## POLITIK SIKLUS ANGGARAN LOKAL (STUDI  APBD KOTA SURAKARTA MENJELANG PILKADA 2010)

## Priyatno Harsasto

## Abstract
Incumbent  always  has  a  strategic  position  in  general  election.  Many  literatures  discuss  how incumbents  take  advantage  of  his  position  by  holding  on  his  budgeting  power  to  create  personal popularityr.  In  political  economic  literature  this  phenomena  is  called  politics  budget  cycle.  This research trys to uncover the practice of this kind of politics in Surakarta: wheater the incumbent used his  budgeting  power  to  win  the  local  election  or  not?In  doing  so,  this  research  used  descriptive analisys  which  took  advantage  of  documents  as  well  as  indepth  interview.  The  main  finding  of  this research is we cannot find any evidence of the use of politics budget cycle in Surakarta.Two sensitive sectors,  namely  social  sectors  did  not  increase  dramatically  before  the  election.  When  probing  into some  important  sections  of  the  budget,  it  is  found  that  alocation  for  education  and  health  services increase  dramatically.  However,  those  two  sections  are  parts  of  basic  services  so  that  we  cannot conclude that it has something to do with incumbent’s political ambition to retain his power. When we look into education and health programs, we found that those programs have already served the need of  the  people  long  before  the  election.  In  conclusion,  there  are  not  any  clue  that  incumbent  take advantage of his budgetary power to win his position as mayor of Surakarta.
Key words: political budget cycles , Program sosial, politik petahana

## A. Pendahuluan
Dalam  banyak  kasus  petahana  dalam  pemilukada  memanfaatkan  anggaran daerah sebagai sumber dana kampanye politik yang dilakukan tidak saja pada masa pemilukada,  tapi  jauh-jauh  hari  pada  setiap  kesempatan  dalam  aktivitas pemerintahan yang dijalankannya . Pemanfaatan anggaran daerah dapat dilakukan karena  memang  salah  satu  kewenangan  kepala  daerah  adalah  menyusun  dan mengajukan Raperda tentang APBD. Hasil pembahasan  anggaran yang dilakukan dituangkan dalam dokumen  Kebijakan Umum Anggaran (KUA )   dan Prioritas dan Plafon      Anggaran  Sementara  (  PPAS  ).    Pada  dasarnya  kepala  daerah  sebagai policy maker memiliki kewenangan yang sangat luas yang memungkinkannya untuk melewati    tataran  kebijaksanaan  saja.  Namun  sebagai  pemegang  kekuasaan pengelolaan  keuangan  kepala  daerah,  untuk  memuluskan  tujuan  politiknya,  tidak mendelegasikan    kewenangannya  kepada  pejabat  pengelola  keuangan  daerah (PPKD)  untuk  pelaksanaan  anggaran.  Keterlibatan  kepala  daerah  dalam pelaksanaan  anggaran  biasanya  menguat  menjelang  pemilukada.    Modus  yang paling  umum  adalah  penggunaan  dana  hibah  untuk  menarik  dukungan  kelompok- kelompok masyarakat.
Peluang    petahana  memanfaatkan  dana  hibah  disebabkan  otorisasi  atas belanja hibah dan bantuan sosial dilakukan sendiri oleh kepala daerah. Penanganan dana  hibah  yang  langsung  berada  di  tangan  kepala  daerah  menjadikan    dana tersebut rawan digunakan untuk kepentingan politik para petahana. Rumusan masalah dalam penelitian ini adalah:
1.  Bagaimanakah  kebijakan anggaran dan penggunaan fasilitas pos APBD Kota Surakarta  khususnya  pada  pos  belanja  bantuan  sosial  dan  pos  dana  hibah menjelang pilkada ?
2.  Apakah  ada  indikasi  bahwa  dana  di  tiga  pos  itu    dimanfaatkan  untuk kepentingan  petahana menghadapi pilkada Kota Surakarta?

## A.1. Tinjauan Pustaka A.1.1 Ekonomi Politik Keuangan Negara
Sudah jamak dilakukan petahana menggunakan kebijakan ekonomi sebelum pemilu  digelar  untuk  mempengaruhi  hasil  pemilu,  suatu  praktek  yang  disebut “ekonomi  tahun  pemilihan”  ( election-year  economics ).  Kebijakan  fiskal,  termasuk pengeluaran  dan  transfer  serta  penurunan  pajak,  terutama  dipandang  alat  penting. Kajian-kajian  yang  dilakukan  di  berbagai  negara,  terutama  negara  demokrasi baru(transisi/konsolidasi)  menunjukkan  adanya  gejala  seperti  ini.  Argument  dibalik hal  ini  adalah  pemilih  memberikan  nilai  yang  lebih  besar  kepada  jenis-jenis pelayanan  publik  tertentu.  Misalnya,  seorang  pemilih  bisa  melihat  bahwa pengeluaran    pemerintah  tertentu    menguntungkan  masyarakat,  sedangkan pengeluaran  lainnya  hanya  untuk  birokrasi  atau  ada  pengeluaran  yang menguntungkan kelompoknya.
Jika  politisi  juga  memiliki  preferensi  yang  berbeda  terhadap  jenis-jenis pengeluaran  yang  ada,  maka  pemilih  akan  lebih  tertarik  kepada  politisi  dengan preferensi fiskal yang dekat dengan mereka. Sebagai akibatnya,  seorang petahana akan  menggunakan  pengeluaran,  transfer,  atau  pemotongan  pajak  terhadap kelompok tertentu yang perilaku memilihnya nampak cocok dengan kebijakan fiskal yang  dilakukan.  Jika  kebijakan  semacam  ini  dilakukan  dengan  mengurangi pengeluaran  atau  menaikkan  pajak  pada  kelompok  yang  memiliki  preferensi  politik yang  tidak  sensitive  terhadap  hasil  kebijakan  fiskal  tersebut,  maka  sulit  untuk diketahui adanya efek electoral terhadap pengeluaran keseluruhan atau deficit yang ada,  meskipun  fakta  akan  adanya  manipulasi  anggaran  untuk  keperluan  electoral terjadi.  Suatu bagian penting  dari  ekonomi electoral  adalah  adanya  kebijakan  yang ditujukan  kepada  kelompok  tertentu,  investasi  tertentu  pada  wilayah  yang terkonsentrasi  secara  geografis,  pengeluaran  yang  menguntungkan  bagi  suatu kelompok  sosial  tertentu,  atau  pemotongan  pajak  yang  menguntungkan  kelompok tertentu.  Meskipun  penggunaan  kebijakan  untuk  memberikan  keuntungan  kepada kelompok-  kelompok  tertentu  dilakukan  dimana-mana  sebelum  pemilu  dilakukan, tidak ada analisis yang terintegrasi dilakukan untuk mengkaji hal ini.
Pada tahun 1970 an dua karya yang penting dihasilkan Nordhaus (1975) dan Hibbs  (1977),  mengawali  literature  tentang  politik  siklus  bisnis  ( political  business cycles/PBC ).  Nordhaus  (1975)  dalam  karyanya  tersebut  menawarkan  model opportunistic incumbents , yaitu upaya petahana untuk memainkan ekonomi sebagai alat  politik  sebelum  pemilu.  Tujuan  tindakan  petahana  ini  adalah  agar  ia  nampak kompeten  dimata  pemilih  sehingga  meningkatkan  kemungkinan  untuk  kembali memenangkan  pemilu.    Petahana  dengan  posisinya  yang  strategis  mampu mendorong  ekonomi  ke  arah  kombinasi  inflasi  dan  tingkat  pengangguran  yang diinginkan dengan memanipulasi kebijakan keuangan dan moneter. Dengan cara ini sebelum  pemilu  petahana  akan  memanipulasi  tingkat  inflasi  yang  ditujukan  untuk menurunkan tingkat pengangguran dan pada gilirannya mendapatkan jumlah pemilih yang besar. Hibbs (1977) memperkenalkan model partisan yaitu suatu model untuk memprediksi  bahwa  sekali  seorang  politisi  mendapatkan  kekuasaan,  ia  akan mencoba  menyenangkan  kelompok  pemilih  yang  mendukung  pemilihannya.  Ini membuat partai politik memiliki tujuan-tujuan ekonomi yang berbeda. Menurut Hibbs, partai  sayap  kiri  yang  didukung  kelas  bawah  dalam  masyarakat  (kelas  yang  paling menderita oleh peningkatan pengangguran) ketika mereka terpilih, pilihan kebijakan ekonomi mereka adalah untuk mengurangi tingkat pengangguran. Sebaliknya, partai sayap  kanan  yang  mendapatkan  suara  terutama  dari  kelas  atas,  yang  tidak menyukai inflasi dibandingkan tingkat pengangguran, maka ketika mereka berkuasa
pilihan kebijakan ekonomi mereka adalah stabilisasi harga. Seperti Nordhaus (1975), Hibbs (1977) mengakui adanya suatu Kurva Phillips yang dalam jangka pendek bisa dimainkan melalui kebijakan fiskal dan moneter.
Kajian  ekonomi  politik  kontemporer  menunjukkan  bahwa  generasi  pertama model  PBC  ini  memerlukan  pembaruan.  Pemikiran  bahwa  petahana  dapat  secara sistematis  memanipulasi  variable-variabel  ekonomi  melalui  kejutan  permintaan agregat  (aggregate demand shocks) tidak lagi dapat  dipertahankan.  Alesina (1987) mengemukakan bahwa adanya ketidakpastian yang berkaitan dengan ideology dari partai  politik  yang  akan  memenangkan  pemilu  bisa  menyebabkan  prediksi  inflasi tidak  benar  pada  periode  segera  setelah  pemilu  dilakukan. 1 Rogoff  (1990),  salah satu  analis  yang  mengembangkan  model  oportunistik  dengan  harapan  rasional. Menurutnya,  pemerintah  bertindak  oportunistik  namun  tingkat  kompetensi  mereka berbeda, yang mereka sadari sebelum pemilu dijalankan. Oleh karena itu, sebelum pemilu, petahana memiliki insentif untuk memanfaatkan informasi yang asimetrik ini dengan  memanipulasi  kebijakan  ekonomi  agar  terlihat  sangat  kompeten.  Oleh karena  kebijakan  fiskal,  bagi  pemilih,  merupakan  subyek  yang  tidak  begitu  mudah dipahami,  maka  kebijakan  sektor  ini  sangat  menarik  untuk  dimanipulasi  oleh petahana. Perilaku oportunistik menyebabkan peningkatan belanja/pengeluaran atau pengurangan  pajak  sebelum  pemilu.  Ini  dilakukan  untuk  mengesankan  pemilih bahwa  petahana  menjalankan  tugasnya  dengan  baik  dalam  kaitannya  dengan anggaran.  Makin  tinggi  kuantitas  barang  publik/jasa  yang  ditawarkan  pemerintah untuk sejumlah pendapatan tertentu, maka ia akan dianggap lebih kompeten.
Tiga  temuan  penting  dari  berbagai  literature  tentang PBC pada  pemerintah pusat.  Pertama,  dukungan  terhadap  teori  partisan  yang  menggunakan  model rasional  lebih  kuat.  Kedua,  efek  partisan  lebih  kuat  pada  negara-negara  dengan pemerintahan  yang  stabil  dan  perbedaan  ideology  yang  jelas  diantara  partai  yang bersaing.  Ketiga,  temuan  yang  berkaitan  dengan  perilaku  oportunistik  siklus  bisnis ( opportunistic  business  cycles )  kurang  kuat/lemah.  Saat  ini,  suatu  kumpulan literature  yang  memiliki  perhatian  terhadap  dampak  dari  faktor  politik  yang  lain terhadap  keuangan  negara  cukup  banyak.  Isu  seperti  penggunaan  hutang  sebagai variable  strategis,  pengaruh  kelembagaan  penganggaran,  efek  dari  konflik  diantara berbagai  partai  politik  dalam  membentuk  pemerintahan  koalisi,  dan  dampak  dari perang  diantara  kelompok-kelompok  dengan  tujuan  yang  bersaingan  dalam menentukan  waktu  yang  tepat  bagi  stabilisasi  fiskal  (Alesina  and  Drazen,  1991) mendapatkan perhatian yang besar. Kajian Drazen dan Eslava (2004) menemukan data empirik dari penelitian mereka di Kolumbia, bahwa pemilih melakukan tindakan rasional  dalam  menjatuhkan  pilihan  dengan  jalan  memilih  kembali  petahana  yang memiliki  kebijakan  fiskal  sesuai  dengan  preferensi  mereka.  Untuk  mengetahui preferensi  petahana  atas  kategori  pengeluaran  dapat  dilakukan  dengan  melihat komposisi pengeluaran aktual.
Penelitian  tentang  PBC  selama  ini  lebih  ditekankan  pada  level  nasional. Nampaknya  perthatian  para  peneliti  untuk  menggunakan  model  dan  teori  yang dikembangkan  selama  ini  kurang  menyentuh  tingkatan  pemerintah  lokal.  Penelitian ini  berupaya  untuk  mengisi  kekurangan  tersebut.  Model  opotunistik  rasional menggambarkan  adanya  peningkatan  alokasi  anggaran  yang  dilakukan  sebelum pemilukada,  terutama  pada  item-item  yang  gampang  terlihat  oleh  pemilih  seperti pembuatan  jalan.  Dengan  cara  ini  petahana  ingin  memberi  kesan  lebih  kompeten,
1 Mengikuti pendapat Hibbd (1977), Alesina (1987) memiliki asumsi bahwa ideology mengkondisikan preferensi inflasi. Partai kanan lebih memilih tingkat inflasi yang lebih rendah dibandingkan partai sayap kairi.
dan  meningkatkan  kesempatan  mereka  untuk  terpilih  kembali.  Model  partisan menggambarkan ideology dari petahana menentukan jenis investasi yang dilakukan. Ada  dua  hal  yang  perlu  diperhatikan.  Pertama,  apakah  ukuran  siklus  oportunistik tergantung  kepada  dukungan  partai  di  DPRD  terhadap  petahana  (mayoritas  vs minoritas)?  Kedua,  apakah  kohesi  politik,  memiliki  hubungan  dengan  jumlah pengeluaran modal yang dilakukan pemerintah local?

