## UNES Journal of Swara Justisia
e-ISSN: 2579-4914 | p-ISSN: 2579-4701 https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ https://swarajustisia.unespadang.ac.id/index.php/UJSJ/index
KARAKTER HALUAN NEGARA DARI MASA KE MASA DAN IMPLIKASINYA DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA PASCAREFORMASI

## Ilhamdi Putra
Fakultas Hukum, Universitas Andalas, Indonesia
Corresponding Author : ilhamdiputra@law.unand.ac.id Info Artikel Abstrak Diterima, 03/03/2023 Direvisi, 20/03/2023 Dipublikasi, 09/04/2023 Sebelum  UUD  1945  diamandemen,  GBHN  merupakan  acuan  pembangunan nasional berkala yang ditetapkan MPR selaku Lembaga Tertinggi Negara yang kemudian  eksistensinya  berakhir  setelah  amandemen  dilakukan.  Di  tengah kendala  visi  pembangunan,  wacana  amandemen  kelima  untuk  mengakomodir Haluan Negara melalui PPHN kian menyeruak. Wacana itu memunculkan dua topik  analisa  ihwal  pengaturan  Haluan  Negara  dari  masa  ke  masa,  dan implikasinya dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pascareformasi. Kajian ini menggunakan  metode  penelitian  hukum  normatif  dengan  teknik  pengumpulan data  kepustakaan.  Penelitian  ini  berkesimpulan  bahwa  dalam  kurun  40  tahun keberlakuan  UUD  1945  lama  (1959-1999),  GBHN  memiliki  karakter  berbeda pada dua rezim yang pernah berkuasa. Demokrasi Terpimpin berorientasi pada pembangunan  ideologis  guna  membentuk  karakter  negara-bangsa,  sedangkan Orde  Baru  berorientasi  pada  pembangunan  fisik  melalui  penanaman  modal asing.  Namun  kedua  rezim  sama-sama  menyelenggarakan  kekuasaan  otoriter untuk  menjamin  terselenggaranya  visi  Haluan  Negara.  Sementara  reformasi memodifikasi konsep Haluan Negara melalui Sistem Perencanaan
Pembangunan  Nasional  (SPPN)  dan  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang Nasional  (RPJPN)  yang  nomenklaturnya  ditempatkan  dalam  undang-undang dan  dijalankan  dengan  prinsip  otonomi  daerah.  Hal  ini  mengakibatkan  visi pembangunan  lebih  terstruktur  dan  sistematis  dengan  melibatkan  seluruh pemangku  jabatan  di  tingkat  pusat  hingga  daerah.  Sedangkan  wacana amandemen  kelima  untuk  mengakomodir  PPHN  berpotensi  disruptif  karena dilakukan di tengah pemerintahan yang bercorak executive heavy.
Kata Kunci: Haluan
Negara; Dari Masa ke Masa; Sistem
Ketatanegaraan;
Pascareformasi Abstract Keywords: State Policy; From Time to Time; Constitutional System; Post-Reform Before  the  1945  Constitution  was  amended,  the  GBHN  was  a  periodical national  development  reference  determined  by  the  MPR  as  the  highest  state institution,  which  then  ended  its  existence  after  the  amendment  was  made.  In the  midst  of  constraints  on  the  development  vision,  the  discourse  on  the  fifth amendment  to  accommodate  State  Policy  through  PPHN  is  increasingly emerging. This discourse raises two topics of analysis regarding the regulation of  State  Policy  from  time  to  time,  and  its  implications  for  Indonesia's  post- reform constitutional system. This study uses normative legal research methods with  library  data  collection  techniques.  This  study  concludes  that  within  40 years of the validity of the old 1945 Constitution (1959-1999), the GBHN had different characters in the two regimes that had ruled. Guided Democracy was oriented towards ideological development in order to shape the character of the nation-state, while the New Order was oriented towards physical development through  foreign  investment.  However,  the  two  regimes  both  exercised authoritarian  power  to  ensure  the  implementation  of  the  State  Policy.  While reforms  modify  the  concept  of  State  Direction  through  the  National
Development  Planning  System  (SPPN)  and  the  National  Long-Term Development Plan (RPJPN) whose nomenclature is placed in act and is carried out  under  the  principle  of  regional  autonomy.  This  resulted  in  a  more structured and systematic vision of development by involving all office holders at  the  central  to  regional  levels.  Whereas  the  fifth  amendment  discourse  to accommodate PPHN has the potential to be disruptive because it is carried out in the midst of a government that is executive heavy.

## PENDAHULUAN
Konstitusi sejatinya  berperan vital  untuk  mempertahankan esensi  negara dari berbagai pengaruh  perkembangan  zaman  yang  dinamis. 1 Namun  berdasarkan  UUD  1945  yang disahkan 18 Agustus 1945, Indonesia sebenarnya memiliki struktur perlembagaan kekuasaan yang  berlainan  dari  teori Trias  Politica karena  tidak  menganut  pembatasan  kekuasaan  dan terkesan menganut sistem campuran. 2 Hal itu terlihat dari proporsi lebih bagi Presiden yang diberi kekuasaan begitu luas untuk menjalankan pemerintahan, sementara di saat bersamaan terdapat  MPR  sebagai  Lembaga  Tertinggi  Negara  pemegang  kekuasaan  legislatif  namun tidak  menjalankan  fungsi check  and  balances. Akibatnya,  rezim  Demokrasi  Terpimpin  dan Orde  Baru  yang  berkuasa  dalam  keberlakuan  konstitusi  timpang  menjalankan  pemerintahan secara totaliter sekalipun UUD 1945 menekankan posisinya sebagai mandataris MPR.
Setelah  pemerintahan  Orde  Baru  jatuh,  semua  produk  hukum  yang  berwatak konservatif  segera  diubah,  dan  produk  hukum  yang  diubah  ketika  itu  pada  umumnya mengatur  di  bidang  politik  dan  terkait  dengan gezagverhouding (hubungan  kekuasaan). Momentum  yang  diawali  dari  reformasi  Mei  1998  tersebut  merupakan  titik  balik penyelenggaraan  negara  yang  menghasilkan  perubahan  mendasar  bagi  struktur ketatanegaraan  Indonesia  melalui  empat  kali  amandemen  UUD  1945.  Salah  satu  hasil amandemen  yang  paling  kentara  adalah  perubahan  hubungan  antarlembaga  yang  semula dipuncaki  MPR,  menjadi  hubungan  yang  menyejajarkan  cabang-cabang  kekuasaan. Amandemen itu memosisikan UUD 1945 sebagai penentu alur penyelenggaraan negara.
Perubahan  mendasar  itu  secara  sistemik  berimbas  pada  pola  pembangunan  nasional yang  semula  dikonstruksikan  melalui  Ketatapan  MPR  (TAP  MPR)  sebagai  Lembaga Tertinggi  Negara,  menjadi  berdasarkan  undang-undang  sebagai  akibat  kesetaraan  seluruh lembaga  negara.  Pada  awalnya,  UUD  1945  yang  disahkan  18  Agustus  1945  memberi kewenangan  kepada  MPR  untuk  menetapkan  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN) sebagai  acuan  penyelenggaraan  pembangunan  nasional.  Mekanisme  itu  mengakibatkan terciptanya  pola  rantai  komando  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  untuk menyukseskan visi pembangunan. Sedangkan setelah amandemen UUD 1945 diselenggarakan,  pemerintahan  daerah  diberikan  hak  otonom  untuk  menyelenggarakan pemerintahan berikut dengan visi pembangunan di tingkat lokal. 3
Terganggunya  perencanaan  pembangunan  nasional  pascaamandemen  akibat  tidak sejalannya pemerintah pusat dan pemerintah daerah, serta pemangku kebijakan lainnya dalam
1 A.M. Fatwa, Potret Konstitusi: Pasca Amandemen UUD 1945 (Jakarta: Kompas, 2009), h. 1.
2 Saldi  Isra,  Fahmi  Idris,  and  Hilaire  Tegnan,  “Designing  a  Constitutional  Presidential  Democracy  in Indonesia,” Journal of Politics and Law 13, no. 2 (2020): h. 24, https://doi.org/10.5539/jpl.v13n2p22.
3 Hilaire Tegnan, Charles Simabura, and Saldi Isra, “Indonesian National Development Planning System Based  on  State  Policy  Guidelines  (GBHN) :  A  Return  to  the  Future?,” International  Journal  of  Law Reconstruction 2, no. 1 (2018): h. 31, https://doi.org/10.26532/ijlr.v2i1.2976.
mengemban visi pembangunan, menghasilkan wacana untuk kembali menghidupkan GBHN. 4 Wacana  itu  ditenggarai  beberapa  faktor,  misalnya  tilas  keberhasilan  pembangunan  di  masa Orde  Baru  dan  penyeragaman  visi  pembangunan  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daaerah. 5 Namun  GBHN  yang  terlanjur  identik  dengan  rezim  Orde  Baru  yang  dikenal despotik mengakibatkan terma “Garis-garis Besar Haluan Negara” sulit diterima. Akibatnya wacana itu menawarkan terma baru bertajuk Pokok-pokok Haluan Negara (PPHN), sekalipun hakikatnya didasari oleh GBHN.
Wacana  PPHN  lekas  menjadi  diskursus  arus  utama  di  tengah  kuatnya  dukungan parlemen kepada pemerintah. Hal  itu terlihat  dari keseriusan  MPR  melalui  Keputusan MPR RI  Nomor  8  Tahun  2019  Tentang  Rekomendasi  MPR  RI  Masa  Jabatan  2014-2019.  Dari keputusan  yang  memuat  7  rekomendasi  tersebut,  PPHN  menjadi  pokok  utama  yang ditempatkan pada Pasal 1 huruf a yang kemudian dijabarkan dalam Pasal 2:
Terhadap rekomendasi  Pasal  1 huruf a, MPR RI masa jabatan 2019-2024 perlu melakukan pendalaman hasil kajian MPR RI masa jabatan 2014-2019 berkenaan dengan  substansi  dan  bentuk  hukum  pokok-pokok  haluan  negara,  termasuk membangun  konsensus  politik  yang  memungkinkan  ditetapkannya  dalam Ketetapan MPR, dengan catatan terdapat pandangan dari Fraksi Partai Golongan Karya,  Fraksi  Partai  Demokrat,  dan  Fraksi  Partai  Keadilan  Sejahtera  bahwa pokok-pokok haluan negara juga dimungkinkan dibentuk dalam bentuk undang- undang.
Pengarusutamaan  wacana  itu  meniscayakan  amandemen  kelima  UUD  1945  dilakukan untuk mengakomodir PPHN, meski pada pokoknya masih terdapat tiga fraksi yang membuka kemungkinan pengakomodasian PPHN melalui undang-undang. Kesimpulan ini berakar dari mayoritas  fraksi  di  DPR  yang  menghendaki  amandemen  dan  keberadaan  UU  Nomor  25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU Nomor 17 Tahun 2007  Tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional  Tahun  2005-2025  yang sejatinya  telah  mencerminkan  visi  pembangunan.  Arti  kata,  diakomodirnya  PPHN  dalam produk hukum berjenis undang-undang hanya akan memperumit visi pembangunan nasional
Sementara  dua  rezim  pemerintahan  yang  pernah  menyelenggarakan  Haluan  Negara berdasarkan  GBHN  yang  dikeluarkan  melalui  TAP  MPR  menampilkan  corak  visi pembangunan  yang  berbeda.  Demokrasi  Terpimpin  cenderung  pada  pola  pembangunan ideologis,  sedangkan  Orde  Baru  jelas  memperlihatkan  visi  pembangunan  fisik  selama  lebih dari tiga dekade kekuasaannya. 6 Fenomena ini seyogianya harus diiringi dengan kajian yang menyigi  karakter  Haluan  Negara  pada  dua  rezim  kekuasaan  yang  bertolak  belakang  itu. Sementara  di  saat  bersamaan  wacana  kembali  diaturnya  Haluan  Negara  dalam  UUD  1945 dipastikan menghasilkan implikasi konstitusional yang begitu besar. Sedangkan dilakukannya
4 Andi Luhur Prianto, “GBHN Sebagai Solusi Diskontinuitas Perencanaan Pembangunan dari Perspektif Dynamic Governance ” dalam Universitas Makassar, Reformulasi Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2019), h. 29.
5 Niki Lukviarman, “Urgensi Haluan Negara dan Perencanaan Pembangunan Nasional” dalam Universitas Bung  Hatta, Reformulasi  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional (Jakarta:  Sekretariat  Jenderal  MPR  RI, 2019), h. 13.
6 Pembagian  ini  juga  terlihat  dari  pengamatan  Yudi  Latif,  selengkapnya  dalam  Fakultas  Hukum Universitas  Syiah  Kuala, Academic  Constitutional  Drafting:  Rancangan  Perubahan  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  Terkait  Dengan  Pokok-Pokok  Haluan  Negara (Jakarta:  Badan Pengkajian MPR-RI, 2021) h. 23.
amandemen  kelima  dalam  suasana  pemerintahan  minim check  and  balances dewasa  ini rentan memperburuk struktur perlembagaan negara.
Berangkat  dari  permasalahan  tersebut,  penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis bagaimana karakter Haluan Negara di Indonesia dari masa ke masa, dan apakah implikasinya bila kembali dipraktikkan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pascareformasi.

## METODE PENELITIAN
Kajian  ini  menggunakan  metode  penelitian  yuridis  normatif  yang  bersifat  deskriptif untuk  menggambarkan  karakter Haluan Negara.  Metode penelitian ini  ditujukan agar kajian dapat  mengerucut  seteliti  mungkin  pada  objek  penelitian.  Bahan  hukum  primer  digunakan untuk menganalisis perbedaan karakteristik Haluan Negara dari masa ke masa. Meliputi TAP MPR  Nomor  II/MPRS/1960,  TAP  MPR  Nomor  XXIII/MPRS/1966,  TAP  MPR  Nomor IV/MPR/1973,  TAP  MPR  Nomor  IV/MPR/1978,  TAP  MPR  Nomor  II/MPR/1983,  TAP MPR  Nomor  II/MPR/1988,  TAP  MPR  Nomor  II/MPR/1993,  TAP  MPR  Nomor  II/MPR 1998,  TAP  MPR  Nomor  X/MPR/1998,  TAP  MPR  Nomor  IV/MPR/1999,  UU  Nomor  25 Tahun  2004  dan  UU  Nomor  17  Tahun  2007.  Sementara  bahan  hukum  sekunder  diperoleh dari  beberapa  peraturan  perundang-undangan  dan  pidato  kenegaraan  Presiden  yang menopang  konsepsi  Haluan  Negara.  Di  antaranya  TAP  MPR  Nomor  I/MPRS/1960,  TAP MPR Nomor IV/MPRS/1963, UU Nomor 1 Tahun 1967, Penetapan Presiden Nomor 1 Tahun 1960,  Keppres  Nomor  18  Tahun  1969,  Keppres  Nomor  11  Tahun  1974,  Keppres  Nomor  7 Tahun  1979,  Keppres  Nomor  21  Tahun  1984,  Keppres  Nomor  13  Tahun  1989,  Keppres Nomor  17  Tahun  1994,  Perpres  Nomor  18  Tahun  2020  dan  Pidato  kenegaraan  Presiden  17 Agustus  1959  berjudul  Penemuan  Kembali  Revolusi  Kita.  Beberapa  peraturan  perundang- undangan  ini  selanjutnya  dikaji  berdasarkan  bahan  hukum  primer  guna  mengidentifikasi implikasi  pengaturan  Haluan  Negara  melalui  PPHN  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia pascareformasi.  Pada  akhirnya  kajian  tiba  pada  efek  sistemik  bilamana  amandemen  UUD 1945 dilakukan semata untuk mengakomodir PPHN.

## PEMBAHASAN DAN ANALISIS

## A. Karakter Haluan Negara dari Masa ke Masa

## 1. Demokrasi Terpimpin
Pengaturan  Haluan  Negara  dalam  konstitusi  Indonesia  memang  dimulai  sejak  18 Agustus  1945  ketika  Panitia  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia  (PPKI)  mengesahkan UUD  1945.  Di  mana  ketentuan  itu  diatur  pada  Pasal  3  dengan  memberi  kewenangan kepada MPR untuk menetapkan GBHN yang difungsikan sebagai penunjuk arah kebijakan pemerintahan.  Pengaturan  Pasal  1  Ayat  (2)  kemudian  menempatkan  MPR  sebagai Lembaga Tertinggi Negara sehingga Presiden sebagai mandataris mempertanggungjawabkan  penyelenggaraan  GBHN  kepada  MPR.  Terganggunya stabilitas  negara  muda  Indonesia  di  masa  Revolusi  Nasional  menjadikan  tidak  dapat terlaksananya  fungsi  MPR  untuk  menetapkan  GBHN.  Keadaan  ini  dapat  dilihat  dari beberapa  faktor,  misalnya  perubahan  konstitusi,  bentuk  negara,  sampai  sistem pemerintahan  yang  semuanya  terjadi  dalam  waktu  singkat.  Dari  tiga  konstitusi  yang pernah  berlaku  di  Indonesia  di  sekitar    masa  Revolusi  Nasional,  hanya  UUD  1945-lah yang mengatur tentang Haluan Negara berupa GBHN.
Hal itu dapat ditinjau dari struktur perlembagaan negara berdasarkan Konstitusi RIS (27  Desember  1949-17  Agustus  1950)  yang  mengubah  bentuk  negara  menjadi  federal. Pada  Ketentuan  Umum  Bab  III,  konstitusi  ini  mengatur  alat  kelengkapan  negara  yang terdiri  Presiden,  Menteri,  Senat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Mahkamah  Agung,  dan Dewan  Pengawas  Keuangan.  Kemudian  Perdana  Menteri  di  Pasal  72  Ayat  (1),  Pasal  74 Ayat  (2),  Pasal  75  Ayat  (1),  dan  Pasal  76  Ayat  (1).  Untuk  lembaga  negara  yang berkarakter majelis sebagaimana MPR, Konstitusi RIS mengadakan Konstituante di Pasal 186, Pasal 187, Pasal 188 dan Pasal 189  yang bertugas merancang konstitusi baru, tanpa kewenangan menetapkan Haluan Negara.
Sedangkan  pada  UUD  Sementara  1950  (17  Agustus  1950-5  Juli  1959)  yang mengembalikan  bentuk  negara  menjadi  kesatuan,  Pasal  44  mengatur  alat  kelengkapan negara yang terdiri atas Presiden, Menteri, Dewan Perwakilan Rakyat, Mahkamah Agung, dan  Dewan  Pengawas  Keuangan.  Untuk  lembaga  yang  berkarakter  majelis,  UUD Sementara  1950  masih  mengakomodir  keberadaan  Konstituante  pada  Pasal  134  hingga Pasal 139, dengan tugas pokok yang sama dengan Konstitusi RIS. Namun pada Pasal 140 Ayat  (2),  UUD  Sementara  1950  menambahkan  sebuah  badan  berupa  forum  bernama Majelis Perubahan Undang-Undang Dasar 7 yang tersusun atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat  Sementara  dan  anggota-anggota  Komite  Nasional  Pusat 8 yang  tidak  menjadi anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Sementara.  Badan  ini  bertugas  mengesahkan rancangan konstitusi baru. Sama dengan Konstitusi RIS, UUD Sementara 1950 juga tidak mengakomodir  sebuah  lembaga  negara  maupun  forum  yang  dibekali  kewenangan menetapkan Haluan Negara.
Sebenarnya  dalam  periode  keberlakuan  UUD  Sementara  1950  (17  Agustus  1950-5 Juli  1959),  Indonesia  pernah  memiliki  Garis-garis  Besar  Rancangan  Pembangunan  Lima Tahun  1956-1960  yang  dirancang  Dewan  Ekonomi  dan  Perencanaan 9 di  bawah pemerintahan Kabinet Ali Sastroamidjojo II (24 Maret 1956–14 Maret 1957). Akan tetapi rancangan  ini  gagal  karena  tidak  sejalan  dengan  kebijakan  kabinet  yang  bersandar  pada politik luar negeri tanpa diimbangi visi pembangunan dalam negeri. Kendala itu kemudian diperparah  dengan  konflik  antarfaksi  politik  yang  menolak  eksistensi  PKI  dalam pemerintahan,  dan  berujung  pada  jatuhnya  Kabinet  Ali  Sastroamidjojo  II  beserta rancangan pembangunannya yang mandek. 10
Episode sejarah perancangan konstitusi baru Indonesia terganjal oleh ketakmampuan Konstituante untuk mengesahkan rancangan undang-undang dasar, karena kuorum sebesar dua  pertiga  dari  jumlah  anggota  tidak  pernah  tercapai  untuk  mengambil  keputusan. 11
7 Lihat  Penjelasan  UUD  Sementara  1950:  Sekalipun  Majelis  Perubahan  Undang-undang  Dasar merupakan  suatu  badan,  akan  tetapi  karena  badan  tersebut  hanya  bertindak  apabila  perlu  diadakan  perubahan dalam Undang-Undang Dasar Sementara dan dalam sistem Undang-Undang Dasar Sementara ini perlu tidaknya diadakan perubahan ditentukan oleh Pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat Sementara, maka Majelis tersebut  tidak  mendapat  tempat  tersendiri  dalam  Undang-undang  Dasar  Sementara  melainkan  ketentuan- ketentuan tentang Majelis tadi dimasukkan dalam bagian tentang perubahan Undang-Undang Dasar Sementara.
8 Komite  Nasional  Pusat  merupakan  Badan  Pekerja  yang  berasal  dari  Konstitusi  RIS  yang  digunakan karena DPR belum tersusun melalalui mekanisme pemilihan umum.
9 Kelak berubah nama menjadi Dewan Perancangan Nasional.
10 R.Z.  Leirissa, PRRI-PERMESTA:  Strategi  Membangun  Indonesia  Tanpa  Komunis, (Jakarta:  Grafiti, 1997), h. 13.
11 Ilhamdi  Putra,  “Karakteristik  dan  Dampak  Pembatasan  Pengujian  Norma  Undang-Undang  Melalui Permohonan  Yang  Tidak  Dapat  Diajukan  Kembali  di  Mahkamah  Konstitusi  Terhadap  Gagasan  The  Living
Kebuntuan  itu  dipertemukan  dengan  derasnya  desakan  untuk  kembali  pada  sistem presidensial sebagai reaksi tidak stabilnya kabinet parlementer. 12 Desakan yang kemudian memicu  Sukarno  mengeluarkan  Keputusan  Presiden  Nomor  150  Tahun  1959  Tentang Kembali Pada Undang-Undang Dasar 1945, yang lebih dikenal sebagai Dekrit Presiden 5 Juli  1959.  Melalui  dekrit  tersebut  Sukarno  membubarkan  Konstituante  dan menginstruksikan  pemberlakuan  kembali  UUD  1945  sebagai  konstitusi  tetap  bagi Indonesia.  Dekrit  ini  menandai  dimulainya  era  Demokrasi  Terpimpin  yang  dibangun  di atas pola kekuasaan terpusat di tangan Presiden, 13 di mana sistem sentralistik tersebut juga menentukan karakter Haluan Negara.
Pemberlakuan  kembali  UUD  1945  tidak  serta  merta  menjadikan  Haluan  Negara sebagai produk kebijakan hasil reproduksi MPR. Secara normatif ketentuan Pasal 3 UUD 1945  memang  hanya  menyatakan  bahwa  MPR “menetapkan  …  garis-garis  besar daripada haluan  negara” ,  dan  tidak  menentukan  bahwa  MPR-lah  yang  menjadi  sumber asali  pembentukan  Haluan  Negara  sehubung  keberadaannya  sebagai  Lembaga  Tertinggi Negara  sekaligus  pemberi  mandat  kepada  Presiden.  Keadaan  itu  dipertemukan  dengan kuatnya  dominasi  Sukarno  yang  menundukkan  MPR  dan  bergerak  ke  arah  pemerintahan otoriter, 14 sehingga  konsepsi  Haluan  Negara  secara  penuh  ditentukan  oleh  pandangan politik Sukarno meski kemudian memperoleh legitimasi konstitusional melalui TAP MPR.
Penyimpangan  kekuasaan  itu  dapat  ditinjau  dari  sumber  pembentukan  GBHN pertama  yang  berasal  dari  lima  pidato  Presiden. Pertama, Penemuan  Kembali  Revolusi Kita.  Pidato  kenegaraan  tanggal  17  Agustus  1959  ini  kemudian  dijabarkan  oleh  Dewan Pertimbangan  Agung  dalam  keputusan  Nomor  3/KPTS/SD/II/59  Tentang  Perincian Manifesto  Politik  Republik  Indonesia  17  Agustus  1959.  Keputusan  tertanggal  25 September  1959  itu  ditindaklanjuti  dengan  melegalisasi  pokok-pokok  pikiran  Sukarno melalui  Penetapan  Presiden 15 Nomor  1  Tahun  1960  Tentang  Garis-garis  Besar  Daripada Haluan  Negara  yang  ditetapkan  29  Januari  1960. 16 Kedua, pidato  pada  Sidang  Pleno
Constitution” (Andalas University, 2021) h. 66,
http://scholar.unand.ac.id/68146/1/Cover%20dan%20Abstrak.pdf.  Lihat  juga  Moh.  Kusnardi  dan  Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Pusat Studi HTN UI, 1980), h. 84-85.
12 Lihat Cindy Adams, Bung Karno Penyambung Lidah Rakyat Indonesia (Jakarta: Yayasan Bung Karno dan Media Pressindo, 2014), h. 337-338.
13 Herberth  Feith,  “Indonesia”,  dalam  George  McThurnan  Kahin  (Editor), Governemnts  and  Politics  of Southeast Asia, (New York: Cornell University Press, 1965), h. 243.
14 Selengkapnya dalam Ibid, hlm. 218-221.
15 Penetapan  Presiden  merupakan  jenis  produk  hukum  yang  nomenklaturnya  bersumber  dari  Surat Presiden  Nomor  3639/HK/59  tanggal  26  November  1959.  Dalam  surat  itu,  Presiden  menentukan  hierarki peraturan perundang-undangan yang terdiri atas Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah Pengganti  Undang-Undang,  Penetapan  Presiden,  Peraturan  Presiden,  Keputusan  Presiden  dan  Peraturan  atau Keputusan  Menteri.  Namun  kerap  kali  peraturan  berjenis  Penetapan  Presiden  dan  Peraturan  Presiden  di  masa pemerintahan  Presiden  Sukarno  diberlakukan  sebagai  norma  yang  berkekuatan  setara  Undang-Undang. Mengenai hierarki tersebut lihat Ahmad Redi, Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, (Jakarta: Sinar Grafika, 2017), h. 81-82.
16 Dari  segi  norma,  Penetapan  Presiden  Nomor  1  Tahun  1960  dapat  dikatakan  sebagai  GBHN  pertama karena  di  Pasal  1  menentukan  manifesto  politik  yang  disampaikan  pada  pidato  Penemuan  Kembali  Revolusi Kita sebagai GBHN. Langkah oportunitas itu didasari oleh Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945 yang memberi kewenangan  kepada  Presiden  untuk  menjalankan  tugas  MPR  sebelum  majelis  itu  terbentuk.  Namun  dengan kandungan  norma yang  abstrak,  Penulis  tidak  memosisikan  Penetapan  Presiden  Nomor 1  Tahun 1960  sebagai GBHN karena terdapat dua TAP MPR lainnya yang menjabarkan ihwal Manifesto Politik Republik Indonesia.
Dewan  Perancangan  Nasional  (Depernas) 17 mengenai  Pembangunan  Semesta  Berencana tanggal 28 Agustus 1959. Ketiga, pidato kenegaraan berjudul Jalannya Revolusi Kita yang disampaikan 17 Agustus 1960. Keempat, pidato Presiden di Sidang Umum PBB, To Build the  World  a  New, tanggal  30  September  1960. Kelima, pidato  yang  disampaikan  pada Pembukaan Sidang Pertama MPRS tanggal 10 November 1960.
Pidato-pidato  itulah  yang  digunakan  MPR  untuk  menyusun  ketetapan  yang mengandung norma ideologis melalui TAP MPR Nomor I/MPRS/1960 Tentang Manifesto Politik  Republik  Indonesia  Sebagai  Garis-garis  Besar  Daripada  Haluan  Negara  yang disahkan  tanggal  19  November  1960.  Ketetapan  yang  berisi  4  pasal  itu  pada  intinya menetapkan gagasan yang terkandung di  dalam Jalannya  Revolusi  Kita dan To Build  the World  a  New sebagai  pedoman  pelaksanaan  Manifesto  Politik  Republik  Indonesia  yang ditetapkan  sebagai  GBHN,  dan  menetapkan  Pembangunan  Nasional  Semesta  Berencana (PNSB) sebagai  garis-garis besar haluan pembangunan. Corak ideologis  yang abstrak  itu kemudian  diterjemahkan  oleh  Depernas  ke  dalam  17  jilid  Rancangan  Dasar  Undang- Undang Pembangunan Nasional Semesta Berencana Delapan Tahun 1961-1969. Di mana jilid  I,  II  dan  III  kemudian  disetujui  MPR  pada  3  Desember  1960  melalui  TAP  MPR Nomor  II/MPRS/1960  Tentang  Garis-garis  Besar  Pola  Pembangunan  Nasional  Semesta Berencana  Tahapan  Pertama  1961-1969.  Sedangkan  14  jilid  lainnya  dijadikan  pedoman pelaksanaan. 18 TAP MPR Nomor II/MPRS/1960 menetapkan  enam bidang sebagai fokus pembangunan berskala nasional, di antaranya bidang bidang Mental/Agama/Kerohanian/Penelitian,  bidang  Kesejahteraan,  bidang  Pemerintahan  dan Keamanan/Pertahanan,  bidang  Produksi,  bidang  Distribusi  dan  Perhubungan,  bidang Keuangan dan Pembiayaan.
Pola  penggunaan  visi  politik  Presiden  sebagai  sumber  asali  GBHN  berlanjut  pada TAP  MPR  Nomor  IV/MPRS/1963  Tentang  Pedoman  Pelaksanaan  Garis-garis  Besar Haluan Negara dan Haluan Pembangunan. TAP MPR ini menggunakan empat pidato yang menjadi kerangka utama dan dua di antaranya sebagai sumber primer ideologis. Pertama, pidato  berjudul  Revolusi  Sosialisme  Indonesia  Pimpinan  Nasional  (Resopim)  yang disampaikan 17 Agustus 1961. Kedua, pidato berjudul Tahun Kemenangan (Takem) yang disampaikan 17 Agustus 1962. Ketiga, pidato berjudul Deklarasi Ekonomi (Dekon) yang disampaikan  28  Maret  1963. Keempat, pidato  pengantar  laporan  tahunan  yang  berjudul Ambeg  Parama  Arta  (Berwatak  Pandai  Mendahulukan  Urusan  yang  Penting)  yang disampaikan 15 Mei 1963 pada pembukaan Sidang ke-II MPRS. Dalam TAP MPR Nomor IV/MPRS/1963 ini terdapat empat pasal yang secara garis besar menetapkan Resopim dan Takem  sebagai  pedoman  pelaksanaan  Manifesto  Politik  Republik  Indonesia,  Dekon sebagai  pedoman  pelaksanaan  GBHN  di  bidang  ekonomi,  dan  Ambeg  Parama  Arta sebagai acuan kerja ideologis PNSB.
Dari  kronologi  tersebut  dapat  dikatakan  bahwa  MPR  hanya  menjadi  lembaga pemberi  legalitas  konstitusional  terhadap  visi  politik  Presiden  yang  sebelumnya  telah disusun  secara  teknokratis  oleh  Depernas.  Artinya,  relasi untergeordnet antara  Presiden
17 Sekarang  Kementerian  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  Republik  Indonesia/Badan  Perencanaan Pembangunan  Nasional.  Administrator, Sejarah  Kementerian  PPN/BAPPENAS, Bappenas.go.id,  2021, https://www.bappenas.go.id/sejarah.
18 Pasal  8  TAP  MPR  Nomor  II/MPRS/1960  Tentang  Garis-garis  Besar  Pola  Pembangunan  Nasional Semesta Berencana Tahapan Pertama 1961-1969.
dan  MPR  yang  dinyatakan  pada  Penjelasan  UUD  1945  hanya  terjadi  pada  mekanisme pertanggungjawaban penyelenggaraan GBHN. Sedangkan dalam hal penyusunan konsepsi Haluan Negara, Presiden-lah yang menjadi sumber asali sehingga di saat bersamaan relasi Presiden dan MPR juga menjadi neben, atau setara.
Sementara  bila  ditelisik  lebih  jauh,  meski  terdapat  tiga  TAP  MPR  berlafalkan GBHN yang dikeluarkan dalam kurun 3 tahun di era Demokrasi Terpimpin, namun tidak semuanya dapat dikatakan sebagai Haluan Negara. Karena secara ideal GBHN merupakan instruksi MPR tentang pola pembangunan nasional, 19 sedangkan dari ketiga TAP MPR itu hanya  TAP  MPR  Nomor  II/MPRS/1960  yang  memiliki  kandungan  instruktif,  sedangkan dua  lainnya  bernilai  ideologis  yang  abstrak.  Meski  secara  legal  formal  menyimpang  dari ketentuan  Pasal  3  UUD  1945 20 yang  membatasi  keberlakuan  GBHN  selama  5  tahun, sedangkan TAP MPR Nomor II/MPRS/1960 dirancang untuk berlaku selama 8 tahun.
Bila  dicermati  kembali,  konsepsi  Haluan  Negara  di  era  Demokrasi  Terpimpin terbagi  pada  dua  konsep,  yakni  GBHN  pada  tataran  ideologis  yang  bersumber  dari  TAP MPR Nomor I/MPRS/1960 dan PNSB pada tataran teknokratis yang bersumber dari TAP MPR Nomor II/MPRS/1960. Dua konsepsi itu kemudian ditambahkan dengan TAP MPR Nomor  IV/MPRS/1963  yang  berfungsi  sebagai  pedoman  pelaksanaan  yang  bernuansa ideologis.  Dari  pemisahan  berdasarkan  jenisnya  itu,  terlihat  bahwa  pidato  Penemuan Kembali Revolusi Kita merupakan muasal penyusunan Haluan Negara. Sehingga gagasan- gagasan ideologis yang terkandung di dalamnya menjadi sumber primer untuk memahami karakter Haluan Negara  di  masa Demokrasi  Terpimpin. Lewat pidato yang dibacakan 17 Agustus 1959 itu, Sukarno pada pokoknya berusaha mengumpulkan seluruh sumber daya politik  yang  semula  berkonflik  akibat  demokrasi  liberal  di  dekade  1950-an. 21 Dari pandangan  Sukarno,  upaya  itu  merupakan  keniscayaan  untuk  mempertahankan  stabilitas negara  demi  mencapai  tujuan  nasional,  dan  langkah  politis  tersebut  hanya  mungkin dicapai  melalui  Demokrasi  Terpimpin  yang  dikomandoi  oleh  Presiden.  Penghimpunan faksi-faksi  itulah  yang  menghasilkan  ideologi  baru  yang  bertulangpunggung  pada dukungan massa yang membawa kesetiaan pada langgam kepemimpinan Sukarno. 22
Dari  segi  politik  internasional,  usaha  Sukarno  untuk  mendapat  dukungan  berbasis massa harus dilihat secara berbarengan dengan kampanye melawan Belanda pada konflik perebutan  Irian  Barat  dan  konfrontasi  dengan  Inggris  di  Malaysia.  Fenomena  itu  dapat terlihat  dari  paparan  Sugiyono  yang  mencatat  kecenderungan  Sukarno  menafsirkan eksistensi  Indonesia  yang  begitu  potensial  memimpin  kelompok  kekuatan  yang  sedang tumbuh  di  dunia  internasional.  Tujuannya  tidak  lain  dari  upaya  melawan,  bahkan menghancurkan,  pengaruh  neokolonialisme,  kolonialisme  dan  imperialisme  (Nekolim) 23
19 Lihat  Lampiran  Bab  I:  Pendahuluan  GBHN  1973,  1978,  1983,  1988,  1993  dan  1998,  dan  Minto Rahayu, Pendidikan Kewarganegaraan: Perjuangan Menghidupi Jati Diri Bangsa (Jakarta: Grasindo,2007), h. 105.
20 Lihat Penjelasan Pasal 3 UUD 1945.
21 Dalam  pidatonya,  Sukarno  secara  metaforis  menyatakan:  “meski  tersesat  sejurus  waktu,  akhirnya  toh telah  kembali  lagi  kepada  relnya  yang  asli”.  Selengkapnya  lihat  “Penemuan  Kembali  Revolusi  Kita”  dalam Sukarno, Di Bawah Bendera Revolusi (Jilid 2) (Jakarta: Panitia Penerbit Di Bawah Bendera Revolusi, 1965) h. 252.
22 Lihat  konsepsi  Nasionalis,  Agama  dan  Komunis  (Nasakom)  dalam  “Re-So-Pim  (Revolusi-Sosialisme Indonesia-Pimpinan Nasional)” dalam Ibid, h. 307.
23 Terma Nekolim bukan singkatan yang bersumber dari Sukarno, istilah itu diperkenalkan oleh Jenderal
yang dibawa oleh negara-negara kapitalis. 24 Langkah politik Sukarno begitu taktis, karena efek Penemuan  Kembali  Revolusi  Kita  berhasil  membangun  dukungan  penuh  rakyat sekaligus  memberi  tempat  strategis  bagi  Indonesia  di  kancah  perpolitikan  internasional. Secara  bersamaan  gagasan  itu  mengantisipasi  persaingan  politik  yang  dapat  mengancam keberlangsungan sitem Demokrasi Terpimpin. Akibatnya, pandangan politik nasional dan internasional  Sukarno  menjadi  visi  berkelanjutan  yang  terus  bergerak  bersamaan  dengan dinamika kenegaraan.
Reeve yang menafsirkan pidato Sukarno menilai, Penemuan Kembali Revolusi Kita merupakan serangan sinisme Sukarno terhadap liberalisme barat yang individualis. Lewat pidato  itu,  Sukarno  menuntut  upaya  ditumbuhkannya  semangat  revolusi  yang  diperbarui untuk  membawa  perubahan  dan  peningkatan  dalam  segala  lini  kehidupan.  Untuk  itu, Sukarno  mengusulkan retooling (menyusun  ulang)  semua  institusi  dan  bidang  kegiatan pemerintah, termasuk penyederhaan jumlah partai, dan konsentrasi kekuatan negara dalam satu  barisan  bernama  Front  Nasional.  Strategi  politik  yang  disebut  Reeve  sebagai “demokrasi kekeluargaan”. 25
Dari visi itulah Sukarno mengisi Manifesto Politik Republik Indonesia dengan lima sendi  yang  meliputi  UUD  1945,  Sosialisme  Indonesia,  Demokrasi  Terpimpin,  Ekonomi Terpimpin  dan  Kepribadian  Indonesia.  Lima  inti  sari  Manifesto  Politik  (Manipol)  itu kemudian  dikenal  dengan  singkatan  USDEK,  keduanya  erat  tak  terpisahkan  hingga disebut  Manipol-USDEK. 26 Gagasan  inilah  mendasari  karakter  Haluan  Negara  di  era Demokrasi Terpimpin, bahwa arah daripada haluan pemerintahan Indonesia lebih berfokus pada  pembangunan  karakter  negara-bangsa  dengan  menyatukan  segala  potensi  politik dalam satu komando. Fenomena itu sejalan dengan suasana kebatinan yang mewarnai dua dekade  awal  kemerdekaan  Indonesia,  di  mana  basis  kepercayaan  rakyat  menjadi  modal politik rezim yang sejalan dengan orientasi Sukarno akan politik massa. Namun, sekalipun gagasan-gagasan  Sukarno  memperoleh  legalitas  konstitusional  melalui  TAP  MPR  dan dijalankan melalui rantai komando, konsepsi Haluan Negara yang dibangun menjadi tidak terstruktur dan jauh dari nilai sistematis.
Di  satu  sisi  gagasan  ideologis  Sukarno  memang  berhasil  memacu  perkembangan Indonesia  melalui  penguasaan  sumber  daya  di  sektor  vital  yang  menjadi  modal pembangunan.  Misalnya  dari  segi  pengetatan  aturan  pertambangan  minyak  oleh perusahaan asing, persentase bagi hasil, berikut dengan besaran pajak. 27 Hanya saja di saat bersamaan pembangunan ideologis Sukarno memunculkan kutub paradoks ketika progres pembangunan  hanya  terpusat  di  Jakarta.  Pembangunan  model  sentralistis  ini  pula  yang
Ahmad Yani yang kemudian dipopulerkan oleh Sukarno, lihat “Tahun ‘Vivere Pericoloso’ ” dalam Ibid, h. 390. 24 Ahmad  Sugiyono, Akar-akar  Demokrasi  di  Indonesia  dan  Perkembangannya  Pada  Masa  Kini , (Jakarta: Direktorat Jenderal Pendidikan Anak Usia Dini, Pendidikan Dasar, dan Pendidikan Menengah, 2020), h. 12.
25 David Reeve, Golkar: Sejarah yang Hilang, Akar Pemikiran & Dinamika, (Depok: Komunitas Bambu, 2013), h. 175.
26 Lihat  “’Laksana  Malaikat  yang  Menyerbu  Dari  Langit’,  Jalannya  Revolusi  Kita!”  dalam  Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi (Jilid Kedua)… Op.Cit, h. 262.
27 Lihat  Pasal  15  Ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  44  Tahun  1960 Tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi, dan Penjelasan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1963 Tentang Pengesahan "Perjanjian Karya" Antara P.N. Pertamina dengan P.T. Caltex Indonesia dan California Asiatic Oil Company  (Calasiatic)  Texaco  Overseas  Petroleum  Company  (Topco);  P.N.  Pertamina  dengan  P.T.  Stanvac Indonesia, P.N. Permigan dengan P.T. Shell Indonesia
pada  tahapnya  menuai  gelombang  perlawanan  di  beberapa  daerah.  Bahwa  pembangunan yang dilakukan terpusat berimbas pada kesenjangan ekonomi, buruknya birokrasi, korupsi, stagnasi  pembangunan  daerah,  yang  keseluruhannya  berujung  pada  hilangnya  kontrol pemerintahan. 28 Pembangunan ideologis  ini pula yang kelak  dimanfaatkan  sebagai  anasir penggulingan  Sukarno  dan  Demokrasi  Terpimpin  bersama  semua  visi  politik  yang dibangunnya.

## 2. Orde Baru
Perbedaan  paling  kentara  antara  Demokrasi  Terpimpin  dengan  Orde  Baru  dapat ditinjau  dari  istilah  dan  sistem  yang  digunakan  pada  dua  periode  kekuasaan  tersebut. Terma Demokrasi  Terpimpin berasal  dari gagasan filosofis  yang telah dibangun Sukarno jauh hari sebelum kemerdekaan Indonesia diproklamirkan, arti kata, Demokrasi Terpimpin bersumber  asali  dari  pemikiran  satu  orang  yang  mengamati  kaidah-kaidah  sosiologis masyarakat Indonesia. 29 Genealogi ini mempengaruhi karakter Demokrasi Terpimpin yang bergantung  pada  sistem  komando.  Sedangkan  terma  Orde  Baru,  pertama  kali  tercatat dalam  sejarah,  berasal  dari  Seminar  Angkatan  Darat  (AD)  II  yang  dilaksanakan  di Bandung  25-31  Agustus  1966.  Dari  seminar  itu,  AD  mengajukan  3  pokok  pikiran  yang salah satunya menyatakan: 30
“TNI-AD  menghendaki  bahwa  cara  dan  pemikiran  lama  ditinggalkan  dan atas suatu tatanan baru (Orde Baru) diciptakan kehidupan politik, ekonomi, sosial,  kultural  berdasarkan  Pancasila  dan  UUD  1945  yang  dilaksanakan secara murni dan konsekuen.”
Hal  senada diungkap  Cribb dan Kahin,  bahwa terma Orde Baru kemudian menjadi istilah  yang  digunakan  untuk  menyebut  koalisi  tentara,  mahasiswa,  intelektual  serta muslim yang menentang Sukarno dan PKI. Terma Orde Baru pada tahapnya benar-benar menjadi  gelombang  oposisi  total  terhadap  sistem  Demokrasi  Terpimpin  yang  lekas mengalihkan Indonesia dari visi politik internasional Sukarno. 31 Mulai dari menghentikan konfrontasi  dengan Malaysia, meninggalkan pergaulan dengan negara-negara komunis  di poros Jakarta-Peking, hingga membuka keran investasi asing yang kelak menjadi identitas rezim.  Hal  itu  terlihat  sejak  dimulainya  kudeta  merangkak  akibat  malapetaka  G30S  dan krisis  ekonomi  yang  kian  melemahkan  nilai  tawar  Sukarno.  Suharto  yang  oportunis beserta  AD  berhasil  memanfaatkan  momentum  untuk  meruntuhkan  visi  politik  Sukarno. TAP  MPR  Nomor  XXIII/MPRS/1966  Tentang  Pembaharuan  Landasan  Ekonomi, Keuangan  dan  Pembangunan  adalah  langkah  awal  meloloskan  konsep  Haluan  Negara yang berorientasi pada modal asing.
Secara  konstitusional,  Orde  Baru  memang  memperoleh  legitimasi  di  tahun  1968 ketika  Sidang  Umum  MPR  tanggal  27  Maret  1968  melantik  Suharto  sebagai  Presiden berdasarkan  TAP  MPR  Nomor  XLIV/MPRS/1968.  Namun  sejatinya  konsepsi  Haluan Negara Orde Baru telah dimulai sejak TAP MPR Nomor XXIII/MPRS/1966 meski tanpa
28 Selengkapnya dalam R.Z. Leirissa, PRRI-PERMESTA… Op.Cit, h. 36-42.
29 Akar idealis Demokrasi Terpimpin telah dirancang Sukarno sejak dekade 1920-an. Ia menilai, sebagai bangsa  timur  demokrasi  barat  tidak  cocok  untuk  Indonesia.  Lihat  “Nasionalisme,  Islmaisme  dan  Marxisme” dalam Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi (Jilid 1) , ed. Sigit Parikesit (Jakarta: Banana Books, 2016), h. 2-23.
30 Maraden Panggabean, Berjuang dan Mengabdi, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993), h. 361.
31 Robert  Cribb  dan  Audrey  Kahin, Historical  Dictionary  of  Indonesia ,  Second  Edition  (Lanham, Maryland: The Scarecrow Press, Inc., 2004), h. 298.
lafal  GBHN,  karena  secara  sistematis  menyusun  skala  prioritas  nasional 32 dengan membagi  pembangunan  berdasarkan  jangka  pendek  (Pasal  13-Pasal  24)  dan  jangka menengah  (Pasal  25-Pasal  28).  Meski  secara  konstitusional  Sukarno  masih  menduduki kursi  Presiden,  namun  dalam  hal  kebijakan  negara,  politik  internasional,  dan  konsepsi Haluan  Negara,  TAP  MPR  Nomor  XXIII/MPRS/1966  sejatinya  telah  menjadi  legitimasi untuk melucuti kekuasaan eksekutorialnya. Dari sinilah jalan panjang Orde Baru dimulai.
TAP  MPR  Nomor  XXIII/MPRS/1966  kemudian  mendasari  2  produk  hukum terpenting  di  hari-hari  awal  Orde  Baru  yang  mengatur  bidang  ekonomi. Pertama, UU Nomor 1 Tahun 1967 Tentang Penanaman Modal  Asing  yang memberi  keleluasaan bagi korporasi asing untuk melakukan eksploitasi terhadap sumber daya alam yang sebelumnya tidak  dikehendaki  Sukarno.  Beberapa  ketentuan  dalam  UU  Nomor  1  Tahun  1967, misalnya, adalah pembebasan terhadap pajak perseroan, pajak deviden, pajak keuntungan, bea  masuk  barang  ke  dalam  wilayah  Indonesia,  dan  bea  materai  modal  atas  penempatan modal  yang  berasal  dari  penanaman  modal  asing,  berikut  keringanan  lainnya  (Pasal  15 huruf  a  dan  b). Kedua, Keputusan  Presiden  (Keppres)  Nomor  18  Tahun  1969  Tentang Pengendalian  Operasi  Pembangunan  Lima  Tahun  1969-1973.  Keppres  ini  lahir  untuk mengubah  sistem  kerja  pemerintah  dan  menyesuaikannya  dengan  sasaran  pembangunan berjangka  5  tahun, 33 sekaligus  melahirkan  terma  politik  baru,  Rencana  Pembangunan Lima Tahun (Repelita).
Strategi  pembangunan  Orde  Baru  pada  Repelita  I  begitu  terstruktur  dan  sistematis, terlihat  dari  Lampiran  Keppres  Nomor  18  Tahun  1969  yang  membagi  beban  kerja berdasarkan 17 sektor sebagai tanggung jawab 11 menteri. Jumlah sektor itu dapat dibagi kepada  4  garis  besar  yang  meliputi  pembangunan  fisik,  politik,  birokrasi  dan  ekonomi yang  mendapat  tempat  terluas  dalam  6  sektor.  Para  menteri  yang  memimpin  sektornya masing-masing  kemudian  dibantu  oleh  belasan  departemen.  Strategi  ini  begitu  kentara dibandingkan  dengan  konsep  Haluan  Negara  di  era  Demokrasi  Terpimpin  yang  tidak terstruktur dan sistematis.
Suharto  bersama  Orde  Baru  lekas  menorehkan  prestasi  atas  visi  pembangunannya selang  18  bulan  sejak  Repelita  I  dikeluarkan.  Hal  itu  bisa  dilihat  dari  pidato  kenegaraan Presiden tanggal 16 Agustus 1970. Pada kesempatan itu Suharto melaporkan pertambahan kredit investasi perbankan hingga 16 miliar rupiah dan penanaman modal asing senilai 72 miliar rupiah, dan ekspor minyak bumi melampaui 1 juta dolar Amerika. Serapan dana itu kemudian dimanfaatkan untuk melakukan pembangunan di desa-desa yang menghabiskan dana  senilai  13  miliar  rupiah.  Sehingga  di  tahun  anggaran  1969-1970  pemerintah berinvestasi  melalui  pembangunan  lebih  dari  225  miliar  rupiah.  Pertumbuhan  ekonomi terlihat  juga  dari  belanja  impor  yang  melampaui  1  miliar  dolar  Amerika,  dan  produksi beras yang mencapai 10,8 juta ton. 34
32 Lihat  pengaturan  Pasal  11  TAP  MPR  Nomor  XXIII/MPRS/1966:  Usaha  menanggulangi  kemerosotan ekonomi  dewasa  ini  yang  sekaligus  akan  memungkinkan  pembangunan  ekonomi  secara  besar-besaran  di  hari depan harus menduduki tempat utama dalam keseluruhan skala prioritas nasional, sehingga kepentingan dalam negeri,  khususnya  kepentingan  ekonomi,  harus  tegas-tegas  didahulukan  daripada  kepentingan  politik  luar negeri.
33 Konsideran Menimbang huruf b Keppres Nomor 18 Tahun 1969.
34 Suharto, Pidato Kenegaraan Presiden RI Djendral Soeharto Di Depan Sidang DPR-GR Pada Tanggal 16 Agustus 1970 (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1970), h. 32-33.
Ideologi  pembangunan  Orde  Baru  dilanjutkan  dengan  TAP  MPR  Nomor IV/MPR/1973 Tentang Garis-garis Besar Haluan Negara yang melahirkan Keppres Nomor 11  Tahun  1974  Tentang  Rencana  Pembangunan  Lima  Tahun  Kedua  (Repelita  II)  Tahun 1974-1979.  Pada  pokoknya  Repelita  II  bertujuan  untuk  meningkatkan  pembangunan  di pulau-pulau  selain  Jawa,  Bali  dan  Madura  yang  salah  satunya  dilakukan  melalui transmigrasi.  Keputusan  ini  selanjutnya  diikuti  oleh  Instruksi  Presiden  (Inpres)  Nomor  2 Tahun  1977  Tentang  Program  Bantuan  Pembangunan  Daerah  Tingkat  II  yang  ditujukan untuk menciptakan dan memperluas lapangan kerja melalui proyek-proyek pembangunan prasarana perhubungan dan prasarana produksi melalui Program Bantuan Daerah Tingkat II. 35
Setelah berhasil pada dua jilid Repelita, Orde Baru meneruskan GBHN melalui TAP MPR Nomor IV/MPR/1978 Tentang Garis-garis Besar Haluan Negara yang berfokus pada sektor  pertanian  menuju  swasembada  pangan  dan  meningkatkan  industri  yang  mengolah bahan  baku  menjadi  barang  jadi.  TAP  MPR  ini  diteruskan  kepada  Keppres  Nomor  7 Tahun 1979 Tentang Rencana Pembangunan Lima Tahun Ketiga (Repelita III) 1980-1984. Keberhasilan  Repelita  III  telah  terlihat  sejak  tahun  1982  dengan  meningkatnya  produksi beras  hingga  13%  atau  mencapai  22,2  juta  ton. 36 Pada  TAP  MPR  Nomor  II/MPR/1983 Tentang  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara,  fokus  pembangunan  beralih  pada  penciptaan lapangan  kerja  baru  dan  industri.  Hal  ini  pula  yang  menjadi  fokus  Repelita  IV  melalui Keppres  Nomor  21  Tahun  1984  Tentang  Rencana  Pembangunan  Lima  Tahun  Keempat (Repelita IV) 1985-1989. Akan tetapi, pembukaan lapangan kerja baru dan industrialisasi berjalan seiring dengan kian derasnya arus investasi asing. 37
TAP  MPR  Nomor  II/MPR/1988  Tentang  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  adalah bukti  selamatnya  Indonesia  melalui  krisis  akibat  jatuhnya  harga  minyak  dunia.  Pada periode  ini  pertumbuhan  ekonomi  Indonesia  melesat.  Melalui  Keppres  Nomor  13  Tahun 1989 Tentang Rencana Pembangunan Lima Tahun Kelima (Repelita V) 1990-1994, Orde Baru  berfokus  pada  pembangunan  di  bidang  transportasi,  komunikasi  dan  pendidikan. Namun  semuanya tetap  berorientasi  pada investasi  asing  di  tengah krisis ekonomi global yang mulai berimbas ke Indonesia. 38
TAP  MPR  Nomor  II/MPR/1993  Tentang  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  di keluarkan  pada  tahun  yang  sama  ketika  Bank  Dunia  memasukkan  Indonesia  ke  dalam kelompok  elit High  Performing  Asian  Economics (HPAEs).  Indonesia  menjadi  satu  di antara  delapan  negara  yang  dinilai  memiliki  pertumbuhan  ekonomi  pesat  terhitung  1965 hingga  1990.  Keppres  Nomor  17  Tahun  1994  Tentang  Rencana  Pembangunan  Lima Tahun  Keenam  (Repelita  VI)  1995-1999,  yang  merupakan  awal  Pembangunan  Jangka Panjang  25  Tahun  Kedua,  dikeluarkan  di  tengah  tahun-tahun  ekonomi  terbaik  Indonesia
35 Lihat konsideran Menimbang huruf a Inpres Nomor 2 Tahun 1977.
36 Suharto, Pidato  Kenegaraan  Presiden  RI  Soeharto  Di  Depan  Sidang  DPR-GR  Pada  Tanggal  16 Agustus 1982 (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1982), h. 24-25.
37 Lihat Suharto, Pidato Kenegaraan Presiden RI Soeharto Di Depan Sidang DPR-GR Pada Tanggal 16 Agustus 1984 (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1984), h. 36. Suharto, Pidato Kenegaraan Presiden  RI  Soeharto  di  depan  sidang  DPR  pada  tanggal  16  Agustus  1988 (Jakarta:  Departemen  Penerangan Republik Indonesia, 1988), h. 24; dan Suharto, Pidato Kenegaraan Presiden RI Soeharto di depan sidang DPR pada tanggal 16 Agustus 1989 , (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1989), h. 37.
38 Suharto, Pidato  Kenegaraan  Presiden  RI  Soeharto  Di  Depan  Sidang  DPR-GR  Pada  Tanggal  16 Agustus 1991 (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1991), h. 17.
yang  rata-ratanya  mencapai  pertumbuhan  hingga  7,3%  per  tahun. 39 Hanya  saja  kala  itu ekonomi  Indonesia  tumbuh  dalam  keadaan  sangat  rentan  karena  diikuti  laju  inflasi  yang begitu  tinggi.  Di  tahun  1993,  misalnya,  inflasi  pernah  di  angka  9,8%  yang  baru  mereda selang 3 tahun kemudian di angka 6,5%. 40 TAP MPR Nomor II/MPR 1998 Tentang Garis- garis  Besar  Haluan  Negara  adalah  GBHN  terakhir  rezim  Orde  Baru,  dan  seterusnya sejarah  mencatat  kejatuhan  rezim  berideologi  pembangunan  yang  ditenggelamkan  masa selang 2 bulan setelah TAP MPR tersebut dikeluarkan.
Narasi  panjang  Haluan  Negara  Orde  Baru  memang  menampilkan  sisi  memukau, namun  capaian  ekonomi  gemilang  itu  terjadi  berbarengan  dengan  terstruktur  dan sistematisnya korupsi beserta watak represif negara. Selama lebih 30 tahun kekuasaannya, Suharto  memerintah  secara  militeristik  sambil  memasang  garansi,  bahwa  kepatuhan  dan ketertiban  rakyat  akan  dibayar  dengan  kesejahteraan.  Salah  satu  faktor  yang  mendukung terselenggaranya pemerintahan tiran kala itu bisa ditemukan pada struktur UUD 1945, di mana dari 37 pasal di dalamnya terdapat 12 pasal yang memberi  kekuasaan hampir tidak terbatas kepada Presiden. 41
Southwood dan Flanagan menilai, relasi kuasa dapat dengan mudah dipahami dalam kerangka  tujuan  pemerintahan  Orde  Baru.  Tujuan  utama  rezim  Suharto  adalah melanggengkan  kekuasaan.  Untuk  itu,  stabilitas  perekonomian  yang  goyah  pada  1965 perlu  segera  dipulihkan  agar  alat  kelembagaan  kekuasaan  dapat  dipertahankan  sekaligus diperkuat.  Rezim  menentukan  solusinya  sendiri  melalui  peningkatan  penanaman  modal asing,  ketergantungan  pendapatan  dari  minyak,  industrialisasi  yang  berorientasi  ekspor, bantuan  dalam  jumlah  besar  dari Inter-Governmental  Group  on  Indonesia (IGGI),  dan perampingan korupsi yang terlembaga. 42
Pesatnya  pembangunan  berskala  nasional  yang  seiring  dengan  depostisme  negara, atau  antara  kebijakan  ekonomi  dan  tindakan  represif,  terus  menekan  kemungkinan- kemungkinan  hadirnya  anasir  penentang  kebijakan  negara.  Anasir  itu  bisa  muncul  dari lapisan  manapun  dan  dalam  ruang  apapun.  Untuk  mencegah  kemungkinan  yang  akan menggangu  Orde  Baru  menekan  organisasi-organisasi  non-pemerintah.  Persatuan  buruh adalah salah satu yang dapat dijadikan contoh, bahkan pernah menjadi fokus pembicaraan dalam laporan Bank Dunia yang disampaikan pada IGGI 1979: 43
“Indonesia has the largest remaining pool of inexpensive, and relatively literate labor in East Asia. Even before the recent devaluation, wages for unskilled  labor  were  amongst  the  lowest  in  the  world;  lower  than  in Singapore, Hong Kong, South Korea and Taiwan. Labor is not unionized and  Government  has  largely  refrained  from  intervening  in  the  labor market.”
39 Selengkapnya  dalam  World  Bank,  “The  East  Asian  Miracle:  Economy  Growth  and  Public  Policy” (Oxford-New York, 1993).
40 Lihat misalnya Bondan Winarno,  J.B. Sumarlin, Cabe Rawit yang Lahir di Sawah, (Jakarta: Kompas, 2012), h. 282.
41 Ilhamdi  Putra, Represi  Mahasiswa:  Dari  Retrospeksi  hingga  Reelevansi, Garak.id,  2020, https://garak.id/ artikel/represi-mahasiswa-dari-retrospkesi-hingga-relevansi/
42 Julie Southwood dan Peter Flanagan, Teror Orde Baru: Penyelewengan Hukum & Propaganda 1965- 1981, (Depok: Komunitas Bambu, 2013), h. 57.
43 World  Bank,  “Indonesia:  Growth  Patterns,  Social  Progress  and  Development  Prospects”  (East  Asia and Pacific Regional Office, 1979), h. 109-110.
Kenyataan  itu  dipengaruhi  oleh  orientasi  Orde  Baru  pada Export-Oriented Industrialization ( EOI) yang menekankan pengetatan upah seminimal mungkin, sehingga untuk menghindari aksi pemogokan buruh, serikat pekerja harus dihapuskan atau berada di bawah  kontrol  pemerintah. 44 Ini  hanya  salah  satu  contoh  dari  kuatnya  kontrol  asing  atas perekonomian Indonesia.
Meski pada awal berdirinya rezim, Orde Baru menarik garis tegas yang memisahkan identitasnya  dari  Demokrasi  Terpimpin,  namun  pada  arasnya  kedua  rezim  ini menggunakan  simbol-simbol  kekuasaan  yang  sama  untuk  mencapai  persatuan  nasional hingga  kesejahteraan  ekonomi  bagi  Orde  Baru.  Julia  menyoroti  lemahnya  instrumen pengawasan melalui rekayasa negara yang menonjolkan musyawarah sebagai sarana untuk mencapai  mufakat.  Dari  instrumen  itu  Orde  Baru  menggunakan  3  golongan  politik  yang meliputi  nasionalis,  agama,  dan  tentara/birokrasi. 45 Orde  Baru  begitu  kentara memanfaatkan birokrasi sebagai basis politik dan gagal menggunakan mesin administratif yang  ada,  sehingga  untuk  mencapai  konsensus  untuk  melaksanakan  kebijakannya, termasuk  GBHN  dan  Repelita,  rezim  menciptakan  organ-organ  baru  seperti  Badan Koordinasi  Intelijen  (Bakin),  dan  Komando  Operasi  Pemulihan  Keamanan  (Kopkamtib). Akibatnya,  rezim  secara  langsung  melakukan  penyalahgunaan  kekuasaan  untuk meloloskan program-program yang dirancangnya. 46
Gambaran itu menunjukkan aras strategi pembangunan ekonomi dan Haluan Negara Orde  Baru  yang  tidak  memberi  ruang  pada  oposisi,  dan  pemberian  hak  kontrol  kepada kalangan  terbatas  petinggi  militer  dan  birokrat.  Dari  kontrol  itu,  rezim  menciptakan hubungan  antara  keamanan  dan  ketertiban,  serta  kesejahteraan  sesuai  ideologi pembangunan.  Hubungan  itu  memosisikan  kesejahteraan  yang  hanya  akan  diperoleh  bila masyarakat tertib, dan hal itu dapat dipastikan terjadi melalui kekuasaan terpusat.  Di sini kekuasaan  Ode  Baru  begitu  efisien  dengan  rakyat  yang  dipaksa  kooperatif  akibat propaganda.  Contohnya,  rezim  yang  mewajibkan  monoloyalitas  pegawai  negeri  kepada Golkar melalui  pembinaan kekaryaan.  Untuk menjalankan sistem totaliter itu, Orde Baru memang  menampilkan  Suharto  sebagai  figur  politik,  namun  rezim  hanya  dapat  berjalan melalui  oligarki 47 yang  terdiri  dari  3  golongan  politik  dengan  bertumpu  pada  birokrat. Dengan  rupa  inilah  Haluan  Negara,  pembangunan,  dan  ketahanan  ekonomi  Orde  Baru dibangun.

## B. Implikasi  Pengaturan  Haluan  Negara  dalam  Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia Pascareformasi
1. Konsepsi Haluan Negara Pascareformasi
Gelombang reformasi Mei 1998 mengakhiri kekuasaan totaliter Orde Baru bersama sekelumit  visi  ideologi  pembangunan  Suharto.  Berakhirnya  kekuasaan  despotik  itu  tidak serta  merta  mengakibatkan  GBHN  ditinggalkan  pada  hari-hari  awal  reformasi.  Dalam masa transisi 1998-1999, memang terjadi kevakuman pembangunan yang ditenggarai oleh
44 Julie Southwood dan Peter Flanagan, Teror Orde Baru… Op.Cit, h. 58.
45 Demokrasi  Terpimpin:  nasionalis,  agama  dan  komunis.  Julia  Suryakusuma, Ibuisme  Negara: Konstruksi Sosial Keperempuanan Orde Baru, (Depok: Komunitas Bambu, 2011), h. 14
46 Ibid .
47 Lebih  jauh  mengenai  karakter  oligarki  Orde  Baru,  lihat  Julie  Southwood  dan  Peter  Flanagan, Teror Orde Baru… Op.Cit, hlm. 61-62.
fokus  pemerintah  kepada  visi  menyelamatkan  negara  dari  potensi  perpecahan. 48 Amandemen  konstitusi  yang  menjadi  tuntutan  utama  reformasi  pun  harus  dilakukan bertahap, hal ini mengakibatkan MPR masih perlu mengeluarkan ketetapan  ihwal GBHN dalam masa transisi politik tersebut. Atas dasar itulah MPR terlebih dahulu mencabut TAP MPR Nomor II/MPR 1998 melalui TAP MPR Nomor X/MPR/1998 Tentang Pokok-pokok Reformasi  Pembangunan  dalam  Rangka  Penyelamatan  dan  Normalisasi  Kehidupan Nasional sebagai Haluan Negara. TAP MPR ini adalah GBHN pertama yang dikeluarkan dalam masa reformasi.
Sebagai  kebijakan  yang  dikeluarkan  dalam  masa  transisi,  TAP  MPR  Nomor X/MPR/1998  berbeda  dari  tradisi  GBHN  Orde  Baru  yang  berlaku  secara  berkala.  TAP MPR  tersebut  diberlakukan  dalam  jangka  waktu  lebih  singkat  yang  dibatasi  dengan penyelenggaraan Sidang Umum MPR untuk mengesahkan hasil pemilu 1999. Setelahnya, dikeluarkanlah  TAP  MPR  Nomor  IV/MPR/1999  Tentang  Garis-garis  Besar  Haluan Negara  Tahun  1999-2004  yang  menjadi  GBHN  terakhir  sebelum  pada  akhirnya  Pasal  3 UUD  1945  diubah,  dan  struktur  perlembagaan  negara  menyejajarkan  MPR  dengan Presiden. TAP MPR Nomor IV/MPR/1999 berbeda jauh dibandingkan GBHN Orde Baru yang  dijadikan  haluan  pembangunan  nasional,  sedangkan  reformasi  mengarahkan  TAP MPR  tersebut  menjadi  haluan  penyelenggaraan  negara  yang  dijalankan  oleh  seluruh Lembaga Tinggi Negara. Perluasan subjek hukum penyelenggara GBHN ditujukan untuk menekan  potensi  kekuasaan  sentralistik  yang  sebelumnya  terjadi  sepanjang  masa kekuasaan Orde Baru, hal ini bertujuan untuk mewujudkan iklim demokratis yang menjadi tanggung  jawab  seluruh  organ  negara.  Akibatnya,  semua  Lembaga  Tinggi  Negara  wajib mempertanggungjawabkan penyelenggaraan GBHN kepada MPR.
Pada  akhirnya  amandemen  UUD  1945  menghasilkan  struktur  kelembagaan  negara yang saling melakukan kontrol dalam hubungan sejajar (neben). 49 Perubahan Pasal 3 UUD 1945 tidak dapat dikatakan sebagai berakhirnya konsepsi Haluan Negara, karena diskursus Haluan  Negara  sejatinya  hanya  berpindah  nomenklatur,  yang  semula  diatur  dalam  TAP MPR  menjadi  diatur  dalam  undang-undang  sebagai  akibat  kesetaraan  antarlembaga negara.  UU Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem  Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN)  adalah  rupa  baru  dari  Haluan  Negara  di  era  reformasi.  Undang-undang  ini kemudian  dijabarkan  lewat  UU  Nomor  17  Tahun  2007  Tentang  Rencana  Pembangunan Jangka  Panjang  Nasional  (RPJPN)  Tahun  2005-2025.  Skala  waktu  20  tahun  tersebut kemudian dirinci per 5 tahun melalui Peraturan Presiden (Perpres) yang memuat visi, misi dan program pembangunan dari Presiden terpilih dengan mengacu pada RPJPN. 50
Pergeseran  nomenklatur  itu  seyogianya  mencerminkan  karakter  yang  lebih terstruktur dan sistematis dibandingkan konsepsi Orde Baru yang sentralistik. Di era Orde Baru, negara mempersiapkan paket pembangunan melalui Rencana Pembangunan Jangka Panjang 25 Tahun yang senapas dengan UU Nomor 17 Tahun 2007. Sementara reformasi memang menghapus kewenangan MPR untuk menetapkan GBHN berjangka 5 tahun dan
48 Bacharuddin  Jusuf  Habibie, Detik-Detik  Yang  Menentukan:  Jalan  Panjang  Indonesia  Menuju Demokrasi , Cetakan Pertama (Jakarta: THC Mandiri, 2006), h. 92.
49 Mahkamah  Konstitusi  Republik  Indonesia, Cetak  Biru  Membangun  Mahkamah  Konstitusi (Jakarta: Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2004), h. 15.
50 Lihat  Perpres  Nomor  18  Tahun  2020  Tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional (RPJMN) Tahun 2020-2024.
Keppres tentang Repelita, namun perubahan itu diikuti dengan pembaruan konsep melalui RPJMN.
Sampai  di  sini  terdapat  dua  distingsi  antara  Orde  Baru  dan  reformasi. Pertama, ihwal lembaga yang menetapkan konsep pembangunan. UUD 1945 di era Orde Baru yang meletakkan  MPR  sebagai  Lembaga  Tertinggi  Negara  meniscayakan  cabang  kekuasaan legislatif  itu  untuk  memberi  acuan  kerja  Presiden.  Namun  struktur  itu  mengakibatkan MPR  sebagai  lembaga  tunggal  yang  menetapkan  apa  yang  harus  dilakukan  tanpa mekanisme  saling kontrol  antarlembaga negara. Sedangkan UUD 1945 pascaamandemen yang  meletakkan  konsep  pembangunan  melalui  undang-undang  dibarengi  dengan mekanisme  legislasi  dua  cabang  kekuasaan. 51 Akibatnya,  produk  hukum  yang  disahkan lahir  dari  konstruksi  saling  kontrol  antara policy  making dan policy  executing.  Kedua, ihwal  jenis  produk  hukum  yang  mengatur  visi  pembangunan.  Genealogi  reformasi  yang menghendaki Indonesia sebagai negara hukum dibarengi dengan ketersediaan mekanisme pengujian  produk  hukum.  Di  tengah  diskursus  itu,  meletakkan  visi  pembangunan  dalam TAP MPR (beschikking) sama artinya dengan menutup peluang pengujian terhadap norma yang  dikandungnya.  Lagi  pula,  visi  pembangunan  yang  diatur  melalui  undang-undang menjadikannya dinamis karena dapat ditafsirkan melalui mekanisme constitutional review, bahkan  dapat  direvisi  guna  disesuaikan  bilamana  terjadi  keadaan-keadaan  yang  tidak terprediksi ketika visi pembangunan dirancang.
Reformasi  yang  membawa  semangat  otonomi  daerah  juga  memodifikasi  rupa Haluan  Negara.  Sebelumnya  rezim  Orde  Baru  menjalankan  visi  pembangunan  melalui rantai  komando  dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah.  Dalam  hubungan  itu pemerintah  pusat  menentukan  apa  yang  akan  menjadi  fokus  pembangunan  di  derah- daerah.  Konsep  sentralisasi  ini  mengakibatkan  banyak  persoalan,  salah  satu  yang  paling kentara  adalah  potensi  korupsi  yang  terlembaga  melalui  kebijakan  satu  arah.  Kekuasaan terpusat  inilah  yang  ditinggalkan  oleh  reformasi.  Hal  itu  terlihat  dari  dipecahnya  visi pembangunan  yang  mengakibatkan  pemerintah  daerah  dapat  pula  menyusun  visi pembangunan  melalui  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  Daerah  (RPJPD)  dan Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Daerah  (RPJMD)  yang  sesuai  dengan kebutuhannya,  di  mana  penyusunan  RPJPD  dan  RPJMD  juga  mengacu  pada  RPJPN. Kemandirian untuk melakukan pembangunan mengakibatkan hubungan pemerintah pusat dan daerah menjadi sebuah sinergi, bukanlagi penyeragaman visi.
Tersusunnya  visi  melalui  SPPN,  RPJPN,  RPJMN,  RPJPD  dan  RPJMD  adalah refleksi terstruktur dan sistematisnya rencana pembangunan Indonesia, di mana kelimanya tidak  lain  adalah  rupa  baru  Haluan  Negara  dalam  iklim  demokrasi.  Sedangkan  kendala- kendala yang dihadapi dalam perencanaan pembangunan itu sendiri tidak lain disebabkan oleh faktor politis dan jauh dari dalih teknis sebagaimana yang dialasankan MPR beserta pihak-pihak  pengusung  PPHN.  Dengan  kata  lain,  wacana  PPHN  sejatinya  bukanlah perihal  ketiadaan  panduan  kerja  bagi  pemerintah,  melainkan  wacana  politik  yang bertujuan mengembalikan sistem sentralistis Orde Baru. Akibatnya bilamana amandemen kelima  dilakukan  untuk  mengakomodir  PPHN,  hal  itu  hanya  akan  menjadi  potret dekadensi ketatanegaran Indonesia yang gagal mempertahankan semangat reformasi. 52
51 Lihat pengaturan Pasal 20 UUD 1945 Pascaamandemen.
52 Lihat Ilhamdi Putra, Kandasnya Agenda Reformasi, Hukumonline.com, 2021

## 2. Implikasi Pengaturan Haluan Negara Melalui Amandemen Kelima
Bagian  ini  akan  mengulas  dua  diskursus. Pertama, perihal  implikasi  konstitusional bilamana  Haluan  Negara  kembali  diatur  dalam  UUD  1945  yang  hanya  dapat  dilakukan melalui  amandemen.  Diskursus  ini  akan  mengulas  efek  konstitusional  berantai  yang diakibatkan  oleh  pemberian  kewenangan  kepada  MPR  untuk  kembali  mengeluarkan regulasi  tentang  Haluan  Negara. Kedua, perihal  fenomena  pemerintahan  yang  bernuansa executive  heavy. Diskursus  ini  membicarakan  pokok  persoalan  seputar  potensi  disruptif bilamana amandemen kelima dilakukan di tengah pemerintahan yang berjalan nyaris tanpa kontrol.  Dua  diskursus  tersebut  kemudian  akan  dihubungkan  untuk  memperlihatkan betapa dekadennya wacana yang tengah diarusutamakan tersebut.
Mengacu  pada  Keputusan  MPR  RI  Nomor  8  Tahun  2019,  sejatinya  MPR  belum secara  tegas  menyatakan  jalan  mana  yang  ditempuh  untuk  mengakomodir  PPHN. Beberapa pilihan yang mencuat adalah melalui undang-undang, sebagaimana pandangan 3 fraksi  yang  dinyatakan  pada  Pasal  2  Keputusan  MPR  RI  Nomor  8  Tahun  2019.  Namun regulasi  PPHN  berdasarkan  undang-undang  tidak  akan  ada  bedanya  dengan  SPPN  dan RPJPN, undang-undang itu kelak hanya akan memperkeruh visi pembangunan. Di sisi lain pengundangan  PPHN  bisa  saja  terjadi,  namun  langkah  paling  konkret  hanya  dengan mekanisme omnibus. Akan tetapi sampai hari ini Indonesia masih belum memiliki aturan main tentang bagaimana mekanisme pengundangan secara omnibus .
Dalam Focus  Group  Discussion (FGD)  tentang  PPHN  yang  diselenggarakan  MPR 11  Oktober  2021  lalu,  jalan  konsensus  tampak  mencuat. 53 Akan  tetapi  perlu  dipahami lebih  jauh,  konsensus  memang  terbilang  berhasil  pada  taraf  idealis  sebagaimana  yang terjadi  ketika  amandemen  pertama  dilakukan  dengan  kesepakatan  untuk  tidak  mengubah pembukaan  UUD  1945.  Namun  demikian,  konsensus  bukanlah  kesepakatan  yang  dapat digunakan  dalam terminologi  teknis  seperti  PPHN. Sebab kesepakatan itu akan terbentur mekanisme  ketatanegaraan  yang  dapat  mengikat  Presiden  untuk  menjalankan  PPHN, sedangkan  kenyataannya  Presiden  tidak  mempertanggungjawabkan  kinerjanya  kepada MPR. Sehingga konsensus ketatanegaraan hanya akan menjadi langkah sia-sia.
Dibandingkan  dua  pilihan  di  atas,  jalan  amandemen  kelima  untuk  mengakomodir PPHN  dapat  dikatakan  lebih  konkret.  Hanya  saja  amandemen  tidak  akan  mungkin  dapat dilakukan  secara  terbatas  pada  satu  pasal  atau  hanya  satu  ayat  sekalipun.  Bila  ditelisik lebih jauh, UUD 1945 tersusun atas sistem norma yang berjejaring dan saling menopang, sehingga  perubahan  satu  ayat  akan  menghasilkan  efek  domino  yang  mengharuskan perubahan  pada  ayat-ayat  lainnya.  Misalnya,  perubahan  Pasal  3  dengan  memberi kewenangan kepada MPR untuk meregulasikan PPHN. Terlepas dari jenis produk hukum yang  dikeluarkan  MPR untuk  meregulasikan  PPHN, 54 ketentuan  itu  harus  diikuti  dengan perubahan  pada  pasal-pasal  yang  mengatur  relasi  Presiden  dan  MPR,  relasi  Presiden
https://www.hukumonline.com/ berita/a/kandasnya-agenda-reformasi-lt60bf0ccd6470f/?page=all.
53 Administrator, FGD MPR RI Tentang Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN), PPHN Bisa Dihadirkan Melalui Konsesus Politik, Mpr.go.id, 2021, https://www.mpr.go.id/berita/FGD-MPR-RI-Tentang-Pokok-Pokok- Haluan-Negara-(PPHN),--PPHN-Bisa-Dihadirkan-Melalui-Konsesus-Politik.
54 Pada  rancangan  amandemen  kelima  Tim  UII  menawarkan  penambahan  produk  hukum  MPR  melalui Peraturan  Negara  yang  berjenis regeling, dalam  peraturan  inilah  PPHN  diletakkan.  Lihat  Fakultas  Hukum Universitas Islam Indonesia, “Academic Constitutional Drafting: Rancangan Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Terkait Dengan Pokok-Pokok Haluan Negara” (Jakarta, 2021), h. 126 dan h. 235.
dengan  DPR,  mekanisme check  and  balances, pertanggungjawaban  Presiden  yang  serta merta  berimbas  pada  mekanisme  pemakzulan.  Bahkan  sampai  pada  aturan  ihwal rancangan  APBN  yang  tentunya  akan  berisi  nomenklatur  anggaran  penyelenggaraan PPHN.
Seluruh efek sistemik perubahan tersebut begitu kentara dari segi pertanggungjawaban  penyelenggaraan  negara.  Bahwa  konsekuensi  atas  peregulasian PPHN meniscayakan Presiden bertanggung kepada MPR, sehingga tidak dilaksanakannya ketentuan  PPHN  membawa  sanksi  konstitusional  bagi  mandataris  sebagai  efek  mengikat peraturan.  Maka  tidak  diterimanya  pertanggungjawaban  Presiden  mengharuskan  MPR untuk menjalankan mekanisme pemakzulan. Perubahan itu berimbas pada perubahan Pasal 7A  UUD  1945  yang  menjadikan  MPR  sebagai  satu-satunya  lembaga  negara  yang membawa  Presiden  memasuki  proses  pemakzulan  tanpa  perlu  melibatkan  DPR. Akibatnya,  Pasal  24C  Ayat  (2)  yang  mengatur  mekanisme  pemakzulan  Presiden  melalui proses peradilan di MK juga harus diubah dengan memberi peran kepada MPR.
Simulasi  ini  membawa  pembahasan  pada  diskursus  kedua  perihal  fenomena pemerintahan  hari  ini  yang  bernuansa executive  heavy. Jamak  diketahui  bahwa  tuntunan hidup secara demokratis dalam bingkai negara hukum merupakan titik berangkat sekaligus titik tuju reformasi. Di sisi lain amandemen konstitusi merupakan keniscayaan agar negara dapat  menyesuaikan  diri  dengan  zaman.  Dua  kenyataan  ini  harus  dilihat  secara berbarengan  dengan  komposisi  MPR  yang  terdiri  atas  anggota  DPR  dan  anggota  DPD, berikut dengan fenomena politik pada kedua lembaga legislatif itu. Telaah ini diperlukan untuk  melihat  kecenderungan  MPR  sebagai  lembaga  negara  yang  berwenang  mengubah dan menetapkan undang-undang dasar.
Sebagai negara yang menganut sistem parlemen bikameral,  Indonesia memosisikan DPR  di  kamar  pertama.  Posisi  tersebut  mengharuskan  DPR  untuk  menjalankan  fungsi check and balances untuk mengawasi kerja eksekutif. Akan tetapi fungsi ideal itu terganjal oleh  menggelembungnya  kelompok  pendukung  pemerintah  hingga  81,91%.  Besaran dukungan  itu  tidak  akan  mungkin  dapat  diimbangi  oleh  oposisi  yang  tersudut  di  angka 18,09%.  Sebenarnya  memang  tidak  ada  aturan  hukum  yang  melarang  ketimpangan  atau bahkan  menetapkan  perbandingan  antara  koalisi  dan  oposisi,  dengan  kata  lain keberimbangan  antara  kelompok  pendukung  dan  penentang  pemerintah  di  parlemen digaransikan  secara  etis.  Namun  pada  taraf  yang  wajar  seharusnya  parlemen  memiliki komposisi  proporsional  agar  berfungsi  sebagai  pengawas  kerja  eksekutif.  Sedangkan persentase  mencolok  81,91%  berbanding  18,09%  mustahil  menghasilkan  mekanisme check  and  balances. Fenomena  inilah  yang  menjadikan  Indonesia  hari  ini  bernuansa executive heavy. 55
Sementara DPD yang berada di kamar kedua tidak akan mampu menandingi besaran suara DPR karena perbedaan  jumlah  anggota yang menjurang. Di mana  DPR terdiri dari 575  anggota,  sedangkan  DPD  hanya  136,  artinya  dari  jumlah  711  anggota  MPR,  DPD hanya  mengisi  19,12%. 56 Pada  praktiknya  bilamana  amandemen  diselenggarakan,
55 Ilhamdi  Putra, Apa  yang  Tersisa  dari  Reformasi?, Garak.id,  2021,  https://garak.id/artikel/apa-yang- tersisa-dari-reformasi/.
56 Ilhamdi Putra, Rekonstruksi Kapabilitas DPD-RI, Garak.id, 2021,  https://garak.id/artikel/rekonstruksi- kapabilitas-dpd-ri/.
sekalipun seluruh anggota DPD satu  suara  menolak suatu  isu, cukuplah sepertiga jumlah anggota  DPR  untuk  menguapkan  19,12%  suara  DPD.  Bila  simulasi  ini  dihubungkan dengan besaran dukungan kepada pemerintah di DPR, amandemen dapat dipastikan bakal menghasilkan  struktur  penyelenggaraan  negara  yang  sesuai  dengan  kehendak  partai  dan kelompok penguasa.
Beberapa  dampak  amandemen  yang  dilaksanakan  di  tengah  fenomena executive heavy juga  bisa  disimulasikan.  Misalnya,  penambahan  periode  jabatan  Presiden  yang ramai  disuarakan  elit  politik.  Simulasi  ini  bukan  sekadar  kekhawatiran  semata,  sebab terdapat  ketentuan  Pasal  37  Ayat  (3)  UUD  1945  yang  mensyaratkan  2/3  jumlah  anggota MPR  untuk  dapat  mengubah  pasal-pasal  lainnya,  sekalipun  kesepakatan  awal  hanya mengubah  ketentuan  seputar  pemberian  legitimasi  kepada  MPR  untuk  meregulasikan PPHN.  Potensi  disruptif  diperparah  dengan  manifesto  salah  satu  partai  politik  di  DPR yang  ingin  kembali  ke  undang-undang  dasar  lama.  Manifesto  ini  terbilang  cukup mengkhawatirkan  mengingat  partai  tersebut  telah  bertransformasi  sebagai  pendukung pemerintah  dan  memiliki  12,57%  kursi  parlemen.  Kenyataan  itu  menjadikan  momentum amandemen  kelima  berpotensi  besar  diselewengkan,  mengingat  ketentuan  Pasal  37  Ayat (4)  UUD  1945  yang  mensyaratkan  persetujuan  dari  50%+1  orang  anggota  MPR  untuk kembali  pada  undang-undang  dasar  yang  disahkan  18  Agustus  1945.  Hal  ini  sangat mungkin  terjadi  karena  tidak  ada  larangan  undang-undang  dasar  lama  diberlakukan kembali, terlebih konstitusi using itu mengakomodir GBHN dan tidak membatasi periode jabatan Presiden. 57

## KESIMPULAN
Dari dua rezim yang pernah berkuasa dalam masa keberlakuan UUD 1945 lama dengan pengaturan  ihwal  GBHN  melalui  TAP  MPR,  terdapat  distingsi  karakter  Haluan  Negara hingga visi pembangunan. Demokrasi Terpimpin membangun konsep Haluan Negara di atas karakter  pembangunan  ideologis  yang  didasari  visi  politik  Sukarno.  Sedangkan  Orde  Baru membangun konsep Haluan Negara yang berkarakter pembangunan fisik dan ekonomi yang didasari oleh kepentingan kelompok yang meliputi militer dan birokrat. Namun kedua rezim ini  sama-sama  memanfaatkan  pemerintahan  totaliter  untuk  menjamin  terselenggaranya  visi pembangunan.
Sementara era reformasi memodifikasi konsep Haluan Negara melalui pengaturan yang terstruktur  berdasarkan  undang-undang.  Dengan  kata  lain,  UUD  1945  hasil  amandemen memang  tidak  mengatur  GBHN  sebagai  Haluan  Negara,  namun  visi  pembangunan ditempatkan  dalam  produk  perundang-undangan  yang  mencerminkan  sifat-sifat  otonomi daerah.  Sedangkan  wacana  amandemen  kelima  untuk  mengakomodasi  Haluan  Negara  yang bersalin  rupa  menjadi  PPHN  berpotensi  merusak  sistem  ketatanegaraan  pascareformasi. Karena amandemen yang dilaksanakan ketika pemerintahan bernuansa executive heavy hanya akan  merusak  iklim  demokrasi  dan  cita  negara  hukum,  sedangkan  wacana  PPHN  dapat ditafsirkan sebatas dalih guna mengembalikan sistem despotik.
57 Ilhamdi Putra, Tentang Penambahan Periode Jabatan Presiden, Garak.id, 2021 https://garak.id/artikel/tentang-penambahan-periode-jabatan-presiden/.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Adams, Cindy. (2004) Bung Karno  Penyambung Lidah  Rakyat  Indonesia, Jakarta:  Yayasan Bung Karno dan Media Pressindo.
Bank,  World.  (1997). Indonesia:  Growth  Patterns,  Social  Progress  and  Development Prospects, East Asia and Pacific Regional Office. ——— (1993). The  East  Asian  Miracle:  Economy  Growth  and  Public  Policy ,  Oxford-New York.
Fakultas  Hukum  Universitas  Islam  Indonesia.  (2021).  A cademic  Constitutional  Drafting: Rancangan  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945 Terkait Dengan Pokok-Pokok Haluan Negara , Jakarta. Fatwa, A.M. (2009). Potret Konstitusi: Pasca Amandemen UUD 1945, Jakarta: Kompas. Habibie, Bacharuddin Jusuf. (2006). Detik-Detik Yang Menentukan: Jalan Panjang Indonesia Menuju Demokrasi . Cetakan Pe. Jakarta: THC Mandiri. Leirissa,  R.Z.  (1997). PRRI-PERMESTA:  Strategi  Membangun  Indonesia  Tanpa  Komunis, Jakarta: Grafiti.
Kahin,  Robert  Cribb  dan  Audrey.  (2004). Historical  Dictionary  of  Indonesia .  Second  Edi. Lanham, Maryland: The Scarecrow Press, Inc.
———  (Editor).  (1965). Governemnts  and  Politics  of  Southeast  Asia, New  York:  Cornell University Press.
Kuala,  Fakultas  Hukum  Universitas  Syiah.  (2021). Academic  Constitutional  Drafting: Rancangan  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945 Terkait Dengan Pokok-Pokok Haluan  Negara ,  Jakarta:  Badan  Pengkajian MPR- RI.
Kusnardi,  Moh.,  dan  Harmaily  Ibrahim.  (1980). Pengantar  Hukum  Tata  Negara  Indonesia, Jakarta: Pusat Studi HTN UI.
Mahkamah  Konstitusi  Republik  Indonesia.  (2004). Cetak  Biru  Membangun  Mahkamah Konstitusi , Jakarta: Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Panggabean, Maraden. (1993). Berjuang dan Mengabdi, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
Rahayu,  Minto.  (2007). Pendidikan  Kewarganegaraan:  Perjuangan  Menghidupi  Jati  Diri Bangsa, Jakarta: Grasindo. Reeve,  David.  (2013). Golkar:  Sejarah  yang  Hilang,  Akar  Pemikiran  &  Dinamika, Depok: Komunitas Bambu.
Redi, Ahmad. (2017). Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Jakarta: Sinar Grafika.
Sugiyono,  Ahmad. (2020). Akar-akar Demokrasi  di  Indonesia  dan Perkembangannya Pada Masa Kini , Jakarta: Direktorat Jenderal Pendidikan Anak Usia Dini, Pendidikan Dasar, dan Pendidikan Menengah.
Southwood,  Julie,  dan Peter Flanagan.  (2013). Teror  Orde Baru: Penyelewengan Hukum & Propaganda 1965-1981, Depok: Komunitas Bambu. Suryakusuma, Julia. (2011). Ibuisme Negara: Konstruksi Sosial Keperempuanan Orde Baru, Depok: Komunitas Bambu.
Sukarno.  (1965). Di  Bawah  Bendera  Revolusi  (Jilid  2) .  Jakarta:  Panitia  Penerbit  Di  Bawah Bendera Revolusi.
———.  (2016). Dibawah  Bendera  Revolusi  (Jilid  1) .  Edited  by  Sigit  Parikesit.  Jakarta: Banana Books.
Winarno, Bondan, J.B. Sumarlin. (2012). Cabe Rawit yang Lahir di Sawah, Jakarta: Kompas.

## Jurnal
Isra, Saldi, Fahmi Idris, and Hilaire Tegnan. (2020). D esigning a Constitutional Presidential Democracy in Indonesia. Journal of Politics and Law 13(2); 22.
Tegnan, Hilaire, Charles Simabura, and Saldi Isra. (2018) Indonesian National Development Planning System Based on State Policy Guidelines (GBHN): A Return to the Future?”
International Journal of Law Reconstruction 2(1); 31.

## Tesis
Putra,  Ilhamdi.  “Karakteristik  Dan  Dampak  Pembatasan  Pengujian  Norma  Undang-Undang Melalui  Permohonan  Yang  Tidak  Dapat  Diajukan  Kembali  Di  Mahkamah  Konstitusi Terhadap Gagasan The Living Constitution.” Andalas University, 2021.

## Pidato
Suharto. Pidato Kenegaraan Presiden RI Djendral Soeharto Di Depan Sidang DPR-GR Pada Tanggal  16  Agustus  1970 .  Jakarta:  Departemen  Penerangan  Republik  Indonesia, 1970.
———, Pidato  Kenegaraan  Presiden  RI  Soeharto  di  depan  sidang  DPR  pada  tanggal  16 Agustus 1988 (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1988).
———, Pidato  Kenegaraan  Presiden  RI  Soeharto  di  depan  sidang  DPR  pada  tanggal  16 Agustus 1989 , (Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1989).
———. Pidato Kenegaraan Presiden RI Soeharto Di Depan Sidang DPR-GR Pada Tanggal 16 Agustus 1982 . Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1982.
———. Pidato Kenegaraan Presiden RI Soeharto Di Depan Sidang DPR-GR Pada Tanggal 16 Agustus 1984 . Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1984.
———. Pidato Kenegaraan Presiden RI Soeharto Di Depan Sidang DPR-GR Pada Tanggal 16 Agustus 1991 . Jakarta: Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1991.

## Internet
Administrator, Sejarah Kementerian PPN/BAPPENAS, Bappenas.go.id, 2021, https://www.bappenas.go.id/sejarah.
Administrator, FGD  MPR  RI  Tentang  Pokok-Pokok  Haluan  Negara  (PPHN),  PPHN  Bisa
Dihadirkan Melalui Konsesus Politik, Mpr.go.id, 2021,
https://www.mpr.go.id/berita/FGD-MPR-RI-Tentang-Pokok-Pokok-Haluan-Negara- (PPHN),--PPHN-Bisa-Dihadirkan-Melalui-Konsesus-Politik.
Ilhamdi  Putra, Represi  Mahasiswa:  Dari  Retrospeksi  hingga  Reelevansi, Garak.id,  2020, https://garak.id/ artikel/represi-mahasiswa-dari-retrospkesi-hingga-relevansi/.
Ilhamdi Putra, Kandasnya
Agenda Reformasi, Hukumonline.com, 2021 https://www.hukumonline.com/ berita/a/kandasnya-agenda-reformasi- lt60bf0ccd6470f/?page=all.
Ilhamdi Putra, Apa yang Tersisa dari Reformasi?, Garak.id, 2021, https://garak.id/artikel/apa- yang-tersisa-dari-reformasi/.
Ilhamdi
Putra, Rekonstruksi Kapabilitas DPD-RI,
Garak.id, 2021, https://garak.id/artikel/rekonstruksi-kapabilitas-dpd-ri/.
Ilhamdi  Putra, Tentang  Penambahan  Periode  Jabatan  Presiden, Garak.id,  2021 https://garak.id/artikel/tentang-penambahan-periode-jabatan-presiden/.