## REPOSISI PERATURAN DESA DALAM HIERARKI PERUNDANG-UNDANGAN
Ari Wuisang Fakultas Hukum Universitas Pakuan Jalan Pakuan Po.Box. 452 e-mail : ari.wuisang@unpak.ac.id Naskah diterima : 7/12/2017, revisi : 20/06/2018, disetujui 30/06/2018

## Abstrak
Legal  policy  tentang  desa  saat  ini  telah  memberikan  penguatan  terhadap kelembagaan  dan  kewenangan  desa  yang  tentunya  akan  berimbas  pula  pada peningkatan kedudukan dan peranan peraturan desa sebagai instrumen hukum desa dalam  mengatur  berbagai  persoalan  yang  mendasar  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  desa.  Oleh  sebab  itu,  Paradigma  yang  digunakan  dalam  UU  No.  12 Tahun 2011 dalam memandang peraturan desa sudah tidak dapat dipertahankan lagi. UU  No.  12  Tahun  2011  memang  lahir  sebelum  terbitnya  Undang-Undang  Desa, sehingga  suasana  kebathinan  yang  meliputi  undang-undang  tersebut  mungkin menganggap  kurang  penting  eksistensi  dari  peraturan  desa.  Namun  seiring  dengan penguatan berbagai aspek tentang desa melalui Undang-Undang Desa dan peraturan pelaksanaanya,  maka  sebagai  pembaharuan  hukum  ke  depan,  sudah  sepatutnya untuk  meninjau  kembali  UU  No.  12  Tahun  2011  terkait  dengan  reposisi  peraturan desa.
Kata kunci : peraturan desa, pemerintah desa, reposisi, hierarki

