## RAKYAT DESA, NAGARI, GAMPONG, MARGA, DAN SEJENISNYA MENJADI KORBAN PEMERINTAH DESA DAN PEMERINTAH ATASAN

## Hanif Nurcholis
Abstrak: Hubungan  antara  Yang  Memerintah  dengan  Yang  Diperintah  menciptakan  tiga relasi:  1)  Yang  Memerintah  sebagai  pelayan  kepada  warga  negara  dan  Yang  Diperintah sebagai penerima layanan publik; 2) Yang Memerintah sebagai penjual barang-barang publik dan  Yang  Diperintah  sebagai  pembelinya  secara  gratis;  dan  3)  Yang  Memerintah  sebagai penguasa yang tidak bertanggung jawab dalam memberikan layanan publik dan layanan civil dan  Yang  Diperintah  sebagai  korban.  Pembentukan  pemerintah  desa  di  bawah  UU  No. 6/2014  menciptakan  relasi  antara  Yang  Memerintah  dengan  Yang  Diperintah  dimana  Yang Diperintah (rakyat desa) sebagai korban. Hal ini terjadi karena desain dan struktur organisasi yang  dibangun  tidak  menjadikan  Pemerintah  Desa  sebagai  instrumen  pelayanan  publik  di desa  tapi  hanya  sebagai  perantara  ( tussenpersoon atau mediator )  antara  Yang  Memerintah dengan  Yang  Diperintah.  Pemerintah  Desa  tidak  mempunyai  organ  yang  melayani  rakyat desa.  Akibatnya  rakyat  desa  tidak  mendapatkan  pelayanan  kesehatan,  pendidikan,  irigasi, pertanian,  perikanan,  transportasi  publik  perdesaan,  industri,  dan  perdagangan.  Kegiatan Pemerintah  Desa  secara  aktual  hanya  mengeluarkan  Surat  Keterangan,  memobilisasi  rakyat untuk  membangun infrastruktur melalui  lembaga  korporatis buatan Negara (RT, RW, PKK, LPM,  P3A,  dan  Karang  Taruna),  menarik  pajak,  membuat  laporan  penduduk,  dan melaksanakan  proyek  Pemerintah  Atasan.  Untuk  itu,  Pemerintah  Desa  perlu  direformasi menjadi  pemerintah  lokal  otonom  modern  dengan  fungsi  menyejahterakan  rakyat  yang dilakukan dengan cara memberi layanan publik dan layanan civil kepada rakyat desa.
Kata  Kunci:  Yang  Memerintah  dan  Yang  Diperintah,  perantara  ( tussenpersoon atau mediator ), korban.

## A. PENDAHULUAN
Sesuai dengan teori ilmu pemerintahan hubungan  antara  rakyat  dan  pemerintah  adalah hubungan antara Yang Memerintah dengan Yang Diperintah. Hubungan ini dapat menciptakan tiga bentuk:  1)  Yang  Memerintah  sebagai  pelayan rakyat  dan  Yang  Diperintah  sebagai  penerima layanan  civil  dan  publik;  2)  Yang  Memerintah sebagai  penjual  jasa  layanan  publik  dan  Yang Diperintah  sebagai  pelanggan  atau  pembeli layanan  civil  dan  publik;  dan  3)  Yang Memerintah  sebagai  penguasa  yang  tidak bertanggung  jawab  atas  layanan  civil  dan layanan  pubik  dan  Yang  Diperintah  sebagai korban (Ndraha, 2003). Rakyat sebagai penerima layanan publik jika Yang Memerintah memperlakukan  rakyat  sebagai  warga  negara dalam  sistem  pemerintahan  demokratis  yang harus diberikan hak-haknya dalam bentuk public services .  Rakyat  sebagai  pelanggan  ( customer ) jika  Yang  Memerintah  menganggap  diriya adalah penjual barang-barang publik yang dibeli atau  diproduksi  dengan  menggunakan  uang rakyat dan rakyat dianggap sebagai pembeli yang membayar  dengan  pajak,  retribusi,    atau  subsidi yang  diberikan.  Rakyat  menjadi  korban  jika Yang  Memerintah  tidak  bertanggung  jawab  atas layanan  publik  dan/atau  tidak  menjual  barang- barang publik secara  gratis  kepada  rakyat.  Yang Memerintah  hanya  minta  pajak  kepada  rakyat dan  Yang  Diperintah  disuruh  melaksanakan tugas dari Yang Memerintah tanpa mendapatkan
hak  pelayanan  publik  atau  dapat  membeli barang-barang publik secara gratis.

