## PENGARUH STRUKTUR BIROKRASI TERHADAP IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PROGRAM PELAYANAN KESEHATAN PEDULI REMAJA (PKPR)
(Studi di Puskesmas Kabupaten Gunungkidul)

## THE INFLUENCE OF BUREAUCRATICSTRUCTURE TOWARD POLICY IMPLEMENTATION OF HEALTH SERVICES AND CARE FOR
ADOLESCENT (PKPR) PROGRAM (Study at the Health Centers In Gunungkidul)

## Fani Mega Maulidia
Fakultas Kesehatan Masyarakat, Universitas Airlangga, Surabaya Email: maulidia.fani@gmail.com

## ABSTRACT
Adolescence phase refers to a period by which physical, psycology, and intellectual grow and develop rapidly. In adolescence phase, oneself tends to have a great curiosity, once when they take  inappropriate  decision,  they  will  be  trapped  in  a  risky  state.  One  of  the  solutions  to overcome  juvenile  problem  is  by  conductingHealth  Services  and  Care  for  Adolescent (Indonesian: Pelayanan Kesehatan Peduli Remaja  or PKPR) . PKPR is health service and care provided for adolescents.
This study was classified as quantitative analytic methods. According to the time of the study needed,  this  study  was  classified  as  a  cross-sectional  study;  a  study  that  conducted simultaneously at one particular time. This study used primary data with health centers as unit of analysis, consisting of 24 health centers in Gunung Kidul Regency. The results showed that the  variables  of  SOP  and  fragmentation  significantly  influenced  implementation  of  policies concerning to PKPR . The officer of PKPR is expected to maintain cooperation with another program officer as the cross-program is very influential for the success of PKPR program.
Keywords:  bureaucratic  structure,  Health  Services  and  Care  for  Adolescent (PKPR) , reproductive health.

## ABSTRAK
Masa  remaja  merupakan  periode  dimana  fisik,  psikologi,  dan  intelektual  tumbuh  dan berkembang dengan cepat. Pada masa remaja cenderung memiliki rasa ingin tahu yang sangat besar, ketika mereka mengambil keputusan yang salah, mereka akan terjebak dalam keadaan beresiko.  Salah  satu  solusi  untuk  mengatasi  masalah  remaja  adalah  melalui  Pelayanan Kesehatan Peduli Remaja atau PKPR. PKPR adalah pelayanan kesehatan yang diberikan untuk remaja.
Penelitian  ini  dilakukan  dengan  metode  analitik  kuantitatif.  Sesuai  dengan  waktu  penelitian yang dilakukan, penelitian ini diklasifikasikan sebagai studi cross-sectional ; sebuah studi yang dilakukan  bersamaan  pada  satu  waktu  tertentu.  Penelitian  menggunakan  data  primer  dengan Puskesmas  sebagai unit analisis, yang terdiri dari 24 Puskesmas di Kabupaten Gunung Kidul. Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  variabel  SOP  dan  fragmentasi  secara  signifikan mempengaruhi implementasi kebijakan program PKPR.
Saran yang dapat diberikan yaitu petugas PKPR di Puskesmas diharapkan agar  bekerjasama dengan  petugas  program  lain  sebagai  lintas  program  karena  sangat  berpengaruh  bagi keberhasilan program PKPR.
Kata kunci: struktur birokrasi, Pelayanan Kesehatan Peduli Remaja (PKPR), kesehatan reproduksi.

## PENDAHULUAN
Jumlah penduduk di Indonesia, seperempat diantaranya adalah remaja. Masa remaja  adalah  masa  transisi  dari  masa kanak-kanak menuju dewasa, oleh karena itu remaja  mempunyai  tanggung  jawab  dalam perkembangannya. Remaja harus mendapatkan identitas diri yang positif agar dapat  berkembang  sebagai  dewasa  muda yang sehat dan produktif (Depkes, 2003).