## I. PENDAHULUAN

## A. Latar Belakang
Desa  atau  yang  disebut  dengan  nama  lain 1 merupakan  struktur pemerintahan  asli  bagi  bangsa  Indonesia  yang  telah  ada  sejak  zaman  dahulu kala,  bahkan  sebelum  penjajah  Belanda  masuk  ke  Indonesia.  Secara  historis, desa merupakan cikal bakal terbentuknya masyarakat politik dan pemerintahan di  Indonesia  jauh  sebelum  negara  bangsa  (nation  state)  ini  terbentuk,  dengan institusi yang otonom dan memiliki tradisi, adat istiadat dan hukumnya sendiri
1 Desa merupakan istilah  yang dikenal di wilayah  Jawa dan Madura. Di luar daerah  tersebut, desa  disebut  dengan  Gampong  (Aceh),  Huta  (tanah  Batak),  Nagari  (Minangkabau),  Marga  (Sumatera Selatan)  dan  sebagainya.  Dewasa  ini,  istilah  desa  biasa  dipakai  sehingga  sudah  menjadi  istilah  yang bersifat  umum.  Jimly  Asshiddiqie,  Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  (Jakarta  :  PT  Bhuana Ilmu Populer, 2007), hal. 492.
serta relatif mandiri. Karena itu, sistem hukum yang diterapkan di desa adalah khas, asli Indonesia dan bukan merupakan konsep yang diadopsi dari luar. 2
Dengan  tingkat  keragaman  yang  tinggi,  membuat  desa  mungkin merupakan  wujud  bangsa  yang  paling  konkret 3 atau  merupakan  entitas pemerintahan  yang  langsung  berhubungan  dengan  rakyat.    Dengan  demikian, Desa  merupakan  “kaki”  dari  Pemerintah  Republik  Indonesia. 4 Dalam  artian, bahwa  tidak  ada  pemerintahan  negara  republik  ini,  bilamana  tidak  ada pemerintahan  desa,  karena  pemerintahan  desalah  yang  paling  bersentuhan secara langsung dengan rakyat, atau setidak-tidaknya secara historis, bangunan pemerintahan desa yang terlebih dahulu bereksistensi daripada pemerintahan negara.  Hal  ini  menyebabkan  desa  memiliki  arti  sangat  strategis  sebagai  basis penyelenggaraan  pelayanan  publik  dan  memfasilitasi  pemenuhan  hak-hak publik  rakyat  lokal.  Apalagi,  Sekitar  65%  penduduk  Indonesia  bermukim  di daerah  pedesaan.  Sisanya  sekitar  35%  berada  di  wilayah  perkotaan.  Saat  ini jumlah  desa  di  Indonesia  sebanyak  74.754  dan  pada  tahun  2017  ini diperkirakan akan ada penambahan sekitar 200 desa baru. 5
Dalam  perkembangan  ketatanegaraan  Indonesia,  pengaturan  desa  telah melalui  berbagai  macam  peraturan  perundang-undangan.  Sejak  zaman kemerdekaan hingga saat ini pengaturan desa dalam berbagai undang-undang dan Penetapan Presiden adalah sebagai berikut  :
1. UU No. 1 Tahun 1945 tentang Pembentukan Komite Nasional Daerah;
2. UU No. 22 Tahun 1948 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah;
2 Disarikan  dari  Ateng  Syafruddin  dan  Suprin  Na’a,  Republik  Desa(Bandung  :  Alumni,  2010), hal. 4-6. 3 HAW  Widjadja,  Otonomi  Desa  Merupakan  Otonomi  Yang  Asli,  Bulat  Dan  Utuh  (Jakarta  : RajaGrafindo Persada, 2014), hal. 4.
4 Hal ini terungkap dalam pemikiran Moh. Yamin dalam pidatonya di hadapan BPUPKI yang antara lain mengatakan “tetapi yang perlu kita tegaskan di sini, yaitu bahwa desa-desa negeri-negeri, warga-warga  dan  lainnya  menjadi  kaki  Pemerintahan  Republik  Indonesia  dan  di  tengah-tengah pemerintahan  atasan  (pemerintah  pusat)  dan  bawahan  (pemerintah  desa),  kita  pusatkan pemerintahan  daerah.  Dikutip  dari,  Ni’matul  Huda,  Perkembangan  Hukum  Tata  Negara  (Perdebatan dan Gagasan Penyempurnaan) (Yogyakarta : FH-UII Press, 2014), hal. 2.
5 “Tahun  2017  bertambah  200  desa”,  http://www.nkriberbagi.com/2017/01/tahun-2017- bertambah-200-desa.html,  diakses  tanggal  15  Agustus  2017.  Ironisnya  dari  jumlah  desa  yang  sangat banyak tersebut, data kasar yang tersedia menunjukkan bahwa hanya ada sekitar 20 ribu desa yang berjalan  secara  efektif,  sementara  angka  sebesar  42  ribu  desa  tidak  efektif.  Efektivitas  ini  terutama diukur  dengan  keberadaan  kantor  desa,  kelengkapan  perangkat  desa,  pelayanan  administrasi,  jam kantor, pendataan, peraturan desa, rancangan anggaran desa, dan lain-lain.
3. UU No. 44 Tahun 1950 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah;
4. UU No. 1 Tahun 1950 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah;
