## Wajah Hukum
Fakultas Hukum Universitas Batanghari Jambi ISSN Online 2598-604X , DOI 10.33087/wjh.v4i1.180

## Kajian Kritis terhadap Pengaturan Pemilihan Gubernur Bupati dan Walikota di Indonesia Tahun 2020

## M. Muslih
Fakultas Hukum Universitas Batanghari Jalan Slamet Riyadi Broni Kota Jambi Telp: (0741) 65351 Correspondence email: muslih.ubr@gmail.com
Abstrak. Pemilihan  kepala  daerah  dalam  perspektif  hukum  identik  dengan  pelaksanaan  hukum,  sebagai  Negara  hukum  maka setiap kegiatan harus didasarkan pada peraturan hukum sebagai panduan sekaligus tolok ukur legal tidak legalnya suatu tindakan yang terkait dengan pemilihan kepala daerah. Di sisi lain undang-undang yang mengatur pemilihan kepala daerah relative banyak dan  tersebar  di  beberapa  dokumen  peraturan  perundang-undangan.  Idealitas  pemilihan  kepala  daerah  sangat  dipengaruhi  oleh tingkat  kesadaran  hukum  masyarakat,  dimana  salah  satu  indikatornya  adalah  pengetahuan  (identifikasi)  tentang  hukum.  Jika identifikasi terhadap norma hukum menemui kendala akibat pola komunikasi hukum yang kurang efisien akan memberikan beban pengaruh terhadap tingkat  kesadaran hukum  masyarakat  yang pada gilirannya akan berpengaruh pada kualitas pemilihan kepala daerah.  Tulisan  ini  bertujuan  untuk  mendiskripsikan  betapa  tidak  mudahnya  (sulitnya)  masyarakat  untuk  mengetahui  dan memahami norma hukum pelaksanaan pemilihan kepala daerah di Indonesia. Ruang lingkup tulisan ini mendiskripsikan tingginya dinamika  dan  meluasnya  persebaran  peraturan  pemilihan  kepala  daerah,  oleh  karenanya  metodologi  yang  digunakan  adalah metode  penelitian  hukum  normative  dengan  analisis  kualitatif.  Salah  satu  sifat  hukum  modern  adalah  prediktabilitasnya  yang akurat.    Berangkat  dari  ajaran  tersebut  maka  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  sedemikian  rupa  akan  menimbulkan  efek domino/  implikasi  berupa,  sulitnya  mengidentifikasi  norma  positif,  akibatnya  pengetahaun  hukum  dan  pemahaman  hukum pemilihan  kepala  deaerah  akan  sulit  dicapai.  Realitas  ini  menyebabkan  tingkat  kesadaran  hukum  yang  diharapkan  akan  sulit diwujudkan,  Kesadaran  hukum  yang  tidak  ideal,  akan  mengakibatkan  pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerahpun  tidak  ideal. Kondisi demikian akan berpotensi mendorong terpilihnya calon kepala daerah yang juga tidak ideal.
Kata kunci : Pengaturan pemilihan kepala daerah, dan Kesadaran hokum
Abstract. The selection of regional heads in the perspective of the law is identical to the implementation of the law, as the state of law  then  every  activity  should  be  based  on  legal  regulations  as  a  guide  as  well  as  a  legal  benchmark  is  not  tender  an  action related to the selection of On the other hand the legislation that regulates the selection of regional heads is relatively numerous and is spread over several statutory regulatory documents. The ideality of the regional head elections is strongly influenced by the level of public law awareness, where one indicator is the knowledge (identification) of the law. If the identification of the legal norm encountered a problem due to a pattern of less efficient legal communication will provide a burden of influence on the level of  legal  awareness  of  society  which  in  turn  will  affect  the quality  of  regional  head  selection.  This  article  aims  to  describe  how easy it is to know and understand the legal norms of regional head elections in Indonesia. The scope of this writing discredited the high  dynamics  and  widespread  the  spread  of  the  electoral  regulations  of  the  regional  head,  therefore  the  methodology  used  is normative  legal  research  methods  with  qualitative  analysis.  One  of  the  modern  legal  properties  is  its  accurate  predicting. Departing from the teaching, the setting of regional head elections in such a way will cause a domino effect/implication, difficult to identify positive norms, consequently legal knowledge and the understanding of law selection of the head of the  Deaarah will be difficult to achieve. This reality causes a level of legal awareness that is expected to be difficult to realize, the awareness of the law is not ideal, will lead to the implementation of the head of the territory is not ideal. Such conditions will potentially encourage the election of regional head candidates who are also not ideal.

