## PANCASILA: Jurnal Keindonesiaan
Volume 3 Issue 2, October 2023 P-ISSN: 2797-3921, E-ISSN: 2797-3018 DOI: 10.52738/pjk.v3i2.184 This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License
Keadilan sebagai Tujuan Hukum dari Hak Menguasai Negara dalam Skema Holding BUMN
Huta Disyon 1 , Kevin Bhaskara Sibarani 2
1 Magister Ilmu Hukum, Universitas Padjadjaran, Indonesia. E-mail: huta.disyon@gmail.com
2 Magister Ilmu Hukum, Universitas Gajah Mada. E-mail: kevinbsibaranish@mail.ugm.ac.id
Abstract:  Article  33  of  the  1945  Constitution  of  the  Republic  of  Indonesia  is  the  constitutional  basis  for  the  State governing the national economy. The state’s controlling rights are mandated by Article 33 of the 1945 Constitution, one of which is realized through state-owned enterprises (SOE). Economic developments on a global scale necessitate the improvement of SOEs, and the government's chosen policy strategy to increase the value and efficacy of SOEs is the formation of holding companies. This study aims to understand the concept of state control rights in the state-owned- holding-companies (SOHC) scheme in light of one of Gustav Radbruch's three fundamental legal values, namely Justice. This study used conceptual and statutory approaches through the normative juridical research method. It is carried out by examining theories or doctrines and related laws and regulations, including decisions of the Supreme Court and the Constitutional Court. The results of this study show that indicate that the establishment of a SOHC has, in principle, met the legal objectives of justice. The state’s controlling rights need to be widely understood, with authority to formulate policies and actions for regulation, control, management, and supervision. In the management function, the protection of state control in the SOHC structure can be carried out through golden share ownership. However, state control based on  a  sense  of  social  justice  must  still  adhere  to  the  principles  of  good  corporate  governance  (GCG)  in  state-owned enterprises (SOEs) and cannot imply monopolizing all national economic activities.
Keywords: Justice; State Controlling Rights; State-owned-holding-company.
Abstrak:  Pasal  33  UUD  1945  merupakan  landasan  konsitusional  bagi  negara  dalam  melaksanakan  perekonomian nasional. Hak menguasai negara yang diamanatkan Pasal 33 UUD 1945, salah satunya diwujudkan dengan pengusahaan ekonomi  melalui  BUMN.  Perkembangan  ekonomi  global  menuntut  BUMN  berbenah  dan  kebijakan  strategis  yang dipilih oleh pemerintah untuk itu adalah pembentukan holding company BUMN untuk penguatan nilai dan efisiensi. Penelitian ini bertujuan memahami konsep hak menguasai negara dalam skema holding BUMN dikaitkan dengan salah satu dari tiga nilai dasar hukum menurut Gustav Radbruch, yaitu keadilan. Melalui metode penelitian yuridis normatif, pendekatan yang dilakukan adalah conceptual approach dan statute approach dilakukan dengan penelaahan teori atau doktrin dan regulasi terkait, termasuk putusan judicial review dari MA dan MK. Hasil penelitian ini mengungkapkan pembentukan holding BUMN pada prinsipnya telah  memenuhi tujuan hukum sebagaimana yang diutarakan  Gustav Radbruch  yakni  keadilan.  Hak  menguasai  negara  perlu  dipahami  secara  luas  dengan  kewenangan  merumuskan kebijakan dan tindakan pengurusan, pengaturan, pengelolaan dan pengawasan. Dalam fungsi pengelolaan, perlindungan penguasaan negara pada struktur holding BUMN dapat dilakukan dengan kontrol melalui adanya kepemilikan saham istimewa. Namun demikian, penguasaan negara yang berdasarkan rasa keadilan sosial, kepastian hukum dan berorientasi kemanfaatan, tetap harus menghormati prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (GCG) pada BUMN dan juga tidak berarti memonopoli seluruh kegiatan perekonomian nasional.
Kata Kunci: Hak Menguasai Negara; Holding BUMN; Keadilan.

## 1. Pendahuluan
Indonesia  sebagai  negara  hukum  ( rechtstaat),  sebagaimana  tertuang  dalam  Pasal  1  ayat  (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), memberikan gagasan dimana  hukum  akan  berperan  dalam  setiap  aspek  kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa  dan bernegara (Simamora, 2014). Selain hukum sebagai instrumen bagi tindakan Pemerintah, menurut Sudikno Mertokokusumo, hukum juga dapat berfungsi sebagai perlindungan kepentingan manusia dimana  untuk  kepentingan  tersebut  dapat  terlindungi  maka  hukum  harus  dilaksanakan
(Mertokusumo,  2002).  Salah  satu  aspek  yang  mendapatkan  perlindungan  adalah  kegiatan perekonomian yaitu dengan diberlakukannya aturan hukum berupa peraturan perundang-undangan (Hanifah and Andryan, 2021) yang mendasari pengembangan atau pembangunan ekonomi. Negara dengan  kewenangan  dan  hak  yang  ada  dari  padanya  menggunakan  hukum  tersebut  untuk pencapaian tujuan negara untuk menciptakan keadilan, kepastian hukum, dan kemanfaatan.
John  Maynard  Keynes  dalam  teorinya  menempatkan  negara  memiliki  peran  penting  dalam perekonomian  melalui  kebijakan  intervensi  pemerintah  untuk  menjamin  stabilitas  dan pertumbuhan  ekonomi  (Spithoven,  2017).  Dalam  alinea  keempat  pembukaan  UUD  1945,  salah satu tujuan pembentukan pemerintah Indonesia adalah “memajukan kesejahteraan umum”. Tujuan tersebut kemudian menjadi amanat konstitusi dalam Pasal 33 UUD 1945 yang menjadi legitimasi bagi peran negara dalam perekonomian nasional, khususnya ayat (2) dan ayat (3).
Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945, mengamanatkan bahwa segala sesuatu yang berkaitan dengan bumi, air dan kekayaan alam yang ada di Indonesia wajib dikelola dan dimanfaatkan negara bagi  sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat  (Doly,  2017).  Pasal  33  UUD  1945  tersebut,  melalui penguasaan negara atau hak menguasai negara (HMN), membenarkan negara untuk mengusahakan sumber daya alam yang berkaitan dengan hajat hidup orang banyak untuk keperluan public utilites dan public services.
Pelaksanaan dari HMN tersebut yang salah satunya dapat diselenggarakan oleh perusahaan milik negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 (UU BUMN). Peran BUMN berbeda dengan  perusahaan  swasta  pada  umumnya,  ditandai  dengan  adanya  kewajiban  layanan  kepada masyarakat, selain tujuan komersial BUMN untuk memperoleh keuntungan (Samawati, 2019). Ide keberadaan  BUMN  dilandaskan  pada  teori  ekonomi  yang  memandang  diperlukannya  sebagai perusahaan yang dikuasakan untuk mengelola kekayaan negara yang berorientasi kepentingan rakyat dan sebagai vehicle yang digunakan pemerintah untuk kepentingan pembangunan nasional (Hartini, 2017).
Dalam  pembahasan  mengenai  peran  atau  penguasaan  negara  khususnya  pada  BUMN berbentuk persero, perdebatan yang sering muncul adalah mengenai status keuangan pada BUMN itu  sendiri.  Pada  satu  sisi,  berdasarkan  pengertian  keuangan  negara  dalam  Undang-Undang  17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UUKN) menyatakan bahwa keuangan BUMN merupakan ruang  lingkup  keuangan  negara.  Sedangkan  pada  sisi  lain,  berdasarkan  Pasal  11  UU  BUMN menundukkan  BUMN  Persero  pada  ketentuan  dan  prinsip  Korporasi  sebagaimana  Undang- Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (UUPT). Implikasi ketentuan tersebut, BUMN adalah separate legal entity, yang mandiri dan memiliki kekayaan terpisah dari pemiliknya. Prinsip ini menimbulkan kekhawatiran bahwasanya negara tidak lagi dapat menggunakan kekuasaan dan kewenangan publiknya atas BUMN.
Dalam  rangka  meningkatkan  efisiensi  dan  produktivitas  BUMN,  dilakukan  restrukturisasi, termasuk  pembentukan holding  BUMN.  Gagasan  pembentukan  holding  BUMN  adalah  untuk optimalisasi manajemen BUMN dan peningkatan fleksibilitas perusahaan (Pranoto and Makaliwe 2013:2).  Dasar  hukum  pembentukan holding  BUMN  awalnya  didasarkan  pada  Pasal  2  ayat  (2) Peraturan  Pemerintah  Nomor  44  Tahun  2005  kemudian  disempurnakan  melalui  Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2016 (PP 72/2016). Sampai dengan tahun 2022, telah terbentuk 15 holding BUMN, dengan 44 perusahaan BUMN berubah status menjadi anak perusahaan holding (Disyon dan Gultom, 2022).
Kritik yang kemudian muncul adalah adanya pendapat bahwa pembentukan holding BUMN ini dapat  dipersamakan  dengan  privatisasi  (Arinanto  dan  Parluhutan,  2020)  karena  status  anak perusahaan yang sebelumnya BUMN menjadi bukan BUMN dan tunduk sepenuhnya pada rezim UUPT. Akibat yang dipersoalkan adalah hilangnya kontrol Pemerintah dan public service obligation (PSO) kepada anak perusahaan sehingga menurunkan peran BUMN dalam mensejahterakan rakyat sesuai  amanat  UUD  1945.  Persoalan  status  anak  perusahaan  BUMN  menimbulkan  pertanyaan
yuridis  tentang  kepastian  hukum  kewenangan  negara  pada  BUMN  dan  kesesuaiannya  dengan konsep penguasaan negara.
Kritik  lain  yang  muncul,  misalnya  bahwa  struktur  perusahaan holding  dengan  pendekatan sektoral  yang  dimaksudkan  untuk  menciptakan  sinergi  perusahaan,  justru  mungkin  dapat mengakibatkan  kemunduran,  karena  perusahaan  yang  kuat  mungkin  akan  dipaksa  untuk menanggung beban perusahaan lain yang lemah atau merugi (Kim, 2018).
Posisi atau kedudukan hak menguasai negara dan holding company BUMN, dapat menjadi isu yang menarik untuk diteliti apabila dilihat dari tujuan adanya hukum yang mengatur terkait hal itu sendiri. Menurut Gustav Radbruch, dalam tujuan hukum terdapat tiga nilai dasar yang menjadi idee des recht, yaitu: Keadilan (Gerechtigkeit), Kepastian Hukum (Rechtssicherheit), dan Kemanfaatan ( Zweckmassigkeit) (Radbruch 2006:6). Pembentukan holding BUMN seyogianya berorientasi pada keadilan,  kepastian  hukum,  dan  kemanfaatan.  Aspek  keadilan  sendiri  memiliki  kedudukan  yang amat  penting  dalam  Pancasila  dan  UUD  1945,  yaitu  sebagai  salah  satu  prinsip  dalam penyelenggaraan  perekonomian  Indonesia,  sebagaimana  rumusan  Pasal  33  ayat  (4)  UUD  1945. Aspek  keadilan  dari  peran  negara  dalam  suatu holding  BUMN  harus  dapat  memenuhi  prinsip keadilan dan bertujuan pada keadilan sosial.
Berangkat dari hal tersebut, rumusan masalah yang akan dibahas adalah Pertama, bagaimana konsepsi  hak  menguasai  negara  dalam  korelasinya  pada  aspek  keadilan;  dan Kedua,  bagaimana penerapan  HMN  dalam  skema holding  BUMN.  Dengan  tujuan  penelitian  yang  hendak  dicapai dalam  penulisan  ini  adalah  dapat  memahami  konsepsi  Hak  Menguasai  Negara  dalam holding BUMN serta menganalisis akibat hukum yang ditimbulkannya.