Menurut World  Health  Organization (WHO)  yang  termasuk  kedalam  kelompok remaja  yaitu  mereka  yang  berusia  10-19 tahun. Secara demografis kelompok remaja dibagi  menjadi  kelompok  usia  10-14  tahun dan  kelompok  usia  15-19  tahun.  Undang- Undang No.23 tahun 2002 tentang Perlindungan  Anak  menyebutkan  setiap orang yang berusia sampai dengan 18 tahun sebagai  “anak”,  sehingga  berdasarkan Undang-Undang  tersebut  sebagian  besar remaja  termasuk  dalam  kelompok  anak. Proporsi  penduduk  remaja  berusia  10-19 tahun  pada  tahun  2010  sekitar  18,3%  dari total  penduduk  atau  sekitar  43  juta  jiwa berdasarkan data Proyeksi Penduduk Indonesia (Kemenkes RI, 2014).
Periode  terjadinya  pertumbuhan  dan perkembangan  pesat  baik  fisik,  psikologis maupun  intelektual  disebuat  dengan  masa remaja.  Pada  masa  remaja  cenderung memiliki  rasa  keingintahuan  yang  besar,
menyukai  tantangan  dan  petualangan  serta berani  menanggung  resiko  atas  apa  yang mereka  perbuat  tanpa  pertimbangan  yang matang. Jika keputusan yang diambil remaja tidak tepat maka mereka akan jatuh ke dalam perilaku  beresiko  dan  kemudian  harus menanggung  akibat  atas  perbuatannya (Depkes RI, 2007).
Menurut (Conrad, 2000), data mengenai  perilaku  hubungan  seks  pranikah pada pelajar terutama di kota besar beberapa tahun terakhir cukup signifikan. Survei yang dilakukan Yayasan Pelita Ilmu di plaza dan mall Jakarta menunjukkan bahwa 42% dari 117 remaja 13-20 tahun pernah berhubungan seks  dan  lebih  dari  50%  diantaranya  masih aktif  berhubungan  seks  dalam  1-3  bulan terakhir. Menurut Utomo, dkk (1998) bahwa sebuah  survey  terhadap  pelajar  SMA  di Manado menemukan 20% pada remaja laki- laki melakukan seks pranikah dan 6% pada remaja perempuan (Kemenkes RI, 2014).
Hasil SDKI 2012 menunjukkan bahwa 7%  remaja  perempuan  15-19  tahun  pernah melahirkan. Hal tersebut sangat memprihatinkan  karena  kehamilan  dan persalinan  pada  remaja  dibawah  umur  19 tahun  dapat  meningkatkan  resiko  kematian ibu dan bayi (Kemenkes RI, 2014).
Pada  tahun  2015  di  Provinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta jumlah angka persalinan remaja mencapai 1039.
Kabupaten/kota  yang  terdapat  di  Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta meliputi Kota sebesar 90 kasus, Bantul sebesar 329 kasus,
Kulonprogo sebesar
106
kasus,
Gunungkidul sebesar 404 kasus, dan Sleman sebesar  110  kasus  (Dinkes  Provinsi  DIY, 2016).
Angka  persalinan  remaja  usia  15-19 tahun di Kabupaten Gunungkidul dari tahun ke  tahun  merupakan  kasus  tertinggi dibandingkan  dengan  kabupaten/kota  yang lain  yaitu  pada  tahun  2013  sebesar  628 kasus, kemudian menurun pada tahun 2014 yaitu  sebesar  366  kasus,  dan  kemudian mengalami  peningkatan  pada  tahun  2015 yaitu sebesar 404 kasus (Dinkes Kabupaten Gunungkidul, 2016).
Salah satu upaya yang dapat dilakukan agar permasalahan remaja dapat diatasi yaitu dengan diselenggarakannya Pelayanan Kesehatan  Peduli  Remaja  (PKPR).  PKPR merupakan  pelayanan  kesehatan  yang ditujukan dan dapat dijangkau oleh  remaja, menyenangkan,  menerima  remaja  dengan tangan terbuka, menghargai remaja, menjaga  kerahasiaan,  peka  akan  kebutuhan terkait  dengan  kesehatannya,  serta  efektif dan  efisien  dalam  memenuhi  kebutuhan pada  remaja.  PKPR  dengan  pengertian  lain yaitu  pelayanan  kesehatan  kepada  remaja yang  mengakses  semua  golongan  remaja (Depkes RI, 2007).
Tujuan penelitian yaitu mengidentifikasi  faktor  struktur  birokrasi meliputi SOP ( Standard Operating Procedures )dan fragmentasi serta
menganalisis  pengaruh  faktor  SOP  dan fragmentasi
terhadap implementasi kebijakan program PKPR.

## METODE PENELITIAN
Jenis  penelitian  yang  digunakan adalah  analitik  dengan  pendekatan  metode kuantitatif.
Ditinjau  dari  waktu  pelaksanaan penelitian,penelitian ini termasuk penelitian Cross Sectional karena dilaksanakan sekaligus pada satu waktu tertentu.
Populasi  dalam  penelitian  ini  yaitu seluruh
Puskesmas di Kabupaten Gunungkidul dengan jumlah 30 Puskesmas. Perhitungan besar sampeldengan
menggunakan teknik Simple Random Sampling dengan derajat penyimpangan 5%. Berikut  ini  perhitungan  besar  sampel penelitian.Jumlah  Puskesmas  di  Kabupaten Gunungkidul    N  =  30  Puskesmas  ;  p  =  0,5 maka :
Keterangan:
1-α =  95  (nilai  table  Z  dengan  nilai signifikansi 5%) P = estimasi proporsi 0,5; q = 1-p d =  Tingkat  kepercayaan/ketepatan  ( 0,1) α = 0,2 N = Populasi (30) n = Besar sampel n = 24 Puskesmas
Berdasarkan perhitungan besar sampel, didapatkan 24 Puskesmas yang akan menjadi  sampel  penelitian  yang  dipilih secara acak oleh peneliti.
Penelitian dilakukandengan wawancaralangsung  kepada  24  Kepala Puskesmas dan 24 petugas program PKPR di Kabupaten  Gunungkidul.  Regresi  Logistik Ordinal  digunakan  dalam  pengolahan  data dan  analisis  data  pada  penelitian  ini. Penelitian dilakukan pada bulan Maret-April Tahun 2016 di Kabupaten Gunungkidul.
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Hasil  Implementasi  Kebijakan  Program PKPR di
Puskesmas Kabupaten

## Gunungkidul
Berikut  ini  akan  dijabarkan  tentang hasil penelitian mengenai implementasi dan struktur birokrasi.
Tabel  1  menunjukkan  distribusi frekuensi  kategori  implementasi.  Kegiatan yang dilakukan Puskesmas
pada pelaksanaan program PKPRdisebut dengan implementasi  program  PKPR.  Sebesar 50,0%  Puskesmas  memiliki  implementasi program PKPR kurang.
Tabel  2  menunjukkan  distribusi frekuensi kategori SOP. SOP pada implementasi  program  PKPR  merupakan mekanisme  pelaksanaan  kegiatan  dalam program PKPR. Sebesar 54,2% mempunyai SOP kurang jelas.
Tabel  3  menunjukkan  distribusi frekuensi kategori fragmentasi. Fragmentasi pada implementasi program PKPR merupakan  penyebaran  tanggung  jawab pada  satu  lingkup  kebijakan  diantara beberapa  unit  organisasi.  Sebesar  54,2% mempunyai sedikit fragmentasi pada implementasi program PKPR.
Hasil Analisis Pengaruh Struktur Birokrasi terhadap Implementasi Kebijakan Program PKPR SOP Dari tabel 4 diperoleh hasil antara SOP
dengan implementasi bahwa ada kecenderungan  semakin  kurang  jelas  SOP maka  semakin  kurang  implementasi.  Hasil uji  Regresi  Logistik  Ordinal  diketahui bahwa  SOP  berpengaruh  secara  signifikan terhadap  implementasi  program  PKPR, yaitu dengan nilai p (0,000) < α (0,05). Hal ini  berarti  jika  SOP  jelas  pada  pelaksanaan program PKPR maka kemungkinan
implementasi program PKPR dapat terlaksana dengan baik.

## Fragmentasi
Dari  tabel  4  diperoleh  hasil  antara fragmentasi  dengan  implementasi  bahwa terdapat  kecenderungan  pola  nilai  yang teratur dimana semakin banyak fragmentasi maka  implementasi  semakin  kurang.  Hasil uji  Regresi  Logistik  Ordinal  diketahui bahwa  fragmentasi  berpengaruh  secara signifikan  terhadap  implementasi,  yaitu dengan  nilai  p  (0,007)  <  α  (0,05).  Hal  ini berarti  jika  fragmentasi  sedikit  pada pelaksanaan program PKPR maka kemungkinan implementasi program PKPR dapat  terlaksana  dengan  baik  dibandingkan adanya fragmentasi yang banyak.
Pada variabel fragmentasi
dikategorikan
menjadi tidak ada fragmentasi,  sekit  fragmentasi,  dan  banyak fragmentasi tetapi karena tidak ada fragmentasi nilainya 0 maka tidak dimunculkan dalam tabel.

## PEMBAHASAN
Implementasi Kebijakan Program Pelayanan  Kesehatan  Peduli  Remaja (PKPR) Menurut Suharto (2011) bahwa sebuah  instrument  pemerintah,  bukan  saja dalam arti government yang hanya menyangkut aparatur negara, tetapi governance yang  menyentuhpengelolaan sumber  daya  publik  disebut  dengan kebijakan ( policy ) .
Tabel  1 Distribusi  Frekuensi  Kategori  Implementasi  pada  Program  PKPR  di  Puskesmas  Kabupaten Gunungkidul Tahun 2016 . Kategori Implementasi Frekuensi Persen (%) Implementasi baik 10 41,7 Implementasi kurang 12 50,0 Implementasi buruk 2 8,3 Total 24 100,0 Tabel 2 Distribusi Frekuensi Kategori SOP pada Program PKPR di Puskesmas Kabupaten Gunungkidul Tahun 2016. Kategori Implementasi Frekuensi Persen (%) Implementasi baik 10 41,7 Implementasi kurang 12 50,0 Implementasi buruk 2 8,3 Total 24 100,0
Tabel  3 Distribusi  Frekuensi  Kategori  Fragmentasi  pada  Program  PKPR  di  Puskesmas  Kabupaten Gunungkidul Tahun 2016.
Kategori Implementasi Frekuensi Persen (%) Implementasi baik 10 41,7 Implementasi kurang 12 50,0 Implementasi buruk 2 8,3 Total 24 100,0
Tabel  4 Hasil  Tabulasi  Silang  Pengaruh  SOP  dan  Fragmentasi  terhadap  Implementasi  Kebijakan Pelayanan  Kesehatan  Peduli  Remaja  (PKPR)  di  Puskesmas  Kabupaten  Gunungkidul  Tahun 2016.
Variabel Implementasi Total Baik Kurang Buruk N % N % N % N % SOP Jelas 6 85,7 1 14,3 0 0,0 7 100,0 Kurang jelas 4 30,8 9 69,2 0 0,0 13 100,0 Tidak jelas 0 0,0 2 50,0 2 50,0 4 100,0 Fragmentasi  Sedikit 10 76,9 1 7,7 2 15,4 13 100,0 Banyak 0 0,0 11 100, 0 0 0,0 11 100,0
Kebijakan  pada  intinya  merupakan  suatu keputusan atau pilihan tindakan yang secara langsung mengatur pengelolaan dan pendistribusian sumber daya alam, finansial, dan manusia demi kepentingan publik, yaitu meliputi rakyat banyak, penduduk, masyarakat,  atau  warga  negara.  Kebijakan merupakan hasil adanya sinergi, kompromi, atau  bahkan  kompetisi  antara  berbagai gagasan,  teori,  ideologi,  dan  kepentingan yang mewakili sistem politik suatu negara.
Menurut  Eystone  dalam  Wahab (2014)    bahwa  “Antar  hubungan  yang berlangsung  diantara  unit  atau  satuan pemerintahan dengan lingkungannya” merupakan kebijakan publik. Menurut Islamy (2001),
menyimpulkan  kebijakan  publik  ( public policy )  yaitu  tindakan  yang  diterapkan  dan dilaksanakan  atau  tidak  dilaksanakan  oleh pemerintah  yang  mempunyai  tujuan  atau berorientasi  pada  tujuan  tertentu  demi kepentingan  seluruh  masyarakat.  Pada hakikatnya  kebijakan  publik  mendasarkan pada  paham  bahwa  kebijakan  publik  harus mengabdi kepada kepentingan masyarakat.
Mazmanian dan Sabatier dalam Agustino (2008) mendefinisikan implementasi kebijakan
sebagai pelaksanaan keputusan kebijaksanaan dasar, biasanya  dalam  bentuk  undang-undang tetapi  dapat  juga  berbentuk  berbagai
perintah  atau  keputusan  eksekutif  yang penting atau keputusan badan peradilan.
Implementasi sering dianggap sebagai bentuk pengoperasionalisasian atau penyelenggaraan aktivitas yang telah ditetapkan  berdasarkan  undang-undang  dan menjadi  kesepakatan  bersama  diantara beragam
pemangku kepentingan ( stakeholders ),  aktor,  organisasi,  (publik atau  privat),  prosedur,  dan  teknik  secara sinergistis yang digerakkan untuk bekerjasama yang bertujuan untuk menerapkan kebijakan kearah tertentu yang dikehendaki (Wahab, 2014).
Edward III (1948) mengemukakan ada empat  faktor  yang  berpengaruh  terhadap keberhasilan  atau  kegagalan  implementasi kebijakan. Empat faktor tersebut antara lain meliputi  faktor  komunikasi,  sumber  daya (staf,  informasi,  wewenang,  dan  fasilitas), disposisi,  dan  struktur  birokrasi  (SOP  dan fragmentasi..
Berdasarkan hasil penelitian menunjukkan  kategori  implementasi  di Puskesmas  Kabupaten  Gunungkidul  pada program  PKPR  bahwa  sebanyak  50,0% Puskesmas memiliki implementasi program PKPR  kurang.  Sebesar  62,5%  mengatakan Puskesmas  tidak  pernah  mengikutsertakan remaja  dalam  merencanakan  program kesehatan remaja pada kurun waktu setahun terakhir.    Pada  implementasi  program PKPR,  remaja  merupakan  sasaran  dalam
pelaksanaan  program.  Remaja  meruapakan asset masa depan oleh karena itu akan lebih tepat jika remaja dilibatkan pada pelaksanaan program remaja. Remaja perlu dilibatkan  secara  aktif  dalam  perencanaan, pelaksanaan, dan penilaian pelayanan karena ide  dan  tindakan  nyata  mereka  akan  lebih mengenal dalam perencanaan dan pelaksanaan pelayanan karena mereka lebih mengerti  kebutuhan  mereka  dan  juga mengerti  bagaimana  mempengaruhi  dan memotivasi  teman  mereka  (Depkes  RI, 2007).
Pengaruh  Struktur  Birokrasi  terhadap Implementasi Kebijakan Program Pelayanan Kesehatan Peduli Remaja(PKPR) Edward III mengidentifikasikan struktur birokrasi yaitu:
“Policy implementors may know what to  do  and  have  sufficient  desire  and resources to do it, but they may still be hampered  in  implementation  by  the structures  of  the  organizations  in which  they  serve.  Two  prominent characteristics  of  bureaucracies  are standard operating prosedures (SOPs) and fragmentation. The former develop  as  internal  respons  to  the limited time and resources of implementors  and  the  desire  for uniformity in the operation of complex and  widely  dispersed  organizations; they  often  remain  in  force  due  to bureaucratic  inertia”  ( Edward  III, 1980 ).
Pelaksana kebijakan mungkin tahu apa yang  harus  dilakukan  dan  memiliki keinginan  yang  cukup  dan  sumber  daya untuk melakukannya, tetapi mereka mungkin masih terhambat dalam pelaksanaannya  oleh  struktur  organisasi yang  mereka  gunakan.  Dua  karakteristik yang  menonjol  dari  birokrasi  adalah prosedur  standar  operasi  (SOP)  dan fragmentasi. Struktur birokrasi ini dikembangkan sebagai respon internal akan waktu  dan  pelaksana  sumber  daya  yang terbatas dan dimaksudkan untuk membakukan  pekerjaan  pada  organisasi yang kompleks dan luas; struktur organisasi
ini  seringkali  tetap  berlaku  dikarenakan adanya kekakuan birokrasi.
Walaupun sumber untuk mengimplementasikan suatu kebijakan dikatakan  cukup  dan  para  pelaksana ( implementors )  mengetahuai  bagaimana melakukannya,  serta  mereka  mempunyai keinginan  untuk  melakukannya  tetapi implementasi kebijakan dapat tidak berjalan efektif  karena  struktur  birokrasi  yang  tidak efektif.
SOP ( Standard Operating Procedures ) Edward  III  (1980)  mengemukakan pengertian SOP yaitu berbagai rutinitas yang memungkinkan  pihak  otoritas  membuat berbagai keputusan harian.
Menurut  Winarno  (2014)  bahwa keberadaan  SOP  diharapkan  agar  para pelaksana  kebijakan  dapat  memanfaatkan waktu  yang  tersedia,  menyeragamkan tindakan dari para pejabat dalam organisasi- organisasi yang kompleks dan tersebar luas sehingga  akan  menimbulkan  fleksibilitas yang  besar  serta  agar  terjadinya  suatu kesamaan  dalam  penerapan  peraturan- peraturan.
Berdasarkan  pada  hasil  penelitian yang  dilakukan  di  Puskesmas  wilayah Gunungkidul dapat diketahui bahwa sebagian besar Puskesmas yaitu sebanyak 13 Puskesmas (54,2%) mempunyai SOP kurang  jelas  pada  implementasi  program PKPR. Puskesmas mempunyai SOP kurang jelas  yaitu  sebesar  79,2%  terdapat  SOP rujukan medik saja di Puskesmas dan 50,0% mengatakan  terdapat  SOP  tentang  rujukan tetapi  belum  dilaksanakan.  Berdasarkan Panduan  Standar  Nasional  PKPR  (2014) bahwa rujukan yang terdapat dalam program PKPR  yaitu  rujukan  medik,  rujukan  sosial, dan rujukan hukum.
Menurut  Depkes  RI  (2007)  bahwa rujukan sosial mempunyai peran antara lain penyaluran  pelatihan  keterampilan  remaja pasca rehabilitasi NAPZA serta mempersiapkan  remaja  pra  nikah.  Rujukan medis  antara  lain  mempunyai  peran  dalam kelanjutan bantuan medis bagi remaja yang memerlukannya. Rujukan hukum mempunyai  peran  dalam  kasus  tindak kekerasan.
Berdasarkan hasil uji Regresi Logistik Ordinal  diketahui  bahwa  SOP  berpengaruh secara  signifikan  terhadap  implementasi program PKPR, yaitu dengan nilai p (0,000) < α (0,05). Hal ini berarti jika SOP jelas pada pelaksanaan program PKPR maka kemungkinan implementasi program PKPR dapat terlaksana dengan baik.
Menurut Widodo (2013) menjelaskan jika  SOP  tidak  jelas,  baik  itu  menyangkut mekanisme, sistem dan prosedur pelaksanaan  kebijakan,  pembagian  tugas pokok,  fungsi,  kewenangan,  dan  tanggung jawab  diantara  para  pelaku  serta  tidak harmonisnya  hubungan  diantara  organisasi pelaksana  maka  akan  dapat  menimbulkan kegagalan pelaksanaan kebijakan.
JIka  SOP  jelas,  maka  akan  semakin mudah dalam menentukan kebutuhan sumber daya. Selaian itu, semakin jelas SOP pelaksanaan kebijakan, maka akan semakin memudahkan  para  pelaku  kebijakan  untuk mengetahui,  memahami,  dan  mendalami substansi  kebijakan  baik  itu  menyangkut tujuan,  arah,  kelompok  sasaran,  dan  hasil apa  yang  dapat  dicapai  maupun  dinikmati baik  oleh  para  pelaku  kebijakan  maupun organisasi  pelaku  kebijakan.  Keadaan  ini akan memudahkan seseorang dalam menentukan  sikap  diri  dan  organisasinya dalam  melaksanakan  kebijakan  (Widodo, 2013).

## Fragmentasi
Menurut  Edward  III  (1980)  bahwa penyebaran  tanggung  jawab  pada  satu lingkup  kebijakan  diantara  beberapa  unit organisasi disebut dengan fragmentasi.
Dimensi fragmentasi menurut Widodo (2013) menegaskan bahwa struktur birokrasi yang  terfragmentasi  dapat  meningkatkan gagalnya komunikasi karena akan membatasi  kemampuan  para  pejabat  tinggi untuk  mengkoordinasikan  semua  sumber daya  yang  relevan  dan  akibat  lebih  lanjut dapat menimbulkan terjadinya ketidakefisienan  serta  pemborosan  sumber daya yang langka.
Dimensi fragmentasi menegaskan jika struktur birokrasi terfragmentasi maka dapat meningkatkan kegagalan komunikasi, dimana  instruksi  yang  dijalankan  oleh  para pelaksana  akan  terdistorsi.  Fragmentasi
dapat  membatasi  kemampuan  para  pejabat tinggi  untuk  mengkoordinasikan  semua sumber  dya  yang  relevan  dalam  suatu yurisdiksi tertentu, sehingga mengakibatkan terjadinya ketidakefisienan
serta
pemborosan  sumber  daya  yang  langka (Widodo, 2013). Organisasi pelaksana
yang terfragmentasi (terpecah atau tersebar) dapat menyebabkan  distorsi  dalam  pelaksanaan kebijakan.  Organisasi  pelaksana yang semakin  terfragmentasi  akan  semakin membutuhkan  koordinasi  yang  intensif, sehingga  menimbulkan  peluang  terjadinya distorsi komunikasi yang dapat menyebabkan kegagalan dalam pelaksanaan kebijakan (Widodo, 2013).
Berdasarkan  pada  hasil  penelitian yang  dilakukan  di  Puskesmas  Kabupaten Gunungkidul dapat diketahui bahwa sebagian besar Puskesmas yaitu sebanyak 13 Puskesmas  (54,2%)  mempunyai  sedikit fragmentasi  pada  implementasi  program PKPR. Sebanyak 75,0% Puskesmas mengatakan  bahwa  kerja  sama  petugas program PKPR dengan petugas program lain sudah  baik,  namun  ada  45,8%  mengatakan program  lain  tidak  pernah  melibatkan kegiatan program PKPR secara bersamaan.
Edward  III  (1980)  mengemukakan bahwa  tidak  hanya  satu  lembaga  yang bertanggung jawab terhadap suatu kebijakan namun  ada  beberapa  lembaga  yang  ikut bertanggung      jawab.  Keterlibatan  program lain di Puskesmas sangatlah penting karena dapat  menunjang  keberhasilan  program PKPR.  Manfaat  yang  bisa  didapat  jika kegiatan  dilaksanakan  bersama  antara  lain selain  mempunyai  sasaran  yang  sama  juga dapat menghemat waktu.
Berdasarkan  pada  hasil  uji  Regresi Logistik Ordinal diketahui bahwa fragmentasi  berpengaruh  secara  signifikan terhadap implementasi, yaitu dengan nilai p (0,007)  <  α  (0,05).  Hal  ini  berarti  jika fragmentasi sedikit pada pelaksanaan program PKPR maka kemungkinan implementasi program PKPR dapat terlaksana dengan baik dibandingkan dengan adanya fragmentasi yang banyak.
Kerjasama  yang  baik  dari  banyak orang dapat mendorong keberhasilan
implementasi  kebijakan,  oleh  sebab  itu, fragmentasi  dapat  merintangi  koordinasi yang diperlukan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan serta dapat  memicu  pemborosan  sumber  daya yang terbatas (Widodo, 2013).
Penelitian serupa juga dilakukan oleh Arsani  (2013)  dengan  judul  “Peranan Program  Pelayanan Kesehatan  Peduli Remaja (PKPR) terhadap Kesehatan Reproduksi
Remaja di Kecamatan
Buleleng”.  Hasil  penelitian  antara  lain mengatakan  bahwa  tidak  hanya  pemegang program  saja  yang  menjalankan  program PKPR,  tetapi  tentunya  memerlukan  kerja sama  dengan  staf  ataupun  bagian  lain. Program  UKS  (Usaha  Kesehatan  Sekolah), program  PKM  (Pendidikan  Kesehatan Masyarakat),  program  kesehatan  gigi, program  KIA/KB  (Kesehatan  ibu  dan anak/Keluarga berencana), pelayanan poliklinik khususnya pelayanan IMS
(infeksi  menular  seksual)  dan  HIV/AIDS, pelayanan laboratorium dan P2M (Pencegahan  penyakit  menular)  merupakan staf  atau  bagian  lain  yang  diikutkan  pada pelaksanaan  program  PKPR.  Diharapkan dengan adanya kerja sama lintas bagian ini, maka  dapat  menunjang  keterlaksanaan  dan kelancaran kegiatan program PKPR.

## SIMPULAN DAN SARAN
Berdasarkan  hasil  analisa  data  dan pembahasan pada penelitian ini, maka dapat disimpulkan  bahwa faktor struktur birokrasi yang terdiri dari variabel SOP di Puskesmas Kabupaten Gunungkidul menunjukkan sebanyak  54,2%  Puskesmas  mempunyai SOP  kurang  jelas  karena  terdapat  SOP rujukan  medik  saja  di  Puskesmas  dan terdapat  SOP  tentang  rujukan  tetapi  belum dilaksanakan. Variabel fragmentasi menunjukkan  sebanyak  54,2%  Puskesmas mempunyai sedikit fragmentasi pada implementasi  program  PKPR.Hal  tersebut didukung oleh kerja sama petugas program PKPR  dengan  petugas  program  lain  sudah baik,  namun  program  lain  tidak  pernah melibatkan  kegiatan  program  PKPR  secara bersamaan.Variabel  implementasi  program PKPR menunjukkan sebanyak 50,0% Puskesmas memiliki implementasi program
PKPR kurang sebab Puskesmas tidak pernah mengikutsertakan
remaja dalam merencanakan  program  kesehatan  remaja pada kurun waktu setahun terakhir Variabel SOP menunjukkan jika SOP jelas  maka  kemungkinan  implementasi program PKPR dapat terlaksana dengan baik (p=0,000), dan variabel fragmentasi menunjukkan jika fragmentasi sedikit maka kemungkinan implementasi program PKPR dapat  terlaksana  dengan  baik  dibandingkan dengan  adanya  fragmentasi  yang  banyak (p=0,007).

## SARAN
Kepada
Puskesmas agar Agar menggunakan  SOP yang  sudah ada mengenai program remaja sehingga pelaksanaan  pelayanan  dapat  berjalan optimal  dan  supaya  membuat  SOP  rujukan hukum  serta  sosial  selain  rujukan  medik seperti yang terdapat pada Pedoman Standar Nasional PKPR.
Agar  meningkatkan  hubungan  kerja sama  dengan  petugas  program  lain  karena peran  lintas  program  sangatlah  penting apalagi  masalah  remaja  sangat  beragam sehingga  sangat  dibutuhkan  keterlibatan program lain  yang mempunyai tujuan  yang sama. Selain itu juga memperluas kemitraan selain lintas program juga peran lintas sektor tingkat  kabupaten  dan  tingkat  kecamatan sangatlah mendukung keberhasilan program PKPR.

## DAFTAR PUSTAKA
Agustino,  L.  (2006). Politik  dan  Kebijakan Publik. Bandung: AIPI Bandung.
Arsani.  (2013).  Peranan  Program  PKPR
terhadap Kesehatan Reproduksi
Remaja  di  Kecamatan  Buleleng. Jurnal  Ilmu  Sosial  dan  Humaniora, 2(1), 136.
Depkes  RI.  (2003). MATERI  PELAYANAN KESEHATAN
PEDULI REMAJA (PKPR) . Jakarta: Departemen Kesehatan RI.
Depkes  RI.  (2007). Modul  Pelatihan Pelayanan  Kesehatan  Peduli  Remaja
(PKPR) . Jakarta: Departemen Kesehatan RI.
Dinkes  Kabupaten  Gunungkidul.  (2014). Laporan  Persalinan  Remaja  Tahun  2013- 2015.
Dinkes  Provinsi  DIY.  (2016)  Laporan Persalinan  Remaja Tahun 2013-2015. Edwards  III,  G.  C.  (1980). Implementing Public Policy. Washington: Congressional Quarterly Press. Islamy, I. (1997). Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara . Jakarta: Bumi Aksara.
Kemenkes  RI.  (2014). Pedoman  Standar Nasional Pelayanan Kesehatan Peduli
Remaja (PKPR) . Jakarta: Kementerian Kesehatan RI. Suharto,  E.,  (2011). Kebijakan  Sosial sebagai  Kebijakan  Publik .  Bandung:
Alfabeta.
Wahab,  A.,  Solichin.  (2014). Analisa Kebijakan dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan Negara. Cetakan Kedua . Jakarta: Bumi
Aksara.
Widodo,  J.  (2013). Analisis  Kebijakan
Publik: Konsep dan Aplikasi Analisis Proses  Kebijakan  Publik .  Malang:  Bayu Media. Winarno,  B.  (2014). Kebijakan  Publik
( Teori,  Proses  dan  Studi  Kasus) . Yogyakarta: CAPS