## KRITIK ATAS PELIBATAN PUBLIK DALAM KEBIJAKAN KOMUNIKASI DI INDONESIA

## M.T. Hidayat
Dosen Tidak Tetap di Fakultas Ilmu Komunikasi Universitas Tarumanagara Jakarta mthidayat@hotmail.com
Abstract. The quantity and quality of information from the government is increasing in recent times.  Through  the  packaging  of  information  that  can  generate  or  reinforce  competence, government  communications  activities  designed  to  encourage  the  adoption  of  certain perceptions and public involvement in the government's policies. By bringing policy issues to the grassroots government tried to influence all public participation in policy processes. In the  formulation  and  implementation  of  public  policy  in  Indonesia,  civic  engagement  been interpreted  by  a  variety  of  categories  include  lighting  concept,  promoting  the  spread (dissemination)  of  information,  public  consultation,  and  public  communication.  However, there  is  a  tendency  inconsistency  on  the  definition  and  public  involvement  in  policy communication. The term public, for example, be used in turns with the masses, the people, the  public,  or  even  a  crowd,  thus  encouraging  potential  manipulative  and  keberjarakan between  policy  and  citizen  as  public.  This  article  seeks  to  criticize  the  conception  and discourse context of public involvement in the communications policy in Indonesia, including the  interrelationship  with  global  institutional  communications  program  or  donor  countries. Analysis  directed  to  dissect  the  consistency  and  inconsistency  of  the  concept  of  public  and civic  engagement  in  the  public  sphere,  private,  and  democratic  society  in  an  integrated manner.  Results  were  directed  to  identify  the  middle  ground  of  civic  engagement  that  can foster participation of citizens in the sphere of contemporary nation.
Keywords : public, participation,communication policy
Abstrak. Kuantitas dan kualitas informasi dari pemerintah makin meningkat dalam beberapa waktu  terakhir.  Melalui  pengemasan  informasi  yang  bisa  menghasilkan  atau  menguatkan kompetensi, kegiatan komunikasi pemerintahan dirancang untuk mendorong adopsi persepsi tertentu  dan  keterlibatan  publik  dalam  setiap  kebijakan  pemerintah.  Dalam  perumusan  dan implementasi  kebijakan  publik  di  Indonesia,  pelibatan  publik  pernah  dimaknai  dengan beragam  kategori  konsep  antara  lain  penerangan,  sosialisasi,  penyebaran  (diseminasi) informasi,  konsultasi  publik,  dan  komunikasi  publik.    Akan  tetapi  ada  kecenderungan ketidakkonsistenan atas pendefinisian dan pelibatan publik dalam kebijakan komunikasi yang ada. Istilah publik, misalnya, dipergunakan silih-berganti dengan massa, rakyat, masyarakat umum,  atau  bahkan  kerumunan,  sehingga  mendorong  potensi  manipulatif  dan  keberjarakan antara  kebijakan  dengan  warga  negara  sebagai  publik.  Artikel  ini  berupaya  mengkritisi konsepsi  dan  konteks  wacana  pelibatan  publik  dalam  kebijakan  komunikasi  di  Indonesia termasuk interrelasi dengan program komunikasi institusi global atau negara donor. Analisis diarahkan untuk membedah konsistensi dan inkonsistensi konsep publik dan pelibatan publik dalam ranah publik, privat, dan masyarakat demokratis secara terpadu. Hasil diarahkan untuk menemukenali  jalan  tengah  pelibatan  publik  yang  bisa  mengembangkan  partisipasi  warga bangsa dalam lingkup kontemporer.
Kata kunci : publik, partisipasi, kebijakan komunikasi

## PENDAHULUAN
Demokratisasi  di  Indonesia  yang merasuk  ke  sektor  politik,  ekonomi, maupun sosial budaya tidaklah berlangsung  semudah  yang  dibayangkan. Secara asasi memang penyediaan informasi  menjadi  sangat  penting  dalam konsolidasi  demokrasi.  Namun  demikian harus dipahami bahwa konsolidasi demokrasi meniscayakan adanya dinamika sosial budaya dan ekonomi dan aksesibilitas  informasi  yang  sama  bagi setiap
warga negara.
Realitas menunjukkan  bahwa  sistem  komunikasi dan  informasi  di  Indonesia  masih  belum sepenuhnya  memenuhi    kepentingan publik.
Masyarakat  bangsa  yang  majemuk terajut  menjadi  satu  melalui  berbagai pertumbuhan  alami  dan  dikelola  dengan berbagai  kebijakan  di  bidang  politik, ekonomi,  dan  sosial-budaya.  Namun demikian  dalam  aspek  komunikasi  dan informasi  masih  ada  perbedaan  dalam  hal akses sehingga muncul dikotomi antara elit informasi  yang  memiliki  akses  ke  media massa  dan  masyarakat  pinggiran  yang tidak  banyak  paham  terhadap  beragam wacana kebijakan akibat kurang mendapatkan akses atas informasi.
Pada  dasarnya,  keberagaman  dan perkembangan  informasi  di  Indonesia disebabkan  oleh  dua  faktor.  Pertama, informasi dapat dilipatgandakan menembus  batas  geografis  dan  waktu lewat keserentakan global dengan fasilitas teknologi  informasi  dan  komunikasi, termasu  di  dalamnya  media  massa. Kedua,  iklim  kebebasan  informasi  yang mendorong  pencarian,  pengolahan  dan penyebaran  informasi  menjadi  bagian penting  dari  kebebasan  berekspresi  dan berpendapat.
Sekalipun reformasi kelembagaan pemerintah di Indonesia telah bergulir dan deregulasi media sudah berlangsung lama.
Sejak dilikuidasinya
Departemen
Penerangan  RI  pada  tahun  1999,  maka fungsi  komunikasi  informasi  dalam
pemerintahan
Indonesia
menjadi perdebatan.  Likuidasi  dilakukan  karena adanya  keinginan  untuk  menyerahkan fungsi  komunikasi  informasi  pada  publik. Dasar  pemikiran  penyerahan  tersebut diilhami  oleh  konsep  pemerintahan terbuka, dimana konsep tersebut mensyaratkan  adanya  sistem  komunikasi informasi  yang  berkualitas  dan  partisipasi publik  yang  aktifnamun  secara  ekspansif media  dengan  kekuatan  hegemoniknya memproduksi  dan  mereproduksi  berbagai nilai  yang  tidak  saja  mempengaruhi  tetapi merusak  pola-pola  komunikasi  yang  ada dalam  masyarakat  (Rusadi,  2008:  2). Konsekuensinya, dalam konsolidasi demokrasi  yang  juga  masih  diwarnai adanya  ketidakimbangan  informasi  tentu pemerintah  mesti  memberikan  akses informasi kepada masyarakat, memfasilitasi penyediaan informasi melalui  berbagai  kebijakan  dan  layanan yang secara langsung dan bisa diakses oleh publik.
Penyediaan  informasi  dan  akses komunikasi  oleh  pemerintah  untuk  warga negara  dapat  dipahami  dalam  kerangka kebijakan  komunikasi.  Collins  (1994, dalam  Lewis  &  Slade,  2000:  239) menyatakan kebijakan komunikasi mengacu  pada  kebijakan  pemerintah  yang berkaitan  dengan  media  dan  industri komunikasi,  termasuk  media  cetak,  sektor telekomunikasi  dan  teknologi  informasi. Mengutip  definisi  yang  disusun  Unesco, Abrar  (2008:  3)  menyebut  kebijakan komunikasi  sebagai  kumpulan  prinsip- prinsip  dan  norma-norma  yang  sengaja diciptakan untuk mengatur perilaku sistem komunikasi.
Sementara  pada  tingkat  global  ada kecenderungan  lembaga  internasional mengembangkan  kebijakan  komunikasi yang  diadopsi  oleh  pemerintah  negara berkembang  termasuk  di  Indonesia. Konsep  tentang  jurnalisme  pembangunan yang mengiringi kebijakan developmentalism atau  yang  ”terbaru” muncul  istilah  kebijakan  komunikasi
publik.  Bank  Pembangunan  Asia  (ADB) membagi kebijakan komunikasi dalam dua bentuk,  pertama  kebijakan  pengungkapan informasi  ( information  disclosure )  yang mengatur  tentang  dokumen  dan  informasi lain apa yang  akan  ADB  sediakan  bagi publik,  kedua, kebijakan  informasi menguraikan bagaimana informasi  itu akan  disampaikan  kepada  publik  (ADB, 2011: 16).
Dampak  yang  bisa  dirasakan  langsung adalah  adanya  peningkatan  kuantitas  dan kualitas  informasi  dari  pemerintah  makin meningkat dalam beberapa waktu terakhir. Melalui  pengemasan  informasi  yang  bisa menghasilkan atau
menguatkan kompetensi, kegiatan komunikasi pemerintahan  dirancang  untuk  mendorong adopsi  persepsi  tertentu  dan  keterlibatan publik dalam setiap kebijakan pemerintah. Dengan  membawa  masalah  kebijakan  ke akar rumput pemerintah berusaha memengaruhi  semua  partisipasi  publik dalam proses kebijakan.