## 2. Tinjauan Pustaka

## 2.1. Aspek Keadilan
Indonesia tidak menganut sistem ekonomi yang umum digunakan Negara-negara lain, tidak beraliran  kapitalis  dan  juga  tidak  beraliran  sosialis.  Pasal  33  ayat  (4)  UUD  1945  secara  tegas menyebutkan bahwa sistem ekonomi yang dianut oleh Indonesia adalah  demokrasi ekonomi (Kian, Purwanti, dan Sabri, 2021).
Fuad Bawazier, Menteri Keuangan Kabinet Pembangunan VII, berpendapat bahwa Pasal 33 UUD 1945 menjunjung tinggi paham pasar terkendali, dimana alokasi sumber daya ekonomi ditentukan  oleh  prinsip  keberpihakan,  dan  selalu  memprioritaskan  pemerataan  (Bawazier, 2017).  Hal  ini  berbeda  dengan  sistem  ekonomi  kapitalis  yang  mengalokasikan  sumber  daya ekonomi berdasarkan prinsip efisiensi.
Secara filosofis, dapat dikatakan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dimaksudkan untuk  menjadi  negara  kesejahteraan  ( welfare  state),  sehingga  pemanfaatan  sumber  daya  alam (SDA) harus ditujukan untuk optimalisasi kemakmuran rakyat Indonesia. Hal ini sejalan dengan amanat Pasal 27, Pasal 28, Pasal 31, Pasal 33, dan Pasal 34 UUD 1945, dan tujuan bernegara sebagaimana  bunyi  alinea  keempat  Pembukaan  UUD  1945, khususnya  “ untuk  memajukan kesejahteraan umum ”.
Jeremy  Bentham  awalnya  menggagas  konsep welfare  state  pada  abad  ke-18,  bahwa Pemerintah bertanggung jawab untuk memastikan kebahagiaan sebesar mungkin bagi sebanyak mungkin warganya (Shanafelt, 2020). Konsep welfare state umumnya mengacu pada keterlibatan aktif  negara  dalam  mengelola  dan  menata  ekonomi,  termasuk  kewajiban  negara  untuk memastikan  bahwa  layanan  sosial  dasar  tersedia  bagi  rakyatnya  pada  tingkat  tertentu  (Esping- Andersen, 2011).
Sebagai aspek penting dalam kehidupan masyarakat, kehadiran hukum diperlukan dalam rangka  menciptakan  keadilan.  Relasi  antara  hukum  dan  keadilan  tidak  selalu  dapat  dilihat sebagai  suatu  kesatuan  identik  melainkan  suatu  proses  yang  dinamis,  bergantung  pada  cara pandangnya. Bagi J.E. Sahetapy, hukum tidaklah selalu harus adil. Dalam suatu peraturan atau
ketentuan  undang-undang  maka  dalam  substansinya  tidak  tampak  keadilan  namun  dalam kenyataannya,  keadilan  haruslah  terasa  dan  berwujud  konkrit  (Sahetapy,  1991).  Sama  halnya dengan hukum, definisi atau pendapat mengenai keadilan dapat berbeda-beda pemahamannya.
Istilah keadilan berasal dari kata adil, dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia merupakan adjektiva  yang  memiliki  tiga  arti: Pertama:  sama  berat;  tidak  berat  sebelah;  tidak  memihak, Kedua:  berpihak  kepada  yang  benar;  berpegang  pada  kebenaran,  Ketiga:  sepatutnya;  tidak sewenang-wenang. Keadilan seringkali dianggap sebagai kepentingan tertinggi bagi umat manusia dan telah menjadi bahan pemikiran dari sejak zaman Yunani kuno. Dalam konsep Plato tentang keadilan  menekankan  pada  harmoni  atau  keselarasan  sedangkan  Aristoteles  dalam  teorinya menitikberatkan keadilan pada perimbangan atau proporsi. Penekanan perimbangan proporsi oleh keadilan menurut Aristoteles dipandang sebagai keadilan yang berarti kesamaan hak namun juga  berarti  ketidaksamaan  hak.  Aristoteles  kemudian  membagi  keadilan  dengan  istilah  yang dikenal  dengan  keadilan  distributif  dan  keadilan  komutatif.  Keadilan  distributif,  yaitu,  setiap orang memperoleh haknya proporsional dengan jasa yang telah diberikan. Sebaliknya keadilan komutatif tidak melihat jasa yang telah diberikan (Troisi and Golzio, 2022).
Konsep  keadilan  Aristoteles  kemudian  dikembangkan  oleh  Thomas  Aquinas,  yang menghubungkan konsep  keadilannya dengan moralitas dan etika. Thomas Aquinas membagi konsep keadilan menjadi keadilan umum yang merujuk pada hubungan antar manusia melalui pemberian  hak-haknya,  dan  keadilan  khusus,  yang  selanjutnya  dibagi  menjadi  keadilan distributif, keadilan komutatif, dan keadilan vindikatif (Sumaryono, 2002).
John  Rawls  dalam  bukunya A  Theory  of  Justice  menawarkan  konsep  keadilan  sebagai kesetaraan ( justice as fairness) yang menekankan pada keadilan sosial. John Rawls memahami fairness  sebagai  kesepakatan  yang  bisa  diterima  dan  didukung  oleh  semua  kelompok  yang memiliki  kebebasan  yang  setara  ( equal  liberty).  Konstruksi  keadilan  bagi  Rawls,  yang diaplikasikan pada struktur mendasar dalam masyarakat dan untuk distribusi kemanfaatan sosial dan ekonomi, diletakkan pada dua prinsip utama yaitu: 1) Setiap orang memiliki persamaan hak sampai  pada  kebebasan  mendasar  yang  paling  luas,  dan  2)  Ketimpangan  sosial  dan  ekonomi haruslah diatur sehingga aspek sosial dan ekonomi sehingga (a) memberikan kemanfaatan yang layak bagi setiap orang dan (b) terbuka bagi setiap posisi dan jabatan setiap orang (Rawls, 1999). Pandangan  keadilan  dalam  hukum  nasional  bangsa  Indonesia  tertuju  pada  Sila  Kelima Pancasila, yang  berbunyi  “Keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia”  yang  mempunyai makna bahwa seluruh rakyat Indonesia berhak mendapatkan akses menuju kemakmuran yang sama (Islamy, 2021).
Semangat dan cita-cita keadilan sosial ini kemudian disusunlah konstitusi UUD 1945 dan Pancasila  sebagai  dasar  Negara  yang  menjadi  pedoman  bertingkah  laku  dalam  kehidupan bermasyarakat,  berbangsa  dan  bernegara  sekaligus  merupakan  cita  hukum  yang  menjiwai seluruh  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia  (Armiwulan  et  al.,  2021).  Mochtar Kusumaatmadja  dengan  Teori  Hukum  Pembangunan  memberi  penjelasan  hukum  di  dalam masyarakat Indonesia yang sedang membangun tidak cukup menjamin kepastian dan ketertiban namun juga diharapkan mampu menjadi “alat rekayasa sosial” dan mampu menjadi penyalur arah  kegiatan  manusia  ke  arah  yang  dikehendaki  pembangunan  dan  pembaharuan (Kusumaatmadja,1986).

