## POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN WAKIL KEPALA DAERAH DALAM SISTEM DESENTRALISASI
Gugun El Guyanie
Dosen Fakultas Syari’ah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta Email: gugun_elguyani@yahoo.com

## Abstract
Constitutional  desain  which  regulate  the  principle  of  district  goverment  with decentralization system give freedom to point out the vise of every district. But there is problem of disharmony because the conflict of authority. How is the significance vice district in the presidential system? How the politic of law regulate the ideal of vice  district  position?  So  Ideally  the  vice  elected  by  the  head  of  the  district  not elected by people of the region. The distribution of duty and authority between the head and his vice should be clear to avoid overlapping among them. The vice truly become the vice and responsible for the head of the district.
Keyword : Political Law, Vice district and decentralization.

## Abstrak
Desain  konstitusi  yang  mengatur  prinsip  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah dengan sistem desentralisasi memberikan kebebasan untuk menentukan jabatan Wakil  Kepala  Daerah  masing-masing.  Tetapi  terdapat  problem  disharmoni antara  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya  karena  alasan  konflik  kewenangan (conflict  of  authoruty).  Bagaimana  urgensi  dan  kedudukan  Wakil  Kepala Daerah  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  yang  menganut  sistem desentralisasi?  Bagaimana  politik  hukum  pengaturan  jabatan  Wakil  Kepala Daerah yang ideal dalam sistem desentralisasi? Dari awal desain jabatan Wakil Kepala Daerah adalah sebagai pendamping Kepala Daerah. Sehinggga idealnya, Wakil  Kepala  Daerah  dipilih  oleh  Kepala  Daerah  terpilih,  bukan  dipilih berpasangan  secara  langsung  oleh  rakyat.  Pembagian  tugas  dan  kewenangan antara  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya  juga  harus  tegas  dan  jelas  untuk menghindari  dualisme  dan  overlaping  di  antara  keduanya.  Artinya,  Wakil Kepala  Daerah  benar-benar  hanya  menjadi  pembantu  Kepala  Daerah,  dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah.
Kata Kunci: politik hukum, wakil kepala daerah, desentralisasi.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
64 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.

## A. Pendahuluan
Pilihan negara kesatuan yang diambil oleh para perumus Indonesia merdeka,  membawa  konsekuensi  yang  panjang.  Menurut  Jimly Asshiddiqie,  perbincangan  mengenai  bentuk  negara (staats-vormen) terkait  dengan  pilihan-pilihan  antara  (a)  bentuk  negara  kesatuan (unitary state, eenheidsstaat) , (b) bentuk negara serikat (federal, bonds-staat), atau  (c)  bentuk  konfederasi (confederation,  staten-bond). 1 Tetapi  yang dianut  bukanlah  konsep  negara  kesatuan  sentralistis,  melainkan dengan konsep pemencaran kekuasaan.
Negara  kesatuan  dalam  definisi  CF  Strong  sebagaimana  dikutip oleh  Miriam  Budiardjo  adalah  bentuk  negara  di  mana  wewenang legislatif tertinggi dipusatkan dalam satu badan legislatif nasional atau pusat.  Kekuasaan  terletak  pada  pemerintah  pusat  dan  tidak  ada pemerintah  daerah.  Pemerintah  pusat  mempunyai  wewenang  untuk menyerahkan  sebagian  kekuasaannya  kepada  daerah  berdasarkan  hak otonomi (negara kesatuan dengan sistem desentralisasi). 2 Lebih lanjut, C.F. Strong mengemukakan bahwa ada dua ciri mutlak yang melekat pada negara kesatuan, yaitu the supremacy of the centra parliament (adanya supremasi  dari  dewan  perwakilan  rakyat  pusat)  dan the  absence  of subsidiary  sovereign  bodies (tidak  adanya  badan-badan  lainnya  yang berdaulat). 3
Namun  apakah  pilihan  negara  kesatuan  dengan  sistem desentralisasi  sudah  final  tanpa  masalah?  Justru  hubungan  pusat  dan daerah dalam negara kesatuan sistem yang desentralistis penuh dengan dinamika  dan  problematika.  The  Encyclopedia  of  Political  Science mendefinisikan desentralisasi sebagai berikut:
1 Jimly  Asshiddiqie, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia ,  (Jakarta:  Konstitusi Press, 2005), hlm. 259.
2 Miriam  Budiardjo, Dasar-dasar  Ilmu  Politik ,  (Jakarta:  PT  Gramedia  Pustaka Utama, 2008), hlm. 269.
3 C.F. Strong, Modern Political Constitusions: an Introductions to the Comparative Study of Their  History  and  Existing, (London:  The  English  Book  Society  and  Sidgwick  & Jackson Limited1996), hlm. 123.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 65
” Decentralization is the transference of competences between different entities. It connotes  the  transfer  of  responsibilities,  powers,  and  resources,  from  higher  to lower level units of self-government and the direct management of local affairs by local populations through their elected local or regional representatives.” 4
Mengacu  pada  definisi  di  atas,  perihal  transfer  kewenangan, termasuk  kekuasaan  dari  pusat  ke  daerah,  selalu  dinamis.  Terutama sepanjang sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia dengan berbagai eksperimentasi konstitusionalnya.
Sepanjang  Indonesia  merdeka,  persoalan  hubungan  pusat  dan daerah  tidak  pernah  menyentuh  urgensi  kekuasaan  Wakil  Kepala Daerah,  baik  Wakil  Kepala  Daerah  di  tingkat  provinsi  maupun kabupaten atau kota. Hal ini menunjukkan bahwa, selama ini jabatan tersebut  dianggap  hanyalah  "ban  serep"  yang  hanya  menjadi pelengkap penderita.
Di dalam konstitusi  memang tidak disebutkan secara tegas bahwa Kepala Daerah harus memiliki Wakil Kepala Daerah. Pasal 18 ayat 4 yang merupakan hasil amandemen kedua, hanya menyebutkan bahwa Gubernur,  Bupati  dan  Walikota,  masing-masing  sebagai  kepala pemerintahan  tingkat  provinsi,  kabupaten  dan  kota  dipilih  secara demokratis. 5 Artinya,  bahwa  dalam  konteks  Pemerintahan  Daerah, konstitusi  memberikan  kebebasan  untuk  menentukan  jabatan  Wakil Kepala Daerah masing-masing.
Padahal sebenarnya banyak problematika muncul berkaitan dengan posisi Wakil Kepala Daerah. Terlebih ketika UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengamanatkan bahwa Kepala Daerah dan  Wakilnya  dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat  dalam  satu berpasangan. 6 Berpasangan  dalam  artian,  Kepala  Daerah  dan Wakilnya adalah satu paket dengan kedudukan yang setara.
4 George  Thomas  Kurian, The  Encyclopedia  of  Political  Science, (Washington  DC: Congressional Quarterly Press, 2011), hlm. 207.
5 Lihat, Pasal 18 ayat (5) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
6 Lihat, Pasal 24 ayat 5 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
66 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
Selanjutnya, terkadang, lahir ketidakharmonisan pasangan tersebut di  tengah  perjalanan,  yang  otomatis  mengganggu  stabilitas penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Ada  beberapa  kasus terbelahnya hubungan Gubernur dan Wakilnya, Bupati dan Wakilnya ataupun Walikota dengan Wakilnya, dikarenakan banyak faktor. Salah satunya  adalah  persaingan  politik  antara  Kepala  Daerah  dengan Wakilnya.
Bahkan  lebih  dari  90  persen  Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala Daerah  tidak  lagi  harmonis.  Gamawan  Fauzi  mengatakan,  di  Tahun 2010  ada  244  Kepala  Daerah  yang  terpilih.  Dari  jumlah  itu,  93,85 persen  pasangan  tidak  berlanjut  sampai  akhir  masa  jabatan  mereka. Hanya  6,15  persen  yang  berlanjut. 7 Beberapa  contohnya  adalah mantan  wakil  Gubernur  Prijanto  di  DKI  Jakarta,  di  Jawa  Tengah antara  mantan  Gubernur  Bibit  Waluyo  dengan  mantan  Wakilnya Rustriningsih,  dan  di  kabupaten  Garut  ada  Dicky  Chandra.  Sebagain dari  mereka  yang  menduduki  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah,  mundur di tengah jalan pada saat masa jabatan belum selesai.
Padahal  menurut  undang-undang,  Wakil  Kepala  Daerah  memiliki tugas,  wewenang,  kewajiban  serta  fungsi  yang  jelas,  yakni  fungsi pengawasan,  konsultatif,  koordinasi  dan  eksekutif. 8 Walaupun  hal  ini tidak  sepenuhnya  menunjukkan  bahwa power  sharing antara  Kepala Daerah  dan  Wakilnya  sudah  ideal.  Masih  dibutuhkan  pembenahan berkaitan  dengan  pembagian  kewenangan  yang  tegas  antara  Kepala Daerah  dan  Wakilnya  agar  tidak  menimbulkan  ketegangan  secara politik.
Namun  juga  tidak  sepenuhnya  benar  jika  disimpulkan  bahwa faktor  penentu  retaknya  hubungan  keduanya  dikarenakan  rebutan kewenangan.  Justru  yang  paling  menonjol  menjadi  akar  persoalan
7 Angka tersebut menunjuk pada kepala daerah dan wakilnya di tingkat provinsi dan  kabupaten/kota,  lihat http://www.wartanews.com/read/Nasional/622e0734-b911- cce3-acd18ddcecbf9f93/Kawin-Paksa-Bikin-Kepala-Daerah-dan-Wakilnya-Cerai-di-Tengah- Jalan , diakses tanggal 1 Mei 2012 pukul 20.00 WIB.
8 Lihat,  pasal  26  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  yang mengatur tugas wakil kepala daerah.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 67
adalah persoalan mekanisme pengisian jabatan Wakil Kepala Daerah. Dengan  mekanisme  pemilihan  langsung  oleh  rakyat  dalam  pasangan, beberapa Wakil Kepala Daerah justru lebih memiliki kekuatan politik yang kuat daripada Kepala Daerahnya. Artinya, Wakil Kepala Daerah kemungkinan  hanya  dijadikan vote  gather dalam  beberapa  kasus.  Atau dalam  kasus  lain,  Wakil  Kepala  Daerah  hanya  dijadikan  mesin  uang dan ”mesin ATM” ketika kampanye.
Pada  sisi  lain,  pemilihan  Kepala  Daerah  secara  langsung  atau demokrasi  secara  langsung  memberikan  pendidikan  politik  langsung bagi rakyat untuk mengontrol jalannya pemerintahan daerah. Thomas Fleiner  dan  Lidija  R  Basta  Fleiner  berpendapat  bahwa  dengan demokrasi  langsung,  rakyat  bisa  melakukan  fungsi  kontrol  yang maksimal  terhadap  anggaran  di  daerah.  Sementara  Fleiner menyatakan:
”The exercise of political rights through direct democracy enables the citizens to control the income and expenditure of their municipal authorities. Citizens elect their  representatives  to  local  parliament  and  the  municipal executive.  It  is  at the  local  level  that  young  politicians  have  to  prove  themselves.  Municipalities often serve as an experimental field for many political initiatives. It is the arena in which citizens can develop their sosial and political competence. 9
Fleiner juga berpandangan bahwa otonomi di tingkat provinsi dan kabupaten atau kota juga menjadi arena eksperimentasi politik untuk uji  kompetensi  dan  kaderisasi  para  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya. Sehingga  keberhasilan  kepemimpinan  lokal—termasuk  harmoni antara  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya—menjadi  modal  bagi keberhasilan kepemimpinan politik nasional.
Oleh  karena  itulah  perlu  mendudukkan  kembali  urgensi  jabatan Wakil  Kepala  Daerah  termasuk  bagaimana  kedudukannya  yang  ideal dalam sistem desentralisasi. Apakah masih dibutuhkan, ataukah hanya perlu  Wakil  Kepala  Daerah  tetapi  hanya  ditunjuk  saja?  Lantas,
9 Thomas Fleiner dan Ludija R Basta Fleiner, Constitutional in  a Multicultural and Globalised World, (Verlag Berlin Heidelberg: Springer, 2009), hlm. 608.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
68 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
bagaimana  urgensi  dan  kedudukan  Wakil  Kepala  Daerah  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  yang  menganut  sistem desentralisasi?  dan  bagaimana  politik  hukum 10 pengaturan  jabatan Wakil Kepala Daerah yang ideal dalam sistem desentralisasi?

## B. Sistem Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Menurut  Hoogewarf  desentralisasi  merupakan  pengakuan  atau penyerahan  wewenang  oleh  badan-badan  publik  yang  lebih  tinggi kepada  badan-badan  publik  yang  lebih  rendah  kedudukannya  untuk secara  mandiri  dan  berdasarkan  kepentingan  sendiri  mengambil keputusan  di  bidang  pengaturan  dan  di  bidang  pemerintahan. Sementara  itu  menurut  Dennos  A  Rondinelli,  John  R  Nellis  dan  G Shabbir  Cheema  mengatakan ”decentralization  is  the  transfer  of  planning, decision  making,  of  administrative  authority  from  the  central  government  to  its field organizations, local government, or non-governmental organizations ”. 11
Menurut  ketiga  sarjana  tersebut,  desentralisasi  merupakan pembentukan  atau  penguatan  unit-unit  pemerintahan  sub-nasional yang  kegiatannya  secara  substansial  berada  di  luar  jangkauan  kendali pemerintahn  pusat. 12 Sementara  menurut  Jimly  Asshiddiqie,  secara umum pengertian desentralisasi itu sendiri biasanya dibedakan dalam 3  pengertian,  yaitu:  1)  desentralisasi  dalam  arti  dekonsentrasi,  2) dekonsentrasi  dalam  arti  pendelegasian  kewenangan,  dan  3)
10 Menurut Mahfud MD, politik hukum setidaknya mencakup  tiga hal. Pertama, kebijakan  negara  tentang  hukum  yang  akan  diberlakukan  atau  tidak  diberlakukan dalam rangka pencapaian tujuan negara. Kedua, latar belakang politik, ekonomi dan sosial  budaya  atas  lahirnya  produk  hukum. Ketiga, penegakan  hukum  di  dalam kenyataan  lapangan.  Lihat,  Moh  Mahfud  MD, Politik  Hukum  di  Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, 2010), hlm. 4.
11 Krishna  D  Darumurti  dan  Umbu  Rauta, Otonomi  Daerah;  Perkembangan
Pemikiran, Pengaturan dan Pelaksanaan, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2003), hlm. 47.
12 Septi  Nur  Wijayanti  dan  Iwan  Satriawan, Hukum  Tata  Negara;  Teori  dan Prakteknya  di  Indonesia, (Yogyakarta:  Fakultas  Hukum  Universitas  Muhammadiyah, 2009), hlm. 159.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 69
desentralisasi  dalam  arti  devolusi  atau  penyerahan  fungsi  dan kewenangan. 13
Lebih  lanjut  dijelaskan  bahwa  desentralisasi  dalam  pengertian dekonsentrasi  merupakan  pelimpahan  beban  tugas  atau  beban  kerja dari pemerintah pusat kepada Wakil Pemerintah Pusat di daerah tanpa diikuti  oleh  pelimpahan  wewenang  untuk  mengambil  keputusan. Sebaliknya,  desentralisasi  dalam  arti  pendelegasian  kewenangan (transfer  of  authority) berisi  penyerahan  kekuasaan  untuk  mengambil keputusan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah atau unit organisasi pemerintahan daerah yang berada di luar jangkauan kendali pemerintah  pusat.  Sementara  itu  desentralisasi  dalam  arti  devolusi merupakan  penyerahan  fungsi  pemerintahan  dan  kewenangan  pusat kepada  pemerintahan  daerah.  Dengan  penyerahan  itu  pemerintah daerah  menjadi  otonom  dan  tanpa  dikontrol  oleh  pemerintah  pusat yang telah menyerahkan hal itu kepada daerah.
Pada hakikatnya desentralisasi itu sendiri dapat dibedakan dari segi karakteristiknya, yaitu: 14
1. Desentralisasi teritorial (territorial decentralization) , yaitu
penyerahan  urusan  pemerintahan  atau  pelimpahan  wewenang untuk  menyelenggarakan  suatu  urusan  pemerintahan  dari pemerintah yang lebih tinggi kepada unit organisasi pemerintah yang lebih rendah berdasarkan aspek kewilayahan.
2. Desentralisasi  fungsional (functional  decentralization) yaitu penyerahan  urusan-urusan  pemerintahan  atau  pelimpahan wewenang untuk menyelenggarakan suatu urusan pemerintahan dari  pemerintah  yang  lebih  tinggi  kepada  unit-unit  pemerintah yang  lebih  rendah  berdasarkan  aspek  tujuannya  (seperti  Subak di Bali).
3. Desentralisasi  politik (political  decentralization) yaitu  pelimpahan wewenang  yang  menimbulkan  hak  untuk  mengurus  diri kepentingan  rumah  tangga  sendiri  bagi  badan-badan  politik  di
13 Krishna D Darumurti dan Umbu Rauta, Otonomi Daerah…, hlm . 28.
14 Ibid, hlm. 29.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
70 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
daerah-daerah  yang  dipilih  oleh  rakyat.  Ini  terkait  juga  dengan desentralisasi teritorial.
4. Desentralisasi  budaya (cultural  decentralization) ,  yaitu  pemberian hak kepada golongan-golongan tertentu untuk menyelenggarakan  kegiatan  kebudayaannya  sendiri.  Misalnya kegiatan  pendidikan  oleh  kedutaan  besar  negara  asing  dan otonomi nagari dalam menyelenggarakan kegiatan kebudayaannya  sendiri.  Dalam  hal  ini  sebenarnya  tidak termasuk urusan pemerintahan daerah. 5. Desentralisasi ekonomi (economic decentralization) yaitu pelimpahan  kewenangan  dalam  penyelenggaraan  kegiatan ekonomi.
6. Desentralisasi  administratif (administrative  decentralization) yaitu pelimpahan  sebagian  kewenangan  kepada  alat-alat  atau  unit pemerintahan  sendiri  di  daerah.  Pengertiannya  identik  dengan dekonsentrasi.
Keenam  karakteristik  desentralisasi  tersebut  dapat  dikaitkan dengan  tujuan  dan  manfaat  yang  dapat  diperoleh  dengan ditetapkannya  kebijakan  desentralisasi  dan  dekonsentrasi  yang  pada pokoknya  merupakan  kebijakan  yang  diperlukan  untuk  mengatasi kecenderungan  terjadinya  penumpukan  kekuasaan  di  satu  pusat kekuasaan.
Ada  beberapa  tujuan  dan  manfaat  yang  biasa  dinisbatkan  dengan kebijakan desentralisasi dan dekonsentrasi, yaitu: 15
1. Dari  segi  hakikatnya,  desentralisasi  dapat  mencegah  terjadinya penumpukan (concentration  of  power) dan  pemusatan  kekuasaan
(centralised power) yang dapat menimbulkan tirani.
2. Dari  sudut  politik,  desentralisasi  merupakan  wahana  untuk pendemokratisasian kegiatan pemerintahan.
3. Dari segi teknis organisatoris, desentralisasi dapat menciptakan pemerintahan yang lebih efektif dan efisien.
15 Ibid , hlm. 4.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 71
4. Dari  segi  sosial,  desentralisasi  dapat  membuka  peluang partisipasi  dari  bawah  yang  lebih  aktif  dan  berkembangnya kaderisasi  kepemimpinan  yang  bertanggung  jawab  karena proses  pengambilan  keputusan  tersebar  di  pusat-pusat kekuasaan di seluruh daerah.
5. Dari sudut budaya, desentralisasi diselenggarakan agar perhatian sepenuhnya dapat ditumpahkan kepada kekhususan-kekhususan yang terdapat di daerah, sehingga keanekaragaman budaya dapat terpelihara  dan  sekaligus  didayagunakan  sebagai  modal  yang mendorong  kemajuan  pembangunan  dalam  bidang-bidang lainnya.
6. Dari  sudut  kepentingan  pembangunan  ekonomi,  karena pemerintah  daerah  dianggap  lebih  banyak  tahu  dan  secara langsung  berhubungan  dengan  kepentingan  di  daerah,  maka dengan  kebijakan  desentralisasi,  pembangunan  ekonomi  dapat terlaksana  dengan  lebih  tepat  dan  dengan  biaya  yang  lebih murah.

## C. Kedudukan dan Urgensi Jabatan Wakil Kepala Daerah dalam Sistem Desentralisasi
Sebelum  tahun  1903  sistem  pemerintahan  Belanda  di  "daerah- daerah yang dikuasai langsung" bersifat sentralistik kepegawaian. Pada waktu  itu  di  daerah  Hindia  Belanda  dibagi  atas  daerah-daerah administratif  yang  dinamakan:  Gewest,  Afdeling,  Onderafdeling, Regentschap,  Distrikt  dan  Onderdistrikt.  Masing-masing  daerah tersebut  dikepalai  oleh  pegawai  pamong  praja  Belanda,  yakni: Gouverneur  atau  Resident,  Assistent  Resident,  Contreleur, Gezaghebber,  ataupun  dikepalai  oleh  pegawai  pamong  praja Indonesia:  Regent,  Wedana,  Assistent  Wedana  di  Jawa  dan  Madura, Kepala  Distrik,  Kepala  Onderdistrik  di  luar  Jawa  dan  Madura. 16 Jadi
16 CST.  Kansil, Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah, (Jakarta:  Aksara  Baru,  1979), hlm. 17.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
72 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
secara  definitif  belum  dikenal  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  dengan tugas dan fungsi yang jelas.
Begitu pula ketika tahun 1903 terbit Undang-undang Desentralisasi
(Decentralizatie  Wet) yang  memberikan  hak  otonomi  dan  Zelfbestuur pada daerah-daerah untuk mengurus diri sendiri, jabatan Wakil Kepala Daerah  belum  muncul.  Bahkan  ketika  desentralisasi  pemerintahan diperluas pada tahun 1922 pada saat lahirnya perubahan pemerintahan atau  disebut ”Bestuurhervorming” .  Termasuk  juga  ketika  zaman penjajahan Jepang, jabatan tersebut belum ada.
Undang-undang pertama yang lahir setelah proklamasi kemerdekaan  adalah  UU  No.  1  Tahun  1945  tentang  Kedudukan Komite  Nasional  yang  didalamnya  juga  mengatur  tentang Pemerintahan  Daerah  di  Indonesia.  Akan  tetapi  UU  tersebut  sangat sederhana,  sehingga  juga  belum  mengatur  tentang  Wakil  Kepala Daerah.
Kemudian lahirlah UU No. 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah  yang  sudah  mengatur  kedudukan  Kepala  Daerah,  dengan kewenangan  yang  masih  lemah.  Namun  Wakil  Kepala  Daerah  juga belum  muncul  dalam  UU  tersebut.  Demikian  pula  ketika  lahir  UU No.  44  Tahun  1950  tentang  Pemerintahan  Daerah-daerah  Indonesia Timur, belum terpikir untuk mengatur jabatan Wakil Kepala Daerah.
Barulah pada 17 Januari 1957 oleh pemerintah RI dikeluarkan UU No.  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah.  Di dalamnya  mulai  menyebut  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah,  namun masih  sebatas  Wakil  Kepala  Daerah  istimewa.  Bahkan  itupun  tidak mutlak harus ada. Dalam pasal 26 UU tersebut tertulis:
”Apabila  dalam  Daerah  Istimewa  tidak  diangkat  Wakil  Kepala Daerah  Istimewa,  maka  Kepala  Daerah  Istimewa,  apabila  ia berhalangan  atau  berhenti  dari  jabatannya,  diwakili  oleh  Wakil
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 73
Ketua  Dewan  Pemerintah  Daerah  yang  dipilih  oleh  dan  dari anggota-anggota Dewan Pemerintah Daerah”. 17
Ketika  terbit  Penetapan  Presiden  Nomor  6  Tahun  1959  tentang Pemerintah  Daerah  yang  menghapuskan  sebagian  dari  UU  No.  1 Tahun  1957,  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  mulai  dinilai  urgen. Menurut  CST  Kansil,  pada  umumnya  daerah-daerah  Swatantra  tidak mempunyai  Wakil  Kepala  Daerah.  Akan  tetapi  untuk  beberapa Daerah  Swatantra  tingkat  I  diadakan  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah mengingat  pentingnya  dan  kedudukan  Daswati  tersebut. 18 Hal  itu diatur dalam Penpres No 2 Tahun 1960. Penpres ini hanya mengatur tentang  Wakil  Kepala  Daerah  tingkat  I,  karena  hal  tersebut  tidak diatur  dalam  Penpres  No  6  Tahun  1959.  Alasan  diadakannya  Wakil Kepala  Daerah  tersebut  adalah  demi  kelancaran  jalannya pemerintahan  daerah  dan  demi  untuk  pembangunan  daerah.  Maka untuk  beberapa  Daswati  tingkat  I  (selain  dari  Daerah  Tingkat  I Istimewa  Yogyakarta)  tertentu  perlu  dibuka  kemungkinan  untuk mengangkat  seorang  Wakil  Kepala  Daerah  Tingkat  I.  Tugas  Wakil Kepala  Daerah  tersebut  adalah  untuk  membantu  Kepala  Daerah dalam  menjalankan  tugas  kewajiban  dan  kewenangannya  sehari-hari. Untuk  itu  sejak  April  1960,  Daerah-daerah  Swatantra  Tingkat  I: Jakarta  Raya,  Jawa  Barat,  Jawa  Tengah,  Jawa  Timur  dan  Sumatera Utara  telah  diangkat  untuk  masing-masing  daerah  tersebut  seorang Wakil Kepala Daerah.
Berdasarkan  UU  No.  18  Tahun  1965,  untuk  daerah  tingkat  I,  II dan  III  seluruhnya  memiliki  masing-masing  seorang  Wakil  Kepala Daerah. Wakil Kepala Daerah tersebut diangkat dari antara sedikitnya dua dan sebanyak-banyaknya empat orang calon DPRD oleh: 19
1. Presiden bagi Daerah Tingkat I.
17 Lihat,  Pasal  26  UU  No.  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan Daerah.
18 CST. Kansil, Pokok-pokok Pemerintahan Daerah..., hlm. 81.
19 Lihat, Pasal 21 UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
74 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
2. Menteri  Dalam  Negeri  dengan  persetujuan  Presiden  bagi Daerah Tingkat II.
3. Kepala  Daerah  Tingkat  I  dengan  persetujuan  Menteri  Dalam Negeri bagi Daerah Tingkat III yang ada dalam Daerah Tingkat I yang bersangkutan.
Syarat-syarat  untuk  diangkat  menjadi  Kepala  Daerah  juga  berlaku untuk  Wakil  Kepala  Daerah. 20 Demikian  juga  larangan  bagi  Kepala Daerah juga berlaku bagi Wakil Kepala Daerah. 21
Sedangkan menurut UU No. 5 Tahun 1974, Wakil Kepala Daerah dinagkat  dari  Pegawai  Negeri  berdasarkan  peraturan-peraturan  yang berlaku.  Mengingat  kondisi  daerah  yang  berbeda  maka  pelaksanaan pengisian  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  tersebut  akan  diadakan menurut kebutuhan. 22
Begitu  reformasi  mengakhiri  era  Orde  Baru  yang  panjang,  maka peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  hubungan  pusat  dan daerah  pun  mengalami  reformasi  total,  dari  desentralisasi  yang setengah  hati,  menjadi  desentralisasi  sebenar-benarnya  dengan pemberian otonomi yang luas kepada daerah. Maka lahirlah UU No. 22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Dalam  UU  ini,  Wakil Kepala  Daerah  bersama  dengan  Kepala  Daerahnya  dipilih  oleh DPRD. 23
Akibat  dari  regulasi  tersebut,  DPRD  memiliki political  power yang bisa  dikatakan  mengalami  pergeseran  dari executive  heavy menjadi legislative heavy. Menurut Mahfud MD, dengan kedudukan DPRD yang kuat, banyak di antara anggotanya yang berkoalisi, baik dengan Kepala Daerah maupun dengan calon Kepala Daerah. 24
20 Lihat, Pasal 15 UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
21 Lihat, Pasal 16 UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
22 CST. Kansil, Pokok-pokok Pemerintahan Daerah..., hlm. 136.
23 Lihat, Pasal 34 ayat (1) UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
24 Moh  Mahfud  MD, Perdebatan  Hukum  Tata  Negara  Pasca  Amandemen  Konstitusi, (Jakarta: Rajawali Pers, 2010), hlm. 168.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 75
Tetapi  begitu  UU  No.  22  Tahun  1999  dinilai  banyak  sisi negatifnya,  terutama  pada  mekanisme  pengisian  jabatan  Kepala Daerah  dan  Wakilnya  yang  dipilih  oleh  DPRD,  maka  lahirlah  UU baru  yang  menetapkan  bahwa  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya  baik  di tingkat  Provinsi  dan  Kabupaten  atau  Kota,  dipilih  secara  langsung oleh  rakyat. 25 Namun  mekanisme  pengisian  jabatan  Kepala  Daerah dan Wakil Kepala Daerah menurut UU tersebut juga dianggap banyak kelemahannya.  Ini  terutama  pada  sisi  pendanaan  yang  besar  dan potensi  konflik  horisontal.  Dalam  konteks  hubungan  Kepala  Daerah dan  Wakilnya,  UU  tersebut  juga  gagal  mengharmoniskan  hubungan keduanya,  sehingga  mengganggu  stabilitas  pemerintahan  di  daerah. Maka  dibutuhkanlah  revisi  UU  tersebut,  termasuk  yang  mengatur tentang bagaimana seharusnya Wakil Kepala Daerah dipilih, agar tidak melahirkan ketidakstabilan pemerintahan lokal.

## D. Mekanisme Pengisian Jabatan Wakil Kepala Daerah yang Ideal dalam Sistem Desentralisasi
Dalam  Rancangan  Undang-undang  Pemerintahan  Daerah  yang akan  menggantikan  UU  No.  32  Tahun  2004,  jabatan  Wakil  Kepala Daerah,  termasuk  bagaimana  mekanisme  pengisian  jabatan  tersebut benar-benar mengalami perubahan yang sangat revolusioner.
Dalam  rancangannya,  Wakil  Kepala  Daerah  adalah  jabatan  negeri setingkat  eselon  IB  untuk  wakil  Gubernur,  dan  setingkat  eselon  IIA untuk  Wakil  Bupati  atau  Wakil  Walikota.  Walaupun  demikian,  Wakil Kepala  Daerah  berhenti  bersamaan  dengan  Kepala  Daerah.  Hal  itu menunjukkan  bahwa  Wakil  Kepala  Daerah  bukanlah  pejabat  politik sebagaimana dalam UU sebelumnya.
Memang  banyak  dorongan  terutama  dari  Dewan  Perwakilan Daerah  yang  mengusulkan  bahwa  Wakil  Kepala  Daerah  tidak  dipilih berpasangan dengan Kepala Daerah. Karena dari awal desain jabatan
25 Lihat, Pasal 24 ayat (5) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam  UU  ini  diatur  bahwa  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  dipilih berpasangan secara langsung oleh rakyat.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
76 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
Wakil  Kepala  Daerah  adalah  sebagai  pendamping  Kepala  Daerah. Sehinggga idealnya, Wakil Kepala Daerah dipilih oleh Kepala Daerah terpilih, bukan dipilih berpasangan secara langsung oleh rakyat.
Dalam  rancangan  UU  yang  baru,  Gubernur  mengusulkan  calon wakil Gubernur dua kali dari jumlah kepada presiden melalui menteri. Hal  ini  juga  berlaku  untuk  calon  wakil  Bupati  atau  wakil  walikota, yang  diusulkan  oleh  Bupati  atau  walikota  kepada  menteri  melalui Gubernur.
Bahkan  dalam  rancangan  UU  yang  baru,  tidak  setiap  daerah  baik tingkat Provinsi maupun Kabupaten atau Kota memiliki Wakil Kepala Daerah. Untuk daerah Provinsi yang berpenduduk kurang dari 3 juta jiwa,  maka  tidak  ada  jabatan  Wakil  Gubernur.  Sedangkan  daerah Provinsi  dengan  penduduk  3  juta  sampai  10  juta memiliki  satu  wakil Gubernur. Untuk Provinsi berpenduduk di atas 10 juta maka memiliki dua wakil Gubernur.
Dari  rancangan  tersebut  menunjukkan  bahwa  jabatan  wakil Gubernur didasarkan pada kebutuhan masing-masing daerah provinsi yang  tentu  berbeda-beda.  Maka  jabatan  wakil  Gubernur  benar-benar bukan  jabatan  politik,  yang  harus  ada  di  setiap  daerah  tanpa memandang urgensinya.
Demikian  juga  dengan  jabatan  wakil  Bupati  atau  wakil  walikota, tidak  dimiliki  oleh  kabupaten  atau  kota  yang  penduduknya  tidak mencapai  jumlah  100  ribu  jiwa.  Tetapi  jika  jumlah  penduduknya  di atas  100  juta  jiwa,  maka  memiliki  satu  wakil  Bupati  atau  wakil walikota.
Jangan  sampai  terjadi  perebutan  eksistensi  politik  antara  kepala daerah  dan  wakilnya  yang  disebabkan  oleh  sumber  legitimasi  politik yang sama. Kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat, wakilnya juga dipilih  langsung  oleh  rakyat,  tetapi  kewenangannya  berbeda.  Kepala daerah  lebih  ”eksis’  dan  mendapatkan  panggung  serta  lahan  basah, sementara  wakilnya  tidak  mendapatkan  jatah  yang  sepadan  dengan kepala daerahnya.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 77
Tetapi  jangan  sampai  proses  penunjukan  wakil  kepala  daerah pendamping  kepala  daerah  terpilih  berjalan  tidak  obyektif.  Artinya harus  ada  standar,  indikator  dan  variabel  yang  bisa  dijadikan  sebagai pedoman  dalam  menentukan  calon-calon  wakil  kepala  daerah  dari kalangan  birokrat  daerah.  Melihat  implementasi  selama  Orde  Baru, cenderung  meninggalkan  prinsip-prinsip  hukum  dan  keadilan.  Pada era  Orde  Baru,  proses  penentuan  kepala  daerah  dan  wakilnya tergantung  pada  pilihan  pusat,  bahkan  tidak  sesuai  dengan  aspirasi masyarakat  lokal.  Pada  awal  reformasi,  kepala  daerah  dan  wakilnya berada pada bayang-bayang kekuatan DPRD karena yang menentukan jadi atau tidaknya seorang calon menjadi kepala daerah.
Dalam  draft  usulan  RUU  Pemerintahan  Daerah,  Wakil  Kepala Daerah mempunyai tugas: pertama, membantu Kepala Daerah dalam;
1. Memimpin penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah.
2. Mengoordinasikan  kegiatan  SKPD,  Instansi  Vertikal  di  daerah, menindaklanjuti  laporan  dan  atau  temuan  hasil  pengawasan aparat pengawasan.
3. Memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan urusan Pemerintahan  Daerah  Kabupaten  dan  Kota  bagi Wakil  Kepala
Daerah Provinsi.
4. Memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan atau desa bagi Wakil Kepala Daerah kabupaten atau kota.
Kedua, memberikan saran dan pertimbangan kepada Kepala Daerah dalam  menyelenggarakan  urusan  Pemerintahan  Daerah. Ketiga, melaksanakan tugas sehari-hari Kepala Daerah apabila Kepala Daerah menjalani  masa  tahanan  atau  berhalangan  sementara. Keempat, melaksanakan  tugas  dan  wewenang  lain  sesuai  peraturan  perundang- undangan.
Tugas-tugas  tersebut  di  atas  sebagian  besar  masih  tetap  sama dengan  tugas  Wakil  Kepala  Daerah  yang  diatur  dalam  UU  No.  32

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
78 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
Tahun  2004. 26 Sehingga  perlu  ditinjau  ulang  apakah  dibutuhkan identifikasi ulang terkait dengan tugas-tugas tersebut sehingga relevan dengan  konteks  gagasan  perubahan  UU  tentang  Pemerintahan Daerah.
Selain  melaksanakan  tugas  di  atas,  Wakil  Kepala  Daerah melaksanakan  tugas  dan  kewajiban  pemerintahan  lainnya  yang diberikan  oleh  Kepala  Daerah  yang  ditetapkan  dengan  keputusan Kepala  Daerah.  Dalam  melaksanakan  tugas-tugas  tersebut  di  atas, Wakil Kepala Daerah bertanggung jawab kepada Kepala Daerah.
Pembagian  tugas  dan  kewenangan  antara  Kepala  Daerah  dan Wakilnya memang harus tegas dan jelas untuk menghindari dualisme dan overlaping di  antara  keduanya.  Dengan  pembagian  seperti  dalam RUU tersebut di atas, artinya Wakil Kepala Daerah benar-benar hanya menjadi  pembantu  Kepala  Daerah,  dan  bertanggung  jawab  kepada Kepala Daerah.
Kini,  perubahan  UU  untuk  menyempurnakan  politik  hukum hubungan  pusat  dan  daerah  sudah  di  depan  mata.  Termasuk  secara materiil  yang  mengatur  jabatan,  kewenangan  dan  mekanisme pengisian  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  yang  ideal  dalam  sistem desentralisasi.  Dalam  bahasa  Moh  Mahfud  MD,  perubahan  yang merupakan  tuntutan  keadaan  harus  juga  direspon  dalam  menata pemerintahan  daerah,  asalkan  perubahan  itu  tidak  mengubah  dasar- dasar  politik  hukum  yang  telah  digariskan  dalam  konstitusi,  yakni politik  hukum  negara  kesatuan  dan  politik  hukum  otonomi  luas dengan  sistem  desentralisasi  dan  dekonsentrasi  yang  memerhatikan hak asal usul daerah. 27
Itulah  impian  bangsa  Indonesia  dengan  luas  wilayah  dan keanekaragaman  penduduknya  untuk  membangun  negara  kesatuan Republik  Indonesia  yang  harmonis  baik  secara  vertikal  maupun horisontal.
26 Rozali Abdullah, Pelaksanaan Otonomi Luas dengan Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung, (Jakarta: Rajawali Pers, 2007), hlm. 31.
27 Moh Mahfud  MD, Membangun Politik Hukum Menegakkan Konstitusi, (Jakarta: Rajawali Pers, 2010), hlm. 242.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 79

## E. Faktor Politik dalam Koalisi Parpol Pengusung Kepala Daerah dan Wakilnya
Dilantiknya  wakil  walikota  Surakarta  (2012),  FX.  Rudyatmo menjadi  walikota  Surakarta  setelah  Joko  Widodo  meninggalkan  kursi Solo-1 untuk menduduki kursi Gubernur DKI Jakarta, adalah sebuah fakta  yang  menunjukkan  bahwa  posisi  wakil  kepala  daerah  (wakil gubernur, wakil bupati/walikota) sangat strategis. Secara ius constitutum wakil  kepala  daerah  diberikan  kewenangan  untuk  menggantikan kepala  daerah  sampai  habis  masa  jabatannya  apabila  kepala  daerah meninggal dunia, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya selama 6 (enam) bulan secara terus menerus dalam masa jabatannya. 28
Artinya  dalam  kasus  FX  Rudyatmo  di  Surakarta,  sudah  benar secara yuridis karena walikota saat itu, Joko Widodo berhenti menjadi walikota  untuk  mencalonkan  diri  sebagai  Gubernur  DKI  Jakarta sampai  terpilih  dan  akhirnya  dilantik  untuk  kursi  DKI-1.  Kasus  ini akan  kembali  terulang  untuk  DKI  Jakarta  setelah  Joko  Widodo  sang gubernur  secara  resmi  ditetapkan  sebagai  calon  presiden  RI  dalam Pilpres  9  Juli  2014  mendatang.  Menurut  Pasal  6  UU  No  42  Tahun 2008 tentang Pemilihan Presiden menyatakan bahwa “Pejabat negara yang  dicalonkan  oleh  Partai  Politik  atau  Gabungan  Partai  Politik sebagai  calon  Presiden  atau  calon  Wakil  Presiden  harus mengundurkan  diri  dari  jabatannya.”  Maka  secara  otomatis  wakil gubernur  DKI  Jakarta  Basuki  Tjahaya  Purnama  (Ahok)  akan  naik menjadi Gubernur DKI Jakarta.
Walaupun  terjadi  polemik  politik  penolakan  sebagian  kelompok agama  dan  etnis  tertentu  perihal  rencana  naiknya  Ahok  menjadi gubernur  DKI,  namun  secara  yuridis  wakil  gubernur  berhak meneruskan sisa masa jabatan gubernur yang mundur karena menjadi calon  presiden.  Polemik  tersebut  lahir  karena  hasil  survey  Gema Keadilan,  sayap  pemuda  Partai  Keadilan  Sejahtera  (PKS)  yang
28 Pasal 26 ayat (3) UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
80 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
menyebutkan  bahwa  93  persen  warga  DKI  menolak  Ahok  menjadi gubernur  menggantikan  Jokowi  jika  Jokowi  terpilih  menjadi presiden. 29
Jejak  rekam  Ahok  sebelum  menjadi  wakil  gubernur  DKI  sendiri menunjukkan  bahwa  Ahok  memiliki  kemampuan  menjadi  seorang pejabat  publik  dan  birokrat.  Bukti  tersebut  bisa  ditelusuri  pada  saat Ahok  menjadi  bupati  Belitung  Timur  dengan  beberapa  kebijakan politiknya  yang  visioner.  Beberapa  diantaranya  adalah  mengalihkan tunjangan  jabatan  para  pejabat  untuk  program  pendidikan  dan pelayanan kesehatan gratis bagi warga. Ahok juga menata manajemen pemerintahan  kabupaten  yang  transparan  dan  bersih  dalam penggunaan  anggaran  negara.  Pada  tahun  2007,  Ahok  dinobatkan sebagai  Tokoh  Antikorupsi  dari  unsur  penyelenggara  negara  oleh Gerakan  Tiga  Pilar  Kemitraan,  Kadin-Kementerian  Negara Pendayagunaan Aparatur Negara-Masyarakat Transparansi Indonesia. Kemudian  pada  tahun  2008,  dinobatkan  sebagai  10  Tokoh  yang Mengubah Indonesia oleh Majalah Tempo.
Pengalaman dan prestasi Ahok dalam memimpin pemerintahan di tingkat  daerah  menjadi  modal  politik  yang  penting  untuk  duduk  di kursi  DKI-2.  Tetapi  hal  itu  tidak  cukup  menjadikan  seorang  wakil kepala daerah memiliki bargaining power yang cukup kuat untuk duduk sejajar  dengan  kepala  daerahnya.  Hal  tersebut  dikarenakan  terdapat wakil kepala daerah yang disusung oleh parpol yang berkoalisi dengan parpol pengusung kepala daerah. Kasus ini terjadi dalam Pilgub DKI Jakarta  tahun  2007  yang  memenangkan  pasangan  Fauzi  Bowo  dan Prijanto  yang  diusung  oleh  koalisi  20  partai  politik  dan  Pilgub  DKI Jakarta tahun 2012 dengan pemenangnya pasangan Jokowi-Ahok. 30
29 Alasan  penolakan  dalam  survey  adalah  karena  Ahok  dianggap  sebagai  sosok yang sombong dan sok pintar,
lihat http://www.hidayatullah.com/berita/nasional/read/2014/03/28/19009/gema-keadilan- ahok-tanpa-jokowi-tamat.html , diakses tanggal 27 Maret 2014 pukul 20.00 WIB.
30 Pada  Pilkada  DKI  Jakarta  2012  pasangan  Jokowi-Ahok  diusung  oleh  PDI-P dan  Gerindra,  lihat http://www.tribunnews.com/metropolitan/2012/09/26/pdip-gerindra- di-pilkada-dki-ibarat-koalisi-telur-mata-sapi , diakses tanggal 27 Maret 2014, pukul 20.10 WIB.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 81
Tetapi  dalam  perjalanannya,  Prijanto  mengundurkan  diri  pada tahun 2011 sebelum masa jabatannya sebagai wakil gubernur berakhir. Dalam  bukunya  yang  berjudul “Andaikan  Aku  atau  Anda  Gubernur Kepala  Daerah” , Prijanto  mengungkapkan  kekecewaannya  terhadap birokrasi  DKI. 31 Prijanto  yang  diusung  oleh  PDI-P  pada  saat  maju sebagai  calon  wakil  gubernur  merasa  kewenangannya  sebagai  wakil gubernur  tidak  diberikan  sesuai  dengan  peraturan  perundang- undangan yang berlaku.
Artinya  peran  parpol  sebagai  pengusung  pasangan  calon  kepala daerah  dan  wakilnya  menjadi  penting.  Wakil  kepala  daerah  yang diusung  oleh  parpol  dengan bargaining  power yang  besar,  juga menentukan power  sharing yang  berimbang,  daripada  wakil  kepala daerah yang bukan dari kader parpol atau diusung oleh parpol dengan suara  yang  besar.  Dalam  isu  ditolaknya  Ahok  sebagai  gubernur  DKI menggantikan  Jokowi  oleh  PKS  yang  memiliki  suara  besar  di  DKI Jakarta, faktor politisnya lebih mengemuka daripada alasan yuridisnya. Mungkin  akan  berbeda  ketika  Ahok  diusung  oleh  parpol  besar  yang konstituennya di DKI Jakarta mayoritas, isu naiknya Ahok menduduki DKI-1  tidak  akan  mendapatkan  resistensi  penolakan  yang  demikian kuat.  Atas  nama  apapun,  isu  agama,  isu  etnis  atau  isu  yang  lain, ditolaknya Ahok dalam wacana naiknya wakil gubernur DKI menuju DKI-1 adalah karena faktor politik yang sangat dominan.
Faktor  politik  koalisi  parpol  pengusung  calon  kepala  daerah  dan wakilnya  ditentukan  oleh  banyak  variabel.  Variabel  dikotomis  sipil- militer,  Jawa-non  Jawa,  Muslim-non  muslim,  dan  variabel  sosial lainnya masih sangat berperan walaupun sudah mengalami pergeseran. Mengenai  pudarnya  pengaruh  politik  aliran  ini,  dalam  risetnya  Saiful Mujani dan R William Liddle menyebutkan:
31 Mundurnya  Prijanto  dibaca  sebagian  kalangan  sebagai  persiapan  Prijanto untuk maju dalam Pilgub tahun 2012, namun hal tersebut ternyata tidak terjadi, lihat http://www.tempo.co/read/news/2011/12/26/083373688/Ini-Alasan-Prijanto-Mundur- dari-Wakil-Gubernur-DKI, diakses tanggal 28 Maret 2014 pukul 21.00 WIB.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
82 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
“There was no consistent or solid evidence of voter polarization based on aliran or Muslim religiosity in either the legislative or presidential elections. The lack of  significance  of  religious  faktors  was  particularly  glaring  in  the  presidential contest. ” 32
Misalnya  saja  dalam  pilgub  DKI  Jakarta  2007,  pasangan  Fauzi Bowo, Prijanto adalah dari unsur militer (TNI AD). Pasangan Jokowi, Ahok  mewakili  unsur  non-muslim  dan  non-Jawa.  Variabel-variabel tersebut  masih  menjadi  faktor  pertimbangan  parpol  dalam  mencari calon  pasangan  wakil  kepala  daerah.  Sehingga  pertimbangan politiknya  lebih  dominan,  daripada  mencari  pasangan  calon  wakil kepala daerah yang berdasar pada faktor kompetensi dan pengalaman teknis birokratis.
Dalam  konteks  pemilihan  kepala  daerah,  partai  politik  masih tersandera  oleh  variabel  politik  aliran  yang  sektarian.  Selain  politik sektarian,  politik  kaum  pemodal  juga  menyandera  penentuan pasangan calon kepala daerah dan wakilnya. Calon kepala daerah yang populis tetapi tidak memiliki modal finansial, akan dicarikan pasangan calon  wakil  kepala  daerah  yang  memiliki  modal  finansial  walaupun tidak memiliki modal sosial yang popular. Penentuan pasangan kepala derah  tersebut  tentu  melibatkan  kaum  pemodal  dalam  mendesain perkawinan politik yang ideal bagi mereka atau menggunakan modus yang lain, pasangan calon kepala daerah dan calon wakilnya dari partai yang  berkuasa  dibiayai  oleh  kaum  pemodal  sehingga  seluruh keputusan  politik  dan  hubungan  politik  antara  kepala  daerah  dan wakilnya juga tersandera oleh kemauan kaum pemodal tersebut.
Dalam  kasus  masuknya  kaum  pemodal  dalam  pilkada,  Firmanzah memberikan analisis, bahwa masuknya nilai-nilai kapitalis dalam dunia politik  akan  merusak  dan  mereduksi  makna  berpolitik  itu  sendiri. Firmanzah menarasikan secara panjang lebar:
32 Saiful Mujani and R William Liddle, Personalities, Parties and Voters , Journal of Democracy  Volume  21,  Number  2  April  2010, National  Endowment  for  Democracy and The Johns Hopkins University Press, hlm. 39.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 83
“Berpolitik  yang  tadinya  dilakukan  untuk  dapat  menyelesaikan pertikaian  kepentingan,  akan  lebih  dilihat  sebagai  ajang  mencari keuntungan  material.  Para  aktor  politik  menjadikan  kalkulasi untung-rugi  di  atas  segala-galanya.  Soalnya,  mereka  sadar  bahwa berpolitik  membutuhkan  biaya.  Akan  halnya  investasi,  biaya  yang mereka  keluarkan  harus  memiliki “return” yang  lebih  tinggi  dari investasi. Kalau mau dikatakan, kasarnya: untung.” 33
Orientasi  dari  parpol  yang  masih  tersandera  oleh  faktor-faktor politis tersebut sudah saatnya ditinggalkan. Partai politik sebagaimana disebut  oleh  Richard  H  Pildes  harus  menjadi  sentra  menentukan agenda  politik  dan  menjaga  kekuasaan  atau  jabatan  agar  bisa dipertanggungjawabkan.  Lebih  lanjut  Pildes  menyatakan; “ Parties  are central to defining political agendas, organizing coalitions of voters, amplifying the voices of diffuse groups and keeping officeholders accountable ”. 34
Parpol  harus  segera  berorientasi  mengusung  calon  kepala  daerah dan  wakilnya  yang  memiliki  kompetensi  dan  ekspertisme  di  bidang manajemen  birokrasi  dan  kepemimpinan  yang  demokratis  di  era otonomi. Menurut J. Kaloh, kepala daerah yang masih menggunakan kekuasaannya  yang    mengandalkan  sumber  legitimasi  politik  sudah tidak efektif lagi. Kaloh menguraikan pendapatnya tentang pergeseran peran pemerintah daerah dan menuntut pula pergeseran peran kepala daerahnya:
”Kepala  daerah  harus  tanggap (responsive) terhadap  bergesernya peran  pemerintah  dari  pelaksana  menjadi  peran  mengarahkan (steering), dan  pergeseran  dari  peran  mengendalikan  ke  peran memberdayakan (empowering).” 35
33 Firmanzah, Mengelola  Partai  Politik;  Komunikasi  dan  Positioning  Ideologi  Politik  di Era Demokrasi, (Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2011), hlm.26.
34 Richard  H.  Pildes, Political  Parties  and  Constitutionalism ,  dalam  Tom  Ginsburg and  Rosalind  Dixon  (ed), Comparative  Constitutional  Law, (Massachusetts:  Edward Elgar Publishing, Inc, 2011), hlm. 254.
35 J.  Kaloh, Kepemimpinan  Kepala  Daerah;  Pola  Kegiatan,  Kekuasaan,  dan  Perilaku Kepala  Derah  dalam  Pelaksanaan  Otonomi  Daerah ,  (Jakarta;  Sinar  Grafika,  2010),  hlm. 129.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
84 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
Kepala  daerah  dan  wakilnya  yang  tidak  memiliki  orientasi menjalankan  prinsip-prinsip  pemerintahan  yang  bersih  tentu  akan ditinggalkan  rakyatnya,  bahkan  harus  berurusan  dengan  penegak hukum  ketika  terbukti  melakukan  korupsi  atau  penyelewengan kekuasaan. Kementerian Dalam Negeri mencatat hingga Januari 2014 sebanyak  318  orang  dari  total  524  orang  kepala  daerah  dan  wakil kepala  daerah  tersangkut  dengan  kasus  korupsi.  Berdasarkan  jumlah itu  terdiri  dari  gubernur  sebanyak  21  orang,  wakil  gubernur  tujuh orang,  bupati  156  orang,  wakil  bupati  46  orang,  wali  kota  41  orang, dan wakil wali kota 20 orang. 36
Wakil  kepala  daerah  yang  terjerat  kasus  korupsi  adalah  mereka yang  terlibat  dalam  konflik  kepentingan  ( conflict  of  interest). Konflik kepentingan  timbul  bila  seseorang,  sebagai  pegawai  pemerintah  atau pejabat  publik  dipengaruhi  oleh  pertimbangan  kepentingan  pribadi ketika menjalankan tugas. Setiap orang punya kepentingan pribadi dan orang-orang  yang  dekat  pada  kepentingan  itu,  mau  tidak  mau,  dari waktu  ke  waktu,  kepentingan  pribadi  akan  berbenturan  dengan keputusan atau tindakan yang diambilnya waktu bertugas. 37
Wakil  bupati  yang  sekaligus  menjadi  kontraktor  yang  ikut  dalam tender  pengadaan  barang  dan  jasa,  adalah  salah  satu  contohnya. Tetapi  yang  banyak  terjadi  adalah  wakil  kepala  daerah  merasa  tidak mendapatkan  jatah  dalam  proses  pengadaan  barang  dan  jasa  yang lebih banyak dikuasai oleh kepala daerah dan kroninya, sehingga wakil kepala  daerah  merasa  tidak  pernah  mendapat  jatah  “lahan  basah”. Perebutan  “lahan  basah”  antara  kepala  daerah  dan  wakilnya  itulah yang  sering  menimbulkan  ketegangan  politik  yang  berimbas  pada “jumudnya” pelayanan publik dari sebuah pemerintahan daerah.
36 Dari  jumlah  tersebut,  sebanyak  877  sudah  menjadi  terpidana,  185  orang lainnya sudah berstatus tersangka, sedangkan 112 orang lainnya sudah terdakwa, dan 44  nama  tersisa  masih  dimintai  keterangannya  sebagai  saksi.   Lihat, http://www.jpnn.com/read/2014/02/15/216728/318-Kepala-Daerah-Terjerat-Korupsi- diakses tanggal 1 April 2014 pukul 19.45. WIB.
37 Jeremy  Pope, Strategi  Memberantas  Korupsi,  Elemen  Sistem  Integritas  Nasional , (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2003), hlm. 357-359.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 85
Padahal spirit dari otonomi daerah adalah mendekatkan pelayanan publik  kepada  masyarakat.  Artinya  jika  pelayanan  publik  di  daerah masih  belum  menunjukkan  indeks  kepuasan  pelayanan  yang  tinggi, makna otonomi daerah menjadi sia-sia. Bahkan sia-sia pula pemilihan kepala daerah dan wakilnya yang dipilih untuk menyejahterakan rakyat daerah,  ternyata  sibuk  dengan  konflik  hubungan  politik  yang menghambat berjalannya pelayanan publik.
Ketegangan  hubungan  politik  antara  kepala  daerah  dan  wakilnya juga  berpotensi  menghambat  agenda  pencegahan  korupsi  di  tingkat pemerintahan  daerah.  Persaingan  yang  tidak  sehat  antara  kepala daerah dan wakilnya dalam berebut proyek, misalnya berlomba-lomba dalam meloloskan kroninya masing-masing dalam pengadaan formasi CPNS  daerah,  sudah  terjadi  di  beberapa  daerah.  Banyak  potensi korupsi  di  pemerintahan  daerah  yang  seharusnya  diantisipasi  dengan kekompakan  kepala  daerah  dan  wakilnya  dalam  menyusun  program pencegahan antikorupsi, menjadi berbalik arah menciptakan peluang- peluang baru korupsi di daerah.
Menurut Robert Klitgaard, strategi antikorupsi adalah strategi yang berfokus  pada  sistem  yang  korup  atau  sektor  yang  berpotensi koruptif.  Dengan  kata  lain,  strategi  antikorupsi  hendaknya  lebih berfokus  pada  sistem  yang  mudah  dihinggapi  korupsi  atau  tindakan penyalahgunaan  wewenang  atau  melanggar  hukum.  Oleh  karena  itu, strategi  antikorupsi  hendaknya  mengutamakan  wilayah  yang mempunyai  kewenangan  atau  kekuasaan  luas.  Sebagaimana  juga dikatakan  Robert  Klitgard  dalam  rumus  korupsinya,  bahwa  korupsi sama dengan monopoly power plus discretion by officials minus accountability . Korupsi  terjadi  manakala  ada  monopoli  kekuasaan  ditambah wewenang yang luas tanpa adanya akuntabilitas. 38
Upaya  pencegahan  korupsi  perlu  dilakukan  pada  sektor  yang strategis  dan  rawan  terhadap  terjadinya  penyimpangan.  Pencegahan korupsi perlu dilakukan secara sistemik dan komprehensif, dan multi-
38 Robert  Klitgaard, Penuntun  Pemberantasan  Korupsi  dalam  Pemerintahan  Daerah , (Jakarta; Yayasan Obor Indonesia, 2005), hlm. 28-30.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
86 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
sektoral,  namun  tetap  dengan  urutan  prioritas  karena  terbatasnya kemampuan  pemerintahan  dan  masyarakat.  Setiap  daerah  memiliki permasalahan  khas  dan  spesifik  yang  berkaitan  dengan  korupsi. Penentuan isu prioritas didasarkan pada tingkat masalah dan isu yang paling penting dan berkaitan langsung dengan pelayanan publik.
Artinya setiap kepala daerah dan wakilnya harus memiliki program lima  tahunan  dan  program  tahunan,  serta  pembagian  tugas  dalam pencegahan  dan  pemberantasan  korupsi  di  seluruh  SKPD  dan jajarannya. Dengan demikian tidak akan ada wakil kepala daerah yang merasa  nganggur  tanpa  kewenangan  apapun,  karena  terdapat  tugas- tugas  pendampingan  terhadap  seluruh  SKPD  agar  bekerja  sesuai dengan prinsip-prinsip anti korupsi.

## F. Penutup
Munculnya  beberapa  kasus  terbelahnya  hubungan  Gubernur  dan Wakilnya,  Bupati  dan  Wakilnya  ataupun  walikota  dengan  Wakilnya, dikarenakan  banyak  faktor,  yang  salah  satunya  adalah  persaingan politik  antara  Kepala  Daerah  dengan  Wakilnya.  Namun  juga  tidak sepenuhnya  benar  jika  disimpulkan  bahwa  faktor  penentu  retaknya hubungan  keduanya  dikarenakan  rebutan  kewenangan.  Justru  yang paling menonjol menjadi akar persoalan adalah persoalan mekanisme pengisian jabatan Wakil Kepala Daerah.
Oleh  karena  itulah  perlu  mendudukkan  kembali  urgensi  jabatan Wakil  Kepala  Daerah  termasuk  bagaimana  kedudukannya  yang  ideal dalam sistem desentralisasi. Apakah masih dibutuhkan, ataukah hanya perlu  Wakil  Kepala  Daerah  tetapi  hanya  ditunjuk  saja?  Dari  awal desain  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  adalah  sebagai  pendamping Kepala Daerah. Sehinggga idealnya, Wakil Kepala Daerah dipilih oleh Kepala  Daerah  terpilih,  bukan  dipilih  berpasangan  secara  langsung oleh rakyat.
Pembagian  tugas  dan  kewenangan  antara  Kepala  Daerah  dan Wakilnya juga harus tegas dan jelas untuk menghindari dualisme dan overlaping di  antara  keduanya.  Dengan  pembagian  seperti  dalam RUU
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 87
tersebut  di  atas,  artinya  Wakil  Kepala  Daerah  benar-benar  hanya menjadi  pembantu  Kepala  Daerah,  dan  bertanggung  jawab  kepada Kepala Daerah.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
88 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.

## Daftar Pustaka
Abdullah,  Rozali.  2007. Pelaksanaan  Otonomi  Luas  dengan  Pemilihan
Kepala Daerah Secara Langsung. Rajawali Pers. Jakarta.
Asshiddiqie,  Jimly.  2005. Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia .
Konstitusi Press. Jakarta.
Budiardjo,  Miriam.  2008. Dasar-dasar  Ilmu  Politik. PT  Gramedia Pustaka Utama. Jakarta.
Darumurti,  Krishna  D.  dan  Umbu  Rauta.  2003. Otonomi  Daerah; Perkembangan Pemikiran. Pengaturan dan Pelaksanaan. Citra Aditya Bakti. Bandung.
Firmanzah.  2012. Mengelola  Partai  Politik;  Komunikasi  dan  Positioning Ideologi  Politik  di  Era  Demokrasi. Yayasan  Pustaka  Obor
Indonesia. Jakarta.
Fleiner,  Thomas  dan  Ludija  R  Basta  Fleiner.  2009. Constitutional  in  a Multicultural  and  Globalised  World. Springer.  Verlag  Berlin Heidelberg.
Ginsburg,  Tom  and  Rosalind  Dixon  (ed).  2011. Comparative Constitutional Law, Edward Elgar Publishing, Inc. Massachussets.
- http: atau www.wartanews.com atau read atau Nasional atau 622e0734-b911- cce3  acd18ddcecbf9f93  atau  Kawin-Paksa-Bikin-Kepala-Daerah-dan- Wakilnya-Cerai-di-Tengah-Jalan . diakses tanggal 1 Mei 2012 pukul 20.00 WIB.
http://www.hidayatullah.com/berita/nasional/read/2014/03/28/19009/ge ma-keadilan-ahok-tanpa-jokowi-tamat.html , diakses tanggal 27 Maret 2014 pukul 20.00 WIB.
http://www.jpnn.com/read/2014/02/15/216728/318-Kepala-Daerah- Terjerat-Korupsi- diakses tanggal 1 April 2014 jam 19.45. WIB.
- http://www.tempo.co/read/news/2011/12/26/083373688/Ini-Alasan-
Prijanto-Mundur-dari-Wakil-Gubernur-DKI, diakses  tanggal  28
Maret 2014 pukul 21.00 WIB.
Gugun El Guyanie, POLITIK HUKUM PENGATURAN JABATAN...
JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H. │ 89
- http://www.tribunnews.com/metropolitan/2012/09/26/pdip-gerindra-di- pilkada-dki-ibarat-koalisi-telur-mata-sapi ,  diakses  tanggal  27  Maret
2014 pukul 20.10 WIB.
Kaloh,  J.  2010. Kepemimpinan  Kepala  Daerah;  Pola  Kegiatan,  Kekuasaan, dan Perilaku Kepala Derah dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah . Sinar
Grafika. Jakarta.
Kansil,  CST.  1979. Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah. Aksara  Baru.
Jakarta.
Klitgaard,  Robert.  2005. Penuntun  Pemberantasan  Korupsi  Dalam Pemerintahan Daerah . Yayasan Obor Indonesia. Jakarta.
Kurian,  George  Thomas.  2011. The  Encyclopedia  of  Political  Science.
Congressional Quarterly Press. Washington DC.
Mahfud  MD,  Moh.  2010. Membangun  Politik  Hukum  Menegakkan Konstitusi. Rajawali Pers. Jakarta.
______________.  2010. Perdebatan  Hukum  Tata  Negara  Pasca Amandemen Konstitusi. Rajawali Pers. Jakarta.
______________.  2010. Politik  Hukum  di  Indonesia, Rajawali  Pers, Jakarta.
Mujani,  Saiful  and  R  William  Liddle,  2010, Personalities,  Parties  and
Voters, Journal  of  Democracy  Volume  21,  Number  2  April  2010,
National  Endowment  for  Democracy  and  The  Johns  Hopkins University Press.
PenPres No 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daerah.
Pope, Jeremy. 2003. Strategi Memberantas Korupsi, Elemen Sistem Integritas Nasional . Yayasan Obor Indonesia. Jakarta.
RUU tentang Pemerintahan Daerah.
Strong,  C.F.  1996. Modern  Political  Constitusions:  an  Introductions  to  the Comparative Study of Their History and Existing. The English Book Society and Sidgwick & Jackson Limited. London.
UU No 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Presiden.
UU No. 1 Tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional.

## JURNAL ISLAMIC REVIEW
90 │ JIE Volume III No. 1 April 2014 M. / Juma > di > al-Akhi > rah 1435 H.
UU No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pemerintahan Daerah. UU No. 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
UU  No.  44  Tahun  1950  tentang  Pemerintahan  Daerah-daerah
Indonesia Timur.
UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah.
UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Wijayanti,  Septi  Nur  dan  Iwan  Satriawan.  2009. Hukum  Tata  Negara; Teori  dan  Prakteknya  di  Indonesia. Fakultas  Hukum  Universitas
Muhammadiyah Yogyakarta. Yogyakarta.