## Kamarudin Fakultas Hukum Universitas Hang Tuah Surabaya
Abstract: In    the  post  New-Order  era,  legislative  function  given  to  Indonesian  House  of Representatives  seems  more  obvious  after  an  Act  Number  12  of  2011  juncto  Act  Number 10 of 2004 on Regulations Making has covered that public has the right to participate in law-making processes. Enactive regulations open opportunity for public to participate in a statute-making  processes.  Nevertheless,  the  given  opportunity  of  participation  is procedurally still limited and not in full and meaningful participation level. Existing public participation  only  covers  consultation,  not  a  real  participation.  Public  should  be  able  to participate  in  decision-making  processes.  Meanwhile,  public  participation  level  is substantially still depended on Parliament Members’ spirit of publicness to accommodate public aspiration and to put it on as a norm of statute.
Keywords: public paticipation, statute-making process
Abstrak: Pada era pasca Orde Baru fungsi legislasi yang dimiliki oleh Dewan Perwakilan Rakat tampak semakin jelas, setelah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 jo. Undang- Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan mengatur  hak  masyarakat  untuk  ikut  serta  dalam  proses  pembentukan  peraturan perundang-undangan.  Lebih-lebih,  Undang-Undang  tersebut  memberikan  kesempatan kepada  masyarakat  untuk  terlibat  di  dalam  proses  pembentukan  undang-undang.  Namun demikian, kesempatan masyarakat dalam berpartisipasi masih terbatas di tahap prosedural, belum  di  tingkat  partisipasi  yang  sangat  berarti.  Partisipasi  masyarakat  masih  hanya terbatas pada konsultasi, bukan suatu partisipasi yang nyata. Masyarakat seharusnya dapat berpartisipasi  dalam  proses  pengambilan  keputusan.  Di  samping  itu,  tingkat  partisipasi masyarakat  secara  substansial  masih  sangat  bergantung  pada  semangat  kemasyarakatan anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  untuk  mengakomudasi  aspirasi  masyarakat  dan menjadikannya norma suatu undang-undang.
Kata kunci: partisipasi masyarakat, proses pembentukan undang-undang.

## Tinjauan  Yuridis  Partisipasi  Masyarakat  dalam  Proses
Pembentukan Undang-Undang

## Pendahuluan
Pergeseran  konfigurasi  politik dari otoritarianisme ke arah demokrasi te- lah  mengubah  proses  pembentukan  un- dang-undang  (selanjutnya  disebut  UU). Jika  di  era  otoritarianisme  didominasi oleh pemerintah, maka pada era demokra- si  proses  pembentukan  UU  dapat  dipe- ngaruhi  oleh  elemen-elemen  di  luar  pe- merintah,  utamanya  dari interest  groups di  tengah  masyarakat,  selain  Dewan Perwakilan  Rakyat  (selanjutnya  disebut DPR) sebagai representasi suara rakyat 1 . Pada  era  reformasi  pusat-pusat pembentuk  kebijakan  publik  telah  berge- ser kepada DPR. Hal ini tercermin dalam serangkaian  kebijakan  yang  pada  era  se- belum  reformasi  merupakan  “hak  prero- gatif”  presiden.  Setelah  perubahan  Un- dang-Undang  Dasar  1945  (UUD  1945), beberapa hak prerogatif presiden memer- lukan  keterlibatan  DPR.  Sebagai  contoh, pengangkatan Panglima Tentara Nasional Indonesia  (TNI),  pengangkatan  Duta Besar dan penerimaan Duta Besar negara sahabat, dan pengangkatan pejabat publik lainnya.
Berkaitan  dengan  pembentukan UU,  kekuasaan  DPR  juga  semakin  kuat. Hal ini dapat diperhatikan dalam Pasal 20 ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  (selanjutnya  disebut UUD  NRI)  Tahun  1945  yang  menyata- kan,  DPR  memegang  kekuasaan  mem- bentuk  undang-undang.  Sebaliknya,  da- lam  Pasal  5  ayat  (1)  dinyatakan  presiden berhak  mengajukan  rancangan  undang- undang  (selanjutnya  disebut  RUU)  ke- pada DPR. Dalam kedua pasal UUD NRI Tahun  1945  itulah  dasar  terjadinya  per-
1 B. Hestu Cipto Handoyo, 2008, Prinsip-Prinsip Legal  Drafting  dan  Desain  Naskah  Akademik, Yogyakarta: Universitas Atma Jaya, hal. 163.
geseran  pemegang  kekuasaan  legislatif, yang  sebelum  perubahan  pemegang  ke- kuasaan  condong  kepada  presiden  ber- ubah  menjadi  condong  kepada  DPR  (se- belumnya  DPR  lebih  dikenal  sebagai rubber  stamp kehendak  penguasa).  Ken- datipun  demikian,  menurut  Muhammad A.S.  Hikam  pada  dasarnya  yang  berubah adalah  fungsi  pembentuk  undang-undang sedangkan  organ  pembentuk  undang-un- dang  tetap  sama  yaitu  DPR  beserta Presiden. Hal ini dinyatakan secara tegas dalam Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 bahwa setiap rancangan undang-un- dang  dibahas  oleh  DPR  dan  Presiden untuk mendapat persetujuan bersama 2 . Sebagai pengejawantahan dari pe- laksanaan  fungsi  legislasi  DPR,  dibentuk satu  alat  kelengkapan  DPR  yang  disebut Badan  Legislasi  (Baleg).  Pembentukan Baleg  sudah  dilakukan  sejak  DPR  perio- de  1999-2004  yang  kemudian  dikukuh- kan  dalam  UU  No.  22  Tahun  2003  ten- tang  Susunan  dan  Kedudukan  MPR, DPR,  DPD  dan  DPRD  (Susduk)  dan secara  teknis  diatur  dalam  Tata  Tertib DPR. Posisi Baleg di DPR secara kelem- bagaan  adalah  sebagai  pusat  pembentu- kan undang-undang/hukum nasional yang dibentuk  oleh  DPR  sebagai  alat  keleng- kapan DPR yang bersifat tetap. Salah satu tugas  Baleg  yang  terpenting  adalah  me- rencanakan  dan  menyusun  Program Legislasi  nasional  (Prolegnas)  serta  urut- an  pembahasan  rancangan  undang-un- dang.
2 Muhammad A.S. Hikam, “Politik Hukum Nasio- nal  2005-2009”  dalam  A.  Patra  M.  Zen  dan Sugiarto  A.  Santoso,  2005, Refleksi  dan  Penyu- sunan  Strategi  Mewujudkan  Partisipasi  Masya- rakat  dalam  Penyusunan  Peraturan  Perundang- Undangan, Jakarta:  Sekretariat  Nasional  KKP, hal. 47.
Optimalisasi  fungsi  legislasi  yang dimiliki DPR juga diperkuat dengan dibe- rikannya  ruang  bagi  masyarakat  untuk ikut  berpartisipasi  dalam  proses  pemben- tukan peraturan perundang-undangan. Pa- sal  53  Undang-undang  No.  10  Tahun 2004  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  telah  memberikan ruang  bagi  partisipasi  masyarakat  dalam penyiapan  maupun  pembahasan  rancang- an  undang-undang  dan  rancangan  per- aturan  daerah.  Pasal  139  Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah  juga  memberikan  jaminan  yang sama.
Keikutsertaan  masyarakat  dalam proses  pembentukan  undang-undang  dan peraturan  perundang-undangan  lainnya memiliki  arti  penting  bagi  lahirnya  pro- duk  hukum  yang  berkualitas.  Apabila peraturan  perundang-undangan  yang  di- hasilkan  oleh  lembaga  yang  berwenang tidak  melibatkan  masyarakat  dalam proses  pembentukannya,  menurut  Erni Styowati  dkk. 3 ,  sedikitnya  ada  empat dampak buruk yang timbul, yaitu: 1) per- aturan  tersebut  tidak  efektif,  dalam  arti tidak  dapat  mencapai  tujuan  yang  di- harapkan,  misalnya  UU  No.  22  Tahun 1999  tentang  Pemerintahan  Daerah;  2) peraturan  tersebut  tidak  implementatif, dalam  arti  tidak  dapat  dijalankan  sejak diundangkan atau gagal sejak dini, misal- nya  Undang-undang  No.  31  Tahun  1999 tentang  Pemberantasan  Korupsi  yang harus  segera  diubah  kurang  dari  satu tahun  sejak  diundangkan;  3)  peraturan tersebut  tidak  responsif,  yang  sejak  di- rancang  sampai  diundangkan  mendapat-
3 Erni  Styowati,  dkk .,  DRAFT  I:  Konsep  Paper Koalisi  Masyarakat  Sipil  Untuk  Kebijakan Partisipatif, dalam  www.parlemen.net,  diakses pada tanggal 27 Maret 2012.
kan  penolakan  yang  keras  dari  masyara- kat,  misalnya  Undang-undang  Penang- gulangan  Keadaan  Bahaya;  dan  4)  per- aturan  tersebut  bukannya  memecahkan masalah sosial malah menimbulkan kesu- litan  baru  di  masyarakat,  salah  satunya Undang-undang  Yayasan  yang  berlaku pada bulan Agustus 2002.
Di  samping  itu,  terdapat  pula  be- berapa  peraturan  perundang-undangan yang  diperkarakan  oleh  beberapa  kelom- pok  masyarakat  ke  Mahkamah  Konstitu- si.  Beberapa  UU  yang  diperkarakan  ada- lah  UU  No.  20  Tahun  2002  tentang  Ke- tenagalistrikan,  UU  No.  32  Tahun  2002 tentang  Penyiaran,  UU  No.  11  Tahun 2003 tentang Pemekaran Wilayah Provin- si  Riau,  UU  No.  13  Tahun  2003  tentang Ketenagakerjaan, UU No. 16 Tahun 2003 tentang  Anti  Terorisme,  UU  No.  18 Tahun 2003 tentang Advokat, UU No. 45 Tahun  1999  tentang  Pemekaran  Provinsi Papua,  bahkan  pengesahan  UU  Sumber Daya  Air  yang  baru  saja  disahkan  oleh DPR  serta  masih  banyak  lagi  undang- undang yang dimohonkan judicial review ke Mahkamah Konstitusi 4 .
