## MENCARI KEPALA DAERAH YANG JUJUR DAN ADIL
SUNARNO,S.H.,M.Hum.

## Dosen Fakultas Hukum UNISRI
Abstracts:Election  becomes  a  means  of  the  process  of  democratization  that  must  be  conducted directly,  publicly,  freely,  undisclosely,  reliable  and  fairness.  Based  on  the  above norms,  especially  for  the  local  election,  it  is  hoped  that  a  responsible  and  potential capable  local  leader/chief  and/or  vice  local  leader/chief  will  emerge.  Yet,  there  are many disappointed incidents that need to be concerned during and after the election complete, such as the fight between supporters’ candidates, the unfair ballot counting, money  politics  and  other  dirty  tricks.  Those  proved  that  the  rules  of  law  are  still neglected during the local election. Considering that negligence, it is necessary (a) to recover  the  article  581  UU  Number  32/2004  (b)  to  compromise  between  the  law assurance,  justice  and  benefits,  and  (c)  to  educate  people  about  the  culture  of  law, especially for the culture of personal law to be the open culture of law.
Keywords:local leader/chief, reliable.

## PENDAHULUAN
Pemilihan umum (Pemilu) adalah sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat yang dilaksanakan secara  langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur,  dan  adil  dalam  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  berdasarkan  Pancasila  dan  UUD  1945.  Menurut  UU  No.  22  Tahun  2007  tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum, dijelaskan  bahwa Pemilu ada tiga  jenis  yaitu Pemilu untuk anggota MPR, DPR, DPD, dan DPRD; Pemilu untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden, dan Pemilu untuk  memilih  Kepala Daerah dan  Wakil  Kepala Daerah; untuk pemilu  Kepala Daerah dan wakil Kepala Daerah sering disebut Pemilukada. Ketiga jenis Pemilu tersebut dilaksanakan berdasarkan  beberapa  asas    antara  lain  asas  jujur  dan  adil.  Artinya,  dalam  penyelenggaraan Pemilu ini, penyelenggara Pemilu, aparat pemerintah, peserta pemilu, pemantau pemilu, pemilih, serta  semua  pihak  yang  terkait  harus  bersikap  dan  bertindak  jujur  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan.  Sedangkan  adil  dikandung  maksud  bahwa  setiap  pemilih  dan  peserta pemilu mendapat perlakuan yang sama, serta bebas dari kecurangan pihak mana pun.
Dengan asas yang demikian itu, khususnya pada Pemilukada, diharapkan akan dapat dipilih figur  Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala  Daerah  yang  jujur  dan  adil  pula  sehingga  mampu mengembangkan  inovasi,  berwawasan  ke  depan,  dan  siap  melakukan  perubahan  ke  arah  yang lebih  baik.  Ketentuan  yang  demikian  ini,  karena  Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala  Daerah
mempunyai  peran  yang  sangat  strategis  dalam  rangka  pengembangan  kehidupan  demokrasi, keadilan,  pemerataan  kesejahteraan  masyarakat,  memelihara  hubungan  yang  serasi  antara Pemerintah dan Daerah  serta antar Daerah untuk menjaga keutuhan Negara  Kesatuan Republik Indonesia (Penjelasan PP No. 6 Tahun 2005).
Selanjutnya,  untuk  menjaga  Pemilukada  yang  jujur  dan  adil  sehingga  dapat  melahirkan pasangan  kepala  daerah  yang  jujur  dan  adil  pula,  maka  sudah  disediakan  sanksi  bagi  mereka yang  melakukan  pelanggaran  sejak  pendaftaran  hingga  kampanye  yang  berupa  sanksi  pidana maupun sanksi pembatalan sebagai pasangan calon oleh DPRD.
Namun  kenyataannya,  banyak  kejadian  yang  memrihatinkan  setelah  Pemilukada  usai. Diantaranya  perkelaian  antarpendukung  calon,  kecurangan  dalam  penghitungan  surat  suara, diterapkannya  politik-uang.  Bahkan  Kepala  Daerah  yang  harus  turun  dari  jabatannya  sebelum waktunya, dan lain-lain. TVRI, dalam tayangannya pada Kamis 27 Mei 2010, menyiarkan bahwa sejak  Januari  2010  sampai  dengan    Mei  2010  ada  25%  kasus  yang  dibawa  ke  Mahkamah Konstitusi  adalah  masalah  Pemilukada.  Hal  yang  demikian  itu  merupakan  gambaran  bahwa dalam pelaksanaan Pemilukada belum sepenuhnya dijalankannya peraturan perundang-undangan dengan  penuh  tanggung  jawab.  Jika  keadaan  tersebut  berlangsung  terus  di  mana-mana,  maka tidak mustahil daerah akan dipimpin oleh orang yang kurang bertanggung jawab.
Oleh  karena  itu  yang  menjadi  masalah  adalah:  Bagaimana    cara  mendapatkan  Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang jujur dan adil itu?

## PEMBAHASAN

## A. Figur Pemimpin
Sebelum  dilanjutkan  pembahasan  tentang  cara  mencari  Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala Daerah yang jujur dan adil, maka akan dirumuskan dulu tentang figure Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang mampu megembangkan inovasi, berwawasan ke depan, dan siap melakukan perubahan kearah yang lebih baik.
Kalau  kita  membaca  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  2005-2025  yang  tertuang dalam  UU  No.  17  Tahun  2007  BAB  IV  ARAH,  TAHAPAN,  DAN  PRIORITAS
PEMBANGUNAN  JANGKA  PANJANG  TAHUN  2005-2025  di  sana  dijelaskan  antara  lain pembangunan nasional 20 tahun mendatang diarahkan pada pencapaian :
Terwujudnya  masyarakat  Indonesia  yang  berakhlak  mulia,  beretika,  berbudaya,  dan  beradab, yang ditandai oleh hal-hal berikut:
1. Terwujudnya  karakter  bangsa  yang  tangguh,  kompetitif,  berakhlak  mulia,  dan  bermoral berdasarkan  falsafah  Pancasila  yang  dicirikan  dengan  watak  dan  perilaku  manusia  dan masyarakat Indonesia yang beragam, beriman dan bertaqwa kepada Tuhan YME, berbudi luhur,  bertoleran,  bergotong  royong,  berjiwa  patriotic,  berkembang  dinamis,  dan berorientasi iptek;
2. Makin mantapnya budaya bangsa yang bercermin dalam meningkatnya peradaban, harkat dan martabat manusia Indonesia, dan menguatnya jati diri dan kepribadian bangsa.
Terwujudnya  masyarakat  tersebut  di  atas  tentunya  dibutuhkan  seorang  pemimpin  yang memegang  prinsip-prinsip  perilaku  seorang  pemimpin.  Menurut  ajaran  P-4  seorang  pemimpin harus memegang prinsip-prinsup, yaitu:
1. Ing  ngarso  sung  tulado, yang  berarti  keseluruhan  sikap,  tingkah  laku,  dan  perb  uatan seorang  pemimpin  harus  sesuai  dengan  norma  yang  berlaku  sehingga  orang-orang  yag dipimpinnya,  menjadikannya  sebagai  teladan,  panutan,  dan  mengikutinya.  Kemampuan tersebut hanya akan terbentuk secara wajar dan nyata apabila dimodali dengan integritas pibadi, berdisiplin dalam sikap, cara berpikir dan bertindak, serta keteladanan yang tidak mudah mengandalkan kekuasaan, tetapi bersifat rasional dan demokrasi.
2. Ing madyo mangun karso , yang berarti seorang pemimpin harus mampu memotivasi dan membangkitkan tekad serta semangat orang-orang yang dipimpinnya untuk berswakarsa, berkreasi dan mempunyai niat kuat untuk berbuat. Kemampuan tersebut dengan demikian menghidupkan  benih-benih  yang  terdapat  dalam  masyarakat  untuk  bisa  tumbuh  secara mandiri dan bertanggung jawab secara etis.
3. Tut  wuri  handayani ,  yang  berarti  seorang  pemimpin  harus  mampu  mendorong  dan mengedepankan  orang-orang  yang  dipimpinnya  seraya  membkali  dengan  rasa  percaya diri. Sikap tersebut mendorong tumbuhnya kepribadian bangsa, mentalitas mandiri, serta sikap partisipasif dalam usaha-usaha bersama (Bahan Penataran P-4, 1995/1996: hal 182)
Sejak  dikeluarkannya  UU  No.  12  Tahun  2008  tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Pasal 58l UU No. 32 Tahun 2004 telah  dihapus,  dengan  demikian  pasal  yang  mensyaratkan  bahwa  seorang  calon  Kepala  Daerah dan  Wakil  Kepala  Daerah  seorang  warga  Negara  Indonesia  yang    ’tidak  pernah  melakukan perbuatan  tercela’  sudah  tidak  berlaku.  Menurut  penjelasan  undang-undang  tersebut,  yang dimaksud ‘tidak pernah melakukan perbuatan tercela’ adalah tidak pernah melakuukan perbuatan yang  bertentangan  dengan  norma  agama,  norma  kesusilaan,  dan  norma  adat  antara  lain  seperti judi, mabuk, pecandu narkoba, dan zina’. Pencabutan pasal tersebut tidak menimbulkan gejolak negative dalam masyarakat. Hal ini dapat diartikan bahwa masyarakat setuju dengan pencabutan pasal  tersebut  atau  mungkin  sangat  apatis  terhdap  pemimpinnya  di  masa  yang  akan  datang. Namun  sejak  Menteri  Dalam  Negeri  Gamawan  Fauzi,  dalam  Musyawarah  Nasional  Asosiasi DPRD  Propinsi  se-Indonesia  di  Jakarta  yang  diselenggarakan  pada  pertengahan  April  2010, mengemukakan  pendapat  bahwa    figure  seseorang  yang  dikenal  pernah  berbuat  mesum  atau berselingkuh  tidak  boleh  menjadi  Kepala  Daerah.  Selain  itu,  calon  harus  berpengalaman memimpin  organisasi.    Syarat  moral  tersebut,  menurut  Mendagri    akan  dituangkan  dalam  draf revisi  UU  No.  32  tahun  2004  yang  rencananya  akan  diajukan  ke  DPR  bulan  Juni  mendatang. Pengungkapan kehendak  yang rupa-rupanya akan  menghidupkan kembali pasal 58l UU No. 32 Tahun  2004  yang  berbunyi  ‘tidak  pernah  melakukan  perbuatan  tercela’  sepontan  mendapat sambutan pro dan kontra dalam masyarakat.
Mereka yang pro mengatakan bahwa hampir pasti tidak akan ada yang membantah bahwa moral  merupakan  salah  satu  faktor  penting  yang  harus  dimiliki  oleh  seorang  Kepala  Daerah. Karena,  seorang  pemimpin  haruslah  bisa  menjadi  teladan  khususnya  masyarakat  yang dipimpinnya, sebab  buah  jatuhnya tidak  jauh dari  induknya. Memang pendapat  ini  masih perlu didiskusikan, sebab ada juga pemimpin yang ketika masa mudanya pernah melakukan perbuatan tercela,  namun  pada  masa  tuanya  dapat  dipakai  sebagai  contoh,.  Sementara  yang  kontra, misalnya perancang  busana Poppy Susanti Dharsono yang anggota DPD dari daerah pemilihan Jawa  Tengah,  menilai  bahwa  pasal  berzina  dalam  aturan  Pemilu  Kepala  Daerah  itu  tidak  adil, karena  yang  menjadi  obyek  sorot  utama  adalah  wanita.  Menurut  Poppy,  usulan  pasal  yang dilontarkan  oleh  Mendagri  tersebut  jelas  mengada-ada.  Dia  menegaskan,  zina  itu  bukan
kejahatan  pribadi,  melainkan  kecelakaan  pribadi.  Oleh  karena  itu  yang  paling  penting  dalam ajang Pemilukada sebenarnya adalah tidak pernah korupsi (Sumber, Internet: 08/05/2010).
Kami sendiri berpendapat, bahwa jika seorang Kepala Daerah yang moralnya rendah, pasti kebijakan yang dicantumkan dalam peraturan daerah  juga kurang dilandasi nilai-nilai Pancasila. Perilakunya sulit dijadikan panutan bahkan cenderung korup. Kita prihatin masih banyak kepala daerah  dan  mantan  kepala  daerah  yang  kini  terjerat  hukum.  Mereka  menyalahgunakan  amanat rakyat. Kekuasaan  yang  mestinya dikelola untuk menyejahterakan rakyat justru disalahgunakan untuk  kepentingan  dirinya  sendiri.  Menurut  tayangan  TVRI,  Rabu  malam    16  Juni  2010, Presiden telah mengijinkan kepada Mendagri untuk mengeluarkan ijin pemeriksaan kepada 150 Kepala Daerah yang bermasalah.
Saya  sangat  setuju  sekali  pada  pendapat  Mendagri  Gamawan  Fauzi  yang  mengatakan bahwa  calon  harus  berpengalaman  memimpin  organisasi.  Kemungkinan  yang  dimaksud organisasi tersebut adalah organisasi yang akan menjadi kendaraan politik yang dapat membawa ke jenjang eksekutif atau pun legislatif. Oleh karena itu, partai politik idealnya membangun basis massa  dan  menyediakan  jalur  kaderisasi  yang  baik.  Dengan  demikian,  parpol  tidak  kesulitan mencari orang ketika  membutuhkan kader  yang akan diajukan sebagai calon anggota legislatif, kepala daerah, atau pun Presiden.
Menurut Andrinof Chaniago, dosen FISIP UI, kalau suatu partai yang sudah berusia lebih dari  sepuluh  tahun  masih  saja  lebih  mengandalkan  artis  untuk  menarik  suara  pemilih,  karena tidak  memunyai  sejumlah  kader  andal  hasil  bentukan  sendiri,  mereka  tidak  mampu memfungsikan  organisasi  partai  bekerja  dengan  solid  dan  agresif,  maka  dapat  diartikan  bahwa pimpinan dan pendiri partai tersebut gagal membesarkan partainya. Lebih disayangkan kalau hal ini  dilakukan  oleh  partai  politik  yang  semula  menjanjikan  pencerahan  dan  ingin  memelopori reformasi.  Kenyataannya  parpol  saat  ini  malah  banyak  yang  berbalik  melakukan  pembodohan terhadap  masyarakat  dan  menggiring  politik  menjadi  hamba  industri  hiburan  (Kompas,  8 Agustus 2009).
Pendapat  Andrinof  tersebut  masih  perlu  didiskusikan,  memang  pendapat  tersebut  ada kebenarannya, tetapi tidak semua daerah melakukan perbuatan seperti itu. Kalau kita menoleh ke belakang, pada zaman menjelang peralihan orde lama ke orde baru, banyak kader partai tertentu yang  mempunyai  semboyan pejah  gesang  nderek  Bung  Karno .  Mereka  ini  orang  yang  benar-
benar kader handal, tidak mempan dengan iming-iming apa pun, bahkan mereka rela berkorban untuk dicopot dari PNS jika dipaksa untuk menghentikan kegiatannya di partai yang dipilihnya. Mereka  benar-benar  berjuang  untuk  mempertahankan  ideologinya.  Bukan  ‘berjuang’  yang dikonotasikan  negatif  oleh  mereka  yang  suka  plesetan.  Oleh  karena  itu  sekali  lagi,  saya  sangat setuju  dengan  pendapat  Mendagri  agar  para  kader  partai  tidak  dikecewakan  di  kemudian  hari, sebaiknya  yang dapat dicalonkan  menjadi  caleg atau pun calon kepala daerah  hanyalah  mereka yang  sudah  menjadi  kader  atau  pun  pengurus  partai  misalnya  selama  lima  tahun  atau  lebih. Dengan demikian jargon ‘berjuang’ akan selalu dikonotasikan positf.

## B. Penegakan Hukum
Hukum  yang  kurang  berfungsi,  pasti  tujuan  dibuatnya  hukum  tidak  terwujud.  Adanya kerusuhan  yang terjadi pada saat berlangsungnya  Pemilukada atau pun  sesudahnya Pemilukada merupakan  bukti  bahwa  ada  hukum  yang  tidak  ditegakkan.  Peraturan  dalam  Pemilukada  harus ditaati  oleh  masyarakat,  peserta  pemilu,  panitia  penyelenggara,  dan  lain-lain.  Jika  ada pelanggaran,  hukum  harus  diproses  dan  ditegakkan.  Setiap  orang  mengharapkan  dapat dtetapkannya hukum dalam hal terjadi peristiwa konkrit. Bagaimana hukumnya itulah yang harus berlaku,  pada  dasarnya  tidak  boleh  menyimpang.  Kata  orang  bijak  ’meskipun  dunia  ini  runtuh hukum harus ditegakkan’.
Dalam menegakkan hukum ada tiga unsur yang selalu harus diperhatikan, yaitu: kepastian hukum,  kemanfaatan,  dan  keadilan.  (Sudikno  M,1993:1).  Kepastian  hukum  merupakan perlindungan  yustisiable  terhadap  tindakan  sewenang-wenang,  yang  berarti  bahwa  seseorang akan  dapat  memperoleh  sesuatu  yang  diharapkan  dalam  keadaan  tertentu.  Masyarakat mengharapkan  adanya  kepastian  hukum,  karena  dengan  adanya  kepastian  hukum  masyarakat akan  lebih  tertib.  Hukum  bertugas  menciptakan  kepastian  hukum  karena  bertujuan  ketertiban masyarakat.
Sebaliknya  masyarakat  mengharapkan  manfaat  dalam  penegakan  hukum.  Hukum  adalah untuk manusia, maka penegakan hukum harus bermanfaat bagi masyarakat. Jangan sampai justru karena  hukumnya  dilaksanakan  atau  ditegakkan  timbul  keresahan  di  dalam  masyarakat.  Dan masyarakat  sangat  berkepentingan  bahwa  dalam  pelaksanaan  atau  penegakan  hukum,  keadilan sangat diperhatikan. Dalam pelaksanaan atau penegakan hukum harus adil. Hukum tidak identik
dengan  keadilan.  Hukum  itu  bersifat  umum,  mengikat  setiap  orang,  bersifat  menyamaratakan. Barangsiapa mencuri harus dihukum. Sebaliknya keadilan bersifat subyektif, individualistis dan tidak  menyamaratakan;  adil  bagi  Si  Suto  belum  tentu  adil  bagi  Si  Noyo.  Jadi,  harus  ada kompromi  antara  ketiga  unsur  tersebut.  Ketiga  unsure  itu  harus  mendapat  perhatian  secara proposional  seimbang.  Akan tetapi, dalam praktek tidak  selalu  mudah  megusahakan kompromi secara proposional seimbang antara ketiga unsure tersebut.
Seorang pendukung peserta Pemilukada yang tidak puas terhadap hasil penghitungan suara, kemudian mengadakan demo dan merusak apa saja yang ada disekitarnya merupakan perbuatan yang  menyimpang dari kepastian hukum, sebab ada cara untuk menyelesaikan masalah tersebut yaitu  diajukan  ke  Mahkamah  Konstitusi.  Sebaliknya,  pelantikan  pasangan  calon  terpilih  dalam Pemilukada dalam waktu 30 hari, ditinjau dari unsur kepastian hukum memang harus demikian karena pasal 109 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa ‘Pengesahan pengangkatan pasangan calon bupati dan wakil bupati atau walikota dan wakil walikota terpilih dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden selambat-lambatnya dalam waktu 30 hari’  sementara masih  ada  masalah  yang  harus  diselesaikan,  merupakan  tindakan  yang  kurang  adil.  Akibatnya tidak  ada  manfaatnya  dalam  pelantikan  pasangan  calon  terpilih  tersebut,  sebab  bukan  tidak mungkin masalah tersebut membesar yang dapat memengaruhi ketertiban dalam masyarakat.
Masyarakat yang tidak puas tersebut selalu mencari-cari kesalahan yang ada pada pasangan calon  terpilih.  Oleh  karena  itu,  agar  ketiga  unsur  yaitu  kepastian,  keadilan,  dan  kemanfaatan dapat  diujudkan,  maka  sebelum  pasangan  calon  terpilih  dilantik  sebaiknya  penghitingan  suara yang  bermasalah  tersebut  diajukan  saja  ke  Mahkamah  Konstitusi.,  sebab  masih  ada  tenggang waktu  yang  cukup  antara  pengajuan  ke  Mahkamah  Konstitusi  dengan  waktu  pengesaahan pengangkatan.  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  mengenai  permohonan  atas  perselisihan  hasil pemilihan  umum  wajib  diputus  dalam  jangka  waktu  paling  lambat  14  hari  kerja  sejak permohonan dicatat dalaam Buku Registrasi (Pasal 78 UU No.24 Tahun 2003). Kalau dijumlah, lamanya  pengajuan  gugatan  dari  pemohon  sampai  diputus  hanya  17  hari,  yaitu  3  hari  untuk pengajuan permohonan ke Mahkamah Konstitusi dan 14 hari proses pemeriksaan dan pemutusan perkara  di  Mahkamah  Konstitusi.  Sementara  pengesahan  pengangkatan  calon  pasangan Gubernur/Wakil  Gubernur    terpilih  dilakukan  oleh  Presiden,  dan  untuk  pasangan  calon Bupati/Wakil  Bupati  atau  pasangan  calon  Walikota/Wakil  Walikota  terpilih  dilakukan  oleh
Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden selambat-lambatnya dalam waktu 30 hari berdasarkan usul Pimpinan DPRD (Pasal 100 PP No. 6 Tahun 2005),  jadi masih ada sisa waktu 13 hari untuk persiapan,  jika  perselisihan  dimenangkan  oleh  calon  pasangan  terpilih.  Perhitungan  ini didasarkan pada usul Pimpinan DPRD tentang pengesahan pengangkatan calon pasangan Kepala Daerah  ternyata  di  kemudian  hari  bermasalah.  Dengan  demikian  ada  kompromi  di  antara  tiga unsur tersebut, karena ada kepastian bahwa pasangan calon terpilih pasti dilantik, namun karena ada  masalah    maka  masalah  tersebut  dibawa  ke  MK  untuk  mendapatkan  keadilan.  Jika  semua permasalahan  diselesaikan  dengan  cara-cara  tersebut  maka  pasti  bermanfaat  bagi  mereka  yang bersengketa, karena merasa haknya tidak dilanggar.

## C. Hukum Merupakan Suatu Sistem
Pada  bagian  ini  akan  banyak  membahas  tentang  masalah  budya  hukum  yang  disandang oleh  sebagian  terbesar  masyarakat  Indonesia,  baik  yang  menjalankan  peraturan  perundang- undangan  maupun  yang    menjadi  sasaran  berlakunya  peraturan  perundang-undangan.  Dan budaya hukum ini dapat dikatakan  yang menjadi kunci berfungsinya hukum untuk mewujudkan tujuan hukum. Bahkan ada semacam semboyan yang menyatakan bahwa hukum akan berfungsi dengan  baik  jika  ada  pada  tangan  mereka  yang  mempunyai  iktikad  baik  dalam  menjalankan peraturan meskipun peraturan kurang sempurna.
Menurut  Lawrence  M.  Friedmann  hukum  merupakan  suatu  sistem  yang  terdiri  tiga komponen,  yaitu:  komponen  struktural,  komponen  substantive  dan  komponen  kultural. Komponen  struktural  dari  suatu  sistem  hukum  adalah  mencakup  berbagai  institusi  yang diciptakan  oleh  sistem  hukum  tersebut  dengan  berbagai  macam  fungsinya  dalam  rangka mendukung bekerjanya sistem tersebut. Salah satu di antara lembaga tersebut adalah Pengadilan. Dalam  kaitannya  dengan  ini  termasuk  pembicaraan  tentang  bagaimana  struktur  organisasinya, landasan  hukum  bekerjanya,  pembagian  kompetensinya,  dan  lain-lain.    Sedangkan  komponen substantive  adalah  mencakup  segala  apa  saja  yang  merupakan  keluaran  dari  suatu  hukum.  Di dalam  pengertian  ini  termasuk  norma-norma  hukum  baik  yang  berupa  peraturan,  keputusan- keputusan, doktrin-doktrin sejauh semuanya ini digunakan dalam proses yang bersangkutan.
Komponen ketiga adalah budaya hukum. Budaya hukum ini oleh Friedman disebut sebagai “bensinya motor keadilan” yang selanjutnya dirumuskan sebagai sikap-sikap dan nilai-nilai yang
ada  hubungannya  dengan  hukum    dan  sistem  hukum,  berikut  sikap-sikap  dan  nilai-nilaiyang memberi  pengaruh  baik  positif  maupun  negative  kepada  tingkah  laku  yang  berkaitan  denga hukum. Secara sederhana, menurut pendapatnya apa yang disebut budaya hukum itu adalah tidak lain dari keseluruhan faktor yang menentukan bagaimana sistem hukum memperoleh tempatnya yang logis dalam kerangka budaya milik masyarakat (Abdurrahman, 1987:87-89).
Kaitannya dengan komponen struktur dan komponen substantive, maka UU No. 32 Tahun 2004 sudah diubah dua kali yaitu dengan Perpu No. 3 Tahun 2005 dan UU No. 12 Tahun 2008. Kemudian  Peraturan  Pemerintah  yang  menjadi  petunjuk  pelaksanaan  pada  UU  No.  32  Tahun 2004, yaitu PP No. 6 Tahun 2005 juga sudah diubah dua kali. Semua perubahan mengarah pada masalah Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Dengan perubahan tersebut KPUD yang  semula  bertanggung  jawab  kepada  DPRD  ….dan  badan  pengawas  yang  semula  dibentuk oleh DPRD juga sudah diubah statusnya. Hal ini tentunya mempunyai tujan agar kepala daerah dan wakil kepala daerah terpilih betul-betul figure yang dapat membawa perubahan daerah yang bersifat positif. Bahkan dalam perubahan tersebut tidak ada satu pasal pun yang mengarah dalam pelaksanaan otonomi., misalnya masalah keuangan, kewenangan.
Prof.  Satjipto  Rahardjo  telah  mencoba  untuk  membuat  analisa  tentang  bagaimana sebenarnya budaya hukum yang berlaku dalam masyarakat Indonesia pada umumnya. Landasan pendapatnya  bertolak  dari  anggapan  bahwa  dalam  bekerjanya  hukum,  hal  yang  tidak  dapat dilupakan  adalah  peranan  orang-orang  atau  anggota  masyarakat  yang  menjadi  sasaran pengaturan  hukum  tetapi  juga  yang  menjalankan    hukum  positif  itu,  apakah  pada  akhirnya menjadi  hukum  yang  dijalankan  dalam  masyarakat,  banyak  ditentukan  oleh  sikap,  serta  nilai yang  dihayati  oleh  anggota  masyarakat  ini  (Satjipto  Raharjo,  1979:  13).  Atas  dasar  anggapan yang  demikian  ia  mengemukakan  pembedaan  bagaimana  budaya  hukum  pada  masyarakat tradisional, masyarakat modern, dan masyarakat yang sedang mengalami perkembangan.
Dalam  masyarakat  tradisional  dengan  ketertutupan  sebagai  salah  satu  ciri  utamanya  ia menyebut berlakunya apa yang dinamakan budaya hukum absolute yang merupakan perwujudan dari  keadaan  masyarakat  tradisional  yang  tidak  memberikan  kebebasan  kepada  individu  untuk berusaha guna mendapatkan perolehan pribadi, memadang negative terhadap konflik dan apabila yang demikian  itu ada  maka  ia tidak dikembangkan  sebagaimana  mestinya untuk mendapatkan
penyelesaian dan berusaha secara mutlak mencapai suasana kebersamaan dan ketenangan adalam masyarakat (Satjipto Rahardjo, 1979:41).
Dalam  masyarakat  yang  berbudaya  hukum  absolute,  masyarakat  menentukan  pilihan berdasarkan  karena  kedekatan  diutamakan,  kekuatan  keuangan  pun  seperti  “wajib”  sekali  pun bukan  jaminan.  Oleh  karena  itu,  masyarakat  mengikuti  pemilukada  masih  seperti  layaknya melakukan  ritual  yaitu:  datang-coblos-pulang-selesai.  Mereka  tidak  terlalu  peduli  lagi  dengan apa  pun  hasil  pemilihan  kepala  daerah,  karena  merasa  hidup  berikutnya  tidak  ditentukan  oleh pasangan kepala daerah terpilih, siapa pun mereka. Pada masyarakat modern, Satjipto Rahardjo menyebutkan adanya “budaya hukum terbuka” , sebagai perwujudan dari keadaan masyarakat di mana  kebebasan  untuk  melakukan  pilihan  menjadi  terbuka,  dalam  arti  bahwa  masing-masing anggota  masyarakat  diberi  kebebasan  untuk  menentukan  hukum  dan  lembaga-lembaga  yang berlaku baginya (Satjipto Rahardjo,1979:42).
Dalam  masyarakat  ini,  mereka  sudah  mulai  menggunakan  rasio  daripada  kedekatan  atau uang  dalam  menentukan  pilihan.  Visi  dan  Misi    calon  pasangan  kepala  daerah  sangat  menjadi perhitungan  bagi  mereka.  Mereka  merasa  ikut  bertanggung  jawab  terhadap  sikap  pilihannya terhadap salah satu calon, karena keberhasilan dan keterpurukan di daerahnya sangat dipengaruhi oleh calon yang terpilih nanti. Sebaliknya para calon juga sangat hati-hati pada saat mengumbar janji,  penuh  perhitungan.  Program-program  yang  sudah  pernah  dibuat  oleh  kepala  daerah incumbent selalu menjadi acuan, baik sisi keberhasilan maupun sisi kegagalan. Sedangkan bagi masyarakat  yang  sedang  mengalami  perkembangan  Satjipto  Rahardjo  menyebut  apa  yang dinamakan  “budaya  hukum  personal”,  yaitu  sebagai  perwujudan  dari  adanya  kecenderungan untuk  memperlakukan  hukum  serta  lembaganya  dengan  cara  yang  mudah  serta  menurut keinginan pribadi (Satjipto Rahardjo, 1979:46).
Sekarang  ini,  budaya  hukum  personal  banyak  diminati  oleh  calon  Kepala  Daerah  dan Wakil  Kepala  Daerah  maupun  oleh  pemilih.  Tekad  dan  keinginan  calon  Kepala  Daerah  dan Wakil  Kepala  daerah  sangat  antusias  untuk  mengikuti  Pemilukada.  Mereka  berebut  pengaruh untuk menarik simpati. Namun satu kekecewaan kita adalah manakala para calon Kepala Daerah dan  Wakil  Kepala  Daerah  telah  menunujukkan  perilaku  politik  yang  kurang  terpuji.  Disengaja atau tidak, terkesan ada pola pembusukan karakter oleh masing-masing calon yang satu kepada calon  yang  lain.  Kita  harus  ingat  bahwa  model  pemilihan  secara  langsung,  rakyatlah  yang
berkuasa. Saat ini rakyat telah dewasa  dalam menentukan pilihannya. Jika para pasangan calon hanya  mempertontonkan  politik  kotor,  maka  rakyat  akan  berbicara  memakai  caranya  sendiri. Oleh  harena  itu,  harapan  kita  biarlah  kiranya  para  kandidat  hanya  menunjukkan  etika  politik yang  santun,  bersahaja.  Kemudian  yang  paling  tidak  terpuji  adalah  manakala  para  pasangan calon melakukan politik uang (money politic) yang ini adalah salah satu penyakit demokrasi. Jika politik  uang  sudah  dilakukan,  maka  makna  demokrasi  sudah  tercabik-cabik,  karena  kebebasan sudah  dirusak  dengan  uang.  Kepentingan  rakyat  sudah  tereduksi  oleh  kepentingan  sesaat  dari para pasangan calon. Jika hal ini tidak diwaspadai, rakyat akan dikecewakan dalam kurun waktu lima  tahun.  Di  sisi  lain,  masyarakat  pemilih  yang  berbudaya  hukum  personal  sering  disebut ‘pemilih  kritis’,  jumlahnya  cenderung  meningkat,  dianggap  lebih  sering  absent  dalam pemilukada. Mereka berpendapat bahwa perubahan signifikan dianggap tidak akan muncul lewat pemilukada. Apalagi ada yang berpendapat, bahkan ini sering terjadi, sebelum pemungutan suara berlangsung,  rakyat  sudah  meragukan  proses  seleksi  calon  di  tubuh  partai  politik  karena  calon yang diajukan oleh partai politik tidak sesuai dengan kehendak rakyat. Pada masyarakat  ini yang berlaku adalah prinsip menjual suara, mendapatkan keuntugan sesaat bagi dirinya. Bagi mereka, pemilukada  terlalu  jauh  untuk  sampai  pada  harapan  perubahan  dan  cita-cita  kesejahteraan sehingga keuntungan jangka pendek yang lebih diburu.

## D. Solusi
Proses  Pemilukada  yang  jujur  dan  adil  akan  terpilih  pasangan  Kepala  Daerah  yang berkualitas  dan  ujung-ujungnya  pada  pembentukan  pemerintahan  good  governance.  Janji-janji yang  pernah  dilontarkan  saat  kampanye  akan  menjadi  kenyataan,  bukan  omong  kosong.  Tidak ada  sedikit  pun  pikiran  pada  pasangan  Kepala  Daerah  terpilih  bahwa  mereka  akan menyalahgunakan kewenangannya untuk menutup dana yang telah dikeluarkan dalam mengikuti Pemilukada.
Oleh  karena  itu,  agar  janji  ketika  kampanye  menjadi  kenyataan  supaya  diadakan  kontrak politik dengan tokoh masyarakat ketika dialog saat kampanye. Kontrak politik tersebut diusulkan supaya  janji-janji  yang  diumbar  ketika  kampanya  dapat  di-perdakan  apabila  calon  pasangan tersebut terpilih. Jika kontrak politik tersebut disetujui oleh calon pasangan Kepala Daerah, maka sebetulnya  rakyat  sudah  dapat  mengantongi  kartu  kuning.  Saya  katakan  kartu  kuning,  sebab
rancangan perda masih harus dibicarakan di tingkat sidang paripurna. Kontrak politik ini sangat penting sebab banyak orang yang mempunyai lidah tak bertulang.
Jika  janji  kampanya  dari  Kepala  Daerah  terpilih  di-perdakan  maka  Kepala  Daerah  harus mewujudkan  isi  Perda  yang  sebetulnya  sebagai  perwujudan  dari  janji-janji  ketika  kampanye. Dalam Pasal 42 ayat (1c) UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa  ‘DPRD  mempunyai  tugas  dan  wewenang  melaksanakan  pengawasan  terhadap pelaksanaan  Perda  dan  peraturan  perundang-undangan  lainnya,  ….’.  Sedangkan  yang mempunyai kewajiban untuk menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan, jadi termasuk Perda,  menurut  Pasal  27  UU  Nomor  32  Tahun  2004  adalah  Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala Daerah,  tentu  saja  ada  pembagian  wewenang  antara  Kepala  Daerah  dengan  Wakil  Kepala Daerah.  Dengan  demikian  jika  mereka  tidak  melaksanakan  kewajiban,  maka  DPRD  dapat mengajukan  interpelasi  kepada  Kepala  Daerah  atau  Wakil  Kepala  daerah  atau  keduanya.  Jika jawaban atas interpelasi yang dikemukakan oleh Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tidak memuaskan,  maka DPRD dapat menggunakan haknya  yang  lebih  mengkhawatirkan kedudukan Kepala Daerah dan wakil Kepala Daerah yaitu hak angket. Dan akhirnya, bukan tidak mungkin, DPRD  menggunakan  hak  pernyataan  pendapat.  Hak  yang  terakhir  ini  jika  diwujudkan, merupakan  tanda  bahwa  kedudukan  Kepala  Daerah  atau  Wakil  Kepala  Daerah  atau  keduanya mulai goyah, karena sudah ada mosi tidak percaya terhadap kinerja mereka. Tentu saja masih ada lembaga yang harus dilewati sesuai mekanisme lebih lanjut untuk menghentikan Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah atau keduanya, yaitu Mahkamah Agung dan Presiden.
Pada  Kamis  malam  tanggal  10  Juni  2010,  saya  melihat  tayangan  dari  TVONE  yang menyiarkan  bahwa  ada  seorang  purnawirawan  Angkatan  Darat  yaitu  Majen  Kivlan  Zein menyatakan  bahwa  apabila  nanti  ia  dapat  ditetapkan  sebagai  Ketua  KPK,  maka  jika  ia melakukan wanprestasi (mungkin  yang dimaksud KKN-pen)  selama  menjabat Ketua  KPK siap untuk menembakkan peluru ke kepalanya sendiri. Janji seperti ini merupakan janji yang sungguh berani. Bagaimana dengan calon pasangan Kepala daerah? Beranikah mereka membuat kontrak politik  seperti  itu?  Saya  sangat  setuju  sekali  terhadap  pernyataan  Bapak  Kivlan  Zein.,  sebab belum  ada  calon  pimpinan  dari  jabatan  apa  saja  yang  selantang  itu,  sebab  pada  umumnya  di antara  kita  itu  takut  akan  mati  tetapi  berani  menanggung  malu.  Mudah-mudahan  sikap  seperti tersebut diikuti oleh calon yang lain. Dan saya juga sangat setuju dengan pendapat Ferry, mantan
Ketua  Pansus  RUU  Pemilu  periode  2004-2009  yang  menyatakan  bahwa  ‘  …  jangan  cuma diawasi  sumber-sumber  dan  jumlah  penerimaan  dananya,  tetapi  anggaran  kampanye  si  calon juga demi  memberikan peluang sama secara adil  kepada  yang  lain  yang uangnya tidak  sehebat acalon-calon tertentu’ (Sumber: Internet, 09/05/2010).

## PENUTUP
1. Kesimpulan
a. Kembalikan bunyi pasal 58l UU No. 32 Tahun 2004.
b. Harus ada kompromi antara kepastian hukum, keadilan, dan kemanfaatan.
c. Perlu ada pembinaan terhadap budaya hukum, khususnya budaya hukum personal supaya menjadi budaya hukum terbuka.
2.   Saran
a.  Janji calon pasangan Kepala daerah supaya diperdakan sesuai kontrak politik yang dibuat ketika kampanye.
b. Jumlah dana kampanye supaya dibatasi.
---------------------

## DAFTAR PUSTAKA
Abdurrahman. 1987. Tebaran Pikiran tentang Studi Hukum dan Masyarakat. Jakarta: PT

## Media Sarana Press
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo. 1993. Bab-bab tentang Penemuan Hukum. Yogja:

## Citra Aditya Bakti
Satjipto Rahardjo. 1979. Budaya Hukum Dalam Permasalahan Hukum di Indonesia.

## Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional
Indonesia. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

## Bandung: Citra Umbara
Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan,
Pengangkatan, Dan Pemberhentian Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah. Surabaya: Arkola
Indonesia. 1994. Bahan Penataran P-4 di Perguruan Tinggi bagi Mahasiswa Baru
Tahun Ajaran 1995/1996.