## STRATEGI DAN PROSES PENGURANGAN DEFISIT ANGGARAN PEMERINTAH
Yuzwar Zainul Basri Mulyadi S Fakultas Ekonomi, Universitas Trisakti, Jakarta

## 1.  Pendahuluan
Bila kita mengacu kepada texbook ekonomi khususnya ekonomi publik (public finance) maka kita akan menemukan tiga fungsi klasik anggaran pemerintah yang selalu merupakan dan menjadi tujuan utama pembangunan ekonomi pemerintahan suatu negara. Ketiga fungsi tersebut adalah, pertama, fungsi alokasi (allocation function) yang bertujuan “menjatahkan”  setiap  sen  dari  anggaran  yang  diperoleh  untuk  digunakan  dalam  suatu sektor ekonomi tertentu sesui dengan tujuan dan sistem perencanaan yang dari awal telah ditetapkan.  Kedua,  fungsi  distribusi (distribution  function) yang  bertujuan  untuk menyesuaikan dan proses adjustment terhadap redistribusi pendapatan dan kesejahteraan masyarakat sehingga diperoleh tingkat pemerataan yang memadai disegala lapisan. Dan ketiga adalah fungsi stabilitasi (stabilizing function) dimana anggaran berkewajiban dalam mempertahankan  tingkat employment yang  tinggi (high employment), stabilitasi  harga sampai pada tahapan tertentu yang masih rasional, serta pencapaian tingkat pertumbuhan dengan  mengandalkan  dana  yang  masuk  dari  perdagangan  dan  kemudian  memberikan pengaruh yang signifikan terhadap neraca pembayaran (balance of payment) (Musgrave dan Musgrave, 1989).
Namun  di  era  pemerintah  Soekarno  (orde  lama)  fungsi-fungsi  diatas  tidak berjalan  optimal  yang  salah  satunya  ditandai  oleh  kebijaksanaan  anggaran  yang  defisit (deficit budget) sehingga tidak heran kemudian memicu tingkat inflasi yang melambung dan  bahkan  pada  tahun  1965  sempat  mencapai  650  %  per  tahun  (Suparmoko,  1984).
Sadar  akan  kelemahan  sistem  anggaran  diatas,  maka  sejak  awal  orde  baru pemerintah Soeharto merombak sistem tersebut dan kemudian selama masa pemerintahan Orba  selalu  menerapkan  sistem  anggaran  belanja  berimbang (balance budget) yang merupakan  perujudan  kesamaan  antara  besarnya  penerimaan  disatu  sisi  dengan pengeluaran pemerintah disisi lain, termasuk pembiayaan untuk pengeluaran rutin maupun pengeluaran  pembangunan.  Namun  sayangnya  untuk  mempertahankan  keseimbangan anggaran  tersebut,  pemerintah  dengan  sadar  membiayai  dan  menopangnya  dengan memilih  sistem  pendanaan  pinjaman  dari  luar  negeri (foreign  debt) sebagai  cara pembiayaan (financing), baik  pinjaman  bilateral  maupun  multilateral  yang  kemudian melahirkan  konsorsium  IGGI  dan  kemudian  CGI.  Meskipun  ada  sederetan  lain  sistem pembiayaan yang bisa ditempuh. Namun kemudian karena lemahnya sistem management utang luar negeri (foreign debt management) pemerintah, tanpa disadari Indonesia telah masuk dalam jebakan utang luar negeri (debt trap) yang parah dan sampai saat ini belum menunjukkan tanda-tanda akan berakhir, malahan kemudian dengan pola utang luar negeri seperti itu turut memperparah krisis ekonomi yang terjadi dan memperlebar ketimpangan struktur ekonomi (economy disparity) nasional sehingga semakin menganga.

