## Asmuni Fakultas Hukum Universitas Hang Tuah Surabaya

## Email: firzhal@yahoo.com
Abstract: The research discusses the issues that emerge from executing the postponement stipulation of the administrative decision implementation and the concept of regulating the execution  of  postponement  stipulation  of  the  administrative  decision  implementation  that can protect the interests of litigants. The research constitutes a normatively legal research. The  used  approach  is  the  conceptual  and  statute  approaches.  The  result  of  the  research shows that postponing the administrative decision implementation makes applicable power of  the sued administrative decision  suspended temporarily; postponing  the administrative decision implementation makes legal circumstances back to the first position, prior to the administrative  decision  disputed;  and  postponing  the  administrative  decision implementation  restricts  to  apply  the  principle  of  the  legal  presumption.  Due  to  the influence of the postponement stipulation of the administrative decision implementation, it is  necessary  to  put  philosophically  and  theoretically  and  juridically  legal  reasons  on  the judge  decision.  The  public  interest  reason  is  not  required,  because  the  administrative decision  on  the  public  interest  has  not  become  the  State  Administrative  Court  authority since  the  first  time.  The  legal  instruments  used  to  postpone  the  execution  of  the administrative decision is an interlocutory decision not stipulation.
Keywords: Executability,  Postponement  Stipulation,  the  Administrative  Decision Implementation.
Abstrak: Penelitian  ini  membahas  tentang  masalah-masalah  yang  timbul  dalam pelaksanaan  (eksekusi)  penetapan  penundaan  pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara dan konsep pengaturan eksekusi penetapan penundaan pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara  ke  depan  yang  dapat  melindungi  kepentingan  pencari  keadilan.  Penelitian  ini menggunakan  metode  penelitian  hukum  normatif.  Pendekatan  yang  digunakan  adalah pendekatan  konseptual  ( conseptual  approach )  dan  pendekatan  perundang-undangan ( statute  approach ).  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  penundaan  pelaksanaan Keputusan  Tata  Usaha  Negara  mengakibatkan  daya  laku  ( gelding )  terhadap  Keputusan Tata  Usaha  Negara  yang  digugat  terhenti  untuk  sementara  waktu  ( tijdelijk );  penundaan pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  mengakibatkan  suasana/keadaan  hukumnya ( rechtstoestand ) kembali pada keadaan atau posisi semula ( restitutio in integrum )  sebelum adanya  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  disengketakan;  dan  penundaan  pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara memberi batasan ( restricteren ) berlakunya asas praduga sah ( praesumtio  iustae  causa/vermoeden  van  rechtmatigheid ).  Mengingat  pengaruh  yang ditimbulkan  oleh  adanya  putusan  penundaan  pelaksaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara, maka dalam pertimbangan hukum hakim diperlukan alasan-alasan hukum secara filosofis, teoritis  dan  yuridis.  Alasan  kepentingan  umum  tidak  diperlukan,  karena  sejak  semula Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  terkait  dengan  kepentingan  umum  bukan  mejadi wewenang  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara.  Instrumen  hukum  yang  dipergunakan  untuk menunda  pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  adalah  putusan  sela/putusan  antara bukan penetapan.
Kata Kunci : Eksekutabilitas, Penetapan Penundaan, Pelaksanaan KTUN.

## Eksekutabilitas Penetapan Penundaan Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara

## Pendahuluan
Ditinjau  dari  aspek  historis  dan filosofis  tujuan  pembentukan  Peradilan Tata  Usaha  Negara  menurut  Keterangan Pemerintah  di  hadapan  Sidang  Paripurna Dewan  Perwakilan  Rakyat  Republik Indonesia  mengenai  Rancangan  Undang- Undang  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara,  bahwa  Peradilan  Tata  Usaha Negara  itu  diadakan  dalam  rangka memberi  perlindungan  kepada  rakyat. 1 Hal  ini  dipertegas  kembali  di  dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan Tata  Usaha  Negara  angka  1  (satu)  alinea 8  (delapan)  yang  mengatakan,  Peradilan Tata  Usaha  Negara  itu  diadakan  dalam rangka memberikan perlindungan kepada rakyat  pencari  keadilan,  yang  merasa dirinya dirugikan akibat  suatu Keputusan Tata Usaha Negara. 2
Pemberian  perlindungan  kepada rakyat  merupakan  amanat  dan  Pembuka- an  ( Preambule )  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 alinea  ke  4  (empat)  yang  menentukan: ”....untuk membentuk suatu Pemerintahan Negara  Indonesia  yang  melindungi  se- genap bangsa Indonesia..”. 3 Perlindungan terhadap  segenap  bangsa  indonesia  tidak hanya  dari  ancaman  pihak  luar,  akan tetapi  termasuk  pula  terhadap  tindakan Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara yang berimplikasi merugikan rakyat.
Perlindungan  hukum  terhadap rakyat  atas  tindakan  Pemerintah,  di
1 Menteri Kehakiman RI, Keterangan Pemerintah di  hadapan  Sidang  Paripurna  DPR  RI  Mengenai RUU  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara, tanggal 29April 1986, hal. 9.
2 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara, Penjelasan  Umum angka 1 alinea 8.
3 Undang-Undang  Dasar  Republik  Indonesia Tahun 1945, Pembukaan (Preambule) Alinea 4.
Belanda  dikenal  dengan  istilah het  recht tegen het bestuur 4 merupakan salah satu konsep  dasar  hukum  administrasi  yaitu hukum  yang  menyangkut  perlindungan hukum bagi rakyat atas tindakan pemerintah.  Di  sisi  lain  perlindungan terhadap  rakyat  didasarkan  pula  pada konsep  penghormatan  dan  penghargaan terhadap hak  asasi  manusia  yang berlaku secara  universal  di  seluruh  dunia.  Kon- kritisasi  perlindungan  terhadap  rakyat  di dalam  Undang-Undang  Dasar  1945 Perubahan  Kedua  Pasal  28G  ayat  (1) secara  tegas  dikatakan:  “Setiap  orang berhak  atas  perlindungan  diri  pribadi, keluarga,  kehormatan,  martabat,  dan harta  benda  yang  di  bawah  kekuasa- annya,  serta  berhak  atas  rasa  aman  dan perlindungan  dari  ancaman  dan  perlin- dungan  dari  ancaman  ketakutan  untuk berbuat  atau  tidak  berbuat  sesuatu  yang merupakan hak asasi”. 5
Peradilan Tata Usaha Negara atau dapat disebut ( sinonim ) dengan Peradilan Administrasi  Negara  sebagaimana  di- maksud  di  dalam  Pasal  144  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986  yang  di- undangkan  pada  tanggal  29  Desember 1986 Lembaran Negara Republik Indonesia  (LN  RI)  Tahun  1986  Nomor 77, Tambahan Lembaran Negara Republik  Indonesia  (TLN  RI)  Nomor 3344,  yang  dinyatakan  mulai  diterapkan secara  efektif  tanggal  14  Januari  1991 berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 43  Tahun  1991  Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 1991 Nomor 8 dan  kini  sudah  memasuki  usia  20  (dua
4 Philipus  M.  Dadjon,  et.al.,  2010, Hukum Administrasi  dan  Good  Governance ,  Jakarta: Universitas Trisakti, hal. 19.
5 Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  Perubahan  Kedua  Pasal 28G.
puluh)  tahun dwi  dasawarsa 14  Januari 1991-2011.
Dibandingkan  dengan  lingkungan peradilan  yang  lain  di  bawah  Mahkamah
Agung Republik Indonesia, yaitu Peradilan  Umum  (Peradilan  Negeri), Peradilan  Agama,  dan  Peradilan  Militer dari  segi  usia  perjalanannya,  Peradilan Tata  Usaha  Negara  atau  Peradilan Administrasi  dapat  dikatakan  masih relatif  muda.  Meskipun  relatif  muda, Undang-Undang  yang  mengaturnya  telah mengalami  2  (dua)  kali  perubahan  yaitu, Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2004 tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan Tata  Usaha  Negara  yang  diundangkan pada  tanggal  29  Maret  2004  Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2004 Nomor  35  dan  Undang-Undang  Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perbuahan Kedua Atas  Undang-Undang  Nompr  5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara  yang  diundangkan  pada  tanggal 29  Oktober  2009  Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2009  Nomor 160.
Perubahah-perubahan terhadap Undang-Undang  Peradilan  Tata  Usaha Negara  merupakan  implikasi  terkait dengan  perubahan  konstitusi  Undang- Undang dasar Tahun 1945 yang berkaitan dengan  sistem  kekuasaan  kehakiman. Sebelum era reformasi lembaga Peradilan untuk  urusan  yang  bersifat  organisatoris dipegang  oleh  Pemerintah,  sedangkan urusan  yang  bersifat  teknis  diurus  oleh Mahkamah  Agung,  setelah  era  reformasi urusan organisatoris dan teknis kesemua- nya  menjadi  urusan  Mahkamah  Agung (satu  atap).  Perubahan  sistem  otonomi daerah  berpengaruh  pula  terhadap  meka- nisme  eksekusi.  Sebelum  era  reformasi
sistem  pemerintah  daerah  bersifat  hierar- khi  sehingga  dalam  jiwa  dan  Pasal  116 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 eksekusi  bersifat  hierarkhis.  Berlakunya Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999 tentang Pemerintah Daerah, bahwa Daerah  kabupaten  bukan  lagi  di  bawah
Pemerintah  Propinsi  dan  Pemerintah Propinsi  tidak  mempunyai  hierarkhi dengan Pemerintah Pusat membuat eksekusi sesuai Pasal 116 Undang Nomor 9  Tahun  2004  tidak  lagi  bersifat  sesuai jenjang hierarkhis.
Pengadilan  Tata  Usaha  Negara mempunyai  tugas  pokok  yaitu  memerik- sa, memutus dan menyelesaikan sengketa Tata  Usaha  Negara  sesuai  ketentuan Pasal  47  Undang-Undang  Nomor  51 Tahun  2009  tentang  Perubahan  Kedua Atas  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara.  Frasa  “ menyelesaikan  sengketa Tata  Usaha  Negara ”  bermakna  bahwa perlindungan  hukum  terhadap  rakyat khsusunya yustisiabelen (pencari  keadil- an) harus tuntas dan  final  sampai kepada pelaksanaan produk dari lembaga peradilan  yaitu  berupa  penetapan  dan putusan,  jangan  sampai  ada  penetapan pengadilan  dan  putusan  lembaga  per- adilan  yang  bersifat floating (meng- ambang).  Jika  hal  ini  terjadi,  fungsi perlindungan  negara  khususnya  per- lindungan  oleh  lembaga  peradilan  sama dengan tidak bermakna.
