PENGALAMAN NEGARA FEDERAL DI INDONESIA

## M. Agus Santoso

## Dosen Fakultas Hukum Universitas Widya Gama Mahakam Samarinda

## ABSTRAK
Bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia telah dijamin secara konstitusional di  dalam  UUD  1945  maupun  dalam  Pancasila  sebagai dasar  negara,  namun dalam  perjalanan  sejarah,  negara  federasi  telah  dialami  oleh  bangsa  Indonesia selama  satu  tahun,  yaitu  tahun  1949  sampai  1950,  walaupun  telah  melanggar konstitusi yang telah disepakati.
Keberadaan  RIS  pada  saat  itu  kurang  disukai  oleh seluruh  bangsa  Indonesia, karena  Belanda  masih  ikut  campur  tangan,  jika  dikaitkan  dengan  sekarang, bagaimana  RIS  di  Indonesia  sebagai  alternatif.  Tentunya  hal  itu  harus  dikaji lebih dalam, karena perjalanan RIS pada saat itu boleh dikatakan gagal dan tekat semua pendiri negara pada saat itu memang tidak menghendaki negara federal di Indonesia.
Kata kunci : Negara Federal di Indonesia sebagai alternatif.

## PENDAHULUAN
Suatu  negara  yang  hendak  memproklamirkan  kemerdekaannya,  hal  yang utama  dilakukan  adalah menentukan  bentuk  negara  yang  akan  dijadikan  dasar berpijaknya  dalam  menjalankan  pemerintahan,  karena  bentuk  negara  itulah  yang akan  menentukan  bagaimana  arah  pengelolaan  negara  tersebut,  seperti  halnya  di Indonesia  juga  demikian,  bahkan  sebelum  Indonesia merdeka  ketika  dibentuk Badan  Penyelidik Usaha-Usaha  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia,  selanjutnya disebut BPUPKI yang bertugas untuk mempersiapkan kemerdekaannya, termasuk menentukan  bentuk  negara,  kemudian  ditentukanlah  bentuk  negara  kesatuan sesuai  dengan  tujuan  dan  cita-cita  bangsa  yang  tertuang  dalam  Pembukaan (Preambule) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada alinea kedua, yang berbunyi : “dan perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia telah  sampailah  kepada  saat  yang  berbahagia dengan  selamat  sentausa menghantarkan  rakyat  Indonesia  ke  depan  pintu  gerbang  kemerdekaan  negara Indonesia, yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.”
Mengenai  bentuk  negara  di  Indonesia  termuat  dalam  Pasal  1  ayat  (1) Undang-Undang  Dasar  1945  dan Perubahannya,  yang  menyatakan  :  “Negara Indonesia  ialah  Negara  Kesatuan,  yang  berbentuk  Republik”  dan  juga  di  dalam Pancasila termuat pada sila ke tiga  yang berbunyi : “ Persatuan  Indonesia “. Hal ini  membuktikan  bahwa  bentuk  Negara  Kesatuan  telah  dinyatakan  secara  bulat dan  konstitusional  dalam  Undang-Undang  Dasar  1945  dan  perubahannya  serta dalam  Pancasila,  sehingga  diharapkan  dapat  menyatukan  seluruh  wilayah
nusantara yang luas dan terbagi atas kepulauan dan suku bangsa, namun demikian ternyata  ada  saja usaha  untuk  berpaling  dari  bentuk  Negara  Kesatuan  ke  bentuk Negara Federal.
Wacana  negara  federal  di  dalam  sejarah  ketatanegaraan Indonesia sudah muncul  pada  saat  pembentukan  UUD  1945,  mulanya  pada  saat  sidang  BPUPKI pertama pada tanggal 29 Mei 1945, bentuk negara federal telah dikemukakan oleh Moh.  Yamin  secara  mendalam  dan  agak  lama. 1 Yamin  mengemukakan  tentang paham unitaris di Indonesia, dengan alasan bahwa pada masa kini 1945 lebih baik semua  tenaga  sumber  daya Indonesia dikerahkan  ke  pusat  daerah  dalam  arti federal  tidak  mungkin  menyelenggarakan  pemerintahan,  karena  sumber  daya manusianya  kurang. 2 Kemudian  dengan  tegas  Soepomo  menolak  bentuk  negara federal di Indonesia.
