## Integritas: Jurnal Antikorupsi
Vol 9, No. 2, 2023, pp. 183-194
https://jurnal.kpk.go.id/index.php/integritas ©Komisi Pemberantasan Korupsi

## Kerjasama Pemerintah-Badan Usaha di Indonesia: Solusi dan celah korupsi
Diaz Adiasma a *, Didik Mulyanto b , Fitriani Nurza c , Hilda Alatas d
Monitoring Directorate, Deputy of Prevention and Monitoring, Komisi Pemberantasan Korupsi a diaz.adiasma@kpk.go.id ; b didik.mulyanto@kpk.go.id; c fitriani.nurza@kpk.go.id; d hilda.alatas@kpk.go.id * Corresponding Author
Abstrak :  Kita  perlu  memahami  lebih  jauh  terkait  dengan  Kerjasama  Pemerintah-Badan  Usaha  (KPBU), karena masih banyak orang menganggap KPBU sebagai solusi tanpa risiko. Hal ini terjadi karena sumber pendanaan utama yang digunakan dalam KPBU adalah dana dari sektor privat/ swasta. Saat ini KPBU telah menjadi solusi atas keterbatasan anggaran yang dialami oleh pemerintah dalam penyediaan infrastruktur, yang  notabene  menjadi  prioritas  pemerintahan  Presiden  Joko  Widodo.  Namun  KPBU  bukanlah  sebuah solusi tanpa cela, karena masih ada beberapa titik lemah dan celah korupsi yang patut diwaspadai. Melalui studi  literatur  ini,  penulis  menggabungkan  hasil  kajian  terkait  pelaksanaan  KPBU  jalan  tol  di  Indonesia dengan kajian KPBU/PPP yang lain untuk mengidentifikasi kelemahan dan celah korupsi KPBU di Indo- nesia. Beberapa proyek KPBU di Indonesia terindikasi menjadi “white elephant”, hal ini mengindikasikan buruknya perencanaan dan alokasi sumber daya KPBU. KPBU juga berpotensi menjadi instrumen untuk menciptakan  “ fiscal  illusion ”  bagi  pemerin tah.  Sementara  itu,  kontrak  KPBU  jalan  tol  di  Indonesia  juga terindikasi masih memiliki celah korupsi. Berdasarkan kajian jalan tol yang penulis lakukan sebelumnya, diketahui bahwa kontrak KPBU menjadi titik rawan yang dapat menciptakan celah korupsi.
Kata Kunci : KPBU; Korupsi; Infrastruktur; White Elephant; Fiscal Illusion; Jalan Tol
How  to  Cite :  Adiasma,  D.,  Mulyanto,  D.,  Nurza,  F.,  &  Alatas,  H.  (2023).  Public-Private Partnership  in  Indonesia:  Solutions  and  corruption  loopholes. Integritas:  Jurnal Antikorupsi, 9 (2), 183-194. http://dx.doi.org/10.32697/integritas.v9i2.1006

## Pendahuluan
Prinsip kerjasama Public-Private Partnership (PPP) atau Kerjasama Pemerintah Badan Usaha (KPBU)  sudah  dikenal  sejak  zaman  kekaisaran  Romawi,  dimana  sektor  swasta  turut  terlibat dalam penyediaan fasilitas publik seperti sistem pemanas, teater, sirkus, kanal irigasi dan jalan publik (termasuk didalamnya saluran drainase). Proyek yang dibangun pihak swasta tersebut ada yang  didanai  melalui  skema  tarif  oleh  pengguna,  pembayaran  oleh  pemerintah  kota  maupun donasi dari bangsawan. Hal yang menarik adalah, bangsawan yang telah memberikan donasi ber- hak  untuk mencantumkan  namanya  pada  fasilitas  publik  tersebut  dengan harapan  agar  dapat terpilih menjadi pejabat publik (World-Bank, 2017) .
Saat ini pola KPBU telah banyak digunakan oleh banyak negara termasuk di Indonesia. World Bank mendefinisikan KPBU sebagai mekanisme pengadaan dan penyediaan infrastruktur yang menggunakan sumber daya dan keahlian dari sektor swasta. Senada dengan World Bank, OECD 1 mendefinisikan  KPBU  sebagai  kerjasama  jangka  panjang  antara  pemerintah  dengan  swasta, dimana  pihak  swasta  menyediakan  dan  mendanai  layanan  publik  dan  saling  berbagi  risiko. Sementara Indonesia mendefinisikan KPBU melalui Peraturan Presiden nomor 38 tahun 2015 sebagai berikut: “Kerjasama antara pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur untuk kepentingan umum dengan mengacu pada spesifikasi yang telah ditetapkan sebelumnya oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yang Sebagian atau seluruhnya menggunakan sumber daya Badan Usaha dengan memperhatikan pembagian risiko diantara para pihak .” Sedikit berbeda dengan World Bank dan OECD, Melalui Perpres 38/ 2015 Indonesia merubah makna  pihak  swasta  ( private  sector )  dalam  Kerjasama  Pemerintah  Swasta  menjadi  kerjasama Pemerintah  Badan  Usaha  ( business  entity ).  Peraturan  yang  sama  juga  mendifinisikan  bahwa
1 OECD: Organization for Economic Co-operation and Development
badan usaha meliputi BUMN, BUMD dan badan usaha milik swasta. Hal ini kemudian dapat men- jadi pintu masuk bagi BUMN/D untuk menjadi investor dalam skema KPBU 2 . Hal tersebut justru malah membatasi aspek pembagian risiko ( risk sharing ) dalam prinsip KPBU, dimana risiko yang seharusnya dialokasikan untuk pihak swasta berpotensi akan diserap kembali oleh pemerintah sebagai pemilik dari BUMN/D. Risiko terburuk yang mungkin terjadi adalah BUMN/D mengalami kerugian dalam investasi KPBU sehingga mempengaruhi kinerja perusahaan dan membutuhkan intervensi  pemerintah.  Selama  ini  pemerintah  Indonesia  telah  beberapa  kali  melakukan intervensi kepada BUMN yang umumnya dilakukan dalam bentuk penambahan penyertaan modal negara (PMN) 3 .

## Metode
Banyak studi yang telah dilakukan terkait KPBU, namun hanya sedikit yang membahas risiko KPBU. Dalam studi literatur ini, penulis menggabungkan hasil kajian sebelumnya terkait pelaksa- naan KPBU jalan tol di Indonesia dengan kajian KPBU yang lain untuk mengidentifikasi kelemahan dan celah korupsi KPBU di Indonesia. Studi ini bertujuan untuk memberikan pemahaman lebih jauh terkait dengan KPBU. Saat ini masih banyak pihak yang menganggap bahwa KPBU merupa- kan solusi tanpa risiko karena menggunakan sumber pendanaan utama dari sektor privat/swasta.

## Hasil dan Pembahasan

## Dualisme Regulasi KPBU
Secara regulasi, KPBU di Indonesia terbagi menjadi regulasi KPBU secara umum dan regulasi KPBU untuk jalan. Peraturan pertama terkait KPBU di Indonesia lahir pada tahun 2004 melalui Undang-undang Jalan. Peraturan tersebut secara spesifik hanya mengatur terkait pengusahaan jalan tol di Indonesia. Sedangkan peraturan terkait KPBU secara umum di Indonesia lahir pada tahun 2005 melalui Peraturan Presiden. Sampai saat ini regulasi yang mengatur tata cara pelaksa- naan pengadaan badan usaha untuk pengusahaan jalan tol diatur dalam regulasi yang berbeda de- ngan tata cara pengadaan KPBU secara umum. Hal ini kemudian menciptakan terjadinya beberapa perbedaan antara pengadaan KPBU jalan tol dan KPBU selain tol. Gambaran umum terkait riwayat penerbitan peraturan KPBU di Indonesia dapat dilihat pada Gambar 1. Indonesian PPP regulations
Gambar 1. Indonesian PPP regulations
Keunggulan KPBU
2 Contoh KPBU pada sektor jalan tol dimana sekitar 61.9% investor jalan tol (non-penugasan) berasal dari BUMN Karya ( sumber: BPJT 2022 )
3 Contohnya seperti PMN yang diberikan kepada Waskita Karya sebesar Rp7,9 Triliun untuk mendukung investasi perusahaan di beberapa ruas jalan tol
Skema KPBU saat ini telah digunakan pada beragam jenis penyediaan infrastruktur di Indone- sia,  mulai  dari  jalan  tol,  penyediaan  air minum,  layanan  satelit  hingga  pembangunan  ibu  kota negara baru atau IKN (Nugraheny & Meiliana, 2021). KPBU telah menjadi pilihan utama peme- rintah dalam menghadapi keterbatasan anggaran untuk penyediaan infrastruktur di Indonesia. KPBU merupakan salah satu bentuk inovasi dalam pembiayaan infrastruktur untuk mendukung program penyediaan infrastruktur yang menjadi prioritas pemerintah Indonesia saat ini. Pem- bangunan infrastruktur menjadi prioritas pada era pemerintahan Presiden Joko Widodo, namun sayangnya kebijakan tersebut tidak didukung oleh anggaran yang memadai. Pada tahun 2022, Menteri Keuangan menyatakan bahwa APBN hanya mampu menyumbang 37% dari total biaya yang  dibutuhkan  untuk  pembangunan  infrastruktur  di  Indonesia  (Pratama,  2022).  Gambar  2 Menggambarkan pertumbuhan anggaran infrastruktur di Indonesia. Melalui skema KPBU, peme- rintah dapat menggunakan sumber daya maupun pembiayaan dari sektor swasta untuk mendu- kung pembangunan infrastruktur.
Gambar 2 . Anggaran infrastruktur Indonesia tahun 2012-2023
Manfaat lain dari KPBU adalah pembagian risiko dalam pembangunan infrastruktur. Melalui skema KPBU pemerintah dapat mengalihkan sebagian risiko pembangunan infrastruktur kepada pihak investor. Sebagai contoh dalam KPBU jalan tol, beberapa risiko yang dapat dialihkan oleh pemerintah kepada investor diantaranya adalah design-risk, construction-risk, operating-risk mau- pun demand-risk . Dalam hal ini, risiko-risiko tersebut dapat ditangani lebih baik oleh badan usaha yang memiliki keahlian dibidangnya. Meskipun demikian, manfaat yang diterima oleh pemerintah Indonesia akan tereduksi dengan masuknya BUMN/D sebagai investor KPBU. Dengan masuknya BUMN/D sebagai investor KPBU, maka risiko yang seharusnya bisa dihindari oleh pemerintah, berpotensi akan kembali diserap oleh pemerintah.

## Kelemahan KPBU
Selain memiliki keunggulan, skema KPBU juga memiliki beberapa kelemahan. Berikut adalah beberapa kelemahan dari KPBU:

## Perspektif Investor
Salah satu komponen utama dalam skema KPBU adalah keterlibatan investor. Permasalahan- nya, tidak semua proyek infrastruktur pemerintah menarik bagi investor. Oleh karena itu, penting bagi  pemerintah  untuk  memahami  perspektif  bisnis  yang  membuat  investor  tertarik  kepada proyek infrastruktur. Beberapa hal yang umumnya menjadi pertimbangan utama bagi investor adalah tingkat kelayakan finansial ( IRR, NPV , Payback Period ) serta risiko proyek. Sebelum proyek KPBU ditawarkan kepada investor, pemerintah perlu memastikan tingkat kelayakan proyek dan atau memberikan dukungan kelayakan proyek terlebih dahulu. Selain itu pemerintah juga perlu melakukan  pemetaan  dan  alokasi  risiko  dari  proyek  KPBU,  seperti  misalnya  mitigasi  risiko
pembebasan lahan atau risiko politik. Studi kelayakan menjadi tahapan krusial yang akan menen- tukan keberlanjutan dari proyek KPBU dan menarik minat investor.

## KPBU Jalan Tol di Indonesia
KPBU sektor jalan tol di Indonesia telah melibatkan banyak investor baik domestik maupun asing. Meskipun demikian, investor jalan tol di Indonesia masih didominasi oleh BUMN. Hal ini bisa  menjadi  pertanda  positif  bahwa  BUMN  semakin  kompetitif  dan  mampu  bersaing  dengan investor asing atau malah sebaliknya menjadi pertanda negatif, yaitu kurangnya minat investor asing terhadap proyek KPBU jalan tol di Indonesia.
Berdasarkan kajian jalan tol di Indonesia,  ternyata mayoritas BUMN yang menjadi investor dalam proyek KPBU jalan tol merupakan BUMN yang memiliki  latar belakang konstruksi atau biasa disebut BUMN Karya (KPK, 2022). Umumnya strategi yang digunakan oleh BUMN Karya adalah investment feeding to construction atau investasi untuk mendapatkan proyek konstruksi. Tujuan utama dari BUMN Karya ketika melakukan investasi di sektor jalan tol adalah untuk men- dapatkan keuntungan melalui proyek konstruksi. Selain itu BUMN Karya juga memiliki strategi invest and divest , yaitu segera menjual aset jalan tol yang dimiliki segera setelah masa konstruksi jalan tol selesai. Berdasarkan kondisi tersebut, belum dapat disimpulkan bahwa proyek KPBU di Indonesia, terutama di sektor jalan tol dapat dikategorikan menarik bagi investor.
White Elephant
Istilah " White Elephant " mengacu pada kepemilikan aset yang membutuhkan biaya operasio- nal dan perawatan tinggi, namun tidak memiliki manfaat atau sulit untuk mendapatkan keuntung- an dari aset tersebut (Robinson & Torvik, 2005). Fenomena White Elephant dapat terjadi pada setiap pembangunan infrastruktur, namun munculnya fenomena ini dalam proyek KPBU layak menjadi perhatian tersendiri. Skema KPBU idealnya dapat menjadi solusi untuk meminimalisir terjadinya fenomena White Elephant (Daniel et al., 2019), karena perspektif bisnis menjadi dasar pertimbangan utama dalam pelaksanaan proyek. Dasar pemikirannya adalah tingkat kemanfaat- an  dari  aset infrastruktur  yang  dibangun  berkorelasi  positif  terhadap  kelayakan  finansial  dari proyek KPBU tersebut. Seperti misalnya ruas jalan tol yang memberikan manfaat bagi masyara- kat, tentu memiliki lalu lintas harian yang tinggi sehingga menguntungan bagi investor. Hal ini sejalan dengan perspektif investor yang menginginkan proyek KPBU dengan tingkat kelayakan finansial tinggi.
Sementara itu beberapa penelitian menyebutkan bahwa munculnya fenomena White Elephant umumnya  dilatarbelakangi  oleh  keputusan  politik  (Daniel  et  al.,  2019;  Mendoza  et  al.,  2018; Robinson & Torvik, 2005; Turró & Penyalver, 2019). Berdasarkan contoh dalam penelitian terse- but, White Elephant terjadi karena keputusan pembangunan infrastruktur lebih berdasarkan atas motif politis dibandingkan azas kemanfaatan dari infrastruktur tersebut. Kondisi ini mirip dengan kondisi yang terjadi di Indonesia, dimana pembangunan infrastruktur banyak dilatarbelakangi oleh keputusan politis. Misalnya keputusan dalam penetapan target elektrifikasi 35.000 MW oleh wakil  presiden  Jusuf  Kalla  (Ninditya,  2015),  Penentuan  target  pembangunan  jalan  tol  selama periode 2019 – 2024 sepanjang 2.500 Km oleh Presiden Joko Widodo (Ulya & Setiawan, 2019), dan penentuan lokasi Bandara Kertajati oleh Gubernur Jawa Barat (Putra, 2022).
Contoh  beberapa  proyek  infrastruktur  yang  dapat  dianggap  sebagai White  Elephant dalam KPBU di Indonesia adalah sebagai berikut:

## Bandara
Bandara Kertajati merupakan contoh salah satu proyek pembangunan infrastruktur bandar udara yang menggunakan skema KPBU. Investor utama yang terlibat dalam skema KPBU tersebut adalah Pemerintah Provinsi Jawa Barat dan PT Angkasa Pura II, seperti terlihat pada Gambar 3. Skema pendanaan yang digunakan adalah 70% ekuitas dan 30% pinjaman. Pinjaman diperoleh dari sindikasi perbankan syariah daerah yaitu Bank BJB Syariah, Bank Jambi Syariah, Bank Kalbar Syariah, Bank Kalsel Syariah, Bank Sumut Syariah, Bank Jateng Syariah dan Bank Sulselbar Syariah (Solehudin, 2017).
Gambar 3. Komposisi Pemegang Saham Badan Usaha Bandara Udara ( BUBU) Kertajati
Pada  awal  perencanaan  proyek,  hasil feasibility  study (FS)  menyebutkan  bahwa  bandara Kertajati memiliki  proyeksi  kelayakan  finansial  dengan internal rate  of return (IRR) mencapai 20,29% (Domina, 2017). Namun demikian, sampai saat ini kondisi bandara masih sepi dan sejak diresmikan pada tanggal 24 Mei 2018, PT BIJB sebagai badan usaha pengelola Bandara Kertajati masih  mencatatkan  kerugian  operasional  sekitar  Rp280  miliar  untuk  tahun  2019  dan  Rp191 miliar pada tahun 2020. Pengamat menyebutkan beberapa faktor yang menyebabkan terjadinya kondisi ini diantaranya adalah faktor jarak bandara yang cukup jauh dari Bandung dan belum siapnya infrastruktur pendukung seperti jalan tol. Selain itu diperparah dengan kondisi pandemi yang menyebabkan sepinya jadwal penerbangan (Putra, 2022).
Bandara Kertajati dapat dianggap sebagai White Elephant bagi pemegang saham mayoritas PT BIJB yaitu Pemerintah Provinsi Jawa Barat karena beban operasional bandara yang tinggi dan tidak sebanding dengan manfaat yang diperoleh bagi Pemerintah Provinsi Jawa Barat. Sedangkan opsi untuk menjual aset bandara Kertajati bukanlah perkara yang mudah, walaupun sudah ada upaya untuk menjual aset tersebut kepada Arab Saudi dan India oleh Menteri Perhubungan (Sari & Sedayu, 2023).
Jalan Tol
Ruas jalan tol Manado-Bitung merupakan salah satu contoh White Elephant dalam pembangun- an infrastruktur disektor Jalan tol dengan skema KPBU. Ruas jalan tol tersebut dibangun untuk mendukung akses Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) Bitung yang ditetapkan melalui Peraturan Presiden  nomor  3  tahun  2016.  Berdasarkan  asumsi  pertumbuhan  KEK  Bitung,  ruas  jalan  tol Manado-Bitung diproyeksikan memiliki IRR sebesar 12.23% dengan masa konsesi yang diberikan pemerintah selama 40 tahun. Sedangkan investor yang terlibat adalah konsorsium BUMN yang terdiri dari Jasa Marga (JSMR), Wijaya Karya (WIKA) dan Pembangunan Perumahan (PTPP).
Kondisi yang terjadi sekarang, lalu lintas jalan tol Manado – Bitung sepi karena tidak berkem- bangnya KEK Bitung (Yanwardhana, 2022). Selain itu, peningkatan kualitas jalan arteri nasional yang  berdampingan  dengan  jalan  tol  juga  berkontribusi  terhadap  sepinya  lalu  lintas  tol  ruas Manado – Bitung. Secara finansial, beban operasional jalan tol lebih tinggi dari pada pendapatan sehingga tidak memberikan manfaat kepada investor. Badan Usaha Jalan Tol Manado-Bitung telah menghitung  proyeksi  kerugian  finansial  kumuliatif  selama  tahun  2022-2024  sebesar  Rp1.04 triliun 4 .
Kondisi  serupa  juga  terjadi  pada  ruas  jalan  tol  Serang-Panimbang.  Keterlambatan  pengem- bangan  KEK  Tanjung  Lesung  yang  menjadi  alasan  utama  pembangunan  ruas  tol  Serang – Panimbang berkontribusi terhadap sepinya lalu lintas jalan tol. Sehingga prognosa kerugian yang diderita oleh investor jalan tol mencapai Rp1.11 triliun 5 . Sementara itu konsesi jalan tol Serang- Panimbang dimiliki oleh konsorsium BUMN dan swasta, yaitu WIKA dan PTPP (SOEs) masing-
4 Berdasarkan perhitungan proyek finansial PT WIKA (Persero) Tbk. (Direktorat Monitoring KPK, 2022)
5 Berdasarkan perhitungan proyek finansial PT WIKA (Persero) Tbk. (Direktorat Monitoring KPK, 2022)
masing memiliki 83.42% dan 15.64% kepemilikan saham, sedangkan Jababeka (swasta) memiliki porsi kepemilikan saham sebesar 0.94%.

## Pembangkit Listrik
Skema KPBU disektor ketenagalistrikan di Indonesia umumnya digunakan dalam pembangun- an pembangkit listrik independen atau Independent Power Producer (IPP). Berbeda dengan KPBU pada sektor transportasi, penanggung jawab penandatangan kontrak (PJPK) untuk KPBU dalam hal ini adalah PT Perusahaan Listrik Negara (PLN). Selain itu investor tidak menghadapi demand- risk seperti jalan tol, karena PLN bertindak sebagai off-taker yang menyerap semua listrik yang dihasilkan oleh IPP melalui power purchase agreement (PPA). Berkaca  pada  kondisi  tersebut,  maka  risiko  terjadinya white  elephant justru  ada  pada  PLN bukan pada investor. White Elephant yang terjadi di PLN disebabkan karena sudah ditandatang- aninya  kontrak  pembangunan  pembangkit  untuk  program  35.000  MW  sesuai  rencana  usaha penyediaan tenaga listrik (RUPTL). Sedangkan sampai saat ini PLN mengalami oversupply listrik, yaitu kelebihan pasokan tenaga listrik yang dicatatkan sebagai tambahan beban produksi dan merugikan PLN secara finansial (Pambagio, 2023).
Contoh pembangkit listrik yang baru beroperasi dan menggunakan skema KPBU adalah PLTU Batang. PLTU Batang memiliki kapasitas 2 x 1.000 MW yang dibangun oleh PT Adaro Energi Indo- nesia sebagai investor, dengan nilai investasi sekitar Rp58.8 triliun (Setiawan, 2022). Meski-pun telah mengalami beberapa penundaan jadwal operasi, akhirnya PLTU Batang dapat berope-rasi di penghujung tahun 2022 (Asmarini, 2022). Dengan beroperasinya PLTU Batang tersebut berarti beban finansial PLN akan semakin bertambah akibat oversupply listrik yang semakin besar.

## Fiscal Illusion
Selama ini skema KPBU dikenal sebagai solusi bagi pemerintah dalam menghadapi keterba- tasan  anggaran.  Dalam  perspektif  yang  lain,  kondisi  ini  menimbulkan  fenomena  yang  disebut sebagai fiscal illusion . Fiscal Illusion dapat diterjemahkan sebagi timbulnya bias atas anggaran riil pemerintah  baik  dari  sisi  pendapatan  ( income )  ataupun  dari  sisi  anggaran  belanja  negara ( expenditure ) (Cepparulo et al., 2019). Gambaran terjadinya fiscal  illusion dari sisi expenditure adalah  ketika  pemerintah  seolah-olah  memiliki  anggaran  tidak  terbatas  untuk  membangun infrastruktur layanan publik melalui skema KPBU, padahal sebetulnnya biaya tersebut dibayar oleh masyarakat langsung ataupun oleh pemerintahan periode berikutnya.
Hal yang menarik dari KPBU adalah bahwa umumnya skema KPBU menjadi pilihan oleh peme- rintahan di banyak negara, karena skema KPBU dapat menjadi alternatif pembiayaan off-balance- sheet-financing (Cepparulo et al., 2019; van den Hurk, 2018). Sedangkan fenomena fiscal illusion terjadi karena kurangnya transparansi anggaran pemerintah yang salah satunya disebabkan oleh off-balance-sheet-financing .  Kondisi  ini  didukung  dengan  penelitian  lain  yang  menyebutkan bahwa umumnya masyarakat cenderung menyukai pemerintah yang memiliki kebijakan belanja ( government spending ) lebih besar (Turnbull, 1998). Penelitian tersebut juga menyebutkan bah- wa, besarnya government expenditure sering dikaitkan dengan motif politis untuk mendapatkan dukungan publik.
Meskipun memberikan keuntungan bagi pemerintah dan disukai oleh publik, pemilihan skema KPBU dalam penyediaan infrastruktur hendaknya dilakukan secara bijak. Fiscal illusion juga bisa berdampak pada kondisi perekenomian negara. Gambaran atas fiscal illusion yang terjadi akibat skema KPBU dapat dilihat dari skema pengembalian investasi KPBU sebagai berikut 6 :

## Skema Tarif
Melalui  skema  KPBU-tarif,  pemerintah  membebankan  anggaran  pembangunan  infrastrukur kepada sektor swasta. Sebagai kompensasi, pemerintah mengijinkan pihak swasta untuk mengu- tip  tarif  dari  masyarakat  atas  penggunaan  layanan  tersebut  selama  masa  konsesi  yang  telah ditentukan. Melalui skema ini, fiscal illusion terjadi ketika seolah pemerintah telah menyediakan
6 Pengembalian investasi KPBU sesuai Peraturan Presiden nomor 38 tahun 2015 pasal 11 ayat 2 adalah pembayaran oleh pengguna dalam bentuk tarif, pembayaran ketersediaan layanan ( availability payment ) dan bentuk lainnya sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
infrastruktur layanan publik kepada masyarakat, padahal sesungguhnya beban finansial terbesar dari  penyediaan  infrastruktur  tersebut  kembali  kepada  masyarakat  melalui  tarif.  Selain  itu pemerintah juga diuntungkan karena tidak perlu mencatatkan utang untuk membiayai pembang- unan infrastruktur.  Penggunaan skema KPBU-tarif secara masif dapat membebani masyarakat dan akan berpotensi memicu terjadinya inflasi.
Availability Payment Scheme (PPP-AP)
Melalui skema Availibility Payment , pemerintah bekerjasama dengan pihak swasta untuk ber- investasi dengan mendanai, membangun dan mengoperasikan infrastruktur publik. Pemerintah kemudian  membayar  kepada  pihak  swasta  atas  layanan  yang  telah  disediakan  selama  masa konsesi yang telah disepakati, sebagai bentuk pengembalian investasi. Sesuai skenario arus kas KPBU-AP  yang  digambarkan  dalam  Gambar  4,  pemerintah  wajib  menganggarkan  dana  untuk membayar ketersediaan layanan selama masa konsesi.
Meskipun  pemerintah  memiliki  kewajiban  untuk  membayar  investor  KPBU  sesuai  dengan layanan  yang  telah  diberikan,  namun  umumnya  kewajiban  tersebut  tidak  dicatatkan  sebagai utang  atau off-balance-sheet .  Selain  itu,  panjang  periode  konsesi  yang  melebihi  masa  jabatan politik dapat mempengaruhi kapasitas fiskal dari pejabat/pemerintahan pada periode berikut- nya. Kondisi ini dapat dianalogikan seperti berbelanja menggunakan fasilitas kartu kredit, dimana pengeluaran  yang  telah  dilakukan  akan  dilunasi  orang  lain  dikemudian  hari  meskipun  tidak memiliki  anggaran  lebih  (Hodge  &  Greve,  2010).  Sehingga  pemerintah  yang  berkuasa  dapat membangun infrastruktur dengan skema KPBU-AP tanpa membebani anggaran berjalan, karena biaya akan dibebankan kepada anggaran pemerintahan periode berikutnya. Permasalahan akan terjadi pada pemerintahan periode berikutnya yang mengalami keterbatasan ruang fiskal akibat menanggung biaya pembangunan infrastruktur dari pemerintahan sebelumnya.
Gambar 4. Perbandingan Arus Kas KPBU-AP dan Proyek Konvensional

## Risiko dan Celah Korupsi KPBU
Berbeda dengan pengadaaan konvensional, sekilas terlihat sulit untuk mengidentifikasi faktor kerugian  negara  pada  korupsi  KPBU.  Hal  ini  karena  mayoritas  dana  yang  digunakan  untuk pembangunan infrastruktur dengan skema KPBU adalah dana pihak swasta. Meskipun nilainya lebih kecil dari dana pihak swasta, pada prakteknya anggaran pemerintah masih sering dilibatkan dalam proyek KPBU. Umumnya anggaran pemerintah masih dibutuhkan untuk keperluan pem- bebasan lahan, dukungan konstruksi atau pembayaran atas hasil layanan pada skema KPBU-AP.
Korupsi yang terjadi pada proyek KPBU akan berdampak pada kerugian masyarakat, baik dalam bentuk layanan yang buruk ataupun tarif mahal yang menjadi beban masyarakat.
Jejak korupsi yang terjadi pada skema KPBU dapat diidentifikasi dari tingginya tingkat inefi- siensi proyek (Cuadrado-Ballesteros & Peña-Miguel, 2022; Schomaker, 2020). Inefisiensi dapat terjadi pada tahap pembangunan proyek maupun operasional dalam penyediaan layanan. Tinggi- nya tingkat inefisiensi proyek KPBU dapat berdampak pada meningkatnya biaya yang ditanggung oleh masyarakat dan atau pemerintah. Selain itu inefisiensi juga berkontribusi terhadap turunnya aspek value  for  money dari  proyek  KPBU,  yang  menjadi  dasar  pertimbangan  dalam  pemilihan skema KPBU. 7
Sejumlah  penelitian  juga  menyebutkan  bahwa  “kontrak”  merupakan  faktor  yang  paling berisiko dan berpotensi membuka celah korupsi dalam proyek KPBU (Iossa & Martimort, 2016; Klitgaard, 2012; Rybnicek et al., 2020). Gambar 5 menunjukkan bahwa kontrak menjadi faktor yang paling berisiko dalam skema KPBU. Celah korupsi muncul dari kontrak KPBU yang disusun secara tidak lengkap, menimbulkan ketidakpastian bagi investor dan besar kemungkinan akan diadendum (Iossa & Martimort, 2016; Schomaker, 2020). Berdasarkan penelitian, sekitar 50% dari kontrak KPBU dan 71% dari kontrak KPBU sektor transportasi pernah mengalami adendum (Domingues  &  Sarmento,  2016;  Klitgaard,  2012).  Adendum  kontrak  diidentifikasi  membuka ruang diskresi yang berkontribusi terhadap terjadinya korupsi(Campos et al., 2021; Fatokun et al., 2015). 8
Gambar 5 . Faktor-faktor risiko dalam KPBU (PPP) (Rybnicek et al., 2020)
Berkaca pada pelaksanaan KPBU di Indonesia,  celah korupsi masih  terbuka pada beberapa proyek KPBU terutama pada sektor jalan tol. Berdasarkan kajian tata Kelola pengusahaan jalan tol (Direktorat Monitoring KPK, 2022), masih ditemukan titik lemah pada kontrak PPJT 9 . Peme- rintah masih lemah dalam penegakan klausul PPJT dan ruang terjadinya adendum masih terbuka lebar. Akibatnya, inefisiensi yang dilakukan oleh investor pada masa konstruksi jalan tol dapat
7 Salah satu pertimbangan dalam pemilihan skema KPBU dalam pembangunan suatu proyek adalah value for money , sesuai Perpres 38 tahun 2015 tentang KPBU penyediaan infrastruktur pasal 21 ayat 2
8 Formula korupsi Klitgaard C = D + M – A ( Corruption = Discretion + Monopoly – Accountability ) (Klitgaard, 2012)
9 PPJT: Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol
berujung pada adendum PPJT. Adendum yang dilakukan sebagai akibat membengkaknya biaya konstruksi umumnya berupa kenaikan tarif jalan tol dan atau perpanjangan masa konsesi. Hal ini tentu merugikan masyarakat sebagai pengguna jalan tol.
Data pelaksanaan proyek KPBU jalan tol di Indonesia menunjukkan bahwa mayoritas kontrak KPBU jalan tol mengalami perubahan masa konsesi menjadi lebih lama dan atau perubahan tarif menjadi lebih mahal. Gambar 6 dan Gambar 7 menunjukkan dari 22 kontrak PPJT ruas jalan tol non-penugasan sebelum tahun 2015, 13 kontrak jalan tol mengalami penambahan masa konsesi dan seluruhnya mengalami perubahan tarif menjadi lebih mahal. Sedangkan pada Gambar 6 dan Gambar 7 menunjukkan dari 20 kontrak PPJT ruas jalan tol non-penugasan, 6 kontrak mengalami perubahan konsesi menjadi lebih lama dan 15 kontrak mengalami perubahan tarif menjadi lebih mahal 10 .
Gambar 6. Adendum kontrak Jalaan Tol di Indonesia sebelum tahun 2015 (Sumber: BPJT, MoPWH)
Gambar 7. Amandemen kontrak Jalan Tol di Indonesia tahun 2015 – 2022 (Sumber: BPJT, MoPWH)
10 Ada beberapa kontrak ruas jalan tol yang mengalami perubahan masa konsesi menjadi lebih cepat dan perubahan tarif menjadi lebih murah karena adanya perubahan ruang lingkup pengusahaan
Sedangkan berdasarkan data yang lain, peningkatan biaya konstruksi jalan tol menjadi salah satu faktor terjadinya adendum kontrak KPBU jalan tol. Gambar 6 dan Gambar 7 menunjukkan contoh beberapa ruas jalan tol yang menunjukkan peningkatan biaya konstruksi ( cost overrun ) yang berujung pada adendum kontrak KPBU untuk peningkatan tarif dan atau masa konsesi jalan tol. Kondisi ini menjadi indikasi adanya inefisiensi dalam proyek KPBU jalan tol di Indonesia yang kemudian berujung pada adendum kontrak.
Tabel 1. Contoh Adendum Kontrak Jalan Tol di Indonesia dan Cost Overrun (Sumber: BPJT, MoPWH)

## Simpulan
KPBU dikenal sebagai solusi bagi pemerintah dalam menghadapi keterbatasan anggaran dalam penyediaan infrastruktur layanan publik. Namun, skema KPBU bukanlah sebuah solusi tanpa cela. Skema KPBU masih memiliki sejumlah kelemahan dan juga celah korupsi. Oleh karena itu perlu perencanaan yang baik dan pertimbangan yang matang sebelum memutuskan untuk mengguna- kan skema KPBU.
Skema  KPBU  masih  memiliki  sejumlah  kelemahan,  diantaranya  adalah  tidak  semua  proyek infrastruktur bisa menggunakan skema KPBU. Skema KPBU tidak bisa dipaksakan karena akan menimbulkan risiko terjadinya White Elephant yang menjadi kelemahan berikutnya dari KPBU. White Elephant juga menjadi indikator atas kegagalan pemerintah dalam merencanakan KPBU. Kelemahan lain dari KPBU adalah menciptakan fiscal illusion , yang berpotensi pada meningkatnya beban masyarakat dan beban fiskal pada pemerintahan berikutnya.
Berbeda dengan pengadaan konvensional, korupsi pada skema KPBU tidak selalu berdampak pada kerugian negara.  Jejak korupsi dapat dilihat dari tingginya tingkat inefisiensi pada suatu proyek  KPBU,  karena  hal  ini  dapat  mengaruhi  faktor value  for  money yang  menjadi  dasar penentuan penentuan skema KPBU. Sejumlah penelitian menyebutkan bahwa kontrak menjadi faktor yang paling berisiko dan berpotensi menjadi celah korupsi dalam skema KPBU. Bentuk kontrak  yang  tidak  lengkap,  menimbulkan  ketidakpastian  bagi  investor  dan  berpotensi  akan diadendum, merupakan ciri dari kontrak KPBU yang memiliki risiko tinggi. Berdasarkan kajian yang telah dilakukan, masih ditemukan beberapa kontrak KPBU di Indonesia yang teridentifikasi sebagai kontrak yang berisiko.
Rekomendasi  untuk  pemerintah  Indonesia  antara  lain:  (1)  Melakukan  konsolidasi  regulasi terkait KPBU di Indonesia untuk menetapkan standar pelaksanaan skema KPBU; (2) Melakukan evaluasi terhadap penyebab terjadinya white elephant pada beberapa proyek KPBU di Indonesia untuk mencegah berulangnya hal serupa; dan (3) Melakukan evaluasi terhadap kontrak KPBU yang masih berpotensi menimbulkan celah korupsi.

## Ucapan Terima Kasih
Kajian ini merupakan bagian dari tanggung jawab KPK dibidang pencegahan korupsi, yaitu untuk mengidentifikasi celah korupsi dan kemudian memberikan rekomendasi untuk menutup celah tersebut.

## Referensi
Asmarini, W. (2022). 2 PLTU Batu Bara raksasa ini diam-diam sudah beroperasi lho . CNBC
Indonesia. https://www.cnbcindonesia.com/news/20221109142340-4-386396/2-pltu- batu-bara-raksasa-ini-diam-diam-sudah-beroperasi-lho
Campos, N., Engel, E., Fischer, R. D., & Galetovic, A. (2021). The ways of corruption in infrastructure: Lessons from the Odebrecht case. Journal of Economic Perspectives , 35 (2),
171 – 190. https://doi.org/10.1257/jep.35.2.171
Cepparulo, A., Eusepi, G., & Giuriato, L. (2019). Public Private Partnership and fiscal illusion: A systematic review. Journal of Infrastructure, Policy and Development , 3 (2), 288. https://doi.org/10.24294/jipd.v3i2.1157
Cuadrado-Ballesteros, B., & Peña-Miguel, N. (2022). Analysing the link between corruption and PPPs in infrastructure projects: an empirical assessment in developing countries. Journal of Economic Policy Reform , 25 (2), 136 – 155. https://doi.org/10.1080/17487870.2021.1973899
Daniel, A., Germà, B., & Albert, G. (2019). Politics, risk, and white elephants in infrastructure PPPs. Utilities Policy , 58 (April), 158 – 165. https://doi.org/10.1016/j.jup.2019.05.001 Direktorat Monitoring KPK. (2022). Kajian tata kelola BPJT dalam penyelenggaraan jalan tol. In Komisi Pemberantasan Korupsi .
Domingues, S., & Sarmento, J. M. (2016). Critical renegotiation triggers of European transport concessions. Transport Policy , 48 , 82 – 91. https://doi.org/10.1016/J.TRANPOL.2016.02.016 Fatokun, A., Akintoye, A., & Liyanage, C. (2015). Renegotiation of public private partnership road contracts: Issues and outcomes. Proceedings of the 31st Annual Association of Researchers in Construction Management Conference, ARCOM 2015 , September , 1249 – 1258.
Hodge, G., & Greve, C. (2010). Public-private partnerships: Governance scheme or language game? Australian Journal of Public Administration , 69 (SUPPL. 1), 8 – 22. https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2009.00659.x
Iossa, E., & Martimort, D. (2016). Corruption in PPPs, incentives and contract incompleteness.
International Journal of Industrial Organization , 44 , 85 – 100.
https://doi.org/10.1016/j.ijindorg.2015.10.007
Klitgaard, R. (2012). Public-private collaboration and corruption. In The CBS-Sauder-Monash conference on public-private partnerships (Issue September).
Mendoza, R. U., Bertulfo, D. J., & Cruz, J. P. D. (2018). From megaproject to white elephant: Lessons from the Philippines ’ s bataan nuclear power plant. Philippine Studies: Historical and Ethnographic Viewpoints , 66 (3), 335 – 374. https://doi.org/10.1353/phs.2018.0028 Ninditya, F. (2015). Wapres tegaskan proyek listrik tetap 35.000 MW . Antara News. https://sumbar.antaranews.com/berita/156973/wapres-tegaskan-proyek-pembangunan- listrik-tetap-35000-mw
Nugraheny, D. E., & Meiliana, D. (2021). KSP: Pembangunan ibu kota baru perlu anggaran Rp 466 T, tak semua ditanggung APBN . Kompas. https://nasional.kompas.com/read/2021/06/29/06162041/ksp-pembangunan-ibu-kota- baru-perlu-anggaran-rp-466-t-tak-semua-ditanggung?page=all
Pambagio, A. (2023). Kebijakan “ Ngatur Setrum ” , awas kesetrum! Detik News. https://news.detik.com/kolom/d-6495636/kebijakan-ngatur-setrum-awas-kesetrum Pratama, W. P. (2022). Biaya pembangunan infrastruktur capai Rp6.445 Triliun, APBN hanya mampu sumbang 37 persen . Bisnis. https://ekonomi.bisnis.com/read/20220414/10/1522920/biaya-pembangunan- infrastruktur-capai-rp6445-triliun-apbn-hanya-mampu-sumbang-37-persen
Putra, D. A. (2022). Pengamat penerbangan ungkap alasan Bandara Kertajati masih sepi . Tirto. https://tirto.id/pengamat-penerbangan-ungkap-alasan-bandara-kertajati-masih-sepi- gwbZ
Robinson, J. A., & Torvik, R. (2005). White elephants. Journal of Public Economics , 89 (2 – 3), 197 –
210. https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2004.05.004
Rybnicek, R., Plakolm, J., & Baumgartner, L. (2020). Risks in public – private partnerships: A systematic literature review of risk factors, their impact and risk mitigation strategies. Public Performance & Management Review , 43 (5), 1174 – 1208. https://doi.org/10.1080/15309576.2020.1741406
Sari, A. R., & Sedayu, A. (2023). Bandara Kertajati ditawarkan ke Arab Saudi dan India, ekonom ungkap kelemahannya . Tempo. https://bisnis.tempo.co/read/1677984/bandara-kertajati- ditawarkan-ke-arab-saudi-dan-india-ekonom-ungkap-kelemahannya Schomaker, R. M. (2020). Conceptualizing corruption in public private partnerships. Public Organization Review , 20 (4), 807 – 820. https://doi.org/10.1007/s11115-020-00473-6 Setiawan, V. N. (2022). Operasi PLTU Batang ditunda sementara, begini kata Boy Thohir . CNBC Indonesia. https://www.cnbcindonesia.com/news/20220418162624-4-332533/operasi- pltu-batang-ditunda-sementara-begini-kata-boy-thohir Solehudin, M. (2017). 7 Bank Syariah gelontorkan Rp 906 M untuk bangun Bandara Kertajati . Detik Finance. https://finance.detik.com/berita-ekonomi-bisnis/d-3529059/7-bank- syariah-gelontorkan-rp-906-m-untuk-bangun-bandara-kertajati
Turnbull, G. K. (1998). The overspending and flypaper effects of fiscal illusion : Theory and empirical evidence. Journal of Urban Economics , 44 (1), 1 – 26. https://doi.org/https://doi.org/10.1006/juec.1997.2056
Turró, M., & Penyalver, D. (2019). Hunting white elephants on the road. A practical procedure to detect harmful projects of transport infrastructure. Research in Transportation Economics ,
75 (March), 3 – 20. https://doi.org/10.1016/j.retrec.2019.03.001 Ulya, F. N., & Setiawan, S. R. D. (2019). Pemerintah mau bangun 2.500 Km jalan tol hingga 2024 . Kompas. https://money.kompas.com/read/2019/10/29/190000226/pemerintah-mau- bangun-2500-km-jalan-tol-hingga-2024
van den Hurk, M. (2018). Public – Private Partnerships: Where do we go from here? A Belgian perspective. Public Works Management & Policy , 23 (3), 274 – 294. https://doi.org/10.1177/1087724X18757534 World-Bank. (2017). PPP Reference Guide. World Bank . Yanwardhana, E. (2022). Jasa Marga sebut Tol Manado-Bitung paling rugikan perusahaan . CNBC Indonesia. https://www.cnbcindonesia.com/news/20220627162150-4-350747/jasa- marga-sebut-tol-manado-bitung-paling-rugikan-perusahaan