## Pelaksanaan Tukar Guling Tanah Kas Desa untuk Proyek Pembangunan; Kajian pada Proyek Jalur Lingkar Timur Sukoharjo, Jawa Tengah
Aisyah Nur’Ayni 1 , Didik Gunawan Suharto 2
1,2, Program Studi Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Sebelas Maret, Jawa Timur
Email : aisyahnayn@student.uns.ac.id 1 , didikgsuharto@staff.uns.ac.id 2
Dikirim : 08 Maret 2021 | Direvisi : 16 Maret 2021 | Diterima : 18 Mei 2021

## ABSTRAK
Penelitian ini memiliki tujuan untuk menganalisis proses pelaksanaan kebijakan tukar guling tanah  kas  desa  terdampak  proyek  pembangunan  Jalur  Lingkar  Timur  Sukoharjo  dengan mengacu pada Teori Implementasi Jones, serta menemukenali kendala dan dukungan dilihat dari  variabel  implementasi  Van  Meter  dan  Van  Horn.  Pengambilan  data  dilakukan  melalui wawancara kepada DPUPR, BPN, DPMD, dan Pemerintah Desa Manisharjo serta melakukan dokumentasi  guna  memperkaya  data  lapangan.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa pelaksanaan kegiatan ini telah dilakukan mengacu pada peraturan yang ada serta memenuhi komponen-komponen  tahapan  organisasi  Jones.  Pada  tahap  aplikasi,  sampai  pada  akhir penelitian  ini  dilakukan,  kegiatan  tukar  guling  telah  dilaksanakan  mulai  dari  proses perencanaan, persiapan, hingga pelaksanaan. Sedangkan untuk proses penyerahan hasil belum dilakukan.  Beberapa  faktor  yang  mendukung  pelaksanaan  kebijakan  ini  yakni  keberadaan standar  dan  sasaran  kegiatan,  SDM  yang  mumpuni,  hubungan  antar  sektor  yang baik,  serta kesesuaian karakteristik egen pelaksana dengan tugas yang dibebankan. Sedangkan kendala yang  ditemukan  berasal  dari  keterbatasan  sumber  dana,  disposisi  implementor  serta memanasnya iklim politik di Kabupaten Sukoharjo menjelang Pilkada dan adanya pandemi Covid-19.

## Kata Kunci : Pembangunan; Tukar Guling; Tanah Kas Desa

## ABSTRACT
This research aims to analyze the process of implementing land swap policy for the village- owned site as the effect of East Ring Road Construction project in Sukoharjo Regency, Central Java, referring to Charles O. Jones’ implementation concept, and to identify inhibiting and supporting factors viewed from Van Meter and Van Horn’s implementation dimensions. Data collection  was  conducted  through  documentation  and  interviewing  the  representatives  of Public  Work  Service  Office,  National  Land  Affairs  Agency,  and  Village  Community Empowerment  Service  Office  of  Sukoharjo  Regency  Government  and  Manisharjo  Village Government. The result of research showed that the implementation of village land swap policy has  been  conducted  referring  to  the  existing  regulation  and  fulfilled  the  components  of organizational procedure, as suggested by Jones.  In application stage, up to this research period the swap activity has been implemented from planning, preparation, to implementation
Jurnal Ilmu Administrasi Negara (JUAN) ISSN  2354-5798 ( Print ), 2654-5020 ( Online ) Vol. 9 No. 1 Juni Tahun 2021, Halaman 11-20 Available Online at https://ojs.umrah.ac.id/index.php/juan DOI: https://doi.org/10.31629/juan.v9i1.3121
process. Meanwhile, the process of transferring output has not been done yet. Some factors supporting  this  policy  implementation:  the  existence  of  activity  standard  and  target,  the competent  human  resource,  the  good  cross-sector  relationship,  and  the  compatibility  of implementing agent characteristics to the assignment given. Meanwhile, the inhibiting factors were found related to limited fund source, implementer disposition, and political situation in Sukoharjo  Regency  around  Local  Leader  Election  (Pilkada)  and  Covid-19  pandemic incidence.
