## POLITIK HUKUM PENANGGULANGAN TINDAK PIDANA TERHADAP PEDAGANG KAKI LIMA
Fitri Setiyani Dwiarti KADIN Provinsi Lampung Email : data232007@yahoo.com

## abstract
This  research  aimed  to describe  the  choice  of  law  carried  out  by  Local Government  of  Bandar  Lampung  in  tackling  illegal  activities  of  street vendors  in  the  Bambu  Kuning  Market.  By  using  normative  approach  and utilizing secondary data, it could be concluded that use of a means of penal or (law) criminal in a policy is a way to streamline the implementation of the regulation. In addition, it can be concluded that the existence of criminal in a regulation will only be effective if: 1) the criminal is seriously preventing, 2) criminal  it  does  not  cause  an  even  more  dangerous  or  harmful  than  would occur  if  the  criminal  is  not  charged,  and  3)  no  other  criminal  that  can effectively  prevent  the  harm  or  loss  smaller.  The  provision  of  criminal sanctions  in  a  regulation  serves  to  prevent  the occurrence  of  crime,  and  in addition, if a crime has occurred, then the function of criminal provisions is to give deterrent effect to the perpetrators.
Keywords: Legal Politics, Criminal Law and Street Vendors.

## abstrak
Penelitian  ini  bertujuan  untuk menjabarkan  pilihan  hukum  yang  dilakukan pemerintah  daerah  Bandar  Lampung  dalam  menanggulangi  kegiatan  ilegal pedagang  kaki  lima  di  Pasar  Bambu  Kuning.  Menggunakan  pendekatan normatif  dengan  memanfaatkan  data  sekunder  disimpulkan  bahwa penggunaan  sarana penal  atau  (hukum)  pidana  dalam  suatu  kebijakan merupakan  cara  untuk  mengefektifkan  pelaksanaan  peraturan.  Selain  itu, dapat  disimpulkan  bahwa adanya  pidana  dalam  suatu  peraturan  hanya  akan efektif apabila 1) pidana itu sungguh-sungguh mencegah; 2) pidana itu tidak menyebabkan  timbulnya  keadaan  yang  lebih  berbahaya atau merugikan daripada  yang  akan  terjadi  apabila  pidana itu  tidak  dikenakan; dan  3) tidak ada  pidana  lain  yang  dapat  mencegah  secara  efektif  dengan  bahaya atau kerugian  yang  lebih  kecil. Pemberian  sanksi  pidana  dalam  suatu  peraturan, berfungsi mencegah terjadinya kejahatan, dan selain itu jika kejahatan telah terjadi,  maka  fungsi  ketentuan  pidana  adalah  untuk  memberi  efek  jera  bagi pelakunya.
Kata kunci : Politik Hukum, Hukum Pidana dan Pedagang Kaki Lima

## A. Pendahuluan
Dalam  kehidupan  sehari-hari, sering  terjadi  kejahatan  di  dalam masyarakat.  Kejahatan  atau  tindak  kriminal  merupakan  salah  satu  bentuk dari "perilaku menyimpang" 1 yang selalu ada dan melekat pada tiap bentuk masyarakat;  tidak  ada  masyarakat  yang  sepi  dari  kejahatan.  Menurut Saparinah  Sadli  perilaku  menyimpang  itu  merupakan  suatu  ancaman  yang nyata atau ancaman terhadap norma-norma sosial yang mendasari kehidupan atau  keteraturan  sosial;  dapat  menimbulkan  ketegangan  individual  maupun ketegangan-ketegangan  sosial;  dan  merupakan  ancaman  riil  atau  potensiil bagi  berlangsungnya  ketertiban  sosial. 2 Dengan  demikian,  kejahatan  di samping  merupakan  masalah  kemanusiaan,  ia  juga  merupakan  masalah sosial. 3 Bahkan  menurut  Benedict  S.  Alpen  merupakan  “ the  oldest  social problem ”. 4
Terhadap  masalah  kemanusiaan  dan  masalah  kemasyarakatan  yang tertua  ini  telah  banyak  usaha-usaha  penanggulangan  yang  dilakukan  dalam berbagai cara. Salah satu usaha pencegahan dan pengendalian kejahatan itu ialah menggunakan hukum pidana dengan sanksinya yang berupa pidana.
Namun  demikian,  usaha  ini  pun  masih  sering  dipersoalkan.  Menurut Herbert  L.  Packer,  usaha  pengendalian  perbuatan  anti sosial  dengan mengenakan  pidana  pada  seseorang  yang  bersalah  melanggar  peraturan pidana  merupakan  "suatu  problem  sosial  yang memunyai dimensi  hukum yang  penting". 5 Maksud  perkataan  ini  adalah  apakah  penerapan  sanksi pidana itu sudah tepat dalam prakteknya.
Penggunaan upaya hukum, termasuk hukum pidana, sebagai salah satu upaya  untuk  mengatasi  masalah  sosial  termasuk  dalam  bidang  kebijakan penegakan  hukum.  Karena  tujuannya  adalah  untuk  mencapai  kesejahteraan masyarakat  pada  umumnya,  maka  kebijakan  penegakan hukum  itu  pun termasuk  dalam  bidang  kebijakan  sosial,  yaitu  segala  usaha  yang  rasional untuk  mencapai  kesejahteraan  masyarakat.  Sebagai  suatu  masalah  yang termasuk masalah kebijakan, maka penggunaan (hukum) pidana sebenarnya tidak  merupakan  suatu  keharusan.  Akan  tetapi  merupakan  alternatif  yang
1 Saparinah.  Sadli, Persepsi  Sosial  Mengenai  Perilaku  Menyimpang, (1996),  hlm.  56 merumuskan  "perilaku  menyimpang"  sebagai  "tingkah  laku  yang  dinilai  menyimpang  dan aturan-aturan normatif yang berlaku".
2 Ibid, hlm. 25-26.
3 M.  Ancel, Social  Defence, 1995,  hlm.  99  menyebutkan  sebagai  "a  human  and  social problem".
4 Benedict A. Alper, Changing Concept of Crime And Criminal Policy, UNAFEI No. 6/1993, hlm. 85.
5 H.L Packer, The Limits of Criminal Sanction, (1998), hlm. 3.
dapat ditempuh untuk mengefektifkan hukum dan peraturan, antara lain agar hukum tersebut lebih diperhatikan oleh masyarakat. 6
Di  dalam  praktek  pembuatan  perundang-undangan,  sering  dijumpai adanya  peraturan non-pidana yang  memuat  ketentuan  pidana.  Sebagai contoh di dalam Peraturan Daerah. Salah satu Perda yang memuat ketentuan pidana  didalamnya  adalah  Perda  Nomor  8  Tahun  2000 tentang Pembinaan Umum, Ketertiban, Keamanan, Kebersihan, Kesehatan dan Keapikan dalam Wilayah Kota Bandar Lampung.
Perda  ini  memuat  ketentuan  pidana  bagi  pelanggar  ketentuan  yang diatur dalam Perda di dalam Pasal 26 yang menentukan bahwa: 1. barang siapa yang melanggar ketentuan-ketentuan  atau tidak
mengindahkan  larangan-larangan  yang  diberikan  dan  atau  tidak  menaati kewajiban dalam Peraturan Daerah ini diancam dengan pidana kurungan selama-lamanya  6  (enam)  bulan  dan  atau  denda  sebanyak-banyaknya Rp.5.000.000,- (lima  juta  rupiah)  kecuali  ditentukan  lain  oleh  peraturan perundang-undangan yang berlaku;
2. jika  waktu  melakukan  pelanggaran  belum  lampau  1  (satu)  tahun  sejak pelanggar  dihukum  dengan  keputusan  yang  tidak  dapat  diubah  lagi karena  perbuatan  yang  sama  maka  hukuman  tersebut  pada  ayat  (1)  ini dapat digandakan;
3. ancaman pidana sebagaimana dimaksud Pasal ini berlaku juga bagi aparat atau petugas pelaksana; dan
4. dikecualikan  dari  ketentuan  Pasal  26  ayat  (1)  Peraturan  Daerah  ini  dan berlaku  hanya  bersifat  himbauan  adalah  ketentuan  yang  diatur  dalam Pasal 2 ayat (2), Pasal 3 huruf b dan d, dan Pasal 14 ayat (3).
Adapun  ketentuan  dan  larangan-larangan  yang  menimbulkan  sanksi pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 di atas antara lain:
1. setiap  orang  wajib  memelihara  ketertiban,  keamanan,  kebersihan, keindahan,  keapikan,  kesehatan, dan  kelestarian lingkungannya  (Pasal  2 ayat (1) Perda 8/2000);
2. setiap  pedagang  wajib  membungkus  sampah  yang  ditimbulkannya  dan menyerahkan  langsung  kepada  petugas  kebersihan  atau  meletakkan langsung  pada  tempat-tempat  yang  telah  ditentukan  (Pasal  5  Perda 8/2000);
3. setiap warga  kota  berkawajiban  untuk  menjaga  tanaman  penghijauan yang ada di sekitar tempat tinggalnya (Pasal 11 Perda 8/2000);
4. dilarang membuang sampah atau suatu benda di jalan, trotoar, gang-gang dalam pasar, tepi pantai, sungai, sumber air, parit/saluran air, selokan air,
6 Muladi  dan  Barda  Nawawi  Arief, Teori-teori  dan  Kebijakan  Pidana,  (Bandung:  Alumni, 2005), hlm. 149.
taman,  lapangan  dan  tanah  kosong  milik  orang  lain, atau  tempat-tempat umum lainnya (Pasal 15 ayat (1) Perda 8/2000); dan
5. dilarang mempergunakan jalan umum atau trotoar atau pada teras depan bangunan  pertokoan/bangunan  pasar  yang  menghadap  pada  jalan  umum untuk pedagang kaki lima atau usaha lainnya, kecuali pada tempat-tempat yang  ditentukan/ditunjukan  oleh  Walikota  (Pasal  16  ayat  (1)  Perda 8/2000).
Berdasarkan  ketentuan  dan  larangan  di  atas,  dapat  diketahui  bahwa ketentuan-ketentuan  yang  diberi  sanksi  pidana  sebagaimana  ditentukan dalam Pasal 26 merupakan peristiwa-peristiwa non pidana. Misalnya tentang PKL yang diatur dalam Pasal 16 ayat (1). Ketentuan pidana yang diterapkan pada PKL ini ditujukan agar para PKL tidak melanggar larangan yang telah ditetapkan.  Akan  tetapi, apakah  pendekatan  pemberian  pidana  ini  sudah tepat, hal itu masih perlu dikaji lagi. Hal ini juga berlaku pada peraturan lain pada  umumnya,  harus  dikaji,  apakah  pemberian  ketentuan  pidana  pada peraturan non pidana adalah tepat.
Penanganan  permasalahan  terhadap  pedagang  kaki  lima  perlukah dilakukan  dengan  mengenakan  sanksi?  Seperti  diketahui  bahwa  penetapan sanksi  dalam Perda akan  berkombinasi  antara  sanksi  pidana  dan  sanksi administrasi. Ketentuan Pasal 71 UU No. 22 Tahun 1999 tentang peraturan daerah, menetapkan :
1. peraturan  daerah  dapat  memuat  ketentuan tentang pembebanan  biaya paksaan  penegakan  hukum,  seluruhnya  atau  sebagian  atas  biaya pelanggar (sanksi administrasi); dan
2. peraturan  daerah  dapat  memuat  ancaman  pidana  kurungan paling  lama enam  bulan  atau  denda  sebanyak-banyaknya Rp.5.000.000,00  (lima  juta rupiah)  dengan  atau  tidak  merampas  barang  tertentu  untuk  daerah, kecuali jika ditentukan lain dalam peraturan perundang-undangan.
Ketentuan  Pasal  71  ayat  (1)  menjadi  dasar  hukum  pengaturan  sanksi
administrasi, tujuan utamanya adalah menyelesaikan pelanggaran (reparatory).  Sanksi  administrasi  dapat  diterapkan  langsung  oleh pemerintah.  Oleh  sebab  itu,  peraturan  daerah  harus  merumuskan  secara lengkap  dasar  hukum,  jenis  sanksi,  prosedur, dan  pejabat  yang  berwenang menerapkan  sanksi  administrasi.  Hal  ini  berbeda  dengan  sanksi  pidana, karena  perancang  perda  hanya  cukup  merumuskan  dalam  perda,  sedang penerapan sanksinya dilakukan melalui prosedur KUHAP. 7
Berdasarkan  uraian  di  atas,  penulis  tertarik  untuk  meneliti permasalahan  mengenai  ”Bagaimanakah pemberian  sanksi  pidana  pada peraturan  perundang-undangan  mengenai  pedagang  kaki  lima  di  Bandar
7 www.Google.com/wikipedia
Lampung, apakah sudah merupakan politik kebijakan pidana yang tepat atau belum? ” .

## B. Pembahasan
1. Penanggulangan Kejahatan dengan (Hukum) Pidana
Penanggulangan  kejahatan  dengan  menggunakan  (hukum)  pidana merupakan  cara  yang  paling  tua,  setua  peradaban  manusia  itu  sendiri. Ada pula yang menyebutnya sebagai "older philosophy of crime control". 8 Dilihat sebagai suatu masalah kebijakan, maka ada yang mempermasalahkan apakah perlu  kejahatan  itu  ditanggulangi,  dicegah  atau  dikendalikan,  dengan menggunakan sanksi pidana.
Ada  sementara  pendapat  bahwa  terhadap  pelaku  kejahatan  atau  para pelanggar  hukum  pada  umumnya  tidak  perlu  dikenakan  pidana.  Menurut pendapat ini pidana merupakan "peninggalan dari kebiadaban kita masa lalu" (a  vestige  of  our  savage  past) 9 yang  seharusnya  dihindari.  Pendapat  ini tampaknya di  dasarkan  pada  pandangan  bahwa  pidana  merupakan  tindakan perlakuan atau pengenaan penderitaan yang kejam.
Memang,  sejarah  hukum  pidana  menurut  Bassiouni,  penuh  dengan gambaran-gambaran mengenai perlakuan yang oleh ukuran-ukuran sekarang dipandang  kejam  dan  melampaui  batas.  Dikemukakan  selanjutnya  bahwa gerakan pembaharuan pidana di Eropa Kontinental dan di Inggris melakukan reaksi  humanistis  yang  menentang  kekejaman  pidana. 10 Atas  dasar pandangan  yang  demikian  pulalah  kiranya,  ada  pendapat  bahwa  teori retributive atau teori pembalasan dalam hal pemidanaan merupakan "a relic of barbarism". 11
Dasar  pemikiran  lainnya  ialah  adanya  paham  determinisme  yang menyatakan bahwa orang tidak memunyai kehendak bebas dalam melakukan suatu  perbuatan  karena  dipengaruhi  oleh  watak  pribadinya,  faktor-faktor biologis  maupun  faktor  lingkungan  kemasyarakatannya.  Dengan  demikian, kejahatan  sebenarnya  merupakan  manifestasi  dari  keadaan  jiwa  seseorang yang  abnormal. Oleh  karena  itu,  si  pelaku  kejahatan  tidak  dapat dipersalahkan  atas  perbuatannya  dan  tidak  dapat  dikenakan  pidana.  Karena seorang  penjahat  merupakan  jenis  manusia  khusus  yang  memiliki ketidaknormalan  organik  dan  mental,  maka  bukan  pidana  yang  seharusnya
8 Gene Kassebaum, Delinquency and Social Policy, (1994), hlm. 93.
9 H.L. Packer, loc. cit.
10 M.  Cherif  Bassiouni, Substantive  Criminal  Law, (1998),  hlm.  86  dengan  menunjuk  B. Malinowski, Crime  and  Custom  in  Savage  Society, (1994);  dan  E.  Hoebel, The  Law  of Primitive Man, (1991).
11 Smith & Hogan, Criminal Law, 4th. ed., (1998), hlm. 6.
dikenakan  kepadanya,  tetapi  yang  diperlukan  adalah  tindakan-tindakan perawatan yang bertujuan memperbaiki. 12
Pandangan  determinisme  inilah  yang  menjadi  ide  dasar  dan  sangat mempengaruhi  aliran  positif  di  dalam  kriminologi  dengan  tokohnya  antara lain  Lombroso,  Garofalo, dan  Fem.  Menurut  Alf  Ross,  pandangan  inilah yang  kemudian  berlanjut  pada  gerakan  modern  mengenai  "the  campaign against punishment" (kampanye anti pidana). 13
Kampanye  anti  pidana  ini  masih  terdengar  di  abad  XX  ini  dengan slogan  barunya  yang  terkenal  "the  struggle  against  punishment"  atau "Abolition  of  punishment".  Antara  lain,  dikemukakan  oleh  seorang  ahli psychiatri forensic dan kriminolog Swedia bernama Olof Kinberg yang pada tahun  1946  mengeluarkan  tulisan  berjudul  "Punishment  and  Impunity" dan pada tahun 1948 berjudul "Le Droit de Punir". Menurut Kinberg, kejahatan pada  umumnya  merupakan  perwujudan  dari  ketidaknormalan  atau ketidakmatangan  si  pelanggar  (the  expression  of  an  offender's  abnormality or  immaturity) yang  lebih  memerlukan  tindakan perawatan  (treatment) daripada pidana. 14
Seorang  kriminolog  lainnya,  bernama  Karl  Menninger  menerbitkan pula  sebuah  buku  pada  tahun  1966  yang  berjudul  "The Crime  of Punishment".  Menurut  Menninger,  "sikap memidana"  (punitive  attitude) harus diganti dengan "sikap mengobati" (therapeutic attitude). 15
Ide  penghapusan  pidana  itu  dikemukakan  pula  oleh  Filippo Gramatica,  seorang  tokoh  ekstrim  dari  aliran  "defense  sociale"  yang merupakan perkembangan lebih lanjut dari aliran modern. Pada tahun 1947, tulisan-tulisan dan ceramah-ceramahnya dipublikasikan di dalam "Rivista di difesa sociale" yang salah satu tulisannya berjudul "La lotta contra la pena" (The  fight  against  punishment).  Menurut  Gramatica,  "hukum  perlindungan sosial" harus menggantikan hukum pidana yang ada sekarang.
Tujuan utama dari hukum perlindungan sosial adalah mengintegrasikan  individu  ke  dalam  tertib  sosial  dan  bukan  pemidanaan terhadap perbuatannya. Hukum perlindungan sosial menyaratkan
penghapusan  pertanggungjawaban  pidana  (kesalahan)  dan  digantikan tempatnya  oleh  pandangan tentang perbuatan  anti  sosial. 16 Jadi,  pada
12 Ibid.
13 Alf Ross, On Guilt Responsibility and Punishment, (1995), hlm. 67 dst. dan 101.
14 Pandangan  Kinberg  di  Swedia  ini  kemudian  dilanjutkan  oleh  J.  Andenaes, The  General Part of the Criminal Law of Norway, (1995), hlm. 86 dan 91.
15 Stanley E. Grupp, Theories of Punishment, (1991), hlm. 250.
16 Marc Ancel, Social Defence, (1995), hlm. 73 - 74; Lihat pula Sudarto, Suatu Dilema dalam Pembaharuan  Sistem  Pidana  Indonesia, cetakan  ke-2,  (1996),  hlm.  30;  Muladi  dan  Barda Nawawi Arief, Pidana dan Pemidanaan, (1982), hlm. 24 - 25.
prinsipnya  ajaran  Gramatica  menolak  konsepsi-konsepsi  mengenai  tindak pidana, penjahat, dan pidana.
Pandangan atau alam pikiran untuk menghapuskan pidana dan hukum pidana  seperti  dikemukakan  di  atas  menurut  Roeslan  Saleh  adalah  keliru. Beliau  mengemukakan  tiga  alasan  yang  cukup  panjang  mengenai  masih perlunya pidana dan hukum pidana. 17 Adapun intinya adalah sebagai berikut: a. perlu tidaknya hukum pidana tidak terletak pada persoalan tujuan-tujuan yang  hendak  dicapai,  tetapi  terletak  pada  persoalan  seberapa  jauh  untuk mencapai  tujuan  itu  boleh  menggunakan  paksaan;  persoalannya  bukan terletak  pada  hasil  yang  akan  dicapai,  tetapi  dalam  pertimbangan  antara nilai  dari  hasil  itu  dan  nilai  dari  batas-batas  kebebasan  pribadi  masing- masing;
b. ada  usaha-usaha  perbaikan  atau  perawatan  yang  tidak memunyai arti sama  sekali  bagi  si  terhukum;  dan  di  samping  itu, harus tetap  ada  suatu reaksi  atas  pelanggaran-pelanggaran  norma  yang  telah  dilakukannya  itu dan tidaklah dapat dibiarkan begitu saja; dan
c. pengaruh pidana atau hukum pidana bukan semata-mata ditujukan pada si penjahat,  tetapi  juga  untuk  mempengaruhi  orang  yang  tidak  jahat  yaitu warga masyarakat yang menaati norma-norma masyarakat.
Menurut  Barda  Nawawi  Arief  sebagaimana  dikutip  Teguh  Prasetya dan  Abdul  Halim  Barkatullah. 18 Bila  dihubungkan  dengan  pengertian kejahatan  (kriminal)  sebagai  suatu  konsep  yang  relatif,  dinamis,  serta bergantung  pada  ruang  dan  waktu  maka  sumber  bahan  dalam  kebijakan kriminalisasi harus di dasarkan pada hal-hal sebagai berikut : a. masukan berbagai penemuan ilmiah;
b. masukan  dari  beberapa  hasil  penelitian  dan  pengkajian  mengenai perkembangan  delik-delik  khusus  dalam  masyarakat  dan  perkembangan iptek;
c. masukan  dari  pengkajian  dan  pengamatan  bentuk-bentuk  serta  dimensi baru kejahatan dalam pertemuan/kongres internasional;
d. Masukan dari konvensi internasional; dan
e. Masukan dari pengkajian perbandingan berbagai KUHP asing.
Sesuai dengan prinsip subsidaritas maka dalam menentukan perbuatan pidana,  harus  selektif  dalam  memproses  perkara,  dan  selektif  pula  dalam memilih ancaman pidana.
17 Roeslan  Saleh, Mencari  Azas-azas  Umum  yang  Sesuai  untuk  Hukum  Pidana Nasional, Kumpulan  bahan upgrading  hukum  pidana,  (1995),  jilid  2,  hlm.  15 - 16.  Lihat  pula  Barda Nawawi Arief, Masalah Pemidanaan Sehubungan dengan Perkembangan Kriminalitas dan Perkembangan Delik-Delik Khusus dalam Masyarakat Modern, BPHN, (Dep. Kehakiman, 1980) hlm. 14-16.
18 Teguh Prasetya dan Abdul Hlmim barkatullah, Politik Hukum Pidana Kajian Kriminalisasi dan Dekriminalisasi, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005), hlm 46,139.
Apabila  bisa  diselesaikan  dengan  cara  lain,  sebaiknya  tidak  perlu menggunakan hukum pidana (ultimum remidium) dan apabila dengan pidana percobaan atau denda dipandang cukup, pidana penjara harus dihindari. Jika sekiranya  terpaksa  menggunakan  pidana  penjara,  harus  dipilih  lama  pidana paling ringan dan memberi manfaat kepada terdakwa.
Memperhatikan alasan-alasan di atas, maka tampaknya Roeslan Saleh tetap  mempertahankan  adanya  pidana  dan  hukum  pidana  dilihat  dari  sudut politik  kriminil  dan dari  sudut  tujuan,  fungsi, dan  pengaruh  dari  (hukum) pidana  itu  sendiri.  Istilah  yang  digunakan  oleh  beliau  sendiri  ialah  "masih adanya dasar susila dari hukum pidana".
Menurut  Alf  Ross,  ide-ide  dasar  dari  "kampanye  anti  pidana"  tidak dapat dipertahankan. Adapun alasan yang dikemukakannya ialah: 19 a. Merupakan asumsi yang tidak benar bahwa pencelaan  moral dan pidana
(yang  merupakan  perwujudan  dari  pencelaan  moral  itu)  adalah bertentangan atau tidak cocok dengan pemikiran ilmiah yang di dasarkan pada determinisme. Hal ini merupakan suatu kekeliruan yang disebabkan oleh pandangan filsafat yang kacau.
b. Merupakan asumsi yang tidak benar, bahwa pencelaan moral dan pidana tidak  ada hubungannya  dengan  tujuan  preventif  dari  pidana;  hal  ini merupakan  suatu  kekeliruan  yang  timbul  dari  kebingungan  konseptual bahwa  'pencegahan'  (prevention)  dan  'pembalasan'  (retribution) merupakan tujuan-tujuan dari pidana.
c. Merupakan asumsi yang tidak benar, bahwa tidak mungkin merumuskan atau  menerapkan  suatu  kriteria  mengenai  pertanggungjawaban  mental; hal  ini  merupakan  suatu  kekeliruan  yang  berasal  dari  tuntutan  ilmu pengetahuan  yang  dilebih-lebihkan  yang  diperlukan  untuk  membuat penilaian moral dan penilaian hukum.
Marc  Ancel  sebagai  penganut  aliran defense  sociale yang  lebih moderat  (alirannya  disebut  'defense  sociale  nouvelle')  juga  mengemukakan bahwa kesimpulan yang dilakukan Gramatica agak terburu-buru dan dilebih- lebihkan. Menurut Marc Ancel tiap masyarakat mensyaratkan adanya tertib sosial, yaitu seperangkat peraturan-peraturan yang tidak hanya sesuai dengan kebutuhan  untuk  kehidupan  bersama,  tetapi  juga  sesuai  dengan  aspirasi- aspirasi  warga  masyarakat  pada  umumnya. Oleh  karena  itu,  peranan  yang besar  dari  hukum  pidana  merupakan  kebutuhan  yang  tidak  dapat  dielakan bagi suatu sistem hukum.
Perlindungan  individu  maupun  masyarakat  bergantung  kepada perumusan  yang  tepat  mengenai  hukum  pidana  dan  hal  ini  tidak  kurang pentingnya  dari  kehidupan  masyarakat  itu  sendiri.  Oleh  karena  itu,  sistem hukum  pidana,  tindak  pidana,  penilaian  hakim  terhadap  si pelanggar  dalam
19 Alf Ross, Op.Cit, hlm. 98 - 99.
hubungannya  dengan  hukum  secara  murni  maupun  pidana  merupakan lembaga-lembaga  (institusi)  yang  harus  tetap  dipertahankan.  Hanya  saja, dalam menggunakan sistem hukum pidana Marc Ancel menolak penggunaan fiksi-fiksi  yuridis  dan  teknik-teknik yuridis  yang  terlepas  dari  kenyataan sosial.
Marc  Ancel  menolak  pandangan  aliran  klasik  dan neoklasik  yang memperlakukan  kejahatan  sebagai  konsepsi  hukum  yang  murni  dan  sanksi pidana  merupakan  konsekuensi  yang  diperlukan  menurut  hukum  terhadap pelanggaran tata/ketertiban yang ada; dan juga menolak bahwa tujuan pidana atau  sanksi-sanksi  lain adalah "pembaharuan  kembali  tertib hukum  tersebut secara abstrak" (the abstract restoradonof that legal order).
Kejahatan  sebagai  "a  human  and  social  problem",  menurut Marc Ancel,  tidak  begitu  saja  mudah  dipaksa  untuk  dimasukan  ke  dalam perumusan  suatu  peraturan  undang-undang.  Ini  tidak  berarti  bahwa  Hakim pidana  tidak  memutus  berdasar  undang-undang  dan  harus  menolak  pidana. Diakuinya  bahwa  hal  ini,  penerapan  pidana berdasar  undang-undang, merupakan  bagian  essensiil  dari  tugas  seorang  hakim,  tetapi  Ancel menyangkal  bahwa  problem  kemanusiaan  dan  problem  kemasyarakatan yang  ditimbulkan  oleh  suatu  tindak  pidana  dapat  diselesaikan  atau dipecahkan  secara  keseluruhan  oleh  bekerjanya  suatu  konsepsi  keadilan distributif secara abstrak. 20
Packer juga membicarakan masalah pidana ini di dalam bukunya "The Limits  of  Criminal  Sanction",  akhirnya  menyimpulkan  antara  lain  sebagai berikut: 21
a. sanksi  pidana  sangatlah  diperlukan;  kita  tidak  dapat  hidup,  sekarang maupun di masa yang akan datang, tanpa pidana. (The criminal sanction is  indispensable;  we  could  not,  now  or  in  the  foreseeable  future,  get along without it);
b. sanksi pidana merupakan alat atau sarana terbaik yang tersedia, yang kita miliki  untuk  menghadapi  kejahatan-kejahatan  atau  bahaya  besar  dan segera,  serta  untuk  menghadapi  ancaman-ancaman  dari  bahaya.  (The criminal  sanction  is  the  best  available  device  we  have  for  dealing  with gross and immediate harms and threats of harm); dan
c. sanksi pidana suatu ketika merupakan 'penjamin yang utama/terbaik' dan suatu ketika merupakan 'pengancam yang utama' dari kebebasan manusia. Ia  merupakan  penjamin  apabila  digunakan  secara  hemat-cermat  dan secara  manusiawi;  ia  merupakan  pengancam,  apabila  digunakan  secara sembarangan  dan  secara  paksa.  (The  criminal  sanction  is  at  once  prime guarantor and prime threatener of human freedom. Used providently and
20 Marc Ancel, Op.Cit, hlm. 74 - 76; lihat pula Sudarto, Op.Cit, hlm. 30.
21 H.L. Packer, Op.Cit, hlm. 364 - 366.
humanely,  it  is  guarantor;  used  indiscriminately  and  coercively,  it  is threatener).
Menurut  Teguh  Prasetyo  dan  Abdul  Halim  Barkatullah  kebijakan hukum pidana terdiri atas beberapa tahap yakni: 22
a. tahap  formulasi  atau  kebijakan  legislatif  dapat  dikatakan  sebagai  tahap perencanaan dan perumusan peraturan perundang-undangan pidana;
b. tahap  aplikasi  atau kebijakan  yudikatif  merupakan  perundang-undangan pidana yang telah dilanggar; dan
c. tahap  eksekusi  atau  kebijakan  administratif  adalah  tahap  pelaksanaan putusan  pengadilan  atas  perbuatan  pidana  yang  telah  memperoleh kekuatan hukum tetap.
Tahap formulasi atau kebijakan legislatif merupakan tahap awal yang paling strategis dari keseluruhan perencanaan proses fungsionalisasi hukum pidana.
Sedangkan  menurut  Barda  Nawawi  Tahap  formulasi  atau  kebijakan legislatif  menjadi  dasar,  landasan, dan  pedoman  bagi  tahap-tahap fungsionalisasi  atau  operasionalisasi  hukum  pidana  berikutnya  yaitu  tahap aplikasi dan tahap eksekusi. 23 Oleh karena itu, perbuatan pidana harus telah diatur terlebih dahulu dalam suatu undang-undang sebelum perbuatan pidana dilakukan dikenal dengan Asas Legalitas (asas Nullum delictum nulla poena sinepraevia sine lege poenali secara singkat nullum crimen sine lege berarti tindak  pidana  tanpa  undang-undang  dan nulla  poene  sine  lege berarti  tidak ada pidana tanpa undang-undang.
Sehubungan  dengan  masalah di  atas,  tepat  kiranya  apa  yang dikemukakan  oleh  Johannes  Andenaes  bahwa  pertanyaan tentang pembatasan  konsep  pidana  tidak  hanya  merupakan  masalah hukum, tetapi juga  masalah  moral. Dari  sudut  pandang  praktek,  harus  diakui  bahwa pemikiran tentang kesalahan  dan  pidana  sudah  menjadi  bagian  dari  pikiran publik. Legislatif harus mempertimbangkan kenyataan ini. 24
Berdasarkan  uraian  di  atas  dapat  diketahui  bahwa  penggunaan ketentuan  pidana  di  dalam  peraturan  perundang-undangan  masih  dapat diterima  dalam kebijakan  pidana  sekarang  ini.  Adanya  pidana  tidak  hanya ditujukan untuk memberi hukuman terhadap pelaku, tetapi lebih penting dari itu adalah sebagai kebijakan pencegahan terjadinya kejahatan (menanggulangi kejahatan).
22 Teguh Prasetyo, Abdul Hlmim Barkatullah, Op.Cit, hlm 22
23 Barda Nawawi Arief, Bunga Rampai Hukum Pidana, (Bandung: Alumni, 1992), hlm 157-
158
24 Johannes Andenaes, Op.Cit, hlm. 92 - 93.

## 2. Kebijakan Menggunakan Hukum Pidana
Digunakannya  hukum  pidana  di  Indonesia  sebagai  sarana  untuk menanggulangi  kejahatan  tampaknya  tidak  menjadi  persoalan.  Hal  ini terlihat  dari  praktek  perundang-undangan  selama  ini  yang menunjukkan bahwa  penggunaan  hukum  pidana  merupakan  bagian  dari  kebijakan  atau politik  hukum  yang  dianut  di  Indonesia.  Penggunaan  hukum  pidana dianggap sebagai hal yang wajar dan normal, seolah-olah eksistensinya tidak lagi  dipersoalkan.  Yang  menjadi  masalah  ialah  garis-garis  kebijakan  atau pendekatan  bagaimanakah  yang  sebaiknya  ditempuh  dalam  menggunakan hukum pidana itu?
Sudarto pernah mengemukakan bahwa apabila hukum pidana hendak digunakan  hendaknya  dilihat  dalam  hubungan  keseluruhan  politik  kriminil atau "social defence planning" yang inipun harus merupakan bagian integral dari rencana pembangunan nasional. 25
Politik  kriminil  ialah  pengaturan  atau  penyusunan  secara  rasional usaha-usaha  pengendalian  kejahatan  oleh  masyarakat. 26 Tujuan  akhir  dari kebijakan  kriminil  ialah  "perlindungan  masyarakat"  untuk  mencapai  tujuan utama  yang  sering  disebut  dengan  berbagai  istilah  misalnya  "kebahagiaan warga  masyarakat/penduduk"  (happiness  of  the  citizens);  "kehidupan kultural  yang  sehat  dan  menyegarkan"  (a  wholesome  and  cultural  living), "kesejahteraan  masyarakat"  (social  welfare), atau  untuk  mencapai "keseimbangan" (equality). 27 Dengan memperhatikan tujuan-tujuan tersebut, maka  wajarlah  apabila  dikatakan  bahwa  politik  kriminal  merupakan  bagian integral dari rencana pembangunan nasional.

## 3. Pendekatan Integral Antara Kebijakan Penal dan Non-Penal
Usaha-usaha yang rasional untuk mengendalikan atau menanggulangi kejahatan  (politik  kriminil)  sudah  barang  tentu  tidak  hanya  dengan menggunakan  sarana  "penal"  (hukum  pidana),  tetapi  dapat  juga dengan menggunakan sarana-sarana yang "non-penal".
Usaha-usaha  nonpenal  ini  misalnya  penyantunan  dan  pendidikan sosial  dalam  rangka  mengembangkan tanggung jawab sosial  warga masyarakat; penggarapan  kesehatan  jiwa  masyarakat  melalui  pendidikan moral,  agama; peningkatan  usaha-usaha  kesejahteraan  anak  dan  remaja;
25 Sudarto, S.H., Prof., Hukum dan Hukum Pidana, (1997), hlm. 104. Lihat pula W. Clifford, Reform  in  Criminal  Justice  in  Asia  and  the  Far  East, Resource  Material  Series  No.  6, UNAFEI, 1993, page. 7. Demikian pula G.P. Hoefnagels, "The Other Side of Criminology", (1993), hlm. 57.
26 Marc Ancel, Op.Cit, h. 209, Sudarto, Kapita Selekta Hukum Pidana, (1981), hlm. 113-114.
27 Barda  N.  Arief, Masalah  Pemidanaan  Sehubungan  dengan  Perkembangan  Kriminalitas dan Perkembangan Delik-Delik Khusus Dalam Masyarakat Modern, BPHN. (1980), hlm. 8.
kegiatan patroli dan pengawasan lainnya secara berkelanjutan oleh polisi dan aparat keamanan lainnya, dan sebagainya.
Usaha-usaha  nonpenal  ini  dapat  meliputi  bidang  yang  sangat  luas sekali  di  seluruh sektor  kebijakan  sosial.  Tujuan  utama  dari  usaha-usaha non-penal  itu  adalah  memperbaiki  kondisi-kondisi  sosial  tertentu.  Namun, secara  tidak  langsung memunyai pengaruh  preventif  terhadap  kejahatan. Dengan  demikian,  dilihat  dari  sudut  politik  kriminil,  keseluruhan  kegiatan preventif yang nonpenal itu sebenarnya mempunyai kedudukan yang sangat strategis, memegang posisi kunci yang harus diintensifkan dan diefektifkan.
Kegagalan dalam menggarap posisi strategis ini justru akan berakibat sangat  fatal  bagi  usaha penanggulangan  kejahatan.  Oleh  karena  itu,  suatu kebijakan  kriminil  harus  dapat  mengintegrasikan  dan  mengharmonisasikan seluruh kegiatan preventif yang nonpenal itu ke dalam suatu sistem kegiatan negara  yang  teratur  dan  terpadu.  Sehubungan  dengan  ini  Radzinowics, menyatakan:
“ Criminal  policy  must  combine  the  various  preventive  activities and  adjust  them  so,  as  to  form  a  single  comprehensive  machine and  finally  coordinate  the  whole  into  an  organized  system  of activity ”. 28
Penegakan  hukum  dengan  sarana  penal merupakan  salah  satu  aspek saja dari usaha masyarakat menanggulangi kejahatan. Di samping itu, masih dikenal  usaha  masyarakat  menanggulangi  kejahatan  melalui sarana nonpenal. Usaha nonpenal dalam menanggulangi kejahatan sangat berkaitan erat dengan usaha penal. Upaya nonpenal ini dengan sendirinya akan sangat menunjang  penyelenggaraan  peradilan  pidana dalam  mencapai  tujuannya. Pencegahan atau atau menanggulangi kejahatan harus dilakukan pendekatan integral yaitu antara sarana penal dan non-penal.
Menurut M. Hamdan, upaya penanggulangan yang merupakan bagian dari  kebijakan  sosial  pada hakikatnya  juga  merupakan  bagian  integral  dari upaya  perlindungan  masyarakat (social  defence) yang  dapat  ditempuh dengan 2 jalur, yaitu: 29
a. jalur  penal,  yaitu  dengan  menerapkan  hukum  pidana (criminal  law application); dan
b. jalur nonpenal, yaitu dengan cara:
1) pencegahan  tanpa  pidana (prevention  without  punisment),  termasuk  di dalamnya penerapan sanksi administratif dan sanksi perdata; dan
2) mempengaruhi  pandangan  masyarakat  mengenai  kejahatan  dan pembinaan  lewat  media  massa (influencing  views  of  society  on  crime and punishment).
28 Dikutip  dari  Karl  O.  Christiansen, Some  Consideration  on  the  Possibility  of  a  Rational
Criminal Policy, Resource Material Series, No. 7, 1994, UNAFEI, Tokyo, hlm. 74.
29 M. Hamdan, Politik Hukum Pidana. (Jakarta: Penerbit PT Raja Grafindo Persada, 1999).
Secara  sederhana  dapatlah  dibedakan,  bahwa  upaya  penanggulangan kejahatan  lewat  jalur  “penal”  lebih  menitikberatkan  pada  sifat  “ repressive ” (penindasan/pemberantasan/penumpasan) sesudah kejahatan terjadi, sedangkan  jalur  “nonpenal”  lebih  menitikberatkan  pada  sifat  “ preventive ” (pencegahan/penangkalan/pengendalian) sebelum kejahatan terjadi.
Dengan  demikian,  masalah  utamanya  adalah  mengintegrasikan  dan mengharmonisasikan kegiatan atau kebijakan nonpenal dan penal itu ke arah penekanan atau pengurangan faktor-faktor potensial untuk tumbuh suburnya kejahatan.  Dengan  pendekatan  kebijakan  yang  integral  inilah  diharapkan "social  defence  planning"  benar-benar  dapat  berhasil.  Dengan demikian, diharapkan  pula  tercapainya hakikat tujuan  kebijakan  sosial  yang  tertuang dalam rencana pembangunan nasional yaitu "kualitas lingkungan hidup yang sehat dan bermakna".

## 4. Pendekatan  Kebijakan  dan Pendekatan  Nilai  dalam  Penggunaan Hukum Pidana
Dua  masalah  sentral  dalam  kebijakan  kriminil  dengan  menggunakan sarana penal (hukum pidana) ialah masalah penentuan terhadap; 1) perbuatan apa  yang  seharusnya  dijadikan  tindak  pidana;  dan 2) sanksi  apa  yang sebaiknya digunakan atau dikenakan kepada si pelanggar.
Penganalisisan terhadap dua masalah sentral ini tidak dapat dilepaskan dari  konsepsi  bahwa  kebijakan  kriminil  merupakan  bagian  integral  dari kebijakan  sosial.  Ini  berarti  pemecahan  masalah-masalah  tersebut  di  atas harus  pula  diarahkan  untuk  mencapai  tujuan-tujuan  tertentu  dari  kebijakan sosial  yang  telah  ditetapkan.  Dengan  demikian,  kebijakan  hukum  pidana, termasuk pula kebijakan dalam menangani dua masalah sentral di atas, harus pula dilakukan dengan pendekatan yang berorientasi pada kebijakan (policy oriented approach).
Berdasar  pendekatan  yang  berorientasi  pada  kebijakan  sosial  itulah Sudarto  berpendapat  bahwa  dalam  menghadapi  masalah  sentral  yang pertama  di  atas,  yang  sering  disebut  masalah  kriminalisasi,  harus diperhatikan hal-hal yang pada intinya sebagai berikut 30 :
a. penggunaan  hukum  pidana  harus  memperhatikan  tujuan  pembangunan nasional,  yaitu  mewujudkan  masyarakat  adil  makmur  yang  merata materiil dan spiritual berdasarkan Pancasila; sehubungan dengan ini maka (penggunaan)  hukum  pidana  bertujuan  untuk  menanggulangi  kejahatan dan  mengadakan  pergerakan  terhadap  tindakan  penanggulangan  itu sendiri, demi kesejahteraan dan pengayoman masyarakat;
b. perbuatan  yang  diusahakan  untuk  dicegah  atau  ditanggulangi  dengan hukum  pidana  harus  merupakan  "perbuatan  yang  tidak  dikehendaki"
30 Sudarto, Hukum dan HukumPidana, (Bandung: Alumni, 1997), hlm. 44 - 48.
yaitu perbuatan yang mendatangkan kerugian (materiil dan atau spiritual) atas warga masyarakat;
c. penggunaan  hukum  pidana  harus  pula  memperhitungkan  prinsip  "biaya dan hasil" (cost-benefit principle); dan
d. penggunaan  hukum  pidana  harus  pula  memperhatikan  kapasitas  atau kemampuan  daya  kerja  dari  badan-badan  penegak  hukum,  yaitu  jangan sampai ada kelampauan beban tugas (overbelasting).
Menurut  Bassiouni,  keputusan  untuk  melakukan  kriminalisasi  dan dekriminalisasi harus di dasarkan pada faktor-faktor kebijakan tertentu yang mempertimbangkan bermacam faktor, termasuk: 31
a. keseimbangan sarana-sarana yang digunakan dalam hubungannya dengan hasil  yang  dicari  atau  yang  ingin  dicapai;  (the  proportionality  of  the means, used in relationship to the outcome obtained);
b. analisis  biaya  terhadap  hasil-hasil  yang  diperoleh  dalam  hubungannya dengan  tujuan-tujuan  yang  dicari;  (the  cost  analysis  of  the  outcome  in relationship to the objectives sought);
c. penilaian atau  penaksiran  tujuan-tujuan  yang  dicari  itu  dalam  kaitannya dengan  prioritas-prioritas  lainnya  dalam  pengalokasian  sumber-sumber tenaga manusia; (the appraisal of the objectives sought in relationship to other priorities in the allocation of resources of human power); dan
d. pengaruh  sosial  dan  kriminalisasi  dan  dekriminalisasi  yang  berkenaan dengan (dipandang dari segi) pengaruh-pengaruhnya yang sekunder; (the social  impact  of  criminalization  and  decriminalization  in  terms  of  its secondary effects).
Selanjutnya,  dikemukakan  bahwa  problem  dari  pendekatan  yang berorientasi pada kebijakan adalah kecenderungan untuk menjadi pragmatis dan  kuantitatif  serta  tidak  memberi  kemungkinan  untuk  masuknya  faktor- faktor  yang subjektif,  misalnya  nilai-nilai,  ke  dalam proses  pembuatan keputusan.
Namun  demikian,  pendekatan  yang  berorientasi  pada  kebijakan  ini menurut  Bassiouni  seharusnya  dipertimbangkan  sebagai  salah  satu "scientific  device"  dan  digunakan  sebagai  alternatif  dari  pendekatan  yang secara  emosional  diorientasikan  pada  pertimbangan  nilai  (the  emosionally laden value-judgment approach) yang kebanyakan diikuti oleh badan-badan legislatif.
Dikemukakan  pula  bahwa  perkembangan  dan  "a  policy  oriented approach"  ini  lamban  datangnya  karena  proses  legislatif  belum  siap  untuk pendekatan  yang  demikian.  Masalahnya,  antara  lain  terletak  pada  sumber- sumber keuangan untuk melakukan orientasi ilmiah itu.
31 M. Cherif Bassiouni, Op.Cit, hlm. 82.
Kelambanan  yang  demikian  ditambah  dengan  proses  kriminalisasi yang  berlangsung  terus  tanpa di  dasarkan  pada  penilaian-penilaian  yang teruji dan tanpa suatu evaluasi mengenai pengaruhnya terhadap keseluruhan sistem,  mengakibatkan  timbulnya; 1) Krisis  kelebihan  kriminalisasi  (the crisis  of  overcriminalization);  dan 2) Krisis  pelampauan  batas  dari  hukum pidana (the crisis of overreach of the criminal law).
Yang pertama mengenai  banyaknya  atau melimpahnya  jumlah kejahatan dan perbuatan-perbuatan yang dikriminalisasikan, dan yang kedua mengenai  usaha  pengendalian  perbuatan  dengan  tidak  menggunakan  sanksi pidana yang efektif. 32
Pendekatan  kebijakan  seperti  dikemukakan  di  atas  jelas  merupakan pendekatan  yang  rasional,  karena  karakteristik  dari  suatu  politik  kriminil yang rasional tidak lain daripada penerapan metode-metode yang rasional. 33
Menurut Hoefnagels suatu politik kriminil harus rasional, kalau tidak demikian  tidak  sesuai  dengan  definisinya  sebagai  "a  rational  total  of  the responses  to  crime".  Di  samping  itu,  hal  ini  penting  karena  konsepsi mengenai  kejahatan  dan  kekuasaan  atau  proses  untuk  melakukan kriminalisasi sering ditetapkan secara emosional. 34
Menurut Sudarto dalam aliran klasik tentang pidana bersifat retributif dan  represif  terhadap  tindak  pidana. 35 Aliran  ini  muncul  pada  abad  XVIII berpaham  indeterminisme  mengenai  kebebasan  kehendak  manusia  yang menekankan pada perbuatan pelaku kejahatan sehingga dikehendaki hukum pidana  perbuatan,  karenanya  sistem  pidana  dan  pemidanaan  menekankan terhadap  perbuatan  bukan  pada  pelakunya.  Sistem  pemidanaan  ditetapkan secara  pasti  yakni  penetapan  sanksi  dalam  undang-undang  tidak  dipakai sistem  peringanan  atau  pemberatan  yang  berhubungan  dengan  faktor  usia, keadaan  jiwa  pelaku,  kejahatan  terdahulu,  maupun  keadaan  khusus  dari perbuatan kejahatan yang dilakukan, dengan demikian, tidak dipakai sistem individualisasi pidana.
Pada abad XIX lahirlah aliran modern yang  mencari sebab kejahatan memakai  metode  ilmu  alam  mempengaruhi  penjahat  agar  bisa  diperbaiki. Kebebasan berkehendak manusia dipengaruhi oleh watak dan
lingkungannya, sehingga tidak dapat dipersalahkan dan dipidana. Aliran ini menghendaki  individualisasi  pidana  yang  bertujuan  resosialisasi  terhadap pelaku  kejahatan.  Berdasarkan  ide  kedua  aliran  tersebut  lahirlah  ide
32 Ibid., hlm. 82-84.
33 Karl O. Christiansen, Op.Cit, hlm. 75.
34 G.P. Hoefnagels, Op.Cit, hlm. 99.
35 Sudarto, Hukum  Pidana  dan  Perkembangan  Masyarakat  Kajian  Pembaharuan  Hukum Pidana, (Bandung: Sinar Baru, 1985).
individualisasi  pidana  yang  memiliki  beberapa  karakteristik  sebagai berikut: 36
a. pertanggungjawaban  pidana  bersifat  pribadi atu  perseorangan  (asas personal);
b. pidana  hanya  diberikan  kepada  orang  yang  bersalah  (asas  culpabilitas; tiada pidana tanpa kesalahan); dan
c. pidana  harus  disesuaikan  dengan  karakteristik  dan  kondisi  pelaku  ini berarti  harus  ada  kelonggaran/fleksibilitas bagi  hakim  dalam  memilih sanksi  pidana  (jenis  maupun  berat  ringannya  sanksi)  dan  harus  ada kemungkinan modifikasi pidana (perubahan/penyesuaian) dalam
pelaksanaannya.
Pendekatan  yang  rasional  memang  merupakan  pendekatan  yang seharusnya  melekat  pada  setiap langkah  kebijakan.  Hal  ini  merupakan konsekuensi  logis,  karena  seperti  dikatakan  oleh  Sudarto,  “dalam melaksanakan  politik  (kebijakan),  orang  mengadakan  penilaian  dan melakukan  pemilihan  dari  sekian  banyak  alternatif  yang  dihadapi”. 37 Ini berarti, suatu politik kriminil dengan menggunakan kebijakan hukum pidana harus  merupakan  suatu  usaha  atau  langkah-langkah  yang  dibuat  dengan sengaja dan sadar.
Dengan  demikian,  memilih  dan  menetapkan  (hukum)  pidana  sebagai sarana untuk menanggulangi kejahatan harus benar-benar telah
memperhitungkan  semua  faktor  yang  dapat  mendukung  berfungsinya  atau bekerjanya  (hukum)  pidana  itu  dalam  kenyataannya.  Jadi,  diperlukan  pula pendekatan  yang  fungsional;  dan  inipun  merupakan  pendekatan  yang melekat (inherent) pada setiap kebijakan yang rasional.
Dalam  penetapan  pidana  dalam  suatu  peraturan,  perlu  pula dipertimbangan bahwa hukum pidana harus dipertahankan sebagai salah satu sarana  untuk  "social  defence".  Pemilihan  pada  konsepsi  perlindungan masyarakat  ini  membawa  konsekuensi  pada  pendekatan  yang  rasional, seperti dikemukakan oleh Andenaes sebagai berikut: 38
Apabila  orang  mendasarkan  hukum  pidana  pada  konsepsi perlindungan  masyarakat/social  defence,  maka  tugas  selanjutnya adalah  mengembangkannya  serasional  mungkin. Hasil-hasil maksimum harus  dicapai  dengan  biaya  yang  minimum  bagi masyarakat  dan  minimum  penderitaan  bagi individu. Dalam  tugas demikian,  orang  harus  mengandalkan  pada  hasil-hasil  penelitian ilmiah  mengenai  sebab-sebab  kejahatan  dan  efektivitas  dari bermacam-macam sanksi).
36 Muladi dan Barda Nawawi Arief, Op.Cit,hlm 43, 148.
37 Sudarto, Op.Cit, hlm. 161.
38 J. Andenaes, Op.Cit, hlm. 60.
Dari  apa  yang  dikemukakan  Andenaes  di  atas  jelas  terlihat  bahwa pendekatan  kebijakan  yang  rasional  berkaitan  erat  pula  dengan  pendekatan ekonomis  dalam  penggunaan  sanksi  pidana.  Pendekatan  ekonomis  di  sini tidak hanya dimaksudkan untuk mempertimbangkan antara biaya atau beban yang  ditanggung  masyarakat  (dengan  dibuat/digunakannya  hukum  pidana) dengan  hasil  yang  ingin  dicapai; tetapi  juga dalam  arti  mempertimbangkan efektivitas dari sanksi pidana itu sendiri.
Sehubungan dengan hal ini, Ted Honderich berpendapat bahwa suatu pidana  dapat  disebut  sebagai  alat  pencegah  yang  ekonomis  (economical deterrents) apabila dipenuhi syarat-syarat sebagai berikut: 39
a. pidana itu sungguh-sungguh mencegah;
b. pidana  itu  tidak  menyebabkan  timbulnya  keadaan  yang  lebih berbahaya/merugikan daripada yang akan terjadi apabila pidana itu tidak dikenakan; dan
c. tidak  ada  pidana  lain  yang  dapat  mencegah  secara  efektif  dengan bahaya/kerugian yang lebih kecil.
Segi  lain  yang  perlu  dikemukakan  dari  pendekatan  kebijakan  ialah yang  berkaitan  dengan  nilai-nilai  yang  ingin  dicapai  atau  dilindungi  oleh hukum  pidana.  Menurut  Bassiouni,  tujuan-tujuan  yang  ingin  dicapai  oleh pidana pada umumnya terwujud dalam kepentingan-kepentingan sosial yang mengandung  nilai-nilai tertentu  yang  perlu  dilindungi.  Kepentingan- kepentingan sosial tersebut menurut Bassiouni ialah: a. pemeliharaan tertib masyarakat;
b. perlindungan  warga  masyarakat  dari  kejahatan,  kerugian, atau  bahaya- bahaya yang tidak dapat dibenarkan, yang dilakukan oleh orang lain;
c. memasyarakatkan kembali (resosialisasi) para pelanggar hukum; dan
d. memelihara atau mempertahankan integritas pandangan-pandangan dasar tertentu  mengenai  keadilan  sosial,  martabat  kemanusiaan, dan  keadilan individu.
Ditegaskan  selanjutnya  bahwa  sanksi  pidana  harus disepadankan dengan  kebutuhan  untuk  melindungi  dan  mempertahankan  kepentingan- kepentingan ini. Pidana hanya dibenarkan apabila ada suatu kebutuhan yang berguna  bagi  masyarakat;  suatu  pidana  yang  tidak  diperlukan,  tidak  dapat dibenarkan, dan berbahaya bagi masyarakat.
Selain  itu,  batas-batas  sanksi  pidana  ditetapkan  pula  berdasar kepentingan-kepentingan  ini  dan  nilai-nilai  yang  mewujudkannya.  Berdasar pandangan  yang  demikian,  maka  menurut  Bassiouni disiplin  hukum  pidana bukan  hanya  pragmatis,  tetapi  juga  suatu  disiplin  yang  berdasar  dan
39 Ted Hoderich, Punishment, (London: Penguin Books, 1971), hlm. 59.
berorientasi pada nilai (not only pragmatic but also value-based and value- oriented). 40
Dari  uraian  di  atas,  dapatlah  disimpulkan  bahwa  menurut  Bassiouni, dalam  melakukan  kebijakan  hukum  pidana  diperlukan  pendekatan  yang berorientasi  pada  kebijakan  (policy-oriented  approach)  yang  lebih  bersifat pragmatis dan juga pendekatan yang berorientasi pada nilai (value-judgment approach).
Namun  demikian,  antara  pendekatan kebijakan  dan  pendekatan  yang berorientasi pada nilai tidak boleh terlalu dilihat sebagai suatu "dichotomy", karena dalam pendekatan kebijakan sudah seharusnya juga dipertimbangkan faktor-faktor nilai.
Kebijakan  kriminil  tidak  dapat  dilepaskan  sama  sekali  dari  masalah nilai karena seperti dikatakan oleh Christiansen, "the conception of problem 'crime  and  punishment'  is  an  essential  part  of  the  culture  of  any  society" (konsepsi  ’kejahatan  dan  pidana’  merupakan  bagian  yang  esensial  dalam kehidupan masyarakat). 41 Begitu pula menurut Clifford, "the very foundation of  any criminal  justice  system  consists  of  the  phylosophy  behind  a  given country"  (Pondasi  utama  dari  semua  sistem  hukum  adalah  filosofi dibelakangnya). 42
Terlebih  bagi  Indonesia  yang  berdasarkan  Pancasila dan garis kebijakan  pembangunan  nasionalnya  bertujuan  membentuk  "Manusia Indonesia seutuhnya". Apabila pidana akan digunakan sebagai sarana untuk mencapai  tujuan  tersebut,  maka  pendekatan  humanistis  harus  pula diperhatikan.
Hal  ini  penting,  tidak  hanya  karena kejahatan  itu  pada hakikatnya merupakan masalah kemanusiaan (human problem), tetapi juga karena pada hakikatnya  pidana  itu  sendiri  mengandung  unsur  penderitaan  yang  dapat menyerang  kepentingan  atau  nilai  yang  paling  berharga  bagi  kehidupan manusia.
Pendekatan humanistis dalam penggunaan sanksi pidana, tidak hanya berarti  bahwa  pidana  yang  dikenakan  kepada  si  pelanggar  harus  sesuai dengan  nilai-nilai  kemanusiaan  yang  beradab;  tetapi  juga  harus  dapat membangkitkan  kesadaran  si  pelanggar  akan  nilai-nilai  kemanusiaan  dan nilai-nilai pergaulan hidup bermasyarakat.
Sehubungan  dengan  hal  terakhir  ini,  patut  kiranya  dikemukakan konsepsi  kebijakan  pidana  dari  aliran social  defence (the  penal  policy  of social  defence)  menurut  Marc  Ancel  yang  bertolak  pada  konsepsi pertanggungjawaban yang bersifat pribadi.
40 Cherif Bassiouni, Op.Cit, hlm. 78.
41 Karl O. Christiansen,Op.Cit,. hlm. 78.
42 W. Clifford,Op.Cit, hlm. 6.
Hal ini perlu dikemukakan, karena istilah "perlindungan masyarakat" atau  "social  defence"  yang  dikaitkan  dengan  masalah  rehabilitasi  dan resosialisasi  sudah  sering  digunakan  di  Indonesia  seperti  yang  terlihat misalnya  pada  Seminar  Kriminologi  ke-3  tahun  1976  dan  Simposium Pembaharuan Hukum Pidana Nasional pada tahun 1980 di Semarang.
Menurut  Marc  Ancel,  pertanggungjawaban  yang di  dasarkan  pada kebebasan individu merupakan kekuatan penggerak yang utama dari proses penyesuaian sosial  (the  main  driving  force  of  the  process  of  social readaption). Diakui olehnya, bahwa masalah determinis medan indeterminisme  merupakan  problem  filosofis  yang  berada  di  luar  ruang lingkup kebijakan pidana dan hukum pidana. Akan tetapi, ditegaskan bahwa kebijakan pidana yang modern hampir selalu menyaratkan adanya kebebasan individu.
Tujuan  utama  dari  setiap  perlakuan  readaptasi sosial harus  diarahkan pada  perbaikan  terhadap  penguasaan  diri  sendiri.  Oleh  karena  itu,  masalah pertanggungjawaban seharusnya tidak boleh diabaikan, malahan justru harus diperkenalkan kembali sebagai suatu pertanggungjawaban pribadi.
Reaksi terhadap  perbuatan  anti sosial  justru  harus  dipusatkan  pada konsepsi  pertanggungjawaban  pribadi.  Pertanggungjawaban  yang  dimaksud oleh Marc Ancell berlainan dengan pandangan klasik yang  mengartikannya sebagai  "pertanggungajawaban  moral  secara  murni"  (the purely  moral responsibility),  dan  berbeda  pula  dengan  pandangan  positivisme  yang mengartikannya  sebagai  "pertanggungjawaban  menurut  hukum  atau pertanggungjawaban objektif" (legal or objective view of responsibility).
Pertanggungjawaban pribadi (individual responsibility) menurut Marc Ancel  menekankan  pada  perasaan  kewajiban  moral  pada  diri  individu  dan oleh  karena  itu  mencoba  untuk  merangsang  ide tanggung jawab/kewajiban sosial terhadap anggota masyarakat yang lain dan juga mendorongnya untuk menyadari moralitas sosial.
Pengertian  yang  demikian  merupakan  konsekuensi  dari  pandangan Marc  Ancel  yang  melihat  kejahatan  sebagai  gejala  kemanusiaan  (human phenomenon), yaitu kejahatan merupakan suatu manifestasi dari kepribadian pelaku. 43
Perlu  kiranya  dikemukakan, bahwa  pendekatan  humanistis  yang bertolak dari konsepsi kejahatan sebagai "a personal disease" atau "a human or individually pathological phenomenon" harus pula diseimbangkan dengan pendekatan  humanistis  yang  bertolak  dari  konsepsi  kejahatan  sebagai  "a socially disease" atau sebagai "a socially pathological phenomenon". 44
43 Stanley E.Grup, Op.Cit, hlm. 309 - 316.
44 Ibid.
Jika dikaitkan dengan ketentuan Perda Kota Bandar Lampung Nomor 8  Tahun  2000  sebagaimana  telah  dikemukakan  di  atas,  maka  penetapan pidana  dalam  ketentuan  ini  dapat  dikatakan  merupakan  pendekatan  yang paling efektif dari segi pendekatan kebijakan dan pendekatan nilai. Sebagai kebijakan, ketentuan pidana yang ada dalam Perda tersebut merupakan suatu usaha  atau  kegiatan  untuk  menyadarkan  masyarakat  mengenai  tanggung jawabnya  sebagai  anggota masyarakat.  Sebagai  sebuah  kebijakan,  maka pendekatan  pemberian  pidana  dalam  Perda  ini  merupakan  perjuangan penanaman kesadaran masyarakat yang terus menerus tak kenal henti.
Moeljatno  mendefinisikan  perbuatan  pidana  sebagai  perbuatan  yang dilarang oleh suatu aturan hukum, larangan mana disertai ancaman (sanksi) yang berupa pidana tertentu bagi barang siapa melanggar larangan tersebut . Larangan  ditujukan  kepada  perbuatan  (suatu  keadaan  atau  kejadian  yang ditimbulkan  oleh  kelakuan  orang),  sedangkan  ancaman pidana  ditujukan kepada orang yang menimbulkan kejadian itu. 45
Di lain pihak, dilihat dari segi nilai, maka adanya ketentuan pidana di dalam perda tersebut menekankan pada perasaan kewajiban moral pada diri individu  untuk  bertanggung jawab  dan  oleh  karena itu  mencoba  untuk merangsang  ide tanggungn jawab/kewajiban  sosial  terhadap  anggota masyarakat  yang  lain  dan  juga  mendorongnya  untuk  menyadari  moralitas sosial.  Melalui  pendekatan  ini  diharapkan,  akan  tercipta  Kota  Bandar Lampung  yang  tertib,  rapi, dan  indah  sebagaimana  yang  dituju  dalam pembentukan Perda Nomor 8 Tahun 2000.

## C. Penutup
Berdasarkan  pembahasan  yang  telah  dilakukan,  dapat  diambil kesimpulan  bahwa  penggunaan  sarana  penal  atau  (hukum)  pidana  dalam suatu  kebijakan  merupakan  cara  untuk  mengefektifkan pelaksanaan peraturan.  Selain  itu  dapat  disimpulkan  bahwa  adanya  pidana  dalam  suatu peraturan hanya akan efektif apabila: a. pidana itu sungguh-sungguh mencegah;
b. pidana  itu  tidak  menyebabkan  timbulnya  keadaan  yang  lebih  berbahaya atau merugikan  daripada  yang akan  terjadi  apabila  pidana  itu  tidak dikenakan; dan
c. tidak ada pidana lain yang dapat mencegah secara efektif dengan bahaya atau kerugian yang lebih kecil.
Pemberian  sanksi  pidana  dalam  suatu  peraturan,  berfungsi  mencegah terjadinya kejahatan, dan selain itu jika kejahatan telah terjadi, maka fungsi ketentuan pidana adalah untuk memberi efek jera bagi pelakunya.
45 Moelyatno, Asas-asas Hukum Pidana, Rineka Cipta, Jakarta, 1993
Dapat  disimpulkan  juga  sebagaimana  definisi tentang politik  hukum pidana bahwa, politik hukum pidana mencakup tindakan memilih nilai-nilai dan menerapkan  nilai-nilai  tersebut  di  dalam  kenyataan.  Politik  hukum pidana merupakan pemilihan terhadap nilai-nilai untuk mencegah terjadinya delikuensi dan kejahatan. Politik Hukum bertugas untuk meneliti perubahan- perubahan  mana  yang  perlu  diadakan  terhadap  hukum  yang  ada  agar memenuhi kebutuhan-kebutuhan baru di dalam kehidupan masyarakat.
Sebab  itu  disarankan  agar peraturan  lebih  efektif  keberlakuannya untuk  memberikan  ketentuan  sanksi  pidana  bagi  pihak  yang  melanggar ketentuan suatu peraturan perundang-undangan.

## Daftar Pustaka

## A. Buku
Alper, Benedict A., 1993. Changing Concept of Crime And Criminal Policy, UNAFEI No. 6/1993. Andenaes, J., 1995. The General Part of the Criminal Law of Norway. Arief,  Barda  Nawawi, 1992. Bunga  Rampai  Hukum  Pidana,  Bandung: lumni.
,  1980. Masalah  Pemidanaan  Sehubungan  dengan Perkembangan  Kriminalitas  dan  Perkembangan  Delik-Delik  Khusus dalam Masyarakat Modern, BPHN, Dep. Kehakiman.
Bassiouni, M. Cherif, 1998. Substantive Criminal Law. Christiansen,  Karl  O.,  1994. Some  Consideration  on  the  Possibility  of  a
Rational  Criminal  Policy, Resource  Material  Series,  No.  7,  Tokyo:
UNAFEI.
Hamdan,  M., 1999.  Politik  Hukum  Pidana.  Jakarta:  Penerbit  PT  Raja Grafindo Persada.
Hoderich, Ted, 1971. Punishment, London: Penguin Books. Kassebaum, Gene, 1994. Delinquency and Social Policy. Moelyatno, 1993. Asas-asas Hukum Pidana, Jakarta: Rineka Cipta. Muladi, dan Barda Nawawi Arief, 1982. Pidana dan Pemidanaan. ,  2005. Teori-teori  dan  Kebijakan  Pidana,
Bandung: Alumni.
Packer, H.L., 1998. The Limits of Criminal Sanction.
Prasetya, Teguh, dan Abdul Halim barkatullah, 2005. Politik Hukum Pidana
Kajian Kriminalisasi  dan  Dekriminalisasi,  Yogyakarta:  Pustaka
Pelajar.
Ross, Alf, 1995. On Guilt Responsibility and Punishment. Sadli, Saparinah, 1996. Persepsi Sosial Mengenai Perilaku Menyimpang Smith, and Hogan, 1998. Criminal Law, 4th. ed.
Grupp, Stanley E., 1991, Theories of Punishment. Sudarto, 1997. Hukum dan HukumPidana, Bandung: Alumni.
,  1985. Hukum  Pidana  dan  Perkembangan  Masyarakat  Kajian Pembaharuan Hukum Pidana, Bandung: Sinar Baru.
, 1982. Kapita Selekta Hukum Pidana.
, 1996. Suatu Dilema dalam Pembaharuan Sistem Pidana Indonesia, cetakan ke-2.

## B. Lain-lain
Clifford, W., Reform in Criminal Justice in Asia and the Far East, Resource Material Series No. 6, UNAFEI, 1993 Saleh, Roeslan, 1995, Mencari Azas-azas Umum yang Sesuai untuk Hukum Pidana Nasional, Kumpulan bahan upgrading hukum pidana.