## MENYONGSONG KEBIJAKAN PENDIDIKAN MENENGAH UNIVERSAL: PEMBELAJARAN DARI IMPLEMENTASI WAJAR DIKDAS 9 TAHUN
(THE COMMEMORATION OF THE UNIVERSAL SECONDARY EDUCATION POLICY: LESSONS LEARNED FROM THE IMPLEMENTATION OF THE NINE-YEAR COMPULSORY PRIMARY EDUCATION)

## Titik Handayani
Peneliti pada Pusat Penelitian Kependudukan LIPI titikhp@yahoo.com

## Abstract
The Universal Secondary Education policy or the 12-Year Compulsory Education Policy has been declared by the central government to be implemented in 2013, and followed by the regions at the provincial  and regency  levels. In fact,  there  are some  areas  that  have  been declared in  advance, including the DKI  - Jakarta, where  the 12-year  Compulsory  Education  Policy  started  this  new academic year. As the sustainability of the 9-Year Compulsory Basic Education program has had many  problems  in  its  implementation,  the  12  Year  Compulsory  Education  Policy  will  also  face many obstacles. Moreover, this policy does not have a foundation or basis in law as a reference for the implementation of the program. In contrast, the 9 Year Compulsory BasicEducation  Program is  a  mandate  of  the  Act.  Considering  the  importance  of  this  policy,  the  legal  foundation  at  the national level at least in the form of local regulations, should belaid immediately.. This paper aims to analyze various issues related to the policy of the9 Year Basic Education Program at the level of concepts, indicators - achievement of targets and implementation. Various problems can showwhat can be used to implement the program for 12 Years. Data sources made use of were secondary data from  the  Ministry  of  Education  and  Culture  as  well  as  the  results  of  research  conducted  by  the Research Center for Population, Indonesian Institute of Sciences (PPK-LIPI) which was conducted from 2006 to 2011.
Key Words : elementary and secondary education policy, compulsory education and the quality of human resources
Kebijakan Pendidikan Menengah Universal 12 Tahun atau lebih dikenal dengan Wajib Belajar 12 Tahun  telah  dicanangkan  oleh  pemerintah  pusat  dan  akan  diimplementasikan  pada  tahun  2013, telah diikuti oleh daerah-daerah. Bahkan terdapat daerah yang sudah  mencanangkan terlebih dulu, diantaranya    DKI  Jakarta  yang  mulai  memberlakukan  pada  tahun  ajaran  baru  2012  ini. Sebagai kesinambungan  program  Wajar  Dikdas  9  Tahun  yang  mempunyai  berbagai  permasalahan  dalam implementasinya, maka program Wajar 12 Tahun juga akan menghadapi berbagai kendala. Apalagi
kebijakan  ini  belum  mempunyai  dasar  atau  landasan  hukum  sebagai  acuan dalam  implementasi program,  berbeda  dengan  Wajib  Belajar 9  Tahun  yang merupakan amanah  dari  Undang Undang. Mengingat  pentingnya  kebijakan  ini,  maka  diperlukan  landasan  hukum  baik    di  tingkat  pusat maupun  di  tingkat  daerah  dalam  bentuk  Peraturan  Daerah. Tulisan  ini  bertujuan  menganalisis berbagai  persoalan  terkait  dengan  kebijakan/program  Wajar  Dikdas  9  Tahun  baik  pada  tataran konsep,  indikatortarget  pencapaian, serta  implementasinya.  Berbagai  permasalahan  tersebut merupakan  pembelajaran  yang  dapat  diambil  untuk  mengimplementasikan  program  Wajar  12 Tahun.  Sumber  data  yang  digunakan  adalah  data  sekunder  dari  Kementerian  pendidikan  dan Kebudayaan  serta  hasil-hasil  penelitian  Pusat  Penelitian  Kependudukan  (PPK-LIPI  )  yang  telah dilakukan sejak tahun 2006 sampai dengan tahun 2011.
Kata Kunci : kebijakan pendidikan dasar dan menengah, wajib belajar, dan kualitas SDM

## 1. P ENDAHULUAN
Sejak  pemerintahan  Presiden  Soekarno,  Program  Wajib  Belajar  khususnya  Wajib Belajar  6  Tahun  sudah  diperkenalkan.  Hal  itu  tertuang  dalam  Undang-Undang  No. 4 Tahun  1950  tentang  Pokok  Pengajaran  di  Sekolah  yang  menjadi  cikal  bakal  Undang- Undang  Pendidikan  Tahun  1984.  Dalam  undang-undang  tersebut diatur  tentang  Wajib Belajar  6  Tahun  (Tamat  SD)  yang  pembiayaannya  ditanggung  oleh  negara (Dharmaningtyas, 2004). Sedangkan  Program Wajib  Belajar Pendidikan Dasar Sembilan Tahun, yang  selanjutnya  disebut  Wajar  Dikdas  9  Tahun,  merupakan  kelanjutan  dari program  Wajib  Belajar  6  Tahun dan  secara  resmi  dicanangkan  sejak  dikeluarkannya Peraturan Pemerintah (PP) No. 28 Tahun 1990 tentang Pendidikan Dasar Sembilan Tahun. PP  tersebut  juga  diperkuat  dengan  Instruksi  Presiden  Republik  Indonesia  No.  1  Tahun 1994 tentang Pelaksanaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar.
Dasar  normatif  lain  berkaitan  dengan pelaksanaan Program    Wajib  Belajar  adalah UUD 45, Pasal 31 (amandemen ke empat yang ditetapkan pada 10 Agustus 2002) Ayat (1) dan  (2)  yang  mengamanatkan  bahwa:  (1)  Setiap  warga  negara  berhak  mendapatkan pendidikan;  (2)    Setiap  warga  negara  wajib  mengikuti  pendidikan  dasar  dan  pemerintah wajib  membiayainya.  Demikian  pula  dalam  Undang-Undang  Nomor  20 Tahun  2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas), Pasal 6 Ayat (1) dinyatakan bahwa setiap warga  negara  yang  berusia  tujuh  sampai  dengan  lima  belas  tahun  wajib  mengikuti pendidikan  dasar  dan di  Ayat  (2)  dinyatakan  bahwa  setiap  warga  negara  bertanggung jawab  terhadap  keberlangsungan  penyelenggaraan  pendidikan.    Berdasarkan  ketentuan Pasal  6  Ayat  (1)  UU  Sisdiknas  dikemukakan  secara  spesifik  bahwa  UU  tersebut  hanya mengatur wajib belajar sampai tingkat dasar sembilan tahun (SD dan SMP).
Pada  perkembangannya untuk  menjaga  kesinambungan  Program  Wajar  Dikdas  9 Tahun, dan relatif banyaknya lulusan SMP sederajat yang tidak melanjutkan sekolah serta masih  belum  layak  bekerja sehingga  bila  tidak  sekolah  akan  memiliki  dampak  sosial kurang  baik,  maka  pemerintah  akan  menerapkan  Program  Pendidikan  Menengah Universal (PMU) sebagai rintisan Wajib Belajar 12 Tahun. Program ini rencananya akan dilaksanakan  pada  tahun  2013  dan menganggarkan  dana  sekitar  10  triliun  dalam  APBN 2013 yang  sudah  mendapatkan  persetujuan  DPR.  Dana  tersebut  dimaksudkan  untuk
memfasilitasi pembebasan biaya operasional pendidikan sebanyak 70 persen untuk tingkat Sekolah Menengah Atas (SMA/SMK dan sederajat).
Program PMU merupakan tahapan paling awal dari implementasi Wajib Belajar 12 Tahun,  karena  belum  semua  daerah  mampu  dan  siap  menerapkan  kebijakan  tersebut, sehingga  penggunaan  kata  “Wajib  Belajar”  diganti  dengan  “Pendidikan  Menengah Universal”.  Hal  itu  juga  sesuai  dengan kebijakan  yang telah  dituangkan  dalam  Rencana Strategis (Renstra) Kementerian Pendidikan  Nasional 1 Tahun 2010-2014 bahwa salah satu tujuan  yang  akan  dicapai  dari  pembangunan  pendidikan  menengah  adalah  tersedia  dan terjangkaunya layanan pendidikan menengah yang bermutu, relevan dan berkesetaraan di semua provinsi, kabupaten dan kota. Meskipun demikian, berbeda dengan Program Wajib Belajar  9  Tahun  yang  merupakan  amanah  dari  undang-undang,  maka  Wajib  Belajar  12 Tahun  belum  ada  undang-undangnya  serta belum  memiliki  landasan  hukum.  Menurut Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Mohammad  Nuh, aturan pasti tentang Wajib Belajar 12  Tahun  dapat  dimasukkan  dalam  Undang-Undang  Nomor  20  Tahun  2003  tentang Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas) melalui revisi.
Kendati  belum  memiliki  landasan  hukum  di  tingkat  pusat,  beberapa  daerah  telah mulai  mencanangkan  kebijakan  tersebut  dan  menggunakan  istilah  “Wajib  Belajar  12 Tahun”.  Terdapat  14  provinsi  yang  sudah  mencanangkan  Program  Wajib  Belajar  12 Tahun, yaitu  Provinsi  Sumatera  Utara,  Jambi,  Sumatera  Selatan,  Bangka-Belitung, Lampung,  DI  Yogyakarta,  Jawa  Timur,  Bali,  Kalimantan  Selatan,  Kalimantan  Timur, Sulawesi  Utara,  Sulawesi  Selatan,  Maluku  dan  DKI  Jakarta 2 .    Belum  siapnya  semua daerah  menerapkan  Program  PMU  atau  Wajib  Belajar  12  Tahun  juga  berkaitan  dengan belum  tuntasnya  program  Wajib  Belajar  9  Tahun.  Sesuai  dengan  target  ketuntasan Program Wajar Dikdas 9 Tahun, suatu daerah dinyatakan tuntas apabila mencapai Angka Partisipasi Kasar (APK) jenjang SMP/MTs dan sederajat sebesar 95 persen.
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut,  tulisan  ini  akan  mengemukakan  berbagai persoalan  terkait  dengan  Kebijakan/Program  Wajar  Dikdas  9  Tahun, baik  pada  tataran konsep,  indikator  dan target  pencapaian  serta  implementasinya.  Berbagai  permasalahan tersebut  merupakan  pembelajaran  yang  dapat  diambil  untuk  mengimplementasikan Program  Wajar  12  Tahun.  Sumber  data  yang  digunakan  adalah  data  sekunder  dari Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan  serta  hasil-hasil  penelitian  Pusat  Penelitian Kependudukan – Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PPK-LIPI ) yang telah dilakukan sejak tahun 2006 sampai dengan tahun 2011.
2. K ONSEP “W AJIB B ELAJAR ” DAN “H AK B ELAJAR ”
Sebagaimana  dikemukakan  dalam  UU  No. 20  Tahun  2003  tentang  Sistem Pendidikan  Nasional  (Sisdiknas)  pada  bagian  Ketentuan  Umum  Pasal  1, Ayat  (18) tercantum  pengertian wajib  belajar , yaitu program pendidikan min imal yang harus
1 Kementerian  Pendidikan  Nasional  saat  ini  telah  berganti  nama  menjadi  Kementerian  Pendidikan  dan Kebudayaan
2 Data diperoleh berdasarkan pemberitaan pada Surat Kabar Tempo dengan judul “Rintisan Wajib Belajar 12 Tahun  Digelar  di  13  Provinsi  yang  diakses  di  http://www.tempo.co/ read/news/2012/03/07/079388533/ Rintisan-Wajib-Belajar-12-Tahun-Digelar-di-13-Provinsi.
diikuti oleh warga negara Indonesia atas tanggung jawab pemerintah dan pemerintah daerah. Mencermati  ketentuan  dalam    Undang-Undang  tersebut,  penggunaan  istilah “harus” berkonotasi pada “kewajiban”.  Sementara dalam UUD 1945  dikemukakan bahwa pendidikan  merupakan hak  setiap  warga  negara .  Dengan  kata  lain, pendidikan merupakan  tanggung  jawab  pemerintah  yang  diberikan  kepada  setiap  warga  negara Indonesia. Kewajiban merupakan sesuatu yang harus dilakukan setiap orang dan bilamana orang  tersebut  tidak  melaksanakan  maka  akan  mendapat  sanksi.  Hal  ini  terlepas  dari mampu  atau tidak  mampunya seseorang  dalam  melaksanakan kewajiban. Dalam  kondisi apa  pun  seseorang  harus  melaksanakan  kewajiban  tersebut,  sehingga  pendidikan  yang seharusnya menjadi hak warga dan sekaligus tanggung jawab pemerintah berubah menjadi tuntutan yang harus dipenuhi setiap warga negara. Sementara "hak  belajar" didefinisikan sebagai  sesuatu  yang  harus  diberikan  kepada  seseorang  yang  sudah  sepatutnya mendapatkan.    Dalam  realitasnya  kedua  pengertian  yang  seharusnya  berbeda  menjadi rancu.
Menurut Soedijarto  (2008:295)  pengertian  wajib  belajar  sebagai  terjemahan  dari ”compulsary education” merujuk pada suatu kebijakan yang mengharuskan warga negara dalam usia sekolah untuk mengikuti pendidikan sekolah sampai pada jenjang tertentu, dan pemerintah memberikan dukungan sepenuhnya agar peserta wajib belajar dapat mengikuti pendidikan.  Program  wajib  belajar  yang  sesungguhnya  seperti  di negara-negara  seperti AS,  Scandinavia,  Jerman  dan  Jepang,  peserta  belajar  bukan  hanya  tidak  membayar sekolah, tetapi  juga  tidak  membayar  biaya  transportasi dan  mendapatkan  buku  serta berbagai  keperluan  pendidikan  lain.  Dalam  konteks  ini, wajib  belajar  yang  dimaksud adalah untuk memenuhi ”hak” belajar anak. Bahkan, beberapa negara mengenakan sanksi hukum  pada  orang  tua  jika  mereka  tidak  menyekolahkan  anaknya  yang  berusia  wajib belajar. Sebagai contoh adalah Undang-Undang No Child Left Behind Act of 2001 di USA yang diluncurkan sekaligus untuk melakukan reformasi di bidang pendidikan 3 .
Dengan demikian, di Indonesia  sesungguhnya belum berlaku wajib belajar, bahkan untuk tingkat SD sekalipun. Hal ini dikarenakan untuk masuk SD masih terjadi berbagai pungutan  dan  masih  dijumpai  anak-anak  jalanan  yang  tidak  bersekolah.  Demikian  pula pada  saat  penerimaan  murid  baru  SMP, masih  ada  seleksi  dan  banyak  anak-anak  yang tidak  mendapat  tempat  di  SMP  Negeri.    Kenyataan  ini  menujukkan  bahwa  Indonesia belum melaksanakan wajib  belajar sebagai  terjemahan dari compulsary education, tetapi baru  pada  tingkatan universal  education .  Secara  normatif, Indonesia  seharusnya  sudah melaksanakan compulsory  education ,  karena  UUD 45  Pasal  31  mengamanatkan  bahwa:
(1) Setiap warga negara berhak mendapatkan pendidikan; (2)  Setiap warga negara wajib mengikuti  pendidikan  dasar  dan  Pemerintah  wajib  membiayainya;  (3)  Negara memprioritaskan anggaran  pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari APBN dan APBD untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional.  Demikian pula UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional,  dalam Pasal 5 Ayat (1) dinyatakan  bahwa  setiap  warga  negara  mempunyai  hak  yang  sama  untuk  memperoleh pendidikan yang bermutu; Pasal 6 Ayat (1) setiap warga negara berusia 7 – 15 tahun wajib mengikuti  pendidikan  dasar;  dan  Pasal  34  Ayat (1)  pemerintah  dan  pemerintah  daerah
3 Tercantum pada Public Lawa 107 – 110 pada 107 th Congress  pada  tanggal 8 Januari 2002 yang  diakses di http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/107-110.pdf
menjamin  terselenggaranya  wajib  belajar  minimal  pada  jenjang  pendidikan  dasar  tanpa memungut biaya.
Berkaitan  dengan  konsep compulsary  education yang  mempunyai  terjemahan sebagai “wajib belajar“, akan tetapi dalam implementasinya di negara maju sebagaimana dikemukakan di atas  mengandung makna terhadap pemenuhan-hak anak atas pendidikan dan pembelajaran. Berkaitan dengan hal tersebut, pemerintah dalam hal  ini  Kementerian Pendidikan  dan  Kebudayaan  telah  menyadari  urgensi  dari  perbedaan  konsep  tersebut. Pemerintah telah  mengubah  penggunaan  istilah  (paradigma)  Wajib  Belajar  menjadi  Hak Belajar sebagaimana dikemukakan dalam Rencana Strategis  Kemendiknas  Tahun 2009- 2014.  Pada  Bab  I  dinyatakan  bahwa  atas  dasar  pertimbangan  berbagai  amanah  undang- undang, diantaranya dalam UU No. 20  Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional Pasal  11  Ayat  (1) dinyatakan  bahwa:  “Pemerintah  dan  pemerintah  daerah  wajib memberikan  layanan  dan  kemudahan,  serta menjamin  terselenggaranya pendidikan yang bermutu  bagi  setiap  warga  negara  tanpa  diskriminasi”.  Ketentuan  tersebut  kemudian dipertegas dalam Pasal 34 Ayat (2) yang menyatakan bahwa: “Pemerintah dan pemerintah daerah  menjamin terselenggaranya wajib  belajar minimal pada  jenjang  pendidikan dasar tanpa  memungut  biaya”.  Selanjutnya,  Pasal  34  Ayat  (3) menyebutkan  bahwa: ”Wajib belajar merupakan tanggung jawab negara yang diselenggarakan oleh lembaga pendidikan pemerintah, pemerintah daerah dan masyarakat”. Oleh karena itu, paradigma wajib belajar pendidikan dasar  sembilan tahun digeser menjadi hak belajar pendidikan dasar sembilan tahun yang menjamin kepastian bagi semua warga negara untuk memperoleh pendidikan minimal  sampai  lulus  SMP.  Dengan  pergeseran  paradigma  tersebut,  pemerintah  wajib menyediakan  sarana  prasarana  dan  pendanaan  demi  terselenggaranya  pendidikan  bagi seluruh  warga  negara.  Pergeseran  paradigma  tersebut  relatif  terlambat,  karena  baru dilakukan pada awal tahun 2009, sementara target ketuntasan Wajar Dikdas 9 Tahun juga ditargetkan  pada  akhir  tahun  2009.  Akan tetapi,  hal  ini  dapat  memberikan    arah  yang positif bagi rencana implementasi Wajib Belajar 12 tahun ke depan.

