## Legalitas

## PENYELENGGARAAN PEMILIHAN KEPALA DAERAH SECARA LANGSUNG DAN DEMOKRATIS SEBAGAI BENTUK PERWUJUDAN HAK ASASI POLITIK MASYARAKAT DI INDONESIA
Oleh: Sarbaini 

## ABSTRAK
Pasal 1 ayat (2) UUD Tahun 1945 secara tegas menyatakan bahwa kedaulatan ada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD. Menurut UUD secara tersurat dan tersirat, warga negara berhak memilih diantaranya  Kepala  Daerah.  Penyelenggaraan  pemilihan  kepala  daerah  (Pilkada)  adalah  pemilihan kepala  daerah  yang  dilakukan  secara  langung,  umum,  bebas  dan  rahasia  oleh  mayarakat  setempat maka  pemilukada  secara  langsung  sangat  erat  kaitannya  dengan  demokrasi  di  mana  kedaulatan terletak  ditangan  rakyat.  Seharusnya  rakyat  adalah  subyek  yang  menentukan,  bukan  obyek  yang ditentukan,  baik  dalarn  lingkup  perpolitikan  nasional  maupun  lokal  (daerah).  Masyarakatpun  telah sangat  paham  banhwa  Indonesia  bukan  Negara  kerajaan  (monarki),  tetapi  Negara  modern  yang mendasarkan  politiknya  adalah  sistern  demokrasi.  Dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  di Indonesia upaya pemilihan  kepala daerah  secara langsung ini telah berlangsung atau  telah dilakukan sejak  tahun  2005,  yang  didasarkan  pada  ketentuan  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan Daerah. Dalam pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung selama ini, nuansa yang paling menonjol  adalah  maraknya  sengketa  pemilihan  kepala  daerah  yang  diajukan  ke  Mahkamah Konstitusi.  Selain  itu  juga  maraknya  kepala  daerah  yang  terpilih  dalam  pemilihan  kepala  daerah secara  langsung  yang  terjerat  kasus  korupsi.  Kabar  tentang  kepala  daerah  yang  tersandung  kasus korupsi  tak  pernah  berhenti  mengalir.  Ironisnya,  setiap  minggu  selalu  ada  kepala  daerah  yang ditetapkan  sebagai  tersangka  dalam  kasus  korupsi.  Umumnya,  terjeratnya  para  kepala  daerah  itu terkait  erat  dengan  proses  pemilihan  kepala  daerah  yang  sudah  menelan  biaya  cukup  banyak. Pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  memiliki  korelasi  yang  sangat  erat  dengan  pelaksanaan kedaulatan rakyat. Dengan pemilihan kepala daerah secara langsung, rakyat dapat menentukan sendiri pemimpin  di  daerahnya,  sehingga  terjalin  hubungan  yang  erat  antara  kepala  daerah  dengan  rakyat yang  dapat  mendorong  terwujudnya  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  yang  demokratis  dan partisipatif.
Kata Kunci : PILKADA langsung, Hak Asasi Politik, Masyarakat Indonesia

## A. Penyelenggaraan  Pemilihan  Kepala  Daerah  Sebagai  Bagian  Dari  Perwujudan  Hak Asasi Politik Dalam Berdemokrasi Dan Melaksanakan Kedaulatan
Secara  konstitusional  Undang-Undang  Dasar  Tahun  1945  sebagai constitusional right menyatakan  bahwa  Indonesia  adalah  negara  hukum,  sebagai  negara  hukum  salah  satu elemen  dasarnya  adalah  menyangkut  tentang  hak  asasi  manusia  mulai  dari  perlindungan, penegakan,  pemenuhan,  pengakuan  dan  penjaminan  akan  hak-hak  dasar  warga  negara.  Dari
 Pengajar Program Magister Ilmu Hukum UNBARI
berbagai literatur hukum tata negara maupun ilmu politik kajian tentang ruang lingkup paham konstitusi ( konstitusionalisme ) terdiri dari:
(a) anatomi kekuasaan (kekuasaan politik) tunduk pada hukum;
(b) jaminan dan perlindungan hak-hak asasi manusia;
(c) peradilan yang bebas dan mandiri; dan
(d) pertanggungjawaban  kepada  rakyat  (akuntabilitas  publik)  sebagai  sendi  utama  dari asas kedaulatan rakyat. 1
Sri  Soemantri  menyatakan  bahwa  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  sebagai  konstitusi  tertulis  merupakan  sebuah  dokumen  formal  yang berisi:
(1) Hasil perjuangan politik bangsa di waktu yang lampau;
(2) Tingkat-tingkat tertinggi perkembangan ketatanegaraan bangsa;
(3) Pandangan  tokoh-tokoh  bangsa  yang  hendak  mewujudkan,  baik  untuk  waktu sekarang maupun untuk masa yang akan dating; dan
(4) Suatu  keinginan,  dengan  nama  perkembangan  kehidupan  ketatanegaraan  bangsa hendak dipimpin. 2
Fenomena tersebut menjadikan konstitusi sebagai hukum yang tertinggi ( supremacy of  law )  yang  harus  ditaati  oleh  rakyat  maupun  oleh  alat-alat  kelengkapan  negara,  siapakah yang  akan  menjamin  bahwa  ketentuan  konstitusi  atau  Undang-Undang  Dasar  benar-benar diselenggarakan menurut jiwa dan kata-kata dari naskah, baik oleh badan eksekutif maupun badan  pemerintah  lainnya. 3 TAP  MPR-RI  No.XVII/MPR/1998  tentang  HAM,  menyatakan Pembukaan  UUD  Tahun  1945  telah  mengamanatkan  pengakuan,  penghormatan,  dan kehendak  bagi  pelaksanaan  HAM  dalam  menyelenggarakan  kehidupan  bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
Bangsa  Indonesia  sebagai  bagian  masyarakat  internasional  patut  menghormati  hak asasi manusia yang termaktub dalam Universal Declaration of Human Rights serta instrumen internasional  lainnya  mengenai  hak  asasi  manusia.  HAM  dan  demokrasi  memiliki  kaitan yang sangat erat, demokrasi memberikan pengakuan lahirnya keikutsertaan publik secara luas dalam  pemerintahan,  peran  serta  publik  mencerminkan  adanya  pengakuan  kedaulatan. Aktualisasi  peran  publik  dalam  ranah  pemerintahan  memungkinkan  untuk  terciptanya keberdayaan  publik.  Perlindungan  dan  pemenuhan  HAM  melalui  rezim  yang  demokratik
1 Dahlan Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi ,Liberty, Yogyakarta, 2006, hal. 73
2 Ibid , hal. 57
3 Ibid , hal. 62
berpotensi  besar  mewujudkan  kesejahteraan  rakyat. 4 Sejak  lahirnya  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  Tahun  1945  bangsa  ini  telah  menjunjung  tinggi  HAM.  Sikap  tersebut tampak  dari  Pancasila  dan  UUD  Tahun  1945,  yang  memuat  beberapa  ketentuan-ketentuan tentang penghormatan HAM warga negara. Sehingga pada praktek penyelenggaraan negara, perlindungan  atau  penjaminan  terhadap  HAM  dan  hak-hak  warga  negara  ( citizen’s  rights ) atau  hak-hak  konstitusional  warga  negara  ( the  citizen’s  constitusional  rights )  dapat terlaksana. Hak memberikan suara atau memilih ( right to vote ) merupakan hak dasar ( basic right ) setiap individu atau warga negara yang harus dijamin pemenuhannya oleh negara. Hak politik warga negara mencakup hak untuk memilih dan dipilih, penjaminan hak dipilih secara tersurat dalam UUD 1945 mulai Pasal 27 ayat (1) dan (2); Pasal 28, Pasal 28D ayat (3); Pasal 28E ayat (3).56 Sementara hak memilih juga diatur dalam Pasal 1  ayat (2); Pasal 2 ayat (1); Pasal  6A  ayat  (1);  Pasal  19  ayat  (1)  dan  Pasal  22C  ayat  (1)  UUD  1945.  Perumusan  pada pasal-pasal  tersebut  sangat  jelas  bahwa tidak  dibenarkan  adanya  diskriminasi  mengenai  ras, kekayaan, agama dan keturunan.
Setiap warga negara  mempunyai hak-hak  yang sama dan implementasinya hak dan kewajiban  pun  harus  bersama-sama. 5 Konkritisasi  dari  ketentuan-ketentuan  tersebut  diatur lebih  lanjut  dalam  peraturan  perundang-undangan  dibawahnya,  sesuai  ketentuan  yang  ada dalam Undang-Undang tentang peraturan perundang-undangan di Indonesia. Undang-Undang tentang  HAM  yang  secara  nyata  memberikan  pengakuan  terhadap  hak-hak  warga  negara yaitu:
(1) Hak untuk hidup;
(2) Hak berkeluarga dan melanjutkan keturunan;
(3) Hak mengembangkan diri;
(4) Hak memperoleh keadilan;
(5) Hak atas kebebasan pribadi;
(6) Hak atas rasa aman;
(7) Hak atas kesejahteraan;
(8) Hak turut serta dalam pemerintahan;
(9) Hak wanita; dan
(10) Hak anak.
4 Majda  El  Muhtaj, Dimensi-Dimensi  HAM  Mengurai  Hak  Ekonomi,  Sosial,  dan  Budaya ,  Jakarta,  PT. Rajawali Pers, 2008, hal. 45.
5 A.Gunawan Setiardja, Hak-Hak Asasi Manusia Berdasarkan Ideologi Pancasila , Kanisius, Yogyakarta, 1993, hal. 117.
Pada  point  (8)  secara  nyata  negara  memberikan  pengakuan  kepada  setiap  warga negara untuk ikut serta dalam pemerintahan baik dalam hal hak memilih dan dipilih. UU No. 39 Tahun 1999 tentang HAM khususnya Pasal 43:
(1) Setiap  warga  negara  berhak  untuk  dipilih  dan  memilih  dalam  pemilihan  umum berdasarkan persamaan hak melalui pemungutan suara yang langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
(2) Setiap  warga  negara  berhak  turut  serta  dalam  pemerintahan  dengan  langsung  atau dengan  perantaraan  wakil  yang  dipilihnya  dengan  bebas,  menurut  cara  yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
(3) Setiap warga negara dapat diangkat dalam setiap jabatan pemerintahan. Menurut Ramdlon Naning, HAM dapat dibedakan dalam:
(1) Hak-hak asasi pribadi ( personal right );
(2) Hak-hak asasi ekonomi ( property rights );
(3) Hak-hak asasi politik ( political rights );
(4) Hak-hak  asasi  untuk  mendapatkan  perlakuan  yang  sama  dalam  hukum  dan pemerintahan ( right of legal equality );
(5) Hak-hak asasi sosial dan kebudayaan ( social and culture rights ); dan
(6) Hak asasi untuk mendapatkan perlakuan yang sama di muka hukum dalam tata cara peradilan dan perlindungan ( procedural rights ). 6
Pasal 25 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant  On  Civil  And  Political  Rights (Kovenan  Internasional  tentang  Hak-Hak  Sipil  dan Politik)  menyebutkan  bahwa  negara  Indonesia  mengakui  dan  melindungi  hak  setiap  warga negara  untuk  mengambil  bagian  dalam  pelaksanaan  urusan-urusan  publik,  hak memilih  dan dipilih,  serta  hak  atas  akses  terhadap  pelayanan  publik.  Pada  tanggal  28  Oktober  2005, Indonesia  meratifikasi International  Covenant  on  Civil  and  Political  Right (ICCPR)  atau Kovenan  Internasional  tentang  Hak-Hak  Sipil  dan  Politik  dengan  disahkannya  Undang- Undang  tentang  Ratifikasi  Kovenan  Internasional  tentang  Hak-Hak  Sipil  dan  Politik. Kovenan ini mengukuhkan pokok- pokok hak asasi manusia di bidang sipil dan politik yang tercantum  dalam Universal  Declaration  of  Human  Rights (Deklarasi  Universal  Hak  Asasi Manusia)  sehingga  menjadi  ketentuan-ketentuan  yang  mengikat  secara  hukum  dan penjabarannya  mencakup  pokok-pokok  lain  yang  terkait,  Kovenan  tersebut  terdiri  dari
6 H.Rosjidi  Ranggawidjaja, Pembatasan  Konstitusional  Hak  Warga  Negara  untuk  Memilih  dan  Dipilih dalam  Jabatan  Publik ,  Jurnal  Konstitusi  PSKN-FH  Universitas  Padjajaran,  Volume  II  Nomor2,  November 2010, Jakarta, FH Unpad dengan Mahkamah Konstitusi hal. 38.
pembukaan  dan  Pasal-Pasal  yang  mencakup  6  bab  dan  53  Pasal.  ICCPR  pada  dasarnya memuat  ketentuan  mengenai  pembatasan  penggunaan  kewenangan  oleh  aparat  represif negara,  khususnya  aparatur  represif  negara  yang  menjadi  Negara-Negara  Pihak  dalam ICCPR,  Makanya  hak-hak  yang  terhimpun  didalamnya  juga  sering  disebut  sebagai  hak-hak negatif ( negative rights ).
