How to cite: Muhammad Fakhri Aziz, Azwar, Bob Alfiandi (2022) Idiosinkrasi Pemerintah pada Stagnansi Implementasi Perda  Provinsi  Sumatera  Barat  7/2018  tentang  Nagari, (7)11 http://dx.doi.org/10.36418/syntax- literate. 7i11.11886 E-ISSN:
2548-1398
Published by:
Ridwan Institute
Syntax Literate: Jurnal Ilmiah Indonesia p–ISSN: 2541-0849 e- ISSN: 2548-1398 Vol. 7, No. 11, November 2022

## IDIOSINKRASI PEMERINTAH PADA STAGNANSI IMPLEMENTASI PERDA PROVINSI SUMATERA BARAT 7/2018 TENTANG NAGARI

## Muhammad Fakhri Aziz, Azwar, Bob Alfiandi
Universitas Andalas, Padang, Indonesia Email: muhammadfakhriaziz21s@gmail.com, Azwar.fisip@gmail.com, Bobalfiandi@gmail.com

## Abstrak
Pembentukan Perda Prov Sumbar 7/2018 tentang Nagari sebagai amanat UU 6/2014 tentang  Desa  merupakan  upaya  perlindungan  dan  pengakuan  masyarakat  adat  di Sumatera Barat, namun setelah 5 tahun pengesahan Perda ini, masih belum ada titik terang  dalam  pelaksanaan  di  seluruh  Kabupaten/Kota  Sumatera  Barat.  Dengan menggunakan  analisis  teori  birokrasi  Weber  beserta  pendekatan  kualitatif  dalam kegiatan pengumpulan data, penelitian ini bertujuan untuk mengetahui faktor-faktor penghambat  implementasi  Perda  7/2018  dari  perspektif  birokrasi  dan  adat.  Hasil penelitian  ini  menemukan  bahwa  terdapat  penjelasan  mengenai  konflik  peralihan mandat antara peraturan perundang-undangan yang disebabkan oleh sifat hierarki birokrasi, sehingga terjadi kesalahpahaman di Pemerintah Kabupaten. Berikutnya, muncul  keraguan  atas  visi  kelembagaan  nagari  Perda  7/18  yang  menyebabkan tumpang tindih ideologi trias politica dengan nilai-nilai adat, sehingga pelaksanaan Perda Prov Sumbar 7/2018 mandek tanpa tindak lanjut yang jelas.
Kata kunci : Peraturan daerah; birokrasi pemerintah; desa tradisional; kebijakan.

## Abstract
The establishment of Perda Prov Sumbar 7/2018 about Nagari as a mandate of Law 6/2014  about  Villages  is  an  effort  to  protect  and  recognize  indigenous  peoples  in West Sumatra, but after 5 years of ratification of this Perda, there are still no bright spots in the implementation in all Regencies/Cities of West Sumatera. Using Weber's bureaucratic  theory  analysis  along  with  a  qualitative  approach  in  data  collection activities, this research aims to determine the factors inhibiting the implementation of regional regulation 7/2018 from a bureaucratic and customary perspective. The results of this research found that there was an explanation of the conflict of mandate transitions between laws and regulations caused by the nature of the bureaucratic hierarchy, resulting in misunderstandings in the District Government. Next, doubts arose over the institutional vision of nagari Perda 7/18 which caused the overlap of trias politica ideology with customary values, so that the implementation of Perda Prov Sumbar 7/2018 was stagnant without clear follow-up.
Keywords: Local regulations;government bureaucracy; traditional village;policy.

## Pendahuluan
Pelaksanaan UU 5/1979 tentang Pemerintahan Desa di Sumatera Barat memberikan revolusi yang sangat signifikan terutama pada tatanan otoritas tradisional Minangkabau dengan sistem uniformitas desa. Diawali dengan kondisi pengapusan Nagari sebagai unit pemerintahan  terendah,  yang  diganti  oleh  jorong  sebagai  Desa  baru  atas  dasar ketertarikan Dana Desa Manan (1995) dan pengasingan pemuka adat serta melumpuhkan struktur otoritas tradisional dalam Nagari, yaitu Kerapatan Adat Nagari (KAN)  (Pador, 2002). Tak hanya itu, sistem pemerintahan desa membentuk posisi Kepala Desa sebagai pemimpin  tunggal  yang  menyalahi  konsepsi  pemimpin  adat  Minangkabau,  didahuluan salangkah,  ditinggian  saranting.  Hal  ini  berarti  hampir  tidak  ada  kesenjangan  antara pemimpin dengan yang dipimpin, masih terjangkau (Sola, 2020).
Uniformitas desa ini tentu tak sesuai dengan konsiderans UU 5/1979, sebagaimana mengindahkan keistimewaan desa atas ketentuan adat istiadat yang masih berlaku, malah dapat terkatakan jauh dari pemerintahan yang efektif (Utama, 2017). UU ini tak hanya mengabaikan hak secara personal warga nagari yang merupakan perbuatan pelanggaran hak  asasi  Putra  (2022),  tetapi  juga  mengindikasikan  bahwa  pemerintah  pusat  ingin menjaga kekuasaannya demi pewujudan dalih stabilitas politik di seluruh tingkat sistem pemerintahan Indonesia (Istianda, 2014).
Menanggapi  kelemahan  produk  hukum  ini  dan  semangat  konstitusional  dalam mengakui  dan  menghormati  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  beserta  hak-hak tradisionalnya  sesuai  Pasal  18B  ayat  (2)  UUD  1945  lahirlah  UU  6/2014  tentang  Desa (Fanani et al., 2019). Menurut Hariri (2020) muatan asas pemerintahan desa dalam UU ini  adalah  asas  subsidiaritas  dan  asas  desentralisasi.  Subsidiaritas  bermakna  penetapan kewenangan dan pengambilan keputusan berskala lokal daerah, sedangkan desentralisasi penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  dalam  mewujudkan  demokrasi  di  tingkat  lokal, yang  mana  intinya  dari  kedua  asas  tersebut  adalah  desa  memiliki  legitimasi  dalam mengelola pemerintahan desa sebagai distribution of power (penyaluran kekuasaan).
Secara yuridis, Prasna (2022) menjelaskan peluang ini ditanggapi oleh Pemerintah Provinsi  Sumatera  Barat  untuk  memfungsikan  kembali  sistem  pemerintahan  nagari dengan  membentuk  Perda  Prov  Sumbar  7/18  tentang  Nagari  dengan  harapan  Nagari sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  dikembalikan  kepada  jati  dirinya  sebagai penyelenggara pemerintahan terdepan berdasarkan hukum adat. Di samping itu, Dewi, & Fatmariza (2020) melihat Perda Prov Sumbar 7/18 mengembalikan esensi nagari dengan menghidupkan kembali metode musyawarah dalam setiap pengambilan keputusan.
Namun,  mengutip  berita  sumbarprov.go.id  Kepala  DPMD  Prov.  Sumbar  Drs.  H. Syafrizal. MM, Dt Nan Batuah, dalam pembukaan Lokakarya Juknis Perda Prov Sumbar 7/2018  tentang Nagari, di  Bukittinggi mengatakan bahwa sudah tiga tahun Perda Prov Sumbar 7/2018 tentang Nagari diberlakukan, tetapi progres pembentukan Nagari sebagai Nagari Adat boleh dikatakan stagnan. Lebih lanjut, beliau mengatakan hal ini disebabkan adanya beberapa kendala, seperti teknis, sosiologis maupun politis, dan teknokratis.
Hal menarik dari pernyataan di atas adalah terdapat kendala politis dan teknokratis dalam upaya pembentukan desa adat. Jika ditarik menuju pembahasan kewenangan, maka kendala tersebut dapat bersangkutpaut dengan peran birokrat dalam pelaksanaan birokrasi pemerintahan  karena  birokrasi  selalu  dikaitkan  dengan  lembaga  pelaksana  fungsi kenegaraan (Titin Rohayatin, 2021). Dengan demikian, semestinya Perda Prov Sumbar 7/2018  dapat  diimplementasikan  dengan  baik  oleh  Pemerintah  di  nagari-nagari  di Sumatera Barat dalam pelaksanaan birokrasi pemerintahan. Akan tetapi, hingga saat ini yang telah menempuh 5 tahun stagnansi Perda Prov Sumbar 7/2018 tersebut masih tak menunjukkan  pergerakan  yang  positif,  meskipun  telah  ada  penunjukkan  program  pilot project  nagari  adat  untuk  memacu  perkembangan  Perda  Prov  Sumbar  7/2018.  Adapun daftar pilot project nagari adat sebagai berikut:

## Tabel 1
Pilot project Nagari Adat di Sumatera Barat tahun 2018 dan 2019
Sumber: DPMD Prov. Sumbar Tahun 2019
Berdasarkan  pernyataan  Kepala  DPMD  Prov.  Sumbar  sebelumnya,  intervensi birokrat  besar  memengaruhi  keberhasilan  idealistis  birokrasi  dalam  pandangan  Weber, melayani  tujuan  masyarakat  terutama  mewujudkan  pengakuan  dan  penghormatan  atas kesatuan  masyarakat  hukum  adat  beserta  hak-hak  tradisionalnya  dengan  penetapan “Nagari  Adat”.  Akan  tetapi,  hingga  saat  ini  penetapan  “Nagari  Adat”  mengalami stagnansi  selama  5  tahun  tanpa  perkembangan  yang  signifikan.  Berlandaskan  uraian tersebut,  spesifikasi  rumusan  masalah  penelitian  ini  adalah  Mengapa  terjadi  stagnansi Implementasi Perda Sumbar 7/2018 di Kabupaten Agam, Sumatera Barat? Adapun tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui permasalahan implementasi Perda Prov Sumbar 7/2018 dari dua perspektif, yaitu birokrasi dan adat.

## Metode Penelitian
Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif  degan  model  interpretative karena  data  hasil  peneletian  lebih  berkenaan  dengan  interprestasi  terhadap  data  yang ditemukan  di  lapangan  (Siyoto  &  Sodik,  2015).  Penggunaan  model  interpretative berkaitan  dengan  perolehan  data  yang  tergolong  pada  interpretasi  yang  kemudian penganalisisan data dengan teori  yang  berkaitan dengan interpretasi informan terhadap stagnansi implementasi Perda Prov Sumbar 7/2018 tentang nagari.
Tahun Nagari Kecamatan Kabupaten/Kota 2018  Lawang Matur Agam Painan IV Jurai Pesisir Selatan 2019  Taram Harau Lima Puluh Kota Andaleh Baruah Bukik Sungayang Tanah Datar Aie Manggih Lubuk Sikaping Pasaman KAN Pauh IX Kuranji Padang Pakan Sinayan Banuhampu Agam Sungai Pua Sungai Pua Agam Tigo Balai Matur Agam Kapau Tilatang Kamang Agam Garagahan Lubuk Basung Agam
Teknik  wawancara  mendalam  menjadi  cara  utama  dalam  pengumpulan  data penelitian  ini  di  samping  studi  dokumen.  Adapun  teknik  penentuan  informan  adalah snowball  technique,  yaitu  teknik  penetapan  informan  penelitian  melalui  sistem  pola keterhubungan (sosiometrik) suatu kelompok (Naderifar et al., 2017). Pemilihan teknik ini karena kompatibel untuk melihat interaksi antar informan kunci dalam realitas kasus. Di samping itu, kuantitas informan ditentukan oleh sosiometrik kasus, semakin banyak pola, semakin banyak pula kuantitas informan ibarat gelindingan salju (Sugiyono, 2017).
Adapun teknik analisa data menggunakan model analisis data Miles dan Huberman, yang  terdiri  atas  tahap  reduksi  data,  penyajian  data  dan  kesimpulan.  Reduksi  sebagai penyaringan  atas  kebutuhan  data  sesuai  tujuan  penelitian.  Penyajian  data  berupa kategorisasi data, dan kesimpulan adalah tahap tafsiran data hasil kategorisasi (Hardani et al., 2020).

## Hasil dan Pembahasan
Secara yuridis, muatan Perda Prov Sumbar 7/2018 adalah pemberian kewenangan khusus Pasal 109 UU 6/2014 dalam konteks penataan desat adat kepada provinsi yang mengatur  tiga  hal,  yaitu  susunan  kelembagaan  nagari,  pengisian  jabatan  serta  masa jabatan kapalo nagari dalam penyelenggaraan Pemerintahan Nagari berdasarkan hukum adat.  Adapun  tujuan  Perda  ini  adalah  agar  Nagari  mampu  menyelenggarakan pemerintahan  berdasarkan  hak  asal  usul  yang  disebut.  sebagai  adat  salingka  nagari dengan legitimasi birokrasi formal sebuah peraturan daerah. Walaupun demikian, dalam temuan  penelitian  ini  terungkap  bahwa  ada  permasalahan  implementasi  Perda  Prov Sumbar 7/2018, yang dikaji melalui dua perspektif, yaitu birokrasi dan adat.

## A. Menyoal Amanat Peralihan
Lahirnya Perda Prov Sumbar 7/2018 bertujuan untuk melindungi, menguatkan, dan meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  nagari  khususnya  masyarakat  adat.  Melalui kekuatan hukum  ini  harapannya keberlangsungan nilai-nilai  adat  dapat  terjaga. Hal ini mengacu  pada  UU  6/2014  sebagai  kebijakan  untuk  memberikan  perlindungan  dan pengakuan pada desa adat atas hak asal usul serta kewenangan masyarakat adatnya. Atas dasar itu, dalam ketentuan peralihan Pasal 24 ayat (2) Perda Prov Sumbar 7/18 tertulis bahwa:
“Kabupaten/Kota  yang  mengubah  status  penyelenggaraan  Pemerintahan  Nagari menjadi  Pemerintahan  Nagari  berdasarkan  Hukum  Adat,  menindaklanjutinya  dengan pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota tentang Nagari dengan mempedomani Peraturan Daerah ini dan disesuaikan dengan Adat Salingka Nagari”.
Selaras  dengan  itu,  dalam  konstelasi  hukum  perundang-undangan  di  Indonesia sesuai UU 15/2019, yang menyaratkan bahwa terdapat hierarki pembentukan peraturan perundang-undangan dari UUD 1945 sampai Perda Kabupaten/Kota dalam Pasal 7 ayat (1), yang terdiri atas: (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (2)  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat;  (3)  Undang-Undang/Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang;  (4)  Peraturan  Pemerintah;  (5)  Peraturan Presiden; (6) Peraturan Daerah Provinsi; dan (7) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Untuk itu terbentuknya Perda Prov Sumbar 7/2018 menjadi payung hukum Pemda Kabupaten/Kota  untuk  mengubah  status  suatu  nagari  administratif  menjadi  “Nagari Adat” melalui pembentukan Perda Kabupaten/Kota. Namun, hal ini tampaknya ditepis oleh Pemda Kabupaten Agam dengan mengacu pada Permendagri 1/2017 yang mengatur pembentuk  desa  adat  berdasarkan  prakarsa  masyarakat.  Prakarsa  masyarakat  dipahami sebagai syarat pembentukan Perda Kabupaten/Kota tentang penetapan “Nagari Adat”.
Pemahamannya  adalah  Perda  Prov  Sumbar  7/18  membuat  peraturan  yang menggambarkan pembentukan “Nagari Adat” adalah tekanan dari atas, yang seharusnya ditumbuhkan  dari  bawah.  Hal  ini  menggambarkan  bahwa  Perda  Prov  Sumbar  7/18 memberlakukan pendekatan top-down, perintah atasan, bukannya bottom-up, kesadaran dari bawah. Munculnya pemahaman Pemda Kabupaten bahwa Perda Prov Sumbar 7/2018 mempertentangkan  Permendagri  1/2017  mengacu  pada  Pasal  61  ayat  (1)  Permendagri 1/2017 yang berbunyi:
“Perubahan  status  Desa  menjadi  Desa  Adat  dilakukan  berdasarkan  prakarsa pemerintah Desa dengan memperhatikan saran dan pendapat masyarakat”.
Pasal di atas juga sesuai dengan Pasal 100 ayat (1) UU 6/2014 yang menyatakan Status  Desa  dapat  diubah  menjadi  Desa  Adat  berdasarkan  prakarsa  masyarakat  yang bersangkutan  melalui  Musyawarah  Desa  dan  disetujui  oleh  Pemerintah  Daerah Kabupaten/Kota.  Adapun  pemahaman  Pemda  Kabupaten  Agam  ini  dituliskan  dalam kutipan wawancara berikut:
“ Kalau sekarang kita buat dulu perda tentulah bertentangan dengan UU pasal 100 itu, sementara pasal 100 itu amanahnya Perda penetapan desa itu perubahan sttatus dan sebagaimananya itu dimulai dari prakarsa masyarakat. Jadi juknis perda prov sumbar 7/18 itu juga ambigu, ada pula 1 buat Perda dulu di pasal yang sama kalau saya tidak salah, ayatnya berbeda cuma, jadi berbeda bedanya di pasal 29 ini pemerintah daerah kabupaten/kota menetapkan desa dengan atau desa adat yang ada di wilayahnya, bearti kan kita membuat menetapkan dari atas ya” (Wawancara 7 September 2022).
Pemahaman ini juga disampaikannya dengan prinsip hierarki peraturan perundang- undangan,  yaitu  lex  superiori  derogat  legi  inferiori:  peraturan  yang  lebih  rendah  tidak boleh  bertentangan  dengan  peraturan  yang  lebih  tinggi.  Oleh  karena  itu,  Pemda Kabupaten  memahami  bahwa  Permendagri  1/2017  menjadi  landasan  yang  kuat  dalam perumusan  Perda  Kabupaten  tentang  perubahan  status  nagari  administratif  menjadi “Nagari Adat” yang didahului oleh prakarsa masyarakat.
Kenyataan berbanding terbalik, setelah peneliti membaca ulang peraturan-peraturan yang dimaksud oleh Pemda Kabupaten dengan klaim mereka bahwa Perda Prov Sumbar 7/18  bertentangan  dengan  Permendagri  1/2017  sebagai  peraturan  penataan  desa  yang akan  menjadi  desa  adat  ternyata  hanyalah  kesalahpahaman.  Menyelidiki  UU  6/2014 sebagai  peraturan  yang  mengatur  tentang  desa  adat  memuat  dua  tahap  penetapan  desa adat, yaitu kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota menetapkan desa adat dan penataan  desa.  Cara  pertama,  pemberian  kewenangan  kepada  Pemerintah  Daerah Kabupaten/Kota  sebagaimana  tertuang  dalam  Pasal  116  ayat  (2)  yang  berbunyi:

## “Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota menetapkan Peraturan Daerah tentang penetapan Desa dan Desa Adat di wilayahnya.”
Cara  pertama  ini  diperuntukan  langsung  kepada  Pemda  Kabupaten/Kota  untuk mendeklarasikan desa di wilayahnya yang dapat memenuhi syarat Desa Adat yang tertera dalam Pasal 97 ayat (1), yaitu kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya secara nyata masih hidup, baik yang bersifat teritorial, genealogis, maupun yang bersifat fungsional,  dipandang  sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat,  dan  sesuai  dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Akan tetapi, karena dalam alurnya Peraturan menteri tidak terbit sesuai Pasal 28 PP 43/2014  dengan  perubahannya  PP  47/2015,  maka  cara  pertama  ini  gagal  karena  UU memberikan batasan waktu 1 tahun sebagaimana yang tertera dalam Pasal 116 ayat (3) UU 6/2014. kemudian, cara kedua adalah Penataan Desa Adat yang diatur dalam Pasal 96  UU  6/2014  yang  berbunyi: “Pemerintah,  Pemerintah  Daerah  Provinsi,  dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota melakukan penataan kesatuan masyarakat hukum adat dan ditetapkan menjadi Desa Adat.”
Oleh  karena  cara  pertama  gagal,  penetapan  Desa  Adat  harus  melalui  tahapan Penataan  yang  diperkuat  dengan  melahirkan  Perda  Provinsi,  yaitu  Perda  Prov  Sumbar 7/18  dan  kemudian  diikuti  dengan  penunjukkan  11  nagari  sebagai  pilot  project  nagari adat. Agar urutan tata cara penetapan Desa Adat tersebut dapat dipahami berikut bagan berikut:
Gambar 1 Mekanisme Peraturan Penetapan Desa Adat Sumber: Olahan Data Primer 2022
Penekanan untuk alur Perda Kabupaten/Kota tetap sama dengan pernyataan Pemda Kabupaten sebelumnya, yaitu sesuai Pasal 61 ayat (1) Permendagri 1/2017 berdasarkan prakarsa  masyarakat.  Atas  kesalahpahaman  Pemda  Kabupaten  ada  hal  penting  yang seharusnya dilakukan Pemda Kabupaten, yaitu sosialisasi. Melalui wawancara bersama perwakilan  Tim  Pembahas  Perda  Prov  Sumbar  7/18  bahwasanya  stagnasi  penetapan “Nagari Adat” dianalogikan sebagai bola mati.
Bola mati ini mengarah pada Pemda Kabupaten/Kota yang tidak mengambil sikap apapun,  apatis,  pasca  sosialisasi  yang  dilaksanakan  oleh  Perprov  sejak  2018-2020. Perwakilan  Tim  Pembahas  Perda  Prov  Sumbar  7/18  menyatakan  seharusnya  Pemda kabupaten/Kota dapat memberikan arahan lanjutan kepada nagari-nagari di wilayahnya terutama  yang  masuk  dalam  list pilot  project nagari  adat.  Dengan  kata  lain,  Pemda Kabupaten/kota memiliki tugas sosialisasi mengenai Penetapan Desa Adat.
Hal  ini  dikaitkan  dengan  kewenangan  mereka  dalam  konteks  otonomi  daerah. Konteks  ini  berkaitan  dengan  petikan  khusus  dalam  Penetapan  Desa  Adat,  yaitu berdasarkan  prakarsa  masyarakat,  yang  mana  Pemerintahan  Daerah  tingkat Kabupaten/Kota  berwenang  untuk  mengatur  sendiri  daerahnya.  Berjalan  dari  prakarsa masyarakat  menuju  sistem  pemerintahan  berlandaskan  adat  dipandang  sebagai  bagian dari otonomi daerah, sebagaimana yang diungkap perwakilan Tim Pembahas Perda Prov Sumbar 7/18 berikut ini:
“Provinsi  sudah  mengundang  Kabupaten/Kota  semua,  tuh  menunggu  lagi?  kan tidak  mungkin  pula  provinsi  keseluruhnya  pergi  siapa  yang  ia  tunggu  lagi,  apa  harus orang  provinsi  terus?  kan  tidak  mungkin  kan  sudah  ada  yang  ditatar  di  anu  tuh (sosialisasi dari pemerintah provinsi) orang itulah estafet wajib (menyampaikan) analogi perwakilan  iya  ia  Kabupaten/Kota  itu  kan  punya  hak  kewenangan  otonomi  iya  kan artinya  nanti  begitu  pula  agar  desa  itu  seluruhnya  ke  Provinsi  turun  ia,  kan  cukup perwakilan saja ia diundang haa itu berarti ia sudah menyampaikan fungsinya ke kantor Provinsi, gerakan Kabupaten/Kota itu lagi apa gerakannya itu” (Wawancara 18 Oktober 2022).
Melalui  pernyataan  ini  juga  digambarkan  bagaimana  seharusnya  sikap  positif Pemda Kabupaten Agam memajukan pengakuan nagari sebagai desa adat dan kepatuhan hukum untuk mengimplementasikan Perda Prov Sumbar 7/18 sebagai bagian pelaksanaan peraturan  perundang-undangan.  Namun,  hal  inilah  yang  tak  dilakukan  oleh  Pemda Kabupaten karena berpegang teguh dengan redaksi “berdasarkan prakarsa masyarakat”, berkukuh  lahirnya  Perda  Kabupaten  harus  bermula  dari  pengajuan  masyarakat  nagari, kesadaran nagari sendiri.
Sehubungan dengan itu, nagari sebagai tingkat pemerintahan setelah Kabupaten pun tak bisa berbuat apa-apa. Hasil wawancara peneliti dengan dua wali nagari pilot project menyatakan  mereka  siap  sedia  untuk  menjadi  “Nagari  Adat”,  menjalankan  sistem Pemerintah  nagari  berlandaskan  hukum  adat.  Akan  tetapi,  secara  yuridis  mereka menganggap penetapan nagari yang merubah statusnya tersebut tak berjalan karena tak adanya Peraturan kabupaten. Sebab tak adanya sosialisasi lebih jelas mengenai penetapan Desa Adat ini nagari pun tak memiliki arah yang jelas harus mengajukan prakarsa terlebih dahulu.
Dalam analisis teori birokrasi Weber, hal ini berkaitan dengan karakteristik jabatan yang tersusun dalam hierarki. Secara birokrasi UU 15/2019 mengatur adanya kepatuhan hukum  jabatan  atau  tingkat  pemerintahan  harus  mengikuti  perintah  tingkat  di  atasnya, yang bermakna Pemda Kabupaten harus mengikuti Pemerintah Provinsi, lahirnya Perda Kabupaten setelah adanya Perda Provinsi, dan nagari harus mengikuti Perda Kabupaten. Hal  inilah  yang  dipahami  oleh  nagari  sebagai  tingkat  pemerintahan  setelah  Kabupaten menunggu  lahirnya  Perda  Kabupaten  padahal  penetapan  “Nagari  Adat”  harus  sesuai didahului oleh prakarsa mereka.
Prinsip  hierarki  yang  telanjur  tertanam  pada  pemerintahan  nagari  menyebabkan mereka menunggu lahirnya Perda Kabupaten, yang mana ketidaktahuan ini dapat terlihat pada Pemda Kabupaten yang tidak mengambil sikap apapun sebagai pemerintahan di atas nagari.  Pemda  Kabupaten  tampak  bersikap  apatis  terhadap  upaya  penetapan  “Nagari Adat” dengan melakukan sosialisasi lanjutan setelah mereka mendapatkan sosialisasi dari Pemerintah  Provinsi.  Pemda  Kabupaten  berpengang  teguh  atas  jabatan  hierarki,  yang mana  Perda  Prov  Sumbar  7/18  adalah  kewenangan  Pemerintah  Provinsi  bukan  Pemda Kabupaten.
Namun di sisi lain, Pemda Kabupaten tampaknya tak menjalankan roda hierarkis tersebut melalui distribusi kewenangan, otonomi daerah, yang mengakui daerah memiliki wewenangan untuk mengatur sendiri daerahnya. Jadi, melalui permasalahan ini terdapat hal  yang  tak  sampai  pada  pemahaman  Pemda  Kabupaten,  yaitu  perbedaan  antara kewenangan  untuk  membentuk  Perda  Kabupaten  dan  kewenangan  dalam  proses pengubahan status nagari administratif ke “Nagari Adat” atau penetapan “Nagari Adat” di  Sumbar.  Kewenangan  untuk  membentuk  Perda  adalah  ranah  hierarki  pembentukan peraturan perundang-undangan, seperti yang tertera dalam ketentuan peralihan pasal 24
ayat  (2)  Perda  Prov  Sumbar  7/18,  sedangkan  kewenangan  dalam  proses  pengubahan status  nagari  adalah  memberikan  sosialisasi  lanjutan  untuk  mendorong  masyarakat membuat keputusan atas sistem Pemerintah nagari mereka apakah tetap sebagai nagari administratif atau nagari berlandaskan hukum adat.

## B. Keraguan Visi Perda
Selain tak berjalan sifat hierarkis birokrasi, tindak lanjut Perda Prov Sumbar 7/18 Provinsi  ke  Kabupaten,  memuat  permasalahan  dari  ketentuan  Susunan  Kelembagaan Nagari  Perda  Prov  Sumbar  7/18.  Permasalahan  ini  menjurus  pada  salah  satu  lembaga yang  bernama  Peradilan  Adat  Nagari.  Peradilan  Adat  Nagari  (PAN)  adalah  lembaga penyelesaian sengketa masyarakat tertinggi di Nagari berdasarkan Adat Salingka Nagari . Lembaga ini muncul sebagai pemenuhan fungsi lembaga yudikatif di samping eksekutif Kapalo  Nagari  ,  dan  legislatif  Kerapatan  Adat  Nagari  (KAN),  sesuai  dengan  sistem kekuasaan pemerintahan atas prinsip trias politica.
Di  samping  representasi  lembaga  yudikatif  di  Nagari,  Perda  Prov  Sumbar  7/18 menetapkan bahwa lembaga ini bersifat  mediasi  atas sengketa sako jo  pusako   secara bajanjang  naiak  batanggo  turun  .  Adapun  keanggotaannya  adalah  Ninik  Mamak,  Alim Ulama,  dan  Cadiak  Pandai  .  Berdasarkan  ketentuan  Perda  Prov  Sumbar  7/18  di  atas, tampaknya Peradilan Adat Nagari adalah subunit otoritas mamak-mamak suku  di Nagari “saat  ini”  karena  dalam  definsinya  adalah  lembaga  penyelesaian  sengketa  masyarakat tertinggi  di  Nagari  yang  dapat  dipahami  sebagai  salah  satu  fungsi  KAN  (lembaganya Ninik Mamak).
Memahami  makna  trias  politica  adalah  konsep  kekuasaan  pemerintahan  dengan pemisahan  pada  tiga  jenis,  yaitu  eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif,  yang  diambil  dari bahasa Yunani yang bermakna politik tiga serangkai. Munculnya konsep ini berawal dari buah pikiran John Locke yang kemudian dikembangkan oleh Montesquieu dan tertuang dalam bukunya L’Espirit des Lois. Adapun tujuan sistem trias politica adalah mencegah praktek kekuasaan absolut dengan maksud trias politica sebagai ajaran yang membatasi tiap lembaga berkuasa dengan fungsi pemerintahannya. Ringkasnya, trias politica adalah konsep politik yang bermaksud pemecahan kekuasaan.
Dengan  latar  belakang  trias  politica  dalam  penyusunan  kelembagaan  nagari  ini menjadi  hal  yang  mengundang  kontroversi  di  tataran  Ninik  Mamak.  Kontroversi  ini muncul  karena  landasan  pembentukan  lembaga  ini  menunjukkan  adanya  upaya pelemahan otoritas  mamak sebagai  pemimpin. Pengertian mamak pada setiap laki-Iaki yang lebih tua juga berarti pernyataan bahwa yang muda memperlakukan yang lebih tua menjadi pimpinannya, sebagaimana yang diungkapkan pada mamang berikut:
Kamanakan  barajo  ka  mamak;Mamak  barajo  ka  panghulu;Panghulu  barajo  ka mupakaik;Mupakaik barajo ka alua jo patuik.
Maksud  mamangan  di  atas  ialah  pimpinan  kemenakan  adalah  mamak,  pimpinan mamak  adalah  penghulu,  pimpinan  penghulu  adalah  mufakat,  sedangkan  pimpinan mufakat adalah garis hukum dan garis kepatutan atau kepantasan. Kandungan mamangan ini  sebagai  pedoman  dalam  membicarakan  pemufakatan,  tetapi  juga  memiliki  makna sebagai  herarki  kepemimpinan,  yang  dengan  mamak  adalah  posisi  yang  dipandang sebagai  pemimpin untuk  garis matrilineal  di  bawahnya. Di samping itu, posisi  mamak sebagai pemimpin tak hanya satu garis mamak-kemenakan, melainkan terdapat hierarki mamak kelompok genealogis yang diatur dalam stelsel matrilineal. Hierarki ini berawal dari  tingkat  satu  rumah  gadang  atau  saparuik  disebut  tungganai,  tingkat  kaum  disebut andiko,  dan  suku  yang  disebut  penghulu  suku  atau  datuk  suku.  Oleh  karenanya,  dapat
dilihat bahwa kepemimpinan mamak ini dapat dikatakan sebagai posisi yang sistematis dan ekstensif pada anggota kelompok genealogisnya.
Menilik pengaturan Perda Prov Sumbar 7/18 mengenai tugas Peradilan Adat Nagari yang  termaktub  dalam  Pasal  15  ayat  (3),  yaitu:  (a)  Menyelesaikan  sengketa  sako  dan pusako  secara  bajanjang  naiak  batanggo  turun  melalui  proses  perdamaian;  (b) penyelesaian  perkara  perdata  adat  melalui  musyawarah  dan  mufakat  berdasarkan kesepakatan dalam sidang majelis Kerapatan Adat Nagari yang merupakan kato putuih untuk dipedomani oleh lembaga peradilan ; dan (c) Memberi sanksi adat kepada anggota masyarakat yang melanggar Hukum Adat sesuai dengan ketentuan Adat Salingka Nagari.
Menyambung  penjelasan  otoritas  mamak  dengan  tugas  Peradilan  Adat  Nagari sebelumnya dapat terlihat bahwa implementasi trias politica dalam Perda Prov Sumbar 7/18 sudah memperlihatkan ketimpangan. Hal ini juga mempertanyakan tujuan penguatan yang  dilakukan  pemerintah  melalui  Perda  Prov  Sumbar  7/18,  malah  berdampak melemahkan pemuka adat dari perspektif adat.
Hal  ini  berawal  pada  poin  b  tugas  Peradilan  Adat  Nagari  dalam  penyelesaian perkara perdata adat harus memedomani kato putuih hasil sidang majelis Kerapatan Adat Nagari. Berdasarkan tugas ini memunculkan pertanyaan atas faedah musyawarah yang dilakukan oleh Peradilan Adat Nagari jika kato putuih dalam sidang majelis KAN telah ditemukan, dengan kata  lain menemukan mufakat  setelah mufakat.  Jika  memang PAN diakui  sebagai  lembaga  penyelesaian  sengketa  masyarakat  tertinggi  di  Nagari,  maka mengapa dalam penyelesaian perkara perdata adat PAN harus memedomani kato putuih dari KAN.
Hal  ini  memperlihatkan  terdapat  ketergantungan  PAN  terhadap  KAN  dalam menjalankan sifatnya sebagai mediator. Jika memahami makna mediasi, baik dari adat maupun  terminologi  mediasi  mengarah  pada  proses  pemberian  nasihat  dalam penyelesaian perselisihan dan pemberian nasihat disesuaikan dengan adat.
Di samping itu, mamak yang berada Peradilan Adat  Nagari mengikuti keputusan dari mamak yang ada di KAN dengan kato putuih-nya, padahal ikatan antar mamak suku dalam  nagari  tidak  menggambarkan  ketergantungan  satu  sama  lain,  melainkan harmonisasi sebagai sesama pemimpin masing-masing suku. Selanjutnya pada Pasal 16 yang berbunyi: “Peradilan Adat Nagari sebagaimana dimaksud dalam Pasal 15 ayat (1) dipimpin oleh seorang ketua dan dibantu oleh seorang manti, dan beberapa orang hakim peradilan Adat Nagari”.
Merujuk  pada  pasal  ini,  bahwa  ada  penunjukkan  seorang  ketua  yang  potensi pengisian jabatannya adalah Ninik Mamak. Hal ini bertentangan dengan batasan otoritas seorang  mamak.  Berdasarkan  mamangan  kamanakan  barajo  ka  mamak  memang  benar kemenakan atau warga nagari harus patuh pada mamak-nya, tetapi konsep mamak-nya ini adalah mamak kaum dari kemenakan yang bersangkutan. Dari sini jelas menjelaskan kekuasaan mamak itu terbatas hanya pada ruang lingkup kaumnya, tak ada mamak yang boleh menjadi penghukum atas seluruh kamanakan kaum.
Hal  ini  menutup  kemungkinan  jika  merujuk  pada  lareh    Koto  Piliang,  walaupun sistem ber-lareh ini hampir tak dapat kita temukan saat ini mengingat telah terjadinya pembauran  antar  lareh  di  seluruh  nagari,  sehingga  mendorong  pencampuran  aliran antara  lareh  Koto  Piliang  dan  lareh  Bodi  Caniago.  Oleh  karena  itu,  jabatan  ketua Peradilan Adat Nagari ini dianggap menyimpang karena tak ada lagi konsep penghulu pucuk dalam nagari-nagari Minangkabau dewasa ini.
Jikapun memang dibutuhkannya pemberian sanksi adat pada masyarakat nagari, maka menurut adat keputusan tersebut lahir dari putusan seluruh mamak suku se-nagari,
bukannya dari satu orang yang dianggap sebagai penghulu pucuk yang saat ini sudah tak berlaku lagi, ketua KAN, ataupun sesuai Perda Prov Sumbar 7/18 ketua Peradilan Adat Nagari. Pertentangan pemberian sanksi adat ini berkaitan dengan keterbatasan pemegang otoritas  di  nagari,  yang  mana  konsepsi  pemimpin  Minangkabau  didahuluan  salangkah ditinggian sarantiang bermakna pemimpin hanya didahulukan selangkah lebih dulu dan ditinggikan hanya setingkat  lebih tinggi  dari orang yang dipimpinnya dalam  kaumnya. Oleh karena itu, otoritas seorang mamak sebagai pemimpin hanya diakui dalam kaumnya. Jikapun  keputusan  untuk  senagari,  maka  keputusan  itu  lahir  dari  musyawarah  seluruh mamak kaum.
Lebih dari itu intrusi trias politica sebagai prinsip penguatan adat melalui Perda Prov Sumbar  7/18  adalah  suatu  pertentangan  dengan  prinsip  adat  yang  menggambarkan demokrasi  adat  Minangkabau  melalui  otoritas  mamak  sebagai  pemimpin.  Walaupun Perda  Prov  Sumbar  7/18  berusaha  mengambil  esensi  adat  dalam  penyelenggaraan pemerintahan,  seperti  pengambilan  keputusan  melalui  musyawarah,  tetapi  dalam rumusan  tersebut  masih  terkandung  pengaturan  yang  menjurus  pada  pelemahan  adat terkhusus pemuka adat yang disebut Ninik Mamak atau mamak suku.
Memang  tak  dipungkiri  Perda  Prov  Sumbar  7/18  mengandung  sifat  dan  kategori yang  sama  dengan  otoritas  mamak  dalam  stelsel  matrilineal,  tetapi  lahirnya  lembaga peradilan  Adat  Nagari  dianggap  sebagai  lembaga  yang  dilahirkan  begitu  saja  oleh Pemerintah Provinsi dan terlegitimasi dalam Perda Prov Sumbar 7/18. Oleh karena itu, dalam pandangan pemuka adat lembaga ini disebut sebagai lembaga inisiatif karena pada sejarah adat Minangkabau atau sistem ber-nagari tak pernah ada yang satu lembaga yang eksklusif berfungsi sekedar penyelesaian sengketa atau bernuansa putusan pengadilan.
Kedua,  merujuk  pada  fungsi  trias  politica  membatasi  kekuasaan  merupakan  cara efektif  penyelenggaraan  pemerintahan  negara,  konsep  bajanjang  naiak  batanggo  turun dalam  Pasal  15  ayat  (2)  mengenai  tugas  PAN  harus  diselesaikan  terlebih  dahulu  pada tingkat di bawah nagari menggambarkan ambiguitas pemfungsian lembaga. Ambuguitas ini menjurus pada dualisme nilai yang harus berjalan kala lembaga PAN hadir di tengan- tengah Kelembagaan Nagari.
Menurut trias  politica suatu  lembaga kekuasaan  dapat  menjalankan  fungsi  secara efektif yang dilegitimasikan kepadanya dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Trias politica  melihat  lembaga  yudikatif  dapat  menjalankan  fungsi  pemutusan  perkara  PAN secara  aktif,  tetapi  di  lain  sisi  menurut  adat  melihat  lembaga  masyarakat  dahulu  yang memiliki fungsi yang sama dengan PAN dianggap berfungsi kala penyelesaian perkara warga nagari telah selesai di tingkat-tingkat kaum paruik, kaum, dan suku. Pembentukan lembaga tersebut menjadi simbol peringatan bahwa apapun perkara yang terjadi di antara warga nagari serunyam- runyamnya dapat diselesaikan oleh penghulu di tingkat paruik, kaum, dan paling tinggi hanya sampai suku.
Mulanya pembatasan kekuasaan menurut trias politica bertujuan agar pelaksanaan kekuasaan  lembaga  pemerintah  terus  berjalan  seiring  kehidupan  sosial  masyarakat. Namun,  dengan  adanya  intrusi  adat  dalam  konteks  lembaga  PAN  menjadikan eksistensinya  terganggu,  yaitu  pemungsian  PAN  hanya  sebagai  simbol  peringatan  dan harapannya tak pernah terselenggara fungsi pemberi sanksi lembaga ini. Oleh karena itu, penekanannya  adalah  terdapat  benturan  idealisme  fungsi  lembaga  antara  ideologi  trias politica dengan adat Minangkabau.
Meskipun  leterlek  Perda  Prov  Sumbar  7/18  mengatakan  dengan  baik  “sesuai dengam Adat Salingka Nagari”, tetapi dengan landasan trias politica dalam pembentukan ketentuan Susunan Kelembagaan Nagari hal ini menjadi timpang kala PAN terbentuk dan
berada diantara nilai yang saling berseberangan tersebut. Maka, pembentukan lembaga ini  dalam  ideologi  trias  politica  sebagai  landasan  berpikir  Perda  Prov  Sumbar  7/18 sejatinya langsung dianggap tak efektif oleh pemuka adat karena tak pernah diharapkan berjalan dengan fungsi yang dilegitimasikan padanya.
Dalam kaitan masalah ini tentu Perda Prov Sumbar 7/18 dapat dinyatakan tidak atau kurang konsisten terhadap muatan aturannya dengan implementasinya pada masyarakat. Weber melihat peran birokrat Eropa Barat atau dalam analisanya terhadap tipe birokrasi ideal  atas  pelaksanaan  birokrasi  pemerintahan,  yaitu  organisasi  pemerintah  yang  dapat memberikan kemajuan pada masyarakat sebagai pelayan publik. Kaitan bahwa birokrasi pemerintahan  melahirkan  pelayanan  publik  yang  maksimal  karena  kegiatan-kegiatan dalam  birokrasi  diatur  oleh  aturan-aturan  yang  bersifat  umum,  konsisten,  dan  abstrak. Namun, konsistensi inilah yang tak tampak pada aturan yang termuat dalam Perda Prov Sumbar 7/18 tentang Nagari, sehingga ketumpangtindihan ideologi birokrasi trias politica dengan nilai  adat atau benturan idealisme nilai  antara birokrasi dan adat  menghasilkan keraguan di tataran pemuka adat.

## Kesimpulan
Hambatan Implementasi Perda Prov Sumbar 7/18 dari perspektif birokrasi terjadi di tingkat Kabupaten, yang berkutat mengenai aturan atau prinsip hierarki birokrasi. Prinsip berhierarki  dalam  UU  15/2019  tentang  Pembentukan  Peraturan  menyebabkan kesalahpahaman  pejabat  di  tingkat  Kabupaten  mengenai  hak  dan  kewajibannya  dalam mekanisme  Penetapan  Desa  Adat  atau  perubahan  status  nagari  administratif  menjadi “Nagari  Adat”,  padahal  penetapan  Desa  Adat  memiliki  pendekatan  yang  eksklusif berbanding  Desa  pada  umumnya,  yaitu  bottom-up,  bergerak  dari  bawah,  berdasarkan prakarsa masyarakat.
Di  samping  itu,  hambatan  dari  perspektif  adat  adalah  ketumpangtindihan implementasi ideologi trias politica dengan adat mengenai peran mamak dalam lembaga dan  keberfungsian  lembaga  Peradilan  Adat  Nagari  dalam  Ketentuan  Susunan Kelembagaan Nagari Perda Prov Sumbar 7/18.
Kemestian responsif Pemerintah Daerah, dari Provinsi, Kabupaten, hingga Nagari adalah  langkah  awal  keberhasilan  penetapan  Desa  Adat,  “Nagari  Adat”,  di  Sumatera Barat  tak  lepas  dari  keinginan  luhur  masyarakat  Minangkabau  kembali  banagari  dan penguatan kesatuan masyarakat hukum adat. Di samping itu, perlu pengadaan sosialisasi lebih lanjut mengenai mekanisme penetapan Desa Adat agar peraturan yang ada tak lagi menimbulkan  kesalahpahaman  bagi  pejabat  Pemerintah  Daerah  pelaksana  hierarki peraturan.
Selain  itu,  kebijakan  mengenai  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  perlu  diadakan kajian  yang  lebih  mendalam  lagi  mengingat  tujuan  utamanya  adalah  penguatan  adat, maka  tiap  butir  peraturan  tentang  Desa  Adat  harus  merujuk  pada  sistem  nilai  adat  itu sendiri dan bukan mengambil dasar pemikiran di luar adat, sehingga visi dan misi suatu Peraturan Daerah untuk Desa Adat di wilayahnya dapat berjalan dengan baik.

## BIBLIOGRAFI
Dewi,  F.  A.,  &  Fatmariza,  F.  (2020).  Reaktualisasi  Nilai-Nilai  Kearifan  Lokal  Dalam
Pembangunan Nagari. Journal of Civic Education , 3 (3), 243–249. https://doi.org/10.24036/jce.v3i3.394
Fanani, A. F., Astutik, W., Wahyono, D., & Suprapto, S. (2019). Village Law Analysis. DIALEKTIKA: Jurnal Ekonomi Dan Ilmu Sosial , 4 (1), 1–14.
Hardani, H., Andriani, H., Fardani, R. A., Ustiawaty, J., Utami, E. F., Sukmana, D. J., & Istiqomah,  R.  R.  (2020).  Metode  penelitian  kualitatif  &  kuantitatif. Yogyakarta: Pustaka Ilmu .
Hariri, A. (2020). Eksistensi pemerintahan desa ditinjau dari perspektif asas subsidiaritas dalam  undang-undang  nomor  6  tahun  2014  tentang  desa. Legality:  Jurnal  Ilmiah Hukum , 26 (2), 253–266.
Istianda, M. (2014). Dampak Politik UU No. 5 Tahun 1979 Terhadap Kekuasaan Pesirah Di  Marga  Buay  Pemuka  Bangsa  Raja  Kabupaten  OKU  Timur  Provinsi  Sumatera Selatan . Disertasi Doktor with Universitas Terbuka Tangerang.
Manan, I. (1995). Birokrasi moderen dan otoritas tradisional di Minangkabau (nagari dan desa di Minangkabau) . Unit Percetakan MRC FPTK IKIP.
Naderifar, M., Goli, H., & Ghaljaie, F. (2017). Snowball sampling: A purposeful method of  sampling  in  qualitative  research. Strides  in  Development  of  Medical  Education , 14 (3).
Pador, Z. (2002). Kembali ke nagari: batuka baruak jo cigak? Lembaga Bantuan Hukum Padang.
Prasna,  A.  D.  (2022).  Tinjauan  Lembaga  Peradilan  Adat  Minangkabau  Dalam  Sistem Peradilan  Di  Indonesia  (Kajian  Terhadap  Peraturan  Daerah  Nomor  7  Tahun  2018 Tentang Nagari Di Provinsi Sumatera Barat). Humantech: Jurnal Ilmiah Multidisiplin Indonesia , 2 (2), 427–437.
Putra,  A.  (2022).  Interpretasi  Hak  Asasi  Manusia  Dalam  Ideologi  Pancasila  Dan Implikasinya  Terhadap  Persatuan  Dan  Kesatuan  Di  Indonesia. JURNAL  HAM , 13 . https://doi.org/10.30641/ham.2022.13. 1-14
Siyoto, S., & Sodik, M. A. (2015). Dasar metodologi penelitian . literasi media publishing.

## Sola, E. (2020). “BUNDO KANDUANG” MINANGKABAU Vs. KEPEMIMPINAN.
JURNAL SIPAKALEBBI , 4 (1), 346–359.
https://doi.org/10.24252/jsipakallebbi.v4i1.15523
Sugiyono.  (2017). Metode  Penelitian  Kualitatif :  Untuk  Penelitian  yang  bersifat : Eksploratif, Enterpretif, Interaktif, dan Konstruktif. Alfabeta.
Titin Rohayatin, S. I. P. (2021). Birokrasi Pemerintahan . Deepublish.
Utama,  A.  S.  (2017).  Eksistensi  Nagari  di  Sumatera  Barat  sebagai  Desa  Adat  dalam Sistem  Ketatanegaraan  di  Indonesia  Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun 2014 tentang Desa. Journal Equitable , 2 (1), 75–94.

## Copyright holder:
Muhammad Fakhri Aziz, Azwar, Bob Alfiandi (2022)
First publication right: Syntax Literate: Jurnal Ilmiah Indonesia
This article is licensed under: