## NATAPRAJA
Volume 4 Nomor 1 Tahun 2016
Halaman 91- 106

## MENELISIK KINERJA GOVERNANCE DI DAERAH OTONOMI KHUSUS PAPUA BARAT
Ivan Giddeon Fanggidae 1 , Hidayatul Fajri 2 , dan Pandhu Yuanjaya 3

## ABSTRACT
The implementation of special autonomy in West Papua province aims to increase the  development.  Centralized  development  has  brought  the  people  of  West  Papua  in  a slump multidimensional. The purpose of this article describes the governance performance that  the  implementation  of  special  autonomy  in  failure.  This  article  used  a  qualitative approach.  Source  of  data  used  comes  from  RKPD  West  Papua  Province,  Public  Welfare Indicators (BPS), IGI (parnership), and TKED (The Asia Foundation). The main findings in this article was not prosperous West Papua still has even though the special autonomy fund and the exploitation of natural high. The main indicators are still at the education and welfare of the lowest rankings in Indonesia. Performance Governance and the worst is in the government  bureaucracy. This  led to  the existing resources can not  be the welfare of society as stalled in bureaucracy and government.
Keywords : Special Autonomy Funds, Governance Performance, and West Papua

## ABSTRAK
Implementasi  otonomi  khusus  di  Provinsi  Papua  Barat  bertujuan  untuk meningkatkan  laju  pembangunan.  Pembangunan  yang  sentralistis  telah  membawa masyarakat  Papua  barat  dalam  keterpurukan  multidimensi.  Tujuan  artikel  ini  yaiu menggambarkan  kinerja  governance  karena  kenyataan  bahwa  implementasi  otonomi khusus  menemui  kegagalan.  Artikel  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif.  Sumber  data yang digunakan berasal  dari RKPD Provinsi  Papua Barat,  Indikaor Kesejahteraan Rakyat (BPS), IGI (Parnership), dan TKED (The Asian Fondation). Temuan utama dalam artikel ini  yaitu  Papua  Barat  masih  tidak  sejahtera  walupun  telah  emndapatkan  dana  otonomi khusus  dan  eksploitasi  hasil  alam  yang  tinggi.  Indikator  utama  yaitu  pendidikan  dan kesejahteraan  masih  pada  peringkat  terbawah  di  Indonesia.  Kinerja  Governance  terburuk ada pada birokrasi dan pemerintah. Hal ini menyebabkan sumberdaya  yang dimiliki tidak dapat mensejahterakan masyarakat karena terhenti pada birokrasi dan pemerintah.
Kata kunci : Dana Otonomi Khusus, Kinerja Governance , dan Papua Barat
1 Peneliti, Dedikasi Institute. email: gidexfanggidae@gmail.com
2 Dosen, Universitas Aisyah Yogyakarta. email: fajri2889@yahoo.co.id
3 Dosen, Universitas Negeri Yogyakarta. email: pandhu@uny.ac.id

## PENDAHULUAN
Implementasi  dana  otonomi  khusus di  Provinsi  Papua  Barat  telah  berjalan selama  tujuh  tahun  terakhir.  Dengan begitu,  berarti  Provinsi  Papua  Barat  telah menerima  dana  mencapai  Rp.  11,070 triliun  selama  tahun  2009  hingga  tahun 2015  (Badan  Pusat  Statistik,  2015; Keuangan  Kementerian,  2014;  APBD Provinsi Papua Barat, 2016). Alokasi dana tersebut merupakan amanat UU Nomor 35 Tahun  2008  sebagai  landasan  hukum  atas pelaksanaan otonomi khusus bagi Provinsi Papua  Barat.    Dana  tersebut  bertujuan untuk memenuhi kebutuhan dan hak dasar sekaligus  mengurangi  kesenjangan  yang terjadi  pada  hampir  semua  sektor, terutama dalam bidang pendidikan, kesehatan,  ekonomi,  kebudayaan  dan sosial  politik  antara  daerah  papua  dengan daerah  lain  (King,  2004).  UU  tersebut juga  menegaskan  Provinsi  Papua  Barat memiliki  kewenangan  khusus untuk mengatur  dan  mengurus  kepentingan masyarakat  setempat  menurut  prakarsa sendiri  berdasarkan  aspirasi  dan  hak-hak dasar masyarakat.
Dalam kenyataanya, setelah sembilan tahun Otonomi Khusus berjalan, belum  banyak  kemajuan  berarti  yang dirasakan masyarakat Papua Barat. Dengan  kata  lain,  otonomi  khusus  yang selama  ini  diimplementasikan  justru
menghasilkan dampak yang asymetris bila dibandingkan dengan pelaksanaan otonomi  daerah  di  propinsi-propinsi  lain. Masyarakat  Papua  Barat  tetap  hidup  di tengah  konflik  politik  dan  keterpurukan ekonomi sosial.
Diberlakukannya  otonomi  khusus sebenarnya  menjadi  kesempatan  emas bagi  masyarakat  papua  untuk  mengatur diri  sendiri  (Joku,  2007).  Hal  ini  karena masyarakat  lokal  bisa  menentukan  tujuan bersama  dengan  proses bottom  up seiring dengan penguatan demokrasi yang dilakukan.  Begitu  juga  bagi  pemerintah provinsi dan tentu juga bagi kabupaten/kota  di  Papua  Barat,  selain sebagai entry  point yang  strategis  dalam menguatkan pemerintahan daerah, otonomi  khusus  juga  diharapkan  dapat menyelesaikan persoalan-persoalan di Provinsi Papua terutama masalah kesejahteraan  masyarakat,  bukan  hanya bertujuan meredam konflik (Mollet, 2011; Webb-Gannon, 2014)
Ditengarai berbagai kebijakan tersebut  dalam  implementasinya  justru semakin  meningkatkan    ketergantungan daerah  dan  masyarakat  Papua  terhadap Pemerintah  Pusat.  Implikasinya  jelas, kebijakan  tersebut  kurang  merangsang semangat lepas dari kemiskinan, masyarakat  tertekan  oleh  tekanan  nilai
tradisional  namun  terjebak  dalam  nilai modernisasi,  serta  kurang  memperhatikan potensi  dan  kapasitas  masyarakat  lokal sebagai pelaku pembangunan. Pada akhirnya,  banyak  terjadi  masyarakat  yang tetap  miskin,  pembangunan  dianggap gagal,  birokrasi  dianggap  tidak  mampu menciptakan pelayanan hak-hak dasar dan kinerja  yang  baik  bagi  publik.  Di  sinilah peranan governance secara  teoritis  dan praktis diperlukan dalam rangka menciptakan  aturan tata  kelola  yang baik. Konsep governance mendorong hubungan yang  sinergis  dan  konstruktif  antara negara,  sektor  swasta  dan civil  society (United  Nations  Development  Program (UNDP), 1997). Secara tegas Milward dan O'Toole  (2009)  memberikan  interpretasi governance  dalam  dua  aras  penting yaitu: governance sebagai  studi  tentang konteks  struktural  dari  organisasi  atau institusi pada berbagai level ( multi layered structural contex ) dan governance sebagai studi  tentang network yang  menekankan pada  peran  beragam  aktor  sosial  dalam sebuah  jejaring  negosiasi,  implementasi, dan  pembagian  hasil.  Peran  pemerintah akan  bergeser  dari  penyedia  layanan  dan barang menjadi lembaga pendorong terciptanya  lingkungan  yang  mampu memfasilitasi  pihak  lain  di  komunitas, atau pemerintah hanya sebagai katalisator.
Pemerintah  selama  ini  lebih  banyak dilihat  sebagai aktor  tunggal yang diharapkan banyak pihak untuk memperbaiki  kondisi  suatu  masyarakat dimana  pemerintah  itu  berada.  Hal tersebut  tidak  sepenuhnya  salah  karena memang masyarakat mengangggap bahwa pemerintah  adalah  organisasi  publik terbesar  yang  memiliki  legitimasi,  dana, resources ,  otoritas,  dan  aparatur  yang sangat  besar.  Namun  seiring  dengan prinsip demokrasi, wacana peran pemerintah  sebagai  aktor  tunggal  telah digeser  oleh  wacana governance (Jessop, 2000).  Sehingga  artikel  ini  akan  berfokus pada analisis perbandingan antara governance  secara  konseptual  dengan praktiknya  di  Provinsi  Papua  Barat.  Serta juga  melihat  kinerja  governance  di  Papua Barat  di  dalam  mengelola  dana  otonomi daerah  sebagaimana  tujuan  dari  otonomi daerah, khususnya sebagai upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat.

## METODE
Penelitian  ini  merupakan  penelitian kualitatif.  Penelitian  ini  menggunakan Sumber  data  diperoleh  dari  hasil  laporan pemerintah  dan  institusi  resmi  lainnya. Data tersebut diantaranya:
1. RKPD  Provinsi  Papua  Barat  2016 yang  membrikan  data  resmi  dari Pemerintah Provinsi Papua Barat.
2. Indikator Kesejahteraan Rakyat
Provinsi  Papua  Barat  2014  (BPS, 2015).  Data  ini  sebagai  sumber
komprehensif dalam melihat kesejahteraan  masyarakat  Provinsi
Papua Barat.
3. Indonesian Governance Index
(Partnership,  2016).  Data  yang dikeluarkan Partnership atau
Kemitraan  memiliki  fokus  yang sama dengan tulisan ini.
4. Laporan  Tata  Kelola  Ekonomi Daerah  (TKED)  2011,  merupakan hasil  kerjasama  antara  Komite Pemantauan  Pelaksanaan  Otonomi Daerah  (KPPOD)  dan  The  Asia Foundation.
Analisa data adalah kegiatan mengubah  data  hasil  penelitian  menjadi informasi  yang  dapat  digunakan  untuk mengambil kesimpulan dalam suatu penelitian.  Adapun  analisis  data  yang digunakan dalam penelitian ini menggunakan  analisis  deskriptif  dan analisis  komparasi  berbagai  data  yang digunakan.  Analisis  lebih  fokus  pada masalah  kesehatan  dan  pendidikan  yang menjadi  urusan  wajib  dan  memiliki urgensi paling tinggi di wilayah tertinggal.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Papua  Barat:  Masih  Tertinggal  dan Tidak Sejahtera
Banyak  uang  tetap  miskin.  Itulah yang  terjadi  di  Papua  Barat.  Otonomi khusus  justru  menghasilkan  dampak  yang asymetris  bagi  Papua  Barat.  Kemiskinan tetap  ada  pada  rentang  250.000-an  jiwa dari  828.000  jiwa  masyarakat  Papua Barat,  walupun  dana  otonomi  khusus selalu  meningkat  tiap  tahunnya  (RKP Papua  Barat,  2016).  Namun,  banyak  juga yang  menganggap  Papua  Barat  telat  di perhatikan, atau sejak dulu tidak diperhatikan. Sejak, Papua barat bergabung  dengan  Indonesia  tahun  1962, rezim  Suharto,  presiden  yang  berkuasa selama 32 tahun, pemerintah pusat  sangat fokus  pada  pembangunan  ekonomi  di wilayah barat Indonesia, dengan perhatian kecil  pada  pembangunan  wilayah  timur terutama  tanah  Papua.  Hal  ini  menjadi menyebabkan ketidakmerataan pembangunan  ekonomi,  daerah  seperti Jakarta menjadi maju dan sebaliknya yang terjadi di  daerah lain. Pemerintah Suharto juga memperkenalkan kebijakan ekploitasi  sumberdaya  alam  di  Papua Barat  dengan  mengedepankan  investasi dan  ekploitasi  dari  perusahaan  asing. Perusahaan-perusahaan tersebut memberikan  kontribusi  yang  signifikan bagi pembangunan nasional, namun hanya
memberikan dampak minim bagi
kesejahteraan masyarakat lokal.
Kemiskinan  di  papua  Barat  sangat  tinggi, yang  miris  bila  dibandingkan  dengan daerah  lain  di  Indonesia.  Banyaknya migran  ke  Papua  Barat  juga  membuat kesempatan bekerja bagi masyarakat lokal sangat tipis.
Provinsi  Papua  Barat  memiliki kondisi geografi dan demografi yang unik, dimana  penduduknya  berada  di  kawasan yang  tidak  mudah  untuk  dijangkau. Dengan  luas  wilayah  mencapai  97.024,27 Km², jumlah penduduk Papua Barat tahun 2013  hanya  sebesar  828.293  jiwa  atau berkontribusi sekitar 3,31 persen terhadap total  penduduk  nasional.  Hal  tersebut berarti  kepadatan  penduduk  hanya  8,54 jiwa/Km2  dengan  sebaran  penduduk menurut kabupaten/kota masih dominan di daerah  perkotaan  yaitu  di  Kota  Sorong (25,58%)  dan  Kabupaten  Manokwari (18,13%).  Disisi  lain,  pedesaan  sebagai tempat  tinggal  mayoritas  masyarakat Papua Barat, ternyata menjadi penyumbang  angka  kemiskinan  mencapai 94,51  persen  dari  total  penduduk  miskin sebesar  234,230  jiwa  atau  26,67  persen total  penduduk.  Kondisi  ini  sangatlah kontras  bila  dikorelasikan  dengan  sumber daya alam yang dimiliki, seperti komoditas  hutan  produksi  baik  kayu  dan non kayu, pertambangan dan energi,  serta
sumber daya perairan dengan keanekaragaman hayatinya.
Ekonomi  Papua  Barat  sebagian besar berbasis eksploitasi terhadap sumber daya alam. Eksploitasi dalam pertambangan,  gas,  oli,  dan  perikanan telah  dimulai  sejak  tahun  1970-an.  Hal tersebut  seharusnya  mendorong  tingginya pertumbuhan ekonomi, pertumbuhan penduduk,  tabungan  masyarakat  dan terjadinya deversivikasi ekonomi di Papua Barat (McGibbon, 2004). Dalam kenyataanya masyarakat Papua Barat tetap hidup  di  tengah  konflik  politik  dan keterpurukan ekonomi sosial. Secara garis besar, Papua  Barat  sampai  saat  ini seperti sangat  sulit  keluar  dari  lingkaran  setan kemiskinan  dan  jerat  korupsi.  Kondisi Paradoks  Papua  ini  merupakan  problem yang kompleks dimana pendekatan keamanan  dan  politis  bukan  lagi  solusi yang tepat bagi masyarakat Papua Barat.
Blair  dan  Phillips  (2003)  dalam penelitian  yang  dilakukan  pada  tahun 2003  menyebutkan  bahwa  Papua  secara umum  mempunyai  sumber  daya  alam yang berlimpah. Namun demikian, wilayahnya tidak bertumbuh dan aktivitas ekonomi yang dihasilkan belum memberikan kontribusi besar pada pembangunan ekonomi yang menguntungkan  penduduk  asli  Papua. Terlepas  dari  semua  perbaikan  pelayanan
sosial  sejak  tahun  1960,  sebagian  besar penduduk asli Papua masih  terlibat  dalam aktivitas-aktifitas pencarian nafkah primitif  termasuk  berburu,  memancing dan  bertani.  Perekonomian  di  wilayah perkotaan Papua hampir seluruhnya dikuasai  oleh  pendatang  yang  bukan penduduk asli Papua.
Prinsip  yang  utama  dari  pemberian otonomi  khusus  adalah untuk  mengurangi kesenjangan  antara  Provinsi  Papua  Barat dengan  provinsi  lain,  meningkatkan  taraf hidup masyarakat di Provinsi Papua Barat, serta  memberikan  kesempatan  kepada penduduk  asli  Papua  Barat  untuk  turut serta  berperan  aktif  di  dalam  pengelolaan daerah dalam skema-skema yang memungkinkan. Prinsip-prinsip itu bermuara  pada  suatu  harapan  akan terwujudnya masyarakat yang sejahtera.
Bila  merujuk  pada  Penjelasan  UU Nomor  35  Tahun  2008,  pemberian otonomi  khusus  sebagai  implikasi  dari kebijakan dalam penyelenggaraan pemerintahan  dan  pembangunan  yang sentralistik  terdahulu  belum  sepenuhnya memenuhi rasa keadilan, belum sepenuhnya  memungkinkan  tercapainya kesejahteraan  rakyat,  belum  sepenuhnya mendukung terwujudnya penegakan hukum, dan belum sepenuhnya menampakkan  penghormatan  terhadap Hak  Asasi  Manusia  (HAM).  Dalam
regulasi tersebut juga menjelaskan otonomi  khusus  memberikan kewenangan khusus yang diakui kepada Provinsi Papua Barat  untuk  mengatur  dan  mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa  sendiri  berdasarkan  aspirasi  dan hak-hak dasar masyarakat.
Lebih  lanjut,  otonomi  khusus  bagi Provinsi  Papua  Barat  diharapkan  dapat mewujudkan:  (1)  pengaturan  kewenangan antara  Pemerintah  Pusat  dengan  Provinsi Papua  yang  ideal;  (2)  pengakuan  dan penghormatan  hak-hak  dasar  orang  asli Papua  serta  pemberdayaannya  secara strategis dan mendasar;
(3)
penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik yang  berbasis  partisipasi,  memperhatikan penduduk  asli,  dan    mengedepankan pembangunan yang transparan dan bertanggungjawab;  (4)  serta  pembagian wewenang,  tugas,  dan  tanggung  jawab jelas antara badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif,  serta  Majelis  Rakyat  Papua sebagai  representasi  kultural  penduduk asli  Papua  yang  diberikan  kewenangan tertentu  (Undang-Undang  No  21  Tahun 2001),  namun  setelah  sembilan  tahun berjalan  belum  banyak  kemajuan  berarti yang dirasakan masyarakat Papua Barat.
Upaya untuk mensejahterakan masyarakat  berada  dalam  konteks  yang universal  karena  berkaitan  dengan  hak- hak  hidup  manusia,  sebagaimana  telah
dilaporkan UNDP menjelang Word Summit  for  Social  Development  pada Maret  1995  di  Copenhagen.  Masalah  ini mencakup tujuh unsur perlindungan yakni:  1)  Perlindungan  ekonomi.  2) Perlindungan  makanan.  3)  Perlindungan kesehatan. 4) Perlindungan lingkungan. 5) Perlindungan  sosial.  6)  Perlindungan polusi  dan  7)  Perlindungan  pendidikan. Sehingga  dengan  meningkatnya  performa governance di  Papua  Barat  cita-cita  ini bisa  dicapai  di  kemudian  hari  tanpa banyak menghabiskan sumberdaya ekonomi  seperti  yang  terjadi  tujuh  tahun terakhir.
Dampak  dana  otonomi  khusus terhadap  kesejahteraan  masyarakat  papua sebenarnya ada, seperti: peningkatan pada angka  partisipasi  sekolah,  angka  melek huruf, rata-rata lama sekolah, penambahan infrastruktur  kesehatan  dan  tenaga  medis, serta penurunan penduduk miskin (Purwandanu, 2013). Namun, bila dibandingkan  dengan  rata-rata  nasional seperti yang  dijelaskan  sebelumnya, seakan  dana  otonomi  khusus  tidak bermanfaat sedemikan rupa untuk mempercepat  laju  pembangunan  di  Papua Barat.  Berdasarkan data BPS Papua Barat (2014),  mayoritas  penduduk  yang  bekerja terserap  di  sektor  pertanian  sebesar  45,28 persen, di sektor industri 20,82 persen dan di sektor jasa sebesar 33,90 persen. Secara
umum  terlihat  bahwa  pekerja  di  Papua Barat  lebih  dominan  bekerja  di  sektor informal yang mencapai 61,59 persen.
Peningkatan  pendidikan  di  Provinsi Papua  Barat  tidak  bisa  dikatakan  bagus, wlaupun  terus  meningkat.  Peningkatan Angka  Partisipasi  sekolah  misalnya,  data BPS  Papua  Barat  (2014)  menunjukkan Angka  Partisipasi  Sekolah  (APS)  murni yang tergolong baik adalah Sekolah Dasar sebesar  92,76  persen,  sedangkan  Sekolah Menangah  Pertama  (SMP)  dan  Sekolah Menangah  Atas  (SMA)  hanya  62,29 persen  dan  62,29  persen.  Sedangkan perguruan  tinggi  jauh  lebih  kecil  hanya 24,19 persen. Lebih jauh, Indeks Pembangunan  Manusia  (IPM)  Papua Barat  berada  tahun  2013  pada  urutan kedua  terendah  di  Indonesia  dengan  nilai 61,82. Nilai tersebut tergolong rendah bila dibandingkan  dengan  rata-rata  provinsi  di Indonesia sebesar 68,90.
Indeks Pembangunan Manusia (IPM)  Papua  Barat  berada  tahun  2013 pada  urutan  kedua  terendah  di  Indonesia dengan nilai 61,82. Nilai tersebut tergolong rendah bila dibandingkan dengan  rata-rata  provinsi  di  Indonesia sebesar  68,90.  IPM  tersebut  secara  nyata menunjukkan lemahnya tata pemerintahan di  Papua  Barat  yang  menyebabkan kesejahteraan  masyarakat  Papua  Barat juga rendah bila dilihat dari indikator IPM
tersebut.  Rendahnya  IPM  merupakan salah  satu  cermin  mengenai  masih buruknya  pembangunan  sumber  daya manusia di Papua Barat. Kondisi rendahnya  IPM  tersebut  tentu  tidak terlepas  dari  kurang  optimalnya  kinerja birokrasi  pemerintah  sebagai  penyedia pelayanan  publik.  Hal  ini  menunjukkan bahwa sejak dilaksanakan otonomi khusus di  Papua  Barat,  sedikit  sekali  perubahan yang terjadi secara signifikan.
Kondisi  palayanan  kesehatan  di Papua  Barat  juga  masih  memprihatinkan. Hingga  tahun  2013,  belum  semua  daerah memiliki fasilitas kesehatan yang mencukupi.  Terdapat  beberapa  kabupaten seperti  di  Kabupaten  Tambrauw  dan Kabupaten Maybrat  yang belum memiliki rumah sakit (BPS, 2014). jumlah penduduk  Papua  Barat  tahun  2013  dan jumlah  dokter  yang  tersedia,  maka  rasio jumlah  penduduk  terhadap  jumlah  dokter di  Papua Barat  adalah sebesar 7.599, atau mengandung  makna  bahwa  satu  dokter rata-rata melayani sekitar 7.599 orang.
Jumlah  dokter  di  Papua  Barat mengalami penurunan dibandingkan tahun sebelumnya,  distribusinya  pun  belum tersebar  dengan  alokasi  yang  baik.  Data sementara  menunjukkan  rasio  penduduk terhadap  jumlah  dokter  tahun  2013 meningkat  menjadi  7.599  dibandingkan dengan  3.459  ditahun  2012,  jika  dilihat
periode beberapa tahun sebelumnya menunjukkan  peningkatan  rasio.  Artinya terjadi coverage yang  lebih  buruk  dalam hal  akan  tertanganinya  penduduk  dengan peningkatan jumlah dokter dimana jumlah penduduk juga mengalami peningkatan.
Rasio  penduduk  terhadap  dokter tertinggi  berada  di  Kabupaten  Teluk Bintuni,  dimana  seorang  dokter  harus melayani sekitar 14.149 penduduk. Besarnya  rasio  tersebut  jauh  lebih  besar dibandingkan  dengan  Kabupaten  Fakfak yang memiliki rasio  terkecil  yaitu sebesar 4.431  penduduk  per  seorang  dokter. Kabupaten  Raja  Ampat  juga  memiliki rasio  penduduk  terhadap  dokter  tertinggi kedua. Coverage tanggungan  seorang dokter di Kabupaten Raja Ampat memang besar, ditambah dengan kondisi geografisnya  yang  merupakan  wilayah kepulauan  akan  semakin  menyulitkan masyarakat  untuk  menjangkau  pelayanan kesehatan.  Sedangkan  hanya  Kabupaten Tambrauw  dan  Maybrat  yang  tidak memiliki  dokter  dan  memiliki  karakter wilayah terpencil dengan akses transportasi yang sulit pula sehingga tidak seluruh  wilayah  tersebut  dapat  terjangkau pelayanan  kesehatan.  Dampaknya  adalah untuk  mendapatkan  pelayanan  kesehatan oleh  dokter  harus  menuju  kabupaten terdekat  yang  memiliki  dokter  yaitu Kabupaten Sorong.
Terpenuhinya
kebutuhan  penduduk  akan  dokter  dan tenaga  kesehatan  lainnya  tidak  hanya masalah jumlah, namun juga distribusinya merata  disetiap  kabupaten  sampai  ke wilayah terpencil sekalipun.
Kinerja  Governance  di  Papua  Barat: Siapa Penyebab Kegagalan Kebijakan?
Bila melihat kebijakan selain otonomi  khusus  di  Papua  Barat,  setiap Gubernur  memiliki  beragam  desain  dan strategi  untuk  meningkatkan  kondisi kehidupan  masyarakat  lokal,  namun sebagian besar juga tidak berhasil (Mollet, 2001). Padahal, kebijakan-kebijakan khusus  diarahkan  untuk  memperbaiki situasi  terutama  yang  terkait  dengan kemiskinan dan keterbelakangan, pelanggaran  HAM,  dan  kinerja  tata pemerintahan, seperti: Pemekaran Wilayah,  Program  Bantuan  Langsung Tunai  (BLT),  Beras  untuk  Keluarga Miskin  (Raskin),  Jaminan  Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas), Bantuan Operasional Sekolah (BOS), dan Program
Keluarga Harapan (PKH), Program
Nasional Pemberdayaan Masyarakat- Mandiri  (PNPM-Mandiri)  dan  Program Kredit Usaha Rakyat
(KUR)
(setneg.go.id).  Hasilnya,  kemiskinan  di Papua  Barat  masih  cenderung  stagnan (seperti  yang  djelaskan  sebelumnya)  bila
dibandingkan  dengan  provinsi  lain  atau rata-rata nasional.
Cita-cita  itu  sejalan  dengan  suatu proposisi  bahwa  pemerintah  bukanlah wahana  yang  mampu  mengurusi  urusan- urusan  publik  yang  sebegitu  luas  itu sendirian. Sehingga menjadi suatu kepercayaan  dari  kebanyakan  pakar  dan praktisi  bahwa  perlunya    perlibatan  aktif dari  stakeholder-stakeholder  lain  di  luar pemerintah,  yaitu  organ  masyarakat  sipil dan institutsi swasta. Konsep itu kemudian dikenal dengan nama governance. Dengan memberikan peran  yang sebegitu strategis kepada governance sehingga penulis perlu untuk  mereview  kajian  teoritis  dari governance  itu  terlebih  dahulu.  Rhodes (1996,1997)  mengatakan  bahwa  banyak bentuk dari “term” governance diantaranya; governance digunakan  untuk menggambarkan  kondisi  minimal  dari pemerintah  (Stoker,  1997),  corporate governance  (Cadburry  Report,  1992), New  Public  Management  (Osborne  & Gaebler, 1992), Good Governance (World Bank,  1992),  Socio-cibernatic  System (Kooiman,  1993a;  Kooiman,  1993b), Network  Governance  (Kickert,  1993; Metcalfe  &  Richards,  1990;  Rhodes, 1991), New Public Governance (Osborne, 2010),  Multi-level  Governance  (Hooge  & Marks,  1992),  Governance  Partnership (Glasbergen, 2007), Collaborative
Governance (Ansell, 2008), Open
Government  (yang  semuanya  dianggap sebagai  wujud  dari  apa  yang  disebut sebagai  bentuk  Deliberative  Governance (Dryzek, 2010), Sound Governance
(Farazmand,  2004),  ataupun  Democratic governance (Bevir, 2010; March & Olsen, 1995).