## B. PEMBAHASAN

## B.1 Pengelolaan Belanja Daerah
Sebagaimana  diatur  dalam  Peraturan  Menteri  Dalam  negeri  Nomor  13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah yang telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007, Belanja Daerah dibagi  menjadi  2  (dua)  kelompok  belanja,  yaitu:  Belanja  Tidak  Langsung  dan Belanja  langsung.  Belanja  langsung  adalah  belanja  yang  secara  langsung mempengaruhi/dipengaruhi oleh ada tidaknya suatu kegiatan. Belanja Langsung terbagi  dalam  2  (dua)  urusan,  yaitu:  Urusan  Wajib  dan  Urusan  Pilihan.  Urusan Wajib  adalah  urusan  yang  sangat  mendasar  yang  berkaitan  dengan  hak  dan pelayanan  dasar  kepada  masyarakat  yang  wajib  diselenggarakan  oleh pemerintah  daerah,  diprioritaskan  untuk  melindungi  dan  meningkatkan  kualitas kehidupan  dalam  upaya  memenuhi  kewajiban  daerah  yang  diwujudkan  dalam bentuk  peningkatan  pelayanan  dasar,  pendidikan,  kesehatan,  fasilitas  social dan  fasilitas  umum  yang  layak,  serta  mengembangkan  system  jaminan  social. Dalam  menjalankan  urusan  wajib,  daerah  diminta  untuk  memenuhi  Standar Pelayanan  Minimal  (SPM).  Sedangkan  Urusan  Pilihan  meliputi  urusan pemerintahan  yang  secara  nyata  ada  dan  berpotensi  untuk  meningkatkan kesejahteraan  masyarakat  sesuai  dengan  kondisi,  kekhasan,  dan  potensi keunggulan  daerah  ( core  competence ),  serta  urusan  yang  penanganannya dalam  bagian  atau  bidang  tertentu  yang  dapat  dilaksanakan  bersama  antara pemerintah  dan  pemerintah  daerah  atau  antar  pemerintah  daerah  yang ditetapkan dengan ketentuan perundang-undangan.