Artinya,  hak-hak  dan  kebebasan  yang  dijamin  didalamnya  akan  dapat  terpenuhi apabila  peran  negara  terbatasi  atau  terlihat  minus.  Tetapi  apabila  negara  berperan intervensionis,  tak  bisa  dielakkan  hak-hak  dan  kebebasan  yang  diatur  di  dalamnya  akan dilanggar  oleh  negara.  Inilah  yang  membedakan  dengan  model  legislasi  Kovenan Internasional Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya (KIHESB)  yang justru menuntut peran maksimal negara. Negara justru melanggar hak-hak yang dijamin didalamnya apabila negara tidak berperan secara aktif atau menunjukkan peran yang minus.  KIHESB karena itu sering disebut hak-hak positif ( positive rights ). 7
Pada  sisi  lain  Ifdhal  Kasim  dalam  kata  pengantar  buku  Hak  Sipil  dan  Politik Esai- Esai Pilihan, membuat dua klasifikasi terhadap hak-hak dan kebebasan dasar yang tercantum dalam  ICCPR.  Klasifikasi  yang  pertama,  adalah  hak-hak  dalam  jenis non-derogable  rights , yaitu  hak-hak  yang  bersifat  absolut  dan  tidak  boleh  dikurangi  pemenuhannya  oleh  Negara- Negara  Pihak,  walaupun  dalam  keadaan  darurat  sekalipun.  Hak-hak  yang  termasuk  dalam jenis ini adalah:
(1) Hak atas hidup ( rights to life );
(2) Hak bebas dari penyiksaan ( rights to be free from torture );
(3) Hak bebas dari perbudakan ( rights to be free from slavery );
(4) Hak bebas dari penahanan karena gagal memenuhi perjanjian (hutang);
(5) Hak bebas dari pemidanaan yang berlaku surut;
(6) Hak sebagai subyek hukum dan
(7) Hak atas kebebasan berpikir, keyakinan dan agama. 8
Negara-negara pihak yang melakukan pelanggaran terhadap hak-hak dalam jenis ini seringkali akan mendapat kecaman sebagai negara, yang telah melakukan pelanggaran serius hak asasi manusia ( gross violation of human rights ).
7 Ifdhal  Kasim  (Editor), Hak  Sipil  dan  Politik  Esai-Esai  Pilihan. Cetakan  Pertama.  Jakarta.  Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), 2001, hal. 49
8 Ibid , hal. 51
Kelompok kedua adalah hak-hak dalam jenis derogable , yakni hak-hak  yang boleh dikurangi atau dibatasi dalam pemenuhannya oleh Negara-Negara Pihak. Hak dan kebebasan yang tergantung dalam jenis ini adalah:
(a) hak atas kebebasan berkumpul secara damai;
(b) hak  atas  kebebasan  berserikat,  termasuk  membentuk  dan  menjadi  anggota  serikat buruh;
(c) hak  atas  kebebasan  menyatakan  pendapat  atau  berekspresi,  termasuk  kebebasan mencari,  menerima  dan  memberikan  informasi  dari  segala  gagasan  tanpa memperhatikan batas (baik melalui lisan maupun tulisan).
Negara-negara  pihak  dalam  ICCPR  diperbolehkan  mengurangi  atau  mengadakan penyimpangan  atas  kewajiban  dalam  memenuhi  hak-hak  tersebut.  Tetapi  penyimpangan  itu hanya  dapat  dilakukan  apabila  sebanding  dengan  ancaman  yang  dihadapi  dan  tidak  bersifat diskriminatif,  yaitu  demi  menjaga  keamanan  nasional  atau  ketertiban  umum  atau  kesehatan atau  moralitas  umum;  dan  menghormati  hak  atau  kebebasan  orang  lain.  Rosalyn  Higgins menyebut  ketentuan  ini  sebagai  ketentuan “clawback ”, yang memberikan suatu keleluasaan kepada  negara  yang  dapat  disalahgunakan  oleh  negara.  Untuk  menghindari  hal  ini  ICCPR menggariskan bahwa hak-hak tersebut tidak boleh dibatasi melebihi dari yang ditetapkan oleh kovenan  ini.  Selain  diharuskan  menyampaikan  alasan-alasan  mengapa  pembatasan  tersebut dilakukan kepada semua Negara-Negara Pihak ICCPR.
Dahulunya  pada  masa  berlakunya  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  juncto Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang pemerintahan daerah, Peraturan Pemerintah Nomor  6  Tahun  2005  tentang  pemilihan,  pengesahan,  pengangkatan  dan  pemberhentian kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  dan  Peraturan  Komisi  Pemilihan  Umum  Nomor  10 Tahun  2008  tentang  tata  cara  penyusunan  daftar  pemilih  untuk  pemilihan  umum  anggota dewan  perwakilan  rakyat,  dewan  perwakilan  daerah  dan  dewan  perwakilan  rakyat  daerah menyebutkan  bahwa  seorang  warga  negara  memiliki  hak  memilih  apabila  warga  negara Indonesia  yang  telah  genap  berumur  17  (tujuh  belas)  tahun  atau  lebih  atau  sudah  pernah kawin. Selanjutnya diatur bahwa daftar pemilih sebagaimana dimaksud sekurang-kurangnya memuat  nomor  induk  kependudukan,  nama,  tanggal  lahir,  jenis  kelamin,  dan  alamat  warga negara  Indonesia  yang  mempunyai  hak  memilih.  Menurut  Rosjidi  Ranggawidjaja, pembatasan tersebut dapat dikategorikan sebagai persyaratan prosedural. Apapun persyaratan
yang ditetapkan akan merupakan suatu pembatasan terhadap hak memilih warga negara. 9 Dan pada  akhirnya  ini  akan  dijadikan  alasan  untuk  melakukan constitusional  review terhadap undang-undang,  karena  sudah  sangat  jelas  bahwa  hak  memilih  dan  dipilih  seorang  warga negara  yang  dijamin  dalam  UUD  dan  harus  dilindungi  dan  diberikan  oleh  negara.  Namun dalam  Undang-Undang  Pemilu  dan  peraturan  pelaksana  dibawahnya  memberikan  batasan umur, prosedural sampai administrasi.
Ketentuan UUD 1945 Pasal 28 ayat (1) dan ayat (2), negara dapat pembatasan atas dasar pertimbangan moral, nilai agama, keamanan, ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis. 10 Selanjutnya Undang-Undang tentang administrasi kependudukan mengatakan KTP,  adalah  identitas  resmi  penduduk  sebagai  bukti  diri  yang  diterbitkan  oleh  instansi pelaksana yang berlaku di seluruh wilayah NKRI. Penduduk adalah warga negara Indonesia dan orang asing yang bertempat tinggal di Indonesia. Pendefenisian ini memberikan rumusan bahwa  setiap  orang  yang  bertempat  tinggal  di  wilayah  NKRI  wajib  diberikan  identitas kependudukan oleh negara, sesuai dengan asas ius solli dan ius sanguinis. 11 Hak politik pada hakekatnya mempunyai sifat melindungi individu dari penyalahgunaan kekuasaan oleh pihak penguasa.  Karena  itu,  dalam  mendukung  pelaksanaannya  peranan  pemerintah  perlu  diatur melalui  perundang-undangan,  agar  campur  tangannya  dalam  kehidupan  warga  masyarakat melampaui batas-batas tertentu. Hak-hak  politik biasanya ditetapkan dan diakui sepenuhnya oleh  konstitusi  berdasarkan  keanggotaan  sebagai  warga  negara.  Artinya,  hak-hak  ini  tidak berlaku  kecuali  bagi  warga  negara  setempat,  bukan  warga  asing.  Penegasan  konstitusi  hak politik warga negara, tertuang dalam UUD Tahun 1945 Pasal 27 ayat (1) dinyatakan bahwa, “Segala  warga  negara  bersamaan  kedudukannya  di  dalam  hukum  dan  pemerintahan  dan wajib  menjunjung  hukum  dan  pemerintahan  itu  dengan  tidak  ada  kecualinya”.  Pasal  ini menjelaskan bahwa setiap warga negara, yaitu orang Indonesia asli maupun bangsa lain yang disahkan Undang-Undang sebagai warga negara, mempunyai  kedudukan yang sama di mata hukum  dan  pemerintahan.  Setiap  warga  negara  juga  berhak  untuk  memperoleh  kesempatan yang sama dalam pemerintahan (Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28D ayat (3)).
Penegasan  konstitusi  hak  politik  warga  negara,  tertuang  dalam  Undang  Undang tentang HAM khusus Pasal 43:
9 H.  Rosjidi  Ranggawidjaja, Pembatasan  Hak  Asasi  Manusia  Menurut  Hukum  dan  Konvensi Internasional, Djambatan, Jakarta, 2000, hal.113.
10 Ibid , hal. 115
11 Mahmuda, Hukum Kewarganegaraan
(1) Setiap  warga  negara  berhak  untuk  dipilih  dan  memilih  dalam  pemilihan  umum berdasarkan persamaan hak melalui pemungutan suara yang langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan.
(2) Setiap  warga  negara  berhak  turut  serta  dalam  pemerintahan  dengan  langsung  atau dengan  perantaraan  wakil  yang  dipilihnya  dengan  bebas,  menurut  cara  yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
(3) Setiap warga negara dapat diangkat dalam setiap jabatan pemerintahan.
Penegasan konstitusi hak politik warga negara, tertuang dalam kovenan hak sipil dan politik  ditegaskan  Pasal  25  “Setiap  warga  negara  harus  mempunyai  hak  dan  kesempatan, tanpa pembedaan apapun” sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 2 dan tanpa pembatasan yang tidak layak, untuk:
(a) Ikut  serta  dalam  pelaksanaan  urusan  pemerintahan,  baik  secara  langsung  ataupun melalui wakil-wakil yang dipilih secara bebas;
(b) Memilih  dan  dipilih  pada  pemilihan  umum  berkala  yang  murni,  dan  dengan  hak pilih  yang  universal  dan  sama,  serta  dilakukan  melalui  pemungutan  suara  secara rahasia untuk menjamin kebebasan menyatakan keinginan dari para pemilih;
(c) Memperoleh akses pada pelayanan umum di negaranya atas dasar persamaan dalam arti umum.
Hak-hak  asasi  manusia,  oleh  PBB  dalam  sidang  umumnya  pada  tanggal  10 Desember 1984 dalam Piagam HAM tersebut telah berhasil ditetapkan secara rinci beberapa hak  politik  sebagai  berikut:  hak  untuk  mempunyai  dan  menyatakan  pendapat  tanpa mengalami gangguan (Pasal 19), hak atas kebebasan berkumpul dan berserikat secara tenang (Pasal  20  ayat  1),  hak  untuk  ikut  serta  dalam  pemerintahan  negara  (Pasal  21  ayat  1),  hak untuk  ikut  serta  dalam  pemilu  yang  dilakukan  secara  periode,  serentak,  wajar,  bebas,  dan rahasia (Pasal 21 ayat 3) dan lain-lain. Menurut piagam PBB dan perjanjian hak-hak sipil dan politik  serta  defenisi  hak  politik  dapat  di  klasifikasikan  menjadi  tujuh  macam  hak  politik, yaitu:
a. hak untuk memiliki dan menyatakan pendapat dengan tenang
b. hak untuk berserikat dan berkumpul
c. hak untuk berpartisipasi dalam pemerintahan negara
d. hak untuk ikut serta dalam pemilu
e. hak kebebasan menentukan status politik
f. hak untuk memilih dan dipilih
g. hak untuk mencalonkan diri dan memegang jabatan umum dalam negara.