Banyaknya  dampak  buruk  atau permasalahan  yang  muncul  setelah  per- aturan perundang-undangan lahir menun- jukkan  tingkat  partisipasi  masyarakat  di dalam  proses  pembentukannya  masih  di- pertanyakan,  meskipun  di  atas  kertas  ke- tentuan  mengenai  partisipasi  masyarakat sudah  diatur  pertama  kali  dalam  undang- undang,  yaitu  UU  No.  10  Tahun  2004 dan  peraturan  pelaksananya.  Tidak  ter- kecuali,  tujuh  tahun  kemudian  sejak diundangkan,  UU  No.  10  Tahun  2004
4 Pusat  Studi  Hukum  dan  Kebijakan, Pernyataan Sikap  Ganti  Kata  "Dapat"  Menjadi  "Berhak", atau  Tolak  Pengesahan  RUU  PPP ,  dalam www.parlemen.net,  diakses  pada  tanggal  27 Maret 2012.
pun  diganti.  Daya  laku  dari  undang- undang  ini  yang  tergolong  pendek  bisa saja  juga  disebabkan  oleh  rendahnya  ke- terlibatan  masyarakat  di  dalam  proses pembentukannya.  Namun  yang  pasti, penggantiannya  antara  lain  dilatarbela- kangi oleh adanya kekurangan dalam UU No. 10 Tahun 2004 dan dipandang belum dapat  menampung  perkembangan  kebu- tuhan  masyarakat  mengenai  aturan  pem- bentukan  peraturan  perundang-undangan yang baik.
Lahirnya  UU  No.  12  Tahun  2011 pada tanggal 12 Agustus 2011 dinyatakan sebagai  penyempurnaan  terhadap  kele- mahan-kelemahan  yang  terdapat  dalam UU  No.  10  Tahun  2004.  Dalam  kaitan ini,  penting  untuk  diperhatikan  apakah penyempurnaan itu juga menyangkut mo- del  partisipasi  masyarakat  dalam  proses pembentukan  peraturan  perundang-un- dangan.  Lebih  dari  itu,  hingga  saat  ini apakah  tingkat  partisipasi  masyarakat yang  diberikan  oleh  peraturan  yang  ber- laku  sudah  cukup  luas  dan  tinggi  atau dapat dipahami hanya merupakan pembe- rian yang setengah hati. Berdasarkan per- aturan  yang  berlaku  (tidak  kalah  penting berdasarkan  prakteknya),  tingkat  partisi- pasi  itu  akan  tercermin  dari  keterlibatan dan  dilibatkannya  masyarakat  dalam  ta- hapan-tahapan  pembentukan  peraturan perundang-undangan,  dalam  hal  ini  un- dang-undang.
Kajian ini sengaja dibatasi khusus pada  masalah  partisipasi  masyarakat  da- lam  pembentukan  UU,  tidak  dalam  pem- bentukan  peraturan  perundang-undangan secara  umum.  Pembatasan  ini  didasarkan pada  pendapat  B.  Hestu  Cipto  Handoyo bahwa jenis peraturan perundang- undangan  selain  UU  dan  Peraturan Daerah  (Perda),  seperti  Peraturan  Peme-
rintah,  Peraturan  Presiden/Kepala  Dae- rah,  Keputusan  Kepala  Daerah  tidak memberikan peluang bagi adanya partisi- pasi  masyarakat  dalam  pembentukannya yang  disebabkan  oleh  alasan-alasan sebagai berikut 5 :
1. Jenis  peraturan  perundang-undangan tersebut,  selain  UU  dan  Perda  pada umumnya  dibentuk  oleh  pemerintah.
Pemerintah  sebagai  organ  pelaksana UU  dan  Perda  sudahlah  cukup  mela- kukan  penjabaran  sendiri  tanpa  me- libatkan  partisipasi  masyarakat.  Apa- lagi UU dan Perda dibentuk oleh lem- baga  perwakilan  yang  merepresen- tasikan suara rakyat.
2. Pembentukan  peraturan  perundang- undangan selain UU dan Perda, seper- ti  Peratuan  Pemerintah,  Peraturan Presiden,  Keputusan  Presiden,  Per- aturan  Gubernur,  Peraturan  Bupati/ Walikota,  dan  Keputusan  Gubernur serta  Keputusan  Bupati/Walikota  pa- da dasarnya merupakan  peraturan pe- laksana  yang  sifatnya  sangat  teknis dan  tidak  menciptakan  kaidah  atau norma hukum baru. Dalam persoalan- persoalan  teknis  itu,  pemerintahlah yang  lebih  mengetahui,  sehingga  ke- terlibatan  masyarakat  di  dalam  pem- bentukan  peraturan  perundang-un- dangan tersebut jarang diperlukan.
3. Dalam  pembentukan  peraturan  per- undang-undangan  seperti  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Un- dang  (Perppu),  jelaslah  partisipasi masyarakat tidak dibutuhkan oleh ka- rena  hal  ikhwal  kegentiangan  yang memaksa  yang  harus  secara  cepat ditangani.
4. Pada  umumnya  UU  dan  Perda  me- ngandung  materi  yang  berkaitan
5 B. Hestu Cipto Handoyo, op.cit., hal. 165-166.
dengan hak-hak dan kewajiban, mem- batasi  kebebasan,  dan  memberikan beban  kepada  masyarakat.  Oleh  ka- rena  itu  dalam  proses  pembentukan- nya  partisipasi  masyarakat  sangat  di- butuhkan.
Berdasarkan  paparan  latar  bela- kang  dan  pembatasan  masalah  sebagai- mana  disebutkan  di  atas,  permasalahan yang  dikaji  terkait  partisipasi  masyarakat dalam  proses  pembentukan  undang- undang  adalah  ruang  partisipasi  masya- rakat  dalam  tahapan  pembentukan  un- dang-undang  berdasarkan  peraturan  per- undang-undangan yang berlaku, dan ting- kat  partisipasi  masyarakat  dalam  proses pembentukan undang-undang.

## Pembahasan
Partisipasi  Masyarakat  dalam  Proses Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan
Istilah  partisipasi  masyarakat  da- pat dijumpai dalam berbagai terminologi. Beberapa  diantaranya  menyebutkan,  pe- ran  serta  masyarakat, inspraak (Bahasa Belanda), public  participation (Inggris), atau  partisipasi  publik 6 .  Samuel  P.
Huntington  dan  Joan  M.  Nelson,  seperti dikutip  oleh  Saifudin,  mendefinisikan partisipasi  publik  sebagai  “ Political participation  as  activity  by  private  citi- zens  designed  to  influence  governmental decision-making” 7 (Partisipasi publik menjadi  salah  satu  alat  dalam  menuang- kan  nilai-nilai  yang  berkembang  di  ma- syarakat  untuk  dituangkan  dalam  suatu
6 Yuliandri,  2009, Asas-asas  Pembentukan
Peraturan  Perundang-undangan  yang  Baik: Gagasan
Pembentukan
Undang-undang
Berkelanjutan, Jakarta:  Raja  Grafindo  Persada, hal. 185.
7 Saifudin,  2009, Partisipasi  Publik  dalam Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan, Yogyakarta: FH UII Press, hal. 93.
peraturan).  Dalam  Pasal  96  ayat  (3)  UU No.  12  Tahun  2011,  yang  dimaksud dengan  masyarakat  adalah  orang  perse- orangan atau kelompok orang yang mem- punyai  kepentingan  atas  substansi  ran- cangan peraturan perundang-undangan.
Menurut  Yuliandri,  partisipasi masyarakat  dapat  diartikan  bahwa  pada pokoknya semua pihak, baik dalam struk- tur  kenegaraan  maupun  di  luar  struktur kenegaraan  dan  pemerintahan,  dapat memprakarsai  gagasan  pembentukan  un- dang-undang,  walaupun  ditentukan  bah- wa  inisiatif  yang  bersifat  resmi  harus datang  dari  presiden,  DPR,  atau  dari DPD. Konsekuensinya, inisiatif dari lem- baga  lain  atau  pihak  lain  tetap  harus diajukan  melalui  salah  satu  dari  ketiga pintu  tersebut,  yakni  presiden,  DPR  dan DPD 8 .
Proses  pembuatan  peraturan  per- undang-undangan,  setidak-tidaknya  di atas  kertas,  tidak  lagi  semata-mata  men- jadi  wilayah  kekuasaan  mutlak  pemerin- tah  dan  parlemen.  Partisipasi  dapat  di- artikan sebagai keikutsertaan masyarakat, baik secara individual maupun kelompok, secara  aktif  dalam  penentuan  kebijakan publik  atau  peraturan.  Oleh  karena  itu, dijelaskan bahwa:
... tentu saja proses akomodasi ini didasarkan  pada  tingkat  kebutuh- an  dan  kepentingan  masyarakat. Hal  ini  menjadi  penting,  karena mau  tidak  mau  dan  suka  atau tidak  suka,  peraturan  perundang- undangan  menjadi  alat  yang  oto- ritatif  untuk  mengatur  kehidupan masyarakat.  Suatu  peraturan  yang sudah mempunyai daya laku akan mengikat masyarakat 9 .
8 Yuliandri, op.cit., hal. 156.
9 Ibid., hal. 187.
Dalam sebuah negara yang meng- anut  sistem  perwakilan,  timbul  anggapan bahwa  tidak  ada  keharusan  untuk  melak- sanakan  bentuk  partisipasi  masyarakat, karena  wakil-wakil  rakyat  itu  bertindak untuk kepentingan rakyat. Namun, ketika wakil-wakil  rakyat  tidak  dapat  merasa, berpikir  dan  bertindak  sebagaimana  ke- hendak  rakyat,  maka  dalam  konteks  per- wujudan  demokrasi  partisipatoris  (bukan demokrasi  elit  semata),  partisipasi  ma- syarakat di luar parlemen dan pemerintah dalam proses pembentukan peraturan per- undang-undangan  sangatlah  penting  dan menentukan.
Sehubungan  dengan  itu,  Bagir Manan mengklasifikasi terdapat dua sum- ber partisipasi, yang dalam tulisannya ter- kait  dengan  proses  pembentukan  per- aturan daerah. Pertama , dari unsur peme- rintahan  di  luar  DPRD  dan  pemerintah daerah  seperti  kepolisian,  kejaksaan, pengadilan,  perguruan  tinggi  dan  lain- lain. Kedua , dari masyarakat, baik indivi- dual  seperti  ahli-ahli  atau  yang  memiliki pengalaman  atau  dari  kelompok  seperti Lembaga  Swadaya  Masyarakat  (selanjut- nya  disebut  LSM)  sesuai  keahlian  atau pengalamannya 10 .
Sebagai  sumber  partisipasi,  ke- lompok  yang dimaksud  adalah kelompok kepentingan  yang  oleh  Gabriel  A. Almond dan Bingham G. Powell sebagai- mana  dikutip  dalam  buku  Marian Budiardjo “Dasar-Dasar  Ilmu  Politik” dibagi  dalam  empat  kategori,  yaitu  a) kelompok  anomi  ( anomic  groups ),  b) kelompok  non-asosiasional  ( nonassocia- tional  groups ),  c)  kelompok  institusional
10 Bagir  Manan,  2004, Menyongsong  Fajar Otonomi  Daerah, Yogyakarta:  PSH  FH  UII,  hal.
85.
( institutional  groups )  dan  d)  kelompok asosiasional ( associational groups ) 11 . Kelompok  anomi  tidak  mem- punyai  organisasi,  tetapi  individu-indivi- du  yang  terlibat  merasa  mempunyai perasaan frustasi dan ketidakpuasan yang sama.  Ketidakpuasan  ini  diungkapkan melalui  demonstrasi  dan  pemogokan yang  tak  terkontrol,  yang  kadang-kadang berakhir  dengan  kekerasan.  Jika  keresah- an  itu  tidak  cepat  diatasi,  maka  masya- rakat  dapat  memasuki  keadaan  anomi, yaitu  situasi chaos dan lawlessness yang diakibatkan  runtuhnya  perangkat  nilai dan  norma  yang  sudah  menjadi  tradisi, tanpa  diganti  nilai-nilai  baru  yang  dapat diterima secara umum.
Kelompok  nonasosiasional  tum- buh  berdasarkan  rasa  solidaritas  pada sanak  saudara,  kerabat,  agama,  wilayah, kelompok  etnis,  dan  pekerjaan.  Kelom- pok-kelompok  ini  biasanya  tidak  aktif secara politik dan tidak mempunyai orga- nisasi  ketat.  Namun  demikian,  anggota- anggotanya  merasa  mempunyai  hubung- an  batin  oleh  karena  hubungan  ekonomi, massa  konsumen,  kelompok  etnis,  dan kedaerahan.
Kelompok institusional adalah ke- lompok  formal  yang  yang  berada  dalam atau bekerja sama secara erat  dengan pe- merintahan  seperti  birokrasi  dan  kelom- pok  militer.  Sedangkan  kelompok  yang terakhir,  kelompok  asosiasional  terdiri atas serikat buruh, kamar dagang, asosiasi etnis  dan  agama.  Organisasi-organisasi ini  dibentuk  dengan  suatu  tujuan  yang eksplisit,  mempunyai  organisasi  yang baik  dengan  staf  yang  bekerja  penuh waktu.
11 Mariam  Budiardjo,  2008, Dasar-Dasar  Ilmu Politik, Edisi  Revisi,  Jakarta:  Gramedia  Pustaka Utama, hal. 387.
Dari  sekian  jenis  kelompok  ke- pentingan, kelompok  yang paling banyak berperan serta dalam proses pembentukan UU maupun Perda adalah LSM, terutama LSM-LSM  yang  bersentuhan  langsung dengan  agenda  perjuangan  masyarakat kecil  dan  agenda controlling terhadap proses pengambilan keputusan-keputusan penting  oleh  DPR  maupun  DPRD.  Seba- gai  contoh,  terdapat  LSM  yang  secara khusus  memperjuangkan  pembuatan  ke- bijakan-kebijakan  publik  yang  partisipa- tif,  seperti  dilakukan  oleh  Koalisi  Ke- bijakan  Partisipatif,  dan  LSM  yang  lain. Di  samping  itu,  komunitas  kampus  se- perti  gerakan  mahasiswa  juga  banyak mewarnai  dan  berperan  serta  demi  lahir- nya  kebijakan  partisipatif  yang  dibuat oleh negara melalui demonstrasi dan lain- lain.
Pentingnya  mengikutsertakan  pi- hak-pihak  di  luar  parlemen  dan  pemerin- tah  dalam  proses  pembentukan  peraturan perundang-undangan  adalah: pertama, untuk  menjaring  pengetahuan,  keahlian, atau  pengalaman  masyarakat  sehingga peraturan  benar-benar  memenuhi  syarat peraturan perundang-undangan yang baik; kedua, untuk  menjamin  peraturan sesuai  dengan  kenyataan  yang  hidup dalam  masyarakat  (politik,  ekonomi,  so- sial  dan  lain-lain); ketiga, untuk  menum- buhkan  rasa  memiliki  ( sense  of  be- longing ), rasa bertanggungjawab atas per- aturan  tersebut.  Berbagai  faktor  di  atas akan  memudahkan  penerimaan  masyara- kat,  dan  memudahkan  pula  pelaksanaan atau  penegakannya 12 .  Dengan  partisipasi atau  keikutsertaan  pihak-pihak  luar  di- harapkan  peraturan  perundang-undangan akan  memiliki  kelebihan  dalam  hal  efek- tivitas  keberlakuan  di  dalam  masyarakat.
12 Bagir Manan, op.cit., hal. 85.
Selain  itu,  partisipasi  juga  memberikan legitimasi atau dukungan dari masyarakat terhadap  pembentukan  suatu  peraturan perundang-undangan 13 .
Hal  tersebut  sejalan  dengan  salah satu  asas  formal  pembentukan  peraturan perundang-undangan  yang  baik,  yaitu asas konsensus ( het beginsel van consen- sus ).  Menurut  I.C.  van  der  Vlies,  perlu diusahakan  adanya  konsensus  antara pihak-pihak  yang  berkepentingan  dan pemerintah  dalam  hal  pembuatan  suatu peraturan serta isinya 14 . Dengan kata lain, perlu  adanya  ‘kesepakatan’  rakyat  untuk melaksanakan  kewajiban  dan  menang- gung  akibat  yang  ditimbulkan  oleh  per- aturan  perundang-undangan  yang  ber- sangkutan.  Hal  ini  mengingat  pembentu- kan  peraturan  perundang-undangan  ha- ruslah  dianggap  sebagai  langkah  awal untuk  mencapai  tujuan-tujuan  yang  ‘di- sepakati  bersama’  oleh  pemerintah  dan rakyat 15 .  Asas  konsensus,  menurut  A.
Hamid  S.  Attamimi,  dapat  diwujudkan dengan:
....  perencanaan  yang  baik,  jelas, serta  terbuka,  diketahui  rakyat mengenai akibat-akibat yang akan ditimbulkannya  serta  latar  bela- kang  dan  tujuan-tujuan  yang  hen- dak dicapainya. Hal itu dapat juga dilakukan  dengan  menyebarkan rancangan  peraturan  perundang- undangan  tersebut  kepada  masya- rakat  sebelum  penbentukannya.
13 Yuliandri, op.cit., hal. 188.
14 I.C.  van  der  Vlies,  2005, Buku  Pegangan Perancang  Peraturan  Perundang-undangan, alih bahasa Linus Doludjawa, Jakarta: Dirjen Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM, hal. 280.
15 A.  Hamid  S.  Attamimi,  1990, Peranan Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara:  Suatu Studi Analisis mengenai Pengaturan dalam Kurun Waktu  PELITA  I  –  PELITA  IV, Jakarta:  Fakultas Pascasarjana, hal. 339.
Tentu  saja  selain  itu,  apabila  per- aturan  perundang-undangan  itu yang  dimaksud  adalah  undang- undang,  pembahasannya  di  DPR dapat  saja  dilakukan  dengan mengikutsertakan  masyarakat  se- banyak mungkin  melalui lembaga dengan pendapat yang sudah lama kita miliki 16 .
Keikutsertaan atau partisipasi ma- syarakat  dalam  proses  pembentukan  per- aturan perundang-undangan dapat dilaku- kan dengan berbagai cara, seperti dijelas- kan  oleh  Bagir  Manan  dalah  hal  pem- bentukan peraturan daerah:
1. Mengikutsertakan  masyarakat  dalam tim  atau  kelompok  kerja  penyusunan peraturan daerah;
2. Melakukan public hearing atau meng- undang dalam rapat-rapat penyusunan peraturan daerah;
3. Melakukan  uji  sahih  kepada  pihak- pihak  tertentu  untuk  mendapat  tang- gapan;
4. Melakukan lokakarya ( workshop ) atas rancangan  peraturan  daerah  sebelum secara resmi dibahas oleh DPRD;
5. Mempublikasikan  rancangan  peratur- an  daerah  agar  mendapat  tanggapan publik 17 .
Hal  yang  hampir  sama  juga dijelaskan  oleh  I.C.  van  der  Vlies  bahwa untuk  mencapai  konsensus  dapat  dilaku- kan beberapa metode sebagai berikut:
1. Diadakan  perdebatan  secara  terbuka antara  pemerintah  dan  parlemen,  se- hingga  dapat  diikuti  oleh  masyarakat melalui media massa;
2. Pihak-pihak yang berkepentingan dapat  menyampaikan  informasi  ter-
16 Ibid., hal. 340.
17 Bagir Manan, op.cit., hal. 85.
tulis  kepada  pemerintah  atau  parle- men;
3. Pihak-pihak  yang  berkepentingan  da- pat  pula  dipanggil  untuk  didengar dalam  rapat  komisi  atau  dimintai tanggapan tertulis;
4. Yang  terpenting  adalah  kewajiban undang-undang  bagi  pemerintah  un- tuk meminta saran-saran kepada orga- nisasi  pihak-pihak  berkepentingan atau kepada para ahli untuk suatu per- aturan yang akan dibuat 18 .
Dengan  istilah  yang  berbeda,  W. Riawan  Tjandra  dan  Kresno  Budi Darsono,  dengan  mengutip  pendapat Farhan  dkk.,  menyebutkan  dengan  cara konsultasi  publik  (KP) 19 .  Elemen-elemen yang terlibat dalam sebuah KP sekurang- kurangnya terdiri atas:
1. Pelaku  atau  subyek:  pemerintah  – warganegara;
2. Bahan konsultasi: informasi, ide, ran- cangan  kebijakan,  data-data  dan  lain- nya;
3. Proses-proses:  terbuka,  deliberatif (berdasarkan  musyawarah),  partisipa- tif, komunikasi dialogis;
4. Sifat  relasi  antar-pelaku:  setara  dan kooperatif;
5. Hasil-hasil:  umpan  balik,  koreksi, perbaikan,  perubahan-perubahan,  dan kesepakatan bersama 20 .
18 I.C. van der Vlies, op.cit., hal. 280-281.
19 Melalui  konsultasi  publik  (KP),  suatu  produk peraturan  perundang-undangan  diharapkan  mam- pu  mengintegrasikan  sistem  demokrasi  perwa- kilan  dengan  demokrasi  deliberatif.  KP  juga  bisa diartikan  sebagai  metode  atau  teknik  partisipatif dalam  merancang  dan  menyusun  sebuah  ke- bijakan.  Lihat:  W.  Riawan  Tjandra  dan  Kresno Budi  Darsono,  2009, Legislative  Drafting:  Teori dan  Teknik  Pembuatan  Peraturan  Daerah, Yog- yakarta: Universitas Atma Jaya, hal. 69.
20 Farhan,  dkk.,  2007, Memfasilitasi  Konsultasi Publik  –  Refleksi  Pengalaman  Penyusunan  Ran- cangan  Peraturan  Pemerintah  tentang  Tahapan,
Hal  terpenting  dari  cara-cara  di atas  adalah  partisipasi  masyarakat  dalam forum pengambilan keputusan. Dalam fo- rum  ini,  semua  pihak  yang  memiliki  ke- pentingan  atas  peraturan  perundang- undangan  yang  hendak  disahkan  dapat mengungkapkan  semua  kepentingannya dalam proses yang negosiatif. Pihak yang berkepentingan untuk bisnis, menang Pe- milu,  cari  proyek,  mempertahankan  ling- kungan hidup, dan sebagainya dipersilah- kan secara terbuka untuk mengemukakan pendapatnya,  sampai  pada  akhirnya  ke- putusan  diambil  atas  dasar  proses  nego- siasi terbuka tersebut. Masing-masing pi- hak  dapat  melihat  bagaimana  proses  ar- gumentasi  mereka  masuk  dalam  kon- struksi  keputusan  yang  diambil,  atau  se- baliknya,  mereka  menyaksikan  dengan mata  kepala  mereka  sendiri  bagaimana proses argumentasi mereka ditolak dalam konstruksi  keputusan  yang  diambil. Dengan  demikian,  keterlibatan  mereka utuh  sejak  awal  sampai  akhir  dari  proses pembentukan  peraturan  tersebut.  Akhir dari  semua  fase  tersebut,  kemudian  di- tuntut  kedewasaan  dari  semua stake- holder yang  terlibat  tadi  untuk  dapat menerima keputusan yang telah diambil.

## Partisipasi  Masyarakat  sebagai  Hak Sipil dan Politik
Setiap anggota masyarakat berhak memperoleh  akses  terhadap  urusan-urus- an  publik  untuk  pengembangan  pribadi dan  lingkungan  sosialnya.  Termasuk  ba- gian  dari  hak  adalah  partisipasi  masyara- kat  dalam  pembentukan  peraturan  per- undang-undangan  yang  memperoleh  ja-
Tata  Cara  Penyusunan,  Pengendalian,  dan Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan Daerah  (RPP-T2CP2EPRD), Jakarta:  Kerjasama USAID, DRSP, Dirjen Bina Bangda Depdagri dan BIGS, hal. 11.
minan  dari  negara.  Pasal  28F  UUD  NRI Tahun  1945  memberikan  garansi  bahwa setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan  memperoleh  informasi  untuk  me- ngembangkan  pribadi  dan  lingkungan sosialnya,  serta  berhak  untuk  mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah  dan  menyampaikan  informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia.
Hak  partisipasi  masyarakat  dalam pembentukan  peraturan  perundang-un- dangan  juga  dijamin  dalam International Convenant  on  Civil  and  Political  Rights (ICCPR)  yang  disahkan  PBB  pada  16 Desember  1966  dan  diratifikasi  oleh negara  Indonesia  pada  28  Oktober  2005 dalam UU No. 12 Tahun 2005. Di dalam Pasal  25  ICCPR  dan  UU  tersebut  dise- butkan bahwa setiap warga negara berhak untuk  ikut  serta  dalam  penyelenggaraan urusan publik, untuk memilih dan dipilih, serta  mempunyai  akses  berdasarkan  per- syaratan  umum  yang  sama  pada  jabatan publik di negaranya.
Hak politik semacam itu, menurut Hans  Kelsen,  merupakan  suatu  wewe- nang yang dimiliki setiap anggota masya- rakat  untuk  mempengaruhi  penyusunan tujuan  negara,  baik  melalui  partisipasi langsung maupun tidak langsung. Dengan demikian,  partisipasi  dipandang  sebagai salah  satu  unsur  yang  sangat  penting dalam  pemerintahan  demokrasi,  berbeda dengan  pemerintahan  autokrasi  di  mana subyek  tidak  dilibatkan  dalam  penyusun- an  kehendak  negara 21 .    Untuk  pemben- tukan  peraturan  perundang-undangan, masyarakat memiliki hak untuk ikut serta, baik  dengan  cara  ikut  ambil  bagian  di
21 Hans  Kelsen,  2008, Teori  Hukum  Murni: Dasar-Dasar  Ilmu  Hukum  Normatif, Bandung: Nusa Media, hal. 157.
dalam  rapat-rapat  parlemen  dan  peme- rintah  maupun  dengan  cara  mewakilkan- nya  kepada  para  anggota  parlemen  yang dipilihnya.
Ruang  Partisipasi  Masyarakat  dalam Tahapan
Pembentukan Undang-

## Undang
Pasal  20  hasil  amandemen  per- tama UUD 1945, yang kemudian diturun- kan  dalam  UU  No.  27  Tahun  2009 tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD serta lebih spesifik lagi  Pasal 96 UU No. 12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan,  yang  ke- mudian  dijabarkan  secara  teknis  dalam Pasal  208,  209,  210  dan  211  Peraturan Tata-Tertib  DPR  Periode  2009-2014 memberi  mandat  kepada  DPR  selaku lembaga  perwakilan  untuk  tidak  hanya membuka peluang bagi partisipasi masya- rakat dalam proses pembentukan undang- undang,  namun  juga  secara  aktif  mem- fasilitasinya.  Proses  yang  ditempuh  dan dokumen  yang  dihasilkan  DPR  harus dibuat terbuka dan dapat diakses publik.
Ruang partisipasi masyarakat dalam  proses  pembentukan  undang-un- dang  (UU)  tentu  tersedia  dalam  tahapan- tahapan  yang  ada.  Sekedar  untuk  mem- berikan  gambaran  singkat,  terlebih  dahu- lu  perlu  disebutkan  secara  umum  proses atau  tahapan  pembentukan  UU  tersebut sebagaimana  disebutkan  dalam  pasal  20 UUD  NRI  Tahun  1945,  UU  No.  12 Tahun 2011, Perpres  No. 68 Tahun 2005 dan  Peraturan  Tata  Tertib  DPR  Periode 2009-2014. Tahapan-tahapan pembentuk- an  UU  adalah  sebagai  berikut:  1)  peren- canaan  legislasi  nasional,  2)  pengusulan dan  perancangan  di  tingkat  Pemerintah,
3) pengusulan dan perancangan di tingkat
DPR,  4)  pembahasan  di  DPR,  dan  5) pengesahan, pengundangan dan evaluasi.
Berdasarkan  gambaran  singkat mengenai  proses  pembentukan  UU  di atas,  dapat  dijelaskan  bahwa  ruang  par- tisipasi masyarakat terdapat dalam tahap- tahap  berikut:  a)  penyusunan  program legislasi  nasional,  b)  penyusunan  prakar- sa  rancangan  undang-undang,  c)  proses perancangan UU di DPR, d) proses peng- usulan di DPR, dan e) tahap pembahasan di DPR. Untuk lebih detilnya, akan dipa- parkan satu-persatu berikut ini.
a. Dalam  tahap  penyusunan  Program Legislasi Nasional (Prolegnas)
Terdapat  lima  tahap  penyusunan Prolegnas,  yaitu: tahap  I, kompilasi rencana  legislasi  nasional; tahap  II , klasifikasi  dan  sinkronisasi; tahap  III , konsultasi  dan  komunikasi; tahap  IV , penyusunan naskah Prolegnas;  dan tahap V ,  pengesahan.  Dari  kelima  tahap  itu hanya  pada  dua  tahap  masyarakat  dapat berpartisipasi  dalam  penyusunan  Proleg- nas  dan  Repeta,  yakni  pada  tahap  kom- pilasi  Rencana  Legislasi  Nasional  (tahap I)  dan  pada  tahap  konsultasi  dan  komu- nikasi (tahap III).
Pada  tahap  I,  masyarakat  -dalam hal  ini  LSM-  dapat  memberikan input langsung  tentang  daftar  rencana  legislasi yang diinginkan untuk kemudian diinven- tarisasi.  Sedangkan  pada  tahap  III,  ma- syarakat -dalam hal ini wakil-wakil orga- nisasi  profesi  dan  wakil-wakil  organisasi kepemudaan- hadir dalam forum komuni- kasi dalam  rangka  pemantapan  kualitas rencana legislasi nasional dan penyamaan misi  dan  persepsi  antara  penyusun  dan stakeholders.
Pada  tahap  IV  sebenarnya  juga dimungkinkan  bagi  masyarakat  untuk berperan  serta  di  dalamnya,  yaitu  ketika
diselenggarakan lokakarya finalisasi kon- sep Prolegnas. Namun, tidak ada kejelas- an  apakah  yang  dimaksud  dengan  wakil- wakil forum komunikasi yang merupakan peserta  lokakarya  juga  termasuk  yang berasal dari masyarakat.
