INNOVATIVE: Journal Of Social Science Research Volume 3 Nomor 5 Tahun 2023 Page 1423-1435 E-ISSN 2807-4238 and P-ISSN 2807-4246
Website: https://j-innovative.org/index.php/Innovative
Kajian Kritis Kedudukan Surat Keputusan Bersama Ditinjau Dari Teori Perundang-Undangan (Studi Pada Surat Keputusan Bersama Tentang Pedoman Pembinaan Dan Pengawasan Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Pennyelenggaraan

## Pemilihan Umum Dan Pemilihan)
Muhamad Afif Kafandi 1 ✉ , Yogi Prabowo 2 , Achmad Hafizar 3
Magister Hukum, Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta
Email: afifkafandi@gmail.com 1 ✉

## Abstrak
Pembentukan  Surat  Keputusan  Bersama  telah  menuai  banyak  pertentangan  mulai  dari  legalitas, kewenangan, penggunaan nomenklatur hingga materi muatannya. Penelitian ini akan membahas kedudukan  Surat  Keputusan  Bersama  tentang  Pedoman  Pembinaan  dan  Pengawasan  Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Penyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan ditinjau dari  teori  perundang-undangan  dan  kedudukannya  dalam  peraturan  perundang-undangan Indonesia. Penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum normatif, dengan menganalisis data  sekunder  berupa  peraturan  perundang-undangan  dan  pustaka.  Hasil  penelitian  ini menunjukkan  bahwa  Surat  Keputusan  Bersama,  dari  segi  substansi  Surat  Keputusan  Bersama termasuk  dalam  kategori  kebijakan  pemerintah  yang  berbentuk  peraturan  (regeling)  karena merupakan kebijakan pemerintah yang bersifat mengatur secara umum. Namun apabila dari segi nomenklaturnya  Surat  Keputusan  Bersama  termasuk  keputusan  (bechikking).  Sehingga menyebabkan kontradiksi dan ketidakjelasan berkaitan dengan jenis dan materi muatannya. Dalam kedudukannya pada peraturan perundang-undangan Indonesia, Surat Keputusan Bersama dapat dikategorikan sebagai peraturan kebijakan berdasarkan diskresi pemerintah dalam hal ini Menteri atau setingkat Menteri.
Kata Kunci : Kedudukan Hukum, Surat Keputusan Bersama, Teori Perundang-Undangan.

## Abstract
The formation of the Joint Decree has reaped many conflicts ranging from legality, authority, use of nomenclature  to  the  material  content.  This  study  will  discuss  the  position  of  the  Joint  Decree  on Guidelines  for  Guidance  and  Supervision  of  Neutrality  of  State  Civil  Service  Employees  in  the Implementation of General Elections and Elections in terms of the legislative theory and its position in Indonesian laws and regulations. This research uses normative legal research methods, by analyzing secondary data in the form of laws and literature. The results of this study show that the Joint Decree, in terms of substance, is included in the category of government policy in the form of regulations (regeling)  because  it  is  a  government  policy  that  is  regulatory  in  general.  However,  in  terms  of nomenclature,  the  Joint  Decree  includes  decisions  (bechikking).  Thus  causing  contradictions  and vagueness  with  regard  to  the  type  and  subject  matter.  In  its  position  on  Indonesian  laws  and regulations,  the  Joint  Decree  can  be  categorized  as  a  policy  regulation  based  on  government discretion in this case the Minister or at the ministerial level.
Keyword: Legal Position, Joint Decree, Legislative Theory

## PENDAHULUAN
Indonesia  adalah  negara  hukum  yang  didasarkan  pada  kedaulatan  rakyat  yang dilaksanakan berdasarkan UUD 1945, sebagaimana ditentukan dalam pasal 1 ayat (2) dan (3), yang lazim disebut sebagai constitutional democracy dan democratische rechtsstaat. Prinsip  kedaulatan  rakyat  itu  selain  diwujudkan  dalam  bentuk  peraturan  perundang- undangan dalam bentuk pengambilan kebijakan dalam menyelenggarakan negara, namun juga akan tercermin dalam struktur dan mekanisme kelembagaan negara dan pemerintahan yang  menjamin  tegaknya  sistem  hukum  dan  berfungsinya  sistem  demokrasi.  Sebagai negara yang mengatas namakan dirinya sebagai negara hukum ( Rechtsstaat), Setiap hal yang  dilakukan  di  negara  ini  harus  beralaskan  hukum.  pengaturan  melalui  hukum merupakan suatu bentuk upaya pencegahan agar tidak terjadi kesewenang-wenangan yang dilakukan oleh alat negara maupun penduduk di dalam negara itu sendiri, maka implikasi dari sikap tersebut membawa dampak yang sangat mendasar artinya segala sesuatu yang berkaitan  dengan  proses  kehidupan  berbangsa,  bernegara  dan  bermasyarakat  haruslah berdasarkan peraturan perundang – undangan (konstitusi).
Konsekuensi  Indonesia  sebagai  negara  hukum,  maka  segala  tindakan penyelenggaraan pemerintahan harus didasarkan pada hukum. Pengertian hukum biasanya mengacu pada hukum tertulis, baik dalam bentuk peraturan perundang-undangan maupun dalam bentuk produk hukum lain selain peraturan perundang-undangan, atau hukum yang tidak tertulis, baik dalam bentuk asas-asas umum pemerintahan yang baik maupun bentuk hukum tidak tertulis lainnya seperti norma kebiasaan, adat istiadat, norma sopan santun dan
lain sebagainya. Tanpa ada dasar hukum dalam peraturan perundang-undangan, tindakan- tindakan  yang  dilakukan  tidak  akan  mempunyai  legitimasi.  Dengan  demikian,  peraturan perundang-undangan  memiliki  peran  yang  sangat  sentral  dan  strategis  dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Setiap tindakan atau keterlibatan pemerintah dalam kehidupan warga negara harus berdasarkan pada asas legalitas (legaliteitsbeginsel). Asas legalitas mengandung maksud bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan  harus  berdasarkan  pada  peraturan  perundang- undangan yang berlaku atau didasarkan pada kewenangan yang bersumber pada undang- undang.  Tindakan  pemerintahan  yang  berdasarkan  asas  legalitas  ini  oleh  karenanya berkonsekuensi  pada tindakan tersebut sah (wetmatigheid van bestuur). Setiap tindakan kekuasaan  pemerintah  adalah  setiap  tindakan  yang  memengaruhi  hak,  kewajiban  atau kebebasan  setiap  orang,  harus  ditunjukkan  dasar  hukumnya  secara  tegas.  Terkait  asas legalitas  bahwa  setiap  perbuatan  atau  tindakan  administrasi  harus  didasarkan  atas peraturan  perundang-undangan.  Namun  seiring  dengan  berkembangnya  pemahaman tentang  negara  hukum  material,  pemahaman  bahwa  pemerintahan  berdasarkan  pada undang-undang  telah  bergeser  menjadi  pemahaman  pemerintahan  negara  berdasarkan pada hukum. Dalam pemahaman negara hukum material, pemerintah diberikan sejumlah tugas dan tanggung jawab yang semakin rumit dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat.
Pemahaman terkait konsep negara hukum material adalah pemberian keleluasaan kepada  pemerintah  dalam  menjalankan  tugasnya,  salah  satunya  dengan  membentuk keputusan  atau  kebijakan  yang  mempengaruhi  sistem  peraturan  perundang-undangan. Terkait  dengan  hal  ini,  terdapat  beberapa  produk  yang  dikeluarkan  oleh  beberapa menteri/pejabat  setingkat  menteri,  yakni  Keputusan  Bersama.  Sejak  tahun  1966,  Surat Keputusan Bersama (SKB) menjadi dasar hukum yang kerap kali dipilih untuk mengatasi permasalahan, khususnya mengenai penegakan hukum yang bersifat lintas sektoral.
Dari segi tata hukum nasional, eksistensi SKB harus dilihat dari aturan hukum terkait tata urutan perundang-undangan. Pengaturan mengenai tata urutan peraturan perundang- undangan dimulai dari era Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966 yang keberlakukannya dicabut oleh Tap No: III/ TAP MPR/ 2000. Tiga tahun berselang, ketentuan tersebut kembali dicabut melalui Tap No: I/ TAP MPR/ 2003 dengan mengamanatkan bahwa tata urutan peraturan perundang-undangan  harus  dituangkan  dalam  bentuk  undang-undang.  Atas  dasar tersebut, maka dibentuklah Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang mengalami pembaharuan melalui Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, selanjutnya
kembali diperbaharui melalui Undang-undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang perubahan atas Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan (kemudian disebut UU P3). Namun, dalam perkembangannya, tidak ditemukan satu pun pengaturan mengenai kedudukan hukum SKB secara jelas.
Maraknya  dikeluarkannya  Surat  Keputusan  Bersama  (SKB)  oleh  beberapa kementerian Negara menimbulkan tafsir ganda, baik dari segi formil maupun materiil dari Surat  Keputusan  Bersama  (SKB)  yang  keluarkan.  Persoalannya  tidak  lain  adalah menimbulkan  pertanyaan  apakah  produk  Surat  Keputusan  Bersama  (SKB)  merupakah Beschiking atau Regeling, dan kedudukan Surat Keputusan Bersama (SKB) dalam hierarki norma hukum seperti apa. Untuk itu hal ini menimbulkan tafsir ganda dalam kenyataannya. Seprti  semisal  contah  Surat  Keputusan  Bersama  (SKB)  tentang  Jemaah  Ahmadiyah  yang apabila diteliti  dalam Surat  Keputusan Bersama (SKB) tersebut bersifat mengatur, bukan menetapkan.
Dari  uraian  di  atas,  maka  penulis  mencoba  menganalisis  tentang  makna  dan kedudukan Surat Keputusan Bersama (SKB) dalam hierarki norma hukum di Indonesia. Hal ini dikarenakan belum jelasnya baik secara formil dan materiil muatan maupun lembaga pembentuk dari Surat Keputusan Bersama (SKB) di Indonesia.
Menjelang  pemilihan  umum  tahun  2024,  pemerintah  telah  menerbitkan  Surat Keputusan  Bersama  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi, Menteri  Dalam  Negeri,  Kepala  Badan  Kepegawaian  Negara,  Ketua  Komisi  Aparatur  Sipil Negara dan Ketua Badan Pengawasan Pemilihan Umum Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Penyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan disahkan pada pada 22 September 2022. SKB ini merupakan produk pemerintah  yang  digunakan  sebagai  pedoman  dalam  mewujudkan  penyelenggaraan Pemilihan  Umum  dan  Pemilihan  yang  netral,  objektif  dan  akuntabel  serta  untuk membangun sinergisitas, meningkatkan efektivitas dan efisiensi instansi pemerintah pusat dan  daerah  dalam  melakukan  pembinaan,  pengawasan,  penanganan  pengaduan  untuk mewujudkan kepastian hukum terhadap penanganan pelanggaran asas netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN). ASN memiliki asas netralitas yang diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor  5  Tahun  2014  tentang  ASN.  Dalam  aturan  itu  disebutkan  bahwa  ASN  dilarang menjadi  anggota  dan/atau  pengurus  partai  politik.  ASN  pun  diamanatkan  untuk  tidak berpihak dari segala bentuk pengaruh manapun dan tidak memihak kepada kepentingan siapapun.
Tidak dapat dipungkiri bahwa sejak awal pembentukannya, SKB telah menimbulkan pertentangan dipelbagai kalangan tentang legalitas, kewenangan, dan keabsahan SKB. Jika
ditinjau  dari  teori  perundang-undangan,  sebuah  keputusan (beschikking)  seharusnya memiliki  norma  individual,  konkret  dan  final.  Namun  SKB  justru  memuat  norma  hukum bersifat  umum  dan  abstrak,  yang  mana  merupakan  sifat  norma  dari  sebuah  peraturan (regeling). Hal ini kemudian menimbulkan pelbagai penafsiran berkaitan kedudukan dari SKB itu sendiri, perihal SKB merupakan sebuah keputusan namun di dalam substansinya dianggap  merupakan  sebuah  aturan.  Selain  itu  dalam  UU  P3  pada  Bab  XIII  Ketentuan Penutup Pasal 100 menyebutkan bahwa semua keputusan lembaga negara yang bersifat mengatur tidak lagi disebut sebagai keputusan melainkan peraturan.
Berdasarkan  uraian  di  atas,  maka  penulis  tertarik  untuk  membahas:  Pertama, bagaimana  kedudukan  Surat  Keputusan  Bersama  tentang  Pedoman  Pembinaan  dan Pengawasan Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Pennyelenggaraan Pemilihan Umum  dan  Pemilihan  ditinjau  dari  teori  perundang-undangan?  Kedua,  bagaimana kedudukan Surat Keputusan Bersama dalam peraturan perundangan-undangan Indonesia?

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum  normatif  untuk  menemukan  prinsip- prinsip hukum maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi. Bahan pustaka yang digunakan terdiri dari 2 (dua) bahan hukum yaitu: 1) Bahan hukum primer yang terdiri dari norma dasar atau kaidah, ketentuan atau peraturan dasar, serta peraturan  perundang-undangan;  dan  2)  Bahan  hukum  sekunder  adalah  bahan  hukum yang memberikan penjelasan lebih lanjut dari bahan hukum primer berupa literatur, artikel jurnal dan juga hasil penelitian yang relevan.  Pengambilan data dilakukan dengan studi pustaka terhadap buku, artikel, hasil penelitian dan peraturan perundang-undangan yang relevan.  Analisis  data  dilakukan  secara  deskriptif  kualitatif  dalam  menjawab  rumusan masalah.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Surat Keputusan Bersama Menteri, aturan ini merupakan salah satu bentuk peraturan sebagaimana dinyatakan Pasal 8 ayat  (1) UU 12/2011 yang dibentuk oleh  dua atau  lebih kementerian untuk mengatur hal yang sama namun sesuai dengan tugas dan fungsinya masing-masing kementerian dalam menjalankan urusan dalam pemerintahan. Keputusan Bersama  Menteri  mempunyai  kedudukan  yang  sama  dengan  peraturan  perundang- undangan yang diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat yang dibentuk berdasarkan kewenangan sesuai dengan hukum positif yang berlaku berdasarkan Pasal 8 ayat (2) Undang Undang Nomor 12/2011. Adapun langkah pengambilan keputusan
tersebut didasari oleh: dilakukan untuk kepentingan umum/ kesejahteraan umum, dilakukan atas inisiatif administrasi Negara itu sendiri, untuk menyelesaikan masalah konkrit dengan cepat yang timbul secara tiba-tiba, dan tindakan tersebut dimungkinkan oleh hukum. Pasal 1  angka  2  Undang  Nomor  12  tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan  (UU  12/2011),  peraturan  perundang-undangan  adalah  peraturan  tertulis  yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.
Sementara itu, dalam Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011 mengatur jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
Kemudian dalam Pasal 8 ayat (1) UU 12/2011 mengatur jenis peraturan perundang- undangan  selain  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  7  ayat  (1)  UU  12/2011  mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat  (DPR),  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD),  Mahkamah  Agung  (MA),  Mahkamah Konstitusi (MK), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Komisi Yudisial (KY), Bank Indonesia (BI), Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi  yang  setingkat  yang  dibentuk  dengan  Undang- Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi,  Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kabupaten/Kota,  Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. Secara eksplisit memang tidak ada dikatakan bahwa Surat Keputusan Bersama (“SKB”) dalam Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011 ataupun dalam Pasal 8 ayat (1)  UU  12/2011.  Namun  peraturan  lain  yang  tidak  disebutkan  dalam  kedua  pasal  diatas diperjelas  lagi  dalam  Pasal  8  ayat  (2)  UU  12/2011.  Dalam  hal  Surat  Keputusan  Bersama Menteri, aturan ini merupakan salah satu bentuk peraturan sebagaimana dinyatakan Pasal 8 ayat (1) UU 12/2011 yang dibentuk oleh dua atau lebih kementerian untuk mengatur hal yang sama namun sesuai dengan tugas dan fungsinya masing-masing kementerian dalam menjalankan urusan dalam pemerintahan. Salah satu contohnya adalah Keputusan Bersama Menteri Agama, Menteri Ketenagakerjaan dan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 617, 262, 16 Tahun 2018 tentang Hari Libur Nasional dan
Cuti Bersama Tahun 2019.
Secara teoritik, jika dilihat dari segi penamaannya SKB termasuk kategori Keputusan (beschikking).  Walaupun  sebenarnya  SKB  materi  muatannya  lebih  bersifat  peraturan (regeling).  Hal  inilah  yang  menyebabkan  terjadinya  keraguan  di  mata  umum.  Namun menurut  Maria  Farida  Indrati  S,  suatu  penetapan  (beschikking)  sifat  normanya  adalah individual, konkret dan sekali selesai (einmahlig), sedangkan norma dari suatu peraturan perundang-undangan  selalu  bersifat  umum,  abstrak  dan  berlaku  terus-menerus (dauerhaftig). Materi yang terdapat dalam Surat Keputusan Bersama ini dapat dikategorikan sebagai suatu norma yang abstrak dan berlaku terus-menerus sehingga dapat dikatakan bahwa SKB ini adalah suatu regeling.
Hakikat dan kepastian hukum dalam menentukan adanya inisiatif suatu pemerintah adalah  memastikan  dalam  tindakan  tersebut  adanya  suatu  prinsip  legalitas  hukum. Tentunya pelaksanaan tersebut terdapat suatu akibat yang secara makna mengarah pada suatu kepastian hukum. Dengan demikian, tindakan kebebasan pemerintah tersebut sangat dimungkinkan oleh hukum dan memenuhi unsur dari diskresi pemerintah atau ermessen :
1. Dilakukan untuk kepentingan umum/ kesejahteraan umum.
2. Dilakukan atas inisiatif administrasi Negara itu sendiri.
3. Untuk menyelesaikan masalah konkrit dengan cepat yang timbul secara tibatiba.
4. Tindakan itu dimungkinkan oleh hukum.
Dalam hal SKB yang dikeluarkan oleh menteri, menteri juga mempunyai kewenangan untuk  membuat  aturan  kebijakan (beleidsregels)  yang  tidak  didasarkan  kepada  suatu peraturan  perundang-undangan  tetapi  didasarkan  kepada  freies  ermessen  atau kewenangan  diskresi (discretionare  bevoegdheid)  asalkan  beleids  tersebut  tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang ada dan prinsip-prinsip umum penyelenggaraan pemerintahan yang baik.
Surat Keputusan Bersama ditinjau dari Teori Perundang-Undangan
Peraturan negara (staatsregelings) atau keputusan dalam arti luas (besluiten) terbagi dalam 3 (tiga) kategori yang terdiri dari:
1. Wettelijk  regeling  (peraturan  perundang-undangan),  seperti  Undang-undang  Dasar, Undang-undang,  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-undang,  Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah dan Peraturan Desa.
2. Beleidsregels (Peraturan Kebijakan), seperti Instruksi, Surat Edaran, Pengumuman dan lainnya.
3. Beschiking (Penetapan), seperti surat keputusan dan lain-lain.
Mengenai  perbedaan  antara  keputusan (beschikking)  dengan  peraturan  (regeling), Menurut Moh. Mahfud MD, keputusan (beschikking) selalu bersifat individual dan kongkrit (individual and concrete), sedangkan peraturan (regeling) selalu bersifat umum dan abstrak (general and abstract). Yang dimaksud bersifat general and abstract, yaitu keberlakuannya ditujukan  kepada  siapa  saja  yang  dikenai  perumusan  kaedah  umum.Lebih  jauh,  produk keputusan digugat melalui peradilan tata usaha negara, sedangkan produk peraturan diuji (judicial review) langsung ke Mahkamah Agung bila Undang-Undang diuji ke Mahkamah Konstitusi.  Selain itu menurut Maria Farida Indarti S., suatu keputusan (beschikking) bersifat sekali-selesai (enmahlig),  sedangkan  peraturan  (regeling)  selalu  berlaku  terus-menerus (dauerhaftig).
Apabila  dihubungkan  dengan  SKB  yang  dikeluarkan  oleh  Kementerian/  Lembaga Negara, maka sebenanarnya SKB secara materi yang diatur  dapat dikategorikan bersifat general and abstract dan berlaku terus-menerus (dauerhaftig), untuk itu berdasarkan ciri- ciri sebagaimana telah diurai diatas, maka berdasarkan substansinya SKB termasuk dalam kategori Peraturan (regeling). Namun apabila dilihat dari segi penamaan dari SKB sendiri, maka  termasuk  kategori  Keputusan  (beschiking).  Di  sinilah  terjadi  kontradiksi  dan ketidakjelasan berkaitan dengan jenis dan materi muatan SKB sehingga berimplikasi kepada kedudukannya  sebagai  Peraturan (regeling)  atau  sebagai  Keputusan  (beschiking).  pada penamaan  SKB  menunjukan  bahwa  ini  merupakan  suatu  Keputusan  Menteri  dan  bukan Peraturan Menteri. Jika membahas tentang Keputusan “berarti membahas produk hukum tata usaha Negara. Dalam hal ini menteri jelas adalah pejabat tata usaha Negara yang benar berwenang membuat keputusan, dengan demikian dapat diartikankan bahwa SKB adalah produk tata usaha Negara atau Keputusan tata usaha Negara.
Berdasarkan Pasal 1 angka (9) Undang- Undang No 51 tahun 2009 Tentang Perubahan Kedua  Atas  Undang-  Undang  No  5  tahun  1986  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara disebut  dengan  tegas  bahwa  “Keputusan  Tata  Usaha  N egara  adalah  suatu  penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata“. Merujuk kepada ketentuan ini maka yang namanya Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu keputusan yang bersifat konkrit, individual, dan final bukan mengatur  masalah  umum.  Berdasarkan  uraian-  uraian  diatas  maka  dapat  disimpulkan bahwa  dengan  demikian  secara  yuridis  kekuatan  mengikat  secara  umum  SKB  menjadi sangat lemah.
Dalam  kajian  ini  pembahasan  hanya  dibatasi  pada  sumber  hukum  pengaturan (regeling), di mana sumber hukum formal telah diatur  secara jelas  dalam hukum positif Indonesia. Produk peraturan dan keputusan yang ditetapkan oleh semua Lembaga Negara dan  pejabat  negara  harus  mengacu  kepada  pedoman  yang  ditentukan  oleh  UU  No.  12 Tahun  2011  Tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan.  Adapun  Sumber kewenangan menteri dalam membentuk suatu peraturan adalah Pasal 17 Undang- Undang Dasar  1945,  oleh  karena  menteri  adalah  pembantu  Presiden  yang  menangani  bidang- bidang  tugas  pemerintahan  yang  di  berikan  kepadanya.  Dalam  hubungannya  dengan peraturan menteri, maka menteri yang dapat membentuk suatu peraturan menteri adalah menteri- menteri yang memegang suatu kementerian, sedangkan menteri koordinator dan menteri negara hanya dapat menbentuk suatu peraturan yang berlaku intern, dalam arti keputusan yang tidak mengikat umum. Peraturan Menteri adalah  suatu keputusan yang bersifat mengatur (regeling) dan memiliki kekuatan hukum mengikat. Kedudukan hukum ialah keberadaan atau letak suatu hal dalam tingkatan atau jenjang tertentu yang berlaku saat  ini  serta  memiliki  kekuatan  hukum  mengikat.Kedudukan  SKB  yang  tidak  lebih  dari sebuah penetapan tentunya mempunyai konsekuensi bahwa ia tidak boleh bertentangan dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  berdasarkan  ketentuan  yang  berlaku memiliki kedudukan yang lebih tinggi. Sesuai dengan asas hukum lex superior derogate inferiori (hukum yang lebih tinggi mengesampingkan hukum yang lebih rendah) serta teori hierarki norma, dimana suatu norma akan selalu bersumber dan berdasar dari norma yang lebih tinggi, sehingga norma hukum tidak akan saling tumpang tindih. Kejelasan kedudukan ini, akan menjamin kepastian hukum dalam sistem peraturan perundang-undangan.
Kedudukan  Surat  Keputusan  Bersama  tentang  Pedoman  Pembinaan  dan  Pengawasan Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Pennyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan
Hukum  tertulis  sebagai  salah  satu  sumber  hukum  menpunyai  tingkatan-tingkatan. Sebagai mana yang di kemukakan oleh Hans Kelsen di dalam teori mengenai jenjang norma hukum (Stufentheorie).  Hans  Kalsen  berpendapat  bahwa  norma  hukum  itu  berjenjang- jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, dimana  suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidah dapat di telusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif, yaitu norma dasar (Grundnorm)
Jika merujuk pada pasal 7 ayat (1) tersebut bahwa keputusan menteri dan keputusan
bersama menteri tidak  di atur dan tidak termasuk dalam hierarki peraturan  perundang- undangan diIndonesia.Hal itu dikarenakan penamaan dari SKB, bukan peraturan. Produk Keputusan  seperti  yang  telah  dikemukakan  sebelumnya  adalah  produk  (beschiking), meskipun  dalam  kenyataannya  SKB  bersifat  mengatur.  SKB  sama  halnya  dengan  surat himbauan  atau  pengumuman  yang  derajatnya  lebih  tinggi  dari  surat  biasa,  sehingga posisinya juga tidak tegas disebutkan dalam UU P3.
Pada SKB Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Menteri Dalam Negeri, Kepala Badan Kepegawaian Negara, Ketua Komisi Aparatur Sipil Negara dan Ketua Badan Pengawasan Pemilihan Umum Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Netralitas  Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Penyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan  pada  hakikatnya  dibentuk  dalam  rangka  mewujudkan  netralitas  ASN  dalam penyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan. Ruang lingkup pada SKB ini adalah:
1. Upaya pembinaan dan pengawasan netralitas Pegawai ASN pada instansi pemerintah;
2. Bentuk pelanggaran dan penjatuhan sanksi atas pelanggaran netralitas Pegawai ASN;
3. Pembentukan Satuan Tugas Pembinaan dan Pengawasan Netralitas Pegawai ASN yang dilengkapi dengan uraian tugas dan fungsi;
4. Tata cara penanganan atas laporan dugaan pelanggaran netralitas Pegawai ASN dalam penyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan; dan
5. Monitoring dan Evaluasi pelaksanaan Keputusan Bersama.
Apabila  dicermati,  sebenarnya  ruang  lingkup  pada  SKB  ini  mengandung  muatan peraturan perundangan. Terkait netralitas ASN, sudah diatur dalam UU Nomor 5 Tahun 2015 tentang  Aparatur  Sipil  Negara  yakni  dalam  Pasal  2  yang  menyatakan  bahwa penyelenggaraan  kebijakan  dan  manajemen  ASN  berdasarkan  pada  asas  salah  satunya netral itas. Pada penjelasannya, yang dimaksud dengan “asas netralitas” adalah bahwa setiap Pegawai ASN tidak berpihak dari segala bentuk pengaruh manapun dan tidak memihak kepada  kepentingan  siapapun.  Nilai  dasar  ASN  meliputi  menjalankan  tugas  secara profesional dan tidak memihak dan menciptakan lingkungan kerja yang non diskriminatif. Kode etik dan kode perilaku mengatur agar ASN melaksanakan tugasnya sesuai ketentuan peraturan  peruuan,  sesuai  perintah  atasan  atau  pejabat  yang  berwenang,  sejauh  tidak bertentangand engan aturan perundangan dan etika pemeritntahan. Menjaga tidak terjadi konflik kepentingan dan melaksanakan ketentuan disiplin ASN. Selain itu pada PP Nomor 42 Tahun 2004 tentang Pembinaan Jiwa Korps dan Kode Etik Pegawai Negeri Sipil pada Pasal  11  huruf  c,  dalam  hal  etika  terhadap  diri  sendiri  PNS  wajib  menghindari  konflik kepentingan  pribadi,  kelompok  ataupun  golongan.  Maka  PNS  dilarang  melakukan perbuatan  yang  mengarah  pada  keberpihakan  salah  satu  calon  atau  perbuatan  yang
mengindikasikan terlibat dalam politik praktis/berafiliasi dengan partai politik.
Berdasarkan  analisis  terhadap  SKB  tentang  Pedoman  Pembinaan  dan  Pengawasan Netralitas Pegawai Aparatur Sipil Negara Dalam Penyelenggaraan Pemilihan Umum dan Pemilihan dapat ditarik kesimpulan, apabila ditinjau dari teori perundang-undangan, SKB dapat  dikategorikan  sebagai  peraturan  kebijakan,  tetapi  tidak  tepat  jika  dikatakan  atau dinamakan  dengan  “Keputusan”.  Karena  SKB  ini  tidak  termasuk  dalam  keputusan,  yang merupakan suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara  yang  berisi  tindakan  Hukum  Administrasi  Negara  yang  berdasarkan  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku,  yang  bersifat  konkrit,  individual,  dan  final  yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau Badan Hukum Perdata. Bahkan, SKB ini bersifat umum-abstrak bukan lagi individual-konkrit. Maka dapat dipahami bahwa SKB ini “tidak  jelas”  apabila  ditinjau  dari  teori  perundang -undangan  karena  dari  segi nomenklaturnya adalah “keputusan” tetapi materi muatannya adalah “peraturan”.
Kedudukan Surat Keputusan Bersama dalam Peraturan Perundang-Undangan Indonesia Berdasarkan kajian yang dilakukan penulis pada poin sebelumnya, menunjukan bahwa kedudukan SKB hanya sebatas penetapan dan tidak dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan,  serta  tidak  termasuk  ke  dalam  hierarki  peraturan  perundang- undangan.
Peraturan  perundang-undangan  yang  akan  dijadikan  dasar  tindakan  pemerintah dalam  kondisi  tertentu  dapat  saja  belum  tersedia  atau  memang  tidak  ada.  Di  sisi  lain, dimungkinkan telah ada peraturan perundang-undangan yang dapat dijadikan dasar bagi pemerintah untuk melakukan tindakan-tindakan hukum tetapi memuat norma yang samar (vage  norm)  atau  norma  terbuka  (open  texture),  dan  dimungkinkan  pula  normanya mengandung pilihan (choice). Norma kabur (vage norm) adalah norma yang pengertiannya tidak  dapat ditetapkan  secara persis, sehingga lingkupnya tidak  jelas,  sedangkan norma terbuka (open texture) adalah norma yang pengertian-pengertiannya memuat ciri-ciri yang dalam  perjalanan  waktu  mengalami  perubahan.  Dengan  kata  lain,  norma  terbuka merupakan  norma  yang  terbuka  substansi  atau  isinya  dan  harus  ditentukan  lebih  lanjut dalam  pelbagai  keadaan  atau  norma  yang  isinya  tidak  dapat  ditentukan  secara  abstrak tetapi sangat bergantung pada keadaan kasus di mana norma tersebut diterapkan.
Keadaan di atas memicu pemberian Freies Ermessen atau diskresi dari pemerintah. Diskresi merupakan kebebasan dalam mengambil keputusan atau tindakan dalam situasi khusus.  Ketika  diskresi  itu  dituangkan  alam  bentuk  tertulis,  maka  diskresi  itu  menjadi peraturan kebijakan. Peraturan kebijakan adalah peraturan umum yang dikeluarkan oleh
instansi pemerintahan berkenaan dengan pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap warga  negara  atau  terhadap  instansi  pemerintahan  lainnya  dan  pembuatan  peraturan tersebut  tidak  memiliki  dasar  yang  tegas  dalam  UUD  dan  undang-undang  formal  baik langsung  maupun  tidak  langsung.  Artinya  peraturan  kebijakan  tidak  didasarkan  pada kewenangan  pembuatan  undang-undang  oleh  karena  itu  tidak  termasuk  peraturan perundang-undangan  yang  mengikat  umum  tetapi  dilekatkan  pada  wewenang pemerintahan  dari  suatu  organ  administrasi  dan  terkait  dengan  pelaksanaan kewenangannya.  Atas  dasar  pengertian  ini,  SKB  itu  pada  dasarnya  adalah  peraturan kebijakan yaitu peraturan yang dibuat atas dasar diskresi. SKB itu bukan dan tidak dapat dikualifikasi sebagai peraturan perundang-undangan.
Diskresi merupakan kewenangan bebas yang diberikan kepada pejabat pemerintahan dalam  rangka  memberikan  pelayanan  yang  terbaik  bagi  warga  masyarakat,  yang merupakan konsekuensi dari adanya konsep negara kesejahteraan. Dalam hal ini dikenal adanya prinsip bahwa pemerintah tidak boleh menolak untuk menyelesaikan suatu masalah dengan  alasan  tidak  atau  belum  ada  aturannya,  sehingga  agar  kepentingan  masyarakat tidak  dirugikan,  pejabat  diberi  kewenangan  untuk  menafsirkan  dan  menerapkan  sendiri suatu  aturan  untuk  menyelesaiakan  masalah  yang  dihadapi  oleh  masyarakat.  Namun demikian, untuk menghindari penyimpangan maka diskresi itu harus sesuai dengan asas- asas umum pemerintahan yang baik serta diperlukan adanya sarana kontrol, baik kontrol yudisial, politik maupun administratif.

## SIMPULAN
Kedudukan  SKB  dapat  dikategorikan  sebagai  peraturan  kebijakan  berdasarkan diskresi pemerintah dalam hal ini Menteri atau setingkat Menteri. Karena SKB cenderung dikeluarkan  dengan  tujuan  untuk  menjalin  koordinasi  antar  kementerian  atau  lembaga dalam suatu permasalahan tertentu.
Perlu adanya kesamaan pemahaman antar pembentuk regulasi dalam memberikan kerangka  pembentukan  keputusan  bersama.  Selain  itu,  terkait  dengan  penggunaan nomenklatur perlu ada keseragaman dalam penggunaan istilah. Apabila muatan materi SKB berisi  peraturan  (regeling),  maka  seharusnya  me nggunakan  istilah  “Peraturan”.  Bahkan menurut  hemat  penulis  apabila  kebijakan  pemerintah  yang  bersifat  mengatur penyelenggaraan pemerintahan, berdampak untuk masyarakat luas, dan/atau melibatkan beberapa kementerian, lebih baik disusun dalam bentuk Peraturan Presiden agar lebih jelas terkait kedudukan, kewenangan dan keabsahan peraturan tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA
Asshiddiqie, Jimly. Perihal Undang-Undang. Jakarta: Konstitusi Press, 2006.
Astawa,  I  Gde  Pantja,  dan  Suprin  Na’a. Dinamika  Hukum  Ilmu  Perundang-undangan  di Indonesia. Bandung: Alumni, 2008.
Attamimi,  A.  Hamid  S.  “‘Hukum  tentang  Peraturan  Perundang -undnagan  dan  Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan).’” Depok, 20 September 1993.
Bega Ragawino. Hukum Administrasi Negara. Bandung:Universitas Padjadjaran,2006.
Fitriah,  Mar’atun,  dan  Nur  Wahyu  Utami.  “Menyoal  Kedudukan  Hukum  Surat  Keputusan Bersama (SKB) Menteri Dalam Rangka Penanganan Covid-19 Sebagai Upaya Penataan Regulasi.” Jurnal Legislasi Indonesia 19, no. 2 (Juni 2022): 279 – 91.
Huda, Ni’matul, dan R Nazriyah. Teori dan Pengujian Peraturan Perundang-Undangan. 1 ed. Bandung: Nusa Media, 2011.
Indarti  S.,  Maria  Farida. Ilmu  Perundang-Undangan  (Fungsi,  Jenis  dan  Materi  Muatan). Yogyakarta: Kanisius, 2007.
Manan, Bagir. Konvensi Ketatanegaraan. Yogyakarta: FH UII Press, 2006.
Marzuki, Peter Mahmud. Penelitian Hukum. Jakarta: Kencana Prenada, 2010.
MD, Moh. Mahfud. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty, 2006. Phillipus M. Hadjon, dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,2015.
Setiadi, Wicipto. Ilmu dan Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Jakarta: Damera Press, 2022.
Soekanto, Soerjono. Pengantar Penelitian Hukum. Jakarta: UI Press, 1986.
Sumantri , I Gusti Ngurah Made, dan I Wayan Gde Wiryawan. “Analisis Yuridis Terhadap Surat Keputusan  Bersama  Menteri  (Studi  pada  Surat  Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri, Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi  &  Birokrasi  serta  Kepala Badan Kepegawaian Neg ara No.128/6597/Sj, No.15 Tahun 2018, No.153/Kep/2018).”
Jurnal Hukum Mahasiswa Saraswati (JUMAHA) 3, no. 1 (2023): 851 – 65.