Walaupun secara konstitusional negara kesatuan Republik Indonesia telah ditetapkan,  namun  pengalaman  sejarah  bangsa  Indonesia  pernah  mengalami bentuk  negara  serikat,  yaitu  ketika  penandatanganan  naskah  penyerahan kedaulatan  dari  Pemerintah  Belanda  pada  tanggal  27  Desember  1949  mengenai Negara  Republik  Indonesia  Serikat  (RIS)  dari  Pemerintah  Belanda,  hal  itu merupakan hasil Konferensi Meja Bundar (KMB) di Den Haag. Dengan demikian secara  nyata  bahwa  RIS  pada  saat  itu  adalah  hasil  rayuan  Belanda,  agar  Negara Kesatuan  terpecah  kemudian  Belanda  akan  begitu  mudah  kembali  menjajah Indonesia.
Perjalanan  RIS  di Indonesia boleh  dikatakan  gagal,  walaupun  konsepnya baik  hal  itu  disebabkan  tidak  dikehendaki  oleh  seluruh  rakyat  Indonesia, hasilnyapun  kurang  memuaskan  bagi  bangsa  Indonesia,  maka  dari  itu  tidak sampai  satu  tahun  RIS  berubah  menjadi  Negara  Kesatuan  dengan  segala akibatnya. Suatu pengalaman bagi bangsa Indonesia apakah bentuk negara serikat lebih baik dibandingkan dengan negara kesatuan, atau sebaliknya negara kesatuan lebih  baik  dari  negara  federal,  karena  hal  ini  merupakan  kajian  yang  menarik, penulis  menuangkan  dalam  bentuk  tulisan  dengan  judul  : “ PENGALAMAN NEGARA  FEDERAL  DI  INDONESIA” kemudian  dimuat  dalam  Jurnal Ilmiah, agar dapat dibaca oleh semua pihak yang menghendakinya.

## PEMBAHASAN

## A. HAKEKAT NEGARA FEDERAL
Dalam  teori  pemerintahan,  secara  garis  besar  dikenal  ada  dua  model formasi  negara, yaitu model  negara  federal  dan  model  negara  kesatuan.  Secara etimologis,  kata “ federa l” berasal  dari  bahasa  Latin feodus,  artinya  liga.  Liga negara-negara  kota  yang  otonom  pada  zaman  Yunani  Kuno  dapat  dipandang sebagai  negara  federal  yang  mula-mula.  Bentuk  model  pemerintahan  federal berasal  dari  pengalaman  konstitusional  Amerika Serikat.  Dapat  dikatakan  bahwa
1 Ni’matul  Huda, Otonomi  Daerah,  Filosofi,  Sejarah  Perkembangan  dan  Problematika, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005. hal : 47
2 Ibid
pemerintahan  federal  merupakan  salah  satu  sumbangan  sejarah  ketatanegaraan Amerika Serikat terhadap dunia modern 3 .
Model  negara  federal  berangkat  dari  satu  asumsi  dasar  bahwa  negara federal dibentuk oleh sejumlah negara atau wilayah yang independen, yang sejak awal memiliki kedaulatan atau semacam kedaulatan pada dirinya masing-masing negara atau wilayah-wilayah itu kemudian bersepakat membentuk sebuah federal. Negara  dan  wilayah  pendiri  federal  itu  kemudian  berganti  status  menjadi  negara bagian atau wilayah administrasi dengan nama tertentu dalam lingkungan federal.
Pemerintah  federal  mempunyai  kekuasaan  dalam  hal-hal  kedudukan negara sebagai subyek hukum internasional, misalnya kedudukan
kewarganegaraan,  naturalisasi,  imigrasi,  emigrasi,  transmigrasi,  hubungan  dan pertukaran  perwakilan  dengan  negara  lain,  keselamatan  negara  (pertanahan nasional), konstitusi dan organisasi pemerintahan federal, azas pokok hukum serta organisasi  peradilan  sepanjang  yang  dipandang  perlu  diatur  oleh  pemerintah federal,  keuangan  negara,  bea-bea,  pajak-pajak,  hak-hak  monopoli,  pos  dan telekomunikasi,  statistik,  industri,  perdagangan,  penelitian  ilmu  pengetahuan  dan teknologi, dan lain-lain yang dapat disepakati bersama. Enumerasi kekuasaan ini tiap  negara  federasi  tidak  sama.  Masing-masing  negara  dapat  merumuskan sendiri-sendiri,  tidak  ada pedoman  yang  standar.  Sebagai  contoh,  di Amerika Serikat, enumerasi kekuasaan  itu  diatur  pada Pasal  1  seksi  8  pada  konstitusi. Dalam merumuskan enumerasi ini,  telah  menimbulkan  perdebatan  seru  antara kelompok enumerators dan reservers. Sebagaian  menghendaki  agar  pemerintah federal  diberi  kekuasaan  yang  luas  agar  menjadi  kuat  sebagai  sebuah  negara federasi, dan dapat efektif menjalankan tugas-tugas kenegaraan secara penuh guna mempertahankan  hakikat  negara  persatuan  (federasi).  Di  sisi  lain  terdapat pendapat  yang  menginginkan  agar  sebanyak-banyaknya  kekuasaan  tetap  dimiliki oleh pemerintah negara-negara bagian 4 , sebab kalau pemberian kekuasaan terlalu banyak  kepada  pemerintah  pusat,  maka  akan  mengurangi  hak-hak  asazi  negara- negara bagian yang akan sangat merugikan kepentingan negara-negara bagian.
Sebagai  tatanan  konstitusional  dan  kelembagaan  politik,  federal  lebih desentralistis  dibandingkan devolusi atau  pendelegasian  tugas  dan  fungsi  kepada pemerintahan  pedesaan,  perkotaan,  metropolitan,  atau  daerah. Selain  itu, desentralisasi  dalam  tatanan  federasi  berbeda  dari devolusi,  karena  badan-badan pemerintahan  memperoleh  kekuasaan  tidak  dari  pemerintahan  nasional  (seperti pada negara kesatuan), tetapi dari konstitusi yang juga menjadi sumber ketentuan yurisdiksi Pemerintahan Pusat. Dalam hal ini, keduanya, yaitu Pemerintahan Pusat atau federal dan satuan-satuan  yang tercakup di dalamnya bersifat koordinat dan independen satu lama lain 5 .
Berdasarkan  sifat  hubungan  antara  pemerintah  negara  federal  dengan negara  bagian,  maka  negara  federal  dapat  dibedakan  menjadi  dua  jenis :  negara
3 Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945, UNISKA, Karawang, 1993,  hal : 158
4 Budi  Sudjijono  dan  Doddy  Rudianto, Manajemen Pemerintahan  Federal, Perspektif Indonesia Masa Depan, Citra Mandala Pratama, Jakarta, 2003, hal : 6
5 The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid I, Edisi Kedua, Liberty, Yogyakarta, 1993, hal : 39
serikat  dan perserikatan  negara. Untuk  melihat  apakah  negara  federal  itu  negara serikat  atau  perserikatan  negara-negara,  dipakailah  dasar  kriteria  ada  pada  siapa kedaulatan  itu.  Jika  kedaulatan  ada  pada  negara  federal  atau  pemerintah gabungannya,  negara  federal  disebut  negara  serikat.  Sedangkan  jika  kedaulatan masih tetap ada pada negara-negara bagian, negara federal itu disebut perserikatan negara. 6
Beberapa segi positif dari konsep negara federal antara lain :
1. Federalisasi merupakan strategi yang paling tepat untuk membuka kekuasaan yang  pada  masa  lalu  amat  tertutup.  Masyarakat  pada  umumnya mendambakan keterbukaan. Banyak mekanisme dan lembaga demokrasi yang dikembangkan  dalam  rangka  membuka  kekuasaan  itu,  contohnya  adalah perwakilan politik.
2. Federalisme  dipandang  sebagai  usaha  menyeimbangkan  kekuatan  budaya daerah, Suku, atau etnis yang ada dalam suatu negara.
3. Didalam sistem federal,  ada unsur-unsur  yang dapat membantu menghindari kecendrungan kearah intensifikasi ketimpangan ekonomi dan konflik-konflik politik dan budaya yang menyertai.
Mengenai  pembagian  kekuasaan  dalam  Negara  Federal  dapat  dilakukan dengan  dua  cara,  tergantung  di  mana  letaknya reserve  of  powers atau “ dana kekuasaan ” :
1). Undang-Undang  Dasar  memperinci  satu  persatu  kekuasaan Pemerintah  Federal    misalnya  kekuasaan  untuk  mengurus  sal politik  luar  negeri,  mencetak  uang  dan  sebagainya),  sedangkan sisa  kekuasaan reserve  of  powers atau  dana  kekuasaan.    Negara Federal  semacam  ini  di  anggap  lebih  sempurna  sifat  federalnya pada  Negara  Federal  di  mana  dana  kekuasaannva  terletak  pada pemerintah federal, sebab maksud dari memperinci kekuasaan itu justru  untuk  membatasi  kekuasaan.  Jadi  dalam  hal  ini  perincian dari kekuasaan pemerintah memperkuat kekuasaan negara-negara hagian. Contoh : Amerika Serikat, Australia, Uni Soviet, R.I.S. 2) Undang-Undang  Dasar  memperinci  satu  persatu  kekuasaan pemerintah  negara-negara  bagian,  sedangkan  dana  kekuasaan diserahkan pada pemerintah federal. Negara Federal semacam ini dianggap  kurang  sempurna  sifat  federalnya  daripada  penjelasan tersebut  di  atas,  oleh  karena  dianggap  bahwa  maksud  dari perincian kekuasaan negara-negara bagian ialah untuk memhatasi kekuasaan  negara-negara  bagian  dan  memperkuat  kekuasaan federal. Contoh : Kanada, India 8 .
6 Ibid
8 Rozali Abdullah, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2003, Hal : 91
Contoh  terbaik  untuk  Negara  Federal  yang  sukses  dan  mampu mensejahterakan rakyatnya adalah Amerika Serikat, sehingga dewasa ini Amerika Serikat  merupakan  satu-satunya  negara yang adikuasa di  dunia, Amerika  Serikat tergolong  Negara  Federal  yang  sempurna  sifat  federalnya,  karena  kekuasaan pemerintah federal dirinci dalam konstitusinya, sehingga dana kekuasaan (reserve of powers) terletak pada negara bagian, dalam hal ini kekuasaan Pemerintah Pusat sangat dibatasi 9 .
Badan legislatif Amerika Serikat menganut sistem dua kamar yaitu House of  Representatives dan  Senat.  Senat  merupakan  lembaga  perwakilan  negara bagian  di  tingkat  pusat,  yang  mempunyai  kekuasaan  sangat  besar  melebihi kekuasaan House of  Representatives.  Senatlah  yang berwenang  menyetujui perjanjian  internasional,  pengangkatan  pejabat-pejabat  penting,  seperti  Hakim Agung dan Duta. Hal ini merupakan bukti lain bahwa kekuasaan negara bagian di Amerika Serikat sangat besar 10 .
Selain  kisah  sukses  dari  negara  yang  menganut  sistem  negara  Federal, tidak sedikit pula Negara Federal yang mengalami kegagalan, seperti Uni Soviet, Yugoslavia. Uni Soviet merupakan salah satu negara adikuasa di dunia di samping Amerika  Serikat,  akhirnya  pecah  berkeping-keping  menjadi    beberapa  negara merdeka yang berdaulat. Akan tetapi setelah beberapa tahun memperoleh kemer- dekaannya,  ternyata  sampai  sekarang  negara-negara  pecahan  tersebut  masih bergulat  mengatasi  berbagai  macam  krisis  yang  melanda  mereka seperti  krisis politik, ekonomi dan moneter, malahan ada pula yang dilanda perang saudara.
Dari kenyataan ini dapat ditarik suatu kesimpulan, bahwa kemajuan suatu negara tidak tergantung pada sistem yang dipakainya, tetapi lebih tergantung pada kemampuan  bangsa yang  bersangkutan untuk mengurus  urusan  rumah  tangga sendiri,  dengan  berpegang  pada  persatuan,  penghargaan  hak-hak  rakyat  dan menjunjung tinggi hak-hak asasi manusia.

## B. PROSES PEMBENTUKAN NEGARA FEDERAL
Menurut  Kranenburg,  Negara  Serikat  ialah  negara  yang berdaulat  yang dibentuk menjadi satu dari pada sejumlah negara lain, kekuasaan negaranya maju kemuka  keluar  dari  pada  kesatuan  negara  dan  negara-negara  bagian  yang bergabung.  Negara bagian  dari  negara  serikat  tidak  berdaulat; alat-alat tertinggi kekuasaan  negara  mereka  dan  dengan  demikian  mereka  sendiri  hanya  sebagai ersatz kedaulatan yang diberikan sekedar menurut Undang-Undang Dasar bagian- bagian yang tertentu dalam melakukan kekuasaan Negara Serikat itu 11 .
Dari apa  yang dikemukakan di atas dapat dijelaskan bahwa pembentukan suatu  Negara  Federal bermula  dari  beberapa  negara  merdeka  yang  berdaulat, bersepakat  menggabungkan  diri  menjadi  suatu  negara  baru.  Yang  disebut  juga Negara  Federasi  ataupun  Negara  Serikat. Selanjutnya  menurut  Kranenburg mereka bergabung  karena  pada  kenyataannya keadaan-keadaan  hidup  yang
9 Ibid
10 Ibid
11 Kranenburg, dalam : Ibid, Hal : 88
bersama,  kepentingan-kepentingan  kolektif  dan  oleh  karena  itu  tujuan-tujuan bersama    secara  beraneka  rupa  dan  dalam  banyak  rupa. Maka  pembagian  tugas pada  pemenuhan  kepentingan  bersama  pemenuhan  kepentingan  bersama golongan-golongan  manusia  yang  masing-masing    mempunyai  hubungan,  dapat diatur dalam pelbagai cara 12 .
Perbedaan  antara  sistem  Negara  Federal  dengan Negara  Kesatuan yang bersifat  desentralistis  tidak  terletak  pada  seberapa  banyak  kewenangan  yang dimiliki  oleh  masing-masing  pihak  dan  juga  tidak  terletak  pada  sebutan  pada bagian-bagiannya, seperti negara-negara ataupun Provinsi-Provinsi, tetapi terletak pada perbedaan yang bersifat hukum positif antara lain yaitu :
1. Dalam  Negara  Serikat  bagian-bagian  mempunyai  kekuasaan sendiri membuat konstitusi mereka, dapat mengatur sendiri bentuk organisasi  meraka  dalam  batas-batas  konstitusi  seanteronya, sedangkan  dalam Negara  Kesatuan yang  desentralistis  bagian ditetapkan, sedikitnya secara kasar, oleh pembuat Undang-Undang pusat. 2. Dalam  Negara  Serikat  kekuasaan  pembuat Undang-Undang  pusat untuk  memberikan  peraturan  mengenai  pelbagai  perkara  telah disebut  satu-persatu.  dalam Negara  Kesatuan yang  desentralistis kekuasaan pembuat Undang-Undang telah diberikan dalam rumus yang  umum  dan  kekuasaan  legislatif  badan-badan  lebih  rendah tergantung  kepada  pembuat Undang-Undang  pusat  dalam
menggunakan kekuasaan itu 14 .
Apabila  bangsa  Indonesia  sampai  kepada  suatu  keputusan  memilih membentuk  Negara Federal,  maka  secara  konstitusional  keputusan  itu  harus diambil oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), karena membentuk Negara Federal  berarti  membubarkan Negara  Kesatuan Republik  Indonesia.  Secara konstitusional hal ini hanya bisa dilakukan dengan mengamandemen Pasal 1 ayat (1) UUD  1945,  dan  kewenangan  ini  berada  di  tangan  MPR  sebagai  lembaga tertinggi  negara,  pemegang  kedaulatan  rakyat  (Pasal  37  UUD  1945,  sebelum perubahan).
Secara  konstitusional  hal  ini  nampaknya  mudah,  tetapi  secara  praktis masalahnya akan menjadi rumit. Apabila kita berpegang pada teori pembentukan suatu Negara Federal sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya, pembentukan Negara  Federal  bermula  dari  beberapa  negara  merdeka  yang  masing  masing mempunyai  kedaulatan  sendiri-sendiri, bersepakat  bergabung  membentuk  suatu negara  baru  dan menyerahkan  sebagian  kedaulatan  (kewenangan)  yang  mereka miliki kepada negara baru tersebut (Negara Federal).
Masalahnya  sekarang provinsi-provinsi yang  ada  di lingkungan Negara Kesatuan Republik  Indonesia,  bukanlah  merupakan  negara  merdeka  yang berdaulat dan bisa membentuk Negara Federal walaupun dengan mengubah Pasal 1 ayat  (1) UUD  1945,  yaitu  mengubah  bentuk  negara  dari Negara  Kesatuan
12 Ibid
14 Ibid, Hal : 89-90
menjadi  Negara  Federal,  tidak  dengan  sendirinya  provinsi-provinsi  yang  ada berubah statusnya menjadi negara merdeka yang berdaulat.

## C. SISTEM MANAJEMEN PEMERINTAHAN FEDERAL
Dari  hasil  kajian  praktik-praktik  di negara  federal  yang  ada  di  dunia, nampak  agak sukar  merumuskan  manajemen  Pemerintah Federal  yang ideal, dalam  arti  yang  sesungguhnya,  karena  ia  merupakan  bentuk  pertengahan  antara manajemen di Negara Kesatuan dan konfederasi.
C. F. Strong mengatakan bahwa salah satu ciri negara federal ialah bahwa ia  mencoba  menyesuaikan  dua  konsep  yang  sebenarnya  bertentangan  yaitu kedaulatan  negara  federal  dalam  keseluruhan  dan  kedaulatan  negara  bagian. Walaupun terdapat banyak perbedaan antara negara federal satu sama lain, tetapi terdapat  satu  prinsip  yang  disepakati  bahwa  soal-soal  yang  menyangkut  negara dalam  arti  keseluruhan  proses,  diserahkan  kepada  kekuasaan  pemerintah  federal (bukan  negara  bagian).  Misalnya  dalam  bidang  tertentu,  antara  lain  menyangkut perjanjian  internasional,  pencetakan  uang  (moneter),  kebijakan  pertahanan, pemerintahan  federal  bebas  melakukan  apa  saja.  Hal-hal  yang  tidak  mencakup kepentingan  secara  nasional,  bersifat  spesifik  kedaerahan,  misalnya  kebudayaan, pendidikan, kesehatan, diserahkan sepenuhnya  kepada negara-negara bagian 15 .
Negara federal atau negara serikat atau negara federasi adalah negara yang merupakan gabungan dari beberapa negara yang kemudian menjadi negara-negara bagian  dari negara serikat  tersebut.  Negara  ini  berdiri  sendiri  dengan masing- masing perlengkapannya, dengan Kepala  Negara  sendiri,  dengan  pemerintahan sendiri dan dengan lembaga-lembaga legeslatif dan yudikatif sendiri pula 16 .
Negara-negara bagian itu pada mulanya adalah suatu negara yang merdeka dan berdaulat serta berdiri sendiri. Dengan menggabungkan diri pada suatu negara serikat,  maka  negara  yang  tadinya berdiri  sendiri  itu  kini  menjadi  negara  bagian dengan  melepaskan  sebagian  dari  kekuasaannya  dan  kewenangannya  secara limitatif (berangsur-angsur) kepada negara serikat (delegated power) 17 .
Kekuasaan  yang  diserahkan  negara-negara  bagian  kepada  negara  federal tersebut ialah hal-hal yang berkenan dengan hubungan luar negeri, keuangan, dan pertahanan  negara.  Akan  tetapi  kadang-kadang  pembagian  kekuasaan  antara pemerintah  federal  dengan  pemerintah  negara-negara  bagian  ini  adalah  urusan- urusan  yang  diselenggarakan  oleh  pemerintahan  negara-negara  bagian,  yang berarti  bidang  kegiatan  pemerintah  federal  adalah  hal  ikhwal  kenegaraan  yang selebihnya (residuary powers). 18
Pada  dasarnya,  didalam  sistem  federasi,  pemilik  kekuasaan  itu  semula adalah  daerah-daerah.  Kemudian,  daerah-daerah  ini  disebut  sebagai  negara
15 C.F. Strong dalam : Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1980, Hal : 141
16 Ramdlon Naning, Aneka Azas Ilmu Negara, Bina Ilmu, Surabaya, 1982, Hal : 38
17 Ibid
18 Ibid
bagian,  atau  dapat  juga  disebut  Provinsi. Sebagian  kekuasaan  yang  dimiliki daerah-daerah itu kemudian dialokasikan secara bersama untuk diserahkan kepada pemerintah  pusat  (pemerintahan  federal).  Didalam  sistem  federasi,  penyerahan sebagian  kekuasaan  daerah-daerah  kepada  pusat  ini  sering  disebut  sebagai residual  power atau  sisa  kekuasaan  yang  dipunyai  daerah  untuk  diserahkan kepada  pemerintah  pusat.  Sehingga  kekuasaan  pemerintah  pusat  itu  memiliki keterbatasan  dalam  sistem  federasi  ini.  Namun  dalam  praktik  penyelenggarakan kehidupan  kenegaraan,  hampir  tidak  ditemukan  adanya  kekuasaan  pemerintahan pusat yang lemah dalam sistem negara federasi ini.
Di dalam negara federasi, kekuasaan mengatur negara, baik ltu kekuasaan legislatif,  eksekutif,  dan  yudikatif,  diatur  oleh  pemerintah  pusat  atau central administrations. Kekuasaan pusat ini mempunyai fungsi untuk menyelenggarakan tugas-tugas kenegaraan dalam mewujudkan cita-cita negara dengan menggunakan public  administration (administrasi  negara) administrasi  negara  adalah pengorganisasian  dan  pengurusan  manusia  serta  materi  untuk  mencapai  tujuan pemerintahan yang organisasi dan administrasinya baik akan menjadi suatu negara yang aman, tentram dan sejahtera 19 .
Dalam  pemerintahan  federal,  sistem  pengaturan  pembagian  keuangan antara  pusat dan  daerah  sering  sangat  rumit.  Bahkan  sering  menimbulkan perdebatan yang berkepanjangan. Tidaklah mudah untuk mencapai keseimbangan yang berkeadilan. Untuk mencari jalan tengah, biasanya diambil kompromi yaitu menerapkan  sistem  keuangan  terpisah  dan  sekaligus  juga  sistem  keuangan menyatu.

## D. PENGALAMAN REPUBLIK INDONESIA SERIKAT
Bangsa Indonesia pernah memiliki pengalaman negara federal, yaitu pada masa  27  Desember 1949 sampai 17 Agustus  1950  yang  dikenal  dengan  sebutan Republik    Indonesia  serikat  (RIS).  Pembentukan  negara  RIS  bukanlah  keinginan seluruh  bangsa  Indonesia.  Pembentukan  negara  RIS  ini  merupakan  hasil Konperensi  Meja  Bundar  (KMB)  di  Den  Haag.  Bangsa  Indonesia  menerima bentuk negara RIS hanyalah merupakan diplomasi untuk memperoleh pengakuan kedaulatan dari pemerintahan Belanda.
Pada  mula  berdirinya  negara  R.I.S.  terdiri  dari  7  negara  bagian  yaitu : l. Negara  Kesatuan Republik  Indonesia, 2. Negara  Indonesia  Timur, 3. Negara Pasundan,  termasuk  distrik  federal  Jakarta, 4. Negara  Jawa  Timur, 5. Negara Madura, 6. Negara Sumatera Timur, 7. Negara Sumatera Selatan.
Dan 9 satuan kenegaraan yaitu : 1. Jawa Tengah, 2. Bangka, 3. Belitung, 4. Riau, 5. Kalimantan  Barat, 6. Dayak Besar, 7. Daerah  Banjar, 8. Kalimantan Tenggara, 9. Kalimantan Timur.
Walaupun secara yuridis formal masing-masing negara bagian dan satuan kenegaraan  tersebut  mempunyai  kedudukan  yang sama,  tetapi  dilihat  dari  segi luas  wilayah,  jumlah  penduduk  dan sumher  daya  alam,  satu  sama  lain  sangat berbeda, dan faktor inilah antara lain yang membuat negara RIS menjadi rapuh.
19 Sukarna, Pengantar Ilmu Politik, Mondar Maju, Bandung, 1994, hal : 29
Dilihat  dari  konstitusinya,  negara  RIS  dapat  digolongkan  sebagai  Negara Federal yang sempurna sifat federalnya. Dalam pasal 51 konstitusi RIS Kekuasaan Pemerintah  Federal  dirinci  satu  persatu  sehingga  dana  kekuasaan  (reserve  of power) terletak pada negara-negara bagian.
Berhubung  pembentukan  negara  RIS  bukanlah  merupakan  kehendak seluruh bangsa Indonesia, dari 16 negara bagian dan satuan kenegaraan yang ada pada saat mulai berdirinya negara R.I.S. akhirnya hanya tinggal 3 negara bagian, yaitu  negara  bagian  Republik  Indonesia, Negara  Indonesia  Timur  dan  Negara Sumatera Selatan sedangkan negara-negara bagian dan satuan kenegaraan lainnya kembali  bergabung  ke  dalam Negara  Kesatuan Republik  Indonesia,  yang  waktu itu masih berstatus sebagai negara bagian.
Keinginan  untuk  kembali  ke Negara  Kesatuan Republik  Indonesia,  tidak saja  bergema  di kalangan  kaum  unitaris  tetapi  juga  bergema  di kalangan  kaum federalis  sendiri.  Untuk  mengakomodir  tuntutan  untuk  kembali  kebentuk Negara Kesatuan ini,  diadakanlah  perundingan-perundingan  antara  pemerintah  federal R.I.S. yang  diwakili  oleh Perdana Menteri  Mohamad  Hatta  dengan  pemerintah Republik  Indonesia  yang  diwakili  oleh Perdana Menteri  A.  Halim.  Akhirnya pembentukan  kembali Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  ditempuh  dengan cara  membubarkan  Negara  Republik  Indonesia  Serikat  (R.I.S.)  dan  melalui Negara Republik  Indonesia (R.I.)  yang berkedudukan di Yogyakarta dibentuklah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang baru 20 .
Berdasarkan  pengalaman ini,  mengingat  sebagian  besar  bangsa Indonesia masih  tetap mencintai  dan  ingin  mempertahankan keutuhan Negara  Kesatuan Republik Indonesia yang diproklamasikan pada 17 Agustus 1945 oleh Soekarno- Hatta atas  nama seluruh  bangsa  Indonesia,  maka  apabila  bangsa  Indonesia terpaksa  menerima Negara  Federal  sebagai  pilihan,  demi  mencegah disintegrasi bangsa, Negara  Kesatuan Republik  Indonesia haruslah  tetap dipertahankan sebagai salah satu negara bagian dari negara Federal yang akan didirikan itu.
Pengalaman  bagi  bangsa Indonesia untuk  menentukan  pilihan  tetap menjaga  keutuhan  Negara  Kesatuan  atau  berpikir  menuju  negara  federasi. Walaupun hal itu bisa saja dilakukan tetapi bukan merupakan hal penting, karena kemajuan  suatu  negara  bukan  ditentukan  pada  bentuk  atau  sistem  yang dipakainya,  tetapi  lebih  pada  bagaimana  keseriusan  mengurus  rumah  tangganya sendiri,  dengan  berpegang  pada  persatuan,  penghargaan  hak-hak  rakyat  serta menjunjung  tinggi  hak  asasi  manusia.  Dan  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia jika  diurus  dengan  baik  demi  kepentingan  bersama  pastilah  akan  membawa kemajuan secara nasional.

## KESIMPULAN
Asumsi  dasar  negara  federal  adalah  bahwa  negara  federal  dibentuk  oleh sejumlah  negara  atau  wilayah    negara-negara  atau  wilayah-wilayah  yang kemudian  bersepakat  untuk  membentuk  seluruh  federasi  yang  kemudian  negara-
20 Rozali Abdullah, Op.Cit, Hal : 45
negara  atau  wilayah-wilayah  tadi  mengganti  status  menjadi  negara  bagian  atau wilayah administrasi dalam lingkungan federal.
Berbeda  dengan  Negara  Kesatuan,  pada  negara  federal  yang  bergabung adalah negara-negara dan bukan daerah-daerah seperti di Negara Kesatuan, maka di  negara  federal  terdiri  banyak  negara, dari  kebanyakan  negara  yang  tergabung itu pasti banyak perbedaan, karena kepentingannya juga berbeda, walaupun akan berusaha mencari kesamaan dan menyatukan kepentingan bersama dengan saling menutupi  kelemahan serta mengedepankan  kepentingan  bersama  dengan  cara berserikat.
Negara  federasi (Indonesia) walaupun  pernah  terjadi  tetapi  secara konsistusional telah melanggar UUD 1945, yang diubah menjadi UUD Republik Indonesia Serikat (RIS). Peranan Belanda dalam membentuk Republik Indonesia Serikat  sangat  dominan,  karena  bukan  merupakan  keinginan  seluruh  rakyat Indonesia,  Belandalah  yang mempunyai  kepentingan  begitu  kuat  karena  ingin memecah  belah  Negara  Kesatuan    Republik  Indonesia,  sehingga  akan  begitu mudah  Belanda  kembali  menjajah  wilayah  Republik  Indonesia  secara  perlahan- lahan.
Berhubung  pembentukan  negara  Republik  Indonesia  Serikat  bukanlah merupakan kehendak seluruh bangsa Indonesia maka keinginan untuk kembali ke Negara Kesatuan  begitu kuat, karena Republik Indonesia Serikat dianggap tidak menguntungkan  bagi  bangsa  Indonesia,  tetapi  sebaliknya  akan  lebih  banyak menguntungkan Belanda.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdullah, Rozali, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2003.
Andi  Gadjong,  Agus  Salim, Pemerintahan  Daerah,  Kajian  Politik  dan  Hukum,
Ghalia Indonesia, Ciawi – Bogor, 2007.
Budiarjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1980.
Gie, The  Liang, Pertumbuhan  Pemerintahan  Daerah  di  Negara  Republik Indonesia, Jilid I, Edisi Kedua, Liberty, Yogyakarta, 1993.
Huda, Ni’matul, Otonomi  Daerah,  Filosofi,  Sejarah  Perkembangan  dan Problematika, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005.
 , Hukum Tata Negara Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2005
Kaloh,  J. Mencari  Bentuk  Otonomi  Daerah,  Suatu  Solusi  Dalam  Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, Rineka Cipta, Jakarta, 2002.
Mahfud  MD,  Muh. Dasar  dan  Struktur  Ketatanegaraan  Indonesia,  Edisi  Revisi, Rineka Cipta, Jakarta, 2001
Manan, Bagir, Perjalanan  Historis  Pasal  18  UUD  1945, UNISKA,  Karawang, 1993.
Naning, Ramdlon, Aneka Azas Ilmu Negara, Bina Ilmu, Surabaya, 1982.
Radjab, Dasril. Hukum Tata Negara Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2005
Sudjijono, Budi  dan  Rudianto, Doddy, Manajemen  Pemerintahan  Federal, Perspektif Indonesia Masa Depan, Citra Mandala Pratama, Jakarta, 2003.
Sujianto, Daerah  Istimewa  Dalam  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia, Bina Aksara, Jakarta, 1988.
Sukarna, Pengantar Ilmu Politik, Mondar Maju, Bandung, 1994.
Soehino, Hukum Tata Negara Sistem Pemerintahan Negara, Liberty, Yogyakarta,
1993
Soetanto,  Soepiadhy, Meredesain  Konstitusi,  Pembangkangan  Seorang  Anak Bangsa Untuk Demokrasi, Burung Merak Press, Jakarta, 2008
Tutik,  Titik  Triwulan, Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara,  Prestasi  Pustaka, Jakarta, 2006.