## 2.2. Konsepsi HMN
Dalam tiga perkara uji materi terhadap Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan,  yaitu:  perkara  Nomor  001/PUU-I/2003,  Nomor  021/PUU-I/2003,  dan Nomor 022/PUU-I/2003, Mahkamah Konstitusi telah memberikan penegasan mengenai tafsir atas  fra sa  “dikuasai  oleh  Negara”  dalam  Pasal  33  UUD  1945,  bahwa  HMN  harus  dimaknai secara luas, sebagaimana konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia, yaitu kepemilikan publik dan
kolektivitas  rakyat  Indonesia,  yang  memberikan  mandat  kepada  Negara  untuk  mengadakan kebijakan dan tindakan pengurusan, pengaturan, pengelolaan dan pengawasan kekayaan negara (SDA)  dimaksud  yang  ditujukan  untuk  kemakmuran  rakyat  (Mahkamah  Konstitusi,  2004). Pentingnya  kedudukan  HMN  ini  membuat  Mahkamah  Konstitusi  berinisiatif  memberikan putusan  yang  melebihi  gugatan  pemohon  ( ultra  petita)  sebagai  yang  pertama  kalinya  dalam sejarah Indonesia (Wibowo, 2018).
Sejalan dengan itu, secara konsisten Mahkamah Konstitusi menegaskan kembali konsep HMN dalam Pasal 33 UUD 1945 dimaksud dalam beberapa putusan judicial review terhadap undang-undang terkait pengelolaan SDA, antara lain UU Nomor 27 Tahun 2007, UU Nomor 22 Tahun 2001, dan UU Nomor 7 Tahun 2004.
Lebih jauh, dalam putusan Nomor: 03/PUU-VIII/2010 mengenai uji materi UU Nomor 27  Tahun  2007,  Mahkamah  Konstitusi  memberikan  tafsir  mengenai  tolak  ukur  pencapaian pengelolaan  dan  pemanfaatan  SDA  untuk  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat,  yaitu:  manfaat SDA  bagi  rakyat,  pemerataan  manfaat  SDA  bagi  masyarakat,  partisipasi  masyarakat  dalam menentukan  manfaat  SDA,  dan  penghormatan  terhadap  hak  masyarakat  adat  dalam pemanfaatan SDA (Mahkamah Konstitusi. 2011). Putusan ini memberikan penekanan terhadap perlindungan hak-hak masyarakat adat/setempat (Taufik, 2020).
Secara filosofis, p enggunaan redaksional “dikuasai” dalam konsepsi HMN harus dikaitkan dengan salah satu tujuan bernegara, untuk memberikan kemakmuran pada rakyat. Pengertian dikuasai dalam pengertian hukum dapat diartikan lembaga yang menguasai tidak berhak secara hukum untuk memindahtangankan barang tersebut, kecuali untuk pemanfaatannya.
Jimly Asshiddiqie, berpendapat bahwa dalam konteks hukum publik dan sekaligus perdata, pengertian “dikuasai oleh Negara” dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 mencakup juga makna kepemilikan  perdata  ( private  ownership)  (Asshiddiqie,  2016).  Lebih  lanjut,  Refly  Harun berpendapat bahwa konsepsi HMN tidak dapat dimaknai hanya sebatas kepemilikan perdata (Harun, 2015).
Bagir  Manan,  berpendapat  bahwa  Pasal  33  UUD  1945,  secara  imperatif,  adalah  dasar pembangunan  hukum  ekonomi  di  Indonesia,  dan  merupakan  pedoman  konstitusional  yang tidak hanya menentukan struktur ekonomi  dan kewenangan negara untuk mengatur kegiatan ekonomi, tetapi juga mencerminkan cita-cita dan keyakinan yang terus diperjuangkan oleh para pemimpin (Pinilih, 2018).

## 2.3. Pengelolaan BUMN dalam Konstruksi Perusahaan Holding
Pasal 1 UU BUMN mendefinisikan BUMN sebagai perusahaan yang mayoritas modalnya berasal dari penyertaan langsung Negara hasil pemisahan kekayaan negara. BUMN yang bentuk badan usahanya Perseroan Terbatas, dengan kepemilikan saham oleh negara paling sedikit 51% disebut  sebagai  Persero.  Persero  yang  100%  sahamnya  dimiliki  pemerintah  disebut  sebagai Perusahaan  Perseroan  (“Persero”),  sedangkan  kategori  lain  adalah  Perusahaan  Perseroan Terbuka. Pendefinisian dalam UU BUMN ini menekankan pada pentingya penguasaan saham secara  mayoritas  untuk  dapat  mewujudkan  pengendalian  terhadap  suatu  entitas,  atau  dikenal sebagai pengendalian de jure (Tanjung, 2022).
UU  BUMN  tetap  memberikan  pengakuan  atas  keberadaan  perusahaan  yang  sahamnya dimiliki Negara secara minoritas (kurang dari 51%), contohnya pada perusahaan anggota holding BUMN  yang  sahamnya  hanya  dimiliki  Negara  sebanyak  satu  lembar  saham  Dwiwarna,  yaitu dengan merujuk rumusan Penjelasan Pasal 14 ayat (1) UU BUMN.
UU BUMN mengatur restrukturisasi dan privatisasi. Tujuan restrukturisasi adalah untuk memperbaiki  kondisi  operasional  BUMN  agar  menjadi  lebih  efisien,  transparan,  dan profesional. Salah satu metode restrukturisasi dilakukan dengan membentuk holding BUMN. Mekanisme pembentukan holding BUMN dengan pengalihan saham Negara, dilakukan dengan
cara  pengurangan  PMN  pada  BUMN  yang  akan  menjadi  anggota holding  dan  selanjutnya dijadikan  penambahan  PMN  pada  perusahaan  induk holding.  Mekanisme  inbreng  saham Negara dalam rangka pembentukan holding BUMN sebagaimana PP 72/2016 pada dasarnya merupakan pergeseran investasi pemerintah pada Perusahaan Negara, karena nilai kepemilikan Negara secara absolut tetap dan tidak terjadi pelepasan aset BUMN/aset negara.
Dalam UU BUMN tidak ditemukan adanya rumusan pengaturan yang spesifik mengenai perusahaan induk atau perusahaan holding (Pratiwi, 2019), namun terdapat beberapa rumusan mengenai anak perusahaan dalam UU BUMN, yakni: Pasal 14 ayat (3) huruf g, Penjelasan Pasal 22 Ayat (1), dan Penjelasan Pasal 86 Ayat (1).
Dalam  Peraturan  Menteri  BUMN  Nomor  PER- 2/MBU/03/2023  (“Permen  2/2023”), terdapat  beberapa  pengaturan  baru  mengenai  hubungan  antar-entitas  dalam  struktur  grup BUMN,  yaitu  BUMN  induk,  anak  perusahaan  BUMN,  dan  perusahaan  terafiliasi  BUMN. Selain Permen 2/2023, Menteri BUMN juga menetapkan Permen 1/2023 dan Permen 3/2023 sebagai omnibus  law  BUMN,  yang  dimaksudkan  untuk  menyederhanakan  pengaturan pengelolaan BUMN, dari sebelumnya tersebar pada 45 peraturan dan/atau keputusan Menteri BUMN.

## 3. Metode Penelitian
Penelitian  ini  dilakukan  dengan  menggunakan  metode  yuridis  normatif  yang  pengkajiannya didasarkan  pada  penelitian  kepustakaan  bersumber  dari  bahan  hukum  primer  dan  sekunder (Yohanes et al., 2022), untuk kemudian dianalisa untuk melihat bagaimana konsep perlindungan HMN  dalam  pembentukan holding  BUMN  yang  ditinjau  dari  tujuan  hukum  menurut  Gustav Radbruch,  yaitu  Keadilan.  Pendekatan  yang  dilakukan  dalam  penelitian  ini  adalah conceptual approach, dengan berlandaskan pada pandangan, teori atau doktrin yang berkaitan; dan statutory approach, dengan penelaahan peraturan perundang-undangan yang berkaitan, antara lain mengenai BUMN, Perseroan Terbatas, dan Keuangan Negara serta putusan-putusan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi (Marzuki, 2019).

