0-ISSN 2722-2314
http://ojs.diniyah.ac.id/index.php/Al-Mutharahah

## Politik Hukum Kelembagaan Pengelolaan Zakat
Dalam UU No. 21 Tahun 2008 Dan UU No. 23

## Tahun 2011
P. Adiyes Putra STAI Diniyah Pekanbaru Jl. KH. Ahmad Dahlan Pekanbaru adiyes.putra123@gmail.com
Nurnasrina UIN Suska Riau Jl. HR. Soebrantas Pekanbaru nurnasrina@uin-suska.ac.id
Abstrak
Proses  menjadikan  RUU  perbankan  syariah  dan  RUU pengelolaan  zakat  menjadi  UU  yang  sah  dan  legal  melewati proses yang panjang. Dalam prosesnya terdapat tarik menarik antara yang mendukung pembentukan undang-undang dengan mereka  yang  tidak  sepakat  masalah  perbankan  syariah  dan pengelolaan zakat diatur secara formal dalam bentuk undang- undang.  Memang  harus  diakui  pembentukan  undang-undang dipengaruhi  oleh  tingkat  perkembangan  masyarakat,  tingkat ekonomi,  budaya,  ilmu  pengetahuan  dan  teknologi,  serta kepercayaan  agama  dalam  sebuah  masyarakat.  Dari  10  fraksi yang ada di DPR RI, 9 fraksi menyatakan persetujuannya RUU perbankan  syariah  dan  RUU  pengelolaan  zakat  di  sahkan menjadi  UU,  dan  ada  1  fraksi  yang  menolaknya  yakni  F-PDS. Meskipun ada penolakan dari 1 fraksi, namun akhirnya DPR dan Presiden  mengesahkan  UU  perbankan  syariah  dengan menetapkan UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah pada tanggal 17 Juni 2008 dan pengundangannya oleh Presiden
pada  tanggal  16  Juli  2008.  Berikutnya  pemuka  Islam  dan pemerhati zakat mendesak pemerintah untuk segera melakukan amandemen terhadap UU No. 38 Tahun 1999. Atas desakan itu kemudian  dan  DPR  dan  pemerintah  mensahkan  UU  No.  23 Tahun  2011  tentang  Pengelolaan  Zakat  sebagai  pengganti  UU No. 38 Tahun 1999.

## Abstract
The process of making the Draft Law on Islamic banking and the Draft Management Act on zakat becoming a law that is legal and legal goes through a long process. In the process there was a tug of war between those who supported the formation of the law and those  who  disagreed  with  the  issue  of  Islamic  banking  and  the management of zakat formally regulated in the form of laws. It must be recognized that the formation of laws is influenced by the level of community development, the level of the economy, culture, science and technology, and religious beliefs in a society. Of the 10 factions in the legislature, 9 factions stated their approval of the Draft Law on Sharia banking and the Draft Management Act on zakat  being  ratified  into  law,  and  there  was  one  faction  that rejected it namely the F-PDS. Although there was a rejection from 1  faction,  the  legislative  and  the  President  finally  passed  the Sharia banking Act by enacting Law Number 21 the Year 2008 on Sharia  Banking  on  June  17,  2008,  and  its  promulgation  by  the President  on  July  16,  2008.  Next,  Islamic  leaders  and  observers zakat urge the government to immediately amend Law No. 38 of 1999.  At  the  insistence of  that  later and  the  legislature  and  the government  ratified  Law  Number  23  of  2011  concerning Management of Zakat in place of Law Number 38 of 1999 .
Kata kunci: kelembagaan zakat, perbankan syariah, politik hukum Keywords : zakat institution, sharia banking, legal politics

## A. PENDAHULUAN
Pengesahan  Undang-undang  Nomor  21  Tahun  2008 tentang Perbankan Syariah (berikutnya ditulis UU No. 21 Tahun 2008)  dan  Undang-undang  Nomor  23  Tahun  2011  tentang Pengelolaan Zakat (berikutnya ditulis UU No.  23 Tahun  2011) melewati  jalan  panjang  dan  berliku.  Cita-cita  umat  Islam memiliki payung hukum terhadap pelaknaan perbankan syariah telah  dimulai  sejak  zaman  orde  baru.  Berbagai  lobi  dan pendekatan dilakukan kepada pemerintah orde baru pada masa itu, tapi belum menuai hasil sesuai yang diharapkan. Usaha itu dilanjutkan  ketika  zaman  reformasi  ketika  DPR  dan  Presiden Susilo  Bambang  Yudhoyono  menandatangani  pengesahan  UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah.
Begitu  juga  yang  terjadi  pada  pengusulan  pengaturan undang-undang  pengelolaan  zakat,  jalan  panjang  dan  berliku juga  harus  dilewati.  Bahkan  pengusulan  pengaturan  tentang penelolaan zakat ini jauh lebih lama ketimbang undang-undang perbankan  syariah.  Undang-undang  pengelolaan  zakat  telah usulkan untuk diatur dalam bentuk undang-undang sejak masa penjajahan,  zaman  orde  lama,  zaman  orde  baru  dan  berlanjut zaman reformasi. Pada masa reformasi tepatnya ketika Presiden BJ. Habibie memerintah barulah pengaturan zakat diatur lewat undang-undang  sendiri.  Pengaturan  itu  ditandai  dengan ditetapkanlah UU No. 38 Tahun 1999 tentang Pengelolaan Zakat. Disahkannya  UU  pengelolaan  zakat  ini  membawa  angin  segar terhadap upaya pengelolaan zakat di bawah payung hukum yang formal.  Meskipun  demikian  pengesahan  UU pengelolaan  zakat ini  menuai  kritikan-kritikan  dan  mengusulkan  agar  dilakukan revisi terhadap UU tersebut. Kritikan-kritikan terus diupayakan sampai akhirnya Presiden Susilo Bambang Yudhoyono bersama dengan DPR mengesahkan berlakukanya UU No. 23 Tahun 2011
tentang Pengelolaan Zakat, sebagai pengganti UU No. 38 Tahun 1999.
Pengesahan  UU  No.  21  Tahun  2008  tantang  Perbankan Syariah dan UU No. 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat di atas  melewati  proses  yang  alot  di  legislatif.  Kealotan  proses pembahasan dan pengesahan yang ada di legislatif ini menarik untuk dikaji, sebagai bentuk rekaman dinamika yang terjadi dari sebuah  proses  pengesahan  undang-undang.  Oleh  karena  itu penulis  merasa  tertarik  untuk  menelitinya  sebagai  upaya perekaman terhadap proses dalam pengesahan undang-undang yang terkait perbankan syariah dan pengelolaan zakat.

## B. METODE PENELITIAN
Dalam  penelitian  ini  jenis  penelitian  yang  dilakukan tergolong pada penelitian hukum normatif. Penelitian jenis ini menurut  Soerjono  Soekanto  dan  Sri  Mamudji  disebut  juga dengan penelitian perpustakaan. Disebut penelitian perpustakaan dikarenakan metode atau cara yang dipergunakan di dalam penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti bahan  yang  tersedia  pada  perpustakaan. 1 Sedangkan  metode penelitiannya  menggunakan  metode  penelitian  kualitatif. Metode  ini didasarkan atas analisis yang dilakukan terhadap UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah dan UU No. 23 Tahun  2011  tentang  Pengelolaan  Zakat  serta  peraturan pemerintah  lainnya  yang  berhubungan  dengan  kelembagaan pengelolaan zakat.

