## BATAS-BATAS NORMATIF PRINSIP PARTISIPASI DALAM PERUNDANG-UNDANGAN SISTEM PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
Syafruddin Muhtamar STIMIK Dipanegara Makassar Email: syafruddinmuhtamar@gmail.com

## Abstract
One  of  the  most  fundamental  principles  of  Good  Governance  is  the principle  of  participation.  The  more  substantial  public  participation  in  the decision-making process the better the government's policy products. The national development  planning  system  regulated  in  the  form  of  legislation,  has incorporated the principle of participation in such instruments. However, in some respects, the legislation has not been set ideally about the normative limits on the extent to which the public participation is real can be done, so as to guarantee the quality of the resulting product policies. The lack of seriousness of government in applying  the  principle  of  participation  in  the  system  of  development  planning finally  Positioning  society  in  symbolic  participation,  not  on  substantial partisipation.
Keyword : Good Governance, Participation, Development Planning

## Abstrak
Salah satu prinsip Good Governance yang paling mendasar adalah prinsip partisipasi.  Semakin subtansial partisipasi  masyarakat  dalam proses pengambilan keputusan  maka  semakin  baik  produk  kebijakan  pemerintahan  tersebut.  Sistem perencanaan  pembangunan  nasional  yang  diatur  dalam  bentuk  perundang- undangan, telah memasukkan prinsip partisipasi dalam instrumen hukum tersebut. Namun  dalam  tataran  tertentu,  perundang-undangan  tersebut  belum  mengatur secara  ideal  mengenai  batas-batas  normatif  mengenai  sejauh  mana  partisipasi masyarakat itu secara nyata dapat dilakukkan, sehingga menjadi jaminan kualitas atas  produk  kebijakan  yang  dihasilkan.Ketidakseriusan  pemerintah  dalam penerapan  prinsip  partisipasi  dalam  sistem  perencanaan  pembangunan  akhirnya memposisikan  masyarakat  dalam  partisipasi  simbolik,  bukan  pada  partrisipasi subtansial.
Kata Kunci : Good Governance, Partisipasi, Perencanaan Pembangunan

## PENDAHULUAN
egara  moderen  adalah  negara  yang  tumbuh  dengan  tata  nilai  tertentu yang  bersifat  moderen.  Apa  yang  disebut  moderen  adalah  apa  yang tampil, baik  sebagai  gagasan maupun sebagai  realitas dengan nilai-nilai rasional  didalamnya.  Indikator  sebuah  negara  dapat  dikatakan  moderen  adalah bahwa  kekuasaan  negara  tersebut  diselenggarakan  berdasarkan  sebuah  konstitusi tertulis  yang  berkarakteristik  demokratis,  dan  juga  bahwa  negara  tersebut  telah berada  dalam  satu  level  tertentu  dalam  kemajuan  ekonomi  dengan  realitas kesejahteraan masyarakat yang dominan.
Ilmuan  sosial  sering  mengkategorisasi  negara-negara  dalam  tiga  kategori dasar,  yakni  negara  maju,  negara  berkembang  dan  negara  terbelakang. Pengkategorisasian    ini  berimplikasi  pada  perbedaan-perbedaan  tata  nilai  dalam pengelolaan  pemerintahan  negara  masing-masing.  Ada  standar  nilai  dalam manajemen    kekuasaan  negara  yang  berbeda  pada  masing-masing  negara,  yang pada konteks tertentu perbedaan ini tidak hanya bermakna manajemen kekuasaan negara untuk sampai pada tujuan atau cita-cita negara bersangkutan, namun juga bermakna pada implikasi ideologis.
Pada  faktanya,  negara-negara  dengan  kategori  maju  seringkali  berciri ideologis  liberalis-kapitalis,  dan  negara-negara  kategori  berkembang  dan terbelakang bercirikan sosialis-komunistik atau cenderung tradisionalis. Pencirian ini  tidaklah  berlaku  tetap  atau  mutlak,  karena  terdapat  negara  besar  dikawasan Asia  dengan  basis  ideologis  komunis  namun  telah  dianggap  sebagai  salah  satu negara ‘grand power’. Fakta umumnya adalah bahwa setiap negara-negara didunia terus-menerus  mengejar  kemajuan  kehidupan  nasionalnya  dengan  terus-menerus mengevaluasi tata nilai yang digunakannya dalam pengelolaan kekuasaan negara.
Di  era  mutakhir  ini,  kita  familiar  dengan  gagasan  atau  istilah  tata  kelola pemerintahan  yang  baik  ( Good  Governance ).  Good  Governance  dapat  dikatakan sebagai  model  tata  pemerintahan  yang  banyak  dikembangkan  di  negara-negara berkembang,  yang  merupakan  derivasi  dari  tata  kelola  pemerintahan  yang dipraktekkan  oleh  negara-negara  maju.  Nampaknya  negara-negara  berkembang seperti Indonesia berlomba-lomba menegakkan prinsip-prinsip Good Governance dalam  seluruh  lini  pemerintahan  negara.  Meskipun  demikian,  secara  internal selalu  ada  kendala  dan  tantangan  yang  dihadapi  oleh  setiap  negara  dalam penerapan  model  tata  pemerintahan  tersebut,  kendalanya  berbeda-beda  setiap negara.
Tulisan  ini  bermaksud  untuk  melihat  secara  mendalam  mengenai penerapan  salah  satu  dari  prinsip-prinsip  Good  Governance,  khususnya  dalam konteks  sistem  perencanaan  pembangunan  di  Indonesia,  sebagai  negara  yang
N
sejak  orde  reformasi  semakin  gencar  mengadopsi  nilai-nilai  Good  Governance dalam  beragam  kebijakan  negara.  Pembangunan  adalah  terminologi  yang digunakan oleh pemerintah Indonesia sejak merdeka tahun 1945 hingga sekarang ini dalam rangka mengisi kemerdekaannya untuk mengejar kemajuan bangsa dan negara sebagaimana cita-cita ini tertuang dalam konstitusi.
Masalah  utama  yang  akan  digali  dari  tulisan  ini  adalah  sejauhmana penerapan  prinsip  partisipasi  dalam  proses  perencanaan  pembangunan  nasional sehingga nampak batasan-batasan normatif tingkat keterlibatan
publik/masyarakat dalam proses tersebut. Sehingga dapat dipahami bahwa proses pembangunan  di  Indonesia  yang  dimulai  dari  kegiatan  perencanaan  telah melibatkan  masyarakat  sebagai  syarat  untuk  menyebut  kebijakan  pembangunan ini  bersendikan  nilai-nilai  demokrasi,  yang  merupakan  bagian  penting  dari  tata kelola pemerintahan yang baik di tanah air.

## PEMBAHASAN
A. Orientasi Dasar : Pembangunan Dan Masyarakat
Sejarah  Indonesia  sejak  kemerdekaannya  tahun  1945,  sesungguhnya adalah sejarah pembangunan. Dampak penjajahan yang memperburuk kehidupan masyarakat  dalam  segala  level  memberi  alasan  bagi  pemerintah  untuk menegakkan kembali harkat dan martabat kehidupan masyarakat bangsa disegala bidang,  terutama  yang  terkait  dengan  kehidupan  ekonomi.  Keterpurukan kehidupan  masyarakat  tersebut  direspon  secara  politik  oleh  pemerintah  dengan gagasan developmentalisme.
Developmentalisme atau apa  yang secara umum dipahami sebagai  paham mengenai pembangunan mulai mengisi hari-hari sejarah resmi pergerakan bangsa dan  negara  menuju  masa  depannya,  yang  dimulai  oleh  presiden  pertama Indonesia,  Sukarno.  Dimasa  orde  baru  kontinuitas  kebijakan  pembangunan mengalami  transformasi  yang  lebih  nyata  dan  progresif,  bahkan  Presiden  kedua Indonesia, Suharto dinobatkan sebagai bapak pembangunan Indonesia. Oleh para ahli  membedakan  semangat  pembangunan  pada  era  orde  lama  dan  masa  orde baru.
Radi  A.  Gany, 1 menyebutkan  bahwa  Sukarno  menyimpulkan  bahwa Nation  and  Character  Building perlu  menjadi  arah  dan  sekaligus  prioritas pembangunan  Indonesia.  Berbagai  upaya  dilakukan  untuk  mengembangkan
1 Radi  A.  Gany. Menyongsong  Abad  Baru  dengan  Pendekatan  Pembangunan  Berbasis Kemandirian Lokal (Hasanuddin University Press : Makassar, 2002)
Nation  and  Character  Building.  Namun  Nation  and  Character  Building  dan Nasakom  ternyata  tidak  sejalan  dengan  paham  pembangunan  yang  dianut  oleh dunia  ketika  itu.  Paham  dunia  tentang  pembangunan  dekade  1950-an  masih dititikberatkan  pada  upaya  meningkatkan  kesejahteraan  negara-negara  yang  baru merdeka, bukan berupa pembangunan non material. Pola pembangunan orde baru adalah  koreksi  atas  model  pambangunan  orde  lama.  Pembangunan  kesejahteraan material pada masa orde baru, dipercaya dapat menjawab masalah yang dihadapi bangsa  dan  sesuai  dengan  paham  pembangunan  dunia  saat  itu. Akselerasi  dan modernisasi merupakan kata kunci pola pendekatan pembangunan.
Sebagai  negara  yang  baru  merdeka  belum  satu  abad,  Indonesia  telah menggariskan  secara  mendasar  terminologi  pembangunan  dalam  seluruh kebijakan-kebijakannya yang paling penting dan strategis. Berkenaan dengan kata pembangunan itu sendiri, para ahli telah memberikan defenisi yang beragam dan menampakkan  pandangan  atau  pengertian  yang  dinamis  dikalangan  para  ahli. Perbedaan  ini  terjadi  mengingat  latar  keilmuan  yang  juga  beragam,  sehingga mendorong  perbedaan  teoritis  dan  juga  secara  kontekstual,  perbedaan  tipologi pembangunan  pada  negara-negara  juga  berbeda  karakteristik  ideologinya. Pembangunan merupakan suatu proses perubahan ke arah yang lebih baik melalui upaya yang dilakukan secara terencana.
Kalau  dipertanyakan  untuk  apa  dan  siapa  pembangunan  nasional dilakukan?  Maka  kita  dapat  memberikan  jawaban,  pertama  (mengenai  obyek) bahwa untuk mencapai cita-cita negara yang tertuang dalam konstitusi negara dan kedua (mengenai subyek) untuk masyarakat. Pada jawaban terakhir ini, dapat kita simpulkan  bahwa  pembangunan  baik  sebagai  konsepsi  maupun  sebagai  sebuah kebijakan,  tidak  bisa  dipisahkan  dengan  subyek  masyarakat.  Pembangunan  dan masyarakat  adalah  dua  elemen  yang  tak  terpisahkan  dalam  sebuah  sistem kebijakan,  meskipun  seringkali  dalam  prakteknya,  masyarakat  hanya  dijadikan sebagai  obyek  saja,  yang  idealnya  adalah  sebagai  subyek.Tujuan  akhir pembangunan adalah meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat. 2 Artinya kegiatan pembangunan diadakan oleh negara karena eksistensi kehidupan masyarakat  dalam  negara  tersebut.  Terdapat  hubungan  kausal  antara  kegiatan pembangunan dengan eksistensi masyarakat dalam suatu negara.
2 Gunawan  Sumodiningrat, Pemberdayaan  Masyarakat  dan  Jating  Pengaman  Sosial (Gramedia, Jakarta, 1999)
B. Perencanaan Pembangunan Dalam Kerangka Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik
1. Idealitas pemerintahan yang baik, konteks prinsip partisipatif Henk Addink adalah salah satu tokoh pemikir yang gagasannya mengenai
Good  Governance,  banyak  diadopsi  intelektual  Indonesia.  Berikut  kita  akan mengurai  gagasannya  untuk  memperoleh  pemahaman  yang  memadai,  sesuai kebutuhan  tulisan  ini,  mengenai  idealitas  tata  pemerintahan  yang  baik  (Good Governance) khususnya dalam konteks partisipatif.
Menurutnya  Good  Governance  dapat  dilihat  sebagai  salah  satu  dari  tiga pilar  bagi  setiap  negara  moderen.  Pengembangan  masing-masing  dari  ketiga dimulai  pada  momen  yang  berbeda  dalam  sejarah  dan  sering  dikaitkan  dengan negara  berkembang  dan  negara  ketiga  yang  masih  dalam  proses  perkembangan. Yang  pertama  adalah  Aturan  Hukum,  yang  kedua  adalah  Demokrasi  dan  yang ketiga adalah Good Governance.
Good  Governance  adalah  penggunaan  yang  tepat  dari  kekuasaan pemerintah secara transparan dan partisipatif, tetapi lebih dari itu. Pada dasarnya, juga  pemenuhan  tiga  tugas  dasar  pemerintahan:  untuk  menjamin  keamanan individu  dan  masyarakat,  untuk  mengelola  sektor  publik  dalam  kerangka  kerja yang efektif dan akuntabel, dan untuk mempromosikan tujuan ekonomi dan sosial negara  sesuai  dengan  keinginan  masyarakat.  Terkait  dengan  ‘lingkup’  Good Governance  –  yang  berkaitan  dengan  etika  norma-norma  menerapkan  Good Governance  –  akan  ditarik  perbedaan  antara  dua  pendekatan  untuk  masalah  ini, yang  akan  kita  sebut  ‘kelembagaan’  dan  ‘fungsional’.  Pendekatan  fungsional mengingatkan  kita  untuk  perbedaan  penting  antara  Good  Governance  (sebagai bagian dari hukum publik) dan Corporate Governance (sebagai bagian dari hukum privat).  Titik  kedua  menyangkut  makna  ‘pemerintahan’  kata  dalam  frase  ‘Good Governance’.  Kami  menyarankan  bahwa  yang  terbaik  adalah  makna  yang  lebih luas daripada makna sempit. 3
Good Governance pada dasarnya adalah salah satu model negara moderen, setelah  model  hukum  dan  demokrasi.  Diabad  21  sekarang  ini  trend  karakteristik negara moderen adalah penggunaan model Good Governance. Good Governance yang  berisi  prinsip-prinsip  dasar  dalam  tata  kelola  pemerintahan  secara substansial  bisa  dikatakan  sebagai  ‘kesimpulan’  yang  merangkum  atau
3 Henk  Addink  et.  all  (editor),  2010. Source  Book  Human  Rights  &  Good  Governance, Utrecht.
mengintegrasikan  prinsip-prinsip  dari  kedua  model  negara  moderen  sebelumnya kedalam  satu  paradigma  tata  kelola  pemerintahan  yang  lebih  melingkupi  atau komprehensif.  Artinya  jika  sebuah  negara  mempraktekkan  Good  Governance maka  sama  artinya  negara  tersebut  juga  mengimplementasikan  model  negara hukum  dan  negara  demokrasi  sekaligus.    Ini  adakh  realitas  pergeseran- peregeseran paradigma yang terjadi dalam kehidupan sejarah Negara moderen, di masa  lampu,  abad  19,  kita  mengenal  konsepsi  Negara  hukum,  selanjutnya konsepsi  itu  bergeser  ke  Negara  demokrasi  pada  abad  20,  dan  di  abad  kini pergeseran  konsepsi  mengenai  kekuasaan  Negara  bergeser  pada  Good Governance.
Partisipasi  mengacu  pada  mekanisme  yang  berbeda  bagi  publik  dakm mengekspresikan  pendapat  (dan  idealnya  pengaruh)  tentang  berbagai  jenis kegiatan  pemerintah.  Pengambikn  keputusan  yang  partisipatif  dapat  terjadi bersama  setiap  bidang  aktivitas  sosial  manusia  seperti  demokrasi  partisipatif. Partisipasi  memiliki  tujuan  yang  berbeda.  Kegiatan  partisipasi  dapat  termotivasi dari  perspektif  administrasi  atau  warga  negara.  Dari  sudut  pandang  administrasi, partisipasi  dapat  membangun  dukungan  publik.  Hal  ini  dapat  mendidik masyarakat  tentang  kegiatan  instansi  bersangkutan.  Hal  ini  juga  dapat memfasilitasi  pertukaran  informasi  yang  berguna  mengenai  kondisi  lokal. Selanjutnya,  partisipasi  sering  secara  hukum  dimandatkan.  Dari  sudut  pandang warga  negara,  partisipasi  memungkinkan  individu  dan  kelompok  untuk mempengaruhi keputusan sebuah lembaga.
Pembangunan nasional yang diselenggarakan oleh pemerintah, jika dilihat dari perspektif tata kelola kepemerintahan yang baik khususnya dalam penerapan prinsip  partisipasi  masyarakat,  maka  pada  proses  perencanaan  pembangunan  itu masyarakat sejak dini harus telah dilibatkan, apalagi pembanguan itu menyangkut kesejahteraan  dan  kemakmuran  kehidupan  masyarakat  itu  sendiri  sabagai  warga Negara. Indonesia sebagai Negara demokrasi  yang bersadarkan hukum, memiliki cukup  alasan  untuk  mengikutsertakan  masyarakat  dalam  proses  perencanaan pembangunan  nasional,  karena  keberadaannya  sebagai  Negara  hukum  sekaligus Negara yang demokratis.

## 2. Norma-Norma Perencanaan Pembangunan
Bergesernya  cara  kita  mempersepsi  semesta  membuat  konsepsi pembangunan  mengalami  pula  pergeseran  yang  berarti.  Pembangunan  yang dulunya merupakan rangkaian program  yang disusun secara komprehensip untuk mencapai sasaran dan tujuan yang terdefenisi dengan jelas, telah bergeser menjadi
upaya-upaya mempersiapkan tatanan menghadapi perubahan lingkungannya yang semakin dinamis untuk mempertahankan keberadaannya. 4
Pergeseran  konsepsi  mengenai  pembanguan  berkonsekwensi  pada bergesernya pula norma-norma perencanaan pembangunan. Dakm perspektif sains baru,  sebagaimana  yang  digambarkan  A.  Mappadjantji,  tipologi  prencanaan pembangunan  dapat  dilihat  dalam  dua  aspek,  yakni  epistemologi  dan  aksiologi. Aspek  epistemologi  menyangkut  pengetahuan  dan  tenologi,  dan  aspek  aksiologi berkaitan dengan nilai atau tujuan pembangunan itu sendiri.

## Aspek Aksiologi
Model Adaptif Model Partisipatif Model Rasional Komprehenship

## Aspek Epistemologi
Skema : Tipologi Rencana Pembangunan Pada  kawasan  pertama (rational-comprehensive  model), dominasi  para perencana/ahli  pembangunan  dan  menyusun  rencana  pembangunan  umumnya sangat  dominan.  Pada  kawasan  kedua (partisipatory  planning  model), perencanaan  pembangunan  dilakukan  dengan  melibatkan  sebanyak  mungkin unsur masyarakat. Pelibatan masyarakat ini diharapkan akan mampu mengurangi resiko  akibat  tingginya  ketidakpastian.  Sementara  kawasan  ketiga (adaptive planning  model), perencanaan  dilakukan  dengan  terus-menerus  diadakan modifikasi terhadap rencana pembangunan agar senantiasa sesuai dengan  kondisi lingkungan strategisnya. 5
4 A.  Mappadjantji  Amien. Kemanditian  Lokal:  Konsepsi  Pembangunan,  Otganisasi  dan Pendidikan dari Perspektif Sains Baru (Gramedia, Jakarta, 2005)
5 Dempster dalam A.Mappadjantji Amien, Ibid.
Jika  dikontekskan  pada  pengalaman  perencanaan  pembangunan  di Indonesia,  tiga  model  perencanan  pembangunan  tersebut  telah  dilakukan  dalam periode-periode  pemerintahan  berbeda.  Namun  dalam  kenyataannya,  jarang  ada pelaksanaan  model  perencanaan  yang  sedemikia  rupa  berjalan  dalam  rel sebenarnya,  pengaruh  politik  kekuasaan  seringkali  masih  mendominasi kepentingan  dalam  proses  perencanaan  tersebut.  Seperti  yang  terjadi  pada  dua masa  kekuasaan  sebelum  masa  reformasi,  perencanaan  didominasi  oleh kepentingan elit  penguasa, politik kekuasaan  yang otoritarian telah mengeliminir kepentingan masyarakat secara subtansial. Namun agak berbeda ketika masuk ke era  reformasi,  dimana  politik  demokratis  semakin  nyata  sehingga  masyarakat memiliki  peluang  yang  makin  luas  untuk  berpartisipasi  sebagai  warga  Negara dalam agenda-agenda pemerintahan.
Pembangunan  yang  merupakan  tugas  formal-yuridis  dari  pemerintah secara khusus, Negara secara umum harus dimaknai secara filosofis, bahwa tujuan Negara Indonesia didirikan adalah untuk  melindungi segenap bangsadan seluruh tumpah  darah  Indonesia,  memajukan  kesejahteraan  umum,  mencerdaskan kehidupan  bangsa,  ikut  serta  melaksanakan  ketertiban  dunia  berdasarkan kemerdekaan,  perdamaian  abadi  dan  keadilan  sosial,  sebagaimana  yang  tertera dalam  konstitusi  Negara  RI.  Artinya  Negara  ini  diperuntukan  bagi  masa  depan kehidupan masyarakat bangsa dalam segala dimensinya.
Dalam  prakteknya  di  Indonesia,  dokumen  perencanaan  pembangunan nasional diformalkan dalam bentuk kebijakan hukum, misalnya Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) diformat dalam bentuk Ketetapan MPR (Tap MPR), atau Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional  (RPJP  Nasional)  dilegalkan dalam  bentuk  Undang-undang  (UU).  Sebagai  kebijakan  publik,  dalam  konteks ketatanegaraan,  maka  tentu  harus  dibentuk  oleh  lembaga  kenegaraan  yang berwenang sehingga memiliki dasar dan kekuatan untuk diberlakukan. Dokumen perencanaan pembangunan nasional ini dapat disebut kebijakan publik karena ada kepentingan umum ( public interest ) yang harus dilayani dalam kebijakan itu.
Perencanaan  bukanlah  sesuatu  yang  statis  tetapi  dinamis  sesuai  dengan perkembangan  situasi  dan  kondisi  strategis  yang  ditandai  oleh  perubahan- perubahan  yang  terjadi  dalam  perkembangan  potensi  dan  pengaruh  lingkungan. Potensi  nasional  yang  dimodali  oleh  sumber  daya  alam  ( natural  resources ), sumber daya manusia ( human resources ) dan sumber daya ilmu pengetahuan dan tehnologi  ( science  and  tehnology )  senantiasa  mengalami  perubahan  dan perkembangan  dari  masa  ke  masa.  Konsekwensinya,  sebuah  perencanaan,  baik yang  strategis,  manajerial  maupun  operasional,  perencanaan  jangka  pendek, menengah dan jangka panjang, tidak dapat tidak harus direvisi (ditinjau kembali)
dan  disesuaikan  dengan  situasi  dan  kenyataan-kenyataan  potensi  nasional  dan lingkungan yang ada. 6
Setiap  perencanaan  pembangunan  yang  diarahkan  pada  pemberdayaan masyarakat paling tidak harus memuat unsur-unsur pokok, yakni pertama, strategi dasar  yang  merupakan  acuan  dari  seluruh  upaya  pemberdayaan  masyarakat. Kedua,  kerangka  rencana  makro  yang  memuat  berbagai  besaran  sebagai  sasaran yang  harus  dicapai.  Ketiga,  perkiraan  sumber-sumber  pembangunan,  terutama sumber  biaya.  Keempat,  kerangka  dan  perangkat  kebijakan  berupa  program pembangunan  yang  secara  konsisten  diarahkan  pada  pemberdayaan  masyarakat. Kelima,  perangkat  pencatatan  sebagai  dasar  pemantauan  evaluasi  program  dan penyempurnaan  program  serta  kebijaksanaan  yang  menjamin  kelangsungan program. 7

## C. Batas-Batas Normatif Partisipasi Masyarakat Dalam Sistem Perencanaan Pembangunan
Sinergisitas  antara  pemerintah  dan  masyarakat  adalah  kunci  keberhasilan dalam  penerapan  tatapemerintahan  yang  baik,  termasuk  dalam  implementasi prinsip  partisipatif.  Dalam  mewujudkan  perencanaan  pembangunan  berbasis partisipatif  yang  sukses  atau  berjalan  sebagaimana  yang  dikehendaki  secara profesional,  maka  harus  ada  mekanisme  jelas  mengenai  sejauhmana  pemerintah memberi peluang kegiatan partisipasi tersebut dan dalam tataran implementasinya,  sejauh  mana  masyarakat  sungguh-sungguh  terilbat  dalam kegiatan  atau  program  pemerintah,  khususnya  dalam  hal  ini  adalah  program perencanaan pembangunan.
Tata nilai demokrasi mensyaratkan secara mutlak keterlibatan masyarakat dalam pelaksanaan kekuasaan Negara secara proporsional, artinya jika masyarakat tidak  ikut  serta  dalam  penentuan  kebijakan-kebijakan  publik  yang  dibuat  oleh pemerintah,  maka  hal  itu  bisa  berarti  telah  terjadi  kesalahan  tata  kelola pemerintahan  yang baik, sebagai  mana  yang dihendaki  oleh prinsip-prinsip  good governance.  Sinergi  pemerintah  dan  masyarakat  akan  memberi  jaminan  secara efektif terhadap terwujudnya proses tata pemerintahan yang baik tersebut. Dalam hal  perencanaan  pembangunan,  yang  logikanya  harus  memuat  keinginan,
6 M. Solly Lubis, 1996. Dimensi-dimensi Manajemen Pembangunan, Mandar Maju, Bandung
7 Soedjono  Abripraja,  2002. Perencanaan  Pembangunan  di  Indonesia, Airlangga University Press, Surabaya.
kebutuhan dan aspirasi  masyarakat,  namun  jika masyarakat  tidak memiliki  akses terhadap  proses  penyusunannya  maka  dapat  dipastikan  program  pembangunan yang  dilaksanakan  akan  menimbulkan  permasalahan-permasalahan  tersendiri dalam kehidupan masyarakat, termasuk dalam tata pemerintahan itu sendiri.
Di  era  reformasi  ini,  terdapat  beberapa  kebijakan  normatif  menyangkut perencanaan  pembanguannasional,  yakni  Undang-undang  Republik  Indonesia Nomor 25 tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yang kemudian UU ini ditindaklanjuti  dengan Peraturan Pemerintah sebagai  peraturan pelaksanaannya,  yakni  (1)  Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  40 tahun 2006 Tentang Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional, (2) Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  39  tahun  2006  Tentang  Tata Cara  Pengendalian  Dan  Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan,  dan  (3) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 8 tahun 2008 Tentang Tahapan, Tata  Cara  Penyusunan,  Pengendalian  Dan  Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana Pembangunan  Daerah.  Berikut  ini  akan  diteliti  dalam  instrumen  hukum  tersebut yang berkenaan dengan partisipasi masyarakat:
Pada  UU  No.  25/2004  tersebut,  mengenai  partisipasi,  disebutkan  pada pasal  2  ayat  4  (d)  yang  menyebutkan  bahwa  Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional bertujuan untuk mengoptimalkan partisipasi masyarakat; pasal 5 ayat 3, bahwa RKPD merupakan penjabaran dari RPJM Daerah dan mengacu pada RKP, memuat  rancangan  kerangka  ekonomi  Daerah,  prioritas  pembangunan  Daerah, rencana  kerja,  dan  pendanaannya,  baik  yang  dilaksanakan  langsung  oleh pemerintah  maupun  yang  ditempuh  dengan  mendorong partisipasi  masyarakat. Pasal  11  ayat  1,  bahwa  Musrenbang  diselenggarakan  dalam  rangka  menyusun RPJP dan diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara Negara dengan mengikutsertakan masyarakat.
Pada  Peraturan  pemerintah  No.  40/2006  tersebut:  pasal  4  ayat  2,  bahwa pemikiran  visioner  dan  evaluasi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  diperoleh dari  unsur  penyelenggara  Negara  dan/atau masyarakat. Pasal 5 ayat  2  bahwa musrenbang  jangka  panjang  nasional  diikuti  oleh  unsur-unsur  penyelenggara negara  dengan mengikutsertakan  masyarakat, dan  ayat  (3)  bahwa  Musrenbang Jangka  Panjang  Nasional  didahului  dengan  sosialisasi  Rancangan  Awal  RPJP Nasional, konsultasi publik, dan penjaringan aspirasi masyarakat. Pasal 10 ayat 3 (b)  bahwa  rancangan  rencana  pembangunan  secara  teknokratik  sebagaimana dimaksud pada ayat (2) meliputi kerangka ekonomi makro, rencana pembangunan sektoral  dan  kewilayahan  dihimpun  dari  : aspkasi  masyarakat .Pasal  23  ayat  3, bahwa  Penyelenggaraan  Musrenbang  Tahunan  Provinsi  diikuti  oleh  unsur-unsur pemerintah  daerah  provinsi;  perwakilan  dari  Bappeda  masing-masing
kabupaten/kota  yang  ada  dalam  provinsi  yang  bersangkutan,  wakil  dari Kementerian/Lembaga yang terkait, serta mengikutsertakan masyarakat.
Pada  peraturan  Pemerintah  No.  39/2006  tersebut,  pada  pasal  demi  pasal dalam PP tersebut ridak ditemukan kata partisipasi ataupun keikutsertaan dan atau peran  serta  masyarakat,  hanya  pada  bagian  penjelasan  atas  PP  tersebut  pada bagian mengenai Pelaporan, dijelaskan bahwa : ..., pelaporan juga harus dilakukan kepada  masyarakat baik  dilakukan  secara  aktif  maupun  pasif.  Pelaporan  secara aktif dimaksudkan agar setiap unit organisasi menyebarluaskan informasi kepada masyarakat luas melalui media cetak/elektronik. Sedangkan pelaporan secara pasif dimaksudkan agar setiap organisasi perlu mengembangkan media penyebarluasan informasi melalui situs informasi sehingga dapat diakses oleh masyarakat luas . Jika dikuantifikasi jumlah pasal-pasal yang menempatkan kata masyarakat dan partisipasi dalam intrumen hukum tersebut dapat disebutkan sebagai berikut: pada  UU  No.  25/2004  disebutkan  hanya  dalam  6  jumlah  pasal,  pada  PP  No. 40/2006 disebutkan dalam 6 jumlah pasal, sementara pada PP No. 39/2006 tidak disebutkan  sama  sekali  dalam  klausul  pasal-pasalnya,  disebutkan  hanya  pada bagian penjelasan pada nomor 4 tentang pelaporan. Berikut tabel pasal-pasal yang berkaitan  dengan  prinsip  partisipasi  dalam  perundang-undangan  sistem perencanaan pembangunan nasional :
NO INSTRUMEN HUKUM MATERI MUATAN 1 UU No. 25/2004 TENTANG SISTEM PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL Pasal 2 (4 - d) Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untufc mengoptimalkan partisipasi masyarakat 2 Pasal 5 (3) RKPD,  baik  yang  dilaksanakan  langsung oleh  pemerintah  maupuo  yang  ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat 3 Pasal 6 (2) Renja-KL disusun dengan berpedoman pada Renstra-KL, baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. 4 Pasal 7 (2) Renja-SKPD disusun dengan berpedoman kepada Renstra SKPD baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah Daerah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat 5 Pasal 11(1) Musrenbang diselenggarakan dengan mengikutsertakan masyarakat
6 Pasal 16 (2) Musrenbang Jangka Menengah diselenggarakan dengan mengikutsertakan masyarakat Jml 6 Pasal PP No. 40/2006 TENTANG TATA CARA PENYUSUNAN RENCANA PEMBANGUNAN NASIONAL 1 Pasal 4 (2) Pemikiran visioner dan evaluasi diperoleh dari unsur masyarakat 2 Pasal 5 (2, 3) Musrenbang Jangka Panjang Nasional diikuti dengan mengikutsertakan masyarakat Musrenbang Jangka Panjang Nasional didahului dengan penjaringan aspirasi masyarakat 3 Pasal 10 (3 - b) Rancangan rencana pembangunan secara teknokratik dihimpun dari : aspirasi masyarakat 4 Pasal 12 (2 - b) Dalam rangka penyusunan rancangan teknokratik, menghimpun: aspirasi masyarakat 5 Pasal 15 (2, 3) Musrenbang Jangka Menengah mengikutsertakan masyarakat Musrenbang Jangka Menengah didahului kegiatan penjaringan aspirasi masyarakat 6 Pasal 23 (3) Penyelenggaraan Musrenbang Tahunan Provinsi mengikutsertakan masyarakat Jml. 6 pasal 1 PP No. 39/2006 TENTANG TATA CARA PENGENDALIAN DAN EVALUASI PELAKSANAAN RENCANA PEMBANGUNAN Pada bagian Penjeksan No. 4 tentang Pelaporan Pekporan hams dilakukan kepada masyarakat Pekporan secara pasif dimaksudkan agar dapat diakses oleh masyarakat luas

## Jml. 1 (penjelasan)
Tabel:  Identifikasi  Jumlah  Pasal  dalam  Instrumen  Hukum  Sistem Perencanaan Pembangunan Berkenaan Partisipasi Masyarakat Gambaran  tersebut  dapat  memberikan  penjelasan  bahwa  minimnya penyebutan  partisipasi  atau  keterlibatan  masyarakat  dalam  instrumen  hukum tersebut  menunjukkan  motiv  pemerintah  belum  maksimal  dalam  penerapan
semangat  Good  Governance  dalam  perencanaan  pembangunan  nasional. Meskipun bahwa dapat dipahami penempatan prinsip patrisipasi itu terdapat pada bagian  klausul-klausul  yang  urgen  dalam  proses  perencanaan  pembangunan nasional.  Kita  juga  tidak  bisa  memperoleh  pengetahuan  yang  jelas  mengenai batas-batas  normatif  yang  bisa  menjadi  ukuran  mengenai  sejauhmana dapat/tidaknya keterlibatan  masyarakat  pada  proses  perencanaan  pembangunan. Dari  data  yang  ada,  keterlibatan  normatif  masyarakat  hanya  pada  bagian  yang bersifat  umum  seperti  musrenbang  (nasional/daerah),  penyususnan  RKPD, penyusunan rancangan teknokratik.
Paling  mendasar  masalahnya  adalah  tidak  adanya  ruang  keterlibatan masyarakat pada tahapan evaluasi perencanan pembangunan, kecuali hanya diberi kesempatan  untuk  mengakses  laporan  hasil  evaluasi  yang  diselenggarakan  oleh penyelengara  Negara.  Hal  ini  bisa  bermakna  semangat  demokratisasi  dan partisipasi  publik  yang  ingin  dikembangkan  sistem  perencanaan  pembangunan nasional  nampaknya  setengah  hati.  Menurut  Indiawan  Prasetyo, 8 ada  kesan  kuat munculnya neobirokratisasi dalam sistem perencanaan tersebut, salah satu cirinya kuatnya peran Bappenas dan Bappeda, termasuk kesan elitis karena hukum hanya menunjuk lembaga formal untuk proses perencanaan.
Atmosfir  desentralisasi  yang  mewarnai  banyak  perubahan  sosial  dewasa ini,  seringkali  tidak  terlalu  mendapat  tempat  banyak  tempat  dalam  regulasi pemerintah,  seperti  yang  tampak  pada  normativisme  sistem  perencanaan pembangunan  nasional  tersebut.  Watak  sentralisasi  pemerintah  masih  nampak dominan  yang,  pada  gilirannya  mengeliminasi  peranan  masyarakat  tidak  hanya secara pragmatis, tapi juga secara subtansial.

## D. Partisipasi Simbolik dan Subtantif
Bukan  rahasia  lagi  bahwa  di  negara  kita  ini  pertimbangan  ekonomis, stabilitas, dan security sering mengalahkan pertimbangan-pertimbangan mengenai aspirasi  masyarakat  dan  hak  asasi  mereka  sebagai  warga  Negara.Bahwa partisipasi  dibutuhkan dalam memperkuat  demokrasi,  meningkatkan kualitas dan efektivitas  layanan  publik,  dalam  mewujudkan  kerangka  yang  cocok  bagi partisipasi, perlu dipertimbangkan beberapa aspek, yaitu:
8 Indiawan  Prasetyo,  2009. Tinjauan  Kritis  Yuridis  Tefhadap  Sistem  Perencanaan Pembangunan Di Daerab Pada Era Desentralisasi, Daha,.
1. partisipasi melalui institusi konstitusional dan jaringan civil society
2. partisipasi  individu  dalam  proses  pengambikn  keputusan, civil  society sebagai service provider
3. lokal  kultur  pemerintah  (misalnya Neighborhood  Service  Department di USA,  atau Better  Management  Transparent  Budget di  New  Zeland) faktor-faktor  lainnya,  seperti  transparansi,  substansi  proses  terbuka  dan konsentrasi pada kompetisi. Partisipasi adalah prinsip bahwa setiap orang memiliki  hak  untuk  terlibat  dalam  pengambilan  keputusan  disetiap kegiatan penyelenggaraan pemerintahan. 9
Proses  partisipasi  masyarakat  dalam  sistem  perencanaan  pembangunan nasional,  seperti  yang  nampak,  baik  secara  normatif  maupun  dalam implementasinya  pada  tingkat  riil,  masih  mengandung  tanda  tanya  besar  dalam konteks  semangat  Good  Governance  khususnya  dalam  prinsip  partisipasi  itu sendiri.  Pertimbangan  yang  terlalu  birokratis  oleh  pemerintah  seringkali menimbulkan  dampak  sangat  merugikan  hak-hak  kewarganegaraan  yang  secara yuridis telah diatursangat memadai dalam konstitusi, dan bahkan regulasi-regulasi yuridis yang bersifat khusus. Namun kecenderungan politik dari kekuasaan negara masih  belum  sepenuhnya  mampu  bergeser  dari  politik  'stabilitas'  dan  'sekuritas' mengakibatkan banyak kebijakan publik melawan arus perubahan  yang bergerak dalam masyarakat sendiri.
Sehingga  partisipasi  yang  nampak  pada  sistem  perecanaan  pembagunan nasional  dewasa  ini  masih  sebatas  simbolitas  semata,  bahwa  keikutsertaan masyarakat  dalam  proses  perencanaan  pembangunan  yang  diselenggaran  baik ditingkat pusat dan daerah 'dinyatakan' paling tidak telah mencerminkan semangat tata  kelola  pemerintahan  yang  baik,  bahwa  prinsip  transparansi  itu  telah dimasukkan  sebagai  muatan  dalam  UU  tentang  Sistem  Perencanaan  Nasiona secara umum, sebagai tuntutan perubahan zaman.
Dalam  kenyataannya,  memang  bahwa  ada  masyarakat  dan  kelompok masyarakat  seperti  NGO  terlibat  dalam  proses  perencanaan,  untuk  memberikan masukan,  harapan  dan  keinginan-keinginannya  pada  level  musrenbang,  namun faktanya banyak dari apa yang mereka telah berikan sebagai masukan, oleh pihak pemerintah  tidak  dimasukkan  dalam  matari  perencanaan  sepenuhnya,  keputusan akhir tetap berada ditangan birokrat penyelengara perencanaan.
9 Loina  Lalolo  Krina  P.  . Indikator  &  Alat  Ukur  Prinsip  Akuntabilitas,  Transparansi  & Partisipasi (Bappenas :  Jakarta, 2003)
Berkaitan  dengan  ini  Mahmuddin  Muslim  mengutip  hasil  survey Public Integity  Index menemukan  bahwa  permasalahan  kita  bukan  pada  rendahnya kualitas  dan  kuantitas  tingkat  partisipasi  masyarakat,  tetapi  terletak  pada ketertutupan  mekanisme  politik  bagi  keterlibatan  warga  negara  dalam  menuntut akuntabilitas  dan  keterbukaan. 10 Hambatan  utama  dalam  mengupayakan pemerintah  yang  terbuka  dan  akuntabel  justru  terletak  pada  institusi-institusi (peraturan  perundangan)  yang  cenderung  memiliki  kepentingan  sendiri  yang berbeda  dengan  kepentingan  publik  dan  praktek  pemerintahan  yang  tidak  peka terhadap desakan kepentingan publik.
Artinya  bahwa  peranan  masyarakat  masih  ditempatkan  pada  level 'sombolisasi' belum menyentuh  keterlibatan masyarakat  secara subtansial. Secara politik  negara  sendiri  berperan  menyuburkan  arus  pelawanan  terhadap  desakan atmosfir  penerapan  tata  kepemerintahan  yang  baik  di  Indonesia  dalam  bentuk regulasi-regulasi  yang  dilahirkannya.  Praktek  demokratisasi  pada  tataran  yang membumi belum sepenuhnya kita capai dalam tata keola kepemerintahan ditanah air.  Adakah  mungkin  kekawatiran  pihak  pemerintah,  jika  memberi  peluang seluas-luasnya,  dalam  pengertian  sesungguhnya,  partisipasi  masyarakat  dalam sistem  perencanaan  pembangunan  nasional,  akan  berdampak  pada  melemahnya 'posisi' politik kekuasaan negara, sehingga kecenderungannya adalah 'kendali' atas prinsip dan mekanisme partispasi tersebut.
Mengapa pelibatan masyarakat dalam perencanaan kebijakan pembangunan  penting  dilakukan,  karena  pelibatan  masyarakat  dalam  membuat kebijakan  merupakan  faktor  utama  dalam good  governance yang  memberikan manfaat  besar  terhadap  kepentingan  publik,  diantaranya  meningkatkan  kualitas kebijakan  yang  dibuat  dan  sebagai  sumber  bahan  masukan  terhadap  pemerintah sebelum  memutuskan  kebijakan.  Bagi  pendukung  partisipasi,  keunggulan partisipasi  adalah  menjamin  ketercapaian  tujuan,  menjamin  keberlanjutan, menjamin  terakomodasinya  suara  kelompok  marjinal. 11 Partisipasi  simbolik masyarakat  dalam  sistem  perencanaan  pembangunan  telah  mendangkalkan semangat ideal yang menjadi jiwa dari UU No. 25/2004, akibat karena dalam dua peraturan pelaksanannya tidak mengatur secara terang mengenai mekanisme dan ruang  lingkup  partisipasi  masyarakat  dalam  sistem  perencanaan,  tetapi  hanya ditempatkan  sebagai  klausul  umum  yang  sifatnya  sangat  generalis  bahkan cendeung  abstrak.  Akibatnya  masyarakat  tidak  ada  pengetahuan  yang  memadai
10 Tjipto Atmoko . Partisipasi Publik Dan Birokratisme Pembangunan , artikel, 2001
11 Tjipto Atmoko, Ibid
mengenai  siapa,  apa  dan  bagaimana  terlibat  dalam  sistem  tersebut,  dampaknya adalah prakktek proses perencanaan pembangunan yang diikuti masyarakat hanya secara  simbolik  semata,hampir  pasti,  pada  giliriannya  mempengaruhi  'kualitas' perencanaan tersebut dalam konteks semangat demokratisasi.

## PENUTUP
Dari  analisis  tersebut  dapat  ditarik  uraian  kesimpulan,  bahwa  sejarah ketatanegaraan Indonesia, telah menerapkan dua model perencanaan pembangunan  nasional,  yakni  model  GBHN  dan  PRJP  Nasional.  Yang  disebtut pertama  diformulasi  dalam  Ketetapan  MPR  sementara  yang  kedua  dilegalisasi dalam  format  UU.  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  yang  berlaku sekarang  diatur  dalam  UU  No.  25  Tahun  2004  tentang  Sistem  Perencanaan Pembangunan  Nasional,  dengan  dua  Peraturan  Pemerintah  sebagai  Paraturan pekksanaannya,  yakni  PP  No.  40  tahun  2006  tentang  Tata  Cara  Penyusunan Renacan  Pembangunan  Nasional  dan  yang  kedua  PP  No.  39  tahun  2006  tentang Tata  Cara  Pengendalian  dan  Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan Nasional.
Proses  penyusunan  rencanan  pembangunan  nasional,  belum  sepenuhnya dapat  dikatakan  bahwa  telah  terjadi  pelibatan  masyarakat  secara  subtansial.  Hal ini  dapat  dilihat  pada  tataran  normativismenya  yang  menepatkan  prinsip partisipasiini  secara  generalis,  padahal  sejogyanya,  dalam  tataran  subtansial penerapan  prinsip  partisipasi  tersebut,  dua  PP  yang  dibuat  sebagai  acuan pelaksanaan memuat secara rinci limitasi yang profesional dan proposional dalam semangat  demokrtaisasi  mengenai  sejauh  mana  dan  ruang  lingkup  keterlibatan masyarakat dalam proses perencanaan pembangunan tersebut, namun hal tersebut tidak diatur sama sekali.
Kekawatiran  paling  jauh  dengan  tidak  diterapkannya  prinsip  partisipasi masyarakat  secara  subtansial  dalam  proses  perencanaan  pembangunan,  hanya sebatas  simbolik  belaka,  adalah  rendahnya  mutu  dan  kualitas  perencanaan pembangunan  nasional,  karena  seluruh  muatannya  ditentukan  secara  subyektif oleh institusi formal sebagai penyelenggara perencanaan, yang akan berimplikasi pada semakin jauhnya jarak antara kebutuhan, kehendak, dan aspirasi masyarakat dengan  program-program  pembangunan  yang  dijalankan  oleh  pemerintah. Masyarakat secara umum merasa tidak 'terwakili' dan 'memiliki' kegiatan-kegiatan pembangunan yang diselengarakan diwilayahnya, seolah itu hanya kebutuhan dan milik pemerintah dan pihak swasta.
Dalam  konteks  ini,  kita  dapat  mengatakan  pemerintah  gagal  melakukan praktek  tata  kelola  kepemerintahan  yang  baik  ditanah  air,  meskipun  prinsip- prinsip  itu  telah  ditanamkan  dalam  aturan-aturan  hukum.  Kekegagalan  itu  masih tercerminnya  dominasi  watak  sentralistik  pemerintah  dalam  menjalankan  fungsi- fungsi  kepemerintahaannya.  Masyarakat  hanya  dihibur  dan  dibuai  dengan promosi  Good  Governance  yang  gencar  dalam  beragam  bentuk,  termasuk  dalam bentuk peraturan perundang-undangan.

## DAFTAR PUSTAKA
A.Mappadjantji  Amien.  2005. Kemanditian  Lokal:  Konsepsi  Pembangunan, Organisasi dan Pendidikan dari Perspektif Sains Baru. Jakarta : Gramedia Gunawan  Sumodiningrat,  1999. Pemeberdayaan  Masyarakat  dan  Jating Pengaman SosiaL. Jakarta : Gramedia
Henk  Addink  et.  all  (editor).  2010. Source  Book  Human  Rights  &  Good Governance. Utrecht.
Indiawan  Prasetyo.  2009. Tinjauan  Kritis  Yuridis  Tefhadap  Sistem  Perencanaan Pembangunan Di Daerab Pada Era Desentralisasi. Daha,.
M.  Solly  Lubis.  1996. Dimensi-dimensi  Manajemen  Pembangunan. Bandung  : Mandar Maju
Loina  Lalolo  Krina  P.  2003. Indikatot  &  Alat  Ukur  Prinsip  Akuntabilitas, Transparansi & Partisipasi. Jakarta : Bappenas Radi A. Gany. 2002. Menyongsong Abad Baru dengan Pendekatan Pembangunan Berbasis Kemandirian Lokal. Makassar : Hasanuddin University Press Syamsiah  Badruddin.  2009. Teori  dan  Indikatot  Pembangunan, www: profsyamskh.wordpress.com, diakses 20 Juli 2012
Soedjono  Abripraja.  2002. Perencanaan  Pembangunan  di  Indonesia. Surabaya  : Airlangga University Press
Tjipto Atmoko. 2001. Partisipasi Publik Dan Birokratisme Pembangunan. artikel UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Peraturan Pemerintah No. 40 tahun 2006 tentang Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional.
Peraturan  Pemerintah  No.  39  tahun  2006  tentang  Tata  Cara  Pengendalian  dan Evaluasi Pekksanaan Rencana Pembangunan Nasional.