Pertimbangan KPPU Terhadap Pelanggaran Persaingan Usaha Tidak Sehat Dilakukan Oleh Perusahaan Penerbangan BUMN (Studi Kasus Putusan No. 15/KPPU-I/2019)
Faisal Fachri faisalfachri@upnvj.ac.id

## Iwan Erar Joesoef
Universitas  Pembangunan Nasional Veteran Jakarta
Article History:
Submitted : 14 Januari 2021; Accepted: 10 Juni 2021; Published: 10 Juni 2021

## ABSTRACT
This  study  aims  to  understand  the  concept  of  monopoly  carried  out  by  SOEs  in  the aviation sector and efforts to overcome it. This research is a type of normative juridical research in which the primary data collection process uses secondary data . The type of research carried out in this writing is legal research (legal reseacht), namely research that examines the formulation of problems contained in research by examining the relevant laws and regulations that apply. The principle of per se illegal is an approach that is considered appropriate to be used in this problem, which in its function is to determine whether an agreement  or  activity  is  inhibiting  or  encouraging  competition.  A  good  corporate government  can  be  a  reference  for  KPPU  in  determining  the  limits  of  activities  in monopoly carried out by SOEs.
Keywoard: SOEs , violation of business competition, monopolistic practice

## ABSTRAK
Penelitian ini bertujuan agar dapat memahami konsep monopoli yang dilakukan BUMN pada sektor penerbangan dan upaya menanggulanginya. Penelitian ini merupakan jenis penelitian  yuridis  normatif  yang  dalam  proses  pengumpulan  data  utama  nya menggunakan data sekunder. Tipe penelitian yang di lakukan dalam penulisan ini adalah penelitian hukum (l egal reseacht ) yaitu penelitin yang mengkaji rumusan masalah yang terdapat dalam penelitian dengan meneliti peraturan perundang-undangan terkait yang berlaku. Prinsip per se illegal adalah pendekatan yang di anggap tepat untuk digunakan dalam  pemecahan  masalah  kasus  ini,  yang  mana  dalam  fungsinya  untuk  menentukan apakah  suatu  perjanjian  atau  aktivitas  tersebut  bersifat  menghambat  atau  mendorong persaingan. Good corporate goverment bisa menjadi acuan bagi KPPU dalam menentukan batasan kegiatan dalam monopoli yang di lakuka oleh BUMN.
Kata kunci: BUMN, pelanggaran persaingan usaha, praktik monopoli
Volume 2 Nomor 1 Februari 2021 Halaman 1-24
Editorial Office : Faculty of Law, Jambi University, Jalan Lintas Sumatera, Jambi 36122, Indonesia.
zaaken@unja.ac.id http://online-journal.unja.ac.id/zaaken
ISSN Print   : 2721-5318 ISSN Online: 2721-8759

## A. PENDAHULUAN
Perkembangan  di  dunia  usaha  pada  saat  ini  membuat  persaingan  usaha  sangatlah berpariatif tidak menutup kemungkinan pula pelaku usaha menggunakan cara-cara yang tidak di benarkan dalam proses persaingan dalam dunia usaha yang menyebabkan pelanggaran bagi persaingan usaha. Persaingan itu sendiri merupakan sebuah kegiatan diantara pesaing didalam pasar  untuk  memperoleh  apa  yang  diinginkan  didalam  pangsa  pasar  berupa  daya  beli  yang tinggi oleh masyarakat atas produk yang ditawarkan masing-masing pelaku usaha. 1 Termaktup di dalam Undang-Unang Nomor 5 Tahun 1999 kegiatan yang mendominasi dapat dikatagorikan sebagai pelanggaran terhadap persaingan usaha yang sehat. Bahwa merujuk kepada point (b) pertimbangan pembentukan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 mengenai larangan praktik monopoli  dan  persaingan  usaha  tidak  sehat  dinyatakan  bahwa  dalam  demokrasi  ekonomi memandang hak dan peluang yang setara dari setiap pelaku usaha dalam melaksanakan segala kegiatannya  didalam  pangsa  pasar  mengenai  kegiatan  atas  barang  yang  diproduksi  serta pemasarannya. Demikian akan mampu mendorong pertumbuhan ekonomi akibat terjalinnya persaingan yang natural atau sehat diantara pelaku usaha pesaing . Termaktup pula dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 mengenai acuan kebijakan politik perokonomian bangsa serta hukum perekonomian bangsa Indonesia harus menjunjung dasar falsafah demokrasi ekonomi kerakyatan. 2 Terealisasinya proses persaingan yang wajar diantara pelaku usaha dalam pangsa pasar menggambarkan hukum telah berjalan dengan semestinya, namu pada praktiknya masih banyak  pelaku  usaha  yang  masih  belum  bisa  menerapkan  perintah  persaingan  usaha  yang sehat  sehingga  menjadikan  pelanggaran  terhadap  prinsip  persaingan  itu  sendiri,  demikian daripada itu terbitnya keputusan presiden Nomor 75 Tahun 1999 tentang Komisi Pengawas Persaingan  Usaha  untuk  melaksanakan  mandat  sebagai  instansi  negara  melalui kewenangannya mengenai hak mengatur dan mengatur praktik persaingan usaha tidak sehat, dalam setiap kegiatan usahanya demi menjamin kepastian hukum bagi setiap pelaku usaha. 3 Agar dapat terciptanya pangsa pasar yang sehat dengan rasa keadilan yang merata bagi setiap
1 Mudrajat  Kuncoro,  “Strategi  Bagaimana  Meraih  Keunggulan  Kompetitif”  (Jakarta:  Erlangga,  2005), hlm. 86.
2 Rachmadi Usman, “Hukum Persaingan Usaha Di Indonesia” (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2004), hlm. 10.
3 Ibid , hlm. 13.
pelaku  usaha,  maka  setiap  kegiatan  usaha  yang  dilaksanakan  oleh  siapapun  harus  terhindar dari kegiatan yang dapat mencederai persangan usaha yang sehat. 4
Peranan  pemerintah  atau  negara  dalam  meningkatkan  serta  menjamin  perekonomian bangsa  sangatlah  sentral,  negara  dalam  upayanya  melalui  BUMN  sebagai  implementasi penjamin kesejahteraan orang banyak, BUMN sendiri dapat diartikan sebagai badan usaha yang melaksanakan  perintah  negara  karena sebagian  besar  atau  seluruh  modal usahanya  dimiliki neggara. 5 Dalam  pelaksanaanya  BUMN  di  kecualikan  untuk  memonopoli  pangsa  pasar  atas kepentingan negara dalam menjamin kesejahteraan umum yang termaktup dalam Pasal 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945 pada dasarnya dapat dikecualikan pada sektor tertentu yang berhubungan  dengan  kesejahteraan  orang  banyak. 6 Pelaksana  monopili  yang  di  kecualikan terdapat  pada  Pasal  51  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  yang  mana  harus diselenggarakan oleh BUMN atau instansi yang di tunjuk oleh pemerintah 7 . Monopoli memang pada prinsipnya dapat di kecualikan namun untuk pelaksanaan praktik monopoli lah yang tidak dapat di kecualikan dan di benarkan. Dapat diartikan bahwa termaktup dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Monopoli diartikan sebagai penguasaan dalam pangsa pasar yang dilakukan satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha mengenai kegiatan pembuatan  dan  penjualan  barang  dan    atau  atas  penggunaan  jasa  tertentu, 8 sedangkan mengenai praktik monopoli ditinjau dari Pasal 1 ayat (2) diartikan sebagai suatu kegiatan di dalam  pangsa  pasar  dengan  terpusatnya  kegiatan  ekonomi  yang  dikontrol  satu    atau  lebih pelaku  usaha  yang  berdampak  kepada  dikuasaninya  suatu  kegiatan  seperti  pembuatan  dan penjualan mengenai barang atau jasa tertentu dengan berdampak pada pelanggaran terhadap prinsip  persaingan  yang  sehat  sehat  dapat  menggangu  hak  orang  lain  atau  terganggunya kepentingan umum. 9 Dengan demikian posisi BUMN sebagi pelaku usaha lebih di untungkan dalam  pangsa  pasar,  namun  hal  tersebut  kerap  kali  disalah  gunakan  yang  mengakibatkan
4 Binoto Nadapdap, “Hukum Acara Persaingan Usaha” (Jakarta: Jala Permata Aksara, 2009), hlm. 3.
5 “Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara,” n.d.
6 “Pasal 33 Undang-Undang Dasar1945,” n.d.
7 “Pasal 51 Undang-Undang  Nomor 5 Tahun 1999 Tentang  Larangan Praktik Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat,” n.d.
8 “Pasal  1  Ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Larangan  Praktik  Monopoli  Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat,” n.d.
9 “Pasal  1  Ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Larangan  Praktik  Monopoli  Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat,” n.d.
penyelewengan  terhadap    Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  oleh  perusahaan  BUMN sendiri.
Berbagai  kegiatan  dan  perjanjian  yang  dilarang  dikenal  didalam  prinsip  pelaksanaan persaingan usaha yang sehat agar menciptakan keadilan bagi setiap pelaku usaha, termasuk aktivitas  perjanjian  yang  dilarang  dimana  diantara  pelaku  usaha  ketika  melaksanakan kegiatannya dengan maksud membatasi pesaing lain dan dapat merugikan pelaku usaha lain. Adanya  anggapan  pelaku  usaha  yang  memiliki  ekonomi  lebih sejahtera  akan  mempengaruhi pelaku usaha dibawahnya yang dirasa tidak memberi keadilan. 10 Untuk mencegah timbulnya berbagai  pelanggaran  terhadap  persaingan  usaha  dan  mendorong  perkembangan  ekonomi, dalam  hukum  persaingan  maka  mengatur  perjanjian  tidak  dilarang  dan  perjanjian  yang dilarang.  Jika  kita  amati  pada  setiap  transaksi  bisnis  yang  dilakukan  para  pelaku  uaha  tidak terlepas dari perjanjian antar pelaku usaha untuk saling menunjang kegiatan usahanya. Dalam penelitian  ini  membahas  mengenai  pelanggaran  perjanjian  penetapan  harga  merupakan sebagian bentuk perjanjian yang tidak diperbolehkan dalam persaingan usaha, yakini dengan maksud memperoleh laba setinggi mungkin dari setiap kegiatan yang dilakukan pelaku usaha yang terlibat. Dampak dari perjanjan penetapan harga ini mengarah kepada kemampuan dalam mengatur  harga  dalam  pangsa  pasar,  dengan  demikian  akan  diperolehnya  kekuatan  untuk menguasa  pasar  dengan  mengontrol  harga  yang  dapat  mengganggu  pesaingnya  dengan menimbulkan dampak yang merugikan bagi pelaku usaha lain. 11
Dalam  persaingan  usaha mengenal  dua  prinsip  pendekatan  masalah  yaitu prinsip rules  of reasons dan per se ilegall , yang dimaksud dengan prinsip rules of reasons adalah suatu metode pendekatan masalah untuk membuat evaluasi mengenai akibat yang di timbulkan dari setiap kegiatan terhadap prinsip persaingan yang sehat, 12 prinsip per se illegal diartikan sebagi sebuah metode pendekatan masalah yang ditafsirkan jika setiap tindakan atau perbuatan perjanjian yang  dilakukan  tidak  sesuai  dengan  prinsip  persaingan  yang  sehat,  maka  tanpa  melakukan proses  pengungkapan  fakta  lebih  lanjut  mengenai  dampak  yang  dapat  mempengaruhi persaingan  usaha  tidak  sehat  atas  tindakan  perjanjian  yang  dilakukan. 13 Penyalah  gunaan
10 Gunawan  Widjaja,  “Seri  Hukum  Bisnis  Marger  Dalam  Perspektif  Monopoli”  (Jakarta:  Raja  Grafindo Persada, 2002), hlm. 23.
11 Andi Fahmi Lubis dkk, “Hukum Persaingan Usaha Antara Teks Dan Konteks” (Jakarta: KPPU, 2009), hlm 91.
12 Ibid., hlm. 55. 13 Ibid. , hlm. 56.
posisi  dominan  yang  di  miliki  BUMN  sebagai  perusahaan  negara  yang  di  berikan  hak  untuk memonopoli  berbagai  sektor  ekonomi  demi  kepentingan  orang  banyak  tak  kala  dalam pelaksanaanya  tidak  selalu  sesuai  dengan  batasan  yang  diperbolehkan  sesuai  Perundang- undangan.  Dalam  memikul  tanggung  jawab  atas  wewenangnya  KPPU  diharuskan  untuk menciptakan  persaingan  yang  sehat,  didalam  praktiknya  KPPU  masih  menemukan  kasus pelanggaran terhadap persaingan usaha yang di lakukan oleh BUMN seperti kasus yang akan di angkat  oleh  penulis  mengenai  kasus  pelanggaran  persaingan  usaha  oleh  maskapai penerbangan dibawah naungan BUMN hal ini lah yang menjadi perhatian penting bagi KPPU selaku  instansi  negara  sebagai  pelaksana  untuk  mengawasi  serta  menciptakan  iklim persaingan yang sehat.
Bahwa  dugaan  pelanggaran  yang  terjadi  di  sektor  penerbangan  tersebut  dengan  adanya harga tiket pesawat angkutan niaga berjadwal kelas ekonomi berjadwal jangkauan dalam negri pada awal tahun 2019 dirasakan masyarakat masih cukup tinggi meski masa peak season sudah berakhir. Masyarakat menilai harga tiket pesawat tinggi saat peak season masih wajar, karena secara umum terjadi peningkatan permintaan masyarakat namun setelah peak season harga tidak  kunjung  normal.  Adanya  kecenderungan  terkonsentrasi  struktur  pasar  di  industri angkutan udara pada penerbangan dalam negri oleh beberapa maskapai penerbangan, terlebih lagi  konsentrasi  pasar  tersebut  semakin  tinggi  ketika  Garuda  Group  melakukan  Kerja  Sama Operasi  (KSO)  dan/atau  Kerja  Sama  Manajemen  dengan  Sriwijaya  Group  pada  periode November 2018 yang selanjutnya juga memicu adanya pelanggaran terhadap persaingan.
Dari  latar  belakang  pembahasan  penelitian  yang  penulis  kaji  bahwasanya  dapat  ditarik permasalahan  inti  yang  akan  dikaji  berupa  Bagaimana  pelanggaran  persaingan  usaha  tidak sehat  dilakukan  oleh  perusahaan  penerbangan  BUMN?  dan  Bagaimana  pertimbangan  KPPU dalam  memutus  perkara  Putusan  nomor  15/KPPU-I/2019  atas  perusahaan  BUMN?  Dari penelian ini berujuan untuk Untuk mengetahui Bagaimana pelanggaran persaingan usaha tidak sehat  dilakukan  oleh  perusahaan  penerbangan  BUMN  serata  untuk  memahami  Bagaimana pertimbangan  KPPU  dalam  memutus  perkara  Putusan  nomor  15/KPPU-I/2019  atas perusahaan BUMN.

## B. METODE PENELITIAN
Penulis  menggunakan  metode  penelitian  yuridis  normatif,  yang  dalam  proses pengambilan dan pengumpulan data utama nya menggunakan data sekunder yaitu data yang di  peroleh  dari  tinjauan  kepustakaan  berupa  bahan  hukum  primer,  bahan  hukum  sekunder, serta bahan hukum tersier. Maka pendekatn masalah dalam melakukan penulisan penelitian ini  peneliti  menggunakan  pendekatan  peraturan  perundang-undangan  ( statute  approach ), pendekatan kasus ( case approach ) serta pendekatan konseptual (conceptual approach). Cara pendekatan  undang-undang  ini  di  lakukan  dengan  menelaah  semua  peraturan  perundang- undangan dan regulasi yang terkait dengan pokok bahasan penelitian. Sedangkan pendekatan kasus  cara  yang  di  lakukan  dengan  menelaah  kasus  yang  bersangkutan  dengan  pokok pembahasan penelitian. Pendekatan konseptual penulis mempelajari berbagai pandangan atau doktrin yang terdapat didalam ilmu hukum. 14 Dalam proses pengumpulan data yang menjadi sumber  utama  adalah  data  sekunder  atau  data  kepustakaan  dalam  bentuk:  Bahan  hukum primer  yang  di  gunakan  penulis  dalam  proses  penyusunan  penulisan  penelitian  ini  berupa peraturan perundang-undangan terkait dalam pembahasan penelitian yaitu: Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 33 Ayat (2) Tentang Monopoli Oleh Negara, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009  Tentang  Penerbangan,  Peraturan  komisi  Nomor  4  Tahun  2011  tentang  Pedoman Pelaksanaan Pasal 5 tentang penetapan harga. Bahan hukum sekunder penulisan ini di proleh penulis melalui studi kepustakaan dengan menelaah berbagai buku hukum, jurnal, artike yang berkaitan dengan bahasan yang di teliti guna memberi penjelasan prihal bahan hukum primer. Dan  bahan  hukum  tersier  yang  di  gunakan  dalam  proses  penulisan  ini  di  peroleh  melalui internet,  yaitu  untuk  melengkapi  data  dari  bahan  primer  dan  sekunder  penelitian  ini  guna memberi petunjuk atau penjelasan mengenai bahan hukum primer. 15 Cara memperoleh data penluisan  ini  melalui  studi  kepustakaan  dengan  mencari  kasus  terkait,setelah  mendapatkan bahan terkait lalu di lakukan studi kepustakaan dengan mempelajari dan menganalisis sumber data yang berkaitan dengan rumusan masalah.

## C. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
1. Pelanggaran  Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat  Dilakukan  oleh  Perusahaan
14 Ibid. , hlm. 95.
15 Soerjono Soekamto, “Pengantar Penelitian Hukum” (Jakarta: Universitas Indonesia, 2010), 52.

## penerbangan BUMN
Pada dasarnya negara memiliki hak untuk memonopoli, negara melalui BUMN dalam pangsa pasar  dapat  dikecualikan  untuk  memonopoli  pasar  yang  termaktup  dalam  Pasal  33  ayat  (2) Undang-Undang  Dasar  1945  pada  dasarnya  dapat  di  kecualikan  pada  sektor  tertentu  yang berhubungan  dengan  kesejahteraan  orang  banyak. 16 Pengecualian  monopoli  pasar  ini  pula termaktup  dalam  Pasal  51  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  kegiatan  monopoli  dapat dikecualikan dengan di selenggarakan oleh instansi yang di tunjuk pemerintah dalam hal ini BUMN. 17 Pada  prinsipnya  monopoli  tidak  dilarang  atau  dapat  di  kecualikan,  namun  praktik monopoli lah yang tidak dapat dikecualikan dan dibenarkan dalam hukum. Termaktup dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999  Monopoli diartikan sebagai penguasaan dalam  pangsa  pasar    yang  dilakukan  oleh  satu  atau  sekelompok  pelaku  usaha  mengenai pembuatan dan atau penualan barang dan  atau atas penggunaan jasa tertentu 18 ,  sedangkan mengenai praktik monopoli ditinjau dari Pasal 1 ayat (2) diartikan sebagai suatu kegiatan di dalam  pangsa  pasar  dengan  terpusatnya  kegiatan  ekonomi  yang  dikontrol  satu    atau  lebih pelaku  usaha  yang  berdampak  kepada  dikuasaninya  suatu  kegiatan  seperti  produksi  dan pemasaran  dari  barang  atau  jasa  tertentu  dengan  berdampak  pada  pelanggaran  terhadap prinsip  persaingan  yang  sehat  sehat  dapat  menggangu  hak  orang  lain  atau  terganggunya kepentingan umum. 19 Dari definisi praktik monopoli diatas dapat disumpulkan empat hal yang mendasar, sebagai berikut :
1. Terpusatnya kekuatan ekonomi didalam pangsa pasar
2. Penguasaan pasar terpusat pada satu atau lebih  pelaku usaha
3. Akibat dari penguasaan pasar mencederai perinsip persaingan usaha yang sehat
4. Penguasaan pasar tersebut mengakibatkan kerugian bagi kepentingan umum.
Namun  dengan    dimilikinya  hak  memonopoli  pangsa  pasar  tidak  serta  merta memperdayakan  posisi  monopolinya,  sehingga  tidak  serta  merta  pula  di  anggap  melanggar muatan  dalam  Pasal  17  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999.  Namun  jika  pelaku  usaha
16 “Pasal 33 Undang-Undang Dasar1945.”
17 “Pasal 51 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktik Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.”
18 “Pasal  1  Ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Larangan  Praktik  Monopoli  Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.”
19 “Pasal  1  Ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Larangan  Praktik  Monopoli  Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.”
menyalah  gunakan  posisi  monopoli  yang  di  milikinya  ( abuse  of  monopoly )  yang  menjadikan praktik monopoli ini lah yang tidak dapat di kecualikan dan tidak dapat di benarkan di mata hukum,  yang  mana  akibat  dari  penyalahgunaan  hak  monopoli  ini  bisa    mengarah  kepada kegiatan  praktik  monopoli.  Perbuatan  praktik  monopoli  ini  berupa  upaya  mempertahankan atau meningkatkan posisi monopoli nya, kekuatan dalam mengontrol pasar merupakan sebuah kemampuan  yang  dimiliki  pelaku  usaha  akibat  dari  hak  monopoli  yang  dimilikinya, penyalahgunaan dari kekuatan monopoli yang diperoleh suatu pelaku usaha dapat bertindak kepada  kegiatan  yang  dapat  membatasi  atau  menghilangkan  tekanan  terhadap  persaingan salah  satunya  dengan  menentukan  harga,  sehingga  dapat  membatasi  ( entry  barriers )  pelaku usaha naru dalam pasar
Transportasi udara merupakan sebuah layanan transportasi yang sangat dibutuhkan pada saat ini, dengan memiliki beberapa keunggulan dari transportasi udara salah satunya memiliki jangkauan yang lebih luas dan mampu menjangkau dari suatu daerah ke daerah lain dengan jarak tempuh yang relatif cepat dan sulit untuk dijangkau dengan moda transportasi darat atau pun transportasi laut karena keadaan geografis. 20 Maka dari itu pengaturan pelaksanaan sektor transportasi  udara  harus  berada  dibawah  kendali  negara  langsung  demi  menjamin kesejahteraan orang banyak. Yang dimaksud dengan transportasi udara termaktup dalam Pasal 1 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang penerbangan adalah pesawat udara, pesawat terbang,  dan  helicopter.  Pada  prinsipnya  penerbangan  harus  berlandaskan  pada penyelenggaraan kegiatan penerbangan yang terstruktur agar mampu menjamin keselamatan dan  kenyamana  pengguna  jasa  termasuk  terhadap  harga  yang  merakyat,  dan  selalu memperhatikan prinsip persaingan usaha yang sehat. 21
Faktor yang dapat mempengaruhi pelanggaran persaingan usaha dikenal dengan perjanjian yang  tidak  diperbolehkan  dan  kegiatan  yang  tidak  diperbolehkan.  Yaitu  kegiatan  diantara pelaku usaha dalam melaksanakan kegiatannya dengan maksud membatasi pesaing lain dan dapat merugikan   bagi pelaku saha lain atau pesaing didalam pangsa pasar. 22 Kegiatan yang dilarang didefinisakan sebagai  suatu kegiatan melakukan  penguasaan pasar atas suatu produk dan  pemasaran  mengenai  barang  dan  atau  jasa  tertentu  yang  dilakukan  oleh  pelaku  usaha
20 Hutagaol,  “Penerbangan  Perintis  Dalam  Mengembangkan  Perekonomian  Di  Pulau  Karimun  Jawa,” Jurnal Manajemen Transportasi & Logistik Vol. 05 N (2018): hlm. 162.
21 “Pasal 1 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009 Tentang Penerbangan,” n.d.
22 “Pasal  4  Ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Larangan  Praktik  Monopoli  Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.”
terkait  dengan  mengakibatkan  kerugian  bagi  pelaku  saha  lain  atau  pesaing  didalam  pangsa pasar. 23 Beberapa  pengecualian  diatur  dalam  Undang-Undang  No.5  Tahun  1999  termaktup pada  Pasal  51  mengenai pemberian  hak  dalam memonopoli  pasar  yang  dilaksanakan  BUMN dan atau insansi yang ditunjuk untuk melaksanakan monopoli negara prihal sektor produksi dan atau pemasaran mengenai barang atau jasa demi menjamin kesejahteraan orang banyak. Muatan dari Pasal 51 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 mengatur materi memuatan prihal hubungan yang kompleks antara hukum persaingan usaha dengan Badan Usaha Milik Negara sebagai  penjamin  kesejahteraan  orang  banyak,  yang  secara  internasional  masih dipertentangkan.  Berpedoman  pada  negara-negara  maju  dengan  sistim  ekonomi  yang  lebih modern  yang  telah  menghentikan  hak  untuk  monopoli  negara  yang  baru,  yang  mana pengontrolan  terhadap  monopoli  negara  dilakukan  melalui  hukum  persaingan  usaha  agar memberi keadilan dan daya saing yang sehat didalam pasar. 24
Demikian yang menjadikan pelanggaran terhadap persaingan usaha masih marak  terjadi di sektor  penerbangan.  Pada  tahun  2019  terdapat  lima  kasus  adanya  indikasi  pelanggaran persaingan usaha yang dilakukan perusahaan penerbangan yang diusut dan ditangani Komisi Pengawas  Persaingan  Usaha,  berupa  pelanggaran  adanya  dugaan  dihalang-halanginya penjualan  tiket  maskapai  Air  Asia  pada  agent  travel  online,  terdapat  dugaan  kasus  rangkap jabatan yang dilakukan antara PT. Garuda Indonesi dengan PT. Sriwijaya Air, adanya dugaan pelanggaran  penetapan  tarif  kargo,  dugaan  pelanggaran  penetapan  harga  dan  kartel  tiket pesawat domestik, serta travel umrah yang dengan salah satu maskapai yang terlibat yakini PT Garuda Indonesia. 25
Pelanggaran persaingan usaha rangkap jabatan dapat diartikan jika seseorang menduduki jabatan  yang  penting  dalam  dua  perusahaan  yang  bergerak  dalam  pasar  sejenis  atau  dua perusahaan  yang  bersaing  ( direct  interlock )  dengan  demikian  akan  berpotensi  besar menimbulkan  hubungan  horizontal  yang  mana  dapat  pula  menimbulkan  strategi  bersama seperti  penetapan  harga,  penetapan  jumlak  produksi,  dan  alokasi  pasar. 26 Dan  dapat  pula
23 “Pasal 17 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang  Larangan Praktik  Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.”
24 Knud  Hansen,  “Undang-Undang  Larangan  Praktek  Monopoli  Dan  Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat” (Jakarta: PT Tema Baru, 2002).
25 KPPU, “Siaran Pers – KOMISI PENGAWAS PERSAINGAN USAHA,” accessed December 28, 2020, https://kppu.go.id/siaran-pers/.
26 Pasal 26 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktik Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat
menjadikan adanya indikasi hubungan vertikal yang mengakibatkan integrasi vertikal dalam pangsa  pasar  bersangkutan.  Berdasarkan  aturan  yang  termaktup  dalam  Peraturan  Komisi (perkom)  Nomor  7  Tahun  2010,  yang  mengatur  tentang  rangkap  jabatan,  berdasarkan ketentuan  umum  peraturan  ini,  bahwa  dengan  adanya  hubungan  antara  jabatan  direksi lembaga  keuangan  dengan  jabatan  direksi  perusahaan  non  sectoral  keuangan  dapat menimbulkan  tekanan  mengenai  untuk  pesaing  lain  dalam  upaya  memperoleh  penguasaan pasar  yang  dominan  akibat  dari  adanya  rangkap  jabatan. 27 Dengan  memiliki  kekuatan penguasaan pasar oleh pelaku usaha hal ini dapat menjadikan cikal bakal terjadinya tindakan prilaku anti persaingan yang menyebabkan pelanggaran persaingan usaha, yang mana dapat menimbulkan  dampak    merugikan  berbagai  kalangan  mulai  dari  pemerintah,  pelaku  usaha pesaing,  serta  masyarakat  sebagai  konsumen.  Dengan  demikina  para  pelaku  usaha  tersebut mampu  mengontrol  pangsa  pasar  dengan  menetapkan  berbagai  syarat  perdagangan  yang menyulitkan  pelaku  usaha  lain  dengan  maksud  membatasi  persaingan  diantara  para  pelaku usaha  sejenis  didalam  pangsa  pasar,  dengan  demikian  konsumen  dirugikan  karena  tidak mendapatkan  persaingan  mengenai  harga    maupun  kualitas  atas  barang  atau  jasa  yang ditawarkan  dalam  pangsa  pasar.  Kegiatan  usaha  demikian  dengan  membatasi  persaingan diantara  pelaku  usaha  sejenis  atau  membatasi  pelaku  usaha  lain  untuk  bersaing  didalam pangsa  pasar  dapat  berpotensi  kepada  tindakan  kriminal. 28 dengan  demikian  BUMN  seperti kasus  yang  penulis  angkat  pada  sektor  penerbangan  yang  memiliki  posisi  dominan  akibat adanya  rangkap  jabatan  yang  dilakukan  berbagai  maskapai  penerbangan  di  indonesia  yang mana akibat yang dapat di timbulkan dari posisi dominan ini secara teori dapat berkembang kepada pelanggaran lain atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999. Seperti tindakan akibat dimilikinya posisi dominan suatu perusahaan mampu mengontrol pasar dengan menetapkan harga atas barang atau jasa yang ditawarkan, bahkan dapat melakukan tindakan yang dapat menyingkirkan  pelaku  usaha  pesaing  dengan menyebabkan  terjadinya hilangnya  persaingan didalam  pangsa  pasar.  Dengan  demikina    akan  ada  pelaku  usaha  atau  masyarakat  yang dirugikan.
27 “ Peraturan Komisi Nomor 7 Tahun 2010 Tentang Pedoman Jabatan Rangkap Sesuai Ketentuan Pasal 26 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.”
28 Anang  Triyono,  “Penyalahgunaan  Posisi  Dominan  Oleh  Pelaku  Usaha:  Studi  Kasus  Pada  Audit  PT Telekomunikasi Indonesia Tbk” (Universitas Indonesia, 2010).
Kegiatan  kartel  merupakan  sebuah  prilaku  dengan  adanya  persekongkolan  atau persekutuan  yang  dilakukan  oleh  beberapa  pelaku  usaha  sejenis,  dampak  dari  kegiatan persekongkoan  ini  terjadi  diantara  pelaku  usaha  yang  terlibat  agar  mampu  mengontrol produksi, harga, atau penjualannya untuk memperoleh posisi monopoli. 29 Mengutip pendapat dari  Didik  J.  Rachbini  apabila  didalam  pangsa  pasar  sejenis  para  pelaku  usaha    melakukan kordinasi  dengan  tujuan  mengontrol  pasar,  dapat  dikatakan  kegiatan  tersebut  merupakan sebagai  praktik  kartel,  dengan  maksud  untuk  dapat  menetapkan  harga,  jumlah  produksi barang,  dan  pembagian  wilayah  pemasaran.  Dengan  demikian  kegiatan  tersebut  dapat dikatagorikan  sebagai  pengendalian  pasar  secara  horizontal  ( horizontal  restraint ). 30
Pelanggaran  kartel  ini  sendiri  pada  peraktiknya  sangat  sulit  untuk  diungkap  karena keterbatasan wewnang komisi pengawas persaingan usaha yang terbatas konsep teory liniency program dapat dijadikan sebuah solusi dalam menekan pelanggaran kartel di Indonesia yang mana  leniency  program  ini  sebagi  bentuk  pengecualian  terhadap  pelaku  yang  terindikasi melakukan pelanggaran kartel. Bagi pelaku kartel yang mengaku dan memberikan informasi kepada  komisi  pengawas  persaingan  usaha  akan  mendapatkan  amnesti  atau  insentif  yaitu keringanan  hukuman,  dengan  adanya  kewajiban  bagi  pelaku  usaha  tersebut  memberikan kemudahan akses data dan informasi kepada KPPU terhadap prilaku yang dilakukan dilakukan Perjanjian penetapan harga atau dikenal price fixing agreement termaktup pada Pasal 5 ayat (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999,  sebuah  tindakan  kesepekatan  yang  dilakukan diantara pelaku usaha untuk menentukan harga mengenai barang atau jasa yang dijual kepada masyarakat  atau  konsumen  dengan  menimbulkan  kerugia  terhadap  pelaku  usaha  pesaing. 31 Demikian prilaku ini termasuk kepada perjanjian yang bersifat horizontal, demikian perjanjian ini  dapat  berdampak  kepada  kurangnya  persaingan  yang  maksimal  diantara  pelaku  usaha, serta  dapat  bepotensi  menghambat  pesaing  baru  unuk  bersaing  pada  pasar  sejenis.  Karena dalam  hal  ini  pula  akan  mengakibatkan  harga  dapat  dikontrol  oleh  pelaku  usaha  dan pesaingnya dengan melakukan perjanjian pembatasan produk dan sebagainya, dengan adanya pihak yang dirugikan. 32
29 Rachmadi Usman, Op. Cit., hlm. 283. 30 Didik. J. Rachbini, “Ekonomi Politik: Kebijakan Dan Strategi Pembangunan” (Jakarta: Granit, 2004), hlm. 124.
31 Rachmadi Usman, Op. Cit. , hlm. 212. 32 Ningrum Natasya Sirait, “Asosiasi & Persaingan Usaha Tidak Sehat” (Medan: Pustaka Bangsa Press, 2003), hlm. 21.
Kegiatan penguasaan pasar termaktup dalam Pasal 19 Undang-Unang Nomor 5 Tahun 1999 yang  mana  dapat  diartikan  sebagai  kegiatan  yang  menghalangi  kegiatan  pesaing  lain  dalam melakukan, dengan mengakibatkan tidak ada produsen lain yang menjadi pesaing yang sama didalam  pangsa  paar.  Didalam  hukum  persaingan  usaha  sejatinya  tidak  melarang  kegiatan penguasaan  pasar  apabila  diperoleh  secara  natural  dan  tidak  merugikan  kepentingan  pihak lain.  Parameter  dalam menentukan  persaingan  yang  wajar  dapat  dilihat apabila  para  pelaku usaha bersaing untuk mendapatkan konsumen dengan meningkatkan kualitas produk masing- masing  untuk  ditawarkan,  terhindar  dari  kegiatan  yang  menyimpang  dan  kegiatan  dilarang yang  dapat  mengakibatkan  pelanggaran  terhadap  aturan  perundang-undangan  terkait,  serta menciptakan keleluasaan bagi pelaku usaha lain untk bersaing tanpa tekanan untuk masuknya pelaku usaha pesaing ( barrier to entry ) dapat dijadikan sebagai tolak ukur dalam menentukan persaingan usaha  yang sehat 33
Pelanggaran  persaingan  usaha  sendiri  didasasri  karena  adanya  persaingan  antar  pelaku usaha sejenis, maka adanya persaingan diantara pelaku usaha menimbulkan berbagai cara dan strategi pasar yang tidak dibenarkan dalam prinsip persaingan yang sehat dalam memperoleh konsumen, bahkaan tidak memperhatikan peraturan yang berlaku dengan tujuan memperoleh konsumen  dalam  pangsa  pasar,  maka  tidak  menutup  kemungkinan  pula  pelanggaran- pelanggaran lain terhadap persaingan akan terus terjadi di sektor penerbangan.
Teori yang di gunakan dalam pembahasan penelitian ini menggunakan teori bentuk dan sifat hubungan  hukum 34 dalam  pelayanan  bagi  kepentingan  publik  yang  merupakan  kajian  untuk mencermati hubungan antara kebijakan pemerintah yang memberikan hak monopoli kepada perusahaan negara. Berdasarkan Pasal 51 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 dinyatakan bahwa pemerintah dapat melakukan monopoli, dapat dipahami bahwa BUMN sebagai badan hukum publik yang dibentuk oleh pemerintah merupakan subjek hukum yang dapat berbuat berbagai  tindakan  atau  perbuatan  hukum  berkaitan  dalam  melaksanakan  hubungan  hukum, pengelolaan  harta  kekayaan  sendiri,  kepengurusan  perusahaan,  pemenuhan  hak  dan kewajiban, serta mampu menggugat atau digugat dimuka pengadilan.
Teori  lain  yang  digunakan  adalah  teori  organ,  dimana  BUMN  merupakan  badan  hukum sebagai  subjek  hukum  realitas,  dalam  kata  lain  tidak  bertindak  sendiri,  hal  ini  dalam
33 Susanti  Adi  Nugroho,  “Hukum  Persaingan  Usaha  Di  Indonesia”  (Jakarta:  Kencana  Prenada  Media Group, 2012), hlm. 233.
34 Chaidir Ali, “Badan Hukum” (Bandung: PT. Alumni, 2005), hlm. 21.
pelaksanaanya  terdapat  organnya  yaitu  komisaris  dan  direksi  guna  mencapai  tujuan  organ tersebut. 35 Dalam  teori  organ  ini  membahas  bagaimana  bentuk  dan  sifat  hubungan  hukum dalam pelayanan bagi kepentingan publik yang merupakan kajian untuk mencermati hubungan antara  kebijakan  pemerintah  yang  memberikan  hak  monopoli  kepada  BUMN  dengan kewenangan  yang  dimiliki  BUMN  tersebut  dalam  mengelola  berbagai  sektor  dalam  sumber daya alam dan berbagai cabang produksi penting bagi kelangsungan hidup masyarakat banyak.

## 2. Dasar pertimbangan KPPU dalam memutus pelanggaran terhadap persaingan usaha yang dilakukan oleh BUMN (studi kasus Putusan Nomor 15/KPPU/2019)
PT.  Garuda  Indonesia  dan  beberapa  maskapai  lainnya  sebagai  maskapai  penerbangan dibawah naungan BUMN sebagai perwakilan dari negara yang diamanatkan melalui Undang- Undang  Nomor  19  Tahun  2003  Tentang  Badan  Usaha  Milik  Negara  untuk  menjamin kesejahteraan  orang  banyak.  Dalam  sistem  monopoli  BUMN  sejatinya  untuk  melindungi kepentingan orang banyak, maka dari itu negara dapat berfungsi sebagai regulator, korporator, dan pelindung rakyat dalam mencegah pemusatan ekonomi oleh satu pelaku atau sekelmpok pelaku usaha. 36 Pemberian hak monopoli pasar yang di miliki BUMN sejatinya tidak melanggar persaingan  usaha  apabila  dijalankan  berdasarkan  batasan-batasan  yang  termuat  dalam Undang-Undang  dalam  melaksanakan  hak  memonopoli  pangsa  pasar.  Good  corporate govermen  dikenal  sebagai  tolak  ukur  dalam  pelaksanaan  kegiatan  usaha  yang  dilakukan pemerintah yang memuat asas asas dalam melakukan kegiatan usaha dalam pangsa pasar. Hal ini pula menurut penulis dapat dijadikan sebagai tolak ukur KPPU dalam memutus pelanggaran terhadap  persaingan  usaha  yang  dilakukan  oleh  perusahaan  milik  negara  atau  BUMN. Bahwasannya didalam Putusan perkara Nomor 15/KPPU-I2019 telah melanggar prinsip Good Corporate Govermen yang mana ditafsirkan sebagai pedoman perusahaan untuk diarahkan dan dikontrol dengan maksud agar memperoleh keselarasan dalam prinsip pertanggungjawaban terhadap stakeholder dengan menjamin dan memperhatikan berbagai peraturan kewenangan pemilik, direktur, pemegang saham, masyarakat sebagai konsumen, serta pemerintah. Dengan
35 E. Utrecht dan Mohammad Saleh Djindang, “Pengantar Dalam Hukum Indonesia” (Jakarta: PT.Ichtiar Baru, 1983), hlm. 41.
36 Aminuddin Ilmar, “Hak Menguasai Negara Dalam Privatisasi BUMN” (Jakarta: kencana prenada media group, 2012), hlm. 74.
maksud  agar  mampu  menciptakan  kemampuan  mendapatkan  wewenang  dalam  perusahaan agar mampu menjamin pertanggungjawaban terhadap stakeholder. 37
Berdasarkan  penjelasan  diatas  mengenai  definisi  mengenai  good  corporate  govermence dapat  ditarik  sebuah  kesimpulan  bahwa  inti  dari  pelaksanaan  sistem  good  corporate govermence  memuat  berbagai  prinsip  dalam  menjalankan  perusahaan  untuk  dapat mencermati  kesepadanan  dari  kewenangan  yang  dimiliki  dalam  menjalankan  persahaan dengan memperhatikan pemegang saham serta kepentingan masyarakat luas atau konsumen yang  menjadi  sasaran  utama  dalam  pangsa  pasar.  Dengan  memperhatikan  pula  keselarasan antara kewenangan stakholders direksi, komisaris, dan pemegang saham perlu diatur dengan sebaik mungkin dengan menggunakan prinsip-prinsip good corporate govermence, sehingga perusahaan  dapat  menjalankan  suatu  kegiatan  usahanya  dengan  terpenuhnya  seluruh kepentingan  stakeholder,  termasuk  kepentingan  masyarakat  luas  sehingga  terciptanya  iklim usaha yang sehat di setiap pelaku usaha.
Menurut  Toto  pranoto  berpendapat,  pada  praktiknya  seringkali  menghadapi  berbagai tantangan  yang  menghambat  kegiatan  pelaksanaan  good  corporate  govermence  BUMN, terdapat  tiga  faktor  utama  yang  dapat  mempengaruhi  pelaksanaan  good  corporate govermence. Pertama, adanya kepentingan dari pemerintah dalam setiap tindakan perusahaan yang kadang kala tidak sesuai dengan aturan, yang menyebabkan manajemen BUMN kesulitan dalam  menentukan  objektifitas  perusahaan.  Kedua,  adanya  campurtangan  politik  dalam penempatan  direksi,  sehingga  adanya  keterbatasan  kewenangan  yang  dimiliki  manajemen sehingga menghambat dalam mengambil keputusan yang objektif. Faktor ketiga, adanya sistem insentif yang kurang menarik diberikan kepada manajemen yang menyebabkan kinerja yang kurang maksimal karena terbentur dengan berbagai batasan. 38
Pengaturan  mengenai  berbagai  prinsip  good  corporate  govermence  pada  BUMN  tertuang didalam Keputusan Mentri BUMN Nomor: PER-01/MBU/2011 tentang penerapan tata Kelola perusahaan  yang  baik  ( good  corporate  govermence )  pada  BUMN.  Termaktup  pada  Pasal  3 penerapan  praktek  good  corporate  govermance  yanh  harus  dilaksanakan  BUMN  sebagai berikut. Pertama mengenai prinsip transparansi, yang mana penerapan keterbukaan di setiap pengambilan  keputusan  dan  penerapan  keterbukaan  di  setiap  penyampaian  informasi
37 Indra Surya & Ivan Yustiavandana, “Penerapan Good Cor Porate Governance (Mengesampingkan Hak- Hak Istimewa Demi Kelangsungan Usaha)” (Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2006), hlm. 25.
38 Toto  Pranoto,  “Privatisasi,  GCG  dan  Kinerja  BUMN”  (Jakarta:  Lembaga  Management  Fakultas Ekonomi UI, 2010).
mengenai perusahaan. kedua mengenai prinsip akuntabilitas, yang mana mengenai kepastian fungsi, pelaksanaan dan pertanggungjawaban organ dengan maksud agar setiap pelaksanaan kegiatan    perusahaan  yang  efektif.    Mengenai  prinsip  ketiga  tentang  pertanggungjawaban (responsibility),  yang  mana  mengenai  pengelolaan  perusahaan  dengan  memperhatikan kesesuaian  terhadap  muatan  yang  terdapat  dalam  regulasi  peraturan    perundang-undangan serta prinsip korporasi yang sehat. Keempat, mengenai prinsip Kemandirian (independency), yang  berkaitan  mengenai  pengelolaan  kegiatan  perusahaan  dilakukan  dengan  cara professional  tidak  adanya  muatan  kepentingan  pribadi  dari  setiap  tindakan  yang  telah menyimpanng atas peraturan perundang-undangan serta prinsip korporasi yang sehat. Prinsip kelima,  megenai  prinsip  kewajaran  (fairness)  yang  mana  mengenai  upaya  pemenuhan  hak stakeholders  atau  pemangku  kepentigan  akibat  dari  adanya  suatu  perjanjian  dan  peraturan perundang-undangan,  berhubungan  mengenai  keadilan  dan  kesetaraan  stakeholders perusahaan. 39 Dalam  melaksanakan  berbagai  prinsip good  corporate  govermence dalam pengelolaan  BUMN  termuat  pada  keputusan  mentri  dengan  tujuan  agar  pengelolaan  BUMN yang lebih kompetitif dalam pangsa pasar, sehingga perusahaan milik negara dapat terhindar dari pelanggaran terhadap persaingan.
Dengan demikian pelaksanaan prinsip good corporate govermence pada BUMN  termaktup pada Pasal 4 Keputusan Mentri BUMN Nomor: PER-01/MBU/2011 pada BUMN 40 , bertujuan :
1. Mampu  memaksimalkan  daya  saing  BUMN  dengan  mampu  bersaing  dipasar  dalam maupun luar negri, sehingga tercapainya tujuan dari BUMN itu sendiri;
2. Dapat memacu penyelenggaraan BUMN secara profesional, efisien, dan efektif, dengan mampu  memberdayakan  serta  meninngkatkan  fungsi  independensi  organ  persero dan organ perum;
3. Dapat meningkatkan kesadaran atas tanggungjawab sosial yang dimiliki BUMN atas kepentingan  maupun  kelestarian  lingkungan  di  sekitar  BUMN  dan  mengoptimalkan peran  organ  persero  dan  organ  perum  disetiap  pengambilan  keputusan  dan melaksanakan setiap perbuatan didasari pada nilai moral yang luhur serta ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan;
39 “Pasal 3 Keputusan Menteri Negara BUMN Nomor : PER-01/MBU/2011 Tentang Penerapan Tata Kelola Perusahaan Yang Baik (Good Corporate Governance) Pada BUMN,” n.d.
40 “Pasal 4 Keputusan Menteri Negara BUMN Nomor : PER-01/MBU/2011 Tentang Penerapan Tata Kelola Perusahaan Yang Baik (Good Corporate Governance) Pada BUMN,” n.d.
4. Mampu  meningkatkan  peranan  BUMN  untuk  berkontribusi  dalam  perekonomian nasional;
5. Mampu menciptakan peningkatan ekonomi melalui investasi.
Dalam  hal  ini  berdasaarkan  kasus  perkara  yang  termuat  dalam  putusan  Nomor 15/KPPU/2019  bahwasannya  PT.  Garuda  Indonesia  dan  maskapai  lain  dibawah  naungan BUMN lainnya telah mencederai prinsip good corporate govermence selaku perusahaan milik negara  untuk  melaksanakan  peran  pemerintah  dalam  melayani  pelayanan  publik. Bahwasannya  penerapan  prinsip  goog  corporate  government  diharapkan  agar  perusahaan memiliki  tanggung  jawab  terhadap  stakeholders,  Dengan  demikian  prinsip  pertanggung jawaban perusahaan harus dilakukan berdasarkan peraturan yang berlaku mengenai berbagai perbuatan  dan  prilaku  dalam  menjalankan  perusahaan,  seperti  masalah  perpajakan perusahaan,  kesehatan  dan  keselamatan  kerja  dalam  melaksanakan  setiap  kegiatan perusahaan,  hubungan  industrial,  pengaturan  lingkungan  hidup  sehingga  tidak  merusak lingkungan,  dan  sebagainya.  Prinsip  pertanggung  Jawaban  ini  berkaitan  erat  dengan  moral setiap manusia, manusia dalam mengelola perusahaan harus mampu bertanggung jawab atas setiap  peraturan  yang  dibuatnya.  Dalam  lingkup  hukum  positif  di  Indonesia  sebuah  aturan ditetapkan  pada  perundang-undangan  untuk  dapat  dijadikan  sebuah  ukuran  mengenai kemanfaatan  dan  pengaruh. 41 Dan  kasus  perkara  yang  termuat  dalam  putusan  Nomor 15/KPPU/2019  telah  mencederai  prinsip  kemandirian,  mengenai  penerapan  perlakuan  adil sehubungan  dengan  pemenuhan  hak  stakeholder  berlandaskan  pada  perundang-undangan yang berlaku. Melalui sistem fariens atau Kesetaraan dan Kewajaran bisa diterapkan sebagai faktor  yang  bisa  mendorong  sebagai  memonitoring  dan  memberikan  jaminan  terlaksananya perlakuan  yang  adil  bagi  pelaku  usaha  didalam  pangsa  pasar.  Dengan  demikian  diharapkan para pelaku usaha dapat meminimalisir berbagai prilaku praktik tercela yang dapat merugikan kepentingan pihak lain dalam pangsa pasar.
Hal  ini  yang  yang  dapat  dijadikan  pertimbangan  oleh  KPPU  dalam  kasus  serupa  yakini pelanggaran-pelanggaran terhadap persaingan usaha yang dilakukan oleh BUMN. Dalam kasus yang  penulis  angkat  dalam  Putusan    Nomor  15/KPPU-I/2019  tindakan  yang  dilakukan  PT. Garuda  Indonesia  serta  maskapai  lainnya  yang  terlibat  dinyatak  bersalah  melakukan
41 Sukarno  Aburaera,  “Filsafat  Hukum  Teori  Dan  Praktek”  (Jakarta:  Kencana  Prenada  Media  Group, 2013), hlm. 159.
pelanggaran terhadap persaingan usaha berdasarkan pada Pasal 5 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 mengenai pengaturan penetapan harga.  Namun demikian pada perkara ini, Majelis Komisi menilai prilaku concerted action yang terjadi pada para terlapor sebagai wujud meeting of minds diantara para terlapor,  sehingga tidak terpenuhinya unsur perjanjian pada Pasal 11. Yang mana termaktup pula pada Perkom Nomor 4 Tahun 2010, mengenai pemenuhan unsur perjanjian kartel pada pasar harus adanya konspirasi diantara pelaku usaha tidak terbukti. Oleh sebab itu seluruh terlapor terbebas dari ancama Pasal 11
Perkara ini diusut karena adanya penelitian inisiatif dari Komisi Pengawas Persaingan Usaha dengan  membentuk  tim  monitioring  atas  pelayanan  jasa  angkutan  udara  niaga  pelayanan angkutan kelas ekonomi dengan ruter penerbangan pelayanan dalam negri. Atas dasar kegiatan yang  dilakukan  para  pihak  didalam  perkara  yang  terdapat  dalam  Putusan  Nomor  15/KPPU- I/2019 prilaku yang terjadi oleh para perusahaan penerbangan yang berdasarkan pembuktian yang dilakukan majlis komisi bahwasanya telah terpenuhinya unsur-unsur yang terdapat pada Perkom Nomor 4 Tahun 2011 acuan terhadap pelanggaran Pasal 5 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 yang mana dalam Putusan Nomor 15/KPPU-I/2019, sebagai berikut:
1. Unsur  pelaku  usaha.  Perusahaan  atau  para  pelaku  usaha  pesaing  yang  melakukan kesepakatan penetapan harga pada Putusan Nomor 15/KPPU-I/2019 yaitu Terlapor I (PT  Garuda  Indonesia)  Persero  Tbk,  sebagai  Terlapor  II  PT  (Citilink  Indonesia), Terlapor III (PT Sriwijaya Air), Bahwa Terlapor IV (PT NAM Air), Bahwa Terlapor V (PT Batik Air Indonesia), Bahwa Terlapor VI (PT Lion Mentari), sebagai Terlapor VII (PT Wings Abadi).. Dalam hal ini semua pelaku usaha tersebut berdasarkan surat izin pendirian  PT  para  pelaku  usaha  merupakan  badan  hukum  yang  dibuat  dan berkedudukan  di  wilayah  yurisdiksi  hukum  Indonesia  serta  menyelenggarakan aktivitas usahanya di Indonesia.
2. Unsur perjanjian. Bahwasannya dalam perkara yang terjadi tidak terdapat perjanjian tertulis  akan  tetapi  prilaku concretd  action atau  parallelism  yang  dilakukan  para terlapor.  Demikian  termasuk  perilaku  penetapan  harga  secara  bersamasama ( concerted  action )  dalam  bentuk  pencabutan  izin  rute  atau  pengurangan  frekuensi, concerted  action  atau  parallelism  yang  didukung  adanya  plus  factors  sehingga concerted  action ini  bukan  merupakan  tindakan  independen  dari  para  Terlapor, melainkan sebagai hasil kesepakatan para Terlapor ( meeting of minds ). yang didukung oleh plus  factors tidak  didasarkan  pada  tindakan  independen  dari  para  terlapor
melainkan  berdasarkan  kesepakatan meeting  of  minds berupa  kesamaan  prilaku meniadakan diskon pada waktu yang hampir bersamaan dan membuat kesepakatan berupa meniadakan tiket harga yang rendah di pasar untuk membatasi ketersediaan serta  untuk  menjaga  harga  tinggi  pada  layanan  jasa  angkutan  udara  niaga penerbangan domestik kelas ekonomi, sehingga masuk dalam kesepakatan yang tidak diperbolehkan menurut Undang-Undan Nomor 5 Tahun 1999. 42
3. Unsur  menetapkan  harga,  adapun  unsur  yang  dilakukan  para  pelaku  berdasarkan Putusan  Nomor  15/KPPU-I/2019  yaitu  penetapan  harga,  yang  mana  para  terlapor yang terlibat dipengaruhi aksi serta reaksi pesaing dengan cara saling melihat harga. Hal  ini  dipermudah  oleh  pemasaran  yang  luas  dan  mudahnya  akses  melihat  harga pesaing sehingga memungkinkan terjadinya kontak multi-pasar; Bahwa pelaku usaha angkutan  udara  niaga  berjadwal  menggunakan  strategi  dynamic  pricing  yaitu perubahan harga dilakukan setiap saat dengan melihat harga pelaku usaha lain dengan melakukan  monitoring  harga  dalam  1  (satu)  hari,  para  Terlapor  secara  bersamaan menetapkan  harga  tidak  berdasarkan  kondisi  pasar  mengikuti  permintaan  peak season dan low season sehingga mengakibatkan harga tinggi di konsumen. kesamaan perilaku Para Terlapor tidaklah mungkin terjadi di pasar yang kompetitif jika tidak ada kesepakatan  yang  dilakukan  sebelumnya.  Bahwa  merujuk  pada  Peraturan  Komisi Nomor  4  Tahun  2011,  menyatakan  macam  bentuk  dari  penetapan  harga  yang tercantum  kedalam  aturan  dari  Pasal  5 Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  1999  yang merupakan  bentuk  kesepakatan  menghilangkan  diskon  atas  tiket  yang  ditawarkan, dan  membuat  keseragaman  berupa  mentiadakan  harga  tiket  murah  sehingga mengendalikan ketersediaan  untuk menjaga harga tetap tinggi.
4. Unsur pasar bersangkutan indikasi adanya dugaan pelanggaran terhadap persaingan usaha  didasari  pada  pengertian  produk  sera  pasar  bersangkutan.  Proses  analisi mengenai pasar bersangkutan menjadi tahapan awal dalam menetapkan suatu kasus pelanggaran  terhadap  persaingan  usaha.  Sehingga  tim  peneliti indikasi  pelanggaran dapat  memperoleh  sebuah  data  informasi  mengenai  yang  tepat  mengenai  jenis  dan karakteristik  pasar,  pelaku  usaha  yang  berperan,  serta  dampak  yang  ditimbulkan mengenai  pelanggaran  prinsip  persaingan  usaha  yang  sehat.  Dalam  kasus  ini  yang
42 “Putusan 15/KPPU-I/2019 Hlm. 994,” n.d.
dimaksud  dengan  pasar  produk  ialah  layanan  jasa  angkutan  udara  niaga  berjadwal penumpang kelas ekonomi. Sedangkan dalam kasus ini yang dimaksud dengan pasar geografis ialah seluruh rute penerbangan dalam negeri. 43
5. Unsur  pelaku  usaha  pesaing.  Bahwa  dalam  perkara  a  quo,  Terlapor  I  (PT  Garuda Indonesia) Persero Tbk, sebagai Terlapor II PT (Citilink Indonesia), Terlapor III (PT Sriwijaya  Air),  Bahwa  Terlapor  IV  (PT  NAM  Air),  Bahwa  Terlapor  V  (PT  Batik  Air Indonesia),  Bahwa  Terlapor  VI  (PT  Lion  Mentari),  sebagai  Terlapor  VII  (PT  Wings Abadi). Yakini sebagai pelaku usaha yang menjalankan kegiatan usahanya pada pasar sejenis  yakini  menyediakan  jasa  pengangkutan  transportasi  udara  dengan  cakupan wilayah indonesia atau dalam negri
6. Unsur  konsumen.  Bahwa  konsumen  adalah  setiap  pengguna  jasa  layanan  angkutan udara niaga berjadwal penumpang kelas ekonomi untuk semua jenis pelayanan yang membayar  sejumlah  harga  tiket  tertentu  untuk  keperluan  pribadi  maupun  untuk keperluan pihak lain 44
Dalama putusan 15/KPPU-I/2019 Komosi pengawas menggunakan metode pendekatan per se illegal dalam memutus perkara tersebut, karena pelanggaran terhadap pasal 5 tidak perlu menggunakan penelitian lebih lanjut mengenai dampak dan akibat yang di timbulkan akibat. Metode pendekatan ini sendiri menurut Sutrisno Iwantono, adalah suatu kegiatan melakukan secara inheren yang sifatnya melanggar suatu ketentuan tidak lagi memerlukan pengungkapan fakta mengenai dampak yang ditimbulkan atas suatu tindakan yang dilakukan tersebut 45 Sebab Majelis Komisi hanya melihat unsur formal dugaan adanya pelangaran penetapan harga, yaitu perilaku  penetapan  harga  secara  bersamasama  ( concerted  action )  dalam  bentuk  pencabutan izin  rute  atau  pengurangan  frekuensi.  dimana  pendekatan  yang  melihat  kepada  ada  atau tidaknya  perjanjian  sebagai  unsur  formal  dengan  sendirinya  dianggap  perilaku  illegal  atau melawan hukum. Putusan Majelis Komisi hanya menjatuhkan hukuman berupa perintah untuk para  terlapor  agar  membatalkan  pemberlakuan  penetapan  harga  berdasarkan  kesepakatan dan mengumumkan pembatalan tersebut di media . Hal ini dipertimbangkan Majelis KPPU oleh karena melihat keefektivitasan perjanjian tersebut, dimana dalam konsep pendekatan per se
43 “Putusan 15/KPPU-I/2019 Hlm. 937,” n.d.
44 “Putusan 15/KPPU-I/2019 Hlm. 997,” n.d.
45 Hermansyah, “Pokok-Pokok Hukum Persaingan Usaha Di Indonesia” (Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2008), hlm. 78.
illegal pada  kasus  ini  perjanjian  merupakan  alat  pertimbangan  oleh  Majelis  KPPU  dalam memutus kasus nomor 15/KPPU-I/2019 dalam hal pelanggaran penetapan harga tanpa sanksi pidana pokok.
Dalam  putusan  15/KPPU-I/2019  bentuk  dari  perjanjian  penetapan  harga  bersifat horizontal, perjanjian yang terjadi diantara pelaku dalam kesepakatan penetapan harga dengan terpenuhinya  unsur  “pasar  bersangkutan  yang  sama”  mengenai  larangan  Pasal  5.  Yang dimaksud  dengan  pasar bersangkutan sendiri  diartikan  apabila  terdapatnya  jangkauan  yang sama  didalam  pangsa  pasar  atas  produksi  barang  dan  atau  jasa  yang  ditawarkan.  Maka terpenuhinya  unsur  pasar  bersangkutan  perkara  didalam  putusan  15/KPPU-I/2019  sebagai perjanjian penetapan harga yang bersifat horizontal, yaitu tingkatan produksi kegiatan usaha dari  para  terlapor  adalah  sama  ataupun  disebut  horizontal.  Akibat  dari  adanya  perjanjian penetapan  harga  horizontal  itu  sendiri  akan  menimbulkan  berbagai  hambatan  yang  bersifat horizontal pula dalam pangsa pasar. Prilaku yang dilakukan pelaku usaha mengenai kesamaan tingkat  produksi  yang  mengadakan  penetapan  harga  jika  dicermati  dari  maka  harga  yang disepakati  hanya  akan  diberlakukan  pada  tingkat  produksi  yang  sama.  Namun  dampak  dari penetapan harga horizontal harga yang dihasilkan tidak dapat serta merta diberlakukan pada pelaku usaha yang berada pada tingkat lainnya, kendatipun tidak menutup kemungkinan akan dapat mempengaruhi harga pada tingkat produksi yang berada dibawahnya.
Dalam  sistem  peradilan  yang  lebih  modern  dan  terbatasnya  wewenang  KPPU  dalam menangani suatu perkara penting rasanya bagi KPPU untuk mendesak amendemen Undang- Undang  No.  5  Tahun  1999  dengan  mengusung  penerapan  konsep  liniency  program  untuk membongkar  pelanggaran  terhadap  persaingan  khususnya  praktik  penetapan  harga  di Indonesia  seperti  kasus  yang  tertuang  dalam  putusan  15/KPPU-I/2019.  Konsep  linuency program  ini  diusung  untuk  menekan  angka  pelanggaran  terhadap  persaingan,  yaitu  adanya pengecualian  bagi  pelaku  pelanggaran  terhadap  persaingan  yang  mengaku dan  memberikan informasi kepada komisi pengawas persaingan usaha akan mendapatkan amnesti atau insentif berupa  keringanan  hukuman,  dengan  adanya  kewajiban  bagi  pelaku  usaha  tersebut  untuk memberikan  kemudahan  akses  data  dan  informasi  kepada  KPPU  terhadap  prilaku  yang dilakukan  dilakukan  pelanggaran  terhadap  persaingan  usaha  yang  dilakukan,  hal  ini  karena keterbatasan wewenang yang dimiliki KPPU sehingga sulit dibuktikan, seperti  masalah kartel dan prnrtapan harga yang terjadi diantara pelaku usaha dalam kasus yang diangkat didalam penelitian ini, dengan maksud agar memperoleh data informasi awal mengenai indikasi kartel
yang terjadi. 46 Adanya pemberian amnesti atau insentif keringan hukuman bagi pelaku yang mengaku  dan  atau  memberikan  informasi  ke  KPPU.  Sekiranya  menurut  penulis  dapat membantu  dalam  menciptakan  pesaingan  pasar  yang  sehat,  dengan  keterlibatan  berbagai pihak  dalam  upaya  menekan  angka  pelanggaran  terhadap  persaingan  akan  memberikan kesadaran  bagi  setiap  pelaku  usaha  senantiasa  dalam  melakukan  setiap  kegiatannya berdasarkan hukum dan aturan yang berlaku. Penerapan konsep leniency program ini sudah diterapkan  dibeberapa  negara  dan  terbukti  sukses  dan  efektif  dalam  pembuktian  atas pelanggaran persaingan usaha yang sulit dibuktikan seperti kasus  kartel, persaingan usaha dan lainnya,  seperti  Amerika  Serikat,  Uni  Eropa,  Jepang  dan  Denmark  yang  telah  sukses menerapkan leniency program. 47

## D. PENUTUP

## 1. Kesimpulan
Berdasarkan pembahasan diatas bahwasanya dapat ditarik sebuah kesimpulan yakini BUMN adalah perusahaan negara yang diberikan pengecualian untuk memonopoli pangsa pasar demi kepentingan  dan  kesejahteraan  orang  banyak,  pemberina  pengecualian  untuk  memonopoli pasar tidak serta merta membuat BUMN terhindar dari pelanggaran persainan usaha. Dalam hal  ini  perusahaan  penerbangan  dibawah  naungan  BUMN  yang  terbukti  melakukan pelanggaran terhadap pasal 5 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 prihal prilaku perjanjian penetapan harga. Dalam hal ini PT. Garuda Indonesia, PT Citilink Indonesia, PT Sriwijaya Air, PT NAM Air, PT Batik Air Indonesia, PT Lion Mentari, PT Wings Abadi. Yang mana terpenuhinya unsur penetapan harga berdasarkan peraturan komisi pengawas persainan usaha Nomor 04 Tahun 2011. Dengan menggunakan metode pendekatan per se illegal dalam perkara ini, yang mana  tanpa  memerlukan  penelitian  lanjutan  mengenai  dampak  yang  ditimbulkan  atas perbuatan yang diduga melanggar persaingan usaha. Penetapan harga dalam kasus ini bersifat horizontal  yang  mana  akan  menimbulkan  hambatan  yang  bersifat  horizontal  dalam  suatu pasar.  Sebab  dilihat  dari  kesamaan  tingkat  produksi  para  pelaku  usaha  yang  mengadakan penetapan harga maka harga yang disepakati hanya akan diberlakukan pada tingkat produksi yang  sama. Good  corporate  govermence dapat  dijadikan  sebagi  acuan  bagi  KPPU  dalam
46 Riris  Munadiya,  “Bukti  Tidak  Langsung  (Indirect  Evidence)  Dalam  Penanganan  Kasus  Persaingan Usaha,” Jurnal Persaingan Usaha Edisi 5 , 2011, hlm. 166.
47 Anna Maria Tri Anggraini, “Program Leniency Dalam Mengungkap Kartel Menurut Hukum Persaingan Usaha,” Jurnal Persaingan Usaha Edisi 6 , 2011, hlml. 107.
menentukan  setiap  tindakan  yang  dilakukan  oleh  perusahaan  BUMN  didalam  pangsa  pasar bersifat mendorong atau menghambat persaingan.

## 2. Saran
Dalam  penelitian  ini,  penulis  sadari  masih  banyak  kekurangan  dalam  proses  penyusunan penelitian.  Didalam  kasus  serupa  yakini  pelanggaran  yang  dilakukan  oleh  BUMN  komisi pengawas  persaingan  usaha  dapat  menggunakan good  corporate  govermence dalam  upaya pencegahan  dan  penanggulanan  bagi  perusahaan    yang  terindikasi  melanggar  persaingan usaha,  mengingat  adanya  hak  untuk  memonopoli  pasar  yang  di  berikan  kepada  perusahaan negara dalam hal ini BUMN maka pengaturan hak monopoli haruslah lebih kompleks dan ketat sehingga  dapat  mencegah  berkembangnya  monopoli  pasar  menjadi  praktik  monopoli  yang melanggar  persaingan  usaha.  Dapat  dikatakan  bahwa  dalam  pelanggara  persaingan  usaha diliatka.  Menurut  penulis  rasanya  KPPU  harus  menerapkan  konsep  liniency  program,  yang mana sistem ini lebih modern untuk diterapkan pada masa sekarang ini, bahwa penggunaan konsep pendekatan ini diharapkan dapat mencegah dan mempermudah proses penyelesaian atas terjadinya pelanggaran terhadap persaingan usaha dengan adanya partisipasi yang tinggi dari setiap pelaku usaha atau konsumen atas adanya indikasi pelanggaran terhadap persaingan usaha yang dilakukan oleh pelaku usaha didalam pangsa pasar.

## DAFTAR PUSTAKA
Aminuddin  Ilmar, Hak  Menguasai  Negara  Dalam  Privatisasi  BUMN ,  Jakarta:  kencana prenada media group, 2012.
Anang Triyono, Penyalahgunaan Posisi Dominan Oleh Pelaku Usaha: Studi Kasus Pada Audit PT Telekomunikasi Indonesia Tbk. , Universitas Indonesia, 2010.
Andi  Fahmi  Lubis,  dkk, Hukum  Persaingan  Usaha  Antara  Teks  Dan  Konteks, Jakarta: KPPU, 2009.
Anna  Maria  Tri  Anggraini,  Program  Leniency  Dalam  Mengungkap  Kartel  Menurut Hukum Persaingan Usaha, Jurnal Persaingan Usaha Edisi 6 , 2011.
Binoto Nadapdap, Hukum Acara Persaingan Usaha,  Jakarta: Jala Permata Aksara, 2009.
Chaidir Ali, Badan Hukum , Bandung: PT. Alumni, 2005.
Didik.  J.  Rachbini. Ekonomi  Politik:  Kebijakan  Dan  Strategi  Pembangunan ,  Jakarta: Granit, 2004.
E. Utrecht dan Mohammad Saleh Djindang, Pengantar Dalam Hukum Indonesia ,  Jakarta: PT.Ichtiar Baru, 1983.
Gunawan Widjaja, Seri Hukum Bisnis Marger Dalam Perspektif Monopoli, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2002.
Hermansyah, Pokok-Pokok  Hukum  Persaingan  Usaha  Di  Indonesia ,    Jakarta:  kencana prenada media group, 2008.
Hutagaol,  Penerbangan  Perintis  Dalam  Mengembangkan  Perekonomian  Di  Pulau Karimun Jawa, Jurnal Manajemen Transportasi & Logistik Vol. 05 N (2018).
Indra  Surya  &  Ivan  Yustiavandana, Penerapan  Good  Cor  Porate  Governance (Mengesampingkan  Hak-Hak  Istimewa  Demi  Kelangsungan  Usaha) ,  Jakarta: kencana prenada media group, 2006.
Knud Hansen, Undang-Undang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat ,  Jakarta: PT Tema Baru, 2002.
KPPU. “Siaran Pers – KOMISI PENGAWAS PERSAINGAN USAHA.” Accessed December 28, 2020. https://kppu.go.id/siaran-pers/.
Mudrajat  Kuncoro, Strategi  Bagaimana  Meraih  Keunggulan  Kompetitif, Jakarta: Erlangga, 2005.
Ningrum  Natasya  Sirait, Asosiasi  &  Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat ,  Medan:  Pustaka Bangsa Press, 2003.
Peter  Mahmud  Marzuki, Penelitian  Hukum ,  Jakarta:  kencana  prenada  media  group, 2006.
Rachmadi  Usman, Hukum  Persaingan  Usaha  Di  Indonesia, Jakarta:  Gramedia  Pustaka Utama, 2004.
———, Hukum Persaingan Usaha Di Indonesi a, Jakarta: Sinar Grafika, 2013.
Riris  Munadiya,  Bukti  Tidak  Langsung  (Indirect  Evidence)  Dalam  Penanganan  Kasus
Persaingan Usaha, Jurnal Persaingan Usaha Edisi 5 , 2011.
Soerjono Soekamto, Pengantar Penelitian Hukum , Jakarta: Universitas Indonesia, 2010.
Sukarno Aburaera, Filsafat Hukum Teori Dan Praktek ,  Jakarta: kencana prenada media group, 2013.
Susanti Adi Nugroho, Hukum Persaingan Usaha Di Indonesia , Jakarta: kencana prenada media group, 2012.
Toto  Pranoto, Privatisasi,  GCG  Dan  Kinerja  BUMN ,  Jakarta:  Lembaga  Management Fakultas Ekonomi UI, 2010.