## EKSISTENSI PERATURAN KEPALA DAERAH SEBAGAI PERATURAN PELAKSANA PERATURAN DAERAH

## Sylvia Aryani
Bagian Hukum & Perundangan-undangan Setda Kota Banjarbaru E-mail: lastrikpu@gmail.com
Abstract :
This research is conducted in order to study the importance of the Regional Head’s Regulation (Perkada)  as  the  Implementing  Regulation  delegated  by  the  Regional  Regulation  (Perda).  The background of this research is as a matter of fact, there are  many governments who ignore the rule making of the Regional Head’s Regulations although they have promulgated the Regional Regulations for a long time.
This research applies normative legal research method and conducted by using statute approach relating to the formation of legislation in order to find out the solutions to the problems related to  the  existence  of  the  Regional  Head’s  Regulation  as  the  Implementing  Regulations  to  the Regional Regulations. It uses primary, secondary, and tertiary legal resources. And the analysis is descriptive analytical.
The result of the research shows that the existence of  the Regional Head’s  Regulations as the implementing regulations to the  Regional Regulations at the time of the validity of Act  number 32 of  2004 concerning Regional Government was not clearly regulated, Thus, the existence of the Regional Head’s  Regulations was not only formed as the implementing Regulations to the Regional  Regulations,  but  also  formed  in  order  to  hold  government  affairs  which  became  the authorities of the region. This is different from Act Number 23 of  2014 which has revoked  Act Number    32  of  2004.  In  Act  Number  23  of  2014  it  is  clearly  stipulated  that  to  implement  the Regional Regulations (Perda) or upon the Power of Attorney of legislation, the Regional Head enacts the Regional Head’s Regulation.
Keywords: Existence of  Regional  head’s Regulation, Implementing  Regulation, Regional  Regulation

## Abstrak :
Penelitian ini dilakukan dalam rangka untuk mengkaji pentingnya keberadaan Peraturan Kepala Daerah (PERKADA)  sebagai  Peraturan  Pelaksana  yang  didelegasikan  pembuatannya  oleh  Peraturan  Daerah (Perda).  Yang  mendasari  penulis  melakukan  penelitian  ini  adalah  karena  dalam  prakteknya,  banyak Pemerintah yang mengabaikan pembuatan Peraturan Kepala Daerah (PERKADA) meskipun Perda yang mereka  buat  telah  lama  diundangkannya,  Penelitian  dilakukan  dengan  menggunakan  Metode  melalui pendekatan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan Pembentukan Peraturan Perundang- undangan,  untuk  menemukan  jawaban  terhadap  permasalahan  terkait  Eksistensi  Peraturan  Kepala Daerah sebagai Peraturan Pelaksana Peraturan Daerah.
Keberadaan  Peraturan  Kepala  Daerah  sebagai  Peraturan  Pelaksana  Peraturan  Daerah  pada  saat berlakunya  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  tidak  diatur  secara jelas,  sehingga  keberadaan  Peraturan  Kepala  Daerah  tidak  hanya  dibentuk  sebagai  Peraturan Pelaksana  Peraturan  Daerah  saja,  namun  juga  dibentuk  dalam  rangka  menyelenggarakan  urusan pemerintahan  yang  menjadi  Kewenangan  Daerah.  Hal  ini  berbeda  dengan  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 yang mencabut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun  2014  secara  jelas  dikatakan  bahwa  untuk  melaksanakan  Perda  atau  atas  Kuasa  Peraturan Perundang-undangan, Kepala Daerah menetapkan Peraturan Kepala Daerah.
Kata kunci: Keberadaan  Peraturan  Kepala  Daerah,  Delegasi  Kewenangan,  Kewenangan Membuat Kebijakan.

## PENDAHULUAN
Negara Indonesia  seperti yang ditegas- kan dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945  adalah  Negara  Kesatuan  yang  berben- tuk  Republik.  Dan  berdasarkan  ketentuan Pasal 18 ayat (1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah Provinsi dan  daerah  Provinsi  dibagi  atas  Kabupaten dan Kota yang tiap-tiap Provinsi, Kabupaten dan  Kota  itu  mempunyai  Pemerintahan Daerah yang diatur dalam undang-undang. Hal  tersebut  juga  disebutkan  dalam Pasal  2  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah yang  menyebutkan  bahwa  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  dibagi  atas  Daerah provinsi dan Daerah provinsi itu dibagi atas Daerah  kabupaten  dan  kota.  Serta  Pasal  3 ayat  (1)  yang  menyebutkan  bahwa  Daerah provinsi  dan  kabupaten/kota  merupakan Daerah  dan  masing-masing  mempunyai Pemerintahan Daerah.
Dengan  dasar  Undang-Undang  Nomor 23  Tahun  2014  jelaslah  bahwa  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi  atas daerah-daerah  Provinsi  dan  daerah  Provinsi dibagi  atas  Kabupaten  dan  Kota  yang masing-masing  mempunyai  pemerintahan daerah. Adapun masing-masing Pemerintah- an  Daerah  berwenang  untuk  mengatur  dan mengurus  sendiri  Urusan  Pemerintahan menurut  Asas  Otonomi  dan Tugas  Pemban- tuan  dan  diberikan  otonomi  yang  seluas-
luasnya.  Pemberian  otonomi  yang  seluas- luasnya  kepada  Daerah  diarahkan  untuk mempercepat  terwujudnya  kesejahteraan masyarakat  melalui  peningkatan  pelayanan, pemberdayaan,  dan  peran  serta  masyarakat. Di samping itu melalui otonomi luas, dalam lingkungan  strategis  globalisasi,  daerah diharapkan  mampu  meningkatkan  daya saing  dengan  memperhatikan  prinsip  demo- krasi,  pemerataan,  keadilan,  keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman  Daerah  dalam  sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan demikian, pada dasarnya kebe- radaan  Pemerintahan  Daerah  Provinsi, Kabupaten  dan  Kota  tersebut  dimaksudkan untuk  melaksanakan  wewenang,  tugas  dan tanggungjawab sebagian pemerintahan yang diserahkan  atau  diberikan  dan/atau  yang diakui sebagai urusan daerah oleh Pemerintah  Pusat,  yang  diselenggarakan menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pem- bantuan ( medebewind ) dengan prinsip otonomi  seluas-seluasnya  dalam  sistem  dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Pada  hakikatnya  Otonomi  Daerah  di- berikan kepada rakyat sebagai satu kesatuan masyarakat  hukum  yang  diberi  kewenangan untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri Urusan  Pemerintahan  yang  diberikan  oleh Pemerintah  Pusat  kepada  Daerah.  Daerah sebagai  satu  kesatuan  masyarakat  hukum yang mempunyai otonomi berwenang
mengatur  dan  mengurus  Daerahnya  sesuai aspirasi  dan  kepentingan  masyarakatnya sepanjang tidak bertentangan dengan tatanan hukum nasional dan kepentingan umum. Dalam  pelaksanaan  otonomi  seluas- luasnya  tersebut,  daerah  diberikan  kewe- nangan  oleh  Pemerintah  Pusat  untuk membuat  kebijakan  daerah  sebagai  dasar hukum  pelaksanaan  otonomi  daerah  serta untuk  memberikan  pelayanan,  peningkatan peran  serta,  prakarsa  dan  pemberdayaan masyarakat  yang  bertujuan  pada  pening- katan kesejahteraan rakyat.
Keberadaan  Peraturan  Daerah  dapat disebabkan  karena  adanya  perintah  dari peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi  sebagai  penjabaran  lebih  lanjut  dari peraturan perundang-undangan tersebut. Selain  itu  juga  sebagai  kebijakan  daerah yang  dibuat  dalam  rangka  penyelenggaraan otonomi  daerah  dan  tugas  pembantuan. Akan  tetapi  dalam  pembentukan  Peraturan Daerah harus memperhatikan kondisi, kekhasan, dan kearifan lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan secara keseluruhan  serta  dilarang  bertentangan dengan  kepentingan  umum  dan  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sama  seperti  Peraturan  Perundang- undangan  yang  merupakan  produk  hukum dari  pemerintah  pusat,  Peraturan  Daerah juga  dapat  mendelegasikan  dibentuknya Peraturan  Kepala  Daerah  (Perkada)  untuk melaksanakan  Perda.  Hal  ini  disebutkan
dalam  Undang-Undang  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 246 ayat (1) yang meyebutkan bahwa untuk melaksanakan  Perda  atau  atas  kuasa peraturan perundang-undangan kepala Daerah menetapkan Perkada. Namun Peraturan  Kepala  Daerah  yang  sudah diperintahkan keberadaannya oleh Peraturan Daerah  seringkali  diabaikan  pembuatannya oleh  Pemerintah  Daerah.  Bahkan  mungkin terlupakan  jika  pengaturan  mengenai  teknis yang  tidak  diatur  dalam  Peraturan  Daerah, harus diatur dalam Peraturan Kepala Daerah. Pada  dasarnya  keberadaan  Peraturan Kepala  Daerah  yang  merupakan  delegasi dari  Peraturan  Daerah  adalah  dalam  rangka menjalankan  Peraturan  Daerah,  karena dalam  Peraturan  Daerah  secara  tegas memerintahkan  untuk  membuat  peraturan pelaksana  Peraturan  Daerah  dalam  bentuk Peraturan Kepala Daerah.
Akan tetapi, seringkali Peraturan Kepala  Daerah  yang  keberadaannya  yang didelegasikan  oleh  Peraturan  Daerah  justru terabaikan oleh Pemerintah Daerah. Pendelegasian  yang  diberikan  Peraturan Daerah  tersebut  tidak  segera  ditindaklanjuti dengan  dibuatnya  Peraturan  Kepala  Daerah. Instansi yang menjadi pemrakarsa ( Stakeholder ) atas keberadaan suatu Peraturan  Daerah,  menganggap  tanggung- jawabnya telah selesai dengan diundangkan- nya  Peraturan  Daerah  yang  diusulkannya. Padahal  di  dalam  Peraturan  Daerah tersebut
memerintahkan  bahwa  pengaturan  secara teknis yang tidak diatur di dalam  Peraturan Daerah  akan  diatur  lebih  lanjut  dengan Peraturan Kepala Daerah.
Sebagai  contoh  Kabupaten/Kota  yang mempunyai  permasalahan  tersebut  antara lain  Kota  Banjarbaru  dan  Kabupaten Balangan.
Dalam  Peraturan  Daerah  yang  dibuat oleh  Pemerintah  Kota  Banjarbaru  yakni Peraturan  Daerah  Nomor  1  Tahun  2013 tentang  Pengaturan  Usaha  Rumah  Kost, yang  telah  diundangkan  pada  tanggal  15 April  2013.  Di  dalam  Peraturan  tersebut pada  Pasal  8  ayat  (5)  menyebutkan  bahwa “ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  tata  cara memperoleh  izin  pengelolaan  usaha  rumah kost  diatur  lebih  lanjut  dengan  Peraturan Walikota”.  Dalam  kenyataannya  sampai dengan sekarang Peraturan Walikota sebagai tindak  lanjut  dari  Peraturan  Daerah  tersebut belum juga dibuat.
Tentu  saja  dengan  tidak  adanya Peraturan  Walikota  yang  mengatur  tentang tata cara memperoleh izin pengelolaan usaha rumah  kost,  maka  tidak  ada  regulasi  yang menjadi  pedoman  dalam  memberikan  izin pengelolaan usaha rumah kost. Dan ini tentu saja akan berdampak tidak dapat berfungsinya  dengan  baik  Peraturan  Daerah Nomor  1  Tahun  2013.  Padahal  pedoman sangat  diperlukan  untuk  proses  pemberian izin.
Tidak  adanya  Peraturan  Walikota dimaksud  akan  menimbulkan  kebingungan bagi  masyarakat  kemana  mereka  harus mengajukan  izin  usaha  rumah  kost.  Di samping  itu  dengan  tidak  adanya  Peraturan Walikota  maka  akan  sulit  dilakukan penerapan sanksi terhadap pelanggaran izin, karena bagaimana memberikan sanksi sedangkan  izin  belum  bisa  diberikan  karena masih  belum  jelasnya  pengaturan  mengenai prosedur pemberian izin.
Sedangkan  di  Kabupaten  Balangan, pada Peraturan Daerah Nomor 7 Tahun 2013 tentang  Retribusi  Penjualan  Produksi  Usaha Daerah  di  Bidang  Perikanan,  disebutkan pada  Pasal  30  ayat  (3)  bahwa  tata  cara pemberian pemanfaatan insentif diatur lebih lanjut dengan Peraturan Bupati.
Peraturan  Daerah  tersebut  telah  di- undangkan  dan  diberlakukan,  akan  tetapi Peraturan  Bupati  yang  mengatur  tata  cara pemberian pemanfaatan insentif yang diberikan    terhadap  retribusi  Penjualan  Pro- duksi  Usaha  Daerah  di  Bidang  Perikanan belum  dibuat.  Hal  ini  tentu  saja  akan menimbulkan permasalahan dilapangan nantinya.
Negara Indonesia    seperti yang ditegaskan  dalam  Pasal  1  ayat  (1)  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun  1945  adalah  Negara  Kesatuan  yang berbentuk Republik. Dan berdasarkan ketentuan Pasal 18 ayat (1) Negara Kesatuan Republik  Indonesia  dibagi  atas  daerah-
daerah  Provinsi  dan  daerah  Provinsi  dibagi atas  Kabupaten  dan  Kota  yang  tiap-tiap Provinsi, Kabupaten dan Kota itu mempunyai  Pemerintahan  Daerah  yang diatur dalam undang-undang.
Hal  tersebut  juga  disebutkan  dalam Pasal  2  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah yang  menyebutkan  bahwa  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  dibagi  atas  Daerah provinsi dan Daerah provinsi itu dibagi atas Daerah  kabupaten  dan  kota.  Serta  Pasal  3 ayat  (1)  yang  menyebutkan  bahwa  Daerah provinsi  dan  kabupaten/kota  merupakan Daerah  dan  masing-masing  mempunyai Pemerintahan Daerah.
Keberadaan  Peraturan  Daerah  dapat disebabkan  karena  adanya  perintah  dari peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi  sebagai  penjabaran  lebih  lanjut  dari peraturan perundang-undangan tersebut, juga sebagai kebijakan daerah dalam rangka penyelenggaraan  otonomi  daerah  dan  tugas pembantuan. Dengan memperhatikan kondisi, kekhasan, dan kearifan lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan serta dilarang  bertentangan  dengan  kepentingan umum  dan  peraturan  perundang-undangan yang lebih tinggi.
Sama  seperti  Peraturan  Perundang- undangan  yang  merupakan  produk  hukum dari  pemerintah  pusat,  Peraturan  Daerah juga  dapat  mendelegasikan  dibentuknya Peraturan  Kepala  Daerah  (Perkada)  untuk
melaksanakan  Perda.  Hal  ini  disebutkan dalam  Undang-Undang  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 246 ayat (1)  yang  meyebutkan  bahwa  untuk  melak- sanakan  Perda  atau  atas  kuasa  peraturan perundang-undangan kepala Dae-rah menetapkan Perkada. Pada dasarnya kebera- daan Peraturan Kepala Daerah yang merupa- kan  delegasi  dari  Peraturan  Daerah  adalah dalam rangka menjalankan Peraturan Daerah,  karena  dalam  Peraturan  Daerah secara tegas memerintahkan untuk membuat peraturan pelaksana Peraturan Daerah dalam bentuk Peraturan Kepala Daerah.
Akan  tetapi,  seringkali  Peraturan  Kepala Daerah  yang  keberadaannya  yang  didele- gasikan  oleh  Peraturan  Daerah  justru terabaikan oleh Pemerintah Daerah. Pendelegasian  yang  diberikan  Peraturan Daerah  tersebut  tidak  segera  ditindaklanjuti dengan  dibuatnya  Peraturan  Kepala  Daerah. Instansi yang menjadi pemrakarsa ( Stakeholder ) atas keberadaan suatu Peraturan  Daerah,  menganggap  tanggung- jawabnya telah selesai dengan diundangkan- nya  Peraturan  Daerah  yang  diusulkannya. Padahal  di  dalam  Peraturan  Daerah tersebut memerintahkan  bahwa  pengaturan  secara teknis yang tidak diatur di dalam  Peraturan Daerah  akan  diatur  lebih  lanjut  dengan Peraturan Kepala Daerah.
Tidak  adanya  Peraturan  Kepala  Daerah dimaksud  akan  menimbulkan  kebingungan bagi  masyarakat.  Di  samping  itu  dengan
tidak adanya Peraturan Kepala Daerah maka akan  sulit  dilakukan  penerapan  sanksi terhadap  pelanggaran-pelanggaran,  karena bagaimana  memberikan  sanksi  kalau  masih belum  jelasnya  pengaturan  secara  teknis. Dan  ini  tentu  saja  akan  berdampak  tidak dapat  berfungsinya  dengan  baik  Peraturan Daerah.
Berdasarkan  uraian  di  atas,  penulis tertarik  meneliti  untuk  mengkaji  secara mendalam  mengenai  Eksistensi  Peraturan Kepala  Daerah  sebagai  Peraturan  Pelaksana Peraturan  Daerah,  dalam  suatu  rumusan masalah sebagai berikut :
1. Apa  fungsi  Peraturan  Kepala  Daerah sebagai  peraturan  pelaksana  Peraturan Daerah?
2. Apa kriteria delegasi wewenang Peraturan  Daerah  terhadap  Peraturan
Kepala Daerah?

## PEMBAHASAN

## FUNGSI PERATURAN KEPALA DAERAH  SEBAGAI    PERATURAN PELAKSANA PERATURAN DAERAH
A. Keberadaan  Peraturan  Daerah  dan
Peraturan Kepala Daerah menurut
Undang-Undang Sesuai  dengan  amanat  Pasal  18 Undang-undang Dasar 1945, Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi  atas daerah-daerah  Provinsi  dan  daerah  Provinsi dibagi  atas  Kabupaten  dan  Kota  yang  tiap- tiap  Provinsi,  Kabupaten  dan  Kota  itu
mempunyai Pemerintahan Daerah. Pemerintahan  Daerah  tersebut  berwenang untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi dan tugas pembantuan.
Dalam  rangka  mengatur  penyeleng- garaan pemerintahan daerah tersebut, peme- rintah  menetapkan  undang-undang  yang dijadikan  pedoman  bagi  pemerintah  daerah dalam  menyelenggarakan  pemerintahannya. Proses  mencari  format  pemerintahan  daerah yang ideal telah berlangsung sejak diprokla- masikannya  kemerdekaan  yang  diawali dengan dikeluarkannya Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Kedudukan Komite Nasional Daerah.
Kemudian pengaturan mengenai peme- rintahan daerah tersebut silih berganti diatur dengan  beberapa  undang-undang  dan  pera- turan  lainnya,  hingga  yang  terakhir  adalah Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan Daerah.
Pada  dasarnya,  setiap  peraturan  baru yang mengatur tentang pemerintahan daerah merupakan koreksi dan penyempurnaan dari peraturan  yang  lama.  Peraturan  yang  baru selalu  memuat  ketentuan-ketentuan  baru dalam  rangka  memenuhi  tuntutan  aktual masyarakat  lokal  sebagai stakeholder dan kehendak pemerintah pusat sebagai shareholder .
Sejak  keberadaan  Undang-Undang  No. 22  Tahun  1948  tentang  Penetapan  Aturan-
Aturan  Pokok  Mengenai  Pemerintahan Sendiri  Di  Daerah-Daerah  Yang  Berhak Mengatur Dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri,  Daerah  diberi  kewenangan  untuk menetapkan  kebijakan  daerah  dalam  rangka menyelenggarakan  pemerintahan  daerah. Akan  tetapi  bentuk  kebijakan  daerah  yang disebutkan hanya berupa perda. Pelaksanaan  Pemerintahan  Daerah  da- lam  perkembangannya  mulai  mengalami perubahan  dengan  dikeluarkannya  Undang- Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang tentang  Pemerintahan  Daerah.  Dengan berlandaskan Undang-Undang tersebut kemudian  secara  formal  pada  tanggal  1 Januari  2001  dicanangkan  pelaksanaan Otonomi  Daerah.  Penyelenggaraan  otonomi Daerah dimaksudkan dalam rangka menum- buh kembangkan daerah di berbagai bidang, serta  efektivitas  dan  effisiensi  dalam memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat. Di  samping  itu  juga  dalam  rangka menumbuhkan  kemandirian  daerah  untuk meningkatkan  pembangunan  di  daerah. Sedangkan  bagi  aparat  Pemerintah  Daerah sebagai  pengelola  pemerintahan  daerah, substansi otonomi daerah ini sangat mempunyai pengaruh penting  dalam sistem pemerintahan  di  daerah,  terutama  dalam aspek  sistem  pengaturan,  politik  dan keuangan  yang  menjadi  tanggungjawab pemerintah kota/kabupaten. Keberadaan Undang-undang Nomor 22 Tahun  1999  telah  mengubah  paradigma
sentralisasi pemerintahan kearah desentralisasi  dengan  pemberian  otonomi daerah yang nyata, luas dan bertanggungjawab kepada daerah. Perubahan  paradigma  ini  sekaligus  juga merupakan  kesempatan  yang  penting  bagi pemerintah  daerah  untuk  membuktikan kesanggupannya dalam melaksanakan urusan-urusan  pemerintahan  lokal  sesuai dengan keinginan dan kebutuhan masyarakat lokal.  Penetapan  Undang-undang  ini  telah mengakibatkan terjadinya kewenangan pemerintah pusat dan daerah yang berimplikasi  pada  perubahan  beban  tugas dan  struktur  organisasi  yang  menjadi wadahnya.
Substansi  kewenangan  daerah  yang diatur  dalam  Undang-Undang  ini  mencakup seluruh bidang pemerintahan kecuali kewenangan  dalam  bidang  politik  luar negeri,  pertahanan  keamanan,  peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang lain  yang meliputi kebijakan tentang perencanaan  nasional  secara  makro,  dana perimbangan keuangan, sistem  administrasi negara  dan  lembaga  perekonomian  negara, pembinaan  dan  pemberdayaan  sumber  daya manusia,  pemberdayaan  sumber  daya  alam serta  teknologi  tinggi  yang  strategis, konservasi dan standarnisasi nasional. Sementara  itu,  kewenangan  provinsi yang  diatur  dalam  Undang-undang  Nomor 22 Tahun 1999 mencakup kewenangan yang bersifat lintas kabupaten dan Kota,
kewenangan  yang  tidak  atau  belum  dapat dilaksanakan  oleh  daerah  kabupaten/kota serta kewenangan bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.
Di  dalam  Undang-Undang  ini,  Peme- rintah pusat memberikan kewenangan kepada  Pemerintah  Daerah  (Kepala  Daerah bersama  dengan  DPRD)  untuk  menetapkan Perda dalam rangka penyelenggaraan Otonomi Daerah dan penjabaran lebih lanjut dari  peraturan  perundang-undangan  yang lebih tinggi. Peraturan Daerah tersebut tidak boleh  bertentangan  dengan  kepentingan umum,  Peraturan  Daerah  lain  dan  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

## B. Tata  Cara  Pembentukan  Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah
Dalam  sistem  hukum  modern,  hukum tertulis  digunakan  sebagai  alat  rekayasa sosial  ( Law  as  tool  of  social  eigeneering ) yang  memegang  peranan  penting  dalam kehidupan  negara-negara  modern  baik sebagai sarana untuk mengadakan perubahan-perubahan maupun sarana kontrol.  Perubahan  dalam  dan  oleh  hukum tersebut disalurkan melalui Peraturan Perundang-undangan yang memang menjadi salah  satu  ciri  pada  hukum  modern  yaitu sifatnya  yang  tertulis.  Peraturan  perundang- undangan  berfungsi  sebagai  dasar  acuan bagi masyarakat, maupun pemerintah dalam bertindak.
Peraturan  perundang-undangan  ber- fungsi sebagai dasar acuan bagi masyarakat, maupun pemerintah dalam bertindak. Produk  Hukum  Daerah  meliputi:  Asas kejelasan  tujuan,  Asas  kelembagaan  atau organ pembentuk yang tepat, Asas kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan,
Asas dapat dilaksanakan, Asas kedayagunaan  dan  kehasilgunaan,  Asas kejelasan rumusan, Asas keterbukaan. Sedangkan  materi  muatan  peraturan sesuai ketentuan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 harus mencerminkan asas: Asas pengayoman,  Asas  kemanusiaan,  Asas kebangsaan, Asas kekeluargaan, Asas kenusantaraan,  Asas  Bhinneka  Tunggal  Ika, Asas  keadilan,  Asas  kesamaan  kedudukan dalam  hukum  dan  pemerintahan,  Asas ketertiban  dan  kepastian  hukum,  Asas keseimbangan,  keserasian  dan  keselarasan; Pada  dasarnya,  pembentukan  peraturan perundang-undangan dilakukan melalui proses  atau  tata  cara,  yaitu  suatu  tahapan kegiatan yang dilaksanakan secara berkesinambungan  untuk  membentuknya. Proses  tersebut  diawali  dari  terbentuknya idea atau gagasan tentang perlunya pengaturan  terhadap  suatu  permasalahan, yang kemudian dilanjutkan dengan kegiatan mempersiapkan rancangan. Saat ini tata cara pembentukan Peraturan Perundang- undangan berpedoman pada Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011.
Dalam  Undang-Undang  ini  disebutkan bahwa  setiap  pembentukan  Peraturan  Per- undang-undangan  harus  melalui  perencana- an,  persiapan,  teknik  penyusunan,  perumus- an, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan  penyebarluasan.  Akan  tetapi,  tidak semua  peraturan  perundang-undangan  harus melalui  tahapan-tahapan  tersebut.  Adapun yang disebutkan secara jelas dalam Undang- Undang ini hanyalah pembentukan Undang- undang,  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan  Presiden  dan  Peraturan  Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota.
Adapun  tata  cara  pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang merupakan  produk  hukum  daerah,  diatur dalam  Peraturan  menteri  Dalam  Negeri Nomor  1  Tahun  2014  tentang  Pembentukan Produk  Hukum  daerah  yang  sebelumnya diatur  dengan  Peraturan  Menteri  Dalam Negeri  Nomor  53  Tahun  2011  tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.

## C. Fungsi  Peraturan  Kepala  Daerah sebagai Peraturan Pelaksana Peratur- an Daerah
Dalam  rangka  penyelenggaraan  peme- rintahan  Daerah,  Kepala  Daerah  diberikan kewenangan  untuk  membuat  produk  hukum daerah  berupa  pengaturan  maupun  penetap- an.  Produk  hukum  yang  berupa  pengaturan dibuat  dalam  bentuk  Perda  dan  Perkada
yang digunakan sebagai dasar hukum penye- lenggaraan pemerintahan.
Sebagaimana disebutkan dalam Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014, pemerintah  memberikan  kewenangan  untuk membentuk  Perda  adalah  dalam  rangka menyelenggarakan    otonomi  daerah  dan tugas  pembantuan  atau  untuk  menjabarkan lebih  lanjut  ketentuan  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi.
Menurut Maria Farida Indrati, di dalam Kelompok  norma  hukum  terdapat  peraturan pelaksanaan  ( verordung) dan  peraturan otonom  ( Autonome  Satzung). Peraturan pelaksanaan  dan  peraturan  otonom  ini merupakan peraturan-peraturan yang terletak  dibawah  Undang-undang.  Adapun peraturan pelaksanaan bersumber dari kewenangan  delegasi  sedangkan  peraturan otonom bersumber dari kewenangan atribusi. 1
Dengan  demikian  dapat  dikatakan bahwa  dalam  peraturan  perundang-undang- an  terdapat  jenis  peraturan  perundang- undangan  yang  berupa  peraturan  pelaksana dan  peraturan  otonom.  Keberadaannya adalah  karena  diperintahkan  oleh  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi    dan bersumber  pada  kewenangan  delegasi  dan kewenangan atribusi.
Atribusi  kewenangan  dalam  pemben- tukan  Peraturan  Perundang-undangan  ( attri-
1 Maria  Farida  Indrati,  2007, Ilmu  Perundang- Undangan  I;  Jenis,  Fungsi  dan  Materi  Muatan , Yogyakarta, Penerbit Kanisius, hlm. 55.
butie  van  wetgevingbevoegdheid) adalah pemberian kewenangan membentuk peratur- an perundang-undangan yang diberikan oleh Grondwet (Undang-Undang Dasar) atau wet (Undang-undang)  kepada  suatu  lembaga Negara/pemerintahan.  Kewenangan  tersebut melekat  terus  menerus  dan  dapat  dilaksana- kan  atas  prakarsa  sendiri  setiap  waktu diperlukan,  sesuai  dengan  batas-batas  yang diberikan. 2
Sebagai contoh adanya atribusi kewenangan  dapat  dilihat  dalam  Undang- Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah- an  Daerah  yakni  pada  Pasal  236.    Pasal  ini memberikan  atribusi  kewenangan  kepada Pemerintah Daerah untuk membentuk Perda dalam  rangka  menyelenggarakan  otonomi dan  tugas  pebantuan.  Disamping  itu  juga Pasal  238  memberikan  atribusi  kewenangan kepada  Pemerintah  Daerah  untuk  memben- tuk  Perda  dengan  memuat  sanksi  pidana kurungan  paling  lama  6  (enam)  bulan  atau pidana denda paling banyak Rp. 50.000.000,- (lima puluh juta rupiah). Sedangkan  yang  dimaksud  delegasi kewenangan  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan  ( delegatie  van  wetge- vingsbevoegdheid) ialah pelimpahan kewenangan  membentuk  peraturan  per- undang-undangan  yang  dilakukan  oleh Peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi kepada peraturan perundang- undangan  yang lebih rendah baik pelimpah-
2 Loc. Cit .
an  dinyatakan  dengan  tegas  maupun  tidak. 3
Berlainan dengan kewenangan atribusi, pada kewenangan  delegasi  kewenangan  tersebut tidak  diberikan,  melainkan  diwakilkan  dan selain  itu,  kewenangan  delegasi  ini  bersifat sementara  dalam  arti  kewenangan  ini  dapat diselenggarakan  sepanjang  pelimpahan  ter- sebut masih ada.

## KRITERIA  PENDELEGASIAN  KEWE- NANGAN  PERATURAN  DAERAH  KE DALAM PERATURAN KEPALA DAERAH
Materi  Muatan  Peraturan  Daerah  dan Peraturan Kepala Daerah
Secara  teoritis,  suatu  kebijakan  dibuat dan  dikeluarkan  karena  ada  kebutuhan  atau dibutuhkan  demi  kepentingan  umum.  Ada- pun  kebutuhan  tersebut  bisa  saja  timbul karena  adanya  kebutuhan  akan  pedoman atau  payung  hukum  sebagai  landasan penyelenggaraan  pemerintahan  atau  dalam rangka  menciptakan  ketertiban  masyarakat dalam segala hal, yaitu sebagai perlindungan hak,  penjaminan  pemenuhan  hak,  prevensi terhadap  perilaku  tidak  tertib  dan  sebagai- nya.
Adapun  kebijakan  daerah,  berdasarkan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang pernah berlaku dan yang masih berlaku  (Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014)    keberadaannya  dibutuhkan  dalam rangka  menyelenggarakan  otonomi  daerah
3 Ibid. , hlm. 56-57.
dan  tugas  Pembantuan,  selain  itu  juga karena  adanya  perintah  dari  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pada  hakekatnya  konsep  Otonomi Daerah  sendiri  mengandung  arti  adanya kebebasan daerah untuk mengambil keputusan, baik politik  maupun administra- tif,  menurut  prakarsa  daerah  sendiri. Dengan  adanya  otonomi  daerah  tersebut maka  daerah  memiliki  kemandirian  untuk meningkatkan  daya  saing  dengan  memper- hatikan  prinsip  demokrasi,  pemerataan, keadilan,  keistimewaan  dan  kekhususan serta  potensi  dan  keanekaragaman  daerah dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia,  untuk  mencapai  tujuan  nasional secara keseluruhan.
Dengan demikian sebagai satu kesatuan masyarakat  hukum  yang  mempunyai  otono- mi,  daerah  berwenang  mengatur  dan mengurus  wilayahnya  sesuai  aspirasi  dan kepentingan  masyarakatnya  sepanjang  tidak bertentangan  dengan  tatanan  hukum  nasio- nal dan kepentingan umum.
Dalam  rangka  mengatur  dan  mengurus wilayahnya  tersebut,  Pemerintah  Daerah dapat  membuat  kebijakan  dalam  bentuk Perda,  Perkada  dan  Keputusan  kepala Daerah.  keberadaan  Kebijakan  Daerah  di- maksud  diperlukan  sebagai  dasar  hukum dalam  penyelenggaraan  urusan  pemerintah- an yang menjadi dasar pelaksanaan otonomi daerah.  Akan  tetapi  kebijakan  Daerah tersebut  harus  tetap  memperhatikan  kepen-
tingan  nasional,  sehingga  tercipta  keseim- bangan  antara  kepentingan  nasional  yang sinergis  dan  tetap  memperhatikan  kondisi kekhasan  dan  kearifan  lokal  dalam  penye- lenggaraan  pemerintahan  secara  keseluruh- an.
Oleh  karena  keberadaan  Perda  dan Perkada  diperlukan  sebagai  dasar  hukum dalam penyelenggaraan  urusan pemerintah- an yang menjadi dasar pelaksanaan otonomi daerah  maka  dengan  demikian  materi muatan  perda  adalah  seluruh  materi  muatan dalam  rangka  penyelenggaraan  urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya dalam  pelaksanaan  otonomi  daerah  dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus  daerah  dan/atau  penjabaran  lebih lanjut  dari  peraturan  perundang-undangan yang lebih tinggi.
Materi muatan tersebut meliputi materi yang :
a. memberikan  beban  kepada  masyarakat; maksudnya bahwa materi muatan Peraturan  Daerah  merupakan  kaidah yang  memberikan  kewajiban  kepada masyarakat untuk melakukan pembayaran pajak dan/atau retribusi.
b. mengurangi kebebasan masyarakat; maksudnya bahwa materi muatan Peraturan  Daerah  merupakan  kaidah yang membatasi kebebasan setiap individu dalam masyarakat, agar kebebasan  yang  dimiliki  oleh  individu
yang  satu  tidak  menimbulkan  kerugian bagi individu yang lainnya.
c. membatasi hak-hak masyarakat; maksudnya bahwa materi muatan Peraturan  Daerah  merupakan  kaidah yang  membatasi  hak-hak  masyarakat agar tercipta adanya ketentraman, kedamaian dan keadilan  di masyarakat.
d. telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang sederajat atau tingkatannya lebih tinggi yang memerintahkan  untuk  diatur  dengan peraturan daerah.
Pada  dasarnya  urusan  Pemerintahan sebagaimana  disebutkan  dalam  Pasal  9 Undang-Undang  23  Tahun  2014  terdiri  atas urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren dan urusan pemerin- tahan  umum.  Urusan  Pemerintahan  absolut adalah  urusan  pemerintahan  yang  sepenuh- nya  menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat. Dan  urusan  pemerintahan  konkuren  adalah urusan  pemerintahan  yang  dibagi  antara pemerintah  pemerintah  pusat  dan  daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota.
Sedangkan  urusan  pemerintahan  umum adalah  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan.
Pemerintah  pusat  dalam  menyelengga- rakan  Urusan  Pemerintahan  absolut  dapat melaksanakan  sendiri  (apabila  dilaksanakan langsung  oleh  kementerian  atau  lembaga pemerintah  non  kementerian)  atau  melim-
pahkan  wewenang  kepada  instansi  vertikal yang  ada  di  daerah  atau  gubernur  sebagai wakil  pemerintah  pusat  berdasarkan  asas konsentrasi.  Adapun  urusan  pemerintahan absolut menurut pasal 10 dan penjelasannya meliputi urusan :
a. Politik  luar  negeri;  yang  dimaksud urusan  ini  misalnya  mengangkat  pejabat diplomatik  dan  menunjuk  warga  negara untuk  duduk  dalam  jabatan  lembaga internasional, menetapkan kebijakan luar negeri,  melakukan  perjanjian  dengan negara  lain,  menetapkan  kebijakan perdagangan luar negeri, dan sebagainya.
b. Pertahanan;  yang  dimaksud  urusan  ini misalnya  mendirikan  dan  membentuk angkatan  bersenjata,  menyatakan  damai dan  perang,  menyatakan  negara  atau sebagian  wilayah  negara  dalam  keadaan bahaya, membangun dan mengambangkan sistem pertahanan negara  dan  persenjataan  menetapkan kebijakan  untuk  wajib  milliter,  bela negara  bagi  setiap  warga  negara  dan sebagainya.
c. Keamanan;  yang  dimaksud  urusan  ini misalnya  mendirikan  dan  membentuk kepolisian negara, menetapkan kebijakan keamanan  nasional,  menindak  setiap orang  kelompok  atau  organisasi  yang kegiatannya mengganggu keamanan negara dan sebagainya.
d. Yustisi;  yang  dimaksud  urusan  ini misalnya mendirikan lembaga peradilan, mengangkat hakim dan jaksa, mendirikan  lembaga  pemasyarakatan, menetapkan  kebijakan  kehakiman  dan keimigrasian, membertikan grasi, amnesti,  abolisi,  membentuk  Undang- Undang,  Peraturan  pemerintah  dan peraturan lain berskala nasional.
e. Moneter  dan  fiskal  nasional;  yang dimaksud  urusan  ini  adalah  kebijakan makro  ekonomi,  misalnya  mencetak uang  dan  menentukan  nilai  mata  uang, menetapkan kebijakan moneter, mengendalikan  peredaran  uang  dan sebagainya.
f. Agama,  yang  dimaksud  urusan  ini misalnya menetapkan hari libur keagamaan yang berlaku secara nasional, memberikan pengakuan terhadap keberadaan suatu agama,
menetapkan kebijakan dalam
penyelenggaraan  kehidupan  keagamaan dan sebagainya.
B . Kriteria  Pendelegasian  Kewenangan Peraturan  Daerah  Ke  Dalam  Peraturan

## Kepala Daerah
Negara  Indonesia  adalah  negara  yang berdasar atas hukum ( Rechtstaat) dalam arti Negara  pengurus (Verzorgingstaat) .  Hal  ini dituangkan  di  dalam  Pasal  1  ayat  (3) Undang-Undang  Dasar  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  Tahun  1945  yang
menyebutkan  bahwa  “  Negara  Indonesia adalah  Negara  hukum”.  Dan  juga  di  dalam Pembukaan  UUD  1945  alenia  ke  4  yang berbunyi sebagai berikut :
“ …. Untuk membentuk suatu pemerintahan Negara  Indonesia  yang  melindungi  segenap bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan  bangsa,  dan  ikut  melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial ….”
Konsep Negara Hukum menurut Aristoteles  (384-322  s.M)  adalah  negara yang  berdiri  diatas  hukum  yang  menjamin keadilan  kepada  warga  negaranya.  Keadilan merupakan syarat bagi tercapainya kebahagian  hidup  untuk  warga  negaranya, dan  sebagai  dasar  dari  pada  keadilan  itu perlu  diajarkan  rasa  susila  kepada  setiap manusia agar ia menjadi warga negara yang baik.  Dan  menurutnya  yang  memerintah dalam negara bukanlah manusia sebenarnya, melainkan  pikiran  yang  adil.  Sedangkan penguasa  sebenarnya  hanya  pemegang hukum dan keseimbangan saja 4 .
Dalam pendelegasian kewenangan kepada  perkada,  perda  harus  secara  jelas menyebutkan  materi  muatan  yang  akan diatur dalam Perkada sehingga muatan yang harus diatur Perkada menjadi jelas.
4 Moh.  Kusnardi  dan  Harmaily  Ibrahim,  1988. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia . PSHTN FH UI dan Sinar Bakti. Hal. 153.
Dalam pendelegasian kewenangan mengatur  tidak  boleh  adanya  delegasi blanko,  delegasi  yang  menggambarkan pendelegasian  wewenang  yang  tidak  jelas diatur ruang lingkupnya.

## C. Tinjauan  Yuridis  Perkada  sebagai
Peraturan Pelaksana Peraturan

## Daerah
Peraturan  perundang-undangan  meru- pakan  aturan  tertulis  yang  dibuat  oleh  lem- baga  negara  atau  pejabat  yang  berwenang dan  mengikat  secara  umum.  Oleh  karena Peraturan Daerah merupakan salah satu jenis peraturan  perundang-undangan  yang  meru- pakan  bagian  dari  sistem  hukum  nasional berdasarkan  pancasila  maka  pembentukan Peraturan  Daerah  harus  dilakukan  oleh pejabat  berwenang  yang  dalam  hal  ini adalah  Kepala  Daerah  bersama  dengan DPRD.  Peraturan  Daerah  juga  mengikat secara  umum  kepada  masyarakat  yang berada  dalam  wilayah  diundangkannya Peraturan Daerah tersebut.
Pada  dasarnya  Peraturan  Daerah  mem- punyai  fungsi  sebagai  instrumen  kebijakan untuk  melaksanakan  otonomi  daerah  dan tugas  pembantuan  sebagaimana  amanat UUD  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Di samping itu Peraturan Daerah juga berfungsi sebagai penampung kekhususan dan keragaman  daerah,  serta  penyalur  aspirasi
masyarakat  di  daerah,  dan  juga  sebagai  alat pembangunan dalam meningkatkan kesejah- teraan  daerah.  Meskipun  daerah  diberikan kewenangan untuk membentuk Perda namun pengaturannya tetap dalam kerangka Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  yang  berlin- daskan Pancasila dan UUD 1945.
Ada  kalanya  keberadaan  Peraturan Daerah  adalah  karena  diperintah  atau didelegasikan  oleh  Peraturan  Perundang- undangan yang lebih tinggi. Oleh karena itu maka Peraturan Daerah juga berfungsi seba- gai  peraturan  pelaksana  dari  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi. Akan  tetapi  fungsi  Peraturan  Daerah    harus tunduk  pada  ketentuan  hierarki  peraturan perundang-undangan.
Seperti yang telah dijabarkan sebelumnya,  keberadaan  Perkada  adalah karena  adanya  delegasi  dari  Perda  atau peraturan  perundang-undangan  lain.  Dan secara  yuridis  formal,  hal  ini  disebutkan dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang menyebutkan  bahwa  keberadaan  Perkada dimaksudkan  dalam  rangka  melaksanakan perda  atau  atas  kuasa  perundang-undangan. Namun  sebelum  keluarnya  Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  tersebut,  terdapat Perkada  yang  dibentuk  tanpa  adanya delegasi  dari  dari  Perda  atau  peraturan perundang-undangan lain.
Adapun  yang  menjadi  dasar  mengapa Perkada  tersebut  dapat  dibuat,  adalah
berdasarkan  ketentuan  pasal  10  ayat  (2) Undang-Undang  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  menyebutkan bahwa  “dalam  menyelenggarakan  urusan pemerintahan,  yang  menjadi  kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pemerintahan  daerah  menjalankan  otonomi seluas-luasnya  untuk  mengatur  dan  mengu- rus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan.” Dari  bunyi  Pasal  10  ayat  (2), Pemerintah  (Pusat)  memberikan  kewenang- an  kepada  Pemerintah  Daerah  untuk mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusannya. Dengan otonomi seluas-luasnya yang diberikan  kepada  daerah  untuk  mengurus sendiri  urusan  pemerintahan  itulah,  maka kemudian daerah membentuk regulasi dalam bentuk Perkada tanpa adanya delegasi Perda ataupun Peraturan Perundang-undangan lainnya.  Pemerintah  Daerah  menjadikan alasan  bahwa  Perkada  tersebut  digunakan sebagai  dasar  hukum  untuk  menyelenggara- kan  urusan  yang  menjadi  kewenangan daerah.
Meskipun dengan dasar ketentuan Pasal 10  ayat  (2)  tersebut,  Pemerintah  Daerah kemudian  membuat  regulasi  dalam  bentuk Perkada sebagai dasar hukum yang digunakan  untuk  menyelenggarakan  urusan yang  menjadi  kewenangan  daerah  namun perlu digaris bawahi bahwa regulasi tersebut hanya mengatur urusan yang menjadi kewe- nangan  daerah,  sebagaimana  yang  disebut-
kan  dalam  Pasal  13  (untuk  Pemerintah Daerah  Propinsi)  dan  Pasal  14  (untuk Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota).
Keberadaan  Perkada  dalam  Undang-
Undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan  Daerah,  memang  tidak  diatur secara  jelas,  sehingga  penafsirannya  pun menjadi  berbeda-beda  dan  dimungkinkan Perkada  dibuat  tanpa  diperintahkan  oleh Perda ataupun Peraturan Perundang-undang- an lainnya sepanjang dibentuk dalam rangka menyelenggarakan urusan pemerintahan Daerah.  Hal  ini  berbeda    dengan  Undang- Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah- an  Daerah  yang  mencabut  Undang-Undang 32 Tahun 2004 .
Di  dalam  Undang-Undang  23  Tahun 2014  pada Pasal 17 ayat (1) juga menyebut- kan  bahwa  Daerah  berhak  menetapkan kebijakan  Daerah  untuk  menyelenggarakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewena- ngan  Daerah.  Dari  ketentuan  ini  dapat  saja ditafsirkan  bahwa  bentuk  kebijakan  daerah yang  digunakan  untuk  menyelenggarakan urusan  yang  menjadi  kewenangan  daerah adalah  Perkada.  Namun    dalam  Pasal  246 ayat  (1)  disebutkan  secara  jelas  bahwa “untuk  melaksanakan  Perda  atau  atas  kuasa peraturan perundang-undangan, kepala daerah menetapkan Perkada.”

## PENUTUP
Berdasarkan  pembahasan  dan  hasil analisa  pada  bab-bab  sebelumnya,  maka
penulis  dapat  menarik  kesimpulan  sebagai berikut :
1. Mengenai  Fungsi  Peraturan  Kepala Daerah (Perkada) bagi Peraturan Daerah (Perda) dapat disimpulkan bahwa:
a. Sebagaimana disebutkan dalam ketentuan pasal 246 ayat (1)
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014  tentang  Pemerintahan  Daerah fungsi  perkada  bagi  perda  adalah sebagai  peraturan  pelaksana  Perda. Hal  ini  disebabkan  karena  perkada dibentuk  berdasarkan  pendelegasian kewenangan  Perda.  Adapun  ruang lingkup  materi  muatan  yang  diatur dalam  perkada  adalah  sesuai  dengan materi  yang  didelegasikan  oleh Perda.  Dengan  demikian  materi muatan
Perkada merupakan
penjabaran  lebih  lanjut  dari  muatan materi  pokok  yang  didelegasikan oleh Perda.
b. Sebagai  peraturan  yang  berfungsi sebagai  peraturan  pelaksana  perda maka  keberadaan  perkada  tentu  saja menjadi penting ketika di delegasikan oleh Perda untuk
pembentukannya.  Terutama  dalam rangka memberikan kepastian
hukum  dalam  penerapan  Perda. Ketika pembuatan perkada
didelegasikan  oleh  perda  untuk mengatur materi yang ruang lingkupnya sesuai yang
diperintahkan maka tentu saja perkada  tersebut  nantinya  akan menjadi pedoman dalam penyelenggaraan perda. Dan perkada tersebut  menjadi  bagian  yang  tidak terpisahkan dari Perda. Keberadaannya tidak dapat diabaikan  dan  dilupakan,  karena Perda tanpa Perkada dapat menimbulkan  ketidak  pastian  dalam penegakan Perda. Sedangkan
Perkada  tidak  pernah  ada  tanpa delegasi dari Perda.
2. Adapun mengenai kriteria pendelegasian kewenangan  Perda  kedalam  perkada dapat disimpulkan bahwa:
a. Pada dasarnya asas pembentukan dan materi  muatan  serta  pembentukan perda berlaku secara mutatis mutandis terhadap asas pembentukan dan materi muatan serta pembentukan  perkada.    Hal  ini secara  jelas  disebutkan  dalam  Pasal 246 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 menyebutkan bahwa  ketentuan  mengenai  asas pembentukan  dan  materi  muatan serta  pembentukan  Perda    dimaksud dalam  pasal  237  berlaku  secara mutatis  mutandis  terhadap  asas pembentukan  dan  materi  muatan serta pembentukan Perkada.
b. Dengan  berlaku  secara  mutatis mutandis  tersebut  maka  dengan
demikian  kriteria  materi  muatan yang  diatur  di  dalam  Perkada  sama dengan  kriteria  materi  muatan  yang diatur  dalam  Perda,  yakni  dibuat dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan    serta  materi  muatan lokal  yang  menunjukan  kekhasan daerah  yang  tidak  bertentangan dengan  perundang-undangan.  Hanya saja yang membedakan adalah, ruang lingkup materi muatan perkada yakni harus  disebutkan  secara  jelas  oleh Perda yang memberikan delegasi.
c. Suatu Perda bisa saja
mendelegasikan  dibuatnya  beberapa perkada, sesuai dengan ruang lingkup muatan yang didelegasi oleh perda.  Tidak  ada  pembatasan  untuk pembuatan perkada sepanjang
memanng delegasinya diberikan oleh perda  secara  jelas  (tidak  dalam bentuk delegasi blanko). Akan tetapi jika suatu Perda
tidak
mendelegasikan  dibuatnya  perkada maka Perkada tidak dapat dibentuk.
d. Dengan  tidak  dibentuknya  Perkada sebagai  peraturan  pelaksana  Perda yang  mendelegasikannya  maka  akan berdampak tidak terpenuhinya beberapa asas
pembentukan
Peraturan  Perundang-undangan  yang baik  sehingga  Perda  tersebut  tidak dapat
dikategorikan menjadi
Peraturan  Perundang-undangan  yang baik. Berdasarkan hasil analisis dan kesimpulan  terkait  eksistensi  peraturan kepala  daerah  sebagai  peraturan  pelaksana peraturan  daerah , penulis  menyampaikan saran-saran sebagai berikut :
1. Agar pemerintah daerah tidak mengabaikan  begitu  saja  pembuatan perkada apabila diperintahkan pembuatannya  oleh  perda,  mengingat pentingnya  keberadaan  perkada  yang merupakan  peraturan  pelaksana  perda dalam  rangka  memberikan  kepastian hukum bagi masyarakat dan terpenuhinya  asas-asas  pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.
2. Apabila  dalam  pembuatan  perda  akan mendelegasikan  pembuatan  perkada, hendaknya  pemerintah  daerah  (melalui SKPD teknis) juga menyiapkan rancangan  perkada  yang  didelegasikan tersebut agar ketika perda diundangkankan,  perkada  juga  dapat segera ditetapkan.
3. Agar di dalam perda yang mendelegasikan pembuatan perkada terdapat  ketentuan  penutup  yang  isinya menyebutkan  batas  waktu  dibentuknya perkada  sehingga  pembuatan  Perkada tersebut menjadi perhatian dan tanggungjawab SKPD untuk
menindaklanjutinya, tidak lagi
diabaikan.

## DAFTAR PUSTAKA
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1948
tentang Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri Di Daerah-Daerah Yang
Berhak  Mengatur  Dan  Mengurus Rumah Tangganya Sendiri Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999 tentang tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang Pembentukan
Peraturan
Perundang-undangan.
Peraturan Menteri Dalam Negeri  Nomor 15 Tahun  2006  tentang  Jenis  dan  Bentuk Produk Hukum Daerah
Peraturan  Menteri  Dalam  NegeriNomor  16
Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  53 Tahun  2011  tentang  Produk  Hukum Daerah
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  1 Tahun  2014  tentang  Produk  Hukum Daerah.
Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  dan Otonomi  Daerah  Nomor  22  Tahun 2001  tentang  Bentuk-bentuk  Produk Hukum Daerah
Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  dan Otonomi  Daerah  Nomor  23  Tahun 2001  tentang  Prosedur  Penyusunan Produk Hukum Daerah
Peraturan Gubernur Kalimantan Selatan Nomor 025 Tahun 2012 tentang Pedoman Pembentukan Produk Hukum Daerah di Lingkungan Pemerintah Provinsi Kalimantan Selatan
Amiroedin Syarif, 1987, Perundang- undangan,  Dasar,  jenis  dan  Teknik Membuatnya, Jakarta : Bina Aksara. Ann  Seidman,  dkk.  2002, Penyusunan Rancangan  Undang-Undang  Dalam
Perubahan Masyarakat Yang Demokrasi diterjemahkan oleh
Johanes  Usfunan.dkk. Edisi  Kedua, Business Advisory Indonesia,Jakarta Bagir  Manan,  1987, Peranan  Peraturan Perundang-undangan dalam
Pembinaan  Hukum  Nasional, Armico,
Bandung:
___________,1993, Perjalanan  Historis Pasal  18  UUD  1945  (Perumusan  dan Undang-Undang Pelaksanaannya),
Jakarta: Unsika.
___________,1994, Pelaksanaan Demokrasi Pancasila Dalam Pembangunan  Jangka  Panjang  II, Makalah  dalam  Lokakarya  Pancasila, Jakarta: Bandung ___________,1999, Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta, Gama Media
___________,  2005, Menyongsong  Fajar Otonomi Daerah, Cet. IV, Yogyakarta
: Pustaka Pelajar Offset.
Dahlan Thaib, dkk, 1999, Teori Hukum dan Konstitusi, Jakarta; Raja Grafindo.
E.  Utrecht,  1957, Pengantar  Hukum  Tata Usaha Negara Indonesia, Cet. II,N. V.
Penerbitan  dan  Balai  Buku  Indonesia,
Jakarta,
HAW  Wijaya,  2005, Penyelenggaraan
Otonomi  di  Indonesia  dalam  rangka sosialisasi  UU  No.  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah,
Jakarta: Raja Grafindo.
H.  R.  Sumantri  M.,  1997, Persepsi Terhadap Prosedur dan Sistem
Perubahan  Konstitusi  dalam  Batang Tubuh UUD 1945 , Bandung : Alumni.
I.C.  Van  der  Vlies.  2005. Buku  Pegangan Perancang Peraturan Perundang- undangan diterjemahkan  oleh  Linus Doludjawa. Jakarta Selatan : Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI. Jimly Asshiddiqie, 1994, Gagasan Kedaulatan  Rakyat  Dalam  Konstitusi dan  Pelaksanaannya  di  Indonesia , Jakarta: Intermasa.
___________,, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II , Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi : Jakarta Lili  Romli,  2007, Potret  Otonomi  Daerah dan  Wakil  Rakyat  Di  Tingkat  Lokal, Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Mahendra Putra Kurnia, dkk. 2007,
Pedoman Naskah Akademik Peraturan Daerah Partisipatif, Cet. I,
Yogyakarta : Kreasi Total Media.
Maria  Farida  Indrati  Soeprapti,  2006, Ilmu
Perundang-undangan; Dasar-dasar dan Pembentukannya, Kanisius ,
Yogyakarta, YAPPIKA
___________,  2007, Ilmu  Perundang- undangan  (1)  Jenis,  Fungsi  dan Materi Muatan, Yogyakarta,
KANISIUS
___________,  2007, Ilmu  Perundang-
undangan; Proses dan Teknik
Pembentukannya , Kanisius, Yogyakarta
Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, 1988.
Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia .  PSHTN  FH  UI  dan  Sinar Bakti.
Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, 2005,
Ilmu  Negara, Cet.  Kelima,  Jakarta  : Gaya Media Pratama.
Marjuki  Lubis,  2011, Pergeseran  Garis Peraturan
Perundang-undangan
tentang  DPRD  dan  Kepala  Daerah dalam Ketatanegaraan Indonesia, Bandung: Mandar Maju.
Mr.  WF.  Prins,  1975, Pengantar  Hukum Administrasi Indonesia, N. V. Andalusia, Jakarta
Ni’matul  Huda,  2005, Hukum Tata Negara, Jakarta: PT. Rajagrafindo Persada.
Pipin  Syarifin  dan  Dedah  Jubaedah,  2012,
Ilmu  Perundang-Undangan, Bandung
: CV. Pustaka Setia.
Peter  Mahmud  Marzuki,  2005, Penelitian Hukum, Cet.  I,  Jakarta  :  Prenada Media.
Rachmat  Trijono,  2013, Dasar-Dasar  Ilmu
Pengetahuan Perundang-undangan¸
Cet.  I,  Depok  Timur  :  Papas  Sinar
Sinanti.
Romy  Librayanto,  2008. Trias  Politica Dalam Struktur Ketatanegaraan
Indonesia .  Pukap  –  Indonesia  :
Makassar.
Satjipto  Rahadjo,  2006, Ilmu  Hukum, Cet.
VI, Semarang: Citra Aditya Bakti.
Sirajuddin  dkk,  2008, Legislative  Drafting:
Pelembagaan Metode Partisipatif
Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Jakarta,
YAPPIKA.
S.F. Marbun dan Moh. Mahfud, M.D, 2009,
Pokok-Pokok  Hukum  Administrasi Negara, Cet. V Liberty, Yogyakarta Soehino,  1985, Hukum  Tata  Negara Kesatuan  RI  Berdasarkan  Pancasila dan  UUD  1945  adalah  Negara Hukum , Yogyakarta : Liberty.
Soerjono Soekanto, 2010, Pengentar Penelitian  Hukum, Cet.  III,  Jakarta  :
UI-Press.
Sudarto Gautama,  1983, Pengertian tentang Negara Hukum, Bandung, Alumni. Victor M Simatupang dan Cormentyna Sitanggang, 1994, Hukum Administrasi Pemerintahan di Daerah, Jakarta:
Sinar Grafika.