Pada tahap penyusunan  Prolegnas ini,  khusus  di  lingkungan  DPR  dikoordi- nasikan oleh Badan Legislasi dengan juga mempertimbangkan usulan dari masyara- kat,  selain  dari  fraksi,  komisi,  anggota DPR dan DPD.
b. Dalam  tahap  penyusunan  rancangan undang-undang prakarsa Presiden
Dalam tahap penyusunan prakarsa rancangan undang-undang, terlihat bahwa terdapat  dua  tahap  di  mana  masyarakat dapat  turut  berperan  serta  dalam  penyu- sunan konsepsi prakarsa. Pertama, dalam penyusunan naskah akademik dan kedua, dalam forum konsultasi. Keduanya hanya bersifat fakultatif  (mubah) ,  artinya  peran serta masyarakat tersebut tergantung mut- lak pada kepentingan dan kebutuhan ang- gota  utama  forum  konsultasi,  yakni  pe- merintah  sendiri.  Apabila  pemerintah menganggap  perlu  masukan  dari  masya- rakat,  maka  pemerintah  akan  mengikut- sertakan  masyarakat.  Namun  apabila  ti- dak  dianggap  perlu,  maka  masyarakat pun tidak akan diundang. Dengan demiki- an,  dapat  dikatakan  bahwa  secara  nor- matif,  keberadaan  ruang  bagi  peran  serta masyarakat  dalam  proses  penyusunan konsepsi  prakarsa  ini  tergantung  pada niat baik pemerintah.
Harus diakui bahwa proses penyu- sunan  prakarsa  adalah  proses  yang  ber- sifat  administratif  internal  pemerintahan dalam  proses  pembentukan  undang- undang. Namun, mengingat dalam tahap- an  ini  sudah  mulai  dibuat  sebuah  peren- canaan  kebijakan  umum  dan  desain  sub-
stansi  sebuah  rancangan  undang-undang dan  pada  tahap  ini  pula,  mulai  dibuat naskah  akademik  untuk  mengidentifikasi masalah  sosial  yang  ingin  diselesaikan, cara  penyelesaiannya,  ruang  lingkup undang-undang  yang  mampu  menjadi media  bagi  solusi  tersebut,  dampak  un- dang-undang  nantinya  bagi  pemerintah dan  masyarakat  luas  (khususnya  kelom- pok  rentan),  dan  lain  sebagainya,  maka keterlibatan  masyarakat  di  dalamnya menjadi sangat penting.
Dalam praktek, ruang yang cukup luas  bagi  peran  serta  masyarakat  adalah pada  proses  penyusunan  naskah  akade- mik. Namun tidak demikian halnya dalam penyusunan konsepsi naskah prakarsanya itu  sendiri.  Walaupun  konsepsi  prakarsa hanyalah  ringkasan  pendek  dari  naskah akademik  dan  lebih  bersifat  administratif namun  masyarakat  tetap  perlu  dilibatkan dalam  penyusunannya  karena  justru  nas- kah  prakarsa  ini  yang  akan  diajukan  ke Presiden.
Hasil  persetujuan  Presiden  terha- dap  prakarsa  rancangan  undang-undang ini  juga  sangat  penting  untuk  diketahui masyarakat luas, agar sebelum dan ketika proses  perancangan,  masyarakat  yang berkepentingan  akan  bisa  terlibat  aktif secara optimal.
c. Dalam  tahap  perancangan  undang- undang di DPR
Oleh  karena  perancangan  sebuah undang-undang  di  DPR  dimungkinkan untuk  dilakukan  oleh  pihak-pihak  yang berbeda,  maka  tingkat  dan  bentuk  peran serta  masyarakatnya  pun  berbeda-beda, sebagai berikut:
1) Perancangan  oleh  Perguruan  Tinggi melalui Badan Legislasi
Dalam  tahap  ini,  Badan  Legislasi hanya  memberikan  informasi  pada
kalangan  Perguruan  Tinggi  mengenai materi rancangan undang-undang yang  akan  dibuat  kemudian  Perguru- an  Tinggi  yang  bersangkutan  akan membuat  rancangan  undang-undang berdasarkan  informasi  yang  diterima- nya  tersebut.  Hasil  rancangan  dari Perguruan  Tinggi  ini  nantinya  akan disosialisasikan  kepada  masyarakat, dalam bentuk  penyampaian informasi bahwa  sudah  ada  rancangan  undang- undang tertentu  yang akan dibahas di DPR. Tidak ada pelibatan masyarakat secara genuine dari  masyarakat.  Un- sur-unsur  masyarakat  yang  lain,  ter- utama  masyarakat  yang  akan  terkena dampak  apabila  undang-undang  ini diberlakukan  nantinya,  justru  tidak diikutsertakan dalam penyusunannya.
2) Perancangan oleh masyarakat melalui Badan Legislasi
Dalam  penyusunan  rancangan  un- dang-undang,  Badan  Legislasi  dapat meminta  masukan  dari  masyarakat sebagai  bahan  bagi  panitia  kerja untuk menyempurnakan konsepsi ran- cangan  undang-undang 22 .  Tingkat partisipasi pada bentuk ini sangat ter- gantung  pada  bagaimana  kalangan civil  society ini  menjalankan  proses perancangan.  Dari  beberapa  peng- alaman  yang  ada,  misalnya  Ran- cangan  Undang-undang  tentang  Ke- bebasan  Memperoleh  Informasi  Pub- lik,  proses  perancangan  dilakukan dengan  melibatkan  banyak stake- holder seperti  wartawan,  mahasiswa, akademisi,  pemerintah,  DPR,  DPRD dan  lain-lain.  Proses  penyerapan  as- pirasi pun dilakukan dengan beberapa metode  seperti  diskusi,  kampanye
22 Pasal  114  Peraturan  Tata  Tertib  DPR  Periode 2009-2014.
radio,  penyebaran  petisi  dan  masih banyak  lagi.  Pada  tingkat  peran- cangan, pola partisipasi publik seperti ini  sudah  cukup  memadai,  walaupun hasil  akhirnya  akan  ditentukan  juga oleh pola pembahasan di DPR.
3) Perancangan  oleh  Pusat  Pengkajian dan  Pelayanan  Informasi  (P3I)  dan Sekretariat Jenderal
Sekretariat  Jendral  dan  P3I  melaku- kan  perancangan  untuk  membantu Komisi/Gabungan  Komisi  yang  akan mengusulkan  suatu  Rancangan  Un- dang-undang.  Pola  partisipasi  yang mereka  terapkan  masih  sangat  semu, yakni dengan hanya melibatkan bebe- rapa saja dari kalangan akademis atau LSM untuk memberikan masukan da- lam proses perancangan.
d. Dalam tahap pengusulan di DPR Dapat  dikatakan  bahwa  tidak  ada peran  serta  masyarakat  pada  tahap  ini. DPR hanya memberikan informasi dalam rapat  paripurna  bahwa  ada  suatu  ran- cangan undang-undang inisiatif yang ma- suk ke pimpinan DPR.
e. Dalam tahap pembahasan di DPR Peran serta masyarakat pada tahap pembahasan  ini  adalah  pada  saat  dilaku- kannya  Rapat  Dengar  Pendapat  Umum (RDPU)  antara  alat  kelengkapan  DPR yang  membahas  rancanagn  undang-un- dang dengan masyarakat. Dalam praktek, mekanisme  ini  memiliki  banyak  kele- mahan  antara  lain,  kelompok  masyarakat atau  lembaga  yang  diundang  dalam RDPU  tidak  selalu  representatif  karena DPR  lah  yang  menentukan  pihak-pihak yang  akan  diundang  dan  didengar  pen- dapatnya.  Di  samping  itu,  tidak  ada  ja- minan  bahwa  hasil  RDPU  tersebut  akan digunakan  sebagai  bahan  pertimbangan
oleh  DPR  dalam  menyusun  rancangan undang-undang.
Kelemahan  lainnya  adalah  sistem pendokumentasian  hasil  rapat  yang  tidak menjadi  suatu  keharusan  dengan  proses pembahasan  sehingga  ketika  masyarakat ingin mengetahui proses pembahasan, do- kumennya tidak selalu ada.
f. Hak untuk  mengajukan  keberatan ba- gi masyarakat
Hak  untuk  mengajukan  keberatan bagi  masyarakat  atas  kerugian  yang  di- timbulkan  oleh  suatu  UU  telah  dimuat dalam  Pasal  24  C  ayat  (1)  dan  ayat  (2) UUD  NRI  Tahun  1945  dan  dalam Undang-undang tentang Mahkamah Kon- stitusi.
Pada  intinya,  apabila  masyarakat merasa keberatan atas substansi atau pro- sedur  pembuatan  suatu  undang-undang dan  menganggap  bahwa  hal  itu  ber- tentangan  dengan  Undang-undang  Dasar, maka  masyarakat  dapat  mengajukan  per- mohonan  kepada  Mahkamah  Konstitusi untuk melakukan judicial review atas Un- dang-undang  tersebut  terhadap  Undang- undang  Dasar.  Permohonan  ini  tidak  ha- nya  dapat  diajukan  oleh  masyarakat,  na- mun  juga oleh lembaga  negara  yang ber- kepentingan dan DPR.

## Tingkat  Partisipasi  Masyarakat  dalam Proses Pembentukan Undang-Undang
Berdasarkan  pasal  96  UU  No.  12 Tahun  2011,  partisipasi  atau  keikutserta- an  masyarakat  dalam  proses  pembentuk- an  undang-undang  berbentuk  pemberian masukan, baik secara lisan maupun tulis- an  yang  disalurkan  melalui:  a)  rapat  de- ngar  pendapat  umum  (RDPU);  b)  kun- jungan  kerja;  c)  sosialisasi;  dan/atau  d) seminar,  lokakarya,  dan/atau  diskusi. Dari  saluran  yang  ada,  bentuk  partisipasi
masyarakat  dalam  proses  pembentukan undang-undang  bisa  beragam  sesuai  de- ngan  tingkat  potensi  dan  kemampuan yang dimilikinya.
Secara  umum,  bentuk  partisipasi masyarakat dapat dilakukan pada 3 tahap pembentukan  undang-undang,  yaitu  pada tahap ante  legislative, tahap legislative, dan  tahap post  legislative .  Pada  tahap ante  legislative terdapat  empat  bentuk partisipasi masyarakat yang dapat dilaku- kan, yaitu: 1) penelitian; 2) diskusi, loka- karya dan seminar; 3) pengajuan usul ini- siatif;  dan  4)  perancangan  RUU.  Kemu- dian, pada tahap legislative terdapat enam bentuk  partisipasi  masyarakat  yang dapat dilakukan dalam proses pembentukan un- dang-undang, yaitu: 1) audiensi atau RD- PU  di  DPR;  2)  RUU  alternatif;  3)  ma- sukan  melalui  media  cetak;  4)  masukan melalui  media  elektronik;  5)  unjuk  rasa; dan  6)  diskusi,  lokakrya  dan  seminar. Sedangkan  pada  tahap post  legislative terdapat  tiga  bentuk  partisipasi  masyara- kat,  berupa:  1)  unjuk  rasa  terhadap  RUU baru; 2) tuntutan judicial review terhadap UU baru; dan 3) sosialisasi UU baru me- lalui  penyuluhan,  diskusi,  lokakarya  dan seminar 23 .
Dalam  kaitan  ini,  hasil  penelitian yang  dilakukan  oleh  Saifudin  tentang partisipasi masyarakat dalam proses pem- bentukan UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilu  Anggota  DPR,  DPD,  dan  DPRD menarik  untuk  diperhatikan.  Dari  123 partisipasi  yang  dilakukan  oleh  masyara- kat  secara  umum,  partisipasi  masyarakat dapat  dikelompokkan  dalam  3  bentuk, berupa:  penyampaian  RUU  alternatif  se- banyak  2  kali  partisipasi;  tanggapan  ter- tulis  berupa  opini,  kritik  maupun  masuk-
23 Saifudin, op.cit., hal. 306-316.
an terhadap RUU sebanyak 115 kali; dan penyampaian  aspirasi  atau  permasalahan berkaitan  dengan  RUU  sebanyak  6  kali. Selain itu, ada bentuk lain dari partisipasi masyarakat  yang berlangsung dalam pro- ses  pembahasan  RUU.  Misalnya,  ada  ju- ga  yang berbentuk  usulan dibuatnya UU, penolakan atau dukungan terhadap RUU, dan  poster-poster  dalam  unjuk  rasa,  baik dukungan  maupun  penolakan  terhadap RUU 24 .
Dengan  jumlah  115  kali  untuk bentuk partisipasi  yang berupa “tanggap- an  tertulis  berupa  opini,  kritik  maupun masukan  terhadap  RUU”  dari  total  123 kali partisipasi, maka hal ini memberikan gambaran bahwa masyarakat lebih memi- lih  berpartisipasi  melalui  media  cetak daripada  berpartisipasi  secara  langsung datang ke DPR dengan mengikuti RDPU. Meskipun demikian, dari 3 bentuk partisi- pasi masyarakat dalam pembahasan RUU Pemilu  terdapat  11  kali  partisipasi  dalam bentuk  masyarakat  datang  langsung  ke DPR untuk menyampaikan aspirasi mere- ka.  Forum  yang  digunakan  untuk  me- nyampaikan  aspirasi  mereka  paling  ba- nyak  adalah  forum  Pimpinan  DPR  de- ngan tanpa didampingi Komisi atau Pani- tia Kerja dan forum Rapat Paripurna yang masing-masing  sebanyak  3  kali,  disusul forum  Fraksi  dan  Anggota  DPR  secara perorangan  yang  masing-masing  berjum- lah 2 kali, dan diikuti forum Komisi atau Panitia  Khusus  sejumlah  1  kali.  Sedang- kan forum Panitia Kerja sama sekali tidak digunakan oleh masyarakat 25 .
Dari  123  kali  partisipasi  tersebut, ditemukan  adanya  berbagai  elemen  ma- syarakat  baik  secara  individual  maupun kelompok  yang  menyampaikan  aspirasi-
24 Ibid., hal. 239.
25 Ibid., hal. 258.
nya  guna  mempengaruhi  proses  pengam- bilan  kebijakan  publik  di  parlemen.  Se- dikitnya  terdapat  7  elemen  masyarakat yang sekaligus menjadi pelaku partisipasi masyarakat  di  dalam  proses  pembahasan RUU  Pemilu.  Paling  banyak  diduduki oleh  kalangan  pers  sebanyak  67  kali,  di- susul  pengamat  dan  pakar  sebanyak  40 kali,  kemudian  LSM  sejumlah  8  kali,  di- ikuti kalangan perguruan tinggi sebanyak 3  kali,  organisasi  politik  dan  perorangan atau  tokoh  masyarakat  masing-masing sebanyak 2 kali, dan sekali dari kelompok profesional 26 .
Secara  prosedural,  terbukanya  fo- rum  Rapat  Paripurna  DPR  bagi  pelaku partisipasi masyarakat dalam proses pem- bahasan  RUU  Pemilu  memberikan  nilai lebih  terhadap  tingkat  partisipasi  itu  sen- diri,  karena  di  dalam  forum  Rapat  Pari- purna  yang  biasanya  ada  pengambilan keputusan atas materi RUU yang dibahas, masyarakat  bisa  terlibat  secara  langsung. Namun  demikian,  secara  substansial,  pe- nyaluran  aspirasi  yang  diusung  oleh  ma- syarakat pada akhirnya sangat bergantung pada spirit  of  publicness anggota  DPR dan  Pemerintah  sebagai  pihak  yang  ber- wenang  atas  pengesahan  RUU  untuk mencantumkan  materi-materi  tuntutan menjadi norma suatu UU.
Pada  kenyataannya,  materi  atau persoalan  yang  diperjuangkan  melalui partisipasi masyarakat dalam pembahasan RUU  Pemilu  di  atas  juga  banyak  diserap oleh  DPR  meskipun  tidak  seluruhnya. Misalnya,  terdapat  persoalan  pemisahan atau  penggabungan  Pemilu  legislatif  dan pemilihan  Presiden,  masalah  sistem  Pe- milu,  peserta  Pemilu,  penaggung  jawab dan  penyelenggara  Pemilu,  pelaksanaan
26 Ibid., hal. 220.
Pemilu,  pengawasan  Pemilu,  keterwakil- an perempuan dalam parlemen, persoalan TNI/Polri dalam Pemilu, kampanye peja- bat  publik,  daerah  pemilihan  antara  jum- lah  penduduk  dan  wilayah  administratif, persoalan  Golput  dalam  Pemilu 27 .  Selu- ruh persoalan tersebut terakomodasi men- jadi materi UU Pemilu, kecuali persoalan Golput dalam Pemilu.
Contoh  lain  yang  cukup  me- ngesankan  adalah  proses  pembentukan UU  No.  11  Tahun  2006  tentang  Peme- rintahan  Aceh.  Banyak  kalangan  menilai bahwa  penyiapan  dan  pembahasan  RUU Pemerintahan Aceh ini dinilai paling ma- sif  sejak  era  reformasi.  Menurut  Saldi Isra,  partisipasi  masyarakat  tidak  hanya terjadi di sekitar gedung DPR, tetapi juga di  Aceh.  Luasnya  perhatian  dari  masya- rakat  Aceh  dinilai  belum  pernah  terjadi sepanjang  sejarah  terhadap  proses  pem- bentukan undang-undang yang lain. Pada saat RUU diajukan ke DPR, terdapat tiga draf atau sumber yang mengajukan RUU, yaitu  dari  pihak  pemerintah,  pihak  DPR, dan masyarakat. Selain itu, selama penyi- apan  dan  pembahasan,  Jaringan  Demok- rasi  Aceh  (JDA)  melakukan  upaya  yang cukup masif untuk menggalang partisipa- si masyarakat dengan membuat sekretari- at  jaringan  di  Aceh  dan  Jakarta.  Bahkan selama  proses  ini,  JDA  membentuk  tiga bidang  utama  pengawalan,  yaitu  1)  sub- stansi dari RUUPA, 2) kampanye, dan 3) lobbying. Lebih  dari  itu,  sepanjang  pem- bahasan  RUUPA,  JDA  menggunakan pendekatan critical  engagement dan  te- kanan arus bawah 28 .
27 Ibid., hal. 244-245.
28 Saldi  Isra,  2010, Pergeseran  Fungsi  Legislasi: Menguatnya  Model  Legislasi  Parlementer  dalam Sistem  Presidensial  Indonesia, Jakarta:  Rajawali Pers, hal. 291.
Tidak sedikit pula undang-undang yang  proses  pembentukannya  dinilai  ti- dak  partisipatif,  misalnya  UU  No.  34 Tahun  2004  tentang  Tentara  Nasional Indonesia. Koalisi untuk Kebijakan Parti- sipatif  melihat  bahwa  proses  pemben- tukan  undang-undang  tersebut  sejak  dari perencanaan,  perancangan  dan  pengusul- an  belum  memenuhi  empat  kriteria  ke- bijakan partisipatif berikut ini 29 :
1. Transparansi
Dinilai  bahwa  proses  perancangan Rancangan  Undang-undang  Tentara Nasional  Indonesia  (RUU  TNI)  dila- kukan  secara  diam-diam  dan  tidak transparan  terhadap  masyarakat,  se- hingga  menimbulkan  polemik  di  ma- syarakat saat RUU tersebut dibahas di DPR. Akibatnya,  masyarakat  tidak mempunyai informasi yang mencuku- pi  maupun  memberikan  masukan  ter- hadap RUU tersebut.
2. Akuntabilitas Koalisi  untuk  Kebijakan  Partisipatif melihat bahwa terbatasnya ruang bagi masyarakat  untuk  mengetahui  tahap- an  dan  besarnya  anggaran  dana  yang dibutuhkan  dalam  pembuatan  RUU TNI  membuat akuntabilitasnya  dira- gukan.  Hal  ini  diperkuat  oleh  fakta bahwa  RUU  ini  tidak  dibuat  dan diajukan  oleh  Kementerian  Pertahan- an  sebagai  lembaga  yang  berwenang atas nama pemerintah.
3. Kontrol Dalam  pandangan  mereka,  masyara- kat tidak diberikan ruang untuk mela- kukan  kontrol  terhadap  proses  peran- cangan  dan  pengajuan  RUU  TNI.
29 Koalisi  untuk  Kebijakan  Partisipatif,  “Siaran Pers  01-PR/KKP/VIII/2004: RUU  TNI  Tidak Partisipatif”, dalam  www.parlemen.net,  diakses tanggal 27 Maret 2012.
Dibuktikan  dengan  adanya  dua  versi RUU  TNI  yang  dikeluarkan  oleh  dua instansi  yang  berbeda,  yaitu  Kemen- terian  Pertahanan  dan  Menteri  Koor- dinator  Politik,  Hukum  dan  HAM (hasil kerja interdep Menkopolhukam,
Mendagri,  Mabes  TNI,  Kemenkum HAM).
4. Publikasi Mereka juga menilai bahwa publikasi dan  sosialisasi  mengenai  RUU  TNI sangat rendah. Hal ini mengakibatkan kurangnya informasi yang mencukupi bagi  publik,  khususnya  mengenai substansi RUU. Publikasi tersebut ter- masuk  siapa  institusi  pengusul,  tim perancang,  dan  tim  pembahas,  serta jadwal pembahasannya.
Di samping itu, Koalisi untuk Ke- bijakan  Partisipatif  memandang empat prinsip  partisipatif  juga  belum  terpenuhi dalam  semua  tahapan  perancangan  RUU TNI sebagaimana tergambar berikut ini 30 :
1. Pada  tahap  pengusulan  dan  perenca- naan , tidak  diberikan  ruang  bagi  ma- syarakat  untuk  bersama-sama  meng- inisiasi  RUU  TNI,  termasuk  dalam hal  pemetaan  masalah,  tujuan,  visi dan  misi,  jadual  dan  target.  RUU  ini juga  tidak  didahului  dengan  kajian dan survei untuk mengetahui dampak- nya  terhadap  masyarakat  jika  RUU ini disahkan.
2. Pada tahap perancangan , tidak dilibat- kannya  publik  dalam  perancangan RUU. Apalagi publikasi mengenai si- apa  saja  yang  terlibat  dalam  tim  pe- rancang  sangatlah  kurang. Adanya dua naskah RUU semakin memperje- las  dilemahkannya  kontrol  masyara- kat dalam proses perancangan.
30 Ibid.
3. Pada  tahap  pembahasan , RUU  TNI terkesan  sebagai  UU  ‘titipan’  asal jadi.  Hal  ini  dibuktikan  oleh  singkat- nya waktu  pembahasan (tidak sampai 30  hari).  Hal  ini  akan  mengurangi kesempatan  publik  untuk  berpartisi- pasi memberikan masukan dan meng- kaji  lebih  mendalam.  Padahal  RUU tersebut  akan  berdampak  sangat  luas bagi  penghidupan  rakyat  dan  akan diterapkan dalam waktu panjang.
Pentingnya  partisipasi  masyarakat dalam  proses  pembentukan  UU  ternyata hingga saat ini belum ditopang oleh peng- aturan  yang sedemikian  penting pula, se- hingga  partisipasi  masyarakat  dapat  ter- wujud  secara  penuh  dan  bermakna  ( full and  meaningful  participation ).  Dalam pasal  96  UU  No.  12  Tahun  2011  serta Peraturan  Tata  Tertib  DPR,  partisipasi masyarakat hanya berupa masukan secara lisan  maupun  tertulis  yang  diberikan kepada  DPR.  Konsekuensinya,  apakah masukan itu disalurkan atau tidak, sangat- lah  bergantung  pada  kehendak  baik  para anggota  DPR.  Tidak  ada  keharusan  bagi anggota DPR untuk menyalurkan masuk- an  yang  disampaikan  oleh  masyarakat. Demikian  pula,  tidak  ditegaskan  bahwa saluran  partisipasi  masyarakat  bisa  mela- lui  rapat  paripurna  sebagai  forum  peng- ambilan keputusan.
Partisipasi  masyarakat  hanya  di- perkenankan  pada  tahap  penyiapan  dan pembahasan  RUU.  Meskipun  ada  juga partisipasi  masyarakat  yang  tersalurkan melalui  forum  rapat  paripurna,  seperti  3 kali  partisipasi  dalam  proses  pembentuk- an UU Pemilu, itu pun dilakukan sebelum UU  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  lahir.  Padahal,  meminjam  isti- lah  Fadillah  Putra,  di  sini  perlu  ditekan- kan  bahwa  yang  dimaksud  dengan  parti-
sipasi masyarakat adalah keterlibatan ma- syarakat dalam forum pengambilan kepu- tusan,  bukan  sebatas  dengar  pendapat atau  konsultasi  semata.  Hal  ini  selaras dengan apa yang dimaksud Charles Lind- bloom  sebagai Partisan  Mutual  Adjust- ment (PMA), yaitu penyesuaian pandang- an  kebijakan  dengan  realitas  yang  telah berjalan,  serta  pada  proses  negosiasi  an- tarkepentingan  dari  para stakeholder ke- bijakan;  atau  dalam  tataran  yang  lebih praktis  adalah  apa  yang  disebut  Bloom- quist  sebagai advocacy  coalition  frame- work (ACF) 31 .
Rendah-tingginya  tingkat  partisi- pasi  masyarakat  dalam  proses  pemben- tukan  UU  akan  sangat  ditentukan  oleh partisipasi  masyarakat  dari  tahap  peren- canaan  hingga  tahap  pengambilan  kepu- tusan. Tahap yang paling menentukan ter- letak  pada  tahap  pengambilan  keputusan. Sebab,  pada  tahap  inilah  materi  muatan dari  suatu  UU  didiskusikan  apakah  ada yang  dirubah  atau  tidak  untuk  kemudian disahkan.
Forum  Rapat  Paripurna  sebagai forum  pengambilan  keputusan  menjadi ruang  penentu,  karena  dalam  forum  ini semua  pihak  yang  memiliki  kepentingan atas  UU  yang  hendak  disahkan  dapat mengungkapkan  semua  kepentingannya dalam proses yang negosiatif. Para pelaku partisipasi  masyarakat  dipersilahkan  se- cara  terbuka  untuk  mengemukakan  pen- dapatnya sampai pada akhirnya, keputus- an  diambil  atas  dasar  proses  negosiasi terbuka  tersebut.  Masing-masing  pelaku partisipasi  dapat  melihat  bagaimana  pro- ses  argumentasi  mereka  masuk  dalam
31 Fadillah  Putra,  2004, Partai  Politik  dan Kebijakan  Publik:  Analisis  terhadap  Kongruensi Janji  Politik  Partai  dengan  Realisasi  Produk Kebijakan  Publik  di  Indonesia  1999-2003, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, hal. 261.
konstruksi  keputusan  yang  diambil.  De- ngan cara seperti ini, partisipasi masyara- kat  berlangsung  utuh  sejak  awal  sampai akhir dari proses pembentukan suatu UU.
Pada  tahap  pengambilan  keputus- an,  pada  akhirnya  para  pihak  yang  ber- wenanglah yang menjadi penentu. Meski- pun  demikian,  jika  semangat  kepublikan ( spirit  of  publicness )  dari  para  anggota DPR  sungguh-sungguh  tertanam  untuk menyerap aspirasi masyarakat dan menu- angkannya ke dalam tiap denyut UU, ma- ka tidak sulit untuk menjalankan langkah- langkah berikut ini.
Pertama, dalam  hal  pembahasan RUU oleh DPR dan Presiden untuk men- dapatkan  persetujuan  bersama, spirit  of publicness dari DPR terlihat apakah pada proses  persetujuannya  itu  ia  mau  untuk mengundang  para  pelaku  partisipasi  ma- syarakat  atau stakeholder yang  bersang- kutan  dari  awal  sampai  akhir,  untuk  ber- sama-sama  menyetujui  RUU  yang  ada itu.
Kedua , dalam penyusunan RAPB-
N,  selain  mengandung  jenis-jenis  proyek dan  program  beserta  alokasi  anggaran- nya,  perlu  ditambah  juga  analisis stake- holder dari  masing-masing  proyek  dan program  tersebut.  Dengan  demikian,  dari setiap  program  dan  proyek  yang  hendak dilaksanakan  itu  sudah  jelas  siapa stake- holder yang akan dilibatkan dalam pelak- sanaannya nanti.
Ketiga ,  untuk  memperoleh stake- holder yang  berkepentingan  yang  sebe- narnya,  DPR  harus  melakukan  dua  hal, yaitu: pertama ,  melakukan  inventarisasi siapa-siapa saja pihak berkepentingan dan relevan atas UU yang hendak dibuat, lalu mereka diundang. Kedua , membuka seca- ra luas bagi siapa saja  yang ingin terlibat dalam  proses  pembentukan  UU  itu,  lalu
DPR  melakukan  seleksi  apakah  mereka- mereka yang datang itu relevan atau tidak dengan konteks pembicaraan materi UU.
Keempat , DPR memfasilitasi para stakeholder untuk  melakukan  apa  yang disebut  sebagai argumentative  turn, atau proses  tukar-menukar  argumentasi  dan perjuangan  kepentingan  masing-masing pihak  atas  UU  yang  hendak  disetujui. Oleh sebab itu, tugas paling berat anggota DPR  sehari-hari  adalah  menjadi  fasilita- tor  dan  moderator  yang  baik.  Sedangkan materi  aspirasi  dan  argumentasi  itu  lang- sung berangkat dari sumber aslinya, yaitu para stakeholder itu sendiri.
Kelima, atas  kapasitasnya  sebagai mediator  dalam  proses argumentative turn itu,  maka  DPR  harus  dapat  meng- arahkan  pembicaraan  yang  menuju  pada penajaman  pada  keputusan  tersebut. Akhir  dari  proses  ini  adalah  tercapainya kesepakatan  bersama  antara  masing- masing stakeholder atas  sebuah  bentuk keputusan tertentu dan disahkan di depan forum stakeholder ini.  Hasilnya  dapat berupa persetujuan atas RUU, penolakan, maupun  alternatif  yang  bersifat  meleng- kapi rancangan yang ada.
Keenam , pada tahap implementasi UU, peran serta masyarakat akan menjadi lebih  penting.  Sebab,  apabila  pada  tahan ini ternyata masyarakat ditinggalkan, ma- ka  demokratisnya  proses  formulasi  tidak akan  berarti.  Masyarakat  sebagai benefi- caries harus  juga  terlibat,  terlebih  untuk mewujudkan good  governance sebagai identitas  penyelenggaraan  pemerintahan sehari-hari.
Ketujuh ,  pada  tahap  evaluasi  sua- tu  UU,  partisipasi  masyarakat  dapat  di- jangkau melalui pendekatan Berry Lekanne  dit  Depres  yang  dikutip  oleh Fadillah Putra tentang evaluation as con-
tested  knowledge. Artinya,  evaluasi  UU harus  memperhatikan  dengan  seksama opini  dan  hasil-hasil  evaluasi  terhadap setiap proyek dari semua kalangan, mulai dari  masyarakat  paling  bawah  yang  ter- kena  langsung  dampak  UU  ini  sampai pada hasil-hasil evaluasi yang sangat for- mal yang dihasilkan oleh instansi-instansi terkait 32 . Kemudian dilakukan pengkajian yang  mendalam  dan  dilakukan  perban- dingan normatif agar obyektifitas evalua- si UU dapat terjaga dengan baik.

## Kesimpulan
Berdasarkan paparan di atas dapat ditarik  kesimpulan  bahwa  dalam  proses pembentukan  UU,  ruang  partisipasi  ma- syarakat  tersedia  di  sejumlah  tahapan, meliputi: pertama, pada  tahap  penyusun- an program legislasi nasional, yakni pada tahap kompilasi Rencana Legislasi Nasio- nal  (tahap  I)  dan  pada  tahap  konsultasi dan  komunikasi  (tahap  III)  dari  lima  ta- hap  penyusunan  yang  ada; kedua, dalam tahap  penyusunan  prakarsa  rancangan undang-undang,  yaitu  pada  penyusunan naskah  akademik  dan  forum  konsultasi; ketiga, dalam  tahap  proses  perancangan undang-undang di DPR, yaitu perancang- an  oleh  Perguruan  Tinggi  melalui  Badan Legislasi,  perancangan oleh  masyarakat melalui  Badan  Legislasi,  dan  perancang- an  oleh  Pusat  Pengkajian  dan  Pelayanan Informasi  (P3I)  dan  Sekretaris  Jenderal; keempat, dalam  tahap  pembahasan  di DPR,  yaitu  pada  saat  dilakukakannya Rapat  Dengar  Pendapat  Umum  antara alat  kelengkapan  DPR  yang  membahas Rancanagn  Undang-undang  dengan  ma- syarakat;  dan kelima, di  tataran  evaluasi, yakni  pengajuan judicial  review atas  UU yang merugikan kepada MK.
32 Ibid, hal. 265.
Berdasarkan  tersedianya  ruang bagi  partisipasi  masyarakat  dalam  tahap- an pembentukan UU seperti dijelaskan di atas,  tingkat  partisipasi  masyarakat  de- ngan  demikian  masih  tergolong  terbatas dan  belum  mencapai  tingkat full  and meaningful  participation .  Sebab,  secara prosedural,  partisipasi  masyarakat  yang ada  masih  sebatas  dengar  pendapat  atau konsultasi,  belum  mencapai  partisipasi yang  sesungguhnya,  yakni  keterlibatan masyarakat  dalam  forum  pengambilan keputusan.  Selain  itu,  secara  substansial, tingkat partisipasi masyarakat juga sangat ditentukan  oleh  semangat  kepublikan ( spirit  of  publicness )  dari  para  anggota
DPR untuk menyerap aspirasi masyarakat dan  menuangkannya  ke  dalam  norma UU.
Berangkat  dari  kesimpulan  di atas, maka ke depan penting untuk dipas- tikan  pengaturannya  di  dalam  peraturan tentang  pembentukan  peraturan  per- undang-undangan  bahwa  partisipasi  ma- syarakat  disalurkan  tidak  hanya  melalui rapat  dengar  pendapat  umum,  konsultasi dan  sebagainya.  Perlu  ditegaskan  bahwa masyarakat  juga  dilibatkan  dalam  rapat- rapat  penting  pembentukan  UU,  seperti dalam  rapat  kerja,  rapat  panitia  kerja, rapat  tim  perumus,  dan  terutama  dalam rapat paripurna sebagai forum pengambil- an  keputusan.  Di  samping  itu,  anggota DPR dituntut benar-benar memiliki spirit of publicness untuk menyalurkan aspirasi rakyat  ke  dalam  setiap  norma  yang  ter- muat  dalam  UU,  dan  rakyat  harus  pintar dan selektif dalam memilih anggota DPR yang  benar-benar  memiliki spirit  of  pub- licness tersebut.

## Daftar Bacaan
Undang-Undang  Dasar  1945  Sebelum dan Sesudah Perubahan.
Undang-Undang  No.  12  Tahun  2003 tentang  Pemilihan  Umum  Ang- gota DPR, DPD, dan DPRD.
Undang-Undang  No.  34  Tahun  2004 tentang  Tentara  Nasional  Indo- nesia.
Undang-Undang  No.  11  Tahun  2006 tentang Pemerintahan Aceh.
Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 ten- tang  MPR,  DPR,  DPD,  dan DPRD.
Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan.
Peraturan  Presiden  No.  61  Tahun  2005 tentang  Tata  Cara  Penyusunan dan  Pengelolaan  Program  Legis- lasi Nasional.
Peraturan  Presiden  No.  68  Tahun  2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Ran- cangan Peraturan Pemerintah Pengganti  Undang-Undang,  Ran- cangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.
Peraturan  Presiden  No.  1  Tahun  2007 tentang Pengesahan, Pengundang- an  dan  Penyebarluasan  Peraturan Perundang-undangan.
Peraturan Tata Tertib DPR Periode 2009- 2014.
Attamimi,  A.  Hamid  S.,  1990, Peranan Keputusan Presiden Republik
Indonesia  dalam  Penyelenggara- an  Pemerintahan  Negara:  Suatu Studi  Analisis  mengenai  Peng- aturan dalam Kurun Waktu PELI-
TA I – PELITA IV, Jakarta: Fakul- tas Pascasarjana UI.
Budiardjo,  Mariam,  2008, Dasar-Dasar
Ilmu Politik, Edisi Revisi, Jakarta:
Gramedia Pustaka Utama.
Farhan,  dkk.,  2007, Memfasilitasi  Kon- sultasi  Publik  –  Refleksi  Peng- alaman  Penyusunan  Rancangan Peraturan  Pemerintah  tentang Tahapan, Tata  Cara  Penyusunan, Pengendalian,  dan  Evaluasi  Pe- laksanaan  Rencana  Pembangun- an  Daerah  (RPP-T2CP2EPRD), Jakarta:  Kerjasama  USAID,  DR- SP, Dirjen Bina Bangda Depdagri dan BIGS.
Handoyo, B. Hestu  Cipto, 2008, Prinsip- Prinsip  Legal  Drafting  dan  De- sain  Naskah  Akademik, Yogya- karta: Universitas Atma Jaya.
Isra,  Saldi,  2010, Pergeseran  Fungsi  Le- gislasi: Menguatnya Model Legis- lasi  Parlementer  dalam  Sistem Presidensial  Indonesia, Jakarta: Rajawali Pers.
Kelsen, Hans, 2008, Teori Hukum Murni: Dasar-Dasar  Ilmu  Hukum  Nor- matif, Bandung: Nusa Media.
Manan, Bagir, 2004, Menyongsong Fajar
Otonomi  Daerah, Yogyakarta: PSH FH UII.
Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, “Per- nyataan Sikap Ganti Kata "Dapat" Menjadi  "Berhak",  atau  Tolak Pengesahan  RUU  PPP”,  dalam
www.parlemen.net ,  diakses  pada
tanggal 27 Maret 2012.
-------,  “Siaran  Pers  01-PR/KKP/VIII/ 2004: RUU  TNI  Tidak  Partisipa- tif”, dalam www.parlemen.net , di- akses tanggal 27 Maret 2012.
Putra,  Fadillah,  2004, Partai  Politik  dan Kebijakan  Publik:  Analisis  terha- dap Kongruensi Janji Politik Par- tai  dengan  Realisasi  Produk  Ke- bijakan Publik di Indonesia 1999- 2003, Yogyakarta:  Pustaka  Pela- jar.
Saifudin,  2009, Partisipasi  Publik  dalam
Pembentukan Peraturan Per- undang-undangan, Yogyakarta: FH UII Press.
Soeprapto,  Maria  Farida  Indrati,  2007, Ilmu Perundang-undangan, Jilid 1 dan 2, Yogyakarta: Kanisius.
Styowati, Erni, dkk., “DRAFT I: Konsep Paper  Koalisi  Masyarakat  Sipil Untuk  Kebijakan  Partisipatif”  da- lam www.parlemen.net ,  diakses pada tanggal 27 Maret 2012.
Tjandra,  W.  Riawan  dan  Kresno  Budi Darsono,
2009, Legislative
Drafting:  Teori  dan  Teknik  Pem- buatan  Peraturan  Daerah, Yog- yakarta: Universitas Atma Jaya.
Vlies, I.C. van der, 2009, Buku Pegangan Perancang Peraturan Perundang- undangan, alih  bahasa  Linus Doludjawa,  Jakarta:  Dirjen  Per- aturan  Perundang-undangan  De- partemen Hukum dan HAM.
Yuliandri,  2009, Asas-asas  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan yang  Baik:  Gagasan  Pemben- tukan  Undang-undang  Berkelan- jutan, Jakarta: Raja Grafindo Per- sada.
Zen,  A.  Patra  M.  dan  Sugiarto  A. Santoso,  2005, Refleksi  dan  Pe- nyusunan  Strategi  Mewujudkan Partisipasi Masyarakat dalam Pe- nyusunan  Peraturan  Perundang- Undangan, Jakarta:  Sekretariat Nasional KKP.