Dalam  perspektif  pemerintah,  beragam isu  tentang  kebijakan  disampaikan  dalam kegiatan komunikasi yang cukup kompleks. Melibatkan para ahli, pengambil  keputusan,  jurnalis  dan  warga yang  bertemu  dalam  sebuah  arena  publik untuk  membentuk  relasi  kuasa  dan pengetahuan.  Wacana  yang  ada  jelas memengaruhi  pembentukan  kebijakan komunikasi,  hal  yang  cukup  menarik diamati  bagaimana  pelibatan  publik dikembangkan dalam pengambilan kebijakan  komunikasi?  Sejauh  mana kebijakan komunikasi tersebut membentuk arena  publik  dan  menerjemahkan  publik dalam konteks komunikasi yang ada?

## KAJIAN TEORI
Konsep  kekuasaan  sering  diartikan dalam pandangan negatif ditujukan kepada pihak  yang  memiliki  kemampuan  untuk mengendalikan  suatu  obyek  atau  pihak yang  memiliki  kewenangan  mutlak (absolut) dalam suatu jaringan pengambilan  keputusan.  Dalam  konteks penyelenggaraan negara, kekuasaan sering
ditujukan kepada rezim yang menyelenggarakan pememrintahan dengan sebutan  penguasa  ( Scheufele,  1999; Christian, 2012; Crymble, 2012).
Dalam  pandangan  Foucault,  kuasa tidak  bekerja  melalui  represi,  tetapi melalui  normalisasi  dan  regulasi.  Kuasa tidak  bekerja  secara  negatif  dan  represif, melainkan  dengan  cara  positif  dan produktif  (Kremar,  et  al  2008;  Kandlousi et al. 2010; Conchie et al 2008). Hal yang menarik,  kebijakan  komunikasi  lahir  dari birokrasi yang relatif lamban dan lembam. Tentunya sedikit banyak akan memengaruhi  formulasi,  eksekusi  dan evaluasi  kebijakan  komunikasi.  Dari pengertian  itu,  tercermin  bahwa  dalam konsep  kekuasaan  terkandung  adanya  dua posisi  yang  berkaitan  (relasional)  dimana satu posisi memiliki kemampuan lebih dari yang  lain,  namun  sebenarnya  kemampuan lebih tersebut tidak selalu diartikan negatif ( Miller  &  Dinan,  2000; Marchi,  2012; Morgan  &  Shanahan,  2010)  Dalam pandangan  Giddens  (2003),  kekuasaan memiliki  kapasitas  untuk    melakukan perubahan,  dan  kekuasaan  dimiliki  oleh agency yang  berada  dalam  struktur.
Giddens  tidak  memposisikan  aktor  pelaku sosial  ( human  agency )  yang  berlawanan dengan  struktur.  Sedangkan  Foucault merumuskan kekuasaan bukanlah merupakan  suatu  lembaga  atau  struktur atau  semacam  daya  yang  terdapat  pada beberapa  orang.  Kekuasaan  merupakan sebuah  praktek  ( a  practice ),  sehingga suatu  kekuasaan  merupakan  hubungan tertentu  yang  mapan  dan  terorganisasi  di antara sejumlah elemen, termasuk lembaga,  pengaturan  dan  hubungan  sosial (Foucault  dalam  Littlejohn  &  Foss,  2009: 204).
Baik  Foucault  dan  Giddens  melihat kekuasaan sebagai konsep hubungan antar posisi,  dan  kapasitas  untuk  melakukan perubahan dalam konteks proses strukturasi  sebagai  nilai  lebih  yang dimiliki  oleh  satu  posisi.  Konsep  netral tentang  kekuasaan  dikemukakan  oleh
Foucault,
dengan memposisikan kekuasaan  sebagai  bagian  yang  tidak terpisahkan  dengan  pengetahuan,  sebagai dua sisi dari suatu proses. Seseorang yang memperoleh  kekuasaan  ia  mendapatkan pengetahuan  (Walther,  2008;  Morah  & Uzochukwu, 2012; McArthur, 2009). Dalam  kebijakan  komunikasi  juga terdapat  relasi  kekuasaan.  Menurut  Abrar (2008:  71-72)  nilai  dasar  pembuatan kebijakan  komunikasi  bisa  berupa  nilai politik,  organisasi,  ideologis,  pribadi  dan kebijaksanaan.  Di  kalangan  negara  yang kurang  demokratis,  dimana  perumusan kebijakan  tidak  sepenuhnya  terbuka,  ada kecenderungan  kebijakan  komunikasi lebih  banyak  diwarnai  oleh  kepentingan pemerintah  atau  bisnis  ( Crymble,  2012; Boyd  &  Ellison,  2007; Engstrom  2008) Bagaimanapun kebijakan komunikasi harus tetap dibuat agar proses komunikasi yang  merupakan  bagian  dari  dinamika sosial  selalu  menguntungkan  masyarakat tidak hanya menguntungkan kaum kapitalis, media dan pemerintah saja.
Untuk  mencermati  secara  khusus bagaimana  publik  berkomunikasi  dan menggunakan  ruang  publik  untuk  saling bertukar wacana. Ia menyebut adanya  era komunikasi  publik  ditandari  dengan berkembangnya  konsepsi  jurnalisme  yang didorong oleh kepentingan pasar dan dapat memengaruhi  opini  publik  serta  proses politik  ( Engstrom,  2008; Bidya,  2009; Boczkowski,  2010). Di  era  terakhir  ini, ada kecenderungan terjadi depolitisasi dan dominasi  informasi  hiburan  dalam  ruang publik ( Hampton, 2010)
Dominasi
pemerintah dalam pembuatan kebijakan komunikasi memang bisa  terentang  dalam  tahap  indentifikasi hingga  pembuatan  kebijakan.    Pemerintah memiliki  sumber  daya  yang  hampir  tak terbatas untuk membuat kebijakan komunikasi.  Namun  demikian,  dalam pelaksanaannya    pemerintah  tidak  bisa begitu  saja  mudah  mengimplementasikan kebijakan  itu.  Dalam  pandangan  Madjid Tehranian  (1999:  78) civil  society harus
dimobilisasi  dan  mendapatkan  legitimasi melalui  beragam  media,  baik  itu  media pemerintah,  media  iklan,  media  penekan, media  investasi  dan  perdagangan,  media komunikasi  serta  media  komersial.  Secara tidak  langsung,  Madjid  menilai  bahwa media  memiliki  peran  besar  terhadap penyusunan kebijakan komunikasi.

## Kebijakan  Komunikasi  Demokratis?
Pendekatan komunikasi publik diakomodasi sebagai “cara baru”
komunikasi pemerintahan di era demokratisasi.  Sedikit  banyak  mengubah dan  mendefinisikan  relasi  pemerintah dengan  warga  negara.  Penelusuran  dan kritisi  atas  konsepsi  komunikasi  publik pun menjadi menarik karena saat ini istilah tersebut diadopsi dalam struktur kelembagaan  pemerintah  yang  merancang dan  melaksanakan  kebijakan  komunikasi (Ferrante,  2010;  Leda,  2013;  Kunelius, 2008).  Analis  kebijakan  komunikasi mencermati  konten  media,  khalayak,  dan proses  produksinya.  Dalam  tradisi  Eropa, kajian  lebih  memperhatikan  kepentingan publik sebagai bagian kebijakan komunikasi  (Berger,  2010).  Sementara  di Amerika,  kebijakan  komunikasi  hanya menyangkut  debat  terbatas  dalam  elit politik  (McChensey,  1996  dalam  Lewis dan Slade, 2000: 241).
Perini  (2006:  213)  menyatakan komunikasi  publik  merupakan  salah  satu perangkat  dalam  pendekatan public relations sebagai  bagian  tak  terpisahkan untuk  mengatasi  krisis  dengan  cara menyebarluaskan  informasi  dengan  akurat dan  berkala  kepada  publik.  Sementara Rice and Atkin’s (2001: 4) mendefinisikan komunikasi  publik  sebagai purposive attempts  to  inform,  persuade,  or  motivate behavior  changes  in  a  relatively  well- defined  and  large  audience,  generally  for noncommercial  benefits  to  the  individuals and/or  society  at  large,  typically  within  a given  time  period,  by  means  of  organized communication  activities  involving  mass
media  and  often  complemented  by interpersonal support .
Dari  dua  definisi  di  atas  ada kecenderungan menerjemahkan komunikasi  publik  dalam  pendekatan  satu alat  atau  teknik.  Di  samping  itu,  konsep- konsep  penting  seperti  kebijakan  publik, kepentingan  publik,  manajemen  publik, opini  publik,  partisipasi  publik,  media publik  tidak  konsisten  dipergunakan (Winarso,  2006:  12).  Akibatnya,  istilah publik,  misalnya,  dipergunakan  silih- berganti dengan massa, rakyat, masyarakat umum, atau bahkan kerumunan.
Padahal komunikasi yang berlangsung dalam  sebuah  komunitas  atau  kelompok lebih  cenderung  bersifat  dua  arah  karena merupakan  sebuah  tuntutan  yang  paling utama untuk menjaga keutuhan komunitas. Sebagaimana  dinyatakan  Bessette  (2004) bahwa komunikasi menjadi bagian penting dalam mengembangkan partisipasi,
“ community participation mean facilitating  the  active  involvement  of different  community  groups,  together  with the  other  stakeholders  involved,  and  the many  development  and  research  agents working  with  the  community  and  decision makers. ” Rowe dan Frewer (2005) mendefinisikan komunikasi publik sebagai upaya  memberikan  informasi  yang  searah dari  pemerintah  kepada  publik  atau warganegara.  Sementara  konsultasi  publik didefinisikan sebagai adanya arus informasi dari anggota masyarakat dengan pemerintah    secara  timbal  baik.  Informasi dipertukarkan  antara  anggota  publik  dan pemerintah (Rowe dan Frewer, 2005: 254- 255).
