Volume 4 No. 1, Juni 2018
AKPP
J Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik
pISSN: 2460-6162 eISSN: 2527-6476
Journal Homepage: journal.unhas.ac.id/index.php/jakpp

## Reformasi Birokrasi di Indonesia: Tinjauan Dari Perspektif Administrasi Publik
Mohammad Thahir Haning
Departemen Ilmu Administrasi, Fisip,Universitas Hasanuddin. E-mail: thahir.haning@gmail.com
ARTICLE INFO

## ABSTRACT
Keywords: Reform, Bureaucratic Reform, Public Administration Perspective
Kata kunci : Peningkatan Pelayanan Kesehatan, Puskesmas, Pencegahan, Demam Berdarah Dengue
How to cite: Haning, M. T. (2018). Reformasi Birokrasi di Indonesia: Tinjauan Dari Perspektif Administrasi Publik. JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik) , 25-37.
This  article  aimed  to  describe  the  model  of  bureaucratic  reform  that  has  been  done, both  in  Indonesia,  and  other  countries  in  the  world.  This is  important  to  provide  a comprehensive  understanding  of  the  importance  of  bureaucratic  reform  form  the Public  Administration  perspective.  The  research  method  used  in  this  paper  was literature  review  obtained  from  various  sources  related  to  bureaucracy  reform.  The results of this literature review illustrates that the reform of bureaucracy ever done in some countries commonly when related to two dimensions of organizational Human Resources  (HR)  dimensions.  Organizational  dimension  is  related  to  structure, organizational  culture,  organizational  technology,  law  and  regulation.  The  HR dimension of the apparatus includes knowledge, skills, attitudes, behaviors, mindset, discipline,  integrity,  performance.  Bureaucracy  reforms  conducted  in  various countries  such  as  in  the  United  States  during  the  reign  of  President  Bill  Clinton known as reinventing government which asserts that to improve the administration of government,  it  is  necessary  to  transform  the  values  of  entrepreneurship  into  the administration.  In  Europe,  it  is  known  as  Neo-Weberian  State  (NWS)  which essentially  strengthens  the  State's  role  in  bureaucratic  service  with  the  principle  of prioritizing citizenstate relations to fulfill citizen's basic rights. Similarly, reforms are undertaken  in  African  Commonwealth  countries  that  emphasize  the  importance  of bringing about transparent and accountable governments. In Indonesia, bureaucratic reform has been conducted since 1998 with aiming of producing a clean bureaucracy from corruption, collusion and nepotism (CCN). The embodiment of those objectives is stipulated  through  Regulation  of  the  Minister  of  Administrative  and  Bureaucracy Reform  Number  11  year  2015  regarding  the  road  map  of  bureaucratic  reform  from 2015 to 2019. However, the implementation of these regulations has not succeeded yet in creating a professional, clean and accountable bureaucracy, and performs well.

## Abstrak
Artikel ini bertujuan untuk mendeskripsikan model reformasi birokrasi yang pernah dilakukan, baik di Indonesia, maupun beberapa negara lainnya di dunia ini. Hal ini penting  dilakukan  untuk  memberikan  pemahaman  yang  konfrehensif  terhadap pentingnya  reformasi  birokrasi  dalam  perspektif  Administrasi  Publik.  Metode penelitian  yang  digunakan  dalam  penulisan  artikel  ini  adalah  metode  penelitian pustaka  (literature  review)  dari  berbagai  sumber  yang  terkait  dengan  reformasi birokrasi.  Hasil tinjauan pustaka ini menggambarkan bahwa reformasi birokrasi yang pernah  dilakukan dibeberapa  Negara  pada  umumnya  berkaitan  dengan  dua  dimensi yaitu dimensi keorganisasian dan dimensi Sumber Daya Manusia aparatur. Dimensi keorganisasian  berkaitan  dengan  struktur,  budaya  organisasi,  teknologi  organisasi, hukum  dan  peraturan  perundang-undangan.  Dimensi  SDM  aparatur  meliputi pengetahuan, keterampilan, sikap, perilaku, mindset, disiplin, integritas, kinerja.. Di Indonesia  reformasi  birokrasi  yang  dilakukan  sejak  tahun  1998  dengan  tujuan menghasilkan birokrasi yang bersih dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN).
.

## JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik)
4(1), 25-37: Reformasi Birokrasi di Indonesia…

## Pendahuluan
Pada era orde baru, praktik KKN dan kepentingan penguasa seakan-akan menjadi  perilaku  para  birokrat.  Bahkan  birokrasi  yang  berjalan  di  dalamnya seakan-akan dibangun untuk memperkuat para penguasa dan diibarakan sebagai kerajaan  pejabat  (Thoha,  2012).  Padahal  fungsi  birokrasi  ini  menentukan kemiskinan,  kesenjangan,  dan  pertumbuhan  ekonomi  suatu  negara  (Rasul  and Rogger, 2017). Perilaku  birokrat yang cenderung  melalukan  korupsi, kolusi, dan nepotisme  (KKN)  semakin  mengerucutkan  image  negatif  birokrasi  publik  di masyarakat (Dwiyanto et al., 2002).
Memasuki  era  reformasi,  tantangan  pemerintah  Indonesia  dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik adalah dengan mengatasi krisis kepercayaan  masyarakat  terhadap  layanan  publik.  Krisis  yang  muncul  akibat bangunan birokrasi selama periode orde baru ini bahkan memicu protes di tingkat pusat maupun daerah (Dwiyanto et al., 2002; Thoha, 2012).  Akibat dari perilaku birokrat yang cenderung tidak mendukung pelayanan publik telah menyebabkan tujuan  awal  birokrat  dalam  memberikan  layanan  publik  bergeser  ke  arah pragmatisme dan menurunkan integritas dan kualitasnya (Horhoruw et al., 2012). Idealnya  penyelenggaraan  layanan  publik  oleh  aparat  pemerintah  pemberi layanan  public  harus  dilakukan  tanpa  adanya  praktik  korupsi,  kolusi,  dan nepotisme  (KKN)  (Girindrawardana,  2002).  Lebih  lanjut,  dari  sebuah  survei dilaporkan  bahwa  indeks  integritas  layanan  publik  berada  di  peringkat  70  dari 109 negara, bahkan di bawah negara-negara tetangga seperti Timor Leste, Filipina, Malaysia,  dan  Thailand.  Bahkan,  dalam  survei  tersebut,  komponen  layanan administrasi menjadi yang terburuk  dengan berada pada peringkat 97  (Mungiu- Pippidi  et  al.,  2017).  Hal  tersebut  sekaligus  menandakan  bahwa  perlu  adanya perbaikan  terutama  pada  aspek  administrasi  publik  agar  penyelenggaraan pelayanan publik menjadi lebih optimal.
Memasuki  era  reformasi,  pembaharuan  di  segala  bidang  dilakukan bahkan  UUD  1945  juga  diamandemen  hingga  empat  kali.  Selain  itu,  sistem desentralisasi  juga  diterapkan  dengan  tujuan  agar  potensi  yang  dimiliki  daerah dapat  dimaksimalkan  termasuk  dalam  mewujudkan  tata  kelola  pemerintahan yang  baik  (good  governance).  Namun,  disisi  lain,  penerapan  desentralisasi menyebabkan tiga hal yakni, KKN meluas di tingkat daerah, terjadi ketimpangan layanan public antar daerah, dan belum ada aturan sanksi terhadap daerah yang menyediakan  layanan  buruk  kepada  masyarakat  (Girindrawardana,  2002). Kegagalan  birokrasi  dalam  merespon  krisis  baik  itu  krisis  ekonomi  maupun politik  akan  mempengaruhi  tercapainya  good  governance.  Kegagalan  itu  sangat ditentukan  oleh  faktor  kekuasaan,  insentif,  akuntabilitas,  dan  budaya  birokrasi (Dwiyanto  et  al.,  2002).  Ternyata  diantara  komponen  bangsa,  birokrasi  adalah komponen yang paling lambat berubah.
Dalam persepektif administrasi publik, good governance merupakan muara dari penyelenggaraan pelayanan public yang membutuhkan kompetensi birokrasi untuk  mendesain  dan  melaksanakan  kebijakan  (Ndue,  2005).  Apabila  tidak dilakukan reformasi pada sistem birokrasi Indonesia maka era saat ini tidak akan jauh  berbeda  dengan  rezim  orde  baru  dalam  hal  penerapan  pelayanan  public
