## Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Berdasarkan Negara Kesatuan Republik Indonesia

## Hariyanto
Fakultas Syariah Institut Agama Islam Negeri Purwokerto Email : hariyanto@iainpurwokerto.ac.id

## Abstrak
Artikel  ini  bertujuan  untuk  mengkaji  hubungan  kewenangan  pemerintahan  pusat  dan  daerah dalam  bingkai  negara  kesatuan  Republik  Indonesia. Pemerintah  pusat  dengan  berbagai  alasan untuk menjaga kesatuan dan integritas negara, senantiasa mendominasi pelaksanaan urusan peme- rintahan.  Sehingga  mengenyampingkan  daerah  untuk  ikut  terlibat  langsung  dan  mandiri  dalam rangka mengelola dan memperjuangkan kepentingan daerahnya. Oleh Karena itu, masalah hubu- ngan  kewenangan  adalah  berkaitan  dengan  bagaimana  cara  menentukan  urusan  rumah  tangga daerah otonom. Maka,  ikhtiar menemukan bentuk hubungan antara pusat dan daerah yang ideal dalam kerangka negara kesatuan bukanlah persoalan yang mudah ditemukan. Akan tetapi dalam pandangan penulis model otonomi relatif (the relatif autonomy model) , merupakan pilihan model yang  lebih  baik  untuk  menciptakan  suatu  pola  hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  pusat dengan pemerintah daerah.
Kata Kunci : Hubungan kewenangan, model otonomi relatif .

## Abstract
This article aims to examines the implementation of government affairs. So that it excludes regi- ons to  get involved directly  and independently in order to manage  and fight  for the interests of their regions. Therefore, the issue of authority relations is related to how to determine the house- hold  affairs  of  the  autonomous  regions.  Thus,  the  effort  to  find  the  ideal  form  of  relationship between the center and the regions within the framework of a unitary state is not an easy problem to find.  However, in the  author's  perspective, the  relative  autonomy  model  is a better  choice of models  to  create  a  pattern  of  authority  relations  between  the  central  government  and  regional governments.
Keywords: Authority relationship, relative autonomy model .

## Sejarah Artikel
Dikirim: 02 Oktober 2020 Direview: 05 Desember 2020 Diterima: 28 Desember 2020 Diterbitkan: 29 Desember 2020

## PENDAHULUAN
Hubungan  antara  Pusat  dan  Daerah adalah  merupakan  sesuatu  yang  banyak  di- perbincangkan  dan  bahkan  menjadi  perde- batan,  hal  ini  disebabkan  masalah  tersebut dalam prakteknya sering memunculkan upa-

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
ya  tarik  menarik  kepentingan (spanning  of interest) antara  kedua  satuan  pemerintahan. Terlebih  dalam  negara  kesatuan.  Upaya pemerintah  pusat  untuk  selalu  memegang kendali  atas  berbagai  urusan  pemerintahan sangat jelas sekali.
Dalam konteks hubungan pemerintah pusat  dan  daerah.  Menurut  Colin  Mas  An- drew  sebagaimana  dikutip  oleh  Aries  Djae- nuri, bahwa  ada beberapa faktor  yang  dapat menganggu dan merusak keserasian hubung- an  pusat-daerah  yakni; Pertama, masih terdapatnya  kesenjangan  dan  perbedaan  an- tara  sistem  hubungan  pusat-daerah  yang telah  digariskan  secara  formal  dengan  Ke- nyataan  di  dalam  pelaksanaannya. Kedua, beberapa  daerah  masih  merasakan  adanya perlakukan  yang  tidak  adil  dari  pemerintah pusat. Ketiga, makin  rendahnya  tingkat  ke- mampuan  pusat  untuk  memberikan  subsidi kepada daerah. 1
Pemerintah  pusat  dengan  berbagai alasannya yaitu untuk menjaga kesatuan dan integritas  negara,  merupakan  salah  satu  ala- san pemerintah pusat untuk senantiasa men- dominasi  pelaksanaan  urusan  pemerintahan dengan  mengenyampingkan  peran  dan  hak pemerintah  daerah  untuk  ikut  terlibat langsung  dan mandiri dalam rangka menge- lola  serta  memperjuangkan  kepentingan daerahnya.  Bahkan  dominasi  pemerintah pusat atas  urusan-urusan  pemerintahan telah mengakibatkan  hubungan  antara  pemerintah pusat  dan  daerah  dalam  negara  kesatuan (eenheidsstaat) menjadi tidak  harmonis  atau bahkan  berada  pada  titik  yang  mengkha- watirkan  sehingga  timbul  gagasan  untuk merubah  negara  kesatuan  menjadi  negara federal.
1 Aries  Djaenuri, Hubungan  Keuangan Pusat  Daerah,  Elemen-Elemen  Penting  Hubungan Keuangan Pusat Daerah (Bogor: Ghalia Indonesia, 2015),  55.
Oleh  karena  itu,  gagasan  negara federal  atau  negara  serikat  ini  bisa  dipicu karena  adanya  sentralisasi  pemerintahan yang dianggap berlebihan. Bahkan mungkin bisa  karena  faktor  lain  seperti  hubungan antara  pusat  dengan  daerah  yang  tidak harmonis  karena  adanya  perlakuan  yang dianggap  tidak  adil  dari  pemerintah  pusat terhadap  pemerintah  daerah. 2 Seperti  dalam hal ‘ketidakjelasan’ pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah.
Mekanisme  pembagian  kewenangan urusan pemerintahan yang mengikuti konsep urusan  sisa  ( residual  functions )  yang  dise- rahkan  ke  daerah  kota  atau  kabupaten sedangkan  urusan  pemerintahan  di  tingkat pusat  dan  provinsi  ditentukan  secara  jelas dan  spesifik.  Mengingat scope urusan  sisa yang  diserahkan  ke  kota  atau  kabupaten sangat  luas,  hal  ini  menimbulkan  kesan bahwa kota atau kabupaten mengacu kepada prinsip  otonomi  luas  ( general  competence) sedangkan  otonomi  terbatasnya  ( ultra  vires ) ada di tingkat provinsi.
Lebih lanjut, dalam hubungan peme- rintah pusat dan pemerintah daerah menurut dasar  dekonsentrasi  teritorial,  bukanlah merupakan  hubungan  antara  dua  subyek hukum (publiek rechispersoon) yang masing -masing  mandiri.  Satuan  pemerintah  teri- torial dekonsentrasi tidak mempunyai wewenang  sendiri.  Satuan  teritorial  dekon- sentrasi merupakan satu kesatuan wewenang dengan  departemen  atau  kementerian  yang bersangkutan.  Dan  sifat  wewenang  satuan pemerintah  teritorial  dekonsentrasi  adalah delegasi  atau  mandat,  tidak  ada  wewenang yang berdasarkan atribusi.
2 Harun  Al-Rasyid, Federalisme  Mungkin- kan  Bagi  Indonesia  (Beberapa  Butir  Pemikiran) Dalam  Adnan  Buyung  Dkk,  ,  Federal  Untuk Indo- nesia (Jakarta: Kompas, 2000), 7.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
Berkaitan  penelitian  atau  tulisan tentang  hubungan  pemerintah  pusat  dan daerah, telah ada yang membahas antara lain yaitu; Dudung Abdullah, 3 membahas tentang hubungan  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah  didasarkan  pada  sejarah  peraturan perundang-undangan yang ada; Faisal Akhbar Nasution, 4 fokus yang diteliti adalah pada  sektor  keuangan  mana  daerah-daerah dapat  berinisiatif  mencari  sumber-sumber penerimaan yang dibutuhkan untuk melaksanakan  otonominya  sebagai  pencer- minan pelaksanaan asas desentralisasi seperti yang  dianut  UUD  1945;  Agus  Kusnadi, 5
fokus permasalahan penelitian ini adalah: Pertama , mengkaji dan menganalisis hubungan pengawasan Pusat terhadap Daerah  dikaitkan  dengan  penyelenggaraan otonomi luas setelah berlakunya UU Nomor 23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Dae- rah .  Kedua ,  mengkaji  dan  menganalisis pengaturan  hubungan  Pusat  dan  Daerah dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  dalam hubungannya dengan  kemandirian daerah.
Berdasarkan  hal  tersebut  di  atas, tulisan  ini  mengkaji  hubungan  kewenangan pemerintahan  pusat  dan  pemerintah  daerah, lalu  beriktiar  untuk  mendapat  model  hubu- ngan  yang  lebih  baik  berdasarkan  Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
3 Dudung Abdullah, “Hubungan
Pemerintah  Pusat  Dengan  Pemerintah  Daerah,” Jurnal  Hukum  Positum  1 1  (2016):  83–103, https://doi.org/10.35706/positum.v1i1.501.
4 Nasution  Faisal  Akbar,  “Kebijakan Perimbangan  Keuangan  Antara  Pemerintah  Pusat Dan  Daerah  Pasca  Reformasi,” Jurnal  Hukum  Ius Quia  Iustum  18 3  (n.d.):  361–404,  https://doi.org- /10.20885/iustum.vol18.iss3.art5.
5 Agus Kusnadi, “Re-Evaluasi Hubungan Pengawasan Pusat Dan Daerah Setelah Berlakunya UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah,” Arena Hukum 10 1, hlm  61–77, https://doi.org/10.21776/ub.arenahukum.2017.0100 1.4.

