JURNAL ILMU ADMINISTRSI NEGARA (AsIAN)                        ISSN     : 2338-9567 VOL. 9 NO. 1 (Maret 2021)                                                         E-ISSN : 2746-8178 DOI : https://doi.org/10.47828/jianaasian.v9i1.59

## Kebijakan Desentralisasi dan Disparitas Pendidikan Lokal di Provinsi Sulawesi Tenggara

## Obed Bida¹
¹ Program Studi Ilmu Administrasi Negara Fakultas Hukum, Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Terbuka, Indonesia
A R T I C L E I N F O
Article history : Received 22/03/2021 Received in revised form 28/03/2021 Accepted 29/03/2021

## Abstract
Paradoxically, decentralization policies can increase the participation and  effectiveness of education services, but in the context of public policies it can also lead to educational disparities in society. This research  was  conducted  to  explain  educational  disparities  in  the  perspective  of  decentralization policies as part of a public  problem.  This research method  uses an  interactive  qualitative approach with data collection techniques through observation, document study and in-depth interviews and is analyzed using Spradley data analysis. The results showed that education policies in the regions did not create a balance, but instead opened up space for educational disparities in society, through the spatial  and  structural  approach  policy  patterns.  The  dynamics  of  the  education  policy  process  are reflected  in  the  contestation  of  the  structural  and  political  elites  which  tend  to  interfere  with  the efficiency, effectiveness and professionalism of education management. Local governments are often trapped in political interests and always place "elite capture"  in decision  making. Thus limiting the space for community participation and opening up spaces for educational disparities between central and periphery areas
Keywords: Decentralization policies, political systems, educational disparities

## Abstrak
Secara  paradoks  kebijakan  desentralisasi  dapat  meningkatkan  partisipasi,  dan  efektivitas  layanan pendidikan, akan tetapi dalam konteks kebijakan publik ternyata juga dapat menyebabkan disparitas pendidikan di masyarakat. Penelitian ini dilakukan untuk menjelaskan disparitas pendidikan dalam perspektif  kebijakan  desentralisasi  sebagai  bagian  dari  masalah  publik.  Metode  penelitian  ini menggunakan  pendekatan  kualitatif  interaktif  dengan  teknik  pengumpulan  data  melalui  observasi, studi  dokumen  dan  wawancara  mendalam  dan  dianalisis  dengan  menggunakan  analisis  data spradley.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  kebijakan  pendidikan  di  daerah  ternyata  tidak menciptakan  keseimbangan  melainkan  membuka  ruang  terjadinya  disparitas  pendidikan  di masyarakat, melalui pola kebijakan pendekatan spasial dan pendekatan struktural. Dinamika proses kebijakan  pendidikan  tercermin  pada  kontestasi  elit  struktural  dan  elit  politik  yang  cenderung mengganggu  efisiensi,  efektivitas  dan  profesionalisme  pengelolaan  pendidikan.  Pemerintah  daerah sering  kali  terjebak  pada  kepentingan  politik  dan  senantiasa  menempatkan  “elite  capture”  dalam pengambilan  keputusan.  Sehingga  membatasi  ruang  gerak  partisipasi  masyarakat  dan  membuka ruang disparitas pendidikan antara daerah sentra dan daerah pinggiran.
Kata kunci: Kebijakan desentralisasi, sistem politik, disparitas pendidikan

## PENDAHULUAN
Kajian  tentang  desentralisasi dan  kesenjangan  pendidikan  dalam konteks  negara  kepulauan  muncul karena  sistem  pendidikan  yang selama  ini  dikelola  dalam  iklim birokratis sentralistik, dianggap sebagai  masalah  terhadap  proses terjadinya kesenjangan dan keterpurukan  mutu  pendidikan  di Indonesia.  Desentralisasi  menjadi sebuah  paradigma  antitesis  terhadap kebijakan pemerintah yang sentralistik  dari  pemerintahan  pusat yang  hegemoni  (Gramsci,  1999). Perubahan  sistem  politik  yang dilakukan oleh bangsa Indonesia dari sentralisasi ke desentralisasi, menjadi langkah strategis terhadap perubahan sistem pengelolaan pendidikan  yang  lebih  efektif  dan efisien  dengan  lahirnya  Undang-
Undang  Otonomi  Daerah  No.  22 Tahun  1999,  diperbaharui  menjadi Undang-Undang  No  32  Tahun  2004 dan  Undang-Undang  No.  23  Tahun
2014. Hutagalung,  (2004)  bahwa perubahan sistem politik dari sentralistik ke desentralisasi, ternyata  tidak  serta-merta  menjadi solusi  dan  obat  mujarab  terhadap pemerataan pembangunan di masyarakat. Dalam paradigma tertentu,  kebijakan  desentralisasi dapat  dilihat  secara  kritis  terhadap masalah kebijakan pemerintah daerah  yang  hegemoni  terhadap pengelolaan sistem pendidikan karena  dominasi  elit  politik  lokal dalam  proses  kebijakan  pendidikan. Hal  ini  beralasan,  karena  sistem birokrasi selalu menempatkan “kekuasaan”  sebagai  faktor  yang paling  menentukan  dalam  proses
pengambilan  keputusan  (Parson, 2014).  Disparitas  pendidikan  di masyarakat dapat dikategorikan dalam  tiga  hal  yakni  1)  disparitas struktural  yang  disebabkan  karena kebijakan,  2)  disparitas  kultural dikarenakan  budaya,  3)  disparitas spasial  karena  perbedaan  geografis (Effendy, 2016). Disparitas pendidikan merupakan masalah sosial  yang  tidak ada  habisnya  untuk diperdebatkan sebagai masalah publik  (negara)  dan  senantiasa dihubungkan  dengan  permasalahan sosial budaya, ekonomi dan geografis masyarakat  (Dorius  2013;  Walter 2001; Montt 2011 & Lewis 2007). Perkembangan kebijakan desentralisasi  pendidikan  selama kurang  lebih  18  tahun,  ternyata sering  kali  mengalami  banyak hambatan dan berpotensi mengganggu efisiensi, efektivitas dan profesionalisme pengelolaan pendidikan  (Balitbang  Kemendikbud, 2011). Para ilmuwan politik menemukan  bahwa  pada  kasus tertentu,  justru  elit  lokal  dapat mengambil keuntungan dari kebijakan desentralisasi sebagaimana hasil  penelitian  desentralisasi  yang dilakukan  di  India  bahwa  kebijakan desentralisasi  tidak  dapat  berjalan efektif  karena  dominasi  elit  lokal dalam proses politik sehingga pemerintah  daerah  rawan  terhadap fenomena elite  capture di  mana kepentingan  elit  lebih  mendominasi proses politik (Malley, 2003; Bardhan &  Mookherjee,  2005).  Kebijakan pendidikan  di  Indonesia  belum sepenuhnya  dapat  berfungsi  secara optimal  sebagai  perangkat  yang efektif  untuk  mencapai  tujuan pendidikan  nasional,  dikarenakan
*) Penulis Korespondensi E-mail : obedbida@gmail.com
berbagai  kebijakan  pendidikan  yang ditetapkan  sering  kali  memiliki  arah yang  tidak  jelas,  saling  silang  dan tidak konsisten (Wibowo, 2015).
Secara teoritis, kebijakan desentralisasi  dibidang  pendidikan merupakan  pilihan  dalam  membuat keputusan  dan  tahapannya  dalam mempertimbangkan  berbagai  faktor lingkungan kebijakan itu sendiri. Oleh karena  itu,  penerapan  kebijakan pendidikan  dalam  tata  pemerintahan daerah seharusnya dapat difungsikan sebagai  kondisi  yang  memberi kehidupan bermakna pada pendidikan  nasional  dalam  dua  hal yakni  1)  kebijakan  pendidikan  dapat dimanfaatkan  sebagai  momentum pintu  masuk  untuk  mendukung keberhasilan desentralisasi. 2) desentralisasi  menjadi  titik  awal terjadinya reformasi pendidikan nasional  untuk  menjadi  kekuatan vital dalam memutuskan keterbelakangan yang berkaitan dengan rendahnya tingkat
pendidikan  bangsa  dan  negara
(Surakhmad, 2009). Dinamika kebijakan pendidikan melalui peningkatan
akses  dan  kualitas  pendidikan berdasarkan  prinsip  persamaan  dan perbedaan  masih  menghadapi  jalan terjal  yang  tidak  ada  habisnya  untuk diperdebatkan. Nguyen (2011) menjelaskan bahwa kebijakan pendidikan  seakan  tidak  sensitif terhadap  masyarakat  yang  memiliki kondisi  sosial  budaya,  ekonomi  dan geografis  masyarakat  di  daerah kepulauan sehingga sulit bagi mereka untuk tetap bersekolah. Permasalahan tersebut sejalan dengan kondisi pendidikan Indonesia saat  ini  yang  masih  mengalami problematika  yang  sangat  kompleks dan  menuju  kondisi  gawat  darurat 1 .
1 Anies  R.  Baswedan.  2016.  Mantan  Menteri Pendidikan dan
Kebudayaan yang
Secara  empirik  kondisi  pendidikan Indonesia  dilihat  dari  pemetaan the learning  curve-  person (pemetaan akses  dan  mutu  pendidikan)  berada di  peringkat  40  dari  40  negara  dan pemetaan PISA (Program for International  Student  Assessment ) atau  capaian  kinerja  pendidikan (Kemendikbud RI, 2016).
