## ASPEK PENTING DISPOSISI DALAM PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DI PERKOTAAN
Oleh :
Ipah Ema Jumiati

## emma.umar@gmail.com
Program Studi Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa
Jl. Raya Jakarta Km. 4 Serang
Abstract  : Urban  poverty  emerged  as  an  important  issue,  which  needs  to  be resolved  in  order  to  be  removed.  The  structural  dimensions  of  poverty  arises because the city offers a lot of hope has been much in demand by people who want a  fringe  and  rural  life  better.  Therefore,  through  the  implementation  of  the National Program for Community Empowerment ( PNPM) by taking the expected locus in Serang city poor communities can be empowered with an important role in the disposition factor of institutional PNPM Mandiri, the basis of the theory of Edward III (1980 ). Through this article, can be described that the presence of the implementing  agency  and  has  a  major  role  in  determining  the  success  of  policy implementation. It can be seen by looking at how the appointment of field officers involved  in  the  implementation  of  the  National  Program  for  Community Empowerment ( PNPM), then whether they have sufficient skills and experience in carrying  out  its  duties,  as  well  as  how  the  incentives  provided  for  this  in accordance with the severity of what works in implementation of PNPM Mandiri or  not.  The  results  of  the  research  found  that  the  appointment  of  field  officers involved  in  PNPM  Mandiri  has  not  fully  have  the  skills  and  experience  to implement  the program.  This  condition  leads to  lower people's understanding  of the purpose of each activity and the implementation of PNPM Mandiri .
Keywords : Disposition, Empowerment, Community, Urban

## I. PENDAHULUAN
Disposisi  adalah  sikap  dan
komitmen  dari  pelaksana  terhadap program atau kebijakan, khususnya  para  pelaksana  yang menjadi implementator dari program. Keberadaan aparat pelaksana  memiliki  peranan  yang besar  dan  menentukan  keberhasilan suatu kebijakan dalam pelaksanaannya. Perkembangan kebijakan dan program yang
dilakukan  pemerintah  dihadapkan pada  berbagai  kendala,  khususnya permasalahan  kemiskinan  di  Kota Serang yang menjadi fokus penulis.
Kemiskinan di perkotaan muncul sebagai permasalahan serius, yang seolah tidak mungkin
terhapuskan. Kemiskinan berdimensi
struktural  ini  muncul  karena  kota yang  menawarkan  banyak  harapan
telah banyak diminati oleh masyarakat  pinggiran  dan  pedesaan yang  menginginkan  penghidupan yang lebih baik. Seperti
dikemukakan oleh Gilbert dan
Gugler  (1996)  bahwa  kota  besar memiliki  medan  pengaruh  yang  luas terhadap  wilayah  sekitarnya.  Arus urbanisasi  tak  terkendali,  akibatnya
menciptakan kawasan hunian kumuh yang semakin meluas. Faktor lainnya adalah  pembangunan  fisik  kota. Menurut Hauser (1985) Kota sebagai bangunan fisik, mekanisme ekonomi, organisasi  sosial,  lingkungan  dan satuan politik dapat dipengaruhi oleh pertumbuhannya dan urbanisasi yang terjadi.  Pertumbuhan  kota  telah menyerap  banyak  sumber  daya  dan mengubah  orientasi.  Gejala  umum yang terjadi pada setiap pertumbuhan kota selalu dibarengi oleh perubahan mekanisme  ekonomi  yang  semula agraris menjadi basis industri. Hal itu memiliki konsekuensi perubahan mata pencaharian bagi penduduknya. Setting  ekonomi,  sosial  dan  budaya agraris  digantikan  dengan  perilaku ekonomi  modern  (industri),  atau setidaknya  bentuk  transisi  menuju pada budaya industri.
Menyoal  kondisi  di  atas, menurut hemat penulis menjadi salah satu  alasan  kemudian  mengapa pemerintah harus mendorong program-program pemberdayaan
masyarakat  di  perkotaan.  Program- program  tersebut  dibagi  ke  dalam program fisik (infrastruktur), program  ekonomi  dan  program
sosial.  Program  fisik  ditempatkan
pada urutan pertama karena diharapkan keberhasilan pada program  fisik,  akan  mendukung
keberhasilan  program  ekonomi  dan sosial.
Oleh  karena  itu  keberhasilan program  pemberdayaan  masyarakat ditentukan juga dari faktor disposisi, yang  berhubungan  dengan  sikap dan  komitmen  dari  implementor program  sebagai  faktor  penting
dalam implementasi program pemberdayaan masyarakat di perkotaan berdasarkan pendapat Edward III (1980).

## II. TINJAUAN PUSTAKA
2.1. Disposisi/Sikap Pelaksana Sebagai Salah Satu Faktor Pendukung  Dalam  Implementasi Program Pemberdayaan Masyarakat di Perkotaan Berkaitan dengan disposisi/sikap  pelaksana,  Edwards III mengatakan bahwa disposisi/sikap  pelaksana  adalah berfungsi  sebagai  kegunaan  di kalangan pelaksana untuk menerapkan kebijakan, jika penerapan kebijakan dilakukan
secara  efektif.  Pelaksana  bukan harus  tahu  apa  yang  harus  mereka kerjakan,  tetapi  harus  memiliki kemampuan  untuk  menerapkan kebijakan  itu.  Disposisi  adalah
sikap dan komitmen dari pelaksana  terhadap  program  atau kebijakan, khususnya para pelaksana yang menjadi implementator dari program. Dalam hal  ini  terutama  adalah  aparatur
birokrasi. Keberadaan aparat
pelaksana  memiliki  peranan  yang
besar  dan  menentukan  keberhasilan suatu kebijakan dalam pelaksanaannya.  Menyangkut  hal  ini Edward III (1980:89)
mengemukakan:
If    implementators  are  well disposed  to  word  administrasi particular  policy  ,  they  are  more likely to  carry out  as the original decision  makers  intended.  But when  implementators attitudes or perspectives differ from the decision  makers,  the  process  of implementing  a  policy  becomes infinitely more complicated.