yang akuntabel, tansparan, sesuai aturan, responsive, inklusif, efektif dan efisien, serta  mengajak  seluruh  elemen  berpartisipasi  dalam  implementasinya  (Sheng, 2009). Idealnya birokrasi melakukan penataan administrasi kebijakan publik dan terlepas dari semua kepentingan politik. Namun, pada kenyataannya birokrat saat ini  memiliki  keterkaitan  yang  erat  dengan  kepentingan  politik  (Haning,  2015). Tujuan  dari  studi  literature  ini  adalah  untuk  melihat  sejauh  mana  reformasi birokrasi di Indonesia dapat meningkatkan pelayanan public menurut perspektif administrasi  public.  Konten  yang  akan  dibahas  adalah  terkait  1)  pengalaman reformasi  birokrasi  di  negara-negara  lain,  2)  reformasi  birokrasi  dari  aspek administrasi public, dan 3) konsekuensi reformasi terhadap perilaku birokrat dan layanan publik.

## Kajian Literatur

## Reformasi Birokrasi: Pengalaman Dari Berbagai Negara
Keberhasilan reformasi telah banyak ditunjukkan oleh negara-negara baik itu negara maju maupun negara berkembang di masa yang lalu.  Pengalaman di Cina,  restrukturisasi  organisasi  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah dilakukan agar fungsi birokrasi berjalan dengan efisien (UN, 1997). Cina, melalui reformasi  administratifnya,  berhasil  membuat  perubahan  pada  organisasi pelayanan  publik  dalam  merevitalisasi fungsinya,  memperkuat  fungsi makroplanning,  dan  manajemennya.  Selain  itu,  Amerika  Serikat  beberapa  abad yang  lalu  telah  menyadari  pentingnya  melakukan  perubahan  terhadap  sistem birokrasi  negara  tersebut.  Menyadari  bahwa  persoalan  bagi  masyarakat  dapat muncul akibat revolusi industry pada waktu itu, maka para birokrat mengambil sikap.  Banyaknya  imigran  yang  datang  untuk  bekerja  dapat  berdampak  negatif bagi masyarakat, sehingga para birokrat membuat kebijakan publik menjadi lebih terarah  dan  berpihak  pada  masyarakat  (Haning,  2015).  Seharusnya  bangsa Indonesia dapat mengambil pelajaran dari pengalaman Amerika Serikat, di mana perilaku birokrat sangat adaptif dan terarah pada kebijakan publik.
Demikian  pula  di  Hong  Kong,  dalam  merespon  tantangan  ekonomi  post- industri  dan  pasca  lepasnya  dari  Inggris,  negara  ini  berupaya  meningkatkan kapasistas  administrasinya  sehingga  reformasi  administrasi  menjadi  agenda utamanya.  Namun  dalam  sebuah  studi  menyimpulkan  bahwa  reformasi administrasi di Hong Kong belum sepenuhnya berjalan komprehensif, resmi, dan efisien  (Pollitt  and  Bouckaert,  2011).  Dari  sudut  pandang  publik,  banyak masyarakat  yang  tidak  puas  dengan  pelayanan  publik  dan  menganggap  dalam pemerintahan terjadi mis-manajemen, tidak efisien, dan boros  (Wong, 2013). Hal ini  bisa  saja  terjadi  diakibatkan  Hong  Kong  hanya  fokus  pada  perbaikan administrasi dan tidak menyentuh aspek perilaku birokrat.
Lain  halnya,  reformasi  pemerintahan  di  kawasan  Afrika  yang dikemukakan  oleh  Joss  C.N.  Raadschelders  (2000).  Reformasi  pemerintahan  itu antara  lain  menyangkut  reformasi  fungsi-fungsi  pemerintahan,  pembuatan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, pelayanan publik, dan kepegawaian. Di negara- negara  South  Africa,  Nigeria,  Tanzania,  Uganda,  Zimbabwe,  Benin,  Botswana, Cote d’Ivoire, Ethiopia, Ghana, dapat berhasil manakala Malawi, dan lain-lainnya

## JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik)
4(1), 25-37: Reformasi Birokrasi di Indonesia…
telah  melakukan  pembaharuan  organisasi  pemerintahannya  pada  tingkat  pusat maupun  daerah.  Pertama,  mereka  memerangi  korupsi,  membuka  daerah-daerah terisolir, memberikan kebebasan pers, mengindependenkan eksistensi kelompok- kelmpok  warga,  dan  melibatkan  organisasi-organisasi  non-pemerintah  (non- government  organization)  dalam  proyek-proyek  pembangunan.  Kedua,  mereka melakukan  pengurangan  peran  pemerintah  pusat  dalam  manajemen  ekonomi nasionalnya;  meningkatkan  peran  pemerintahan-pemerintahan  subnasional; pengembangan  keseimbangan  baru  dalam  produksi  dan  pelayanan  barang- barang dan jasa-jasa di antara sektor publik dan sektor swasta; dan usaha-usaha untuk meningkatkan kinerja manajemen sektor publik.
Lebih  lanjut,  Negara-negara  persemakmuran  Afrika  berdasarkan  data Transfaransi  Internasional  pada  tahun  2015  terdapat  13  negara  dari  18  negara Pesemakmuran  Afrika  memiliki  skor  index  persepsi  korupsi  kurang  dari  50. Bedasarkan  data  itu  strategi  anti-korupsi  yang  dilaksanakan  di  Negara-negera Persemakmuran  Afrika  adalah  mempromosikan  transfaransi  dan  akuntabilitas dalam pengelolaan sektor publik. Selain itu, memperkenalkan pendekatan melalui penilaian  risiko  per  sektoral.  Pengalaman  ini  menunjukkan  bahwa  perang melawan  korupsi  adalah  pelaksanaan  prinsip  tata  kelola  yang  baik  (good governance),  kemauan  politik  yang  kuat  untuk  melaksanakan  Undang-undang dan tindakan pencegahan korupsi, yang ditunjang oleh sumberdaya yang cukup, kapasitas, kemandirian dan kekuatan untuk mencegah dan memberantas korupsi (Commonwealth Secretariat, 2016).
Lebih  lanjut,  reformasi  birokrasi  yang  dilakukan  pada  salah  satu  Negara Persemakmuran  Afrika,  yaitu  kasus  Negara  Kenya.  Inovasi  pelayanan  public  di Kenya tahun 2012 yang disebut dengan “the Huduma Kenya”,  inovasi ini sejalan dengan visi Kenya 2030. Inovasi ini memprioritaskan penyediaan layanan public yang berkualitas kepada citizen .   Program ini bertujuan untuk mereform system pelayanan  public  dengan  cara  memudahkan  akses  yang  mudah  bagi  publik terhadap  informasi  dari  pelayanan  yang  diberikan  secara  terpusat  di  Huduma Center  yang  ditunjang  dengan  teknologi  informasi  yang  terintegrasi.  Untuk mendukung pelaksanaan program ini dilakukan secara terintegrasi dalam sistem perencanaan,  anggaran,  dan  akuntabilitas  untuk  meningkatkan  kualitas pelayanan public. The Huduma ini memberikan dampak yang signifikan terhadap pelayanan  public  secara  terpusat,  profesional,  efisien,  transfaran  dan  akuntabel, sehingga  praktik  terbaik  dalam  pelayanan  public  di  Kenya  dinilai  telah memenuhi  standar  pelayanan  public  yang  bersifat  global  ((Commonwealth Secretariat, 2016).
Keberhasilan the Huduma Kenya dalam pelayanan public di Kenya  adalah (1)  pelayanan  dilakukan  dalam  1  atap,  (2)  meningkatkan  kepatuhan  warga Negara, (3) menjembatani kesejangan pemerintah dan warga dalam pelayanan, (4) penyediaan  layanan  hemat  biaya  dan  ekonomis,  (5)  merubah  persepsi  warga menjadi  lebih  baik  terhadap  pemerintah,  (6)  meningkatkan  transfaransi,  (7) meningkatkan  jumlah  layanan  public,  dan  (8)  meningkatkan  pertumbuhan pendapatan  Negara.  Yang  mendukung  keberhasilan  The  Huduma  Kenya  dalam pelayanan  publik  ini  adalah  (1)  tingginya goodwill politik  pemerintah  Kenya
(Presiden) untuk mewujudkan pelayanan publik sebagai skala prioritas utama, (2) peningkatan  kemampuan  dan  kapasitas  staf  melalui  pelatihan  tentang customer service  training untuk  untuk  meningkatkan  kemampuan  para  staf  dalam melaksanakan  tugas  pelayanan  secara  efisien,  efektif  dengan  penerapan  standar nilai-nilai etika, sikap, prilaku dan dedikasi yang tinggi dalam pelayanan public, (3) menjadikan the Huduma Kenya yang berbasis ICT, ilmu pengetahuan, teknologi dan inovasi sebagai enable r di semua sektor pembangunan Kenya seperti ekonomi, politik  social  ini  semua  sebagai  upaya  untuk  mewujudkan  visi  Kenya  2030 (Commonwealth Secretariat, 2016).
Sealanjutnya,  di  Negara-negara  Eropa  Kontinental,  terlihat  adanya  suatu model  reformasi  birokrasi  yang  berbeda  dengan  di Amerika  Serikat,  maupun  di Negara  lainnya  yang  dalam  buku  Pollitt  and  Bouckaert  (2011)  disebut  dengan Neo-Weberian State (NWS). Model NWS ini mempunyai penekanan pada elemen- elemen berikut:
Elemen-elemen Weberian:
1)  Penegasan  kembali  negara  sebagai  suatu  fasilitator  utama  dari  solusisolusi terhadap  masalah-masalah  baru  dari  globalisasi,  perubahan  teknologi, pergeseran demografi dan ancaman lingkungan;
2)    Penegasan  kembali  peran  demokrasi  representatif  (pusat, regional  dan  lokal) sebagai elemen yang terlegitimasi dalam aparatur negara;
3) Penegasan kembali peran hukum administrasi dalam melindungi basis; prinsip mengutamakan  hubungan  warganegara  dan  negara  ( citizenstate ),  termasuk persamaan  di  depan  hukum,  keamanan  hukum,  dan  ketersediaan  perangkat legal yang terspesialisasi dari tindakan negara; dan
4)  Perlindungan  atas  gagasan  pelayanan  publik  dengan  suatu  perbedaan  status, budaya, dan kondisi.
Elemen-elemen baru:
1) Pergeseran dari orientasi internal “kepatuhan pada aturan birokratik” ke arah orientasi eksternal “pemenuhan kebutuhan warganegara”.  Rute utama untuk mencapai  hal  ini  bukanlah  penggunaan  mekanisme  pasar  tetapi  penciptaan budaya profesional kualitas dan pelayanan.
2)  Peran  demokrasi  perwakilan  yang  didukung  dengan  perangkat  konsultasi dengan warganegara.
3)    Modernisasi  hukum-hukum  yang  relevan  untuk  mencakup  orientasi  yang lebih besar pada pencapaian hasil, ketimbang hanya mengikuti prosedur yang benar. Hal ini diekspresikan untuk sebagian dalam pergeseran secara seimbang dari  kontrol ex-ante menuju  kontrol expost, tetapi  bukan  menghilangkan sepenuhnya kontrol ex-ante .
4)  Suatu profesionalisasi pelayanan publik, sehingga para birokrat menjadi bukan hanya ahli dalam hukum yang relevan dengan bidang aktivitasnya, tetapi juga suatu  manajer  profesional  yang  berorientasi  pada  pemenuhan  kebutuhan- kebutuhan warganegara atau pengguna.

## Reformasi Birokrasi: Persepektif Dari Administrasi Publik
Dalam Perspektif administrasi  Publik agenda reformasi terus bergeser. Di akhir  1990-an  sampai  2000-an  reformasi  masih  berkisar  pada  agenda-agenda

## JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik)
politik,  tetapi  pembicaraan  mengarah  pada governance , partnerships , joined-up government , dan kemudian ke trust dan transparency .  Sebagian penulis menyebut ini  sebagai  gelombang  ketiga,  namun  masih  sulit  mengkarakterisasi  gelombang ketiga tersebut (jika ada). Pergeseran ini mempunyai dua implikasi penting bagi administrasi  publik.  Pertama,  pemerintah  perlu  mengembangkan  kapasitas representasi  diri  secara  efektif  dalam  jaringan-jaringan  institusi  internasional. Kedua, pemerintah perlu membantu meningkatkan daya saing ekonomi nasional lewat efisiensi dan tatanan regulasi.
Dari  uarian  di  atas  menuncul  pertanyaan  kemana  arah  utama  reformasi ? Periode  sejak  pertengahan  1960-an  sampai  akhir  1970-an  seringkali  dipandang sebagai golden age of planning (periode emas perencanaan). Namun, sejak 1980-an, para  kepala  negara  dan  pemerintahan,  serta  para  penasehatnya  mulai menginginkan  suatu  pendekatan  yang  lebih  berwajah  bisnis.  Secara  perlahan, lewat doktrin maupun trial and error , sikap ini mengkristal ke dalam seperangkat resep spesifik bagi reformasi sektor publik. Arah umum ini kemudian diberi label sebagai New  Public  Management (NPM)  atau  yang  di  USA  disebut Re-inventing Government . Di era tersebut muncul klaim bahwa entrepreneurial government tidak dapat  dielakkan.  Selanjutnya,  di  semua  belahan  dunia,  pemerintah  mengakui peluang  bagi  perbaikan  kualitas  dan  efektivitas  sektor  publik.  Privatisasi, pengujian pasar dan keuangan swasta mulai digunakan di 10 negara berkembang. Arahan  ini  mencakup  pengembangan  manajemen  kinerja,  introduksi  kompetisi kedalam  sektor  publik,  menawarkan  kualitas  dan  pilihan  kepada  warga  negara, dan  lebih  memperkuat  peran  strategis  pemerintah  pusat  ketimbang  peran operasional.
Dalam  bidang  Administrasi  Publik,  model  Weberian  masih  diperlukan namun terdapat pula pihak yang kontra dengan model ini karena terhadap efek dua arah yakni meningkatkan efisiensi namun juga merugikan kinerja (Dwiyanto, 2011). Dalam model ini, birokrasi dianggap sebagai organisasi satu kesatuan dari atas  hingga  tingkatan  bawah  yang  diatur  berdasarkan  kewenangannya.  Namun, masalah  lain  yang  muncul  oleh  karena  model  ini  telah  terkontaminasi  dengan kepentingan  politik  sehingga  menggeser  tujuan  awal  yaitu  pelayanan  publik. Sehingga  birokrasi  berpotensi  menjadi  alat  bagi  penguasa.  Reformasi  birokrasi dalam perspektif Administrasi Publik adalah menjalankan reformasi administrasi yang  diartikan  sebagai  sebuah  proses  untuk  meningkatkan  proses  birokrasi  itu sendiri  dalam  tujuannya  meningkatkan  pelayanan  publik.  Definisi  ini  juga termasuk di dalamnya perilaku birokrat (Haning, 2015).
Selanjutnya  Caiden  &  Siedentopt  dalam  Haning  (2015)  mengemukakan bahwa  keberhasilan  pembaruan  dalam  administrasi  publik  terus  meningkat melalui enam strategi klasik ( the old strategy ), yaitu:
Pertama, peningkatan fungsi pemimpin organisasi dalam memahami tugas dengan  baik,  mampu  memahami  tuntutan  lingkungan,  mampu  memanfaatkan bantuan  dari  luar  untuk  kepentingan  organisasi,  dan  memberdayakan  staf,  dan melibatkan dalam pengambilan keputusan.
Kedua,  peran  pejabat  publik  yang  bersifat  teknis  dalam  implementasi kebijakan  telah  mengalami  perubahan  ke  tanggungjawab  untuk  seleksi  dan
inisiatif  kebijakan,  tanggungjawab  manajemen  yang  besar,  kompleksitas organisasi,  dari  pengejawantahan  tugas  pemerintah  kepada  yang  diperintah  ( to governed ), sebagai wujud terjadinya pembaruan.
Ketiga,  organisasi  publik  yang  telah  ada  dan  eksis  untuk  periode  waktu tertentu  tidak  dapat  dinilai  hanya  sebagai  instrumen  belaka,  tetapi  lebih dipandang sebagai suatu kelembagaan.
Keempat,  banyak  organisasi  publik  tidak  punya  kompetitor  atau  pesaing, tidak  ada  sektor  privat  yang  dapat  menggantikan  peran  mereka,  sehingga terdapat kecenderungan birokrasi menjadi monopoli dalam pengelolaan berbagai sektor  publik.  Dalam  prospek  jangka  panjang  fenomena  ini  perlu  dilakukan perubahan dengan melibatkan pihak swasta dan masyarakat dalam pengelolaan sektor publik.
Kelima,  subyek  pembaruan  administrasi  adalah  organisasi  yang  memiliki skala  besar,  cenderung  bersifat rigid ,  konservatif,  pola  kebiasaan  dan  bergerak lambat.
Keenam, pembaruan lebih banyak diarahkan pada pencapaian target yang nyata  dan  gampang  dicapai.  Pembaruan  di  masa  lalu  dimulai  dari  perbaikan terhadap mal-praktek administrasi dalam birokrasi. Perubahan itu dilakukan oleh orang-orang  yang  memiliki  komitmen  dan  kemampuan  untuk  memperbaiki berbagai  kesalahan  dalam  birokrasi,  dengan  mencoba  memahami  akar permasalahan lewat diskusi, kajian, debat dan sebagainya.
Dari  uraian  di  atas  dapat  disimpulkan  bahwa  reformasi  dalam  perpektif Administrasi  Publik,  lebih  dikenal  dengan  istilah  reformasi  administrasi ( administrative  reform )  yang  diperkenalkan  yang  menekankan  pentingnya transformasi  nilai-nilai  baru  kedalam  birokrasi,  sehingga  birokrasi  pemerintah dapat  berkinerja  baik  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  nasional,  maupun daerah    dalam  mewujudkan  pelayanan  publik  yang  berkualitas,  sebagai  syarat terciptanya kepuasan pelanggan (customer satisfaction) atas semua jenis layanan yang diterima dari pejabat publik.

## Metode Penelitian
Metode  penelitian  yang  digunakan  dalam  penulisan  artikel  ini  adalah metode  penelitian  pustaka (literature  review) dari  berbagai  sumber  yang  terkait dengan reformasi birokrasi. Penelitian ini adalah penelitian kualitatif deskriptif.

## Hasil dan Pembahasan

## Konsekuensi  Reformasi  Terhadap  Perilaku  Birokrat  Dan  Pelayanan  Publik  Di Indonesia
Di Indonesia, sebelum adanya proses reformasi terdapat beberapa masalah yang  berkaitan  dengan  kinerja  birokrasi,  seperti  terdapat  kelambanan  dalam pelayanan  publik,  adanya  masalah  suap  dalam  pelayanan  izin,  proses administrasi yang berbelit-belit, struktur organisasi yang gemuk yang cenderung tidak efisien, bahkan boros dalam pengelolaan anggaran. Semua permasalahan itu disebut  sebagai  patologi  (penyakit)  birokrasi.  Istilah  patologi  birokrasi  pertama

## JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik)
4(1), 25-37: Reformasi Birokrasi di Indonesia…
diperkenalkan  oleh  Caiden  dengan  istilah bureaupathologies. Dalam  kajian  Ilmu Administrasi  Publik,  untuk  memahami  berbagai  penyakit  yang  melekat  dalam suatu  birokrasi,  sehingga  menyebabkan  birokrasi  mengalami  disfungsi.  Bahkan, para ilmuan Administrasi Publik sudah sejak lama menggunakan istilah patologi birokrasi untuk menjelaskan berbagai bentuk penyakit birokrasi, seperti Gerald E. Caiden  pada  tahun  1991,  Bozeman  pada  tahun  2000  dari  Amerika  Serikat  dan Sondang P. Siagian pada tahun 1994 dari Indonesia (Dwiyanto, 2011).
Patologi  birokrasi  di  Indonesia,  nampaknya  sudah  termasuk  dalam kategori  sangat  parah,  karena  telah  menjankiti  semua  level  dalam  organisasi pemerintahan (eksekutif, legislative dan yudikatif), baik di tingkat pusat, mapun di tingkat daerah, implikasinya adalah kinerja birokrasi dalam pelayanan publik belum  memberikan  kepuasan  ( satisfaction )  masyarakat.  Hasil  survey  Lembaga Transfaransi  Internasional  tahun  2017  menempatkan  Indonesia  pada  urutan  ke 129 dari 188 negara yang disurvei.
Dengan  kondisi  birokrasi  yang  demikian  itu,  maka  perlu  dilakukan reformasi  yang  bersifat  holistik  yang  meliputi  semua  unsur  organisasi  publik seperti  hukum,  struktur,  prosedur,  kebijakan,  dan  budaya  organisasi  (Caiden, 1991).  Di  Indonesia  perubahan  yang  terjadi  dalam  birokrasi  sangat  lambat,  jika dibandingkan  dengan  organisasi  bisnis.  Dari  semua  unsur  dalam  birokrasi  yang paling sulit berubah adalah aspek SDM-nya, karena mindset yang sudah terbentuk sekian  lama,  sehingga  sudah  sulit  untuk  menerima  perubahan.  Reformasi birokrasi yang telah dilaksanakan di Indonesia sejak tahun 1998 yang lalu dengan lahirnya berbagai Undang-undang seperti UU Nomer 22 tahun 1999 (telah 4 kali dilakukan  perubahan,  sekarang  UU  No  23  Tahun  2014)  tentang  Pemerintahan Daerah,  Undang-undang  No  73  tahun  2008  tentang  Ombudsman  Republik Indonesia,  Undang-undang  Nomer  25  Tahun  2009  tentang  Pelayanan  Publik. Semua  Undang-undang  tersebut  dimaksudkan  untuk  memperbaiki  kinerja birokrasi  untuk  meningktakan  kesejahteraan  masyarakat  antara  lain  dengan pelayanan publik yang berkualitas (Haning, 2015).
Untuk  itu,  pendekatan  reformasi  birokrasi  yang  perlu  dilakukan  untuk memperbaiki  perilaku  dan  kinerja  pelayanan  birokrat  di  Indonesia  adalah pendekatan  yang  bersifat  holistik  (holistic  approach),  yaitu  reformasi  yang mencakup  semua  unsur  birokrasi  yaitu,  unsur  pengetahuan,  keterampilan, mindset SDM aparatur, struktur birokrasi, budaya birokrasi, sarana dan prasarana birokrasi.  Hal  ini  sejalan  dengan roadmap reformasi  birokrasi  yang  ditetapkan dengan  Peraturan  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi Birokasi Nomor 11 tahun 2015. Dalam Permenpan dan RB tersebut ditetapkan 3 sasaran  reformasi,  yaitu:  (1)  birokrasi  yang  bersih  dan  akuntabel,  (2)  birokrasi yang  efektif  dan  efisien,  dan  (3)  birokrasi  yang  memiliki  pelayanan  publik berkualitas.
Untuk  mencapai  3  (tiga)  sasaran Road  Map Reformasi  Birokrasi  Indonesia itu, dapat terwujud dengan perbaikan 8 (delapan) area reformasi birokrasi, seperti dalam tabel 1 berikut.
Tabel 1.  Area Reformasi Birokrasi di Indonesia Tahun 2015-2019
No.
Area Reformasi Masalah Aksi yang diperlukan
Vol. 4, No. 1 Juni, 2018 pISSN: 2460-6162. eISSN: 2527-6476
1 Mental Aparatur 1. perilaku negatif yang ditunjukkan dan dipraktikkan oleh para birokrat 2. Perilaku ini sudah menjadi mental model birokrasi yang dipandang lambat, berbelit-belit, tidak inovatif, tidak peka, inkonsisten, malas, feodal, dan lainnya 1. perubahan mental aparatur yang mendorong terciptanya budaya kerja positif 2. penciptaan birokrasi yang bersih dan akuntabel, efektif, dan efisien serta mampu memberikan pelayanan yang berkualitas 2 Pengawasan 1. Berbagai penyimpangan yang terjadi dalam birokrasi, salah satu penyebabnya adalah lemahnya sistem pengawasan 2. Kelemahan sistem pengawasan mendorong tumbuhnya perilaku koruptif atau perilaku negatif lainnya yang semakin lama semakin masif, yang cenderung menjadi suatu kebiasaan Perubahan perilaku koruptif aparatur melalui sistem pengawasan yang prefentif, kuratif dan akuntabel 3 Akuntabilitas 1. Kemampuan pemerintah untuk mempertanggungjawabkan berbagai sumber yang menjadi tanggungjawabnya untuk kemanfaatan publik seringkali menjadi pertanyaan masyarakat 2. Pemerintah dipandang belum mampu menunjukkan kinerja melalui pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang mampu menghasilkan outcome (hasil yang bermanfaat) bagi masyarakat Penguatan dan penerapan sistem akuntabilitas yang dapat mendorong birokrasi lebih berkinerja baik dan akuntabel dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya. 4 Kelembagaan 1. Kelembagaan pemerintah dipandang belum berjalan secara efektif dan efisien 2. Struktur birokrasi yang terlalu gemuk dan memiliki banyak hirarki menyebabkan timbulnya proses yang berbelit-belit, kelambatan pelayanan dan pengambilan keputusan 3. Masih tingginga budaya feodal pada pejabat public dan aparatur Negara. 1. perubahan sistem kelembagaan yang mendorong efisiensi, efektivitas, dan percepatan proses pelayanan dan pengambilan keputusan 2. Perubahan pada sistem kelembagaan diharapkan dapat mendorong terciptanya budaya/perilaku yang lebih kondusif dalam

## JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik)
4(1), 25-37: Reformasi Birokrasi di Indonesia…
upaya mewujudkan birokrasi yang efektif dan efisien. 5 Tatalaksana 1. Kejelasan proses bisnis/tatakerja/tatalaksana dalam instansi pemerintah juga sering menjadi kendala penyelenggaraan pemerintahan 2. Berbagai hal yang seharusnya dapat dilakukan secara cepat seringkali harus berjalan tanpa proses yang pasti karena tidak terdapat sistem tatalaksana yang baik Perubahan sistem tatalaksana sangat diperlukan dalam rangka mendorong efisiensi
penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan, yang implikasinya terhadap perbaikan sikap mental aparatur yang mendukung pelayanan publik 6 SDM Aparatur 1. Sistem manajemen SDM yang tidak diterapkan dengan baik, mulai dari perencanaan pegawai, pengadaan, hingga pemberhentian akan berpotensi menghasilkan SDM yang tidak kompeten 2. Hal ini akan berpengaruh pada kualitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan Perubahan dalam pengelolaan SDM harus selalu dilakukan untuk memperoleh sistem manajemen SDM yang mampu menghasilkan pegawai yang profesional 7 Perundang-undangan 1. Masih banyaknya peraturan perundang-undangan yang tumpang tindih, disharmonis, dapat disinterpretasi berbeda atau sengaja dibuat tidak jelas untuk membuka kemungkinan penyimpangan
2. Kondisi seperti ini seringkali dimanfaatkan oleh aparatur untuk kepentingan pribadi yang dapat merugikan negara Perubahan dan penguatan terhadap sistem peraturan perundang-undangan yang lebih efektif dan menyentuh kebutuhan masyarakat. 8 Pelayanan Publik Penerapan sistem manajemen pelayanan belum sepenuhnya mampu mendorong peningkatan kualitas pelayanan, yang lebih cepat, murah, berkekuatan hukum, nyaman, aman, jelas, dan terjangkau serta menjaga profesionalisme para petugas pelayanan 1. Penguatan sistem manajemen pelayanan publik agar mampu mendorong perubahan profesionalisme para penyedia layanan, serta peningkatan kualitas pelayanan 2. Perubahan sikap dan perilaku aparat pelayanan yang berorientasi kepuasan masyarakat
Sumber  :  Diadaptasi  dari  (1)  Permenpan  &  RB  No.  11  Thn  2015;  (2)  Anonim  (2016) (http://pemerintah.net/area-perubahan-reformasi-birokrasi-2015-2019/)
Implementasi dari Permenpan dan RB No. 11 tahun 2015 seperti diuraiakn dalam matriks 1 di atas sebagai penjabaran dari Road Map Reformasi Birokrasi di Indonesia  yang  berkaitan  dengan  pelayanan  publik  pada  umumnya  belum memberi  dampak  positip  yang  signifikan  terhadap  perbaikan  perilaku  birokrat dan  kualitas  pelayanan  publik.  Dari  segi  perilaku  birokrat  terdapat kecenderungan  makin  meningkat  perilaku  yang  menyimpang  antara  lain terjadinya  penyalahgunaan  wewenang  (abuse  of  power),  seperti  kolusi,  korupsi dan  nepotisme  (KKN)  dalam  pelayanan  perizinan.  Dalam  hal  pelayanan  publik meskipun  ada  perubahan  ke  arah  yang  lebih  baik  dengan  penerapan  teknologi informasi (IT) dalam pelayanan publik, namun masih terdapat sejumlah keluhan pelanggan seperti pelayanan lambat, berbelit-belit, mahal dan tidak ada kepastian waktu penyelesaian, tidak rama (Dwiyanto, 2011).
Dari uraian yang dikemukakan di atas dapat disimpulkan bahwa reformasi birokrasi  Indonesia  saat  ini,  ada  2  (dua)  aspek  yang  sangat  mendesak  perlu dilakukan reform yaitu: Pertama, redesain (menata-ulang) struktur birokrasi yang terlalu  besar  (pusat  dan  daerah)  yang  menyebabkan  anggaran  birokrasi  yang terlalu  besar  dan  kinerja  yang  lambat.  Kedua,  perubahan mindset para  birokrat yang  lebih  mengedepankan  kepentingan  publik  dari  pada  kepentingan  pribadi (pragmatis) dalam penyelenggaraan pemerintahan .

## Kesimpulan
Reformasi  birokrasi  yang  dilakukan  diberbagai  Negara  pada  umumnya dilakukan karena berbagai permasalahan yang bersifat kompleks dalam birokrasi, yang  menyebabkan  disfungsi  birokrasi  dalam  penyelenggaraan  tugas.  Gagasan munculnya  reformasi  birokrasi  secara  garis  besar  bersumber  dari  2  kelompok. Kelompok pertama dari dalam birokrasi itu sendiri yang ingin menciptakan suatu perubahan  kearah  yang  lebih  baik.  Kelompok  kedua,  dari  unsur  masyarakat  di luar  birokrasi  yang  mengharapkan  terciptanya  suatu  birokrasi  yang  bersih, transfaran dan akuntabel dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Reformasi birokrasi yang dilakukan di berbagai Negara seperti di Amerika Serikat  pada  masa  pemerintahan  Presiden  Bill  Clinton  dikenal  dengan  istilah reinventing government yang dipopulerkan oleh Osborne dan Gaebler (1992), yang intinya  mentransformasikan  nilai-nilai  kewirausahaan  kedalam  pengelolaan sector  public.  Di  Eropa  yang  diperkenalkan  oleh  Pollitt  dan  Bouckaert  dengan isitilah Neo-Weberian  State (NWS)  yang  intinya  adalah  penguatan  peran  Negara dalam  pelayanan  birokrasi  dengan  prinsip  mengutamakan  hubungan warganegara  dan  negara  ( citizenstate )  untuk  memenuhi  hak-hak  dasar  warga. Demikian  pula  reformasi  yang  dilaksanakan  di  Negara  persemakmuran  Afrika dengan  focus  pada  penciptaan  pemerintahan  yang  bersih,  transfaran  dan akuntabel.
Di  Indonesia  reformasi  birokrasi  yang  dilakukan  sejak  tahun  1998  dengan lahirnya  berbagai  peraturan  perundang-undangan  untuk  memperbaiki  kinerja

## JAKPP (Jurnal Analisis Kebijakan dan Pelayanan Publik)
birokrasi dalam pelayanan public. Operasionalisasi perundang-undangan tersebut dengan Permenpan & RB No. 11 tahun 2015 yang dikenal dengan istilah road map reformasi  birokrasi  tahun  2015-2019.  Namun  impelemntasi  berbagai  peraturan tersebut  hingga  saat  ini  belum  berhasil  memperbaiki  kinerja  dan  kualitas pelayanan public, masih banyak praktek KKN dalam pemberian pelayanan.

## Daftar Pustaka
Anonim. (2016). Area Perubahan Reformasi Birokrasi 2015-2019. http://pemerintah.net/area-perubahan-reformasi-birokrasi-2015-2019/. Diakses pada 20 Maret 2018.
Commonweath  Secretariat  (2016) Key  Principles  of  Public  Sector  Reforms  :  Case Studies and Frameworks , The Coommonweath Secretariat, London, UK.
Dwiyanto,  Agus  (2011) Mengembalikan  Kepercayaan  Publik  Melalui  Reformasi Birokrasi . Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
Dwiyanto,  Agus,  et  al.  (2002) Reformasi  Birokrasi  Publik  di  Indonesia .  Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM.
Girindrawardana,  D.  (2002) Public  Services  Reform  in  Indonesia .  Ombudsman Indonesia, Jakarta.
Haning,  M.  Thahir  (2015) Reformasi  Birokrasi:  Desain  Organisasi  yang  Mendukung Pelayanan Publik di Indonesia . Yogyakarta: Ilmu Giri.
Horhoruw,  M.  et  al.  (2012) Transforming  the  Public  Sector  in  Indonesia:  Delivering Total Reformasi . World Bank Publication . (March), 1–14. [online]. Available from: http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVANTICORR/Resources/303586 3-1289428746337/Transforming_Public_Sector_Indonesia.pdf.
Mungiu-Pippidi  et  al.  (2017) Index  of  Public  Integrity [online].  Available  from: http://integrity-index.org/ (Accessed 5 March 2018).
Ndue,  P.  N.  (2005) Democratization,  Good  Governance  and  Administration  Reform  in Africa . The  Enabling  State  and  the  Role  of  the  Public  Service  in  Wealth  Creation: Problems  and  Strategies  for  Development  in  Africa .  [online].  Available  from: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/AAPAM/UNPA N025713.pdf.
Osborne  D  and  Gaebler.  (1992) Reinventing  Government:  How  the  entrepreneurial spirit is transforming the public sector . Plume Publisher, USA.
Pollitt,  C.  &  Bouckaert,  G.  (2011) Public  Management  Reform:  A  Comparative Analysis—New  Public  Management,  Governance,  and  the  Neo-Weberian  State .

## [Online].
Rasul, I. & Rogger, D. (2017) Management of Bureaucrats and Public Service Delivery: Evidence from the Nigerian Civil Service . Economic Journal . [Online] 128413–446.
Sheng,  Y.  K.  (2009) What  is  Good  Governance ?  United  Nations  Economic  and  social Comission for Asia and the Pacific [online]. Available from: http://www.unescap.org/.
[online]. Available from:
http://www.unescap.org/.
Thoha,  M.  (2012) Government  Bureaucracy  and  the  Power  in  Indonesia  (Birokrasi Pemerintah  dan  Kekuasaan  di  Indonesia) .  Suraji  (ed.).  Yogyakarta:  Matapena Institute.
UN  (1997) Administrative  reforms:  Country  profiles  of  five  Asian  countries.  United Nations  Department  of  Economic  and  Social  Affairs [online].  Available  from: http://en.baomoi.com/Info/Administrative-reforms-succeed/3/153357.epi. [online]. Available from: http://en.baomoi.com/Info/Administrative-reforms- succeed/3/153357.epi.
Wong,  W.  (2013) The  Search  for  a  Model  of  Public  Administraition  Reform  in  Hong Kong:  Weberian  Bureaucracy , New  Public  Manahemen  or  Something  Else ? Public Administration and Development . [Online] 33297–310.