## C. PEMBAHASAN
Menurut  Moh.  Mahfud  MD,  politik  hukum  adalah legal policy yang  akan  atau  telah dilaksanakan  secara  nasional  oleh pemerintah yang meliputi; pertama, pembangunan hukum yang
1 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Jakarta: Raja Grafindo Persada, cet. Ke-11, hlm. 13-14
berintikan  perbuatan  dan  pembaharuan  terhadap  materi- materi  hukum  agar  dapat  sesuai  dengan  kebutuhan; kedua, pelaksanaan  ketentuan  hukum  yang  telah  ada  termasuk penegasan fungsi-fungsi lembaga dan pembinaan para penegak hukum. 2 Lebih  lanjut  Mahfud  MD  menjelaskan legal  policy memberikan  landasan  terhadap  proses  pembentukan  hukum yang  lebih  sesuai,  situasi  dan  kondisi,  kultur  serta  nilai  yang berkembang di masyarakat dengan memperhatikan kebutuhan masyarakat terhadap hukum itu sendiri. 3
Bellfroid  mendefenisikan rechtpolitic yaitu  proses pembentukan hukum positif dari hukum yang akan dan harus ditetapkan  untuk  memenuhi  kebutuhan  perubahan  dalam kehidupan masyarakat. Sunaryati Hartono juga mengemukakan politik hukum sebagai sebuah alat atau sarana dan langkah yang dapat  digunakan  oleh  pemerintah  untuk  menciptakan  sistem hukum nasional yang dikehendaki dan dengan sistem hukum itu akan  diwujudkan  cita-cita  bangsa  Indonesia. 4 Berdasarkan pengertian  politik  hukum  yang  dijelaskan  di  atas  dapat dipahami  bahwa  politik  hukum  merupakan  proses pembentukan  hukum  yang  dilandasi  kesesuaian  kondisi masyarakat  dengan  memperhatikan  kebutuhan  masyarakat terhadap hukum tersebut.
Berangkat  dari  pengertian  di  atas,  kajian  politik  hukum yang  menjadi  pembahasan  dalam  penelitian  ini  adalah  politik hukum  yang  terkait  dengan  kelembagaan  pengelolaan  zakat pada  perbankan  syariah.  Politik  hukum  pada  kelembagaan pengelolaan  zakat  akan  membahas  proses-proses  yang  terjadi
2 Moh. Mahfud MD., Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: LP3ES, 1998, hlm. 1-2 3 Moh. Mahfud MD., Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali Press, 2009, hlm. 9 4 Bellfroid  dalam  Nevi  Hasnita, Politik  Hukum  Ekonomi  Syariah  di Indonesia ,  Jurnal  Hukum  Pidana  dan  Politik  Hukum,  Legitimasi,  vol.  1,  No.2, Januari-Juni 2012
sebelum  UU  yang  mengatur  tentang  perbankan  syariah  dan pengelolaan zakat dinyatakan sebagai payung hukum yang sah dan  bersifat  mengikat  dalam  pelaksanaan  pengelolaan  zakat pada perbankan syariah.
Patut  dipahami  sebelum  UU  perbankan  syariah  dan  UU pengelolaan  zakat  disahkan  oleh  pemerintah  sebagai  regulasi, terdapat  proses  yang  panjang  dalam  menjadikan  UU  tersebut sebagai UU yang sah dan legal. Dalam prosesnya terdapat tarik menarik antara yang mendukung pembentukan undang-undang dengan mereka yang tidak sepakat masalah perbankan syariah dan  pengelolaan  zakat  diatur  secara  formal  dalam  bentuk undang-undang.  Memang  harus  diakui  pembentukan  undang- undang  dipengaruhi  oleh  tingkat  perkembangan  masyarakat, tingkat ekonomi, budaya, ilmu pengetahuan dan teknologi, serta kepercayaan agama dalam sebuah masyarakat.
Biasanya  dukungan  terhadap  percepatan  pengesahan suatu undang-undang akan diberikan secara kuat jika undang- undang yang akan  disahkan berkaitan dengan basic atau latar belakang  baik  kesukuan,  agama,  atau  kepentingan  terhadap undang-undang  tersebut.  Sebaliknya  ketidaksetujuan  atau perlawanan  terhadap  suatu  rancangan  undang-undang  akan gencar dilakukan jika undang-undang yang  diajukan berlawan dengan  suku,  agama  atau  kepentingannya.  Begitu  juga  yang terjadi pada pengusulan pengajuan undang-undang yang terkait dengan perbankan yang bebas dari praktek bunga (perbankan syariah) dan pengaturan pengelolaan zakat.
Kedua  undang-undang  yang  menjadi  pokok  bahasan dalam penelitian ini juga tidak luput dari tarik menarik antara yang mendukung dengan mereka yang menolak. Memang harus diakui  pengusulan  undang-undang  perbankan  syariah  dan pengelolaan  zakat  berasal  dari  umat  Islam  yang merasa  resah dengan perbankan yang ada dan pengelolaan zakat yang belum terkelola  secara  baik  dan  profesional.  Berikut  tinjauan  politik hukum terhadap UU perbankan syariah dan pengelolaan zakat.

## 1. Politik  Hukum  Kelembagaan  Zakat  dalam  UU  No.  21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah
Sistem  perbankan  yang  ada  dijalankan  dengan  sistem bunga,  dan  sistem  ini  menurut  kesepakatan  seluruh  ulama  di dunia menyatakan bunga bank haram karena bunga bank adalah riba. Riba adalah tindakan yang diharamkan dengan keras oleh syariat  Islam.  Karena  syariat  melakukan  pelarangan  dengan tegas  terhadap  segala  macam  bentuk  praktek  pembungaan, maka menurut Islam tidaklah boleh seorang muslim melakukan tindakan-tindakan yang diharamkan tersebut.
Berangkat  dari  hal  di  ataslah  kemudian  golongan  umat Islam  mendorong  pemerintah  untuk  segera  mengeluarkan regulasi  yang  membolehkan  dibentuknya  lembaga  perbankan lain selain perbankan yang telah ada. Atas desakan dari seluruh elemen umat Islam-lah kemudian pemerintah mengeluarkan UU No.  7  Tahun  1992  tentang  Perbankan,  dimana  dalam  Pasal  6 huruf M dan Pasal 13 huruf C UU ini menyatakan bahwa salah satu usaha dari bank umum dan bank perkreditan rakyat adalah menyediakan  pembiayaan  bagi  nasabah  yang  didasarkan kepada prinsip bagi hasil. Pencantuman kata bagi hasil menjadi penanda  pemerintah  telah  mulai  membuka  diri  dengan  bank yang  menjalankan  usahanya  berdasarkan  prinsip  bagi  hasil. Pencantuman  ini  juga  mengisyaratkan  dibolehkannya  bank melakukan kegiatan usaha dual banking system atau dua sistem (bagi hasil dan kredit) dalam satu bank yang sama.
Penetapan  UU  No.  7  Tahun  1992  tentang  Perbankan membuka  peluang  dibentuknya  bank  yang  menjalankan kegiatan  usahanya  berdasarkan  bagi  hasil.  Peluang  ini dimanfaatkan oleh pemuka Islam untuk mendorong berdirinya bank  Islam  atau  bank  syariah.  Tepatnya  tahun  1992,  Bank Mu’amalat  Indonesia  menyatakan  dengan  resmi  beroperasi sebagai  mana  bank  lainnya.  Beroperasinya  Bank  Mu’amalat
menjadi penanda dibukanya bank syariah pertama di Indonesia dengan prinsip bagi hasil dan tidak menjalankan sistem bunga.
Enam tahun berselang dilakukan perubahan terhadap UU No. 7 tahun 1992 yang kemudian melahirkan UU No. 10 Tahun 1998  tentang  Perbankan.  Dalam  undang-undang  ini  semakin memberikan  peluang  terhadap  perkembangan  perbankan syariah  dengan  memungkinkan  bank  umum  untuk  melakukan kegiatan usaha yang menggunakan prinsip syariah melalui Unit Usaha Syariah (UUS). Dibolehkannya bank umum membuka unit syariah, mendatangkan kritik dari pemerhati masalah ekonomi Islam.  Kritikan  didasarkan  pada  penyatuan  kegiatan  dan pengelolaan  keuangan  yang  berdasarkan  syariah  dengan keuangan  yang  bersumber  dari  yang  haram.  Kritikan  juga muncul dalam hal  belum spesifik  dan  kurang  mengakomodasi karakteristik  operasional  perbankan  syariah,  sedangkan pertumbuhan  dan  volume  usaha  bank  syariah  berkembang dengan pesat.
Kritikan-kritikan dari pemerhati ekonomi Islam ini terus disuarakan  dan  diperjuangkan,  sehingga  akhirnya  pemerintah mengesahkan  UU  No.  21  Tahun  2008  tentang  Perbankan Syariah.  Pengesahan  UU  ini  menandakan  pengaturan  tentang perbankan syariah memasuki babak baru, karena pertama kali dalam  sejarah  pengaturan  masalah  perbankan  syariah dituangkan  dalam  bentuk  UU  yang  berdiri  sendiri,  terpisah dengan pengaturan bank secara umum. Pengesahan UU ini juga menandakan adanya perhatian yang besar dari negara, sehingga merasa perlu diatur berdasarkan undang-undang tersendiri.
Pengesahan  UU  No.  21  Tahun  2008  tentang  Perbankan Syariah  ini  melewati  perjuangan  yang  panjang.  Terdapat  tarik menarik dalam proses pengesahannya. Tarik menarik itu telah ada  sejak  ada  keinginan  pemerintah  menerima  masukan  dari pemerhati  ekonomi  Islam,  terkait  kelemahan  dan  kekurangan yang terdapat dalam UU Perbankan yang telah ada sebelumnya. Masukan-masukan yang disampaikan dan dorongan yang besar
dari semua elemen umat Islam, membuat pemerintah menyusun Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Perbankan Syariah.
RUU Perbankan Syariah yang diajukan pemerintah kepada DPR RI beranjak dari kebutuhan pengaturan perbankan syariah dalam  bentuk  UU  perbankan  syariah.  Komisi  XI  DPR  RI  yang menangani masalah perekonomian mengeluarkan pokok-pokok pikiran  yang  melandasi  pengajuan  RUU  perbankan  syariah, yaitu; pertama, RUU  tentang  Perbankan  Syariah  merupakan RUU  yang  menjadi  prioritas  DPR  RI  pada  masa  sidang  2004- 2005. Kedua, bahwa perbankan syariah terbukti memiliki peran yang  sangat  penting  dalam  pertumbuhan  perekonomian Indonesia yang berkeadilan dan kestabilan perbankan nasional, ketika, bahwa  perbanakn  syariah  memakai  prinsip-prinsip syariah  harus  mendapatkan  pengawasan  yang  lebih  khusus sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  agar  tidak menimbulkan  keragu-raguan  bagi  masyarakat  dalam operasionalnya. Keempat, bahwa  untuk  memberikan  landasan hukum  yang  kuat  kepada  seluruh  pihak  yang  terkait  dengan perbankan syariah, diperlukanlah UU perbankan syariah. 5
Pokok-pokok  pikiran  yang  melatar  belakangi  pengajuan RUU  tentang  Perbankan  Syariah,  pembentukan  substansi  atau materi  RUU  dilandasi  oleh  prinsip  dan  asas  syariah.  Hal  ini dituangkan  dalam  pasal  2  RUU  perbankan  syariah,  yakni; perbankan  syariah  dalam  melakukan  kegiatan  usahanya berlandaskan  pada  prinsip  syariah  dan  kehati-hatian.  Prinsip syariah  dan  kehati-hatian  yang  dimaksud  dalam  RUU  ini dituangkan  dalam  penjelasan  Pasal  2  RUU  perbankan  syariah, yaitu kegiatan yang tidak mengandung unsur;
a) Riba , yaitu penambahan pendapatan secara tidak sah (batil) antara lain dalam transaksi pertukaran barang sejenis  yang  tidak  sama  kualitas,  kuantitas,  dan
5 Ahmad  Dukhoir, Hukum  Zakat;  Pengaturan  Integrasi  Kelembagaan Pengelola Zakat Dengan Fungsi Lembaga Perbankan Syariah. Surabaya: Aswaja Presindo, cet. I, 2015, hlm. 120
waktu  penyerahan  ( fadhl) ,  atau  dalam  transaksi pinjaman  meminjam  yang  mempersyaratkan nasabah  penerima  fasilitas  mengembalikan  dana yang  diterima  melebihi  pokok  pinjaman  karena berjalannya waktu ( nasi’ah) .
b) Maisir , transaksi yang digantungkan kepada sesuatu keadaan  yang  tidak  pasti  dan  bersifat  untung- untungan
c) Gharar, transaksi  yang  objeknya  tidak  jelas,  tidak dimiliki,  tidak  diketahui  keberadaannya,  atau  tidak dapat  diserahkan  pada  saat  transaksi  dilakukan kecuali diatur dalam syariah
d) Haram¸ transaksi  yang  objeknya  dilarang  dalam syariah, atau
e) Zalim ,  transaksi  yang  menimbulkan  ketidakadilan bagi pihak lainnya
f) Sedangkan penjelasan tentang prinsip kehati-hatian adalah pedoman pengelolaan bank yang wajib dianut guna mewujudkan perbankan yang sehat, kuat, dan efisien  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan. 6
Berikutnya  tujuan  yang  hendak  dicapai  dari  RUU Perbankan Syariah adalah menunjang pelaksanaan pembangunan  nasional  dalam  rangka  meningkatkan  keadilan, dan kesejahteraan rakyat. Sedangkan fungsi bank syariah yang tuliskan  dalam  RUU  itu  adalah  Bank  Syariah  dan  UUS  wajib menjalankan  fungsi  penghimpunan  dan  menyalurkan  dana masyarakat  serta  fungsi  sosial  dalam  bentuk  lembaga  bait  al- mal,  yaitu  menerima  dana  yang  berasal  dari  zakat,  infak, sedekah,  wakaf,  hibah  atau  dana  sosial  lainnya  dan
6 Penjelasan Pasal 2 RUU tentang Perbankan Syariah
menyalurkannya  kepada  yang  berhak  dalam  bentuk  santunan dan atau pinjaman kebajikan ( al qardh). 7
Pencantuman  kata  “serta”  dalam  fungsi-fungsi  yang dijalankan  bank  syariah  pada  RUU  perbankan  syariah menjadikan setiap bank syariah diwajibkan untuk menjalankan fungsi  sosial  sebagaimana  fungsi  penghimpunan  dan penyaluran  dana  masyarakat.  Artinya  dalam  RUU  ini  fungsi intermediasi  bank  syariah  bertambah  satu  lagi  dengan  fungsi sosial. Selain mengenai fungsi bank syariah, masih ada poin lain yang  menjadi  sorotan  dari  anggota  DPR  RI  ketika  RUU perbankan syariah dibahas pada sidang-sidang komisi DPR.
