## PENGAWASAN TERHADAP PRODUK HUKUM DAERAH DI ERA REFORMASI
Oleh : Santoso Budi NU 1
Abstrak  :  Controlling  towards  legal  product  based  on  UU  No.  32  year  2004  covers reventive  aspect  and  represive  aspect.  Preventive  aspect  refers  to  Perda before  used  in  regency  level,  a  governor  is  indirectly  called  as  authority while  in  province  level,  the  authority  is  domestic  minister.  Represive aspect  refers  to  Perda  after  used  and  as  the  authority  is  Mahkamah Agung.
Keywords: Pengawasan, Produk Hukum Daerah dan Era Reformasi

## PENDAHULUAN
Salah  satu  “berkah”  reformasi  adalah  adanya  paradikmatik  hubungan Pemerintah  Pusat  dan  daerah  dari  sentralistik  ke  arah  desentralisasi,  dengan dilahirkannya UU No. 22 tahun 1999 yang kemudian diubah dengan UU No. 32 tahun 2004  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Pemerintah  orde  baru  yang  memaksakan “penyeragaman”  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  melalui  UU  No,  5  tahun 1974  ternyata  telah  “gagal”  mengemban  misi  sentralistiknya.  Sejak  kelahirannya hingga  sampai  ±  24  tahun  UU  No.  5  tahun  1974  diberlakukan,  daerah  tidak  pernah diberdayakan  dan  dipandang  secara  berlebihan  terhadap  potensi  daerah  yang kemudian hasil daerah dikirim ke pusat (Jakarta).
Melalui UU No. 22 Tahun 1999 yang kemudian muncul UU No. 32 tahun 2004 tentang  Pemerintahan  Daerah,  daerah  diberdayakan  dengan  memberikan  kewenangan yang  besar  mencakup  kewenangan  dalam  seluruh  bidang  pemerintahan,  kecuali kewenangan  dalam  bidang  politik  luar  negeri,  pertahanan  keamanan,  peradilan, moneter  dan  fiskal,  agama  serta  kewenangan  bidang  lain.  Bidang  pemerintahan  yang wajib  dilaksanakan  oleh  Daerah  Kabupaten  dan  Daerah  Kota  meliputi  pekerjaan umum,  kesehatan,  pendidikan  dan  kebudayaan,  pertanian,  perhubungan,  industri  dan perdagangan,  penanaman  modal,  lingkungan  hidup,  pertanahan,  koperasi  dan  tenaga kerja.
1 Dosen Fakultas Hukum
Kewenangan  Propinsi  sebagai  daerah  otonom  mencakup  kewenangan  dalam bidang  pemerintahan  yang  bersifat  lintas  Kabupaten  dan  Kota,  serta  kewenangan dalam  bidang  pemerintahan  tertentu  lainnya.  Kewenangan  Propinsi  sebagai  daerah otonom termasuk juga kewenangan  yang tidak atau belum dapat dilaksanakan Daerah Kabupaten  dan  Daerah  Kota.  Kewenangan  Propinsi  sebagai  Wilayah  Administrasi mencakup  kewenangan  dalam  bidang  pemerintahan  yang  dilimpahkan  kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah.
Dalam  rangka  pelaksanaan  asas  desentralisasi  dibentuk  dan  disusun  Daerah Propinsi,  Daerah  Kabupaten  dan  Daerah  Kota  yang  berwenang  mengatur  dan mengurus  kepentingan  masyarakat  setempat  menurut  prakarsa  sendiri  berdasarkan aspirasi  masyarakat.  Daerah-daerah  itu  masing-masing  berdiri  sendiri  dan  tidak mempunyai hubungan hierarki satu sama lain.
Meskipun masing-masing daerah itu bersifat otonom yaitu memiliki kebebasan dan  kemandirian  untuk  mengatur  dan  mengurus  kepentingan  masyarakat  setempat menurut  prakarsanya  sendiri  dan  oleh  karenanya,  masing-masing  daerah  tidak memiliki  hubungan  hierarki  dengan  organ-organ  satuan  pemerintahan    tingkat  lebih atas, namun demikian, dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah selalu ada pengawasan  yang  dilakukan  oleh  organ  pemerintahan  tingkat  lebih  tinggi.  Bahkan dapat  dikatakan  tidak  ada  pemerintahan  berotonomi  tanpa  pengawasan,  padahal antara pengawasan dengan desentralisasi akan memungkinkan timbulnya spanning .

## PERMASALAHAN
Permasalahan  yang  akan  dibahas  dalam  makalah  ini  adalah  bagaimana pengaturan  tentang  pengawasan  terhadap  produk  perundang-undangan  daerah menurut UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

## PEMBAHASAN
Untuk menghindari jangan sampai terjadi kekosongan aturan hukum di daerah, UU  No.  32  tabun  2004  melimpahkan  semua  urusan  ke  daerah  atau  menghindari kesewenang-wenangan  Pemerintah  Daerah  dalam  mengelola  potensi  dan  kekayaan daerah,  maka  daerah  diberi  kesempatan  untuk  menerbitkan  Perda,  yang  mana  Perda
tersebut  harus  dibahas  dan  disetujui  bersama  oleh  DPRD  dan  Bupati  /  Walikota. Dengan  kata  lain,  supaya  tindakan  Bupati/Walikota  atau  DPRD  sah  dan  dapat diterima  oleh  rakyat  di  daerahnya,  maka  semua  kebijakan  di  daerah  harus  ada  dasar pijakan  yuridisnya,  sehingga  memudahkan  daerah  mengatur  dirinya  sesuai  aspirasi masyarakatnya.
Akan  tetapi  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  dari  keseluruhan  Perda  yang diterbitkan  oleh  sejumlah  daerah  ada  beberapa  Perda  yang  dipandang  “bermasalah”, sebagaimana  yang  disinyalir  oleh  Kadin  dan  direkomendasikan  oleh  Tim  Kerja Pengkajian  Perda  dan  Keputusan  Kepala  Daerah  Depdagri.  Pada  tahun  2001  Menteri Dalam  Negeri  dan  Otonomi  Daerah  telah  membatalkan  68  Perda  yang  dipandang bertentangan  dengan  kepentingan  umum  atau  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Dalam  rangka  pelaksanaan  pembinaan  pengawasan  terhadap,  daerah,  UU  No. 32 tahun 2004 pasal 144 telah menggariskan sebagai berikut:
(1) Rancangan  Perda  yang  telah  disetujui  bersama,  oleh  DPRD  dan  Gubernur  atau Bupati/Walikota  disampaikan  oleh  pimpinan  DPRD  kepada  Gubemur  atau Bupati/Walikota untuk ditetapkan sebagai Perda.
(2) Penyampaian  rancangan  Perda,  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dilakukan dalam jangka waktu paling lama 7 (tujuh) hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama.
(3) Rancangan  Perda,  sebagaimana  dimaksud  pada,  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  ditetapkan oleh  Gubernur  atau  Bupati/Walikota,  paling  lama  30  (tiga  puluh)  hari  sejak rancangan tersebut disetujui bersama.
(4) Dalam  hal  rancangan  Perda  tidak  ditetapkan  Gubernur  atau  Bupati/Walikota dalam  waktu  sebagaimana  dimaksud pada    ayat  (3)  rancangan  Perda  tersebut  sah menjadi  Perda  dan  wajib  diundangkan  dengan  memuatnya  dalam  lembaran daerah.
(5) Dalam  hal  sahnya  rancangan  Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4), rumusan  kalimat  pengesahannya  berbunyi,  “Perda  ini  dinyatakan  sah,”  dengan mencantumkan tanggal sahnya.
(6) Kalimat pengesahan sebagaimana dimaksud pada ayat (5) harus dibubuhkan pada halaman  terakhir  Perda  sebelum  pengundangan  naskah  Perda  ke  dalam  lembaran daerah.
Kemudian  MPR  dalam  Sidang  Tahunan  1-9  Nopember  2001  telah mengeluarkan  Ketetapan  MPR  No.  X/MPR/2001  tentang  Laporan  Pelaksanaan Putusan  MPR  RI  oleh  Lembaga  Tinggi  Negara  pada  Sidang  Tahunan  MPR  RI  Tahun 2001,  yang  merekomendasikan  kepada  Mahkamah  Agung  untuk  melakukan  Uji Material (Judicial  review) terhadap  semua  peraturan  daerah  yang  bertentangan dengan  peraturan-peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  tanpa  melalui proses peradilan kasasi sesuai pasal 5 Tap MPR Nomor III/MPR/2000.
Pengawasan  pusat  terhadap  daerah  disini  lebih  ditekankan  pada  pengawasan preventif    untuk  lebih  memberikan  kebebasan  kepada  daerah  otonom  dalam mengambil  keputusan  serta  memberikan  peran  kepada  DPRD  dalam  mewujudkan fungsinya sebagai badan pengawas terhadap pelaksanaan otonomi daerah.
Berkaitan dengan pengaturan pembatalan Perda maka dalam pasal 145  UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ditegaskan sebagai berikut:
(1) Perda  disampaikan  kepada  Pemerintah  paling  lama  7  (tujuh)  hari  setelah ditetapkan.
(2) Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  yang  bertentangan  dengan kepentingan  umum  dan/atau  peraturan  perundang-undangan  yang  tinggi  dapat dibatalkan oleh Pemerintah.
(3) Keputusan  pembatalan  Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  ditetapkan dengan  Peraturan  Presiden  paling  lama  60  (enarn  puluh)  hari  sejak  diterimanya Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
(4) Paling  lama  7(tujuh)  hari  setelah  keputusan  pembatalan  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (3),  Kepala  Daerah  harus  memberhentikan  pelaksanaan  Perda  dan selanjutnya DPRD bersama Kepala Daemh mencabut perda dimaksud.
(5) Apabila  propinsi/Kabupaten/kota  tidak  dapat  menerima  keputusan  pembatalan Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dengan alasan  yang dapat dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan,  Kepala Daerah dapat mengajukan  keberatan kepada Mahkamah Agung.
(6) Apabila keberatan sebagaimana dimaksud pada ayat (5) dikabulkan sebagian atau seluruhnya,  putusan  Mahkamah  Agung  tersebut  menyatakan  Peraturan  Presiden menjadi batal dan tidak mempunyai kekuatan hukum.
(7) Apabila  Pemerintah  tidak  mengeluarkan  Peraturan  Presiden  untuk  membatalkan Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Perda dimaksud dinyatakan berlaku.
Berdasarkan  UU  No.  32  tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  kedudukan, fungsi, tugas dan wewenang DPRD diatur sebagai berikut:
Pasal 40
DPRD  merupakan  lembaga  perwakilan  rakyat  daerah  dan  berkedudukan  sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Pasal 41
DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.
Pasal 42
(1) DPRD mempunyai tugas dan wewenang:
a. membentuk  Perda  yang  dibahas  dengan  Kepala  Daerah  untuk  mendapat persetujuan bersama;
b. membahas  dan  menyetujui  rancangan  Perda  tentang  APBD  bersama  dengan Kepala Daerah;
c. melaksanakan  pengawasan  terhadap  pelaksanaan  Perda  dan  peraturan perundang-undangan  lainnya,  peraturan  Kepala  Daerah,  APBD,  kebijakan Pemerintah  Daerah  dalam  melaksanakan  program  pembangunan  daerah  dan kerjasama internasional di daerah;
d. mengusulkan  pengangkatan  dan  pemberhentian  kepala  daerah  /  wakil  kepala daerah  kepada  Presiden  melalui  Menteri  Dalam  Negeri  bagi  DPRD  Propinsi dan  kepada  Menteri  Dalam  Negeri  melalui  Gubernur  bagi  DPRD Kabupaten/kota;
e. memilih  Wakil  Kepala  Daerah  dalam  hal  terjadi  kekosongan  jabatan  Wakil Kepala Daerah;
f. memberikan  pendapat dan pertimbangan  kepada Pemerintah  Daerah terhadap rencana perjanjian Internasional di daerah;
g. memberikan  persetujuan  terhadap  rencana  kerjasama  Internasional  yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah;
h. meminta  laporan  keterangan  pertanggung  jawaban  Kepala  Daerah  dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah;
i. membentuk panitia pengawas pemilihan Kepala Daerah;
j. melakukan  pengawasan  dan  meminta  laporan  KPUD  dalam  penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah;
k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama antar daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.
(2) Selain  tugas  dan  wewenang  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  DPRD melaksanakan  tugas  dan  wewenang  lain  yang  diatur  dalam  peraturan  perundang- undangan.
Untuk  melaksanakan  tugas  dan  wewenangnya  DPRD  berdasarkan  UU  No.  32 tahun 2004 pasal 43 tentang Pemerintahan Daerah mempunyai hak yaitu:
(1) DPRD mempunyai hak:
a. interpelasi;
b. angket;
c. menyatakan pendapat.
(2) Pelaksanaan  hak  angket  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  huruf  b  dilakukan setelah diajukan  hak  interpelasi  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dan mendapatkan  persetujuan  dari  Rapat  Paripurna  DPRD  yang  dihadiri  sekurang- kurangnya  3/4  (tiga  perempat)  dari  jumlah  anggota  DPRD  dan  putusan  diambil dengan  persetujuan  sekurang-kurangnya  2/3  (dua  pertiga)  dari  jumlah  anggota DPRD yang hadir.
(3) Dalam  menggunakan  hak  angket  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  dibentuk panitia  angket  yang  terdiri  atas  semua  unsur  fraksi  DPRD  yang  bekerja  dalam waktu  paling  lama  60  (enam  puluh)  hari  telah  menyampaikan  hasil  kerjanya kepada DPRD.
(4) Dalam  melaksanakan  tugasnya,  panitia  angket  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat (3)  dapat  memanggil,  mendengar,  dan  memeriksa  seseorang  yang  dianggap mengetahui  atau  patut  mengetahui  masalah  yang  sedang  diselidiki  serta  untuk meminta  menunjukkan  surat  atau  dokumen  yang  berkaitan  dengan  hal  yang sedang diselidiki.
(5) Setiap orang yang dipanggil, didengar, dan diperiksa sebagaimana dimaksud pada ayat  (5)  wajib  memenuhi  panggilan  panitia  angket  kecuali  ada  alasan  yang  sah menurut peraturan perundang-undangan.
(6) Dalam  hal  telah  dipanggil  dengan  patut  secara  berturut-turut  tidak  memenuhi panggilan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (5).  panitia  angket  dapat  memanggil secara  paksa  dengan  bantuan  Kepolisian  Negara  Republik  Indonesia  sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
(7) Seluruh hasil kerja panitia angket bersifat rahasia.
(8) Tata  cara  penggunaan  hak  interpelasi,  hak  angket,  dan  hak  menyatakan  pendapat diatur  dalam  Peraturan  Tata  Tertib  DPRD  yang  berpedoman  pada  peraturan perundang-undangan.
Sedangkan hak anggota DPRD berdasarkan pasal 44 di atas sebagai berikut:
(1) Anggota DPRI) mempunyai bak;
a. mengajukan rancangan Perda;
b. mengajukan pertanyaan;
c. menyampaikan usul dan pendapat;
d. memilih dan dipilih;
e. membela diri;
f. imunitas;
g. protokoler; dan
h. keuangan dan administratif.
(2) Kedudukan  protokoler  dan  keuangan  pimpinan  dan  anggota  DPRD  diatur  dalam Peraturan Pemerintahan.
Hak-hak  DPRD  ketika  berlakunya  UU  No.  5  Tahun  1974  tidak  pernah  bisa dilaksanakan  karena  adanya  berbagai  kendala  dan  tekanan  politis  dari  Pemerintah. Hubungan  antara  Kepala  Daerah  dan  DPRD  sangat  tidak  seimbang,  Hal  ini  dapat dimengerti  karena  konteks  politik  yang  terjadi  pada  masa  Orde  Baru  tidak  memberi peluang  bagi  terciptanya  kelembagaan  politik  yang  seimbang.  Lembaga  legislasi hanya  dijadikan  semacam sparring  partner saja,  bukan  sebagai  pembentuk kebijaksanaan publik yang menentukan.
Ditinjau  dari  hubungan  Pusat  dan  Daerah,  pengawasan  merupakan  “pengikat” kesatuan,  agar  bandul  kebebasan  berotonomi  tidak  bergerak  begitu  jauh  sehingga mengurangi bahkan mengancam kesatuan ( unitary ):
Apabila  “pengikat”  tersebut  ditarik  begitu  kencang,  napas  kebebasan desentralisasi  akan  terkurangi  bahkan  mungkin  terputus.  Apabila  hal  itu  terjadi, pengawasan  bukan  lagi  merupakan  satu  sisi  dari  desentralisasi  tetapi  menjadi “pembelenggu”  desentralisasi.  Untuk  itu,  pengawasan  harus  disertai  pembatasan- pembatasan.  Pembatasan-pembatasan  tersebut  akan  mencakup  pembatasan  macam atau  bentuk  pengawasan,  yang  sekaligus  mengandung  pembatasan  tata  cara menyelenggarakan  pengawasan,  dan  pejabat  atau  badan  yang  berwenang  melakukan pengawasan.
Pada  umumnya  dapat  dikatakan  bahwa  pengawasan  terhadap  segala  kegiatan Pemerintah Daerah, termasuk keputusan Kepala daerah, Peraturan Kepala Daerah dan Peraturan  daerah,  merupakan  suatu  akibat  mutlak  dan  adanya  Negara  Kesatuan.  Di dalam  Negara  Kesatuan  kita  tidak  mengenal  bagian  yang  lepas  dari  atau  sejajar dengan Negara, tidak pula mungkin ada Negara di dalam Negara.
Dalam  menyelenggarakan  tugas  pemerintahan  pada  umumnya,  haruslah diusahakan  selalu  adanya  keserasian  atau  harmoni  antara  tindakan  Pusat  atau  Negara dengan  tindakan  daerah,  agar  dengan  demikian  kesatuan  negara  dapat  tetap terpelihara. 2
Oppenheim mengatakan. 3
“Kebebasan  bagian-bagian  Negara  sama  sekali  tidak  boleh  berakhir  dengan kehancuran  hubungan  Negara.  Di  dalam  pengawasan  tertinggi  letaknya  jaminan, bahwa  selalu  terdapat  keserasian  antara  pelaksanaan  bebas  dari  tugas  Pemerintah daerah dan kebebasan tugas Negara otch Penguasa Negara itu.”
Dalam  kaitannya  dengan  persoalan  tersebut  Van  Kempen  mengatakan  sebagai berikut. 4
“...bahwa  otonomi  mempunyai  arti  lain  dari  pada  kedaulatan (souvreiniteit) ,  yang merupakan  attribut  dan  Negara,  akan  tetapi  tidak  pernah  merupakan  attribut  dari
2 Irawan Soejito, Pengawasan terhadap Peraturan Daerah dalam Keputusan Kepala Daerah , Bina Aksara, Jakarta, 1983, Hlm. 9.
3 Oppenhiem, Nederlans Gemeenterecth dikutip kembali oleh Irawan Soejito, Ibid.
4 Van Kempen, Inleiding tot het Nederlandsch Indisch Gemeenterecht , dalam Irawan Soejito, Ibid.
bagian-bagiannya  seperti Gemeente,  Provincie dan  sebagainya,  yang  hanya  dapat memiliki  hak-hak  yang  berasal  dari  negara,  bagian-bagian  mana  justru  sebagai bagian-bagian  dapat  berdiri  sendiri (zelfstandig) ,  akan  tetapi  tidak  mungkin  dapat dianggap merdeka (onafhankelijk) . Lepas dari, ataupun sejajar dengan Negara.” Di  dalam  UU  No.  32  tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  diatur  model pengawasan preventif dan represif.
Pengawasan  preventif  mengandung  prinsip  bahwa  Peraturan  Daerah  dan Keputusan  Kepala  Daerah  mengenai  pokok  tertentu  baru  berlaku  sesudah  ada pengesahan  pejabat  yang  berwenang.  Jadi,  pengawasan  preventif  dilakukan  sesudah Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah ditetapkan, tetapi sebelum Peraturan dan  Keputusan  itu  berlaku.  Bagi  Perda  khususnya,  pengawasan  preventif  terhadap Perda dilakukan sesudah Perda itu ditetapkan oleh Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD tetapi sebelum Perda itu diundangkan.
Pelaksanaan  pengawasan  preventif  berada  pada  posisi  “lebih  awal”  dari pengawasan  represif.  Daya  campur  tangan  terhadap  daerah  juga  menjadi  lebih  besar. Pengawasan preventif mengandung  “prasyarat” agar  keputusan daerah di bidang  atau yang  mengandung  sifat  tertentu  dapat  dijalankan  pembatasan  terhadap  pengawasan preventif  lebih  ketat  dibanding  pengawasan  represif.  Salah satu  bentuk  pembatasan adalah  dengan  cara  mengatur  atau  menentukan  secara  pasti  jenis  atau  macam keputusan daerah yang memerlukan pengawasan. 5
Pengawasan  represif  dilaksanakan  dalam  bentuk  penangguhan/penundaan (schorsing) dan  pembatalan (vernietiging) .  UU  No.  32  tahun  2004  mengatur  dengan tegas  alat  kelengkapan  (organ)  pemerintahan  yang  berwenang  melaksanakan pengawasan represif.
Secara  tidak  langsung  Gubernur  disebut  sebagai  pemegang  wewenang preventif  kaitannya  dengan  pembentukan  perda  tingkat  Kabupaten/Kota  atau Peraturan  Bupati/Wali  Kota,  sedangkan  untuk  Perda  tingkat  Propinsi  ada  pada Menteri Dalam Negeri.
5 Bagir Manan, Sistem dan Teknik Pembuatan Peraturan Perundang-undangan Tingkat Daerah Universitas Bandung, LPPM,1995, Hlm. 53-54.

## DAFTAR PUSTAKA
Bagir  Manan, Hubungan  Antara  Pusat  Dan  Daerah  Menurut  UUD  1945 ,  Sinar Harapan, Jakarta, 1994
___________, Sistem  dan  Teknik  Pembuatan  Peraturan  Perundang-undangan Tingkat Daerah, Universitas Bandung, LPPM, Bandung, 1995.
___________, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, Pusat  Studi  Hukum,  Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001.
Irawan  Soejito, Pengawasan  Terhadap  Peraturan  Daerah  dan  Keputusan  Kepala Daerah, Bina Aksara, Jakarta, 1983.
Sekretariat Jenderal MPR RI, Putusan Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001, Jakarta, 2001.
Syaukani,  Afan  Gaffar  dan  M.  Ryaas  Rasyid, Otonomi  Daerah  Dalam  Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002.