## B.2 Hibah dan Bantuan Sosial B.2.1.Hibah
Menurut  Peraturan  Walikota  Surakarta  Nomor  2  Tahun  2011  tentang Pedoman  Pemberian  dan  Pertanggungjawaban  Belanja  Hibah,  Bantuan  Sosial dan  Bantuan  Keuangan  Kepada  Partai  Politik  Tahun  Anggaran  2011,  Belanja Hibah  kepada  masyarakat  dan  organisasi  kemasyarakatan  bertujuan  untuk meningkatkan  partisipasi  penyelenggaraan  pembangunan  daerah  atau  secara fungsional  terkait  dengan  dukungan  penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah. Belanja  Hibah  bersifat  bantuan  yang  tidak  mengikat/secara  terus-menerus  dan harus  digunakan  sesuai  dengan  persyaratan  yang  ditetapkan  dalam  NPHD (Naskah Perjanjian Hibah Daerah). Hibah dapat diberikan pada: instansi ver tical, organisasi  semi  pemerintahan,  organisasi  non  pemerintah,  masyarakat,  satuan pendidikan/sekolah.
Hibah  yang  diberikan  kepada  instansi  vertikal  adalah  untuk  pelaksanaan kegiatan  seperti  Tentara  Manunggal  Masuk  Desa,  pengamanan  daerah  dan penyelenggaraan  Pemilihan  Umum  Kepala  Daerah  oleh  KPU  (Komisi  Pemilihan Umum).  Hibah  yang  diberikan  kepada  organisasi  semi  pemerintah  adalah  untuk pelaksanaan  kegiatan  sebagaimana  yang  telah  ditetapkan  dalam  APBD  tahun berkenaan. Hibah yang diberikan kepada organisasi non pemerintah adalah untuk
pelaksanaan  kegiatan  seperti  Organisasi  Kemasyarakatan  dan  Lembaga Swadaya  Masyarakat.  Hibah  yang  diberikan  kepada  satuan  pendidikan/sekolah adalah untuk pelaksanaan kegiatan pada satuan pendidikan/sekolah.
Belanja  hibah  itu  sendiri  diberikan  dalam  bentuk  uang,  barang  dan/atau jasa  kepada  masyarakat,  organisasi  kemasyarakatan  yang  secara  spesifik  telah dietapkan  peruntukannya.  Selain  itu  belanja  hibah  tidak  boleh  terjadi  dupliksi dengan  bantuan  lain  yang  bersumber  dari  APBD  Kota  Surakarta.  Pemebrian hibah  dilakukan  dalam  bentuk  uang,  barang  dan  jasa  yang  sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 6 Peraturan Walikota Surakarta Nomor 2 Tahun 2011 tentang  Pedoman Pemberian  Hibah, Bantuan Sosial  dan  Bantuan  kepada  Partai Politik  Tahun  Anggaran  2011.  Hibah  dalam  bentuk  uang  diusulkan  oleh Bagian/Kantor/Dinas/Badan  dan  selanjutnya  dianggarkan  di  DPA-PPKD  dalam kelompok belanja tidak langsung; hibah dalam bentuk barang dianggarkan dalam bentuk  program  dan  kegiatan  oleh  SKPD  dalam  kelompok  belanja  langsung dan proses pengadaan barang tersebut dilakukan oleh SKPD, yang kemudian dicatat dan  dimasukkan  sebagai  asset  Pemerintah  Daerah  pada  tahun  anggaran berkenaan,  dan  pada  saat  diserahkan  kepada  penerima  hibah  dengan  terlebih dahulu dilakukan pengapusan aset; hibah dalam bentuk jasa dianggarkan dalam bentuk  program  dan  kegiatan  oleh  SKPD  dalam  kelompok  belanja  langsung, dilakukan  melalui  kegiatan  SKPD  berkenaan;  hibah  dalam  bentuk  barang  habis pakai  dianggarkan  dalam  bentuk  program  dan  kegiatan  oleh  SKPD  dalam kelompok belanja langsung.
Belanja  Hibah  di  Kota  Surakarta  antara  lain  dalam  rangka  penanganan relokasi  dan  renovasi  hunian  pasca  banjir,  alokasi  anggaran  hibah  tetap disediakan,  namun  alokasinya  disesuaikan  dengan  waktu  pelaksanaan  APBD tahun  Anggaran  2010.  Alokasi  anggaran  hibah  pasca  banjir  untuk  relokasi  dan renovasi tidak sama dengan sisa hibah dari pemerintah pusat, serta sisa alokasi pendamping  dari  APBD  Kota Surakarta.  Selisih  sisa hibah  dan  sisa  pendamping dengan  alokasi  perubahan  APBD  TA.  2010  akan  direncanakan  kembali  pada penyusunan APBD TA. 2011.

## B.2.2.Bantuan Sosial
Belanja  Bantuan  Sosial  digunakan  untuk  menganggarkan  pemberian bantuan  yang  bersifat  sosial  kemasyarakatan  dalam  bentuk  uang  dan/atau barang  kepada  kelompok/anggota  masyarakat  dan  partai  politik.  Sedangkan bantuan  kepada  partai  politik  berpedoman  pada  Peraturan  Pemerintah  Nomor  5 Tahun 2009 tentang Bantuan Keuangan kepada Partai Politik, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 24 Tahun 2009 tentang Pedoman Tata Cara Penghit ungan Penganggaran dalam APBD, Pengajuan, Penyaluran, Dan Laporan Pertanggungjawaban  Penggunaan  Bantuan  Keuangan  Partai  Politik,  serta Peraturan Daerah Nomor 7 tahun 2006 tentang Bantuan Keuangan kepada Partai Politik.  Terkait  hal  ini,  kebijakan  dalam  tahun  2011  mengalihan  alokasi  bantuan Dana  Pembangunan  Kelurahan  (DPK)  menjadi  komponen  belanja  hibah.  Hal tersebut  dengan  mempertimbangkan  efektifitas  dan  akuntabilitas  pengelolaan DPK oleh masyarakat.
Bantuan  Sosial  digunakan  untuk  pemberian  bantuan  yang  bersifat  sosial kemasyarakatan  dalam  bentuk  uang  dan/atau  barang  kepada  kelompok masyarakat/anggota  masyarakat.  Dikecualikan  Bantuan  Sosial  yang  belum ditetapkan  peruntukannya  diberikan  secara  selektif  dengan  mempertimbangkan kemampuan  keuangan  daerah,  rasionalitas  dan  ditetapkan  oleh  Walikota
dan/atau  Wakil  Walikota.  Bantuan  Sosial  diberikan  secara  tidak  terus - menerus/tidak  berulang  setiap  tahun  anggaran,  selektif  dan  memiliki  kejelasan peruntukan  penggunaannya.  Penganggaran  untuk  bantuan  sosial  yang  belum ada peruntukannya, dianggarkan di Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah.
Kriteria Bantuan Sosial adalah sebagai berikut :
a.  bantuan untuk kepentingan langsung bagi masyarakat dan lembaga; b.  bantuan dimaksudkan dapat menumbuhkan peran serta masyarakat atau menjadi inisiasi peran serta masyarakat;
c.  bantuan  yang  bersifat  fisik  hanya  untuk  pembangunan  fisik, sedangkan  biaya  persiapan,  perencanaan,  pengawasan  menjadi tanggung jawab penerima bantuan;
d.  bantuan  untuk  pembangunan  fisik  dilaksanakan  di  atas  lahan  milik sendiri  yang  ditunjukkan  dengan  lampiran  sertifikat  tanah/bukti kepemilikan  yang  dapat  dipertanggungjawabkan  atau  di  atas  lahan milik orang lain dengan seijin tertulis dari pemilik;
e.  bantuan sosial kemasyarakatan tidak boleh terjadi duplikasi dengan bantuan lain yang bersumber dari APBD Kota Surakarta.
Penerima  Belanja  Hibah  dan  Bantuan  Sosial  bertanggungjawab  atas penggunaan  uang/barang  dan/atau  jasa  yang  diterimanya,  dan  sebagai  obyek pemeriksaan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban penggunaannya, dalam bentuk realisasi penggunaan dana kepada Walikota, melalui Kepala SKPD teknis  rangkap  2  (dua)  sesuai  dengan  bidang  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal  12  ayat  (3)  Peraturan  Walikota  Surakarta  Nomor  2  Tahun  2011  tentang Pedoman  Pemberian  Hibah,  Bantuan  Sosial  dan  Bantuan  kepada  Partai  Politik Tahun  Anggaran  2011.  Penerima  Hibah  dan  Bantuan  Sosial  juga  harus bertanggungjawab  penuh  atas  laporan  pertanggungjawaban  yang  disampaikan. Penerima  bantuan  wajib  menyampaikan  laporan  pertanggungjawaban  dilampiri SPJ (Surat Pertanggung Jawaban) dan bukti-bukti pengeluaran yang sah secara menyeluruh dan telah 100% (seratus persen) dengan ketentuan sebagai berikut :
a.  Belanja Hibah dan Bantuan Sosial untuk kegiatan non fisik paling lambat  15  (lima  belas)  hari  setelah  pencairan,  dan  tidak  boleh melampaui tahun anggaran yang bersangkutan;
b.   Belanja  Hibah  dan  Bantuan  Sosial  untuk  kegiatan  fisik  paling lambat  7  (tujuh)  hari  setelah  pekerjaan  selesai,  dan  tidak  boleh melampaui tahun anggaran yang bersangkutan; dan
c.  Belanja  Hibah  dan  Bantuan  Sosial  untuk  membiayai  kegiatan operasional satu tahun anggaran, laporan pertangggungjawabannya tidak boleh melampaui tahun anggaran yang bersangkutan.
Pertanggungjawaban pemberian Belanja Hibah dilakukan sebagai berikut :
a.  Hibah  dalam  bentuk  uang  kepada  organisasi  semi  pemerintah dipertanggungjawabakan  oleh  penerima  hibah  sebagai  obyek pemeriksaan,  dalam  bentuk  laporan  realisasi  penggunaan  dana disertai  bukti-bukti  lainnya  yang  sah  sesuai  dengan  naskah perjanjian  hibah  dan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan lainnya disampaikan kepada SKPD teknis rangkap 2 (dua).
b.  Hibah dalam bentuk uang kepada organisasi non pemerintah dan masyarakat  dipertanggungjawabkan  oleh  penerima  hibah  dalam bentuk  bukti  tanda  terima  uang  dan  laporan  realisasi penggunaan dana sesuai naskah perjanjian hibah;
c.  Hibah  dalam  bentuk  barang  dipertanggungjawabkan  oleh penerima  hibah  berdasarkan  Berita  Acara  serah  terima  barang dari pengguna barang kepada penerima hibah setelah mendapat persetujuan Pengelola Barang, dan penggunaan atau pemanfaatan  barang  harus  sesuai  dengan  naskah  perjanjian hibah
Struktur  APBD Kota Surakarta masih menunjukkan ketimpangan alokasi belanja yang didominasi belanja pegawai. Di luar itu, alokasi belanja yang mencolok  adalah  untuk  pendidikan  yang  mencapai  34%.  Kalau  kita  perhatikan dengan  seksama  perkembangan  alokasi  bantuan  sosial  di  kota  Surakarta,  tidak dapat  dikatakan  adana  perubahan  yang  dramatis  menjelang  Pilwako.  Bahkan kecenderungan  yang  ada  adalah  penurunan  bantuan  sosial.  Demikian  juga dengan  belanja  hibah  yang  tidak  begitu  menonjol,  dan  baru  muncul  pada  tahun 2009.

## B.3. Struktur Anggaran Pemerintah Kota Surakarta TAHUN 2007 :
Pendapatan
a.  PAD : Rp 86.344.697.000 b.  Dana Perimbangan : Rp 444.600.276.000 c.  Lain-lain pendapatan yg sah : Rp 59.187.394.000 d.  Total Pendapatan : Rp 590.132.367.000 Belanja Daerah : Rp 639.637.646.000 Belanja Tidak Langsung : Rp 334.994.920.000 a.  Belanja Pegawai : Rp 283.367.510.000 b.  Bunga : Rp 2.561.000.000 c.  Subsidi : Rp 0 d.  Hibah : Rp 0 e.  Bantuan Sosial : Rp 35.504.030.000 f.  Bagi Hasil : Rp 0 g.  Bantuan Keuangan : Rp 12.562.380.000 h.  Belanja Tidak Terduga : Rp 1.000.000.000 Belanja Langsung : Rp 304.642.726.000 a.  Pegawai Honor : Rp 57.494.512.856 b.  Barang dan Jasa : Rp 94.833.932.308 c.  Modal : Rp 152.314.280.836 Pembiayaan a.  Penerimaan : Rp 102.387.320.000 b.  Pengeluaran : Rp 52.882.041.000

## TAHUN 2008
Pendapatan a.  PAD : Rp 95.038.667.100 b.  Dana Perimbangan : Rp 508.871.897.499 c.  Lain-lain pendapatan yg sah : Rp 83.065.397.750 d.  Total Pendapatan : Rp 686.975.349.000 Belanja Daerah : Rp 765.304.695.296 Belanja Tidak Langsung : Rp 408.109.697.000 a.  Belanja Pegawai : Rp 365.056.899.000 b.  Bunga : Rp 2.561.000.000
c.  Subsidi : Rp 0 d.  Hibah : Rp 0 e.  Bantuan Sosial : Rp 27.541.918.000 f.  Bagi Hasil : Rp 0 g.  Bantuan Keuangan : Rp 11.949.880.000 h.  Belanja Tidak Terduga : Rp 1.000.000.000 Belanja Langsung : Rp 357.194.998.296 a.  Pegawai Honor : Rp 59.216.711.949 b.  Barang dan Jasa : Rp 131.001.678.842 c.  Modal : Rp 166.976.697.505 Pembiayaan a.  Penerimaan : Rp 135.696.921.247 b.  Pengeluaran : Rp 57.080.484.682

## TAHUN 2009
Pendapatan a.  PAD : Rp 106.759.419.000 b.  Dana Perimbangan : Rp 513.400.412.439 c.  Lain-lain pendapatan yg sah : Rp 134.938.447.548 d.  Total Pendapatan : Rp 751.268.361.957 Belanja Daerah : Rp 842.537.656.325 Belanja Tidak Langsung : Rp 798.927.566.000 a.  Belanja Pegawai : Rp 398.963.783.000 b.  Bunga : Rp 2.561.000.000 c.  Subsidi : Rp 0 d.  Hibah : Rp 62.779.703.000 e.  Bantuan Sosial : Rp 14.980.900.000 f.  Bagi Hasil : Rp 0 g.  Bantuan Keuangan : Rp 10.000.000.000 h.  Belanja Tidak Terduga : Rp 1.000.000.000 Belanja Langsung : Rp 351.252.270.325 a.  Pegawai Honor : Rp 39.282.717198 b.  Barang dan Jasa : Rp 121.570.533.931 c.  Modal : Rp 190.339.019.196 Pembiayaan a. Penerimaan : Rp 107.984.094.971 b. Pengeluaran : Rp 57.080.484.682

## TAHUN 2010
Pendapatan a.  PAD : Rp 120.183.277.000 b.  Dana Perimbangan : Rp 531.857.459.000 c.  Lain-lain pendapatan yg sah : Rp 176.594.220.000 d.  Total Pendapatan : Rp 828.634.956.000 Belanja Daerah : Rp 838.253.111.000 Belanja Tidak Langsung : Rp 561.160.223.000 a.  Belanja Pegawai : Rp 448.454.807.000 b.  Bunga : Rp 2.503.270.000 c.  Subsidi : Rp 0
d.  Hibah : Rp 92.938.130.000 e.  Bantuan Sosial : Rp 5.573.500.000 f.  Bagi Hasil : Rp 0 g.  Bantuan Keuangan : Rp 10.690.516.000 h.  Belanja Tidak Terduga : Rp 1.000.000.000 Belanja Langsung : Rp 277.092.888.000 a.  Pegawai Honor : Rp 28.646.067.000 b.  Barang dan Jasa : Rp 110.249.182.000 c.  Modal : Rp 138.197.639.000 Pembiayaan a.  Penerimaan : Rp 18.750.000.000 b.  Pengeluaran
: Rp 9.131.845.000
Belanja Hibah:
Belanja Hibah 2007-2008 tidak ada, Tahun 2009 Rp 62.779.703.000, Tahun 2010 Rp 92.938.130.000. Belanja Bantuan Sosial : Tahun 2007 Rp 35.504.030.000, Tahun 2008 Rp 27.541.918.000, Tahun 2009 Rp 14.980.900.000, Tahun 2010 Rp 5.573.500.000,
Organisasi kemasyarakatan yang menerima bantuan hibad dan sosial antara lain : Bidang Sosial : PWRI, LVRI, PEPABRI, PPAP SEROJA, POKASI, Panti Sosial dan Cacat Se-Kota Surakarta Bidang Agama : MUI, BAGS, VI CEP Bidang Pendidikan&Kepemudaan: BMPS, Gerakan Pramuka, PPKS Bidang Kesehatan : Posyandu Balita, Posyandu Lansia
Mekanisme  pendistribusiannya  melewati  Sekretaris  Daerah.  Lembaga  yang memiliki  kewenangan  untuk  menentukan  alokasi  bantuan  sosial  dan  hibah  adalah Tim Anggaran Pemerintah kota dengan menggunakan pedoman belanja hibah yang mengacu pada APBD. Dengan alokasi yang seperti ini maka dana hibah dan sosial bukanlah  mata  anggaran  yang  memiliki  nilai  strategis  dalam  politisasi  anggaran pemerintah  kota  Solo.  Kalau  kita  memperhatikan  mata  anggaran  yang  menonjol, maka  alokasi  anggaran  untuk  pendidikan  dan  kesehatan  dapat  menjadi  target politisasi  anggaran  ini.  Oleh  karena  itu  penting  untuk  mencermati  perkembangan alokasi pada dua mata anggaran ini.
Kalau  kita  memperhatikan  anggaran  pada  dinas  Pendidikan,  Pemuda  dan Olahraga kita akan menemukan bahwa secara proporsional terjadi kenaikan jumlah anggaran.  Dari  tahun  2007  sd  2009  perbandingan  diantara  pendapatan,  belanja tidak  langsung  dan  belanja  langsung  sama,  hanya  ukurannya  saja  yang  berubah. Untuk  belanja  langsung,  alokasi  th  2007  adalah  Rp.177.794.810.00,  menjadi Rp.212.633.719.00  pada  tahun  2008,  dan  meningkat  lagi  pada  tahun  berikutnya menjadi Rp.249.280.672.00.
Alokasi  anggaran  yang  pantas  mendapatkan  kecurigaan  yang  lain  adalah alokasi anggaran kesehatan. Pada bidang kesehatan alokasi angaran kota Solo juga memperlihatkan  kenaikan.  Dalam  tiga  tahun  dari  tahun  2007  sd  2009,  terjadi kenaikan  yang  cukup  signifikan.  Pada  tahun  2007  pemerinta  kota  mengalokasikan
Rp.35.277.215.00  dengan  rincian  Rp.17.099.069.00  untuk  belanja  tidak  langsung dan  Rp.20.993.146.00  untuk  belanja  langsung.  Peningkatan  terjadi  pada  mata anggaran  ini  pada  tahun  2008,  yaitu  menjadi  Rp.50.969.248,459  dengan  perincian belanja tidak langsung mencapai Rp.20.218.229.000.00, dan untuk belanja langsung mencapai  Rp.32.792.469.459.00.  Namun  pada  tahun  2009  alokasi  anggaran  untuk mata anggaran kesehatan menglami penurunan, menjadi Rp.46.407.248.219.00.
Dengan  melihat  kecenderungan  pada  perkembangan  selama  tiga  tahun terhadap  mata  anggaran  yang  menduduki  posisi  krusial  untuk  menarik  minat masyarakat, masih sulit bagi kita untuk mengetahui apakah kedua mata anggaran ini mengalami  politisasi.  Akan  lebih  jelas  apabila  kita  mencermati  program-program yang didanai mata anggaran tersebut, terutama sector Pendidikan.

## B.4.Kebijakan Pendidikan

## B.4.1. Bentuk Kebijakan
Ada beberapa program yang dibuat oleh pemerintah Kota Surakarta di bidang pendidikan.  Tetapi,  program  yang  saat  ini  krusial  adalah  Bantuan  Pendidikan Masyarakat Kota Surakarta (BPMKS). BPMKS merupakan bantuan pendidikan yang diperuntukan bagi:
a.  Siswa  Warga  Kota  Surakarta  dari  Keluarga  Mampu  yang  bersekolah  di Kota Surakarta pada Jenjang SD/MI, SMP/MTs Negeri.
b.  Siswa  Warga  Kota  Surakarta  dari  Keluarga  Mampu  yang  bersekolah  di Kota Surakarta pada Jenjang SDLB, SMPLB dan SMALB.
c.  Siswa  warga  Kota  Surakarta  dari  keluarga  tidak  mampu  yang  bersekolah di  Kota  Surakarta  jenjang  SD/MI/SDLB  Negeri/Swasta,  SMP/MTs/SMPLB Negeri/swasta, SMA/MA/SMK/SMALB Negeri/Swasta.
d.  Siswa  warga  Kota  Surakarta  dari  keluarga  tidak  mampu  yang  bersekolah pada sekolah PLUS jenjang SD, SMP dan SMK Kota Surakarta.
e.  Siswa  warga  Kota  Surakarta  yang  yang  tidak  bersekolah,  tetapi    masih dalam usia sekolah  jenjang SD, SMP dan SMK.
BPMKS dibagi menjadi 3 jenis kartu  kategori yaitu silver, gold   dan platinum. Masing-masing kategori itu adalah sebagai berikut:
1. Kartu BPMKS Silver
Kriteri Siswa yang dapat menerima adalah:
a. Siswa Warga Surakarta dari warga mampu yang bersekolah di kota Surakarta pada jenjang SD/MI  Negeri, SMP/MTs Negeri.
b. Siswa  Warga  Surakarta  dari  keluarga  mampu  yang  bersekolah  di  kota Surakarta jenjang SDLB, SMPLB dan SMALB Negeri/Swasta.
2. Kartu BPMKS Gold Kriteri yang dapat menerima adalah:
a.  Siswa  warga  kota  Surakarta  dari  keluarga  tidak  mampu  yang  bersekolah  di kota  Surakarta  jenjang  SD/MI/SDLB  Negeri/Swasta,  SMP/MTs/SMPLB Negeri/Swasta, SMA/MA/SMALB Negeri/Swasta.
3. Kartu BPMKS Platinum Kriteri Siswa yang dapat menerima :
a.  Siswa  Warga  kota  Surakarta  dari  keluarga  yang  tidak  mampu  yang bersekolah pada sekolah PLUS jenjang SD, SMP dan SMK kota Surakarta.
b.  Siswa Warga kota Surakarta yang tidak bersekolah, tetapi masih dalam usia sekolah jenjang SD, SMP dan SMK serta yang akan melanjutkan ke Sekolah Plus.

## B. 4.2. Merunut Asal Kebijakan Pendidikan
Kebijakan  ini  diluncurkan  pada  periode  kedua  pemerintahan  Jokowi.  Dalam kampanyenya, jelang Pilwako periode 2010-2015 di awal tahun, secara jelas Jokowi menegaskan  fokus  pemerintah  pada  peningkatan  pelayanan  publik,  utamanya pendidikan,  melengkapi  program  pelayanan  kesehatan  (PKMS,  Pelayanan Kesehatan  Masyarakat  Surakarta).  Kedua  fokus  ini  bersinergi  dengan  fokus pemerintahan  Jokowi  di  bidang  ekonomi,  yang  ditujukan  untuk  meningkatkan investasi  besar  di  Kota  Surakata,  maupun  mendorong  unit  usaha  kecil  dan menengah yang telah digalakkan sejak periode pertama pemerintahan.
Karena  diluncurkan  menjelang  Pilwako  kedua  inilah,  program  pendidikan murah  dikritik  sebagai  sarana  untuk  menaikkan  popularitas  Jokowi  semata. Menelisik  ke  belakang,  persetujuan  program  pendidikan  murah  ini  memang ditandatangani  pada  3  Maret  2010,  waktu  yang  mendekati  Pilwako.  Program  ini disebut  Layanan  Pendidikan  Masyarakat  Surakarta  (LPMS).  LPMS  berisi  konsep program pendidikan yang ditargetkan untuk membantu masyarakat  miskin.  Konsep yang  diajukan  SKPD  teknis  ini  dibagi  menjadi  3  kategori.  Pertama,  Platinum  untuk siswa di lima SD plus,  2 SMP plus dan SMK plus. Kedua, gold bakal dimiliki siswa SD,  SMP  negeri  maupun  swasta  yang  masuk  kategori  tidak  mampu  dan  tidak diwajibkan membayar beaya operasional. Selain itu siswa SD dan SMP negeri yang mampu  tetap  dapat  subsidi  beasiswa  silver.  Tetapi,  konsep  LPMS  ini  kemudian dikembangkan  melalui  BPMKS  (Bantuan  Pendidikan  Masyarakat  Kota  Surakarta), sebagaimana dijelaskan di atas. BPMKS secara lebih jelas mengikutsertakan semua anak  usia  sekolah  sebagai  penerima  bantuan,  termasuk  mereka  yang  tidak mengenyam pendidikan di sekolah. Bukan saja bagi sekolah negeri, bantuan ini juga diperuntukkan  bagi  anak  yang  mengenyam  pendidikan  di  lembaga  pendidikan swasta.  Kategorisasi  penerima  dalam  program  mengindikasikan  rasionalisasi pengeluaran  bantuan  pendidikan  pemerintah,  dimana  warga  yang  paling membutuhkan-lah  yang  menerima  bantuan  paling  besar,  sementara  warga  yang mampu, menerima bantuan sebagian, mengingat pendidikan bagaimanapun adalah investasi  jangka  panjang.  Program  ini  tidak  didesain  dengan  semata-mata menggratiskan seluruh biaya pendidikan dasar bagi semua warga, sehingga bersifat sangat  populis  tetapi  memberatkan  APBD,  namun  bantuan  ini  didesain targeted , ditujukan  untuk  menyasar  penerima  bantuan  yang  tepat,  dan  skema  pengeluaran yang  efektif  dan  efisien.  Dana  23  Milyar  yang  dikeluarkan  pemerintah  ini  disambut baik oleh warga.
Dengan  demikian,  menurut  Jokowi  dan  FX.  Rudy  (Antara  18  April  2010), program ini jelas semata-mata tidak ditujukan untuk mendongkrak popularitas politik, mengingat  sekedar  peluncurannya  dilakukan  menjelang  pemilihan walikota  periode kedua. Program ini merupakan tindak lanjut dari Perda Pendidikan dan merupakan penyempurnaan  dari  program-program  pendidikan  sebelumnya,  tambah  FX.  Rudy. Target  utama  program  ini  adalah  rakyat  kecil,  dengan  tidak  menutup  kesempatan warga  Surakarta  pada  umumnya  untuk  memperoleh  bantuan  serupa.  Oleh  karena itu,  di  dalam  program  ini  diberlakukan  kategorisasi,  untuk  menjamin  bahwa  uang dikeluarkan pemerintah kota tepat sasaran dan tepat guna.
Sebagai tindak lanjut dari upaya pengembangan pendidikan, pemerintah kota tidak  hanya  meluncurkan  dana  bantuan  operasional  dan  biaya  sekolah.  Setelah program  BPMKS  berjalan,  program  ini  dilanjutkan  pada  penguatan  substansi pendidikan,  yaitu  pada  kurikulum.  Pada  Januari  2011,  pemerintah  kota  siap mengembangkan  pendidikan  berkarakter,  yang  berisi  penguatan  karakter  siswa,
berbasis pada nilai-nilai budaya dan nasionalisme.

## C. PENUTUP

## C.1 Kesimpulan
Data  dan  pembahasan  yang  telah  dilakukan  memperlihatkan  bahwa  politisasi anggaran tidak terjadi di Kota Surakarta. Dua mata anggaran yang sangat strategis untuk  menjadi  target  politisasi,  ternyata  tidak  menunjukkan  besaran  dan  kenaikan yang  mengesankan.  Dua  mata anggaran  lain  yang  bisa  dimanfaatkan  adalah mata anggaran  pendidikan  dan  kesehatan.  Pada  alokasi  pada  dua  mata  anggaran  ini kecenderungan kenaikan cukup nampak, namun tidak dapat ditarik kesimpulan dari kenaikan  tersebut  bahwa  politisasi  telah  terjadi.  Dengan  melakukan  pengecekan terhadap program yang didanai alokasi anggaran pendidikan, maka terlihat dengan sangat jelas bahwa politisasi anggaran tidak terjadi.
.

## DAFTAR RUJUKAN
Alesina, A. (1987), “Macroeconomic Policy in a Two-Party System as a Repeated Game”, Quarterly Journal of Economics , 102: 651-678.
Alesina,  A. and Drazen, A. (1991), “Why Are Stabilizations Delayed?,” American  Economic  Review , 82:1170-88.
Drazen, A. and M. Eslava (2004), “Political Budget Cycles Without Deficits: Expenditure Composition Effects,” working paper.
Hibbs,  D.  (1977),  “Political  Parties  and  Macroeconomic  Policy”, The  American  Political  Science Review , 7: 1467-1487
Nordhaus, W. (1975), “The Political Business Cycle”, Review of Economic Studies , 42: 169-90. Rogoff, K. (1990), “Equilibrium Political Budget Cycles”, American Economic Review , 80: 21-36.