## 4. Hasil dan Pembahasan

## 4.1. Eksistensi Hak Istimewa Pemegang Saham Dwiwarna dalam Holding BUMN
Memperhatikan  pertimbangan  Mahkamah  Agung  dalam  perkara  Nomor  21 P/HUM/2017, keberadaan saham Dwiwarna pada perusahaan anggota holding BUMN, yaitu saham dengan hak istimewa (Suhantri, Sondakh, and Anis, 2023) sebagaimana dimaksud pada Pasal 2A ayat (2) PP 72/2016, merupakan faktor penentu utama mengenai kontrol negara secara langsung  dalam  struktur holding  BUMN.  Secara  tegas,  hak  istimewa  negara  selaku  pemilik saham  Dwiwarna  harus  diatur  dalam  Anggaran  Dasar  masing-masing  perusahaan  anggota holding  BUMN.  Mengacu ketentuan  Penjelasan  Pasal  2A  ayat  (2)  PP  72/2016,  hak  istimewa pemegang saham Dwiwarna pada perusahaan anggota holding BUMN, antara lain adalah hak untuk  memberikan  persetujuan  di  dalam  RUPS,  atas  empat  materi,  yaitu:  pengangkatan pengurus  perusahaan  (dhi Board  of  Commissioner  dan  Board  of  Directors),  perubahan anggaran dasar, perubahan struktur kepemilikan saham, dan mengenai aksi korporasi berupa merger and acquisition oleh perusahaan lain.
Berdasarkan  penelitian  Penulis  terhadap  Anggaran  Dasar  beberapa  perusahaan  anggota holding BUMN, antara lain PT Aneka Tambang, Tbk., PT Bukit Asam, Tbk., PT Timah, Tbk., PT Inalum, PT Kimia Farma, Tbk., PT PAL Indonesia, dan PT Perusahaan Gas Negara, Tbk., ditemukan bahwa setiap perusahaan telah mengatur mengenai keempat hak istimewa pemegang saham Dwiwarna di dalam Anggaran Dasarnya. Campur tangan Negara, secara mutlak hanya terkait  dengan  dua  aspek  yang  bersifat  sangat  strategis  bagi  kelangsungan  hidup  perusahaan, yaitu:  terkait  dengan  permodalan  perusahaan,  dan  terkait  dengan merger  and  acquisition.
Sedangkan  pelaksanaan  hak  istimewa  lainnya,  yaitu  pengangkatan  pengurus  perusahaan  dan perubahan anggaran dasar, dapat dikuasakan kepada pemegang saham utama, yaitu pemegang saham Seri B terbanyak. Terkhusus pada PT Inalum, pelaksanaan kedua hak istimewa tersebut harus terlebih dahulu dikonsultasikan dan disetujui oleh pemegang saham Dwiwarna.
Pemegang  saham  Dwiwarna  memiliki  beberapa  hak  istimewa  lainnya,  yang  ditemukan rumusannya dalam Anggaran Dasar perusahaan anggota holding BUMN, yaitu: hak pengusulan calon  anggota  Direksi  dan  Komisaris;  hak  pengusulan  agenda  RUPS;  hak  akses  data  dan dokumen perusahaan; dan hak penetapan pedoman strategis perusahaan.
Berbagai privileges dimaksud, pada akhirnya tetap menjadikan Negara pembuat keputusan utama atas kebijakan perusahaan (Salsabila, 2020), atau dengan kata lain Negara tetap berstatus sebagai  pemegang  saham  pengendali  dan  bahkan  sebagai beneficial  owner  pada  perusahaan anggota holding.

## 4.2. Implementasi HMN dalam Pembentukan Holding BUMN
Hal paling mendasar sehubungan dengan perubahan dalam pengelolaan BUMN melalui struktur holding BUMN adalah perubahan rezim hukum yang dianut oleh perusahaan anggota holding BUMN, karena adanya perubahan status perusahaan anggota holding dari sebelumnya BUMN  menjadi  non-BUMN.  Sebagai  suatu  korporasi  berbentuk  Perseroan  Terbatas  yang menyandang status milik negara, BUMN harus mematuhi ketentuan UU BUMN, selain juga harus mematuhi ketentuan UUPT, UU Pasar Modal, serta harus juga menundukkan diri pada rezim  hukum  keuangan  negara  sehubungan  dengan  keberadaan  KND  (yaitu  PMN  berupa saham BUMN yang dimiliki secara langsung oleh Negara) yang merupakan bagian dari keuangan negara (Muhasan 2017:65). Kemudian, dalam pengaturannya, setelah perubahan status menjadi non-BUMN, perusahaan anggota holding BUMN menjadi tunduk sepenuhnya pada ketentuan UUPT, sebagaimana termuat dalam setiap PP mengenai pembentukan holding BUMN.
Secara substansi, pembentukan holding BUMN tidak dimaksudkan untuk menghilangkan hak  kepemilikan  dan  kontrol  Negara  dalam  perusahaan  negara,  namun  hanya  sebatas mentransformasikan bentuk kepemilikan Negara dalam pengelolaan BUMN, dari sebelumnya berbentuk  penyertaan  langsung  pada  BUMN,  menjadi  berbentuk  penyertaan  tidak  langsung pada perusahaan anggota holding BUMN. Pembentukan holding BUMN dimaksudkan untuk mengubah kedudukan suatu perusahaan dalam suatu group saja, namun tidak untuk mendirikan BUMN atau perusahaan baru (Maulanasari 2021:496).
Negara  tetap  memiliki  hak  kontrol  pada  perusahaan  anggota holding  BUMN  melalui kepemilikan  secara  langsung  oleh  Negara  atas  saham  Dwiwarna  pada  perusahaan  anggota holding BUMN dan kontrol secara tidak langsung Negara melalui kepemilikan saham seri B perusahaan anggota holding BUMN secara mayoritas oleh induk holding yang berstatus BUMN. Kepemilikan  Negara  atas  saham  Dwiwarna  pada  perusahaan  anggota holding  BUMN memberikan  Negara  hak-hak  istimewa  yang  tidak  dimiliki  oleh  Pemegang  Saham  lainnya, termasuk  tidak  dimiliki  oleh  pemegang  saham  mayoritas  yang  merupakan  pemegang  saham utama. Negara selaku pemegang saham Dwiwarna sesungguhnya merupakan pemegang saham pengendali  pada  perusahaan  anggota holding  yang  berasal  dari  eks  BUMN.  Campur  tangan Negara secara mutlak pada perusahaan anggota holding BUMN hanya terkait dengan dua aspek yang  bersifat  sangat  strategis  bagi  kelangsungan  hidup  perusahaan,  yaitu:  1)  terkait  dengan permodalan perusahaan; dan 2) terkait dengan eksistensi perusahaan.
Kepemilikan  Negara  atas  saham  Dwiwarna  pada  perusahaan  anggota holding  BUMN, walaupun  hanya berjumlah satu lembar, mampu  mempertahankan status  perusahaan anggota holding  BUMN  tetap  sebagai  Perusahaan  Negara  (Habibunnajar  and  Juaningsih  2018),  atau dengan kata lain tidak otomatis mengubah status perusahaan tersebut menjadi perusahaan swasta
biasa.  Hal  ini  sejalan  dengan  pertimbangan  Mahkamah  Agung  dalam  perkara judicial  review peraturan pemerintah mengenai pembentukan holding pertambangan (Mahkmah Agung, 2018).
Mochtar Kusumaatmadja berpandangan bahwa hukum bukan hanya sarana berupa aturan dan  asas  yang  menjadi  pedoman  hidup  masyarakat,  tetapi  juga  harus  termasuk  pranata  dan proses  (Kusumaatmadja,  2013).  Pembaharuan  pengelolaan  BUMN  yang  dilakukan  oleh Pemerintah  harus  mampu  mewujudkan  pembaharuan  terhadap  kaidah,  lembaga  maupun proses dalam pengelolaan kekayaan negara melalui holding BUMN.
Dari  aspek  kaidah  hukum,  PP  72/2016  yang  merupakan  peraturan  baru,  dimaksudkan untuk memberikan penjelasan dan penegasan lebih lanjut mengenai mekanisme pembentukan holding  BUMN.  Selain  itu,  secara  teknis,  pembaharuan  dalam  pengelolaan  BUMN  melalui struktur  perusahaan holding  direspon  Kementerian  BUMN  dengan  menetapkan  peraturan Menteri  BUMN  ( omnibus  law  BUMN),  yang  sekaligus  menggantikan  45  regulasi  terkait pengelolaan BUMN.
Dari  aspek  kelembagaan,  penerbitan  PP  72/2016  yang  menjadi  dasar  pembentukan struktur holding  BUMN,  menciptakan  suatu  kelembagaan  baru  di  dalam  rezim  pengelolaan KND saat ini, yaitu adanya status BUMN induk, anak perusahaan BUMN yang berasal dari eks BUMN, dan perusahaan terafiliasi BUMN. Selain itu, pembaharuan dalam pengelolaan KND melalui  struktur holding  BUMN  juga  mendorong  terjadinya  reorganisasi  pada  Kementerian BUMN, yaitu dua jabatan Wakil Menteri.
Dari  aspek  proses,  pembaharuan  yang  paling  mendasar  dalam  pengelolaan  kekayaan negara melalui holding BUMN adalah perubahan dalam pengurusan perusahaan, yang sejalan dengan perubahan kepemilikan saham perusahaan, dari dimiliki langsung oleh Negara menjadi dimiliki  langsung  oleh  BUMN  selaku  perusahaan  induk holding.  Dalam  operasionalisasi perusahaan  sehari-hari,  diharapkan  struktur holding  memberikan  fleksibilitas  lebih  kepada manajemen  perusahaan  anggota holding,  dibandingkan  saat  masih  berstatus  BUMN,  karena keputusan-keputusan  bisnis  yang  strategis  dapat  diputuskan  secara  lebih  cepat  di  internal perusahaan,  misalnya  kewenangan  RUPS  yang  sebelumnya  dipegang  oleh  Menteri  BUMN, kemudian dapat dikuasakan kepada induk perusahaan holding selaku pemegang saham seri B terbanyak.

## 4.3. Aspek Keadilan Konstruksi HMN dalam Holding BUMN
Keadilan sosial di Indonesia adalah pembicaraan sekitar aspek normatif yakni bagaimana lembaga atau institusi pemegang otoritas menyiapkan produknya baik dalam bentuk kebijakan maupun  peraturan  perundang-undangan,  yang  kemudian  membentuk  sistem  hukumnya. Sudikno  Mertokokusumo  berpendapat  bahwa  sistem  merupakan  tatanan  yang  utuh  dari beberapa bagian atau unsur yang memiliki keterkaitan antara satu dan lainnya dalam interaksi yang terorganisir kepada kesatuan tujuan (Mertokusumo, 1996). Dalam setiap sistem hukum, menurut  Lawrence  M.  Friedman,  terdapat  tiga  unsur,  yaitu  1)  Substansi  adalah  keseluruhan aturan  hukum  (termasuk  asas  hukum  dan  norma  hukum)  yang  tertulis  maupun  tidak  tertulis yang digunakan oleh pihak yang mengatur atau pun diatur; 2) Struktur yang berarti keseluruhan institusi  hukum  yang  diciptakan  oleh  sistem  hukum  tersebut  untuk  mendukung  bekerjanya sistem  tersebut;  dan  3)  Budaya  yang  dapat  diartikan  ide-ide,  harapan,  dan  opini  yang mempengaruhi terhadap sistem hukum tersebut (Flora, Thuong, and Erawati, 2023).

## 4.3.1. Unsur Substansi Hukum
Secara substansi berbicara tentang konsep HMN diawali dengan pembahasan Pasal 33  UUD  1945  sebagaimana  telah  diuraikan  sebelumnya.  Selanjutnya  beberapa  peraturan perundang-undangan  dalam  regulasi  sektoral  kemudian  disusun  dan  dibentuk  sebagai pelaksanaan  Pasal  33  UUD  1945  dimana  konsep  hak  menguasai  negara  termuat  di dalamnya.  Istilah  penguasaan  negara  harus  diartikan  sebagai  kewenangan  untuk
menyelenggarakan cabang produksi penting, yang meliputi aspek pengaturan, pengendalian, pengawasan (Triningsih, 2020).
Berkaitan  dengan  konsep  negara  kesejahteraan  menurut  W.  Friedmann,  negara memiliki empat fungsi yaitu: 1) Negara menjamin kesejahteraan; 2) Negara sebagai regulator; 3)  Negara  sebagai  pengusaha  melalui  perusahaan  negara;  dan  4)  Negara  sebagai  arbiter, memiliki  kewenangan  merumuskan  aturan  hukum  (Resen,  2015).  Sistem  perekonomian nasional dimana negara bertindak sebagai pelaku ekonomi, negara dengan kekuasaan atau kewenangan publiknya dapat membentuk perusahaan negara/BUMN. Pasal 1 UU BUMN memberikan definisi BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang  dipisahkan,  yang  dapat  berbentuk  Perusahaan  Umum  dan  Perusahaan  Perseroan. Motif  ekonomi  yang  sering  dipakai  dalam  pembentukan  BUMN  antara  lain,  adalah  1) kebutuhan investasi jangka oleh negara yang kemudian dipergunakan sebagai pembiayaan;
2) penyediaan lapangan pekerjaan; 3) pengelolaan sumber daya yang tidak dapat dilakukan oleh pihak swasta (Gillis, 1980).
Bergeser  pada  pembicaraan  hak  menguasai  negara  pada  BUMN  maka  Bab Penjelasan UU BUMN menyebutkan tugas konstitusional Pasal 33 UUD 1945 dilakukan melalui kepemilikan negara terhadap unit usaha tertentu untuk memberikan manfaat yang sebesar-besarnya  bagi  kemakmuran  rakyat  dan  BUMN  merupakan  salah  satu  pelaku ekonomi  dalam  sistem  perekonomian  nasional.  Sifat  usaha  dari  BUMN  ditujukan  untuk motif ekonomi dan juga motif sosial.
BUMN  kemudian  menjadi  perpanjangan  tangan  pemerintah  dalam  pemenuhan kewajiban pemerintahannya dan Pasal 33 UUD 1945 untuk penguasaan dan pengusahaan cabang  produksi  penting.  Walaupun  demikian,  konsep  “dikuasai  negara”  Pasal  33  UUD 1945 dalam pemikiran founding father Mohammad Hatta menjelaskan bahwa bukan berarti negara  menjadi  pengusaha  melainkan  terdapat  pada  kewenangan  aparat  negara  sebagai regulator (Hatta, 1977). Kekhawatiran seperti disampaikan oleh Mohammad Hatta tersebut dapat dipahami dengan melihat apabila negara turut berperan sebagai pelaku ekonomi maka dapat  menciptakan  iklim  ekonomi  yang  non  kompetitif  karena  pengaruh  besar  negara sebagai  regulator  yang  juga  sebagai  pelaku  usaha  secara  bersamaan.  Kondisi  demikian berpotensi  mencederai  prinsip  keadilan  yang  menurut  konsep  Plato  tentang  keadilan menekankan pada harmoni atau keselarasan.
Keberadaan hak menguasai negara pada BUMN sejatinya tidak berarti dapat berlaku sewenang-wenang dan menabrak aturan yang ada, terlebih khusus pada bentuk badan usaha dan  kegiatan  perekonomian  yang  dijalankan.  Sebagai  gambaran  yang  nyata,  pada  BUMN berbentuk  Persero  disebutkan  bahwa  berdasarkan  Pasal  11  UU  BUMN  menundukkan BUMN Persero pada ketentuan dan prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas. Artinya posisi atau kedudukan BUMN terlekat sama hak dan kewajibannya dengan pihak swasta. Begitu pula dengan perlindungan atas pemegang saham selain negara atau pemegang saham minoritas  pada  BUMN.  UUPT  mewajibkan  BUMN  untuk  menerapkan  prinsip  keadilan berbentuk jaminan perlakuan yang sama kepada para pemegang saham melalui mekanisme RUPS  maupun  RUPSLB,  sehingga  hak-hak  pemegang  saham  tidak  terlanggar.  Dalam hukum perseroan juga dikenal dengan prinsip corporate opportunity dimana pihak-pihak dalam perseroan tidak diperkenankan mengambil kesempatan untuk kepentingan pribadi. Hal ini merupakan sendi keadilan dari perseroan yang mana juga diterapkan pada BUMN sebagai  pembatas  dari  kesewenang-wenangan  jalannya  fungsi  perseroan.  Secara  lebih
mendetail, hal-hal tersebut dituangkan dalam penerapan prinsip GCG pada BUMN yang diatur dalam Permen 2/2023.
Pada  proses  BUMN  bertransformasi  menjadi holding  company,  PP  72/2016 menjadi  legitimasi  dan  justifikasi  prosedur  yang  diatur  dalam  UUPT  melalui  mekanisme inbreng  saham  Negara  pada  BUMN  sebagai  penyetoran  modal  bagi  Induk  Perusahaan holding  BUMN.  Substansi hak  menguasai  negara dalam  BUMN  maupun  ketika  menjadi holding  BUMN  tetap  didudukkan  pada  prosedur  yang  jelas  dan  peraturan  perundang- undangan yang ada. Hal ini secara prinsip sejalan dengan konsep keadilan menurut Rawls pada dasarnya merupakan sebuah fairness, atau yang dengan istilah lain disebut sebagai pure procedural justice (Rawls, 1999), bahwa suatu mekanisme yang adil dan netral penting untuk menjamin kepentingan semua orang.

## 4.3.2. Unsur Struktur Hukum
Menurut Friedman yang dimaksud dengan struktur hukum dalam hal ini adalah “ the structure of a system is its skeletal framework; … the permanent shape, the institutional body of  the  system ” (Syahruddin  et  al.,  2021)  atau  dengan  kata  lain  adalah  suatu  sistem  dalam bentuk permanen atau secara institusional dari suatu sistem. Dalam kaitannya dengan hak menguasai negara, Mahkamah Konstitusi telah beberapa kali memutus judicial review, salah satunya  yang  menjadi  tonggak  penting  adalah  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor d21022/PIUI/2003, yang merumuskan bahwa HMN dalam UUD 1945 dilakukan melalui mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan dan tindakan pengurusan, pengaturan, pengelolaan dan pengawasan. Sedangkan dalam Putusan lainnya Nomor 36/PUU-X/2012, Mahkamah Konsitusi memaknai peringkat HMN menjadi tiga: Pertama, penguasaan secara langsung oleh negara, Kedua, fungsi kebijakan dan pengurusan oleh negara, Ketiga, fungsi pengaturan dan pengawasan oleh negara.
Pelaksanaan  fungsi  kebijakan  oleh  Negara  misalnya  berupa  pemberian  perlakuan khusus kepada perusahaan anggota holding eks BUMN dalam pengelolaan SDA, atau dalam pemberian penugasan Pemerintah kepada perusahaan anggota holding BUMN eks BUMN untuk melaksanakan pelayanan umum.
Pelaksanaan  fungsi  pengurusan  oleh  Negara  dapat  dilakukan  melalui  kewenangan untuk  mengeluarkan  fasilitas  perizinan,  lisensi  dan  konsesi  (Kristianti  2021),  misalnya mengenai  pelaksanaan  ekspor  konsentrat  tembaga  milik  PT  Inalum  cq.  PT  Freeport Indonesia  tetap  perlu  terlebih  dahulu  mendapatkan  ijin  ekspor  dari  Kementerian Perdagangan dan rekomendasi dari Kementerian ESDM (Riyandanu, 2023).
Pelaksanaan  fungsi  pengaturan  oleh  Negara  dapat  dilakukan  melalui  kewenangan legislasi,  atau  pembuatan  regulasi  oleh  pemerintah,  misalnya  penerbitan Omnibus  Law BUMN yang menjadi dasar dalam pengelolaan BUMN, termasuk anak perusahaan BUMN dan perusahaan terafilisasi BUMN.
Pelaksanaan  fungsi  pengawasan  dan  pembinaan  oleh  Negara  sebagai  pemenuhan HMN dalam holding BUMN, misalnya diwujudkan dalam pemberian hak istimewa kepada pemegang  saham  Dwiwarna  (Romadhan,  2021)  untuk  melakukan  sinergi  pengawasan terhadap kegiatan operasional maupun strategis anak perusahaan, dan hak untuk melakukan pengendalian atau pemantauan terhadap pelaksanaan kegiatan atau kebijakan strategis dan operasional anak perusahaan (Satria, 2023).
Fungsi pengelolaan ( beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham dan/atau  melalui  keterlibatan  langsung  dalam  manajemen  BUMN  sebagai  instrumen kelembagaan negara. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2003, Menteri BUMN adalah wakil dari pemerintah selaku Pemegang Saham atau Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) pada Persero ataupun Perseroan Terbatas yang sebagian sahamnya dimiliki
oleh  negara  serta  wakil  pemerintah  pada  Perum.  Kewenangan  Menteri  BUMN  termasuk pula  di  antaranya  melakukan  pembinaan  BUMN  dan  entitas  yang  dikendalikan  oleh BUMN.  Hans  Kelsen  mengutarakan  bahwa  sebagai  sebuah  negara,  harus  membentuk organ-organ  yang  dengan  cara  pembagian  kerjanya  menciptakan  dan  menerapkan  norma yang  membentuk  tatanan  hukum.  Kekuasaan  negara  dapat  menunjukkan  dirinya  hanya dalam sarana kekuasan tertentu berupa pemerintahan dan kekuasaan tersebut didefinisikan sebagai tatanan hukum yang relatif sentralistik (Kelsen, 1967).
Arifin P. Soeria Atmadja juga menguatkan konsep separate legal entity dan limited liability  dengan  pendapat  bahwa  modal  BUMN  yang  berasal  dari  penyertaan  negara berbentuk  saham  mengindikasikan  adanya  transformasi  hukum  dari  keuangan  publik  ke keuangan  privat  (Atmadja,  2010). Pada  posisi  ini  juga  harus  dimaknai  kedudukan  hak menguasai negara yang terwujud menjadi pemegang saham atau pun dalam RUPS sehingga mempunyai  tanggung  jawab  terbatas  pada  sebesar  modal  yang  dimasukkannya  kedalam perseroan.
Ketentuan  yang  mengatur  dalam  UUPT  yang  berlaku  pada  BUMN  berbentuk perseroan  terbatas  termasuk holding  company,  paling  terlihat  pada  perlindungan  saham minoritas.  Perlindungan  tersebut  berbentuk  hak  suara  pemegang  saham  minoritas  untuk mengusulkan  penyelenggaraan  RUPS,  menggugat  direksi  atau  komisaris,  mengajukan pemeriksaan  perusahaan  dan/atau  mengusulkan  likuidasi  perusahaan  melalui  mekanisme RUPS (Rahmawati, Nasution,  dan Siregar, 2021). Konsepsi ini  dapat ditinjau dari prinsip keadilan distributif yang dimaksud Aristoteles dimana keadilan diberikan menjadi hak setiap orang  sesuai  dengan  prestasinya  yang  dalam  konteks  ini  disesuaikan  dengan  persentase jumlah  perseroan.  Keberlakuan  prinsip  keadilan  distributif  ini  juga  terdapat  pada implementasi hak istimewa saham pemerintah ( golden share) pada skema holding BUMN.

## 4.3.3. Unsur Budaya Hukum
Budaya hukum dapat dimaknai sebagai cara pandang atau sikap perilaku yang dapat mempengaruhi  sistem  atau  konsep  hukum.  Konsepsi  mengenai  hak  menguasai  negara dalam  hukum  Indonesia  yang  merupakan  perwujudan  dari  Pasal  33  UUD  1945  tidak ditafsirkan  secara  khusus  dalam  UUD  namun  terbentuk  melalui  perwujudannya,  dalam regulasi-regulasi pelaksanaannya. Menurut Jimly Asshiddiqie yang dimaksud dikuasai oleh negara  mencakup  pengertian  kepemilikan  termasuk  kekuasaan  untuk  mengatur  dan mengelola secara langsung atau institusi yang diberikan penugasan (Asshiddiqie, 2016).
Pasal 33 UUD 1945 merupakan pasal fundamental terkait perekonomian negara dan kesejahteraan  rakyat.  Prinsip  efisien  berkeadilan  dalam  sistem  ekonomi  Pancasila  di Indonesia memberikan penekanan lebih kepada aspek keadilan sosial (Nendissa, 2019). Hal ini  tentunya  juga  harus  tercermin  dalam  perumusan  peraturan  perundang-undangan  di bawahnya  (Gumbira,  Handayani,  dan  Tedjomurti,  2019),  termasuk  dalam  pembentukan holding BUMN.
Dalam  perekonomian  nasional  apabila  memerhatikan  regulasi  yang  ada  tampak upaya negara mempertahankan hak menguasai negara dalam pengusahaan  cabang-cabang produksi penting yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Begitu pula halnya dalam hal negara menjadi pelaku ekonomi dalam sistem perekonomian nasional dengan diadakannya BUMN,  maka  BUMN  yang  tidak  hanya  sebatas  mencari  keuntungan  semata  melainkan melaksanakan pula fungsi sosial, baik dalam penyediaan kebutuhan pelayanan masyarakat maupun  sumbangsih  pada  penerimaan  negara.  Hukum,  sebagaimana  diungkapkan  oleh
Erman Rajagukguk, dalam pembangunan ekonomi setidaknya harus dapat menciptakan tiga kualitas, dapat diperkirakan, stabilitas, dan berkeadilan (Rajagukguk, 2017).
Holding  BUMN  yang  dibentuk  berdasarkan  PP  72/2016  diikuti  dengan  adanya peraturan pemerintah tersendiri terkait mekanisme masing-masing holding BUMN. Bahwa pada prinsipnya semua peraturan perundang-undangan atau pun tindakan yang diambil oleh negara  haruslah  mengandung  nilai  keadilan  atau  memperhatikan  sisi  keadilan.  Konstitusi dan hukum, menurut John Rawls adalah basis dari pelaksanaan hak dan kewajiban dalam interaksi  sosial  yang  menjamin  kesamaan  minimum  bagi  segenap  warga  masyarakat (Soetoprawiro, 2010), sebagai keadilan yang bertitik tolak dari prinsip equality before the law dan unequitable  fairness  principle.  Namun  keadilan  formal  tidak  saja  cukup  karena kemudian dalam peraturan tersebut tidak hanya menjadi penguatan kedudukan pemerintah dalam  skema holding  BUMN  namun  juga  menjadi  jaminan  pola  pembangunan  bidang ekonomi,  keuangan,  industri  terkait  atau  infrastruktur.  Keadilan  dalam  pembentukan holding BUMN diharapkan memudahkan sinergi, koordinasi, pengendalian yang dilakukan oleh  induk  perusahaan.  Mengutip  Theo  Huijbers,  bila  undang-undang  itu  bertentangan dengan  prinsip  keadilan  maka  idak  dapat  disebut  hukum  karena  adil  merupakan  unsur konstitutif segala pengertian hukum (Huijbers, 1990).
Konstestasi  penguasaan  negara  pada  BUMN  dilakukan  melalui  kedudukan,  tugas dan  wewenangnya  wakil  pemerintah  pada  BUMN  untuk  melakukan  kontrol  perusahaan, tentunya dengan prinsip-prinsip GCG. Pada kaitannya dengan keuangan negara, menurut Dian Puji Simatupang, regulasi keuangan negara yang menciptakan keadilan sosial  ( social equity) seharusnya dapat dikelola dan dipertanggungjawabkan secara fleksibel, akuntabel dan efektif  bukan  kaku  yang  hanya  bertumpu  pada  kepatuhan  pada  hukum  dan  peraturan perundang-undangan  ( compliance  to  laws  and  regulation)  (Simatupang,  2021). Hal  ini penting  untuk  memandang  bahwa  perwujudan  keadilan  sosial  khususnya  di  bidang perekonomian  negara,  tidak  hanya  dapat  diwujudkan  dengan  ketaatan  pada  prosedur melainkan upaya mencapai kemanfaatan dan keadilan sosial secara substansinya.

## 5. Kesimpulan
Pembentukan holding  BUMN  pada  prinsipnya  telah  memenuhi  tujuan  Keadilan  hukum, sebagaimana yang diutarakan Gustav Radbruch. Penerapan prinsip-prinsip keadilan dalam holding BUMN  dapat  dilihat  dari  dua  sudut,  yaitu  secara  internal  dan  eksternal.  Secara  internal,  dengan menundukkan diri pada ketentuan secara umum pada UUPT yang berarti posisi atau kedudukan BUMN  terlekat  sama  hak  dan  kewajibannya  dengan  pihak  swasta  serta  diterapkannya  praktik- praktik  keadilan  di  antaranya  perlindungan  terhadap  pemegang  saham  minoritas  dan  penerapan GCG dalam pelaksanaan kegiatannya. Sedangkan dari sudut eksternal maka pembentukan holding BUMN  sebagai  bentuk  penguatan  kinerja  dan  operasional  maka  bertujuan  pada  perlindungan kekayaan negara yang berorientasi pada penciptaan keadilan sosial.

## DAFTAR PUSTAKA
Arinanto, Satya, and Dian Parluhutan. (2020) . “Holding of the Indonesian State -Owned Enterprises and Analysis of the Judicial Review Over the Government Regulation Number 47/2017 Juncto Law  Number  19  Year  2003  on  the  BUMN.”  in Proceedings  of  the  3rd  International Conference on Law and Governance (ICLAVE 2019). Solo, Central Java, Indonesia: Atlantis Press.
Armiwulan, Hesti, Yoan Nursari Simanjuntak, onya Claudia Siwu, and Igam Arya Wada.  (2021). “Kajian Pancasila dalam Pedoman Umum Pengelolaan Dana Bergulir Provinsi Jawa Timur.” Pancasila: Jurnal Keindonesiaan 1(1), 70 – 85. doi: https://doi.org/10.52738/pjk.v1i1.7.
Asshiddiqie, Jimly. (2016). Konstitusi Ekonomi. Edisi Revisi. Jakarta: Kompas Media Nusantara.
Atmadja, Arifin P. Soeria. 2010. Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum, Teori, Praktik, Dan Kritik. Jakarta: Raja Grafindo.
Bawazier,  Fuad.  (2017) .  “Sistem  Ekonomi  Pancasila:  Memaknai  Pasal  33  UUD  1945.” Jurnal Keamanan Nasional 3(2), 233 – 52. doi: https://doi.org/10.31599/jkn.v3i2.85. Disyon, Huta, and Elisatris Gultom. (2022) . “Critical Review of the Implementation of the Making of SOE as a Holding from Anti- Monopoly and Unfair Business Competition Perspective.” Jurnal Penelitian Hukum De Jure 22(2), 191. doi: 10.30641/dejure.2022.V22.191-204. Doly, Denico. (2017) . “Kewenangan Negara Dalam Penguasa an Tanah: Redistribusi Tanah Untuk Rakyat (The Authority of The State in Land Tenure: Redistribution of Land to The People).” Negara Hukum: Membangun Hukum untuk Keadilan dan Kesejahteraan 8(2), 195 – 214. doi: 10.22212/jnh.v8i2.1053.
Esping-Andersen, Gosta. (2011). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Flora, Henny Saida, Mac Thi Hoai Thuong, and Ratna Deliana Erawati. (2023) . “The Orientation and Implications of New Criminal Code: An Analysis of Lawrence Friedman’s Legal System.” Jurnal IUS Kajian Hukum Dan Keadilan 11(1), 113 – 25. doi: 10.29303/ius.v11i1.1169.
Gillis, Malcolm. 1980. “The Role of State Enterprises in Economic Development.” Social Research 47(2), 248 – 89.
Gumbira, Seno Wibowo, I. Gusti Ayu Ketut Rachmi Handayani, and Kukuh Tejomurti Tedjomurti.
(2019) .  “The  Urgency  of  Presidential  Policy  to  Revitalize  and  Maintain  the  Existence  of Cooperatives Based on Pancasila.” Sriwijaya  Law  Review  3(2),  199.  doi: 10.28946/slrev.vol3.iss2.289.pp199-224.
Habibunnajar, Rizal, and Imas Novita Juaningsih.  (2018) . “Privatisasi Perusahaan Negara Melalui Holding  Company;  Menggagas  Limitasi  dan  Sinkronisasi  Regulasi  Saham  Dwiwarna  Guna Mewujudkan Keadilan Sosial Bagi Seluruh Raky at Indonesia.” STAATSRECHT: Indonesian Constitutional Law Journal 2(1). doi: https://doi.org/10.15408/siclj.v2i1.13838.
Hanifah, Ida, and Andryan Andryan. (2021) . “The Rights to Review Policy Rules in the Perspective of Rule  of Law.” Jurnal  Penelitian  Hukum  De  Jure  21(3),  321.  doi: 10.30641/dejure.2021.V21.321-330.
Hartini,  Rahayu.  (2017). BUMN  Persero  Konsep  Keuangan  Negara  Dan  Hukum  Kepailitan  Di Indonesia. Malang: Setara Press.
Harun, Refly. (2015). BUMN Dalam Sudut Pandang Tata Negara: Privatisasi, Holdingisasi, Kontrol, Dan Pengawasan. Cetakan Pertama. Jakarta: Balai Pustaka.
Hatta, Mohammad. (1977). Penjabaran Pasal 33 UUD 1945. Jakarta: Penerbit Mutiara.
Huijbers, Theo. (1990). Filsafat Hukum. Yogyakarta: Kanisius. Islamy,  Athoillah.  (2021) .  “Nilai -Ni lai  Pancasila  Dalam  Kode  Etik  Netizen  Muhammadiyah.” Pancasila: Jurnal Keindonesiaan 1(2), 197 – 210. doi: 10.52738/pjk.v1i2.51. Kelsen, Hans. (1967). Pure Theory of Law. Berkeley: University California Press.
Kian,  Lia,  Ani  Purwanti,  and  Muhammad  Sabri.  (2021) .  “Internalisasi  dan  Instansionalisasi Kebijakan  Ekonomi  Pancasila.” Pancasila:  Jurnal  Keindonesiaan  1(1),  45 – 56.  doi: 10.52738/pjk.v1i1.23.
Kim,  Kyunghoon.  (2018) .  “Matchmaking:  Establishment  of  State -Owned  Holding  Companies  in Indonesia.” Asia & the Pacific Policy Studies 5(2), 313 – 30. doi: 10.1002/app5.238.
Kristianti, Dewi Sukma. (2021) . “Prinsip Kebersamaan Dalam Hukum Investasi Undang -Undang Nomor 11 Tahun 2020 Tentang Cipta Kerja: Politik Hukum Kepentingan Investasi Ataukah
Kesejahteraan  Masyarakat.” PAMALI:  Pattimura  Magister  Law  Review  1(2),  90.  doi: 10.47268/pamali.v1i2.619.
Kusumaatmadja,  Mochtar.  (1986). Pembinaan  Hukum  Dalam  Rangka  Pembangunan  Nasional. Bandung: Binacipta.
Kusumaatmadja,  Mochtar.  (2013). Konsep-Konsep  Hukum  Dalam  Pembangunan.  Edisi  kedua, Cetakan keempat. Bandung: Penerbit PT Alumni.
Mahkmah Agung. (2018). Putusan Mahkmah Agung Nomor 7 P/HUM/2018. Mahkmah Konstitusi. (2004). Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003. Mahkmah Konstitusi. (2011). Putusan Nomor: 03/PUU-VIII/2010. Marzuki, Peter Mahmud. (2019). Penelitian Hukum. Cetakan ke-14. Jakarta: Kencana.
Maulanasari, Amelia. (2021) . “Pengalihan Hak Atas Saham Dalam Pembentukan Holding Badan
U saha Milik Negara.” Indonesian Notary 3(1), 495 – 514. Mertokusumo, Sudikno. (1996). Penemuan Hukum (Sebuah Pengantar). Yogyakarta: Liberty. Mertokusumo, Sudikno. (2002). Mengenal Hukum (Suatu Pengantar). 4th ed. Yogyakarta: Liberty. Muhasan, Imam. (2017) . “ Mekanisme Penghapusan Kredit Macet pada Bank-Bank BUMN (Antara Rezim Korporasi VS Rezim Keuangan Negara).” Jurnal Manajemen Keuangan Publik 1(2), 58 – 67. doi: 10.31092/jmkp.v1i2.148. Nendissa,  Reny  Heronia.  (2019) .  “Memaknai  Pasal  33  Undang -Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  dalam  Konteks  Pembangunan  Maluku.”  Pp.  9– 18  in Pattimura Proceeding: Conference of Science and Technology. Ambon.
Pinilih, Sekar Anggun Gading. (2018) . “The Green Constitution Co ncept in The 1945 Constitution of The Republic of Indonesia.” Mimbar Hukum - Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada 30(1), 200. doi: 10.22146/jmh.28684.
Pranoto,  Toto,  and  Willem  A.  Makaliwe.  (2013). Restrukturisasi  BUMN  Menjadi  Holding Company. Jakarta: Lembaga Management Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia.
Pratiwi, Putri Ayu. (2019) . “Analisis Hukum Terhadap Restrukturisasi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Sektor Minyak Dan Bumi.” USU Law Journal 7(4), 115 – 23.
Radbruch, Gustav. (2006) . “Statutory Lawle ssness and Supra- Statutory Law (1946).” Oxford Journal of Legal Studies 26(1), 1 – 11. doi: 10.1093/ojls/gqi041.
Rahmawati, Dwi, Bismar Nasution, and Mahmul Siregar. (2021) . “Perlindungan Hukum Terhadap Pemegang  Saham  Minoritas  Dalam  Undang-  Undang  Perseroan Terbatas.” Iuris  Studia: Jurnal Kajian Hukum 2(1), 34 – 48. doi: https://doi.org/10.55357/is.v2i1.76. Rajagukguk,  Erman.  (2017). Peran  Hukum  Dalam  Pembangunan  Ekonomi.  Jakarta:  Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
Rawls, John. (1999). A Theory of Justice. Revised Edition. Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University Press.
Resen, Made Gde Subha Karma. (2015) . “Government as an Entrepreneur (Good Governance in Functional Approach).” South East Asia Journal of Contemporary Business, Economics and Law 7(4), 6 – 10.
Riyandanu, Muhamad Fajar. (2023) . “ESDM: Kepastian Ekspor Tembaga Freeport Jadi Wewenang Kemendag.” Retrieved (https://katadata.co.id/lavinda/berita/6494389b4a622/esdm-kepastian- ekspor-tembaga-freeport-jadi-wewenang-kemendag).
Romadhan, Rizal Choirul. (2021) . “Kedudukan Hukum Badan Usaha Milik Negara Sebagai Anak Perusahaan  Dalam  Perusahaan  Holding  Induk.” Media  Iuris  4(1),  73.  doi: 10.20473/mi.v4i1.23669.
Sahetapy, J. E. 1991. “Hukum Dan Keadilan.” Jurnal Hukum & Pembangunan 21(1), 11 – 16. Salsabila, Enggi Syefira. (2020) . “Analisis Yuridis Kewenangan BUMN Untuk Melakukan Monopoli dan  atau  Pemusatan  Kegiatan  Dalam Perspektif  Kepastian  Hukum  dan  Kesejahteraan.” Audito Comparative Law Journal (ACLJ) 1(1), 38 – 55. doi: 10.22219/audito.v1i1.12784.
Samawati, Putu. (2019) . “Demonopolization SOEs Policy as An Efforts To Restructured Roles and Institutions  in  Facing  Global  C ompetition.” Bappenas  Working  Papers  2(1),  116 – 32.  doi: 10.47266/bwp.v2i1.34.
Satria,  Jose  Dima.  (2023) .  “Akta  Notaris  Nomor:  138  tentang  Pernyataan  Keputusan  Pemegang Saham Perubahan Anggaran Dasar PT Inalum.”
Shanafelt, Carrie D. (2020) . “Against Rights: Jeremy Bentham on Sexual Liberty and Legal Reform.”
Lit: Literature Interpretation Theory 31(3), 203 – 21. doi: 10.1080/10436928.2020.1800135. Simamora,  Janpatar.  (2014) .  “Tafsir  Makna  Negara  Hukum  Dalam  Perspektif  Undang -Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Jurnal Dinamika Hukum 14(3), 547 – 61. doi: 10.20884/1.jdh.2014.14.3.318.
Simatupang,  Dian  Puji  Nugraha.  (2021) .  “Determinasi  Keuangan  Negara  Guna  Mewuju dkan Keadilan  Sosial  (Social  Equity)  Bagi  Seluruh  Rakyat  Indonesia.” Jurnal  Hukum  & Pembangunan 51(2), 472 – 91. doi: 10.21143/jhp.vol51.no2.3061. Soetoprawiro,  Koerniatmanto.  (2010) .  “Keadilan  Sebagai  Keadilan  (Justice  As  Fairness).” Jurnal Hukum Pro Justitia 28(2), 229 – 56. Spithoven, Antoon. (2017) . “The Role of Governments in Aligning Functional Income Distribution with  Full  Employment.” Journal  of  Economic  Issues  51(3),  688 – 97.  doi: 10.1080/00213624.2017.1359035.
Suhantri,  Peacecilia  Nonny,  Jemmy  Sondakh,  and  Friend  H.  Anis.  (2023) .  “Pengaturan Pertanggungjawaban  Holding  Badan  Usaha  Milik  Negara  Sektor  Asuransi  dan  Penjaminan pada  Sistem  Hukum  Nasional  di  Indonesia.” Journal  on  Education  5(2),  4303 – 11.  doi: 10.31004/joe.v5i2.1145.
Sumaryono, Eugenius. (2002). Etika & Hukum : Relevansi Teori Hukum Kodrat Thomas Aquinas. Yogyakarta: Kanisius.
Syahruddin, Erwin, Moh. Fadli, Rachmad Safa’at, and Istislam Istislam. (2021) . “Impact of Fai lure of  Alternative  Dispute  Resolution  between  Samin  Indigenous  Movement  and  PT  Semen Indonesia  (Persero)  Tbk.” International  Journal  of  Multicultural  and  Multireligious Understanding 8(8), 231 – 231. doi: 10.18415/ijmmu.v8i8.2893.
Tanjung,  Kurnia  Togar  P.  (2022) .  “Penguasaan  dan  Posisi  Tawar  dalam  Perjanjian  Kemitraan: Sebuah Diskursus tentang Penyalahgunaan Posisi Tawar dalam Perjanjian Kemitraan antara UMKM dan Usaha Besar.” Jurnal Persaingan Usaha 2(2), 91 – 99. doi: https://doi.org/10.55869/kppu.v2i2.56.
Taufik, Giri Ahmad. (2020) . “The Interpretation of Article 33 of the Indonesian Constitution and Its Impact on Independent Regulatory Agencies.” Australian Journal of Asian Law 20(2), 313 – 32.
Triningsih, Anna. (2020) . “Penguasaan Negara Atas Sumber Daya Air Sebagai Upaya Mendukung Ekonomi.” Jurnal Legislasi Indonesia 17(3), 343 – 54. doi: 10.54629/jli.v17i3.610.
Troisi, Roberta, and Luigi Enrico Golzio. (2022) . “The Aristotelian Commutative Justice and The Management  of the  Firm’s  Stakeholder  Relations.”  in Philosophy  and  Business  Ethics, Faldetta, G., Mollona, E., Pellegrini, M.M. (eds). Palgrave Macmillan, Cham.
Wibowo,  Suyanto  Edi.  (2018) .  “Memahami  Makna  Pasal  33  Undang -Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Perihal Penguasaan Oleh Negara Terhadap Sumber Daya Alam.” Jurnal Legislasi Indonesia 12(4), 1 – 57.
Yohanes, Triyana, Y. Sari Murti Widiyastuti, D. Krismantoro, and B. Hestu Cipto Handoyo. (2022). “Kajian Ideologis Pancasila terhadap Penyelenggaraan Pendidikan Inklusif.” Pancasila: Jurnal Keindonesiaan 2(2), 92 – 113. doi: 10.52738/pjk.v2i1.82.