Keywords : Development; Land Swap Policy; Village-Owned Site

## PENDAHULUAN
Salah  satu  misi  pemerintah  adalah  membangun  daerah  pedesaan  (Fitriska,  2017). Pemerintah melalui UU Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa memberikan kebebasan kepada desa dalam  pengelolaan  sistem  pemerintahannya,  dan  mengamanatkan  desa  untuk  menjadi  desa mandiri (Nurhalimah, 2018; Wahyudi dan Rosliana, 2020). UU Desa membuka peluang dan tantangan  dalam  pelaksanaan  otonomi  desa  (Hariyati,  et.al.  2020).  Pembangunan  desa  di Indonesia semakin diperhatikan sejak dikeluarkan pembaruan peraturan yang tertuang dalam UU Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa. Desa dalam penyelenggaraan pemerintahannya antara lain didukung oleh sumber daya aset. Desa diberikan mandat oleh undang-undang untuk dapat mengelola secara mandiri sumber daya asset untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Aset  desa  dianggap  sebagai  salah  satu  sumber  daya  yang  penting  dalam  mendukung penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  desa.  Aset  desa  jika  dikelola  dengan  maksimal akan mendorong kemandirian desa yang secara langsung berpengaruh terhadap berkurangnya beban anggaran pembiayaan APBDes.
Meski  merupakan milik  desa,  namun  dalam  keberjalanannya  beberapa  tanah  kas desa bisa dihapus dari data inventaris desa. Hal ini bisa terjadi karena aset tersebut sudah tidak bisa dimanfaatkan maupun karena adanya kegiatan pemindahtanganan aset desa. Aset desa yang dipindahtangankan bisa dilakukan melalui proses tukar menukar (ruislag), penjualan, maupun sebagai  penyertaan  modal  bagi  pemerintah  desa.  Kegiatan  tukar  menukar  tanah  kas  desa dewasa ini menjadi salah satu fokus dari kebijakan pengelolaan dan pengembangan aset desa 2020-2024  dengan  melalui  kolaborasi  antara  pemerintah,  pemerintah  provinsi,  serta pemerintah  kabupaten/kota.  Kegiatan tukar  menukar tanah  kas  desa menjadi  sorotan  publik karena  dalam  pelaksanaannya  mudah  memicu  konflik  atau  menjadi  sumber  penyimpangan keuangan desa. Dalam pengelolaan sumber daya aset, meski telah dikeluarkan regulasi untuk mengelola  yakni  pada  Permendagri  Nomor  1  tahun  2016  tentang  Pengelolaan  Aset  Desa, namun masih timbul banyak permasalahan.
Seperti salah satunya terkait pelepasan aset desa berupa tanah, yang hanya bisa dilakukan melalui  kegiatan  tukar-menukar.  Kegiatan  tukar  menukar/tukar  guling  biasanya  memakan waktu  lama  dan  prosedur  yang  rumit,  yang  juga  menjadi  penyebab  beberapa  proyek  yang membutuhkan tanah kas desa tidak bisa cepat diselesaikan. Hal ini seperti yang terjadi pada beberapa tanah kas desa di Desa Manisharjo, Bendosari, Sukoharjo yang terdampak proyek pembangunan Jalur Lingkar Timur Sukoharjo. Pembangunan Jalur Lingkar Timur Sukoharjo
merupakan  salah  satu  perwujudan  pembangunan  sarana  transportasi  yang  diinisiasi  oleh Pemerintah  Kabupaten  Sukoharjo  yang  melewati  lima  desa  di  dua  kecamatan  yakni  Desa Plesan  dan  Celep  di  Kecamatan  Nguter  dan  Desa  Manisharjo,  Mojorejo,  dan  Bendosari  di Kecamatan Bendosari. Pembangunan proyek ini membutuhkan luas badan jalan kurang lebih 22 km. Untuk kebutuhan itu, perlu dilakukan pembebasan lahan untuk tanah di sekitarnya.
Dari lima desa yang dilewati jalur ini, hanya bidang tanah kas desa milik Desa Manisharjo yang  terkena  proyek  pembangunan.  Pelepasan  tanah  kas  desa  dengan  non-tanah  kas  desa memiliki prosedur yang berbeda karena tanah kas desa hanya bisa dibebaskan  melalui kegiatan tukar-menukar yang memakan proses yang cukup panjang dan lama. Tahun 2019 seharusnya menjadi akhir dari penyelesaian urusan tukar-menukar tanah kas desa terdampak pembangunan Jalur  Lingkar  Timur  (JLT)  Sukoharjo  di  Desa  Manisharjo.  Tetapi  hingga  tahun  2020 penyelesaian kegiatan tukar-menukar tanah kas desa belum bisa diselesaikan.
Hal  tersebut  menjadi  kendala  dari  proyek  pembangunan  Jalur  Lingkar  Timur  (JLT) Sukoharjo  karena  instansi  terkait  tidak  dapat  menyelenggarakan  pembangunan  dan  masih menunggu  penyelesaian  pembebasan  tanah  yang  memakan  waktu  cukup  lama.  Begitu  pula dengan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan desa juga turut terganggu. Hal ini karena tanah kas  desa  yang  seharusnya  bisa  segera  ditukar  dengan  tanah  lain  dan  dapat  dimanfaatkan, menjadi  tidak  bisa  dimanfaatkan.  Penelitian  terkait  kegiatan  pelepasan  dan  tukar  menukar tanah sebelumnya pernah dilakukan oleh beberapa peneliti. Penelitian tentang pelepasan aset di  Tawangmangu  tidak  efektif  dan  mengalami  keterlambatan  karena  faktor  kesalahan kesepakatan cara pelepasan aset, adanya cacat hukum dan masyarakat yang tak menghendaki pelepasan tanah dengan cara hibah (Septiningsih, 2014).
Problematika  pengadaan  tanah  yakni  sulitnya  mencari  tanah  pengganti,  prosedur pelepasan  tanah  kas  desa  yang  rumit,  sumber  daya  manusia  yang  kurang  memadai,  serta problem terkait sisa uang ganti kerugian (Chrisnawati et al. 2018). Faktor penghambat dalam tukar  guling  tanah  wakaf  meliputi  berkas  administrasi  yang  kurang  lengkap,  nadzir  yang kurang  cakap,  hingga  keterlambatan  pembangunan  bangunan  pengganti  (Damayanti,  2019). Masyarakat dan otoritas lokal tidak paham mengenai bagaimana proses akuisisi lahan di tanah mereka  untuk  kawasan  penanaman  kelapa  sawit  yang  dilakukan  oleh  perusahaan  menurut undang-undang  (Rietberg,  2018).  Terdapat  alternatif  mengurangi  tantangan/hambatan  yang dilalui  oleh  pemerintah  dalam  proses  akuisisi  lahan  dengan  melalui  eksplorasi  pada keberhasilan praktik akuisisi lahan oleh pemerintah dari Jepang, Jerman, dan China (Adam, 2019).
Beberapa penelitian terdahulu memberi kontribusi bagi penelitian ini guna memberikan pemahaman  lebih  dalam  terkait  pengelolaan  aset  serta  akuisisi  tanah,  meski    objek penelitiannya  berbeda.  Penelitian  ini  lebih  aktual  dan  memiliki  kebaruan  karena  mengacu kepada  regulasi  yang  relatif  masih  baru  yakni  Permendagri  Nomor  1  tahun  2016  tentang Pengelolaan Aset Desa. Perbedaan dengan penelitian lain juga dalam hal perspektif teori yang digunakan. Penelitian yang dilakukan ini berpijak pada dimensi implementasi dari Charles O. Jones dan Donald Van Meter dan Carl Van Horn. Berdasarkan pemaparan permasalahan di atas serta uraian mengenai penelitian sebelumnya, maka penting untuk dilakukan penelitian mengenai bagaimana penyelesaian kegiatan tukar menukar tanah kas desa untuk proyek jalan Jalur Lingkar Timur Sukoharjo. Tujuan penelitian ini untuk menganalisis proses pelaksanaan
kebijakan  tukar  guling  yang  dilaksanakan  oleh  pemerintah  daerah  dan  desa  dari  perspektif pendapat Charles O. Jones (Widodo, 2006), serta menganalisis dukungan dan hambatan dalam pelaksanaan kebijakan tukar guling untuk tanah kas desa yang terdampak pembangunan Jalur Lingkar Timur Sukoharjo berdasar pendapat Van Meter dan Van Horn (Wahab, 2012).

