PALITA: Journal of Social-Religion  Research
Oktober 2019, Vol.4, No.2, hal.107-120 ISSN(P): 2527-3744;  ISSN(E):2527-3752 ©2019 LP2M IAIN Palopo. http://ejournal-iainpalopo.ac.id/palita

## Dana Talangan Haji; Problem atau Solusi Jitu?
(Studi  Evaluasi  Kebijakan  Penyelenggaraan  Ibadah  Haji)

## Muhammad Rifa’at Adiakarti Farid
Universitas  Muhammadiyah  Yogyakarta Jl. Brawijaya,  Geblagan,  Tamantirto,  Kec. Kasihan, Bantul, DI Yogyakarta  55183 E-mail: rifaatfarid@gmail.com

## Abstract
Hajj Bailout Fund is a consumptive financing aimed at customers to meet the need for the initial deposit fee for  the Hajj  Pilgrimage Cost  (BPIH)  determined  by the  Ministry of Religion of the Republic of Indonesia through the Integrated Hajj Computerized System  (SISKOHAT),  to obtain the haji portion seat number  using the Qard contract and Ijarah.  The  basis for the Government to issue  Hajj  Funding  Fund  financing  products is  based  on  the  fatwa  of  the Sharia  National Council (DSN) MUI No.29 / DSN-MUI  / VI / 2002 dated June 26, 2002 concerning Financing for Hajj  Arrangement by LKS (Sharia Financial Institutions). This research found that the garbage can method used only resolves various problems that are on the surface, not solving various other more complex problems. Among them are the problem of pilgrimage interest which is increasing every year  is not accompanied by an improvement  in the facilities for support ing Hajj; lodging, catering,  passport  and  visa  arrangements  are  often  hampered  by  poor  bureaucracy,  the separation of operators and regulators in the implementation of hajj  and the like. Overall the process of holding the pilgrimage from year to year increasingly shows significant changes.
Keywords : Garbage Can, Hajj Bailout Fund, Hajj Implementation.

## Abstrak
Dana  Talangan  Haji  merupakan  merupakan  pembiayaan  dalam  bentuk  konsumtif  yang ditujukan  kepada  nasabah  untuk  memenuhi  kebutuhan  biaya  setoran  awal  Biaya Penyelenggaraan  Ibadah  haji  (BPIH)  yang  ditentukan  oleh  Kemenag  RI  melalui  Sistem Komputerisasi  Haji  Terpadu  (SISKOHAT),  untuk  mendapatkan  nomor  seat porsi  haji  dengan menggunakan  akad  Qard  dan  Ijarah.  Dasar  Pemerintah  mengeluarkan  produk  pembiayaan Dana  Talangan Haji ini adalah bersdasarkan pada fatwa Dewan  Syariah Nasional (DSN)  MUI No.29/DSN-MUI/VI/2002    tanggal 26 Juni 2002 tentang Pembiayaan Pengurusan Haji oleh LKS (Lembaga  Keuangan  Syariah).  Penelitian ini  menemukan  bahwa  metode  garbage  can  yang digunakan  pun  hanya  menyelesaikan  berbagai  persoalan  yang  berada  di  permukaan,  tidak menyelesaikan  berbagai  masalah  yang lebih kompleks lainnya. Diantaranya  adalah masalah animo haji yang semakin meningkat setiap tahunnya tidak dibarengi dengan perbaikan fasilitas penunjang  haji;  pemondokan,  katering,  pengurusan  paspor  maupun  visa  yang  seringkali terhambat  oleh buruknya birokrasi, pemisahan  operator  maupun  regulator dalam  pelaksaan haji  dan  semacamnya.  Secara  keseluruhan  proses  penyelenggaran  ibadah haji  dari  tahun  ke tahun semakin menunjukkan perubahan yang signifikan.
Kata Kunci ,: Garbage Can, Dana Talangan Haji, Penyelenggaraan Ibadah Haji .

## 108 | Muhammad  Rifa’at  Adiakarti  Farid

## PENDAHULUAN
Di  Indonesia  menunaikan  ibadah  haji  merupakan  dambaan  jutaan masyarakat, apalagi menunaikan ibadah haji tidak hanya sebagai pencapaian puncak spiritual seseorang dalam menjalankan agamanya namun juga sebagai salah satu bentuk simbol eksistensi seseorang di tengah lingkungan sosial dan masyarakat. Hal inilah yang mendorong semangat atau ghirroh ummat Islam di Indonesia sangatlah tinggi sehingga disetiap penyelenggaraaan ibadah haji tiap  tahunnya,  kontingen  jamaah  haji  Indonesia  adalah  yang  terbesar dari seluruh  Negara,  hal  ini  cukup  beralasan  mengingat  Indonesia  menempati negara urutan atas dengan populasi jumlah umat Islam tertinggi di dunia.
Penyelenggaraan ibadah haji adalah rangkaian kegiatan pengelolaan pelaksanaan  ibadah  haji  yang  meliputi  pembinaan,  pelayanan,  dan perlindungan  jama ’ ah  haji,bahwa  yang  menjadi  penanggungjawab  dan pelaksana penyelenggaran ibadah haji selama  ini  adalah Pemerintah dalam hal  ini  Kementerian  Agama  dengan  dibantu  oleh  instansi  terkait. Penyelenggaran  ibadah  haji  haruslah  dilaksanakan  berdasarkan  asas keadilan,  profesionalitas dan  akuntabilitas  dengan prinsip  nirlaba.  Namun fakta  yang  terjadi  penyelenggaraan  ibadah  haji  setiap  tahunnya  selalu menimbulkan  masalah  laten  yang tak  kunjung  ditemukan  solusi  efektifnya sejauh ini.
Pembiayaan  Dana  Talangan  Haji  Perbankan  Syariah  merupakan pembiayaan dalam bentuk konsumtif  yang ditujukan kepada nasabah untuk memenuhi   kebutuhan   biaya setoran awal  Biaya  Penyelenggaraan Ibadah haji (BPIH)  yang ditentukan  oleh Kemenag RI melalui Sistem Komputerisasi Haji Terpadu (SISKOHAT), untuk mendapatkan nomor seat porsi haji dengan menggunakan akad Qard dan Ijarah.
Sementara  itu,  tidak  jauh  berbeda dengan  pegertian  di  atas,  dalam website  Bank Syariah Mandiri 1 disebutkan bahwa pembiayaan talangan haji adalah pinjaman ( Qard ) dari Bank  Syariah  kepada  nasabah  untuk  menutupi kekurangan  dana  guna  memperoleh  kursi ( seat )  haji  pada  saat  pelunasan BPIH   (Biaya  Perjalanan  Ibadah  haji).  Dana  talangan   ini dijamin  dengan deposit  yang  dimiliki  nasabah.  Nasabah  kemudian  wajib  mengembalikan sejumlah  uang  yang  dipinjam  itu  dalam  jangka  waktu  tertentu.  Atas  jasa peminjaman dana talangan ini, Bank Syariah memperoleh imbalan ( fee/ujrah ) yang besarnya tidak didasarkan pada jumlah dana yang dipinjamkan. Tujuan dikeluarkannya  produk  ini    adalah  untuk  memberikan  kemudahan  kepada
1 http://  www.syariahmandiri.co.id/category/.../pembiayaan-talangan-haji/  diakses 17 Oktober 2018  pukul 21.00
nasabah/calon  nasabah  pembiayaan  haji  untuk  mendapatkan  porsi  haji dengan persyaratan mudah dan proses lebih cepat.
Menurut William Dunn tahapan kebijakan publik meliputi, penyusunan agenda ( agenda  setting ), formulasi kebijakan ( policy  formulation ), legitimasi kebijakan ( policy  adoption ),  implementasi  kebijakan ( policy  implementation ) dan penilaian  kebijakan (policy  evaluation ). 2 Tahapan seperti akan berulang kembali  apabila  dalam  suatu  tahapan  dirasa  kurang  pas,  sehingga  proses revisi bisa terjadi dalam setiap tahapan. 3
Gambar 1. Tahapan kebiajkan publik
Penyusunan  agenda  kebijakan  dana  talangan  haji  pada  mulanya diperuntukkan  bagi  masyarakat  Indonesia  yang  ingin  berhaji  tetapi  tidak mempunyai biaya untuk berangkat. Tetapi pada akhirnya,  dana talangan haji ini menjadi bad policy (kebijakan yang buruk) dan dihentikan karena berbagai permasalahan yang ada seperti menyebabkan penambahan waiting list , riba , dan sebagainya. Perlu dicermati,  bagaimana model pengambilan  keputusan yang  digunakan  dalam  memutuskan  dana  talangan  haji  sehingga  menjadi sebuah  keputusan  yang  buruk.  Dalam  diskursus  kebijakan,  ada  beberapa model pengambilan keputusan seperti rational comprehensive , mixed scanning dan garbage can . Berikut akan penulis paparkan perbedaannya :
2 William Dunn, “ Pengantar  Analisis Kebijakan Publik, ” cet. Ke -5  (Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press, 2003)  hlm 24
3 http://www.laits.utexas.edu/txp_media/html/bur/features/0303_01/policy.html diakses 25 September  2018

## 110 | Muhammad  Rifa’at  Adiakarti  Farid

## Tabel 1. Perbedaan Analisis Kebijakan
PENDEKATAN POINT
PERBEDAAN RATIONAL COMPREHENSIVE MIXED- SCANNING GARBAGE CAN Asumsi Ontologis  Setiap permasalahan memiliki solusi obyektif Setiap permasalahan berada dalam konteks yang spesifik Tidak ada solusi yang benar- benar objektif untuk setiap solusi karena permasalahan dan pengambilan keputusan selalu terjadi dalam konteks yang spesifik Sikap terhadap konteks Hampir sepenuhnya abai terhadap konteks Memberikan perhatian kepada konteks sembari mengupayakan pengambilan keputusan dalam rasionalitas tekhnokratis yang bisa dimaksimalkan Terlalu hirau dengan konteks, sehingga dalam pengambilan keputusan selalu mengacu pada pengalaman di masa lalu untuk situasi yang dianggap serupa Logika proses Tekhnokratis Politis Birokratis
Diantara  ketiga  model  tersebut,  model mixed-scanning berusaha mengambil jalan keluar dari kedua model lainnya. Garbage can melihat proses kebijakan  sedikit  sekali  melibatkan  proses  yang  rasional  ilmiah.  Proses kebijakan biasanya dilatarbelakangi oleh kebiasaan yang pernah dilakukan di masa sebelumnya ataupun di tempat lain. 4
Model rational-comprehensive
sebaliknya mendefinisikan pengambilan  keputusan  sebagai  keputusan  rasional,  segala  keputusan diambilkan  berdasarkan  data  dan  informasi  yang  ilmiah  komprehensive.
4 William Dunn, “ Pengantar Analisis Kebijakan Publik, ” hlm 45
Model mixed  scanning mencoba  mengambil  posisi  di  antaranya keduanya. 5 Model  ini  berusaha  mengakui  kenalaran  manusia  dan  melihat  proses kebijakan bukan hanya rasional efektif dan efisien, tetapi juga proses rasional politis, yang bisa saja mengakibatkan adanya tawar menawar antar berbagai kalangan maupun aktor yang terlibat.
Jika  menggunakan  metode mixed  scanning ,  keputusan  yang  diambil akan  menjadi  lebih  terurai,  misal  upaya  penguatan  rupiah  terhadap  dolar Amerika  Serikat  (karena menjadi  acuan  dunia)  yang  dapat  berimbas pada turunnya  ongkos  naik  haji,  tidak  memprivatisasi  pelaksaan  haji  sehingga dapat  menjadikan  daya  saing  yang  kompetitif  sehingga  dapat  berakibat meningkatnya mutu pelayanan haji dan upaya lain sebagainya.
Theodore Lowi berpendapat bahwa kebijakan menentukan dinamika politik.  Hasil setiap kebijakan mendapat tanggapan khusus dari mereka yang terkena  dampak.  Dampak  oleh  kebijakan  menentukan  perdebatan  politik dalam  hal  pengambilan  keputusan  serta  pelaksanaannya.  Persepsi  hasil kebijakan adalah penting, pembuat kebijakan dalam posisinya mempengaruhi persepsi  pada proses kebijakan. 6 Dalam  karya  ini  penulis  juga  berasumsi bahwa  model garbage  can yang  digunakan  dalam  metode  pengambilan keputusan  dana  talangan  haji  adalah  sebuah  kebijakan  yang  buruk  ( bad policy ) yang telah dikeluarkan oleh pembuat kebijakan di Indonesia.

## METODE
Metode penelitan yang digunakan dalam penelitian ini  menggunakan metode  penelitian  kualitatif,  yaitu  penelitian  yang  bermaksud  untuk memahami  fenomena  empiris  secara  holistik  (menyeluruh)  dengan  cara deskripsi  dalam  bentuk  kata-kata  dan  bahasa,  pada  suatu  konteks  khusus dengan memanfaatkan berbagai metode ilmiah. 7
Metode pengumpulan  data  menggunakan metode  analisis  dokumen. Analisis  dokumen  adalah  metode  pengumpulan  data  untuk  mendapatkan informasi  mengenai  hal-hal  atau variabel yang  mungkin  tidak  didapatkan melalui  wawancara  atau  observasi  berupa  catatan,  transkip,  buku,  surat kabar,  majalah,  prasasti,  notulen  rapat,  agenda,  catatan  pengadilan  dan sebagainya. Dokumen yang dikumpulkan dari penelitian ini berupa data rinci
5 Ibid hlm 46
6 Frank  Fisher,  dkk, “Handbook Analisis Kebijakan  Publik Teori, Politik dan Metode” , terj.  Imam Baihaqie (Bandung:  Nusa Media, 2015)  hlm 153-154
7 Tatang  M. Arimin, “ Menyusun Rencana Penelitian ”,  (Jakarta:  CV Rajawali,1986),  hlm
89

## 112 | Muhammad  Rifa’at  Adiakarti  Farid
mengenai  dana  talangan  haji,  fatwa  Majelis  Ulama  Indonesia  maupun Peraturan Menteri Agama.

## TITIK LEMAH PENYELENGGARAAN IBADAH HAJI

## 1. Kementerian  Agama  Masih  Sebagai  Regulator,  Operator  dan Evaluator
Penyelenggaraan Ibadah haji sesungguhnya sangat multidimensional. Banyak pihak yang terlibat dan banyak hal yang terkait di dalamnya. Untuk itu profesionalisme  pelayanan  ibadah  haji  menjadi  sebuah  keniscayaan  bagi pemerintah sebagai otoritas tunggal penyelenggara ibadah haji Ada beberapa indikator  penyelenggaraan Ibadah  haji  di  Indonesia  yang  perlu  dicermati seperti selama ini aspek kelembagaaan, pengelolaaan keuangan, peningkatan sarana  dan  prasarana  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  jamaah  haji masih belum efektif.
Undang – Undang  tentang  Penyelengaraan  Ibadah  haji  belum  tegas memisahkan antara fungsi regulator, operator dan evaluator, selama ini tiga fungsi tersebut masih  dimonopoli oleh Kementerian Agama sehingga  ketika fungsi – fungsi  tersebut  terpusat  di  satu  titik  maka  peluang abuse  of  power menjadi  lebih  besar. Komisi  Pemberantasan Korupsi (KPK) mengklasifikasi terdapat  48  titik  lemah  penyelengaraan  ibadah  haji  antara  lain  regulasi, kelembagaan,  tata  laksana  dan  manajemen  sumber daya manusia  sehingga menempatkan  Kementerian  Agama sebagai salah  satu kementerian  dengan indeks integrasi terendah (versi KPK tahun 2011). 8
Dalam pemberangkatan jamaah haji, memang ada pihak swasta yang terlibat.  Tetapi  pihak  swasta/travel  sering  menyalahi  prosedur yang  telah ditetapkan.  Selama  ini  Pemerintah  hanya berjanji  akan memberikan  sanksi administratif  terhadap Biro/Travel Haji  yang  menyalahi  prosedur padahal sesuai  ketentuan  Pasal  46  UU  No  13  Tahun  2008 9 hal  tersebut  dapat dikenakan  pidana dengan ancaman 6 tahun penjara dan denda Rp 1 Miliar. Seperti banyak terjadi belakangan ini  ada ribuan orang tertipu First Travel, SBL maupun biro travel/umrah yang menawarkan berangkat ke Tanah Suci dengan biaya yang murah. Penegakan hukum terhadap kasus penyalahgunaan Ibadah haji Plus ini perlu dilakukan untuk memberikan efek jera agar mampu melindungi calon jamaah haji dari praktek penipuan. Pada  tahun
8 Zainal  Arifin  Muchtar, Mengelola Dana  Abadi Ummat  Mencegah  Korupsi di  Sektor Pengelolaan  Haji disampaikan  dalam  Seminar  Sehari  Kebijakan  Penyelenggaraan  Haji  oleh Pemerintah  dan  Masalah  Dana  Talangan  Haji  Pada  Perbankan  Syariah  MajelisTarjih  dan Tajdid PP  Muhammadiyah  di Yogyakarta  17 Maret  2012
9 Ibid 46
2011.  Komisi  VIII  DPR  pernah  mengusulkan  pemisahan  regulator  dan operator dalam  layanan  haji  dengan  cara  membentuk  badan  haji  khusus, revisi  undang-undang haji,  audit  anggaran oleh  BPK  dan  audit  kinera  oleh Ombudsman. 10 Hal  ini  terjadi  karena  Komisi  VIII  menemukan  banyak permasalahan dari  mulai  nasi  boks katering yang  menyebabkan 71 jamaah mengalami diare, jarak pemondokan yang jauh 2,5 km dari Masjidil Haram.

## 2. Kuota Haji Tidak Sebanding Dengan Animo Masyarakat
Penyelenggaraan  Ibadah  haji  dari  tahun  ke  tahun  mengalami perkembangan dengan segudang masalah kompleks. Jumlah umat Islam yang menunaikan  Ibadah haji  makin  mengalami  peningkatan.  Sebagai gambaran, keberangkatan  jemaah  haji  DIY  dari  jumlah  yang  berangkat  menunaikan Ibadah haji  setiap  tahunnya yaitu  tahun  tahun 2014 sebanyak  3270 orang, tahun 2015 sebanyak 3093 orang, tahun 2016 sebanyak 2477 orang, tahun 2017  sebanyak  2471. 11 Jika  dilihat  berdasarkan  tabel  pembagian  wilayah kuota  di  bawah  ini  yang  paling  sedikit  tahun  2017  adalah  Kabupaten Kulonprogo dengan 214 dan Gunungkidul dengan 285.
Tabel 2. Jumlah Jamaah Haji DIY Berdasarkan Wilayah tahun 2017
No  Kabupaten/ Kota Jenis Kelamin Jumlah Laki-Laki Perempuan (1) (2) (3) (4) (5) 1  Yogyakarta 186 217 403 2  Bantul 314 339 647 3  Kulonprogo 99 115 214 4  Gunungkidul 143 142 285 5  Sleman 452 470 922 JUMLAH 1,194 1,277 2,477 Tabel 3. Jumlah Jamaah Haji DIY Tahun 2014 – 2016 No Tahun Jenis Kelamin Jumlah Laki-Laki Perempuan (1) (2) (3) (4) (5) 1  2016 1,188 1,289 2,477 2  2015 1,465 1,628 3,093 10 Nashih  Nasrullah, Mutu Penyelenggaran Haji Dinilai Turun, Republika  7 Desember 2011 hlm 12
11 Data Bidang  Penyelenggaraan  Haji dan Umrah  Kantor  Wilayah Kementerian  Agama DIY tahun  2017
3  2014 1,613 1,657 3,270 4  Gunungkidul 143 142 285 5  Sleman 452 470 922 JUMLAH 1,194 1,277 2,477
Pemerintah pada tahun Maret 2013 12 telah menghapus biaya talangan haji,  sebagai upaya  mengantisipasi  lonjakan  jemaah  haji  pada  tahun-tahun mendatang setelah mengetahui permasalahan haji dalam beberapa tahun ini. Selain  menyebabkan  animo  masyarakat  untuk  pergi  haji  melonjak,  dana talangan  haji  juga  menyebabkan  produk  likuiditas  perbankan  syariah mengalami  seret.  Penghapusan biaya  talangan  haji  juga  sebagai  salah  satu sosialisasi  yang  gencar  dilakukan  yai tu  “Cukup  satu  kali  berhaji”.  Untuk jamaah  haji  DIY  tahun  2017,  tercatat  ada  47  jamaah  yang  pernah  haji sebelumnya. 13 Sosialisasi  ini  dilakukan  paling  tidak,  sebagai  upaya  untuk memangkas  waktu  tunggu  jemaah haji  yang setiap  tahunnya semakin  lama untuk diberangkatkan.
Banyaknya  calon  jemaah  haji  dari  berbagai  kalangan  lapisan masyarakat  dan  dari  berbagai  latar  belakang  pekerjaan,  maka  dengan demikian  tujuan  dan kebutuhan yang berbeda-beda, menimbulkan  masalah tuntutan pelayanan yang lebih bervariasi. Tetapi jumlah jamaah haji dari PNS masih mendominasi jika dibandingkan dengan pekerjaan lainnya.
Tabel 4. Jenis Pekerjaan Jamaah Haji DIY Tahun 2017
No Kabupaten/ Kota
Jenis Pekerjaan PNS  TNI/
POLRI Dagang  Tani Swasta  IRT  Pel/MHS  BUMN/ BUMD Lainnya Jumlah (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) 1  Yogyakarta 117 4 14 1 101  81 3 15 55 391 2  Bantul 225 8 36  40 164  72 2 6 94 647 3  Kulonprogo 119 2 8  25 31  18 2 3 57 265 4  Gunungkidul  102 2 40  22 16  27 - 1 52 262 5  Sleman 312 11 41  38 229  133 2 19 127 912 Jumlah  875 27  139 126  541 331 9 44 385 2,477
Masalah yang sering terjadi keterlambatan visa haji, pada tahun 2017 masih terjadi 1.997 visa haji yang belum selesai sehingga membawa dampak
12 http://news.detik.com/berita/2509359/menag-kembali-ingatkan-dana-talang an - haji-oleh-perbankan-dilarang  diakses pada  8 November 2018
13 Data Bidang  Penyelenggaraan  Haji dan Umrah  Kantor  Wilayah Kementerian  Agama DIY tahun  2017
kepada jemaah terjadi  pengunduran waktu  pemberangkatan atau pun tidak jadi  berangkat  haji. 14 Sistem  pendaftaran  calon  jamaah  haji  juga  perlu dicermati.  Bahwa besarnya kuota jamaah haji yang diberikan oleh Kerajaan Saudi Arabia kepada Indonesia ternyata tidak mampu mengakomodir jumlah calon jamaah haji yang ingin berangkat ke tanah suci, hal ini berimbas semakin membengkaknya daftar tunggu ( waiting list ) calon jamaah haji Indonesia yang kini  mencapai sekitar  1,9  juta  orang sementara kuota  haji  Indonesia setiap tahunnya hanya berkisar 210.000 orang. 15 Untuk  daftar tunggu jamaah haji DIY saja sampai tahun 2041. 16

## Tabel 5. Daftar Tunggu Jakarta, Jawa Tengah, Yogyakarta dan Jawa Timur
Daerah Kuota 2017 Daftar Tunggu DKI Jakarta 7991 2037 Jawa Tengah 30225 2041 D.I Yogyakarta 2471 2041 Jawa Timur 35034 2042
Selain  disebabkan  animo  tinggi  ummat  Islam  untuk menunaikan ibadah haji Kementerian Agama menduga praktik Dana Talangan Haji yang diberikan oleh pihak perbankan menjadi pemicu panjangnya daftar antrian tunggu calon jamaah haji, dengan Dana Talangan Haji yang diberikan oleh Bank maka seseorang dapat mendaftar untuk mendapatkan nomor porsi atau seat calon  jamaah  haji  melalui  bantuan  pinjaman  dana  kemudian diangsur dalam  kurun  waktu  tertentu. 17 Dana Talangan Haji  juga dianggap mereduksi syarat istita’ah 18 atau kemampuan secara finansial  sebagai salah satu syarat seseorang menunaikan ibadah haji.
Judulnya disesuaikan dengan redaksi/deskripsi rumusan masalah yang dimaksud.  Bagian ini berisi hasil  penelitian  dan pembahasan terkait  dengan rumusan masalah pertama..  Pada  hasil  penelitian  terlebih  dahulu paparkan hasil  penelitian  yang  telah  diperoleh  tanpa  menyertakan  deskripsi  hasil pemikiran  penulis  atau  tinjauan  pustaka.  Pada  bagian  pembahasan  berisi
14 Ibid
15 https://joglosemar.co/2016/04/tahun-pemerintah-ubah-regulasi- penyelenggaraan-haji.html  diakses 17 Mei 2017 pukul 14.00
16 https://haji.kemenag.go.id/v3/basisdata/waiting-list  diakses  21  Oktober  2018 pukul 00.38
17 http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt523aeba65def4/sistem- pembayaran-ibadah-haji-belum-transparan  diakses 16 Mei 2017  pukul 14.13
18 Wawancara  dengan  Bapak  Fuad  Zain,  Anggota  Majelis  Tarjih  dan  Tajdid  Pimpinan Pusat  Muhammadiyah  pada  11 Oktober 2018

## 116 | Muhammad  Rifa’at  Adiakarti  Farid
tentang penjelasan hasil penelitian dikaitkan dengan rumusan masalah dalam penelitian,  interpretasi  hasil  penelitian,  serta  membandingkan  atau mengaitkan hasil penelitian dengan teori yang dirujuk.

## GARBAGE CAN SEBAGAI MODEL PENGAMBILAN KEPUTUSAN
Sebagian  besar  praktek  metode  pengambilan  keputusan  kebijakan terjadi dalam situasi  yang jauh dari gambaran ideal. Situasi riil  pengambilan keputusan  kebijakan  seringkali  menempatkan  para  pembuat  keputusan dalam  situasi  dimana  tidak  seluruh  alternatif  keputusan  bisa  diketahui. Informasi  yang  lengkap  tersedia  dan  bisa  diakses  dan  aktor  yang  terlibat dalam  proses tersebut  memiliki  tingkat  kesepakatan  yang  rendah tentang tujuan dari pengambilan keputusan yang dilakukan. 19
Dalam situasi seperti ini, tentunya pendekatan rational comprehensive tidak bisa dilakukan karena prasyaratnya untuk itu tidak terpenuhi. Jika tetap dipaksakan,  hasil  analisis  yang  dilakukan  akan  memiliki  tingkat  reliabilitas dan validitas  yang rendah, karena sebagian besar pertimbangan hanya akan didasarkan  asumsi. 20 Dalam  model garbage  can asumsi  yang  paling  dasar adalah bahwa seluruh proses pengambilan keputusan terjadi dalam  sebuah konteks  kelembagaan  tertentu.  Konteks  kelembagaan  tersebut  dapat mencakup  nilai,  norma, kebiasaan dan aturan-aturan yang  tertulis  maupun tidak tertulis, yang tereproduksi terus menerus dalam rutinitas keseharian.
Dalam  kehidupan  keseharian  mengenai  kehidupan  beragama  di masyarakat  kita  bisa  melihat  bagaimana  Pemerintah  dalam  hal  ini Kementerian Agama, LKS (Lembaga Keuangan Syariah)  maupun calon jemaah haji menjalankan rutinitas dan saling berinteraksi satu dengan yang lain. LKS membutuhkan  keberadaan  jemaah  haji  sebagai  nasabah,  begitu  pula sebaliknya. Jemaah haji memerlukan keberadaan Kementerian Agama sebagai representasi  Pemerintah  dalam  bidang  keagaamaan,  Kementerian  Agama memerlukan adanya masyarakat sebagai perwujudan eksistensi keberadaan Pemerintah.
Dalam  menjalankan  rutinitas  dan  berinteraksi,  masing-masing individu  tersebut  sedang  menjalankan  peran  yang  menghadirkan  suatu tuntutan  sikap  dan  pola  perilaku  tertentu.  Kegagalan  untuk  memenuhi tuntutan tersebut akan membuat  pihak yang gagal dipandang sebagai pihak yang telah membuat kesalahan, menyimpan atau minimal berlaku tidak lazim.
19 March,  J.Gdan  Olsen,  J.P, A  Garbage  Can model  of  Organizational  Choice , Administrati v e Science  Quarter  17  (1972)  hal 1-25
20 Purwo Santoso, Modul Pembelajaran Analisis  Kebijakan Publik , Yogyakarta:  Fisipol UGM, 2010 hlm 121
Contoh di  atas menunjukkan  bahwa individu-individu  yang menjadi  bagian dari  individu  yang  terlibat  dalam  dana  talangan  haji  dalam  aktivitas  dan interaksi  kesehariannya, akan  dibingkai  oleh  sebuah tatanan  yang menjadi bagian  dari  sebuah  lembaga.  Tatanan  ini  menjadi  bagian  dari  kesadaran rutinnya  sehingga  dalam  nalar  masing-masing  individu  muncul  gambaran tentang  apa  yang  seharusnya  dilakukan  dan  apa  yang  seharusnya  tidak dilakukan. 21
Proses  pelembagaan  nilai  dan  norma  kebiasaan  itu  muncul  dalam bentuk  dibuatnya  peraturan tertulis.  Namun  peraturan  tidak  tertulis  inilah yang membingkai  sebagian besar perilaku  manusia termasuk  dalam proses pengambilan  keputusan  kebijakan.  Realitasnya  akan  nampak  jelas  ketika seringkali  ditemui  ada  calon  jemaah  haji  yang  mengajukan  pertanyaan “Bagaimana cara saya menunaikan ibadah haji padahal saya tidak mempunyai uang yang cukup?.” Padahal tidak ada aturan tertulis, yang boleh dirunut dari Al- Qur’an  sampai  a turan  tingkat  RT  yang  melarang  seseorang  untuk menanyakan cara untuk  menunaikan ibadah haji.  Namun calon jemaah haji sering  merasa  malu  ketika  bertanya  kepada  orang  lain  yang  tau  kondisi keuangannya  mengenai  prosedur  persyaratan  untuk  mengajukan pembiayaan  ibadah  haji.  Karena  itu  sebelum  mengambil  keputusan melakukan  ibadah  haji,  calon  jama’ah  haji  tersebut  mencari  informasi ‘bagaimana hal itu biasa dan bisa dilakukan’ .
Selain  itu  calon  jemaah  haji  tersebut  pasti  juga  akan mempertimbangkan  alternatif  cara  yang  lain  untuk  mencari  informasi mengenai pembiayaan haji melalui media lain selain bertanya. Media lain ini juga  merupakan  alternatif  pilihan  bagi  calon  jemaah  haji.  Interaksi  antara kebutuhan dan alternatif untuk mendapatkan informasi seputar pembiayaan haji  ini  akan  menghadirkan choice  opportunity (kesempatan-pilihan)  bagi calon  jemaah  haji  untuk  mengambil  keputusan  dengan  cara  apa  dan bagaimana  dia  bisa  mengetahui  informasi  tersebut.  Keputusan  yang dihasilkan  merupakan dinamika  interaksi  antara problem; yaitu  kebutuhan ntuk  menunaikan  salah  satu  rukun  Islam,  solusi;  mencari  informasi; partisipan; calon jemaah haji maupun pemberi layanan pembiayaan haji, dan choice opportunity.

## 118 | Muhammad  Rifa’at  Adiakarti  Farid
Gambar 2. Alur Pengambilan Keputusan Garbage Can
Dalam  situasi  seperti  digambarkan  di  atas  calon  jemaah  haji  tidak sekedar  mencocokan  problem,  kebutuhan  untuk  menunaikan  haji  dengan solusi  menabung  sedikit  demi  sedikit  atau  dengan  berhutang  ke tetangga/sanak  famili.  Namun  perilaku  itu  terjadi  dalam  sebuah  konteks tertentu.  Upaya  mencocokan  itu  baru  dimulai  dan  relevan  jika  konteks kelembagaan  di  mana  suatu  keputusan  harus  diambil  telah  diketahui.  Jika tidak  ada  konteks  kelembagaan  itu,  maka  model garbage  can ini,  bahkan proses pengambilan keputusan tersebut sama sekali tidak relevan.
Misalnya dalam kondisi dimana tidak terpikir adanya kebutuhan untuk mencari informasi mengenai menunaikan haji dengan keadaan tidak memiliki dana yang cukup dan tidak  terpikir adanya cara yang dianggap lazim untuk menyelesaikan  permasalahan  tersebut  maka  keputusan  untuk  mengakses dana talangan haji menjadi kehilangan tujuan dan relevansinya. 22 Oleh karena itulah  Pemerintah  berusaha  memecahkan  permasalahan  tersebut  dengan memberlakukan pembiayaan ibadah haji melalui dana talangan haji.
Model Garbage  Can melihat  bahwa  proses  pengambilan  keputusan adalah  proses  mencocokan  permasalahan,  solusi,  partisipan  dan choice- opportunity. Hal  ini  bisa  digambarkan dengan  ilustrasi  orang memasukkan sampah; berupa problem, berbagai alternatif solusi, serta energi yang dimilki; ke  dalam  keranjang  sampah;  yaitu  konteks  kelembagaan  yang  ada,  dan
berharap  bahwa  rangkaian  problem  dan  solusinya,  yang  sesuai  dengan konteks  kelembagaan dan energi yang dimiliki  akan  muncul dari keranjang sampah tersebut.

## Gambar 3. Proses Pengambilan Keputusan Menurut Garbage Can
Konteks  kelembagaan  mempengaruhi  perilaku  aktor  yang  terlibat dalam  pelayanan  ibadah  haji  dengan cara  membatasi  pilihan-pilihan  aktor tersebut. Namun pada saat bersamaan, konteks kelembagaan ini  juga dapat menjalankan  fungsinya  sebagai  dasar  yang  mempengaruhi  perilaku  aktor untuk mengambil perilaku dan tindakan tertenju yang kecil kemungkinan bisa dilakukan aktor diluar lembaga tersebut. Prinsip ini juga akan berlaku dalam proses  pengambilan  keputusan  kebijakan. 23 Model garbage  can memang secara spesifik melihat bahwa kebiasaan mempengaruhi proses pengambilan keputusan  kebijakan  secara  signifikan.  Dalam  analisis  yang  mengedepan dimensi administratif dari proses pengambilan keputusan, model ini memang sering disebut sebagai mengarah pada konservatif. 24

## PENUTUP
Dari  uraian diatas,  maka  dapat  disimpulkan  terjadi  banyak  persoalan dalam penyelenggaran ibadah haji. Metode garbage  can yang digunakan pun hanya menyelesaikan  berbagai persoalan yang  berada di  permukaan,  tidak menyelesaikan  berbagai masalah  yang lebih  kompleks  lainnya.  Diantaranya adalah  masalah animo  haji  yang  semakin  meningkat  setiap  tahunnya  tidak dibarengi dengan perbaikan fasilitas penunjang haji;  pemondokan, katering, pengurusan paspor maupun  visa  yang  seringkali  terhambat  oleh buruknya birokrasi,  pemisahan operator maupun  regulator dalam  pelaksaan  haji  dan semacamnya.  Secara  keseluruhan.proses  penyelenggaran  ibadah  haji  dari tahun  ke  tahun  semakin  menunjukkan  perubahan  yang  signifikan,  tetapi masih ada berbagai persoalan yang harus segera diselesaikan sebagai upaya pelaksaan dan implementasi kebijakan pelayanan prima negara kepada warga negara.
Penyelenggaraan haji  adalah  sebuah pelayanan  publik  yang  bersifat multidimensional  lintak  sektor  dengan  pemimpinnya  adalah  Kementerian Agama. Dari tahun ke tahun, telah terjadi peningkatan mutu pelayanan, dana
23 Ibid hlm 125
24 Purwo  Santoso, “Menembus  Ortodoksi kajian  Kebijakan  Publik,” Yogyakarta: Fisipol UGM, 2004 hlm 57

## 120 | Muhammad  Rifa’at  Adiakarti  Farid
talangan haji  ini  merupakan terobosan baru dalam penyelenggaraan ibadah haji  yang  pada  akhirnya  dihentikan  karena  menimbulkan  banyak permasalahan.  Permasalahan  yang  paling  terlihat  adalah  semakin  tambah panjangnya  daftar  tunggu  antrian  haji  hingga  mencapai  bertahun  tahun bahkan mencapai puluhan tahun.

## DAFTAR PUSTAKA
Anonim,  ‘’Pemerintah  Ubah  Regulasi  Penyelenggaraan  Haji’’  dalam http://joglosemar.co/2016/04/tahun-pemerintah-ubah-regulasi- penyelenggaraan-haji.html
________, ‘’Sistem  Pembayaran  Ibadah  Haji  Belum  Transparan’  dalam http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt523aeba65def4/sistem- pembayaran-ibadah-haji-belum-transparan Arimin M Tatang, 1986. “ Menyusun Rencana Penelitian ”, (Jakarta: CV Rajawali) Data Bidang Penyelenggaraan Haji dan Umrah Kantor Wilayah Kementerian
Agama DIY
Dunn  William,  2003.  “ Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik, ”  cet.  Ke -5 (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press) Fisher Frank, dkk, 2015. “Handbook Analis is Kebijakan Publik Teori, Politik dan Metode” , terj. Imam Baihaqie (Bandung: Nusa Media)
J.G  March dan Olsen, J.P,1972. A Garbage Can model of Organizational Choice,
(Administrative Science Quarter 17)
Muchtar  Arifin  Zainal, Mengelola  Dana  Abadi  Ummat  Mencegah  Korupsi  di Sektor Pengelolaan  Haji disampaikan  dalam  Seminar Sehari Kebijakan Penyelenggaraan Haji oleh Pemerintah dan Masalah Dana Talangan Haji pada Perbankan Syariah Majelis Tarjih dan Tajdid PP Muhammadiyah di Yogyakarta 17 Maret 2012
Santoso  Purwo,  2004.  “ Menembus  Ortodoksi  Kajian  Kebijakan  Publik ,” Yogyakarta:  Fisipol UGM www.haji.kemenag.go.id/v3/basisdata/waiting-list www.laits.utexas.edu/txp_media/html/bur/features/0303_01/policy.html www.syariahmandiri.co.id/category/.../pembiayaan-talangan-haji/