## KAWISTARA
VOLUME 3                                             No. 1, 21 April 2013
Halaman 1-116

## DILEMA PERS BIROKRATIK DI ERA DEMOKRATISASI STUDI KASUS TABLOID KOMUNIKA KEMENTERIAN KOMUNIKASI DAN INFORMATIKA

## Nursodik Gunarjo
Direktur Kemitraan Komunikasi Kementerian Komunikasi dan Informatika Email: gunarjo@yahoo.com
Y.A. Nunung Prajarto Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada

## Ageng Setiawan Herianto
Fakultas Pertanian, Universitas Gadjah Mada

## ABSTRACT
This study aims to analyze the dilemma in the bureaucratic press Tabloid Komunika (TK) of the Ministry of Communication and Information Technology of the Republic of Indonesia. TK chosen as the study site because it was published by government institution formerly known as Ministry of Information, which very repressive to the press in New Order era. The study uses case study approach reinforced by survey and content analysis methods. From the results of the study found, most graphic indicator of the freedom of journalists, public sphere openess, and the determination of the content, showed a random trend, while the freedom of access and opportunity of expression showed a rising trend. Inconsistencies in the implementation of elements of press democracy showed the dilemma in TK. Factors causing a dilemma in TK are: inconsistent leadership, unclear structure and functions of TK’s organization, and uncertainty management attitude. Bureaucratic power pressure lead TK’s organizers confused to divide partisanship to the community or the government. Dilemma in TK causes ambiguous contents, more actualized public opinion but the tone of articles are neutral toward the government.
Keywords: Ambiguity, press democracy, dilemma, bureaucratic press.
ABSTRAK
Tulisan ini bertujuan menganalisis dilema di dalam pers birokratik Tabloid Komunika (TK) Kementerian Komunikasi dan Informatika Republik Indonesia. TK dipilih sebagai lokasi penelitian karena diterbitkan oleh lembaga yang cikal-bakalnya adalah Departemen Penerangan, yang pada masa Orde Baru sangat represif  terhadap  pers.  Penelitian  menggunakan  pendekatan  studi  kasus  yang  diperkuat  dengan metode survei dan analisis isi. Dari hasil penelitian ditemukan, sebagian besar grafik indikator dari kebebasan wartawan, keterbukaan ruang publik, dan penentuan isi, menunjukkan tren acak, sedangkan keleluasaan  akses  dan  kesempatan  ekspresi  menunjukkan  tren  meningkat.  Inkonsistensi  dalam implementasi elemen demokrasi pers menunjukkan adanya dilema di TK. Faktor menyebabkan dilema di TK adalah: inkonsistensi pimpinan, struktur dan fungsi organisasi yang tidak jelas, dan ketidakpastian
Kawistara, Vol. 3, No. 1, April 2013: 79-93
sikap  pengelola.  Tekanan  kekuasaan  birokrasi menyebabkan  pengelola  TK  bingung  membagi keberpihakan kepada masyarakat atau pemerintah. Dilema menyebabkan isi TK ambigu, lebih  banyak  mengaktualisasikan  pendapat masyarakat  umum,  akan  tetapi  mayoritas  nada artikelnya netral terhadap pemerintah.
Kata kunci: Ambigu, demokrasi pers, dilema, pers birokratik.
PENGANTAR Dilema  adalah  situasi  yang  mem- bingungkan  karena  mengharuskan  orang melakukan pilihan antara dua kemungkinan yang  keduanya  tidak  menyenangkan. Sedangkan  demokratisasi  pers  birokratik adalah  upaya  mengubah  peran  dan  fungsi pers  birokratik  yang  semula  semata-mata berpihak  kepada  pemerintah,  menjadi berpihak  kepada  masyarakat.  Pemilihan fokus  kajian  didasari  fakta,  pers  birokratik diterbitkan  dengan  dana  masyarakat  akan tetapi  kebanyakan  isinya  tidak  berpihak kepada masyarakat (Gunarjo, 2006:12).
Tabloid Komunika (TK) yang diterbitkan  oleh  Kementerian  Komunikasi dan  Informatika  (Kemkominfo)  Republik Indonesia.  Pemilihan  TK  sebagai  objek analisis didasarkan pada tiga alasan. Pertama , TK  dikelola  oleh  satu-satunya  kementerian yang  tugas  pokok  dan  fungsinya  di  bidang komunikasi  dan  informatika. Kedua , Kemkominfo  adalah  lembaga  yang  secara resmi  menjalankan  fungsi  kehumasan pemerintah  atau government  public  relation/ GPR,  dengan  demikian  TK  adalah  media resmi humas pemerintah. Ketiga , keberadaan TK  unik  karena  dikelola  oleh  lembaga yang  cikal-bakalnya  adalah  Departemen Penerangan  (Deppen),  lembaga  yang  pada zaman Orde Baru dikenal represif terhadap pers.  Keunikan  TK  ini  memenuhi  syarat sebagai objek studi kasus (Yin, 2008:48). Analisis  dilakukan  untuk  menjawab tiga  pertanyaan  sebagai  berikut:  (1) Bagaimana  dilema  di  Tabloid Komunika ; (2)  Mengapa  terjadi  dilema  di  Tabloid Komunika ?  (3)  Bagaimana  akibat  dilema terhadap  isi  Tabloid Komunika ?  Adapun
tujuannya  untuk  mendeskripsikan  secara lengkap dan mendalam dilema yang terjadi dalam  seluruh  aktivitas  jurnalistik  di  TK, menemukan  dan  menjelaskan  faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya dilema di TK, serta menguraikan akibat dilema terhadap isi TK . Pers  birokratik  masih  menunjukkan kecenderungan keberpihakan semata- mata  kepada  pemerintah.  Sebagian  besar isi  Buletin Siaran  Umum terbitan  Deppen berpihak  kepada  kepentingan  pemerintah (Suroto,  dkk:1992).  Swardhana  (2000)  juga menemukan bukti teras berita yang dimuat di dalam Buletin Jatim Newsroom milik Dinas Informasi  dan  Komunikasi  Provinsi  Jawa Timur  didominasi  oleh  pejabat  pemerintah. Gunarjo  (2006)  menemukan  bukti  bahwa frekuensi  subjektivitas  isi  Buletin Berita Infokom  Jatim sangat  tinggi  karena  di antaranya terlalu banyak isi yang memihak kepada  pemerintah.  Direktorat  Publikasi Departemen  Penerangan  (1983;  1988;  1993; 1998)  menemukan  bahwa  berbagai  jenis media  massa  yang  dipergunakan  Deppen belum  mampu  mendorong  terjadinya komunikasi timbal-balik secara efektif antara pemerintah  dan  masyarakat.  Departemen Penerangan  (1998)  menunjukkan  bahwa pesan-pesan  yang  disampaikan  Deppen belum  memenuhi  kebutuhan  masyarakat. Hasil  penelitian  Pusat  Penelitian  Sumber Daya Manusia dan Lingkungan Universitas Padjadjaran  Bandung  (2000)  menemukan bukti  bahwa  aktivitas  penerangan  Deppen tidak  mendapatkan  perhatian  memadai dari masyarakat sehingga perlu pendekatan penerangan  yang  lebih  demokratis, bottom- up, dan berpusat pada masyarakat. Sementara penelitian  Departemen  Penerangan  dan Pusat  Penelitian  dan  Pengembangan  Pers dan  Pendapat  Umum  (1980)  menemukan bukti  bahwa  penerbitan  khusus  Deppen dinilai  terlalu  banyak  menyediakan  ruang bagi  pemerintah  dan  sebaliknya  tidak menyediakan ruang memadai bagi ekspresi masyarakat.
Fortner  (1993:221),  sistem  pers  tidak dapat  dipisahkan  dari  pengaruh  internal

## Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika Kementerian Komunikasi dan Informatika
maupun  eksternalnya.  Komponen  yang berpengaruh  terhadap  sistem  pers  di antaranya  komponen  teknis,  ekonomi, politik,  sosial,  dan  budaya.  Pengaruh tersebut  menyebabkan  sistem  pers  terus bertransformasi. Dalam proses transformasi, semua  sistem  melakukan  diferensiasi.  Ada tiga kemungkinan akibat diferensiasi, sistem tidak terpengaruh, sangat terpengaruh, atau berada  pada  perebutan  pengaruh  sistem lain yang ada di lingkungannya (Maturana, 1981:89).  Akibat  diferensiasi  yang  terakhir, sistem dapat mengalami situasi dan kondisi dilematis. Dilema  adalah  “situasi  yang mengharuskan  orang  melakukan  pilihan antara dua kemungkinan yang kedua-duanya tidak menyenangkan; situasi yang sulit dan membingungkan”  ( http://bahasa.kemdiknas. go.id/kbbi/index.php ).  Salah  satu  jenis  dilema adalah double bind, yaitu dilema yang terjadi saat individu atau kelompok menerima dua atau  lebih  pesan  yang  saling  menegasikan sehingga keberhasilan merespon satu pesan akan  menghasilkan  kegagalan  merespon pesan  lainnya  (Bateson  dkk,  1956:250). Sementara  di  dalam  lingkup  jurnalistik dikenal  istilah  dilema  media  massa,  yaitu kebimbangan  pekerja  media  massa  karena di  satu  sisi  ingin  mendahulukan  kebebasan yang  mereka  miliki,  di  sisi  lain  harus melaksanakan  keberpihakan  sebagaimana diarahkan  oleh  organisasi  atau  pimpinan pers (McQuail, 1987:181).
Pers  birokratik  atau  sering  disebut dengan  istilah  pers  pemerintah  adalah  pers yang  diterbitkan  oleh  lembaga  pemerintah (Arifin,  2000:8).  Istilah  lain  yang  digunakan untuk menyebut pers birokratik adalah state press atau state-owned press (Webster, 1992:17). Asumsi  selama  ini,  pers  birokratik  selalu tunduk kepada birokrasi pemiliknya. Namun di negara liberal dan negara demokrasi, pers birokratik  dapat  meneguhkan  posisinya untuk  berseberangan  dengan  pemerintah (Hallin  dan  Mancini,  2004:67).  Di  banyak negara maju yang demokratis, pers birokratik dapat  melakukan  peliputan  sebagaimana pers  swasta  independen  yang  bebas  dari kontrol  negara  (McQuail,  1987:237).  Akan
tetapi, di negara berkembang, pers birokratik pada  umumnya  berada  di  bawah  kendali pemerintah karena biasanya digunakan untuk tujuan  propaganda  dan  penyambung  lidah untuk  mendukung  ideologi  rezim  berkuasa (Karatnycky  dkk,  2002:  99).  Pers  birokratik biasanya  melegitimasikan  posisi  tersebut dengan  alasan  untuk  menjaga  persatuan dan kesatuan bangsa (Hoffmann-Riem, 1996: 259).  Perbedaan  karakteristik  pers  birokratik tersebut juga dapat menimbulkan dilema.
Berdasarkan public  choice  theory , kepemilikan pers oleh negara tidak diperlukan karena berpotensi menimbulkan manipulasi dan  distorsi  informasi  oleh  kekuatan politik  dan  para  pemegang  kekuasaan (Djankov  dkk,  2003:341).  Sedangkan public interest  theory yang  mengacu  pada  teori Pigouvian  (Coase,  1950)  menyebutkan, kepemilikan  pers  oleh  negara  diperlukan atau  bahkan  diinginkan  karena  informasi merupakan  hak  warganegara  yang  wajib disediakan  pemerintah  secara  cuma-cuma. Demokratisasi pers birokratik berangkat dari asumsi dasar bahwa informasi, budaya, dan ide  merupakan public  goods yang  menjadi properti kolektif milik bersama. Sebagaimana public  goods lainnya  seperti  air  dan  udara, ketersediaannya bagi masyarakat tidak perlu dibatasi  (McQuail,  2000).  Oleh  karena  itu, pers  termasuk  pers  birokratik,  seharusnya menyediakan  informasi  bagi  semua  orang tanpa pembatasan-pembatasan.
Sistem  pers  demokratis  memiliki  tiga karakteristik. Pertama , terdapat independensi pers  dari  campurtangan  pemerintah, profesional,  maupun  pasar; Kedua ,  adanya akuntabilitas  pers  baik  kepada  masyarakat umum maupun kepada khalayaknya; Ketiga , adanya  jaminan  keberagaman  (Cuilenberg dan  McQuail,  1998:67).  Adapun  prinsip- prinsip demokrasi pers sebagai berikut:
Pertama adalah  Kebebasan  wartawan . Asumsi  dasarnya,  kebebasan  pers  harus diarahkan  agar  memberikan  manfaat nyata  bagi  masyarakat,  bukan  sekadar membebaskan  dari  kekuatan  eksternal (McQuail,  2002:208).  Kebebasan  pers  dapat
Kawistara, Vol. 3, No. 1, April 2013: 79-93
menjadi  sarana public  empowerment karena menghendaki  peran  serta  masyarakat sebagai  kekuatan  sosial,  serta  negara  dan aparaturnya  sebagai  kekuatan  politik untuk  turut  membangun  dan  mendorong demokratisasi  pers.  (Severin  &  Tankard, 2005:373).
Kedua adalah  Keleluasaan  akses . Akses terhadap  pers  dalam  masyarakat  modern telah  menjadi  sebuah  keharusan  untuk mewujudkan  kewarganegaraan  (Wasburn, 1995:69). Keleluasaan akses ditujukan untuk menjamin  ketersediaan  informasi  di  tengah masyarakat  secara  beragam,  sehingga masyarakat dapat memilih informasi sesuai kebutuhannya
(Subiakto,
2001:61-80). Keleluasaan  akses  tergantung  pada  jumlah dan  jenis  media,  kemampuan  menjangkau dan dijangkau khalayak, dan keragaman isi yang disampaikan (McQuail, 2000:241).
Ketiga adalah Keterbukaan ruang publik . Ruang  publik  publisitas  hendaknya  dapat digunakan  masyarakat  untuk  berdiskusi, menyampaikan  opini,  mengartikulasikan kepentingan dan kebutuhan, serta menyatakan  sikap  dan  argumen  terhadap negara  dan  pemerintah  secara  bebas  dan terbuka (Habermas, 1989:328).
Keterbukaan  ruang  publik  publisitas dapat  dilihat  dari  kemampuan  pers menyajikan pendapat berbeda dari masyarakat atas isu-isu aktual yang sedang berkembang  (McNair,  1999:21-22). Pertama , Tidak adanya dominasi dalam penetapan isi. Meskipun tidak mungkin mewujudkan pers bebas yang tanpa tekanan eksternal, namun pers  seyogyanya  mampu  menciptakan dan  memelihara  independensinya,  serta menolak kontrol eksternal yang dipaksakan atau  kompromi  dengan  kelompok  tertentu (McQuail,  2000:172). Kedua ,  Kesempatan ekspresi adalah peluang bagi seluruh anggota masyarakat  untuk  dapat  menyampaikan opini  yang  beragam  melalui  pers.  Oleh karena  itu,  narasumber  pers  seharusnya tidak  didominasi  oleh  orang-orang  dari kalangan  mayoritas,  namun  juga  membuka peluang  bagi  kelompok  minoritas  untuk bersuara (Subiakto, 2000:61-80).
Kendala demokratisasi di pers birokratik pada umumnya terjadi karena pers birokratik difungsikan sebagai media humas pemerintah. Padahal di negara berkembang, humas  pemerintah  biasanya  direkayasa secara politis untuk pencitraan lembaga atau pejabat  pemerintah  (Kusumastuti,  2002:59). Hegemoni kekuasaan politik sering membuat humas  pemerintah  sengaja  melakukan kebohongan,  penipuan,  pengingkaran,  dan rekayasa  informasi  demi  kebutuhan  rezim (Olusegun, 2006:77). Jika dua fungsi tersebut secara simultan harus dilaksanakan oleh pers birokratik, maka munculnya dilema menjadi hal yang sulit untuk dihindari.
Pendekatan  penelitian  menggunakan studi kasus ( case study), yaitu strategi analisis di  mana  di  dalamnya  peneliti  menyelidiki secara  cermat  suatu  program,  peristiwa, aktivitas,  proses,  atau  sekelompok  individu (Creswell,  2010:241).  Jenis  studi  kasus  yang dipilih  adalah  studi  kasus  tunggal  holistik, yang  menyelidiki  satu  kasus  pada  satu tempat  secara  menyeluruh  dan  mendalam (Yin,  2008:47).  Data  dalam  penelitian  studi kasus  dikumpulkan  melalui  enam  sumber bukti,  yaitu  dokumen  tercetak  (diperkuat dengan  hasil  analisis  isi),  rekaman  arsip, transkrip wawancara (diperkuat dengan hasil survei),  hasil  pengamatan  langsung,  hasil pengamatan  berperanserta,  dan  perangkat fisik  (Yin,  2008:103-118).  Pada  analisis  data dilakukan  dengan  teknik  analisis  data kualitatif sesuai protokol studi kasus.
PEMBAHASAN Keadaan Umum Demokratisasi Pers di TK Demokratisasi  di  TK  mulai  diterapkan pada tahun 2005, diawali dengan mengadopsi dan  menerapkan  sistem  keredaksian yang  biasa  dipakai  dalam  organisasi  pers profesional serta membentuk newsroom baru yang  lebih  representatif  untuk  tugas-tugas jurnalistik . Jika pada zaman Deppen newsroom lebih  berfungsi  sebagai  ruang  kontestasi pejabat  pemerintah,  maka newsroom yang baru  dibentuk  diupayakan  dapat  berfungsi sebagaimana newsroom pers profesional yaitu

## Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika Kementerian Komunikasi dan Informatika
murni sebagai tempat untuk mengumpulkan, mengolah, dan menyebarluaskan informasi. Berbagai  bentuk  demokratisasi  yang telah  dilaksanakan  di  TK  di  antaranya:  (1) Redaktur  dan  reporter  diberi  kebebasan untuk melaporkan dan mengomentari isu-isu yang sedang menjadi perhatian masyarakat; (2)  Perencanaan  isi  yang  semula  bersifat top  down secara  bertahap  diubah  menjadi perencanaan dari bawah; (3) Sensor isi oleh pejabat struktural nonredaksi dikurangi dan dalam jangka panjang akan dihapuskan; (4) Terus melakukan upaya agar di masa datang isi  dapat  mewakili  aspirasi  masyarakat (Badan Informasi Publik, 2008:8).
Akan  tetapi,  demokratisasi  pers  belum dapat terlaksana dengan baik di TK hingga tahun 2010 karena adanya fenomena dan hal ini  disebut  sebagai  “ambiguitas”  (McQuail, 1987:277). Ambiguitas terjadi karena di satu sisi Kemkominfo menghendaki agar TK bisa berfungsi  sebagai  wahana  demokratisasi, tetapi di sisi lain juga menekankan agar TK mampu  menjadi government  public  relation atau  humas  pemerintah  yang  baik  (Biro Umum dan Humas, 2007:10). Praktik di TK, fungsi  humas  pemerintah  diterjemahkan sebagai  keharusan  memuat  keberhasilan pemerintah,  bahkan  lebih  jauh  lagi, melakukan  pencitraan  bahwa  apa  yang dilakukan pemerintah sudah baik dan benar. Fungsi tersebut tidak dapat disatukan dengan fungsi  pers  sebagai  wahana  demokratisasi
karena  secara  teoritis  keduanya  saling bertolak-belakang. “In a democracy, press and government cannot be partners. They are natural adversaries  with  different  functions” (Sullivan, 2009:8).  Situasi  yang  konfliktual  semacam itu  membuat  pers  birokratik  berada  dalam situasi  dilematis.  Dilema  paling  mendasar dialami  oleh  para  redaktur,  wartawan, reporter, dan koresponden yang sehari-hari melaksanakan  pekerjaan  inti  pers.  Dilema terjadi  karena  adanya  kebebasan  versus pembatasan  atau  kendala  dalam  institusi pers.  Para  pekerja  pers  tersebut  menilai tinggi  orisinalitas  dan  kebebasan,  tetapi latar  belakang  organisasinya  menuntut adanya  kontrol  dan  pembatasan  yang  ketat (McQuail, 1987:149).
Dilema di TK Temuan terkait dilema di TK dianalisis melalui  implementasi  empat  elemen demokrasi pers, yaitu Pertama adalah dilema terkait Kebebasan Wartawan bahwa dilema terkait kebebasan wartawan ditinjau melalui empat  indikator  meliputi:  (1)  Kebebasan mengajukan  inisiatif  liputan;  (2)  Kebebasan menentukan  target  liputan;  (3)  Kebebasan dari  sensor;  dan  (4)  kebebasan  wartawan dari sanksi terkait kegiatan jurnalistik. Hasil analisis  tentang  dilema  terkait  kebebasan wartawan  di  TK  dapat  dilihat  pada  tabel berikut:

## Tabel 1. Dilema terkait kebebasan wartawan Tabloid Komunika
Keberpihakan kepada Pemerintah V S Masyarakat • Pasif mengajukan inisiatif liputan • Aktif mengajukan inisiatif liputan • Menerima instruksi liputan dari pejabat • Menolak instruksi liputan dari pejabat
• Menerima sensor dlm pemuatan hasil liputan • Menolak sensor dlm pemuatan hasil liputan • Menerima sanksi terhadap wartawan • Menolak sanksi terhadap wartawan
Sumber: Analisis data primer
Dilema  terkait  kebebasan  wartawan terjadi  karena  tidak  adanya  kejelasan kebebasan yang ada akan digunakan secara kompromistis atau kritis (McQuail, 2000). Di TK, kebebasan tampaknya sengaja dibiarkan berada  dalam  situasi chaostic, kadang sangat  bebas,  kadang  sangat  tidak  bebas. Dampaknya,  pengelola  TK  mengalami kebimbangan harus mengarahkan kebebasan itu  kepada  pemerintah  atau  masyarakat. Pada saat kebimbangan terjadi, situasi yang ada  dengan  mudah  dapat  dihegemoni  oleh
pejabat untuk menekan kebebasan wartawan untuk berpihak kepada pemerintah. Hal itu menunjukkan  bukti  bahwa  TK  adalah  pers dominatif  yang  dikuasai  oleh  segelintir orang kuat (McQuail, 1987:63). Adanya aktor dominan  menyebabkan  informasi  dapat dikuasai  secara  sepihak  oleh  perorangan (Fortner, 1993), tidak mentoleransi kebebasan pers  mutlak  yang  dapat  menyebabkan pemerintah kebanjiran kritik (Pool, 1973:47).
Kedua adalah dilema terkait Keleluasaan Akses  bahwa  dilema  terkait  keleluasaan akses  ditinjau  dari  indikator:  jumlah  tiras, jumlah  pembaca  tertarget,  jumlah  pembaca tertarget yang tidak terlayani, jumlah media lain untuk menyebarkan isi, dan jumlah hit pengunjung TK online. Ikhtisar dilema terkait keleluasaan  akses  dapat  dilihat  pada  tabel berikut:

## Tabel 2. Dilema terkait keleluasaan akses di Tabloid
Komunika Keberpihakan kepada Pemerintah V S Masyarakat • Tidak menambah jumlah tiras • Menambah jumlah tiras • Tidak menambah jml pembaca tertarget • Menambah jumlah pembaca tertarget • Tidak mengurangi jumlah pembaca tertarget yang tidak terlayani • Mengurangi julah pembaca tertarget yang tidak dilayani • Tidak menambah media lain untuk menyebarkan isi TK • Menambah media lain untuk menyebarkan isi TK • Tdk menambah hit pengunjung TK online • Menambah hit pengunjung TK online Sumber: Analisis data primer
Dilema terkait keleluasaan akses terjadi karena  pengelola  ingin  meningkatkan extensive reach atau kemampuan menjangkau dan  dijangkau  khalayak.  Akan  tetapi, keinginan  itu  terkendala  dana  yang  hanya dapat dipergunakan untuk menerbitkan TK 15.000  eksemplar.  Jumlah  tersebut  terlalu kecil  jika  dibandingkan  dengan  wilayah yang harus disasar. Kendati sejak diterbitkan jumlah  tiras  terus  bertambah,  tetapi persebarannya  juga  tidak  merata  hingga ke  daerah  perdesaan  terpencil,  daerah perbatasan  dan  pulau-pulau  terluar.  Masih adanya wilayah blank spot , membuat sebagian warganegara  tertutup  dari  informasi  yang bermakna  bagi  mereka  (Subiakto,  2001:61- 80).  Sedikitnya  jumlah  tiras  menyebabkan keinginan  meningkatkan  jumlah  pembaca tertarget  tidak  terwujud.  Banyaknya pembaca tertarget yang tidak menerima TK semakin  mempersempit  keleluasaan  akses
terhadap  TK.  Sementara  jumlah  media lain  untuk  menyebarkan  isi  TK  kendati mengalami  peningkatan,  yaitu  melalui internet,  hit  pengunjung  TK online belum optimal. Padahal seiring makin memudarnya pamor  media  tercetak  (Steemers,  2000:228), TK  seharusnya  secara  dini  menggandeng media massa noncetak termasuk media baru. Penggunaan  berbagai  jenis  media  secara terintegrasi diharapkan dapat memperbesar aksesibilitas masyarakat (Dhakidae, 2007).
Ketiga adalah dilema terkait
Keterbukaan  Ruang  Publik  bahwa  dilema terkait  keterbukaan  ruang  publik  ditinjau dari indikator-indikator: jumlah rubrik opini, luas rubrik opini, jumlah naskah opini yang masuk ke redaksi, jumlah naskah opini yang dimuat, dan jumlah naskah opini yang tidak dimuat.  Hasil  penelitian  tentang  dilema terkait  keterbukaan  ruang  publik  dapat dilihat pada tabel berikut:

## Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika Kementerian Komunikasi dan Informatika
Tabel 3. Dilema terkait keterbukaan ruang publik di Tabloid Komunika
Keberpihakan kepada Pemerintah V S Masyarakat • Tidak menambah jumlah rubrik opini • Menambah jumlah rubrik opini • Tidak menambah luas rubrik opini • Menambah luas rubrik opini • Tdak meningkatkan jumlah naskah opini yang dikirimkan masyarakat • Meningkatkan jumlah naskah opini yang dikirimkan masyarakat • Tidak memperbesar kemampuan memuat naskah opini masyarakat • Memperbesar kemampuan memuat naskah opini masyarakat
Sumber: Analisis data primer
Dilema terkait keterbukaan ruang publik terjadi karena keinginan pengelola TK untuk menambah  jumlah  dan  luas  ruang  publik di  TK  serta  meningkatkan  kemampuan TK  memuat  naskah  opini  dari  masyarakat tidak mendapatkan sambutan dari pimpinan  TK.  Para  pimpinan  menganggap telah  menyediakan  ruang  publik  dalam jumlah  yang  cukup  bagi  masyarakat  untuk menyampaikan  aspirasi,  tetapi  pengeloloa beranggapan  sebaliknya  bahwa  jumlah  dan luas  ruang  publik  yang  ada  di  TK  masih kurang.  Penolakan  para  pimpinan  untuk menambah  jumlah  dan  luas  rubrik  opini menunjukkan secara tidak langsung mereka menghendaki  keberadaan  ruang  publik  di dalam TK dibatasi. Secara teoritis, semua pers menyatakan  akan  melayani  kebutuhan  dan kepentingan masyarakat serta menyebutkan keinginan  untuk  memberikan  kesempatan kepada  masyarakat,  tetapi  kenyataannya tidak  menyediakan  ruang  yang  cukup terbuka  bagi  anggota  masyarakat  untuk menyampaikan  aspirasi  (McQuail,  1987:40). Analisis ini juga menemukan, ruang publik di TK belum dapat berfungsi sebagai ruang publik  dalam  arti  sesungguhnya.  Pendapat publik yang dimasukkan ke TK sebelumnya
telah dipilih dan ditapis terlebih dahulu oleh para pimpinan TK secara ketat. Oleh karena itu, ruang publik yang ada di TK lebih layak disebut  sebagai  ruang  publik  semu,  karena hanya memuat pendapat yang sudah difilter, direkonstruksi,  dan  digunakan  untuk kepentingan  penguasa.  Idealnya,  ruang publik  publisitas  di  dalam  pers  mampu menjadi  ruang  demokratis  dan  wahana diskursus  masyarakat.  Melalui  ruang tersebut,  warganegara  dapat  menyatakan opini,  kepentingan,  dan  kebutuhan  mereka secara  diskursif.  Selain  itu  bersifat  bebas, terbuka, transparan, dan tidak ada intervensi pemerintah atau otonom di dalamnya serta mudah  diakses  semua  orang  (Habermas, 1989:328).  Keempat  adalah  dilema  terkait Penentuan  Isi  bahwa  dilema  terkait penentuan  isi  ditinjau  melalui  indikator: jumlah naskah yang dimuat atas keputusan sidang  redaksi,  jumlah  naskah  yang  tidak dimuat  atas  keputusan  sidang  redaksi, jumlah naskah yang dimuat atas keputusan pejabat  struktural,  dan  jumlah  naskah yang  tidak  dimuat  atas  keputusan  pejabat struktural.  Hasil  penelitian  tentang  dilema terkait penentuan isi tergambar dalam tabel 4 berikut:
Tabel 4. Dilema terkait penentuan isi Tabloid Komunika
Keberpihakan kepada Pemerintah V S Masyarakat • Meningkatkan jml naskah dimuat atas keputusan pejabat struktural • Meningkatkan jml naskah dimuat atas keputusan sidang redaksi • Meningkatkan jml naskah tdk dimuat atas keputusan pejabat struktural • Meningkatkan jml naskah tidak dimuat atas keputusan sidang redaksi Sumber: Analisis data primer
Dilema  muncul  karena  penentuan  isi TK  kadang  didominasi  dan  kadang  tidak didominasi.  Situasi  tersebut  menyebabkan kebimbangan sikap pengelola dalam proses seleksi  isi  TK,  yaitu  antara  menegakkan independensi sebagaimana diinginkan pengelola  atau  mengakomodasi  hegemoni para pejabat birokrasi. Pengelola mengalami kesulitan  antara  menegakkan  objektivitas sebagai komunikator massa dan menjalankan peran sebagaimana dituntut oleh organisasi pers karena arah kebijakan redaksional dan implementasinya  tidak  konsisten  (McQuail, 2000).  Situasi  dilematis  tersebut  sepertinya sengaja  dipertahankan  para  pimpinan agar  tetap  ada  dan  digunakan  sebagai  alat kontrol  tanpa  bentuk  pemaksaan  terbuka karena dalam kondisi bingung atau bimbang seseorang  akan  mengalami  kesulitan  untuk menolak perintah (Bateson, 1956: 251-254).
Akan  tetapi,  situasi  dilematis  di  TK tidak  sepenuhnya  mampu  mengarahkan keberpihakan  TK  ke  domain  pemerintah.
Kendati beberapa elemen demokrasi pers  implementasinya  secara  hegemonik dapat  dibelokkan  agar  berpihak  kepada pemerintah, tetapi beberapa elemen yang lain justru  menunjukkan  keberpihakan  kepada masyarakat. Secara keseluruhan, implementasi demokrasi  pers  di  TK  dapat  disajikan  dalam model eksisting dilema pada gambar 1.
Dilema  yang  terjadi  di  TK  telah mengarahkan  pengelola  TK  untuk  membagi keberpihakan, sebagian kepada pemerintah dan sebagian kepada masyarakat. Kecenderungan keberpihakan  kepada  pemerintah  terjadi dalam  implementasi  elemen  demokrasi  pers kebebasan  wartawan,  keterbukaan  ruang publik dan penentuan isi. Tiga elemen tersebut adalah  elemen  demokrasi  pers  yang  secara teoritis  paling  mudah  dihege-moni  oleh pemegang kekuasaan, karena terkait langsung dengan  keterlibatan  para  pimpinan  dalam menentukan  isi  TK.  Sementara  keberpihakan kepada masyarakat terjadi pada implementasi elemen demokrasi pers keleluasaan akses dan kesempatan ekpresi.
Dari  gambar  1  diketahui,  dilema  di  TK pada  akhirnya  cenderung  mengarahkan
keberpihakan kepada pemerintah. Dengan kata lain, pers birokratik TK di era demokratisasi ini  masih  tetap  mempertahankan  ciri-ciri pers birokratik orde baru yang kental dengan “warna”  pemerintah.  Kendati  beberapa elemen  demokrasi  pers  telah  dilaksanakan, tetapi hegemoni aparat birokrasi pemerintah tetap terjadi.

