## PERSPEKTIF LAW AS AN ALLOCATIVE SYSTEM UNDANG-UNDANG OTORITAS JASA KEUANGAN
Agus Darmawan Kementerian Keuangan Republik Indonesia email : agus.gic@gmail.com

## abstract
Based on Friedman's point of view, search for secondary data in this research aims  to  provide  an  academic  evaluation  (assessment),  the  law  as  an allocative  system  against  Law  on  Financial  Services  Authority.  By  using  a normative approach, it can be concluded that the Law on Financial Services Authority academically has fulfilled the legal criteria for allocative system as intended  by  Friedman.    Establishment  of  the  Financial  Services  Authority (FSA)  is  intended  as  an  independent  agency  that  oversees  the  financial services sector of Indonesia, to strengthen accountability, transparency, and credibility of Bank Indonesia without diminishing the independence of state institutions,  and  policy  making  by  the  central  bank  will  not  be  affected  by the FSA, since the FSA served to increase oversight of financial institutions for the better.
Keywords: law, allocative system and financial services authority.

## abstrak
Penelusuran  terhadap  data  sekunder  dalam  penelitian  ini  bertujuan  untuk memberikan  evaluasi  (penilaian)  akademik berdasarkan  sudut  pandang Friedman, hukum sebagai sistem alokasi terhadap Undang-Undang Otoritas Jasa Keuangan (UU OJK). Menggunakan pendekatan normatif disimpulkan bahwa  UU  OJK  secara  akademik  telah  memenuhi  kriteria  hukum  sebagai sistem  alokasi  yang  dimaksud  Friedman. Pembentukan OJK dimaksudkan sebagai  lembaga  independen  yang  mengawasi  sektor  jasa  keuangan Indonesia, untuk  memperkuat  akuntabilitas,  transparansi,  dan  kredibilitas Bank  Indonesia  tanpa  mengurangi  makna  independensi  lembaga  negara tersebut, dan  pengambilan  kebijakan  oleh  BI  tidak  akan  terpengaruh OJK, sebab OJK berperan meningkatkan pengawasan terhadap lembaga keuangan menjadi lebih baik.
Kata kunci : Hukum, Sistem Alokasidan Otorita Jasa Keuangan

## A. Pendahuluan
Lawrance  M.  Friedman  dalam  bukunya The  Legal  System:  A  Social Science  Perspective,  menyatakan  bahwa output hukum  adalah  apa  yang dihasilkan  oleh  hukum  sebagai  respon  atas  tuntutan  sosial.  Setiap  hari  ada jutaan  tuntutan  atas  sistem  hukum,  juga  ada  jutaan  respon.  Bagaimanapun juga, kita bisa membicarakan tentang output dan respon sebagai hal-hal yang amat  umum. Output-ouput umum  ini  adalah  fungsi-fungsi  menyeluruh  dari hukum 1 .
Menurut Friedman, lingkup hukum terwujud dalam tiga bentuk yaitu: (1)  Kelembagaan (institutions),  (2)  Norma  (norms),  dan  (3)  Fungsi (functions).  Hal  ini  muncul  karena  masih  belum  adanya  pengertian  yang pasti tentang hukum dan masih beragamnya pengertian hukum dari para ahli hukum,  bisa  digolongkan  ke  dalam  beberapa  kelompok,  mencerminkan perbedaan  cara  pandang  terhadap hukum, dan  perbedaan  tujuan  dalam penulisannya.
Berkenaan  dengan  lingkup  Kelembagaan,  di  banyak  masyarakat,  ada orang-orang  dan  institusi  yang  menurut  kelaziman  merupakan  bagian  dari sistem  hukum.  Namun  demikian,  kita  dapat  membentuk  sebuah  definisi  di seputar  para  profesional  dan  institusi,  dan  hasilnya  sistem  hukum  di  sini dibatasi  oleh  profesi  yang  relevan  dari  para  pengacara,  hakim,  polisi, legislator, administrator, notaris, dan yang lainnya.
Berkenaan  dengan  Norma,  hukum  juga  mencakup  apa  yang  disebut dengan sekumpulan peraturan. Tentu saja dalam sebuah sistem hukum yang sakral,  ‘hukum’  adalah  kumpulan  norma -norma  sakral  dan  tidak  lebih  dari itu.  Ahli  hukum  lainnya  memandang  hukum  sebagai  peraturan-peraturan atau  norma-norma  yang  tidak  selalu  berarti  bersifat  resmi,  mereka menekankan landasan adat kebiasaan dalam hukum, yakni pola-pola perilaku yang  aktual.  Michael  Barkun  menemukan  adanya  hukum  dalam  norma- norma  bersama  suatu  masyarakat  yang  memiliki  aturan tentang hak dan kewajiban.  Eugen  Ehrlich  membuat  istilah  ‘hukum  yang  hidup’  untuk menggambarkan  pola-pola  perilaku  aktual  dalam  sebuah  masyarakat. Bronislaw  Malinowski  mendapati  bahwa  hukum  terdapat  dalam  pola-pola perilaku yang dijalankan dengan cara timbal balik. Dalam konteks Indonesia, hukum sebagai norma dapat dilihat dari ketentuan dalam berbagai peraturan perundang-undangan.
Berkenaan  dengan  Fungsi,  sejalan  dengan  lingkup  Norma,  definisi- definisi hukum sedapat mungkin dihindari dari definisi yang terkait dengan pemerintah atau negara. Dalam hal ini, hukum didefinisikan sebagai definisi yang merumuskan hukum sesuai dengan fungsi-fungsi yang diperankannya.
1 Lawrence  M.  Friedman, The  Legal  System:  A Social  Science  Perspective,  (New  York: Russel Sage Foundation, 1975), hlm. 17.
Salah  satu  fungsinya  adalah  penyelesaian  sengketa.  Kita  juga  bisa menamakan  bahwa  setiap  aspek  masyarakat  dan setiap  institusi  yang menjalankan kontrol sosial adalah aspek yang bersifat legal. Definisi-definisi fungsional  berguna  dalam  perbandingan  kultur-kultur  hukum.  Institusi- institusi  yang  namanya  berbeda  bisa  menjalankan  fungsi  yang  sama  dan institusi  atau  peran  yang  sama  bisa  memiliki  fungsi  yang  amat  berbeda dalam masyarakat yang berbeda.
Sistem hukum bukanlah satu-satunya dalam hal ini, setiap sub sistem dalam  masyarakat  memiliki  fungsi  atau  misinya  sendiri.  Pada  taraf  yang paling  umum,  sistem  hukum  memiliki  fungsi  untuk  mendistribusikan  dan menjaga  alokasi  nilai-nilai  yang  benar  menurut  masyarakat.  Alokasi  ini, yang  tertanam  dengan  pemahaman  akan  kebenaran,  adalah  apa  yang umumnya  disebut  sebagai  keadilan.  Aristoteles  menarik  garis  perbedaan yang  terkenal antara  keadilan  distributif  dan  keadilan  komutatif,  antara prinsip di mana kekayaan dan kehormatan dialokasikan di antara warga dan yang  berkenaan  dengan  individu  dan  gugatan hukum. 2 Di  tengah  konsep keadilan  terdapat  gagasan  mengenai  bagaimana  mempertemukan  orang dalam hal apa yang pantas mereka dapatkan, ditinjau secara etis tidak lebih, dan  tidak  kurang.  Seperti  apa  hal  ini  dan  bagaimana  menjalankannya merupakan  masalah  yang  telah  digeluti  oleh  para  filosof  hukum  selama berabad-abad. Di sini kita menghadapi gagasan tersebut hanya sebagai fakta sosiologis  sebagai  mandat  yang  diberikan  oleh  publik  yang  relevan  dengan sistem hukum. Dengan kata lain, sistem hukum diandaikan untuk menjamin distribusi  yang  benar  atau  tepat  (atau  barangkali  yang  paling  nyaman)  di antara  orang-orang  dan  kelompok.  Dalam  gugatan  hukum  dan  transaksi individu,  sistem  harus  menerapkan  peraturan  yang  benar  atau  tepat  (atau barangkali yang paling nyaman).
Fungsi lain dari sistem hukum yang tidak begitu bersifat global adalah sebagai  penyelesaian  sengketa.  Konflik-konflik  muncul  dalam  setiap masyarakat.  Salah  satu  fungsi  hukum  yang  pokok  adalah  menyediakan mesin dan tempat yang bisa dituju oleh orang untuk menyelesaikan konflik mereka  dan  merampungkan  sengketa  mereka.  Tentu  saja,  fungsi  ini  tidak dimonopoli  oleh  sistem  hukum,  tetapi  ada  fungsi-fungsi  lain  yang  ada  di masyarakat.
