## KEKUASAAN MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT: PROBLEMATIK DAN PENATAAN
A’an Efendi Fakultas Hukum Universitas Jember email: aan_efendi.fh@unej.ac.id disampaikan 31/05/2023 – di -review 31/07/2023 – diterima 26/12/2023 DOI: 10.25123/vej.v9i2.6763

## Abstract
People's  Consultative  Assembly  (MPR)  is  an  autonomous  institution  between  the  House  of Representatives  (DPR)  and  the  Regional  Representatives  Council  (DPD)  but  its  powers  are  limited because it is periodic and incidental. Using doctrinal legal research with a statute and comparative approach,  this  research  concludes,  first,  the  problematic  power  of  MPR  from  its  position  as  an autonomous  state  institution  that  is  attached  to  the  state  secretariat  and  budget  but  limited  in authority because the exercise of its power is periodic and incidental, such as the power to change the Constitution  or  other  powers  which  MPR  may  not  implement  within  five,  ten,  or  fifteen  years  and beyond during the term of office of MPR members, and secondly, how to restructure the powers of MPR by changing the position of MPR from an autonomous state institution to a joint session of the DPR and DPD by revising Article 2 paragraph (1) of the 1945 Constitution which was originally "MPR consists of members of the DPR and members of DPD" to "MPR consists of the the DPR and DPD". It is found that the repositioning of MPR from an autonomous institution to a joint session may serve to balance its periodic and incidental powers.
Keywords:
People's Consultative Assembly; power; joint session

## Abstrak
Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR)  adalah  lembaga  otonom  di  antara  Dewan  Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) tetapi kekuasaannya terbatas karena sifanya periodik  dan  insidental.  Penelitian  ini  untuk  menjawab  permasalahan  mengenai  permasalahan kekuasaan  MPR  dan  bagaimana  penataannya.  Dengan  metode  penelitian  hukum  doktrinal  dan pendekatan  perundang-undangan  dan  perbandingan,  penelitian  ini  meyimpulkan,  pertama, problematik  kekuasaan  MPR  dari  posisinya  sebagai  lembaga  negara  otonom  yang  melekat kesekretariatan dan anggaran negara tetapi memiliki kekuasaan terbatas karena pelaksanaannya yangperiodik dan insidental seperti kekuasaan mengubah  Undang-Undang Dasar atau kekuasaan lainnya yang mungkin tidak akan dilaksanakan MPR dalam waktu  lima, sepuluh, atau  lima belas tahun dan seterusnya pada masa jabatan anggota MPR, dan kedua, penataan problematik kekuasaan MPR dengan mengubah  kedudukan MPR dari lembaga  negara otonom menjadi sidang  gabungan DPR  dan  DPD  dengan  merevisi  Pasal  2  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  1945 yang  semula  “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD” menjadi “MPR terdiri atas DPR dan DPD”. Reposisi MPR dari  lembaga  otonom  menjadi  sidang  gabungan  dapat  menjadi  penyeimbang  sifat  kekuasaannya yang periodik dan insidental.
Kata kunci:
Majelis Permusyawaratan Rakyat; kekuasaan; sidang gabungan

## Pendahuluan
Karakter utama negara memiliki kekuasaan politik. Max Weber menyatakan bahwa  kriteria  kunci  yang  membedakan  negara  dari  semua  bentuk  kekuasaan
historis  lainnya  adalah  adanya  monopoli  kekuasaan. 1 Menurut  John  Locke, kekuasaan politik adalah kekuasaan untuk menciptakan hukum, memaksa setiap orang untuk mematuhi hukum, dan memberikan sanksi kepada siapa yang tidak mematuhinya. 2 Kekuasaan  politik  merupakan  karakteristik  yang  melekat  pada masyakat politik yang membedakannya dari masyarakat prapolitik.
Kekuasaan  negara  dilaksanakan  oleh  perangkat  kelengkapan  negara yang disebut sebagai institusi, organ, atau lembaga negara. Berdasarkan prinsip umum yang telah diterima bahwa kekuasaan negara tidak boleh dipegang hanya oleh satu organ negara karena akan sangat berbahaya di mana pelaksanaannya tidak akan ada yang dapat mengontrolnya. Pemegang tunggal kekuasaan negara harus dicegah dan dihindari. Hal ini telah diperingatkan Alexander Hamilton, John Jay, dan James Madison bahwa:
Akumulasi  semua  kekuasaan,  legislatif,  ekskutif,  dan  yudikatif,  di  tangan yang  sama,  baik  satu,  sedikit,  atau  banyak,  dan  apakah  turun-temurun, ditunjuk sendiri, atau elektif (dipilih), dapat disebut sebagai tirani. Dengan tirani  adalah  pemerintahan  yang  sewenang-wenang,  berubah-ubah,  dan menindas oleh mereka yang memiliki kekuasaan. Dengan demikian, bahwa agar konstitusi yang diusulkan berhasil, sangat penting dipastikan tidak ada satu  cabang  kekuasaan  pun  yang  dapat  menggunakan  seluruh  cabang kekuasaan lainnya. 3
Menurut  doktrin  pemisahan  atau  pembagian  kekuasaan  membagi  atau memisahkan  kekuasaan  negara  dalam  kelompok-kelompok  dengan  kepentingan atau tujuan yang berbeda sehingga tidak ada pusat kekuasaan yang dapat bertindak tanpa kerjasama dari yang lain dan masing-masing kelompok kekuasaan itu akan "memeriksa dan menyeimbangkan" yang lain. 4 Doktrin ini dikaitkan dengan tradisi republik sipil yang tujuannya untuk mencegah dominasi kelompok tunggal mana
1 Andreas Anter, Max  Weber’s Theory  of the Modern State Origins, Structure and Significance, Palgrave Macmillan, New York, 2014, hlm., 25.
2 Jonatan Wolff, An Introduction to Political Philosophy, Revised Edition, Oxford University Press, Oxford, 2006 , hlm.,7.
3 Alexander  Hamilton,  John  Jay,  and  James  Madison,  The  Federalist,  The  Gideon  Edition, Indianapolis: Liberty Fund, Indianapolis, 2001 , hlm., IXX.
4 John  Alder,  General  Principles  of  Constitutional  and  Administrative  Law,  Fourth  Edition, Palgrave Macmillan, New York, 2002 , hlm., 105.
pun 5 dan  diadopsi  dalam  Deklarasi  Hak-hak  Manusia  dan  Warga  Negara  1789, 6 Pasal  16  deklarasi  tersebut  menyatakan  setiap  masyarakat  di  mana  pemisahan kekuasaan  dan  jaminan  hak  tidak  disediakan,  mensyaratkan  adanya  sebuah konstitusi.
Doktrin pemisahan atau pembagian kekuasaan tumbuh dari perkembangan politik dan filosofis selama berabad-abad. Asal-usulnya dapat dilacak hingga abad keempat  Sebelum  Masehi  ketika  Aristoteles,  dalam  risalahnya  yang  berjudul Politics , menggambarkan tiga organ negara, yaitu majelis umum, pejabat publik, dan peradilan. 7 Di Roma, terdapat sistem yang memiliki kemiripan terdiri atas majelis umum, senat, dan pejabat publik, semuanya bekerja berdasarkan prinsip checks and balances . 8 John  Locke  membagi  tiga  kekuasaan  negara,  legislatif,  ekskutif,  dan federatif.  Kekuasaan  legislatif  adalah  kekuasaan  yang  memiliki  hak  untuk mengarahkan  bagaimana  kekuasaan  persemakmuran  ( the  commonwealth )  akan digunakan  untuk  melindungi  komunitas  (negara)  dan  anggotanya.  Kekuasaan legislatif  adalah  kekuasaan  untuk  membuat  hukum  (undang-undang). 9 Hukum yang  dibuat  oleh  legislatif  harus  dilaksanakan  dan  itu  menjadi  tugas  ekskutif. Kekuasaan ekskutif mengacu pada pekerjaan urusan dalam negeri, termasuk para hakim dan keadilan perdamaian, termasuk mengontrol pemerintah lokal. 10 Selain itu,  ada    ada  kekuasaan  lain  yang  berhubungan  dengan  hubungan  internasional, perang dan damai, liga dan aliansi yang disebut federatif. 11
Doktrin  pemisahan  atau  pembagian  kekuasaan  kemudian  disempurnakan dan diperluas oleh Baron de Montesquieu dalam karyanya, Spirit of the Laws, terbit
5 Id.
6 Deklarasi oleh Majelis Konstituante Nasional Prancis pada 26 Agustus 1789 yang menetapkan hak individu dan kolektif pada saat Revolusi Prancis.
7 Sam J. Ervin, Jr, Separation of Powers: Judicial Independence , Law and Contemporary Problems, Vol. 35,No. 1, 1970, hlm. 108.
8 James Bryce, Modern Democracies, Vol. II, The Macmillan Company, New York, 1921 , hlm., 392- 393.
9 John Locke, Two Treatises of Government and A Letter Concerning Toleration, Edited and with an Introduction by Ian Shapiro, Yale University Press, New Haven and London, 2003 , hlm., 164.
10 Id.
pada  1748. 12 Montesquieu  menjelaskan  mengapa  kekuasaan  harus  dipisahkan sebagai berikut.
Ketika kekuasaan legislatif disatukan dengan kekuasaan ekskutif dalam satu orang  atau  dalam  satu  badan  kekuasaan  yudisial,  tidak  ada  kebebasan, karena orang dapat takut bahwa raja atau senat yang sama yang membuat undang-undang tirani akan mengeksekusi mereka secara tirani. Juga tidak ada  kebebasan  jika  kekuasaan  mengadili  tidak  terpisah  dari  kekuasaan legislatif  dan  kekuasaan  ekskutif.  Jika  digabungkan  dengan  kekuasaan legislatif,  kekuasaan  atas  kehidupan  dan  kebebasan  warga  negara  akan menjadi sewenang-wenang, karena hakim adalah pembuat undang-undang. Jika digabungkan dengan kekuasaan ekskutif, hakim bisa memiliki kekuatan penindas. Semua akan hilang jika orang yang sama atau badan yang sama dari  orang-orang  utama,  baik  bangsawan,  atau  rakyat,  menggunakan  tiga kekuasaan  ini:  membuat  undang-undang,  resolusi  publik,  dan  mengadili kejahatan atau pelanggaran individu. 13
Dalam  bentuk  klasik,  pemisahan  kekuasaan  negara  harus  memenuhi  tiga fungsi dasar, yaitu fungsi legislatif yang berhubungan dengan proklamasi aturan- aturan umum, fungsi ekskutif untuk menerapkan atau melaksanakan aturan-aturan umum tersebut, dan fungsi yurisdiksi untuk menyelesaikan sengketa yang muncul dari  pelaksanaan  penegakan  hukum. 14 Masing-masing  fungsi  kekuasaan  ini dipercayakan kepada lembaga yang berbeda dan independen, kekuasaan legislatif diberikan  kepada  majelis  atau  perwakilan  yang  secara  umum  disebut  parlemen, kekuasaan  ekskutif  dilaksanakan  kepala  negara  dan/atau  pemerintahan, sedangkan kekuasaan yudisial oleh lembaga kehakiman atau organ peradilan.
Dalam konteks kekuasaan negara Indonesia, Jimly Asshiddiqie menyatakan bahwa pada masa sebelum perubahan Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945 diadopsi  prinsip  pembagian  kekuasaan  vertikal  di  mana  kedaulatan  rakyat dilaksanakan oleh lembaga negara Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang kemudian fungsi-fungsi tertentu dibagi sebagai kekuasaan dari organ-organ negara
12 John A. Fairlie, The Separation of Powers, Michigan Law Review, Vol. 21, No. 4, 1923, hlm. 396.
13 Id.
14 Oana Saramet, The Evolution of the Principle of Separation and Balance of the Powers of the State and the Executive, Bulletin of the Transilvania University of Braşov, Series VII, Vol. 8 (57), No.1, 2015, hlm.209.
yang berkududukan di bawahnya. 15 Namun, pasca perubahan Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945, dari pembagian kekuasaan vertikal bergerak ke pemisahan kekuasaan horizontal sebagaimana diadopsi pada Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) sampai ayat (5). 16 Kekuasaan tidak lagi dipegang satu lembaga negara tertinggi yang  kemudian  didistribusikan  ke  lembaga-lembaga  tinggi  negara  lainnya  tetapi kekuasaan itu dibagi secara horizontal oleh konstitusi.
Berdasarkan Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945, kekuasaan negara Indonesia dibagi menjadi fungsi kekuasaan berbeda dan dilaksanakan oleh organ negara  yang  berbeda.  Kekuasaan  legislatif  dilaksanakan  oleh  Dewan  Perwakilan Rakyat  (DPR)  dan  Presiden  meskipun  Pasal  20  ayat  (1)  Konstitusi  Republik Indonesia  Tahun  1945  menyatakan  bahwa  pemegang  kekuasaan  membentuk undang-undang  adalah  DPR.  Bahwa  Presiden  melaksanakan  fungsi  kekuasaan legislatif  mengingat  undang-undang  adalah  produk  bersama  antara  DPR  dan Presiden. Tanpa Presiden, DPR hanya dapat membuat Peraturan Tata Tertib DPR, dan sebaliknya, tanpa DPR, Presiden hanya dapat membuat peraturan pemerintah pengganti  undang-undang,  peraturan  pemerintah,  dan  peraturan  presiden.  DPR karena  tidak  dapat  membuat  undang-undang  tanpa  Presiden  maka  DPR  oleh Philipus M. Hadjon disebut melaksanakan kekuasaan " medewetgeving " (ikut serta membentuk  undang-undang)  dan  bukan  " wetgeving "  (membentuk  undang- undang). 17 Kekuasaan  ekskutif  dilaksanakan  oleh  Presiden  yang  dalam ketatanegaraan  Indonesia,  Presiden  adalah  kepala  negara  sekaligus  kepala pemerintahan.  Selain  kekuasaan  ekskutif,  Presiden  Republik  Indonesia  juga memiliki  kewenangan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan,  yaitu membuat peraturan pemerintah pengganti undang-undang, peraturan pemerintah, dan  peraturan  presiden.  Selain  kekuasaan  legislatif  dan  ekskutif,  kekuasaan
15 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta, Fakultas Huku UII Press, 2005, hlm. 11.
16 Id.
17 Philipus M. Hadjon, Lembaga Negara Tertinggi dan Lembaga-lembaga Negara Tinggi Negara Menurut Undang-Undang Dasar 1945 Suatu Analisa Hukum dan Ketatanegaraan, Surabaya, Bhina Ilmu, 1992, hlm., 17.
yudisial dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan lembaga peradilan di bawahnya serta Mahkamah Konstitusi.
