## KAWISTARA
VOLUME 6 No. 1, 21 April 2016 Halaman 1-112

## SKEMA INOVATIF PEMENUHAN KESEJAHTERAAN ATAS PAPAN

## Budi Prayitno

## Jurusan Arsitektur dan Perencanaan
Fakultas Teknik Universitas Gadjah Mada Email: budiprayitno_ugm@yahoo.com

## Arif Kusumawanto, Didik Kristiadi, dan Suryanto
Fakultas Teknik Universitas Gadjah Mada

## ABSTRACT
This study uses cross-case analysis, this study aims to provide an innovation on housing policy which is frequently fail. Housing becomes a part of the basic needs for all citizen, especialy for those who have low incomes and poor citizens as mandated on the State constitution. The decentralization era is threathened by a massive intervention of the Central Government which only creates the Local Government to be a charity chain and burden its potential innovation of both institutions and partnerships. Besides that, housing is a part of city. Therefore, it is necessary to build a strong relationship between fulfilling the need of housing and the concept of urban planning.
Keywords : Policy innovation; Welfare, Public housing; Decentralization

## ABSTRAK
Penelitian ini menggunakan analisis lintas kasus. Penelitian ini bertujuan untuk memberikan inovasi pada kebijakan perumahan yang seringkali gagal. Perumahan menjadi bagian dari kebutuhan dasar bagi semua warga khususnya mereka yang berpenghasilan rendah dan warga miskin sebagaimana diamanatkan  di  konstitusi  negara.  Era  desentralisasi  terancam  oleh  intervensi  besar-besaran  dari Pemerintah Pusat yang hanya menciptakan pemerintah daerah menjadi rantai amal dan menanggung beban potensi inovasi dari kedua lembaga dan kerjasama mereka. Selain itu, perumahan merupakan bagian  dari  sebuah  kota.  Oleh  karena  itu,  perlu  untuk  membangun  hubungan  yang  kuat  antara pemenuhan kebutuhan perumahan dan konsep perencanaan kota (urban planning).
Kata Kunci: Kebijakan inovasi; Kesejahteraan; Perumahan rakyat; Desentralisasi.
Kawistara, Vol. 6, No. 1, April 2016: 47-61

## PENGANTAR
Darurat perumahan rakyat, itulah pole- mik kondisi permasalahan kesejahteraan atas papan yang menjadi momok bagi negara Indonesia. Penambahan jumlah angka backlog dan luasan kawasan kumuh selalu menjadi headlight tantangan bagi setiap pemangku kepen tingan.  Secara  konstitusional , bidang perumah an yang merupakan indikator dari tingkat kesejahteraan merupakan hak fundamental  bagi  masyarakat  tanpa  penge- cualian sesuai dengan amanat dalam Pasal 28 H UUD 1945. Hal ini juga telah ditekankan kembali  dalam  Pasal  40  UU  No.  39  Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia yang secara implisit  menyatakan:  “ Setiap orang berhak untuk bertempat tinggal serta berkehidupan yang layak ”.  Oleh  karena  itu,  sudah  sewajarnya bahwa masyarakat berhak atas kehidupan yang layak dengan tujuan mendapatkan kesejahteraan kehidupan dan pemerintah menjamin  hak  bagi  kehidupan  rakyatnya. Pernyataan  tersebut,  sebagaimana  telah  di- nyatakan  dalam  Pembukaan  UUD  1945 alinea empat bahwa “ Pemerintah Negara Indo­ nesia dibentuk untuk memajukan kesejah tera­ an umum ”.  Hanya  saja  secara das sein, acap kali berbeda dengan tuntutan dan kewajiban yang tertuang secara normatif dan legal ( Prayitno, Fenat, & Paramita, 2012b). Lemahnya kekuatan hukum yang ada dan ketidakkonsistenan pemerintah sering kali menjadi alasan kelemahan dalam mewujudkan penyelenggaraan pelayanan publik . Di samping itu, pertanahan dan perumahan yang dilempar pada proses mekanisme pasar yang sarat akan kondisi laisse faire (limitasi peran negara) menjadikan statusnya sebagai barang komoditas yang dikuasai oleh segelintir penguasa atau kaya sehingga masyarakat yang memiliki keterbatasan kepemilikan kapital, umumnya tidak  mampu  dijangkau  oleh  hukum. Santoso, dkk (2002) mengungkapkan bahwa di dalam sistem pasar bebas, perumahan hanya dikuasai oleh mereka yang mengontrol per ekonomian.  Imbas  yang  terjadi  karena penguasaan secara oligopoli oleh penguasa- penguasa akan berpengaruh terhadap
tatanan suatu kota yang diarahkan sesuai dengan kebutuhan penguasa saja. Selanjutnya dalam konteks pembangun- an  perkotaan,  Goldthorpe  (1988)  dalam Suyanto (2013) menyatakan bahwa kota yang terlalu ambisius mengejar status metropolis akan tumbuh tanpa perasaan dan cenderung hanya melahirkan proses marginalisasi dan alienasi bagi warganya khususnya golongan masyarakat  rentan.  Kota  akan  semakin semrawut ketika arus urbanisasi menjadi semakin meningkat dengan alasan beberapa faktor baik pendorong maupun penarik yang pada intinya merupakan strategi hidup masyarakat perdesaan (Prayitno, dkk, 2012a). Di sinilah sebenarnya membutuhkan peranan pemerintah sebagai pemegang kekuasaan melalui kebijakan yang nantinya dianggap sebagai penyelesaian masalah yang jitu . Pada ke nyataannya, kebijakan-kebijakan yang telah dikeluarkan baik dalam tataran praktis  mau pun  kelembagaan dirasa belum mampu menjawab tantangan perumahan di Indonesia.
Pada era desentralisasi, tentu pemerintah daerah ikut andil dalam penyelenggaraan perumahan.  Akan  tetapi,  peranan  pemerin- tah pusat yang masih mengarus deras kepada daerah, justru menciptakan rantai keter  gantungan  ( charity chain ).  Hal  ini menye babkan pemerintah daerah tidak mampu merasakan darurat perumahan dan  mengerdilkan  potensi-potensi  inovasi kebijak an  perumahan.  Padahal  kondisi  ini jelas mencederai makna desentralisasi yang termuat  dalam  Undang-Undang  No.32 Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah. UU tersebut secara umum menjelaskan bahwa pemerintah daerah menjalankan tugas nya dengan prioritas tujuannya untuk mening katkan kualitas pelayanan publik, mening katkan kesejahteraan masyarakat, dan meningkatkan daya saing daerah (Purwanto dan Sulistyastuti, 2012) Untuk mewujudkan kesejahteraan masya  rakat  khususnya Masyarakat Berpeng- hasilan Rendah (MBR) dan warga miskin, Indonesia  sebenarnya  telah  menjamin  ke- sejah teraannya  melalui  UU  No.40  Tahun
2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Namun secara substansi, lingkupnya hanya mencakup beberapa jaminan saja (kesehatan, kecelakaan kerja, hari tua, pensiun, dan kematian) sedangkan sektor perumahan masih dianggap belum prioritas . Padahal program ini merupakan program negara yang bertujuan memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia meskipun berada pada kondisi minimal.
Terlepas dari sistem jaminan yang diang gap kurang komprehensif, permasalah- an  kelembagaan sektor perumahan masih menjadi faktor yang mempengaruhi tingkat keberhasilan suatu kebijakan terkait. Meng- ingat perumahan merupakan sektor yang terdiri  dari  multidisiplin  ilmu,  maka  pe- nguat an  koordinasi  dan  kemitraan  men- jadi mutlak dilaksanakan dan bukan lagi mem perkarakan  ego  sektoral.  Keterbatasan finan sial  dan  kapa sitas  menjadi  kendala utama  dalam  setiap  penye lenggaraan  ke- ber lanjutan  kebijakan  perumahan.  Oleh karena itu, diperlukan skema inovatif yang me madukan antara hak MBR dan warga miskin, jaminan perumahan, penegasan regulasi yang ada, dan kelembagaan yang menge depankan prinsip pemerintahan yang baik ( good governance ) guna menyelesaikan permasalahan perumahan.
Berangkat dari kondisi masih kompleks- nya berbagai problema di bidang perumah an, maka penelitian ini berupaya untuk menjawab per tanyaan  besar “bagaimanakah skema ideal inovatif pemenuhan kesejahteraan atas papan?” Per tanyaan besar tersebut dirumuskan untuk meng hasilkan kesimpulan mengenai aspek yang harus dijamin dalam pemenuh an kese jahteraan atas papan, inovasi kebijakan perumahan di era desentralisasi, serta skema inovatif building block yang terkait dengan kebijakan kesejahteraan atas papan. Dengan menggunakan metode analisis multi kasus ( cross case analysis ), penelitian ini berupaya untuk menjawab rumusan masalah dan menyajikan  refleksi  toeritis  konsep  jaminan kesejahteraan atas papan di era desentralisasi.

## Teori Inovasi Kebijakan Publik
Berdasarkan hasil penelitian tentang inovasi  kebijakan  di  Kanada,  Gow  (1994) mengatakan bahwa inovasi akan terjadi bila ada sesuatu yang baru yang diperkenalkan oleh  seseorang  atau  semacam  unit  sosial. Sedangkan  menurut  Rogers  (2003),  inovasi merupakan sebuah ide, gagasan, aksi/ praktik atau obyek yang disadari dan sebagai  hal  yang  baru  oleh  individu  mau- pun  kelompok  yang  diadopsikan  di  ling- kungannya.  Berdasarkan  kedua  gagas- an tersebut, makna inovasi diartikan pem baharuan  sistem  yang  dapat  di adopsi- kan  ke  dalam  lingkungan.  Dalam  hal  ini pem baharuan yang dimaksud adalah kebijakan perumahan yang terfokus pada pembenahan kebijakan yang dianggap gagal. Bahkan pemaknaan inovasi juga dianggap sebagai  dasar  untuk  pengembangan  eko- nomi  dan  sejenisnya  pada  negara-negara ber kembang (Leger & Swaminathan, 2007).  Perlu  di ke tahui  bahwa  inovasi tidak hanya terjadi pada kelompok yang relatif kecil dari adanya industri teknologi, hanya saja inovasi terjadi karena desakan dari suatu masalah (Mytelka & Smith, 2001).  Inovasi  kebijakan  lebih  diharapkan sebagai bentuk peningkatan efektivitas dan efisiensi  penggunaan  sumber  daya  namun mendapatkan  benefit  yang  lebih  (Osborne & Gaebler, 1993).
Untuk mengaplikasikan inovasi ke bijak- an, diperlukan upaya atau strategi dalam me nerapkan kebijakan tersebut sehingga bisa berjalan dengan lancar saat di lapangan. Hal ini dikarenakan kondisi masyarakat dan daerah menjadi faktor penentu keberhasilan kebijakan yang baru tersebut atau dapat dikatakan sebagai bentuk upaya difusi inovasi. Difusi inovasi yang diungkapkan oleh  Rogers  (2003)  adalah  proses  peng- komunikasian inovasi (kebijakan) melalui berbagai cara dalam jangka waktu tertentu yang diterapkan kepada individu maupun komunitas . Adapun faktor-faktor yang men- jadi penyebab tingkat keberhasilan proses difusi inovasi, yaitu seperti gambar 1.
Kawistara, Vol. 6, No. 1, April 2016: 47-61

## Gambar 1.
Faktor Keberhasilan Proses Difusi Inovasi Kebijakan Sumber: Rogers (2003)
Rogers (2003) menyebutkan setidaknya terdapat empat faktor utama yang menjadi penentu keberhasilan proses suatu difusi inovasi kebijakan sebagai berikut: pertama , Kesesuaian.  Produk  dari  inovasi  kebijakan dalam bentuk apapun juga nantinya akan di kembangkan sesuai dengan kondisi lapangan dan ukuran visibilitas terhadap peluang penyebaran informasi inovasi yang baru. Kedua, Teknik  Pengkomunikasian. Bagai mana langkah yang akan ditempuh dalam  pengkomunikasian  inovasi  baik  me- lalui media massa maupun dengan komuni- kasi yang dilakukan secara interpersonal Teknik  Pengkomunikasian.  Bagaimana lang kah  yang  akan  ditempuh  dalam  peng- komu ni kasian inovasi baik melalui media massa maupun dengan komunikasi yang dilaku kan secara interpersonal . Ketiga, Reaksi dan Pemanfaatannya. Seiring ber tam- bahnya waktu, inovasi kebijakan akan mem- perngaruhi terhadap persepsi dan kebutuhan dari  masyarakat  dengan  kemungkinan  ber- henti atau menindaklanjuti dengan skala lebih luas . Keempat, Kondisi  Sosial.  Lingkungan dan organisasi merupakan dua hal yang pokok sebagai unit yang terinterelasi sebagai alat perwujudan tujuan.
Kelemahan pendapat yang dikemukakan oleh Roger adalah tidak menyinggung secara eksplisit  mengenai  sosok  dan  peranan  ke- pemimpinan ( leadership ) , padahal sudah ditemukan di beberapa kasus khususnya kebijakan perumahan bahwa pemimpin ( leader ) menjadi panutan dan orang kunci ( key person ) dalam  suatu  kebijakan.  Di  samping itu, kemampuan perumus kebijakan ( policy
maker ) dalam menanggapi dan mengkritisi terhadap permasalahan yang ada juga sama sekali tidak dijelaskan secara komprehensif. Hal seperti inilah yang menjadikan proses difusi inovasi kebijakan menjadi terhambat dan dalam pengimplementasiannya justru kerap terhenti di tengah jalan.
Konsep Kesejahteraan Arah inovasi kebijakan perumahan akan sebaiknya tidak hanya lebih pro pada kepen tingan publik ( public interest ), tetapi lebih mendekat ke pelayanan publik ( public service ) . Perubahan  arah  tersebut  di karena- kan konsep dasar negara mengarah pada negara kesejahteraan ( welfare state ).  Salah satu  perwujudan  konsep  negara  ke sejah- teraan adalah pengeluaran negara yang diper untukkan  untuk  menciptakan  kese- jahteraan  masyarakat.  Suatu  negara  kese- jahteraan akan memberikan porsi yang besar untuk disain program kesejahteraan sosial dan jaminan sosial agar warganya mendapatkan hidup yang layak (Chandra, 2010).  Prayitno,  dkk  (2012b)  menyebutkan bahwa negara yang mengemban amanah kons titusonal maka pemerintah berkewajib- an dalam menghormati, melindungi, dan meme nuhi hak dasar dari warganya. Di era desentralisasi ini, seharusnya dalam  mewujudkan  mimpi  negara  kesejah- teraan menjadi lebih mudah dilakukan. Hal ini  dikarenakan  adanya  pembagian  kewe- nangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah  daerah  sesuai  dengan  lan- dasan hukum yang tercantum dalam UU No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan Daerah  dan  PP  No.  38  Tahun  2007  tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Pada dasarnya , adanya  desentralisasi ideal- nya memberikan rasa kepercayaan diri bagi pemerintah daerah dalam pembangunan yang menginginkan kemandirian daerah. Salah satu kelebihan desentralisasi di masa pembangunan kini adalah pemerintah daerah lebih mengetahui pasti karakteristik dan kebutuhan masyarakatnya karena kede-
ke s e s u a ia n te k n ik pe ng k o m u n ik a si an pe m a n fa a ta n ya re a k s i d a n ko n d is i s o s ia l
Budi Prayito --  Skema Inovatif Pemenuhan Kesejahteraan atas Papan
katannya.  Syukri  (2010)  mengungkapkan bahwa desentralisasi menjadikan pemerintah daerah sebagai ujung tombak pemerintahan dan penentu tingkat keberhasilan dalam proses  pembangunan.  Hanya  beberapa daerah yang menjadi wilayah otonom baru justru terbelenggu dalam charity chain kepada pemerintah  pusat,  misalnya  program  Ban- tuan Stimulan Perumahan Swadaya (BSPS) di mana setiap pemerintah daerah berlomba- lomba dalam mengajukan proposal kepada pemerintah pusat (Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan). Jelas hal ini meng- hilang kan makna desentralisasi yang menun- tut pemerintah daerah agar lebih respon sif terhadap kepentingan publik . Terlepas dari charity chain, telah muncul sinar harapan untuk  memancing  daerah-daerah  lain  agar lebih tangguh dalam menjalankan pe merin- tahan nya khususnya bidang perumah an seperti yang dilakukan oleh Kota Palembang, DKI Jakarta, dan Kabupaten Tangerang.
Konsep Perumahan Publik Secara leksikan, perumahan publik sering kali dimaknai sebagai kebutuhan atas  papan.  Menurut  Glaeser  dan  Gyourko (2008),  pemahanan  mengenai  perumahan publik tidak pernah bisa dipisahkan dari dis kursus kemiskinan dan warga negara dengan tingkat penghasilan rendah karena masya rakat  miskin  dan  warga  negara  ber- penghasilan rendah tersebut secara empiris menjadi  kelompok  masyarakat  yang  meng- alami  hambatan  terbesar  dalam  akses  ke- butuh an perumahan layak huni. Pan dangan Glaeser  dan  Gyourko  ini  mem berikan penegasan  bahwa  pemenuhan  kebu tuh- an perumahan akan memicu pe ning katan kesejahteraan  sosial.  Pada  sisi  yang  lain juga dapat dipahami bahwa pe ning katan kualitas  hidup  masyarakat  berupa  per- baikan kondisi kesejahteraan sosial juga akan berpengaruh terhadap daya beli masya rakat  terhadap  perumahan  tersebut. Dengan  demikian  ada  dua  jalur  pilih- an kebijakan di bidang perumahan yang dapat diambil oleh para stakeholders untuk mewujud kan kesejahteraan atas papan,
yakni dengan menjadikan pemenuhan kebu- tuhan perumahan sebagai langkah awal untuk  mengakselerasi  peningkatan  kesejah- teraan serta melakukan upaya lepas landas peningkatan kemampuan ekonomi sosial sebagai pemicu berkembangnya kemampuan daya beli masyarakat atas hunian yang layak. Ada transformasi pola kebutuhan peru- mahan ketika terdapat perubahan tingkat pendapatan  masyarakat.  Secara  empiris, rumah kumuh dan tidak layak huni menjadi satu-satunya sarana kebutuhan papan yang dapat diakses oleh MBR dan warga miskin akibat keterbatasan kapasitas sosial ekonomi yang  dimilikinya.  Terkait  hal  ini,  peran negara adalah sebagai penjamin terhadap kebutuhan papan seluruh warga negara yang mencakup skema inovatif pada aspek tanah, rumah, infrasttuktur, serta akses lembaga pembiayaan.
Konsep Relasi Principal-Agent
dalam Kebijakan Perumahan Dalam kebijakan perumahan, relasi antara pemerintah dan masyarakat dapat di ana logi kan  sebagai  hubungan  kausalitas principal­agent .  Sebagai  representasi  dari negara, pemerintah melaksanakan peran principal .  Sedangkan  sebagai  kelompok sasar an kebijakan dan warga pengguna pe- layanan publik, masyarakat (warga negara) diposisikan sebagai agent .  Disebut  sebagai hubungan kausalitas karena kualitas kebijakan perumahan yang diselenggarakan oleh  pemerintah  sangat  berpengaruh  ter- hadap  masyarakat  atas  akses  hunian  layak. Sebaliknya,  pembentukan  persepsi  kepuas- an masyarakat terhadap pelayanan publik di  bidang  perumahan  mempengaruhi  ting- kat  legitimasi  kebijakan  publik.  Menurut Gailmard  (2012)  di  negara-negara  maju, model principal agent telah dipenetrasikan se- bagai prasarat laporan akuntabilitas birokrasi publik.  Tingkat  keterjangkauan  kelompok sasaran kebijakan dan level legitimasi men- jadi hal yang tidak bisa dipisahkan dari laporan akuntabilitas birokrasi publik tersebut.
Kawistara, Vol. 6, No. 1, April 2016: 47-61
Kualitas SDM aktor perumus kebijakan dan institusisi pengelola perumahan merupa kan kunci penyelenggaraan peranan principal di bidang perumahan. Pada tataran praktis, setidaknya terdapat tiga peran prin cipal pemerintah dalam pemenuhan ke butuh an perumahan yang meliputi pening katan kapasitas pemerintah daerah se hingga mampu menyelenggarakan urusan perumahan secara swadaya, peningkatan kemampuan daya beli masyarakat terhadap hunian yang layak, serta pengalokasian subsidi bagi warga miskin dan marginal yang tinggal di rumah tidak layak huni guna meningkatkan kualitas rumah baik secara fisik, legal-formal, maupun sarana prasarana minimum seperti mandi-cuci-kakus  (MCK), sanitasi, dan sampah (Hoek-Smit, 2005).
Teori Peran Pemerintah Daerah dalam Desentralisasi Terlebih  secara  praktis  beberapa  jabat- an dalam struktur pemerintahan daerah di desain  sebagai  jabatan  politis.  Peter  dan Nispen  (1998)  menyebutkan  bahwa  ke- bijak an pemerintahan yang bersifat teknis sekali pun seperti kebijakan ekonomi dan ang garan tidak bisa terlepas dari faktor kon teks tual politik yang terjadi secara dinamis  di  dalamnya.  Kepentingan  politis yang lebih menonjol dibandingkan dengan kepentingan manajerial secara membuat hambatan-hambatan  kinerja  pemerintah daerah tidak sekedar disebabkan oleh kurang memadainya kapasitas pemerintah daerah dalam  menyelenggarakan  pemerintahan. Pada era desentralisasi, pemerintah daerah memiliki peran yang sangat penting dalam perumusan kebijakan publik. Permasalahan publik ( public affair ) dan kepentingan publik ( public interest ) sudah semestinya diutamakan oleh pemerintah daerah dalam proses perumusan kebijakan publik dibandingkan dengan kepentingan politis.
Secara  praktis,  konsensus  antara  ekse- kutif dan legislatif pusat maupun daerah memberi andil yang besar dalam perumusan
kebijakan publik karena tanpa adanya konsensus tersebut agenda setting kebijakan tidak pernah akan dimulai (Tsebellis, 2002). Dalam konsep veto player yang dikembangkan oleh Tsebellis tersebut terlihat bahwa pelak- saa an  pilihan  kebijakan  yang  rasional  me- rupa kan suatu proses perumusan kebijakan yang bersifat tergantung dan terikat aturan main kelembagaan. Pada konteks kebijakan perumahan yang nota bene merupakan kebijakan yang mendesak, lembaga eksekutif dapat mengembankan diskresi untuk menyu- sun keputusan ( decision making ) maupun perumusan  ke bijak an  ( policy making ) yang masuk dalam ranah kebijakan lex specialis eksekutif baik dalam bentuk peraturan pemerintah, per aturan presiden, keputusan presiden, per aturan menteri, keputusan menteri, peraturan gubernur, keputusan gubernur, per aturan bupati/ wali kota, serta keputusan  bupati/  wali  kota.  Diskresi  ini bermanfaat untuk mengakseleratif upaya pemenuhan kesejahteraan atas papan terutama di saat gejolah suhu politik kurang mendukung upaya tersebut.
Dalam proses pemenuhan kesejahteraan atas papan, keuangan daerah menjadi hal yang  tidak  bisa  diabaikan.  Hal  ini  karena pemenuhan kesejahteraan atas papan merupa kan  dari  penyelenggaraan  peme- rintahan  daerah  yang  membutuhkan  pem- biayaan. Sanford (1992) menyebutkan bahwa keuangan menjadi hal yang sangat penting bagi pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah karena keduanya memiliki beban tanggungjawab untuk membiayai item-item kebutuhan belanja publik. Melalui keuangan  daerah,  pemerintah  daerah  me- nyu sun rencana kerja yang membutuhkan pembiayaan keuangan sekaligus yang men datangkan  pendapatan  bagi  daerah. Di era desentralisasi, keuangan daerah menjadi  salah  satu  obyek  yang  banyak  di- bicarakan.  Kewenangan  daerah  untuk mengelola keuangannya serta kewenangan untuk memanfaatkan potensi fiskal menjadi salah satu kriteria desentralisasi di bidang keuangan.

## PEMBAHASAN Jaminan Kesejahteraan Atas Papan
Penanganan permasalahan perumahan dapat  dikatakan  bukan  lagi  menjadi  multi- disipiliner  ilmu,  tetapi  telah  menjadi  trans- disipliner ilmu. Perubahan ilmu ini dikarena- kan  sudah  tidak  tampaknya  batas-batas kewe nangan  antarsektor.  Dapat  dikata kan bahwa biasnya batasan ini menjadi salah satu  anekdot  terhadap  kebijakan-kebijakan pemerintah yang kerap kali saling tumpang tindih.  Lihat  saja  kebijakan  bantuan  di bidang perumahan yang dilakukan oleh Kementerian Sosial, Kementerian Pekerja an Umum dan Perumahan, dan Perum Perum- nas.  Secara output, tentu akan mengurangi angka backlog dan permukiman kumuh namun secara regulatif tidak ada batasan bagi kemen terian atau lembaga yang memiliki program pembangunan perumahan bagi MBR dan warga miskin. Di sisi lain, kondisi ini memperkeruh terhadap kepercayaan masyarakat  kepada  sektor  publik.  Hal  ini dikarenakan munculnya kecenderungan masya rakat memilih donatur yang lebih meng untungkan dan lebih mudah dalam proses  birokrasi.  Sikap  masyarakat  seperti itulah yang dianggap berpotensi semakin mencip takan ketergantungan dan jauh dari penciptaan  inovasi  kebijakan  perumahan. Untuk itulah diperlukan inovasi yang menge- depankan kebijakan perumahan berbasis pembangunan komunitas ( community development ) . Melalui konsep pengembangan masya- rakat  diharapkan  menciptakan  dan  men- jamin  hak  dasar  kehidupan  yang  layak. Dalam upaya menjamin kesejahteraan masya rakat jelas dibutuhkan peranan peme- rintah sebagai pemangku utama sesuai dengan  amanat  konstitusional.  Mengutip pendapat  dari  Prayitno,  dkk  (2013a)  bahwa pen jaminan hak atas papan harus dilakukan oleh pemerintah, baik secara formal melalui pembangunan perumahan publik dengan sistem pembiayaan berbasis mekanisme perbankan maupun melalui pembangunan keswadayaan perumahan sosial yang berbasis pada mekanisme pemberdayaan komunitas.
Secara singkat, perencanaan kebijakan perumahan sudah saatnya mengarah pada konsep community development. Sehubungan dengan konsep community development, setiap  masyarakat  tanpa  terke- cuali MBR dan warga miskin yang selalu dijadikan sebagai kaum marginal memer- lukan jaminan kesejahteraan atas papan yang meliputi tanah, rumah, infrastruktur, dan  lembaga  pembiayaan.  Masing-masing jaminan tersebut saling bersinergi dan membentuk dalam satu ikatan rantai jaminan  kehidupan  yang  layak.  Tanah yang saat ini telah berubah status dari barang sosial menjadi barang komoditas ( profit  oriented ) dan dikuasai oleh segelintir penguasa.  Hal  ini  menyebabkan  terjadinya kezholiman terhadap masyarakat yang tidak mampu mengakses tanah untuk mem bangun  perumahan  yang  layak  huni. Oleh karena itu,  masyarakat yang  memiliki keter batasan terhadap akses tanah memilih tinggal di kawasan kumuh dan ilegal dimana masyarakat tersebut menjadi rentan pada kasus penggusuran.
Memang secara kasat mata tindakan peng gusuran masih menjadi problema yang  tidak  bisa  dianggap  benar.  Namun dikarenakan tinggal di area tanah negara maka masyarakat tersebut tidak memiliki payung hukum untuk menjamin tempat tinggal  mereka.  Untuk  itulah,  pemerintah sewajarnya mengambil kebijakan dalam pengelolaan tanah demi kepentingan publik karena peran pemerintah sebagai pilar regulator.  Di  samping  itu,  bila  melihat  dari perspektif urban planning bahwa penguasaan tanah mampu mempengaruhi perubahan penggunaan  tanah  tersebut.  Tak  ayal  bila ditemukan kawasan bangunan menjulang tinggi yang diperuntukkan untuk bussines area maupun komersial seperti perkantoran, rumah toko/ruko, mall, dan apartemen/ high residential. Di samping banyaknya penguasa- an tanah, ada pula beberapa tanah yang tidak digunakan untuk pembangunan karena  hanya  mengikuti  tren  investasi. Sungguh sebuah kondisi yang paradoks antara penguasaan tanah dengan landasan
Kawistara, Vol. 6, No. 1, April 2016: 47-61
kesejahteraan sosial di Indonesia yang masih memiliki jutaan penghuni di area slum area dan kawasan liar.
Peliknya permasalahan tanah tidak bisa dipisahkan  kaitannya  dengan  perumah- an.  Keterbatasan  persediaan  tanah  menye- babkan pemerintah sukar men cari lahan kosong untuk digunakan sebagai lahan pembangunan  perumahan  publik.  Terlebih tanah-tanah  yang  berada  di  kawasan perkotaan yang harganya sangat tidak mungkin dijangkau oleh masya rakat. Bahkan pemerintah pun dengan keter batasan dana yang dimilikinya tidak mampu membeli tanah  di  kota-kota  besar  untuk  pem- bangunan rumah susun (rusun) sehingga pem bangunan perumahan publik kerap dibangun berada di luar radius dalam kota. Padahal masyarakat membutuhkan bantuan dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat untuk  bertempat  tinggal  yang  benar-benar layak  huni.  MBR  dan  warga  miskin  sendiri lemah terhadap kepemilikan rumah karena harga rumah sangatlah tinggi terutama yang terletak di dalam kota di mana kawasan kota memiliki segudang daya tarik bagi mereka yang berharap akan perubahan kehidupan.
Telah diketahui dari beberapa media bahwa rumah merupakan bagian dari sebuah kota yang menjadi acuan MBR dan warga miskin pada umumnya untuk bekerja. Pada dasarnya, pemerintah sebagai pengemban amanat kesejahteraan masyarakat telah membangun perumahan publik seperti rusun. Hanya saja, pemerintah tidak melihat kebutuhan perumahan yang seperti apa sebagai  dasar  pertimbangan  perencanaan. Alhasil masih banyak ditemukan keluhan masyarakat karena jarak yang terlalu besar antara tempat tinggal dengan tempat kerjanya.  Secara  ekonomi,  kondisi  ini  jelas akan menambah beban biaya ( cost ) bagi MBR  dan  warga  miskin  setiap  harinya. Di samping itu, pemerintah tidak melihat beban yang diterima penghuni rusun karena kesulitan dalam mengakses infrastruktur perkotaan seperti sarana transportasi dari tempat tinggal menuju tempat kerja atau pusat kegiatan dan sebaliknya. Maka bukan
mustahil bahwa MBR dan warga miskin enggan untuk menempati rusun yang telah disediakan  oleh  pemerintah.  Selain  itu, problematika yang ada dalam pembangunan rusun juga dikarenakan ketidaktegasan pemerintah khususnya pemerintah daerah dalam mengawasi kepemilikan rusun. Seperti kasus di DKI Jakarta di mana kepemilikan rumah susun justru dianggap salah sasaran karena beberapa unit telah dimiliki oleh masyarakat berkekuatan (masyarakat kaya). Begitu susah bagi MBR dan warga miskin untuk mendapatkan rumah yang layak huni.  Kebijakan  perumahan  bersubsidi  dari pemerintah sendiri yang dianggap sebagai win win solution ternyata tidak menghasilkan output yang  ingin  dicapai.  Hal  ini  dapat dilihat dari kebijakan kredit perumahan rakyat fasilitas likuiditas pembiayaan perumahan  (KPR  FLPP)  yang  di  dalam laporan akuntabilitas Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan, daya serap yang seharusnya diharapkan dapat dikatakan tidak sesuai. Perlu diketahui bahwa kurang lebih sebesar  Rp  7,1  trilliun  dipergunakan  untuk pembiayaan  perumahan  (Prayitno.  dkk, 2013a).  Bila  menilik  lebih  jauh,  konsentrasi kebijakan tersebut lebih mengarah pada MBR saja karena harus ada akses perbankan (lembaga pembiayaan), dikenai suku bunga, dan uang muka yang terbilang cukup besar. Lalu bagaimana nasib warga miskin yang tidak mampu mengakses lembaga perbankan maupun  non-perbankan  seperti  koperasi dan PT. Secondary Mortgage Financial atau SMF.  Secara  gamblang,  skema  pembiayaan yang ada saat ini masih dianggap kurang responsif terhadap kemampuan masyarakat khususnya warga miskin. Kebijakan-kebijakan  perumahan  yang telah  di terapkan  di  Indonesia  telah  di- ang gap  meng alami  kegagalan.  Tujuan dan sasaran kebijakan yang ada dimana harapan nya mampu mengakomodir bagi masya rakat marginal telah berbelok arah dan kerap kali mengalami kesalahan dalam pengimplementasian  kebijakan  tersebut. Pemerintah  daerah  yang  diharapkan  mam- pu memanfaatkan era desentralisasi ini
Budi Prayito --  Skema Inovatif Pemenuhan Kesejahteraan atas Papan
terkadang terjerat sebagai patung dalam peme rintahannya  karena  pengaruh  peme- rintah pusat masih terlalu kuat, terutama di  sektor  finansial.  Padahal  dengan  adanya era desentralisasi ini, pemerintah daerah berperan sebagai aktor pembangunan sedang kan pemerintah pusat hanya sebatas pengatur, pembina, dan pengawas saja. Bila melihat dari regulasi otonomi daerah, peme- rintah pusat hanya sebagai enabler dalam hal ini yaitu Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan sedangkan aktor utamanya adalah pemerintah daerah sebagai aktor yang bersifat katalis terhadap masyarakatnya.

## Inovasi Kebijakan di Era Desentralisasi
Inovasi kebijakan menjadi syarat mutlak keberhasilan  upaya  pemenuhan  kesejah- teraan  atas  papan  di  era  desentralisasi. Dalam tataran empiris, nilai penting inovasi kebijakan ini berlaku pada level pemerintah pusat maupun pemerintah daerah secara kolaboratif. Aspek yang harus dititikberatkan dalam inovasi kebijakan pemenuhan kesejahteraan papan ini mencakup jaminan dan konsolidasi tanah yang dilakukan dengan menjamin penyediaan rumah layak huni  serta  melakukan  pencadangan  tanah. Dalam konteks keberagaman kharakteristik masing-masing  daerah  di  Indonesia,  ke- beragaman pola inovasi maupun difusi inovasi kebijakan perumahan yang dilakukan oleh stakeholders lokal perlu diakomodir oleh pemerintah pusat untuk menghindari terulangnya pengalaman penyeragaman pem bangunan perumahan yang justru memicu  terbentuknya  kompleksitas  pro- blema baru di bidang perumahan.
Akomodasi terhadap nilai lokalitas dalam kebijakan pemenuhan kesejahteraan papan  selain  menjadi  momentum  peng- akuan terhadap kearifan lokal ( local wisdom ) juga merupakan pemenuhan unsur kesesuaian kebijakan yang oleh Roger (2003)  dikategorikan  sebagai  faktor  pemicu pertama  terbentuknya  inovasi  kebijak- an  publik.  Penelitian  ini  menemukan  fakta menarik  bahwa  diintegrasikannya  nilai- nilai  kearifan  lokal  dalam  kebijakan  peme-
nuhan  kesejahteraan  papan  tersebut  meng- indikasikan  adanya  kesadaran  akan  krisis. Ancaman deligitimasi baik dari pemerintah daerah maupun masyarakat di daerah terhadap  program  perumahan  secara  em- piris menjadi lebih tereduksi ketika ada ruang  partisipasi  yang  dibuka  bagi  nilai- nilai lokalitas yang menjadi ciri khas inovasi kebijakan perumahan pemerintah daerah di era desentralisasi.
Konsep yang perlu disusun untuk inovasi penenuhan kesejahteraan atas papan adalah secara bertahap dengan mempertimbangkan dinamika  kondisi  politik.  Hal  ini  karena per kembangan  kondisi  politik  sangat  ber- pengaruh kuat terhadap pelaksanaan politik anggaran. Langkah konkret yang mendesak dilakukan oleh institusi eksekutif pusat dan daerah adalah dengan mengurangi pem bentukan regulasi yang melibatkan proses politik melalui konstelasi relasi dengan  lembaga  legislatif  seperti  UU  mau- pun peraturan daerah (perda) yang lebih cenderung  rawan  polemik.  Keputusan untuk memfokuskan penyusunan dokumen peren canaan sebagai regulasi penunjang inovasi pemenuhan kesejahteraan papan ini bukan berarti pengabaian peranan lembaga legislatif, melainkan sebagai tindakan untuk lebih  mengarusutamakan  kepentingan  ad- minis tratif-manajerial pengelolaan perumah- an dibandingan dengan kepentingan politis. Penekanan regulatif mengenai bidang perumahan sebagai urusan wajib daerah telah memposisikan pemerintah daerah sebagai aktor dominan penyelenggaraan penanganan perumahan sekaligus memberikan jaminan kesejahteraan papan bagi masyarakat di daerah. Terkait hal ini, kapasitas pemerintah daerah yang belum seluruhnya mampu, telah menjadi permasalahan klasik pada era desentralisasi.  Bahkan  stagnansi  performa birokrasi  daerah  dalam  pengelolaan  pe- rumah an cenderung menghambat uapaya akse leratif pemenuhan kesejahteraan papan karena  memungkinkan  terjadinya  dis- torsi kebijak an antara pemerintah pusat dan daerah, distorsi kebijakan perumahan antar pemerintah daerah, serta memicu
Kawistara, Vol. 6, No. 1, April 2016: 47-61
terbentuknya kerancuan ( mistakes ) arah kebijakan  yang  justru  tidak  memihak  ter - hadap mendesaknya kebutuhan masya rakat terhadap hunian yang layak.
Relasi antara pemerintah pusat dan daerah, perlu dilakukan bimbingan teknis yang memadai yang mampu menjadi trigger bagi peningkatan kapasitas pemerintahan daerah.  Meskipun  era  desen tralisasi  telah diikuti dengan regulasi yang menjadikan bidang perumahan sebagai urusan wajib daerah, tetapi pemerintah pusat memiliki kewajiban  untuk  memastikan  bahwa  kese- ja hteraan papan seluruh warga negara dapat dipenuhi melalui peranan optimal pemerintah  daerah.  Hal  yang  perlu  diper- hatian pada bimbingan teknis tersebut adalah bahwa bimbingan tehnis yang diberi- kan oleh pemerintah pusat pada daerah harus  bebas  dari  unsur  intervensi.  Artinya pemerintah pusat tidak diperkenankan untuk memposisikan diri sebagai institusi subtitutif dalam penanganan perumahan di  era  desentralisasi.  Posisi  Kementerian Pekerja an Umum dan Perumahan sebagai representasi pemerintah pusat di bidang perumahan sebagai kementerian kluster tiga membuat peluang Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan untuk mensubstitusi peran pemerintah daerah yang menghadapi berbagai  problema  pengelolaan  peruma- han  tidak  maksimal.  Sebagai  kementeri- an kluster tiga, Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan tidak memiliki kantor perwakilan di daerah sehingga potensi munculnya disparitas perencanaan kebijakan dan kebutuhan kelompok sasaran lebih besar dibandingkan pelaksanaan peranan Kementerian Pekerjaan Umum dan  Perumahan  sebagai  komplementer  pe- nguatan peranan pemerintah daerah di bidang perumahan pada era desentralisasi.
Lesson Learned Kebijakan Perumahan Pemerintah Daerah Meskipun masih diwarnai dengan problem kapasitas pemerintah daerah, namun pada tataran praktis Pemerintah Provinsi DKI Jakarta, Pemerintah Kota Palembang
dan Pemerintah Kabupaten Tangerang telah menunjukan performa inovasi kebijakan pemenuhan kesejahteraan papan yang dapat dijadikan sebagai benchmark bagi pemerintah daerah  lain.  Kecenderungan  kegagalan adopsi konsep pengelolaan perumahan yang di pelajari dari pengalaman keberhasilan negara-negara  maju  pada  tahapan  imple - mentasi menunjukan adanya variansi kondisi sosial, ekonomi dan politik yang sangat mencolok yang justru menjadi jurang inovasi  bagi  pemerintah  daerah.  Misalnya prestasi Pemerintah Kommune Norwegia dalam melakukan pembagian urusan penye- diaan, pembiayaan dan pemeliharaan perumahan publik dengan pemerintah pusat dan Pemerintah Flyke yang sering dijadikan sebagai benchmark oleh sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia pada masa awal era desentralisasi, gagal diterapkan karena ada latar belakang sosial, ekonomi dan politik yang sangat kontras di  dalamnya.  Oleh  karena  itu,  penelitian ini menggarisbawahi pentingnya dibentuk awareness dan preferensi pemerintah daerah untuk menjadikan keberhasilan inovatif Pemerintah Provinsi DKI Jakarta, Pemerintah Kota Palembang serta Pemerintah Kabupaten Tangerang dalam pemenuhan kesejahteraan papan.

## Pemerintah Provinsi DKI Jakarta
Keberhasilan penataan ruang dan infrastruktur yang dilakukan oleh Pemerin- tah Provinsi DKI Jakarta khususnya pada Waduk Pluit mengindikasikan adanya inovasi  yang  matang  dalam  kebijakan  pe- menuhan  kesejahteraan  papan.  Dari  aspek pembangunan  fisik,  kebijakan  penata- an  Waduk  Pluit  merupakan  strategi  pem- bangunan perkotaan yang berbasiskan pada resiko potensi krisis air ( water based development strategy ).  Kebijakan  tersebut bersifat inovatif karena ada pembaharuan strategi pembangunan yang secara klasik selalu dititik beratkan pada eksploitasi ruang darat ( land based development strategy ). Sedangkan dari aspek sosial, kebijakan penata an ruang dan infrastruktur Waduk
Pluit  telah  menunjukan  pencapaian  pem- bangunan  struktural,  kultural,  dan  prose- dural karena adanya kejelasan regulatif dari eksekutif, upaya rekayasa perubahan pola kehidupan kumuh masyarakat miskin serta penyediaan fasilitas PSU berupa ruang publik terbuka hijau sebagai penyeimbang pembangunan  infrastruktur.  Penelitian  ini memosisikan kebijakan Pemerintah Provinsi DKI Jakarta sebagai salah satu contoh inovasi yang layak dijadikan benchmark karena dalam proses implementasinya pada penataan ruang dan infrastruktur, mampu menarik partisipasi BUMD PT Jakarta Propertindo (PT JakPro) untuk memfasilitasi penyerapan tenaga kerja pada kelompok sasaran program penataan Waduk Pluit pada kawasan berikat nasional di Jakarta Utara dan mobilisasi para kelompok sasaran tersebut dari lokasi relokasi ke kawasan berikat tanpa ada tendensi ekonomis selain ekspektasi cash flow dari BUMD PT JakPro ini.
Pemerintah Kota Palembang PT Sarana Pembangunan Palembang Jaya  (PT  SP2J)  merupakan  BUMD  yang diberi peran sebagai lembaga intermediary dengan Bank Sumsel sebagai penyedia kredit perumahan dengan MBR dan warga miskin sebagai  pengguna  layanan  KPR.  PT  SP2J mem berikan jaminan resiko kredit macet terhadap  Bank  Sumsel.  Selain  memberikan benefit  pada  Bank  Sumsel,  PT  SP2J  juga memberikan nilai kebermanfaatan bagi MBR dan warga miskin karena sejak tahun 2012, Pemerintah Kota Palembang melalui PT SP2J  menyediakan  keringanan  kredit  bagi MBR dan warga miskin untuk mengakases rumah  dengan  cara  pengajuan  KPR.  Se- belum diikutsertakan dalam pengelolaan pe- rumahan, PT SP2J didirikan sebagai insti tu si yang bertugas untuk memasarkan potensi bisnis di Kota Palembang untuk menarik para investor melakukan penanaman modal di  wilayah  Palembang.  PT  SP2J  didirikan pada  tahun  2006  dengan  landasan  regulasi berupa Peraturan Daerah No. 4 Tahun 2006 Tentang Pendirian Perseroan Terbatas (PT) Sarana Pembangunan Palembang Jaya.

## Pemerintah Kabupaten Tangerang
Kemitraan kawasan strategis hunian berimbang menjadi program unggulan yang dapat dijadikan sebagai bahan pelajaran berharga dari Pemerintah Kabupaten Tangerang.  Konsep  hunian  berimbang  ini dilakukan untuk mengakelerasi peningkatan kualitas kesejahteraan MBR dan warga miskin di tengah dominansi arus industrialisasi yang dinamis di Kabupaten Tangerang yang notabene menjadi penyangga kegiatan ekonomi  Kota  Jakarta.  Pemikiran  untuk mereduksi kesenjangan sosial menjadi unsur frag mental fokus  pembangunan  hunian  ber- imbang  ini.  Program  Gerakan  Bersama Rakyat Atasi Kawasan Padat Kumuh Miskin (Gebrak Pakumis) menjadi program inovati yang dilakukan pemerintah daerah dengan membuka ruang partisipasi masyarakat khususnya kelompok sasaran untuk perperan aktif dan swadaya mereduksi kemiskinan di kawasan hunian kumuh yang padat penduduk  sejak  tahun  2011.  Keterlibatan aktif masyarakat ini selain dilakukan dengan tujuan untuk mendapatkan legitimasi publik terhadap upaya pemenuhan kesejahteraan atas papan, juga dilakukan untuk menghindari munculnya resistensi kelompok sasaran program.  Sebagai  penunjang  keberlanjutan jangka  panjang  program  Gebrak  Pakumis ini, dalam dokumen RT/RW Kabupaten Tangerang  tahun  2011-2031,  pemerintah kabupaten telah melakukan pencadangan tanah  dengan  perencanaan  alokasi  29,32% untuk perumahan perkotaan dari total tanah yang dicadangkan seluas 105.708 Ha. Alokasi pencadangan tanah untuk perumahan perkotaan ini menjadi alokasi pencadangan tanah terbesar di Kabupaten Tangerang.

## Skema Inovatif Building
Block dan Kaitannya dengan
Kesejahteraan atas Papan Meskipun  dalam  landasan  konstitusio- nal telah diakui bahwa papan menjadi kebutuhan yang menyangkut hajat hidup warga negara dan memiliki nilai penting bagi kesejahteraan sosial, tetapi faktanya bidang perumahan belum diintegrasikan
Kawistara, Vol. 6, No. 1, April 2016: 47-61
dalam  regulasi  SJSN.  Padahal  semestinya penjaminan sosial perlu disesuaikan dengan UU No. 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial sebagai skema yang melembaga untuk menjamin seluruh rakyat agar dapat memenuhi kebutuhan dasar hidupnya yang  layak.  Skema  inovatif building block kesejahteraan  papan  harus  disusun  ber- dasarkan tiga skema yakni paradigma, regulasi dan kelembagaan. Pertama , aspek paradigma merupakan unsur fragmental skema inovasi kesejahteraan papan karena menegaskan cara pandang terhadap komponen yang menjadi lokus jaminan seperti tanah, rumah, infrastruktur dan  akses  lembaga  pembiayaan.  Keempat kompoknen yang dijamin ini menunjukan bahwa kesejahteraan papan bukan sekedar dimilikinya rumah yang layak huni, melainkan juga membutuhkan jaminan kepastian dan keamanan secara menyeluruh dalam  hal  lahan,  kekuatan  bangunan,  Pra- sarana Sarana Umum (PSU) serta kejelasan pembiayaan yang dikelola oleh lembaga keuangan  yang  berwenang.  Terkait  dengan keempat unsur yang dijamin dalam skema inovasi pemenuhan kesejahteraan papan, melalui peran turbinwas (pengaturan, pembinaan dan pengawasan) Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan sebagai kementerian kluster tiga bersama dengan pemerintah  provinsi  dan  pemerintah  kabu- paten/kota  harus  melaksanakan  pem- biayaan dan penyediaan keempat unsur yang dijamin dalam kebijakan kesejahteraan papan  tersebut.  Pola  pembiayaan  dapat dilakukan baik melalui sharing keuangan APBN dan APBD, mapun melibatkan multi stakeholders seperti perbankan, BUMD maupun  lembaga  pembiayaan  mikro. Sedang kan untuk penyediaan, positioning Perum Perumnas harus diperkuat sehingga mampu berperan sebagai lembaga penyedia perumahan nasional dengan mengambil contoh keberhasilan transformasi Japan Housing Corporation (JHC) menjadi Urban Renaissance (UR) sebagai intitusi penyedia perumahan publik di Jepang.
Kedua , aspek regulasi yang dibutuhkan dalam skema inovasi kebijakan pemenuhan kesejahteraan papan adalah dengan tidak menjadikan masalah papan sebagai agenda kebijakan  yang  bersifat  parsial.  Integrasi antara UU SJSN, UU Perumahan Dan Kawas- an Permukiman, UU Fakir miskin, UU Rumah Susun,  serta  UU  Otonomi  daerah  menjadi solusi regulatif yang mendesak untuk segera dijalankan.  Hal  ini  karena  kecenderungan diposisikannya masalah papan secara parsial dan secara empiris berpotensi menimbulkan terkategorikannya secara terpisah bidang perumahan dengan bidang lain seperti jaminan sosial, kemiskinan, pembangunan hunian massal vertikal dan pembagian peran antara pemerintah pusat dan daerah dalam skema  desentralisasi.  Terkait  dengan  aspek regulasi ini, keputusan untuk mengcover inovasi kebijakan pemenuhan kesejahteraan papan dengan berbagai regulasi yang menjadi ranah murni eksekutif dapat dilaksanakan terutama ketika iklim politik kurang berpihak terhadap cita-cita gerak cepat implementasi kesejahteraan  atas  papan  tersebut.  Hal  ini karena dinamika friksi politik secara das sein berpotensi menimbulkan hambatan legislasi bagi rencana agenda setting kebijakan perumahan yang melibatkan legislatif baik dalam penyusunan UU mapun peraturan daerah.  Perumusan  dokumen  perencanaan maupun regulasi terkait dengan upaya pemenuhan kesejahteraan atas papan yang melibatkan unsur lembaga legislatif dapat dilakukan setelah dicapai kematangan tahapan awal kebijakan, untuk memastikan adanya proteksi yuridis keberlanjut an kebijakan dalam jangka waktu yang lebih panjang.
Ketiga , aspek kelembagaan merupakan prasyarat untuk melakukan penguatan kelem bagaan pemerintah pusat maupun peme rintah daerah sehingga lebih mampu memicu akselerasi inovatif pemenuhan kebutuhan  papan  pada  era  desentralisasi. Penelitian ini mencatat adanya empat opsi penguatan kelembagaan yang dapat dikembangkan sebagai alternatif pilihan rasional ( rational choice alternative ) dalam
Budi Prayito --  Skema Inovatif Pemenuhan Kesejahteraan atas Papan
inovasi kebijakan pemenuhan kebutuhan papan, yaitu: penguatan kelembagaan Kemen terian Pekerjaan Umum dan Perumahan, penguatan kelembagaan Perum Perumnas, serta penguatan kelembagaan pemerintah daerah.
Pertama , penguatan kelembagaan  Ke- men terian Pekerjaan Umum dan Perumahan ini dapat dilakukan dengan pilihan untuk men trans formasi posisi Kemen terian Pekerja- an Umum dan Perumahan dari kementerian kluster tiga menjadi kluster dua dengan kon- sekuensi peningkatan beban tugas pokok dan  fungsinya.  Dalam  opsi  penguatan kelembagaan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan ini, selain transformasi posisi Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan dari kluster tiga menjadi kluster dua, juga terdapat pilihan untuk mengubah kelembagaan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan dari bentuk kementerian menjadi kementerian/badan sehingga ada kewenangaan koordinasi lebih kuat yang meleat di dalamnya.
Kedua ,  Opsi  penguatan kelembagaan Perum Perumnas sebagai lembaga penyedia perumahan secara empiris membutuhkan pengalihan posisi Perum Perumnas dari BUMN  menjadi  perusahaan  umum.  Peng- alihan ini memiliki nilai penting karena sebagai institusi penyedia barang publik, Perum  Perumnas  dihadapkan  pada  ancam- an inefisiensi pembiayaan baik dalam jangka panjang  maupun  jangka  pendek.  Dengan beralihnya Perum Perum nas menjadi perusaha an  umum,  ada  tang gung jawab keuangan negara yang mengcover kemung- kinan  munculnya  inefisiensi  penye diaan perumahan  tersebut.  penguatan  kelem- bagaan Perum Perumnas sebagai penyedia perumahan ini selain bermanfaat untuk mereduksi beban ganda Perum Perumnas dalam  penyediaan  barang  publik  dan  di- wajib kan bersaing dengan pengem bang swasta dalam mekanisme pasar, juga mem- pertegas peranan komplementer Perum Perum nas sebagai pihak penyedia rumah layak huni dengan harga terjangkau bagi MBR dan masyarakat miskin karena peranan
tersebut tidak mampu dilaksanakan oleh para pengembang swasta.
Ketiga, Opsi  Penguatan kelembagaan pemerintah daerah menjadi pilihan ketiga yang  mendukung  upaya  pemenuhan  ke- sejah teraan  atas  papan.  Penguatan  kelem- bagaan pemerintah daerah ini secara praktis selain dilakukan untuk peningkatan kapasitas birokrasi pemerintah daerah di bidang perumahan, juga dilakukan dengan tahapan pilihan alternatif dilakukannya konsolidasi antara pemerintah daerah dengan pembentukan Perumda (Perumnas daerah) atau pilihan untuk melakukan pembentukan BUMD pengelola perumahan seperti yang dilakukan oleh Pemerintah Provinsi Jakarta yang  membentuk  PT.  Jakarta  Propertindo (PT. JakPro) dan Pemerintah Kota Palembang yang membentuk PT. Sarana Pembangunan Palembang  Jaya  (PT.  SP2J).  Dalam  pilihan alternatif pembentukan BUMD, kapasitas policy entrepreneur pemerintah daerah lebih dapat dikembangkan karena ada concern yang lebih tinggi terhadap prinsip Public Privat Partnership (PPP) serta lebih mudah dilakukan koordinasi dibandingkan dengan pembentukan Perumda.
SIMPULAN Berdasarkan hasil analisis yang telah dilakukan dapat ditarik kesimpulan bahwa pemenuhan  kesejahteraan  atas  papan  ber- sifat sangat urgen dan mendesak karena secara konstitusional, papan merupakan hak dasar yang terkait dengan hak asasi warga negara yang harus dicover oleh pemerintah selaku representasi kehadiran negara. Upaya untuk memberikan jaminan kesejahteraan atas papan tidak bisa dilakukan dengan memposisikan pemahaman tentang masalah papan secara parsial yang terpisah dengan aspek lain seperti kesejahteraan sosial, hak dasar fakir miskin, pembangunan hunian vertikal publik serta pembagian peran antara pemerintah pusat dan daerah dalam skema desentralisasi.  Jaminan  kesejahteraan  atas papan  membutuhkan  akomodasi  menye- luruh terhadap multi unsur seperti tanah,
rumah, infrstruktur, dan akses lembaga pem- biayaan.
Skema  inovatif  pemenuhan  kesejah- teraan  atas  papan  dapat  diwujudkan  me- lalui inovasi kebijakan perumahan di era desentralisasi.  Inovasi  kelembagaan  pe- nguatan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan, Perum Perumnas, dan pemerintah daerah merupakan langkah inovatif awal yang strategis dilakukan dalam skema inovatif pemenuhan kesejahteraan atas  papan  di  era  desentralisasi.  Inovasi penguatan kelembagaan ini menjadi building block bagi kesinambungan peran inovatif pemerintah terkait kesejahteraan atas papan mengingat jaminan kesejahteraan atas papan harus mencakup paradigma, regulasi, dan kelembagaann.
Penguatan  kelembagaan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan dapat dilakukan dengan mengembangkan alternatif pilihan mentransformasi posisi Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan sebagai kementerian dari kluster tiga menjadi kluster dua dengan konsekuensi peningkatan beban tugas pokok dan fungsi, maupun pilihan pengalihan status Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan dari kementerian men jadi  kementerian/badan.  Untuk  pe- nguat an Perum Perumnas menjadi upaya penegasan peran penyediaan perumahan sehing ga ada peran kelembagaan  komple- menter yang dikontribusikan oleh Perum Perumnas dalam pasar perumahan di era desentralisasi seperti yang dijalankan oleh UR  di  Jepang.  Penguatan kelembagaan peme rintah daerah selain dilakukan melalui peningkatan kapasitas juga urgen dilak sanakan pembentukan BUMD yang menun jang akselerasi upaya penjaminan kesejahteraan  atas  papan  sehingga  pe- rumusan kebijakan dan penyelenggaraan pelayanan publik terkait alokasi kebutuhan papan selain dapat dilaksanakan dengan pola good governance , dapat mengcover pola good corporate governance dalam performa kontribusi BUMD tersebut sebagai penjamin kesejahteraan papan di era desentralisasi.
Keberhasilan Pemerintah Provinsi DKI, Pemerintah Kota Palembang, dan Pemerintah Kabupaten Tangerang menjadi trigger ino- vasi  kebijakan  pemenuhan  kesejahtera- an atas papan secara berkesinambungan secara praktis dapat dikembangkan sebagai benchmark bagi pemerintah daerah lain mapun kebijakan skala nasional. Pengalaman tidak mampunya dicapai hasil kebijakan dari proses pembelajaran dan adopsi pola penanganan perumahan dari negara lain di berbagai daerah seperti adopsi konsep penataan perumahan dari Pemerintah Kom- mune Norwegia mengindikasikan bah wa adopsi maupun adaptasi inovasi kebijakan dari Pemerintah Provinsi DKI, Pemerintah Kota Palembang, dan Pemerintah Kabupaten Tangerang berpotensi lebih efektif dan efisi- en di lakukan karena adanya tren kharakteris- tik kondisi sosial, ekonomi, dan politik yang lebih sama dengan di berbagai daerah lain di wilayah NKRI dibandingkan dengan kondisi sosial, ekonomi dan politik di luar negeri.

## DAFTAR PUSTAKA
Bahl, R dan J. M Vasquez. 2005 . Sequencing Fiscal  Decentralization .  Georgia: Georgia State University.
Chandra,  A.  (2010). Dinamika Penyusunan Undang­Undang No. 40 Tahun 2004
Tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) . Yogyakarta: Gava Media. Flynn, N, 1992 , Public Sector Management , 2nd ed., Brighton: Harvester Wheatsheaf.
Gailmard, S. 2012. Accountabillity And Principal agentModels .  Chapter  prepared  for the  Oxford  Handbook  of  Public Accountability; forthcoming, Oxford University Press.
Glaeser,  E.  dan  Gyurko,  J.  2008. Housing Supply and Housing Bubbles .  Journal of Urban Economics Vo. 64 No. 2
Gow,  J.  I.  1994. Learning from Others: Administrative Innovation among Canadian Governments .  Toronto: IPAC.
Budi Prayito --  Skema Inovatif Pemenuhan Kesejahteraan atas Papan
Leger,  A.,  and  Swaminathan,  S.  (2007). Innovation Theories: Relevance and Implications for Developing Country Innovation. DIW Berlin, 743 . Mytelka, L. K., & Smith, K. (2001). Innovation Theory and Innovation Policy: Bridging The Gap .  Paper  presented  at  the
DRUID, Aaborg.
Osborne, D., & Gaebler, T. (1993). From Red Tape to Results: Creating A Gover­ ment that Works Better and Cost Less .  Washington:  US  Government
Printing Office.
Peter, G. B. & Van Nispen FKM. 1998. Public Policy Instrument; Evaluating The Tools of Public Administration . Cheltenham:
Edward Elgar.
Prayitno,  B.,  Fenat,  A.  S.,  &  Paramita,  M.
(2012a). Perlindungan Hak Bermukim MBR dan Warga Miskin Perkotaan . Jakarta: Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Prayitno,  B.,  Fenat,  A.  S.,  &  Paramita, M.  (2012b). Kesejahteraan Rakyat atas Papan .  Jakarta:  Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat.
Prayitno,  B.,  Fenat,  A.  S.,  &  Paramita,  M.
(2013a). Tata Kelola Konsolidasi
Peruma han  Rakyat .  Jakarta:  Kemen-
terian Koordinator Bidang Kesejah- teraan Rakyat.
Purwanto,  E.  A.,  &  Sulistyastuti,  D.  R.
(2012). Implementasi Kebijakan Publik:
Konsep dan Aplikasinya di Indonesia . Yogyakarta: Gava Media.
Rogers, E. M. (2003). Diffusion of Innovation [Press release]
Sanford,  Cedric.  1992. Economics Of Public Finance; An Economic Analysis Of Government Expenditure and Revenue in The United Kingdom .  Oxford  :
Pergamon Press. Santoso, J., Iskandar, B. P., & Parwoto (Eds.). (2002). Sistem Perumahan Sosial Di Indonesia .  Bandung:  Center  for Urban Studies Universitas Indonesia & Ikatan Ahli Perencanaan.
Suyanto,  B.  (2013). Anatomi Kemiskinan dan Strategi Penanganannya .  Malang: Intrans Publishing.
Syukri, A. F. (2010). Standar Pelayanan Publik Pemda .  Banten:  Indonesian  Quality Research Agency (IQRA).
Tsebellis, G. 2002. Veto Players; How Political Institutions Work . New Yok : UCLA.
Vale,  L.  J.  2000. From The Puritans to The Projects: Public Housing and Public Neighbors. Harvard University Press.