Problem  yang  mendasar  dalam perjalanan lembaga Peradilan Tata Usaha Negara dalam kurun waktu dwi dasawarsa 14  Januari  1991  sampai dengan 2011 di antaranya adalah berkaitan  dengan  eksekusi.  Pada  Per- adilan Tata Usaha Negara, eksekusi tidak saja  terkait  dengan  putusan  pengadilan
yang  telah  memperoleh  kekuatan  hukum tetap  ( vonnis  in  kracht  van  gewisjde ), akan  tetapi  eksekusi  terkait  pula  dengan Penetapan  Penundaan  pelaksanaan  Ke- putusan  Tata  Usaha  Negara.  Di  negara- negara  dengan  sistem  hukum civil  law , penetapan  penundaan  pelaksanaan  Ke- putusan  Tata  Usaha  Negara  seperti  di Belanda dikenal dengan istilah schorsing , sedangkan  di  Perancis  dikenal  dengan istilah le  sursis  d’exetcution  ties  actes administratifs .
Penetapan  penundaan  pelaksana- an  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  dalam praktik  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  di Indonesia  lebih  populer  dengan  istilah schorsing, yaitu suatu tindakan atau sikap yang diambil oleh Pengadilan Tata Usaha Negara, dalam hal ini bisa dilakukan oleh Ketua/Wakil  Ketua  Pengadilan  Tata Usaha  Negara,  Majelis  Hakim,  Hakim Tunggal  atas  dasar  permohonan  dari pihak  penggugat  untuk  menunda  pe- laksanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara yang  menjadi  obyek  sengketa  selama pemeriksaan  sengketa  berlangsung  sam- pai  ada  putusan  pengadilan  yang  mem- peroleh  kekuatan  hukum  tetap  yang  di- tuangkan dalam bentuk penetapan. Konsekuensi  yuridis  dengan  adanya penetapan  penundaan  pelaksanaan  Ke- putusan  Tata  Usaha  Negara  ( schorsing ) adalah  bahwa  seluruh  tindakan  pelak- sanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara terhenti  oleh  karena  yang  ditunda  adalah daya berlakunya.
Tidak terdapat adanya pengaturan secara  yuridis  normatif  berkaitan  dengan eksekusi  terhadap  Penetapan  Penundaan Pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara  dalam  Hukum  Acara  Peradilan Tata  Usaha  Negara  sebagaimana  diatur dalam  Undang-Undang  Nomor  5  tahun
1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara, Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004  tentang  Perubahan  Atas  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  dan Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009 tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Kondisi yang demikian dapat dikatagorikan Undang-Undang  dalam  keadaan  diam ( silentio  of  wet )  atau  terjadi  kekosongan hukum  ( Ieemten  in  het  recht )  terkait dengan  mekanisme  maupun  upaya  yang dapat  dilakukan  jika  penetapan  penunda- an  pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara  tidak  dilaksanakan  oleh  Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
Tidak  saja  terjadi  kekosongan hukum  ( leemten  in  het  recht )  dalam eksekusi  Penetapan  Penundaan  Pelak- sanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara (aspek  substansi  hukum),  problem  yang lain  adalah  keengganan  Badan  atau Pejabat  Tata  Usaha  untuk  melaksanakan penetapan  penundaan  pelaksanaan  Ke- putusan  Tata  Usaha  Negara  (aspek kultur/budaya  hukum)  yang  dikeluarkan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara turut menambah problem eksekusi pada lembaga  Peradilan  Tata  Usaha  Negara. Pengaruh dan aspek substansi hukum dan dan  aspek  kultur/budaya  hukum  adalah bahwa  penegakan  hukum  ( law  enforce- ment )  di  bidang  eksekusi  pelaksanaan putusan/penetapan  tidak  dapat  berjalan sesuai  dengan  tujuan  dibentuknya  Per- adilan Tata Usaha Negara yaitu memberi- kan  perlindungan  kepada  rakyat  pencari keadilan ( yutisiabelen ).
Problem  eksekusi  di  lembaga Peradilan  Tata  Usaha  Negara  merupakan suatu gejala yang bersifat umum sebagai-
mana  dikatakan  oleh  Paulus  Effendie Lotulung  bahwa  masalah  eksekusi  di berbagai  negara,  sekalipun  diatur  dengan berbagai  peraturan  dan  mekanisme,  tetap tidak  tersedia  upaya  paksa  dari  segi yuridis yang cukup efektif untuk memaksakan  instansi  atau  pejabat  yang bersangkutan agar menaati isi putusan. 6
Menurut Ismail
Rumadhan, problem  yang  ditemukan  terkait  dengan eksekusi  Putusan  Pengadilan  Tata  Usaha Negara  adalah: pertama ,  mekanisme eksekusi  yang  ditempuh  masih  meng- ambang,  tidak  ada  penyelesaian  akhir dalam  pelaksanaan  putusan  Pengdilan TUN  yang  memperoleh  kekuatan  hukum tetap, ketika Presiden mendiamkan upaya terakhir  yang  dilakukan  oleh  Ketua PTUN.  Problem  semacam  ini  pun  di- hadapkan  pada  model  eksekusi  melalui instansi  atasan  yang  selama  ini  tidak dapat  dijalankan. Kedua , mengenai  uang paksa,  terhadap  siapa  uang  paksa dibebankan dan berapa jumlah uang yang harus  di  bayar,  dan  mana  sumber pembiayaannya apabila dibebankan kepada  instansi  atau  badan  pemerintah pejabat  TUN  tersebut. Ketiga , problem eksekusi putusan Pengadilan TUN terkait dengan  pelaksanaan  otonomi  daerah, khususnya  bagi  Bupati  atau  Walikota sebagai  pejabat  TUN  yang  tidak  pernah mengakui  dirinya  sebagai  bawahan  dari Gubernur. 7
6 Raulus  Effendi  Lotulung,  2003, Peradilan  Tata Usaha  Negara  di  Indonesia  Dibandingkan  den gan  Peradilan  Administrasi  yang  Berlaku  Di Berbagai  Negara dalam  Mengkaji  Kembali Pokok-Pokok  Pikiran  Pembentukan  Peradilan Tata  Usaha  Negara ,  Cet.  Pertama,  Jakarta:  LPP- HAN, hal. 64.
7 Puslitbang Hukum dan Peradilan Badan Litbang Diklat  Kumdil  Mahkamah  Agung  RI,  2010, Eksekutabilitas  Putusan  Peradilan  Tata  Usaha Negara  Laporan  Penelitian ,  Jakarta:  Balitbang
Di  samping  terdapat  problem  di atas,  ada  pula  beberapa  faktor  yang menyebabkan lemahnya eksekusi putusan Pengadilan  TUN  yang  telah  berkekuatan hukum  tetap,  antara  lain: pertama, ketiadaan  aturan  hukum  yang  memaksa bagi  Pejabat  TUN  untuk  melaksanakan putusan  Pengadilan  yang  telah  ber- kekuatan  hukum  tetap; kedua, faktor amar  putusan  hakim  yang  tidak  berani mencantumkan  pembayaran  uang  paksa apabila  pejabat  TUN  yang  bersangkutan tidak  melaksanakan  putusan  Pengadilan, dan ketiga ,  adalah  faktor  kepatuhan Pejabat TUN dalam menjalankan putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap. 8
Untuk mengisi kekosongan hukum  ( leemten  in  het  recht )  terhadap eksekusi  Penetapan  Penundaan  Pelak- sanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara, Mahkamah  Agung  memberikan  solusi jalan  keluar  yaitu,  jika  Penundaan Pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara  tidak  dipatuhi  oleh  Badan  atau Pejabat  Tata  Usaha  Negara,  maka digunakan instrumen Surat Edaran Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor  2  Tahun  1991  tentang  Petunjuk Pelaksanaan  Beberapa  Ketentuan  dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara tanggal  9  Juli  1991.  Pada  angka  VI.4 Surat  Edaran  Mahkamah  Agung  RI tersebut ditentukan:
Apabila ada Penetapan Penundaan dimaksud  yang  tidak  dipatuhi oleh  Tergugat,  maka  ketentuan Pasal  116  ayat  (4),  (5)  dan  (6) dapat  dijadikan  pedoman  dan dengan menyampaikan tembusan-
Pendidikan  dan  Pelatihan  Hukum  dan  Peradilan ahkamah Agung RI, hal. vii.
8 Ibid.
nya  kepada:  Ketua  Mahkamah Agung  RI,  Menteri  Kehakiman RI,  Menteri  Pendayagunaan  Apa- ratur  Negara  RI  (Surat  Menpan Nomor  B.471/4/1991  tanggal  29 Mei  1991  tentang  Pelaksanaan Putusan Tata Usaha Negara.
Tidak  cukup  dengan  SEMA  RI tersebut  di  atas,  Mahkamah  Agung  RI dalam Pedoman Teknis  Administrasi  dan Teknis  Peradilan  Tata  Usaha  Negara Buku II yang pemberlakuannya berdasarkan Keputusan Ketua Mahkamah Agung  RI  Nomor:  KMA/O32/SSK/IV/ 2006 tanggal 4 April 2006 huruf H angka 5. r. menentukan:
Penetapan  Penundaan  yang  tidak dipatuhi  oleh  Tergugat,  secara kasuistis  dapat  diterapkan  PasaI 116  Undang-Undang  PERATUN sebagaimana yang diterapkan terhadap  putusan  yang  telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
Dengan  demikian,  Surat  Edaran Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor 2 Tahun 1991 angka VI.4 tanggal 9  Juli  1991  dan  Keputusan  Ketua Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor  KMA/032/SSKK/IV/2006  huruf H angka 5.r tanggal 4 April 2006 menjadi landasan  pembenar  (justifikasi)  berlaku- nya ketentuan Pasal 116 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua  Atas  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara terkait dengan pelaksanaan (eksekusi) terhadap penetapan penundaan pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara.
Dalam  Perspektif  teori ilmu hukum,  penggunaan  ketentuan  Pasal  116 Undang-Undang  Peradilan  Tata  Usaha
Negara,  jika  Badan  atau  Pejabat  Tata Usaha Negara tidak mematuhi Penundaan Pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara  yang  dikeluarkan  oleh  lembaga Peradilan Tata Usaha Negara, didasarkan atas argumentum  a  silentio, artinya pengambilan  kesimpulan  berdasar  diam- nya  undang-undang. 9 Lintong  Oloan Siahaan mengemukakan bahwa berbicara tentang  pelaksanaan  putusan  penundaan, berarti  secara  tidak  langsung  juga  mem- bicarakan  ketentuan-ketentuan  hukum tentang  bagaimana  seharusnya  putusan itu  dilaksanakan  (hukum  formil  atau hukum  acara).  Undang-undang  tidak mengatur  secara  khusus  tentang  pelak- sanaan  putusan  penundaan  itu.  Hal  itu berkembang  sendiri  di  dalam  praktik dengan  mempedomani  segala  ketentuan tentang hukum eksekusi. 10 Isu pelaksana- an  putusan  PTUN  sebetulnya  meliputi pelaksanaan putusan penundaan. 11
Dikaji  dari  perspektif  filsafat hukum, realitas tersebut di atas dimungkinkan  terjadi.  Immanuel  Kant penganut  mazhab  hukum  alam  rasional berpandangan  bahwa  hukum  alam  ber- sumber  kepada katagorische  imperatif (hukum  sebagai  suatu  keharusan)  yang mempunyai  dua  sifat,  yaitu  rasionalitas dan  idealistis.  Dalam  sifatnya  yang idealitas  dimungkinkan  terjadi  tindakan manusia  yang  berbeda  dengan  apa  yang
9 N.E.  Algra,  H.R.W.  Gokkel  (terjemahan  Saleh Adiwinata,  et.  Al),  1983, Kamus  lstilah  Hukum Fockema  Andreae  Belanda-Indonesia, Binacipta, hal. 34.
10 Lintong  Oloan  Siahaan,  2005, Prospek  PTUN Sebagai Pranata Penyelesaian Sengketa Administrasi di Indonesia Studi tentang Keberadaan  PTUN  Selama  Satya  Dasawarsa 1991-2001 ,  Jakarta:  Perum  Percetakanan  Negara Rl, hal. 235.
11 Adrian  W.  Bedner,  2010, Peradilan  Tata Usaha  Negara  Di  Indonesia ,  Jakarta:  Huma  Van Vollen Insitute KITLV, hal. 364.
dinyatakan oleh oleh katagorische imperatif (hukum  sebagai  suatu  keharus- an).
Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka masalah yang diteliti di sini adalah  eksekusi  penetapan  penundaan pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha menurut  Undang-Undang  tentang  Per- adilan  Tata  Usaha  Negara,  problem- problem  yang  timbul  dalam  pelaksanaan (eksekusi)  penetapan  penundaan  pelak- sanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara, dan konsep pengaturan eksekusi penetap- an  penundaan  pelaksanaan  Keputusan Tata  Usaha  Negara  ke  depan  yang  dapat melindungi kepentingan pencari keadilan.

## Metode Penelitian
Penelitian
ini menggunakan
metode penelitian hukum normatif.
Menurut  B  Arief  Sidharta,  penelitian hukum  normatif  adalah  jenis  penelitian yang  lazim  dipergunakan  dalam  kegiatan pengembangan  ilmu  hukum.  Pendekatan yang  digunakan  adalah  konseptual  ( con- septual  approach ),  yaitu  untuk  mengkaji kejelasan  yang  berkaitan  dengan  konsep kepentingan  umum,  konsep  tentang pejabat  yang  dikenakan  uang  paksa, konsep  tanggung  jawab  mengenai  uang pembayaran  uang  paksa,  pengertian sanksi    administratif,  jenis-jenisnya  dan pejabat  yang  berwenang  menjatuhkan sanksi  administratif;  dan  pendekatan perundang-undangan  ( statute  approach ), yaitu  untuk  mengkaji  peraturan  per- undang-undangan yang mempunyai kore- lasi  dengan  aspek-aspek  yang  berkaitan dengan  penundaan  pelaksanaan  Keputus- an Tata Usaha Negara.

## Pembahasan Teori Negara Hukum
Dengan menggunakan pendekatan konstitusi  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  tahun  1945,  analisis menunjukkan  bahwa  di  Indonesia  di samping  berlaku  kedaulatan  rakyat  juga berlaku kedaulatan hukum. Hal ini secara kongkrit  dapat  dilihat  di  dalam  Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia BAB I Bentuk dan Kedaulatan. Pasal 1 menentukan: (1) Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.
(2) Kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat dan  dilaksanakan  menurut  Undang- Undang Dasar.
(3) Negara  Indonesia  adalah  negara hukum.
Atas  dasar  Pasal  1  ayat  (3) Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  tersebut  yang merupakan  hasil  perubahan  ketiga  dapat dipahami  bahwa  di  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia,  hukum  mempunyai kedaulatan. Kedaulatan hukum bermakna bahwa  setiap  orang  termasuk  penyeleng- gara negara baik eksekutif, legislatif, dan yudikatif  maupun  komisi-komisi  negara harus tunduk dan taat kepda hukum tanpa ada pengecualian.
Pasal  1  ayat  (3)  Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945  juga  mempunyai  makna  bahwa negara Indonesia merupakan negara yang berdasarkan  atas  hukum  ( rechtsstaat ), tidak  semata-mata  berdasarkan  atas kekuasaan  ( machtsstaat ),  serta  pemerin- tahan  berdasarkan  konstitusi  bukan  ber- dasarkan  absolutisme  (kekuasaan  tanpa batas).
Menurut  F.  J.  Sthall,  prinsip- prinsip  suatu  negara  hukum  ( rechsstaat ) adalah sebagai berikut:
a. Pengakuan dan penghargaan terhadap hak-hak asasi manusia;
b. Pemisahan/pembagian kekuasaan negara;
c. Pemerintahan  berdasarkan  undang- undang; dan
d. Adanya peradilan administrasi.
Seiring prinsip-prinsip suatu negara  hukum  ( rechsstaat ),  Satjipto Rahardjo  mengemukakan  bahwa  salah satu prinsip penting negara hukum adalah adanya  jaminan  penyelenggaraan  ke- kuasaan lembaga peradilan yang merdeka,  bebas  dari  segala  campur tangan  pihak  ekstra  yudisial  untuk menyelenggarakan  peradilan  guna  mene- gakkan  ketertiban,  keadilan,  kebenaran, dan  kepastian  hukum  yang  mampu memberikan  pengayoman  kepada  se- genap warga masyarakat. 12
Indroharto  dengan  memperhati- kan  hukum  positif  yang  berlaku  di Indonesia  memberikan  kesimpulan  telah diletakkan  prinsip-prinsip  dasar  cita-cita suatu negara hukum, seperti:
1. Asas  legalitas,  di  mana  pemerintah dan  lembaga-lembaga  negara  yang lain  dalam  melaksanakan  tindakan apa pun harus dilandasai oleh hukum atau harus dapat dipertanggungjawab- kan  secara  hukum.  Disini  tekanan diletakkan pada hukum yang dihadapkan sebagai lawan dan tekanan.
2. Dihormatinya  hak-hak  asasi  manusia yang  tercermin  dalam  Pasal  29  ayat
12 Satjipto  Rahardjo,  2003, Ilmu  Hukum: Pencarian,  Pembebasan  dan  Pencerahan ,  , Semarang: Program
Doktor Universitas Diponegoro, hal. 2.
(2)  UUD  1945  tentang  kebebasan beragama  yang  merupakan  salah  satu hak  yang  paling  asasi  di  antara  hak- hak asasi manusia.
3. Pembagian  kekuasaan  negara  dan wewenang  pemerintahan  menurut UUD  1945  dan  peraturan  perundang- undangan  lainnya  dalam  Lembaga
Tertinggi dan Lembaga-lembaga Tinggi  Negara  dan  tidak  dikon- sentarsikan  dalam  satu  tangan  me- lainkan berada dalam berbagai macam  tangan  aparat-aparat  ke- negaraan  yang  selalu  menjaga  ter- laksananya  roda  pemerintahan  ini selalu  dalam  keadaan  keseimbangan dan saling mengawasi.
4. Adanya  kekuasaan  kehakiman  yang bebas,  yang  terlepas  dari  pengaruh kekuasaan  Pemerintah  seperti  yang telah  diatur  dalam  UUD  1945 maupun  UU  No.14  Tahun  1970  di mana  suatu  perbuatan  Pemerintah dapat  diajukan  kemuka  Pengadilan untuk dinilai apakah perbuatan pemerintah  yang  bersangkutan  itu bersifat melawan hukum. 13
Disandingkan dengan konsep rule of law sebagaimana dikemukakan oleh A V  Dicey,  ada  3  (tiga)  prinsip  dasar  dari suatu negara hukum yang harus tercermin di dalam suatu konstitusi, yaitu:
a. The  absolute  supremacy  or  pre- dominance of regular law;
b. Equality  before  the  law,  or  the  equal subjection  of  alls  cassestothe  or- dinary  law  of  the  lad  administrated by ordinary law courts;
13 lndroharto,  1994, Usaha  Memahami  Undang- Undang  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara Buku I : Beberapa Pengertian  DasarHukum Tata Usaha  Negara ,  Jakarta:  Pustaka  Sinar  Harapan, hal. 38.
c. A  formula  expressing  the  fact  that with  us  the  law  of  constitution,  the rules  which  in  foreighn  countries naturally form part of a constitutional code,  are  not  the  source  but  the consequence of the right of individual as  defined  and  enforced  by  the courts. 14
Memperhatikan  konsep rechts- staat dan  konsep rule  of  law tidak terdapat perbedaan yang mendasar, justru persamaan yang menonjol, dimana sama- sama  menekankan  pada  adanya  sup- remasi  hukum  dalam  setiap  tindakan yang  dilakukan  oleh  penguasa  negara yang  harus  tunduk  kepada  hukum  yang berlaku.
Supremasi  hukum  harus  diikuti pula  dengan  penegakan  hukum  ( law enforcement/rechtshandhaving ), dalam Black’s Law  Dictionary yang  dimaksud dengan law  enforcement adalah, the detection  and  punishment  of  violation  of the  law . This  term  is  not  limited  to  the enforcement of criminal laws . 15 Penegak- an hukum  dimaksud  tidak hanya terbatas pada penegakan hukum pidana saja, akan tetapi  dalam  arti  yang  luas  yaitu  deteksi dan  penjatuhan  sanksi  atas  pelanggaran- pelanggaran  hukum.  Menurut  Muladi, penegakan  hukum  merupakan  usaha untuk  menegakkan  norma-norma  hukum dan  sekaligus  nilai-nilai  yang  ada  di belakang norma tersebut. 16
Dalam pandangan Andi Hamzah istilah penegak- an  hukum  dalam  bahasa  Indonesia
14 A  V  Diecy,  1962, Introduction  to  the  study  of the  law  of  the  Constitution, London:  Macmilland and Co, hal. 202-203.
15 Bryn  A.Garner  (eds),  1999, Black’s  Law Dictionary , sevent edition, West Group, p, 549.
16 Muladi,  2002, Hak  Asasi  Manusia,  Politik dan Sistem  Peradilan  Pidana ,  Cet.  Ke-2,  Semarang: BP Undip, hal. 69-70.
membawa  kita  kepada  pemikiran  bahwa penegakan  hukum  selalu  dengan force sehingga  ada  yang  berpendapat,  bahwa penegakan  hukum  hanya  bersangkutan dengan  hukum  pidana  saja.  Pikiran seperti  ini    diperkuat  dengan  kebiasaan kita  menyebut  penegak  hukum  itu  polisi, jaksa,  dan  hakim.  Tidak  disebut  pejabat administrasi yang sebenarnya juga menegakkan  hukum.  Penegakan  hukum dalam  hal  eksekusi  terhadap  penetapan penundaan  pelaksananan  Keputusan  Tata Usaha  Negara  dan  penegakan  hukum terhadap  eksekusi  putusan  Pengadilan Tata  Usaha  Negara  yang  telah  mem- peroleh  kekuatan  hukum  tetap  sangat ditentukan  oleh  Badan  atau  Pejabat  Tata Usaha Negara itu sendiri.
Berdasarkan diskripsi tentang penegakan  hukum  tersebut,  penegakan hukum tidak saja merupakan domain dan penegak hukum, seperti lembaga Kepolisian,  Kejaksaan,  dan  Pengadilan akn  teapi  juga  menjadi  domain  dan Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara itu  sendiri  bahkan  masyarakat  ikut  ber- peran serta peraturan perundang- undangannya.  Intinya  fungsi  eksekutif, legislatif  dan  fungsi  yudikatif  ber- pengaruh dalam fungsi penegakan hukum.
Berbicara tentang Penegakan hukum  dilihat  aspek  lembaga  peradilan, bisa  dilaksanakan  secara  ideal  hanya dapat  dilaksanakan  oleh  suatu  sistem peradilan  yang  baik.  Menurut  Bagir Manan  fungsi  pengadilan  dan  peradilan dapat ditinjau dari berbagai segi yaitu:
1. Segi  tujuan  bernegara.  Negara  dan Pemerintah  RI  didirikan  dengan tujuan  antara  lain,  memajukan  ke- sejahteraan  umum  dalam  wujud  se- besar-besarnya kemakmuran dan
keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat Indonesia.  Tujuan  ini  melekat  juga pada  pengadilan  dan  Peradilan  se- bagai  institusi  yang  menjalankan fungsi negara. Pengertian kesejahtera- an,  kemakmuran,  dan  keadilan  sosial tidak  semata-mata  dalam  arti  eko- nomi,  melainkan  meliputi  juga  hak- hak  seperti  pelaksanaan  hukum  yang baik, perlindungan hukum atas segala hak seseorang dan memperoleh perlakuan dan kesempatan yang sama tanpa  membedakan  kedudukan  dan latar belakang.
2. Segi mewujudkan tujuan-tujuan hukum  seperti  keadilan,  ketertiban, keseimbangan  sosial,  kepuasan  pen- cari keadilan, dan lain-lain. Fungsi ini dipandang  sebagai  fungsi  tradisionil pengadilan  dan  peradilan,  yaitu  suatu kepastian. Kenyataan, tidaklah mudah mewujudkan  fungsi  tradisionil  ini. Berbagai  tujuan  hukum  tidak  selalu berjalan  seiring.  Pada  suatu  kondisi, bisa  saja  terjadi  pertentangan  antara keadilan  dan  ketertiban.  Keadilan brsifat kasuistik dan individual, sementara  ketertiban  bersifat  untuk kepentingan oorang banyak.
3. Segi  menegakkan  hukum.  Esensi penegakan  hukum  adalah  menjalan- kan  dan  mempertahankan  hukum. Sebagai  konsekuensinya,  pengadilan dan  peradilan  wajib  memutus  suatu perkara  menurut  hukum.  Dalam praktik,  kewajiban  memutus  menurut hukum  acap  kali  menghadapkan pengadilan  dan  peradilan  pada  aneka ragam makna hukum. 17
17 Bagir Manan, 2007, Menjadi Hakim yang Baik , Jakarta: Mahkamah Agung RI, hal. 20-21.
Penegakan hukum terhadap produk  dan  lembaga  peradilan  pada umumnya  dan  khususnya  terhadap  pe- netapan penundaan pelaksanaan Keputus- an  Tata  Usaha  Negara  yang  dikeluarkan oleh  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara merupakan  indikator  bagi  terlaksananya supremasi hukum, oleh karena penetapan penundaan  pelaksanaan  Keputusan  Tata Usaha  Negara  selain  merupakan  perintah Undang-Undang  juga  merupakan  hukum dalam  arti judge  made  law bagi  semua orang  termasuk  bagi  penyelenggara negara.
Dalam  Hukum  Acara  Peradilan Tata  Usaha  Negara,  penegakan  hukum khususnya dalam hal pelaksanaan (eksekusi)  suatu  penetapan  atau  putusan pengadilan tidak saja terjadi dan berlangsung  dalam  internal  rangkaian proses  peradilan,  akan  tetapi  dapat  saja terjadi  diluar  rangkaian  proses  peradilan yaitu  pada  institusi  badan-badan  ad- ministrasi  itu  sendiri  seperti  dilak- sanakannya  eksekusi  sukarela  ( parate eksekusi ) tanpa harus menunggu perintah dari Pengadilan Tata Usaha Negara.
Memperhatikan  pihak-pihak  yang terkait  dalam  pelaksanaan  eksekusi  ter- hadap penetapan atau putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, lndroharto memberi- kan  pengertian  atau  definisi  tentang. eksekusi  putusan  pengadilan  adalah  pe- laksanaan  putusan  Pengadilan  oleh  atau dengan  bantuan  pihak    luar  dari  para pihak. 18
Terdapat perbedaan karakter hukum  yang  signifikan  antara  eksekusi penetapan  atau  putusan  Pengadilan  Tata Usaha Negara dengan eksekusi penetapan
18 Indroharjo,  1994, Usaha  Memahami  Undang- Undang  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara Buku  II  Beracara  Di  Pengadilan  Tata  Usaha Negara , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, hal. 243.
atau  Putusan  Pengadilan  Negeri  atau Putusan Pengadilan Agama yang, perbedaan  tersebut  adalah  pada “riel eksekusi”, dalam  Undang-Undang  ten- tang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  tidak dikenal rie eksekusi , yaitu eksekusi paksa dengan  menggunakan  bantuan  pihak  luar yaitu  pihak  yang  berwajib  diluar  para pihak  itu  sendiri.  Eksekusi  secara  riel terhadap  pemerintah  itu  merupakan  hal yang  mustahil  dapat  terjadi. 19 Kondisi yang  harus  diingat  dalam  pelaksanaan eksekusi terhadap penetapan atau putusan pengadilan adalah:
1. Harta  benda  yang  digunakan  untuk kepentingan  umum  itu  tidak  dapat diletakkan  sita  dalam  suatu  sitaan eksekusi;
2. Memperoleh  kuasa  untuk  melaksana- kan  sendiri  atas  beban  pemerintah (pihak  tereksekusi)  akan  merupakan hal  yang  bertentangan  dengan  asas legalitas  yang  mengatakan,  bahwa berbuat  atau  memutuskan  sesuatu berdasarkan hukum publik itu semata-mata  hanya  dapat  dilakukan oleh  Badan  atau  Jabatan  TUN  yang diberi  wewenang  atau  berdasar  pada suatu ketentuan peraturan perundang- undangan;
3. Merampas  kebebasan  orang-orang yang  sedang  memangku  jabatan pemerintahan  sebagai  sarana  paksaan akan berakibat pantulan-pantulan yang  hebat  terhadap  jalannya  peme- rintahan
4. Pemerintah  itu  selalu  dianggap  dapat dan mampu membayar ( solvabel ). 20
Ketentuan  Pasal  116  Undang- Undang  Nomor  51  Tahun  2009  tentang
19 Ibid, hal. 244.
20 Ibid.
Perubahan  Kedua  Atas  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan Tata  Usaha  Negara  yang  mengatur mekanisme eksekusi melalui upaya paksa ( dwang  midelen )  yaitu  berupa  pem- bayaran  ganti  rugi  dan  atau  sanksi administratif  maupun  pengumuman  tidak disertai  dengan  unsur  pemaksa  jika  hal tersebut  tidak  dilaksanakan  oleh  Badan atau Pejabat  Tata Usaha Negara. Dengan demikian  berhasil  tidaknya  eksekusi tergantung  dan self  respect dari  Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
Berdasarkan  penelitian  yang  di- lakukan  oleh  Bidang  Penelitian  dan
Pengembangan Hukum Administrasi Komisi Hukum Nasional (HKN)
disimpulkan  bahwa  faktor-faktor  peng- hambat jalannya eksekusi putusan
Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  disebab- kan  oleh  amar  putusan,  hambatan  teknis ekekusi  putusan  melalui  instansi  atasan, dan  hambatan  eksekusi  melalui  teknis eksekusi  pencabutan  Keputusan  Tata Usaha Negara yang bersangkutan.
Selanjutnya,  faktor  lain  yang  turut bepengaruh  terhadap  jalannya  putusan Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  adalah berkaitan  dengan  pelaksanaan  otonomi daerah, dan faktor kesadaran pejabat Tata Usaha Negara sendiri untuk menjalankan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara. 21
Teori  Negara  Hukum  Kesejahteraan ( Welfare State )
Teori negara hukum kesejahtera- an  merupakan  perpaduan  antara  konsep negara  hukum  dan  negara  kesejahtera- an.  Menurut  Burkens  Negara  hukum ( rechtsstaat) ialah negara yang menempatkan  hukum  sebagai  dasar
21 Komisi  NasionaI,  2010, Dalam  Puslitbang Hukum dan Peradilan, Jakarta: MA RI, hal. 19.
kekuasaannya  dan  penyelenggaraan  ke- kuasaan  tersebut  dalam  segala  bentuk- nya  dilakukan  di  bawah  kekuasaan hukum.” 22 Sedangkan  konsep  negara kesejahteraan adalah  negara atau peme- rintah tidak semata-mata sebagai penjaga keamanan atau ketertiban masyarakat, tetapi pemikul utama tanggung  jawab  mewujudkan  keadilan sosial, kesejahteraan umum dan sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat. Negara  hukum  kesejahteraan  lahir sebagai reaksi terhadap gagalnya konsep negara hukum klasik dan negara hukum  sosialis.  Kedua  konsep  dan  tipe negara  hukum  tersebut,  memiliki  dasar dan  bentuk  penguasaan  negara  atas sumber  daya  ekonomi  yang  berbeda. Secara  teoritik  perbedaan  itu  dilatar belakangi  dan  dipengaruhi  oleh  ideologi atau  paham-paham  yang  dianutnya.  Pada negara hukum liberalis klasik dipengaruhi oleh paham liberalisme dan negara hukum sosialis  dipengaruhi  oleh  paham  Marxis- me 23 .
Negara  hukum  liberal  klasik  lahir dari  sejarah  negara  hukum  di  Perancis sejak  revolusi  4  Juli  1789.  Pada  masa sebelumnya yang berperan dalam kehidupan kenegaraan bersama raja hanya kaum  bangsawan  dan  para  pendeta  saja, maka  sejak  saat  itu  kaum  borjuis  mulai memegang  peranan  dalam  kehidupan bernegara.  Semakin  lama  peran  kaum berjois semakin besar, terutama ketika raja memerlukan  dana  untuk  membiayai peperangan.  Raja  memerlukan  dana  yang cukup  besar  dari  kaum  borjuis  akibatnya,
22 Mochtar  Kusumaatmadja,  ”Pemantapan  Cita Hukum dan  Asas-Asas Hukum Nasional di Masa Kini  dan  Masa  yang  Akan  Datang  ” , Makalah , Jakarta, hal. 1.
23 Abrar  Saleng,  2004, Hukum  Pertambangan , Yogyakarta: UII Press, hal. 10.
peranan  kaum  berjois  dalam  mengatur negara  menjadi  semakin  besar.  Oleh karena  itu  konsep  negara  hukum  hasil pemikiran  kaum  borjois  ini  dikenal dengan konsep negara hukum Liberal. 24
Tipe  negara  hukum  liberal  ini menghendaki  agar  negara  berstatus  pasif. Artinya,  rakyat  harus  tunduk  pada peraturan-peraturan negara. Penguasa bertindak  sesuai  dengan  hukum.  Di  sini, kaum  liberal  menghendaki  agar  antara penguasa dan yang dikuasai ada persetujuan  dalam  bentuk  hukum.  Kaum borjois  dalam  hal  ini  menginginkan  agar hak-hak  dan  kebebasan  pribadi  masing- masing tidak diganggu, mereka tidak ingin dirugikan.  Mereka  menginginkan  agar penyelenggaraan perekonomian atau kesejahteraan  diserahkan  kepada  mereka. Negara  tidak  boleh  turut  campur  dalam perekonomian tersebut. Jadi fungsi negara dalam  negara  hukum  liberal  hanya menjaga  tata  tertib  dan  keamanan,  karena itu  disebut  juga  negara  hukum  penjaga malam ( Nachtwachter Staat ). 25
Penyelenggaraan perekonomian/ penguasaan  atas  sumber  daya  alam  pada negara liberalis klasik berdasarkan prinsip persaingan bebas yang berasaskan laisseiz-faire dimana  peranan  negara sangat  dibatasi  ( minimal  government intervene). Negara  tidak  boleh  men- campuri  urusan  dan  kegiatan  ekonomi masyarakat.  Secara  berat  sebelah  kemer- dekaanlah  yang  dipuja-puja,  kebebasan berkompetisi  ( free competition) secara perorangan  terutama  dilapangan  ekonomi
24 Azhary,  1995, Negara  Hukum  Indonesia Analisis Yuridis Normatif tentang Unsur- Unsurnya, Jakarta: UI Press, hal. 19.
25 Ibid, hal. 55.
dipandangnya  paling  baik  sesuai  dengan ajaran Adam Smith. 26
Pada  negara  hukum  liberalis  atau negara  hukum  klasik  yang  diutamakan ialah  terjaminnya  hak-hak  asasi  berupa kemerdekaan  baik  dalam  bidang  politik maupun  dalam  bidang  sosial-ekonomi. Diakuinya dan adanya jaminan kebebasan individu (individual  freedom), kemer- dekaan mendapatkan hak milik (ownership of property). 27
Dalam negara hukum klasik, selain jaminan  pemilikan  individu,  juga  dijamin kebebasan  bersaing  dan  melakukan  per- janjian/kontrak (freedom  of  contract ). 28
Akibat  kemerdekaan  bersaing  dalam hubungannya  dengan  kebebasan  ber- serikat  dan  berkontrak,  menimbulkan kelompok-kelompok usaha raksasa yang  memonopoli  penguasaan  peng- gunaan  sumber  daya  alam,  akhirnya membunuh  kemerdekaan  bersaing  itu sendiri.  Terjadilah  hal  yang  tragis: kemerdekaan  membunuh  kemerdeka- an. 29
Meskipun demikian, tidak berarti  kegiatan  ekonomi  hanya  bagi warga  negara  yang  menguasai  sumber daya  ekonomi,  melainkan  juga  terbagi pada  setiap  warga  negara.  Akan  tetapi interaksi  antara  warga  negara  yang menguasai sumber daya alam (kapitalis) dengan  warga  negara  yang  tidak menguasai  sumber  daya  alam  (buruh) terdapat ketimpangan, sebab bagi warga negara  (buruh)  yang  hanya  meng-
26 Le  Sueur  AP  &  Herberg  JR',  1995, Constitutional  &  Administrative  Law, London: Cavendish Publishing Limited, p. 53.
27 Mustanun  Daeng  Matutu,  1972,  “Selayang Pandang  (Tentang)  Perkembangan  Tipe-Tipe Negara Modern,” (Orasi Ilmiah), Ujung Pandang: FH-UNHAS, hal. 9.
28 Le  Sueur  AP  &  Herberg  JW,  Loc.  Cit.  - Ronald Z. Titahelu, Op. cit ., hal. 90.
29 Mustamin Daeng Matutu, Op. cit . hal. 10.
andalkan  tenaga  kerja  tidak  memiliki bargaining  position. Kondisi  yang demikian  didukung  oleh  corak  hukum yang  mencerminkan  aturan-aturan  yang menjamin dan memperkuat posisi kegiatan ekonomi kapitalisme 30 Masyarakat  kapitalis  semakin  hari semakin  kuat,  sebaliknya  masyarakat buruh (masyarakat kebanyakan)
semakin lemah dan tidak berdaya.
Dengan  demikian  dalam  negara hukum klasik yang mengagung- agungkan  kebebasan  ( freedom) dan keadilan (equity) ,  tetapi  tidak  dapat menciptakan  kesejahteraan  bagi  semua warga  negara.  Bahkan  sebaliknya, justeru  menimbulkan  penderitaan  dan penyengsaraan  rakyat  banyak.  Inilah sebagian  bukti  keburukan  dan  ke- kurangan  dari  tipe  negara  liberalis  atau negara hukum klasik.
Sedangkan negara hukum sosialis  merupakan  konsep  yang  dianut oleh  negara-negara  komunis/sosialis. Konsep  negara  hukum  sosialis  berbeda dengan  konsep  Barat,  karena  dalam socialist  legality hukum  ditempatkan  di bawah sosialisme. Hukum adalah sebagai alat untuk mencapai sosialisme.
Hak  perseorangan  dapat  disalurkan kepada prinsip-prinsip sosialisme, meskipun  hak  tersebut  patut  mendapat perlindungan. 31
Karena  itu,  konsep socialist legality sulit  dikatakan  sebagai  suatu konsep  negara  hukum  yang  bersifat universal.  Konsep  ini  dilihat  dari kepentingan  negara-negara  komunis/ sosialis merupakan konsep yang mereka pandang sesuai dengan doktrin
30 Bagir Manan, Politik........ Op. cit . hal. 9.
31 Muhammad Tahir Azhary, Op., cit , hal. 91.
komunisme/sosialisme. 32
Berbeda dengan  konsep  Barat  baik rechtsstaat maupun rule  of  law yang  bertujuan untuk  melindungi  hak  asasi  manusia dari  tindakan  kesewenang-wenangan penguasa.
Dalam  kaitannya  dengan  peng- uasaan  terhadap  sumber  daya,  menurut konsep  sosialis  terutama  aliran  sosialis ilmiah  yang  dipelopori  oleh  Karl  Marx, keburukan-keburukan sosial-ekonomi yang  timbul  dalam  sistem  kapitalisme, berakar  pada  dibenarkannya  hak  milik perorangan  atas  sumber  daya  alam  dan diberikannya  kebebasan  berusaha  tanpa batas  bagi  pengusaha  perseorangan untuk mengejar kepentingan pribadi. 33
Oleh karena itu, paham Marxisme dengan  suatu  thesis,  bahwa semua  sumber  daya  alam  harus dikuasai oleh  negara  untuk  menjamin  distribusi, sedangkan  anti  tesisnya  ialah  pemilikan perorangan  atas  sumber  daya  alam dihapuskan atau dilarang dan sintesisnya ialah  sumber  daya  alam  menjadi  milik bersama  yang  secara  konkrit  dimiliki negara (etatisme). Oleh  karena  itu,  pada negara-negara  sosialis  (komunis)  yang berpaham Marxisme ,  pemilikan  indi- vidual (individual ownership) atas sumber  daya  alam  tidak  dikenal  dan tidak pernah diakui secara hukum.
Teori  pemilikan  negara  atas sumber  daya  alam  diajukan  oleh  Karl Marx  dan  Friedrich  Engels. 34 Teori  ini bertolak dari teori-teori ekonomi, khususnya  nilai  buruh (arbeidswaarde- theorie), yang  diatasnya  diletakkan
32 Ibid , hal. 92.
33 Mustamin Daeng Matutu, Op. cit . hal. 23.
34 Ronald Z. Titahelu, Op. cit. , hal. 99; Lihat juga, Ignas  Kleden,  1999,  “Legislasi  .Antikomunis atau  Antiketidakadilan”, Kompas ,  Jakarta,  21 April, hal. 4.
ajaran  hukum  dan  negara.    Berdasarkan teori ini, hanya dengan pemilikan negara atas  sumber  daya  alam  dapat  men- ciptakan  suatu  sistem  baru  dalam hubungan  produktif  berdasarkan  pro- duksi  untuk  penggunaan  bersama  dan tidak  untuk  keuntungan  perseorangan. 35
Namun  pemilikan  negara  yang  pada mulanya  bertujuan  untuk  menjamin distribusi  hasil  produksi  sumber  daya ekonomi bagi kepentingan rakyat banyak, secara  berangsur-angsur  dimanfaatkan oleh  penguasa  negara  untuk  memper- tahankan  kekuasaan  dan  diubah  menjadi monopoli  negara  ( state  monopoly ).  Hal ini  dimungkinkan  pada  tipe  negara sosialis,  karena  corak  hukumnya  men- cerminkan  aturan-aturan  yang  selalu memberikan  tempat  pada  negara  atau pemerintah  untuk  mempengaruhi  ke- giatan  ekonomi 36 Akibat  dari  monopoli negara  atas  sumber  daya  ekonomi, aktivitas  ekonomi  masyarakat  tidak berkembang,  sementara  beban  negara bertambah  berat  karena  harus  me- nanggung  semua  kebutuhan  masyara- kat. 37 Akibatnya menimbulkan penderita- an  dan  penyengsaraan  rakyat  banyak. Inilah  sebagian  keburukan  dan  ke- kurangan  negara  hukum  sosialis  yang berlandaskan  paham Marxisme yang dalam  konteks  Indonesia  diperbaharui oleh  Moh.  Hatta  dengan  sosialisme kooperatif  yang  dituangkan  dalam  Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945.
Kekurangan-kekurangan tipe negara  hukum  dengan  paham  Libe- ralisme-individualis dan paham
Marxisme-sosialis  telah  menarik  perhati- an  dan  menimbulkan  reaksi yang
35 Ibid .
36 Bagir Manan, Politik .... Loc. cit.
37 Ellydar Chaidir, Op., cit , hal. 39.
diwujudkan  dalam  usaha  dan  ataupun mengganti  sama  sekali  dengan  sistem lain.  Dalam  usaha  itu  tampaklah  konsep baru  yang  bersifat  pragmatis,  yang berusaha  mempertahankan  kebebasan dalam  negara  hukum  sambil  membenar- kan negara campur tangan untuk penyelenggaraan  kesejahteraan  rakyat ( citizenry  welfare )  dan  kesejahteraan umum  ( public  welfare ).  Konsep  yang berusaha  memadukan  paham  liberalis- individualis dengan paham kolektivis.
Paham tersebut melahirkan konsepsi  tentang socio  capitalis  state
atau newliberalism  yang mengutamakan fungsi welfare. 38 Konsepsi yang demikian,  menurut  Mac  Iver, 39 negara tidak  dipandang  lagi  sebagai  alat kekuasaan (instrument of power) semata-mata,  tetapi  mulai  dipandang sebagai  alat  pelayanan  ( an  agency  of services ).  Paham  yang  pragmatis  ini melahirkan  konsepsi  negara  kesejah- teraan  ( welfare  state ) 40 atau  negara hukum  modern  atau  negara  hukum materiil yang ciri-cirinya sebagai berikut:
1. Dalam  negara  hukum  kesejahteraan yang diutamakan adalah terjaminnya hak-hak asasi sosial-ekonomi rakyat;
2. Pertimbangan-pertimbangan  efisien- si  dan  manajemen  lebih  diutamakan dibanding pembagian kekuasaan
38 Le Sueur AP & Herberg JW, Op. cit, hal . 54.
39 Mac  Iver,  1950, The  Modern  State, London: Oxford University Press, hal. 4.
40 Negara  kesejahteraan  lahir  akibat    adanya the great  depression yang  melanda  negara-negara Barat  yang  menganut  asas laissez  faire .  Pada tahun  1930-an  muncul  seorang  ekonom  Inggris, John Maynard Keynes yang menganjurkan bahwa pemerintah  dapat mencampuri kegiatan ekonomi rakyat dengan tujuan untuk mewujudkan kesejahteraan  umum.  Dari  pandangan  inilah kemudian muncul konsep negara kesejahteraan.
yang  berorientasi  politis,  sehingga peranan  eksekutif  lebih  besar  dari pada legislatif;
3. Hak milik tidak bersifat mutlak;
4. Negara  tidak  hanya  menjaga ketertiban  dan  keamanan  atau sekedar penjaga malam ( Nachtwakerstaat ), melainkan negara  turut  serta  dalam  usaha- usaha sosial maupun ekonomi;
5. Kaidah-kaidah  hukum  adminis- trasi  semakin  banyak  mengatur sosial  ekonomi  dan  membeban- kan  kewajiban  tertentu  kepada warganegara.
6. Peranan  Hukum  Publik  condong mendesak  Hukum  Privat,  se- bagai konsekuensi semakin luas- nya peranan negara;
7. Lebih  bersifat  negara  hukum materiil  yang  mengutamakan keadilan  sosial  yang  materiil pula.
Berdasarkan  ciri-ciri  di  atas, jelaslah  bahwa  dalam  konsep  negara kesejahteraan  peranan  negara  pada posisi  yang  kuat  dan  besar  dalam menciptakan kesejahteraan umum ( public  welfare )  dan  keadilan  sosial (social  justice). Konsepsi  negara  yang demikian dalam berbagai literatur disebut  dengan  berbagai  istilah  antara lain; social  services  state atau agency of  services "  (negara  sebagai  alat pelayanan).
Konsep  negara  hukum  modern selain  mengharuskan  setiap  tindakan negara/pemerintah berdasarkan atas hukum,  juga  negara/pemerintah  diserahi pula  peran,  tugas  dan  tanggung  jawab yang luas untuk mensejahterakan masya- rakat.  Dari  berbagai  konsepsi  negara
hukum  modern,  menurut  Bagir  Manan 41 pada  pokoknya,  termuat  tiga  aspek utama  yaitu;  aspek  politik,  konsep hukum  itu  sendiri  dan  aspek  sosial- ekonomi.  Dari  aspek  politik  antara  lain pembatasan  kekuasaan  negara,  dari aspek  hukum,  antara  lain,  supremasi hukum,  asas  legalitas  dan the rule  of law, sedangkan  dari  aspek  sosial-eko- nomi  adalah  keadilan  sosial (social justice) dan kesejahteraan umum ( public welfare ).  Titik  tolak  dari  ketiga  aspek tersebut  di  atas  adalah  hak  asasi  dan kesejahteraan  sosial-ekonomi.  Berbeda halnya  dengan  konsepsi  negara  hukum klasik, dimana hak asasi hanya ditekankan pada hak-hak politik saja, hal ini dianggap tidak memuaskan, sehingga hak  asasi    diperluas  ke  lapangan  sosial yaitu  hak  asasi  sosial (sociale  grond- rechten atau sociale  mensenrechten). 42
Karena  hak  asasi  sosial  memberikan wewenang,  tugas  dan  tanggung  jawab pada  negara  atau  pemerintah  untuk memasuki  atau  ikut  serta  dalam  peri kehidupan individu maupun masyarakat. Pengertian  yang  demikian  melahirkan paham  demokrasi  ekonomi  atau  kerak- yatan di bidang ekonomi.

## Teori Perlindungan Hukum
Landasan pijak perlindungan hukum  bagi  rakyat  (masyarakat)  di Indonesia  adalah  Pancasila  dan  UUD Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 (UUD  NRI  1945),  karena  merupakan dasar  ideologi  dan  falsafah  bangsa Indonesia  yang  menjunjung  tinggi  nilai- nilai  kemanusiaan  dengan  menempatkan hukum  sebagai  panglima  dan  bukan
41 Bagir Manan, 1994, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, hal. 38.
42 Ibid .
kekuasaan.  Penghormatan  terhadap  hak- hak  asasi  manusia  dan  memposisikan bangsa  Indonesia  sebagai  negara  hukum menimbulkan  konsekuensi  yang  harus ditaati  dan  dilaksanakan  oleh  pemerintah sebagai  penyelenggara  negara.  Philipus M.  Hadjon  dengan  menggunakan  konsep barat sebagai kerangka pikir dan landasan pijak pada Pancasila merumuskan prinsip pengakuan  dan  perlindungan  terhadap harkat  dan  martabat  manusia  yang bersumber  pada  Pancasila  dan  prinsip negara hukum yang berdasarkan Pancasila. 43
Perlindungan  hukum  secara  gra- matikal  ”perlindungan”  berasal  dari  kata ”lindung”  yang  berarti  mendapatkan dirinya  dibawah  sesuatu  supaya  jangan kelihatan.  Arti  perlindungan  adalah segala  upaya  yang  dilakukan  untuk melindungi  subyek  tertentu,  juga  dapat diartikan  sebagai  tempat  berlindung  dari segala sesuatu yang mengancam. 44
Black’s Law Dictionary memberi- kan pengertian protection sebagai berikut:  1) the act of protecting (tindakan melindungi),  2) protectionism (protek- sionisme),  3) coverage (menutupi),  4) a document  given  by  a  notary  public  to sailors  and  other  persons  who  travel abroad, certifying that the bearer is a U.S citizen. (suatu  dokumen  yang  diberikan oleh  seorang  notaris  kepada  pelaut  atau orang lain yang melakukan perjalanan ke
43 Philipus  M.  Hadjon,  1987, Perlindungan Hukum  Bagi  Rakyat  di  Indonesia,  Suatu  studi tentang  Prinsip-prinsipnya,  Penanganan  oleh Pengadilan  dalam  Lingkungan  Peradilan  Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara , Surabaya: PT. Bina Ilmu, hal. 20.
44 Marwan  Mas,  2004, Pengantar  Ilmu  Hukum , Jakarta: Ghalia Indonesia, hal. 74.
luar negeri, yang menegaskan pemegang- nya  adalah warga negara AS). 45 Perlindungan hukum bagi masyarakat dalam kepustakaan berbahasa
Belanda disebut dengan ”rechts- bescherming  van  de  burgers  tegen  de everhead” dan  dalam  kepustakaan  ber- bahasa  Inggris  disebut ”legal  protection of  the  individual  in  relation  to  acts  of administrative authorities ” 46
Satjipto  Rahardjo,  mengemuka- kan  perlindungan  hukum  adalah  mem- berikan  pengayoman  terhadap  hak  asasi manusia  yang  dirugikan  orang  lain  dan perlindungan itu diberikan kepada masyarakat  agar  dapat  menikmati  semua hak-hak yang diberikan hukum. 47
Adnan  Buyung  Nasution  men- jelaskan    bahwa  perlindungan  hukum adalah  melindungi  harkat  dan  martabat manusia  dari  pemerkosaan  yang  pada dasarnya  serangan  hak  pada  orang  lain telah melanggar aturan norma hukum dan Undang-Undang. 48
Menurut  Peter  Mahmud,  per- lindungan  hukum  adalah  suatu  upaya yang  dilakukan  oleh  hukum  dalam menanggulangi  pelanggaran,  yang  terdiri dari dua jenis,  yaitu perlindungan hukum yang  bersifat represif dan  perlindungan hukum yang bersifat preventif . 49
Berkaitan  dengan  perlindungan hukum  yang  dilakukan  oleh  pemerintah/
45 Bryan  A  Garner  (ed),  2004, Black’s  Law Dictionary, Eight  Edition,  A  Thomson  Business, hal. 1259.
46 Philipus M. Hadjon, Op.cit , hal. 1.
47 Satjipto  Rahardjo,  “Penyelenggaraan  Keadilan dalam  Masyarakat  yang  Sedang  Berubah” Masalah-masalah  Hukum ,  No.  1-6  Tahun X/10/2007
48 Adnan Buyung Nasution, Hukum dan Keadilan , No. 1 Tahun 1996
49 Peter  Mahmud  dalam  Philipus  M.  Hadjon,
1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat
Indonesia , Surabaya: Bina Ilmu, hal. 2.
penguasa, Philipus M. Hadjon membeda- kan dalam dua macam, yaitu: 50
1. Perlindungan  hukum preventif adalah perlindungan  hukum  dimana  rakyat diberikan kesempatan untuk mengaju- kan  keberatan  ( inspraak) atau    pen- dapatnya  sebelum  sesuatu  keputusan pemerintah  mendapat  bentuk  yang definitif.  Dengan  demikian  perlin- dungan  hukum  preventif  bertujuan untuk  mencegah  terjadinya  sengketa. Perlindungan  hukum preventif sangat besar  artinya  bagi  tindakan  pe- merintah yang didasarkan pada kebebasan  bertindak  karena  dengan perlindungan  hukum  tersebut,  peme- rintah  didorong  untuk  bersikap  hati- hati dalam pengambilan keputusan.
2. Perlindungan  hukum represif ,  yaitu upaya  perlindungan  hukum  yang dilakukan  melalui  badan  peradilan, baik  peradilan  umum  maupun  per- adilan  administrasi  negara.  Per- lindungan  hukum represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa.
Perlindungan  hukum  oleh  negara/ pemerintah  lebih  ditekankan  pada  unsur negara/pemerintah  sebagai  pemegang kedaulatan.  Untuk  itu,  perlindungan hukum  yang  diberikan  oleh  negara/ pemerintah  kepada  warga  negara  dapat dilihat  dalam  instrumen  hukum  dan kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah.
Kaitannya  dengan  perlindungan preventif ,  pemerintah  telah  memberikan saluran  melalui  Undang-undang  No.  12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan  Perundang-undangan.  Pasal  53 UU  No.  12  tahun  2011  menyebutkan
50 Philipus  M.  Hadjon, Perlindungan  Hukum Bagi.......,Op.cit, hal. 39.
bahwa  “masyarakat  berhak  memberikan masukan  secara  lisan  dan  tertulis  dalam rangka  penetapan  maupun  pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah”. Selain itu, dalam Pasal 5 UU No. 12 Tahun 2011 juga disebutkan asas-asas  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan  yang  salah  satunya adalah  asas  keterbukaan.  Asas  keter- bukaan menjelaskan bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang- undangan  mulai  dari  perencanaan,  per- siapan,  penyusunan  dan  pembahasan bersifat  transparan  dan  terbuka  sehingga seluruh  lapisan  masyarakat  mempunyai kesempatan  yang  seluas-luasnya  untuk memberikan masukan dalam proses pem- buatan  peraturan  perundang-undangan tersebut.

## Dasar Hukum Penundaan Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara
Dalam  praktik  Peradilan  Tata Usaha  Negara  instrumen  hukum  yang dipergunakan dalam menunda pelaksana- an  Keputusan  Tata  Usaha  Negara sepanjang  yang  penulis  amati    adalah semuanya  menggunakan  “Penetapan”. Hal ini didasarkan pada:
1. Surat    Edaran  Mahkamah  Agung Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun 1991  tentang  Petunjuk  Pelaksanaan
Beberapa Ketentuan Dalam Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
2. Juklak Mahkamah Agung RI Nomor: 052/Td/TUN/III/1992  tanggal  14 Maret  1992  yang  dirumuskan  dalam Pelatihan  Peningkatan  Keterampilan Hakim  Peradilan  TUN  II  Tahun 1991.
3. Juklak Mahkamah Agung RI Nomor:
222/Td.TUN/X/1993  yang  dirumus- kan  dalam  Pelatihan  Peningkatan Keterampilan  Hakim  Peradilan  Tata Usaha Negara Tahap II tahun 1992.
4. Juklak Mahkamah Agung RI Nomor: 223/Td.TUN/X/1993  yang  dirumus- kan  dalam  Pelatihan  Keterampilan
Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara  Tahap  II  Angkatan  II  tahun 1992.
5. Juklak Mahkamah Agung RI Nomor: 224/Td.TUN/X/1993  yang  dirumus- kan  dalam  Pelatihan  Pemantapan Keterampilan  Hakim  Peradilan  Tata Usaha Negara Tahap III Angkatan II tahun 1993.
6. Surat  Edaran  Mahkamah  RI  Nomor: 2  Tahun  1991  tentang  Petunjuk
Pelaksanaan Pasal 67 Undang-
Undang  Nomor  Tahun  1986  tanggal 30 April 2001.
7. Petunjuk  Pelaksanaan  Nomor:  1 Tahun  2005  tentang  Penundaan Pelaksanaan  Keputusan  TUN  Yang Digugat  (Pasal  67  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986)  tanggal  7 Desember 2005
8. Pedoman  Teknis  Administrasi  Dan Teknis  Peradilan  Tata  Usaha  Negara Buku II Edisi 2009.
Bukan  di  dasarkan  atas  ketentuan Hukum  Acara  Peradilan  Tata  Usaha Negara  sebagaimana  dimaksud  di  dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986, apa  yang menjadi rasio dipergunakannya instrumen  hukum  “Penetapan”  untuk menunda  pelaksanaaan  Keputusan  Tata Usaha Negara.
Di dalam Surat Edaran Mahkamah  Agung    RI  Nomor  2  Tahun 1991  angka  VI  Penundaan  Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara
ditentukan:
1. Setiap tindakan prosedural per- sidangan  dituangkan  dalam  bentuk “Penetapan”,  kecuali  putusan  akhir yang harus berkepala “Putusan”.
2. Dan seterusnya.
Dari  sinilah  awal  mula  peng- gunaan  instrumen  hukum  “Penetapan” untuk  menunda  pelaksanaan  Keputusan Tata  Usaha  Negara  yang  kemudian diikuti oleh Petunjuk Pelaksanaan SEMA RI yang lain sampai ke Pedoman Tekhnis Administrasi  dan  Tekhnis  Peradilan  Tata Usaha Negara Buku II Edisi 2009.
Ketentuan dalam SEMA RI Nomor  2  Tahun  1991  angka  VI.  1  yang mengecualikan  penggunaan  “Putusan” hanya  untuk  putusan  akhir  bertentangan dengan ketentuan di dalam Pasal 113 ayat (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara  yang  secara  jelas  dan  tegas menetukan  bahwa  putusan  pengadilan yang  bukan  putusan  akhir  meskipun diucapkan  dalam  sidang,  tidak  dibuat sebagai  putusan  tersendiri  melainkan hanya  dicantumkan  dalam  berita  acara sidang.
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  113 ayat  (1)  tersebut  di  atas,  putusan  dibagi menjadi    2  (dua),  yaitu putusan  akhir dan bukan  putusan  akhir yang  dalam praktik  disebut  dengan  putusan  sela/ putusan antara yang berkepala “Putusan”.
Dengan  demikian,  ketentuan  SEMA  RI Nomor  2  Tahun  1991  angka  VI.  1  telah menafikan  ketentuan  Pasal  113  ayat  (1) Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Dalam  ketentuan  lain  masih  di dalam  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara disebutkan dalam Pasal 67 bahwa
permohonan sebagaimana dimaksud dalam  ayat  (2)  dapat  diajukan  sekaligus dalam  gugatan  dan dapat  diputus terlebih  dahulu dari  pokok  sengketa. (kursif dari penulis).
Dengan  adanya  frasa  “ dapat diputus terlebih dahulu ”  menurut penulis  bermakna  mengabulkan  atau menolak  permohonan  penundaan  pelak- sanaan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara dilakukan  dengan  instrumen  hukum “ Putusan Sela ” bukan dengan instrumen hukum  “ Penetapan ”.  Selain  itu,  asas prefensi hukum mengajarkan kepada kita “ Lex  superior  derogat  legi  inferiori ” yang  artinya  Undang-Undang  yang  lebih tinggi  menguasai  atau  mengalahkan peraturan yang lebih rendah.
Eksekusi atau pelaksanaan putusan pengadilan merupakan akhir dari seluruh  proses  rangkaian  bersengketa disemua  lembaga  Peradilan  manapun. Berbeda  halnya  dengan  eksekusi  putusan penundaan  pelaksanaan  Keputusan  Tata Usaha  Negara  bukanlah  akhir  dari seluruh  proses  rangkaian  bersengketa akan  tetapi  bersifat  sementara  sampai dengan  adanya  putusan  Pengadilan  yang memperoleh keuatan hukum tetap ( kracht van gewijsde ), bahkan setiap saat putusan penundaan  pelaksaan  Keputusan  Tata Usaha Negara bisa dicabut.
Pembentuk Undang-Undang ( wet- gever )  tidak  membayangkan  bahwa Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara tidak  akan  melaksanakan  putusan  penun- daan  pelaksanaan  keputusan  Tata  Usaha Negara. Bayangannya ideal bahwa Badan atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  akan selalu  dan  taat  untuk  melaksanakan putusan penundaan pelaksanaan Keputus- an  Tata  Usaha  Negara.  Asumsi  penulis didasarkan atas suatu kenyataan di dalam
Hukum  Acara  Peradilan  Tata  Usaha Negara  di  mana  tidak  diatur  sama  sekali mekanisme  eksekusi  putusan  penundaan pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara.
Mahkamah  Agung  RI  sebagai pengadilan  negara  tertinggi  dari  badan peradilan  di  dalam  keempat  lingkungan peradilan  telah  mengeluarkan  petunjuk jika  tergugat  tidak  mau  mematuhi putusan penundaan pelaksanaan Keputus- an  Tata  Usaha  Negara  yang  disengketa- kan   yaitu:
1. Surat  Edaran  Mahkamah  Agung  RI Nomor  2  Tahun  1991  angka  VI.  4. Menentukan:
Apabila  ada  Penetapan  Penundaan dimaksud  yang  tidak  dipatuhi  oleh Tergugat,  maka  ketentuan  Pasal  116 ayat  (4),  (5)  dan  (6)  dapat  dijadikan pedoman  dan  dengan  menyampaikan tembusannya kepada : ketua
Mahkamah Agung RI, Menteri Kehakiman RI, Menteri Pendayagunaan  Aparatur  Negara  RI (Surat  Menpan  Nomor  B.471/4/1991 tanggal 29 Mei 1991 tentang
Pelaksanaan  Putusan  Tata  Usaha Negara).
2. Buku II Pedoman Tekhnis Administrasi  dan  Pedoman  Tekhnis Peradilan  Tata  Usaha  Negara  Edisi 2009 halaman 52
huruf r. Menentukan:
Penetapan  penundaan  yang  tidak dipatuhi oleh tergugat, secara kasuistis  dapat  diterapkan  Pasal  116
Undang-Undang Nomor tentang
PERATUN sebagimana yang diterapkan  terhadap  putusan  yang telah berkekuatan hukum tetap.
Ketentuan  Pasal  116  Undang- Undang  Nomor  5  tahun  1986  tentang
Peradilan  Tata  Usaha  Negara    sudah  dua kali  dilakukan  perubahan  masing-masing dengan  Undang  Nomor  9  tahun  2004 tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang Nomor  5  tahun  1986  tentang  Peradilan Tata  Usaha  Negara  dan  terakhir  dengan Undang-Undang  Nomor  51  tahun  2009 tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang- Undang  Nomor  5  tahun  1986  tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Prinsip eksekusi (pelaksanaan putusan) yang dianut oleh ketiga Undang- Undang  tersebut  di  atas  adalah  bersifat self  resfect tergantung  atas  kehendak Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara yang  berkedudukan  sebagai  Tergugat, artinya  Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha Negara  adalah  sebagai  eksekutor  bagi dirinya  sendiri,  sedangkan  Fungsi  Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara dalam hal pelaksanaan  putusan  Pengadilan  hanya bersifat  mengawasi  sebagaimana  di- maksudkan  di  dalam  Pasal  119  Undang- Undang  Nomor  5  tahun  1986  sebagai berikut: “Ketua Pengadilan wajib mengawasi  pelaksanaan  putusan  yang telah   memperoleh kekuatan hukum tetap”.
Menurut  Pasal  116  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986,  sistem eksekusi  yang  dianut  adalah sistem hirarkhi  jabatan ,  sedangkan  sistem eksekusi  yang  dianut  oleh  Pasal  116 Undang-Undang  Nomor  9  tahun  2004 tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan Tata  Usaha  Negara  adalah sistem  upaya paksa. Dengan diundangkannya Undang- Undang  Nomor  51  Tahun  2009  tentang Perubahan  Kedua  Atas  Undang-Undang Nomor  5  tahun  1986  tentang  Peradilan Tata  Usaha  Negara,  sistem  eksekusi menggunakan  sistem  campuran antara
hierarkhi  jabatan  tidak  murni dan sistem Upaya Paksa.
Mekanisme hierarkhi jabatan pada era  Pasal  116  Undang-Undang  Nomor  5 tahun  1986  adalah  cocok  dengan  sistem pemerintahan pada waktu itu zaman orde baru  yang  serba  sentralistik  pengaruh atasan  secara  berjenjang  sangat  kuat sekali.  Setelah  masa  reformasi  dengan lahirnya  Undang-Undang  Nomor  22 tahun  1999  tentang  Pemerintah  Daerah tidak  lagi  menganut  sistem  sentralistik tapi menganut sistem otonomisasi sehingga  tidak  ada  lagi  hierarkhi  jabatan antara Pemerintah Kabupaten/Kota
dengan  Pemerintah  Provinsi  sehingga tepat menggunakan sidstem upaya paksa.
Dengan  diberikannya  petunjuk oleh  Mahkamah Agung  RI  untuk menerapkan  secara  kasuistis  ketentuan Pasal  116  tentang  PERATUN  jika Tergugat tidak mau melaksanakan
putusan penundaan
pelaksanaan Keputusan  Tata  Usaha  Negara,  maka perlu  dilihat  mekanisme  yang  diatur  di dalam  Pasal  116  tersebut  sehingga didapat gambaran yang menyeluruh.
Di dalam Pasal 116 disebutkan:
(1) Salinan  putusan  pengadilan  yang telah  memperoleh  kekuatan  hukum tetap,  dikirimkan  kepada  para  pihak dengan  surat  tercatat  oleh  panitera pengadilan  setempat  atas  perintah Ketua  Pengadilan  yang  mengadilinya pada tingkat pertama selambat- lambatnya  dalam  waktu  14  (empat) hari kerja;
(2) Apabila setelah 60  (enam  puluh) hari kerja  putusan  pengadilan  yang  telah memperolehkekuatan  hukum  tetap sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) diterima  tergugat  tidak  melaksanakan kewajibannya  sebagaimana  dimaksud
dalam  Pasal  97  ayat  (9)  huruf  a, keputusan  tata  usaha  negara  yang disengketakan  itu  tidak  mempunyai kekuatan hukum lagi;
(3) Dalam  hal  tergugat  ditetapkan  harus melaksanakan  kewajiban  sebagai- mana  dimaksud  dalam  Pasal  97  ayat (9) huruf b dan huruf c, dan kemudian setelah 90 (sembilan puluh) hari kerja ternyata  kewajiban  tersebut  tidak dilaksanakan, maka penggugat meng- ajukan  permohonan  kepada  ketua pengadilan    sebagaimana  dimaksud pada ayat (1), agar pengadilan meme- rintahkan tergugat melaksanakan putusan pengadilan tersebut;
(4) Dalam  hal  tergugat  tidak  bersedia melaksanakan  putusan  pengadilan yang  telah  memperoleh  kekuatan hukum  tetap,  terhadap  pejabat  yang bersangkutan  dikenakan  upaya  paksa berupa  pembayaran  sejumlah  uang paksa dan/atau sanksi administratif;
(5) Pejabat  yang  tidak  melaksanakan putusan  pengadilan  sebagaimana  di- maksud  pada  ayat  (4)  diumumkan pada  media  massa  cetak  setempat oleh panitera sejak tidak terpenuhinya ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (3);
(6) Disamping  diumumkan  pada  media massa  cetak  setempat    sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (5),  ketua pengadilan  harus  mengajukan  hal  ini kepada  Presiden  sebagai  pemegang kekuasaan  tertinggi  untuk  meme- rintahkan pejabat tersebut melaksana- kan  putusan  pengadilan,  dan  kepada lembaga  perwakilan  rakyat  untuk menjalankan fungsi pengawasan;
(7) Ketentuan  mengenai  besaran  uang paksa,  jenis  sanksi  administratif,  dan tata  cara  pelaksanaan  pembayaran
uang paksa dan atau sanksi administratif  diatur  dengan  peraturan perundang-undangan.
Sampai  saat  ini  ketentuan  yang dimaksud  di  dalam  Pasal  116  ayat  (7) belum keluar peraturan perundang- undanganya, sehingga upaya paksa belum bisa  diterapkan,  dengan  demikian  katup penekannya  belum  bisa  dilaksanakan sehingga.
Delegasi  perundang-undangan  di dalam Pasal 116 ayat (7) bersifat blangko kosong,  oleh  karena  tidak  disebutkan bentuk  peraturan  perundang-undangan yang  dimaksud.  Di  dalam  Undang- Undang  tentang  Pembentukan  Peraturan perundang-Undangan disebutkan jika dilakukan  delegasi  peraturan  perundang- undangan  harus  jelas  bentuk  peraturan perundang-undangan yang dimaksud.
Memperhatikan  mekanisme  ekse- kusi  yang  di  atur  di  dalam  Pasal  116 Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009 tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang- Undang  Nomor  5  tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara  menurut penulis  tidak  bisa  diterapkan  di  dalam eksekusi  putusan  penundaan  pelaksanaan Keputusan  Tata  Usaha  Negara  jika Tergugat  tidak  mau  melaksanakannya dengan alasan:
1. Tenggang-tenggang waktu ( time limit ) tahapan-tahapan sangat panjang waktunya, sedangkan penundaan pelaksanaan  Keputusan  Tata  Usaha Negara  karena  adanya  keadaan  yang sangat mendesak;
2. Eksekusi  di  dalam  Pasal  116  adalah Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha Negara  sebagai  Tergugat  adalah untuk  berbuat  sesuatu  yang  bersifat aktif  yaitu  menerbitkan  Keputusan Tata  Usaha  negara  baru,  sedangkan
putusan penundaan pelaksanaan keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang dituntut  kepada  Badan  atau  Pejabat Tata Usaha Negara adalah untuk tidak berbuat sesuatu yang bersifat pasif.

## Kesimpulan
Berdasarkan  hasil  pembahasan permasalahan  tersebut  dapat  diperoleh kesimpulan bahwa penundaan pelaksana- an  Keputusan  Tata  Usaha  Negara mengakibatkan daya  laku ( gelding ) terhadap  Keputusan  Tata  Usaha  Negara yang  digugat  terhenti  untuk sementara waktu ( tijdelijk ).  Di  samping  itu, penundaan  pelaksanaan  Keputusan  Tata Usaha  Negara  mengakibatkan  suasana/ keadaan hukumnya ( rechtstoestand ) kem- bali  pada  keadaan  atau  posisi  semula ( restitutio  in  integrum )    sebelum  adanya Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang disengketakan.  Penundaan  pelaksanaan Keputusan  Tata  Usaha  Negara  memberi batasan  ( restricteren )  berlakunya  asas praduga  Sah  ( praesumtio  iustae  causa/ vermoeden van rechtmatigheid ).
Mengingat pengaruh yang ditimbulkan oleh adanya putusan penundaan  pelaksaan  Keputusan  Tata Usaha Negara, maka dalam pertimbangan hukum  hakim  diperlukan  alasan-alasan hukum  secara  filosofis,  teoritis  dan yuridis.  Alasan  kepentingan  umum  tidak diperlukan  di  dalam  Pasal  67  ayat  (4) huruf  b  oleh  karena  sejak  semula Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang terkait  dengan  kepentingan  umum  bukan mejadi wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara.  Instrumen  Hukum  yang  diper- gunakan  untuk  menunda  pelaksanaan Keputusan  Tata  Usaha  Negara  adalah Putusan  Sela/Putusan  Antara  bukan Penetapan.

## Daftar Bacaan
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara
Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009 tentang  Perubahan  Kedua  Atas Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata
Usaha Negara
Algra,  N.E.,  et.  al.,  1983, Kamus  Istilah Hukum Fockema Andreae Belanda-Indonesia, cet.  Pertama,
Binacipta.
Basah,  Sjahran,  1992, Perlindungan Hukum  terhadap  Sikap-Tindak Administrasi  Negara, cetakan  II, Bandung: Alumni.
Elpah,
Dani, 2011, “Penundaan Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara”, Makalah disampaikan pada Pelatihan Hakim  Peradilan  Tata  Usaha
Negara,  Diklat  Kumdil  MA  RI, Megamendung.
Hamidjojo,  O  Noto,  2011, Soal-Soal Pokok  Fisafat  Hukum, Salatiga: Griya Media.
Hart,  H.L.A.,  2009, Konsep  Hukum  (The Concept  Of Law) , Penerjemah M. Khoizin, Bandung: Nusa Media.
Menteri  Kehakiman  RI,  Keterangan Pemerintah  di  Hadapan  Sidang Paripurna  DPRI  Mengenai  RUU Tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara, tanggal 29 April 1986.
Mertokusumo,  Sudikno,  2002, Hukum Acara  Perdata  Indonesia ,  Edisi Keenam, Cetakan Petama, Yogyakarta: Liberty. Supandi,  2010, Ganti  Rugi  Akibat Tindakan Pejabat Pemerintah Dalam RUU Administrasi Pemerintahan dan Prospek Peradilan  Tata  Usaha  Negara , dalam  Sophia  Hadyanto  (editor) Peradigma Kebijakan Hukum
Pasca  Refprmasi  Dalam  Rangka Ultah  ke-80  Prof.  Solly  Lubis , Medan: PT. Sofemdia.