Di  luar  tiga  fungsi  dasar  kekuasaan  tersebut,  kekuasaan  lainnya  yaitu kekuasaan  audit  serta  kekuasaan  administratif  dan  etik.    Kekuasaan  audit dilaksanakan  oleh  Badan  Pemeriksa  Keuangan.  Berdasarkan  Pasal  23E  ayat  (1) Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  kekuasaan  badan  ini  memeriksa pelaksanaan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan  negara.  Kekuasaan administratif  dan  etik  adalah  Komisi  Yudisial  yang  kekuasaannya  adalah mengajukan pengusulan pengangkatan hakim agung dan menegakkan kehormatan, martabat,  dan  perilaku hakim.  Pada  era  sebelum  perubahan  Konstitusi  Republik Indonesia  Tahun  1945,  kekuasaan consulting dilaksanakan  oleh  Dewan Pertimbangan Agung yang pada saat ini fungsi tersebut dilaksanakan oleh dewan pertimbangan presiden. 18
Kekuasaan  yang  khas  dalam  ketatanegaraan  Indonesia  adalah  kekuasaan MPR.  MPR  dapat  disebut  khas  karena  tidak  seperti  lembaga-lembaga  negara lainnya yang berasal dari cetak biru lembaga-lembaga zaman Hindia Belanda, MPR produk  buatan  ketatanegaraan  Indonesia  sendiri. 19 Berdasarkan  Konstitusi Republik  Indonesia  Tahun  1945  pasca  perubahan,  MPR  adalah  organ  otonom  di luar DPR dan DPD tetapi dengan kekuasaan terbatas karena sifatnya periodik dan insidental yang kekuasaan itu belum tentu akan dilaksanakan  pada satu, dua, atau tiga dan seterusnya masa jabatan anggota MPR. MPR lembaga berdiri sendiri atau mandiri karena yang menjadi anggotanya bukan DPR dan DPD secara kelembagaan tetapi anggota dari dua lembaga tersebut yang merangkap jabatan sebagai anggota MPR. 20 Kekuasaan  MPR  yang  pertama  adalah melantik  Presiden  dan/atau  Wakil Presiden  sedangkan  kedua  meliputi  melakukan  perubahan  dan  menetapkan undang-undang dasar, memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam
18 Dewan Pertimbangan Agung ditulis dengan diawali  huruf besar berarti merujuk pada suatu nomenklatur lembaga sedangkan dewan pertimbangan presiden ditulis menggunakan huruf kecil, jadi hanya merujuk pada suatu fungsi. Dilihat dari sudut kelembagaannya maka Dewan Pertimbangan Agung lebih baik dibandingkan dewan pertimbangan presiden.
19 Jimly Asshiddiqie, supra no 15, hlm., 12.
20 Jimly Asshiddiqie, Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta, Sinar Grafika, 2009, hlm. 15.
masa jabatannya, dan memutuskan usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden  oleh  DPR  setelah  putusan  MK  memutuskan  Presiden  dan/atau  Wakil Presiden  terbukti  melakukan  pelanggaran  hukum  sesuai  Pasal  7A  Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945.
Kedudukan MPR sebagai lembaga negara otonom dengan  kesekretariatan dan anggaran sendiri tetapi kekuasaannya hanya dilaksanakan secara periodik dan insidental  sangat  layak  untuk  dikaji  ulang.    Kekuasaan  MPR  melantik  Presiden dan/atau Wakil Presiden yang secara normal hanya dilakukan sekali dalam waktu lima tahun atau kekuasaan mengubah undang-undang dasar yang belum tentu akan dilaksanakan MPR pada satu, dua, tiga, atau lebih periode jabatan anggotanya dapat dikatakan tidak sebanding dengan statusnya sebagai lembaga negara yang otonom. MPR dapat dipandang sebagai bentuk pemborosan struktur lembaga negara yang berimplikasi pada pemborosan keuangan negara.
Penelitian ini untuk menjawab permasalahan problematik kekuasaan MPR dan  penataannya.  Untuk  menjawab  permasalahan  tersebut,  penelitian  ini menggunakan  tipe  penelitian  hukum  doktrinal.  Penelitian  hukum  doktrinal dilakukan  dengan  menganalisis  bahan  hukum  baik  berupa  bahan  hukum  yang memiliki  otoritas  (bahan  primer)  dan  bahan  hukum  yang  menganalisis  dan menjelaskan  bahan  hukum  primer  tersebut  (bahan  sekunder). 21 Bahan  hukum primer  dalam  penelitian  ini  adalah  Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945 sedangkan bahan hukum sekunder meliputi publikasi hukum dalam buku, artikel jurnal,  atau  website  yang  relevan  dengan  isu  yang  diteliti.  Pendekatan  yang digunakan  adalah  pendekatan  perundang-undangan  dan  pendekatan perbandingan.  Pendekatan  perundang-undangan  mutlak  dilakukan  mengingat objek yang diteliti telah ada pengaturannya dalam peraturan perundang-undangan. Pendekatan  peraturan  perundang-undangan  untuk  menganalisis  Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945 khususnya yang berhubungan dengan kekuasaan MPR.  Pendekatan  perbandingan  digunakan  untuk  mempelajari  struktur  badan
21 Jan  Vranken,  Exciting  Times  for  Legal  Scholarship, Recht  en  Methode  in  onderzoek  en onderwijs Vol. 2, No. 2, 2012, hlm. 43.
legislatif Belanda, Amerika Serikat, dan Jepang yang kemudian hasilnya digunakan untuk  bahan  pembaruan  kedudukan  dan  kekuasaan  MPR  dengan  atau  tanpa modifikasi.

## Pembahasan

## Problematik Kekuasaan MPR
Kata problem dalam bahasa Inggris " problem " (nomina) berarti  "sesuatu yang  sulit  untuk  dihadapi  atau  dipahami" 22 dan  " problematic "  (adjektiva)  yang berarti  "penuh  masalah  atau  kesulitan". 23 Problematik  berarti  penuh  dengan masalah, dan jika dikaitkan dengan isu penelitian ini, kekuasaan MPR bermasalah atau memiliki masalah. Kekuasaan adalah kemampuan melakukan perbuatan atau tidak  melakukan  perbuatan  untuk  mengendalikan  reaksi  atau  tanggapan  orang lain. 24 Kekuasaan MPR di dalamnya berisi tugas dan wewenang MPR yang diberikan oleh konstitusi maupun undang-undang.
Pada masa Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945 sebelum perubahan, MPR memiliki kedudukan dan kekuasaan superior. MPR adalah lembaga tertinggi negara dengan kekuasaan yang diberikan konstitusi sangat besar. 25 Pertama, MPR adalah  pelaksana  kedaulatan  rakyat.  Secara  harfiah,  kata  "kedaulatan"  dalam bahasa  Inggris  " sovereign "  dari  bahasa  Prancis  kuno  " sovrain "  dan  Latin  " super ", yang  berarti  tertinggi. 26 Jadi,  MPR  adalah  pemegang  dan  pelaksana  kekuasaan negara  yang  paling  tinggi  atau the  supreme  state  organ . 27 Kedua,  MPR  memiliki kekuasaan  memilih  Presiden  dan  Wakil  presiden.  Implikasi  dari  kekuasaan  ini, Presiden  tunduk  dan  bertanggung  jawab  kepada  MPR.  MPR  adalah  mandator
22 Martin H. Manser, Oxford Learner’s Pocket Dictionary , New Edition, Oxford University Press, Oxford, 1991, hlm., 328.
23 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/problematic,  diakses  21  November 2021, Pukul 20:09 WIB.