## METODE PENELITIAN
Metode yang dipilih pada penelitian ini adalah deskriptif kualitatif. Penelitian ini meneliti tentang implementasi kebijakan tukar menukar tanah kas desa di Desa Manisharjo Kecamatan Bendosari  yang  terdampak  pembangunan  Jalur  Lingkar  Timur  (JLT)  Sukoharjo.  Dalam penelitian ini, digunakan data primer berupa data terkait implementasi tukar-menukar tanah kas  desa  yang  didapat  dari  informan  langsung,  dengan  melalui  beberapa  metode,  baik wawancara  maupun  dokumentasi.  Dokumen  yang  digunakan  terkait  dengan  tukar  menukar tanah kas desa yang telah dihimpun dari pemerintah daerah, maupun studi literatur penelitian sebelumnya.
Teknik pemilihan informan dilakukan melalui purposive sampling, dengan melakukan pemilihan informan yang dianggap memiliki pemahaman informasi terkait permasalahan yang sedang  diteliti,  yakni  mengenai  tukar  menukar  tanah  kas  desa.  Proses  wawancara  dan dokumentasi dilakukan dalam kurun waktu bulan September hingga November 2020 terhadap Kepala  Seksi  Pertanahan  DPUPR  Kabupaten  Sukoharjo,  Kepala  Sub  Seksi  Fasilitasi Pengadaan dan Penetapan Tanah Pemerintah Kantor Pertanahan Kabupaten Sukoharjo, Kepala Desa  Manisharjo,  serta  Bagian  Fasilitasi  Aset  Pemerintahan  Desa  DPMD  Kabupaten Sukoharjo. Untuk mendapatkan akurasi data dilakukan melalui validasi sumber data. Peneliti menggunakan model analisis data dari Miles dan Huberman, mulai dari awal pengumpulan data hingga penulisan hasil penelitian.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Tukar  guling  tanah  kas  desa  atau  tukar  menukar  tanah  kas  desa  merupakan  kegiatan menukar  aset  desa  berupa  tanah  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  desa  dengan  pihak  yang membutuhkan  tanah.  Dalam  kegiatan  ini  tanah  yang  ditukar  dapat  dipergunakan  untuk kepentingan  umum,  atau  bukan  untuk  kepentingan  umum,  atau  selain  kedua  peruntukan tersebut.  Kegiatan  tukar  menukar  tanah  kas  desa  untuk  kepentingan  umum,  salah  satunya dilakukan  antara  Pemerintah  Desa  Manisharjo,  Sukoharjo  dengan  Pemerintah  Kabupaten Sukoharjo  guna  mengganti  tanah  kas  desa  milik  Pemerintah  Desa  Manisharjo  yang dipergunakan untuk proyek pembangunan Jalur Lingkar Timur (JLT) Sukoharjo. Proyek Jalur Lingkar Timur  Sukoharjo adalah salah satu terobosan pada bidang pembangunan fisik yang dilakukan  oleh  Pemerintah  Kabupaten  Sukoharjo  guna  menyambungkan  Kawasan  Industri Nguter (KIN) dengan daerah Mojolaban di Kabupaten Sukoharjo. Dalam kegiatan ini, tukar guling  perlu  dilaksanakan  mengingat  berdasarkan  pada  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri Nomor 1 tahun 2016 tentang Pengelolaan Aset Desa menyebutkan bahwa tanah kas desa hanya bisa  dipindahtangankan  melalui  kegiatan  tukar  menukar  atau  tukar  guling.  Seperti  telah dijelaskan  sebelumnya,  penelitian  ini  menganalisis  proses  pelaksanaan  kebijakan  tukar menukar  tanah  kas  desa,  serta  dukungan  dan  hambatannya  berdasar  perspektif  teori  dari pendapat Charles O. Jones dan Van Meter-Van Horn.