Uraian  tersebut  menunjukkan  perlu adanya kesamaan persepsi atau sikap perspektif  antara  para  pengambil kebijakan  ( decision  makers ),  dengan para implementator kebijakan. Dikatakan bahwa para
implementator  (aparat  pelaksana) secara umum mempunyai kemungkinan  menyimpang  dalam
sikap  dan  perspektifnya  tentang kebijakan,  dan  ini  dapat  menjadi penghambat  utama  bagi  keefektifan implementasi kebijakan.
Kecenderungan dapat menghalangi  implementasi  bila  para
pelaksana  benar-benar  tidak  sepakat dengan  substansi  suatu  kebijakan.
Kadang-kadang
implementasi
dihambat  oleh  keadaan  yang  sangat kompleks seperti bila para pelaksana
menangguhkan  pelaksanaan  suatu
kebijakan yang mereka setujui dalam
rencananya untuk meningkatkan kemungkinan mencapai tujuan
kebijakan lain yang berbeda.
Disamping itu para pelaksana
mungkin menghindari dampak
sepenuhnya  dari  suatu  kebijakan
dengan  memandang  secara  selektif persyaratan, mengabaikan paling tidak  beberapa  persyaratan  yang bertentangan  dengan    pandangan
mereka. Dalam kaitan dengan pemberian insentif, Edward
berpandangan  bahwa    mengubah aparat  dalam  birokrasi  pemerintah
merupakan  pekerjaan  yang  sulit  dan tidak menjamin proses implementasi dapat berjalan  lancar.  Menurut Edwards,  salah  satu  teknik  yang disarankan  untuk mengatasi masalah kecenderungan para pelaksana adalah  dengan  pemberian  insentif. Pada  umumnya  orang  bertindak menurut kepentingan mereka sendiri, maka  pemberian  insentif  oleh  para pembuat  keputusan  tingkat  tinggi, besar  kemungkinan  mempengaruhi tindakan  para  pelaksana  kebijakan. Dengan  cara  menambah  keuntungan atau  biaya  tertentu  barangkali  akan menjadi  faktor  pendorong  yang
membuat para
pelaksana melaksanakan  perintah  dengan  baik. Hal  ini  dilakukan  sebagai  upaya memenuhi  kepentingan  pribadi  ( self interest )  organisasi  atau  kebijakan substantif .
Keberadaan  Birokrasi  dalam sistem  administrasi  modern  sangat dibutuhkan untuk optimalisasi
pencapaian  tujuan  organisasi.  Suatu organisasi memiliki
struktur organisasi  yang  membagi  semua tugas  dan  fungsi,  pada  anggota organisasi.  Kewenangan  yang  ada dalam struktur organisasi membuat
organisasi  bekerja  dengan  optimal untuk  mencapai  tujuan  yang  telah ditetapkan  sebelumnya.  Birokrasi merupakan  suatu  organisasi  yang mempunyai  peranan  yang  besar untuk  mencapai  tujuan  organisasi secara  optimal.  Birokrasi  sebagai organisasi  mempunyai  struktur yang  membagi  semua  tugas  dan fungsinya. (Albrow, 1989:97).

## 2.2. Konsep Pemberdayaan
Secara etimologis pemberdayaan  berasal  pada  dasar “daya”  yang  berarti  kekuatan  atau kemampuan. Bertolak dari pengertian tersebut, maka pemberdayaan dapat dimaknai sebagai  proses  menuju  berdaya,  atau proses untuk memperoleh daya/kekuatan/kemampuan,  dan  atau proses pemberian daya/kekuatan/kemampuan dari pihak  yang  memiliki  daya  kepada pihak  yang  kurang  atau  belum berdaya (Sulistyani, 2004 : 77).
Arus  utama  kebijakan  publik dalam pengentasan kemiskinan, ujungnya  adalah  mengarah  pada Pemberdayaan Masyarakat ( empowerment ), dimana Strategi
pengentasan masyarakat miskin menurut  Dwiyanto  (1995:4)  tidak lagi hanya berorientasi pada kesejahteraan ( welfare oriented strategy ) melalui delivered development belaka  tetapi  lebih difokuskan pada upaya empowernment atau  pemberdayaan
masyarakat. Model pengentasan
kemiskinan yang demikian tidak lagi mengarah  pada charity  strategy , karena  strategi  seperti  ini  lebih berorientasi Assistencialism ,  Freire,
(dalam  Moelyarto,  1995:24)  yang memandang masyarakat sebagai objek  asistensi  atau  objek  bantuan dalam pelbagai pelayanan dan pemberian  fasilitas  sosial.  Hal  ini
makin memperbesar tingkat ketergantungan  masyarakat  kepada pemerintah yang merendahkan
martabat kemanusiaan, dimana
pemerintah malah menciptakan
pengemis baru.
Masalah  kemanusiaan  inilah yang menjadi inti dasar dari pemberdayaan, sebagaimana dikemukakan Sumodiningrat (1999:44) bahwa pemberdayaan
masyarakat  juga  merupakan  upaya
meningkatkan  harkat  dan  martabat masyarakat  yang  dalam  kondisi sekarang  mengalami  kesulitan  untuk melepaskan  diri  dari  perangkap kemiskinan dan keterbelakangan.
