## PERUBAHAN PARADIGMA PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL PASCA AMANDEMEN KONSTITUSI
Erna Ratnaningsih, S.H., LL.M. Fakultas Humaniora Universitas Bina Nusantara Jalan K.H. Syahdan Kemanggisan Palmerah Jakbar e-mail : ernarn_tarigan@yahoo.com Naskah diterima : 06/02/2018, revisi : 19/06/2018, disetujui 30/6/2018

## Abstrak
Perubahan  Amandemen  Konstitusi  memberikan  perubahan  yang mendasar  dalam  sistem  ketatanegaraan  Republik  Indonesia.  Hal  ini mengakibatkan  perubahan  paradigma  dalam  kehidupan  politik  yang berdampak terhadap sistem pembangunan hukum nasional. Paradigma dasar dari landasan ideal dan landasan konstitusional bagi strategi pembangunan hukum nasional ialah : Pancasila dan UUD Tahun 1945. Paradigma baru yang digunakan  dalam  stategi  pembangunan  nasional  tidak  lagi  menggunakan GBHN karena disesuaikan dengan sistem ketatanegaraan yang telah berubah. Dengan  dihapuskannya  GBHN,  sebagian  pihak  menilai  konsistensi  dan kontinuitas  belum  berjalam  baik.  Namun,  wacana  mengembalikan  GBHN bukan  solusi  yang  tepat  untuk  menjawab  dugaan  tidak  berjalannya pembangunan  nasional  yang  terpadu  dan  tersistemastis.  Oleh  sebab  itu, segala kekuatan-kekuatan yang ada baik dari sisi perencanaan, pelaksanaan dan  evaluasi  program  pembangunan  nasional  baik  yang  terdapat  dalam GBHN  maupun  RPJPN  dan  RPJPM  bisa  ditelaah,  dirumuskan  dan dilaksanakan  dengan  tujuan  mempercepat  masyarakat  adil  sesuai  dengan alinea    keempat  pembukaan  UUD  1945.  Perlu  dirumuskan  formula  baru dalam  perencanaan  pembangunan  yang  partisipatif  mengakomodir kepentingan  daerah,  menjaga  prinsip  kesinambungan  pembangunan  dan dapat  memasukkan  visi-misi  dan  program  Pasangan  Presiden  dan  Wakil Presiden terpilih yang mengacu pada RPJPN.
Kata  Kunci  :  Perubahan  Paradigma,  Pembangunan  Hukum  Nasional, Amandemen Konstitusi.

## Pendahuluan
Perubahan (amandemen) Konstitusi dalam sejarah perjalanan negara dan  bangsa  Indonesia  memberikan  perubahan  mendasar  dalam  proses penyusunan  arah  pembangunan  hukum  nasional.  Hal  ini  didasari  oleh perubahan-perubahan  politik  dalam  sejarah  Indonesia  antara  konfigurasi
politik  yang demokratis dan konfigurasi politik yang otoriter. Sejalan dengan perubahan-perubahan  konfigurasi  politik  itu,  karakter  produk  hukum  juga berubah. Perubahan politik yang menyebabkan terjadinya perubahan hukum bukan  hanya  menyangkut  perubahan  UU  melainkan  menyentuh  perubahan peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  yakni  Ketetapan  Majelis Permusyawaratan  Rakyat  (Tap  MPR)    dan  Undang  Undang  Dasar  (UUD) Tahun  1945.  Perubahan  UUD  1945  merupakan  agenda  atau  produk reformasi.  Pada  saat  itu  ada  arus  pemikiran  yang  kuat  yang  dimotori  oleh berbagai  kampus  dan  para  penggiat  demokrasi  bahwa  reformasi  konstitusi merupakan  keharusan  jika  kita  mau  melakukan  reformasi. 1 Perubahan UUD 1945  ini  akan  mengubah  sistem  kelembagaan  negara  termasuk  kedudukan  MPR yang  akan  berdampak  pada  hilangnya  kewenangan  MPR  untuk  membuat  Garis- Garis Besar Haluan Negara (GBHN).
Landasan  hukum  yang  menjadi  dasar  pijakan  hukum  di  Indonesia  adalah Pasal 1 ayat (3) UUD N egara R epublik I ndonesia Tahun 1945 yang menyatakan “Negara Indonesia adalah negara hukum” yang menunjukkan bahwa UUD Tahun 1945 menjadi dasar dalam segala penyelenggaraan peraturan perundang-undangan di  Indonesia.  Sebagai  negara  hukum,  Indonesia  mengarahkan  pembangunan hukum  nasionalnya  untuk  melindungi  hak-hak  warga  negara  untuk  mencapai keadilan  dan  jaminan  supremasi  hukum  serta  persamaan  di  muka  hukum  bagi setiap warga negara. Adapun tujuan didirikannya negara Indonesia terdapat dalam pembukaan UUD Tahun 1945 alinea keempat sebagai berikut :
1. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia;
2. Memajukan kesejahteraan umum;
3. Mencerdaskan kehidupan bangsa;
4. Ikut  melaksanakan  ketertiban  dunia  yang  berdasarkan  kemerdekaan, perdamaan abadi dan keadilan sosial.
Untuk  mewujudkan  tujuan  tersebut  maka  dilaksanakan  pembangunan nasional  yang  bertahap  dan  berkesinambungan.  Sebelum  adanya  perubahan (amandemen)  UUD  Tahun  1945  arah  pembangunan  nasional  ditetapkan  melalui
1 Moh.  Mahfud  MD, Politik  Hukum  di  Indonesia ,  (Jakarta:  Rajawali  Pers,  2017),  hlm. 375-377.
Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN).  GBHN  merupakan  haluan  negara tentang  pembangunan  nasional  dalam  garis-garis  besar  sebagai  pernyataan kehendak  rakyat  yang  ditetapkan  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR) setiap lima tahun. Setelah amandemen, perencanaan untuk menjamin tercapainya tujuan  negara  diatur  adanya  sistem  perencanaan  pembangunan  nasional  melalui keluarnya  UU  No.  25  Tahun  2004  tentang  Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional  (UU  SPPN)  yang  mengatur  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang Nasional  (RPJPN).  Baik  GBHN  maupun  RPJPN  hakikatnya  sama  sebagai pedoman arah pembangunan Indonesia baik pemerintah pusat dan daerah.
Perubahan  landasan  hukum  dalam  perencanaan  pembangunan  nasional sebagai  pengganti  GBHN  pada  masa  setelah  amandemen  UUD  Tahun  1945 banyak  menimbulkan  pro  dan  kontra  di  kalangan  masyarakat.  Dengan dihapuskannya GBHN, sebagian pihak menilai konsistensi dan kontinuitas belum berjalan karena perencanaan pembangunan diwadahi dalam undang-undang.  UU SPPN beserta peraturan perundang-undangan dibawahnya yang menjadi landasan perencanaan pembangunan dianggap tidak mampu menjamin kesinambungan dan keselarasan  pembangunan  antara  pusat  dan  daerah.  Pemikiran-pemikiran  ini menimbulkan  adanya  wacana  dihidupkannya  kembali  GBHN  yang  lebih  mudah dipahami untuk menjalankan roda pembangunan hukum nasional.
Dalam  naskah  akademik  yang  disusun  Forum  Rektor  Indonesia  tahun 2014, Prof Dr. Niki Lukviarman, SE, MBA, AK, CA, Guru Besar/Ketua Program Doktor  Universitas  Andalas  menyebutkan  GBHN  berbeda  dengan  Rencana Pembangunan  Jangka  Panjang  (RPJP).  GBHN  adalah  sebuah  strategi  ideologi pembangunan  sedangkan  RPJP  adalah  merupakan  sebuah  strategi  teknokratik pembangunan. Perbedaan antara haluan negara dan RPJP adalah sangat mendasar bahwa jika haluan negara bersifat  ideologis  sementara RPJP bersifat  teknokratis. Urgensi  GBHN  adalah  sebagai  arahan  bagi  pembangunan  nasional  sedang  RPJP berisi  penjabaran  arah  pembangunan  nasional  yang  berisi  prioritas  kerja pembangunan  yang  bersifat  “teknoratis  dan  pragmatis”.  Selanjutnya  Prof.  Niki menyatakan  haluan  negara  bersifat  dinamis  dan  holistik  karena  dibahas  setiap lima  tahun  oleh  seluruh  anggota  MPR  yang  merupakan  representasi  seluruh rakyat  Indonesia.  Hal  ini  berbeda  dengan  RPJP  yang  cenderung  statis  karena
berbentuk  undang-undang  sehingga  berpotensi  membelenggu  perencanaan pembangunan  pada  pemerintahan  periode  berikutnya.  Pendapat  lain  dari  Prof. Elfindri  menyoroti  beberapa  kelemahan  sistem  perencanaan  pembangunan  yang berlangsung  sejak  era  reformasi  dimana  rencana  pembangunan  disusun berdasarkan  visi  dan  misi  kandidat  saat  masa  kampaye  pemilihan  Presiden sehingga  lebih  fokus  pada  perencanaan  pembangunan  jangka  menengah  bukan jangka panjang. Selain itu, visi dan misi tersebut disusun secara terbatas oleh tim kampanye  dan  tidak  fokus  pada  bagaimana  negara  dibangun  dalam  jangka panjang.  Akibatnya,  rencana-rencana  pembangunan  dari  para  Presiden  era reformasi kerap tidak bisa berkelanjutan. 2
Di  sisi  lain,  pendapat  pengamat  politik  LIPI  Siti  Zuhro  menyatakan sebenarnya GBHN bersifat normatif dan hanya disusun oleh politisi dan tidak detail. Menurutnya Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) saat  ini,  malah  lebih  detail  dan  disusun  profesional.  Yang  paling  pokok membuat  sinergi  antara  pusat  dan  daerah  khususnya  sesuai  dengan karakteristik  geografis.  Masyarakat  membutuhkan  sosok  pemimpin  yang dapat membangun negara secara sinkron. Kita harapkan ada blue print yang jelas,  Indonesia  kedepan  mau  jadi  apa  dan  diletakkan  dimana.  Karena  itu butuh  pemimpin  yang  membawa  mewujudkan  hal  ini.  Ini  persoalan leadership tidak hanya semata-mata GBHN. 3
Dari pandangan berbagai pihak untuk menghidupkan kembali GBHN diatas, maka penulis akan mengkaji apakah kontinuitas pembangunan yang disebutkan  oleh  para  ahli  tersebut  adalah  akibat  program  dari  GBHN  itu sendiri  atau  karena  Presidennya  berkuasa  secara  terus-menerus  selama  32 tahun  sehingga  tidak  terjadi  perubahan  kebijakan,  yang  tidak  bisa diberlakukan  pada  saat  ini  karena  ada  pembatasan  selama  dua  periode. Untuk  itu,  penulis  akan  memaparkan  tujuan pembangunan  hukum  nasional beserta  perbedaan  kebijakan  arah  pembangunan  sebelum  dan  sesudah
2 Seharusnya  MPR  Kembali  Berwenang  Menetapkan  GBHN,  diakses  melalui http://www.tribunnews.com/mpr-ri/2016/06/21/seharusnya-mpr-kembali-berwenang-menetapkan- GBHN , pada tanggal 6 Desember 2017
3 Pengamat Nilai RPJPN lebih baik dari GBHN, diakses melalui https://nasional.sindonews.com/read/782977/12/pengamat-nilai-rpjpn-lebih-baik-dari-gbhn- 1379127039 , pada tanggal 7 Desember 2017.
amandemen.  Kedua,  mengkaji  perubahan  paradigma  pembangunan  hukum yang  mendasari  lahirnya  produk  hukum  yang  baru.  Diakhiri  dengan kesimpulan    dan    saran  bagi  pembentukan  arah  pembangunan  hukum nasional  ke depan.

## Perbedaan  Tujuan  dan  Arah  Pembangunan  Hukum  Nasional  Sebelum dan Sesudah Amandemen UUD Tahun 1945
Hukum itu bukan merupakan tujuan akan tetapi merupakan jembatan yang  membawa  kita  kepada  ide  yang  dicita-citakan.  Setelah  mengetahui masyarakat  bagaimana  yang  dicita-citakan  oleh  bangsa  Indonesia,  dapatlah dicari  sistem  hukum  yang  bagaimana  yang  dapat  membawa  rakyat  kita  ke arah masyarakat yang  dicita-citakan itu dan politik hukum  yang bagaimana yang  dapat  menciptakan  sistem  hukum  nasional  yang  dikehendaki  itu. Namun  demikian,  politik  hukum  itu  tidak  terlepas  dari  realitas  sosial  dan tradisional yang terdapat di negara kita dan di lain pihak sebagai salah satu anggota  masyarakat  dunia,  politik  hukum  Indonesia  tidak  terlepas  dari realita dan politik hukum internasional. 4
Dalam  Pembukaan  Undang  Undang  Dasar  1945  tercantum  cita-cita dan  tujuan  bangsa  Indonesia.  Cita-cita  bangsa  Indonesia  yaitu menghantarkan  rakyat  Indonesia  ke  depan  pintu  gerbang  kemerdekaan Indonesia  yang  merdeka,  bersatu,  berdaulat,  adil  dan  makmur.  Adapun tujuan  bangsa  Indonesia  yaitu  membentuk  suatu  pemerintahaan  NRI  yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut berperan  aktif  dan  ikut  serta  dalam  melaksanakan  ketertiban  dunia  yang berlandaskan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Berdasarkan ketentuan-ketentuan yang tercantum dalam UUD Tahun 1945,  negara  yang  dikehendaki  adalah  negara  hukum  demokrasi kesejahteraan.  Seluruh  kegiatan  bernegara  sesudah  proklamasi  terarah untuk  mewujudkan  konsepsi  negara  tersebut.  Dalam  masa  pemerintahan
4 Ibid. , hlm. 1.
Orde  Baru  (Orba),  yang  bertekad  untuk  menjalankan  pemerintahan  yang kuat, bersih dan berwibawa dengan melaksanakan Pancasila dan UUD Tahun 1945  secara  murni  dan  konsekuen.  Tekad  Orba  dilaksanakan  dengan pembangunan  berencana  panjang  (dua  puluh  lima  tahunan)  dengan memprioritaskan  pembangunan  ekonomi  yang  ditunjang  dengan pembangunan  politik  pada  tataran  yang  sama  untuk  membangun  kekuatan kekuasaan publik yang mampu menghasilkan dan memelihara stabilitas yang pada tahap permulaan mutlak diperlukan dalam pelaksanaan pembangunan ekonomi.  Pembangunan  hukum  dipandang  sebagai  salah  satu  sektor  dalam pembangunan  bidang  politik.  Hal  ini  tampak  secara  eksplisit  dalam  semua GBHN hingga tahun 1988. 5
Tujuan  Pembangunan  Hukum  Nasional  berdasarkan  GBHN  Tahun 1978  adalah  :  “Pembangunan  nasional  bertujuan  untuk  mewujudkan  suatu masyarakat adil dan makmur yang merata materiil dan spiritual berdasarkan Pancasila dalam wadah negara kesatuan Republik Indonesia yang  merdeka, berdaulat,  bersatu  dan  berkedaulatan  rakyat  dalam  suasana  perikehidupan bangsa  yang  aman,  tenteram,  tertib  dan  dinamis  serta  dalam  lingkungan pergaulan  dunia  yang  merdeka,  bersahabat,  tertib  dan  damai”.    Dengan demikian,  rakyat  Indonesia  hendak  mencapai  masyarakat  yang  adil  dan makmur secara merata itu dengan mengikuti : “de gulden midenweg”, dengan menghindari  perbedaan-perbedaan  yang  menyolok  dan  cara-cara  yang ekstrim  seperti  faham  kapitalisme,  komunisme  ataupun  cara-cara  yang fanatik, religius. 6
Peluang  dan  motivasi  untuk  melaksanakan  pembangunan  hukum yang lebih signifikan terhadap perkembangan tuntutan zaman sudah tercipta dengan  GBHN  tahun  1993  yang  secara  formal  mengungkapkan  kemauan politik  para  penentu  kebijakan  penyelenggaraan  bernegara  untuk memandang  hukum  sebagai  sub-sistem  nasional  setara  dengan  subsistem
5 Bernard  Arief  Sidharta, Refleksi  tentang  Struktur  Ilmu  Hukum, (Bandung:  Mandar Maju, 2009), hlm. 207-208.
6 Sunaryati  Hartono, Politik  Hukum  Menuju  Satu  Sistem  Hukum  Nasional ,  (Bandung: Alumni, , 1991), hlm.3.
nasional lainnya. Pembangunan hukum yang direncanakan secara cermat itu harus  diarahkan  untuk  membangun  tatanan  hukum  nasional  yang  modern dengan  mengacu  cita-cita  hukum  Pancasila  yang  mampu  memberikan kerangka  dan  aturan-aturan  hukum  yang  efisien  dan  responsif  bagi penyelenggaraan kehidupan masa kini dan depan. Tatanan Hukum Nasional Indonesia itu harus mengandung ciri 7 :
a. Berwawasan kebangsaan dan berwawasan nusantara;
b. Mampu  mengakomodasi  kesadaran  hukum  kelompok  etnis  kedaerahan dan keyakinan keagamaan;
c. Sejauh mungkin berbentuk tertulis dan terunifikasi;
d. Bersifat  rasional  yang  mencakup  rasionalitas-efisiensi,  rasionalitas- kewajaran (redelijkheid), rasionalitas-berkaidah dan rasionalitas-nilai;
e. Aturan  prosedural  yang  menjamin  transparansi  yang  memungkinkan kajian rasional terhadap proses pengambilan putusan oleh pemerintah;
f. Responsif terhadap perkembangan aspirasi dan ekspektasi masyarakat. Sedangkan  dalam  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  yang terdapat  dalam  Pasal  2  ayat  (4)  UU  No.  25  Tahun  2004  tentang  Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untuk :
a. Mendukung koordinasi antar pelaku pembangunan;
b. Menjamin  terciptanya  integrasi,  sinkronisasi  dan  sinergi  baik  antar daerah,  antar  ruang,  antar  fungsi  pemerintah  maupun  antara  Pusat  dan Daerah;
c. Menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan;
d. Mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan
e. Menjamin  tercapainya  penggunaan  sumber  daya  secara  efisien,  efektif, berkeadilan dan berkelanjutan.
Tujuan  perencanaan  pembangunan  hukum  nasional  tersebut  di  atas terdapat  persamaan  dan  perbedaan  cara  pandang.  Persamaannya  adalah responsif  dan  mengoptimalkan  partisipasi  masyarakat.  Sedangkan
7 Ibid ., hlm, 211-212.
perbedaan  yang  mendasar  di  dalam  GBHN  adalah  bersifat  formal  dengan menitikberatkan  pada  tata  hukum  berbentuk  tertulis,  terunifikasi  dan mekanisme  prosedural  dalam  proses  pengambilan  keputusan.  Dalam  SPPN memfokuskan pada koordinasi antara pelaku pembangunan antara Pusat dan Daerah  serta  menjamin  tercapainya  penggunaan  sumber  daya  yang  efisien, efektif, berkeadilan dan berkelanjutan. Selain perbedaan tujuan perencanaan pembangunan  hukum  nasional,  berikut  ini  perbandingan  perencanaan pembangunan nasional sebelum dan sesudah amandemen UUD 1945 sebagai berikut :
Tabel 1 : Perbedaan GBHN dan RPJPN dan RPJPM 8
No. Perbedaan GBHN dan RPJPN GBHN RPJPN 1. Ditinjau dari Landasan Hukum  Landasan  idiil  Pancasila dan landasan konstitusional UUD 1945.  Landasan  idiil  Pancasila  dan landasan  konstitusional  UUD 1945.  Landasan  Operasional  : Ketetapan MPR.  Landasan operasional : a. Ketetapan  MPR  RI  Nomor VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan; b. UU  No.  25  Tahun  2004  tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional; c. UU  No.  17  Tahun  2007  tentang Rencana  Pembangunan  Jangka
8 UU Nomor 17 Tahun 2007 tentang Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005 – 2025, UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Panjang  Nasional  Tahun  2005
Tahun 2005-2025. d. Peraturan Presiden No: 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan  Jangka  Panjang Menengah Nasional 2. Ditinjau dari Strategi Pembangunan Strategi pembangunan diarahkan pada tindakan pembersihan  dan  perbaikan kondisi ekonomi yang mendasar.  Strategi  tersebut ditetapkan  dengan  sasaran- saranan dan titik berat pembangunan  dalam  setiap Repelita yaitu :  Repelita  I  :  Menitikberatkan pada sektor pertanian dengan meningkatkan industri  yang  mengolah bahan mentah menjadi bahan baku untuk meletakkan  landasan  yang kuat bagi tahap selanjutnya;  Repelita II : Menitikberatkan pada sektor pertanian dengan meningkatkan industri  yang  mengolah bahan mentah menjadi bahan baku untuk meletakkan dasar bagi Pelaksanaan  RPJPN  tahun  2005  –
2025  terbagi  dalam  tahap-tahap perencanaan  pembangunan  dalam perioderisasi perencanaan pembangunan  jangka  menengah nasional  5  (lima)  tahunan  sebagai berikut :  RPJM  ke-1  (2005-2009)  : Diarahkan untuk menata kembali dan membangun Indonesia  di  segala  bidang  yang ditujukan  untuk  menciptakan Indonesia yang aman dan damai,
yang  adil  dan  demokratis  dan yang tingkat kesejahteraan rakyatnya meningkat;
 RPJPM  ke-2  (2010-2014)  : Ditujukan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia  di  segala  bidang dengan menekankan upaya peningkatan  kualitas  sumber daya manusia termasuk pengembangan kemampuan
tahap selanjutnya;  Repelita III: Menitikberatkan pada sektor  pertanian  menuju swasembda pertanian menuju swasembada pangan  dan  meningkatkan industri  yang  mengolah bahan  bau  menjadi  barang jadi untuk meletakkan dasar yang  kuat  bagi  tahap
selanjutnya:  Repelita IV : menitikberatkan pada sektor pertanian untuk melanjutkan usaha-usaha menuju swasembada pangan dengan meningkatkan  industri  yang dapat  menghasilkan  mesin-
mesin  industri  sendiri  baik industri  ringan  yang  akan terus  dikembangkan  dalam
Repelita-repelita selanjutnya. ilmu dan teknologi serta penguatan daya saing perekonomian;  RPJPM  ke-3  (2015-2019)  : Ditujukan untuk lebih memantapkann  pembangunan secara  menyeluruh  di  berbagai bidang  dengan  menekankan pencapaian daya saing kompetitif perekonomian berlandaskan keunggulan sumber  daya  alam  dan  sumber daya  manusia  berkualitas  serta kemampuan  ilmu  dan  teknologi yang terus meningkat;
 RPJM  ke-4  (2020-2024)  :
Ditujukan  untuk  mewujudkan masyarakat Indonesia yang mandiri,  maju,  adil  dan  makmur melalui percepatan pembangunan diberbagai bidang dengan menekankan terbangunnya struktur perekonomian yang kokoh berlandaskan keunggulan kompetitif  di  berbagai  wilayah yang disukung oleh SDM berkualitas dan berdaya saing. 3. Ditinjau dari segi Materi Pembangunan
 Hukum  :  mengembangkan budaya  hukum  di  semua  RPJM  ke-1  (2005-2009)  fokus
pada:
lapisan masyarakat.;  Ekonomi :
Mengembangkann sistem ekonomi kerakyatan.
 Politik :
a. Politik  Dalam  Negeri  : Memperkuat NKRI dalam bhinekatunggalika-an; b. Politik  Luar  Negeri  : Menegaskan arah politik luar negeri Indonesia  yang  bebas dan aktif  Penyelenggaraan  Negara  : Membersihkan penyelenggaraan negara dari  praktik  korupsi,  kolusi, nepotisme;  Komunikasi,  Informasi  dan media massa : Meningkatkan  pemanfaatan peran  komunikasi  melalui media  massa  modern  dan media tradional;  Agama : Memantapkan fungsi, peran dan kedudukan  agama  sebagai landasan  moral,  spiritual dan etika dalam penyelenggaraan negara; a. Peningkatan  keadilan  dan penegakan hukum; b. Penurunan jumlah pengangguran dan
kemiskinan;
c. Meningkatkan  pengelolaan pulau-pulau kecil;
d. Meningkatkan SDM;
e. Mendorong pertumbuhan
ekonomi  melalui  penciptaan iklim  yang  lebih  kondusif termasuk memperbaiki
infrastruktur;
f. Peningkatan  peran  swasta dengan  meletakkan  dasar- dasar  kebijkan  dan  regulasi serta reformasi dan restrukturisasi  kelembagaan terutama untuk sektor transportasi, energi dan kelistrikan  serta  pos  dan telematika;
g. Pelaksanaan revitalisasi kelembagaan pusat-pusat pertumbuhan  yang  memiliki lokasi  strategis  antara  lain kawasan  ekonomi  khusus
(KEK) dan kawasan andalan;
h. Peningkatan mitigasi berencana : geologi, kerusakan hutan dan
 Pendidikan : Mengupayakan perluasan  dan  pemerataan kesempatan memperoleh pendidikan  bermutu  tinggi bagi seluruh rakyat
Indonesia;
 Sosial dan Budaya :
Kesehatan  dan  Kesejahteraan
Sosial;
Meningkatkan  mutu  sumber daya  manusia  dan  lingkungan yang saling mendukung
Kebudayaan,  Kesenian  dan
Pariwisata dengan mengembangkan  dan  membina
kebudayaan  nasional  bangsa Indonesia  yang  bersumber  dari warisan budaya leluhur bangsa.
 Kedudukan  dan  Peranan Perempuan  :  Meningkatkan kedudukan  dan  peranan perempuan dalam kehidupan  berbangsa  dan bernegara;  Pemuda  dan  Olah  Raga  :
Menumbuhkan  budaya  oleh raga  guna  meningkatkan kualitas manusia Indonesia;
 Pembangunan Daerah :
a. Umum :
Mengembangkan
pencemaran lingkungan.
 RPJM ke-2 (2010 – 2014) dengan program : a. Penurunan angka kemiskinan dan
pengangguran;
b. Peningkatan  kesehatan  dan status gizi;
c. Pelestarian fungsi lingkungan hidup;
d. Peningkatan  perekonomian melalui  penguatan  industri manufaktur,  pertanian  dan kelautan;
e. Peningkatan energi.
 RPJM  ke-3  (2015-2019)  dengan program :
a. Peningkatan IPTEK;
b. Daya saing kompetitif;
c. Peningkatan kemampuan TNI dan Polri serta partisipasi masyarakat
dibidang hukum;
d. Pemerataan.
 Sasaran  Pembangunan  Manusia dan Masyarakat meliputi :
a. Kependudukan;
b. Pendidikan;
c. Kesehatan;
 Sasaran  Pembangunan  Sektor
otonomi  daerah  secara luas, nyata dan bertanggung jawab; b. Khusus : Daerah Istimewa  Aceh,  Irian Jaya dan Maluku.  Sumber  Daya  Alam  dan Lingkungan Hidup : Mengelola  sumber  daya alam  dan  memelihara  daya dukungnya agar bermanfaat bagi peningkatan kesejahteraan  rakyat  dari generasi ke generasi.  Pertahanan dan Keamanan :
Menata  kembali  Tentara Nasional  Indonesia  sesuai paradigma baru secara konsisten  melalui  reposisi,
redefinisi  dan  reaktualisasi
peran TNI.
Unggulan meliputi :
a. Kedaulatan Pangan; b. Kedaulatan energi dan ketenagalistrikan;
c. Kemaritiman;
d. Pariwisata;
 Sasaran  Pembangunan  Dimensi Pemerataan meliputi :
a. Antar kelompok pendapatan;
b. Antar wilayah-wilayah
Pembangunan Perdesaan;
c. Pengembangan Kawasan
Perbatasan; d. Pengembangan Daerah Tertinggal; e. Pembangunan Pusat Pertumbuhan  Ekonomi  di luar Jawa;
Berdasarkan  tabel  diatas  terdapat  3  (tiga)  perbedaan  mendasar  di dalam  pembentukan  landasan  hukum  GBHN  dan  RPJPN/RPJPM,  Strategi pembangunan yang digunakan untuk mencapai tujuan, materi pembangunan. Pertama,  pembentukan  landasan  hukum  perencanaan  pembangunan nasional  berbeda  sebagai  konsekuensi  logis  amandemen  UUD  Tahun  1945. Menurut Saldi Isra, perubahan terhadap Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 2 ayat (1) UUD  Tahun  1945  berimplikasi  pada  reposisi  peran  MPR  sebagai  lembaga tertinggi  negara  (supreme  body)  menjadi  gabungan  antara  DPR  dan  DPD. Kemudian, kewenangan MPR dari menetapkan  GBHN dan memilih Presiden
dan  Wakil  Presiden  menjadi  mengubah  dan  menetapkan  UUD,  melantik Presiden  dan  Wakil  Presiden  dalam  masa  jabatannya  menurut  UUD  dan seterusnya. 9 Sebelum  amandemen  UUD  Tahun  1945,  Tap  MPR/S  dianggap lebih tinggi dari undang-undang karena dibuat oleh lembaga tertinggi negara yang  menetapkan  Undang-Undang  Dasar.  Pada  masa  setelah  amandemen UUD Tahun 1945 terdapat perubahan kewenangan MPR yang berakibat pada berubahnya  kedudukan  Ketetapan  MPR  dalam  tata  urutan  peraturan perundang-undangan.
Perencanaan  pembangunan  pada  masa  sebelum  amandemen  UUD Tahun  1945  dimuat  dalam  GBHN  dan  dikeluarkan  dalam  bentuk  Tap  MPR yang  ditetapkan  dalam  jangka  waktu  lima  tahun  sekali.  GBHN  menentukan arah kebijakan pembangunan yang akan dilaksanakan Presiden. Kedudukan Tap  MPR  adalah  merupakan  keputusan  negara  yang  merupakan  peraturan perundang-undangan  di  bidang  ketatanegaraan  dan  mempunyai  kekuatan mengikat  keluar  dan  ke  dalam  MPR.  Terdapat  perbedaan  antara  ketetapan dan  keputusan  MPR.  Dalam  pembedaan  ini  maka  segala  putusan  yang berlaku  ke  dalam  anggota  majelis  sendiri,  dituangkan  dalam  bentuk Keputusan, sedangkan yang berlaku keluar majelis dituangkan dalam bentuk Ketetapan. 10
Kedudukan  MPR  menurut  ketentuan  baru  UUD  Tahun  1945  pasca amandemen  sudah  mengalami  perubahan  yang  mendasar  sehingga  MPR tidak  lagi  mengeluarkan  produk  hukum  sebagaimana  yang  dikenal  selama ini. Oleh karena itu, MPR tidak  boleh dan tidak akan lagi menetapkan produk hukum  yang  bersifat  mengatur  (regeling)  kecuali  dalam  bentuk  UUD  dan Perubahan  UUD.  Namun  kewenangan  MPR  untuk  mengeluarkan  produk hukum  yang  tidak  bersifat  mengatur  (administratif)  tetap  dapat dipertahankan.  Misalnya  MPR  menetapkan  bahwa  Presiden  dan  Wakil Presiden  telah  resmi  sebagai  Presiden  sejak  pengucapan  sumpah/janji
9 Titik  Triwulan  Tutik, Konstruksi  Hukum  Tata  Negara  Pasca  Amendemen  UUD  1945, (Jakarta: Prenadamedia Group, 2015), hlm 187.
10 Jimly  Asshiddiqie, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia ,  (Jakarta:  Sinar Grafika, 2010), hlm.265.
jabatannya di hadapan Sidang MPR, sesuai dengan ketentuan Pasal 3 ayat (2) UUD 1945. 11
Dalam sidang perubahan UUD oleh Badan Pekerja MPR, penghapusan GBHN  berkaitan  dengan  perubahan  model  pemilihan  Presiden  dan  Wakil Presiden  yang  tadinya  oleh  MPR  diubah  melalui  pemilihan  langsung  oleh rakyat.  Dengan  dipilih  oleh  rakyat  maka  menjadi  wewenang  Presiden  yang dipilih oleh rakyat untuk menentukan rencana pembangunan. Presiden tidak bisa lagi dijatuhkan karena perbedaan kebijakan, perbedaan pendapat antara MPR  dan  Presiden.  Karena  itu,  yang  bisa  menjatuhkan  nanti  adalah  hal-hal yang berkaitan dengan pelanggaran hukum, pelanggaran konstitusi.
Sebagai gantinya perencanaan pembangunan nasional mengacu pada UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN).  Saat  ini  dokumen  yang  menggantikan  GBHN  adalah  dokumen Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional  (RPJPN)  2005-2025  yang ditetapkan  dengan  UU  No.17  Tahun  2007. 12 GBHN  dan  RPJPN  adalah merupakan  perencanaan  pembangunan  nasional  yang  bersifat  jangka panjang yang dibuat dan disusun berdasarkan bentuk yuridis yang berbeda akibat  dari  perubahan  konstitusi.  GBHN  pada  masa  Orde  Baru  disusun  dan ditetapkan  oleh  Tap  MPR,  sementara  RPJPN  dirumuskan  dalam  bentuk Undang-Undang yang merupakan penjabaran visi-misi Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat.
Kedua,  ditinjau  dari  strategi  pembangunan  nasional.  Masa periodeisasi  pelaksanaan  GBHN  pada  masa  Orde  Baru  dibagi  ke  dalam  dua tahap  yaitu  menetapkan  arah  kebijakan  pembangunan  nasional  selama  25 tahun ke depan dan tahap kedua, menetapkan arah kebijakan pembangunan periode  5  tahun  secara  berkelanjutan.  Hal  ini  tidak  jauh  berbeda  dengan sistem  perencanaan  nasional  yang  dibagi  ke  dalam  kebijakan  perencanaan pembangunan 5 tahunan (RPJPM) dan kebijakan perencanaan pembangunan jangka  panjang  dalam  periode  20  tahun  (RPJP).  Strategi  penekanan  sektor-
11 Ibid ., hlm. 273-274.
12 Imam  Subkhan,  “GBHN  dan  Perubahan  Perencanaan  Pembangunan  di  Indonesia”, Jurnal MPR DPR Aspirasi, Volume 5 Nomor 2, Desember 2014.
sektor  pembangunan  yang  akan  dicapai  tidak  dapat  dilakukan  penilaian karena  situasi  kondisi  ekonomi,  sosial  dan  budaya  pada  saat  dibentuknya arah kebijakan pembangunan nasional tersebut berbeda zaman.
Ketiga, dari segi materi pembangunan, RPJP Nasional hanya memuat hal-hal yang mendasar tidak banyak berbeda dengan GBHN. Ketentuan lebih detail  termuat  dalam  rencana  pembangunan  jangka  menengah  nasional (RPJMN).  RPJPM  merupakan  penjabaran  visi,  misi  dan  program  Presiden yang  penyusunanya  berpedoman  pada  RPJPN.  Oleh  karena  merupakan penjabaran  visi,  misi  dan  program  Presiden  pada  saat  Pemilu  Presiden  dan Wakil  Presiden,  maka  RPJM  sebagai  perencanaan  pembangunan  nasional untuk  periode  5  (lima)  tahunan  dalam  praktiknya  dan  dari  berbagai pendapat  publik  memungkinkan  terjadinya  ketidaksinambungan  antara periode satu dengan Presiden sebelumnya apalagi jabatan Presiden dibatasi selama 10 tahun.
Kondisi  ini  berbeda  dengan  GBHN  yangditetapkan  oleh  MPR,  maka program  pembangunan  antara  Presiden  sebelumnya  dengan  Presiden berikutnya  maupun  Presiden  dengan  kepala  daerah  tidak  ada  perbedaan karena sistem pemerintahan yang sentralisasi dimana semua ditetapkan oleh Pemerintah  Pusat,  belum  lahirnya  UU  Pemerintahan  Daerah  (Otonomi Daerah).  Dalam  praktik,  terjadi  kontinuitas  pembangunan  karena  Presiden Soeharto  berkuasa  selama  32  tahun  sehingga  tidak  terjadi  pergeseran perubahan  kebijakan  dalam  pelaksanaan  program  pembangunan  nasional. Sosialisasi  tentang  program  rencana  pembangunan  jangka  panjang  kurang masif  dibandingkan  dengan  GBHN  yang  sebagian  besar  masyarakat Indonesia  mengetahui  program  ini  dan  diajarkan  dibangku  sekolah  dari sekolah dasar  hingga  perguruan  tinggi.  GBHN  lebih  mudah  untuk  dipelajari karena berisi hal-hal yang sifatnya umum sedangkan RPJPN dan RPJM lebih detail sehingga agak sulit untuk memahami program-programnya.
Merujuk  pada  analisa  tersebut  di  atas  maka  dugaan  bahwa perencanaan  pembangunan  nasional  saat  ini  tidak  memiliki  pedoman sebagaimana  GBHN  tidak  tepat  dengan  adanya  RPJPN  yang    strategi kebijakan  yang  sama  melalui  periodesasi  pelaksanaan  dan  materi
pembangunan  hukum  nasional  yang  disesuaikan  dengan  kondisi  ekonomi, sosial,  budaya,  politik  pada  masanya.  Belum  optimalnya  pelaksanaan  dari rencana pembangunan nasional bukan hanya karena tidak adanya pedoman atau  garis-garis  besar  pembangunan  nasional  namun  lebih  dikarenakan akibat situasi sistem ketatanegaraan yang berubah dengan amandemen UUD 1945.
Namun  demikian  harus  diakui  bahwa  pelaksanaan  RPJPN  tidaklah seefektif  GBHN.  Hal  ini  disebabkan  karena  perubahan  sistem  politik  di Indonesia  yang  semakin  demokratis  dan  terdesentralisasi.  Kepala  daerah (Gubernur,  Bupati  dan  Walikota)  saat  ini  dipilih  langsung  oleh  rakyat  dan mereka  memiliki  otonomi  dalam  mengelola  daerahnya.  Dalam  pengelolaan itu seringkali tidak sejalan dengan pemerintah pusat. Pemerintah pusat tidak memiliki  kontrol  yang  kuat  terhadap  pemerintah  daerah  untuk melaksanakan  kebijakannya.  Kekuatan  parlemen  yang  semakin  dominan menyebabkan  Presiden  sebagai  kepala pemerintahan  meskipun  dipilih oleh rakyat  tidak bisa  berbuat  banyak.  Ketidakefektifan  terlihat  manakala  partai politik  yang  mengusung  Presiden  berbeda  dengan  partai  politik  pengusung kepala daerah yang menang di tingkat provinsi/kota/kabupaten. 13
Ketidaksinkronan  laju  pembangunan  di  era  reformasi  yang berdasarkan  visi-misi  Presiden  yang  berbeda-beda  menimbulkan kegelisahan.  Setelah  melewati  dialektika  politik  yang  cukup  panjang  dan terkadang  melelahkan,  wacana  menghidupkan  kembali  GBHN  sebagai pedoman  sekaligus  kerangka  acuan  dalam  pembangunan  nasional berkesinambungan kembali terdengar. Melihat rentetan fakta dan persoalan krusial  yang  semakin  kompleks  dan  dinamis  maka  sudah  saatnya  segenap pemangku  kepentingan  melakukan  konsolidasi  nasional.  Dikembalikannya kedudukan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  di  tanah  air  bukan  hanya menetapkan  GBHN  sebagai  pedoman  dalam  pembangunan  nasional, melainkan  untuk  memecah  kebuntuan  saat  terjadi  krisis  konstitusi  yang tidak diantisipasi dalam amandemen pasca reformasi. Cetak biru yang berisi
pedoman pembangunan nasional yang sifatnya konstitusional, memaksa dan harus  dijalankan  oleh  siapapun  pemimpinnya  harus  segera  dibuat  dan dirumuskan,  apapun  istilah  yang  dipakai.  Dengan  adanya  cetak  biru pembangunan nasional maka arah pembangunan nasional tidak lagi bersifat sporadik,  inkonsisten  namun  memiliki  panduan  dan  pedoman  terukur  dan terarah  yang  visioner. 14 Karena  itu,  wacana  untuk  mengembalikan kedudukan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara  yang  memiliki kewenangan untuk menetapkan GBHN bukan solusi tepat untuk tercapainya tujuan  pembangunan  nasional.  Mengingat  prosesnya  harus  melalui amandemen UUD Tahun 1945 yang tidak mudah, berdasarkan Pasal 37 UUD 1945  mekanisme  perubahan  Pasal  dalam  UUD  Tahun  1945  yaitu  melalui sidang  istimewa  yang  diajukan  sekurang-kurang  1/3  anggota.  Kemudian untuk  mengubah  pasal-pasal  dalam  UUD  Tahun  1945  setidaknya  dihadiri oleh 2/3 anggota MPR.
Menjawab keraguan tidak adanya kesinambungan pembangunan pada periode  pemerintah  berikutnya  karena  visi  dan  misi  Presiden  terpilih  yang berbeda,  UU  Nomor  17  Tahun  2007  telah  memprediksi  kondisi  ini  akan terjadi  dan  menawarkan  solusi.  Hal  ini  terdapat  di  dalam  penjelasan  UU Nomor  17  Tahun  2007  yang  mengatur  bagaimana  menjaga  kesinambungan pembangunan dan menghindari kekosongan rencana pembangunan nasional. Presiden  yang  sedang  memerintah  pada  tahun  terakhir  pemerintahannya diwajibkan  menyusun  Rencana  Kerja  Pemerintah  (RKP)  dan  Rancangan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (RAPBN) pada tahun pertama periode Pemerintahan  Presiden  berikutnya  yaitu  pada  tahun  2010,  2015,  2020  dan 2035. Namun demikian Presiden terpilih berikutnya tetap mempunyai ruang gerak yang luas untuk menyempurnakan RKP dan APBN pada tahun pertama pemerintahannya  melalui  mekanisme  perubahan  APBN  (APBN-P) sebagaimana  diatur  dalam  dalam  UU  No.  25  Tahun  2004  tentang  Sistem Perencanaan  Pembangunan  Nasional.  RPJP  Daerah  harus  disusun  dengan mengacu  pada  RPJPN  sesuai  karakteristik  dan  potensi  daerah.  Selanjutnya
14 Bahaudin,  “Menghidupkan  Kembali  GBHN”, Jurnal  Kemanan  Nasional Vol,  III,  No. 1, Mei 2017, hlm 104-105.
RPJP  Daerah  dijabarkan  lebih  lanjut  dalam  RPJM  daerah.  RPJPM  daerah merupakan visi misi Kepala Daerah terpilih.

## Perubahan Paradigma Pembangunan Hukum Nasional
Istilah  “paradigma”  berasal  muasal  dari  bahasa  Yunani  Klasik, paradeigma,  dengan  awal  pemaknaannya  yang  filosofik  yang  berarti  ‘pola atau model berpikir’. Paradigma adalah suatu istilah yang kini amat populer yang  dipakai  dalam  berbagai  wahana  di  kalangan  para  akademisi  untuk menyebut  adanya  “  suatu  pangkal  (an)  atau  pola  berpikir  yang  akan mensyarati  kepahaman  interpretatif  seseorang  secara  individual  atau sekelompok  orang  secara  kolektif  pada  seluruh  gugus  pengetahuan  berikut teori-teori yang dikuasainya’. Thomas Kuhn menggunakan istilah paradigma itu  tidak  hanya  untuk  mengisyaratkan  adanya  pola  atau  pangkal  berpikir yang  berbeda,  akan  tetapi  juga  adanya  potensi  dan  proses  konflik  antara berbagai  pola  berpikir  yang  akan  melahirkan  apa  yang  disebut  paradigm shift.  Dijelaskan  olehnya  bahwa  sepanjang  sejarah  peradabannya  yang panjang,  komunitas-komunitas  manusia  itu  hanya  akan  dapat mempertahankan eksistensinya atas dasar kemampuannya mengembangkan pola  atau  model  berpikir  yang  sama  untuk  mendefiniskan  pengetahuan- pengetahuannya  dan  menstrukturkannya  sebagai  ilmu  pengetahuan  yang diterima dan diyakini bersama sebagai “yang normal dan yang paling benar”, untuk  kemudian  didayagunakan  sebagai  penunjang  kehidupan  yang dipandangnya  “yang normal dan yang paling benar” pula. Tetapi bersikukuh pada satu gugus pengetahuan dengan keyakinan paradigmatik tak selamanya bertahan  dalam  jangka  panjang.  Dari  sejarah  ilmu  pengetahuan  diketahui bahwa selalu terjadi pergeseran atau beringsutnya suatu komunitas dengan segala pengetahuan dan ilmunya itu dan satu paradigma ke lain paradigma. Inilah yang disebut the paradigm shift itu. 15 Perubahan besar yang mendasar pada  kehidupan  sosial  politik  akan  menghadapkan  pada  banyak
15 Soetandyo  Wignjosoebroto, Pergeseran  Paradigma  Dalam  Kajian-Kajian  Sosial  dan Hukum, (Malang: Setara Press, 2013), hlm. 8-10.
permasalahan  baru  yang  menghendaki  jawaban-jawaban  yang  baru termasuk perubahan Konstitusi yang berdampak pada perubahan kebijakan sistem pembangunan nasional.
Romli  Atmasamita  mengatakan  telah  terjadi  perubahan  paradigma dalam kehidupan politik dari ketatanegaraam di Indonesia yaitu dari sistem otoritas kepada sistem demokrasi dan dari sistem sentralistik kepada sistem otonomi.  Perubahan  paradigma  tersebut  sudah  tentu  berdampak  terhadap sistem hukum yang dianut selama ini yang menitikberatkan kepada produk- produk  hukum  yang  lebih  banyak  berpihak  pada  kepentingan  penguasa daripada kepentingan rakyat dan produk hukum yang lebih mengedepankan dominasi kepentingan pemerintah pusat dari pada kepentingan pemerintah daerah.  Di  samping  perubahan  paradigma  tersebut,  juga  selayaknya  kita (cendikiawan  hukum  dan  praktisi  hukum)  ikut  mengamati  fenomena- fenomena  yang  terjadi  di  dalam  percaturan  politik  dan  kehidupan ketatanegaraan di Indonesia karena terhadap bagian ini kita sering alergi dan mengabaikannya. Sedangkan kehidupan perubahan sistem politik dan sistem ketatanegaraan  berdampak  mendasar  terhadap  perkembangan  sistem hukum. 16
Secara  teori  ada  dua  metode  pilihan  untuk  memperbaharui  keadaan pemerintah  yaitu  :  Pertama,  melakukan  revolusi  total  dengan  gerak  cepat memperbaharui segala sesuatunya, mulai dari penemuan konstitusi sebagai induk  hukum  kenegaraan  yang  kemudian  disusul  oleh  reformasi kelembagaan  baik  di  level  pusat  maupun  daerah.  Kedua,  dengan  cara menciptakan  kondisi  temporer  dan  transisional  untuk  kemudian  secara gradual mereformasi struktur kekuasaan dan garis kebijakan politik dengan paradigma baru, sesuai dengan tuntutan masyarakat dan rakyat yang tadinya diperintah  secara  tidak  wajar.  Cara  yang  kedua  inilah  yang  ditempuh  di Indonesia, dimulai secara urun rembuk politis melalui Sidang Istimewa MPR bulan Nopember 1998, untuk menegaskan dasar-dasar kebijakan yang baru
16 Solly  Lubis, Pembangunan  Hukum  Nasional,  disampaikan  dalam  Seminar Pembangunan Hukum dengan tema Penegakan Hukum dalam Era Pembangunan Berkelanjutan , diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Denpasar, 14-18 Juli  2003. hlm. 4.
guna menyahuti tuntutan reformasi itu menurut urutan ketatanegaraan yang selanjutnya  bertugas  merumuskan  public  policy  yang  baru,  sesuai  dengan paradigma kebijaksaan yang disepakati. 17
Paradigma dasar dari landasan ideal dan landasan konstitusional bagi strategi  pembangunan  hukum  nasional  ialah  :  Pancasila  dan  UUD  1945. Berarti nilai-nilai dasar yang terkandung dalam Pancasila dan prinsip-prinsip kehidupan  bangsa  dalam  batang  tubuh  UUD  itu  menjadi  rambu-rambu srtategis  bagi  manajemen  pembangunan  hukum.  Yang  manjadi  fokus perhatian  dalam  penataan  rambu-rambu  yang  bersifat  filosofis  ini  ialah sejarah mana kebijakan politik hukum (legal policy) yang kita miliki ini, dan sejauhmana  tujuan-tujuan  nasional  dalam  Pembukaan  UUD  itu  dapat direalisir  melalui  penerapan  hukum  yang  akan  datang.  Sedangkan  tuntutan perkembangan zaman dan masyarakat semakin meningkat baik dalam skala nasional maupun regional dan global. 18
Paradigma  baru  yang  terdapat  di  dalam  Penjelasan  UU  Nomor  17 Tahun  2007  tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional (RPJPN) Tahun 2005-2025 menyatakan bahwa RPJPN merupakan kelanjutan dari  pembangunan  sebelumnya  untuk  mencapai  tujuan  pembangunan sebagaimana  diamanatkan  dalam  Pembukaan  UUD  Tahun  1945.  Untuk  itu, dalam  20  tahun  mendatang,  sangat  penting  dan  mendesak  bagi  bangsa Indonesia  untuk  melakukan  penataan  kembali  berbagai  langkah-langkah antara lain di bidang pengelolaan sumber daya alam, sumber daya manusia, lingkungan  hidup  dan  kelembagaannya  sehingga  bangsa  Indonesia  dapat mengejar ketertinggalan dan mempunyai posisi yang sejajar serta daya saing yang  kuat  di  dalam  pergaulan  masyarakat  internasional.  Dengan ditiadakannya  GBHN  sebagai  pedoman  penyusunan  rencana  pembangunan nasional dan diperkuatnya otonomi daerah dan desentralisasi pemerintahan dalam NKRI maka untuk menjaga pembangunan yang berkelanjutan, RPJPN yang menganut paradigma perencanaan yang visioner RPJPN hanya memuat arahan secara garis besar.
17 Ibid ., hlm. 5.
18 Ibid ., hlm.14.
Selanjutnya  di  dalam  penjelasan  UU  ini  diuraikan  bahwa  RPJP Nasional  digunakan  sebagai  pedoman  dalam  menyusun  RPJM  Nasional. Pentahapan  rencana  pembangunan  nasional  disusun  dalam  masing-masing periode  RPJPM  sesuai  dengan  visi,  misi  dan  program  Presiden  yang  dipilih secara langsung oleh rakyat. RPJMN memuat strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program kementerian/lembaga dan lintas kementerian/lembaga,  kewilayahan  dan  lintas  kewilayahan,  serta  kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secata menyeluruh termasuk  arah  kebijakan  fiskal  dalam  rencana  kerja  yang  berupa  kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif.
Perubahan  UUD  Tahun  1945  dan  perubahan  perundang-undangan dibawahnya  juga  harus  diikuti  dengan  perubahan  kelembagaan  sesuai dengan paradigma dan ketentuan yang baru serta perubahan kesadaran dan budaya  pelaksana  hukum  dan  perundang-undangan.  Hal  ini  menjadi  sangat penting  karena  perundang-undangan  yang  lama  telah  membentuk  kultur lembaga,  kultur  hukum  dan  birokrasi  yang  tidak  mudah  dihilangkan  dan diganti.  Karena  itu,  perlu  penyegaran  dan  penumbuhan  kembali  kesadaran berkonstitusi  dan  budaya  hukum  berdasarkan  hasil  perubahan  UUD  Tahun 1945. 19 Oleh  sebab  itu,  perubahan    konstitusi  yang  mengakibatkan perubahan mendasar dalam proses penyusunan arah pembangunan nasional dari GBHN yang ditetapkan oleh MPR menjadi SPPN yang ditetapkan oleh UU harus diikuti dengan perubahan kesadaran dan budaya hukum setiap elemen bangsa  untuk  bersama-sama  mewujudkan  tujuan  negara  sebagaimana terdapat dalam alinea keempat pembukaan UUD Tahun 1945.

## Penutup
Perubahan  Amandemen  Konstitusi  memberikan  perubahan  yang mendasar  dalam  sistem  ketatanegaraan  Republik  Indonesia  khususnya berkaitan  dengan  kelembagaan  negara.  MPR  tidak  lagi  menjadi  lembaga tertinggi  negara,  maka  peraturan  perundang-undangan  tidak  lagi  mengenal
19 Jimly  Asshiddiqie, Menuju  Negara  Hukum  yang  Demokratis ,  (Jakarta:  Buana  Ilmu Populer, 2009), hlm. 220.
Tap  MPR  sebagai  peraturan  (regeling).  Pada  masa  Orde  Baru,  perencanaan pembangunan  hukum  nasional    dikeluarkan  dalam  bentuk  Tap  MPR  dan dimuat dalam Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Sedangkan di masa reformasi,  kebijakan  rencana  pembangunan  hukum  nasional  ditetapkan dengan  undang-undang  dalam  bentuk  Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional (SPPN).
Tujuan  pembangunan  hukum  nasional  baik  di  dalam  GBHN  maupun SPPN  mengacu  pada  tujuan  didirikannya  negara  RI  yang  terdapat  dalam Pembukaan  UUD  Tahun  1945.  Terdapat  3  (tiga)  perbedaan  mendasar  di dalam  pembentukan  landasan  hukum  GBHN  dan  RPJPN/RPJPM,  strategi pembangunan yang digunakan untuk mencapai tujuan, materi pembangunan. Dugaan  bahwa  perencanaan  pembangunan  nasional  saat  ini  tidak  memiliki pedoman  sebagaimana  GBHN  tidak  tepat  dengan  adanya  RPJPN  yang strategi  kebijakan  yang  sama  melalui  periodeisasi  pelaksanaan  dan  materi pembangunan  hukum  nasional  yang  disesuaikan  dengan  kondisi  ekonomi, sosial,  budaya,  politik  pada  masanya.  Belum  optimalnya  pelaksanaan  dari rencana pembangunan nasional bukan hanya karena tidak adanya pedoman atau  garis-garis  besar  pembangunan  nasional  namun  lebih  dikarenakan akibat situasi sistem ketatanegaraan yang berubah dengan amandemen UUD Tahun  1945.  Namun  demikian  harus  diakui  bahwa  pelaksanaan  RPJPN tidaklah seefektif GBHN. Hal ini disebabkan karena perubahan sistem politik di  Indonesia  yang  semakin  demokratis  dan  terdesentralisasi  serta  belum optimalnya sosialisasi tentang RPJPN.
Telah  terjadi  perubahan  paradigma  dalam  kehidupan  politik  dari ketatanegaraam  di  Indonesia  yaitu  dari  sistem  otoritas  kepada  sistem demokrasi  dan  dari  sistem  sentralistik  kepada  sistem  otonomi.  Perubahan paradigma  tersebut  sudah  tentu  berdampak  terhadap  sistem  hukum  yang dianut  selama  ini.  Paradigma  dasar  dari  landasan  ideal  dan  landasan konstitusional  bagi  strategi  pembangunan  hukum  nasional  ialah  :  Pancasila dan  UUD  Tahun  1945.  Paradigma  baru  yang  digunakan  dalam  strategi pembangunan  nasional  yang  tidak  lagi  menggunakan  GBHN  terdapat  di dalam Penjelasan UU Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan
Jangka  Panjang  Nasional  (RPJPN)  Tahun  2005-2025  menyatakan  bahwa RPJPN  merupakan  kelanjutan  dari  pembangunan  sebelumnya  untuk mencapai  tujuan  pembangunan  sebagaimana  diamanatkan  dalam Pembukaan  UUD  Tahun  1945.  Dengan  ditiadakannya  GBHN  sebagai pedoman  penyusunan  rencana  pembangunan  nasional  dan  diperkuatnya otonomi  daerah  dan  desentralisasi  pemerintahan  dalam  NKRI  maka  untuk menjaga  pembangunan  yang  berkelanjutan,  RPJPN  yang  menganut paradigma  perencanaan  yang  visioner  RPJPN  hanya  memuat  arahan  secara garis besar.
Setiap  periode  pemerintahan  tentu  saja  memiliki  kekurangan  dan kelebihan  masing-masing  dikarenakan  situasi  dan  kondisi  ketatanegaraan yang  berubah.  Wacana  untuk  mengembalikan  GBHN  sebagai  pedoman  arah pembangunan nasional tidak menjawab persoalan dugaan tidak berjalannya pembangunan nasional karena perubahan tersebut harus dilakukan melalui perubahan  Konstitusi  yang  proses  politiknya  tidak  mudah.  Segala  hal  yang sifatnya  baik  dalam  menentukan  arah  pembangunan  nasional  baik  yang terdapat dalam GBHN maupun RPJPN dan RPJPM bisa ditelaah, dirumuskan dan  dilaksanakan  dengan  tujuan  mempercepat  masyarakat  adil  sesuai dengan  alinea  keempat  Pembukaan  UUD  Tahun  1945.  Perlu  dirumuskan formula  baru  dalam  perencanaan  pembangunan  yang  partisipatif mengakomodir  kepentingan  daerah,  menjaga  prinsip  kesinambungan pembangunan  dan  dapat  memasukkan  visi-misi  dan  program  pasangan Presiden dan Wakil Presiden terpilih yang mengacu pada RPJPN.

## DAFTAR PUSTAKA

## 1. Buku/Makalah/Journal
Asshiddiqie,  Jimly,  Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia,  Sinar Grafika, Jakarta, 2010.
Asshiddiqie,  Jimly,  Menuju  Negara  Hukum  yang  Demokratis,  Buana Ilmu Populer, Jakarta, 2009.
Bahaudin,  “Menghidupkan  Kembali  GBHN”,  Jurnal Kemanan Nasional Vol, III, No. 1, Mei 2017.
Hartono,  Sunaryati,  Politik  Hukum  Menuju  Satu  Sistem  Hukum
Nasional, Alumni, Bandung, 1991.
Lubis,    Solly,  Pembangunan  Hukum  Nasional,  disampaikan  dalam
Seminar  Pembangunan  Hukum  dengan  tema  Penegakan Hukum dalam Era Pembangunan Berkelanjutan, diselenggarakan  oleh  Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional, Denpasar, 14-18 Juli  2003. Mahfud  MD,  Moh.  Politik Hukum di Indonesia,  Rajawali  Pers,  Jakarta, 2017. Marzuki, Peter Mahmud, Penelitian Hukum, Kencana, Jakarta, 2010. Pengamat Nilai RPJPN lebih baik dari GBHN, https://nasional.sindonews.com/read/782977/12/pengamat-
nilai-rpjpn-lebih-baik-dari-gbhn-1379127039,
Seharusnya  MPR  Kembali  Berwenang  Menetapkan  GBHN, http://www.tribunnews.com/mpr- ri/2016/06/21/seharusnya-mpr-kembali-berwenang- menetapkan-gbhn
Sidharta, Bernard Arief, Refleksi tentang Struktur Ilmu Hukum, Mandar Maju, Bandung, 2009.
Soemitro,  Ronny  Hanitijo,  Metode  Penelitian  Hukum  dan  Jurimetri, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1988.
Subkhan, Imam, “GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia”,  Jurnal  MPR  DPR  Aspirasi  Volume  5  Nomor  2, Desember 2014.
Tutik,  Titik  Triwulan,  Konstruksi  Hukum  Tata  Negara  Pasca Amendemen UUD 1945, Prenadamedia Group, Jakarta, 2015.
Wignjosoebroto,  Soetandyo,  Pergeseran  Paradigma  Dalam  Kajian- Kajian Sosial dan Hukum, Setara Press, Malang, 2013.

## 2. Peraturan Perundang-undangan
UUD Negara Republik Indonesia 1945.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005 – 2025, UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2004  tentang  Sistem  Perencanaan Pembangunan Nasional
Peraturan  Presiden  Nomor  5  Tahun  2010  tentang  Rencana Pembangunan Jangka Panjang Menengah Nasional
Ketetapan  MPR  No.  IV/MPR/1978  tentang  Garis-Garis  Besar  Haluan Negara.
Ketetapan  MPR  No.  II/MPR/1988  tentang  Garis-Garis  Besar  Haluan
Negara.