## Proses Pelaksanaan Kebijakan Tukar Guling Tanah Kas Desa
Penelitian  ini  menganalisis  realitas  lapangan  kebijakan  tukar  menukar  tanah  kas  desa untuk  proyek  Jalur  Lingkar  Timur  di  Kabupaten  Sukoharjo  dari  perencanaan  hingga  tahap penilaian oleh tim appraisal. Hasil dari penelitian disajikan berdasar tiga tahapan implementasi (tahap interpretasi, tahap pengorganisasian, tahap aplikasi) menurut Charles O. Jones berikut ini. Pada tahap interpretasi, telah dilakukan interpretasi atas peraturan yang dikeluarkan baik dari  pemerintah  pusat  maupun  pemerintah  daerah  dengan  baik.  Beberapa  peraturan  yang menjadi  pijakan  dalam  pelaksanaan  kebijakan  ini.  DPUPR  sebagai  instansi  pemrakarsa berpijak  pada  Undang-undang  Nomor  2  tahun  2012  tentang  Pengadaan  Tanah  bagi Kepentingan Umum serta Peraturan Presiden Nomor 71 tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi  Kepentingan  Umum.  Kantor  Pertanahan  Kabupaten  Sukoharjo  sebagai  pelaksana lapangan mengacu pada Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 tahun 2012 tentang Petunjuk Teknis Pelaksanaan Pengadaan Tanah. Kedua instansi tersebut secara jelas sudah  mengetahui  dan  memahami  mengenai  aturan  yang  digunakan  dalam  kegiatan  ini. Sedangkan  fasilitasi  aturan  bagi  Pemerintah  Desa  Manisharjo  selaku  kelompok  sasaran terdapat pada Permendagri Nomor 1 tahun 2016 tentang Pengelolaan Aset Desa serta Peraturan Bupati Sukoharjo Nomor 10 tahun 2018 sebagai perubahan atas Peraturan Bupati Sukoharjo Nomor 47 tahun 2017 tentang Pengelolaan Aset Desa. Meski begitu, dalam keberjalanannya Pemerintah Desa Manisharjo masih belum dapat melakukan interpretasi terhadap aturan ini dengan baik.
Berdasarkan  penuturan  dari  pihak  Pemerintah  Desa  Manisharjo,  sosialisasi  mengenai tukar guling termasuk pembebasan tanah masyarakat telah mencapai output yang diharapkan. Upaya  sosialisasi  kepada  kelompok  sasaran  dilakukan  oleh  DPUPR  dan  BPN  Kabupaten Sukoharjo sebanyak lima kali. Namun khusus untuk peraturan terkait tukar menukar tanah kas desa  masih  belum  mencapai  output  sosialisasi  yang  maksimal,  karena  pihak  desa  masih bertanya-tanya mengenai aturan yang harus mereka gunakan dalam implementasi kebijakan tukar menukar tanah kas desa. Selain itu, pemahaman pihak desa akan pelaksanaan kegiatan tukar guling ini juga masih minim, hal ini dapat dibuktikan dari tidak kunjung dilakukannya pertemuan antara pihak pemerintah desa dengan BPD untuk membahas teknis kegiatan, karena masih  menunggu  instruksi  dari  DPUPR  maupun  Kantor  Pertanahan  Kabupaten  Sukoharjo. Dengan diketahuinya fakta tersebut, hal ini menguatkan pada penelitian milik Rietberg dan Hospes  (2018)  bahwasanya  masih  terdapat  celah  pemahaman  pemerintah  lokal  terhadap peraturan yang membuat kebijakan yang ada tidak bisa dilaksanakan dengan baik.
Dalam  tahapan  pengorganisasian,  menyangkut  beberapa  aspek.  Pertama,  berkaitan pelaksana kebijakan serta apa tugas dan fungsi dari setiap pelaksana kebijakan. Dalam kegiatan tukar menukar tanah kas desa untuk proyek Jalur Lingkar Timur Sukoharjo, Dinas Pekerjaan Umum  dan  Perumahan  Rakyat  (DPUPR)  Kabupaten  Sukoharjo  ditunjuk  sebagai  instansi pemrakarsa.  Kemudian  terdapat  tim  persiapan  yang  diketuai  oleh  Sekretaris  Daerah  dan beranggotakan  perwakilan  dari  Bagian  Pemerintahan,  Dinas  Lingkungan  Hidup,  Bappeda, serta instansi-instansi pendukung lainnya. Kantor Pertanahan Kabupaten Sukoharjo berperan atas pelaksanaan pembebasan tanah di lapangan. Pemerintah Desa Manisharjo memiliki tugas membentuk  tim  pencari  tanah.  Adanya  SK  yang  dikeluarkan  oleh  Bupati  Sukoharjo  guna
menunjuk  pelaksana  kebijakan  memudahkan  kebijakan  ini  untuk  dilaksanakan,  karena diketahui instansi-instansi yang terlibat secara langsung dan tugasnya dalam kegiatan.