Secara  lebih  spesifik    Heinrichs  dan Peters    (2005:  3)  membagi  jelas  beberapa definisi  komunikasi  publik  berdasarkan kontribusi terhadap tujuan perubahan yang diharapkan, yaitu
(1) Proses  komunikasi  yang  berlangsung di  ruang  publik  untuk  mendorong perhatian  baru  terhadap  aktor  dan  ide dalam  upaya  menjadikan  kerangka
agenda  politik  dan  lembaga  menjadi bagian tak terpisahkan dalam perubahan  sosial  atau  perubahan lingkungan (Agenda Setting). (2) Komunikasi publik membantu menciptakan  isu  spesifik  sesuai konteks  budaya  dalam  berbagai pengetahuan dan cara melihat persoalan  kepada  semua  aktor  yang terlibat ( issue framing ).
(3) Komunikasi  publik  menghubungkan proses  politik  dalam  pelaksanaan kebijakan  -yang  melibatkan  aktor sosial  dan  pengambil  keputusan- dengan  komunitas  atau  kelompok tertentu yang akan terlibat atau diajak berpartisipasi.
Satu  hal  yang  dipersyaratkan  oleh Heinrichs  dan  Peters    (2005:  4)  adalah keberadaan    ruang  publik  yang  bisa mencakup  media  dan  pola  komunikasi yang  ada  di  tengah  kelompok. Secara khusus Habbermas (dalam Hardiman,1993)  mengemukakan  model aliran komunikasi dari forum-forum warga
( civil  society )  menuju  ke  sistem  politik ( state ).  Dalam  proses  itu  ruang  publik ( public sphere ) terbentuk ketika dua orang atau lebih menjalankan proses komunikasi dengan  aturan  dan  prinsip  yang    terkait dengan rasio dan akal.
Narasi  Pelibatan  Publik, Pada  dasarnya pelibatan publik memiliki bahasa dan versi yang  masing-masing  berbeda.  Ada  yang menyebut  sebagai  peran  masyarakat (Canter,  1977  atau  Arnstein,  1969).    Bagi Arnstein  (1969:  217),  peran  serta masyarakat  sebagai  bentuk  dari  kekuatan rakyat  ( citizen  partisipation  is  citizen power ). Dimana terjadi pembagian kekuatan  (power)  yang  memungkinkan masyarakat yang tidak berpunya ( the have- not citizens ) yang sekarang dikucilkan dari proses  politik  dan  ekonomi  untuk  terlibat kelak.  Keterlibatan  masyarakat  dalam perubahan  sosial  memungkinkan  mereka
mendapatkan  bagian  keuntungan  dari kelompok yang berpengaruh.
Lewat tipologi Delapan Tangga Peran Serta  Masyarakat  ( Eight  Rungs  on  the Ladder  of  Citizen  Participation ),  Arnstein menjabarkan  peran  serta  masyarakat  yang didasarkan  pada  kekuatan  masyarakat untuk  menentukan  suatu  produk  akhir. Arnstein juga menekankan bahwa terdapat perbedaan  yang  sangat  mendasar  antara bentuk  peran  serta  yang  bersifat  upacara semu  ( empty  ritual )  dengan  bentuk  peran serta  yang  mempunyai  kekuatan  nyata ( real  power )  yang  diperlukan  untuk mempngaruhi hasil akhir dari suatu proses.

## Gambar 1. Delapan Tangga Peran Serta Masyarakat
(Sumber: Arnstein, 1969: 217)
Dua  tangga  terbawah  dikategorikan sebagai  "non  peran  serta",  dengan menempatkan  bentuk-bentuk  peran  serta yang  dinamakan (1)  terapi  dan  (2) manipulasi.  Sasaran  dari  kedua  bentuk  ini adalah untuk "mendidik" dan "mengobati" masyarakat  yang  berperan  serta. Tangga ketiga,  keempat  dan  kelima  dikategorikan sebagai  tingkat  "tokenisme"  yaitu  suatu tingkat  peran  serta  dimana  masyarakat didengar  dan  diperkenankan  berpendapat, tetapi  mereka  tidak  boleh  memiliki kemampuan  untuk  mendapatkan  jaminan
bahwa pandangan mereka akan dipertimbangkan oleh pemegang
keputusan.  Menurut  Arnstein,  jika  peran serta  hanya  dibatasi  pada  tingkatan  ini, maka  kecil  kemungkinannya  ada  upaya perubahan  dalam  masyarakat  menuju keadaan yang lebih baik. Termasuk dalam tingkat "tokenisme" adalah (3) penyampaian  informasi  ( informing );  (4) konsultasi;  dan  (5)  peredaman  kemarahan ( placation ).
Pada  tingkatan  tangga  teratas  Arnstein mengkategorikan tingkat "kekuasaan masyarakat"  ( citizen  power ).  Masyarakat dalam  tingkatan  ini  memiliki  pengaruh dalam  proses  pengambilan  keputusan dengan menjalankan (6) kemitraan ( partnership ) dengan memiliki kemampuan  tawar-menawar  bersama- sama  pengusaha  atau  pada  tingkatan  yang lebih  tinggi  (7)  pemdelegasian  kekuasaan ( delegated  power )  dan  (8)  pengawasan masyarakat  ( citizen  control ).  Pada  tingkat ketujuh  dan  kedelapan,  masyarakat  ( non elite )  memiliki  mayoritas  suara  dalam proses  pengambilan  keputusan  keputusan bahkan sangat mungkin memiliki kewenangan penuh mengelola suatu obyek kebijaksanaan tertentu. Rowe & Frewer (2005: 252) menyatakan masyarakat dapat "berpartisipasi"  dengan  menjadi  penerima pasif informasi dari pemerintah, memberikan  masukan  seperti  dalam  jajak pendapat,  atau  partisipasi  aktif  dari  wakil masyarakat  dalam  proses  pengambilan keputusan,  seperti  melalui  perwakilan. Namun  ada  satu  konsep  penting  berdasar situasi yang membedakan bahwa
partisipasi publik dalam konteks keterlibatan tunggal atau majemuk.
Dalam kaitan dengan kebijakan publik, Gandy  (2007:  75)  menyebut  adanya konsep  subsidi  informasi  yang  ditujukan untuk  memproduksi  pengaruh  kepada khalayak  melalui  kontrol  terhadap  akses dan  penggunaan  informasi  yang  sesuai kebutuhan  khalayak  (Gandy,  2007:  75). Subsidi  informasi  sering  diberikan  dalam
bentuk leaks , off  the  record atau backgrounder yang
menyediakan informasi  yang  cukup  bagi  pekerja  media untuk  membentuk  kisah  berita  tanpa mengidentifikasi sumbernya dengan kemampuan untuk manipulasi dan menggunakan  informasi  secara  efektif untuk  kebutuhan  lembaga. “In  an information economy, organisations compete  on  the  basis  of  their  ability  to acquire,  manipulate  and  use  information effectively” (McGee and Prusak, 1993). Oleh karena itu, Rowe & Frewer (2005: 254)  menyatakan  terdapat  tiga  tipe partisipasi  publik  berdasarkan  aliran informasi  antara  peserta  (publik)  dan sponsor,  yaitu:  (1)  komunikasi  publik ( public  communication ),  (2)  konsultasi publik  ( public  consultation ),  dan  (3) partisipasi  publik  ( public  participation ). Dalam komunikasi publik, informasi yang disampaikan  dari  inisiatif  sponsor  untuk publik.  Sifat  aliran  informasi  adalah  salah satu  arah,  tidak  ada  keterlibatan  publik dalam arti bahwa umpan balik publik tidak diperlukan  atau  dicari  secara  spesifik. Publik  cukup  merekam  informasi  saja dengan  inisiatif  sponsor  serta  mengikuti proses  yang  diawali  oleh  sponsor.  Secara signifikan,  tidak  ada  dialog  formal  antara anggota  individu  publik  dan  sponsor. Informasi  diperoleh  dari  masyarakat diyakini  mewakili  pendapat  saat  ini diadakan pada topik yang bersangkutan.
Dalam  konsultasi  publik,  informasi muncul  dari  anggota  publik  ke  sponsor sejalan dengan inisiatif
yang dikembangkan  sponsor.  Dalam  pola  ini tidak  ada  dialog  formal  yang  berlangsung antara  individu  sebagai  anggota  publik dengan  sponsor.  Informasi  yang  muncul dari  publik  dipersepsikan  mewakili  opini tertentu
dalam wacana
yang diperbincangkan  (Rowe  dan  Frwer,  2005: 255).
Dalam  partisipasi  publik,  informasi dipertukarkan  antara  anggota  publik  dan sponsor.  Artinya,  ada  beberapa  derajat dialog dalam proses yang terjadi (biasanya
dalam  pengaturan  kelompok),  yang mungkin  melibatkan  wakil-wakil  kedua belah  pihak  dalam  proporsi  berbeda bergantung mekanisme atau hanya perwakilan  masyarakat  yang  menerima tambahan  informasi  dari  para  sponsor sebelum  menanggapi.  Pendapat  mentah yang  diberikan  kepada  para  sponsor, tindakan  dialog  dan  negosiasi  berfungsi untuk mengubah pendapat dalam anggota- anggota kedua belah pihak. Ketiga bentuk keterlibatan  yang  cukup  berbeda  secara struktural  dan  tujuan  bisa  menjadi  acuan kriteria  untuk  mengevaluasi  efektivitas pelibatan publik.
Di  tengah  kecenderungan  masyarakat jaringan  saat  ini,  tentu  pola  pelibatan publik  akan  sangat  beragam.  Masyarakat jaringan adalah masyarakat di mana fungsi dan proses dominan tata sekitar jaringan— bisa  internet,  intranet,  jaringan  kerjasama berbagai  perusahaan,  organisasi,  negara, hingga  jaringan  pergaulan,  tentu  pola seperti  tersebut  akan  jauh  lebih  banyak berkembang.  Logika  jaringan  menentukan dan memodifikasi morfologi sosial, proses produksi, kekuasaan, budaya dan pengalaman keseharian (Castell, 1996).
Berbekal  perspektif  Delapan  tangga peran serta dari Arnstein (1969) dan Rowe
& Frewer (2005) memberikan pemahaman  tentang  potensi  yang  sangat besar  untuk  memanipulasi  program  peran serta  masyarakat  menjadi  suatu  cara  yang mengelabui ( devious method ) dan mengurangi kemampuan masyarakat untuk mempengaruhi proses pengambilan keputusan dalam kebijakan pemerintah.

## METODE
Penelusuran  dan  kritisi  atas  konsepsi publik  serta  pelibatan  publik  dalam komunikasi  komunikasi  makin  menarik, karena  saat  ini  istilah  komunikasi    publik diadopsi  dalam  struktur  kelembagaan pemerintah yang merancang dan melaksanakan kebijakan komunikasi. Penelusuran atas institusi dan konteks serta praktik  nyata  pelibatan  publik  dapat
dicermati  dari  analisis  wacana  yang dikemukakan  Foucault  (1980).  Kajian poststruktural dalam komunikasi memfokuskan  pada  subyektivitas  dan proses interaksi (yang tengah berlangsung) yang  dikonstruksikan  melalui  wacana kuasa  yang  beragam,  kontradiktif  dan saling berkelindan  (Berger dan Ewoldsen, 2010: 366).
Gagasan kekuasaan Foucauldian menjadi  relevan  dimanfaatkan  dalam penelitian  ini,  karena  berjalan  selaras dengan  dengan  pandangan  kritis  yang menjiwai  artikel  ini.  Analisis  dalam pendekatan  ini  lebih  luas  dari  struktural, yang hanya melakukan analsisis hubungan struktur  yang  hadir  di  dalam  masyarakat, tetapi  hubungan  yang  berada  di  luar struktur,  seperti  wacana  dan  praktis.  Pada penutup  untuk  menemukan  benang  merah dari temuan yang ada digunakan kerangka studi  deliberatif  menyangkut  kriteria normatif  mengenai  inklusi,  kesetaraan, keadilan,  publisitas,  dan  alasan  (Benoit dan Holbert, 2010: 366).
Bagi  Foucault  (1980)  menemukan kondisi-kondisi  dasar  yang  menyebabkan sebuah  diskursus  tercipta  merupakan upaya  untuk  mengungkap  pengetahuan tertindas oleh pengetahuan yang dominan. Menurutnya  metode  arkeologi  mengkaji praktek-praktek  wacana  dan  bukan  pada subjek  yang  mengetahuinya.  Foucault menyarakan  pengetahuan  tidak  berada  di luar  kekuasan.  Baginya,  kekuasaanlah yang  menentukan  pengetahuan  dalam  arti yang  bekerja  menetapkan  mekanisme  dan patokan  yang  memungkinkan  untuk membedakan  proposisi  benar  atau  salah; menetapkan  teknik  dan  prosedur  dalam mencapai  kebenaran  atas;  menetapkan status  bagi  mereka  yang  ditugasi  untuk mengatakan  hal  yang  dianggap  benar (Kendal & Wickham, 1999: 24).

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Keterlibatan
masyarakat dalam berpartisipasi merupakan inti dari
demokrasi deliberatif.
Demokrasi
deliberatif  berbeda  dengan  demokrasi perwakilan,  yang  hari  ini  berlaku  di Indonesia  yang  malah  menjadi  demokrasi prosedural  semata.  Hal  itu  juga  tampak pada  perspektif,  dinamika  dan  pelibatan publik dalam pemerintahan.
Dinamika  Kontemporer:  Demokratisasi dan  Pemerintahan  Terbuka, Indonesia telah  melampaui  berbagai  gelombang perubahan  yang    telah  membawa  negara ini  dalam  tingkat  demokratisasi  tertentu. Gelombang  pertama  berupa  pergerakan kemerdekaan  (1945)  meletakkan  dasar- dasar  kebangsaan,  kemudian  diikuti gelombang kedua (1966) selama beberapa dekade dengan pembangunan ekonomi dan sosial.  Gelombang  perubahan  ketiga (1988) mengembangkan kebebasan partisipasi politik warga negara bersamaan dengan pembagian kewenangan pemerintahan  melalui  desentralisasi.    Saat ini  bersama  beberapa  negara  di  dunia, Indonesia  mengembangkan  pemberdayaan masyarakat agar terlibat secara aktif dalam urusan  publik  melalui  inisiatif Open Government. Inisiatif Open  Government , sebagai kebutuhan nasional akan transparansi  dan  akuntabilitas  serta kontribusi  aktif  Indonesia  dalam Open Government  Partnership (OGP).  OGP adalah  suatu  inisiatif  kolektif  sembilan negara  yakni  Amerika  Serikat,  Brasil, Meksiko,  Inggris,  Norwegia,  India, Philipina,  dan  Kenya  untuk  mempercepat implementasi Open  Government yang diprakarsai oleh Presiden Amerika Serikat Barrack Obama ( Memorandum Transparency  and  Open  Government , January, 21, 2009).
Kebijakan  komunikasi  pemerintahan membentuk  cara  pandang,  penafsiran  dan wacana  tersendiri  dalam  memahami hubungan  antara  warga  negara  dengan negara vis a vis aparatus pemerintah Sejak merdeka,  orde  lama,  orde  baru,  dan reformasi kebijakan komunikasi pemerintah  diarahkan  untuk  beragam kepentingan.  Misalnya  orientasi  kesatuan,
semangat  revolusi,  pembangunan,  dan demokratisasi.
Dalam pandangan (Gandy, 2007: 76), kegiatan komunikasi pemerintah dilakukan melalui pengemasan informasi publik yang bisa menghasilkan atau menguatkan kesan kompetensi  dan  efisiensi  pemerintahan bahkan  adopsi  persepsi  tertentu  mengenai kebijakan  yang  dikeluarkan.  Dalam aktivitas  komunikasi  yang  menggunakan media,  praktik  komunikasi  memproduksi realitas  ini  tampak  semakin  kentara. Kondisi  ini  disebabkan  adalah  wacana ( discourse )  yang  dihasilkan  dimediasikan, baik  dalam  bentuk text (wacana  berupa tulisan,  gambar), talk (wacana  berupa lisan,  percakapan), act (wacana  berupa tindakan,  gerakan)  maupun  dalam  bentuk artefact (wacana  berupa  bangunan,  tata- letak) (Hamad, 2010: 44).
Salah satu hal mendasar dari penyelenggaraan pemerintahan yang transparan  adalah  terbangunnya  sistem informasi  dan  komunikasi  yang  baik. Melalui  sistem  informasi  dan  komunikasi yang  baik,  maka  akan  terwujud  hubungan yang  ideal  antara  masyarakat  dengan aparatur  pemerintah.  Komunikasi  publik merupakan bagian dari kebijakan komunikasi untuk
mengembangkan partisipasi  publik.  Saat  ini  terdapat perubahan  paradigma  komunikasi  publik yang semula state oriented menjadi people oriented, bahwa  saat  ini  kegiatan komunikasi  publik  tidak  bersifat  dari pemerintah  ke  masyarakat;  proses  yang “top  down”  dari  pemerintah  kepada masyarakat mengalami hambatan
( barriers ).  Ironisnya,  informasi  yang disampaikan pemerintah selalu dipertanyakan  tingkat  kebenarannya  oleh publik.    Pergeseran  paradigma  juga tampak  dalam  dunia  industri  pers  (lihat Gambar  5).  Dengan  membandingkan sejumlah kata kunci dalam kedua undang- undang  (masa  Orde  Baru  dan  pasca Reformasi),  terlihat  pergeseran  peran pemerintah  oleh  peran  pengusaha  dalam penyebarluasan informasi. Hal itu
diakibatkan karena pemberlakuan UU No. 40/1999 tentang Pers mengubah corak pers menjadi berorientasi perdagangan (bisnis). Para  pemodal  (pengusaha)  pers  banyak berasal  dari  kalangan  media  atau  bukan kalangan media, mereka mengendalikan isi media.  Bahkan  jika  pemerintah  akan menyebarluaskan  informasi  publik  yang bersifat    non-berita  mesti  membayar kepada pers.
Dalam  pergeseran  itu  kepentingan pemerintah  bahkan  mengalami  terdistorsi lagi  dengan  kehadiran  Komisi  Penyiaran Indonesia.  Dalam  penyiaran  pelibatan publik  diakomodasi  Komisi  Penyiaran Indonesia.  Namun  pross  perijinan  masih dikelola pemerintah dengan memerhatikan masukan dari Komisi Penyiaran Indonesia.