5. Penetapan  Presiden  Nomor  6  Tahun  1959  tentang  Pemerintahan  Daerah (disempurnakan);
6. Penetapan  Presiden  Nomor  5  Tahun  1960  (disempurnakan)  tentang  DPRD Gotong Royong dan Sekretariat Daerah;
7. UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah;
8. UU No. 19 Tahun 1965 tentang Desapraja;
9. UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah;
10. UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa;
11. UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah;
12. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
13. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah; dan
14. UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa.
Setelah  mengalami  masa-masa  suram  pada  zaman  Orde  Baru  melalui penerapan UU No. 5 Tahun 1979 tentang Desa, kebangkitan kembali (revival) terhadap  desa  terjadi  melalui  perubahan  kedua  UUD  Tahun  1945  (  Agustus Tahun  2000).    Pasal  18  B  ayat  (2)  Perubahan  Kedua  UUD  Tahun  1945 menentukan  bahwa,  “negara  mengakui  dan  menghormati  kesatuan-kesatuan masyarakat  hukum  adat  beserta  hak-hak  tradisionalnya  sepanjang  masih hidup  dan  sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”.
Menurut Ateng Syafruddin, norma Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 harus dipahami  sebagai  prinsip    mengakui  dan  menghormati  kesatuan  masyarakat hukum  beserta  hak-hak  tradisionalnya.  Maksud  dari  idiom  hukum “masyarakat  hukum  adat”  adalah  masyarakat  hukum  (rechts-gemeenschap) yang  berdasarkan  hukum  adat  atau  adat istiadat  seperti  desa,  marga,  nagari, gampong, kampung, meunasah, huta, negorij, dan sebagainya. 6 Apalagi dengan dikeluarkannya  pengaturan  desa  dari  Undang-Undang  Pemerintahan  Daerah, dan diatur dalam dalam undang-undang tersendiri, yaitu UU No. 6 Tahun 2014
6 Ateng Syafruddin dan Suprin Na’a, Republik Desa…op.cit., hal. 44.
yang  tentang  Desa,  maka  eksistensi  desa  semakin  mengalami  penguatan secara  normatif  dilihat  dari  berbagai  macam  aspek  yaitu  kedudukan  desa, jenis  desa,  kewenangan  desa,  penyelenggaraan  pemerintahan  desa,  hak-hak masyarakat desa, peraturan desa, keuangan dan aset desa, pembangunan desa dan sebagainya. Dengan demikian, UU No. 6 Tahun 2014 cukup memberikan angin segar bagi masa depan kemandirian desa. 7
Sejalan dengan penguatan desa melalui  UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa  (Undang-Undang  Desa)  dan  peraturan  pelaksanaannya,  telah  membuat kedudukan dan peranan peraturan desa menjadi semakin penting dalam roda penyelenggaraan pemerintahan desa. Apabila kita membaca PP No. 43 Tahun 2014  tentang  Desa,  yang  merupakan  salah  satu  peraturan  pelaksanaan Undang-Undang Desa, maka nampak sekali peraturan desa menjadi instrumen utama  dan  ujung  tombak  dalam  pelaksanaan  pemerintahan  desa.  Celakanya, UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Undang-Undang  P3),  malah  sama  sekali  tidak  menyebutkan  jenis,  apalagi hierarki peraturan desa ini. Yang muncul justru adalah nomenklatur Peraturan yang  ditetapkan  Kepala  Desa  yang  kabur  maknanya.  Padahal  dalam  Undang- Undang  yang  sebelumnya,  yaitu  UU  No.  10  Tahun  2004,  peraturan  desa mendapatkan  eksistensi  dan  hierarki  yang  jelas,  masuk  dalam  lingkup peraturan daerah.
Dengan  demikian,  terdapat  disharmoni  antara  legal  policy  (kebijakan hukum)  dalam  Undang-Undang  Desa  dengan  Undang-Undang  P3  terkait dengan kedudukan peraturan desa. Hal ini tentu saja harus direspon  melalui evaluasi  terhadap  eksistensi  dan  hierarki  peraturan  desa  dalam  UU  No.  12 Tahun 2011. Oleh karena itu, penulis tertarik untuk mengangkat tema tentang “Reposisi Peraturan Desa dalam Hierarki Perundang-undangan”.

## B. Rumusan Masalah (Isu Hukum)
Berdasarkan latar belakang di atas, dapat dirumuskan masalah sebagai berikut :
7 Didik G. Suharto, Membangun Kemandirian Desa (Yogyakarta :Pustaka Pelajar, 2016), hal. 25.
1. Bagaimana  urgensi  dari  fungsi  peraturan  desa  dalam  penyelenggaraan pemerintahan desa?
2. Bagaimana  reposisi  peraturan  desa  dalam  hirarki  peraturan  perundang- undangan?

## II. PENYELENGGARAAN PEMERINTAH DESA

## A. Kepala Desa dan Perangkat Desa
Undang-Undang Desa memberikan batasan desa sebagai berikut : 8
“Desa  adalah  desa  dan  desa  adat  atau  yang  disebut  dengan  nama  lain, selanjutnya  disebut  Desa,  adalah  kesatuan  masyarakat  hukum  yang memiliki  batas  wilayah  yang  berwenang  untuk  mengatur  dan mengurusurusan  pemerintahan,  kepentingan  masyarakat  setempat berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asalusul, dan/atau hak tradisional yang  diakui  dan  dihormati  dalam  sistem  pemerintahan  Negara KesatuanRepublik Indonesia”.
Dalam Undang-Undang yang sama dijabarkan pula kewenangan desa yang meliputi  kewenangan  di  bidang  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa, pelaksanaan  Pembangunan  Desa,  pembinaan  kemasyarakatan  Desa,  dan pemberdayaan  masyarakat  Desa  berdasarkan  prakarsa  masyarakat,  hak  asal usul, dan adat istiadat Desa. 9 Lebih lanjut, kewenangan desa diperinci sebagai berikut :
1. Kewenangan berdasarkan hak asal usul;
2. Kewenangan lokal berskala Desa;
3. Kewenangan  yang  ditugaskan  oleh  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah Provinsi, atau Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota;
4. Kewenangan  lain  yang  ditugaskan  oleh  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah Provinsi,  atau  Pemerintah  Daerah  Kabupaten/Kota  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. 10
Pemerintahan  desa  dilaksanakan  oleh  pemerintah  desa, 11 yang  terdiri atas Kepala Desa (atau disebut dengan nama lain) dan dibantu oleh perangkat
8 Indonesia, Undang-Undang tentang Desa, UU No. 6 Tahun 2014, Pasal 1 angka 1.
9 Ibid.,Pasal 18.
10 Ibid.,Pasal 19 jo. Pasal 1 angka 3.
11 Ibid.,Pasal 23.
desa  (atau  disebut  dengan  nama  lain)  sebagai  unsur  penyelenggara pemerintahan  desa. 12 Kepala  Desa    adalah  pimpinan  pemerintahan  desa. Kepala desa sebagai orang pertama mengembang tugas  dan kewajiban  yang berat, karena ia adalah penyelenggara dan penanggungjawab utama di bidang pemerintahan,  pembangunan,  kemasyarakatan,  dan  urusan  pemerintahan, termasuk  pembinaan  ketenteraman  dan  ketertiban.  Di  samping  itu,  ia mengemban  tugas  membangun  mental  masyarakat  desa  baik  dalam menumbuhkan maupun mengembangkan semangat membangun yang dijiwai asas usaha bersama dan kekeluargaan. 13
Kepala  Desa  bertugas  menyelenggarakan  Pemerintahan  Desa, melaksanakan  Pembangunan  Desa,  pembinaan  kemasyarakatan  Desa,  dan pemberdayaan  masyarakat  Desa. 14 Dalam  melaksanakan  tugasnya  Kepala Desa berwenang :
1. Memimpin penyelenggaraan Pemerintahan Desa;
2. Mengangkat dan memberhentikan perangkat Desa;
3. Memegang kekuasaan pengelolaan Keuangan dan Aset Desa;
4. Menetapkan Peraturan Desa;
5. Menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa;
6. Membina kehidupan masyarakat Desa;
7. Membina ketenteraman dan ketertiban masyarakat Desa;
Dalam melaksanakan tugasnya Kepala Desa berhak: 15
1. Mengusulkan struktur organisasi dan tata kerja Pemerintah Desa;
2. Mengajukan rancangan dan menetapkan Peraturan Desa;
3. Menerima  penghasilan  tetap  setiap  bulan,  tunjangan,  dan    penerimaan lainnya yang sah, serta mendapat jaminan kesehatan;
4. Mendapatkan pelindungan hukum atas kebijakan yang dilaksanakan; dan
5. Memberikan  mandat  pelaksanaan  tugas  dan  kewajiban  lainnya  kepada perangkat Desa.
Perangkat desa terdiri atas : 16
12 Ibid.,Pasal 25.
13 Ateng Syafrudin dan Suprin Na’a, op.cit.,hal. 117.
14 Indonesia, “Undang-Undang tentang Desa”, loc.cit.,Pasal 26.
15 Ibid.,Pasal 26 ayat (3)
1. Sekretariat Desa;
2. Pelaksana Kewilayahan;
3. Pelaksana teknis.
Perangkat  desa  berkedudukan  sebagai  unsur  pembantu  kepala  desa 17 yang diangkat  oleh  Kepala  Desa  setelah  dikonsultasikan  dengan  camat  atas  nama bupati/walikota 18 dan  dalam  pelaksanaan  tugasnya  bertanggungjawab kepada Kepala Desa 19 .
Sekretariat  desa    dipimpin  oleh  sekretaris  Desa  dibantu  oleh  unsur  staf sekretariat yang bertugas membantu  kepala Desa dalam bidang administrasi pemerintahan. Dalam praktik, beban tugas Sekretaris Desa (Sekdes) memang besar  dan  luasnya  (baik  kuantitas  maupun  kualitas)dapat  dilihat  dari  fungsi Sekdes sebagai berikut :
1. Mengendalikan surat masuk dan surat keluar serta kearsipannya;
2. Menyusun rencana, pengendalian dan evaluasi;
3. Menginventarisasi hak milik dan kekayaan desa;
4. Menjalankan administrasi keuangan desa;
5. Menyusun laporan pelaksanaan tugas pemerintah desa;
6. Melaksanakan tugas-tugas lainnya yang dibebankan oleh Kepala Desa. 20
Adapun unsur Pelaksana Kewilayahan merupakan unsur pembantu kepala Desa  sebagai  satuan  tugas  kewilayahan,  sedangkan  Pelaksana  teknis merupakan unsur pembantu kepala Desa sebagai pelaksana tugas operasional yang terdiri atas paling banyak terdiri atas 3 (tiga) seksi.

## B. Badan Permusyawaratan Desa (BPD)
Kepala  Desa  dengan  BPD  dilihat  dalam  perspektif  negara  hukum demokratis  yang  modern,  dasar  pemikiran  pola  hubungannya  harus dipandang  sebagai  checks  and  balances  yang  interesnya  lebih  mementingkan pengawasan  atas  masing-masing  organ  pemerintahan  desa  dengan  prinsip kemitraan  daripada  pendekatan  separation  of  power  yang  memandang
16 Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Desa, PP No. 43 Tahun 2017, Pasal 61 ayat (2).
17 Ibid.,Pasal 61 ayat (2).
18 Indonesia, “Undang-Undang tentang Desa”, loc.cit.,Pasal 49 ayat (2) 19 Ibid.Pasal 49 ayat (2).
20 Ateng Syafrudin dan Suprin Na’a, Republik Desa, op.cit.,hal. 56.
pemisahan kekuasaan sebagai institusi yang mempunyai kewenangan masing- masing. 21
Selain  itu,  yang  juga  harus  mendapat  penekanan,  bahwa  memang  soal hubungan antara Kepala Desa dengan BPD bukan hanya dibangun melalui rel- rel  hukum  an  sich,  tetapi  dilakukan  secara  simultan  dengan  moral  dan  etika yang dimiliki oleh pemegang jabatan masing-masing organ selaku pengambil kebijakan.  Meskipun  moral  dan  etika  hanya  berdampak  pada pertanggungjawaban  politik,  implikasinya  sangat  luas,  khususnya  yang berkenaan  dengan  kepercayaan  masyarakat  terhadap  wakil-wakilnya  yang ada di parlemen desa.
Anggota  BPD  merupakan  wakil  dari  penduduk  desa  berdasarkan keterwakilan wilayah yang pengisiannya dilakukan secara demokratis, dengan masa  jabatan  selama  6  (enam)  tahun  terhitung  sejak  pengucapan sumpah/janji,  maksimal  3  (tiga)  periode  secara  berturut-turut  atau  tidak berturut-turut  (Pasal  56  Undang-Undang  Desa).  Jumlah  Anggota  BPD ditetapkan  dengan  jumlah  gasal,  paling  sedikit  5  (lima)  orang  dan  paling banyak  9  (sembilan  orang)  dengan  memperhatikan  wilayah,  perempuan, penduduk dan kemampuan keuangan desa (Pasal 58 Undang-Undang Desa). BPD memiliki fungsi : (Pasal 55 Undang-Undang tentang Desa)
1. Membahas  dan  menyepakati  Rancangan  Peraturan  Desa  bersama  Kepala Desa;
2. Menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat desa; dan
3. Menyalurkan aspirasi masyarakat desa.
BPD juga terlibat dalam Musyawarah Desa bersama-sama dengan Kepala Desa dan  unsur  masyarakat  desa  untuk  memusyawarahkan  hal-hal  yang  bersifat strategis  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  desa  (Pasal  54  ayat  (1) Undang-Undang  Desa).  Hal-hal  strategis  dimaksud  yaitu  (Pasal  54  ayat  (2) Undang-Undang Desa) :
1. Penataan Desa;
2. Perencanaan Desa;
21 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945 (Yogyakarta : FH-UII Press, 2004), hal. 24.
3. Kerja sama Desa;
4. Rencana investasi yang masuk ke Desa;
5. Pembentukan BUM Desa;
6. Penambahan dan pelepasan Aset Desa; dan
7. Kejadian luar biasa.
Selain  itu,  BPD  menyusun  Peraturan  Tata  Tertib  BPD  (Pasal  60  Undang- Undang  Desa)  dan  memiliki  hak-hak  kelembagaan  sebagai  berikut  (Pasal  61 Undang-Undang Desa) :
1. Mengawasi  dan  meminta  keterangan  tentang  penyelenggaraan Pemerintahan Desa kepada Pemerintah Desa;
2. Menyatakan  pendapat  atas  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa, pelaksanaan Pembangunan Desa;
3. Pembinaan  kemasyarakatan  Desa,  dan  pemberdayaan  masyarakat  Desa; dan
4. Mendapatkan  biaya  operasional  pelaksanaan  tugas  dan  fungsinya  dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa.

## III. EKSISTENSI  DAN  HIERARKI  PERATURAN  DESA  DALAM  UU  NO.  10  TAHUN 2004 DAN UU NO. 12 TAHUN 2011
Pada  masa  berlakunya  UU  No.  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan,  peraturan  desa  ditetapkan  ke  dalam  jenis  dan hierarki  peraturan  perundang-undangan. 22 Pasal  7  ayat  (2)  UU  No.  10  Tahun 2004  memasukkan  peraturan  desa  ke  dalam  ruang  lingkup  peraturan  daerah. Huruf  c  Pasal  7  ayat  (2)  undang-undang  tersebut  menentukan  peraturan desa/peraturan  yang  setingkat  yang  dibuat  oleh  badan  perwakilan  desa (sekarang  badan  permusyawaratan  desa)  bersama  kepala  desa  atau  nama lainnya.  Oleh  sebab  itu,  dapat  disimpulkan   bahwa  peraturan  desa pada  era  UU No.  10  Tahun  2004  memiliki  jenis  dan  hierarki  yang  jelas.  Namun  Setelah terbitnya  UU  No.  12  Tahun  2011  yang  menggantikan  UU  No.  10  Tahun  2004, keadaannya  menjadi  berbeda.  Pasal  7  ayat  (1)  UU  No.  12  Tahun  2011 menentukan :
22 Maria  Farida  Indrati,  Ilmu  Perundang-undangan,  Jenis  Fungsi  dan  Materi  Muatan (Yogyakarta : Kanisius, 2007), hal. 102
Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f.  Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Dalam  Penjelasan  Pasal  7  huruf  f  dikatakan,  “termasuk  dalam  Peraturan Daerah  Provinsi  adalah  Qanun  yang  berlaku  di  Provinsi  Aceh  dan  Peraturan Daerah  Khusus  (Perdasus)  serta  Peraturan  Daerah  Provinsi  (Perdasi)  yang berlaku  di  Provinsi  Papua  dan  Provinsi  Papua  Barat”.  Kemudian,  dalam Penjelasan  Pasal  7  huruf  g  dikatakan  “termasuk  dalam  Peraturan  Daerah Kabupaten/Kota  adalah  Qanun  yang  berlaku  di  Kabupaten/Kota  di  Provinsi Aceh”.
Dari ketentuan Pasal 7 dan penjelasannya di atas, dapat disimpulkan bahwa peraturan  desa  telah  terhapus  dari  jenis  dan  hierarki  peraturan  perundang- undangan, karena lingkup peraturan daerah telah dibatasi, yaitu hanya peraturan daerah provinsi dan peraturan daerah kabupaten/kota, termasuk  juga qanun di Aceh.

## Selanjutnya dalam Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 ditentukan :
Jenis  Peraturan  Perundang-undangan  selain  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal  7  ayat  (1)  mencakup  peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konstitusi,  Badan  Pemeriksa Keuangan,  Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri,  badan,  lembaga,  atau komisi  yang  setingkat  yang  dibentuk  dengan  Undang-Undang  atau Pemerintah  atas  perintah  Undang-Undang,  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  Provinsi,  Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Lalu  ayat  (2)  pasal  yang  sama  menentukan,  “Peraturan  Perundang- undangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  diakui  keberadaannya  dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan”.
Apabila  menyimak  isi  Pasal  8  di  atas,  muncul  suatu  jenis  peraturan  yang ditetapkan  oleh  Kepala  Desa  atau  yang  setingkat.  Lalu,  apakah  maksud  dari
peraturan  yang  ditetapkan  oleh  kepala  desa  ?  Apakah  ini  bermakna  sebagai peraturan  desa  ataukah  bermakna  sebagai  peraturan  kepala  desa  (perkades) yang merupakan penjabaran dari peraturan desa ? UU No. 12 Tahun 2011 tidak memberikan penjelasan yang  clear  tentang hal ini sehingga terdapat norma yang kabur (tidak jelas). Hal ini tentu merupakan masalah hukum yang harus dibenahi dalam  kerangka  pembaharuan  hukum  ke  depan.  Apalagi  Politik  hukum  (legal policy)  dewasa  ini  memberikan  penguatan  terhadap  kelembagaan  dan kewenangan  desa  melalui  Undang-Undang  Desa  dan  berbagai  peraturan pelaksanaannya.

## IV. PENATAAN  ULANG  TERHADAP  EKSISTENSI  DAN  HIERARKI  PERATURAN DESA

## A. Urgensi Peraturan Desa dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Desa
Melalui  Undang-Undang  Desa,  diterapkan  kebijakan  afirmatif,  yang dalam  undang-undang  sebelumnya  tidak  diatur  dengan  jelas,  yaitu diintrodusirnya asas rekognisi dan asas subsidiaritas. 23 Melalui asas rekognisi, keberadaan desa mendapatkan pengakuan sesuai hak asal-usul, dengan wujud konkrit “dihidupkannya” desa adat, di samping desa yang “biasa”. Bentuk desa adat  ini  memiliki  keistimewaan  terkait  dengan  pelaksanaan  hak  asal-usul, terutama  menyangkut  pelestarian  sosial  desa  adat,  pengaturan  dan pengurusan  wilayah  adat,  sidang  perdamaian  adat,  pemeliharaan ketenteraman dan ketertiban bagi masyarakat hukum adat, karena pengaturan pelaksanaan pemerintahan berdasarkan susunan asli. Selain itu, dalam UU No. 6  Tahun    2014  diintrodusir  juga  asas  subsidiaritas,  yaitu  penetapan kewenangan  berskala  lokal  dan  pengambilan  keputusan  secara  lokal  untuk kepentingan masyarakat desa. 24
Selanjutnya,  UU  No.  6  Tahun  2014  memiliki  pola  pikir  baru  terkait dengan  kaidah  penyelenggaraan  yaitu  dengan  mengawinkan  pendekatan
23 Nata  Irawan,  Tata  Kelola  Pemerintahan  Desa  (Jakarta  :  Yayasan  Pustaka  Obor  Indonesia, 2017), hal. 2.
24 http://kedesa.id/id_ID/wiki/kedudukan-dan-kewenangan-desa/asas-pengaturan-desa/, diakses tanggal 20 September 2017.
berupa  local self government  dan “membangun desa” yang bersifat top down, dengan  self  governing  community  dan  “desa    membangun”  yang  bersifat bottom up. 25 “
a. Pendekatan pertama
Local  self  government/  membangun  desa/top  down,  mengandung  arti adanya serangkaian inisiatif penataan dan pembangunan desa yang berasal dari pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota.
b. Pendekatan kedua
Self governing community/desa  membangun/bottom  up,  mengandung arti bahwa  desa  dapat  berinisiatif  memutuskan  kegiatan  dan  anggaran pembangunan. 26
Berdasarkan  uraian  di  atas,  nampak  bahwa  Grand  design  kebijakan hukum  dalam  Undang-Undang  Desa  telah  menempatkan  desa  sebagai  ujung tombak  pemerintahan  yang  memiliki  kedudukan  dan  kewenangan  kuat,  jauh berbeda  dengan  potret  normatif  desa  di  masa  lampau  yang  buram.  Oleh karena  itu,  hal  ini  secara  otomatis  berimbas  kepada  semakin  pentingnya produk  hukum  desa  dalam  mengatur  penyelenggaraan  teknis  pemerintahan desa.  Berhasil  tidaknya  segala  tugas  dan  kewenangan  pemerintahan  desa antara  lain  ditentukan  melalui  kebijakan-kebijakan  yang  dituangkan  dalam peraturan desa. Dengan perkataan lain, eksistensi peraturan desa tidak dapat dipandang  sebelah  mata.  Bahkan,  peraturan  desa  menjadi  instrumen  utama untuk  menerjemahkan  berbagai  kebijakan  umum  dalam  undang-undang  dan peraturan pemerintah maupun peraturan daerah yang terkait dengan desa di masa sekarang ini.
Apabila  kita  mencermati  beberapa  ketentuan  dalam  Undang-Undang Desa dan PP No. 43 Tahun 2014 tentang Desa, nampaklah peranan krusial dari peraturan  desa.  Dalam  artian,  instrumen  peraturan  desa  digunakan  untuk mengatur  berbagai  persoalan  atau  materi  yang  bersifat  mendasar  dalam penyelenggaraan pemerintahan desa, yaitu :
1. Pengaturan tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa, pungutan, dan tata ruang (Pasal 69 ayat (4) Undang-Undang Desa);
25 Nata Irawan, op.cit., hal. 9-12.
2. Pengaturan  tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Desa  dan Rencana Kerja Pemerintah Desa (Pasal 79 ayat (4) Undang-Undang Desa)
3. Pengaturan  tentang  Badan  Usaha  Milik  Desa  (Pasal  88  ayat  (2)  Undang- Undang Desa);
4. Pengaturan  tentang  kewenangan  berdasarkan  hak  asal  usul  dan kewenangan lokal berskala desa (Pasal 37 ayat (3) PP No. 43 Tahun 2014);
5. Pengaturan tentang pengelolaan kekayaan milik desa (Pasal 111 PP No. 43 Tahun 2014);
6. Pengaturan  tentang  perencanaan,  pemanfaatan  dan  pendayagunaan  aset desa dan tata ruang dalam pembangunan kawasan perdesaan (Pasal 125 PP No. 43 Tahun 2014);
7. Pengaturan  tentang  pembentukan  lembaga  kemasyarakatan  desa  (Pasal 150 ayat (4) PP No. 43 Tahun 2014);
8. Pengaturan tentang Lembaga Adat Desa (Pasal 152 PP No. 43 Tahun 2014).

## B. Prospek  Penataan  Ulang  Jenis  dan  Hierarki  Peraturan  Desa  melalui Perubahan UU No. 12 Tahun 2011.
Berdasarkan  uraian  di  atas,  teranglah  bahwa  UU  No.  12  Tahun  2011 tidak  memberikan  kedudukan  yang  sepantasnya  terhadap  peraturan  desa. Seperti  telah  dikemukakan  di  atas,  selain  mengeluarkan  peraturan  desa  dari hierarki  peraturan  perundang-undangan  di  Pasal  7,  dalam  Pasal  8  pun terdapat  norma  yang  kabur  terkait  dengan  munculnya  nomenklatur “peraturan yang ditetapkan oleh kepala desa”. Apakah yang dimaksud dengan peraturan yang ditetapkan oleh kepala desa ?  Apakah yang dimaksud adalah peraturan  desa  itu  sendiri,  ataukah  peraturan  kepala  desa  yang  merupakan norma jabaran dari peraturan desa ? Apabila yang dimaksud oleh pembentuk undang-undang  adalah  peraturan  kepala  desa  (yang  merupakan  peraturan pelaksanaan/norma  jabaran  dari  peraturan  desa),  maka  hal  ini  merupakan suatu  kesesatan  berpikir  yang  luar  biasa.  Bagaimana  bisa  peraturan pelaksanaan dari peraturan desa yang nota bene lebih rendah dari peraturan desa  disebutkan  penamaannya,  sedangkan  peraturan  desanya  sendiri  yang lebih tinggi tidak disebutkan sama sekali ?
Oleh  sebab  itu,  paradigma  yang  digunakan  dalam  UU  No.  12  Tahun 2011 dalam memandang peraturan desa sudah tidak dapat dipertahankan lagi. UU No. 12 Tahun 2011 memang lahir sebelum terbitnya Undang-Undang Desa, sehingga suasana kebathinan yang meliputi undang-undang tersebut mungkin menganggap  kurang  penting  eksistensi  dari  peraturan  desa.  Namun  saat  ini kondisinya  sudah  jauh  berubah,  pengaturan  desa  saat  ini  telah  memberikan penguatan terhadap kelembagaan dan kewenangan desa yang tentunya akan berimbas  pula  pada  peningkatan  kedudukan  dan  peranan  peraturan  desa sebagai  instrumen  hukum  desa  dalam  mengatur  berbagai  persoalan  dalam penyelenggaraan pemerintahan desa.
Atas  dasar  itu,  maka  sebagai  pembaharuan  hukum  ke  depan,  sudah sepatutnya  untuk  meninjau  kembali  UU  No.  12  Tahun  2011  terkait  dengan reposisi  peraturan  desa.  Menurut  penulis,  kedudukan  peraturan  desa  perlu dimasukkan atau ditegaskan kembali ke dalam hierarki peraturan perundang- undangan dengan menempatkan hierarki peraturan desa di bawah peraturan daerah  kabupaten/kota.  Dengan  demikian  pula,  ketentuan  kontroversial dalam  Pasal  8  UU  No.  12  Tahun  2011  mengenai  peraturan  yang  ditetapkan oleh kepala desa seperti yang telah diutarakan di atas, dapat diakhiri.
Menempatkan  peraturan  desa  di  bawah  peraturan  daerah  berarti menempatkan  desa  sebagai  bagian  dari  pemerintahan  daerah.  Hal  ini  tidak dapat  dipungkiri.  Mengutip  pendapat  Bagir  Manan,  bahwa  semestinya pemerintahan  desa  menjadi  bagian  integral  pemerintahan  daerah.  Adanya pandangan  tentang  pemisahan  dipengaruhi  oleh  pikiran  mengenai “mempertahankan keaslian desa”, suatu pendekatan yang keliru. Berhadapan dengan  pandangan  pertama  di  atas,  Bagir  manan  menafsirkan  maksud pembentuk  UUD  mempertahankan  pemerintahan  desa  justru  bukan  dalam semangat  agar  desa  tetap  asli  menjalankan  fungsi  pemerintahan  tradisional sebagai  masyarakat  hukum  adat.  Mempertahankan  pemerintahan  desa dimaksudkan  untuk  menjamin  kehadiran  satuan  pemerintahan  yang  dekat
dengan rakyat. 27 Hal ini sejalan pula dengan pendapat H.A.W. Widjaja, bahwa penyelenggaraan pemerintahan desa tidak terpisahkan dari penyelenggaraan otonomi  daerah,  dan  pemerintahan  desa  merupakan  unit  terdepan  (ujung tombak) dalam pelayanan kepada masyarakat, dan menjadi tonggak strategis untuk keberhasilan semua program. 28
Singkat  kata,  pemerintahan  desa  tetaplah  menjadi  subsistem  atau bagian dari pemerintahan dan khususnya pemerintah daerah. Selain pendapat Bagir Manan dan H.A.W Widjadja di atas, Beberapa ketentuan dalam UU No. 6 Tahun 2014 menggambarkan secara jelas tentang hal itu, diantaranya dikutip sebagai berikut :
1. Desa berkedudukan di kabupaten/kota; 29
2. Pemerintah  dan  pemerintah  daerah  dapat  melakukan  penataan  desa. 30
Penataan  dimaksud  dapat  berupa  pembentukan,  penghapusan  , penggabungan, perubahan status dan penetapan desa.
3. Pembentukan,  penghapusan,  penggabungan,  dan/atau  perubahan  status Desa  menjadi  kelurahan  atau  kelurahan  menjadi  Desa  sebagaimana dimaksud dalam dalam Peraturan Daerah. 31 Rancangan Peraturan daerah dimaksud  harus  diajukan  dan  disetujui  oleh  Gubernur. 32 sebelum diundangkan,  peraturan  daerah  tersebut  harus  mendapatkan  nomor registrasi dari Gubernur dan kode desa dari Menteri; 33
4. Kewenangan desa meliputi : 34
a. kewenangan berdasarkan hak asal usul;
b. Kewenangan lokal berskala Desa;
c. Kewenangan  yang  ditugaskan  oleh  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah Provinsi, atau Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota; dan
27 Bagir  Manan,  Hubungan  Antara  Pusat  dengan  Daerah  Menurut  UUD  1945  (Jakarta  :  Sinar Harapan,  1994),  hal.  158-159,  dikutip  dari  Wafia  Dhesinta,  “Hubungan  Desa  dengan  Pemerintahan Pusat dan Pemerintahan
daerah”, https://www.academia.edu/12118458/hubungan_desa_dengan_pemerintahan_pusat_dan_pemerintahan _daerah, diakses tanggal 15 Agustus 2017.
28 H.A.W. Widjaja, op.cit., hal. 7.
29 Indonesia, “Undang-Undang tentang Desa”, loc.cit., Pasal 5.
30 Ibid., Pasal 7 ayat (4).
31 Ibid.,Pasal 14
32 Ibid.,Pasal 15 dan Pasal 16.
33 Ibid.,Pasal 17 ayat (1).
34 Ibid.,Pasal 19.
d. Kewenangan lain yang ditugaskan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi,  atau  Pemerintah  Daerah  Kabupaten/Kota  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Walaupun  kewenangan  huruf  a  dan  huruf  b  memberikan  nuansa otonomi  desa  (otonomi  asli),  namun  kewenangan  desa  pada  huruf  c dan  d  jelas  menunjukkan  desa  sebagai  subsistem  (berada  di  bawah) dari pemerintah dan pemerintah daerah.
5. Dalam  melaksanakan  tugas,  kewenangan,  hak,  dan  kewajiban sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26, Kepala Desa wajib: 35
a. Menyampaikan  laporan  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa  setiap akhir tahun anggaran kepada Bupati/Walikota;
b. Menyampaikan  laporan  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa  pada akhir masa jabatan kepada Bupati/Walikota;
c. Memberikan  laporan  keterangan  penyelenggaraan  pemerintahan secara  tertulis  kepada  Badan  Permusyawaratan  Desa  setiap  akhir tahun anggaran; dan
d. Memberikan  dan/atau  menyebarkan  informasi  penyelenggaraan pemerintahan  secara  tertulis  kepada  masyarakat  Desa  setiap  akhir tahun anggaran.
Kepala Desa yang tidak melaksanakan kewajiban sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 ayat (4) dan Pasal 27 dikenai sanksi administratif berupa teguran lisan dan/atau teguran tertulis. 36 Dalam hal sanksi administratif sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  tidak  dilaksanakan,  dilakukan tindakan  pemberhentian  sementara  dan  dapat  dilanjutkan  dengan pemberhentian. 37
6. Pemerintah,  Pemerintah  Provinsi,  Pemerintah  Kabupaten/Kota  membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan desa. 38
35 Indonesia, “Undang-Undang tentang Desa”, loc.cit., Pasal 27.
36 Ibid.,Pasal 28 ayat (1).
37 Ibid.,Pasal 28 ayat (2).
38 Ibid., Pasal 112 ayat (1).
7. Peraturan  Desa  dan  peraturan  kepala  Desa  yang  bertentangan  dengan kepentingan  umum  dan/atau  ketentuan  peraturan  perundang-undangan yang lebih tinggi dibatalkan oleh bupati/walikota. 39

## V. PENUTUP

## A. Kesimpulan
1. Legal  policy  tentang  desa  saat  ini  telah  memberikan  penguatan terhadap  kelembagaan  dan  kewenangan  desa  yang  tentunya  akan berimbas  pula  pada  peningkatan  kedudukan  dan  peranan  peraturan desa  sebagai  instrumen  hukum  desa  dalam  mengatur  berbagai persoalan yang mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan desa,
yaitu :
a. Pengaturan  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Desa, pungutan, dan tata ruang (Pasal 69 ayat (4) Undang-Undang Desa);
b. Pengaturan  tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Desa dan  Rencana  Kerja  Pemerintah  Desa  (Pasal  79  ayat  (4)  Undang- Undang Desa)
c. Pengaturan  tentang  Badan  Usaha  Milik  Desa  (Pasal  88  ayat  (2) Undang-Undang Desa);
d. Pengaturan  tentang  kewenangan  berdasarkan  hak  asal  usul  dan kewenangan lokal berskala desa (Pasal 37 ayat (3) PP No. 43 Tahun 2014);
e. Pengaturan tentang pengelolaan kekayaan milik desa (Pasal 111 PP No. 43 Tahun 2014);
f. Pengaturan tentang perencanaan, pemanfaatan dan pendayagunaan aset  desa  dan  tata  ruang  dalam  pembangunan  kawasan  perdesaan (Pasal 125 PP No. 43 Tahun 2014);
g. Pengaturan  tentang  pembentukan  lembaga  kemasyarakatan  desa (Pasal 150 ayat (4) PP No. 43 Tahun 2014);
h. Pengaturan tentang Lembaga Adat Desa (Pasal 152 PP No. 43 Tahun 2014).
39 Indonesia, “Peraturan Pemerintah tentang Desa”, loc.cit., Pasal 87.
2. Paradigma  yang  digunakan  dalam  UU  No.  12  Tahun  2011  dalam memandang peraturan desa sudah tidak dapat dipertahankan lagi. UU No.  12  Tahun  2011  memang  lahir  sebelum  terbitnya  Undang-Undang Desa,  sehingga  suasana  kebathinan  yang  meliputi  undang-undang tersebut  mungkin  menganggap  kurang  penting  eksistensi  dari peraturan  desa.  Namun  seiring  dengan  penguatan  berbagai  aspek tentang  desa  melalui  Undang-Undang  Desa  dan  peraturan pelaksanaanya,  maka  sebagai  pembaharuan  hukum  ke  depan,  sudah sepatutnya  untuk  meninjau  kembali  UU  No.  12  Tahun  2011  terkait dengan  reposisi  peraturan  desa.  Menurut  penulis,  kedudukan peraturan  desa  perlu  dimasukkan  atau  ditegaskan  kembali  ke  dalam hierarki  peraturan  perundang-undangan  dengan  menempatkan hierarki  peraturan  desa  di  bawah  peraturan  daerah  kabupaten/kota.
Dengan  demikian  pula,  norma  kabur  dalam  Pasal  8  UU  No.  12  Tahun 2011  terkait  dengan  nomenklatur  peraturan  yang  ditetapkan  oleh kepala desa yang tidak jelas maksudnya ini dapat diakhiri.

## DAFTAR PUSTAKA

## A. Peraturan Perundang-undangan
Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
____________. Undang-Undang  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan. UU No. 12 Tahun 2011.
___________. Undang-Undang tentang Desa. UU No. 6 Tahun 2014.
___________.  Undang-Undang  tentang  Pemerintahan  Daerah.  UU  No.  23  Tahun 2014.
___________. Peraturan Pemerintah tentang Desa. PP No. 43  Tahun 2014.

## B. Buku
Ateng, Syafruddin dan Suprin Na’a. 2010. Republik Desa. Bandung : Alumni, Didik  G.  Suharto.  2016.  Membangun  Kemandirian  Desa.  Yogyakarta  :Pustaka Pelajar.
HAW, Widjadja. 2014. Otonomi Desa Merupakan Otonomi Yang Asli, Bulat Dan Utuh. Jakarta : RajaGrafindo Persada.
Jimly,  Asshiddiqie.  2004.  Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945. Yogyakarta : FH-UII Press.
_____________________.2007. Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta : PT Bhuana Ilmu Populer.
Maria, Farida Indrati. 2007. Ilmu Perundang-undangan, Jenis Fungsi dan Materi Muatan. Yogyakarta : Kanisius.
Nata, Irawan. 2017. Tata Kelola Pemerintahan Desa. Jakarta : Yayasan Pustaka Obor Indonesia.
Ni’matul,  Huda.  2014.  Perkembangan  Hukum  Tata  Negara  (Perdebatan  dan Gagasan Penyempurnaan). Yogyakarta : FH-UII Press.

## C. Lain-lain
“Tahun 2017 bertambah 200 desa”,
http://www.nkriberbagi.com/2017/01/tahun-2017-bertambah-200- desa.html, diakses tanggal 15 September 2017.
http://kedesa.id/id_ID/wiki/kedudukan-dan-kewenangan-desa/asas- pengaturan-desa/, diakses tanggal 20 September 2017.
Bagir  Manan.  1994.  Hubungan  Antara  Pusat  dengan  Daerah  Menurut  UUD 1945.  Jakarta  :  Sinar  Harapan.  Dikutip  dari  Wafia  Dhesinta,
“Hubungan Desa dengan Pemerintahan Pusat dan Pemerintahandaerah”,https://www.academia.edu/12118458/hubun gan_desa_dengan_pemerintahan_pusat_dan_pemerintahan_dae-rah, diakses tanggal 15 Agustus 2017.