## TANTANGAN PENERAPAN ANALISIS DAMPAK DALAM LEGISLASI  INDONESIA
Victor Imanuel W. Nalle Fakultas Hukum Universitas Katolik Darma Cendika email : victor@ukdc.ac.id
Jennis Kristina Fakultas Hukum Universitas Katolik Darma Cendika email : jenniskristina1@gmail.com
disampaikan 26/8/19 – di -review 17/9/19 – diterima 4/6/2020
DOI: 10.25123/vej.3447

## Abstract
Quality  of  legislation,  undoubtedly,  is  influenced  by  the  preliminary  legal  research  conducted.    But there  is  more,  as  a  number  of  members  of  the  Organization  for  Economic  Co-operation  and Development  (OECD)  in  this  context  also  utilizes  impact  assessment  studies  to  guarantee  good legislations. The question discussed here is to whether impact assessment study should also be used by the  Indonesian  parliament.  By  looking  at  countries  which  already  implement  this  approach,  it  is found that such impact assessment study can only be performed if experts are readily available.  In any case, the author recommends that the government adopt this approach in the making of statutes.
Keywords: Impact assessment, legislation, legal research

## Abstrak
Kualitas  produk  peraturan  perundang-undangan  tergantung  pada  penelitian  hukum  yang mendahuluinya.  Sejumlah  negara  anggota Organization  for  Economic  Co-operation  and Development (OECD), tidak saja mengandalkan penelitian hukum, namun juga menambahkan studi analasis  dampak  sebelum  membuat  undang-undang.    Pertanyaan  yang  didiskusikan  di  sini  ialah apakah studi dampak peraturan juga dapat diwajibkan untuk dilakukan di Indonesia.  Satu temuan adalah  bahwa  untuk  itu  perlu  adanya  tenaga  ahli  yang  mampu  melakukan  analisis  dampak peraturan.  Atas  dasar  analisis  yang  sama  direkomedasikan  agar  pemerintah  mengadopsi pendekatan ini sebelum membuat dan memberlakukan peraturan perundang-undangan.
Kata Kunci:
analisis dampak, parlemen, kebijakan legislasi, perancangan undang-undang

## Pendahuluan
Studi  terkait  legislasi  di  Indonesia  tidak  dapat  dilepaskan  dari  persoalan meningkatkan  kualitas  legislator  beserta  undang-undang  (UU)  yang  disahkan serta pembentukan UU yang berkesesuaian dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD  NRI  1945).  Salah  satu  persoalan  terkait legislasi  di  Indonesia  pasca  reformasi–terutama  sejak  terbentuknya  Mahkamah
Konstitusi (MK)–adalah adanya sejumlah besar undang-undang yang dibatalkan– beberapa  pasal  atau  keseluruhan  batang  tubuhnya–oleh  MK. 1 Fakta  ini menunjukkan  bahwa  kualitas  undang-undang  yang  dibentuk  oleh  Dewan Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia  (DPR  RI)  bersama  dengan  Presiden seringkali mengabaikan aspek konstitusionalitasnya.
Penelitian  Badan  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  (Bappenas) menunjukkan  kualitas  legislasi  yang  buruk  di  Indonesia  disebabkan  minimnya analisis  dampak  ( impact  assessment )  dalam  proses  penyusunan  rancangan undang-undang. 2 Bappenas  telah  menginventarisasi  sejumlah  undang-undang yang substansinya bermasalah. Masalah pada substansi tersebut mencakup pasal atau  ketentuan  yang  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  lain, inkonsistensi  dalam perumusan  substansi,  ketidakjelasan  obyek  maupun  subyek yang diatur, dan seringnya terjadi redundansi dalam substansi undang-undang.
Penelitian  terdahulu  menunjukkan  bahwa  metode  analisis  dampak  telah dikenal  dan  diterapkan  secara  terbatas  dalam  penyusunan  rancangan  undang- undang  yang  berasal  dari  eksekutif  (kementerian/lembaga  negara).  Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), yang berada di bawah Kementerian Hukum dan  Hak  Asasi  Manusia,  telah  menggagas  metode  analisis  dampak  sedangkan Bappenas menggagas Model Analisa Kerangka Regulasi (Makara) sebagai bentuk ex-ante  review . 3 Namun  kedua  gagasan  tersebut  belum  menjadi  arus  utama metode  dalam  proses  penyusunan  rancangan  undang-undang  yang  berasal  dari
1 Sejak 2003-2018  terdapat 259 amar putusan MK yang  mengabulkan permohonan  pengujian beberapa pasal atau keseluruhan batang tubuh undang-undang. Sementara terdapat lebih dari 100  permohonan  pengujian  undnag-undang  setiap  tahun  –  sejak  2012  –  yang  mendalilkan kerugian konstitusional warga negara akibat pemberlakuan undang-undang. Lihat Mahkamah Konstitusi,  Laporan  Tahunan  2018:  Mengawal  Daulat  Rakyat,  Kepaniteraan  dan  Setjen Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2019, hlm., 12-13.
2 Direktorat  Analisa  Peraturan  Perundang-undangan, Background  Study :  Pengintegrasian Kerangka  Regulasi  dalam  RPJMN  2015  –  2019,  Kementerian  Perencanaan  Pembangunan Nasional (PPN)/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), Jakarta, 2013, hlm.,
64.
3 Lihat  Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional  RI,  Laporan  Kinerja  Badan  Pembinaan  Hukum Nasional  Tahun  2016,  BPHN,  Jakarta,  2016  dan  Kedeputian  Politik,  Hukum,  Pertahanan  dan Keamanan  Direktorat  Analisa  Peraturan  Perundang-undangan,  Pedoman  Penerapan Reformasi Regulasi, Jakarta: Bappenas, 2011, hlm., 35 – 36.
eksekutif. 4 Oleh karena itu perlu kajian lanjutan tentang metode analisis dampak dalam penyusunan rancangan undang-undang yang berasal dari lembaga legislatif menjadi  penting,  karena  rancangan  undang-undang  (RUU)  di  Indonesia  dapat diusulkan oleh eksekutif maupun legislatif.
Penelitian ini membahas praktik analisis dampak dalam proses legislasi di parlemen  Indonesia,  khususnya  untuk  RUU  yang  diinisiasi  oleh  parlemen  –  atau yang dikenal sebagai Rancangan Undang-Undang Inisiatif DPR (RUU Inisiatif DPR). Praktik  analisis  dampak  tersebut  akan  dianalisis  dari  dua  perspektif.  Pertama, apakah  parlemen  Indonesia  memiliki  kebjakan  legislasi  yang  mengarahkan penggunaan  metode  analisis  dampak  dalam  penyusunan  naskah  akademik  dan rancangan  undang-undang? Kedua,  apakah persoalan  kompetensi  dari  penyusun rancangan  undang-undang  di  Indonesia  menjadi  penghambat  implementasi metode  analisis  dampak  dalam  penyusunan  naskah  akademik  dan  rancangan undang-undang?
Penelitian ini menempatkan proses legislasi sebagai manifestasi dari pola atau  hubungan  antara  faktor  yuridis  dan  non-yuridis. 5 Kajian  ini  menggunakan pendekatan empiris dan eksplanatif. Melalui pendekatan empiris dan eksplanatif tersebut  akan  dianalisis  praktik  analisis  dampak  dalam  legislasi  serta  faktor- faktor  yang  berpengaruh  dalam  praktik  analisis  dampak.  Oleh  karena  itu,  data yang  digunakan  dalam  kajian  ini  bukan  hanya  peraturan  perundang-undangan dan  data  sekunder berupa  penelitian-penelitian  terdahulu.  Wawancara  terhadap informan  yang  terlibat  dalam  proses  legislasi  juga  dilakukan  untuk mengumpulkan  data  primer  yang  dibutuhkan  dalam  mendukung  analisis  artikel ini.

## Kelemahan Penerapan Analisis Dampak dalam Legislasi Indonesia
Penerapan  mekanisme  analisis  dampak  di  negara-negara  lain  diharapkan dapat  meningkatkan  kualitas  legislasi.  Oleh  karena  itu,  sistem  analisis  dampak
4 Victor Imanuel W. Nalle, Martika Dini Syaputri, dan Retno Dewi Pulung Sari, Analisis Ex-Ante oleh  Eksekutif  terhadap  Rancangan  Undang-Undang:  Menuju  Legislasi  Berkualitas  melalui Pendekatan Teknokrasi, Arena Hukum Volume 11 Nomor 1, 2018, hlm., 205.
5 Soetandyo Wignjosoebroto, Hukum: Konsep dan Metode, Setara Press, Malang, 2013, hlm., 25.
harus  dilihat  sebagai  sebuah  sistem  besar  dari  hulu  hingga  hilir.  Pada  konteks penyusunan rancangan undang-undang di Indonesia, analisis dampak seharusnya bukan hanya tentang menilai substansi rancangan undang-undang tetapi menilai “alasan  keberadaan”  suatu  rancangan  undang-undang  yang  dapat  dilihat  pada naskah akademik dari rancangan undang-undang tersebut.
Jika merujuk pada negara lain, ruang lingkup kualitas legislasi mengalami perkembangan.  Di  Belanda,  masalah  kualitas  legislasi  awalnya  difokuskan  pada aspek  bahasa,  yaitu  tentang  kejelasan  perumusan  norma  hukum  dalam  undang- undang. Oleh karena itu analisis terhadap kualitas legislasi tidak dapat lepas dari analisis  linguistik  terhadap  undang-undang. 6 Kajian  kualitas  legislasi  kemudian mengalami  perkembangan  pada  aspek  harmonisasi  legislasi  kemudian  menjadi salah satu aspek yang menjadi fokus dalam peningkatan kualitas legislasi karena kesadaran tentang penting konsistensi antar undang-undang.
Kualitas  legislasi  merupakan  konsep  yang  luas  dalam  kajian  teori perundang-undangan.  Menurut  Xanthaki,  pencapaian  kualitas  legislasi  dapat dilakukan  jika  perancang  undang-undang  berpegang  pada  keutamaan  ( virtues ) dalam perancangan undang-undang. Keutamaan tersebut antara lain: 7
a. kemampuan undang-undang untuk mencapai hasil yang diinginkan ( efficacy );
b. kesesuaian  perilaku  dengan  norma  hukum  dalam  undang-undang ( effectiveness );
c. efisiensi,  yaitu  mencakup  kejelasan  ( clarity ),  ketelitian  ( precision ),  dan  tidak ambigu;
d. kesederhanaan  bahasa  dan  tidak  bias  gender  ( plain  and  gender-neutral language ).
Kemampuan  undang-undang  untuk  mencapai  hasil  yang  diinginkan ( efficacy ) sangat dipengaruhi oleh riset yang dilaksanakan sebelum RUU dibahas di  parlemen.  Riset  tersebut  dapat  menjelaskan  analisis  peraturan  perundangan,
6 N.A. Floriijn, Quality of  Legislation: A  law and development project  dalam J. Arnscheidt, B. van Rooij dan J.M. Otto (Editor), Lawmaking for Development, Leiden University Press, Leiden, 2008 , hlm., 80.
7 Helen Xanthaki, On transferability of legislative solutions: the functionality test dalam Constantin Stefanou dan Helen Xanthaki (Editor), Drafting Legislation: A Modern Approach – in Memoriam of Sir William Dale, Ashgate, Hampshire-Burlington, 2008 , hlm., 17.
kapasitas  sumber  daya  yang  dimiliki  pemerintah  maupun  kondisi  masyarakat secara faktual ketika undang-undang tersebut nantinya diimplementasikan. Riset tersebut  dalam  konteks  Indonesia  diwajibkan  dalam  penyusunan  RUU  dengan naskah  akademik.  Naskah  akademik  menjadi  satu  kesatuan  yang  tidak  dapat terpisahkan  dalam proses  penyusunan  rancangan  undang-undang.  Pasal  43  ayat (3)  UU  No.  12  Tahun  2011  menyatakan  bahwa  RUU  inisiatif  Pemerintah,  DPR maupun DPD harus disertakan dengan naskah akademik. Naskah akademik dapat menunjukkam  bahwa  suatu  RUU  yang  bersangkutan  tidaklah  disusun  karena kepentingan  sesaat,  kebutuhan  mendadak,  atau  karena  pemikiran  yang  tidak mendalam. 8
Salah  satu  metode  riset  dalam  tahap  legislasi,  menurut  Verschuuren  dan Van  Gestel,  adalah  analisis  dampak  yang  idealnya  dilakukan  pada  tahap  awal legislasi. 9 Riset dengan  analisis dampak dilakukan di tahap awal  legislasi karena pilihan-pilihan  kebijakan  yang  relevan  masih  terbuka  untuk  didiskusikan  secara transparan. 10 Oleh  karena  itu,  Verschuuren  dan  Van  Gestel  mengusulkan pengembangan  dua  kriteria  yang  penting dari  aspek metodologis.  Pertama,  riset analisis  dampak  perlu  memperhatikan  perkembangan  metode  baru,  misalnya analisis multi kriteria, cost and benefit analysis , risk assessment , dan game theory . Kedua,  riset  tersebut  harus  menyediakan  data  empiris  agar  dapat  menghindari kemungkinan bias dalam pengambilan keputusan. 11
Mengapa  data  empiris,  khususnya  data  kuantitatif  yang  aktual,  penting dalam  analisis  dampak?  Jawabannya  adalah  karena  data  empiris  yang  bersifat kuantitatif  merupakan  basis  informasi  yang  lebih  baik  dalam  pengambilan keputusan  dan  informasi  tersebut  dapat  memberikan  alternatif  penyelesaian masalah  selain  melalui  pembentukan  undang-undang  baru.  Alternatif  perspektif berbasiskan  data  empiris  tersebut  dapat  mendorong  munculnya  perdebatan berbasis  data  dan  terstruktur  yang  akhirnya  mempengaruhi  pengambilan
8 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang , RajaGrafindo, Jakarta, 2010, hlm., 225.
9 Jonathan  Verschuuren,  &  Rob  van  Gestel,  Ex-Ante  Evaluation  of  Legislation:  An  Introduction dalam Jonathan Verschuuren (Editor), The Impact of Legislation: A Critical Analysis of Ex Ante Evaluation, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden-Boston, 2009, hlm., 1-10.
10 Id.
keputusan  menjadi  lebih  inklusif. 12 Terlepas  dari  beberapa  kelemahan  dari kecenderungan  kuantifikasi  dalam  riset  penyusunan  rancangan  undang-undang, pendekatan  tersebut  masih  menjadi  alternatif  yang  lebih  baik  sepanjang  dapat menyeimbangkan kepentingan masyarakat sipil dan pasar.
Jika  dikontekstualkan  dalam  mekanisme  legislasi  di  Indonesia, pengembangan  metode  dan  kelengkapan  data  empiris  dalam  naskah  akademik seharusnya  dapat  memberi  gambaran  opsi-opsi  kebijakan  dalam  pemecahan masalah  melalui  variasi  metode  riset  yang  didukung  oleh  ketersediaan  data empiris.  Analisis  dampak  dengan  demikian  tidak  lagi  dilakukan  ketika  draf rancangan undang sudah disusun tapi sebelum opsi pembentukan undang-undang dipilih sebagai instrumen pemecahan masalah. Artinya, ada kemungkinan melalui mekanisme  analisis  dampak  tersebut  kemudian  diputuskan  bahwa  pemecahan masalah tidak harus melalui pembentukan undang-undang.
Permasalahannya,  apakah  lembaga  negara  yang  berwenang  mengusulkan rancangan  undang-undang  di  Indonesia  telah  mengembangkan  penggunaan berbagai  macam  metode  serta  menyediakan  data  empiris  secara  komprehensif dalam  penyusunan  naskah  akademik?  Jawaban  atas  pertanyaan  ini  dapat bersumber  pada  standar  yang  digunakan  oleh  parlemen  di  Indonesia  dalam menyusun RUU Inisiatif DPR, yaitu UU No. 12 Tahun 2011 (bagian Lampiran) dan Pedoman  Penyusunan  Naskah  Akademik  Rancangan  Undang-Undang  yang disusun oleh Badan Keahlian DPR RI.
Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang yang selama  ini  digunakan  oleh  parlemen  memberikan  beberapa  opsi  metode  yang dapat  digunakan  dalam  analisis  dampak.  Opsi  metode  tersebut  antara  lain ROCCIPI ( Rules, Opportunity, Capacity, Communication, Interest, Process, Ideology ), CBA  ( Cost  and  Benefit Analysis ) dan  RIA  ( Regulatory  Impact  Assessment ).  Namun Pedoman  tersebut  hanya  memberikan  opsi  tanpa  adanya  penjelasan  yang komprehensif  tentang  bagaimana  menggunakan  metode  tersebut  dalam  konteks penyusunan naskah akademik.
12 Wim  Voermans,  To  Measure  is  to  Know:  The  Quantification  of  Regulation,  The  Theory  and Practice of Legislation Volume 3 Number 1, 2015, hlm., 91-111.
Akibat dari tidak komprehensifnya pedoman tersebut dapat dilihat dalam naskah akademik yang disusun. Penyusunan naskah akademik rancangan undang- undang  masih  menggunakan  metode  penelitian  hukum  doktrinal  dengan difokuskan pada analisis peraturan perundang-undangan. Tujuh naskah akademik yang disusun parlemen pada tahun 2016 (lihat Tabel 1) masih menggunakan riset yuridis  normatif  (doktrinal)  dengan  metode  studi  kepustakaan  dan  pendekatan kualitatif.  Kondisi  empiris  yang  diperoleh  secara  langsung  di  lapangan  (data primer) juga tidak ditemukan dalam ketujuh naskah akademik tersebut walaupun dalam sub-bab metode penelitian disebutkan adanya data primer yang diperoleh dari  wawancara  atau  grup  diskusi  terfokus  ( Focus  Group  Discussion/ FGD). Minimnya penggunaan metode CBA atau RIA dalam naskah akademik – walaupun telah  diatur  dalam  Pedoman  Penyusunan  Naskah  Akademik  –  dipengaruhi  oleh ketersediaan  tenaga  ahli  di  parlemen  yang  menguasai  metode  terkait  aspek ekonomis dan berbasiskan data kuantitatif.

## Tabel 1:  Jangkauan Metode dalam Naskah Akademik Badan Keahlian DPR RI (2016-2019)
JUDUL JENIS RISET METODE PENDEKATAN Data Primer Normatif Sosio Legal LR ROC CBA RIA Kuali- tatif Kuan- titatif Tanggung Jawab Sosial Perusahaan √ × √ × × × √ × × Serah Simpan Karya Cetak, Karya Rekam, dan Karya Elektronik √ × √ × × × √ × × Jabatan Hakim √ × √ × × × √ × × Sistem Budidaya Tanaman √ × √ × × × √ × × Konservasi Keanekaragaman Hayati dan Ekosistem √ × √ × × × √ × × Kebidanan √ × √ × × × √ × × Jalan √ × √ × × × √ × × Persandian √ √ √ × × √ √ × √ Perikanan √ × √ × × × √ × √ Permusikan √ × √ × × × √ × √ Sistem Pengawasan Intern Pemerintah √ × √ × × × √ × √ Jabatan PPAT √ × √ × × × √ × √ Hubungan Luar Negeri √ × √ × × × √ × √ Energi Baru dan Terbarukan √ × √ × √ × √ × √ Sumber:  Data Sekunder Diolah Oleh Penulis Keterangan: LR ( Library Research –studi kepustakaan), ROC (ROCCIPI), CBA ( Cost & Benefit Analysis ),
RIA ( Regulatory Impact Assessment )
Minimnya  penggunaan  metode  CBA  atau  RIA dalam  naskah  akademik– walaupun  telah  diatur  dalam  Pedoman  Penyusunan  Naskah  Akademik  Badan Keahlian  DPR  RI–dipengaruhi  oleh  ketersediaan  tenaga  ahli  yang  menguasai metode  terkait  analisis  dampak  dari  multi-aspek  dengan  berbasiskan  data kuantitatif.  Keterbatasan  kompetensi  tenaga  ahli  dalam  aspek  metodologi membuat  Badan  Keahlian  DPR  RI  kemudian  mengarahkan  penggunaan  analisis biaya  dan  manfaat  dalam  naskah  akademik  dilakukan  dengan  pendekatan kualitatif. Potensi biaya atau dampak yang timbul dari pelaksanaan suatu undang- undang akhirnya tidak dapat diestimasi secara presisi. 13
Sistematika  penulisan  naskah  akademik  dalam  Pedoman  Penyusunan sebenarnya  telah  menempatkan  posisi  metode  analisis  biaya  dan  manfaat  atau CBA  dan  analisis  dampak  regulasi  atau  RIA  tersebut  dalam  salah  satu  sub-bab pada  Bab  II  yaitu  pada  sub-bab  “Kajian  terhadap  Implikasi  Penerapan  Sistem Baru”.  Pada  sub-bab  tersebut  penyusun  naskah  akademik  dapat  menguraikan analisis  dampak,  termasuk  ada  tidaknya  kerugian  konstitusional. 14 Analisis dampak jika ingin dilakukan secara komprehensif, dengan pendekatan kuantitatif maupun  kualitatif,  dapat  difokuskan  pada  tiga  aspek,  yaitu  aspek sosial  kultural, beban keuangan masyarakat, maupun beban keuangan negara. 15
Namun sebagian besar naskah akademik yang disusun Badan Keahlian DPR RI  pada  tahun  2016  hingga  2019  tidak  memberikan  analisis  dampak  secara kuantitatif  maupun  kualitatif  pada  Bab  II. 16 Mayoritas  Bab  II  pada  naskah akademik  yang  disusun  Badan  Keahlian  DPR  RI  hanya  menguraikan  praktik empiris  tanpa  analisis  dampak. 17 Bahkan  naskah  akademik  yang  menjabarkan
13 Wawancara  dengan  Inosentius  Samsul  (Kepala  Pusat  Perancangan  Undang-Undang  Badan Keahlian DPR RI) di Badan Keahlian DPR RI, tanggal 13 Juni 2017.
14 Pusat  Perancangan  Undang-Undang  Badan  Keahlian  DPR  RI,  Pedoman  Penyusunan  Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang, Setjen DPR RI, Jakarta, 2017, hlm., 13-15.
15 Id.
16 Naskah  Akademik  yang  telah  disusun  Badan  Keahlian  DPR  RI  ketika  riset  ini  dilakukan terbatas  pada  naskah  akademik  tahun  2016-2019.  Badan  Keahlian  DPR  RI  baru  dibentuk  di tahun 2015 sehingga belum banyak menghasilkan naskah akademik untuk rancangan undang- undang inisiatif DPR RI.
17 Lihat  Naskah  Akademik  RUU  Tanggung  Jawab  Sosial  Perusahaan  yang  disusun  oleh  Badan Keahlian  DPR  RI  tahun  2016.  Naskah  Akademik  ini  menjelaskan  praktik  empiris  di  Batam (Kepulauan  Riau)  dan  Semarang  (Jawa  Tengah)  secara  singkat.  Namun  tidak  dijelaskan
praktik empiris tidak menggunakan data primer tetapi hanya berasal dari analisis data sekunder. Hal ini akan menyulitkan analisis dampak dengan metode analisis biaya dan manfaat walaupun dengan pendekatan kualitatif.
Urgensi pendekatan kuantitatif dalam metode analisis dampak biaya dapat dilihat pada kecenderungan penggunaan pendekatan dan metode tersebut dalam proses  legislasi  di  negara-negara  yang  tergabung  dalam  OECD.  Metode  tersebut digunakan  karena  didasarkan  pada  kenyataan  bahwa  setiap  dibentuk  undang- undang  baru  akan  membebani  biaya  yang  berbeda-beda  terhadap  pelaku  bisnis, pemerintah,  rumah  tangga,  hingga  individu. 18 Oleh  karena  itu  analisis  dampak biaya dilakukan untuk mengukur dan nantinya mengurangi bagian dalam undang- undang yang akan memberikan beban biaya secara berlebihan kepada masyarakat dan  pemerintah.  Selain  itu  analisis  dampak  biaya  dapat  mengukur  tingkat hambatan  administratif  yang  ditimbulkan  dari  diberlakukannya  suatu  undang- undang baru.
Jika dilihat dari aspek kepentingan bisnis dan hak konstitusional, hambatan administratif  yang  terlampau  besar  dapat  membatasi  hak  konstitusional seseorang untuk berusaha di bidang ekonomi. Bahkan hambatan administratif di sektor  bisnis  juga  dapat  berimplikasi  terhadap  praktik  suap  dan  korupsi  yang nantinya  dapat  memicu  kerusakan  moral  publik  secara  luas.  Negara-negara  di Eropa  dalam  OECD  yang  telah  menggunakan  metode  analisis  dampak  biaya tersebut  antara  lain  Belanda,  Inggris,  dan  Italia. 19 Namun  penggunaan  metode analisis  dampak  biaya  dalam  pembentukan  regulasi  di  ketiga  negara  tersebut memiliki  beberapa  perbedaan  pada  beberapa  aspek.  Tabel  2  mendeskripsikan perbandingan  konteks  institusional  dan  penerapan  analisis  dampak  biaya  di ketiga negara tersebut.
dampak  terukur  dari  tanggung  jawab  sosial  perusahaan  terhadap,  misalnya,  peningkatan angka  partisipasi  kasar  dalam  pendidikan  di  wilayah  sekitar  atau  pertumbuhan  unit  usaha baru yang mandiri. Salah satu Naskah Akademik yang disusun Badan Keahlian DPR RI dengan analisis  dampak  dari  data  sekunder  yang  cukup  sistematis  adalah  Naskah  Akademik  RUU Energi Baru dan Terbarukan (lihat Tabel 1).
18 Jacopo Torriti, Standard Cost Model: Three Different Paths and their Common Problems, Journal of Contemporary European Research Volume 8 Issue 1, 2012 , hlm., 90-108.

## Tabel 2: Perbandingan Analisis Dampak Biaya di Tiga Negara
Aspek Belanda Inggris Italia Tujuan Secara progresif mengukur dan mengurangi biaya yang diwajibkan dalam bisnis. Memperkirakan dan mengurangi hambatan administratif di sektor ekonomi. Mengurangi hambatan administratif yang dibebankan di sektor bisnis. Ruang Lingkup Setiap sektor dalam bidang ekonomi. Setiap sektor dalam bidang ekonomi. Beberapa sektor di bidang ekonomi. Kebutuhan untuk mengurangi hambatan administratif Mengurangi beban sektor administratif dengan kebijakan tertentu. Relatif rendah. Relatif tinggi. Institusi yang berperan Industri, aparatur sipil negara, politisi. Perdana Menteri. Uni Eropa dan Menteri Keuangan. Frekuensi Pengujian beban administratif secara progresif dengan pengukuran dampak dan biaya per tahun. Setiap setahun sekali dilaksanakan pengukuran ( measurement ). Setiap tahun dirumuskan ruang lingkup pengukuran dampak biaya. Problem Pengurangan bersih dampak biaya masih dipengaruhi oleh legislasi berikutnya. Kurangnya informasi dari lembaga negara terkait perkembangan legislasi. Presisi pengukuran dampak dan pengambilan sampel untuk analisis.
Sumber: Jacopo  Torriti,  Standard  Cost  Model:  Three  Different  Paths  and  their  Common  Problems, Journal of Contemporary European Research Volume 8 Issue 1, 2012, hlm., 102.
Perbandingan  analisis  dampak  biaya  di  tiga  negara  dalam  Tabel  2 menunjukkan  kelemahan  analisis  dampak  biaya  jika  hanya  dilakukan  dengan pendekatan  kualitatif  –  sebagaimana  dilakukan  Badan  Keahlian  DPR  RI–  karena bahkan  pendekatan  kuantitatif  sekalipun  jika  tidak  dilakukan  dengan  presisi tinggi  justru  akan  menimbulkan  masalah  validitas  analisis.  Selain  itu  analisis dampak biaya pada satu undang-undang perlu disinkronkan dengan analisis pada rancangan undang-undang berikutnya yang memiliki keterkaitan dengan undang- undang lain.
Terkait  dengan  presisi  analisis  dampak  biaya,  maka  diperlukan penggabungan  pendekatan  kuantitatif  dan  pendekatan  kualitatif  dengan membuka  seluas-luasnya  partisipasi  publik  agar  penyusun  naskah  akademik dapat  menawarkan  banyak  perspektif  dalam  analisisnya.  Tahap  yang  penting dalam penggabungan kedua pendekatan tersebut adalah pengumpulan data dalam penyusunan naskah akademik.
Analisis dampak dalam berbagai metode membutuhkan data primer yang diambil  secara  langsung  dari  populasi  yang  terdampak.  Pada  konteks  naskah akademik  yang  disusun  Badan  Keahlian  DPR  RI,  walaupun  tidak  dideskripsikan secara  jelas  dalam  bagian  pembahasan/analisis,  mekanisme  pengumpulan  data primer  dilakukan  melalui  FGD  dan  wawancara  terhadap  para  ahli.  Metode pengumpulan data primer tersebut menunjukkan paradigma Badan Keahlian DPR RI  tentang  naskah  akademik  sebagai  produk  teknokrasi.  Pengetahuan  tentang permasalahan  yang  akan  diatur  dalam  undang-undang  menjadi  dibatasi  pada pengetahuan para ahli maupun praktisi di bidang yang terkait.
Secara  teknis,  metode  pengumpulan  data  primer  melalui  FGD  dan wawancara para ahli melalui rapat ahli ( experts meeting ), dalam konteks naskah akademik,  akan  lebih  singkat  dan  mempercepat  jangka  waktu  penyusunan. Namun pertimbangan percepatan jangka waktu mekanisme legislasi tersebut juga memiliki  kelemahan.  Menurut  Voermans,  Ten  Napel,  dan  Passchier  mekanisme legislasi yang dipercepat justru dapat mengakibatkan efek samping dan inefisiensi dalam  legislasi.  Naskah  akademik  dan  rancangan  undang-undang  tidak  dapat dikaji  secara  teliti  dan  mendalam  semata-mata  karena  pertimbangan  batasan waktu yang diberikan dalam penyusunan. 20
Oleh karena itu, untuk memperkaya data primer dalam penyusunan naskah akademik,  Voermans,  Ten  Napel,  dan  Passchier  mengusulkan  mekanisme konsultasi publik secara luas. Perluasan peran publik tersebut dilakukan dengan memperkuat  peran  teknologi  informasi  dalam  mendisemisasi  riset  yang melatarbelakangi  rancangan  undang-undang  maupun  draf  rancangan  undang- undang tersebut. 21
Dua  negara  yang  telah  menggunakan  manfaat  teknologi  informasi  dalam mekanisme  legislasi  adalah  Finlandia  dan  Slovenia. 22 Penggunaan  teknologi informasi  dalam  proses  legislasi  di  Finlandia  telah  berkembang  dengan  pesat
20 Wim  Voermans,  Hans-Martien  ten  Napel  &  Reijer  Passchier,  Combining  efficiency  and transparency in legislative processes, Theory and Practice of Legislation Volume 3 Issue 3, 2015, hlm., 286.
21 Id.
sehingga  dokumen  yang  berkaitan  dengan  legislasi  dapat  diakses  oleh  publik secara  luas  melalui  aplikasi  seperti  Otakaanta.fi  dan  Kansanvalta.fi  yang digunakan  oleh  warganegara  dan  organisasi-organisasi  untuk  menyalurkan pendapatnya. 23 Mekanisme  legislasi  di  Slovenia  juga  memanfaatkan  teknologi informasi  sehingga  dokumen  usulan  rancangan  undang-undang  dapat  diketahui dan dikritisi publik, bahkan publik dapat mengawasi tenggat waktu dalam proses legislasi di Slovenia. 24 Sistem teknologi informasi di Slovenia bukan sekedar untuk mempercepat  proses  legislasi  tetapi  lebih  utamanya  membuat  mekanisme legislasi menjadi lebih inklusif. Ketika mekanisme legislasi menjadi inklusif maka hambatan-hambatan teknis dalam pengumpulan data primer untuk menganalisis dampak undang-undang dapat diatasi secara teknis. 25
Optimalisasi  pemanfaatan  teknologi  informasi  dalam  riset  penyusunan rancangan  undang-undang  mematahkan  pandangan  bahwa  proses  legislasi  yang efisien bukan sekedar diukur dari kecepatan proses tersebut. 26 Namun yang lebih terpenting  adalah  membuat  proses  legislasi  tersebut  menjadi  lebih  inklusif. Penyusun  naskah  akademik,  dapat  terbantu  dalam  memperoleh  kondisi  empiris dan menganalisis dampak-dampak yang mungkin timbul dengan data primer yang diperoleh dari pemanfaatan teknologi informasi.

## Persoalan Kompetensi dalam Implementasi Analisis Dampak
Indonesia  di  masa  pemerintahan  sebelum  berlakunya  UU  No.  12  Tahun 2011  menunjukkan  lemahnya  inisiatif  parlemen  untuk  memperbaiki  perannya dalam meningkatkan kualitas legislasi. Situasi tersebut tidak lepas dari implikasi kekuasaan  Presiden  dalam  membentuk  undang-undang  berdasarkan  UUD  1945
23 Id, hlm., 287.
24 Id, hlm., 288.
25 Id.
26 PRS  Legislative  Research yang  berbasis  di  India  mengemukakan  beberapa  parameter efektivitas  parlemen  yang  meliputi:  proporsi  anggota  parlemen  yang  terlibat  aktif,  jumlah undang-undang  yang  berhasil  disahkan  serta  waktu  yang  dihabiskan  untuk  melakukan pembahasan. Lihat M. Manisha, Lok Sabha and Law Making: Tracking the Legislative Efficiency of Indian Parliament, International Journal of Humanities Social Sciences and Education Volume 2 Issue 5, 2015, hlm., 157-169.
sebelum  amandemen. 27 Penumpukan  kekuasaan  pada  eksekutif  mengakibatkan eksekutif menjadi lebih dominan – termasuk dalam legislasi – dan bekerja tanpa kontrol. Akibatnya, parlemen justru lemah dalam menginisiasi legislasi. 28
Lemahnya  inisiatif  parlemen  tersebut  dapat  diindikasikan  dengan  tidak adanya  ahli-ahli  dalam  bidang  legislasi  yang  menjadi  bagian  dari  sistem pendukung  legislatif.  Penyusunan  rancangan  undang-undang  ketika  itu dimonopoli  oleh  eksekutif  yang  ditunjang  sistem  birokrasi  dan  keahlian  yang terspesialisasi  di  setiap  sektor.  Walaupun  sebenarnya  peran  birokrasi  tersebut juga  tidak  maksimal  jika  melihat  kenyataan  bahwa  produk  legislasi  yang diusulkan eksekutif selama pemerintahan Orde Baru justru tidak sebanyak di era reformasi. 29
Amandemen UUD 1945 mendorong perubahan hukum yang signifikan, tak terkecuali dalam bidang legislasi. Kesadaran untuk memperbaiki proses legislasi di  DPR  mulai  tumbuh  setelah  sempat  mengalami  stagnasi  selama  tiga  dekade. Menurut  Kesowo,  keberadaan  tenaga  ahli  yang  menguasai  perancangan  undang- undang secara teoretis dan praktis sangat penting untuk ditempatkan di lembaga pemerintah  dan  parlemen.  Kesadaran  tentang  pentingnya  tenaga  ahli  di  bidang perancangan  undang-undang  juga  perlu  diimbangi  dengan  pertumbuhan  profesi hukum  maupun  lembaga  masyarakat  sipil  yang  mengadvokasi  proses  legislasi. 30
Lembaga  masyarakat  sipil  setelah  reformasi  perlu  terlibat  aktif  dalam  proses pengujian dan kritik terhadap legislasi yang kemudian menciptakan pemahaman publik yang lebih luas mengenai perubahan hukum dan reformasi institusional. 31
27 Pasal  5  ayat  (1)  UUD  1945  sebelum  amandemen  mengatur  bahwa:  “Presiden  memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.” Pasal ini kemudian mengalami perubahan setelah amandemen sehingga menjadi: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”
28 Saldi  Isra,  Hubungan  Presiden  dan  DPR,  Jurnal  Konstitusi  Volume  10  Nomor  3,  2016,  hlm., 399-416.
29 Rudy,  The  Pathway  of  Civil  Law  Development  in  Indonesia:  Laws  on  Land  dalam  Kaneko  Y. (Editor), Civil Law Reforms in Post-Colonial Asia, Springer, Singapore, 2019, hlm., 71-82.
30 Bambang  Kesowo,  Negara  Hukum,  Program  Legislasi  Nasional  dan  Kebutuhan  Desain  Besar bagi Perencanaannya, Arena Hukum Volume 6 Nomor 1, 2012, hlm., 15-16.
31 Tim Lindsey, Indonesia: Devaluing Asian values, rewriting rule of law dalam Randall Peerenboom (Editor), Asian Discourses of Rule of Law, Routledge, London dan New York, 2004, hlm., 296.
Perkembangan demokratisasi ini tentunya harus diimbangi dengan upaya untuk  mereformasi  institusi  legislatif  agar  dapat  menciptakan  produk  legislasi yang berkualitas. Semua latar belakang tersebut mendorong terbentuknya Badan Legislasi  DPR  RI,  suatu  institusi  yang  diistilahkan  sebagai  Alat  Kelengkapan Dewan.  Badan  Legislasi  DPR  RI  seharusnya  dapat  berperan  dalam  melakukan analisis  dampak  terhadap  rancangan  undang-undang.  Namun  pada perkembangannya  praktik  implementasi  peran  tersebut  memunculkan kelemahan-kelemahan internalnya karena pengaruh aspek politis yang lebih kuat. Kondisi  ini  kemudian  memunculkan  lembaga  baru  –  dengan  peran  yang  mirip  – yaitu Badan Keahlian DPR RI.
Di  sisi  lain,  perubahan  Undang-Undang  Nomor  27  Tahun  2009  tentang MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD  menjadi  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2014 membawa  perubahan  terhadap  pengaturan  kewenangan  dalam  mengusulkan rancangan undang-undang. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014, pengajuan RUU Inisiatif DPR hanya bisa diajukan oleh anggota DPR RI, gabungan anggota  DPR  RI,  dan  Komisi.  Hal  tersebut  menunjukkan  adanya  penurunan kewenangan  yang  dimiliki  oleh  Badan  Legislasi  DPR  RI,  yang  semula  memiliki kewenangan untuk mengajukan rancangan undang-undang.
Menurut  Heriyono  Tardjono,  hilangnya  kewenangan  Badan  Legislasi  DPR RI  untuk  mengajukan  rancangan  undang-undang  inisiatif  membawa  pengaruh terhadap  pelaksanaan  fungsi  legislasi  DPR  RI.  Dampak  tersebut  tampak  pada rendahnya pencapaian target legislasi pada tahun pertama DPR RI periode 2014- 2019.  Dari  37  rancangan  undang-undang  yang  merupakan  rancangan  undang- undang prioritas tahun 2015, hingga April 2015 baru dua diselesaikan, dan pada penghujung  tahun  2015  hanya  bertambah  1  rancangan  undang-undang  yaitu rancangan  undang-undang  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara yang  memang  mau  tidak  mau  harus  segera  ditetapkan  secara  teratur  setiap tahunnya. 32
32 Heriyono  Tardjono,  Degradasi  Kewenangan  Legislasi  Badan  Legislasi  DPR  RI  Pascarevisi  UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, Jurnal Renaissance Volume 1 Nomor 1, 2016, hlm., 15
Pasca  pembentukan  Badan  Keahlian  DPR  RI,  Badan  Legislasi  DPR  RI difokuskan pada peran harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi dari rancangan  undang-undang  sebelum  rancangan  undang-undang  disampaikan kepada  pimpinan  DPR  RI.  Harmonisasi,  pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi tersebut  meliputi  aspek  teknis,  substansi,  dan  asas-asas  pembentuk  undang- undang  yang  sebenarnya  dapat  diarahkan  kepada  analisis  dampak  penerapan undang-undang.  Selain  berperan  dalam  harmonisasi,  pembulatan,  dan pemantapan  konsepsi, Badan  Legislasi  DPR  RI  juga  berperan  dalam penyusunan Program  Legislasi  Nasional  (Prolegnas).  Sementara  Badan  Keahlian  DPR  RI, melalui  Pusat  Perancangan  Undang-Undang  Badan  Keahlian  DPR  RI,  berperan dalam menyusun naskah akademik dan rancangan undang-undang yang diusulkan anggota DPR RI, komisi, atau gabungan komisi.
Adanya kelembagaan yang berperan dalam melaksanakan analisis dampak tidak  menjamin  keberhasilan  penerapan  analisis  dampak  tersebut.  Salah  satu faktor yang mempengaruhi keberhasilan analisis dampak, berdasarkan penelitian Carroll,  adalah  tidak  dimilikinya  keahlian  teknis  yang  relevan  oleh  tenaga  ahli khususnya  dalam  melakukan  analisis  biaya  dan  manfaat. 33 Oleh  karena  itu, melihat  praktik  analisis  dampak  di  Indonesia  juga  tidak  bisa  dilepaskan  dari melihat kompetensi tenaga ahli yang terlibat dalam proses legislasi.
Penelitian  yang  dilakukan  oleh  Furkon  et.al  terkait  kinerja  legislasi  di Indonesia menemukan kelemahan terkait dukungan tenaga ahli di Badan Legislasi DPR  RI  dalam  perancangan  undang-undang  dan  hubungannya  dengan  anggota parlemen. 34 Kelemahan  tersebut  terkait  kelambanan  proses  legislasi  yang disebabkan  oleh kurang  optimalnya  dukungan  tenaga  ahli.  Kapasitas  tenaga  ahli relatif  minim  dalam  metode  perancangan  undang-undang.  Padahal,  keberadaan tenaga  ahli  dengan  kemampuan  perancangan  undang-undang  yang  mumpuni merupakan  syarat  penting  untuk  mempercepat  akselerasi  pembahasan  dan
33 Peter Carroll. Does regulatory impact assessment lead to better policy? Policy and Society Volume 29 Issue 2, 2010, hlm., 113-122.
34 Aay Muh. Furkon, et.al., Peningkatan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat: Rekomendasi terhadap  Rencana  Kerja  untuk  Mengurangi  Penumpukan  Rancangan  Undang-Undang,  The Habibie Center, Jakarta, 2012, hlm., 15.
pembentukan  undang-undang. 35 Selain  itu,  kualitas  tenaga  ahli  menjadi  faktor penting  dalam  meningkatkan  kualitas  legislasi  karena  mereka  berperan  sebagai aktor  internal  dalam  merumuskan  legitimasi  ilmiah  berbasis  riset  bagi  setiap rancangan undang-undang yang disusunnya. 36
Ketika  wewenang  penyusunan  rancangan  undang-undang  yang  dinisiasi parlemen  masih  berada  di  Badan  Legislasi  DPR  RI,  aspek  kompetensi  sudah menjadi  persoalan  yang  serius.  Tegar  Putuhena,  mantan  tenaga  ahli  Badan Legislasi DPR RI, menyatakan bahwa banyak tenaga ahli di Badan Legislasi DPR RI tidak  kompeten  dalam  penyusunan  naskah  akademik,  khususnya  dalam menggunakan  metode  analisis  dampak.  Menurut  Tegar  Putuhena,  longgarnya penyaringan dalam aspek pengalaman kerja berdampak pada kinerja tenaga ahli di Badan Legislasi DPR RI. Beberapa tenaga ahli tidak memiliki pemahaman dan ketrampilan  dalam  penyusunan  naskah  akademik  dan  hanya  mampu  membuat Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) dari rancangan undang-undang. 37
Kelemahan  kompetensi  tenaga  ahli  sebenarnya  telah  diidentifikasi  oleh parlemen  dalam  laporan  kinerja  yang  dirilis  setiap  5  tahun. 38 Parlemen  dalam laporan kinerjanya menyadari kurangnya kualitas tenaga ahli, khususnya di Badan Legislasi  DPR  RI.  Jika  kompetensi  tenaga  ahli  tidak  ditingkatkan,  maka dikhawatirkan  akan  berdampak  secara  langsung  pada  kualitas  legislasi  karena rendahnya  kualitas  dukungan  yang  bersifat  keahlian.  Kondisi  tersebut  menjadi latar  belakang  didirikannya  lembaga  baru  bernama  Badan  Keahlian  DPR  RI  di tahun 2015 yang kemudian diberi tugas untuk menyusun naskah akademik untuk RUU  Inisiatif  DPR.  Badan  Keahlian  DPR  RI  beranggotakan  aparatur  sipil  yang direkrut  secara  professional  dan  memiliki  keahlian  dan  pengalaman  di  bidang perancangan undang-undang.
35 Ann Seidman, Robert B. Seidman & Nalin Abeyesekere. Legislative drafting for democratic social change, Kluwer Law International BV, London, 2001, hlm., 42.
36 Donald L. Revell, Enhancing the Legislative Process: The Value of the Legislative Drafter, Statute Law Review Volume 32 Number 2, 2011, hlm., 149-160.
37 Wawancara dengan Tegar Putuhena, 12 Juni 2017.
38 Arrista  Trimaya,  Kinerja  Fungsi  Legislasi  DPR  RI  Masa  Bakti  2009-2014.  Jurnal  Legislasi Indonesia, Volume 10 Nomor 3, 2013, hlm., 249.
Menurut  Zaqiu  Rahman,  perancang  undang-undang  Badan  Keahlian  DPR RI,  walaupun  Badan  Keahlian  DPR  RI  telah  merekrut  aparatur  sipil  yang berpengalaman dan kompeten di bidang perancangan undang-undang tetapi tidak menjamin  aparatur  sipil  tersebut  menguasai  metode  analisis  dampak  dalam penyusunan  naskah  akademik  dan  rancangan  undang-undang.  Aparatur  sipil dengan  latar  belakang  pendidikan  hukum  mendominasi  proses  penyusunan rancangan  undang-undang  di  Badan  Keahlian  DPR  RI.  Padahal  umumnya perancang undang-undang berlatar belakang hukum tidak menguasai pendekatan kuantitatif yang biasanya digunakan dalam metode analisis dampak. 39
Kondisi  ini  tidak  dapat  dilepaskan  dari  minimnya  pendekatan interdisipliner  dalam  pendidikan  tinggi  hukum  di  Indonesia  yang  lebih mengedepankan pendekatan black-letter law dalam penelitian hukum. Arus utama metode  penelitian  pada  fakultas  hukum  di  Indonesia  menempatkan  penelitian interdisipliner  dalam  mengkaji  hukum  sebagai  penelitian  non-yuridis.  Ini berdampak  pada  kelangkaan  pengetahuan  sarjana  hukum  Indonesia  tentang varian metode dalam penelitian hukum. 40
Persoalan  kompetensi  tampaknya  menjadi  faktor  kritis  yang mempengaruhi  kesenjangan  antara  kapasitas  sumber  daya  manusia  Badan Legislasi DPR RI dan Badan Keahlian DPR RI. Jika Badan Keahlian DPR RI diisi oleh aparatur  sipil  negara  dengan  kualifikasi  jabatan  fungsional  Perancang  dan Peneliti,  maka  sebaliknya  Badan  Legislasi  DPR  RI  diisi  oleh  tenaga  ahli  dengan kualifikasi  kompetensi  yang  belum  terukur.  Kesenjangan  kompetensi  tersebut terlihat saat Badan Legislasi DPR RI harus melakukan proses harmonisasi dengan jangka  waktu  yang  dibatasi  oleh  Tata  Tertib  DPR  RI.  Naskah  akademik  yang disusun  oleh  Badan  Keahlian  DPR  RI  dalam  rentang  waktu  yang  “matang”
39 Wawancara  dengan  Zaqiu  Rahman  (Perancang  pada  Pusat  Perancangan  Undang-Undang Badan Keahlian DPR RI) di Badan Keahlian DPR RI, tanggal 13 Juni 2017.
40 Herlambang  P.  Wiratraman, The  Challenges  of  Teaching  Comparative  Law  and  Socio-Legal Studies at Indonesia’s Law Schools. Asian Journal of Comparative Law, Volume 14, Supplement S1, 2019 , hlm., S229-S244 .
kemudian  dapat  diubah  substansinya  oleh Badan  Legislasi  DPR  RI  dalam jangka waktu terbatas. 41
Peran penting dari tenaga ahli dengan keahlian khusus dapat dilihat pada praktik legislasi di Finlandia. Pemerintah Finlandia dalam mekanisme penyusunan rancangan  undang-undang  terlebih  dulu  membentuk  tim/kelompok  kerja penyiapan rancangan undang-undang yang terdiri dari aparatur sipil negara lintas departemen/lembaga negara. Tim tersebut kemudian melakukan analisis dampak dari  rancangan  undang-undang  yang  akan  diajukan.  Setelah  analisis  dampak dilakukan  dan  rancangan  undang-undang  disusun,  maka  pemeriksaan  kualitas legislasi dilakukan oleh satuan kerja pada Ministry of Justice . Pemeriksaan kualitas legislasi  dilakukan  dengan  memperhatikan  struktur  rancangan  undang-undang, konsistensi  dan  kesesuaian  dengan  asas-asas  hukum  maupun  undang-undang lainnya. 42
Selain  itu  kualitas  legislasi  di  Finlandia  dicapai  dengan  menguatkan diskursus  antara  parlemen  dengan  aparatur  sipil  negara  yang  berperan  dalam penyusunan  rancangan  undang-undang.  Penguatan  diskursus  tersebut  juga ditunjang  dengan  kualitas  aparatur  sipil  negara  di  Finlandia  secara  teoretis  dan teknis  di  bidang  perancangan  undang-undang.  Kualitas  aparatur  sipil  negara menjadi  faktor  penting  bagi  Finlandia  dalam  meningkatkan  kualitas  legislasi. Kepakaran  aparatur  sipil  negara  dalam  bidang  legislasi  menjadi  nilai  penting karena  mereka  berperan  sebagai  aktor  internal  dalam  proses  di  legislatif.  Saat pembahasan  rancangan  undang-undang,  parlemen  menempatkan  perancang undang-undang dari aparatur sipil negara yang terkait sebagai mitra pembahasan yang setara. 43
Kritik  terhadap  kapasitas  tenaga  ahli  di  Badan  Legislasi  DPR  RI  menjadi salah satu pertimbangan dalam pembentukan Peraturan DPR RI Nomor 3 Tahun
41 Wawancara dengan Wiwin Sri Rahyani (Perancang pada Pusat Perancangan Undang-Undang Badan Keahlian DPR RI) di Badan Keahlian DPR RI, tanggal 13 Juni 2017.
42 Wim  Voermans,  et.al,  Legislative  Processes  in  Transition.  Comparative  Study  of  the  Legislative Processes in Finland, Slovenia and the United Kingdom as a Source of Inspiration for Enhancing the  Efficiency  of  the  Dutch  Legislative  Process,  WODC/Ministry  of  Security  and  Justice, Leiden/The Hague, 2012, hlm., 18-22.
43 Wim Voermans, Hans-Martien ten Napel & Reijer Passchier , supra no. 20 .
2014  tentang  Pengelolaan  Tenaga  Ahli  dan  Staf  Administrasi  Anggota  Dewan Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia  (Peraturan  DPR  RI  No.  3  Tahun  2014). Peraturan DPR RI No. 3 Tahun 2014 mengatur kriteria pendidikan bagi tenaga ahli di  Badan  Legislasi  DPR  RI.  Seorang  tenaga  ahli  di  Badan  Legislasi  DPR  RI  harus memiliki  pendidikan  strata  2  dengan  minimal  IPK  3,00  dari  perguruan  tinggi terakreditasi dengan ketentuan pendidikan di berbagai bidang ilmu. 44
Namun tujuan pengetatan kriteria tenaga ahli agar Badan Legislasi DPR RI diisi  oleh  sumber  daya  dengan  kapasitas  mumpuni  tampaknya  belum  dapat tercapai.  Faktor  rekrutmen  dan  seleksi  tampaknya  belum  diperketat  sehingga tenaga ahli yang dimiliki Badan Legislasi DPR RI belum berkualifikasi tinggi sesuai dengan  yang  diharapkan.  Penentu  dalam  proses  seleksi  tenaga  ahli  Badan Legislasi  DPR  RI  masih  berada  di  pimpinan  Badan  Legislasi  DPR  RI  walaupun penilaian  kompetensi  dilakukan  oleh  lembaga  penilai  independen  yang terakreditasi. 45 Padahal  Badan  Legislasi  DPR  RI  diproyeksikan  sebagai  “tangki pemikiran”  parlemen  sehingga  seharusnya  diisi  oleh  tenaga  ahli  dengan kualifikasi kompetensi yang tinggi  dan dibuktikan dengan portofolio  atau rekam jejak yang relevan.

## Penutup
Artikel  ini  telah  mengevaluasi  praktik  analisis  dampak  dalam  legislasi Indonesia  dari  dua  perspektif,  yaitu  kebijakan  legislasi  dan  kompetensi  sumber daya  yang  terlibat.  Pembahasan  dalam  artikel  ini  telah  menunjukkan  bahwa praktik  analisis  dampak  di  Indonesia  terkendala  oleh  metodologi  legislasi  yang tidak komprehensif serta minimnya kompetensi tenaga ahli. .
K endala  pertama  terkait  metodologi  legislasi  disebabkan  tidak  adanya pedoman  riset  dengan  metode  analisis  dampak  dalam  penyusunan  rancangan
44 Bidang ilmu tersebut antara lain ilmu hukum, ilmu politik, ilmu sosiologi, ilmu ekonomi, ilmu antropologi, ilmu filsafat, ilmu bahasa/linguistik, ilmu agama, ilmu studi hak asasi manusia dan humaniter,  ilmu  kriminologi,  ilmu  komunikasi,  ilmu  mengenai  ketahanan  nasional,  ilmu mengenai  teknologi,  ilmu  teknik  sipil,  ilmu  mengenai  lingkungan  hidup,  ilmu  mengenai ketenagakerjaan,  ilmu  mengenai  sumber  daya  alam,  dan  disiplin  ilmu  lain  yang  dibutuhkan. Lihat Pasal 9 ayat (2) Peraturan DPR RI No. 3 Tahun 2014.
45 Pasal 15 dan 16 Peraturan DPR RI No. 3 Tahun 2014.
undang-undang.  Walaupun  UU  No.  12  Tahun  2011  mewajibkan  penyusunan naskah  akademik  dalam  proses  legislasi  tetapi  tidak  diikuti  oleh  pengembangan metode  riset  dengan  analisis  dampak  dalam  penyusunan  naskah  akademik. Kebijakan  legislasi  di  Indonesia  tidak  memberikan  arahan  atau  pedoman  yang komprehensif  tentang  penggunaan  metode  riset  yang  tepat  dan  kontekstual sebagai  instrumen  dalam  penyusunan  naskah  akademik.  Pengaturan  metode penyusunan  naskah  akademik  dalam  UU  No.  12  Tahun  2011  saat  ini  masih bersifat  umum  sehingga  tidak  dapat  menjadi  pedoman  operasional  untuk melakukan riset yang mengarah pada analisis dampak.
Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang, yang disusun oleh Badan Keahlian DPR RI, memang memberikan beberapa opsi metode yang dapat digunakan dalam analisis dampak tetapi tidak dapat menjadi pedoman yang  komprehensif.  Walaupun  pedoman  tersebut  menyebutkan  beberapa  opsi metode  analisis  dampak  yang  dapat  digunakan,  tetapi  penyusunan  naskah akademik  rancangan  undang-undang  masih  menggunakan  metode  penelitian hukum  doktrinal  dengan  difokuskan  pada  analisis  peraturan  perundang- undangan. Kondisi ini disebabkan faktor kedua, yaitu kompetensi tenaga ahli.
Kendala  kedua  terkait  kompetensi  disebabkan  parlemen  Indonesia kekurangan  tenaga  ahli  perancang  undang-undang  yang  menguasai  metode analisis  dampak,  khususnya  ketika  berkaitan  dengan  aspek  ekonomi  dan  data kuantitatif.  Aparatur  sipil  dengan  latar  belakang  pendidikan  hukum  di  Badan Keahlian  DPR  RI  mendominasi  proses  penyusunan  rancangan  undang-undang sehingga  naskah  akademik  rancangan  undang-undang  lebih  terlihat  sebagai dokumen penelitian hukum doktrinal. Sementara tenaga ahli perancang undang- undang  dengan  kompetensi  dalam  bidang  hukum  di  Indonesia  umumnya  tidak menguasai  pendekatan  kuantitatif  yang  biasanya  digunakan  dalam  metode analisis dampak.
Oleh karena itu parlemen perlu menyempurnakan kebijakan legislasi yang mengatur  pedoman  riset  secara  komprehensif  dalam  penyusunan  rancangan undang-undang. Ketersediaan kebijakan legislasi tentang pedoman riset tersebut juga harus didukung dengan kualitas tenaga ahli parlemen di bidang perancangan
undang-undang  dengan  melibatkan  tenaga  ahli  lintas  disiplin  ilmu.  Badan Keahlian DPR RI dan Badan Legislasi DPR RI perlu didukung dengan tenaga ahli hukum yang kompetensi risetnya tidak hanya terpaku pada pendekatan doktrinal. Jaminan  terhadap  kompetensi  riset  tersebut  bukan  hanya  ditentukan  pada mekanisme seleksi dan rekrutmen, tetapi juga pada pada proses pendidikan tinggi hukum  di  Indonesia  yang  seharusnya  lebih  ramah  terhadap  kajian  dengan pendekatan interdisipliner.

## Daftar Pustaka
Buku: Aay Muh. Furkon, et.al.  Peningkatan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat: Rekomendasi  terhadap  Rencana  Kerja  untuk  Mengurangi  Penumpukan Rancangan Undang-Undang, The Habibie Center, Jakarta, 2012.
Ann  Seidman,  Robert  B.  Seidman  &  Nalin  Abeyesekere.  Legislative  drafting  for democratic social change, Kluwer Law International BV, London , 2001.
Badan Pembinaan Hukum Nasional RI, Laporan Kinerja Badan Pembinaan Hukum Nasional Tahun 2016, BPHN, Jakarta, 2016.
Direktorat  Analisa  Peraturan  Perundang-undangan,  Background  Study:
Pengintegrasian  Kerangka  Regulasi  dalam  RPJMN  2015  –  2019, Kementerian  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  (PPN)/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), Jakarta, 2013.
Helen  Xanthaki,  On  transferability  of  legislative  solutions:  the  functionality  test dalam  Constantin  Stefanou  dan  Helen  Xanthaki  (Editor),  Drafting Legislation: A Modern Approach – in Memoriam of Sir William Dale, Ashgate, Hampshire & Burlington, 2008.
Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, RajaGrafindo, Jakarta, 2010.
Jonathan  Verschuuren,  &  Rob  van  Gestel.  Ex-Ante  Evaluation  of  Legislation:  An Introduction  dalam  Jonathan  Verschuuren  (Editor),  The  Impact  of Legislation:  A  Critical  Analysis  of  Ex  Ante  Evaluation,  Martinus  Nijhoff Publishers, Leiden-Boston, 2009.
Kedeputian  Politik,  Hukum,  Pertahanan  dan  Keamanan  Direktorat  Analisa Peraturan Perundang-undangan, Pedoman Penerapan Reformasi Regulasi, Jakarta: Bappenas, 2011.
Mahkamah  Konstitusi,  Laporan  Tahunan  2018:  Mengawal  Daulat  Rakyat, Kepaniteraan dan Setjen Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2019.
Pusat  Perancangan  Undang-Undang  Badan  Keahlian  DPR  RI,  Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang, Setjen DPR RI, Jakarta, 2017.
Rudy,  The  Pathway  of  Civil  Law  Development  in  Indonesia:  Laws  on  Land  dalam Kaneko  Y.  (Editor),  Civil  Law  Reforms  in  Post-Colonial  Asia,  Springer, Singapore, 2019.
Soetandyo  Wignjosoebroto,  Hukum:  Konsep  dan  Metode,  Setara  Press,  Malang,
2013.
Tim Lindsey, Indonesia: Devaluing Asian values, rewriting rule of law dalam Randall Peerenboom  (Editor),  Asian  Discourses  of  Rule  of  Law,  Routledge,  London dan New York, 2014.
Wim Voermans, et.al, Legislative Processes in Transition. Comparative Study of the Legislative  Processes  in  Finland,  Slovenia  and  the  United  Kingdom  as  a Source  of  Inspiration  for  Enhancing  the  Efficiency  of  the  Dutch  Legislative Process, WODC/Ministry of Security and Justice, Leiden/The Hague, 2012.

## Jurnal/Majalah/Makalah Konferensi:
Arrista  Trimaya,  Kinerja  Fungsi  Legislasi  DPR  RI  Masa  Bakti  2009-2014,  Jurnal Legislasi Indonesia, Volume 10 Nomor 3, 2013.
Bambang  Kesowo,  Negara  Hukum,  Program  Legislasi  Nasional  dan  Kebutuhan Desain  Besar  bagi  Perencanaannya,  Arena  Hukum  Volume  6  Nomor  1, 2012.
Donald L. Revell, Enhancing the Legislative Process: The Value  of the Legislative Drafter. Statute law review, Volume 32 Number 2, 2011.
Heriyono  Tardjono,  Degradasi  Kewenangan  Legislasi  Badan  Legislasi  DPR  RI Pascarevisi  UU  No.  27  Tahun  2009  tentang  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD, Jurnal Renaissance Volume 1 Nomor 1, 2016.
Herlambang  P.  Wiratraman, The  Challenges  of  Teaching  Comparative  Law  and Socio-Legal Studies at Indonesia's Law Schools, Asian Journal of Comparative Law, 2019.
Jacopo  Torriti,  Standard  Cost  Model:  Three  Different  Paths  and  their  Common Problems,  Journal  of  Contemporary  European  Research  Volume  8  Issue  1, 2012.
M.  Manisha,  Lok  Sabha  and  Law  Making:  Tracking  the  Legislative  Efficiency  of Indian  Parliament,  International  Journal  of  Humanities  Social  Sciences  and Education Volume 2 Issue 5, 2015.
Peter  Carroll.  Does regulatory  impact  assessment  lead  to  better  policy?  Policy  and Society Volume 29 Issue 2, 2010.
Saldi  Isra,  Hubungan  Presiden  dan  DPR,  Jurnal  Konstitusi  Volume  10  Nomor  3,
2016.
Victor  Imanuel  W.  Nalle,  Martika  Dini  Syaputri,  dan  Retno  Dewi  Pulung  Sari, Analisis  Ex-Ante  oleh  Eksekutif  terhadap  Rancangan  Undang-Undang: Menuju  Legislasi  Berkualitas  melalui  Pendekatan  Teknokrasi,  Arena Hukum Volume 11 Nomor 1, 2018.
Wim  Voermans,  Hans-Martien  ten  Napel  &  Reijer  Passchier,  Combining  Efficiency and  Transparency  in  Legislative  Processes,  The  Theory  and  Practice  of Legislation Volume 3 Issue 3, 2015.
Wim  Voermans,  To  Measure  is  to  Know:  The  Quantification  of  Regulation,  The Theory and Practice of Legislation Volume 3 Number 1 , 2015.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang- Undang  Nomor  42  Tahun  2014  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang Nomor  17  Tahun  2014  tentang  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah
Peraturan DPR RI Nomor 3 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Tenaga Ahli dan Staf Administrasi Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

## Wawancara:
Wawancara dengan Tegar Putuhena, 12 Mei 2017. Wawancara dengan Zaqiu Rahman, 13 Mei 2017. Wawancara dengan Inosentius Samsul, 13 Mei 2017. Wawancara dengan Wiwin Sri Rahyani, tanggal 13 Juni 2017