## DARI KOTA MANCANEGARA TIMUR HINGGA GEMEENTE : PERKEMBANGAN KOTA PASCA PEMBERLAKUKAN UU DESENTRALISASI 1903
Reza Hudiyanto r.reza.fis@um.ac.id
Universitas Negeri Malang, Indonesia.

## ABSTRACT
This article introduces spesific issues depicting the impact of  decentralization from social  environmental  perspectives.  Since  1903  the  old  centralized  administration system has been replaced by a new modern institution one. The method used in this research is historical methods which consist of four steps namely finding, appreciating, interpreting  information,  and  presenting  the  result.  The  author  argue  that decentralization  brought  about  many  problems.  The  plan  of  self-financed  local government is not proper to majority people since most them reluctant to pay new retribution as the consequences of the new administrarion system. Even so, financial support  from  Central  Government  paves  the  way  for  Madiun  in  modernizing  the infrastructure such as new roads, good and clean central market, strict control on flesh traffic, drainage system, street lighting, fire brigade, watering and cleaning service, and city water plants. Otherwise, decentralization play important role in making a modern landscape for a colonial city in interior Java. It also providing fields of political training for many prominent indigenous elites.

## KEYWORDS
Municipal, Development City, Desentralization

## ABSTRAK
Artikel  ini  memperkenalkan  isu-isu  spesifik  yang  menggambarkan  dampak desentralisasi  dari  perspektif  lingkungan  sosial.  Metode  yang  digunakan  dalam penelitian  ini  adalah  metode  sejarah  yang  terdiri  dari  empat  tahap  yaitu menemukan, mengapresiasi, menafsirkan informasi, dan menyajikan hasil. Penulis berpendapat  bahwa  desentralisasi membawa banyak  masalah.  Rencana swadaya pemerintah daerah kurang tepat bagi mayoritas masyarakat karena sebagian besar enggan  membayar  retribusi  baru  sebagai  konsekuensi  dari  sistem  pemerintahan baru.  Meski  begitu,  dukungan  dana  dari  Pemerintah  Pusat  membuka  jalan  bagi Madiun dalam memodernisasi infrastruktur seperti jalan baru, pasar sentral yang baik  dan  bersih,  pengawasan  ketat  terhadap  lalu  lintas  daging,  sistem  drainase, penerangan  jalan,  pemadam  kebakaran,  penyiraman  dan  kebersihan,  dan  kota, tanaman air. Sebaliknya, desentralisasi memainkan peran penting dalam membuat lanskap modern kota kolonial di pedalaman Jawa. Ini juga menyediakan lapangan pelatihan politik bagi banyak elit adat terkemuka.

## KATA KUNCI
Kota, Perkembangan Kota, Desentralisasi

## Permalink/DOI
10.17977/um020v14i22020p80
Copyright © 2020, Sejarah dan Budaya . All right reserved
Print ISSN: 1979-9993 Online ISSN: 2503-1147

## ARTICLE INFO
Received: 9 th June 2020 Revised: 30 th December 2020 Accepted: 30 th December 2020 Published: 31 th December 2020

## PENDAHULUAN
Isu revitalisasi kota tua melalui perlindungan terhadap bangunan cagar budaya di kota mulai  menjadi  isu  yang  menarik.  Dalam  perspektif  simbolik,  bangunan,  monumen  dan konfigurasi penempatannya merupakan desain yang menyimpan pesan dari penguasa kota. Ini ditunjukkan  dalam  bukunya  dia  mengatakan  bahwa  bentuk,  dimensi  dan  penempatan konfigurasi  monumen-bangunan  bangunan  penting  di  Jakarta  merupakan  bentuk  ekspresi politik dari kedua rejim, baik Sukarno maupun Suharto (Kusno 2000). Tesis yang hampir sama juga diutarakan oleh Colombijn saat membahas sejarah kota Padang. Padang menjadi salah satu kota  dimana  representasi  kebudayaan  lokal  dan  politik  kolonial  Belanda  (Colombijn  1994). Beberapa ruang terbangun yang memberikan pemaknaan sebagai ruang elit masyarakat Eropa ternyata tidak berubah setelah dekolonisasi. Bekas tempat tinggal warga Eropa tetap memiliki perdikat ruang terpilih sehingga segregasi rasial pada masa kolionial berubah menjadi segregasi ekonomi.  Oleh karena itu citra yang terbentuk ruang ruang tertentu menunjukan kontinuitas dari  kolonialisme  (Colombijn  2013).  Kota  menjadi  sebuah  simbol  dunia  baru merepresentasikan  sebuah  kelompok  masyarakat,  alam  dan  kebudayaan  (Nas  1950).
Berdasarkan gagasan di atas, penelitian tentang sejarah kota menempati peran penting dalam melihat jiwa dan kehidupan masyarakat secara lebih detail. Konsep seperti ini lebih membuka peluang penulisan sejarah yang lebih Indonesia sentris.
Madiun merupakan salah satu tipe  kota  kolonial yang ditandai dari fungsi, arsitektur bangunan,  tata  ruang  dan  kronologi  perkembangan.  Sebagaimana  yang  dikatakan  Mc  Gee, sebuah  kota  kolonial  pada  awalnya  merupakan  kota  yang  dibentuk  dari  kekuatan  eksternal yaitu  investasi  sekaligus  control  sumber  daya  pada  wilayah  penyangga  kota  di  pedalaman tersebut  (McGee  1964).    Perkembangan  itu  dipercepat  dengan  proses  politik  yang  berujung pada Desentralisasi. Artikel ini berusaha memberikan gambaran tentang dampak dari kebijakan desentralisasi ini padas masyarakat Bumiputera di kota Madiun. Disamping itu, tulisan ini akan menekankan pembahasan pada pengelolaan dan administrasi publik dan dampaknya terhadap masyarakat kota Madiun.

## METODE
Kajian  sejarah  kota  merupakan  sejarah  yang  menitik  beratkan  pada  relasi  antara manusia dan ruang kota. Relasi ini menarik semenjak kota menjadi bagian bahkan ekspresi
dari ketimpangan social masyarakat kolonial (Colombijn 2010). Oleh karena itu, penelitian ini menuntut sebuah langkah untuk dapat mengungkap relasi masyarakat dan ruang di masa kolonial.  Metode  yang  digunakan  adalah  metode  sejarah.  Menurut  Richarc  Clarke  dalam buku A Guide to Historical Method , Metode sejarah adalah: a systematic body of principles and rules design to aid effectively  in gathering  the source material of history, appraising them critically,    and  presenting    a  synthesis    (generally  in  written  form)  of  the  result  achieved (Garraghan 1957). Berdasar pendapat itu, maka penelitian ini disusun melalui tiga tahapan utama, pertama adalah pengumpulan sumber, penilaian sumber secara kritis, baik eksternal maupun internal dan menuliskan sintesis – yang termasuk didalamnya proses interpretasi, dalam  bentuk  tertulis.  Penelitian  ini  banyak  mengandalkan  sumber  dari Decentralisatie Verslag dari tahun 1928-1934, surat kabar sejaman, peta kota, majalah dan disertasi dari Ong  Hok  Ham.  Sementara  itu  wawancara  dilakukan  pada  seorang  informan  yang  telah beruisa 80 tahun (2001). Ilmu pendukung yang digunakan adalah geografi, terutama ketika membahas  pola  persebaran  ruang  kota.  Penilaian  sumber  dilakukan  melalui  uji  materi bahan sumber dan uji materi konten dari sumber sejarah tersebut.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Kota Sebagai Basis Aktivitas Kolonial
Kota  Madiun  merupakan  salah  satu  dari  kota  kolonial  yang  berkembang  di pedalaman.  Sekalipun  hanya  memiliki  sedikit  penduduk  Eropa,  kota  ini  memiliki kharakteristik  kota  kolonial  antara  lain  pemukiman  cenderung  stabil.  Terdapat    markas tentara  pemukiman  pedagang),  dan  merupakan  titik  kontak  dagang  dimana  penguasa kolonial  menjalin  perjanjian  ekonomi  dan  politik  dengan  penguasa  Bumi  putera(McGee 1964).  Kencenderungan  tersebut  menyebabkan  kota  kolonial  berada  di  dekat  jalur transportasi dan memiliki penataan ruang yang menyerupai wajah fisik kota-kota di Eropa (Sutjipto Tjiptoatmodjo 1983).
Pada  umumnya  kota-kota  kolonial  diistilahkan  oleh Hoselitz dengan parasitic . Disebut parasitic karena tempat ini menjadi pusat dari eksploitasi sumber alam sehingga memberi dampak yang merugikan bagi potensi pertumbuhan ekonomi di desa-desa sekitar. Penyebaran  tanaman eksport telah  mengikutsertakan  penduduk  pedalaman  ke  lingkup ekonomi  komersil  kota.  Semakin  stabilnya  politik,  meningkatnya  pelayanan  kesehatan akhirnya mendorong pertambahan penduduk di wilayah pedesaan. Semuanya aktivitas yang dikenalkan pemerintah kolonial ini bergema dari kota colonial (McGee 1967).
Bentuk organisasi pemerintahan yang diselenggarakan oleh pemerintah kolonial juga mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Salah satu tahap perkembangan tersebut adalah munculnya  gagasan  tentang  reformasi  politik  berupa  pembentukan  badan  administrasi tingkat  lokal.  Ini  merupakan  sebuah  langkah  untuk  mengurangi  beban  pusat  terhadap daerah  sekaligus  menciptakan  sinergi  pembangunan  yang  selaras  dengan  aspirasi masyarakat lokal. Gagasan ini dilihami prinsip-prinsip liberalisme dalam Grond Wet 1848
(Cliveday 1972). Adalah Gubernur Jendral van Twist yang mengusulkan ide pembentukan dewan lokal untuk tiga kota pelabuhan utama di Jawa. Ide ini didasari oleh dua prinsip yaitu efisiensi dan otonomi. Pada awalnya efisiensi, ekonomi dan akhirnya adalah otonomi. Usulan Van  Twist  ini  mendorong  pembentukan  sebuah  komite  untuk  mengkaji  masalah pemerintahan  lokal.  Setelah  mengalami  kekosongan  yang  lama,  baru  pada  tahun  1876 permasalahan pemerintahan lokal ini mengemuka setelah terjadi pemborosan uang pada pejabat  distrik.  Adalah  Van  Dedem  yang  mengangkat  skema  desentralisasi  menjadi permasalahan  penting  kembali.  Dia  mengusulkan  sebuah  dewan  lokal  yang  anggota- anggotanya  dipilih  dari  orang-orang non-official .  Setelah  tertunda  karena  pembubaran parlemen,  pada  tahun  1903  Idenburg  berhasil  membujuk  parlemen  untuk  mensahkan Undang-Undang Desentralisasi (Furnivall 1944). Desentralisasi ini mencakup dua elemen. Elemen pertama adalah pendelegasian kekuasaan dari penguasa pusat ke organ yang lebih rendah. Elemen kedua adalah keterlibatan rakyat demi kepentingan pemerintahan lokal dan ini tentu memerlukan saluran berupa dewan lokal. Di Hindia Belanda, dewan kota pertama kali didirikan di 5 kota besar pada tahun 1905 yaitu Batavia, Bandung, Semarang, Surabaya dan Medan. Desentralisasi ini berhenti pada tahun 1918 dengan Kota Madiun termasuk salah satu kota yang mendapat status Gemeente .

## Madiun dari Era Kesultanan Hingga Karesidenan
Keberadaan Madiun sebagai pusat aktivitas politik sosial telah dikenal sejak jaman Kadiri dengan nama Wenker. Setelah era Majapahit berakhir, nama Madiun melekat dengan tokoh  Panembahan  Madiun.  Dalam  buku  Schrieke  yang  mengutip  Babad  Tanah  Djawi, disebutkan  bahwa  Panembahan  Madiun  juga  bernama  Pangeran  Timur,  anak  dari  Sultan Trenggana Sultan Demak ke-3. Panembahan Madiun memiliki anak bernama Retna Dumilah. Madiun jatuh ke dalam wilayah Mataram ketika Panembahan Senopati meluaskan wilayah ke Timur, hingga menyeberangi Bengawan Madiun. Ketika Madiun dibedah, Panembahan Senopati  menerapkan  tradisi  Jawa  Kuna  dengan  mengambil  Retna  Dumilah  sebagai  istri, sehingga Madiun menjadi sekutu Mataram (B. Schrieke 1959). Keterangan tentang wilayah ini selanjutnya diperoleh dari laporan Nicolas Hartigh, duta besar VOC untuk Mataram pada tahun  1743.  Disebutkan  bahwa    Madiun  merupakan  daerah  yang  cukup  kaya  karena memiliki jumlah 12.000 cacah, setara dengan dengan Panaraga (B. Schrieke 1959). Sebagai wilayah kaya, Bupati di Madiun mendapat gelar Raden Arya dan Raden Tumenggung. (Untuk Kabupaten yang lazim gelarnya adalah Ngabehi) (B. Schrieke 1959). Pada masa Gubernur Jendral H W Daendels, bupati Madiun Raden Rangga Prawiradirjo memulai sebuah resistensi terhadap  Belanda.  Menurut  Ricklefs,  Perlawanan  Bupati  Madiun  ini  menjadi  awal  dari serangkaian konflik di Jawa seperti Perang Sepoy 1812 dan berakhir di Perang Jawa 1830.
Setelah Perang Jawa usai pada tahun 1830, Madiun menjadi Kabupaten yang berada langsung  dibawah  Pemerintah  Kolonial.  Administrasi  Belanda  di  Madiun  pertama  kali dimulai  dengan  Pembentukan  Karesidenan  Madiun  pada  tahun  1832.  Residen  Madiun
pertama yang diangkat bernama L de Launy. Tidak lama setelah itu, Belanda mengangkat asisten residen Ngawi, Ponorogo dan Pacitan. Selama pemberlakukan Sistem Tanam Paksa, Gubernur Jendral Van den Bosch, mulai sangat menggantungkan mekanisme pajak padapara Bupati, termasuk  Bupati  Madiun,  Prawiradirja.  (96-8)  Tidak sampai  tahun  1866,  Belanda kembali  memperluas  wilayah  administrasi  dengan  mengangkat  seorang  Asisten  Residen diangkat untuk membawahyi wilayah Magetan. Tempat Kediaman sekaligus kantor Residen dan Asisten Residen menjadi dasar pembentukan kota kota di wilayah Karesidenan Madiun. Pada  tahun  1877,  terjadi  penyederhanaan  ketika  terjadi  perampingan  birokrasi  dengan memangkas  jumlah  Kabupaten  hingga  hanya 5  kabupaten.  Kabupaten  itu adalah Madiun, Ngawi,  Magetan,  Ponoroga  dan  Pacitan.  (111).  Sebelumnya  terdapat  4  Kabupaten  yang dihapus pada tahun 1839 yaitu Purwadadi, Jogorogo, Sumoroto  dan Arjowinangun. (113) Semenjak tahun 1877, seluruh kegiatan pemerintahan berpusat di Kota Kabupaten sekaligus juga menjadi pusat pemerintahan Karesidenan. Kondisi ini berlangsung hingga tahun 1918.

## Desentralisasi dan Perubahan Organisasi Pemerintahan Kota
Tidak diragukan lagi, sejak pertengahan terakhir abad ke-19 investasi swasta Eropa di  Indonesia  telah  memberikan  dorongan  pada  transformasi  sosial  yang  mendalam. Perkembangan ekonomi yang  diikuti dengan gerakan sosial dan demokrasi di Eropa yang juga masuk ke dearah jajahan. Terbentuknya masyarakat buruh, dan kelompok profesional lain seiring berkembangnya jaringan kereta api, kapal uap, layanan medis dan pendidikan menjadikan desentralisasi menjadi kebutuhan masyarakat di perkotaan di awal abad ke-20. Hubungan pusat daerah mulai dipaksa untuk beradaptasi kehidupan masyarakat modern, yang  menuntut  kebebasan,  kelonggaran  dalam  manajemen  pemerintahan  dan  menyerap aspirasi  lokal  (Kerchman  1925).  Ini  menjadi  kondisi  dibalik  pembentukan  5 Gemeente pertama di Indonesia.
Batas-batas  Onderdistrik  kota  Madiun  ditetapkan  berdasar Staatsblad  Van Nederlandsch-Indie 1887  (Lembaran  Negara  1887)  yang  sekaligus  juga  menandai berlakunya wilayah hukum Onderdistrik Kota. Wilayah yang kemudian menjadi Gemeente Madiun ini memiliki luas 9.014 Km². (Krechman, 1930) Kota Madiun berada di tepi timur Sungai Madiun. Pada era Kerajaan Majapahit Sungai Madiun merupakan jalan lalulintas air yang  dapat  menyalurkan  hasil  bumi,  garam  dan  hutan.  Mundurnya  peran  Sungai  Madiun disebabkan oleh terjadinya proses pendangkalan akibat erosi  sehingga kedalaman sungai makin berkurang. Kondisi ini makin memburuk ketika daerah hulu Sungai Madiun dibuka untuk perkebunan karet dan kopi oleh Belanda pada abad XIX (Pemerintah Dati II Kabupaten Madiun, 1986).
Kota  Madiun  ini  berada  di  dalam  karesidenan  yang  sangat  mengandalkan  sumber ekonomi  dari  perkebunan  kopi,  gula,  tembakau  dan  hasil  hutan (“Algemeen  Verslag  Der Residentie  Madioen  over  Het  Jaar  1891.,”  n.d.) .  Oleh  karena  itu,  dibutuhkan  sarana transportasi untuk pemasaran berbagai produksi. Transportasi darat yang ada pada tahun
1873 hanya jalan pos Besar dari Madiun ke Ngawi yang masih menuntut banyak perbaikan. Transportasi untuk lalu lintas barang masih mengandalkan Sungai Madiun. Perahu-perahu kecil yang membawa beras dan padi menggunakan sungai ini sebagai sarana transportasi. Barangkali  faktor  geografis  ini  lah  yang  menyebabkan  konsentrasi  sektor  dagang  dan pemerintahan sebelum adanya transportasi kereta api di Madiun berada di bantaran Sungai Madiun. Selanjutnya, aktivitas pemborongan beras ini berlangsung di pasar. Beras-beras itu dibeli oleh para pedagang Cina untuk kemudian dipasarkan ke Surabaya, Rembang, Kediri dan Solo (“Algemeen Verslag Der Residentie Madioen over Het Jaar 1875.” ). Perkembangan Desentralisasi di Madiun berawal dari Gewest , kemudian Gemeente . Kebijakan desentralisasi yang diterapkan pemerintahan Hindia Belanda pada tahun 1903 dalam  pelaksanaan  di  tingkat  lokal  mengalami  beberapa  tahapan.  Tahap  pertama desentralisasi  di  Madiun  dilaksanakan  pada  tingkat Gewest (Residen)  pada  tahun  1907. Desentralisasi tingkat kota baru dilaksanakan pada tahun 1918.  Desentralisasi pada tingkat Residen disahkan pada tanggal 1 April 1907 yang ditandai dengan pembentukan Gewestelijk Raad .  Dewan  ini    mulai  bekerja  pada  tanggal  31  Desember  1907.  Sebagai  badan pemerintahan otonom, Geweest Madiun memiliki parlemen lokal dengan komposisi jumlah anggota 15 kursi untuk warga Eropa, 5 kursi untuk Bumi Putera dan 1 kursi untuk Timur Asing. Sementara itu, komposisi untuk Gemeenteraad adalah 13 orang dengan pembagian 8 kursi untuk warga Eropa, 4 kursi untuk warga bumi putera dan 1 kursi untuk warga Timur Asing.  Kota  Madiun  ditetapkan  menjadi StadsGemeente pada  tanggal  20  Juni  1918 (“Staatsblad van Nederlandsch - Indie 1918 No 326” ) .

## A. Perubahan mekanisme Finansial daerah
Penetapan Madiun sebagai StadsGemeente tentu saja membawa konsekuensi penting. Konsekuensi tersebut berupa wewenang, antara lain adalah otonomi dalam hal penarikan pajak dan keuangan, peraturan tentang persoonlijke diensten , peraturan pemeriksaan polisi dan  merancang  peraturan  yang  mengacu  pada  peraturan  umum  yang  diperkuat  oleh Ordonansi  Gubernur  Jendral,  pegawai  dan  penguasa  lokal  tertinggi  (Krechman,  1930). Kedua, dengan status tersebut, pelaksanaan pembangunan daerah Gemeente Madiun tidak lagi  menjadi beban  Dinas  Pengairan  dan  Pekerjaan  Umum  Negara  (Pusat)  tetapi  menjadi pekerjaan  pemerintah  lokal.  Hal  serupa  juga  pada  pengaturan  pegawai  lokal (“Staatblad 1919 Nomor 536. Decentralisatie Madioen,” n.d.) .
Pengelolaan  finansial  wilayah  pada  masa  kolonial  selain  tergantung  dari  sumber alam,  juga  pada  penduduk.  Wilayah Gemeente Madiun  ini  memiliki  luas  9.014  Km²  dan berpenduduk  1800  Eropa,  3100  orang  Cina  dan  30.000  orang  bumi  putera  (Krechman, 1930). Seperti halnya beberapa daerah lain di Pulau Jawa, penduduk daerah Madiun terdiri atas tiga kewargaan yaitu warga Bumi Putera, Timur Asing dan warga Eropa. Pekerjaan yang digeluti  oleh  ketiga  warga  ini  juga  berbeda.  Warga  Eropa  banyak  bekerja  di  sektor pemerintahan,  Pendidikan,  pemiliki  toko  ataupun  menjadi  penyalur  minuman  keras (“Algemeen Verslag Der Residentie Madioen  over Het Jaar 1875.” 1875) . Di Gemeente ada
11 orang Eropa yang bekerja di dinas pemerintahan, pajak dan pekerjaan umum. Sementara 12  orang  Bumiputera  bekerja  di  bagian  pemerintahan  dan  pekerjaan  umum  (Haafland 1914).
Perdagangan  yang  dijalankan  masih  belum  berskala  besar.  Di  samping  di  sektor dagang,  mereka  banyak  bekerja  di  sektor  industri  perkebunan.  Sementara  itu,  sebagian besar warga Bumi putera banyak bekerja di sektor perkebunan, pertanian, industri kecil dan pedagang  eceran  hasil  bumi.  Penduduk  keturunan  Cina  sebagian  besar  bekerja  di  sektor perdagangan  yang  menyediakan  barang  kebutuhan  sehari-hari  maupun  barang-barang bekas warga Eropa.
Keuangan Gewest pada tahun 1910 hingga 1912 lebih banyak didominasi subsidi dari pusat  dan  pemberian  rutin  ( vaste  uitkeeringen ).  Biaya  ini  pada  umumnya  dimanfaatkan untuk,  mensubsidi  losmen-losmen,  biaya  perjalanan  dan  akomodasi  anggota  Dewan. (Haafland 1914) Wewenang penggalian dana seperti pajak lokal jalan, pajak personeel dan pajak verponding dan retribusi lokal berada pada pemerintahan Gewest .  Disamping itu ada pungutan  atas  pemanfaatan  los-los  pasar,  jalan-jalan  umum,  lapangan,  taman,  tarif standplaats ,  bioskop,  tempat  pertunjukan  umum,  pengguna  sepeda,  pemotongan  sapi, kerbau  dan  domba  dan  berbagai  bangunan  yang  berada  di  bawah  pengelolaan Gewest . (Haafland 1914)
Sebagai dampak kebijakan ini, penyelenggaraan pemerintahan suatu negara menjadi lebih luas. Negara di atur secara bertingkat dari pemerintahan pusat ( Land ), pemerintahan daerah Karesidenan ( Gewest ) dan pemerintahan kota ( Gemeente ).  Pembentukan Gemeente berdampak pada pembentukan jabatan baru yaitu walikota. Seperti halnya asisten residen, walikota adalah pegawai negeri yang menerima gaji dari kas Negara. Setengah dari gaji itu berasal  dari Gemente ditambah  dengan  15%  tunjangan  perjalanan,  pengawasan  dan pensiunan harus dikembalikan ke pusat. Dia tidak menikmati pemasukan dari kas Gemente kecuali  uang  yang  berasal  dari  ganti  rugi  untuk  pekerjaan-pekerjaan  yang  dilakukan Gemente yang tidak dibebankan pada pusat. Sekalipun sama dengan asisten residen, posisi antara  keduanya  berbeda.  Asisten  residen  merupakan  bawahan  dari  residen  dan pemerintah pusat. Di sisi lain, Walikota bukan merupakan bawahan residen (J. J. Schrieke 1920). Berikut adalah daftar Walikota Madiun sejak didirikannya Gemeente Madiun hingga akhir pemerintahan kolonial Hindia Belanda.
Dengan keluarnya Undang-undang
Reformasi
Pemerintahan 1922
(Bestuurhervorming  Wet  1922),  muncul  pembagian  wilayah  dalam  bentuk  provinsi. Propinsi ini membawahi beberapa Gewest . Di dalam provinsi ini terdapat Provinciale Raad . Sebagian  besar  anggota Provinciale  Raad ini  dipilih  dan  diangkat  oleh  Gubernur  Jendral. Provinciale Raad inilah yang mengangkat College van Gedeputeerden . Badan yang diketuai oleh gubernur ini bertugas untuk menjalankan pimpinan dan pelaksanaan sehari-hari dalam lingkup provinsi.  Pada perkembangan selanjutnya, badan ini juga mengawasi pelaksanaan pemerintahan di tingkat kota ( Gemeente ). Pembentukan Gemeente ini menandai munculnya
dikotomi  pemerintahan  kota  dan  Kabupaten.  Pemerintahan  Kabupaten  memperoleh leigitmasi  atas  dasar  undang  undang  yang  sama  (Bestuurhervorming  Wet  1922).  Kedua pemerintahan ini memiliki perbedaan sebagai berikut:
Tabel 1. Perbandingan Gemeente dan Regentschap Gemeente Kabupaten ( Regentschap ) Wilayah:
Kecil dan memiliki banyak kesamaan fisik
Wilayah: Luas dan memiliki keragaman lingkungan fisik Pemerintahan: Sangat  intensif  dan  memiliki  jumlah  layanan jasa banyak Pemerintahan: Ekstensif  dan  jenis  pekerjaan  relative  lebih sederhana Dewan : Sebagian besar anggota dewan dikuasai warga Eropa  dan  ketua  Dewan  selalu  orang  Eropa (sebelum tahun 40-an) Mayoritas  anggota  adalah  warga  bumi  putera dan Ketua Dewan selalu orang bumi putera Pekerjaan Dewan: Terpusat pada wilayah yang jelas. Mudah  berhubungan langsung dengan  bidang kerja namun kurang begitu erat hubungannya dengan rakyat Bumi Putera Tersebar  ke  dalam  wilayah  yang  luas  dan  di dalamnya terdapat desa-desa yang otonom. Hubungan dengan bidang kerja sangat luas. Kontak dengan penduduk Bumi Putera sangat erat Penduduk: Padat, bercorak kekotaan, tersegregasi  secara jelas dan dari segi jumlahdidominasi penduduk Bumi Putera Penduduk  Bumi  Putera  lebih  dominan, pendudk tidak padat dan  tersebar ke wilayah yang luas dan bernuansa pendesaan Kebutuhan Sosial:
Kebutuhan hidup lebih beragam, berkembang dan kompleks Secara  sosial,  golongan  bumi  putera  lebih tergantung  pada  sektor  jasa  yang  berada  di tangan kelompok Cina dan Eropa Kebutuhan hidupnya sedikit dan  sederhana Secara  sosial,  golongan  bumi  putera  lebih mandiri Hubungan Ekonomi Gemeente memiliki  akses  lebih  luas  dalam hubungan  internasional  dan  antar  daerah sehingga kekuatan ekonominya lebih kuat. Kekuatan  ekonominya  tidak  begitu  kuat  dan cenderung kurang memiliki hubungan internasional dan antar daerah. Sebagian  kecil  penduduk  bahkan  terisolir sehingga  tidak  memiliki  peluang  untuk mendorong kemajuan ekonomi
Orientasi Umum Masyarakat Gemeente lebih  bernuansa  Barat, kalangan bumi putera mulai berevolusi dengan cepat ke arah kebudayaan Barat Lebih mempertahankan keaslian budayanya Fungsi Pembangunan Pada  intinya  difungsikan  untuk  menjadi  titik penghubung  dengan  lalulintas  perdaganan internasional Berfungsi  sebagai  daerah  produkis,  dan dijadikan  sarana  untuk  menghubungkan daerah-daerah  yang  lebih  kecil  dan  menjadi jalan keluar menuju lalulintas internasional Arti  penting  sebagai  wilayah  yang didesentralisasikan Sama dengan point-point di atas Menjadi kawasan penghubung antara
Gemeente dengan desa-desa.
Kota  Madiun  mendapat  status  sebagai Gemeente (kotapraja).  Berdasar Staasblad tahun 1918 No. 326. Dalam keputusan tersebut, diresmikan pembentukan Gemeente Madiun dan  pembentukan  sebuah  Dewan  Kota  ( Gemeente raad)  yang  mengatur  pengelolaan  yang sebelumnya  menjadi  wewenang  Pusat. Gemeente Madiun  melakukan  pembangunan berbagai infrastruktur ini berlangsung dari tahun 1918 hingga 1930. Beberapa infrastruktur ada yang merupakan peninggalan pemerintahan Gewest . Setelah tahun 1930 kegiatan yang ada sebagian besar hanyalah pemeliharaan. Berbagai kebutuhan kota seperti perawatan  - pemeliharaan  jalan  dan  prasarana  umum,  penerangan  jalan,  pemadam  kebakaran  dan makam menjadi wewenang pemerintahan kota sejauh tidak membebani desa-desa. Untuk pembangunan yang membutuhkan biaya besar, masih dimungkinkan adanya usaha untuk memperoleh dukungan keuangan dari Pusat (“Staatsblad van Nederlandsch -Indie 1918 No 326” 1918) . Konsekuensi kedua dari peraturan ini adalah dibentuknya sebuah Dewan yang disebut Gemeente raad Madioen.  Jumlah anggota dewan ini ada 13 orang yang terdiri atas 8 orang Eropa atau yang disetarakan, 4 orang bumi putera dan 1 Timur asing. Ketua dewan bertindak selaku kepala pemerintahan lokal untuk afdeeling Madiun. Gemeente raad Madiun ini  mulai  berwenang  mengatur  segala  urusan  kerumah-tanggaan,  pemasukan  dan pengeluaran  mulai  tanggal  1  Januari  1918. (“Staatsblad  van  Nederla ndsch-Indie  1918  No 326” 1918)
B. Dampak sosial
Gemeente akan  memiliki  sifat  Barat  hingga  sampai  pada  kesimpulan  bahwa  orang yang tepat untuk jabatan Walikota selalu orang Belanda. Oleh karena dilatar belakangi faktor politik dimana StadsGemeente akan menjadi kantung Barat ( western enclave ) yang prinsip- prinsip  pengelolaannya  didasari  oleh  kemandirian  masyarakat.  Orientasi  pembangunan Gemeente pun menggunakan dasar dasar filosofi kehidupan masyarakat Barat.  Sebagaimana Gemente- Gemeente lain, Gemeente Madiun mengalami perkembangan dan modernisasi yang cukup pesat sebagaimana yang ditunjukkan pada anggaran tahun 1918 hingga 1930.
Gemeente berusaha  memusatkan  perhatian  perkembangan  kota  ini.  Salah  satu usahanya antara lain di bidang penerangan listrik. Melalui keputusan pemerintah 9 Januari 1920, Gemeente memperoleh  konsesi  untuk  listrik  untuk  kawasan  Madiun  dan  Magetan. Gemeente berusaha  memusatkan  perhatian  perkembangan  kota  ini.  Salah  satu  usahanya antara  lain  di  bidang  penerangan  listrik.  Melalui  keputusan  pemerintah  9  Januari  1920, Gemeente memperoleh konsesi untuk listrik untuk kawasan Madiun dan Magetan. Dinamika perkembangan kota dari aspek infrastruktur nampaknya berbeda dengan dinamika social di dalam ruang dewan. Banyak anggota dewan dari Golongan Bumi Putera yang  mengajukan  usul  untuk  mempergunakan  anggaran  yang  ada  untuk  memperbaiki kondisi  desa  tersebut  ditolak.  Anggota  dewan  dari  kalangan  bumi  putera  dikatakan  oleh warga Belanda sebagai “ person yang sering membangkitkan suasana tidak menyenangkan”. Di  lain  pihak,  anggota  dewan  dari  warga  Eropa  sering  menuntut  terlalu  tinggi  dalam pelaksanaan aturan kebersihan Gemeente . Salah satu tuntutan anggota Dewan adalah supaya
jalanan  dibersihkan  dari  penjual  jalanan.  Para  penjual  jalanan  ini  dianggap  mengganggu lalulintas. Ini disebabkan mereka sering melayani pelanggan yang berkerumun di sepanjang jalan. Bagi Pemerintah kota, pelanggaran tersebut mengandung konsekuensi hukum karean dianggap menghalangi lalulintas. Kasus semacam sering ditindak lanjuti semenjak adanya polisi.  Sekalipun  demikian  di  ruas-ruas  jalan  tertentu,  penjual  jalanan  tidak  dilarang  (De Leeuw, n.d.).
Penduduk  Bumiputera  merasakan  keberatan  dari  beberapa  kebijakan  dari pemerintah kota. Berikut ini adalah beberapa kebijakan yang dikeluhkan masyarakat yaitu pertama, Peraturan bangunan ( Bouwverordening ). Peraturan ini mengharuskan penduduk membuat  batas  pekarangan  ( erfafscheidingen )  dan  batas  itu  dibuat  oleh  para  pegawai Gemeente .  Penyusunan  garis  batas  sering  kali  menjadi  sumber  konflik  batas  pekarangan antar penduduk Bumiputera. Munculnya laporan yang memuat berbagai macam keluhan ini membuat  seringnya  dilakukan  tukar  pikiran  antara  walikota,  Residen  dan  para  pegawai Gemeente .  Berbagai  pertimbangan  inilah  yang  digunakan  untuk  merevisi  atau  membuat sebuah peraturan baru (De Leeuw, n.d.).

## C. Modernisasi infrastruktur (1918-1930)
Modernisasi  sebagai  dampak  desentralisasi  di  Madiun  adalah  perubahan  sector finansial. Jenis jenis pungitan menjadi semakin banyak antara lain pajak penghasilan, pajak verponding  dan  pajak  anjing.  Aktivitas  Pemerintahan  kota  ini  didukung  oleh  unit kesekretariatan yang didukung oleh sekretaris dan pegawainya, juru tulis, oppas kantor dan kashouder. Unit pendukung lain adalah personel teknis bidang pekerjaan umum yang terdiri atas  Direktur Gemeente werken, Onder  Opzichter ,  mantri opnemer ,  Juru  gambar.  Unit  lain adalah  unit  administrasi  yang  terdiri  atas  mantri  boekhouder,  seorang  waker,  mandor timbangan ( weegbrug ), juru tulis pribumi dan oppas kantor.
Dari semua unit kegiatan Gemeente , unit pengadaan listrik adalah unit kegiatan yang paling banyak mengeluarkan anggaran. Pada akhir tahun 1929, f. 69.400,- dihabiskan untuk menggaji pegawai Gemeente . Pada awal penyelenggaraan pemerintahan kota di tahun 1918, pemerintahan  kota  mengalami  kekurangan  ruang  untuk  kegiatan  kesekretariatan  dan penyelenggaraan Rapat Dewan. Oleh karena itu, sebuah gedung disewa dengan uang sewa sebesar  f.  75,-  perbulannya  (Begrooting  van  Uitgaven  En  Ontvangsten  Der Gemeente Madioen Voor Dienstjaar 1919-1920). Bangunan utama, dikhususkan untuk kesekretariatan sementara beberapa disisakan bagi dinas-dinas teknis dan ruangan untuk penyelenggaraan rapat. Pada akhir tahun ini dibentuk sebuah Huur Comissie yang ditempatkan pada rumah sewa.  Dinas  Pembersihan  Kota  masih  ditempatkan  pada pavillion .  Bangunan  di  samping digunakan sebagai penimbunan material. Lahan pekarangan yang tersisa digunakan untuk penempatan  gerobak  penyemprot, stoomwalz dan  peralatan  lainnya.  Masing-masing bangunan  ini  masih  belum  dimiliki  oleh  Pemerintahan Gemeente .  Pemeriksa  bangunan ( keurmeester  woning )  masih  belum  diambil  alih  dari Geweest .  Pada  tahun  1919-20 Pemerintah  Kota  memutuskan  untuk  membangun  gedung Stadhuis (Balaikota)  sendiri.
Untuk  kepentingan  ini,  pemerintah  kota  membeli  lahan  yang  strategis  di  jalan  Sekolah ( Schoollaan ).  Dinas  Pekerjaan  Umum Gemeente dalam  hal  ini  dipercaya  untuk  membuat rancangan  gedung.  Rancang  bangun  untuk  gedung  bagian  muka  dipercayakan  kepada seorang ahli bangunan dari Weltevreden bernama S. Snuyf (“Begrooting v an Uitgaven En Ontvangsten Der Gemeente Madioen Voor Dienstjaar 1919-1920).
Dalam  rangka  membiayai  pembangunan  gedung  Balai  Kota,  pemerintah  kota meminjam  dana  sebesar  f.  50.000,-.  Dana  ini  dikombinasikan  dengan  pinjaman  untuk perusahaan  listrik.  Berkaitan  dengan  pemeriksaan  bangunan  ini,  Dewan Gemeente dan Dewan Gewest mengadakan  persetujuan  yang  hasilnya  adalah  pinjaman  untuk  ganti  rugi pembebasan tanah akan dibayar dalam jangka waktu 10 tahun. Atas dorongan dari Residen, dibuatlah sebuah permohonan yang ditujukan kepada pemerintah pusat (Regeering) agar bersedia  melepaskan  hak-hak  atas  lahan  di  Benteng  untuk  bangunan    Balai  kota (“Decentralisatie Verslag 1919 - 1920.” 1920) .
Pembangunan  infrastruktur  juga  mencakup  peningkatan  jumlah  dan  kualitas perumahan.  Mutu  bahan  untuk  rumah  pada  umumnya  jelek  oleh  karena  tidak  cocoknya dasar (pondasi) dengan bangunan berat di atasnya. Ini menyebabkan keretakan. Pada bagian lain, rumah-rumah di kampung tidak terlalu jelek dan cukup memuaskan jika dibandingkan dengan  jenis  yang  sama  di Gemeente lain.  Pada  tanggal  27  Juli  1929  didirikan  NV Volkshuisvesting  Madioen.  Pendirian  perusahaan  ini  bermodal  sebesar  f.  400.000,-. Pemerintah  pusat  memiliki  saham  f.300.000,-  dan Gemeente sebanyak  f.  100.000,-. Pertambahan jumlah rumah baru ada sekitar 84 unit (“Decentralisatie Verslag 1929,” n.d.) . Dampak lain dari modernisasi adalah perbaikan jalan. Sebagian jalan yang mengalami kerusakan berat seperti jalan Sleko, Pastorie, Nambangan, Karreweg, Kerkhof dan jalan raya Kediri yang mengalami kerusakan berat mulai diperbaiki. Dalam melaksanakan perbaikan jalan  ini  Pemerintah  Kota  ( Gemeente )  masih  harus  menyewa  sebuah stomwalz milik Pemerintahan Gewest dengan harga sewa f.5 (“Decentralisatie Verslag 1918 - 1919.” 1920) . Jalan  yang  diperbaiki  dengan  metode  ini  adalah  jalan  Wilis,  Lawu  dan  Magetan  hingga mencapai Jembatan. Perbaikan Jalan menggunakan metode surface painting , perbaikan jalan dilakukan dengan penetrating dan ophooging atau peninggingan as jalan.  Total permukaan jalan yang berhasil diperbaiki adalah seluas 1189 (“Decentralisatie Verslag van Nederlands Indie 1928” 1929) . Perbaikan jalan itu disertai dengan perbaikan drainasi. Pada tahun 1925, 5 buah krib (pelindung arus air) dipasang untuk menjadi jalan dari luapan sungai Madiun. Pembangunan dimulai dengan pembuatan sebuah pelindung arus air pada Sungai Madiun dengan  memasang  5  buah Krib yang  memakan  biaya  sebesar  f.  2.910,-. (“Decentralisatie Verslag 1924- 1925”  1926) .  Pada  tahun  kurun  1919-1920,  pemerintahan  kota  melakukan perbaikan total pada sebuah gorong-gorong di Jalan Klenteng, kompleks Pecinan dan buz buz yang mengalami kerusakan akibat banjir Pada tahun 1920, papan penutup duiker di jalan Vleeschhaal diganti dengan plat-plat beton. Plat-plat beton berangka juga dipasang di dekat
duiker  di  kawasan  simpang  tiga  Jalan  Kartohardjo,  Toegoe,  sekitar  Pasar  Sleko,  sekitar Societeit Constantia  dan Karreweg baru (“Decentralisatie Verslag 1919 - 1920.” 1920) . Perbaikan  infrastruktur  berikutnya  adalah  perbaikan  Jembatan.  Pada  tahun  1927, Pemerintah kota mengganti jembatan kayu di jalan Hokkian untuk kemudian dianti dengan jembatan bus beton. Pada saat yang sama, duiker yang berada di bawah jalan ke Kampung Taman diperbesar. Melalui pembesaran duiker ini dapat diperoleh jalan masuk selebar 5 meter. Pembangunan juga dilanjutkan dengan membangun talud atau dinding penguat di Sungai  Madiun  dan  menanam  2  buah krib (“Decentralisatie  Verslag  1927 - 1928”  1929) . Pembangunan  infrastruktur  jalan  ini  tidak  begitu  banyak  memberikan  manfaat  kepada penduduk Bumiputera mengingat, dalam mobilitas mereka lebih banyak berjalan kaki atau menggunakan  kereta  kuda.  Pengaspalan  hanya  dinikmati  pemilik  mobil  dan  sepeda  yang sebagian besar adalah orang Eropa.
Perbaikan  sarana  jalan  diiringi  dengan  penerangan  jalan.  Pada  tahun  1918, pengadaan  sarana  penerangan  jalan  lebih  digalakkan  daripada  tahun-tahun  sebelumnya. Untuk  menunjang  kelengkapan  sarana  ini,  pemerintah  kota  menambah  kapasitas  listrik dengan memanfaatkan kelebihan tegangan pada pusat pembangkit listrik Catur. Jika ditotal di  seluruh  penjuru  kota,  terpasang  588  unit  lampu.  Pemerintah  kota  membayar  kepada Perusahaan  Listrik  untuk  penerangan  jalan  dan  perawatan  lampu  sebesar  f.  1000,- perbulanPada tahun 1927, Penerangan jalan yang dikelola oleh Gemeente adalah 546 unit lampu  berdaya  1000  NK  hingga  26  NK (“Decentralisatie  Verslag  1924 - 1925”  1926) . Penerangan  itu  ternyata  hanya  menjangkau  kawasan  perumahan  Eropa,  tidak  sampai  ke kampong kampong.
Modernisasi  kota  ini  disertai  dengan  dinas  pemadam  kebakaran.  Kebarakan  pada umumnya  terjadi  di  Kampung  mengingat  sebagian  besar  rumah  terbuat  dari  kayu  dan bamboo.  DI  sisi  lain,  mereka  masih  banyak  menggunakan  api  untuk  sumber  cahaya  dan memasak  sehingga  rentan  dengan  kebakaran  Tempat  lain  yang  riskan  dengan  bahaya kebakaran adalah Lahan dan Pabrik Tebu di RedjoAgung.  Unit ini membutuhkan biaya untuk pelatihan  dan  peralatan  kerja  seperti  mobil  pemompa  dan  penyemport  air,  penyemprot portable ,  dan  selang  bertekanan.    Pada  akhir  tahun  1925,  peralatan  untuk  pemadam kebakaran  berupa  sebuah  mobil  penyiram,  dan  2  pompa  semprot  tangan  ( handspuiten ), dengan slang bertekanan sepanjang 355 m yang dilengkapi scroefkoppeling dan 175 meter slang dengan Storzkoppeling. Hingga akhir tahun 1927, material pemadam kebakaran yang dimiliki Gemeente adalah sebuah mobil pemadam dan dua semprotan tangan ( handspuiten ) dengan 910 meter slang tekan ( pressslang ) ukura n 4’’ dan sebuah mobil pemadam dengan slang  tekan  sepanjang  570  meter  berukuran  3,24’’.  Slang  bertekanan  ini  berkuruan  4  ‘’ diliengkapi  dengan  scroef  dan strzkoppeling .  Untuk  menyesuaikan  dengan  sistem pengawasan kebakaran yang baik, pemadam kebakaran dipusatkan di halaman Balai Kota. Pada bulan September 1927, pemadam kebakaran Gemeente Madiun berhasil memadamkan
kebakaran limbah di Pabrik Gula Pagotan. Sementara itu, di dalam Gemeente tidak terdapat kasus kebakaran (“Decentralisatie Verslag van Nederlands Indie 1925 - 1926” 1927) . Pengembangan  berikutnya  adalah  penyediaan  lahan  makam.  Pada  tahun  1920, Pemerintah kota membeli sebuah lahan di Jalan Kerkhof untuk pembangunan sebuah rumah dinas  penjaga  makam  warga  Eropa (“Decentralisatie  Verslag  1919 - 1920.”) .  Permohonan yang diterima untuk makam Eropa pada tahun 1924 adalah 3 petak makam untuk waktu yang tak ditentukan, 3 makam untuk jangka waktu 20 tahun, 4 ruang bawah tanah.  Lokasi makam Eropa itu terdapat di sebelah Barat Kawasan Bengkel Kereta Api SS. Sementara itu untuk warga Cina, permohonan yang diterima adalah 8 petak makam vak B, 48 makam vak C  yang  dari  itu  3  adalah  gratis.  Pada  tahun  1925  permintaan  serupa  terus  berdatangan (“Decentralisatie  Verslag  1924 - 1925”  1926) .  Pada  tahun  1927,  pemerintah  kota melanjutkan  pemagaran  dan  perluasan  makam  Cina  melalui  pengambilalihan  sebidang tanah eigendom seluas 4.940 m 2 . Pengambilalihan ini disertai dengan syarat-syarat tertentu dari pemiliknya tuan Tan Swie Aan saat akan diserahkan kepada Gemeente (“Decentralisatie Verslag 1927- 1928” 1929) . Selain penanganan makam, dinas pertamanan juga menangani penyiraman  jalan.  Untuk  kebutuhan  penyiraman  pemerintah  kota  membeli  sebuah mobil tanki  baru.  Pada  tahun  1925  ini,  tempat  penimbunan  sampah  yang  berupa  bak  sampah tembok  makin  menimbulkan  masalah  dan  keluhan.  Hingga  akhir  tahun  1925,  rancangan peraturan  untuk  memperbaiki  sistim  pemungutan  sampah  ini  masih  disusun. (“Decentralisatie  Verslag  1924 - 1925”  192 6)  Di  tahun  1927,  Setelah  melalui  penelitian, diputuskan  untuk  tidak  menyiram  jalan  beraspal (“Decentralisatie  Verslag  1924 - 1925” 1926).
Pada tahun ini, prasarana got dan saluran pembuangan air membutuhkan perbaikan. Spoelleidingen ini  mendapat  perhatian  khusus  dari Gemeente raad  mengingat  sedikitnya debit air pada musim kemarau. Dalam tahun ini belum ada rancangan rooireglement baru. Perbaikan  kanal  saluran  air  dilanjutkan  dengan  membangun  “pembebas  banjir”  untuk kampung Kartohardjo. Kampung ini selalu mengalami gangguan kebanjiran bahkan dalam kondisi permukaan air normal. Untuk mengatur air, maka dilakukan perbaikan pada saluran air  Klegen  (Kledengleiding).  Pekerjaan  ini  dilaksanakan  oleh  Dinas  irigasi  atas  biaya Gemeente dan  diselesaikan  pada  tahun  1925.  Pada  tahun  tersebut,  Dinasi  Irigasi  mulai merancang sistem Rioolering . Perancangan sistem ini dilakukan melalui peta dan setelah itu pekerjaan  diteruskan  oleh Gemeente .  Pada  tahun  1927,  pemerintah  kota  melanjutkan pelaksanaan riooleering bagian pertama berupa pembebasan tanah. Setelah itu pekerjaan dilanjutkan dengan pembangunan yang selesai pada tahun 1927 dengan total biaya  f.26.100 (“Decentralisatie Verslag van Nederlands Indie 1925 - 1926” 1927) .
Modernisasi kota tidak hanya menyentuh aspek fisik, namun juga aspek distribusi bahan  pangan.  Untuk  menjaga  agar  daging  aman  dikonsumsi,  pemerintah  mengadakan pengawasan  secara  teratur  di  pasar  pewan  atau  tempat  penjualan  daging.  Keberadaan rumah potong hewan merupakan infrastruktur terpenting dalam kegiatan pengawasan ini.
Akan tetapi penetapan pajak periksa ( keurloon ) dan pajak potong ( slachtgeld ) berdampak pada  kemunduran  jumlah  pemotongan  hewan,  khususnya  pada  tahun  1921.  Dalam peraturan  pemotongan  hewan  yang  ada,  terdapat  kewajiban  untuk  menyertakan  pula daging-daging  dalam  jumlah  kecil  untuk  diperiksa.  Peraturan  itu  dianggap  memberatkan oleh para pemasok daging, karena mereka harus mengeluarkan uang pribadi untuk uji dan potong pada setiap hewan yang akan dia potong. Bagi para peternak kewajiban ini menjadi beban tambahan karena anggaran ekstra tersebut. Bagi para peternak, mereka yakin akan kebersihan  dan  kesehatan  ternah  yang  mereka  jual.  Akan  tetapi  bagi  penduduk  Eropa, kebersihan dan kesehatan ternak belum terjamin jika belum dilakukan uji kesehatan hewan. Pada tahun 1920 ini, penyerahan Surat Potong Hewan ( Slachtbriefjes ) masih belum dialihkan ke Gemeente (“Decentralisatie Verslag 1921 - 1922.” 1923) .

## D. Dampak Modernisasi
Modernisasi pada awal desentralisas  ibarat sebuah proses perubahan yang sedikit tidak matang dan dipaksakan. Semenjak kekuatan eksekutif ada di tangan orang Eropa ini, proses  ini  dapat  dikawal  dengan  baik.  Beberapa  langkah  langkah  itu  antara  lain  dalam distribusi  daging,  Pengaturan  itu  sesungguhnya  ditujukan  untuk  menjaga  kebersihan kandang, daging dan kwalitas atau kelayakan daging untuk dikonsumsi. Akan tetapi apa yang terjadi  kemudian  adalah  pengaturan  dalam  sektor  ini  telah  memunculkan  fenomena peredaran  daging  gelap.  Ini  disebabkan  berbagai  tarif  yang  dikenakan  pada  tempat pemotongan  hewan  telah  memancing  ketidakpuasan  di  kalangan  penjual  ternak  yang sebagian  besar  Bumiputera.  Pada  tahun  1936  setiap  pedagang  harus  membatasi  jam berdagang yaitu dari jam 7.00 hingga jam 18.00. Jika daging itu datang di luar jam tersebut, maka harus disimpan di rumah jagal milik pemerintah kota. Pemilik ternah harus membayar uang titip di rumah jagal sehingga ini menciptakan biaya tambahan. Akhirnya pemilik ternak seringkali melakukan pemotongan dan penjualan daging secara illegal.  Ketidakpuasan ini direalisasikan  dalam  bentuk  maraknya  pemotongan  dan  penjualan  daging  gelap ( “Soerabaiasch Handelsblad, 1 Februari 1938.,” n.d.) . Selama tahun 1936 tak kurang terdapat 240 katti daging hasil pemotongan gelap. Berdasar kontrol dari Gemeente lijk Controlle Dienst daging-daging itu ternyata berasal dari Bandjarwaroe .
Modernisasi seringkali hanya menyentuh kelompok masyarakat tertentu, khususnya orang-orang  Eropa.  Berdasarkan  sumber  lisan  diketahui  bahwa  jaringan  pipa  ledeng Gemeente ini  hanya  sampai  pada  jalan-jalan  dan  tidak  sampai  ke  kampung-kampung.  Di jalan-jalan seperti Jalan Wilhelmina, Jalan Kediri, Jalan Residen dan kawasan Hotel Van Dijk (sekarang menjadi Hotel Merdeka) inilah orang Belanda banyak bermukim. Kawasan inilah yang dilayani jaringan pipa air minum. Jika warga Bumi Putera yang merupakan mayoritas penduduk  kampung  ingin  memperoleh  air  bersih,  sebagian  besar  dari  mereka memanfaatkan  sumur  bor  secara  bersama-sama  (Soewarsono  2002).  Nampaknya  ini menunjukkan  bahwa  terdapat  perbedaan  model  pelayanan  terhadap  warga  kota  yang
terkait  dengan  budaya.  Bagi  warga  Eropa,  pendistribusian  air  minum  dilakukan  secara individu sementara untuk warga Bumi putera dilakukan secara kolektif.
Peristiwa  ketiga  ini  menunjukkan  dampak  lain  dari  modernisasi  pasar.  Setelah beberapa  tahun  berjalan,  penetapan  tarif  pasar  ini  memunculkan  permasalahan  baru. Permasalahan  itu  adalah  berkembangnya  baik Straatverkoopers (penjual  jalanan  atau pedagang  kaki  lima)  maupun  penjual  keliling  ( rondventer ).  Mereka  adalah  penjual  atau pedagang  non-pasar.  Sesungguhnya  yang  disebut  dengan  pedagang  pasar  adalah  mereka yang bertemu dengan pembeli di kiosnya atau yang bergerak melalui agen ke seluruh kota. Mereka  selalu  berlokasi  di  pasar.  Semakin  banyaknya  pedagang  keliling  atau  jalanan  ini ditandai  dengan  banyak  berlalu  lalangnya  gerobak- gerobak  “primitif”.  Mereka  adalah penjual jalanan yang merasa fisiknya lemah untuk berjalan sekaligus menawarkan barang- barangnya dalam waktu relatif lama dan kondisi finansialnya tidak memadai. Keberadaan mereka  sering  menimbulkan  padatnya  jalanan,  memburuknya  ketertiban  dan  lalulintas menjadi  tidak  lancar  (D.  Kapteyn  1936).  Reaksi  pertama  terhadap  fenomena  ini  adalah munculnya “tekanan penguasa” berupa peraturan tentang ketertiban pasar dan sewa lahan. K eadaan  ini  sering  digambarkan  sebagai  “kejahatan  massal”.  Suatu  keadaan  ketika pemerintah tidak mampu mengatasi persoalan karena kurangnya tenaga polisi dan dinas kontrol.
Dampak  berikutnya  adalah  munculnya  praktek  praktek  penjualan  opium  dan minuman  keras  (arak)  gelap  di  desa  Panean  dan  Kejuron.  Praktek  ini  terbongkar  ketika veldpolitie  menggerebek  rumah  pelaku (“Soerabaiasche  Handelsblad”  1936) .  Selain  itu terdapat  praktek  penggelapan  rekening  dan  penggelapan  pajak  dimana  pelaku  adalah seorang Belanda yang tinggal di Jalan Nias (“Soerabaiasche Handelsblad” 1936) . Penyebab dari  munculnya  penjualan  dan  pabrik  arak  illegal  ini  dipicu  oleh  aturan  adanya  pajak minuman keras. Pada Feburari 1936, Stads Polisi mengungkap adanya pabrik arak illegal yang dimiliki Atmorejo dan seorang Cina di Jalan Ponorogo. Dalam penggerebegan tersebut, polisi menyita 6 hingga 12 liter arak illegal beserta mesin pembuat arak (“Soerabaiasche Handelsblad  29 Feb ruari 1936,” n.d.) . Kriminalitas lain yang muncul adalah pemalsuan uang gulden  yang  dilakukan  Soemoredjo  di  Desa  Boegoer  Madiun  Kota (“Soerabaiasce Handelsblad  18  Maret  1936”  1936) .  Pemalsuan  uang  ini  adalah  kriminalitas  baru  yang muncul  seiring  dengan  semakin  banyaknya  transaksi  yang  menggunakan  uang  sebagai dampak perubahan basis ekonomi dari desa ke kota.
Dampak lain dari kesenjangan dalam pembangunan kota adalah pencurian. Semenjak pemerintah  kolonial  lebih  banyak  memprioritaskan  listrik  pada  kawasan  permukiman Eropa,  pencurian  marak  terjadi  di  kampung.    Hingga  tahun  1932,  penerangan  belum menjangkau kampung Kedjoeron, sebuah kampung yang luas dan berada di dekat jalan besar tetapi  belum  dilengkapi  penerangan.  Informasi  ini  dikuatkan  oleh  kesaksian  seorang penduduk Gemeente Madiun yang mengatakan bahwa lampu-lampu listrik tersebut hanya dipasang di sepanjang jalan yang sering dilalui orang Eropa atau kawasan tempat tinggal
orang  Eropa.  Penerangan  untuk  jalan  gang  atau  kampung  adalah  dengan  lampu  ting. Disamping itu, terdapat ketentuan bahwa orang Bumi Putera hanya memperolehjatah daya maksimal  60  Watt  (Soewarsono  2002).  Penerangan  kampong  hanya  mengadalkan  cublik (lentera) yang digantung. Seringkali kalau hujan, lampu lentera itu padam (“Madioen Sedar 6  Maret  1932”  1932) .  Selain  masalah  minimnya  penerangan,  pencurian  juga  diduga dilakukan para kuli kontak yang baru pulang dai Luar Jawa. Mereka tidak memiliki rumah, sawah dan pekerjaan sehingga menjadi pelaku kriminalitas (“Madioen Sedar 26 Maret 1932” 1932).
Dampak  pembentukan  masyarakat  kota  sebagai  konsekuensi  pembentukan Gemeente Madiun adalah munculnya kelompok marjinal seperti pengemis. Mereka banyak berkumpul di Pecinan. Keberadaan mereka tidak jarang menyebabkan konflik dengan para pedagang kaki lima di Jalan Nanking (“Soerabiasch Handelsblad 20 Februari 1936” 1936) . Jalan  Nanking  merupakan  pusat  keraimaian  pedagang  kaki  lima  di  Kota  Madiun.  Mereka memenuhi hampir setiap jengkal trotoir. Pemerintah menjawab masalah ini dengan tegas. Salah  satu  langkahnya  adalah  memaksa  mereka  untuk  memperdagangkan  barang- barangnya  di  Pasar  sekalipun  ini  tidaklah  mudah (“Soerabiasche  Handelsblad  19  Maret 1938,”  n.d.) .  Salah  satu  usaha  yang  dilakukan Gemeente akhir-akhir  tahun  1937  adalah dengan  membangun  pasar-pasar  kecil  ( Buurtpasar ).  Implementasi  program  ini  adalah perbaikan  dan  pengaturan  Pasar  Spoor,  perencanaan  pembangunan  pasar  kecil  di  jalan Shanghai dan Jalan Wilhelmina (“Soerabiasche Handelsblad 7 Juni 1938,” n.d.) .
Hingga  penjajahan  berakhir  pada  tahun  1942,  proses  modernisasi  terus  berjalan hingga mengarah pada otonomi. Berbagai bentuk kejahatan, menyertai perubahan dari kota kecil  menjadi  kota  menengah.  Posisi  Madiun  sebagai  kota  yang  memiliki  posisi  khusus sebelum  menjadi  wilayah  gouvernement  telah  berkontribusi  terhadap  kelanjutan  peran politik kota di Kawasan Jawa TImur bagian Barat. Modernisasi kota ini telah memberikan dasar dasar penyusunan kebijakan kota pada era post kolonial.

## KESIMPULAN
Pembentukan Gemeente Madiun  berlangsung  pada  sebuah  era  transformasi pemeritah  kolonial  dari  Negara  kolonial  konservatif  ke  semi-modern.  Pembentukan infrastruktur fisik maupun pemerintahan menjadi pondasi system manajemen pemerintah kota di era post Kemerdekaan. Sistem pengelolaan sosial yang terpadu dalam kesatuan unit Gemeente memudahkan pemerintah local dalam pengelolaan potensi kota melalui aktivitas perekonomian  di  dalamnya.  Disamping  itu  otonomi  pada  level  kota  menyebabkan pembangunan fisik lebih terkonsentrasi dan memiliki tingkat eksekusi lebih cepat.
Akan tetapi dari berbagai langkah modernisasi akibat pembentukan Gemeent telah menimbulkan dampak-dampak social yang beragam. Dampak pertama adalah kemunculan kelompok marginal. Kelompok ini sering menunjukkan gejala social disorder yang ditandai dengan  ketidakmampuan  mereka  dalam  mengikuti  sistem baru.  Sistem  ini  menjadi  berat
diikuti oleh kelompok marjinal karena menyangkut ekonomi. Sistem kota sangat terintegrasi dengan retribusi dan pajak yang sering dikeluhkan penduduk karena beban ekonomi yang harus diterima penduduk Bumiputera
Dampak kedua adalah semakin besarnya kesenjangan antara penduduk Eropa dan Bumiputera.  Pembentukan  regulasi  perkotaaan  didominasi  latar  belakang  kebudayaan Eropa  yang  memiliki  pemaknaan  berbeda  dengan  penduduk  Bumiputera  dalam  hal  gaya hidup. Pembatasan fungsi ruang kota, kerapian, keindahan sering kali menyebabkan konflik ruang  terjadi  di  kawasan  kawasan  tertentu  terutama  kawasan  ekonomi.  Fenomena gelandangan,  tunawisma,  pengemis  merupakan  hasil  dari  modernisasi  ruang  yang  tidak seimbang dengan tekanan demografis pada dasawarsa ketiga abad ke-20.
Peran dan sudut pandang penduduk kampong sering kali tidak mendapat porsi dalam sejarah  kota.  Kekayaan  sumber  foto  tentang  kota  yang  tidak  seimbang  didominasi  oleh dokumentasi bangunan Belanda, menjadikan citra kota menjadi tidak seimbang. Oleh karena itu, kajian dinamika internal penduduk kota pada masa kolonial menjadi objek penelitian yang  harus  lebih  banyak  diungkap.  Ketersediaan  berita  tentang  kehidupan  sehari  hari masyarakat  pada  masa  kolonial  di  berbagai  surat  kabar  membuka  kemungkinan  kajian- kajian perkotaan pada level rakyat kecil di masa yang akan datang. Ini menjadi upaya yang sangat berkontribusi terhadap munculnya historiografi Indonesia sentris.

## DAFTAR RUJUKAN
“Algemeen Verslag Der Residentie Madioen over Het Jaar 1875.” 1875. Koleksi No 16 tentang Arsip Madiun. Jakarta: ANRI.
“Algemeen Verslag Der Residentie Madioen over Het Jaar 1891.” n.d. Koleksi Arsip Madiun no 16. Jakarta: ANRI.
“Begrooting van Uitgaven En Ontvangsten Der Gemeente Madioen Voor Dienstjaar 1919- 1920..” 1920. Soerabaia: N.V. Polychroon.
Cliveday, Arthur. 1972. The Policy and Administration of the Dutch in Java. New Yorik: Oxford University Press. https://academic.oup.com/ahr/article/10/2/391/80513.
Colombijn,  Freed.  1994.  “Patches  of  Padang:  The  History  of  an  Indonesian  Towxn  in  the Twentieth Century and the Use of Urban Space.” Research School CNWS.
———.  2010.  “Urban  Construction:  The  Politis  of  Urban  Space  and  Housing  During  the Decolonization of Indonesia, 1930- 1960.” KITLV Press, 2010.
——— .  2013.  Under  Construction:  The  Politics  of  Urban  Space  and  Housing  during  the Decolonization of Indonesia 1930-1960. Brill.
D. Kapteyn. 1936. “, “Straatverkoop" Locale Belangen.” 23 Jaargang. De Leeuw. n.d. “Memorie van Overgave Residentie Madioen 1930 - 1932.” Jakarta: ANRI. “Decentralisatie Verslad van Nederlands Indie 1928.” 1929. Weltevreden: Landdrukkeri j. “Decentralisatie Verslag 1918 - 1919.” 1920. Buitenzorg. “Decentralisatie Verslag 1919 - 1920.” 1920. Buitenzorg: Archipel Drukkerij,: Archipel Drukkerij. “Decentralisatie Verslag 1921 - 1922.” 1923. Weltevreden: Landsdrukkerij.
“Decentralisatie Verslag 1924 - 1925.” 1926. Weltevreden: Landsdrukkerij,. “Decentralisatie Verslag 1927 - 1928.” 1929. (Weltevreden: Landsdrukkerij,. “Decentralisatie Verslag 1929.” n.d. Weltevreden: Landsdrukkerij, 1930. “Decentralisatie Verslag van Nederlands Indie 1925 - 1926.” 1927. Wel tevreden: Landsdrukkerij. Garraghan, Gilbert. 1957. “A Guide to Historical Methods.” Fordham University Press, 1957. Haafland, J. 1914. “, Memorie van Overgave Residen Madioen 1914.” Weltvreden: Departemen van Binenland Bestuur.
Kerchman, F.W.M. 1925. “Jar en Desentralisatie in Nederlandsch Indie 1905- 1930.” Vereeniging Voor Locale Belangen, 1925.
Krechman, F.W.M. 1930. 25 Jaren Decentralisatie in Nederlandsch Indie. 1905-1930. (Semarang: Uitgegeven Vereeeniging voor Locale Belangen.
Kusno, Abidin. 2000. Behind the Postkolonial: Architecture, Urban Space and Political Culture in Indonesia. London: Routledge.
“Madioen Sedar 6 Maret 1932.” 1932, March 6, 1932.
“Madioen Sedar 26 Maret 1932.” 1932, March 26, 1932.
McGee,  T.  G.  1964.  “THE  CULTURAL  ROLE  OF  CITIES:  A  CASE  STUDY  OF  KUALA  LUMPUR.” Ekistics 18 (104): 19 – 22.
McGee,  T  G.  1967. The  Southeast  Asian  City :  A  Social  Geography  of  the  Primate  Cities  of Southeast Asia. London: G. Bell and Sons Ltd.
Nas,  Peter  J  M.  1950.  ,  Indonesian  City:  Studies  in  Urban  Development  and  Planning.
(Cinnaminson: Foris Publication, 1986). Hlm 5-8. Dordrecht: Brace and World Inc. Pemerintah Dati II Kabupaten Madiun,. 1986. Sejarah Kabupaten Madiun. Madiun: Pemerintah Dati II Madiun.
Schrieke, Bernard. 1959. Indonesian Sociological Studies. Ruler and Realm in Early Java. Van Hoeve: Gravenhage.
Schrieke,  J.J.  1920.  “Bepalingen  En  Beginselen  Der  Decentralisatie  van  1903.”  In  ,  73. Weltevreden: Uitgave van De Comissie voor de Volkslectuur.
“Soerabaiasce Handelsblad 18 Maret 1936.” 1936, March 18, 1936.
“Soerabaiasch Handelsblad, 1 Februari 1938.” n.d.
“Soerabaiasche Handelsblad.” 1936, March 13, 1936. “Soerabaiasche Handelsblad  29 Februari 1936.” n.d. “Soerabiasch Handelsblad 20 Februari 1936.” 1936, February 20, 1936.
“Soerabiasche Handelsblad 7 Juni 1938.” n.d.
“Soerabiasche Handelsblad 19 Maret 1938.” n.d.
Soewarsono.  2002. Interview  Kondisi Listrik dan  Air di Jaman Landa. tahun  1918-1925 dan 1930-1933.
“Staatblad 1919 Nomor 536. Decentralisatie Madioen.” n.d. Landsdrukkerij. “Staatsblad van Nederlandsch - Indie 1918 No 326.” 1918. Landsdrukkerij. Sutjipto Tjiptoatmodjo, F. A. 1983. “Kota -Kota Pantai Di Sekitar Selat Madura (Abad XVII-Medio Abad XIX).” Disertasi. Yogyakarta: UGM, 507.