licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License http://publishing-widyagama.ac.id/ejournal-v2/index.php/yuridika/
Kedudukan dan Perlindungan Hukum Tenaga Bantu The Significanity of Academic Manuscripts Dignity on Legal Products
Intan Fradila Pancawati 1 , Amanda Rizkina Wirawati 2 , Andre Bagus Saputra 3 , Nurmalita Ayuningtyas Harahap 4 Muhammad Ramadhana Alfaris 1 , Sulthon Miladiyanto 2 1 Fakultas Hukum, Universitas Islam Indonesia, Indonesia, 19410323@students.uii.ac.id 2 Fakultas Hukum, Universitas Islam Indonesia, Indonesia
3 Fakultas Hukum, Universitas Islam Indonesia, Indonesia
4 Fakultas Hukum, Universitas Islam Indonesia, Indonesia
1 Faculty of Law, Universitas Widya Gama, Malang, Indonesia, ramadhanaalfaris@yahoo.com 2 Faculty of Law, Universitas Widya Gama, Malang, Indonesia

## ABSTRACT
MANUSCRIPT INFO The need for employees in government agencies is problematic due to the lack of recruitment formations for Civil Servants and Government Employees with Work  Agreements  (PPPK)  causes  the  appointment  of  auxiliary  employee through governor regulations in Yogyakarta Special Region to fill formations or positions in government administration. However, the existence of auxiliary staff employees is not clearly regulated in the employment law. Furthermore, it  is  needed  to  find  the  status,  position  and  legal  protection  of  Auxiliary Personel  staff.  This  study  aims  to  analyze,  provide  clarity  and  solutions regarding the status of the position and legal protection, based on Government Regulation No. 49 of 2018 concerning Management of Government Employees with Work Agreements in Yogyakarta Special Region. The method used in this research is empirical juridical by conducting interviews and statute approach.
The  conclusion  of  this  study  is  that  the  Governor's  Regulation  on  the Management of Auxiliary Personnel is invalid and null and void which resulted in unclear status and position of auxiliary staff within the Yogyakarta Special Region Government. Moreover, the legal protection for auxiliary personnel is not  yet  maximized  and  Auxiliary  personnel  should  be  given  the  same protection as PPPK for the same workload and work responsibilities.
Manuscript History:
Received: 2023-01-17
Accepted: 2023-03-29
Corresponding Author: Intan Fradila Pancawati, 19410323@students.uii.ac.i d Keywords : Auxiliary Personnel; Governor Regulation; Legal protection
Widya Yuridika: Jurnal Hukum is L icensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0
International License Layout Version: v.6.2023 Cite this paper Pancawati,  I.  F.,  Wirawati,  A.  R.,  Saputra,  A.  B.,  & Harahap,  N.  A.  (2023).  Kedudukan  dan  Perlindungan Hukum  Tenaga  Bantu. Widya  Yuridika:  Jurnal  Hukum,
6 (2). doi: 10.31328/wy.v6i2.4453

## PENDAHULUAN
Laju  perkembangan  negara  yang  masif  mengakibatkan  kebutuhan  akan  sumber daya manusia untuk menggerakkan roda pemerintahan sangat penting guna mencapai tujuan  yang  diharapkan.  Upaya  untuk  meningkatkan  kinerja  dan  kualitas  pelayanan terhadap  publik,  mengakibatkan  pemerintah  berusaha  memaksimalkan  pemenuhan kebutuhan  sumber  daya  manusia  perekrutan  Aparatur  Sipil  Negara  yang  terdiri  dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). 1
1 UU No. 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara
Seiring berjalannya waktu, pemerintah kewalahan untuk melayani masyarakat apabila bergantung pada kedua aparatur sipil negara, sebagai solusinya pemerintah membuka perekrutan untuk pegawai tambahan di luar ASN untuk membantu meningkatkan kinerja pemerintahan.
Daerah  Istimewa  Yogyakarta  adalah  salah  satu  daerah  yang  melakukan peningkatan kinerja dan kualitas pelayanan bagi masyarakat dengan perekrutan tenaga bantu.  Tenaga  Bantu  adalah  seseorang  yang  memenuhi  persyaratan  tertentu  dan diangkat  dalam  jangka  waktu  tertentu  untuk  mengisi  formasi  jabatan  aparatur  sipil negara dan/atau jabatan yang tidak dikerjakan  aparatur sipil negara dengan pembiayaan dari  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah. 2 Pada  tahun  2020  sudah  terhimpun sebanyak 438.590 pegawai tambahan yang bekerja untuk pemerintah guna menghadapi permasalahan  kurangnya  sumber  daya  manusia,  pemerintah  daerah  melakukan perekrutan  pegawai  tambahan.  Pemerintah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  merekrut tenaga bantu (NABAN) untuk membantu aparatur sipil negara, tercatat pada tahun 2021 terdapat  3.541  tenaga  bantu  formasi  dengan  formasi  kebutuhan  yang  berbeda-beda. 3 Perekrutan  dan  penambahan  tenaga  bantu  di  luar  ASN  dilakukan  oleh  pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta setiap tahunnya untuk pemenuhan pelayanan publik.
Keberadaan  tenaga  bantu  dalam  pemerintahan,  menimbulkan  permasalahan mendasar terkait status kedudukan dan perlindungan hukum bagi mereka. Sampai saat ini pegawai tenaga bantu keberadaannya tidak diatur secara jelas dalam aturan hukum kepegawaian,  apabila  merujuk  pada  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang Aparatur Sipil Negara menyebutkan dalam Pasal 6 bahwa “ Pegawai ASN terdiri dari PNS dan  PPPK ” 4 ,  sedangkan  tenaga  bantu  tidak  termasuk  ke  dalam  PPPK  (Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja) walaupun kualifikasi yang sama-sama tenaga kerja yang memiliki perjanjian kerja dengan pemerintah.