Sewaktu  pembahasan  RUU  perbankan  syariah  dilakukan oleh DPR, beberapa fraksi memberikan pandangannya terhadap RUU  perbankan  syariah  dapat  memberikan  kontribusi  dalam perekonomian  nasional.  Dari  10  fraksi  yang  ada  di  DPR,  satu diantaranya  yakni  Fraksi  Partai  Damai  Sejahtera  (F-PDS) menolak RUU perbankan syariah disahkan dengan alasan bahwa perbankan syariah tidak sesuai dengan hukum dasar Pancasila dan UUD 1945. Mengenai pandangan fraksi-fraksi DPR tentang RUU  perbankan  syariah,  dapat  dijelaskan  lebih  lanjut  seperti berikut;
Fraksi Partai Amanat Nasional (F-PAN) DPR RI lewat juru bicaranya  Nurul  Falah  mengemukakan  bahwa  pada  saat  ini perbankan syariah telah memberikan kontribusi yang signifikan dalam  upaya  menumbuh  kembangkan  sistem  ekonomi  yang berlandaskan pada nilai keadilan. Nilai keadilan yang jalankan bank  syariah  terlihat  dari  upaya  menggerakan  sektor  usaha menengah,  kecil  dan  mikro  sebagai  fokus  bisnis  penyaluran pembiayaannya.  Selain  itu  F-PAN  juga  berpendapat  dengan dikembangkannya  perbankan  yang  berlandaskan  syariah diharapkan  mobilisasi  dana  dan  potensi  ekonomi  masyarakat muslim  dapat  dioptimalkan  yang  pada  gilirannya  dapat
7 Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat,... hlm. 127
mendorong  pertumbuhan  ekonomi.  Oleh  karena  itu  F-PAN menyambut  baik  usul  inisiatif  Komisi  XI  DPR  RI  yang mengajukan RUU tentang perbankan syariah. Berikutnya F-PAN memberikan  catatan  terhadap  RUU  perbankan  syariah, diantaranya;
a) Perkembangan  arus  lalu  lintas  uang  dan  modal semakin  terbuka  sejalan  dengan  derasnya  arus globalisasi,  termasuk  minat  investor  asing  dalam jasa-jasa  keuangan  dan  perbankan.  Untuk  itu diperlukan  perhatian  dalam  pasal-pasal  yang berkenaan dengan kepentingan masyarakat luas dan pelaksanaan pembangunan nasional. F-PAN berpendapat  RUU  perbankan  syariah  harus  tetap diupayakan  dalam  rangka  mengejar  pertumbuhan ekonomi  dan  pemerataan  hasil-hasilnya,  stabilitas nasional  kearah  peningkatan  taraf  hidup  rakyat Indonesia.
b) Pengaturan perbankan syariah berdasarkan prinsip syariah  saat  ini  masih  didasarkan  pada  Peraturan Bank  Indonesia  (PBI)  yang  dapat  dengan  mudah dirubah,  sehingga  dapat  menimbulkan  ketidak pastian hukum bagi para pelaku perbankan. Hal ini akan berdampak turunya stabilitas sektor perbankan syariah,  oleh  karena  itu  RUU  perbankan  syariah harus dapat memberikan kepastian hukum.
c) Selama ini pengawasan pelaksanaan prinsip syariah belum  optimal  dilakukan  yang  tentunya  dapat menimbulkan celah penyimpangan terhadap pelaku- pelaku  jasa  perbankan,  dengan  demikian  dapat menimbulkan  keraguan  masyarakat  akan  praktek perbankan  syariah.  Oleh  karena  harus  ada mekanisme  pengawasan  yang  lebih  khusus  sesuai dengan  peraturan  perundang-undangan  agar  tidak
menimbulkan keraguan masyarakat dalam operasionalnya. 8
Senada dengan F-PAN, Fraksi Partai Kebangkitan Bangsa (F-PKB) DPR RI lewat juru bicaranya Arsa Suthisna menyatakan bahwa perbankan syariah masih berusia muda dan mempunyai kelemahan terutama pada keterbatasan kualitas dan kuantitas sumber  daya  manusia.  Bank  syariah  harus  mempersiapkan sumber daya yang mumpuni dengan integritas, moralitas, dan komitmen  yang  tinggi.  Selanjutnya  F-PKB  meminta  agar dilakukan  sosialiasasi  perbankan  syariah,  karena  pemahaman masyarakat  masih  sangat  rendah  terhadap  produk  dan perbedaannya  dengan  bank  konvensional.  Berikutnya  F-PKB menyambut  baik  RUU  perbankan  syariah,  mudah-mudahan dapat  menjadi  payung  hukum  bagi  perbankan  syariah  yang sudah  mulai  tumbuh  dan  berkembang  di  negeri  ini.  Namun terhadap materi yang ada dalam RUU perbankan syariah masih terdapat  kelemahan  dan  perlu  penyempurnaan.  Kelemahan misalnya  terdapat  pada  mekanisme  perlindungan  keuangan nasabah  dari  manipulasi  keuangan  dalam  sistem  bagi  hasil, jaminan adanya akses bagi para nasabah yang ingin mengetahui kemajuan  kegiatan  usaha  yang  dijalankan  oleh  perbankan, termasuk  laba  rugi  dari  kegiatan  usaha  dan  bagaimana manajemen  risiko  keuangannya  ketika  usaha  yang  dijalankan merugi,  sehingga  tidak  mengganggu  dana  pokok  yang disetorkan oleh nasabah. 9
Fraksi  Partai  Demokrasi  Indonesia  Perjuangan  (F-PDIP) yang  disampaikan  juru  bicaranya  Tukijo  mengemukakan perbankan  syariah  mengalami  peningkatan  yang  pesat  dan mendapat  respon  yang  positif  dari  pihak  industri  jasa perbankan.  Untuk  itu  perbankan  syariah  tidak  boleh  berdiri
8 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  241  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.136-137 9 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  241  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.138
secara  eksklusif  membatasi  diri  dari  pihak  yang  akan menggunakan  jasa  perbankan  syariah,  melainkan  juga  harus terbuka untuk kepentingan semua lapisan masyarakat. Menurut F-PDIP  RUU  perbankan  syariah  adalah  suatu  hal  yang  sangat penting untuk ditindak lanjuti dalam proses pembuatan undang- undang,  sehingga  ada  beberapa  hal  yang  perlu  untuk diperhatikan; pertama, alasan adanya pembuatan RUU tentang perbankan  syariah  dalam  rangka  memasuki  perkembangan perdagangan  dalam  negeri  dan  internasional,  bank  wajib menjamin dana masyarakat dan pengaturan serta pengawasan bank. Kedua, masalah kerahasiaan bank perlu diadakan batasan- batasan yang jelas dan rinci sehingga tidak mengganggu industri perbankan. Ketiga, kekhususan perbankan syariah dalam RUU ini  hendaknya  tidak  berbenturan  dengan  undang-undang lainnya. Keempat, dalam  penambahan,  pengurangan  dan penyempurnaan  hendaknya  lebih  ditingkatkan  peran perbankan dalam pembiayaan pada sektor ekonomi kerakyatan.
Kelima, perubahan  baik  penambahan  atau  pengurangan  pasal dalam  RUU  perbankan  syariah  ini  agar  melibatkan instansi/lembaga lain sehingga RUU ini dapat menampung pasal dan ayat lain di luar undang-undang dibidang keuangan dan jasa keuangan. 10
Fraksi Partai Golkar (F-PG) menyampaikan pandangannya terhadap  RUU  perbankan  syariah  seperti  yang  dijelaskan  oleh Harry Azhar Azis. Ia menyampaikan bahwa orientasi dalam UU perbakan  syariah  adalah  pada  stabilitas  sistem  dengan mengadopsi  25 Based  Core  Principles  for  Effective  Banking Supervision terutama  terkait  perizinan,  prudential,  kewajiban pengelolaan  risiko,  pembinaan  dan  pengawasan,  dan  jejaring pengaman sistem perbankan syariah. F-PG juga menilai dengan adanya prinsip ini maka RUU perbankan syariah akan memiliki
10 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  241  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.134
aspek kepatuhan syariah, perlindungan konsumen, kenyamanan iklim investasi, dan kepastian usaha serta stabilitas perbankan secara  keseluruhan.  Menurut  F-PG,  keberadaan  perbankan syariah secara filosofis, yuridis, sosiologis dan historis memiliki karakteristik  yang  berbeda  dengan  bank  pada  umumnya, sehingga aturan hukum yang akan dibentuk untuk memperkuat kedudukan perbankan syariah harus mempunyai karakteristik tersendiri  pula.  Karakteristik  yang  akan  dibentuk  harus disesuaikan  dengan  kemandirian  aturan  dan  kemandirian struktural.  Pendapat  F-PG  perbankan  syariah  sebagai  wujud perkembangan  ekonomi  syariah  harus  seirama  dan  sekata dengan  pelaksanaan  prinsip  dasar  falsafah  bangsa  Indonesia yang berketuhanan yang Maha Esa. 11
Fraksi  Partai  Persatuan  Pembangunan  (F-PPP)  juga mengemukakan pandangan fraksinya seperti yang disampaikan oleh  Sofyan  Usman.  Keberadaan  UU  perbankan  syariah  sudah sangat mendesak dan telah lama dinanti-nanti sebagai payung hukum beroperasinya perbankan syariah. Perbankan syariah di Indonesia  sudah  cukup  lama  beroperasi  dan  mengalami perkembangan  yang  sangat  pesat.  Perkembangan  yang  pesat menunjukkan  adanya  minat  berbagai  kalangan  dalam menggunakan jasa perbankan syariah, sehingga harus dijawab dengan  memberikan  ruang  yang  semakin  terbuka  dan berkembang. 12
Berikutnya  Fraksi  Partai  Demokrat  (F-PD)  lewat  juru bicaranya  Tata  Zainul  Muttaqien  mengemukakan  bahwa perbankan  syariah  merupakan  salah  satu  wujud  untuk memulihkan  perekonomian  nasional  melalui  investasi  dalam dunia  perbankan  syariah  khususnya  investasi  dari  luar  negeri terutama  negara-negara  timur  tengah,  oleh  karena  itu  perlu
11 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  241  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.131 12 Djawahir Hejazziey, Politik Hukum... hlm. 241
pengaturan  yang  rinci  daln  lebih  jelas  tentang  perbankan syariah. 13
Dorongan  positif  terhadap  RUU  perbankan  syariah  juga ditunjukan oleh Fraksi Partai Bintang Reformasi (F-PBR), lewat juru  bicaranya  Zainul  Abidin  menjelaskan  bahwa  siapa  saja dapat yang memanfaatkan jasa keuangan bank syariah. Ketika krisis  moneter  melanda  Indonesia  pada  pertengahan  1997, sistem  syariah  telah  memberikan  bukti  dengan  tetap memberikan  manfaat  bagi  banyak kalangan.  Ini  menjadi  salah satu  fakta  bahwa  bank  syariah  memberikan  kontribusi  yang signifikan  bagi  ketahanan  dan  pertumbuhan  perekonomian negara,  oleh  karena  itu  F-PBR  menyetujui  RUU  perbankan syariah dibahas menjadi UU. 14
Seirama dengan pandangan F-PBR, Fraksi Partai Keadilan Sejahtera  (F-PKS)  yang  disampaikan  oleh  Mustafa  Kemal mengemukakan  bahwa  F-PKS  memandang  perlunya  disusun perangkat  UU  sebagai  landasan  hukum  yang  kuat  terhadap perbankan  syariah.  F-PKS  juga  berharap  dalam  pelaksanaan perbankan  syariah  harus  diikuti  dengan  keberpihakan  yang lebih  besar  dan  nyata  dalam  hal  penyaluran  dana  bagi  usaha kecil dan menengah serta kemudahan akses dana bagi UMKM. Keberpihakan tersebut akan mampu menggerakkan sektor riil dan memiliki manfaat yang lebih bagi terciptanya kemakmuran dan kesejahteraan rakyat. 15
Fraksi  terakhir  yang  memberikan  dukungan  terhadap pengesahan  UU  perbankan  syariah  adalah  Fraksi  Bintang Pelopor  Demokrasi  (F-BPD).  F-BPD  memberikan  persetujuan terhadap  usulan  pembahasan  RUU  perbankan  syariah  untuk dijadikan sebagai UU perbankan syariah.
13 Djawahir Hejazziey, Politik Hukum... hlm. 242 14 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  242  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.141 15 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  242  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.139
Berbeda dengan pandangan 9 fraksi di atas, Fraksi Partai Damai  Sejahtera  (F-PDS)  menyatakan  ketidaksetujuannya terhadap  RUU  perbankan  syariah  dijadikan  sebagai  UU. Pernyataan  itu  disampaikan  dalam  pandangan  umum  fraksi yang  dibacakan  oleh  Retna  Rosmita  Situmorang.  Menurutnya informasi  di  beberapa negara  yang  ia  ketahui,  terbukti  bahwa produk perbankan syariah tidak dalam bentuk undang-undang, hanya  merupakan  turunan  dari  undang-undanag  perbankan yang  telah  ada,  bukan  dalam  undang-undang  khusus. Selanjutnya  F-PDS  juga  mengemukakan  setelah  melakukan kajian  terhadap  naskah  RUU  perbankan  syariah  serta memperhatikan arti filosofis, maksud dan tujuan yang tersirat maupun  yang  tidak  tersirat  dalam  arti  kata  bernegara  yang dianut  hanya  dan  agama  tertentu,  maka  F-PDS  menyatakan menolak segala upaya yang dilakukan untuk membuat UU dalam hal ini UU Surat Berharga Syariah Negara dan RUU perbankan syariah. Penolakan didasarkan atas pembahasan RUU SBSN dan RUU  perbankan  syariah  yang  hanya  bersumberkan  pada  satu agama saja, dan F-PDS menganggap dan meyakini hal tersebut bukan  saja  mengancam  keutuhan  NKRI  tetapi  juga  tidak  akan membuat negara ini menuju kesejahteraan dan kemajuan. 16
Memperhatikan  pendapat-pendapat  yang  disampaikan fraksi-fraksi di DPR RI di atas, dapat disimpulkan bahwa 9 dari 10  fraksi  yang  ada  di  DPR  RI  menyatakan  dukungannya terhadap pengesahan UU perbankan syariah, dan hanya 1 fraksi yang  menyatakan  menolak  ditetapkan  menjadi  UU.  Meskipun mayoritas fraksi menyetujui pengesahan UU perbankan syariah, tapi masukan-masukan dan perubahan terhadap RUU yang telah diajukan  banyak  perubahan.  Perubahan  yang  sangat  menjadi sorotan adalah terkait fungsi bank syariah. Dalam Pasal 4 ayat 2 UU perbankan syariah yang dalam RUU memuat “Bank Syariah
16 Djawahir  Hejazziey, Politik  Hukum... hlm.  243  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat... hlm.143
dan  UUS  wajib  menjalankan  fungsi  penghimpunan  dan penyaluran  dana  masyarakat  serta  fungsi  sosial  dalam bentuk lembaga bait al-mal , yaitu menerima dana yang bersumber dari zakat, infak, sedekah, wakaf, hibah, atau dana sosial lainnya dan menyalurkannya  kepada  yang  berhak  dalam  bentuk  santunan dan atau pinjaman kebajikan ( al-qardh )”.
Rancangan yang dimuat dalam pasal 4 ayat 2 RUU seperti di atas mengalami perubahan mendasar ketika draf ini masuk di meja  pemerintah  melalui  rapat  dengar  pendapat  oleh  fraksi- fraksi  dengan  Menteri  Keuangan,  Menteri  Agama,  Menteri Kesejahteraan  Rakyat,  dan  Menteri  Hukum  dan  HAM  sebagai wakil pemerintah. 17 Perubahan mendasar terkait dengan Pasal 4  ayat  2  tersebut  adalah  dihapuskannya  kata  “serta”  dan membagi pasal itu menjadi 2 ayat, sehingga pasal 4 itu berbunyi:
Ayat 1 : Bank Syariah dan UUS wajib menjalankan fungsi menghimpun dan menyalurkan dana masyarakat.