24 Bryan A. Garner (Editor in Chief), Black's Law Dictionary, Eighth Edition, Minnesota, Thomson West, 2004, hlm., 1207.
25 Ah. Mujib Rohmat, Kedudukan dan Kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam Era Reformasi, Jurnal Pembaharuan Hukum, Vol. III, No. 2, 2016, hlm. 182.
26 Hugh Evander Willis, The Doctrine of Sovereignty Under the United States Constitution, Articles by Maurer Faculty, 1929, No. 1256, hlm. 437.
27 Prayudi, MPR, Transisi Kedaulatan Rakyat dam Dampak Politiknya, Politica, Vol. 3, No. 1, 2012, hlm. 20.
(pemegang kekuasaan negara paling tinggi) sedangkan Presiden adalah mandataris (pelaksana kekuasaan MPR). Ketiga, kekuasaan MPR menetapkan garis-garis besar daripada  haluan  negara  yang  harus  dijalankan  oleh  presiden.  Kekuasaan  ini merupakan  konsekuensi  logis  dari  kedudukan  MPR  sebagai  mandator  sehingga berhak  menetapkan  pedoman  pelaksaanaan  kekuasaan  yang  harus  dilakukan mandatarisnya,  yaitu  Presiden.  Presiden  diberikan  kekuasaan  penyelenggaraan pemerintahan  negara  oleh  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara  dan  harus menjalankan haluan negara yang ditetapkan oleh MPR. 28 Akhirnya, Presiden harus bertanggungjawab kepada MPR.
Setelah  perubahan  Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  MPR mengalami  perubahan  mendasar  baik  dari  struktur  kedudukan  maupun kekuasaannya.  Perubahan  ini  berimplikasi  penting  dalam  penyelenggaraan ketatanegaraan  Indonesia.  Berdasarkan  Pasal  2  ayat  (1)  Konstitusi  Republik Indonesia Tahun 1945, struktur MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Anggota  DPR  menjadi  representasi  kepentingan  rakyat  dan  anggota  DPD merupakan representasi kepentingan daerah. 29

## Gambar 1: Struktur Majelis Permusyawaratan Rakyat
Sumber : Diolah dari Pasal 2 ayat (1) UUDN RI Tahun 1945 Pasca Perubahan
Dari  komposisi  anggota  MPR  seperti  itu,  MPR  adalah  lembaga  negara otonom atau berdiri sendiri di luar DPR dan DPD. MPR berisikan anggota DPR dan anggota DPD yang merangkap jabatan sebagai anggota MPR. MPR sebagai lembaga negara  yang  otonom  memiliki  sekretariat  dan  anggaran  yang  terpisah  dari
28 Rasji, Kajian Hukum Tata Negara terhadap Pertanggungjawaban Presiden, Era Hukum, Vol. 5, No. 2, 1998, hlm. 112.
29 Jamaludin Ghafur, Penguatan Lembaga DPD Melalui Amandemen Ulang Lembaga MPR, Jurnal Hukum Vol. 14, No. 3, 2007, hlm. 397.
MPR Anggota DPR Anggota DPD
sekretariat dan anggaran DPR dan DPD. Kedudukan MPR sebagai lembaga otonom ini kemudian menimbulkan dua persoalan, pertama, terkait dengan sistem lembaga legislatif yang dianut Indonesia, dan kedua, berhubungan dengan kekuasaan yang dimiliki MPR.
Persoalan pertama, apakah dengan kedudukan MPR sebagai organ mandiri di  samping  DPR  dan  DPD,  sistem  lembaga  legislatif Indonesia  adalah tiga  kamar atau trikameral? Menurut Philipus M. Hadjon, MPR bukan badan legislatif dengan kekuasaan  " wetgeving "  tetapi  merupakan  lembaga  " Grond-wetgever "  dengan kekuasaan  " grond-wetgeving "  atau  membuat  undang-undang  dasar. 30 MPR  yang terdiri atas anggota DPR dan DPD juga tidak mencerminkan suatu kamar kecuali yang  menjadi  anggotanya  adalah  DPR  dan  DPD  secara  kelembagaan. 31 Bertitik anjak dari pandangan ini, maka sistem badan legislatif Indonesia bukan trikameral. Dengan  demikian,  apakah  sistem  badan  legislatif  Indonesia  adalah  bikameral dengan  dua  kamar,  yaitu  DPR  dan  DPD? Menurut  Jimly  Asshiddiqie,  keberadaan DPD  tidak  menjadikan  sistem  lembaga  legislatif  Indonesia  menjadi  bikameral karena DPD tidak memiliki fungsi legislatif. DPD tidak memiliki kekuasaan untuk memutuskan  apapun  dalam  proses  pembentukan  undang-undang  tetapi  hanya untuk  memberikan  usulan,  saran,  dan  pertimbangan. 32 Dengan  demikian,  sistem lembaga legislatif Indonesia tidak dapat disebut sistem bikameral dengan prinsip " strong bicameralism " tetapi hanya " soft bicameralism ". 33 Namun demikian, dengan memperhatikan posisi MPR sebagai organ mandiri di samping DPR dan DPD, maka sistem badan legislatif Indonesia tidak dapat disebut sebagai " soft bicameralism " sekalipun. 34
Sistem  badan  legislatif  yang  dikenal  dipelbagai  negara  meliputi  sistem unikameral, bikameral, dan sistem multikameral. Sistem unikameral adalah sistem
30 Philipus M. Hadjon, supra no 16, hlm., 3.
31 Widayati, Sistem Parlemen Berdasarkan Konstitusi Indonesia, Masalah-Masalah Hukum, Vol. 44, No. 4, (2015), hlm. 422.
32 Jimly Asshiddiqie, supra no 15, hlm., 13.
33 Id.
badan legislatif yang hanya memiliki satu kamar. 35 Bikameral adalah sistem badan legislatif  yang  terdiri  atas  dua  kamar  berbeda  dalam  pembahasan  pembuatan undang-undang. 36 Pada sistem bikameral, pada umumnya satu kamar merupakan perwakilan rayat dan kamar lainnya bukan merupakan representasi rakyat tetapi mencerminkan masyarakat dalam pelbagai perbedaan yang memiliki kepentingan yang lepas dari afiliasi partai politik. 37 Sistem multikameral adalah badan legislatif yang  memiliki  lebih  dari  dua  kamar  baik  itu  tiga  kameral  (trikameral)  maupun empat kamar (tetrakameral).
Berdasarkan data dari Inter-Parliamentary Union pada April 2014, terdapat 79 sistem bikameral dan 113 sistem unikameral. 38 Di Eropa, negara dengan sistem unikameral  meliputi  Albania,  Andora,  Armenia,  Azerbaijan,  Bulgaria,  Siprus, Denmark,  Estonia,  Finlandia,  Georgia,  Yunani,  Hungaria,  Kroasia,  Latvia, Liechtenstein, Lituania, Luxembourg,  bekas Republik Yugoslavia dari Makedonia, Malta,  Moldova,  Monaco,  Montenegro,  Norwegia,  Ukraina,  Portugal,  San  Marino, Serbia,  Slovakia,  Turki,  Islandia,  dan  Swedia,  sedangkan  sistem  bikameral digunakan di Belarusia, Belgia, Bosnia and Herzegovina, Jerman, Prancis, Irlandia, Itali, Belanda, Austria, Polandia, Romania, Rusia, Slovenia, Spanyol, Republik Czech, United Kingdom, dan Swiss. 39 Sistem badan legislatif multikameral meliputi sistem badan  legislatif  tiga  kamar  yang  dikenal  sebagai  trikameral  dan  sistem  badan legislatif empat kamar atau tetrakameral. 40 Sistem trikameral misalnya diterapkan di Republik Sosialis Kroasia, di mana ada tiga kamar, yaitu Socio-Political Council , Council of Municipalities , dan Council of Associated Labor 41 sedangkan tetrakameral
35 Hugo F. Srb, The Unicameral Legislature — A Successful Innovation , Nebraska Law Review, Vol. 40, Issue 4, 1961, hlm. 627.
36 Mariana  LLanos  and  Detlef  Nolte,  Bicameralism  in  the  Americas:  Around  the  Extremes  of Symmetry and Incongruence, The Journal of Legislative Studies, Vol.9, No.3, Autumn 2003, hlm.
54.
37 Csaba Cservák, Bicameral Parliaments-Then and Now , Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, No. 3, 2016, h lm. 1017.
38 Betty Drexhage, Bicameral Legislatures An International Comparison, Ministry of the Interior and Kingdom Relations Directorate of Constitutional Affairs and Legislation, The Haque, 2015 , hlm. 3.
39 Id, hlm. 4.
40 Paolo  Passaglia ,  Unicameralism , Bicameralism,  Multicameralism:  Evolution  and  Trends  in Europe , Perspectives on Federalism, Vol. 10, Issue 2, 2018, hlm. E-4.
digunakan  di  Swedia,  di  mana Riksdag  of  the  Estates terdiri  atas  empat  kamar masing-masing  mewakili  aristokrasi,  pendeta, burgher (warga  anggota  borjuasi kaya),  dan  petani. 42 Pada  perkembangannya,  sistem  badan  legislatif  mengalami modifikasi  seperti  Norwegia  dan  Islandia  menerapkan  sistem  badan  legislatif "unikameral bersyarat" di mana badan legislatif dibagi menjadi dua kamar internal ketika mempertimbangkan hal-hal (legislatif) yang sangat penting. 43
Persoalan  kedua,  kedudukan  MPR  sebagai  lembaga  mandiri  dihubungkan dengan  kekuasaannya  yang  periodik  dan  insidental.  Pertama,  kekuasaan berdasarkan  Pasal  3  ayat  (2)  Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  yaitu melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden. Kekuasaan ini selain periodik (hanya dilakukan sekali tiap lima tahun) juga hanya bersifat administratif dan seremonial. Dari  kekuasaannya  yang  hanya  periodik  perlima  tahunan  dan  hanya  untuk keperluan administratif dan seremonial tentu tidak sebanding dengan posisi MPR sebagai  lembaga  negara  otonom  yang  dilengkapi  sekretariat  dan  anggaran tersendiri.
Kekuasaan kedua, melakukan perubahan dan menetapkan undang-undang dasar sebagaimana ketentuan Pasal 3 ayat (1) Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945.  Jika  kekuasaan  pertama  pasti  akan  dilakukan  oleh  MPR  (meskipun  hanya sekali dalam lima tahun), kekuasaan yang kedua belum tentu akan dilakukan oleh MPR  pada  satu  periode  jabatan,  bahkan  dua,  tiga,  dan  seterusnya.  MPR menggunakan kewenangannya untuk mengubah undang-undang dasar baru empat kali, yaitu perubahan pertama pada 14-21 Oktober 1999, perubahan kedua pada 7- 18  Agustus  2000,  perubahan  ketiga  pada  1-9  November  2001,  dan  perubahan keempat pada 1-11 Agustus 2002. Sampai sekarang tahun 2023 (sekitar kurun 21 tahun,  yang  berarti  empat  periode  jabatan  MPR)  MPR  belum  pernah  lagi menggunakan  kekuasaannya  untuk  mengubah  undang-undang  dasar.  Persoalan kekuasaan  kedua  ini  sama  dengan  kekuasan  pertama  yang  telah  dibahas
42 Id, hlm. E-5-E-6.
sebelumnya, MPR sebagai lembaga negara otonom yang memiliki sekretariat dan anggaran sendiri tidak equal dengan kekuasaannya yang insidental.
Perubahan undang-undang dasar juga tidak hanya berupa perubahan formal yang  menjadi  kekuasaan  MPR.  Perubahan  undang-undang  dasar  dapat  terjadi dengan perubahan informal ( informal change ) di mana perubahan tidak dilakukan oleh  lembaga  pembentuk  undang-undang  dasar.  Perubahan  informal  adalah perubahan  konstitusi  yang  terjadi  selain  melalui  proses  perubahan  formal. 44 Perubahan informal misalnya dapat terjadi karena ada penafsiran konstitusi oleh Mahkamah  Agung  (di  Indonesia  oleh  Mahkamah  Konstitusi)  dalam  proses  uji materi. 45 Perubahan informal hanya mengubah isi materi muatan konstitusi tidak pada teksnya. Teks konstitusi tetap seperti semula dan tidak mengalami perubahan. Contoh perubahan informal terhadap Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945 karena  tafsir  Mahkamah  Konstitusi  dalam  uji  materi  Perppu  No.  4  Tahun  2009 tentang  Perubahan  Atas  UU  No.  30  Tahun  2002  tentang  Komisi  Pemberantasan Tindak  Pidana  Korupsi  terhadap  UUDN  RI  Tahun  1945.  Mahkamah  Konstitusi dalam  Putusan  No.  138/PUU-VII/2009  menyatakan  berwenang  menguji  Perppu terhadap UUDN RI Tahun 1945 dengan pertimbangan hukumnya sebagai berikut.
Perppu  menciptakan  norma  baru  yang  dapat  mengakibatkan  keadaaan, hubungan, atau akibat hukum yang baru. Norma hukum itu ada sejak Perppu disahkan dan norma hukum itu bergantung pada DPR untuk menerima atau menolak, namun sebelum DPR memutuskannya, norma hukum itu sah dan berlaku seperti undang-undang. Jadi, karena norma hukum dalam Perppu daya  ikatnya  sama  dengan  undang-undang,  maka  Mahkamah  berwenang untuk mengujinya terhadap UUDN RI Tahun 1945.
44 Oran Doyle, Informal Constitutional Change, Buffalo Law Review, Vol. 65,  No. 5, 2017, hlm. 1022-1023.
45 Stephen M. Griffin, Understanding Informal Constitutional Change , Public Law and Legal Theory Working  Paper  Series,  Working  Paper  No.  16-1,  Tulane  University  School  of  Law,  January 2016, hlm. 2. Perubahan konstitusi dapat terjadi dengan beberapa cara. Pertama, perubahan di luar hukum tata  negara,  di  bidang sosial, mislanya "dengan secara  bertahap  menggeser peraturan dan pentingnya faktor-faktor konstitusional dan norma-norma". Kedua, perubahan formal, yaitu perubahan konstitusi menurut prosedur yang ditetapkan di dalam konstitusi itu sendiri.  Perubahan  formal  menyebabkan  perubahan  tekstual  terhadap  konstitusi.  Ketiga, perubahan di luar perubahan formal, misalnya melalui interpretasi oleh hakim atau karena praktik  hukum.  Yaniv  Roznai, Unconstitutional  Constitutional  Amendments:  A  Study  of  the Nature and Limits of Constitutional Amendment Powers , A Thesis submitted to the Department of Law of the London School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy, The London School of Economics and Political Science, London, February 2014, hlm. 9-10.
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  No.  138/PUU-VII/2009  telah  mengubah secara informal ketentuan Pasal 24C ayat (1) Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945.  Teks  Pasal  24C  ayat  (1)  tetap  bahwa  Mahkamah  Konstitusi  berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 tetapi substansinya telah  berubah  dengan  penambahan  kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  untuk menguji  peraturan  pemerintah  pengganti  undang-undang  terhadap  Undang- Undang Dasar 1945.
Kekuasaan  ketiga,  kekuasaan  memberhentikan  Presiden  dan/atau  Wakil Presiden dalam masa jabatannya berdasarkan Pasal 3 ayat (3) Konstitusi Republik Indonesia  Tahun  1945.  Kekuasaan  ketiga  ini  sama  dengan  kekuasaan  kedua merupakan kekuasaan yang sifanya insidental yang belum tentu akan dilaksanakan oleh MPR pada satu, dua, tiga, empat, dan seterusnya periode masa jabatan anggota MPR. Pelaksanaan kekuasaan ini sangat bergantung pada peristiwa hukum tertentu (Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  melanggar  Pasal  7A  Konstitusi  Republik Indonesia  Tahun  1945)  dan  prosesnya  yang  sangat  panjang  (diawali  usulan pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden oleh DPR yang kemudian usulan itu  harus  diperiksa,  diadili,  dan  diputusakan  Mahkamah  Konstitusi)  hingga terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden harus diberhentikan. Kekuasaan MPR untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya digunakan  pada  Sidang  Istimewa  MPR  tanggal  23  Juli  2001  dan  mengeluarkan penetapan pemberhentian Abdurrahman Wahid dari jabatannya sebagai Presiden Republik  Indonesia. 46 Persoalan  kekuasaan  ketiga  ini  sama  dengan  kekuasan pertama dan kedua yang telah dibahas sebelumnya, MPR sebagai lembaga negara otonom  yang  memiliki  sekretariat  dan  anggaran  sendiri  tidak equal dengan kekuasaannya yang insidental yang tidak pasti kapan waktunya akan dilaksanakan.
Kekuasaan keempat, kekuasaan berdasarkan Pasal 7B ayat (6) dan ayat (7) Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945 untuk memutuskan usul pemberhentian
46 Reza Syawawi, Pengaturan Pemberhentian Presiden dalam Masa Jabatan Menurut UUD 1945 (Studi Komparasi Sebelum dan Sesudah Perubahan), Jurnal Konstitusi, Vol. 7, No. 6, 2000, hlm.
57.
Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  oleh  DPR  setelah  Mahkamah  Konstitusi memutuskan Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum  sesuai  Pasal  7A  Konstitusi  1945.  Persoalan  kekuasaan  keempat  ini  sama dengan kekuasan kedua dan ketiga yang telah dibahas sebelumnya, MPR sebagai lembaga negara otonom yang memiliki sekretariat dan anggaran sendiri tidak equal dengan kekuasaannya yang insidental saja yang belum tentu waktunya kapan akan dilaksanakan.
Kekuasaan  kelima,  kekuasaan  memilih  Wakil  Presiden  dalam  hal kekosongan Wakil Presiden sesuai Pasal 8 ayat (2) Konstitusi Republik Indonesia Tahun  1945  dan  kekuasaan  memilih  Presiden  dan  Wakil  Presiden  dalam  hal Presiden dan Wakil Presiden meninggal dunia, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat menjalankan kewajibannya secara bersamaan sesuai ketentian Pasal 8 ayat (3)  Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Persoalan  kekuasaan  kelima  ini sama dengan kekuasan kedua, ketiga, dan keempat yang telah dibahas sebelumnya, MPR  sebagai  lembaga  negara  otonom  yang  memiliki  sekretariat  dan  anggaran sendiri tidak equal dengan kekuasaannya yang insidental yang tidak pasti kapan waktunya akan dilaksanakan.
Selain kekuasaan, MPR juga memiliki kekuasaan lainnya berupa tugas-tugas. Kekuasaan MPR ini meliputi menyebarluaskan ketetapan MPR; menyebarluaskan Pancasila,  UUDN  RI  Tahun  1945,  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  dan Bhinneka  Tunggal  Iki;  melakukan  pengkajian  sistem  ketatanegaraan,  UUDN  RI Tahun 1945 dan pelaksanaannya; dan melakukan penyerapan saran pendapat atau aspirasi  masyarakat  luas  berhubungan  dengan  pelaksanaan  UUDN  RI  Tahun 1945. 47 Kekuasaan  ini  juga  tidak  sebanding  dengan  kedudukan  MPR  sebagai lembaga  negara  yang  otonom  dengan  sekretariat  dan  anggaran  tersendiri. Memasyaratkan ketetapan MPR misalnya, dapat dilakukan oleh institusi-institusi pendidikan dan pemerintah desa, hal ini akan jauh lebih efektif karena institusi- institusi  itu  tersebar  di  seluruh  wilayah  Indonesia.  Pengkajian  sistem ketatanegaraan Indonesia dan UUDN RI Tahun 1945 juga dapat dilaksanakan oleh
perguruan  tinggi  dan  lembaga-lembaga  negara  tetap  lainnya  seperti  DPR,  dan kementerian-kementerian.

## Penataan Problematik Kekuasaan MPR
Penataan  problematik  kekuasaan  MPR  harus  dimulai  menata  struktur kelembagaan  MPR.  MPR  diubah  dari  kedudukannya  sebagai  lembaga  negara otonom menjadi sidang gabungan ( joint session ) antara DPR dan DPD. Berdasarkan posisi seperti itu, maka struktur keanggotaan MPR menjadi sebagai berikut.

## Gambar 2: Struktur MPR sebagai Sidang Gabungan DPR dan DPD
Sumber: Diolah dari Pasal 51 ayat (1) Konsitusi Belanda, Pasal 42 Konstitusi Jepang, Pasal 1 Bagian 1 Konstitusi Amerika Serikat
Berdasarkan  komposisi  keanggotaan  seperti  di  atas,  anggota  MPR  adalah DPR dan anggota DPD secara kelembagaan. MPR  menjadi sidang gabungan  antara DPR  dan  DPD  bukan  lagi  merupakan  organ  otonom  dengan  sekretariat  dan anggaran  sendiri.  Berubahnya  kedudukan  MPR  dari  lembaga  negara  otonom menjadi  sidang  gabungan  DPR  dan  DPD  mengubah  sistem  badan  legislatif Indonesia  menjadi  sistem  dua  kamar.  Kamar  pertama  adalah  DPR  sebagai representasi  seluruh  rakyat  dan  kedua  adalah  DPD  yang  mewakili  daerah. Kedudukan MPR sebagai sidang gabungan antara DPR dan DPD juga akan sejalan dengan kekuasaannya yang periodik dan insidental.
Untuk menjustifikasi gagasan menempatkan MPR sebagai sidang gabungan DPR dan DPD dilakukan perbandingan dengan the States Genaral ( Staten-Generaal ) Belanda, Kongres Amerika Serikat, dan the National Diet Jepang. T he States Genaral merupakan  sidang  gabungan  antara  dua  kamar,  yaitu  Kamar  Pertama/ the  First
MPR DPR DPD
Chamber/Eerste Kamer ) dan Kamar Kedua ( Second Chamber/Tweede Kamer ). 48 T he States Genaral ( Staten-Generaal ) memiliki tiga kekuasan utama, yaitu membentuk undang-undang  bersama  pemerintah,  melaksanakan  pengawasan  terhadap pemerintah, dan mewakili pemilih dengan tetap menjaga hubungan dengan pemilih dan  mencerminkan  kehendak  rakyat  dalam  kebijakan  pemerintah. 49 Untuk melaksanakan  tiga  tugas  utama  tersebut, the  States  Genaral diberikan  hak  yang meliputi  hak  mengubah  undang-undang  dan  mengajukan  rancangan  undang- undang,  hak  menyetujui  atau  menolak  rencana  anggaran,  hak  mengajukan pertanyaan kepada menteri dan hak untuk memanggil untuk debat darurat, dan hak melakukan penyelidikan terhadap kebijakan pemerintah. 50
Kongres  Amerika  Serikat  adalah  sidang  gabungan  Senat  dan House  of Representatif . 51 Kongres  memilki  kekuasaan  konstitusional  membuat  undang- undang, memiliki kekuasaan eksklusif  untuk membuat rancangan undang-undang pendapatan  dan  kekuasaan  memakzulkan  Presiden  dan  pejabat  lainnya  yang melakukan  kesalahan,  kekuasaan  khusus  dan  eksklusif  menyetujui  perjanjian dengan  negara  lain,  dan  kekuasaan  evolusioner  berupa  kontrol  anggaran  dan melakukan  penyelidikan  terhadap  kebijakan  pemerintah. 52 The  National  Diet merupakan  sidang  gabungan House  of  Representatives dan House  of  Councillors , yang  keduanya  terdiri  atas    anggota  yang  dipilih  oleh  rakyat  Jepang. 53 House  of Representatives memiliki  480  anggota,  300  di  antaranya  dipilih  dari  daerah pemilihan satu kursi dan 180 oleh sistem perwakilan proporsional di mana negara dibagi menjadi 11 blok pemilihan yang menurut ukuran kembali antara 6 dan 30 anggota. Masa jabatan anggota House of Representatives adalah 4 tahun, tetapi akan berakhir,  sebelum  masa  jabatan  penuh  berakhir,  jika House  of  Representatives
48 Netherlands  Institute  for  Multiparty  Democracy  and  Instituut  voor  Publeik  and  Politiek,  The Dutch  Political  System  in  a  Nutshell,    Netherlands  Institute  for  Multiparty  Democracy  and Instituut voor Publeik and Politiek, The Haque, 2008 , hlm. 31.
49 Id, hlm. 32.
50 Id, hlm. 33-34.
51 James D. Barnett, The Bicameral System in State Legislation , The American Political Science Review, Vol. 9, No. 3,1915, h. 450.
52 https://www.ushistory.org/gov/6a.asp, diakses 22 November 2023, Pukul 05.18 WIB.
53 https://japanhpn.org/en/government/, diakses 25 November 2021, Pukul 17:42 WIB.
dibubarkan.  Jumlah  keseluruhan  keanggotaan House  of  Councillors adalah  242 orang, di antaranya 96 orang dipilih oleh sistem perwakilan proporsional dari satu daerah  pemilihan  nasional  dan  146  orang  dari  47  daerah  pemilihan  prefektur, masing-masing mengembalikan 2 hingga 8 anggota. Masa jabatan anggota House of Councillors adalah  6  tahun,  dan  setengah  dari  anggota  dipilih  setiap  3  tahun. Berdasarkan  Pasal  41  Konstitusi  Jepang  1946, the  National  Diet adalah  organ tertinggi negara dan satu-satunya organ pembuat undang-undang. 54
Penataan  problematik  kekuasaan  MPR  dilakukan  dengan  merevisi Konstitusi  Republik Indonesia  Tahun  1945.  Pertama,  mengubah  Pasal  2  ayat  (1) Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945 khususnya  frasa  “ Majelis Permusyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah”  menjadi  “Majelis  Permusyawaratan  Rakyat terdiri  atas  Dewan  Perwakilan  Rak yat  dan  Dewan  Perwakilan  Daerah”.
Berdasarkan perubahan ini yang menjadi anggota MPR tidak lagi individu (anggota DPR dan anggota DPD) tetapi lembaga atau institusi DPR dan DPD dan implikasinya MPR tidak lagi lembaga negara yang otonom di antara DPR dan DPD tetapi menjadi joint  session DPR  dan  DPD.  Kedua,  mengubah  Pasal  22D  Konstitusi  Republik Indonesia Tahun 1945. Pasal 22D yang memberikan kekuasaan DPD terbatas hanya untuk  memberikan  usulan,  saran,  dan  pertimbangan,  harus  diubah  untuk penguatan  kekuasaan  legislatif  DPD  sebagai  konsekuensi  dari  sistem  dua  kamar dalam MPR, yaitu kamar DPR dan DPD.  Dua kamar ini harus memiliki kedudukan dan  kekuasaan  yang  seimbang.  Ketiga,  mengubah  Pasal  22C  ayat  (1)  Konstitusi Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Pasal  ini  mengatur  bahwa  anggota  DPD  dipilih melalui pemilihan umum dan diubah menjadi anggota DPD, misalnya dipilih oleh Gubernur  dan  anggota  DPRD  Provinsi,  atau  Gubernur,  Bupati/Walikota,  anggota DPRD  Provinsi,  dan  anggota  DPRD  Kabupaten/Kota.  Perubahan  cara  pengisian jabatan anggota DPD ini untuk membedakan DPD adalah representasi daerah yang berbeda dari DPR yang merupakan representasi rakyat secara keseluruhan.
54 https://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/fundamental_e.html, diakses 25 November 2021, Pukul 18:06 WIB.
Gagasan  perubahan  Konstitusi  Republik  Indonesia  Tahun  1945  untuk mengubah posisi MPR dari lembaga negara otonom menjadi sidang gabungan DPR dan  DPD tidak akan  mudah.  MPR  berbeda  dari  lembaga-lembaga  negara  lainnya seperti  DPR  yang  merupakan  modifikasi  dari Volksraad ,  Mahkamah  Agung  dari Hogerechtschof , Badan Pemeriksa Keuangan adalah Raad van Rekenkamer , Presiden adalah Gubernur Jenderal, MPR tidak memiliki cetak biru seperti lembaga-lembaga tersebut  pada  era  Hindia  Belanda. 55 MPR  merupakan  lembaga  ciptaan  sistem ketatanegaraan  Indonesia  sendiri  sehingga  memiliki  nilai  historis  yang  tinggi. Selain  dapat  dikatakan  produk  asli  ketatanegaraan  Indonesia,  MPR  juga diidentikkan  dengan  sila  dalam  Pancasila,  yaitu  kerakyatan  yang  dipimpin  oleh hikmat  kebijaksanaan  dalam  permusyawaratan  perwakilan,  dan  mengubah  MPR menjadi  sidang  gabungan  antara  DPR  dan  DPD  akan  menjadikan  sila  tersebut berubah. 56

## Penutup
Problematik kekuasaan MPR berhubungan dengan kedudukannya sebagai lembaga negara yang otonom dengan sekretariat dan anggaran terpisah dari DPR dan  DPD  tetapi  kekuasaannya  sangat  terbatas  karena  dilakukan  secara  periodik dan insidental. Kekuasaan periodik berupa kekuasaan melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden sedangkan kekuasaan lainnnya seperti mengubah undang-undang dasar  dan  kekuasaan-kekuasaan  lainnya  merupakan  kekuasaan  insidental. Kekuasaan  pertama  akan  dilakukan  MPR  tiap  lima  tahun  sekali  sedangkan kekuasaan kedua belum tentu akan dilaksanakan dalam waktu lima, sepuluh, atau lima bela belas tahun dan seterusnya pada masa jabatan anggota MPR. Kekuasaan yang periodeik dan insidental tidak sebanding dengan posisi MPR sebagai lembaga negara  mandiri  sehingga  keberadaan  MPR  merupakan  pemborosan  strukur kelembagaan negara maupun anggaran negara.
Penataan kekuasaan MPR dengan mengubah kedudukan MPR dari lembaga negara otonom di antara DPR dan DPD menjadi sidang gabungan antara DPR dan
55 Jimly Asshiddiqie, supra no 15, hlm. 12.
DPD.  MPR  akan  ada  jika  DPR  dan  DPD  bersidang  bersama  serta  tidak  lagi memerlukan sekretariat dan anggaran tersendiri. Perubahan kedudukan MPR dari lembaga otonom menjadi sidang gabungan DPR dan DPD untuk menyeimbangkan dengan  kekuasaannya  yang  periodik  dan  insidental.  Perubahan  kedudukan  MPR dengan mengubah ketentuan Pasal 2 ayat (1) Konstitusi Republik Indonesia Tahun 1945 pada frasa “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD” menjadi “MPR terdiri atas DPR dan DPD”.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku: Andreas  Anter, Max  Weber’s  Theory  of  the  Modern  State  Origins,  Structure  and Significance, Palgrave Macmillan, New York, 2014.
Alexander Hamilton, John Jay, and James Madison, The Federalist, The Gideon Edition.
Indianapolis: Liberty Fund, Indianapolis, 2001
Betty Drexhage, Bicameral Legislatures An International Comparison, Ministry of the Interior  and  Kingdom  Relations  Directorate  of  Constitutional  Affairs  and Legislation, The Haque, 2015.
Bryan A Garner, Black's Law Dictionary, Eighth Edition, Minnesota: Thomson West,
Minnesota, 2004.
James Bryce, Modern Democracies, Vol. II, The Macmillan Company, New York, 1921. Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Cetakan I, FH UII Press, Yogyakarta, 2004.
____________________,  Komentar  Atas  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta, Sinar Grafika, 2009.
John  Alder,  General  Principles  of  Constitutional  and  Administrative  Law,  Fourth Edition, Palgrave Macmillan, New York, 2002.
John Locke, Two Treatises of Government and A Letter Concerning Toleration, Edited and with an Introduction by Ian Shapiro, Yale University Press, New Haven and London, 2003.
Jonatan  Wolff,  An  Introduction  to  Political  Philosophy,  Revised  Edition,  Oxford University Press, Oxford, 2006.
Martin H Manser, Oxford Learner’s Pocket Dictionary , New Edition, Oxford University Press, Oxford, 1991.
Netherlands  Institute  for  Multiparty  Democracy  and  Instituut  voor  Publeik  and Politiek,  The  Dutch  Political  System  in  a  Nutshell,  The  Haque:  Netherlands Institute  for  Multiparty  Democracy  and  Instituut  voor  Publeik  and  Politiek, The Haque, 2008.
Philipus  M.  Hadjon,  Lembaga  Negara  Tertinggi  dan  Lembaga-lembaga  Negara Tinggi Negara Menurut Undang-Undang Dasar 1945 Suatu Analisa Hukum dan Ketatanegaraan, Bhina Ilmu, Surabaya, 1992.

## Disertasi:
Yaniv  Roznai,  Unconstitutional  Constitutional  Amendments:  A  Study  of  the  Nature and  Limits  of  Constitutional  Amendment  Powers,  A  thesis  submitted  to  the Department of Law of the London School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy, The London School of Economics and Political Science, London, February 2014.
Jurnal: Ah. Mujib Rohmat, “ Kedudukan dan Kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam Era Reformasi ” , Jurnal Pembaharuan Hukum, III: 2, 181-190: 182, 2016. Csaba  Cservák,  2016, “ Bicameral  Parliaments-Then  and  Now ”,  Зборник  радова Правног факултета у Новом Саду, 3, 1015 -1026: 1017. Hugo F. Srb, “ The Unicameral Legislature — A Successful Innovation ” , Nebraska Law Review, 40:4, 626-633: 627, 1961.
Hugh  Evander  Willis, “ The  Doctrine  of  Sovereignty  Under  the  United  States Constitution ” , Articles by Maurer Faculty, No. 1256, 437-475: 437, 1929. Jamaludin Ghafur, “ Penguatan Lembaga DPD Melalui Amandemen Ulang Lembaga MPR ” , Jurnal Hukum, 14:3, 366-412: 397, 2007. James D. Barnett, “ The Bicameral System in State Legislation ” , The American Political Science Review, 9:3, 449-466: 450, 1915.
Jan Vranken, “ Exciting Times for Legal Scholarship ” , Recht en Methode in onderzoek en onderwijs, 2:2, 42-62: 43, 2012.
John A. Fairlie, “ The Separation of Powers ” , Michigan Law Review, 21:4, 393-436: 396, 1923.
Mariana  Llanos,  and  Detlef  Nolte, “ Bicameralism  in  the  Americas:  Around  the Extremes of Symmetry and Incongruence ” , The Journal of Legislative Studies,
9:3, Autumn, 53-86: 54, 2003.
Oana  Saramet, “ The  Evolution  of  the  Principle  of  Separation  and  Balance  of  the Powers of the State and the Executive ” , Bulletin of the Transylvania University of Braşov, Series VII, 8 (57) :1, 209-216: 209, 2015. Oran Doyle, “ Informal Constitutional Change ” , Buffalo Law Review, 65: 5, 1021-1038:
1022-1023, 2017.
Paolo  Passaglia, “ Unicameralism,  Bicameralism,  Multicameralism:  Evolution  and Trends in Europe ” , Perspectives on Federalism, 10: 2, E-1-E-29: E-4, 2018. Prayudi, MPR, “ Transisi Kedaulatan Rakyat dam Dampak Politiknya ” , Politica, 3:1, 19- 40: 20, 2012.
Rasji, “ Kajian  Hukum  Tata  Negara  terhadap  Pertanggungjawaban  Presiden ” ,  Era Hukum, 5: 2, 105-127: 112, 1998.
Reza Syawawi, “ Pengaturan Pemberhentian Presiden dalam Masa Jabatan Menurut UUD  1945  (Studi  Komparasi  Sebelum  dan  Sesudah  Perubahan) ” ,  Jurnal Konstitusi, 7:6,  54-96: 57, 2000.
Sam J. Ervin Jr, “ Separation of Powers: Judicial Independence, Law and Contemporary Problems ” , 35: 1, 108-127: 108, 1970. Stephen M. Griffin, “ Understanding Informal Constitutional Change, Public Law and Legal  Theory  Working  Paper  Series ” ,  Working  Paper  No.  16-1,  Tulane University School of Law, January, 1-20: 2, 2016.
Widayati, “ Sistem  Parlemen  Berdasarkan  Konstitusi  Indonesia ” ,  Masalah-Masalah Hukum, 44:4, 415-424: 422., 2015.
Sumber Internet: https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/problematic,  diakses  21 November 2021, Pukul 20:09 WIB.
https://www.ushistory.org/gov/6a.asp,  diakses  22  November  2023,  Pukul 05.18 WIB.
https://japanhpn.org/en/government/, diakses 25 November  2021,  Pukul 17:42 WIB.
https://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/fundamental_e. html, diakses 25 November 2021, Pukul 18:06 WIB.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Ddewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 2014 Nomor 182; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5568)