Fungsi  pokok  lainnya  dari  sistem  hukum  adalah  kontrol  sosial,  yang pada  dasarnya  berupa  pemberlakuan  peraturan  mengenai  perilaku  yang benar. Para polisi dan hakim mengetahui bahwa pencuri harus ditangkap dan dikirimkan ke penjara. Kita bisa menamakan hukum pidana sebagai kontrol sosial  primer.  Sedangkan,  kontrol  sosial  sekunder  adalah  menasehati, memberi  pelajaran, dan merehabilitasi  yang  juga  sama  pentingnya.  Pencuri
2 Julius Stone, Human Law and Human Justice, (1965), hlm. 14.
yang  tertangkap  dan  diseret  ke  pengadilan  tidak  semata-mata  dikontrol;  ia juga “diberi pelajaran” (Apakah pelajaran itu akan berhasil atau tidak, adalah persoalan  lain).  Pengadilan-pengadilan  di  seluruh  dunia  bertindak  atau mencoba bertindak sebagai guru moral, reformer, dan pelaku rehabilitasi.
Fungsi lain dari hukum adalah menciptakan norma-norma itu sendiri, bahan-bahan  mentah  bagi  kontrol  sosial.  Kekuatan-kekuatan  sosial melontarkan  tekanan-tekanan;  tuntutan- tuntutan  ini  “membentuk”  hukum, namun  institusi-institusi  yang  ada  pada  sistem  hukum  menuai  tuntutan- tuntutan  itu,  membagi dan  mengubahnya  menjadi  peraturan,  prinsip,  dan instruksi-instruksi  bagi  para  pegawai  negeri  dan  penduduk  pada  umumnya. Dalam menjalankan hal ini, sistem hukum bisa bertindak sebagai instrumen perubahan yang tertata, rekayasa sosial (social engineering).
Fungsi-fungsi yang disampaikan Friedman di atas terhitung sederhana dan nyata. Selain itu dimungkinkan bagi hukum, proses hukum, dan sistem hukum untuk menjalankan fungsi-fungsi instrumental lain yang tidak terlalu mencolok.  Hukum  mengekspresikan  dan  mendefinisikan  norma-norma masyarakat. Ini tidak sama dengan mengajarkan dan mendakwahkan fungsi hukum,  karena  fungsi  tersebut  memiliki  satu  tujuan  instrumental  yaitu mengubah  perilaku.  Dengan  kata  lain,  hukum  mengumumkan  seperti  apa peraturan  dan  tolok  ukurnya  dan  menegaskan  bahwa  masyarakat  bisa  dan akan  menghukum  para  pelaku  kejahatan  yang  bertindak  melebihi  batas. Tujuannya  bukan  untuk  menekan  demi  mewujudkan  tatanan,  meskipun  hal itu  barangkali  adalah  tujuan  tertinggi,  melainkan  menekan  demi  menghias norma-morma kesadaran masyarakat.
Secara  umum  hukum  dalam  arti  fungsi  (functions)  berfungsi  untuk mencapai  keadilan  (justice)  baik  keadilan  dalam  bentuk  distributif (distributive justice) maupun keadilan komutatif (commutative justice). Lalu, hukum  juga  harus  berfungsi  sebagai  alat  atau  sarana  untuk  menyelesaikan sengketa (settlement of dispute), dan berfungsi sebagai sarana kontrol sosial (social control).
Dari  uraian  di  atas,  secara sederhana  dapat  dipahami  bahwa  sebagai sebuah  sistem,  sistem  hukum  memiliki  fungsi  untuk  mendistribusikan  dan menjaga  alokasi  nilai-nilai  yang  benar  menurut  masyarakat.  Alokasi  ini, yang  tertanam  dengan  pemahaman  akan  kebenaran,  adalah  apa  yang umumnya  disebut  sebagai  keadilan.  Aristoteles  menarik  garis  perbedaan yang  terkenal  antara  keadilan  distributif  dan  keadilan  komutatif,  antara prinsip di mana kekayaan dan kehormatan dialokasikan di antara warga dan yang  berkenaan  dengan  individu  dan  gugatan  hukum. Di  tengah  konsep keadilan  terdapat  gagasan mengenai  bagaimana  mempertemukan  orang  dan hal apa yang pantas mereka dapatkan, ditinjau dari etis, tidak lebih, dan tidak kurang.
Dalam pengertian terluas, keadilan seperti apa yang hendak dihasilkan oleh sistem hukum? Konsep tersebut tentu saja tidak bisa didefinisikan dan selama  ini  menjadi  menjadi  subjek  literatur  filsafat  yang  luas.  Masyarakat mengharapkan  agar  hukum  memenuhi  standar-standar  etis  mereka,  dan masyarakat  menilai  berdasarkan  bagaimana  hukum  itu  memperlakukan orang-orang dan bagaimana hukum mendistribusikan untung dan rugi.
Dalam  konteks  hukum  sebagai  sistem  alokasi  yang  disampaikan Friedman,  kiranya  hal  ini  juga  perlu  dilaksanakan  di  Indonesia,  agar peraturan  perundang-undangan  yang  dibuat  tersebut  sesuai  dengan tujuannya.  Salah  satunya  adalah  dalam pembentukan Undang-Undang tentang Otoritas Jasa Keuangan, di mana undang-undang ini dibuat sebagai jawaban  atas  banyaknya  permasalahan  lintas  sektoral  di  sektor  jasa keuangan,  yang  meliputi  tindakan  moral hazard,  belum  optimalnya perlindungan  konsumen  jasa  keuangan,  dan  terganggunya  stabilitas  sistem keuangan  yang  mendorong  diperlukannya pembentukan Otoritas  Jasa Keuangan  (OJK)  sebagai  lembaga  pengawasan  keuangan  yang terintegrasi. Namun,  apakah pembentukan UU  OJK  ini  dapat  mencapai  tujuannya, kiranya  perlu suatu  kajian: how  it  performs?;  how it treats people?;  how it distribute?;  dan how  its  cost  and  benefit? atas  undang-undang  tersebut sebagaimana konsep Friedman mengenai hukum sebagai sistem alokasi.
Dari  latar  belakang  sebagaimana  telah  diuraikan  di  atas,  penulisan makalah  ini  akan  meninjau  efektifitas  Undang-Undang Nomor  21  Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan yang diundangkan pada 22 November 2011  ditinjau  dar i  konsep  “Hukum  sebagai  Sistem  Alokasi”  yang disampaikan oleh Friedman.
Berdasarkan  hal  tersebut  bagaimana  efektifitas  Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan ditinjau dari konsep Hukum sebagai Sistem Alokasi?

## B. Pembahasan

## 1. How it Performs?
H.L.A.  Hart  berpendapat  bahwa  ciri  khas  dari  suatu  sistem  hukum adalah kumpulan ganda dari peraturan-peraturan. Suatu sistem hukum adalah kesatuan  dari  ‘peraturan - peraturan  primer’  dan  ‘peraturan -peraturan sekunder’. Peraturan  primer  adalah  norma-norma  perilaku,  sedangkan peraturan  sekunder  adalah  norma  mengenai  norma-norma  ini,  bagaimana memutuskan apakah semuanya itu valid, bagaimana memberlakukannya, dan lainnya.  Tentu  saja,  baik  peraturan  primer  maupun  sekunder  adalah  sama- sama output dari  sebuah  sistem  hukum.  Semua  itu  adalah  cara  untuk menjelaskan perilaku sistem hukum bila dilihat secara menyilang. Para pihak yang  berperkara  akan  berperilaku  atas  dasar  substansi  yang  membuahkan perkiraan yang direspon mereka. Dalam konteks penyusunan UU OJK harus
mencerminkan suatu output yang  mampu  mengatur pengawasan sektor jasa keuangan yang baik di Indonesia.
Secara  historis,  ide  untuk  membentuk  lembaga  khusus  untuk melakukan pengawasan perbankan telah dimunculkan sejak diundangkannya Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  1999 tentang Bank  Indonesia.  Dalam undang-undang  tersebut  dijelaskan  bahwa  tugas  pengawasan  terhadap  bank akan  dilakukan  oleh  lembaga  pengawasan  sektor  jasa  keuangan  yang independen dan dibentuk dengan undang-undang. Dengan melihat ketentuan tersebut,  telah  jelas tentang pembentukan lembaga  pengawasan  sektor  jasa keuangan  independen  harus  dibentuk.  Bahkan,  pada  ketentuan  selanjutnya dinyatakan  bahwa pembentukan lembaga  pengawasan  akan  dilaksanakan selambatnya 31 Desember 2002. Hal tersebut yang dijadikan landasan dasar bagi pembentukan suatu  lembaga  independen  untuk  mengawasi  sektor  jasa keuangan. Pembentukan UU  OJK  dimaksudkan  untuk  memisahkan  fungsi pengawasan perbankan dari bank sentral ke sebuah badan atau lembaga yang independen di luar bank sentral.