Ayat 2 : Bank Syariah dan UUS dapat menjalankan fungsi sosial dalam bentuk lembaga bait al-mal , yaitu menerima  dana  yang  bersumber  dari  zakat, infak,  sedekah,  wakaf  tunai,  hibah,  atau  dana sosial  lainnya  dan  menyalurkannya  kepada yang berhak dalam bentuk santunan dan atau pinjaman kebajikan ( al-qardh ). Penghapusan  kata  “serta”  dalam  Pasal  4  di  atas  secara norma merupakan perubahan yang sangat signifikan terhadap politik  hukum  fungsi  perbankan  syariah.  Fungsi  bank  syariah yang berdasarkan RUU menjadikan kewajiban bagi bank syariah untuk  menjalankan  fungsi  sosial  sebagaimana  fungsi menghimpun dan menyalurkan dana, maka setelah perubahan pasal  4  kewajiban  itu  berpindah  menjadi  dapat  menjalankan.
17 Rapat tim penyempurnaan RUU perbankan  syariah diadakan di Grand Ball Room dan Embassy Room Hotel Savoy Homan, Jalan Asia Afrika Bandung pada Tanggal 30 Juni sampai 2 Juli 2006
Artinya bank syariah sebagai lembaga intermediasi dalam fungsi sosial menjadi kabur atau hilang sama sekali. Hal ini didasarkan pada  terpisahnya  fungsi  pokok  bank  syariah  sebagai intermediasi  dengan  fungsi  sosial  sebagai  fungsi  yang  bersifat anjuran atau tambahan.
Seterusnya dalam tanggapan pemerintah yang disampaikan oleh Menteri Keuangan Sri Mulyani pada tanggal 21  Maret  2007,  bahwa  RUU  perbankan  syariah  memiliki kelemahan  dan  perlu  untuk  disempurnakan.  Penyempurnaan dilakukan  atas  RUU  perbankan  syariah  berdasarkan  usulan pemerintah, adapun perubahannya adalah sebagai berikut:
a) Menghapus  kata  “wakaf  tunai”  dan  membuat  ayat tersendiri yang mengatur tentang wakaf.
b) Kata-kata “yang berhak dalam bentuk santunan dan atau  pinjaman  kebajikan”  dirobah  menjadi “organisasi pengelola zakat”.
c) Menambah  penjelasan  mengenai  “organisasi pengelola zakat”.
Atas  usulan  pemerintah terhadap  perubahan  Pasal  4  itu, maka  naskah  RUU  perbankan  syariah  berubah  menjadi  “Bank Syariah dan UUS dapat menjalankan fungsi sosial dalam bentuk lembaga bait al-mal , yaitu menerima dana yang bersumber dari zakat,  infak,  sedekah,  hibah,  atau  dana  sosial  lainnya  dan menyalurkannya kepada organisasi pengelola zakat”. Organisasi pengelola  zakat  yang  dimaksud  seperti  yang  dijelaskan  dalam RUU tersebut adalah Badan Amil Zakat Nasional (BAZNAS), dan Lembaga Amil Zakat (LAZ).
Berdasarkan  politik  hukum  terhadap  pengesahan  UU perbankan  syariah  di  atas  melalui  jalan  berliku  dan  panjang, namun akhirnya kemudian DPR dan Presiden mengesahkan UU perbankan syariah dengan menetapkan UU No. 21 Tahun 2008 tentang  Perbankan  Syariah  pada  tanggal  17  Juni  2008  dan
pengundangannya  oleh  Presiden  pada  tanggal  16  Juli  2008. 18
Meskipun telah disahkan, perubahan-perubahan yang dilakukan lewat  politik  hukum  yang  terjadi  antara  DPR  dan  pemerintah mendapatkan  catatan-catatan  tersendiri  terutama  bagaimana terjadinya tarik menarik dalam pasal 4 ayat 2. Perubahan dalam pasal ini secara tidak langsung telah melakukan penghambatan secara konstitusi terhadap pengelolaan zakat lewat perbankan syariah.  Bank  syariah  tidak  dibiarkan  untuk  aktif  melakukan pengelolaan zakat seperti keaktifannya dalam menghimpun dan menyalurkan dana masyarakat.
2. Politik  Hukum  Kelembagaan  Pengelolaan  Zakat dalam  UU  No.  23  Tahun  2011  tentang  Pengelolaan Zakat
Politik hukum  yang  berliku  dan  panjang  berikutnya  juga terjadi  pada  pengesahan  UU  No.  23  Tahun  2011  tentang Pengelolaan Zakat. Setelah hampir tiga puluh tahun vakum dan tidak  memiliki  kepastian  hukum,  pada  awal  tahun  1990-an kajian zakat kembali menguat. Pemerintah terus mendapatkan desakan  dari  pemuka  Islam  untuk  segera  membuat  aturan hukum  formal  sebagai  landasan  pengelolaan  zakat.  Akhirnya pada  tahun  1999  pemerintah  mengajukan  usulan  RUU pengelolaan zakat kepada DPR.
Pengajuan  RUU  itu  didasarkan  atas  pertimbangan konstitusional  bahwa  negara  menjamin  kemerdekaan penduduk untuk beribadah menurut agamanya. Adapun tujuan dari RUU pengelolaan zakat adalah memberikan aturan hukum setingkat  undang-undang  bagi  upaya  pengelolaan  dan pendayagunaan zakat. Akhirnya RUU ini dapat disahkan menjadi undang-undang  pada  tanggal  23  September  1999  lewat
18 UU  No.21  Tahun  2008  tentang  Perbankan  Syariah  dimuat  dalam lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2008  No.  94  dan  Tambahan Lembaran Negara No. 4867
keputusan  pengesahan  UU  No.  38  Tahun  1999  tentang Pengelolaan Zakat. 19
Lahirnya  UU  pengelolaan  zakat  tahun  1999  tentu membawa  angin  segar  bagi  semangat  pengelolaan  zakat  di Indonesia. Pengelolaan zakat yang sebelumnya hanya dijadikan sebagai  ibadah  rutin  tanpa  kekuatan  hukum  dalam pelaksanaannya,  dan  jauh  dari  kata  profesional  dalam pengelolaannya,  belum  mampu  mengumpulkan  zakat  secara masif.  Dan  diharapkan  setelah  adanya  kekuatan  hukum pengelolaan zakat dapat meningkatkan pengelolaan zakat baik dalam  penghimpunan  dana,  penyaluran  dan  pendayagunaan dana  zakat  tersebut.  Tapi  setelah  beberapa  tahun  berjalan, keberadaan UU No. 38 Tahun 1999 tentang Pengelolaan Zakat belum  mampu  mengatasi  permasalahan  mengenai  zakat, bahkan pengelolaan zakat bagai “benang kusut yang tak terurai”. Masyarakat beranggapan terjadi keruwetan dalam pelaksanaan UU karena peraturan pengelolaan zakat tidak memiliki kekuatan untuk  memaksa  muzakki  dalam  membayar  zakat.  Ketiadaan peraturan  untuk  memaksa  muzakki  membayar  zakat  bagi sebagian kalangan yang belum memiliki komitmen moral tentu membuka peluang bagi mereka untuk tidak membayar zakat.