Pendekatan pemberdayaan yang  lebih  berpusat  kepada  manusia memungkinkan masyarakat mengembangkan  potensi  dirinya. Penciptaan iklim yang memungkinkan masyarakat berkembang ( enabling ), upaya
memperkuat  potensi  yang  dimiliki
oleh  masyarakat  ( empowering ),  dan
perlindungan (Sumodiningrat,
1999:44). Pandangan demikian
didukung dalam pendekatan pengelolaan  sumber  yang  bertumpu
pada  komunitas (community  based resource  management) dari  Korten
(dalam  Moeljarto  1995:  26)  dengan
ciri-ciri pendekatan adalah: 1. Prakarsa  dan  proses  pengambilan keputusan untuk memenuhi kebutuhan    masyarakat    tahap demi  tahap  harus  diletakkan  di masyarakat sendiri. 2. Fokus utamanya adalah meningkatkan kemampuan  untuk  mengelola dan  memobilisasikan  sumber- sumber yang terdapat di komunitas untuk memenuhi kebutuhan mereka. 3. Pendekatan ini mentoleransi  variasi  lokal  dan karenanya, sifatnya amat fleksibel  menyesuaikan  dengan kondisi lokal. 4. Didalam melaksanakan pembangunan, pendekatan  ini  pada  proses social learning yang didalamnya terdapat  interaksi  kolaboratif antara  birokrasi  dan  komunitas mulai  dari  proses  perencanaan sampai  evaluasi  proyek  dengan mendasarkan pada saling belajar. 5. Proses  pembentukan jaringan (networking) untuk birokrat  dan  lembaga  swadaya masyarakat, satuan-satuan organisasi    tradisionil  yang mandiri, merupakan bagian integral dari pendekatan ini, baik untuk meningkatkan kemampuan mereka mengindentifikasi dan mengelola pelbagai sumber, maupun untuk menjaga keseimbangan antar struktur vertikal  dan  horizontal.  Melalui proses networking ini diharapkan terjadi simbiose antara struktur-struktur pembangunan di tingkat lokal. . Dengan demikian dapat dikatakan bahwa Proses pemberdayaan mempunyai
kecenderungan  yaitu  menekankan pada  proses  pemberian  kekuatan kepada  masyarakat  lain  untuk  dapat lebih  berdaya.  Atau  Pemberdayaan adalah suatu cara memberikan
kekuatan  kepada  masyarakat  yang powerless agar  ikut  serta  dalam proses  pembangunan  sebagai  proses aktualisasi  eksistensi  (Pranarka  & Moeljarto,  1996:17).  Pemberdayaan masyarakat  dapat  diartikan  pula menurut  Suhendra  (2006:75)  bahwa masyarakat  diberi  kuasa,  dalam
upaya untuk menyebarkan kekuasaan,  melalui  pemberdayaan
masyarakat,  organisasi  agar  mampu
menguasai atau berkuasa atas
kehidupannya  untuk  semua  aspek kehidupan politik, ekonomi, pendidikan,  kesehatan,  pengelolaan lingkungan dan sebagainya. Pemberdayaan masyarakat memiliki otonomi atas dirinya sehingga mampu meningkatkan potensi yang dimilikinya. Sebagaimana  dikemukakan  Suwaryo
(2005:  430)  bahwa  jiwa  otonomi  itu
harus  dimulai  dari  individu-individu masyarakat, diwujudkan dalam bentuk partisipasi dan mengembangkan  pola  kemandirian dalam profesi masing-masing
individu  masyarakat.  Selanjutnya dikatakan  bahwa  otonomi  yang berorientasi  kepada  pemberdayaan daerah  dan  masyarakat  dan  otonomi
yang  berorientasi  kepada scientific
Government (orientasi kepada aspirasi dan empiris sumberdaya). Ife (1995:61-64) pemberdayaan memuat dua pengertian  kunci,  yakni  kekuasaan dan  kelompok  lemah.  Kekuasaan  di sini diartikan bukan hanya menyangkut kekuasaan politik dalam arti  sempit,  melainkan  kekuasaan atau penguasaan klien atas:
1. Pilihan-pilihan personal dan kesempatan-kesempatan hidup; kemampuan dalam memuat keputusan–keputusan    mengenai gaya  hidup,  tempat  tinggal  dan pekerjaan. 2. Pendefinisian kebutuhan; kemampuan menentukan kebutuhan selaras dengan  aspirasi dan keinginannya. 3. Ide  atau  gagasan;  kemampuan mengekspresikan dan menyumbangkan  gagasan  dalam suatu  forum  atau  diskusi  secara bebas dan tanpa tekanan.
4. Lembaga-lembaga; kemampuan
menjangkau,  menggunakan  dan mempengaruhi pranata-pranata masyarakat, seperti lembaga kesejahteraan  sosial,  pendidikan, kesehatan.
5. Sumber-sumber; kemampuan memobilisasi sumber-sumber formal, informal dan kemasyarakatan. 6. Aktivitas  ekonomi,  kemampuan memanfaatkan dan mengelola mekanisme  produksi,  distribusi, dan pertukaran barang serta jasa.
7. Reproduksi;  kemampuan  dalam kaitannya dengan proses kelahiran, perawatan anak, pendidikan dan sosialisasi. Tujuan  utama  pemberdayaan adalah memperkuat kekuasaan masyarakat,  khususnya  kelompok lemah yang memiliki ketidakberdayaan, baik karena
kondisi  internal  (persepsi  mereka sendiri),  maupun  karena  kondisi eksternal  (ditindas  oleh  struktur sosial  yang  tidak  adil)  (Suharto, 2005:60  )  selanjutnya  dikatakan
bahwa kelompok yang dapat
dikategorikan sebagai kelompok lemah atau tidak berdaya meliputi: 1. Kelompok lemah secara  struktural,  baik  lemah secara  kelas,  gender,  maupun etnis. 2. Kelompok lemah khusus,  seperti  manula,  anak- anak,  dan  remaja,  penyandang cacat, gay dan lesbian,masyarakat terasing. 3. Kelompok lemah secara  personal,  yakni  mereka yang mengalami masalah pribadi dan atau keluarga. Ketidakberdayaan ini diperparah lagi oleh karena masyarakat  di  lingkungan  mereka
telah  menciptakan  pandangan  lain dari  yang  umum  sehingga  kerapkali
dianggap sebagai deviant (penyimpang). Mereka kurang
dihargai  dan  bahkan  dicap  sebagai orang  yang  malas,  lemah,  yang disebabkan  oleh  dirinya  sendiri.
Padahal  ketidakberdayaan  mereka menurut Suharto (2005:61) seringkali  merupakan  akibat  dari adanya kekurangadilan dan
diskriminasi  dalam  aspek  kehidupan tertentu.  Oleh  karena  itu  para teoritisi,  baik  Seligman  (1972), Seeman  (1985),  dan  Learner  (1986) meyakini  bahwa  ketidakberdayaan yang dialami oleh sekelompok masyarakat  merupakan  akibat  dari proses  internalisasi  yang  dihasilkan dari interaksi mereka dengan masyarakat.  Mereka  menganggap diri mereka sebagai lemah, dan tidak berdaya, karena masyarakat memang menganggapnya demikian, yang oleh Seeman diistilahkan sebagai
“alienasi” (Suharto, 2005:61).
Untuk mengeluarkan
mereka  dari  kondisi  keteralienasian diperlukan  strategi  pemberdayaan, dimana  pada  umumnya  dilakukan secara  kolektif.  Dalam  beberapa situasi,  strategi  pemberdayaan  dapat saja  dilakukan  secara  individual;
meskipun  pada  gilirannya  strategi
inipun tetap berkaitan dengan
kolektivitas.  Dan  untuk  membangun strategi pemberdayaan menurut Dubois & Miley (1992:211) digunakan  beberapa  cara  atau  teknik yang  lebih  spesifik  yang  dapat dilakukan dalam pemberdayaan
masyarakat yaitu:
1. Membangun  relasi  pertolongan yang  (a)  merefleksikan  respon empati;  (b)  menghargai  pilihan dan hak klien menetukan nasibnya sendiri  (self  determination);  (c) menghargai perbedaan dan keunikan individu                    (d) menekankan kerjasama klien.
2. Membangun  kebijakan  yang  :  (a) menghormati  martabat  dan  harga diri  klien  (b)  mempertimbangkan keberagamaan individu (c) berfokus  pada  klien  (d)  menjaga kerahasiaan klien. 3. Terlibat dalam pemecahan masalah (a) Memperkuat partisipasi  klien  dalam  semua aspek  proses  pemecahan  masalah (b) menghargai  hak-hak  klien;  (c) merangkai tantangan-tantangan sebagai  kesempatan  belajar;(d) melibatkan klien dalam pembuatan keputusan dan evaluasi. 4. Merefleksikan  sikap  dan  nilai profesi  pekerjaan  sosial  melalui: ketaatan terhadap kode etik profesi  (b)  keterlibatan  dalam pengembangan  professional  riset dan perumusan kebijaksanaan; (c) penerjemahan  kesulitan-kesulitan pribadi  ke  dalam  isu-isu  publik (d)  Penghapusan  segala  bentuk
diskriminasi  dan  ketidaksetaraan kesempatan.
Telah  diuraikan  sebelumnya  bahwa pemberdayaan  merupakan salah satu pembuka  kunci  bagi  pengentasan kemiskinan,
namun untuk
membukanya diperlukan strategi partisipatif  dalam  pelaksanaannya, sebab  tanpa  partisipasi  dari  mereka yang  hendak  diberdayakan,  maka amat  sulit  suatu  program  terlaksana dengan  baik.  Program  itu  boleh  jadi dapat dilaksanakan, ataukah program itu  sangat  jadi  tercapai  tujuannya, namun apakah kemudian program itu dapat  mencapai  tujuan  utama  dari pemberdayaan,  tentu  saja  akan menyisakan  banyak  pertanyaan  jika tanpa  partisipasi  dari  masyarakat yang hendak diberdayakan.

## 2.3.
Konsep Pemiskinan

## Perkotaan
Substansi  kemiskinan  di perkotaan  dapat  dipahami  suatu kondisi deprivasi terhadap sumber- sumber  pemenuh  kebutuhan  dan rendahnya  aksesibilitas  terhadap fasilitas  pembangunan,  baik  pada sektor  ekonomi,  politik,  sosial, budaya. Menurut
Sulistyani
(2000:333)  yang  dimaksud  dengan perkotaan  adalah  suatu  kawasan yang  di  dalamnya  telah  terjadi perubahan morfologis,  dari kondisi
sebelumnya, dengan dibangun
fasilitas-fasilitas kota, disertai oleh terjadinya pergeseran
fungsi
produksi  yang  semula  merupakan basis  pertanian  kemudian  terjadi pergeseran menuju industri.
Memahami kemiskinan perkotaan  hendaknya  dilihat  dari dimensi struktural. Dengan demikian  terjadinya  kemiskinan ekonomi tidak
semata-mata
disebabkan  akses  seseorang  pada proses  politik,  maupun  kekuatan politik  sehingga  terdampar  pada posisi  yang  rendah  dalam  struktur sosial  masyarakat.  Sebagaimana disampaikan  oleh  Sumodiningrat (1999:32)  mengungkapkan  bahwa
ada  asumsi yang menegaskan
bahwa orang yang miskin
struktural  dan  politis  akan  miskin dalam  bidang  material  (ekonomi). Terjadinya  kemiskinan  dicirikan oleh  adanya  kesenjangan.  Menurut
Dewanta  dkk  (1999:9)  penyebab
kesenjangan ada tiga; 1)
kesenjangan  fungsi  produksi;  2)
keadilan  distribusi  nilai  tambah  di sektor  modern  antara  pemasok
tenaga kerja, modal dan intelektual; serta 3) ketidakmerataan tingkat monetisasi
dalam masyarakat.

## III. PEMBAHASAN
Jika pelaksanaan suatu kebijakan  ingin  efektif,  maka  para pelaksana  kebijakan  tidak  hanya harus  mengetahui  apa  yang  akan dilakukan, tetapi juga harus memiliki kemampuan untuk melaksanakannya, sehingga  dalam  prakteknya  tidak terjadi bias.
Disposisi  merupakan  faktor
yang ketiga yang memiliki konsekuensi  penting  bagi  pelaksana kebijakan,  agar  kebijakan  dapat dilaksanakan  sesuai  dengan  yang sesungguhnya diinginkan para pelaksana  kebijakan.  Namun  jika sikap  atau  perspektif  pelaksana kebijakan  berbeda  dari  pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan menjadi semakin kompleks.
Sebagaimana  dikatakan  oleh Edwards III (1980 : 89) bahwa :
” ......a third factor with important consequences  for  implementation
: the dispositions of implementors.    If  implementors are well-disposed toward a particular  policy,  they  are  more likely  to  carry  it  out  as  the original  decisionmakers  intended. But  when  implementors’  attitudes or  perspectives  differ  from  the decisionmakers,  the  process  of implementing  a  policy  become infinitely more complicated. 3.1. Pengangkatan
Birokrat
( Staffing The Bureaucracy ) Disposisi  atau  sikap  para pelaksana akan menimbulkan hambatan-hambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personil yang ada tidak melaksanakan kebijakan-kebijakan
yang  diinginkan  oleh  pejabat  tinggi.
Oleh  karena  itu  pemilihan  dan pengangkatan personil pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki  dedikasi  pada  kebijakan yang  telah  ditetapkan  lebih  khusus lagi bagi kepentingan warga.
Disposisi dapat menjadi faktor pendukung dalam
implementasi  PNPM  Mandiri  di
Kota  Serang,  dengan  mendasarkan pada  teori  Edwards  III,  penulis melihat dari bagaimana penunjukkan
petugas lapangan yang terlibat dalam pelaksanaan
PNPM Mandiri,
kemudian  apakah  mereka  memiliki kecakapan  dan  pengalaman  yang cukup  dalam  menjalankan  tugasnya, serta bagaimana insentif yang
diberikan  selama  ini  apa  sesuai dengan  beratnya  pekerjaan  dalam pelaksanaan  PNPM  Mandiri  atau tidak.
Berdasarkan hasil wawancara dengan Pejabat di Bappeda Kabupaten Serang penunjukkan petugas  lapangan  merupakan  hasil musyawarah : 1 ”  Penunjukkan
petugas  lapangan  yang  ada  di  desa sesuai hasil pemikiran pada musyawarah.  Di  tingkat  kecamatan
ditunjuk oleh satuan kerja Kabupaten  yang  terkadang  kurang bisa beradaptasi dengan lapangan.
Sementara  seorang  Tim  Ahli Konsultan PNPM Mandiri mengemukakan : 2 ”Penunjukkan petugas lapangan adalah berdasarkan rekruitment secara
1 Wawancara dengan Kasubid Perindustrian, Perdagangan  dan  Investasi  Bappeda  Kab. Serang, Serang; Jum’at, 29 Januari 2010.
2 Wawancara  dengan  Tim  Ahli  KMW- PNPM  Mandiri  Provinsi  Banten  dan  DKI Jakarta  Bidang  Kebijakan  Publik  dan Capacity  Building ,  Serang;  Senin,  4 Januari 2010.
ketat,  didasarkan  pada  komitmen dan  konsistensinya  dalam  mengawal
program dan terus dilakukan
evaluasi”. Senada  dengan  Informan
di atas , seorang Fasilitator Kelompok
mengemukakan: 3 ”  Penunjukkan petugas lapangan disesuaikan dengan keahlian dan kemampuannya,  di  PNPM  dicari
relawan  yang  memiliki  kepedulian untuk  memberdayakan  masyarakat dan lingkungannya ”.
Mengenai keterlibatan/partisipasi relawan dalam  PNPM  Mandiri  lebih  lanjut dapat diketahui dari hasil wawancara dengan masyarakat penerima
manfaat  PNPM  Mandiri  : 4 ”
Pelaksana  program  adalah  mereka yang  memiliki  niatan  baik  dan berjiwa relawan, tanpa pamrih yang dipilih oleh masyarakat ”.
Penunjukkan petugas lapangan dalam implementasi PNPM Mandiri sebagai program
pemberdayaan  masyarakat,  memang
3 Wawancara dengan Fasilitator Bidang ekonomi KMW-PNPM Mandiri Provinsi Banten dan DKI Jakarta, Serang; Rabu, 13 Januari 2010.
4 Wawancara  dengan  Anggota  Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) di Kelurahan Kaligandu,  Kec.  Serang  Kota  Serang. Sabtu, 9 Mei 2009.
mencari  sosok  pribadi-pribadi  dari warga  masyarakat  setempat  yang bersedia secara ikhlas mengorbankan sebagian waktu, tenaga, pikiran serta mungkin  materi,  dan  lainnya  untuk
mengabdi bagi perjuangan memperbaiki  taraf  hidup  dan  harkat serta  martabat  masyarakat  miskin dalam  melaksanakan  program  dan tanpa  digaji.  Namun terkadang terjadi  pergantian  relawan  karena adanya review kelembagaan  yang
menyisakan masalah sulitnya mencari relawan yang baru,
sebagaimana hasil wawancara dengan Informan, berikut : 5
” BKM adalah relawan yang tidak digaji, orang yang memiliki  kepedulian.  Namun begitu  dari  Konsultan  selalu meminta BKM direview/diganti.  Ini  kan  tidak ideal,  kalau  yang  namanya relawan,  orang  sudah  mau saja  sudah  syukur,  mengapa harus  diganti  dengan  relawan baru  sehingga  pemahamannya baru  lagi,  sementara  dalam pemberdayaan  itu  kan  tidak cukup 1,2 hari. Cukup memakan  waktu  lama,  karena memahami karakteristik masyarakat, bagaimana mengatasi masyarakat, bagaimana mengatasi
5 Wawancara dengan Koordinator BKM Kel. Kaligandu, Kec. Serang Kota Serang; Rabu, 27 Januari 2010.
masyarakat yang kayak begini, memahami lingkungan itu. Jangankan di tingkat kelurahan,  di  tingkat  RT  saja susah.  Kemudian  orang  sudah paham, suruh istirahat, diganti yang baru. Ya kalau pas benar, kalau pas tidak benar sehingga dia tidak tahu menahu, alasannya  penyegaran.  Boleh diganti  kalau  yang  ini  sudah jadi anggota, tapi tidak perduli.  ”Hayo  kamu  minggir, yang  peduli  yang  masuk”,  itu benar.  Kalau  yang  sudah peduli  aktif,  jangan,  nanti organisasi  jadi  mati.  Memang susah mencari orang yang mau turun  ke  lapangan,  ngga  ada duitnya (=uangnya)”.
Berdasarkan hasil wawancara
dengan  Informan  di  atas,  menurut analisa penulis dapat diketahui bahwa  implementasi  PNPM  Mandiri
mensyaratkan adanya review kelembagaan  sebagai  proses  menata ulang sumber daya organisasi,
sebagaimana dikemukakan oleh
Pengurus  BKM  Kelurahan  Terondol berikut  : 6 ”Potensi  berkembangnya
BKM  tergantung  anggota,  kalau anggota  tidak aktif  maka secepatnya diadakan  review  kelembagaan  untuk
6 Wawancara  dengan  Unit  Pengelola Lingkungan  (UPL)  BKM  Kel.  Terondol, Kec.  Serang  Kota  Serang;  Sabtu,  26 Desember 2009.
mengganti  mereka  yang  tidak  aktif tadi”.