Secara  teoritis,  terdapat  dua  aliran  dalam  hal  pengawasan  lembaga keuangan.  Di  satu  pihak  terdapat  aliran  yang  mangatakan  bahwa pengawasan  industri  keuangan  sebaiknya  dilakukan  oleh  satu  institusi.  Di pihak lain ada aliran yang berpendapat pengawasan industri keuangan lebih tepat apabila dilakukan oleh beberapa lembaga. Di Inggris misalnya, industri keuangannya  diawasi  oleh Financial  Supervisory  Authority (FSA), sedangkan  di  Amerika  Serikat, industri  keuangan  diawasi  oleh  beberapa institusi.  SEC  misalnya,  mengawasi  perusahaan  sekuritas,  sedangkan industri  perbankan  oleh  bank  sentral  (the  Fed), FDIC,  dan  OCC.  Alasan dasar  yang  melatarbelakangi  kedua  aliran  ini  adalah  kesesuaian  dengan sistem  perbankan  yang  dianut  oleh  negara  tersebut.  Juga,  seberapa  dalam konvergensi  di  antara  lembaga-lembaga  keuangan.  Dari  sudut  sistem, terdapat  dua  sistem  perbankan  yang  berlaku,  yaitu commercial  banking system dan universal  banking  system. Commercial  banking,  seperti  yang berlaku  di  Indonesia  dan  di  Amerika  Serikat,  melarang  bank  melakukan kegiatan usaha non-bank seperti asuransi. Hal ini berbeda dengan universal banking, yang dianut oleh antara lain negara-negara Eropa dan Jepang, yang membolehkan  bank  melakukan  kegiatan  usaha  keuangan non-bank  seperti investment banking dan asuransi.
Secara  empiris,  survei  yang  dilakukan  oleh Central  Banking Publication (1999)  menunjukkan  bahwa  dari  123  negara  yang  diteliti,  tiga per empatnya memberikan pengawasan perbankan kepada bank sentral. Hal ini lebih  menonjol  di  negara-negara  sedang  berkembang.  Khusus  untuk negara berkembang alasannya adalah sumber daya (resources). Bank sentral dianggap memadai dalam hal sumber daya (SDM dan dana). Dari kacamata politik,  dicabutnya  kewenangan  pengawasan  dari  bank  sentral  sejalan
dengan  munculnya  kecenderungan  pemberian  independensi  kepada  bank sentral.  Ada  kekhawatiran  bahwa  dengan  independennya  bank  sentral, apabila  bank  sentral  juga  berwenang  mengawasi  bank,  maka  bank  sentral akan  memiliki  kewenangan  yang  sedemikian  besar. Bank  of  England misalnya,  pada  1997  mendapatkan  keindependenannya  dan  dua  minggu kemudian kewenangan pengawasan bank diambil alih dari bank sentral. 3
Apabila  melihat  sistem  pengawasan  perbankan  yang  dilakukan  di beberapa  negara  yang  disesuaikan  dengan  sistem perbankan,  maka  hal  ini menunjukkan  bahwa  pengaturan  pengawasan  perbankan  dimaksud  melihat kondisi  yang  terjadi  di  masyarakat,  dalam  hal  ini  yang  berkenaan  dengan pengawasan  perbankan.  Sistem  hukum  yang  sakral,  “hukum”  adalah kumpulan norma-norma sakral dan tidak lebih dari itu. Cendikiawan lainnya memandang  hukum  sebagai  peraturan-peraturan  atau  norma-norma  yang tidak  selalu  berarti  bersifat  resmi;  mereka  menekankan  landasan  adat kebiasaan  dalam  hukum,  yakni  pola-pola  yang  aktual.  Michael  Barkun menemukan  adanya  hukum  dalam  norma-norma  yang  tidak  selalu  berarti bersifat  resmi;  mereka  menemukan  landasan  adat  kebiasaan  dalam  hukum, yakni pola-pola  perilaku  yang  aktual.  Michael  Barkun  menemukan  adanya hukum  dalam  norma- norma  bersama  suatu  “masy arakat  yang  memiliki aturan tentang hak dan kewajiban” . 4 Eugen Ehrlich membuat istilah “hukum yang  hidup”  untuk  menggambarkan  pola -pola  perilaku  aktual  dalam masyarakat. 5 Bronislaw  Molinowski  mendapati  bahwa  hukum  terdapat dalam perilaku- perilaku yang dijalankan dengan cara “timbal - balik” . 6
Latar  belakang  dibentuknya  UU  OJK  adalah  mewujudkan  program pembangunan  ekonomi  nasional  (yang di  dalamnya  termasuk  sistem keuangan dan seluruh kegiatan jasa keuangan) yang dilaksanakan transparan dan  akuntabel  yang  berpedoman  pada  prinsip  demokrasi  ekonomi sebagaimana diamanatkan Pancasila dan UUD 1945.
Terjadinya  proses  globalisasi  dalam  sistem  keuangan  dan  pesatnya kemajuan  di  bidang teknologi  informasi  serta  inovasi  sosial  telah menciptakan  sistem  keuangan  yang  sangat  kompleks,  dinamis,  dan  saling terkait  antar  sub  sektor  keuangan,  baik  dalam  hal  produk  maupun kelembagaan. Di samping itu, adanya lembaga jasa keuangan yang memiliki hubungan kepemilikan di berbagai sub sektor keuangan (konglomerasi) telah
3 Zulkarnain  Sitompul, Kemungkinan  Penerapan  Universal  Banking  System  di  Indonesia: Kajian  dari  Perspektif  Bank Syariah,  Jurnal  Hukum  Bisnis,  Volume  20,  Agustus- September, 2002, hlm. 1.
4 Michael Barkun, Law Without Sanctions, (1968), hlm. 92.
5 Eugen  Ehrlich, Fundamental  Principles  of  the  Sociology  of  Law,  1936.  Leon  Petrazycky membahas tentang hukum “intuitif”, yakni perilaku hukum yang di dasarkan pada gagasan umum mengenai benar dan salah alih-alih pada perundangan atau peraturan khusus tertentu. Sebagian besar dari hukum intuitif walau tidak semuanya, bersifat tidak resmi.
6 Bronislaw Molinowski, Crime and Custom in Savage Society, (1926).
menambah kompleksitas transaksi dan interaksi antar lembaga jasa keuangan di dalam sistem keuangan.
Banyaknya permasalahan lintas sektoral di sektor jasa keuangan, yang meliputi tindakan moral hazard, belum optimalnya perlindungan konsumen jasa  keuangan,  dan  terganggunya  stabilitas  sistem  keuangan  semakin mendorong  diperlukannya pembentukan OJK  sebagai  lembaga  pengawasan keuangan yang terintegrasi.
Penataan  kembali  struktur  pengorganisasian  dari  lembaga-lembaga yang  melaksanakan  tugas  pengaturan  dan  pengawasan  di  sektor  jasa keuangan  yang  mencakup  sektor  perbankan,  pasar  modal,  perasuransian, dana  pensiun,  lembaga  pembiayaan,  dan  lembaga  jasa  keuangan  lainnya dimaksud  diharapkan  mewujudkan  koordinasi  yang  lebih  efektif  di  dalam menangani  permasalahan  yang  timbul  di  dalam  sistem  keuangan  sehingga dapat lebih menjamin tercapainya stabilitas sistem keuangan.
Pembentukan OJK  yang  merupakan  amanah  dari  UU  Nomor  23 Tahun  1999 tentang Bank  Indonesia  sebagaimana  telah  beberapa  kali diubah, terakhir dengan UU Nomor 6 Tahun 2009 tentang Penetapan Perpu Nomor  2  Tahun  2008 tentang Perubahan Kedua  atas  UU  Nomor  23  Tahun 1999 tentang Bank  Indonesia  menjadi  Undang-Undang,  melakukan pengawasan sektor jasa keuangan yang mencakup perbankan, asuransi, dana pensiun, sekuritas, modal ventura dan perusahaan pembiayaan, serta badan- badan  lain  yang  menyelenggarakan  pengelolaan  dana  masyarakat,  secara independen  yang  dalam  pelaksanaan  tugasnya  berada  di  luar  pemerintah. OJK  berkewajiban  menyampaikan  laporan  kepada  Badan  Pemeriksa Keuangan dan Dewan Perwakilan Rakyat.
Kewenangan OJK akan mengambil alih sebagian tugas dan wewenang Bank  Indonesia,  Badan  Pengawas  Pasar  Modal  dan  Lembaga  Keuangan (Bapepam-LK)  dan  institusi  pemerintah  lain  yang  selama  ini  mengawasi lembaga pengelola dana masyarakat.
Keberadaan  OJK  akan  membantu  Kementerian  Keuangan  dalam memfokuskan  tugasnya  pada  fungsi  fiskal,  yaitu  mengurus  masalah penerimaan  negara  serta  mengelola  kekayaan  negara  dan  piutang  negara. Menurut Darmin Nasution, dalam sebuah diskusi di Kementerian Keuangan, disampaikan  bahwa  OJK  itu  independen  walaupun  independensinya  tidak sampai  seperti  Bank  Indonesia.  Artinya,  Pemerintah  tidak  intervensi terhadap  OJK.  Meski  demikian,  Presiden  dapat  mengambil  kebijakan mengenai  sektor  keuangan  dan  memerintahkan  OJK  untuk  melaksanakan keputusan kebijakan itu, dan harus disampaikan secara tertulis agar memiliki akuntabilitas yang jelas.
Dalam  menjalankan  tugas  pengaturan  dan  kewenangan,  OJK mempunyai kewenangan 7 :
a. membuat  dan  menetapkan  peraturan  sebagai  pelaksanaan  peraturan perundang-undangan di bidang jasa keuangan;
b. memberi  dan  mencabut  izin  untuk  melakukan  kegiatan  di  bidang  jasa keuangan;
c. melakukan  pengawasan  terhadap  pengelolaan  dan kegiatan  sektor  jasa keuangan;
d. melakukan  tindakan  tertentu  untuk  mengurangi  pelanggaran  peraturan perundang-undangan  di  bidang  jasa  keuangan  dan  tindak  kejahatan keuangan;
e. melakukan wewenang lain yang diamanatkan oleh peraturan perundang- undangan di bidang jasa keuangan; dan
f. mengenakan  sanksi  atas  pelanggaran  terhadap  peraturan  perundang- undangan di bidang jasa keuangan.
Sementara itu, wewenang OJK di bidang perbankan adalah wewenang pembuatan  dan  penetapan  ketentuan  yang  bersifat microprudential,  antara lain mencakup : 8
a. untuk  bidang  kelembagaan  bank,  antara  lain:  mengenai  perizinan  untuk pendirian,  pembukaan  kantor,  kepemilikan,  dan  kepengurusan,  merger, konsolidasi  dan  akuisisi  bank,  pencabutan  izin  usaha,  pembubaran  dan likuidasi  bank,  termasuk  pengaturan kelembagaan  terhadap money changer;
b. untuk  bidang  kegiatan  usaha  bank,  antara  lain  mengenai  sumber  dana, penyediaan dana, dan aktivitas bidang jasa;
c. untuk  pengelolaan  bank,  antara  lain  mengenai  likuiditas,  rentabilitas, solvibilitas,  laporan-laporan,  permodalan  bank  dan  kecukupan  modal (Capital  Adequacy  Ratio), dan  penunjukkan  bank  untuk  melakukan kegiatan tertentu;
d. untuk  pembinaan  dan  pengawasan  bank,  antara  lain  mengenai  penilaian tingkat  kesehatan  bank  dan  tindak  lanjut  pembinaan  dan  pengawasan bank; dan
e. ketentuan microprudential lainnya,  seperti  pemeringkatan  bank  umum, pengaturan  kualitas  aset,  cadangan  piutang,  penetapan  batas  maksimum pemberian  kredit,  sistem  informasi  debitur,  restrukturisasi  utang, kerahasiaan  bank,  penetapan  pemenuhan  persyaratan  kelayakan  dan kepatutan, dan lain-lain.
Kewenangan  yang  diberikan  kepada  OJK  sebagaimana  tersebut  di atas, tetap dalam kerangka reponsibiltas dan akuntabilitas. Hal ini ditunjukan
7 Penjelasan Pasal 52 ayat (1) Undang-Undang tentang Otoritas Jasa Keuangan.
8 Penjelasan Pasal 52 ayat (2) Undang-Undang tentang Otoritas Jasa Keuangan.
dengan  OJK  bertanggungjawab kepada presiden,  untuk  itu,  OJK  akan menyampaikan laporan  secara  periodik  kepada  presiden  yang  mencakup laporan  kegiatan  dan  laporan  keuangan.  Presiden  dapat  meminta  pihak independen untuk memeriksa OJK.
Untuk  memberikan  kesempatan  kepada  masyarakat,  khususnya  yang diwajibkan membayar register dan iuran-iuran, mengawasi penggunaan dana oleh  OJK,  lembaga  ini  harus  mengumumkan  laporan  keuangannya  kepada masyarakat. Untuk mendapatkan tanggapan dari industri jasa keuangan yang diawasinya, OJK menyelenggarakan pertemuan tahunan dengan para pelaku industri jasa keuangan.
Akuntabilitas  OJK  kepada  publik  juga  diwujudkan  dengan  kehadiran OJK  pada  rapat-rapat  kerja  DPR.  Dalam  kesempatan  tersebut,  OJK memberikan penjelasan atau informasi mengenai kinerja pengawasannya.
Secara  performa,  UU  OJK  yang  memberi  kewenangan kepada  OJK untuk  melakukan  pengawasan  industri  keuangan  diharapkan  merupakan bagian dari penyelenggaraan urusan kenegaraan yang terintegrasi secara baik dengan lembaga-lembaga negara lainnya di dalam mencapai tujuan dan cita- cita  kemerdekaan  Indonesia  yang tercantum  dalam  konstitusi  Republik Indonesia.  OJK  dalam  pelaksanaan  tugasnya  memiliki  independensi  yang kuat karena secara kelembagaan OJK tidak berada di bawah otoritas lain di dalam  sistem  pemerintahan  Negara  RI  dan  secara  orang perseorangan  yang memimpin  OJK  harus  memiliki  kepastian  atas  jabatannya  berupa  jangka waktu  jabatan  yang  tidak  bisa  diganti  sejauh  melaksanakan  tugas  dengan benar dan tidak terlibat dalam kriminalitas.

## 2. How it Treats People?
Struktur  dan  substansi  adalah  komponen  riil  dari sebuah  sistem hukum,  tetapi  semua  itu  paling  jauh  hanya  merupakan  cetak  biru  atau rancangan,  bukan  sebuah  mesin  yang  tengah  bekerja.  Persoalannya,  pada struktur  dan  substansi  tradisional  semua  itu  bersifat  statis,  mereka  seperti foto diam  dari  sebuah sistem  hukum,  bagai  gambar  tak  bernyawa  dan  bias. Gambar  itu  tidak  menampilkan  gerak  dan  kenyataan.  Sistem  hukum  yang digambarkan  semata-mata  sebagai  struktur  dan  substansi  formal  adalah seperti  ruang  pengadilan  yang  diam  karena tersihir, membeku, dan  mandek di bawah pengaruh mantra keabadian yang ganjil.
Yang  memberi  nyawa  dan  realitas  pada  sistem  hukum  adalah  dunia sosial  eksternal.  Sistem  hukum  tidak  terisolasi  atau  terasing,  melainkan  ia bergantung secara mutlak pada input-input dari luar. Tanpa ada pihak-pihak yang  berperkara,  tidak  akan  ada  pengadilan.  Tanpa  ada  masalah  dan kehendak untuk menyelesaikannya, tidak ada orang yang berperkara. Semua elemen sosial ini mencairkan kebekuan dan menggerakan sistem tersebut.
Sebuah  sistem  hukum  modern  mengandung  peraturan  dalam  jumlah yang  amat  banyak,  sebagian  objektif  dan  sebagian  diskresioner. 9 Proporsi antara  satu  tipe  dengan  tipe  lainnya  selalu  berubah.  Peraturan-peraturan diskresioner  lebih  menarik  bagi  para  ahli  hukum;  peraturan-peraturan objektif  nampak  primitif  atau  formalistik. Tetapi pandangan  sekilas  pun terhadap  buku-buku  perundangan  dari  Negara  manapun menunjukkan adanya  ribuan  peraturan  objektif.  Semua  itu  menjadi  beban  bagi  hukum. Hukum  modern  menuntut  adanya  peraturan-peraturan  yang  seksama  dan mendetail.  Sistem  hukum  harus  menjaga  agar  peraturan-peraturan diskresioner berada pada batas-batas yang pantas agar memberikan kepastian hukum.  Demikian  halnya  dengan  peraturan  perundang-undangan  di Indonesia, termasuk dalam Undang-Undang tentang Otoritas Jasa Keuangan harus  memberikan  kepastian  hukum  dan  tidak  diskriminasi  dalam pengaturan dan pengawasan industri jasa keuangan.
Krisis yang terjadi di Asia pada tahun 1997-1998 sangat berpengaruh terhadap Indonesia, khususnya pada sektor perbankan. Krisis yang melanda Indonesia  mengakibatkan  banyak  bank  yang  mengalami  koleps  sehingga banyak  yang  mempertanyakan  pengawasan  Bank  Indonesia  terhadap  bank. Kelemahan kelembagaan dan pengaturan yang tidak mendukung diharapkan dapat  diperbaiki  (termasuk  kemungkinan  adanya  diskriminasi  dan  tebang pilih  dalam  pengawasan  lembaga  jasa  keuangan  dalam  peraturan sebelumnya)  sehingga  tercipta  kerangka  sistem  keuangan  yang  lebih tangguh.  Lembaga  OJK  akan  mengambil  alih  kewenangan  pengawasan perbankan yang selama ini dipegang oleh Bank Indonesia.
Untuk memberikan jaminan perlakuan hukum yang tidak diskriminatif dan tidak tebang pilih dalam pelaksanaan pengawasan sektor jasa keuangan, dalam  penyusunan  undang-undang  OJK  dilakukan  identifikasi  masalah, selanjutnya dikaji dan dianalisis kebaikan dan kelemahannya, serta menelaah praktek-praktek  dalam  membentuk  suatu  lembaga  pengaturan  dan pengawasan  sektor  jasa  keuangan.  Dalam  hal  ini  perlu  dipertimbangkan prinsip-prinsip untuk melakukan reformasi dan organisasi lembaga-lembaga yang  melaksanakan  fungsi  pengaturan  dan  pengawasan  sektor  jasa keuangan,  yaitu  independensi,  terintegrasi, dan  menghindari  benturan kepentingan.
Peran  pengaturan  dan  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  OJK diarahkan  untuk  mencapai  efisiensi,  persaingan  yang  sehat,  perlindungan konsumen, serta memelihara mekanisme pasar yang sehat. Untuk itu, dalam UU  Nomor  21  Tahun  2011 tentang Otoritas  Jasa  Keuangan,  prinsip kesetaraan (level playing field), pengaturan dan pengawasan didasarkan pada
9 Lawrence  M.  Freidman, Legal Rules  and  the  Process  of  Social Change,  (19  Stan.  L.  Rev, 1967), hlm. 786.
prinsip-prinsip  keadilan  dan  transparansi diterapkan  sedemikian  rupa  untuk menciptakan  aktifitas  dan  transaksi  ekonomi  yang  teratur,  efisien  dan produktif, dan menjamin adanya perlindungan nasabah dan masyarakat. Hal ini merupakan wujud bahwa OJK tidak diskriminatif dan tidak tebang pilih dalam pelaksanaan pengawasan sektor industri jasa keuangan di Indonesia.
Semangat  reformasi  dan  gejala  transformasi  sektor  keuangan  yang mengglobal  yang  ditandai  oleh  kemajuan  teknologi  informasi,  inovasi produk-produk finansial yang makin kompleks dan keterkaitan entitas bisnis antar  negara  mendorong  OJK  mengambil  bentuk  dan  struktur  organisasi yang adaptif terhadap perkembangan zaman.
OJK  menempatkan  dirinya  secara  proporsional  dan  mengayomi berbagai  kepentingan  dari  pelaku  industri  dan  pemangku  kepentingan lainnya.  Apabila  seluruh  pemangku  kepentingan  (stakeholders)  industri dapat  menata  seluruh  pemangku  kepentingan  lainnya,  OJK  dapat  menjadi fasilitator  terhadap  pasar.  Fungsi surveillance dari  OJK  melalui  sistem pengaturan dan pengawasan menjadi penting. Pemberian keleluasaan kepada industri  untuk  mengatur  dirinya  tetap  ditempatkan  dalam  kerangka  bahwa fungsi  pengaturan  dan  pengawasan  tetap  merupakan  tugas  dan  wewenang OJK  dan  senantiasa  diarahkan  untuk  menjaga  keberlangsungan  sektor keuangan yang sehat dan stabil.

## 3. How it Distribute?
Joseph  Gusfield  menarik  garis  batas  antara  tujuan  simbolis  dan instrumental  dari  suatu  peraturan  atau hukum. 10 Suatu  hukum  adalah instrumental  jika  ia tertuju  pada  perilaku  konkret;  hukum  semacam  ini memiliki  “efek  yang  kecil”  kecuali  benar -benar  diberlakukan.  Hukum simbolis  “tidak  tergantung  pada  pemberlakuan  untuk  bisa  menghasilkan efek”.  Mereka  menjadi  bermakna  dengan  “mensimboliskan  penegasan publik mengenai cita-cita dan norma sosial di samping dengan kontrol sosial secara langsung”. Dengan kata lain, hukum simbolis ditujukan kepada sikap sedangkan hukum instrumental pada perilaku.
Tujuan  dan  maksud  pembuatan  peraturan  merupakan  konsep  yang sulit untuk dibahas. Tujuan adalah maksud dari para pembuat hukum, cukup sulit  untuk  mengetahui  apa  yang  dikehendaki  oleh  pihak  otoritas.  Para pembuat hukum  mungkin memiliki banyak  maksud yang berlainan, mereka mengatakan  sesuatu  namun  tujuannya  bukan  itu. 11 Dalam UU  OJK,  yang dibuat  dengan  tujuan  pengawasan  industri  jasa  keuangan,  maka  dalam pelaksanaannya  harus  memegang  teguh  prinsip  keadilan  sesuai  dengan  hak
10 Joseph  Gusfield, Moral  Passage:  The  Symbolic  Process  in  Public  Designations  of Deviance, (15 Social Problems, 1967), hlm. 175.
11 Lawrence M. Friedman, Op.Cit. hlm. 56.
dan kewajiban sebagaimana disampaikan dalam keadilan distributif menurut Aristoteles.
Aristoteles  menarik garis  perbedaan  yang  terkenal  antara  keadilan distributif  dan  keadilan  komutatif,  antara  prinsip  dimana  kekayaan  dan kehormatan  dialokasikan  diantara  warga  dan  yang  berkenaan  dengan individu  dan  gugatan  hukum.  Di  tengah  konsep  keadilan  terdapat  gagasan mengenai  bagaimana  mempertemukan  orang  dan  hal  apa  yang  pantas mereka dapatkan, ditinjau dari etis, tidak lebih, dan tidak kurang.
Untuk  menjamin  pelaksanaan  tugas  OJK  sebagai  otoritas  pengaturan dan pengawasan terhadap industri sektor keuangan, maka dalam UU OJK ini diatur  prinsip-prinsip  pengaturan  dan  pengawasan  yang  bertujuan  untuk memberikan keadilan bagi para seluruh stakeholder yang berkenaan dengan industri jasa keuangan.
Prinsip pertama adalah  Independensi,  di  mana  hal  ini  ditunjukkan bahwa  OJK  dalam melaksanakan  tugas  dan  wewenangnya  senantiasa independen  dan  bebas  dari  intervensi  pihak-pihak  berkepentingan,  tentunya dalam  koridor  hukum  yang  juga  menjamin  bahwa  independensi  tersebut dapat dimintakan pertanggungjawabannya. Dalam tataran global, independensi  dari  lembaga  pengatur  dan  pengawas  sektor  jasa  keuangan telah  menjadi  prinsip  utama  yang  dikemukakan  oleh  organisasi-organisasi internasional yang bertugas membuat standar internasional di masing-masing industri  jasa  keuangan.  Dalam  UU  OJK  ini  juga mempertimbangkan  dan melihat  pengaturan  dalam best  practice yang  ada  antara  lain: Basel  Core Principles di  bidang  perbankan, IOSCO  (International  Organisation  of Securities  Commisions) untuk  pasar  modal, IAIS  (International  Association of  Insurance  Supervisors) untuk  perasuransian,  dan IOPS  (International Organisation of Pension Supervisors) untuk dana pensiun.
Prinsip kedua, Terintegrasi.  Dengan  semakin  pesatnya  pertumbuhan dan kompleksitas kegiatan jasa keuangan sebagai akibat kemajuan luar biasa di  bidang  teknologi  dan  inovasi  produk  finansial  yang  canggih  serta kecenderungan  yang  tidak  bisa  dihentikan  dari  entitas  bisnis  berbentuk konglomerasi  dan  adanya  praktek-praktek  arbitrase  peraturan  dari  entitas bisnis  jasa  keuangan  sehingga  OJK  melakukan  suatu  pengaturan  dan pengawasan industri jasa keuangan secara terintegrasi.
Prinsip ketiga,  Menghindari  benturan  kepentingan.  Benturan kepentingan yang muncul dari adanya penggabungan fungsi yang berbeda di dalam satu lembaga  merupakan suatu kenyataan dan pengalam yang terjadi di  beberapa  negara  selama  ini,  misalnya  pengaturan  dan  pengawasan perbankan  dilaksanakan  oleh  bank  sentral  yang  sekaligus  bergerak  sebagai otoritas moneter. Dalam kondisi ini, OJK diharapkan menjadi lembaga yang bisa  menghindari  adanya  benturan  kepentingan  terkait  dengan  memisahkan
fungsi  pengawasan  bank  dari  bank  sentral  yang  fungsi  utamanya  sebagai otoritas moneter.
Dengan  penerapan  prinsip-prinsip  sebagaimana  disebutkan  di  atas, maka  OJK  diharapkan  dapat  melaksanakan  fungsi  pengaturan  dan pengawasan  jasa  keuangan  di  Indonesia  secara  independen,  adil, dan transparan  sesuai  dengan  hak  dan  kewajiban  atas  seluruh stakeholder pengelolaan  industri  jasa  keuangan.  Dan  keadilan  distributif  sebagaimana disampaikan  Aristoteles  dapat  dirasakan  juga  dalam  pelaksanaan pengawasan industri jasa keuangan di Indonesia.
d. How its Cost and Benefit?
Pandangan  Roscou  Pound tentang teori social  interest yang merupakan  embrio  konsep  “ law  as  social  engineering ”  yang  disampaikan pada  Konferensi  “ American  Society of  Sociology  of  Law ”  (1971)  yang menyatakan  “ Looked  at  functionally,  the  law  is  an  attempt  to  reconcile,  to harmonise, to compromise these overlapping or complicating interest, … so as  to  give  effect  to  the  greatest  number  of  interests  that  weigh  most  in  our civilization,  with  the  least  sacrifice  of  other  interests..I  venture  to  think  of problems of eliminating friction and preculading wastein human enjoyment of  the  goods  of  existence,  and  of  the  legal  order  as  system  of  social engineering  whereby  these  ends  are  achieved ”.  Pernyataan  Pound  ini menyatakan  fungsi  hukum  sangat  luas  termasuk  untuk  rekonsiliasi, harmonisasi  dan  kompromi  atas  seluruh  konflik  kepentingan  dalam masyarakat  (individu, publik, dan  negara),  dengan  prinsip  hanya  untuk kepentingan  yang  terbanyak  dengan  pengorbanan  sekecil-kecilnya  untuk kepentingan orang lain; itulah yang ia sebut law as social engineering atau a system  of  social  engineering.  Berdasarkan  pernyataan  Pound  tersebut semakin jelas bahwa, konsep hukum yang dimaksud olehnya, adalah konsep hukum  masa  depan  yang  memiliki  visi  yang  jelas tentang bagaimana menyelesaikan  berbagai  konflik  kepentingan  dalam  kehidupan  masyarakat dan hubungannya dengan peranan negara dan individu. Pernyataan Pound ini ditafsirkan  oleh  Mochtar  Kusumaatmadja  dalam  konteks  pembangunan hukum  nasional  di  Indonesia  yang  intinya  bagaimana  memerankan  hukum sebagai sarana pembaruan masyarakat 12 .
Pendapat  Pound  kemudian  mendorong  perkembangan  analisis non- hukum  terhadap  perkembangan  hukum.  Tokoh  analisis  ilmu  ekonomi terhadap hukum adalah Richard Posner, yang menggunakan pendekatan ilmu ekonomi berbasis tiga prinsip yaitu nilai, kemanfaatan, dan efisiensi (value,
12 Romli  Atmasasmita, Teori  Hukum  Integratif  Rekonstruksi  Terhadap  Teori  Hukum Pembangunan dan Teori Hukum Progresif, Cetakan kedua, (Yogyakarta: Genta Publishing, 2012), hlm 40.
utility,  and  efficiency).  Analisis  ekonomi  Posner  kemudian  dikembangkan oleh  Robert  Cooter  dan  Thomas  Ullen,  dengan  prinsip  maksimalisasi, keseimbangan, dan  efisiensi  (maximalization,  equilibrium,  and  efficiency) terhadap hukum 13 .
Richard  Posner  menyatakan  bahwa  hukum  yang  efisien  adalah pengalokasian tanggung jawab antara  orang-orang  yang  terlibat  dalam kegiatan berinteraksi sedemikian rupa untuk memaksimalkan nilai bersama, atau  beberapa  jumlahnya  untuk  hal  yang  sama,  meminimalkan  biaya kegiatan  bersama.  Penegakan  hukum  yang  efisien  berpihak  kepada  kualitas kontrol  dari  suatu  proses  (quality  control  assesment)  dan  bukan  semata berpihak  kepada  efektivitas  yang  menitikberatkan  kepada  kuantitas  semata- mata.  Targetisasi  penegakan  hukum  hanya  akan  menciptakan  bias  dalam proses  pembangunan  bangsa  bahkan  cenderung  kontraproduktif  dan  dapat menimbulkan kebohongan publik.
Pendekatan  analisis  ekonomi  terhadap  hukum  (economic  analisys  of law  approach)  secara  filosofis  sejalan  dengan  pernyataan  ahli  hukum  yang mengatakan  bahwa  ‘hukum  adalah  untuk  manusia,  bukan  sebaliknya’.  Di sini kita harus memahami bahwa hukum sebagai alat (tool) untuk mencapai sesuatu,  bukan  sebagai  tujuan  yang  sudah  final.  Analisis  ekonomi  terhadap hukum adalah suatu teori pilihan rasional di mana individu yang kritis dapat menentukan jalan yang terbaik untuk mencapai tujuannya serta manfaat dari tindakannya  (action).  Sebab,  dalam  pencapaian  tujuannya,  individu cenderung untuk memenuhi kepentingan pribadinya (self-interest), sehingga kadang  berbenturan  dengan  kepentingan  individu  lain.  Oleh  karena  itu, dibutuhkan  hukum  yang  berkaitan  dengan  norma-norma untuk  mengatur perilaku  manusia.  Jadi  dapat  disimpulkan  bahwa  teori  pilihan  rasional menjadikan  analisis  ekonomi  terhadap  hukum  masuk  kedalam  bagian  dari filsafat, khususnya filsafat hukum.
Analisis  ekonomi  terhadap  hukum  dalam  mengukur  efisiensi  sebuah sistem hukum dalam hal ini menggunakan analisis ekonomi terhadap hukum bekerja  dengan  menggunakan  metode  ilmu  ekonomi  sebagai  kerangka teoritis guna menganalisis aturan dan hukum yang digunakan pada kalangan masyarakat  tertentu. Bahwa pemanfaatan metode  ilmu ekonomi
memungkinkan  para  penggagas  analisis  ekonomi  terhadap  hukum  untuk menarik kesimpulan tentang keinginan manusia dan segala konsekuensi dari segi  hukum  dan  bagaimana  sebaiknya  pengaturan  hukumnya.  Prediksi berbagai  kemungkinan  terhadap  hukum,  dilakukan  terhadap  pemberlakuan suatu aturan hukum, dilakukan lewat analisis terhadap berbagai model kurva yang  bisa  dilakukan  dalam  ilmu  ekonomi  dengan  bantuan  rumus-rumus eksakta  yang  presisi.  Dengan  demikian,  pertanggungjawaban  dari  segi
13 Ibid, hlm 42.
ilmiah terhadap teori yang digunakan baik dari segi penerapan teori ekonomi maupun teori hukum lebih mudah dilakukan.
Teori  analisis  ekonomi  terhadap  hukum  merupakan  sambungan  lidah dari  utilitarianisme.  Di  mana  manusia  berupaya  secara  rasional  untuk mencapai  kepuasan  maksimum bagi  dirinya,  namun  kelemahan  dari utilitarianisme  adalah ketidakmampuannya  menentukan  apa keinginan seseorang  dengan  tepat.  Sedangkan  pemikiran  analisis  ekonomi  terhadap hukum  menemukan  jawabannnya,  yaitu  keinginan  seseorang  terhadap sesuatu  adalah  ditentukan dengan  melihat  berapa  besar  kesediaannya  untuk membayar  apa  yang  dikendaki, yaitu  agar  keinginannya  dapat  terpuaskan. Ukurannya  dapat dalam  bentuk  uang  atau  penggunaan  sumber  daya  lain yang  dimilikinya  seperti  kesediaannya  untuk  bekerja  (labour).  Singkatnya, analisis  ekonomi  terhadap  hukum  menyimpulkan  segala  sesuatu  dapat direduksi  dalam ungkapan  singkat  “berapa  yang  harus  dibayar  untuk memperoleh sesuatu agar tidak memperoleh sesuatu”.
Analisis  ekonomi  terhadap  hukum  berdasarkan  pada  dua  bidang akademis  yaitu  hukum  dan  ekonomi.  Hukum  dan  ekonomi,  oleh  para akademisi  hukum  merupakan  suatu frase  yang  dapat  diartikan  sebagai pengaplikasian  hukum  secara  efisien  dan  rasional  dengan  menggunakan konsep-konsep  maupun  teori  ilmu  ekonomi.  Kedua  bidang  tersebut  saling berkaitan  di  mana  ilmu  ekonomi  dapat  menjadi  salah  satu  alat  ataupun perangkat  dalam  menganalisa  kasus  maupun  permasalahan  hukum.  Atas dasar  tersebut  diharapkan  muncul  suatu  solusi  atau  jawaban  dari permasalahan hukum yang lebih efisien.
Analisis  ekonomi  terhadap  hukum  merupakan  cabang  dari  ranah filsafat  hukum.  Lebih  jelasnya,  filsafat hukum  membagi  perhatiannya kedalam lima bagian yaitu law as reason, law as will, law as custom, laws and  values,  dan  yang  terakhir law  as  politics (Brown,  Beverly,  and  Mac Cormick, 1998). Analisis ekonomi terhadap hukum masuk kedalam laws and values (hukum dan nilai). Analisis ekonomi terhadap hukum dapat dikatakan sebagai  suatu  teori  kritis  yang  sifatnya  normatif,  karena  berkaitan  dengan teori  pilihan  rasional,  di  mana  dalam  prosesnya  membutuhkan  rasio  dari individu  tanpa  memandang  sebelah  mata  nilai-nilai yang  ada  dalam masyarakat.
Analisis  ekonomi  terhadap  hukum  memiliki  beberapa  pendekatan dalam  pencapaiannya,  salah  satu  inspirasinya  adalah  utilitarian.  Hal  ini diutarakan  secara  eksplisit  oleh  H.L.A.  Hart,  yang  menjelaskan  bahwa analisis  ekonomi  terhadap hukum  terinspirasi  dari  utilitarianisme. 14 Pendekatan  utilitarianisme  dari  sisi  filsafat  tidak  sepenuhnya  mendasari
14 H.L.A  Hart, Hart’s  Postscript,  Essays  on  the  Postcript  to  the  Concept  of  Law , (Oxford,1983), hlm. 143.
terbentuknya  analisis  ekonomi  terhadap  hukum,  namun  rasio  atau felicific calculus yang  digunakan  Bentham  dapat  menjadi  pintu  bagi  analisis ekonomi terhadap hukum untuk seterusnya berkembang dan disempurnakan oleh para filsuf maupun ekonom di masa mendatang.
Berkenaan  dengan pembentukan UU  OJK  kiranya  juga  perlu memperhatikan pentingnya analisis non-hukum sebagaimana diuraikan oleh Posner,  Cutter, dan  Ullen.  Kekhawatiran  ini  juga  dirasakan  Prof  Romli Atmasasmita,  yang  menyatakan  meragukan  pembentuk  undang-undang  di Indonesia  memperhatikan  pentingnya  analisis nonhukum  karena  hampir sebagian  terbesar  produk  undang-undang  di  Indonesia  memuat  ketentuan sanksi  pidana  didalamnya  yang  sering  kontra  produktif  dan  tidak  berhasil mencapai tujuan awal dari pembentukan undang-undang tersebut. 15
Untuk menganalisis Cost and Benefits dari Undang-Undang OJK akan digunakan  teori Economic  Analysis  of  Law dari  Posner.  Richard  Posner menggunakan  pendekatan  ilmu  ekonomi  berbasis  tiga  prinsip  yaitu value, utility, and efficiency terhadap hukum 16 .
Secara value, pembentukan OJK  adalah  agar  seluruh  kegiatan  di dalam  sektor  jasa  keuangan  dapat  terselenggara  secara  teratur,  adil, transparan, dan  akuntabel,  mampu  mewujudkan  sistem  keuangan  yang tumbuh secara berkelanjutan dan stabil, dan mampu melindungi kepentingan konsumen  dan masyarakat,  yang  diwujudkan  melalui  adanya  sistem pengaturan dan pengawasan yang terintegrasi terhadap keseluruhan kegiatan di dalam sektor jasa keuangan. Sehingga keberadaan OJK sebagai pengatur dan  pengawas  sektor  jasa  keuangan  sangat  diperlukan  mengingat  fungsi intermediasi  yang  diselenggarakan  oleh  berbagai  jasa  keuangan,  dalam perkembangannya  memberikan  kontribusi  yang  cukup  signifikan  dalam penyediaan dana untuk pembiayaan ekonomi nasional.
Pembentukan OJK  merupakan  bentuk  perhatian  serius  negara terhadap perkembangan kegiatan sektor jasa keuangan, dengan harapan akan terbentuk  kerangka  peraturan  dan  pengawasan  sektor  jasa  keuangan  yang terintegrasi dan komprehensip. Secara utility, OJK menyelenggarakan fungsi pemerintah  dalam  rangka  mengatur  dan  mengawasi  kegiatan  sektor  jasa keuangan, setiap pihak dilarang campur tangan dalam pelaksanaan tugas dan wewenang OJK. Artinya, untuk menjamin terselenggaranya pengaturan dan pengawasan  sektor  jasa  keuangan  yang  optimal,  OJK  harus  dapat  bekerja secara independen dalam membuat dan menerapkan tugas dan wewenangnya sebagaimana dimaksud dalam peraturan perundang-undangan di bidang jasa keuangan.
15 Op.Cit., hlm 42.
16 Richard A Posner, Economic Analysis of Law, Edisi Keempat, (Little Brown and Company, 1992).
Keberadaan  OJK  akan  membantu  Kementerian  Keuangan  dalam memfokuskan  tugasnya  pada  fungsi  fiskal,  yaitu  mengurus  masalah penerimaan  dan  pengeluaran  negara  serta  mengelola  kekayaan  negara  dan piutang  negara.  Menurut  Darmin  Nasution,  OJK  itu  independen  walaupun independensinya  tidak  sampai  seperti  Bank  Indonesia.  Artinya,  pemerintah tidak  intervensi  terhadap  OJK.  Meski  demikian,  Presiden  dapat  mengambil kebijakan  mengenai  sektor  keuangan  dan  memerintahkan  OJK  untuk melaksanakan keputusan kebijakan itu, dan harus disampaikan secara tertulis agar memiliki akuntabilitas yang jelas.
Kedudukan  OJK  bersifat  independen  dalam  menjalankan  tugasnya dan  kedudukannya  berada  di  luar  pemerintah  dan  berkewajiban menyampaikan  laporan  kepada  BPK  dan  DPR.  Namun  demikian,  OJK bertanggungjawab kepada  Presiden.  Dalam  pelaksanaan  tugas  dan kewenangannya, OJK perlu melakukan koordinasi dengan beberapa lembaga seperti Bank Indonesia, Lembaga Penjaminan Simpanan (LPS) serta Menteri Keuangan  bahkan  Presiden  agar  dapat  secara  efektif  dan  efisien  dalam memecahkan permasalahan di sektor keuangan.
Secara efficiency, pembentukan OJK  didorong  oleh  perkembangan perekonomian  global  yang  mendorong  peningkatan  fungsi  perbankan. Sebagai  lembaga  keuangan,  perbankan  memegang  peranan  yang  sangat penting dalam suatu sistem keuangan negara. Bank merupakan badan usaha yang berfungsi untuk menghimpun dana dari masyarakat, baik dalam bentuk simpanan  maupun  menyalurkan  kredit  kepada  masyarakat.  Melalui  fungsi perbankan  ini  diharapkan  dapat  meningkatkan  pemerataan,  pertumbuhan ekonomi, dan  stabilitas  nasional  ke  arah  peningkatan  kesejahteraan  rakyat banyak.
Hal  tersebut  sesuai dengan  apa  yang  telah  diamanatkan  dalam pembukaan  UUD  1945  alinea  keempat  sebagai  tujuan  Negara  Indonesia. Berdasarkan  tujuan  Negara  tersebut  diselenggarakan  pembangunan  Negara Indonesia.  Namun,  pada  implementasinya  telah  terjadi  penyimpangan, khususnya  di bidang  perbankan,  antara  lain ketidakhati-hatian  dunia perbankan  dalam  mengelola  dana  dari  masyarakat.  Kondisi  ini  diperparah dengan  kurang  memadainya  perangkat  hukum  yang  dapat  memayungi terbentuknya  sistem  keuangan  nasional  yang  baik.  Penyimpangan  ini  telah mengakibatkan distorsi praktek ekonomi pasar yang mengakibatkan fondasi perekonomian nasional menjadi lemah.
Seharusnya  perekonomian  nasional  dapat  mampu  tumbuh  dengan stabil  dan  berkelanjutan,  menciptakan  kesempatan  kerja  yang  luas  dan seimbang  di  semua  sektor  perekonomian,  dan  memberikan  kesejahteraan secara adil kepada seluruh rakyat Indonesia sehingga penyimpangan tersebut harus  cepat  diperbaiki.  Untuk  itu,  dalam  melakukan  tugasnya  ini,  bank
sebagai  lembaga  yang  menghimpun  dana  dari  masyarakat  perlu mendapatkan pengawasan yang efektif.
Pada  mulanya  Bank  Indonesia  merupakan  lembaga  negara  yang independen  dalam  melaksanakan  tugas  dan  wewenangnya.  Bank  Indonesia dalam  menjalankan  tugas  pengawasan  terhadap  bank  sering  mengalami kesalahan.  Hal  ini  dapat dilihat  dari  banyaknya  kasus  yang  akhirnya merugikan  masyarakat  dan  hilangnya  kepercayaan  masyarakat  terhadap bank,  misalnya  kasus  BLBI  (Bantuan  Likuiditas  Bank  Indonesia),  Skandal Bank Bali, dan Skandal Bank Century.
Untuk  mengatasi  berbagai  tantangan  di atas,  perlu  dilakukan penyesuaian  mekanisme  perumusan  kebijakan  moneter  dan  penataan kembali  kelembagaan. Pembentukan OJK  sangat  diperlukan  keberadaannya sebagai  lembaga  yang  independen  dalam  mengawasi  sektor  jasa  keuangan Indonesia.  Langkah  tersebut  diperlukan  untuk  memperkuat  akuntabilitas, transparansi,  dan  kredibilitas  Bank  Indonesia  tanpa  mengurangi  makna independensi lembaga negara tersebut.
Terkait dengan regulasi, tampak erat antara OJK dan Bank  Indonesia sebagai  otoritas  moneter  sekaligus  bank  sentral.  Dengan  demikian  apabila kita  perhatikan  pasal  demi  pasal  dalam  UU  OJK  telah  memperhatikan sepenuhnya pasal demi pasal dalam UU Bank  Indonesia. Tujuannya adalah tercapainya  efisiensi pembentukan OJK, yaitu  terdapatnya  pembagian bidang tugas secara jelas dan rinci antara OJK dan Bank Indonesia sehingga dapat  lebih  koordinatif  dan  komunikatif  dalam  eksekusinya,  khususnya dalam  arus  informasi.  Dengan  adanya  pembagian  tugas,  akuntabilitas, dan responsibiltas  kedua  lembaga  yang  membawahi  sistem  keuangan  dan moneter di Indonesia dapat diukur.
Pembentukan otoritas  jasa  keuangan  di  beberapa  negara  di  dunia belum menunjukkan  peran  dan menunjukkan hasil  yang  signifikan. Efektifitas OJK masih dipertanyakan di seluruh dunia, bahkan Inggris yang menjadi  pionir  OJK juga  mengalami  kegagalan  dan  justru  saat  ini memunculkan wacana yang sangat gencar di negara tersebut untuk kembali ke sistem lama. Hal ini dipicu oleh kegagalan OJK Inggris mencegah krisis- krisis bank seperti dalam kasus Northern Rock.
Hal  lain  juga  terjadi  di  Australia,  di  mana  hal  ini  dipicu  oleh  suatu kondisi di mana bank sentral, The Reserve Bank of Australia(RBA) dengan The Australian Prudential Regulation Authority (APRA). Tugas APRA tidak hanya  mengawasi  industri  perbankan,  tetapi  juga  seluruh deposit  taking company,  termasuk  asuransi, superannuation  funds,  credit  unions,  building society, dan friendly  society.  Sementara  itu,  RBA  tetap  bertanggungjawab sebagai  pengendali  moneter,  termasuk  sistem  pembayaran.  Kondisi  ini dirasakan tidak efektif.
Kegagalan  beberapa  lembaga  OJK  di  negara-negara  lain,  seharusnya menjadi pelajaran berharga bagi pendirian OJK di Indonesia. Pendirian OJK di  Indonesia  sangat  diperlukan  untuk  menjaga  independensi  dan menghindari pelaksanaan pengawasan dalam industri keuangan di Indonesia. Hal  terpenting  lainnya  adalah  bahwa  jangan  sampai pembentukan OJK hanya  sekedar  untuk  memenuhi  tuntutan  zaman,  mengikuti  perkembangan yang  terjadi  secara  cepat  pada  sektor  jasa  keuangan,  terutama  dengan munculnya  konglomerasi  di  sektor  itu.  Untuk  itu  OJK  harus  memberikan jaminan  kepada  Bank  Indonesia,  khususnya  dalam  mengakses  informasi terkait pengawasan microprudential perbankan.

## C. Penutup
Dari  uraian  di  atas,  maka  berkenaan  dengan pembentukan Undang- Undang  Nomor  21  Tahun  2011 tentang Otoritas  Jasa  Keuangan  dapat disimpulkan beberapa hal, yaitu:
1. Undang-UndangNomor  21  Tahun  2011 tentang Otoritas  Jasa  Keuangan ditinjau dari konsep “Hukum sebagai Sistem Alokasi” yang disampaikan oleh  Friedman  dengan  beberapa  kajian  terkait how  it  performs?;  how  it treats  people?;  how  it  distribute?;  dan how  its  cost  and  benefit? telah memenuhi  kajian  sebagaimana  disampaikan  Friedman  dimaksud. Keberadaan  OJK  sebagai  lembaga  yang  dilahirkan  dari  UU  ini  sangat diperlukan untuk memperbaiki mekanisme perumusan kebijakan moneter dan  penataan  kembali  kelembagaan  dalam  sektor  keuangan  dan perbankan;
2. pembentukan lembaga  OJK  sebagai  amanah  dari  UU  Nomor  21  Tahun 2011 sangat diperlukan keberadaannya sebagai lembaga independen yang mengawasi sektor jasa keuangan Indonesia. Langkah tersebut diperlukan untuk  memperkuat  akuntabilitas,  transparansi,  dan  kredibilitas  Bank Indonesia  tanpa  mengurangi  makna  independensi  lembaga  negara tersebut; dan
3. keberadaan  OJK  tidak  akan  mengganggu  Bank  Indonesia  dalam  mengambil kebijakan di bidang moneter karena segala informasi yang dibutuhkan terjamin ketersediaannya.  Terbentuknya  OJK  diharapkan  pengawasan  di  sektor  jasa keuangan menjadi lebih baik dibandingkan sebelum adanya OJK.

## Daftar Pustaka

## A. Buku
Atmasasmita, Romli, 2012. Teori  Hukum  Integratif  Rekonstruksi  Terhadap Teori  Hukum  Pembangunan  dan  Teori  Hukum  Progresif,  Cetakan kedua, Yogyakarta: Genta Publishing.
Barkun, Michael, 1968. Law Without Sanctions. Ehrlich, Eugen, 1936. Fundamental Principles of the Sociology of Law. Friedman,  Lawrence  M., 1975, The  Legal  System:  A  Social  Science
Perspective, New York: Russel Sage Foundation.
,  1967, Legal  Rules  and  the  Process  of  Social
Change, 19 Stan. L.Rev.
Gusfield, Joseph R., 1967. Moral Passage: The Symbolic Process in Public Designations of Deviance, 15 Social Problems. Hart,  H.L.A., 1983. Hart’s  Postscript,  Essays  on  the  Postcript  to  the Concept of Law, Oxford.
Molinowski, Bronislaw, 1926, Crime and Custom in Savage Society.
Posner, Richard A., 1992. Economic Analysis of Law, Edisi Keempat, Little
Brown and Company.
Sitompul, Zulkarnain, Kemungkinan  Penerapan  Universal  Banking  System di  Indonesia:  Kajian  dari  Perspektif  Bank  Syariah,  Jurnal  Hukum
Bisnis, Volume 20, Agustus-September, 2002. Stone, Julius, 1965. Human Law and Human Justice.

## B. Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  1999 tentang Bank  Indonesia sebagaimana  telah  beberapa  kali  diubah,  terakhir  dengan  Undang-
Undang Nomor 6 Tahun 2009 tentang Penetapan Peraturan Pengganti
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  1999 tentang Bank  Indonesia menjadi Undang-Undang.
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan.