## Telaah Keterlibatan Masyarakat Sipil Dalam Tata Kelola ASEAN
Wahyu Rozzaqi Ginanjar 1 , Ali Maksum 2
1 zaqi.ginanjar@gmail.com, 2 ali.maksum@fisipol.umy.ac.id 12 Hubungan Internasional Program Magister, Universitas Muhammadiyah Yogyakarta DOI: 10.22219/jurnalsospol.v8i1.19320

## Abstract
ASEAN is facing criticism in its journey towards a regional organization that involves civil  society  participation  based  on  Vision  2020  which  was  first  introduced  on  15 December  1997.  Whereas  after  the  regional  financial  crisis  in  1997-1998,  ASEAN leaders began to promote people-oriented ideas in Southeast Asia. Thus, this paper aims to explain the mechanism for involving civil society in ASEAN governance. The logic of appropriateness about the involvement of civil society in the policy-making process at  global  institutions  becomes  a  theoretical  framework  for  understanding implementation  in  regional  organizations.  This  study  applies  a  qualitative  analysis method.  The  technique  of  collecting  data  is  through  literature  study  that  relies  on research publications, government reports, and internet-based literature. The results of the study understand that the ASEAN Charter and Guidelines for Affiliation of Civil Society  Organizations  2012  are  official  documents  that  contain  rules  for  ASEAN  in opening up space for  civil  society involvement in governance in ASEAN. There are three mechanisms for involving civil society in ASEAN governance, namely affiliates, ad hoc consultations and GO-NGO forums. The contribution of civil society is adjusted to the prevailing institutional objectives. However, these three participation mechanisms serve to limit civil society organizations from using these channels to challenge policies or propose alternative agendas.

## Abstrak
ASEAN  tengah  menuai  kritik  dalam  perjalanannya  menuju  organisasi  regional  yang melibatkan partisipasi masyarakat sipil berdasarkan Visi 2020 yang diperkenalkan kali pertama pada 15 Desember 1997. Padahal pasca krisis keuangan regional pada tahun 1997-1998, para pemimpin ASEAN mulai mempromosikan gagasan people-oriented di Asia Tenggara. ASEAN berkomitmen memperluas proses pengambilan kebijakan untuk melibatkan  masyarakat  sipil.  Dengan  demikian,  tulisan  ini  bertujuan  menjelaskan mekanisme  pelibatan  masyarakat  sipil  dalam  tata  kelola  ASEAN.  Logika  kesesuaian keterlibatan masyarakat sipil dalam proses pengambilan kebijakan pada institusi global menjadi  kerangka  teoritis  untuk  memahami  implementasi  pada  organisasi  regional. Penelitian ini menerapkan metode analisis kualitatif. Teknik pengumpulan data melalui studi  kepustakaan  yang  disandarkan  pada  publikasi  riset,  laporan  pemerintah,  dan literatur berbasis internet. Hasil penelitian memahami ASEAN Charter dan Pedoman Afiliasi  organisasi  masyarakat  sipil  2012  merupakan  dokumen  resmi  yang  memuat aturan-aturan bagi ASEAN dalam membuka ruang keterlibatan masyarakat sipil dalam tata kelola di ASEAN. Terdapat 3 (tiga) mekanisme pelibatan masyarakat sipil dalam tata kelola  ASEAN  yaitu  afiliasi,  konsultasi  ad  hoc  dan  forum  GO-NGO.  Kontribusi masyarakat sipil disesuaikan dengan tujuan kelembagaan yang berlaku. Namun, ketiga mekanisme  partisipasi  ini  berfungsi  untuk  membatasi  organisasi  masyarakat  sipil menggunakan saluran ini untuk menentang kebijakan atau memajukan agenda alternatif.

## Keywords
Civil Society, Identity, Participation, Policy Making Process, Regional Organization

## Article History
Received December
21, 2021 Revised March 21, 2022 Accepted April 5, 2022
Published July 24,
2022
Corresponding
Author
Wahyu Rozzaqi
Ginanjar. Universitas
Muhammadiyah Yogyakarta, Jl. Brawijaya, Geblagan, Tamantirto, Kec. Kasihan, Kabupaten Bantul, Daerah Istimewa Yogyakarta 55183.

## Pendahuluan
ASEAN  mengalami  perkembangan  signifikan  sejak  didirikan  tahun  1967.  Integrasi regional melalui pembentukan ASEAN Free Trade Area (AFTA) pada tahun 1992 dan masuknya Myanmar,  Kamboja,  Laos,  dan  Vietnam  sebagai  anggota  pada  dekade  terakhir  abad  ke-20
(McGillivray, 2013). Pembentukan Komunitas ASEAN yang berfungsi penuh pada tahun 2025 merupakan  rencana  yang  paling  komprehensif  (ASEAN  Secretariat,  1997).  Proyek  besar  ini mencerminkan  ambisi  ASEAN  untuk  maju  ke  tahap  integrasi  regional  berikutnya,  yang  secara komparatif lebih dalam dan lebih luas cakupannya dibandingkan tahap-tahap sebelumnya sebagai organisasi regional di Asia Tenggara.
Setelah krisis keuangan regional pada tahun 1997-1998, para pemimpin ASEAN mulai mempromosikan  gagasan people-oriented .  Dengan  gagasan  ini,  ASEAN  bertujuan  memperluas proses  pengambilan  kebijakan  dengan  melibatkan  masyarakat  sipil.  ASEAN  pertama  kali memperkenalkan  perubahan  tersebut  dengan Vision  2020 pada  15  Desember  1997  yang  mana memiliki komitmen kepada negara-negara anggota untuk menciptakan komunitas masyarakat yang berbasis kepedulian di mana masyarakat sipil mampu diberdayakan (ASEAN Secretariat, 1997). Agenda  partisipatif  ini  dinyatakan  kembali  dalam  perjanjian-perjanjian  berikutnya.  Melalui keputusan  untuk  merancang ASEAN  Charter ,  istilah people-centered menjadi  lebih  sesuai  dengan trend global hari ini (Morada, 2008). Menyusul hal tersebut, konsultasi dengan masyarakat sipil dengan demikian menjadi bagian yang konsisten dari retorika ASEAN.
Di Asia Tenggara, keterlibatan masyarakat sipil dengan lembaga regional seperti ASEAN bukanlah fenomena baru. Faktanya, gagasan bahwa masyarakat harus berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan ASEAN telah muncul pada tahun 1980-an. Gagasan tersebut berkembang pada beberapa tokoh terkemuka dalam lingkaran elite ASEAN. Salah satunya ialah mantan Menteri Luar  Negeri  Indonesia  dan  salah  satu  pendiri  ASEAN,  Adam  Malik.  Adam  Malik  pernah menyatakan bahwa pembentukan masa depan perdamaian, persahabatan dan kerja sama terlalu penting untuk diserahkan hanya kepada pemerintah dan pejabat pemerintah, mengingat terdapat kebutuhan  untuk  memperbesar  keterlibatan  dan  partisipasi  masyarakat  sipil  (Chandra,  2006). Namun, gagasan Malik tidak segera terwujud, dan hanya menjadi bahan diskusi antara aktor-aktor yang terlibat dalam diplomasi formal. ASEAN Institute for Strategic and International Studies (ASEAN- ISIS),  yang  didirikan  pada  tahun  1988,  mengajukan  gagasan  untuk  mengadakan  perkumpulan rakyat ASEAN pada tahun 1995. Hal tersebut menghasilkan peluncuran ASEAN People’s Assembly pertama pada tahun 2000 (Indrawan, 2017). Pada titik tersebut akhirnya partisipasi rakyat diakui oleh ASEAN dan para pemerintah anggotanya.
Dalam  melihat  dinamika  hubungan  antara  ASEAN  dengan  masyarakat  sipil,  penulis melihat pola hubungan tersebut melalui beberapa sektor. Sektor pertama ialah sektor keterlibatan masyarakat sipil dalam isu keamanan non-tradisional. Kritik terhadap pengaruh masyarakat sipil terhadap  kerja  sama ASEAN  dengan  organisasi  masyarakat  sipil  di  bidang non-traditional  security dianggap  masih  kurang.  Padahal,  pelibatan  masyakat  sipil  dalam  tata  kelola  organisasi  regional merupakan tren yang sering terjadi, terutama pasca Perang Dingin berakhir. Beberapa organisasi internasional seperti G20, Uni Eropa, bahkan PBB telah membuka ruang keterlibatan bagi civil society (Chodor,  2020;  Weiss  &  Wikinson,  2013) . Keterlibatan  yang  dimaksud  dalam  artikel  ini mengacu kepada proses partisipasi, di mana masyarakat sipil terlibat aktif dalam proses tata kelola global/regional.
Telah  menjadi  pemahaman  umum  bahwa  implementasi  kebijakan  dan  pembentukan kesadaran di tingkat lokal seringkali lebih efektif jika dilakukan oleh organisasi masyarakat sipil yang  memiliki  pengetahuan  lokal.  Walaupun  demikian,  tantangan  interaksi  ASEAN  dengan organisasi masyarakat sipil menunjukkan bahwa potensi dan manfaat kerja sama belum sepenuhnya
terwujud baik bagi ASEAN maupun organisasi masyarakat sipil. Tantangan utama dari hal tersebut ialah  bagaimana  retorika  partisipasi  dan  regionalisme  partisipatif  dapat  bergerak  dari  sekadar simulasi hubungan masyarakat menjadi sesuatu yang memberikan nilai tambah dalam menangani non-traditional security (Allison & Taylor, 2017). Mengingat risiko politik yang harus dikelola dalam tata kelola regional yang inklusif, organisasi masyarakat sipil perlu dilihat oleh elite politik di Asia Tenggara dan ASEAN sebagai mitra yang berguna. Dengan mengacu pada dua isu keamanan non- tradisional  yang  dibahas  dalam  studi  terkait,  manajemen  bencana  tampaknya  sektor  yang  lebih banyak menggunakan pendekatan multi-stakeholder . Dalam hal tersebut ASEAN telah melibatkan organisasi masyarakat sipil untuk meningkatkan kebijakan dan mekanisme di kawasan. Sedangkan di lain hal, pembajakan maritim belum mengalami tingkat keterlibatan yang sama oleh organisasi masyarakat sipil (Allison & Taylor, 2017).
Di sektor penanganan kasus Hak Asasi Manusia, masyarakat sipil bukanlah komponen penting  dalam  pembentukan ASEAN  Intergovernmental  Commission  on  Human  Rights (AICHR). Masyarakat sipil belum mampu secara signifikan mempengaruhi ASEAN untuk mendorong fungsi protektif  dalam  mandat-mandat  terhadap  hal  terkait.  Hal  ini  kemungkinan  besar  terjadi  karena ASEAN  tidak  memiliki  konsensus  umum  mengenai  norma-norma  yang  terkait  dengan pembentukan  komisi  hak  asasi  manusia  yang  efektif  dan  fungsional  (Asplund,  2014).  Berbeda dengan European  Convention  on  Human  Rights  (ECHR) yang  dibentuk  dalam  upaya  untuk memperkuat hak asasi manusia di mana kepercayaan umum pada validitas norma-norma tersebut sudah ada. Meskipun negara demokrasi baru di ASEAN seperti Indonesia, Filipina dan Thailand mendorong pembentukan komisi independen dengan kemampuan untuk melakukan investigasi langsung  dan  memberikan  sanksi  kepada  anggota  yang  tidak  patuh  atas  pelanggaran  hak  asasi manusia,  ASEAN  harus  mengakui  bahwa  terdapat  kekhawatiran  dari  negara  anggota  dengan karakteristik  otoritarian.  Hal  tersebut  berimplikasi  pada  situasi  di  mana  AICHR  tidak  mampu menjadi sistem tata kelola yang fungsional dalam melindungi HAM di ASEAN (Asplund, 2014). Perbedaan  pandangan  tentang  norma-norma  yang  akan  ditetapkan  sangat  ekstensif  di  antara anggota ASEAN, khususnya dalam hal partisipasi masyarakat sipil dalam proses serta mekanisme tata kelola hak asasi manusia. Meskipun anggota ASEAN yang lebih demokratis umumnya telah mengizinkan interaksi dengan organisasi masyarakat sipil, anggota yang kurang ramah terhadap hak asasi manusia dan masyarakat sipil cenderung membatasi keterlibatan masyarakat sipil dengan menggunakan prinsip konsensus secara efektif.
ASEAN  dan  AICHR  dapat  dikatakan  bukan  sebagai  arena  yang  bersahabat  dengan keterlibatan  masyarakat  sipil.  Dengan  demikian,  peluang  organisasi  masyarakat  sipil  untuk mempengaruhi ASEAN dalam memperkuat mandat-mandat penegakan hak asasi manusia akan sangat kecil. Di lain hal, konsensus umum yang lemah mengenai norma-norma hak asasi manusia di antara para anggota dengan sistem pemerintahan yang bervariasi, sejauh ini telah menghambat AICHR  dalam  menjalankan  fungsi  perlindungan  serta  menghalangi  partisipasi  masyarakat  sipil dalam isu terkait (Asplund, 2014).
Di lain hal, partisipasi masyarakat sipil dalam ASEAN pada kerangka teknisnya sangat terbatas. Mode partisipasi masyarakat sipil dalam ASEAN memiliki karakteristik yang berfungsi mencegah organisasi masyarakat sipil menggunakan saluran partisipasi untuk menentang kebijakan atau mengajukan alternatif kebijakan. Hal tersebut dapat dilihat melalui peraturan tentang siapa saja masyarakat yang dapat berpartisipasi dalam ASEAN memastikan bahwa kelompok masyarakat
sipil yang memiliki fokus pada isu-isu kontroversial serta kelompok yang secara vokal mengkritik kebijakan akan dikecualikan dalam proses pelibatan masyarakat sipil (Gerard, 2015). Di lain hal, terdapat kontrol ketat atas sifat partisipasi masyarakat sipil dalam ASEAN yang mempersempit kemungkinan  kontribusi  oleh  kelompok  masyarakat  sipil.  Satu-satunya  bentuk  partisipasi  yang dijamin oleh sistem afiliasi adalah kemampuan untuk menyampaikan pernyataan tertulis kepada Committee of Permanent Representatives (CPR) (Gerard, 2015).
Hal tersebut tentu membatasi potensi organisasi masyarakat sipil untuk mempengaruhi kebijakan, terutama di tataran teknis. Secara umum, dapat dikatakan bahwa terdapat peningkatan secara jumlah dari masyarakat sipil pada tataran tata kelola di ASEAN (Chandra, Abdulrahim, & Almuttaqi, 2015). Namun, peningkatan tersebut masih terbatas dan belum mampu memberikan ruang bagi masyarakat sipil untuk terlibat langsung dalam mekanisme pengambilan keputusan di ASEAN.

## Logika  Kesesuaian  Partisipasi  Masyarakat  Sipil  Dalam  Tata  Kelola  Organisasi Internasional
Dalam beberapa dekade terakhir, terdapat trend bagi lembaga tata kelola regional dan global  untuk  melibatkan civil  society dalam  proses  pembuatan  kebijakan.  Beberapa  literatur menggambarkan  pertumbuhan  dan  dinamika  keterlibatan  masyarakat  sipil  dengan  lembaga pemerintahan  regional  dan  global.  Pembahasan  mengenai civil  society dan  tata  kelola  global menjadi menarik karena didukung oleh fakta bahwa terdapat perkembangan secara jumlah dan kualitas keterlibatan masyarakat sipil pada tata kelola global (Weiss & Wikinson, 2013). Pada pertemuan internasional di PBB, ratusan kelompok masyarakat sipil telah berpartisipasi sejak era Liga Bangsa-Bangsa ( League of Nations ) yang mana mengalami peningkatan menjadi puluhan ribu  organisasi  masyarakat  sipil  selama  1990-an  (Clark,  Friedman,  &  Hochstetler,  1998). Aktivitas-aktivitas serta kemampuan organisasi masyarakat sipil dalam mendorong agenda setting hingga implementasi agenda turut menjadi faktor yang mendukung peningkatan profil mereka untuk  terlibat  dalam  tata  kelola  global.  Pada  tabel 1  dapat  dilihat  bahwa  terdapat  tren  pada empat  institusi  tata  kelola  global  bahwa  mereka  memiliki  penerimaan  yang  luas  terhadap keterlibatan masyarakat sipil dalam proses pengambilan kebijakan. Empat lembaga tata kelola yang dimaksud ialah PBB, Uni Eropa, Uni Afrika, dan Bank Dunia.
Tabel  1  menunjukkan  berbagai  faktor  yang  mendorong  lembaga-lembaga  tata  kelola tersebut  untuk  memperluas  proses  pembuatan  kebijakan. Dalam  kasus  PBB,  keterlibatan dimulai sejak periode Liga Bangsa-Bangsa, di mana Liga Bangsa-Bangsa menerbitkan buletin tentang kegiatan masyarakat sipil dan menunjuk seorang anggota staf untuk mengawasi relasi antara  PBB  dengan  organisasi  masyarakat  sipil.  Pada  saat  itu,  terdapat  banyak  organisasi masyarakat sipil berkantor di Jenewa sehingga mereka dapat berpartisipasi dalam pertemuan Liga Bangsa-Bangsa meskipun tanpa hak suara formal (Mingst, 2008). Pada Konferensi PBB tahun 1945, tercatat sekitar 1.200 organisasi volunteer hadir dalam pertemuan tersebut (Alger, 1999).  Sebagai  pengakuan  atas  keterlibatan  mereka  dalam  kegiatan  PBB,  hubungan  dengan aktor masyarakat sipil diformalkan dengan berlakunya Pasal 71 yang mengatur Economic, Social and  Cultural  Council (ECOSOC)  untuk  berkonsultasi  dengan  organisasi  non-pemerintah  atau NGO (Thrandardottir & Keating, 2018). Non-governmental Organization (NGO) merupakan sebuah istilah yang diciptakan oleh PBB seiring disahkan dan berlakunya UN Charter sebagai norma kolektif dalam tata kelola global. Mengikuti rekomendasi Majelis Umum PBB, pada sesi
pertama, ECOSOC membentuk Komite NGO untuk merancang pengaturan yang sesuai bagi hubungan antara PBB dengan NGO. Pada tahun 1950 Resolusi 288B(X) disahkan, yang mana mendefinisikan tiga kategori status konsultatif NGO di PBB (Thrandardottir & Keating, 2018).
Tabel 1: Keterlibatan Masyarakat Sipil Pada Tata Kelola Organisasi Internasional
Awal Pelibatan Faktor Pendukung Mekanisme Partisipasi United Nations Awal era Liga Bangsa- Bangsa tetapi keterlibatan bersifat informal hingga pembentukan PBB pada tahun 1945. Menunjukkan banyaknya organisasi sukarelawan yang sudah terlibat dalam proses Liga Bangsa- Bangsa. Status konsultatif menentukan berbagai tingkat partisipasi sebagai berikut: Seluruh organisasi masyarakat sipil dapat menghadiri konferensi dan pertemuan; Organisasi masyarakat sipil yang berstatus umum atau khusus dapat menyampaikan pernyataan tertulis pada pertemuan Economic, Social and Cultural
Council (ECOSOC); Organisasi masyarakat sipil dengan status umum dapat mengusulkan item pada agenda PBB. Asosiasi informal diizinkan melalui akses ke gedung-gedung PBB. Organisasi masyarakat sipil juga dapat berkontribusi dalam pembuatan kebijakan melalui partisipasi dalam Konferensi PBB. European Union Keterlibatan dengan organisasi masyarakat sipil dimulai pada 1990- an. Keterlibatan diformalisasi dengan EU White Paper on Governance pada tahun 2001. Pejabat sadar akan kekhawatiran di kalangan organisasi masyarakat sipil mengenai dampak dari penciptaan pasar tunggal. Keterlibatan masyarakat sipil dipercepat pada pertengahan 1990-an sebagai tanggapan atas kekhawatiran mengenai legitimasi demokrasi Uni Eropa. Parlemen Eropa dan Komisi Eropa merupakan titik kontak utama bagi organisasi masyarakat sipil.
Organisasi masyarakat sipil dapat menghadiri pertemuan, memberikan informasi dan mengomentari kebijakan, namun partisipasi bersifat ad hoc. Inisiatif warga Uni Eropa memungkinkan organisasi masyarakat sipil mengajukan petisi untuk menempatkan item dalam agenda Komisi. African Union Keterlibatan dimulai pada tahun 2001 dengan Konferensi Masyarakat Sipil pertama. Itu diresmikan pada peresmian resmi AU pada tahun 2002 Pendiri Uni Afrika menganggap partisipasi masyarakat sipil penting dalam mencapai tujuan Uni Afrika dan menghindari permasalahan yang melanda pendahulunya, Organization of African Unity (OAU). Perwakilan organisasi masyarakat sipil akan dipilih secara langsung untuk menjadi badan penasehat Majelis Umum Economic, Social and Cultural Council (ECOSOCC).
World Bank Pada tahun 1972 tercatat sebuah ketentuan yang mengakui keterlibatan masyarakat sipil dalam sejumlah kecil proyek yang dibiayai Bank Dunia. Keterlibatan diformalisasi pada tahun 2000 ketika Bank Dunia menerbitkan pedoman tentang keterlibatan. Organisasi masyarakat berusaha untuk melibatkan Bank Dunia dalam keprihatinan mengenai dampak lingkungan dari proyek-proyek Bank Dunia. Forum Kebijakan Masyarakat Sipil dijalankan paralel dengan Pertemuan Tahunan yang memungkinkan organisasi masyarakat sipil untuk bertemu dengan perwakilan Bank, pemerintah, dan sektor swasta. Staf Bank Dunia berkonsultasi dengan organisasi masyarakat sipil selama penyusunan Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) dan
Country Assistance Strategies (CASs).
Sumber: (Murray, 2004; Olsen, 2020; D. Stone & Wright, 2008; UN ECOSOC, 1996)
Untuk  menelaah  motif  atau  agenda  ASEAN  dalam  membuka  ruang  keterlibatan  bagi masyarakat sipil, penulis menggunakan konsep logika kesesuaian dalam struktur organisasi formal. Nalar  ini  mendefinisikan  perilaku  individu  dalam  organisasi  terstruktur  sesuai  dengan  aturan, rutinitas  dan  prosedur  standar  operasi  yang  mana  hal  tersebut  menentukan  tujuan  dan  fungsi organisasi  terkait.  Sebagian  besar  perilaku  yang  dapat  kita  amati  dalam  institusi  politik menggambarkan  perilaku  serta  rutinitas  yang  seharusnya  dilakukan  sesuai  dengan  standar kesesuaian  dalam  suatu  hal  yang  diatur  secara  fungsional.  March  dan  Olsen  menggambarkan komunitas politik dengan menggunakan konsep identitas politik (civic identity) di mana (1) upaya untuk  mengejar  kebaikan  bersama  merupakan  hal  konstitutif  dalam  identitas  politik  yang demokratis dalam rangka pembentukan identitas yang memiliki muatan nilai dan (2) komunitas politik diciptakan oleh aturannya sendiri dan bukan oleh kepentingannya (March & Olsen, 2011).
Logika  kesesuaian  ditujukan  untuk  menjelaskan  sesuatu  yang  fundamental  berkaitan dengan tindakan publik dan sipil, seperti suatu tindakan di dalam institusi yang berkaitan langsung dengan arah tata kelola dari institusi terkait. Tindakan politik (obligatory action) merupakan suatu hal yang berbasis aturan dan identitas. Sehingga logika kesesuaian disandarkan pada 4 (empat) hal utama; (1) Situasi seperti apa yang dihadapi aktor?; (2) Siapa identitas aktor tersebut?; (3) Seberapa tepat tindakan aktor dalam situasi terkait?; (4) Aktor melakukan hal yang paling tepat (appropriate). Berdasarkan formulasi tersebut, logika kesesuaian terdiri dari tiga elemen kunci: situasi, identitas atau peran, dan aturan. ASEAN sebagai organisasi regional juga telah membuka ruang keterlibatan bagi masyarakat sipil, setidaknya setelah krisis keuangan 1998. Namun, studi terdahulu mengkritisi proses pengambilan keputusan di ASEAN masih berpusat pada elite. Berdasarkan latar belakang tersebut, tulisan ini bertujuan menjelaskan mekanisme pelibatan masyarakat sipil dalam tata kelola ASEAN. Forum ASEAN diyakini merupakan persinggungan berbagai nilai dan identitas dari para negara anggotanya. Keputusan ASEAN untuk membuka ruang keterlibatan bagi masyarakat sipil disandarkan keputusan aktor mengacu kepada identitas, nilai, dan aturan yang dilembagakan. Latar belakang ide dari proses pelibatan masyarakat sipil di ASEAN berpengaruh terhadap intepretasi identitas organisasi regional yang people oriented.

## Metode
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  kualitatif  dengan  pendekatan  eksplanatif.  Teknik pengumpulan data yang penulis gunakan dalam artikel ini ialah metode studi pustaka. Studi pustaka artinya serangkaian data yang digunakan dalam artikel ini diakses melalui buku, artikel dalam jurnal
ilmiah, dokumen resmi dan sumber-sumber internet. Serangkaian data tersebut yang kemudian dikumpulkan dalam rangka menguraikan serta menjelaskan permasalahan yang sedang dibahas.
Teknik  analisis  data  yang  penulis  gunakan  dalam  artikel  ini  ialah  teknik  analisis eksplanatif-kualitatif.  Serangkaian  data  yang  penulis  peroleh  melalui  berbagai  sumber  pustaka menjadi instrumen utama untuk menggambarkan suatu fenomena melalui interpretasi berdasarkan kerangka teoritis yang telah ditetapkan. Data-data yang penulis peroleh kemudian digunakan untuk menganalisis pola hubungan antara variabel yang ditemukan dalam rangka menyusun kesimpulan.

## Interpretasi Publik terhadap Konsep People-Oriented ASEAN
Berakhirnya  Perang  Dingin  menandai  titik  balik  penting  dalam  perjalanan  ASEAN sebagai  organisasi  regional.  Seperti  dijelaskan  pada  bab-bab  sebelumnya,  ASEAN  menghadapi tantangan  terhadap  kapasitas,  legitimasi,  hingga  kredibilitasnya  sebagai  organisasi  regional. Walaupun pada dasarnya ASEAN mampu mempertahankan legitimasinya selama periode Perang Dingin  melalui  kemampuannya  untuk  menjaga  perdamaian  di  antara  negara-negara  anggota (Acharya, 2014). Pengakuan luas atas kemampuan dan fungsi ASEAN untuk tampil sentral sebagai organisasi  tata  kelola  regional  mulai  dipertanyakan  oleh  banyak  pihak,  terutama stakeholder internasional.  Kritik  yang  muncul  terhadap  ASEAN  sering  kali  ditujukan  pada  sifat  kerjasama regional  yang  sangat  berpusat  pada  negara  (Ba,  2013).  Norma  prosedural  yang  dikenal  sebagai ASEAN Way menunjukkan gaya pengambilan keputusan informal dengan kontak skala kecil di antara  para  pemimpin  negara,  sehingga  menghasilkan  proses  yang  disebut  sebagai  “ elite-centric regional socialization ” (Acharya, 2013).
Meskipun implementasi ASEAN Way dapat dikatakan berkontribusi pada keberhasilan awal ASEAN, berbagai aktor di dalam dan di luar ASEAN seperti akademisi, kelompok masyarakat sipil, mulai mengadvokasi untuk pelibatan masyarakat sipil yang lebih besar (Caballero-Anthony, 2005). Krisis keuangan Asia 1997/1998 mengurai kritik tersebut. Kegagalan total ASEAN dalam mengelola reaksi kolektif terhadap krisis mendelegitimasi kredibilitas ASEAN sebagai organisasi regional (Narine, 2002). ASEAN dihadapkan pada kritik yang belum pernah terjadi sebelumnya dari berbagai elemen komunitas global hingga stakeholder penting.
Krisis  dan  berbagai  dinamika  politik  kawasan  akhirnya  mendorong  ASEAN  untuk melakukan  reformasi  kelembagaan  dan  transformasi  identitas.  Upaya  reformasi  kelembagaan ASEAN  sering  dilabeli  dengan  slogan People-Oriented  ASEAN (Quayle,  2012).  Gagasan  bahwa ASEAN perlu untuk berorientasi pada rakyat dari negara-negara anggota menandakan reorientasi dari  identitas  dan  arah  tata  kelola  ASEAN  sebagai  organisasi  regional.  Penekanan  terhadap masyarakat  dalam  reformasi  kelembagaan  tersebut  merupakan  perkembangan  yang  cukup signifikan bagi ASEAN yang sering dikenal sebagai organisasi para elite .
Dalam  hal  ini,  interpretasi  mengenai apa  yang  disebut  sebagai People-Oriented  ASEAN dalam ASEAN Charter berkembang pada banyak aktor di kawasan (Quayle, 2012). Walaupun pada dasarnya ASEAN merupakan organisasi yang terbatas pada kelompok elite negara-negara anggota, hal tersebut tidak berarti bahwa ASEAN tidak melibatkan aktor-aktor non-negara di kawasan. Pada perjalanannya, ASEAN telah mendorong keterlibatan kelompok bisnis melalui ASEAN Chambers of  Commerce  and  Industry (ASEAN-CCI)  yang  didirikan  pada  tahun  1972. ASEAN  Chambers  of Commerce and Industry merupakan ruang yang disediakan oleh ASEAN di mana kelompok bisnis dapat  memberikan  masukan  mengenai  permasalahan  ekonomi  regional. ASEAN  Chambers  of
Commerce  and  Industry berperan  penting  dalam  pembentukan ASEAN  Free  Trade  Area (AFTA) (Allison & Taylor, 2017).
ASEAN juga telah melibatkan akademisi dari ASEAN Institutes for Strategic and International Studies (ASEAN-ISIS)  sejak  akhir  1980  an . Sejak  tahun  1991,  ASEAN-ISIS  telah  menjalin komunikasi  dengan  para  anggota ASEAN  Senior  Official  Meeting sebelum  pertemuan  tingkat menteri  tahunan  ASEAN  menjadi  agenda  rutin  (Allison  &  Taylor,  2017).  ASEAN  mulai memberikan akreditasi kepada organisasi masyarakat sipil secara formal pada tahun 2006. Melalui pedoman akreditasi, ASEAN telah mengakreditasi sebanyak lima puluh dua organisasi masyarakat sipil  per  2016  (ASEAN  Secretariat,  2016).  Sepintas,  ASEAN  terlihat  telah  mampu  melibatkan masyarakat  sipil  dengan  seperangkat  aturan  dan  mekanisme  yang  terinstitusionalisasi  dengan komprehensif. Walaupun demikian, sifat dari keterlibatan sangat terbatas. Hal tersebut dikarenakan interpretasi  ASEAN  mengenai  konsep people-oriented cukup  jauh  berbeda  dengan  interpretasi masyarakat sipil terhadap slogan terkait.
Pada  puncak  krisis  keuangan  1997-1998,  ASEAN  menyatakan  visi  tentang  apa  yang diharapkan dapat menjadi identitas kolektif bagi negara-negara Asia Tenggara. Melalui deklarasi Vision  2020 ASEAN  memulai  proyek  pembangunan  komunitasnya  dan  mengadopsi ASEAN Charter .  Dalam  deklarasi Vision  2020 ,  ASEAN  menetapkan  tujuan  untuk  menciptakan  “ caring societies ”  di  mana  semua  orang  dapat  menikmati  akses  yang  setara  terhadap  peluang  untuk pengembangan manusia secara total tanpa memandang jenis kelamin, ras, agama, bahasa, atau latar belakang sosial dan budaya (ASEAN Secretariat, 1997).
Gagasan  tentang  persetujuan  dan  partisipasi  rakyat  yang  lebih  besar  didorong  oleh ASEAN Eminent Persons Group . EPG dalam laporannya menyatakan bahwa rakyat ASEAN harus mengambil kepemilikan terhadap implementasi Visi ASEAN 2020. Selain itu EPG menyatakan bahwa masalah ASEAN seharusnya tidak hanya menjadi hak prerogatif pemerintah, tetapi juga kelompok bisnis, masyarakat sipil, dan rakyat pada umumnya (ASEAN Eminent Persons Group, 2006).  Gagasan  akan  partisipasi  yang  lebih  besar  dari  rakyat  serta  dorongan  untuk  mengambil kepemilikan dalam mewujudkan Visi ASEAN 2020 menyiratkan bahwa pola top-down di ASEAN perlu bertransformasi menjadi pola bottom-up di mana upaya untuk membangun komunitas regional merupakan hak seluruh elemen masyarakat, baik itu aktor non-negara maupun elite negara. Lebih lanjut, upaya untuk melibatkan masyarakat sipil dijabarkan dalam ASEAN Socio-Cultural Community Plan of Action (ASCC PoA).
ASEAN Socio-Cultural Community Plan of Action memuat empat elemen utama yang pada dasarnya berorientasi lebih kepada manusia daripada negara. ASEAN Socio-Cultural Community Plan of  Action juga  memuat  isu-isu  yang  berkaitan  dan  relevan  dengan  aktivitas-aktivitas  organisasi masyarakat sipil pada umumnya (Indrawan, 2017). Elemen pertama, yaitu membangun komunitas masyarakat  yang  peduli.  Pada  prinsipnya  berkaitan  dengan  pengentasan  kemiskinan  hingga penanganan  berbagai  masalah  mulai  dari  penyediaan  pendidikan.  Hal  tersebut  juga  mencakup upaya penanganan permasalahan keamanan transnasional seperti perdagangan manusia, peredaran narkotika  hingga  aspek  kesehatan  seperti  akses  terhadap  obat-obatan  yang  terjangkau  serta pencegahan penyebaran penyakit menular seperti HIV/AIDS (Chandra et al., 2015).
Elemen  kedua,  pengelolaan  dampak  sosial  dari  integrasi  ekonomi.  Pada  prinsipnya berkaitan dengan dampak integrasi ekonomi pada pasar tenaga kerja. Elemen kedua ini menaruh fokus pembahasan terhadap isu-isu ketenagakerjaan, seperti pengakuan keterampilan timbal balik
sehingga memungkinkan mobilitas tenaga kerja di seluruh pasar ASEAN yang terintegrasi. Elemen ketiga, peningkatan kelestarian lingkungan. Pada prinsipnya, elemen ketiga ini berkaitan dengan pengembangan  mekanisme  tata  kelola  lingkungan.  Dalam  upaya  mewujudkan  hal  tersebut, ASEAN  mendorong  promosi  pembangunan  berkelanjutan,  pelestarian  sumber  daya  hutan,  air, laut, serta pengelolaan polusi lintas batas. Elemen terakhir adalah penguatan fondasi serta kohesi sosial  regional.  Elemen  tersebut  berkaitan  dengan  upaya  untuk  menciptakan  identitas  kolektif ASEAN  sembari  mempertahankan  warisan  budaya  yang  beragam  di  kawasan. ASEAN  Socio- Cultural Community Plan of Action menyatakan bahwa rasa identitas dan solidaritas regional ini akan dibangun  di  atas  interaksi  kumulatif  selama  bertahun-tahun  pada  semua  tingkat  serta  aspek (Chandra et al., 2015).
Mengingat  keragaman  isu  yang  terkandung  dalam ASEAN  Socio-Cultural  Community , diakui  bahwa  peningkatan  kapasitas  yang  intensif  dan  berkelanjutan  di  tingkat  nasional  dan kawasan sangat diperlukan. Hal tersebut tentu hanya dapat dilakukan melalui partisipasi aktif dari berbagai pemangku kepentingan dalam program kerja ASEAN Socio-Cultural Community . Secara singkat, ASEAN perlu mendayagunakan keahlian dan pengalaman aktor-aktor non negara untuk mempromosikan  komitmen  serta  membentuk  rasa  kepemilikan  yang  kuat  atas  agenda-agenda ASEAN (Allison & Taylor, 2017). Kemampuan dan pengalaman aktor-aktor non-negara, terutama kelompok masyarakat sipil, di kawasan akan mampu menunjang upaya pembentukan komunitas regional di Asia Tenggara secara bertahap. Hal tersebut yang kemudian dapat dimaknai sebagai indikasi  bahwa  kelompok  masyarakat  sipil  merupakan  komponen  penting  dalam  mengatasi berbagai  ancaman  terhadap  keamanan  manusia  yang  terkandung  dalam ASEAN  Socio-Cultural Community . Dalam rencana kerja terkait juga mendorong keterlibatan masyarakat sipil dalam proses pengambilan keputusan pada tata kelola ASEAN.
Terdapat dua hal spesifik yang penting untuk diperhatikan pada poin di atas. Pertama, organisasi  masyarakat  sipil  bersama  dengan  aktor  non-negara  lainnya,  seperti  akademisi  dan pengusaha,  dipandang  sebagai  sarana  implementasi  agenda-agenda ASEAN  Socio-Cultural Community .  Dalam  hal  ini,  dapat  dimaknai  bahwa  keterlibatan  aktor-aktor  non  negara memungkinkan  terciptanya  komunitas  serta  menunjang  upaya  pembentukan  identitas  kolektif regional.  Kedua,  pelibatan  aktor-aktor  non  negara  pada  proses  pembuatan  kebijakan  berarti mereka  bukan  sekadar  instrumen  implementasi  agenda  ASEAN,  tetapi  karena  keahlian  dan pengalaman mereka dalam hal ini sehingga mereka perlu memiliki pengaruh langsung pada proses pengambilan keputusan ASEAN. Hal tersebut penting untuk memberikan akses bagi masyarakat sehingga melalui hal tersebut aktor-aktor non negara mampu mengambil kepemilikan pada upaya pembentukan komunitas regional.
Penafsiran tersebut menunjukkan perkembangan signifikan terhadap mekanisme top-down yang  telah  menjadi  corak  tata  kelola  ASEAN  sebelumnya.  Selain  itu,  penafsiran  di  atas menunjukkan  bahwa  menjadikan  ASEAN  sebagai  organisasi  regional  yang  “ people-oriented” merupakan langkah yang sangat transformatif. Walaupun demikian, tentu arah tata kelola dalam interpretasi  negara-negara  anggota  memiliki  perbedaan  dari  interpretasi  aktor-aktor  non-negara terhadap konsep “ people-oriented”. Mengingat hal tersebut, dalam rangka mencari logika kepantasan pada keputusan ASEAN untuk membuka akses keterlibatan masyarakat sipil perlu diinterpretasi melalui aturan-aturan yang telah terinstitusionalisasi dalam ASEAN sendiri. Merujuk kepada March dan  Olsen,  aturan  dalam  organisasi  internasional  memiliki  kemampuan  untuk  membatasi
interpretasi,  membentuk  perilaku  dan  membingkai  pemikiran.  Dalam  rangka  untuk  melihat keselarasan  antara  kewajiban  dan  identitas  kelembagaan  pada  situasi  tertentu,  aturan  dapat menentukan keselarasan tindakan tertentu dengan mengkodifikasikan tindakan yang didefinisikan secara  kelembagaan  (March  &  Olsen,  2011).  Dengan  demikian,  interpretasi  ASEAN  mengenai konsep people-oriented hanya bisa dijelaskan melalui telaah terhadap aturan-aturan yang menunjang konsep terkait. Maka dari itu, pembahasan selanjutnya mengulas tentang aturan-aturan yang ada pada ASEAN dalam menentukan bentuk keterlibatan masyarakat sipil dalam tata kelola ASEAN. Hal tersebut penting untuk menjelaskan logika kepantasan ASEAN dalam keputusannya membuka akses keterlibatan terhadap masyarakat sipil.

## Mekanisme Partisipasi Masyarakat Sipil Dalam ASEAN
Organisasi  masyarakat  sipil  terlihat  telah  memberi  pengaruh  pada  agenda  reformasi ASEAN  melalui  partisipasinya  dalam  berbagai  forum  yang  diadakan  oleh ASEAN.  Terdapat  3 mode partisipasi organisasi masyarakat sipil dalam ASEAN, antara lain; (1) Melalui sistem afiliasi; (2) berbagai konsultasi informal yang diadakan oleh berbagai lembaga milik ASEAN; (3) Forum- forum  sektoral  berkala  yang  dilaksanakan  dalam  rangka  membahas  isu  pekerja  migran, kesejahteraan sosial, serta pembangunan kawasan perbatasan serta upaya pengurangan kemiskinan. Sebagai pihak yang mengatur mekanisme partisipasi, ASEAN-lah yang menentukan siapa saja dan bagaimana organisasi masyarakat sipil dapat berpartisipasi. Menurut kategori “ societal incorporation ” dari  Jayasuriya  dan  Rodan,  dalam  tulisan  Kelly  Gerard  (Gerard,  2021),  penentuan  mekanisme partisipasi  tersebut  tidak  terlepas  dari  bias  yang  melekat  pada  kontestasi  politik  dengan  sistem demokrasi perwakilan. Mengingat ketentuan-ketentuan tersebut disusun oleh ASEAN, maka arah keterlibatan organisasi masyarakat sipil lebih kepada problem solving serta pembangunan konsensus dari pada penciptaan saluran partisipasi politik bagi aktor-aktor di luar negara (Gerard, 2021).
1. Sistem Afiliasi Organisasi Masyarakat Sipil
Secara de facto, sistem afiliasi telah berjalan sejak 1979. Sistem afiliasi terhadap organisasi masyarakat sipil dilakukan pertama kali ketika ASEAN melakukan sertifikasi terhadap the Federation of ASEAN Public Relations Organizations dan The ASEAN Bankers Association (ASEAN Secretariat, 2016). Interpretasi ASEAN mengenai keterlibatan masyarakat sipil dapat dilihat melalui pedoman akreditasi  organisasi  masyarakat  sipil  yang  diterbitkan  pada  tahun  2006.  Mekanisme  akreditasi organisasi masyarakat sipil mensyaratkan organisasi-organisasi yang diberikan akreditasi memiliki tujuan untuk meningkatkan, memperkuat dan mewujudkan maksud dan tujuan ASEAN. Mereka diharuskan secara tertulis untuk mematuhi kebijakan, pedoman, arahan, dan keputusan ASEAN lainnya.  Sebaliknya,  organisasi  masyarakat  sipil  yang  dianggap  oleh The  Committee  of  Permanent Representatives bertolak-belakang  dengan  pedoman  terkait  dapat  dicabut  status  akreditasinya (Krome,  2016).  Mereka  diharuskan  mengundang  pejabat  negara  anggota  ASEAN  untuk menghadiri pertemuannya serta berpartisipasi dalam agenda kegiatan organisasi. Selain itu, mereka harus  menyerahkan,  ringkasan  tertulis  dari  kegiatan  mereka  kepada The  Committee  of  Permanent Representatives ( The Committee of Permanent Representatives ) setiap tahunnya (Krome, 2016).
Melalui Tabel 2, dapat dilihat bahwa fungsi utama keterlibatan masyarakat sipil di ASEAN ialah untuk mempromosikan identitas ASEAN dalam kaitannya dengan pembentukan ASEAN Community .  Melalui  tabel  di  atas,  dapat  dilihat  juga  bahwa  terdapat  batasan-batasan  mengenai organisasi masyarakat sipil seperti apa yang dapat terlibat dalam tata kelola ASEAN. Organisasi-
organisasi  yang  memenuhi  kriteria  diakui  sebagai  afiliasi,  yang  mana  afiliasi  tersebut  memberi kesempatan  partisipasi  dalam  berbagai  bentuk  pada  tata  kelola  ASEAN  berdasarkan  panduan afiliasi terbaru yang diadopsi oleh The Committee of Permanent Representatives pada 5 November 2012 (ASEAN Secretariat, 2012).
Tabel 2. Referensi ASEAN Charter mengenai partisipasi masyarakat sipil di ASEAN
Rekomendasi Kutipan Artikel/Halaman Halaman Fungsi: Promosi identitas ASEAN 1. The ASEAN Foundation shall support the Secretary- General  of  ASEAN  and  collaborate  with  the  relevant ASEAN bodies to support ASEAN community building by promoting greater awareness of the ASEAN identity, people-to-people  interaction,  and  close  collaboration among the  business  sector, civil society, academia and other stakeholders in ASEAN. 15/18
Interpretasi: organisasi masyarakat sipil yang terafiliasi
dapat terlibat dengan ASEAN, sesuai dengan pedoman untuk afiliasi.
1. ASEAN may engage with entities which support the ASEAN  Charter,  in  particular  its  purposes  and principles. These associated entities are listed in Annex
2.
2. Rules of procedure and criteria for engagement shall be  prescribed  by  the  Committee  of  Permanent Representatives  upon  the  recommendation  of  the Secretary-General of ASEAN.
3. Annex 2 may be updated by the Secretary-General of ASEAN upon the recommendation of  the Committee of  Permanent  Representatives  without  recourse  to  the provision on Amendments under this Charter. 16/19
Sumber: The ASEAN Charter (ASEAN Secretariat, 2008)
Status afiliasi diberikan secara terbatas hanya kepada organisasi yang memenuhi berbagai persyaratan.  Berdasarkan  panduan  2012,  organisasi  masyarakat  sipil  yang  merupakan  afiliasi ASEAN haruslah merupakan organisasi nirlaba yang berkomitmen untuk mencapai tujuan-tujuan milik ASEAN dengan mekanisme keanggotaan yang terbatas pada domain negara-negara anggota ASEAN sendiri. Dalam pengajuan afiliasinya, setiap organisasi masyarakat sipil diwajibkan untuk mengungkapkan  alasan  pengajuannya,  detail  aktivitas  dan  keanggotaan,  serta  perangkat  aturan organisasi serta informasi latar belakang dari staf yang dimiliki. Seluruh pengajuan harus disetujui oleh semua negara anggota melalui The Committee of Permanent Representatives (ASEAN Secretariat, 2012) .
Organisasi  masyarakat  sipil  yang  terafiliasi  dapat  menggunakan  nama  “ASEAN”, menampilkan bendera dan lambang ASEAN serta menggunakan lagu ASEAN. Dalam proses tata kelola, mereka dapat menyampaikan pernyataan tertulis kepada badan sektoral yang mereka tunjuk, dan Sekretariat ASEAN memberi mereka publikasi ASEAN setiap tahun. Organisasi Masyarakat Sipil  yang  terafiliasi  dapat  mengajukan  permohonan  untuk  menerima  dana  pihak  ketiga  untuk proyek-proyek yang relevan; Menghadiri rapat badan sektoral ASEAN; Memprakarsai program kegiatan  untuk  dipertimbangkan  oleh  badan  sektoralnya;  Mengakses  dokumen  ASEAN  yang relevan  untuk  penelitian  serta  menggunakan  fasilitas  Sekretariat  ASEAN  di  Jakarta  (ASEAN Secretariat,  2012).  Satu-satunya  bentuk  partisipasi  yang  dijamin  melalui  sistem  afiliasi  adalah
kemampuan  untuk  menyampaikan  pernyataan  tertulis  kepada The  Committee  of  Permanent Representatives ,  sedangkan  bentuk  partisipasi  lainnya  membutuhkan  permohonan  secara  tertulis, serta tidak terdapat prosedur untuk mempertanyakan keputusan jika permohonan terkait ditolak.
Pedoman  2012  juga  menetapkan  bahwa The  Committee  of  Permanent  Representatives melakukan  peninjauan  setiap  tiga  tahun  terhadap  kegiatan  organisasi  masyarakat  sipil  yang berafiliasi. Selain itu, The Committee of Permanent Representatives memiliki kemampuan untuk mencabut status afiliasi dari organisasi mana pun yang tidak memenuhi kewajibannya dan/atau melakukan kegiatan yang bertentangan dengan tujuan dan prinsip ASEAN beserta negara-negara anggotanya (ASEAN Secretariat, 2012). Organisasi masyarakat sipil dapat mengajukan banding atas keputusan The Committee of Permanent Representatives untuk mencabut afiliasi mereka, namun banding mereka harus ditujukan kepada The Committee of Permanent Representatives ,  dan pada saat banding keputusan The Committee of Permanent Representatives bersifat final dan mengikat  (ASEAN Secretariat, 2012). Dengan demikian, hal tersebut menyelaraskan proses banding dengan kepentingan The Committee of Permanent Representatives , bukan kepentingan organisasi masyarakat sipil terkait.
Keterlibatan  masyarakat  sipil  dalam  tata  kelola  regional  dapat  melengkapi  program reformasi kelembagaan ASEAN meskipun mekanisme keterlibatannya sangat terbatas. Salah satu contoh  kasus  ialah  dalam  konteks  partisipasi The  Asian  Partnership  for  the  Development  of  Human Resources in Rural Asia (AsiaDHRRA) dalam membuat rencana kerja lima tahunan untuk ASEAN’s Framework Action Plan on Rural Development . AsiaDHRRA merupakan kemitraan regional dari 11 jaringan dan organisasi pembangunan sosial di sepuluh negara di Asia. Mereka diundang untuk melakukan presentasi pada konferensi peluncuran ASEAN Foundation pada tahun 1999. Dalam kesempatan tersebut mereka mengusulkan untuk memperkuat suara organisasi petani kecil. Ide tersebut  didukung  oleh ASEAN  Foundation yang  kemudian  memberikan  dukungan  kepada AsiaDHRRA  untuk  memulai  inisiatif  utamanya,  yaitu  menciptakan  aliansi  petani  di  seluruh kawasan (Krome, 2016).
Hal  tersebut  merupakan  salah  satu  kesempatan  partisipasi  yang  signifikan  bagi AsiaDHRRA.  Walaupun  demikian,  dalam  perjalanannya  partisipasi  tersebut  tidak  mendapat dukungan  oleh  ASEAN  pada  proses  pembuatan  draf  konstitusi,  khususnya  dalam  berbagai konsultasi nasional (Krome, 2016). Keterbatasan tersebut menggambarkan keterbatasan jangkauan yang dapat ditempuh oleh organisasi masyarakat sipil dengan status afiliasi untuk berkontribusi dalam tata kelola regional di ASEAN.

## 2. Konsultasi Ad hoc
Konsultasi ad hoc dengan organisasi masyarakat sipil yang telah dilakukan oleh beberapa lembaga ASEAN menggambarkan mekanisme konsultasi dalam pembuatan kebijakan ASEAN. Sekretaris  jenderal  ASEAN  Ong  Keng  Yong  pada  tahun  2005  menunjukkan  inisiatif  melalui diadakannya  sebuah  dialog  dengan  berbagai  organisasi  masyarakat  sipil.  Pertemuan  luar  biasa kemudian digelar antara pejabat tinggi ASEAN dengan tiga perwakilan organisasi masyarakat sipil ternama yakni AsiaDHRRA, SEACA dan FORUM-ASIA (Krome, 2016).
Pertemuan tersebut mendorong para perwakilan organisasi masyarakat sipil terkait untuk memberikan masukan dalam upaya peningkatan keterlibatan dalam tata kelola ASEAN. Dalam pertemuan tersebut terdapat indikasi bahwa kontribusi organisasi masyarakat sipil akan diterima dalam  proses  pembuatan  kebijakan  di  ASEAN  (Krome,  2016).  Pada  periode  ini  dukungan terhadap gagasan konsultasi organisasi masyarakat sipil di antara para elite ASEAN berada pada
titik  tertinggi  sepanjang  masa.  Hal  tersebut  terbukti  dalam  dukungan  para  pejabat  ASEAN terhadap penyelenggaraan ASEAN Civil Society Conference pertama, bersamaan dengan Konferensi Tingkat Tinggi pada bulan Desember 2005 di Kuala Lumpur.
Konsultasi ad  hoc selanjutnya  dengan  berbagai  organisasi  masyarakat  sipil  berupa serangkaian  pertemuan  yang  dilakukan  pada  penyusunan ASEAN  Charter pada  2006  yang dipimpin  oleh Eminent  Person  Group (EPG).  Beberapa  perwakilan  dari  EPG  menunjukkan dukungan  secara  publik  dalam  aspek  penyusunan  naskah  ASEAN Charter ini,  antara  lain yakni perwakilan Indonesia, Ali Alatas.
ASEAN Charter mengkodifikasi partisipasi masyarakat sipil dalam ASEAN tetap terbatas dalam sistem afiliasi (Lihat Tabel 2). EPG mengadopsi istilah “people-centered” dalam laporannya, namun dalam ASEAN Charter , istilah yang digunakan adalah “people-oriented” , yang mana istilah tersebut dianggap sebagai versi yang lebih lemah dari istilah pertama. Chandra menggarisbawahi perbedaan kedua istilah ini dan mengemukakan bahwa perubahan istilah tersebut merupakan upaya yang intensional (Chandra et al., 2015)
Berbagai  konsultasi  dengan civil  society terkait ASEAN  Charter tidak  memunculkan perubahan  institusional  sebagaimana  yang  diharapkan  oleh  para  kelompok  masyarakat  sipil. Walaupun demikian, mereka berkontribusi dalam melanjutkan praktik konsultasi ad hoc tersebut. Mekanisme ad  hoc merupakan  mekanisme yang  sering  digunakan  oleh  Sekretaris  Jenderal  Surin Pitsuwan yang menjabat sejak 1 Januari 2008. Ia dikenal terkait dukungannya dalam keterlibatan civil  society sejak  awal.  Pitsuwan  juga  mendorong  adanya  berbagai  konsultasi  dengan  organisasi masyarakat sipil dalam isu HAM (Asplund, 2014). Pada AICHR Terms of References menyebutkan bahwa Sekretaris Jenderal dapat mengajukan isu-isu yang relevan untuk menjadi perhatian bagi AICHR  (Gerard,  2021).  Pitsuwan  menginginkan  agar  isu-isu  yang  ia  angkat  bersama  AICHR mendapat  sumbangsih  informasi  dari  pandangan civil  society .  Hal  tersebut  dilakukan  melalui beberapa pertemuan dengan organisasi HAM dalam dua agenda yang berbeda (Gerard, 2021).
Terbukti bahwa manfaat konsultasi ad hoc bagi representasi masyarakat sipil tergantung pada  klasifikasi  interaksinya,  apakah  sebagai  interaksi  formal  atau  informal.  Ketika  dianggap formal,  seperti  konsultasi  pembentukan ASEAN  Charter ,  diperlukan  persetujuan  dari  semua negara  anggota  yang  berfungsi  dalam  membatasi  partisipasi  masyarakat  sipil  melalui  saluran tersebut.  Ketika  diklasifikasikan  sebagai  interaksi  informal,  konsultasi  lebih  banyak  dilakukan melalui dialog-dialog yang lebih bebas. Walaupun demikian, interaksi informal membatasi potensi masyarakat  sipil  untuk  terlibat  dalam  pembentukan  kebijakan.  Mengingat  dalam  norma proseduralnya, ASEAN masih mengakui praktik pengambilan keputusan berbasis konsensus, yang mana  berarti  bahwa  diperlukan  kesepakatan  dari  semua  negara  anggota.  Dengan  demikian konsultasi ad hoc tidak berfungsi untuk memunculkan kontestasi gagasan, melainkan lebih kepada menciptakan peluang untuk representasi masyarakat sipil.
3. Forum GO-NGO
Mekanisme  partisipasi  ketiga  yang  ditetapkan  oleh  ASEAN  terhadap  organisasi masyarakat sipil ialah forum GO-NGO. Forum GO-NGO merupakan forum tahunan yang telah ditetapkan oleh Badan ASEAN untuk Pekerja Migran , Kesejahteraan Sosial, Pembangunan Desa dan Pengentasan Kemiskinan. Forum-forum tersebut diadakan sebelum pertemuan tahunan para menteri sektoral terkait dan diarahkan untuk menciptakan peluang dialog antar pejabat dengan organisasi masyarakat sipil (Gerard, 2021). Forum-forum ini secara umum meliputi beberapa seri
panel,  setelah  partisipan  dikelompokkan  ke  dalam  beberapa  grup  dan  merancang  rekomendasi berdasarkan hasil diskusi.
Mengingat bahwa negara anggota yang mengatur organisasi masyarakat sipil mana saja yang dapat menghadiri forum-forum GO-NGO, model partisipasi ini menciptakan peluang bagi negara anggota untuk memajukan agenda tertentu dengan memasukkan organisasi masyarakat sipil sebagai  unit  pendukung  terhadap  kepentingan  tersebut.  Salah  satu  contoh  yaitu  pemerintah Indonesia dan Filipina yang mengesahkan kontribusi SAPA Task Force dan asosiasi pekerja migran dalam  kebijakan  regional  yang  mengatur  hak-hak  pekerja  migran.  Setelah  menyelenggarakan berbagai  konsultasi  di  tujuh  negara  ASEAN,  Satgas  tersebut  membuat  192  rekomendasi  dan melakukan presentasinya pada Sekretariat ASEAN dan pejabat ASEAN Labor pada Mei 2009, sesaat sebelum ASEAN Forum on Migrant Labor kedua pada Juli 2009 (Gerard, 2021).
Mengingat bahwa negara anggota melalui The Committee of Permanent Representatives memilih perwakilan organisasi masyarakat sipil untuk berpartisipasi dalam forum GO-NGO, batas-batas model partisipasi ini dibuat sesuai dengan agenda institusional yang dominan. Dengan menyeleksi organisasi masyarakat sipil mana saja yang dapat berpartisipasi dan mengatur model partisipasinya, forum  sektoral  GO-NGO  berfungsi  dalam  melegitimasi  kebijakan  ASEAN  yang  relevan  dan memunculkan  corak  inklusivitas  terhadap  proses  pembuatan  kebijakan  sembari  membatasi organisasi masyarakat sipil yang tidak sejalan dengan agenda kelembagaan ASEAN.
Melalui  konsultasi ad  hoc dan  forum  GO-NGO,  ASEAN  telah  membentuk  dua mekanisme partisipatif baru dalam mendukung konsep ASEAN yang “people-oriented” bagi integrasi regional,  di  samping  sistem  afiliasi.  Mengingat  bahwa  mekanisme  partisipatif  ini  dibentuk  oleh ASEAN, tidak mengherankan jika ASEAN menyusun kontribusi masyarakat sipil sesuai dengan tujuan kelembagaan yang berlaku. Ketiga mekanisme partisipatif ini memiliki tiga karakteristik yang berfungsi untuk membatasi organisasi masyarakat sipil menggunakan saluran ini untuk menentang kebijakan atau memajukan agenda alternatif.
Walaupun  demikian,  interpretasi  ASEAN  terhadap  konsep “people-oriented” memang terbatas pada aturan-aturan, pedoman, serta ASEAN Charter sebagai norma kolektif bagi setiap anggota ASEAN. Sebagaimana fungsi peraturan dalam organisasi internasional ialah membatasi interpretasi, membentuk perilaku, dan membingkai pikiran terhadap suatu permasalahan. Maka dari itu, ASEAN menginterpretasikan keterlibatan masyarakat sipil dalam konsep ASEAN People Oriented hanya  mengacu  kepada  obligasi-obligasi  normatif  yang  tercantum  dalam  aturan  dan konstitusi  yang  telah  disepakati.  Dengan  kata  lain,  manifestasi  dari  aturan-aturan  terkait  ialah hadirnya tiga mode partisipasi bagi masyarakat sipil yang disediakan oleh ASEAN.

## Kesimpulan
Upaya  ASEAN  untuk  mengembalikan  legitimasi  sebagai  organisasi  regional  perlu ditunjang oleh perilaku institusional yang sesuai dengan identitas, aturan, serta norma kolektif yang telah disepakati. Dalam kasus pembukaan akses keterlibatan masyarakat sipil di ASEAN, ASEAN memiliki  seperangkat  mekanisme  yang  menjadi  acuan  kelembagaan  dalam  melaksanakan  hal tersebut. ASEAN  Charter dan  Pedoman  Afiliasi  organisasi  masyarakat  sipil  2012  merupakan dokumen  resmi  yang  memuat  aturan-aturan  bagi  ASEAN  dalam  membuka  ruang  keterlibatan masyarakat sipil dalam tata kelola ASEAN.
Pembukaan  akses  keterlibatan  serta  pembentukan  mekanisme-mekanisme  keterlibatan baru  bagi  masyarakat  sipil  pasca  krisis  1997-1998  menunjukkan  bahwa  ASEAN  sangat mengapresiasi peran masyarakat sipil dalam tata kelola regional. Hal tersebut merupakan lompatan yang  cukup  signifikan  dalam  kaitannya  dengan  perluasan  keterlibatan  pada  proses  tata  kelola ASEAN. Di sisi lain, tentu besarnya apresiasi yang diberikan ASEAN kepada peran, kapasitas, dan kemampuan  masyarakat  sipil  tidak  selalu  berjalan  selaras  dengan  cakupan  keterlibatan  dari masyarakat sipil di ASEAN. Faktanya, keterlibatan masyarakat sipil di ASEAN memang terbatas secara teknis. Masyarakat sipil pada dasarnya tidak terlibat dalam proses pengambilan keputusan dalam  proses  tata  kelola  ASEAN.  Selain  itu,  mekanisme  afiliasi  bagi  masyarakat  sipil  masih ditentukan oleh negara-negara anggota. Artinya, negara-negara anggota masih memiliki kapasitas penuh untuk menentukan kelompok masyarakat sipil mana yang dapat terlibat untuk memberikan input terhadap proses tata kelola ASEAN.
Walaupun demikian, jika kita mengacu kepada konsep Logika kesesuaian, sudah seharusnya ASEAN mengacu kepada aturan-aturan yang telah terinstitusionalisasikan serta telah disepakati secara kelembagaan dalam membuka akses keterlibatan masyarakat sipil di ASEAN. Maka dari itu, mekanisme keterlibatan yang paling pantas dilakukan ASEAN untuk mendukung konsep People Oriented ialah melalui ketiga saluran partisipasi, yang meliputi: (1) Sistem Afiliasi; (2) Konsultasi Ad Hoc ; (3) GO-NGO Forums. Dengan kata lain, ASEAN menginterpretasikan bentuk keterlibatan masyarakat  sipil  mengacu  kepada  serangkaian  aturan  yang  berlaku  dan  telah  disepakati  sebagai norma kolektif.

## Referensi
Acharya,  A.  (2013).  The  Making  of  Southeast  Asia.  In The  Making  of  Southeast  Asia . https://doi.org/10.7591/9780801466359
Acharya, A. (2014). Constructing a Security Community in Southeast Asia. In Constructing a Security Community  in  Southeast  Asia,  Asean  and  the  Problem  of  Regional  Order,  Third  edition . https://doi.org/10.4324/9781315796673
Alger,  C.  F.  (1999).  Strengthening  relations  between  NGOs  and  the  UN  system:  Towards  a research agenda. Global Society , 13 (4), 393–409. https://doi.org/10.1080/13600829908443201
Allison, L., & Taylor, M. (2017). ASEAN’s ‘people-oriented’ aspirations: civil society influences on non-traditional security governance. Australian Journal of International Affairs , 71 (1), 24– 41. https://doi.org/10.1080/10357718.2015.1135870
ASEAN Eminent Persons Group. (2006). Report of the Eminent Persons Group (EPG) on the ASEAN Charter . Retrieved from http://www.asean.org/storage/images/archive/19247.pdf ASEAN  Secretariat.  (1997,  December  15).  ASEAN  Vision  2020.  Retrieved  from https://ditjenppi.kemendag.go.id/assets/files/publikasi/doc_20180515_asean-vision- 2020.pdf
ASEAN Secretariat. (2008). Charter of The Association of Southeast Asian Nations. Retrieved from https://asean.org/about-asean/asean-charter/
ASEAN Secretariat. (2012). Guidelines on Accreditation of Civil Society Organisations (CSOs).
Retrieved from https://www.asean.org/wp- content/uploads/images/2012/documents/Guidelines on Accreditation of CSOs.pdf ASEAN Secretariat. (2016). Register of Accredited Civil Society Organisations (CSOs) . Retrieved from https://www.asean.org/wp-content/uploads/2012/05/Accredited-Civil-Society- Organisations-as-of-25-May-2016.pdf
Asplund,  A.  (2014).  ASEAN  Intergovernmental  Commission  on  Human  Rights:  civil  society
organizations’ limited influence on ASEAN. Journal of Asian Public Policy , 7 (2), 191–199. https://doi.org/10.1080/17516234.2014.896090 Ba, A. D. (2013). The Association of Southeast Asian Nations: Between Internal and External Legitimacy. In D. Zaum (Ed.), Legitimating International Organizations (Vol. 80, pp. 132– 161). https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199672097.003.0007 Caballero-Anthony, M. (2005). Regional Security in Southeast Asia. In Challenges to Global Security . https://doi.org/10.1355/9789812307095
Chandra, A. C. (2006). Southeast Asian Civil Society and the Asean Charter : The Way Forward. ASEAN Trade Unions-NGOs Dialogue on ASEAN Economic Integration: Defining the Stakes for the ASEAN Working People , (September). Retrieved from https://www.researchgate.net/publication/324437240_Southeast_Asian_Civil_Society _and_the_ASEAN_Charter_The_Way_Forward
Chandra, A. C., Abdulrahim, R., & Almuttaqi, A. I. (2015). Non-state Actors ’ Engagement with ASEAN : Current State of Play and Way Forward. The Habibie Center , 4 (Building ASEAN Community: Political–Security and Socio-cultural Reflections), 221–246. Retrieved from https://www.eria.org/ASEAN_at_50_4B.3_Chandra-Almutaqqi-Ibrahim.pdf
Chodor, T. (2020). The G20’s engagement with civil society: participation without contestation?
Globalizations , 17 (6), 903–916. https://doi.org/10.1080/14747731.2019.1702804 Clark, A. M., Friedman, E. J., & Hochstetler, K. (1998). The Sovereign Limits of Global Civil Society:  A  Comparison  of  NGO  Participation  in  UN  World  Conferences  on  the Environment,  Human  Rights,  and  Women. World  Politics , 51 (1),  1–35. https://doi.org/10.1017/S0043887100007772
Gerard, K. (2015). Explaining ASEAN’s Engagement of Civil Society in Policy-making: Smoke and Mirrors. Globalizations , 12 (3), 365–382.
https://doi.org/10.1080/14747731.2015.1016304
Gerard, K. (2021). Interpreting Legitimation Through Participation: The ASEAN Civil Society Conference. JCMS:  Journal  of  Common  Market  Studies , 59 (2),  432–445. https://doi.org/10.1111/jcms.13179
Indrawan, J. (2017). ASEAN Socio-Cultural Community (ASCC) in Conflict Prevention: The Role of  Civil  Society  Organizations  (CSOs). JAS  (Journal  of  ASEAN  Studies) , 4 (2),  142. https://doi.org/10.21512/jas.v4i2.1787 Krome, C. (2016). ASEAN and civil society: An incompatible relationship? In T. A. Börzel, L. Goltermann,  &  K.  Striebinger  (Eds.), Roads  to  Regionalism:  Genesis,  Design,  and  Effects  of Regional Organizations (pp. 215–234). https://doi.org/10.4324/9781315606675
March,
J. G., & Olsen, J. P. (2011). The Logic of Appropriateness . https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199604456.013.0024 McGillivray, M. (2013). Narrowing the Development Gap in ASEAN. In Realizing the ASEAN Economic Community: A Comprehensive Assessment . https://doi.org/10.4324/9780203583715 Mingst, K. (2008). Civil society organizations in the United Nations. In J. Joachim & B. Locher (Eds.), Transnational  Activism  in  the  UN  and  the  EU:  A  Comparative  Study (pp.  21–28). https://doi.org/10.4324/9780203887998 Morada, N. M. (2008). ASEAN at 40: Prospects for Community Building in Southeast Asia. Asia- Pacific Review , 15 (1), 36–55. https://doi.org/10.1080/13439000802134043
Murray, R. (2004). Constitutive Act of the African Union. In Human Rights in Africa (pp. 280–293). https://doi.org/10.1017/CBO9780511494031.011
Narine,  S.  (2002).  ASEAN  in  the  Aftermath:  The  Consequences  of  the  East  Asian  Economic Crisis. Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations , 8 (2), 179– 194. https://doi.org/10.1163/19426720-00802006 Olsen, J. (2020). Representing Public Opinion in the EU. In The European Union (pp. 166–180). https://doi.org/10.4324/9780429440724
Quayle, L. (2012). Bridging the gap: an ‘English School’ perspective on ASEAN and regional civil society. The Pacific Review , 25 (2), 199–222.
https://doi.org/10.1080/09512748.2012.658848
Stone, D., & Wright, C. (2008). The World Bank and Governance. In D. L. Stone & C. Wright (Eds.), The  World  Bank  and  Governance:  A  Decade  of  Reform  and  Reaction . https://doi.org/10.4324/9780203969076 Thrandardottir,  E.,  &  Keating,  V.  C.  (2018).  Bridging  the  legitimacy  gap:  a  proposal  for  the international  legal  recognition  of  INGOs. International  Politics , 55 (2),  207–220. https://doi.org/10.1057/s41311-017-0098-9
UN ECOSOC. (1996). Resolution 1996/31: Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations. Retrieved from http://www.un.org/documents/ecosoc/res/1996/eres1996-31.htm Weiss, T. G., & Wikinson, R. (2013). Civil Society and NGOs. In T. G. Weiss & R. Wilkinson (Eds.), International Organization and Global Governance (1st ed.).
https://doi.org/10.4324/9780203795972