## NATAPRAJA
Volume 3 Nomor 1 Tahun 2015
Halaman 73-88

## ANALISIS PEMANFAATAN DEFINISI KONSEP
DALAM UU APARATUR SIPIL NEGARA (TINJAUAN DARI ASPEK PREDIKSI MUNCULNYA PROBLEM IMPLEMENTASI)
Argo Pambudi 1

## ABSTRACT
Multi-factor interpretation of the concept that is used in every public policy often becomes  the  cause  of  problems  in  implementation.  This  problem  arises  when  there  are different interpretations among those who involve in the implementation phase. Problems will  be  bigger  when  the  differences  in  interpretation  can  not  be  compromised.  Therefore improper  definition  variable  of  the  concept-to  be  the  root  causes  of  this  phenomenon  of multiple  interpretations.Meanwhile,  the  different  perception  variable,  different  interests, different  socio-cultural  settings  and  other  differences  in  society  are  variables  that strengthen the foundation of the emergence of these differences. The logical consequence that must be faced in  every public policy is that the use of the definition of the concept of right-of-use  is  a  demand  that  must  be  met  in  order  to  prevent  the  emergence  of  various implementation  issues  derived  from  the  variables  mentioned  above.  This  article  was written  to  gain  a  deep  understanding  of  the  right-to  aspects  related  to  the  use  of  the definition  of  the  concept  in  Law  No.  5  of  2014  on  the  Civil  State  Apparatus.  The  goal  is that it can assert potental material that raises issues of the implementation of the law and can also be used as an academic paper refinement and consideration for the development of policies and / or regulations to implement the Act.
Kata kunci: public policy, civilian state apparatus, concept definition

## ABSTRAK
Faktor multi-tafsir atas konsep yang dipakai setiap kebijakan publik sering menjadi penyebab  munculnya  problem  implementasi.  Masalah  akan  membesar  ketika  perbedaan penafsiran  tersebut  tidak  bisa  dikompromikan.  Oleh  karena  itu  variabel  definisi  konsep yang  tidak  tepat-guna  menjadi  akar  penyebab  munculnya  fenomena  multi-tafsir  ini. Sementara  itu  variabel  perbedaan  persepsi,  perbedaan  kepentingan,  perbedaan  setting sosial-budaya  dan  perbedaan-perbedaan  lain  dalam  masyarakat  merupakan  variabel  yang memperkuat  landasan  munculnya  perbedaan  penafsiran  ini.  Artikel  ini  ditulis  untuk mendapatkan  pemahaman  yang  mendalam  aspek  tepat-guna  terkait  dengan  pemanfaatan definisi konsep dalam UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. Tujuannya adalah  dapat  menegaskan  materi  yang  berpotensi  memunculkan  persoalan  implementasi UU tersebut dan dapat pula dimanfaatkan sebagai naskah akademik untuk penyempurnaan dan bahan pertimbangan penyusunan kebijakan dan/atau peraturan pelaksana UU tersebut.
Keywords: kebijakan publik, aparatur sipil negara, definisi konsep
1 Staf  Pengajar,  Jurusan  Ilmu  Administrasi  Negara  Fakultas  Ilmu  Sosial,  UNY,  email: argo_pambudi@uny.ac.id

## PENDAHULUAN
Penafsiran ganda atas konsep yang dipakai  dalam  setiap  kebijakan  publik  – seperti UU, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan lain sebagainya– adalah penyebab utama munculnya berbagai problem implementasi.
Penafsiran  ganda  atas  konsep  yang dipakai  dalam  setiap  kebijakan  itu  lebih sering  terjadi  tidak  secara  kebetulan, sering  disengaja,  dan  bahkan  sering dijadikan celah masuknya berbagai kepentingan subyektif lain yang berpotensi merusak fungsi ideal kebijakan publik  itu  sendiri.  Fungsi  regulasi  negara, fungsi  proteksi,  fungsi  distributif  dan sebagainya yang dikandung setiap kebijakan publik bisa rusak karenanya.
Masalah  implementasi  berawal ketika  terjadi  perbedaan  penafsiran  di antara  mereka  yang  terlibat.  Terlebih  bila perbedaan penafsiran itu berlanjut menjadi perbedaan  pendapat  yang  tidak  bisa dikompromikan  pada  tahap  implementasi. Disamping  itu,  perbedaan  kepentingan, perbedaan setting sosial-budaya, perbedaan  tingkat  kesejahteraan  dan perbedaan-perbedaan lain dalam masyarakat  Indonesia  yang  majemuk menjadi faktor yang memperkuat landasan perbedaan  penafsiran  tersebut.  Bahkan perbedaan  penafsiran  dan  perbedaan pendapat itu bisa terjadi di antara aparatur negara  sendiri.  Perbedaan-perbedaan  itu
adalah kenyataan empiris yang keberadaannya  tidak  dapat  dibantah  lagi. Oleh  karena  itu  pemanfaatan  definisi konsep  yang  tepat,  lengkap,  substansial dan  tidak  multi-tafsir  merupakan  suatu keharusan  demi  tercapainya  tujuan  yang dimaksud  oleh  si  pembuat  kebijakan publik  yang  bersangkutan.  Sudah  banyak kasus  yang  membuktikan  kebenaran statemen ini, baik terjadi pada kasus besar maupun  kecil.  Tiga  kasus  di  antaranya yang bisa dijadikan contoh adalah :
1. Berawal  dari rumusan  yang  tidak lengkap atas  pasal  7  UUD  1945 mengakibatkan  presiden  Soeharto bisa berkuasa selama lebih  dari 32 tahun.    Pasal  tersebut  berbunyi: "Presiden  dan  Wakil  Presiden memegang jabatannya selama masa  lima  tahun,  dan  sesudahnya dapat  dipilih  kembali" .  Rumusan ini mengandung kelemahan substansial  yang  berisiko    sangat mudah dinterpretasikan secara berbeda  oleh  pihak-pihak  yang memiliki  kepentingan  berbeda. Pada  akhirnya  pihak  yang  paling berkuasalah  yang  menentukannya. Perlu  diingat  bahwa  pada  saat UUD 1945
itu belum
diamandemen  Presiden  Soeharto beserta  kelompok  pendukungnya adalah pihak  yang paling berkuasa dan  bahkan  memegang  monopoli
kebenaran  atas  interpretasi  segala hal. Hampir tidak ada ruang dialog untuk  mediasi  perbedaan  pendapat pada  saat  itu.  Bahkan,  aspirasi yang dilandasi perbedaan interpretasi atas pasal 7 UUD 1945 itu  dianggap  subversif  dan  selalu direspon dengan tindakan represif.
2. Contoh  lain  yang  disebabkan  oleh kesalahan ataupun kekurang- sempurnaan  rumusan pasal-pasal dalam  UU  itu  adalah  kasus rivalitas  dan  konfrontasi  KPK- Polri  yang  memuncak  pada  tahun 2015.  Rivalitas  ini  –  diakui maupun  tidak  diakui  –  tercermin dalam  aksi  yang  bernuasa    "balas- dendam" dan "kriminalisasi" terhadap para pejabat dan komisioner  KPK.  Nuasa    "balas- dendam"  dan  "kriminalisasi"  ini secara empiris sulit untuk dibantah keberadaannya.  Aksi  Cicak-Buaya I  (2009)    dan  Cicak-Buaya  II (2015)  jelas  memiliki  atribut  balas dendam dan kriminalisasi walaupun  berkali-kali  dibantah oleh  para  petinggi  kepolisian  dan pejabat  pemerintah  yang  lain dengan label "bukan balas dendam" dan "bukan
kriminalisasi", namun murni sebagai  aksi penegakan  hukum .
Fenomena  ini  tentu  saja  berujung
pada penurunan tingkat
ketercapaian  tujuan  UU  tersebut.
Banyak kalangan menilai penegakan  hukum  versi  kepolisian itu tidak menimbulkan rasa keadilan  di  masyarakat.  Aksi
"balas dendam" dan "kriminalisasi" sangat mudah dilakukan  pihak  kepolisian  atas nama  penegakan  hukum  karena kelemahan  substansial  pasal-pasal tertentu dalam KUHP.
3. Pasal  32  Ayat  (2)  UU  Nomor  30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi
menyebutkan  bahwa :  "Dalam  hal Pimpinan  Komisi  Pemberantasan Korupsi  menjadi  tersangka  tindak pidana  kejahatan,  diberhentikan sementara dari jabatannya". Ketentuan itu terlalu umum. Ketentuan  itu  tidak  menyebutkan pengecualian apapun tentang bentuk kejahatan yang bisa disangkakan  pada  pimpinan  KPK. Jadi  terkait    tindak  kejahatan apapun  –  walau  dengan tindak pidana  ringan sekalipun  –  polisi “dapat  memberhentikan  pimpinan KPK” hanya    dengan  menetapkan komisioner  KPK  tersebut  sebagai tersangka. Demikianlah, maka tujuan balas dendam oknum kepolisian terakomodasi atas nama
penegakan  hukum  yang  menjadi tugas resmi mereka.
Demikianlah fenomena yang
melatar-belakangi  penulisan  artikel  ini. Analisis kebijakan ini berusaha mendapatkan pemahaman yang mendalam terkait dengan pemanfaatan definisi konsep  dalam  UU  Nomor  5  Tahun  2014 tentang  Aparatur  Sipil  Negara  agar diketahui  sedini  mungkin  kesalahan- kesalahan  pemanfaatan  konsep  untuk mengantisipasi  munculnya  masalah  di kemudian hari.
Analisis ini bertujuan ingin
mendapatkan pemahaman yang mendalam sedini mungkin terkait dengan pemanfaatan  definisi  konsep  dalam  UU Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur Sipil  Negara.  Sasarannya  adalah  dapat menemukan aspek multi-tafsir dari definisi  konsep  yang  dipakai.  Aspek multi-tafsir  pada  umumnya  disebabkan oleh  pemakaian  definisi  konsep  yang salah  sehingga  menimbulkan  ketidak- jelasan  makna (vagueness,  obscurity), kemuskilan (abstruseness), keragu-raguan (doubtfulness), ketidak pastian (uncertainty,  dubiety), bermakna  ganda (ambivalence), dan sebagainya.
Kriteria pemahaman definisi konsep itu  difokuskan  pada  ketepatan (validity)- kesesuaian/ketidak-sesuaian definisi konsep  yang  dipakai  dengan  substansi tujuan  dan  apa  yang  dimaksud  oleh  si
perancang  UU  itu  sendiri.  Di  satu  sisi analisis  kebijakan    ini  bisa  dimaknai sebagai  aktivitas  mencari-cari  kesalahan dan  menafsirkannya  ke  arah  yang contra- productive. Dengan demikian bisa
dimaknai sebagai kegiatan yang antagonis,  oposan, waton  suloyo , waton ngeyel , asal beda, dan lain sebagainya atas peraturan  per-UU-an  yang  berlaku  di Indonesia.  Namun  di  sisi  lain  analisis kebijakan  semacam  ini  bisa  dipandang sangat  penting ,  yaitu  manakala  dimaknai sebagai  langkah  antisipasi  munculnya problema  di  ranah  implementasi  di kemudian  hari.  Pengalaman  banyak  kasus maupun pustaka teoritis tentang kebijakan publik  menunjukkan  bahwa  masalah  di ranah implementasi kerap muncul berawal dari  kesalahan  penggunaan  konsep  di dalam  substansi  kebijakan  yang  terkait. Konsep yang tidak jelas (vague) pengertiannya  menimbulkan  penafsiran yang  beragam  atau  multi-tafsir  dan memunculkan  kreativitas  implementor yang tidak terarah. Pustaka yang digunakan untuk membangun dan mengembangkan  instrumen  pemahaman UU ASN ini terangkum sebagai berikut:
Perbedaan Penafsiran
Ketepatan  Penggunaan Definisi Konsep Perbedaan Kepentingan Perbedaan Persepsi Perbedaan Setting Sosial-Budaya Problema
Implementasi Kebijakan

## METODE
Artikel  ini  membahas  materi  UU ASN dengan metode content analysis atas data  yang  ada.  Berawal  dari  konsepsi teoritik-akademik yang kemudian dibuktikan  kebenarannya  dengan  fakta empiris lapangan (hasil diobservasi, wawancara).  Logika  yang  dipakai  adalah logika  deduktif  dan  induktif  secara bergantian untuk penafsiran dan pengambilan kesimpulan.
Produk
akhirnya  berupa  kesimpulan  tentatif  yang masih  terbuka  kesempatan  untuk  diuji kebenarannya. Walaupun demikian kebenaran  kesimpulan  yang  diambil tersebut  secara  metodologis  sudah  cukup feasible untuk  digunakan  sebagai  dasar penyusunan naskah akademik untuk revisi UU ASN dan/atau kebijakan pelaksananya.
Sebagian  besar  data  pendukung artikel  ini  dikumpulkan  dengan  studi dokumentasi  oleh  peneliti  dengan  dibantu mahasiswa  peserta  mata  kuliah  Analisis Kebihjakan  Publik.  Wawancara  juga dilakukan  untuk  melengkapi  data  yang kurang jelas dan konfirmasi terhadap hasil observasi  yang  dirasa  meragukan.  Antara teknik  observasi  dan  wawancara  tidak dilakukan secara terpisah, namun dimungkinkan  dilakukan  secara  simultan dan saling melengkapi.
Hasil analisis
tersebut menghasilkan  pola  tertentu  yang  disusun dalam uraian tentang karakteristik pemanfaatan  definisi  konsep  UU  No.  5 Tahun  2014. Tidak  ada  fomula  khusus untuk  menangkap  pola  temuan.  Namun hanya mengandalkan kemampuan intelektual,  kemampuan  berfikir  logis, kepekaan  dan  kreatifitas  tim.  Namun
Gambar 1. Rangkuman variabel Kebijakan (Adaptasi dari Grindle (1980) dan Mazmanian & Sabatier (1983 : 22))
demikian  untuk  memperkuat  validitas temuan,  dilakukan  pembandingan  dengan konsep, model dan pola pikir (paradigma) yang pernah ada.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Kegiatan analisis kebijakan semacam  ini  sering  dinilai  sebagai kegiatan "mencari-cari  kesalahan" yang berkonotasi  negatif.  Namun  demikian tidak  selalu  demikian  faktanya,  penilaian sebagai kegiatan "mencari-cari kesalahan" tidak selamanya benar, namun tergantung dari tujuan, sudut pandang dan bagaimana  cara  melihatnya.  Dari  sudut pandang seorang analis kebijakan publik – yang  idealnya  berada  di  luar  arena pergulatan  kepentingan–  manfaat  hasil analisis  semacam  ini  sangat  besar,  karena mampu  mengantisipasi  dan  memprediksi berbagai  bentuk  persoalan  yang  potensial muncul  di  kemudian  hari.  Selanjutnya, akan  sangat  terasa  makna  dan  urgensinya ketika  pemangku  kepentingan  sudah nyata-nyata dihadapkan pada permasalahan  kongkrit  yang  sulit  mereka pecahkan. Ujung-ujungnya, tidak ditemukan  langkah  yang  bisa  dilakukan untuk  menghindar  dari  persoalan  itu kecuali  harus  membayar  risiko  kerugian materiil maupun non-materiil yang menjadi  konsekuensi  logis  atas  kekurang- sempurnaan  sebuah  kebijakan  publik, sebagaimana  yang  dijelaskan  dalam  UU
No. 5 Tahun 2014 ini. Bahkan pengambilan  hikmah  untuk feed  back bahan revisi - pun biasanya sudah terlambat dilakukan.  Itu  semua  bisa  terjadi  karena langkah "mencari-cari  kesalahan" itu sering  dianggap  tidak  pantas  dan  tabu untuk dibahas secara terbuka.
Makna dan pengertian penggunaan definisi  konsep  yang  dinilai  tidak  tepat dan  diprediksi  berpotensi  memunculkan masalah  implementasi  ini  diderivasi  dari kajian  literatur  diawal.  Oleh  karena  itu fokusnya  berkisar  pada  telaah  kualitas materi  dan  ketepatan  penggunaannya dalam  UU  No.  5  Tahun  2014  yang  tidak menunjukkan  fungsi  idealnya.  Secara lebih  kongkrit  bisa  diidentifikasi  dalam beberapa indikator variabel sebagai berikut :
1. Ketidak-jelasan  makna (vague, clarity)
2. Kesesuaian  atau  relevansi  antara materi  peraturan  dengan  tujuan yang hendak dicapai.
3. Teori  dan  logika  hubungan  sebab- akibat yang dipakai.
4. Kontradiksi  antara  kebijakan  awal atau kebijakan kunci (policy studs) dengan  UU  No.  5  Tahun  2014. Baik  kebijakan  terdahulu  yang digantikannya  maupun  kebijakan lain  yang  se- level yang  mengatur hal yang sama.
5. Spesifikasi  prosedur  untuk  proses implementasinya.
Eksistensi  kesemua  indikator  itu bisa  tersurat  maupun  tersirat  dalamnya. Beroperasi  secara  parsial  maupun  secara simultan,  terintegrasi  dalam  bentuk  yang tidak  menentu.  Hal  yang  paling  penting adalah  bahwa  fakta  pemakaian  definisi konsep yang  tidak  tepat itu  bisa memunculkan interpretasi lain yang bertentangan dengan tujuan UU ini ketika dibuat.

## Konsep yang Terlampau Operasional
Kebijakan  publik  se-level  UU  itu pada umumnya ditujukan untuk kepentingan  publik  di  seluruh  wilayah NKRI  yang  bersifat  general,  mayor  dan strategis  di  tingkat  nasional.  Cakupan wilayah  implementasinya  begitu  luas  dan dituntut  tidak  diskriminatif  –  kecuali ditentukan  lain  oleh  UU  itu  juga  dan/atau oleh  kebijakan  publik  lain  minimal  se- level UU tersebut. Oleh karena itu definisi konsep  yang  digunakan  harus  memiliki tingkat  abstraksi yang  sepadan  dengan cakupan wilayah kerjanya (nasional). Jadi penggunaan    definisi  konsep  yang terlampau  operasional akam  banyak menimbulkan  masalah  karena  menutup ruang  kebebasan  aktor  legislasi  tingkat pelaksanaaan  dan diskresi pemecahan masalah  oleh  pejabat  publik  tingkat lapangan.  Kebebasan  legislasi  tingkat
pelaksanaan diperlukan untuk mengakomodasi perbedaan-perbedaan komparatif yang khas di setiap daerah/wilayah,  di  setiap  bidang  yang memerlukan keahlian khusus dan di setiap level yang kebutuhan empirisnya bervariasi.  Dengan  kata  lain,  di  tingkat pelaksanaan  di  masing-masing  wilayah dan  pada  masing-masing  bidang  tugas serta  masing-masing  level  bidang  tugas memerlukan  aturan  yang  lebih  khusus, lebih spesifik dan tidak tertutup kemungkinan  berbeda-beda  baik  dari  sisi substansi peraturan mauun prosedur pelaksanaannya.  Dengan  demikian  aturan dengan  definisi  konsep  yang    terlampau operasional  atau  yang  sudah  terdefinisi dengan  ketat  tidak  cocok  diterapkan  di sini.  Pejabat  publik  di  tingat  pelaksanaan akan  menghadapi  persoalan  delimatis antara  harus  melaksanakan  aturan  yang ketat dengan kebutuhan pemecahan masalah  empiris  yang  menuntut  diatur dengan  cara  lain.  Melaksanaan  peraturan per-UU-an  yang  terlampau  operasional seperti itu kewenangan pembuatan diskresi pejabat publik di tingkat pelaksanaan  tidak lagi bisa difungsikan.
Fakta  membuktikan  bahwa  UU No.  5  Tahun  2014  tentang  tentang Aparatur  Sipil  Negara memuat  beberapa substasi regulasi yang terlampau operasional  seperti  terurai  di  atas,  antara
lain  adaah  regulasi  yang  terkait  dengan Batas Usia Pensiun (BUP) PNS.
Regulasi  BUP  yang  dituangkan dalam  UU  No.  5  Tahun  2014  merupakan kebijakan  publik  level  negara  namun definisi konsep yang digunakannya terlampau  operasional  dan  terlampau teknis.  Pasal  90  UU  itu  mengatur  BUP dengan  cara  sangat  teknis  –  sampai dengan  menyebut  angka  BUP  secara definitif,  yaitu  :  58  (lima  puluh  delapan) tahun bagi Pejabat Administrasi, 60 (enam puluh)  tahun  bagi  Pejabat  Pimpinan Tinggi  dan  sesuai  dengan  ketentuan peraturan per-UU-an bagi Pejabat Fungsional.  Format  pengaturan  yang definitif  bagi  Pejabat  Administrasi  dan Pejabat  Pimpinan  Tinggi  dalam  UU  ini kurang  tepat,  karena  menutup  peluang diskresi  untuk  penyelesaian  persoalan khusus  atau  unik  dan  persoalan-persoalan lain yang unpredictable yang membutuhkan  ketentuan  di  luar  batas definisi  konsep  ketentuan  tersebut.  Oleh karena itu pasal ini berpotensi memunculkan  masalah  implementasi  di lapangan  dan  mendorong  munculnya pelanggaran  terhadap  substansi  pasal  90 itu sendiri.
Dibandingkan  dengan  UU  No.  8 Tahun 1974, norma BUP dalam UU No. 5 Tahun  2014  menggunakan  batasan  yang lebih ketat dan lebih operasional.  Batasan yang  lebih  ketat  dan  operasional  ini
membuat  ketentuan  itu  bisa  langsung dilaksanakan  tanpa  harus  menunggu terbitnya  peraturan  pelaksananya.  Dengan kata lain format aturan BUP dalam UU itu memberikan  ruang  gerak  yang  lebih terbatas  bagi  para  pelaksananya  ketika mereka  harus  membuat  keputusan  yang “berbeda” dengan definisi ketat aturan UU itu.  Tidak  ada  lagi  variasi  aturan pelaksanaan  yang bisa ditemui. Tidak ada lagi  "tawar-menawar"  dan  kompromi  di tahap  implementasi  –  walau  mungkin  ada pertimbangan  lain  yang  lebih  urgent.  Di satu  sisi  ketentuan  hukum  yang  ketat  ini lebih  baik  karena  menciptakan  kepastian hukum yang seragam dan mudah dilaksanakan, namun di sisi lainnya sistem regulasi  menjadi  tidak  flexible.  Mandul ketika  menghadapi  kasus  unik  atau  khas, di  luar  prediksi  para  pembuat  kebijakan publik  itu.  Fakta  empiris  persoalan  yang berkembang  di  lapangan  itu  bisa  tidak seragam, bisa memiliki ke-khas-an tersendiri.  Menghadapi  keanekaragaman persoalan  lapangan  yang  seperti  ini,  pola pengaturan yang detail akan tidak berdaya dan bahkan kontra-produktif, dan bisa jadi memunculkan masalah baru. Pola pengaturan yang detail dalam UU itu tidak memberikan  keleluasaan  bagi  pejabat pelaksananya di lapangan untuk mengambil  keputusan  khusus  (discretion) bilamana  harus    mengatasi  persoalan publik  yang  urgent  dan  membutuhkan
penanganan  khusus  pula.    Rumusan definitif ketat tentang BUP bisa ditemukan  dalam  Pasal  87  ayat  (1)  UU No. 5 Tahun 2014 – dibandingkan dengan Pasal  23  ayat  (1)  UU  No.  8  Tahun  1974 sebagai berikut:
“Pasal  87  –  UU  No.  5  Tahun 2014  :  (1)    PNS  diberhentikan dengan hormat karena:
1. Meninggal dunia;
2. Atas permintaan sendiri;
3. Mencapai batas usia pensiun;
4. Perampingan organisasi atau kebijakan pemerintah yang
mengakibatkan pensiun dini; atau
5. Tidak  cakap  jasmani  dan/atau rohani  sehingga  tidak  dapat menjalankan tugas dan kewajiban.”
Bandingkan dengan dengan:
“Pasal  23  –  UU  No.  8  Tahun 1974  :  (1)  Pegawai  Negeri  Sipil dapat diberhentikan dengan hormat, karena :
1. Permintaan sendiri;
2. Telah mencapai usia pensiun;
3. Adanya penyederhanaan
organisasi Pemerintah; 4. Tidak  cakap  jasmani  atau  rohani sehingga tidak
dapat
menjalankankewajiban sebagai
Pegawai Negerl Sipil.”
Perhatikan  tidak  digunakannya kata  "dapat"  dalam  pasal  87  UU  No.  5 Tahun  2014  tersebut.  Bandingkan  hal yang  sama  dengan  pasal  23  UU  No.  8 Tahun 1974 tersebut. Dalam  pasal 23 UU No.  8  Tahun  1974  itu  didapati  ketentuan yang sifatnya pilihan (option).
Penggunaan  kata  “dapat"  menunjukkan
bahwa  UU  No.  8  Tahun  1974  itu  masih memberikan alternatif keputusan lain yang dianggap perlu oleh pejabat yang berwenang, yaitu bilamana ada pertimbangan  yang  lebih  urgent  pada tahap implementasinya (discretion) .

## Penggunaan  Teori  Hubungan  Sebab- Akibat yang Tidak Tepat
Secara  teoritis,  penerapan  teori hubungan  sebab-akibat  yang  tidak  tepat dalam  setiap  kebijakan  publik  selalu berdampak  pada  menurunnya  validitas logika hubungan sebab-akibat yang dimanfaatkannya.    Penerapan  teori  yang tidak  tepat  ini  terjadi  juga  dalam  UU  No. 5  Tahun  2014.  Hal  ini  diprediksi  akan berujung pada menurunnya tingkat ketercapaian  tujuan  yang  diinginkan  –  si pembuat  –  UU  tersebut.  Analisi  ini menemukan  beberapa  fakta  empiris  yang sejalan dengan pemikiran teoritis tersebut.
Pasal  87 ayat (1) UU No. 5 Tahun 2015  tentang Aparatur  Sipil  Negara menentukan  bahwa    PNS  diberhentikan dengan  hormat  karena  terpenuhinya  salah satu  dari  5  alasan,  yaitu:  (a)  meninggal dunia;  (b)  atas  permintaan  sendiri;  (c) mencapai batas usia pensiun; (d) perampingan  organisasi  atau  kebijakan pemerintah  yang  mengakibatkan  pensiun dini;  (e)  tidak  cakap  jasmani  dan/atau rohani  sehingga  tidak  dapat  menjalankan tugas  dan  kewajiban.  Di  antara  alasan-
alasan  pemberhentian  dengan  hormat tersebut,  alasan mencapai  batas  usia pensiun adalah  satu-satunya  alasan  yang tidak  terkait  secara  langsung  dengan efektivitas  pelaksanaan  tugas  pekerjaan PNS yang bersangkutan. Artinya, bisa saja PNS  yang  sudah  memasuki  BUP  namun secara  jasmani  dan  rohani  masih  cakap bekerja, tidak ada perampingan organisasi atau kebijakan pemerintah yang mengakibatkan  pensiun  dini,  masih  sehat dan  masih  sanggup  bekerja.  Selanjutnya pada  Pasal    90  batas  usia  pensiun  (BUP) sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  87 ayat  (1)  huruf  c  itu  ditentukan  secara definitif  58  (lima  puluh  delapan)  tahun bagi  Pejabat  Administrasi,  60  (enam puluh)  tahun  bagi  Pejabat  Pimpinan  dan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan bagi Pejabat Fungsional.  Dengan  aturan  definitif  itu
maka tertutup kemungkinan pemberlakuan  BUP  di  luar  ketentuan umur    tersebut  kecuali  ditentukan  lain dengan peraturan yang setingkat atau yang lebih tinggi. Minimal harus menggunakan PERPU  atau  UU  yang  lain.  Selanjutnya, PNS  yang  tidak  menduduki  jabatan tertentu  sebagai  Pejabat  Administrasi, Pejabat  Pimpinan  dan  Pejabat  Fungsional tidak diatur dalam UU ASN ini.
Batas Usia Pensiun yang terdefinisi secara ketat dan dijadikan dasar hukum  tunggal  untuk  memberhentikan
PNS kiranya bertentangan dengan maksud dan  tujuan  membangun  profesionalisme aparatur sipil negara sebagaimana ditentukan  dalam  diktum  pertimbangan diterbitkannya  UU  ini.  Aturan  BUP  itu pada  hakekatnya  tidak  terkait  secara langsung  dengan  efektivitas  pelaksanaan tugas  PNS  karena  faktor  kemampuan SDM  PNS  dan  efektivitas  pelaksanaan tugas  PNS  itu  tidak  selalu  berkorelasi langsung dengan faktor usia, namun lebih banyak ditentukan oleh faktor lain, seperti faktor  kesehatan,  faktor  motivasi  dan semangat  kerja,  dan  lain  sebagainya.  Jadi bisa saja seorang PNS itu sudah mencapai BUP namun masih produktif dan dibutuhkan,  sebaliknya  ada  pula  seorang PNS berusia relatif muda, masih jauh dari BUP  namun  sakit-sakitan  sehingga  tidak mampu  lagi  bekerja  dengan  cakap.  Oleh karena  itu,  dihadapkan  pada  persoalan seperti ini UU No. 5 Tahun 2014 itu akan menghadapi masalah pada tahap implementasinya.
Ujung-ujungnya
pelaksanaan peraturan BUP secara konsisten tidak berdampak pada peningkatan  efektivitas  dan  efisiensi pelaksanaan substansi tugas-tugas pemerintahan  dan  pembangunan.  Namun hanya  sekedar  melaksanakan  peraturan yang bersifat prosedural saja. Oleh karena itu peningkatan kinerja organisasi pemerintahan (birokrasi) tidak bisa
diharapkan  dari  pelaksanaan    ketentuan BUP ini.
Selanjutnya,  pelaksanaan  regulasi BUP semacam ini bisa pula dikategorikan bertentangan dengan kaidah profesionalisme  PNS.  Usia  produktif setiap  orang  itu  berbeda-beda,  tergantung faktor  kesehatan  –baik  kesehatan  fisik maupun
mental–
dan kesanggupan/komitmen PNS yang bersangkutan  untuk  bekerja.  Jadi  dengan asumsi ini bukan alasan tepat menetapkan pemberhentian  PNS  berdasarkan  faktor usia  sebagai  standar  tunggal.  Seharusnya perlu dipertimbangkan pula faktor kemampuan melaksanakan tugas pekerjaan  secara  simultan.  Apa  urgensi ditetapkannya  batas  usia  pensiun  itu secara  definitif?  pertanyaan  ini  tidak pernah  terjawab  dari  sisi  kebutuhan empiris organisasi. Persoalan yang disasar oleh  penetapan  BUP  secara  definitif dalam UU ini tidak jelas.

## Definisi Aparatur Sipil Negara Sasaran
UU No. 5 Tahun 2014
Telaah terhadap kelompok sasaran UU  No.  5  Tahun  2014  tentang Aparatur Sipil  Negara bisa  dikatakan  tidak  jelas batas-batasnya (vague) . Hal ini dibuktikan dengan  keberadaan  beberapa  UU  lain yang ternyata mengatur obyek yang sama. Dengan  kata  lain,  oleh  karena  tidak  jelas batasan  ASN  yang  menjadi  sasaran  UU
No.  5  Tahun  2014,  maka  berakibat terjadinya dublikasi pengaturan.
Disamping    UU  Nomor  5  Tahun 2014  masih  ada  beberapa  UU  lain  yang juga  mengatur  aparatur  sipil  negara. Sebagai contoh kasus Peraturan batas usia pensiun  untuk  PNS.  Secara  langsung ataupun  tidak  langsung  BUP  PNS  di Indonesia  selama  ini  diatur  dengan peraturan ganda (overlap). Sebelum lahirnya UU No. 5 Tahun 2014 BUP PNS telah    diatur  dalam  beberapa  UU,  namun masing-masing  tidak  saling  berhubungan. Ketika  dicermati  secara  lebih  dalam diktum “menimbang” dan “memperhatikan” semua UU yang mengatur  obyek  BUP  PNS  itu  ternyata semuanya tidak memasukkan unsur keterkaitan  atau  kebersamaan  mengatur (juncto) .  Hal  ini  menunjukkan  bahwa regulasi/peraturan  BUP  PNS  tersebut selama  ini tidak  terkoordinasi, tidak membentuk  satu  kesatuan  sistem  regulasi yang terintegrasi ,  namun substansinya overlap satu sama lain. Fenomena ini bisa terjadi  karena  definisi  konsep  aparatur sipil negara yang dipakai dalam UU no. 5 Tahun 2014 tidak pasti batas-batasnya.
Selanjutnya,  oleh  karena  ketidak- jelasan  batasan  aparatur  sipil  negara dalam  UU  itu  mengakibatkan  tidak  jelas pula  dimana  posisi  UU  ASN  ini  dalam sistem regulasi ASN di Indonesia. Apakah UU  ASN  ini  menjadi  UU  pokok (lex
generalis) yang  berfungsi    memayungi UU yang lain, ataukah UU ASN ini hanya sekedar  sebagai  aturan  pelengkap  saja. Disamping    UU  No.  5  Tahun  2014  yang mengatur    Aparatur  Sipil  Negara  terdapat pula  beberapa  UU  yang  sama-sama mengatur  keberadaan  aparatur  negara yang lain, yaitu : UU No. 16/2004 tentang Kejaksaan  Republik  Indonesia, UU  No. 3/2006 tentang Peradilan Agama , UU No.
14  Tahun  2005  tentang Guru  dan  Dosen ,
UU  No.  12  Tahun  2012  tentang
Pendidikan Tinggi. Harus dipahami bahwa  jaksa,  hakim  pengadilan  agama, guru  PNS  dan  dosen  PNS  juga  termasuk aparatur  sipil  negara  yang  juga  menjadi sasaran  UU  ASN  ini.  Selanjutnya, kesemua UU tersebut seolah-olah berjalan sendiri-sendiri  untuk  mencapai  tujuan sektoralnya masing-masing, tanpa memperhatikan kepentingan sektor lainnya.  Sebagai  bukti,  dalam  diktum menimbang dan mengingat dalam UU No. 5  Tahun  2014  tidak  dicantumkan  ke semua UU yang juga mengatur keberadaan UU ASN ini.
Persoalan Lain yang Menonjol:
Spesifikasi Ketentuan Regulasi
Dalam penjelasan UU ASN dijelaskan  bahwa  manajemen  PNS  dan PPPK  didefinisikan  bahwa  manajemen PNS  meliputi  :  (a)  penyusunan  dan penetapan  kebutuhan,  (b)  pengadaan,  (c)
pangkat  dan  jabatan,  (d)  pengembangan karier,  pola  karier,  promosi,  mutasi,  (e) penilaian  kinerja,  (f)  penggajian  dan tunjangan,  (g)  penghargaan,  (h)  disiplin, (i) pemberhentian, (j) jaminan pensiun dan jaminan  hari  tua,  dan  (k)  perlindungan. Sementara itu manajemen PPPK ditentukan  hanya  meliputi  :  (a)  penetapan kebutuhan,  (b)  pengadaan,  (c)  penilaian kinerja,  (d)  gaji  dan  tunjangan,  (e) pengembangan kompetensi, (f) pemberian penghargaan,  (g)  disiplin,  (h)  pemutusan hubungan  perjanjian  kerja,  dan  (i) perlindungan.
Dalam  ketentuan  itu  terdapat perbedaan  antara  keduanya.  Persoalan pangkat  dan  jabatan,  pengembangan karier,  pola  karier,  promosi,  mutasi, jaminan  pensiun  dan  jaminan  hari  tua tidak  diatur  dalam  manajemen  PPPK. Sementara  itu  persoalan  pengembangan kompetensi tidak diatur dalam manajemen PNS  namun  diatur  dalam  manajemen PPPK.  Pertanyaannya : Mengapa terdapat perbedaan  ini  ?  Hal  ini  berpotensi memunculkan persoalan di tingkat implementasi.

## Status  Informal  ASN  Terkait  dengan Partai Politik.
Dalam  alenia  tiga  penjelasan  UU No.  5  Tahun  2014  disebutkan  bahwa  : "Dalam  upaya  menjaga  netralitas  ASN dari  pengaruh  partai  politik  dan  untuk
menjamin  keutuhan,  kekompakan,  dan persatuan  ASN,serta  dapat  memusatkan segala  perhatian,  pikiran,  dan  tenaga padatugas yang dibebankan, ASN dilarang menjadi  anggota  dan/atau  pengurus  partai politik."  Ketentuan  ini  hanya  mengatur sebagas statusnya sebagai anggota dan/atau pengurus partai politik.
Pertanyaannya  adalah  bagaimana  kalau ASN itu menjadi kader , menjadi simpatisan atau menjadi sponsor ?
Pembahasan:
Upaya  menjaga  netralitas  yang terdefinisi dalam bentuk ketentuan larangan menjadi anggota dan/ataupengurus  partai  politik  kiranya terlalu sederhana dan terlalu formal untuk mampu  mencegah  seorang  pegawai  ASN bersikap netral. Persoalan struktur ketergantungan yang informal dan kepentingan  yang  tersembunyi  kiranya lebih dominan mempengaruhi.

## Aspek Keadilan di Kalangan Aparaatur Sipil Negara
Alenia empat Penjelasan UU No. 5 Tahun 2014 berbunyi : "Untuk
meningkatkan produktivitas dan menjamin  kesejahteraan  ASN,  dalam Undang-Undang  ini  ditegaskan  bahwa ASN  berhak  memperoleh  gaji  yang  adil dan  layak  sesuai  dengan  beban  kerja, tanggung jawab, dan resiko pekerjaannya.
Selain  itu,  ASN  berhak  memperoleh jaminan sosial."
Pertanyaannya: Bagaimana menjabarkan  konsep  gaji  yang  adil  dan layak sesuai dengan beban kerja, tanggung jawab, dan resiko pekerjaannya ?
Pembahasan :
Konsep  gaji  yang  adil  dan  layak sesuai  dengan  beban  kerja,  tanggung jawab, dan resiko  pekerjaan sangat  riskan terhadap  munculnya  interpretasi  yang justru menjauh dari rasa keadilan. Contoh aktual  :  tunjangan  kinerja  (renumerasi) pegawai  pajak.  Untuk  pejabat  eselon  I mencapai  Rp.  117  juta  rupiah/bulan, melebihi  gaji  seorang  menteri.  Adil ditinjau dengan tanpa standar tertentu

## Asas Kepastian Hukum
Dalam  Penjelasan  Pasal  2  Huruf  a UU No. 5 Tahun 2014 disebutkan :
"Yang  dimaksud  dengan  “asas kepastian  hukum”  adalah  dalam setiap  penyelenggaraan  kebijakan dan Manajemen ASN, mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan."
Pembahasan :
Persoalan  kepatutan  dan  keadilan kiranya  tidak  tepat  dimasukkan  dalam penjelasan ini. Penjelasan yang memisahkan
–dan kemudian
menyandingkan–  konsep  kepatutan  dan keadilan itu dengan asas kepastian hukum,
sebagaimana tertulis dalam penjelasan itu, sangat  membingungkan  dan  bahkan  bisa menyesatkan.  Karena  di  dalam  norma hukum  itu  sudah  terkandung  konsep kepatutan  dan  keadilan.  Hukum  dibuat untuk menciptakan keadilan di masyarakat dan  sudah  barang  tentu  hukum  itu  patut untuk  ditegakkan.  Tidak  ada  aturan hukum yang tidak patut untuk ditegakkan.
Asas  kepastian  hukum  itu  adalah konsep  yang objektif ,  sementara  konsep kepatutan dan keadilan itu terlalu subyektif dalam kontek ini.  Artinya setiap orang  atau  kelompok  masyarakat  mudah sekali berbeda pendapat dalam memandang  kepatutan  dan  keadilan  ini tergantung pada permasalahan yang dihadapi,  kondisi  sosial  ekonomi  dan bahkan  latar  belakang  sosial  budaya-nya. Persoalan  kepatutan  dan  keadilan  itu selalu  memiliki  dimensi  perasaan  yang subjektif,  dan  tidak  memiliki  standar obyektif untuk menentukan kebenarannya. Satu-satunya standar obyektif yang memiliki  potensi  kontroversi  minimum adalah  aturan  hukum  itu  sendiri.  Dengan kata  lain  hukum  yang  ditegakkan  dengan benar sudah dengan sendirinya merefleksikan  ditegakkannya  kepatutan dan  keadilan  itu.  Jadi  tidak  ada  norma hukum  yang  bertentangan  dengan  norma kepatutan  dan  norma  keadilan  yang hakiki.
Saran:
Pada hakekatnya konsepsi kepatutan dan keadilan itu secara normatif sudah  masuk  dalam  ranah  peraturan hukum  yang  sudah  dilegitimasi  dan diratifikasi.  Oleh  karena  itu  sebaiknya penjelasan terhadap makna "asas kepastian  hukum"  itu  cukup  dengan: "... setiap  penyelenggaraan  kebijakan  dan manajemen ASN harus berlandaskan pada peraturan peraturan perundang- undangan yang berlaku."

## Netralitas Aparatur Sipil Negara
Penjelasan  Huruf  f  UU  No.  5 Tahun 2014:
"Yang  dimaksud  dengan  ‘asas netralitas’  adalah  bahwa  setiap Pegawai  ASN  tidak  berpihak  dari segala  bentuk  pengaruh  manapun dan tidak memihak kepada kepentingan siapapun."
Pembahasan:
Penjelasan  ini  terasa  terlalu  naif atau  lugu,  namun tidak  realistis .  Artinya, dengan  dasar  asumsi  kebenaran  teori sosiologi bahwa perilaku itu adalah fungsi kepentingan , maka tidak akan ada perilaku yang  tidak  memiliki  kepentingan  tertentu, termasuk  perilaku  birokrat  atau  ASN  ini. Oleh  karena  itu  ASN,  disadari  atau  tidak, pasti  harus    memihak  pada  kepentingan tertentu  yang  sejalan  dengan  kepentingan yang diperjuangkannya. Dalam kontek ini kepentingan  yang  harus  diperjuangkan
ASN  adalah kepentingan  umum dan kepentingan  menyelesaikan  persoalan- persoalan kemasyarakatan serta kepentingan  birokrasi  itu  sendiri.  Ini adalah  fakta  yang  tidak  bisa  dihindari keberadaannya.
Rekomendasi:
Jadi  ASN ini  harus memihak pada siapa?  --tentu  harus  memihak  pada kepentingan  publik  dan  kepentingan menyelesaikan persoalan-persoalan kemasyarakatan. Oleh karena itu ketentuan  bahwa "setiap  Pegawai  ASN tidak  boleh  berpihak  dari  segala  bentuk pengaruh  manapun  dan  tidak  memihak kepada  kepentingan  siapapun" adalah ketentuan  yang tidak realistis. Seharusnya ketentuan  itu  secara  tegas  diarahkan langsung pada "tidak boleh memihak pada partai politik peserta pemilu".

## Asas Keterbukaan
Penjelasan Huruf i Yang  dimaksud  dengan  “asas keterbukaan” adalah bahwa dalam penyelenggaraan Manajemen ASN bersifat terbuka untuk publik.
Pembahasan:
Tidak  realistis.  Bagaimana  publik bisa  mengakses  proses  manajemen  ASN ini?  –apakah  akses  bisa  dilakukan  secara terus-menerus?  –apakah  asas  keterbukaan ini  tidak  bertentangan  dengan  asas-asas yang  lain,  seperti  asas  perlindungan
terhadap privacy pegawai  ASN  yang bersangkutan, asas praduga tidak bersalah, asas perlindungan terhadap rahasia negara,  dan  lain  sebagainya  yang  sama- sama dilindungi UU.

## Asas Non Diskriminatif
Penjelasan Huruf j "Yang  dimaksud  dengan  “asas nondiskriminatif”  adalah  bahwa
dalam penyelenggaraan Manajemen  ASN,  KASN  tidak membedakan
perlakuan berdasarkan  jender,  suku,  agama, ras, dan golongan”
Pembahasan:
Mengapa  hanya  perlakuan  KSAN saja  yang  diatur?  –padahal  asas  non- diskriminatif ini bersifat universal. Pengaturan  terkait  dengan  penerapan  asas ini terlampau sempit.

## SIMPULAN
Demikianlah  hasil analis ini. Kesimpulan  yang  bisa  ditarik  adalah bahwa  hasil  analsis  dan  pembahasanya menunjukkan bahwa pemanfaatan definisi konsep  yang  tidak  tepat  tidak  tersebar  di dalam  semua  materi  regulasi  UU  No.  5 Tahun  2014,  akan  tetapi  hanya  terdapat pada beberapa pasal saja namun berpotensi memuncukan masalah di tingkat pelaksanaan. Ketidak-tepatan pemakaian  konsep  tersebut  berpola  :  (1) terlampau  operasional,  (2)  penggunaan
logika  teori  hubungan  sebab-akibat  yang tidak sesuai  dengan tujuan dan (3) makna yang  terkandung  dalam  difinisi  konsep yang  tidak  tepat  kebanyakan  bersifat vague atau  tersamar  tidak  tidak  tegas sehingga  bisa  menimbulkan  penafsiran ganda  di  mata  mereka  yang  memiliki kepentingan  yang  berbeda.  Oleh  karena itu bagian-bagian tersebut perlu mendapatkan  perhatian  ekstra  di  tingkat implementasi agar tidak menjilma menjadi masalah nyata di kemudian hari.

## DAFTAR PUSTAKA
Agus  Dwiyanto,  dkk.  2000. Reformasi
Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada
Babbie,  Earl  R.  1979. The  Practice  of Social Research . 2nd Edition.
California: Wadsworth Publishing Company Inc.
Bernardin,  H.  John.  2010. Human Resource Management: an
Experiential  Approach. Mc.  Graw  Hill
Companies.
Fathoni,  Abdurrahmat.  2006. Organisasi
dan Manajemen
Sumber Daya
Manusia. Jakarta: PT Rineka Cipta
Hendrikus  Triwibawanto  Gedeona.  2013.
Birokrasi dalam Praktiknya di Indonesia:  Netralitas  atau  Partisan?.
Jurnal  Ilmu  Administrasi , Volume  X, No. 2. STIA LAN Bandung.
Kimberly  A.  Neuendorf.  2002. The Content Analysis Guidebook . Thousand
Oaks. CA: Sage.
Miftah Thoha. 2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia . Jakarta: Rajawali Press.
Ripley,  Randall  B.  1985. Policy  Analysis in  Political  Science. Chicago : Nelson-
Hall Publishers.
Singarimbun,  Masri.,  dan  Sofian  Effendi.
(1981), Metode  Penelitian  Survai . Jakarta: LP3ES.
Spradley,  James  P.  1980. Participation Observation .,  Florida:  Holt,  Rinehart and Winston, Inc.
_____________ (1979), The
Ethnographic  Interview .  Florida:  Holt,
Rinehart and Winston.
Sudrajat,  Tatang.  2015. Selamat  Datang
Komisi Aparatur Sipil Negara,
Permasalahan, Tantangan dan
Harapan  untuk  Reformasi  Birokrasi . Jurnal  Ilmu  Administrasi.  Volume  XI No. 3, STIA LAN Bandung.