INNOVATIVE: Journal Of Social Science Research Volume 3 Nomor 3 Tahun 2023 Page 9163-9177 E-ISSN 2807-4238 and P-ISSN 2807-4246
Website: https://j-innovative.org/index.php/Innovative

## Program Legislasi Nasional
Ayesha Shahnaz Aurelia Pakpahan 1 ✉ , Anissa Tanady 2 , Anggy Armansyah Harahap 3 ,
Ali Umar Munthe 4
Fakultas Hukum, Universitas Labuhanbatu
Email : aurelpakpahan67@gmail.com 1 ✉

## Abstrak
Pembangunan hukum nasional merupakan bagian dari sistem pembangunan nasional yang bertujuan mewujudkan tujuan negara sebagaimana tercantum dalam pembukaan UUD  1945. Program legislasi nasional menjadikan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum  dan sebagai dasar negara yang  berpedoman  Pada  falsafah  dan  nilai-nilai  pancasila  menjiwai  dan  mempengaruhi  proses pembentukan legislasi. Untuk menguraikan permasalahan dalam penelitian ini, peneliti mempunyai tiga rumusan  masalah  yaitu  konsep  penyusunan  Prolegnas  untuk menghasilkan  undang-undang  yang berdasarkan konstitusi, pembentukan Undang- Undang tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD berdasarkan konstitusi, dan pelaksanaan Program Legislasi Nasional khususnya Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD di masa Mendatang. Adapun dalam rangka menjawab rumusan masalah digunakan Teori Negara Hukum Pancasila (grand theory), Teori Pembagian Kekuasaan dengan prinsip check and balances (middle  range  theory)  dan  Teori  Perundang-Undangan  berprinsip  pada  manfaat dan    keadilan bermartabat  (applied  theory).  Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah penelitian  hukum  yuridis normatif. Jenis bahan hukum yang digunakan adalah    bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tersier, serta bahan hukum primer untuk mendukung bahan hukum sekunder, metode analisis yang digunakan analisis yuridis yang bersifat preskriptif. Kesimpulan dari hasil penelitian yang digunakan adalah Penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Jangka Menengah Tahun 2015- 2019  masih  belum  terencana  dengan  baik  dan  tidak  realistis.  Faktor-faktor  penyebabnya  adalah penetapan waktu Prolegnas terlambat, Naskah Akademik dan/atau Draft RUU diajukan menyusul setelah judul RUU tersebut ditetapkan menjadi prioritas tahunan, jumlah RUU dalam Prolegnas lima tahun atau tahunan  terlalu  banyak  bahkan  RUU  Prioritas  Tahun  2019  bertambah  empat  RUU  menjadi  total  189 (seratus delapan puluh sembilan) RUU, waktu membahas legislasi di Badan Legislasi hanya dialokasikan dua hari legislasi dalam sepekan.
Kata Kunci : UUD 1945, Pancasila, Program Legislasi Nasional, DPR, MPR, DPD, dan DPRD

## Abstract
The development of national law is part of the national development system which aims to realize the goals of the state as stated in the preamble to the 1945 Constitution. The national legislation program makes Pancasila the source of all sources of law and the basis of the state which is guided by the philosophy and values of Pancasila imbue and influence the formation process. legislation. To describe the problems in this study, researchers have three problem formulations, namely the concept of drafting the National Legislation Program to produce laws based on the constitution, the formation of laws on the MPR, DPR, DPD and DPRD based on the constitution, and the implementation of the National Legislation Program, especially the  Law  on  the  MPR  ,  DPR,  DPD  and  DPRD  in  the  future.  As  for  answering  the  problem formulation, the Pancasila Law State Theory (grand theory), the Power Sharing Theory with the principle of checks and balances (middle range theory) and the Legislation Theory with the principle of benefit and dignified justice (applied theory) are used. The research method used  is  normative  juridical  research.  The  types  of  legal  materials  used  are  primary  legal materials,  secondary  legal  materials  and  tertiary  legal  materials,  as  well  as  primary  legal materials  to  support  secondary  legal  materials,  the  analytical  method  used  is  prescriptive juridical analysis. The conclusion from the results of the research used is that the preparation of  the  2015-2019  Medium  Term  National  Legislation  Program  (Prolegnas)  is  still  not  well planned and unrealistic. The contributing factors are the delay in the timing of the National Legislation Program, Academic Papers and/or Draft Bills submitted following after the title of the bill is determined to be an annual priority, the number of bills in the five-year or annual Prolegnas is too many, even the 2019 Priority Bill has increased by four bills to a total of 189 (one hundred and eight twenty-nine) bills, when discussing legislation in the Legislative Body only allocates two days of legislation a week.
Keywords : UUD 1945, Pancasila, Prolegnas Lawmaking Procedure, DPR, MPR, DPD, and  DPRD

## PENDAHULUAN
Hukum adalah undang-undang dalam bentuk tertulis, dibentuk  menurut  parlemen. Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kekuasaan legislatif dimiliki oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Presiden. Peraturan perundang-undangan merupakan bagian dari pembangunan hukum, yang meliputi pembangunan sistem hukum nasional  untuk  melaksanakan  tujuan  negara.  yang  dimulai  dari  perencanaan  atau pemrogramannya, diwujudkan secara rasional, terpadu dan sistematis.
Secara fungsional, Prolegnas memuat  daftar usulan  legislatif dalam waktu tertentu. Dalam keanggotaan DPR 2004-2005 tertuang dalam Prolegnas 2005-2009 dan Prolegnas
Tahun 2005-2009 ditetapkan sebagai tahun legislatif pertama 2005. Pembentukan program legislatif  nasional  merupakan  persyaratan  hukum  10  Tahun  2004,  Pasal  15  mengatakan bahwa  “perencanaan  persiapan  Undang-undang  tersebut  akan  dilaksanakan  dalam program  legislasi nasional.” Oleh  karena itu,  pembentukan undang-undang  memerlukan penetapan program Legislasi nasional. Pasal 17 (1) UU mengatakan demikian  “RUU yang bagus datang dari DPR, Rakyat, presiden dan dewan perwakilan provinsi dipilih berdasarkan program legislatif nasional.” Itu berarti bahwa setiap proyek Ketua dan DPD yang disediakan DPR harus masuk terlebih dahulu dalam program legislasi nasional
Pembangunan hukum nasional merupakan bagian dari sistem pembangunan nasional yang ditujukan untuk mewujudkan tujuan negara dalam pembukaan UUD 1945. Indonesia sebagai negara hukum (rule of law) berarti mengikuti negara hukum, yaitu melaksanakan penerapan hukum sebagai alat perencanaan/pembangunan sosial (law as a tool of social planning),  alat  penyelesaian  masalah  (dispute  ).  permukiman)  dan  alat  untuk  mengatur perilaku masyarakat (kontrol sosial).
Pada masa sebelum reformasi, peraturan perundang-undangan dikembangkan sesuai dengan kebijakan negara. Pada waktu itu belum secara khusus diuraikan dalam perbuatan hukum untuk membentuk suatu peraturan hukum yang dikehendaki untuk jangka waktu tertentu,  apalagi  setahun.  Sebuah  langkah  penting  diambil  pada  tahun  1999,  yaitu pembentukan kelompok kerja program legislasi nasional yang disebut POKJA PROLEGNAS, yang koordinatornya dipindahkan ke DPR. Pada tahun 2000 diundangkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Legislatif Nasional/PROPENAS. Undang-undang ini hanya menggunakan istilah Program Legislatif Nasional/Prolegnas.
Program Legislasi Nasional tersebut akhirnya dituangkan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Peraturan Perundang-undangan yaitu. sebagai alat untuk merancang program untuk membentuk undang-undang/undang-undang, didukung oleh metode dan prosedur yang  ditentukan, seragam  dan terpadu yang melibatkan semua lembaga yang berwenang harus mewujudkan hukum. peraturan
Pedoman dan landasan pengembangan bahan hukum di Indonesia saat ini tertuang dalam Program Legislatif Nasional (Prolegnas). Prolegnas memuat peta atau potret rencana pelaksanaan  undang-undang  dalam  kurun  waktu  tertentu.  Prolegnas  disusun  oleh  DPR bersama pemerintah yang mengkoordinir DPR dalam penyusunannya. Hal ini sesuai dengan hasil  Perubahan  Pertama  UUD  1945,  ketika  arah  atau  fokus  pembuatan  undang-undang dialihkan dari pemerintah ke DPR. Pasal 20(1) Perubahan Pertama UUD 1945 menyatakan: “Badan perwakilan rakyat mempunyai kekuasaan untuk membuat undang-undang”
Dengan  program  legislasi  yang  berlandaskan  Pancasila  sebagai  alat  perencanaan Program Legislasi Nasional (Prolegnas), maka perumusan undang-undang yang terencana, menyeluruh,  dan  sistematis  dirasa  belum  cukup  bagi  pembangunan  legislasi  nasional. Sebagai negara hukum berdasarkan nilai-nilai  pancasila  menetapkannya sebagai sumber dari  segala  sumber  hukum  sebagaimana  dimaksud  dalam  alinea  keempat  Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004, Pasal 15, Ayat 1, tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan  mengatur:  “Perencanaan  penyusunan  Undang-Undang harus  dilakukan  dalam  Program  Legislatif  Nasional”.  Tujuannya  agar  peraturan perundangundangan  dapat  disusun  secara  terencana,  menyeluruh  dan  sistematis.  Pada tanggal 1 Februari 2005, DPR RI mengesahkan Program Legislatif Nasional (Prolegnas) tahun 20052009. Program Legislatif Nasional tidak hanya memuat daftar RUU, tetapi didasarkan pada visi, misi, dan kebijakan, yang merupakan kriteria untuk menetapkan, mengurutkan, dan memprioritaskan RUU untuk periode lima tahun dan satu tahun. Salah satu rencana reformasi  hukum  nasional  adalah  reformasi  hukum  pidana.  Gagasan  reformasi  hukum pidana  lahir  sejak  tahun  1960-an.  DPR  2014-2019  mendapatkan  momentum  dalam pembahasan  RUU  berskala  besar  ini,  baik  karena  peran  dan  lingkup  pengaruhnya  yang besar di kepolisian Indonesia, maupun karena luasan materinya secara fisik. Kegiatan Dewan Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia  (selanjutnya  disebut  DPR  RI)  di  bidang  legislasi periode  2014  -  2019  selalu  menjadi  ranah  publik.  Pencapaian  ini  selalu  terkait  dengan tugasnya melaksanakan undangundang yang dinilai lebih rendah dari periode sebelumnya (Safrezi  Fitra,  2019).  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia  merupakan  bentukan perwakilan bagi seluruh rakyat Indonesia yang terpilih dalam pemilihan umum Keberadaan DPR RI di bidang legislasi tata negara.
Negara Republik Indonesia secara hukum diatur oleh Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD 1945) (UUD 1945): Ayat (1), (2), (3), (4) dan Ayat 5,
Pasal 20A (1). Menurut A. Hamid S. Atamim, pengertian dari kata “kewenangan administratif ” diartikan sebagai “kewenangan administratif”.4 Berdasarkan Pasal 20A
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Perubahan Kedua Tahun 2000 dan Pasal 69( 1 ). Undang-Undang Nomor 17 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disingkat UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD), baru diubah dengan Undang- Undang  Nomor  13  Tahun  2014  Tahun  2019  tercantum  dalam  Anggaran  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2019  dalam  Berita  Negara  Republik  Indonesia  Nomor  181  dan
Tambahan  Nomor  6396  tanggal  30  September  2019.  DPR  RI  mempunyai  tugas  legislasi, anggaran, pengawasan dan peran diplomasi parlemen.
Tentu saja, untuk program legislasi nasional berdasarkan Pancasila, konstitusi yang baik bagi suatu negara adalah konstitusi yang ramah bagi warga negaranya. Keramahtamahan ini  tercermin  dalam  penguatan  penghormatan  terhadap  hak  asasi  manusia  dan  sipil. Hadiahnya  tinggi,  kuat  dan  penuh.  Dimensi  hak  yang  berbeda  lebih  dihargai.  Hak  yang diterjemahkan  ke  dalam  tugas  dan  tanggung  jawab  negara  adalah  kewajiban  untuk menghormati,  kewajiban  untuk  melindungi,  dan  kewajiban  untuk  memenuhi.  Mengenai tugas legislasi, Pasal 70(1) menyatakan bahwa  “tugas legislasi harus dilaksanakan sebagai wujud  DPR  RI  sebagai  pemegang  kekuasaan  legislatif”.  5  Memperkuat  kegiatan  DPR  RI dengan memindahkan kursi kekuasaan legislatif. penugasan Presiden kepada DPR RI harus dengan persetujuan Presiden. Namun dapat dikatakan bahwa setelah perubahan Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  (1945)  terlihat  bahwa  parlemen  tidak  nyaman karena  DPR  RI  diperkuat  tidak  hanya  dalam  fungsi  legislasi  tetapi  juga  dalam  fungsi pengawasan (Sabri , 2012 ).
Komponen  kepatuhan  yang  paling  penting  adalah  “adanya  peraturan perundangundangan yang memadai, tidak hanya adanya prosedur teknis (legislatif) yang demokratis,  tetapi  juga  adanya  muatan  kualitas  dan  bahan  acuan  untuk  membimbing masyarakat tanpa bertentangan dengan kehendak masyarakat”.
Dalam  situasi  legislatif,  tugas  legislasi  merupakan  tugas  pokok  parlemen.  DVR  RI mengikuti keinginan rakyat, yang telah diterjemahkan ke  dalam undang-undang sebagai badan perwakilan. Menurut Jimly Assidiqie, tugas legislasi terdiri dari: "(1) Inisiatif legislatif (memprakarsai undang-undang); (2) pertimbangan RUU (proses legislatif); (3) menyetujui ratifikasi  RUU  (mengeluarkan  undang-undang);  dan  (4)  memberikan  persetujuan  yang mengikat untuk ratifikasi perjanjian atau perjanjian internasional dan dokumen hukum yang mengikat lainnya (binding international decision making agreement or other legal binding documents) (Hadi, 2013). Dasar kerja kebijakan hukum nasional. Pertama, hukum Indonesia harus menjamin integrasi atau keutuhan bangsa, dan karena itu tidak boleh ada hukum yang diskriminatif  berdasarkan  ikatan  adat.  Tujuan  substantif  dari  arahan  ini  adalah  bahwa peraturan perundang-undangan nasional harus mendukung keutuhan bangsa dan negara, baik secara teritorial maupun ideologis. Kedua, hukum harus dibuat secara demokratis dan nomokratis,  berdasarkan  kebijaksanaan.  Pembuatannya  harus  mempertimbangkan  dan memperhitungkan keinginan masyarakat dan dilakukan secara legal atau prosedural. Ketiga, hukum  harus  mendorong  terciptanya  keadilan  sosial,  yang  antara  lain  ditandai  dengan kenyataan bahwa negara memberikan perlindungan khusus kepada kelompok-kelompok
lemah  dalam  masyarakat,  agar  mereka  tidak  bersaing  secara  bebas,  tetapi  tidak  pernah menemukan keseimbangan, sedikit pun; satu sekelompok anggota masyarakat yang kuat. Keempat,  tidak  boleh  ada  hukum  publik  berdasarkan  doktrin  agama  tertentu  (mengikat masyarakat  dengan  berbagai  milik  adat),  karena  hukum  negara  Pancasila  mensyaratkan munculnya undang-undang yang menjamin toleransi kehidupan beragama yang beradab.
Dengan pemikiran ini, poin utama dari artikel ini adalah sebagai berikut: (1) Apakah Prolegnas menjadikan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum? (2) Bagaimana falsafah nilai Pancasila menjiwai dan mempengaruhi peraturan perundang-undangan? (3) Sejauh mana pembuatan hukum mewujudkan keadilan dan kesejahteraan rakyat?

## METODE PENELITIAN
Spesifikasi penelitian ini adalah penelitian hukum normatif (Mahmud Marzuki, 2017). adalah  kajian  asas-asas  hukum  positif  dan  asas-asas  hukum,  yang  dilakukan  dengan mengevaluasi standar hukum, yaitu hukum dan peraturan yang relevan.
Pendekatan yang digunakan dalam penelitian hukum adalah (Mahmud Marzuki, 2017) pendekatan  hukum,  pendekatan  kasus,  pendekatan  sejarah,  pendekatan  komparatif, pendekatan konseptual, pendekatan sosiologis (Peter Mahmud Marzuki & SH, 2021) dan pendekatan filosofis (Johnny Ibrahim, 2005).

## HASIL DAN PEMBAHASAN
A. Penegakan Hukum, Keadilan dan Kesejahteraan dalam Sistem Hukum Pancasila Konsep dan cita-cita negara hukum lahir jauh sebelum Revolusi Industri di Inggris pada tahun 1688, namun baru muncul kembali pada abad ke-17, menjadi populer kembali pada abad ke-19. Sebagai latar belakang munculnya gagasan negara hukum atau cita-cita negara hukum itu sendiri sebenarnya sudah sangat tua dan tua dari zaman ilmu politik dan ilmu politik. Gagasan tentang adanya negara hukum pertama kali dikemukakan oleh Plato dan  kemudian  Aristoteles  menekankan  pemikiran  dan  gagasan  tersebut.  Dalam  kata bendanya,  Plato  mulai  memperhatikan  hukum  dan  maknanya  yang  lebih  tinggi. Menurutnya, good governance diatur dengan undang-undang. 10 cita-cita Plato kemudian dilanjutkan oleh muridnya Aristoteles. Menurut Aristoteles, negara yang baik adalah negara yang konstitusional dan diatur oleh aturan hukum.
Pemahaman  kita  bersama  tentang  kehidupan  hukum  Indonesia  memiliki  sejarah yang  kaya  karena  hukum  suatu  bangsa,  khususnya  rakyat  Indonesia,  sesungguhnya mencerminkan  kehidupan  sosial  bangsa  tersebut.  Hukum,  di  sisi  lain,  adalah  fungsi  dari sejarah sosial suatu masyarakat terhadap pemahaman hukum dan efek perubahan sosial
terhadap perkembangan hukum. Sebagaimana AV Decey,13 bahwa kedaulatan parlementer mendukung  negara  hukum,  sedangkan  negara  hukum  mensyaratkan  pelaksanaan kedaulatan parlemen sebagai negara hukum. Ciri sentral dari konsep negara hukum adalah penegakan hukum yang adil dan wajar (just law).
Konsep  ahli  hukum  Jerman  Frederick  Julius  Stahl  dalam  bukunya  Philosophie  de Rechts yang diterbitkan pada tahun 1878 menyajikan pengertian yang lebih konkrit tentang unsur-unsur Rechtsstaat atau rule of law yang dicirikan oleh empat unsur utama, yaitu:
1). pengakuan dan perlindungan hak asasi manusia;
2). pemisahan atau pembagian kekuasaan negara untuk menjamin hak asasi manusia;
3). pemerintahan berbasis aturan; dan
4) adanya hukum administrasi
Dari perumusan unsur-unsur negara hukum versi Frederick Julius Stahl, terlihat bahwa Julius Stahl sangat dipengaruhi oleh gagasan Montesquieu tentang pemisahan kekuasaan, tetapi  menurut  Carl  J.  Frederich,  oleh  konsep  aturan  hukum  Dapat  juga  digambarkan sebagai konsep negara hukum, yang pada hakekatnya merupakan kumpulan kegiatan yang diselenggarakan  atas  nama  rakyat,  tetapi  dengan  beberapa  batasan  untuk  memastikan bahwa  kekuasaan  pemerintah  tidak  disalahgunakan  oleh  mereka  yang  terlibat  dalam administrasi yang ditugaskan oleh pemerintah. .
Kemudian, ketika berbicara tentang konsep keadilan, kita memahami bahwa sangat diharapkan terpeliharanya tatanan hukum positif melalui penerapannya sesuai dengan sila kelima Pancasila, yaitu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, sedangkan keadilan menurut  hukum  berlandaskan  keadilan.  Dalam  pergaulan  sosial,  hak  mengoreksi  (tukar) merupakan kewajiban setiap orang terhadap orang lain, dituntut persamaan hak. Dengan demikian, setiap orang diperlakukan sama, tanpa memandang status.
Jika teori hukum John Rawls dikenal dengan Teori Keadilan, maka teori keadilan Rawls lebih mengutamakan  “hak” (the principle  of justice)  di atas  “konsep kebaikan”  dan lebih mengutamakan tuntutan berdasarkan hak individu. diharapkan bagi individu-individu yang baik.  Negara  kesejahteraan  (welfare  state  atau  negara  kesejahteraan)  bertujuan  untuk mewujudkan  kesejahteraan  umum,  karena  negara  dipahami  sebagai  instrumen  yang dirancang manusia semata untuk mencapai tujuan bersama, yaitu masyarakat yang tertib, bahagia,  sejahtera,  dan  berkeadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat.  Pancasila  sebagai  dasar negara  merupakan  konsep  normatif,  yaitu  konsep  yang  keberadaannya  diakui  dalam struktur  ketatanegaraan  Indonesia  karena  menjadi  acuan  pembentukan  hukum  nasional Indonesia.

## B. Pengembangan program legislasi nasional berdasarkan Pancasila
1. Penerapan teori pemisahan kekuasaan dengan prinsip check and balances dalam analisis program  Prolegnas  periode  2015-2019  untuk  penjabaran  undang-undang  berdasarkan UUD.
a) Analisis proses atau prosedur
Seperti yang peneliti uraikan dalam diagram hubungan antara Pancasila dengan UUD 1945 dan Hukum Positif, Hukum dan Program Legislatif Nasional di atas, terdapat lembagalembaga  negara  yang  perlu  mengkoordinasikan  penyusunan  Prolega.  Yaitu badan  legislatif  DPR  sebagai  alat  pelengkap  DPR  yang  bertugas  mengurusi  bidang legislasi.
Berdasarkan analisis menurut proses atau prosedur, dapat digambarkan bahwa masih terdapat invoice yang tidak melalui prosedur tetap (non teknis). Artinya, DPR atau Kabinet  akan  cenderung  mengusulkan  pertimbangan  RUU  nonprolegnas  melalui Mekanisme  Penyisipan  Prolegnas  Prioritas.  Padahal,  DPR  dan  pemerintah  sedang berupaya membahas dan menyelesaikan lebih lanjut RUU kumulatif terbuka tersebut. Antara tahun 2015 dan 2019, DPR menyetujui 53 (lima puluh tiga) RUU kumulatif yang belum diselesaikan dan 36 (tiga puluh enam) RUU Prolegnas, sehingga total menjadi 89 (delapan puluh sembilan) RUU.
Prolegnas diatur dalam kaitannya dengan proses atau tata cara dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, secara internal lebih tepatnya dalam Peraturan DPR Tahun 2014 dan  secara  konkrit  dalam  bentuk  Peraturan  DPR-RI.  Peneliti  menganalisis  Surat Keputusan  DPR  RI/DPR  RI/I/2018-2019  tanggal  31  Oktober  2018  Nomor  19  yang mempengaruhi  Program  Legislatif  Nasional  Undang-Undang  Dasar  Tahun  2019  dan Perubahan Program Legislatif Nasional Undang-Undang Tahun 2015-2019. 2015 Periode Prolegna -2019, terdiri dari daftar tiket sejumlah 189 (seratus delapan puluh sembilan) invoice yang dapat diklasifikasikan sebagai:
1) Tagihan yang dikirim DPR sebanyak 73 lembar;
2) Ada 46 proposal yang diajukan pemerintah;
3) DPR/pemerintah mengajukan 30 RUU;
4) DPR/pemerintah/DPD mengajukan 9 RUU;
5) Ada lima presentasi yang disampaikan oleh pemerintah/DPD;
6) DPR/DPD mengajukan 15 tagihan;
7) 11 invoice dikirim oleh DPD
b) Analisis zat atau bahan
Pengelompokan faktur dibagi menjadi beberapa kategori dalam analisis material:
Pertama; politik dan keamanan, kedua; sektor industri dan pembangunan, ketiga; Departemen Ekonomi Keuangan, keempat; bidang kesejahteraan manusia, kelima; di bidang tanggung jawab keuangan pemerintah. Pengelompokan peneliti ini didasarkan pada pengelompokan amanat Wakil Presiden DPR periode 2014-2019 yang merupakan mandatnya  untuk  melaksanakan  tugas  di  bidang  legislasi.  Tujuannya  adalah  untuk memudahkan  penyelenggaraan  DPR  dalam  pengawasan  komisi-komisi  atau  panel- panel atau pansus di bawahnya, berdasarkan departemen-departemen yang menjadi mitra komisi-komisi di DPR, sesuai bidang tersebut di atas. Dari 189 (seratus delapan puluh  sembilan)  permohonan  dalam  daftar  Prolegnas  periode  2015-2019,  peneliti menganalisis RUU yang diajukan DPR, sebanyak 73 (tujuh puluh tiga) RUU yang isinya menyangkut kesejahteraan manusia. . . sebanyak 30 (tiga puluh) undang-undang, politik dan keamanan 19 (sembilan belas) undangundang, 18 (delapan belas) undang-undang industri  dan  pembangunan,  6  (enam)  undangundang  ekonomi  dan  keuangan.  Dari jumlah tersebut terlihat jelas bahwa perhatian DPR dalam menyampaikan rancangan undang-undang  dalam  program  legislasi  nasionalnya  menyangkut  kesejahteraan rakyat,  yang  jika  disebutkan  berkaitan  dengan  kebudayaan,  kesehatan,  agama, pekerjaan dan pendidikan.
Kesimpulannya,  dapat  dikatakan  bahwa  teori  pemisahan  kekuasaan  menurut prinsip  check  and  balances  dalam  analisis  prolegnas  periode  2015-2019  untuk pembentukan  undangundang  berdasarkan  konstitusi  berjalan  sesuai  dengan kewenangannya di kasus ini. Artinya, meskipun Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia  (1945)  memberikan  kewenangan  penuh  kepada  DPR  untuk  menyusun undang-undang,  Rencana  Prolegnas  20152019  memiliki  persentase  tanggung  jawab yang berimbang untuk pembagian RUU dan dokumen akademik antar DPR. Lembaga negara dan DPD sebagaimana disyaratkan oleh UUD Nomor 1945.
2. Penggunaan teori perundang-undangan berdasarkan asas kepentingan dan  hak yang berharga untuk menganalisis program legislasi nasional periode 2015–2019 untuk periode penyusunan UUD.
a) Proses atau analisis proses:
Berdasarkan analisis menurut proses atau prosedur, dapat digambarkan bahwa masih terdapat invoice yang tidak melalui prosedur tetap (non teknis). Artinya, DPR atau Kabinet  akan  cenderung  mengusulkan  pertimbangan  RUU  nonprolegnas  melalui Mekanisme  Penyisipan  Prolegnas  Prioritas.  Padahal,  DPR  dan  pemerintah  sedang berupaya membahas dan menyelesaikan lebih lanjut RUU kumulatif terbuka tersebut.
Antara tahun 2015 dan 2019, DPR menyetujui 53 (lima puluh tiga) RUU kumulatif yang belum diselesaikan dan 36 (tiga puluh enam) RUU Prolegnas, sehingga total menjadi 89 (delapan puluh sembilan) RUU. b) Analisis suatu zat atau bahan
Pengelompokan faktur dibagi menjadi beberapa kategori dalam analisis material: Pertama;  politik  dan  keamanan,  kedua;  sektor  industri  dan  pembangunan,  ketiga; Departemen Ekonomi Keuangan, keempat; bidang kesejahteraan manusia, kelima; di bidang tanggung jawab keuangan pemerintah. Pengelompokan peneliti ini didasarkan pada  pengelompokan  uraian  tugas  Wakil  Presiden  DPR  periode  2014-2019  yaitu. kewenangannya  untuk  melakukan  tugas-tugas  di  bidang  legislasi.  Tujuannya  adalah untuk  memudahkan  penyelenggaraan  DPR  dalam  pengawasan  komisi-komisi  atau panel-panel  atau  pansus  di  bawahnya,  berdasarkan  departemen-departemen  yang menjadi mitra komisi-komisi di DPR, sesuai bidang tersebut di atas.
Dari 189 (seratus delapan puluh sembilan) permohonan yang masuk dalam daftar Prolegnas periode 2015-2019, peneliti menganalisis RUU yang diajukan DPR, sebanyak 73 (tujuh puluh tiga) RUU yang isinya termasuk bidang kemanusiaan. kesejahteraan. . sebanyak
30  (tiga  puluh)  undang-undang,  politik  dan  keamanan  19  (sembilan  belas)  undang- undang,  18  (delapan  belas)  undang-undang  industri  dan  pembangunan,  6  (enam) undang-undang  ekonomi  dan  keuangan.  Dari  jumlah  tersebut  terlihat  jelas  bahwa perhatian  DPR  dalam  menyampaikan  rancangan  undang-undang  dalam  program legislasi nasionalnya menyangkut kesejahteraan rakyat, yang jika disebutkan berkaitan dengan  kebudayaan,  kesehatan,  agama,  pekerjaan  dan  pendidikan.  Kesimpulannya, teori pemisahan kekuasaan bertindak sesuai kewenangannya dengan prinsip check and balances dalam menganalisis prolegnas periode 2015-2019 untuk menyusun undang- undang  berdasarkan  konstitusi  dalam  kasus  ini.  Artinya,  meskipun  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (1945) memberikan kewenangan penuh kepada DPR untuk  menyusun  undang-undang,  Rencana  Prolegnas  20152019  memiliki  persentase tanggung jawab yang berimbang untuk pembagian RUU dan dokumen akademik antar DPR. Instansi pemerintahan dan DPD sesuai amanat UUD NRI 1945, Prolegnas secara tata  cara  atau  tata  cara  diatur  dalam  Undang-undang  Legislatif  2011  No  12,  secara internal lebih dirinci di DPR 2014. bentuk keputusan DPR RI.
1.  Penggunaan  Teori  Perundang-undangan  yang  berprinsip  pada  asas  manfaat  dan keadilan  bermartabat  dalam  menganalisis  Prolegnas  Periode  2015-2019  Untuk Menghasilkan Undang-Undang Yang Berdasarkan Konstitusi.
a. Analisis proses/prosedur
Peneliti berpendapat dalam rangka Penyusunan Prolegnas Tahun 2015-2019 secara  proses/prosedur  pada  umumnya  semua  sudah  dilakukan  oleh  Badan Legislasi bersama Menteri Hukum dan HAM , dan DPD sesuai dengan jadwal yang telah  ditetapkan  sehingga  dapat  dikatakan  sesuai  dengan  Teori  Perundang- Undangan  mekanismenya.  Namun  dari  segi  manajemen  waktu  masih  terdapat ketidaktepatan waktu dalam alokasi rapat sehingga berdampak pada pengambilan keputusannya pun terlambat.
Dari  sampling  beberapa  rapat  yang  membahas  Prioritas  Tahunan  maka peneliti  menemukan  ada  keterlambatan  dalam  penetapan  Prioritas  Tahun  2015 sehingga tidak sesuai dengan Pasal 20 ayat (5) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 yang menyatakan bahwa penyusunan dan penetapan  Prolegnas  Prioritas  tahunan  sebagai  pelaksanaan  Prolegnas  jangka menengah  dilakukan  setiap  tahun  sebelum  penetapan  Rancangan  Undang- Undang  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara.  Penetapan  RUU tersebut dilakukan biasanya dijadwalkan pada minggu ketiga atau keempat bulan Oktober.  Pada  Prioritas  Tahun  2015  baru  dilaksanakan  di  bulan  Februari  2015 mengingat  DPR  Periode  20142019  baru  dilantik  pada  1  Oktober  2014,  sehingga memerlukan waktu untuk pembentukan Fraksi, Alat Kelengkapan Dewan, Pemilihan Pimpinan  DPR  dan  Pemilihan  Pimpinan  Alat  Kelengkapan  Dewan.  Namun keterlambatan tersebut tidak ada sanksinya tetapi dampaknya menjadi mundurnya semua  target  pembahasan  sehingga  realisasi  kinerja  legislasi  pun  menjadi  tidak tercapai.
b. Analisis substansi atau materi muatan
Secara  substansi  ,  Badan  Legislasi      menetapkan      RUU  yang  pada  saat diajukan  dalam Prolegnas belum dilengkapi dengan Naskah Akademik dan Draft RUUnya, namun bila ternyata masuk prioritas tahunan harus segera dilengkapi oleh Naskah Akademiknya sebagaimana telah dibahas pula dalam Rapat Evaluasi Badan Legislasi,  sehingga  isi  dari  RUU  tersebut  belum  dapat  disajikan  pada  saat pembahasan Prioritas Tahunan Prolegnas. Realisasi capaian RUU DPR Periode 2014- 2019 dari target Prolegnas berjumlah 189 (seratus delapan puluh sembilan) RUU, capaiannya 36 (tiga puluh enam) RUU dari Prolegnas, 53 (lima puluh tiga) RUU dari Kumulatif  Terbuka.  Sesuai  dengan  Pasal  23  maka  RUU  Kumulatif  Terbuka  pada Periode  2014-2019  adalah  setiap  tahun  Periode  tersebut  sudah  pasti  ditetapkan
Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan Belanja Negara yaitu pada tahun 2015,2016,2017,2018.
Pada  Periode  tersebut  banyak  ditetapkan  RUU  tentang  pengesahan perjanjian internasional, RUU tentang penetapan PERPU. Substansi RUU tersebut lebih pada politik legislasi sehingga penggunaan pasal 18 huruf h dan Pasal 23 yang membuat  Prolegnas  tersebut  menjadi  fleksibel  idealnya  seandainya  digunakan pasal  18  huruf  h  dan  Pasal  23,  tetap  tidak  menggugurkan  kewajiban  yang  telah ditargetkan dalam Prolegnas.
Kesimpulannya, Penggunaan Teori Perundang-Undangan yang berdasarkan pada asas manfaat dan keadilan belum sesuai dalam Pelaksanaan Prolegnas 2014- 2019  untuk  menghasilan  Undang-Undang  yang  berdasarkan  Konstitusi.  Karena dalam pelaksanaan masih belum sesuai seperti yang diatur dalam Pasal 20 ayat (5) UndangUndang Nomor 12 Tahun
2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana Diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019.

## C. Koordinasi penyusunan Prolegnas
Pasal  16  (1)  undang-undang  tersebut  menyebutkan  bahwa  penjabaran  program legislasi nasional antara DPR dan pemerintah dikoordinasikan oleh DPR melalui perangkat khusus  legislasi  DPR.  Kemudian  pada  butir  (2)  disebutkan  bahwa  penyusunan  program legislasi nasional DPR dikoordinasikan oleh perangkat DPR yang khusus menangani bidang legislasi.  Selain  itu,  Ayat  3  menyatakan  bahwa  penyusunan  program  legislasi  nasional dikoordinasikan dalam Dewan Pemerintah oleh seorang menteri yang tugas dan tanggung jawabnya mencakup  peraturan hukum. Pasal 4  menyebutkan, tata cara penyusunan  dan penyelenggaraan program legislasi nasional diatur lebih lanjut dengan Keputusan Presiden. Mesin DPR tersebut di atas adalah parlemen dan menterinya adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.
Tata Tertib DPR tidak merinci mekanisme koordinasi mulai dari inventarisasi hingga penyusunan  program  legislasi  nasional.  Titik  waktu  dimulainya  penyusunan  program legislasi nasional tidak diatur secara tegas baik pada awal perundingan awal APBN maupun pada saat perundingan.
tentang APBN Di sini perlu diantisipasi adanya keputusan presiden agar ada regulasi yang tegas untuk mengkoordinir penyusunan program legislasi nasional.
Waktu  dan  tenaga  yang  berpengalaman  menjadi  penting  dan  diperlukan  bagi legislator untuk mencari dan merumuskan justifikasi atas masuknya RUU tersebut ke dalam
program legislasi nasional. Selain itu, diperlukan sistem dan prosedur dalam penyusunan program  legislasi  nasional  agar  program  legislasi  nasional  dapat  mencerminkan  arah pembangunan hukum yang diinginkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan baik secara kualitatif maupun kuantitatif, yang mencakup visi dan misi dalam waktu lima tahun. mendatang  atau  dalam  satu  tahun  sebagaimana  diatur  dalam  Undang-Undang  tentang Sistem Perencanaan Zonasi.
Kesulitan  yang  paling  nyata  dalam  menyusun  program  legislasi  nasional  adalah menentukan urutan prioritas RUU untuk tahun tersebut. Kesulitan muncul dalam tertibnya penyelenggaraan program legislasi, yang pertama terkait dengan indikator yang digunakan dan kedua dengan implementasi program. Jika pesanan di atas tidak dapat dikirim, haruskah kami menunggu pesanan berikutnya? Dengan demikian, dalam prioritas RUU 2005, urutan tidak menjadi pertimbangan, tetapi yang penting RUU itu disampaikan berdasarkan prioritas yang telah disusun dan ditetapkan. Salah satu faktor yang digunakan untuk menentukan prioritas RUU 2005 adalah RUU itu sudah siap, atau minimal pasal-pasalnya sudah siap, jadi bukan sekadar pertanyaan. Sistem dan prosedur menjadi pedoman yang semakin penting bagi penjabaran program legislasi nasional dan penjabaran suatu proyek undang-undang baik di DPR maupun di pemerintahan yang menaunginya.
Tahapan penyusunan dan penjabaran Prolegnas dan RUU dimulai dari inventarisasi, pendataan, draf Prolegnas atau RUU sampai dengan definisi Prolegnas atau RUU. draf asli RUU tersebut.  Koordinasi dan konsultasi penyusunan program legislasi nasional antara DPR dengan  Menteri  Hukum  dan  HAM  merupakan  forum  untuk  membahas  perkembangan hukum  selama  kurun  waktu  tertentu.  Koordinasi  dan  konsultasi  ini  sebenarnya  masih merupakan gabungan dari RUU DPR dan pemerintah. Kondisinya, sulit untuk memastikan alasan  mengapa  sebuah  RUU  dijadwalkan  untuk  program  legislasi  nasional.  Bagi pemerintah,  alasan  kuat  RUU  dalam  Prolegnas  bisa  jadi  karena  lembaga  pemrakarsa membutuhkannya. Oleh karena itu, alasan yang masuk akal dan material mengapa suatu perubahan harus diprogramkan atau dibentuk hanya dapat dipastikan dari presentasi pada saat perubahan itu diperkenalkan.

## SIMPULAN
(1)Penyusunan  program  legislasi  nasional  (Prolegnas)  jangka  menengah  2015-2019 (Prolegnas)  masih  belum  terencana  dengan  baik  dan  belum  realistis.  Faktor-faktor  yang menyebabkan hal ini antara lain kelambanan agenda legislasi nasional, publikasi akademik dan/atau rancangan undang-undang setelah judul rancangan undang-undang ditetapkan sebagai  prioritas  tahunan,  dan  jumlah  rancangan  peraturan  perundang-undangan  di
parlemen  nasional  lima  tahunan  atau  tahunan.  Agendanya  terlalu  banyak,  bahkan  RUU Prioritas 2019 bertambah empat mosi menjadi total 189 (seratus delapan puluh sembilan) mosi, ketika parlemen membahas undang-undang, hanya dua hari legislatif yang disisihkan setiap minggu. (2) Hukum bangsa Indonesia merupakan sarana untuk membangun negara yang demokratis, berkeadilan sosial, dan berperikemanusiaan. Perkembangan perundang- undangan  hukum  pancasila  selama  ini  harus  dijadikan  sebagai  landasan  politik  untuk menjamin keadilan dan kesejahteraan manusia, atau sebagai doktrin belaka jika tuntutan Hak  Asasi  Manusia  (HAM),  khususnya  Hak  Ekonomi,  Sosial  dan  Budaya  (ECOSOB)  ingin diajukan. ditangani. untuk mengkonfirmasi (3) Dari pembaharuan hukum pidana nasional (pembaruan  hukum  pidana)  diharapkan  bukan  hanya  hukum  pidana  yang  “merugikan”, tetapi juga hukum pidana nasional yang berkepribadian Indonesia dan menjunjung tinggi nilai-nilai agama dan adat, merupakan hukum pidana modern. alam. dan juga sesuai dengan nilai-nilai internasional, standar dan sesuai dengan prinsip dan tren yang diakui oleh negara- negara  beradab  di  dunia.  (4)  Program  legislasi  nasional  sebagai  landasan  fungsional pembangunan  hukum  melalui  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  mampu memproyeksikan  kebutuhan  legislasi  atau  peraturan  perundang-undangan  baik  secara kualitatif maupun kuantitatif, secara rasional menentukan visi dan misi, arah dan indikator politik,  sehingga  legislasi  nasional  Program  ini  bukan  sekedar  kumpulan  usulan  legislasi, tetapi berisi lima tahun atau satu tindakan yang bernilai strategis dalam periode akuntansi untuk dilaksanakan sebagai bagian dari pembangunan nasional. (5) Prolegnas merupakan bagian  dari  proses  pembuatan  undang-undang  yang  sangat  penting  bagi  terbentuknya tatanan hukum nasional berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

## SIMPULAN
Hadi, Syofyan. (2013). Fungsi Legislasi dalam Sistem Pemerintahan Presidensil (Studi Hikam,  Muhammad  A.  S.  (2018).  Pembentukan  Undang-Undang  Berdasarkan  Program hukum dalam proses pembentukan peraturan daerah di Jawa Timur. Program Ibrahim, Anis. (2008). Legislasi dalam Perspektif Demokrasi: Analisis interaksi politik dan Ibrahim, Johnny. (2005). Teori dan metode penelitian hukum normatif. Malang: Bayumedia Indonesia, 15(4).
Legislasi NasionaL. Jurnal Legislasi Indonesia, 2(1), 23–30.
Marzuki, Mahmud. (2017). Penelitian Hukum: Edisi Revisi. Prenada Media.
Marzuki, Peter Mahmud, & SH, M. S. (2021). Pengantar ilmu hukum. Prenada Media.
Pascasarjana Universitas Diponegoro.
Perbandingan Indonesia dan Amerika Serikat). DiH: Jurnal Ilmu Hukum, 9(18).
Perundang-Undangan  Melalui  Penggunaan  Bahasa  Indonesia  Baku. Jurnal  Legislasi Publishing.
Riana, Rati, & Junaidi, Muhammad. (2018). Konstitusionalisasi Pembentukan Peraturan Satjipto Rahardjo.  “Hukum Dalam        Perspektif Sejarah dan Perubahan Sosial ”, dalam Artidjo Alkostar (ed). 1986. Pembangunan Hukum Dalam     Perspektif Politik Hukum Nasional, Jakarta: CV. Rajawali.
Simorangkir, J.C.T. 1987. Hukum dan Konstitusi Indonesia, Jakarta:        Penerbit PT. Gunung Agung.
Suparman Marzuki. 2011. Tragedi Politik Hukum HAM, Yogyakarta: Penerbit Pustaka Pelajar Bekerja sama dengan PUSHAM UII.