## PENGUKURAN TINGKAT KEPUASAN MASYARAKAT TERHADAP PELAKSANAAN KEBIJAKAN PELAYANAN PEMERINTAH

## MEASUREMENT OF SATISFACTION SOCIETY POLICY IMPLEMENTATION OF GOVERNMENT SERVICES
Heri Wahyudianto B.P
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Provinsi Papua Jl. Soa Siu Dok II Jayapura. Telepon. (0967) 535334.
E-mail : w.wahyudianto@yahoo.com Dikirim: 11 Juni 2015 Direvisi: 5 Juli 2015 Disetujui: 20 Oktober 2015

## Abstrak
Masalah  pelayanan  pemerintah  yang  dilakukan oleh  aparatur  pemerintah  saat  ini  belum  memenuhi harapan  masyarakat.  Hal  ini  dapat  diketahui  dari  berbagai  keluhan  masyarakat  yang  disampaikan melalui  media  masa dan  jaringan  sosial,  sehingga  dapat  memberikan  dampak  buruk  terhadap kewibawaan  pemerintah,  yang  menimbulkan  ketidakpercayaan  masyarakat.  Tujuan  tulisan  ini  adalah membahas  konsep  dan  pemikiran  yang  berkaitan  dengan  kepuasan  masyarakat,  pelayanan  publik,  dan cara  pengukurannya  yang  komprehensif.  Hal  yang  paling  penting  dilakukan  adalah  survei  kepuasan masyarakat  terhadap  penyelenggaraan  pelayanan  publik  secara  berkelanjutan  sebagai  dasar kemungkinan  replikasi  inovasi  pelayanan  publik.  Perbaikan  pelayanan  publik  yang  paling  mendasar adalah perbaikan sistem rekrutmen aparatur pelayan publik.
Kata Kunci: Kepuasan Masyarakat, Pelayanan, Aparatur Pemerintah.

## Abstract
Problems  government  service  conducted  by  government  officials  at  this  time  have  not  met  the expectations  of  society.  It  can  be  seen  from  the  public  complaints  submitted  through  the  mass  media and social networks, so as to adversely affect government authority, which give rise to public mistrust. The purpose of this paper is to discuss the concepts and ideas related to the satisfaction of the public, public service, and a comprehensive measurement method. The most important thing to do is to survey people's satisfaction with the implementation of public services in a sustainable manner as a basis for public service innovation possible replication. Improvement of public services is the most basic repairs apparatus public servant recruitment system.
Keywords: Community Satisfaction, Service, Government Apparatus.

## PENDAHULUAN
Kegiatan  pelayanan  publik  oleh  aparatur pemerintah (termasuk aparatur pemerintah kelurahan)  dalam  pelaksanaan  pemerintahan  adalah sesuatu  yang  tak  terhindarkan,  suatu  keharusan,  di mana masyarakat mengharapkan hadirnya pemerintahan  di  semua  tingkatan  yang  lebih  tinggi kualitasnya,  lebih  mampu  mengemban  fungsi-fungsi pelayanan  publik,  pemberdayaan  masyarakat,  dan pembangunan  sosial  ekonomi  (Ryaas,  2009:  12). Melalui optimalisasi atas fungsi-fungsi pemerintahan ini  (terutama  pelaksanaan  fungsi-fungsi  pelayanan publik),  masyarakat  bisa  berharap  semakin  luasnya rasa keadilan, semakin tingginya tingkat kemandirian mereka dalam mengembangkan diri dan menyelesaikan  berbagai  masalah,  serta  semakin membaiknya  tingkat  kesejahteraan  mereka.  Jika harapan  tersebut  terwujud,  maka  masyarakat  akan puas  atas  pelayanan  yang  diberikan  oleh  aparatur pemerintah sebagai public servant (pelayan masyarakat).
Tidak  dapat  dihindari  bahwa  model  birokrasi yang  kita  perlu  jalankan  di  era  modernisasi  adalah model Public Service Orientation atau birokrasi yang berorientasi  kepada  pelayanan  publik  (Samodra  dan Yuyun, 2008: 46). Pelayanan publik adalah berbagai kegiatan  yang  bertujuan  memenuhi  kebutuhan masyarakat  akan  barang-barang  dan  jasa-jasa (Pamudji,  2004:  17).  Adapun  pelayanan  publik  oleh aparatur  pemerintahan  kelurahan  adalah  berkaitan dengan  pelayanan  masyarakat  setempat,  seperti pelayanan  KTP,  Kartu  Keluarga  (KK),  perijinan tertentu,  dan  sebagainya.  Berbagai  pelayanan  publik tersebut harus dijalankan secara profesional sehingga menghasilkan  pelayanan  publik  yang  lebih  baik mutu/kualitasnya,  lebih  cepat  prosesnya,  dan mungkin lebih bervariasi, yang kesemuanya mendatangkan  kepuasan  pada  warga  masyarakat yang dilayani. Dalam konteks ini, warga masyarakat diposisikan sebagai konsumen.
Pelayanan  publik  ( public  service )  oleh aparatur  pemerintah  dewasa  ini  masih  banyak dijumpai kelemahan sehingga belum dapat
memenuhi kualitas yang diharapkan masyarakat. Hal ini  ditandai  dengan  masih  adanya  berbagai  keluhan masyarakat  yang  disampaikan  melalui  media  massa, sehingga dapat  menimbulkan  citra yang kurang baik terhadap aparatur pemerintah (Ratminto dan Winarsih,  2005:  165).  Mengingat  fungsi  utama pemerintahan  adalah  melayani  masyarakat,  maka pemerintah  perlu  terus  berupaya  meningkatkan kualitas pelayanannya agar masyarakat menjadi lebih puas di dalam menerima pelayanan dari pemerintah.
Kepuasan masyarakat atas pelayanan aparatur pemerintah  merupakan  salah  satu  isu  yang  sangat krusial  dalam  pelaksanaan  pelayanan  publik  ( public service ).  Menurut  Daha  (2000:  76),  hal  ini  terjadi karena di satu sisi tuntutan kepuasan masyarakat atas pelayanan  pemerintah  menjadi  besar,  sedangkan dalam  praktik  pelaksanaannya  pelayanan  yang diberikan oleh aparatur pemerintah kurang mengalami perbaikan kinerja yang berarti (sigifikan). Di  samping  itu,  seiring  dengan  besarnya  tuntutan akan penerapan good governace (pemerintahan yang baik),  tuntutan  akan  pelayanan  publik  yang berkualitas  dan  yang  dapat  memuaskan  masyarakat yang  dilayani  juga  semakin  besar.  Oleh  karena  itu, adalah merupakan keharusan bagi aparatur pemerintah  sebagai  sosok public  servant (pelayan masyarakat)  untuk  senantiasa  berupaya  memuaskan warga masyarakat yang di layaninya.
Pemerintah telah merespon tuntutan pentingnya  kepuasan  masyarakat  dicapai  dalam setiap  pelayanan  publik  tersebut  di  atas  dengan menetapkan  tahun  2004  sebagai  tahun  peningkatan pelayanan publik. Pemerintah juga telah mengeluarkan  berbagai  kebijakan  dalam  rangka peningkatan  pelayanan  publik  dan  pemenuhan kepuasan  masyarakat,  seperti  pelayanan  prima, Standar  Pelayanan  Minimal  (SPM),  dan  Pedoman Umum  Penyusunan  Indeks  Kepuasan  Masyarakat Unit    Pelayanan    Instansi  Pemerintah  (berdasarkan Kep.  Menpan  No.  KEP/25/M.PAN/2/2004  Tanggal 24  Pebruari  2004).  Di  dalam  Kep.  Menpan  No.  63 Tahun  2004  tentang  Pedoman  Penyelenggaraan Pelayanan,  diamanatkan  agar  setiap  penyelenggara pelayanan  secara  berkala  melakukan  survai  Indeks Kepuasan Masyarakat.
Kedua keputusan di atas adalah dalam rangka menilai tingkat kualitas pelayanan aparatur pemerintah  yang  dilakukan  oleh  setiap  instansi pemerintah.  Data  indeks  kepuasan  masyarakat  akan dapat  menjadi  bahan  penilaian  terhadap  unsur pelayanan  yang  masih  perlu  diperbaiki  dan  menjadi pendorong  setiap  unit  penyelenggara  pelayanan untuk meningkatkan kualitas pelayanannya.
Akan  tetapi,  faktanya  hingga  saat  ini masyarakat  masih  merasakan  kualitas  pelayanan aparatur  pemerintah  yang  jauh  dari  apa  yang diharapkan, dan  masyarakat  merasa belum puas atas pelayanan  yang  diberikan  oleh  aparat  pemerintah. Dalam banyak kasus, pelayanan yang diberikan oleh aparatur  pemerintah  masih  kurang  efesien  dan
efektif,  masih  lamban,  kurang  sesuai  kebutuhan masyarakat, berbelit-belit, dan sebagainya (Kedaulatan  Rakyat,  2013).  Selain  itu,  walaupun aparatur  pemerintah  telah  dibekali  dengan  peraturan (aturan  main)  dan  prosedur  pelayanan  yang  jelas, namun  dalam  praktiknya  yang  terjadi  adalah  justru prosedur  pelayanannya  tidak  jelas  dan  kadang- kadang tidak transparan.
Kelemahan yang lain dari aparatur pemerintah adalah,  kecenderungannya  untuk  menghasilkan gap (ketimpangan)  pelayanan  ( service )  dan  kekuasaan ( power )  dan  memberi privileges (hak  istimewa) kepada  kelompok  tertentu  dalam  masyarakat  (Agus, 2006:  29).  Banyak  kasus  menunjukkan  bias kebijakan birokrasi yang memihak kepada elit politik dan ekonomi, dan merugikan kepentingan masyarakat  banyak.  Praktik  kolusi  seringkali  terjadi antara  birokrasi  dengan  pengusaha  dan  pemegang kekuasaan  politik.  Pemberian  kekuasaan  monopoli dan fasilitas-fasilitas khusus lainnya kepada sekelompok  pengusaha  tertentu  bisa  menjadi  contoh dari privileges (hak  istimewa)  ini.  Berbagai  kondisi di atas  menyebabkan  masyarakat  masih kurang puas atas layanan yang diberikan oleh aparatur pemerintah hingga saat ini.
Disamping itu, kondisi sesungguhnya birokrasi  Indonesia  saat  ini  dapat  digambarkan bahwa secara  generik,  ukuran keberhasilan birokrasi sendiri sudah tidak sesuai dengan tuntutan organisasional  yang  baru.  Di  Indonesia,  birokrasi  di kementerian  atau  pemerintahan  paling  rendah,  yang diutamakan adalah masukan dan proses, bukan hasil. Karenanya,  yang  selalu  diperhatikan  oleh  para pelaku birokrasi adalah jangan sampai ada sisa pada akhir  tahun  buku.  Birokrasi  kita  tidak  pernah menyadari  bahwa  ada  perubahan  besar  di  dunia,  di mana semua hal harus mengacu kepada pasar, bisnis harus  mengacu  kepada  permintaan  pasar,  dan  kalau mau  berhasil  dalam  kompetisi  ia  harus  mampu melayani  pasar.  Pasar  birokrasi  adalah  seluruh masyarakat,  yang  dilayani  oleh  birokrasi  bukannya pejabat  pemerintahan  atau  pimpinan  birokrasi  itu sendiri, tetapi rakyat.
Tingginya tingkat penyalahgunaan
kewenangan dalam bentuk KKN. Upaya pemberantasan  KKN  merupakan  salah  satu  tuntutan penting  pada  awal  reformasi.  Namun  prevalensi KKN semakin meningkat dan menjadi permasalahan di  seluruh  lini  pemerintahan  dari  pusat  hingga daerah.  Tuntutan  akan  peningkatan  profesionalisme sumber  daya  manusia  aparatur  negara  yang  berdaya guna,  produktif  dan  bebas  KKN  serta  sistem  yang transparan, akuntabel dan partisipatif masih memerlukan  solusi  tersendiri.  Ini  berkaitan  dengan semakin  buruknya  citra  dan  kinerja  birokrasi  dan rendahnya kepercayaan masyarakat terhadap penyelenggaraan  pemerintahan.  KKN  telah  menjadi extraordinary  state  of  affairs di  Indonesia  Laporan terakhir  di  penghujung  tahun  2003  mengukuhkan Indonesia  di  urutan  ke-6  negara  terkorup  didunia.
Berdasarkan hasil survei Transparency International ( TI )  dari  133  negara,  Indonesia  berada  diurutan  ke 122 dari 133 negara terkorup.
Permasalahan  yang  pokok  lainnya  adalah sistem  pelayanan  publik  yang  belum  diatur  secara jelas  dan  tegas.  Unsur  terpenting  dari  sebuah  sistem pelayanan  publik  yang  belum  diatur  secara  lebih jelas  dan  tegas  di  dalam  sistem  pelayanan  publik  di Indonesia  dewasa  ini  adalah  Kode  Perilaku  Petugas Pelaksana  Pelayanan  Publik  ( Code  of  Conduct  for Public  Servants ).  Hal  ini  menjadi  salah  satu  faktor penentu  keberhasilan  sistem  pelayanan  publik, terutama  bila  disadari  bahwa  sebagian  besar  dari permasalahan  dan  keluhan  mengenai  pelayanan publik  di  Indonesia  dapat  dikembalikan  pada  unsur manusia  pengemban  fungsi  pelayanan  publiknya (ekses-ekses  KKN, conflict  of  interest ,  dsb.). Kehadiran sebuah Code of Conduct yang selengkapnya  mungkin  akan  lebih  mengkokohkan struktur  dasar  dari  Sistem  Pelayanan  Publik Indonesia.

## METODE
Terkait  dengan  permasalahan  pelayanan pemerintah  di  atas,  maka  rumusan  masalah  tulisan ini  adalah  bagaimana  konsep  dan  pemikiran  yang berkaitan  dengan  kepuasan  masyarakat,  pelayanan pemerintah,  serta  cara  pengukuran  yang  tepat  dan komprehensif mengenai tingkat kepuasan masyarakat  atas  pelaksanaan  kebijakan  pelayanan pemerintah?  Pembahasan  ini  dapat  berguna  bagi aparat  pemberi  pelayanan  publik  dalam  mengetahui tingkat kepuasan masyarakat yang dilayani.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Pengertian Kepuasan Masyarakat Dan Pelayanan Pemerintah
Secara konseptual, kepuasan berasal dari kata puas  yang  berarti  perasaan  senang  (Handoko,  2005: 88),  sedangkan  masyarakat  diartikan  sebagai komunitas,  kumpulan  orang-orang,  rakyat  banyak (Dahlan,  2004:  132).  Adapun  kepuasan  masyarakat (dalam  konteks  kepuasan  pelayanan)  diartikan sebagai  hasil  pendapat  dan  penilaian  masyarakat terhadap  kinerja  pelayanan  yang  diberikan  oleh aparatur  penyelenggara  pelayanan  publik  (Ratminto dan  Winarsih,  2005:  90),  yang  tercermin  dari  rasa senang/puas  masyarakat  atas  pelayanan  yang diberikan oleh aparatur pemerintah.
Kepuasan  itu  sendiri  menurut  Kotler  (2004: 198) adalah perasaan senang atau  kecewa seseorang yang muncul setelah membandingkan antara persepsi/kesannya terhadap kinerja (atau hasil) suatu produk  dan  harapan-harapan.  Kepuasan  masyarakat merupakan  faktor  yang  sangat  penting  dan menentukan  keberhasilan  suatu  badan  usaha  karena masyarakat  adalah  konsumen  dari  produk  yang dihasilkannya.  Hal  ini  didukung  oleh  pernyataan
Hoffman  dan    Beteson  (2007:  34),  yaitu:  ” weithout customers,  the  service  firm  has  no  reason  to  exist .” Definisi  kepuasan  masyarakat  menurut  Mowen (2005:  180)  adalah:  ” Customers  satisfaction  is defined  as  the  overall  attitudes  regarding  goods  or services  after its acquisition and uses .” Oleh karena itu,  badan  usaha  harus  dapat    memenuhi  kebutuhan dan  keinginan  masyarakat  sehingga  mencapai kepuasan masyarakat dan lebih jauh lagi kedepannya dapat  dicapai  kesetiaan    masyarakat.  Sebab,  bila tidak  dapat  memenuhi  kebutuhan  dan  kepuasan masyarakat  sehingga  menyebabkan  ketidakpuasan masyarakat  mengakibatkan  kesetiaan  masyarakat akan  suatu  produk  menjadi  luntur  dan  beralih  ke produk  atau  layanan  yang  disediakan  oleh  badan usaha yang lain.
Menurut  Mendelsohn  (2008;  66)  ada  2 keuntungan  bagi  badan  usaha  dengan  adanya kepuasan  masyarakat,  yaitu:  ” First,  retaining customers is less expensive than acquiring new ones. Second,  increasing  competition  in  the  form  of product,  organizations,  and  distributing  outlets means fierce pressure for costumers. And costumners satisfaction  is  viable  strategy  to  maintain  market share  against  the  competitions .”  Untuk  mengukur kepuasan  masyarakat  digunakan  atribut  yang  berisi tentang bagaimana  masyarakat  menilai suatu produk atau  layanan  yang  ditinjau  dari  sudut  pandang pelanggan.
Menurut Mote (2008: 92), kepuasan masyarakat  dapat  diukur  melalui  atribut-atribut pembentuk kepuasan yang terdiri atas: Value to price relationship ,  yaitu  hubungan  antara  harga  yang ditetapkan  oleh  badan  usaha  untuk  dibayar  dengan nilai/manfaat  yang  diperoleh  masyarakat; Product value ,  yaitu  penilaian  dari  kualitas  produk  atau layanan yang  dihasilkan suatu badan usaha; Product benefit ;  yaitu  manfaat  yang  diperoleh  masyarakat dari    mengkosumsi  produk  yang  dihasilkan  oleh badan  usaha; Product  feature ,  yaitu  ciri-ciri  atau karakteristik  tertentu  yang  mendukung    fungsi  dasar dari  suatu  produk  sehingga  berbeda  dengan  produk yang  ditawarkan  pesaing; Product  design ,  yaitu proses untuk merancang tampilan dan fungsi produk; Product reliability and consistency ; yaitu kekakuratan  dan  keandalan  produk  ang  dihasilkan oleh  suatu  badan  usaha;  dan Range  of  product  ar services , yaitu macam dari produk atau layanan yang ditawarkan oleh suatu badan usaha.
Kemudian attribute  related  to  service meliputi  (Mote,  20081): Guarantee  or  warranty , yaitu  jaminan  atau  garansi  yang  diberikan  oleh badan  usaha  dan  diharapkan  dapat  memuaskan masyarakat; Delivery  communication ,  yaitu  pesan atau  informasi  yang  disampaikan    oleh  badan  usaha kepada  masyarakatnya; Complain  handling ,  yaitu adalah  sikap  badan  usaha  dalam  menangani keluhankeluhan  atau  pengaduan;  dan Resolution  of problem , yaitu tanggapan yang diberkan badan usaha
dalam  membantu  memecahkan  masalah  masyarakat yang berkaitan dengan layanan yang diterimanya.
Selanjutnya attributes related to the purchase meliputi  (Mote,  2008;  11): Courtesy ,  yaitu kesopanan,  perhatian  dan  keramahan  pegawai; Communication ,  yaitu  kemampuan  pegawai  dalam melakukan komunikasi dengan masyarakat pelanggan; Ease or convinience of acquisition , yaitu kemudahan  yang  diberikan  oleh  badan  usaha  untuk mendapatkan  produk  atau  layanan  yang  ditawarkan; Company  reputation ,  yaitu  baik  tidaknya  reputasi yang  dimiliki  oleh  badan  usaha  dalam  melayani masyarakat;  dan Company  competence ,  yaitu  baik tidaknya  kemampuan  badan  usaha  dalam  melayani masyarakat.
Adapun  pelayanan  (dalam  konteks  pelayanan publik  oleh  pemerintah)  adalah  segala  kegiatan pelayanan  yang  dilaksanakan  oleh  penyelenggara pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayanan (dalam hal ini  warga masyarakat),  maupun  dalam  rangka  pelaksanaan peraturan perundang-undangan (Ratminto dan Winarsih, 2005: 201).
Berdasarkan  konsep  di  atas,  secara  umum dapat  dikatakan  bahwa  kepuasan  masyarakat  atas pelayanan  publik  oleh  pemerintah  adalah  perasaan senang/puas  atau  tidak  senang/tidak  puas  warga masyarakat  atas  segala  kegiatan  pelayanan  yang dilakukan oleh pemerintah dan perangkatnya sebagai upaya pemenuhan kebutuhan warga masyarakat yang di layaninya.
Selanjutnya,  konsep  lain  dari  pelayanan publik  dapat  dicermati  dari  berbagai  pandangan pakar  pemerintahan  dan  manajemen  pelayanan. Menurut  Taliziduhu  (2000:  52),  layanan  dapat diartikan  sebagai  produk  dan  dapat  juga  diartikan sebagai cara atau alat  yang digunakan oleh provider (penyedia layanan) dalam memasarkan atau mendistribusikan  produknya.  Jika  barang  dan  jasa dianggap sebagai produk (komoditi), maka perdagangannya  dapat  disertai  dengan  layanan sebagai cara atau alat. Layanan dalam pengertian itu adalah layanan sebagai produk.
Pengertian  pelayanan  publik  dapat  ditelusuri melalui istilah layanan civil . Istilah civil berasal dari kata  Latin, civil (kata  sifat),  yaitu  segala  sesuatu yang menyangkut kehidupan sehari-hari warganegara  di  luiar  urusan  militer  dan  ibadah. Pelayanan civil semula  diartikan  sebagai  suatu cabang  pelayanan  publik,  menyangkut  semua  fungsi pemerintahan  di  luar  pelayanan  militer.  Seiring dengan perkembangan masyarakat ilmu pengetahuan, setiap disiplin memakai konsep-konsep itu  dalam  konteks  yang  berbeda-beda,  sehingga setiap pemakaian mempunyai konteks yang berbeda- beda pula.