## Keywords: regional head selection arrangement, and legal awareness

## PENDAHULUAN
Negara  Indonesia  sejak  “kelahirannya”  telah  mendeklarasikan  sebagai  negara  demokratis  sekaligus  sebagai negara  hukum,  meskipun  pernyataan  tersebut  belum  dimuat  secara  langsung  di  dalam  batang  tubuh  UUD  1945, melainkan  dimuat  di  dalam  Penjelasan  sebagai  bagian  yang  tidak  terpisahkan  dari  UUD  1945  itu  sendiri.  Seiring berjalannya  waktu  telah  terjadi  perubahan  sosial  dan  politik  yang  pada  gilirannya  berdampak  pada  dinamika demokrasi  (demokratisasi).  Dinamika  tersebut  dimulai  dengan  perubahan  yang  lebih  tegas  pada  UUD  19145  hasil perubahan  dimana  salah  satunya  adalah  pernyataan  yang  lebih  tegas  tentang  Indonesia  sebagai  Negara  demokratis sekaligus sebagai Negara hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (2) dan (3) UUD 1945.
Sehubungan dengan hal tersebut di atas, Indonesia tidak pernah berhenti berusaha untuk mencari bentuk dan model yang ideal pelaksanaan demokrasi baik dalam kebijakan pemilihan umum legislatif maupun pemilihan umum eksekutif. Pemilihan umum Eksekutif meliputi pemilihan umum Presiden dan pemilihan kepala daerah. Dalam tulisan/ karya  ilmiah  ini  penulis  akan  fokus  pada  bagaimana  bentuk  ideal  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  bukan  pada pelaksanaan pemilihan kepala daerah, meskipun pembahasan tentang pelaksanaan pemilihan kepala daerah tidak dapat
dihindari.    Dinamika  pemikiran  dan  kebijakan  hukum  khususnya  pemilihan  kepala  daerah  dapat  diklasifikasikan dalam beberapa periode, yakni periode awal kemerdekaan/ orde lama, periode orde baru dan periode reformasi, pada peiode reformasi inilah demokratisasi mengalami dinamika yang tinggi.
Tingginya  dinamika  pemikiran  dan  kebijakan  pemilihan  kepala  daerah  nampak  pada  perubahan  undang- undang/ regulasi yang mengatur masalah pemilihan kepala daerah, sejak Tahun 1999 melalui UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sampai pada Tahun 2016 dengan UU No. 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturanj Pemerintah No. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan  Walikota  menjadi  undang-undang.  Selama  kurun  waktu  17  Tahun  tersebut  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah telah  mengalami  perubahan  sebanyak  9  kali.     Gambaran  di  atas  menunjukkan  bahwa  pemikiran  tentang  bagaimana kebijakan dan pelaksanaan pemilihan kepala daerah yang demokratis sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 tidak pernah berhenti diupayakan.
Pemilihan kepala daerah serentak di Indonesia tahap II rencananya akan dilakukan pada tanggal 23 September 2020,  akan  memilih  270  kepala  daerah  yang  terdiri  dari  9  gubernur,  224  bupati        dan  37  walikota 1 .  Pelaksanaan pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  ini  sejatinya  telah  dilakukan  sejak  Tahun  2004,  artinya  pemilihan  kepala daerah secara  langsung  sudah  berjalan  kurang  lebih selama  16  tahun  atau setara  dengan  4  kali  periode  pemilihan. 4 periode atau pengalaman selama 16 tahun bukan merupakan waktu yang sedikit. Akan tetapi jika kita cermati secara mendalam  pengaturan  masalah  pemilihan  kepala  daerah  (gubernur,  bupati  dan  walikota)  masih  terdapat  beberapa kelemahan, baik dari aspek substansi, terlabih lagi dilihat dari aspek pengaturan dengan model amandemen. Tulisan ini  tidak  hendak  mengkritisi  substansi  melainkan  lebih  focus  pada  cara/  metode  pengturan  khususnya  masalah  cara merubah undang-undang pemilihan kepala daerah dimaksud.

## Pokok Bahasan
Tulisan  ini  akan  membahas  tentang  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  yang  tersebar  di  berbagai  peratuan perundang-undangan  dan  implikasinya  yang  analisisnya  akan  dikaitkan  dengan  kemungkinan  dampaknya  (bersifat asumsi) terhadap pelaksanaan pemilihan kepala daerah di Indonesia. Meskipun bersifat asumsi pembahasan tersebut dikaitkan dengan beberapa teori dan pemikiran para ahli.

## HASIL DAN PEMBAHASAN Cara pengaturan pemilihan Kepala daerah
Para  ahli  hukum  ketatanegaraan  menegaskan  bahwa  salah  satu  wujud  demokrasi  adalah  kegiatan  pemilihan umum 2 .  Dengan  demikian  maka  pemilihan  kepala  daerah  merupakan  wujud  dan  implementasi  demokrasi,  oleh karenanya harus dilaksanakan secara baik dan bertanggungjawab. Sebagai Negara hukum maka setiap kegiatan yang menyangkut pemerintahan maupun masyarakat harus diatur terlebih dulu dengan peraturan hukum misalnya pemilihan gubernur,  bupati  dan  walikota. Kegiatan  pemilihan  gubernur,  bupati  dan  walikota-pun  harus  diatur  sedemikian  rupa dan dilaksanakan menurut hukum (peraturan perundang-undangan yang berlaku- UU Pilkada).
Jika dihubungkan dengan masalah kedaulatan rakyat sebagaimana diatur dalam  Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, maka kebijakan pemilihan kepala daerah secara langsung akan memposisikan rakyat dapat menggunakan hak-haknya secara langsung dan utuh ; hal ini terkait dengan kewajiban negara untuk memberikan perlindungan terhadap hak pilih rakyat.  Peniadaan  hak  pilih  rakyat  secara  langsung  maupun  tidak  langsung  akan  mengurangi  nilai  demokrasi  dan bahkan mengancam legitimasi pemimpin pemerintah daerah.
Melalui pemilihan kepala daerah secara langsung diharapkan akan mampu  membawa perubahan masyarakat yang  lebih  baik,  dan  mampu  melahirkan  pemimpin  daerah  yang  lebih  akuntabel  terhadap  rakyat  di  daerah  yang bersangkutan.  Sapardiyono  sebagaimana  dikutip  oleh  Muhammad  Najib  bahwa  pemilihan  kepala  daerah  secara langsung telah terjadi pergeseran pemilihan dari model elite vote ke model populer vote , yang berarti juga telah terjadi pergeseran dari medan pertempuran tertutup ke medan pertempiran terbuka, melalui mekanisme seperti ini diharapkan agar melahirkan pemimpin yang berkualitas 3 . Pemilihan  umum 4 merupakan  wujud  dari  pelaksanaan  demokrasi  dan  kesetaraan  yang  bertujuan  agar pergantian  penguasa  dapat  berjalan  dengan  aman  dan  tertib  tanpa  harus  mengalami  kerusuhan-kerusuhan  yang mengakibatkan terganggunya stabilitas ekonomi, sosial dan politik yang pada akhirnya hanya akan menyengsarakan
1 Nur  Azizah    Rizki    Astuti  https://news.detik.com/berita/d-4615384/pilkada-serentak-digelar-23-september-2020-ini- tahapannya
2 Pemilihan  umum  diselenggarakan  untuk  memilih  anggota  DPR,  DPD,  Presiden  dan  Wakil  Presiden,  dan  DPRD sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  22  ayat  (2)  UUD  1945  hasil  perubahan,  Melalui  Putusan  MK  No.  55/PUU-XVII/2019  bahwa Pemilihan gubernur, bupati dan walikota  juga termasuk dalam pengertian Pemilu (masuk rezim pemilu)
3 Muhammad Najib, Editor, Pilkada dan Pengembangan Demokrasi Lokal, KPU Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Tahun 2006, hal 64.
4 Abdul Bari Azed, Sistem-sistem Pemilu, Suatu Himpunan Pemikiran , Badan Penerbit FH UI Tahun 2000
rakyat.  Jika  kedua  pendapat  tersebut  di  atas  digabung  maka  dapat  kita  rumuskan  bahwa  tujuan  pemilihan  kepala daerah  yang  baik  adalah  melahirkan  pemimpin  yang  berkualitas,  dengan  cara  jujur  dan  adil  tanpa  harus  mengalami kerusuhan-kerusuhan  yang  mengakibatkan  terganggunya  stabilitas  ekonomi,  sosial  dan  politik  yang  pada  akhirnya hanya akan menyengsarakan rakyat.
CFG  Sunaryati  Hartono 5 menegaskan  bahwa  hukum  berfungsi  dan  merupakan  sarana  untuk  mengelola kehidupan berbangsa dan bernegara. Dengan demikian maka hukum bukanlah tujuan, melainkan hanya sebagai sarana atau  alat  untuk  mencapai  tujuan.  Dalam  konteks  “tulisan”  ini  maka  Undang-Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah merupakan  objek  berupa  sarana  /  alat  untuk  mewujudkan  agar  pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  menjadi  tertib. Ketertiban ini dapat terwujud jika peserta pemilihan umum, pelaksana pemilihan umum, pengawas pemilihan umum serta masyarakat yang berhak memilih sama-sama patuh dan taat terhadap perintah dan larangan yang ada pada norma UU Pemilu Kepala Daerah tersebut.
Saat ini peraturan perundang-undangan yang terkait dengan pemilihan kepala daerah antara lain:
a. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota
b. UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang.
c. UU Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan atas UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang- Undang.
d. UU  Nomor  10  Tahun  2016  tentang  Perubahan  kedua  atas  UU  No.  1  Tahun  2015  tentang  Penetapan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  No.1  Tahun  2014  tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati  dan  Walikota menjadi Undang-Undang.
e. Beberapa Peraturan KPU dan Bawaslu yang terkait dengan masalah pemilihan kepala daerah. (daya ikat terhadap publik  dari  PKPU  dan  Peraturan  Bawaslu  ini  didasarkan  pada  Pasal  8  ayat  (2)  UU  No.  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pasal 75 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 17 Tahun 2017 tentang Pemilihan  Umum  yang  mengatur  bahwa “untuk  menyelenggarakan  Pemilu sebagaimana  diatur  dalam  Undang- Undang  ini,  KPU  membentuk  Peraturan  KPU  dan  Keputusan  KPU.  Peraturan  KPU  merupakan  pelaksanaan peraturan perundang-undangan.” Begitu juga halnya dengan Peraturan Bawaslu.
Adapun  anatomi  dari  masing-masing  peraturan  perundang-udangan  tentang  pemilihan  kepala  daerah  adalah sebagai berikut:
a. Perppu No.1 Tahun 2014 terdiri dari 206 pasal.
b. UU No 8 Tahun 2015 berisi norma hukum sebagai berikut:
 Merubah Perppu No 1 Tahun 2014 sebanyak 90 pasal,
 Menghapus perppu No 1 Tahun 2014 sebanyak 10 pasal, dan
 Menambah norma baru sebanyak 8 pasal.
c. UU No 10 Tahun 2016 berisi nirma hukum sebagai berikut:
 Merubah Perppu No.1 Tahun 2014 sebanyak 13 pasal,
 Merubah norma UU No 8 Tahun 2015 sebanyak 30 pasal dan
 Menambah norma baru baru sebanyak 34 pasal.
Dengan  demikian  maka  norma  positif  pemilihan  kepala  daerah  saat  ini  terdiri  dari  239  pasal,  yang  tersebar pada:
a. Perppu No. 1 Tahun 2014 sebanyak 78 pasal (dari 206 pasal yang tertulis),
b. UU No 8 Tahun 2015 sebanyak 69 pasal (dari 99 pasal yang tertulis) dan
c. UU No 10 Tahun 2016 sebanyak 92 pasal
Perlu penulis jelaskan lebih detail bahwa Perppu No 1 Tahun 2014 berisi 206 pasal tetapi yang masih berlaku (positif)  saat  ini  hanya  78  pasal.  Demikian  juga  dengan  UU  No.  8  Tahun  2015  berisi  99  pasal  tetapi  yang  masih berlaku (positif) saat ini hanya 69 pasal dan UU No. 10 Tahun 2016 seluruhnya tetap berlu yakni sebanyak 92 pasal.

## Contoh norma yang mengalami 2 kali perubahan
Pengeturan tentang Hak Pilih
5 Dengan  mengambil  dasar  pemikiran  dari  Peter  Drucker,  bahwa  Negara  merupakan  organisasi  dengan  tujuan  tertentu, dan  suatu  negara  meliputi  berbagai  organisasi  yang  saling  bekerjasaam  untuk  mewujudkan  tujuan  bersama,  maka  keberadaan hukum  dimaknai  sebagai  alat  untuk  mengelola  Negara  tersebut.  Sunaryati  Hartono,    Membangun  Hukum  Nasional  Indonesia menjadi  Hukum  yang  Progresif  dan  sesuai  dengan  kebutuhan  dan  tuntutan  masa  kini  dan  masa  depan,  dalam  Dekonstruksi  dan Gerakan Pemikiran Hukum Progresif,  Konsosrsium Hukum Progresif Universitas Diponegoro,  Thafa Media, Yogyakarta, 2013, hal  13.
Pasal 57 Perpu No. 1 Tahun 2014 (1) Untuk dapat menggunakan hak memilih, warga negara Indonesia harus terdaftar sebagai Pemilih.
(2) Dalam hal warga negara Indonesia tidak terdaftar sebagai Pemilih sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pemilih menunjukkan Kartu Tanda Penduduk Elektronik atau surat keterangan penduduk pada saat pemungutan suara.
(3) Untuk  dapat  didaftar  sebagai  Pemilih,  warga  negara  Indonesia  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  harus memenuhi syarat:
a. tidak sedang terganggu jiwa/ingatannya; dan/atau
b. tidak  sedang  dicabut  hak  pilihnya  berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah  mempunyai  kekuatan  hukum tetap.
(4) Warga  negara  Indonesia  yang  tidak  terdaftar  dalam  daftar  Pemilih  dan  pada  saat  pemungutan  suara  tidak memenuhi syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) atau ayat (3), yang bersangkutan tidak dapat menggunakan hak memilihnya.
Pasal 57 UU No. 8 Tahun 2015,
(1) Untuk dapat menggunakan hak memilih, warga negara Indonesia harus terdaftar sebagai Pemilih.
(2) Dalam  hal  Warga  Negara  Indonesia  tidak  terdaftar  sebagai  Pemilih  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  pada saat pemungutan suara menunjukkan Kartu Tanda Penduduk Elektronik, kartu keluarga, paspor, dan/atau identitas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(3) Untuk  dapat  didaftar  sebagai  Pemilih,  warga  negara  Indonesia  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  harus memenuhi syarat:
a. tidak sedang terganggu jiwa/ingatannya; dan/atau
b. tidak  sedang  dicabut  hak  pilihnya  berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah  mempunyaikekuatan  hukum tetap.
(4) Warga  negara  Indonesia  yang  tidak  terdaftar  dalam  daftar  Pemilih  dan  pada  saat  pemungutan  suara  tidak memenuhi syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) atau ayat (3), yang bersangkutan tidak dapat menggunakan hak memilihnya.
Pasal 57 UU No 10 Tahun 2016 mengatur bahwa:
(1) Untuk dapat menggunakan hak memilih, warga negara Indonesia harus terdaftar sebagai Pemilih.
(2) Dalam hal warga negara Indonesia tidak terdaftar sebagai Pemilih sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pada saat pemungutan suara menunjukkan Kartu Tanda Penduduk Elektronik.
(3) Untuk  dapat  didaftar  sebagai  Pemilih,  warga  negara  Indonesia  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  harus memenuhi syarat:
a. tidak sedang terganggu jiwa/ingatannya; dan/atau
b. tidak  sedang  dicabut  hak  pilihnya  berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah  mempunyai  kekuatan  hukum tetap.
(4) Warga  negara  Indonesia  yang  tidak  terdaftar  dalam  daftar  Pemilih  dan  pada  saat  pemungutan  suara  tidak memenuhi syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) atau ayat (3), yang bersangkutan tidak dapat menggunakan hak memilihnya.”
Fakta  pengaturan  seperti di  atas  mengharuskan  orang  untuk  membaca  ketiga  dokumen  undang-undang,  bagi orang  yang  faham  akan  adanya  perubahan  undang-undang  sekaligus  memahami  asas  jika  terdapat  aturan  lama  dan baru  tidak  masalah,  tetapi  jika  hal  ini  dialami  oleh  orang  awam  sangat  mungkin  terjadi  begitu  menemukan  norma dalam  Perppu  maka  orang  tersebut  merasa  sudah  menemukan  pedoman  dalam  pemilihan  kepala  daerah.  Padahal sejatinya norma yang dianggap sebagai pedoman tadi sejatinya telah rubah dua kali.

## Contoh pengaturan norma yang mengalami sekali perubahan
Pengaturan dalam Perppu No.1 Tahun 2014 Pasal 117
(1) Dalam  hal  terdapat  perbedaan  jumlah  suara  pada  sertifikat  hasil  penghitungan  suara  dari  TPS  dengan  sertifikat hasil  penghitungan  suara  yang  diterima  PPS  dari  TPS,  saksi  calon  tingkat  Kecamatan  dan  saksi  calon  di  TPS, Panwas Kecamatan, atau PPL maka PPS melakukan penghitungan suara ulang untuk TPS yang bersangkutan.
(2) Penghitungan  dan  rekapitulasi  hasil  penghitungan  suara  ulang  di  PPS  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) dilaksanakan paling lama 4 (empat) hari setelah tanggal pemungutan suara.
Pengaturan dalam UU No.8 Tahun 2015 Pasal 117
(1) Dalam  hal  terdapat  perbedaan  jumlah  suara  pada  sertifikat  hasil  penghitungan  suara  dari  TPS  dengan  sertifikat hasil penghitungan suara yang diterima PPK dari TPS, saksi pasangan calon tingkat Kecamatan dan saksi calon di TPS,  Panwas  Kecamatan,  atau  PPL  maka  PPK  melakukan  penghitungan  suara  ulang  untuk  TPS  yang bersangkutan.
(2) Penghitungan  dan  rekapitulasi  hasil  penghitungan  suara  ulang  di  PPK  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) dilaksanakan paling lama 5 (lima) hari setelah hari/tanggal pemungutan suara.
Fakta pengaturan di atas meski hanya sekali mengalami perubahan tetapi potensi untuk keliru membaca norma positif  pemilihan  kepala  daerah  kemungkinannya  tetap  ada.  Dengan  demikian  jika  sampai  terjadi  kekeliruan mengidenifikasi  norma  positif  sebagai  pedoman  dalam  pemilihan  kepala  daerah  ini  kemungkinan  akan  ada  pihak- pihak yang dirugikan, dalam arti bahwa pelaksanaan pemilihan kepala daerah tidak berjalan sebagaimana mestinya.
Salah  satu  cara  kerja  hukum  adalah  menghasilkan  sebuah  sikap  yang  oleh  Laurence  M.  Friedmann 6 disebut sebagai  legitimasi.  Sikap  tersebut  pada  gilirannya  akan  mengahsilkan  perilaku.  Dengan  demikian  dapat  dikatakan bahwa  legitimasi  bukanlah  bawaan  atau  dan  pendapat  tentang  pemerintah  dan  hukum  bukanlah  jatuh  dari  awang- awang,  melainkan  melalui  proses  yang  panjang.  Legitimasi  harus  diusahakan  dan  dipelajari,  karena  legitimasi merupakan  sesuatu  yang  coba  diraih  oleh  sistem-sistem  hukum,  dengan  demikian  maka  proses  pengajaran  dan pembelajaran  legitimasi,  bagaimana  ia  digagas,  bagaimana  ia dikomunikasikan ,  bagaimana  ia  diperkuat,  semuanya harus diteliti dan dipertimbangkan.
Keberhasilan  atau  lebih  popular  dengan  istilah  efektifitas  sebuah  kebijakan  hukum  juga  sangat  dipengaruhi bagaimana  ia  dikomunikasikan.    Jika  melihat  bagaimana  pengaturan  norma  pemilihan  kepala  daerah  saat  ini  yang norma  positifnya  terpisah-pisah  di  beberapa  dokumen  undang-undang,  maka  akan  sangat  sulit  untuk  mengetahui norma positifnya, apalagi memahami pesan yang terkandung didalamnya jauh lebih sulit untuk dilakukan.
Satjipto Rahardjo menegaskan bahwa Hukum Merupakan Suatu Proses 7 . Dengan mengambil dasar pemikiran Paul Scolten yang menegaskan bahwa hukum  yang tidak pernah dijalankan sejatinya telah berhenti menjadi hukum. Berangkat  dari  pemikiran  yang  demikian  Satjipto  Rahardjo  berpendapat  bahwa  hukum  harus  dijalankan  dan digerakkan oleh tanga-tangan manusia, karena hukum bukan produk yang dapat dijalankan secara otomatis. Untuk itu diperlukan  adanya  langkah-langkah  strategis  yang  harus  dilakukan  agar  hukum  tersebut  dapat  dijalankan  dan berfungsi  dalam  masyarakat.  Indonesia  sebagai  negara  hukum,  dalam  konteks  pemilihan  kepala  daerah  maka kebijakan pemilihan kepala daerah tersebut harus dikemas dalam bentuk legal formal yang berisi aturan main “rule of games” dalam pemilihan kepala daerah, disiapkan lembaga pelaksananya, disiapkan lembaga pengawasnya, sampai di sini  tidak  ada  masalah  tetapi  agar  aturan  main  tersebut  dapat  diimplementasikan  secara  baik  di  lapangan  maka  isi norma/ aturan main tersebut perlu disosialisasikan baik kepada pelaksana, pengawas terlebih lagi kepada masyarakat sebagai  pemilik  suara  (pemegang  kedaulatan).  Problem  besarnya  adalah  betapa  sulitnya  pihak-pihak  yang  terlibat dalam pemilihan umum kepala darerah ini untuk memahami aturan main, sedangkan untuk menentukan norma-norma yang  berlaku  (positif)  saja  memerlukan  kerja  keras  karena  harus  membandingkan  tiga  dokumen,  dimana  setiap dokumen mengandung norma-norma yang masih berlaku dan norma yang tidak berlaku.

## Implikasi dari Cara Pengaturan Pemilihan Kepala Daerah
Salah  satu  ciri  hukum  modern  adalah  memiliki  akurasi  yang  tinggi  akan  prediksi  terhadap  dampak pemberlakuan  norma  hukum  yang  diimplemetasikan.  Namun  dalam  konteks  tulisan  ini  “prediksi”  tersebut  akan penulis  gunakan  untuk  mendiskripsikan  pemahaman  berbagai  pihak  terkait  dengan  pelaksanaan  pemilihan  kepala daerah,  terkait  dengan  pola  komunikasi  isi  kebijakan/norma  terhadap  pelaksana,  pengawas  maupun  terhadap masyarakat pemilik suara/ kedaulatan dalam event pemilihan kepala daerah. Pola komunikasi norma hukum pemilihan kepala daerah sebagaimana diuraikan di atas, secara logis atau rasional akan dapat mempengaruhi tingkat pemahaman pihak-pihak yang terlibat dalam kegiatan pemilihan kepala daerah tersebut.
Secara teoritis kebijakan hukum/ norma-norma hukum dalam pemilihan kepala daerah akan efektif/ berjalan sebagaimana  yang  diharapkan  oleh  pembuat  undang-undang  pemilihan  kepala  daerah  manakala  didukung  beberapa kondisi dimana salah satunya kesadaran hukum dari berbagai pihak yang terlibat dalam pelaksanaan pemilihan kepala daerah dimaksud.
Menurut  Krabbe  sebagaimana  dikutip  oleh  Ahmad  Ali 8 ,  bahwa  Kesadaran  Hukum  adalah  Kesadaran  atau nilai-nilai yang ada dalam diri manusia tentang hukum yang ada, atau tentang hukum yang akan ada.  Selanjutnya oleh
6 Laurence M Friedman, The Legal System: A Social Science Perspective (New York: Russel Sage Foundation, 1975), Penerjemah M. Khozin, Cetakan VII, 2015, Nusamedia, PO BOX 137, Ujung Berung Bandung, hal 161.
7 Satjipto Rahardjo, Hukum dan Masyarakat, Angasa Bandung, 1980, hal 69-70.
8 Ahmad Ali, Menguak Teori Hukum dan Teori Peradilan, termasuk Interpretasi undang-undang, Prenada Media Group, Jakarta, 2009, hal 299.
Soerjono Soekanto diperjelas bahwa kesadaran hukum ini meliputi beberapa indikator, pertama , pengetahuan tentang hukum, kedua, pemahaman tentang hukum, ketiga, sikap terhadap hukum, dan keempat perilaku hukum.
Untuk  mewujudkan  kesadaran hukum  di  bidang  pemilihan  kepala  daerah ini  secara  teoritis akan  mengalami kesulitan,  karena  untuk  sekedar  mengetahui  norma  hukumnya,  baik  pelaksana  maupun  pengawas  pemilihan mengalami  kesulitan  dalam  mengidentifikasi  norma-norma  positif  dalam  satu  kesatuan  (kesekuruhan)  akibat  dari sitem pengaturan yang menggunakan model amandemen ini. Kalau identifikasi saja mengalami kesulitan bagaimana mungkin  akan  dapat  memahami  isi  dan  pesan  moral  dari  norma  tersebut  (pemahaman  sedikit  lebih  sulit  dari identifikasi).  Jika  pelaksana  dan  pengawas  saja  mengalami  kesulitan  dapat  diasumsikan  bahwa  masyarakat  sebagai pemilik suara jauh lebih sulit untuk sampai pada tingkat kesadaran hukum dalam pemilihan kepala daerah.
Tiga  kesulitan  yang  dialami  masyarakat  oleh  masyarakat  untuk  mengetahui  norma  tentang  hak  pilih  dalam pemilihan  kepala  daerah pertama, terdapat  3  norma  yang  mengatur  tentang  hak  pilih  masyarakat,  dimana  dokumen yang memuat norma tersebut secara umum ketiga-tiganya legal/ masih berlaku, yakni Perppu No. 14 Tahun 2014, UU No.  8  Tahun  2015  dan  UU  No.  10  Tahun  2016. Kedua, pembaca  harus  menentukan  mana  yang  masih  berlaku  dan mana  yang  sudah  tidak  berlaku. Ketiga ada  kemungkinan  begitu  orang  menemukan  satu  norma  tentang  hak  pilih (missal  orang  tersebut  kebetulan  menemukan  norma  dalam  Perppu  2014),  padahal  norma  tentang  hak  pilih  dalam perppu tersebut sudah tidak berlaku karena sudah mengalami 2 perubahan.
Uraian  di  atas  memberikan  gambaran  kepada  kita  semua  betapa  sulitnya  seseorang  untuk  mengetahui  dan memahami  aturan  tentang  pemilihan  gubernur,  bupati  dan  walikota.  Hal  ini  dikarenakan  tidak  semua  norma  dalam peraturan  perundang-undangan  di  atas  berlaku  secara  positif,  dan  sekedar  untuk  mencari  salah  satu  norma  pilkada harus  mencari  pada  3  dokumen  peraturan  perundang-undangan  tersebut  di  atas.  Tingkat  kesulitan  sebagaimana diuraikan di atas bahwa dalam mengidentifikasi norma positif di atas akan memberikan potensi besar terjadi distorsi pemahaman aturan main, karena kemungkinan keliru dalam mengidentifikasi norma tersebut sangat tinggi.
Sering  berubahnya  suatu  peraturan  juga  akan  memberikan  kekacauan  berfikir  bagi  masyarakat,  aturan  yang lama belum faham secara keseluruhan, tetapi kemudian aturan sudah mengalami perubahan berujung pada konstruksi fikir yang mulai dibangun harus ditata ulang kembali, karena dengan berubahnya aturan undang-undang memberikan efek domino terhadap perubahan Peraturan KPU, Peraturas Bawaslu sebagai aturan teknisnya. Dengan demikian akan semakin  banyak  dokumen  peraturan  perundang-undangan  yang  harus  dipahami  dalam  aktifitas  pemilihan  kepala daerah.

## SIMPULAN
Pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  Tahun  2020  tersebar  di  beberapa  dokumen  undang-undang,  dimana masing-masing undang-undang memuat pasal-pasal yang jauh lebih banyak dari pasal yang berlaku. Dengan kata lain bahwa dalam setiap dokumen undang-undang tersebut hanya sebagian yang masih tetap berlaku (mengikat publik) dan selebihnya  tidak  berlaku  (inkonstitusional).  Realitas  seperti  ini  menempatkan  masyarakat  sebagai  subjek  hukum mengalami  kesulitan/  tidak  mudah  untuk  melakukan  melakukan  identifikasi  norma-norma  positif  dari  pemilihan umum kepala daerah. Kesulitan identifikasi norma hukum pemilihan kepala daerah pada gilirannya akan memberikan implikasi  berupa  potensi  sulitnya  pemahaman  isi  norma  tersebut.  Disisi  lain  pemahaman  akan  norma  hukum merupakan  indikator  penting  kesadaran  hukum,  dengan  demikian  kesulitan  identifikasi  norma  hukum  pemilihan kepala  daerah  berpotensi  menghambat  terwujudnya  kesadaran  hukum.  Tingkat  kesadaran  hukum  masyarakat (pelaksana, pengawas dan pemilih) yang minim berpotensi menghambat pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara baik, sebagaimana ditunjukkan dalam asas pemilihan yakni langsung, umum, bebas rahasia jujur dan adil.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul Bari Azed, Sistem-sistem Pemilu, Suatu Himpunan Pemikiran , Badan Penerbit FH UI, 2000 Ahmad Ali, Menguak Teori Hukum dan Teori Peradilan, termasuk Interpretasi undang-undang, Prenada Media Group, Jakarta, 2009.
Laurence M Friedman, The Legal System: A Social Science Perspective (New York: Russel Sage Foundation, 1975), Penerjemah M. Khozin, Nusamedia, PO BOX 137, Ujung Berung Bandung, Cetakan VII, 2015.
Muhammad Najib, Editor, Pilkada dan Pengembangan Demokrasi Lokal, KPU Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, 2006.
Satjipto Rahardjo, Hukum dan Masyarakat, Angkasa Bandung, 1980.
Sunaryati  Hartono,  Membangun  Hukum  Nasional  Indonesia  menjadi  Hukum  yang  Progresif  dan  sesuai  dengan kebutuhan  dan  tuntutan  masa  kini  dan  masa  depan,  dalam  Dekonstruksi  dan  Gerakan  Pemikiran  Hukum Progresif,  Konsosrsium Hukum Progresif Universitas Diponegoro,  Thafa Media, Yogyakarta, 2013.
Nur  Azizah  Rizki  Astuti, https://news.detik.com/berita/d-4615384/pilkada-serentak-digelar-23-september-2020-ini- tahapannya
Perppu No. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota.
UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Perppu No. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang.
UU NO. 8 Tahun 2015 tentang Perubahan  atas UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Perppu No. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang.
UU No. 10 Tahun 2016 tentang Perubahan kedua UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Perppu No. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang.