## NATAPRAJA

## Volume 3 Nomor 1 Tahun 2015
Halaman 25-40

## KAJIAN PERAN ELIT POLITIK DALAM KEBIJAKAN PANGAN: JEBAKAN IMPOR PANGAN PASCA REFORMASI
Wahyu Riawanti 1

## ABSTRACT
This study aimed to unwrap the dynamic in policy making of food import, focusing in  political  elitess’  interest  during  the  period  of  1999-2009.  Every  period  was  analized emphasizing the main characters of nepotism and rent seeking:  (a) the general character of food policy, (b) regulation in prolonging its activity, and (c) policy actors/elites and the political  party  dominating  the  policy  sector.  Result  of  this  reseach  were  mainly  the difference of focus and characters on policy in 3 periods.  Explanation of research finally answered as  followed: (1) government  elites are the main actors and they are mostly the policy makers from food institution, (2) the actors came from different political party and bring about the different agenda to be supported with regulation, and (3) food institution determined the rent-seeking activity through the same actors that also dominate the import area.  The  important  evidence  of  this  point  was  the  “three  pairs  of  name”  that  affiliated with  (the  same)  political  party,  executed  importing  processes,  and  also  influenced  the regulation in very the same time.
Keywords: political economy, food import policy, policy elites, incremental policy.

## ABSTRAK
Studi  ini  mengkaji  tentang  dinamika  kebijakan  di  Indonesia  dengan  fokus penelitian  tentang  kepentingan  elit  politik  dalam  formulasi  dan  implementasi  kebijakan publik.  Untuk  mengetahui  pola  kepentingan  elit  politik  selama  kurun  waktu  1999-2009, kajian  ini  dibagi  menjadi  tiga  periode  sesuai  rejim  pemerintahan  dalam  rentang  waktu tersebut.  Dalam  setiap  periode  analisis  ditekankan  pada  tiga  pokok  kajian  yaitu  (a) bagaimana  karakter  kebijakan  suatu  periode  pemerintahan,  (b)  regulasi  yang  dilakukan untuk  mengamankan  kepentingan elites dan  (c)  aktor  kebijakan  dan  partai  politik  yang berpengaruh. Hasil penelitian yang menunjukkan pola hubungan kerjasama mengamankan kepentingan dan dominasi aktor partai politik berdasarkan tiga periode tersebut kemudian menjawab pertanyaan whose finally interest counts. Penelitian ini menemukan bahwa: (1) elites pemerintah adalah aktor utama dalam kebijakan  impor pangan yaitu didominasi oleh aktor  dari  lembaga  pangan,  (2)  para  aktor  tersebut  asal  dari  lembaga  dan  partai  politik berbeda  yang  membawa  dan  mengakomodir  kepentingan  politiknya  masing-masing melalui  regulasi.
Kata kunci: ekonomi politik, elites kebijakan, kebijakan incremental.
1 Peneliti,  Otoritas  Kompeten  Keamanan  Pangan  Daerah  (OKKPD)  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  (DIY). Email: riawantiwahyu@gmail.com

## PENDAHULUAN
Trigger :  sudah  reformasi,  masalah tidak  juga  selesai.  Setelah  tiga  periode pemerintahan  berbeda  saat  ini  Indonesia masih  terjebak  dalam  impor  pangan  yang penelitian  ini  berangkat  dari  kegelisahan terkait kompleksitas dalam proses formulasi  kebijakan  impor  pangan  di Indonesia. Kebijakan impor pangan seharusnya dibuat untuk memenuhi kepentingan  publik  dan  didasari  alasan pemenuhan hak atas pangan, bukan karena kepentingan  politik  dan  daya  tarik  rente. Akan  tetapi,  banyaknya  aktor  pembuat kebijakan  yang  memiliki  agendanya masing-masing menyebabkan adanya penekanan pada kepentingan yang berbeda. Dalam konteks kebijakan pangan,  agenda  utamanya  ada  pada pilihan  antara  swasembada  produksi pangan  atau  pemenuhan  stok  pangan. Kedua  hal  inilah  yang  menjadi  latar belakang  gambaran  proses  formulasi kebijakan impor pangan di Indonesia.
Melihat  aspek  historis  kebijakan pangan,  maka  kita  harus  melihat  bahwa setiap pemerintah memiliki beban warisan
dari pemerintah yang sebelumnya. Kegelisahan terkait kompleksitas formulasi kebijakan tersebut juga disebabkan  oleh  adanya  ketimpangan akibat ketidaktepatan waktu dan peruntukan  kebijakan  impor  pangan  di Indonesia.  Setelah  melewati  empat  masa pemerintahan  sejak  Orde  Baru,  kebijakan pangan menyisakan masalah ketimpangan ekonomi  dan  sosial  jika  dilihat  dari kondisi petani maupun kaum miskin kota. Dalam  konteks  pertanian  dan  perdesaan, ketimpangan dapat dilihat dari Nilai Tukar Petani  (NTP) 2 yang  relatif  kecil,  jumlah pengangguran  yang  besar,  dan  tingginya angka  kemiskinan,  terutama  di  perdesaan (BPS, 2012).
Contoh  pemberian  beras  miskin dan  politisasi  pangan  telah  dilakukan sejak  adanya  kebijakan  pangan  yang mengatasnamakan  swasembada  pangan dan  pangan  murah  selama  periode  1970- 2000. Politisasi ini menyebabkan ketidakcukupan 3 produksi  pangan  pada masa sesudahnya.
Kebijakan perdagangan pasca reformasi  memperburuk  kondisi  ini.
2 NTP  adalah  nilai  ekonomi  yang  diterima  oleh  petani  dibandingkan  dengan  nilai  yang  dibayarkanDengan klaim  pertumbuhan  ekonomi  makro  sebesar  6  persen,  maka  fakta  tingginya  angka  pengangguran  tersebut menunjukkan adanya kesalahan, seperti yang dinyatakan oleh Stiglitz (2012: 9) bahwa ada yang sistem yang salah  ketika  pertumbuhan  ekonomi  makro  dapat  dicapai,  tetapi  pada  saat  yang  sama  ketimpangan ( inequality ) juga semakin besar.
3 Ketidakcukupan  terkait  dengan  konsumsi  beras  per  kapita  dan  produksi  beras  nasional.  Konsumsi  beras meningkat  tajam  karena  adanya  kebijakan  beras  murah  dan  berasisasi  (perubahan  makanan  pokok)  di sejumlah daerah yang tidak berbasis beras. Subsidi pemerintah untuk pupuk kimia diberikan dalam rangka peningkatan produksi dalam revolusi hijau pada akhir 1960-an.
Serangkaian  kebijakan  pembebasan  bea masuk impor beras pada 1998 menyebabkan  munculnya  ketergantungan impor.  Obsesi  tersebut  juga  berdampak pada marginalisasi petani produsen beras.
Politisasi impor beras dapat dilihat melalui  Teori  Elites.  Paparan  kerangka teoritis  penelitian  ini  juga  menjelaskan tentang policy  making  process dalam perspektif ekonomi politik untuk menjawab bagaimana dan atas kepentingan siapa suatu kebijakan diambil.  Untuk  melihat  model  hubungan aktor  kebijakan  digunakan  Teori  Elites Anthony  Downs  (1972)  yang  merupakan pengembangan  dan  kritik  atas  gagasan Charles Lindblom tentang konsep Rational  Actor. Sebagai  perbandingan, perspektif ekonomi politik Marx terutama dalam pandangan Nicos Poulantzas
dipakai untuk melihat pendekatan kepentingan  secara  lebih  tajam  sehingga dapat  menganalisis  gejalanya.  Bagian akhir  bab  ini  menjelaskan  kepentingan aktor  dan  melihat  besarnya social  loss sebagai dampak suatu kebijakan.
Menurut Joseph E. Stiglitz (2012), aktivitas  para  elit  politik  dalam  konteks penyalahgunaan wewenang demi
kepentingan  kelompok  yang  konsepnya sangat  dekat  dengan  kebijakan  pangan  di Amerika Serikat juga merupakan penyebab  utama  terjadinya  ketimpangan
di  negara  tersebut.  Dalam  bukunya  yang berjudul The  Price  of  Inequality, Stiglitz (2012) menjelaskan bahwa elite pemerintah yang hanya mewakili 1 persen dari  penduduk  AS  menentukan  kebijakan yang  memengaruhi  nasib  99  persen penduduk  lainnya.  Sementara  itu,  untuk kajian  akademiknya,  Tullock  (2005) mengamati aktivitas lobi kebijakan pangan  yang  merupakan  bagian  dari kehidupan  politik  di  negara  maju,  seperti Amerika  Serikat.  Meskipun  tingginya kesadaran  politik  ( political  awareness )  di negara maju menyebabkan masyarakatnya lebih intensif mengawasi dan mengadvokasi kebijakan menyangkut pangan,  masyarakat  AS  masih  juga merasa kecolongan karena  dirugikan dengan  hilangnya  kepentingan  kebijakan pangan.
Dengan melihat kompleksitas kebijakan  dan  menelusuri  literatur  studi kebijakan,  penelitian  ini  berangkat  dari hipotesis  awal  atau  hipotesis  kerja  yang secara  umum  membawa  pada  kesimpulan sementara tentang bagaimana elite pemerintah  adalah  aktor  utama  dalam kebijakan impor pangan.

## METODE
Rancangan penelitian yang dipergunakan  dalam  kajian  ini  adalah kualitatif  deskriptif.  Penelitian  kualitatif
bertujuan  untuk  memahami  berbagai  isu dan mencari jawab atas sejumlah pertanyaan  dengan  menguji  berbagai setting sosial  dan  individu.  Metode kualitatif ini dipilih untuk dapat menjabarkan  realitas  obyek  penelitian tentang praktik kepentingan dalam kebijakan impor pangan untuk selanjutnya memberikan  penafsiran  dan  pemaknaan yang  mendalam  dengan  mengaitkan  hasil analisis  dan  teori  yang  sudah  ada. Diharapkan  dengan  metode  kualitatif  ini hasil penelitian akan memberikan kontribusi  terhadap  pengembangan  teori dan  konsep  dari  obyek  kebijakan  yang diteliti.
Dengan  melihat  kerangka  berpikir dalam  penelitian  ini,  diputuskan  bahwa unit  analisis  dalam  penelitian  ini  adalah
pemetaan  informasi  dan  data  untuk memperoleh gambaran tiga periode pemerintahan  yang  berbeda.  Sebelum sampai  pada  kerangka  analisis  tersebut telah  dilakukan  pemetaan  secara  historis bagaimana dinamika aktor dan kepentingan kebijakan impor pangan pada masa  sebelumnya  yaitu  sejak  era  kolonial sampai  reformasi.  Karena  setiap  periode memiliki  rentang  waktu  yang  berbeda maka  dilakukan  modifikasi  unit  analisis yaitu  dalam  menentukan  studi  kasus, triangulasi,  dan  analisis  siklus  kebijakan dalam  satu  tahun.  Pengambilan  contoh kasus rangkaian impor pangan selama satu tahun dalam tiap pemerintahan yaitu tahun 2000-2001 untuk mewakili masa GusDur, tahun 2002-2003 untuk masa
pemerintahan  Megawati,  dan  tahun  2005-
2006  periode  SBY.  Hal  ini  dilakukan untuk  mendapat  gambaran  dengan  fokus kajian  dan  rentang  waktu  yang  sama. Karena  keterbatasan  periode,  pemilihan tahun dilakukan secara purposive .
Cara memperoleh data dan informasi  dalam  penelitian  ini  bersifat semi-  investigatif.  Terkait  dengan  hal jurnalisme  investigatif    sebagai  bagian dalam  penelitian  ilmiah,  dalam  Bacon (2005)  dijelaskan  bahwa  semua  kegiatan yang  diklasifikasikan  sebagai  penelitian dan pengembangan eksperimental ditentukan  oleh  ‘keaslian’,  dan  harus memiliki  sisi  ‘investigasi’  sebagai  tujuan utama dan harus dapat memproduksi suatu hasil yang bermanfaat bagi ilmu pengetahuan dalam tataran teoritis maupun  praktis.  Untuk  lebih  jelasnya  hal tersebut dijelaskan dalam definisi penelitiannya (Bacon, 2005) yaitu:
… any activity classified as research and  experimental  development  is characterised  by  originality;  it should  have  investigation  as  a primary  objective  and  should  have the  potential  to  produce  results  that are sufficiently general for humanity's  stock  of  knowledge (theoretical  and/or  practical)  to  be recognisably  increased…  (Bacon 2005: 148 ).
Penelitian ini menekankan pada tiga aspek  yang  disarankan  oleh  Lucinda Fleesan (2010) dalam melakukan investigasi  yaitu  (1)  pengumpulan  data
dan dokumen untuk mendapatkan informasi (2) mendeteksi berbagai narasumber yang bisa menyediakan informasi (3) membuat  kategorisasi  untuk menentukan data relevan atau tidak untuk membuat  analisa  komprehensif  suatu kasus.  Data  relevan  yang  didapat  adalah merupakan informasi, bukti utama, pembanding  dan  pemberi  keterangan tambahan.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Revolusi Hijau yang Tidak Transparan
Harapan peningkatan produksi terjadi saat intensifikasi pertanian dilakukan  melalui  Revolusi  Hijau  pada awal  tahun  60-an. Inisiasi  program Revolusi  Hijau  kurang  berjalan  lancar pada  masa  Soekarno.  Pada  masa  ini rencana pembangunan IRRI batal dilakukan  dan  Revolusi  Hijau  ditunda sampai  pada  pemerintahan  Soeharto. Pemaksaan  Revolusi  Hijau  sebenarnya dapat  dilihat  dari  data  statistik  tentang tingginya  angka  impor  dan  rendahnya produksi beras di Negara Asia.
Produktivitas padi di Indonesia, Philipina, dan Malaysia tidak sebesar di negara Asia daratan seperti India, Cina dan Myanmar.
Selama  masa  pemerintah  kolonial inilah,  negara  Asia  kepulauan  disiapkan untuk mengembangkan tanaman perkebunan  dan  bukan  tanaman  pangan.
Dengan  demikian  ide  Revolusi  Hijau memerlukan biaya tinggi untuk pembangunan infrastruktur irigasi.
Impor beras  pada masa  Orde Baru didominasi  oleh  pengusaha  dalam  lingkar keluarga  Cendana  yang  membangun dinasti mafia pangan ini melalui pendekatan  dengan  birokrat  (Aditjondro: 2002).  Sepanjang  periode  ini  Bulog bekerja  sebagai  perpanjangan  tangan pemerintah  dan  tidak  pernah  tersentuh kasus  hukum.  Jumlah  impor  beras  pada periode  ini  juga  relatif  kecil  karena diuntungkan  oleh  Revolusi  Hijau  yang menjamin swasembada pangan setidaknya sepanjang tahun 1985-1995. Data produksi  1985-1995  menunjukkan  jumlah produksi  dengan    produktivitas  terbaik sepanjang  sejarah  pertanian  Indonesia (Van der Eng, 2000).
Pada  awal  berdirinya  Orde  Baru, kondisi  pangan  di  Indonesia  masih mengalami  keterpurukan  sebagai  akibat dari  gagal  panen  yang  dialami  petani akibat  kemarau  berkepanjangan,  inflasi yang  membubung  tinggi  dan  kelangkaan bahan  pangan.  Sebagai  upaya  jangka panjang, pemerintah mencanangkan program  revolusi  hijau  yang  merupakan desakan dari negara-negara maju (Wahono,  2011).  Pemulihan  ekonomi pada  awal  Orde  Baru  tersebut  dilakukan atas prakarsa IMF dengan tujuan      utama
industrialisasi.  Sesuai  rencana  (Repelita) pada  dua  periode  pertama  yaitu  1969- 1979 pembangunan industrialisasi difokuskan  pada  industri  ringan  terutama tekstil.
Fokus  pembangunan  ini  disertai dengan program awal intensifikasi pertanian  tetapi  peningkatan  produksi pada  awal  tahun  70-an  belum  mencukupi kebutuhan  dan  pemerintah  melakukan impor  pangan  dan  tetap  melakukan pengendalian harga pangan dan pengaturan impor pangan oleh Bulog.
Kebutuhan  pangan  pada  masa Orde  Baru  meningkat  tajam  karena pangan menjadi fokus utama pembangunan pertanian pada jaman keemasan  Orde  Baru.    Pengenalan teknologi  melalui  Revolusi  Hijau  pada masa  ini  menjadi  harapan  baru  untuk menggandakan  produktivitas  padi.  Hasil Revolusi Hijau yang mulai dinikmati pada akhir tahun 70-an ternyata hanya bertahan sekitar  satu  dekade  dan  selanjutnya produksi  padi  menurun  drastis.  Revolusi Hijau  berhasil  memenangkan  hati  rakyat Indonesia dengan tercapainya swasembada  beras  dan  penghargaan  FAO untuk Presiden Soeharto pada tahun 1984.
Meski  demikian  informasi  tentang tingginya biaya yang dikeluarkan pemerintah  untuk  program  ini  tidak pernah  transparan.  Informasi  yang  tidak
transparan  tersebut  terjadi  karena  tujuan terpenting Revolusi Hijau adalah swasembada  beras at  any  cost .  Untuk mendukung program tersebut, rejim Soeharto  memberikan  dana  yang  luar biasa  besar  dengan  menyediakan  subsidi khususnya  untuk  input  pertanian  dengan tujuan  kemandirian  produksi  pangan. Proporsi  biaya  irigasi  dalam  Revolusi Hijau  (RH)  mencapai    60%  dari  total biaya  teknis  dan  budidaya  dari  sejumlah 200  juta  USD  sebagai  dana  awal  RH (World Bank, 1982).
Soeharto  berkeyakinan  bahwa  ia akan mampu mempertahankan kekuasaanya,  mendorong  pertumbuhan ekonomi  dan  menjaga  stabilitas  politik (Suseno  dan  Suyatna,  2007).  Program  ini memang  mampu  mendorong  terwujudnya swasembada pangan pada tahun 1984, dan tercapainya harga pangan murah terutama pada kaum miskin kota (KMK).
Dengan  demikian,  kepentingan pemerintah  Soeharto  berada  di  balik program  Revolusi  Hijau.  Revolusi  Hijau tidak  hanya  dipahami  semata-mata  secara teknis  dengan  meningkatnya  produksi melalui “panca-usaha tani” tetapi merupakan mekanisme yang paling utama menuju pemaksaan pangan murah dengan biaya  yang  sebenarnya  sangat  tinggi. Revolusi  Hijau  juga  disertai  dengan
masuknya  korporasi  internasional  dan investasi asing penyedia input pertanian.
Awal  program  RH  pada  1969 adalah  kerjasama  pemerintah  Indonesia dengan  PT.  Ciba.  McMichael  (2009) secara khusus membuat penelitian tentang kapitalisasai  pertanian  di  Asia  pada  masa pra  Perang  Dunia  II  sampai  dengan  masa Revolusi  Hijau.  Secara  rapi  paket  RH dikemas  dengan  dukungan  dana  dari    PT. CIBA  yaitu  dari  korporasi  agro-industri raksaasa  AS.  Kelak  korporasi  raksasa  ini mensuplai  sebagian  besar  input  pertanian Indonesia  dalam  memenuhi    swasembada beras  melalui  RH.  Hal  inilah  yang kemudian  menyebabkan  ketergantungan pada sarana pertanian dari korporasi asing serta  meninggalkan  hutang  tak  terbayar sampai era reformasi.
Selama  Revolusi  Hijau  kelompok petani  gurem (peasant) sebenarnya  tidak merespon keuntungan pada saat modernisasi  pertanian  terjadi.  Penelitian Wahono (1998) menjelaskan bahwa rendahnya insentif ekonomi yang diterima petani  padi  menyebabkan  pertanian  skala kecil  menjadi  tidak  menguntungkan. Revolusi  Hijau  meningkatkan  produksi padi pada awal inisiasi, tetapi meninggalkan  jejak  berupa  rendahnya produktivitas dan fenomena berupa kelompok  petani  kecil  yang  berhenti berproduksi.
Peningkatan produksi selama Revolusi  Hijau  kemudian  menjadi  jargon politik  untuk  melawan  derap  revolusi merah  yang  makin  mewabah  di  negara- negara terbelakang (Djafar, 2008).  Untuk memajukan  program  ini,  pemerintah melakukan  pengawasan  secara  ketat terhadap pertanian rakyat. Upaya penyeragaman  pangan  semakin  diperkuat dengan  keluarnya  UU  No  5/1979  tentang Pemerintahan Desa yang kian
mempersempit ruang
aktualisasi masyarakat desa. Petani diwajibkan menggunakan  cara-cara  pertanian  modern dengan  pasca  usaha  tani  sehingga  sumber daya dan unsur-unsur pertanian tradisional hampir sepenuhnya ditinggalkan.
Melihat  demikian  kuat  usaha pemerintah  Orde  Baru  untuk  mendorong dan  membiayai  Revolusi  Hijau,  tidak mengherankan program ini berhasil meningkatkan produksi. Program Revolusi  Hijau  pada  awalnya  dianggap tidak  akan  mengubah  struktur  sosial secara  radikal,  tetapi  pada  kenyataannya semakin  membuat  timpang  struktur  sosial masyarakat  di  pedesaan.  Petani  pemilik lahan  memperoleh  keuntungan  karena berlipatnya  jumlah  produksi,  sementara petani penggarap (peasant) semakin miskin  karena  kecilnya  insentif  ekonomi (Bachriadi dan Wiradi, 2011).
Diversifikasi pangan tidak berjalan lancar  pada  masa  ini  karena  perhatian tersedot  pada  upaya  pemajuan  pangan. Ketergantungan  terhadap  baras  kemudian dibarengi  dengan  mulai  rusaknya  sarana irigasi  teknis  pada  awal  90-an  sehingga produksi  pangan  yang  mulai  turun semakin  tidak  mencukupi  kebutuhan nasional.    Ditambah  lemahnya  struktur mikro di pedesaan, hal itu mengakibatkan Indonesia  kembali  menjadi  negara net- importer pangan. Bahkan  di akhir Soeharto  berkuasa,  pada  1998,  tingkat impor  beras  Indonesia  kembali  pada angka  9%,  yang  diikuti  dengan  angka impor komoditas pangan lainnya.
Raskin 1998 Sebagai Turning Point Jika dilihat ke belakang, keputusan impor  pangan  dan  Raskin  yang  dibuat pada  masa  pemerintahan  sebelumnya tahun 1998-1999 dilakukan dengan pertimbangan  masa  darurat  saat  terjadi krisis ekonomi dan bencana El Nino. Pada masa darurat tersebut, pemerintah memang perlu bergerak cepat mengatasinya.  Pada  periode  tersebut masalah  utama  yang  harus  diselesaikan adalah  kenaikan  inflasi  dan  krisis  pangan (beras)  yang  tidak  dapat  menunggu  (hasil wawancara,  2014).  Namun  selama  tahun 2000  dan  2001  impor  pangan  skala  besar serta  Program  Raskin  tetap  dilakukan
meskipun masa krisis telah berlalu. Impor beras  pada  1998  menjadi  semacam  titik tolak  euforia  sekaligus  pemaksaan  impor beras, terutama karena dua hal berikut: (a) Besarnya  jumlah  impor  beras  yang mencapai  2  juta  ton  per  tahun  untuk pemenuhan  Program  Raskin  sejak  tahun 1998; dan  (b) Besarnya rente impor yang diperebutkan  oleh  importir  dan  Bulog karena  pembebasan  tarif  impor  tahun 1998 sesuai petunjuk IMF (Hiariej, 2012).
Program  Raskin  pada  awalnya hanya  akan  dilakukan  saat  krisis  saja, tetapi  dengan  kekuatan  lobi,  kebijakan Raskin  masih  berlaku  sampai  2014. Namun banyak kajian dan penelitian yang menghasilkan  temuan  bahwa  kebijakan Raskin  berdampak  pada  ketergantungan masyarakat miskin dan bias pada kebijakan yang berbasis produksi (Hutagaol, 2007). Hasil wawancara dengan  RR  berikut  mengonfirmasi  hal tersebut.
“… Raskin harus dilihat (dari sisi) sejarahnya, pertama kali dilakukan oleh  pemerintah  pada  tahun  1998 dengan  tujuan  utama  keluar  dari krisis, tidak untuk selamanya. Pada awalnya program ini kami maksudkan  dengan  tujuan we spend  money  for  they  who  work . Pada tahun-tahun berikutnya program  ini  tetap  dilanjutkan meski  jelas  program  salah  sasaran karena  sudah  diputuskan  untuk no subsidy on commodity … sebenarnya  Raskin  2  juta  ton  itu,
ya  supaya  bisa  impor  beras  …” (RR, Jakarta, 11 September 2014).

## Massa Transisi: Tahun 1991-2001
Formulasi kebijakan pasca reformasi terasa lebih demokratis dibandingkan  dengan  proses  formulasi kebijakan  yang  sama  pada  masa  Orde Baru.  Pada  masa  pasca  reformasi  ini terjadi  proses  transisi  yang  menyebabkan banyak  pejabat  merasa  ketakutan  jika institusinya  akan  dihilangkan  karena adanya  perampingan  kabinet.  Karena  isu kedekatan  inilah,  masa  pemerintahan  Gus Dur  terganjal  isu  korupsi  Bulog  yang menyeret  namanya  dan  berujung  pada pemakzulan  pada  tahun  2001.  Kasus  ini kemudian dikenal sebagai Bulog- gate I.
Meskipun melakukan banyak pembenahan  secara  kelembagaan,  periode ini masih mewarisi banyak ciri pemerintah Orde  Baru  dalam  hal  sistem  politik  di Indonesia.  Ciri  yang  tampak  sepanjang 1999-2001 adalah adanya dominasi birokrasi dalam proses perumusan kebijakan.  Kondisi  tersebut  menimbulkan mekanisme patron-client dalam  proses formulasi kebijakannya.
Formulasi  kebijakan  sepanjang periode  pemerintahan  Gus  Dur  yang sekaligus  menjadi  ciri  kebijakan  era  Gus Dur  adalah  fenomena  Raskin  yang dilanjutkan  menjadi  program  langgeng dan politisasi Bulog- gate yang merupakan
pertarungan  politik  Golkar/PDIP  dan PKB.  Dalam  kurun  waktu  tersebut, kebijakan pemerintah justru telah menciptakan landasan rente impor pangan karena  besarnya  jumlah  profit  yang menjanjikan. Periode ini pula dimanfaatkan  elite  untuk  menyesuaikan diri  dengan  sistem  yang  berubah  pasca reformasi, yaitu dengan munculnya pemain  impor  baru  dari  kalangan  politisi Golkar yang jauh lebih berpengalaman.

## Masa Pelarangan Impor: Tahun 2001-
2004
Sejak awal 2002 data angka impor sarat  dengan  manipulasi.  Selanjutnya pemerintah mengganti status Bulog menjadi perusahaan umum untuk melegalkan  orientasi  keuntungan  Bulog. Sepanjang  tahun  2001-2004  pemerintah melanggengkan  kembali  program  Raskin meskipun para ahli ekonomi dan pembangunan  telah  mulai  mengevaluasi dan mengkritik program ini.
Ciri  utama  periode  pemerintahan Megawati  adalah  masalah  inkonsistensi data,  munculnya  “wajah”  dan  status  baru Bulog, serta fenomena aktor pemain lama dalam  wilayah  kebijakan  impor  beras. Sepanjang  tahun  2001-2004  pemerintah melakukan  pembatasan  impor  untuk menunjukkan kehati-hatian lembaga pangan baru, sekaligus melegalisasi impor
lewat  status  Bulog  sebagai  perusahaan umum.  Sepanjang  periode  ini  data/angka hanya  dipakai  untuk  tujuan  politis  dan wajah  baru  Bulog  justru  dimaksudkan untuk mencari profit dengan lebih aman.
Penanganan  kasus  Bulog- gate I menjadi titik awal pemerintahan Megawati.  Rentannya  masalah  Bulog terbukti  dengan  bergulirnya  kasus  Bulog- gate II. Sebagai akibat dari kasus tersebut, nasib  Akbar  Tanjung  hampir  berakhir. Ranah  kebijakan  impor  pangan  menjadi medan  partai  politik  untuk  menunjukkan eksistensinya  saat  menghadapi  kemelut Bulog- gate II tersebut. Pada titik ini Partai Golkar  sukses  melakukan  lobi  politik yang menyebabkan PDIP berbalik mendukung Golkar dan menolak pembentukan Pansus Bulog- gate II (Ambardi, 2009).
Temuan  utama  dalam  periode  ini adalah:  Pertama,  kenyataan  inkonsistensi data  menunjukkan  bahwa  pemerintah menyembunyikan  angka  impor  pangan, sedangkan  di  saat  yng  sama  BUMN  dan birokrasi harus melayani kepentingan elite politik.  Konfirmasi kesimpulan ini adalah adanya inkonsistensi data paling signifikan  karena  kepentingan  pemerintah yang terjadi sepanjang 2002-2004.
Kedua,  ciri  kebijakan  dan  peran aktor  yang  merupakan  temuan  penelitian pada  bab  ini  adalah  kebijakan  impor
pangan dikendalikan dan menjadi pertarungan  antar  partai  politik.  Bulog- gate adalah  pertarungan  politik  antara
PKB  dan  Golkar/PDIP.  Sementara  itu, ketika birokrat harus melayani kepentingan  elite  politik,  salah  satu langkah  yang  dilakukan  adalah  dengan menerbitkan  surat  keputusan  Menteri Keuangan  yang  ganda.  Hal  ini  menjadi perpanjangan tangan berupa mafia pangan dengan  jaringan  dan  cara  kerja  yang sangat  rapi.  Sepanjang  tahun  2001-2004 tersebut  kasus  impor  beras  ilegal  paling sering  terjadi  yaitu  justru  saat  pemerintah berani  mengambil  perintah  pelarangan impor.  Menariknya,  pelaku  bisnis  dan impor  beras  justru  didominasi  oleh pengusaha  asal  partai  politik  dan  terjadi pelanggaran  impor  pangan  oleh  Kabulog dengan  jumlah  kerugian  negara  yang paling besar.
Ketiga,  elit  politik  sepanjang periode  ini  membuat  jejaring  dengan  cara langsung  melalui  afiliasi  partai  maupun tidak langsung. Hubungan secara langsung  adalah  melalui  kedekatan  dalam partai  politik  Golkar  dan  PDIP  dengan adanya  tiga  pasang  nama  kembar  Golkar, yaitu  WP1,  WP2,  SN,  SL,  NH  dan  WH. Sementara  itu,  hubungan  tidak  langsung dilakukan dalam kepengurusan PSSI yang terbukti  dengan  kedekatan  NH  sebagai
Kepala  INKUD  dan  MZ  sebagai  pejabat bea cukai.

## Basis  Produksi  Setengah  Hati:  Periode Tahun 2004-2009
Temuan  utama  dalam  periode  ini adalah  bahwa  elite  kebijakan  melalui perannya dalam formulasi kebijakan justru menghasilkan keputusan yang menjadikan kebijakan  terkait  pangan  semakin  jauh dari agenda kedaulatan pangan.
Penjelasan  dalam  bab  ini  juga  merupakan pembuktian  indikator  yang  menjelaskan kuatnya  peran  aktor  kebijakan  dalam aktivitas  impor  sepanjang  2004-2009. Pada akhirnya aktor kebijakan menegasikan  gagasan  kembali  ke  basis produksi meskipun pemerintah mengklaim  swasembada  pangan  pada tahun politik 2008.
Peran aktor dalam melanggengkan kepentingannya  tersebut  adalah  melalui hal-hal berikut: pertama, komitmen pemerintah  untuk  tidak  mengintervensi Bulog tetapi justru menyebabkan lembaga ini  menjadi  sangat  superior.  Selanjutnya yang terjadi adalah  justru aktor kebijakan panganlah  yang  secara  masif  melakukan pelanggaran  dalam  mekanisme  impor pangan.  Formulasi  impor  pangan  pada periode 2004-2009 yang sedianya berbasis produksi tidak sepenuhnya terjadi. Hal ini dibuktikan dengan pertimbangan
kebijakan
impor pangan yang menunjukkan  dominasi  partai  politik penguasa.
Temuan  kedua  adalah  peran  dan partisipasi  anggota  legislatif  yang  lebih dinamis,  tetapi  tidak  menunjukkan  hasil yang  signifikan  dalam  menyelesaikan blunder  impor  pangan  dan  kedaulatan pangan. Impor pangan dan klaim swasembada  pangan  hanyalah  bertujuan untuk  kepentingan  elite.  Hal  ini  dapat dilihat  dari  lemahnya  fungsi  pengawasan DPR melalui hak angket maupun interpelasi dan adanya hubungan keluarga atau  kesamaan  afiliasi  antara  anggota dewan dan pengusaha/importir pangan.
Ketiga, untuk
memastikan
kepentingan elite tetap terjamin, dilakukan usaha
untuk melanggengkan kepentingannya  dalam  kebijakan  impor pangan.  Usaha  tersebut  adalah  dengan melakukan rekrutmen dan promosi jabatan yang  berada  pada  satu  otoritas  dalam dominasi/kapling  lembaga  teknis  dan menerapkan  konsep Hire  and  Fire.
Pencopotan  dan  penggantian  dengan mudah dilakukan untuk kepentingan rents .
Bongkar pasang itu melanggengkan kepentingannya  sehingga  menyebabkan besarnya social  loss sebagai  akibat aktivitas penyalahgunaan wewenang dalam  jangka  panjang.  Ketika  kebijakan pangan melalui impor pangan
dikendalikan oleh para elite demi kepentingan rents ,  maka  ujung  dari akibatnya adalah ketimpangan.
Pengamatan  dan  studi  atas  tiga periode pemerintahan tersebut juga menghasilkan pemetaan dinamika kebijakan  untuk  mengetahui  potensi  dan dominasi partai politik dalam melanggengkan  kepentingannya.  Hal  ini dijelaskan melalui afiliasi partai dan karier politik  setiap  elite  secara  historis.  Dari gambaran  tersebut  dapat dilihat hubungan bisnis  yang  telah  terjalin  sebelumnya  dan memudahkan regulasi saat eksekusi impor.

## SIMPULAN
Keputusan  impor  beras  sepanjang tahun 1999-20009 bermuara pada kepentingan  politik  melalui  praktik rent- seeking .  Dengan  masing-masing  karakter dalam tiga pemerintah berbeda, kepentingan  tersebut  dieksekusi  melalui tiga  indikator  utama  yaitu  (a)  karakter kebijakan  pangan,  (b)  regulasi  dalam melanggengkan  impor  pangan,  dan    (c) aktor kebijakan dan partai politik.
Dalam  pembahasan  sebelumnya telah  dijelaskan  bahwa  keputusan  impor pangan  yang  dilakukan  sepanjang  tiga periode  tersebut  lebih  mengutungkan pelaku  impor  pangan  yaitu  Bulog  dan importir  swasta.  Kedua  eksekutor  impor
ini  didominasi  oleh  elites  partai  politik terutama  partai  politik  yang  berkuasa. Partai politik tersebut memiliki wewenang dalam  menentukan  impor  pangan  melalui lobby para  aktor  legislatif  dan  intervensi ke  dalam  institusi  Bulog  maupun  regulasi pemerintah.
Kekuatan elit partai tersebut dijelaskan  melalui  penjelasan  penguasaan mekanisme  impor  dari  proses  pengusulan sampai  pelaksanaan  impor.  Hal  ini dijelaskan  dalam  pembahasan  mengenai afiliasi  partai  dan  secara  historis  karir politik masing masing elit. Dari pembahasan tersebut dapat dilihat hubungan  bisnis  yang  sudah  terjalin
sebelumnya  yang  kemudian  memudahkan regulasi pada saat eksekusi impor.
Hasil penelitian menjelaskan bentuk  dan  pola hubungan  kerjasama antar  elit  politik yang  beragam  yaitu Individual Linear, Organizational
Corporatism, dan Individual  Triangle
Alliances. Pola Organizational atau hubungan  antar  instansi  dilakukan  secara sistematis  di  bawah  kendali  partai-partai penguasa  sepanjang  tahun  1999  -  2009. Faktanya,  para  pelaku  pelanggaran  dan penyalahgunaan  wewenang  dalam  kasus impor beras Vinafood berafiliasi pada tiga organisasi yaitu Golkar-PDIP, Bulog/INKUD  dan  PSSI.  Pola individual
yaitu  hubungan  melalui  pihak  ketiga  atau perantara  dilakukan  untuk  memperlancar hubungan antar instansi.
Pola  tersebut  tidak  hanya  khas Indonesia  karena  juga  terjadi  di  banyak negara  berkembang.  Meskipun  demikian pola  di  Indonesia  termasuk  unik  yaitu bermuara  pada  usaha  untuk  mendapatkan lisensi  yang  diterbitkan  oleh  pemerintah dalam  bentuk  kuota  dan  perintah  impor. Penelitian  yang  dilakukan  oleh  Hausken (2009)  mengungkapkan  bahwa  kualitas pemerintah yang buruk akan menyebabkan  perilaku  korupsi  sebagai salah misuse sering terjadi, yang kemudian  menyebabkan  inefisiensi  biaya tinggi  yang  menghambat  pertumbuhan ekonomi.
Hasil tersebut sesuai dengan
pernyataan Blackburn (2009) yang menjelaskan  bahwa  pola  dan  dampak korupsi  tidak  selalu  sama  di  masing- masing  negara,  tergantung  pada  sistem politik  dan  ekonomi.  Ringkasnya,  sistem yang 1999-2009 yang masih memungkinkan terjadi kepentingan politik
dalam  eksekusi  impor.  Karena  dalam melakukan kegiatannya importir membutuhkan surat keterangan dan lisensi kuota  impor.  Hal  ini  menyebabkan lobby politik  yang  sistem  yang  mengamankan kepentingan elit politik dengan
mengamankan  lisensi  yang  seharusnya diberikan secara gratis.

## DAFTAR PUSTAKA
Aditjondro,  George  J.  2002. Large  dam victims  and  their  defenders:  the emergence  of  an  anti-dam  movement in  Indonesia  dalam  The  Politics  of Environment  in  Southeast  Asia: Resources  and  Resistance. Asia Research Centre, Murdoch University, Western Australia
Ambardi  K.    2009. Mengungkap  Politik Kartel: Studi Tentang Sistem Kepartaian di Indonesia era
Reformasi. Jakarta. Kepustakaan Populer Gramedia.
Bachriadi,  Dianto  dan  Gunawan  Wiradi.
2011. Enam  Dekade  Ketimpangan:
Masalah Penguasan Tanah di
Indonesia. Agrarian Resource Centre,
Bina Desa dan KPA
Bacon, W. 2005. Journalism as Research . Australian Journalism Review, 28 (2): pp: 147 -157
Bahari,  Syaiful.  2002. Petani  dalam perspektif  moral  ekonomi  dan  politik Ekonomi  dalam  Menuju  Keadian Agraria. Diterbitkan  oleh  Akatiga bekerja sama dengan IPB.
Blackburn,  Keith.  2009. Corruption  and Rent-seeking:  Why  is  corruption  less harmful  in  some  countries  than others?. Journal of Economic
Behavior  and  Organization.  Vol  72, 2009 pp: 797-810.
BPS.  2012. Statistik  Pertanian:  Tenaga Kerja  Komoditas  Pertanian  dan  NTP Dalam  Angka .  Diterbitkan  oleh  Biro Pusat Statistik. Jakarta
Djafar,  M.  2008. Pedesaan  Sebagai Sumber Pangan: Dalam Cengkeraman Gurita Neo-liberalisme dalam  Francis  Wahono,  Dwi  Astuti dan  Sabiq  Carebesth  (eds) Ekonomi Politik Pangans: Dari Ketergantungan  ke  Kedaulatan .  Bina Desa Cindebooks: 97-101.
Downs,  Anthony.  1972. Up  and  Down With  Ecology. Journal  of  Political Economy. Vol. 65 No. 2. April 1972. PP 68-85.
Fleeson,  L.  2010. Dig  Deep  and  Aim High: A Training Model for Investigative  Journalism. <www. Merril.umd.edu>
Hausken, Kjell. 2012. On The Inappropriateness  of  Collective  Rent Seeking  Analysis  Within-Group  and
Between-Group  Efforts. Economics Letters Vol 116 (2012). PP 504–507
Hutagaol,  M.  Parulian  dan  Alla  Asmara.
2008. Analisis  Efektivitas  Kebijakan
Publik  Memihak  pada  Masyarakat Miskin:  Studi  Kasus  Pelaksanaan
Program  Raskin  di  Jawa  Barat.
Jurnal  Agro  Ekonomi  Vol. 26.  No  2
Oktober 2008, IPB.
Hiariej, Eric. 2012. Globalisasi, Kaptalisme dan Perlawanan . Institute of  International  Studies.  Jurusan Hubungan Internasional. Fakultas
Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politk  (IIS).
Universitas Gadjah Mada.
Kano, Hiroyoshi. 2008. Indonesian Exports, Peasant Agriculture and The World  Economy  1850  -  2000 . National University Singapore.
McMichael. 2009. A food Regime Genealogy .  The  Journal  of  Peasant Studies. Vol. 36, No. 1, January 2009,
139–169.
Stiglitz,  Joseph.  E.  2012. The  Price  of Inequality . Norton and Company.
Suseno, Djoko dan Hempri Suyatna. 2007.
Mewujudkan  Kebijakan  Pertanian yang  Pro-Petani. Jurnal  Ilmu  Sosial dan  Ilmu  Politik . Vol.  10,  Nomor  3,
Maret 2007
Tullock, G. 2005. Public Goods,

## Redistribution  and  Rent  Seeking.
George  Mason  University,  USA.  The Locke Institute.
Van  der  Eng,  Pierre.  2000. Food  for Growth:  Trends  in  Indonesia’s  Food Supply
1880-1995 . The Jornal
of Interdisciplinary History Vol. 30. No.
4 pp 581-616
World  Bank.  1982. Green  Revolution: Food  Productivity  And  Its  Dinamc  in Asia. Report  Paper    published  by Rockefeler Foundation.
Wahono,  Francis.  2011. Kedaulatan Pangan:  Agri-culture  bukan  Agri- business:  Mensiasati  Negara  Lupa Bangsa dalam Francis Wahono, Dwi Astuti  dan  Sabiq  Carebesth  (eds) Ekonomi  Politik  Pangan.  Kembali  ke Basis: Dari Ketergantungan ke Kedaulatan. . Bina Desa dan Cindebooks.
Wahono,  Francis.  1998. The  Socio-
economic  Impact  of  The  Green
Revolution  on  Asset-Class  Relations in:  A  Case  Study  in  Two  Javanese
Villages. Disertasi School of Business Faculty  of  Law  and  Management.  La Trobe  University  Bunduora  Voctoria
Australia. Tidak dipublikasikan .