## Gambar 1. Model Eksisting dilemma di Tabloid Komunika

## Faktor Penyebab Dilema
Faktor  utama  penyebab  dilema  di TK  adalah  karena  rendahnya  komitmen pimpinan  untuk  menerapkan  demokrasi pers  secara  utuh.  Bagaimanapun  organisasi pers  birokratik  tidak  dapat  lepas  dari peranan,  kegiatan,  dan  keterampilan pimpinan  organisasi.  Pemimpin  organisasi pada  umumnya  dipandang  sebagai  orang yang  memiliki  kemampuan  untuk  dapat mempengaruhi  dan  menyetir  orang lain  agar  berpikir  dan  bertindak  sesuai dengan  yang  diinginkannya  (Robbins, 2007:518).  Rendahnya  komitmen  pimpinan karena  tidak  ada  sanksi  apapun  jika  tidak melaksanakan demokrasi pers di TK karena keberhasilan  kinerja  hanya  diukur  dari kemampuan  memenuhi  jumlah  edisi  dan kemampuan  menyerap  anggaran.  Tidak adanya  target  yang  ditetapkan  pimpinan menyebabkan implementasi demokrasi pers berjalan lambat. Selain itu, implementasinya juga  tidak  dilakukan  secara  terpola  dan terarah sehingga mudah dibelokkan. Tanpa
Keterbukaan Ruang Publik Kebebasan Wartawan Penentuan Isi PEMERINTAH MASYARAKAT DEMOKRATISASI DI TABLOID KOMUNIKA Keleluasaan Akses Keberpihakan

## Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika Kementerian Komunikasi dan Informatika
penyiapan prakondisi yang baik, demokrasi yang  diterapkan  pada  akhirnya  tidak mendapatkan  legitimasi  baik  dari  dalam maupun luar organisasi (Dahl, 1999:54).
Faktor  lain  yang  menyebabkan  dilema adalah tidak adanya aturan main yang jelas tentang  pola  kerja  pengelola  TK . Kejelasan aturan main diperlukan agar pola kerja di TK dapat diarahkan sesuai kaidah demokrasi pers. Secara lebih luas, media memerlukan aturan yang  menjamin  independensi  kebijakan dan  profesionalitas  awak  media  (McQuail, 1987:280).  Tanpa  aturan  main  yang  jelas, pengelola  akan  diliputi  kebingungan  saat melaksanakan demokratisasi. Tidak jelasnya struktur  organisasi  TK  juga  turut  menjadi faktor  penyebab  dilema.  Sebagaimana diketahui,  demokratisasi  pers  memerlukan dukungan  kelembagaan  yang  kuat  dan independen.  Kuat  di  sini  berarti  organisasi pers yang ada memiliki kemampuan untuk beraktivitas secara mandiri tanpa tergantung pihak  lain.  Sedangkan  independen  artinya aktivitas  organisasi  pers  terbebas  dari campurtangan pihak-pihak di luar organisasi pers.  Independensi  organisasi  pers  sangat penting,  karena  dalam  kenyataannya  pers selalu menghadapi tekanan di antaranya dari penguasa dan institusi (Gerbner, 1969). Akan tetapi, analisis ini menemukan bukti bahwa struktur  organisasi  TK  sengaja  dibiarkan berada  di  antara  unit  kerja  struktural  dan nonstruktural,  sehingga  independensi  TK tidak  dapat  lepas  dari  pengaruh  birokrasi. Pada struktur organisasi pers yang setengah bebas  dan  setengah  terikat,  TK  pada akhirnya  berada  di  antara  kecenderungan pers sentrifugal dan sentripetal. Kadang TK cenderung sentrifugal yang mengunggulkan gagasan perubahan, kebebasan, keanekaragaman, dan fragmentasi. Kadang  juga  cenderung  sentripetal  yang mengunggulkan
ketenangan, kontrol,
persatuan,  dan  keterpaduan  (McQuail, 1987:59).  Kendati  secara  teoritis  pers cenderung  menerapkan  keduanya  secara simultan, tetapi mencampuradukkan dua  kecenderungan  dalam  waktu  yang bersamaan akan menimbulkan kebingungan (McCormack, 1961:89).
Faktor  lain  yang  menyebabkan  dilema di  dalam  TK  adalah  adanya  ambiguitas fungsi  TK  sebagai  wahana  demokrasi  di satu  sisi  dan  humas  pemerintah  di  sisi lain.  Ambiguitas  fungsi  tersebut  turut memperbesar kebingungan pengelola dalam melakukan  keberpihakan.  Pada  akhirnya, pengelola  TK  mengalami  kesulitan  untuk menentukan sikap yang jelas antara berpihak kepada masyarakat atau kepada pemerintah. Demokrasi  pers  dan  pemerintah  pada dasarnya  tidak  bisa  bekerjasama  karena memiliki  fungsi  yang  berbeda.  Oleh  karena itu, jika keduanya dipaksakan berada dalam satu  domain,  akan  menyebabkan  fungsi pers tidak bisa berjalan maksimal (Sullivan, 2009:8).
Sementara ketidakjelasan sikap pengelola,  ada  yang  terang-terangan mendukung, diam-diam mendukung, abstain,  terang-terangan  anti  dan  diam- diam  anti  demokratisasi,  juga  menjadi penyebab  munculnya  dilema  di  TK. Ketidakmanunggalan sikap pengelola sejatinya merupakan problema bawaan dari demokrasi  yang  mengizinkan  perbedaan pendapat,  sehingga  pengelola  tidak  dapat diarahkan  agar  memiliki  sikap  sama terhadap  demokratisasi.  Akan  tetapi,  justru dari  perbedaan  pendapat  itulah  dilema muncul.
Akibat Dilema terhadap Isi TK Dilema yang terjadi di dalam organisasi pers  TK  berpengaruh  terhadap  produk jurnalistik  yang  dihasilkan.  Hal  tersebut didasarkan  pada  teori  bahwa  produk  akhir jurnalistik  sangat  ditentukan  oleh  aktivitas yang  terjadi  pada  saat  proses gatekeeping di ruang  berita.  Studi  yang  dilakukan  White (1950); Gieber (1956); McQuail (1977) hingga Fishman  (1982),  semua  menunjukkan  hasil yang sama bahwa apa yang terjadi di ruang berita  berdampak  signifikan  terhadap  isi media  yang  ditampilkan  kepada  khalayak. Jika  proses gatekeeping di  ruang  berita dilakukan  secara  demokratis,  maka  produk jurnalistik  yang  dihasilkan  juga  akan menggambarkan  sisi  demokratis  tersebut.
Demikan  pula  jika  proses gatekeeping dilakukan  dalam  situasi  dan  kondisi  yang dilematis, produk jurnalistik yang dihasilkan juga  dapat  diduga  akan  menggambarkan proses dilema yang terjadi. Dengan melihat produk  jurnalistik  yang  dihasilkan,  akan tampak  bagaimana  proses  produk  tersebut diciptakan.
Analisis  isi  menunjukkan  bahwa mayoritas isi TK terdiri dari artikel berjenis laporan  mendalam (indepth  report/feature) , diikuti  berita  langsung (spot  news) ,  opini dan  lainnya.  Ditinjau  dari  sisi  peluang ketermuatan  pendapat  di  TK,  komposisi tersebut  sudah  ideal  karena  kebanyakan pendapat akan termuat di dalam artikel opini, laporan mendalam dan berita langsung. TK lebih banyak memuat pendapat masyarakat umum  daripada  pendapat  pejabat.  Kendati prosentase  perbedaannya  tidak  terlalu mencolok  karena  terjadi  di  dalam  pers birokratik,  hal  tersebut  dapat  dikatakan luar biasa. Sebagaimana diketahui, panduan keredaksian  TK  cenderung  mengarahkan wartawan  untuk  memilih  narasumber tokoh,  yang  logikanya  kebanyakan  terdiri dari  para  pejabat  pemerintah.  Selain  itu, unsur  kebernilaian  berita (news  value) salah  satunya  didasarkan  pada  ketokohan narasumber (Sullivan, 2009:17). Akan tetapi, bukti  menunjukkan  bahwa  separuh  lebih kutipan pendapat yang dimuat di TK adalah pendapat  masyarakat  umum  dan  sisanya merupakan kutipan pendapat pejabat.
Kendati  demikian,  analisis  ini  juga menemukan bukti bahwa mayoritas pendapat yang  dimuat  di  dalam  artikel  TK  bukan pendapat  langsung,  melainkan  pendapat tidak langsung. Hal itu menunjukkan bahwa TK  lebih  mengutamakan  pendapat  yang telah  direkonstruksi  ulang  oleh  wartawan. Rekonstruksi  berarti  melaporkan  pendapat masyarakat  dengan  kata-kata  wartawan sendiri. Berbeda dengan pendapat langsung ditulis  apa  adanya  sesuai  pernyataan narasumber,  pendapat  tidak  langsung sudah  mengalami framing oleh  wartawan. Isi  pendapat  tidak  langsung  biasanya sama  dengan  pendapat  langsung  karena
ditulis  dengan  kata-kata  yang  berbeda  oleh wartawan,  kemungkinan  untuk  diperhalus dan dibiaskan cukup besar.
Banyaknya  kutipan  pendapat  tidak langsung  yang  dimuat  tidak  lepas  dari instruksi  pimred  yang  meminta  seluruh wartawan TK menulis laporan dengan bahasa yang  baik,  santun,  dan  menghindari  kritik yang  kasar.  Eufemisme  atau  penghalusan kata  justru  disarankan  oleh  pimred  untuk menghindari kemungkinan isi TK dianggap terlalu mengkritik pemerintah. Akan tetapi, kutipan  tidak  langsung  memungkinkan wartawan  TK  secara  leluasa  memasukkan frame pribadinya  ke  dalam  pendapat narasumber  tanpa  khawatir  mendapatkan komplain.
Hal  menarik  lain  yang  ditemukan  dari analisis  isi  TK  adalah  adanya  fakta  bahwa sebanyak 85% nada artikel yang dimuat di TK tahun 2006 - 2010 adalah bernada netral atau tidak  positif  dan  tidak  negatif,  12%  positif atau  propemerintah  dan  hanya  3%  yang nadanya  negatif  atau  antipemerintah.  Hasil tersebut  menunjukkan,  pemberian  porsi yang besar terhadap ketermuatan pendapat masyarakat  tidak  serta-merta  menyebabkan masyarakat  dapat  menyampaikan  aspirasi secara  bebas  dan  terbuka  melalui  TK. Dalam kenyataannya, pendapat masyarakat yang  dimuat  adalah  pendapat  yang  sudah melalui  penapisan  ketat  dari  pengelola  TK dan  pimpinan  birokrasi  sehingga  isinya dipastikan  netral  dan  tidak  menunjukkan suara  nyata  masyarakat  di  lapangan.  Di samping itu, terdapat kemungkinan anggota masyarakat  yang  dijadikan  narasumber  TK adalah  mereka  yang  sudah  dipilih  terlebih dahulu,  yang  suaranya  netral,  atau  bahkan telah  diatur  sebelumnya  agar  berbicara sesuai arah yang dikehendaki oleh wartawan TK. Jurnalisme  pesanan  atau embeded journalism tampak  nyata  terjadi  di  TK. Pada  praktik,  banyak  fakta  dan  data  yang sudah  dikonstruksi  terlebih  dahulu  oleh reporter,  baru  kemudian  dimintakan quotes dari  anggota  masyarakat.  Dengan  kata lain,  pendapat  masyarakat  hanya  sekadar

## Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika
Kementerian Komunikasi dan Informatika
dijadikan  pelengkap  agar  hasil  liputan wartawan  TK  memenuhi  kaidah cover bothside. Sepintas,  anggota  masyarakat dapat  dengan  mudah  mengekspresikan pendapat  langsung  atau  tidak  langsung melalui  TK.  Apabila  dicermati  lebih  dalam, mayoritas  ekspresi  masyarakat  tersebut bersifat artifisial atau buatan, ekspresi yang sudah  ditata  agar  sesuai  dengan  perspektif kepentingan  penguasa  atau  kelompok dominan (Gurevitch dkk, 1982).
Seluruh  hasil  analisis  dilema  terkait implementasi  elemen-elemen  demokrasi pers  di  TK  di  dalamnya  menunjukkan adanya  kontestasi  di  ruang  berita  (Ishadi, 2002).  Kontestasi  terjadi  antara  kelompok antidemokrasi yang menginginkan keberpihakan  kepada  pemerintah  dan kelompok prodemokrasi yang menginginkan keberpihakan kepada masyarakat. Kontestasi yang  terjadi  secara  terus-menerus  dalam rentang  tahun  2006  –  2010  menimbulkan situasi  dan  kondisi  dilematis  yang  sulit disikapi  oleh  pengelola  TK.  Pada  akhirnya, dilema  yang  terjadi  tidak  menghasilkan resultan yang jelas sehingga sulit ditentukan apakah TK telah mengarah ke pers birokratik demokratis ataukah sebaliknya mengarah ke pers birokratik nondemokratis. Keberhasilan sekaligus kegagalan TK dalam melakukan diferensiasi saat  mencoba  menangkap  perubahan lingkungan  eksternalnya  membuat  TK tidak  mampu  tampil  sepenuhnya  sebagai entitas  pers  birokratik  demokratis,  tidak pula  sepenuhnya  menjadi  pers  birokratik nondemokratis  (Maturana,  1981:90).  TK berada  di  pendulum  yang  mengayun  di antara kedua sistem tersebut, kadang sangat demokratis, kadang biasa saja, tetapi kadang juga  sangat  tidak  demokratis.  Karakteristik nondemokratis  masih  tampak  menonjol  di TK.  Kondisi  tersebut  mirip  dengan  sistem pers  swasta  di  era  orde  baru  yang  sulit dikategorikan ke dalam sistem pers normatif yang  ada,  kendati  ciri  khas  pers  otoritarian lebih dominan (Gunarjo, 2006:24).
Situasi  dan  kondisi  dilematis  muncul karena  dalam  waktu  yang  bersamaan pengelola TK harus membagi keberpihakan kepada  dua  domain  yang  secara  politis berbeda  kutub,  yakni  kepada  pemerintah dan  masyarakat.  Keduanya  memang  dapat dipilih, dapat juga memilih berpihak ke salah satu,  tetapi  apapun  pilihan  yang  diambil pengelola TK, hasilnya tetap tidak ada yang memuaskan. Situasi yang tidak pasti tersebut menyebabkan  pengelola  TK  mengalami double  bind  dilemma (Bateson,  1956:251) . Pengelola TK mengalami kebingungan karena menerima  dua  pesan  yang  saling menegasikan satu sama lain, tetapi keduanya harus dilaksanakan secara bersamaan. Hal itu menyebabkan  situasi  di  mana  keberhasilan merespon  satu  pesan  akan  menghasilkan kegagalan merespon pesan lainnya, demikian  pula  sebaliknya.  Dalam  praktik, jika  hanya  berpihak  kepada  masyarakat, pengelola  TK  akan  dipersalahkan  karena sebagai  humas  pemerintah  TK  memiliki tugas  untuk  meningkatkan  citra  positif pemerintah  yang  berarti  harus  berpihak kepada  pemerintah.  Sebaliknya,  jika  hanya berpihak kepada pemerintah, pengelola juga akan  dipersalahkan  karena  TK  memiliki tugas  sebagai  wahana  demokratisasi  yang berarti harus berpihak kepada masyarakat.
Dilema  yang  sulit  dihindari  dalam praktik kerja jurnalistik di TK tersebut pada akhirnya memunculkan sikap ambigu, yaitu sikap mendua atau menjadi dua (Wojowasito dan  Purwadarminta,  1996).  Sikap  ambigu terpaksa  dilakukan  pengelola  TK  agar dapat  menjalankan  dua  peran  sekaligus sebagaimana  dikemukakan  Cohen  (1963) yaitu  peran  netral  sebagai  pemberi  berita, penafsir  dan  alat  pemerintah  di  satu  sisi, peran  pemeranserta  sebagai  wakil  publik, pengkritik  pemerintah,  lawan  pendukung kebijakan, dan penentang pembuat kebijakan di sisi lain. Pada posisi yang ambigu inilah, pengelola  TK  berupaya  menjalankan  kedua peran  tersebut  secara  aman  (McQuail, 1987:275).

## Gambar 2. Model Pers Birokratik Demokratis
Cara paling mudah yang dapat ditempuh adalah dengan mereduksi intensitas masing- masing  peran  sehingga  berada  dalam zona  yang  dapat  diterima  oleh  pemerintah maupun masyarakat. Untuk dapat berfungsi sebagai  wahana  demokratisasi  yang  efektif, atau  sebaliknya  sebagai  humas  pemerintah yang  baik,  TK  seharusnya  menghilangkan dilema yang ada di dalamnya. Keberpihakan TK  perlu  diperjelas  agar  mengarah  ke salah  satu  domain  kepada  pemerintah saja  atau  sebaliknya  kepada  masyarakat saja.  Jika  pilih-annya  adalah  menjadi wahana  demokratisasi  yang  efektif,  maka TK  seharusnya  menerapkan  Model  Pers Birokratik  Demokratis  seperti  pada  gambar 2.  Sebaliknya,  jika  menginginkan  TK menjadi  media  untuk  mengoptimalkan tugas  dan  fungsi  Kemkominfo  sebagai pelaksana  kehumasan  pemerintah,  maka TK  seyogyanya  menerapkan  Model  Pers Birokratik  Nondemokratis  seperti  pada gambar  3  karena  tujuannya  adalah  untuk menghilangkan dilema, maka pilihan model pers  yang  akan  digunakan  bukan  opsional, tetapi merupakan pilihan tunggal.
Hal  ini,  dapat  dipilih  satu  dari  dua model  yang  ada.  Kedua  model  merupakan
pengembangan dari Model Eksisting Dilema di  TK,  dengan  mengubah  keberpihakan sesuai  dengan  tugas  dan  fungsi  yang diinginkan.  Dalam  Model  Pers  Birokratik Demokratis  keberpihakan  pengelola  TK saat  menerapkan  elemen  demokrasi  pers seluruhnya diarahkan ke masyarakat. Pers  birokratik  demokratis  dapat diwujudkan  apabila  implementasi  elemen- elemen demokrasi pers seluruhnya diarahkan untuk  berpihak  kepada  masyarakat.  Di  sisi lain,  masyarakat  diberi  keleluasaan  untuk menyampaikan  umpan  balik  baik  melalui pers  birokratik  maupun  langsung  kepada pemerintah. Pemerintah dalam hal ini hanya berfungsi  sebagai  lembaga  pendukung (supporting) pers  birokratik  dalam  melayani masyarakat dan pers birokratik mendukung pelayanan pemerintah kepada masyarakat.

## Gambar 3. Model Pers Pemerintah Nondemokratis
Sedangkan dalam Model Pers Pemerintah Nondemokratis,  keberpi-hakan  pengelola saat  menerapkan  elemen  de-mokrasi  pers seluruhnya  diarahkan  ke  pemerintah.  Pers birokratik nondemo-kratis dapat diwujudkan
PEMERINTAH MASYARAKAT PERS BIROKRATIK Keberpihakan Kebebasan Wartawan Keleluasaan Akses Keterbukaan Ruang Publik Penentuan Isi Kesempatan Ekspresi Supporting Umpan Balik MASYARAKAT PEMERINTAH PERS BIROKRATIK Keberpihakan Kebebasan Wartawan Keleluasaan Akses Keterbukaan Ruang Publik Penentuan Isi Kesempatan Ekspresi Diseminasi Informasi Perintah
Umpan Balik
Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika
Kementerian Komunikasi dan Informatika apabila
implementasi elemen-elemen demokrasi  pers  diarahkan  sepenuh-nya untuk  berpihak  kepada  pemerintah.  Peme- rintah  bukan  sekadar  se-bagai  lembaga supporting ,  tetapi  juga  meng-arahkan aktivitas  pers  birokratik  sebagai  alat  untuk mendiseminasikan  program  dan  kebijakan pemerintah secara searah kepada masyarakat. Selain  itu  pers  birokratik  secara  aktif  dapat digunakan  sebagai  media  pencitraan mengenai  keberhasilan  kinerja  pemerintah dan  aparat  pemerintah,  serta  sarana  untuk membina  hubungan  baik  antara  pemerintah dan  masyarakat. Feedback atau  umpan  balik dari  masyarakat  dapat  disampaikan  melalui rubrik opini yang ada di dalam pers birokratik.
SIMPULAN Dilema di TK terjadi karena implementasi demokratisasi  pers  di  TK  berlangsung tidak  konsisten,  kadang  menguat  kadang melemah.
Ketidakkonsistenan
terjadi adanya  tarik-menarik  kepentingan  antara kelompok prodemokrasi dan antidemokrasi pers di dalam TK. Kelompok prodemokrasi berupaya menerapkan elemen-elemen demokrasi pers di TK, sementara kelompok antidemokrasi  berusaha  mempertahankan kemapanan status  quo pers  birokratik  Orde Baru  yang  masih  eksis  di  TK.  Hegemoni kelompok  antidemokratisasi  menyebabkan implementasi  demokrasi  pers  di  TK berulang-kali mengalami reversal ke kondisi yang  tidak  demokratis.  Tarik-menarik kepentingan  antara  kelompok  pro  dan antidemokrasi  terjadi  secara  terus-menerus di TK, menimbulkan situasi dan kondisi yang tidak  pasti.  Ketidakpastian  menimbulkan dilema,  yang  menyebabkan  pengelola TK mengalami kebimbangan untuk memilih  berpihak  kepada  masyarakat  atau pemerintah. Pengelola TK akhirnya memilih berpihak kepada keduanya, karena intensitas pengaruh birokrasi pemerintah terhadap TK lebih  besar,  titik  berat  keberpihakan  pada akhirnya lebih condong kepada pemerintah.
Faktor-faktor  yang  menyebabkan  dilema di  TK  adalah  rendahnya  komitmen  pimpinan untuk  menerapkan  demokrasi  pers,  tidak
jelasnya  struktur  organisasi  TK,  ambiguitas fungsi TK, dan ketidakjelasan sikap pengelola TK. Rendahnya komitmen pimpinan menyebabkan kebimbangan  pengelola  saat  menerapkan demokrasi  pers  karena  tidak  ada  dukungan kebijakan  dan  kontrol  implementasinya di  lapangan.  Struktur  organisasi  TK  yang berada  di  antara  unit  kerja  nonstruktural  dan struktural  menyebabkan  kesulitan  pengelola dalam  menegakkan  independensi  sebagai awak pers atau melaksanakan tugas dan fungsi sebagai  aparat  birokrasi.  Ambiguitas  fungsi TK  sebagai  wahana  demokratisasi  dan  media humas  pemerintah  yang  saling  bertentangan satu  sama  lain  menimbulkan  dilema  antara berpihak kepada masyarakat atau pemerintah. Sikap pengelola yang terpecah antara pro dan antidemokrasi pers, menyebabkan kebingungan karena  adanya  kemenduaan  sikap  antara mendukung dan menentang demokratisasi.
Dilema  di  dalam  organisasi  TK berpengaruh  terhadap  produk  jurnalistik yang  dihasilkan.  Akibat  adanya  dilema, artikel  TK  lebih  banyak  memuat  kutipan pendapat  masyarakat  umum  daripada kutipan  pendapat  pejabat  pemerintah. Akan  tetapi,  nada  artikel  yang  dimuat di  TK  mayoritas  adalah  netral  atau  tidak pro  ataupun  menentang  pemerintah. Pemuatan  pendapat  masyarakat  umum dalam jumlah lebih banyak menggambarkan upaya  pengelola  TK  untuk  berpihak kepada  masyarakat,  tetapi  isi  yang  netral menggambarkan  bahwa  pengelola  TK berupaya  berpihak  kepada  pemerintah. Pengelola  TK  melakukan  rekayasa  agar aspirasi masyarakat yang dimuat di TK tidak mengkritisi pemerintah.
Dilema  di  dalam  pers  birokratik dapat  dihindari  dengan  menerapkan Model  Pers  Birokratik  Demokratis  atau Model  Pers  Birokratik  Nondemokratis. Dengan menerapkan salah satu model, pers birokratik  dapat  memposisikan  diri  secara tegas  sebagai  wahana  demokratisasi  yang berpihak  kepada  masyarakat  atau  sebagai media  humas  pemerintah  yang  berpihak kepada pemerintah.
Kawistara, Vol. 3, No. 1, April 2013: 79-93

## DAFTAR PUSTAKA
Badan Informasi Publik, 2008, Roadmap Badan Informasi Publik 2005-2009 , Jakarta.
Bateson,  G.,  Jackson,  D.  D.,  Haley,  J.  & Weakland,  J,  1956, “Towards  a Theory of Schizophrenia,” Behavioral Science, Vol 1, 251-264.
Cohen, B, 1963, The Press and Foreign Policy. Princeton:  Princeton  University Press.
Creswell,  W,  John,  2010, Research  Design, Pendekatan Kualitatif, Kuantitatif, dan Mixed. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Cuilenberg,  J.J.,  van,  McQuail,  D,  1998, “Media  Policy  Paradigm  Shift,  in Search  of  a  New  Communication Policy  Paradigm,”  in  Picard,  G. (ed.) Evolving  Media  Market,  Effect of  Economic  and  Policy  Changes, Turku, Finland: Economic Research  Foundation  for  Mass Communication.
Dahl, R. A, 1999, On Democracy , New Haven: Yale University Press.
Dhakidae,  D,  2007,  “Memilih  Media
Penyebaran  Informasi  Publik”, makalah  dalam  Temu  Pakar Pengelolaan Informasi Publik, Jakarta.
Fishman,  M,  1982,  “News  and  Non-events:
Making  the  Visible  Invisible” in  Ettema,  J.  S.,  Whitney,  D.
C., Individuals  in  Mass  Media
Organizations, pp.  219-40,  Baverly Hills and London: Sage Publications.
Fortner, R. S,
1993, International Communication:  History,  Conflict, and  Control  of  the  Global  Metropolis, Belmont,  California:  Wadsworth Pub. Co.
Gerbner, G, 1969, “Institutional Pressures on Mass  Communication”,  in  Halmos,
P. The  Sociology  of  Mass  Media Communicators, Keele:  University  of Keele.
Gieber, W, 1956, “Across the Desk: A Study of  16  Telegraph  Editors” Journalism Quarterly 33: 423-33.
Gunarjo,  N,  2006, Subjektivitas  Pers birokratik, Tesis  Master  Manajemen Pemerintahan  dan  Politik  Lokal Universitas Airlangga.
Gurevitch,  M.,  Bennet,  T.,  Curran,  J., Wollacott,  J.  (eds.),  1982, Culture, Society  and  The  Media, London: Methuen.
Habermas,  J,  1989, Ruang  Publik,  Sebuah Kajian  tentang  Kategori  Masyarakat Borjuis, Yogyakarta: Kreasi Wacana.
Hallin, D. C. & Mancini, P, 2004, Comparing Media System, Cambridge University Press.
Ishadi,  S.K,  2002, Kontestasi  di  Ruang  Berita Televisi:  Analisis  Kritis  Praktik Diskursus Menjelang Jatuhnya Soeharto, Disertasi Doktor Universitas Indonesia.
Kusumastuti,  F,  2004,  Dasar-dasar  Humas,
Jakarta: Ghalia Indonesia.
Maturana,  H.  R,  1981,  “Autopoiesis”,  in Zeleny,  M.,  (ed.), Autopoiesis:  A Theory  of  Living  Organization, New York: North Holland.
McCormack, T, 1961, “Social Theory and the
Mass  Media”, Canadian  Journal  of Economics and Political Science 4: 479- 89.
McQuail,D.,  1977, Analysis  of  Newspaper Content, Royal  Comission  on  The Press Research Series 4, HMSO.
McQuail,  D,  1987, Teori  Komunikasi  Massa, Suatu  Pengantar, Edisi  Kedua, Jakarta: Penerbit Erlangga.
McQuail,  D,  2000, Mass  Communication Theories, Fourth  Edition,  London: Sage Publications.
Olusegun, O. W, 2006, Principles and Practice of  Public  Relations, Lagos,  Abuja: National Open University of Nigeria.

## Nursodik Gunarjo  -- Dilema Pers Birokratik di Era Demokratisasi Studi Kasus Tabloid Komunika
Kementerian Komunikasi dan Informatika
Pool,  I.  de  S,  1983, Technologies  of  Freedom, Cambridge,  Mass:  Belknap  Press  of Harvard University Press.
Pusat Penelitian Sumber Daya Manusia dan Lingkungan Universitas Padjadjaran Bandung,  2000, Peranan  Penerangan dalam  Masyarakat, Laporan  Hasil Penelitian.
Robbins,  S.P.,  2007, Perilaku  Organisasi ,
Jakarta: PT. Indeks. Sphichal,  S.,  Wasco,  J.  (eds.),  1993, Communication and Democracy, Norwood,  New  Jersey:  Ablex Publishing Corporation.
Steemers, J, 2000, “Broadcasting is Dead, Long
Live Digital Choice” in Mackay, H., and  O’Sulivan,  T.,  (eds.), The  Media Reader: Continuity and Transformation, London: Sage.
Subiakto,  H,  2001,  “Menggagas  Sistem Media  yang  demokratis  untuk
Indonesia  Baru”, Jurnal  Ikatan Sarjana  Komunikasi  Indonesia, 6  (11). 9  –  29,  Bandung:  ISKI  –  PT  Remaja Rosdakarya.
Severin,  W.  &  Tankard  Jr,  JW,  2005, Communication Theoires, Five Edition, Jakarta: Kencana.
Sullivan, M, 2009, A Responsible Press Office, An  Insider’s  Guide, Terarsip  dalam http//:www.usinfo.state.gov.
Webster, D, 1992, Building Free and Independent Media, New York: Routledge. White, D. M, 1950, “The Gatekeeper: a Case Study  in  the  Selection  of  News”, Journalism Quarterly 27: 383-90.
Wojowasito,  P.W.J.S.,  1996, Kamus  Besar Bahasa Indonesia, Jakarta: Gramedia.
Yin, R. K, 2008, Studi Kasus: Teknik dan Metode, Jakarta: Rajawali Press.