## VARIANSI ANGGARAN DAN REALISASI ANGGARAN BELANJA STUDI KASUS PEMERINTAH DAERAH
PROVINSI DKI JAKARTA *)
Haryo Kuncoro *
Fakultas Ekonomi Universitas Negeri Jakarta

## Abstract
The variance of spending is a common figure in any public sectors or even private sectors. In one  hand,  budget  is  a  statement  of  performance  estimation  to  be  achieved  in  term  of money.  On  the  other  hand,  the  budget  realization  is  an  actual  achievement  report.  They could  be  different  from  each  other  because  of  the  pragmatic  changes  in  many  factors. Consequently,  the  difference  of  those  magnitutes  indicates  asymmetric  information.  This paper aims at analyzing the variance of expenditure in the case of Jakarta province over the period of 2004-07. Based on the statistical analysis, we conclude that the comparative theory did  not  hold.  As  the  richest  country  in  Indonesia,  Jakarta  tended  to  set  spending  budget (direct  and  indirect  expenditures)  differently  across  semester.  When  we  investigate  across both period and expenditure items, Jakarta did tend to set spending overestimate budget. In short, there were significant budgetary slacks. Those findings above could be associated with the classical problem in coordination of functions, programs, and activities.
Keywords :   Variansi  Anggaran,  Belanja  Langsung  dan  Tidak  Langsung,  Teori  Komparatif, Asimetri Informasi

## Pendahuluan
Anggaran  pada  dasarnya  merupakan  pernyataan  mengenai  estimasi  kinerja  yang  hendak dicapai  selama  periode  waktu  tertentu  yang  dinyatakan  dalam  ukuran  finansial.  Lingkup sektor publik di Indonesia mengenal Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN)  di  tingkat  pusat  maupun  RAPBD  di  tingkat  daerah.  Pada  pasal  1  UU  17  tahun  2003 tentang  Keuangan  Negara,  APBD  diartikan  sebagai  rencana  keuangan  tahunan pemerintahan  daerah  yang  disetujui  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD). Rancangan tersebut memuat pos-pos pendapatan dan belanja yang menjadi sasaran atau target yang hendak dicapai selama satu tahun.
Laporan Realisasi Anggaran merupakan bagian dari Laporan Keuangan Pemerintah Daerah seperti  yang  disyaratkan  dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  24  tahun  2005  tentang Standard  Akuntansi  Pemerintah.  Secara  operasional,  Menteri  Dalam  Negeri  telah menindaklanjutinya  dengan  mengeluarkan  Kepmendagri  Nomor  13  tahun  2005  tentang Pedoman  Pengelolaan  Keuangan  Daerah  sehingga  setiap  Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah (SKPD)  dapat  meningkatkan  kualitas  pengelolaan  dan  transparansi  laporan  keuangan.
*) Paper ini dikembangkan  dari laporan  penelitian  Analisis &  Evaluasi  APBD  DKI  Jakarta  2004-2007,  kerja sama  antara  Pemerintah  Daerah  Provinsi  DKI  Jakarta  dengan  Fakultas  Ekonomi  UNJ.  Penulis menyampaikan penghargaan kepada semua pihak yang terlibat hingga terlaksananya penelitian ini. Terima kasih secara khusus ditujukan kepada Rida Prihatni dan Tresno Eka Jaya atas bantuan teknisnya. Isi  tulisan  ini  merupakan  pandangan  pribadi  sehingga  kesalahan  sepenuhnya  bersumber  dari  (dan menjadi tanggung jawab) penulis.
Penyusunan  anggaran  di  publik  merupakan  suatu  proses  yang  cukup  rumit.  Hal  tersebut berbeda  dengan  penganggaran  pada  sektor  privat.  Anggaran  pada  sektor  privat merupakan  bagian  dari  rahasia  perusahaan  yang  tertutup  untuk  publik.  Sebaliknya  pada sektor  publik,  anggaran  justru  harus  diinformasikan  kepada  publik  untuk  dikritik  dan didiskusikan  untuk  mendapat  masukan.  Anggaran  sektor  publik  merupakan  instrumen akuntabilitas  atas  pengelolaan  dana  publik  dan  pelaksanaan  program-program  yang dibiayai dari uang publik (Mardiasmo, 2005).
Dalam  pelaksanaannya,  perubahan-perubahan  atas  rencana  anggaran  yang  telah ditetapkan  sebelumnya  lazim  dilakukan.  Praktik  yang  berlaku  adalah  Anggaran  Murni  dan Anggaran  Perubahan.  Anggaran  murni  adalah  anggaran  awal  seperti  termaktub  dalam RAPBD.  Anggaran  Perubahan  adalah  anggaran  yang  ditetapkan  setelah  RAPBD  berjalan. Selisih  besaran  antara  realisasi  dengan  anggaran  yang  ditetapkan  ini  menjadi  perhatian utama.  Besaran  angka  tersebut  secara  tidak  langsung  mengungkapkan  kapasitas  SKPD dalam penyusunan anggaran.
Secara  teknis,  perkiraan  keadaan  yang  akan  terjadi  di  masa  mendatang  menjadi pertimbangan  penting  dalam  penyusunan  anggaran.  Keadaan  internal  yang  berada  di bawah  kendali  semestinya  bisa  diakomodasikan  dengan  baik.  Persoalan  yang  muncul adalah  perubahan-perubahan  eksternal  yang  berada  di  luar  kendali  sehingga  sulit diperkirakan.  Kemampuan  melihat  jauh  ke  depan  semacam  ini  yang  akan  menentukan ketepatan  anggaran  dengan  realisasinya.  Selisih  antara  anggaran  dengan  realisasinya menjadi indikator ”keberhasilan” penyusunan anggaran. Sebagai konsekuensinya, penyusun cenderung selalu bersikap mencari aman dengan menetapkan anggaran pada angka yang relatif rendah dengan harapan agar dapat dengan mudah dicapai realisasinya.
Dalam pemahaman akuntansi, masalah selisih anggaran ini erat berkaitan dengan besaran kandungan informasi laporan keuangan. Besaran (kebergunaan) kandungan informasi dapat diketahui  dengan  mengamati  apakah  informasi  akuntansi  memiliki  kandungan  informasi. Kandungan  informasi  tersebut  sekaligus  menunjukkan  keberlakuan  teori  komparatif.  Teori komparatif  menyatakan  bahwa  daerah  yang  miskin  cenderung  untuk  menetapkan anggaran  pendapatan  yang  terlalu  tinggi  ( overestimate  revenue )  dibandingkan  dengan daerah yang relatif lebih kaya (Halim, 2002). Sebaliknya, anggaran belanja ditetapkan terlalu rendah ( underestimate spending ).
Dari  aspek  teori  keagenan,  pemunculan  selisih  anggaran  sekaligus  menunjukkan  terjadinya asimetri  informasi  pada  laporan  keuangan  tersebut.  Pihak  pemerintah  daerah  (sebagai agen)  memiliki  informasi  lebih  (berupa  perubahan-perubahan  yang  terjadi)  atas  anggaran dan laporan keuangannya. Masyarakat umum  (sebagai prinsipal), di sisi lain, hanya memiliki informasi  atas  laporan  keuangan  sebagaimana  yang  terpublikasi  sungguhpun  laporan anggaran  perubahan  telah  diumumkan  pula.  Pihak  yang  berlebih  informasi  dapat  meraih keuntungan  atas  kekurangtahuan  pihak  lain  sehingga  ia  memiliki  dis-insentif  untuk mengungkapkan  kelebihan  informasinya.  Kesemuanya  ini  membawa  konsekuensi  pada ketidakefisienan bagi semua pihak (Stiglitz, 1988).
Solusi  yang  ditawarkan  untuk  mengurangi  ketidakseimbangan  informasi  tersebut  diawali dengan  mengukur  perbandingan  antara  yang  akan  dituju  (anggaran)  dengan  yang  telah dicapai  (laporan  perhitungan  anggaran).  Paper  ini  berupaya  mengamati  variansi  besaran
selisih  anggaran  belanja  dengan  realisasinya.  Untuk  sampai  kepada  target  tersebut, penulisan  paper  ini  akan  dimulai  dengan  tinjauan  literatur.  Studi  empirik  yang  pernah dilakukan  sebelumnya  disajikan  pada  bagian  berikutnya.  Bagian  keempat  menjelaskan metode  analisis  dan  data.  Hasil  analisis  ditampilkan  setelahnya.  Akhirnya  paper  ini  ditutup dengan beberapa catatan akhir.

## Landasan Teori
Masalah  insentif  ( incentive  problem )  dan  informasi  asimetri  di  sektor  publik  telah  lama diidentifikasi  oleh  para  ekonom.  Dua  pihak  yang  bersinggungan  adalah  birokrat  dan masyarakat umum. Teori paling awal mengenai hal ini dikembangkan dalam kerangka kerja model  Niskanen  (1968).  Menurut  Niskanen,  seseorang  ketika  belum  terpilih  menjadi  birokrat akan  berupaya  untuk  memaksimumkan  fungsi  kesejahteraannya  sebagai  anggota masyarakat. Namun, ketika ia sudah terpilih menjadi birokrat, preferensinya menjadi berbeda. Fungsi  kesejahteraan  birokrat  bergantung  pada  seperangkat  variabel,  seperti  gaji, keuntungan  dan  manfaat  atas  posisi  politik  yang  spesifik  diembannya,  reputasi,  dan kekuasaan. Kesemua faktor ini adalah dependen pada besarnya anggaran pemerintah.
Lebih lanjut, dalam pandangan Niskanen, pihak yang lebih kuat ( decisive ) dalam anggaran daerah  bukannya  masyarakat  melainkan  birokrat.  Niskanen  mengasumsikan  bahwa  para birokrat  berperilaku  memaksimisasi  anggaran  ( budget  maximization )  sebagai  proksi  atas kekuasaannya.  Model  birokratik  ini  menegaskan  bahwa  selisih  anggaran  sebagai  hasil  dari perilaku  birokrat  (atau  politisi  lokal)  dalam  memaksimisasi  anggaran  yang  lebih  leluasa menggunakan  anggaran.  McGuire  (1973)  mengistilahkan  perilaku  tersebut  sebagai  model ketamakan  para  politisi  lokal  ( a  greedy  politician’s  model ).  Grossman  (1989;  1990) melukiskannya  sebagai  perilaku  para  politisi  lokal  dengan  cakrawala  pandang  yang menyempit ( myopic behavior ).
Argumen  di  atas  merupakan  tahapan  model  birokratik  yang  paling  sederhana  dalam menjelaskan selisih anggaran. Dalam literatur Ekonomi Publik Lokal ada sejumlah penjelasan lain  yang  dikembangkan  dari  model  birokratik  ini.  Romer  dan  Rosenthal  (1979a),  misalnya, menyatakan bahwa perbedaan anggaran daerah merupakan akibat dari ketidakseimbangan  kekuatan  antara  masyarakat  dengan  birokrat  daerah  dalam pengambilan  keputusan-keputusan  publik.  Romer  dan  Rosenthal  mengistilahkan  hal  ini sebagai “tingkat pembalikan” ( reversion level ).
Model  di  atas  didasarkan  pada  pemungutan  suara  langsung  terhadap  pengeluaran pemerintah  akan  barang  dan  jasa  publik  tertentu.  Menurut  Romer  dan  Rosenthal  (1979a), dengan  superioritas  informasi  yang  dimiliki,  birokrat  pemerintah  daerah  akan  mampu mempengaruhi  suara  mayoritas  hasil  akhir  dari  pengambilan  keputusan-keputusan  publik melalui  agenda  kontrol.  Lebih  lanjut,  Romer  dan  Rosenthal  (1979b,  1980)  dengan  tajam menunjukkan  bahwa  apabila  agenda  anggaran  publik  telah  didominasi  oleh  agen-agen politik  maka  hasil  ( outcome )  dari  anggaran  pengeluaran  tersebut  akan  ditentukan  dengan taktik ancaman ( threat ).
Dougan dan  Kenyon  (1988)  menolak  pendapat bahwa efek stimulatif yang  mengakibatkan selisih anggaran merupakan hasil lobi atas tekanan kelompok-kelompok politik lokal. Menurut Dougan  dan  Kenyon,  kondisi  sebagaimana  yang  dimaksud  oleh  Romer  dan  Rosenthal
(1979b,  1980)  tersebut  lebih  merefleksikan  perubahan  relatif  posisi  kesejahteraan  ( welfare ) dari  berbagai  kelompok  yang  berkepentingan.  Dalam  hal  ini,  Romer  dan  Rosenthal  serta Dougan  dan  Kenyon  tampaknya  hendak  menggunakan  pendekatan  institusi  politik  yang berkembang di masyarakat dalam menjelaskan proses terjadinya selisih anggaran.
Masuknya  faktor  institusi  politik  ke  dalam  analisis  di  atas  memang  memberikan  nuansa tersendiri.  Meskipunpun  demikian,  analisis  dengan  memasukkan  pendekatan  institusi  politik, dalam  praktiknya,  sulit  dimodelkan  secara  empirik.  Dalam  hubungan  ini,  Holtz-Eakin  (1992) mengembangkan  model  analisis  yang  mampu  meliput  perilaku  politisi  (yang  terpilih  dalam pemilihan  umum)  dalam  menghadapi  ketidakpastian.  Politisi  di  daerah  diasumsikan  tetap akan  memaksimumkan  kekuasannya  melalui  penyusunan  agenda  anggaran  yang  mampu memaksimumkan utilitas pemilihnya.
Dalam  analisis  Holtz-Eakin  masyarakat  (konstituen)  akan  membandingkan  antara  paket kombinasi  pajak  dan  pengeluaran  yang  ideal  dengan  paket  yang  disediakan  oleh  politisi pilihannya. Ketika perbedaan antara keduanya berada di bawah level tertentu yang dapat ditoleransi,  masyarakat  akan  mengalihkan  suaranya  pada  kandidat  politisi  yang  lain.  Situasi ini identik dengan “tingkat pembalikan” seperti yang dimaksudkan oleh Romer dan Rosenthal (1979a).  Ketidakpastian  dalam  memperoleh  dukungan  suara  inilah  yang  menyebabkan politisi  yang  sedang  berkuasa  cenderung  untuk  meningkatkan  anggarannya  (Duncombe, 1996).
Oates  (dalam  King,  1984)  menyatakan  bahwa  fenomena  selisih  anggaran  dapat  dijelaskan dengan  ilusi  fiskal.  Bagi  Oates,  selisih  anggaran  merupakan  akibat  dari  ketidaktahuan masyarakat  mengenai  anggaran  itu  sendiri.  Dalam  cakupan  yang  lebih  besar,  ilusi  fiskal  -- sebuah  konsep  yang  diperkenalkan  oleh  Puviani  pada  awal  tahun  1903  --  dapat  diartikan sebagai  kesalahan  persepsi  masyarakat  baik  mengenai  aspek  pembiayaan  maupun pengalokasian  anggaran.  Ironisnya,  keputusan  mengenai  aspek  pembiayaan  dan pengalokasian  anggaran  tersebut  dihasilkan  justru  dari  kesalahan  persepsi  semacam  ini (Schawallie, 1989).
Dalam perkembangannya, penjelasan model ilusi fiskal ini terus berlanjut ke dalam berbagai variasinya. Dalam pemahaman yang lebih luas, ilusi fiskal dimengerti sebagai ketidaktahuan masyarakat atas beroperasinya sektor publik (Turnbull, 1993). Fenomena ilusi fiskal juga dapat dipandang sebagai sebuah elemen dari teori yang lebih luas, yaitu teori yang memasukkan pilihan  ( choice )  individu  yang  ditransformasikan  menjadi  keputusan  kolektif  (Heyndels  dan Smolders, 1994). Pilihan individu secara kolektif termanifestasi dalam pengeluaran pemerintah untuk  penyediaan  barang  yang  bersifat  kolektif  (barang  dan  jasa  publik  lokal)  dan  biaya kolektif dari penyediaan barang dan jasa publik lokal tersebut adalah tarif pajak. Oleh karena itu,  ilusi  fiskal  dapat  terjadi  dan  bersumber  dari  kompleksitas  informasi  atas  kedua  unsur tersebut.
Variasi ilusi fiskal yang pertama berasal dari distorsi pada sisi pengeluaran yang berakar dari ketidakseimbangan  informasi  antara  kebijakan  pengeluaran  dengan  kenaikan  pajak  yang otomatis.  Pemikiran  ini  diajukan  pada  awalnya  oleh  Buchanan  (1967).  Menurut  Buchanan, apabila  perubahan  sistem  penerimaan  diketahui  (langsung  atau  tidak  langsung)  oleh masyarakat  maka  kenaikan  pajak  merupakan  konsekuensi  otomatis  terhadap  kegiatan perekonomian. Kenaikan pajak ini selanjutnya akan menciptakan “seretan fiskal” ( fiscal drag )
sehingga sistem fiskal akan sangat responsif terhadap tingkat inflasi yang pada akhirnya akan berakibat pada kecilnya selisih anggaran.
Dalam  praktiknya,  kenaikan  beban  pajak  yang  riil  bagi  masyarakat  sangat  ditentukan  oleh sifat  dan  struktur  pajaknya.  Pembayar  pajak  bisa  jadi  mengalami  kebingungan  mengenai jumlah  pajak  yang  harus  dibayar  jika  struktur  pajak  sangat  kompleks.  Dengan  demikian, sistem penerimaan pajak yang semakin sederhana diharapkan akan berjalan seiring dengan pengeluaran pemerintah yang semakin rendah. Proposisi ini dalam banyak literatur Ekonomi Publik  disebut  sebagai  hipotesis  kompleksitas  penerimaan  ( revenue-complexity  hypothesis ) dan hipotesis elastisitas penerimaan ( revenue-elasticity hypothesis ). Oleh karena itu, hipotesis ilusi  fiskal  yang  berkembang  adalah  bahwa  upaya  untuk  menghilangkan  distorsi  tersebut akan menjadi determinan penting dalam menetukan besar-kecilnya selisih anggaran.
Variasi ilusi fiskal yang kedua berasal dari distorsi informasi pada sisi pengeluaran pemerintah daerah  yang  dalam  banyak  literatur  Ekonomi  Publik  disebut  sebagai  hipotesis  ilusi  rente ( renter  illusion  hypothesis )  (Pommerehne  dan  Schneider,  1978;  dan  Vasquez,  1983).  Misalkan ada kenaikan pajak daerah, katakan pajak kekayaan ( property ). Kenaikan pajak daerah ini akan  menjadi  tambahan  beban  penuh  bagi  pemiliknya.  Bagi  penyewa  ( renter )  atas  suatu kekayaan,  kenaikan  pajak  tersebut  bisa  jadi  bukan  merupakan  kenaikan  beban  yang senyatanya  ia  hadapi.  Atas  ketidakakuratan  informasi  mengenai  kenaikan  pajak  yang senyatanya ia hadapi ini, para penyewa -- yang pada umumnya diasumsikan bukan sebagai penduduk  setempat  --  akan  menuntut  pengeluaran  pemerintah  setempat  yang  lebih  tinggi sebagai imbalannya (Goetz, 1977). Dengan demikian, internalisasi dampak fiskal antardaerah semacam ini akan berbias pada realisasi kenaikan belanja pemerintah daerah.
Model  birokratik  dan  ilusi  fiskal  pada  prinsipnya  menawarkan  penjelasan  mengenai  sebab dan  kronologi  terjadinya  selisih  anggaran.  Perbedaan  yang  paling  mendasar  antara  model birokratik  dan  model  ilusi  fiskal  adalah  terletak  pada  sudut  pandang  analisisnya.  Model birokratik,  di  satu  sisi,  menelaah  terjadinya  perbedaan  anggaran  dengan  mengambil  sudut pandang  dari perilaku para birokrat di daerah, sedangkan  model ilusi fiskal, di sisi yang lain, mendasarkan kajiannya dari sudut pandang perilaku masyarakat setempat dalam menyikapi keterbatasan informasi terhadap anggaran pemerintah daerah.
Riset tentang variansi anggaran dapat dikategorikan ke dalam dua kelompok besar. Kategori pertama berada pada area pemunculan variansi anggaran dengan titik berat pembahasan pada proses internal penganggarannya, seperti masalah partisipasi, kesenjangan anggaran, sistem,  perilaku,  dan  kinerja.  Beberapa  penelitian  anggaran  di  bidang  sektor  publik  telah dilakukan antara lain oleh Johnson (1982) yang menggunakan pendekatan etnometodologi dalam  penelitian  perilaku  anggaran.  Gordon  dan  Sellers  (1984)  membuktikan  bahwa  sistem informasi akuntansi sejalan dengan sistem penganggaran organisasi.
Untuk  kasus  pemerintah  daerah  di  Indonesia,  Suryani  (2004)  menunjukkan  bahwa  filosofi budaya setempat sangat baik digunakan untuk pedoman penyusunan anggaran daerah di Sumba  Timur.  Munawar  (2006)  menunjukkan  bahwa  karakteristik  tujuan  anggaran berpengaruh secara signifikan terhadap perilaku dan sikap aparat daerah. Rahayu, Ludigdo, dan  Affandy  (2007)  mengamati  penyusunan  anggaran  pada  salah  satu  SKPD  di  provinsi Jambi.  Studi  mereka  bercirikan  sangat  fenomenologis  dalam  mengungkap  berbagai hambatan dalam penyusunan anggaran dari beberapa aspek sehingga terjadi kesenjangan
anggaran.  Falikhatun  (2007)  menelaah  kesenjangan  anggaran  di  organisasi  publik  nir  laba dari  sisi  partisipasi.  Ia  menyimpulkan  variabel  informasi  asimetri  dan  kekompakan  kolektif ( group  cohesiveness ) merupakan  variabel  yang  dapat  memperkuat  pengaruh  partisipasi penganggaran terhadap kesenjangan anggaran ( budgetary slac k).
Secara umum, pendekatan yang digunakan oleh para peneliti di atas lebih bersifat kualitatif dengan  cakupan  yang  lebih  mikro  bahkan  studi  kasus.  Oleh  karena  itu,  simpulan-simpulan yang dihasilkan kurang dapat digeneralisasikan. Di sisi lain, kelompok kedua memposisikan diri pada  area  variansi  anggaran  sebagai  hasil  sebagaimana  yang  terjadi.  Kategori  ini  lebih sering  menggunakan  pendekatan  positivisme.  Analisis  paham  positivisme  beranjak  dari  hasil baru kemudian mengkaji lebih jauh sebab-musababnya secara eksternal. Pendekatan yang digunakan  oleh  kelompok  ini  adalah  lebih  bersifat  kuantitatif  dengan  cakupan  yang  lebih makro. Konsekuensinya, simpulan-simpulan yang dihasilkan lebih dapat digeneralisasikan.
Segaris dengan paham positivisme, kajian pada level  pemerintah daerah di negara-negara maju  telah  dilakukan  sebelumnya  oleh  beberapa  peneliti,  seperti  Rubin  (1987),  Sutter  dan Wilson (1990), Staple dan Rubin (1997), serta Dougherty et.al. (2000) (lihat Halim, 2001). Kajian mereka  tentang  selisih  anggaran  dikaitkan  dengan fenomena  ekonomi  atau  politik  sebagai sumber  terjadinya  tekanan  fiskal  ( fiscal  stress ).  Hasil  beberapa  studi  di  atas  menyimpulkan bahwa  faktor  eksternal  yang  berada  di  luar  kendali  pemerintah  daerah  sangat  dominan dalam menentukan besaran selisih anggaran.
Untuk kasus di negara berkembang, analisis tentang anggaran pemerintah daerah dikaitkan dengan transfer karena lemahnya kondisi keuangan daerah. Slack dan Bird (1983), misalnya, memperoleh  bukti  adanya  efek  substitusi  antara  penerimaan  transfer  dengan  penerimaan lokal  di  Kolumbia.  Mereka  menunjukkan  bahwa  pemerintah  daerah  membelanjakan anggaran  dalam  jumlah  lebih  sedikit  daripada  transfer  yang  didapatkan  sehingga mengurangi  penerimaan  pajak  lokal.  Atas  dasar  ini,  Slack  dan  Bird  menyimpulkan  kecilnya selisih  anggaran,  dalam  arti  pemerintah  daerah  menganggarkan  pengeluaran  yang  lebih kecil  daripada  transfer  yang  diterima  dan  kemudian  mengurangi  penggunaan  sumber keuangan  lokal  dalam  membiayai  anggaran  pengeluarannya.  Temuan  ini  selaras  dengan hasil studi Gallagher (1999) untuk kasus El Salvador.
Untuk  kasus  di  negara  sedang  berkembang  lainnya,  Naganathan  dan  Sivagnanam  (1999) meneliti  pengaruh  transfer  pada  upaya  pengumpulan  pajak  di  daerah.  Menurut Naganathan dan Sivagnanam, studi mengenai pengaruh transfer yang dilakukan di negara maju  lebih  berorientasi  pada  pengeluaran  dan  jarang  yang  memperhatikan  pengaruhnya pada aspek penerimaan. Berdasarkan pengamatan atas data di India selama periode 1969- 84,  mereka  menemukan  bahwa  aliran  transfer  yang  telah  direncanakan  sebelumnya memberikan pengaruh negatif pada upaya pengumpulan pajak di tingkat lokal. Sebaliknya, aliran  transfer  yang  tidak  direncanakan  sebelumnya  memberikan  pengaruh  positif  pada upaya pengumpulan pajak di tingkat lokal.
Kajian tentang selisih anggaran di Indonesia lebih banyak dihubungkan fenomena disparitas. Wuryanto  (1996),  misalnya,  menelaah  kondisi  keuangan  daerah  pada  pertengahan  tahun 1980-an  bersamaan  dengan  kebijakan  penyesuaian  struktural  dan  stabilisasi  yang diimplementasikan  pemerintah.  Sejalan  dengan  langkah-langkah  di  atas,  kebijakan  dalam bidang  anggaran  ditempuh  melalui  pengurangan  secara  substansial  ragam  pengeluaran
pemerintah  pusat  dan  reformasi  perpajakan.  Wuryanto  menyimpulkan  pengurangan anggaran belanja pemerintah ternyata tidak diikuti dengan kebijakan ekonomi regional yang komprehensif  sehingga  semakin  memperburuk  disparitas  antarwilayah  antara  pertengahan tahun 1980-an.
Terkait dengan aspek pertumbuhan ekonomi dan pemerataan pembangunan  antardaerah ini, Majidi (1997) dan Nurmanaf (1999) menunjukkan perbedaan anggaran belanja daerah ini sejalan  dengan  sebaran  PDRB.  Lebih  lanjut,  perbedaan  belanja  dan  PDRB  terkait  pula dengan konfigurasi perbedaan anggaran penerimaannya  (Nazara, 1997). Studi-studi di atas memperlihatkan  daerah  yang  lebih  maju  memiliki  kemampuan  lebih  dalam  meredam perubahan  struktural  yang  terjadi  atas  anggaran  penerimaan  dan  belanjanya  sehingga selisih anggarannya tidak mengalami perubahan yang drastis.
Halim (2001) mengamati tekanan fiskal pemerintah daerah provinsi akibat pemberlakuan UU No.  18/1997  tentang  pajak  daerah  dan  retribusi  daerah.  Menurut  Halim,  UU  tersebut membawa  akibat  pada  labilnya  sektor  penerimaan  daerah  yang  selanjutnya  membawa konsekuensi  rendahnya  tingkat  kepastian  besarnya  anggaran  yang  dapat  dibelanjakan. Tingkat  kepastian  penerimaan  yang  rendah  tersebut  menyebabkan  kemungkinan  adanya pergeseran-pergeseran  pada  komponen  pendapatan  dan  belanja  akan  menjadi  lebih besar.  Melalui  pengujian  statistika  beda  rerata  antara  titik  waktu  1996/97  dengan  1998/99, Halim  sampai  pada  simpulan  bahwa  pemberlakuan  UU  No.  18/1997  ini  berpengaruh  hanya pada penerimaan retribusi daerah (bukan pada penerimaan pajak daerah).
Halim  (2002)  lebih  mendalam  lagi  mengkaji  variansi  PAD  kota  dan  kabupaten  di  Indonesia. Fenomena  perubahan  struktural  yang  dimasukkan  adalah  krisis  ekonomi  1997.  Hasil temuannya  adalah  terjadi  variansi  anggaran  yang  besar  atas  PAD  kota  dan  kabupaten antara  sebelum  dan  sesudah  krisis.  Temuan  menarik  lainnya  adalah  terdapat  hubungan negatif  antara  derajad  otonomi  daerah  dengan  besaran  variansi  anggaran  terutama  di Jawa-Bali dengan di luar Jawa-Bali. Sayangnya, Halim dalam analisisnya tidak menunjukkan apakah  tekanan  fiskal  yang  terjadi  lebih  disebabkan  oleh  pemberlakuan  UU  tersebut  atau karena krisis ekonomi yang secara kebetulan bermula pada waktu yang bersamaan.
Kuncoro  (2005)  menelaah  perbedaan  pendapatan  dan  belanja  pemerintah  daerah  kota dan kabupaten. Ia membedakan tidak hanya antara sebelum dan sesudah krisis tetapi juga antara periode sebelum dan sesudah otonomi daerah. Melalui estimasi persamaan sistem, ia menyimpulkan  terjadi  perubahan  anggaran  yang  signifikan  masing-masing  pada  kedua perbedaan  spektrum  waktu  tersebut.  Secara  lebih  spesifik,  Kuncoro  (2007)  menyimpulkan perbedaan  anggaran  yang  cukup  besar  bukan  hanya  penerimaan  tetapi  juga  pada belanja, transfer, pertumbuhan ekonomi, dan ketimpangan pendapatan regional antarkota dan kabupaten.
Studi-studi di atas menunjukkan beberapa poin penting. Pertama, besaran variansi anggaran secara  umum  berasosiasi  dengan  kondisi-kondisi  yang  bersifat  eksogen,  seperti  perubahan kondisi ekonomi, politik, dan kebijakan pemerintah pusat. Kedua, besaran variansi anggaran berbeda-beda tergantung pada kemampuan ekonomi daerah dalam merespon perubahan eksogen tesebut. Ketiga, besaran variansi anggaran sangat berkorelasi dengan kondisi kinerja keuangan  pemerintah  daerah.  Beberapa  poin  di  atas  memberi  inspirasi  untuk  melakukan sedikit inovasi.
Studi ini berbeda dengan penelitian sebelumnya dalam beberapa hal. Pertama, kasus yang diambil  adalah  provinsi  DKI  Jakarta.  Sebagai  daerah  terkaya  di  Indonesia,  analisis  variansi anggaran  pemerintah  daerah  provinsi  DKI  akan  menunjukkan  keberlakuan  teori  komparatif secara lebih kentara. Kedua, rentang waktu yang diambil adalah periode 2004-2007. Periode ini dipilih sehubungkan dengan tidak adanya perubahan-perubahan yang bersifat struktural baik di bidang ekonomi maupun politik. Ketiga, variansi anggaran yang dianalisis mencakup data  semesteran  dan  mengamati  lebih  jauh  antarpos  anggaran.  Atas  dasar  ketiga  hal tersebut, analisis variansi anggaran akan bisa lebih fokus kepada faktor-faktor internal.

## Metode Penelitian
Paper  ini  lebih  menempatkan  diri  pada  aliran  positivisme.  Oleh  karena  itu,  aspek-aspek  lain yang  berkaitan  dengan  masalah  kebocoran  belanja  tidak  dibahas  dalam  penelitian  ini. Demikian pula, nuansa masalah efisiensi dan efektivitas belanja juga tidak dibicarakan sama sekali.  Penjelasan  di  atas  ditegaskan  secara  eksplisit  untuk  memperkuat  basis  analisis  teori komparatif.
Metode analisis untuk mengamati besaran selisih anggaran belanja antarsemester adalah uji beda rerata. Uji ini merupakan perangkat statistika untuk pengujian hipotesis. Tujuan analisis uji beda  rerata  adalah  untuk  memeriksa  adanya  beda  rerata  dari  dua  kelompok  populasi. Mengingat subjeknya tetap sama dengan beda hanya pada lintas semester, uji beda rerata yang sesuai adalah uji beda rerata berpasangan ( a paired mean difference test ).
Untuk  bisa  melakukan  uji  beda  rerata  berpasangan,  masing-masing  unsur  populasi  (dengan anggota  sampel  sebanyak  n  =  n1  =  n2)  dilakukan  pengurangan.  Hasil  pengurangan  ini kemudian  dihitung  reratanya  ( µ ).  Dengan  sendirinya,  deviasi  standard  ( σ )  juga  dapat diperoleh. Perhitungan teknis uji beda rerata berpasangan kemudian adalah
    = − n σ µ hitung t
Lebih  lanjut,  metode  analisis  untuk  mengamati  besaran  selisih  anggaran  belanja  lintas semester  dan  pos  anggaran  adalah  analisis  variansi  ( analysis  of  variance /Anova).  Tujuan analisis  variansi  adalah  untuk  memeriksa  adanya  beda  rerata  dari  tiga  kelompok  populasi atau  lebih.  Mengingat  yang  hendak  dianalisis  mengetengahkan  dua  faktor  (lintas  semester dan lintas pos anggaran), anova yang sesuai adalah anova dua jalur ( two way anova ).
Analisis  variansi  bertitik  tolak  dari  variansi.  Variansi  merupakan  perbedaan  kuadrat  antara semua nilai dengan reratanya. Variansi dapat berasal dari perbedaan atas rerata total dan atas  rerata  kolom  (baris).  Variansi  yang  disebut  pertama  disebut  variansi  total  (SST, sum  of square  total ).  Variansi  yang  terakhir  disebut  adalah  variansi  kolom  (SSC, sum  of  square column ),  serta  variansi  baris  (SSR, sum  of  square  row ).  Variansi  total,  SST,  diperoleh  dengan cara mengkuadratkan perbedaan setiap nilai terhadap rerata totalnya ( µ t).
[ ] ∑ − = 2 t µ i X SST
Variansi  kolom  diperoleh  dengan  cara  mengkuadratkan  perbedaan  setiap  nilai  di  masing- masing  kolom  terhadap  rerata  di  tiap  kolom  ( µ k).  Logika  yang  sama  bila  diterapkan  untuk baris didapatkan variansi baris [dengan rerata di tiap baris µ b].
[ ] ∑ − = 2 k µ i X SSC ; [ ] ∑ − = 2 b µ i X SSR
Variansi sisa yang tidak bisa dijelaskan (SSE, sum of square error ) merupakan sisa dua variansi yang telah diperoleh sebelumnya.
SSE = SST – SSC – SSR
Masing-masing  nilai  variansi  masih  harus  dikoreksi  dengan  derajad  kebebasan  ( degree  of freedon, DF).  Nilai  SST  dibagi  dengan  N-1,  nilai  SSC  dikoreksi  dengan  C-1,  SSR  dibebani dengan  R-1,  dan  nilai  SSE  disesuaikan  dengan  [(C-1)x(R-1)].  Anova  ditempuh  dengan membandingkan  antara  variansi  kolom  dan  variasi  baris  dengan  variansi  yang  tidak terjelaskan:
( ) [ ] 1) 1)x(R (C SSE 1 C SSC hitung(1) F − − − = − ; ( ) [ ] 1) 1)x(R (C SSE 1 R SSR hitung(2) F − − − = −
N = cacah data; C = cacah kolom; R = cacah baris
Kedua  perangkat  statistika  di  atas  akan  diterapkan  pada  data  Laporan  Perhitungan Anggaran  semesteran  selama  periode  2004-07.  Selama  periode  tersebut,  Laporan Perhitungan Anggaran masing menggunakan format lama, yaitu mengikuti Kepmendagri No. 20 tahun 2002. Klasifikasi yang dianut adalah Belanja Aparatur dan Belanja Pelayanan Publik. Mengikuti pasal 36 Kepmendagri No. 13/2006, Klasifikasi yang dianut adalah belanja langsung dan  belanja  tidak  langsung.  Kelompok  belanja  tidak  langsung  merupakan  belanja  yang dianggarkan  tidak  terkait  secara  langsung  dengan  pelaksanaan  program  dan  kegiatan. Kelompok  belanja  langsung  merupakan  belanja  yang  dianggarkan  terkait  secara  langsung dengan  pelaksanaan  program  dan  kegiatan.  Konversi  ke  dalam  klasifikasi  yang  baru diringkas ke dalam Gambar 1.
Selisih  perhitungan  anggaran  yang  akan  dikaji  difokuskan  pada  pos-pos  belanja  langsung dan  belanja  tidak  langsung.  Pos  belanja  langsung  terdiri  dari  14  item  dan  belanja  tidak langsung  mencakup  75  item  mata  anggaran.  Klasifikasi  masing-masing  jenis  belanja  dapat dilihat pada Tabel 1. Selisih anggaran belanja dinyatakan ke dalam bentuk relatif. Bentuk ini lebih  realistik  daripada  bentuk  absolut  jika  selisih  anggaran  yang  hendak  diperbandingkan adalah  lintas  pos-pos  anggaran.  Selisih  anggaran  dalam  bentuk  relatif  dapat  dinyatakan sebagai:
x100 Anggaran Realisasi Variansi = Gambar 1
Konversi Klasifikasi Belanja
Atas  dasar  formula  tersebut,  ketepatan  panganggaran  ditunjukkan  dengan  skor  variansi anggaran  sebesar  100.  Realisasi  anggaran  yang  tidak  tercapai  ditunjukkan  dengan  skor variansi  anggaran  sebesar  kurang  dari  100.  Realisasi  yang  melebihi  anggaran  dinyatakan dengan  angka  variansi  sebesar  lebih  dari  100 *) .  Atas  dasar  spesifikasi  ini,  pos  belanja  yang ada realisasinya tetapi tidak dianggarkan sebelumnya tidak diikutsertakan ke dalam analisis.
*) Formula perhitungan  variansi  anggaran ini berbeda  dengan Halim  (2002).  Spesifikasi yang digunakan Halim adalah:
x100 Anggaran Realisasi Anggaran Variansi − =
Rumus  ini  memungkinkan  variansi  bertanda  positif  dan  negatif.  Cara  ini  kurang  sesuai  digunakan dalam uji beda rerata dan anova yang berbasis pada rerata hitung ( arithmethic mean ).
dari kepmendagri 29/2002 ke Permendagri 13/2006 pada

## B A U
B A U Belanja Pegawai
Belanja Barang & Jasa
Belanja Perjalanan Dinas
Belanja Pemeliharaan

## B O P B O P
Belanja Pegawai
Belanja Barang & Jasa
Belanja Perjalanan Dinas
Belanja Pemeliharaan
B M B M

## BELANJA TIDAK LANGSUNG
Belanja Pegawai Belanja Pegawai Belanja Barang & Jasa Belanja Modal BELANJA LANGSUNG KEGIATAN Daftar program / Kegiatan ada pada LAMPIRAN A.VII Permendagri 13/2006 KEGIATAN • Gaji & Tunjangan • Tambahan Penghasilan PNS • Belanja Penunjang Operasional KDH/WKDH • Biaya Pemungutan Pajak Daerah a
Anggaran  menggunakan  dua  konsep.  Konsep  pertama  mengacu  pada  anggaran  murni (definisi A). Konsep kedua merujuk pada anggaran perubahan (definisi B). Keseluruhan data mentah  didapatkan  dari  Laporan  Perhitungan  Anggaran  yang  dikelola  oleh  Biro  Keuangan Sekretariat  Daerah  Pemerintah  Daerah  Provinsi  DKI  Jakarta.  Semua  data  telah  terekam  ke dalam format microsoft excel sehingga memudahkan pengolahan selanjutnya.
Tabel 1
Pos Belanja Langsung dan Belanja Tidak Langsung Pos Belanja Langsung Pos Belanja Tidak Langsung 1 Belanja Pegawai 1 Belanja Pegawai 2 Belanja Barang dan Jasa 2 Belanja Bunga 3 Belanja Modal 3 Belanja Subsidi 4 Belanja Hibah 5 Belanja Bantuan Sosial 6 Belanja Bagi Hasil 7 Belanja Bantuan Keuangan 8
Belanja Tidak Terduga
Sumber: Lampiran A.VIII Permendagri No. 13/2006 tanggal 15 Mei 2006
Tinjauan Umum
Jakarta  yang  berperan  sebagai  ibukota  negara  diberi  kedudukan  khusus  sebagai  sebuah provinsi  dengan  nama  Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta.  Sampai  saat  ini,  provinsi  ini  masih memiliki  wilayah  kotamadya  dan  kabupaten  yang  bukan  merupakan  wilayah  otonom. Otonomi  hanya  diberikan  pada  tingkat  provinsi  sehingga  kotamadya  dan  kabupaten tersebut tidak mempunyai APBD sendiri melainkan tercakup ke dalam APBD provinsi.
Pada  tingkat  provinsi  dibentuk  DPRB  sebagai  badan  legeslatif  daerah  dan  Pemerintah Daerah  sebagai  badan  eksekutif  daerah.  Pemerintah  daerah  terdiri  atas  Gubernur  dan perangkat  provinsi  (sekretaris  daerah,  kepala  dinas,  walikota/bupati).  Pada  tingkat kota/kabupaten  dibentuk  dewan  kota/kabupaten  sebagai  mitra  kerja  pemerintah kota/kabupaten.  Anggota  dewan  kota/kabupaten  dipilih  oleh  DPRD  dari  tokoh  masyarakat yang diusulkan kelurahan.
Perannya  sebagai  pusat  pemerintahan  negara,  industri,  perdagangan,  dan  kelengkapan infrastrukturnya mempesona bagi aliran sumber daya modal, manusia, fisik, maupun finansial masuk  ke  kota  ini.  Proses  urbanisasi  total  terjadi  dan  kemudian  berimbas  pada  daerah- daerah di sekitarnya. Jumlah penduduk Jakarta mencapai 12 juta jiwa menjadikannya salah satu kota terpadat di Asia. Kesemuanya ini menjadikan kegiatan ekonomi di wilayah provinsi DKI Jakarta jauh meninggalkan kota-kota lain di Indonesia.
Dalam  hal  keuangan  daerah,  provinsi  DKI  Jakarta  juga  menunjukkan  prestasinya.  Provinsi ini merupakan daerah dengan volume APBD tertinggi atas semua provinsi di Indonesia. Capaian ini  juga  terjadi  pada  sisi  belanjanya.  Pada  tahun  2004  total  belanja  pemerintah  daerah provinsi  DKI  Jakarta  tidak  kurang  dari  20  trilyun  rupiah.  Angka  ini  terus  berkembang  hingga mencapai  34  trilyun  pada  tahun  2007  atau  mengalami  pertumbuhan  rerata  sebesar  12 persen per tahun (lihat Tabel 2).
Diperiksa lebih lanjut masih pada sisi belanjanya, pemerintah daerah provinsi DKI Jakarta juga mempunyai angka belanja langsung dan tidak langsung yang tertinggi di seluruh Indonesia. Selama periode yang sama, angka belanja langsung pemerintah daerah provinsi DKI Jakarta mencapai  12,5  trilyun  rupiah  (2004)  hingga  20,7  trilyun  rupiah  (2007).  Angka-angka  tersebut mencapai hampir 60 persen atas total belanja APBD. Apabila proporsi mengindikasikan skala prioritas,  hal  ini  berarti  belanja  langsung  menjadi  tumpuan  pemerintah  daerah  dalam memfasilitasi pembangunan daerah.
Tabel 2 Struktur Belanja Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta, 2004-2007 (Juta Rupiah) Pos Realisasi Anggaran 2004 2005 2006 2007 A Total Belanja 20.926,390 24.175,451 28.796,316 34.147,937 B Belanja Langsung 12.500,210 14.569,869 17.206,072 20.732,153 Proporsi thd A (%) 59,73 60,27 59,75 60.71 C Belanja Tidak Langsung 8.426,179 9.065,583 11.590,243 13.415,784 Proporsi thd A (%) 40,27 39,73 40,25 39.28 Sumber: Pemda Provinsi DKI Jakarta
Tabel  3  lebih  jauh  mendiskripsikan  perbedaan  antara  realisasi  dengan  anggarannya. Mengikuti  definisi  A,  selama  tiga  tahun  terakhir  rerata  selisih  anggaran  belanja  langsung memperlihatkan  penurunan  yang  berarti.  Secara  umum,  rerata  selisih  anggaran  belanja langsung  mencapai  107  persen.  Artinya,  dalam  satu  tahun  secara  umum  anggaran  yang ditetapkan  dapat  dicapai  bahkan  melebihi  7  persennya.  Pola  yang  berbeda  terjadi  pada selisih  anggaran  penerimaan  pajak  daerah  dengan  definisi  B  khususnya  pada  tiga  tahun terakhir. Mengikuti definisi B, secara keseluruhan belanja langsung relatif lebih sesuai dengan anggaran yang ditetapkan.

## Tabel 3
Statistik Diskriptif Variansi Anggaran Belanja Langsung Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta, 2004-2007 Variansi Anggaran Tahun 2004 2005 2006 2007 Definisi A Rerata 102.21 113.76 112.05 103.45 Maks 208.36 195.12 492.65 220.92 Min 8.36 19.70 9.22 5.14 Median 81.08 119.19 94.76 106.38 DS 66.51 58.19 95.57 62.84 Definisi B Rerata 97.57 113.14 96.91 103.45 Maks 178.67 195.12 197.59 220.92 Min 6.57 24.75 2.51 5.14 Median 81.08 119.19 94.76 106.38 DS 62.66 57.10 62.22 62.84
Sumber: Pemda Provinsi DKI Jakarta
Selisih anggaran belanja terhadap anggaran perubahan tampak lebih kecil daripada selisih anggaran belanja terhadap anggaran murni. Menilik kembali pada definisi selisih anggaran, besaran  variansi  anggaran  setelah  ada  perubahan  anggaran  tampak  lebih  kecil  daripada variansi  terhadap  anggaran  murni.  Hasil  ini  secara  intuisi  masuk  akal.  Perubahan  anggaran dilakukan  pada  saat  RAPBD  berjalan.  Situasi  dan  kondisi  yang  berubah  dapat
diakomodasikan dengan baik sedemikian rupa sehingga sudah semestinya selisihnya menjadi semakin kecil.
Tabel  4  juga  menyajikan  statistik  diskriptif  selisih  anggaran  belanja  tidak  langsung.  Rerata besaran  selisih  anggaran  belanja  tidak  langsung  juga  menunjukkan  kecenderungan  turun. Dibandingkan  dengan  belanja  langsung,  besaran  perbedaan  antara  anggaran  belanja tidak  langsung  dengan  realisasinya  tampak  lebih  beragam.  Hal  ini  diperlihatkan  oleh simpangan baku dan juga oleh perbedaan antara nilai maksimum dan minimum yang lebih besar  daripada  belanja  langsung.  Dengan  menggunakan  ukuran  koefisien  variasi,  simpulan bahwa angka rerata selisih anggaran belanja tidak langsung lebih mewakili daripada angka rerata selisih anggaran belanja langsung akan lebih jelas.
Tabel 4 Statistik Diskriptif Variansi Anggaran Belanja Tidak Langsung Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta, 2004-2007 Variansi Anggaran Tahun 2004 2005 2006 2007 Definisi A Rerata 82.15 84.66 72.22 50.48 Maks 210.84 906.05 182.93 190.26 Min 0.80 2.05 0.53 0.56 Median 82.14 70.51 58.29 26.94 DS 68.70 88.51 53.77 53.91 Definisi B Rerata 80.38 77.61 70.84 50.15 Maks 199.24 183.85 182.93 190.26 Min 0.79 0.89 0.30 0.33 Median 79.18 77.76 59.20 26.76 DS 66.99 54.61 52.77 53.88 Sumber: Pemda Provinsi DKI Jakarta Catatan: DS adalah deviasi standard
Sampai di sini, evaluasi sekilas atas Tabel 3 dan Tabel 4 mengarahkan intuisi kepada simpulan awal  bahwa  variabilitas  selisih  anggaran  potensial  terjadi  pada  besaran  sisi  belanja  tidak langsung (relatif daripada besaran sisi belanja langsung). Apakah hal ini hanya terjadi secara kebetulan  semata  atau  memang  demikian  adanya?  Dua  subbab  berikut  akan memastikannya dengan perangkat statistika inferensial.
Variansi Antarsemester

## Tabel 5
Ringkasan Hasil Uji Beda Rerata Lintas Semester Variansi Belanja Langsung Pemerintah Daerah DKI Jakarta Variansi Anggaran Nilai Uji Tahun 2004 2005 2006 2007 Definisi A t-hitung 16.9780 17.1740 4.4690 9.2727 Definisi B t-hitung 22.8085 19.3746 12.4393 9.2727 Nilai t-tabel (5%; 26) = 2.379 (satu sisi) Sumber: Pemda Provinsi DKI Jakarta (diolah)
Tabel  5  menyajikan  ringkasan  hasil  uji  beda  rerata  lintas  semester  belanja  langsung  untuk setiap  tahunnya.  Nilai  t-hitung  semuanya  lebih  besar  daripada  nilai  t-tabel  pada  derajad kepercayaan sebesar 5 persen, yaitu 2.056. Hasil ini memperlihatkan bahwa selisih anggaran
dengan realisasi anggaran belanja langsung pada pemerintah daerah provinsi DKI berbeda secara signifikan untuk setiap enam bulanannya.
Tabel 6 menyajikan ringkasan hasil uji beda rerata lintas semester atas belanja tidak langsung yang dihitung untuk setiap tahunnya. Nilai t-hitung semuanya jauh lebih besar daripada nilai t-tabel  pada  derajad  kepercayaan  sebesar  5  persen,  yaitu  1.96.  Hasil  ini  memperlihatkan bahwa selisih anggaran dengan realisasi anggaran belanja tidak langsung pada pemerintah daerah  provinsi  DKI  dengan  definisinya  masing-masing  juga  berbeda  untuk  setiap semesternya.

## Tabel 6
Ringkasan Hasil Uji Beda Rerata Lintas Semester Variansi Belanja Tidak Langsung Pemerintah Daerah DKI Jakarta Variansi Anggaran Nilai Uji Tahun 2004 2005 2006 2007 Definisi A t-hitung 38.4128 9.9302 33.8744 13.9028 Definisi B t-hitung 40.6857 46.3426 34.9555 13.7004 Nilai t-tabel (5%; 148) = 2.264 (satu sisi) Sumber: Pemda Provinsi DKI Jakarta (diolah)
Hasil  tersebut  mengungkapkan  tingkat  realisasi  anggaran  untuk  kedua  kategori  belanja memang  tidak  sama  untuk  semester  pertama  dan  semester  kedua.  Realisasi  anggaran cenderung  lebih  melampaui  target  pada  paruh  kedua  pada  masing-masing  tahun. Kemungkinan  penjelasan  yang  dapat  diajukan  sebagai  penyebab  adalah  kurangnya keterpaduan  antara  perencanaan  dengan  penganggaran  dalam  rerangka  waktu  ( time frame ) yang panjang. Konsekuensinya, relevansi program/kegiatan menjadi kurang responsif dengan  permasalahan  yang  dihadapi  serta  kurang  relevan  dengan  peluang  yang  ada. Kesemuanya  ini  menjadikan  konsistensi  dan  sinkronisasi  program  masih  relatif  lemah,  baik secara vertikal maupun horizontal.

## Variansi Antarpos Anggaran
Tabel 7 dan Tabel 8 menyajikan masing-masing ringkasan hasil uji Anova dua jalur lintas 14 pos anggaran  belanja  langsung  dan  75  pos  belanja  tidak  langsung  selama  delapan  semester. Nilai F-hitung pada umumnya lebih besar daripada nilai F-tabel pada derajad kepercayaan sebesar  5  persen,  yaitu  2.027  dan  1.313.  Hasil  ini  memperlihatkan  bahwa  selisih  anggaran dengan realisasi anggaran pada pemerintah daerah provinsi DKI dengan definisinya masing- masing berbeda untuk setiap unit SPKD.
Perkecualian  terjadi  pada  anova  atas  belanja  tidak  langsung  lintas  pos  anggaran  dengan definisi  B.  Jika  pengujian  dilakukan  pada  risiko  sebesar  1  persen,  nilai  F-hitung  lebih  kecil daripada  nilai  kritis  F-tabel  sebesar  2.674.  Ketiadaan  perbedaan  senjangan  anggaran antarpos anggaran ini dapat dimaklumi terkait dengan definisi selisih anggarannya. Selain itu, pos-pos pada belanja tidak langsung pada umumnya bersifat berulang dan selalu ada tiap tahun. Oleh karenanya, penganggarannya menjadi lebih mudah dan selisihnya juga menjadi semakin kecil.
Tabel 7
Ringkasan Hasil Anova Dua Jalur Lintas Semester & Pos Anggaran Variansi Belanja Langsung Pemerintah Daerah DKI Jakarta, 2004-2007
Variansi Anggaran Nilai ANOVA Simpulan F-hitung (1) F-hitung (2) Definisi A 35.2730 4.0900 ada perbedaan selisih anggaran antarsemester di tiap tahun dan antarpos anggaran Definisi B 94.6333 9.0303 ada perbedaan selisih anggaran antarsemester di tiap tahun dan antarpos anggaran Tabel 8
Ringkasan Hasil Anova Dua Jalur Lintas Semester & Pos Anggaran Variansi Belanja Tidak Langsung Pemerintah Daerah DKI Jakarta, 2004-2007
Variansi Anggaran Nilai ANOVA Simpulan F-hitung (1) F-hitung (2) Definisi A 154.9875 3.0717 ada perbedaan selisih anggaran antarsemester di tiap tahun dan antarpos anggaran Definisi B 104.3178 1.6862 ada perbedaan selisih anggaran antarsemester di tiap tahun tidak ada perbedaan selisih anggaran antarpos anggaran
Nilai F-tabel (5%; 7; 518) = 2.027 Nilai F-tabel (5%; 74; 518) = 1.313 Sumber: Pemda Provinsi DKI Jakarta (diolah)
Hasil statistik di atas mengindikasikan bahwa tiap SPKD pada tiap semester bervariasi dalam menetapkan  anggaran  belanja  yang  hendak  dicapai  sebagai  sasarannya  masing-masing. Beberapa  aspek  bisa  diajukan  sebagai  faktor  pendorongnya  adalah  program/kegiatan saling tumpang tindih antar SKPD dan bahkan saling meniadakan. Pengamatan di lapangan menunjukkan  pertanggungjawaban  kinerja  kegiatan  masih  tetap  cenderung  fokus  pada pelaporan  penggunaan  dana.  Hal  demikian  dapat  terjadi  paling  tidak,  sebelum  PP  8/2006 ditetapkan, keterpaduan Laporan Keuangan dengan Laporan Kinerja masih belum jelas.
Dalam  konteks  pelaporannya  itu  sendiri,  spesifikasi  indikator  kinerja  dan  target  kinerja  masih relatif  lemah.  Bahkan  pada  beberapa  kasus,  penetapan  besar  belanja  tidak  didasarkan pada  target  kinerja  keluaran  ( output )  atau  hasil  ( outcome ).  Cara  penetapan  semacam  ini mengakibatkan  volume  output  berubah,  tetapi  total  belanja  tidak  berubah.  Dalam  konteks pembagian fungsi dan kegiatannya, indikator kinerja untuk Belanja  Administrasi Umum  (dulu disebut  Belanja  Rutin)  dan  Belanja  Operasional  dan  Pemeliharaan  (dulu  disebut  Belanja Pembangunan)  masih  tetap  belum  jelas.  Hal  ini  secara  nyata  ditunjukkan  dengan  adanya Belanja  Pegawai  (honor)  pada  tiap  kegiatan.  Secara  keseluruhan,  kelemahan  manajemen keuangan pemerintah daerah pada umumnya dibuktikan dengan fakta bahwa penetapan APBD seringkali terlambat dan perubahan APBD seringkali di akhir tahun anggaran.

## Simpulan
Makalah  ini  mengamati  selisih  anggaran  belanja  yang  terjadi  pada  pemerintah  daerah provinsi  DKI  Jakarta  selama  periode  2004-2007.  Basis  teori  yang  digunakan  sebagai  pijakan adalah  teori  keagenan  dan  teori  komparatif.  Berdasarkan  uji  beda  rerata  dan  anova  dua jalur  lintas  semester  dan  lintas  pos  anggaran  terhadap  belanja  langsung  dan  belanja  tidak langsung, simpulan yang dapat diperoleh adalah terjadi perbedaan selisih anggaran belanja yang secara statistik signifikan.
Bukti  di  atas  menunjukkan  ketidakberlakuan  teori  komparatif.  Sudah  menjadi  pengetahuan umum,  pemerintah  daerah  yang  secara  finansial  miskin  cenderung  selalu  menganggarkan penerimaan  lebih  tinggi  dan  menetapkan  anggaran  belanja  lebih  rendah  dari  tingkat ”kewajaran”.  Paper  ini  menyajikan  fakta  empirik  bahwa  --  pada  sisi  pengeluaran  --  daerah yang  secara  finansial  kaya  (seperti  DKI  Jakarta)  ternyata  juga  cenderung  menganggarkan belanja secara (relatif) lebih rendah dari kemampuan sedemikian rupa sehingga perbedaan anggaran dengan realisasi belanjanya jauh berbeda.
Simpulan  di  atas  memberi  implikasi  bahwa  laporan  resmi  APBD  kurang  memuat  kandungan informasi  yang  bermanfaat  bagi  pengambilan  keputusan.  Hal  ini  sangat  beralasan mengingat  ada  perbedaan  yang  signifikan  antara  informasi  anggaran  dengan  informasi realisasinya.  Lebih  lanjut,  hal  ini  menunjukkan  pula  eksistensi  fenomena  asimetri  informasi antara  pihak-pihak  yang  berkepentingan,  terutama  birokrat  pemerintah  daerah  dan masyarakat.
Sejalan  dengan  otonomi  daerah  dan  desentralisasi  fiskal  yang  terus  berkembang  di Indonesia,  temuan  atas  kasus  di  DKI  Jakarta  ini  dapat  dijadikan  contoh  betapa  lemahnya pengelolaan  keuangan  daerah.  Beriringan  dengan  peningkatan  kemandirian  keuangan daerah,  pemerintah  daerah  di  Indonesia  sepatutnya  juga  mengembangkan  transparansi dan  akuntabilitas  operasi  pemerintahannya.  Satu  indikator  pentingnya  adalah  melalui laporan  keuangan  yang  relevan,  cepat,  akurat,  lengkap,  dan  dapat  diuji  kebenarannya sekaligus  mencerminkan  kinerjanya  melalui  keterpaduan  sistem  antara  perencanaan, penganggaran,  dan  pelaksanaan  serta  pelaporannya.  Sejalan  dengan  itu,  keterlibatan partisipasi  masyarakat  dalam  DPRD  dalam  sistem  tersebut  juga  merupakan  satu  faktor penting yang tidak bisa dikesampingkan.
Paper  ini  masih  sebatas  pada  kajian  selisih  anggaran  pada  aspek  hasil  ( ex  post )  belum menyentuh  pada  penyebab  terjadinya  ( ex  ante ).  Studi  lanjutan  dengan  topik  yang  sama masih  terbuka  dilakukan  dengan  memperhatikan  beberapa  faktor  yang  disebut  terakhir. Sejauh  tersedia,  hasil  pengamatan  dengan  spektrum  data  bulanan  tentu  akan  lebih menjanjikan.  Hal  ini  potensial  ditempuh  dengan  memasukkan  faktor  likuiditas  ( cash  flow ) pemerintah  daerah  sebagai  determinan  selisih  anggaran.  Fakta  yang  sering  terjadi  realisasi anggaran belanja meleset akibat dana segar tidak tersedia pada saat yang tepat.

## Daftar Referensi
Buchanan, J.M.. 1967. Public Finance in Democratic Process. University of North Carolina Press: Chapel Hill.
Dougan, W.R. dan Kenyon, D.A.. 1988. Pressure Groups and Public Expenditures: The Flypaper Effect Reconsidered. Economic Inquiry . 26(1), Januari: 159-70.
Duncombe,  W.D..1996.  Public  Expenditure  Research:  What  Have  We  Learned?. Public Budgeting and Finance . 16(2): 26-58.
Falikhatun.  2007.  Interaksi  Informasi  Asimetri,  Budaya  Organisasi,  dan Group  Cohesiveness Dalam  Hubungan  Antara  Partisipasi  Penganggaran  dan Budgetary  Slack (Studi  Kasus Pada  Rumah  Sakit  Umum  Daerah  Se-Jawa  Tengah. Makalah  Simposium  Nasional Akuntansi X , Makassar. 25-27 Juli.
Gallagher, M.. 1999. An Analysis of Municipal Revenues, Transfers, Population, and Poverty in El Salvador. USAID/El  Salvador .  Contract  No.  519-C-00-00153-00,  Task  Order  No.  15, November 1999, http://www.devtechsys.com/publications/ municipos/mark6.pdf.
Goetz, C.J.. 1977. Fiscal Illusion in the State and Local Finance. dalam T.E. Borcherding, (Ed.),
Budgets  and  Bureaucrats:  the  Sources  of  Government  Growth .  Duke  University  Press Durham: 176-87.
Gordon,  L.A.,  dan  F.E.  Sellers.  1984.  Accounting  and  Budgeting  Sistem:  The  Issue  of Congruency. Journal of Accounting and Public Polic y. 3: 259-292.
Grossman,  P.J..1989.  Intergovernmental  Grants  and  Grantor  Government  Own-Purpose Expenditures. National Tax Journal . 42(4), Desember: 487-94. Grossman, P.J..1990. The Impact of Federal and State Grants on Local Government Spending: A Test of the Fiscal Illusion Hypothesis. Public Finance Quarterly . 18(3), Juli: 313-27. Halim,  A..  2001.  Anggaran  Daerah  dan  Fiscal  Stress,  Sebuah  Studi  Kasus  pada  Anggaran Daerah Provinsi di Indonesia. Jurnal Ekonomi dan Bisnis Indonesia . 16 (4): 346-357.
Halim,  A..  2002. Analisis  Varian  Pendapatan  Asli  Daerah  dalam  Laporan  Perhitungan Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  Kabupaten/Kota  di  Indonesia .  Disertasi Doktor dalam Ilmu Ekonomi, UGM, Yogyakarta, tidak diterbitkan.
Heyndels, B. dan C. Smolders.1994. Fiscal Illusion at the Local Level: Empirical Evidence for the Flemish Municipalities. Public Choice . 80(3/4), Desember: 325-38. Holtz-Eakin,  D..  1992.  Elections  and  Aggregation:  Interpreting  Econometric  Analysis  of  Local Governments. Public Choice . 74(1), Februari: 17-42. King,  D.N..  1984. Fiscal  Tiers:  The  Economics  of  Multi-Level  Government .  George  Allen  and Unwin: London. Kuncoro,  H..  2005. Pengaruh  Transfer  Antarpemerintah  terhadap  Kinerja  Fiskal  Pemerintah Daerah,  Pertumbuhan  Ekonomi,  dan  Disparitas  Pendapatan  Regional,  Kota  dan Kabupaten di Indonesia, 1988-2003 . Disertasi Doktor dalam Ilmu Ekonomi pada Sekolah Pascasarjana UGM Yogyakarta, tidak diterbitkan.
Kuncoro, H.. 2007. Perilaku Asimetris Pemerintah Daerah Kota dan Kabupaten Atas Perubahan Besaran Transfer Dari Pemerintah Pusat. Makalah pada The 1 st Accounting Conference, FE UI, Depok . 7-9 November 2007. Majidi, N.. 1997. Anggaran Pembangunan dan Ketimpangan Ekonomi Antardaerah. Prisma . 3, Maret : 3-16. Mardiasmo. 2005. Akuntansi Sektor Publi k. Andi: Yogyakarta. McGuire, M.C.. 1973. Notes on Grant-in-Aid and Economic Interactions among Governments. Canadian Journal of Economics . 6(2), Mei: 207-21. Munawar. 2006. Pengaruh Karakteristik Tujuan Anggaran terhadap Perilaku, Sikap dan Kinerja Aparat Pemerintah Daerah di Kabupaten Kupang . Tesis, Universitas Brawijaya, Malang, tidak diterbitkan.
Naganathan, M. dan K.J. Sivagnanam. 1999. Federal Transfers and Tax Efforts of States in India. Indian Economic Journal . 47(4), April: 101-10. Nazara, S.. 1997. Struktur Penerimaan Daerah Tingkat Provinsi di Indonesia. Prisma . 3: 17-26.
Niskanen Jr., W.A.. 1968. The Peculiar Economics of Bureaucracy. American Economic Review . 58(2), Mei: 239-305.
Nurmanaf, A.R.. 1999. Kesenjangan Pengeluaran Pembangunan Antarwilayah dan Propinsi di Indonesia. Ekonomi dan Keuangan Indonesia . 47(4), Desember: 415-22.
Pommerehne, W.W. dan F. Schneider. 1978. Fiscal Illusion, Political Institutions, and Local Public Spending. Kyklos . 31(3): 381-408. Rahayu,  S.,  U.  Ludigdo,  dan  D.  Affandy.  2007.  Studi  Fenomenologis  terhadap  Proses Penyusunan Anggaran Daerah Bukti Empiris Dari Satu Satuan Kerja Perangkat Daerah di Provinsi Jambi. Makalah Simposium Nasional Akuntansi X , Makassar. 25-27 Juli.
Romer,  T.  dan  H.  Rosenthal.  1979a.  Bureaucrats  versus  Voters:  On  the  Political  Resource Allocation  by  Direct  Economy  of  Democracy. Quarterly  Journal  of  Economics .  93(4), November: 563-87.
Romer,  T.  dan  H.  Rosenthal.  1979b.  The  Elusive  Median  Voter. Journal  of  Public  Economics . 12(3), Oktober: 143-70.
Romer,  T.  dan  H.  Rosenthal.  1980.  An  Institutional  Theory  of  the  Effect  of  Inter-governmental Grants. National Tax Journal . 33(4), Desember: 451-58. Stiglitz, J.E.. 1988. Economics of the Public Sector . 2 nd Edition. W.W. Norton and Co. Inc., New York.
Schawallie,  D.P..  1989. The  Impact  of  Intergovernmental  Grants  on  the  Aggregate  Public Sector . Quarum Books Greenwood Press: New York. Slack, E.N. dan R.M. Bird. 1983. Local Response to Intergovernmental Fiscal Transfers: The Case of Columbia. Public Finance . 38(3): 429-39.
Suryani,  S..  2004. Penyusunan  Anggaran  Partisipatif  Berbasis  Kinerja  dalam Mendukung Kesejahteraan  Masyarakat  Ditinjau  dari  Nilai-Nilai  Budaya  Sumba  Timu r.  Tesis-S2, Universitas Brawijaya. Tidak diterbitkan.
Turnbull,  G.K..  1993.  Fiscal  Illusion  and  the  Output  Expansion  Hypothesis. Public  Finance Quarterly . 21(3), Juli: 305-21. Vasquez, M.J.. 1983. Renters’ Illusion or Savvy?. Public Finance Quarterly . 11: 237-43. Wuryanto,  L.E..  1996. Fiscal  Decentralization  and  Economic  Performance  in  Indonesia:  An Interregional  Computable  General  Equilibrium  Approach .  Unpublished  Ph.D. Dissertation. Faculty of Graduate School of Cornell University.
* Haryo  Kuncoro adalah  staf  peneliti  di  FE  UNJ  Jakarta  dan  pengajar  pada  beberapa  PTS  di  Jakarta. Beliau memperoleh gelar Sarjana Ekonomi (1993), Magister Sains (1999), dan Doktor dalam Ilmu Ekonomi (2005),  kesemuanya  dari  Universitas  Gadjah  Mada  Yogyakarta.  Karya-karya  ilmiahnya  telah  banyak diseminarkan dan dipublikasikan di berbagai jurnal di tanah air. Pada tahun 1999, 2001, dan 2004, penulis terpilih  menjadi  finalis  Pemilihan  Peneliti  Muda  Indonesia  yang  diselenggarakan  oleh  LIPI.  Bidang  riset yang ditekuninya adalah Ekonomi Regional dan Ekonomi Publik. HP: 0817 267 325, haryo_kuncoro@hotmail.com