Kelemahan  lainnya  dari  UU  No.  38  Tahun  1999  adalah tidak  adanya  perangkat  peraturan  teknis  dibawahnya  yang mengikat  berupa  peraturan  pemerintah  (PP).  Sehingga ketiadaan  peraturan  itu  membuat  implementasi  di  lapangan menjadi kebingunan dan ketidakpastian dikalangan stakeholder zakat dalam menjalankan pengelolaan zakat. Setelah UU No. 38 Tahun  1999  praktis  regulasi  yang  muncul  hanyalah  berupa Keputusan  Menteri  Agama  (Permen)  No.  581  Tahun  1999 tentang Pelaksanaan UU No. 38 Tahun 1999, Keputusan Dirjend
19 Mustolih  Siradj, Jalan  Panjang  Legislasi  Syariat  Zakat  di  Indonesia; Studi Terhadap Undang-Undang No. 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat,
Jurnal Bimas Islam, Vol. 7 No. 3 Tahun 2014, hlm. 417
Bimas  Islam  dan  Urusan  Haji  No.  D/291  Tahun  2000  tentang Pedoman teknis Pengelolaan Zakat. 20
Selain itu UU pengelolaan zakat Tahun 1999 juga memiliki problem mendasar yang dihadapi terutama masalah kesimpang siuran siapa yang harus menjadi lending sector . Ketidakharmonisan komunikasi antara lembaga pengelola zakat baik  BAZNAS  dan  LAZ  memunculkan  dikotomi  diantara keduanya, seakan-akan BAZNAS hanya bekerja dan bertanggung jawab kepada pemerintah dan LAZ bertanggung jawab kepada masyarakat.  Masing-masing  berjalan  sendiri-sendiri,  sehingga mengakibatkan  ketumpulan  dalam  strategi  memerangi kemiskinan  karena  berjalan  parsial  dan  minimnya  sinergi. Kondisi ini tentunya tidak kondusif sehingga potensi zakat yang begitu  besar  tidak  bisa  dikelola  secara  baik  dan  profesional. Pengelolaan  maupun  pendistribusian  zakat  seakan  tidak memiliki  arah,  masing-masing  menjalankan  visinya  tanpa adanya  koordinasi,  sehingga  baik  BAZNAS  dan  LAZ  tidak memiliki  data  akurat  yang  terintegrasi  baik  data  muzakki, mustahiq maupun data lainnya.
Hal yang sama juga dirasakan oleh pemerintah pusat dan daerah, pemerintah tidak bisa berbuat lebih banyak selain dari bersifat  anjuran  dan  ajakan  kepada  muzakki  untuk  segera membayar  zakat.  Pemerintah  tidak  bisa  masuk  keranah  yang lebih  tegas  semisal  mengeluarkan  peraturan  pemerintah  yang mewajibkan kepada muzakki untuk mengeluarkan zakat. Tidak bisanya  pemerintah  mengeluarkan  kewajiban  mengeluarkan zakat karena memang secara yuridis formal pemerintah selalu pemegang  otoritas  kurang  berdaya  untuk  memaksa  muzakki membayar zakatnya. Sehingga dengan ketiadaan penegasan dari pemerintah,  penghimpunan  dana  zakat  menjadi  lembek  dan tidak  bergairah.  Hal  ini  berbeda  jauh  ketika  Khalifah-khalifah
20 Mustolih  Siradj, Jalan  Panjang,... hlm.  419  dan  lihat  juga  Ahmad Dukhoir , Hukum Zakat ,... hlm. 150-152
Islam  terdahulu  dalam  menerapkan  penghimpunan  zakat. Khalifah  Islam  mewajibkan  kepada  seluruh  umat  Islam  yang telah memenuhi ketentuan wajib zakat untuk mengeluarkannya, dan  bagi  yang  tidak  mau  mengeluarkan  zakat  akan  diperangi oleh  khalifah.  Ini  merupakan  bentuk  ketegasan  pemerintah dalam menjalankan perintah agama, sehingga dengan ketegasan itu bisa terhimpun zakat dalam jumlah yang besar.
Berdasarkan  hal  di  atas,  pemuka  Islam  dan  pemerhati zakat  mendesak  pemerintah  untuk  segera  melakukan amandemen terhadap UU No. 38 Tahun 1999. Atas desakan itu kemudian pemerintah mengajukan RUU pengelolaan zakat yang baru  sebagai  pengganti  UU  pengelolaan  zakat  tahun  1999. Akhirnya setelah melalui proses yang panjang dan diskusi yang alot  antara  DPR  dengan  pemerintah,  disahkanlah  UU  No.  23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat. Pengesahan UU No. 23 ini menandakan UU No. 38 Tahun 1999 menjadi tidak berlaku.
Meskipun  UU  No.  23  Tahun  2011  tentang  Pengelolaan Zakat  ini  telah  disahkan,  tapi  masih  mendatangkan  kritik  dari penggiat zakat. Menurut Yahya Harahap (mantan Hakim Agung Mahkamah Agung RI), ia mengemukakan mustahil menciptakan produk  undang-undang  yang  sempurna,  sebab  bagaimanapun bagus  dan  sempurnanya  sebuah  undang-undang,  pasti  akan berhadapan  dengan  seribu  satu  macam  masalah  yang sebelumnya tidak diperkirakan dan tidak diprediksi pada saat undang-undang itu dirumuskan. 21 Begitu juga yang terjadi pada UU No. 23 Tahun 2011, kritikan-kritikan yang disampaikan tidak mengubah  kekuatan  UU  yang  telah  disahkan  kecuali  ada Keputusan dari Mahkamah Konstitusi yang membatalkan atau mengubah UU tersebut.
Sebagai upaya perubahan terhadap UU No. 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat itu, penggiat zakat yang dimotori oleh
21 Yahya  Harahap, Hukum  Perseroan  Terbatas ,  Jakarta:  Sinar  Grafiti, 2009, hlm. 27
lembaga-lembaga  zakat  dan  perorangan  mengajukan permohonan  uji  materi  ( judicial  review) terhadap  UU Pengelolaan  Zakat  kepada  Mahkamah  Konstitusi  (MK). 22
Menurut  pemohon  dengan  diundangkannya  UU  No.  23  Tahun 2011 akan membuat pengelola zakat khususnya yang dilakukan oleh masyarakat sipil baik secara kelembagaan melalui LAZ yang berbadan hukum maupun amil zakat tradisional yang dikelola secara  perorangan  akan  berpotensi  mengalami  kemunduran. Selain  itu  juga  akan  mengalami  kerugian  konstitusional, marginalisasi,  subordinasi,  dan  ketidaknyamanan  dalam menjalankan  aktifitas  selaku  LAZ.  Mereka  juga  berada  dalam bayang-bayang  ketakutan  karena  berpotensi  mengalami diskriminasi  dan  kriminalisasi. 23 Atas  dasar  itu  kemudian lembaga  zakat  dan  perorangan  mengajukan  uji  materi  UU pengelolaan zakat tersebut.
Berdasarkan  uji  materi  yang  diajukan,  kemudian Mahkamah  Konstitusi  melakukan  persidangan-persidangan yang pada akhirnya memutuskan hanya mengabulkan sebagian pasal yang dimohonkan oleh para pemohon yakni Pasal 18 ayat 2  poin  a, b,  dan  d  tentang  syarat  pembentukan  Lembaga  Amil Zakat.  Selebihnya  pasal-pasal  yang  dimohonkan  oleh  para pemohon  ditolak  oleh  Mahkamah  Konstitusi. 24 Karena keputusan  Mahkamah  Konstitusi  bersifat  final  dan  mengikat,
22 Adapun lembaga-lembaga zakat yang melakukan permohonan uji materi tersebut  adalah  Yayasan  Dompet  Dhu’afa,  Yayasan  Rumah  Zakat  Indonesia, Yayasan  Yatim  Mandiri,  Yayasan  Portal  Infak,  Yayasan  Dana  Sosial  Al  Falah, Lembaga  Pendayagunaan  dan  Pemberdayaan  Zakat,  Infak,  Sedekah  dan  Wakaf Harapan  Ummat  (LPP  ZISWAF  HARUM),  Yayasan  Harapan  Dhu’afa  Banten, Lembaga  Manajemen  Infak  (LMI),  YPI  Bina  Madani  Mojokerto,  Rudi  Dwi Setiyanto dari Gresik, Arif Rahmadi Haryono dari Bekasi, Fadlullah dari Banten dan Sylviani abdul Hamid dari Jakarta. Pemohon mengajukan permohonan pada tanggal 16 Agustus 2012
23 Mustolih Siradj, Jalan Panjang,... hlm. 424
24 Putusan  Mahkamah  Konstitusi  RI  No.  86/PUU-X/2012  tentang Keputusan Uji Materi UU No. 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat
maka  apapun  hasilnya  semua  pihak  berkewajiban  untuk menghormati keputusan itu. Dengan demikian UU No. 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat secara filosofis, yuridis, politis, sosiologis  maupun  administratif  sah  dan  legal  menjadi  acuan dalam pengelolaan zakat.
Selain  itu  berkaitan  dengan  hubungannya  dengan pengelolaan  zakat  pada  perbankan  syariah,  dalam  UU  No.  23 Tahun  2011  tentang  Pengelolaan  Zakat  ini  tidak  disebutkan kata-kata  bank  syariah  baik  sebagai  lembaga  pengelola  zakat maupun  sebagai  lembaga  yang  diajak  bekerja  sama  dalam pengumpulan  zakat.  Dalam  UU  pengelolaan  zakat  ini  hanya menyebutkan lembaga sebagai pengelola zakat hanya BAZNAS dan  LAZ.  Hilangnya  kata  bank  syariah  dalam  UU  ini  menurut Data  Inventaris  Masalah  (DIM)  No.  146,  pemerintah beranggapan  kerjasama  antara  BAZNAS  dengan  perbankan terlalu  teknis  untuk  diatur  dalam  undang-undang.  Alasan  ini juga menjadi dasar pemerintah melakukan perubahan terhadap pasal  21  ayat  2  dan  ayat  3  UU  Pengelolaan  Zakat,  sehingga kerjasama BAZNAS dan LAZ dengan bank menjadi hilang.
Hilangnya kata bank syariah dalam UU pengelolaan zakat ini,  menurut  pemerintah  tidaklah  menghilangkan  peran  bank syariah dalam pengelolaan zakat, karena dalam pasal 7 ayat 2 dibunyikan “Dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, BAZNAS dapat  bekerjasama  dengan  pihak  terkait  sesuai  dengan ketentuan peraturan perudang-undangan”. Kata “pihak terkait” yang  dimaksud  dalam  pasal  7  ayat  2  kemudian  disebutkan dalam penjelasan pasal 7 ayat 2 dimana kata “pihak terkait’ yang dimaksud  antara  lain  kementerian,  Badan  Usaha  Milik  Negara (BUMN), atau lembaga luar negeri. Mengacu pada penjelasan ini, menurut pemerintah kata bank syariah telah termaktub dalam Badan  Usah Milik  Negara  (BUMN)  sehingga  tidak perlu  diatur secara khusus. 25
25 Ahmad Dukhoir, Hukum Zakat..., hlm.
Meskipun  pemerintah  telah  memberikan  penjelasan terkait  atas  pengesahan  UU  No.  23  Tahun  2011  tentang Pengelolaan Zakat, namun kritikan terhadap materi-materi yang terdapat  dalam  UU  tersebut  masih  tetap  ada.  Terutama menyangkut  pengelolaan  zakat  lewat  perbankan  syariah  yang tidak  pernah  disinggung  dalam  UU  Pengelolaan  Zakat.  Tidak disinggungnya perbankan syariah dalam UU pengelolaan zakat ini  menunjukkan  ketidaksinkronan  antara  UU  Perbankan syariah dengan UU pengelolaan zakat. Hal ini mengingat dalam UU  Perbankan  Syariah  No.  21  tahun  2008  disebutkan  dalam pasal 4 ayat 2 bahwa bank syariah dan UUS dapat menjalankan fungsi sosial dalam bentuk lembaga baitul mal, yakni menerima dana yang bersumber dari zakat, infak, sedekah, hibah atau dana sosial lainnya dan menyalurkannya kepada organisasi pengelola zakat.  Disebutkannya  dapat  menjalankan  fungsi  sosial  dalam bentuk  lembaga  baitul  mal,  secara  tidak  langsung  telah membolehkan bank syariah bertindak sebagai amil zakat. Bank syariah  sebagai  amil  zakat  secara  yuridis  akan  bertentang dengan UU pengelolaan Zakat yang tidak mengakomodir bank syariah sebagai amil zakat.

## D. KESIMPULAN
Proses  menjadikan  RUU  perbankan  syariah  dan  RUU pengelolaan  zakat  menjadi  UU  yang  sah  dan  legal  melewati proses yang panjang. Dalam prosesnya terdapat tarik menarik antara yang mendukung pembentukan undang-undang dengan mereka  yang  tidak  sepakat  masalah  perbankan  syariah  dan pengelolaan zakat diatur secara formal dalam bentuk undang- undang.  Memang  harus  diakui  pembentukan  undang-undang dipengaruhi  oleh  tingkat  perkembangan  masyarakat,  tingkat ekonomi,  budaya,  ilmu  pengetahuan  dan  teknologi,  serta kepercayaan  agama  dalam  sebuah  masyarakat.  Dari  10  fraksi yang ada di DPR RI, 9 fraksi menyatakan persetujuannya RUU
perbankan  syariah  dan  RUU  pengelolaan  zakat  di  sahkan menjadi UU, dan ada 1 fraksi yang menolaknya yakni F-PDS.
Meskipun  ada  penolakan  dari  1  fraksi,  namun  akhirnya DPR dan Presiden mengesahkan UU perbankan syariah dengan menetapkan UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah pada tanggal 17 Juni 2008 dan pengundangannya oleh Presiden pada  tanggal  16  Juli  2008.  Berikutnya  pemuka  Islam  dan pemerhati zakat mendesak pemerintah untuk segera melakukan amandemen terhadap UU No. 38 Tahun 1999. Atas desakan itu kemudian  dan  DPR  dan  pemerintah  mensahkan  UU  No.  23 Tahun  2011  tentang  Pengelolaan  Zakat  sebagai  pengganti  UU No. 38 Tahun 1999.

## REFERENSI
Ahmad  Dakhoir, Hukum  Zakat;  Pengaturan  Integrasi Kelembagaan Pengelola Zakat Dengan Fungsi Lembaga Perbankan  Syariah .  Surabaya:  Aswaja  Presindo,  cet.  I,
2015
Aristoni, Problematika Peran Perbankan Syariah Dalam Regulasi Kelembagaan  Pengelolaan  Zakat ,  Jurnal  Ziswaf,  Vol.  5,
No. 1, Juni 2018
Fatwa MUI No.8 Tahun 2011 tentang Amil Zakat Indah  Purbasari,  dkk, Alokasi,  Distribusi  dan  Dana  Tanggung Jawab  Sosial  di  Perbankan  Syariah  dalam  Masalah- masalah Hukum , Jilid 44 No.2 April 2015. Moh. Mahfud MD., Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali
Press, 2009.
Muhammad Amin Summa, Sinergi Fiqih dan Hukum Zakat Dari Zaman  Klasik  Hingga  Kontemporer .  Ciputat:  Kolam Publising, cet. 1, 2019 Mustolih  Siradj, Jalan  Panjang  Legislasi  Syariat  Zakat  di Indonesia; Studi Terhadap Undang-Undang No. 23 Tahun 2011  tentang  Pengelolaan  Zakat, Jurnal  Bimas  Islam, Vol. 7 No. 3 Tahun 2014.
Nevi Hasnita, Politik Hukum Ekonomi Syariah di Indonesia , Jurnal Hukum  Pidana  dan  Politik  Hukum,  Legitimasi,  vol.  1, No.2, Januari-Juni 2012 Nikmatul  Masruroh, Zakat  di  Perbankan  Syariah ,  Jurnal  al-
Mashraf, Vol.2, No.1 Oktober 2015.
Nurnasrina dan P. Adiyes Putra, Kegiatan Usaha Bank Syariah , Jogyakarta: Kalimedia, Cet.2, 2017 Otoritas  Jasa  Keuangan  (OJK)  RI, Statistik  Perbankan  Syariah , Mei 2019, Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Jakarta: Raja Grafindo Persada, cet. Ke-11 Putusan Mahkamah Konstitusi RI No. 86/PUU-X/2012 tentang Keputusan  Uji  Materi  UU  No.  23  Tahun  2011  tentang Pengelolaan Zakat
UU No. 38 Tahun 1999 tentang Pengelolaan Zakat UU No. 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah UU No. 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat