## KEBIJAKAN PENDIDIKAN GRATIS DI TINGKAT REGIONAL: Konsep dan Pelaksanaan di Kabupaten Rembang

## Muhammad Arif Dahlan

## Abstract
The substance of the implementation of social welfare is to ensure citizens to meet their basic needs. The decent Education is one of the basic needs of citizens. However, The policies relating to the fulfillment of a  decent  education  has been distorted. Such as the  phenomenon of free education policy  in  Indonesia,  which  is  just  often  becomes  a  mantra  on  sale  for  the  politicians  during  the campaigns.  But ironically,  the  concept  of free  education  often  does  not  have  a  clear  meaning  in  the empirical level, whether in relation to the scope, management and the destination. The researcher will take  a  case  study  of  free  education  policy  in  Rembang  District  of  Central  Java.  The  researcher  will examine  the  case  by  implementing  public  policy  approaches.  The  researcher  will  explore  various aspects  of  the  program  that  occur  in  the  stages  of  pre-formulation,  formulation,  implementation, evaluation, and feedback of the free education policy.
Keywords: social welfare, free education, public policy

## A. PENDAHULUAN
Berdasarkan  Undang-undang  No.  11  tahun  2009,  hakekat  kesejahteraan sosial adalah menjamin setiap warga negara untuk memenuhi kebutuhan dasarnya. Pendidikan  yang  layak  adalah  salah  satu  kebutuhan  dasar  bagi  warga  negara. Namun  kebijakan-kebijakan  Pemerintah  tentang  pendidikan  yang  layak  hanya menjadi  “pepesan  kosong”  yang  tidak  memiliki  makna  signifikan  bagi  masyarakat. Seperti  halnya  fenomena  kebijakan  pendidikan  gratis  di  Indonesia.  Kabupaten Rembang adalah salah satu daerah yang melakukan kebijakan pendidikan gratis.
Kebijakan  pendidikan  gratis  di  Kab.  Rembang  merupakan  kebijakan  politis dan  populis  yang  dinisiasi  oleh  Bupati  Rembang  Bapak  Moh.  Salim.  Kebijakan pendidikan gratis telah dilaksanakan pada tahun 2006. Namun secara rill perubahan kondisi  pendidikan  di  Kabupaten  Rembang  masih  di  bawah  Kabupaten-kabupaten lain  di  Jawa  Tengah  yang  tidak  melakukan  kebijakan  pendidikan  gratis.  Dapat ditunjukkan  dengan  perbandingan  rata-rata  lama  sekolah  Kabupaten  Rembang dengan  Kabupaten/Kota  yang  melakukan  kebijakan  pendidikan  gratis,  dapat  dilihat dalam tabel 1.1 dibawah ini :
Tabel 1.1
Perbandingan Rata-rata Lama Sekolah Kabupaten Rembang dengan Kabupaten/Kota di Jawa
Tengah yang melakukan Kebijakan Pendidikan Gratis Kabupaten/Kota Tahun 2005 Tahun 2006 Tahun 2007 Tahun 2008 Tahun 2009 Kab. Rembang 5,9 6,2 6,6 6,7 6,85 Kab. Sukoharjo 7,8 8,1 8,1 8,1 8,36 Kota Semarang 9,6 9,8 9,8 9,8 9.98 Kota Tegal 7,8 7,8 8,1 8,1 8,25 Rata-rata 7,78 7,96 8,15 8,18 8,36
Sumber : Bappeda Prov. Jawa Tengah Tahum 2009.
Berdasarkan tabel 1.1 diatas Rata-rata lama sekolah tahun 2009 yang paling tinggi  adalah  Kota  Semarang  sebesar  9,98,  yang  paling  rendah  adalah  Kabupaten Rembang  sebesar  6,85.  Kemudian  dilihat  dari  rata-rata  seluruh  kabupaten  yang melakukan  program  pendidikan  gratis  tahun  2009  sebesar  8,36,  maka  Kabupaten Rembang juga masih dibawah rata-rata tersebut yaitu tertinggal 1,51 poin.
Angka  melek  huruf  juga  memiliki  keterkaitan  tentang  kondisi  pendidikan  di suatu  daerah.  Perbandingan  angka  melek  huruf  Kabupaten  Rembang  dengan Kabupaten/Kota  yang  melakukan  pendidikan  gratis,  dapat  dilihat  dalam  tabel  1.2 dibawah ini :
Tabel 1.2
Perbandingan Angka Melek Huruf Kabupaten Rembang dengan Kabupaten/Kota di Jawa Tengah yang melakukan Program Pendidikan Gratis Tahun 2005-2009
Kabupaten/Kota  Tahun 2005 Tahun 2006 Tahun 2007 Tahun 2008 Tahun 2009 Kab. Rembang 88,2 88,18 88,18 88,79 89,43 Kab. Sukoharjo 87,2 87,2 89,75 90,36 90,38 Kota Semarang 95,1 95,85 95,94 95,94 96,44 Kota Tegal 91,4 94,87 94,87 94,87 94,88 Rata-rata 90,48 91,53 92,49 92,49 92,78
Sumber : Bappeda Prov. Jawa Tengah Tahun 2009.
Berdasarkan tabel  1.2  diatas  angka  melek  huruf  tahun 2009 tertinggi  adalah Kota  Semarang  sebesar  96,44.  Yang  paling  rendah  adalah  Kabupaten  Rembang sebesar 89,43. Bila dilihat dari rata-rata angka melek huruf seluruh kabupaten yang melakukan  program  pendidikan  gratis  di  Jawa  Tengah  tahun  2009  sebesar  92,78, maka  Kabupaten  Rembang  juga  masih  tertinggal  sebesar  3,35  poin  dari  rata-rata tersebut.
Angka Partisipasi Kasar (APK) adalah ukuran statistik yang digunakan dalam pendidikan sektor dan oleh PBB melalui Indeks Pendidikan (Gross Enrolment Ratio, dalam http://en.wikipedia.org/wiki/Gross_enrolment_ratio . Diunduh  pada  tanggal  5 Juni 2011 pukul 09.30 WIB). Apabila ditinjau perbandingan Angka Partisipasi Kasar (APK)  Sekolah  antara  Kabupaten  Rembang  dengan  Kabupaten  lain  di  sekitar Kabupaten Rembang dapat dilihat dalam tabel 1.3 dibawah ini :
Tabel 1.3
Perbandingan APK (Angka Partisipasi Kasar) Kabupaten Rembang dengan Kabupaten sekitar Rembang Tahun 2008
No. Kabupaten/Provin si APK (%) SD SMP SMA 1 Rembang 95,16 90,93 42,76 2 Jepara 110,20 91,36 39,54 3 Kudus 104,55 101,24 59,14 4 Pati 117,96 97,84 70,85 5 Blora 110,01 93,98 50,68 6 Jawa Tengah 108,93 96,61 55,11
Sumber : RPJMD Kab. Rembang Tahun 2010-2015.
Berdasarkan  tabel  1.3  diatas  ditunjukkan  bahwa  Angka  Partisipasi  Kasar (APK)  Kabupaten  Rembang  tahun  2008  SD  sebesar  95,16,  SMP  sebesar  90,93, SMA  sebesar  42,76.  Bila  dibandingkan  Kabupaten  Pati  tahun  2008  Angka Partisipasi  Kasar  (APK)  SD  sebesar  117,96  SMP  sebesar  97,84,  SMA  sebesar 70,85.  Maka  Angka  Partisipasi  Kasar  (APK)  Kabupaten  Rembang  masih  dibawah Kabupaten  Pati  yang  notabene  tidak  melakukan  kebijakan  pendidikan  gratis.  Bila dibandingkan dengan Angka Partisipasi Kasar (APK) Jawa Tengah Tahun 2008 SD sebesar  108,93,  SMP  sebesar  96,61,  SMA  sebesar  55,11.  Maka  Kabupaten
Rembang juga masih tertinggal dengan Angka Partisipasi Kasar (APK) Jawa Tengah tersebut.
Angka  Partisipasi  Murni  (APM)  adalah  persentase  siswa  dengan  usia  yang berkaitan  dengan  jenjang  pendidikannya  dari  jumlah  penduduk  di  usia  yang  sama (Gross  Enrolment  Ratio,  dalam http://en.wikipedia.org/wiki/Gross_enrolment_ratio. Diunduh pada tanggal 5 Juni 2011 pukul 09.30 WIB). Angka Partisipasi Murni (APM) menunjukkan  partisipasi  sekolah  penduduk  usia  sekolah  di  tingkat  pendidikan tertentu. Perbandingan Angka Partisipasi Murni tahun 2008 Kab. Rembang dengan Kabupaten sekitar Rembang dapat dilihat dalam tabel 1.4 dibawah ini :
Tabel 1.4

## Perbandingan Angka Partisipasi Murni Kabupaten Rembang
dengan Kabupaten sekitar Rembang Tahun 2008
No. Kabupaten/ Provinsi APM (%) SD SMP SMA 1 Rembang 80.91 65,35 27,59 2 Jepara 91,98 66,23 21,16 3 Kudus 84,32 70,28 48,41 4 Pati 98,86 77,58 39,98 5 Blora 90,50 67,55 34,37 6 Jawa Tengah 92,77 74,04 38,40
Sumber : RPJMD Kab. Rembang Tahun 2010-2015.
Berdasarkan  tabel  1.4  diatas  menunjukkan  Angka  Partisipasi  Murni  (APM) Kabupaten  Rembang  tahun  2008  SD  sebesar  80,91,  SMP  sebesar  65,35,  SMA sebesar 27,59. Bila dibandingkan dengan Angka Partisipasi Murni (APM) Kabupaten Blora  SD  sebesar  90,50,  SMP  sebesar  67,55,  SMA  sebesar  34,37.  Maka  Angka Partisipasi  Murni  Kabupaten  Rembang  masih  dibawah  Kabupaten  Blora  yang notabene tidak melakukan kebijakan sekolah gratis ini.
Angka  transisi  sekolah  adalah  angka  yang  menunjukkan  jumlah  anak  yang melanjutkan pendidikan ke jenjang selanjutnya (Dalam http://ardhany.student.umm.ac.id/2010/02/04/fakta-pendidikan-indonesia-saat-ini/. Diunduh  tanggal  5  Juni  2011  pukul  10.30  WIB).  Perbandingan  angka  transisi sekolah  di  Kabupaten  Rembang  dengan  Kabupaten  sekitar  Rembang  tahun  2008 dapat dilihat dalam tabel 1.5 dibawah ini :
Tabel 1.5 Perbandingan Angka Transisi Kabupaten Rembang dengan Kab. Sekitar Kab. Rembang Tahun 2008
No. Kabupaten/ Provinsi SD ke SMP SMP ke SMA 1 Jepara 80,13 110,34 2 Kudus 103,15 91,86 3 Pati 98,62 79,64 4 Rembang 98,46 70,08 5 Blora 91,94 74,76 6 Jawa Tengah 88.98 69,38
Sumber : RPJMD Kab. Rembang Tahun 2010-2015.
Berdasarkan tabel 1.5 diatas menunjukkan angka transisi sekolah Kabupaten Rembang tahun 2008 SD ke SMP sebesar 98,46, SMP ke SMA sebesar 70,08. Bila
dibandingkan angka transisi sekolah Kabupaten Kudus SD ke SMP sebesar 103,15, SMP  ke  SMA  sebesar  91,86,  maka  angka  transisi  sekolah  Kabupaten  Rembang lebih  rendah  dari  Kabupaten  Kudus  yang  notabene  juga  tidak  menyelenggarakan kebijakan sekolah gratis didaerahnya.

## A.1. Permasalahan
Melihat  latar  belakang  diatas,  keberhasilan  program  pendidikan  gratis  yang dicanangkan  Bupati  Rembang  Bapak  Moh.  Salim  masih  perlu  ditanyakan. Bagaimana  penerapannya  dan  pelaksanaannya?.  Oleh  karena  itu  perlu  media kontrol  dalam  pelaksanaan  kebijakan  ini.  Salah  satu  mekanisme  tersebut  adalah evaluasi efektivitas kebijakan. Tujuannya adalah mengetahui dan menganalisis hasil kebijakan  ini,  bagaimana  penerapan  dan  pelaksanaannya,  dan  apa  isu-isu  yang berkaitan  kebijakan  ini.  Penelitian  ini  juga  diharapkan  dapat  memberi  informasi teoritis dan praktis. Dari segi teoritis diharapkan dapat memperluas wawasan pelaku ( stakeholders) kebijakan  ini  dan menambah  konsep  baru  yang  dapat  dijadikan sebagai  bahan-bahan  penelitian  lebih  lanjut.  Dari  segi  praktis  diharapkan  dapat menjadi bahan untuk meningkatkan efektivitas kebijakan pendidikan gratis.

## A.2. Metode
Metode  yang  digunakan  adalah  metode  purposive  sampling.    Dengan menggunakan The primary methods yang terdiri dari : (Budi Setiyono (2008), dalam web2.unfpa.org/public/about/oversight/.../docDownload.unfpa;jsessionid . Diunduh pada tanggal 28 Januari 2011 pukul 08.00 WIB).
a. Wawancara aktor kunci ( Key informant interviews)
Melakukan  wawancara  ( interview) kepada  aktor-aktor  kunci  dilapangan,  dan stakeholders pendidikan di Kab. Rembang.
b.  Mempelajari dokumen dan analisis keuangan kebijakan pendidikan gratis Dokumen-dokumen  ini  terdiri  dari  perencanaan  dan  realisasi,  rencana  kerja tahunan, reviews and evalutions , serta laporan anggaran.
c.  Legal and administrative analysis Melihat  melalui  dasar  hukum  kebijakan,  apakah  terjadi  suatu  penyelewengan regulasi  dalam  pelaksanaan  kebijakan  ini.  Kemudian  melihat  prosedur administratif dalam pelaksanaan kebijakan ini.
d.  Special surveys
Menggunakan  beberapa  responden  dengan  kriteria-kriteria  tertentu,  sebagai berikut :
1.  Pihak Pemerintah Sebanyak 6 responden yaitu Bupati Rembang,  Sekretaris Daerah Rembang,
Komisi  D  DPRD  Rembang,  Dinas  Pendidikan  Kab.  Rembang,  Mantan Wakil Bupati  Rembang  periode  2005-2010,  mantan  Kepala  Bidang  Pendidikan Dasar dan Pendidikan Menengah Dinas Pendidikan Kab. Rembang.
2.  Pihak Sekolah di Kabupaten Rembang Responden  dari  pihak  sekolah  yaitu  Kepala  Sekolah,  Bendahara  Sekolah, Guru,  Komite  Sekolah  sebanyak  44  responden  dengan  ketentuan  sebagai berikut :
a. Kecamatan Rembang
Diambil  Kecamatan  Rembang,  dikarenakan  Kecamatan  Rembang  adalah salah  satu  Kecamatan  yang  masuk  sebagai  kecamatan  yang  maju  di antara kecamatan-kecamatan yang ada di Kabupaten Rembang.
b. Kecamatan Pancur
Diambilnya  Kecamatan  Pancur  sebagai  sampling  dikarenakan Kecamatan Pancur  adalah  kecamatan  yang  masuk  kategori  sedang  di  Kabupaten Rembang.
c.  Kecamatan Bulu
Diambilnya  Kecamatan  Bulu  sebagai  sampling  dikarenakan  Kecamatan Bulu  adalah  Kecamatan  yang  masuk  kategori  rendah  di  Kabupaten Rembang.
3.  Pihak Masyarakat Dalam  hal  ini  peneliti  akan  mengambil  20  orang  yang  akan  dikuak informasinya dengan kriteria sebagai berikut:
a. Kecamatan Rembang sebanyak 7 orang, dengan kriteria sebagai berikut :
1. Tokoh Pendidikan
2. PGRI
3. Dewan Pendidikan
4. Mantan Rektor STIE YPPI Rembang
5. Pemerhati pendidikan
6. Wartawan
b. Kecamatan Pancur sebanyak 7 orang, dengan kriteria sebagai berikut : 1. Tokoh Pendidikan
2. Dewan Pendidikan
3. Kepala Desa
4. LSM
c.  Kecamatan Bulu sebanyak 6 orang, dengan kriteria sebagai berikut:
1. Tokoh Pendidikan
2. Kepala Desa
Untuk  lebih  fokus  peneliti  akan  menggunakan  pendekatan  kebijakan  publik mulai  dari tahap  pra-formulasi,  formulasi,  implementasi,  evaluasi,  dan  umpan  balik yang  digunakan  untuk  mengekplorasikan  hasil  evaluasi  efektivitas kebijakan pendidikan gratis ini.

## B. PEMBAHASAN

## B.1. Agenda Kebijakan Pendidikan Gratis
Agenda kebijakan adalah sebuah fase dan proses yang ada dalam tahap pra- formulasi.  Pada  proses  inilah  masalah publik dan  prioritas  dalam  agenda  publik dipertarungkan.  Jika  sebuah  isu  berhasil  mendapatkan  status  sebagai  masalah publik,  dan  mendapatkan  prioritas  dalam  agenda  publik,  maka  isu  tersebut  berhak mendapatkan alokasi sumber daya publik yang lebih dari pada isu lain.
Isu  kebijakan  merupakan  produk  atau  fungsi  dari  adanya  perdebatan  baik tentang rumusan, rincian, penjelasan maupun penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun  tidak  semua  isu  bisa  masuk  menjadi  suatu  agenda  kebijakan.  Oleh  karena itu perlu dilakukan identifikasi isu-isu dalam menyusun agenda kebijakan.

## B.2. Identifikasi Isu-Isu Kebijakan

## B.2.a. Pencetusan Masalah Kebijakan
Pecentusan masalah merupakan tahap pertama dalam melakukan identifikasi isu-isu.  Sebuah  masalah  tidak  mungkin  akan  mendapatkan  respon  hingga menghasilkan  kebijakan  tanpa  dicetuskan  ke  permukaan.  Secara  empiris  peran media  memang  dibutuhkan  dalam  pencetusan  masalah.  Karena  melalui  media masalah-masalah  sosial  bisa  terhimpun  dengan  cepat.  Di  Kabupaten  Rembang terdapat  Paguyuban  Media  yang  dikenal  dengan  nama  Balai  Wartawan.  Mereka menilai  kondisi  pendidikan  di  Kabupaten  Rembang  perlu  mendapatkan  perhatian
Pemerintah  dengan  serius.  Selain  perhatian  dari  pihak  Pemerintah,  mereka mengatakan  bahwa  untuk  menumbuhkan  revitalisasi  pendidikan  perlu  kerja  sama berbagai pihak, baik itu Pemerintah, swasta, dan masyarakat.

## B.2.b. Identifikasi Masalah Kebijakan
Tidak semua isu yang dicetuskan dapat dimasukan dalam agenda kebijakan, oleh  karena  itu  perlu  melakukan  identifikasi  masalah.  Namun  dalam  melakukan identifikasi  kebijakan  publik  seringkali  berbenturan  dengan  kepentingan  yang sifatnya  pribadi,  kelompok,  maupun  politis.  Dengan  demikian  perlu  strategi  dan ketrampilan  dalam  melakukan  identifikasi  masalah  seperti  berikut  ini  :  (Abdulkahar Badjuri and Teguh Yuwono, 2002:59)
1. Monitoring sistemik
Monitoring secara sistemik dilakukan untuk memberi masukan masalah yang mendasar  dalam  kebijakan.  Dengan  monitoring  yang  semakin  intens,  maka pembuat kebijakan akan semakin mengerti dan mendalami permasalahannya. Selama  melaksanakan  monitoring  ini,  menurut  Mantan  Kepala  Bidang Pendidikan  Dasar  dan  Pendidikan  Menengah  Bapak  Edi  Winarno  Dinas Pendidikan  Kabupaten  Rembang,  menilai  pada  tahun  2005  kondisi pendidikan  di  Kabupaten  Rembang  dilihat  dari  Angka  Partisipasi  Kasar sangatlah  rendah.  Kemudian  di  dalam  lingkup  sekolah  sendiri,  ditemukan indikasi  jual  beli  buku/LKS  yang  dilakukan  Guru  dan  Kepala  Sekolah  yang memberatkan  peserta  didik.  Kemudian  dilihat  dari  segi  peningkatan  mutu pendidikan,  saat  itu  belum  ada  program  yang  memiliki  cakupan  dan  konsep yang tepat dalam memperbaiki mutu pendidikan.
2. Jejaring Dengan  membangun  jejaring  kebijakan  maka  akan  didapatkan  berbagai masalah  yang  lebih  banyak  untuk  diidentifikasi.  UNICEF  dan  PLAN merupakan  salah  satu  bentuk  jejaring  yang  dilibatkan  dalam  identifikasi masalah  perbaikan  pendidikan  di  Kab.  Rembang.  Pada  tahun  2003  kedua organisasi  internasional  tersebut  telah  melakukan  pengkajian  pendidikan dengan tema menggagas masa depan Kabupaten Rembang. Mereka menilai pungutan atau Iuran sekolah di Kab. Rembang yang terlalu besar. Hal ini tidak sesuai dengan predikat masyarakat Kabupaten Rembang sebagai Kabupaten yang tertinggal dan miskin.
3. Konsultasi publik Konsultasi  publik  merupakan  tindak  lanjut  jejaring  dalam  melakukan identifikasi  masalah.  Secara  ideal  perlu  melakukan  konsultasi  publik  dengan melibatkan  peran stakeholders pendidikan  di  masyarakat  Kabupaten Rembang. Esensi konsultasi publik ini adalah upaya pembuat kebijakan untuk belajar  kepada  rakyat,  namun  proses  ini  tidak  dilakukan  dengan  maksimal oleh  Pemerintah  Kabupaten  Rembang.  Hal  ini  ditunjukkan  dengan  tidak adanya  konsultasi  yang  melibatkan  Dewan  Pendidikan  Kabupaten  Rembang dalam  pengidentifikasian  masalah  kebijakan  pendidikan  gratis.  Berdasarkan Peraturan  Pemerintah  No.  17  Tahun  2010  tentang  Pengelolaan  dan Penyelenggaraan  Pendidikan  Dewan  Pendidikan  adalah  salah  satu stakeholders pendidikan  yang  berfungsi  dalam  peningkatan  mutu  pelayanan pendidikan  dengan  memberikan  pertimbangan,  arahan,  dan  dukungan tenaga, sarana dan prasarana, serta pengawasan pendidikan.
Pihak  Sekolah  adalah stakeholders pendidikan  yang  berikutnya.  Namun proses konsultasi dalam melakukan identifikasi kebijakan pendidikan gratis ini tidak  dijalankan  dengan  maksimal  oleh  Pemerintah  Kabupaten  Rembang.
Beberapa stakeholders sekolah  di  Kabupaten  Rembang  mengatakan  tidak ada  konsultasi  yang  melibatkan mereka  baik  dengan  Pemerintah  Kabupaten Rembang maupun proses di DPRD Kabupaten Rembang.
Ketiadaan konsultasi yang melibatkan stakeholders pendidikan di Kabupaten Rembang  juga  dialami  oleh  beberapa  aktor  pendidikan  berikut  ini  Tokoh Pendidikan, PGRI, Akademisi, Media, Kepala Desa.
Nasib  sama  juga  dialami  oleh  pelaku  kebijakan  pendidikan  gratis  di  tingkat eksekutif  pada  waktu  itu.  Wakil  Bupati  Kab.  Rembang  Bapak  Yaqut  adalah salah  satu  pihak  eksekutif  yang  terkena  imbas  dari  kebijakan  politik  yang beliau  lakukan.  Karena  beliau  menolak  terminologi  mengenani  kebijakan  ini. Akibatnya  selama  menjabat  menjadi  Wakil  Bupati  tahun  2005-2010,  beliau tidak memiliki wewenang dan peran dalam kebijakan pendidikan gratis ini.

## B.2.c. Mendefinisikan Masalah
Mendefinisikan  masalah  merupakan  langkah  selanjutnya  setelah  identifikasi masalah. Mendefinisikan masalah adalah membuat opsi-opsi dalam rangka mencari penyelesaian masalah. Disinilah timbul arti penting pemahaman dan pengertian dari para pembuat kebijakan untuk memahami berbagai persoalan secara komprehensif. Oleh  karena  itu  perlu  memahami  kebijakan  pendidikan  gratis  secara  komprehensif sehingga dapat dihasilkan opsi-opsi dalam penyelesaian masalah pendidikan di Kab. Rembang.
Kebijakan pendidikan gratis di Kab. Rembang dilaksanakan pada tahun 2006. Pada  awalnya  kebijakan  pendidikan  gratis,  hanya  diberlakukan  pada  jenjang Pendidikan  Dasar.  Pendidikan  Dasar  ini  meliputi  SD/MI  dan  SMP/MTs  Negeri maupun  Swasta.  Kemudian  pada  tahun  2009  baru  diberlakukan  kebijakan pendidikan gratis di jenjang Pendidikan Menengah.
Berdasarkan  Peraturan  Bupati  No.  15  tahun  2006  tentang  pendidikan  gratis jenjang  Pendidikan  Dasar,  yang  dimaksud  gratis  adalah  pembebasan  biaya pendidikan yang selama ini dikeluarkan oleh orang tua siswa guna mendukung biaya pendidikan di sekolah meliputi biaya operasional dan biaya investasi.
Yang dimaksud biaya operasional sekolah adalah biaya yang dikeluarkan per siswa  per  tahun  untuk  menyediakan  sumberdaya  pendidikan  habis  pakai  yang digunakan satu tahun atau kurang dari 1 tahun. Biaya operasional ada dua macam yaitu pesonalia dan non personalia. Biaya operasional personalia adalah biaya yang digunakan  dalam  pembiayaan  belanja  pegawai,  belanja  Guru  Tidak  Tetap.  Biaya operasional  non  personalia  adalah  biaya  yang  digunakan  dalam  pembiayaan  rutin diluar belanja pegawai seperti pembelian Alat Tulis Kantor, kertas, kapur, perjalanan dinas.
Biaya  investasi  sekolah  yang  digratiskan  maksudnya  adalah  biaya  yang dikeluarkan  per  siswa  per  tahun  untuk menyediakan  sumberdaya  tidak  habis  pakai yang  digunakan  dalam  waktu  lebih  dari  satu  tahun.  Secara  sederhana  biaya investasi  adalah  biaya  yang  digunakan  untuk  modal  pengembangan  institusi sekolah.  Biaya    investasi  ada  2  macam  yaitu  biaya  investasi  lahan  dan  non  lohan. Biaya  investasi  lahan  seperti  biaya  lahan  atau  tanah  dimana  sekolah  tersebut berada,  sedangkan  biaya  investasi  non  lahan  yaitu  seperti  biaya  gedung,  sarpras (sarana prasarana), pembelian komputer.
Biaya  yang tidak digratiskan dalam kebijakan pendidikan gratis adalah biaya personil siswa. Biaya personil siswa adalah biaya yang dikeluarkan untuk kebutuhan dasar,  pengembangan  pribadi,  dan  kebutuhan  sosial  keagamaan  siswa.  Secara sederhana  biaya  personil  siswa  adalah  biaya  yang  digunakan  untuk  keperluan
peserta  didik  atau  biaya  pribadi  seperti  seragam  sekolah,  buku  tulis,  perjalanan  ke sekolah.
Di  dalam  kebijakan  pendidikan  gratis  jenjang  Pendidikan  Dasar,  biaya operasional  dicukupi  melalui  dana  Bantuan  Operasional  Sekolah.  Berdasarkan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional No. 37 tahun 2010 yang dimaksud Bantuan Operasional Sekolah adalah program Pemerintah yang bertujuan untuk penyediaan pendanaan  biaya  operasi  non  personalia  bagi  satuan  pendidikan  dasar  sebagai wujud pelaksanaan progam wajib belajar.
Pada tahun 2009, kebijakan pendidikan gratis dilakukan di tingkat Pendidikan Menengah.  Yang  dimaksud  Pendidikan  Menengah  adalah  kelompok  layanan pendidikan  menengah  yang  menyelenggarakan  pendidikan  pada  jalur  formal  yang berada  di  bawah  pembinaan  Dispendik  yang  meliputi  SMA,  dan  SMK,  serta  di bawah  pembinaan  Kantor  Kementrian  Agama  yaitu  MA  dan  Madrasah  Aliyah Kejuruan.
Yang  dimaksudkan  gratis  di  jenjang  Pendidikan  Menengah  adalah pembebasan  biaya  sekolah  peserta  didik  dari  keluarga  tidak  mampu  guna mendukung  biaya  pendidikan  di  sekolah  meliputi  biaya  operasional  dan  biaya investasi, kecuali biaya pendaftaran.
Peserta  didik  dari  keluarga  tidak  mampu  maksudnya  adalah  peserta  didik yang  berdasarkan  kriteria  tertentu  ditetapkan  sebagai  peserta  didik  dari  keluarga tidak  mampu.  Kriteria  keluarga  tidak  mampu  yang  dimaksud  adalah  keluarga  yang berdasarkan kriteria yang ditetapkan oleh instansi berwenang sebagai keluarga tidak mampu.

## B.3. Analisis Kebijakan Pendidikan Gratis
Analisis  kebijakan  merupakan  langkah  selanjutnya  setelah  proses  agenda kebijakan  dirumuskan.  Analisis  kebijakan  adalah  sebuah  seni  di  dalam  memahami sebuah  rencana  kebijakan  yang  akan  diterapkan  oleh  sebuah  otoritas  publik (Abdulkahar    Badjuri  &  Teguh  Yuwono,  61:2002).  Analisis  kebijakan  memerlukan sebuah  uraian  tentang  data,  informasi  dan  berbagai  alternatif  yang  mungkin ditempuh untuk menentukan sebuah kebijakan dapat dilakukan.
Tahapan  dalam  analisis  kebijakan  setidaknya  meliputi  dua  langkah  dasar berikut ini : (Abdulkahar  Badjuri and Teguh Yuwono, 2002:70).
1. Formulasi Kebijakan
2. Menentukan Tujuan dan Sasaran Kebijakan.

## B.3.a. Formulasi Kebijakan Pendidikan Gratis
Masalah-masalah  yang  telah  masuk  dalam  agenda  kebijakan  akan  bersaing menjadi  sebuah  alternatif  kebijakan  yang  diambil  dalam  proses  formulasi  ini ( http://id.wikipedia.org/wiki/Kebijakan_publik . Diunduh pada tanggal 7 Oktober 2011, pukul  21.45  Wib).  Karena  formulasi  kebijakan  tidak  bisa  lepas  dari  politik,  perlu langkah-langkah  yang  strategis  dilakukan  dalam  melakukan  formulasi  kebijakan pendidikan  gratis  ini.  Ada  tiga  langkah  dalam  melakukan  formulasi  kebijakan  yaitu input (tuntutan dan dukungan), proses, dan output ( Easton, David (1965). A Systems Analysis of Political Life, New York, S.32).

## B.3.a.1. Tuntutan dan Dukungan Kebijakan Pendidikan Gratis
Kondisi  pendidikan  di  Kab.  Rembang  yang  memperhatinkan  inilah  yang menjadi urgensitas dari sebuah tuntutan dan dukungan kebijakan pendidikan gratis di Kab. Rembang. Hal ini bisa dilihat buruknya kondisi pendidikan pada tahun 2005 Angka  Partisipasi  Kasar  Pendidikan  Dasar  sebesar  87%,  Pendidikan  Menengah
sebesar  58%.  Kemudian  di  dalam  sekolah  sendiri,  terdapat  praktek  jual  beli  yang dilakukan  oleh  Guru  maupun  Kepala  Sekolah  dalam  menjual  buku  dan  LKS  yang nantinya  bila  kondisi  ini  tidak  segera  diselesaikan  akan  berdampak  negatif  kepada peserta  didik  yang  berasal  dari  keluarga  tidak  mampu.  Hal-hal  demikianlah  yang menjadi besarnya tuntutan dan dukungan masyarakat terhadap perlunya terobosan baru dalam penyelenggaraan pendidikan di Kab. Rembang.

## B.3.a.1. Proses Perumusan Kebijakan Pendidikan Gratis
Untuk  melakukan  perumusan  kebijakan  pendidikan  gratis  secara  ideal  perlu melakukan  proses  konsultasi  kepada stakeholders pendidikan  guna  menyerap aspirasi dari masyarakat. Salah satu stakeholders pendidikan adalah pihak sekolah. Didalam sekolah terdiri dari beberapa elemen sebagai berikut :
a. Kepala Sekolah
b. Bendahara Sekolah
c. Guru
d. Komite Sekolah
Namun stakeholders sekolah  diatas  kurang  dimaksimalkan  Pemerintah Kabupaten  Rembang  dalam  proses  konsultasi  perumusan  kebijakan  pendidikan gratis. Hal ini ditunjukkan adanya beberapa Kepala Sekolah di Kabupaten Rembang yang  mengatakan  tidak  ada  keterlibatan  mereka  dalam  proses  konsultasi perumusan  kebijakan  pendidikan  gratis  baik  dengan  Pemerintah  Kabupaten Rembang maupun proses di DPRD Kabupaten Rembang.
Kemudian  selain  perlu  melakukan  konsultasi  terhadap  pihak  sekolah  perlu juga  melibatkan  konsultasi  terhadap stakeholders pendidikan  dalam  masyarakat. Namun  dalam perumusan  kebijakan pendidikan  gratis  ini,  keterlibatan stakeholders pendidikan  di  masyarakat  Kabupaten  Rembang  tidak  maksimal  dilakukan Pemerintah Kabupaten Rembang.
Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI) Kabupaten Rembang merupakan salah satu stakeholders pendidikan di masyarakat. Peran Persatuan Guru Republik Indonesia  Kabupaten  Rembang  dalam  perumusan  kebijakan  pendidikan  gratis secara resmi dan kelembagaan tidak ada.
Stakeholders pendidikan di masyarakat selanjutnya adalah Tokoh Pendidikan yang  ada  di  Kabupaten  Rembang.  Keterlibatan  Tokoh  Pendidikan  di  Kabupaten Rembang dalam perumusan kebijakan pendidikan gratis juga tidak maksimal.
Stakeholders berikutnya  adalah  Dewan  Pendidikan.  Manurut  Bapak  Iskhak Ketua Dewan Pendidikan Kab. Rembang bahwa selama ini Dewan Pendidikan tidak pernah dilibatkan dalam proses konsultasi perumusan kebijakan pendidikan gratis.
Stakeholders pendidikan  di  masyarakat  selanjutnya  adalah  Kepala  Desa  di Kabupaten  Rembang.  Kepala  Desa  dalam  kebijakan  pendidikan  gratis  memiliki peran  memberikan  surat  keterangan  yang  tidak  mampu  sebagai  syarat  pengajuan kebijakan  ini.  Namun  dalam  perumusan  kebijakan  pendidikan  gratis,  tidak  ada keterlibatan Kepala Desa.
Pihak  eksekutif  yang  tidak  dilibatkan  dalam  proses  konsultasi  penyusunan kebijakan pendidikan gratis adalah Wakil Bupati Kabupaten Rembang Bapak Yaqut. Bapak  Yaqut  yang  lebih  dikenal  sebagai  Gus  Tutut  adalah  Wakil  Bupati  Kab. Rembang yang menjabat Tahun 2005-2010. Gus Tutut mengatakan bahwa saat itu yang terlibat dalam perumusan kebijakan pendidikan gratis adalah Bupati dan Dinas Pendidikan  Kab.  Rembang  tanpa  menyerap  aspirasi  masyarakat  Kabupaten Rembang terlebih dahulu.
Gus  Tutut  juga  menyampaikan  pada  saat  pembahasan  di  DPRD  Kab. Rembang,  banyak  sekali  yang  menentang  terminologi  kebijakan  pendidikan  gratis
ini.  Hal  ini  sama  seperti  dikatakan  Bupati  Rembang  Bapak  Moh.  Salim  banyak kendala  dalam  penyusunan  kebijakan  pendidikan  gratis  dan  bermutu.  Mulai  dari penolakan oleh Wakil Bupati Gus Tutut, DPRD, dan beberapa Kepala Sekolah Kab. Rembang. Seperti dikatakan beliau sebagai berikut :
“Banyak  hambatan  di  saat  saya  merumuskan  kebijakan  ini,  mulai  dari legislatif, eksekutif, dan sekolah”. (Wawancara tanggal 7 Maret 2011).
Menurut  Bupati  Rembang  Bapak  Moh  Salim  alasan  mereka  menentang kebijakan ini sebagai berikut (wawancara tanggal 7 Maret 2011) :
a. Alasan budgeting
DPRD Kabupaten Rembang mempersoalkan kesiapan dan ketersediaan dana dalam kebijakan ini.
b. Alasan politis Kebijakan  pendidikan  gratis  dan  bermutu  mengalami  tentangan  oleh DPRD  Kab.  Rembang.  Menurut  Bupati  Rembang  Moh.  Salim tentangan ini banyak dilatarbelakangi oleh muatan politis. Mereka takut akan  keberhasilan  kebijakan  pendidikan  gratis  dan  bermutu  ini. Dikhawatirkan  popularitas  Bupati  bisa  meningkat,  sehingga  dalam pencalonan Bupati kedepan susah untuk menandingi Bupati Rembang Moh. Salim.
c. Kekhawatiran pihak sekolah Sistem  pemungutan  atau  iuran  sekolah  ditiadakan  bila  kebijakan pendidikan  gratis  dan  bermutu  ini  dijalankan.  Hal  ini  yang  menjadi kekhawatiran  pihak  sekolah,  sehingga  mereka  menentang  adanya kebijakan pendidikan gratis.

## B.3.a.2. Output Kebijakan Pendidikan Gratis
Keluaran  ( Output) kebijakan  pendidikan  gratis  ini  adalah  kesepakatan  yang dihasilkan  dari  formulasi  kebijakan  ini  yang  digunakan  sebagai  landasan implementasi kebijakan ini.
Pada  dasarnya  pelaksanaan  kebijakan  pendidikan  gratis  Kab.  Rembang mengacu pada Pembukaan UUD 1945 Alinea Keempat, dan Undang-Undang No. 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.
Melalui UU No. 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional Pasal 34 disebutkan bahwa Pemerintah dan Pemerintah Daerah berkewajiban menyelenggarakan  Pendidikan  Dasar  tanpa  dipungut  biaya.  Hal  ini  yang direpresentasikan  oleh  Pemerintah  Kabupaten  Rembang  dalam  kebijakan pendidikan gratis dan bermutu.
Berpedoman dengan Pembukaan UUD 1945 Alinea Keempat dan UU No. 20 tahun 2003 tersebut  Bupati Rembang menyusun regulasi yang mengatur kebijakan pendidikan  gratis  baik  jenjang  Pendidikan  Dasar  dan  Pendidikan  Menengah. Regulasi tersebut sebagai berikut:
a. Perbup No. 15 tahun 2006
Perbup  ini mengatur  tentang  pelaksanaan  kebijakan  pendidikan  gratis dan bermutu jenjang Pendidikan Dasar.
b. Perbup No. 26 tahun 2007 Perbup  ini  mengatur  tentang  pelaksanaan  mutu  dalam  kebijakan pendidikan  gratis.  Pelaksanaan  mutu  ini  secara  umum  lebih  dikenal dengan pelaksanaan Manajemen Berbasis Sekolah.
c. Perbup No. 27 tahun 2009 Perbup  ini mengatur  tentang  pelaksanaan  kebijakan  pendidikan  gratis dan bermutu jenjang Pendidikan Menengah.

## B.4. Tujuan dan Sasaran Kebijakan Sekolah Gratis dan Bermutu B.4.a. Tujuan
Berdasarkan  Peraturan  Bupati  No.  15  tahun  2006  kebijakan  sekolah  gratis dan bermutu jenjang Pendidikan Dasar memiliki tujuan sebagai berikut :
a. Membantu meringankan beban biaya pendidikan yang ditanggung oleh masyarakat atau orang tua.
b. Mengurangi  kesenjangan  mutu  dan  pelayanan  pendidikan  antar sekolah.
c. Meningkatkan  pencapaian  Angka  Partisipasi  Kasar,  Angka  Partisipasi Murni, Angka Transisi pada anak usia sekolah 7 sampai 15 tahun.
d. Mengurangi angka putus sekolah. Berdasarkan  Perbup.  No  27  tahun  2009  kebijakan  sekolah  gratis  dan bermutu  di  Kabupaten  Rembang  jenjang  Pendidikan  Menengah memiliki tujuan sebagai berikut :
a. Membebaskan biaya operasional dan biaya investasi bagi peserta didik dari keluarga tidak mampu.
b. Sebagai upaya meningkatkan pelayanan akses pendidikan menengah yang  diukur  berdasarkan  indikator  Angka  Partisipasi  Sekolah,  dengan tetap memperhatikan mutu pendidikan.

## B.4.b. Sasaran
Sasaran  kebijakan  pendidikan  gratis  jenjang  Pendidikan  Dasar  adalah seluruh peserta didik yang duduk pada jenjang SD dan SMP, baik yang berasal dari keluarga mampu maupun tidak mampu.
Khususnya  Pendidikan  Menengah  sasaran  kebijakan  pendidikan  gratis adalah peserta didik dari keluarga tidak mampu. Berdasarkan Perbup No. 27 tahun 2009 kriteria peserta didik dari keluarga tidak mampu sebagai berikut :
a. Peserta  didik  yang  berasal  dari  keluarga  tidak  mampu  merupakan  penduduk Kabupaten  Rembang  yang  dibuktikan  dengan  kartu  keluarga  yang  diterbitkan oleh pejabat berwenang.
b. Sekolah  bersama  Komite  Sekolah  membuat  daftar  nama  peserta  didik  yang berhak  mendapatkan  bantuan  pendidikan  dari  Pemerintah  Kabupaten berdasarkan  data  keluarga  tidak  mampu  yang  telah  ditetapkan  oleh  Badan Pusat Statistik Kabupaten Rembang.

## B.5. Implementasi Kebijakan Pendidikan Gratis
Implementasi  kebijakan  adalah  tindakan-tindakan  yang  dilakukan  oleh organisasi  publik  yang  diarahkan  untuk  mencapai  tujuan  yang  telah  ditetapkan dalam keputusan-keputusan sebelumnya (Van Meter dan Van Horn, 1975, quoted in Budi Winarno, 2008:102).
Regulasi kebijakan pendidikan gratis sebagai berikut :
a. Perbup No. 15 tahun 2006
b. Perbup No. 26 tahun 2007 c. Perbup No. 27 tahun 2009
Secara  ideal  penyusunan  regulasi  kebijakan  pendidikan  gratis  hendaknya melibatkan stakeholders pendidikan  di  Kabupaten  Rembang.  Namun  secara  riil keterlibatan stakeholders pendidikan dalam penyusunan kebijakan pendidikan gratis tidak maksimal. Konsekuensinya adalah timbul kendala-kendala dalam implementasi Peraturan Bupati tersebut.
Kendala-kendala  implementasi  Peraturan  Bupati  kebijakan  pendidikan  gratis sebagai berikut:
1. Kendala Jenjang Pendidikan Dasar Khususnya  jenjang  Sekolah  Dasar  (SD)  tidak  mendapatkan  biaya operasional.  Biaya  operasional  jenjang  Sekolah  Dasar  (SD)  hanya dicukupi  melalui  alokasi  dana  BOS.  Hal  ini  menjadi  pertanyaan  dan multitafsir  di stakeholders Sekolah,  mengapa  tidak  ada  alokasi  biaya operasional dari Kabupaten Rembang.
Kebijakan  pendidikan  gratis  jenjang  Pendidikan  Dasar  selain mendapatkan  biaya  operasional  juga  mendapatkan  biaya  investasi pembangunan  sekolah.  Berdasarkan  Perbup  No.  15  tahun  2006  Bab VI  Pasal  7  jenjang  Pendidikan  Dasar  untuk  mendapatkan  biaya investasi  pembangunan,  dengan  mengajukan  proposal  ke  Dinas Pendidikan Kabupaten Rembang. Namun ada beberapa sekolah yang belum  sama  sekali  mendapatkan  biaya  investasi  dalam  bentuk pembangunan tersebut. Kemudian beberapa sekolah juga mengatakan bahwa alokasi dana investasi pembangunan, hanya cukup membiayai setengah pembangunan yang telah diajukan oleh sekolah.
Kendala  jenjang  Pendidikan  Dasar  berikutnya  adalah  kendala pengadministrasian. Kendala ini banyak dialami pada jenjang Sekolah Dasar (SD). Karena tidak adanya  pegawai TU (Tata Usaha) seperti di jenjang SMP dan SMA.
Menurut  Sekretaris  Daerah  Kab.  Rembang  Bapak  Hamzah  Fatoni kesulitan yang dialami oleh Sekolah Dasar (SD) ini bukan karena tidak memiliki  Pegawai  TU  (Tata  Usaha),  namun  belum  terbiasa  dalam mengelola dana yang masuk di Sekolahnya.
Di  jenjang  Dikdas  ada  beberapa  Sekolah  yang  tidak  mengikuti kebijakan  ini.  Seperti  dikatakan  KaSubBag.  Perencanaan  Dinas Pendidikan Kabupaten Rembang Bapak Mardi sebagai berikut :
“Ketentuan kebijakan sekolah gratis dan bermutu bagi Sekolah Swasta, memang  tidak  wajib.  Ada  beberapa  Sekolah  Swasta  yang  tidak  ikut kebijakan sekolah gratis dan bermutu ini” . (Wawancara tanggal 24 Febuari 2011).
Alasan  utama  beberapa  Sekolah  Swasta  tidak  ikut  kebijakan pendidikan  adalah  minimnya  anggaran  yang  diberikan  melalui kebijakan ini. Tidak cukup membiayai kebutuhan operasional mereka. Pada  tahun  2010  pelaksanaan  kebijakan  pendidikan  gratis  tidak berjalan  konsisten.  Alokasi  dana  kebijakan  pendidikan  gratis  jenjang Pendidikan Dasar tidak diterima sekolah sebesar 100%.
2. Kendala Jenjang Pendidikan Menengah Adanya  deviasi  regulasi  pendidikan  gratis  jenjang  Pendidikan Menengah dengan kondisi nyata dapat dilihat dalam Lampiran Perbup No. 27 Tahun 2009 Tanggal 27 Juni 2009 tentang 11 kriteria keluarga tidak  mampu  yang  tidak  sesuai  dengan  kondisi  nyata  dilapangan. Menurut  Ketua  Komite  SMK  N  1  Rembang  Bapak  Heri  apabila mengacu Lampiran tersebut  tidak tepat  bila digunakan sebagai acuan penilaian  keluarga  tidak  mampu.  Karena  dilihat  secara  nyata  hampir seluruh  masyarakat  Kab.  Rembang  memiliki  hal-hal  yang  disebutkan dalam Lampiran tersebut.
Berdasarkan  Perbup  No.  27  Tahun  2009  Bab  V  Pasal  9  disebutkan bahwa  setiap  peserta  didik  yang  berasal  dari  keluarga  tidak  mampu berhak  mendapatkan  biaya  pendidikan.  Namun  secara  riil  tidak seluruhnya dapat diakomodir untuk mendapatkan kebijakan ini. Karena adanya sistem kuota yang diberikan Pemerintah Kabupaten Rembang kepada Sekolah.
Untuk  biaya  investasi  pembangunan  sekolah  jenjang  Dikmen  ini  tidak berjalan  dengan  maksimal,  ditunjukkan  masih  ada  beberapa  Sekolah yang belum menerima biaya ini.
Berdasarkan Perbup No. 27 Tahun 2009 Bab VII Pasal 11 disebutkan tentang  peran  serta  masyarakat  dalam  pembiayaan  sekolah.  Menurut Ketua Komisi D DPRD Kab. Rembang Bapak  Joko bahwa regulasi ini tidak  mengedepankan  asas  keadilan  bagi  masyarakat  mampu  dan tidak mampu. Hasilnya adalah keluarga tidak mampu akan keberatan, ketika pembiayaan mereka disetarakan dengan keluarga mampu.
Tahun  2010  implementasi  jenjang  Pendidikan  Menengah  juga  tidak berjalan  konsisten.  Yaitu  pencairan  dana  tidak  utuh  100%  dalam  1 tahun  anggaran.  Menurut  Sekretaris  Daerah  Kab.  Rembang  Bapak Hamzah  Fatoni  tersendatnya  anggaran  jenjang  Dikmen  dan  Dikdas karena adanya proses Pemilukada di Kab. Rembang yang berimplikasi terhadap setiap anggaran yang dibiayai oleh APBD Kab. Rembang. Akibat  pencairan  dana  tahun  2010  yang  tidak  tuntas,  dampaknya adalah  banyak  sekolah  yang  tidak  siap  dalam  mengantisipasi kekurangan  dana  tersebut.  Untuk  mengantisipasi  kekurangan  dana tersebut  ada sekolah swasta  yang sampai menarik iuran siswa dalam bentuk tabungan anak. Tabungan tersebut menurut mereka digunakan untuk mencukupi biaya sekolah yang kurang akibat tidak utuhnya dana kebijakan  pendidikan gratis.  Padahal hal semacam ini dilarang dalam ketentuan regulasi pendidikan gratis di Kabupaten Rembang.

## B.6. Evaluasi Kebijakan Pendidikan Gratis
Pada  umumnya  evaluasi  kebijakan  dilakukan  setelah  kebijakan  tersebut diimplementasikan.  Ini  tentunya  dalam  rangka  menguji  tingkat  kegagalan  dan keberhasilan, keefektifan dan keefisienannya.

## B.6.a. Dampak Kebijakan Pendidikan Gratis
Pada dasarnya kebijakan pendidikan gratis memiliki dampak yang positif bagi masyarakat,  sekolah,  dan  Pemerintah  Kabupaten  Rembang.  Dampak  kebijakan pendidikan  gratis  dapat  dilihat  dalam  peningkatan  Angka  Partisipasi  Kasar  (APK), Angka Partisipasi Murni (APM), Angka Kelulusan (AK), Angka Transisi (AT) jenjang Pendidikan Dasar dan jenjang Pendidikan Menengah di Kabupaten Rembang dapat dilihat melalui tabel 1.7 dibawah ini :
Tabel 1.7 Prosentase APK, APM, AK, AT  Tahun 2005  dan 2010 Kriteria 2005 2010 SD SMP SMA SD SMP SMA Angka Partisipasi Kasar (APK) 98,40%  84,14%  38,55% 96,86% 95,53%  54,53%
Sumber : RPJMD Kab. Rembang tahun 2010-2015 dan Lakip Dispendik Kab. Rembang tahun 2010.
Berdasarkan  tabel  1.7  diatas,  Secara  keseluruhan  ada  peningkatan  Angka Partisipasi Kasar, Angka Partisipasi Murni, Angka Kelulusan, Angka Transisi pada tahun 2010 dibandingkan dengan tahun 2005. Karena pada tahun 2005 kebijakan pendidikan gratis belum dilaksanakan.
Selain  adanya  dampak  positif,  ada  dampak  negatifnya  bagi  masyarakat  dan sekolah.    Yaitu  terkait  akan  motivasi  orang  tua  yang  acuh  kepada  anak  karena pembiayaan  sekolah  anaknya  sekarang  gratis,  dan  untuk  pihak  sekolah,  adanya ketergantungan  terhadap  dana  kebijakan  ini  mengakibatkan  ketidakleluasaan dalam pengembangan sekolahnya.

## B.6.b. Efektivitas Kebijakan Pendidikan Gratis
Kebijakan pendidikan gratis  ini  dinilai  berhasil  dan  efektif,  apabila dilihat  dari dampak  positif  yang  ada.  Namun  beberapa stakeholders pendidikan  di  Kab. Rembang  menilai  kebijakan  pendidikan  gratis  ini  belum  efektif.  Karena  tidak tepatnya  sasaran  kebijakan  ini.  Dalam  pembiayaan  yang  melibatkan  peran  serta masyarakat, tidak ada asas keadilan. Kemudian pada tahun 2010 alokasi anggaran kebijakan  ini  tidak  berjalan  dengan  konsisten.  Dapat  dilihat  melalui  tabel  1.8 dibawah ini :
Tabel 1.8
Rincian Kekurangan Anggaran Kebijakan Pendidikan Gratis Tahun 2010 PROGRAM ANGGARAN 2010 Keterangan Kebutuhan Tahun 2010 Alokasi Tahun 2010 Kekurangan Tahun 2010 Bantuan Keuangan untuk SMA/MA/SMK Swasta dan MA Negeri (program sekolah gratis siswa tidak mampu) 1,578,401,000 509,030,00 0 1,069,371,00 0 Kekurangan  kelas  XI  (9 bulan),kelas X (3 bulan) Bantuan Sekolah Gratis SMP Swasta dan MTs Swasta (program sekolah gratis SMP/MTs) 1,393,020,000 424,007,00 0 969,013,000 Kekurangan 8 bulan
Sumber : Dinas Pendidikan Kab. Rembang Tahun 2011.
Berdasarkan  tabel  1.8  diatas  dapat  diketahui  alokasi  anggaran  kebijakan pendidikan gratis tahun 2010 tidak berjalan konsisten. Secara keseluruhan anggaran yang  dialokasikan  untuk  SMP  dan  MTs  Swasta,  serta  SMA,  MA,  SMK  Swasta  dan MA  Negeri  sebesar  2.971.421.000.  Sedangkan  realisasi  anggaran  hanya  sebesar 933.037.000, sehingga yang belum direalisasikan sejumlah 2.038.384.000.

## B.7. Umpan Balik (Feedback) Kebijakan Pendidikan Gratis
Angka Partisipasi Murni (APM) 83,28%  60,29%  24,20% 84,01% 66,67%  35,21% Angka Kelulusan (AK) 98,85%  98,33%  99,51% 99.99% 99.50%  99,36% Angka Transisi (AT) 83,32%  39,72%  (Perguruan tinggi) 102,06%  74,02%  (Perguruan tinggi)
Umpan balik bertujuan untuk memberikan masukan dalam rangka  mengkoreksi berbagai  kesalahan  yang  telah  dilakukan  dalam  tahapan-tahapan  sebelumnya (Abdulkahar Badjuri dan Teguh Yuwono, 2002:147).
Menurut  Mantan  Rektor  STIE  YPPI  Rembang  Bapak  Mundzakir  sebaiknya pemberian  kebijakan  pendidikan  gratis  jenjang  Pendidikan  Dasar,  ada  perbedaan antara  keluarga  tidak  mampu  dan  mampu.  Sehingga  kebijakan  ini  dapat  dilakukan dengan tepat sasaran dan efektif serta memenuhi asas keadilan.
Untuk  Pihak  Sekolah,  memberi  masukan  kepada  Pemkab.  Rembang,  bahwa besarnya  alokasi  dana  sebaiknya  disamaratakan  antara  Sekolah  Klasifikasi  RSBI, SSN,  dan  RSSN.  Karena  besarnya  kebutuhan  Sekolah  tidak  hanya  diukur  melalui Klasifikasi  Sekolah  tersebut,  melainkan  lokasi,  transportasi,  ketersediaan  sarana prasarana yang belum dimiliki perlu juga diperhatikan.
Ketua  Komisi  D  DPRD  Kab.  Rembang  Bapak  Joko  berinisiatif  menyusun  Perda Pendidikan untuk mengawal jalannya kebijakan pendidikan gratis. Sehingga praktek kecurangan dan multitafsir akan kebijakan ini bisa diminimalisir.

## C. PENUTUP

## C.1. Simpulan
Dalam  penyusunan  kebijakan  pendidikan  gratis  proses  konsultasi  terhadap stakeholders pendidikan di Kabupaten Rembang tidak  dilakukan dengan maksimal. Akibatnya  adalah  proses  implementasi  kebijakan  pendidikan  gratis  mengalami berbagai kendala.
Tahun  2010  alokasi  anggaran  kebijakan  pendidikan  gratis  tidak  berjalan dengan  konsisten.  Akibatnya  adalah  banyak  program  sekolah  yang  sudah direncanakan  menjadi  terbengkalai.  Celakanya  pihak  sekolah  menyelesaikan kendala  ini  dengan  melakukan  penarikan  kembali  kepada  peserta  didiknya  yang sebetulnya  dalam  Perbup  dan  MOU (Memorandum  Of  Understanding) kebijakan pendidikan gratis dilarang.
Tidak  tepatnya  sasaran  kebijakan  pendidikan  gratis  jenjang  Pendidikan Dasar. Sehingga alokasi anggaran dinilai juga tidak tepat sasaran. Kemudian dalam pembiayaan  yang  melibatkan  peran  serta  masyarakat,  secara  faktual  juga  tidak mengedepankan  asas  keadilan.  Berdasarkan  hal-hal  tersebut  keefektifan  kebijakan pendidikan gratis dinilai belum mencukupi.

## C.2. Saran
Perlu  dilakukan  evaluasi  kebijakan  pendidikan  gratis  yang  menyeluruh. Sehingga  dapat  ditemukan  masalah-masalah  yang  mendasar  dalam  kebijakan  ini. Untuk  solusi  masalah  kurang  tepatnya  sasaran  kebijakan  ini,  sebaiknya  sasaran ditujukan  bagi  keluarga  yang  tidak  mampu  saja,  yang  mampu  sebaiknya  perlu dilakukan penarikan untuk membantu keluarga tidak mampu.  Untuk menyelesaikan masalah  tidak  adanya  asas  keadilan  dan  tidak  konsistennya  anggaran  tahun  2010 maka perlu adanya regulasi yang jelas, yang mengatur peran serta masyarakat dan sanksi yang berkekuatan hukum. Sehingga pelaksanaan kebijakan pendidikan gratis ini dapat dilaksanakan dengan tepat, efisien, efektif.

## DAFTAR RUJUKAN
Sumber dari buku : Badjuri,  Abdulkahar  &  Yuwono,  Teguh, Kebijakan  Publik  :  Konsep  dan  Strategi ,  Jurusan  Ilmu Pemerintahan Fisip Undip, Semarang, 2002.
Dunn, William N, Pengantar Analisis Kebijakan Publik Edisi Kedua , Gajah Mada Unversity Press, Yogyakarta, 2000.
Lilik  Ekowati,  Mas  Roro, Perencanaan,  Implementasi  dan  Evaluasi  Kebijakan  atau  Program (suatu kajian teoritis dan praktis), Pustaka Cakra, Surakarta, 2009. Sumber dari dokumen :
UU No. 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial. UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. UU  No.  33  Tahun  2004  tentang  Perimbangan  Keuangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan Pemerintah Daerah.
Peraturan  Bupati  Rembang  Nomor  015  Tahun  2006  Tentang  Pendidikan  Gratis  yang    Bermutu Pada Jenjang Pendidikan Dasar.
Perbup  No.  26  tahun  2007  tentang  Pelaksanaan  Manajemen  Berbasis  Sekolah  (MBS)  di  Kab. Rembang.
Perbup  No.  27  tahun  2009  tentang  Pelaksanaan  Kebijakan  Pendidikan  Gratis  jenjang  Dikmen (Pendidikan Menengah).
Lakip Dinas Pendidikan Kab. Rembang tahun 2009. Lakip Dinas Pendidikan Kab. Rembang tahun 2010. Sumber dari internet :
Dalam http://ardhany.student.umm.ac.id/2010/02/04/fakta-pendidikan-indonesia-saat-ini/ . Diunduh tanggal 5 Juni 2011 pukul 10.30 WIB. Budi Setiyono (2008), dalam  web2.unfpa.org/public/about/oversight/.../docDownload.unfpa;jsessionid . Diunduh  pada tanggal 28 Januari 2011 pukul 08.00 WIB.