Soepomo menyatakan bahwa negara harus menjaga supaya tidak ada warga negara yang memiliki kewarganegaraan ganda (dwikewarganegaraan atau dubbele onderdaanschap ) dan  juga  yang  tidak  mempunyai  kewarganegaraan  ( staatloosheid ).  Hal  ini  harus  diatur dengan  sistem  dan  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia.  Untuk  itu,  Soepomo mengajukan  dasar  kewarganegaraan  Indonesia,  yaitu:  (1) Ius  Sanguinis (prinsip  keturunan) dan (2) Ius Soli (prinsip teritiorial). 12
Isi  kedudukan  yang  disimbolkan  dengan  Kartu  Tanda  Penduduk  (KTP)  sebagai warga negara adalah; hanya warga negara mempunyai hak-hak politik, misalnya hak memilih dan dipilih dan  hanya warga negara mempunyai hak diangkat menjadi jabatan negara. Pada dasarnya  status  suatu  kewarganegaraan  seseorang  memiliki  dua  aspek,  yaitu:  aspek  hukum, dimama kewarganegaraan merupakan suatu status hukum kewarganegaraan, suatu kompleks hak dan kewajiban, khususnya dibidang hukum publik yang dimiliki oleh warga negara dan yang tidak dimiliki oleh orang asing.
UU  Nomor  23  Tahun  2006  tentang  Administrasi  Kependudukan  memuat  bahwa KTP,  adalah  identitas  resmi  Penduduk  sebagai  bukti  diri  yang  diterbitkan  oleh  Instansi Pelaksana yang berlaku di seluruh wilayah Negara  Kesatuan Republik Indonesia. Penduduk adalah warga negara indonesia dan orang asing  yang bertempat tinggal di Indonesia. Warga negara Indonesia adalah orang-orang bangsa Indonesia asli dan orang-orang bangsa lain yang disahkan dengan undang-undang sebagai warga negara Indonesia. Sementara Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, secara tersurat memuat tentang kedaulatan ada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut  UUD.  Menurut  UUD  secara  tersurat  dan  tersirat,  warga  negara  berhak  memilih DPR, DPD, DPRD, Presiden dan Wakil Presiden, Gubernur, Bupati dan Kepala Desa.
Konstitusi  memuat  bahwa  Indonesia  adalah  negara  hukum  yang  salah  satu  elemen dasarnya  adalah  pemenuhan  akan  hak-hak  dasar  manusia.  Terdapat  beberapa  pertimbangan hukum dalam kasus ini yaitu:
1. Adanya  pengakuan,  penjaminan  dan  perlindungan  HAM  Warga  Negara  Indonesia oleh Negara.
2. Negara dijalankan atas nama Kedaulatan Rakyat.
3. Asas lex priori de rogat legi infriori dimana perundangan lebih tinggi diberlakukan dari  pada  perundangan  yang  lebih  rendah,  asas  ini  sesuai  dengan  teorinya  Hans
12 Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,Buku VIII  Warga  Negara  dan  Penduduk,  Hak  Asasi  Manusia  dan  Agama,  Jakarta,  MahkamahKonstitusi  Republik Indonesia. 2010. hal. 14
Kelsen  yaitu  perundangan  yang  lebih  rendah  harus  mengikuti  perundangan  yang lebih tinggi.
4. Negara  oleh  hukum  dipandang  sebagai  sesuatu  yang  mandiri,  pemikul  hak  dan kewajiban seperti orang pribadi (natuurijk persoon);
5. Hukum Administrasi Negara mengenal Freies Ermessen dimana Pejabat atau badan administrasi  negara  dilekati  wewenang  untuk  membuat  berbagai  keputusan  selain menurut ketentuan peraturan perundang-undangan,pelaksanaan wewenang dilakukan berdasarkan atas kebebasan bertindak ( beleidsvrijheid atau beoordelingsvrijheid ).
6. Semestinya  Pemerintah  dapat  mempertimbangkan  pemenuhan  hak  politik  yang bukan berarti menyelesaikan persoalan agraria. 13
Artinya  persoalaan  KTP  dapat  dikesampingkan  bila  pertimbangannya  terhadap Penjaminan,  perlindungan  dan  pemenuhan  hak  politik  warganegara.  Ada  beberapa  solusi hukum yang ditawarkan yaitu; Pertama, Pengakuan hak politik baik universalis dan nasional telah  diakui  oleh  Negara.  Persoalan  KTP  dapat  dikesampingkan  melalui  keputusan administrasi negara yang dapat dilakukan oleh pemangku jabatan apabila terjadi kekosongan hukum.
Perlu diingat pemberian hak pilih merupakan pelaksanaan dari prinsip bernegara dan pengabaian  hak  pilih  merupakan  penghianatan  atas  kedaulatan  rakyat  serta  mencederai konstitusional  right  dan  apabila  terjadi  pengabaian  pasti  terjadi  sengketa  hukum ketatanegaraan melalui Mahkamah Konstitusi. Kedua, Negara segera menyelesaikan konflik agraria  setelah  hak  politik  mereka  diberikan,  sesuai  fungsi  negara  yaitu  mewujudkan keadilan,  ketertiban,  dan  perwujudan  nilai-nilai  ideal  seperti  kemerdekaan  atau  kebebasan dan  kesejahteraan  atau  kemakmuran  bersama  sebagaimana  dirumuskan  sebagai  tujuan bernegara oleh para pendiri negara ( the fouding fathers ).
Pencabutan  atau  pengabaian  hak  politik  warganegara  harus  melalui  putusan pengadilan jadi tidak bisa secara langsung diabaikan oleh pemerintah. Prinsip HAM universal menyebutkan negara wajib menjamin hak memilih ( right to vote ) dan hak untuk dipilih ( right to  be  elected ).  Karenanya,  setiap  negara  diminta  untuk  menerbitkan  peraturan  perundang- undangan  dan  upaya  lain  yang  diperlukan  untuk  memastikan  setiap  warga  negara  tanpa diskriminasi  berdasarkan  apa  pun  memperoleh  kesempatan  yang  efektif  menikmati  hak  ini supaya  tercapailah  kepastian  hukum,  keadilan  dan  kemanfaatan.  Mekanisme  Penghilangan hak  pilih  hak  politik  yang  diatur  secara  tegas  oleh  UUD  Tahun  1945  diantaranya  bahwa
13 Ibid
setiap warga negara berhak untuk berserikat, berkumpul, dan menyatakan pendapatnya secara damai; berhak untuk memilih dan dipilih dalam rangka lembaga perwakilan rakyat.
Syarat-syarat  untuk  dapat  memilih  dalam  pemilu  yakni  pemilih  terdaftar  sebagai pemilih;  pemilih  nyata-nyata  tidak  terganggu  jiwa/ingatannya;  pemilih  tidak  sedang menjalani hukuman pidana kurungan yang diancam hukuman 5 (lima) tahun atau lebih; serta pemilih  tidak  sedang  dicabut  hak  pilihnya  berdasarkan  putusan  pengadilan;  di  dalam  UU Nomor  10  Tahun  2008  tentang  Pemilu,  PP  Nomor  6  Tahun  2005  Tentang  Pemilihan, Pengesahan Pengangkatan, dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dan Peraturan  KPU  No.  10  Tahun  2008  tentang  Tata  Cara  Penyusunan  Daftar  Pemilu menyebutkan  Pemilih  adalah  Warga  Negara  Indonesia  yang  telah  genap  berumur  17  (tujuh belas)  tahun  atau  lebih  atau  sudah  atau  pernah  kawin.  Berdasarkan  Peraturan  KPU,  KPU Kabupaten/Kota menggunakan data kependudukan sebagai bahan penyusunan daftar pemilih. Pasal  5  Peraturan  KPU  Nomor  10  Tahun  2008  mengatakan  daftar  pemilih  sebagai  mana dimaksud  sekurang-kurangnya  memuat  nomor  induk  kependudukan,  nama,  tanggal  lahir, jenis kelamin, dan alamat Warga Negara Indonesia yang mempunyai hak memilih.
Sebagaimana  diuraikan  sebelumnya  pemilu  merupakan  salah  satu  sarana pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  dan  HAM  dalam  bidang  politik.  Hal  tersebut  diwujudkan dengan  adanya  hak  pilih  dalam  pemilu  yang  dimiliki  oleh  setiap  warga  negara.  hal  ini ditegaskan  dalam  Undang-Undang  tentang  HAM  Pasal  43  ayat  (1)  bahwa:  “Setiap  warga negara berhak untuk dipilih dan memilih dalam pemilihan umum berdasarkan persamaan hak melalui  pemungutan  suara  yang  langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur,  dan  adil  sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Pada Pasal 1 ayat (2) UUD Tahun 1945 secara tegas menyatakan bahwa kedaulatan ada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD. Menurut UUD secara tersurat dan tersirat, warga negara berhak memilih DPR, DPD, DPRD, Presiden dan  Wakil  Presiden,  Gubernur,  Bupati  dan  Kepala  Desa.  Konstitusi  telah  secara  tegas menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum yang salah satu elemen dasarnya adalah pemenuhan  akan  hak-hak  dasar  manusia.  Undang-Undang  Nomor  42  Tahun  2008  tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, yakni dengan adanya ketentuan Pasal 28 dan 111 ayat (1)  yang menyebabkan seorang warga negara kehilangan hak memilih ketika tidak mendaftar  sebagai  pemilih  atau  tidak  tercantum  dalam  Daftar  Pemilih  Tetap  (DPT)  adalah tidak adil.
Pada  satu  sisi,  Undang-Undang  ini  memberikan  kewajiban  untuk  mendaftar  semua warga  yang  telah  berusia  17  tahun  dan/atau  sudah  pernah  kawin  kepada  penyelenggara
pemilu. Namun, disisi lain, bila penyelenggara Pemilu lalai mendaftar seorang warga negara yang  telah  memiliki  hak  memilih,  warga  negara  yang  bersangkutan  kehilangan  hak memilihnya.  Kesalahan  atau  kelalaian  penyelenggara  Pemilu  ditimpakan  akibatnya  kepada warga negara. Pemilu merupakan sarana berdemokrasi bagi warga negara dan merupakan hak warga  negara  yang  dijamin  oleh  konsitusi,  yaitu  hak  atas  kesempatan  yang  sama  dalam hukum dan pemerintahan sebagaimana diatur dalam UUD 1945 yang berbunyi “Segala warga negara  bersamaan  kedudukannya  di  dalam  hukum  dan  pemerintahan  dan  wajib menjunjung hukum  dan  pemerintahan  itu  dengan  tidak  ada  kecualinya”,  dan  “Setiap  orang  berhak  atas pengakuan jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum” serta prinsip persamaan kesempatan ( equal opportunity principle ).
Todung Mulya  Lubis menyatakan:  Bahwa dengan hilangnya hak memilih sebagian besar  warga  Negara,  secara  tidak  langsung  Negara  telah  melanggar  hak-hak  asasi  manusia yang  pada  saat  ini  sedang  gencar-gencarnya  didengungkan  oleh  sebagian  besar  Negara- negara di dunia berupa hak untuk dipilih dan hak untuk memilih… The  government  seemed ready  to  adopt  some  kind  of  human  right  policy,  despite  the  fact  that  many  suspected  the government’s sincerity . 14 Pasal 28 dan Pasal 111 Undang-Undang tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden hanya memberikan hak tersebut pada warga negara yang sudah terdaftar dalam Daftar Pemilih Tetap atau Daftar Pemilih Tambahan. Sehingga warga negara yang  telah  memenuhi  syarat  untuk  memilih,  akan  tetapi  masih  belum  terdaftar  dalam  DPT telah dirugikan atas keberlakuan pasal dalam undang-undang tersebut.