## PEMBAHASAN

## Negara kesatuan sebuah wacana teoritis
Negara  adalah organisasi  besar  yang dikelola  secara  modern.  Negara  menjadi tumpuan  harapan  dari  rakyatnya  untuk secara  bersama-sama  mencapai  tujuan tertentu  yang  secara  normative  digariskan oleh  the  founding  father  dan  secara  umum dituangkan  dalam  konstitusi. 6 Di  dalam organisasi  negara  senantiasa  ada  kompleks- itas  permasalahan  yang  bersumber  pada kedaulatan  ( souverignty ),  baik  bersifat internal  maupun  ekternal.  Termasuk  yang bersifat  internal  ini  adalah  dalam  hubungan antara pemerintah pusat dan daerah.
Berdasarkan  catatan  Bank  Dunia ( World  Bank ),  bahwa  dari  116  negara  yang termasuk  ke  dalam  Negara  berkategori berkembang  yang  menjalankan  desentral- isasi,  106  negara  di  antaranya  memiliki bentuk Negara kesatuan. Cohen dan Peterson mengemukakan bahwa:
“Unitary  system  need  not  be legally decentralized, but most are trough  hierarchy  of  lower  level units  that  have  specified  geo- graphyical jurisdictions. In unitary system,  the  centre  maintains  ulti- mate  souvereignty  over  public sector tasks decentralized to lower - level units”. 7
Dari uraian di atas dapatlah dipahami bahwa  Negara  kesatuan,  pemerintah  pusat menjalankan  kedaulatan  tertinggi  Negara. Agar  tidak  sewenang-wenang,  aktivitas
6 Samsul  Wahidin, Distribusi  Kekuasaan Negara  Indonesia (Yogyakarta:  Pustaka  Pelajar, 2014), 5.
7 Lihat  Dalam  Sadu  Wasistiono,  “Kajian Hubungan  Antara  Pemerintah  Pusat  Dengan Pemerintah  Daerah  (Tinjauan  Dari  Sudut  Pandang Manajemen  Pemerintah),” Jurnal  Adm¬inistrasi Pemerintah Daerah volume 1 , 9.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
pemerintah  pusat  diawasi  dan  dibatasi  oleh undang-undang. Konsekuensi logis dari pos- isinya  sebagai  penyelenggara  kedaulatan Negara,  maka  unit-unit  pemerintahan  yang dibentuk  dan  berada  di  bawah  pemerintah pusat harus tunduk kepada pemerintah pusat. Tanpa  disertai  ketundukan  dan  kepatuhan secara  organisasional  berdasarkan  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku,  akan terjadi  tumpang  tindih  dan  tabrakan  dalam pelaksanaan  kewenangan  ( prinsip  unity  of command).
Berbicara mengenai hubungan peme- rintah  pusat  dan  daerah,  maka  ada  dua  ben- tuk  negara  yang  penting  untuk  diuraikan  di sini.  Dua  bentuk  negara  itu  adalah  negara kesatuan  dan  negara  serikat  atau  federasi. Bentuk  negara  kesatuan  yang  diterapkan  di Indonesia  merupakan  prinsip  dasar  dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Menurut C.F. Strong; negara kesatu- an adalah bentuk negara yang dimana wewe- nang legislatif tertinggi dipusatkan dalam sa- tu  badan  legislatif  nasional  atau  pusat. 8
Negara  kesatuan  merupakan  negara  yang berdaulat  dan  merdeka.  Sehingga  di  negara yang  berkuasa  hanya  ada  satu  pemerintah pusat yang mengatur seluruh daerah. 9
Kekuasaan terletak pada pemerintah- an  pusat  dan  tidak  terletak  pada  pemerintah daerah.  Pemerintah  pusat  berwenang  untuk menyerahkan sebagian kekuasaannya kepada pemerintah daerah berdasarkan hak otonomi (negara  kesatuan  dengan  sistim  desentrali- sasi), akan tetapi pada tahap akhir kekuasaan tertinggi  tetap  berada  di  tangan  pemerintah pusat.  Dengan  demikian  yang  menjadi
8 C.F Strong, A History of Modern Political Constitutions:  An  Introduction  to  the  Comperative Study of Their History and Existing Form (London: Sidgwick and Jackson, 1963), 61.
9 C.S.T  Kansil, Sistem  Pemerintahan Indonesia (Jakarta: Bumi Aksara, 2003), 3.
hakikat  negara  kesatuan  ialah  bahwa kedaulatan  tidak  lagi  terbagi,  atau  dengan kata  lain  kekuasaan  pemerintah  pusat  tidak dibatasi,  karena  konstitusi  negara  kesatuan tidak  mengakui  badan  legislatif  lain  selain dari badan  legislatif  pusat. Sehingga  adanya kewenangan  untuk  membuat  peraturan  bagi daerahnya  sendiri  itu  tidak  berarti  bahwa pemerintah  daerah  itu  berdaulat,  sebab pengawasan kekuasaan tertinggi masih tetap terletak di tangan pemerintah pusat.
Oleh  karena  itu,  ada  dua  ciri  mutlak yang melekat pada negara kesatuan, yaitu (1) adanya  supremasi  dari  dewan  perwakilan rakyat  pusat;  (2)  tidak  adanya  badan-badan lainnya  yang  berdaulat.  Dengan  demikian bagi  para  warga  negaranya  dalam  negara kesatuan  itu  hanya  terasa  adanya  satu pemerintah  saja.  Bila  dibandingkan  dengan negara  federasi  dan  konfederasi,  maka negara  kesatuan  itu  merupakan  bentuk negara  dimana  ikatan  serta  integrasinya paling kokoh. 10
Lebih  jauh,  bahwa  negara  kesatuan itu  dapat  berupa  dalam  dua  bentuk:  Negara kesatuan  dengan  sistem  sentralisasi  dan negara  kesatuan  dengan  sistem  desentral- isasi. Dalam Negara kesatuan dengan sistem sentralisasi,  yang  berkaitan  dengan  dengan negara  langsung  diatur  dan  diurus  oleh pemerintah  pusat,  dan  daerah-daerah  hanya tinggal menjalankan apa-apa saja yang telah menjadi  kebijakan  dan  diinstruksikan  oleh pemerintah  pusat.  Sementara  negara  kesa- tuan  yang  dengan  sistem  desentralisasi, kepada  daerah-daerah  diberikan  kesempatan dan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus  rumah  tangganya  secara  mandiri
10 Meriam  Budiarjo, Dasar-Dasar  Ilmu Politik , 13 (Jakarta: PT Gramedia, 2016), 267-268.

## Volksgeist
(otonomi daerah) yang kemudian dinamakan dengan daerah otonom. 11
Dalam  Negara  kesatuan  bagian- bagian  Negara  itu  lazim  disebut  dengan daerah,  sedangkan  istilah  daerah  ini  meru- pakan  istilah  teknis  bagi  penyebutan  suatu bagian  teritorial  yang  berpemerintahan  sen- diri  dalam  rangka  Negara  kesatuan  yang dimaksud.  Untuk  dapat  lebih  memahami istilah atau pengertian tersebut dalam ditam- bahkan, bahwa dengan kata daerah ( gebieds- deel )  dimaksudkan  lingkungan  yang  dijel- makan  dengan  membagi  suatu  kesatuan lingkungan yang disebut “wilayah” ( gebied ).
Dengan kata lain, istilah “daerah” bermakna “bagian”  atau  unsur  dari  suatu  lingkungan yang lebih besar sebagai suatu kesatuan. 12

## Desentralisasi dan Dekonsentrasi
Secara etiomologi, desentralisasi berasal dari bahasa latin yang asal katanya de = lepas dan  centrum  =    pusat,  sehingga berarti  melepaskan  dari  pusat.  Dari  sudut ketatanegaraan yang dimaksud dengan dese- ntralisasi ialah pelimpahan kekuasaan pemerintah  dari  pusat  kepada  daerah-daerah yang mengurus rumah tangganya sendiri. 13
Beberapa  ahli  memberikan  pen- definisian  mengenai  desentralisasi  dengan berbagai  variasi  dan  perkembangannya, Wesber mengatakan bahwa : “to desentralis- ed  means  todevide  and  distribute,  as govermental  administration;  to  withdraw from  the  center  or  place  of  cencentration ”.
(desentralisasi berarti membagi dan mendis- tribusikan, misalnya administrasi
11 Fahmi  Amrusy, Otonomi  Dalam  Negeri Kesatuan ,  Beberapa  Pemikiran  Tentang  Otonomi Daerah, (Jakarta: Media Sasaran Press, 1987), 56.
12 J. Wajong, Asas Dan Tujuan Pemerintah Daerah (Jakarta: Jembatan, 1975), 24.
13 Victor M Situmorang, Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah (Sinar Grafika,
1994), 38.
pemerintah;  mengeluarkan  dari  pusat  atau tempat konsentrasi). 14
J.H.A. Logemann sebagaimana dikutip  oleh  The  Liang  Gie  dalam  bukunya Pertumbuhan pemerintahan daerah di negara Republik  Indonesia  jilid  III  menyatakan bahwa:
” van  desentralizatie  spreek  men  als regel, indien overheidswerkzaamheid ve  de  landoverheid  wordt  afgewen- teld  op  zelfregrende  gemeenschapp- en ”.  (orang  berbicara  tentang  desen- tralisasi  sebagai  ketentuan,  jika pekerjaan penguasa negara dilimpah- kan  kepada  persekutuan-persekutuan yang berpemerintahan sendiri).
Harold  F.  Alderfer  berpendapat bahwa:
“...... In  desentralization,  local  units are estabilished which certain powers of their own and certain field of  actiom  in  which  they  may  exercis their  own  judgment,  initiative,  and administration ”. 15
Berdasarkan  beberapa  pengertian  di atas  maka  yang  dimaksud  dengan  desentra- lisasi  adalah  pembentukan  daerah  otonom dengan  kekuasaan-kekuasaan  tertentu  dan bidang-bidang  kegiatan  tertentu  yang  dise- lenggarakan  berdasarkan  pertimbangan,  ini- siatif  dan  administrasi  sendiri.  Atau  dengan kata lain, dalam desentralisasi akan dijumpai proses  pembentukan  daerah  yang  berhak mengatur dan mengurus kepentingan daerah- nya,  disertai  dengan  pendelegasian  kewe-
14 Bayu Suryaningrat, Pemerintahan Administrasi Desa Dan Kelurahan (Jakarta: Rineka Cipta, 1994), 17.
15 The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintah Daerah  Di  Negara  Republik  Indonesia ,  Jilid  II (Yogyakarta: Liberty, 1994), 10.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
nangan-kewenangan  atau  kekuasaan  atas pengelolaan urusan atau kegiatan tertentu.
Sementara  itu,  menurut  Smith, pendelegasian  kekuasaan  dari  tingkat  pusat ke tingkat yang lebih rendah, dalam hierarki teritorial  itu  meliputi  dua  aspek;  antara  lain aspek pertama meneganai syarat pembatasan wilayah  ( the  limitation  of  areas )  karena adanya  pembagian  teritorial  negara.  Aspek kedua,  adanya  penyerahan  wewenang  ( the delegation  of  authority ).  (“... that  desentra- lization involves one of more division of the state’s territory ”). 16
Oleh  karena  itu,  dalam  prakteknya, desentralisasi  merupakan  pembentukan  ba- dan-badan  yang  terpisah  dari  pusat,  dimana badan-badan  perwakilan  lokal  memiliki kekuasaan  formal  untuk  memutuskan  ten- tang beragam isu publik. Basis politik badan- badan  lokal  dan  bukan  nasional.  Kewena- ngannya  dibatasi  dan  tunduk  oleh  hukum nasional.  Kewenangan  dan  pembatasannya hanya bisa diubah oleh legislasi baru. Badan- badan  tersebut  memiliki  sumber-sumber pembiayaan  dan digunakan untuk keperluan yang dirancang sendiri. 17
Desentralisasi  dengan  demikian  ada- lah  prinsip  pendelegasian  wewenang  dari pusat  kebagian-bagiannya,  baik  bersifat fungsional.  Prinsip  ini  mengacu  pada  fakta adanya span of control dari setiap organisasi sehingga  organisasi  perlu  diselenggarakan secara  bersama-sama.  Memperhatikan  hal tersebut,  maka  secara  umum  desentralisasi terbagi  menjadi  dua,  yakni  desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional.
16 Smith  B.C, Decentralization  The Territorial  Dimention  of  The  State (London: George Allen & Unwin, 1985), 8.
17 Mawhood  dalam  Nicole  Niessen,
Municipal  Government  in  Indonesia (Universitiet Leiden: CNSW Publication, 1999), 20.
Dalam  konteks  UU  No.  22  Tahun 1999  menyebutkan  pengertian  desentralisasi dirumuskan dalam pasal 1 huruf (e) bahwa:” Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan dari pemerintah kepada daerah otonom  dalam  kerangka  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia”.  Sedangkan  menurut ketentuan pasal 1 ayat (7) UU No.32 Tahun 2004 jo UU No. 23 Tahun 2014 jo UU No. 09  Tahun  2015;  “Desentralisasi  adalah penyerahan  wewenang  pemerintahan  oleh pemerintah  kepada  daerah  otonom  untuk mengatur  dan  mengurus  urusan  pemerin- tahan  dalam  sistem  negara  Kesatuan Republik Indonesia”.
Berdasarkan  rumusan  tersebut  maka dapat  disimpulkan; pertama desentralisasi baru terwujud apabila terdapat “penyerahan” atau overdragen wewenang  pemerintahan;
Kedua pengakuan  hanya  ada  satu  bentuk desentralisasi, yakni otonomi. Sementara kita ketahui  bahwa  otonomi  hanyalah  salah  satu bentuk  dari  desentralisasi,  disamping  tugas pembantuan ( zelfsbestuur ).
Boenjamin  Hoessein  menyatakan bahwa  konsep  desentralisasi  yang  dikem- bangkan  dalam  hukum  positif  Indonesia memperlihatkan  arahnya  kepada  konsep penyerahan  wewenang  pemerintahan  dari atau  oleh  eksekutif  tingkat  pusat  kepada daerah  otonom.  Desentralisasi  dibatasi  pada lingkup wewenang pemerintahan yang men- jadi  kompetensi  eksekutif.  Desentralisasi merupakan penyerahan kewenangan, pemba- gian kekuasaan, pendelegasian kewenangan, dan  pembagian  daerah  dalam  struktur pemerintahan  di  negara  kesatuan.  Penyera- han,  pendelegasian,  danpembagian  kewena- ngan  dengan  sendirinya  menciptakan  kewe- nangan  pada  pemerintah  daerah  dalam pelaksanaan  pemerintahan  di  daerah,  yang

## Volksgeist
didahului  pembagian  daerah  pemerintahan dalam bingkai daerah otonom. 18
Sementara  itu,  dari  aspek  pemberian wewenang,  maka  desentralisasi  akan  mem- berikan  wewenang  kepada  Pemerintah Daerah untuk melaksanakan atau menangani urusan-urusan pemerintahan tertentu sebagai urusan  rumah  tangga  sendiri.  Desentralisasi merupakan  pelaksanaan  dari  konsep  adanya pemerintahan  yang  bersifat  otonom  yaitu kesatuan  masyarakat  hukum  yang  mem- punyai batas daerah tertentu yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masya- rakat  dalam  bingkai  Negara  Kesatuan Republik Indonesia.
Indonesia  mempunyai  wilayah  yang luas, yang terdiri dari beribu-ribu pulau yang besar  dan  kecil,  serta  masyarakat  yang pluralistik  dari  segi  agama,  budaya  dan  ras atau  suku,  sehingga  pemerintah  pusat  tidak mungkin  dapat  menyelenggarakan  peme- rintahan  dengan  baik,  apabila  segala  sesua- tunya  diputuskan  dan  dilaksanakan  sendiri. Karena  itu,  kepada  daerah-daerah  diberikan wewenang  mengatur  dan  mengurus  rumah tangganya  sendiri  untuk  meningkatkan  hasil guna dan daya guna penyelenggaraan peme- rintahan  dalam  rangka  pelayanan  terhadap masyarakat  dan  pembangunan.  Sehingga, desentralisasi  dimaksudkan  untuk  memper- lancar roda pemerintahan.
Berdasarkan pendapat tersebut, maka dapat dikatakan bahwa pelaksanaan desentralisasi  di  Indonesia  sebagai  akibat dari  (1)  luasnya  wilayah  Indonesia;  (2) ketidakmampuan  pemerintah  pusat  untuk menyelenggarakan  semua  urusan  pemerin- tahan;  (3)  keadaan  Indonesia  yang  plura- listik;  (4)  untuk  terciptanya  daya  guna  dan hasil  guna  pemerintahan  dan  pembangunan.
18 Benyamin  Hoessein, Desentralisasi  Dan Otonomi Daerah (Jakarta: FH UI, 2000), 31.
Menurut  Bagir  Manan,  dari  sudut  penye- lenggaraan  pemerintah,  desentralisasi  antara lain  bertujuan  “meringankan”  beban  peker- jaan  pusat.  Dengan  desentralisasi  tugas  dan pekerjaan  dialihkan  kepada  daerah.  Pusat dengan  demikian  dapat  memusatkan  perha- tian pada hal-hal  yang bersangkutan  dengan kepentingan  nasional  atau  negara  secara keseluruhan. 19
Terkait  dengan  konsep  pemberdaya- an  masyarakat,  otonomi  daerah  sangatlah sejalan  dengan  ide  desentralisasi.  Oleh karena itu, dalam desentralisasi terhadap tiga dimensi  utama; Pertama dimensi  ekonomi, dimana  rakyat  memperoleh  kesempatan  dan kebebasan untuk mengembangkan pradigma pembangunan  yang  berorientasi  pada  eko- nomi  kerakyatan.  Dalam  konteks  ini, eksploitasi  sumber  daya  dilakukan  untuk kepentingan masyarakat  luas, dan  dilakukan oleh  masyarakat  luas,  serta  dilakukan  oleh masyarakat  lokal. Kedua dimensi  politik, yakni  berdayanya  masyarakat  secara  politik yang  ditandai  dengan  lepasnya  ketergan- tungan  organisasi  rakyat  dari  pemerintah, dan ketiga dimensi  psikologis,  yakni perasaan individu yang terakumulasi menjadi  perasaan  kolektif  bahwa  kebebasan menentukan  nasib  sendiri  menjadi  perasaan kolektif.  Sehingga  kebebasan  menentukan nasib  sendiri  menjadi  sebuah  keniscayaan demokrasi.  Tidak  ada  perasaan  bahwa “orang  pusat”  lebih  hebat  daripada  “orang daerah”, dan ataupun sebaliknya. 20
Berdasarkan  hal-hal  tersebut  di  atas, maka  tujuan  yang  akan  diwujudkan  dengan konsep  desentralisasi  adalah  agar  tidak
19 Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar Otonomi  Daerah (Yogyakarta:  PSH  Fakultas Hukum UII, 2005), 62-63.
20 Laode  Ida,  “Desentralisasi  Dan Demokrasi,” Jurnal  Demokrasi  Dan  HAM 2  no  2 (September 2002).

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
terjadi  penumpukan  kekuasaan  ( concentra- tion  of  power )  pada  satu  pihak  saja,  yakni pemerintah pusat. Dan dengan desentralisasi diharapkan  terjadi  distribusi  kekuasaan ( distribution  of  power )  maupun  transfer kekuasaan  ( transfer  of  power )  dan  tercip- tanya pelayanan masyarakat ( publik services )  yang efektif, efisien dan  ekonomis serta terwujudnya pemerintahan yang demokratis ( democratic goverment ).
Di  sisi  lain,  yang  perlu  diperhatikan adalah  nilai-nilai  atau  pesan-pesan  yang terkandung  dalam  konsep  desentralisasi dalam  penyelenggaraan  pemerintah  baik pemerintah  pusat  maupun  bagi  pemerintah daerah. Menurut Smith sebagaimana dikutip oleh  Syarif  Hidayat,  dari  sudut  pemerintah pusat  paling  tidak  terdapat  tiga  nilai desentralisasi,  yaitu  untuk  pendidikan  poli- tik,  latihan  kepemimpinan  dan  untuk menciptakan  stabilitas  politik.  Sementara dari sisi kepentingan pemerintah daerah nilai pertama  dari  desentralisasi  adalah  untuk mewujudkan  apa  yang  dinamakan political equality .  Kedua  terciptanya local  account- tability dan  yang  ketiga  adalah  nilai lokal responsiveness . 21
Desentralisasi dalam kecenderungan- nya  sering  dilawankan  dengan  sentralisasi. Hal  ini  dikarenakan  sentralisasi  pada hakekatnya  adalah  “pemusatan”  sedangkan desentralisasi adalah “pemencaran”. Sentrali- sasi    maupun  konsentrasu  adalah  sama, karena  kedua-duanya  merupakan  “pemusa- tan”.  Demikian  juga  sebaliknya  desentra- lisasi  hakekatnya  sama  dengan  dekonsen- trasi, karena sama-sama merupakan “pemen- caran”.  Namun  demikian  seorang  pakar menilai  bahwa  dekonsentrasu  dianggap sebagai salah satu macam bentuk sentralisasi
21 Syarif hidayat, Refleksi Realitas Otonomi Daerah (Jakarta: Pustaka Quantum, 2000), 3.
(pemusatan  kekuasaan  negara  pada  tangan aparatur  pemerintahan  pusat).  Sedang  yang lainnya  menyatakan  bahwa  dekonsentrasi hanyalah suatu desentralisasi jabatan ( ambtelijke  decentralizatie )  untuk  dilawan- kan  dengan  desentralisasi  dalam  bidang pemerintahan ( staatkundige decentralisasi ). Dalam ambtelijke  decentralisatie pemencaran  kekuasaan  dari  atasan  kepada bawahan  sehubungan  dengan  kepegawaian atau jabatan dengan maksud untuk meningkatkan  kelancaran  kerja.  Sedangkan dalam staatkundig  decentralisatie terdapat penyerahan  kekuasaan  untuk  mengatur daerah  dalam  lingkungannya  sebagai  usaha untuk  mewujudkan  asas  demokrasi  dalam pemerintahan  negara.  Di  dalam  desentrali- sasi  ini  rakyat  secara  langsung  mempunyai kesempatan  untuk  turut  serta  ( participation ) dalam penyelenggaraan  pemerintah  di daerahnya.  Dapat  dirumuskan  juga  bahwa yang dimaksud dengan desentralisasi jabatan ( ambtelijke  decentralisation )  tidak  lain  ada- lah  semacam  pemencaran  atau  pemudaran kekuasaan  atau  pelimpahan  kekuasaan  dari atasan  kepada  bawahannya  dalam  rangka kepegawaian  atau  jabatan  guna  mening- katkan  kelancaran  pelaksanaan  pekerjaan. Dengan  perkataan  lain  perbedaan  desen- tralisasi  dan  dekonsentrasi  hanya  terletak pada  karakter  atau  sifat  dan  mekanisme pelaksanaannya  pada  desentralisasi  pemen- caran  kekuasaan  ( tranfer  of  power )  adalah bidang kenegaraan.
Sementara  itu,  dalam  dekonsentrasi terkandung  ciri-ciri  sebagai  berikut:  (1) bentuk  pemencaran  adalah  pelimpahan;  (2) pemencaran  terjadi  kepada  pejabar  sendiri (perorangan);  (3)  yang  dipencarkan  (bukan urusan  pemerintahan)  tetapi  wewenang melaksanakan sesuatu; (4) yang dilimpahkan tidak  menjadi  urusan  rumah  tangga  sendiri. Berdasarkan  ciri-ciri  ini,  maka  dikatakan

## Volksgeist
bahwa  dalam  dekonsentrasi  kekuasaan  dan wewenang  urusan  pemerintahan  hakekatnya masih berada di tangan pemerintah pusat, hal ini  dapat  disimpulkan  dari  istilah  “pelim- pahan”  yang  membedakan  dengan  istilah “penyerahan”.  Atau  dengan  perkataan  lain dapat  disimpulkan  istilah  “pelimpahan” wewenang  mengandung  arti  bahwa  urusan pemerintahan  yang  dilimpahkan  tersebut tetap  menjadi  tanggung  jawab  pemerintah pusat,  berhubungan  dengan  perencanaan, pelaksanaan ataumaupun pembiayaannya.
Sedangkan istilah “penyerahan” yang dipergunakan  dalam  desentralisasi  sebagai penyerahan  wewenang  pemerintah,  menun- jukkan bahwa wewenang pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah, sepenuhnya menjadi  wewenang  atau  kekuasaan  peme- rintah  daerah,  baik  menyangkut  rencana pelaksanaan maupun pembiayaannya.
Namun  demikian  ada  beberapa  ahli  yang tidak  membedakan  penggunaan  istilah “pelimpahan” dan “penyerahan” bahkan ada yang menggunakan dengan istilah “pemberian”.
Hubungan  Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah 1. Kewenangan dan wewenang Berkaitan  dengan  istilah  wewenang dan kewenangan, terdapat perbedaan penger- tiannya.  Wewenang  yang  dalam  bahasa hukum  tidak  sama  dengan  kekuasaan (macht). Kewenangan  adalah  apa  yang disebut dengan kekuasaan formal, kekuasaan yang  berasal  dari  kekuasaan  yang  diberikan oleh  undang-undang.  Sedangkan  wewenang hanya  mengenai  suatu  bagian  tertentu  saja dari  kewenangan.  Sehingga  di  dalam  kewe- nangan terdapat wewenang-wewenang. 22
22 Ateng
Syafrudin,
“Menuju Penyelenggaraan  Pemerintahan  Yang  Bersih  Dan
Kekuasaan adalah kemampuan untuk memaksakan  kehendak.  Dalam  hukum, wewenang  sekaligus  hak  dan  kewajiban (rechten  en  plichten). Dalam  kaitannya dengan  otonomi  daerah  hak  mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur kekuasaan  sendiri  ( selfregelen )  dan  menge- lola sendiri (self besturen) . Sedangkan kewa- jiban  mempunyai  dua  pengertian  yakni horizontal  dan  vertikal  secara  horizontal berarti  kekuasaan  menyelenggarakan  peme- rintahan  sebagaimana  mestinya.  Wewenang dalam  pengertian  vertical  adalah  beberapa kekuasaan  untuk  menjalankan  pemerintahan dalam  suatu  tertib  ikatan  pemerintah  negara secara  keseluruhan. 23 Menurut  Alan  Narton bahwa:
“The sparation of territorial powers could  be  seen  as  a  check  on  the power  of  central  state:..The  Ameri- can  stress  on  the  division  of  powers between  levels  of  goverments  could be  extented  to  some  extent  to  local goverment  as  mitigating  the  domi- nant  of  the  sovereign”. (pemisahan kekuasaan  teritorial  dapat  dilihat sebagai  pengawasan  terhadap  pe- nguasaan terhadap kekuasaan negara (pemerintah pusat/federal), bagi Amerika  pemisah  kekuasaan  demi- kian dimaksudkan untuk mengurangi dominasi kekuasaan pemerintah nasional (federal). 24
Berdasarkan  konsep  Alan  Narton dalam  hubungan  antara  pemerintah  pusat dan daerah menempatkan masyarakat daerah
Bertanggung  Jawab,” Jurnal  Justicia Bandung : Universitas Parahyangan, 2000.
23 Abu  Daud  Busroh, Asas-Asas  Hukum Tata  Negara (Jakarta:  Ghalia  Indonesia,  2001), 127.
24 Alan  Norton, International Handbook of Local  and  Regional  Government:  A  Comperative Analysisof  Advance  Democracies (Great  Britain: Reprinted,  the  Ipswich  Book  Company,  Suffolk, 1997), 27-26.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
pada  posisi  tawar  yang  tinggi  karena kekuasaan  yang  dimiliki  oleh  masyarakat daerah dapat dijadikan sebagai penyeimbang kekuasaan  pusat.  Sedangkan  konsep  negara federasi,  bahwa  keberadaan  Pemerintah Federal  adalah  hasil  kesepakatan  negara- negara  bagian.  Melalui  kesepakatan  itu, sebagian  dari  kewenangan  negara  bagian dilepaskan dan kemudian diserahkan sebagai wewenang  federal.  Dengan  penyerahan tersebut  kekuasaan  negara  bagian  menyi- sakan kekuasaan internal (internal sovereignty) seperti kerucut terpotong (tricated form). Akan tetapi yang diserahkan itu sangat sedikit walaupun sangat mendasar ( external sovereignty ).
Hal inilah yang membedakan dengan negara  kesatuan,  dalam  negara  kesatuan pemilik  kewenangan  atau  kekuasaan  adalah pemerintah  pusat  yang  kemudian  didistri- busikan  kepada  satuan-satuan  pemerintah  di bawahnya.  Oleh  karena  itu  dapat  dikatakan bahwa  posisi  pemerintah  daerah  atau masyarakat  daerah  tidaklah  kuat  jika dihadapkan  pada  pemerintah  pusat,  daerah lebih  mudah  untuk  diarahkan  sesuai  dengan keinginan pemerintah pusat.
Dalam negara kesatuan semua kekuasaan  pemerintahan  ada  di  tangan pemerintah  pusat.  Pemerintah  pusat  dapat mendelegasikan  kekuasaanya  kepada  unit- unit  konsitien  tetapi  apa  yang  didelegasikan itu mungkin juga ditarik kembali.
“A unitary, as oppesed to a federal, system of goverment is one in which a  constitution  vest  all,  goverment power in the  central goverment. The central  goverment,  if  it  so  chooses, maay delegate authority to constituent units but what it
delegates it many also tak away.
Dalam negara kesatuan pada asasnya kekuasaan seluruhnya dimiliki oleh
pemerintah  pusat.  Hal  ini  berarti  bahwa peraturan-peraturan pemerintah pusatlah yang  menentukan  bentuk  dan  susunan pemerintahan  daerah  otonom  termasuk macam  dan  luasnya  otonomi  menurut inisiatifnya  sendiri.  Daerah  otonom  juga turut mengatur dan mengurus hal-hal sentral (medebewind ), pemerintah pusat tetap mengendalikan kekuasan pengawasan terhadap  daerah-daerah  otonom  tersebut. Oleh  karena  itu,  dapat  dikatakan  bahwa prinsip  yang  tersimpul  dalam  rangka kesatuan ialah kewenangan pemerintah pusat campur  tangan  yang  lebih  intensif  terhadap persoalan-persoalan di daerah, tetapi kewenangan dimaksud hanya terdapat dalam suatu  perumusan  umum  dalam  UUD.
Pemerintah  Pusat  berhak  mengatur  segala masalah  di  dalam  negara,  sedangkan daerahnya  memiliki  kewenangan  mengatur dan  mengurus  rumah  rumah  tangganya sendiri,  sepanjang  tidak  atau  belum  diatur pemerintah pusat. 25
Menurut Sri Sumantri, adanya pelimpahan  wewenang  dari  pemerintah pusat  kepada  daerah-daerah  otonom,  hal  itu bukanlah karena ditetapkan dalam konstitusinya, melainkan karena masalah itu merupakan hakikat daripada Negara kesatuan. 26 Demi  menjaga  kesatuan  dan integritas  Negara  merupakan  salah  satu alasan  pemerintah  pusat  untuk  senantiasa mendominasi  pelaksanaan  urusan  pemeri- ntah  dengan  mengesampingkan  peran  dan hak  pemerintah  daerah  untuk  ikut  terlibat langsung  dan  mandiri  dalam  rangka mengelola  serta  memperjuangkan  kepen- tingan daerahnya.
25 R.  Tresna, Bertamasya  Ke  Taman Ketatanegaraan (Bandung: Dibya, n.d.), 20.
26 Sri Soemantri M, Pengantar Perbandingan    Antar  Hukum  Tata  NegaraS (Jakarta: Rajawali, 1981), 52.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
Pemencaran  pelaksanaan  negara dan  pemerintahan  dalam  satuan-satuan teritorial  yang  lebih  kecil  dapat  diwujud- kan  dalam  bentuk-bentuk  dekonsentrasi teritorial,  satuan  otonomi  teritorial,  atau federal. Selain bentuk-bentuk utama diatas, ada  beberapa  cara  yang  lebih  longgar seperti  konfederasi,  atau  uni.  Tetapi  dua bentuk  terakhir  ini  tidak  dapat  disebut sebagai  suatu  pemencaran  penyeleng- garaan Negara dan pemerintah karena tidak diikuti  dengan  pembagian  kekuasaan  atau wewenang.  Masing-masing  tetap  secara penuh  menjalankan  kekuasaan  sebagai Negara.