Sehingga  berbicara  soal  konsep governance  atau  pemerintahan  adalah bicara pada konsep yang belum seutuhnya selesai  (Bevir,  2010,  Peters  &  Pierre, 1998)  dan  memiliki  banyak  interpretasi (Rhodes,  1996;  Rhodes  1997).  Memiliki arti  yang  sama  disatu  sisi  tetapi  berbeda disisi lainnya sehingga menghadirkan sisi- sisi  yang  saling  berkait  kelindan  (Jessop, 1998).  Meskipun  tidak  memiliki  defenisi ideal,  Rhodes  (1996)  mendefinisikan governance  sebagai  suatu  proses  atau kegiatan pemerintahan. Selain itu, governance menunjukkan adanya perubahan  bentuk  dan  peran  lembaga pemerintah sekaligus mempengaruhi reformasi  dari  sektor  publik  (Bevir, Rhodes,  &  Weller,  2003).  Sehingga, governance  bukan  saja  mengacu  pada semua  kegiatan  yang  dilakukan  oleh pemerintah  tetapi  keterkaitan  antara  apa yang  dilakukan  oleh  pemerintah,  pasar, dan  network;  yang  melingkupi  keluarga, suku, organisasi formal atau informal baik yang  didasari  oleh  hukum,  norma-norma,
kekuasaan, atau bahasa (Bevir, 2012) atau lebih dikenal dengan civil society
(masyarakat sipil). Model dari governance  tadi,  apabila  diambil  simpul persamaan, maka dapat didedahkan dalam 3 (tiga) prinsip utama, yaitu: transparansi, partisipasi,  dan  kolaborasi  (Rogers  dan Lindsey, 2012).
Paparan  tentang  definisi  konseptual itu  akan  menjadi  suatu  diskusi  yang menghangat  apabila  dipaparkan  dalam tradisi  praktis.  Di  Papua  barat  yang menjadi fokus dalam artikel ini memberikan refleksi bahwa konsep governance memang  belumlah  selesai.
Sehingga  pencarian  model  yang  paling cocok  adalah  suatu  bentuk  usaha  yang simultan dari perbaikan-perbaikan terhadap kondisi yang ada.
Provinsi Papua Barat, yang merupakan  daerah  pemekaran,  masih kurang  berhasil  di  dalam  menjalankan fungsi governance -nya.  Hasil  pengukuran kinerja tata kelola pemerintahan ( governance ) yang dilakukan oleh Indonesia  Governance  Index  (IGI)  (2014) di  Provinsi  Papua  Barat  yang  meliputi Pemerintah,  Birokrasi,  Masyarakat  Sipil, dan Masyarakat Ekonomi menunjukkan di antara  empat  arena  yang  diukur,  kinerja Masyarakat  Sipil  (5,56)  dan  Masyarakat Ekonomi  (5,19)  masuk  kategori  Sedang, sementara  yang  termasuk  dalam  kategori
Cenderung  Buruk  adalah  Pemerintah (4,33) dan Birokrasi (3,55).
Secara  garis  besar  hasil  pengukuran IGI  itu  dapat  diintrepetasikan  bahwa  di Provinsi  Papua  Barat,  pemerintah  masih berjalan  kurang  kontrol  dan  kurang memperhatikan  aturan.  Selain  itu,  dengan konsepsi governance sebagai suatu sinergitas antara banyak pemangku kepentingan, maka sinergi antara berbagai pelaku-pelaku yang ada didalamnya memprioritaskan kesejahteraan dan keadilan masyarakat serta keinginan untuk memperbaiki  situasi  yang  tidak  kondusif masih  rendah.  Lembaga-lembaga  publik di  Papua  Barat  masih  kurang  optimal dalam upaya mengartikulasikan partisipasi masyarakat  ke  dalam  proses  kebijakan publik sehingga perlu dibangun kemitraan antara  Pemerintah  dan  masyarakat  untuk secara  bersama-sama  bertanggungjawab terhadap  keberhasilan  penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan.
Pengukuran  yang  dilakukan  IGI  itu juga  memperlihatkan  bahwa  diantara  tiga sektor utama di dalam konsep governance (pemerintah, masyarakat sipil, dan swasta) maka sektor pemerintahlah yang memiliki point penilaian  paling  rendah;  pemerintah (4,33), dan birokrasi (3,55) jika dibandingkan  dengan  dua  sektor  lainnya. Hal ini mengindikasikan bahwa permasalahan terbesar dalam upaya
pemerintah daerah untuk menssejahterakan  masyarakat  justru  dari dalam diri pemerintah itu sendiri. Sehingga,  jika  penulis  mengupayakan sebuah  tesis  dalam  artikel  ini,  maka menjadi  hal  yang  wajar  jika  dikatakan penyebab utama kegagalan otonomi daerah  di  Provinsi  Papua  Barat  adalah pemerintah daerah.
IGI memperlihatkan bahwa performa  sektor  pemerintah  (pemerintah dan  birokrasi)  nyaris  rendah  di  dalam semua  aspek  pengukuran.  Dari  enam aspek  yang  diukur,  sektor  pemerintah hanya  bagus  di  dalam  efisensi  sedangkan partisipasi, fairness , akuntabilitas, transparansi, dan efektivitas sangat rendah.  Begitu  juga  dengan  sektor birokrasi,  bahkan  lebih  parah,  pada transparansi  dan  partisipasi  berada  pada posisi  penilaian  yang  paling  minimal (1.00).
Tentu  saja  ini  bukan  kabar  bagus dalam  upaya  mewujudkan  pengelolaan pemerintahan yang mampu mensejahterakan  kehidupan  masyarakat. Sebab  apabila  pemerintah  gagal,  maka tidak  akan  ada  ekonomi  ekstraktif  dan politik  inklusif  yang  menjadi  prasyarat munculnya  kesejahteraan  (Acemoglu  dan Robinson, 2014). Sektor lainnya, masyarakat  sipil  dan  swasta,  tidak  akan mampu bekerja sendiri di dalam
mewujudkan kesejahteraan, bahkan performa mereka pun perlahan-lahan akan tergerus.
Selain itu, untuk mendapatan gambaran yang lebih proporsional tentang performa  pemerintah  daerah  Provinsi Papua Barat. Bila dilihat kinerja pemerintah  daerah  dari  Tata  Kelola Ekonomi Daerah (TKED) melalui sembilan indikator, yaitu: 1) Akses Lahan, 2)  Infrastruktur  Daerah,  3)  Perizinan Usaha,  4)  Peraturan  di  Daerah,  5)  Biaya Transaksi,  6)  Kapasitas  dan  Integritas Bupati/Walikota,  7)  Interaksi  Pemda,  8) Program  Pengembangan  Usaha  Swasta (PPUS),  9)  Keamanan  dan  Penyelesaian Konflik, secara umum Pemerintah Provinsi  Papua  Barat  ternyata  juga  tidak menunjukkan kinerja yang baik.
Meskipun  ada  beberapa  temuan positif  dari  survei  ini  diantaranya:  (a) pelaku  usaha  85  persen  menganggap pelayanan  perizinan  telah  efisien,  bebas pungli  dan  kolusi,  (b)  Bupati/walikota  di Papua  Barat  menempati  peringkat  20 teratas  mengenai  kapasitas  dan  integritas, serta  bupati/walikota  sangat  dipercaya oleh  pelaku  usaha  (89  persen),  80  persen pelaku  usaha  juga  menggap  Bupati  tegas terhadap  bawahannya  yang  melakukan tindakan korupsi, dan 90 persen menganggap  Bupati  memiliki  karakter yang  kuat,  (c)  Pemda  Papua  Barat
dianggap  menciptakan  kesempatan  yang sama  oleh  pengusaha  dan  memiliki kerjasama dengan pelaku usaha yang baik. Tetapi  juga  ditemukan  banyak  hal  negatif di Papua Barat, diantaranya: (a) tata kelola infrastruktur,  pelayanan  yang  lambat,  (b) walaupun  yakin  pengurusan  perizinan bersih,  namun  hanya  8  persen  pelaku usaha yang mengetahui tentang keberadaan  mekanisme  pengaduan,  (c) pelaku usaha di Papua Barat peling sedikit berpartisipasi  dalam  PPUS  dibanding daerah  lain,  (d)  sangat  terkendala  dalam distribusi  bahan  baku  dan  hasil  produksi. Padahal, empat faktor inilah yang merupakan faktor urgent untuk menciptakan kesejahteraan. Secara umum, peringkat  nilai  keseluruhan  dari  TKED (2011) dari kabupaten/kota di Papua Barat yang  disurvei  berturut-turut,  yaitu:  Kab. Sorong  berada  di  peringkat  5,  Sorong Selatan  (16),  Fakfak  (56),  Manokwari (66),  Kaimana  (81),  Kota  Sorong  (199), Teluk  Wondama  (71,3),  dan  Teluk Bintuni  (241)  dari  245  kabupaten/kota  di Indonesia.
Seperti  yang  sudah  diuraikan  ditas, kinerja governance yang  baik  diyakini menjadi  aspek  yang sangat  penting dalam mensejahterakan  masyarakat.  Milward dan  O'Toole  (2009)  menginterpretasi governance  dalam  dua  aras  penting yaitu governance sebagai  studi  tentang
konteks  struktural  dari  organisasi  atau institusi pada berbagai level ( multi layered structural contex ) dan governance sebagai studi  tentang network yang  menekankan pada  peran  beragam  aktor  sosial  dalam sebuah  jejaring  negosiasi,  implementasi, dan pembagian hasil.
Sehingga,  kinerja  pemerintah  lokal sangat  ditentukan  oleh  kualitas network (Klijn,  et.  al,  2008) . Tetapi  kegagalan Pemerintah  lokal  seperti  yang  telah dipaparkan membuat mereka tidak memiliki  kemampuan  untuk  mengelola berbagai stakeholder yang terlibat. Walaupun, network dapat dibangun dalam berbagai  macam  cara,  tetapi  pemerintah tetap    menjadi      stakeholder          yang menentukan di dalam konsep pemerintahan sebagai suatu network .
Meskipun  begitu,  bukan  suatu alasan  menjadi  pesimis.  Dengan  menukar titik  tumpu  pemahaman,  maka  koreksi terhadap  suatu  masalah  bisa  dilakukan
dengan  lebih  tepat  sasaran.  Inilah  yang coba  ditawarkan  oleh  konsep local network  governance. Konsep  ini  pada tataran  ideal  berupaya  untuk  secara komprehensif berkolaborasi dalam menyelesaikan  masalah  publik  melalui integrasi  peran, serta layanan publik  yang diselenggarakan  bersama-sama  (Span,  et. al,  2012).  Hal  ini  membuka  kesempatan stakeholder  lain  untuk  ikut  berperan  aktif di dalam jaringan.
Gambar  1.  berikut  ini  menjelaskan tiga karakteristik peran governance, yaitu; commisioner ( top-down process ), facilitator ( bottom-up process ), dan coproducer (gabungan  dari  keduannya).
Tiga  karakteristik  tersebut  dielaborasi dalam  sembilan  dimensi  yang  akan mengungkap  aktor  utama,  pengendali mekanisme, penentuan aturan, keselarasan tujuan, ketergantungan antar pihak, penentuan tujuan, pihak yang bertanggungjawab, mengambangkan misi, dan  pengawasan  hasil.  Span  et.  al  (2012)
menekankan  pentingnya  memperhatikan dimensi evolusi, ukuran dan keberagaman network untuk  menghasilkan kinerja  yang tinggi.
Bila menggunakan analisis tersebut  diatas,  jaringan  di  Papua  Barat dapat  menggunakan  tipe commissioner .
Pemerintah  daerah  melakukan  semua kegiatan  dalam  pembangunan  daerah. Sebagai  daerah  hasil  pemerkaran  baru tahun  2009,  evolusi  jaringan  masih  muda atau  baru.  Demikian  dengan  ukuran jaringan,  terlalu  luas  karena  banyak  yang ingin  terlibat  atau  intervensinya  tinggi, termasuk  keberadaan  Oganisasi  Papua Merdeka  (OPM).  Keberagaman  yang homogen  seharusnya  dapat  dimanfaatkan dengan baik. Jika Pemerintah Papua Barat dapat memanfaatkan  peran  tersebut, menurut Span, et. al (2012) akan memiliki performa tinggi. Tapi hal tersebut kembali bergentung  pada  pemerintah  daerah, dalam  kenyataannya  lebih  senang  untuk mengurus  sendiri  walaupun  kemampuan dan pengetahuan yang kurang.

## SIMPULAN
Kinerja  Governance  penting  untuk dikaji  lebih  mandalam  dalam  praktik otonomi  daerah.  Pemberian  otonomi khusus  di  Papua  Barat  masih  belum menunjukkan  hasil  yang  seharusnya. Masyarakat masih terbelenggu
kemiskinan  multidimensi.  Pendidikan  dan kesejahteraan masih pada peringkat terbawah  di  Indonesia.  Jumlah  dana  yang terus  bertambah  tiap  tahunnya  belum dapat  mengubah  kondisi  tersebut.  Kinerja Governance  terburuk  ada  pada  birokrasi dan  pemerintah.  Hal  ini  menyebabkan sumberdaya  yang  dimiliki  tidak  dapat mensejahterakan masyarakat karena terhenti pada birokrasi dan pemerintah.

## DAFTAR PUSTAKA
Anonim.  2015. Kinerja  Tata  Kelola Provinsi Papua Barat. Indonesian  Governance  Index Partneship
Anonim.  Indikator  Kesejahteraan  Rakyat Papua  Barat  2015.  BPS  Papua Barat.
Anonim.  Lampiran  Peraturan  Gubernur
Provinsi  Papua  Barat  Nomor  11
Tahun  2015  Tentang  Rencana
Kerja Pembangunan Daerah Tahun 2016
Anonim.  Tata  Kelola  Ekonomi  Daerah 2011.  KPPOD  dan  The  Asian
Fondation.
Bevir,  M.  2010. Democratic  Governance. Princeton. NJ: Princeton University Press
Bevir,  M.  2012. Governance:  A  Very Short  Introduction .  Oxford,  UK:
Oxford University Press
Bevir,  M.,  Rhodes,  R.  A.,  &  Weller,  P.
2003. Traditions  of  Governance: Interpreting the  Changing Role of
the Public Sector . Public Administration, 1-17
Cadbury  Report.  1992. The  Report  of  the
Committee on the Financial
Aspects  of  Corporate  Governance.
London: Gee & Co
Dennis C. B dan David L. P. 2003. Komisi untuk  Indonesia:  Perdamaian dan Perkembangannya di Papua.
Dryzek,  J.  (2010). Foundations  and Frontiers of Deliberative Governance. Oxford: Oxford University Press. Farazmand,  A.  2004. Sound  Governance: Policy and Administrative Innovation.  In  A.    Farazmand (Ed.),  Sound  Governance  in  the Age of Globalization: A Conceptual    Framework (pp.  1-
20). Westport, CT: Praeger
Jessop,  B.  1998. The  Rise  of  Governance and the Risks of Failure: The Case of Economic Development. International Social Science Journal, 50, 155, 29–4 Joku,  Franzalber.  2007. Problem  and Procpectus of the Special Autonomy  Law .  University  of Sydney.
King,  Peter.  2014. West  Papua  and
Indonesia Since Suharto: Independence, Autonomy, or Chaos? . UNSW Press
Klijn, E. (2005). Networks and
Interorganizational Management: Challenging, Steering,  Evaluation  and  The Role  of  Public  Actors  In  Public
Management .  In  E.  Ferlie,  L.
Lynn,  &  C.  Pollitt  (Eds.), The Oxford handbook of public management (pp. 257-281).
Oxford,  UK:  Oxford  University
Press. Kooiman,  J.  1993. Modern  Governance:
New Government-Society Interactions . London: Sage Publications March,  J.  G.,  &  Olsen,  J.  P.  1995. Democratic Governance . New York, NY: Free Press
Marin,  B  dan  Mayntz,  R.  1991. Policy Network. Boulder: Westview
Mollet,  J.A.  2011. The  Dynamics  of Contemporary Local- Government Policies and Economic  Development  in  West
Papua .  Development  in  Practice.
232-243
Osborne,  D.,  &  Gaebler,  T.  (1992).
Reinventing Government. Reading,
MA: Addison Wesley
Peters, G., & Pierre, J. (1998). Governance  without  Government? Rethinking  Public  Administration.
Journal  of  Public  Administration Research  and  Theory:  J-PART,  8,
2, 223-243
Rhodes, R. A. 1996. The New Governance:  Governing  without Government .  Political  Studies,  44, 4, 652–667.
Rhodes,  R.  A.  1997. Understanding Governance: Policy Networks,
Governance, Reflexivity and Accountability .  Philadelhia,  PA:
Open University Press
Span,  et.  al.  2012.  The relationship Between  Governance  Roles  and performasnce  in  Local  Public Interorganizational  Networks:  A Conceptual Analysis. The American  Review  of  Public Administration.  42  (2)  186-201.
Sage.
Stoker,  G.  (1997). Hearing  but  not Listening:  The  Local  Government Review  Process  in  West  Sussex.
Public Administration, 75, 35-48
Webb-Gannon,  Camellia.  2014. Merdeka in  West  Papua:  Peace,  Justice and Political Independence.
Antropoligica.