## Public Inspiration: Jurnal Administrasi Publik
Jurnal Homepage: https://ejournal.warmadewa.ac.id/index.php/public-inspiration
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan
Republik Indonesia (BPK RI))

## Ni Putu Bayu Widhi Antari
Universitas Pendidikan Nasional, Denpasar, Bali-Indonesia
Corespondence E-mail: bayuwidhiantari@undiknas.ac.id

## Abstract
Whistleblowing system is one of essential elements to protect integrity and accountability of public sector organization. Audit Board of Indonesia is one  of institutions which is vulnerable  on illegal and unethical behaviours in carrying  out their authorities because the audit results can be a source investigation if there is an illegal or unethical behaviour. This research aims to describe the enablers and inhibitors of being whistleblower and explain the strategic ways to strengthen the whistleblowing system. This research utilized interpretivism as the research approach and carried out observation and literature  study  as  data  collection  method.  The  former  auditor  of  the  Audit  Board  of  Indonesia  wanted  to  be  a whistleblower because of auditor ’ s belief that his report will be followed up, good cooperation between the Corruption Eradication Commission (KPK) and The Audit Board of Indonesia, appreciation from international agency, and economic incentive. Nevertheless, low level of legal protection cause reluctance to be whistleblower. Whistleblowing system can be strengthened by developing supportive legal framework and organizational culture on whistleblowing.
Keyword: Whistleblowing System; Public Sector Ethics; Accountability

## Abstrak
Whistleblowing  system  adalah  salah  satu  elemen  penting  untuk  menjaga  integritas  dan  akuntabilitas  organisasi  sektor publik. Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) adalah salah satu lembaga negara yang rentan terhadap tindakan illegal atau tidak etis dalam proses pelaksanaan wewenangnya karena hasil pemeriksaannya dapat menjadi dasar penyelidikan  pihak  berwenang  jika  ditemukan  tindakan  ilegal  atau  tidak  etis.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk menggambarkan faktor - faktor pendorong dan penghambat untuk menjadi whistleblower dan menjelaskan langkah - langkah strategis  yang  dapat  dilakukan  untuk  memperkuat  whistleblowing  system.  Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan interpretivism  dengan  teknik  pengumpulan  data  observasi  dan  studi  literatur.  Mantan  auditor  BPK  ingin  menjadi whistleblower  karena  adanya  keyakinan bahwa  laporannya  ditindaklanjuti,  kerjasama  yang baik dengan KPK  dan BPK, adanya  apresiasi  dari  lembaga  internasional,  dan  adanya  insentif  ekonomi.  Kendati  demikian,  lemahnya  perlindungan hukum  menyebabkan  keengganan  untuk  menjadi  whistleblower.  Whistleblowing  system  dapat  diperkuat  melalui penguatan  kerangka  hukum  yang  mengatur  mengenai  whistleblowing  dan  membangun  budaya  organisasi  yang mendukung adanya whistleblowing.
Kata kunci: Whistleblowing System; Etika Sektor  Publik; Akuntabilitas Publik
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
How  to  Cite : Antari, N, P, B, W. (2020). Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI)) . Public Inspiration: Jurnal Administrasi Publik, 5 (2): 158 - 167

## 1. Pendahuluan
Whistleblowing adalah  elemen  penting  dalam  meningkatkan  akuntabilitas  publik  karena pengembangan whistleblowing  system dapat  mengurangi  tindakan - tindakan  tidak  etis  para  birokrat
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
dalam penyelenggaraan pemerintahan, yaitu korupsi, maladministrasi, pengelolaaan keuangan negara yang  tidak  tepat,  dan  keputusan - keputusan  birokrat  yang  menghasilkan  kebijakan  yang  berpotensi berdampak negatif terhadap lingkungan dan kesehatan masyarakat.  Sebelum adanya whistleblowing system ,  tindakan - tindakan    tidak  etis  tersebut  biasanya  disampaikan  ke  media  massa,  namun  media tidak  mempunyai  wewenang  formal  untuk  melakukan  investigasi  dan  perbaikan  secara  langsung terhadap  tindakan  tidak  etis  tersebut.  Selain  itu,  media  juga  tidak  mempunyai  mekanisme perlindungan  terhadap  pihak  yang  mengungkapkan  adanya  tindakan - tindakan  tidak  etis ( whistleblower ) (Dusseyer dkk 2011).
Menjadi whistleblower adalah keputusan yang tidak mudah karena whistleblower dituntut untuk loyal terhadap organisasi, padahal dengan menjadi whistleblower, pihak tersebut dapat merusak nama organisasinya (Bagustianto dan Nurkholis 2012). Di sisi lain, whistleblower berperan penting dalam akuntabilitas  publik  karena  tindakannya  dapat  mengungkapkan  tindakan - tindakan  yang  dapat berdampak  negatif  terhadap  kinerja  organisasi  publik.  Oleh  karena  itu, whistleblowing  system dibutuhkan  karena  sistem  ini  menyediakan  mekanisme  perlindungan  kepada whistleblower dan pelaporan  yang  akuntabel  terhadap  tindakan - tindakan  birokrat  yang  tidak  etis  sehingga whistleblowing system tidak hanya melindungi whistleblower, tetapi juga pihak yang dilaporkan dari tuduhan yang salah (Dusseyer dkk 2011).
Pemerintah  Indonesia  berkomitmen  untuk  mengembangkan whistleblowing  system .  Hal  ini dapat dilihat dari penerbitan Instruksi Presiden (Inpres) No. 7 Tahun 2015 Tentang Aksi Pencegahan dan  Pemberantasan  Korupsi  Tahun  2015.  Inspres  tersebut  mengatur  mengenai  optimalisasi pelaksanaan  dan  peningkatan  efektifitas whistleblowing  system .  Salah  satu  penanggungjawab  dan instansi yang terlibat dalam aksi - aksi tersebut adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). BPK adalah salah  satu  lembaga  yang  berperan  strategis  karena  BPK  memeriksa  penyelenggaraan  pemerintahan sehingga rentan untuk disuap oleh pihak - pihak yang berkepentingan terhadap hasil pemeriksaannya.
Dalam  konteks whistleblowing  system yang  dibangun  oleh  BPK,  Bagustianto  and  Nurkholis (2012)  menyampaikan  sikap  terhadap whistleblowing ,  komitmen  organisasi,  dan  tingkat  keseriusan kecurangan adalah faktor - faktor yang mempengaruhi minat PNS BPK untuk menjadi whistleblower . Penelitian ini juga menyampaikan bahwa personal cost bukan faktor yang mempengaruhi PNS untuk menjadi whistleblower. Penelitian  ini  memberikan  rekomendasi  terhadap whistleblowing  system dalam cakupan mikro. Walaupun BPK sudah mulai membangun whistleblowing system - nya melalui Keputusan  Sekretaris  Jendral  Nomor  507/K/X - XIII.2/11/2011, Doloksaribu  dan  Pamungkas  (2014) menyampaikan bahwa BPK belum memiliki Standard Operating Procedure (SOP) dalam menanggani pengaduan kasus. Penelitian ini menyampaikan bahwa penangganan kasus dilakukan berdasarkan tata cara  pemeriksaan  yang  dilakukan  oleh  Inspektorat  utama.  Berdasarkan  hal  tersebut,  maka  langkah - langkah strategis yang tidak hanya fokus di level mikro diperlukan untuk memperkuat whistleblowing system . Penelitian ini akan membahas penguatan whistleblowing system tidak hanya menyentuh aspek mikro,  tetapi  juga  pada  level  meso  (organisasi)  sehingga  tindakan - tindakan  birokrat  yang  tidak  etis dapat dicegah.
Salah satu auditor BPK pada tahun 2005 menjadi whistleblower dalam kasus penyuapan  yang melibatkan  komisioner  Komisi  Pemilihan  Umum  (KPU).  Komisioner  KPU  menyuap  auditor  yang memeriksa pengadaan kotak suara. Tindakan tindak pidana korupsi  diduga terjadi  dalam pengadaan kotak  suara  tersebut.  Ketika  auditor  melaporkan  penyuapan  tersebut  kepada  Komisi  Pemberantasan Korupsi (KPK), auditor tersebut dilaporkan terlibat dalam kasus korupsi di Kementerian Agama (KPK 2007). Hal ini diduga sebagai bentuk pembalasan akibat aksi auditor tersebut sebagai whistleblower. Berdasarkan pemaparan di atas, penulis akan membahas dua pokok permasalahan yakni: 1) Mengapa mantan  auditor  tersebut  mau  menjadi whistleblower ?;  2)  Apa  yang  menghambat  untuk  menjadi whistleblower ?; 3) Bagaimana memperkuat whistleblowing system ? Tujuan dari penelitian ini adalah menggambarkan  faktor - faktor  pendorong  dan faktor - faktor    penghambat  untuk  menjadi
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
whistleblower, serta menjelaskan langkah - langkah strategis yang dapat dilakukan untuk memperkuat whistleblowing system .

## 2. Konsep
Mengembangkan whistleblowing  system yang  efektif  dapat  menggambarkan  komitmen pemerintah  dalam  menjaga  integritasnya. W histleblowing adalah  pengungkapan  tindakan  ilegal  dan tidak etis oleh anggota organisasi tersebut atau mantan anggota organisasi tersebut kepada orang atau organisasi  yang  dapat  melakukan  investigasi  terhadap  tindakan - tindakan  tersebut. W histleblowing menjadi  suatu  elemen  penting  dalam  organisasi  sektor  publik  karena  tanpa  adanya whistleblowing , korupsi  dan  tindakan  tidak  etis  lainnya  tidak  dapat  dicegah  dengan  maksimal  sehingga  organisasi harus  menanggung  biaya  yang  tinggi  akibat  dari  tindakan - tindakan  tersebut.  Selain  itu,  tindakan - tindakan tidak etis tersebut  juga berdampak negatif terhadap budaya kerja dan keterlambatan dalam penangganan  tindakan - tindakan  tidak  etis  tersebut  dapat  berdampak  jangka  panjang  pada  integritas organisasi  sektor  publik.  Menurunnya  integritas  organisasi  sektor  publik  dapat  menyebabkan lemahnya  kepercayaan  publik  terhadap  organisasi  tersebut.  Hal  ini  menandakan  bahwa  organsiasi tersebut tidak mempunyai akuntabilitas yang baik (Dusseyer et al 2011). W histleblowing juga dapat menjaga kepentingan publik dan meningkatkan kualitas pelayanan publik (OECD 2011).
Whistleblower hanya  dapat  melaporkan  tindakan  illegal  dan  tidak  etis yang  berdampak  pada kepentingan publik, bukan kepentingan pribadi. Contoh tindakan illegal dan tidak etis tersebut antara lain  korupsi,  maladministrasi,  pengalokasian  keuangan  negara  yang  tidak  sesuai,  praktek - praktek penyelenggaraan negara lainnya  yang dapat berdampak negatif terhadap lingkungan dan melibatkan adanya  konflik  kepentingan  (Dusseyer  et  al  2011;  OECD  2011). W histleblower dapat  melaporkan tindakan - tindakan tersebut kepada pihak internal atau eksternal organisasi, seperti media dan lembaga integritas  independen,  contohnya  lembaga  anti - korupsi. W histleblower yang  melaporkan  tindakan - tindakan  ilegal  dan  tidak  etis  kepada  media  tidak  dapat  ditindak  secara  langsung  dan  media  tidak dapat  melindingi whistleblower.  W histleblower biasanya  melaporkan  tindakan  illegal  dan  tidak  etis kepada  lembaga  eksternal  lainnya.  Hal  ini  juga  dikarenakan  oleh  lembaga  internal  yang  berwenang tidak dapat melakukan investigasi secara professional dan tepat waktu (Dusseyer et al 2011).
Membangun whistleblowing  system membutuhkan  peraturan  ( legislation )  yang  mendukung. Peraturan  ini  memberikan  perlindungan  dari  pembalasan  dari  pihak  yang  dilaporkan  oleh whistleblower ,  mengatur  persyaratan - persyaratan  yang  fleksibel  untuk  memperoleh  perlindungan, menjelaskan  cakupan  tindakan - tindakan  yang  dapat  dilaporkan  dalam whistleblowing  system, dan proses  pengaduan  serta  penangganan  kasusnya.    Peraturan  ini  berperan  penting  karena  memberikan perlindungan  tidak  hanya  kepada whistleblower ,  tetapi  juga  pihak  yang  diduga  melakukan  tindakan illegal  atau  tidak  etis.  Dua  pihak  tersebut  dapat  mengalami  kerugian  finansial  dan  sosial  akibat pelaporan  tersebut  (Dusseyer  et  al  2011).  Peraturan  ini  juga  harus  dilengkapi  oleh  prosedur ( guidelines )  yang  menjelaskan  saluran  pengaduan,  waktu  yang  dibutuhkan  untuk  melakukan investigasi, mekanisme tindak lanjut pelaporan, dan perlindungan terhadap whistleblower. Informasi ini  dibutuhkan  oleh  birokrat  karena  pengetahuan  birokrat  terhadap  perlindungan  yang  diperoleh menentukan  apakah  birokrat  akan  mengungkapkan  tindakan - tindakan  ilegal  dan  tidak  etis  dalam penyelenggaraan negara (OECD 2011).
Selain  itu,  kapasitas  organisasi  yang  mumpuni  dibutuhkan  untuk  melakukan  investigasi, menegakan  peraturan,  berkoordinasi  dengan  lembaga  integritas  independen  dalam  melakukan investigasi,  dan  mempublikasikan  hasil  investigasi.  Kapasitas  ini  dapat  menjamin  kejelasan  dan kepastian  dalam  proses  pembuatan  keputusan  dalam  penangganan  dan  perbaikan  tindakan - tindakan tersebut. Organsiasi sektor publik juga seharusnya membangun rasa percaya antar anggota organsasi sehingga anggota organisasi merasa aman ketika terlibat dalam proses whistleblowing (Taylor 2018). Faktor  lainnya  yang  mendorong  birokrat  untuk  melaporkan  tindakan  illegal  atau  tidak  etis  adalah
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
tingkat  keseriusan  tindakan  ilegal  atau  tidak  etis  tersebut,  keyakinan  birokrat  pada  dampak  positif laporannya terhadap organisasi dan tidak terlibatnya atasan dari whistleblower dalam kasus yang ingin dilaporkan  (Brown  2008).  Kerangka  hukum  dan  organisasional  yang  mumpuni  dapat  membentuk budaya yang mendukung terhadap whistleblowing system .

## 3. Metode
Dalam  sesi  ini,  penulis  akan  menjelaskan  pendekatan  penelitian  yang  digunakan,  lokasi penelitian, teknik pengumpulan data, dan teknik analisis data.

## Pendekatan penelitian
Penelitian ini menggunakan pendekatan interpretivism. Proses interpretasi terjadi ketika peneliti membuat “ meaning ” dari pengalaman yang ada dan bersifat context specific (Yanow 1999). Penelitian ini bersifat context specific karena langkah - langkah penguatan whistleblowing hanya dapat diterapkan di Indonesia karena langkah - langkah yang dipaparkan dipengaruhi oleh kerangka hukum dan kondisi organisasi  sektor  publik  yang  ada  dalam  membangun  whistleblowing  system  di  Indonesia. Berdasarkan  kerangka  hukum  dan  kondisi  organisasi  tersebut,  penulis  mengkontruksi “ meaning ” terhadap data - data  yang ada dan merumuskannya dalam langkah - langkah  penguatan whistleblowing system.    Dalam  perumusan  langkah - langkah  penguatan  tersebut,  values  penulis  mempengaruhi bagaimana  penulis  menginterpretasikan  data - data  yang  ada  dalam  merumuskan  langkah - langkah penguatan whistleblowing.

## Lokasi Penelitian
Penelitian  ini  memilih  Badan  Pemeriksa  Keuangan  (BPK)  sebagai  lokus  penelitian  karena sebagai lembaga negara yang kedudukannya diatur dalam Undang - Undang Dasar (UUD) 1945, BPK bertugas  dalam  memeriksa  pengelolaan  keuangan  negara  yang  dilakukan  oleh  lembaga  negara  di tingkat pusat hingga tingkat daerah. Pemeriksaan ini mencakup pada pemeriksaan keuangan, kinerja, dan  pemeriksaan  dengan  tujuan  tertentu.  Hasil  pemeriksaan  ini  disampaikan  kepada  Presiden  dan kepala  daerah  serta  dapat  menjadi  dasar  melakukan  penyidikan  kepada  pihak  terkait  (Pemerintah Indonesia 2006). Tugas dan dampak dari hasil kerja BPK tersebut menyebabkan pegawai BPK rentan terhadap penyuapan, utamanya pemeriksaaan terhadap penyelenggaraan negara yang rentan terhadap tindak pidana korupsi. Oleh karena itu, penelitian ini menggunakan BPK sebagai lokus penelitian.

## Teknik Pengumpulan Data
Penelitian  ini  menggunakan  dua  data  yakni  data  primer  dan  data  sekunder.  Data  primer diperoleh  dari  observasi  website whistleblowing BPK  RI.  Marshall  (1995  dalam  Sugiyono  2014) mengatakan bahwa melalui observasi, penelti akan mempelajari perilaku dan “ meaning ” dari perilaku tersebut.  Berdasarkan  penjelasan  tersebut,  dalam  penelitian  ini,  penulis  mengamati  website whistleblowing BPK RI sehingga dapat memahami proses whistleblowing yang dilaksanakan di BPK RI.  Selain  melakukan  observasi,  penelitian  ini  juga  mengumpulkan  data  sekunder  dari  peraturan perundang - undangan  terkait whistleblowing dan  perlindungan whistleblower. Penelitian  ini melakukan  studi  literatur  dari  buku,  jurnal,  dokumen  pemerintah  dan  lembaga  lainnya,  serta  berita ( news ) terkait whistleblowing .

## Teknik Analisis Data
Penelitian ini menggunakan teknik analisis data kualitatif. Teknik analisis data kualitatif terdiri dari  tiga  langkah  yakni  mereduksi  data,  menampilkan  data,  dan  membuat  kesimpulan  dari  data tersebut (Sugiyono 2014). Dalam tahap mereduksi data, penulis merangkum data dan memfokuskan pada temuan - temuan yang menjawab pertanyaan penelitian.  Setelah melakukan reduksi data, penulis melakukan  penyajian  data.  Data  disajikan  dalam  bentuk  narasi  yang  menyatakan  alasan  menjadi whistleblower dan  faktor  penghambat  menjadi whistleblower .  Berdasarkan  alasan  dan  faktor
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
penghambat tersebut serta studi literatur yang telah dilakukan, penulis merumuskan langkah - langkah yang dapat dilakukan untuk memperkuat whistleblowing system .

## 4. Hasil Penelitian
Pada  tahun  2005,  mantan  audior  BPK  melaporkan  akan  adanya  penyuapan  oleh  komisioner KPU  sehingga  hasil  pemeriksaan  terhadap  pengadaan  kotak  suara  dapat  dimanipulasi.  Auditor tersebut menyampaikan pengaduan ini kepada KPK (KPK 2007). Sebagai bentuk apresiasi terhadap aksinya,  mantan  auditor  tersebut  menerima  penghargaan  Integrity  Award  dari  Transparency International.  Kendati  demikian,  setelah  terlibat  dalam  proses whistleblowing ini,  mantan  auditor tersebut  diduga  terlibat  dalam  kasus  korupsi  yang  terjadi  Kementerian  Agama  (Widayati  2012). Mantan auditor tersebut menerima Dana Abadi Umat untuk biaya transportasinya. Hal ini menunjukan bahwa mantan auditor tersebut terlihat memperoleh pembalasan akibat aksinya sebagai whistleblower. Mantan  auditor  tersebut  menanggung  biaya  sosial  karena  reputasinya  tercemar  akibat  pembalasan yang diterimanya. Selain itu, mantan auditor BPK tersebut juga mengembalikan penghargaan Integrity Award  (Liputan6  2005).  Mantan  Auditor  tersebut  juga  menanggung  biaya  ekonomi  karena  auditor tersebut  tidak  diperbolehkan  untuk  melakukan  perjalanan  ke  luar  negeri  dan  dinonaktifkan  dari jabatannya  sebagai  manajer  satuan  antikorupsi  Badan  Rehabilitasi  dan  Rekontruksi  (BRR)  Aceh (Tempo 2005; Detiknews 2005).
Walaupun mantan auditor tersebut diduga terlibat dalam kasus korupsi di Kementerian Agama, investigasi  terhadap  kasus  suap  Komisioner  KPU  tetap  ditindaklanjuti  dan  aksinya  dapat mengungkapkan kasus  korupsi  yang lebih besar  dalam pengadaan kotak  suara  (KPK 2007). Hal  ini menandakan  keyakinan  auditor  bahwa  laporannya  akan  ditindaklanjuti  dan  berdampak  positif  pada organisasi  adalah  alasan  mengapa  auditor  tersebut  ingin  menjadi whistleblower .  Mantan  auditor tersebut  juga  ingin  menjadi whistleblower karena  auditor  tersebut  percaya  bahwa  KPK  adalah lembaga yang tepat untuk melaporkan tindakan illegal. Kepercayaan auditor tersebut dibentuk karena kinerja  KPK  dalam  pemberantasan  korupsi.  Hal  ini  ditunjukan  pada  peningkatan  indeks  percepsi korupsi  (CPI)  dari  1.9  ke  2.2  pada  tahun  2005  (TI  2005).  Selain  itu  KPK  juga  menyediakan perlindungan hukum dan menjamin karir auditor dengan memperkerjakan jika mantan auditor tersebut dikeluarkan dari pekerjaannya (news detik 2005). Hal ini menandakan bahwa kerjasama antara BPK dan KPK sebagai lembaga anti - korupsi dapat meningkatkan efektifitas whistleblowing system. Selain itu,  insentif  ekonomi  dapat  menjadi  pemicu  auditor  untuk  menjadi whistleblower. Di  tahun  2005, whistleblower dapat  memperoleh 20  persen  dari  pengembalian  kekayaan  negara  sebagai  insentif finansial (Peraturan Pemerintah 2000).
Salah satu hambatan dalam melindungi whistleblower yang dapat menghambat sesorang untuk menjadi whistleblower adalah  lemahnya  perlindungan  hukum.  Di  masa  itu,  pemerintah  mengatur bahwa setiap orang yang menjadi whistleblower berhak memperoleh perlindungan hukum dalam hal status  hukum,  tetapi whistleblower tersebut  tidak  akan  menerima  perlindungan  hukum  jika whistleblower tersebut diduga terlibat dalam kasus kriminal lainnya (Peraturan pemerintah 2000). Hal ini  menandakan  bahwa  kebijakan  tersebut  belum  memberikan  perlindungan  hukum  terhadap whistleblower jika  terjadi  pembalasan  akibat  aksinya.  Hal  lainnya  yang  dapat  menjadi  hambatan adalah resistensi dari atasan. Kepala BPK pada masa itu ingin menghukum mantan auditor ini karena Kepala BPK tersebut berpikir bahwa auditor tidak mengukuti prosedur  yang ada (news.detik 2005); Namun,  resistensi  tersebut  tidak  mencegah  mantan  auditor  untuk  menjadi whistleblower dan menindaklanjuti laporannya .
Pembalasan  juga  disebabkan  oleh  persepsi  auditor  terhadap  penerimaan  Dana  Abadi  Umat sebagai biaya transportasi dalam pelaksanaan audit di Kementerian Agama. Mantan auditor tersebut menerima  dana  tersebut  karena  pemberian  Dana  Abadi  Umat  sebagai  pertanggungan  biaya transportasi  dipandang  sebagai  hal  biasa  (Lipuran6  2005).    Faktanya,  mantan  auditor  tersebut
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik

## Indonesia (BPK RI))
seharusnya  tidak  menerima  Dana  Abadi  Umat  tersebut.  Hal  ini  menandakan  bahwa  belum  ada kejelasan batasan antara perilaku  yang etis dan tidak etis dalam pengalokasian anggaran  yang dapat digunakan  dalam  membiayai  biaya  transportasi.  Pembalasan  terhadap  aksi whistleblower ini menyebabkan ketakutan PNS lainnya untuk menjadi whistleblower. Kondisi ini dapat menyebabkan turunnya minat PNS menjadi whistleblower dan efektivitas whistleblowing system.

## Penguatan Whistleblowing System
Kerangka  hukum  dan  budaya  organsiasi  yang  mendukung  dibutuhkan  untuk  memperkuat whistleblowing  system. Terkait  dengan  kerangka  hukum,  peraturan  (legislasi)  dibutuhkan  untuk melindungi whistleblower, menginvestigasi dugaan tindakan ilegal atau tidak etis, dan memperbaiki tindakan ilegal dan tidak etis tersebut (Dusseyer et al 2011). Hingga jurnal ini ditulis, Indonesia telah mempunyai regulasi nasional untuk melindungi whistleblower dan keluarganya dari ancaman secara fisik dan psikologis. Perlindungan ini disediakan dalam bentuk kekebalan whistleblower dari gugatan secara perdata dan pidana. Kendati demikian, jika whistleblower menerima pembalasan dari aksinya, maka kasus yang dilaporkan pasca pelaporan oleh whistleblower akan ditanggani setelah kasus yang dilaporkan whistleblower (Peraturan Pemerintah 2014). Hal ini menandakan bahwa peraturan ini tidak menutup kesempatan adanya pembalasan dalam bentuk pencemaran nama baik atau tindakan kriminal lainnya,  namun whistleblower memperoleh  pengurangan  hukuman.  Selain  itu,  peraturan  ini  juga mempunyai  beberapa  keterbatasan  yang  dapat  mengurangi  efektifitasnya  Berdasarkan  kerangka hukum  yang  mengatur whistleblower ,  beberapa  lembaga  mempunyai  fungsi  yang  bersinggungan sehingga  tumpang  tindih  kewenangan  dapat  terjadi  dalam  menjalankan  fungsinya  (Kusoy  2017). Tumpang  tindih  kewenangan  ini  dapat  menyebabkan  perbedaan  persepsi  dalam  memahami  kasus yang sama sehingga kondisi ini dapat menghambat dan menyediakan ketidakpastian dalam pembuatan keputusan  dalam  proses  investigasi.  Hal  ini  dapat  menurunkan  minat  PNS  untuk  menjadi whistleblower .
Untuk meningkatkan efektivitas kerangka hukum yang ada, peraturan juga seharusnya mengatur perlindungan  terhadap whistleblower dengan  menjamin  adanya confidentiality dan anonymity sehingga  identitas whistleblower dapat  dirahasiakan  dan  terlindungi.  Pengungkapan  identitas whistleblower dapat  menyebabkan  terjadinya  eksklusi  sosial  terhadap whistleblower dan  mencegah PNS  untuk  terlibat  dalam  proses whistleblowing. Untuk  menjamin  adanya confidentiality dan anonymity ,  sanksi  harus  diterapkan  kepada  pihak  yang  menerima  informasi  dalam whistleblowing system jika  informasi  terkait whistleblower dipublikasikan.  Selain  itu,  peraturan  juga  seharusnya mengatur  mengenai  tahap - tahap  dalam  melakukan  pelaporan,  jangka  waktu  yang  dibutuhkan  dalam setiap  penangganan  kasus,  dan  mekanisme  tindak  lanjutnya  sehingga  tindakan - tindakan  illegal  dan tidak etis tersebut dapat ditanggani dan diperbaiki dengan akuntabel (Dusseyer et al 2011).
Peraturan (legislasi) juga harus mendefinisikan secara jelas cakupan tindakan illegal dan tidak etis yang dapat dilaporkan dalam whistleblowing system sehingga PNS dapat mengetahui jenis - jenis tindakan - tindakan yang tergolong dalam tindakan etis dan tidak etis. Selain itu, peraturan tersebut juga mengatur  cakupan  pihak  yang  dapat  melaporkan  tindakan - tindakan  illegal  dan  tidak  etis  sehingga PNS  mengetahui  perannya  dalam whistleblowing  system. Peraturan  ini  juga  seharusnya  mengatur koordinasi  antara  lembaga  yang  terlibat  dalam whistleblowing  system sehingga  peraturan  ini  dapat mempercepat proses investigasi dan perbaikan terhadap tindakan illegal dan tidak etis (Dusseyer et al 2011).
Mengembangkan  budaya  yang  mendukung  adanya whistleblowing juga  dibutuhkan  untuk memperkuat whistleblowing  system .  Budaya  ini  dapat  dikembangkan  dengan  penguatan whistleblowing  system secara  internal  melalui  prosedur  ( guidelines )  dan  perbaikan  struktur akuntabilitas organisasi. Prosedur internal mempunyai peran penting karena PNS yang saat ini masih bekerja adalah aktor potensial yang dapat menjadi whistleblower. Hal ini disebabkan oleh informasi publik  yang  dimiliki  oleh  PNS.  Melalui  penguatan  dan  sosialisasi  prosedur,  maka  PNS  mengetahui
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
tata cara, hak, dan kewajibannya ketika terlibat dalam proses whistleblowing. Kendati demikian, PNS sangat  rentan  terhadap  adanya  pembalasan  di  lingkungan  kerjanya  sehingga  perlindungan  menjadi suatu kebutuhan mutlak dalam memperkuat whistleblowing system (Dusseyer et al 2011) .
Pada  tahun  2011,  BPK  membuat  prosedur whistleblowing yang  mengatur  bahwa  PNS  dapat melaporkan  perilaku - perilaku  ilegal  dan  tidak  etis  kepada  satuan  tugas.  Satuan  tugas  ini  terdiri  dari Biro  Kepegawaian,  Inspektorat  Jendral,  dan  Biro  Hukum.  Satuan  tugas  ini  melaporkan  hasil pemerinksaannya kepada Sekretariat Jendral dan Dewan Kehormatan Kode Etik BPK (Syukur 2015). Kendati demikian, satuan tugas ini tidak cukup untuk membangun whistleblowing system yang efektif karena dalam kasus ini, Kepala BPK ingin menghukum mantan auditor. Jika mantan auditor tersebut hanya  melaporkan  penyuapan  tersebut  kepada  satuan  tugas,  maka  satuan  tugas  akan  melaporkan kepada  Sekretaris  Jendral  BPK  yang  secara  struktural  berada  di  bawah  Kepala  BPK.  Hal  ini menunjukan  bahwa  kasus  penyuapan  tersebut  mempunyai  peluang  yang  kecil  untuk  ditindaklanjuti karena Kepala BPK resisten terhadap aksi mantan auditor. Oleh karena itu, mekanisme akuntabilitas dari  satuan  tugas  ini  seharusnya  di - restrukturisasi.  Restrukturisasi  mekanisme  akuntabilitas  ini menjadi penting karena struktur organisasi sangat berpengaruh proses pengambilan keputusan dalam penangganan kasus whistleblowing (Nurhidayat and Kusumasari 2018). Oleh karena itu satuan tugas seharusnya  tidak  hanya  melaporkan  kepada  pihak  internal  BPK,  tetapi  juga  kepada  lembaga  anti - korupsi  lainnya  secara  bersamaan.  Selain  itu,  Inspektorat  Jendral  seharusnya  berada  dalam  posisi setara dengan Kepala BPK sehingga Kepala BPK tidak dapat mengintervensi kasus yang ditanggani oleh Inspektorat Jendral terkait whistleblowing .
BPK  sudah  membangun  aplikasi whistleblowing  system sebagai  saluran  dalam  pelaporan tindakan ilegal dan tidak etis. Aplikasi ini menyediakan prosedur yang jelas untuk menjaga anonymity sehingga  prosedur  ini  dapat  memberikan  perlindungan  kepada whistleblower dan  mendorong  PNS untuk  menjadi whistleblower. Aplikasi  ini  juga  sudah  menyediakan  informasi  terkait  data  yang dibutuhkan  untuk  melakukan  pengaduan  (wbs.bpk.go.id  2019)  sehingga  kecukupan  data  yang disediakan oleh whistleblower menentukan apakah kasus yang dilaporkan dapat dilanjutkan ke proses investigasi  atau  tidak.  Hal  ini  menunjukan  bahwa  system  yang  dibangun  telah  mendorong whistlebower untuk  menyediakan  informasi  yang reliable dan  akuntabel.  Aplikasi  ini  juga menjelaskan  mekanisme  tindak  lanjut  pelaporan  dalam  proses whistleblowing .  Informasi - informasi dalam  aplikasi  ini  dapat  memperkaya  pengetahuan  PNS  mengenai  kewajiban  dan  haknya  dalam proses whistleblowing.
Kendati  demikian,  aplikasi  Whistleblowing  ini  membutuhkan  beberapa  perbaikan  untuk memperkuat whistleblowing system. Aplikasi whistleblowing BPK  seharusnya  menjelaskan  jangka waktu  yang  dibutuhkan  dalam  proses  penangganan  kasus  sehingga  hal  ini  dapat  meningkatkan kepastian dalam pembuatan keputusan dalam proses whistleblowing dan berpengaruh positif terhadap minat  PNS  untuk  menjadi whistleblower. Aplikasi  ini  juga  seharusnya  mempublikasikan  hasil investigasi  untuk  menginformasikan  kepada whistleblower manfaat  dari  aksinya.  Publikasi  hasil investigasi  juga  mendorong  investigator  untuk  menanggani  kasus  dengan  tepat  waktu  karena investigator  merasa  terdapat  pihak  yang  mengawasi  kinerjanya  (Dusseyer  et  al  2011).  Aplikasi  ini dapat  mempublikasikan  jumlah  dan  tipe  tindakan  illegal  dan  tidak  etis  yang  diinvestigasi  dan diserahkan  kepada  lembaga  anti  korupsi  atau  independent  lainnya.  Hal  ini  juga  dilengkapi  dengan penjelasan  mengenai  kondisi - kondisi  dimana whistleblower dapat  secara  langsung  melaporkan tindakan  ilegal  atau  tidak  etis  kepada  pihak  eksternal  organisasi,  tanpa  melalui  pemeriksanaan  oleh organsiasi  internal  (OECD  2011).    Hal  ini  menjadi  penting  karena  langsung  melibatkan  pihak eksternal  organsasi  dalam  penangganan  tindakan  tidak  etis  suatu  organisasi  dapat  menurunkan kepercayaan publik terhadap organsiasi tersebut. Selain itu, aplikasi ini juga dapat mempublikasikan langkah - langkah  strategis  yang  telah  dilakukan  untuk  menindak  tindakan  illegal  dan  memperbaiki tindakan  tidak  etis  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  sehingga whistleblower dan  masyarakat secara umum mengetahui keseriusan
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
Untuk  memperkuat whistleblowing  system, budaya  organisasi  yang  mendukung  adanya whistleblowing juga  dibutuhkan.  Budaya  ini  dapat  dibangun  dengan  menjadikan  manajer  senior sebagai  garda  depan  dalam  memperkuat  whistleblowing  system.  Hal  ini  dapat  dilakukan  dengan menjadikan manajer senior sebagai contoh dalam mendukung whistleblowing system . Manajer senior juga dapat meyakinkan staff bahwa whistleblowing sebagai suatu mekanisme penting untuk menjaga integritas  organsiasi  (Moss  2016).  Hal  ini  dapat  dibangun  melalui  pelatihan  karena  pelatihan  dapat meningkatkan kesadaran PNS terhadap perannya dalam menjaga integritas organsiasi (OECD 2011). Pelatihan  juga  akan  membangun  kepercayaan  antar  PNS  dan  mendorong  PNS  untuk  terlibat  dalam proses whistleblowing di internal organsiasi. Pelatihan juga dapat memperkaya pengetahuan mengenai bagaimana  menjadi whistleblower, proteksi  yang  disediakan, dan  bagaimana  proses  penangganan kasus  dalam whistleblowing  system ini  (Dusseyer  et  al  2011).  Pelatihan  untuk  manajer  senior  juga menjadi langkah strategis karena manajer senior mempunyai peran yang esensial. Melalui kekuasaan dan  sumber  daya  yang  dimiliki,  manajer  senior  dapat  menentukan  standard  etika  dan  meyakinkan stafnya bahwa whistleblower akan dilindungi dari ancaman (Dusseyer et al 2011). Selain itu, manajer senior  juga  mempunyai  pengetahuan  terkait  potensi - potensi  tindakan  ilegal  atau  tidak  etis  yang mungkin  muncul  di  bidangnya  sehingga  manajer  senior  dapat  menjadi  aktor  utama  dalam memperbaiki tindakan - tindakan tidak etis dalam organisasinya (Miceli in Nurhidayat and Kusumasari 2018).

## 5. Simpulan
Whistleblowing  system dapat  diperkuat  dengan  mendukung  faktor  pendorong  untuk  menjadi whistleblower dan mengurangi faktor penghambat untuk menjadi whistleblower. Dalam konteks kasus whistleblowing di BPK, faktor yang mendorong PNS menjadi whistleblower adalah keyakinan bahwa kasus yang dilaporkan akan ditindaklanjuti, adanya kerjasama yang baik antara BPK dan KPK dalam menanggani  kasus  yang  diungkap  melalui whistleblowing  system ,  adanya  apresiasi  dari  lembaga internasional  dan  adanya  insentif  ekonomi.  Di  sisi  lain,  lemahnya  perlindungan  hukum  terhadap whistleblower dapat menghambat keinginan PNS untuk menjadi whistleblower.
Whistleblowing  system dapat  diperkuat  dengan  menyediakan  kerangka  hukum  yang  dapat melindungi whistleblower dan  mendorong  proses  penangganan  kasus  yang  diungkap  melalui whistleblowing  system menjadi  lebih  efektif,  efisien,  dan  akuntabel.  Dalam  konteks  perlindungan hukum,  adanya  jaminan  terhadap confidentiality dan anonymity harus  ditegakan.  Selain  penguatan kerangka  hukum,  budaya  organisasi  yang  mendukung  juga  dibutuhkan.  Penguatan  dan  sosialisasi prosedur  ( guidelines )  dan  aplikasi whistleblowing  system diperlukan  di  tingkat  meso.  Selain  itu, perbaikan  struktur  akuntabilitas  lembaga  yang  berwenang  menanggani whistleblowing  system juga diperlukan . Di  tingkat  mikro,  pelatihan  kepada  manajer  senior  dan  PNS  dapat  dilakukan  sehingga peran  manajer  senior  dan  kesadaran  staf  terhadap  peran  strategisnya  dapat  diperkuat  dalam whistleblowing system .

## DAFTAR PUSTAKA
Bagustianto,  R  dan  Nurkholis  2012, ‘ Faktor - Faktor  yang  Mempengaruhi  Minat  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS) untuk Melakukan Tindakan Whistle - Blowing (Studi Pada PNS BPK RI) ’, Ekuitas: Jurnal Ekonomi dan Keuangan, Vol. 19, No. 2, pp: 276 - 295
Brown, A J (ed) 2008, ‘ Summary ’ in Whistleblowing in the Australian public sector, ANU E Press, Canberra, pp. xxii - xxxviii.
Doloksaribu,  F  dan  Pamungkas,  B  2014, ‘ Analisis  Implementasi  Whistleblowing  System  Studi  Kasus  pada Badan  Pemeriksa  Keuangan  Republik  Indonesia ’, Skripsi  di  Fakultas  Ekonomi  Universitas  Indonesia, Diunduh  pada  30  Mei  2019,  <  http://www.lib.ui.ac.id/naskahringkas/2017 - 03/S58381 - Febriyandi% 20Dolok%20Saribu>
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
Dusseyer, I, Mumford, S and Sullivan G, 2011, ‘ Reporting corrupt practices in the public interest: innovative approaches to whistleblowing ’ ch. 23 in in A Graycar and R G Smith (eds), Handbook of global research and practice in corruption Edward Elgar, Cheltenham, pp. 429 - 62.
Dvora Yanow, 1999, ‘ Qualitative - Interpretive Methods in Policy Research, ” pp. 405 - 415
Instruksi  Presiden  (Inpres)  No.  7  Tahun  2015  Tentang  Aksi  Pencegahan  dan  Pemberantasan  Korupsi  Tahun 2015
Komisi  Pemberantas  Korupsi  (KPK)  2007, ‘ Menyalakan  lilin  di  tengah  kegelapan ’, KPK,  Diunduh  pada  30 Mei  2019,  <  https://aclc.kpk.go.id/materi/berpikir - kritis - terhadap - korupsi/buku/menyalakan - lilin - di - tengah - kegelapan>
Kusoy,  MC  2017, ‘ Perlindungan  terhadap “ whistleblower ” pada  tindak  pidana  korupsi  berdasarkan  undang - undang nomor 31 tahun 2014 tentang perlindungan saksi dan korban ’, Lex Administratum, Vol. 5, No. 9, pp. 101 - 108
Liputan6  2005, ‘ Whistleblower  itu  Sudah  Tereliminasi ’, Liputan6,  Diunduh  pada  30  Mei  2019,  <  https:// www.liputan6.com/news/read/113407/iwhistlebloweri - itu - sudah - tereliminasi>
Merdeka.com  2005, ‘ Khairiansyah:  Ini  Konsekuensi  Yang  Sudah  Saya  Duga  Sebelumnya ’, Merdeka.com, diunduh  30  Mei  2019,  <https://www.merdeka.com/peristiwa/khairiansyah - ini - konsekuensi - yang - sudah - saya - duga - sebelumnya - kauwt3n.html>
Moss,  P  2016,  Review  of  the  Public  Interest  Disclosure  Act  2013,  Department  of  the  Prime  Minister  and Cabinet.
News.detik.com  2005, ‘ BRR  Nonaktifkan  Khairiansyah ’, News  Detik.com,  Diunduh  30  Mei  2019,  <https:// news.detik.com/berita/484474/brr - nonaktifkan - khairiansyah>
News.detik.com 2005, ‘ Jika Khairiansyah Salman Dipecat, KPK Siap Menampung ’, News Detik.com, Diunduh 30  Mei  2019,  <  https://news.detik.com/berita/343818/jika - khairiansyah - salman - dipecat - kpk - siap - menampung>
News.detik.com  2005, ‘ Khairiansyah: Saya dan Keluarga Sudah Terbiasa Berjihad ’, News Detik.com, Diunduh  30 Mei  2019,  <https://news.detik.com/berita/d - 341592/khairiansyah - saya - dan - keluarga - sudah - terbiasa - berjihad>
Nurhidayat, I & Kusumasari, B 2018, ‘ Strengthening the effectiveness of whistleblowing system: A study for the implementation of anti - corruption policy in Indonesia ’, Journal of Financial Crime, Vol. 25 No. 1, pp. 140 - 154
OECD 2011, G20 Anti - corruption action plan. Protection of whistleblowers, OECD, Paris, pp. 15 - 25.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2000 Tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran serta Masyarakat dan Pemberian Penghargaan dalam Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi Sugiyono 2014, ‘ Metode Penelitian Kombinasi (Mixed Methods), Bandung: Alfabeta
Syukur,  YS  2015, ‘ Developing  ethical  behaviours  at  bpk  through  human  resource  management  practices ’, Jurnal Tata Kelola & Akuntabilitas Keuangan Negara, Vol. 1, No.2, pp. 157 – 172.
Taylor, J 2018, 'Internal whistle - blowing in the public service: a matter of trust', Public Administration Review vol. 778, no. 5, pp. 717 - 26.
Tempo.co  2005, ‘ Khairiansyah  Dilarang  ke  Luar  Negeri ’, nasional.tempo.co,  Diunduh  30  Mei 2019, < https://nasional.tempo.co/read/69553/khairiansyah - dilarang - ke - luar - negeri> The Audit Board (BPK RI) 2019, ‘ WBS BPK RI ’, BPK RI, diunduh 30 Mei 2019, <wbs.bpk.go.id> Transparency  International    (TI  )  2005, ‘ Corruption  perceptions  index 2005’, Transparency CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975
Penguatan Whistleblowing System di Indonesia (Studi Kasus Whistleblowing System di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI))
International, diunduh 30 Mei 2019, <https://www.transparency.org/research/cpi/cpi_2005/0> Undang - undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan Undang - undang  republik  indonesia  nomor  31  tahun  2014  tentang  perubahan  atas  undang - undang nomor 13 tahun 2006 tentang perlindungan saksi dan korban
W idayati, LS 2012, Peran  Whistleblower  dalam  Pengungkapan  Kasus Suap Pegawai Pajak, DPR RI, diunduh 30 Mei 2019, <http://berkas.dpr.go.id/puslit/files/info_singkat/Info%20Singkat - IV - 14 - II - P3DI - Juli - 2012 - 23.pdf>
CC-BY-SA 4.0 License, Copyright 2020, Public Inspiration, ISSN 2581-2378, E-ISSN 2580-5975