## Jurnal Ilmu Sosial dan Pendidikan (JISIP)
Vol. 6 No. 4 November 2022 e-ISSN : 2656-6753, p-ISSN: 2598-9944
DOI: 10.36312/jisip.v6i4.3571/http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JISIP/index

## Larangan Pengasingan Tanah Dan Fenomena Perantaraan Penguasaan Tanah Pinjam Nama Di Indonesia
Clement Salikin 1 , Mohamad Fajri Mekka Putra 2
1 Magister Kenotariatan Fakultas Hukum, Universitas Indonesia
2 Dosen Fakulas Hukum Universitas Indonesia Article Info Abstract Article history: Received 19 Juli 2022 Publish 2 November 2022 Kebijakan  afirmatif  agraria  di  Indonesia  yang  melarang  memberikan  hak  milik kepada  orang  dan/atau  perusahaan  asing  didasari  oleh  keputusan  politik  hukum Indonesia  yang  pada  prinsipnya  mengedepankan  kesejahteraan  nasional.  Hak  atas tanah tidak hanya berimplikasi kepada hubungan biologis dan ekologi antara manusia dan ekosistemnya, tetapi juga menimbulkan relasi ekonomi-sosial diantara pemegang hak  atas  tanah.  Oleh  karena  itu,  demi  menjaga  kemaslahatan  nasional  masyarakat Indonesia, hukum agraria di Indonesia membatasi kepemilikan atas tanah untuk orang asing  untuk  menghindari  praktek  monopoli  dan  eksploitasi  tanah  dari  modal  asing yang  sangat  lumrah  dilakukan  di  dalam  tren  globalisasi  dan  sistem  ekonomi  pasar bebas (Laissez-faire). Namun, hal tersebut tidak semerta-merta terimplementasikan dengan sempurna. Praktek perantaraan penguasaan tanah yang eksploitatif menjadi masalah dalam mewujudkan Ius Contituendum atau hukum yang dicita-citakan yaitu untuk  melindungi  kemaslahatan  nasional.  Dikarenakan  praktek  tersebut  bisa mengeksploitasi kekosongan hukum (loophole) yang dimana dapat membuka ruang untuk terjadinya penyendulupan hukum untuk memonopoli tanah di Indonesia. Jurnal ini  akan  membahas  tentang  norma-norma  hukum  agraria  yang  melindungi kemaslahatan  nasional  dan  meninjau  fenomena  praktek  perantaraan  penguasaan tanah dari sisi yuridis normatif, serta menjawab pertanyaan metodologis bagaimana praktek perantaraan penguasaan tanah pinjam nama dilakukan.
Keywords: Hak tanah Pengasingan tanah Perantaraan penguasaan tanah Kesejahteraan nasional
This is an open access article under the Lisensi Creative Commons Atribusi-BerbagiSerupa 4.0
Internasional

## Corresponding Author:
Clement Salikin Magister Kenotariatan Fakultas Hukum, Universitas Indonesia clement.salikin@ui.ac.id

## 1. PENDAHULUAN
Prinsip  nasionalisme  merupakan  ideologi  politik  dan  sosial  yang  mementingkan  dan mengedepankan  kepentingan  negara  atau  bangsa  tertentu  (Soemardjan,  1962).  Di  dalam  konteks Indonesia,  prinsip  nasionalisme  didasari  oleh  sejarah  kelam  kolonialisme  yang  menjerat  nusantara lebih  dari  tiga  abad.  Eksploitasi  sumber  daya  manusia  dan  alam  seperti  tanah  ( land ),  tenaga  kerja ( labor )  dan  modal  ( capital )  yang  digunakan  semerta-merta  untuk  kepentingan  sosial,  politik  dan ekonomi pihak kolonial menjadi alasan para bapak-bapak bangsa untuk  menciptakan politik hukum yang  memfokuskan  dan  mementingkan  kepentingan  bangsa  dan  rakyatnya  (Buskens  &  Kommers, 2007). Di dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria Tahun  (UUPA),  prinsip  yang  mengedepankan  kepentingan  bangsa  dan  warga  Indonesia  termaktub dalam pasal 1 ayat 2 UUPA yang menyatakan bahwa “Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan  alam  yang  terkandung  didalamnya  dalam  wilayah  Republik  Indonesia,  sebagai  karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.”  Hal  itu  juga  ditegaskan  oleh  pasal  9  ayat  2  UUPA  yang  pada  intinya  memberikan  hak, kesempatan dan akses yang adil akan tanah kepada masyarakat Indonesia. Kedua ketentuan tersebut juga  sesuai  dengan  norma  dasar  ( grundnorm )  yang  tertulis  didalam  alinea  keempat  pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) dan pasal 33 ayat 3 UUD
NRI  1945  yang  pada  dasarnya  menekankan  untuk  mewujudkan  kesejahteraan  sosial  bagi  bangsa Indonesia, beserta kepemilikan nasional bumi, air dan kekayaan alam Indonesia.
Dengan  semangat  dan  prinsip  nasionalisme  tersebut,  diperlukan  kerangka  hukum  yang melindungi kesejahteraan nasional dan bagi setiap individu yang berkewarganegaraan Indonesia. Oleh karena itu, di dalam konteks kepemilikan tanah, hak-hak warga asing dibatasi sesuai dengan prinsip dan norma tersebut. Warga negara asing (WNA) dilarang untuk mempunyai hak milik ( land tenure ) di Indonesia (Sumarja, 2015). Hal ini ditegaskan di dalam isi pasal 21 UUPA yang menyatakan bahwa hanya  warga-negara  Indonesia  (WNI)  dapat  mempunyai  hak  milik.  Namun,  warga  asing  tetap  bisa menikmati  dan  memungut  hasil  yang  ditimbulkan  dari  tanah  Indonesia  dengan  Hak  Pakai  dan  Hak Sewa. Hak-hak lain yang esensinya mempunyai faktor kepemilikan dan penguasaan yang lebih Luas dan lama seperti hak milik dan hak guna usaha hanya dapat dimiliki oleh warga Indonesia dan badan hukum yang memenuhi ketentuan. Secara filosofis, pembedaan kepemilikan hak-hak atas tanah antara warga Indonesia dan asing adalah untuk memberikan kesadaran akan kedaulatan dan pengusaan atas tanah  Indonesia. Tentu  saja politik hukum  tersebut  adalah implikasi  dari  sejarah sosial dan kultural Indonesia yang dahulu sebelum terbentuknya negara bangsa ( nation state ) sarat dengan penjajahan dan perbudakan (Cobban, 1944).
Namun,  politik hukum  pertanahan  Indonesia yang mengedepankan prinsip  nasionalisme dan kedaulatan menjadi sia-sia jika masih  ada praktek perantaraan penguasaan tanah yang bertentangan dengan cita-cita hukum itu sendiri. Di dalam konteks jurnal ini, praktek perantaraan penguasaan tanah yang  eksploitatif  menjadi  kontraproduktif  terhadap  usaha  untuk  mewujudkan  politik  hukum  yang sudah disebutkan (Sumarja, 2015). Hal ini menyebabkan kerancuan dalam implementasi dan limitasi jenis-jenis  hak  atas  tanah  seperti  yang  dijelaskan  diatas  yaitu  hak  milik,  hak  guna  usaha,  hak  guna bangunan, hak pakai dan hak sewa. Dengan adanya praktek tersebut, warga asing dapat secara tidak langsung  menikmati  hak  milik  yang  seharusnya  secara  ekslusif  hanya  dapat  dinikmati  oleh  warga negara Indonesia ( Ibid ).
Berdasarkan  penjelasan  diatas  tulisan  ini  mengambil  beberapa  pendekatan  masalah  yaitu apakah norma-norma hukum yang mendasari larangan pengasingan tanah di tatanan hukum Indonesia? apa yang mendasari liberalisasi tanah dan pelemahan larangan tanah di Indonesia? bagaimana praktek perantaraan penguasaan tanah pinjam nama dilakukan?

## 2. METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  adalah  penilitian  kualitatif  yang  menggunakan  pendekatan  yuridis-normatif dengan  menganalisa  sumber-sumber  sekunder  yang  didapatkan  dari  teori  hukum,  produk  hukum seperti  undang-undang,  keputusan  hakim,  dan  analisa  dari  jurnal-jurnal  ilmiah  lainnya.  Teori  dan perspektif  hukum  yang  digunakan  dalam  konteks  penelitian  ini  adalah  perspektif  hak  tanah  bangsa Indonesia, teori hak milik, dan teori politik hukum. Disamping itu, produk-produk hukum yang akan dianalisa  diantara  lain  adalah  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  1945,  Undang- Undang Pokok Agraria Tahun 1960, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Pemukiman, dan peraturan-peraturan yang berhubungan lainnya.

## 3. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
a. Ketentuan-ketentuan yang Mendasari Larangan Pengasingan Tanah
Pelarangan  pengasingan  tanah  merupakan  mekanisme  perlindungan  untuk  menghadapi kondisi sosial-ekonomi global yang mengarah pada tren neoliberalisme (Ganti, 2014). Yaitu kondisi sosial-ekonomi  yang  mempunyai  karakteristik  seperti  kebijakan  internasional  yang  berorientasi kepada pasar bebas, pengurangan hambatan perdagangan ( trade barriers) , dan pelemahan kontrol dan  pengaruh  negara  terhadap  ekonomi.  Hal  ini  dapat  menjadi  ancaman  yang  sangat  berbahaya apabila tidak dihadapi secara cermat.  Negara-negara yang mempunyai agenda  ekspansi  ekonomi terutama  yang  mempunyai  tendensi  imperialis  dapat  dengan  mudah  mendominasi  pasar  dan menguasai  sumber  daya  alam  (SDA)  bukan  dengan  okupansi  militer  tetapi  dengan  kekuatan ekonomi. Walaupun Indonesia merupakan anggota dari G20 atau salah satu negara dengan ekonomi terbesar di dunia, tidak menutup kemungkinan Indonesia mendapatkan ancaman dominasi ekonomi
dari negara-negara yang lebih kuat secara ekonomi seperti Republik Rakyat China, Amerika Serikat, Prancis, dan Jerman (Wright, 2010). Oleh karena itu, di dalam konteks pertanahan dan pengelolaan SDA  perlu  ditanamkan  prinsip-prinsip  nasionalisme  dan  kedaulatan  guna  untuk  melindungi kepentingan rakyat.
Ketentuan  pertama  yang  menjadi  dasar  perlindungan  kesejahteraan  rakyat  Indonesia adalah  sila  ke-lima  Pancasila  yaitu  keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia.  Pancasila merupakan landasan filosofis hukum di Indonesia. Produk-produk hukum di Indonesia harus tunduk pada  ketentuan  Pancasila  dalam  konteks  dan  implementasinya.  Sila  kelima  memuat  pengertian bahwa  rakyat  Indonesia  berhak  mendapatkan  keadilan  sosial  yang  meliputi  keadilan  ekonomi, politik, dan kultural  sehingga tercipta masyarakat yang harmonis.  John Rawls di  dalam bukunya yang berjudul A Theory of Justice berpendapat bahwa setiap orang mempunyai hak yang didasari oleh  prinsip  keadilan  (Rawls,  1985).  Rawls  juga  menyebutkan  bahwa  hak  dan  kebebasan  harus diatur dan dilindungi oleh prinsip aturan hukum ( rule of law ). Sejalan dengan pemikiran tersebut, konsep  negara  berdaulat  yang  berakar  dari  prinsip  kedaulatan  Westphalian  ( Westphalian Sovereignty) yang menyebutkan bahwa negara bangsa ( nation-state ) didasari oleh teritori dan tidak adanya  peran  agen  eksternal  dalam  struktur  domestik.  Dengan  itu  aturan  domestik  merupakan kewenangan  penuh  merupakan  milik  bangsa  yang  meliputi  pemerintah  dan  rakyat.  Hal  itu  juga berhubungan dengan konsep kedualatan hukum ( legal sovereignty ) yang memberikan kewenangan untuk  pemerintah  negara  tersebut  menjadi  satu-satunya  entitas  yang  berhak  membuat  hukum. Negara  dan  pemerintah  berhak  dalam  membangun  dan  mengimplementasikan  hukum  tanpa  ada keterlibatan eksternal dari negara ataupun badan internasional lainnya. Maka dari itu, pelarangan penguasaan  tanah  untuk  asing  harus  diterapkan  guna  melindungi  hak  bangsa  atas  tanah  dari eksploitasi dan monopoli.
Berakar dari prinsip sila ke-lima Pancasila dan konsep-konsep negara bangsa, Mahkamah Konstitusi menetapkan empat tolak ukur dalam pengertian pasal 33 ayat  3 UUD NRI 1945 yang menjadi norma dasar perwujudan kesejahteraan sosial dengan perlindungan kepemilikan atas tanah, air, dan udara di teritori Indonesia. Empat kriteria tersebut diantara lain adalah:
1. Kemanfaatan sumber daya alam bagi rakyat.
2. Tingkat pemerataan manfaat sumber daya alam bagi rakyat.
3. Tingkat partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat sumber daya alam.
4. Penghormatan  terhadap  hak  rakyat  secara  turun  temurun  dalam  memanfaatkan  sumber  daya alam.
Keempat  kriteria  tersebut  menegaskan  bahwa  sumber  daya  alam  Indonesia  di  khususkan untuk  kepentingan  nasional  yaitu  kepentingan  bangsa  dan  rakyatnya.  Kemanfaatan,  pemerataan distribusi,  partisipasi,  dan  penghormatan  merupakan  kata  kunci  dari  kriteria-kriteria  tersebut (Sumarja,  2015).  Poin  ke-tiga  dan  ke-empat  merupakan  poin  yang  menarik  jika  dihubungkan dengan konteks pelarangan hak atas tanah untuk orang asing dan praktek perantaraan penguasaan tanah. Selain manfaat dan pemerataan yang sudah jelas penting untuk diperhatikan. Poin ke-tiga dan ke-empat  memberikan  dimensi  yang  lebih  luas  dan  kaya  dalam  menafsirkan  prinsip  penguasaan tanah bagi bangsa. Partisipasi rakyat adalah faktor yang esensial dalam berdemokrasi. Cornell West berpendapat  bahwa  demokrasi  memerlukan  warga  negara  ( citizen )  untuk  berfungsi,  bukan konsumen ( consumer ) yang dimana didikte oleh kekuatan pasar tanpa ada kekuatan untuk benar- benar memilih. Warga negara yang secara natural mempunyai hak-hak yang didasari oleh kebebasan seperti  hak  kebebasan  berpikir,  berpendapat  dan  berkumpul  merupakan  bahan  bakar  dalam menjalankan  proses  demokrasi.  Oleh  karena  itu,  di  dalam  konteks  hak  tanah  bangsa,  partisipasi untuk  menentukan  sumber  daya  alam  dan  mengolahnya  merupakan  suatu  prinsip  yang  dapat melindungi dari praktek pasar bebas yang kapitalistik dan merupakan suatu perwujudan masyarakat yang  demokratis.  Tolak  ukur  ke-empat  yaitu  penghormatan  terhadap  hak  rakyat  secara  turun temurun  dalam  memanfaatkan  sumber  daya  alam  juga  merupakan  salah  satu  mekanisme  dalam membendung praktek ekonomi yang terlalu liberal dan kapitalistik. Dengan mempersepsikan tanah sebagai  hak  turun-menurun  ( hereditary  rights )  pasal  33  ayat  (3)  UUD  NRI  1945  menempatkan tanah ke tempat yang spesial, yaitu dimana tanah bukan hanya menjadi objek ekonomi yang hanya
bisa dieksploitasi secara utilitarianisme. Namun dalam pasal tersebut status tanah dipandang sebagai wadah  kultur  warga  setempat  yang  pantas  dihormati  sebagai  warisan  yang  berharga.  Dengan keempat tolak ukur tersebut Indonesia mempunyai politik hukum yang semustinya berkiblat kepada konsep keadilan, kebersamaan dan nasionalisme.
Konsep-konsep  di  dalam  pasal  33  ayat  3  UUD  NRI  1945  dijelaskan  dan  diatur  lebih terperinci di dalam pasal 1 ayat (1), (2) dan (3) UUPA yang menyebutkan:
1. Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia.
2. Seluruh  bumi,  air  dan  ruang  angkasa,  termasuk  kekayaan  alam  yang  terkandung  didalamnya dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.
3. Hubungan antara bangsa Indonesia dan bumi, air serta ruang angkasa termaksud dalam ayat (2) pasal ini adalah hubungan yang bersifat abadi.
Pasal 1 ayat (1) UUPA memproyeksikan perspektif negara yang juga diterapkan dan dianut oleh  kekaisaran  Romawi  yaitu  menggabungkan  konsep  kewarganegaraan  dan  kebangsaan. Perspektif  tersebut  menganggap  semua  rakyat  Indonesia  adalah  termasuk  bangsa  Indonesia. Disamping itu, pasal ini juga mengimplikasikan bahwa seluruh rakyat Indonesia memiliki hak atas seluruh wilayah Indonesia.
Ayat  ke-dua  dari  pasal  tersebut  menjelaskan  lebih  juga  tentang  klasifikasi  ruang  yang menjadi  kekayaan nasional  bangsa Indonesia yaitu  bumi, air dan ruang angkasa. Pasal  ini secara tersirat menegaskan kepemilikan kolektif yang juga mempunyai karakter komunalistik dan religius. Hak-hak bersama dalam kepemilikan tanah juga termasuk sumber daya alam yang bisa diambil dari tanah tersebut. Komunalitas menjadi penting dikarenakan untuk membangun atau mengolah sumber daya alam tersebut dibutuhkan modal yang idealnya juga berasal dari aset bangsa Indonesia sendiri.
Ayat  ke-tiga  dari  pasal  tersebut  mengatur  bahwa  hubungan  bangsa  Indonesia  dan  tanah Indonesia beserta sumber daya alamnya merupakan hubungan abadi atau selama-lamanya. Dengan kata  lain  selama  bangsa  Indonesia  masih  ada,  selama  itu  pula  hak  bangsa  itu  tetap  melekat  dan dipunyai  oleh  bangsa  Indonesia.  Logika  hukum  ayat  ketiga  ini  direalisasikan  pada  substansi  hak milik.  Hak  milik  merupakan  hak  atas  tanah  yang  paling  kuat  dan  penuh.  Hak  milik  hanya  bisa dimiliki oleh warga negara Indonesia dan badan-badan hukum yang dapat mempunyai hak milik dan syarat-syaratnya. Hak milik berlaku selamanya dan hanya bisa hilang jika tanahnya jatuh kepada negara  karena  pencabutan  hak,  penyerahan  dengan  sukarela  oleh  pemiliknya,  ditelantarkan  atau tanahnya musnah.
Kepemilikan sebagian besar hak atas tanah menjadi hak khusus bagi warga Indonesia. Hak- hak yang menjadi hak khusus warga Indonesia diantara lain adalah hak milik, hak guna usaha, dan hak guna bangunan. Sementara hal-hal lainnya yang secara substansi lebih rendah seperti hak pakai dan  hak  sewa  bangunan  masih  dapat  dinikmati  oleh  warga  asing.  Klasifikasi  hak-hak  atas  tanah salah  satunya  adalah  untuk  membedakan  subjek-subjek  akan  hak  atas  tanah.  Hal  itu  untuk melindungi  asas-asas  UUPA  yang  sudah  dijelaskan  sebelumnya  seperti  asas  kebangsaan, pemerataan,  dan  asas  kemanusiaan  yang  adil  dan  beradab.  Oleh  karena  itu,  orang  asing  dibatasi akses  hak  atas  tanahnya  untuk  memberikan  warga  Indonesia  perlindungan  dari  praktek  ekonomi yang sifatnya memeras atau mengeksploitasi.
b. Liberalisasi Peraturan Pertanahan dan Pelemahan Larangan Pengasingan Tanah
Substansi  UUPA  yang  mengedepankan  konsep  kebangsaan  yang  nasionalistik  tidak semerta-merta difasilitasi oleh politik hukum agraria Indonesia. Hal itu disebabkan oleh integrasi ekonomi  global  yang  pada  intinya  mengaburkan  konsep  kebangsaan  khususnya  masalah kepemilikan  tanah.  Tren  ekonomi  neoliberal  menjadikan  persebaran  dan  perpindahan  komoditas lebih  leluasa.  Permintaan  pasar  menjadi  tolak  ukur  utama  untuk  mengatur  ekonomi.  Hal  itu menjadikan tanah hanya sebagai sekedar komoditas yang menitikberatkan fungsi pembangunan dan investasi disbanding dengan fungsi sosial. Liberalisasi tanah menjadi hal yang lumrah dikarenakan permintaan  pasar  yang  kuat.  Salah  satu  contohnya  adalah  pemberlakuan  Masyarakat  Ekonomi Asean  (MEA).  Agenda  MEA  adalah    mengarah  kepada  meminimalisasi  munculnya  hambatan-
hambatan  dalam  melaksanakan  kegiatan  ekonomi  lintas  kawasan  dalam  sektor  barang,  jasa  dan investasi.  Beberapa  pihak  mengatakan  bahwa  MEA  memberikan  manfaat  kepada  masyarakat Indonesia  diantara  lain pelaku  usaha  di  Indonesia  memiliki  kesempatan  untuk  merambah  pasar global  (Silviana,  2019).  Masyarakat  dan  pelaku  usaha  di  Indonesia  mampu  memperolah  akses terhadap pengetahuan yang lebih mendalam tentang persaingan di dunia global. Arus politik pasca pertemuan MEA yang lebih condong kepada pertumbuhan ekonomi dan investasi juga sangat jelas terlihat. Menteri Agraria dan Tata Ruang Ferry Mursydian Baldan mengusulkan bahwa WNA bebas untuk memiliki properti di Indonesia tanpa ada batasan minimal harga ( Ibid ). Hal tersebut langsung dibantah  oleh  Mantan  Wakil  Presiden  Jusuf  Kalla  yang  menyatakan  bahwa  WNA  hanya  boleh memiliki properti yang bernilai diatas 5 Milyar Rupiah, demi melindungi WNI yang mempunyai kemampuan  ekonomi  rendah.  Walaupun  tidak  ada  hal  yang  substansial  dari  usulan-usulan  para pejabat  tersebut.  Namunn  arah  politik  yang  terlalu  memfavoritkan  investor  dan  pertumbuhan ekonomi makro menjadi hal yang harus dicermati agar tidak melanggar prinsip keadilan sosial.
Agenda  MEA  juga  mempengaruhi  kebijakan  pertanahan  Indonesia.  Tidak  lama  setelah pembentukan  MEA,  pemerintah  menetapkan  Peraturan  Pemerintah  (PP)  No.  103  Tahun  2015 Tentang tentang Kepemilikan Rumah Tinggal atau Hunian Bagi Orang Asing yang Berkedudukan di Indonesia ( Ibid ). PP a quo membolehkan warga asing untuk memiliki satu rumah atau hunian di Indonesia dengan syarat bahwa kedatangannya di Indonesia adalah dalam rangka usaha, bekerja dan investasi.  PP  No.  103  Tahun  2015  mencabut  No.  41  Tahun  1996  tentang  Kepemilikan  Rumah Tinggal  atau  Hunian  Bagi  Orang  Asing  yang  Berkedudukan  di  Indonesia  yang  secara  umum membahas hal yang sama, namun terdapat perbedaan yang cukup signifikan. Terdapat perbedaan masalah definisi hukum antara PP tersebut. PP No. 41 Tahun 1996 menjabarkan bahwa orang asing yang berkedudukan di Indonesia adalah orang asing yang kehadirannya memberikan manfaat bagi pembangunan  nasional.  PP  No.  103  Tahun  2015  memberikan  definisi  yang  lebih  spesifik  akan definisi  orang  asing  yang  berkedudukan  di  Indonesia  yaitu  orang  asing  yang  kedatangannya  di Indonesia dalam rangka untuk usaha, bekerja dan berinvestasi. Perubahan definisi tersebut-lah yang menjadi polemik di dalam diskursus perpolitikan agraria. Penggantian makna yang lebih luas dan mempunyai sifat sosialis dari PP No. 41 Tahun 1996 kepada makna yang lebih spesifik dan bersifat ekonomis seperti yang termaktub di PP No. 103 Tahun 2015 memberikan kesan bahwa reformasi agraria  di  Indonesia  menuju  kearah  yang  liberal.  Hal  itu  mengundang  beberapa  komentar  dari beberapa  tokoh  politik  di  Indonesia  yang  tidak  setuju  akan  perubahan  arah  reformasi  agraria  di Indonesia. Mantan Wakil DPR Fadli Zon berkomentar bahwa PP No. 103 Tahun 2015 merupakan ancaman  dan  kemunduran  bagi  reformasi  agraria  yang  dimandatkan  oleh  UUPA.  Ia mengkhawatirkan  kepemilikan  tanah  akan  semakin  terkonsentrasi  di  tangan  segelintir  orang, termasuk orang asing.
Walaupun Fadli tidak memaparkan pendapatnya secara spesifik dan detail tentang substansi PP No. 13 Tahun 2015 yang bertentangan dengan asas hukum  agraria yang dimandatkan UUPA ( Ibid ). Secara yuridis  memang ada perubahan yang problematik  dari penetapan PP No.13 Tahun 2015 yaitu tentang masa berlaku Hak Pakai yang terlalu panjang. Sebagaimana yang ditetapkan di dalam PP 40 Tahun 1996 Tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah WNA hanya diperbolehkan mempunyai Hak Pakai seperti yang dimandatkan oleh UUPA. Di dalam PP  40  Tahun  1996  jangka  waktu  Hak  Pakai  adalah  25  tahun  dan  dapat  diperpanjang  20  tahun. Setelah penetapan PP No. 13 Tahun 2015, jangka waktu  Hak Pakai  diberikan sampai dengan 30 tahun dan dapat diperpanjang 20 tahun. Hal ini menjadi masalah dikarenakan jangka waktu 30 tahun merupakan jangka waktu yang ditetapkan untuk Hak Guna Bangunan yang diatur di dalam pasal 35 ayat (1) dan (2) UUPA. Permasalahannya adalah Hak Pakai secara substansi merupakan hak atas tanah yang lebih rendah dari Hak Guna Bangunan. Terlebih lagi Hak Guna Bangunan merupakan hak  yang  eksklusif  diberikan  untuk  WNI  dan  badan  hukum  yang  didirikan  berdasarkan  hukum Indonesia. PP No. 13 Tahun 2015 mengaburkan perbedaan strata hak-hak atas tanah seperti yang dimandatkan  oleh  UUPA.  Dikarenakan  panjang  waktu  berlakunya  hak  merupakan  salah  satu determinan utama dari substansi hak-hak tersebut. Dengan ditetapkannya ketentuan tersebut, WNA
pemegang Hak Pakai dapat seolah-olah menikmati Hak Guna Bangunan yang dimana seharusnya merupakan hak eksklusif untuk WNI.
Pada tahun 2021, PP No. 18 Tahun 2021 Tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah diterbitkan sesuai dengan mandat Undang-Undang No. 11 Tahun  2020  tentang  Cipta  Kerja  (UUCK)  atau  yang  terkenal  disebut  Omnibus  Law.  UUCK menerapkan  perampingan  produk-produk  hukum  untuk  meminimalisir  birokrasi  dan memaksimalkan efesiensi implementasi kebijakan pemerintah. PP No. 18 Tahun 2021 mencabut PP No. 103 Tahun 2015 dan PP No. 4 Tahun 1996, serta mengubah beberapa ketentuan di dalam PP No. 25 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah. Pemerintah berharap dengan adanya integrasi dari peraturan-peraturan  yang  membahas  hal-hal  yang  berkaitan,  dapat  mewujudkan  penyederhanaan birokrasi sehingga tidak ada peraturan yang saling tumpang-tindih dan berbelit-belit.
Namun, PP No. 18 Tahun 2021 ini juga mempunyai beberapa cacat materiil dan formil di dalam susunannya. Terdapat kejanggalan dan inkonsistensi di dalam penjelasan dan ketentuan Hak Pengelolaan Tanah (HPL), terutama yang berhubungan dengan substansi pelarangan pengasingan tanah.  Pengaturan  HPL  di  dalam  PP  No.  18  Tahun  2021  dinilai  tidak  efektif  dan  menimbulkan polemik  (Santoso,  2012).  Terutama  dalam  mekanisme  lahirnya  hak-hak  atas  tanah  yang  bisa diberikan diatas tanah HPL seperti Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai. Di dalam Pasal 39 ayat (2) dan Pasal 54 ayat (2) PP No. 18 Tahun 2021 mengatur bahwa Hak Guna Bangunan, Hak Pakai dan Hak  Sewa  lahir  atau  ada  sejak  didaftarkan    Akta    Pemberian    Haknya    di    kantor  pertanahan. Ketentuan tersebut bertentangan dengan pasal 37 (b) UUPA yang menyebutkan HGB atas tanah hak milik  terjadi  karena  perjanjian  yang  berbentuk  otentik  antara  pemilik  tanah  yang  bersangkutan dengan pihak yang akan memperoleh HGB itu, yang bermaksud menimbulkan hak tersebut. Selain itu, ketentuan tersebut juga bertentangan dengan pasal 43 ayat (2) UUPA yang menyebutkan Hak Pakai atas tanah-milik hanya dapat dialihkan kepada pihak lain, jika hal itu dimungkinkan dalam perjanjian yang bersangkutan ( Ibid ). Menurut UUPA bahwa HGB di atas Tanah Hak Milik lahir sejak ditandatanganinya Akta Pemberian Haknya yang dibuat PPAT. Implikasi dari ketentuan PP No.  18  Tahun  2021  terkait  lahirnya  HGB  dan  Hak  Pakai  dapat  menjadi  ambiguitas  dan ketidakpastian bagi penguasaan atas tanah.
Disamping  itu,  di  dalam  ketentuan  PP  No.  18  Tahun  2021  memungkinkan  WNA  untuk mempunyai HGB. Di dalam pasal 71 ayat (1) huruf b dan ayat (2) yang menyebutkan bahwa WNA dapat mempunyai rumah susun yang dibangung diatas bidang tanah yang berstatus HGB atau Hak Pakai  diatas  tanah  negara,  tanah  HPL  dan  tanah  Hak  Milik.  Ketentuan  pasal  tersebut  bersandar kepada ketentuan Pasal 144 dan 145 UUCK yang menyebutkan bahwa hak milik atas satuan rumah susun  (Sarusun)  dapat  diberikan  juga  kepada  warga  negara  asing  (WNA).  Hak  milik  atas  satuan rumah susun  setara dengan HGB yang meberikan hak kepada pemegangnya untuk  memiliki dan mendirikan  bangunan  di  atas  tanah  yang  bukan  kepunyaan  pemilik  bangunan.  Hal  tersebut  jelas akan memberikan kebebasan yang lebih bagi WNA yang hendak mempunyai properti di Indonesia.

## c. Aturan-Aturan Hukum Yang Memungkinkan Terjadinya Praktek Perantaraan Penguasaan Tanah Pinjam Nama
Menurut survey yang dilakukan oleh Realestat Indonesia, sekitar 30 – 40 persen properti di  Bali  dimiliki  oleh  WNA  (Silviana,  2019).  Hal  tersebut  menjadi  masalah  yang  cukup  besar mengingat  ketentuan  UUPA  yang  secara  eksplisit  mengatakan  bahwa  orang  asing  tidak diperkenankan  untuk  memiliki  Hak  Milik  atas  tanah  di  Indonesia.  Salah  satu  faktor  yang menyebabkan  hal  tersebut  adalah  mudahnya  dalam  mendapatkan  izin  pemindahan  hak  terutama pada  proses  jual  dan  beli.  Ketentuan  untuk  pemindahkan  hak  atas  tanah  telah  diatur  di  dalam Peraturan Menteri Agraria No.14 Tahun 1961 tentang Permintaan dan Pemberian Izin Pemindahan Hak Atas Tanah (PMA 14/1961) yang dimana menegaskan bahwa permohonan izin pemindahan hak  atas  tanah  harus  ditolak  jika  tidak  sesuai  dengan  kaidah  UUPA,  termasuk  seperti  tidak dipenuhinya syarat sebagai subjek hak atas tanah WNA tidak bisa menjadi subjek HM, HGU, HGB (Sumarja,  2015).  Namun,  pada  perkembangannya,  kepentingan  pertumbuhan  ekonomi  dan liberalisasi  perdagangan  menekan  kemudahan  dalam  proses  pemindahan  hak  atas  tanah.  Surat Edaran Direktur Jenderal Agraria Departemen Dalam Negeri No.BA.1l/38/70 menetapkan bahwa
tidak  setiap  pemindahan  hak  atas  tanah  harus  memerlukan  izin.  Salah  satu  pemindahan  hak  atas tanah yang tidak lagi perlu memerlukan izin adalah pemindahan hak milik tanah (terkecuali tanah pertanian dan HGB). Hal tersebut menjadi peluang oknum-oknum yang ingin mengeksploitasi tanah dikarenakan kontrol yang cenderung longgar.
Lahirnya  hak  atas  tanah  di  dalam  UUPA  adalah  pada  saat  ditandatanganinya  akta pemindahan tanah di hadapan notaris bukan pada saat didaftarkannya di kantor pertanahan. Di sisi lain, terdapat pelarangan pemberian surat kuasa mutlak yaitu kuasa yang mengandung unsur-unsur bahwa kuasa yang telah diberikan tersebut tidak dapat ditarik kembali oleh pemberi kuasa sehingga penerima  kuasa  dapat  melakukan  segala  perbuatan  hukum  yang  diperbolehkan.  Hal  ini  sesuai dengan ketentuan Pasal 39 ayat (1) huruf d PP No. 24 Tahun 1997 melarang PPAT membuatkan akta apabila salah satu  pihak atau para pihak bertindak atas dasar suatu  surat  kuasa mutlak yang pada hakikatnya berisikan perbuatan hukum pemindahan hak. Oleh karena itu, sudah lazim dalam praktek  kenotariatan  untuk  melakukan  Perjanjian  Pengikatan  Jual  Beli  (PPJB)  (Dalimunthe  & Rizkianti,  2020).  PPJB  yang  harganya  telah  dibayar  lunas  diadakan  untuk  mengurangi  kesulitan hukum dalam pemindahan hak atas tanah yang dimana di dalamnya terdapat kuasa mutlak. PPJB lunas ini dapat  memicu  penerobosan hukum  yang dimana orang asing  dapat  mendapatkan kuasa mutlak selagi menunggu perubahan status kewarganegaraannya menjadi WNI ataupun perubahan hak atas tanah menjadi Hak Pakai. Ditambah lagi tidak adanya ketentuan yang jelas tentang tenggat waktu PPJB itu sendiri, sehingga dapat dikatakan orang asing tersebut akan menjadi pemesan dan pembeli tanah untuk jangka waktu yang tidak ditentukan lamanya. Mengingat pada sertifikat Hak Milik tersebut masih terdaftar atas nama pemilik awal, namun penguasaannya sudah pada pembeli yang  merupakan  orang  asing,  maka  hal  ini  dapat  menjadi  suatu  langkah  dalam  melakukan penyelundupan hukum dengan cara pinjam nama.
Disamping  itu,  syarat-syarat  mendapatkan  Hak  Pakai  yang  cenderung  sulit  menjadikan banyak orang asing yang memilih untuk melakukan penyelundupan hukum. Salah satu sarat untuk mendapatkan  Hak  Pakai  adalah  dengan  melampirkan  surat  izin  tinggal  tetap.  Namun  demikian, dalam  prakteknya  banyak  orang  asing  yang  hanya  memiliki  surat  izin  tinggal  sementara  tetapi hendak membeli properti di Indonesia. Sesuai Peraturan Ka.BPN No.1 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan  dan  Pengaturan  Pertanahan,  dalam  pengajuan  permohonan  hak  pakai,  orang  asing disyaratkan melampirkan izin tinggal tetap. Dengan ketentuan yang cenderung kaku tersebut, orang asing  lebih  memilih  untuk  melakukan  praktek  pinjam  nama  dengan  mekanisme  PPJB  untuk mendapatkan kuasa atas tanah.

## 4. KESIMPULAN
Larangan pengasingan tanah masih menjadi hal yang bersifat prinsipal dan normatif didalam tatanan  hukum  nasional.  Perkembangan  politik  agraria  yang  semakin  condong  kepada  arah pembangunan ekonomi dan pasar bebas menjadi kontraproduktif terhadap perlindungan asas keadilan sosial  untuk  masyarakat  dengan  kemampuan  ekonomi  rendah.  Tumpang-tindih  peraturan  masih menjadi masalah dikarenakan birokrasi penyelarasan produk-produk hukum masih dalam proses dan tidak bisa semerta-merta membereskan masalah-masalah yang dapat memicu praktek penyelundupan hukum hak atas tanah. Celah yang cukup signifikan antara ius constituendum atau hukum yang dicita- citakan seperti yang termaktub di UUD NRI 1945 dan UUPA dengan ius constitutum atau hukum yang berlaku masih menjadi pekerjaan rumah bagi pemerintah dan juga seluruh elemen masyarakat.
Liberalisasi  tanah  dan  desakan  agenda  neoliberalisme  yang  diprakarsai  oleh  konvensi- konvensi internasional menjadi sandaran dari arah kebijakan nasional. Konvensi internasional seperti Masyarakat Ekonomi Asean (MEA) dan lainnya menjadi alasan keterbukaan ekonomi untuk investasi asing.  Hal  tersebut  tentu  saja  dapat  berimplikasi  positif  terhadap  pembangunan  nasional,  namun keadilan  sosial  bagi  rakyat  Indonesia  yang  mempunyai  kemampuan  ekonomi  rendah  sudah seharusnya menjadi perhatian lebih, khususnya di dalam substansi keadilan agraria yang merupakan masalah yang krusial sebagaimana krisis kelangkaan tanah yang terus menghantui.
Disamping  itu  praktek-praktek  yang  tidak  sesuai  dengan  asas  larangan  pengasingan  tanah masih menjadi norma di dalam praktek hukum agraria Indonesia. Praktek kenotariatan yang sudah
menjadi kebiasaan seperti praktek pemberian kuasa mutlak dengan Perjanjian Pengikatan Jual Beli (PPJB)  menjadi  ambiguitas  praktek  hukum  agraria  nasional.  PPJB  menjadi  salah  satu  instrumen hukum  yang  berpotensi  memicu  penyelundupan  tanah  kepada  orang  asing.  WNA  dapat  dengan mudah mendapatkan hak penguasaan tanah setara dengan hak milik dengan mekanisme PPJB. Disisi lain, praktek pinjam nama untuk menguasai tanah sudah menjadi hal yang lumrah di Indonesia.

## 5. DAFTAR PUSTAKA
Buskens, L., & Kommers,  J.  (2007). Dutch Colonial Anthropology  in Indonesia. Asian Journal  of Social Science, 35(3), 352–369. http://www.jstor.org/stable/23654467 Cobban, A. (1944). THE NATION STATE. History, 29(109), 44–57.
http://www.jstor.org/stable/24401882
Dalimunthe,  S.  N.  I.  S.,  &  Rizkianti,  W.  (2020).  Jual  Beli  Apartemen  Kepada  Pihak  Ketiga  Atas Dasar Perjanjian Pengikatan Jual Beli (Ppjb). ADIL: Jurnal Hukum, 11(1).
Ganti, T. (2014). Neoliberalism. Annual Review of Anthropology, 43, 89–104. http://www.jstor.org/stable/43049564
Indonesia, P. R., & Indonesia, P. R. (1960). Undang-undang no. 5 tahun 1960 tentang peraturan dasar pokok-pokok agraria (Vol. 144). Ganung Lawu.
Indonesia,  R.  (1959).  Undang-Undang  Dasar  1945.  Dewan  Pimpinan  PNI,  Department  Pen.  Prop. Pen. Kader.
Rawls,  J.  (1985).  Justice  as  Fairness:  Pwolitical  not  Metaphysical.  Philosophy  &  Public  Affairs, 14(3), 223–251. http://www.jstor.org/stable/2265349
Santoso,  U.  (2012).  Eksistensi  Hak  Pengelolaan  dalam  Hukum  Tanah  Nasional.  Mimbar  Hukum- Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 24(2), 275-288.
Silviana,  A.  (2019).  KEBIJAKAN  PEMERINTAH  DALAM  PEMBERIAN  “PROPERTI”  BAGI ORANG ASING DI INDONESIA PADA ERA MASYARAKAT EKONOMI ASIA (MEA). Diponegoro Private Law Review, 4(1).
Soemardjan,  S.  (1962).  Land  Reform  in  Indonesia.  Asian  Survey,  1(12),  23–30. https://doi.org/10.2307/3023456
Sumarja, F. X. (2015). Larangan pengasingan tanah dan peluang investasi asing di Indonesia. Wright,  T.  (2010).  THE  UNITED  STATES  AND  THE  G20.  Studia  Diplomatica,  63(2),  71–79. http://www.jstor.org/stable/44838595