## QUO VADIS MPR RI:
ANTARA EKSISTENSI DAN LEGALITAS PRODUK?* 1
Oleh Muchid Albintani *
* Adalah Dosen Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIP Universitas Riau

## Abstrak
Keberadaan  institusi  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  [MPR]  dalam  sistem  dan politik hukum Indonesia era Reformasi sesungguhnya telah kehilangan eksistensinya. Ini  disebabkan  MPR  pada  era  Orde  Lama  dan  Orde  Baru  merupakan  alat  bagi kekuasaan (penguasa) untuk menjastifikasi kebenaran dalam mempertahankan rezim yang  berkuasa.  Sementara  pada  era  Reformasi  yang  telah  merubah  politik  hukum [reformasi  politik  hukum],  MPR  secara  keseluruhan  hanyalah  institusi  produk pemilih  demokrasi  yang  ‘setengah  aspiratif’,  demokrasi  perwakilan  daerah  yang tidak  dapat secara langsung membuat dan menghasilkan regulasi [undang-undang]. Berdasarkan pada latar belakang yang dikemukakan, tulisan ini bertujuan untuk [i] Menjelaskan  kedudukan  MPR  sebagai  institusi  negara  dalam  sistem  dan  politik hukum  Indonesia;  [ii]  Menjelaskan  kedudukan  Ketetapan  MPR  dalam  hirarki [struktur]    Politik  Hukum  Indonesia.    Berdasarkan  pada  penjelasan  sebelumnya tulisan  ini  menyimpulkan  dua  hal.  Pertama,  sebagai  institusi  yang  ‘setengah aspiratif’, MPR memiliki fungsi dan kewenangan sebagai ‘hakim permusyawaratan rakyat’ dalam menentukan [baik, buruk dan gagal atau berhasil] penyelenggaraan kedaulatan  hukum  pada  masa  depan.  Kedua,  oleh  karena  menjadi  ‘hakim permusyawaratan  rakyat’,    maka  produk  hukum  MPR  dalam  hirarki  hukum  jika UUD sebagai Konstitusional-Filosofis, maka Ketetapan [TAP] MPR dapat menjadi Legal-Konstitusional-Sosiologis  sebagai  landasan  Menimbang  dalam  pembuatan kebijakan (ragulasi) terkait hal-hal yang khusus demi kemaslahatan rakyat.

## Keyword : Legal-Konstitusional-Sosiologis, Quo Vadis dan TAP MPR

## Abstract
The  existence  of  the  institution  as  People's  Consultative  Assembly  [MPR]  in  the Indonesian  legal  and  political  system  reform  era  has  lost  its  real  existence.  This  is due  to  the  Assembly  in  the  era  Old  Order  and  New  Order  is  a  tool  for  the  rule  to justify  the  truth  in  defense  of  the  regime.  While  in  the  reforms  era  that  have transformed the politics of law [the law of political reform], the Assembly as a whole are  voters  product  democratic  institutions    'half  aspirational',  representative democracy areas that can not directly create and produce regulations [legislation]. Based on the background mentioned, this paper aims to [i] Explaining the position of the  Assembly  as  an  institution  of  the  state  in  the  Indonesian  legal  and  political system;  [ii]  Explains  MPR  decrees  in  the  hierarchy  [structure]  of  the  Indonesian Legal Politics. Based on the rationale of this paper conclude two things. First, as an
* 1 Tulisan ini merupakan makalah  hasil perbaikan yang telah disampaikan pada  Fokus Grup Diskusi (FGD)  Fakultas  Hukum  Universitas  Riau  bersama  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia dengan tema, “Tinjauan Terhadap Ketetapan MPRS/MPR menurut Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003, Kamis, 13 Maret  2015, di hotel Aryaduta, Pekanbaru.
institution 'half aspirational', MPR has a function and authority as 'judge consent of the governed' in determining [the good, bad and fail or succeed] the implementation of  the  rule  of  law  in  the  future.    Second,  because  being  'judge  consent  of  the governed',  then  the  laws  the  MPR  in  the  hierarchy  of  law  if    the  Constitution  as Constitutional-philosophical, the Decision [TAP] MPR can be Constitutional-Legal- Sociological Considering as a basis for policy making [ragulation] related matters a special thing for the benefit of the people.
Keywords : Constitutional-Legal-Sociological , Quo Vadis and TAP MPR

## A. PENDAHULUAN
Tulisan ini merupakan kontribusi pemikiran penulis pada acara Fokus Grup Diskusi (FGD)  yang  ditaja  oleh  Majalis  Permusyawaratan  Rakyat  [MPR]  dengan  tema, “Tinjauan  terhadap  Ketetapan  MPRS/MPR  menurut  Ketetapan  MPR  Nomor I/MPR/2003.”
Dalam  upaya  meresponnya,  hemat  penulis  tema  ini  merupakan  bagian  dari melaksanakan amanah Pasal 3 Ayat [1] UUD 1945 yang menentukan bahwa, Majelis Permusyawaratan  Rakyat  [MPR]  berwenang  mengubah,  dan  menetapkan  UUD [konstitusi].  Sesungguhnya  amanah  inilah  yang  mendasari  jika  norma  konstitusi memaknai  eksistensi  [keberadaan]  MPR    adalah  sebagai  lembaga  negara  yang memiliki  kewenangan  mengubah  dan  menetapkan  UUD.  Inipun  jika  dibanding ketika Orde Lama dan Orde Baru,  hanya merupakan kewenangan tersisa oleh karena telah dikurangi setelah berlangsungnya Reformasi Politik Hukum di Indonesia.
Beranjak  dari  argumentasi  ini  menjadi  signifikan  apabila  permasalahan  yang dikemukakan  terkait  dengan  ‘pertentangan’  antar  Ketentuan  Pasal  4  TAP  MPR  No I/MPR/2003  dengan  Pasal  7  [1]  UU  No12  Tahun  2011.  Ketentuan  Pasal  4  ini mengatakan  bahwa  beberapa  TAP  MPR,  masih  tetap  berlaku  sampai  dengan dibentuknya  undang-undang.    Sementara,  Pasal  7  ayat  [1]  UU  No  12  Tahun  2011 menempatkan  TAP  MPR  di  atas  UU  yang  dari  sisi  hirarki  hukum  memiliki konsekueunsi  bahwa  produk  undang-undang  [hukum],  tidak  boleh  bertentangan dengan TAP MPR.
Berdasarkan  pada  latar  belakang  yang  dikemukakan,  tulisan  ini  bertujuan  untuk  [i] Menjelaskan  kedudukan  MPR  sebagai  institusi  negara    dalam  sistem  dan  Politik Hukum  Indonesia;  [ii]  Menjelaskan  kedudukan  Ketetapan  MPR  dalam  hirarki [struktur] Politik Hukum Indonesia.

## B. TELAH PUSTAKA
Pada  telaah  pustaka  ini  secara  ringkas  untuk  membantu  menjawab  sesuai  tujuan  di atas,  pendekatan  politik  hukum  dan  pendapat  pakar  hukum  tentang  hiraki perundangan  digunakan.  Dalam  konteks  pendekatan  ini,  politik  hukum    dimaknai sebagai  interaksi  antara  politik  (kekuasaan)  dan  hukum  (regulasi  atau  aturan). Interaksi  itu  untuk  menghasilkan  (membuat)  produk    kebijakan  [UUD,  TAP  MPR,
UU/PERPU,  PP,  PERPRES,  PERDA  dan    yang  lainnya]  di  dalam  arena  kontestasi [pertunjukan]  antar  aktor  politik  pada    lembaga  politik  (Mohd  Mahfud,  2006  dan Jimly Asshiddiqie, 2006).
Selain  itu,  politik  hukum  juga  digunakan  sebagai  pendekatan  untuk  menelaah fenomena  hubungan  (interaksi)  antar  aktor-aktor  pemegang  kekuasaan  baik  di parlemen,  pemerintahan dan peradilan ‘khusus’ dalam menghasilkan pelbagai ragam produk kebijakan (Mohd Mahfud, 2006).
Berdasarkan  pendekatan  politik  hukum  ini  dapat  dimengerti  jika  upaya-upaya penguatan eksistensi kelembagaan negara [MPR] dan produk hukumnya [TAP MPR] adalah bagian dari kontestasi politik antara aktor dalam lembaga negara.  Keinginan MPR  untuk  memperkuat  posisinya  secara  kelembagaan  beserta  produknya  adalah bagian  penting  dari  kontestasi  tersebut. Dalam  hubungan  ini  yang  menjadi  menarik justru ketika aktor-aktor  yang bermain pada wilayah tersebut menggunakan aspirasi rakyat  sebagai  legitimasinya.  Secara  kasat  mata  tampak  bahwa  MPR  sedang melakukannya  sebagai  upaya  memperkuat  eksistensi  kelembagaan  dan  produk hukumnya.
Semantara secara umum dalam konteks konfigurasi politik hukum Indonesia, dalam teori  hirarki  peraturan  perundang-undangan  [ hirastuffenbau  theory] ,  jelas  diketahui bahwa  hukum  dapat  diklasifikasi  ke  dalam  empat  tingkatan  yakni,    [i]  Ketentuan yang  memuat  norma  dasar  ( grandnorm )  yaitu  UUD; [ii]  Ketentuan  legislatif  yang menjabarkan  norma  dasar,  Undang-Undang;   [iii]  Ketentuan  yang  dibentuk  oleh pemerintah  sebagai  aturan  pelaksanaan  dari  undang-undang,  Peraturan  Pemerintah ( implementation  legislation ).  [iv]  Ketentuan  organik  mengoperasionalkan  secara rinci  PP  antara  lain:  Peraturan  Presiden,  Peraturan  Menteri,  dan  Peraturan  Daerah (Maria Farida, 2011).
Sedangkan  pada  sisi  lainnya,  teori  hirarki  hukum  juga  umumnya  diketahui  bahwa dalam  konteks  memahami  kedudukan  TAP  MPR  khusus  dalam  sistem  perundang- undangan  Indonesia    [teori  Hans  Kelsen]  yang  dikembangkan  Hans  Nawiasky memberikan  penjelasan  susunan  norma  [hukum],  [i]  Norma  fundamental negara (Staatsfundamentalnorm) ; [ii]. Aturan dasar negara (staatsgrundgesetz) ; [iii]. UU (formell gesetz) ; dan [iv]. PP dan Peraturan Otonom (Verordnung en Autonome Satzung) (Adi Sulistiyono, 2007).
Berpijak  pada  teori  inilah  dirujuk  tata  urutan  perundang-undangan  di  Indonesia sebagai berikut: [i] . Staatsfundamentalnorm Pancasila (Pembukaan UUD 1945). [ii].
Staatsgrundgesetz, Batang  Tubuh  UUD  1945,  TAP  MPR  dan  Konvensi Ketatanegaraan.  [iii]. Formell  gesetz :  Undang-Undang.  [iv]. Verordnung  en Autonome Satzung, Secara hirarki dari PP sehingga Keputusan Bupati atau Walikota. (Abdul Hamid,  1984).
Berdasarkan penjelasan pendekatan politik hukum dan pendapat, maka secara teoritis membantu  memperjelas  argumentasi  secara  teoritikal  guna  memahami  dan menjawab kedua tujuan ini.
Berdasarkan  penjelasan  dalam  latarbelakang  dan  tujuan  untuk  kemudian  dukungan telaah  pustaka  menunjukkan  bahwa  dalam  konteks  menempatkan  posisi kelembagaan  yang  kuat  dan  secara  simultan  menjadikan  pruduk  hukum  yang dihasilkannya mempunyai legitimasi pada era reformasi politik hukum, sama dengan mempertanyakan  kembali  [quo  vadis]  keberadaan  kelembagaan  hasil  dari  aspirasi partai  dan  otonomi  daerah  [MPR]  ini.  Sehingga  kesannya  jika  lembaga  MPR  ingin diakui  kembali  eksistensinya,  teristimewa  dalam  hirarki  [struktur]  hukum,  amat sangat perlu mendapat dukuangan dari masyarakat secara komprehensif.
Oleh  karena  itu  wajar  diperlukan  adanya  argumentasi  akademis  [kajian  akademis] bagi  lembaga  ini  demi  mendapatkan  supremasinya  kembali.  Hanya  saja  menurut hemat penulis dalam konteks Reformasi Politik Hukum,  apa yang diinginkan sangat sulit  diperolehi.  Paling  tidak  minimal  disebabkan  oleh  karena  pada  era  sekarang lembaga  ini  merupakan,  pertama,  lembaga  negara  yang  eksistensi  institusinya  non aspiratif.  Kedua,  berdasarkan  pengalaman  sepanjang  sejarah  baik  pada  Orde  Lama dan  Baru,  MPR  pada  era  Reformasi  dinilai  menjadi  bagian  sejarah  masa  lalu  yang wajib  direformasi.  Sehingga  menjadi  benar  apabila  pada  waktu  tertentu,  Ketetapan MPR  yang  sebelumnya  masuk  di  dalam  bagian  struktur  perundang-undangan [hukum] ‘dinihilkan’. Sementara pada masa selanjutnya,  ketetapan ini dimunculkan kembali.  Realitas  reeksistensi  ini  yang  akan  dillihat  sepintas  pada  penjelasan selanjutnya.

## 1. Eksistensi Institusi Yang ‘Setengah Aspiratif’
Sebelumnya  telah  diargumentasikan  bahwa  keberadaan  institusi  MPR  dalam  sistem dan politik hukum Indonesia, era reformasi kehilangan eksistensinya.  Hal ini terjadi oleh  karena  MPR  pada  era  Orde  Lama  dan  Orde  Baru  merupakan  alat  bagi kekuasaan [penguasa]  untuk menjastifikasi kebenaran ketika mempertahankan rezim yang  berkuasa.  Sementara  pada  era  Reformasi  yang  telah  diubah  politik  hukum [reformasi  politik  hukum],  sesungguhnya  MPR  bukanlah  institusi  produk  pemilih demokrasi  yang  aspiratif,  melainkan  setengah  aspiratif  yang  diwakili  oleh  Dewan Perwakilan  Daerah  yang  tidak  memiliki  kewenangan  untuk  turut  serta  membuat undang-undang.
Lembaga ini telah berubah dari Lembaga Tertinggi Negara [LTN] menjadi lembaga tinggi  negara  [sama  dengan  DPR,  Presiden,  MA,  MK,  BPK  dan  DPD]  yang merupakan  gabungan  [percampuran]  antara  DPR  dan  DPD.  Realitas  ini  dapat dimaknai  jika  sesungguhnya  MPR  bukan  lembaga  tinggi  negara  yang  memiliki aspiratif  penuh.  Ini  disebabkan  yang  memiliki  aspiratif  adalah  DPR  sebagai representasi  partai,  sementara  DPD  merupakan  representasi  masayarakat  daerah dalam  kerangka  pelaksanaan  otonomi  daerah.  Walaupun  DPD  ini  merupakan  hasil pemilihan umum [sesuai UUD 1945].
Berlatar  argumentasi  ini  tidak  dapat  dipungkiri  jika  secara  konsistensi memperjuangkan  eksistensi  MPR  ‘terkesan’  hanya  anggota  DPD  saja.  Ini  pun disebabkan  oleh  karena  di  dalam  konstitusi  [UUD  1945],  kewenangan    DPD  hanya sebatas  [dapat  mengajukan,  ikut  membahas,  memberi  pertimbangan  dan  dapat melakukan  pengawasan],  tanpa  ikut  serta  membuat  dan  mengesahkan  undang- undang.    Itulah  sebabnya  kelembagaan  DPD  disebut  sebagai  ‘macan  ompong’.
Hemat  penulis  boleh  jadi  sebutan  ini  ditambah  perjuangan  amandemen  konstitusi yang  selalu  gagal,  maka  MPR  [anggota  DPD]  dengan  alasan  aspirasi  rakyat  terus- menerus, tanpa bosan memperjuangkan eksistensinya walaupun hanya setengah atau bahkan bukan lembaga yang aspiratif pada konteks penyertaannya membuat undang- undang.

## 2. TAP MPR: Refleksi Kekacauan Struktur Hukum
Setelah  dimengerti terkait  dengan  argumentasi  sebelumnya,  semakin  tampak  bahwa di dalam  kelembagaan  MPR merefleksikan rivalitas  antara perwakilan partai politik [DPR]  dengan  perwakilan  daerah  [otonomi  daerah]  yang  tak  kunjung  usai. Persaingan  atau  rivalitas  ini  dalam  konteks  praktik  pelaksanaan  demokrasi  yang liberal  [langsung  dari  rakyat],  memperjelas  bahwa  kedudukan  DPD  [bagian  dari MPR]  semakin  melemah.  Realitas  DPD  yang  kelahirannya  sebagai  euforia demokrasi dari daerah membawa konsekuensi logis bagi legitimasinya sendiri. Istilah sistem  dua  kamar  [ bicameral ]  yang  diasosiakan  sebagai  senator  kalau  di  AS, hanyalah penyejuk hati semata.
Oleh  karena  itu    hemat  penulis  dalam  realitas  tersebut  sesungguhnya  telah  terjadi delegitimasi  eksistensinya  secara  kelembagan  [institusi],  memunculkan  pertanyaan kristis:  Apa  mungkin  produk  kelembagaannya  seperti  Ketetapan  MPR,  perlu diperkuat? Atau  tidak perlu diperkuat, hanya diperjelas  saja dalam konteks filosofis konstitusional sosiologisnya saja?
Mencoba memjawab pertanyaan ini, sesungguhnya hemat penulis dalam realitas ini, upaya memperkuat Ketetapan MPR dalam hirarki [struktur] hukum Indonesia justru akan  menciptakan  kekacauan  hukum.  Tetapi  lain  halnya  apabila  Ketetapan  MPR hanya  dipertegas  dalam  konteks  kepentingan  pembuatan  undang-undang  tertentu [khusus].  Dengan  begitu,  penulis  berkeyakinan  apabila  untuk  keberlangsungan kehidupan ketatanegaraan yang baik dalam sistem hukum Indonesia, lembaga negara ini  lebih  elegan  dire-eksistensi  dalam  konteks  memperjelas  ketegasan  produknya berbanding,  kekuatan hukum produknya [TAP MPR].

## D. MASA DEPAN INDONESIA: MPR Mumpuni Nan Bijak
Berbicara masa depan khususnya yang berhubungan dengan keteraturan pelaksanaan perundang-undangan  di  Indonesia,    hemat  penulis,    MPR  lebih  elegan  menjadi lembaga  dengan  istilah  ‘Mumpuni  Nan  Bijak’.  Istilah  ini  dimaknai  melalui keberadaan MPR dari sisi historisnya. Sebelum perubahan UUD 1945,  MPR adalah penjelmaan  seluruh  rakyat  dan  merupakan  Lembaga  Tertinggi  Negara,  pemegang dan pelaksana sepenuhnya ‘kedaulatan rakyat’.
Lembaga  ini  mempunyai  tugas  dan  wewenang,  menetapkan  dan  mengubah  UUD 1945;  Menetapkan  GBHN;  Memilih  &  mengangkat  Presiden  &  Wapres;  Membuat Putusan  yang  tidak  dapat    dibatalkan  oleh  lembaga    negara    lainnya;  Memberikan penjelasan  penafsiran  terhadap  putusan  MPR;  Meminta  pertanggungjawaban Presiden dan Memberhentikan Presiden.
Sementara sesudah perubahan UUD 194, MPR hanyalah lembaga Permusyawaratan Rakyat  yang  berkedudukan  sebagai  Lembaga  Negara.  Adapun  tugas  dan wewenagnya  hanya,  mengubah  dan  menetapkan  UUD;    Melantik  Presiden  dan Wapres;    Memberhentikan  Presiden  dan/atau  Wapres  dalam  masa  jabatannya menurut  UUD;  Melantik  Wapres  menjadi  Presiden  apabila  Presiden  mangkat, berhenti, diberhentikan,  atau tidak dapat melaksanakan   kewajibannya; Memilih dan melantik  Wakil  Presiden  apabila  terjadi  kekosongan  jabatan  Wapres;  Memilih  dan melantik Presiden dan Wapres apabila keduanya berhenti secara bersamaan.
Memahami perubahan ini secara mumpuni dan bijak terkait dengan perubahan tugas dan  kewenangan  yang  dimiliki,  hemat  penulis,    pada  masa  depan  sebagai  lembaga permusyawaratan  [perwakilan  rakyat  yang  bermusyawarah],  sepatutnya  penguatan Ketetapan MPR bukan lagi menjadi hal utama untuk diperjuangkan. Yang perlu dan wajib  diperjuangkan  adalah  memaksimalkan  fungsi  dan  wewenangnya  yang  terkait langsung  dengan  hal-hal  yang  patut  dimusyawarahkan  demi  kepentingan  rakyat Indonesia secara keseluruhan.

## E. PENUTUP
Berdasarkan  kesemua  penjelasan  yang  ada,  dalam  penutup  tulisan  ini  ada  dua  hal yang  dapat  disimpulkan.  Pertama,  sebagai  institusi  yang  ‘setengah  aspiratif’,    MPR memiliki  fungsi  dan  kewenangan  sebagai  ‘hakim  permusyawaratan’  bagi  rakyat dalam menentukan [baik, buruk dan gagal atau berhasil] penyelenggaraan kedaulatan hukum pada masa depan.
Kedua,  oleh  karena  menjadi  hakim  ‘permusyawaratan  rakyat,  maka  produk  hukum MPR dalam hirarki hukum, di mana jika UUD sebagai konstitusional-filosofis,  maka Ketetapan  [TAP]  MPR  dapat  menjadi  Legal-Konstitusional-Sosiologis  sebagai landasan  Menimbang  dalam  pembuatan  kebijakan  [ragulasi]  terkait  hal-hal  yang khusus demi kemaslahatan rakyat.

## DAFTAR BACAAN
Abdul Hamid Saleh Atamimi, UUD 1945-TAP MPR-Undang-Undan, dalam Padmo Wahjono.  1984.  Masalah  Ketatanegaraan  (himpunan  tulisan).  Jakarta:  Ghalia Indonesia.
Adi  Sulistiyono. 2007. Negara  Hukum:  Kekuasaan, Konsep dan Paradigma Moral . Surakarta: Universitas sebelas maret press.
Denny  Indrayana. 2007. Amandemen UUD 1945  Antara Mitos dan Pembongkaran . Bandung: Mizan.
Jimly  Asshidiqie.  2004. Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pegeseran  Kekuasaan dalam UUD 1945 . Jokjakarta: FH UII Press.
Jimly Asshiddiqie. 2006. Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi (Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM ). Jakarta: Konstitusi Press.
Fukuyama, F. 2005. Memperkuat Negara Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21 . Terj. A. Zaim Rofiqi. Jakarta: Preedom institute dan Gramedia pustaka utama.
Hanta Yuda AR. 2010. Presidensialisme Setengah Hati Dari Dilema ke  Kompromi . Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.
Hendarmin  Ranadireksa.  2009. Arsitektur  Konstitusi  Demokratik  Mengapa  Ada Negara Yang Gagal Melaksanakan Demokrasi . Bandung: Fokusmedia.
Maria  Farida Indrati Soeprapto. 2011. Ilmu Perundang-Undangan-Jenis,Fungsi dan Materi Muatan . Jokjakarta: Kanisius.
Maria  Farida  Indarti  Soeprapto.  2007. Proses  Pembuatan  Produk  Hukum  di Indonesia . Jakarta: Fokus Media.
Mohd.  Mahfud  MD.  2006. Membangun  Politik  Hukum-Menegakan  Konstitusi . Jakarta: LP3ES.
Undang – Undang Dasar Republik Indonesia.
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia (Naskah perubahan/amandemen).
Ketetapan MPR tahun 1960–2002.
Ketetapan MPR No.I/MPR/2003.
Undang-undang No.10 Tahun 2004
Undang-Undang No.12 tahun 2011 tentang, “Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan.”