Informan lainnya mengemukakan  bahwa  penunjukkan petugas  lapangan  juga  termasuk didalamnya adalah fasilitator kelompok (Faskel) : 7
”Kalau  Faskel  ada  rotasi,  di setiap  kelompok  ada  tim faskel.  Ada  faskel  ekonomi, faskel  sosial  dan  faskel  fisik. Terus  Senior  fasilitator  (SF) ada. Hanya karena dia memang membawahi beberapa  kelompok,  terdapat 1  sampai  dengan  4  faskel  di PNPM. Faskel yang diutamakan  ngomong,  tapi kalau tidak memahami secara global  susah,  faskel  akan ditanya  masalah  lain  selain bidangnya sendiri. Jika faskel ditanya,  jawabannya  tidak boleh  saya  faskel  ekonomi, masalah tersebut bukan bidang  saya,  itu  tidak  boleh, karena faskel harus memahami global BKM. Begitu BKM mengajak komunikasi,  siapa  pun  faskel harus bisa menghandle. Kalau memang misalnya memerlukan  penjelasan  lebih dalam, baru ini diserahkan si ”A”. Ini tidak ” .
Peranan fasilitator dalam
PNPM Mandiri adalah sebagai
7 Wawancara dengan Koordinator BKM Kel. Kaligandu, Kec. Serang Kota Serang; Rabu, 27 Januari 2010.
pendamping  program  yang  secara intensif  melakukan  pendampingan kepada  para  relawan,  BKM,  unit
pelaksana (UP-UP), Kelompok Swadaya  Masyarakat  (KSM)  serta masyarakat kelurahan/desa pada umumnya dalam upaya penanggulangan  kemiskinan.  Tim Fasilitator  merupakan  bagian  dari Konsultan Manajemen wilayah (KMW), sebagaimana hasil wawancara dengan Tokoh Masyarakat  berikut : 8 ”Kalau Faskel penunjukkannya adalah wewenang Konsultan, mungkin disesuaikan dengan latar belakang  keilmuwannya,  tetapi ada  juga  yang  tidak.  Kalau  di BKM terkait petugas lapangan, ada  juru  tagih  yang  awalnya menjalani tugas dengan lancar, kesininya macet. Susah mencari  relawan,  seperti  juru tagih.  Ketiadaan  juru  tagih menjadikan  pinjaman  bergulir di  masyarakat  semakin  macet, karena seringkali alasan masyarakat  tidak  membayar, karena tidak ada petugas yang menagih”.
Pernyataan  Informan  di  atas diperkuat  dengan  hasil  wawancara
8 Wawancara  dengan  Unit  Pengelola Kegiatan  (UPK)  BKM  Desa  Sepang,  Kec. Taktakan,  Serang  Kota  Serang;  Kamis,  17 Desember 2009.
dengan masyarakat penerima
manfaat  program  berikut  : 9 ”  Yang menjadi petugas tidak banyak, terutama  yang  menagih  pinjaman terkadang  tidak  ada/tidak  aktif sehingga  pinjaman  bergulir  macet. Saya juga terkadang lupa membayar karena  tidak  ada  yang  menagih”.
Selanjutnya apakah pelaksana program  memiliki  kecakapan  dan pengalaman  yang  cukup  dalam menjalankan  tugasnya,  dapat  dilihat dari hasil wawancara dengan beberapa informan di bawah ini :
Seorang  Tim  Ahli  Konsultan PNPM  Mandiri  Provinsi  Banten  dan DKI  Jakarta  mengemukakan  : 10
”Petugas  lapangan  cukup  kompeten dan memiliki kecakapan serta pengalaman,  karena  program  ini dijalankan  melalui  proses  yang lama.
Artinya agar terjadi pemahaman  dan  keterampilan  yang memadai dari semua pelaku program”.
9 Wawancara  dengan  Anggota  Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM), Desa Sepang,  Kec.  Taktakan,  Serang  Kota
Serang; Sabtu, 9 Mei 2009.
10 Wawancara  dengan  Tim  Ahli  KMW- PNPM  Mandiri  Provinsi  Banten  dan  DKI Bidang  Kebijakan  Publik  dan Capacity Building, Serang; Senin, 4 Januari 2010.
Kemudian  Informan  di  Desa Sepang Kecamatan Taktakan mengemukakan : 11 ” Kecakapan dan pengalaman juru tagih kurang, sehingga yang mengisi blanko  hasil  tagihan adalah Unit Pengelola Kegiatan  (UPK).  Disamping itu  seringkali  juru  tagih hanya  menyerahkan  nama dan  jumlah  uangnya  saja yang dipinjam, tetapi uangnya kadang-kadang nihil,  ditambah  tidak  tepat waktu.  Misalnya  seharusnya diserahkan  tanggal  10  setiap bulannya, tetapi pelaksanaannya mundur tanggal  15  sampai  dengan tanggal 20. Terkadang malah sampai dengan bulan berikutnya yang terjadi berulang-ulang sampai akhirnya  macet.  Kondisi  ini berawal  tahun  2006.  Sering disinggung dalam rapat, tetapi  sulit  diajak komunikasi ”.
Berdasarkan  hasil  wawancara
dengan  beberapa  informan  di  atas sehubungan  dengan  penunjukkan petugas lapangan yang terlibat dalam
pelaksanaan PNPM Mandiri, menurut  analisis  penulis  bahwa memang kecendrungan- 11 Wawancara  dengan  Unit  Pengelola Kegiatan  (UPK)  BKM  Desa  Sepang,  Kec.
Taktakan,  Serang Kota Serang; Kamis, 17
Desember 2009. kecendrungan pelaksana
menimbulkan hambatan-hambatan yang  nyata  terhadap  implementasi kebijakan.  Hanya  yang  menjadi persoalan  adalah  bila  personil  yang ada  tidak  melaksanakan  kebijakan- kebijakan  yang  diinginkan,  mengapa mereka  tidak  diganti  dengan  orang yang lebih bertanggungjawab.
Demikian pula jika terdapat personil, dalam  hal  ini  adalah  relawan  yang sudah  memahami  program  dan karakteristik  masyarakat  setempat kemudian  bertanggungjawab  dan mau  membantu,  kemudian  diganti, sementara  hanya  sedikit  orang  yang mau  terlibat  aktif  dalam  program. Hal  tersebut  akan  menimbulkan stagnasi  pada  proses  pemberdayaan, karena  kekurangan  personil  yang peduli terhadap program.
3.2. Insentif ( Incentives )
Edwards III menyatakan bahwa  salah  satu  teknik  yang disarankan untuk
mengatasi kecendrungan para pelaksana, adalah dengan  manipulasi  insentif.  Oleh karena  itu,  pada  umumnya  orang menurut kepentingan mereka sendiri. Maka  memanipulasi  insentif  oleh
para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana  kebijakan  dengan  cara menambah  keuntungan  atau  biaya tidak mungkin menjadi faktor pendorong  yang  membuat  para pelaksana  kebijakan  melaksanakan perintah  dengan  baik.  Hal  ini dilakukan  sebagai  upaya  memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi.
Sehubungan  dengan  insentif yang  diberikan  selama  ini,  apakah sesuai  dengan  beratnya  pekerjaan dalam  pelaksanaan  PNPM  Mandiri
di Kabupaten Serang, Seorang Pejabat  Bappeda  Kabupaten  Serang mengemukakan : 12 ”Ini yang
menjadi  kendala, insentif tidak sesuai dengan beban pekerjaan yang ada  di  lapangan,  apalagi  untuk kader pemberdayaan”.
Sementara seorang Fasilitator
KSM mengemukakan : 13
”Faskel  tidak  ada  insentif,
yang  ada  gaji.  Gaji  Faskel  : Rp 2.400.000,-, Senior Fasilitator (SF) : Rp 12 Wawancara dengan Kasubid.
Perindustrian,  Perdagangan  dan  Investasi Bappeda  Kabupaten  Serang;  Jum’at,  29
Januari 2010.
13 Wawancara  dengan  Fasilitator  Bidang Ekonomi  KMW-PNPM  Mandiri  Provinsi
Banten dan DKI Jakarta, Serang; Rabu, 13
Januari 2010.
2.900.000,-, Asisten Kota
(Askot)  :  Rp  3.700.000,-,
Koordinator  Kota  (Korkot)  : Rp  4.700.000,-.  Kalau  Tim Ahli  :  Rp  5.500.000,-  dengan mempertimbangkan  prestasi, pengalaman dan
pendidikan”.
Selanjutnya  Informan  lain
mengemukakan : 14
”Menurut  saya  insentif  itu sudah  all  in  dalam  gaji (=dimasukkan  dalam  gaji) yang kita terima setiap bulannya  dari  Satker  P2KP Provinsi  Banten,  via  transfer rekening. Gaji yang fasilitator  terima  itu  fixed cost  (=Biaya  tetap),  jadi jumlahnya tetap yang diterima  tiap  bulannya,  di dalamnya ada komponen komunikasi,  transport  dan asuransi  jiwa . Koordinator kota (Korkot) juga mendapatkan  fasilitas  mobil dinas,  sebagaimana  fasilitas mobil dinas yang diperuntukkan  bagi  Tim  Ahli
Konsultan”.
Berdasarkan hasil wawancara dengan  ketiga  Informan  di  atas, menurut  analisa  penulis  diketahui bahwa terdapat insentif bagi fasilitator,  namun  insentif  tersebut
14 Wawancara  dengan  Koordinator  Kota (Korkot)  Serang  KMW-PNPM  Mandiri Provinsi  Banten  dan  DKI  Jakarta,  Serang, 15 Juli 2010.
sudah  masuk  dalam  komponen  gaji tetap, yang dibayarkan rutin perbulan.  Mereka  digaji  berdasarkan kontrak  kerja  dengan  jangka  waktu setahun sekali, dan akan
diperpanjang  jika  kontrak  kerja berlanjut, sebagaimana dikemukakan oleh  Seorang  Tim  Ahli  Konsultan, berikut : 15
”  Fasilitator  dan  Tim  Ahli  digaji sesuai  dengan  ketentuan  yang sudah  diatur  di  dalam  pagu anggaran Konsultan, dengan sumber  dana  dari  Anggaran
Pendapatan  dan  Belanja  Negara (APBN).  Kontrak  kerja  dilakukan per  tahun,  namun  per  tri  wulan diadakan  evaluasi.  Pertimbangan lain  dalam  penentuan  gaji  bagi Tim  Ahli  adalah  senioritas,  masa kerja dan pengalaman”.
Ketika  penulis  menanyakan insentif  kepada  pengurus  BKM, apakah  sesuai  dengan  beratnya
pekerjaan  dalam  pelaksanaan  PNPM Mandiri, seorang Informan mengemukakan : 16 ”  Tidak  cukup,  tetapi  karena ini merupakan tanggung jawab, maka kami melaksanakan. Tidak ada 15 Wawancara  dengan  Tim  Ahli  KMW- PNPM  Mandiri  Provinsi  Banten  dan  DKI Jakarta  Bidang  Kebijakan  Publik  dan Capacity  Building ,  Serang;  Senin,  4 Januari 2010.
16 Wawancara  dengan  Koordinator  BKM Kel.  Terondol,  Kec.  Serang  Kota  Serang; Jum’at, 1 Mei 2009.
insentif, yang ada Biaya Operasional (BOP). Untuk yang Bantuan Langsung Masyarakat  (BLM)  senilai  Rp 150 juta ke bawah, mendapatkan BOP Rp 5,- juta, BLM senilai Rp 200 juta, BOP
Rp 7,5 Juta, BLM Rp 300,- juta –  Rp  350,-  juta,  BOP  senilai Rp  10,-  Juta.  BOP  tersebut diberikan  untuk  periode  satu tahun  anggaran.  Jadi  BKM mengelola  kegiatan  dari  dana tersebut”.
Berdasarkan hasil wawancara terkait  insentif  di  atas,  menurut analisa  penulis  dalam  implementasi PNPM  Mandiri  di  Kota  Serang insentif bagi aparat pelaksana PNPM Mandiri,  khususnya  anggota  BKM dan  KSM  memang  ada  namun  tidak dalam  bentuk  uang,  tetapi  dalam bentuk  yang  lain,  misalnya  bagi BKM  yang  terbilang  berhasil  dalam melaksanakan program  mendapatkan insentif  berupa  penyediaan  sarana kantor  seperti  komputer.  Disamping itu  diikutsertakan  dalam  program paket PNPM. Program paket merupakan reward bagi  BKM  yang
menurut hasil monitoring dan
evaluasi  dinilai  berhasil.  Namun dirasakan  insentif  yang  tersebut  tadi tidak sesuai dengan beratnya pekerjaan  yang  harus  dilakukan,
sehingga  tujuan  dari  insentif  untuk
mendorong  atau  memotivasi  agar
aparat  pelaksana  PNPM  Mandiri selalu bersemangat dalam melaksanakan program kurang tercapai. Berdasarkan  uraian  tersebut, semakin jelas  bahwa faktor disposisi memiliki kontribusi dalam pelaksanaan  suatu  kebijakan.  Oleh karena itu, apabila ingin pelaksanaan kebijakan publik bisa berhasil, faktor tersebut perlu dilakukan dan disediakan  secara  konsisten  dan penuh  rasa  tanggung  jawab  yang tinggi.

## IV. SIMPULAN DAN SARAN

## 4.1. Simpulan
Berdasarkan  pembahasan  di  atas, dari segi disposisi atau kecendrungan pelaksana, didapati penunjukkan
petugas lapangan yang terlibat dalam
PNPM  Mandiri  belum  sepenuhnya
memiliki kecakapan dan pengalaman untuk melaksanakan program.
Kondisi  ini  menyebabkan  rendahnya
pemahaman  masyarakat  terhadap
tujuan  dan  dari  tiap  aktivitas  dalam implementasi PNPM Mandiri.
4.2. Saran

## 4.2.1. Saran Teoritik
Hasil penelitian ini dari segi keilmuwan dapat memperkuat khasanah keilmuwan tentang implementasi kebijakan publik.
Penulis    menyarankan  perlunya dilakukan  penelitian  lebih  lanjut  dan mendalam tentang mengapa disposisi menjadi aspek penting dalam implementasi Program Nasional Pemberdayaan  Masyarakat  (PNPM) Mandiri dapat memberdayakan masyarakat miskin perkotaan.

## 4.2.2. Saran Praktis
Berhubungan dengan faktor disposisi atau  kecendrungan  pelaksana,  peran fasilitator dalam pelaksanaan
program  masih  sangat  penting.  Hal tersebut dikarenakan mengingat tugas  utamanya  sebagai  pendamping
masyarakat  pelaksana  program  pada tingkat komunitas/masyarakat.
Dengan demikian agar tugas
fasilitator  dapat  berjalan  dengan baik, maka :
1) Penempatan  fasilitator  kelurahan
berasal  dari  masyarakat  setempat atau mereka yang telah memahami  kondisi  karakteristik sosial, budaya dan ekonomi masyarakat di lingkungan
setempat.
2) Rasio  jumlah  fasilitator  yang seimbang misalnya satu fasilitator untuk 1 Rukun Tetangga (RT) dan
pendampingan  dilakukan  dalam rangka menciptakan kader masyarakat yang nantinya mampu menggantikan  peran  fasilitator ketika tugas fasilitator berakhir. 3) Fasilitator harus memiliki kualifikasi pendidikan, pengalaman  dan  wawasan  di bidang pemberdayaan masyarakat, serta memiliki komitmen dan keberpihakan  yang
tinggi terhadap masyarakat
miskin.

## DAFTAR PUSTAKA
Albrow,  Martin.  1989. Birokrasi .
alih  bahasa  M.Rusli  Karim dan Totok Daryanto. Yogyakarta  :  Tiara  Wacana Yogya. Dewanta dkk. 1999. Kemiskinan dan Kesenjangan di Indonesia .Yogyakarta : Aditya Media. Dwiyanto,  Agus.  1995. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia . Yogyakarta : Gadjah Mada University Press. Edward, G. C. III. 1980. Implementing  Public  Policy . Washington DC : Congressional Quarterly Press.
Gilbert, Alaan & Josef Gugler. 1996.
Urbanisasi  dan  Kemiskinan di  Dunia  Ketiga ,  alih  bahasa Ansori.  Yogyakarta  :  Tiara Wacana.
Hauser,  Philip  M.  1985. Penduduk dan Masa Depan Perkotaan:  Studi  Kasus  di Beberapa Daerah Perkotaan. Jakarta : Yayasan Obor . Moeljarto. 1995. Politik Pembangunan, Sebuah Analisis  Konsep,  arah  dan Strategi. Yogyakarta:  Tiara Wacana Yogya .
Pranarka dan Vidhyandika M. dalam
Onny.SP dan AMW.Pranarka (ed)  1996 Pemberdayaan.
Jakarta:CSIS.
Suharto, Edi. 2005. Analisis
Kebijakan  Publik. Bandung  :
Alfabeta. ______ .2009. Membangun Masyarakat  Memberdayakan Rakyat (Kajian Strategi Pembangunan  Kesejahteraan Sosial  dan  Pekerjaan  Sosial . Bandung : Refika Aditama Suhendra, K. 2006. Peranan Birokrasi dalam Pemberdayaan  Masyarakat. Bandung :  Alfabeta
Sulistyani,  Ambar  Teguh.  2000. ”Problema  dan  Kebijakan Perumahan  di  Perkotaan,”
dalam  JSP,  Vol  5  No.  3,
hlm:333. ______________________. 2004.
Kemitraan  dan  Model-Model Pemberdayaan .  Yogyakarta  : Gava Media. Sumodiningrat, Gunawan. 1999. Pemberdayaan Masyarakat dan Jaring Pengaman Sosial .
Jakarta : Gramedia.
Dokumen/Makalah/Jurnal.
Pedoman Umum P2KP-3, 2005.
Pedoman  Umum  Program  Nasional
Pemberdayaan Masyarakat
(PNPM) Mandiri, 2007.
Suwaryo, Utang. 2005 ,
Implementasi Kebijakan Otonomi
Daerah, Studi Kasus tentang kewenangan dalam aplikasi otonomi daerah berdasarkan undang-undang nomor 22 tahun 1999 di  Kota Bandung, Disertasi, UNPAD:
Bandung .