## 2. Model  Hubungan  Antara  Pemerin- tah Pusat dan Daerah
Dari  bentuk-bentuk  utama  pemen- caran  penyelenggaraan  Negara  dan  peme- rintahan, akan dijumpai paling kurang tiga bentuk  hubungan  antara  pusat  dan  daerah: pertama, hubungan  pusat  dan  daerah menurut  dasar    dekonsentrasi  teritorial; kedua, hubungan pusat dan daerah menurut dasar  otonomi  teritorial; ketiga, hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal.
Tentunya  selain  perbedaan,  ada  per- samaan  persoalan  hubungan  pusat  dan daerah  dalam  ketiga bentuk tersebut di  atas, terutama  hubungan  pusat  dan  daerah menurut  dasar  otonomi  teritorial  dan hubungan  pusat  dan  daerah  menurut  dasar federal.  Perbedaanya,  dasar  hubungan  pusat dan  daerah  menurut  dasar  dekonsentrasi teritorial, bukan merupakan hubungan antara dua  subyek  hukum  ( publiek  rechtsoersoon ) yang masing-masing mandiri. Satuan pemerintahan  teritorial    dekonsentrasi  tidak mempunyai  wewenang  mandiri.  Satuan teritorial  dekonsentrasi  merupakan  satu kesatuan wewenang dengan departemen atau kementerian yang bersangkutan. Sifat
wewenang  satuan  pemerintahan  teritorial dekonsentrasi  adalah  delegasi  atau  mandate. Tidak  ada  wewenang  yang  berdasarkan atribusi.  Urusan  pemerintahan  yang  dilaku- kan  satuan  pemerintahan  teritorial  dekon- sentrasi  adalah  urusan  pusat  di  daerah. Persamaanya,  baik  dekonsentrasi  maupun otonomi  sama-sama  bersifat administratief- rechttelijk , bukan staatsrechttelijk . 27
Sementara itu,  Clanke dan Stewart, melihat  bahwa  terdapat  tiga  model  hubu- ngan  kewenangan  antara  pemerintahan Pusat  dengan  pemerintah  daerah,  yaitu model otonomi relatif (the relatif autonomy model), model  agen (the  Agency  model) dan  model  interaksi (the  interaction model). Dalam the  relative  autonomy model kewenangan-kewenangan lokal tidak  mengingkari  realita  negara  nasional.
Pejabat  lokal  relatif  leluasa  menjalankan fungsinya. Hubungan pemerintah pusat dan daerah  ditetapkan  melalui  undang-undang.
Kontrol pemerintah pusat dibatasi.
Sedangkan  dalam the  agency  model otoritas  lokal  dilihat  sebagai  agen  bagi kebijakan-kebijakan  pusat.  Kebijakan-kebi- jakan  secara  khusus  dan  detil  dituangkan dalam  undang-undang  yang  pelaksanaanya dikontrol.  Sementara  model  yang  ketiga yaitu the interaction model pemerintah pusat dan  pemerintah  Daerah  terlihat  dalam  pola- pola  relaksi  yang  komplek.  Kedua  pihak saling  mempengaruhi.  Dalam  proses  politik keduanya saling berhubungan satu sama lain melalui mandat rangkap dengan isu-isu yang mereka diskusikan. Para pejabat kedua pihak terlibat  dalam  diskusi  diantara  mereka mengenai  proyek-proyek  dan  rencana- rencana yang dibuat. Karena itu sulit menen- tukan batas-batas pertanggungjawabannya.
27 Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar Otonomi  Daerah (Yogyakarta:  Pusta  Studi  Hukum Fakultas Hukum, 2001), 32-33.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
Berdasarkan  hal  tersebut  di  atas, maka  model  otonomi  relatif (the  relatif autonomy  model), mempunyai  konsekuensi yang  lebih  baik  untuk  menciptakan  suatu pola  hubungan  kewenangan  antara  peme- rintah  pusat  dengan  pemerintah  daerah,  hal tersebut  dikarenakan  di  satu  sisi  pemerintah pusat  masih  dalam  posisi  untuk  melakukan pengawasan  sekalipun  terbatas  atas  penye- lenggaraan  pemerintah  daerah,  sementara pihak  lain  pemerintah  daerah  diberi  kele- luasaan atau kemandirian untuk menjalankan fungsinya  sebagaimana  telah  ditetapkan dalam undang-undang.
Selain itu juga, model otonomi relatif (the  relatif  autonomy  model), dalam  model ini  masyarakat  memiliki  kebebasan  untuk menentukan  arah  dan  kebijakan  sendiri dalam  rangka  membangun  masyarakat daerah  sesuai  dengan  kemampuannya,  baik yang  berhubungan  dengan  sumber  daya manusia  maupun  sumber  daya  alam  yang ada  di  daerahnya,  dan  pelaksanaan  penga- wasan yang dilakukan oleh pemerintah pusat atau  kebebasan  atau  kemandirian  daerah tersebut dibatasi oleh undang-undang. Dengan kata lain dalam model hubungan ini, masyarakat  daerah  mempunyai  kedudukan atau  posisi  tawar  yang  cukup  tinggi  di hadapan pemerintah pusat.
Berbeda  dengan  model  agen (the Agency  model) ,  karena  dalam the  agency model kewenangan pemerintah daerah hanya terbatas  sebagai  agen  atau  perwakilan  dari pemerintah  pusat  atas  semua  kebijakan- kebijakan  yang  telah  dirumuskan  oleh pemerintah  pusat.  Kontrol  atas  pelaksanaan kebijakan-kebijakan  tersebut  sangat  ketat, dan  pemerintah  daerah  selalu  dalam  posisi yang “hanya” sebagai pelaksana kebijakan di lapangan.  Pemerintah  daerah  tidak  mempu- nyai  peluang  untuk  melakukan  kreatifitas dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Sedangkan model hubungan kewena- ngan  antara  pusat  dan  daerah  yang the interaction  model dalam  pelaksanaannya dapat  menimbulkan  tarik-menarik (span- ning) antara  kedua  satuan  pemerintahan tersebut,  atau dengan  perkataan  lain pelaksanaan  model  tersebut  akan  berpotensi terjadinya  perebutan  kewenangan  atas  suatu urusan  pemerintahan,  hal  ini  disebabkan kedudukan  kedua  satuan  pemerintahan tersebut  dalam  posisi  yang  dapat  saling mempengaruhi.
Bagir  Manan  menyatakan  bahwa hubungan  kewenangan  antara  lain  bertalian dengan  cara  pembagian  urusan  penyeleng- garaan  pemerintahan  atau  cara  menentukan urusan  rumah  tangga  daerah.  Penggunaan terminologi  “rumah  tangga  daerah”  meru- pakan suatu hal  yang sangat penting, hal ini untuk  menunjukan  adanya  kemandirian  dan keleuasaan  daerah  untuk  mengatur  dan mengurus  sendiri  kepentingan  daerahnya. 28
Berkaitan  dengan  fungsi  pemerintahan ‘urusan  rumah  tangga  daerah’  tidak  hanya mengenai  kepentingan  masyarakat  ( public ) melainkan  juga  kepentingan  individu  dan kepentingan  pemerintahan  sendiri;  seperti susunan  organisasi,  pembagian  tugas  di antara  lingkungan  jabatan  atau  jabatan pemerintahan. 29
Pembagian  wewenang  dan  tugas serta  urusan  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah  daerah  yang  jelas  akan  ber- manfaat dalam membentuk sistem hubungan antara  pusat  dan  daerah.  Oleh  karena  itu prinsip  otonomi  dan  kesatuan  bangsa  serta
28 Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar  Oto- nomi Daerah … 37.
29 Bagir  Manan,  “Pengembangan  Wilayah Dan  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  Di  Kawasan Pesisir  Dalam  Rangka  Penataan  Ruang,”  in Wewenang  Propinsi,  Kabupaten  Dan  Kota  Dalam Rangka  Otonomi  Daerah (Makalah  Seminar Nasional, Bandung : UNPAD, 2000).

## Volksgeist
implikasinya  terhadap  pemerintahan  dan pembangunan harus merupakan dasar pertimbangan  untuk  mewujudkan  hubungan yang  harmonis  antara  pemerintah  pusat  dan daerah.  Karena  pembagian  wewenang  yang tidak proporsional dan tidak memperhatikan keberadaan  satuan  pemerintahan  yang  lebih rendah  untuk  mengatur  dan  mengurus kepentingan  daerahnya,  dapat  menimbulkan antipati masyarakat daerah kepada pemerintah  pusat,  hal  ini  akan  mengancam eksistensi  negara  kesatuan  sebagai  akibat timbulnya  rasa  ketidakpuasan  terhadap pembangunan daerah yang sentralistik.
Salah satu aspek yang dapat mempengaruhi  pola  hubungan  antara  peme- rintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  adalah susunan  organisasi  pemerintahan  daerah, terlebih  dalam  negara  kesatuan  yang desentralistik.  Kewenangan  yang  dijalankan oleh  pemerintah  pusat  dalam  negara  kesa- tuan  sangatlah  luas  dan  mencakup  seluruh warga negara  yang ada di dalam maupun di luar  negeri.  Oleh  karena  itu,  mutlak dilakukan  delegasi  kewenangan  ( delegation of  authority )  baik  dalam  rangka  desen- tralisasi  maupun  dekonsentrasi.  Sebagai konsekuensi  dibentuknya  satuan  pemerin- tahan  di  tingkat  daerah,  sudah  barang  tentu disertai  dengan  tindakan  lain  yakni  urusan- urusan  pemerintahan  apa  saja  yang  dapat diserahkan  dan  dijalankan  oleh  satuan pemerintahan  di  daerah.  Berdasarkan  hal tersebut,  maka  susunan  organisasi  peme- rintahan  di  daerah  akan  berpengaruh terhadap  hubungan  antara  pusat  dan  daerah. Hal  ini  dapat  dilihat  dari  peran  dan  fungsi masing-masing  susunan  atau  tingkatan dalam  penyelenggaaan  otonomi.  Artinya peran  dan  fungsi  tersebut  dapat  ditentukan oleh  pelaksanaan  titik  berat  otonomi  yang dijalankan. Pengaturan dan pelaksanaan titik berat  otonomi  sangat  ditentukan  oleh  bebe-
rapa  faktor  yaitu:  (a)  sistem  rumah  tangga daerah; (b) ruang lingkup urusan pemerintahan; dan (c) sifat dan kualitas suatu urusan. 30
Apabila dilihat ke dalam UUD 1945 pasal  1  ayat  (1),  Negara  Indonesia  secara tegas  dinyatakan  sebagai  suatu  Negara kesatuan  yang  berbentuk  Republik.  Prinsip pada  Negara  kesatuan  ialah  bahwa  yang memegang  tampuk  kekuasaan  tertinggi  atas segenap  urusan  Negara  ialah  pemerintah pusat  tanpa  adanya  suatu  delegasi  atau pelimpahan  kekuasaan    kepada  pemerintah daerah  ( local  government ). 31 Dalam  Negara kesatuan terdapat asas bahwa segenap urusan Negara tidak dibagi antara pemerintah pusat ( central  government )  dengan  pemerintah local (local  government )  sedemikian  rupa sehingga  urusan-urusan  Negara  dalam Negara kesatuan tertinggi di Negara itu ialah pemerintah pusat.
Substansi  pembagian  daerah  dalam NKRI  diatur  dalam  pasal  18  ayat  (1)  UUD 1945,  yang  berbunyi  “Negara  kesatuan Republik  Indonesia  dibagi  atas  daerah- daerah  provinsi  dan  daerah  provinsi  itu dibagi  atas  kabupaten  dan  kota,  yang  tiap- tiap  provinsi,  kabupaten  dan  kota  itu mempunyai  pemerintahan  daerah,  yang diatur  dengan  undang-undang.  “Perubahan ini  dimaksudkan  untuk  lebih  memperjelas pembagian  daerah  dalam  NKRI  yang meliputi  daerah  provinsi  dan  dalam  daerah provinsi terdapat daerah kabupaten dan kota. Ketentuan  pasal  18  ayat  (1)  ini  mempunyai keterkaitan erat dengan ketentuan pasal 25A mengenai wilayah NKRI.
30 Bagir  Manan, Hubungan  Pusatdan Daerah Menurut UUD 1945 (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1995), 194-195.
31 M. Solly Lubis, Pergeseran Garis Politik Dan  Perundang-Undangan  Mengenai  Pemerintah Daerah (Bandung: Alumni, 1983), 8.

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
Istilah  “dibagi  atas”  (bukan  “terdiri atas”)  dalam  ketentuan  pasal  18  ayat  (1) bukanlah  istilah  yang  digunanakn  secara kebetulan.  Istilah  itu  langsung  menjelaskan bahwa  Negara  kita  adalah  Negara  kesatuan dimana  kedaulatan  Negara  berada  di  tangan pusat. Hal ini konsisten dengan kesepakatan untuk tetap mempertahankan bentuk Negara kesatuan.  Berbeda  dengan  istilah  “terdiri atas”  yang  lebih  menunjukkan  substansi federalisme  karena  istilah  itu  menunjukkan letak  kedaulatan  berada  di  tangan  Negara- negara bagian. 32
Jimly Assiddiqie menegaskan bahwa ketentuan pasal 18, pasal 18A, dan pasal 18B telah  mengubah  format  bentuk  Negara  kita dari  bentuk  Nagara  Kesatuan  yang  ‘kaku’ kepada  bentuk  Negara  Kesatuan  yang ‘dinamis’. Dalam dinamisme bentuk Negara Kesatuan  Republik  Inndonesia  berdasarkan ketentuan pasal 18, pasal 18A, dan pasal 18B UUD  1945  itu. Pertama dimungkinkan dilakukannya peraturan-peraturan yang bersifat  federalistis  dalam  hubungan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah. Kedua ,  dalam  dinamika  hubungan  antara pusat  dan  daerah  itu,  dimungkinkan  pula dikembangkannya  kebijakan  otonomi  yang bersifat  pluralis,  dalam  arti  bahwa  untuk setiap daerah dapat diterapkan pola otonomi yang berbeda-beda. Keragaman pola hubungan  itu  telah  dibuktikan  dengan diterimanya provinsi otonomi khusus provinsi  Nangroe  Aceh  Darussalam  dan provinsi  Papua  yang  keduanya  memiliki format  kelembagaan  pemerintahan  yang berbeda  dari  pemerintahan  daerah  lain  pada umumnya. 33
32 MPR RI, “Panduan,” n.d., 102-103. 33 Jimly Assiddiqie, “Saat Ini Daerah Yang Masih  Berstatus  Otonomi  Khusus  Provinsi  Daerah Istimewa  Aceh  Sebagai  Provinsi  Nangroe  Aceh Darussalam Telah Dicabut Oleh UU No. 11 Tahun
Oleh  karena  itu,  dalam  negara kesatuan,  tanggung  jawab  pelaksanaan tugas-tugas  pemerintahan  pada  dasarnya tetap  berada  di  tangan  pemerintah  pusat. Namun  demikian,  karena  sistem  pemerin- tahan Indonesia salah satunya menganut asas Negara  kesatuan  yang  didesentralisasikan, ada tugas-tugas tertentu  yang diurus sendiri, sehingga  menimbulkan  hubungan  timbal bailk  yang  melahirkan  adanya  hubungan kewenangan dan pengawasan.
Negara  kesatuan  merupakan  lan- dasan  batas  dari  isi  pengertian  otonomi. Berdasarkan  landasan  batas  tersebut  dikem- bangkanlah  berbagai  peraturan  ( rules )  yang mengatur  mekanisme  yang  akan  menjel- makan  keseimbangan  antara  tuntutan  kesa- tuan  dan  tuntutan  otonomi.  Disini  pulalah letak  kemungkinan  spanning  yang  timbul dari  kondisi  Tarik  menarik  antara  kedua kecenderungan tersebut. 34
Tarik  menarik  itu  bukanlah  sesuatu yang perlu dihilangkan. Upaya untuk meng- hilangkan  fenomena  tersebut  tidak  akan pernah  berhasil  karena  hal  itu  merupakan sesuatu  yang  alami.  Kehidupan  bernegara dan  pemerintahan  tidak  pernah  lepas  dari kehidupan  masyarakat,  baik  masyarakatnya sendiri  maupun  masyarakat  di  luarnya.
Negara  atau  pemerintah  yang  baik  adalah yang  berkiprah  sesuai  dengan  dinamika masyarakatnya. Dalam kondisi itulah semestinya  dilihat  kecenderungan  kea  rah kesatuan atau otonomi. 35
Kalau  segalanya  dikembalikan  pada kepentingan  masyarakat  dan  terwujudnya
2006  Tentang  Pemerintahan  Aceh  (Pasal  272),” n.d., 275.
34 Bagir  manan, Perjalanan  Historis  Pasal 18 (Jakarta: UNISKA, 1993), 3.
35 Ni’matul Huda, Desentralisasi Asimateris Dalam NKRI; Kajian Terhadap Daerah Istimewa,  Daerah  Khusus  Dan  Otonomi  Khusus (Bandung: Nusa Media, 2014), 8.

## Volksgeist
suatu pemerintahan yang sehat, Tarik mena- rik  tersebut  tidak  boleh  dilihat  sebagai spanning di mana  yang satu membahayakan yang  lain,  melainkan  justru  sebagai  suatu bentuk  dinamika  yang  alami  yang  akan senantiasa  ada  pada  setiap  tingkat  perkem- bangan  kehidupan  bernegara  atau  berpeme- rintahan.  Yang  pokok  adalah  bagaimana menciptakan  mekanisme  yang  wajar  agar setiap  tarikan  bukan  saja  sebagai  peringatan ( warning )  tetapi  sekaligus  sebagai  masukan
(feeding) bagi yang lain.
Dalam  konteks  bentuk  Negara, meskipun  bangsa  Indonesia  memilih  bentuk Negara  kesatuan,  tetapi  di  dalamnya  terse- lenggara sesuatu mekanisme  yang memung- kinkan  tumbuh  dan  berkembangnya  keraga- man  antara  daerah  di  seluruh  tanah  air. Kekayaan  alam  dan  budaya  antar  daerah tidak  boleh  diseragamkan  dalam  struktur NKRI. Dengan perkataan lain, bentuk NKRI diselenggarakan  dengan  jaminan  otonomi yang  seluas-luasnya  kepada  daerah-daerah untuk  berkembang  sesuai  dengan  potensi dan  kekayaan  yang  dimilikinya  masing- masing, tentunya dengan dorongan., dukungan  dan  bantuan  yang  diberikan  oleh pemerintah Pusat. 36

## PENUTUP
Persoalan  hubungan  kewenangan adalah  berkaitan  dengan  bagaimana  cara menentukan  urusan  rumah  tangga  daerah otonom.  Oleh    karena  itu,  bentuk  otonomi yang  dianut oleh negara yang  bersangkutan. Atau  dengan  perkataan  lain  juga  dapat dikemukakan  bahwa  desentralisasi  dalam otonomi  menyangkut  sekaligus  substansi urusan  pemerintahan  dan  tata  cara  menye- lenggarakan  urusan  pemerintahan  tersebut. Hubungan  kewenangan  antara  lain  bertalian
36 Jimly Assiddiqie, Konstitusi … 79.
dengan cara pembagian urusan rumah tangga daerah. Upaya menemukan format hubungan antara  pusat  dan  daerah  yang  ideal  dalam kerangka  negara  kesatuan  bukanlah  per- soalan yang mudah ditemukan, karena hal itu merupakan  proses  yang  berjalan  seiring dengan  perjalanan  bangsa  Indonesia.  Akan tetapi  model  otonomi  relatif (the  relatif autonomy model), mempunyai harapan yang lebih  baik  untuk  menciptakan  suatu  pola hubungan  kewenangan  antara  pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.

## DAFTAR PUSTAKA

## Abdullah, Dudung. “Hubungan Pemerintah
Pusat  Dengan  Pemerintah  Daerah.” Jurnal  Hukum  Positum  1 1  (2016):
83–103.
https://doi.org/10.35706/positum.v1i 1.501.
Abu Daud Busroh. Asas-Asas Hukum Tata Negara .  Jakarta:  Ghalia  Indonesia,
2001.
Agus  Kusnadi.  “Re-Evaluasi  Hubungan
Pengawasan  Pusat  Dan  Daerah Setelah  Berlakunya  UU  No.  23 Tahun  2014  Tentang  Pemerintahan Daerah.” Arena  Hukum  10 1  (n.d.):
61–77.
https://doi.org/10.21776/ub.arenahuk um.2017.01001.4.
Alan  Norton. International  Handbook  of Local  and  Regional  Government:  A Comperative  Analysisof  Advance Democracies . Great Britain:
Reprinted, the Ipswich Book Company, Suffolk, 1997.
Aries  Djaenuri. Hubungan  Keuangan Pusat Daerah, Elemen-Elemen Penting  Hubungan  Keuangan  Pusat

## Volksgeist
Vol. 3 No. 2  Desember 2020 DOI 10.24090/volksgeist.v3i2.4184
Daerah .  Bogor:  Ghalia  Indonesia, 2015.
Ateng
Syafrudin. “Menuju Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Bersih  Dan  Bertanggung  Jawab.” Jurnal Justicia Bandung : Universitas Parahyangan, 2000 (n.d.).
Bagir Manan. Hubungan Pusatdan Daerah
Menurut UUD 1945 . Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1995.
———. Menyongsong  Fajar  Otonomi Daerah .  Yogyakarta:  Pusta  Studi Hukum Fakultas Hukum, 2001.
———. Menyongsong  Fajar  Otonomi Daerah .  Yogyakarta:  PSH  Fakultas Hukum UII, 2005.
———. Menyongsong  Fajar  Otonomi Daerah , n.d.
———.  “Pengembangan  Wilayah  Dan Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  Di Kawasan  Pesisir  Dalam  Rangka Penataan  Ruang.”  In Wewenang Propinsi,  Kabupaten  Dan  Kota Dalam  Rangka  Otonomi  Daerah .
Bandung : UNPAD, 2000.
Bagir  manan. Perjalanan  Historis  Pasal 18 . Jakarta: UNISKA, 1993.
Bayu Suryaningrat. Pemerintahan
Administrasi  Desa  Dan  Kelurahan . Jakarta: Rineka Cipta, 1994.
Benyamin  Hoessein. Desentralisasi  Dan Otonomi  Daerah .  Jakarta:  FH  UI, 2000.
C.F Strong. A History of  Modern  Political Constitutions: An Introduction to the Comperative  Study  of  Their  History and Existing Form . London: Sidgwick and Jackson, 1963. C.S.T Kansil. Sistem Pemerintahan Indonesia .  Jakarta:  Bumi  Aksara,
2003.
Fahmi  Amrusy. Otonomi  Dalam  Negeri Kesatuan . Beberapa Pemikiran Tentang  Otonomi  Daerah,.  Jakarta:
Media Sasaran Press, 1987.
Faisal  Akbar,  Nasution.  “Kebijakan
Perimbangan Keuangan Antara
Pemerintah  Pusat  Dan  Daerah  Pasca
Reformasi.” Jurnal  Hukum  Ius  Quia Iustum 18 3 (n.d.): 361–404. https://doi.org/10.20885/iustum.vol1 8.iss3.art5. Harun Al-Rasyid. Federalisme Mungkinkan Bagi Indonesia (Beberapa  Butir  Pemikiran)  Dalam
Adnan Buyung Dkk, , Federal Untuk Indonesia . Jakarta: Kompas, 2000.
J.  Wajong. Asas  Dan  Tujuan  Pemerintah Daerah . Jakarta: Jembatan, 1975. Jimly Assiddiqie. Konstitusi , n.d.
———.  “Saat  Ini  Daerah  Yang  Masih Berstatus  Otonomi  Khusus  Provinsi Daerah  Istimewa  Aceh  Sebagai Provinsi  Nangroe  Aceh  Darussalam Telah  Dicabut  Oleh  UU  No.  11 Tahun  2006  Tentang  Pemerintahan
Aceh (Pasal 272),” n.d. hlm 275. Laode Ida. “Desentralisasi Dan
Demokrasi.” Jurnal  Demokrasi  Dan HAM 2 no 2 (September 2002).
Lihat  Dalam  Sadu  Wasistiono.  “Kajian
Hubungan  Antara  Pemerintah  Pusat Dengan Pemerintah Daerah (Tinjauan Dari Sudut Pandang Manajemen  Pemerintah).” Jurnal Adm¬inistrasi  Pemerintah  Daerah 1 (n.d.): 9.
M.  Solly  Lubis. Pergeseran  Garis  Politik
Dan Perundang-Undangan Mengenai Pemerintah Daerah .
Bandung: Alumni, 1983. Mawhood dalam Nicole Niessen.
Municipal  Government  in Indonesia .

## Volksgeist
Universitiet Leiden:
CNSW Publication, 1999. Meriam  Budiarjo. Dasar-Dasar  Ilmu
Politik .  13.  Jakarta:  PT  Gramedia,
2016.
MPR RI. “Panduan,” n.d. hlm 102-103.
Ni’matul  Huda. Desentralisasi  Asimateris Dalam  NKRI;  Kajian  Terhadap
Daerah  Istimewa,  Daerah  Khusus
Dan  Otonomi  Khusus .  Bandung:
Nusa Media, 2014.
R. Tresna. Bertamasya Ke Taman Ketatanegaraan .  Bandung:  Dibya,
n.d.
Samsul  Wahidin. Distribusi  Kekuasaan Negara Indonesia . Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014. Smith B.C. Decentralization
The Territorial  Dimention  of  The  State .
London:  George  Allen  &  Unwin,
1985.
Sri Soemantri M. Pengantar Perbandingan
Antar Hukum Tata NegaraS . Jakarta:
Rajawali, 1981.
Syarif  hidayat. Refleksi  Realitas  Otonomi Daerah .  Jakarta:  Pustaka  Quantum,
2000.
The  Liang  Gie. Pertumbuhan  Pemerintah
Daerah Di Negara Republik
Indonesia .  Jilid  II.  Yogyakarta:
Liberty, 1994.
Victor M Situmorang. Hukum Administrasi Pemerintahan
Daerah . Sinar
Grafika, 1994.