Pengaturan  terkait  tenaga  bantu  ternyata  dilakukan  oleh  pemerintah  Daerah Istimewa Yogyakarta dengan mengeluarkan Peraturan Gubernur Nomor 74 Tahun 2019 tentang  Pengelolaan  Tenaga  Bantu  yang  ternyata  bertentangan  dengan  Pasal  96 Peraturan Pemerintah Nomor 49 tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan  Perjanjian  Kerja  bahwa “  (1)  PPK  dilarang  mengangkat  pegawai  non -PNS dan/atau  non-PPPK  untuk  mengisi  jabatan  ASN;  (2)  Larangan  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  berlaku  juga  bagi  pejabat  lain  di  lingkungan  instansi  pemerintah  yang melakukan pengangkatan pegawai non-PNS dan/atau non-PPPK; (3) PPK dan pejabat lain yang  mengangkat  pegawai  non  PNS  dan/atau  non-PPPK  untuk  mengisi  jabatan  ASN dikenakan sanksi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. 5
Larangan mengangkat tenaga bantu atau tenaga honorer di instansi pemerintahan baik  dilakukan  oleh  gubernur  dan  bupati  sudah  diatur  sejak  tahun  2005  dengan diberlakukannya Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun  2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil Pasal 8 bahwa “ Sejak ditetapkannya Peraturan  Pemerintah  ini,  semua  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  dan  pejabat  lain  di lingkungan  instansi,  dilarang  mengangkat  tenaga  honorer  atau  yang  sejenis,  kecuali
2 Pasal 1 Pergub DIY Nomor 106 Tahun 2020 Tentang Pengelolaan Tenaga Bantu
3 Regi  Yanuar  Widhia  Dinnata.  2022. “ Pemda  DIY  Jamin  PTKM  Tak  Ganggu  Pelayanan  Publik “ . Ayoyogya.com .  Diambil  15  Juni  2022.  https://www.ayoyogya.com/umum/pr-39467989/Pemda-DIY-Jamin- PTKM-Tak-Ganggu-Pelayanan-Publik
4 UU No 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara
5 PP No. 49 Tahun 2018 Tentang Manajemen Pegawai Pemerintah
ditetapkan  dengan  Peraturan  Pemerintah.” 6 Kemudian  hal  tersebut  diatur  lagi  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  56  Tahun  2012  yang  dipertegas  dengan  Surat  Edaran Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia nomor 814.1/169/SJ tanggal 10 Januari 2013. 7
Terlihat  dari  peraturan  gubernur  tersebut  pengangkatan  tenaga  bantu  tersebut masih  dilakukan  bahkan  setelah  diaturnya  larangan  mengenai  pengangkatan  pegawai non  ASN  oleh  gubernur.  Sifat  dari  peraturan  gubernur  adalah  kebijakan  yang  mana peraturan tersebut memiliki kedudukan serta memiliki kekuatan hukum yang mengikat jika diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi. 8 Melihat peraturan gubernur yang mana bertentang dengan peraturan yang lebih tinggi, maka secara akademik peraturan gubernur tersebut batal demi hukum.
Ketidakjelasan  aturan  tersebut  mengakibatkan  tidak  jelasnya  status  dan perlindungan hukum tenaga bantu di Daerah Istimewa Yogyakarta, yang berimbas pada buramnya pemenuhan hak dan kejelasan beban kerja. Peran dari tenaga bantu yang ikut serta  dalam  menjalankan  roda  pemerintahan  seharusnya  diberikan  status  dan perlindungan  yang  jelas  untuk  menjamin  kepastian.  Melalui  pembahasan  tersebut muncul  permasalahan  mengenai  tenaga  bantu  berupa  status  dan  kedudukan  tenaga bantu  Pemerintah  Daerah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  jika  dilihat  dari  Peraturan Pemerintah  Nomor  49  tahun  2018  tentang  Manajemen  Pegawai  Pemerintah  dengan Perjanjian  Kerja  dan  perlindungan  hukum  tenaga  bantu  Pemerintah  Daerah  Daerah Istimewa  Yogyakarta.  Maka  dari  itu,  penelitian  ini  penting  untuk  dilakukan  agar memberikan  kejelasan  dari  kedudukan  dan  perlindungan  hukum  serta  memberikan solusi  terbaik  bagi  tenaga  bantu  di  lingkungan  Pemerintahan  Daerah  Istimewa Yogyakarta.

## METODE
Jenis penelitian yang digunakan adalah hukum empiris. Penelitian hukum empiris merupakan  jenis  penelitian  hukum  yang  dikonsepkan  untuk  mengkaji,  menganalisis, berlakunya  hukum  dalam  masyarakat. 9 Menurut  Abdulkadir  Muhammad  bahwa penelitian  hukum  empiris  data  yang  diperoleh  tidak  hanya  berasal  dari  hukum  yang tertulis  atau  hukum  positif,  tetapi  juga  data  primer  yaitu  data  diperoleh  dari  lokasi penelitian yang berupa perilaku dan kondisi nyata. 10
Objek  penelitian  yang  digunakan  adalah  kedudukan  dan  perlindungan  hukum tenaga  bantu  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  49  Tahun  2018  tentang Manajemen  PPPK  Sedangkan  Subjek  Penelitian,  yaitu  Badan  Kepegawaian  Daerah Istimewa Yogyakarta.
Sumber data yang digunakan untuk mengkaji penelitian ini adalah menggunakan data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari hasil lapangan yang berupa hasil wawancara dari informan dan data sekunder adalah data yang berasal dari kepustakaan
6 PP No 48 Tahun 2005 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil
7 PP Nomor 56 Tahun 2012 Tahun 2012 Tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil
8 Pasal  8  Undang – Undang  Nomor  11  Tahun  2012  Tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang – Undangan
9 Muhaimin, Metode Penelitian Hukum , (NTB: Mataram University Pers, 2020), 45
10 Abdulkahir Muhammad. Hukum dan Penelitian Hukum . (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2004), 54
atau dokumen hukum yang terdiri dari bahan hukum sekunder, bahan hukum primer, bahan hukum tersier dan bahan non hukum.
Teknik  pengumpulan  data  primer  dan  data  sekunder  yang  digunakan  adalah dengan  melakukan  observasi,  yaitu  pengumpulan  data  sekunder  dilakukan  melalui pengamatan terhadap peraturan perundang - undangan yang berlaku terkait, kemudian menyeleksi  bahan  hukum  yang  digunakan  untuk  menganalisa  data  penelitian  dan wawancara dan informasi , yaitu pengumpulan data lapangan atau data primer dengan cara  mengadakan  wawancara    dengan  narasumber  yaitu  kepada  Badan  Kepegawain Daerah Istimewa Yogyakarta
Metode  pendekatan  penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah pendekatan  perundang  -  undangan  ( statute  approach ).  Pendekatan  penelitian  dengan menelaah  peraturan  dan  regulasi  yang  terkait  dengan  penelitian  ini  yaitu  Undang  - Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang  ASN,  PP  Nomor  49  Tahun  2028  tentang Manajemen Pegawai  Pemerintah, Peraturan Gubernur Nomor 74 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Tenaga Bantu terhadap sistem kepegawaian yang ada di Daerah Istimewa Yogyakarta.
Metode  analisis  digunakan  dengan  cara  pendekatan  kualitatif  merupakan  cara analisis penelitian dengan menghasilkan data deskriptif analitis yaitu data yang didapat dari responden secara lisan maupun tertulis, yang dipelajari menurut peraturan yang ada sebagai sesuatu yang utuh. Analisis data diolah dan disajikan dalam bentuk narasi.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Status dan Kedudukan NABAN
Pengadaan  formasi  tenaga  bantu  merupakan  upaya  pemerintah  untuk  mengisi formasi kekurangan Aparatur Sipil Negara (ASN) dalam penyelenggaraan pemerintahan Daerah  Istimewa  Yogyakarta.  Berdasarkan  data  per-September  2022  Badan Kepegawaian Daerah (BKD) bahwa ASN PEMDA DIY seharusnya diisi oleh 16.200 orang. Akan tetapi, formasi tersebut hanya terisi oleh sekitar 10.363 orang untuk PNS, 241 orang untuk PPPK dan 3.377 orang untuk NABAN. 11
Pengangkatan  tenaga  bantu  sendiri  didasarkan  kepada  Peraturan  Gubernur  ( Pergub)  Nomor  106  Tahun  2020  tentang  Pengelolaan  Tenaga  Bantu.  Tenaga  bantu diangkat berdasarkan SK Gubernur yang ditandatangani oleh sekretaris daerah melalui delegasi sebagaimana yang diatur dalam Pasal 21 Pergub Nomor 106 Tahun 2020 “ (1) Peserta yang lulus seleksi khusus dan seleksi umum diangkat sebagai Tenaga Bantu dengan Keputusan Gubernur; (2) Petikan Keputusan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1)  didelegasikan  kepada  Kepala  Perangkat  Daerah  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan bidang kepegawaian.” 12
Peraturan  Gubernur  merupakan  suatu  kebijakan  yang  berbentuk  diskresi  yang diberikan  oleh  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah.  Berdasarkan  Pasal  175 angka 1 Undang - Undang Nomor 11 Tahun 2020 yang mengubah Pasal 1 angka 9 Undang -  Undang  Nomor  30  Tahun  2014 “Diskresi  adalah  keputusan  dan/  atau  tindakan  yang ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh  pejabat  pemerintah  untuk  mengatasi  masalah
11 Wawancara dengan Bapak Wahyu, Ketua Bidang Kepengurusan dan Kepegawaian BKD, di Yogyakarta, 23 September 2019
12 Pasal 21 Peraturan Gubernur (Pergub) No. 106 Tahun 2020 Tentang Pengelolaan Tenaga Bantu
persoalan  konkret  yang  dihadapi  dalam  penyelenggaran  pemerintahan  dalam  hal peraturan perundang - undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, da n/atau adanya stagnasi pemerintahan”
Menurut Philipus M Hadijon, diskresi adalah salah satu hak pejabat pemerintah dan peraturan kebijakan yang merupakan wujud formal dari kebijakan yang telah ditetapkan oleh pejabat administrasi negara. Berdasarkan Pasal 1 Nomor 7 Undang - Undang Nomor 23  Tahun  2014  menyatakan  bahwa  “ Pemerintah  daerah  memiliki  wewenang  untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah berdasarkan asas otonomi daerah” . 13 Diskresi dilandaskan kepada asas diskresi ( freies ermessen), bahwa pejabat pemerintahan tidak dapat  menolak  untuk  mengambil  suatu  keputusan  apabila  tidak  terdapat  peraturan, sehingga pejabat administrasi negara diberikan kebebasan untuk mengambil keputusan atas  pendapatnya  sendiri  selama  tidak  bertentangan  dengan  asas  legalitas  dan yurisdiksi.
Sjachran  Basah  mengungkapkan  syarat  digunakannya  diskresi  atau Freies Ermessen , yaitu: 14
a. Freies Ermessen digunakan untuk menjalankan kepentingan umum
b. Freies  Ermessen digunakan  sebagai  bentuk  aktif  dari  penyelenggaraan administrasi negara
c. Freies Ermessen dijalankan berdasarkan dasar hukum
d. Freies Ermessen dijalankan berlandaskan inisiatif mandiri dari pemerintah
e. Freies  Ermessen dijalankan  untuk  menyelesaikan  permasalahan  penting  yang mendesak
f. Freies Ermessen dapat dipertanggungjawabkan secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa dan secara hukum negara.
Pergub yang merupakan peraturan kebijakan memiliki sifat yang berbeda dengan peraturan perundang - undangan yaitu peraturan perundang - undangan memiliki sifat yang mengikat ( gebonden  beleids ), sedangkan peraturan  kebijakan sendiri merupakan peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah  atau  pejabat  administrasi  negara  yang bersifat  bebas  ( vrijsbeleid )  sesuai  dengan  kewenangan  dari  asas  kebebasan  bertindak ( freies ermessen ). 15 Peraturan ini dibuat karena adanya suatu keadaan yang tidak dapat diatur dalam peraturan perundang-undangan biasa, yang dapat disebabkan oleh pejabat yang  tidak  berwenang,  atau  sudah  tidak  termasuk  kedalam  materi  muatan  suatu peraturan. 16
Peraturan  kebijakan  atas  dasar freies  ermessen atau beleidsvrijheid harus didasarkan kepada tujuan dan manfaat sesuai dengan wewenang yang dilandaskan oleh hukum. Sehingga semua  tindakan yang didasarkan oleh freies  ermessen tersebut tidak
13 Pasal 1 Nomor 7 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
14 Jeddawi, M. et al., Discretion (Freies Ermessen): The Legal Device In Supporting Development . Jurnal Konstituen Vol. 1 No. 1. (2004) :80
15 Arif  Christiono  Soebroto, “ Kedudukan  Hukum  Peraturan/Kebijakan  Di  Bawah  Peraturan  Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala BAPPENAS ” , dipresentasikan pada Workshop Peraturan Kebijakan di Kementerian PPN BAPPENAS, Jakarta, Indonesia, 4.
16 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi , (Yogyakarta : FH UII Press, 2003), 232
termasuk  sebagai  tindakan  yang  melampaui  wewenang  ( détournement  de  pouvoir ), penyalahgunaan  wewenang  ( misbruik  van  recht )  ataupun  melawan  hukum ( onrechtmatigover-heisdaad ). 17
Pemerintah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  mengeluarkan  Peraturan  Gubernur tentang  Pengelolaan  Tenaga  Bantu  bertujuan  untuk  melancarkan  penyelenggaran pemerintahan dikarenakan di Daerah Istimewa Yogyakarta masih terdapat kekurangan ASN. Pergub tersebut digunakan untuk mengisi kekosongan hukum serta memberikan kepastian hukum bagi para tenaga bantu agar mendapatkan hak - hak yang sesuai dan sama dengan ASN.
Tindakan pengangkatan tenaga honorer/bantu oleh Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta tersebut didasarkan kepada Pasal 1 ayat 6 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang menyatakan bahwa “ Otonomi Daerah adalah hak,  wewenang,  dan  kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri Urusan  Pemerintahan  dan  kepentingan  masyarakat  setempat  dalam  sistem  Negara Kesatuan Republik Indonesia ”. 18
Dengan demikian Pemerintah Daerah memiliki kewenangan yang dilandaskan oleh diskresi untuk menyelenggarakan rekrutmen bagi tenaga bantu/honorer di daerahnya sendiri. Penyelenggaraan diskresi tersebut dipertegas dalam Pasal 22 ayat (2) UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
bahwa  “ Setiap  penggunaan  Diskresi  Pejabat  Pemerintahan  bertujuan  untuk:  a. melancarkan  penyelenggaraan  pemerintahan;  b.  mengisi  kekosongan  hukum;  c. memberikan kepastian hukum; dan d. mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum .” 19
Selain itu berdasarkan Pasal 24 Undang - Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang telah diubah dalam Undang - Undang Nomor 11 Tahun 2020  tentang  Cipta  Kerja  bahwa “Pejabat  Pemerintahan  yang  menggunakan  Diskresi harus memenuhi syarat: a. sesuai dengan tujuan Diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2); b. sesuai dengan AUPB; c. berdasarkan alasan-alasan yang objektif; d. tidak menimbulkan Konflik Kepentingan; dan e. dilakukan dengan itikad baik.”
Berdasarkan  Pasal  24  Undang  -  Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan yang telah diubah dalam Undang - Undang Nomor 11 Tahun 2020  tentang Cipta Kerja,  peraturan  kebijakan harus  dilakukan sesuai dengan AAUPB (Asas  -  Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik).  AUPB  adalah  prinsip  yang  digunakan sebagai acuan penggunaan Wewenang bagi Pejabat Pemerintahan dalam mengeluarkan Keputusan  dan/atau  Tindakan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan. 20 Berdasarkan Undang - Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan asas - asas AUPB terdiri dari
a. kepastian hukum;
17 Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia: Satu Kajian Teoritik , (Yogyakarta : FH UII Press, 2004), 16
18 Pasal 1 ayat 6 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
19 Pasal 22 ayat (2) UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
20 UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang administrasi Negara diubah menjadi Undang - Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja
b. kemanfaatan;
c. ketidakberpihakan;
d. kecermatan;
e. tidak menyalahgunakan kewenangan;
f. keterbukaan;
g. kepentingan umum; dan
h. pelayanan yang baik.
Pergub  tersebut  dikeluarkan  oleh  Pemerintah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta digunakan untuk menjamin kepastian hukum tenaga bantu, akan tetapi Pergub tersebut bertentangan Pasal 96 Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai  Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja yaitu  “ (1)  PPK  dilarang  mengangkat pegawai  non-PNS  dan/atau  non-PPPK  untuk  mengisi  jabatan  ASN;  (2)  Larangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku juga bagi pejabat lain di lingkungan instansi pemerintah  yang  melakukan  pengangkatan  pegawai  non-PNS  dan/atau  non-PPPK;  (3) PPK  dan  pejabat  lain  yang  mengangkat  pegawai  non  PNS  dan/atau  non-PPPK  untuk mengisi jabatan ASN dikenakan sanksi sesuai ketentuan peraturan perundang- undangan.” 21
Selain Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja melarang adanya pengangkatan tenaga non PNS dan non  PPK.  Undang  -  Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara  juga secara  eksplisit  mengatur  dalam  Pasal  6  bahwa  ASN  terdiri  dari  PNS  dan  Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja. Berdasarkan peraturan tersebut sudah jelas bahwa tidak  boleh  melakukan  pengangkatan  non  -  PNS  dan/atau  non-  PPPK.  Akan  tetapi, Pemerintah Daerah Istimewa yogyakarta masih melakukan pengangkatan pegawai non - ASN dilingkungan instansi pemerintah yaitu pengangkatan tenaga bantu.
Pergub tersebut telah bertentangan dengan Asas - Asas Umum Pemerintahan Yang Baik  yaitu  Asas  Kepastian  Hukum.  Bahwa  Peraturan  Gubernur  tersebut  telah  jelas melanggar Undang  - Undang Nomor 5 Tahun 2014  tentang Aparatur Sipil Negara dan Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja. Dengan demikian, pengangkatan tenaga bantu dalam instansi pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta tidak terdapat jaminan kepastian hukum bagi tenaga bantu.
Kepastian  hukum  dalam  pengangkatan  tenaga  bantu  di  Pemerintahan  Daerah Istimewa Yogyakarta tidak terpenuhi, maka Itikad baik juga tidak dapat terpenuhi. Itikad baik adalah tindakan atau keputusan yang telah ditetapkan atau dilakukan didasarkan oleh adanya 2 (dua) motif yaitu kejujuran dan AUPB. Pergub merupakan kebijakan yang dikeluarkan oleh pejabat yang tidak memenuhi asas kepastian hukum yang melanggar salah satu asas AUPB.
Dalam sistem hukum common law doktrin ultra vires menurut Foulkes dianggap sebagai  konsep  yang  paling  fundamental dalam  hukum  administrasi,  “ one  of  the  most fundamental concepts in administrative law is the ultra vires doctrine ”. Dalam hal ini suatu tindakan pejabat publik dinyatakan tidak sah karena tindakan pejabat publik itu gagal
21 Pasal 96 Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah
memenuhi  syarat  prosedur  atau  karena  tindakan  itu  tidak  diperhatikan  atau  dilarang untuk dilakukan. 22
Secara umum dapat disebutkan bahwa diskresi dan peraturan kebijakan dianggap sah  jika  terpenuhi  syarat-syarat  yang  berupa  legalitas  dan  rasionalitas,kejujuran  dan keterbukaan, tujuan yang layak, dan konsistensi. Legalitas mengandung makna bahwa setiap tindakan kekuasaan pemerintah,yaitu setiap tindakan yang mempengaruhi hak, kewajiban, atau kebebasan setiap orang harus ditunjukan dasar hukumnya secara tegas. Syarat legalitas dalam kaitannya dengan diskresi ditentukan secara tegas atau tertulis dalam suatu undang-undang, tetapi tersirat dalam undang-undang yang bersangkutan. 23 Dengan demikian pada dasarnya Pergub tentang pengelolaan tenaga bantu tidaklah termasuk dalam diskresi yang sah karena tidak memenuhi syarat legalitas, sebagaimana disebutkan di atas berdasarkan  Undang - Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil  Negara  dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  49  Tahun  2018  tentang  Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja melarang adanya pengangkatan pegawai non-PNS dan/atau non-PPPK untuk mengisi jabatan ASN.
Berdasarkan  Pasal  31  Undang  -  Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan bahwa Penggunaan diskresi dinyatakan mencampuradukan wewenang apabila bertentangan dengan AAUPB sehingga dinyatakan batal demi hukum. Bahwa Pergub tersebut bertentangan dengan itikad baik dan kepastian hukum berarti Pergub tersebut bertentangan dengan AUPB.

## Perlindungan Hukum Tenaga Bantu
Perlindungan  hukum  sendiri  diatur  dalam  Undang  -  Undang  Dasar  Tahun  1945 Pasal 28  I ayat (4) yang menyatakan bahwa “Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara, terutama pemerintah.” 24 Menurut  pendapat  Satjipto  Rahardjo,  pengertian  dari  perlindungan  hukum  sendiri merupakan  upaya  perlindungan  hak  asasi  manusia  agar  masyarakat  dapat  menikmati semua hak-hak yang telah diberikan oleh hukum dan mencegah terjadinya pengurangan hak oleh orang lain. 25
Bentuk  perlindungan  hukum  terbagi  menjadi  dua  yaitu  perlindungan  secara preventif dan perlindungan hukum secara represif.  Perlindungan secara preventif adalah perlindungan  yang  bertujuan  untuk  mencegah  terjadi  suatu  sengketa.  Perlindungan tersebut  terlihat  dalam  kehati – hatian  pemerintah  dalam  pengambilan  keputusan berdasar pada diskresi. Diskresi merupakan sarana yang dapat memberikan ruang gerak kepada pejabat dan badan administrasi negara untuk melakukan tindakan hukum tanpa terikat dengan undang - undang.
22 Ridwan, et all., Kompleksitas Persoalan Pengaturan dan Pengujian Diskresi . (Jakarta : Kreasi Total Media, 2020), 146.
23 Ibid, 147.
24 Pasal 28I Ayat (4) UUD 1945
25 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum , (Bandung : Pt. Citra Aditya Bakti, 2000), 53-54
Perlindungan hukum terhadap tenaga bantu tertuang dalam Peraturan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2022 tentang Perubahan Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 106 Tahun  2020 tentang Pengelolaan Tenaga Bantu. Perlindungan hukum terhadap tenaga bantu tidak secara eksplisit dalam Peraturan Gubernur tersebut. Jika  kita  bandingkan  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  49  Tahun  2018  tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja yang secara eksplisit mengatur mengenai perlindungan bagi Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.
Perlindungan  terhadap  Tenaga  Bantu  dengan  Pegawai  Pemerintah  dengan Perjanjian  Kerja  memiliki  banyak  perbedaan,  berikut  merupakan  perbedaan perlindungan hukum bagi Naban dan PPPK :

## Perlindungan Bagi Tenaga Bantu

## Perlindungan Bagi Pegawai
Pemerintah dengan Perjanjian Kerja Berdasarkan Peraturan Gubernur Nomor
2 Tahun 2022 bahwa “ Hak Tenaga Bantu meliputi:
a. gaji;
b. jaminan Kesehatan;
c.  jaminan  kecelakaan  kerja,  jaminan kematian;
d. cuti; dan
e. Tabungan Masa Kerja”
Berdasarkan  PP  No  49  Tahun  2018  “ Pemerintah wajib memberikan perlindungan berupa:
a. jaminan hari tua;
b. jaminan kesehatan;
c. jaminan kecelakaan kerja;
d. jaminan kematian; dan
e. bantuan hukum.”
Berdasarkan tabel tersebut terlihat bahwa perlindungan bagi tenaga bantu tidak diatur secara jelas, PERGUB tersebut hanya menjelaskan hak - hak tenaga bantu yang di dalamnya memuat beberapa perlindungan bagi tenaga bantu. Tenaga bantu juga tidak memiliki  perlindungan  berupa  bantuan  hukum  berbeda  dengan  PPPK.  Perlindungan berupa bantuan hukum bagi tenaga bantu dalam pelaksanaannya tidak dimungkinkan karena masa jabatan dari tenaga bantu hanya 1 tahun. Akan tetapi, meskipun jabatan dari tenaga bantu hanya 1 tahun seharusnya tenaga bantu tetap mendapatkan perlindungan berupa bantuan hukum karena tenaga bantu memiliki beban kerja sama dengan PPPK.
Berdasarkan PERGUB Nomor 106 Tahun 2020 bahwa “ Masa kerja Tenaga Bantu dihitung mulai tanggal pelaksanaan tugas sampai dengan tanggal 31 Desember dalam 1 (satu)  tahun  anggaran.” Pengangkatan  tenaga  bantu  berdasarkan  SK  Gubernur  yang masa  jabatannya  1  tahun  anggaran.  Masa  jabatan  1  tahun  tenaga  bantu  dapat diperpanjang jika memenuhi syarat berdasarkan Pasal  23 PERGUB Nomor 106 Tahun
2020 yaitu syarat administratif dan mendapatkan penilaian kinerja kategori sangat baik/ baik. 26
Syarat administratif bagi tenaga bantu untuk diangkat kembali :
a. Tenaganya  masih  dibutuhkan,  yang  dibuktikan  dengan  usulan kebutuhan dari Kepala Perangkat Daerah/UPT.
b. Berusia paling tinggi 57 (lima puluh tujuh) tahun, kecuali jabatan guru dapat berusia paling tinggi 59 (lima puluh Sembilan) tahun pada tanggal 1 Januari tahun anggaran berjalan
c. Sehat jasmani dan rohani yang dibuktikan surat keterangan sehat dari fasilitas kesehatan pemerintah;
d. Bersedia menandatangani surat pernyataan bermaterai yang berisi:
1. tidak menuntut untuk diangkat sebagai calon/pegawai ASN;
2. tidak menjadi anggota/pegawai ASN/Tentara Nasional Indonesia/Kepolisian/Badan  Usaha  Milik  Negara/Badan  Usaha Milik Daerah/Perangkat Desa/partai politik;
3. tidak terikat kontrak kerja dengan pihak manapun;
4. bersedia  ditempatkan  di  instansi  manapun  di  lingkungan Pemerintah Daerah;
5. tidak pernah diberhentikan oleh pejabat yang berwenang sebelum masa kerja berakhir; dan
6. syarat lain yang ditentukan oleh panitia seleksi
Selain  syarat  administratif,  tenaga  bantu  dapat  diangkat  kembali  harus mendapatkan penilaian kinerja sangat baik/ baik pada semua unsur penilaian. Penilaian terhadap  tenaga  bantu  diberikan  oleh  atasan  secara  langsung  seperti  yang  terdapat dalam Pasal 41 ayat 1 PERGUB Nomor 106 Tahun 2020. Unsur penilaian terhadap tenaga bantu meliputi: 27
a. Kedisiplinan berdasarkan presensi elektronik dan/atau manual;
b. Etika dan perilaku;
c. tanggung jawab
d. Kecakapan kerja.
Berdasarkan syarat penilaian kinerja sangat baik/ baik yang diberikan oleh atasan secara  langsung  membuat  penilaian  tersebut  memungkinkan  adanya  konflik  interest dalam  pemberian  penilaian.  Unsur  penilaian  terhadap  tenaga  bantu  juga  bersifat subjektif, memungkinkan juga adanya konflik interest sangat besar dalam penilaian ini. Hal  tersebut  membuat  masa  jabatan  tenaga  bantu  tidak  memiliki  kepastian  hukum, karena dalam perpanjangan masa harus memenuhi syarat penilaian sangat baik/ baik tersebut.
Syarat  administratif  pengangkatan tenaga bantu salah satunya adalah tenaganya masih  dibutuhkan,  yang  dibuktikan  dengan  usulan  kebutuhan  dari  Kepala  Perangkat Daerah/UPT.  Berdasarkan  syarat  tersebut  tenaga  bantu  yang  tenaganya  sudah  tidak
26 Pasal 23 PERGUB No. 106 Tahun 2020 Tentang Pengelolaan Tenaga Bantu
27 Pasal 41 ayat 1 PERGUB Nomor 106 Tahun 2020 Tentang Pengelolaan Tenaga Bantu
dibutuhkan maka tidak dapat diangkat kembali, maka hal tersebut masa jabatan tenaga bantu tidak memiliki kepastian hukum. Kepastian hukum merupakan salah satu bentuk perlindungan  hukum  yang  harus  diberikan  oleh  pemerintah  kepada  pegawai  yang bekerja  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan.  Maka  berdasarkan  hal  tersebut, perlindungan  hukum kepada tenaga bantu belumlah maksimal karena masih terdapat ketidakpastian hukum bagi tenaga bantu yang mana seharusnya tenaga bantu memiliki perlindungan yang sama dengan PPPK karena memiliki beban kerja dan tanggung jawab kerja yang sama.

## PENUTUP
Tenaga  bantu  merupakan  seseorang  yang  memenuhi  persyaratan  tertentu  dan diangkat  dalam  jangka  waktu  tertentu  untuk  mengisi  formasi  jabatan  aparatur  sipil negara dan/atau jabatan yang tidak dikerjakan aparatur sipil negara dengan pembiayaan dari  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah.Pengangkatan  tenaga  bantu  sendiri didasarkan  kepada  Peraturan  Gubernur  (Pergub)  Nomor  106  Tahun  2020  tentang Pengelolaan Tenaga Bantu. Pergub tersebut merupakan bentuk diskresi kebijakan yang diberikan  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah  melalui  Pasal  175  angka  1 Undang - Undang Nomor 11 Tahun 2020. Pemberian diskresi untuk mengangkat tenaga bantu  oleh  Pemerintah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  tersebut  merupakan  bentuk  dari pelaksanaan  otonomi  daerah  berdasarkan  Pasal  1  ayat  6  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014. Penyelenggaraan diskresi tersebut harus memenuhi syarat yang dipertegas pada Pasal 24 UU Nomor 30 Tahun 2014. Meskipun Pergub tersebut dikeluarkan oleh Pemerintah DI Yogyakarta untuk menjamin kepastian hukum tenaga bantu, akan tetapi Pergub tersebut bertentangan dengan penerapan AAUPB dan Pasal 6 Undang - Undang Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara  sehingga  Pergub  tersebut  tidak memenuhi  unsur  kepastian  hukum  dan  itikad  baik.  Dengan  demikian  pada  dasarnya pergub tentang pengelolaan tenaga bantu tersebut tidak termasuk kedalam diskresi yang sah karena tidak memenuhi unsur kepastian hukum dan itikad baik dalam AUPB sesuai dalam  pasal  24 UU Nomor 30 Tahun  2014. Selain itu  pergub tersebut juga melanggar larangan  pengangkatan  pegawai  non-PNS  dan/atau  PPPK  untuk  mengisi  jabatan  ASN sesuai pada Undang - Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara dan Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah sehingga penggunaan diskresi tersebut dinyatakan bertentangan dengan AUPB sebab ia mencampuradukkan wewenang dan dinyatakan batal demi hukum yang mengakibatkan tidak  jelasnya  status  dan  kedudukan  tenaga  bantu  dilingkungan  Pemerintah  Daerah Istimewa Yogyakarta.
Perlindungan  terhadap  tenaga  bantu  (NABAN)  telah  tertuang  dalam  Peraturan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2022 tentang Perubahan Daerah Istimewa  Yogyakarta  Nomor  106  Tahun  2020  tentang  Pengelolaan  Tenaga  Bantu. Meskipun demikian perlindungan dalam PERGUB tersebut hanya menjelaskan beberapa hak-hak tenaga bantu yang di dalamnya memuat beberapa perlindungan, yaitu a. gaji; b. jaminan  kesehatan;  c.  jaminan  kecelakaan  kerja,  jaminan  kematian;,  d.  cuti;  dan  e. tabungan masa kerja . Perlindungan tersebut berbeda dengan perlindungan hukum yang diberikan kepada PPPK berdasarkan PP No 49 Tahun 2018, yaitu a. jaminan hari tua; b. jaminan  kesehatan;  c.  jaminan  kecelakaan  kerja;  d.  jaminan  kematian;  dan  e.  bantuan hukum. Hal ini dikarenakan perlindungan berupa bantuan hukum bagi tenaga bantu tidak dimungkinkan sebab pada dasarnya tenaga bantu hanya memiliki 1 tahun masa jabatan. Masa  jabatan  tersebut  dapat  diperpanjang  apabila  memenuhi  syarat  administratif
berdasarkan Pasal 23 PERGUB No. 106 Tahun 2020 dan mendapatkan penilaian kinerja yang baik pada semua unsur penilaian sesuai dengan Pasal 41 ayat 1 PERGUB Nomor 106 Tahun 2020. Hal ini mengakibatkan masa jabatan tenaga bantu tidak memiliki kepastian hukum. Maka berdasarkan hal tersebut, perlindungan hukum kepada tenaga bantu belum lah maksimal karena masih terdapat ketidakpastian hukum bagi tenaga bantu yang mana seharusnya  tenaga  bantu  memiliki  perlindungan  yang  sama  dengan  PPPK  karena memiliki beban kerja dan tanggung jawab kerja yang sama.
Dengan demikian pada permasalah tenaga bantu di lingkungan pemerintahan tidak hanya terjadi di Yogyakarta tetapi juga daerah lain yang masih melakukan pengangkatan tenaga  honorer  yang  seharusnya  tidak  diperbolehkan.  Dalam  hal  ini  peraturan  yang diimplementasikan bukan termasuk sebagai diskresi sebab bertentangan dengan unsur kepastian hukum dan itikad baik dalam AUPB, sehingga tidak terimplementasi peraturan dengan baik. Dalam menggunakan diskresi kedepannya, pemerintah daerah tetap harus mengedepankan  unsur-unsur  AUPB  berdasarkan  Pasal  24  UU  Nomor  30  Tahun  2014 agar  tidak  terjadi  pencampuradukkan  wewenang.  Selain  itu  juga  diperlukan pembentukan  suatu  regulasi  baru  yang  mengatur  secara  menyeluruh  mengenai kepegawaian agar tidak terjadi tumpang tindih kebijakan maupun regulasi.
Selain itu Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta seharusnya menghapus adanya tenaga bantu karena hal tersebut bertentangan dengan peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018. Peraturan Gubernur mengenai tidak sah dan batal demi hukum. Maka tidak adanya  kepastian  hukum  mengenai  status  dan  kedudukan  tenaga  bantu.  Karena kepastian  dan  perlindungan  hukum  merupakan  hak-hak  asasi  manusia  yang  wajib dipenuhi oleh negara sesuai dengan Undang - Undang Dasar Tahun 1945 Pasal 28 I ayat (4). Selain itu tenaga bantu sendiri memiliki beban dan tanggung jawab kerja yang sama dengan PPPK, sehingga sudah seharusnya tenaga bantu memiliki perlindungan hukum sebagaimana PPPK dalam PP No. 49 Tahun 2018.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Manan, B. (2003). Teori dan Politik Konstitusi , Yogyakarta : FH UII Press.
Manan, B. (2004). Hukum Positif Indonesia: Satu Kajian Teoritik . Yogyakarta: FH UII Press.
Muhaimin. (2020). Metode Penelitian Hukum , NTB: Mataram University Pers.
Muhammad, A. (2004). Hukum dan Penelitian Hukum . Bandung: Citra Aditya Bakti.
Rahardjo, S. (2000). Ilmu Hukum , Bandung : Pt. Citra Aditya Bakti.
Ridwan,  et  all.  (2020). Kompleksitas  Persoalan  Pengaturan  dan  Pengujian  Diskresi . Jakarta: Kreasi Total Media.

## Artikel Jurnal
Jeddawi, M. et al., (2019). Discretion (Freies Ermessen): The Legal Device in Supporting Development, Jurnal Konstituen Volume 1 No. 1, 80.

## Website
Dinnata,  R.  Y.  W.  (2021).  Pemda  DIY  Jamin  PTKM  Tak  Ganggu  Pelayanan  Publik.
Ayoyogya.com. Diambil 15 Juni 2022, Dari
https://www.ayoyogya.com/umum/pr-39467989/Pemda-DIY-Jamin-PTKM- Tak-Ganggu-Pelayanan-Publik

## Perundang-Undangan
Peraturan  Gubernur  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  Nomor  106  Tahun  2020  Tentang Pengelolaan Tenaga Bantu
Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil
Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 Tentang Manajemen Pegawai Pemerintah Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 Tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005  Tentang  Pengangkatan  Tenaga  Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil
Undang - Undang Dasar 1945
Undang - Undang No. 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara
Undang – Undang Nomor 11 Tahun 2012 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang – Undangan
Undang - Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja
Undang - Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

## Wawancara
Wawancara dengan Bapak Wahyu, Ketua Bidang Kepengurusan dan Kepegawaian BKD, di Yogyakarta, 23 September 2019 di Badan Kepegawaian Daerah DI Yogyakarta.

## Workshop
Soebroto,  A.C.  (2012,  8  Juni). Kedudukan  Hukum  Peraturan/Kebijakan  Di  Bawah Peraturan  Menteri  Perencanaan  Pembangunan  Nasional/Kepala  BAPPENAS . (Dokumen). Dari
https://jdih.bappenas.go.id/data/file/WORKSHOP_Peraturan_kebijakan_di_Ke menterian_PPN_bappenas.pdf