INNOVATIVE: Journal Of Social Science Research Volume 4 Nomor 4 Tahun 2024 Page 7044-7057 E-ISSN 2807-4238 and P-ISSN 2807-4246
Website: https://j-innovative.org/index.php/Innovative

## Kemampuan Pemerintah Daerah dalam Mengelola Pinjaman Daerah sebagai Pembiayaan Utang Daerah
Wira Dwitya Universitas Indonesia Email : wiradwitya@gmail.com

## Abstrak
Otonomi daerah dan desentralisasi telah menuntut pemerintah daerah untuk dapat mengelola keuangan daerahnya dengan baik terutama dalam tuntutan pembangunan dan pelayanan publik. Akibat semakin meningkatnya kebutuhan tersebut, pinjaman daerah menjadi salah satu solusi yang dapat digunakan pemerintah daerah untuk membiayai pembangunan daerah. Tulisan ini bertujuan untuk menganalisa kemampuan  pemerintah  daerah  dalam  melakukan  pengelolaan  terhadap  pinjaman  daerah  sebagai pembiayaan  daerah  dalam  melaksanakan  pembangunan.  Metode  yang  digunakan  adalah  kualitatif dengan  pendekatan  studi  pustaka.  Data  dalam  penelitian  ini  dikumpulkan  dari  jurnal,  publikasi konferensi, buku dan lain sebagainya kemudian dianalisa secara kualitatif. Hasil penelitian menunjukkan bahwa pemerintah daerah di Indonesia melakukan pinjaman daerah untuk mendorong pembangunan dan  pelayanan  publik  di  wilayahnya.  Pinjaman  daerah  yang    mengalami  penurunan  telah  terbukti menghambat  pembangunan  infastruktur  daerah  sehingga  menghambat  pertumbuuhan  ekonomi daerah.  Pemerintah  daerah  kemudian  dituntut  untuk  dapat  mengelola  pinjaman  daerah  melalui perencanaan, penggunaan utang, dan pengendalian utang di lingkungan pemerintah daerah yang tepat. Kata Kunci: Pinjaman Daerah, Pemerintah Daerah, Pembiayaan Utang Daerah, Pembangunan Daerah, Pertumbuhan Ekonomi .

## Abstract
Regional autonomy and decentralization have required local governments to be able to manage their regional finances well, especially in the demands of development and public services. As a result of this increasing need, regional loans are one of the solutions that can be used by local governments to finance regional development. This paper aims to analyze the ability of local governments to manage regional loans as regional financing in implementing development. The method used is qualitative with a literature study approach. Data in this study was collected from journals, conference publications, books and so on then analyzed qualitatively. The results showed that local governments in Indonesia make regional loans to encourage development and public services in their regions. Regional loans that have decreased have  been  proven  to  hinder  the  development  of  regional  infrastructure,  thus  hampering  regional economic growth. Local governments are then required to be able to manage regional loans through planning, debt use, and debt control in the right local government environment.
Keywords: Regional  Loans,  Local  Government,  Regional  Debt  Financing,  Regional  Development, Economic Growth .

## PENDAHULUAN
Indonesia  mengadopsi  berbagai  kebijakan  sejak  adanya  reformasi,  salah  satunya adalah  untuk  menerapkan  otonomi  daerah.  Otonomi  daerah  pada  dasarnya  berkaitan dengan  upaya  dari  pemeirntah  pusat  untuk  mendorong  adanya  pemberdayaan  daerah untuk  dapat  melakukan  pengelolaan  pembangunan  di  daerahnya.  Hal  ini  kemudian menimbulkan  adanya  konsekuensi  bahwa  daerah  harus  dapat  meningkatkan  kreativitas, inovasi  dan  kemandirian  untuk  dapat  mengurangi  ketergantungan  daerah  terhadap pemerintah pusat  (Christia, dkk, 2019). Otonomi daerah berimplikasi pada adanya berbagai kewenangan pusat yang dapat dikelola daerah, namun hal ini juga membutuhkan adanya kesiapan  daerah  untuk  melakukan  tanggungjawab  yang  diberikan  akibat  adanya desentralisasi (Habibi, 2016). Otonomi  daerah telah menyebabkan  bertambahnya urusan pemerintah daerah yang semula ditangani oleh pusat, salah satunya mengenai pembiayaan.
Otonomi  daerah  salah  satunya  menyebabkan  adanya  desentralisasi  fiskal.  Hal  ini diterapkan  berdasarkan  pada  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  utamanya  mengatur  tentang  penyerahan  kewenangan pengelolaan  keuangan  daerah  yang  berupa  pajak  daerah,  retribusi  daerah,  dan  dana perimbangan.  Hal  ini  kemudian  menunjukkan  adanya  penyerahan  urusan  pemerintahan kepada  daerah  dalam  berbagai  aspek  termasuk  pembagunan  daerah.  Hal  tersebut kemudian  menyebabkan  adanya  kewajiban  pemerintah  daerah  untuk  memiliki  sumber keuangan sendiri dengan tujuan untuk memastikan bahwa terdapat pelayanan publik yang baik dan menjamin kesejahteraan rakyat daerah (Siagian, 2020).
Pengelolaan  keuangan  daerah oleh Pemerintah Daerah pada  dasarnya tidak  selalu berjalan dengan mulus. Pemerintah Daerah pada dasarnya akan berusaha dengan keras untuk dapat melaksanakan pembangunan  daerah dan mengupayakan kesejahteraan rakyat daerah. Namun hal ini ditentukan salah satunya dengan pengelolaan APBD secara efektif dan  efisien.  Namun  kemudian  ketika  Pemerintah  Daerah  tidak  dapat  melaksanakan pengelolaan APBD dengan baik maka akan menghambat kinerja Pemerintah Daerah dalam upaya pembangunan daerah. Hal ini terutama ketika Pemerintah Daerah dihadapkan pada masalah  jumlah  belanja  daerah  yang  kecil,  namun  kebutuhan  yang  harus  ditanggung Pemerintah  Daerah  sangat  besar  (Ndede,  2016).  Pemerintah  daerah  kemudian  dituntut untuk semakin kreatif dan inovatif dalam melakukan pengelolaan keuangan daerah.
Pelaksanaan  otonomi  daerah  dalam  melaksanakan  kegiatan  pemerintahan  dan pembangunan, selain mengandalkan sumber-sumber penerimaan daerah seperti pajak dan retribusi, juga memanfaatkan dana pinjaman sebagai sumber pembiayaan (Oktaviani, 2018). Berdasarkan pada Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2018, pinjaman daerah mengacu pada segala macam transaksi yang mengakibatkan daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban  untuk  membayar  kembali.  Pinjaman  daerah  merupakan  salah  satu  cara pemenuhan terhadap kekurangan dalam APBD yang tidak dapat dicapai karean kurangnya penerimaan melalui pendanaan dari pusat maupun penarikan retribusi dan pajak daerah. Pinjaman daerah ini harus dilaksanakan secara taktis dan strategis sesuai dengan prinsip defisit anggaran (Trianto, 2016). Sehingga kemudian pinjaman daerah ini dianggap sebagai salah satu solusi yang dapat digunakan oleh daerah untuk dapat melakukan pembangunan dengan baik.
Keuntungan  dari  adanya  pinjaman  daerah  yang  dapat  mendorong  pembangunan daerah  ini  tidak  datang  dengan  potensi  yang  merugikan.  Pinjaman  daerah  yang  terlalu besar dapat mengancam kesinambungan fiskal, mempengaruhi stabilitas keuangan daerah dan pada akhirnya akan menyababkan tidak kondusifnya pada akhirnya tidak kondusif bagi pertumbuhan ekonomi jangka panjang daerah. Hal ini dapat menimbulkan dampak yang semakin parah ketika pinjaman publik ini terkonsentrasi di tingkat pemerintah daerah karena dianggap  menyediakan  potensi  risiko  tersembunyi  yang  lebih  tinggi  (Ying,  2019).    Hal tersebut kemudian menyebabkan adanya tuntutan bagi Pemerintah Daerah untuk dapat mengelola pinjaman daerahnya dengan baik.
Mekanisme  pembiayaan  daerah  merupakan  bagian  penting  dari  penyelenggaraan pemerintah daerah terutama untuk dapat pengembangan ekonomi lokal, untuk mengatasi kekurangan  modal  untuk  pembangunan  infrastruktur  kota,  dan  membantu  pemerintah
daerah untuk pembiayaan sehingga mencapai operasi aset yang wajar dan operasi modal. Hal  ini  juga  penting  sebagai  saluran  dan  sarana  untuk  melakukan  pembangunan infrastruktur daerah. Namun kemudian perkembangan pesat yang terjadi di daerah secara relatif  juga  dapat  menyediakan  masalah  pengelolaan  dan  konstruksi.  Oleh  karena  itu, analisis dan investigasi terhadap upaya pembiayaan pemerintah daerah menjadi penting bagi pemerintah daerah (Gai, dkk, 2015).
Pembiayaan  utang  daerah  merupakan  kewajiban  pemerintah  daerah,  yang  dapat dibagi  menjadi  obligasi  pemerintah  daerah,  obligasi  daerah,  sewa  pembiayaan  dan pinjaman (Zhao, dkk, 2019). Mekanisme pembiayaan seperti ini sudah diterapkan di seluruh dunia  dengan  pemerintah  daerah  yang  melakukan  pinjaman  kepada  bank  komersial, perusahaan  perwalian,  dan  pasar  obligasi  korporasi  untuk  membiayai  berbagai  proyek seperti  investasi  infrastruktur,  investasi  perumahan,  dan  kegiatan  terkait  pasar  properti. Pembiayaan  dengan  cara  seperti  ini  dilakukan  oleh  pemerintah  daerah  untuk  dapat melaksanakan  tanggungjawabnya  dalam  melakukan  pembangunan  infrastruktur, pemberian  layanan,  dan  pengeluaran  sosial.  Semua  hal  tersebut  telah  menjadi  beban pemerintah daerah akibat adanya otonomi dan desentralisasi.
Tulisan  ini  bertujuan  untuk  melakukan  tinjauan  terhadap  kemampuan  pemerintah daerah  dalam  melakukan  pengelolaan  terhadap  pinjaman  daerah  sebagai  pembiayaan daerah  dalam  melaksanakan  pembangunan.  Tulisan  ini  terutama  berkontribusi  pada literatur  pembiayaan  utang  daerah  dengan  menyediakan  tinjauan  mengenai  praktik pinjaman  daerah  yang  ada  di  Indonesia  dan  bagaimana  pemerintah  daerah  melakukan pengelolaan sehingga pembiayaan di tingkat daerah dapat terjadi secara efektif dan efisien.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini dilaksanakan dengan menggunakan metode kualitatif. Metode penelitian kualitatif pada dasarnya merupakan penelitian yang digunakan untuk meneliti pada kondisi objek yang alamiah dengan peneliti sebagai instrumen kunci dalam penelitian. Data yang dihasilkan oleh penelitian kualitatif adalah data deskriptif berupa kata-kata tertulis atau lisan (Moleong,  2004).  Sehingga  kemudian  jenis  penelitian  ini  bertujuan  untuk  memberikan gambaran, menerangkan dan menjawab permasalahan penelitian secara lebih rinci dengan cara  mempelajari  semaksimal  mungkin  objek  penelitian.  Selanjutnya  penelitian  ini menggunakan  pendekatan  studi  pustaka  yang  merupakan  pendekatan  yang  dilakukan dengan cara mencari data atau informasi riset melalui tinjauan terhadap ilmiah, buku-buku referensi  dan  bahan-baham  publikasi  (Ruslan,  2008).  Tujuan  digunakannya  pendekatan
studi kepustakaan adalah untuk dapat mempelajari sumber literatur yang ada dan dianggap dapat memberikan informasi yang berkaitan dengan masalah penelitian.
Data dalam penelitian ini dikumpulkan dari berbagai literatur seperti jurnal, publikasi konferensi, buku dan lain sebagainya  yang  dianggap mendukung  penyelesaian masalah penelitian.  Data yang dikumpulkan  kemudian  dianalisa  berdasarkan  pada  model analisis data kualitatif menurut Miles dan Huberman yang terdiri dari reduksi data, penyajian data, verifikasi  dan  penarikan  kesimpulan  (Wirartha,  2006).  Teknik  analisis  data  tersebut  akan menyediakan  suatu  cara  analisis  yang  menggambarkan  dan  meringkas  data  yang didapatkan  dengan jelas sehingga kemudian dapat ditarik kesimpulan yang komprehensif.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## 1.1. Pelaksanaan pinjaman daerah di Indonesia
Berdasarkan observasi yang dilakukan oleh Dianniar, terdapat beberapa konsekuensi dari penerapan pinjaman daerah sebagai salah satu mekanisme pembiayaan utang daerah di  Indonesia.  Pertama  berkaitan  dengan  terbukanya  peluang  investasi/akumulasi  modal untuk melakukan pembiayaan pembangunan infrastruktur bagi kesejahteraan masyarakat. Konsekuensi lainnya adalah pemerintah daerah harus dapat mengembalikan sesuai dengan perjanjian yang telah disepakati. Hal ini kemudian menyebabkan Pinjaman Daerah harus disesuaikan dengan kapasitas daerah  untuk mencegah adanya beban yang terlalu besar pada APBD. Hal ini juga perlu didukung pengelolaan Pinjaman Daerah yang baik, karena adanya risiko perilaku sembrono (moral hazard) dan korupsi (Dianniar, 2021).
Pinjaman  daerah  juga  dapat  menyediakan  konsekuensi  jangka  panjang  terutama ketika  pinjaman  melebihi  sisa  masa  jabatan  kepala  daerah  yang  dapat  menyebabkan memberatkan pemerintah berikutnya. Hal ini juga disertai adanya ketidakpastian kenaikan PAD  di  masa  depan.  Pinjaman  daerah  juga  dapat  menyediakan  risiko  fiskal  berkaitan dengan    pengembalian  Pinjaman  Daerah  terutama  bagi  daerah-daerah  dengan  tingkat ekspansi  fiskal  yang  masih  bergantung  pada  dana  transfer  Pemerintah  Pusat.  Berkaitan dengan hal ini, terdapat risiko bahwa dana-dana seperti DAU, DAK dan dana insentif daerah lainnya hanya akan digunakan sebagai sarana pembayaran tunggakan pokok atau beban bunga utang dan denda akibat utang yang dilakukan di masa lampau. Berbagai konsekuensi dari pinjaman daerah tersebut kemudian memaksa daerah untuk dapat melakukan kajian yang mendalam mengenai kapasitas daerah sebelum melakukan pinjaman daerah. Hal ini baik dari segi kapasitas keuangan, bagaan, kesiapan sumber daya manusia, kapasitas dalam pengembalian pinjaman daerah, dan lain sebagainya (Dianniar, 2021).
Pada  awalnya,  tidak  banyak  pemerintah  daerah  di  Indonesia  yang  melakukan pembiayaan  utang  untuk  mendiversifikasi  pendanaan  dan  menarik  pembiayaan  yang dibutuhkan  untuk  investasi  di  bidang  infrastruktur.  Menurut  Nasution  (Nasution,  2016), secara umum pembiayaan utang hanya tersedia untuk pemerintah subnasional yang kaya di negara-negara dengan pasar keuangan yang matang dengan aturan hukum yang baik yang  memberikan  informasi  yang  transparan,  melindungi  hak  milik,  dan  menegakkan kontrak.  Di Indonesia sendiri, standar atau praktik akuntansi, persyaratan pengungkapan dan tata kelola perusahaan emiten, serta hukum dan prosedur kepailitan perlu ditingkatkan. Hal ini berarti menuntut adanya pelunasan hutang dari pendapatan yang dihasilkan oleh investasi dalam kegiatan produksi. Indonesia tidak memiliki investor institusi dalam negeri yang  kaya  uang  seperti  perusahaan  asuransi,  pensiun  dan  reksa  dana,  atau  sistem perbankan bayangan untuk menyerap obligasi. Tidak seperti di beberapa negara Eropa dan Jepang, Indonesia tidak memiliki Bank Tabungan Pos yang kaya. Hal tersebut kemudian menyebabkan hambatan pembiayaan utang di Indonesia.
Hingga saat ini, dari sisi aset dan jaringan cabang, industri perbankan komersial telah menjadi inti dari sistem keuangan di Indonesia. Intermediasi keuangan terutama mengambil bentuk pinjaman bank daripada penerbitan obligasi atau ekuitas di pasar modal. Sebagian besar  kredit  dijamin  dengan  tanah.  Operasi  bank  terutama  terkonsentrasi  pada pengambilan simpanan dan pinjaman tradisional, dan kurang terfokus pada pasar modal dan obligasi. Ini karena periode panjang tekanan keuangan selama pemerintahan Presiden Suharto dari 1966 hingga 1998. Ketersediaan kredit murah dan berisiko rendah dari bank- bank milik negara mengurangi kebutuhan sektor bisnis untuk mengapungkan obligasi atau menerbitkan saham ekuitas (Nasution, 2016).

## 1.2. Pinjaman Daerah dan pertumbuhan Regional di Indonesia
Terdapat berbagai literatur yang berpendapat bahwa bahwa penerapan yang tepat dari  utang  pemerintah  daerah  dapat  merangsang  pertumbuhan  ekonomi.  Namun,  jika utang tersebut terus menumpuk di atas pagu utang, maka akan ada konsekuensi serius bagi pembangunan  ekonomi.  Utang  pemerintah  daerah  yang  tidak  berkelanjutan  dapat menghambat program pembangunan dan sosial karena sebagian besar pendapatan yang diperoleh  pemerintah  daerah  akan  digunakan  untuk  membayar  utang.  Oleh  karena  itu, peningkatan  utang  publik  dan  defisit  telah  secara  signifikan  mengurangi  pembangunan ekonomi di berbagai pemerintah daerah di seluruh dunia melalui pengurangan pendapatan dan pengeluaran, bersama dengan pembatasan defisit dan penggunaan utang (Zhao,  dkk, 2019).
Gambar 1. Mekanisme pengaruh utang pemerintah daerah terhadap pertumbuhan ekonomi daerah
Gambar 1 menggambarkan mengenai pengaruh utang pemerintah daerah terhadap pertumbuhan ekonomi regional. Pertama, utang pemerintah daerah dapat mempercepat laju  pertumbuhan  ekonomi  daerah  dengan  mendorong  sumber  daya  keuangan  daerah, memadati  investasi  swasta,  dan  meningkatkan  belanja  publik  pemerintah  daerah.  Pada dasarnya, pengaruh utang pemerintah daerah terhadap pertumbuhan ekonomi tergantung pada berbagai faktor, termasuk skala investasi utang, kinerja dana utang, dan keberlanjutan utang. Efek bersih dari faktor-faktor tersebut di atas tergantung pada apakah tingkat utang berada dalam kisaran yang wajar. Kedua, utang pemerintah daerah yang masih dalam batas wajar membantu mengatasi masalah yang terkait dengan pembangunan infrastruktur dan proyek kesejahteraan masyarakat, yang pada gilirannya memperbaiki kegagalan pasar yang disebabkan oleh eksternalitas dan barang publik.
Selanjutnya berdasarkan penelitian ketika  rasio utang pemerintah daerah terhadap PDB kurang dari 0,837, utang pemerintah daerah dapat mendorong pertumbuhan ekonomi, sedangkan,  ketika  rasio  utang  lebih  besar  dari  0,837,  dapat  menimbulkan  konsekuensi negatif  bagi  pertumbuhan  ekonomi  (Shiyi,  dkk,  2016).  Penelitian  tersebut  menunjukkan bahwa ketika utang pemerintah daerah berada di atas pagu utang, pertumbuhan ekonomi bisa terhambat. Lebih lanjut, dinyatakan pula  bahwa  efek negatif dari utang  pemerintah daerah  yang tinggi terhadap  pertumbuhan ekonomi  berasal  dari  crowding  out  investasi swasta dan pengurangan pengeluaran publik yang disebabkan oleh tekanan pembayaran kembali fiskal.
Berdasarkan hal tersebut, Zhao et al kemudian berpendapat bahwa pinjaman daerah dapat mendorong pertumbuhan ekonomi daerah. Setelah utang pemerintah daerah telah melampaui tingkat yang wajar, kinerja utang akan terus menurun karena tingkat investasi
pemerintah  yang  berlebihan.  Hal  tersebut  kemudian  menunjukkan  bahwa  setelah  utang pemerintah daerah telah melampaui tingkat yang wajar, kemampuan utang tersebut untuk melawan kegagalan pasar akan melemah dan hilang, dan, efek negatif dari utang tersebut akan mulai muncul. Kemudian, pengaruh utang pemerintah daerah terhadap pertumbuhan ekonomi akan berubah dari positif menjadi negatif (Zhao, 2019).
Di Indonesia sendiri, pemerintah daerah diperbolehkan mengambil pinjaman jangka panjang untuk pengembangan modal, namun dilakukan berdasarkan pada beberapa syarat. Pinjaman pemerintah daerah harus digunakan untuk membiayai infrastruktur yang secara langsung  menghasilkan  pendapatan  asli  daerah.  Kriteria  lain  adalah  bahwa  utang pemerintah daerah yang belum dibayar tidak boleh melebihi 75 persen dari pendapatan umum tahun sebelumnya, termasuk semua pendapatan kecuali hibah tujuan khusus dan hibah  darurat  dan  rasio  cakupan  layanan  utang  harus  setidaknya  2,5%.  Selain  itu, pemerintah daerah tidak dapat meminjam lebih dari jumlah maksimum yang ditentukan oleh  pemerintah  pusat,  juga  tidak  dapat  meminjam  selama  pinjaman  masa  lalu  masih tertunggak. Peraturan ketat ini telah membatasi pinjaman pemerintah daerah dan Otoritas Air Daerah dan dengan demikian membatasi belanja modal publik di tingkat pemerintah daerah (Akbar, 2015).
Sebagian besar pinjaman pemerintah daerah dan Badan usaha milik daerah (BUMD) terutama disalurkan melalui dua mekanisme pemerintah pusat: Subsidiary Loan Agreement (SLA) dan Regional Development Account (RDA). Hanya ada sedikit pinjaman daerah dari lembaga keuangan lain, seperti bank pembangunan daerah, negara, atau komersial, dan sebagian  besar  untuk  membantu  pengelolaan  arus  kas  daerah.  SLA  adalah  mekanisme pinjaman untuk dana donor utama dan telah dikaitkan erat selama bertahun-tahun dengan Program  Pembangunan  Infrastruktur  Perkotaan  Terpadu  (IUIDP)  Bank  Dunia  dan  Bank Pembangunan  Asia.  RDA  adalah  saluran  pemerintah  untuk  meminjamkan  dana  APBN kepada  pemerintah  daerah  dan  BUMD.  Rekening  tersebut  digunakan  untuk  membiayai infrastruktur  daerah.  Mekanisme  pinjaman  SLA  dan  RDA  keduanya  dikelola  oleh Kementerian Keuangan (Akbar, 2015).
Mayoritas peminjam di lingkungan pemerintah daerah adalah BUMD, terutama yang berada di perkotaan. BUMD mencakup sekitar dua pertiga dari total pinjaman. Mayoritas pinjaman BUMD digunakan untuk proyek utilitas air dengan sisa kecil dialokasikan untuk daur  ulang,  pengumpulan  sampah  dan  operasi  layanan  pembuangan.  Dalam  beberapa tahun terakhir, pemerintah daerah tidak meminjam terlalu banyak untuk membiayai belanja modalnya. Tingkat pinjaman yang rendah ini memiliki konsekuensi negatif bagi investasi di bidang infrastruktur, khususnya penyediaan layanan air minum (Akbar, 2015).
Penelitian  yang  dilakukan  Akbar  terhadap  pengaruh  pinjaman  daerah  dan pertumbuhan  di  daerah  menunjukkan  bahwa  terdapat  hubungan  nonlinier  antara pertumbuhan dan utang pemerintah daerah. Titik balik atau ambang batas utang berkisar antara 57 hingga 75 persen. Koefisien bentuk kuadrat dari utang lokal terhadap GRP adalah negatif, menunjukkan hubungan berbentuk U cekung atau terbalik antara utang lokal dan pertumbuhan. Hasilnya mengkonfirmasi asumsi teoretis bahwa pada tingkat utang  yang rendah, memberikan dampak positif terhadap pertumbuhan daerah, tetapi di luar ambang batas utang, akan berlaku efek buruk pada pertumbuhan daerah (Akbar, 2015).
1.3. Manajemen Pinjaman Daerah untuk menjamin pertumbuhan daerah
Dalam pengelolaan keuangan daerah APBD memerankan peran yang penting. APBD memberikan  gambaran  tentang  rencana  keuangan  masa  depan  atas  total  pendapatan, pengeluaran,  surplus/defisit,  pendanaan,  serta  program  kerja  dan  kegiatan  yang  akan dilakukan oleh pemerintah daerah (Mahmudi, 2016). Fungsi APBD adalah sebagai alat yang digunakan  oleh  pemerintah  daerah  untuk  mendukung  terciptanya  akuntabilitas  publik. Konsep  akuntabilitas  publik  dikaitkan  dengan  peningkatan  kinerja  organisasi,  sehingga dalam  pelaksanaan  otonomi  daerah  diperlukan  pengelolaan  keuangan  dan  sistem anggaran daerah yang berorientasi pada kinerja.
Permasalahan  dalam  penyusunan  anggaran  pada  pemerintah  daerah  di  Indonesia adalah  adanya  konflik  kepentingan  antar  anggota  pemerintah  daerah.  Proses penganggaran partisipatif pada pemerintah daerah di Indonesia cenderung menyebabkan senjangan  anggaran  karena  adanya  konflik  kepentingan  di  antara  anggota  pemerintah (Rochmatullah,  2016).  Hal  tersebut  yang  kemudian  menyebabkan  adanya ketidaksempurnaan dalam melaksanakan pengelolaan keuangan daerah, termasuk dalam pengelolaan pinjaman daerah. Padahal ketika manajemen keuangan daerah tidak dilakukan dengan baik  hal ini dapat menyediakan celah yang dapat digunakan oleh mereka yang tidak bertanggungjawab untuk melakukan tindakan korupsi.
Manajemen  pinjaman  daerah yang efektif merupakan elemen  yang  paling  penting dalam  pelaksanaan  pinjaman  daerah.  Dalam  hal  ini,  jika  sumber  daya  utang  dihabiskan untuk  pembangunan  ekonomi,  maka  hal  ini  akan  menjadi  suatu  investasi  positif  bagi pemerintah  daerah.  Sebaliknya  ketika  ada  ketergantungan  yang  begitu  besar  pada instrumen utang, maka hal ini dapat menjadi faktor risiko, terutama dalam situasi yang tidak dapat diprediksi, seperti krisis atau bencana alam ( Slav’yuk, dkk, 2018) . Namun kemudian tinjauan secara umum terhadap pengelolaan pembiayaans daerah menunnjukkan beberapa kelemahan,  diantaranya  (1)  Platform  investasi  dan  pembiayaan  pemerintah  daerah berkembang pesat bahkan skalanya sangat besar, tetapi posisinya tidak tepat; (2) Sebagian
besar  saluran  pembiayaan  platform  pembiayaan,  manajemen  desentralisasi  utang, kegagalan mekanisme pemantauan; (3) Ukuran utang terlalu besar dan ada potensi risiko investasi dan pembiayaan; dan (4) Kurangnya operasi pasar. Dalam proses pembangunan dan  pengelolaan  platform  investasi  dan  pembiayaan  pemerintah  daerah,  banyak pemerintah daerah yang tidak mengadopsi mode operasi yang berorientasi pasar (Gai, dkk, 2015).
Berdasarkan adanya berbagai permasalahan tersebut, maka pemerintah daerah harus dapat menerapkan manajemen pinjaman daerah dengan baik. Dalam pengelolaan utang, ada tiga elemen penting, yaitu perencanaan, penggunaan utang, dan pengendalian utang. Dalam kasus manajemen yang tidak efektif dan adanya krisis ekonomi, pemerintah daerah harus mencari instrumen pengurangan utang. Namun kemudian pilihan yang terbaik adalah pencegahan pertumbuhan beban utang. Pertama, setiap pemerintah daerah harus memiliki rencana  pinjaman  pemerintah,  yang  mencakup  tujuan  pinjaman,  memilih  varian  terbaik, menentukan  struktur  yang  sesuai  (eksternal  atau  pinjaman  internal,  periode  untuk membentuk  jadwal  pembayaran  terbaik).  Penting  bagi  pemerintah  daerah  untuk  dapat memiliki  batas  resmi  pinjaman  pemerintahnya  sendiri.  Di  berbagai  pemerintah  daerah pemerintah meminjam tanpa strategi jangka panjang, hanya untuk membiayai kebutuhan saat  ini,  dan  pembayaran  utang  pemerintah  dalam  sepuluh  tahun  bukanlah  masalah pemerintah  saat  ini  ( Slav’yuk,  dkk,  2018) .  Hal  ini  tentu  akan  merugikan  bagi  pemerintah daerah di masa depan dan masyarakat secara umum karena pada dasarnya mereka lah yang akan menanggung beban utang tersebut di masa depan.
Kedua,  penggunaan  utang  pemerintah  merupakan  elemen  yang  sangat  penting. Dalam banyak kasus, pemerintah menggunakan sumber daya pinjaman untuk membiayai defisit anggaran, kebutuhan pemerintah daerah saat ini. Dalam hal ini, efektivitas sumber daya yang dipinjam jauh lebih rendah. Penggunaan yang berorientasi pada tujuan untuk proyek-proyek investasi dapat mempengaruhi perkembangan ekonomi dalam perspektif. Utang pemerintah dapat menjadi sumber investasi tambahan bagi perekonomian, tetapi hanya dalam hal penggunaan yang efektif dan pembatasan tingkat resmi. Ketiga, penting untuk  mengontrol  proses  penggunaan  utang  pemerintah.  Kontrol  sangat  penting  untuk mencegah  secara  tidak  efektif  dan  bukan  penggunaan  sumber  daya  pinjaman  yang berorientasi pada tujuan. Hal yang kemudian perlu dihindari adalah menampilkan statistik yang tidak benar atau disajikan secara selektif atau tidak memadai ( Slav’yuk, dkk, 2018) .
Selain  upaya  manajemen  pinjaman  daerah  seperti  itu,  dibutuhkan  pula  peran Pemerintah  pusat  yang  dapat  mendukung  pinjaman  daerah  dengan  meningkatkan kerangka hukum, peraturan dan kebijakan yang memungkinkan adanya pinjaman daerah
dengan  cara yang lebih mudah. Namun kemudian hal tersebut harus dibarengi  dengan pengaturan tentang daerah dengan kapasitas utang yang rendah untuk terus meingkatkan pinjaman  daerahnya.  Di  negara  lain  dimana  pemerintah  daerah  tidak  dapat  mengakses pasar modal, program nasional dibuat untuk dapat membantu pemerintah nasional atau donor  untuk  memutuskan  apakah  (a)  akan  berfokus  pada  mendukung  daerah-daerah dengan  prospek  realistis  untuk  mengakses  transaksi  modal  sektor  swasta  dalam  jangka menengah  hingga  panjang;  (b)  mengembangkan  program  sebagai  alat  untuk meningkatkan keterlibatan dan diagnosis, (c) ada atau tidaknya prospek transaksi modal sektor  swasta;  dan  (d)  untuk  terlibat  secara  strategis  dan  dalam  jangka  panjang  untuk mendukung  reformasi  kelembagaan  dan  hukum  jika  diperlukan  dan  memiliki  peluang keberhasilan yang wajar. Hal ini pada akhirnya akan menyediakan mekanisme untuk dapat memperluas dukungan teknis ke daerah-daerah untuk meningkatkan kelayakan kredit dan akses ke keuangan. Dukungan teknis tersebut misalnya dalam bentuk pendanaan program untuk membantu daerah meningkatkan manajemen fiskal, memperkuat basis pendapatan mereka, dan bergerak menuju pasar modal secara bertahap dan strategis, mis. memberikan jaminan sebagian, dan mengiklankan manfaat pergi ke pasar (Freire,dkk, 2018).

## SIMPULAN
Tulisan  ini  telah  melakukan  tinjauan  terhadap  kemampuan  pemerintah  daerah  di Indonesia  dalam  melakukan  pengelolaan  terhadap  pinjaman  daerah  sebagai  instrumen dalam  melakukan  pembangunan  daerah.  Temuan  penelitian  menunjukkan  bahwa pembangunan  daerah  dan  pelaksanaan  pelayanan  publik  di  daerah  telah  menjadi kewenangan daerah sebagai akibat dari adanya otonomi. Hal ini kemudian menyebabkan adanya kebutuhuan pendanaan yang semakin meningkat. Terdapat beberapa faktor yang dapat mempengaruhi adanya  pinjaman daerah, termasuk kondisi keuangan  (atau fiskal), politik, dan sosial dari pemerintah daerah itu sendiri. Konsekuensi dari adanya pinjaman daerah  termasuk  terbukanya  peluang  investasi/akumulasi  modal  untuk  melakukan pembiayaan pembangunan infrastruktur bagi kesejahteraan masyarakat. Namun hal ini juga menyediakan risiko fiskal yang parah terutama bagi daerah yang memiliki ketergantungan tinggi terhadap pemerintah pusat. Temuan lainnya menunjukkan bahwa pinjaman daerah dapat menyebabkan adanya peningkatan pertumbuhan ekonomi atau menimbulkan efek sebalinya,  yaitu  penurunan  pertumbuhan  ekonomi.  Pada  dasarnya  tingkat  utang  yang rendah, memberikan dampak positif terhadap pertumbuhan daerah, tetapi di luar ambang batas  utang,  akan  berlaku  efek  buruk  pada  pertumbuhan  daerah.  Tinjauan  di  Indonesia menunjukkan  bahwa  belakangan  terdapat  penurunan  jumlah  pinjaman  daerah  yang
menyebabkan hambatan investasi infrastruktur daerah. Hal ini kemudian menuntut perlunya manajemen  pinjaman  daerah  yang  dapat  dilakukan  melalui  perencanaan,  penggunaan utang, dan pengendalian utang di lingkungan pemerintah daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
Akbar,  R.(2015).  Local  Government  Debt  and  Regional  Growth  in  Indonesia.  21st International Congress on Modelling and Simulation, Gold Coast, Australia, 29 Nov to 4 Dec 2015. Pp. 980- 986
Anggoro, D. D. (2017). Pajak daerah dan retribusi daerah. Universitas Brawijaya Press.
Ayunasta, P., Setiaji, B., & Hakim, L. (2020). Debt and consumption in indonesia: Ricardian equivalence approach. Issues on Inclusive Growth in Developing Countries, 1(1), 49-60. Balaguer-Coll, M. T., Prior, D., & Tortosa-Ausina, E. (2015). On the Determinants of Local Government Debt: Does One Size Fit All? International Public Management Journal, 19(4), 513 – 542. doi:10.1080/10967494.2015.1104403
Christia,  A.  M.,  &  Ispriyarso,  B.  (2019).  Desentralisasi  Fiskal  dan  Otonomi  Daerah  di Indonesia. Law Reform, 15(1), 149-163.
Dianniar, U. (2021). Alternatif Pembiayaan Pembangunan Daerah. Abdi Equator, 1(2), 45-54. Faradilla Herlin, S. E., Ratih Rosita, S. E., & M E, H. B. (2021). Keuangan Daerah. Cv. Azka Pustaka.
Freire,  M.  E.,  &  Kopanyi,  M.  (2018).  Asset  and  debt  management  for  cities.  Policy  Note, International Growth Centre, London School of Economics.
Gai, H., & Hou, X. (2015). The Investigation of Local Government Investment and Financing Platform  Problems  and  Countermeasures.  In Proceedings  of  2014  1st  International Conference on Industrial Economics and Industrial Security (pp. 479-484). Springer, Berlin, Heidelberg.
Habibi,  M.  M.  (2016).  Analisis  Pelaksanaan  Desentralisasi  dalam  Otonomi  daerah kota/kabupaten. Jurnal Ilmiah Pendidikan Pancasila Dan Kewarganegaraan, 28(2).
I Made Wirartha. (2006). Metodologi Penelitian Sosial Ekonomi. Yogyakarta: CV. Andi Offset Kalcheva,  D.  (2017).  Access  to  Debt  Financing-Opportunities  for  Improvement  of  the Investment Capacity of Bulgarian Municipalities (for the period 2003-2015). Economic Alternatives, 3, 390-404.
Khusaini, M. (2018). Keuangan Daerah. Universitas Brawijaya Press.
Lexy J. Moleong. (2004) Metodologi Penelitian Kualitatif, Bandung: Remaja Rosdkarya. Mahmudi., (2016). Analisis laporan Keuangan Pemerintah Daerah. Edisi Ketiga. Yogyakarta:
Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
Martell, C. R., & Guess, G. M. (2006). Development of Local Government Debt Financing Markets:  Application  of  a  Market ‐ Based  Framework. Public  Budgeting  &
Finance, 26(1), 88-119.
Minakir,  P.  A.,  &  Leonov,  S.  N.  (2019).  Regional  public  debt:  trends  and  formation specifics. Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 12(4), 26-41.
Nasution,  A.  (2016).  Government  Decentralization  Program  in  Indonesia.  ADBI  Working
Paper 601. Tokyo: Asian Development Bank Institute. Available: https://www.adb.org/publications/government-decentralization-program-indonesia/
Ndede, Y. (2016). Pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) Dan Dana Alokasi Khusus (DAK) Terhadap  Pengalokasian  Anggaran  Belanja  Modal  Di  Kota  Manado. Jurnal  Berkala Ilmiah Efisiensi, 16(3).
Oktaviani,  A.  N.  (2018).  Pengaruh  Pinjaman  Daerah,  Pendapatan  Asli  Daerah  Terhadap Kemiskinan  Dan  Pertumbuhan  Ekonomi  Di  Jawa  Tengah. Economics  Development Analysis Journal, 7(3), 305-313.
Pohan, C. A. (2021). Kebijakan dan Administrasi Perpajakan Daerah di Indonesia. Gramedia Pustaka Utama.
Rochmatullah, M. R., Hartanto, R., & Arifin, A. (2016). Determinating the Value of Capital Expenditure Allocation in Indonesia Local Government. Jurnal Ekonomi Pembangunan: Kajian Masalah Ekonomi dan Pembangunan, 17(2), 152-166.
Ruslan, Rosady. (2008). Metodologi Penelitian Public Relations dan Komunikasi,. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada.
Shiyi,  C.,  &  Li,  W.  (2016).  China's  Local  Government  Debts  and  Regional  Economic Growth. Academic Monthly.
Siagian, J. R. H., & Veritawati, I. (2020). Sistem Informasi Pengawasan Pinjaman Daerah Oleh Kementerian Dalam Negeri. JURNAL ILMIAH INFORMATIKA, 8(02), 91-98.
Slav’yuk,  R.,  &  Slaviuk,  N.  (2018).  Government  debt  management:  challenges  and perspectives. Investment Management and Financial Innovations, Volume 15, Issue 3, 143- 156
Sugianto. (2008). Pajak & Retribusi Daerah. Jakarta : Grasindo.
Trianto, A. (2016). Analisis Efektivitas Dan Efisiensi Pengelolaan Keuangan Daerah Di Kota Palembang. Akuisisi: Jurnal Akuntansi, 12(1).
Vammalle, C., & Bambalaite, I. (2021). Funding and financing of local government public investment: A framework and application to five OECD countries.
Wojtasiak-Terech, A. (2019). Regional  competitiveness  and local  government debt. Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu , 63(12).
Ying,  W.,  &  Wenjie,  P.  (2019).  Local  Government  Debt,  Financing  Platform  and  Fiscal Risk. International Business Research, 12(3), 40-49.
Zhao, R., Tian, Y., Lei, A., Boadu, F., & Ren, Z. (2019). The effect of local government debt on regional economic growth in China: A nonlinear relationship approach. Sustainability, 11(11), 3065.