Dengan struktur Undang-undang seperti  itu  tak  heran  kemudian  ”wajah bisnis”  terkesan  dominan  dari  industri media  kita,  terlebih  dalam  industri  TV yang  padat  modal,  padat  teknologi,  dan padat  SDM.  Didorong  oleh  semangat dagang,  semua  hal  dikomodifikasi  oleh media  massa  kita  mulai  dari  jenis  hingga pengisi  acaranya.  Hanya  materi  publikasi yang  memiliki  “peluang  memiliki  rating” termasuk  informasi  publik  yang  akan disiarkan.
Bagaimanapun  penyusunan  kebijakan komunikasi  dalam  pandangan  Abrar (2008:  70)  bisa  melibatkan  banyak  orang dengan  beragam  latar  belakang.  Bisa  dari teknisi  yang  hanya  peduli  dengan  standar prosedur  yang  harus  dipenuhi.  Kebijakan komunikasi yang dihasilkan dianggap baik sekalipun  tidak  memberikan  otonomi komunikasi  kepada  masyarakat.  Atau  bisa juga  yang  terlibat  adalah  orang  yang reformis  yang  ingin  mereformaasi  seluruh kebijakan  komunikasi  yang  ada,  tetapi kondisi  masyarakat  belum  siap  sehingga kebijakan  komunikasi  yang  ada  justru menciptakan beragam masalah.
Institusionalisasi, Deinstitusionalisasi Kebijakan, Salah  satu  contoh  yang
berkaitan dengan kebijakan komunikasi di Indonesia  adalah  bagaimana  Presiden
Abdurrahman Wahid
membubarkan Departemen  Penerangan  dengan  tujuan untuk  mengembalikan  fungsi  komunikasi dan  informasi    kepada  kelompok masyarakat.  Dulu  fungsi  penerangan digagas untuk memberikan pendidikan dan penerangan  bagi  bangsa  yang  baru  lahir semasa  kepemimpinan  Bung  Karno.
Lantas Soeharto memanfaatkan Departemen Penerangan untuk mengembangkan propaganda pembangunan  serta  memastikan  stabilitas komunikasi politik.
Pembubaran  Departemen  Penerangan dari  12  departemen  yang  sudah  ada  sejak tercantum  dalam  aturan  tambahan  UUD 1945  merupakan  pertama  kali  dalam sejarah.  Keputusan  ini  didukung  oleh banyak  akademisi  karena  Departemen Penerangan menyimpan sejumlah problem krusial  antara  lain  (1)  dalam  menunjang perjuangan kemerdekaan dan pembangunan,  Departemen  Penerangan patut diakui perannya, namun muatan dan metode propaganda monopolitiknya makin tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat, (2)  Departemen  Penerangan  juga  makin bertambah  dalam  personalia  selama  15 tahun  sampai  1998,  namun  tidak  maju dalam  profesionalisme  sehingga  lembaga ini  kurang  efisien,  (3)  citra  Departemen Penerangan  merosot  di  mata  politisi  dan pers  akibat  penyalahgunaan  fungsinya guna keperluan politik (Dahlan, 1999).
Keputusan  Presiden  No  136/1999 yang  melikuidasi  Departemen  Penerangan telah menghentikan pemberlakuan UU No. 24/1997  yang  seharusnya  diberlakukan tanggal  19  September  1999.  UU  tersebut sempat  hidup  di  tiga  era  menteri penerangan, R, Hartono, Alwi Dahlan, dan Yunus  Yosfiah  (Masduki,  2007:  118). Sebagai pengganti Departemen Penerangan,  melalui  Keputusan  Presiden No  153/1999  dibentuk  Badan  Informasi dan  Komunikasi  Nasional  tanggal  7 Desember  1999.  Keputusan  itu  sempat
diperbaiki  dengan  Keppres  No  7/2000 yang  menetapkan  BIKN  bertanggung jawab  kepada  presiden  dan  melaksanakan tugasnya  dikoordinasikan  oleh  Menteri Negara  Pendayagunaan  Aparatur  Negara. BIKN  adalah  lembaga  pemerintah  non departemen  yang  bertugas  menetapkan kebijakan pelayanan informasi dan komunikasi nasional, pemantauan lembaga pemerintah,  dan  masyarakat  bidang pelayanan  informasi  dan  komunikasi.  Tak lama  kemudian  BIKN  berubah  menjadi Lembaga Informasi Nasional (LIN) hanya melaksanakan kewenangan secara terbatas sebagai  institusi  organik  di  bawah kementerian  sehingga  persoalan  strategis seperti  perumusan  UU  sangat  riskan ditangani.
Tak  berapa  lama,  setelah  Presiden Megawati  menggantikan  Abdurrahman Wahid,  Kementerian  Komunikasi  dan Informatika. Dilandasi pertimbangan politik,  Presiden  Megawati  yang  terpilih tahun  2000  menggantikan  Abdurrahman Wahid membertkk Kementerian Komunikasi dan Informasi. Lembaga yang dipimpin  Syamsul  Ma'arif  ini  bertindak atas  nama  pemerintah  dalam  membahas RUU Penyiaran bersama DPR. Kementerian ini lebih memberikan perhatian  lebih  terhadap  penyediaan infrastruktur  komunikasi  pemerintahan yang  difasilitasi  teknologi  informasi  dan komunikasi.
Ketika  Presiden  Susilo  Bambang Yudhoyono  menjabat,  status  Kementerian Komunikasi dan Informasi diubah menjadi Departemen  Komunikasi  dan  Informatika dengan penambahan fungsi secara esensial hampir sama dengan Departemen Penerangan untuk aspek layanan informasi dan  penyediaan  infrastruktur  teknologi komunikasi.  Terakhir  penyebutan  nama berganti  kembali  menjadi  Kementerian Komunikasi  dan  Informatika  menjelang masa jabatan Yudhoyono yang kedua.
Dalam  kerangka  kelembagaan  yang baru,  fungsi  komunikasi  dan  informasi pada  dasarnya  dijalankan  oleh  seluruh
kementerian  dan  lembaga  pemerintah, akan  tetapi  tulang  punggung  pelayanan informasi  pemerintah  pusat  berada  di Kementerian Komunikasi dan Informatika. Kementerian ini memiliki tugas “membantu Presiden dalam menyelenggarakan sebagian urusan pemerintahan  di  bidang  komunikasi  dan informatika” (Kementerian
Kominfo, 2010),  dan  juga  menjalankan  fungsi sebagai  humas  pemerintah  yang  efektif dan demokratis.
“....  sebagai  humas  pemerintah diharapkan  mampu  menjadi  saluran demokratisasi  informasi  yang  efektif sejalan  dengan  cita-cita  reformasi 1998, yakni mendukung terbentuknya tatanan masyarakat informasi Indonesia  yang  berbasis  pada good corporate  governance yang  adil, transparan,  akuntabel,  responsif  dan partisipatif”  (Pusat  Informasi  dan Humas Kominfo, 2010).
Kementerian Komunikasi
dan
Informatika,  sebagai  salah  satu  entitas organisasi,  bisa  dipahami  terdiri  dari sekelompok  orang  yang  bekerja  sama untuk suatu kepentingan tertentu. Berbagai kegiatan  organisasional  juga  dilakukan mulai  dari  penetapan  tujuan  yang  ingin dicapai, menyusun rencana kerja, mengelola dan menjalankan serta memperlancar  pelaksanaan  rencana  kerja, termasuk menyusun peraturan, mengambil keputusan dan penataan kembali organisasi  atau  reorganisasi.  Namun demikian  perhatian  terhadap  publik  tidak serta merta bisa dilakukan dengan optimal.
Berbeda dengan Amerika Serikat, yang sangat  terkenal  atas  hak  kebebasan  dan demokrasi  bagi  masyarakat,  kelengkapan atas aparatur birokrasi pemerintah menjadi modal  yang  sangat  mendukung  dalam penyelenggaraan  pemerintahan.  Aparatur birokrasi pemerintah ini terbagi ke seluruh bidang  kehidupan  berbangsa,  bernegara,
dan  bermasyarakat.    Dalam  bidang komunikasi  dan  informasi,  pemerintah Amerika  Serikat  memiliki  beberapa institusi yang bertanggungjawab di bidang tersebut,  antara  lain:  (1)  juru  bicara kenegaraan;  (2)  pusat  layanan  informasi, dan (3) pengembangan teknologi informasi.  Semua  itu  merupakan  bagian dari  kerangka  kerja  komunikasi  publik pemerintahan (Sullivan, 2002: 3).
Mendaras Publik dan Pelibatan, Partisipasi  dibutuhkan  dalam  berbagai fungsi sejalan dengan konteks pemerintahan.  Dalam  sejarah  kebijakan dan  perundangan  di  Uni  Eropa,  manfaat partisipasi dapat dipahami dengan dampak terhadap  perubahan,  stabilisasi,  atau peningkatan  atas  rezim  yang  berkuasa (Smith & Dalakiouridou, 2009: 5).
Cormick  (1979)  membedakan  peran serta masyarakat dalam proses pengambilan keputusan berdasarkan sifatnya,  yaitu  konsultatif  dan  kemitraan. Dalam  pola  hubungan  konsultatif  antara pihak pejabat pengambil keputusan dengan kelompok masyarakat yang berkepentingan, anggota-anggota
masyarakatnya  mempunyai  hak  untuk didengar  pendapatnya  dan  untuk  diberi tahu,  dimana  keputusan  terakhir  tetap berada  di  tangan  pejabat  pembuat keputusan tersebut. Sedang dalam konteks peran  serta  masyarakat  yang  bersifat kemitraan, pejabat pembuat keputusan dan anggota-anggota  masyarakat  merupakan mitra  yang  relatif  sejajar  kedudukannya. Mereka bersama-sama membahas masalah,  mencari  alternatif  pemecahan masalah dan membahas keputusan.
Namun,  dalam  perumusan  dan implementasi kebijakan publik di Indonesia, pelibatan publik pernah dimaknai dengan beragam kategori konsep antara lain penerangan, sosialisasi, penyebaran
(diseminasi)
informasi,
konsultasi  publik,  dan  komunikasi  publik. Akan tetapi ada kecenderungan
ketidakkonsistenan  atas  pendefinisian  dan pelibatan publik dalam kebijakan komunikasi  yang  ada.  Istilah  publik, misalnya,  dipergunakan  silih-berganti dengan  massa,  rakyat,  masyarakat  umum, atau bahkan kerumunan, sehingga mendorong  potensi  manipulatif  dan keberjarakan  antara  kebijakan  dengan warga negara sebagai publik. Istilah publik dalam pengertian terebut lazim dipergunakan  oleh  para  ahli  Ilmu Administrasi  Negara    untuk  menjelaskan adanya  proses  politik  dalam  suatu organisasi  negara-pemerintah,    yang menyangkut  hubungan    antara state dengan  rakyat,  peranan  dan  kewenangan pemerintah  dalam  mengatur  kehidupan bersama.
Dalam kebijakan komunikasi ada satu aspek penting yang menyangkut kebijakan yang  dirancang  untuk  komunikasi  dengan publik.  Menurut  Siregar  (2005:  1), komunikasi  pemerintah  dapat  dilihat dalam  dua  wilayah,  pertama  secara individual  berkaitan  dengan  pejabat pemerintah (publik) dalam berkomunikasi, dan  kedua  secara  institusional  yaitu orientasi birokrasi publik dalam menyelenggarakan  komunikasi.  Hal  yang cukup  menarik,  publik  dalam  konteks kebijakan pemerintahan Indonesia memiliki beragam definisi dan pemaknaan. Secara umum bisa dibedakan terdapat dua pendefinisian  dan  penggunaan  dominan, pertama  publik  dalam  artian  pemerintah, yang  biasa  melekat  pada  konsep administrasi  publik,  atau  badan  publik. Kedua,  publik  dalam  artian  warga  negara, masyarakat  atau  biasa  melekat  dalam konsep opini public (Lipman, 1998).
Dengan demikian, kebijakan komunikasi  publik  pada  dasarnya  bukan saja menyangkut hubungan antar berbagai tingkatan  kelembagaan  pemerintah  atau pertimbangan penggunaan teknologi informasi  dan  komunikasi  saja,  namun juga  merupakan  persoalan  mengenai hubungan antara negara dan warga negara. Oleh  karena  itu,  kebijakan  komunikasi
yang  dikembangkan  bukanlah  sekadar tanggung  jawab  pemerintah  pusat  atau daerah  semata  namun  juga  merupakan tanggung jawab masyarakat yang memiliki hak  utama  dalam  akses  informasi  dan komunikasi.
Dalam  sisi  kebijakan,  termasuk  dalam kebijakan  komunikasi  ada  dua  persoalan mendasar,  pertama  berkaitan  dengan keberpihakan  terhadap  publik  yang  bisa dicermati  dari  ketersediaan  anggaran  dan kedua  keberpihakan  yang  bisa  dicermati dari  bagaimana  perlibatan  publik  tersebut ditumbuhkembangkan.  Kedua,  dari  aspek anggaran,  ada  satu  indikasi  bahwa  APBN secara nasional cenderung tidak pro rakyat atau  publik  kebanyakan.  Sekira  60% dialokasikan  untuk  kebutuhan  rutin pegawai.  Sekitar  9  sampai  15%  untuk mencicil  utang  dan  hanya  sekitar  20% untuk pembangunan (Thohari, 2011).
Praktek-praktek  komunikasi  publik pasti  bersentuhan  langsung  dengan  hajat hidup  orang  banyak:  hak-hak  publik  atas informasi,  hak  tiap  warga  negara  untuk mengontrol jalannya pemerintahan.
Layanan informasi bukan sekadar kegiatan dan  aktivitas  yang  berkaitan  dengan kelembagaan  semata,  melainkan  juga menyangkut  konteks  situasi  dimana lembaga  pemerintah  ada,  konsep  dasar layanan  dan  teknis-operasional  layanan. Namun  demikian  hal  paling  mendasar yang perlu diperhatikan adalah bagaimana membentuk  kepercayaan  publik  terhadap lembaga, yang bisa dimulai dari perumusan  kebijakan  umum,  perubahan paradigma  atau mindset sumber  daya manusia, penataan kelembagaan, perluasan akses  publik,  pengemasan  informasi  yang menarik dan dibutuhkan oleh publik, serta pengembangan  mekanisme  umpan  balik untuk publik kepada lembaga pemerintah. Pendekatan  yang  dilakukan  oleh pemerintah  selama  ini  dengan  pola kemitraan  terhadap  pers  dan  publik  atau warga  negara  seringkali  menuai  beragam komentar  dari  kalangan  pers  atau akademisi  (lihat  Sudibyo,  2002,  atau
Atmakusumah,  2008).  Pasalnya  seringkali pola  kemitraan  tidak  dibangun  dengan semangat  kesejajaran  dan  kolaborasi, namun  ada  semangat  oposan  dan cenderung  membuat  posisi  biner  antara pemerintah dan kelembagaan atas representasi  publik.    Oleh  karena  itu  ada sebuah  perspektif  baru  dalam  memaknai relasi  antara  pemerintah  dan  publik  agar publik yang ada tidak menjadi publik yang terbayangkan  dari  perspektif  pemerintah saja.
Indonesia  kini  berada  pada  sebuah  era dimana  pola-pola  komunikasi  dan  ikatan- ikatan  sosial  yang  terbangun  dari kekuatan  elemen  struktur  masyarakat secara  perlahan  sedang  terkikis  oleh desakan  pola  komunikasi  dan  budaya global. Konsekuensi dari semua itu adalah adanya perubahan kontelasi dalam kebijakan  komunikasi  pemerintah.  Fakta menunjukkan  bahwa  saat  pemerintah bukan  menjadi  sumber  utama  informasi, oleh  karena  itu,  kebijakan  komunkasi membutuhkan  cara  dan  pendekatan  baru yang lebih berpihak pada kepentingan dan kebutuhan publik.
Kebijakan  komunikasi  publik  pada dasarnya bukan saja menyangkut hubungan antar berbagai tingkatan kelembagaan pemerintah atau
pertimbangan penggunaan teknologi informasi  dan  komunikasi  saja,  namun juga  merupakan  persoalan  mengenai hubungan antara negara dan warga negara. Menurut  Giddens, human  agency dan struktur sosial berhubungan satu sama lain. Tindakan  berulang-ulang  (repetisi)  dari agen-agen  individual  memperkuat  dan mereproduksi seperangkat ekspektasi sehingga  memberntuk  “kekuatan  sosial” dalam  organisasi  yang  memengaruhi kebijakan komunikasi.
Sejalan  dengan  implementasi  otonomi daerah,  arus  komunikasi  dari  pemerintah pusat  sering  tidak    sampai  pada  tingkat akar  rumput  karena  sering  prioritas programnya  berbeda  dengan  pemerintah daerah,  atau  terkait  pada  perbedaan  tafsir
kewenangan  dan  kelembagaan.    Kondisi itu,    mereproduksi  berbagai  kekuasaan sebagaimana dikemukakan Foucault
(dalam  Littlejohn  dan  Foss,  2009:  205) bahwa  kekuasaan  merupakan  bagian  yang melekat  atau inhern dengan  seluruh susunan diskursif sebagai struktur diskursus. Kuasa dipraktikkan dalam suatu ruang  lingkup  di  mana  ada  banyak  posisi yang  secara  strategis  berelasi  satu  sama lain dan senantiasa mengalami pergeseran.
Organisasi birokrasi pemerintah merupakan  wahana  yang  cukup  ambigu dalam  konteks  relasi  agen  dan  struktur. Sekalipun  kekuatan  orde  baru  telah  lepas, dan ada upaya sistematis untuk memasukkan  cara  berpikir  "reformatif" dalam  batas-batas  tertentu  berlandasakan ideologi  partai,  namun  sebagian  kekuatan masih  dipegang  oleh  agen  yang  lama  dan kolusi masih berlangsung walau pun tidak pada tingkat struktural.  Peran agen dalam organisasi  memang  masih  dominan sehingga  aturan  yang  dibangun  dalam dalam melaksanakan peran baru direproduksi  sedemikian  rupa  untuk mengurangi tekanan kekuasaan.
Hal  ini  sejalan  dengan  tesis  Foucault, kuasa tidak dapat dilokalisasi tetapi ada di mana-mana.  Biasanya  kuasa  dihubungkan dengan  orang  atau  lembaga  tertentu, khususnya  aparat  negara.  Tapi  menurut Foucault  strategi  kuasa  berlangsung  di mana-mana.  Di  mana  saja  terdapat susunan,  aturan,  sistem  regulasi,  di  mana saja  ada  manusia  yang  mempunyai  relasi tertentu  sama  lain  dan  dengan  dunia  luar, di  situ  kuasa  sedang  bekerja.  Kuasa  tidak datang  dari  luar,  tetapi  menentukan susunan,  aturan-aturan,  relasi-relasi  itu dari  dalam,  malah  memungkinkan  semua itu.  Termasuk  dalam  mendefinisikan konsep publik.
Dalam  tataran  pelaksanaan  kebijakan, misalnya  mengenai  pembedaan  antara sektor  publikdan  sektor  privat  yang  diatur dalam  berbagai  produk  kebijakan.  Sektor publik sendiri memiliki wilayah yang lebih luas  dan  komplek  dibandingkan  dengan
sektor  swasta.  Keluasan  wilayah  publik tidak  hanya  disebabkan  luasnya  jenis  dan bentuk organisasi yang berada didalamnya, akan tetapi juga kompleksnya
Sementara  dalam  dinamika  wacana  di media massa, konsepsi publik pun menjadi makin tidak jelas karena adanya kecenderungan  komodifikasi,  Tren  dari pola  penyajian  isi  media  pun  tidak  lagi menganut tatanan jurnalistik yang konservatif,  tetapi  terobosan-terobosan inovatif  dan  kreatif  dimanfaatkan  untuk dapat menarik perhatian segmen khalayak. Bagi  para  pemilik  modal,  media  massa merupakan  sarana  bisnis.  Sementara komunikator  massa,  khususnya  kalangan pekerja media menggunakan media massa untuk  meraih  kepuasan  profesi.  Bagi kalangan  masyarakat  tertentu,  misalnya tokoh  pemuka  pendapat,  media  massa merupakan  infrastruktur  kekuasaan.  Oleh karena itu, pemuatan kebijakan pemerintah,  peraturan  perundang  dan implementasi kebijakan, merupakan refleksi dari keterlibatan kalangan dominant  class .  Akhirnya,  kalangan masyarakat  umum  atau  publik  yang  lebih besar  terpinggirkan  dalam  debat  dan wacana mengenai kebijakan pemerintah.
Dalam konteks pelibatan publik institusi  komunikasi  di  Indonesia  masih mengedepankan  pendekatan  sosialisasi dengan  kerangka  pikir  bahwa  publik  atua masyarakat yang menerima adalah mereka yang  menerima  manfaat.  Pola top  down masih cenderung dominan. Jika dicermati, pelibatan  peran  serta  masyarakat  masih pada tingkat tokenisme, yaitu tingkat peran serta  dimana  masyarakat  didengar  dan diperkenankan  berpendapat,  tetapi  mereka tidak  boleh  memiliki  kemampuan  untuk mendapatkan  jaminan  bahwa  pandangan mereka  akan  dipertimbangkan  oleh pemegang  keputusan  (Arnstein,  1969: 218).
Di  level  internal  perumus  kebijakan komunikasi,  berbagai  strategi  kuasa  yang menyangkut  tentang  pelibaran  publik diwadahi dalam konsep-konsep seperti: (1)
penerangan,  (2)  penyampaian  informasi atau  diseminasi  informasi  ( informing );  (3) sosialisasi yang lebih cenderung digunakan untuk ceramah satu arah kepada publik,    (4)  konsultasi  publik  untuk perumusan  kebijakan  tertentu;  dan  (5) peredaman  kemarahan  ( placation )  melalui penjelasan  yang  bersifat  normatif  jika terdapat  masalah  tertentu.  Artinya  dalam konteks wacana tentang publik didalamnya terdapat  kekuasaan  dan  antara  diskursus dengan kekuasaan tidak dapat dipisahkan.
Bagaimanapun,  kebijakan  komunikasi tidak  bisa  dilepaskan  dari  politik komunikasi. Kebijakan merupakan keputusan  yang  diambil  dengan  memiliki pengaturan dan pembagian sumber-sumber yang  ada  untuk  membangun  masyarakat yang ingin dicapai bersama (Budiharsono, 2003:  2-3).      Oleh  karena  itu  ada  sebuah perspektif  baru  dalam  memaknai  relasi antara  pemerintah  dan  publik.  Pendekatan komunikasi  publik  menuntut  layanan profesional  dari  pemerintah  dengan tanggungjawab untuk menyakinkan bahwa informasi  tersalurkan  antara  pemerintah dan  wakil-wakilnya  serta  publik  domestik dan  internasional  melalui  penyediaan informasi  yang  dapat  dipercaya, up-to- date, dan komprehensif.
Di titik ini relasi antara pemerintah dan publik  sama  halnya  dengan  paradigma baru good  governance .  Posisi  pemerintah adalah  sebagai  fasilitator  dalam  setiap aktivitas  lembaga  di  luar  pemerintah. Dalam tradisi negara demokrasi, pemerintahan yang baik ( good governance )  harus  didasari  oleh  adanya transparansi proses penyelenggaraan pemerintahan  yang  diketahui  masyarakat. Dan  transparansi  atau  keterbukaan  hanya akan  terwujud  apabila  disediakan  peluang bagi  masyarakat  untuk  bisa  dengan  bebas mengakses informasi publik.
Ada  dua  pendekatan  yang  bisa dikembangkan  yaitu:  komunikasi  publik dan konsultasi publik. Pendekatan komunikasi publik pada dasarnya berkaitan  dengan  pendidikan  terhadap
publik.  Komunikasi  publik  tidak  hanya berlaku  untuk  publik  luar  melainkan  juga untuk  publik  internal  lembaga  kehumasan sendiri.  Karena  jika  diantara  publik internal  tidak  ada  relasi  yang  harmonis, maka  dampaknya  buruk  bagi  citra organisasi.  Kondisi  demikian  akhirnya justru  menjadi  pesan  negatif  dan melahirkan citra negatif organisasi di mata publik.
Pada  konteks  ini,  maka  komunikasi publik  harus  bisa  membentuk  nilai-nilai, pemahaman,  sikap-sikap,  sampai  perilaku dari publik agar sejalan dengan kebutuhan organisasi.  Melalui  pengemasan  pesan- pesan  komunikasi    publik  yang  lebih banyak  berisikan  tentang  apa  dan  siapa serta  apa  manfaat  keberadaan  organisasi. Pesan-pesan  ini  dapat  dikomunikasikan melalui media massa atau media lain yang dipilih  sesuai  dengan  target  sasaran. Dalam  konteks  komunikasi  publik  di Indonesia  perlu  dipertimbangkan  pula untuk  memilih  dan  memilah  mana  saja nilai  dasar  yang  dijadikan  acuan  untuk berkomunikasi  dengan  warga  negara, apakah kebangsaan atau Pancasila?

## SIMPULAN & SARAN
Di  tengah  dinamika  perkembangan komunikasi dan informasi yang bebas dan global,  koridor  regulasi  komunikasi ternyata menjadi sumber ketidakimbangan dan kegaduhan dalam kehidupan berbangsa  dan  bernegara.  Keterlibatan masyarakat
dalam berpartisipasi merupakan  inti  dari  demokrasi  deliberatif. Demokrasi  deliberatif  berbeda  dengan demokrasi  perwakilan,  yang  hari  ini berlaku  di  Indonesia  yang  malah  menjadi demokrasi prosedural semata.
Hal  pertama  yang  harus  dilakukan adalah  revitalisasi  ruang  publik.  Ruang publik  adalah  tempat  bagi  publik  untuk mengekspresikan  kebebasan  dan  otonomi warga  negara.  Ruang  publik  merupakan ruang  demokratis  atau  wahana  diskursus masyarakat,  yang  mana  warga  negara dapat menyatakan opini-opini,
kepentingan-kepentingan  dan  kebutuhan- kebutuhan mereka secara diskursif. Ruang publik  bisa  berwujud  kebebasan  pers, bebebasan  berpartai,  kebebasan  berakal sehat, kebebasan berkeyakinan, kebebasan berunjuk  rasa,  kebebasan  membela  diri, kebebasan  membela  komunitas,  otonomi daerah,  independensi,  dan  keadilan  sistem hukum.
Struktur  ruang  publik  berubah  dari ruang  diskusi  rasional,  debat,  dan konsensus  harus  terbebas  dari  konsumsi massa dan dijajah oleh korporasi-korporasi serta  kaum  elite  dominan.  Di  titik  inilah dibutuhkan manajemen komunikasi sangat diperlukan usaha sistematis, agar komunikasi pemerintahan bisa mengembangkan  ruang  publik  dimana opini  publik  yang  otentik,  kritisme masyarakat  terhadap  kekuatan  politik maupun ekonomi demi mencapai keseimbangan  dan  keadilan  sosial,  dapat terbentuk dan tersebar luas kepada seluruh warga  negara,  sekaligus  sebagai  penekan terhadap  segala  bentuk  manipulasi  ruang publik.
Oleh karena itu. perubahan kontelasi  komunikasi  publik  pemerintah dan  warga  harus  dilakukan.  Pemerintah bukan  menjadi  sumber  utama  informasi, pekerjaan  kehumasan  menuntut  cara  dan pendekatan baru yang lebih berpihak pada kepentingan dan kebutuhan publik. Prinsip transparansi  sangat  penting  karena  dalam negara  demokrasi  rakyat  menuntut  akses terhadap  informasi  mengenai  keputusan- keputusan  politik  dan  administratif  yang menggunakan  sumber  daya  milik  publik. Namun  transparansi  hanyalah  salah  satu bagian  dari  tuntutan  untuk  akuntabilitas pejabat dan institusi publik. Hanya melalui transparansi dan akuntabilitas dari institusi politik  dan  publiklah  rakyat  dapat meningkatkan partisipasi melalui pelibatan secara aktif dalam pengambilan keputusan publik, serta dalam membentuk pemerintahan  yang  dapat  melayani  rakyat dengan baik.
Sebagai
saran, penulis mengusulkan:  Hal  yang  bisa  dilakukan dalam  kerja  informasi  dan  komunikasi publik  antara  lain  (1)  menangkap pengetahuan  dari  sebuah  fenomena  yang terjadi  secara  benar  dan  cepat,  (2) mengemas  dan  menyebarkan  informasi
agar menjadi ranah publik, domain publik dan  milik  publik,  dan  (3)  memberi kesempatan  yang  sama  bagi  semua  warga negara untuk bisa memanfaatkan informasi bagi perbaikan kehidupan mereka.
.

## DAFTAR PUSTAKA
_________.  (2009b). Teori  Komunikasi Theories  of  Human  Communications
Edisi  Kesembilan.  Jakarta:  Salemba Humanika.
Abrar,  Ana  Nadhya.  (2008). Kebijakan Komunikasi:  Konsep,  Hakekat,  dan Praktek .  Yogyakarta:  Penerbit  Gava
Media
Berger,  Roloff,  dan  Roskos-Ewoldsen.
2010. The Handbook of Communications Science . Second Edition.  California,  Thousand  Oaks:
Sage Publications. Halaman 437-452. Bidya,  Dash  (2009)  A  study  on Performance  Management  through Recession  Metrics  during  downturn. Journal  of  Advances  in  Management , 2(10), p. 27-30.
Boczkowski,  P.  J.  (2010).  Is  there  a  gap between the news choices of journalists and  consumers?  A  relational  and dynamic approach. International
Journal  of  Press/Politics 15(4),  430-
440.
Boyd,  D.  M.,  &  Ellison,  N.  B.  (2007). Social  network  sites:  Definition, history,  and  scholarship, Journal  of Computer-Mediated Communication ,
1 3(1), 210- 230.
Castells, Manuel (2007). ‘Communication, Power  and  Counter-Power  in  the Network Society’. International journal of Communication 1 : 238–66.
Christian, Aymar Jean (2012) The Web as Television Reimagined? Online Networks  and  the  Pursuit  of  Legacy Media . Journal  of  Communication
Inquiry 36: 340-356,
Conchie, Stacey and Burns, Calvin (2008) Trust  and  Risk  Communication  in High-Risk  Organizations:  A  Test  of Principles  from  Social  Risk  Research. Journal of Risk Analysis , 28(1), p. 141- 149.
Cottle,  Simon  and  David  Nolan  2007. ‘Global  Humanitarianism  and  the Changing  Aid-Media  Field:  Everyone Was  Dying  for  Footage’ Journalism Studies 8 (6): 862–78.
Croucher, S. M. (2011). Social networking and  cultural  adaptation:  A  theoretical model. Journal  of  International  and Intercultural  Communication,  4 (4), 259-264.
Crymble,  B  Sarah  (2012) Contradiction Sells: Feminine Complexity and Gender Identity  Dissonance  in  Magazine Advertising . Journal of Communication Inquiry 36: 62-84 Engstrom,  Erika  (2008) Unraveling  The Knot:  Political  Economy  and  Cultural Hegemony in Wedding Media . Journal of Communication Inquiry 32: 60-82 Ferguson, Marjorie (1992). The Mythology about Globalization. European Journal of Communication 7 : 69–93.
Ferrante,  Pamela  (2010)  Risk  and  Crisis
Communication. Journal of
Professional  Safety ,  June  2010,  p.  38- 45.
Hamad, Ibnu. (2010). Komunikasi Sebagai Wacana . Jakarta: La Tofi Enterprise. Hampton,  N Keith,  Oren  Livio  &  Lauren Sessions Goulet (2010) The Social Life of Wireless Urban Spaces: Internet Use,
Social Networks, and the Public Realm. Journal  of  Communication  60 :  701– 722 Kandlousi  et  al.  (2010)  Organizational
Citizenship  Behavior  Concern  of Communication  Satisfaction:  The  role of the formal and informal communication. International  Journal of Business and Management , 5(10), p. 51-61.
Krcmar,  M.,  Giles,  S.,  &  Helme,  D.
(2008).  Understanding  the  process: How  mediated  and  peer  norms  affect young women's body esteem.
Communication  Quarterly ,  56(2),  111-
130. Kunelius,  Risto  &  Laura  Ruusunoksa (2008). Mapping Professional
Imagination. Journalism  Studies  9 (5): 662–78.
Leda Blackwood, Andrew G. Livingstone, Colin  Wayne  Leach  (2013) Regarding Societal  Change Journal  of  Social  and
Political Psychology , 1(1), p. 105
Littlejohn, Stephen W dan Foss, Karen A.
(2009a). Encyclopedia
of
Communications  Theory .  California: Sage Publications.
Marchi,  Regina  (2012) With  Facebook, Blogs,  and  Fake  News,  Teens  Reject Journalistic  “Objectivity” . Journal  of Communication Inquiry 36: 246-262. Marques,  C.S,  Ângela  &  Rousiley  C.  M.
Maia  (2010)  Everyday  Conversation  in the  Deliberative  Process:  An  Analysis of  Communicative  Exchanges  in
Discussion Groups and Their Contributions  to  Civic  and  Political Socialization. Journal of Communication 60 : 611–635
Masduki. (2007). Regulasi Penyiaran Dari Otoriter  Ke  Liberal,  Yogyakarta:  LKiS Pelangi Aksara.
McArthur., J.A (2009) Digital Subculture: A  Geek  Meaning  of  Style . Journal  of Communication Inquiry 33: 58-70 McEwan, B., & Sobre-Denton, M. (2011). Virtual  cosmopolitanism:  Constructing third  cultures  and  transmitting  social
and  cultural  capital  through  social media. Journal  of  International  and Intercultural  Communication,  4 (4),
252-258.
Miller,  D.,  &  Dinan,  W.  (2000).  The  rise of  the  PR  industry  in  Britain  1979-
1998. European Journal of Communication, 15 (1), 15-35.
Morah,  D.  N  and  Uzochukwu,  C.  E.
(2012). New media and climate change communication  in  Nigeria. Journal  of Communication  and  Media  Research 4
(2) 119 -132
Morgan,  M.  &  Shanahan,  J.  (2010).The state  of  cultivation. Journal  of Broadcasting  and  Electronic  Media , 54(2), 337-355.
Noeradi,  Wisaksono  (Peny.  Akhir).
(2008). 75  Tahun  M.  Alwi  Dahlan:
Manusia Komunikasi, Komunikasi Manusia. Jakarta:  Departemen  Ilmu Komunikasi FISIP Universitas Indonesia dan Penerbit Kompas. Perini,  Michael  B.  (2006).  "Public Communications: Vital Link to Maintaining  the  Public's  Trust  During Crisis"  Disertasi  pada  Army  War College
Phillips,  A.,  Singer,  J.  B.,  Vlad,  T.,  & Becker,  L.  B.  (2009).  Implications  of technological  change  for  journalists’ tasks  and  skills. Journal  of  Media Business Studies, 6 (1), 61-85.
Pusat  Informasi  dan  Humas  Kominfo.
(2010). Profil Kementerian Komunikasi dan Informatika . Jakarta: PIH Kominfo. Rowe, Gene & Lynn J. Frewer. (2005). "A Typology  of  Public  Engagement Mechanisms"  Dalam  Jurnal  Science, Technology,  and  Human  Values  Vol. 30  No  2,  Spring  2005  251-290.  Akses dari
http://sth.sagepub.com/content/30/2/251 September 13, 2010 Rusadi,  Udi.  (2008).  “Revitalisasi  Media Tradisional dalam Penguatan Komunikasi  Sosial  di  Indonesia”. Makalah dalam Simposium Internasional Antropologi, 22 Juli  2008
di Banjarmasin.
Scheufele,  D.  A.  (1999).  Framing  as  a theory  of  media  effects.  Journal  of Communication, 49(1), 103-122.
Siregar,  Ashadi.  (2005).  "Dimensi  Etis Komunikasi  Pemerintah".  Makalah dalam  Seminar  Nasional  “Manajemen Komunikasi  Pemerintah:  Apa  yang Salah?”  Jurusan  Ilmu  Komunikasi Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politik Universitas  Gadjah  Mada,  Yogyakarta 20 Desember 2005.
Smith,  Simon  &  Dalakiouridou,  Efpraxia.
(2009).    " Contextualising  Public
(e)Participation  in  the  Governance  of the  European  Union" Dalam European  Journal  of  ePractice.  No  7. Maret 2009. www . epracticejournal.eu
Thohari.  Hajriayanto  Y.  (2011).  APBN
"Beamstenstaat"? dalam Majalah Mingguan Gatra Edisi 33 29 Juni 2011 halaman 106 Vaara, E. (2003). Post-acquisition integration  as  sensemaking:  Glimpses of ambiguity, confusion, hypocrisy, and politicization. Journal  of  Management Studies , 40(4), 859-894.
Walther, J. B., Van Der Heide, B., Kim, S. Y.,  Westerman,  D.,  &  Tong,  S.  Y. (2008). The role of friends’ appearance and  behavior  on  evaluations  of individuals  on  Facebook:  Are  we known  by  the  company  we  keep?
Human Communication Research,
34 (1), 28–49.
Winarso,  Heru  Puji.  (2006).  “Kajian Komunikasi  Publik  yang  Terabaikan serta Upaya untuk Memperkuat Bidang Kajian  Komunikasi  Publik”.  Makalah dalam  Semiloka  dan  Temu  Pakar Komunikasi Jawa Timur.