## 2.   Kerangka Teoritis
Masuknya  Indonesia  kedalam  krisis  utang  ini  dilihat  dari  perspektif  sistem akuntasi tidak terlepas dari lemahnya sistem kontroling dan sistem manajemen keuangan yang  jalankan  oleh  negara  (Young  &  Co,  1980;  Kustadi,  1996;  Asthon,  Hopper  and Scapens,  1991;  Decoster,  Schafer  and  Ziebell, 11988).  Dengan  demikian  alokasi  utang tidak ditempatkan pada sektor yang produktif dan juga tidak termonitor nya dengan baik kebocoran yang terjadi (Baswir, 1997).
Untuk itulah bahwa sesungguhnya bila dihitung dengan logika dan cara berfikir sederhana dan sehat, hipotesa awalnya adalah bahwa negara yang kaya dengan sumber daya  alam (natural  resources) seperti  Indonesia  tidak  akan  pernah  mengalami  krisis ekonomi separah ini jika saja dikelola sesuai dengan kaidah-kaidah ekonomi yang baku, jujur dan transparan dan dengan memperhatikan potensi ekonomi domestik.
Pertanyaan selanjutnya yang sangat penting untuk dijawab adalah apa pengaruh dari  phenomena  yang  diuraikan  diatas  terhadap  defisit  anggaran  dan  belanja  negara. Bukankah  semestinya  dengan  terjadinya  peningkatan  terhadap  ekspor  dan  semakin tumbuhnya usaha besar justru akan berdampak positif terhadap penerimaan pemerintah dari sektor pajak. Tapi toh kenapa difisit masih tetap menggayuti struktur neraca anggaran pemerintah  dari  tahun  ke  tahun.  Uraian  berikut  ini  adalah  analisis  yang  akan  kami paparkan.
Seperti  sekilas  telah  disinggung  dalam  uraian  diatas  bahwa  sejak  lahirnya pemerintahan  Orba  pemerintah  menentukan  beberapa  kebijaksanaan  anggaran  belanja negara dengan tujuan mempertahankan stabilitas proses pertumbuhan dan pembangunan ekonomi (Salim, 1971). Tindakan-tindakan yang dilakukan pemerintahan Orba ini dapat diringkas sebagai berikut (Both dan McCawley, 1981):
Pertama, anggaran  belanja  dipertahankan  agar  seimbang  dalam  arti  bahwa pengeluaran total tidak melebihi penerimaan total  yang berasal dari sumber dalam negeri maupun sumber luar negeri, termasuk bantuan luar negeri. Kedua , tabungan pemerintah (yang diartikan  sebagai penerimaan dalam negeri dikurangi pengeluaran rutin) diusahakan meningkat dari waktu ke waktu dengan tujuan agar mampu menggeser secara berangsur- angsur  bantuan  luar  negeri  dan  akhirnya  menghilangkan  ketergantungan  terhadapnya sebagai sumber pembiayaan pembangunan. Ketiga , basis perpajakan diusahakan diperluas secara  berangsur-angsur  guna  menghindari  pengalaman  yang  kurang  menyenangkan dalam  tahun  1959-1960.  Sasaran  ini  dicapai  dengan  cara  mengintensifkan  penaksiran pajak  dan  prosedur  pengumpulannya. Keempat ,  prioritas  harus  diberikan  kepada pengeluaran-pengeluaran  “produktif”  pembangunan,  sedangkan  pengeluaran- pengeluaran rutin dibatasi. Demikian pula subsidi kepada perusahaan-perusahaan negara dibatasi dan perusahaan-perusahaan ini didorong agar mampu mengembangkan sumber keuangannya sendiri. Dan kelima ,  kebijaksanaan anggaran diarahkan pada sasaran untuk mendorong pemanfaatan secara maksimal sumber-sumber dalam negeri, termasuk tenaga kerja  dalam  negeri,  untuk  mengembangkan  produksi  dalam  negeri.  Dalam  hal  ini  para produsen  dalam  negeri  diberi  rangsangan-rangsangan  fiskal  agar  lebih  banyak menggunakan  tehnologi  produksi  yang  padat  karya,  dan  kalau  perlu  juga  diberikan proteksi terhadap persaingan barang luar negeri.
Sasaran  kebijaksanaan  diatas  seperti  yang  digambarkan  Both  dan  McCowley tidak banyak berbeda dengan sasaran yang ingin dicapai pemerintahan di negara-negara berkembang lainnya yang berusaha mencapai   stabilitas pertumbuhan ekonomi melalui kebijaksanaan fiskal. Namun dalam prakteknya, sasaran-sasaran fiskal sering bertentangan satu  sama  lain.  Untuk  melihat  lebih  jauh  lagi  defisit  anggaran  serta  apa  penyebabnya berikut  ini  akan  saya  elaborasi  lebih  dalam  agar  kita  memperoleh  gambaran  apa sesungguhnya yang terjadi dan bagaimana solusi yang paling rasional mengatasinya.

## JIPAK, Januari 2006

## 2.1. Sumber Penerimaan Dalam Anggaran
Definisi anggaran yang dibuat oleh The National Committee on Governmental Accounting dari  Amerika  Serikat  adalah “A  budget  is  plan  of  financial  operation embodying  an  estimated  of  proposed    expenditures  for  a  given  period  of  time  and  the proposed  means of financing them”. Maksudnya adalah bahwa suatu anggaran merupakan rencana  operasional  keuangan  yang  mencakup  suatu  estimasi  pengeluaran  untuk  suatu jangka waktu tertentu dan rincian penerimaan pendapatan untuk membiayainya.
Beberapa  prinsip  yang  harus  diperhatikan  dalam  rangka  penyusunan  suatu anggaran (Soejipto dan Seno, 1987) adalah :
Pertama, prinsip keterbukaan ; Dalam  negara  demokrasi,  pembahasan  anggaran  antara  Pemerintah  dengan  DPR merupakan pengikutsertaan rakyat melalui wakil-wakilnya dalam menentukan kebijakan anggaran negara.
Kedua, prinsip periodik ; Suatu anggaran disusun untuk periode tertentu, biasanya untuk satu tahun.
Ketiga,  prinsip  pembebanan  anggaran  pengeluaran,  dan  menguntungkan  anggaran penerimaan ;
Kapan  suatu  pengeluaran  dibebankan  dan  suatu  penerimaan  menguntungkan  anggaran tergantung  pada  basis  akuntansi  yang  dianut.  Terdapat  tiga  jenis  basis  akuntansi  yang berdasarkan pada :
a. Azas kewajiban, yaitu anggaran dibebani pada saat kontrak ditandatangani (azas ini khusus untuk pengeluaran).
b. Azas aktual, yaitu anggaran dibebani untuk pengeluaran yang seluruhnya dibayar dan menguntungkan anggaran untuk penerimaan yang seluruhnya diterima.
c. Azas kas, yaitu anggaran dibebani pada saat terjadinya pengeluaran dari kas negara dan sebaliknya anggaran penerimaan diuntungkan pada saat terjadinya pengeluaran dari  kas  negara  dan  sebaliknya  anggaran  penerimaan  diuntungkan  pada  saat  telah adanya penerimaan pada kas negara.

## Keempat, prinsip fleksibilitas ;
Yaitu suatu prinsip yang memungkinkan pemerintah mengajukan rencana tambahan dan perubahan anggaran.

## kelima, prinsip prealabel ;
Yaitu  bahwa  pengajuan  anggaran  dan  persetujuannya  oleh  badan  perwakilan  harus mendahului pelaksanaan anggaran.
Keenam, prinsip kecermatan ; Yaitu anggaran harus diperkirakan secara cermat dan teliti.
Ketujuh, prinsip kelengkapan (Universalitas) ; Yaitu agar semua pengeluaran dan penerimaan dimuat dalam anggaran.
Kedelapan, prinsip komprehensif ; Yaitu anggaran disusun untuk semua aktivitas pemerintah.
Yuzwar Zainul Basri/Mulyadi s

## Kesembilan, prinsip terinci ;
Yaitu setiap anggaran diklasifikasikan pada kelompok-kelompok yang telah ditentukan. Dengan prinsip terinci ini memudahkan penerapan asas spesialisasi kuantitatif yaitu asas tentang  masing-masing  kelompok  tidak  boleh  melampui  batas  anggarannya,  dan digunakan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan.

## Kesepuluh, prinisp anggaran berimbang ;
Yaitu pengeluaran harus didukung oleh penerimaan.

## Kesebelas, prinsip pendapatan yang ajeg, kontinu ;
Yaitu diusahkan agar pendapatan rutin dapat menutup belanja rutin, sedangkan pendapatan pembangunan diperuntukan bagi belanja pembangunan.

## Keduabelas, prinisp anggaran yang setiap tahun ada kenaikan ;
Yaitu  diusahakan  adanya  tabungan  pemerintah  (pendapatan  dalam  negeri  dikurangi dengan pengeluaran rutin), serta pendapatan pembangunan (bantuan program dan bantuan proyek) yang secara relatif cenderung menurun.
Anggaran  pemerintah  didefinisikan  sebagai  suatu  daftar  atau  pernyataan  yang terperinci  tentang  penerimaan  dan  pengeluaran  negara  yang  diharapkan  dalam  jangka waktu  tertentu,  yang  biasanya  ditetapkan  dalam  jangka  waktu  satu  tahun.  Dengan demikian,  suatu  anggaran  pemerintah  yang  defisit  terjadi  apabila  terdapat  kesenjangan antara  tabungan  pemerintah  dengan  pengeluaran  pembangunan,  dimana  pengeluaran pembangunan lebih besar dari pada tabungan pemerintah yang tersedia.
Sebuah  anggaran  dapat  dijadikan  tolok  ukur  kinerja  dari  pelaksanaan kebijaksanaan  anggaran  pemerintah.  Apabila  terjadi  defisit  dalam  anggaran,  ini menunjukkan semakin kecilnya peranan dan kemandirian pemerintah dalam pembiayaan pembangunan. Dalam pengertian lain, sebuah angggaran dapat menggambarkan strategi pembangunan  yang  ditempuh  pemerintah  dan  dapat  dijadikan  sebagai  indikator  dari seberapa  besar  efektivitas  pelaksanaan  pembangunan  yang  dibiayai  oleh  anggaran tersebut.
Kebijaksanaan  anggaran  merupakan  induk  kebijakan  publik  dan  mesin pembangunan. Perkembangan anggaran dari tahun ke tahun merupakan indikasi dinamika pembangunan. Kebijakan keuangan negara di Indonesia yang antara lain tercermin dalam Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  (APBN)  setiap  tahunnya  didasarkan  pada prinsip anggaran berimbang dan dinamis.
Strategi  kebijakan  ini  dimaksudkan  untuk  menjaga  momentum  pertumbuhan ekonomi  nasional,  sehingga  pengeluaran  pemerintah  bisa  menjadi  injeksi  yang berpengaruh nyata terhadap perkembangan ekonomi. Prinsip anggaran berimbang adalah sebuah upaya untuk menyesuaikan kemampuan penerimaan dan pengeluaran yang harus dilakukan.  Prinsip  ini  harus  dijaga  terus,  agar  suasana  ekonomi  yang  kondusif  dapat tercapai.  Implikasinya  adalah  ekonomi  sektor  pemerintah  diharapkan  terus  mendorong kegiatan ekonomi disektor-sektor lainnya.
Dari waktu ke waktu pemerintah berusaha meningkatkan penerimaannya, baik penerimaan  dalam  negeri  maupun  penerimaan  pembangunan  lainnya.  Peningkatan penerimaan  berpengaruh  pada  peningkatan  pengeluaran  khususnya  pengeluaran pembangunan, yang berimplikasi langsung terhadap peningkatan investasi.
Tetapi, investasi pemerintah, dalam bentuk pengeluaran pembangunan akan terus berhadapan dengan kendala-kendala yang serius. Misalnya, prinsip anggaran berimbang yang  diterapkan  pemerintah  sebenarnya  bersifat  semu,  karena  defisit  dari  penerimaan
Yuzwar Zainul Basri/Mulyadi s
untuk  pengeluaran  pembangunan  ditutup  oleh  transaksi  utang  luar  negeri.  Jadi ketergantungan terhadap utang luar negeri terus berlangsung dalam waktu yang lama untuk menyeimbangkan pengeluaran dan penerimaan tersebut. Kondisi ini memaksa pemerintah terus  berhutang,  gali  lubang  tutup  lubang.  Utang  luar  negeri  sudah  menjadi  jerat (debt trap) , yang mengganggu berbagai pos pengeluaran rutin maupun pembangunan.
Dalam struktur anggaran berimbang yang dijalankan pemerintahan orba secara garis  besar  ada  tiga  kategori  bentuk  penerimanaan  negara; pertama ,  adalah  apa  yang disebut sebagai penerimaan dalam negeri bukan minyak (PDBM) yakni penerimaan yang berasal dari pajak langsung dan tidak langsung serta beberapa sumber penerimaan bukan pajak.  Sebenarnya  pengkategoriannya  kedalam  PDBM  ini  bukanlah  suatu  istilah  yang terlalu tepat karena didalamnya juga tercakup penerimaan-penerimaan yang berasal dari pajak penjualan hasil-hasil minyak bumi didalam negeri dan juga termasuk pajak tidak langsung  atas  impor  hasil-hasil  minyak  bumi.  Penerimaan  lain  yang  juga  dimasukkan kedalam kelompok ini adalah penerimaan yang berasal dari royalti yang terpenting dalam kategori  ini  adalah  royalti  dari  kayu,  kemudian  penerimaan  dari  penjualan  jasa-jasa pemerintah  kepada  masyarakat,  denda  dari  negera  meskipun  dalam  jumlah  yang  tidak terlalu  besar,  keuntungan-keuntungan  dari  perusahaan  negera  serta  surplus  anggaran belanja tahun-tahun sebelumnya jika ada.
Kedua adalah penerimaan dari pajak minyak bumi yang merupakan penerimaan terbesar pemerintah selama pemerintahan orba. Dan ketiga adalah penerimaan pemerintah dari pinjaman luar negeri yang didalamnya termasuk bantuan luar negeri serta pinjaman luar  negeri  pemerintah  dengan  tingkat  bunga  komersial  yang  jumlahnya  sangat  besar. Termasuk juga kedalam kelompok ini adalah bantuan program dan bantuan proyek yang selalu dikategorikan sebagai penerimaan pembangunan.
Dari data yang ada sejak tahun 1967 proporsi PDBM ini terutama pajak tidak langsung adalah cukup dominan dibandingkan dengan penerimaan yang berasal dari pajak atas minyak serta penerimaan luar negeri meskipun proporsi nya mencapai angka yang cukup tinggi yakni 29 % dari total penerimaan pemerintah. Namun keadaan ini kemudian sejak tahun anggaran 1974/75 berubah seiring dengan terjadinya “oil boom” yang memicu kenaikan  penerimaan  pemerintah  dari  pajak  atas  minyak  bumi.  Sementara  disisi  lain proporsi bantuan luar negeri terutama bantuan program mengalami penurunan meskipun pada saat yang sama bantuan proyek mengalami kenaikan yang cukup signifikan.(Lihat Tabel 1).   Arah dan pola penerimaan pemerintah sejak tahun 1967 sampai dengan tahun anggaran 1978/79 dapat diringkas sebagai berikut (Both dan McCowley, 1981): Pertama, pajak  atas  perusahaan  minyak  meningkat  dari  dibawah  10  %  seluruh  penerimaan pemerintah dalam tahun 1967 menjadi hampir 50% dalam tahun 1977/78 dan penerimaan ini terjadi sangat cepat terutama   setelah tahun 1973/74. Kedua, dengan meningkatnya penerimaan  pajak  atas  minyak  maka  PDBM  sebagai  persentase  penerimaan  total  terus menurun sejak 1967 dan dalam tahun 1978/79 mencapai kurang dari 40% penerimaan total. Ketiga,  Dalam  kelompok  PDBM  persentase  penerimaan  pajak  langsung  tidak  banyak berubah.  Penurunan  posisi  PDBM  terutama  disebabkan  oleh  menurunnya  persentase penerimaan pajak tidak langsung. Dan keempat, penerimaan yang berasal dari bantuan proyek dan kredit ekspor meningkat dengan tajam setelah tahun 1974/75. Hal ini sebagian disebabkan  oleh  pengeluaran  pembangunan  pemerintah  yang  meningkat  dengan  pesat, terutama di sektor telekomunikasi, yang dimulai pada waktu kenaikan harga minyak bumi terjadi tapi kemudian sebagian besar pengeluaran tersebut harus dibiayai dengan kredit ekspor  disebabkan  terjadinya  krisis  Pertamina  yang  sempat  mengguncang  ekonomi Indonesia.
Dari aspek anggaran berimbang sebenarnya struktur penerimaan yang dibuat oleh pemerintah dalam anggaran justru sama sekali tidak memperlihatkan keseimbangan antara
penerimaan  dan  pengeluaran.  Karena  dalam  aspek  penerimaan,  pemerintah  selalu memasukkan  penerimaan  dari  pinjaman  luar  negeri  dalam  sisi  penerimaan,  yang sebenarnya penerimaan ini adalah cerminan dari defisit yang diderita pemerintah dan harus dibiayai dari pinjaman luar negeri yang disebutkan. Dengan demikian struktur anggaran berimbang  lebih  tepat  disebut  dengan  struktur  anggaran  defisit  seperti  yang  kemudian direvisi  oleh  pemerintah  zaman  Presiden  Habibie,  Abdurrahman  Wahid  dan  terakhir Megawati  (Arief  dan  Sasono,  1987, Arief,  1998; Tarmidi  dan Wijaya,  2000  dan  2001; Pangestu dan Goeltom, 2001 dan Siregar, 2001). Sejak zaman pemerintahan tiga presiden yang terakhir seperti yang disebutkan struktur dan format   anggaran sudah total berubah dengan mencantumkan besarnya surplus jika ada dan atau defisit dalam anggaran yang merupakan  selisih  antara  penerimaan  yakni  “Pendapatan  Negara  Dan  Hibah”  dengan pengeluaran yaitu “Belanja Negara”.
3.  Pembahasan

## 3.1. Perkembangan Penerimaan Domestik Bukan Minyak
Pajak  Langsung .  Seperti  terungkap  dalam  Tabel  2.  Untuk  periode  1969/70- 1978/79 telah terjadi peningkatan pajak langsung namun pada saat yang sama pajak tidak langsung  mengalami  penurunan.  Peningkatan  pajak  langsung  ini  terkait  erat  dengan meningkatnya pajak perseroan dan MPO termasuk pajak minyak. Dari perhitungan yang dilakukan oleh Both dan McCowley (1981) dengan menggunakan fungsi log linear untuk periode ini diperoleh elastisitas pajak pendapatan terhadap GDP sedikit lebih besar dari satu yakni 1.08. Elastisitas pajak ini terhadap dasar pajaknya dapat dipastikan lebih kecil dari satu karena pajak pendapatan dikenakan kepada hampir seluruh penerima pendapatan di daerah perkotaan dan melebarnya disparitas pendapatan di daerah perkotaan yang berarti pendapatan  yang  tidak  dikenakan  pajak  meningkat  lebih  cepat  daripada  GDP  secara keseluruhan.  Dalam  praktek,  pengumpulan  pajak  ini  tertinggal  dari  dasar  pajak  yang meningkat dengan cepat. Kedaan ini mencerminkan luasnya praktek penghidaran pajak dan penaksiran pajak yang terlalu rendah.
Disisi  lain  pajak  terhadap  minyak  meningkat  pesat  dibandingkan  dengan pertumbuhan GDP hal ini karena terjadinya peningkatan ekspor minyak bumi yang cukup pesat serta penaksiran pajak yang semakin intensif sejak tahun 1976. Pola nya hampir sama juga terjadi pada pajak MPO serta pajak perseroan. Namun untuk kurun waktu yang sama lebih  dari  setengah  penerimaan  yang  berasal  dari  pajak  perseroan  dan  lebih  kurang seperempat penerimaan MPO adalah pembayaran dari perusahaan milik negara. Dengan demikian data ini mengindikasikan bahwa pajak di sektor swasta masih sangat lemah dan meskipun  secara  keseluruhan  pajak  ini  cukup  elastis,  namun  jelas  bahwa  berbagai pembayar pajak potensial berhasil menghindari pembayaran pajak, baik secara langsung dengan menhindai pajak perseroan maupun secara tidak langsung dengan menghindari pajak MPO.
Pajak Tidak Langsung . Ada tiga jenis pajak yang dikategorikan kedalam pajak tidak langsung ini, yaitu Ipeda, Cukai dan Pajak penjualan. Dua jenis pajak yang terakhir merupakan  komponen  pemasukan  negara  yang  sangat  penting.  Sejak  awal  tahun  1969 samapi  tahun  1973/74  penerimaan  dari  cukai  jauh  lebih  tinggi  dibandingkan  dengan penerimaan dari pajak penjualan langsung. Tetapi sejak tahun anggaran 1974/75 sampai 1978/79 kondisi ini berubah menjadi terballik dimana peningkatan penerimaan dari pajak penjualan  secara  signifikan  naik  jauh  lebih  pesat  dibandingkan  dengan  cukai.  Hal  ini setidak-tidaknya mengindikasikan satu hal penting, yakni semakin meningkatnya aktifitas
Yuzwar Zainul Basri/Mulyadi s
ekonomi dalam negeri seiring dengan pertumbuhan yang relatif tinggi dalam periode yang sama.
Komponen  lain  dari  pajak  tidak  langsung  yakni  Ipeda  tidak  menunjukkan peningkatan yang berarti pertumbuhan sedikit lebih rendah dari GDP.
Sementara pinjaman luar negeri dalam analisis ini tidak dikategorikan kedalam penerimaan  karena  pada  saat  yang  sama  juga  menimbulkan  suatu  kewajiban  lain  yang memicu  terjadinya  pengeluaran  yang  semakin  besar  yakni  pembayaran  utang  pokok beserta bunganya yang dalam anggran tahun-tahun berikut ini tercantum dan dianggarkan sebagai pengeluaran pemerintah dengan proporsi yang semakin meningkat.

## 3.2.  Aspek Pengeluaran Pemerintah
Ketika  APBN  dirancang  dan  kemudian  diterbitkan,  pengeluaran  pemerintah dibagi menjadi dua bagian utama yakni pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. Pengeluaran rutin meliputi; belanja pegawai (belanja pegawai di luar negeri dan dalam negeri);  belanja  barang;  subsidi  daerah  otonom;  bunga/cicilan  hutang  serta  terakhir pengeluaran  rutin  lain  yang  meliputi  subsidi  BBM  dan  subsidi  lain-lain.  Sementara pengeluaran  pembangunan  yang  dikategorikan  sebagai  pengeluaran  yang  bersifat menambah modal masyarakat dalam bentuk prasarana fisik dikelompokkan lagi kedalam dua pos yakni bantuan program (pembiayaan rupiah atau penyertaan modal pemerintah) serta bantuan proyek. Namun dalam prakteknya perbedaan antara pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan menjadi kabur khususnya yang terkait dengan berbagai jenis upah dan dan gaji tambahan yang seharusnya termasuk kedalam pengeluaran rutin tapi pada kenyataannya kemudian dimasukkan ke dalam pengeluaran pembangunan. Karena alasan  inilah  pengeluaran  pembangunan  tidak  sepenuhnya  bisa  dianggap  sebagai pengeluaran pembangunan dalam arti sesungguhnya. Dengan demikian kekaburan dalam pengklasifikasian  dan  pengelompokan  ini  menjadi  tidak  terlalu  berguna  kalau  tidak dikatakan sia-sia termasuk didalam menafsirkan data pengeluaran pemerintah.
Namun  ada  beberapa  indikator  pengeluaran  yang  bisa  dijadikan  acuan  dalam melihat  ini.  Indikator  sederhana  adalah  elastisitas  pertumbuhan  pengeluaran  terhadap GDP. Untuk tahun 1969/70 sampai dengan 1977/78 pengeluaran pembangunan lebih cepat daripada  pengeluaran  rutin,  pos  upah  dan  gaji.  Seperti  dalam  Tabel  5  elastisitas pertumbuhan pengeluaran pembangunan terhadap GDP  diluar bantuan luar negeri  adalah 1,4  sementara  elastisitas  pengeluaran  rutin  terhadap  GDP  adalah  1,13  dan  pengeluaran pembangunan  menurut  sektor  (termasuk  bantuan  luar  negeri)  adalah  1,54.  Elastisitas masing-masing golongan pengeluaran didalam kategori pengeluaran pembangunan satu sama  lain  menunjukkan  perbedaan  yang  besar,  dimana  golongan  pengeluaran pembangunan  yang  dikelola  langsung  oleh  departemen-departemen  dan  badan-badan pemerintah pusat lainnya tumbuh dengan laju yang tidak melebihi laju pertumbuhan GDP. Sedangkan  dana-dana  pembangunan  yang  diberikan  kepada  pemerointah  daerah mempunyai elastisitas terhadap GDP sebesar 1,7 dan pos pengeluaran “lain-lain”  terutama subsidi pupuk dan penyertaan modal pemerintah pada perusahaan negara   menunjukkan elastisitas  sebesar  2,2.  Dengan  demikian  bila  pengeluaran  pembangunan  (termasuk bantuan luar negeri) diperinci menurut sektor, maka kita dapati bahwa pengeluaran bagi sektor  industri  dan  pertambangan,  perlistrikan  dan  jasa-jasa  sosial  (kesehatan,  KB, pendidikan)  tumbuh  lebih  cepatdibandingkan  dengan  pengeluaran  untuk  prasarana  di sektor pertanian dan pengangkutan.
Sejak tahun 1969/70 sampai tahun 1984/85 proporsi pengeluaran terbesar yang menyedot penerimaan pemerintah terserap oleh besarnya pengeluaran rutin yang melebihi
40%. Sementara pengeluaran pembangunan menunjukkan trend yang semakin naik dalam kurun waktu yang sama. Dari pos-pos pengeluaran rutin belanja pegawai, belanja barang dan  subsidi  darerah  otonom  adalah  proporsi  yang  menyedot  pengeluaran  terbesar  dan kemudian baru diikuti oleh pengeluaran untuk bunga/cicilan utang tapi pos ini kemudian semakin membengkak apa lagi setelah Indonesia dilanda krisis ekonomi sejak tahun 1997 yang lalu.
Padahal sejak awal salah satu sasaran kebijaksanaan anggaran dan belanja negara dari tahun 1966 adalah pembiayaan peningkatan proporsi pengluaran pemerointah melalui sumber-sumber penerimaan domestik bukan melalui bantuan luar negeri. Sasaran ini bisa dicapai antara lain dengan meningkatrkan akumulasi tabungan pemerintah yang diserap melalui surplus ekonomi dan secara nominal kebijaksanaan ini cukup berhasil terlihat dari semakin naiknya trenbd penerimaan tabungan dalam negeri. Namun disisi lain terjadinya lonjakan pembiayaan pembangunan yang dilakukan pemerintah menyebabkan kenaikan tabungan domestik tidak mampu mengejar lajunya kenaikan biaya pembangunan seperti disebutkan.  Dengan  demikian  posisi  anggaran  tetap  saja  selalu  mengalami  kegagalan dibiayai dari tabungan. Keadaan inilah yang kemudian memicu pemerintah untuk terus menerus menutupi kesenjangan yang ada dengan mengupayakan bantuan dan utang luar negeri  yang  sangat  besar  yang  sayangnya  tidak  sepenuhnya  digunakan  untuk  tujuan produktif atau bahkan dikorupsi oleh aparat pemerintah yang disinyalir mencapai 30% dari total pinjaman yang diberikan. Tentu saja angka ini perlu mendapatkan suatu pembuktian empiris yang lebih ilmiah dan dapat dipertanggungjawabkan keabsahannya.
Bukti-bukti empiris seperti yang dikemukakan oleh Roubini dan Sachs (1989) menunujukan  bahwa  selama  defisit  anggaran  berlangsung  maka  anggaran  untuk pengeluaran barang modal adalah yang pertama kali akan di potong dan dikurangi. Studi lain yang dilakukan oleh Bank Dunia (1988) juga menunjukkan hal yang sama, juga studi Bank  Dunia  lainnya  (1994)  yang  yang  dilakukan  untuk  negara-negara  di  Afrika  juga memperlihatkan bahwa negara-negara tersebut ketika mengurangi budget defisitnya harus memotong pengeluaran untuk barang modal yang seharusnya mereka lakukan. Begitu juga studi De Haan et.al. (1996) atas negara-negara OECD menunjukkan bahwa investasi untuk sektor publik berkurang ketika negara megalami difisit anggaran.

## 3.3. Strategi Pembiayaan dan Mengurangi Defisit Anggaran
Secara  teoritis  setidak-tidaknya  ada  dua  strategi  yang  dapat  digunakan  oleh pemerintah untuk membiayai defisit anggaran (budget deficit) , ketika besarnya tabungan dalam negeri (domestic saving) dan besarnya penerimaan dari pajak sudah tidak mampu membiayai  pengeluaran  pemerintah  sehingga  terjadi  defisit  dalam  anggaran.  Strategi pembiayaan pertama adalah dengan jalan pembiayaan melalui utang (debt financing) yakni pemerintah meminjam dana dari masyarakat dan perusahaan swasta termasuk dari bank- bank swasta dan lembaga keuangan lainnya dengan jalan mengeluarkan suatu “sekuritas”. Uang  ini  kemudian  dikelola  melalui  Departemen  Keuangan  dan  dikategorikan  sebagai penerimaan  pemerintah,  untuk  kemudian  digunakan  dalam  pendanaan  pembiayaan pengeluaran pemerintah. Kedua adalah money financing , dimana Depatemen Keuangan meminjam uang dari Bank Sentral untuk pembiayaan defisit. Strategi ini sering kali disebut sebagai monetazing the debt , yakni bank sentral berupaya mencetak uang baru (high power money) untuk membiayai utang tersebut.
Meskipun kedua cara yang dikemukakan diatas sering dipergunakan terutama di negara-negara maju dengan tingkat kemakmuran yang sudah memadai, tidak demikian hal nya dengan negara-negara sedang berkembang dimana institusi pendukung kedua proses
Yuzwar Zainul Basri/Mulyadi s
diatas belum memadai dan malahan kadang-kadang tidak berfungsi sama sekali. Untuk itulah  strategi  pembiayaan  defisit  sering  kali  dilakukan  dengan  jalan  memanfaatkan pinjaman luar negeri baik dari lembaga-lembaga donor internasional seperti IMF, World Bank, IBRD, ADB dan lain-lain maupun dari pemerintahan suatu negara yang kemudian membentuk suatu konsorsium seperti IGGI (CGI) untuk Indonesia. Namun ada kalanya pemerintah juga terjebak kedalam peminjaman dari lembaga-lembaga keuangan swasta internasional yang lebih bersifat komersial dengan tingkat suku bunga yang relatif tinggi seperti yang kebanyakan dilakukan oleh pemerintahan di negara-negara Amerika Latin.
Kalau dilihat lebih mendalam struktur APBN yang ada setidak-tidaknya ada tiga strategi yang bisa dijalankan dalam upaya mengurangi defisit anggaran yang ada. Pertama adalah  dengan  jalan  meningkatkan  jumlah  penerimaan  yang  ada;  kedua  dengan mengurangi  pengeluaran  pemerintah  melalui  pengeluaran  rutin  maupun  pengeluaran pembangunan.  Dan  ketiga  adalah  pada  saat  yang  bersamaan  melakukan  kedua  strategi diatas sekaligus, yakni meningkatkan penerimaan dan pada saat yang sama menurunkan pengeluaran  dengan  demikian  penurunan  pengeluaran  akan  diimbangi  oleh  kenaikan penerimaan.  Tentu  saja  dari  ketiga  alternatif  ini  tidak  semuanya  bisa  dijalankan  oleh pemerintah  dan  memberikan  hasil  yang  optimum,  untuk  itulah  perlu  diadakan  ranking skala  prioritas  yang  mana  yang  paling  urgen  untuk  diimplementasikan.  Namun  dalam kondisi  seperti  sekarang  ini  yang  paling  mungkin  dilaksakan  adalah  menggenjot penerimaan semaksimal mungkin.

## IV. Simpulan dan Saran
1. Defisit  anggaran  terjadi  tidak  saja  karena  semakin  berkurangnya  penerimaan  yang diperoleh pemerintah tapi juga disebabkan oleh membengkaknya pengeluaran yang antara lain adalah semakin membesarnya pengeluaran yang harus disisihkan untuk membayar  utang  luar  negeri  pemerintah  --termasuk  bunga  dan  utang  pokoknya  -- kepada  negara-negara    dan  lembaga  kreditor  asing.  Untuk  itu  renegosiasi  dan rescheduling utang luar negeri harus menjadi prioritas pemerintah untuk mengurangi defisit  anggaran  sebagai  akibat  membengkaknya  pengeluaran  yang  dilakukan pemerintah untuk membayar utang luar negeri beserta bunganya setiap tahun.
2. Sudah  saatnya  pemerintah  memasukkan  dana  non  badgeter  yang  ada  pada  BUMN kedalam  struktur  resmi  anggaran  dan  penerimaan  pemerintah.  Dengan  demikian keadaan ini bisa mengurangi penyalahgunaan dana non budgeter tersebut serta defisit anggaran disisi lain dapat dikurangi secara bertahap.
3. Dari segi sistem akuntansi jelas terlihat bahwa terjadinya defisit anggaran yang sangat besar disebabkan oleh sangat lemahnya sisteom kontrol yang diterapkan pemerintah dan lemahnya manajemen keuangan pemerintah.

## DAFTAR PUSTAKA
Arief, Sritua, “Teori Dan Kebijaksanaan Pembangunan”, CIDES, Jakarta 1998.
__________, “Pembangunanisme Dan Ekonomi Indonesia Pemberdayaan Rakyat Dalam Arus Globalisasi”, CPSM, Jakarta 1998.
__________ dan Adi Sasono, “Modal Asing, Beban Hutang Luar Negeri Dan Ekonomi Indonesia”, LSP dan UI Press, Jakarta 1987.
Arinta, Kustadi, “Pengantar Akuntasi Pemerintah”, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996.
Arthur Young & Co, “Evaluating Accounting Control Systematic Approach”, New York, 1980.
Asthon,  David  Trevor  Hopper  and  Robert  W.  Scapens,  “Issues  in  Management Accounting”, Prentice Hall, New York, 1991.
Aswicahyono,  Haryo,  “Transformasi  Industri:  Makna  Dan  Tantangan”,  dalam “Transformasi  Industri  Indonesia  Dalam  Era  Perdagangan  Bebas”,  Penyunting  Mari Pangestu, Raymond Atje dan Julius Mulyadi, CSIS, Jakarta 1996.
__________, “Dari Substitusi Impor ke Promosi Ekspor”, dalam “Transformasi Industri Indonesia Dalam Era Perdagangan Bebas”, Penyunting Mari Pangestu, Raymond Atje dan Julius Mulyadi, CSIS, Jakarta 1996.
Barro, Robert  J., “Macroeconomics”, Fourth Edition, John Wiley & Sons, 1993.
Basri,  Faisal,  “Perekonomian  Indonesia  Menjelang  Abad  XXI  Distorsi,  Peluang  Dan Kendala”, Erlangga, Jakarta 1997.
__________, “Nestapa UKM jangan Cuma Sekadar Retorika Politik”, Harian Kompas 3 Maret 2002.
Baswir, Revisond, “Akuntasi Pemerintah Indonesia”, BPFE  UGM, Yogyakarta, 1997.
Both, Anne dan Peter McCowley, “Kebijaksanaan Fiskal” dalam “Ekonomi Orde Baru” Penyunting: Anne Both dan Peter McCowley, LP3ES, Jakarta 1981.
Clark, Colin, “The Conditions of Economic Progress”, McMillan, London, 1940.
Cohen,  S.S.  dan  J.  Zysman,  “Manufacturing  Matters:  The  Myth  of  the  Post-Industrial Economy”, Basic Books, New York, 1987.
Decoster, Don T., Eldon L. Schafer and Mary T. Ziebell, “Management Accounting: A
th
Decision Emphasis”, 5  Edition, John Willey & Son, New York, 1988.
De Haan, Jakob, Jan Egbert Sturm and Bernd Jan Sikken, “Government Capital Formation: Explaining the Decline”, Weltwirtschaftliches, 132, 1996.
Yuzwar Zainul Basri/Mulyadi s
Dornbusch, Rudiger and Stanley Fischer, “Macroeconomics” Fifth Edition, McGraw-Hill, 1990.
Jorgenson, DW, “The Development of Dual Economy”, Economic Journal, 71, 1961.
Johston,  BF  dan  Mellor,  JW,  ”The  Role  of  Agriculture  in  Economic  Development”, American Economic Review, 51, 1961.
Kaneko,  Yukio  dan  Nirihisa  Sakurai,  “Dual  Structure  of  the  Indonesian  Economy An Application of the Input-Output Model by size of Firm”, makalah pada The International Symposium on Economic Modelling , University of Urbino, Italia, 1990.
Kompas, 3 Maret 2002.
Kuznets, Simon, “Economic Growth and the Contribution of Agriculture”, dalam Eicher. CK dan Witt, LW (ed), Agriculture in Economc Development, New York: McGraw Hill, 1964.
Muhaimin, Yahya, “Bisnis dan Politik”, LP3ES, Jakarta, 1991.
Musgrave, Richard A. dan Peggy B. Musgrave, “Public Finance in Theory and Practice”, McGraw Hill-Book Company, 1989.
Myint, H., “Agriculture and Economic Development in the Open Economy” dalam LG. Raynolds, (Editor), Agricultur in Development Theory, Yale University Press, 1975.
Nichols, W.H., “An Agricultur Surplus as Factor in Economic Development”, Journal of Political Economy, 71, 1963.
Pangestu, Mari dan Miranda S. Goeltom, “Survey of Recent Development”, Bulletin of Indonesian Economic Studies, Vol. 37. No. 2. August 2001.
Robinson, Joan, “Economic Philosophy”, C.A. Watts and Co. Ltd. London, 1962.
__________, “Aspects of Development and Underdevelopment”, Cambridge University Press, Cambridge, 1979.
Roubini, N dan J. Sachs, “Government Spending and Budget Deficits in the Industrial Countries”, Economic Policy 9, 1989.
Schultz,  T.W.  “The  Economic  Organization  of Agriculture”,  New York,  McGraw-Hill, 1953.
Setjipto, Kery dan Seno, “Akuntansi Anggaran: Suatu Pengantar”, Jakarta, 1987.
Shauki, Achmad, “Integrasi Vertikal Sebagai Cara Untuk Menguasai Pasar”, dalam Alumni FEUI dan Tantangan Masa Depan Beragam Pemikiran, Gramedia, Jakarta, 1995.
Shelp, Ronald, “Beyond Industrilization: Ascendency of the Global Service Economy”, New York, Preager, 1981.
Siregar,  Reza  Y.,  “Survey  of  Recent  Development”,  Bulletin  of  Indonesian  Economic Studies, Vo. 37. No. 3. December 2001.
Suparmoko, M., “Kebijaksanaan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara”, Prisma, Mei 1984.
Supranto, J. “Perkembangan Sektor Pertanian dan Perannya Dalam Peningkatan Ekspor Non Migas Dalam Memasuki Abad ke 21”, Jurnal Ekonomi dan Pembangunan, VI (1), 1998.
Soesastro, Hadi, “Daya Saing Industri Indonesia” dalam PAJ. 1998. Daya Saing Industri Indonesia, Perhimpunan Alumni Jerman, Jakarta 1998.
Tambunan, Tulus T., “Industrialisasi di Negara Berkembang: Kasus Indonesia”, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2001.
__________,  “Perdagangan  Luar  Negeri  Dan  Daya  Saing  Indonesia  di  Pasar  Global”, dalam Daya Saing Perekonomian Indonesia Menyongsong Era Pasar Bebas, penyunting Tulus Tambunan, Lukman Hakim dan Budi Santoso, MEP Jakarta, 1996.
Tarmidi, Lepi T. dan Muliadi Widjaya, “Tinjauan Triwulanan Perekonomian Indonesia”, Ekonomi Keuangan Indonesia, Vol. XLVIII, No. 4. 2000.
__________,  “Tinjauan  Triwulanan  Perekonomian  Indonesia”,  Ekonomi  Keuangan Indonesia, Vol. XLIX, No. 1. 2001.
Timer,  Peter  C.,  “The  Agriculture  Transformation”,  dalam  Handbook  of  Evelopment Economics, Vol. I. Hollis Chenery dan TN. Srinivasan (Editor), North Holland, 1988.
World Bank, “World Development Report”, 1988.
__________,  “Indonesia Industrial Policy Shifting into High Gear”,  1993.
__________, “Indonesia: Sustaining High Growth with Equity”, World Bank, Washington D.C. 1997.
__________, “Adjusment in Africa, Policy Research Report”, Oxford University Press, 1994.