Layanan civil dapat  dibedakan  menjadi layanan civil guna  memenuhi  hak  bawaan  (asasi) manusia  dan  layanan civil guna  memenuhi  hak derivatif, hak berian, atau hak sebagai akibat hukum
yang  menyangkut  diri  seseorang.  Misalnya,  wajib minta ijin jika seseorang ingin membuka usaha.
Provider (penyedia)  layanan civil yang disebut  belakang  di  atas  adalah  birokrasi.  Oleh karena  itu,  layanan civil jenis  itu  dapat  juga  disebut layanan  birokrasi  atau  layanan  publik.  Jadi,  layanan birokrasi  atau  layanan  publik  termasuk  di  dalam layanan civil . Mengingat produk birokrasi itu bersifat jasa, maka birokrasi adalah pabrik jasa pemerintahan.  Dalam  kaitan  ini,  Taliziduhu  (2000: 59)  menegaskan  bahwa  di  Indonesia,  pelayanan birokrasi  atau  pelayanan  publik  itu  yang  paling lemah  dan  terkesan  sebagai  sarang  KKN,  dan  lebih dari  pada  itu  berperan  sebagai  pasar  politik. Birokrasi  memasang  ”jebakan”  melalui  peraturan, lalu menetapkan ”tarif” yang tinggi, sementara warga masyarakat  tidak  mempunyai bargaining  position (posisi tawar menawar) terhadap birokrasi.
Definisi  yang  sangat  sederhana  tentang pelayanan  antara  lain  diberikan  oleh  Ivancevich, Lorenzi,  Skinner,  dan  Crosby  (2007:  111),  yaitu pelayanan  adalah  produk-produk  yang  tidak  kasat mata  (tidak  dapat  diraba)  yang  melibatkan  uisaha- usaha  manusia dan  menggunakan peralatan.  Adapun menurut  Gronroos  (2000:  143),  pelayanan  adalah suatu  aktivitas  atau  serangkaian  aktivitas  yang bersifat  tidak  kasat  mata  (tidak  dapat  diraba)  yang terjadi  sebagai  akibat  adanya  interaksi  antara konsumen  dan  karyawan  atau  hal-hal  yang disediakan  oleh  organisasi  pemberi  pelayanan  yang dimaksudkan  untuk  memecahkan  permasalahan masyarakat yang dilayani.
Berdasarkan  dua  definisi  di  atas,  maka  dapat diketahui  bahwa  ciri  pokok  pelayanan  adalah  tidak kasat mata (tidak dapat diraba) dan melibatkan upaya manusia  (karyawan)  atau  peralatan  lain  yang disediakan oleh organisasi penyelenggara pelayanan. Menurut  Zemke,  ciri  lainnya  untuk  pelayanan  jasa antara  lain  moral  karyawan  berperan  sangat menentukan,  serta  tujuan  pelaksanaan  pelayanan adalah  keunikan  (setiap  orang  yang  dilayani  dan setiap  kontak  pelayanan  adalah  ”spesial”)  (dalam Collins dan McLaughlin, 2006: 73).
Di  Indonesia,  konsep  pelayanan  administrasi pemerintahan seringkali dipergunakan secara bersama-sama  atau  dipakai  sebagai  sinonim  dari konsep  pelayanan  perijinan,  pelayanan  umum,  serta pelayanan  publik.  Keempat  istilah  pelayanan  itu dipakai  sebagai  terjemahan  dari public  service .  Hal ini dapat dilihat dalam dokumen-dokumen pemerintah  sebagaimana  dipakai  oleh  Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara.
Keputusan  Menpan  No.  81  Tahun  1993 tentang  Pedoman  Tatalaksana  Pelayanan  Umum, yang  kemudian  disempurnakan  dengan  Keputusan Menpan  No.  63  Tahun  2003  tentang  Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan mendefinisikan pelayanan  umum  sebagai  berikut:  Segala  bentuk pelayanan yang dilaksanakan  instansi pemerintah di Pusat,  di  Daerah,  dan  di  lingkungan  BUMN  atau
BUMD  dalam  bentuk  barang  dan  atau  jasa,  baik dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat  maupun  dalam  rangka  pelaksanaan ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Dalam pengertian  ini,  indeks  kepuasan  masyakat  yang dilayani  adalah  tingkat  kepuasan  masyarakat  dalam memperoleh pelayanan yang diperoleh dari penyelenggara atau pemberi pelayanan sesuai dengan harapan dan kebutuhan masyarakat.
Berdasarkan  definisi  di  atas,  maka  pelayanan publik atau pelayanan umum dapat diartikan sebagai segala  bentuk  jasa  pelayanan,  baik  dalam  bentuk barang  publik  maupun  jasa  publik  yang  pada prinsipnya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan  oleh  instansi  pemerintah  di  Pusat,  di Daerah,  dan  di  lingkungan  BUMN  atau  BUMD dalam  bentuk  barang  dan  atau  jasa,  baik  dalam rangka  upaya  pemenuhan  kebutuhan  masyarakat maupun  dalam  rangka  pelaksanaan  ketentuan peraturan  perundang-undangan  (Keputusan  Menpan No. 63 Tahun 2003).
Adapun  pelayanan  administrasi  pemerintahan atau  pelayanan  perijinan  dapat  diartikan  sebagai segala  bentuk  jasa  pelayanan  yang  pada  prinsipnya menjadi  tanggung  jawab  dan  dilaksanakan  oleh instansi  pemerintah  di  Pusat,  di  Daerah,  dan  di lingkungan  BUMN  atau  BUMD,  baik  dalam  rangka upaya  pemenuhan  kebutuhan  masyarakat  maupun dalam  rangka  pelaksanaan  ketentuan  perundang- undangan,  yang  bentuk  produk  layanannya  adalah ijin atau waskat.
Pelayanan  publik  atau  pelayanan  umum  dan pelayanan administrasi pemerintahan atau pelayanan perijinan  tersebut  mungkin  dilakukan  sebagai  upaya pemenuhan  kebutuhan  masyarakat,  misalnya  upaya Kantor  Pertanahan  untuk  memberikan  jaminan kepastian  hukum  atau  kepemilikan  tanah  dengan menerbitkan  akta  tanah,  pelayanan  penyediaan  air bersih  oleh  PAM,  pelayanan  transportasi  oleh Kemhub.,  pelayanan  penyediaan  listrik  oleh  PLN, pelayanan  pemberian  KTP  oleh  Kantor  Kelurahan, dan  lain-lain.  Pelayanan  publik  atau  pelayanan umum dan pelayanan administrasi pemerintahan atau pelayanan  perijinan  juga  mungkin  diselenggarakan sebagai  pelaksanaan  peraturan  perundang-undangan. Misalnya,  karena  adanya  ketentuan  perundang- undangan  bahwa  setiap  orang  yang  melaksanakan pesta  perkawinan  harus  memiliki  ijin  pesta keramaian  dari  Kantor  Kelurahan  dan  Polsek setempat, maka diselenggarakan pelayanan perinjinan tersebut. Demikian halnya  yang berkaitan dengan  perlunya  ada  surat  pengantar  kelakuan  baik, surat  laporan  kehilangan,  surat  pengantar  UUG,  dan lain-lain.
Kebijakan publik adalah keputusan-keputusan yang  mengikat  bagi  orang  banyak  pada  tataran strategis  atau  bersifat  garis  besar  yang  dibuat  oleh pemegang  otoritas  publik.  Sebagai  keputusan  yang mengikat  publik  maka  kebijakan  publik  haruslah dibuat  oleh  otoritas  politik,  yakni  mereka  yang
menerima  mandat  dari  publik  atau  orang  banyak, umumnya  melalui  suatu  proses  pemilihan  untuk bertindak  atas  nama  rakyat  banyak.  Selanjutnya, kebijakan publik akan dilaksanakan oleh administrasi negara  yang  dijalankan  oleh  birokrasi  pemerintah. Fokus utama kebijakan publik dalam negara modern adalah  pelayanan  publik,  yang  merupakan  segala bentuk  jasa  pelayanan,  baik  dalam  bentuk  barang maupun  jasa  publik  yang  pada  prinsipnya  menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan oleh negara untuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan orang banyak.

## Prinsip-Prinsip Pelayanan Pemerintah
Secara normatif yang dapat dijadikan pembanding acuan teoretik, prinsip-prinsip pelayanan publik/pemerintah didasarkan pada hakikat  dan  asas-asas  pelayanan  publik.  Dalam Keputusan  Menpan  No.  63  Tahun  2003  dinyatakan bahwa  hakikat  pelayanan  publik  adalah  pemberian pelayanan prima kepada masyarakatt yang merupakan perwujudan kewajiban aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat.
Berdasarkan Keputusan Menpan di atas, maka untuk dapat memberikan pelayanan yang memuaskan  bagi  pengguna  jasa,  penyelenggaraan pelayanan    harus  memenuhi  asas-asas  pelayanan, yaitu : transparan (bersifat terbuka, mudah dan dapat diakses  oleh  semua  pihak  yang  membutuhkan  dan disediakan secara memadai serta mudah dimengerti); akuntabilitas  (dapat  dipertanggung  jawabkan  sesuai dengan kebutuhan perundangan); kondisional (sesuai dengan  kondisi  dan  kemampuan  pemberi  serta penerima  pelayanan  dengan  tetap  berpegang  pada prinsip efesiensi dan efektivitas); partisipatif (mendorong peranserta masyarakat dalam pelaksanaan pelayanan publik dengan memperhatikan  aspirasi,  kebutuhan,  dan  harapan masyarakat);  kesamaan  hak  (tidak  diskriminatif, dalam  arti  tidak  membedakan  suku,  ras,  agama, golongan, gender ,  dan  status  ekonomi);  dan keseimbangan  hak  dan  kewajiban  (pemberi  dan penerima pelayanan publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak).
Prinsip-prinsip  pelayanan  publik  dilandasi oleh  hakikat  dan  asas-asas  tersebut  di  atas,  yaitu: kesederhanaan  (prosedur  pelayanan  tidak  berbelit- belit,  mudah  dipahami,  dan  mudah  dilaksanakan); kejelasan (misalnya kejelasan persyaratan teknis dan administrasi  pelayanan  publik);  kepastian  waktu (dapat  dilaksanakan  dalam  kurun  waktu  yang  telah ditentukan); akurasi (produk layanan publik diterima dengan benar, tepat, dan sah); keamanan (proses dan produk pelayanan publik memberikan rasa aman dan kepastian  hukum);  tanggung  jawab  (pimpinan penyelenggara  pelayanan  publik  bertanggung  jawab atas  pelaksanaan  pelayanan  dan  penyelesaian keluhan atau persoalan dalam pelaksanaan pelayanan publik); kelengkapan sarana dan prasarana (tersedianya  sarana  dan  prasarana  kerja,  peralatan
kerja,  dan  pendukung  lainnya  yang  memadai, termasuk penyediaan sarana teknologi dan informatika  atau  telematika);  kemudahan  akses (termpat  dan  lokasi  serta  sarana  pelayanan  yang memadai,  mudah  dijangkau  oleh  masyarakat,  dan dapat memanfaatkan telematika); kedisiplinan, kesopanan,  dan  keramahan  (pemberian  pelayanan harus  bersikap  disiplin,  sopan  santun,  ramah,  serta memberikan pelayanan yang ikhlas); dan kenyamanan  (lingkungan  pelayanan  harus  tertib, teratur,  disediakan  ruang  tunggu  yang  nyaman, bersih, rapi, dan  lingkungan  yang  indah, sehat,  serta dilengkapi  dengan  fasilitas  pendukung  pelayanan seperti parkir, toilet, tempat ibadah, dan lain-lain).

## Karakteristik  dan  Bentuk-Bentuk  Pelaksanaan Pelayanan Pemerintah
Lembaga  pelayanan  publik/pemerintah  atau pelayanan  umum  yang  dilakukan  oleh  lembaga publik  (instansi  pemerintah)  dapat  bersifat  primer dan  dapat  pula  bersifat  sekunder  (Ratminto  dan Winasih,  2005:  81).  Lembaga  yang  bersifat  primer adalah  semua  penyediaan  barang  atau  jasa  publik yang  diselenggarakan  oleh  pemerintah  yang  di dalamnya pemerintah merupakan satu-satunya penyelenggara  dan  pengguna  mau  tidak  mau  harus memanfaatkannya.  Misalnya,  pelayanan  di  kantor imigrasi, pelayanan penjara, dan pelayanan perijinan. Adapun  lembaga  yang  bersifat  sekunder  adalah segala  bentuk  penyediaan  barang  atau  jasa  publik yang  diselnggarakan  oleh  pemerintah,  tetapi  di dalamnya  pengguna  tidak  harus  mempergunakannya karena  adanya  beberapa  penyelenggara  pelayanan, misalnya,  program  asuransi  tenaga  kerja,  program pendidikan,  dan  pelayanan  yang  diberikan  oleh BUMN.
Agus  (2006: 69)  mengidentifikasi  beberapa ciri  lembaga  pelayanan  publik  oleh  birokrasi pemerintah,  yaitu:  penilaian  agak  sulit,  persyaratan informasi      berdasarkan    peraturan,  tingkat kepercayaan  cukup  tinggi,  dan  persyaratan  normatif bersifat  kebutuhan  timbal  balik  serta  dikaitkan dengan penerimaan kewenangan.
Dalam konteks kemitraan pelayanan pemerintah-swasta  (swastanisasi),  pemerintah  akan dengan  mudah  menilai  apakah  pelayanan  dari  pihak swasta telah melakukan tugasnya dengan baik, sesuai dengan  kontrak  atau  tidak.  Kalau  penilaian pelayanan  itu  sulit  dilakukan  dan  pelayanan  itu dikontrakkan  kepada  swasta,  maka  akan  sangat mungkin  swasta  itu  akan  menyalah  gunakan kontraknya  dan  merugikan  masyarakat  banyak. Dalam  kondisi  semacam  ini,  sulit  bagi  pemerintah untuk  memonitor  seberapa  besar  swasta  itu  telah menjalankan kontraknya dengan benar.
Berdasarkan  karakteristik  di  atas,  maka pelayanan  publik  oleh  birokrasi  pemerintah  bisa berjalan  dengan  baik  kalu  ada  peraturan  yang mengatur  keberadaan  dan  prosedur  pelayanannya. prosedur  yang  jelas  dan  transparan  penting  tidak
hanya  bagi  birokrasi  tetapi  juga  bagi  masyarakat konsumen.  Tanpa  adanya  aturan  permainan  yang jelas,  maka  birokrasi  tidak  akan  dapat  melayani secara  efesien  dan  efektif.  Pada  sisi  lain,  aturan permainan  yang  jelas  itu  juga  dapat  melindungi masyarakat  konsumen  dari  perilaku  birokrasi  yang sewenang-wenang.
Untuk  pelayanan  publik  oleh  birokrasi pemerintah,  kepentingan  timbal  balik  juga  menuntut adanya  penerimaan  kewenangan.  Birokrasi  hanya bisa  berjalan  jika  para  anggota  mengakui  bahwa organisasi  dan  pimpinan  memiliki  kewenangan tertentu atas mereka. Adanya penerimaan kewenangan itu memungkinkan birokrasi menggerakkan  para  anggotanya  melakukan  sesuatu untuk mencapai tujuan organisasi dan pelayanan.
Kemudian,  menurut  Wolf,  kelemahan  utama birokrasi  pemerintah  dalam  melakukan  pelayanan publik  adalah  sering  menjadi  sumber  inefesiensi, yaitu  tidak  adanya  kaitan  antara  biaya  layanan  dan pendapatan  (dalam  Agus,  2006:  23).    Anggaran birokrasi      sering      tidak      berkaitan  sama  sekali dengan kemampuan mereka menekan biaya layanan. Bahkan,  anggaran  suatu  birokrasi  kadang-kadang lebih  ditentukan  oleh  kemampuan  lobi  dan  besarnya pengaruh  pimpinannya.  Suatu  birokrasi  bisa  saja tetap survive dalam  melayani  masyarakat  dan  juga berkembang,  kendati  menghabiskan  biaya  yang banyak,  kalau  pemerintah  melihat  keberadaan birokrasi itu tetap penting dan pimpinannya memiliki akses yang besar tehadap sumber dana.
Disamping itu, para pejabat birokrasi seringkali  tidak  menempatkan  efesiensi  pelayanan, misalnya  melalui  penghematan  biaya  pelayanan, sebagai  isu  penting  karena  mereka  tidak  memiliki dorongan dan insentif untuk menekan biaya layanan. Bahkan,  insentif,  seperti  keuntungan  pribadi, kadang-kadang justru diperoleh ketika biaya pelayanan  itu  menjadi  semakin  tinggi.  Adalah  tidak mengherankan  kalau  kemudian  banyak  pihak mengatakan  bahwa  para  pejabat  birokrasi  itu  adalah budget-maximizing  animals (Dunleavy,  2001:  97). Artinya,  dengan  anggaran  yang  besar  mereka  dapat memaksimalkan slack (kekendoran)  yang  dapat dipergunakan  untuk  kepentingan  birokrasi  dan dirinya.
Sumber  kelemahan  birokrasi  pemerintah lainnya  dalam  melakukan  pelayanan  publik  selama ini  adalah  kecenderungannya  untuk  menghasilkan ketimpangan kekuasaan dan memberi privilages (hak atau  layanan  istimewa)  kepada  kelompok  tertentu pada  masyarakat.  Banyak  kasus  menunjukkan  bias kebijakan  pelayanan  birokrasi  yang  memihak  pada elit politik dan ekonomi, dan merugikan kepentingan masyarakat  banyak.  Praktik  kolusi  seringkali  terjadi antara  birokrasi  dengan  pengusaha  dan  pemegang kekuasaan politik. Pemberian kewenangan monopoli dan fasilitas-fasilitas khusus lainnya kepada kelompok  pengusaha  tertentu  dalam  pelayanan  bisa menjadi contoh dari privilages itu.
Pada  umumnya,  pelayanan  publik  oleh birokrasi  pemerintah  di  lingkungan  lembaga  Kantor Kelurahan juga masih memiliki kelemahan sebagaimana  gambaran  yang  diuraikan  di  atas. Kelemahan  tersebut  tentunya  harus  diminimalisir agar  pelayanan  yang  diberikan  kepada  masyarakat benar-benar  sesuai  dengan  perspektif  atau  harapan dari  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan Daerah,  yang  didalam  pasal  127  ayat  (3)  antara  lain Lurah mempunyai tugas pokok memberikan pelayanan masyarakat yang sebaik-baiknya. Pelayanan  yang  dimaksud  antara  lain  pelayanan KTP,  Kartu  Keluarga  (KK),  perijinan  tertentu,  dan sebagainya.
Selanjutnya, menyangkut bentuk-bentuk pelaksanaan  pelayanan  pemerintah. Secara  normatif yang  lainnya  yang  dapat  dijadikan  pembanding acuan teoretik adalah pola-pola (bentuk) implementasi  pelayanan  publik  berdasarkan  Kep. Menpan No. 63 Tahun  2003, yaitu: pola fungsional (pola pelayanan publik diberikan oleh penyelenggara pelayanan  sesuai  dengan  tugas,  fungsi,  dan kewenangannya);  pola  terpusat  (pola  pelayanan publik  diberikan  secara  tunggal  oleh  penyelenggara pelayanan  berdasarkan  pelimpahan  wewenang  dari penyelenggara  pelayanan  terkait  lainnya  yang bersangkutan);  pola  terpadu;  dan  pola  gugus  (tugas petugas  pelayanan  publik  secara  perorangan  atau dalam bentuk gugus tugas ditempatkan pada instansi pemberi  pelayanan  dan  lokasi  pemberian  pelayanan tertentu).
Pola  terpadu  terdiri  dari:  pola  terpadu  satu atap  (diselenggarakan  dalam  satu  tempat  yang meliputi  berbagai  jenis  pelayanan  yang  tidak mempunyai  keterkaitan  proses  dan  dilayani  melalui beberapa  pintu,  dan  terhadap  jenis  pelayanan  yang sudah  dekat  dengan  masyarajat  tidak  perlu disatuatapkan);  serta  pola  terpadu  satu  pintu (diselenggarakan  pada  satu  tempat  yang  meliputi berbagai  jenis  pelayanan  yang  memiliki  keterkaitan proses dan dilayani melalui satu pintu).
Selain keempat pola (bentuk) di atas, instansi yang  mengimplementasikan  pelayanan  publik  dapat mengembangkan pola penyelenggaraan pelayanannya sendiri dalam rangka upaya menemukan  dan  menciptakan  inovasi  peningkatan pelayanan publik.

## Orientasi dan Manajemen Pelayanan Pemerintah
Dewasa ini, orientasi pelayanan publik/pemerintah  mencoba  menggabungkan  ide-ide manajemen  sektor  publik  dan  privat.  Penggabungan tersebut  dilakukan  dengan  memperjelas  tujuan  dan menjamin  bahwa  pengguna  lebih  diperhatikan dalam   memberikan  pelayanan (Osborne dan Perlie, 2007: 102).
Orientasi  pelayanan  publik  yang  demikian  di atas  sangat  mengutamakan  kualitas  pelayanan. Pelayanan  yang  berkualitas  diasumsikan  dengan mengenali  misi  birokrasi.  Misi  merupakan  penuntun
langkah  dan  gerak  birokrasi  ;  misi  dan  visi merupakan  motor  penggerak  birokrasi.  Budaya dikembangkan  secara  lebih  beraneka  ragam,  secara berdayaguna  dan  berhasilguna,  ekonomis,  serta dipertanggung  jawabkan  untuk  keberhasilannya.  Di samping  itu,  strukturnya  ramping,  luwes,  cepat bergerak,  dan  sangat  desentralistis.  Sementara kepemimpinan  dilakukan  dengan  demokratis  dan transformasional  di  semua  tingkat  pimpinan,  mulai dari  pimpinan  tingkat  atas  sampai  ke  pimpinan tingkat bawah.
Dalam  konteks  di  atas,  maka  birokrasi dituntut  lebih  kreatif  dalam  melayani  masyarakat, viable ,  dan  inovatif.  Ajang  untuk  itu  sangat  tersedia karena ukuran berhasil dan tidaknya seseorang dalam melayani  masyarakat  dikembalikan  ke  visi  dan  misi organisasi,  bukan  pada  ukuran-ukuran  stndar  baku yang  kaku.  Sistem  rekrutmen  dan  pengembangan karier  dilakukan  secara  terbuka  dan  melibatkan banyak orang dalam melayani masyarakat.
Disamping  itu,  Osborne  dan  Perlie  (2007: 155)  menambahkan  bahwa  dalam  hal  kaitannya dengan  pelayanan  publik  ( public  service ),  birokrasi yang  baik  adalah  birokrasi  yang  memiliki  tujuan yang jelas, sistem insetifnya didasarkan pada prestasi kerja,  mempersilahkan  konsumen  terlibat  dan memegang  kendali  pada  keluaran  birokrasi  atau  ada ruang  bagi  pengguna  jasa  birokrasi  untuk  terlibat, mengalihkan  kendali  pengambilan  keputusan  pada pegawai  di  tingkat  bawah,  terutama  ketika  mereka berhadapan  dengan  situasi  sulit  yang  membutuhkan keputusan  segera  untuk  melayani  masyakakat,  atau ada  ruang  gerak  bagi  pegawai  yang  melayani masyarakat  di  tingkat  bawah  untuk  berinovasi,  serta harus ada budaya wirausaha di intern birokrasi.
Orientasi  pelayanan  publik  sebagaimana dikemukakan  oleh  Osborne  di  atas  paling  tidak bertujuan  agar:  orientasi  pelayanan  publik  terhadap pengguna  jasa;  pelibatan  pengguna  jasa  pada keluaran  birokrasi;  serta  pengukuran  terhadap  hasil kerja,  layanan,  prestasi,  dan  penampilan  dalam melakukan  pelayanan  masyarakat.  Usaha  mengejar ketiga tujuan itu, pada akhirnya akan bermuara pada peningkatan  kualitas  pelayanan  publik,  termasuk peningkatan  kepuasan  masyarakat  atas  pelayanan yang diberikan oleh pemerintah.
Selanjunya  berkaitan  dengan  manajemen pelayanan  pemerintah,  sejalan  dengan  besarnya tuntutan  akan good  governance (kepemerintahan yang  baik),  maka  tuntutan  akan  pelayanan  publik yang  berkualitas  juga  menjadi  semakin  besar. Pemerintah merespon tuntutan ini dengan menetapkan  tahun  2004  sebagai  tahun  peningkatan pelayanan publik. Pemerintah juga telah mengeluarkan  berbagai  kebijakan  dalam  rangka peningkatan  pelayanan,  seperti  kebijakan  pelayanan prima, dan Standar Pelayanan Minimal (SPM). Akan tetapi,  perbaikan  kualitas  masih  belum  berjalan sebagaimana yang diharapkan oleh Instruksi Presiden  No.  1  Tahun  1995  tentang  Perbaikan  dan
Peningkatan  Mutu  Pelayanan  Aparatur  Pemerintah Kepada Masyarakat.
Peningkatan  kualitas  pelayanan  merupakan salah  satu  isu  yang  sangat  krusial  dalam  studi manajemen,  baik  dalam  lingkup  manajemen  sektor publik  maupun  manajemen  sektor  privat.  Hal  ini terjadi  karena  di  satu  sisi  tuntutan  masyarakat terhadap  perbaikan  kualitas  pelayanan  dari  tahun  ke tahun menjadi semakin besar. Sementara itu, praktik penyelenggaraan  pelayanan  kurang  mengalami perbaikan yang cukup berarti atau signifikan.
Dalam  hubungannya  dengan  teori  ” exit ” (pengguna  jasa  diberi  kesempatan  untuk  memilih penyedia  jasa  yang  disukainya,  karena  ada  beberapa penyedia  jasa  yang  memberikan  pelayanan  publik yang sejenis yang saling bersaing dalam pelaksanaan pelayanan publik yang berkualitas) dan teori ” voice ” (pengguna  jasa  pelayanan  harus  diberi  kesempatan untuk  mengungkapkan  ekspresi  ketidak  puasannya atas  pelayanan  yang  di  terimanya),  manajemen pelayanan  yang  baik  hanya  akan  dapat  diwujudkan apabila  penguatan  posisi  tawar  pengguna  jasa pelayanan mendapatkan prioritas utama (Imai, 2002: 44).
Dengan  demikian,  pengguna  jasa  diletakkan di  pusat  dan  mendapatkan  dukungan  dari:  sistem pelayanan yang mengutamakan kepentingan masyarakat,  khususnya  pengguna  jasa;  kultur pelayanan dalam organisasi penyelenggara pelayanan; serta sumberdaya manusia yang berorientasi  pada  kepentingan  pengguna  jasa  atau masyarakat  yang  dilayani  (Ratminto  dan  Winasih, 2005: 189).
Jadi, penguatan posisi tawar yang dimaksudkan  untuk  menyeimbangkan  hubungan antara  penyelenggara  pelayanan  dan  pengguna  jasa pelayanan  ini  juga  harus  diimbangi  dengan berfungsinya  mekanisme  ” voice ”  yang  dapat diperankan  oleh  media,  Lembaga  Sosial  Masyarakat (LSM),  organisasi  profesi, ombudsmen (semacam lembaga  pengawas  independen  yang  menilai  dan mengawasi  pelaksanaan  pelayanan  publik),  dan lainnya.
Adapun  model  manajemen  pelayanan  publik yang dikaitkan dengan hal di atas  dapat dilihat pada Gambar 1.

## Standar dan Mutu Pelayanan Pemerintahan
Setiap  penyelenggaraan  pelayanan  publik harus memiliki standar pelayanan dan dipublikasikan sebagai  jaminan  adanya  kepastian  bagi  penerima pelayanan.  Standar  pelayanan  merupakan  ukuran yang dibakukan dalam pelaksanaan pelayanan publik yang  wajib  diatasi  oleh  pemberi  dan  atau  penerima pelayanan.
Sebagai  pembanding  acuan  teoretis,  secara normatif  Keputusan  Menpan  No.  63  Tahun  2003 menyebutkan  standar  pelayanan  publik,  yaitu
sekurang-kurangnya  meliputi:    prosedur  pelayanan (prosedur  pelayanan  yang  dibakukan  bagi  penerima dan pemberi pelayanan, termasuk pengaduan); waktu penyelesaian  (ditetapkan  sejak  saat  pengajuan permohonan sampai dengan penyelesaian pelayanan, termasuk  pengaduan);  biaya  pelayanan  (termasuk rinciannya  yang  ditetapkan  dalam  proses  pemberian pelayanan); produk pelayanan (hasil pelayanan  yang akan  diterima  sesuai  dengan  ketentuan  yang  telah ditetapkan); sarana dan prasarana (penyediaan sarana dan  prasarana  pelayanan  yang  memadai  oleh penyelenggara  pelayanan  publik;  serta  kompetensi petugas  pemberi  pelayanan  publik  (harus  ditetapkan dengan  tepat  berdasarkan  pengetahuan,  keahlian, keterampilan, sikap, dan perilaku yang dibutuhkan).
Selanjutnya berkaitan dengan mutu pelayanan pemerintah, Imai  (2002:  38)  memilih  untuk  tidak mendefinisikan  mutu  atau  kualitas,  melainkan mengatakan  bahwa  kualitas  menunjukkan  pada sesuatu  yang  dapat  diperbaiki,  baik  menyangkut produk  dan  pelayanan,  cara  kerja  pegawai,  cara mengelola  mesin,  cara  orang  berjalan  mengikuti sistem dan aturan.
Berbeda  dengan  di  Barat  yang  lebih menekankan  pada  peningkatan  kualitas  teknik pelayanan.  Dalam  rumusan  ini  terlihat  bahwa  di Jepang misalnya,  penekanannya  adalah  pada peningkatan  kualitas  manusia  dan  cara  kerjanya melayani  masyarakat.  Konsepnya  adalah  pada  awal tahun  1970-an  dikembangkan  menjadi Total  Quality Control ( TQC )  yang  melibatkan seluruh pekerja dan pimpinan di semua tingkat di perusahaan-perusahaan Jepang,  dan  termasuk  diikuti  akhir-akhir  ini  oleh pegawai di lingkungan pemerintahan.
Menurut  Loffler  (2006:  179),  prinsip  dasar kualitas dari TQC di atas antara lain adalah: tuntutan pegawai  akan  berkualitas  yang  lebih  baik  dalam pekerjaan mereka melayani masyarakat; meningkatkan    standar    kualitas  pelayanan; kepuasaan  konsumen  atau  masyarakat  adalah  tujuan utama dari pelayanan; perbaikan  kualitas  pelayanan harus  dilakukan    secara ajeg (beraturan);  serta kualitas pelayanan dapat diukur oleh konsumen aatau masyarakat.
Keberhasilan pelaksanaan prinsip-prinsip kualitas  di  atas  harus  didukung  antara  lain: mendefinisikan  ulang  produk-produk  layanan  yang dihasilkan  oleh  instansi  pemerintah;  melakukan kritik  terhadap  proses  pelayanan  untuk  menemukan prosedur  dan  persyaratan  layanan  yang  tidak diperlukan  lagi;  menyusun  prosedur  dan  persyaratan layanan  yang  lebih  sederhana;  melakukan  pelatihan pelayanan  terhadap  pegawai  tentang  prosedur  baru; menerapkan  prosedur  baru  pelayanan,  dengan  selalu meminta umpan balik atau kritik dari konsumen atau masyarakat  yang  dilayani  (Samodra  dan  Yuyun, 2008: 186).
Kemudian,  secara  umum  ukuran  tingkat kualitas  pelayanan  (berlaku  pula  untuk  pelayanan publik)  antara  lain  dikemukakan  oleh  Zeithaml, Parasumaran,  dan  Berry  (2000:  204),  adalah:  (1) keandalan, yaitu pekerjaan cepat dan pelayanan tidak pilih  kasih  (menyangkut  sejauhmana  informasi pelayanan yang diberikan kepada masyarakarat tepat dan  dapat  dipertanggung  jawabkan.  Selain  itu, dikaitkan pula apakah masyarakat segera mendapatkan  perbaikan  pelayanan  apabila  terjadi kesalahan dalam melayani); (2) keresponsifitas, yaitu pelayanan  yang  menyenangkan  dan  ketangkasan dalam  bekerja  (menyangkut  bagaimana  respon penyedia  layanan  jika  ada  masyarakat  yang kompalin,  serta  apakah  penyedia  layanan  segera memberi penyelesaian secara tepat); (3) pengetahuan dan keterampilan, yaitu pegawai mampu bekerja dan pegawai  mampu  melaksanakan  tugas  pelayanan (menyangkut  kesesuaian  antara  kemampuan  petugas dengan fungsi atau tugas pelayanan, apakah penyedia layanan  cukup  tanggap  untuk  melayani  masyakat, serta apakah organisasi  mengadakan pelatihan  untuk meningkatkan  kemampuan  aparat  pelayan  sesuai dengan perkembangan atau perubahan tugas pelayanan);  (4)  perilaku,  yaitu  sopan  kepada masyarakat,  melayani  dengan  baik,  dan  pelayanan pribadi  kepada  masyarakat  (menyangkut  bagaimana sikap  petugas  dalam  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat,  serta  apakah  petugas  cukup  ramah  dan sopan);  (5)  kejujuran,  yaitu  kejujuran  dalam  bekerja dan  masyarakat  mempercayai  pegawai  dalam melakukan  pelayanan  (menyangkut  reputasi  kantor pelayanan,  apakah  biaya  yang  dibayarkan  oleh masyarakat sesuai dengan keluaran atau jasa layanan yang  diperoleh,  serta  apakah  petugas  selalu  ada selama  jam  kerja);  (6)  keamanan,  yaitu  jaminan
pelayanan dan memberikan jaminan hukum (menyangkut  apakah  ada  jaminan  keamanan  atau keselamatan  terhadap  masyarakat  dalam  mekanisme pelayanan); (7) kemudahan hubungan, yaitu memberi  pelayanan  pengaduan  dan  pendekatan menyeluruh  (menyangkut  bagaimana  masyarakat mendapatkan infromasi pelayanan, apakah masyarakat murah dan mudah menghubungi petugas untuk  mendapatkan  pelayanan,  apakah  lokasi  kantor pelayanan mudah dijangkau oleh semua masyarakat, apakah  prosedur  yang  diterapkan  sederhana,  serta apakah  informasi  pelayanan  untuk  manyarakat mudah  didapat  dan  jelas);  (8)  komunikasi,  yaitu pandai  memikat  masyarakat,  pandai  berpikir,  dan rajin  memberikan  berita  yang  aktual  yang  berkaitan dengan  pelayanan  (menyangkut  bagaimana  petugas menjelaskan  prosedur  atau  mekanisme  untuk mendapatkan  pelayanan,  apakah  masyarakat  segera bisa  mendapatkan  respon  jika  terjadi  kesalahan dalam  pelayanan,  semua  pengaduan  atau  keluhan akan  dijawab  dengan  segera  dan  jika  perlu  keluhan atau  pengaduan  diberi follow-up secara  detail,  serta ketersediaan  umpan  balik  lewat  radio  atau  media lainnya)  (Sedarmayanti,  2000:  80-81);  dan  (9) mengerti  kebutuhan  masyarakat),  yaitu  memenuhi kebutuhan  konsumen  dan  memberikan  pelayanan yang  memuaskan  (menyangkut  apakah  penyedia layanan tanggap terhadap kepentingan dan kebutuhan riil masyarakat yang dilayani).
Pemerintah  harus  melakukan  perbaikan  mutu atau  kualitas  pelayanan  publik.  Seluruh  masyarakat mempunyai  hak  yang  sama  dari  pemerintah  atas jaminan (assurance) sosial  ekonomi,  jaminan keamanan  yang  memadai  dan  penegakan  hukum yang  berpijak  pada  keadilan  sebagai  konsekuensi langsung  atas  pembayaran  pajak  yang  telah  mereka
Gambar 1. Model Manajemen Pelayanan Pemerintah
penuhi.  Pemerintah  diharapkan  bisa  mendorong organisasi-organisasi penyedia layanan publik, seperti  lembaga  pendidikan,  kesehatan,  transportasi, listrik,  telepon,  PDAM  dan  sebagainya  untuk memenuhi  kebutuhan  masyarakat  secara  layak. Pelayanan publik sebagaimana SK Men-PAN Nomor 81/1993  adalah  segala  bentuk  kegiatan  pelayanan publik  (umum)  yang  dilaksanakan  oleh  instansi pemerintah  dan  BUMN  atau  BUMD  dalam  bentuk barang  dan  atau  jasa  baik  dalam  upaya  pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun pelaksanaan ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Kualitas pelayanan  publik  ini  harus  selalu  dimonitor  dari waktu  ke  waktu  agar  tercipta  perbaikan  secara  terus menerus.  Di  satu  sisi,  informasi  tentang  apa  yang sebenarnya  dibutuhkan  masyarakat  harus  selalu digali  agar  mengurangi gap (kesenjangan)  antara harapan masyarakat dengan praktik penyelenggaraan layanan  publik  yang  ada.   Masyarakat  harus  diberi kesempatan  untuk  berpartisipasi  dalam  menentukan prioritas kebutuhannya dan mengembangkan kapabilitasnya sehingga mempunyai tingkat produktivitas yang tinggi.
Kebijakan  dan  regulasi  yang  ditetapkan pemerintah  pada  satu  bidang  tertentu  bisa  berimbas pada  bidang  yang  lain.  Pada  saat  pemerintah menaikkan  harga  BBM  maka  akan  selalu  diikuti kenaikan  harga  pada  bidang  lain  misalnya  jasa transportasi.  Demikian  juga  jika  tarip  listrik dinaikkan  maka  secara  tidak  langsung  juga mempengaruhi  tarip  di  bidang  lainnya  misalnya  di bidang  pendidikan  dan  kesehatan,  yang  harus ditanggung masyarakat. Bahkan akibat struktur biaya yang  berubah  ini,  kenaikan  harga  bahan-bahan kebutuhan  pokok  pun  tidak  bisa  dihindarkan.  Jika memang kenaikan harga-harga tersebut sifatnya tidak bisa  dihindari (unavoidable) maka  semestinya diimbangi pula dengan peningkatan manfaat langsung atas layanan organisasi publik. Peningkatan kualitas  pelayanan  publik  dengan  mengoptimalkan output bagi kemanfaatan masyarakat seharusnya juga tidak  bisa  dihindari  guna  membantu  meringankan beban masyarakat.
Pemerintah  mempunyai  peran  besar  dalam pembuatan program pelayanan dan kebijakan publik. Berbagai  regulasi  dan  peraturan  yang  menyangkut organisasi  layanan  publik  sudah  barang  tentu  mesti dirumuskan  dengan  mempertimbangkan  kebutuhan publik.  Tanggung  jawab  pemerintah  tidak  sekedar membuat  dan  menjalankan  program  yang  bernilai ekonomi tetapi  yang lebih penting justru identifikasi apakah program dan kebijakan tersebut sudah sesuai dengan keinginan publik dan tidak malah membatasi ruang  gerak  masyarakat  untuk  bisa  berkreasi  secara produktif.  Tingkat  kehidupan  masyarakat  secara individual diharapkan bisa bertambah baik dan maju atas kebijakan pemerintah yang ditetapkan.
Beberapa  negara  telah  berusaha  memperbaiki kualitas  pelayanan  publik  ini  dalam  rangka melindungi  dan  memenuhi  kebutuhan  masyarakat.
Pemerintahan di Inggris tahun 1998 berupaya   merumuskan Public  Service  Agreements sebagai  bentuk  kesepakatan  baru  peningkatan pelayanan  publik.  Kesepakatan  pelayanan  publik  ini dimaksudkan untuk menghimpun berbagai perbaikan khusus  dalam  pelayanan  sebagaimana  diharapkan masyarakat. Sementara di Australia, upaya memperbaiki kualitas pelayanan publik ini dilakukan dengan monitoring kinerja semua organisasi penyedia  layanan  publik  secara  berkelanjutan  oleh Komisi  Industri (The  Industry  Commission) yang ditugaskan  khusus  Pemerintah.  Jadi,  pemerintah mempunyai  peranan  cukup  besar  untuk  untuk mewujudkan  tercapainya  perbaikan  kualitas  layanan publik dengan efektif.
Upaya memperbaiki kinerja organisasi layanan  publik  ini  dilakukan  secara  terus  menerus sehingga bisa dilihat kemanfaatannya bagi masyarakat.  Dengan  demikian,  para  klien  dan pengguna  jasa  organisasi  publik  tersebut  dapat menerima  layanan  sesuai  dengan  kebutuhannya, lebih relevan dan efektif. Selain itu, para wajib pajak menerima imbal balik yang sepadan dan efektif oleh karena  mereka  dapat  menikmati  pelayanan  dari lembaga layanan publik dengan memuaskan.
Upaya  peningkatan  kualitas  pelayanan  publik dapat dilakukan dengan cara memperbaiki manajemen kualitas jasa (service quality management) , yakni upaya meminimasi kesenjangan (gap) antara  tingkat  layanan  yang  disediakan organisasi  dengan  harapan  dan  keinginan customer (masyarakat  pengguna).  Dalam  rangka  memperbaiki kualitas  layanan  ini,  manajemen  harus  mampu menerapkan teknik-teknik manajemen yang berorientasi  pada  kebutuhan customer .  Pengukuran kinerja secara periodik sangat perlu dilakukan  untuk mengidentifikasi  tingkat  kesenjangan  yang  terjadi. Kinerja  merupakan  konsep  yang multi  dimensional dan  banyak  dipengaruhi  berbagai  macam  faktor. Ukuran  kinerja  yang  layak  bagi  organisasi  layanan publik  ini  tidak  sekedar  bersifat  finansial (input) . Kinerja  organisasi  layanan  publik  harus  diukur  dari outcome -nya  karena outcome (hasil)  inilah  variabel kinerja  yang  paling  mewakili  derivasi  (penurunan) dari misi organisasi sampai pada aktivitas operasional. Outcome dapat digunakan untuk menilai aspek  finansial  dan  non  finansial  sekaligus.  Tujuan strategis  organisasi,  kepuasan  pelanggan  dan kontribusi  ekonomi  secara  bersama-sama  dapat diukur  ketercapainnya  dengan  mengidentifikasi outcome -nya.  Keberhasilan  sebuah  rumah  sakit bukan  dilihat  dari  fasilitasnya (output) tetapi  dari kemanfaatan  langsung  atas  keberadaan  fasilitas tersebut  bagi  masyarakat (outcome). Keberhasilan pembangunan  gedung  sekolah  dasar  bukan  dilihat dari  banyaknya  bangunan  SD  (yang  dikenal  dengan SD  Inpres)  di  berbagai  wilayah  pedesann (output) sebagaimana ditetapkan dalam program pembangunan,  namun  dari  seberapa  besar  nilai
strategis gedung tersebut bagi pemenuhan kebutuhan masyarakat.
Selanjutnya, monitoring kinerja perlu dilakukan  sebagai  alat  untuk  mengevaluasi  apakah pelayanan  publik  dan  program-program  organisasi penyedia layanan publik ini sudah sesuai dengan apa yang  dibutuhkan  masyarakat.  Monitoring  kinerja dapat juga digunakan untuk mengidentifikasi apakah tingkat  kualitas  pelayanan  publik  sudah  lebih  baik daripada  sebelumnya.  Dengan  dilakukan  monitoring kinerja  secara  berkelanjutan,  sebenarnya  akan membantu  meningkatkan  efisiensi  dan  efektivitas organisasi  layanan  publik  itu  sendiri.  Beberapa langkah  penting  monitoring  kinerja  organisasi layanan  publik  antara  lain:  (1)  Mengembangkan indikator  kinerja  yang  menggambarkan  pencapaian tujuan organisasi sehingga ada kejelasan tentang apa sebenarnya  yang  hendak  dicapai  organisasi  dan bagaimana  cara  mengukur  pencapaian  tujuan organisasi tersebut, (2) Memaparkan hasil pencapaian terhadap tujuan dan program berdasarkan indikator  kinerja  di  atas,  dan  (3)  Berdasarkan paparan  hasil  penilaian  pencapaian  tujuan  dan program  di  atas  dapat  diindentifikasi  apakah organisasi  sudah  melakukan  kegiatan  secara  efektif dan  efisien  sebagai  dasar  untuk  perbaikan  kualitas pelayanan kepada masyarakat umum.
Pertanyaan mendasar dalam proses monitoring  ini  adalah  bagaimana  sumberdaya digunakan  dan  apakah  tindakan  yang  diperlukan untuk menjamin tercapainya pengelolaan sumberdaya  secara  ekonomi,  efisien  dan  efektif sudah  dilakukan?  Jika  organisasi  layanan  publik  ini adalah  rumah  sakit,  maka  monitoring  kinerja  berarti menjawab  pertanyaan  tentang  apakah  rumah  sakit tersebut sudah mengelola sumberdaya secara optimal dan  menyediakan  layanan  terbaik  untuk  kepuasan para  pengguna  atau  masyarakat.  Adanya  perbaikan kualitas pelayanan dapat diidentifikasi dari menurunnya  tingkat  komplain  dari  pasien  atau pengguna,  kepuasan  pasien,  meningkatnya  jumlah pasien  dan  meningkatnya  kepercayaan  masyarakat umum. Organisasi layanan publik seperti rumah sakit ini  harus  berorientasi  pada outcome dan  bukan sekedar input dan output . Jadi, indikator kinerja atas kualitas pelayanan sebuah rumah sakit bukan sekedar jumlah dokter per pasien, jumlah kamar untuk setiap kelas  atau  jumlah  pengeluaran  yang  tidak  melebihi anggaran  tetapi  yang  lebih  penting  adalah  tingkat kepuasan  yang  dirasakan  oleh  para  pengguna  jasa rumah sakit tersebut karena harapan dan kebutuhannya dapat tercapai.
Masih sering terjadi hingga saat ini organisasi layanan  publik  yang  tidak  berorientasi  pada masyarakat  pengguna  (apa  yang  dibutuhkan  oleh pengguna). Artinya, pengguna ( user/customer ) bukan menjadi perhatian utama, dengan pertimbangan  bahwa  mereka  pasti  membutuhkan jasa   atau  layanan  publik  ini.  Tanpa  harus  dengan pelayanan  yang  baik  pun  masyarakat  pasti  akan
datang.  Pola  pikir (mind  set) seperti  ini  sudah sepantasnya diubah. Kembali lagi kepada   pemerintah,  terutama  pemerintah  daerah, untuk  berperan  dan  mengambil  bagian  sebagian otorisasi organisasi layanan publik agar memperbaiki kualitas  layanan  dengan  penetapan  regulasi  dan kebijakan  yang  lebih  aspiratif  terhadap  kebutuhan publik.  Kebijakan  otonomi  daerah  seharusnya  dapat digunakan  wahana  perbaikan  kualitas  layanan publik.  Dengan  pemerintahan  yang  terdesentralisasi tersebut  pemerintah  daerah  menjadi  lebih  dekat dengan masyarakatnya dan lebih memahami aspirasi serta  kebutuhannya.  Bahkan  kualitas  layanan  publik oleh  Pemda  sendiri  juga  harus  ditingkatkan. Hubungan Pemda dengan  masyarakat bukan berpola patron-client , tetapi menempatkan masyarakat sebagai customer yang  harus  dilayani  apa  yang menjadi  kebutuhannya  dengan  baik.  Pentingnya memperhatikan  keinginan  masyarakat  ini  semoga dapat  menjadi  renungan  organisasi  layanan  publik seperti  Pemda,  PLN,  PT  Telkom,  PDAM,  lembaga pendidikan,  kesehatan  dan  sebagainya  agar  tetap menjadi  mitra  yang  baik  bagi  masyarakat  dalam meningkatkan kesejahteran dan produktivitasnya.

## Cara Pengukuran Tingkat Kepuasan Masyarakat
Terhadap  Pelaksanaan Kebijaka  Pelayanan Pemerintah
Ratminto  dan  Winarsih  (2005:  69-70) mengemukakan  bahwa  ada  14  (empat  belas)  unsur yang  ”relevan,  valid,  dan  reliabel”  sebagai  unsur minimal  yang  harus  ada  untuk  dasar  pengukuran (parameter atau indikator) indeks kepuasaan masyarakat  atas  pelayanan  publik  oleh  pemerintah, yaitu:
(1) Prosedur pelayanan, yaitu kemudahan tahapan pelayanan  yang  diberikan  kepada  masyarakat dilihat dari sisi kesederhanaan alur pelayanan.
(2) Persyaratan  pelayanan,  yaitu  persyaratan teknis dan administratif yang diperlukan untuk mendapatkan  pelayanan  sesuai  dengan  jenis pelayanannya.
(3) Kejelasan  petugas  pelayanan,  keberadaan  dan kepastian petugas yang memberikan pelayanan  (nama,  jabatan,  serta  kewenangan dan tanggung jawabnya).
(4) Kedisplinan petugas pelayanan, yaitu kesungguhan  petugas  dalam  memberikan pelayanan,  terutama  terhadap  konsistensi waktu kerja sesuai ketentuan yang berlaku.
(5) Tanggung jawab petugas pelayanan, kejelasan wewenang dan tanggung jawab petugas dalam penyelenggaraan dan penyelesaian pelayanan.
(6) Kemampuan  petugas  pelayanan,  yaitu  tingkat keahlian  dan  keterampilan  yang  dimiliki petugas dalam memberikan atau menyelesaikan pelayanan kepada masyarakat.
(7) Kecepatan  pelayanan,  yaitu  target  waktu pelayanan  dapat  diselesaikan  dalam  waktu yang telah ditentukan oleh unit penyelenggara
pelayanan.
(8) Keadilan mendapatkan pelayanan, yaitu pelaksanaan pelayanan dengan tidak membedakan golongan atau status masyarakat yang dilayani.
(9) Kesopanan  dan  keramahan  petugas,  yaitu sikap dan perilaku petugas dalam memberikan pelayanan  kepada  masyarakat  secara  sopan dan  ramah  serta  saling  menghargai  dan menghormati.
(10)   Kewajaran biaya pelayanan, yaityu keterjangkauan  masyarakat  terhadap  besarnya biaya yang ditetapkan oleh unit pelayanan.
(11)   Kepastian  biaya  pelayanan,  yaitu  kesesuaian antara  biaya  yang  dibayarkan  dengan  biaya yang telah ditetapkan.
(12)   Kepastian jadwal pelayanan, yaitu pelaksanaan  waktu  pelayanan,  sesuai  dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
(13)  Kenyamanan lingkungan, yaitu kondisi sarana dan prasarana pelayanan yang bersih, rapi, dan teratur  sehingga  dapat  memberikan  rasa nyaman kepada penerima pelayanan.
(14)  Keamanan  pelayanan,  yaitu  terjaminnya tingkat keamanan lingkungan unit
penyelenggara pelayanan ataupun sarana yang digunakan,  sehingga  masyarakat  merasa tenang untuk mendapatkan pelayanan terhadap  resiko-resiko  yang  diakibatkan  dari pelaksanaan pelayanan.
Unsur-unsur  pengukuran  di  atas  dapat dijabarkan secara aplikatif dalam sebuah riset dalam
bentuk  instrumen  kuesioner  guna  dapat  mengetahui puas  tidaknya  masyarakat  atas  pelayanan  yang diberikan oleh aparatur pemerintah, seperti dicontohkan pada Tabel 1.
Jadi,  paling  tidak  ada  14  unsur  yang  dapat menentukan puas tidaknya masyarakat atas pelayanan  yang  diberikan  oleh  aparatur  pemerintah, dan  juga  dapat  diposisikan  sebagai  faktor-faktor yang  menentukan atau  mempengaruhi puas tidaknya masyarakat.  Unsur-unsur  tersebut  dapat  dijabarkan secara aplikatif menjadi 28 item instrumen riset. Apa yang  dicontohkan  ini  lebih  lengkap  unsur-unsurnya dari  apa  yang  dikemukakan  dalam  Permenpan  dan RB  No.  16  Tahun  2014  tentang  Pedoman  Survei Kepuasan  Masyarakat  Terhadap  Penyelenggaraan Pelayanan  Publik.  Penjelasan  tersebut  dapat  dilihat pada Gambar 2.
Pelaksanaan survei  kepuasan  masyarakat terhadap penyelenggaraan  pelayanan  publik  dapat dilaksanakan melalui tahapan perencanaan, persiapan,  pelaksanaan,  pengolahan  dan penyajian hasil  survei,  yang  mencakup  langkah-langkah sebagai berikut: Menyusun instrumen  survei (seperti instrumen  yang  dicontohkan  di  atas);  Menentukan besaran  dan  teknik  penarikan  sampel;  Menentukan responden; Melaksanakan  survei; Mengolah  hasil survei; dan Menyajikan dan melaporkan hasil.Tahapan penyelenggaraan  survei  kepuasan masyarakat terhadap  penyelenggaraan  pelayanan publik  ini  perlu  didasarkan  pada  metode  dan teknik yang dapat dipertanggungjawabkan.
Gambar 2. Skema Pengukuran Tingkat Kepuasan Masyarakat Atas Pelaksanaan Kebijakan Pelayanan Pemerintah
Untuk  melakukan  survei  dapat  menggunakan teknik  survei,  antara  lain:  Kuesioner  dengan wawancara tatap muka; Kuesioner melalui pengisian sendiri,  termasuk  yang  dikirimkan  melalui  surat; Kuesioner  elektronik  (internet/ e-survey );  Diskusi kelompok terfokus; dan Wawancara tidak berstruktur melalui wawancara mendalam. Hasil survei kepuasan masyarakat dimaksudkan untuk: Mengetahui  kelemahan  atau  kekuatan  dari  masing- masing  unit  penyelenggara  pelayanan  publik; Mengukur secara berkala penyelenggaraan pelayanan
yang  telah  dilaksanakan  oleh  unit  pelayanan  publik; Sebagai  bahan  penetapan  kebijakan  yang  perlu diambil  dan  langkah  perbaikan  pelayanan;  serta Sebagai  umpan  balik  dalam  memperbaiki  layanan. Masyarakat  harus  terlibat  secara  aktif  mengawasi pelaksanaan penyelenggaraan pelayanan publik

## Tabel 1. Unsur-Unsur Tingkat Kepuasan Masyarakat
No. Unsur-unsur Kepuasan Masyarakat Persepsi Masyarakat SM CM KM STM 1. Proses  pelayanan  warga  masyarakat  yang  dilakukan  oleh  setiap pegawai.
2. Tahapan (alur) pelayanan warga masyarakat yang ditetapkan.
3. Pernyaratan administratif pelayanan publik yang ditetapkan.
4. Pernyaratan teknis pelayanan publik yang ditetapkan.
5. Pelaksanaan  tugas/wewenang  pelayanan  oleh  masing-masing pegawai.
6. Tanggung  jawab  setiap  pegawai  dalam  memberikan  pelayanan kepada setiap warga masyarakat.
7. Keseriusan  setiap  pegawai  dalam  memberikan  pelayanan  kepada setiap warga masyarakat.
8. Waktu pemberian pelayanan yang diberlakukan.
9. Tanggung  jawab  setiap  pegawai  dalam  menyelesaikan  tugas layanan  secara  cepat/tepat  waktu  atau  sesuai  dengan  kebutuhan warga masyarakat.
10. Kesesuaian wewenang dengan tugas pelayanan yang diberikan oleh masing-masing pegawai.
11. Keahlian  (profesionalitas)  yang  dimiliki  setiap  pegawai  dalam memberikan  atau  menyelesaikan  pelayanan  kepada  warga masyarakat.
12. Penguasaan  keterampilan  yang  dimiliki  setiap  pegawai  dalam memberikan  atau  menyelesaikan  pelayanan  kepada  warga masyarakat. 13. Penyelesaian  target  waktu  pelayanan  yang  telah  ditentukan  di
Kantor Kelurahan Sukapura.
14. Jangka waktu penyelesaian layanan oleh setiap pegawai.
15. Pemberian pelayanan yang sama pada setiap warga masyarakat.
16. Akses  dan  kesempatan  yang  sama  dalam  memperoleh  pelayanan yang memuaskan.
17. Sikap  setiap  pegawai  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  setiap warga masyarakat, seperti kesopanan.
18. Perilaku  setiap  pegawai  dalam  memberikan  pelayanan  kepada setiap warga masyarakat, seperti keramahan.
19. Ketentuan biaya pelayanan yang ditetapkan.
20. Keterjangkauan  warga  masyarakat  atas  biaya  pelayanan  yang diberlakukan.
21. Kesesuaian antara biaya pelayanan yang dibayarkan dengan biaya yang telah ditetapkan.
22. Kepastian biaya pelayanan.
23. Efektivitas dan efesiensi jadwal pelayanan yang ditetapkan.
24. Konsistensi pelaksanaan jadwal pelayanan yang telah ditetapkan.
25. Kondisi sarana pelayanan.
26. Kondisi prasarana pelayanan.
27. Keamanan lingkungan pelayanan.
28. Kelayanan fasilitas-fasilitas pelayanan yang ada.
Keterangan:
SM = Sangat Memuaskan CM = Cukup Memuaskan KM
= Kurang Memuaskan STM      = Sangat Tidak Memuaskan

## KESIMPULAN
Sasaran  pengukuran  kepuasan  masyarakat atas  pelaksanaan  kebijakan  pelayanan  pemerintah adalah  harus mendorong  partisipasi  masyarakat sebagai  pengguna  layanan    dalam  menilai  kinerja penyelenggara pelayanan, mendorong penyelenggara pelayanan  untuk  meningkatkan  kualitas  pelayanan, serta  mendorong  penyelenggara  pelayanan  menjadi lebih  inovatif  dalam  menyelenggarakan  pelayanan publik. Survei  kepuasan  masyarakat  terhadap penyelenggaraan  pelayanan  publik perlu  dilakukan secara  berkelanjutan  sebagai  dasar  peningkatan kualitas  dan  inovasi  pelayanan  publik  serta kemungkinan replikasi inovasi pelayanan publik.
Apapun hasil dari survei kepuasan masyarakat atas  pelaksanaan  kebijakan  pelayanan  publik, pemerintah  harus  segera  bisa  mengubah  paradigma para  aparatur  dari  mau  dilayani  menjadi  pelayan, karena  fungsi  utama  dari  pemerintahan  adalah memberikan  pelayanan.  Fungsi  pelayanan  inilah yang  sering  dilupakan  oleh  para  birokrat.  Hal-hal yang  harus  dilakukan  untuk  memperbaiki  pelayanan publik  terutama  memperbaiki  sistem  rekrutmen. Sistem rekrutmen sangat penting, karena inilah awal
dari  adanya  aparatur  pemerintahan.  Seleksi  aparatur pemerintahan  harus  diperketat  lagi  dan  tesnya  harus diperbaiki,  sehingga  mampu  menghasilkan  pegawai yang  profesional.  Upaya  ini  harus  diikuti  dengan pemberian  sangsi  yang  tegas.  Dalam  proses pelayanan  seringkali  petugas  tidak  melakukan  apa yang sudah diatur dalam aturan, sehingga masyarakat tidak  mendapatkan  kepuasan.  Petugas  yang  sering melanggar  harus  diberikan  sangsi  yang  tegas,   kalau perlu  dipecat.  Dengan  adanya  sangsi  yang  tegas  ini diharapkan  para  aparatur  pemerintahan  tidak  berani melakukan  tindakan  yang  melanggar  aturan.  Selain itu, mempermudah proses layanan. Umumnya proses layanan bisa dikatakan berbelit-belit sering mengundang  untuk  terjadinya  pungli.  Jadi  dalam proses  layanan  harus  disederhanakan,  supaya masyarakat senang mengurus. Pemerintah juga harus melakukan  pendidikan  dan  pelatihan  secara  berkala bagi  aparatur  pemerintahan,  sehingga  memiliki kapabilitas dan profesionalitas tinggi dalam melayani masyarakat.

## Daftar Pustaka
Agus Dwiyanto. 2006. Kemitraan Pemerintah-Swasta dan Relevansi Terhadap Reformasi
Administrasi Negara. JKAP, Volume 1, No. 1 (Mei), hal. 9-20.
Ahmad  Dalin,  Teuku.  2002  ”Persepsi  Pimpinan
Terhadap  Kualitas  Pelayanan  Birokrasi: Studi  Kasus  Di  DIY.” Skripsi .  Yogyakarta: Fisip UGM.
Albrecht,  K  dan  L.J.  Bradford.  2000. Kegunaan Pelayanan:  Bagaimana  Mengidentifikasi dan Memenuhi Kebutuhan Konsumen , diterjemahkan  oleh  A.  Wulandari.  Jakarta: Gramedia.
Collins dan McLaughlin. 2006. Perubahan Manajemen dalam Organisasi , diterjemahkan  oleh  Miftah  Thoha.  Jakarta: LP3ES.
Daha,  Khairid.  2000. Kinerja  Organisasi  Pelayanan Publik: Studi Kasus pada Kartu Pendaftaran Penduduk Kota Samarinda. Skripsi. Yogyakarta: Fisip UGM.
Dahlan  Al  Barry.  2000. Kamus  Modern  Bahasa Indonesia . Yogyakarta: Arkola.
Dunleavy,  Patrick.  2001.  ”Demokrasi,  Birokrasi,  dan Pilihan  Kebijakan  Democracy”, Penjelasan Ekonomi Dalam Ilmu Politik , diterjemahkan oleh  Yuyun  P.  Yogyakarta:  Gadjah  Mada University Press.
Grosroos,  C.  2000. Manajemen  Pelayanan  dan Pemasaran ,  diterjemahkan  oleh  Maskur. Jakarta: Rineka Cipa.
Handoko,  T.  Hani.  2005. Manajemen  Personalia  dan Sumberdaya Manusia . Yogyakarta: BPFE. Imai,  Masaaki.  2002. Kualitas  Pekerja  di  Jepang , diterjemahkan oleh Agus Dwiyanto. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Ivancevich,  Lorenzi,  Skinner,  dan  Crosby.  2007.
Manajemen Kualitas dan Kompetitif , diterjemahkan  oleh  Mohammad  Musa. Jakarta: Fajar Agung.
Kedaulatan Rakyat. 20013. Layanan Akses Rumit dan Berbelit-belit . Tgl. 5 Juli 2013, hal. 5.
Kementerian  Pendayagunaan  Aparatur  Negara.  1993.
Keputusan  Menpan  No.  81  Tahun  1993 Tentang  Pedoman  Tatalaksana  Pelayanan Umum .
----------------------------------------------------------1995.
Instruksi  Presiden  No.  1  Tahun  1995 Tentang  Perbaikan  dan  Peningkatan  Mutu Pelayanan  Aparatur  Pemerintah  Kepada
Masyarakat . ----------------------------------------------------------- 2004. Keputusan Menpan No. KEP/25/M.PAN/2/2004  Tentang  Pedoman Umum Penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat    Unit    Pelayanan    Instansi
Pemerintah . -------------------------------------------------------------. 2004. Keputusan  Menpan  No.  63  Tahun 2004  Tentang  Pedoman  Penyelenggaraan Pelayanan .
------------------------------------------------------------. 2014.  Permenpan  dan  RB  No.  16  Tahun
2014  tentang  Pedoman  Survei  Kepuasan Masyarakat Terhadap Penyelenggaraan
Pelayanan Publik. Loffler,  Ekka.  2006. Modernisasi  di  Sektor  Publik dalam Perspektif Perbandingan Internasional : Konsep dan Metode , diterjemahkan oleh Agus Dwiyanto.
Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Osborne,  David  dan  P.  Plastrik.  1007. Lima  Strategi Reinventing  Pemerintahan ,  diterjemahkan oleh  Yuyun  P.  Yogyakarta:  Gadjah  Mada University Press.
Pamudji,  S.  2004. Profesionalisme  Aparatur  Negara dalam  Rangka  Meningkatkan  Pelayanan Publik ,  Widyapraja  IIP  Depdagri.  No.  19
Tahun III, hal. 21-29.
Rasyid, Ryaas. 2009. Kebijakan Sumberdaya Aparatur yang Profesional Dalam
Pelaksanaan Otonomi, Dewan , Edisi 08, hal. 4-7.
Ratminto.  2002.  ”Peningkatan  Kualitas  Pelayanan
Publik  Di  Era  Otonomi  Daerah  :  Harapan Yang Belum Menjadi Nyata”,  dalam Jurnal ISIP  Fak.  ISIPOL  UMY  Yogyakarta ,  Vol. XI, No. 12, Perbuari 2003. Ratminto dan Atik Septi Winarsih. 2005. Manajemen
Pelayanan: Pengembangan Model Konseptual,  Penerapan  Citizen’s  Charter, dan Standar Pelayanan
Minimal . Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Samodra  Wibawa  dan  Yuyun  Purbokusumo.  2008. ”Peningkatan Kualitas Pelayanan Administrasi”, JKAP , Vol. 2, No. 2, hal. 38- 51.
Sedarmayanti.  2000. Sumberdaya  Manusia  dan Produktivitas Kerja . Bandung:  Ilham Jaya.
Siagian,  Sondang  P.  2001. Patologi  Birokrasi: Analisis, Identifikasi, dan Terapinya .
Jakarta: Ghalia Indonesia.
Taliziduhu  Ndhara.  2000 .  Ilmu  Pemerintahan  I . Jakarta: BKU IIP. Thoha,  Miftah.  2002. Beberapa  Aspek  Kebijakan Birokrasi . Yogyakarta: Media Widya Mandala.
Zeithaml,  C.,  Parasuraman,  dan  Berry.  2000. Melaksanakan  Kualitas  Pelayanan ,  diterjemahkan oleh Mohammad Musa. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.