Setelah  pengujian  (judicial  review)  sebagai  solusi  atas  Pasal  28  dan  Pasal  111 Undang-Undang  tentang  Pemilihan  Umum  Presiden  dan  Wakil  Presiden  yang  kemudian diputuskan  berdasarkan  putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  102/PUU-  VII/2009,  maka hak asasi yang dijamin dalam konstitusi semakin dikuatkan sehingga warga negara yang tidak terdaftar  dalam  Daftar  Pemilh  Tetap  (DPT)  bisa  tetap  menggunakan  haknya  dengan  kartu Tanda  Penduduk  (KTP)  disertai  Kartu  Keluarga  (KK)  atau  Paspor  bagi  warga  negara indonesia  yang  berada  di  luar  Indonesia  dengan  syarat-syarat  tertentu.  Akibat  hukum  yang timbulkan dari putusan ini ialah menyatakan Pasal 28 dan Pasal 111 Undang-Undang Nomor 42  Tahun  2008  tentang  Pemilihan  Umum  Presiden  dan  Wakil  adalah  konstitusional
14 Todung Mulya Lubis dalm  Satya Arinanto, Politik Hukum 2 , Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia,Jakarta, 2001, hal. 211.
sepanjang diartikan mencakup warga negara yang tidak terdaftar dalam Daftar Pemilih Tetap dengan  syarat  dan  cara  yang  ditentukan  didalam  putusan  tersebut.  Dengan  adanya  judicial review ini maka hak-hak masyarakat yang hilang dapat dikembalikan melalui sebuah proses peradilan  fair,  sehingga  benturan-benturan  kepentingan  bisa  diselesaikan  dengan  seadil-adil berdasarkan  amanah  konstitusi,  sehingga  penyelesaian  secara  jalur  hukum  mendapatkan tempat  dihati  masyarakat. The  notions  of  checks  and  balance,  separation  of  power, independence  of  thejudiciary,  due  process  of  law  and  judicial  review,  wich  are  vital foundations of rechstaat . 15
Soal penggunaan KTP ini, hakim konstitusi Arsyad Sanusi mengatakan, KPU dapat langsung  melaksanakannya  dengan  berdasarkan  pada  putusan  Mahkamah  Konstitusi. Penggunaan KTP tidak memerlukan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perpu) untuk  melaksanakannya  karena  putusan  MK  bersifat  langsung  dapat  dilaksanakan.  Hal  ini sesuai  dengan  pandangan  Satjipto  Rahardjo  dengan  aliran  progresifnya.  Kebenaran  hukum tidak dapat ditafsirkan semata-mata sebagai kebenaran undang-undang, tetapi harus dipahami sebagai  kebenaran  prinsip  keadilan  yang  mendasari  undang-undang. 16 Menurut  Satjipto Rahardjo rangkaian permasalahan dalam dunia pengembanan hukum di  Indonesia sudah luar biasa  dan  sudah  sedemikian  gawatnya.  Penyelesaiannya  tidak  dapat  dilakukan  dengan  cara- cara  berhukum  yang  biasa  dan  konvensional.  Oleh  karena  itu  diperlukan  cara  hukum  yang luar biasa pula. Salah satu cara berhukum luar biasa yang ditawarkan oleh Satjipto Rahardjo untuk  menghadapi  kemelut  dalam  dunia  penegakan  hukum  adalah  suatu  tipe  penegakan hukum progresif. 17

## B. Sistem  Pemilihan  Umum  dan  Pemilihan  Kepala  Daerah  Menurut  Sistem Ketatanegaraan Indonesia
Penyelenggaraan pemilihan kepala daerah (Pilkada) adalah pemilihan kepala daerah yang  dilakukan  secara  langung,  umum,  bebas  dan  rahasia  oleh  mayarakat  setempat  maka pemilukada  secara  langsung  sangat  erat  kaitannya  dengan  demokrasi  di  mana  kedaulatan terletak  ditangan  rakyat.  Seharusnya  rakyat  adalah  subyek  yang  menentukan,  bukan  obyek yang  ditentukan,  baik  dalarn  lingkup  perpolitikan  nasional  maupun  lokal  (daerah). Masyarakatpun  telah  sangat  paham  banhwa  Indonesia  bukan  Negara  kerajaan  (monarki),
15 Ibid
16 Satya  Arinanto, Politik  Hukum  3 ,  Program  Pasca  Sarjana  Fakultas  Hukum  Universitas Indonesia,Jakarta, 2001, hal. 276
17 Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum Sosiologis Suatu Tinjauan Sosiologis, Genta Publishing,Semarang, 2009, hal 11 .
tetapi  Negara  modern  yang  mendasarkan  politiknya  adalah  sistern  demokrasi.  Dalam konstitusi dasar negara (Undang  Undang  Dasar 1945) ditegaskan bahwa kedaulatan terletak ditangan rakyat. Karenanya rakyat sumber utama legitimasi politik. Konsep kedaulatan rakyat memang  sudah  sangat  klasik.  Namun  demikian.  konsep  tersebut  masih  terus  rnenghiasi spektrurn  peradaban  manusia  dibelahan  dunia.  Secara  harfiah,  kedaulatan  rakyat  berarti kekuasaan  tertinggi  ada  ditangan  rakyat.  Negara  yang  menempatkan  “kekuasaan  tertinggi” pada  rakyat  disebut  Negara  demokrasi  (pemerintahan  dari  rakyat,  oleh  rakyat  dan  untuk rakyat).
Sebagaimana  diungkapkan  Nick  Hungtingtong 18 ,  bahwa:  Demokrasi  merupakan satu-satunya bentuk pemerintahan yang paling baik, walaupun ia sebagai pilihan yang buruk dan  sistem  pemerintahan  yang  paling  balk,  walau  Ia  sebagai  pilihan  buruk  dan  sistem pemerintahan  yang  terburuk  yang  pernah  ada  dibelahan  dunia”.  Dari  rakyat,  rnaksudnya bahwa  mereka  yang  duduk  sebagai  penyelenggara  Negara  harus  terdiri  dari  seluruh  rakyat atau  dukungan  oleh  rakyat.  Oleh  rakyat,  berarti  penyelenggaraan  Negara  atau  pemerintah dilakukan sendiri oleh rakyat atau yang mewakili rakyat. Sedangkan untuk rakyat maksudnya pemerintah  dijalankan  atau  berjalan  sesuai  kehendak  rakyat.  Artinya  memposisikan  publik secara  aktif  publik  menjadi  kekuatan  yang  kritis  dan  responsive.”  Bagaimanapun,  publik yang  sejati  bukanlah  kategori  pasif  melainkan  aktif.  Publik  bukan  kerumanan  massa  yang diam  atau  sekedar  menjadi  supporter  (penggembira)  publik  adalah  warga  negara  yang memiliki  kesadaran  dirinya,  hak-haknya  kewajibannya  dan  tanggung  jawabnya  serta kepentingannya.
Mereka  memiliki  keberanian  menegaskan  eksistensi  diri,  rnemperjuangkan pemenuhan  hak-haknya,  dan  mendesak  agar  kepentingan-kepentingannya  terakomodasi, melalui prosedur yang demokratis. Dalam negara demokrasi dipersyaratkan deselenggarakannya  pemilihan  guna  mernilih  para  penyelengara  Negara  (legislatif’  dan ekesekutif). Secara filosofis. Hal tersebut mengisyaratkan hubungan fundamental bahwa yang dipilih bertanggung jawab penuh kepada pemilih, publik, tidak ada pemerintahan demokratis yang tidak bertanggung jawab kepada rakyat. Ciri demokrasi terdiri atas akuntabilitas, rotasi kekuasaan, rekrutmen politik yang terbuka pemilihan umum, dan menikmati hak-hak dasar” Keterkaitan  antara  pemahaman  kedaulatan  rakyat  dengan  pemilu  sangat  jelas.  Pemilu merupakan  medium  untuk  mewujudkan  kedaulatan  rakyat.  Paham  kedaulatan  rakyat  secara
18 Nick Hungtingtong, Paradoks Demokrasi , Yayasan Obor, Jakarta, 2005, hal.61
asasi mengakui persamaan hak politik, tanpa membeda-bedakan agama, suku, ras atau kelas sosial ekonomi. Demikian juga rakyat berdiri sama di depan hukum.
Dalam  demokrasi  tiap  individu  punya  otonomi.  Individu  merupakan  satuan-satuan terkecil  dalam  masyarakat,  yang  dalam  demokrasielektoral  adalah  voter  (pemilih).  Setiap individu memiliki kebebasan seluasluasnya menentukan pilihan politiknya (termasuk, bahkan memilih  untuk  “tidak  memilih’).  Otonomi  dan  kebebasan  individu  merupakan  modal  bagi demokrasi.  Namun  demikian  kebebasan  memilih  dan  tidak  memilih,  pada  opsi  ‘tidak memilih”  secara  etika  demokrasi  bukan  justru  tidak  memilih  aktif  dalam  mempengaruhi masyarakat lain untuk melakukan tindakan yang sama dengan apa yang dilakukan yaitu tidak memilih. demokrasi dapat dipandang secara subtansial dan prosedural aturan normatif pemilu kepala daerah secara langsung.
Perkembangan  demokratisasi  Indonesia  berjalan  beriringan  dengan  kemerdekaan Indonesia  pada  tahun  1945.  Demokrasi  sebagai  salah  satu  hal  yang  urgen  dalarn  rangka proses  perjuangan  menciptakan  cita-cita  kemerdekaan  Indonesia,  yaitu  demokrasi  yang berinti  pada  kedaulatan  ada  ditangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  Undang-Undang Dasar (Amandemen ke 3 UUD 1945, Pasal 1 ayat (2)). Kehendak untuk menjadi Negara yang demokratis  dan  menata  pernerintahan  kita  secara  demokratis.  merupakan  kehendak  yang selaras  dengan  suasana  dasar  Negara  Republik  Indonesia  dalarn  rangka  perjuangan kernerdekaan  itu  sendiri.  Sejak  kemerdekaan  bangsa  Indonesia  tahun  1945,  proses demokratisasi  rakyat  dengan  mernakai  sistern  perwakilan  dengan  melalui  sarana  Pemilihan Umum.  Pemilihan  umum  dalam  sejarahnya  dan  fungsinya  banyak  mengalami  perubahan, Perubahan  akan  Pemilihan  Umum  ini  didasari  oleh  Undang  Undang  Dasar  1945  yang kemudian  di  tindaklanjuti  dengan  Undang-Undang  di  bawahnya  sampai  pada  teknis  yaitu produk hukum yang di hasilkan oleh Komisi Pemilihan Umum.
Hal  ini  dilakukan  dalam  rangka  untuk memberikan  peluang  demi  terciptanya  suatu hasil  pemilu  yang  demokratis.  Dalam  kaitannya  dengan  kedaulatan  rakyat  maka  pemilu merupakan suatu sarana untuk menciptakan kedaulatan itu sendiri dengan cara memilih wakil yang di dudukan sebagai wakil rakyat di DPR, DPRD Provinsi dan DPRD Kab/Kota. Selain itu  sebagai  implementasi  dari  pelaksanaan  Undang-Undang  Dasar  1945  Pasal  18  ayat  (4) amandemen  ke  2,  yang  berbunyi  “  Gubernur  Bupati  dan  Walikota  masing-masing  sebagai kepala  pemerintah  daerah  Provinsi,  Kabupaten  dan  kota  dipilih  secara  demokratis.  Maka hubungannya dengan pasal tersebut di atas maka sebagaimana kita saksikan pada bulan Juni 2005  yang  merupakan  musim  semi  demokrasi  lokal,  ditandai  dengan  dimulainya  pilkada
langsung ditanah air. Hal ini akan terulang lagi pada tahun 2010, diberbagai kabupaten Kota yang berada di wilayah administrasi Jawa Tengah akan menggelar Pemilihan Umum Kepala Daerah secara langsung.  Walaupun pada realitasnya Pemilu  Kepala Daerah secara langsung merniliki  kelebihan  dan  kekurangan,  narnun  paling  tidak  dalarn  konteks  Indonesia  sebagai Negara  Demokrasi  maka  Pemilihan  Kepala  Daerah  seeara  langsung  itu  penting  dan  tepat untuk  diterapkan.  Sebagaimana  kita  secara  seksama  merenungkan  pandangan  Winston Churcill 19 bahwa “demokrasi bukan sesuatu sistem  yang  sempurna. tetapi belum ada sistem polilik  lain  yang  lebih  baik  darinya”.  Politik  lokal  mewarnai  dinamika  politik  nasional sepanjang  politik  Indonesia,  telah  terjadi  beberapa  kali  gejolak  politik  lokal  yang mengguncang  konstelasi  politik  Nasional.  Misalnya  pada  fase-fase  awal  kemerdekaan, khususnya tahun 1950-an telah terjadi pemberontakan dibeberapa daerah, beberapa penyebab terjadinya  goncangan  tersebut  adalah  adanya  ketidakpuasan  antara  keputusan  politik pemerintah pusat yang intinya daerah mermutut adanya keadilan dalam proses pembangunan, karena mengalami berbagai kesenjangan.
Ekspresi  ketidak  puasan  daerah  tersebut,  merentang  dan  “lunak”  hingga  “radikal” (bahkan wacana sampai aksi pemisahan diri dari negara kesatuan republik Indonesia (NKRI). Atas  fenomena  tersebut,  pada  awal  reformasi  dua  wacana  mengubah  hentuk  NKRI  menjadi Negara  Federal,  atau  membuka  otonomi  daerah  seluas-luasnya.  Dan  hal  tersebut  maka ditetapkan  otonomi,  sebagai  konsekuensinya  lebih  rinci  pada  Pemilu  Kepala  Daerah  secara langsung  sebagai  konsekuensi  otonomi  (desentralisasi)  pada  ungkapan  M.Rias  Rasyid 20 bahwa  tujuan  desentralisasi  adalah:  “pertama,  membebaskan  pemerintah  pusat  dan  beban- beban yang tidak perlu mengurusi urusan domestik sehingga ia berkesempatan mempelajari, memahami  merespon  berbagai  kecenderungan  global  dan  mengambil  manfaat  daripadanya. Kedua,  pada  saat  yang  sama  pemerintah  pusat  diharapkan  mampu  berkonsentrasi  pada rumusan  kebijakan  makro  Nasional  yang  bersifat  strategis.  Ketiga,  dengan  desentralisasi, kewenangan  pemerintah  kedaerah,  maka  daerah  akan  mengalarni  pemberdayaan  yang signifikan. Dan pandangan tersebut lebih rinci dirumuskan dalam dalam UUD dan perundang undangan Indonesia.
Dalam  penyelenggaraan pemerintahan daerah  di  Indonesia  upaya  pemilihan  kepala daerah  secara  langsung  ini  telah  berlangsung  atau  telah  dilakukan  sejak  tahun  2005,  yang
19 Winston Churcill  dalam Alafan Allian, Demokrasi dan Hak Asasi Manusia Dalam Perang (terjemahan Gramedia), Penerbit Gramedia, Jakarta, 2005, hal. 93
20 M.Rias Rasyid  dalam Syamsuddin Haris, Kemajuan Budaya Dalam Globalisasi . Insani Press, Jakarta, 2002, hal. 2
didasarkan  pada  ketentuan  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  dengan berlandaskan  pada  ketentuan  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945  yang  menentukan  bahwa Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  masing-masing  sebagai  kepala  pemerintahan  daerah provinsi,  kabupaten,  dan  kota  dipilih  secara  demokratis.  Apabila  dicermati  secara  seksama, sesunggunnya  ketentuan  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945  tersebut  tidak  menegaskan keharusan bahwa  Gubernur,  Bupati  dan  Walikota  harus  dipilih  melalui  suatu  pemilihan  yang dilaksanakan  secara  langsung.  Akan  tetapi,  menurut  Rozali  Abdullah,  oleh  karena  Daerah merupakan  bagian  yang  tidak  terpisahkan  dari  Negara  Republik  Indonesia,  maka  dalam melakukan  pemilihan  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  seharusnya  sinkron  dengan pemilihan presiden dan wakil presiden, yaitu melalui pemilihan langsung. 21
Setelah proses percepatan demokrasi secara beruntun tersebut berjalan kurang lebih lima  tahun  terhitung  dari  1  Juni  2005,  ternyata  masih  juga  menyisakan  banyak  persoalan, bahkan  agenda  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  pun  juga  berkontribusi  menambah beban  politik,  sosial  bahkan  beban  finansial  republik  ini.  Pemilihan  kepala  daerah  secara langsung  terlalu  boros,  dan  tidak  seimbang  dengan  cost  politik  yang  telah  dikorbankannya. Kenyataan  yang  tak  terhindarkan  dalam  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  adalah muncul kapitalisasi dalam tahapan pemilihan kepala daerah. 22 Dengan munculnya kapitalisasi ini  maka  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  jauh  lebih  mahal  dibandingkan  dengan model pemilihan kepala daerah lewat perwakilan DPRD. 23
Dalam  pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  selama  ini,  nuansa yang paling menonjol adalah maraknya  sengketa pemilihan kepala daerah yang diajukan ke Mahkamah Konstitusi. Selain itu juga maraknya kepala daerah yang terpilih dalam pemilihan kepala daerah secara langsung yang terjerat kasus korupsi. Kabar tentang kepala daerah yang tersandung  kasus  korupsi  tak  pernah  berhenti  mengalir.  Ironisnya,  setiap  minggu  selalu  ada kepala daerah yang ditetapkan sebagai tersangka dalam kasus korupsi. Umumnya, terjeratnya para  kepala  daerah  itu  terkait  erat  dengan  proses  pemilihan  kepala  daerah  yang  sudah menelan  biaya  cukup  banyak. 24 Pemilihan  kepala  daerah  ini  menjadi  menarik  untuk  diteliti
21 Rozali  Abdullah, Pelaksanaan  Otonomi  Luas  dengan  Pemilihan  Kepala  Daerah  Secara  Langsung , Rajawali Pers, Jakarta, 2005, hal. 53.
22 Amirudin  dan  A.  Zaini  Bisri, Pilkada  Langsung:  Problem  dan  Prospek ,Pustaka  Pelajar,  Yogyakarta, 2006, hal.59
23 Ibid
24 Pernyataan ini disampaikan Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi di hadapanpara peserta Rapat Kerja dengan  Komite  I  DPD  di  Gedung  DPD  RI,  Senayan,pertengahan  Januari  2011  dan  secara  secara  lugas Gamawan  Fauzi  menudingpelaksanaan  Pilkada  sebagai  akar  permasalahannya.  Di  mana  seseorang  yang berminatuntuk  maju  sebagai  calon  bupati,  calon  walikota  ataupun  calon  gubernur  harus  siapmenanggung
terkait Rancangan Undang-Undang Pemilihan Kepala Daerah yang saat ini sedang disiapkan kementerian Dalam Negeri.
Dalam Rancangan Undang-undang Pemilihan Kepala Daerah tersebut diatur bahwa Pemilihan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  oleh  DPRD. 25 Ulasan  mengenai  pemilihan  kepala daerah, baik secara langsung atau secara perwakilan melalui DPRD sebagaimana diuraikan di atas  sesungguhnya  menunjukkan  bahwa  pilihan  akan  bentuk  pemilihan  kepala  daerah belumlah  tuntas.  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945  yang  merupakan  landasan  konstitusional pemilihan kepala daerah hanya menggariskan bahwa kepala daerah dipilih secara demokratis, namun  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  menterjemahkan  kalimat  “dipilih  secara demokratis” sebagaimana dinyatakan Pasal 18 ayat (4) sebagai pemilihan langsung.
Pemilihan kepala daerah secara langsung memiliki korelasi yang sangat erat dengan pelaksanaan  kedaulatan  rakyat.  Dengan  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung,  rakyat dapat  menentukan  sendiri  pemimpin  di  daerahnya,  sehingga  terjalin  hubungan  yang  erat antara  kepala  daerah  dengan  rakyat  yang  dapat  mendorong  terwujudnya  penyelenggaraan pemerintahan daerah yang demokratis dan partisipatif. Sistem pemilihan kepala daerah secara langsung  memberikan  beberapa  kelebihan,  yaitu:  pertama,  Kepala  Daerah  terpilih  akan memiliki  mandat  dan  legitimasi  yang  kuat  karena  didukung  oleh  rakyat  yang  memberikan suara  secara  langsung.  Legitimasi  merupakan  hal  yang  sangat  diperlukan  oleh  suatu pemerintahan  yang  sedang  mengalami  krisis  politik  dan  ekonomi.  Krisis  legitimasi  yang menggerogoti kepemimpinan kepala daerah akan mengakibatkan ketidakstabilan politik dan ekonomi di daerah. Kedua, Kepala Daerah terpilih tidak perlu terikat pada konsesi partai atau fraksi-fraksi  politik  yang  telah  mencalonkannya.  Artinya,  Kepala  Daerah  terpilih  berada  di atas  segala  kepentingan  dan  dapat  menjembatani  berbagai  kepentingan  tersebut.  Apabila kepala  daerah  terpilih  tidak  dapat  mengatasi  kepentingan-kepentingan  partai  politik,  maka kebijakan  yang  diambil  cenderung  merupakan  kompromi  kepentingan  partai-partai  dan seringkali berseberangan dengan kepentingan rakyat. Ketiga, Sistem pemilihan kepala daerah secara langsung lebih akuntabel dibandingkan sistem lain yang selama ini digunakan karena rakyat tidak harus menitipkan suaranya kepada anggota legislatif secara sebagian atau penuh.
pendanaan  (materi)  selama  proses  pemilihan  kepala  daerah  berlangsung.Dalam  sekali  proses  pemilihan  mulai dari  kampanye,  kunjungan  ke  daerah-daerah  hinggapembuatan  atribut  kampanye  diperkirakan  menghabiskan dana  Rp  60  sampai  100  miliar.Lantas  dari  mana  dana  itu  berasal,  bisa  dari  hasil  menjual  barang-barang pribadinya  ataumeminjam  dari  kanan-kiri.  http://hminews.com/news/korupsi-kepala-daerahyang-terpilih-yang- jadi-terdakwa/, diunduh tanggal 22 Mei 2011
25 Pemilihan Oleh DPRD Untungkan Parpol Besar, KOMPAS, edisi 11 Februari 2015
Rakyat  dapat  menentukan  pilihannya  berdasarkan  kepentingan  dan  penilaian  atas calon.  Apabila  Kepala  Daerah  terpilih  tidak  memenuhi  harapan  rakyat,  maka  dalam pemilihan  berikutnya,  calon  yang  bersangkutan  tidak  akan  dipilih  kembali.  Prinsip  ini merupakan  prinsip  pengawasan  serta  akuntabilitas  yang  paling  sederhana  dan  dapat dimengerti  oleh  rakyat  maupun  politisi.  Keempat,  Check  and  balances  antara  lembaga legislatif dan eksekutif dapat lebih seimbang. Dengan sistem pemilihan kepala daerah secara langsung, kedudukan dan posisi kepala daerah sangat kuat sehingga DPRD sebagai lembaga legislatif daerah tidak dapat menekan kepala daerah atas suatu kebijakan yang dilakukan atau menekan  kepala  daerah  untuk  memenuhi  kehendak  dan  tuntutan  DPRD.  Dengan  demikian, kepala  daerah  dapat  bekerja  dengan  tenang  untuk  mengimplementasikan  program  kerjanya tanpa  harus  terusik  oleh  tuntutan  DPRD.  Meskipun  demikian,  kepala  daerah  tetap  harus memperhatikan pendapat DPRD terkait pelaksanaan fungsi DPRD sebagaimana diatur dalam peraturan  perundang-undangan.  Kelima,  kriteria  calon  Kepala  Daerah  dapat  dinilai  secara langsung  oleh  rakyat  yang  akan  memberikan  suaranya.  Oleh  karena  rakyat  yang  akan menentukan  sendiri  kepala  daerahnya,  maka  rakyat  dapat  menentukan  kriteria-kriteria  ideal seorang  calon  kepala  daerah.  Dengan  criteria  yang  ditentukan  sendiri  oleh  rakyat,  maka rakyat  akan  memilih  salah  satu  pasangan  calon  kepala  daerah.  Dengan  demikian  pilihan rakyat ditentukan oleh rakyat itu sendiri. Namun yang juga harus diperhatikan bahwa sistem pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  juga  memiliki  kelemahan-kelemahan,  yaitu: Pertama, dana yang dibutuhkan sangat besar.
Pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  membutuhkan  dana  atau  anggaran  yang sangat  besar  untuk  kebutuhan  operasional,  logistik,  dan  keamanan.  Besarnya  biaya  yang harus  disiapkan  dalam  penyelenggaraan  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  ini  tidak hanya  merupakan  beban  yang  harus  dipikul  calon  kepala  daerah  saja  tetapi  juga  harus ditanggung  pemerintahan  daerah.  Besarnya  biaya  dalam  pemilihan  kepala  daerah  secara langsung ini akan lebih berat lagi manakala penyelenggaraan pemilihan kepala daerah harus dilakukan  dalam  dua  putaran  (two  round).  Pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  dalam era  liberalisasi  politik  dengan  kekuatan  partai  politik  yang  dominan,  memungkinkan  sekali yang bias bertempur di sana adalah mereka yang memiliki capital ekonomi dan politik yang kuat. 26 Para  pengusaha  yang  dekat  dengan  partai  politik  atau  para  incumbent  yang  kaya, adalah  yang  paling  besar  mendapatkan  peluang  masuk  dalam  bursa  pencalonan  dalam
26 Amirudin  dan  A.  Zaini  Bisri, Pilkada  Langsung:  Problem  dan  Prospek ,  PustakaPelajar,  Yogyakarta, 2006, hal.29
pemilihan kepala daerah. Atas dasar kemampuan financial dan kekuatan kapital ekonomi ini, maka  yang  dapat  masuk  dalam  bursa  kepemimpinan  daerah  bukanlah  figur-figur  yang berkompeten yang memiliki kapabilitas yang baik, akan tetapi hanya mereka yang termasuk dalam kelompok orang kaya atau memiliki kemampuan financial yang kuat. 27
Kedua,  membuka  kemungkinan  konflik  antara  elite  dan  massa.  Pemilihan  kepala daerah secara langsung membuka potensi terjadinya konflik, baik konflik yang bersifat elite maupun konflik massa secara horizontal. Konflik ini semakin besar kemungkinan akan terjadi pada  masyarakat  paternalistic  dan  primordial,  dimana  pemimpin  dapat  memobilisasi pendukungnya.  Ketiga, aktivitas rakyat terganggu. Pemilihan kepala daerah secara langsung akan  disibukkan  aktivitas  para  calon  dan  partai  politik  pendukungnya  untuk  mengadakan kampanye  dan  menyebarkan  isu-isu  politik  serta  melakukan  manuver-manuver  langsung  ke tengan  masyarakat  dengan  maksud  mempengaruhi  pilihan  rakyat.  Oleh  karena  itu,  dalam kesemarakan  pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung,  telah  menimbulkan adanya  gangguan  terhadap  aktivitas  rutin  masyarakat,  dimana  masyarakat  akan  turut disibukkan  dengan  kegiatan-kegiatan  yang  terkait  pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah tersebut.
Pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  merupakan  koreksi  atas pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  melalui  perwakilan  rakyat  di  DPRD  berdasarkan Undang-undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Koreksi  atas  sistem pemilihan  kepala  daerah  ini  dilakukan  dengan  diimplementasikannya  payung  hukum pelaksanaan  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung,  yakni  Undangundang  Nomor  32 Tahun  2004.  Dalam  perkembangan  selanjutnya,  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004 kemudian diubah dengan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2008. Lahirnya Undang-undang Nomor 12 Tahun 2008 ini sesungguhnya tidak terlepas dari perdebatan yang berkembang di masyarakat  menyangkut  eksistensi  pemilihan  kepala  daerah,  yaitu  apakah  pemilihan  kepala daerah itu masuk dalam rezim pemerintahan daerah atau rezim pemilihan umum.
Ketentuan  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945  sebagai  dasar  konstitusional  pelaksanaan pemilihan  kepala  daerah,  sesungguhnya  lahir  bersamaan  dengan  Pasal  18A  dan  Pasal  18B, yaitu  pada  perubahan  kedua  UUD  1945  dan  dimasukkan  dalam  Bab  tentang  Pemerintahan Daerah.  Selanjutnya  Pasal  22E  lahir  melalui  perubahan  ketiga  UUD  1945  tetapi  tidak memasukkan Pasal 18 ayat (4) melainkan hanya ketentuan Pasal 18 ayat (3)  yang  mengatur mengenai  DPRD.  Hal  ini,  menurut  Leo  Agustina,  setidaknya  dapat  diartikan  bahwa
27 Ibid
Konstitusi  tidak  hendak  memasukkan  pemilihan  kepala  daerah  dalam  pengertian  pemilihan umum  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  22E  ayat  (1)  yang  menyebutkan  “pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali”. 28 Dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, pemilihan kepala daerah tidak lagi dipilih melalui sistem perwakilan oleh DPRD, akan tetapi dipilih secara langsung oleh rakyat. Ini berarti pemilihan kepala daerah secara langsung memberi peluang bagi rakyat untuk ikut terlibat  secara  aktif  dalam  proses  pengambilan  keputusan  yang  sangat  strategis  dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah melalui pemilihan kepala daerah secara langsung.
Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004  yang  mengatur  tentang  pemilihan  kepala daerah  secara  langsung  itu  menggunakan  rujukan  atau  konsideran  Pasal  1,  Pasal  18,  Pasal 18A,  dan  Pasal  18B  UUD  1945.  Frase  “  kedaulatan  di  tangan  rakyat”  dan  dipilih  secara demokratis”  agaknya  menjadi  sandaran  pembuat  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004 merumuskan  diterapkannya  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung  untuk  menggantikan pemilihan kepala daerah melalui sistem perwakilan melalui DPRD sebagaimana diatur dalam Undang-undang  Nomor  22  Tahun  1999.  Akan  tetapi,  kata  “dipilih  secara  demokratis”  ini menurut  Susilo  dapat  ditafsirkan  pemilihan  langsung  oleh  rakyat  atau  pemilihan  melalui perwakilan  oleh  DPRD. 29 Untuk  mewujudkan  pemilihan  Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota secara  demokratis  diperlukan media  untuk  membentuk  dan menciptakan  konsep  yang  tepat, yang  kemudian  dikenal  dengan  istilah  pemilihan  kepala  daerah.  Pemilihan  kepala  daerah merupakan  media  untuk  melaksanakan  pemilihan  kepala  daerah  secara  demokratis  sesuai dengan amanat UUD 1945.
Persoalan  mendasar  mengenai  pemilihan  kepala  daerah  pada  umumnya  tersangkut pada  pemahaman  dan  pemaknaan  atas  kata  “demokratis”  yang  kemudian  diperdebatkan menjadi pemilihan langsunglah yang disebut demokratis dan pendapat lain yang menyatakan pemilihan  tak  langsung  pun  sesungguhnya  juga  dapat  demokratis.  Mekanisme  pemilihan kepala  daerah  disebut  demokratis  apabila  memenuhi  beberapa  parameter.  Robert  Dahl, Samuel Huntington (1993) dan Bingham Powel (1978) sebagaimana dikutip Saukani, HR dan kawan-kawan mengatakan bahwa parameter untuk mengamati terwujudnya demokrasi antara lain:  pemilihan  umum,  rotasi  kekuasaan,  rekrutmen  secara  terbuka,  serta  akuntabilitas
28 Leo Agustina, Op.Cit . hal. 79
29 Susilo, “Menyongsong Pilkada yang Demokratis” ,  Artikel,  Jurnal  Legislasi  Indonesia,  Vol.2  No. 2  – Juni 2005
publik. 30 Terkait  kebijakan  memilih  sistem  pemilihan  secara  langsung  dalam  pemilihan kepala  daerah,  tidak  terlepas  dari  disahkannya  Undang-undang  Nomor  22  Tahun  2003 tentang  Susunan  dan  Kedudukan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Dalam  Undang-undang  Nomor  22  Tahun  2003,  antara  lain  direposisi  kewenangan dan  fungsi  DPRD,  yakni  fungsi  meminta  pertanggungjawaban  kepala  daerah  dan  memilih kepala  daerah.  Dengan  hilangnya  fungsi  memilih  kepala  daerah  oleh  DPRD,  berarti  istilah pemilihan kepala daerah secara demokratis dalam Pasal 18 ayat UUD 1945 adalah pemilihan langsung  oleh  rakyat.  Meskipun  pemilihan  secara  langsung  dipandang  memiliki  makna positif dari aspek legitimasi dan kompetensi, prase “dipilih secara demokratis” sebagaimana dimaksud  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945  tidak  dapat  diterjemahkan  secara  tunggal  sebagai pemilihan  secara  langsung.  Pemilihan  secara  tidak  langsung  atau  perwakilan  pun  dapat diartikan  sebagai  pemilihan  yang  demokratis,  sepanjang  proses  pemilihan  yang  dilakukan demokratis. 31 Pemahaman  ini  didasarkan  bahwa  Negara  Republik  Indonesia  berdasarkan UUD  1945  mengakui  dan  menghormati  satuan-satuan  pemerintahan  daerah  yang  bersifat khusus  atau  bersifat  istimewa  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  18B  UUD  1945.  Dengan demikian,  pemahaman  mendasar  terhadap  ketentuan  pemilihan  kepala  daerah  sebagaimana dimaksud Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 terutama terkait prase “…dipilih secara demokratis” dapat  dimaknai  bahwa  pemilihan  kepala  daerah  dapat  dilakukan  dalam  2  (dua)  cara,  yaitu pemilihan secara langsung oleh rakyat atau pemilihan melalui perwakilan yang dilaksanakan oleh DPRD.

## C. Partisipasi  Masyarakat  Dalam  Pemilihan  Kepala  Daerah  Secara  Langsung  dan Demokratis di Indonesia
Pembangunan  yang  berkesinambungan  senantiasa  menjadi  perhatian  utama masyarakat    terhadap  kinerja  lembaga-lembaga  pemerintahan,  upaya  pelaksanaan Demokratisasi sampai saat ini masi menjadi pertanyaan oleh semua pihak. Prinsip demokrasi yang  mengisyaratkan  pengakuan  akan  keberagaman  juga  belum  sepenuhnya  terwujud. Praktik demokrasi saat ini justru masih diwarnai bangkitnya politik identitas, bahkan seiring dengan  menguatnya  otonomi  daerah,  etnosentrisme  juga  mewarnai  relasi  kekuasaan  di daerah. Disisi lain, globalisasi yang berkembang dewasa ini juga berdampak pada masuknya
30 Saukani  HR,  Affan  Gaffar,  dan  Ryass  Rasyid, Otonomi  Daerah  dalam  Negara  Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002, hal. 12-13
31 Ibid , hal. 72
berbagai  kepentingan  global  ke  daerah.  Oleh  karena  itu  wacana  praktik  demokrasi  saat  ini, harus diakui bahwa penyelenggaran pemilu Kepala Daerah secara langsung merupakan awal upaya  penyelenggaraan  pemerintahan    yang    demokratis  dalam  sistem  pemerintahan  daerah yang  semula  sentralistis  menjadi  desentralistis.  Implikasinya,  terjadi  pergeseran  lokus kekuasan,  dari  pusat  ke  daerah.  Pemilihan  secara  langsung    kepala  daerah  dalam  hal  ini bupati dan walikota,  melahirkan  penafsiran-penafsiran negatip, terutama sikap partai politik yang  berkuasa  selalu melakukan  penekanan  terhadap  birokrasi/pegawai  Negeri  Sipil  (PNS). Birokrasi selalu diserahkan  kerana politik praktis dalam pelaksanaan pemilukada.
Sejalan dengan itu Miftah Thoha mengemukakan bahwa; “Bagi partai politik yang memenangkan suara dalam pemilihan umum, maka partai politik dalam suatu sistem negara demokrasi  bisa memimpin dan mengendalikan pemerintahan. Kehadiran partai politik dalam pemerintahan  akan  menjadi  master  dari  birokrasi  pemerintah. 32 Dalam  perkembangannya pengorganisasian  birokrasi  sangat    diwarnai  dengan  ketidakpastian    akibat  peran  Kepala daerah sebagai pembina kepegawaian di daerah dan peran  partai politik yang saling bersaing dengan sangat dominan, Bupati/wali Kota dan  partai-partai politik yang berkuasa  seenaknya melakukan building  block kekuasaan  melalui  dinas-dinas  birokrasi  yang  strategis  di  jajaran pemerintahan sebagai sumber daya kelangsungan partai politik yang bersangkutan, program rekrutmen  birokrasi ikut  mengalami  spoil  system  yang  merajalela mulai  dari  pengangkatan, penempatan, promosi dan instrumen kepegawaian lainnya tidak didasarkan kriteria penilaian melainkan  berdasarkan  pertimbangan  politik,  golongan  serta  unsur-unsur  lainnya  di  luar tugas birokrasi. Dengan demikian pemilihan umum kepala daerah secara langsung  sejatinya ditujukan  untuk  memperdalam  demokrasi  di  Indonesia.  Namun  selama  ini  pengalaman pemilukada  langsung  justru  menimbulkan  dampak  negatif  dalam  kehidupan  birokrasi khususnya  di  daearah.  Semestinya  harus  bersikap  netral  dan  tidak  memihak  kesalah  satu partai  atau  calon  kepala  daerah.  Selanjutnya    Miftah  Thoha  mengungkapkan  bahwa; “Birokrasi  itu  bekerja  sesuai  dengan  profesionalisme  yang  dituntut  kepadanya  sepanjang massa,  dan  tidak  boleh  terkontaminasi  oleh  warna  politik  yang  datang  silih  beganti memimpinnya. 33 Untuk  menjamin  adanya  kepastian  hukum,    atas  sikap  netralitas birokrasi/Pegawai  Negeri  Sipil  telah  ditegaskan  dalam  Undang-undang  Nomor  43  Tahun 1999 tentang  pokok-pokok kepegawaian.
32 Parhandinata, Pertahungan  Partai  Politik  Dalam  Pemilukada, Jurnal  Ilmu  Pemerintahan,  edisi  3 Nomor 1 Oktober 2015, Jatinagor, 2015, hal. 391
33 Ibid
Mencermati  sejarah  aturan  hukum  kepegawaian  diera  orde  baru  yaitu,  Ketika Presiden  Suharto  pertama  kali  membentuk  Kabinet  Pembangunan  I  dengan  Keputusan Presiden Nomor 19 Tahun 1968, dibentuk kementerian nomenklatur baru yaitu Kementerian Negara Penyempurnaan dan Pembersihan Aparatur Negara bertugas antara lain melanjutkan pembersihan  birokrasi  dari  unsur-unsur  apa  yang  disebut  dengan  berpolitik  kepartaian  lalu berdasarkan  Keputusan  Presiden  Nomor  82  Tahun  1971  pada  tanggal  29  Nopember  1971 didirikan Korps Pegawai Republik Indonesia sebagai organisasi wadah tunggal bagi seluruh pegawai  Negeri  Sipil.  Dan  dengan  Keppres  Nomor  45/M  Tahun  1983  Kementerian  Negara Penyempurnaan  dan  Pembersihan  Aparatur  Negara  diubah  kembali  menjadi  Kementerian Pendayagunaan  Aparatur  Negara  yang  secara  langsung  menteri  pada  kementerian  tersebut merangkap pula sebagai wakil Ketua Bappenas.
Pada saat dimulainya reformasi maka melalui Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1999  mengenai  keberadaan  pegawai  negeri  sipil  (PNS)  sebagai  anggota  partai  politik  lalu diubah melalui Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1999 yang membuat pegawai negeri sipil  (PNS)  kembali  tertutup  dari  kemungkinan  untuk  ikut  berkiprah  sebagai  keanggotaan dalam partai politik apapun. Selanjutnya Deden Mariana Carolina Paskarina mengemukakan bahwa  “pada prakteknya, sistem pemilihan kepala daerah langsung ini memang tidak secara otomatis  membawa  perubahan  yang  lebih  baik  dalam  tata  kelola  pemerintahan  daerah. 34 Peluang money  politics ,    manipulasi,  politisasi  adat  dan  ikatan  primordial,  serta  mobilisasi massa  tetap  berlangsung.  Para  elit  politik  tetap  berperan  dominan  dalam  pilkada,  minimal dalam  menentukan  pasangan  calon  yang  akan  berlaga  dalam  pilkada.  Masyarakat  hanya berperan dalam memberikan suara bagi para calon yang telah ditentukan para elit. Meskipun demikian,  perlawanan  masyarakat  terhadap  dominasi  elit  tetap  ada.  Tingginya  persentase golput disejumlah daerah mengindikasikan sikap apatisme masyarakat.
Pemilihan umum kepala daerah merupakan suatu pesta rakyat yang diselenggarakan untuk  memilih  calon  pemimpin,  baik  dalam  ranah  kabupaten  maupun  kota.  Sesuai  dengan asas  pemilu  yang  Jujur,  adil,  langsung,  umum,  bebas,  dan  rahasia,  maka  diharapkan pelaksanaan  Pemilu  itu  sendiri  dapat  berjalan  secara  netral  dan  tidak  bersifat  diskriminatif. Dengan  adanya  Badan  Pengawas  Pemilu  (Bawaslu)  dari  KPU  yang  mengawasi  jalannya pelaksanaan pemilu dapat dikatakan pelaksanaan Pemilu sudah profesional dan netral.Tetapi, pada  faktanya  di  lapangan,  tidak  semua  pelaksanaan  Pemilihan  Umum  calon  pemimpin  di
34 Deden  Mariana Carolina Paskarina, Pemilihan Kepala  Daerah , Litera Antar Nusa, Jakarta, 2014, hal. 295
suatu  daerah  bebas  dari  praktek–praktek  kotor.  Pemilihan  Umum  yang  berlangsung diharapkan  oleh  sebagian  besar  masyarakat  justru  dinodai  dengan  praktek–praktek kecurangan  dari  pihak  tim  sukses  maupun  kecurangan  dalam  penghitungan  suara.  Hal  ini merupakan suatu gambaran yang pilu bagi Pemilihan Umum di Indonesia, karena Pemilihan Umum  yang  diusung  dengan  asas  keadilan  dan  netralitas  ternyata  dalam  menyukseskannya harus  dibayar  dengan  kecurangan.  Berbagai  macam  bentuk  kecurangan  yang  terjadi  dalam Pemilihan  Umum  di  daerah.  Salah  satunya  adanya  keterlibatan  oknum  PNS  dalam menyukseskan Pemilukada.
Mengacu pada UU RI No 43 tahun 1999 tentang perubahan atas UU RI No 8 tahun 1974  tentang  Pokok-Pokok  Kepegawaian  Pasal  3  ayat  (1)  menjelaskan  bahwa  PNS berkedudukan  sebagai  unsur    aparatur  negara  yang  bertugas  untuk  memberikan  pelayanan kepada  masyarakat  secara  profesional,  jujur,  adil,  dan  merata  dalam  penyelenggaraan  tugas negara,  pemerintahan,  dan  pembangunan.  Pasal  3  ayat  (2)  dalam  kedudukan  dan  tugas sebagaimana dimaksud dengan ayat (1), PNS harus netral dari pengaruh semua golongan dan parpol,  serta  tindak  diskriminatif  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat. Sedangkan  pada  Pasal  3  ayat  (3)  untuk  menjamin  netralitas  PNS  sebagaimana  dimaksud dalam ayat (2), PNS dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus parpol. 35
Semasa  berlakunya  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  bahwa birokrasi atau PNS dibolehkan mencalonkan pilkada, hal ini didukung oleh peraturan tersebut di atas  yang diberikan kesempatan oleh parpol atau gabungan parpol, jika dikaitkan dengan netralitas  birokrasi  dalam  pilkada,  terbukti  birokrasi  yang  mencalonkan  diri  sebagai  calon kepala daerah atau wakil kepala daerah berarti tidak netral, karena harus melalui parpol dan gabungan  parpol  (Pasal  59  ayat  1),  dan  juga  diberikan  kesempatan  tetap  berstatus  sebagai PNS,  karena  hanya  mengundurkan  diri  dari  jabatan  negeri  yakni  jabatan  struktural  dan jabatan  fungsional  (Pasal  59  ayat  5  (g),  oleh  karena  itu,  secara  individu  dijamin  hak  asasi manusianya.  PNS  atau  birokrasi  yang  mencalonkan  diri  dalam  pilkada,  terbukti  melanggar UU RI No 43 Tahun 1999 Pasal 3 ayat 1, 2, dan 3 karena tidak profesional mengingat jabatan pilkada  adalah  jabatan  politik,  sedangkan  jabatan  PNS  adalah  jabatan  karir  administratif sebagai  pelayan  masyarakat  yang  harus  netral,  sedangkan  jabatan  pilkada  terkait  dengan parpol atau gabungan parpol, dengan demikian melanggar pasal 3 ayat 2 dan ayat 3, sehingga secara  institusional  birokrasi  atau  PNS  dibatasi  hak  politiknya.  Hal  ini  dapat  dilihat  dari penjelasan  mengenai  keterlibatan  birokrasi/PNS  dalam  keikutsertaan  dalam  Pemilihan
35 Ibid , hal. 193
Umum.  Dengan  adanya  keberpihakan  suatu  oknum  pemerintahan  dalam  penyelenggaraan pemilihan kepala daerah merupakan suatu bentuk dari ketidakadilan dalam Pemilu, di mana masih  adanya  para  oknum  pemerintahan    yang  menggunakan  kekuasaannya  sebagai  “roda penggerak”  dalam  menyukseskan  suatu  kelompok  dalam  kancah  perpolitikan.  Dijelaskan dalam  Undang–Undang  Kepegawaian  bahwa  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS)  tidak  boleh berpihak  kepada  satu  pihak  dan  harus  bersikap  netral  dalam  menjalankan  tugas  dan  juga dilarang menjadi anggota dan / atau pengurus parpol.
Di  samping  permasalahan  di  atas,  adanya  suatu  pelanggaran  lainnya  yang melibatkan  oknum  pemerintahan,  seperti  adanya  petugas  penyelenggara  tingkat  desa, kecamatan,  kabupaten  tidak  bertindak  netral  dalam  menjalankan  tugas  penyelenggaraan pemilukada  dan  adanya  penggunaan  dana  APBD  untuk  menjalankan  kampanye.  Pada permasalahan  di  atas,  dapat  dijelaskan  bahwa  masih  tidak  berlakunya  asas  keadilan  dalam pemilihan  umum  yang  diselenggarakan,  dengan  adanya  keikutsertaan  dari  oknum–oknum pemerintahan,  maka  pelaksanaan  dari  pemilihan  umum  bersifat  lebih  mengedepankan kepentingan  kelompok  dibandingkan  kepentingan  umum,  karena  banyak  dari  oknum pemerintahan  yang  menyalahgunakan  wewenang  dalam  menjalankan  tugasnya  untuk mendukung salah satu calon kandidat dalam Pemilukada. 36 Kalau  dilihat dari berbagai sisi bahwa  semua  stakeholder  ingin  mengupayakan  pentingnya  untuk  melihat  proses  Pilkada sebagai bagian integral dari proses demokratisasi di Indonesia,  dengan mengupayakan semua penyelenggaraan  pemilu  yang  berdasarkan  asas-asas  pemilu  yang  berdasarkan  UU  No.  15 Tahun 2011 yang terdiri dari mandiri, jujur, adil, kepastian hukum, tertib, kepentingan umum, keterbukaan, proporsionalitas, profesuionalitas, akuntabilitas, efisiensi dan efektifitas, namun ketika  melihat  berbagai  permasalahan  di  daerah    tentang  netralitas  birokrasi  PNS  yang cenderung menjadi” roda politik”.
Bagaimana  birokrasi  yang  seharusnya  melayani  masyarakat  malah  terjun  dalam ranah politik yang cenderung tidak netral, sehingga dirasa perlu untuk mengembalikan citra birokrasi  yang  harus  netral  secara  politik,  namun  upaya  tersebut  dirasakan  sangat  tidak mudah  karena  banyak  berbagai  faktor  yang  menjadi  kendala  didalam  mengupayakan birokrasi yang netral secara politik dan melayani masyarakat secara lebih adil dan berasaskan kepentingan umum. Kondisi politik di Indonesia pada saat ini, baik di infrastruktur maupun suprastruktur masih belum stabil, kompetisi antar partai politik tidak dilakukan dengan sehat tetapi  dengan  menggunakan  cara  dan  strategi  yang  dapat  menimbulkan  konflik  baru.
36 Ibid , hal 196
Kedewasaan  para  elite  politik  yang  masih  sangat  memprihatinkan  dan  memberikan  contoh yang  kurang  baik  bagi  masyarakat  menjadi  salah  satu  hal  yang  menciptakan  kondisi  politik seperti itu di Indonesia. Dengan kondisi seperti itu Politik yang biasanya sebagai pengendali birokrasi  tidak  bisa  menjalankan  perannya  secara  optimal.  Bahkan  para    elite  politik  yang berkuasa  menghendaki  birokrasi  menjadi  miliknya  yang  akan  dijadikan  alat  untuk melanggengkan  kekuasaan.  Politik  terhadap  Birokrasi  yang  begitu  kuat  baik  dari  legislatif terlebih  dari  pimpinan  eksekutif  menimbulkan  netralitas  birokrasi  hanya  dalam  tatanan konsep.  Namun  demikian  birokrasi  tidak  bisa  dikuasai  dengan  mudah,  birokrasi  yang  telah dibentuk  sejak  sebelum  kemerdekaan  dan  telah  memiliki  pola  pikir  tersendiri.  Sehingga pergantian elite  politik atau  rezim  yang  berkuasa tidak  serta  merta  akan  merubah pola  pikir dan kebiasaan yang ada pada birokrasi. Bahkan tidak tertutup kemungkinan para elite politik akan tergiring atau terbawa arus pada pola pikir dan kebiasaan birokrasi. Kebijakan-kebijakan yang  reformis  di  tingkat  elite  politik  tidak  bisa  diturunkan  atau  dilaksanakan  di  lapangan karena  Birokrasi  memiliki  kebijaksanaan  dan  kepentingan  tersendiri.  Akhirnya  kebijakan- kebijakan tersebut tidak pernah dapat direalisasikan.
Mengenai sistem, prosedur dan kebiasaan yang sekian lama tertanam dan terbentuk dalam Birokrasi tidak serta merta dapat dirubah, daya resistensi yang begitu tinggi terutama dari  elite-elite  birokrasi  yang  telah  menikmati  keuntungan-keuntungan  dari  sistem yang  ada menjadikan  ingin  tetap  mempertahankannya.  Adanya  resistensi  tersebut  diperkuat  dengan suatu  aturan  yang  menempatkan  kekuasaan  tersentralisir  di  tangan  pimpinan  tertinggi organisasi. Perubahan sulit dilakukan dari bawah karena akhirnya bermuara ke atas dan yang menentukan adalah dari atas/pimpinan. Ide dan gagasan yang konstruktif dan reformatif dari bawah  akan  menghasilkan  kebijakan  dan  kebijaksanaan  konservatif  yang  defensif  dari  atas. Aspek sosial budaya baik yang ada dalam birokrasi maupun yang melingkupi birokrasi turut serta  berperan  dalam  mempengaruhi  proses  reformasi  birokrasi,  tanpa  dukungan  sosial budaya proses reformasi akan sulit dilakukan. Kegagalan penerapan sistem-sistem barat yang diadopsi  negara  berkembang  disebabkan  oleh  tidak  sinkron  atau  kurang  memperhatikan aspek sosial budaya. Aspek sosial budaya yang ada akan membentuk perilaku dan pola pikir aparat birokrasi dan masyarakat. Perilaku dan pola pikir yang berkembang di masyarakat dan aparat birokrasi yang kurang mendukung antara lain:
(a) Budaya  kita  yang  terlalu  mengagung-agungkan  simbol,  mendorong  birokrasi  kita lebih  menonjolkan  aspek  formalitas.  Kegiatan-kegiatan  yang  dilakukan  asal  dapat terlaksana  kualitas  pekerjaan  tidak  menjadi  perhatian.  Begitu  juga  halnya  orang
melihat orang lain bukan didasarkan pada keahliannya tetapi kepada sertifikat/ijazah (simbol) yang dimilikinya.
(b) Kesuksesan  seseorang  hanya  dilihat  dari  aspek  materi,  orang  akan  lebih menghormati  orang  yang  memiliki  kekayaan  dari  pada  yang  biasa-bisa  sehingga pelayanan yang diberikan akan berbeda-beda.
(c) Budaya  Paternalisme dan senioritas, pimpinan selalu dianggap  yang serba tahu dan harus memberikan suri tauladan dan bawahan akan berpatokan pada contoh-contoh yang  diberikan  pimpinannya.  Untuk  menjadi  pimpinan  dilakukan  dengan pendekatan  senioritas  dengan  asumsi  orang  yang  lebih  tua  telah  memiliki  asam garam  yang  lebih  banyak  dan  tentu  saja  akan  memiliki  keahlian  dan  kemampuan yang lebih baik.
(d) Budaya  kekerabatan  (nepotisme)  yang  kental  dalam  masyarakat  kita  dan  dalam birokrasi  kita,  penerapannya  dilakukan  secara  buta  tanpa  memandang  aspek  atau faktor yang lain. Dalam prakteknya pengangkatan pejabat atau penerimaan pegawai tanpa  memandang  keahlian  dan  kemampuan  tapi  hanya  melihat  siapa  dia  apakah kerabat atau bukan kerabat.
(e) Budaya  permisif,  masyarakat  terkadang  terlalu  mentolelir  kelakuan-kelakuan  yang menyimpang  sehingga  menjadi  kebiasaan  dan  orang  tidak  takut  melakukannya bahkan  karena  dibiarkan  menjadi  dianggap  benar  dan  orang  lain  ikut melakukannya. 37
Dengan  dipetakannya  dan  dipahaminya  Kendala  dan  permasalahan  yang  dihadapi, kemudian  dibandingkan  dengan  kondisi  ideal  yang  ingin  diwujudkan  yakni  netralitas birokrasi  (PNS)  pada  pilkada,  maka  akan  diketahui  positioning  Birokrasi  Indonesia. Didasarkan pada kenyataan tersebut maka langkah netralitas birokrasi (PNS) harus dilakukan secara  terintegrasi  dan  terpadu  serta  dilakukan  secara  sistematis.  Untuk  itu  langkah berikutnya  adalah  merumuskan  dan  menetapkan  grand  design  (blue  print)  dalam  pelaksaan pilkada  sebagai rencana strategis dalam menata birokrasi.
Adanya  Badan  Pengawas  Pemilu  (Bawaslu)  yang  mengawasi  jalannya  pelaksanaan pemilu  dapat  dikatakan  pelaksanaan  Pemilu  sudah  profesional  dan  netral.  Tetapi,  pada faktanya  di  lapangan,  tidak  semua  pelaksanaan  Pemilihan  Umum  calon  pemimpin  di  suatu daerah bebas dari praktek – praktek kotor. Pemilihan Umum yang  diharapkan oleh sebagian
37 Bondan  Gunawan, Demokrasi,  Kebebasan  dan  Hak  Asasi  Manusia, Rineka  Cipta,  Jakarta,  2014,  hal,
besar masyarakat justru dinodai dengan praktek  – praktek kecurangan dari pihak tim sukses maupun kecurangan dalam penghitungan suara. Hal ini merupakan suatu gambaran yang pilu bagi  Pemilihan  Umum  di  Indonesia,  karena  Pemilihan  Umum  yang  diusung  dengan  asas keadilan  dan  netralitas  ternyata  dalam  menyukseskannya  harus  dibayar  dengan  kecurangan. Menurut Yunafarhan  bahwa peran Pegawai Negeri Sipil dari berbagai aspek yaitu:
1. Sebagai  pelaksana  peraturan  dan  perundangan  yang  telah  ditetapkan  pemerintah. Untuk mengemban tugas ini netralitas PNS sangat dibutuhkan.
2. Melakukan  fungsi  manajemen  pelayanan  pablik.  Ukuran  yang  dipakai  untuk mengepaluasi  peran  ini adalah  seberapa  jauh  masyarakat  puas  atas  pelayanan  yang diberikan  PNS.  Apabila  tujuan  utama  otonomi  daerah  adalah  mendekatkan pelayanan  kepada  masyarakat,  sehingga  desentralisasi  dan  otonomi  terpusat  pada pamerintah  kabupaten  dan  kota,    maka  PNS  pada  daerah-daerah  tersebut  mengerti benar keinginan dan harapan masyrakat setempat.
3. PNS  harus  mampu  mengelola  pemerintahan.  Artinya  pelayanan  pada  pemerintah merupakan  fungsi  utama  PNS.  Setiap  kebijakan  yang  diambil  pemerintah  harus dapat dimengerti dan dipahami  oleh setiap PNS.  Sehingga dapat dilaksanakan dan disosialisasikan sesuai dengan tujuan kebijakan tersebut. Dalam hubungan ini maka manajemen dan administrasi PNS harus dilakukan secara  terpusat, meskipun fungsi- fungsi  pemerintahan  lain  telah  diserahkan  kepada  pemerintah  kota  dan  pemerintah kabupaten dalam rangka otonomi daerah yang diberikan saat ini. 38
Mengacu  pada  hal  tersebut  maka  dalam masa  mendatang  manajemen  kepegawaian akan dihadapkan pada berbagai tantangan yang tidak ringan yaitu;
1. Sejauh  mana  sistem  kepegawaian  mampu  bertahan  dari  tekanan  politik.  Dalam sistem  multi  partai  yang  menyebabkan  pemimpin  institusi  pemerintah  baik  dipusat maupun didaerah, berasal dari partai-partai poltik, mampukah PNS bersikap netral? Artinya  jenjang  karir  dari  PNS  telah  tersusun  rapi  sehingga  tidak  ada  jabatan  karir yang akan diisi oleh personil dari suatu partai atau golongan tertentu saja.
2. Sejauh  mana  sistem  kepegawaian  mampu  menerjemahkan  setiap  peraturan perundangan  yang  dikeluarkan  pemerintah  tanpa  meninggalkan  asas  netralitas  dan peran  sebagai  perekat  kesatuan  dan  persatuan  dalam  hal  ini  profesionalitas  dan Integritas  dalam  diri  setiap  PNS  dipertaruhkan.  Untuk  itu  perlu  dijaga  tingkat kesejahteraan dan stabilitas dari PNS beserta keluarganya.
38 Ibid , hal. 89
3. Sejauh mana budaya kepegawaian dapat ditumbuhkan. Artinya ada rasa kebanggaan menjadi PNS. Ini sangat berhubungan dengan tantangan pertama dan kedua. Sampai dimana  Netralitas  dan  profesionalisme  PNS  masih  dapat  diharapkan.  Justru  untuk mempertahankan  kedua  sifat  tersebut  pengaturan  kepegawaian  yang  terpusat  masih diperlukan.
4. Sejauh  mana  manajemen  kepegawaian  mampu  mengikuti  perkembangan  teknologi informasi. 39
Melihat  jalannya  pemilukada  langsung  yang  kian  tidak  karuan  itu,  agar  akhlak masyarakat tidak makin rusak, sangatlah mendesak untuk segera membenahinya. Apabila kita terlambat,  dikhawatirkan  Indonesia  akan  meraih  predikat  sebagai  negara  dengan  jumlah kepala  daerah/wakil  kepala  daerah  dan  pejabat  publik  lokal  paling  banyak  terjerat  masalah hukum di dunia.

## D. Daftar Pustaka
Dahlan Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi , Liberty, Yogyakarta, 2006.
Majda  El  Muhtaj, Dimensi-Dimensi  HAM  Mengurai  Hak  Ekonomi,  Sosial,  dan  Budaya , Jakarta, PT. Rajawali Pers, 2008.
A.Gunawan  Setiardja, Hak-Hak  Asasi  Manusia  Berdasarkan  Ideologi  Pancasila ,  Kanisius, Yogyakarta, 1993.
Ifdhal  Kasim  (Editor), Hak  Sipil  dan  Politik  Esai-Esai  Pilihan. Cetakan  Pertama.  Jakarta. Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), 2001.
H.  Rosjidi  Ranggawidjaja, Pembatasan  Hak  Asasi  Manusia  Menurut  Hukum  dan  Konvensi Internasional, Djambatan, Jakarta, 2000. Satya  Arinanto, Politik  Hukum  3 ,  Program  Pasca  Sarjana  Fakultas  Hukum  Universitas Indonesia,Jakarta, 2001.
Satjipto  Rahardjo, Penegakan  Hukum  Sosiologis  Suatu  Tinjauan  Sosiologis, Genta Publishing, Semarang, 2009.
Nick Hungtingtong, Paradoks Demokrasi , Yayasan Obor, Jakarta, 2005.
M.Rias  Rasyid    dalam  Syamsuddin  Haris, Kemajuan  Budaya  Dalam  Globalisasi .  Insani Press, Jakarta, 2002,
Rozali  Abdullah, Pelaksanaan  Otonomi  Luas  dengan  Pemilihan  Kepala  Daerah  Secara Langsung , Rajawali Pers, Jakarta, 2005.
Amirudin  dan  A.  Zaini  Bisri, Pilkada  Langsung:  Problem  dan  Prospek ,Pustaka  Pelajar, Yogyakarta, 2006.
Saukani  HR,  Affan  Gaffar,  dan  Ryass  Rasyid, Otonomi  Daerah  dalam  Negara  Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002.
Deden  Mariana  Carolina  Paskarina, Pemilihan  Kepala  Daerah ,  Litera  Antar  Nusa,  Jakarta, 2014.
Bondan  Gunawan, Demokrasi,  Kebebasan  dan  Hak  Asasi  Manusia, Rineka  Cipta,  Jakarta, 2014.
39 Ibid , hal. 97