## 3. P ERSOALAN T ARGET , I NDIKATOR K ETUNTASAN W AJAR D IKDAS 9 T AHUN  DAN

## S UMBER D ATA
Kebijakan Wajar  Dikdas  9  Tahun, yang  pada  hakikatnya  bertujuan  memberikan peningkatan akses pada warga (termasuk kelompok miskin) untuk memperoleh pendidikan dasar  yang  bermutu,  seharusnya  mempunyai  target  penuntasan, baik  target  kuantitas maupun  kualitas.  Akan  tetapi, hal  ini  tidak  dikemukakan  secara  spesifik,  terutama  pada tataran normatif tertulis dalam dokumen kebijakan, baik di tingkat pusat maupun daerah, melainkan cenderung  hanya  menyebutkan  capaian  target  kuantitatif  diantaranya  APK jenjang SMP/MTs dan sederajat.
Dokumen tertulis  berkaitan  dengan  target  penuntasan  Wajar  Dikdas  9 Tahun dikemukakan  dalam  Inpres  No. 5  Tahun 2006  tentang  “Gerakan  Nasional  Percepatan Penuntasan  Wajib  Belajar  Sembilan  Tahun  dan  Pemberantasan  Buta  Aksara”  bahwa: “......agar  dapat  dicapai  peningkatan  Angka  Partisipasi  Murni  (APM) 4 tingkat  SD  dan
4 Angka  Partisipasi  Murni  (APM)  adalah  partisipasi  sekolah  dari  penduduk  dengan    memperhatikan  usia sekolah.  APM  dihitung  dari  jumlah  penduduk  (usia  sekolah)  yang  sedang    berstatus  sekolah  pada  jenjang
Angka Partisipasi Kasar (APK) 5 tingkat SMP sekurang-kurangnya harus dicapai 95 persen pada akhir tahun 2008.  Sementara itu, dalam Renstra Depdiknas Tahun 2005-2009 (Bab 3,  halaman  18) dikemukakan  bahwa  terkait  dengan  penuntasan  Wajar  Dikdas  9  Tahun, pada  tahun  2009  dilakukan  upaya-upaya  sistematis  dalam  pemerataan  dan  perluasan pendidikan, yakni dengan mempertahankan APM SD pada tingkat 95 persen, memperluas SMP/MTs  hingga  mencapai  APK  98  persen  serta  menurunkan  angka  buta  aksara penduduk usia 15 tahun ke atas hingga 5 persen.
Kelemahan  dipilihnya  indikator  penuntasan  ,  terutama  pada jenjang  SMP/MTs sederajat yang menggunakan angka partisipasi kasar (APK), kurang merefleksikan kondisi pencapaian  sesungguhnya,  karena  APK  dihitung  dari  jumlah  penduduk  yang  sedang berstatus sekolah  pada jenjang tertentu (tanpa memperhatikan umur dari  penduduk  yang bersangkutan) dibagi  dengan  jumlah  penduduk  usia  sekolah  pada  jenjang  tertentu  di daerah  yang  bersangkutan.  Hal  ini  dapat  menghasilkan  angka  yang  besar  bahkan  dapat lebih  dari  seratus  persen,  tetapi misleading karena  besarnya  angka  bukan  berarti menunjukkan tingkat keberhasilan yang dilihat dari partisipasi pendidikan, tetapi bisa saja karena penduduk yang berstatus sekolah di jenjang SMP/MTs  berusia lebih dari 15 tahun, baik  karena  pernah tinggal  kelas  atau  terlambat mendaftar/masuk    sekolah    (sudah  lebih dari 7 tahun baru masuk SD), atau sebaliknya berumur kurang dari 7 tahun sudah masuk SD.  Hal  ini  cenderung  terjadi  di  daerah  perkotaan.  Hasil  kajian  yang  dilakukan  oleh Sukarno  dkk  (2011)  di  kabupaten  Wonosobo  dan  Ciamis  menunjukkan  bahwa  APK SMP/MTS    Kecamatan  di  daerah  perkotaan  atau  ibukota  kabupaten  menunjukkan pencapaian  yang  tinggi  (di  atas  100  persen).  Hal  itu  disebabkan  jumlah  siswa  yang berstatus  sekolah  pada  jenjang  tersebut  lebih  besar  daripada  jumlah  penduduk  usia SMP/MTs  (13-15  tahun).  Meskipun  persoalan  ini  terkesan  bersifat  teknis-perhitungan, akan  tetapi  sangat  berpengaruh  terhadap  persoalan  substansi,  karena  berimplikasi  pada keberhasilan  program  wajib  belajar.  Dengan demikian,  indikator  yang  relatif  lebih  tepat digunakan  dalam  target  pencapaian  wajib  belajar  adalah  APM. Indikator  ini  lebih menunjukkan partisipasi riil dari penduduk usia sekolah pada jenjang pendidikan tertentu.
Selain indikator dan target ketuntasan, persoalan lain berkaitan dengan data adalah perbedaan  sumber  data  yang  berimplikasi  terhadap  hasil  atau  besaran  capaian  angka partisipasi  yang  berbeda  pula. Terdapat  dua  sumber  data  utama, yaitu  yang  berasal  dari Kemendikbud  atau  Dinas  Pendidikan  di  daerah  (provinsi,  kabupaten/kota)  dan  Badan Pusat  Statistik (BPS),  baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah  (provinsi,  kabupaten/kota). Terdapat  perbedaan  mendasar  untuk  pembilang  atau  nominator,    yaitu  penduduk  yang berstatus  sekolah,  dimana  Kemendikbud  mengunakan  data  dari  sekolah-sekolah  tanpa memperhatikan apakah siswa-siswa tersebut merupakan penduduk di lokasi sekolah yang bersangkutan. Sementara itu, BPS menggunakan data yang berasal dari hasil sensus/survei di  tingkat  rumah  tangga.  Sedangkan  data  penyebut  atau  denominator, yaitu  jumlah
tertentu  dibagi  dengan  jumlah  penduduk  usia    sekolah  pada  jenjang  tertentu  di  daerah  yang  bersangkutan, dikalikan dengan seratus (100) dan dinyatakan dalam persen.
5 Angka  Partisipasi  Kasar  (APK)  adalah    partisipasi  sekolah  dari  penduduk  tanpa    memperhatikan  usia sekolah.  APK  dihitung  dari  jumlah  penduduk  yang  sedang  berstatus  sekolah  pada  jenjang  tertentu  dibagi dengan jumlah penduduk usia  sekolah pada jenjang tertentu di daerah yang bersangkutan, dikalikan dengan seratus (100) dan dinyatakan dalam persen
penduduk  usia  sekolah  pada  jenjang  tertentu, yang  dikumpulkan  oleh  BPS  digunakan untuk  perhitungan  angka  partisipasi, baik  oleh  Kemendikbud  dan  tentu  saja  oleh  BPS. Dengan demikian, hasil perhitungan angka partisipasi tentunya berbeda. Data yang berasal dari BPS dan Kemendikbud masing-masing mempunyai kelebihan dan kekurangan. BPS yang  menggunakan  data  Susenas  (Survei  Sosial  Ekonomi  Nasional)    mempunyai kelebihan  karena  penduduk  yang  berpartisipasi  sekolah  (berstatus  sekolah)  adalah  riil tinggal di wilayah tertentu (provinsi maupun kabupaten/kota dan mereka didata di rumah tempat  tinggal.  Sedangkan  data  Kemendibud  yang  menggunakan  data  dari  sekolah, dimungkinkan  siswa  yang  bersangkutan  tidak  selalu  penduduk  yang  tinggal  di  lokasi sekolah  tersebut  atau  merupakan  pendatang,  sehingga angka  partisipasi  (baik  APM maupun  APK) cenderung lebih  tinggi  dibandingkan dengan  data  yang  bersumber  dari BPS.

## 4. K ONDISI DAN P ERMASALAHAN P ENCAPAIAN W AJAR D IKDAS 9 T AHUN
Sebagaimana dikemukakan sebelumnya, terdapat dua sumber data dan perhitungan angka  partisipasi,  yaitu  dari  BPS  dan  Kemendikbud.  Berdasarkan  perhitungan Kemendikbud,  target  pencapaian  Wajar  Dikdas  9  Tahun  pada  tingkat  nasional  dapat dikatakan telah berhasil dilihat dari capaian kuantitatif, yaitu telah mencapai 98,11 persen pada tahun 2009, sedikit melebihi  target yang ditetapkan (98 persen).  Akan tetapi, pada tingkatan  yang  lebih  rendah, yaitu  provinsi  dan  kabupaten,  data menunjukkan  bahwa masih  terdapat  14  provinsi  di  Indonesia  yang  mempunyai  capaian  APK  SMP/MTs  dan sederajat  di  bawah  APK  nasional. Sebanyak  19  provinsi  memiliki capaian  APK melampaui APK nasional (Grafik 1).
APK APM
Sumber : Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, (nama sebelumnya Kemendiknas),  2009 .
Grafik  1. Sebaran APM SD/MTs/Paket A dan sederajat dan APK SMP/MTs/Paket B dan sederajat Menurut Provinsi – Provinsi di Indonesia, Tahun 2009_ Berdasarkan Data Kemendikbud.
Pada tingkat kabupaten, lebih dari setengah jumlah kabupaten di Indonesia (238 dari 386  kabupaten)  atau  62  persen  yang  capaian  APK-nya  masih  di  bawah  target  nasional tahun 2009. Pada tingkat kota, masih ada 6 kota (6% dari 97 kota) yang capaian APK-nya masih di bawah target nasional tahun 2009. Artinya, partisipasi pendidikan penduduk usia sekolah  (7-15  tahun)  belum  maksimal dan  terdapat  kesenjangan  antar  provinsi  maupun kabupaten/kota.  Bahkan, dapat  dikatakan bahwa  Wajar  Dikdas  9  Tahun    belum  tercapai dan belum tuntas. Gambaran yang belum menggembirakan terlihat dari pencapaian APM yang  lebih  rendah.  Masih  terdapat  sekitar  19  provinsi  yang  mempunyai  APM SMP/MTs/Paket  B  dan  sederajat  dibawah  capaian  nasional.  Kesenjangan  antarprovinsi juga terjadi dalam pencapaian APM. DKI Jakarta dan DIY tetap mempunyai capaian APM tertinggi  dibanding  provinsi  lainnya.  Demikian  pula  Provinsi  Papua  Barat  dan  NTT menduduki posisi pencapaian APM terendah.
Sementara  itu, apabila  menggunakan  data  BPS  sebagaimana  tersaji  pada  Tabel  1, capaian  APM  dan  APK  cenderung  lebih  rendah, baik  pada  tahun  2009  maupun  2010. Indonesia belum berhasil  menuntaskan Program Wajar Dikdas 9 Tahun seperti yang telah ditetapkan  (APK  SMP/MTs  dan  sederajat  sebesar  98  persen), karena  baru  mempunyai pencapaian  APK  sekitar  81  persen  pada  tahun  2009,  bahkan  untuk  tahun  2010  terjadi sedikit penurunan. Pencapaian APK di tingkat provinsi, APK SMP/MTs/sederajat tertinggi dicapai oleh Provinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta (sekitar 94  persen) dan DKI Jakarta (sekitar  91  persen),  tetapi belum  mencapai  target  ketuntatasan.  Sedangkan  pencapaian partisipasi  pendidikan  bila  dilihat  dari  APM  jenjang  SMP/MTs/Paket  B  dan  sederajat menunjukkan capaian yang jauh lebih rendah, hanya mencapai sekitar 67 persen di tingkat nasional   (Tabel 1).  Artinya, sekitar  33 persen penduduk usia 7-15 tahun tidak berstatus sekolah atau duduk di bangku SMP/MTs/Paket B atau sederajat.
Seperti halnya  data  yang  bersumber  dari  Kemendikbud,  kesenjangan  pencapaian APM  maupun  APK  antarprovinsi  berdasarkan  data  BPS  juga  terjadi.  Belum  meratanya fasilitas    layanan  pendidikan  dasar  menengah  merupakan  salah  satu  penyebab  adanya kesenjangan  pencapaian  partisipasi  pendidikan.  Jumlah  tenaga  pendidikan  dan kependidikan  secara  keseluruhan  (desa  dan  kota)  sebetulnya  sudah  cukup  memadai, namun “menumpuk” terutama di  daerah perkotaan (RKP Bappenas 2009, 26-35).  Studi Dirjen PMPTK  (Depdiknas) bersama Bank Dunia tahun 2006 juga menunjukkan bahwa 68  persen  sekolah  di  perkotaan  kelebihan  guru,  tetapi  sebaliknya  di  daerah  terpencil  70 persen sekolah kekurangan guru (dikutip Tim Penelitian Puslitjaknov-Depdiknas, 2007:2). Disamping  itu,    faktor  ekonomi  dan  sosial  budaya  juga    menjadi  salah  satu  faktor penyebab  kesenjangan  pencapaian  partisipasi  pendidikan (Handayani  dkk,  2008).  Bagi anak-anak yang berasal dari keluarga miskin,  alasan utama tidak melanjutkan ke jenjang pendidikan menengah pada umumnya adalah mereka terpaksa bekerja untuk meringankan beban ekonomi keluarga. Fenomena pengangguran kelompok terdidik juga memperlemah semangat untuk berinvestasi di dunia pendidikan,  jenis layanan pendidikan yang tersedia juga  kurang  sesuai  dengan  aspirasi  orangtua  yang  pada  umumnya  menginginkan pendidikan yang segera membuahkan hasil, misalnya pendidikan kejuruan dan life-skills.
Persoalan kesenjangan  capaian  Wajar  Dikdas  9  Tahun  juga  berkaitan  dengan kelemahan- kelemahan  model  pendekatan  yang  diterapkan.  Hasil  Kajian  yang  telah dilakukan  oleh  PPK-LIPI,  menunjukkan  beberapa  kelemahan  pendekatan  Wajar  Dikdas Sembilan Tahun sebagai berikut:
1. Pendekatan  yang  dilakukan    pemerintah  pusat  dan  daerah  mengakibatkan  kelompok miskin  dan  terpencil  kurang  mendapat  akses  karena bantuan diberikan  kepada lembaga  pendidikan,  tidak  memberikan  jaminan  hak  (mendapat  bantuan)  kepada setiap  individu, sehingga  posisi tawar  dan  aspirasi  masyarakat  lemah kurang tersalurkan.  Hal  ini  menimbulkan mis-matched (aspirasi) demand-supply dan penumpukan  lembaga  pendidikan  menengah  di  perkotaan  serta  migrasi  siswa  ke perkotaan. Idealnya,  kebijakan  pendidikan  bukan  hanya  bagian  dari  pengembangan kualitas  penduduk,  melainkan    juga  untuk  mengendalikan  pertumbuhan  dan persebaran penduduk (Sukarno dkk, 2011).
Tabel 1 .  Sebaran APM dan APK jenjang SMP/MTs/Paket B dan Sederajat serta SMA/MA/Paket C dan Sederajat Menurut Provinsi-Provinsi di Indonesia, Tahun 2009 dan 2010, Berdasarkan Data BPS
Tahun 2009 Tahun 2010 APM APK APM APK SMP/ MTs/ Paket B SMA/ SMK/M A/ Paket C SMP/ MTs/ Paket B SMA/ SMK/M A/ Paket C SMP/ MTs/ Paket B SMA/ SMK/M A/ Paket C SMP/ MTs/ Paket B SMA/S MK/MA/ Paket C Aceh 77.40 62.12 88.65 82.84 78.58 62.42 87.99 80.96 Sumatera Utara 74.21 55.30 89.74 73.36 74.76 55.72 89.83 72.69 Sumatera Barat 67.61 54.50 81.13 74.37 68.22 55.06 80.34 72.82 R i a u 70.57 51.78 85.24 72.46 71.36 52.24 85.43 67.94 Kepulauan Riau 72.53 53.42 92.15 70.75 72.92 54.74 89.68 79.63 Jambi 66.42 44.71 79.63 61.51 66.91 45.31 79.29 63.21 Sumatera Selatan 65.86 43.01 80.78 61.27 66.27 43.49 82.12 60.87 Kep Bangka Belitung 53.10 38.13 71.26 58.56 53.58 38.69 68.75 60.59 Bengkulu 69.84 48.99 84.45 67.25 70.39 49.97 81.34 68.83 Lampung 69.17 41.43 82.74 60.62 69.61 41.97 82.05 57.81 DKI Jakarta 72.02 50.43 87.65 68.38 71.96 50.57 91.42 63.14 Jawa Barat 67.91 38.59 80.49 51.75 68.43 38.84 79.27 51.37 Banten 59.69 38.77 72.67 57.66 60.32 39.61 74.19 58.35 Jawa Tengah 69.67 44.53 80.42 60.85 69.92 45.00 80.60 61.61 DI Yogyakarta 75.34 58.69 92.47 78.33 75.55 59.35 93.47 79.29 Jawa Timur 69.90 48.26 84.42 66.47 70.17 48.60 83.10 67.06 B a l i 67.38 56.48 77.90 83.59 67.83 57.14 76.69 82.36 Nusa Tenggara Barat 71.32 48.51 85.94 60.79 71.73 49.35 85.07 62.89 Nusa Tenggara Timur 50.21 34.15 69.93 51.85 51.03 34.93 68.52 58.95 Kalimantan Barat 55.45 36.40 72.87 53.80 56.06 36.83 69.65 57.55 Kalimantan Tengah 60.59 39.27 77.24 53.19 61.30 39.62 74.60 57.61 Kalimantan Selatan 60.56 35.71 76.70 54.42 60.90 36.24 75.59 55.75 Kalimantan Timur 72.06 53.10 88.77 76.54 72.56 53.66 90.86 72.39 Sulawesi Utara 66.69 50.46 82.21 71.67 67.07 50.70 82.92 71.31 Gorontalo 53.05 38.47 70.90 59.30 53.83 39.15 73.50 61.93 Sulawesi Tengah 60.22 39.52 76.69 59.35 60.83 40.23 74.46 60.32 Sulawesi Selatan 61.74 42.03 76.54 62.78 62.32 42.75 75.05 67.71 Sulawesi Barat 53.35 33.41 68.00 51.91 54.24 34.03 65.09 52.17 Sulawesi Tenggara 66.45 47.90 82.02 69.55 67.14 48.54 77.28 73.02 Maluku 71.48 59.58 84.53 89.87 71.88 59.80 86.76 86.92 Maluku Utara 65.49 51.74 81.75 72.73 66.01 52.68 80.52 74.96 Papua 49.08 35.77 58.35 52.57 49.62 36.06 60.05 48.20 Papua Barat 49.03 43.55 66.29 62.04 50.10 44.75 66.68 72.07 Indonesia 67.43 45.11 81.25 62.55 67.73 45.59 80.59 62.85
Sumber : Data Susenas, dikutip dari http://www.bps.go.id
2. Kebijakan  pemerintah  baik  pusat  maupun  daerah,  yang lebih  berorientasi  pada penguatan  posisi  dan  kapasitas  lembaga  pendidikan  sebagai  pelaksana  kebijakan pemerintah, kurang melibatkan lembaga mitra dari unit pemerintahan otonom terkecil (desa    maupun  kecamatan).  Akibatnya,  lembaga  pendidikan  terasing  serta  dianggap bukan bagian tanggung jawab dari lingkungan kelembagaan di sekitarnya. Penguatan lembaga  pendidikan,  meskipun  telah  berhasil  memperpendek  jalur  birokrasi  dan mengurangi  kesenjangan  pendidikan  antardaerah,  namun mengalami  hambatan struktural  dan  kurang  optimal  untuk  menuntaskan  program  Wajib Belajar.  Hal  ini berkaitan dengan adanya kebijakan otonomi daerah, di mana pemerintah pusat  tidak dapat  menjangkau  publik  yang  menempuh  pendidikan  di  madrasah/pesantren (umumnya  kelompok  sosial  ekonomi  kurang  mampu),  karena  bidang  agama merupakan kewenangan pemerintah pusat. Dalam Surat Edaran Mendagri Tahun 2005 secara  tegas  tidak  diijinkan  penggunaan  APBD  untuk  diakokasikan  ke madrasah/pesantren (laporan  Bank  Dunia  2004,  Bab II  2-7  dan  2-8).  Dengan demikian,  pemerintah  daerah    terkendala  secara  struktural  untuk  melayani  publik secara lebih adil (Sukarno, 2011).
3. Penguatan  posisi  dan  kapasitas  lembaga  pendidikan  berikut  bantuannya  (misalnya Bantuan  Operasional  Sekolah  atau  BOS)  menimbulkan  diskrimasi serta  tidak menjangkau dan memberdayakan mereka yang tidak bersekolah. Hal ini menimbulkan paradoks politik, dimana siswa yang mampu (bersekolah) dibantu, tetapi mereka yang tidak mampu (bersekolah) tidak dibantu pemerintah (Handayani dkk , 2008; Sukarno, 2010).
4. Penguatan  posisi  dan  kapasitas  lembaga  pendidikan,  bukan  penguatan  (calon)  siswa pengguna  layanan  pendidikan,  tidak  mendorong  lembaga  pendidikan  berkompetisi untuk  mendekatkan  diri  secara  aspiratif  dan  geografis  ke  calon  siswa.    Hal  ini mengakibatkan  kesenjangan  aspirasi  dan  kesenjangan  jarak  yang  menimbulkan tingginya social,  economic  and  opportunity  costs bagi  para  orangtua,  terutama kelompok  miskin,  sehingga    lebih  terdorong  untuk  memilih  mempekerjakan  anak daripada mengirimkannya ke sekolah (Sukarno, 2011).
5. Banyak  upaya  pemerintah  daerah  untuk  menjangkau  kantong-kantong  yang  rendah penuntasannya  di  tingkat  SLTP  melalui  program  SD–SMP  Satu  Atap  (atau  Satuan Terpadu Pendidikan Dasar) mematikan SLTP swasta, termasuk MTs, akibat lemahnya semangat kemitraan  dan  kuatnya “ project  oriented ”  Pemda, sehingga    menimbulkan inefisiensi  sekaligus  merusak  semangat  keswadayaan  masyarakat atau  kurang memberikan  peluang  bagi  terjadinya  kemitraan  serta checks  and  balances dari masyarakat (Handayani dkk., 2007; Wardiyat, 2005).
6. Pendekatan  dalam  penuntasan  Wajar  Dikdas  9  Tahun,  yang  masih  terfokus  pada penguatan  lembaga, nampak  sangat  tertinggal  dibandingkan  program  di  departemen lain, seperti  progam  Jaminan  Kesehatan  Masyarakat (Jamkesmas)  dan  Asuransi Tenaga Kerja Sektor Informal  terutama untuk mencegah terjadinya “generasi kedua” keluarga miskin. Program-program tersebut telah melangkah ke penguatan masyarakat melalui pemberian subsidi (Sukarno dkk, 2011).
7. Realitas  sosial  empiris yang  terjadi  menyusul  kebijakan  yang  berorientasi  pada penguatan  lembaga  pendidikan adalah  tingkat kompetisi  untuk mendapatkan bangku sekolah  (terutama  sekolah  menengah)  yang  lebih  berat  bagi  mereka  yang  tertinggal secara struktural, geografis,  sosial-budaya dan ekonomi. Di samping itu, akibat juga
diraskan  pada  menguatnya  arus  uang  dan    tenaga  kerja potensial  ke  perkotaan  serta lemahnya komunitas sebagai kekuatan stakeholders untuk membantu dan memperkuat relevansi (matching) penyelenggaraan  pendidikan  terhadap  masyarakat  dan  pasar (Sukarno, 2011).
8. Secara normatif, jalur pendidikan non formal, termasuk pendidikan kesetaraan seperti kelompok  belajar  (Kejar)  Program  Paket  A  setara  SD/MI,  Program  Paket  B  setara SMP/MTs,  yang  dapat  diselenggarakan  melalui  Sanggar  Kegiatan  Belajar  (SKB), Pusat kegiatan belajar Masyarakat (PKBM), sangat berperan dalam rangka penuntasan Wajar Dikdas 9 Tahun karena merupakan ujung tombak untuk membantu pemerataan pendidikan. Namun, dalam implementasinya cukup banyak ditemukan penyimpangan dalam mekanisme penyelenggaraannya. Istilah ”Kejar”  yang berarti kelompok belajar diplesetkan    menjadi    ’kejar-kejaran’  antara  guru  dan  peserta  didik  karena ketidakhadiran  guru  atau  murid.  Ditemui  kasus-kasus  kegiatan  belajar  yang  sifatnya fiktif, sehingga pihak pengurus PKBM sering kesulitan untuk menunjukkan lokasi dan kegiatan  belajar  mengajar  yang  sedang  berlangsung  pada  saat  dilakukan  peninjauan oleh SKB atau KCD (Kantor Cabang Dinas). Di samping itu, juga ditemukan adanya penyimpangan  penggunaan  dana  yang  tidak  sesuai  dengan  rencana  yang  sudah disetujui  Dinas Pendidikan.  Oleh  karena  itu, tidak  berlebihan  bila  dikatakan  bahwa PKBM berubah fungsi menjadi agen-agen ijasah ( project oriented ), sehingga kualitas dan akuntabilitasnya dipertanyakan (Handayani dkk, 2008; Soewartoyo dkk, 2009).
Secara umum, model kebijakan penuntasan Wajar dengan kelemahan-kelemahan di atas bertolak dari provider’s driven policy dan kurang berorientasi pada consumer’sdriven policy ,  sehingga  selain relatif  kurang  relevan dengan  kebutuhan  dan  kemampuan pengguna,  juga  kurang  memberikan  ruang  bagi  partisipasi  politik  masyarakat  dalam pendidikan (bottom-up) serta kurang mengembangkan kemitraan dengan pihak swasta dan masyarakat. Untuk itu, apabila kebijakan Wajib Belajar 12 tahun akan diimplementasikan, maka  pertimbangan-pertimbangan seperti  telah  dikemukakan  di  atas  sangat  perlu  untuk diperhatikan.

## 3. M ENUJU I MPLEMENTASI P ENDIDIKAN M ENENGAH U NIVERSAL 12 T AHUN
Pendidikan  Menengah Universal 12 Tahun yang sudah dicanangkan pemerintah dan akan diberlakukan  pada tahun 2013 mempunyai tujuan meningkatkan kualitas penduduk Indonesia  dalam mendukung pertumbuhan ekonomi dan daya  saing  bangsa, peningkatan kehidupan  sosial  politik  serta  kesejahteraan  masyarakat.  Adapun  sasaran  yang  telah ditetapkan  akan  dicapai    pada  tahun  2020  yaitu:  “semua  lulusan  SMP/Sederajat  dapat melanjutkan  ke  jenjang  pendidikan  menengah  serta  mutu  yang  terjaga,  karena  adanya penambahan  daya  tampung;  pemerataan  distribusi  layanan  pendidikan  menengah  untuk menjangkau  yang  tidak  terjangkau;  peningkatan  kebekerjaan  ( employability) lulusan (khususnya  SMK);  dan  pencapaian  target  APK  di  tingkat  nasional,  provinsi  dan kabupaten/kota secara bertahap (Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, 2012).
Sementara itu,  kondisi  pencapaian  sampai  tahun  2010/2011  khususnya dilihat  dari APK  SMA/SMALB/SMK/MA/MAK/Paket  C  sebagaimana  dapat  dilihat  pada  Grafik  2 menunjukkan bahwa telah terjadi  peningkatan dari 49,01 persen pada tahun 2004 menjadi
69,60 persen pada  tahun  2009  dan  meningkat  lagi  pada  tahun  2010  menjadi  sekitar  70 persen.  Pencapaian  pada  tingkat  provinsi  menunjukkan  kesenjangan  yang  cukup  tajam (Grafik  2).  DKI  Jakarta  mempunyai  pencapaian  yang  tinggi  (diatas  100  persen), hal  ini antara  lain karena  terdapat  siswa  yang  berasal  dari  wilayah  di  luar  Jakarta  yaitu Jabodetabek dan atau tinggal kelas. Sementara itu, 14 provinsi mempunyai pencapaian di bawah  rata-rata  nasional  (70,55  persen),  termasuk  Provinsi    Jawa  Barat,  Sulawesi  Barat dan Lampung yang mempunyai pencapaian terendah kurang dari 60 persen.
Gambaran capaian Wajar 12 Tahun apabila dilihat dari APM SMA/MA/Paket C dan sederajat  sebagaimana  terlihat pada  Tabel  1  menunjukkan  posisi  yang  masih memprihatinkan. Pada tingkat nasional, pencapaian APM SMA/MA/Paket C dan sederajat baru  mencapai kurang  dari  50  persen. Bahkan, masih banyak provinsi  yang  mempunyai APM kurang dari 40 persen. Artinya, lebih dari separuh penduduk usia 16 sampai 18 tahun yang  tidak  melanjutkan  sekolah  ke  jenjang  SMA.  Rendahnya  angka  partisipasi  selain berkaitan  dengan  faktor  ekonomi,  juga  karena  keterbatasan  sarana  dan  prasarana pendidikan  yang  ada  di  daerah.  Kondisi  tersebut  juga  berkaitan  adanya  faktor  sosial budaya, diantaranya budaya perkawinan usia muda seperti di salah satu daerah perdesaan di  Ciamis,  Jawa Barat  dan  Lombok  Barat,  Nusa  Tenggara  Barat (Handayani  dkk,  2008; Sukarno dkk, 2010; Suharyo, 2006 ).  Faktor ketidakpercayaan pada lembaga pendidikan, akibat banyaknya pengaggur terdidik juga berkontribusi pada rendahnya aspirasi orang tua maupun anak muda untuk melanjutkan pendidikan ke jenjang yang lebih tinggi.  Realitas lain  juga  terkait  dengan  adanya  pendidikan  dan  pelatihan  pada  SMK  yang  kurang berorientasi pada demand driven ,  sehingga  semakin  menambah jumlah penganggur  pada jenjang pendidikan menengah.
Sumber:  Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, 2012
Grafik 2. Perkembangan Angka Partisipasi Kasar Pendidikan Menengah
Kesenjangan  pencapaian  tersebut  harus  mendapat  perhatian  yang  serius  dalam rangka implementasi Pendididikan Menengah Universal 12 Tahun. Daerah dengan capaian rendah  memerlukan  model    pendekatan  yang  berbeda.  Mengingat  besarnya  kesenjangan pencapaian  antardaerah,  maka  target  yang  ditetapkan  juga  dilakukan  secara  bertahap. Pada  tahun  2014  misalnya  telah  ditetapkan  APK  Nasional  untuk  jenjang SMA/SMK/SMLB/Paket  C  sebesar  85  persen.  Untuk  mengurangi  kesenjangan antarprovinsi dan antarkabupaten/kota,  juga  telah  ditetapkan  bahwa pada  tahun  2014:  1) Persentase provinsi mencapai APK minimal 80, sebesar 60 persen dari seluruh provinsi; 2) Persentase  kota  mencapai  APK  minimal  85,  sebesar  65    persen; dan  3)  Persentase kabupaten  mencapai  APK  minimal  65, sebesar  70  persen  (Kementerian  Pendidikan  dan Kebudayaan,  2012).  Pentahapan  ini  diharapkan  dapat    memberi  kesempatan  pada pemerintah  pusat  maupun  pemerintah  daerah  untuk  menyiapkan  instrumen  maupun framework berkaitan dengan pelaksanaan Kebijakan Wajib Belajar 12 Tahun.
Selain  pentingnya legal  framework bagi  implementasi    Wajib  Belajar  12  Tahun, terdapat  isu  kritis  yang  berpotensi  menghambat  pelaksanaan  program  ini.  Persoalan  ini diantaranya  adalah  pengembangan  Rintisan  Sekolah  Bertaraf  Internasional (RSBI)/Sekolah  Bertaraf  Internasional  (SBI)  serta  deklarasi/pernyataan  “sekolah  gratis” untuk jenjang SMA.

## Wajar 12 Tahun dan Sekolah RSBI/SBI: Mengurangi Kesenjangan Pendidikan?
Selain memenuhi target kuantitas untuk perluasan dan pemerataan akses pendidikan menengah,  pemerintah  juga  menetapkan  penntingnya  keberadaan  sekolah  Rintisan Bertaraf Internasional (RSBI)/Sekolah Berbasis Internasional (SBI). Hal itu dimaksudkan untuk  meningkatkan  kualitas  pembelajaran.  Pada  tahun  2014  misalnya,  diharapkan    di setiap kabupaten/kota memiliki SMA/SMLB dan SMK RSBI/SBI, minimal 70 persen dari seluruh  SMA  sederajat  di  kabupaten/kota  yang  bersangkutan (Target  Kementerian Pendidikan  dan  Kebudayaan).  Meskipun  demikian,  dalam  perjalanannya  pengembangan RSBI menuai banyak kritik.
Beberapa  kalangan  menilai  keberadaan  RSBI  menciptakan  iklim  tidak  adil  dan diskriminatif  bagi  siswa  miskin  dalam  mengakses  pendidikan.  Hal  ini  diantaranya berkaitan  dengan  Permendiknas  No. 78 Tahun  2009  tentang  Penyelenggaraan  Sekolah Bertaraf  Internasional  yang  kemudian  menjadi  dasar  penyelenggara  RSBI  untuk memungut bayaran yang tinggi kepada warga, khususnya Pasal 13 ayat 3 yang berbunyi: ”SBI dapat memungut biaya untuk menutupi kekurangan di atas standar pembiayaan yang didasarkan  atas  RPS/RKS”.  Terkait  dengan  hal  ini,  Koalisi  Anti Komersialisasi Pendidikan (KAKP) mengajukan permohonan uji  materi terhadap Pasal 50  Ayat (3) UU No.  30  Tahun  2003  tentang  Sisdiknas  ke  Mahkamah  Konstitusi  (MK) 6 .  Pasal  tersebut berbunyi, "pemerintah dan pemerintah daerah menyelenggarakan sekurang-kurangnya satu satuan  pendidikan  pada  semua  jenjang  pendidikan  untuk  dikembangkan  menjadi  satuan pendidikan  yang  bertaraf  internasional".    Sejak  aturan  tersebut  disahkan,  dalam  waktu
6 Dalam  pemberitaan  di  Kompas  dengan  judul  artikel  “Eksistensi  RSBU  Digugat  ke  Mahkamah  Konstitusi” yang diakses di http://edukasi.kompas.com/read/2011/12/28/14583678/Eksistensi.RSBI. Digugat.ke.Mahkamah.Konstitusi
singkat  sekolah  RSBI  tumbuh  pesat,  sehingga  kesenjangan  dari  sisi  kualitas  semakin tajam. Akan tetapi, berkaitan dengan tuntutan penghapusan pasal tersebut, sampai saat ini pihak  MK belum mengeluarkan putusan terhadap pengajuan uji materi.
Dalam  konteks  kebijakan  Pendidikan  Menengah  Universal  12  Tahun,  dimana sekolah yang berstatus RSBI merupakan bagian dari satuan pendidikan jenjang menengah, pertanyaan  yang  timbul  adalah  apakah  sekolah  yang  berstatus  RSBI/SBI  juga  menjadi bagian dari kebijakan tersebut termasuk mendapat pendanaan tambahan seperti BOS dan Bantuan  Siswa  Miskin  (BSM)?  Adanya  penambahan  dana ini  dapat dimanfaatkan untuk memberikan  akses  bagi  siswa  miskin  yang  berprestasi  untuk  masuk  sekolah  RSBI/SBI, karena  selama  ini  pemberian  kuota  sebesar  20  persen  bagi  siswa  dari  keluarga  tidak mampu  yang  masuk  ke  RSBI/BSI  cenderung  tidak  tercapai.  Apabila  kondisi  ini  dapat terpenuhi,  maka  kesenjangan  dalam  mengakses  pendidikan  bermutu  antara  siswa  yang berasal dari keluarga miskin dan mampu relatif dapat dikurangi.

## Wajar 12 Tahan: Sekolah Menengah Gratis?
Pendidikan  dasar  gratis  (sekolah  gratis)  selalu  menjadi  isu  aktual  selama  masa Pemilihan  Umum  (Pemilu) maupun  Pemilihan  Kepala  Daerah (Pilkada).  Kebanyakan calon  kepala  daerah  memakai  “pendidikan  gratis”  sebagai  bahan  kampanye  untuk mendapatkan  suara  terbanyak.  Digunakannya  pendidikan  sebagai  komoditas  politik merupakan  hal  yang  dianggap  sah-sah  saja.  Akan  tetapi, dalam  realitasnya  tidak  ada penjelasan tentang sampai tingkat mana pendidikan gratis itu berlaku dan komponen apa saja yang digratiskan (biaya investasi, operasional, personal), apalagi soal kualitas seperti ketersediaan sarana belajar mengajar sama sekali tidak  disinggung.
Dalam  konteks  pencanangan  Pendidikan  Menengah  Universal  12  tahun,  yang dimaksud  dengan  “gratis”  terutama  adalah  pada  komponen  biaya  bulanan  (SPP)  yang diambil    alih  oleh  pemerintah  melalui  pendanaan  BOS  (Bantuan  Operasional  Sekolah). Akan  tetapi  dilihat  dari  data  sebagaimana  dalam  Tabel  2  tentang  skenario  pembiayaan, masyarakat masih tetap menanggung berbagai komponen pendidikan sehingga tidak dapat dikatakan sepenuhnya gratis. Sebagaimana kasus di Provinsi DKI Jakarta yang dianggap telah  mengimplementasikan  Wajib  Belajar  12  Tahun  pada  tahun  ini,  tetapi  masih menyisakan persoalan. Sebagaimana dikemukakan oleh salah  seorang anggota  Komisi E DPRD  DKI,  bahwa:  “pelaksanaan  wajib  belajar  12  tahun  masih  menjadi  persoalan  bagi warga  Jakarta  terkait  biaya  untuk  pendidikan  tingkat  SMA/SMK  atau  sederajat. Dalam APBD  DKI  2011,  Biaya  Operasional  Pendidikan  (BOP)  untuk  SMA  Negeri  sebesar  Rp 900  ribu  per tahun  dan  SMK  Negeri  sebesar  Rp  1,8  juta  per tahun  masih  dinilai  belum cukup untuk merealisasikan program Wajib Belajar 12 Tahun. Di samping itu, keberadaan SMA/SMK  atau  sederajat  swasta  juga  masih  jauh  tersentuh  oleh  BOP.  Padahal  sekolah swasta didominasi  siswa  dari  warga  menengah  ke bawah (pemberitaan  dalam  Harian Tempo pada tanggal 27 April 2012). Artinya, “Sekolah Menengah Gratis” yang diangkat dan  didengung-dengungkan  pada  masyarakat menjadi  lebih  terkesan  sebagai  komoditas politik calon atau kepala daerah.
Secara  normatif,  kebijakan  tentang  pendidikan  dasar  gratis  memang  sudah  diatur dalam berbagai peraturan perundangan sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya, baik
dalam UUD 1945 maupun UU Sisdiknas. Akan tetapi, berbagai peraturan dan piranti legal tersebut umumnya diperuntukkan bagi pendidikan dasar (SD dan SMP). Dengan demikian, diperlukan peraturan baru untuk mendukung pembiayaan pada jenjang yang lebih tinggi, yaitu tingkat SMA/SMK/MA/Paket C dan sederajat. Hal ini termasuk pengaturan apakah siswa  yang  digratiskan  hanya  untuk  siswa  SMA/SMK  negeri  tetapi  tidak  berlaku  untuk sekolah swasta yang mayoritas mempunyai siswa dari kelompok miskin, RSBI dan SBI? Hal  ini  semakin  memperkuat  segmentasi  atau  melanggengkan  ”kemiskinan  struktural”, yaitu siswa dari keluarga/masyarakat miskin bersekolah  pada sekolah yang ”kurang atau bahkan tidak bermutu” karena  mendapat  subsidi  yang  juga  kurang  sehingga  tidak  dapat banyak  melakukan  kegiatan  untuk  peningkatan  mutu  pendidikan.  Di  sisi  lain, terdapat siswa  yang  bersekolah  di  sekolah  unggulan  dengan  kualitas  baik.  Mereka  disebut the previleged few yang mengejar keunggulan dalam era globalisasi dan persaingan bebas. Hal ini  tentu  menimbulkan  kesenjangan  yang  terus-menerus  terjadi  dan  pada  akhirnya masyarakat  yang  berasal  dari  kalangan  bawah  tetap  menempati  statusnya  pada  posisi tersebut.  Dengan  kata  lain,  sistem  pendidikan  ini  telah  menghambat  mobilitas  sosial, sebagaimana dikemukakan oleh Hodges Persell (1977).

## 4. C ATATAN P ENUTUP DAN R EKOMENDASI
Dalam  implementasinya,  Kebijakan  Wajar  Dikdas  9  Tahun  mengalami  dinamika pasang surut. Program tersebut pada awalnya menargetkan “tuntas” pada tahun 2003/2004. Namun, akibat adanya krisis ekonomi dan krisis multi dimensi pada tahun 1998, kemudian ditunda  penuntasannya  menjadi  tahun  2008/2009.  Sebagaimana  dikemukakan  dalam Renstra  Depdiknas  2004-2009,  target  penuntasan  Wajar  Dikdas  9 Tahun  diantaranya adalah  tercapainya  APK  jenjang  SMP  dan  sederajat  sebesar  95  persen  pada  tahun  2008 dan 98 persen pada tahun 2009.
Meskipun  secara  kuantitatif  dan  pada  tingkat  nasional  target  Wajib  Belajar  dapat dicapai,  akan  tetapi  masih  terdapat  berbagai  persoalan sebagai  telah  dikemukakan sebelumnya,  seperti kesenjangan pencapaian di  tingkat provinsi maupun kabupaten/kota. Demikian pula kesenjangan antar sekolah negeri-swasta, dimana sekolah swasta (miskin) semakin terpinggirkan; serta kesenjangan antarsekolah dibawah pengelolaan Kemendiknas dan  sekolah  dibawah  Kementerian  Agama.  Hal  ini  antara  lain  dikarenakan persoalan otonomi daerah, dimana sekolah-sekolah dibawah Kementerian Agama seperti  madrasah dan pesantren  tidak  didesentralisasikan dan merupakan tanggung jawab pusat sehingga cenderung kurang mendapat perhatian dari pemerintah daerah.
Kesenjangan  kualitas  pendidikan  pada  jenjang  Sekolah  Menengah  Atas,  akan semakin  terjadi  dengan  adanya  kebijakan  RSBI  dan  SBI.  Jumlah  anak  Indonesia  yang mengikuti program kurikulum dan evaluasi asing termasuk sekolah berstatus SBI memang masih  relatif sedikit,  besarnya  biaya  juga  tidak  menjadi  masalah  bagi kelompok  ini. Ketika  sekelompok  kecil  anak  sedang  menikmati  proses  belajar  dengan  sarana  dan prasarana  internasional,  di  sisi  lain  masih  banyak  gedung  sekolah  rusak  dan  siswanya masih  berkutat  dengan  kemiskinan  yang  bersifat  struktural.  Kesenjangan  yang  amat mencolok  ini  menunjukkan  betapa  sistem  pendidikan  nasional  seakan  mengelompokkan siswa dan masyarakat terbelah jadi dua segmen (’miskin’ dan 'kaya').  Melalui kebijakan Pendidikan  Menengah  Universal  12  Tahun  serta  subsidi  pemerintah,  dikotomi  sekolah
yang “bermutu” (SBI/RSBI)  dan “tidak/kurang/belum  bermutu” harus dihilangkan secara pelan-pelan  melalui  program  yang  terencana,  sehingga  pemerataan  dan  keunggulan kualitas berjalan bersama.
Dengan  demikian,  dalam  rangka  rencana  mengimplementasikan  Pendidikan Menengah  Universal  12  Tahun,  pemerintah  perlu  mempertimbangkan  persoalan  yang dihadapi  dalam implementasi Wajar Dikdas 9  Tahun sebagai pembelajaran, diantaranya adalah:
 Berkaitan  dengan kurang tepatnya pendekatan  yang  dilakukan pemerintah  pusat  dan daerah  yang  mengakibatkan  kelompok miskin  dan terpencil  kurang  mendapat  akses, maka  dalam  konteks  ini  penduduk  usia  sekolah  jenjang  SMA  yang  berstatus  tidak sekolah  lebih  banyak  disbanding  jumlah  penduduk  usia  SMP  yang  berstatus  tidak sekolah. Untuk itu, kelompok ini harus mendapatkan akses bantuan.
 Kebijakan  pemerintah  baik  pusat  maupun  daerah  yang  lebih  berorientasi  pada penguatan posisi dan kapasitas lembaga pendidikan, namun tidak mempunyai lembaga mitra  dari  unit  pemerintahan  otonom  terkecil  yaitu  desa  maupun  kecamatan.  Dalam konteks  rencana  implementasi    Wajar  12  Tahun,  maka  lembaga  pemerintahan  di tingkat kecamatan maupun desa dapat ditingkatkan peranannya sebagai mitra. Secara teknis operasional, lembaga terendah di tingkat desa yaitu RT/RW atau Nagari untuk wilayah Sumatera Barat, dapat berperan dalam pendataan anak usia sekolah baik yang berstatus sekolah maupun putus sekolah.
 Upaya  pemerintah  daerah  untuk  menjangkau  kantong-kantong  yang  rendah penuntasannya  di  tingkat  SLTP  melalui  program  SD-SMP  Satu  Atap  mematikan SLTP  swasta,  termasuk  MTs  akibat  lemahnya  semangat  kemitraan  dan  kuatnya “project  oriented” Pemda.  Hal  ini  harus  diakhiri  sehingga  sekolah  swasta  yang  ada dapat  ditingkatkan  kapasitasnya.  Selain  mengurangi  biaya  dan  efisiensi,  langkah  ini sekaligus juga meningkatkan  semangat keswadayaan masyarakat.
 Program-program  yang  bersifat  pendukung  untuk  penuntasan  Wajar,  yang berkarakteristik khusus termasuk yang terpencil,  seperti Program Keaksaraan, Paket A dan B, Program Retreaval , Sekolah Kecil dan Pesantren Wajar harus ditingkatkan keberhasilan dan akuntabilitasnya agar terjamin dari segi kualitas.
 Pendekatan kebijakan dan bantuan sebaiknya lebih berorientasi pada penguatan  posisi tawar  komunitas/orangtua  (calon)  siswa  sebagai stakeholder .  Hal  ini  untuk memberikan peluang bagi terjadinya kemitraan dari masyarakat.
 Secara  umum, model  kebijakan  penuntasan  Wajar  dengan  kelemahan-kelemahan  di atas bertolak dari provider’s driven policy dan kurang ber orientasi con sumers’ driven policy ,  sehingga  disamping  kurang  relevan  dengan  kebutuhan  dan  kemampuan pengguna,  juga  kurang  memberikan  ruang  bagi  partisipasi  politik  masyarakat  dalam pendidikan serta  kurang  mengembangkan  kemitraan  dengan  pihak  swasta  dan masyarakat.
 Indikator target  ketuntasan  wajar  yang  hanya  menggunakan  APK  kurang  memadai, baik  dilihat  dari  sisi  kuantitas  maupun  kualitas.  Oleh karena  itu, selain  lebih  tepat menggunakan  indikator  APM, dapat  ditambahkan  indikator  lain  seperti  kelayakan guru mengajar dan kondisi kerusakan bangunan sekolah untuk memberikan  indikasi ketuntasan dilihat dari segi kualitas sebagaimana yang diharapkan.
 Berkaitan  dengan  persoalan  data  bagi  kepentingan  monitoring  dan  evaluasi  target ketuntasan  Program  Wajib  Belajar,  diperlukan  koordinasi  Kementerian  Pendidikan dan  Kebudayaan  dengan  BPS, baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah  (provinsi  dan kabupaten/kota),  sehingga  diperoleh  data  yang  lebih  akurat  baik  dari  segi  validitas maupun reliabilitasnya.
 Adanya payung hukum, baik  melalui  Revisi  UU No. 20  Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan  Nasional  maupun peraturan-peraturan  turunannya  yang  mengakomodasi kebijakan  Wajar  12  Tahun, segera  perlu  dirancang  agar  menjamin  kepastian  hukum dalam implementasi  program.  Untuk  itu, apabila  Kebijakan  Wajib  Belajar  12 Tahun akan diimplementasikan, maka pertimbangan seperti telah dikemukakan sangat perlu untuk diperhatikan.

## DAFTAR PUSTAKA
Direktorat  Pembinaan SMP.  2008. “ Panduan  Pelaksanaan  Gerakan  Nasional  Percepatan penuntasan  Wajib  Belajar  9  Tahun dan Pemberantasan  Buta  Aksara”. Departemen Pendidikan Nasional. Jakarta.
Departemen Pendidikan Nasional. 2007. “Wajib Belajar Pendidikan Dasar 1945 – 2007”.
Departemen pendidikan Nasional. Jakarta
Darmaningtyas. 2004. Pendidikan  yang  Memiskinkan ,  Yogyakarta: Galang  Press Puslitjaknov.
Handayani,  Titik,  dkk.  2007. “Partisipasi  Pendidikan  Dalam  Perspektif  Sosial  Ekonomi dan Demografi”,Jakarta: Pusat Penelitian Kependudukan LIPI.
Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. 2012. “Bahan Paparan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan, Pendidikan  Menengah Universal 12 Tahun”. Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Jakarta.
Joel,  H.Spring.  2008. The  Universial  Right  to  Education:  Justification,  Definition  and Guidance , Mahwah NJ: Taylor and Francise e Library.
Peraturan  Pemerintah  No.47  Tahun  2008  Tentang  Wajib  Belajar.  http/www/ri.go.id. diunduh 21/04/2012.
Persell, C.H. 1977 . Education and Inequality: A Theoritical and Empirical Systhesis , New York: Free Press. Peter, Gardner. 1983. Liberty and Compulsary Education,
Royal Institute of Philosophy Lecture Series, , Volume 15, March 1983 pp 109-129.
Republik  Indonesia,  2003. “Undang-undang  Nomor  20  Tahun  2003  Tentang  Sistem Pendidikan Nasional” . Depdiknas. Jakarta.
Soedijarto. 2008. Landasan dan Arah Pendidikan Nasional Kita , Jakarta: Kompas Media Nusantara
Suharyo,  Widjayanti I.  2006. “Kajian  Cepat  PKPS-BBM  Bidang  Pendidikan:  Bantuan Operasional Sekolah (BOS) 2005”. Lembaga Penelitian SMERU. Jakarta.
Soewartoyo dkk. 2009. “Peluang dan kendala penuntasan Wajib Belajar Sembilan Tahun”, Dalam Laporan Penelitian Pusat Penelitian kependudukan- LIPI. Jakarta
Sukarno,  Makmuri,  Dede  Wardiat  dan  Titik  handayani.  2011. Mencari  Model  Alternatif Penuntasan  Pendidikan  Dasar ,  Jakarta: Pusat Penelitian  kependudukan- LIPI  dan Almatera Publishing.
Suryadarma,  Daniel.  2004. “The  Determinants  of Student  Performance  in  Indonesian Public  Primary  Schools: the  Role  of  Teachers  and  Schools”, Jakarta: Lembaga Penelitian SMERU.

## Website
_____.2011. Eksistensi RSBI Digugat ke Mahkamah Konstitusi.
http://edukasi.kompas.com/ read/2011/12/28/14583678/Eksistensi.RSBI.Digugat.ke.Mahkamah.Konstitusi . diunduh 19/04/2012.
_____.2012.  Daftar  Sekolah  Menengah  Berstatus  RSBI.  http://id.wikipedia.org/w/index. php?title=Daftar_sekolah_menengah_atas_berstatus_RSBI&oldid=5798956 . diunduh 21/04/2012.
_____.  2002.  Public  Law  107  – 110. http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/107- 110.pdf. diunduh 21/04/2012.
_____.2012.  Dana  Pendidikan  10  Triliun  untuk  Pendidikan  Menengah  Universal. http://www.bisnis.com/articles/dana-pendidikan-rp10-triliun-untuk-pendidikan- menengah-universal. diunduh 19/04/2012.
_____.2012.  Rintisan  Wajib  Belajar  12  tahun  Digelar  di 13  Provinsi. http://www.tempo.co/ read/news/2012/03/07/079388533/Rintisan-Wajib-Belajar-12- Tahun-Digelar-di-13-Provinsi). diunduh 15/04/2012.
___________.2004. Rencana  Strategis  Departemen  Pendidikan  Nasional    2004  – 2009. http://www/depdiknas.go.id,  Rencana  Strategis  Departemen  Pendidikan  Nasional 2004 – 2009. diunduh 21/04/2012.
_____.2009. Rencana  Strategis  2009-2014,  Jakarta,  Kementerian  Pendidikan  dan Kebudayaan http://www.  Depdiknas.go.id.  Rencana  Strategis  2009-2014,  Jakarta, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, diunduh 21/04/2012.