Volume 3 Issue 1, April 2021: pp. 87-100.
Copyright  ©  2021  Halu  Oleo  Legal  Research.  Faculty  of  Law,  Halu  Oleo  University, Kendari, Southeast Sulawesi, Indonesia.
Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holresch/
Halu Oleo Legal Research is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Aspek Hukum Hubungan Kewenangan Vertikal Antara Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Tata Kelola Pemerintahan
Legal Aspects of Vertical Authority Relationship between Central and Regional Government in Governance

## La Ode Ali Muhamad
Kanwil Kemenkumham Sulawesi Tenggara E-mail: laodemuhammafaali@gmail.com
Sabaruddin Sinapoy Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: sabaruddinsinapoy@yahoo.com
La Sensu Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: lasensu@uho.ac.id
Abstract: This study aims to analyze the form of vertical relations and authority between the  Central  and  Regional  Governments,  as  well  as  to  examine  the  legal  aspects  of  the relationship mechanism and the implementation of such vertical authority in government administration  according  to  National  Regulation  No.  23  of  2014.  This  study  uses  a normative legal analysis with a statute approach to describe various legal considerations (juridical) that are appropriate to the various divisions of affairs and authorities between the  center  and  the  regional  government.  The  implementation  of  National  Regulation Number 23 of 2014 in the era of decentralization clearly does not reflect broad autonomy because government relations are mostly vertical, so they are considered to have degraded the spirit of regional autonomy, as well as giving rise to juridical problems that have the potential to cause legal problems.
Keyword: Government Relations; Authority; Verticalization
Abstrak: Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis bentuk hubungan dan kewenangan vertikal  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah,  serta  mengkaji  aspek  hukum  dari mekanisme  hubungan  dan  pelaksanaan  kewenangan  vertikal  tersebut  dalam penyelenggaraan pemerintahan sesuai dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Penelitian  ini  menggunakan  analisis  hukum  normatif  dengan  pendekatan  perundang- undangan  ( statute  approach )  untuk  mendeskripsikan  berbagai  pertimbangan  hukum (yuridis) yang sesuai dengan berbagai pembagian urusan dan kewenangan pemerintahan antara pusat dan daerah. Penerapan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 pada era
desentralisasi  ini  jelas  tidak  mencerminkan  otonomi  yang  luas  karena  hubungan pemerintahan  sebagian  besar  bersifat  vertikal  sehingga  dianggap  telah  mendegradasi semangat  otonomi  daerah,  serta  memunculkan  permasalahan  yuridis  yang  berpotensi menimbulkan permasalahan hukum.
Kata kunci: Urusan Pemerintahan; Kewenangan; Vertikalisasi

## PENDAHULUAN
Hubungan tata kelola pemerintahan antara pusat dan daerah terjadi perubahan secara dinamis sejak  fase awal reformasi  hingga  lahirnya Undang-Undang  Nomor  23 Tahun  2014 Tentang Pemerintah Daerah. Secara konseptual, berbagai perubahan tersebut jika ditinjau dari aspek hukum berkonsekuensi pada adanya vertikalisasi, sehingga sebagian urusan yang sebelumnya menjadi kewenangan Kabupaten/Kota ataupun Provinsi dipandang kembali diambil alih oleh pemerintah pusat sehingga berdampak pada adanya eksternalitas yang terbilang tidak sedikit. Hal  lain  juga  akan  berkonsekuensi  terhadap  pelaksanaan  tugas  pokok  dan fungsi  (tupoksi) secara  teknis oleh perangkat organisasi  pemerintahan  pusat  yang  berkedudukan  di  daerah kaitannya dengan pelaksanaan tupoksi organisasi perangkat daerah (OPD) yang secara teknis sama,  sehingga  yang  berisiko  menjadi  bias/terdegradasi  bahkan  disfungsi.  Sebagai  contoh, kewenangan  yang  selama  ini  diberikan  kepada  kabupaten/kota  akhirnya  mengalami pengalihan atau penarikan ke Provinsi sebagai perpanjangan tangan pemerintah pusat, seperti bidang kehutanan, ESDM, kelautan dan sebagian perikanan, serta pendidikan menengah. Hal ini menurut  Ryaas  Rasyid 1 tentu  menguatkan  indikasi  adanya  vertikalisasi  kewenangan pemerintah pusat melalui pemerintah provinsi. Ekses atau dampak negatif bermunculan dari pengaturan baru ini. Beberapa pengamat bahkan mengatakan undang-undang baru ini menjadi tanda  menguatnya  kembali  rezim  sentralisasi  (resentralisasi).  Menurut  Bagir  Manan,  suatu otonomi dapat digolongkan sebagai otonomi terbatas apabila, Pertama, urusan-urusan rumah tangga  daerah  ditentukan  secara  kategoris  dan  pengembangannya  diatur  dengan  cara-cara tertentu  pula,  Kedua,  apabila  sistem  supervisi  dan  pengawasan  dilakukan  sedemikian  rupa sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara untuk  mengatur  dan  mengurus  rumah  tangga  daerahnya,  dan  Ketiga,  sistem  hubungan keuangan  antara  pusat  dan  daerah  yang  menimbulkan  hal-hal  seperti  keterbatasan
1 Ryaas Rasyid, “ UU No. 23/2014 Membelokan Arah Otonomi Daerah dari Pakem Reformasi 1999 ” , Pidato Sebagai  Keterangan  Ahli  Sidang  Mahkamah  Konstitusi  atas  Pengajuan  Judicial  Review  atas  UU  No.  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah , 14  April  2016.  Lihat  juga  di  Widhi  Novianto  dkk., Isu-isu Strategis Bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah , Jakarta: Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah, 2016, hlm. 5.
kemampuan  keuangan  asli  daerah  yang  akan  membatasi  ruang  gerak  otonomi  daerah. 2
Berlainan  dengan  konsep  otonomi  luas  yang  biasa  bertolak  dari  prinsip  semua  urusan pemerintahan pada dasarnya menjadi urusan rumah tangga daerah, kecuali yang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat 3 .
Hubungan  kewenangan  antara  pusat  dan  daerah  tentu  bertalian  dengan  pembagian urusan pemerintahan. Secara khusus, pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah saat ini mengacu pada ketentuan di dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagai revisi dari undang-undang sebelumnya yakni UU No. 32 Tahun 2004. UU No. 32 Tahun 2004 dilakukan dengan tujuan untuk memperbaiki berbagai kelemahan dari  UU  No.  32  Tahun  2004  terkait  dengan  konsep  kebijakan  desentralisasi  dalam  negara kesatuan,  ketidakjelasan  pengaturan  dalam  berbagai  aspek  penyelenggaraan  pemerintahan daerah,  dan  hubungan  antara  pemerintah  dengan  warga  dan  kelompok  madani.  Praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia menurut UU No. 32 Tahun 2004 belum sepenuhnya menjamin terwujudnya NKRI yang desentralistis dan mampu menjamin adanya hubungan yang harmonis dan sinergi antar tingkatan dan susunan pemerintahan. Salah satu unsur penting di dalam hubungan pusat-daerah adalah pembagian kewenangan. Secara yuridis pembagian  kewenangan  ini  oleh  undang-undang  diatur  sebagai  urusan  pemerintahan. Klasifikasi  urusan  pemerintahan  secara  khusus  diatur  dalam  ketentuan  undang-undang tersebut  yang  meliputi  urusan  pemerintahan  absolut,  urusan  pemerintahan  konkuren  dan urusan pemerintahan umum 4 .
Olehnya itu penulis memandang bahwa perlu dilakukan telaah secara mendalam terkait hubungan  vertikal  pemerintahan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah,  serta  kaitan  antara hubungan dan kewenangan vertikal dalam Tata Kelola Pemerintahan antara Pemerintah Pusat dan Daerah dalam perspektif dan pendekatan aspek yuridis dalam hukum formal sebagaimana dianut oleh sistem hukum ketatanegaraan
2 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Yogyakarta: Penerbit Pusat Studi Hukum FH UII, 2001, hlm. 37. Dalam Abdul Rauf Alauddin Said , “ Pembagian Kewenangan Pemerintah Pusat-Pemerintah Daerah dalam  Otonomi  Seluas-Luasnya  Menurut  UUD  1945 ”, Fiat  Justisia  Jurnal  Ilmu  Hukum  Volume  9  No.  4, Oktober-Desember 2015, hlm. 509-510.
3 Ibid ., hlm. 37.
4 Naskah Akademik RUU tentang Pemerintahan Daerah, Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia, 2011,  dikutip  dari  www.rumahpemilu.com,  diakses  tanggal  18  Maret  2014,  Dalam  Wafia  Dhesinta “ Pembagian  Kewenangan  Pusat  dan  Daerah  Berdasarkan  UUD  1945  dan  Prinsip  Otonomi  Daerah ” , Academia.edu, https://www.academia.edu/14842154/pembagian_kewenangan_pusat_dan_daerah_ berdasarkan_uud_1945_dan_prinsip_otonomi_daerah, diakses pada tanggal 26 Januari 2021, hlm 17.
Republik  Indonesia  agar  tujuan  dari  lahirnya  otonomi  daerah  dapat  secara  tepat dilaksanakan.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini  menggunakan  tipologi  penelitian  hukum normatif.  Penelitian hukum normatif yaitu  penelitian  hukum  sebagai  norma.  Penelitian  hukum  dilakukan  untuk  menghasilkan argumentasi, teori atau konsep hukum sebagai preskripsi untuk menyelesaikan masalah yang dihadapi.  Dengan  demikian  penelitian  ini  mencakup  analisis  hukum  tertulis  yang  didahului inventarisasi hukum positif. Hal ini akan menjadi salah satu produk analisa abstraksi dari norma hukum positif. 5 Tentunya yang berhubungan dengan permasalahan yang akan dibahas oleh penulis  dan  juga  dengan  penelitian  kepustakaan  ( library  research ),  yaitu  penelitian  yang dilakukan  dengan  mengumpulkan  data  dari  bahan  kepustakaan  yang  berhubungan  dengan permasalahan  yang  diteliti.  Penelitian  ini  menggunakan  analisis  hukum  normatif  dengan pendekatan perundang-undangan ( statute approach ) yang bertujuan untuk mengulas berbagai pertimbangan hukum yang tepat dalam menghadapi problem hukum yang dihadapi 6 .

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN
Hubungan Vertikal Penyelenggaraan Pemerintahan Pusat dan Daerah

## Bentuk Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2014
Dengan berlakunya UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah yang baru menggantikan UU No. 32 Tahun 2004 maka ada sejumlah pro dan kontra yang muncul terkait berlakunya UU terebut.  Perubahan  pada  kebijakan  desentralisasi  otomatis  turut  mengubah  pola penyelenggaraan pemda yang selama ini telah berjalan dan turut mengubah budaya birokrasi daerah dalam melaksanakan pekerjaannya 7 .
Secara  yuridis  kewenangan  adalah  hak  dan  kekuasaan  pemerintah  yang  sah  secara hukum,  maka  dalam  konsep  Negara  hukum  ( rechstaat )  segala  tindakan  pemerintah  yang bersumber dari kewenangannya haruslah bersandarkan pada asas legalitas 8 . Pasal 18A UUD
5 Soentandyo  Wingyosoebroto, Penelitian  Hukum, Surabaya,  Surabaya:  Pusat  Studi  Hukum  dan Pembangunan Fakultas Hukum UNAIR, 1974, hlm. 1, 7, dan 8.
6 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum , edisi revisi cetakan Ke-13, Jakarta: Kencana, 2017, hlm. 133.
7 H.R. Ridwan, Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: UII Press, 2003,
8 Ali Marwan Hsb, Keberadaan Mahkamah Konstitusi dan Putusannya , Medan: Enam Media, 2019, hlm 171.
NRI  1945  memberikan  dasar  konstitusional  bagi  pengaturan  hubungan  wewenang  antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah sebagai berikut:
1. Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
2. Hubungan  keuangan,  pelayanan  umum,  pemanfaatan  sumber  daya  alam  dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Berdasarkan  ketentuan  tersebut,  untuk  mengatur  hubungan  kewenangan  pusat  dan daerah  yang  diamanatkan  UUD  NRI  1945  dapat  dilakukan  melalui  berbagai  peraturan perundang-undangan,  baik  yang  secara  khusus  mengatur  otonomi  daerah,  atau  tersebar  di berbagai  peraturan  perundang-undangan.  Hal  ini  didasarkan  pada  kenyataan  empiris  dan yuridis yang menggambarkan bahwa materi dan cakupan pengaturan tentang hubungan pusat dan  daerah  tidak  dapat  diatur  oleh  satu  undang-undang.  Hubungan  keuangan,  pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber daya terkait dengan berbagai sektor lain yang tidak dapat diperlakukan secara sama. Oleh karena itu, diperlukan adanya undang-undang yang khusus mengatur  hubungan  kewenangan  pusat  dan  daerah  secara  umum  serta  dibutuhkan  pula berbagai undang-undang lainnya yang berkaitan dengan otonomi daerah. 9
Secara  khusus,  pembagian  kewenangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah saat ini mengacu pada ketentuan di dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagai revisi dari undang-undang sebelumnya yakni UU No. 32 Tahun 2004. Praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia menurut UU No. 32 Tahun 2004 belum sepenuhnya menjamin terwujudnya NKRI yang desentralistis dan mampu menjamin adanya hubungan yang harmonis dan sinergi antar tingkatan dan susunan pemerintahan 10 .
Pembagian  Urusan  dalam  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  dalam  Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014
Salah satu unsur  penting  di  dalam  hubungan  pusat-daerah adalah  pembagian kewenangan. Secara  yuridis  pembagian  kewenangan  ini  oleh  undang-undang  diatur  sebagai  urusan pemerintahan.  Klasifikasi  urusan  pemerintahan  secara  khusus  diatur  dalam  Pasal  9  yang
9 Abdul Rauf Alauddin Said, Op. cit. , hlm. 520.
10 Naskah Akademik RUU tentang Pemerintahan Daerah, Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia, 2011, dikutip dari www.rumahpemilu.com, diakses tanggal 30 Januari 2016.
meliputi  urusan  pemerintahan  absolut,  urusan  pemerintahan  konkuren  dan  urusan pemerintahan umum. Ketentuan tersebut secara rinci diatur sebagai berikut:

## Urusan Pemerintahan Absolut
Urusan pemerintahan absolut dimaksudkan sebagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pusat dan oleh karena itu tidak berhubungan dengan asas desentralisasi atau  otonomi.  Urusan  Pemerintahan  absolut  yang  sepenuhnya  menjadi  kewenangan Pemerintah Pusat dalam Pasal 10 ayat (1) antara lain: 1) politik luar negeri; 2) keamanan; 3) yustisi;  4)  moneter  dan  fiskal  nasional;  dan  5)  agama.  Dalam  ketentuan  selanjutnya,  diatur bahwa Pemerintah Pusat dalam melaksanakan kewenangan absolut ini dapat melaksanakan sendiri atau melimpahkannya kepada Pemerintah daerah berdasarkan asas dekonsentrasi.

## Urusan Pemerintahan Konkuren
Sebagaimana bunyi Pasal 9 ayat (3) UU No. 23 Tahun 2014, urusan pemerintahan konkuren dimaksudkan  sebagai  urusan  pemerintahan  yang  dibagi  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah daerah yaitu provinsi  dan kabupaten/kota. Selanjutnya di ayat (4), menyatakan bahwa  urusan  konkuren  yang  diserahkan  kepada  daerah  menjadi  dasar  bagi  pelaksanaan Otonomi Daerah. Urusan konkuren tersebut kemudian dibagi menjadi urusan wajib dan urusan pilihan. 11

## Urusan Pemerintahan Umum
Pemerintah pusat juga diberikan kewenangan dalam urusan pemerintahan umum yang diatur dalam Pasal 25 ayat (1) yang antara lain:
a. pembinaan  wawasan  kebangsaan  dan  ketahanan  nasional  dalam  rangka memantapkan pengamalan Pancasila, pelaksanaan Undang-Undang Dasar Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945,  pelestarian  Bhinneka  Tunggal  Ika  serta pemertahanan dan pemeliharaan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
b. pembinaan persatuan dan kesatuan bangsa;
c. pembinaan kerukunan antar suku dan intrasuku, umat beragama, ras, dan golongan lainnya guna mewujudkan stabilitas keamanan lokal, regional, dan nasional;
d. penanganan konflik sosial sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
e. koordinasi  pelaksanaan  tugas  antar  instansi  pemerintahan  yang  ada  di  wilayah daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota untuk menyelesaikan permasalahan yang  timbul  dengan  memperhatikan  prinsip  demokrasi,  hak  asasi  manusia, pemerataan,  keadilan,  keistimewaan  dan  kekhususan,  potensi  serta keanekaragaman daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
f. pengembangan kehidupan demokrasi berdasarkan Pancasila; dan
g. pelaksanaan  semua  urusan  pemerintahan  yang  bukan  merupakan  kewenangan daerah dan tidak dilaksanakan oleh instansi vertikal. 12
Potensi Permasalahan  dalam Hubungan Vertikal Pemerintah Pusat  dan Daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
Dalam  pelaksanaan  UU  No.  23/2014,  beberapa  persoalan  amat  mungkin  untuk  muncul, meskipun  masih  dalam  tataran  normatif  yuridis.  Beberapa  potensi  persoalan  tersebut mengindikasikan masih dominannya (masih bersifat sangat vertikal) kekuasaan Pemerintah Pusat dalam berbagai urusan dalam tata kelola urusan pemerintahan, yaitu: 13
1. Pembagian jenis urusan pemerintahan konkuren antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota menggunakan kriteria dan skala tertentu. Namun pola seperti ini masih cukup sulit dilakukan sejak rejim pelaksanaan UU No. 32/2004 terutama untuk  menentukan  mana  urusan  yang  menjadi  kewenangan  provinsi  dan kabupaten/kota. Meskipun rincian jenis-jenis urusan sudah diatur dalam Lampiran UU No. 23/2014.
2. Perpindahan urusan pemerintahan konkuren antar tingkat pemerintahan terutama antara  provinsi  dan  kabupaten/kota  amat  sulit  untuk  dilakukan  mengingat infrastruktur dan struktur di daerah kabupaten/kota sudah berfungsi cukup lama, sepanjang UU No. 32/2004 berlaku. Apalagi pola pembagian urusan pemerintahan di daerah dalam UU No. 23/2014 amat berbeda. Banyak urusan pemerintahan yang dulunya dipegang oleh kabupaten/kota ditarik menjadi kewenangan pemerintah
12 Yusid  Toyib  dan  Riant  Nugroho, Transformasi  Public  Private  Partnership  Indonesia Oleh,  Jakarta:  Elex Media  Komputindo,  2018,  hlm.  81.  Lihat  juga  di  M.  Yasin  Nahar  Djambar  dan  Muhammad  Tavip,
“ Penyelenggaraan  Urusan  Pemerintahan  Bidang  Pertambangan  dalam  Perspektif  Otonomi  Daerah ”, eJurnal Katalogis, Volume 5, Nomor 2, Februari 2017, hlm 26-35
13 Dinoroy  Marganda  Aritonang, “ Pola  Distribusi  Urusan  Pemerintah  Daerah  Pasca  Berlakunya  Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ” , Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 13, No. 01, Maret 2016, hlm. 49.
provinsi (sebagai wakil/representasi dari pemerintah pusat). Hal ini menegaskan hubungan antar pemerintahan daerah yang semakin terlihat hierarkis.
3. Tidak tegasnya diatur dalam UU No. 23/2014 mengenai urusan pemerintahan yang amat mungkin muncul dalam pelaksanaan atau harus diatur oleh daerah namun belum diatur dalam UU tersebut. UU No. 23/2014 belum memberikan prosedur bagaimana jika daerah hendak atau berkeinginan untuk mengatur urusan tersebut.
4. Hal yang baru dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah yang sifatnya konkuren  adalah  munculnya  terminologi  “urusan  pemerintahan  konkuren  yang sifatnya  wajib  namun  tidak  terkait  pelayanan  dasar”.  Hal  ini  cukup  aneh  sebab dalam  UU  No.  32/2004  tidak  dikenal  sebelumnya.  Dalam  UU  No.  23/2014 disebutkan apa yang dimaksud dengan pelayanan dasar, yaitu: pelayanan publik untuk memenuhi kebutuhan dasar warga negara. Namun, UU tidak memberikan penjelasan lebih lanjut bentuk empiris seperti apa urusan wajib yang tidak terkait pelayanan  dasar  tersebut.  Urusan  wajib  konkuren  yang  terkait  pelayanan  dasar hanya dibatasi pada 6 jenis urusan saja.
5. Dilihat  dari  jenis  urusan  konkuren,  ada  beberapa  jenis  urusan  wajib  yang  tidak terkait  pelayanan  dasar  namun  sebenarnya  jika  dipahami  justru  akan membutuhkan  penyediaan  pelayanan  dasar  dari  pemerintah  daerah  kepada masyarakat. Sebagai  contoh,  urusan  pangan,  urusan administrasi kependudukan dan pencatatan sipil, urusan perpustakaan, dan urusan pengendalian penduduk dan keluarga berencana. Padahal jenis urusan-urusan tersebut dalam UU No. 32/2004 dapat dikatakan sebagai urusan yang sifatnya wajib diberikan oleh daerah kepada masyarakat dan sifatnya merupakan pelayanan dasar.
6. Kerancuan  pada  UU  No.  23/2014  adalah  batasan  atau  pengertian  “urusan pemerintahan pilihan”. Urusan Pemerintahan Pilihan adalah Urusan Pemerintahan yang  wajib  diselenggarakan  oleh  Daerah  sesuai  dengan  potensi  yang  dimiliki Daerah. Poin utama yang menjadi persoalan adalah bagaimana jika daerah memiliki sejumlah potensi yang terkait dengan salah satu atau beberapa jenis urusan pilihan sebagaimana  yang  diatur  dalam  UU  tersebut  namun  daerah  merasa  belum  siap untuk menjalankannya.
Aspek Yuridis  Hubungan  dan Kewenangan  Vertikal  dalam Tata  Kelola Pemerintahan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah

## Asas Penyelenggaraan Pemerintahan dalam Tata Kelola Pemerintahan Antara Pusat dan Daerah
UU  No.  32/2004  mengatur  bahwa  dalam  menyelenggarakan  pemerintahan,  Pemerintah menggunakan 3 (tiga) asas yaitu: desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Selanjutnya, dalam penjelasan umum undang-undang Nomor  23  tahun  2014  secara  tersurat  tidak  ada  pernyataan  bahwa  otonomi  daerah dilaksanakan secara nyata dan bertanggung jawab seperti halnya tercantum dalam penjelasan Undang-Undang  Nomor  32  tahun  2004.  Terkait  dengan  tanggung  jawab,  Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  menitikberatkan  otonomi  daerah  dengan  tanggung  jawab  akhir  di tangan  presiden.  Konsekuensinya  Presiden  berkewajiban  untuk  melakukan  pembinaan  dan pengawasan  terhadap  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah.  Sedangkan  dalam menyelenggarakan  urusan  pemerintahan,  yang  menjadi  kewenangan  daerah,  pemerintahan daerah  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya untuk  mengatur  dan  mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. 14

## Mekanisme Pengawasan dalam Hubungan dalam Tata Kelola Pemerintahan Antara Pusat dan Daerah
Hubungan  antara  pemerintah  pusat  dengan  pemerintah  daerah  ditentukan  dalam  sistem pengawasannya.  Berdasarkan  sistem  pengawasan  inilah  terbentuk  tata  hubungan pemerintahan dalam suatu negara. 15 Dasar hubungan antara pusat dan daerah adalah bahwa pemerintah pusat menyerahkan sebagian wewenang pemerintahannya kepada daerah untuk diatur  dan  diurus  sendiri  sebagai  urusan  rumah  tangga  daerah  (otonom). 16 Merujuk  pada pendapat Bagir Manan bahwa terdapat dua model pengawasan terkait pemerintahan otonomi, yaitu pengawasan preventif ( prevenef toezicht ) dan pengawasan represif ( repressief toezicht ). 17 Kedua  model  pengawasan  ini  ditujukan  pada  produk  hukum  yang  dihasilkan  daerah,  dan
14 Ibid ., hlm. 46.
15 Samuel Humes IV, Local Governance and National Power , London: IULA, 1991, hlm. 4-7. Dalam Hhanif Nurcholis, “ Hubungan Tata Pemerintahan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah ”, Jurnal Studi Pemerintahan, Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, Vol. 2, No. 2 Agustus 2011, hlm. 2 16 Widodo Ekathahjana, Pengujian Peraturan Perundang-undangan dan Sistem Peradilannya di Indonesia , Jakarta: Pustaka Sutra, 2008. hlm. 39. Dalam Mohamad Khamim, Peran DPRD dalam Mewujudkan Good Governance di Daerah , Pekalongan: Nasya Expanding Management, 2021, hlm. 38.
17 Ibid ., hlm. 43.
pengawasan  terhadap  tindakan  tertentu  dari  organ  pemerintahan  daerah  yang  dilakukan melalui  wewenang  mengesahkan  ( goedkeuring )  dalam  pengawasan  preventif  maupun wewenang  pembatalan  ( vernieging )  atau  penangguhan  ( schorsing )  dalam  pengawasan represif 18 .
Apabila  model  pengawasan  di  atas  dikaitkan  dengan  implementasi  pengawasan peraturan daerah sebagai salah satu produk penyelenggaraan pemerintahan otonomi, maka model  pengawasan  preventif  ini  dilakukan  dengan  pemberian  pengesahan  atau  penolakan pengesahan  peraturan  daerah  (perda)  yang  disusun  oleh  pemerintahan  daerah  (pemda). Pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah pusat kepada daerah merupakan pengawasan internal yang hanya berada pada ranah eksekutif saja. Dalam pengawasan preventif, perda yang dihasilkan  hanya  dapat  berlaku  apabila  telah  terlebih  dahulu  disahkan  oleh  penguasa  yang berwenang mengesahkan. 19 Model pengawasan preventif ini pada prinsipnya hanya dilakukan terhadap perda yang mengatur sejumlah materi-materi tertentu yang ditetapkan sebelumnya melalui peraturan perundang-undangan. 20
Pemerintahan daerah bersifat dependent dan subordinate terhadap pemerintahan pusat yang  mempunyai  kewenangan  melakukan  pembinaan  dan  pengawasan  terhadap pemerintahan  daerah,  agar  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  tidak  menyimpang  dari sistem pemerintahan pusat, tidak melakukan tindakan yang bertentangan dengan kebijakan pemerintah pusat, dan tidak membuat kebijakan yang bertendensi pada keinginan memisahkan diri dari NKRI. Dengan adanya pembinaan dan pengawasan oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah dapat menyelenggarakan pemerintahannya sendiri sesuai dengan koridor konstitusi dan undang-undang dalam sistem pemerintahan nasional dan dapat mencapai tujuan negara pada tingkat daerah secara efektif dan efisien. 21 Pembatasan dalam pengawasan kewenangan daerah mencakup pula pembatasan macam atau bentuk pengawasan. Suatu pengawasan akan memiliki  fungsi  kontrol  apriori  kepada  pengawasan  tersebut  dilakukan  sebelum  keluarnya suatu keputusan atau ketetapan pemerintah daerah. Di sini tampak jelas unsur preventif kontrol
18 Derita Prapti Rahayu, “ Pengawasan Preventif sebagai Kontrol Pusat terhadap Daerah di Era Reformasi ” , Padjadjaran Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015, hlm. 451.
19 Ibid .
20 I.G.E. Budiputra, Dualisme Pembatalan Peraturan Daerah Provinsi dengan Peraturan Presiden & Peraturan Menteri Dalam Negeri . Tesis. Bali: PPS Universitas Udayana, 2015, hlm. 100.
21 Derita  Prapti  Rahayu,  Yokotani,  dan  Darwance, Laporan  Akhir  Kajian  dan  Evaluasi  Pancasila  sebagai Kaidah  Penuntun  untuk  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintah  Daerah ,  Jakarta- Bangka Belitung: Badan Pembinaan Ideologi Pancasila (BPIP) dan Fakultas Hukum Universitas Bangka Belitung (FH UBB) Desember 2019, hlm. 17.
tersebut memiliki tujuan utama berupa pencegahan terjadinya suatu kesalahan dalam praktik pengambilan keputusan. 22
Terkait  dengan  pembatalan  kebijakan  daerah  poin  penting  yang  harus  menjadi perhatian para pembuat kebijakan daerah, adalah hal-hal sebagai berikut:
1. Dalam  penyusunan  kebijakan  daerah  maka  harus  ditinjau  perihal  keterpaduan antara  Pasal  17  dan  Pasal  251  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014,  bahwa kebijakan daerah yang dirumuskan dalam bentuk peraturan daerah dan peraturan kepala daerah akan dibatalkan karena bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan serta  bertentangan  dengan  Norma,  Standar,  Prosedur  dan  Kriteria  yang  telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat.
Akan tetapi pada sisi yang lain, menurut hemat penulis terdapat inkonsistensi Pasal 251 dan Pasal 17 ayat (3) UU Nomor 23 tahun 2014. Dimana pada Pasal 17 ayat (3) diatur  bahwa  Presiden  yang  dibantu  Wakil  Presiden  dan  Menteri  dapat membatalkan kebijakan daerah. Hal ini dapat dipahami bahwa kekuasaan presiden sebagai  kepala  pemerintahan  dapat  secara  langsung  membatalkan  peraturan daerah (Perda), peraturan kepala daerah dan keputusan kepala daerah yang jika dicermati  perbandingannya  dengan  mekanisme  pembatalan  berjenjang  yang  di atur pada Pasal 251 UU No.23 tahun 2014.
2. Dengan memperhatikan Pasal 17 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 khusus untuk  kebijakan  daerah  yang  berbentuk  keputusan  kepala  daerah  dibatalkan karena  bertentangan  dengan  Norma,  Standar,  Prosedur  dan  Kriteria  yang  telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Hal ini jelas tidak sinkron dengan Pasal 66 yang menyatakan  bahwa  keputusan  hanya  dapat  dibatalkan  apabila  terdapat  cacat wewenang;  prosedur;  dan/atau  substansi.  Frasa “hanya  dapat  dibatalkan” menunjukkan  bahwa  tidak  ada  alasan  lain  yang  dapat  membatalkan  keputusan kepala  daerah  di  luar  ketiga  alasan  di  atas.  Sedangkan  pada  Pasal  17  juga mengakomodasi  pembatalan  keputusan  kepala  daerah  dapat  dilakukan  jika bertentangan dengan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria yang telah ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Kontra posisi antara pasal 17 dan pasal 66 ini tidak hanya kan menimbulkan tafsir yang berbeda, tetapi juga dapat menjadi semacam “standar
22 King Faisak Sulaiman, Dialekka Pengujian Peraturan Daerah Pasca Otonomi Daerah , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014, hlm. 46.
ganda” dalam mekanisme pembatalan suatu kebijakan daerah. Disisi lain, kontra posisi  ini  makin  menegaskan  bahwa  secara  filosofis  nuansa  sentralistis  oleh pemerintah pusat masih sangat kental.
Oleh  karena  itu,  ketidaksinkronan  antara  Undang-Undang  Nomor  23  tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  dan  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan,  perlu  dievaluasi  dan  dilakukan harmonisasi  terutama rumusan penormaan  yang  terkait  dengan  kebijakan  daerah  agar  tidak  menimbulkan  ketidakpastian hukum dan dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien dalam praktik teknisnya di daerah.

## Kesimpulan
Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah sebagaimana yang diatur dalam UU  No.  23  Tahun  2014  tidak  mencerminkan  otonomi  luas  karena  hubungan  tata  kelola pemerintahan antara pemerintah pusat dan daerah lebih banyak masih bersifat vertikal. Hal ini disebabkan oleh faktor Undang-Undang Pemda yang baru tidak menerapkan residual function atau  prinsip  sisa  yang  benar-benar  memberikan  kewenangan  otonomi  yang  sangat  luas ( general competence ) dan Pembagian urusan pemerintahan sebagaimana yang diatur di dalam UU No. 23 Tahun 2014 lebih cenderung kepada ajaran sistem rumah tangga material dan sistem rumah  tangga  riil.  Di  satu  sisi  terdapat  pembagian  urusan  pemerintahan  yang  rinci  antara urusan pemerintahan absolut, konkuren, dan umum, dengan pembedaan yang tegas antara tiap tingkatan  pemerintah  yang  merupakan  ciri  dari  sistem  rumah  tangga  material.  Selain  itu, hubungan kewenangan pemerintah dalam tata kelola pemerintahan antara pusat dan daerah maka secara yuridis bahwa Dalam UUD 1945 hubungan pusat dan daerah mencakup hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Urusan Pemerintahan yang diserahkan ke Daerah berasal dari kekuasaan pemerintahan yang ada pada Presiden. Konsekuensi suatu negara kesatuan adalah tanggung jawab akhir pemerintahan ada ditangan Presiden. dan Konteks pembinaan dan pengawasan oleh Presiden (pemerintah pusat) terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana diatur UU No. 23 Tahun 2014 dalam pelaksanaannya tidak mengurangi/membelenggu kemandirian daerah akan tetapi harus dalam koridor yang adil  dan merata, untuk menghindari disintegrasi dan konflik  horizontal antara rakyat/masyarakat dengan Negara utamanya terkait distribusi atas pengelolaan sumber daya  alam kepada daerah.  Aspek yuridis mengenai  hubungan  dan kewenangan  pemerintah pusat dan daerah, masih terdapat beberapa potensi persoalan tersebut mengindikasikan masih
dominannya  (masih  bersifat  sangat  vertikal)  kekuasaan  Pemerintah  Pusat  dalam  berbagai urusan dalam tata kelola urusan pemerintahan seperti pada uraian pada pembahasan, sehingga perlu dirumuskan formulasi hukum yang tepat, untuk menghindari kerancuan dan kekosongan hukum.

## Daftar Pustaka

## Buku
Budiputra, I.G.E., Dualisme Pembatalan Peraturan Daerah Provinsi dengan Peraturan Presiden &
Peraturan Menteri Dalam Negeri . Tesis. Bali: PPS Universitas Udayana, 2015.
Ekathahjana, Widodo, Pengujian Peraturan Perundang-undangan dan Sistem Peradilannya di Indonesia , Jakarta: Pustaka Sutra, 2008.
Hsb, Ali Marwan, Keberadaan Mahkamah Konstitusi dan Putusannya , Medan: Enam Media, 2019. Humes IV, Samuel, Local Governance and National Power , London: IULA, 1991.
Khamim, Mohamad, Peran DPRD dalam Mewujudkan Good Governance di Daerah , Pekalongan: Nasya Expanding Management, 2021.
Manan, Bagir, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Yogyakarta: Penerbit Pusat Studi Hukum FH UII, 2001.
Marzuki, Peter Mahmud, Penelitian Hukum , edisi revisi cetakan Ke-13, Jakarta: Kencana, 2017.
Novianto, Widhi dkk., Isu-isu Strategis Bidang Desentralisasi dan Otonomi Daerah , Jakarta: Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah, 2016.
Rahayu, Derita Prapti, Yokotani, dan Darwance, Laporan Akhir Kajian dan Evaluasi Pancasila sebagai  Kaidah  Penuntun  untuk  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintah  Daerah ,  Jakarta-Bangka  Belitung:  Badan  Pembinaan  Ideologi  Pancasila (BPIP) dan Fakultas Hukum Universitas Bangka Belitung (FH UBB) Desember 2019. Ridwan, H.R., Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: UII Press.
Sulaiman,  King  Faisak, Dialekka  Pengujian  Peraturan  Daerah  Pasca  Otonomi  Daerah , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014.
Toyib, Yusid dan Riant Nugroho, Transformasi Public Private Partnership Indonesia Oleh, Jakarta: Elex Media Komputindo, 2018.
Wingyosoebroto, Soentandyo, Penelitian Hukum, Surabaya, Surabaya: Pusat Studi Hukum dan Pembangunan Fakultas Hukum UNAIR, 1974.

## Jurnal dan Makalah
Aritonang, Dinoroy  Marganda, “ Pola Distribusi  Urusan  Pemerintah  Daerah  Pasca  Berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ”, Jurnal Legislasi
Indonesia, Vol. 13, No. 01, Maret 2016.
Djambar, M.  Yasin  Nahar  dan  Muhammad  Tavip,  “ Penyelenggaraan  Urusan  Pemerintahan Bidang Pertambangan dalam Perspektif Otonomi Daerah ”, eJurnal Katalogis, Volume 5, Nomor 2, Februari 2017.
Nurcholis, Hanif,  “ Hubungan  Tata  Pemerintahan  Antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah ”, Jurnal Studi Pemerintahan, Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, Vol. 2, No.
2 Agustus 2011.
Rahayu, Derita Prapti, “ Pengawasan  Preventif  sebagai Kontrol  Pusat terhadap Daerah  di  Era
Reformasi” , Padjadjaran Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015.
Rasyid, Ryaas, “ UU No. 23/2014 Membelokan Arah Otonomi Daerah dari Pakem Reformasi 1999 ”,
Pidato Sebagai Keterangan Ahli Sidang Mahkamah Konstitusi atas Pengajuan  Judicial Review atas UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah , 14 April 2016.
Said, Abdul  Rauf  Alauddin,  “ Pembagian  Kewenangan  Pemerintah  Pusat-Pemerintah  Daerah dalam  Otonomi  Seluas-Luasnya  Menurut  UUD  1945 ”,  Fiat  Justisia  Jurnal  Ilmu  Hukum
Volume 9 No. 4, Oktober-Desember 2015.

## Situs Internet
Dhesinta, Wafia “ Pembagian Kewenangan Pusat dan Daerah Berdasarkan UUD 1945 dan Prinsip Otonomi  Daerah ”,  Academia.edu, https://www.academia.edu/14842154/pembagian_ kewenangan_pusat_dan_daerah_berdasarkan_uud_1945_dan_prinsip_otonomi_daerah, diakses pada tanggal 26 Januari 2021.
Naskah Akademik RUU tentang Pemerintahan Daerah, Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia, 2011, dikutip dari www.rumahpemilu.com, diakses tanggal 18 Maret 2014.