Provinsi  Sulawesi  Tenggara merupakan  salah  satu  wilayah Indonesia  bagian  timur  dengan kondisi  geografis  kepulauan  dan termasuk  provinsi  yang  memiliki tingkat kesenjangan pendidikan cukup tinggi  dilihat dari jumlah anak putus sekolah pada berikut.
disampaikan pada silaturahmi dengan kepala dinas  pendidikan  provinsi/kabupaten/kota se-Indonesia.
Tabel 1. Peringkat Tertinggi dan Terendah Anak Putus Sekolah di Indonesia No Tertinggi (%) Terendah (%) Provinsi Provinsi 1 Papua 0,59 Bali 0,05 2 Papua Barat 0,38 Yogyakarta 0,06 3 Maluku Utara 0,32 Jawa Timur 0,06 4 Sulawesi Tenggara 0,30 Jawa Tengah 0,08 5 Sulawesi Barat 0,27 Jawa Barat 0,10 Pendidikan Dasar Rata-Rata Nasional (0,15) Sumber data : Kemendikbud (2016). Berdasarkan  peringkat  anak putus  sekolah  pada  tabel  di  atas dapat  dijelaskan  bahwa  Provinsi Sulawesi  Tenggara  termasuk  salah satu  daerah  yang  tergolong  memiliki tingkat  anak  putus  sekolah  tertinggi di Indonesia, khususnya pada tingkat pendidikan  dasar  sebesar  (0,30) persen  dan  berada  di  atas  rata-rata standar  nasional  sebesar  (0,15) persen.  Secara  geografis  Sulawesi Tenggara merupakan daerah kepulauan  dan  dihadapkan  dengan kondisi  infrastruktur  pendidikan dasar yang terbatas 2 .
Kondisi tersebut,  memberi  gambaran  bahwa disparitas  pendidikan  tidak  hanya dihadapkan  oleh  persoalan  kondisi sosial budaya, ekonomi dan geografis, melainkan  juga  di  determinan  oleh proses  kontestasi elit struktural dan elit politik yang syarat kepentingan di dalam merumuskan proses kebijakan pendidikan. Kebijakan pendidikan
merupakan  produk  politik,  ikut mewarnai  proses  kebijakan  yang dihasilkan  dan  menjadi  persoalan ketika  warna  politik  menjadi  tidak
2 Provinsi  Sulawesi  Tenggara  memiliki kondisi  geografis  wilayah  daratan  dan kepulauan  terpencil  dengan  jumlah  pulau sebanyak
552 pulau dan 2.247
desa/kelurahan.  Sedangkan  jumlah  desa yang  belum  memiliki  sekolah  dasar  terdiri dari  293  desa/kelurahan  di  wilayah  daratan dan  142  desa/kelurahan  di  wilayah kepulauan (BPS Sultra, 2014).
proporsional yang kemudian didominasi oleh kepentingan tertentu.  Sebagai  produk  politik, tentu  syarat  akan  kepentingan masyarakat yang senantiasa menciptakan equality dan equity serta mengandung nilai moralitas sehingga dapat menghasilkan kebijakan pendidikan  yang  optimal.  Analisis kebijakan pendidikan menjadi penting  dilakukan  untuk  memberi masukan  dan  kritik  terhadap  konten dan proses kebijakan, untuk membongkar  masalah  pendidikan yang  terpinggirkan  bahwa  dampak kumulatif  analisis  tersebut  dapat memperkuat gagasan bahwa kebijakan  publik  hanya  untuk  para elit (Morgan, Rein & Goodin, 2015). Kebijakan  publik  merupakan ilmu  multidisipliner  yang  melibatkan banyak  disiplin  ilmu  seperti  ilmu politik, sosial, ekonomi, dan psikologi. Studi  kebijakan  publik  berkembang pada  awal  1970-an  terutama  melalui tulisan  Laswell  &  Kaplan  dalam (Howlett  &  Ramesh,  1995).  Istilah kebijakan  secara  luas  dipergunakan atau dalam kaitannya dengan tindakan  atau  kebijakan-kebijakan pemerintah  yang  acap  kali  diberikan dengan  makna  tindakan  politik. Wahab  (1991)  mengatakan  bahwa kebijakan merupakan suatu tindakan yang  mengarah  pada  tujuan  yang diusulkan  oleh  seseorang,  kelompok atau  pemerintah,  dalam  lingkungan
tertentu  sehubungan  dengan  adanya hambatan-hambatan  dan  peluang untuk  mewujudkan  tujuan  dan sasaran yang diinginkan.
Parsons  (2014)  mengatakan bahwa  kebijakan  publik  tidak  hanya menitikberatkan  pada  “publik  dan problem-problemnya”  tetapi  juga membahas  soal  bagaimana  isu-isu publik  tersebut  di  konstruksi  dan didefinisikan,  kemudian  diletakkan dalam  agenda  kebijakan  dan  politik. Kebijakan  publik  dalam  pandangan Dye  (2000)  menjelaskan  bahwa apapun  yang  dilakukan  atau  tidak dilakukan oleh pemerintah, pemerintah wajib bertanggung jawab terhadap  apa  yang  terjadi  di masyarakat  baik  menyangkut  konflik yang  diorganisir  maupun  masalah lain  yang  berupa  pendistribusian sumber daya di masyarakat. Menurut Keban  (2016)  bahwa public  policy dapat  dilihat  sebagai  konsep  filosofi, produk,  dan  proses  sebagai  suatu kerangka  kerja  yang  tidak  terlepas dari  proses  politik,  tawar  menawar dan  negosiasi  untuk  merumuskan berbagai  isu-isu  publik  dan  metode implementasinya di masyarakat. Studi  tentang  desain  kebijakan muncul  sebagai  tanggapan  terhadap studi implementasi yang menganggap sistem  birokrasi  bertanggung  jawab atas  kegagalan  kebijakan.  Teori desain kebijakan berpendapat bahwa para  sarjana  harus  melihat  lebih holistik tentang sebab akibat mengapa  kebijakan  berhasil  atau gagal  karena  proses  perumusan kebijakan  awal  dan  desain  kebijakan itu sendiri, secara signifikan berkontribusi  pada  hasil  kebijakan (Fischer, Miller & Sidney, 2015). Sementara Dunn (1994) mengatakan kebijakan publik biasanya  diarahkan  untuk  menjawab atau  memecahkan  masalah-masalah kebijakan.  Studi  tentang  desain kebijakan  muncul  sebagai  tanggapan
terhadap  studi  implementasi  yang menganggap sistem birokrasi bertanggung  jawab  atas  kegagalan kebijakan.  Teori  desain  kebijakan berpendapat  bahwa  para  sarjana harus melihat lebih jauh sebab akibat untuk memahami mengapa kebijakan berhasil  atau  gagal  karena  proses perumusan  kebijakan  awal  dan desain  kebijakan  itu  sendiri,  secara signifikan  berkontribusi  pada  hasil kebijakan  (Fischer,  Miller  &  Sidney, 2015). Sedangkan asumsi rasionalitas keterbatasan  dari  Simon  (1985) mengemukakan  bahwa  terbatasnya pengetahuan  kita  tentang  dunia sosial,  menyebabkan kebijakan fokus pada  sebagian  aspek  dari  masalah dengan mengorbankan aspek lain. Perubahan  kebijakan  dalam pendidikan  tentu  tidak  terlepas  dari proses  politik  yang  sangat  kompleks karena  dominasi  kekuasaan  yang syarat  akan  kepentingan  penguasa. Kebijakan  pendidikan  di  Indonesia “salah  urus”  atau  krisis  pendidikan dikarenakan  kepemimpinan  orde baru  dan  reformasi  pendidikan terkooptasi  oleh  kepentingan  politik, baik  dari  para  politisi,  pemerintah maupun ahli politik (Gunawan, 2010).
Hasil penelitian yang dilakukan di 20 negara menunjukkan bahwa kemampuan partai politik sepenuhnya  mengontrol  pemerintah di  dalam  mempengaruhi  pembuatan keputusan  kebijakan  pemerintah (Budge  &  Keman,  1990).  Kebijakan pendidikan merupakan produk politik pemerintah dalam mewujudkan  pemerataan  pelayanan pendidikan  yang  berkeadilan  sosial. Dalam  prosesnya,  proses  kebijakan pendidikan  lebih  menitikberatkan pada  pendekatan  politik,  syarat kepentingan  dan  tidak  demokratis sehingga terkesan sentralistis dengan tidak berdasarkan aspirasi masyarakat (Rohman, 2009).
Kebijakan pendidikan merupakan  bagian  dari  kebijakan publik  karena  berkaitan  dengan bagaimana memposisikan pendidikan dalam  konteks  sektor  publik  yang harus  dikelola  secara  serius  dan besarnya tingkat urgensi bagi pemerintah dalam menetapkan prioritas  program  pembangunan (Bakrey,  2010:  12). Kebijakan pendidikan merupakan agenda pemerintah yang memusatkan perhatian  pada  hasil  kebijakan  dan implikasinya  terhadap  kesejahteraan sosial dan ekonomi masyarakat, akan tetapi sering kali pemahaman bagaimana  kebijakan  pendidikan terbentuk dan bagaimana dampaknya terhadap  pendidikan  di  masyarakat, menjadi tantangan bagi kepemimpinan dalam dunia pendidikan  (Bell  dan  Stevenson, 2005). Desentralisasi bukanlah konsep yang mudah untuk didefinisikan  karena  konsep  ini memiliki  berbagai  bentuk  dan dimensi dalam praktiknya sebagaimana  Cheema  &  Rondinelli (1988) bahwa kebijakan desentralisasi sebagai transfer tanggung jawab terhadap perencanaan, manajemen dan alokasi sumber  daya  dari  pemerintah  pusat dan agennya kepada unit yang berada di  bawahnya  atau  otoritas  regional fungsional  dalam  wilayah  yang  luas. Bahkan  desentralisasi  diharapkan dapat  mewujudkan good  governance yang dalam praktiknya dapat menerapkan  nilai-nilai  efektivitas, efisiensi, transparansi dan partisipasi dalam  penyelenggaraan  kebijakan publik (Dwiyanto, 2005). Secara konseptual desentralisasi dapat dijelaskan dalam tiga  model  yakni  1) Deconcentration adalah  model  pengalihan  tanggung jawab  pengelolaan  pendidikan  dari pemerintah pusat kepada pemerintahan  yang  lebih  rendah sehingga  lembaga  di  pemerintah pusat  masing-masing  memegang kendali pelaksanaan pendidikan secara  penuh.  Model  ini  sering  kali dilaksanakan  dengan  membentuk lembaga  setingkat  direktorat  di daerah  yang  dapat  melaksanakan tanggung jawab pemerintah pusat. 2) Delegation adalah model desentralisasi  di  mana  pemerintah pusat  meminjamkan  kekuasaannya kepada  pemerintah  daerah  atau kepada  organisasi  semi  otonom. Kekuasaan  pemerintah  pusat  tidak diberikan  melainkan  dipinjamkan dan  dapat  ditarik  kembali  apabila pemerintah  pusat  memandang  perlu untuk dikembalikan kepada pemerintah  pusat.  3) Devolution adalah pelimpahan wewenang pemerintah pusat kepada pemerintah daerah secara permanen dengan cara menyerahkan  seluruh  pelaksanaan pendidikan  meliputi  pembiayaan, administrasi  serta  pengelolaan  yang lebih luas (Dwiningrum, 2011). Berdasarkan  ketiga  tingkatan model tersebut, maka tingkat kewenangan  yang  dilimpahkan  akan berkonsekuensi terhadap implementasinya  di  lapangan  dalam artian bahwa semakin besar kewenangan yang diterima pemerintah  pusat  maka  semakin besar  sumber  daya  yang  harus dikeluarkan  untuk  melaksanakan kewenangan  tersebut.  Dwiyanto, (2005)  menjelaskan  beberapa  alasan perlunya  dilakukan  desentralisasi oleh  pemerintah  pusat  antara  lain; (1)  aspek  politik,  desentralisasi dimaksudkan  untuk  kepentingan daerah  maupun  untuk  kepentingan politik dan kebijakan nasional melalui pembangunan  proses  demokrasi  di lapisan bawah, (2) aspek manajemen, desentralisasi  dapat  meningkatkan efektivitas, efisiensi dan akuntabilitas publik, (3) aspek kultural,
desentralisasi  dimaksudkan  untuk memperhatikan kekhususan, keistimewaan  suatu  daerah  seperti geografis, kondisi penduduk, perekonomian dan kebudayaan.
Perubahan sistem politik dari sentralistis  ke  desentralisasi,  secara mendasar memberikan dampak terhadap  pengelolaan  pendidikan  di mana  kontrol  pemerintah  pusat terhadap kebijakan pemerintah daerah  dalam  bidang  pendidikan semakin  kecil  walaupun  secara kepemimpinan  dapat  memberikan kewenangan secara luas bagi pemerintah  daerah  untuk  mengatur pengelolaan pendidikan sesuai
dengan  potensi  daerah  masing- masing  (Fuhrman,  1987).  Tingginya partisipasi  politik  terhadap  adanya kebijakan  desentralisasi  tidak  serta- merta memberikan dampak terhadap perubahan positif pengelolaan pendidikan di masyarakat (Mukundan and Bray, 2004). Paqueot  &  Lammert  (2000) menjelaskan  bahwa  desentralisasi pendidikan  memberikan  kesempatan kepada  pemerintah  daerah  untuk mengambil keputusan terbaik tentang  penyelenggaraan  pendidikan di  daerah  berdasarkan  potensi daerah. Oleh karena itu, desentralisasi pendidikan di samping diakui  sebagai  kebijakan  politis  yang berkaitan  dengan  pendidikan,  juga merupakan kebijakan yang berkaitan dengan kemampuan pembiayaan dan partisipasi  masyarakat.    Analisis kebijakan pendidikan menjadi penting  dilakukan  untuk  memberi masukan  dan  kritik  terhadap  konten dan proses kebijakan, untuk membongkar  masalah  pendidikan yang  terpinggirkan  bahwa  dampak kumulatif  analisis  tersebut  dapat memperkuat gagasan bahwa kebijakan  publik  hanya  untuk  para elit (Morgan, Rein & Goodin, 2015). Jane  C  Millar  Wods  dalam Putra (2015) menjelaskan desentralisasi dalam reformasi pendidikan  memiliki  tujuan  untuk meningkatkan  kualitas,  efektivitas, dan  efisiensi  penyediaan  pelayanan pendidikan  dalam  sebuah  negara. Meski demikian kebijakan desentralisasi pendidikan juga memberi  tantangan  yang  bersifat paradoks  bagi  negara,  di  satu  sisi negara dituntut untuk tetap mengontrol  kebijakan  pendidikan dan  kualitas  pendidikan  melalui berbagai  standar  kualitas  secara nasional,  di  sisi  yang  lain  kontrol negara  dengan  adanya  kebijakan desentralisasi  pendidikan  semakin kecil.  Salah  satu  persoalan  besar dalam  bidang  pendidikan  saat  ini adalah  disparitas  pendidikan  antar daerah  dan  sekolah  yang  erat kaitannya  dengan  masalah  peluang dan  kesempatan  yang  sama  bagi masyarakat terhadap akses pendidikan  berkualitas.  Berdasarkan hasil  kajian  studi  desentralisasi tentang  disparitas  pendidikan  belum sepenuhnya  dapat  berjalan  optimal dikarenakan  dominasi  elit  lokal dalam proses kebijakan pendidikan di daerah  yang  masih  menempatkan kekuasaan sebagai faktor yang paling dominan  dalam  proses  pengambilan keputusan  (Bardhan  &  Mookherjee, 2005; Malley, 2003). Sementara hasil penelitian  yang  dilakukan  ilmuwan politik  lainnya  bahwa  desentralisasi tidak serta-merta mampu mendorong masyarakat yang partisipatif melainkan  juga  mengulas  bagaimana kegagalan  praktik  desentralisasi  di Meksiko  dan  menyimpulkan  bahwa salah  satu  penyebab  kegagalan desentralisasi adalah lemahnya partisipasi masyarakat (Grinde, (2007). Munculnya disparitas pendidikan  di  masyarakat,  tidak terlepas dari permasalahan kebijakan
pendidikan  yang  bias  dan  tidak meratanya  akses  sumber  daya pendidikan  di  masyarakat  (Sukmana, 2005).  Oleh  karena  itu,  keberhasilan pembangunan  tidak  cukup  hanya dilihat dengan menggunakan indikator  ekonomi  melainkan  perlu didukung oleh aspek-aspek sosial dan budaya.  Secara  teoritis,  kesenjangan pendidikan sekurang-kurangnya terdapat  dua  faktor  utama  yang menghambat dan menyebabkan terjadinya kesenjangan di masyarakat:  1)  faktor  internal  yaitu faktor  yang  berasal  dari  dalam  diri seseorang yang terdiri dari: rendahnya  kualitas  sumber  daya manusia  karena  tingkat  pendidikan yang  terbatas,  tingkat  kesehatan rendah dan adanya hambatan budaya kemiskinan.  Kesenjangan  pendidikan dapat  muncul  sebagai  akibat  dari nilai-nilai  kebudayaan  yang  dianut oleh  sekelompok  masyarakat  yang cenderung  apatis,  menyerah  pada nasib,  tidak  memiliki  daya  juang  dan tidak mempunyai orientasi kehidupan  masa  depan.  2)  faktor eksternal  yaitu  berasal  dari  luar kemampuan  seseorang  dan  dapat terjadi  karena  himpitan  birokrasi melalui peraturan-peraturan
(kebijakan)  yang  dapat  membatasi atau  memperkecil  akses  seseorang untuk  memanfaatkan  kesempatan dan  peluang  yang  tersedia.  Dengan kata  lain  bahwa  kesenjangan  sosial bukan terjadi karena seseorang malas bekerja  atau  tidak  mempunyai kemampuan sebagai akibat keterbatasan atau rendahnya kualitas sumber  daya  manusia,  tetapi  karena ada  hambatan-hambatan  struktural yang  disebabkan  oleh  birokrasi  atau kebijakan pemerintah (Lewis, (1983).
Bremen  (1997)  menjelaskan lebih lanjut bahwa kesenjangan tidak semata-mata disebabkan faktor internal dan kebudayaan, tetapi lebih disebabkan  oleh  adanya  hambatan
struktural yang dapat membatasi dan tidak  memberikan  peluang  bagi masyarakat  untuk  memanfaatkan kesempatan-kesempatan  yang  ada sehingga bagi yang miskin sering kali “jalan  ke  atas  sering  kali  dirintangi”, sedangkan  bagi  yang  kaya,  “jalan menuju  ke  bawah  terlalu  mudah dilalui”. Sementara disparitas regional di negara-negara berkembang  cenderung  disebabkan oleh  kebijakan  pemerintah  dan lembaga-lembaga feodal lainnya yang bersikap  tidak  adil  di  dalam  proses pembangunan khususnya masyarakat yang  berada  di  daerah  pinggiran. Struktur kekuasaan bahkan cenderung  melakukan  eksploitasi sumber daya daerah-daerah pinggiran untuk menunjang pembangunan  pada  daerah-daerah pusat  pertumbuhan  di  perkotaan. Perbedaan  perkembangan  wilayah yang tidak seimbang akan memperlihatkan terjadinya disparitas yang  semakin  besar.  Hal  ini  dapat terjadi apabila kemajuan perkembangan terjadi di daerah yang perkembangannya  masih  rendah, maka  disparitas  antar  daerah  akan semakin  kecil,  tetapi  jika  kemajuan perkembangan  terjadi  pada  daerah yang sudah tinggi tingkat pertumbuhannya  maka  dalam sistem wilayah tersebut akan terjadi disparitas perkembangan yang semakin besar (Nurzaman, 2002). METODE PENELITIAN Penelitian  ini  menggunakan metode pendekatan deskriptif kualitatif  interaktif  dengan  teknik pengumpulan data melalui observasi, studi  dokumen  dan  wawancara mendalam. Proses observasi dilakukan dengan melakukan pengamatan langsung terhadap kondisi sosial pendidikan masyarakat dan  melakukan  pemetaan  kondisi infrastruktur dasar pendidikan
antara sekolah dan wilayah di daerah Kabupaten  Buton  dan  Buton  Selatan, untuk dijadikan suatu gambaran awal kondisi realitas pendidikan di daerah. Proses wawancara mendalam dilakukan dengan berbagai stakeholder  pemerintah  daerah  di Kabupaten  Buton  dan  Buton  Selatan yang  terdiri  dari  Bupati,  DPRD (Komisi Pendidikan), Bappeda (Sekda dan  Staf),  Dinas  Pendidikan,  Dewan Pendidikan,  Praktisi  Pendidikan, Kepala  Sekolah  dan  Guru.  Pemilihan informan dilakukan dengan purposive sampling yaitu mereka yang mengetahui  atau  terlibat  langsung maupun tidak langsung dalam proses kebijakan pendidikan di daerah. Studi dokumen merupakan proses penelusuran  sumber  data  dari  dinas terkait  yang  dapat  dijadikan  sumber informasi  untuk  mendukung  data hasil  observasi  dan  wawancara  yang telah  peneliti  kumpulkan  dalam penelitian  kebijakan  desentralisasi dan  disparitas  pendidikan  dasar  di daerah  kepulauan  Kabupaten  Buton dan Buton Selatan. Selanjutnya untuk menjamin  tingkat  keakuratan  data hasil  penelitian  tersebut,  dilakukan proses  triangulasi  hasil  sumber  data penelitian untuk mengecek data yang satu  dengan  data  yang  lainnya melalui  triangulasi  sumber,  metode dan teori (Moleong, 2007).

## HASIL DAN DISKUSI/ANALISIS
Perubahan sistem politik
Undang-Undang  Otonomi  Daerah  No.
22  Tahun  1999  yang  diperbaharui menjadi  Undang-Undang  No  32 Tahun  2004  dan  direvisi  menjadi Undang-Undang  No.  23  Tahun  2014 membawa  semangat  baru  dan  angin segar  bagi  pemerintah  daerah  untuk mengambil  tanggung  jawab  yang lebih  besar  dalam  penyelenggaraan pendidikan  di  daerah.  Kebijakan pendidikan  di  era  otonomi  daerah menjadi bagian dari komitmen politik
pemerintah untuk mendekatkan pelayanan  pendidikan  melalui  UU Nomor  25  Tahun  2004  tentang Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional  dan  Peraturan  Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2010. Hasil analisis penelitian ini menemukan  bahwa  proses  kebijakan pendidikan  di  daerah  ternyata  tidak menciptakan  keseimbangan  dalam pemerataan pendidikan bahkan cenderung membuka ruang disparitas pendidikan di masyarakat. Kebijakan desentralisasi pendidikan  di  daerah  tidak  berjalan efektif  karena  dominasi  elit  lokal dalam  proses  politik  sehingga pemerintah  daerah  riskan  terhadap fenomena  “ elite  capture” di  mana kepentingan politik lebih mendominasi  dibandingkan  kondisi realitas  suatu  daerah.  Hal  ini  dapat terlihat dari dinamika proses kebijakan pendidikan pada pemerintahan  daerah  yang  terbagi dalam  dua  arus  utama  yakni  1) proses  kontestasi  elit  struktural dalam  birokrasi  dan  2)  proses kontestasi  elit  politik  (eksekutif  dan legislatif). Kedua arus utama tersebut, kerap  menjadi  patologi  dalam birokrasi pendidikan dan menghambat  ruang  gerak  partisipasi masyarakat  terhadap  peningkatan akses  dan  kualitas  pendidikan  di masyarakat.  Bahkan  kontestasi  elit struktural  dan  elit  politik  berpotensi mengganggu efektivitas dan profesionalisme pengelolaan pendidikan  serta  membuka  ruang disparitas pendidikan di masyarakat. Kontestasi  Elit  Struktural dalam Birokrasi Pendidikan Dinamika  proses  kebijakan pendidikan  dalam  konteks  otonomi daerah,  memperlihatkan  komitmen pemerintah  untuk  menata  dan mewujudkan tata kelola pemerintahan daerah yang
demokratis  dan  akuntabel,  masih terbatas  pada  konsep  rencana strategis dan belum dapat diimplementasikan sebagaimana konsep  undang-undang  otonomi daerah. Melalui mekanisme perencanaan pembangunan kolaboratif dengan pendekatan teknokratis, demokratis dan partisipatif. Proses kebijakan pendidikan  di  daerah  melalui  suatu rangkaian  proses  dan  berbagai tahapan yang sangat kompleks mulai dari tahapan proses teknis kebijakan, pelaksanaan program maupun kebijakan  yang  dihasilkan.  Dalam prosesnya  dinas  pendidikan  sebagai Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah (SKPD)  memiliki  tugas  dan  fungsi untuk melaksanakan urusan pemerintahan  daerah  di  bidang pendidikan berdasarkan asas otonomi  termasuk  di  dalamnya melakukan  perumusan  kebijakan teknis di bidang pendidikan. Perumusan program pembangunan  bidang  pendidikan  di tingkat  dinas  pendidikan  merupakan masalah  yang  paling  mendasar  dari keseluruhan  sektor  pembangunan yang  diperlukan  oleh  pemerintah daerah  dalam  rangka  meningkatkan akses  dan  kualitas  sumber  daya manusia di masyarakat. Pembangunan  sektor  pendidikan memiliki kompleksitas dan memerlukan perencanaan yang sangat  detail,  kritis,  dan  strategis. Dinas  Pendidikan  Kabupaten  Buton dan  Buton  Selatan  sebagai  Satuan Kerja  Perangkat  Daerah  menyusun suatu rencana strategis yang selanjutnya  disebut  Renstra  (SKPD) yang  kemudian  dituangkan  dalam Rencana  Kerja  (Renja)  tahunan. Perumusan  program  kerja  dinas pendidikan yang kemudian diusulkan kepada Badan Perencanaan Pembangunan  Daerah  (Bappeda) untuk  dijadikan  sebagai  bagian  dari
kebijakan  program  pembangunan pemerintah  daerah  yang  biasa  di sebut  Rencana  Kerja  Pembangunan Daerah  (RKPD).  Dalam  menjalankan tugas dan fungsinya dinas pendidikan bertanggung  jawab  kepada  bupati melalui  Sekretaris  Daerah  (Sekda), oleh  karena  itu  program  kerja  dinas pendidikan  merupakan  terjemahan dari  Rencana  Pembangunan  Jangka Menengah Daerah (RPJMD).
Pembahasan  program  kerja dinas  pendidikan  bersama  dengan Badan  Perencanaan  Pembangunan Daerah (Bappeda) merupakan tahapan awal dalam proses kontestasi  kebijakan  pendidikan  di daerah.  Menurut  Sekretaris  Daerah (Sekda)  bahwa  proses  pembahasan program  kerja  bersama  Bappeda bertujuan untuk melakukan sinkronisasi program dinas pendidikan dengan RPJMD agar tidak terjadi tumpang tindih antara program  kerja  dinas  yang  satu dengan lainnya. Sebelum pembahasan  program  kerja  dinas pendidikan terlebih dahulu menyiapkan Rencana Kerja Anggaran (RKA) SKPD untuk diusulkan sebagai program kerja tahunan dan dipresentasikan  di  hadapan  Bappeda untuk  dapat  dijadikan  sebagai  RKPD. Dalam  desain  awal  pembahasan program  kerja  dinas  pendidikan  di daerah  seharusnya  dihadiri  oleh Dinas Pendapatan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah (DPPKAD) bersama  anggota  legislatif  yang diundang. Kenyataannya bahwa pembahasan  program  kerja  dinas pendidikan  bersama  Bappeda  tidak dihadiri  oleh  DPPKAD  dan  anggota legislatif sehingga yang terjadi adalah saling  adu  program  dan  argumentasi antara  dinas  pendidikan  dengan Bappeda  menyangkut  program  kerja yang diusulkan oleh dinas pendidikan.  Pembahasan  program kerja  antara  dinas  pendidikan  dan
Bappeda  terkadang  menjadi  tidak berimbang  karena  dinas  pendidikan ditempatkan  sebagai  posisi  yang lemah,  lebih  banyak  mengalah  dan harus  mengikuti  desain  program kerja  Bappeda.  Sehingga  diskursus antara Diknas dan Bappeda cenderung  mengarah  pada  negosiasi kepentingan  antar  sektor  melalui lobi-lobi elit struktural untuk meloloskan  program  kerja  dengan pertimbangan  skala  prioritas  dan keterbatasan  anggaran  sebagaimana dijelaskan informan  berikut.
“Forum  diskusi  pembahasan program  kerja  dinas  pendidikan dengan  Bappeda  sebenarnya  hanya buang-buang  waktu  saja  pak,  kita dibantai  habis-habisan,  forum  ini hanya sekedar formalitas administratif  karena  pada  saat pembahasan program kerja belum ada anggaran  definitif  dan  setelah  forum ini  selesai  program  kerja  yang  telah dibahas  bersama  tidak  dipakai  lagi dan  pada  akhirnya  kami  harus menyusun  RKA  yang  baru.  Karena setelah  ada  alokasi  anggaran,  kami harus melakukan asistensi  kembali  ke Bappeda  (Wawancara  dengan  staf diknas EG, 15 Desember 2017)”.
Permasalahan  tersebut,  juga diiyakan oleh kepala dinas pendidikan  Kabupaten Buton  Selatan bahwa  dalam  perencanaan  program kerja  bidang  pendidikan  tahun anggaran 2018 kami mengalokasikan dana  sebesar  30  miliar  untuk meningkatkan  akses  dan  kualitas pendidikan,  akan  tetapi  setelah dilakukan  finalisasi  bersama  anggota DPRD  kami  hanya  diberi  anggaran sebesar 10 miliar. Sehingga sulit bagi dinas pendidikan untuk meningkatkan  akses  dan  kualitas pendidikan  di  Kabupaten  Buton Selatan  dan  kalau  melihat  akses  dan kualitas pendidikan di daerah Provinsi Sulawesi Tenggara, Kabupaten  Buton  Selatan  termasuk
salah  satu  daerah  yang  memiliki tingkat akses dan kualitas pendidikan paling  rendah,  oleh  karena  itu berkaitan  dengan  kebijakan  yang menyangkut dengan pendidikan semuanya  sangat  ditentukan  oleh penguasa  atau  pejabat  politik  dalam hal ini bupati sebagai kepala daerah. Dinamika kontestasi elit struktural dalam birokrasi pemerintahan, dinas pendidikan senantiasa  diposisikan  di  bawah kendali  Bappeda  sehingga  desain kebijakan dan program yang dirancang  oleh  diknas  selalu  mentah dan  tidak  berjalan  sesuai  harapan dinas  pendidikan.  Oleh  karena  itu, idealnya  dalam  proses  penyusunan kerja,  keberadaan  Bappeda  mestinya sebagai  fasilitator  dan  mengarahkan terkait dengan arah kebijakan politik pemerintah  daerah,  akan  tetapi  pada kenyataannya  program  kerja  diknas hanya  sebagai  pelengkap.  Dominasi Bappeda  dalam  setiap  perencanaan pembangunan  bidang  pendidikan cenderung lebih mencerminkan program  kerja  Bappeda.  Menariknya bahwa ketika kepala dinas pendidikan mencoba untuk merespons  kebijakan  dan  program kerja yang diusulkan berbeda dengan yang  disetujui  oleh  Bappeda,  hal  ini menjadi bumerang bagi setiap kepala dinas  pendidikan,  karena  dianggap melawan  dan  tidak  loyal  terhadap pimpinan sehingga berdampak terhadap  posisi  dan  jabatan  sebagai kepala  dinas.  Sebagaimana  yang terjadi  di  daerah  Kabupaten  Buton Selatan  ketika  terjadi  promosi  dan mutasi  jabatan  posisi  kepala  dinas pendidikan  yang  baru  menjabat kurang  lebih  satu  tahun  langsung diganti  oleh  pejabat  baru.  Sementara dalam  Undang-Undang  ASN  Tahun 2014  menegaskan  bahwa  posisi birokrasi  pada  sistem  meritokrasi bertujuan untuk meminimalisir praktik  politisasi  birokrasi,  justru
bertolak  belakang  dengan  kenyataan terjadi  dalam  birokrasi  saat  ini,  di mana  penghargaan  profesionalisme birokrasi melalui UU ASN menegaskan bahwa pejabat birokrasi (eselon  II)  tidak  dapat  dipindahkan atau  dimutasi  sekurang-kurangnya dalam waktu dua tahun tanpa alasan yang  jelas.  Kontrol  pejabat  politik dalam  era  otonomi  daerah  terhadap pejabat birokrasi, tidak saja terjadi di level  eselon  II  akan  tetapi  sampai pada  jabatan  kepala  sekolah  yang setara dengan eselon IV, semuanya di bawah kendali bupati sebagai pejabat politik. Penempatan pejabat birokrasi yang cenderung lebih menitikberatkan  pada  pertimbangan politik  hanya  akan  dapat  merusak birokrasi (Monsod, 2017).
Sejalan  dengan  pernyataan  di atas  maka  dapat  dijelaskan  bahwa pembahasan  program  kerja  bersama Badan  Perencanaan  Pembangunan Daerah sesungguhnya tidak mencerminkan  program  kerja  dinas pendidikan secara utuh karena dalam forum  proses  pembahasaan  program kerja  tersebut  lebih  cenderung sebagai  tempat  untuk  menyortir program  kerja  dinas  pendidikan. Sehingga  program  kerja  yang  telah disusun  oleh  dinas  pendidikan  kerap tidak  memberikan  gambaran  kondisi sosial budaya, ekonomi dan geografis pendidikan di daerah yang sebenarnya  karena  telah  banyak mendapat  respons  dan  perubahan dari  elit  struktural  (Bappeda)  tanpa melihat  dan  mempertimbangkan kondisi  sosial  ekonomi  dan  geografis masyarakat secara holistik sebagaimana  yang  telah  dilakukan oleh  dinas  pendidikan.  Ironisnya setelah forum diskusi dengan Bappeda,  dinas  pendidikan  harus menyusun  program  kerja  yang  baru karena  pada  saat  forum  tersebut masih  menggunakan  pagu  indikatif. Proses kontestasi kebijakan
pendidikan  tidak  berhenti  pada tingkat  elit  struktur  birokrasi  dalam pemerintahan  daerah  melainkan terus  berlanjut  ke  tingkat  elit  politik antara  pemerintah  daerah  selaku eksekutif  dan  elit  politik  (legislatif) sebagai  representasi  masyarakat  di daerah.

## Kontestasi Elit Politik dalam Proses Kebijakan Pendidikan
Kontestasi kebijakan di bidang pendidikan  tidak  berhenti  pada pembahasan program kerja di tingkat Diknas  dan  Bappeda  tetapi  berlanjut pada  tingkat  elit  politik  yakni  antara pemerintah  daerah  dan  legislatif dengan  dinamika  dan  tarik  menarik kepentingan masing-masing. Berkaitan dengan ke tiga fungsi DPRD sebagai  fungsi  legislasi,  fungsi anggaran  dan  fungsi  pengawasan maka pemerintah daerah wajib untuk mempresentasikan Rencana Program Kerja  Pemerintah  Daerah  (RKPD) kepada  legislatif  sehubungan  dengan kebijakan  program,  anggaran  dan sumber  dana  yang  telah  dimuat dalam RAPBD bidang pendidikan.
Sebelum  proses  pembahasan paripurna  program  kerja  pemerintah daerah,  terlebih  dahulu  terjadi komunikasi politik “belakang panggung”  antara  unsur  pimpinan (eksekutif)  dan  unsur  pimpinan legislatif  (DPRD).  Pada  prinsipnya komunikasi politik sebelum pembahasan paripurna RAPBD bidang  pendidikan  dilakukan  dengan maksud untuk mempermudah proses pembahasan  paripurna  program kerja  RAPBD  agar  tidak  banyak mendapatkan tanggapan negatif ketika pembahasan paripurna program  kerja  pemerintah  daerah sehingga bisa langsung mendapatkan persetujuan dari pihak legislatif. Pada realitasnya bahwa proses komunikasi politik “belakang panggung” mengarah  pada  proses  lobi-lobi
politik dan tarik menarik kepentingan antara eksekutif dan legislatif. Proses komunikasi politik belakang panggung kemudian berubah menjadi arena pertarungan kepentingan antara eksekutif dan legislatif dengan pemetaan  skala  prioritas  program kerja  pemerintah  daerah,  dengan tetap  memperhatikan  kepentingan legislatif  sebagai  hasil  pemenuhan reses anggota legislatif. Sementara pada proses pembahasan  paripurna  program kerja  bidang  pendidikan  yang  telah dituangkan  ke  dalam  RAPBD  selama ini  berjalan  biasa-biasa  saja  dalam kondisi  normal sesuai  dengan mekanisme  dan  prosedur  yang  telah dijadwalkan.  Perdebetan  tentang kebijakan  dan  program  kerja  dalam pembahasan paripurna, hampir jarang  terjadi  karena  telah  didahului dengan  komunikasi  politik  “belakang panggung”  dan  sekiranya  terjadi perdebatan dalam proses pembahasan  paripurna  program kerja  adalah  bagian  dari  proses drama  politik  yang  telah  di  desain antara  eksekutif  dan  legislatif. Sehingga  pada  saat  pembahasan paripurna  tentang  kebijakan  dan program  kerja  pemerintah  daerah tidak  banyak  mendapatkan  respons negatif dari pihak legislatif melainkan sekedar  memperjelas  maksud  dan tujuan  dari  kebijakan  dan  program kerja  pemerintah  daerah.  Kalaupun dalam proses pembahasan paripurna kebijakan dan program kerja pemerintah  daerah  masih  ada  yang belum  disepakati  bersama  dengan pihak  legislatif  (DPRD)  maka  akan dilanjutkan pasca pembahasan paripurna,  melalui  lobi-lobi  elit politik  untuk  menuntaskan  silang
pendapat  antara  pemerintah  daerah dan  legislatif.  Komunikasi  politik “belakang panggung”, jarang diungkap  ke  permukaan  publik karena yang terlibat dalam komunikasi  dan  interaksi  politik tersebut  hanya  unsur  pimpinan  dan proses komunikasi cenderung mengarah  ke  masalah  kepentingan politik antara eksekutif dan legislatif. Hal  ini  sejalan  dengan  pernyataan anggota  dewan  dan  kepala  dinas bahwa  berbicara  tentang  kebijakan pendidikan  sesungguhnya  sangat tergantung  dari  penentu  kebijakan yakni  Bupati  dan  unsur  pimpinan  di legislatif. Proses kontestasi di tingkat struktural  birokrasi  dan  elit  politik menunjukkan dominasi faktor politik dalam  proses  kebijakan  dapat mengejawantahkan  persoalan  nilai- nilai  sosial  budaya,  ekonomi  dan geografis  yang  kemudian  dapat memberikan dampak terhadap disparitas  infrastruktur,  akses  dan kualitas pendidikan di masyarakat. Proses  kebijakan  pendidikan pada  prinsipnya  tidak  jauh  berbeda dengan  pola  kebijakan  pemerintahan sentralistik. Pola kebijakan desentralisasi  sebagai  bagian  dari kebijakan politik yang berkembang di daerah pada realitasnya tidak berjalan  efektif  karena  dominasi  elit lokal  di  daerah  sehingga  pemerintah daerah  rawan  terhadap  fenomena elite capture di mana kepentingan elit lebih  mendominasi  proses  politik (Bardhan  &  Mookherjee,  2005  ; Malley,  2003).  Sebagaimana  ilustrasi tahapan  proses  kontestasi  aktor dalam proses kebijakan pendidikan di pemerintah daerah Kabupaten Buton dan  Buton  Selatan  pada  gambar berikut.

## Tahapan Proses Kebijakan Pendidikan
Tahapan  proses  kebijakan
bidang pendidikan di atas memperlihatkan  proses  kebijakan tidak  hanya  berlaku  di  ruang  hampa melainkan  juga  melibatkan  aktor- aktor politik yang memiliki kepentingan  yang  sangat  kompleks. Dominasi elit dalam proses kebijakan memperlihatkan  lemahnya  kapasitas pemerintah  daerah  dalam  mengelola pendidikan  di  daerah.  Kontrol  elit politik  (DPRD)  terhadap  kebijakan pendidikan  sangat  besar,  hal  ini terjadi  ketika  proses  pra  paripurna
pembahasan  kebijakan  pendidikan atas inisiatif legislatif yang kemudian dapat  mempengaruhi  pemerintah dalam mendesain kebijakan pendidikan  di  daerah.  Hal  ini  dapat ditunjukkan dengan komitmen politik pemerintah  daerah  dan  legislatif terhadap persentase anggaran urusan pendidikan dalam Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Daerah (APBD) sebagaimana alokasi anggaran pendidikan daerah Kabupaten  Buton  dan  Buton  Selatan pada tabel berikut.
Sumber: Ilustrasi Penulis 2017
Program Kerja Dinas Pendidikan
(Renstra SKPD) o Ka. diknas o Sekretaris diknas o Bidang Pendidikan Dasar
Partisipasi Publik (Musrembang):
o Bappeda, SKPD (diknas) o Camat, lurah dan desa o Masyarakat, Praktisi, NGo
Kontestasi Pra Paripurna:
o Unsur Pimpinan (eksekutif)
o Unsur Pimpinan (legislatif) Kontestasi  Elit  Birokrasi  dalam Proses Kebijakan Pendidikan : o Bappeda
o SKPD (diknas)
Kontestasi  Elit  Politik  dalam  Proses Kebijakan Pendidikan (Paripurna) :
o Bupati
o DPRD: ketua, wakil & fraksi o Bappeda, SKPD (diknas)
Output Kebijakan Pendidikan :
Program kerja bidang pendidikan (APBD)
Tabel. Anggaran Pendidikan Kabupaten Buton dan Buton Selatan dalam APBD (Miliar) Tahun 2016
Kabupaten Dana Urusan Pendidikan Total APBD Dana Daerah Transfer Pusat APBD Buton 592.6 74.1 127.9 794.6 Buton Selatan 419.2 54.5 58.7 532.4
Sumber Data: diknas Buton & Busel 2016 (diolah).
Berdasarkan  tabel  besaran alokasi anggaran pendidikan pemerintah daerah Kabupaten Buton dan  Kabupaten  Buton  Selatan  dapat di  jelaskan  bahwa  alokasi  anggaran pendidikan  sesungguhnya  belum memenuhi ketentuan Undang- Undang  Sistem  pendidikan  Nasional Nomor  20  tahun  2003  menjelaskan bahwa  alokasi  anggaran  pendidikan minimal  20  persen  dari  dana  APBD. Hal  ini  terlihat  dari  jumlah  alokasi anggaran  pendidikan  Kabupaten Buton  dan  Buton  Selatan  tidak mencapai  sebesar  20  persen  di  luar transfer  pusat  yang  bersumber  dari Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi  Khusus  (DAK).  Anggaran pendidikan  Kabupaten  Buton  di  luar transfer  daerah  hanya  sebesar  9 persen  dari  anggaran  APBD  dan  16 persen  bersumber  dari  anggaran transfer pemerintah pusat. Sementara besaran anggaran pendidikan  di  Kabupaten  Buton Selatan juga memperlihatkan masalah  yang  serupa  yakni  sebesar 13  persen  dari  dana  APBD  dan  14 persen bersumber dari dana transfer pemerintah  pusat  melalui  dana  DAU dan DAK.
Komitmen  pemerintah  daerah dan  legislatif  Kabupaten  Buton  dan Buton  Selatan  terhadap  pemenuhan anggaran  pendidikan  sejauh  ini belum  memenuhi  ketentuan  dalam
Undang-Undang  Pendidikan  Nomor 20  Tahun  2003  sebesar  20  persen.
Hal  ini  sejalan  dengan  penyampaian Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan bahwa  masih  banyak  pemerintah daerah  yang  belum  mengalokasikan anggaran pendidikan. Hal ini memperlihatkan bahwa dominasi elit politik  dalam  proses  kebijakan pendidikan masih sangat dipengaruhi oleh kepentingan politik dibandingkan dengan melihat kepentingan  sosial  ekonomi  dan geografis masyarakat. Dinamika kontestasi  kebijakan  pendidikan, tidak  hanya  terjadi  di  tingkat  elit politik  tetapi  juga  terjadi  di  tingkat struktur birokrasi pemerintah daerah. Sebagaimana dijelaskan Parson  (2014)  bahwa  kemampuan elit politik dalam mengontrol pemerintah  dalam  mempengaruhi pembuatan keputusan memperlihatkan dominasi elit sebagai  salah  satu  faktor  penentu dalam  proses  desain  kebijakan pendidikan di daerah. Jane  C  Millar  Wods  dalam Putra (2015) menjelaskan desentralisasi dalam reformasi pendidikan  memiliki  tujuan  untuk meningkatkan  kualitas,  efektivitas, dan  efisiensi  pelayanan  pendidikan dalam sebuah negara. Meski demikian  kebijakan  desentralisasi pendidikan  juga  memberi  tantangan yang  bersifat  paradoks  terhadap pemerintah  daerah  (negara)  karena di  satu  sisi  negara  dituntut  untuk tetap mengontrol kebijakan
pendidikan  dan  kualitas  pendidikan melalui  berbagai  standar  kualitas secara nasional, sementara di sisi lain yang  lain  kontrol  negara  dengan adanya kebijakan desentralisasi pendidikan semakin kecil. Sementara para  ilmuwan  politik  menemukan bahwa  pada  kasus  tertentu  elit  lokal justru  mengambil  keuntungan  dari kebijakan desentralisasi sebagaimana Bardhan dan Mookherjee (2005) juga Malley  (2003)  menjelaskan  bahwa ternyata  kebijakan  desentralisasi tidak  dapat  berjalan  efektif  karena dominasi  elit  lokal  dalam  proses politik di daerah, sehingga pemerintah  daerah  rawan  terhadap fenomena  “ elite  capture” di  mana kepentingan  elit  lebih  mendominasi dalam  proses  politik  kebijakan pendidikan.
Berdasarkan  hasil  temuan tersebut  dapat  disimpulkan  bahwa proses  kebijakan  pendidikan  di  era desentralistik  cenderung di  dominasi oleh  sistem  politik  yang  syarat kepentingan,
dibanding memperhitungkan  kondisi  nilai-nilai sosial budaya, ekonomi dan geografis masyarakat.  Dominasi  elit  politik  di berbagai  tahapan  struktur  birokrasi dalam proses kebijakan memperlihatkan  kontrol  elit  politik terhadap kebijakan pemerintah (negara) turut mempengaruhi terjadinya  disparitas  pendidikan terhadap akses dan kualitas pendidikan  daerah  sentra  maupun daerah kepulauan (pinggiran). Proses tahapan  kebijakan  pendidikan  pada pemerintahan  daerah  cenderung didominasi oleh elit birokrasi dan elit politik  yang  saling  sandera  untuk kepentingan  masing-masing  aktor, baik  di  tingkat  struktur  birokrasi maupun  di  tingkat  elit politik.  Politik saling  sandera  menjadi  hal  biasa terjadi  karena  secara  konstitusi  dan secara kelembagaan, struktur birokrasi  pemerintahan  di  tingkat
pusat  maupun  di  tingkat  daerah dalam  menjalankan  tugas  dan fungsinya,  senantiasa  di  bawah kontrol  dan  kendali  oleh  elit  politik. Berdasarkan  hasil  analisis  kebijakan pendidikan  di  daerah  Kabupaten Buton  dan  Buton  Selatan,  peneliti berpendapat bahwa proses kebijakan pendidikan  di  daerah  cenderung mengarah  pada  arena  pertarungan kepentingan  antara  elit  struktural dan elit politik dan tidak menunjukkan  bagian  dari  realitas analisis  kondisi  sosial  budaya, ekonomi  dan  geografis  suatu  daerah sehingga  yang  terjadi  bahwa  proses kebijakan pendidikan tidak mencerminkan  prinsip Justice  as Fairness yakni memberikan kesempatan  yang  sama  berdasarkan prinsip  perbedaan  kehidupan  sosial, ekonomi  dan  geografis  masyarakat (Rawls, 2011).
Kekuasaan  Politik  dalam Proses Kebijakan Pendidikan Melihat  skema  alur  dan mekanisme proses kebijakan pendidikan pada pemerintahan daerah  di  atas,  dapat  dijelaskan bahwa  dominasi  elit  dalam  setiap pengambilan keputusan tidak terlepas dari determinasi elit struktur birokrasi  maupun  elit  politik.  Situasi tersebut, tentunya tidak terlepas dari keberadaan  kepala  daerah  sebagai pejabat  politik  sehingga  sulit  bagi pemerintah daerah untuk keluar dari bayang-bayang kepentingan politik di atas kepentingan pemerintah (negara).  Hal  ini  sejalan  dengan pernyataan  kepala  dinas  pendidikan sebelumnya bahwa berkaitan dengan kebijakan  pendidikan  di  daerah, semuanya  di  bawah  kontrol  kepala daerah  sebagai  penentu  dalam pengambilan  keputusan  sehingga program kerja yang telah dirumuskan di  tingkat  diknas  dapat  dimentahkan oleh  keputusan  politik  seorang
bupati.  Pengalaman  yang  terjadi  di daerah  Kabupaten  Buton  Selatan sejak  Bupati  Agus  Faisal  menjabat dari  tahun  2017-2018  telah  terjadi tiga  kali  pergantian  kepala  dinas pendidikan  karena  kebijakan  dan program diknas terkadang berbenturan dengan arahan Bappeda dalam  agenda  setting  kebijakan  dan program  sebelum  akhirnya  beliau  di tangkap  KPK  dalam  kasus  Operasi Tangkap  Tangan  (OTT)  terkait proyek  daerah  bersama  9  orang  lain (Kompas, 24/5/2018). Secara kelembagaan,  kepala  daerah  diusung oleh  salah  satu partai  atau  gabungan partai  politik  yang  kemudian  dalam melaksanakan tugasnya tidak sekedar  melaksanakan  tugas-tugas administrasi  pemerintah  daerah, akan tetapi juga mengemban amanah partai  politik  pengusung.  Sementara secara legislasi (hukum) pemerintahan  daerah  dijabat  oleh gubernur atau bupati terpilih, berasal dari  salah  satu  partai  atau  gabungan partai  politik  yang  diusung  dalam pemilihan  kepala  daerah  sehingga  di dalam pengambilan keputusan kepala daerah  cenderung  dipengaruhi  oleh kepentingan politik.
Melemahnya  skema  konteks sosial budaya, ekonomi dan geografis dalam  proses  kebijakan  pendidikan pada pemerintahan daerah dikarenakan ketidakmampuan pejabat  birokrasi  pendidikan  dalam mendeterminasi  dan  meyakinkan pejabat  politik  tentang  pentingnya melihat  permasalahan  kondisi  sosial budaya,  ekonomi  dan  geografis masyarakat dalam peningkatan akses dan  kualitas  pendidikan.  Pola  relasi elit birokrasi dalam proses kebijakan pendidikan  pada  pemerintah  daerah, birokrasi  senantiasa  menempatkan kepala  daerah  sebagai  penguasa sehingga  membuka  ruang  dan memudahkan  kontrol  elit  politik terhadap  birokrasi.  Kondisi  tersebut,
tentu  tidak  terlepas  dari  pengaruh kepala daerah (Bupati) yang cenderung menempatkan kepentingan  politik  dan  kekuasaan dalam pengambilan keputusan dalam mendesain  proses  kebijakan  dan program  pendidikan  baik  di  level birokrasi  maupun  elit  politik  yang kemudian  berimplikasi  pada  defisit kebijakan.  Pengambilan  keputusan dalam proses kebijakan pendidikan di daerah, senantiasa melibatkan kepentingan  penguasa  sebagai  partai pemenang  dan  pendukung  di  dalam kontestasi  kepala  daerah.  Hal  ini terlihat  dari  distribusi  jabatan  dalam birokrasi pendidikan pada pemerintah  daerah  di  Kabupaten Buton  dan  Buton  Selatan  baik  di tingkat  kepala  dinas  maupun  di  level kepala  sekolah  senantiasa  di  bawah kontrol  kepala  daerah  (bupati). Sebagaimana  kasus  yang  terjadi  di daerah  Kabupaten  Buton  Selatan menjelaskan  bahwa  sebagian  besar kepala  sekolah  yang  menjabat  atas dasar  rekomendasi  dan  kepentingan politik  dalam  proses  kontestasi pemilihan bupati sebelumnya (Kadiknas Buton, 23 Januari 2018). Dinamika kebijakan desentralisasi  bidang  pendidikan merupakan  bentuk  kebijakan  politik pemerintah  melalui  pendelegasian kewenangan pemerintah pusat kepada  pemerintah  daerah  untuk membuat  keputusan-keputusan  yang berkenaan  dengan  upaya  untuk memperbaiki kualitas pendidikan dan sumber daya manusia. Sistem pendidikan  yang  selama  ini  dikelola dalam  iklim  birokratis  sentralistik dianggap sebagai salah satu penyebab  terjadinya  keterpurukan mutu pendidikan dan akses pendidikan  di  masyarakat.  Hal  ini beralasan  karena  sistem  birokrasi selalu  menempatkan  “kekuasaan” sebagai faktor yang paling menentukan dalam proses
pengambilan  keputusan.  Berbagai kebijakan  pendidikan  dewasa  ini terus  digulirkan  pemerintah  untuk mengatasi permasalahan sosial pendidikan  di  masyarakat,  akan tetapi tak kunjung memberikan solusi akhir  bahkan  berbagai  kebijakan publik  sering  kali  menimbulkan persoalan  baru  di  masyarakat.  Salah satu  persoalan  kebijakan  pendidikan hingga  saat  ini  adalah  disparitas pendidikan  dan  tidak  meratanya akses  pendidikan  berkualitas  di musyarakat, seakan berbagai program  dan  kebijakan  pemerintah tidak  pernah  mampu  menyelesaikan problematik  pendidikan  yang  ada  di masyarakat. Analisis kebijakan pendidikan menjadi penting dilakukan  untuk  memberi  masukan dan  kritik  terhadap  konten  dan proses kebijakan, untuk membongkar masalah pendidikan yang terpinggirkan bahwa dampak kumulatif  analisis  tersebut  dapat memperkuat gagasan bahwa kebijakan  publik  hanya  untuk  para elit (Morgan, Rein & Goodin, 2015).
KESIMPULAN Proses kebijakan pendidikan  pada  pemerintah daerah  Kabupaten  Buton  dan Buton  Selatan  sejauh  ini  masih di  determinasi  oleh  dua  arus utama  yakni  elit  struktural birokrasi dan elit politik. Proses kontestasi di tingkat elit struktur birokrasi menjadi tahap awal dominasi elit politik dalam proses kebijakan pendidikan  di  daerah.  Dinas pendidikan selaku perpanjangan tangan dari kepala daerah untuk melaksanakan tugas dan fungsinya yang secara struktural  di  bawah  kontrol Bappeda sehingga proses agenda setting kebijakan pendidikan senantiasa di bawah kendali  kepentingan  politik kepala  daerah.  Pembahasan program  kerja  antara  dinas pendidikan  dengan  Bappeda sering  kali  berlangsung  tidak sehat  dan  mengarah  pada  lobi- lobi  untuk  meloloskan  program kerja  dengan  pertimbangan kebutuhan anggaran yang terbatas sehingga mengesampingkan program kerja  yang  telah  rancang  dan menjadi  skala  prioritas  dinas pendidikan.  Kontestasi  proses kebijakan pendidikan di tingkat elit struktural birokrasi menjadi tahap  awal  terjadinya  proses dominasi elit terhadap program kerja  bidang  pendidikan  yang telah disusun oleh dinas pendidikan  di  daerah  yang kemudian  menimbulkan  proses disparitas pendidikan di masyarakat. Proses kontestasi kebijakan  pendidikan  pada pemerintah daerah tidak berhenti  pada  level  struktur birokrasi  melainkan  berlanjut pada  level  yang  lebih  tinggi yakni  kontestasi  elit  politik antara  eksekutif  dan  legislatif.
Kontestasi  di  tingkat  elit  politik menjadi  tahapan  yang  sangat krusial dalam pembahasan paripurna kebijakan pendidikan pemerintah daerah. Hal menarik adalah sebelum pembahasan paripurna program kerja pemerintah daerah  dilaksanakan,  terlebih dahulu  dilakukan  komunikasi politik tentang pra pembahasan kebijakan pendidikan atas inisiatif  legislatif  dan  eksekutif. Dalam proses komunikasi politik belakang panggung, tidak  semua  pejabat  struktural pemerintah daerah dan anggota
komisi  legislatif  terlibat  dalam pertemuan  pra  pembahasan,
melainkan hanya unsur pimpinan  yang  terlibat  dan  di rekomendasi  oleh  pimpinan DPRD  atau  kepala  daerah (Bupati). Diskursus pra pembahasan  kebijakan  dan program kerja pemerintah daerah  di  tingkat  elit  politik, cenderung mengarah pada pembahasan kepentingan eksekutif  dan  legislatif  melalui pendekatan skala prioritas kebijakan  dan  program  kerja, sumber dana, anggaran pemerintah  daerah  dengan tetap memperhatikan kepentingan  legislatif  dalam kebijakan program kerja pemerintah  daerah.  Sehingga ketika  sampai  pada  tahapan diskursus pembahasan paripurna kebijakan dan program kerja pemerintah daerah berlangsung, perdebatan antara  eksekutif  dan  legislatif berlangsung  dalam  kondisi standar  atau  biasa-biasa  saja. Kalaupun  dalam  pembahasan paripurna masih terjadi perdebatan  antara  elit  politik dan  eksekutif  sesungguhnya merupakan  bagian  dari  drama politik sehingga proses pembahasan  paripurna  terlihat berjalan sesuai dengan mekanisme  dan  prosedur  yang telah  di  rencanakan.  Dominasi kepentingan  elit  politik  dalam proses  kebijakan  pendidikan juga ditunjukkan dengan komitmen  pemerintah  daerah dan  DPRD  terhadap  besaran anggaran pendidikan yang belum  memenuhi  ketentuan Undang-Undang Pendidikan Nomor  20  Tahun  2003  bahwa alokasi  anggaran  pendidikan
minimal sebesar 20 persen dari APBD.

## REFERENSI
Bakrey,  Aminuddin.  2010.  Kebijakan Pendidikan  sebagai  Kebijakan Publik. Jurnal  MEDTEK, Vol.  2, No. 1, hlm. 1-13.
Bardhan,  P.  &  Mokherjee,  D.  2005. Capture  and  Governance  at Local  and  National  Levels, American  Economic  Review, Vol. 90, No. 2, pp. 135-139. Bell, Les & Howard, Stevenson. 2006. Education Policy, Prosses, Themes and Impact, by Routledge, New York.
Bremen, Jan. 1997. Menjinakkan Sang Kuli,  Politik  Kolonial  pada  Awal Abad  Ke-20, Jakarta:  Pustaka Utama Grafiti.
Budge,  I.  &  H.  Keman.  1990. Parties and Democracy: Coalition Formation  and  Government Functioning  in  Twenty  State, London: Oxford University Press. Cheema,  G.  Shabbir  &  Dennis  A. Rondinelli. 1988. Decentralization and Development: Policy Implementation  in  Developing Countries, Beverly Hills, California: Sage. Dorius,  Shawn  F.  2013.  The  Rise  and Fall  of  Worldwide  Education Inequality  from  1870  to  2010: Measurement and Trends, Sociology  of  Education,  Vol.  86, No. 2 (April, 2013), pp. 158-173. Diakses melalui http://www.jstor.org/stable/43 186768.
Dunn,  William  N.  1994. Public  Policy Analysis an Introduction, Prentice  Hall  Inc.  A  Simon  and Schuste  Company  Englewood
Clift, New Jersey. Dye, Thomas  R. 2000. Understanding Public  Policy ,  Perentice  Hall, New York. Dwiningrum,  Irene  Astuti.  2011. Desentralisasi  dan  Partisipasi Masyarakat  dalam  Pendidikan, Yogyakarta, Pustaka Pelajar.
Dwiyanto,  Agus.  2005. Mewujudkan Good Governance: Melalui Pelayanan  Publik, Yogyakarta,
Gajah Mada University Prees.
Effendy, Muhadjir. 2016. Kesenjangan Pendidikan, diakses  (1  Agustus 2016) http://pojoksatu.id/pendidikan /2016/08/01/ini-3- kesenjangan-pendidikan- menurut-mendikbud-muhadjir .
Fischer, Frank, Gerald J. Miller & Mara
S.  Sidney.  2015. Handbook
Analisis  Kebijakan  Publik. Teori,
Politik  dan  Metode.  Bandung, Penerbit: Nusa Media.
Grindle,  MS.  2007. Going  local: Decentralization, Democratization, And The Promise  of  Good  Governance . New Jersey: Princeton University Press. Gunawan,  Imam.  2010. Arah  Politik Pendidikan  Indonesia, diakses (April 2017) http://masimamgun.blogspot.c o.id/2010/05/arah-politik- pendidikan-indonesia.html .
Howlett, Michael & Ramesh, M. 1995. Studying  Public  Policy :  Policy Cycles  and  Policy  Subsystem, Canada: Oxford University Press. Keban,  Yeremias  T.  2016. Enam
Dimensi  Strategis  Administrasi Publik,  Konsep,  Teori  dan  Isu, Yogyakarta: Gava Media.
Lewis,  Oscar.  (1983). “Kebudayaan Kemiskinan”;  Dalam  Kemiskinan di  Perkotaan, Jakarta:  Sinar Harapan.
Lewis, Theodore. 2007. Social Inequality  in  Education:  A Constraint  on  an  American High-Skills Future, Vol. 37, No. 4 (Dec.,  2007),  pp.  329-349. Diakses melalui http://www.jstor.org/stable/30 053159. Malley,  M.  S.  2003.  New  Rules,  Old Structures  and  the  Limits  of
Democratic  Decentralisation, in Local  Power  and  Politics  in
Indonesia:  Decentralisation  and
Democratisation , eds E. Aspinall
& G. Fealy, Institute of Southeast Asian  Studies,  Singapore,  pp.
102-116.
Montt,  Guillermo.  2011.  Cross- national Differences in Educational Achievement Inequality, American Sociological Association, Vol. 84, No. 1           (January, 2011), pp. 49-68. Diakses melalui http://www.jstor.org/stable/23 057035. Morgan,  Michael.,  Rein,  Marti  & Goodin, Robert E. 2015. Handbook  Kebijakan  Publik.
Bandung: Penerbit, Nusa Media.
Nguyen,  Mai.  2011.  Closing  the
Education  Gap:  A  Case  for Aboriginal  Early  Childhood Education  in  Canada,  ALook  at the Aboriginal Headstart
Program.  Canadian Journal  of Education/Revue  canadienne  de l'éducation, Vol.  34,  No.  3,  pp. 229-248.
Nurzaman,  S.S.  2002. Perencanaan Wilayah di Indonesai Pada Masa Sekitar Krisis, Bandung:  ITB.
Paqueo  V.  &  Lammert.  J.  2000. Decentarlization  in  Education. New  York:  Education  Reform dan  Management  Thematic Group.
Parsons,  Wayne.  2014. Public  Policy: Pengantar  Teori  dan  Praktik Analisis Kebijakan,
Jakarta: Kencana. Putra,  Andika  K.  2015.  Resistensi Finlandia Terhadap Global Education  Reform  Movement, Journal Analisis Hubungan Internasional, Universitas
Airlangga,  Vol.  4.  No.  1,  hlm.
1393-1418.
Rohman,  A.  (2010). Education  Policy In Decentralization Era , Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Surakhmad, Winarno 2009.
Pendidikan  Nasional,  Strategi dan  Tragedi, Jakarta:  PT. Kompas, Media Nusantara.
Wahab,
Abdul Solihin. 1991.
Pengantar  Analisis  Kebijakan Negara , Jakarta: Sinar Grafika.
Wibowo,  Udik  Budi.  2015. Carut Marut  Kebijakan  Pendidikan  di Indonesia, Proceeding  National
Seminar and International Confrence,  Scientific  Forum- Faculty of Education & Departement  of  Educational
Science (FIP-JIP), pp. 502-509.