## Perilaku Maladministrasi Dalam Pelayanan Publik
Pasca Reformasi Birokrasi di Kota Pekanbaru, Provinsi Riau Indonesia

## Rodi Wahyudi
(rodi.wahyudi@uin-suska.co.id)
(Jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ekonomi dan Ilmu Sosial UIN Sultan Syarif Kasim)

## Abstract:
Bureaucratic  reform  program  has  not  been  able  to  change  the  behavior  of  bureaucratic maladministration in Indonesia. Although there has been a change in the structure of government and public administration system and the implementation of bureaucratic reform program since 2006, but still  disappointing  quality  of  public  services  community.  The  question  is  why  the  behavior  of maladministration  bureaucracy  still  exists  in  the  public  service  in  Indonesia  ?.  The  study  was conducted  to  examine  the  behavior  of  maladministration  difference  before  and  after  the  reform  of  the bureaucracy.  Two  research  methods  used  in  this  study.  Questionnaires  were  completed  by  250  civil servants. The second method is depth interviews with nine key informants. Five agencies that provide services  has  been  selected  as  the  study  site.  The  study  found  that  the  level  of  bureaucratic maladministration of public servants to work after the reform era higher than civil servants employed prior  to  the  reform  era.  This  means  that  the  agency  Ombudsman  of  the  Republic  of  Indonesia,  civil service  law  and  a  code  of  ethics  for  civil  servants  still  unable  to  discipline  the  behavior  of maladministration reduce bureaucracy. Governments need to develop a special program to change the bad behavior of civil servants in the ministry through the cultivation of moral values based on religious teachings.
Keywords:  reform of the bureaucracy, maladministration, civil service, administration

## Pendahuluan
Reformasi birokrasi merupakan wacana  sekaligus  agenda  utama  dalam memperbaiki  kualitas  pelayanan  publik  di Indonesia.  Reformasi  birokrasi  sebagai suatu  usaha  perubahan  asas  dalam  sistem birokrasi yang bertujuan mengubah struktur,  tingkah  laku  dan  kebiasaan  buruk birokrasi di Indonesia setelah kekuasaan era orde baru berakhir. Ruang lingkup reformasi  birokrasi  tidak  hanya  terbatas pada  proses  dan  prosedur,  namun  juga terkait  perubahan  pada  struktur  organisasi dan perilaku pegawai. Berkaitan dengan hal tersebut,  reformasi  birokrasi  bermakna
sebagai  sebuah  perubahan  besar  dalam paradigma  dan  tata  kelola  pemerintahan Indonesia.  Harapan  rakyat  dari  reformasi birokrasi  adalah  mengurangi  penyalah- gunaan kekuasaan oleh pegawai, mewujudkan  pegawai  yang  professional dan  meningkatkan  kualitas  pelayanan kepada  masyarakat.  Reformasi  birokrasi dilaksanakan  dalam  rangka  mewujudkan tata  kelola  pemerintahan  yang  baik.  Oleh kerana  itu  harus  segera  diambil  langkah- langkah yang bersifat mendasar, komprehensif  dan  sistematik,  sehingga tujuan dan sasaran  reformasi dapat dicapai dengan maksimal.
Dari berbagai idea dan wacana yang telah  dikembangkan  oleh  para  pakar  dan ditambah lagi kuatnya tuntutan masyarakat, maka  pada  masa  Presiden  Susilo  Bambang Yudhoyono melalui Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara Dan
Reformasi  Birokrasi,  Lembaga  Administrasi Negara  dan  Badan  Kepegawaian  Negara telah  menetapkan  beberapa  kebijakan  yang berhubungan  langsung  dengan  perbaikan pelayanan  public  di  Indonesia.  Langkah pertama adalah peraturan menteri pemberdayaan aparatur negara dan reformasi  birokrasi  nombor  15  tahun  2008 tentang pedoman umum reformasi
birokrasi. Langkah berikutnya adalah
lahirnya  peraturan  presiden  Republik Indonesia  nombor  81  tahun  2010  tentang granddesign reformasi birokrasi di Indonesia tahun  2010-2025. Grand  design reformasi birokrasi merupakan rancangan induk yang berisi  arah  dasar    pelaksanaan  reformasi birokrasi  nasional.  Sedangkan road  map reformasi birokrasi adalah bentuk
operasional grand  design reformasi  birokrasi yang  disusun  dan  dilakukan  setiap  lima tahun  sekali  dan  merupakan  rencana  detail reformasi  birokrasi  dari  satu  tahapan  ke tahapan selanjutnya.
Perilaku  maladministrasi  birokrasi merupakan  fokus  utama  dalam  penelitian ini. Maladministrasi birokrasi dapat diartikan  sebagai  perilaku  buruk  pegawai dalam memberikan layanan kepada masyarakat.  Maju  atau  mundurnya  suatu bangsa  sangat  bergantung  pada  baik  atau buruknya  perilaku  birokasi.  Kewibawaan pemerintah  di  mata  rakyat  sangat  erat hubungannya dengan kemampuan birokrasi dalam  memenuhi  tuntutan  dan  aspirasi rakyat  serta  mampu  memberikan  jalan keluar  terhadap  masalah  yang  sedang dihadapi  oleh  rakyat.  Pembangunan  suatu negara  akan  berhasil  apabila  disokong  oleh birokrasi  yang  profesional  dan  amanah (Ibnu  Khaldun  1332-1406  M).  Hampir seluruh  program  pembangunan  tidak  bisa lepas dari peranan birokrasi dalam
melaksanakannya.  Sehubungan  dengan  itu, perbaikan  kualitas  pelayanan    pegawai adalah  satu  perkara  yang  tidak  boleh dianggap remeh. Buruknya perilaku birokrasi  akan  memberikan  dampak  yang luas  dalam  kehidupan  ekonomi,  politik, sosial, budaya dan agama di suatu negara.
Dalam kehidupan ekonomi, maladministrasi  birokrasi  dapat  menjadi penghalang  usahawan  lokal  dan  para investor  asing  datang  ke  Indonesia  kerana tidak  jelas  syarat,  prosedur  serta  berapa jumlah  biaya  yang  perlu  dibayar  untuk mendapat izin investasi. Jika birokrasi tidak mampu  memberikan  jaminan  kepastian waktu, syarat dan biaya yang perlu dibayar, maka  para  investor  akan  membatalkan  niat mereka  atau  pindah  ke  negara  lain.  Begitu pula dalam kehidupan politik, maladministrasi  birokrasi  bisa  menjadi  isu untuk  mengkritik  pemerintah.  Kegagalan pemerintah memperbaiki perilaku maladministrasi birokrasi dapat menyebabkan  sistem  administrasi  menjadi tidak  stabil.  Sama  halnya  dalam  kehidupan sosial, maladministrasi
birokrasi mengakibatkan  tekanan  psikologi  kepada masyarakat  yang  datang  berurusan  ke kantor pemerintah. Sebelum pergi ke kantor mereka  telah  membayangkan  susahnya urusan,  menunggu  lama,  tidak  jelas  berapa rupiah harus dibayar, apa syarat yang perlu disiapkan,  serta  diburukkan  lagi  oleh  sifat pegawai  yang  kasar  dan  kurang  ramah terhadap masyarakat.
Hasil  kajian  Ombudsman  Republik Indonesia  (2013)  di  Kota  Pekanbaru  yang mengukur  tentang  tahap  kepatuhan  kantor pemerintah terhadap undang-undang pelayanan awam. Hasil kajian menunjukkan bahwa  tahap  kepatuhan  kantor  pemerintah terhadap  undang-undang  pelayanan  publik masih rendah. Dapatan kajian menyebutkan hanya  31,2%  kantor  yang  menggunakan sistem  layanan  bersepadu,  hanya  25% kantor yang memajang/mengumumkan asas hukum  penyelenggaraan  pelayanan,  hanya 37,5%  kantor  yang  memajang  maklumat
persyaratan  pelayanan,  hanya  62,5%  kantor yang  mempunyai  SOP  ( standard  operating procedure )  yang  ditempel  di  kantor  dan hanya  43,8%  kantor  yang  menerangkan informasi  tentang  jenis  pelayanan.  Dari huraian yang ditulis atas, apakah permasalahan  yang  menjadi  tema  utama dalam  penelitian  ini?.  Permasalahannya adalah setelah berbagai usaha telah dilakukan oleh pemerintah melalui perubahan  struktur  pemerintahan  dan sistem birokrasi, undang-undang pelayanan publikserta pengawasan penyedia
pelayanan  publikoleh  Ombudsman,  adakah sudah ada perubahan perilaku maladministrasi  birokrasi  sebelum  dan selepas reformasi birokrasi?.

## Konsep Maladministrasi Birokrasi
Konsep  maladministrasi  birokrasi lahir  pada  akhir  abad  ke-19  sebagai  istilah yang  menunjukkan  kegagalan  birokrasi dalam  mengurus  urusan  rakyat,  kurang inisiatif  dan  membazirkan  sumber  daya manusia  serta  tiada  sifat  tanggungjawab. Kajian mengenai fenomena maladministrasi birokrasi  pertama  sekali  dijalankan  oleh Hayward  pada  tahun  1917.  Dia  adalah ilmuan dari Inggeris dan telah menulis hasil kajiannya  dalam  buku professionalism  and originality .  Hayward  (1917)  menjelaskan bahwa  sejak  pekerjaan  sebagai  pegawai termasuk dalam kategori
pekerja profesional,  maka  pegawai    yang  bekerja dalam  institusi  birokrasi  dituntut  untuk bekerja dengan cekap dan bertanggungjawab. Pegawai pemerinat merupakan pelaksana kebijakan negara dan mereka dibayar gaji oleh negara.
Warner  (1947)  juga  termasuk  antara ilmuan  yang  pertama  menulis  mengenai konsep maladministrasi
birokrasi, kemudian  diikuti  pula  oleh  penulis  lainnya seperti  Bowden (1976),Peter  Drucker (1980), Caiden (1991), Hartono et.al (2003), Masthuri (2005) dan Philipus (2011). Warner
(1947)  telah  memulakan  tulisannya  dengan menerangkan jenis maladministrasi
birokrasi yang biasa berlaku dalam kalangan  pegawai,  yaitu  sikap  tidak  mahu memberi  layanan,  mementingkan diri sendiri  dan  berusaha  untuk  menunjukkan kekuasaan,  merasa  diri  istimewa,  sengaja membentuk  keadaan  yang  rumit  dan cenderung  untuk  mengekalkannya,  tiada sistem  yang  bisa  memberikan  penilaian kepada mereka, perbaikan
yang dicadangkan mereka bantah,
penyalahgunaan  kekuasaan  seperti  sifat zalim  atau  kejam  terhadap  rakyat,  tidak bersedia  melakukan  inovasi  serta  terlalu mengutamakan keuntungan peribadi.
Secara  etimologis  Philipus  (2011) menyatakan  bahwamaladministrasiberasal dari  bahasa  latin, mal bererti  buruk  atau jahat  dan administrare ertinya  melayani.
Birokrasi pula bermakna kantor pemerintah. Dengan demikian maladministrasi birokrasi membawa
maksud pelayanan yang buruk atau jahat di kantor  pemerintah.  Lebih  jelas  lagi  Sykes et.al. (dalam Ahmad Basuki 2011) menjelaskan maladministrasi
birokrasisebagai  perbuatan  berat  sebelah, pengabaian  pelanggan,  kelewatan  waktu, tidak  memberi  tumpuan,  ketidakcekapan, ketidakupayaan, kejahatan, keburukandalam  proses  pelayanan.  Secara mudah  maladministrasi  birokrasi  dapat diertikan  sebagai  kegagalan  pelayananatau kegagalan  untuk  menyediakan  pelayanan . Maladministrasimenurut  Undang-Undang Ombudsman Republik Indonesia adalah:
‚perilaku  atau  perbuatan  melawan hukum, melampaui wewenang,
menggunakan  wewenang  untuk tujuan lain dari yang menjadi tujuan wewenang tersebut, termasuk kelalaian atau pengabaian kewajiban hukum dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik yang  dilakukan  oleh  penyelenggara negara  dan  pemerintahan  yang menimbulkan kerugian materiil dan/atau immateriil bagi
masyarakat dan orang perseorangan (Pasal 1 angka 3).

## Kualitas Pelayanan Publik
Pelayanan  publikberkualitas  dapat diukur  semasa  terjadinya  hubungan  antara warga  negara  dengan pegawai.Model SERVQUAL telah diperkenalkan oleh Pasuraman  et  al.  (1985)  yang  menyatakan bahwa  terdapat  10  ciri  kualitas  pelayanan yaitu  kemasukan,  komunikasi,  kecekapan, layanan mesra,
kebolehpercayaan,
dipercayai, komunikasi luaran, keselamatan, kemudahan fizikal serta memahami kehendak  pelanggan.  Kualitas  pelayanan sebagai  penilaian  sikap  global  yang berkenaan dengan keunggulan suatu
khidmat dan merupakan tanggapan daripada  penilaian  kualitas  pelayanan tersebut.  Zeithaml  et  al.  (1990)  pula menyatakan  bahwa  pelayanan  berkualitas merupakan  jalinan  hubungan  rapat  dan semangat setia kawan dalam memenuhi cita rasa  dan  kehendak  pelanggan  melalui kualitas  pelayanan  yang ditawarkan.
Parasuraman
et
al. (1993)
menyatakan  bahwa  kepuasan  terhadap kualitas  pelayanan  berkaitan  erat  harapan warga  negara  terhadap  kualitas  pelayanan dan  persepsi  warga  negara  terhadap kualitas  pelayanan.  Pendapat  di  atas  turut disokong oleh Scheuing & Christoper (1993) bahwa  pelayanan  yang  berkualitas    hanya akan  dapat  diwujudkan  apabila  terdapat sistem  yang  mengutamakan  kepentingan warga  negara.  Fokus  kepada  kepentingan warga  negara  merupakan  hal  yang  mutlak dilakukan  oleh  setiap  unit  pelayanan. Pelayanan  berkualitas    adalah  pelayanan yang  mampu  memenuhi  harapan  dan keinginan  warga  negara.  Menciptakan pelayanan  kualitas,  suatu  organisasi  harus mampu  meng-implementasikan  prinsip- prinsip  utama  dalam  organisasi  pelayanan. Ada enam prinsip utama dalam mewujudkan  pelayanan  berkualitas  yaitu pertama,kepimpinan,  yaitu  strategi  kualitas dari
pengurusan
puncak dalam
mengarahkan organisasi dalam peningkatan prestasi  kualitas.  Kedua , pendidikan  yaitu semua  pegawai  organisasi  mendapatkan pendidikan  dan  latihan  bagi  meningkatkan tahap  kompetensi.  Ketiga , perancangan strategik, yaitu perencanaan harus mencakup  pengukuran  dan  tujuan  yang digunakan  dalam  mengarahkan  institusi untuk mencapai visi dan misinya.
Apabila birokrasi pemerintah mampu  melaksanakan  ciri  pelayanan  yang berkualitas  maka secara tidak mereka telah selamat  dari  perilaku  maladministrasi birokrasi.  Menurut  Suruhanjaya  Pelayanan publik(1996), terdapat beberapa ciri pelayanan publik berkualitas untuk diamalkan oleh pegawai, yaitu :
1. Menggunakan  masa  dengan  sebaiknya dan  berusaha  menyiapkan  kerja  dalam tempoh yang ditetapkan.
2. Melakukan  kerja  dengan  sempurna, tidak mengharapkan orang lain dan rasa bersalah jika tidak dapat menyempurnakan  tugas  sebagaimana yang ditetapkan.
3. Tidak memilih kerja serta tidak menunjuk-nunjuk  dalam  menjalankan tugas kepada ketua.
4. Bekerja tanpa rasa jemu atau bosan serta sedia  menjalankan  sebarang  tugas  yang dipertanggungjawabkan.
5. Mengutamakan kepentingan tugas daripada  kepentingan  diri  dan  sanggup berkorban  masa  dan  tenaga  demi kepentingan  pelayanan,  di  samping mengamalkan  sikap  tolong  menolong terhadap  kebaikan  dan  menghindarkan diri daripada perbuatan buruk.
6. Patuh  dan  taat  kepada  peraturan  serta berpegang  teguh  kepada  ajaran  agama di  samping  sentiasa  menjaga  imej  dan maruah  diri  daripada  perbuatan  cuai dan keji.
7. Menjalankan  tugas  secara  kolektif  dan menyedari  idea  yang  diperolehi  secara berkelompok  lebih  bernas  dan  mantap bagi mencapai kejayaan organisasi.
8. Menuturkan  kata-kata  yang  baik  dan bersopan  santun  dan  sentiasa  menjaga kebersihan  diri,  pakaian  dan  tempat kerja.
9. Sedia  menerima  nasihat,  cadangan  dan pendapat,  bijaksana  dalam  membuat pertimbangan  dan  mudah  memaafkan kesilapan orang lain.

## Konsep Reformasi Birokrasi
Reformasi birokrasi bertujuan untuk mewujudkan pemerintahan lebih efektif dan efisien  serta  mampu meningkatkan  kualitas pelayanan awam.
Secara umum,
pendekatan  yang  dilakukan  antara  lain adalah  peningkatan  kompetensi  pegawai, perbaikan pada sistem pengelolaan keuangan negara dan peningkatan
produktivitas.  Namun  demikian,  tidak semua model pendekatan dapat memberikan  jalan  pemecahan  terhadap berbagai permasalahan birokrasi. Peters dan Savoie  (1994)  menyatakan  bahwa  upaya mencari  jalan  keluar  masalah  rendahnya kualitas  pelayanan  publikyang  diajukan oleh para sarjana pada umumnya merupakan  contoh  yang  diambil  dari organisasi yang sederhana, padahal masalah organisasi  birokrasi  pemerintah  jauh  lebih kompleks.
Cope  (1997)  menggunakan  istilah reformasi  birokrasi  dalam  memahami konsep reinventing  government .  Reformasi birokrasi  diajukan  sebagai  cara  untuk menghilangkan atau paling tidak memperbaiki birokrasi
agar lebih bertanggung  jawab.  Siddiquee  dan  Burns (2001)  menerangkan  tentang  reformasi birokrasi di China yang diawali dengan cara meningkatkan  kualitas  pelayanan  melalui peningkatan komitmen pegawai dan pelaksanaan prinsip transparansi. Siddiquee &Mohamed  (2007)  turut  mendukung  ide reformasi  birokrasi  dalam  tulisan  berjudul Paradox of Public Sector Reform in Malaysia: A Good  Governance  Perspective .  Reformasi birokrasi  merupakan  inisiatif  yang  secara
eksplisit dilakukan untuk mencari cara yang lebih  efektif  dan  efisien  dalam  memberikan pelayanan  kepada  masyarakat  dengan  cara yang lebih bertanggungjawab dalam rangka mencapai  pelayanan  yang  berkualitas. Reformasi  birokrasi  ini  mencakup  usaha untuk  memperkuat  peranan  pemerintah, melalui  peningkatan  kualitas  pelayanan serta  kebijakan  untuk  mendorong  dan memberi  ruang  kepada  sektor  swasta sebagai  mesin  pertumbuhan  ekonomi  dan pembangunan.

## Metode Penelitian
Penelitian ini adalah kajian survey  yang  menggunakan  pendekatan kuantitatif. Variabel perilaku mal- administrasi  birokrasi  yang  terdiri  dari  16 item  diubah  dari  6  Jenis  maladministrasi yang  telah  disusun  oleh  Masthuri  (2005). Kuesioner  penelitian  telah  diisi  oleh  250 orang  pegawai  dari  lima  kantor  yang menyediakan  pelayanan  secara  langsung kepada masyarakat dan diperdalam dengan data indept interview terhadap tiga orang key informan . Nilai
kebolehpercayaan pembolehubah  setelah  dilakukan  pilot  test adalah  perilaku  maladministrasi  birokrasi ( Cronbach's  Alpha =0.898).  Data  dianalisis menggunakan  statistik  deskriptif.  Statistik deskriptif  untuk  pemerihalan  variabel  dari segi  nilai  mean,  mahupun  persentase. Analisis Statistik inferensi pula menggunakan  korelasi pearson dalam  paras p <0.05 dengan software SPSS versi 20.

## Hasil Penelitian dan Pembahasan
Berdasarkan    tabel  1  dibawah  dapat dilihat  frekuensi  responden  dalam  kajian ini.  Responden  lelaki  sebanyak  146  orang (58.4%), manakala perempuan sebanyak 104 orang  (41.6%),  umur  31-40  tahun  sebanyak 72  orang  (28.8  %),  umur  41-50  tahun sebanyak  63  orang  (25.2%).  Manakala mereka  yang  berumur  51  tahun  ke  atas hanya sebanyak 35 orang (14%).
Tabel 1.
Taburan Frekuensi Jenis Kelamin, umur, Bekerja sebagai pegawai,
status Pernikahan dan status pekerjaan responden Demografi N % Jenis Kelamin Lelaki 146 58.4 Perempuan 104 41.6 Umur Umur 30 tahun ke bawah 80 32.0 Umur 31-40 tahun 72 28.8 Umur 41-50 tahun 63 25.2 Umur 51 tahun ke atas 35 14.0 Bekerja Sebagai Pegawai Setelah Reformasi 164 65.6 Sebelum Reformasi 86 34.4 Status Pernikahan Menikah 190 76.0 Bujang 60 24.0 Status Pekerjaan Pegawai Negeri Sipil 195 78.0 Pegawai Kontrak (Tenaga Harian Lepas) 55 22.0 Jumlah 250 100.0 Dari  tabel  1  di  atas,  sebanyak  120 orang  responden  telah  bekerja  sebagai pegawai  setelah  reformasisebanyak  164 orang (65.6%) dan bekerja sebelum reformasi  sebanyak  86  orang  (34.4%).  Hasil analisis  status  perkahwinan  menunjukkan bahwa    responden  yang  paling  banyak adalah  telah  menikah  yaitu  190  orang (76.0%),  sedangkan  yang  masih  bujang sebanyak 60 orang (24.0%). Status pekerjaan responden  dalam  kajian  ini  kebanyakan mereka  adalah  pegawai  negeri  sipil  yaitu 195  orang  (78.0%),  sedangkan  pegawai kontrak sebanyak 55 orang (22.0%).
Apabila dibandingkan perilaku maladministrasi  birokrasi  antara  pegawai yang  bekerja  sebelum  era  reformasi  dengan setelah  era  reformasi  menunjukkan  bahwa tahap  amalan  maladministrasi  birokrasi
pegawai  yang bekerja setelah era reformasi lebih  tinggi  berbanding  pegawai  yang bekerja sebelum era refromasi. Hasil analisis Crostab dalam tabel 2 dibawah menunjukkan  bahwa 66.7 % pegawai    yang bekerja  setelah  masa  reformasi  dengan perilaku  maladministrasi  birokrasi  pada tahap  tinggi,  sedangkan  pegawai  yang bekerja  sebelum  masa  reformasi  hanya 33.3%.  Hal  ini  berarti  bahwa  lebih  tinggi persentase  tahap  perilaku  maladministrasi birokrasi yang dilakukan oleh pegawai baru (bekerja  setelah  era  refromasi)  berbanding pegawai  lama  (bekerja  sejak  sebelum  era reformasi).  Hasil  penelitian  membuktikan bahwaperilaku  maladministrasi  birokrasi merupakan  budaya  yang  turun  temurun dan bahkan cenderung semakin parah.
Tabel 2.

## Crostab Bekerja Sebagai Pegawai Dengan Tahap Perilaku
Maladministrasi Birokrasi Tahap Perilaku Maladministrasi Birokrasi Bekerja Sebagai Pegawai Setelah Reformasi Sebelum Reformasi Jumlah N % N % N % Tahap Perilaku Maladministrasi Birokrasi Tahap Rendah (Skor 16-24) 128 65.3 68 34.7 196 100.0 Tahap Tinggi (Skor 25-32) 36 66.7 18 33.3 54 100.0 Tahap Kelalaian Waktu Tahap Rendah (Skor 4-6) 75 66.4 38 33.6 113 100.0 Tahap Tinggi (Skor 7-8) 89 65.0 48 35.0 137 100.0 Tahap Ketidakadilan Tahap Rendah (Skor 4-6) 132 64.1 74 35.9 206 100.0 Tahap Tinggi (Skor 7-8) 32 72.7 12 27.3 44 100.0 Tahap Salah Guna Kuasa Tahap Rendah (Skor 4-6) 132 63.8 75 36.2 207 100.0 Tahap Tinggi (Skor 7-8) 32 74.4 11 25.6 43 100.0 Tahap Amalan Korupsi Tahap Rendah (Skor 4-6) 126 63.3 73 36.7 199 100.0 Tahap Tinggi (Skor 7-8) 38 74.5 13 25.5 51 100.0 Era  orde  lama  dibawah  pimpinan
Presiden  Soekarno,  pegawai  dilantik  bukan atas dasar profesionalisme melainkan kerana  membalas  jasa  mereka  sebagai pejuang  kemerdekaan.  Jumlah  pegawai Indonesia  yang  memiliki  kompetensi  dan memahami  sistem  administrasi  masih sangat  sedikit.  Pada  era  orde  lama  belum ada  undang-undang  yang  jelas  untuk mengatur  secara  khusus  pelayanan  publik. Penguasa  orde  baru  pula  telah  memaksa birokrasi    mendukung  partai  penguasa (Golkar).  Pegawai    terlibat  dalam  perilaku korupsi  dengan  alasan  gaji  mereka  tidak cukup.  Kajian  Adang  Budiman  et.al  (2013) membuktikan  bahwa    korupsi  pada  era Presiden  Suharto  telah  menjadi  aktivitas harian  mereka  ketika  bekerja  di  kantor.
Alasan  utama  mereka  melakukan  korupsi semasa  bekerja  adalah  rendahnya  gaji  yang diterima  dan  atasan  yang  juga  biasa melakukan korupsi.
Akibat  masih  wujudnya  perilaku maladministrasi birokrasi sejak era sebelum reformasi  hingga  selepas  reformasi,  maka menurut  peneliti  masyarakat  telah  terbagi menjadi  tiga    kelompok. Pertama, kelompok masyarakat  yang  menganggap  bahwa maladministrasi  birokrasi  adalah  hal  yang biasa  yang  sudah  ada  sejak  zaman  dulu. Kalau  disuruh  menunggu  lama,  dimarah oleh  pegawai  disebabkan  syarat  yang dibawa tidak lengkap, pelayanan tidak adil, harus  membayar  lebih  agar  dipercepat, mereka  tidak  protes  bahkan  menerima perlakuan  yang  demikian  dengan  perasaan
biasa  saja.  Memang  begitulah  budaya pelayanan    birokrasi.  Biasanya  kelompok masyarakat  yang  pertama  ini  memiliki latarbelakang  pendidikan    rendah,  miskin, tidak  mengetahui  cukup  informasi  sebelum datang berurusan di kantor  pemerintah dan merasa  rendah  diri  ketika  berhadapan dengan pegawai.
Kedua, kelompok    masyarakat  yang menganggap bahwa maladministrasi birokrasi  adalah  sesuatu  yang  tidak  wajar dan  budaya  birokrasi  yang  buruk.  Kalau disuruh  menunggu  lama,  mereka  akan bertanya  mengapa  harus  menunggu  lama, bukankah urusan masyarakat harus dipercepat sesuai dengan peraturan perundangan.  Apabila  pegawai    meminta mereka  untuk  membayar  lebih,  mereka tidak  setuju  karena  jumlah  wang  harus mereka  bayar  juga  sudah  ditentukan  dalam peraturan  perundangan  bahkan  mereka akan  mengancam  akan  membuat  laporan kepada  Ombudsman  supaya  melakukan investigasi atas ketidakpuasan layanan yang mereka  terima  dari  pegawai.  Kelompok masyarakat  yang  kedua  ini  adalah  mereka yang  memiliki  latarbelakang  pendidikan tinggi,  ekonomi  kelas  menengah  keatas, mengetahui  cukup  maklumat  sebelum datang  berurusan  di  kantor  dan  mereka faham  bahwa  tugas  pegawai  adalah memberikan  pelayanan  yang  baik  kepada mereka. Ketiga, kelompok  masyarakat  yang menyadari bahwa maladministrasi birokrasi adalah sesuatu yang tidak wajar dan budaya birokrasi  yang  harus  diubah.  Hati  kecil mereka  tidak  menerima  kalau  harus menunggu  lama,  sifat  pegawai  yang sombong dan angkuh,  juga tidak setuju jika harus membayar lebih agar urusan dipercepat.  Namun,  mereka  tidak  berani bicara  secara  langsung  kepada  pegawai kerana  khawatir  urusan  mereka  akan bertambah  susah.  Akhirnya  kelompok masyarakat ini berurusan dengan menggunakan  jasa  pihak  ketiga  ( calo ) walaupun harus membayar mahal. Dapatan data  wawancara  bersama  Pak  Dasuki,
pegawai  Ombudsman  Republik  Indonesia Wilayah  Provinsi  Riau  juga  menyampaikan hal yang sama, beliau mengatakan:
‚perilaku  buruk  birokrasi  dalam pelayanan    yang  terjadi  hari  ini  di Kota Pekanbaru adalah warisan yang sudah  turun  temurun  sejak  zaman dulu.  Sifat  pegawai  yang  tidak meletakkan  diri  mereka  sebagai pemberi pelayanan kepada masyarakat,  malah  menunjukkan sifat  kasar,  merasa  diri  mereka  ada kuasa  dan  tidak  ada  rasa  kasihan terhadap  masyarakat.  Menyusahkan urusan  masyarakat  dengan  syarat, prosedur  yang  tidak  jelas,  berapa lama  waktu  dan  biaya  juga  tidak jelas. Ada kantor yang telah menyusun  standar  pelayanan  dan diletakkan  di  dinding  kantor,  tetapi kenyataan  yang  terjadi  tidak  sama seperti  standar pelayanan yang telah mereka susun‛.
Budaya buruk birokrasi sukar dibasmi  disebabkan  penambahan  jumlah pegawai secara besar-besaran semasa pemerintahan orde baru tanpa memperhatikan  aspek  profesionalisme  dan kompetensi.  Hal  ini  diakui  oleh  Pak  Teguh (Pegawai Kementerian
Pendayagunaan Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi), dalam wawancara peneliti dengan beliau, ia mengatakan:
‚sebenarnya masalah
awalnya adalah  ketika  rekrutmen  pegawai dan  dalam  perencanaan  penerimaan pegawai.  Berapa  jumlah  pegawai yang  mau  diterima?.  selanjutnya, kualifikasi seperti apa yang diperlukan?. Ketika pemerintah kurang memperhatikan aspek kuantitas  dan  kualitas,  hanya  mahu menambah pegawai, maka
muncullah  pegawai  yang  tidak produktif‛.

## Penutup
Kajian ini telah membuktikan bahwa perilaku  maladministrasi  birokrasi  masih tetap  wujud  walaupun  reformasi  birokrasi sudah  berjalan  selama  13  tahun.  Hal  ini menjadi tantangan besar bagi setiap elemen bangsa  termasuk  ilmuan  dan  cendekiawan untuk memikirkan jalan keluar terbaik agar perilaku buruk pegawai dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat dapat berubah.  Perubahan  sistem  administrasi dan membuat undang-undang masih belum cukup  untuk  mengubah  perilaku  buruk pegawai  selagi  perubahan  perilaku  tidak dimulai  dari  dalam  diri  setiap  pegawai. Agar  program  reformasi  birokrasi  tidak gagal,  salah  satu  yang  mendesak  untuk segera  dilakukan  adalah  penanaman  nilai akhlak berdasarkan ajaran agama.

## Daftar Pustaka
Adang  Budiman,  Amanda  Roan  &  Victor Callan. 2013. Rationalizing Ideologies, Social  Identities  and  Corruption Among  Civil  Servants  in  Indonesia During  the  Suharto  Era. Journal Bussiness Ethics 11(6):139-149.
Ahmad  Basuki.  (2011).  Pertanggungan Jawab Pidana Kantor  Atas Tindakan Mal-Administrasi  Dalam  Penerbitan Izin  Di  Bidang  Lingkungan. Jurnal Perspektif , 16 (4):  252-258.
Bowden,  E.  1976.  Maladministration:  A Thematic  Analysis  of  Nigerian  Case Studies in the Context of Administrative Initiative. Human Organization 35 (4): 392-399. Caiden , G,E. ( 1973) . Development , Administrative Capacity and Administrative Reform . International Review of Administrative Sciences , 38 (4): 327-344. Cope, G. H. (1997). Bureaucratic Reform and Issues of Political Responsiveness ,Journal of Public
Administration  Research  and  Theory ,  4 (1): 461-471.
Hayward,  F.  H.  1917. Professionalism  and Originality .  London: Allen & Unwin.
Hartono.  (2003). Panduan  Investigasi  Untuk Ombudsman  Indonesia. Jakarta:  The Asia Foundation.
Ibnu Khaldun. (2008). Muqaddimah (Terjemahan  Masturi  Irham,  Malik Supar  dan  Abidun  Zuhri).  Jakarta: Pustaka Al-Kautsar.
Komisi  Pemberantasan  Korupsi.  (2010).
Integritas Sektor Publik Indonesia, Fakta Korupsi  Dalam  Pelayanan  Publik. Jakarta:  Direktorat  Penelitian  dan Pengembangan  Kedeputian  Bidang Pencegahan  Komisi    Pemberantasan Korupsi.
Masthuri.  (2005). Mengenal  Ombudsman Indonesia. Jakarta:  Penerbit  Pradnya Paramita.
Ombudsman  Republik  Indonesia.  (2013).
Kepatuhan  Pemerintah  Daerah  Kota Pekanbaru  dalam  Pelaksanaan  UU  25 Tahun  2009  tentang  Pelayanan  Publik .
Penerbit: Ombudsman Republik Indonesia Kantor Perwakilan
Provinsi Riau.
Parasuraman,  V.  Zeithaml,  A.,  &  Beny,  L.L.
1993. The nature and determinants of customer  expectations  of  service. Journal of Academy of Marketing Science 21(1):1-12.
Warner,  R.  1947.  The  Principles  of  Public Administration. London: Pitman.
William,  W.  2000. Research  methods  in
Education. Boston: A Person
Education Company.
Zeithaml, V. A., Parasuraman, A. & Berry, L.
L. 1990. Delivering Quality Service , The Free  Satisfaction  in  e-government Applications. Problems  of  Management in the 21st century 8(3):55-65.