Reformasi Birokrasi: Antara Netralitas Politik dan Tuntutan Pelayanan Publik Hamka Hendra Nur

## REFORMASI BIROKRASI: ANTARA NETRALITAS POLITIK DAN TUNTUTAN PELAYANAN PUBLIK
Hamka Hendra Noer 1

## Abstract
Bureaucratic  reformation  ultimately  seen  as  part  of  an  overall  reform  of  the  post  New  Order government. First of all, to establish a neutral bureaucracy of politics. Second of all, to improve services as a public service institution. In the case of a neutral bureaucratic, politics has brought significant results. In the general election three times (in 1999, 2004, and 2009), the involvement and mobilization of political support through the bureaucracy was lesser compare to what happened during the New Order government. However, the attempts to do politicized bureaucracy snaking is unavoidable. Firstly, with regard to the nature of bureaucracy that can not be separated from the need to fight for its own interests—in addition to providing public services. Secondly, there is an involment from the political officials. On the other hand, the attempts to perform public service continued  through  the  decentralization  policy. Although  in  general,  decentralization  policies have not been able to encourage or strengthen the public services carried out by the bureaucracy. Bureaucratic reformation in Indonesia, requires a long time to complete. Wishing that in order to have a professional bureaucracy and enabling better public services, may not be realized in a short time.
Key words: neutralization of bureaucracy, public services .
1 Menyelesaikan  sarjana  di  Universitas  Sam  Ratulangi  (Manado),  Master  di  Universitas  Indonesia,  dan  Ph.D (2012) dalam ilmu politik di National University of Malaysia dengan judul Disertasi: “ Bureaucracy and Political Parties in Indonesia: Shift from The New Order to The Reformasi Period” tahun 2012.  Sekarang sebagai staf pengajar program Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Jakarta. E-mail: hamkahn_ukm@yahoo.com

## PENDAHULUAN
Memperbincangkan  tentang  reformasi birokrasi  kurang  mengemuka  kalau  tidak membandingkan  dengan  tuntutan  mengenai reformasi  politik.    Ketika  gerbong  reformasi politik  dilakukan,  maka  otomatis  akan  menarik gerbong reformasi yang lain termasuk birokrasi. Dengan demikian, reformasi birokrasi merupakan hal subtantif ketika reformasi politik dilakukan. Di  zaman  Orde  Baru,  ada  pandangan  bahwa yang menjadi sumber permasalahan di Indonesia adalah  kepemimpinan  presiden  Soeharto. Sehingga  tidak  mengherankan,  ketika  gerakan reformasi  menguat  dan  mengkristal  pada  akhir 1997 dan awal 1998, tuntutan yang paling utama menuntut presiden Soeharto secepatnya mundur dari  kekuasaan.    Dengan  harapan,  setelah presiden  Soeharto  mundur,  maka  permasalahan pokok  Indonesia  satu  tahap  selesai.    Sementara masalah  yang  lain  lebih  mudah  diatasi. Pertanyaannya adalah, apakah Soeharto menjadi faktor  utamanya?    Jawabannya  tidak.    Soeharto
hanyalah  salah  satu  variabel  penentu  terhadap banyaknya  variabel  kerumitan  yang  melanda Indonesia.
Kesadaran  untuk  melakukan  reformasi birokrasi  semakin  menguat  ketika  para  aktor gerakan  reformasi  menyadari  bahwa  salah  satu penyebab  lambatnya  percepatan  reformasi pada  umumnya  dan  pemulihan  krisis  ekonomi pada  khususnya  karena  masalah  birokrasi. Kesadaran  ini  menguat  karena  sudah  15  tahun usia  pemerintahan  pasca  reformasi,  belum  ada perbaikan  signifikan  dalam  birokrasi  Indonesia. Padahal,  pembenahan  birokrasi  sudah  lama dilakukan sejak era Orde Lama Soekarno bahkan sampai era SBY saat ini. 2 Sementara itu, apabila 2 Dalam tiga era periodesasi pemerintahan Indone- Dalam tiga era periodesasi pemerintahan Indone- sia telah enam orang presiden yang memimpin Indonesia. Pada zaman Orde Lama dipimpin oleh presiden Soekarno (1945-1966), zaman Orde Baru dipimpin oleh presiden Soe- harto (1966-1998), dan di zaman Orde Reformasi dipimpin oleh empat presiden, yaitu: B.J. Habibie (1998-1999), Ab- durrahman Wahid (20 Oktober 1999-24 Juli 2001), Mega- wati  Soekarno  Putri  (2001-2004),  dan  Seosilo  Bambang Yudhoyono (2004-2014).  Sejak Orde Reformasi, tuntutan
dibandingkan  dengan  negara-negara  lain  yang pernah  mengalami  krisis  ekonomi  seperti; Thailand dan Korea Selatan, Indonesia termasuk yang  paling  lambat  bergerak  dalam  mengatasi krisis.    Karena  itu,  pada  masa  jabatan  2009- 2014,  pemerintahan  SBY-Boediono  memberi penekanan tentang pentingnya reformasi birokrasi. 3 Hal  ini  terlihat  dari  penambahan kementerian  PAN  menjadi  Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi.
Untuk  itu,  tulisan  ini  akan  didahului dengan  pendahuluan,  kemudian  mencoba membincangkan tentang permasalahan netralitas [politik] birokrasi, dan melihat tentang birokrasi dan  kapasitas  dalam  pelayanan  publik  yang diberikan secara efektif dan efisien, serta diakhiri dengan penutup.
masyarakat  akan  adanya  reformasi  birokrasi  dalam  insti- tusi birokrasi Indonesia sangat kuat jika dibandingkan den- gan pemerintahan rejim sebelumnya.  Untuk perbincangan lebih lanjut mengenai hal ini, lihat Kahin (1952) dan Asvi Warman Adam (2004).
3 Agenda  reformasi  birokrasi  SBY-Boediono  ditujukan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi pemerintahan dari tingkat pusat sampai tingkat daerah sehingga berbagai pencapaian pembangunan nasional dan daerah dapat dica- pai.  Di sisi lain, dengan adanya pelayanan  publik meru- pakan  salah  satu  tindak  lanjut  dari  reformasi  birokrasi. Pelayanan  publik  menjadi  fokus  utama  dari  keberadaan suatu  pemerintahan.    Oleh  itu,  reformasi  birokrasi  pada akhirnya  dimaksudkan  untuk  meningkatkan  pelayanan publik menuju tercapainya kesejahteraan rakyat.
Namun  dalam  pandangan  Agryriades  (1998:45) dan  (Denhardt  &  Denhardt  2007:50-52)  bahwa  apa  yang pernah terjadi di negara lain, paling tidak ada dua hal pent- ing  yang  menjadi  sorotan  dalam  melakukan  reformasi birokrasi  di  Indonesia.    Pertama,  berkaitan  dengan  keter- libatan birokrasi dalam masalah politik.  Pertanyaan men- dasar  adalah,  bagaimana  membawa  birokrasi  bisa  netral secara  politik?    Masalah  ini  mengemuka  karena  selama pemerintahan  Orde  Baru,  birokrasi  merupakan  salah  satu mesin  untuk  memobilisasi  dan  mempertahankan  dukun- gan kepada pemerintah melalui Golongan Karya.  Kedua, berkaitan dengan profesionalisme atau kapasitas pelayanan yang dilakukan oleh birokrasi.  Dalam hal ini, sorotan pen- ting yang sering dilakukan bahwa birokrasi sering bekerja lamban  dan  tidak  efisien.    Konsekuensinya,  aspek  pelay - anan publik yang seharusnya menjadi pekerjaan pokok dari birokrasi seringkali terabaikan.  Tidak hanya itu, birokrasi juga dianggap sebagai institusi yang memiliki rentang kerja yang berbelit-belit ( red tape ) dan menjadi salah satu sarang praktek korupsi.

## POSTULAT NETRALITAS [POLITIK] BIROKRASI
Pandangan bahwa aparat birokrasi harus netral secara politik seharusnya ketika Orde Baru mulai  mengendalikan  pemerintahan.    Penguasa Orde  Baru  berpikir,  agar  birokrasi  bisa  bekerja lebih  baik,  lembaga  ini  harus  dihindarkan  dari keberpihakan  secara  politik  kepada  pemerintah sebagaimana yang terjadi pada masa pemerintahan Orde Lama Soekarno. 4 Pandangan itu kemudian diwujudkan  ke  dalam  dua  kebijakan  politik mengenai  birokrasi.    Pertama,  kebijakan  yang secara  khusus  ditujukan  kepada  para  Pegawai Negeri  Sipil  (PNS)  di  lingkungan  Departemen Dalam Negeri, berupa Kepmendagri No. 12 Tahun 1969.  Ke dua, kebijakan yang ditujukan kepada seluruh PNS, sebagaimana tertuang di dalam PP No. 6 Tahun 1970.  Substansi dari dua kebijakan ini  adalah  pelarangan  PNS  menjadi  anggota dan  aktif  dalam  partai  politik,  serta  keharusan memiliki monoloyalitas kepada pemerintah.
4 Kondisi birokrasi zaman Orde Lama, mengikut penjela- san  Yahya  A.  Muhaimin  (1991:20),  bahwa  dalam  mod- el  bapakisme  (hubungan  bapak-anak),  “bapak”  (patron) dilihat sebagai tumpuan dan sumber pemenuhan kebutuhan material bahkan spiritual serta pelepasan kebutuhan emo- sional “anak-bapak” (client).  Sebaliknya para anak buah dijadikan sebagai tulang punggung yang setia dari bapak, membantu  terselenggaranya  upacara-upacara  keluarga, memasuki atau keluar dari organisasi politik yang dikehen- daki oleh bapak, bahkan tak jarang bersedia berkorban jiwa untuk mempertaruhkan kepentingan bapak yang harus di- hormati, ditaati, dan pantang ditentang. Sebagaimana kari- er politik seseorang begitu juga halnya dengan pekerjaan dan jabatan-jabatan birokrasi bergantung kepada kecerdi- kannya memelihara dan memanfaatkan hubungan pribadi dan hubungan politik lebih banyak ditentukan oleh persetu- juan dan penunjukan dari pemegang jabatan di tingkat atas. Keadaan birokrasi masa ini dipengaruhi oleh peninggalan konsep politik kelompok etnis Jawa tradisional yang aris- tokratis.
Dalam perspektif lain, Afan Gaffar (2005:232) pun memberikan  gambaran  tentang  kondisi  birokrasi  zaman Orde Lama, bahwa birokrasi ketika itu mengalami proses politisasi sekaligus fragmentasi.  Sekalipun jumlahnya ti- dak  terlalu  besar,  aparat  pemerintah  bukanlah  sebuah  or- ganisasi yang menyatu karena sudah terkapling-kapling ke dalam  partai-partai  politik  yang  bersaing  dengan  intensif guna memperoleh dukungan.  Hal itu berjalan terus sam- pai masa pemerintahan demokrasi terpimpin.  Arah gerak birokrasi  masih  mengalami  polarisasi  yang  sangat  tajam dengan mengikuti arus polarisasi politik masyarakat.  Sek- alipun pengaruh partai politik secara perlahan mengalami pengaruh terbatas, karena dibubarkan oleh Soekarno—ter- kecuali PKI dan Angkatan Darat yang tidak dibubarkan.
Kebijakan  ini  didasari  oleh  pengalaman pada  masa  peme rintahan  Soekarno.    Saat  itu, PNS  diberi  kebebasan  untuk  menjadi  anggota dan aktif dalam partai politik.  Alasannya, bahwa sebagaimana warga negara yang lain, PNS juga memiliki  hak-hak  politik  yang  harus  dijamin. Tetapi,  konsekuensi-logisnya,  birokrasi  tidak bisa netral dari kepentingan partai politik (Miftha Thoha 1992, 2003; Mohtar Mas’oed 2003; Afan Gaffar  2005).    Hal  ini  memberikan  implikasi terhadap kinerja birokrasi yang tidak efisien dan efektif,  melainkan  sarat  dengan  kepentingan partai  politik  ketika  birokrasi  terlibat  dalam proses  pembuatan  dan  implementasi  keputusan publik.    Misalnya,  Departemen  Dalam  Negeri dan Departemen Penerangan, saat itu, didominasi oleh  para  pendukung  Partai  Nasional  Indonesia (PNI).    Manakala,  Departemen  Agama  banyak diisi oleh para pendukung Nahdlatul Ulama (NU) dan Majelis Syuro Muslimin (Masyumi).  Hanya saja,  kebijakan  yang  dibuat  oleh  pemerintah Orde Baru pada kenyataannya bertolak belakang dengan  keinginan  untuk  membawa  birokrasi  ke dalam wilayah politik yang netral.  Hal ini seperti dikemukakan  oleh  Logsdon  ketika  presiden Soeharto  mulai  berkuasa  bahwa:  … he  began  a process of trying to gain control of the civil service at first by removing those civil servants most likely to oppose his policies and, later, by gaining more control  over  the  way  the  administrative  system operated’ (Logsdon,  1998:3).    Ini  merupakan bagian  dari  kontrol  politik  bahwa  semua  PNS diharuskan  menjadi  anggota  Golkar.  Hal  ini merupakan  bagian  loyalitas  tunggal  kepada pemerintah  berarti  harus  loyal  kepada  Golkar, karena  Golkar  merupakan  organisasi  politik pendukung  pemerintah.    Pilihan  PNS  ketika  itu adalah,  loyal  kepada  pemerintah  dan  menjadi bagian dari keluarga besar Golkar.  Kalau tidak menjadi  bagian  dari  Golkar,  pilihannya  harus keluar  dari  jabatan  PNS.    Pilihan  sulit  ini  pula yang harus diambil oleh PNS yang aktif di partai politik  selain  Golkar  (Hamka  Hendra  Noer 2012:146).
Model  kebijakan  seperti  ini  didasari oleh  argumentasi  bahwa  Golkar  bukanlah partai  politik,  melainkan  organisasi  kekaryaan. Secara  historikal,  Golkar  memang  terdiri  dari organisasi-organisasi  kekaryaan  yang  didirikan oleh  militer  untuk  mengimbangi  kekuatan partai politik, khususnya PKI (Boileau 1983:20;
Leo  Suryadinata  1995:24)  pada  masa  krusial tahun  terakhir  pemerintahan  Soekarno.    Ketika Orde  Baru  berkuasa,  gabungan  dari  organisasi- organisasi ke karyaan itu (dikenal dengan istilah Sekretariat  Bersama  Golkar—Sekber  Golkar) dijadikan kendaraan politik memperoleh legitimasi  rakyat  melalui  Pemilu. 5 Maka, sejatinya, Golkar merupakan partai politik karena menjalankan fungsi-fungsi partai politik, terutama dalam  memperoleh  dan  mempertahankan kekuasaan  melalui  Pemilu.    Golkar,  misalnya, sangat aktif dalam upaya untuk memperoleh dan mem pertahankan kekuasaan melalui Pemilu.
Dalam  konstruksi  kebijakan,  birokrasi pada  akhirnya  dijadikan  alat  politik    oleh penguasa  untuk  menggalang  dukungan  dan mempertahankan kekuasaan.  Sepanjang Pemilu diadakan  oleh  pemerintahan  Orde  Baru,  selain militer,  birokrasi  merupakan  salah  satu  mesin kuat  memobilisasi  dukungan  kepada  Golkar. Seperti dinyatakan oleh Afan Gaffar (2005:236) bahwa:
5 Dengan adanya pengakuan tentang kehadiran dan legalitas golongan fungsional di MPRS dan Front Nasion- al,  maka  atas  dorongan TNI  dibentuklah  Sekretariat  Ber- sama  Golongan  Karya,  disingkat  Sekber  Golkar,  tanggal 20 Oktober 1964.  Terpilih sebagai ketua pertama, Brigadir Jenderal (Brigjen) Djuhartono sebelum digantikan Mayor Jenderal (Mayjen) Suprapto Sukowati lewat Musyawarah Kerja Nasional (Mukernas) I, Desember 1965.  Pada awal pertumbuhannya, Sekber Golkar beranggotakan 61 organ- isasi fungsional yang kemudian berkembang menjadi 291 organisasi fungsional.  Hal ini terjadi karena adanya kesa- maan  visi  di  antara  masing-masing  anggota.    Organisasi yang  terhimpun  kemudian  di  kelompokkan  berdasarkan kekaryaannya ke dalam tujuh Kelompok Induk Organisasi (KINO),  yaitu:  (i)  Koperasi  Serbaguna  Gotong  Royong (KOSGORO),  (ii)  Sentral  Organisasi  Karyawan  Swadiri Indonesia  (SOKSI),  (iii)  Musyawarah  Kekeluargaan  Go- tong Royong (MKGR), (iv) Organisasi Profesi, (v) Ormas Pertahanan  Keamanan  (HANKAM),  (vi)  Gerakan  Karya Rakyat  Indonesia  (GAKARI),  dan  Gerakan  Pembangu- nan.    Untuk  menghadapi  Pemilu  1971,  tujuh  Kino  yang merupakan  kekuatan  inti  Sekber  Golkar  mengeluarkan keputusan bersama 4 Februari 1970 untuk menjadi peserta Pemilu dengan satu nama dan tanda gambar yaitu Golon- gan Karya (GOLKAR). Pada Pemilu 1971 hasilnya di luar dugaan, Golkar sukses besar dan berhasil menang dengan 34.348.673  suara  atau  62,79  persen.    Kemudian,  sesuai ketentuan dalam ketetapan MPRS mengenai perlunya pe- nataan kembali kehidupan politik Indonesia, pada tanggal 17 Juli 1971 Sekber GOLKAR mengubah dirinya menjadi Golongan Karya.  Untuk pembahasn lanjut mengenai hal ini, lihat Ali Moertopo (1973), Anderson (1983), dan Arief Budiman (2006).
Birokrasi  merupakan  penyedia  dana untuk  memenangkan  Golkar  dalam setiap  Pemilu.    Dalam  kasus  tertentu, praktek  demikian,  misalnya,  dilakukan dengan  cara  menarik  sekian  persen  dari proyek yang ada di dalam suatu instansi. Sebagian  dari  dana  tersebut  diberikan kepada Golkar.  Sebagian dana iuran rutin PNS setiap bulan juga masuk ke Golkar, karena  PNS  secara  otomatis  dipandang sebagai  anggota  Golkar.    Dalam organisasi  Golkar,  birokrasi  memiliki posisi  yang  khusus  dan  penting.    Hal ini  terlihat  dari  ditempatkannya  Golkar dalam  salah  satu  dari  tiga  jalur  penting di  Golkar,  yaitu  jalur  B  (birokrasi). Ketika  itu,  orang  menyebutnya  dengan jalur  ABG  yang  identik  dengan  ABRI, Birokrat dan Golkar.  Dengan demikian, nyata  keterlibatan  birokrat  secara  kuat dalam kepemimpinan Golkar.
Setelah  pemerintahan  Soeharto  jatuh, salah  satu  agenda  penting  yang  dilakukan adalah  mencegah  birokrasi  menjadi  partisan politik.  Upaya ini terlihat dari pelarangan PNS menjadi anggota dan aktif dalam partai tertentu, sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  43  Tahun 1999  tentang  Kepegawaian  Nasional.    Tetapi, berbeda dengan anggota TNI-Polri dalam pemilu 1999  dan  2004  dilarang  menggunakan  hak pilihnya, manakala PNS masih diberi kebebasan untuk  menggunakan  hak  pilihnya.    Hanya  saja, dalam menggunakan hak pilihnya, PNS dilarang menggunakan  simbol-simbol  dan  fasilitas pemerintah.    Misalnya,  PNS  dilarang  ikut kampanye  partai  politik  ketika  masih  memakai atribut  PNS.    Di  samping  itu,  ketika  hendak mencalonkan diri memperebutkan jabatan politik pada  pemilihan  gubernur,  bupati/wali  kota, maka  PNS  harus  mengundurkan  diri  terlebih dahulu  dari  jabatan  struktural  yang  dimilikinya (Mohamad Sadli 1993; Robison & Vedi R. Hadiz 2004).
Keinginan  menjadikan  birokrasi  netral secara politik untuk menghindari penyalahgunaan kekuasaan  ( abuse  of  power )  terhadap  birokrasi. Mengutip  Kacung  Marijan  (2010:219-220), terdapat  tiga  hal  yang  rawan  ketika  birokrasi terlibat dalam politik, yaitu:
Pertama  munculnya  intervensi  politik dalam  penempatan  jabatan  dalam birokrasi.    Seharusnya  promosi  dalam jabatan  didasarkan  pada  pertimbangan prestasi  ( merit  system ),  lepas  dari hubungan pribadi (impersonal). Masuknya  intervensi  politik  merusak proses  rekrutmen,  karena  lebih  didasari oleh  relasi  politik  antara  pejabat  politik yang  menempatkannya  dengan  para birokrat  itu  ( spoils  system ).    Kedua, birokrat berpolitik, dikhawatirkan adanya penyalahgunaan  sumber  keuangan  dan fasilitas publik yang dimiliki oleh birokrat. Sebagai  lembaga  publik,  birokrasi memiliki  berbagai  fasilitas,  termasuk sumber  keuangan,  sebagai  sarana  untuk memberikan  pelayanan  publik  ( public service  delivery ).    Manakala  birokrat terlibat  dalam  politik,  dikhawatirkan adanya penyalahgunaan terhadap otoritas  yang  dimilikinya.    Misalnya, birokrasi  dapat  mengalokasikan  dan mendistribusikan  sum ber  yang  ada dalam  birokrasi  kepada  partai  politik yang menjadi afiliasi politiknya.  Ketiga, keterlibatan  birokrasi  dalam  politik dikhawatirkan  terjadinya  pemihakan kepada  kelompok  tertentu  yang  sealiran politik  dengan  para  birokrat.    Hal  ini tidak  lepas  dari  fakta  bahwa  birokrasi memiliki otoritas dalam mengalokasikan dan  mendistribusikan  sumber  yang dimilikinya.    Apabila  hal  ini  terjadi, bisa  mereduksi  posisi  birokrasi  sebagai lembaga  publik  menjadi  lembaga  yang lebih menguntungkan sebagian kelompok masyarakat saja.
Dalam  pandangan  Peters  &  Pierre (2001:4-5),  bahwa  birokrasi  harus  netral  secara politik,  atau  yang  disebut  Peters  (2010:26) sebagai ‘ neutral competence ’ itu tidak lepas dari gagasan  bahwa, ‘civil  servants  should  not  have known  political  allegiances  of  their  own  and that they should be able to serve any “master,” meaning any government of they day.’ Loyalitas birokrasi  tidak  didasarkan  pada  ikatan  politik, melainkan  kepada  pemerintah  yang  sedang berkuasa  (master).    Melalui  argumentasi  yang tidak  jauh  berbeda,  Miftah  Thoha  menyatakan
bahwa  ‘netralitas  birokrasi  pada  hakikatnya adalah suatu sistem di mana birokrasi tidak akan berubah  dalam  memberikan  pelayanan  kepada masternya (dari parpol yang memerintah), biar pun masternya berganti dengan master (parpol) yang lain’ (Miftah Thoha 2003:168).  Oleh itu, ketika terjadi pergantian penguasa dalam pemerintahan, seharusnya  tidak  akan  mengganggu  kerja birokrasi  yang  memberikan  pelayanan  kepada publik.    Birokrasi  tetap  akan  bekerja  secara profesional sesuai dengan kapasitas dan otoritas yang dimilikinya.
Bahwa  ada  pandangan  birokrasi  harus netral merupakan refleksi dari adanya pemisahan antara  aspek  politik  dan  aspek  administrasi dalam  pemerintahan.    Pandangan  demikian tercermin dari beberapa poin yang dikemukakan oleh  Kernaghan  (1976:433).    Pertama,  wilayah politik dan kebijakan harus terpisah dari wilayah administrasi.    Para  politisi  adalah  pembuat kebijakan,  sementara  PNS  ( public  servants ) merupakan  pelaksananya.    Kedua,  dalam menempatkan  dan  mempromosikan  PNS,  lebih didasarkan prestasi daripada berdasarkan afiliasi atau  sumbangan  kepada  partai.    Ketiga,  PNS tidak  terlibat  dalam  kegiatan  partisan  politik. Keempat,  PNS  tidak  ikut  campur,  misalnya, secara  terbuka  memberi  pandangannya  kepada publik  mengenai  kebijakan  dan  administrasi pemerintahan.    Kelima,  PNS  bisa  memberi arahan  dan  nasihat  kepada  atasannya  (politisi) secara  tertutup.    Sebaliknya,  para  politisi harus  melindungi  PNS  dengan  memberikan pertanggung jawaban atas keputusan yang dibuat. Kelima,  PNS  melaksanakan  keputusan  secara sungguh-sungguh  dan  penuh  loyalitas  tidak pandang  bulu  terhadap  filosofis  dan  program partai  yang  berkuasa  dan  mengesampingkan pandangan  pribadi.    Konsekuensinya,  PNS bisa  memperoleh  jaminan  terhadap  perjalanan karier yang dimiliki selama berperilaku baik dan memiliki performance yang memuaskan.
Apa  yang  dinyatakan  oleh  Kernaghan tidak  jauh  berbeda  dengan  kerangka  teori principal-agent dalam  memahami  birokrasi (Moe  1987;  Dilulio  1994;  Meier  &  O’Toole 2006).  Dalam teori ini, yang menjadi principal atau  master  adalah  para  politisi,  baik  yang  ada di  eksekutif  maupun  di  parlemen.    Para  aktor politik  inilah  yang  membuat  dan  memutuskan kebijakan  dan  yang  menjadi  agent  adalah
birokrasi.    Dengan  demikian,  peran  penting dari  birokrasi  adalah  melaksanakan  apa  yang dinginkan dan dibuat oleh para politisi.  Secara administratif,  birokrasi  bertanggung  jawab kepada  para  politisi  yang  mengangkat  dan mempromosikannya.  Sedangkan secara politik, para  politisi  bertanggung  jawab  kepada  rakyat yang  memilihnya.    Agar  para  agent  dapat melaksanakan  kebijakan  yang  ditetapkan  oleh para politisi, maka principal-agent menggunakan sistem ‘reward’ dan ‘punishment’.  Birokrat yang bekerja  profesional  dan  berprestasi,  misalnya, akan memperoleh promosi yang lebih baik.
Tetapi dalam realitanya, apa yang terjadi tidaklah sesederhana pandangan teori principal- agent .  Kerangka kerja yang dilakukan tidaklah selalu  berjalan  secara  berbanding  lurus.    Hal ini  tidak  lepas  dari  realita bahwa  birokrasi  juga memiliki  kepentingan  dan  agenda  sendiri  yang bisa  saja  berbeda  dengan  kepentingan  dan agenda  politisi.    Dalam  pandangan  penganut teori  pilihan  rasional  ( rational  choice )  (Riker 1990;  Diermeier  1995;  Anzer  2004;  Landa 2006),  contohnya,  birokrasi  selalu  berusaha memaksimalkan  keuntungan  untuk  diri  mereka sendiri  melalui  otoritas  yang  dimiliki.    Karena itu,  birokrasi,  berusaha  meningkatkan  anggaran yang cukup besar.  Sehingga tidak mengherankan ketika  Kaufman  (1956:1058)  dan  dipertegas kembali oleh Wilson (1989:17), pernah membuat sindiran bahwa pemerintah harus “mengeluarkan $20  untuk  mencegah  terjadinya  pencurian $1”.    Sebaliknya,  demi  melaksanakan  agenda politik  dan  otoritas  yang  dimilikinya,  politisi bisa memaksa birokrat untuk keluar dari prinsip ‘neutral  competence ’.    Kalau  tidak,  birokrat tidak akan memperoleh promosi dan posisi yang diinginkan.
Dalam  dua  kali  pemilu  yang  diadakan pasca pemerintahan Orde Baru (1999 dan 2004), paling  tidak,  kebijakan  seperti  itu  mambawa hasil  yang  cukup  signifikan.    Kebijakan  ini telah  memangkas  keberpihakan  birokarsi kepada  Golkar  yang  telah  berlangsung  cukup lama.    Pada  dua  kali  pemilu  tersebut,  birokrasi sudah  terbebas  dari  aksi  dukung  mendukung kepada  partai  politik  secara  terbuka.    Golkar sendiri  mengalami  penurunan  perolehan  suara yang  sangat  signifikan.    Pada  dua  kali  Pemilu, perolehan  suara  Golkar  hanya  22,4  persen  dan 21,6 persen.  Hal ini sangat berbeda dibandingkan
dengan pemilu-pemilu Orde Baru, di mana rata- rata Golkar memperoleh suara di atas 60 persen (Hamka Hendra Noer 2012:190-191).
Netralitas  PNS  bukan  berarti  birokrasi tidak  lepas  dari  masalah  politik.    Dalam prakteknya,  birokrasi  tidak  lepas  dari  masalah jabatan  dan  jenjang  karier.    Karena  kedua masalah  ini  diputuskan  oleh  politisi,  maka  apa yang  ada  dalam  birokrasi  juga  tidak  lepas  dari kepentingan politik.  Misalnya, di tingkat pusat, penempatan  jabatan  eselon  satu  dan  dua  pada kenyataannya  tidak  lepas  dari  masalah  politik. Tidak  semua  orang  yang  menduduki  jabatan tersebut didasarkan atas karier dan prestasi ( merit system ).    Penempatan  jabatan  juga  tidak  lepas dari kedekatan dengan kekuatan politik tertentu. Pa ling tidak, hal ini terlihat dari fenomena ganti menteri berarti adanya pergantian pejabat penting di  lingkungan  Kementerian.    Bahkan,  tidak jarang, pejabat-pejabat baru ditempati oleh orang dari  luar  lingkungan  Kementerian  yang  punya relasi dengan menteri.  Hal yang sama dinyatakan oleh Faisal Tamin:
… Banyak PNS mengadu ke saya karena merasa politisasi birokrasi sekarang sudah berkembang  dan  meresahkan.    Politisasi birokrasi  makin  berkembang  dua  tahun ke  belakang.    Realitas  seperti  itu  tidak lepas  dari  fakta  bahwa  para  Menteri berasal  dari  partai  yang  berbeda-beda. Kepentingan  yang  dibawa  para  menteri, dengan  demikian,  juga  berbeda-beda. Dalam  pandangan  saya,  kecenderungan seperti ini akan menyulitkan PNS dalam menjalankan tugasnya karena diintervensi oleh  kepentingan  politik  yang  berbeda- beda itu (Kompas, 30 November 2006:4).
Pertanyaannya adalah, apakah hal serupa juga  terjadi  di  daerah?    Aroma  pertimbangan politik  dalam  menempatkan  pos-pos  penting dalam jabatan, seperti Sekda, Kepala Dinas, dan Kepala Badan, juga tidak lepas dari kepentingan politik.    Para  birokrat  yang  ingin  memperoleh promosi  biasanya  berusaha  melakukan  relasi ‘politis’  kepada  politisi  (Kepala  Daerah)  yang memiliki otoritas untuk menempatkannya.  Realita semakin  mengemuka  ketika  pemilihan  kepala daerah dilakukan secara langsung (Pemilukada). Banyak ditemukan, birokrat senior terlibat dalam
aksi  dukung  mendukung  kepada  calon  kepala daerah.  Harapannya, ketika calon yang didukung memenangi  Pemilukada,  mereka  memperoleh posisi  yang  lebih  baik.    Keterlibatan  birokrasi dalam  aksi  dukung  mendukung  tersebut,  sering terjadi,  ketika  ada  calon incumbent ,  atau  calon Kepala  Daerah  yang  berasal  dari  lingkungan birokrasi.
Kenyataannya  bahwa  birokrasi  tidak bisa  sepenuhnya  netral  dari  politik  sudah  lama dikemukakan  oleh  para  ahli  yang  memiliki pandangan  berbeda  mengenai  netral  atau tidaknya  birokrasi.    Titik  tolak  dari  pandangan bahwa  birokrasi  tidak  bisa  netral  dari  politik dikarenakan  sulit  memisahkan  masalah  politik dari masalah administrasi (Etzioni 1986; Riggs, 1994;  Peters  2010).    Dalam  pandangan  Riggs, ‘no doubt originally rulers created bureaucracies to  serve  them  as  instruments  of  administration, to  implement  their  policies.’ Tetapi,  Riggs  lalu cepat-cepat  menambahkan  bahwa ‘as  soon  as anyone  received  an  appointment  to  serve  as  a public  official,  that  person  discovered  that  the position  conveyed  power  and  created  political interests’ (Riggs  1994:485).    Berangkat  dari realita  seperti  ini,  Riggs  lalu  berargumentasi bahwa  orang  yang  berpikiran  bahwa  birokrasi netral  secara  politik  sama  saja  berpandangan bahwa orang-orang yang ada dalam birokrasi itu merupakan ‘powerless apparatus’ dan ‘devoid of self-interest or power’ .
Permasalahan kemudian, bahwa birokrasi tidak lepas dari politik terlihat semakin mengemuka  pada  dekade-dekade  belakangan, termasuk  di  negara-negara  yang  sebelumnya mengedepankan  bahwa  birokrasi  harus  netral secara  politik  seperti  di  Amerika  Serikat  dan Eropa Barat.  Kecenderungan seperti ini disebut oleh Peters & Pierre (2001) sebagai ‘politization of the civil service’ .  Dalam pengertian yang sangat dasar, kedua orang itu memaknai politization of the civil service sebagai ‘the substitution of political criteria for merit-based criteria in the selection, retention,  promotion,  rewards,  and  disciplining of members of the public service’ (Peters & Pierre 2001:2).  Dalam  memahami  fenomena  demiki- an, Peters & Pierre tidak berbeda dengan Riggs. Birokrasi  pada  dasarnya  merupakan  ‘a  political creation’  dan  tidak  lepas  dari  masalah  politik. Hal  ini  tidak  lepas  dari  struktur  birokrasi  yang diperuntukkan sebagai pelayanan publik.  Di sini,
Reformasi Birokrasi: Antara Netralitas Politik dan Tuntutan Pelayanan Publik
birokrasi  memegang  peran  yang  sangat  penting untuk  menentukan  ‘who  gets  what’  dari  sektor publik yang ada, karena otoritas atas sumber, baik berbentuk barang maupun jasa publik, yang bisa dialokasikan dan didistribusikan kepada publik.
Berkembangnya politisasi birokrasi tidak lepas dari keinginan para politisi untuk mengontrol pemerintahan  yang  dikuasainya  secara  lebih besar.    Keinginan  ini  biasanya  semakin  meluas karena  sering  munculnya  ketidakpuasan  politisi terhadap  kerja  birokrasi.    Apa  yang  dikerjakan dan  dilaksanakan  oleh  birokrasi  dianggap berbeda  dengan  keinginan  politisi.    Padahal, sebelum memegang jabatan publik, para politisi biasanya  sudah  terlebih  dahulu  mengeluarkan janji-janji  tentang  apa  yang  akan  dilakukannya ketika  terpilih  sebagai  pejabat  publik.    Maka, ketika para politisi tidak mampu merealisasikan janji-janji  yang  diucapkan  sebelum  memegang jabatan,  biasanya  kesalahan  sering  dilimpahkan kepada birokrasi.
Para  politisi  ketika  berkuasa,  hal pertama  yang  dilakukan  adalah  mengendalikan pemerintahan,  baik  di  tingkat  pusat  maupun daerah  dengan  berusaha  mencari  birokrat  di lingkungan  kerjanya  yang  dianggap  mampu menjabarkan apa yang diinginkannya.  Di tingkat daerah,  upaya  ini  terlihat  dari  pengangkatan Sekda  dan  Kepala  Dinas  atau  Kepala  Badan baru.  Sedangkan di tingkat pusat, para Menteri sering  mengangkat  Sekjen/Sesmen  dan  pejabat- pejabat eselon satu yang baru.  Di samping itu, Menteri  dapat  mengangkat  staf  khusus. 6 Hal 6 Kehadiran  staf  khusus  adalah  orang  ke- Kehadiran  staf  khusus  adalah  orang  ke- percayaan Menteri yang berfungsi mengamankan kebijakan  baik  internal  maupun  eksternal.    Dan biasanya  staf  khusus  bukan  pejabat  karir  tetapi lebih politis sifatnya.  Seharusnya, secara teoritis, staf khusus adalah jabatan yang sangat strategis, karena  merupakan  “otak”  atau  “konsultan”  di- bidang tertentu atau bisa disebut juga tim kreator menteri.  Dalam perspektif kebijakan publik, staf khusus  adalah  seorang  analisis  kebijakan  yang berfungsi  memberikan  masukan  atau  rekomen- dasi dalam bentuk policy paper .  Mengikut Terry (1995:24) paling tidak ada tiga alasan mengapa keberadaan  staf  khusus  diperlukan;  (i)  mening- katnya kompleksitas persoalan  yang harus diha- dapi oleh Kementerian, (ii) berkembangnya nilai demokrasi yang makin transparan, responsif dan partisipatif di dalam membuat kebijakan, dan (iii)
ini  untuk  memberi  kesan  bahwa  pejabat  telah membentuk  ‘tim  baru’  di  lingkungan  kerjanya untuk membangun ikatan yang lebih dekat antara pejabat  politik  dengan  pejabat  di  lingkungan birokrasi.    Masalahnya,  upaya  seperti  ini  tidak hanya didasari oleh keinginan untuk membangun tim  yang  solid  yang  terdiri  dari  para  birokrat profesional.  Tetapi dibalik itu, tim yang dibuat oleh  Menteri  sering  didasari  oleh  pertimbangan kepentingan dan relasi politik.
Walaupun  realitas  ini  terjadi  di  banyak negara,  politisasi  birokrasi  juga  mengandung perma salahan.    Sebagaimana  para  ahli  yang menginginkan  agar  birokrasi  itu  bersifat  netral, politisasi  birokrasi  dikhawatirkan  membuat profesionalitas  birokrasi  terganggu.    Sistem karier  yang  dibangun,  misalnya,  bisa  terganggu di tengah jalan karena adanya intervensi politik yang terlalu besar.  Para pejabat birokrasi, dalam kasus  seperti  ini,  bisa  saja  terpotong  kariernya di  tengah  jalan  hanya  karena  tidak  memiliki relasi  politik  dengan  pejabat  politik  yang  baru. Pandangan  bahwa  birokrasi  merupakan  ladang ‘karier  panjang’  bisa  terganggu  oleh  adanya sistem  ‘karier  pendek’.    Kenyataan  ini  akan lain  masalahnya  kalau  birokrasi  yang  dibangun menggunakan  sistem  ‘karier  pendek’  seperti sistem kontrak da lam periode tertentu.  Dengan demikian,  karier  birokrasi  bisa  terancam oleh  politisasi  birokrasi  yang  memungkinkan terjadinya  perubahan  dan  perombakan  birokrasi seiring dengan pergantian pejabat politik (Hamka Hendra Noer 2012:192).
Hal  lain  yang  terjadi  adanya  alokasi dan  distribusi  sumber  yang  dikendalikan oleh  birokrasi  bisa  berlangsung  secara  tidak adil  karena  lebih  cenderung  menguntungkan kelompok masyarakat yang dekat dengan afiliasi politiknya.    Politisasi  birokrasi,  dikhawatirkan bisa menciptakan ketidakadilan dan ketimpangan makin  terbatasnya berbagai sumberdaya sehingga menun- tut perumusan kebijakan yang akurat.  Dengan demikian, staf khusus Menteri harusnya orang yang punya keahlian dan kemampuan dibidang tertentu yang menjadi think tank Menteri.  Ironisnya, staf khusus “kebanyakan” tidak mem- punyai  kualifikasi  seperti  yang  dijelaskan  di  atas,  tetapi hanya  karena  perkawanan  dan  punya  hubungan  khusus dengan  Menteri  atau  merupakan  orang  yang  berasal  dari partai  yang  sama  dengan  Menterinya.    Sehingga,  banyak persepsi  negatif  terhadap  staf  khusus,  walaupun  tidak semuanya, yang dianggap hanya sebagai pelengkap pend- erita yang tidak jelas job deskripsinya, dan bahkan hanya menjadi instrumen dari kepentingan politik.
yang  dilakukan  birokrasi  dalam  memberikan pelayanan  publik,  atau  ketika  birokrasi  terlibat dalam alokasi dan distribusi sumber yang ada di negara  atau  daerah.    Padahal,  sebagai  lembaga yang  berfungsi  memberikan  pelayanan  publik, seharusnya  birokrasi  memberikan  pelayanan kepada  ‘semua  orang’  dan  bukan  kepada ‘sekelompok orang’ tertentu.
Tetapi, kekhawatiran ini bisa tereliminasi ketika  birokra si  ditempatkan  dalam  konteks negara  demokrasi.    Dalam  negara  demikian, mekanisme pelayanan publik biasanya dilakukan secara transparan.  Kalaupun ditemukan adanya politisasi  birokrasi,  se cara  administratif,  proses pemberian  responsibilitas  dan  akuntabilitas birokrasi  dilakukan  kepada  para  politisi. Sedangkan  secara  politik,  para  politisi  harus melakukannya  kepada  rakyat,  termasuk  apa yang dilakukan oleh para birokrasi bawahannya. Karena itu, dalam pandangan Haque (2007:180), para  politisi  yang  sedang  berkuasa  dalam pemerintahan  akan  berusaha  memberikan pelayanan yang lebih baik kepada rakyat, termasuk pelayanan yang dilakukan oleh birokrasi.  Kalau tidak, para politisi bisa memperoleh hukuman dari para pemilih, dengan tidak akan terpilih kembali dalam  pemilihan  berikutnya.  Sebaliknya,  ketika politisi  memberikan  pelayanan  yang  le bih  baik, maka  kemungkinan  akan  terpilih  kembali  pada periode berikutnya.

## BIROKRASI DAN PELAYANAN PUBLIK
Berkaitan  dengan  masalah  netralitas,  masalah lain  yang  selalu  menjadi  perhatian  dalam birokrasi  adalah  berkaitan  dengan  pelayanan yang  diberikan  kepada  publik.    Memang,  pada awalnya,  birokrasi  hadir  sebagai  kreasi  dari penguasa  untuk  memberikan  pelayanan  kepada penguasa,  khususnya  dalam  upaya  untuk mempertahankan  dan  memperbesar  kekuasaan. Tetapi, seiring dengan perkembangan, khususnya ketika  demokrasi  berkembang,  pelayanan birokrasi  yang  sebelumnya  lebih  diarahkan kepada penguasa, kemudian berkembang ke arah publik.    Itulah  sebabnya,  birokrasi  kemudian tidak  lagi  dipahami  sebagai  lembaga  pelayanan penguasa,  melainkan  sebagai  lembaga  pelayan publik.
Namun, di negara mana pun, ketidakpuasan terhadap pelayanan yang diberikan oleh birokrasi
selalu saja muncul.  Isu sentral yang sering muncul adalah  pelayanan  yang  diberikan  oleh  birokrasi berlangsung  secara  tidak  efisien  dan  berbelit- belit.  Karena itu, sikap sinis terhadap eksistensi birokrasi  akan  selalu  muncul.    Sikap  sinis  itu bahkan terkadang melahirkan sikap tentang tidak perlunya birokrasi, seperti terlihat dari pandangan bahwa birokrasi itu sudah mati.  Kritik demikian semakin  mengemuka  ketika  pelayanan  yang diberikan  oleh  birokrasi  (pemerintahan),  selalu dibandingkan  dengan  pelayanan  professional yang  diberikan  oleh  lembaga  swasta.    Baik  di negara  maju  maupun  berkembang,  pelayanan kesehatan  dan  pendidikan  yang  diberikan  oleh swasta  dipandang  lebih  baik  jika  dibandingkan de ngan  pelayanan  yang  diberikan  oleh  lem baga pemerintah.    Rumah  sakit  dan  sekolah  swasta, dianggap memberikan pelayanan yang lebih baik dibandingkan  dengan  rumah  sakit  dan  sekolah negeri.    Tetapi,  sebagaimana  lembaga  penting lainnya dalam sebuah negara, eksistensi birokrasi dalam  realitasnya,  selalu  dibutuhkan  dalam sebuah negara modern (Mommsen 1974; Rosen 1989; Cope 1997).
Banyaknya  kritikan  yang  diberikan terhadap birokrasi.  Morgan & Meier (1980:145) berpandangan  bahwa  kritik  yang  di  alamatkan kepada birokrasi lebih cenderung sebagai retorika daripada sebagai suatu kesimpulan yang didukung oleh fakta.  Kritik bahwa birokrasi tidak efisien, misalnya,  dianggap  sebagai  proposisi  yang tidak terbukti.  Dalam pandangan beliau, ketika konsep  efisiensi  dianggap  sebagai ‘delivering goods  and  services  at  the  least  possible  cost’ , seharusnya  menjadi  suatu  konsep  yang  dapat dibandingkan.  Dalam organisasi swasta, hal itu masih  dimungkinkan.    Tetapi,  dalam  organisasi publik  (biro krasi)  perbandingan  itu  tidak  dapat dilakukan  karena  setiap  birokrasi  menghasilkan produk yang unik.  Dengan demikian, penilaian bahwa  birokrasi  tidak  efisien  seharusnya  tidak dilakukan  melalui  generalisasi  semata.    Di samping  itu,  pengukuran  mengenai  efisiensi  di dalam birokrasi juga sulit dilakukan karena ‘these measures are applicable to only small portion of the activities that governments perform and may involve  assuming  that  efficiency  is  a  bureau’s only  goal’ (Meier  1975:535;  Meier  &  Stewart 1992:168).
Walaupun demikian, argumentasi selama ini bahwa pelayanan yang dilakukan oleh birokrasi
Reformasi Birokrasi: Antara Netralitas Politik dan Tuntutan Pelayanan Publik
sering berlangsung tidak efisien dan efektif lebih mengemuka  dibandingkan  pandangan  yang positif.    Paling  tidak,  hal  ini  sering  terjadi  di Indonesia.  Ketika berbicara mengenai birokrasi, secara  otomatis  adanya  gambaran  mengenai lembaga  yang  memberikan  pelayanan  berbelit- belit,  berlangsung  lama,  dan  korup.    Karena itu, sejak lama terdapat upaya untuk melakukan reformasi birokrasi di berbagai negara.  Reformasi tidak hanya dilakukan di negara berkembang.  Di negara  Barat,  sebagai  induk  birokrasi  modern,
juga  menghadapi  masalah  reformasi  birokrasi. Tujuannya,  tidak  lain  menjadikan  birokrasi memiliki  kinerja  yang  lebih  baik.    Menurut Peter  (2010:118),  seperti  terlihat  dalam  Tabel 1,  terdapat  empat  model  dalam  arah  reformasi birokrasi  yang  dilakukan  pada  tahun  1980- an  dan  1990-an.    Keempat  model  sebenarnya memiliki kesamaan.   Yang  membedakan adalah cara  memandang  permasalahan  yang  dihadapi birokrasi.    Berikut  upaya  yang  dilakukan  untuk mengatasinya.
Tabel 1.  Empat Model Reformasi Birokrasi Market Government Participative Government Flexible Government Deregulated Government Diagnosis pokok Monopoli Hierarki Permanen Regulasi internal Struktur Desentralisasi Organisasi yang tidak bertingkat Organisasi maya Tidak ada rekomendasi khusus Manajemen Pentingnya kenerja; teknik- teknik lain dalam sektor swasta TQM; Tim Untuk sementara waktu bercorak personal Manajerial yang bercorak lebih bebas Pembuatan kebijakan Mekanisme pasar; insentif pasar Konsultasi; negosiasi Eksperimentasi Kewirausahaan pemerintahan Kepentingan public Biaya rendah Keterlibatan; konsultasi Biaya rendah; Koordinasi Kreativitas; Aktivisme
Sumber: Peter & Pierre (2001:21).
Dari keempat model di atas dapat diberikan penjelasan.  Pertama, model market government , mementingkan adanya mekanisme pasar dalam memperbaiki kinerja birokrasi.  Model ini dipengaruhi oleh  pandangan  tentang  pentingnya  efisiensi  dan  mekanisme  pasar  dalam  mengalokasikan  dan mendistribusikan  sumber  yang  ada  dalam  masyarakat,  termasuk  yang  ada  di  birokrasi.    Adanya monopoli dalam birokrasi, karena itu, harus disingkirkan.  Di samping itu, model ini juga dipengaruhi oleh masuknya New Public Management (NPM) dalam birokrasi. 7
7 NPM mengacu kepada sekelompok ide dan praktek kontemporer untuk menggunakan pendekatan  dalam sektor privat (bisnis) pada organisasi sektor publik.  NPM adalah suatu gerakan yang mencoba menginjeksikan prinsip-prinsip organisasi  sektor  privat  ke  dalam  organisasi  pemerintah.  Pemerintahan  yang  kaku  dan  sentralistik  sebagaimana  yang dianut oleh Old Public Administration (OPA) harus diganti dengan pemerintahan yang berjiwa wirausaha dan profitable. NPM sering diasosiasikan juga dengan managerialism (Pollitt 1993), market-based public administration (Rosenbloom, Kravchuk & Clerkin 2008), post-bureaucratic paradigm (Barzelay 1992) dan entrepreneurial government (Osborne & Gaebler 1992).  Dalam perkembangannya, NPM menuai banyak kritikan karena para elit birokrasi cenderung berkom- petisi untuk memperjuangkan kepentingan dirinya daripada kepentingan umum, dan berkolaborasi untuk mencapainya. Apalagi dasar NPM adalah teori Public Choice yang sangat di dominasi oleh kepentingan pribadi (self-interest) sehingga konsep seperti publik spirit, public service dan sebagainya terabaikan (Kamensky 1996:249).  Hal yang demikian tidak akan mendorong proses demokrasi.  Disamping itu, NPM tidak pernah ditujukan untuk menangani pemerataan dan ma- salah keadilan sosial (Harrow 2002:120). Munculnya NPM telah mengancam nilai inti sektor publik yaitu citizen selfgov- ernance dan fungsi administrator sebagai servant of public interest (Box 1992:327), bahkan kalau tidak hati-hati, justru akan meningkatkan korupsi dan menciptakan orang miskin baru (Haque 2007:131).
Sebagai  konsekuensi  dari  model  ini, struktur  organi sasi  dalam  birokrasi  harus terdesentralisasi, dan pengelolaannya didasarkan pada  prinsip-prinsip  yang  ada  dalam  organisasi swasta.    Pemberian  ‘hadiah’  dan  ‘peningkatan jenjang karier, dengan demikian, didasarkan pada kinerja.    Proses  mekanisme  pasar  juga  menjadi landasan  dalam  proses  pembuatan  kebijakan. Harapannya, adanya biaya rendah bisa dinikmati oleh masyarakat.
Dalam  model participative  government , lebih  mementingkan  penglibatan  semua  pihak yang  ada  dalam  birokrasi,  bahkan  termasuk anggota  masyarakat  pada  umumnya,  untuk meningkatkan  kemampuan  birokrasi  dalam memberikan pelayanan.  Berbeda dengan model ‘ market  government ’  yang  lebih  mementingkan mekanisme pasar, karena tidak semua pihak baik birokrasi dan masyarakat bisa terlibat, model ini dipengaruhi  oleh  pan dangan  ‘ communitarian ’ atau tentang kebersamaan. ‘Street-level bureaucracy’ atau birokrasi tingkatan operasional, dengan  demikian,  dianggap  memiliki  peran yang sangat penting.  Model ini memberi resep tentang  penataan  organisasi  secara  ‘datar’ dan  memasukkan  Total  Quality  Management (TGM). 8 Maksudnya,  agar  semua  pihak  bisa bekerja bersama-sama.  Karena itu, dalam proses pembuatan  keputusan,  model  ini  mendasarkan diri  pada  adanya  konsultasi  dan  keterlibatan 8 Total Quality Management (TQM) meru- Total Quality Management (TQM) meru- pakan  suatu  pendekatan  yang  berorientasi  pada pelanggan  dengan  memperkenalkan  perubahan manajemen secara sistematik dan perbaikan ter- us-menerus terhadap proses, produk, dan pelay- anan suatu organisasi.  Proses TQM berawal dari pelanggan  dan  berakhir  pada  pelanggan  pula. Menurut Gaspersz (2005:18), Total Quality Man- agement  merupakan  suatu  konsep  manajemen modern yang berusaha untuk memberikan respon secara tepat terhadap setiap perubahan yang ada, baik yang didorong oleh kekuatan eksternal mau- pun internal organisasi.  Dasar pemikiran perlun- ya TQM, bahwa cara terbaik agar dapat bersaing unggul  dalam  persaingan  global  adalah  dengan menghasilkan kualitas yang terbaik.  Oleh karena itu, TQM merupakan teori ilmu manajemen yang mengarahkan  pimpinan  organisasi  dan  perso- nilnya untuk melakukan program perbaikan mutu secara  berkesinambungan  yang  terfokus  pada pencapaian kepuasan para pelanggan.
semua  pihak.    Tidak  hanya  para  birokrat  di tingkat  operasional  yang  dilibatkan,  melainkan juga  pihak-pihak  yang  terkena  langsung  oleh kebijakan itu ( clients ).
Pada model flexible government , berpandangan  bahwa  perma salahan  pokok dalam birokrasi adanya prinsip permanen dalam organisasi  dan  pengelolaan  birokrasi.    Karena itu,  model  ini  menawarkan  adanya  fleksibilitas dalam  mengelola  birokarsi.    Struktur  organisasi disusun  berdasarkan  realitas  yang  benar-benar dibutuhkan.  Tetapi, untuk sementara, pengelolaan organisasinya lebih bercorak pribadi.  Sedangkan proses pembuatan keputusannya, didasarkan atas prinsip  eksperimentasi,  meskipun  tetap  harus memperhatikan  koordinasi  dan  biaya  rendah dalam memberikan pelayanan kepada publik.
Model  terakhir  adalah deregulated government ,  permasalahan  pokok  birokrasi adalah begitu banyaknya aturan dalam birokrasi sendiri.  Munculnya red tape (kerumitan), meru- pakan konsekuensi dari beragam aturan yang ada. Karena itu, prinsip utama dari model ini perlunya pengurangan  beragam  aturan  atau  deregulasi. Karenanya, model ini tidak menawarkan adanya struktur  tertentu  dalam  membenahi  birokrasi. Yang terpenting bahwa birokrasi dikelola secara bebas,  berdasarkan  adanya  keterpaduan  antara manajemen  gaya  pemerintahan  dan  swasta, serta  prinsip  kreativitas  dan  aktivitas  ketika berhubungan dengan publik.
Pada  awal  1980-an  sampai  berakhirnya pemerintahan  Orde  Baru,  upaya  untuk memperbaiki reformasi birokrasi lebih mengarah kepada model ‘deregulated government’.  Hal ini terlihat  dari  pengembangan  konsep  ‘deregulasi’ dan  ‘debirokratisasi’  sebagai  antisipasi  untuk mengatasi  permasalahan  ekonomi  yang  muncul pada  awal  1980-an.    Langkah  ini  dilakukan agar  dunia  usaha  bisa  leluasa  bergerak  dan tidak  terbelenggu  oleh  ruwet  dan  lambannya kerja  birokrasi.    Hanya  saja,  upaya  ini  tidak membawa  hasil  yang  cukup  berarti.    Sampai berakhirnya pemerintahan Orde Baru, pelayanan yang  diberikan  oleh  birokrasi  tidak  mengalami perbaikan yang signifikan.  Para pelaku ekonomi masih  mengeluh  tentang  rumitnya  ( red  tape ) pelayanan yang diberikan oleh birokrasi.  Ketika hendak  memperoleh  kemudahan,  mereka  harus terlibat dalam praktek korupsi.  Di samping itu, masih  kuatnya  sentralisasi  dan  otoritarianisme
dalam pemerintahan tidak memungkinkan model ‘deregulated government’ berjalan secara baik.
Namun,  pada  pemerintahan  Orde Reformasi, sekarang ini, upaya untuk membenahi birokrasi  cenderung  kepada  model  ‘market government’.  Terlibatnya IMF dan Bank Dunia secara  kuat  dalam  mengatasi  krisis  ekonomi, menjadikan  model  ini  lebih  mungkin  dipakai. Dua lembaga ini secara kuat memberi resep bahwa untuk  mengatasi  krisis  ekonomi,  keterlibatan negara  termasuk  birokrasi  di  bidang  ekonomi, harus  dipangkas.    Resep  ini  memiliki  implikasi terha dap  pengelolaan  birokrasi.    Pengurangan peran negara, secara otomatis berarti pengurangan peran  birokrasi,  karena  birokrasi  merupakan organ  penting  dari  negara.    Kalaupun  birokrasi masih  memiliki  peran  penting,  pengelolaannya mulai  dimasuki  oleh  logika  mekanisme  pasar, sebagaimana tercermin dari di adopsinya NPM.
Pasca  kejatuhan  rejim  Orde  Baru, Indonesia mengeluarkan kebijakan desentralisasi yang  cukup  berarti.    Dalam  kebijakan tersebut,  sebagian  besar  urusan  pemerintahan ditransformasikan  ke  daerah.    Termasuk  dalam kebijakan  ini  adalah  mentransformasikan sebagian besar PNS, dari pegawai negeri pusat ke pegawai negeri daerah.  Pada tahun 2000, jumlah PNS secara keseluruhan adalah 3.927.146.  Dari jumlah ini, PNS daerah hanya 476.749.  Artinya, sebagian  besar  PNS  merupakan  pegawai  pusat. Setelah  kebijakan  desentralisasi  diberlakukan pada Januari 2001, jumlah PNS pusat berkurang secara drastis.  Pada 2005, contohnya, 3.741.495 dari  keseluruhan  PNS  didapati  2.549.887  atau 68,2  persen  merupakan  PNS  Kabupaten/Kota, 304.815  atau  8,2  persen  adalah  PNS  provinsi. PNS pusat tersisa 886.793 atau 23,7 persen (BPS 2006:89-90).  Ini berarti, implementasi kebijakan desentralisasi telah diiringi oleh perubahan yang sangat  besar  terhadap  status  PNS  kalau  dilihat dari relasi pusat dan daerah.
Kebijakan  desentralisasi  sebagai  bagian dari  upaya  untuk  memperbaiki  kinerja  dan pelayanan birokrasi tidak lepas dari pan dangan, bahwa  birokrasi  akan  mampu  memberikan pelayanan  yang  lebih  baik  kepada  masyarakat manakala rentang kerjanya di perpendek.  Melalui desentralisasi,  birokrasi  akan  mengetahui  lebih jelas  tentang  apa  saja  yang  dibutuhkan  oleh masyarakat untuk dilayani.  Manakala sentralisasi birokrasi  diberlakukan,  menjadikan  PNS  tidak
dekat dengan masyarakat yang harus dilayaninya. Mengingat  kebijakan  dalam  melaksanakan program pemerintah dan pelayanan lebih banyak ditentukan  oleh  pusat,  orientasi  birokrasi  pun cenderung  ke  pusat  daripada  ke  daerah  yang menjadi tempatnya bekerja.
Dari  perspektif  kasuistik,  kebijakan desentralisasi  telah  mendorong  munculnya inisiatif dan kreativitas daerah dalam memberikan pela yanan  publik.    Misalnya  saja,  di  sejumlah daerah  ditemukan  adanya  lembaga  ‘One  Stop Service’ dalam memberikan pelayanan perizinan. Kalau  sebelumnya  perizinan  dilakukan  oleh instansi  yang  berbeda-beda,  sekarang  cukup dilakukan  oleh  satu  lembaga  saja.    Upaya  ini dilakukan  untuk  memberikan  kemudahan kepada  masyarakat  supaya  lebih  efisien  dan efektif  dalam  pelayanan.    Melalui  lembaga seperti itu, masyarakat yang mengurus izin tidak perlu  datang  ke  sejumlah  instansi,  melainkan cukup  ke  satu  instansi  saja.    Konsekuensinya, bukan hanya masalah kerumitan dan waktu saja yang  terpangkas,  biaya  pengurusan  juga  bisa terpangkas.
Pada bidang lain, kebijakan desen tralisasi memiliki  efek  samping  dalam  pengelolaan birokrasi  yang  tidak  dikehendaki.    Misalnya saja,  penataan  kepegawaian  ternyata  bertambah semrawut,  khususnya  yang  berkaitan  dengan pegawai  honorer.    Pada  awal  implementasi kebijakan otonomi daerah, masalah pengangkatan PNS  lebih  banyak  diserahkan  kepada  daerah. Tetapi, belakangan, masalah pengangkatan lebih banyak menjadi urusan pemerintah pusat (Badan Kepegawaian  Negara  dan  Menteri  PAN).    Di samping  itu,  implimentasi  kebijakan  otonomi daerah  yang  secara  teoritis  akan  melahirkan persaingan  antar  daerah  dalam  memberikan pelayanan  kepada  publik  (Ferlie.,  Pettigrew., Ashburner  &  Fitzgerald  1996;  Cooper.,  Bryer &  Meek  2006;  Yeremias.  T.  Keban  2007) ternyata belum menjadi kenyataan.  Di sejumlah daerah  memang  sudah  ditemukan  upaya  untuk memperbaiki  pelayanan  publik.    Misalnya  saja, demi  memangkas  jaring  dan  rentang  birokrasi yang  memanjang,  dibentuk  suatu  organisasi yang  berisikan  pelayanan  satu  atap.    Tetapi,  di banyak  daerah,  kerumitan  birokrasi  juga  masih tampak.    Salah  satu  keluhan  mengapa  investasi di  Indonesia  tidak  meningkat  secara  signifikan selama  ini,  karena  pelayanan  birokrasi  di
daerah  yang  masih  belum  maksimal.    Terakhir, alokasi dan distribusi APBD tidak berbeda jauh dengan  apa  yang  terjadi  pada  masa  sentralisasi pemerintahan.    Sebagian  besar  anggaran masih  teralokasikan  dan  terdistribusikan  untuk pembiayaan  kepentingan  pemerintah  (eksekutif, DPRD,  dan  birokrasi),  dan  bukannya  untuk proyek pembangunan kepentingan publik.
Di samping kebijakan penataan birokrasi yang  bercorak  makro,  juga  terdapat  kebijakan yang bercorak khusus.  Misalnya, kebijakan yang berkaitan dengan penataan jumlah PNS.  Terdapat pandangan bahwa jumlah PNS di Indonesia telah melebihi dari apa yang seharusnya.  Akibatnya, sering  terdapat  sindiran,  ‘menjadi  PNS sebenarnya  seperti  menjadi  pekerja  setengah menganggur’.  Hal ini terjadi karena banyak PNS yang  tidak  sepenuhnya  menggunakan  waktu yang  dimilikinya  untuk  bekerja.    Dengan  kata lain,  kerja  PNS  dilihat tidak  efisien  dan  efektif. Realitas  ini  menjadi  lebih  buruk  karena  alokasi dan distribusi pegawai masih belum sepenuhnya didasarkan  pada  kebutuhan  instansi  yang  ada. Konsekuensinya,  ada  pegawai  yang  sangat sibuk dengan beban kerja tinggi, karena instansi tersebut seharusnya masih membutuhkan tenaga tambahan.    Ironisnya,  ada  instansi  lain  yang kelebihan  tenaga,  sehingga  pegawainya  tidak bisa bekerja secara efektif sebagaimana kapasitas yang dimilikinya.
Pertanyaannya adalah, mengapa terjadinya  ketimpangan  jumlah  PNS  di Indonesia?    Mengikut  Logsdon  (1998:9),  dari aspek  kuantitas,  terdapat  kenaikan  jumlah  PNS yang cukup besar pada masa pemerintahan Orde Baru.  Hal yang sama juga diungkapkan oleh Afan Gaffar  (2005:124-125)  antara  tahun  1974-1984, contohnya, terdapat kenaikan jumlah PNS sebesar 66 persen, dan tahun 1984-1994 terdapat kenaikan sebesar 42 persen.  Kenaikan ini, terutama sekali, dipicu  oleh  adanya  pertumbuhan  ekonomi yang  cukup  tinggi  dan  adanya  kemampuan keuangan pemerintah yang cukup memadai kalau dibandingkan  dengan  pada  masa  pemerintahan Orde Lama.  Kenaikan jumlah PNS, khususnya, terjadi  di  sektor  pelayanan  publik  yang  sangat dibutuhkan  untuk  meningkatkan  kualitas  hidup seperti sektor pendidikan dan kesehatan.  Sebagai gambaran, pada 1974, jumlah PNS di lingkungan Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan  baru mencapai 39,2 persen dari total PNS.  Persentase
demikian meningkat menjadi 61,2 pada 1994.  Di Kementerian  Kesehatan  juga  terdapat  kenaikan, dari  5,7  persen  pada  1974  menjadi  6,8  persen pada 1994.
Hanya  saja,  seiring  dengan  penurunan kemampuan  keuangan  pe merintah,  terdapat upaya  untuk  mengerem  laju  pertumbuhan PNS.    Pada  dekade  terakhir  pemerintahan Orde Baru,  pemerintah  membuat  kebijakan  ‘zero- growth’  pegawai.    Kebijakan  ini  dila kukan mengingat  jumlah  PNS  terus  membengkak, tetapi produktivitasnya masih jauh dari memadai. Hanya saja, sampai sekarang, kebijakan ini tidak diberlakukan  secara  konsisten.    Di  satu  sisi, terdapat  upaya  untuk  membatasi  pengangkatan PNS  yang  baru.    Tetapi,  di  sisi  lain,  masih dibuka secara luas untuk mengangkat PNS yang honorer.    Meskipun  demikian,  secara  resmi laju  pertumbuhan  PNS  mengalami  penurunan sejak  pertengahan  1990-an.    Kalau  tahun  1995, misalnya, jumlah PNS mencapai 4.044.703, maka tahun  2005  jumlah  tersebut  menurun  menjadi 3.741.495.  Penurunan ini terjadi karena jumlah PNS yang pensiun tidak diimbangi oleh jumlah rekrutmen pegawai baru.  Hanya saja, tahun 2008 terdapat  kenaikan  lagi  menjadi  4.083.360.    Hal ini  terjadi,  terutama  karena  adanya  kebijakan pengangkatan  pegawai  honorer  menjadi  PNS (Afan Gaffar 2005:126).
Di sisi lain, yang perlu dipikirkan adalah untuk  meningkatkan  gaji  PNS.    Kebijakan ini  dimaksudkan  untuk  mengatasi  paradoks dalam  birokrasi.    Apabila  dilihat  dari  sisi pendidikan,  birokrasi  di  Indonesia  sudah cukup  bagus  (King  1998;  Logsdon  1998; Afan  Gaffar  2005).    Memang,  peningkatan sisi  pendidikan  tidak  sepenuhnya  berbanding lurus  dengan  peningkatan  kapasitas  seseorang. Hal  ini  tidak  lepas  dari  kualitas  pendidikan yang  diterimanya.    Contohnya,  bisa  saja  ada PNS  yang  berhasil  mengenyam  pendidikan master  bahkan  doktoral.    Pertanyaannya adalah,  apakah  mereka  itu  memperolehnya dari  Universitas  yang  berkualitas  atau  tidak? Apakah selama mengenyam pendidikan mereka serius menempuhnya atau tidak?  Ketika tingkat pendidikan  hanya  dimaksudkan  sebagai  upaya formal  untuk  menduduki  jabatan  tertentu,  bisa saja  peningkatan  pendidikan  tidak  berbanding lurus  dengan  peningkatan  kemampuan  yang dimilikinya.
Argumentasi tersebut tidak berbeda jauh dengan  apa  yang  dikemukakan  oleh  Prijono Tjiptoherijanto (2007:33-34) bahwa:
Meningginya tingkat
pendidikan
PNS  tidak  berbanding  lurus  dengan peningkatan  kualitas  pelayanan  yang diberikan  kepada  publik.    Ini  tidak termasuk  kualitas  pendidikan  PNS  yang diperolehnya.  Tetapi salah satu sebabnya adalah  karena  masih  rendahnya  gaji PNS.    Karena  itu,  salah  satu  agenda penting  yang  perlu  dilakukan  oleh kementerian  PAN  adalah  meningkatkan gaji  PNS.   Alasannya,  dengan  gaji  yang memadai, para PNS akan merasa terjamin kehidupannya.  Kepuasan demikian akan berimplikasi  pada  munculnya  etos  kerja yang lebih baik pula.
Kebijakan  untuk  menaikkan  gaji  PNS tidak  hanya  dipakai  sebagai  instrumen  untuk meningkatkan  kualitas  kinerjanya,  tetapi  juga untuk  mengatasi  salah  satu  masalah  besar  lain yang dihadapi Indonesia, yaitu masalah korupsi. Memang, sebagaimana hasil studi yang dilakukan oleh Transperancy International Indonesia (2012), lembaga  yang  menjadi  sumber  utama  korupsi di  Indonesia  tidak  lagi  birokrasi,  melainkan partai  politik  dan  DPR/D.    Hal  ini  tidak  lepas dari  gerakan  antikorupsi  yang  dilakukan  pasca pemerintahan  Orde  Baru.    Meskipun  demikian, birokrasi  tetap  menjadi  salah  satu  lumbung kebocoran keuangan negara.
Ironisnya,  meskipun  selama  ini  gaji PNS  di  Indonesia  relatif  kecil,  tetapi  yang berminat  sangat  besar.    Studi  yang  dilakukan oleh  Kristiansen  &  Muhid  Ramli  (2006:210) mengungkapkan  bahwa  para  pelamar  yang diterima menjadi PNS rata-rata hanya 1-5 persen. Secara  teoritis,  realita  demikian  seharusnya menghasilkan para PNS yang berkualitas tinggi, karena  direkrut  secara  ketat.    Tetapi,  hal  itu tidak menjadi kenyataan karena terdapat praktek korupsi  dalam  proses  rekrutmennya.    Pelamar yang tidak bermutu, seharusnya tersingkir dalam proses  seleksi.    Tetapi,  karena  orang-orang demikian berani membayar dengan jumlah uang yang  cukup  besar,  mereka  bisa  menjadi  PNS. Data yang diperoleh Kristiansen & Muhid Ramli di lapangan menunjukkan bahwa praktek korupsi
dalam  proses  penyeleksian  PNS  cenderung membesar  setelah  kebijakan  otonomi  daerah diimplementasikan sejak tahun 2001.
Dari  realita  seperti  itu,  upaya  untuk meningkatkan  kapasitas  pelayanan  birokrasi memang membutuhkan kebijakan yang bersifat  menyeluruh  dan  simultan.    Kebijakan desentralisasi  belum  mampu  menumbuhkan pelayanan  birokrasi  yang  lebih  berarti  karena kebijakan  desentralisasi  selama  belum  mampu melahirkan  adanya  tata  kelola  pemerintahan daerah  (good  governance)  yang  lebih  baik. Belum transparannya dan demokratisnya proses politik di daerah, merupakan salah satu sebabnya. Tetapi,  ada  daerah  yang  berhasil  seperti  DKI Jakarta dan kota Surabaya, sekedar contoh, bisa menjadi best  practices untuk  dijadikan  model dan rujukan bagi daerah-daerah lain.
Kebijakan  lain  juga  perlu  terus dikembangkan, seperti kebijakan yang berkaitan dengan  alokasi  dan  distribusi  pegawai  yang didasarkan  pada  kebutuhan  masing-masing instansi,  peningkatkan  pendidikan  (baik  formal maupun non-formal), dan peningkatan insentif— seperti kenaikan gaji dan tunjangannya.  Terakhir, kebijakan  yang  tidak  kalah  pentingnya  adalah mengubah  budaya  PNS,  dari  budaya  aristokrat yang  minta  dilayani  ke  budaya  pelayan  publik. Yang  terakhir  ini  menjadi  lebih  sulit  dilakukan karena  menyangkut  mental  yang  sudah  lama mengakar.
Reformasi  birokrasi  telah  dilakukan  di sejumlah  lembaga.    Pada  tahap  awal  lembaga yang  memperoleh  perhatian  adalah  Kemenkeu, BPK, dan MA.  Ketiga lembaga ini sebelumnya termasuk  lembaga-lembaga  yang  memperoleh keluhan  dari  masyarakat,  seperti  kinerja pelayanan  yang  belum  memadai  dan  sarang penyalahgunaan  wewenang.    Setelah  itu,  pada 2009  reformasi  berlaku  di  Sekretariat  Negara, dan  pada  2010  dilanjutkan  di  Bappenas,  BPKP, dan  Kementerian  Koordinator  bidang  ekonomi. Reformasi  birokrasi  kemudian  akan  merambah lembaga-lembaga  lainnya,  bahkan  Kementerian Pemuda  dan  Olahraga  pun  sedang  berlangsung reformasi birokrasi.  Sejumlah hal yang di lakukan dalam  reformasi  birokrasi  supaya  menjadikan birokrasi  netral  dan  terhindar  dari  intervensi politik,  adalah  kapasitas  pelayanan  birokrasi terhadap masyarakat harus lebih maksimal.

## PENUTUP
Reformasi  birokrasi  pada  akhirnya  dipandang sebagai bagian dari reformasi secara keseluruhan pasca  pemerintahan  Orde  Baru.    Secara  umum, reformasi  berkaitan  dengan  dua  hal.    Pertama, adanya upaya untuk membangun birokrasi netral secara politik.  Kedua, upaya untuk meningkatkan pelayanan yang dilakukan oleh lembaga pelayanan publik.  Dalam hal tertentu, upaya yang pertama sudah membawa hasil yang cukup berarti.  Apa yang terjadi pada Pemilu 1999 dan  2004, paling tidak,  bisa  dijadikan  ukuran.    Dalam  tiga  kali Pemilu, fenomena penglibatan dan penggalangan dukungan politik melalui birokrasi sangat minim, jauh berbeda dengan apa yang terjadi pada masa pemerintahan  Orde  Baru.    Meskipun  demikian, upaya untuk me lakukan politisasi birokrasi tidak bisa dihindarkan.  Pertama, berkaitan dengan sifat dasar birokrasi yang tidak lepas dari kepentingan untuk memperjuangkan kepentingannya sendiri— disamping untuk memberikan pelayanan publik. Kedua, adanya tarikan dari pejabat politik.  Hal ini, karena karier PNS yang tidak bisa dilepaskan dari keputusan yang dibuat oleh pejabat politik. Di  samping,  adanya  upaya  untuk  mewujudkan agenda (kepentingan) dari pejabat politik tersebut.
Di  sisi  lain,  upaya  untuk  melakukan pelayanan  publik  terus  dilakukan  melalui kebijakan  desentra lisasi.    Kebijakan  ini telah  memunculkan  kreativitas  daerah  dalam memberikan  pelayanan  publik,  seperti  adanya lembaga  ‘One  Stop  Service’  dalam  pengurusan perizinan.    Tetapi,  secara  umum,  kebijakan desentralisasi  masih  belum  mampu  mendorong menguatnya  pelayanan  publik  yang  dilakukan oleh birokrasi.
Reformasi  birokrasi  di  Indonesia, masih  membutuhkan  waktu  panjang  untuk menyelesaikannya.    Impian  untuk  memiliki birokrasi  yang  profesional  dan  mampu  mem- berikan pelayanan publik yang lebih baik, tidak mungkin direalisasi dalam waktu cepat.

## DAFTAR PUSTAKA
Afan Gaffar. 2005.  Politik Indonesia: transisi menuju demokrasi.  Ed. Ke-5. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Ali Moertopo.  1973.  Some basic thoughts on
the acceleration and modernization of 25 years development. Jakarta: Centre for Strategic and International Studies. Anderson, B.R.O’G.  1983.  Old state, new society: Indonesia’s New Order in comparative perspective.  Journal of Asian Studies 42(3):477-496. Anzer, C.  2004.  How rational is rational choice?  European Political Science 3(2):43-57.
Argyriades, D.  1998.  For a public administration which communicates with the citizen.  Sakkoulas, Athens: Komotini.
Arief Budiman.  2006.  Kebebasan, negara, pembangunan: kumpulan tulisan 1965- 2005.  Jakarta: Freedom Institute dan Alvabet.
Asvi Warman Adam.  2004.  Soeharto sisi gelap sejarah Indonesia.  Yogyakarta: Ombak. Badan Pusat Statistik.  2006.  Data strategis BPS.  Jakarta: Badan Pusat Statistik. Barzelay, M.  1992.  Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government.  Berkeley and Los Angeles: University of California Press.
Boileau, J.M.  1983.  Golkar: functional group politics in Indonesia.  Jakarta: CSIS. Box, R.  1999.  The administrator as trustee of the public interest: normative ideals and daily practice.  Administration and Society 24(3):323-345.
Cooper, T.L., Bryer, T.A., & Meek, J.W. 2006.  Citizen-centered collaborative management.  Public Administration Review 66:76-88.
Cope, G.  1997.  Bureaucratic reform and issues of political responsiveness.  Journal of Public Administration Research and Theory 7(3):461-471.
Denhardt, J.V & Denhardt, R.B.  2007.  The new public service: serving, not steering. London, England: M.E. Sharpe, Inc.
Diermeier, D.  1995.  Rational choice and the role of theory in political science. Critical Review 9:59-70.
Dilulio, J.D.  1994.  Principled agents: the cultural bases of behavior in a federal government bureaucracy.  Journal of Public Administration Research and
Reformasi Birokrasi: Antara Netralitas Politik dan Tuntutan Pelayanan Publik
Theory 3:277-318. Etzioni, A.  1986.  Modern organizations.  New Delhi: Prentice-Hall of India Private Limeted. Ferlie, E., Pettigrew, A., Ashburner, L., & Fitzgerald, L.  1996.  The new public management  in action.  Oxford: Oxford University Press.
Gaspersz, V.  2005.  Total quality management. Terj.  Jakarta: Gramedia Pustaka Umum. Hamka Hendra Noer.  2012.  Birokrasi dan Parti Politik di Indonesia: Anjakan dari Zaman Orde Baru ke Orde Reformasi.  Tesis Ph.D.  Universiti Kebangsaan Malaysia. Harrow, J.  2002.  New public management and social justice: just efficiency or equity as well?  Dlm.  McLaughlin, K., Osborne., S.P., & Ferlie, E (pnyt.).  New Public Management, hlm. 117-134.  London:
Routledge.
Haque, M.S.  1994.  The emerging challenges to bureaucratic accountability: a critical perspective.  Dlm.  Ali Farazmand (pnyt.).  In handbook of bureaucracy, hlm. 124-141.  New York: Marcel Dekker.
Haque, M.S.  2007.  Revisiting new public management.  Public Administration Review 67(1):179-182. Kacung Marijan.  2010.  Sistem politik Indonesia: konsolidasi demokrasi pasca Orde Baru.  Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
Kahin, G. McT.  1952.  Nationalism and revolution in Indonesia.  Ithaca: Cornell University Press.
Kamensky, J.  1996.  Role of reinventing government movement in federal management reform.  Public Administration Review 56(3):247-256. Kaufman, H.  1956.  Emerging conflicts in the doctrines of public administration. American Political Science Review 50(4):1057-1073.
Kernaghan, K.  1976.  Politics, policy and public servants: political neutrality revisited.
Canadian Public Administration 19(3):432-456.
King, Y.D.  1988.  Civil service policies in Indonesia: an obstacle to
decentralization?  Public Administration and Development 8(4):249-260.
Kompas.  2006.  30 November.
Kristiansen, S & Muhid Ramli.  2006.  Buying an income: the market for civil service positions in Indonesia.  Contemporary Southeast Asia 28(2):207-233.
Landa, D.  2006.  Debating conceptions of rational choice.  Journal of Theoretical Politics 18(4):379-383.
Leo Suryadinata.  1995.  Golkar dan militer: studi tentang budaya politik.  Jakarta: LP3ES. Logsdon, M.G.  1998.  Development of Indonesia’s civil service 1974-1994. Journal of Political and Military Sociology Vol. 26 (Summer):3-22.
Meier, K.J.  1975.  Representative bureaucracy: an empirical analysis.  American Political Science Review 69:526-542.
Meier, K.J & Stewart, J.  1992.  The impact of representative bureaucracies: educational systems and public policies.  American Review of Public Administration 22:157- 171.
Meier, K.J & O’Toole, L.J.  2006.  Political control versus bureaucratic values: reframing the debate.  Public Administration Review 66(2):177-192. Miftah Thoha.  1992.  Netralitas birokrasi pemerintah di Indonesia. Dlm. Moerdiono et. al. (pnyt.).  Birokrasi dan administrasi pembangunan, hlm. 50-61.  Jakarta:
Pustaka Sinar Harapan.
Miftah Thoha.  2003.  Birokrasi dan politik di Indonesia.  Jakarta: RajaGrafindo Persada. Moe, T.M.  1987.  An assessment of the positive tbeory of congressional dominance.
Legislative Studies Quarterly 12:475-520.
Mohamad Sadli.  1993.  Recollections of my career.  Bulletin of Indonesian Economic Studies 29(1):35-51.
Mohtar Mas’oed.  2003.  Politik, birokrasi dan pembangunan.  Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Mommsen, W.  1974.  The age of bureaucracy.
New York: Harper and Row.
Morgan, D.R & Meier, K.J.  1980.  Politics and morality: the effect of religion on referenda voting.  Social Science Quarterly 61:144- 148.
Osborne, D., & Gaebler, T.  1992.  Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Washington DC: Addison-Wesley. Peters, G.B & Pierre, P.  2001.  Politicians, bureaucrats and administration reform. USA: Routledge.
Peters, G.B.  2010.  The politics of bureaucracy: an introduction to comparative public administration.  Ed.  Ke-6.  New York:
Routledge.
Pollitt, C.  1993.  Managerialism and the public services.  Ed. Ke-2.  Blackwell, Oxford: UK. Prijono Tjiptoherijanto.  2007.  Civil service reform in Indonesia.  International Public Management Review 8(2):31-44. Riggs, F.W.  1994.  Administrasi pembangunan: sistem administrasi dan birokrasi.  Ed. ke-2.  Terj.  Jakarta: RajaGrafindo Press.
Riker W.H.  1990.  Political science and rational choice.  Dlm.  Shepsle, K.A (pnyt).  Perspectives on positive political economy, hlm. 163-191.  Cambridge, UK: Cambridge University Press. Robison, R & Vedi R. Hadiz.  2004. Reorganising power in Indonesia: the politics of oligarchy in an age of markets. New York: RoutledgeCurzon. Rosen, B.  1989.  Holding government bureaucracies accountable.  Ed. Ke-2. New York: Praeger. Rosenbloom, D., Kravchuk, R., & Clerkin, R.  2008.  Public administration: understanding management, politics, and law in the public sector.  Ed. Ke-7.  New York: McGraw-Hill. Terry, L.D.  1995.  Leadership of public bureaucracies.  Thousand Oaks, CA: Sage. Transparency International Indonesia. 2012.  Corruption perception index Transparency International corruptions perception index 2009.  Jakarta: TII.
Wilson, J.Q.  1989.  Bureaucracy: what government agencies do and why they do it.  New York: Basic Books, Inc.
Yahya A. Muhaimin.  1991.  Bisnis dan politik: kebijaksanaan ekonomi Indonesia 1950- 1980.  Jakarta: LP3ES.
Yeremias. T. Keban.  2007.  Pembangunan birokrasi di Indonesia: agenda kenegaraan yang terabaikan.  Pidato pengukuhan jabatan Guru Besar diucapkan di depan rapat terbuka Majelis Guru Besar Universitas Gadjah Mada pada tanggal 19 Juni 2007 di Yogyakarta. Yogyakarta, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik: Universitas Gadjah Mada.