## B. RAKYAT DESA, NAGARI, GAMPONG, MARGA, DAN SEJENISNYA SEBAGAI KORBAN
Berdasarkan teori hubungan pemerintahan tersebut,  rakyat  desa  di  bawah  pengaturan  IGO 1906 Juncto IGOB  1938,  Osamu  Seirei  No. 27/1942,  UU  No.  5/1979,  UU  No.  22/1999,  UU No. 32/2004, dan UU No. 6/2014 adalah korban, bukan  warga  negara  penerima  layanan  publik dan juga bukan customer . Sebagai warga negara ( citizens ) yang berhak menerima layanan publik, rakyat  desa  menjadi  korban  karena  Yang Memerintah  tidak  membuat  organisasi  negara resmi  di  Desa  dengan  fungsi  menyejahterakan rakyat dengan tugas utama memberikan pelayanan  publik  kepada  rakyat  desa.  Sebagai customer rakyat  menjadi  korban  karena  Yang Memerintah  tidak  membuka  warung  pelayanan publik  di  desa.  Yang  Memerintah  hanya membuat badan pemerintahan bayang- bayang/ quasi atau badang pemerintahan semu/palu di Desa karena yang didirikan di Desa bukan  badan  pemerintahan  yang  sebenarnya. Oleh  karena  itu,  Pemerintah  Desa  tidak  menjual barang-barang  publik  yang  dibutuhkan  rakyat desa.
Perlu  diketahui  bahwa  berdasarkan  IGO  1906 Juncto IGOB  1938,  Osamu  Seirei  No.  27/1942, UU  No.  5/1979,  UU  No.  22/1999,  UU  No. 32/2004,  dan  UU  No.  6/2014  Negara  tidak
membentuk  organ  negara  resmi  di  Desa.  Di bawah  IGO  1906 Juncto IGOB  1938  Negara membentuk  Pemerintahan  Haminte  Pribumi yang bukan organ pemerintahan resmi.  Ia hanya badan  hukum  sosial-politik  yang  menjembatani antara  kepentingan  Yang  Memerintah  dengan kepentingan  rakyat  pribumi  di  perdesaan.  Pada zaman  pendudukan  Jepang  di  bawah  Osamu Seirei No. 27/1942 Negara menjadikan pemerintahan ku dengan tonarigumi,  aza, fujingkai,  seinendan,  heiho, dan kaibodan sebagai  alat/instrumen  mobilisasi  rakyat  desa untuk  mendukung  Perang  Asia  Timur  Raya (Kurasawa, 1993, 2015). Pada zaman Orde Baru dan  Reformasi  di  bawah  UU  No.  5/1979 Juncto UU No. 22/1999 Juncto UU No. 32/2004 Juncto
UU No. 6/2014 Negara menjadikan
Pemerintahan  Desa  dengan  RT,  RW,  LKMD, LPM, P3A, POSYANDU, PKK, Karang Taruna,
Hansip, Hanra, dan Linmas sebagai alat/instrumen  mobilisasi  penduduk  desa  atas nama  partisipasi  untuk  menyukseskan  program pembangunan  dan  menciptakan  ketertiban  dan keamaan. Lembaga pemerintah desa dengan RT, RW,  LKMD,  LPM,  P3A,  POSYANDU,  PKK, Karang  Taruna,  Hansip,  Hanra,  dan  Linmas bukan organisasi publik yang berfungsi menyejahterakan rakyat dengan tugas memberikan  pelayanan  publik  tapi  organisasi sosial-politik  bentukan  negara  yang  oleh Schmmitter  (1974)  disebut state  corporatisme , korporasi negara. Secara aktual, fungsi Pemerintah  Desa  adalah  menciptakan  keamanan dan  ketertiban  ( rust  en  orde )  dan  perantara antara rakyat dengan Pemerintah Atasan
( tussenperson ).  Tugas  pokoknya  adalah  menarik pajak bumi dan bangunan (PBB) dan melaksanakan  program  dari  Yang  Memerintah dengan  cara  memobilisasi  rakyat  desa  melalui badan-badan  korporatis  bentukan  Negara:  RT, RW,  LKMD,  LPM,  P3A,  POSYANDU,  PKK, Karang  Taruna,  Hansip,  Hanra,  dan  Linmas. Badan-badan korporatis ini bukan badan pelayan publik  tapi  organisasi  yang  dijadikan  intrumen mobilisasi  oleh  Yang  Memerintah:  Musyawarah Pembangunan Desa (Musrenbangdes), Musyawarah Desa, Rapat BPD, “gotong royong” membangun  infrastruktur,  menimbang  anak balita,  menyalurkan  beras  miskin,  mendata penduduk, menangani gizi buruk, pemberdayaan perempuan, dan mengurus irigasi.
Jadi, sejak zaman penjajahan, Orde Baru sampai sekarang  di  Desa  tidak  dibentuk  organ  negara resmi dengan fungsi menyejahterakan rakyat dan dengan  tugas  utama  memberikan  pelayanan publik  kepada  rakyat  atau  menjual  barang- barang  publik  kepada  rakyat  desa  secara  gratis. Yang  Memerintah  hanya  membentuk  badan hukum  sosial-politik  di  Desa  sebagai  instrumen untuk  memobilisasi  rakyat  atas  nama  partisipasi rakyat  dalam  pembangunan  dengan  tujuan menyukseskan agenda politik dan ekonominya.
Pemerintah  Desa  berdasarkan  UU  No.  5/1979 juncto UU  No. 22/1999 juncto UU  No. 32/2004 juncto UU  No.  6/2014  menciptakan  tiga  korban sebagai berikut.
1. Rakyat Desa
Rakyat  desa  menjadi  korban  pertama  karena tidak  mendapatkan  pelayanan  publik  berupa
barang publik dan/atau jasa publik dari Yang Memerintah.  Berikut  ini  adalah  ilustrasi rakyat  desa  yang  menjadi  korban  tersebut. Seorang warga desa usia 18 tahun  datang ke Kantor  Desa  dan  melapor  kepada  Sekretaris Desa,  “  Pak  Sekdes  saya  mau  minta  KTP”. Sekdes  lalu  memberi  Surat  Keterangan.  Si warga  desa  berkata,  “Pak  Sekdes  yang  saya minta itu KTP bukan Surat Keterangan seperi ini”.  “Maaf,  Dik,  Pemerintah  Desa  tidak berwenang mengeluarkan KTP. Yang berwenang  adalah  Dinas  Kependudukan  dan Catatan  Sipil  Kabupaten.  Pemerintah  Desa hanya  kantor  perantara  untuk  mendapatkan KTP.  Jadi,  Adik  dengan  membawa  Surat Keterangan  ini  datang  ke  kecamatan  lalu  ke Dinas Dukcapil Kabupaten.
Para petani datang ke Kantor Desa menemui Kepala Desa dan berkata, “Pak Kades sawah kami  tidak  airnya.  Kami  khawatir  kalau sampai  tiga  hari  tidak  turun  hujan  tanaman padi  kami  mati.  “Lo  kok  melapor  ke  saya.
Memang  saya  Mantri  Irigasi.  Pemerintah Desa  tidak  mempunyai  tugas  mengurusi  air untuk  pertanian.  Silakan  lapor  ke  Dinas Pertanian  sana  atau  Dinas  apa gitu di Kabupaten,  saya  tidak  tahu!,”  jawab  Kepala Desa dengan ketus.
Seorang  Ibu  dengan  menggendong  anaknya yang  sakit  datang  ke  Kantor  Desa  lalu berkata,  “Pak  Kades,  anak  saya  sakit  keras. Mohon Bapak dapat membantu anak saya!”.
“Mohon  maaf,  Bu!  Pemerintah  Desa  tidak
menyediakan  layanan  kesehatan.  Jadi,  Ibu harus  ke  Puskesmas  di  Kecamatan”,  jawab Kades.
Seorang nelayan datang ke Kantor Desa lalu berkata,  “Pak  Kades,  jembatan  di  Dukuh Ganten  hanyut  akibat  air  bah  kemarin. Mohon  segera  dibangun  jembatan  baru  agar warga  Dukuh  Ganten  bisa  keluar  dari kampungnya”.  Kepala  Desa  menjawab, “Wah  maaf  Pak.  Pemerintah  Desa  tidak mempunyai  kantor  Dinas  Pekerjaan  Umum seperti  Kabupaten.  Untuk  itu,  semua  warga Dukuh Ganten harus ramai-ramai meperbaiki jembatan.  Saya  akan  mobilisir  semua  Ketua RT  dan  RW,  tokoh  masyarakat,  LPM, Linmas,  dan  seluruh  warga  untuk  “gotong royong”  membangun  jembatan.  Nanti  tahun depan  kita  anggarkan  melalui  Dana  Desa untuk  membangun  jembatan  baru”.  “Yang akan dibangun sekarang model jembatan apa, Pak?”, sahut si Nelayan. “Jembatan bambu”, jawab Kades.
Begitulah  potret  Pemerintah  Desa  di  bawah UU  No.  5/1979 juncto UU  No.  22/1999 juncto UU  No.  32/2004 juncto UU  No. 6/2014.  Pemerintah  Desa  tidak  memberi pelayanan  dasar  kepada  rakyat  desa  bidang pendidikan,  kesehatan,  irigasi,  air  minum, kebersihan, utilitas dasar, pertanian, perikanan,  dan  keamanan.  Pemerintah  Desa hanya pemberi surat pengantar warga negara dan  menarik  pajak  bumi  dan  bangunan (PBB).
2. Kepala Desa
Kepala  desa  menjadi  korban  kedua  karena statusnya  tidak  jelas.    Kepala  Desa  diangkat oleh  pejabat  pemerintah  (bupati/wali  kota).
Akan  tetapi,  statusnya bukan  pejabat pemerintah  ( government  official ).  Kepala Desa  hanyalah  kepala  badan  hukum  sosial- politik  bentukan  Negara  dengan  lingkup Desa.  Bagi  orang  yang  paham  hukum  tata negara sungguh kasihan melihat kepala desa. Kepala Desa disuruh memakai atribut-atribut pejabat  pemerintah  dan  dia  sendiri  merasa dirinya  sebagai  pejabat  pemerintah.  Padahal secara  hukum  kepala  desa  bukan  pejabat pemerintah.
Dengan  status  yang  tidak  jelas  tersebut kepala  desa  tidak  mendapatkan  hak-hak sebagai  pejabat  pemerintah:  gaji,  tunjangan jabatan,  protokoler,  dan  pensiun.  Kepala Desa  hanya  mendapatkan  honorarium  dari tanah  jabatan  bekas  Kerajaan  Mataram (untuk kepala desa di Jawa Tengah dan Jawa Timur), honorarium dari Pemerintah Kabupaten/Kota, dan dari Dana Desa.
3. Perangkat Desa
Perangkat desa menjadi korban ketiga karena statusnya  juga  tidak  jelas.  Perangkat  desa bukan  bagian  dari  aparatur  sipil  negara (ASN) yang terdiri atas Pegawai Negeri Sipil (PNS)  dan  pegawai  pemerintah  dengan perjanjian  kerja  (P3K)  sebagaimana  diatur dalam UU No. 5/2014. Perangkat desa bukan pegawai  honorer  kabupaten/kota.  Perangkat
desa  juga  bukan  pekerja/buruh  sebagaimana diatur  dalam  UU  No.  13/2003  tentang Ketenagakerjaan.
Sama  dengan  kepala  desa,  perangkat  desa juga  tidak  mendapatkan  hak-hak  sebagai aparatur sipil negara: gaji, tunjangan jabatan, kenaikan pangkat, pembinaan dan pengembangan,  dan  pensiun.  Perangkat  desa hanya  mendapatkan  hak  honorarium  dari tanah  jabatan  bekas  Kerajaan  Mataram (untuk kepala desa di Jawa Tengah dan Jawa Timur), honorarium dari Pemerintah Kabupaten/Kota, dan dari Dana Desa.
Orang  melihat  perangkat  desa  juga  kasihan. Mereka  diberi  atribut-atribut  dan  pakaian seperti  ASN.  Tapi  sebenarnya  bukan  ASN. Sudah  tahu  bahwa  perangkat  desa  bukan ASN  tapi  Pemerintah  memberikan  tugas kepada  mereka  pekerjaan  yang  bersifat teknokratis dan birokratis. Padahal pekerjaan teknokratis  dan  birokratis  ini  adalah  tugas yang  seharusnya  diberikan  kepada  ASN. Lebih kasiha lagi kalau perangkat desa tidak bisa  mengerjakan  tugas  tersebut  dengan benar,  Pemerintah  Atasan  dan  masyarakat menyalahkan dan mencaci maki mereka.

## C. PEMERINTAH DESA MENGHALANGI PELAYANAN PUBLIK DARI PEMERINTAH ATASAN
Sesuai  dengan  Pembukaan  UUD  1945  untuk mencapai  tujuan  negara  yaitu  memajukan kesejahteraan umum dan mencerdesakan kehidupan bangsa maka dibentuklah
pemerintahan  negara  Indonesia.  Jadi,  instrumen untuk menyejahterakan dan mencerdaskan kehidupan  bangsa  adalah  pemerintahan  yaitu organ  resmi  negara.  Fungsi  utama  pemerintahan adalah menyejahterakan rakyat melalui pemberian layanan publik kepada citizens (warga negara)  berupa  barang  publik  dan  jasa  publik. Berdasarkan  mandat  Konstitusi  tersebut  maka seharusnya  Negara  membentuk  pemerintahan yang bisa menjangkau seluruh lapisan masyarakat sampai ke desa. Akan tetapi, Negara tidak  membentuk  pemerintahan  sampai  ke  desa. Akibatnya  Negara  tidak  memberi  pelayanan publik kepada warga negara yang tinggal di desa.
Perlu  diketahui  model  pemerintahan  NKRI  saat ini  meniru  model  pemerintahan  kolonial  Hindia Belanda dengan sedikit perubahan. Sebagaimana pemerintah  kolonial,  NKRI  tidak  membentuk pemerintahan  sampai  di  desa.  Pada  zaman kolonial  pemerintahan  terdiri  atas  pemerintah pusat, pemerintah provinsi, pemerintah karesidenan, Pemerintah Kabupaten/Kota ( regentschapen/ stadsgemeente ), pemerintah kawedanan  ( district ),  dan  pemerintah  asisten wedana  ( onder  district ).  Di  bawah  asisten wedana tidak ada pemerintahan formal, yang ada adalah  pemerintahan  tidak  langsung  ( indirect bestuurd  gebied )  dengan  istilah  Pemerintahan
Haminte Pribumi/Bumiputra ( Inlandsche Gemeente ). Pemerintahan Haminte
Pribumi/Bumiputra  bukan  pemerintahan  resmi tapi korporasi atau rechtspersoon (badan hukum) komunitas  pribumi  desa  yang  dibentuk  oleh Negara  dengan  ordonansi  (IGO  1906  dan  IGOB 1938). Berdasarkan pengaturan demikian,
Negara  tidak  berurusan  langsung  dengan  rakyat desa.  Untuk  berurusan  dengan  rakyat  desa, Negara harus melalui kepala korporasi komunitasnya:  lurah  (kepala  desa)  sebagai perantara  ( tussenpersoon atau intermediaries ). Di  sini  kepala  desa  berfungsi  sebagai  perantara ( tusschenperson atau broker ) antara
kepentingana  rakyatnya  dengan  kepentingan Pemerintah Atasan dan sebaliknya.
Regent /Bupati  dan  bawahannya  tidak  bisa berhubungan dengan rakyat desa. Untuk berhubungan  dengan  rakyat  desa, Regent /Bupati dan  bawahannya  harus  melalui  kepala  desa sebagai  perantaranya  ( tusschenperson atau broker ).  Sebaliknya, rakyat desa juga tidak bisa berhubungan  langsung  dengan  Bupati.  Semua kepentingan  rakyat  desa  harus  diserahkan  dulu kepada  kepala  desa  sebagai broker nya.  Begitu juga  Bupati.  Semua  kepentingan    Pemerintah Kabupaten  yang  berhubungan  dengan  rakyat desa  seperti  penarikan  pajak  bumi,  tugas  wajib kerja,  pelaksanaan  pendidikan  dasar,  kredit  tani, dan  pelaksanaan  lumbung  padi,  harus  dengan perantara  kepala  desa  melalui  pejabat  resminya: Asisten Wedana (Onghokham, 1975: 162-166).
Mirip  dengan  zaman  kolonial,  berdasarkan  UU No.  23/2014  struktur  organisasi  pemerintahan terdiri  atas  Pemerintah  Pusat,  Pemerintah Provinsi,  dan  Pemerintah  Kabupaten/Kota.  Di bawah  Kabupaten/Kota  tidak  ada  pemerintahan formal,  yang  ada  adalah  pemerintahan  tidak langsung  ( indirect  bestuurd  gebied )  dengan istilah  Pemerintahan  Desa  dan  Pemerintahan Desa Adat. Pemerintahan Desa dan
Pemerintahan  Desa  Adat  bukan  pemerintah
formal tapi korporasi sosial-politik di Desa yang dibentuk  oleh  Negara  dengan  UU  No.  6/2014. Sebagai korporasi, Pemerintah Desa mempunyai jurisdiksi  sendiri  yang  tidak  bisa  diintervensi langsung  oleh  Pemerintah  Kabupaten/Kota. Berdasarkan  pengaturan  demikian,  Negara  tidak bisa  berurusan  langsung  dengan  rakyat  desa. Untuk  memberi  pelayanan  publik  kepada  rakyat desa,  Negara  harus  melalui  kepala  korporasinya (kepala  desa)  sebagai tussenperson atau broker . Kepala  desa  adalah  kepala  badan  hukum  semi otonom  yang  mewakili  masyarakat  desa.  Ia bukan  bawahan  bupati/walikota.  Ia  sama-sama kepala  badan  hukum  menurut  Undang-Undang. Bupati/walikota  adalah  kepala  badan  hukum pemerintah  lokal/daerah  otonom  sedangkan kepala  desa  adalah  kepala  badan  hukum  sosial- politik  desa.  Oleh  karena  itu,  bupati/walikota tidak  bisa  memberi  perintah  langsung  kepada kepala desa untuk melaksanakan tugas bupati/walikota karena bukan aparatur bawahannya. Kepala desa bisa menolak perintah bupati  jika  materi  perintahnya  tidak  sesuai dengan UU No. 6/2014.
Masalah  menjadi  rumit  karena  status  badan hukum  desa  bukan  badan  hukum  pemerintah lokal/  daerah  otonom  ( local  self-government ) sebagaimana  kabupaten/kota.  Hal  ini  berbeda dengan  provinsi  dan  kabupaten/kota yang  sama- sama  badan  hukum  pemerintah  lokal/daerah otonom. Oleh karena itu, Provinsi dan Kabupaten/Kota menyelenggarakan urusan pemerintahan yang segaris/linear. Tidak demikian  dengan  Pemerintah  Desa.  Urusan pemerintahan  yang  diselenggarakan  Pemerintah
Desa  tidak  segaris  atau  berbeda  dengan  urusan pemerintahan yang diselenggarakan Kabupaten/Kota  dan  Provinsi.  Pemerintah  Desa tidak mengurus pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum  dan  penataan  ruang,  perumahan  dan kawasan  permukiman,  irigasi,  perdagangan, industri, dan seterusnya. Pemerintah Desa hanya mengatur  dan  mengurus  urusan  asal-usul  dan urusan  skala  lokal.  Urusan  inipun  tidak  ada organ  yang  mengurusnya  karena  struktur organisasi  Pemerintah  Desa  tidak  dilengkapi dengan  organ  pelaksana  urusan.  Akibatnya pelayanan  publik  bidang  pendidikan,  kesehatan, pekerjaan umum dan penataan ruang, perumahan dan  kawasan  permukiman,  dan  seterusnya  tidak diurus  oleh  Pemerintah  Desa  karena  Pemerintah Desa tidak mempunyai kewenangan mengurusnya.  Karena  tidak  mengurus  bidang- bidang  tersebut  maka  Pemerintah  Desa  tidak mempunyai  dinas  pendidikan,  dinas  kesehatan, dinas pengairan, dan seterusnya sebagai pelaksana  urusan  pemerintahan  yang  linear dengan urusan pemerintahan yang
diselenggarakan kabupaten/kota. Pemerintah Desa  hanya  mempunyai  kepala  desa  dan perangkat  desa  sebagai  organ  korporasi  sosial- politik.
Sementara itu, Pemerintah Kabupaten/Kota  tidak  bisa  masuk  langsung  ke Desa  karena  terhalang  oleh  status  desa  sebagai badan  hukum  (korporasi).  Ia  bukan local  self- government di  bawah  koordinasi  kabupaten, bukan local  state-government ,  bukan  OPD (organisasi  perangkat  daerah)  Kabupaten/Kota,
dan bukan
subordinat
Pemerintah
Kabupaten/Kota.    Pemerintah  Desa  adalah
korporasi  sosial-politik  semi  otonom  di  bawah Pemerintah  Kabupaten/Kota  yang  mempunyai jurisdiksi dan sistem kerja sendiri.
Pemerintah Desa mempunyai mekanisme sendiri dan  berdiri  sendiri.  Ia  mempunyai  lembaga- lembaga mirip dengan lembaga-lembaga Kabupaten/Kota:  1)  kepala  desa  mirip  dengan bupati/walikota; 2) BPD mirip dengan DPRD; 3) Peraturan  Desa  (Perdes)  mirip  dengan  Peraturan Daerah  (Perda);  4)  APBDesa  mirip  dengan
APBD; 5)Rencana
Pembangunan Jangka Menengah  (RPJM)  Desa  mirip  dengan    RPJM Kabupaten/Kota;  dan  6)  Rencana  Kerja  (RK) Desa  mirip  dengan  RK  Kabupaten/Kota. Kebijakan  umum  dibuat  dalam  bentuk  Perdes yang  dibuat  oleh  Kepala  Desa  dan  BPD.  Perdes dioperasionalkan dengan Peraturan Kepala Desa. Pemerintah Desa  harus  membuat  Perdes  tentang RPJM. RPJM dibuatkan lagi Perdes tentang  RK dan  APBDesa  tiap  tahun.  Akan  tetapi,  program yang  dibuat  dalam  RPJM,  RK,  dan  APBDesa hanya legitimasi atas kebijakan yang telah dibuat oleh pemerintah pusat melalui Peraturan Menteri.  Semua  kebijakan  tersebut  hanya berputar-putar pada kegiatan sehari-hari pemerintahan  desa:  1)  menarik  pajak  bumi  dan bangunan;  2)  membangun  infrastruktur;  3) menjadi  perantara  permohonan  surat-surat  resmi ke pemerintah atasan; 4) memobilisasi perempuan  ikut  PKK  dan  Posyandu;  5) memobilisasi  anggota  BPD,  ketua  RT,  ketua RW,  dan  anggota  LPM  mengikuti  rapat  desa membuat  Perdes  dan  lain-lain;  6)  memobilisasi warga  desa  untuk  kerja  wajib/gotong  royong ( heerendiensten ),  dan  7)  melaksanakan  tugas
pemerintah atasan. Ketujuh kegiatan pemerintahan  sehari-hari  tersebut  didanai  Dana Desa  (DD)  dan  Alokasi  Dana  Desa  (ADD) dengan jumlah sangat besar (milyaran).
Penggunaan  DD  dan  ADD  tersebut  saat  ini bermasalah  karena  banyak  dikorupsi  dan disalahgunakan  oleh  kepala  desa  dan  pemangku kepentingan.  Hal  ini  terjadi  karena  Pemerintah Desa  yang  hanya  korporasi  komunitas  diurus oleh  kepala  desa,  perangkat  desa,  anggota  BPD, dan  lembaga  kemasyarakatan  warisan  Jepang dan  Orde  Baru.  Lembaga  ini    tidak  mempunyai kapasitas  mengelola  DD  dan  ADD  karena sumber  daya  manusianya  tidak  kompeten. Kepala  desa  diisi  dengan  cara  pemilihan langsung  dari  warga  desa  yang  rendah pendidikannya  sedangkan  perangkat  desa  diisi dengan cara seleksi dan pengangkatan yang tidak berdasarkan  UU  No.  5/2014  tentang  ASN. Perangkat  desa  terdiri  atas  sekretaris  desa, kepala-kepala  urusan,  kepala  dusun,  dan  staf teknis.  Semuanya  staf  dengan    kompetensinya sangat  rendah  karena  direkrut  tidak  berdasarkan standar ASN tapi berdasarkan standar komunitas sehingga  tidak  mampu  melaksanakan  program yang birokratis dan teknokratis. Kedua, Pemerintah  Desa  tidak  mengurus  urusan-urusan pemerintahan yang jelas. Akibatnya, Pemerintah Desa  tidak  membuat  penganggaran  berdasarkan rumus money follow functions. Pemerintah Desa tidak  mempunyai  fungsi-fungsi  pemerintahan yaitu urusan-urusan pelayanan publik yang harus dilaksanakan.  Oleh  karena  itu,  Pemerintah  Desa menjadi  bingung  sendiri  ketika  harus  membuat program dengan uang yang sangat besar.
Untuk
mengatasi ketidakmampuan dan kebingungannya,  Pemerintah  memberi  tenaga pendamping.  Lalu  agar  DD  dan  ADD  tidak dikorupsi maka Pemerintah menugaskan Inspektorat (Kabupaten/Kota/Provinsi/Pusat), kepolisian,  dan  Komando  Teritorial  Militer untuk  mengawasi.  Cara  mengatasi  masalah dengan  cara  asal-asalan  tersebut  tentu  tidak mengatasi  masalah  karena  masalahnya  terletak pada  status  desa  yang  tidak  jelas  jenis kelaminnya,  kompetensi  dan  profesisonalitas kepala desa dan perangkatnya, kewenangan yang tidak  segaris  dengan  kewenangan  Pemerintah Kabupaten/Kota,  statusnya  yang  hanya  sebagai badan  hukum  sosial-politik  (bukan  organ pemerintahan resmi), tiadanya urusan pemerintahan dasar yang dimiliki oleh pemerintah desa, dan tiadanya lembaga pelaksana urusan pemerintahan yang memberikan  pelayanan  barang  dan/atau  jasa publik  kepada  warga  desa  sesuai  dengan kepentingan dan kebutuhannya.
Dana Desa dan ADD yang sangat besar tersebut akan  bernasib  sama  dengan  dana  Bantuan  Desa (Bandes) dan dana IDT (Inpres Desa Tertinggal) zaman  Orde  Baru.  Perlu  diketahui  bahwa Pemerintah  pada  Pelita  I  (1969-1974)  telah menyalurkan  dana  desa  sebesar  Rp  100.000,00 dan berakhir pada 1999 sebesar Rp 10.000.000,00  setiap  tahun.  Kemudian  pada 1995-1998  Pemerintah  juga  menyalurkan  dana desa  IDT    sebesar  Rp  20.000.000,00  untuk  desa miskin.  Semuanya  menguap  tanpa  hasil  atau tidak berdampak kepada peningkatan kesejahteraan warga desa. Kebijakan Dana Desa
dan  ADD  inipun  tampaknya  bernasib  sama. Rakyat  desa  tetap  tidak  bisa  sejahtera  karena penggunaan  Dana  Desa  tidak  ditujukan  untuk memberi  pelayanan  publik  dasar  kepada  warga negara yang tinggal di desa.
Dalam  kondisi  Pemerintah  Desa  yang  tidak kompeten  dan  bingug  sendiri,  Pemerintah Kabupaten/Kota  tidak  bisa  berbuat  banyak karena  terhalang  oleh  status  Pemerintah  Desa sebagai  badan  hukum  semi  otonom  yang mempunyai jurisdiksi sendiri. Pemerintah Kabupaten/Kota  hanya  bisa  mengurus  dirinya sendiri  yang  tidak  bersentuhan  langsung  dengan kepentingan warga desa. Pemerintah Kabupaten/Kota hanya bisa menitipkan SD pada tiap  desa,  menempatkan  bidan  desa  untuk melayanai beberapa desa, mendirikan Puskesmas untuk melayani beberapa desa, mendirikan SMP untuk  melayani  beberapa  desa,  dan  membangun infrastruktur  (jalan,  jembatan,  dan  bangunan irigasi) dalam jurisdiksinya. Pemerintah Kabupaten  tidak  bisa  memberikan  pelayanan publik  langsung  kepada  warga  desa  berupa infrastruktur fasilitas umum dan sosial, infrastruktur  ekonomi  (sarana  dan  prasarana ekonomi, dukungan permodalan, akses pemasaran,  dan  dukungan  produksi  dan  sumber daya),  sanitasi,  air  bersih,  sampah,  transportasi publik, air petani/irigasi, pemberdayaan masyarakat,  dan  pelayanan  perlindungan  (rasa tenteram, tertib, dan aman). Kalau akan memberi pelayanan  barang  dan  jasa  publik  tersebut Pemerintah  Kabupaten/Kota  harus  bernegosiasi dengan kepala badan hukumnya (kepala desa).
Kondisi desa tersebut sama dengan  kondisi desa pada  zaman  Belanda  sebagaimana  dijelaksan oleh  Joeniarto  SH,  pakar  hukum  tata  negara Universitas  Gadjah  Mada.  Joeniarto  (1967:  66) menjelaskan bahwa kebijakan pemerintah Hindia Belanda  dalam  menyelenggarakan Pemerintahan Desa  sebagaimana  diatur  dalam  IGO  1906  dan IGOB  1938  hanya  untuk  keuntungan  bangsa Belanda  saja.  Dengan    cara  menyelenggarakan pemerintahan  tidak  langsung  ( indirect  bestuurd gebied ) maka penguasa yang berbangsa Belanda tidak perlu memberikan pelayanan publik kepada rakyat  desa  dengan  cara  menggaji  pengurusnya dan membiayai pelayanan publik untuk menyejahterakan  penduduk  desa.  Penguasa hanya mengawasi saja. Penguasa tidak mengurus rakyat  desa.  Masyarakat  desa  disuruh  mengurus dirinya  sendiri  bermodalkan  tanah  komunal warisan Kerajaan Mataram dan kebijakan tanam paksa.  Meskipun  tidak  mengeluarkan  ongkos banyak  tapi  Penguasa  tetap  bisa  mencengkeram penduduk  desa  dan  tanahnya  untuk  kepentingan politik  dan  ekonomi  bangsa  Belanda.  Model  ini yaitu  Penguasa  tidak  mau  mengurus  rakyat  desa dengan  menggaji  pengurusnya  sesuai  dengan standar  ASN  dan  memberikan  pelayanan  publik dasar  kepada  penduduk  desa  diteruskan  sampai sekarang di bawah UU No. 6/2014.
Warga  negara  yang  tinggal  di  kota  besar  yang sudah  tidak  memiliki  Pemerintah  Desa  lebih beruntung  karena  Pemerintah  Kota  dapat berhubungan  langsung  dengan citizens yang tinggal di wilayahnya. Semua wilayahnya adalah jurisdiksinya.  Tidak  ada  wilayahnya  yang menjadi jurisdiksi pemerintah desa. Karena tidak
ada  Pemerintah  Desa  maka  pemerintah  kota tidak  perlu  melakukan  tawar  menawar  dengan kepala  korporasi  sosial  politik  (kepala  desa)  di wilayahnya.  Pemerintah  kota  bisa  langsung mengesekusi  kebijakan  dan  program  untuk warga negara yang tinggal di wilayahnya sampai akar  rumput  tanpa  terhalang  oleh  badan  hukum sosial-politik  (pemerintah  desa)  sebagamana pemerintah kabupaten.

## D. Penutup
Pemerintah  Desa  yang  diatur  oleh  UU  No. 6/2014  asal-usulnya  adalah  Pemerintah  Haminte Pribumi  zaman  kolonial  yang  diatur  oleh  IGO 1906 juncto IGOB  1938.  Pemerintahan  jenis  ini bukan  pemrintahan  formal  tapi  badan  hukum sosial-politik  buatan  Negara  yang  dijadikan  alat oleh  Negara  untuk  mencapai  tujuan  politik  dan ekonominya  melalui  kontrol  dan  mobilisasi.  Ia bukan alat Negara untuk menyejahterakan rakyat melalui  pemberian  layanan  publik  dan  layanan civil.  Saat  ini  Pemerintah  Desa  dijadikan  alat Negara  untuk  melaksanakan  proyek  infra struktur  dengan  pembiayaan  Dana  Desa  secara masif.  Pemerintah  Desa  tetap  tidak  memberi pelayanan  dasar  kepada  rakyat  desa.  Akibatnya rakyat desa yang masih miskin sangat banyak.
Pemerinah  Desa  perlu  direformasi  menjadi badan  publik  dengan  fungsi  menyejahterakan rakyat dan tugasnya adalah memberikan pelayanan  publik  dan  civil  kepada  rakyat  desa. Tugas  Pemerinitah  Desa  bukan  mengeluarkan Surat Keteranga, menarik pajak, dan memobilisasi  rakyat  mengerjakan  infra  struktur tapi memberikan pelayanan publik yang
dibutuhkan  rakyat  desa:  pendidikan,  kesehatan, irigasi,  air  minum,  pertanian,  perikanan,  listrik, transportasi publik perdesaan, industri perdesaan, perdagangan  tingkat  desa,  kerajinan,  dan  bank desa.

## DAFTAR PUSTAKA
Denhardt, Janet Vinzant dan Denhardt, Robert B.
(2003). The New Public Service:
Serving, Not Steering . New York:
M.E. Sharpe, Inc.
Joeniarto. (1967). Pemerintahan Lokal (Asas Negara Kesatuan Dengan Otonomi Yang Seluas-luasnya dan Perkembangan Serta Pokok- Pokok Pemerintahan Lokal) . Yogyakarta: Yayasan Badan Penerbit Gadjah Mada Yogyakarta.
Kurasawa, Aiko. (1993). Mobilisasi dan Kontrol, Studi tentang Perubahan Sosial di Pedesaan Jawa 1942-1945 . Jakarta:  Grasindo
_____________. (2015). Kuasa Jepang di Jawa. Perubahan Sosial di Pedesaan
1942-1945 . Depok:  Komunitas Bambu
Ndraha,  Taliziduhu.  (2003). Kybernology  (Ilmu Pemerintahan  Baru) .  Jakarta:  Reineka Cipta.
Onghokham. (1975). The Residency of Madiun Priyayi and Peasant in The Nineteenth Century . USA: Yale University.
Schmitter, Philippe C. (1974). “Still the Century of Corporatism?" The Review of Politics , Vol. 36, No. 1, The New Corporatism: Social and Political Structures in the Iberian World (Jan., 1974), pp. 85-131. UK: Cambridge University Press for the University of Notre Dame du lac
Undang-Undang Dasar 1945 (Sebelum Amandemen)
Undang-Undang Dasar 1945 (Sesudah Amandemen)
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa
Inlandsche Gemeente Ordonnantie 1906 Inlandsche Gemeente Ordonnantie Buitengewesten 1938