## IJIN LOKASI SEBAGAI PENGENDALI PERUBAHAN PENGGUNAAN TANAH PERTANIAN MENJADI  NON-PERTANIAN

## TOTOK DWINUR HARYANTO, SH  MHum
Dosen Fakultas Hukum UNISRI
Abstrak;
Pesatnya laju pembangunan seiring pertumbuhan jumlah penduduk kebutuhan tanah meningkat, tanah  bukan  hanya  untuk  pertanian  saja,  tetapi  juga  sektor  lain  dengan  harapan  dapat memberikan  kemakmuran,  untuk  mengurangi  gejolak  penggunaan  tanah  peretanian  yang  dialih fungsikan ke non pertanian diatur usaha-usaha pembatasan dan pencegahan, yang salah satunya melalui  ijin  lokasi,  diharapkan  perubahan  penggunaan  tanah  pertanian  ke  non  pertanian  sesuai dengan peruntukan dan penggunaannya.
Kata kunci :

## PENDAHULUAN
Hukum agraria sebagai  hasil perpaduan dari perkembangan hukum perdata dan hukum tata pemerintahan (Bestuurrecht) dapat dipandang sebagai satu kelompok hukum yang mengatur hak- hak  penguasaan  atas  sumber-sumber  alam,  berupa  lembaga-lembaga  hukum  dan  hubungan- hubungan  hukum  konkrit  dengan  sumber-sumber  alam.  Di  Negara  Republik  Indonesia  dewasa ini mendapat perhatian yang cukup luas dari kalangan ahli hukum, terutama sekali dalam rangka mendukung  keberhasilan  kebijaksanaan  desentralisasi  atau  pemberian  otonomi  kepada  daerah, untuk  memfungsikan  pemanfaatan  sumber-sumber  alam  yang  terkandung  didalamnya,  guna kepentingan pemenuhan kebutuhan manusia.
Hubungan antara Negara dan bumi, air serta ruang angkasa  yang merupakan salah satu segi dari  dasar  kenasionalan,  menunjukkan  bahwa  Negara  dipandang  sebagai  organisasi  kekuasaan dari  seluruh  rakyat  atau  bangsa.  Berdasarkan  kualitasnya  Negara  bertindak  selaku  badan penguasa.  Istilah  dikuasai  dalam  ayat  tersebut  bukan  berarti  dimiliki,  melainkan  bahwa  Negara sebagai organisasi kekuasaan bangsa Indonesia, diberi wewenang untuk mengatur segala sesuatu yang  berkenaan  dengan  bumi,  air  dan  ruang  angkasa  beserta  kekayaan  alam    yang  terkandung didalamnya., untuk mengadakan berbagai peraturan dan tindakan-tindakan terhadapnya.
Pasal 2 ayat (2) menyebutkan: “ hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat (1) pasal ini memberi wewenang untuk:
a).  mengatur  dan  menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan,  persediaan  dan  pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
b). menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c). menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan- perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Berdasarkan  kekuasaan  yang  ada  pada  Negara  ini  dapatlah  diadakan  berbagai  peraturan dibidang agraria. Segala  sesuatu  yang bersangkutan dengan bumi, air dan ruang angkasa  dapat diatur dan diselenggarakan oleh pemerintah sebagai wakil dari Negara. Juga hak-hak atas bumi, air dan ruang angkasa dapat diatur oleh penguasa.
Bahwa  kekuasaan  yang  diberikan  kepada  Negara  untuk  mengatur  persoalan-persoalan  yang berkenaan  dengan  agraria  harus  dipergunakan  untuk  mencapai  satu  tujuan  yang  luhur,  yaitu Negara  Republik  Indonesia  yang  makmur,  bahagia,  sejahtera,  segala  sesuatunya  harus  diatur sedemikian  rupa  sehingga  dapat  terwujud  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat.    Hal  ini  sesuai dengan  apa  yang  tertuang  didalam  Pembukaan  Undang  Undang  Dasar  1945  pada  alinea  ke empat:  “  …  dan  perjuangan  pergerakan  kemerdekaan  Indonesia  telah  sampailah  kepada  saat yang  berbahagia  dengan  selamat  sentausa  mengantarkan  rakyat  Indonesia  ke  depan  pintu gerbang Negara  Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur”.
Sejalan  dengan  pemikiran  tersebut,  dalam  konsideran  dari  UUPA  berkali-kali  diketemukan kata-kata yang serupa. Pertama dalam kalimat pembukaan , dimana dijelaskan bahwa Indonesia adalah Negara yang susunan rakyatnya masih bercorak agraris dan karenanya sangat pentinglah fungsi bumi, air dan ruang angkasa ini untuk membangun masyarakat adil dan makmur. Ke dua bahwa  UUPA  harus  merupakan  pelaksanaan  dari  pada  dekrit  Presiden  tanggal  5  Juli  1959, ketentuan  Pasal  33  UUD  1945  dan  harus  diatur  penggunaan  tanah  untuk  sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Pasal  2  ayat  (4)  UUPA  menentukan  bahwa:  hak  menguasai  dari  Negara  tersebut  diatas pelaksanaannya  dapat  dikuasakan  kepada  daerah-daerah  swatantra  dan  masyarakat-masyarakat hukum  adat,  sekedar  diperlukan  dan  tidak  bertentangan  dengan  kepentingan  nasional,  menurut ketentuan-ketentuan peraturan-peraturan pemerintah.
Pemerintah  pusat  sebagai  wakil  dari  Negara  republic  Indonesia  tidak  perlu  selamanya menyelenggarakan  hak  menguasai  yang  dimaksudkan  dalam  Pasal  2  ini  sendiri.  Delegasi kekuasaan  dapat  dilakukan  kepada  badan-badan  pemerintahan  yang  lebih  rendah.  Kepada
daerah-daerah  swatantra,  juga  masyarakat  hukum  adat.  Pada  dasarnya  permasalahan  agraria menurut sifatnya merupakan tugas dari pemerintah pusat, hal ini seperti ditetapkan didalam Pasal 33  UUD  1945.  Apabila  kepada  daerah  dilimpahkan  wewenang  untuk  melaksanakan  hak penguasaan dari Negara atas tanah itu, maka hal tersebut merupakan medebewind.
Untuk  mencapai  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan Rakyat  Nomor  II/MPR/1983  tentang  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara,  memberikan  arahan khususnya dibidang pertanian sebagai berikut:
1. Pembangunan  pertanian  mencakup  pertanian  tanaman  pangan,  perikanan,  peternakan, perkebunan  dan  kehutanan  perlu  ditingkatkan  melalui  usaha-usaha  intensifikasi, ekstensifikasi,  diversifikasi  dan  rehabilitasi,  secara  terpadu,  serasi  dan  merata  dengan tetap memelihara kelestarian sumber alam dan lingkungan hidup.
2. Peningkatan  produksi  pangan  seperti  beras  dan  palawija,  termasuk  usaha  peningkatan penanganan  pascapanen,  serta  produksi  pangan  yang  berasal  dari  holtikultura, perkebunan, peternakan dan perikanan, bertujuan untuk memantapkan swasembada pangan yang sekaligus memperbaiki mutu makanan. Peningkatan produksi pangan juga diaarahkan  untuk  memperbaiki  taraf  hidup  petani,  memperluas  kesempatan  kerja  dan menjamin  penyediaan  pangan  untuk  masyarakat  pada  tingkat  harga  yang  layak  bagi petani produsen maupun konsumen.
3. Perlu  sekali  diperhatikan  rehabilitasi  tanah  kritis  untuk  memulihkan  kembali  dan mempertahankan  kesuburan  tanah,  sumber  air,  hutan  dan  sumber  alam  lainnya. mencegah  timbulnya  tanah  kritis  baru.  Untuk  keperluan  itu  disamping  penyempurnaan cara pengelolaan hutan, perlu ditingkatkan pengendalian perladangan berpindah, sedang ditanah pertanian perlu ditingkatkan kegiatan penyuluhan, percontohan dan sebagainya.
4. Pembangunan  pertanian  harus  merupakan  usaha  yang  terpadu  dengan  pembangunan daerah  dan  pedesaan.  Khusus  mengenai  masalah  tanah  perlu  dilanjutkan  dan diatingkatkan  langkah-langkah  untuk  mengendalikan  secara  efektif  masalah penggunaan,  penguasaan,  pemilikan  dan  pengalihan  hak  atas  tanah,  tanah  sehingga benar-benar sesuai dengan asas adil dan merata.
5. Untuk  menunjang  pembangunan  pertanian  perlu  diteruskan  dan  disempurnakan  usaha penyuluhan  dan  pendidikan  pertanian,  perlu  dilanjutkan  perbaikan  dan  perluasan prasarana, pembukaan lahan baru dan penyediaan berbagai sarana produksi.
6. Perlu  makin  ditingkatkan  keikut  sertaan  petani  dalam  pembangunan  pertanian,  perlu ditingkatkan  pengembangan  sistem  pemasaran  yang  menjamin  harga  yang  layak  bagi petani produsen maupun konsumen.
Berdasarkan  laporan  tentang  Studi  Perubahan  Tanah  Pertanian  ke  Non-Pertanian  oleh Departemen  Pertanian  dengan  Pusat  Pengembangan  Agribisnis  pada  bulan  agustus  1984, menyebutkan  bahwa  mensinyalir  terjadinya  perubahan  tanah  pertanian  menjadi  tanah  non pertanian  terutama  di  Pulau  Jawa  (S.E.  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  590/11108/SJ).  Untuk menindak  lanjuti  hasil  temuan  tersebut,  maka  Menteri  Dalam  Negeri  meminta  kepada  semua Gubernur Kepala Daerah Tingkat I untuk:
1. melaksanakan  koordinasi  antar  instansi  Pemerintah  di  wilayah  masing-masing, meningkatkan  kerja  sama  dan  sedapat  mungkin  mencegah  terjadinya  perubahan penggunaan  tanah  pertanian  ke  non  pertanian,  sehingga  tidak  mengganggu  usaha peningkatan produksi pangan.
2. menginstruksikan  kepada  Badan  Perencanaan  Pembangunan  Daerah  (Bappeda)  untuk melaksanakan inventarisasi yang teliti tentang Status Penggunaan Tanah Pertanian yang diubah menjadi Tanah non Pertanian, inventarisasi mana didasarkan atas data-data dari instansi  yang  berkaitan  dengan  masalah  tersebut,  seperti  instansi  agraria,  pertanian, pekerjaan umum, tata kota dan tata daerah.
3. menginstruksikan  langsung  kepada  instansi  terkait  untuk  mengadakan  monitoring  atas tanah  pertanian  produktif  dan  perubahan-perubahannya  menjadi  tanah  non  pertanian, monitoring mana dilaporkan kepada Gubernur KDH Tingkat I c.q. Bappeda per triwulan atau semester.
4. menerbitkan  Peraturan  Daerah  (Perda)  yang  sesuai  dan  sejalan  dengan  Peraturan/ Perundangan yang berlaku, yang berkaitan dengan penggunaan tanah pertanian.
5. mengadakan  penyuluhan-penyuluhan  kepada  para  pemilik  dan  penggarap  tanah pertanian di wilayah sentra-sentra produksi
6. memikirkan  dan  menyiapkan  langkah-langkah  kemungkinan  penyaluran  tenaga  kerja pertanian ke non pertanian, dalam hal tanah pertanian dijadikan tanah non pertanian.
7. dalam hal terjadinya perubahan tanah pertanian menjadi tanah non pertanian yang tidak dapat  dielakkan  dan  jelas-jelas  mempengaruhi  produksi  pangan,  segera  mengambil langkah-langkah kebijaksanaan untuk dapat mengatasinya.
Surat  Menteri  Negara  Agraria/Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  410-1851 tertanggal 15 Juni 1994 yang ditujukan kepada seluruh Gubernur KDH Tk. I dan seluruh Bupati/ Walikotamadya  KDH  Tk.  II  se  Indonesia,  perihal  pencegahan  penggunaan  tanah  sawah beririgasi teknis untuk penggunaan non pertanian melalui penyusunan Rencana Tata Ruang.
Bahwa  sekalipun  telah  ada  berbagai  kebijaksanaan  yang  melarang  penggunaan  sawah beririgasi  teknis  untuk  kegiatan  non  pertanian,  perubahan  penggunaan  tanah  dari  sawah  ke  non pertanian  dapat  terjadi  melalui  mekanisme  Perencanaan  Tata  Ruang.  Untuk  menghindarkan ketidakcocokan  antara  Rencana  Tata  Ruang  dan  larangan  penggunaan  tanah  sawah  beririgasi teknis  untuk  non  pertanian,  maka  dalam  menyusun  Rencana  Tata  Ruang  baik  wilayah  Dati  I maupun Dati II, perlu memperhatikan hal-hal sebagai berikut:
1.  Dalam  menyusun  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah  (RTRW)  Dati  I  maupun  Dati  II,  agar  tidak memperuntukkan tanah sawah beririgasi teknis guna penggunaan non pertanian.
2.  Apabila  terpaksa  harus  memperuntukkan  tanah  sawah  beririgasi  teknis  guna  kegiatan  non pertanian  karena  pertimbangan-pertimbangan  tertentu,  agar  terlebih  dahulu  dikonsultasikan kepada Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional.
Surat  Menteri  Negara  Perencanaan  Pembangunan  Nasional/  Ketua  Badan  Perencanaan Pembangunan  Nasional  Republik  Indonesia  Nomor  5335/MK/9/1994,  tanggal  29  September 1994  hal  Penyusunan  RTRW  Dati  II,  dalam  rangka  menegakkan  ketentuan  bahwa  pada prinsipnya tidak mengijinkan perubahan penggunaan sawah beririgasi teknis untuk penggunaan di  luar  pertanian,  maka  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah  (RTRW)  di  beberapa  Daerah  Tingkat  II perlu disempurnakan, karena didalamnya tercantum rencana penggunaan lahan sawah beririgasi teknis untuk penggunaan bukan pertanian.
Undang-undang  Republik  Indonesia  Nomor  24  Tahun  1992  tentang  Penataan  Ruang memberikan penjelasan:
1. Ruang  wilayah  Negara  Indonesia  sebagai  wadah  atau  tempat  bagi  manusia  dan  makluk lainnya  hidup  dan  melakukan  kegiatannya,  merupakan  karunia  Tuhan  Yang  Maha  Esa kepada bangsa Indonesia.
2. Ruang  meliputi  ruang  daratan,  ruang  lautan  dan  ruang  udara  beserta  sumber  daya  alam yang  terkandung  di  dalamnya  bagi  kehidupan  dan  penghidupan.  Kegiatan  manusia  dan makluk  hidup  lainnya  membutuhkan  ruang,  sebagaimana  lokasi  berbagai  pemanfaatan
ruang  atau  sebaliknya  suatu  ruang  dapat  mewadahi  berbagai  kegiatan,  sesuai  dengan kondisi alam setempat dan teknologi yang diterapkan. Meskipun suatu ruang tidak dihuni manusia  seperti  ruang  hampa  udara,  lapisan  bawah  kerak  bumi,  kawah  gunung  berapi, tetapi  ruang  tersebut  mempunyai  pengaruh  terhadap  kehidupan  dan  dapat  dimanfatkan untuk  kegiatan  dan  kelangsungan  hidup.  Disadari  bahwa  ketersediaan  ruang  itu  sendiri tidak  tak  terbatas.  apabila  pemanfaatan  ruang  tidak  diatur  dengan  baik,  kemungkinan besar terdapat pemborosan manfaat ruang dan penurunan kualitas ruang. Oleh karena itu diperlukan  penataan  ruang  untuk  mengatur  pemanfaatannya  berdasarkan  besaran kegiatan, jenis kegiatan, fungsi lokasi, kualitas ruang dan estetika lingkungan.
3. Ruang  wilayah  Negara  sebagai  suatru  sumber  daya  alam  terdiri  dari  berbagai  ruang wilayah  sebagai  suatu  subsistem.  Masing-masing  subsistem  meliputi  aspek  politik, ekonomi,  sosial,  budaya,  pertahanan  dan  keamanan,  serta  kelembagaan  dengan  corak ragam  dan  daya  dukung  yang  berbeda  satu  dengan  yang  lainnya.  Penataan  ruang  yang didasarkan  pada  karakteristik  dan  daya  dukungnya  serta  didukung  oleh  teknologi  yang sesuai    dapat  meningkatkan  keserasian,  keselarasan  dan  keseimbangan  sub-sistem  yang berarti  juga  meningkatkan  daya  tampungnya.  Oleh  karena  pengelolaan  subsistem  yang satu  berpengaruh  pada  subsistem  yang  lain,  yang  pada  akhirnya    mempengaruhi  sistem ruang  secara  keseluruhan,  pengaturan  ruang  menuntut  dikembangkannya  suatu  sistem keterpaduan sebagai cirri utamanya. Ini berarti perlu adanya suatu kebijaksanaan nasional yang  memadukan  berbagai  pemanfaatan  ruang.  Seiring  dengan  maksud  tersebut,  maka pelaksanaan  pembangunan  baik  di  tingkat  pusat  maupun  di  tingkat  daerah,  harus  sesuai dengan  rencana  tata  ruang  yang  telah  ditetapkan.  Dengan  demikian,  pemanfaatan  ruang tidak bertentangan dengan rencana tata ruang.
4. Penataan  ruang  sebagai  proses  perencanaan  tata  ruang,  pemanfaatan  ruang,  dan pengendalian  pemanfaatan  ruang,  merupakan  suatu  kesatuan  sistem  yang  tidak terpisahkan  satu  dengan  yang  lainnya.  Untuk  menjamin  tercapainya  tujuan  penataan ruang diperlukan peraturan perundang-undangan  dalam satu kesatuan sistem  yang harus memberi  dasar  yang  jelas,  tegas  dan  menyeluruh  guna  menjamin  kepastian  hukum  bagi upaya  pemanfatan  ruang.  Selain  itu,    undang-undang  ini  menjadi  landasan  untuk menilai  dan  menyesuaikan  peraturan  perundang-undangan  yang  memuat  ketentuan tentang  segi-segi  pemanfaatan  ruang  yang  telah  berlaku,  yaitu  peraturan  perundang-
undangan  mengenai  perairan,  kehutanan,  pertambangan,  perindustrian,  perikanan, perumahan dan pemukiman, termasuk pertanahan.
Untuk  mengatasi  dan  mencegah  masalah-masalah  yang  berkaitan  dengan  perubahan penggunaan  tanah  tersebut,  maka  pengelolaan  penggunaan  tanah  perlu  ditata  dalam  bentuk arahan,  pedoman  dan  ketentuan-ketentuan  mengenai  peruntukan,  penggunaan,  persediaan  dan pemeliharaan tanah. Pola pengelolaan tersebut mengacu kepada asas-asas penataan ruang,  yaitu asas terpadu, berdaya guna dan berhasil guna, serasi, selaras, seimbang dan berkelanjutan.
Dalam  kaitan  tanah  sebagai  subsistem  dari  ruang,  maka  pengelolaan  tata  guna  tanah diselenggarakan dalam rangka pemanfaatan ruang. substansi pengaturannya diharapkan mengacu kepada  aspek-aspek  tujuan  penataan  ruang,  seperti  ditegaskan  dalam  Pasal  3  Undang-undang Nomor 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang, yaitu:
1. pola  pengelolaan  tata  guna  tanah  harus  berwawasan  lingkungan  dengan  berlandaskan pada Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional.
2. pengaturan  pemanfaatan  tanah  harus  memperhatikan  ketentuan  mengenai  kawasan lindung dan kawasan budidaya.
3. harus dapat terselenggaranya pemanfaatan tanah yang berkualitas.
Selain  kepada  aspek-aspek  tujuan  penataan  ruang,  penatagunaan  tanahpun  harus  mengacu kepada kebijaksanaan dasar mengenai pertanahan yang terkandung didalam UUPA dan Undang- undang lain yang berkaitan dengan penggunaan tanah. Dasar-dasar penatagunaan tanah tersebut adalah:
1. Kewenangan  untuk  mengatur  persediaan,  peruntukan  dan  penggunaan  tanah,  serta pemeliharaannya ada pada Negara.
2. Hak  atas  tanah  memberi  wewenang  kepada  pemegang  hak  untuk  menggunakan  tanah yang  bersangkutan  untuk  kepentingan  yang  langsung  berhubungan  dengan  penggunaan tanah itu.
3. Kewenangan  pemegang  hak  atas  tanah  untuk  menggunakan  tanah  tersebut  dibatasi  oleh ketentuan bahwa hak aatas tanah berfungsi sosial.
4. Perlunya perlindungan terhadap pihak ekonomi lemah dalam proses penatagunaan.
5. Penatagunaan  tanah  tidak  dapat  dipisahkan  dari  pengaturan  penguasaan  dan  pemilikan tanah.
6. Penatagunaan tanah, disamping sebagai sub sistem penatagunaan ruang, juga merupakan sub sistem dari sistem pembangunan.
7. Karena  sifatnya  multidimensi  (dimensi  fisik,  dimensi  ekonomi,  dimensi  sosial,  dimensi politik dan hankam) dan multi sektor, maka penatagunaan tanah dalam prakteknya harus diselenggarakan secara koordinatif.
8. Penatagunaan tanah harus mampu menyediakan tanah bagi semua kegiatan pembangunan yang sifatnya dinamis, karena itu penatagunaan tanah bersifat dinamis dan sibernetik.
9. Penyelenggaraan  penatagunaan  tanah  merupakan  tugas  pemerintah  pusat  yang pelaksanaannya di daerah berdasarkan asas dekonsentrasi atau medebewind.
Dengan demikian perubahan penggunaan tanah pertanian menjadi non pertanian merupakan bagian  penting  yang  membutuhkan  penanganan  secara  khusus.  Yang  menjadi  permasalahan adalah  bagaimanakah  ijin  lokasi  sebagai  pengendali  perubahan  penggunaan  tanah  pertanian menjadi non   pertanian ?.

## PEMBAHASAN

## 1. Pengertian Tanah
Apabila  dibandingkan  dengan  sumberdaya  alam  yang  lainnya,  maka  tanah  merupakan sumberdaya  alam  yang  tetap  dan  mempunyai  kedudukan  yang  istimewa,  keistimewaannya terletak pada kenyataan bahwa tanah dapat dipandang:
1. sebagai  Hasil;  yaitu  jika  dilihat  dari  sudut  pandang  barang  tambang,  tanah  dapat  diperjual belikan dengan ukuran berat atau isi, seperti: ton atau meter kubik (m3);
2. sebagai  Penghasil;  yaitu  jika  dilihat  dari  sudut  tumbuhan  atau  tanaman  yang  tumbuh diatasnya, tanah menghasilkan berbagai jenis tanaman, baik tanaman pangan, sumber daya hutan  atau  jenis  tanaman  yang  lainnya.  Ukuran  tanah  sebagai  penghasil  bukan  saja  subur atau  tidak  subur,  melainkan  juga  ada  ukuran  yang  lainnya,  seperti  tertutup  bebatuan  atau tidak, lereng terjal atau letak ketinggiannya, yang kesemuanya membawa akibat pada jenis tanaman yang dapat tumbuh diatasnya.
3. sebagai  Tempat;  yaitu  jika  dilihat  diatas  mana  makluk  hidup  melaksanakan  berbagai aktifitas kehidupan, tanah sebagai tempat atau ruang diukur dengan ukuran hektar (ha) atau meter  persegi  (m2).  “Disamping  itu  tanah  juga  merupakan  tempat  dimana  tersimpan berbagai jenis sumberdaya tambang dan sumberdaya air” (I Made Sandi, 1995:1).
Terlepas dari pengertian apakah tanah sebagai hasil ataupun tanah sebagai penghasil, secara yuridis  yang  dimaksud  dengan  tanah  adalah  permukaan  bumi,  secara  otentik  Pasal  4  ayat  (1) UUPA  menyebutkan  “atas  dasar  hak  menguasai  dari  Negara  sebagai  dimaksud  dalam  pasal  2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang disebut tanah … “

## 2. Perubahan Penggunaan Tanah
Pesatnya laju pembangunan seiring dengan pertumbuhan jumlah penduduk, maka kebutuhan tanah  juga  semakin  meningkat,  terutama  sekali  yang  berkaitan  dengan  pembangunan  phisik. Dalam  pelaksanaan  pembangunan  phisik,  tanah  merupakan  factor  yang  sangat  penting,  sebab tanpa  tanah  tidak  akan  dapat  membangun.  Begitu  pentingnya  tanah  bagi  pembangunan,  maka diperlukan  pengaturan  dan  penanganan  tersendiri,  sehingga  tanah  diharapkan  mampu mengakomodasi  berbagai  kegiatan,  baik  yang  telah  maupun  yang  akan  dilaksanakan  diatasnya, yang diharapkan pula dapat memberikan kemakmuran bagi rakyat Indonesia.
Kebutuhan  tanah  terus  meningkat  seiring  dengan  laju  pertumbuhan  penduduk  dan pembangunan,  sehingga  memerlukan  tanah  yang  tidak  sedikit  jumlahnya.  Dilain  pihak, kebutuhan tanah bukan hanya sekedar untuk tanah pertanian saja,  tetapi pembangunan di sektor lain juga memerlukan tanah. Hal inilah yang mengakibatkan pengurangan tanah pertanian, yang dialih fungsikan penggunaannya untuk keperluan non pertanian.
Untuk  mengurangi  gejolak  penggunaan  tanah  pertanian  yang  dialih  fungsikan  ke  non pertanian,  pemerintah  mengadakan  usaha-usaha  pembatasan,  pencegahan  dan  pengaturan- pengaturan, yang salah satu diantaranya adalah dalam hal pemberian ijin perubahan penggunaan tanah,  yang  merupakan  salah  satu  wujud  untuk  mengendalikan  perubahan  penggunaan  tanah pertanian  ke  non  pertanian,  guna  mewujudkan  tertib  penggunaan  tanah  dan  tertib  administrasi. Kesemuanya itu dilakukan, agar setiap perubahan penggunaan tanah pertanian ke non pertanian sesuai dengan peruntukan dan penggunaannya.
Oleh karena kedudukan tanah yang demikian penting, baik bagi penggunaan untuk pertanian maupun  untuk  keperluan  lain  (non  pertanian),  maka  Negara  memandang  perlu  untuk  mengatur dan  mengelola  serta  memanfaatkan  sumberdaya  tanah  tersebut  dengan  sebaik-baiknya,  seperti tersebut  didalam  pasal  33  ayat  (3)  Undang-Undang  Dasar  1945  yang  mengamanatkan  bahwa: bumi,  air,  ruang  angkasa  termasuk  kekayaan  alam  yang  terkandung  didalamnya  dikuasai  oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Untuk mewujudkan maksud yang terkandung dalam Pasal 33 ayat (3) tersebut, maka Undang Undang  Pokok  Agraria  Pasal  14  ayat  (1)  menyebutkan:    Pemerintah  dalam  rangka  sosialisme Indonesia  membuat  suatu  rencana  umum  mengenai  persediaan,  peruntukan  dan  penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung didalamnya: untuk keperluan Negara; untuk keperluan peribadatan dan keperluan-keperluan suci lainnya sesuai dengan dasar Ketuhanan  Yang  Maha  Esa;  untuk  keperluan  pusat-pusat  kehidupan  masyarakat,  social, kebudayaan  dan  lain-lain  kesejahteraan;  untuk  keperluan  perkembangan  produksi  pertanian, peternakan  dan  perikanan  serta  sejalan  dengan  itu;  untuk  keperluan  perkembangan  industri, transmigrasi dan pertambangan.
Dengan  mengingat  hal  tersebut,  khususnya  dalam  butir  d  yaitu  untuk  meningkatkan  dan mempertahankan  produksi  pertanian,  maka  lahan  pertanian  sebagai  faktor  produksi  perlu diperhatikan.  Berkaitan  dengan  hal  tersebut  Lutfi  I  Nasution  menyatakan:  “tantangan  yang dihadapi  pada  pembangunan  jangka  panjang  tahap  II  adalah  bagaimana  kita  dapat  menyusun kebijaksanaan  untuk  tetap  dapat  memelihara  swasembada  beras  dan  dalam  jangka  panjang mencapai swasembada pangan” (Lutfi I Nasution, 1995:17).
Lebih  lanjut  Lutfi  Nasution  mengemukakan  bahwa  terdapat  beberapa  faktor  strategis  yang mempengaruhi  kemampuan  Negara  Indonesia  untuk  mencapai  dan  memelihara  swasembada pangan,  salah  satu  faktor  tersebut  adalah  kemampuan  untuk  memelihara  dan  mengembangkam sawah beririgasi teknis, yang dalam setahun dapat dua kali panen atau lebih.
Atas dasar pendapat tersebut, maka sudah sepantasnya apabila peran tanah pertanian sebagai kegiatan usaha untuk menghasilkan utamanya beras, keberadaannya perlu dijaga. Secara umum hal ini telah tersirat dan tertuang didalam UUPA Pasal 15 yang menyatakan bahwa, memelihara tanah  sekaligus  menambah  kesuburannya  serta  mencegah  kerusakannya  adalah  kewajiban  tiap- tiap orang.
Usaha-usaha  untuk  merubah  penggunaan  tanah  pertanian  ke  non  pertanian  dewasa  ini cenderung  meningkat,  seiring  dengan  meningkatnya  jumlah  penduduk  dan  dinamika pembangunan.  “Terjadinya  perubahan  penggunaan  tanah  tersebut  dipengaruhi  oleh  beberapa faktor, seperti faktor phisik, faktor biologis, faktor ekonomis dan faktor institusi” (S.B. Silalahi, 1982:13).
Diantara  faktor-faktor  tersebut,  yang  paling  pokok  berpengaruh  terhadap  perubahan penggunaan  tanah  adalah  perkembangan  penduduk.  Sedangkan  tanah  dari  satu  sisi  merupakan
sumberdaya  alam  yang  tersedia  dalam  keadaan  yang  terbatas,  disisi  lain  kebutuhan  manusia untuk  melaksanakan  berbagai  kegiatan  selalu  bertambah.  Berdasarkan  hal  tersebut  dapat dimengerti  bahwa  persediaan  tanah  dari  waktu  ke  waktu  relatip  tetap,  sedangkan  permintaan tanah  cenderung  meningkat,  yang  pada  gilirannya  mau  tidak  mau  membawa  akibat  terjadinya perubahan penggunaan tanah, dari tanah pertanian menjadi tanah non pertanian.
“Penggunaan tanah adalah cerminan kegiatan-kegiatan manusia yang dilakukan diatas tanah untuk memenuhi hajat hidupnya, dengan demikian penggunaan tanah merupakan hasil kegiatan manusia yang dipengaruhi alam (phisik) serta kegiatan sosial ekonomi masyarakat di daerah itu” (S.B. Silalahi, 1982:29).
Berdasarkan  pendapat  tersebut  dapat  disimpulkan  bahwa  penggunaan  tanah  adalah  hasil kegiatan  manusia  dalam  memenuhi  kebutuhan  hidupnya  dengan  menggunakan  tanah  sebagai sarana  utamanya,  kegiatan  manusia  tersebut  dipengaruhi  oleh  keadaan  alam,  kegiatan  sosial ekonomi dan sosial budaya dari masyarakat yang menempati suatu wilayah.
Berdasarkan  jenis  hasil  atau  produk  yang  diperoleh  dan  proses  produksinya,  penggunaan tanah dapat dibedakan menjadi dua golongan, yaitu:
1.  penggunaan tanah pertanian; dan 2. penggunaan tanah non pertanian.
Kedua  golongan  tersebut  mempunyai  perbedaan  yang  mendasar  menyangkut:  ciri      phisik lahan,  pengelolaan  dan  sifat  produk  yang  dihasilkan.  Penggunaan  tanah  pertanian  adalah sebidang  tanah  yang  digunakan  untuk  usaha  bidang  pertanian  dalam  arti  luas  yang  mencakup persawahan,  tegalan,  ladang  penggembalaan,  perikanan,  perkebunan  dan  penggunaan  tanah lainnya yang lazim dikatakan sebagai usaha pertanian.
Sedangkan  penggunaan  tanah  non  pertanian  adalah  segala  bentuk  penggunaan  tanah  yang digunakan  bukan  untuk  usaha  pertanian,  seperti  untuk  industri,  jasa  dan  sebagainya. Perubahan  penggunaan  tanah  pertanian  ke  non  pertanian  adalah  suatu  proses  perubahan  wujud dan bentuk usaha untuk kegiatan pemanfaatan suatu bidang tanah, pada suatu waktu tertentu dari tanah pertanian menjadi tanah non pertanian.

## 3.  Perubahan Penggunaan Tanah dan Penataan Ruang
Bertambahnya  jumlah  penduduk  dan  meningkatnya  kualitas  hidup  manusia,  sebagai konsekuensi  dari  keberhasilan  pembangunan  yang  merupakan  kegiatan  hidup  manusia,
mengakibatkan  kondisi  yang  tidak  seimbang  antara  ketersediaan  tanah  dengan  kebutuhan.  Jika kondisi  tidak  seimbang  ini  terus  berlanjut,  maka  akan  menimbulkan  berbagai  masalah  dalam penggunaan tanah, seperti:
1. berkurangnya  luas  tanah  pertanian  subur  menjadi  tempat  pemukiman,  industri  atau keperluan non pertanian lainnya;
2. terjadinya  perbenturan  kepentingan  berbagai  sektor  pembangunan,  seperti  pertambangan dengan  perkebunan,  kehutanan  dengan  transmigrasi,  pertanian  dengan  pariwisata  dan sebagainya;
3. menurunnya  kwalitas  lingkungan  pemukiman  akibat  banjir,  kekurangan  air  bersih  untuk rumah tangga, baik jumlah maupun mutu ketersediaannya;
4. meluasnya  tanah  kritis  akibat  penggunaan  tanah  yang  tidak  sesuai  dengan  potensinya, mendorong proses erosi dan sedimentasi;
5. penggunaan  tanah  untuk  berbagai  kegiatan  menghasilkan  limbah  yang  mengganggu lingkungan hidup, yaitu terjadinya pencemaran air dan pencemaran udara.
Untuk  mengatasi  dan  mencegah  masalah-masalah  yang  berkaitan  dengan  tanah  tersebut, maka perngelolaan penggunaan tanah perlu ditata dalam bentuk arahan, pedoman dan ketentuan- ketentuan mengenai peruntukan, penggunaan dan pemeliharaan tanah.  Pola pengelolaan tersebut mengacu kepada asas-asas penataan ruang,  yaitu asas terpadu, berdaya  guna dan berhasil  guna, serasi, selaras seimbang dan berkelanjutan.
Dalam  kaitan  tanah  sebagai  subsistem  dari  ruang,  maka  pengelolaan  tata  guna  tanah diselenggarakan  dalam  rangka  pemanfaatan  ruang.    substansi  pengaturannya  diharapkan mengacu  kepada  aspek-aspek  tujuan  penataan  ruang,  sebagaimana  ditegaskan  didalam  pasal  3 undang-undang nomor 24 tahun 1992 tentang penataan ruang, yaitu:
a. Pola  pengelolaan  tata  guna  tanah  harus  berwawasan  lingkungan  dengan  berlandaskan pada Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional;
b. Pengaturan  pemanfaatan  tanah  harus  memperhatikan  ketentuan  mengenai  kawasan lindung dan kawasan budidaya;
c. Harus dapat terselenggaranya pemanfaatan tanah yang berkualitas.

## 4.  Ijin Lokasi Sebagai Pengendali
Dalam  rangka  pengaturan  penanaman  modal,  telah  ditetapkan  ketentuan  mengenai keharusan  diperolehnya  ijin  lokasi,  sebelum  suatu  perusahaan  memperoleh  tanah  yang diperlukan  untuk  melaksanakan  rencana  penanaman  modalnya,  pemberian  ijin  lokasi  tersebut pada  dasarnya  merupakan  pengarahan  lokasi  penanaman  modal  sebagai  pelaksanaan  penataan ruang menyangkut aspek pertanahannya.
a. Pengertian Ijin Lokasi.
Ijin  lokasi  adalah  ijin  yang  diberikan  kepada  perusahaan  untuk  memperoleh  tanah  yang diperlukan dalam rangka penanaman modal yang berlaku pula sebagai ijin pemindahan hak, dan untuk  menggunakan  tanah  tersebut  guna  keperluan  usaha  penanaaman  modalnya  (Pasal 1Peraturan  Menteri  Negara  Agraria/  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  2  Tahun  1999 tentang ijin lokasi), perusahaan yang dimaksudkan adalah Perseorangan atau Badan Hukum yang telah  meperoleh  ijin  untuk  melakukan  penanaman  modal  di  Indonesia  sesuai  ketentuan  yang berlaku. Penanaman modal adalah usaha menanamkan modal yang menggunakan maupun tidak menggunakan fasilitas sebagaimana dimaksud dalam undang-undang; dan hak atas tanah adalah hak-hak atas tanah sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 16 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
b. Dasar hukum pemberian ijin lokasi.
1). Keputusan presiden Nomor 47 Tahun 1993 tentang Tata Cara penanaman Modal;
2). Peraturan Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 1993 tentang Tata Cara Memperoleh Ijin Lokasi dan Hak Atas Tanah Bagi Perusahaan Dalam Rangka penanaman Modal;
3).  Keputusan  Menteri  Negara  Agraria/Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  22 Tahun  1993  tentang  Petunjuk  Pelaksanaan  Peraturan  Menteri  Negara  Agraria/Kepala Badan pertanahan Nasional mengenai  tata cara memperoleh ijin Lokasi dan Peralihan Hak Atas Tanah;
4). Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 1999 tentang Ijin Lokasi.
c. Tanah Yang Dapat Ditunjuk Dengan Ijin Lokasi.
Tanah  yang  dapat  ditunjuk  dalam  ijin  lokasi  berdasarkan  ketentuan  Pasal  3  PMNA/Kepala BPN,  adalah  tanah  yang  menurut  rencana  tata  ruang  wilayah  yang  berlaku,  diperuntukkan  bagi
penggunaan yang sesuai dengan rencana penanaman modal, yang dilaksanakan oleh perusahaan, menurut persetujuan penanaman modal yang dipunyainya.
Ijin lokasi dapat diberikan kepada perusahaan yang sudah mendapat persetujuan penanaman modal  sesuai  ketentuan  yang  berlaku  untuk  memperoleh  tanah  dengan  luas  tertentu,  sehingga apabila  perusahaan  tersebut  berhasil  membebaskan  seluruh  areal  yang  ditunjuk,  maka  luas penguasaan tanah oleh perusahaan tersebut dan perusahaan-perusahaan lain yang merupakan satu group perusahaan dengannya tidak lebih dari luasan sebagai berikut:
1). untuk usaha pengembangan perumahan dan permukiman satu propinsi tidak lebih dari 400 Ha; kawasan resort-perhotelan satu propinsi tidak lebih dari 200 Ha.
2). untuk usaha kawasan industri satu propinsi tidak lebih dari 400 Ha.
3).  untuk  usaha  perkebunan  yang  diusahakan  dalam  bentuk  perkebunan  besar  dengan diberikan Hak Guna Usaha untuk komoditas tebu satu propinsi tidak lebih dari 60.000 Ha; untuk komoditas lainnya tidak lebih dari 20.000 Ha.
4). untuk usaha tambak di pulau jawa satu propinsi tidak lebih dari 100 Ha.; di luar pulau jawa tidak lebih dari 200 Ha.
Sebagai pengecualian, ketentuan ini tidak berlaku untuk Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan  Badan  Usaha  Milik  Daerah  (BUMD),  badan  usaha  yang  seluruh  atau  sebagian  besar sahamnya  dimiliki  oleh  Negara  baik  pemerintah  pusat  maupun  pemerintah  daerah  dan  badan usaha  yang  seluruh  atau  sebagian  besar  sahamnya  dimiliki  oleh  masyarakat  dalam  rangka  go public.
d. Jangka Waktu Ijin Lokasi.
Berdasarkan  PMNA/Kepala  BPN  Nomor  2  Tahun  1999  Pasal  5  ijin  lokasi  diberikan  untuk jangka waktu sebagai berikut: seluas sampai dengan 25 Ha 1 (satu) Tahun; seluas lebih dari 25 Ha sampai dengan 50 Ha 2 (dua) Tahun; seluas lebih dari 50 Ha 3 (tiga) Tahun.
e. Hak dan kewajiban pemegang ijin lokasi.
Berdasarkan  PMNA/Kepala  BPN  No.  2  Tahun  1999  Pasal  8  hak  dan  kewajiban  pemegang ijin lokasi adalah:
1). Pemegang ijin lokasi berhak (diijinkan) untuk membebaskan tanah dalam areal ijin lokasi dari hak  dan  kepentingan  pihak  lain  berdasarkan  kesepakatan  dengan  pemegang  hak  atau  pihak yang  mempunyai  kepentingan  tersebut  dengan  cara  jual-beli,  pemberian  ganti-rugi,
konsolidasi tanah atau cara lain sesuai dengan ketentuan  yang berlaku;  sesudah tanah  yang bersangkutan  dibebaskan  dari  hak  dan  kepentingan  pihak  lain,  maka  pemegang  ijin  lokasi berhak (diberikan hak) atas tanah yang memberikan kewenangan untuk menggunakan tanah tersebut sesuai dengan keperluan untuk melaksanakan rencana penanaman modalnya.
2).  Pemegang  ijin  lokasi  wajib  (kewajiban  pemegang  ijin  lokasi)  menghormati  kepentingan pihak-pihak  lain  atas  tanah  yang  belum  dibebaskan,  tidak  menutup  kemungkinan  atau mengurangi  aksesibilitas  yang  dimiliki  masyarakat  disekitar  lokasi  dan  menjaga  serta melindungi  kepentingan  umum.  Sebelum  tanah  yang  bersangkutan  dibebaskan  oleh pemegang ijin lokasi, maka semua hak atau kepentingan pihak lain yang sudah ada atas tanah yang  bersangkutan  tidak  berkurang  dan  tetap  diakui,  termasuk  kewenangan  yang  menurut hukum  dipunyai  oleh  pemegang  hak  atas  tanah  untuk  memperoleh  tanda  bukti  hak (sertipikat),  dan  kewenangan  untuk  menggunakan  dan  memanfaatkan  tanahnya  bagi keperluan  pribadi  atau  usahanya  sesuai  rencana  tata  ruang  yang  berlaku,  serta  kewenangan untuk mengalihkan kepada pihak lain.
3. Pemegang ijin lokasi juga berkewajiban untuk melaporkan secara berkala setiap 3 (tiga) bulan, mengenai  perolehan  tanah  yang  sudah  dilaksanakannya  berdasarkan  ijin  lokasi  dan pelaksanaan penggunaan tanah tersebut kepada Kepala Kantor Pertanahan.

## f. Tatacara Pemberian Ijin Lokasi.
Berdasarkan PMNA/Kepala BPN No. 2 Tahun 1999 Pasal 6 Ijin lokasi diberikan berdasarkan pertimbangan  aspek  penguasaan  tanah  dan  teknis  tata  guna  tanah,  meliputi  keadaan  hak penguasaan  tanah,  penilaian  phisik  wilayah  penggunaan  tanah  serta  kemampuan  tanah,  surat keputusan  pemberian  ijin  lokasi  ditandatangani  oleh  Bupati/Wali  Kota  setelah  diadakan  rapat koordinasi  antar  instansi  terkait,  yang  dipimpin  oleh  Bupati/Wali  Kota  atau  pejabat  yang ditunjuk  secara  tetap  oleh  Bupati/wali  Kota  yang  bersangkutan,  bahan  –bahan  untuk  keperluan pertimbangan  dimaksud  dipersiapkan  oleh  Kepala  Kantor  Pertanahan,  rapat  koordinasi  disertai konsultasi  dengan  para  pemegang  hak  atas  tanah  dalam  lokasi  yang  dimohon,  yang  meliputi empat aspek.
Pertama:  penyebarluasan  informasi  mengenai  rencana  penanaman  modal,  ruang  lingkup dampaknya  dan  rencana  perolehan  tanah  serta  penyelesaian  masalah  yang  berkenaan  dengan perolehan  tanah  tersebut;  Kedua:  pemberian  kesempatan  kepada  para  pemegang  hak  atas  tanah
untuk  memperoleh  penjelasan  tentang  rencana  pananaman  modal  dan  mencari  alternatif pemecahan  masalah  yang  ditemui;  Ketiga:  pengumpulan  informasi  langsung  dari  masyarakat untuk memperoleh data sosial dan lingkungan yang diperlukan; Keempat: peranserta masyarakat tentang: usulan alternatif, bentuk dan besarnya ganti rugi tanah dalam pelaksanaan ijin lokasi.

## KESIMPULAN
1. Ijin  lokasi  adalah  ijin  yang  diberikan  kepada  perusahaan  untuk  memperoleh  tanah  yang diperlukan dalam rangka penanaman modal  yang berlaku pula sebagai ijin pemindahan hak dan untuk menggunakan tanah tersebut guna keperluan usaha penanaman modalnya ( Pasal 1 Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 2 Tahun 1999 tentang Ijin Lokasi).
2. Ijin  lokasi  berfungsi  sebagai  ijin  memperoleh  tanah  sesuai  dengan  Rencana  Tata  Ruang Wilayah  dan  diberlakukan  sekaligus  sebagai  ijin  perolehan  hak  atas  tanah.  Hak  atas  tanah tidak  dapat  diberikan  tanpa  pengusaha  yang  bersangkutan  memiliki  ijin  lokasi.  Dengan demikian jual beli tanah dikendalikan melalui ijin lokasi untuk memastikan pihak-pihak yang memang  sungguh-sungguh  akan  menggunakan  tanah  sesuai  dengan  rencana  tata  ruang wilayah yang telah dituangkan dalam Peraturan Daerah.
---------------------

## DAFTAR   PUSTAKA
I. Buku
Adhi,  Brahmana  dan  Hasan  Basri  Nata  Menggala,  2002.  Reformasi  Pertanahan.  Bandung:
Mandar Maju.
Sumardjono,  Maria,  S.W.2001.Kebijaksanaan  Pertanahan  Antara  Regulasi  dan Implementasi. Jakarta: Kompas Media Nusantara.
II. Artikel “Mendesak Alih Fungsi Tanah Di Karanganyar”, SOLO POS ( 22 Pebruari 2003 ).
III. Peraturan Perundang-undangan Indonesia,  Undang-Undang  Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria,  UU  No.  5, LN No. 104 Tahun 1960, TLN No. 2043.
Indonesia, Undang-Undang Tentang Penataan Ruang, UU No. 24, LN No. 115 Tahun 1992,
TLN No. 3501.
Departemen Dalam Negeri, Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Tentang Perubahan Tanah Pertanian Ke Non Pertanian, No. 590/ 11108/SJ.
Departemen  Agraria,  Pencegahan  penggunaan  Tanah  sawah  Beririgasi  Teknis  Untuk penggunaan Non Pertanian melalui Penyusunan Rencana Tata Ruang. Surat No. 410- 1851.
Departemen Agraria, Peraturan Menteri Agraria tentang Ijin Lokasi. No. 2 Tahun 1999. Indonesia,  Keputusan  Presiden  Tentang  Kebijaksanaan  nasional  Di  Bidang  Pertanahan,
Kepres No. 34  Tahun 2003, LN No. 60.