## PEMERINTAHAN DAN BIROKRASI

## Desriadi
Universitas Islam Kuantan Singingi desco_paliang@ymail.com

## Abstract
Karl  Marx  states  that  bureaucracy  is  a  parasitic  and  exploitative  organization. Bureaucracy is an instrument for the powerful class to exploit other social groups of people (in  their  authority).  Bureaucracy  functions  to  maintain  the  privilege  and  status  quo  of  the capitalist class. On the other hand, Hegel states that bureaucracy is a system created by the have  class  to  deceive  the  lower  classes  to  maintain  and  increase  their  own  welfare.  In  this case bureaucracy becomes the scapegoat for all mistakes of the ruler toward the people. The whole  mistakes  of  the  ruler  will  finally  come  back  to  the  bureaucracy  which  is  only  an instrument.
Hegel  explains  that  bureaucracy  is  an  institution  which  occupies  a  neutral  organic position in a social structure and it functions as a link in a country in manifesting the general needs  civil  society  which  represents  special  needs.  Hegel  sees  that  bureaucracy  is  bridge created to link different kinds of needs of people and state. Therefore the role of bureaucracy is very significant in unifying the perceptions and perspectives among countries and people in order to avoid a chaos happen.
Keywords: governance, bureaucracy

## Abstrak
KARL  MARX  mengatakan  Birokrasi  adalah  Organisasi  yang  bersifat  Parasitik  dan Eksploitatif. Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas yang berkuasa untuk mengekploitasi kelas sosial yang lain (yang dikuasai). Birokrasi berfungsi untuk mempertahankan privilage dan status  quo bagi  kepentingan  kelas  kapitalis.  Dalam pandangan Marx yang berbeda dengan Hegel, birokrasi merupakan sistem yang diciptakan oleh  kalangan  atas  ( the  have) untuk  memperdayai  kalangan  bawah  ( the  have  not) demi mempertahankan  dan  meningkatkan  kesejahteraan  mereka  sendiri.  Dalam  hal  ini  birokrasi menjadi  kambing  hitam  bagi  kesalahan  penguasa  terhadap  rakyatnya.  Segenap  kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada birokrasi yang sebenarnya hanya menjadi alat saja.
HEGEL  mengatakan Birokrasi adalah  institusi  yang menduduki  posisi  organik yang netral  di  dalam  struktur  sosial  dan  berfungsi  sebagai  penghubung  antara  negara  yang memanifestasikan  kepentingan  umum,  dan  masyarakat  sipil  yang  mewakili  kepentingan khusus dalam masyarakat. Hegel melihat, bahwa birokrasi merupakan jembatan yang dibuat untuk menghubungkan antara kepentingan masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat  tertentu  berbeda.  Oleh  sebab  itu  peran  birokrasi  menjadi  sangat  strategis  dalam rangka  menyatukan  persepsi  dan  perspektif  antara  negara  (pemerintah)  dan  masyarakat sehingga tidak terjadi kekacauan.
Kata Kunci: pemerintahan dan birokrasi

## A. Pendahuluan
Marxis  bisa  menerima  konsep  pemikiran  Hegel  tentang  ketiga  aktor  tersebut,  yakni birokrasi, kepentingan partikular, dan kepentingan general (pemerintah). Akan tetapi menurut Karl Marx birokrasi itu bukannya mewakili asli dirinya sendiri. Marx berpendapat negara itu bukan  mewakili  kepentingan  umum.  Tidak  ada  kepentingan  umum  ( general )  itu,  yang  ada ialah kepentingan partikular (kepentingan pribadi) yang mendominasi kepentingan partikular lainnya.  Kepentingan  partikular  yang  memenangkan  perjuangan  klas  sehingga  menjadi  klas yang  dominan  itulah  yang  berkuasa.  Birokrasi  menurut  Karl  Marx  merupakan  suatu kelompok  partikular  yang  sangat  spesifik.  Birokrasi  bukanlah  klas  masyarakat,  walaupun eksistensinya  berkaitan  dengan  pembagian  masyarakat  ke  dalam  klas  –  klas  tertentu.  Lebih tepatnya,  menurut  Karl  Marx  (dalam  Thoha  2014  :  23)  birokrasi  adalah  negara  atau pemerintah  itu  sendiri.  Birokrasi  merupakan  instrumen  yang  dipergunakan  oleh  kelas  yang dominan  untuk  melaksanakan  kekuasaan  dominasinya  atas  kelas  –  kelas  sosial  lainnya. Dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut.
Berdasarkan  konsep  pemikiran  seperti  itu,  maka  birokrasi  itu  sendiri  pada  tingkatan tertentu  mempunyai  hubungan  yang  sangat  erat  dengan  kelas  yang  dominan  dan  pada pemerintah. Eksistensi birokrasi sangat tergantung pada kelas dominan dan pada pemerintah. Konsep  pemikiran  Karl  Marx  dan  Hegel  dalam  konteks  pengembangan  kekuatan  politik dalam birokrasi pemerintah seperti  yang banyak dianut oleh pemerintahan yang demokratis, dapat  dijadikan  suatu  perbandingan.  Kekuatan  politik  yang  datang  dan  pergi  sebagai kelompok  yang  menguasai  pemerintahan  dan  birokrasi  sebagai  pelaksana  kebijakan pemerintahan  merupakan  dua  hal  yang  tidak  bisa  dipisahkan,  akan  tetapi  dapat  dibedakan. Konsep Marx menunjukkan bahwa keberadaan birokrasi pemerintah memihak pada kekuatan politik  yang  memerintah.  Sedangkan  Hegel  sebaliknya  berada  di  tengah  –  tengah  sebagai mediator  yang  menghubungkan  kedua  kepentingan  general  (pemerintah)  dan  partikular (kekuatan politik dalam masyarakat). Dengan kata lain birokrasi Hegelian menekankan posisi birokrasi netral terhadap kekuatan – kekuatan masyarakat lainnya.
Secara  faktual,  birokrasi  menghadapi  sejumlah  masalah  yang  kerap  kali  menjadi rintangan dalam pencapaian tujuan, diantaranya adalah sebagai berikut :
a. Proses  pekerjaannya  seringkali  tidak  dapat  diperkirakan  dan  langkah  yang  diambil oleh birokrasi juga terkesan lamban;
b. Menunjukkan  favoritisme  dalam  perlakuannya  terhadap  klien  tertentu  dan diskriminasi pada yang lain;
c. Memperkerjakan  staff  yang  menunjukkan  ketertarikan  yang  rendah  terhadap  standar profesional dan kualitas pelayanan program;
d. Mempromosikan  staff  berdasarkan  favoritisme  politis  atau  kriteria  yang  tidak profesional;
e. Menciptakan timbunan kertas yang tidak berguna dan tidak mampu menyesuaikan diri secara relevan dengan perkembangan sosial.
Dalam  kaitan  ini,  maka  birokrasi  merupakan  salah  satu  sistem  yang  spesifik  dari proses  general  dari  pemisahan  ( the  general  process  of  alienation ).  Konsep  alinasi  ini merupakan pusat dari pemikiran Marxis. Melalui proses alinasi ini kekuatan – kekuatan sosial itu  lari  atau  menghindari  dari  pengawasan  dari  individu  manusia.  Kekuatan  sosial  ini mencoba  hidup  independen  yang  pada  gilirannya  mengubah  dirinya  sebagai  kekuatan  yang melawan  manusia  atau  menentang  pendirinya.  Arti  filosofi  dari  proses  alinasi  ini  jika diterapkan dalam kasus birokrasi sangat menakjubkan. Menurut Marx birokrasi lalu menjadi kekuatan  yang  otonomi  dan  opresif  yang  dirasakan  oleh  mayoritas  rakyat  atau  masyarakat sebagai kekuatan yang misterius. Betapa tidak, disatu pihak birokrasi berbuat baik mengatur kehidupan  rakyat  akan  tetapi  dipihak  lain  kekuatan  itu  diluar  jangkauan  rakyat  untuk  bisa mengontrolnya.  Jika  demikian  keadaan  birokrasi  maka  birokrasi  itu  menjadi  kekuatan  yang tertutup,  sejenis  dengan  kekuatan  penjaga  istana  yang  penuh  hak  prerogatif,  angker,  dan keras.
Proses alinasi itu tidak hanya terbatas pada pemisahan antara birokrasi dengan dunia luarnya  (rakyat),  akan  tetapi  juga  pemisahan  antara  kekuatan  di  dalam  birokrasi  sendiri. Birokrasi tidak hanya menutup diri dan bersembunyi terpisah dengan kekuatan nonbirokrasi saja,  akan  tetapi  juga  dia  bersembunyi  di  dalam  dirinya  sendiri.  Seringkali  terjadi  bahwa birokrasi  tidak  menyadari  ada  kekuatan  parasit  yang  menggerogoti  pekerjaan  atau  dirinya sendiri. Kekuatan – kekuatan parasit ini kemudian mengonsolidasi dirinya di dalam birokrasi melalui  tata  jenjang  hierarki  dan  disiplin  yang  kaku  serta  kemamfaatan  kewenangan  yang melekat pada sistem birokrasi.
Selain  proses  alinasi  baik  dari  kekuatan  luar  (rakyat)  maupun  dari  dalam  dirinya sendiri,  maka  konsep  birokrasi  Marxis  juga  menampilkan  ketidakmampuan  ( incompetence ) dari  birokrasi.  Karl  Marx  menekankan  bahwa  birokrasi  itu  kurang  mengemukakan  inisiatif dan imajinasi, dan tidak adanya keberanian mengambil resiko pertanggungjawaban. Selain itu birokrasi berusaha secara terus - menerus untuk mempertahankan dan memperpanjang fungsi
dominasinya  agar  bisa  mengonsolidasikan  posisi  dan  hak  –  hak  prerogatifnya.  Marx menamakan  kesatuan  birokrasi  seperti  itu  semacam  bentuk  imperalisme  –  birokratik ( bureaucratic imperalism ). Para birokrasi menyakinkan dirinya bahwa dia mempunyai fungsi yang  berguna  dan  bermamfaat  untuk  melaksanakan  kewajibannya.  Lebih  dari  itu,  menurut Marx  upaya  untuk  menjadikan  birokrasi  menjadi self  aggrandisement disertai  dengan materialisme  yang  buruk  ( sordid  materialism )  dari  birokrasi.  Hal  semacam  ini  dicontohkan oleh  Karl  Marx  upaya  birokrasi  dalam internal  struggle untuk  memperoleh  promosi, pengembangan karier, status, dan priviligis.

## B. Kerangka Teoritis
Birokrasi  menurut  Karl  Marx  merupakan  instrumen  kelas  kapitalis.  Oleh  karena  itu melalui  revolusi  proletariat  dan  kehadiran  kelas  –  kelas  di  dalam  masyarakat  maka  negara dan  birokrasinya  akan  dihancurkan.  Menurut  Karl  Marx  di  dalam  masyarakat  komunis  itu, tidak ada eksploitasi dan pembagian sosial maka keberadaan birokrasi itu merupakan upaya tidak ada artinya karena redundant (mubazir). Oleh karena itu, hancurnya birokrasi itu harus dipahami  sebagai  proses  penyerapan  gradual  birokrasi  ke  dalam  masyarakat  secara keseluruhan.  Dengan  demikian  pengganti  struktur  opresif  dari  birokrasi  yang  terpisah  dan antagonistik  dari  masyarakat,  di  dalam  negara  komunis  fungsi  birokrasi  itu  dilakukan  oleh semua anggota masyarakat. Tugas – tugas administratif kehilangan sifatnya yang eksploitatif. Ia akan terdiri dari administrasi dari benda – benda bukannya administrasi dari orang – orang sebagaimana yang dilakukan oleh birokrasi selama ini.
Secara  normatif,  keberadaan  pemerintah  merupakan  salah  satu  unsur  dari  tiga  unsur penting  berdirinya  sebuah  negara  modern,  disamping  rakyat  dan  wilayah.  Oleh  rakyat  yang bersangkutan, sebuah organisasi pemerintah diberikan kekuasaan ( power ) untuk menjalankan pemerintahan  guna  melayani  kepentingan  rakyat  sebagai  salah  satu  tugas  pokoknya.  Dalam menjalankan  tugas  tersebut  sebuah  pemerintahan  harus  mendasarkan  pada  peraturan perundangan  yang berlaku agar tercapai  ketertiban dalam proses pelaksanaannya.  Inilah ciri sebuah  pemerintahan  modern  yang  membedakan  dengan  sebuah  organisasi  pemerintahan tradisional yang acuannya bukan rule of law tetapi sebuah kekuasaan atau kekuatan.
Menurut  Kooiman  (dalam  Nawawi  2013  :  18)  Kegiatan  penyelenggaraan pemerintahan  atau  tata  kelola  pemerintahan  ( governance )  merupakan  serangkaian  kegiatan
(proses) interaksi sosial politik antara pemerintah dengan masyarakat dalam berbagai bidang yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat dan intervensi pemerintah atas kepentingan – kepentingan yang ada. Pemerintahan merupakan sebagai lembaga atau badan – badan publik dalam  menjalankan  fungsinya  untuk  mencapai  tujuan  negara,  yang  mana  badan  –  badan publik tersebut meliputi kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif.
Kesamaan  kepentingan  dan  cita  –  cita,  perasaan  senasib  dan  seperjuangan  adalah salah  satu  alasan  utama  pembentukan  sebuah  negara  dan  bangsa.  Begitupun  pembentukan sebuah  organisasi  pemerintahan  yang  lahir  sebagai  konsekuensi  praktis  untuk  mewujudkan kesamaan  kepentingan  dan  cita  –  cita  tersebut.  Keberadaan  organisasi  pemerintahan  tidak lebih dari sebuah alat untuk mewujudkan cita – cita bersama sebaga negara bangsa.
Rasyid  (dalam  Nawawi  2013  :  25)  menyebutkan  secara  umum  tugas  –  tugas  pokok pemerintahan  mencakup  tujuh  bidang  pelayanan,  sebagai  berikut  : Pertama, menjamin keamanan negara dari segala kemungkinan serangan dari luar, dan menjaga agar tidak terjadi pemberontakan  dari  dalam  yang  dapat  menggulingkan  pemerintah  yang  sah  melalui  cara  – cara  kekerasan. Kedua, memelihara  ketertiban  dengan  mencegah  terjadinya  gontok  – gontokan  di  antara  warga  masyarakat,  menjamin  agar  perubahan  apa  pun  yang  terjadi  di dalam  masyarakat  dapat  berlangsung  secara  damai. Ketiga, menjamin  diterapkannya perlakuan yang adil kepada setiap warga masyarakat tanpa membedakan status apa pun yang melatarbelakangi keberadaan mereka. Jaminan keadilan ini terutama harus tercermin melalui keputusan  –  keputusan  pengadilan,  dimana  kebenaran  diupayakan  pembuktiannya  secara maksimal,  dan  dimana  konstitusi  dan  hukum  yang  berlaku  dapat  ditafsirkan  dan  diterapkan secara  adil  dan  tidak  memihak,  serta  dimana  perselisihan  bisa  didamaikan. Keempat, melakukan  pekerjaan  umum  dan  memberi  pelayanan  dalam  bidang  –  bidang  yang  tidak mungkin dikerjakan oleh lembaga non pemerintah, atau yang akan lebih bijak jika dikerjakan oleh pemerintah. Antara lain mencakup pembangunan jalan, penyediaan fasilitas pendidikan yang  terjangkau  oleh  mereka  yang  berpendapatan  rendah,  pelayanan  pos,  dan  pencegahan penyakit  menular. Kelima, melakukan  upaya  –  upaya  untuk  meningkatkan  kesejahteraan sosial membantu orang miskin dan memelihara orang – orang cacat, jompo dan anak – anak terlantar,  menampung  serta    menyalurkan  para  gelandangan  ke  sektor  kegiatan  yang produktif,  dan  sebagainya. Keenam, menerapkan  kebijakan  ekonomi  yang  menguntungkan masyarakat  luas,  seperti  mengendalikan  laju  inflasi,  mendorong  penciptaan  lapanga  kerja baru,  memajukan  perdagangan  domestik  dan  antarbangsa,  serta  kebijakan  lain  yang  secara langsung  menjamin  peningkatan  ketahanan  ekonomi  negara  dan  masyarakat. Ketujuh,
menerapkan  kebijakan  untuk  memelihara  sumber  daya  alam  dan  lingkungan  hidup,  seperti air,  tanah,  dan  hutan.  Pemerintah  juga  berkewajiban  mendorong  kegiatan  penelitian  dan pengembangan  untuk  pemamfaatan  sumber  daya  alam  yang  mengutamakan  keseimbangan antara eksploitasi dan reservasi.
Menurut  Blau  (dalam  Pasolong  2013  :  7),  birokrasi  adalah  tipe  organisasi  yang dirancang  untuk  menyelesaikan  tugas  –  tugas  administratif  dalam  skala  besar  dengan  cara mengkoordinasikan pekerjaan banyak orang secara sistematis.
Senada dengan itu Sinambela (dalam Pasolong 2013 : 7), mengatakan bahwa birokrasi adalah  organisasi  yang  ditujukan  untuk  memaksimumkan  efisiensi  dalam  administrasi. Setiyono  (dalam  Pasolong  2013  :  7),  juga  mengatakan  bahwa  birokrasi  merupakan  sebuah ruang  mesin  negara.  Didalam  berisi  orang  –  orang  (pejabat)  yang  digaji  dan  dipekerjakan oleh negara untuk memberikan nasehat dan melaksanakan kebijakan politik negara.
Kristiadi  (dalam  Pasolong  2013  :  7),  mengatakan  bahwa  birokrasi  adalah  struktur organisasi  di  sektor  pemerintahan,  yang  memiliki  ruang  lingkup  tugas  –  tugas  sangat  luas serta memerlukan organisasi besar dengan sumber daya manusia yang besar pula jumlahnya. Birokrasi  yang  dimaksudkan  untuk  menyelenggarakan  bernegara,  penyelenggaraan pemerintahan  termasuk  didalamnya  penyelenggara  pelayanan  umum  dan  pembangunan, seringkali  oleh  masyarakat  diartikan  dalam  konotasi  yang  berbeda.  Birokrasi  seolah  –  olah memberi  kesan  adanya  suatu  proses  panjang  yang  berbelit  –  belit  apabila  masyarakat  akan menyelesaikan suatu urusan dengan aparat pemerintah.
Kartasapoetra  (dalam  Pasolong  2013  :  7),  menyatakan  birokrasi  adalah  pelaksanaan perintah  –  perintah  secara  organisatoris  yang  harus  dilaksanakan  sedemikian  rupa  sehingga dan secara sepenuhnya pada pelaksanaan pemerintahan melalui instansi – instansi atau kantor –  kantor.  Santoso  (dalam  Pasolong  2013  :  7),  mendefinisikan  birokrasi  adalah  keseluruhan birokrasi  pemerintah,  yang  menjalankan  tugas  –  tugas  negara  dalam  berbagai  unit  birokrasi pemerintah  di  bawah  departemen  dan  lembaga  –  lembaga  non  departemen,  baik  di  pusat maupun  di  daerah,  seperti  ditingkat  provinsi,  kabupaten,  kecamatan,  maupun  desa  atau kelurahan.  Atmosudirdjo  (dalam  Pasolong  2013  :  8),  mengemukakan  bahwa  birokrasi mempunyai  tiga  arti  yaitu  :  1)  birokrasi  sebagai  suatu  tipe  organisasi.  Sebagai  suatu  tipe organisasi tertentu, birokrasi cocok untuk melaksanakan dan menyelenggarakan suatu macam pekerjaan  yang  terikat  pada  peraturan  –  peraturan  yang  bersifat  rutin,  artinya  volume pekerjaan  yang  memerlukan  keadilan  merata  dan  stabil,  2)  birokrasi  sebagai  sistem,  yang
artinya adalah suatu sistem kerja yang berdasar atas tata hubungan kerjasama antara jabatan – jabatan (pejabat – pejabat) secara langsung kepada persoalannya dan secara formal serta jiwa tanpa  pilih  kasih  atau  tanpa  pandang  bulu,  3)  birokrasi  sebagai  jiwa  kerja,  dalam  hal  ini merupakan jiwa kerja yang kaku, sebab cara  bekerjanya seolah-olah seperti mesin, ditambah lagi dengan disiplin kerja  yang ketat  yang ketat  dan sedikitpun tidak mau menyimpang dari apa  yang  diperintahkan  atasan  atau  yang  telah  ditetapkan  oleh  peraturan  –  peraturan. Sedangkan  yang  dimaksud  birokrasi  pemerintah  menurut  Said  (dalam  Pasolong  2013  :  8) mengatakan  seluruh  jajaran  badan  –  badan  eksekutif  sipil  yang  dipimpin  oleh  pejabat pemerintahan di bawah tingkat menteri.
Dari berbagai definisi birokrasi yang telah disebutkan diatas, maka dapat dirumuskan definisi birokrasi sebagai berikut : badan atau kantor maupun organisasi yang dipimpin oleh pejabat pemerintah dibawah menteri yang tugas utamanya memberikan pelayanan.

## C. Tugas Pokok Birokrasi
Tugas  pokok  birokrasi  adalah  secara  professional  menindaklanjuti  keputusan  politik yang  telah  diambil  pemerintah.  Kabinet  yang  terdiri  dari  para  menteri  bukanlah  birokrasi, kata  Said  (dalam  Pasolong  2013  :  8),  penjelasan  UUD  1945  menyebutkan  bahwa  para menteri sebagai pemimpin Negara.
Terdapat  dua  istilah  yang  digunakan  menyebut  birokrasi  pemerintah  secara  resmi, yaitu  (1)  aparatur  Negara  dan  penyelenggara  Negara.  Istilah  aparatur  Negara  misalnya digunakan pada jabatan  menteri Negara pendayagunaan  aparatur  Negara. (2) penyelenggara Negara  tataran  suprastruktur  yaitu  lembaga  –  lembaga  Negara  yang  secara  enumerative disebut  dalam  UUD  1945  sebagai  kewenangan  dan  fungsinya,  ditugasi  melaksanakan  tugas pokok Negara.
Birokrasi pemerintahan dewasa ini, dimana para pejabat memainkan fungsi dan peran dengan  menggunakan  kekuasaan  yaitu  :  jabatan,  kewenangan  dan  legitimasi  untuk mewujudkan  pemerintahan  yang  efisien  dan  efekfif,  dengan  objek  pemerintahan  masa  kini. Di  dalam  dunia  pemerintahan  modern,  birokrasi  biasanya  memainkan  peranan  yang  sangat penting, bahkan Etzioni (Pasolong 2013 : 9), mengemukakan bahwa :
Birokrasi  dinilai  sebagai  alat  yang  paling  efektif  dalam  melaksanakan  kebijakan pemerintah.  Di  Negara  –  Negara  yang  sedang  membangun  peranan  birokrasi  yang  sudah penting semakin bertambah penting dengan dijalankannya pula oleh birokrasi fungsi – fungsi
lain di luar “ policy  implementation ” seperti menjadi articulator  dan agregator kepentingan, menjadi  sumber  informasi  tentang  “ public  issue  and  political  events ”  sehingga mempengaruhi  proses  penyusunan  kebijakan  pemerintah,  menjalankan  sosialisasi  politik, menjadi  stabilisator politik, menjadi  pengendali pembangunan, melakukan pelayanan public dan sebagainya.
Pendapat  diatas  menunjukkan  bahwa  selain  peran  tradisionalnya  sebagai  pelaksana kebijakan,  birokrasi  juga  memainkan  peranan  politik.  Dampaknya  adalah  birokrasi  tidak hanya  tumbuh  menjadi  besar  dan  kuat  seiring  dengan  berkembangnya  pembangunan,  tetapi juga memiliki kekuasaan yang sangat luas. Menurut Rasyid (dalam Pasolong 2013 : 9) bahwa substansi pemerintahan adalah memberikan pelayanan kepada masyarakatnya.
Dengan  konsepsi  masyarakat  modern  menurut  Weber  birokrasi  dipandang  sebagai organisasi  yang  rasional,  instrument  kekuasaan  yang  paling  utama  dan  ideal  dalam  rangka penyelenggaraan pemerintahan yang efisien dan efektif.
Yang dimaksud dengan efisien menurut Gibson (dalam Pasolong 2013 : 9) mencakup dua  hal  yaitu  (1)  criteria  keefektifan  harus  mencerminkan  keseluruhan  siklus  masukan  – proses  –  keluaran,  tidak  hanya  keluaran,  dan  (2)  criteria  keefektifan  harus  mencerminkan hubungan  timbal  balik  antara  organisasi  dan  lingkungan  sekelilingnya.  Steers  (dalam Pasolong  2013  :  9),  menyatakan  bahwa  efektivitas  suatu  organisasi  sebagai  kemampuan organisasi  tersebut  memperoleh  dan  menggunakan  secara  efisien    sumber  –  sumber  yang tersedia untuk mencapai tujuannya. Stoner dkk (dalam Pasolong 2013 : 9), efektivitas adalah kemampuan  untuk  menentukan  tujuan  yang  memadai  melakukan  hal  yang  tepat.  Maxwell (dalam Pasolong 2013 : 9) efektivitas adalah landasan sukses. Dalam artian bahwa jika suatu organisasi  mau  manjadi  sukses  dan  berkembang,  maka  harus  didasarkan  pada  konsep  yang sangat efektif.
Efisiensi menurut Robbins (dalam Pasolong 2013 : 10), adalah nisbah antara keluaran efektif dan masukan yang diperlukan untuk mencapainya.  Ktaz dan Kahn dalam Steers (1985 :  2),  membedakan  dua  jenis  efisiensi,  yaitu  potensial  dan  aktual.  Efisiensi  potensial  adalah tingkat  efisiensi  maksimal  yang  dapat  dicapai  oleh  suatu  organisasi  secara  tertulis  dengan melihat keunikan, proses, produk dan tujuan organisasi tersebut. Efisiensi aktual adalah rasio biaya atau keuntungan yang secara riil dicapai oleh organisasi tersebut.
McDonald & Lawton (dalam Pasolong 2013 : 10), menyatakan efisiensi adalah suatu keadaan menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.
Kenyataan empirik menunjukkan bahwa efisiensi dan efektivitas birokrasi pemerintah belum dapat terealisasi, oleh karena adanya penyakit kronis yang menghampiri. Hal ini dapat dilihat  kendala  –  kendala  yang  terdapat  pada  birokrasi  administrasi  publik,  pelaksanaan pembangunan berlangsung demikian lamban atau mengalami banyak kegagalan, karena para birokrat  dan  lembaga  usaha  swasta  ataupun  masyarakat  sendiri  dapat  dikatakan  masih terjangkiti  penyakit  inefisiensi,  yang  seharusnya  mereka  masing  –  masing  memperoleh kebebasan untuk menyembuhkan penyakit tersebut dengan menyesuaikan diri denga tata nilai baru administrasi publik yaitu pelayanan yang efisien kepada pelanggan.
Debirokratisasi  menurut  Kristiadi  (dalam  Pasolong  2013  :  11),  adalah  merupakan upaya  untuk  lebih  menyederhanakan  prosedur  yang  dianggap  berbelit  –  belit  tersebut. Sedangkan  Kartasapoetra  (dalam  Pasolong  2013  :  11)  mengatakan  debirokratisasi  adalah mengubah  dalam  artian  menyesuaikan,  (1)  prosedur  yang  biasanya  harus  ditempuh  secara berliku – liku dan menyulitkan, yang umumnya melesukan kegairahan, kegiatan dan kadang – kadang mematikan kreativitas, menjadi prosedur yang tidak bertele – tele yang memberikan kemudahan  –  kemudahan,  kegairahan,  kegiatan  dan  menimbulkan  kreativitas  –  kreativitas baru  dari  para  insan  pembangunan  yang  justru  ingin  melihat,  merasakan  dan  menikmati keberhasilan  pembangunan,  (2)  prosedur  birokrasi  yang  pada  umumnya  memerlukan pembiayaan tinggi ( high cost ), menjadi prosedur yang mantap dan singkat (wajar) ditempuh sehingga  lebih  meningkatkan  dalam  pembiayaannya  ( low  cost ),  (3)  prosedur  birokrasi  yang terbele – tele yang sering menimbulkan stagnasi dalam arus barang, arus jasa, arus dokumen, disamping pula menimbulkan daya serap yang rendah dari para aparatur dalam melaksanakan pembangunan,  dengan  dilaksanakan  debirokratisasi  kendala  –  kendala  tersebut  dapat  segera disingkirkan,  berubah  menjadi  tidak  adanya  stagnasi  diatas  sehingga  penikmatan pembangunan  dapat  cepat  terwujud  dan  dirasakan  oleh  segenap  warga  masyarakat,  (4) prosedur  birokrasi  tertele  –tele  akan  memaku  para  birokratnya  di  belakang  meja  tulisnya sehingga komunikasi menjadi sempit selain laporan yang akan diterima hanya sepihak (para petugas pengawasnya).
Dengan dilakukannya debirokratisasi maka pimpinan instansi, pimpinan perkantoran, demikian pula anggota aparaturnya pengemban fungsi dan tugas  – tugas tertentu akan turun ke  bawah  (masyarakat)  untuk    menyebarkan  komunikasi  serta  melakukan  pendekatan  – pendekatan  dengan  masyarakat.  Dengan  demikian  laporan  tidak  hanya  diperoleh  dari  satu pihak  melainkan  dari  dua  pihak,  sehingga  pertimbangan  –  pertimbangan  untuk  mengambil
suatu  keputusan  guna  memperlancar  pelaksanaan  pembangunan  dapat  lebih  cepat  dan  lebih mengena pada sasarannya.
Dalam  konteks  birokrasi  pemerintahan,  Randall  B.  Ripley  dan  Grace  A.  Franklin dalam  bukunya Policy  Implementation  and  Bureaucracy (dalam  Wicaksono  2006  :  9) menyatakan  bahwa  birokrasi  pemerintahan  berhubungan  dengan  urusan  –  urusan  publik. Pada  level  yang  umum,  apabila  birokrasi  memberikan  pelayanan  publik  dengan  baik  maka birokrasi tersebut mampu menunjukkan sejumlah indikasi perilaku berikut :
1. Memproses pekerjaannya secara stabil dan giat;
2. Memperlakukan individu yang berhubungan dengannya secara adil dan berimbang;
3. Memperkerjakan  dan  mempertahankan  pegawai  berdasarkan  kualifikasi  profesional dan orientasi terhadap keberhasilan program;
4. Mempromosikan staff berdasarkan sistem merit dari hasil pekerjaan baik  yang dapat dibuktikan;
5. Melakukan pemeliharaan terhadap prestasi yang sudah dicapai sehingga dapat segera bangkit bila menghadapi keterpurukan.
Sedangkan  tujuan  penyediaan  birokrasi  pemerintahan  sebagaimana  diuraikan  oleh Ripley dan Franklin (dalam Wicaksono 2006 : 9) adalah sebagai berikut :
1. Menyediakan sejumlah layanan sebagai hakikat dari tanggungjawab pemerintah;
2. Memajukan  kepentingan  sektor  ekonomi  spesifik  seperti  pertanian,  buruh  atau segmen tertentu dari bisnis privat;
3. Membuat regulasi atas berbagai aktivitas privat;
4. Meredistribusikan  sejumlah  keuntungan  seperti  pendapatan,  hak  –  hak,  perawatan medis dan lain – lain.

## D. Pembahasan
Dalam  proses  penyelenggaraan  pemerintahan  keberadaan  birokrasi  yang  profesional menempati  posisi  sentral  dan  strategis  untuk  mewujudkan  pemerintahan  yang  baik,  bersih, melayani, efektif dan efisien, terbuka untuk dikontrol dan dikoreksi oleh masyarakat. Secara umum  kualitas  peran  dan  fungsi  birokrasi  dalam  keseluruhan  proses  penyelenggaraan pemerintahan  memang  berkurang  jumlahnya  tetapi  secara  kualitatif  justru  semakin  penting. Misalnya peran dan fungsi birokrasi  pemerintahan dalam proses pemberdayaan masyarakat, melalui penciptaan barang – barang publik yang berkualitas dalam jumlah yang cukup. Jika
sekarang  kecenderungannya  mengajak  semua stakeholders untuk  terlibat  dalam  proses tersebut.
Artinya  pemerintah  melalui  birokrasinya  tidak  lagi  menempatkan  diri  dalam  posisi terdepan dalam menyediakan barang – barang publik, tetapi lebih berusaha mendorong pihak lain untuk tampil di depan. Dalam hal ini pemerintah berusaha menjadi stimulator, fasilitator, dan  dinamisator  (katalisator)  bagi  semua stakeholders (pemangku  kepentingan)  untuk bersama  –  sama  menyediakan  barang  –  barang  publik.  Jangan  dikira  pergeseran  peran  ini menjadikan  tugas  birokrasi  menjadi  lebih  ringan,  justru  sebaliknya  semakin  berat.  Secara substantif  peran  dan  fungsi  demikian  tentu  lebih  sulit  dan  tentunya  lebih  sulit  dimainkan aparatur birokrasi, kecuali aparatur birokrasi untuk terus berusaha menempa dirinya, dengan meningkatkan  kualitas  pendidikan,  dan  lebih  penting  adalah  mengubah  perilakunya.  Jika sejumlah  prasyarat  yang  mengikuti  pergeseran  peran  itu  tidak  bisa  dipenuhi,  terutama  oleh pihak  birokrasi,  maka  akan  muncul  sejumlah  komplikasi  persoalan  manajemen.  Bagaimana bisa menjadi stimulator dan fasilitator jika pola pikir dan perilaku birokrasi masih saja seperti dulu.  Bisa  juga  sebaliknya,  bukannya  mereka  tidak  mau  berubah,  tetapi  tidak  tahu  harus bagaimana  untuk  berubah  dan  sejauh  mana  perubahan  itu  harus  dilakukan.  Disinilah  peran manajemen  sangat  penting  untuk  mengarahkan  dan  mengotrol  proses  perubahan kelembagaan dan perilaku birokrasi.
Prinsip manajemen publik baru yang ditawarkan Osborne dan Gaebler dengan konsep steering  rather  than  rowing. Dengan  cara  itu  diharapkan  tercipta  efisiensi,  efektivitas  dan tingkat  ekonomis  ( value  and  money )  yang  lebih  tinggi  dibandingkan  jika  semua  itu dikerjakan sendiri oleh birokrasi.
Terjadinya transformasi peran dan fungsi birokrasi pemerintah dari pelaksana berubah menjadi  pengarah  ( steering ),  tidak  berarti  menjadikannya  kedudukan  strategis  birokrasi berkurang, karena ia justru beralih memainkan peran dan fungsi lain yang secara substansial jauh lebih penting dan menantang. Dalam keseluruhan proses pemerintahan itu aktor – aktor utamanya  tidak  lagi  didominasi  oleh  birokrasi,  tetapi  semua  aktor  atau stakeholders diharapkan ikut berperan aktif, sementara pemerintah melalui birokrasinya diharapkan dapat menjadi  katalisator.  Sebagai  katalisator  ini  berarti  birokrasi  bersama  –  sama  dengan  semua stakeholders yang  ada  berusaha  mewujudkan  tujuan  pemerintahan  secara  efektif,  efisiensi, dan ekonomis,  sehingga  keseluruhan proses pemerintahan dapat  lebih di  tingkatkan kualitas dan kuantitasnya.
Idealnya  semakin  banyak  tugas  –  tugas  pemerintahan  yang  dikembalikan  kepada publik  berarti  semakin  baik,  sehingga  pemerintah  bisa  lebih  fokus  pada  kegiatan  publik tertentu  yang  secara  objektif  memang  hanya  pas  jika  diserahkan  sepenuhnya  kepada pemerintah. Lagi pula dengan begitu besarnya tugas dan fungsi pemerintah, maka tugas dan fungsi  itu  perlu  didelegasikan,  tidak  hanya  kepada  struktur  pemerintahan  yang  ada  di bawahnya,  tetapi  juga  juga  kepada  masyarakat.  Idealnya  struktur  birokrasi  itu  semakin ramping,  sehingga  aktivitasnya  semakin  lincah  dan  efisien.  Hal  demikian  bukannya  tidak disadari  oleh  manajemen,  tetapi  lagi  –  lagi  implementasinya  yang  terasa  begitu  sulit dilakukan. Tidak jarang muncul sejumlah pertimbangan yang sifatnya non manajemen, yang menjadikan sosok birokrasi pemerintahan, terutama di negara berkembang itu terlihat tambun dan gembrot.
Dalam  kasus  Indonesia,  struktur  birokrasi  yang  ada  masih  dirasakan  gembrot  dan lamban. Sejumlah upaya dilakukan untuk mengatasi persoalan ini, tetapi yang terjadi sering kali  dampak  sampingan  karena  buruknya  alokasi  personil,  sehingga  ada  daerah  yang kekurangan  pegawai,  dan  ada  sementara  daerah  yang  berlebihan.  Jika  ditotal  secara  umum dibandingkan  dengan  ketubuhan,  mungkin  saja  terlihat  relatif  ramping,  tetapi  karena buruknya alokasi menyebabkan sosok birokrasi itu gembrot dan lamban kinerjanya. Lagi pula upaya perampingan birokrasi ini tidak otomatis berarti dilakukan pengurangan personil dalam jumlah  besar  –  besaran,  meskipun  itu  diperlukan,  tetapi  yang  jauh  lebih  penting  adalah menata struktur organisasi agar lebih ramping,  efektif, dan efisien dalam menjalankan tugas dan fungsinya.
Pada  dasarnya  organisasi  pemerintahan  adalah  organisasi  dalam  skala  besar,  namun tidak berarti bisa membesar begitu saja tanpa alasan yang tepat. Yang terjadi sekarang adalah organisasi pemerintahan itu terus tumbuh membesar dan membesar, sehingga sesuatu fungsi dan  kegiatan  tertentu  yang  sebenarnya  bisa  dikerjakan  secara  efektif  oleh  satu  dua  orang ternyata  dikerjakan  secara  keroyokan  oleh  banyak  orang.  Inilah  yang  disebut  struktur birokrasi yang gembrot dan tidak efektif dalam menjalankan peran dan fungsinya. Demikian juga  sesuatu  kegiatan  publik  yang  secara  teoretik  lebih  efektif  jika  diserahkan  kepada masyarakat,  atau  sebagiannya  dikerja  samakan  denga  pihak  lain,  ternyata  masih  dikerjakan oleh  aparatur  birokrasi,  sehingga  struktur  birokrasi  itu  seperti  merambah  ke  semua  tempat dan  kegiatan,  mendominasi  dan  berpretensi  melakukan  semua  kegiatan  yang  dengan  serta merta  mendapat  label  sebagai  kegiatan  publik.  Padahal,  sebagaimana  prinsip Manajemen Publik Baru , sejumlah urusan yang sebelumnya ditetapkan menjadi urusan pemerintahan itu
tidak harus dikelola semata oleh pemerintah, bahkan beberapa di antaranya perlu diserahkan sepenuhnya kepada swasta atau masyarakat.
Barangkali  ini  sebuah  “kutukan”  dari  pola  pikir  lama  yang  sejak  awal  meyakini bahwa  persoalan  yang  diurusi  adalah  kepentingan  negara  yang  menyangkut  semua  hal, sehingga  struktur  birokrasi  memang  dirancang  demikian  besar  dan  menjangkau  ke  mana  – mana. Barangkali itulah “kutukan” dari sebuah birokrasi pemerintahan yang pada hakikatnya memiliki  tugas  pokok  dan  fungsi  yang  besar  dalam  konteks  negara  yang  bersangkutan. Kristiadi  mengatakan  bahwa  pada  hakekatnya  birokrasi  merupakan  struktur  organisasi  di sekitar  pemerintahan  yang  memiliki  ruang  lingkup  tugas  sangat  luas  serta  memerlukan organisasi  besar  dengan  sumber  daya  manusia  yang  besar  pula  jumlahnya.  Semua  itu dimaksudkan untuk melaksanakan penyelenggaraan bernegara, penyelenggaraan pemerintahan termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan umum dan pembangunan.
Sampai  sejauh  ini  birokrasi  adalah  sebuah  organisasi  besar  dengan  pengaruh  dan kekuatan yang juga sangat besar serta menentukan jalannya proses pemerintahan. Apalagi di negara  berkembang  dan  masih  menganut  manajemen  pemerintahan  tradisional,  peran  dan fungsi birokrasi itu akan terlihat begitu besar. Dalam hal jumlah peran yang dimainkan secara langsung, maka peran birokrasi di negara berkembang jauh lebih besar dari peran serupa yang dimainkan birokrasi di negara yang sudah maju ini secara tidak langsung, manajemen publik baru  itu  memang  dirancang  untuk  mengurangi  sejumlah  peran  pemerintahan  yang sebelumnya  berada  di  pusat  kekuasaan,  kemudian  digeser  atau  didelegasikan  kepada pemerintahan daerah atau bahkan kepada masyarakat.
Secara  tidak  langsung  denga  dianutnya  konsep Manajemen  Publik  Baru ,  telah menggerus atau mengurangi peran dan fungsi birokrasi, terutama dari sisi jumlah dan derajat ikut campur dari tangan – tangan birokrasi. Manajemen publik baru itu berusaha melibatkan semua stakeholders ,  sesuai  dengan  kapasitas  dan  kapabilitasnya,  dengan  pertimbangan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan kegiatan, sehingga suatu kegiatan tertentu bisa saja kemudian diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah daerah dengan hak dan tanggungjawab yang  besar  dalam  mengelola  dan  mempertanggungjawabkan.  Hal  serupa  juga  bisa  berlaku atau  diberikan  kepada  organisasi  swasta  atau  masyarakat  sipil,  dimana  pemerintah  hanya melakukan  supervisi  atau  bahkan  menyerahkan  sepenuhnya  dalam  arti  tidak  ikut  campur secara  teknis  dan  menyerahkan  sepenuhnya  dalam  arti  tidak  ikut  campur  secara  teknis  dan menyerahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar. Tidak berarti peran dan fungsi birokrasi itu  tidak  lagi  penting,  melainkan  hanya  berkurang  pada  beberapa  bagiannya  yang  dianggap
tidak  pas  jika  masih  dipegang  birokrasi.  Selanjutnya  birokrasi  itu  melakukan  reposisi  atau mengubah  dirinya  dengan  melakukan  transformasi  peran  dan  fungsinya  ke  arah  yang  lebih substantif.
Penerapan  konsep New  Public  Management akan  menyebabkan  terjadi  perubahan manajemen  sektor  publik  yang  drastis  dari  sistem  manajemen  tradisional  yang  kaku, birokratis,  dan  hierarkis  menjadi  model  manajemen  sektor  publik  yang  fleksibel  dan  lebih mengakomodasi  pasar.  Penerapan  konsep  NPM  dapat  dipandang  sebagai  suatu  bentuk modernisasi atau reformasi manajemen dan administrasi publik, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi  wewenang  yang  mendorong  demokrasi.  Perubahan  tersebut  juga  telah mengubah  peran  pemerintah  terutama  dalam  hal  hubungan  antara  pemerintah  dengan masyarakat.

## E. Kesimpulan
Konsep New  Public  Management pada  dasarnya  mengandung  tujuh  komponen utama, yaitu :
1. Manajemen profesional di sektor publik;
2. Adanya standar kinerja dan ukuran kerja;
3. Penekanan yang lebih besar terhadap pengendalian output dan outcome;
4. Pemecahan unit – unit kerja di sektor publik;
5. Menciptakan persaingan di sektor publik;
6. Pengadopsian gaya manajemen di sektor bisnis ke dalam sektor publik;
7. Penekanan  pada  disiplin  dan  penghematan  yang  lebih  besar  dalam  menggunakan sumber daya.
Konsep New Public Management sejalan dengan sepuluh prinsip yang diusulkan oleh Osborne dan Gaebler mengenai reinventing government , antara lain : pemerintahan katalis, pemerintahan milik masyarakat, pemerintahan yang digerakan oleh misi, pemerintahan yang berorientasi  pada  hasil,  pemerintahan  yang  berorientasi  kepada  pelanggan,  pemerintahan wirausaha,  pemerintahan  yang  antisipatif,  pemerintahan  yang  terdesentralisasi,  dan pemerintahan yang berorientasi pasar.
Unsur  yang  perlu  diperhatikan  yang  merupakan  penentu  dalam  mewujudkan pencapaian cita – cita suatu pemerintahan adalah sebagai berikut :
1. Pemimpin yang amanah;
2. Mengikis budaya organisasi yang buruk;
3. Mengajak masyarakat turut berpartisipasi dalam pembangunan;
4. Tidak alergi untuk dikritik;
5. Berani menanggung resiko dalam pekerjaan.
Penerapan konsep reinventing goverment membutuhkan arah yang jelas dan political will yang  kuat  dari  pemerintah  dan  dukungan  masyarakat.  Yang  terpenting  adalah  adanya perubahan pola pikir dan mentalitas baru di tubuh birokrasi pemerintahan itu sendiri karena sebaik  apapun  konsep  yang  ditawarkan  jika  semangat  dan  mentalitas  penyelenggara pemerintahan  masih  menggunakan  paradigma  lama,  konsep  tersebut  hanya  akan  menjadi slogan kosong tanpa membawa perubahan apa – apa.

## DAFTAR PUSTAKA
Ali, Faried. 2011. Teori dan Konsep Administrasi . Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada.
Mustafa, Delly . 2014. Birokrasi Pemerintahan. Bandung, Penerbit Alfabeta.
Nawawi, Zaidan. 2013. Manajemen Pemerintahan. Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada.
Syafiie,  Inu  Kencana.  2003. Kepemimpinan  Pemerintahan  Indonesia ,  Penerbit  PT.  Refika Aditama. Bandung.
_________________.  2013. Sistem  Administrasi  Negara  Republik  Indonesia (SANRI), Penerbit Bumi Aksara. Jakarta.
_________________.  2015. Ilmu Administrasi , Penerbit Pustaka Pelajar. Yogyakarta.
Pasolong, Harbani, 2013. Kepemimpinan Birokrasi . Bandung. Alfabeta.
Thoha, Miftah. 2014. Birokrasi dan Politik di Indonesia . Jakarta, PT. Raja Grafindo Persada.
Wicaksonon,  Kristian  Widya.  2006.  Administrasi  dan  Birokrasi  Pemerintah.  Yogyakarta, Graha Ilmu.