## Majalah.Hukum.Nasional
Volume 51 Nomor 1 Tahun 2021 P-ISSN: 0126-0227; E-ISSN: 2772-0664 DOI : 10.33331/mhn.v51i1.137 https://mhn.bphn.go.id

## PERSETUJUAN.LINGKUNGAN.SEBAGAI. OBJECTUM LITIS
HAK.TANGGUNG.GUGAT.DI.PERADILAN.TATA.USAHA.NEGARA (Telaah.Kritis.Pergeseran.Nomenklatur.Izin.Lingkungan.Menjadi.Persetujuan. Lingkungan.Dalam.Undang-Undang.Nomor.11.Tahun.2020.Tentang.Cipta.Kerja) Environmental Approval as Objectum Litis of Liability Rights in State Administrative Jurisdiction
(Critical Review of The Shift of Environmental License Nomenclature to Environmental Approval in Act Number 11 of 2020 Concerning The Job Creation)

## M.Reza.Baihaki
Program Magister Hukum (Hukum Kenegaraan) Universitas Indonesia Jl. Salemba Raya No.4 RW. 05 Jakarta Pusat, Provinsi DKI Jakarta 10430 e-mail: m.reza92@ui.ac.id

## Abstrak
Perizinan dalam penataan pengelolaan lingkungan memiliki berbagai fungsi, salah satunya adalah dalam rangka fungsi  penertib.  Dalam  hal  ini  izin  berguna  untuk  memastikan  bahwa  tempat  dan  bentuk  kegiatan/usaha masyarakat tidak saling bertentangan. Dalam sektor lingkungan, UU Cipta Kerja telah menggantikan nomenklatur izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan. Lebih lanjut, perubahan norma tersebut juga disertai dengan penghapusan hak tanggung gugat masyarakat terhadap pemerintah selaku pemberi izin yang semula ditentukan dalam Pasal 38 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009. Artikel ini mencoba menelisik pergeseran nomenklatur tersebut serta keterkaitannya dengan hak tanggung gugat masyarakat dalam persetujuan lingkungan (yang dianut dalam UU Ciptaker). Dalam menganalisa pembahasan, artikel ini disusun atas hasil penelitian hukum normatif dengan pendekatan peraturan perundang-undangan ( statuta approach ). Lebih lanjut secara konklusif, artikel ini menyajikan dua temuan utama. Pertama , persetujuan lingkungan merupakan keputusan tata usaha negara yang secara sekuensial dapat dilakukan hak tanggung gugat dalam peradilan Tata Usaha Negara. Kedua , pergeseran dari norma izin lingkungan yang semula dikonsepsikan menyederhanakan perizinan (simplifikasi) secara praktis  sukar dilaksanakan  mengingat penyederhanaan  lazimnya  dilakukan  dengan  mengintegrasikan perizinan dalam sektor lingkungan hidup. Dengan demikian pergeseran izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan harus tetap berpijak pada paradigma tindakan pemerintah dalam lapangan hukum administrasi yang menempatkan persetujuan lingkungan sebagai tindakan administrasi yang bersegi satu dan dapat dilakukan hak tanggung gugat oleh masyarakat.
Kata.kunci : izin lingkungan, Persetujuan lingkungan , Integrasi izin

## Abstract
Environmental Permits have various functions, which is in disciplinary function. A license is useful for ensuring that the place and form of community activities/businesses do not conflict with each other. In the environmental sector,  the  Job  Creation  Act  has  replaced  the  nomenclature  of  environmental  permits  with  environmental approvals. Furthermore, the change in norms was also accompanied by the elimination of the public’s right of liability to the government. This article examines this shift in nomenclature and its relation to the community’s right to accountability in environmental agreements. In analyzing the discussion, this article is compiled based on normative legal research with a statutory approach. Conclusively, this article presents two main findings. First, environmental approval is a state administrative decision that sequentially can be subject to accountability in the State Administrative court. Second, the shift from the environmental permit norm is practically difficult to implement. Thus the shift from environmental permits to environmental approvals must remain grounded in the paradigm of government action in the field of administrative law, which places environmental approvals as one-sided administrative actions and can be held accountable by the community.
Keywords : environmental permit, environmental approval , integration permitted.

## A. Pendahuluan
Dalam instrumen penataan lingkungan, perizinan (di bidang lingkungan) digolongkan sebagai salah satu penjelmaan dari instrumen command and control (CAC) dan juga merupakan salah satu campur tangan pemerintah yang paling intervensionis. 1 Lebih lanjut, izin lingkungan memiliki fungsi yang strategis berupa  penertiban,  pengaturan,  pembinaan, rekayasa pembangunan, dan sebagai sumber pendapatan negara. 2 Dengan  demikian  politik hukum pemerintah dalam melestarikan lingkungan melalui izin lingkungan harus tetap terbuka untuk dijadikan dasar objek gugatan oleh individu/kelompok masyarakat sebagai wakil dari lingkungan hidup.
Secara  nomatif,  Undang-Undang  Nomor 32 Tahun 2009 tentang Pengelolaan dan Perlindungan Lingkungan Hidup (UU PPLH)
1 Diskursus penataan dan pengelolaan lingkungan hidup telah merefleksikan berbagai tahapan instrumen penataan, yang di antaranya mencakup instrumen Command and Control (CAC), instrumen ekonomi dan instrumen refleksif. Instrumen CAC ditandai dengan adanya intervensi pemerintah dalam tindakan individu/pelaku usaha dalam penataan dan pengelolaan lingkungan. Berawal dengan adanya berbagai aturan/regulasi pemerintah yang menentukan bagaimana masyarakat harus bertindak dan diakhiri dengan adanya ancaman berupa sanksi bagi yang melanggar. Adapun instrumen ekonomi merupakan pendekatan berbasis mekanisme pasar ( market-based approach ). Sedangkan instrumen refleksif adalah pendekatan penataan lingkungan hidup dengan karakteristik minimalitas peran pemerintah (negara) atau dalam hal ini pemerintah hanya memfasilitasi berbagai program pengelolaan lingkungan yang diwujudkan dalam beragam instrumen sukarela. Andri G. Wibisana, “Instrumen Ekonomi, Command and Control , dan Instrumen Lainnya: Kawan atau Lawan? Suatu Tinjauan Berdasarkan Smart Regulation, ” Jurnal Bina Hukum Lingkungan, 179, no.1 (Oktober 2019), https://core.ac.uk/download/pdf/267890695.pdf 2  Adrian Sutedi, Hukum Perizinan dalam Sektor Pelayanan Publik (Jakarta: Sinar Grafika, 2015), hlm. 193-200.
3  Andri Gunawan Wibisana, “Pengelolaan Lingkungan Melalui Izin Terintegritasi dan Berantai: Sebuah Perbandingan Atas Perizinan Lingkungan di Berbagai Negara,” Jurnal Hukum dan Pembangunan , 223-224, no.2 (2018), http://www. jhp.ui.ac.id/index.php/home/article/view/1662/1481
4  Menurut UU PPLH organisasi lingkungan dapat mengajukan hak gugat sepanjangan memenuhi prasyarat berupa: berbadan  hukum;  menegaskan  dalam  anggaran  dasarnya  bahwa  organisasi  tersebut  didirikan  untuk  kepentingan pelestarian fungsi lingkungan; serta merupakan organisasi yang bonafide melalui kegiatannya melaksanakan kegiatan nyata sesuai dengan anggaran dasarnya paling singkat 2 tahun Pasal 93 ayat 3 Undang-Undang No. 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Terhadap Lingkungan Hidup.
5  Gugatan terhadap pemerintah memiliki kaitan sangat erat dengan pilihan pengadilan. Andri Wibisana secara sederhana  mencoba  memberikan  klasifikasi  gugatan  berupa  3  pilihan.  Pertama,  gugatan  ke  PTUN  untuk  objek sengketa berupa izin yang dikeluarkan oleh pemerintah. Kedua, gugatan perdata kepada pemegang izin. Dan Ketiga, gugatan perdata kepada pemerintah. Gugatan ini didasarkan kepada perbuatan melawan hukum oleh pemerintah. Dalam beberapa kasus lingkungan, pemerintah dilibatkan karena kebijakan atau peruatannya dianggap gagal untuk melindungi masyarakat dan/atau lingkungan hidup, gagal melakukan pengawasan dan pengakan hukum. Lihat Andri G Wibisana, Penegakan Hukum Lingkungan Melalui Pertanggungjawaban Perdata, (Depok: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2017), hlm. 27
menentukan adanya izin lingkungan yang semula dikonsepsikan secara terintegrasi, baik secara internal dan eksternal. Secara internal lazim dimaknai bahwa izin-izin pengelolaan lingkungan disatukan menjadi izin lingkungan. sedangkan secara eksternal, dilakukan dengan integrasi izin usaha dengan izin lingkungan. 3 Lebih lanjut, dalam pengawasan terhadap perizinan tersebut, masyarakat, baik individu maupun kelompok organisasi lingkungan dapat mengajukan gugatan, 4 baik dalam bentuk kompetensi peradilan negeri maupun peradilan tata usaha negara. 5 Namun demikian, konsepsi tersebut  kini  digantikan  dengan  adanya persetujuan lingkungan melalui Undang-Undang No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU Ciptaker). Lebih lanjut, melalui Pasal 22, selain beralihnya nomenklatur izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan, hal yang cukup menarik
adalah hilangnya hak tanggung gugat terhadap persetujuan lingkungan (izin lingkungan). Sehingga dalam tataran operasional, terdapat preferensi yang seakan memberikan diferensiasi antara persetujuan lingkungan dan izin lingkungan.
Artikel ini secara konseptual mencoba untuk menjelaskan apakah persetujuan lingkungan sebagaimana dimaksud dalam UU Ciptaker memiliki persamaan dengan izin lingkungan yang lazim diposisikan sebagai keputusan tata usaha negara yang dapat dilakukan hak tanggung gugat sebagaimana dimaksud dalam UU  PPLH.  Mengingat,  secara  teoritis,  dalam hukum administrasi, izin kerap dipersamakan dengan persetujuan pemerintah atau kehendak administrasi/tata usaha negara yang bersegi satu.  Bagir  Manan  sebagaimana  dikutip  oleh Ridwan HR menyebutkan bahwa izin dalam arti luas  berarti  suatu  persetujuan  dari  penguasa berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk  memperbolehkan  melakukan  tindakan atau perbuatan tertentu yang secara umum dilarang 6 . Dengan demikian, pembahasan dalam artikel  ini  akan  mencoba  untuk  menjelaskan konsepsi izin dalam lapangan hukum administrasi pemerintahan.
Selain  itu,  artikel  ini  juga  mencoba menjelaskan bagaimana gambaran konsepsi integrasi perizinan dalam sektor lingkungan hidup yang semula diidealkan dan keterkaitan- nya  dengan  pergantian  rezim  persetujuan lingkungan dalam UU CiptaKer serta solusi atas  problematika  hak  tanggung  gugat  dalam pergantian rezim perizinan menjadi persetujuan lingkungan.
6   Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara , (Depok: Rajawali Pers, 2018), hlm.199

## B.. Metode.Penelitian
Dalam  artikel  ini,  metode  yang  digunakan adalah  penelitian  normatif  yang  menjadikan undang-undang serta putusan peradilan sebagai bahan hukum primer dan kepustakaan dalam hukum administrasi sebagai bahan hukum sekunder.  Lebih  lanjut,  Pendekatan  penelitian yang digunakan adalah pendekatan perundang- undangan ( statue approach ) yakni pendekatan dengan menggunakan produk legislasi dan regulasi, serta pendekatan Konsep ( conceptual approach ) yang merujuk pada doktrin-doktrin hukum yang ada.
Berdasarkan isu hukum yang diangkat dalam  artikel  ini  adalah  mengenai  pergeseran izin lingkungan menjadi persetujuan ling- kungan,  maka  metode  penelitian  normatif digunakan untuk melihat harmonisasi maupun disharmonisasi norma hukum dalam sektor lingkungan hidup dan administrasi pemerintahan, untuk selanjutnya dihubungan dengan persoalan hak tanggung gugat masyarakat terhadap persetujuan lingkungan. Lebih lanjut dalam menggunakan pendekatan, penelitian ini akan terlebih dahulu memaparkan konstruksi doktrin mengenai izin dan persetujuan sebagai  tindakan  hukum  pemerintah  dalam lapangan hukum administrasi. Serta menyajikan konstruksi  normatif  peraturan  perundang- undangan  pasca  diberlakukannya  pergantian rezim izin menjadi persetujuan lingkungan sebagaimana tertuang dalam undang-undang Nomor 11 Tahun 2020 Tentang Cipta Kerja. Selain itu,  secara  perskriptif,  analisa  akan  mencoba menghubungkan persoalan hak tanggung gugat dalam persetujuan lingkungan berdasarkan konstruksi  normatif  maupun  doktrinal  dalam lapangan hukum administrasi pemerintahan.

## C.. Pembahasan
1.. Konsepsi.Izin.(Lingkungan).dalam.
Hukum.Administrasi.Negara.
Izin merupakan salah satu instrumen yuridis yang paling banyak digunakan dalam hukum administrasi. J.B.J.M ten Berge sebagaimana dikutip oleh Ridwan HR mengemukakan bahwa izin seringkali digunakan sebagai sarana untuk mengemudikan tingkah laku para warga. 7 Lebih lanjut,  Berge  membagi  pengertian  izin  dalam arti luas dan sempit.
Dalam  arti  luas  izin  dapat  diartikan sebagai suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan perundangan. Dengan memberi izin, penguasa memperkenankan orang yang memohonnya untuk  melakukan  tindakan-tindakan  tertentu yang sebenarnya dilarang. Dengan demikian, hal ini tentu menyangkut perkenan bagi suatu tindakan  yang  demi  kepentingan  umum mengharuskan pengawasan khusus atasnya. Adapun dalam pengertian sempit, izin diartikan sebagai pengikat-pengikat pada suatu peraturan izin pada umumnya didasarkan pada keinginan pembuat undang-undang untuk mencapai suaru tatanan tertentu atau untuk menghalangi keadaan-keadaan yang buruk. 8
Philipus M. Hadjon menggolongkan izin dalam hukum administrasi sebagai keputusan tata usaha negara dalam rangka menentukan larangan dan ketentuan perintah. Menurutnya secara prinsip undang-undang melarang suatu
7  Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara , (Depok: Rajawali Pers, 2018), hlm.199
8 Ibid.
9  Philipus M Hadjon, et.al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , (Yogyakarta: Gadja Mada University Press, 2015), hlm.120 10  N.M. Spelt dan J.B.J.M ten Berge, Pengantar Hukum Perizinan , disunting oleh Philipus M Hadjon, (Surabaya: Yuridika, 1993) hlm. 4-5
tindakan  tertentu  atau  tindakan-tindakan tertentu yang saling berhubungan. Larangan demikian  tidak  dimaksudkan  secara  mutlak, namun  untuk  bertindak  dan  mengendalikan masyarakat digunakan instrumen perizinan, khususnya dengan mengaitkan regulasi yang berhubungan dengan izin. 9
Secara operasional N.M Spelt dan J.B.J.M ten Berge menghubungkan izin pada realitas konkret yang dihadapi dalam pelayanan publik. Sehingga izin dapat menyebabkan keragaman tujuan  yang  paling  tidak  secara  umum  dapat mencakup 10 :
1.  Keinginan untuk mengarahkan (mengen- dalikan “ sturen ”), seperti izin bangunan;
2.  Mencegah bahaya bagi lingkungan, seperti izin-izin lingkungan;
3.  Keinginan melindungi objek-objek vital tertentu,  seperti  izin  terbang,  atau  izin membongkar monumen-monumen ter- tentu;
4.  Keinginan membagi benda-benda yang sedikit,  seperti  izin  penghuni  di  daerah padat penduduk; dan
5.  Pengarahan, dengan menyeleksi orang- orang  dan  aktivitas  (izin  berdasarkan  “ de Drank-  en  Horecawet ”,  di  mana  aktivitas atau orang harus memenuhi syarat tertentu).
Dalam sektor lingkungan, beberapa ahli hukum lingkungan menempatkan posisi izin dengan  persetujuan  seperti  Anthony  Ogus, sebagaimana  dikutip  oleh  Andri  G  Wibisana, bahwa Bentuk campur tangan Pemerintah
yang paling besar adalah prior  approval, atau perizinan. Dalam konteks ini, pada dasarnya individu dilarang untuk melakukan kegiatan, kecuali mereka telah memperoleh izin atau persetujuan dari Pemerintah. Untuk dapat memperoleh izin atau persetujuan Pemerintah, individu diharuskan untuk memenuhi berbagai persyaratan, yang di dalamnya biasanya termasuk persyaratan untuk mematuhi berbagai kewajiban dan standar. 11
Lilik Pudjiastuti memposisikan izin sebagai wilayah diskresi dari pemerintah, mengingat dalam hal ini, izin diberikan oleh instansi berwenang dengan menentukan pilihan untuk menerbitkan atau menolak permohonan izin atas dasar berbagai pertimbangan. Lebih lanjut Pudjiastuti  menyitir  pandangan  David  Farrier yang secara ringkas mengemukakan “ It must take the facts into account and any legal limits imposed on its range of choice, such as a list of factors which it is legally required to take into consideration.” 12
Secara konseptual, Andri G Wibisana mengkorelasikan izin sebagai instrumen campur tangan pemerintah dan teori publik good yang menurutnya memiliki keterkaitan yang erat dengan cita-cita dan fungsi negara dalam doktrin walfare  staat . Lebih lanjut, menurutnya izin sebagai instrumen campur tangan pemerintah sangat diperlukan di satu sisi sebagai pelindung hak milik, namun di sisi lain, negara juga berfungsi untuk mensejahterakan dan melindungi rakyatnya. Dengan demikian 11  Andri G Wibisana, “ Pengelolaan…, hlm. 174 12 Lilik  Pudjiastuti dalam Andri G Wibisana  dan  Laode M. Syarif, Hukum Lingkungan Teori, Legislasi dan Studi Kasus , (Jakarta: Rajagrafindo Persada, 2010), hlm.155.
13 Andri  G.  Wibisana,  “Campur  Tangan  Pemerintah  dalam  Pengelolaan  Lingkungan:  Sebuah  Penelusuran  Teoritis Berdasarkan Analisis Ekonomi dan Hukum,” Jurnal Hukum dan Pembangunan , Vol.47 No.2, Tahun 2017, hlm.158 14 Indroharto, Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara , (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2019), hlm.183
15  Sjahran Basah, Sisitem Perizinan Sebagai Instrumen Pengendali Lingkungan , dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara …, hlm. 230
terdapat peran dan kewenangan yang besar dari negara atau pemerintah untuk melakukan campur tangan terhadap banyak usaha/kegiatan terkait sumber daya alam atau cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak. 13
Namun demikian, izin yang diasumsikan sebagai kewenangan bebas/diskresioner tersebut jika dihadapkan pada konsepsi hukum administrasi, bagaimanapun bebasnya suatu wewenang ia selalu dimaksudkan untuk  memperhatikan  dan  mengurus  tugas pemerintahan  di  bidang  tertentu.  Ini  berarti wewenang  tersebut  tidak  boleh  digunakan untuk maksud dan tujuan lain dari pada yang dimaksud dan tujuan diberikannya wewenang itu kepada pejabat administrasi. Mengingat jika suatu wewenang digunakan untuk kepentingan sendiri atau kepentingan di luar yang ditentukan dari  tujuan  diberikannya  wewenang  berarti pejabat administrasi tersebut dapat digolongkan telah melanggar larangan penyalahgunaan wewenang ( detournement de pouvoir ). 14
Bertalian dengan hal tersebut, dalam menggunakan wewenang diskresionare , Sjahran Basah mencoba memberikan ultimatum bahwa pemerintah dalam menjalankan aktivitasnya  terutama  dalam  mewujudkan tujuan  negara  melalui  pembangunan,  tidak berarti  pemerintah  dapat  bertindak  semena- mena,  melainkan  sikap  tindakan  itu  harus dapat dipertanggungjawabkan. 15 Lebih lanjut, menurutnya meskipun intervensi pemerintah merupakan  suatu  kemestian  dalam  konsep
welfare state , akan tetapi pertanggungjawaban setiap  tindakan  pemerintah  juga  merupakan kemestian  dalam  negara  hukum  yang menjunjung  tinggi  nilai-nilai  kebenaran  dan keadilan. Dengan demikian maka dapat dikemukakan bahwa konsepsi negara hukum mengindikasikan adanya ekuilibrium antara hak dan kewajiban.
Enrico Simanjuntak secara operasional mengkaitkan wewenang pejabat administrasi pemerintahan dengan mekanisme per- tanggungjawaban dalam hukum adminisitrasi. Menurutnya dalam konsep hukum publik, penggunaan wewenang dan/atau kewenangan berkaitan erat dengan pertanggungjawaban hukum. 16 Lebih lanjut, berdasarkan prinsip universal hukum maka pelaksanaan wewenang, pada  setiap  pejabat  administrasi  akan terikat pada asas “ geen bevoigdheid zonder verantwoordelijkheid atau there is no Authority without responsibility . dengan demikian setiap  pemberian  wewenang  kepada  pejabat administrasi pemerintahan tertentu tersirat pertanggungjawaban. 17
16  Enrico Simanjuntak, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara; Transformasi dan Refleksi , (Jakarta: Sinar Grafika),
2018, h. 4-5.
17  Nur Basuki Minarno, Penyalahgunaan Wewenang Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah Yang Berimplikasi Tindak Pidana Korupsi, (Surabaya: Universitas Airlangga), 2009, h. 75-76.
18  Takdir Rahmadi, Hukum Lingkungan di Indonesia , ed. 2, cet. 5 (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2015), hlm. 96-98.
19  Andri G Wibisana menjelaskan bahwa di berbagai negara, izin dalam pengelolaan lingkungan dapat dipandang dari dua perspektif. Pertama , adalah untuk mengatasi kegagalan pasar. Kedua , merupakan bentuk posisi negara sebagai otoritas atas SDA itu sendiri. Di Belanda Misalnya, izin dalam pengelolaan lingkungan sering dikaitkan dengan pajak lingungan. Takdir Rahmadi menyebutkan bahwa terdapat 4 macam pajak lingkugan di Belanda berdasarkan Wet Belastigen op Millieugrondslag 1994, Stb 923 diantaranya yaitu pajak air bawah tanah (Belasting op grondwater), pajak limbah (Belasting op afvalstoffen), pajak bahan bakar (Belasting op brandstoffen) dan pajak uranium (Belasting op uranium). Lihat Takdir Rahmadi, Hukum Lingkungan…., h. 51. Adapun di Indonesia, izin pengelolaan lingkungan sering dianggap sebagai bentuk otoritas negara yang dimaksudkan untuk mengontrol tindakan perilaku usaha dibidang sumber daya alam, Namun deimikian masih terdapat catatan, menurut Andri G wibisana berupa adanya berbagai izin yang tidak berkorelasi dengan eksternalitas lingkungan dan justru hanya ditujuakan untuk pendapatan negara. Lihat Andri G Wibisana, Campur Tangan…., h. 177.
20  Edra Satmaidi, Konsep Hukum Integrasi Kajian Lingkungan Hidup Strategis (KLHS) dalam Penyusunan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Provinsi Terkait Perubahan Fungsi dan Peruntukan Kawasan Hutan untuk Mewujudkan Pembangunan Berkelanjutan di Indonesia, Disertasi, Program Pascasarjana Program Doktor Ilmu Hukum UNPAD, 2015, h. 133. Dalam

## 2.. Integrasi.Perizinan.Lingkungan
Dalam konsepsi hukum administrasi lingkungan, Takdir Rahmadi mengemukakan terdapat dorongan dalam memudahkan perizinan di sektor lingkungan hidup, menurutnya beberapa ahli telah menggagas upaya integrasi perizinan sektor lingkungan hidup. Namun demikian upaya tersebut dinilai akan bersinggungan dengan berbagai kepentingan  politik  hukum  dan  dinilai  sukar terjadi. 18
Di berbagai negara, konsepsi integrasi perizinan telah menjadi agenda untuk mengatasi berbagai permasalahan eksternalitas lingkungan yang sering diasumsikan sebagai instrumen CAC berdasarkan pendekatan ekonomi 19 , baik sebagai instrumen command and control maupun. Bahkan upaya integrasi tersebut dipandang sangat relevan dalam rangka mengaktualisasikan prinsip sustainable development . Marjan Peeters,  sebagaimana  dikutip  Edra  Satmaidi mengemukakan  bahwa  pentingnya  suatu sistem hukum negara melakukan integrasi eksternal maupun integrasi internal komponen pembangunan berkelanjutan. 20 Secara
sederhana integrasi eksternal pada pokoknya diartikan izin perlindungan lingkungan hidup diintegrasikan dalam kebijakan sektor pembangunan. Sementara, integrasi internal menghendaki integrasi hukum lingkungan yang koheren dan konsisten dengan sepenuhnya memperhitungkan aspek-aspek ekologi. 21
Dalam  perkembangan  politik  hukum lingkungan, Andri G Wibisana melihat bahwa pasca lahirnya UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, terdapat upaya integrasi perizinan melalui konsep internal dan eksternal. 22
Integrasi internal ,  dalam  arti  bahwa  berbagai izin pengelolaan lingkungan disatukan menjadi izin lingkungan. Hal ini lazimnya disebut dengan integrasi izin. Sedangkan integrasi eksternal, dalam arti bahwa terdapat integrasi izin secara berantai ( ketting  verguning ) antara izin usaha dengan izin lingkungan. Dengan demikian, izin lingkungan dijadikan syarat dari izin usaha, dan apabila izin lingkungan dicabut, maka izin usaha menjadi tercabut pula. 23

## Analisa Wibisana dalam mengamati konsepsi integrasi perizinan tersebut setelah mengamati
kerangka  pengintegrasian  izin  tersebut,  menurut  Edra  Satmaidi  UUPPLH  2009  secara  implementatif  telah mengintegrasikan pertimbangan perlindungan lingkungan hidup dalam setiap rencana usaha/kegiatan yang dikaitkan dengan sistem perizinan. Hal ini yang dalam pengamatannya telah didelegasikan dalam PP 27 Tahun 2012 sehingga pemanfaatan sumber daya alam (dalam setiap usaha/kegiatan) dilandasi oleh tigapilar pembangunan berkelanjutan, yaitu menguntungkan secara ekonomi ( economically viable ), diterima secara sosial ( socially acceptable ), dan ramah lingkungan ( environmentally sound ). 21 Ibid .
22 Dalam  analisa  Wibisana,  integrasi  tersebut  kedati  telah  dikonsepsikan  secara  normatif,  namun  dalam  tataran praktisnya dapat dikatakan “tidak terjadi.” Mengingat integrasi internal lazimnya dilakukan dengan mengintegrasikan izin-izin pengelolaan lingkungan kedalam izin lingkungan, namun berdasarkan PP 27 Tahun 2012 telah memunculkan nomenklatur baru berupa izin Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (PPLH). Sedangkan dalam kaitannya dengan  izin  eksternal  konsepsi  integrasi  izin  dinilai  setengah  hati,  mengingat  frasa  yang  ditentukan  dalam  sanksi administrasi bahwa pencabutan izin lingkungan mengakibatkan izin usaha dapat dibatalkan. Dengan demikian, kewenangan pembatan tetap berada kepada pemberi izin usaha dan tidak terikat pada sanksi atas pencabutan izin lingkungan. Lihat Andri G Wibisana, “Pengelolaan…, h.248. 23 Ibid . 24 Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), “Integrated Environmental Permitting Guidelines for EECCA Countries”, 2005, tersedia pada: http://www.oecd.org/env/outreach/35056678.pdf , diakses pada Maret 2021, hal. 12.
klasifikasi pembagian konsep perizinan lingkungan yang diberlakukan di berbagai negara, dalam laporan yang dikemukakan oleh Organization  for  Economic  Co-operation  and Development (OCED). 24 Menurutnya selama ini terdapat dua kelompok konsepsi perizinan yaitu “ single-medium  permitting ” dan “ integrated permitting” .
Single-medium permitting dilakukan dengan verifikasi  objek  izin  secara  spesifik  terhadap masing-masing pengolahan media lingkungan. sebagai contoh, jika seorang memiliki usaha yang dalam pengelolaannya membutuhkan pembuangan limbah di media udara, air, dan tanah, maka pemilik usaha harus memiliki izin untuk pembuangan limbah pada masing-masing media lingkungan, dan dalam perkembangannya jika usaha tersebut mengarah pada pengelolaan limbah B3, maka usaha tersebut harus disertai dengan izin limbah B3. Melalui regulasi yang terpisah, pemerintah membentuk peraturan untuk mengendali pencemaran tersebut melalui izin dengan otoritas yang terpisah, sesuai dengan objek media. 25
Sedangkan integrated permitting
menginginkan adanya penyatuan dalam perizinan pelepasan emisi baik air, udara dan tanah. Konsepsi demikian didasari pada upaya proteksi lingkungan sebagai satu kesatuan sistem ekologi, mengingat emisi yang keluar terhadap media lingkungan memiliki keterkaitan satu dan lainnya, namun demikian, sistem perizinan semacam ini menghendaki penerapan teknologi yang terbaik ( best available technology ). 26
Andri Wibisana kemudian menjelaskan bahwa sebelum lahirnya UU 32 Tahun 2009, konsepsi perizinan yang diberlakukan di Indonesia cenderung menggunakan single- medium  permitting.  Namun  berdasarkan UU 32 Tahun 2009 terdapat upaya untuk menggeser konsep single-medium  permitting menuju integrated  permitting . Kendati demikian, Wibisana menganggap bahwa upaya tersebut cenderung gagal dilakukan mengingat dalam regulasi yang lebih teknis (Peraturan Pemerintah) telah memperkenalkan izin yang justru  tidak  dikenal  dalam  UU  PPLH  serta masih tersegmentasinya izin usaha dan izin lingkungan melalui konsep pembatalan yang dinilai  setengah  hati,  mengingat  pencabutan terhadap izin lingkungan tidak secara otomatis mengakibatkan tercabutnya izin usaha.

## 3.. Persetujuan.Lingkungan.dalam.UU. Cipta.Kerja
Undang-Undang Nomor 11 tahun 2020 tentang  Cipta  Kerja  secara  normatif  telah memperkenalkan nomenklatur persetujuan lingkungan melalui Pasal 13 huruf b. Lebih lanjut, frasa persetujuan lingkungan disebutkan dan kembali digunakan pada paragraf 3, melalui
26 Ibid
27  Pasal 21, Undang-Undang No 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja 28  Pasal 22 No. 1, Undang-Undang No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja 29  Pasal 22 No. 16, Undang-Undang No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja
Pasal 21, yang secara explicit vebis menyatakan bahwa  dalam rangka memberikan kemudahan bagi  setiap  orang  dalam  memperoleh “persetujuan lingkungan”, Undang-Undang ini mengubah, menghapus, atau menetapkan pengaturan baru beberapa ketentuan terkait Perizinan Berusaha yang diatur dalam Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. 27 Dengan demikian paradigma ekologi dalam sektor lingkungan kini sedikit bergeser kepada konsepsi kemudahan berusaha.
Bertalian  dengan  hal  tersebut,  definisi mengenai persetujuan lingkungan kemudian diartikan  sebagai  Keputusan Kelayakan Ling- kungan Hidup atau pernyataan Kesanggupan Pengelolaan Lingkungan Hidup yang telah mendapatkan persetujuan dari pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah. 28 Hal yang cukup menarik adalah bahwa setelah uraian mengenai persetujuan lingkungan tersebut, UU Ciptaker menghapus ketentuan hak tanggung gugat yang sebelumnya melekat terhadap izin lingkungan. Hal ini secara implisit memposisikan persetujuan lingkungan bukan sebagai keputusan tata usaha negara (KTUN) yang lazimnya dapat menjadi objek gugat pada peradilan tata usaha negara. 29 Kondisi  demikian  tidak  terlepas  dari pergeseran  politik  hukum  pemerintah  dalam mendudukan  kepentingan  investasi  dan lingkungan. Mengingat, adanya penghapusan norma tersebut masih mensiratkan peran dan andil masyarakat dalam memberikan berbagai masukan dan evaluasi pemantauan terhadap kegiatan/usaha, khususnya
masyarakat terdampak. Melalui Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2021 masyarakat dilibatkan dalam hal pembentukan rencana kegiatan usaha melalui konsultasi publik serta pemerintah dapat memfasilitasi kemitraan antara masyarakat dan pelaku usaha/kegiatan dalam upaya menanggulangi pencemaran. 30
Ini  artinya,  pengawasan  terhadap  lingkungan melalui instrumen perizinan akan tergantung sepenuhnya  pada  politik  hukum  kebijakan pemerintah, sedangkan masyarakat (khususnya yang terdampak) lebih dilibatkan pada instrumen yang bersifat prefentif.
Namun demikian, penghapusan hak tanggung gugat tersebut dinilai masih bersifat sektoral dan jauh dari paradigma ekonomi yang berwawasan lingkungan. Mengingat dalam mendudukan prinsip sustainable development , kepentingan  lingkungan  memiliki  posisi  yang setara  dengan  kepentingan  kegiatan/usaha perekonomian. Sehingga berbagai keputusan lazimnya  harus  tetap  bersifat  demokratis  dan dapat diajukan dalam mekanisme hukum baik melalui masyarakat terdampak maupun LSM yang merupakan wakil dari lingkungan hidup.
Dalam hal perizinan, UU Ciptaker ternyata masih cenderung mempertahankan relasi antara izin usaha dan persetujuan lingkungan. Melalui regulasi yang lebih oprasional, Peraturan Pemerintah No. 22 Tahun 2021, Persetujuan Lingkungan diposisikan sebagai prasyarat penerbitan Perizinan Berusaha/ persetujuan pemerintah. 31 Konstruksi norma demikian relatif memiliki persamaan ketika UU PPLH menjabarkan frasa izin lingkungan yang merupakan prasyarat untuk memperoleh izin usaha dan/atau kegiatan. 32 Namun demikian,
30  Pasal 161 Peraturan Pemerintah No 22 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. 31  Pasal 3 ayat (3) Peraturan Pemerintah No 22 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. 32  Pasal 40 Undang-Undang No 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.
keterkaitan tersebut dinilai tidak menjamin pada upaya integrasi antara persetujuan lingkungan dan perizinan berusaha, sebab, UU Cipta Kerja menghapus ketentuan yang menyebutkan dapat dibatalkannya izin usaha apabila izin lingkungan dicabut, sebagaimana yang ditentukan dalam Pasal 40 UU PPLH, dengan demikian, izin usaha berada  dalam  rezim  yang  berbeda  kendatipun prosesnya harus dilakukan melalui persetujuan lingkungan.
Lebih lanjut, dalam hal integrasi perizinan, UU Ciptaker memperkenalkan berbagai istilah  dalam  perizinan,  melalui  PP  No.  22 Tahun 2020, diperkenalkan adanya ketentuan persetujuan teknis, yang tersegmentasi ke berbagai pengelolaan media lingkungan. seperti persetujuan teknis pemenuhan baku mutu, persetujuan teknis pengelolaan limbah B3. Ini artinya  setiap  pengelolaan  media  lingkungan baik air, tanah maupun udara memiliki izin teknis yang ditentukan secara berbeda, sesuai dengan  karakteristiknya.  Dengan  demikian konsepsi integrasi hanya dilakukan dengan terbatas memadankan kata izin kepada persetujuan, namun dalam tataran praktis objek izin masih tersegmentasi pada berbagai medium lingkungan yang masing-masing memiliki kualifikasi izinnya.

## 4.. Konsepsi.Persetujuan.Lingkungan.
Perspektif.Analisis.

## a.  Persetujuan Lingkungan Sebagai KTUN
Pergantian norma izin  lingkungan menjadi persetujuan lingkungan dapat dinilai hanya sebagai pleonasme dalam norma hukum administrasi, mengingat keduanya memiliki subtansi yang sama. Izin yang pada pokoknya
merupakan persetujuan, yang juga secara otoritatif memiliki fungsi untuk mengendalikan masyarakat. 33 Lebih lanjut, Secara teoritis untuk meneguhkan persamaan keduanya terdapat ahli hukum  lingkungan,  sepeti  Alexander  Charles Kiss dan Dinah Shelton yang memposisikan persetujuan sebagai kekuasaan formal dari tindakan  pemerintah  yang  dalam  hal  ini  dapat berupa  izin,  lisensi  dan  sertifikasi. 34 Dengan demikian maka dapat digunakan analogi bahwa persetujuan lingkungan merupakan genus dari spesies izin lingkungan.
Sebagai alat kontrol, persetujuan berupa izin diartikan sebagai upaya penertiban, pengaturan, pembinaan, rekayasa pembangunan dan sebagai sumber pendapatan negara. 35 Dengan demikian, melalui instrumen izin dan/atau persetujuan lingkungan, pemerintah memiliki fungsi untuk mendudukan  berbagai  kepentingan  baik  yang berkaitan dengan lingkungan maupun sektor non-lingkungan seperti kegiatan dan/atau usaha yang bersifat profit. Hal demikian dapat dipahami melalui konstelasi paradigma Pasal 33 ayat (4) dan Pasal 28 H ayat (1) yang secara langsung merefleksikan  konstitusi  yang  bernuansa  hijau ( green constitution ). Pandangan Jimly Ashiddiqie sangat relevan untuk memberikan tali temali terhadap postulat tersebut. Menurutnya melalui kedua Pasal tersebut terdapat keseimbangan antara kebebasan dalam menggunakan media
33 Hal demikian secara ekplisit juga diakui oleh UU Ciptaker ketika menjelaskan konsep perizinan berusaha, tepatnya pada Pasal 10 UU Ciptaker, menyamakan antara izin dan persetujuan, melalui ayat 1 disebutkan bahwa perizinan untuk kegiatan usaha beresiko tinggi berbentuk pemberian nomor induk usaha dan izin. Sedangkan dalam ayat 2 disebutkan bahwa Izin sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b merupakan “persetujuan” Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah untuk pelaksanaan kegiatan usaha yang wajib dipenuhi oleh Pelaku Usaha sebelum melaksanakan kegiatan usahanya Dengan demikian secara konseptual izin dan persetujuan memiliki subtansi yang relatif sama. Lihat Pasal 10 Undang-Undang Nomor 11 tahun 2020 tentang Cipta Kerjaa.
34  Andri G Wibisana, “Pengelolaan…, hlm.257 35  Adrian Sutedi, Hukum Perizinan….., hlm. 193-200. 36  Jimly Ashiddiqie, Green Constitution, Nuansa Hijau Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 , (Jakarta: Raja Grafindo, 2016), h.90
lingkungan serta jaminan hak asasi setiap orang yang oleh pemerintah wajib untuk dilindungi melalui standarditas (kelayakan) lingkungan hidup. 36
Dengan demikian, izin dan/atau persetujuan lingkungan memiliki posisi yang sangat sentral untuk menjalankan fungsi pelayanan pemerintahan ( bestuurzorg ). Lebih lanjut, fungsi pelayanan berupa pengendalian kegiatan/usaha melalui persetujuan lingkungan diposisikan sebagai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Mengingat unsur yang melekat dalam persetujuan lingkungan sepadan dengan konsepsi izin dalam instrumen hukum administrasi negara, yang mencakup perbuatan pemerintah bersegi satu, didasari pada peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada peristiwa konkret.
Lebih lanjut, secara fungsional terdapat persamaan antara izin dan Persetujuan dalam sektor lingkungan sehingga dapat dikatakan sebagai keputusan tata usaha negara, jika merujuk pada yurisprudensi yang pernah dipu- tus pada Pengadilan Negeri Manado No. 284/ Pid.B/2005/PN.Mdo, melalui ratio  decidendie putusan tersebut, majelis hakim menganggap persetujuan tertulis dari pejabat pemerintahan yang berwenang dapat disamakan dengan izin. Artinya  persetujuan  tersebut  bagaimanapun bentuknya dapat diposisikan sebagai salah
satu  instrumen  tindakan  hukum  pemerintah ( bestuurshandelingen ). 37
Penulis mencoba meneguhkan kembali posisi intelektual dalam melihat persetujuan lingkungan sebagai objectum litis PTUN dengan menggunakan pendekatan penemuan hukum. Bagi kelompok yang mendukung penghapusan hak tanggung gugat yang mendasarkan konstruksi penghapusan norma hak tanggung gugat berdasarkan UU Ciptaker tentu berpiak pada pendekatan prinsip the expressio unius exclusio alterius atau  secara  bahasa  diartikan bahwa menetapkan yang satu secara langsung juga telah meniadakan yang lain. Secara sederhana maka dapat dikatakan bahwa pergantian izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan yang kemudian menghapuskan hak tanggung gugat masyarakat menjadikan persetujuan lingkungan berbeda dengan izin lingkungan  dan  tidak  menjadi  obek  gugatan dalam PTUN. Sedangkan bagi kalangan yang menilai bahwa persetujuan lingkungan masih tetap menjadi objectum  litis akan berangkat dari pendekatan prinsip ejusdem generis atau penafsiran dengan melihat jenis dan kelompok, artinya,  sepanjang  persetujuan  lingkungan tersebut dikeluarkan oleh pejabat administrasi pemerintahan, dengan sendirinya hal tersebut merupakan perbuatan hukum administrasi yang secara luas dapat dijadikan hak tanggung gugat di pengadilan.
Terhadap antinomi hukum tersebut, maka 37 Kasus  ini  merupakan  kasus  tindak  pidana  lingkungan  hidup.  Dalam  hal  ini  PT  Newmont  Minahasa  dan  Direktur Perusahaan, Richard Bruce Ness didakwa atas pencemaran lingkungan berupa pembuangan limbah ke media laut, tepatnya di teluk buyat. Dalam dakwaannya jaksa penuntut umum mendalilkan bahwa korporasi dalam hal ini tidak memiliki izin untuk melakukan dumpling. Namun demikian ternyata pada 24 April 2007 Pengadilan Manado menyatakan bahwa terdakwa tidak bersalah, bahkan dalam putusannya majelis hakim menyebutkan bahwa Menteri Lingkungan Hidup telah memberikan persetujuan tertulis terhadap terdakwa untuk melakukan pembuangan limbah di laut., sehingga pembuangan limbah tersebut telah mendapat izin dari pejabat Pemerintah yang berwenang. Lihat Pengadilan Negeri Manado, Putusan No. 284/Pid.B/2005/PN.Mdo.
38  M Sahlan, “Unsur Menyalahgunakan Kewenangan dalam Tindak Pidana Korupsi Sebagai Kompetensi Peradilan Administrasi”, Jurnal IUS QUIA IUSTUM , Vol.23 No.2, Tahun 2016, h.287
dapat dilakukan pendekatan preferensi hukum yang dapat mencakup tiga alternatif prinsip yaitu, lex  superior  derogate  legi  inferiori (peraturan yang  lebih  tinggi  dapat  mengenyampingkan peraturan yang lebih rendah), lex specialis derogate legi generalis (ketentuan peraturan yang bersifat khusus dapat mengenyampingkan peraturan yang umum), dan lex posteriori derogate legi priori (ketentuan hukum yang baru mengenyampingkan peraturan yang lama). 38
Namun  demikian,  berangkat  dari  tiga pendekatan tersebut, persoalan persetujuan lingkungan dan hak tanggung gugat berada dalam tataran yuridis yang setingkat yaitu diatur dalam norma undang-undang, maka hemat penulis,  tidak  relevan  untuk  menggunakan pendekatan lex superior derogate legi inferiori. Dengan  demikian  secara  kasuistik  akan digunakan dua pendekatan yaitu lex posteriori derogate legi priori dan lex specialis derogate legi generalis.
Pertama , lex posteriori derogate legi priori, yaitu aturan yang terbaru dapat mengesampingkan aturan lama. Beberapa catatan  yang  harus  diperhatikan  ketika menggunakan asas ini yaitu, kedudukan aturan hukum harus memiliki derajat yang setara serta muatan yang diatur dalam hukum baru memiliki persamaan dengan aturan yang lama. Bertalian dengan hal tersebut, terlihat bahwa UU Ciptaker dan UUPPLH memang memiliki derajat yang sama yaitu undang-undang. Namun demikian,
UU Ciptaker berangkat dari semangat rezim investasi dan kemudahan berusaha sedangkan UUPPLH berpijak pada paradigma ekologi lingkungan hidup, sehingga terdapat perbedaan dalam  memandang  materi  muatan,  ini  artinya ketentuan terbaru yang berupa UU Ciptaker yang menghapuskan berbagai ketentuan dalam UUPPLH dapat dipahami berdasarkan prinsip sektoral UU Ciptaker.
Kedua, lex specialis derogate legi generalis, dalam asas ini penting untuk melihat beberapa persyaratan dalam penggunaannya, yaitu ketentuan hukum yang dinilai bersifat khusus dapat mengenyampingkan berbagai ketentuan umum dengan catatan bahwa aturan tersebut diatur  dalam  tingkatan  yuridis  dan  lingkungan hukum yang sama (rezim yang sama) sebagai contoh  ketika  undang-undang  terorisme diberlakukan ketentuan khusus yang dapat saja menegasikan beberapa ketentuan dalam KUHP. Selain itu, kendati ketentuan khusus diberlakukan namun berkaitan dengan ketentuan lainnya yang terdapat dalam aturan umum yang tidak diatur dalam ketentuan khusus maka dinyatakan tetap berlaku.
Bertalian dengan hal maka dapat dikemukakan  bahwa  kendatipun  terdapat beberapa penghapusan dalam norma UUPPLH, hal yang menjadi point utama dalam analisa ini adalah  UU  Ciptaker  tidak  secara explicit verbis menentukan bahwa persetujuan lingkungan dikecualikan sebagai objek dalam gugatan PTUN. Dengan demikian, ketentuan mengenai
39 Bandingkan  dengan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2020  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem keuangan Untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Desease 2019 (Covid-19), yang dalam Pasal 27 yang mengecualikan keputusan Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) sebagai objek sengketa dalam PTUN, hal demikian merupakan ketentuan pengecualian yang bersifat explicit verbis, jika dibandingkan dengan Keputusan KSSK pada Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2016 tentang Pencegahan dan Penanganan Krisis Sistem Keuangan berdasarkan Paasal 48 yang masih membuka ruang Keputusan KSSK sebagai objek gugatan di PTUN.
persetujuan lingkungan sebagai tindakan hukum administrasi negara ( rechtshandelingen ) akan mengikuti ketentuan umum diatur dalam rezim administrasi negara, khususnya UU No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN) Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP). 39
Lebih lanjut, berdasarkan rezim administrasi pemerintahan, ketentuan mengenai hak tanggung gugat terhadap persetujuan lingkungan  tidak  dikecualikan  sebagai  objek TUN. Bahkan jika melihat perkembangan yang ada di dalam administrasi pemerintahan, berdasarkan Pasal 87 UUAP terlihat bahwa terdapat perluasan makna dari keputusan administrasi pemerintahan (tata usaha negara) yang semula hanya mencakup pendekatan struktural kini menjadi pendekatan fungsional dalam menentukan keputusan tata usaha negara yang dapat dijadikan objek gugatan di PTUN. Bahkan terhadap keputusan TUN yang selazimnya berlaku asas presumtio justae causa, dalam pelaksanaannya dapat ditunda apabila pelaksanaannya dapat menciptakan kerusakan lingkungan hidup.
Berdasarkan hal tersebut, terlihat bahwa pembentuk undang-undang ( policy maker ) sejak awal tidak menentukan desain pergantian rezim izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan sebagai dasar hilangnya hak tanggung gugat perbuatan hukum administrasi pemerintah. Dengan demikian ratio  legis dari Pasal 22 UU Ciptaker hanya dimaksudkan untuk
mempermudah iklim investasi sedangkan persoalan hak tanggung gugat keputusan administrasi akan kembali pada regulasi umum mengenai administrasi pemerintahan serta peradilan tata usaha negara.
Bertalian dengan hal tersebut jika dihubungkan pada penghapusan hak tanggung gugat,  maka  hemat  penulis,  hal  tersebut  tidak memiliki konsekuensi yuridis untuk menentu- kan bahwa persetujuan lingkungan dapat dikecualikan sebagai objek KTUN, sehingga tidak PTUN. Sebaliknya, dalam pandangan penulis, persetujuan lingkungan merupakan objek yang dapat diajukan sebagai dasar gugatan kepada PN maupun PTUN. Terlebih, pasca diberlakukannya UUAP, terdapat upaya yang cukup radikal dalam menentukan KTUN yang dapat dijadikan objek gugatan dalam PTUN, mengingat pasca lahirnya UU AP kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara mengalami perluasan, kriteria objek sengketa TUN mengalami dekonstruksi. 40 Lebih lanjut, hal tersebut dapat terlihat melalui pendekatan yang digunakan  dalam  mengidentifikasi  suatu  objek keputusan yang bersandar pada fungsi dan bukan kepada struktur badan/lembaga maupun format keputusan semata. Dengan demikian, persetujuan  lingkungan  yang  diidentifikasi sebagai  KTUN  tentu  tidak  dapat  dikecualikan sebagai objek gugatan pada PTUN.
Dalam  perspektif  wawasan  lingkungan, peniadaan hak tanggung gugat oleh individu/ kelompok masyarakat dalam persetujuan
40  Enrico Simanjuntak, Hukum …, h. 28. 41  Dalam analisanya Rona mengemukakan “ Even the most naïve among us must recognize by now that the powerful industrialist and developer, and even the not so powerful small entrepreneur, cannot be expected to do what is right and environmentally sound simply out of decency. The free-enterprise system has shown itself capable of initiating positive and creative new alternatives in community design, but it needs a progressive legal framework of governmental support to encourage, and insist on, development in harmony with environmental needs and the public interest. Then even the best-intentioned private developer cannot have more than a piecemeal effect on any region. New laws and new roles for regional government are an inescapable imperative . Lihat Donna C. Rona, Environmental Permits: A Time-Saving Guide (New York: Van Nostrand Reinhold, 1988), hal. 2-3.
lingkungan justru di satu sisi dinilai hanya memposisikan masyarakat sebagai instrumen preventif, sedangkan pada sisi lain, pengawasan terhadap implementasi persetujuan lingkungan akan mengharapkan pada pelaku usaha/ kegiatan ( self-control ) dan terbatas pada instrumen pemerintah dalam hal ini pengawasan oleh pejabat pemberi izin ( command and control ). Dalam perspektif kombinasi instrumen lingkungan, penggunaan konsep demikian dapat  dinilai  negatif  dan  bersifat  anomali, mengingat  dalam  tataran  praktis,  sangat  sulit mengharapkan pelaku usaha/kegiatan dapat mengontrol  dirinya  bahkan  mengawasi  tindak/ tanduk bisnisnya yang berpotensi mencemar lingkungan.
Hal demikian juga pernah kemukakan Donna  C.  Rona  dengan  mengutip  pandangan Tomioka mengemukakan bahwa sangat sulit mengharapkan pelaku usaha/kegiatan dapat secara  efektif  memaksakan  dirinya  untuk  taat dan patuh terhadap norma ( value ) dalam perlindungan dan pengelolaan lingkungan oleh karenanya dibutuhkan adanya regulasi dan berupa izin untuk mengawasi kegiatan/ usaha tersebut. 41 Namun demikian, dalam konteks indonesia, instrumen campur tangan pemerintah dalam mengawasi ketaatan sanksi administrasi yang dijatuhkan oleh pemerintah juga  dinilai  masih  setengah  hati,  analisa Wibisana dalam menggambarkan konteks demikian  mengistilahkan  dengan  narasi  yang
sarkas  melalui  artikel  yang  berjudul  “tentang ekor yang tak lagi beracun”. 42
Dengan demikian, dibutuhkan instrumen hukum yang progresif dalam mengelola dan melindungi lingkungan hidup termasuk dalam hal ini adalah peran pengadilan dalam mempertengahkan berbagai kepentingan melalui hak tanggung gugat individu/kelompok masyarakat terhadap izin yang telah diberikan oleh pemerintah kepada pelaku usaha/ kegiatan.  Lebih  lanjut,  Dalam  tataran  praktis, persetujuan lingkungan dapat secara inheren diposisi sebagai objectum  litis dalam PTUN dengan menggunakan pendekatan fungsional dalam memahamai keputusan tata usaha negara berupa persetujuan yang bersegi satu, sebagaimana izin dalam sektor diluar lingkungan yang dapat dilakukan hak tannggunggugat di PTUN.
b.. Dinamika.Integrasi.Perizinan.di.Bidang.

## Lingkungan.melalui.Persetujuan.

## Lingkungan
UU  Ciptaker  memperkenalkan  istilah persetujuan lingkungan sebagai Keputusan Kelayakan Lingkungan Hidup atau Pernyataan Kesanggupan Pengelolaan Lingkungan Hidup yang telah mendapatkan persetujuan dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah. Namun demikian, adanya persetujuan dari pemerintah pusat/daerah tersebut dinilai sama 42 Wibisana dalam hal ini mengamati sanksi administrasi lingkungan yang terjadi sepanjang 2015-2017. Lebih lanjut, untuk melihat sanksi tersebut dinilai ideal atau tidak wibisana menjadikan paksaan pemerintah dan denda sebagai dasar menguji penegakan sanksi administrasi lingkungan tersebut. Hingga sampai pada kesimpulan bahwa terdapat kesalahan  konseptual  dalam  mengartikan  paksaan  pemerintah  yang  terbatas  pada  tindakan  hukum  (rechtlerlijk handelen) tanpa diikuti tindakan nyata (feitelijk handelen). Selanjutnya terdapat kekeliruan dalam memahami uang paksa dan denda. Sehingga berdasarkan kerancuan tersebut menyebabkan sanksi administrasi yang terkadang dijatuhkan sangat tidak efektif dan dapat disebut sebagai ekor yang tidak beracun. Lihat Andri G Wibisana, “Tentang Ekor  yang  Tidak  Lagi  Beracun:  Kritik  Konseptual  atas  Sanksi  Administrasi  dalam  Hukum  Lingkungan  di  Indonesia”, Jurnal Hukum Lingkungan Indonesia , Vol. 6 No.1, 2019, h.43
43  Pasal 3 ayat (4) Peraturan Pemerintah No. 22 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.
44  Pasal 22 No. 1, ketentuan Perubahan Pasal 20, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja.
sekali  tidak  berkorelasi  dengan  persetujuan lingkungan, mengingat dalam proses tahapan pembuatan persetujuan lingkungan hanya mensyaratkan penyusunan dan uji kelayakan amdal serta penyusunan formulit UKL dan UPL dan pemeriksaan UKL dan UPL. 43
Norma persetujuan pemerintah tersebut justru digunakan untuk pengelolaan sektor lingkungan,  seperti  ketika  kegiatan/usaha hendak membuang limbah ke media lingkungan, yang dalam hal ini mensyaratkan adanya baku mutu lingkungan hidup dan persetujuan dari pemerintah pusat dan/atau daerah. 44
Dengan  demikian,  kendatipun  persetujuan lingkungan memiliki relasi dengan persetujuan pemerintah  secara  normatif,  namun  dalam tataran oprasional, terdapat keterpisahan antara persetujuan lingkungan dan persetujuan pemerintah dalam pengelolaan lingkungan hidup. Lebih lanjut, konsepsi demikian dapat dilihat dari objek persetujuan yang berbeda.
Dalam regulasi yang lebih oprasional, Peraturan Pemerintah No. 22 Tahun 2021 memperkenalkan  istilah  persetujuan  lainnya dalam pengelolaan lingkungan. Hal ini dapat diasumsikan sebagai norma turunan dari persetujuan pemerintah, yang dalam juga memiliki terpisah dengan persetujuan lingkungan, mengingat norma yang ditentukan dari delegasi tersebut kemudian ditentukan
dengan persetujuan yang lebih teknis, bahkan PP No. 22 Tahun 2021 menyebutnya dengan persetujuan teknis.
Lebih lanjut, persetujuan teknis dapat mencakup pencegahan baku mutu pencemaran air, persetujuan teknis pemenuhan baku mutu air limba, persetujuan teknis pemenuhan baku mutu emisi udara, persetujuan teknis baku mutu emisi sumber tidak bergerak, persetujuan teknis dalam air limbah yang di buang ke laut, dan persetujuan teknis pengelolaan limbah B3. Berbagai persyaratan izin tersebut dilakukan  dengan  kualifikasi  yang  berbeda. Dengan  demikian,  persetujuan  kendatipun dengan  norma  yang  seragam  tetap  diverifikasi berdasarkan tata cara yang masih tersegmentasi dalam  berbagai  otoritas.  Hal  ini  secara  tindak langsung memberikan preferensi bahwa konsep perizinan masih menggunakan single-medium permiting . Dengan demikian, upaya integrasi secara internal yang diidealkan oleh UU PPLH justru dihapuskan oleh keberadaan UU Ciptaker.
Padahal sebagai upaya dalam pengelolaan dan perlindungan lingkungan secara terpadu, integrasi izin merupakan hal yang dipandang essensial , mengingat berbagai media lingkungan memiliki relasi yang bersifat ekologis dan saling terikat satu dan lainnya sehingga adanya emisi dalam  suatu  media  lingkungan  seperti  udara akan sedikit banyaknya berdampak pada media lainnya seperti air dan tanah, dengan demikian terdapat  upaya  kontrol  yang  lebih  antisipatif baik melalui pembatasan dalam kualitas dan kuantitas limbah.
Lebih lanjut, melalui UU Ciptaker, maka upaya dalam menggas integrated  permitting melalui integrasi perizinan tidak terjadi. Bahkan secara parktis, berbagai pengelolaan izin dalam
lingkungan tersebut dapat mengarah pada luasnya cakupan izin bagi pelaku usaha, artinya sebuah  kegiatan/usaha  secara  birokratis  akan menghadapi ruang lingkup masing-masing izin yang berbeda, yang bergantung pada teknis kegiatan dan usahanya.  Dengan demikian, orientasi izin sebagai instrumen penataan lingkungan sedikit banyaknya dapat mengarahkan izin sebagai bentuk dari pendapatan negara tanpa melihat sisi internalisasi eksternalitas biaya lingkungan hidup.
Dalam hal integrasi izin eksternal, nampaknya UU Ciptaker benar-benar menghapus konsep integrasi eksternal, yang sebelumnya dianut oleh UU PPLH, sebagaimana sebelumnya tertuang dalam Pasal 40. Hal demikian dapat dilihat  dari  tidak  ada  keterkaitan  antara pencabutan izin usaha dengan persetujuan lingkungan. Dengan demikian, dicabutnya izin lingkungan tidak akan berdampak secara hukum terhadap sektor periizinan usaha. Kegiatan usaha  akan  tetap  berlangsung,  kendatipun persetujuan lingkungan telah dicabut.
Padahal  dalam  praktiknya,  sebelum diberlakukannya persetujuan lingkungan, izin lingkungan diposisikan sebagai instrumen yang paling  efektif  untuk  menjadi  dasar  penjatuhan sanksi  administratif.  Lebih  lanjut,  paradigma yang digunakan dalam izin lingkungan lebih mendasari pada paradigma ekologi, sehingga masyarakata, pelaku usaha/kegiatan dipaksakan untuk menentukan, perilaku, standard usaha dan teknologi yang digunakan yang juga disertai adanya sanksi yang diletakan atas pelanggaran izin lingkungan.
Sebagai sebuah konsep izin berantai ( ketting verguning ) pelaku usaha akan lebih banyak memperhatikan  izin  lingkungan  dari  pada  izin
usaha, mengingat pencabutan izin lingkungan mengakibatkan dapat dibatalkannya izin usaha. Namun melalui UU Ciptaker, perubahan konstruksi pasal tersebut menjadikan pelaku usaha akan lebih banyak mendasari pada persyaratan teknis izin usaha, yang sedikit banyaknya memiliki paradigma yang bersifat ekonomis, sehingga dapat dikatakan paradigma izin kini lebih banyak mendasari pada upaya eksternalitas terhadap lingkungan semata.
Lebih  lanjut,  hal  yang  penting  untuk dipertimbangkan  dari  postulat  tersebut adalah  bahwa  instrumen  izin  tidak  hanya bersandar pada segi kemudahan berusaha semata, melainkan secara konseptual akan bersandar pada kemampuan pemerintah dalam mengawasi berbagai perilaku (berdasarkan standar dan syarat yang tercantum dalam perizinan lingkungan), bahkan pemerintah dituntut  untuk  tidak  hanya  mendeteksi pelanggaran hukum, tetapi memberikan sanksi yang memberikan efek jera, sebagai konsekuensi dari penegakan hukum administrasi. 45 Dengan demikian, persetujuan dalam sektor lingkungan hidup lazimnya memiliki berbagai segi dalam pengelolaan dan perlindungan lingkungan hidup yang dapat memuat persyaratan formal, persyaratan subtansial, hingga pada persyaratan evaluatif.

## D. Penutup
Sebagai catatan akhir, artikel ini memberikan  simpulan  bahwa  pergantian  izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan 45  Dalam konteks modern, hukum administrasi telah menjadi instrumen yang paling terdepan dalam menangani problematika sosial, khususnya ketika warga masyarakat berhadapan dengan negara. Lebih lanjut, instrumen hukum administrasi  memposisikan  sanksi  sebagai  dasar  efektifnya  penegakan  hukum  administrasi.  Beberapa  sarjanah mengilustrasikan sanksi administrasi sebagai ekor yang beracun atau incauda venenum , mengingat sanksi dalam instrumen hukum administrasi diletakan pada bagian akhir dari norma-norma yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan. Lihat W.F Prins, Pengantar Ilmu Hukum Administrasi Negara, Penyunting Kosim Adisapoetra, Pradnya Paramita: Jakarta, 1983, h.17.
tidak  memiliki  konsekuensi  yuridis  berupa dapat dikecualikannya persetujuan lingkungan sebagai keputusan tata usaha negara. Dengan demikian, untuk mempertegas hak tanggung gugat persetujuan lingkungan maka dibutuhkan pendekatan normatif yang bersifat multi-sektor, mengingat persetujuan lingkungan merupakan tindakan  administrasi  pemerintahan  yang bersegi satu.
Pendekatan  multi  sektor  tersebut  dapat ditempuh  dengan  pertama-tama  mengamati kerangka  normatif  gugatan,  berupa: Pertama , Hak untuk menuntut keputusan tata usaha negara yang disengketakan untuk dinyatakan batal  atau  tidak  sah  disertai  tuntutan  ganti rugi dan/atau rehabilitasi (Pasal 53 ayat (1) UU Nomor 9 Tahun 2004). Kedua , Penggugat dapat mengajukan permohonan penundaan pelaksanaan keputusan tata usaha negara yang menjadi obyek sengketa sampai ada putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap (Pasal 67 ayat (4) UU Nomor 51 Tahun 1986). Ini artinya, kendatipun norma hak tanggung gugat dalam UUPPLH telah dihapuskan melalui UU Ciptaker, namun konstruksi norma mengenai objectum litis PTUN yang berkaitan persetujuan lingkungan, dapat menggunakan paradigma UU PTUN, sepanjang persetujuan lingkungan diartikan  sebagai  keputusan  tata  usaha  negara yang memiliki akibat hukum.
Lebih lanjut, dalam menangani persetujuan lingkungan, Para hakim diharapkan bersikap progresif mengingat perkara lingkungan hidup
memiliki kompleksitas tersendiri sering sekali bersandar  pada  bukti-  bukti  ilmiah  ( scientific evidence ), sehingga hakim lingkungan haruslah berani menerapkan prinsip-prinsip perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup antara lain prinsip  kehati-hatian  ( precautionary  principles ) dan bersifat progresif ( judicial activism ).
Sedangkan, dalam integrasi perizinan, UU Ciptaker  secara  normatif  telah  menghapuskan konsepsi integrasi perizinan, baik secara internal maupun eksternal. Dengan demikian, perizinan dalam sektor lingkungan hidup masih tersegmentasi dan mengingat paradigma yang
didominasi oleh UU Ciptaker masih bersifat sektoral dan parsial dalam memandang lingkungan hidup.
Selanjutnya. terhadap konsepsi integrasi izin, penting untuk kembali mempertimbangkan pembentukan integrasi izin di bidang lingkungan, hal ini dilakukan melalui pembentukan/ perubahan Peraturan Pemerintah dalam sektor lingkungan hidup yang mengkonsepsikan izin sebagai suatu medium dalam mempertengahkan kepentingan  lingkungan  dan  kepentingan kegiatan/usaha sebagai pengejawentahan dari konsep sustainable development .

## DAFTAR.PUSTAKA

## A.. Buku
Ashiddiqie Jimly, Green  Constitution,  Nuansa  Hijau  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 , (Jakarta: Raja Grafindo, 2016)
Hadjon Philipus M, et.al, Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia , (Yogyakarta: Gadja Mada University Press, 2015)
HR, Ridwan, Hukum Administrasi Negara , (Depok: Rajawali Pers, 2018)
Indroharto, Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara , (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2019)
Minarno Nur Basuki, Penyalahgunaan Wewenang Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah Yang Berimplikasi Tindak Pidana Korupsi, (Surabaya: Universitas Airlangga 2009)
Prins, W.F, Pengantar Ilmu Hukum Administrasi Negara, Penyunting Kosim Adisapoetro, (Jakarta:
Pradnya Paramita, 1983)
Rahmadi Takdir, Hukum Lingkungan di Indonesia ,  ed.  2,  cet.  5  (Jakarta:  RajaGrafindo  Persada, 2015)
R Donna C, Environmental Permits: A Time-Saving Guide (New York: Van Nostrand Reinhold, 1988) Simanjuntak Enrico, Hukum  Acara  Peradilan  Tata  Usaha  Negara;  Transformasi  dan  Refleksi ,
(Jakarta: Sinar Grafika, 2018)
Spelt. N. M. dan J.B.J.M ten Berge, Pengantar Hukum Perizinan , disunting oleh Philipus M Hadjon,
(Surabaya: Yuridika, 1993)
Sutedi Andrian, Hukum Perizinan dalam Sektor Pelayanan Publik (Jakarta: Sinar Grafika, 2015) Wibisana Andri G, Penegakan Hukum Lingkungan Melalui Pertanggungjawaban Perdata, (Depok: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2017)
______________, dan Laode M. Syarif, Hukum  Lingkungan  Teori,  Legislasi  dan  Studi  Kasus , (Jakarta: Rajagrafindo Persada, 2010)

## B.. Makalah/Artikel/Prosiding/Hasil.Penelitian
Sahlan, Mohammad, “Unsur Menyalahgunakan Kewenangan dalam Tindak Pidana Korupsi Sebagai Kompetensi Absolut Peradilan Administrasi,” Jurnal IUS QUIA IUSTUM , Vol.23 No.2, Tahun 2016.
Wibisana, Andri G, “Campur Tangan Pemerintah dalam Pengelolaan Lingkungan: Sebuah
Penelusuran  Teoritis  Berdasarkan  Analisis  Ekonomi  dan  Hukum,” Jurnal  Hukum  dan Pembangunan , Vol.47 No.2, Tahun 2017.
______________, “Pengelolaan Lingkungan Melalui Izin Terintegritasi dan Berantai: Sebuah Perbandingan Atas Perizinan Lingkungan di Berbagai Negara,” Jurnal Hukum dan Pembangunan , Vol.48, No.2 Tahun 2018.
______________,  “Tentang  Ekor  yang  Tidak  Lagi  Beracun:  Kritik  Konseptual  atas  Sanksi Administrasi dalam Hukum Lingkungan di Indonesia”, Jurnal Hukum Lingkungan Indonesia , Vol. 6 No.1, 2019.
______________, “Instrumen Ekonomi, Command and Control, dan Instrumen Lainnya: Kawan atau Lawan? Suatu Tinjauan Berdasarkan Smart Regulation”, Jurnal Bina Hukum Lingkungan ,
Vol. 4, No. 1, 2019.
Edra Satmaidi, Konsep  Hukum  Integrasi  Kajian  Lingkungan  Hidup  Strategis  (KLHS)  dalam Penyusunan  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah  (RTRW)  Provinsi  Terkait  Perubahan  Fungsi  dan Peruntukan Kawasan Hutan untuk Mewujudkan Pembangunan Berkelanjutan di Indonesia, Disertasi, Program Pascasarjana Program Doktor Ilmu Hukum UNPAD, 2015.

## C.. Internet
OECD,  “Integrated  Environmental  Permitting  Guidelines  for  EECCA  Countries”,  2005,  tersedia pada: http://www.oecd.org/env/outreach/35056678.pdf , diakses pada Maret 2021.

## D.  Peraturan Perundang-undangan dan Putusan Peradilan
Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.
Undang-Undang No. 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Terhadap Lingkungan Hidup.
Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Undang-Undang No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja
Peraturan Pemerintah No. 27 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Pengadilan Negeri Manado, Putusan No. 284/Pid.B/2005/PN.Mdo.

## BIODATA.PENULIS
Muhammad. Reza. Baihaki ,  kelahiran  Biak,  04  Februari  1994,  merupakan  peneliti  di  Pusat  Studi Konstitusi dan Legislasi Nasional (Poskolegnas) Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta, serta  aktif  sebagai  Mahasiswa  Magister  Hukum  Kenegaraan  Universitas  Indonesia.  Di  samping  itu, Baihaki juga aktif sebagai penulis baik di media cetak maupun on-line. Sebelumnya, yang bersangkutan meraih gelar Sarjana Hukum di Fakultas Syariah dan Hukum UIN Jakarta, bahkan sebagai mahasiswa tercatat  pernah  memiliki  prestasi  berupa  pemenang  beberapa  kompetisi  debat  hukum,  baik  yang diadakan oleh Universitas maupun Lembaga Negara.