## Reduksi Otonomi Seluas-Luasnya Dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004  tentang Pemerintahan Daerah

## (Extensively Autonomy Reduction in Pursuant to Undang-undang
Nomor 32 Tahun 2004  tentang Pemerintahan Daerah)

## ACHMAD AZIS
Dosen Fakultas Hukum Universitas Trunojoyo Jl. Raya Telang PO BOX 2 Kamal Bangkalan e-mail: bagaskoro_azis@yahoo.com

## ABSTRACT
Article  18  in  Amandement  of  Indonesia’s  Constitution  (UUD  1945)  recognizes  authority  of  local government  by  which  it  regulates  it’s  authority  by  self  government,  that  was  regulated  in Constitution. Article 18 section (5) of Indonesia’s Constitution explained that local government can apply it’s autonomy  to regulate  authories in  line with  the Constitution  except  those  remarked  as the authorities of central government. Meanwhile, Act of 32 of 2004 applied  principle of autonomy of local goverment that has reducted. Based on this explanation, the aim of this research is the first attempt  to  analyze  principle  of  autonomy  of  local  goverment  in  Constitution  and  secondly  to analyze  the  implimentation  of  local  government  authority  according  to  Act  of  32  of  2004.  This research applies an inquiry of analytical jurisprudence paradigm. This  methode has applied to research “the existing national law in its day to day practice, and the law in action” of each system, therefore this is explanatoris and analysis research.
Key words: otonomi (autonomy) , pemerintahan daerah (local government)

## PENDAHULUAN

## A.  Latar Belakang Masalah
Ketentuan  Pasal  18 1 Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD  NRI  1945)  memberikan  hak  kepada pemerintahan daerah untuk mengatur kewenangannya 2 . Dengan ketentuan ini 1 Amandemen  UUD  1945  yang  kedua  dilakukan melalui Sidang Tahunan MPR yang diselenggarakan  mulai  tanggal  7  s/d  18  Agustus 2000, di samping menghasilkan Perubahan Kedua UUD 1945 juga menghasilkan sembilan Ketetapan  MPR.  Lihat  Sri  Soemantri  M,  2006, Prosedur  Dan  Sistem Perubahan  Konstitusi , Alumni, Bandung, hlm. 291.
2 Istilah  “kewenangan”  sering  disejajarkan  dengan istilah  “wewenang”.    Dalam  istilah    hukum Belanda  “wewenang”  digunakan  dalam  bentuk kata  benda  dan  sering  disejajarkan  dengan  istilah “bevoegheid”. Lihat  Abdul  Rasyid  Thalib,  2006, Wewenang Mahkamah Konstitusi Dan Implikasinya  Dalam  Sistem  Ketatanegaraan Republik Indonesia , Citra Aditya Bakti, Bandung,
Amandemen  UUD  NRI  1945  menyatakan secara  tegas  mengenai  bentuk  dan  susunan pemerintahan  daerah  dalam  kerangka  Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Pasal  18  ayat  (5)  UUD  NRI  1945 menyebutkan  bahwa  pemerintahan  daerah merupakan daerah otonom yang  dapat menjalankan  urusan  pemerintahan  dengan otonomi  yang  seluas-luasnya  serta  mendapat hak untuk
mengatur kewenangan pemerintahannya  kecuali urusan pemerintahan yang  oleh  undang-undang  ditentukan  sebagai urusan  Pemerintah  Pusat.  Sekalipun  sifat otonomi  itu  seluas-luasnya,  namun  terdapat urusan-urusan  tertentu  yang  menjadi  urusan Pemerintah  Pusat  sebagaimana  terumuskan dalam  kalimat  “kecuali  urusan  pemerintahan yang  oleh  undang-undang  ditentukan  sebagai urusan Pemerintah Pusat”, sehingga  ketentuan ini  menjadi  dasar  yuridis  ketentuan  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku,  yakni Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004
hlm. 210.
tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU  No.  32 Tahun 2004).
Terkait dengan ketentuan yang mengatur  urusan  Pemerintah  Pusat  disebutkan dalam  Pasal  10  ayat  (3)  UU  No.  32  Tahun 2004  bahwa  urusan  pemerintahan  yang menjadi  urusan  Pemerintah  Pusat  adalah  :  (a) Politik  luar  negeri;  (b)  Pertahanan;  (c) Keamanan; (d) Yustisi; (e) Moneter dan fiskal nasional;  dan  (f)  Agama.  Bila  menganut teori residual power maka selain urusan Pemerintah tersebut  merupakan  urusan  pemerintahan daerah.  Tampaknya,  teori  ini  lebih  tepat disandangkan  pada  Undang-Undang  Nomor 22  Tahun  1999(UU  No.  22  Tahun  1999) tentang  Pemerintahan  Daerah.  Sebagaimana disebutkan  dalam  Pasal  7  ayat  (1)  yang menyatakan  bahwa  Kewenangan  Daerah mencakup  kewenangan  dalam  seluruh  bidang pemerintahan,  kecuali  kewenangan  dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan,  peradilan,  moneter,  fiskal,  agama, serta kewenangan bidang lain.
Sedang  mengenai  asas  pemerintahan disebutkan dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 yang menguraikan bahwa Pemerintahan daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Secara teoretis di dalam literatur, pengertian  otonomi  adalah  kebebasan  dan kemandirian satuan pemerintahan lebih rendah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan.  Adapun  pengertian  otonomi daerah menurut UU No. 32 Tahun 2004 adalah :  “hak,  wewenang,  dan  kewajiban  daerah otonom  untuk  mengatur dan  mengurus  sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat  setempat  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan”. Perumusan ini, memiliki  paradigma  yang  berbeda  dengan ketentuan  yang  terdapat  dalam  UU  No.  22 Tahun  1999,  yaitu  :“Otonomi  daerah  adalah kewenangan  daerah  otonom  untuk  mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi  masyarakat  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan”. 3
3 Kuntana  Magnar, Kedudukan  Daerah  Otonom
Berdasarkan ketentuan Pasal 18 ayat (5) UUD  1945  dan  Pasal  10  UU  No.  32  Tahun 2004,  secara  implisit  prinsip  ini  menyebutkan bahwa  pembagian  kewenangan  antara  Pusat dan Daerah menganut residual power on local governments . Namun, bila mencermati kewenangan
yang berkaitan dengan pembagian urusan dalam Pasal 11 ayat (3) UU No.  32  Tahun  2004  menyebutkan  bahwa urusan  tersebut  dikelompokkan  atas  urusan yang  bersifat  wajib  dan  urusan  yang  bersifat pilihan. 4 Sedangkan, dalam penjelasan UU No. 32  Tahun  2004  disebutkan  bahwa  pembagian urusan  pemerintahan  daerah bersifat  konkuren yang  berarti  urusan  pemerintahan  yang penanganannya  dalam  bagian  atau  bidang tertentu  dapat  dilaksanakan  bersama  antara Pemerintah dan pemerintahan daerah.
Ditegaskan pula bahwa untuk membagi urusan pemerintahan secara proporsional antara Pusat, Pemerintahan Daerah Provinsi
dan Pemerintahan  Daerah  Kabupaten/Kota  maka disusunlah  kriteria-kriteria,  yaitu  kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi.

## B.  Perumusan Masalah
Berpijak dari uraian tersebut, tulisan ini dimaksudkan  untuk  membahas  beberapa  hal berikut, yaitu Prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut UUD NRI 1945 dan  prinsip  penyelenggaran  pemerintahan daerah menurut UU No. 32 Tahun 2004.

## PEMBAHASAN
Secara  historis,  perumusan  bentuk  dan susunan  negara  yang  dilakukan  oleh  Badan Penyelidik  Usaha  Persiapan  Kemerdekaan Indonesia  (BPUPKI)  dan  Panitia  Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) dalam pembahasan  naskah  UUD  1945  adalah Negara  Kesatuan (eenheidsstaat). Dalam perumusan  itu  bentuk  dan  susunan  negara
Indonesia
meliputi Negara Kesatuan
Dalam  Lingkungan  Negara  Kesatuan  RI Berdasarkan  Undang-Undang  Dasar  1945 . Penataran  Singkat  Hukum  Laut  Internasional Universitas Padjadjaran. (Bandung 11-16 Desember 2006).
4 Lihat Pasal 11,13 dan 14 UU No. 32 tahun 2004.
(eenheidsstaat) atau Negara Serikat (bondstaat) atau Negara Persekutuan
(federatie/staatbond), lalu  disepakati  bahwa bentuk  dan  susunan  negara  Indonesia  adalah Negara  Kesatuan 5 .  Karena  bentuk  negara eenheidsstaat, maka  di  dalam  lingkungan Indonesia tidak dimungkinkan adanya  daerah yang berbentuk staat pula. Bila ditelaah lebih dalam, the founding fathers dalam merumuskan  UUD  1945  belum  menjelaskan bagaimana  ciri  Negara  Kesatuan,  yaitu menyangkut  kewenangan  yang  diberikan kepada Pemerintah dan pemerintahan daerah.  Soal  kewenangan  pemerintahan, Soepomo  menyatakan  bahwa  kewenangan apa  yang  diserahkan  kepada  Pemerintah Pusat  dan  pemerintahan  daerah,  baik  besar maupun  kecil,  itu  semua  tergantung  pada doelmatigheid, berhubungan  dengan  tempat dan waktunya 6 . Miriam Budiardjo menyebutkan bahwa  esensi  Negara  Kesatuan  adalah kekuasaan  terletak  pada  Pemerintah  Pusat. Pemerintah  Pusat  berwenang  menyerahkan kekuasannya kepada daerah berdasarkan hak otonomi. Kedaulatannya, baik kedaulatan ke dalam  maupun  ke  luar,  sepenuhnya  terletak pada  Pemerintah  Pusat. 7 Dinamika  otonomi dan  bentuk  pemerintahan  daerah  yang menyangkut  hubungan  Pusat  dan  Daerah  di era  reformasi  juga  menunjukkan  konstelasi bentuk pemerintahan daerah.
Oleh  karena  itu,  UUD  1945  sebelum maupun  setelah  amandemen  tidak  mengenal pola  general  competence dan pola  ultra vires ,  karena  UUD  1945  tidak  mengatur secara langsung baik
kewenangan Pemerintah  atau  kewenangan  Daerah. Pola general  competence yang  juga  disebut
5 Sekretriat  Negara  Republik  Indonesia,  1998, Risalah  Sidang  Badan  Penyelidik  Persiapan Kemendekaan  Indonesia  (BPUPKI),  Panitia Persiapan  Kemendekaan  Indonesia  (PPKI) 28 Mei 1945-22 Agustus 1945,  Sekretariat  Negara RI, Jakarta, hlm. 41.
6 Muhammad  Yamin,  1959, Naskah  Persiapan Undang-Undang  Dasar  1945, Jilid  I,  Jajasan Prapantja, Jakarta, hlm. 115.
7 Miriam  Budiardjo,  1988, Dasar-Dasar  Ilmu Politik , PT. Gramedia, Jakarta, hlm. 140.
dengan teori  residual  power  on  central government ini  biasa  dianut  oleh  Negara Canada.  Sedangkan pola  ultra  vires dikenal dengan teori  residual  power  on  local government, sistem  ini  biasa  dianut  oleh Negara  Amerika.  Kedua  pola  ini  dalam pembagian  urusan  pemerintahan  disebutkan secara langsung di dalam konstitusi.

## 1. Prinsip  Penyelenggaraan  Pemerinta- han Daerah Menurut UUD 1945
Ketentuan  Pasal  18  UUD  NRI  1945 memberikan  hak  kepada  pemerintahan  daerah untuk  mengatur  kewenangannya.  Pemberian kewenangan  secara  konstitusional  mengenai bentuk pemerintahan daerah merupakan bentuk  pembatasan  kekuasaan  Pemerintah terhadap  Daerah atas dasar  territorial.  Sebagai dasar  konstitusional,  UUD  1945  menegaskan bahwa  sistem  penyelenggaraan  pemerintahan daerah menganut asas desentralisasi.
Disebutkan  dalam  Pasal  18  ayat  (2) bahwa  pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan  mengurus sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas otonomi  dan  tugas  pembantuan.  Dalam ketentuan ini, asas desentralisasi dapat berupa otonomi  dan  tugas  pembantuan.  Pengertian yang sama, disebutkan dalam Kamus Fockema Andreae , desentralisasi sebagai asas pemerintahan,  diartikan  dengan  asas  itu sebagian besar tugas pemerintah dilimpahkan pelaksanaannya  kepada  alat  pemerintahan daerah  dan  alat  pemerintahan  setempat,  baik kepada  pemerintahan  dari  daerah  yang mengurus rumah tangganya sendiri
(autonome lichamen) maupun kepada jawatan negara yang disentralisasikan (gedecentraliseer de Rijksdiensten) . 8
Penjabaran  asas  desentralisasi  ke  dalam bentuk  susunan  pemerintahan  daerah  di dalam  UU  No.  32  Tahun  2004  tidak dijelaskan secara eksplisit yang dimuat dalam pasal  tertentu,  berbeda  dengan  UU  No.  22 Tahun  1999  yang  menyatakan  secara  tegas dalam ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan (2) serta
8 N.E.  Algar  et.  al.,  1977, Kamus  Istilah  Hukum Fockema  Andreae  Belanda-Indonesia, Binacipta, Bandung, hlm. 89.
Pasal 4 ayat (1). Pasal 2 ayat (1) menjelaskan pelaksanaan  asas  otonomi  pada  tingkat pemerintahan daerah kabupaten/kota, sedangka  Pasal  2  ayat  (2)  menjelaskan kedudukan  daerah  provinsi  dengan  asas pembantuan.  Sementara  Pasal  4  ayat  (1) menegaskan  bahwa  susunan  pemerintahan daerah  dapat  mengatur  dan  mengurus kepentingan  masyarakat  menurut  prakarsa sendiri.
Sedangkan    prinsip  otonomi  dalam ketentuan  Pasal  18  ayat  (5)  UUD  1945 dinyatakan bahwa pemerintahan daerah menjalankan  otonomi  yang  seluas-luasnya, kecuali  urusan    pemerintahan  yang  oleh undang-undang  ditentukan  sebagai  urusan Pemerintah  Pusat.  Ketentuan  pasal    ini menegaskan  bahwa  asas  desentralisasi  yang dianut  adalah  prinsip  otonomi  yang  seluas- luasnya.
Secara  teoritik,  prinsip  yang  dianut dalam UUD 1945 kongruen dengan pengertian otonomi  (dalam  bahasa  Belanda)  berarti zelfregeling (pemerintahan  sendiri),    “ zelf” berarti  sendiri,  sedang “regeling” berarti pemerintahan. 9 Secara dogmatik, Van Vollenhoven  membagi  “ zelfregeling” ke dalam  empat  pengertian  :  (1) Zelfwetgeving (membuat undang-undang sendiri); (2) Zelfuitvoering (melaksanakan  sendiri);  (3)
Zelfrechtspraak (mengadili
sendiri); (4) Zelfpolitie (polisi  sendiri). 10 Ajaran  dari  Van Vollenhoven ini tidak sesuai dengan perumusan  yang  dimuat  dalam  Pasal  10  ayat (3)  UU  No.  32  Tahun  2004  bahwa  urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah adalah : (a) Politik luar negeri; (b) Pertahanan; (c)  Keamanan;  (d)  Yustisi;  (e)  Moneter  dan fiskal nasional; dan (f) Agama.
Zelfwetgeving dapat disepadankan dengan  pembuatan  peraturan  daerah,  sedang zelfuitvoering terkandung  dalam  asas  otonomi dalam  menjalankan  pemerintahan  daerah. Namun,  pengertian zelfrechtpraak dalam  UU
9 Susi  Moeimam  &  Hein  Steinhauer,  2005, Kamus Belanda – Indonesia , Gramedia Jakarta.
10 Sarundajang,  1999, Arus  Balik Kekuasaan Ke Daerah , Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 33- 34.
No.  32  Tahun  2004  tetap  merupakan  urusan Pusat,  begitu  juga  dengan zelfpolitie karena kedua pengertian ini termaktub dalam kewenangan  Pusat  yang  dikecualikan,  yakni Yustisi.
2. Prinsip  Penyelenggaraan  Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 32 Tahun 2004
Guna  memahami  prinsip  penyeleng- garan  pemerintahan  daerah  tersebut,  maka diuraikan analisa sebagai beikut :
a. Pendekatan Sistematis
Dalam  UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No.  38  Tahun  2004  terdapat  penggunaan  2 (dua)  nomenklatur  hukum  yang  digunakan secara  beriringan,  yaitu  “urusan  pemerintahan yang  menjadi  kewenangannya”.  Hal  ini berbeda  dengan  istilah  yang  digunakan  di dalam UU No.  22 Tahun 1999 dan PP No.  25 Tahun 2000, yaitu hanya istilah kewenangan.
Bila ditelaah secara sistematis, kewenangan  pemerintahan  daerah  dalam  Bab III  dengan  sub  judul  (menggunakan  istilah) “pembagian  urusan  pemerintahan”,  yakni  di dalam  ketentuan  pasal-pasal  terkait  (Pasal  10, Pasal  11,  Pasal  12,  Pasal  13  dan  Pasal  14), sehingga  menimbulkan  interpretasi  makna bahwa  UU  No.  32  Tahun  2004  tidak  lagi mengatur  kewenangan  daerah.  Sementara  itu, di  dalam  UU  No.  22  Tahun  1999  ketentuan mengenai  kewenangan  pemeritahan  daerah,  di muat  pada  Bab  IV  dengan  sub  judul “kewenangan daerah”, begitu pula istilah yang digunakan  di  dalam  pasal-pasal  yang  terkait 11 adalah istilah “kewenangan”.
Dari  aspek  sistematika  UU  No.  22
Tahun 1999 mengatur secara tegas kewenangan  pemerintahan  daerah,  sehingga dengan  sistematika  ini  merupakan authority yang  bersumber  langsung  dari  UU  ( delegatie van wetgeving ). Dasar  yuridis  ini  merupakan dasar  yuridis  kewenangan  untuk  melakukan tindakan hukum. Dalam mewujudkan tindakannya  setiap  lembaga  pemerintahan harus  memiliki  instrumen  hukum  dalam rangka melaksanakan kekuasaan yang dimilikinya.  Kewenangan  ini  menurut  Ten
11 Pasal  7,  Pasal 8,  Pasal  9,  Pasal 10,  dan Pasal 11 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999.
Berge harus  memiliki  dasar  yuridis,  dalam argumentasinya dinyatakan: Een
overheidsorgaan  moet  voor  het  nemen  van publiekrechtelijk  beslissingen  beschikken  over expliciet  toegekende,  dan  wel  door  het  recht veronderstelde  bevoegheiden. 12 Dijelaskan bahwa  penetapan  keputusan  pemerintahan oleh  organ  yang  berwenang  harus  didasarkan pada wewenang  yang secara jelas telah diatur, dimana  wewenang  tersebut  telah  ditetapkan dalam  aturan  hukum.  Di dalam  negara  hukum setiap tindakan pemerintah dalam menjalankan pemerintahan harus  mendasarkan  diri  kepada hukum  yang  mengatur  mengenai  dasar kewenangan  yang  diberikan  oleh  undang- undang.
b. Penafsiran Gramatikal
Meminjam  alat  penafsiran  gramatikal dalam  mengkonstruksikan  hukum  terhadap ketentuan  yang  dimuat  dalam  UU  No.  32 Tahun  2004  mengenai  urusan  pemerintahan, dua  istilah  tersebut  (urusan  pemerintahan  dan kewenangan) tidak dapat disejajarkan.
Nomenklatur  kewenangan  di  dalam  berbagai literatur  merupakan  istilah  hukum  yang merujuk  kepada  pengertian  kuasaan  yang diberikan (atribusi/delegasi) UU untuk melakukan  tindakan.  Sedangkan  pengertian urusan pemerintahan memiliki makna pelaksanaan,  karena  di  dalam  kata  “urusan” mengandung  makna  fungsi,  sehingga  kata “urusan  pemerintahan”  mensinyalir  pada pengertian  fungsi  yang  harus  dilaksanakan pemerintah.  Perspektif  yang  demikian  ini mengandung  pengertian bestuur dalam  arti fungsional  dan  instruksional  atau  struktural. Paradigma  ini  dalam  perspektif  hukum merupakan  Hukum  Administrasi  Negara (HAN)  disebut  dengan  pengertian state  in beweging.
Untuk  mengelaborasi  pemahaman  yang intrinsik, diungkapkan kedudukan HAN sebagaimana ketentuan dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  yang berbunyi  :  “Tata  Usaha  Negara  adalah Administrasi  Negara  yang  melaksanakan
12 J.B.J.M.  Ten  Berge,  1996, Besturen  Door  de Overheid ,  W.E.J.  Tjeenk  Willink,  Deventer, hlm. 142.
fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan  baik  di  pusat  maupun  di daerah”.    Definisi  ini  memperjelas  bahwa administrasi  negara  merupakan  pelaksanaan urusan  pemerintahan  dalam  menjalankan fungsi pemerintahan baik dalam arti hubungan antar  Pemerintah  dan  pemerintahan  daerah atau antara pemerintah dengan rakyat. Sehingga,  uraian  ini  mendeskripsikan  bahwa HAN  itu  meliputi  peraturan-peraturan  hukum yang mengatur
pelaksanaan fungsi pemerintahan. 13 Dapat  ditarik  kesimpulan bahwa  pasal-pasal  yang  dimuat  dalam  Bab  III sub  judul  “pembagian  urusan  pemerintahan” merupakan peraturan-peraturan yang mengatur pelaksanaan fungsi pemerintahan.
Kewenangan (authority, gezag) dari badan  menurut  Stroink,  secara  implisit menyiratkan adanya “hak” dan juga “kewajiban” berdasarkan hukum  publik. Dalam  “kewenangan”  dapat  dilihat  semata- mata  sebagai  hak,  sebagai  kuasa.  Namun, dalam  menjalankan  hak  berdasarkan  hukum publik  terkait  kewajiban  yang  mengikat bedasarkan hukum publik yang tidak tertulis. 14 Dengan  kata  lain,  di  dalam  “kewenangan” terkandung  pengertian  adanya  “hak”  dan “kewajiban”,  sehingga  dengan  sendirinya pengertaian  “urusan  pemerintahan”  sudah termaktub di dalamnya. Sedangkan dalam kata “urusan  pemerintahan”  hanya  mengandung pengertian  kewajiban,  yaitu adanya  kewajiban untuk  menjalankan  fungsi bestuur. Derajat pengertian yang demikian bukan lagi otonomi, melainkan desentralisasi fungsional  atau  tugas pembantuan.
c. Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Dalam    penjelasan  UU  No.  22  Tahun 1999  huruf  (b)  prinsip  penyelenggaraan pemerintahan daerah
adalah penyelenggaraan  asas  desentralisasi  secara utuh  dan  bulat  yang  dilaksanakan  di  Daerah Kabupaten  dan  Daerah  Kota.  Penjelasan  ini
13 Diana Halim Koentjoro, 2004, Hukum
Administrasi  Negara ,  Ghalia  Indonesia,  Bogor,
hlm. 2.
14 F.A.M  Stroing,  2006, Pemahaman  Tentang Dekonsentrasi . Penerjemah : Prof. Dr. H. Ateng Syafrudin, SH. , Refika Aditama, Bandung, hlm. 24.
merupakan reasoning dari  ketentuan  Pasal 18  ayat  (5)  UUD  1945,  yakni  dianutnya prinsip  otonomi  yang  seluas-luasnya  dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota.
Selain  itu,  pembagian  kewenangan dalam  UU  No.  22  Tahun  1999  secara  tegas disebutkan  dalam  Pasal  7  ayat  (1)  yang menyatakan  bahwa  Kewenangan  Daerah mencakup  kewenangan  dalam  seluruh  bidang pemerintahan,  kecuali  kewenangan  dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan,  peradilan,  moneter,  fiskal,  agama, serta  kewenangan  bidang  lain.  Pembagian kewenangan  yang  menjadi  urusan  Daerah dalam  UU  ini  menganut teori  residual  power on local government , sehingga penyelenggaraan    pemerintahan  daerah  dapat diterjemahkan dilaksanakan  menurut prakarsa daerah sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat.  Hanya  saja  kelemahan  model pengaturan  yang  demikian  adalah  apabila penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  tidak diimbangi kesiapan daerah dalam menjalankan otonomi,  maka  daerah  akan  terjebak  pada polarisasi kepentingan sehingga fungsi bestuur pemerintahan  daerah  sebagaimana  diinginkan UU tidak akan tercapai.
Sebaliknya  UU  No.  32  Tahun  2004 prinsip penyelenggaran pemerintahan daerah tidak  dinyatakan  secara  tegas,  tetapi  dalam bagian  Penjelasan  Umum  angka  3  (tiga) dijelaskan  bahwa  dalam  pembagian  urusan pemerintahan  ditetapkan  sifat  konkuren,  dan Pasal 11 ayat
(1)
menyebutkan penyelenggaraan urusan pemerintahan ditetapkan  berdasarkan  kriteria  eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Konkuren memiliki pengertian  bahwa  urusan  pemerintahan  yang penanganannya  dalam  bagian  atau  bidang tertentu  dapat  dilaksanakan  bersama  antara Pemerintah  dan  pemerintah  daerah.  Artinya, setiap urusan yang
bersifat
konkuren (concurrent) 15 senantiasa  ada bagian
15 Di  dalam  Kamus  Terminologi  Hukum  Inggris  – Indonesia  disebutkan concurrent mempunyai pengertian  :  (1)  Memiliki  wewenang  bersama; (2)  Persaingan.  I.P.M.  Ranuhandoko,  1992, Terminologi  Hukum  Inggris  –  Indonesia ,  Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 153.
urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah, ada  bagian  yang  diserahkan  kepada  Provinsi, dan ada bagian urusan yang diserahkan kepada kabupaten/kota. Yang dimaksud dengan “kriteria eksternalitas” 16 adalah
penyelenggaraan  suatu  urusan  pemerintahan ditentukan  berdasarkan  luas,  besaran,  dan jangkauan dampak yang  timbul  akibat penyelenggaraan  suatu  urusan  pemerintahan. Pengertian  “kriteria  akuntabilitas”  adalah penanggungjawab penyelenggaraan suatu urusan  pemerintahan  ditentukan  berdasarkan kedekatannya  dengan  luas,  besaran,  dan jangkauan dampak yang  timbul  akibat penyelenggaraan  suatu  urusan  pemerintahan. sedangkan,  yang  dimaksud  dengan  “kriteria efisiensi” adalah penyelenggaraan suatu urusan  pemerintahan  ditentukan  berdasarkan perbandingan  tingkat  daya  guna  yang  paling tinggi yang dapat diperoleh.
Di samping itu dalam  Pasal  11  ayat  (3) UU  No.  32  Tahun  2004  ditegaskan  bahwa urusan  pemerintahan  daerah  diklasifikasikan lagi  menjadi  urusan  wajib  dan  urusan  pilihan. Urusan yang bersifat wajib adalah urusan yang sangat  mendasar  berkaitan  dengan  hak  dan pelayanan  dasar warga negara  yang  meliputi : (a)  perlindungan  hak  konstitusional;  (b) perlindungan kepentingan nasional, kesejahteraan rakyat, ketentraman dan ketertiban  umum;  (c)  pemenuhan  komitmen nasional  yang  berhubungan  dengan  perjanjian dan konvensi internasional. Sedangkan, urusan pilihan  dalam  Pasal  14  ayat  (2)  adalah  urusan pemerintahan  yang  secara  nyata  ada  dan berpotensi  untuk  meningkatkan  kesejahteraan masyarakat  sesuai  dengan  kondisi,  kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.  Sementara  dalam  Peraturan Pemerintah  Nomor 38  Tahun  2007 (PP No.38 Tahun  2007)  tentang  Pembagian  Urusan
Pemerintahan Antara Pemerintah, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota disebutkan  urusan  pilihan  ditetapkan  secara kategoris  sebagaimana  ketentuan  Pasal  7  ayat (2).  Di  dalam  PP  No.  38  Tahun  2007  juga dijelaskan  mengenai  pelaksanaan  urusan pemerintahan daerah wajib dan pilihan. Dalam
rangka  pelaksanaan  urusan  tersebut,  maka ditetapkan  pedoman  penyelenggaraan  yang meliputi  pedoman,  norma,  standar,  prosedur dan  kriteria  pelaksanaan  urusan  wajib  dan urusan pilihan. 17 Menganalisa pembagian
urusan pemerintahan  tersebut,    apakah  derajat otonomi  itu  mencerminkan  otonomi  terbatas atau  otonomi  luas,  dalam  pendapat  yang diintrodusir Bagir Manan, 18 dapat menggunakan  kriteria,  yakni  digolongkan otonomi terbatas dan otonomi luas. Digolongkan  otonomi  terbatas  apabila  :  (1) Urusan-urusan  rumah  tangga  ditentukan secara  kategoris  dan  pengembangannya diatur dengan cara tertentu pula. (2) Apabila sistem  supervisi  dan  pengawasan  dilakukan sedemikian  rupa,  sehingga  daerah  otonom kehilangan  kemandirian  untuk  menentukan secara bebas  cara-cara  mengatur dan mengurus  rumah  tangga  daerahnya.  (3) Sistem  hubungan  keuangan  antara pusat  dan daerah  yang  menimbulkan  hal-hal  seperti keterbatasan  kemampuan  keuangan  asli daerah  yang  akan  membatasi  ruang  gerak otonomi daerah.
Uraian  yang  pertama,  ditetapkannya sifat, 19 kriteria 20 dan  klasifikasi 21 (sifat  wajib dan  pilihan)  serta  perincian  bidang-bidang urusan 22 dapat  digolongkan sebagai penentuan secara  kategoris  dan  pedoman 23 merupakan
17 Lihat  Pasal  9 ayat (1), (2), (3), Pasal 10 ayat (1) dan (2), dan Pasal 11PP No. 38 Tahun 2007. 18 Bagir  Manan,    2001, Menyongsong  Fajar Otonomi, Pusat  Studi  Hukum  Fakultas  Hukum UII, Yogyakarta, hlm.37.
19 Sifat  konkuren  Penjelasan  Umum  UU  No.  32
Tahun 2004 dan Pasal 2 ayat (1), (2), (3) PP No. 38 Tahun 2007.
20 Criteria  eksternalitas,  akuntabilitas,  dan  efisiensi Pasal  11  ayat  (1)  UU  No.  32  Tahun  2004  dan Pasal 1 ayat (4) PP No. 38 Tahun 2007.
21 Urusan pemerintahan  wajib  dan  pilihan  Pasal  11 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 dan Pasal 6 ayat (2) PP No. 38 Tahun 2007.
22 Urusan  pemerintahan  dirinci  menjadi  31  bidang. Lihat Pasal 2 ayat (4)  PP No. 38 Tahun 2007.
23 Pedoman yang dimaksud adalah untuk melaksanakan  urusan  wajib  ditetapkan  standar pelayan minimal oleh Pemerintah. Lihat Pasal 8 ayat (1), (2), (3), dan (4) PP No. 38 Tahun 2007.
penetapan urusan yang ditetapkan dengan cara tertentu pula.
Uraian  yang  kedua,  ketentuan  lebih lanjut  dalam  pelaksanaan  urusan  wajib  dan pilihan  ditetapkan  juga  pedoman 24 dari menteri/kepala lembaga negara non departemen  berupa  norma,  standar,  prosedur, dan  kriteria  dapat  digolongkan  sebagai  sistem supervisi  dan  pengawasan,  sehingga  daerah kehilangan kemandiriannya untuk menentukan secara  bebas  mengatur  dan  mengurus  rumah tangga daerahnya.
Uraian  yang  ketiga,  sebagaimana disebutkan  bahwa  maksud  ditetapkannya standar pelayanan minimal 25 adalah mengingat kemampuan anggaran yang masih  terbatas,  maka  pelaksanaan  bidang yang  menjadi  urusan  wajib  pemerintahan daerah  dilaksanakan  secara  bertahap  dengan mendahulukan  sub-sub  bidang  urusan  wajib yang bersifat prioritas. Di sini, mengindikasikan sistem hubungan keuangan antara  pusat  dan  daerah  yang  menimbulkan keterbatasan  kemampuan  keuangan  asli daerah  yang  akan  membatasi  ruang  gerak otonomi daerah.
Sementara  digolongkan  otonomi  luas, apabila  bertolak  dari  prinsip  bahwa  semua urusan  pemerintahan  pada dasarnya menjadi urusan  rumah  tangga  daerah,  kecuali  yang ditentukan  sebagai  urusan  pusat.  Dari beberapa  perspektif  di  atas,  tampak  bahwa pengaturan  otonomi  yang  dianut  dalam  UU No.  32  Tahun  2004  dan  PP  No.  38  Tahun 2007  dapat  dikategorikan  sebagai  bentuk otonomi secara terbatas.

## PENUTUP

## A.  Kesimpulan
Berpijak  pada  uraian  di  atas,  maka  dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut :
1. Prinsip  penyelenggaraan  pemerintahan daerah menurut UUD 1945 adalah asas desentralisasi  dengan  prinsip  otonomi
24 Lihat  ketentuan  Pasal  9,  10,  dan  11  PP  No.  38 Tahun 2007.
25 Lihat memorie van toelichting Pasal 8 ayat (1) PP No. 38 Tahun 2007.
yang seluas-luasnya dan tugas pembantuan. Secara
teoritis,
desentralisasi  dapat  berwujud  otonomi luas yang dipraktikkan pada pemerintahan  daerah  kabupaten/kota dan  tugas  pembantuan  adalah  praktik pemerintahan daerah provinsi.
2. Prinsip  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  menurut  UU  No.  32  Tahun 2004  adalah  prinsip  otonomi  terbatas. Dengan ditetapkannnya pedoman, norma, standar dan prosedur pelaksanaan pemerintahan daerah, maka  prinsip  pelaksanaan  otonomi adalah  pelaksanaan  otonomi  secara terbatas.

## B.   Saran
1. Perlu  adanya  revisi  terhadap  UU  No. 32  Tahun  2004  dan  revisi  terhadap peraturan  pelaksananya,  yakni  PP  No. 38 Tahun 2007.
2. Perlu  adanya  judicial  review  terhadap pengaturan  kewenangan  pemerintahan daerah  yang  dimuat  dalam  UU  No.  32 Tahun 2004.

## DAFTAR PUSTAKA
A.  Literatur Algar, N.E., et. al., 1977, Kamus Istilah Hukum Fockema Andreae Belanda-Indonesia, Binacipta, Bandung. Berge, J.B.J.M., Ten , 1996, Besturen Door de Overheid , W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer. Budiardjo , Miriam, 1988, Dasar-Dasar Ilmu Politik , PT. Gramedia, Jakarta Koentjoro,Diana  Halim, 2004, Hukum  Administrasi Negara , Ghalia Indonesia, Bogor Magnar , Kuntana, 2006, Kedudukan  Daerah  Otonom
Dalam Lingkungan Negara Kesatuan RI Berdasarkan  Undang-Undang  Dasar  1945 ,
Penataran  Singkat  Hukum  Laut  Internasional Universitas Padjadjaran, Bandung 11-16
Desember 2006.
Manan,  Bagir ,    2001, Menyongsong  Fajar  Otonomi, Pusat  Studi  Hukum  Fakultas  Hukum  UII, Yogyakarta. Moeimam,  Susi  &  Steinhauer,  Hein ,  2005, Kamus Belanda – Indonesia , Gramedia, Jakarta. Ranuhandoko , I.P.M., 1992, Terminologi Hukum Inggris – Indonesia , Sinar Harapan, Jakarta. Sarundajang ,  1999, Arus  Balik Kekuasaan Ke  Daerah , Pustaka Sinar Harapan, Jakarta
Sekretriat  Negara  Republik  Indonesia ,  l998, Risalah Sidang Badan Penyelidik Persiapan Kemendekaan  Indonesia  (BPUPKI),  Panitia Persiapan  Kemendekaan  Indonesia  (PPKI) 28 Mei 1945-22 Agustus 1945,  Jakarta  :  Sekretariat Negara RI. Soemantri  M,  Sri ,  2006, Prosedur  Dan  Sistem Perubahan Konstitusi , Alumni, Bandung.
Stroing, F.A.M, 2006, Pemahaman Tentang
Dekonsentrasi .  Penerjemah  :  Prof.  Dr.  H.  Ateng Syafrudin, SH., Refika Aditama, Bandung. Thalib,  Abdul  Rasyid ,  2006, Wewenang  Mahkamah Konstitusi  Dan  Implikasinya  Dalam  Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia , Citra Aditya Bakti, Bandung. Yamin,  Muhammad, 1959, Naskah  Persiapan  Undang- Undang  Dasar  1945, Jilid  I,  Jajasan  Prapantja, Jakarta.

## B. Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945 . Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah,  Pemerintahan  Daerah  Provinsi,  dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.