Aspek  yang  kedua  berkaitan  keberadaan  Standard  Operational  Procedure  (SOP). Pelaksanaan  kegiatan  tukar  menukar  tanah  kas  desa  untuk  proyek  Jalur  Lingkar  Timur Sukoharjo  tidak  memerlukan  SOP  khusus  dikarenakan  semua  telah  diatur  dalam  peraturan yang jelas dari tahap perencanaan, persiapan, hingga pelaksanaan. Hal tersebut mempermudah instansi pelaksana dalam melaksanakan tugasnya. Berkaitan aspek sumber daya peralatan tidak memiliki  kendala  yang  berarti  karena  ketersediannya  dapat  dipenuhi  oleh  masing-masing instansi dengan mudah, berbeda dengan sumber daya keuangan. Sumber daya keuangan proyek berasal  dari  dana  APBD  Kabupaten  Sukoharjo.  Dalam  keberjalanannya,  sumber  daya keuangan yang awalnya sudah ditentukan besarannya harus dikurangi karena adanya kejadian tidak terduga yang memerlukan banyak suntikan dana, yakni penanganan pandemi Covid-19. Hal ini yang kemudian mengharuskan para instansi pelaksana untuk lebih cermat dan berhati- hati  terkait  penggunaan  anggaran  yang  minim.  Jadwal  yang  telah  ditentukan  mengalami kemunduran.  Penentuan  harga  oleh  tim  appraisal  baru  dilakukan  di  bulan  Oktober  yang menurut  jadwal  semestinya  bulan  Maret-Agustus,  dan  pembayaran  belum  berjalan  hingga bulan Desember.
Pengaplikasian  kegiatan  tukar  guling  tanah  kas  desa  terdampak  pembangunan  Jalur Lingkar Timur Sukoharjo dilakukan dalam empat tahapan, yakni tahap perencanaan, persiapan, pelaksanaan, dan penyerahan hasil. Tahap perencanaan sudah dilaksanakan sejak awal tahun 2020  oleh  Dinas  PUPR  Kabupaten  Sukoharjo.  Dalam  tahapan  ini,  DPUPR  Kabupaten Sukoharjo  memanfaatkan  posisinya  sebagai  instansi  yang  bertanggung  jawab  terhadap kegiatan ini dengan memanfaatkan fasilitasi aturan yang sudah ada. Dengan adanya fasilitasi aturan  yang  jelas  mengenai  bagaimana  kegiatan  akan  dilaksanakan  menjadi  dukungan  bagi para  instansi  terkait  dalam  menjalankan  tugasnya.  Kuasa  sebagai  instansi  pemrakarsa  yang diberikan  oleh  Bupati  Sukoharjo  juga  membuat  DPUPR  Kabupaten  Sukoharjo  memiliki kewajiban untuk menentukan bagaimana teknis dari kebijakan ini. Termasuk penentuan jadwal kegiatan, sumber daya keuangan serta peralatan, serta dokumen perencanaan pengadaan tanah. Setelah  desain  jalan  disetujui  pada  tahapan  persiapan,  DPUPR  Kabupaten  Sukoharjo menyerahkan tahapan selanjutnya kepada Kantor Pertanahan Kabupaten Sukoharjo. Tahapan pelaksanaan  yang  dilakukan  oleh  Kantor  Pertanahan  Kabupaten  Sukoharjo  dimulai  dari pengukuran hingga penentuan harga dan pembayaran.
Proses  pelaksanaan  tukar  guling  yang  dilakukan  pada tanah  kas  desa  yang terdampak pembangunan  Jalur  Lingkar  Timur  Sukoharjo,  apabila  dilihat  berdasarkan  teori  tahapan implementasi milik Jones memiliki kesesuaian konsep dalam pengimplementasiannya. Dalam keberjalannya muncul beberapa kendala di lapangan yang menyebabkan mundurnya kegiatan dari jadwal yang sudah ditentukan.

## Dukungan Dan Hambatan Pelaksanaan Kebijakan Tukar Guling Tanah Kas Desa
Selain mengacu pada tahapan implementasi yang dikemukakan oleh Charles O. Jones, untuk  menganalisis  dukungan  dan  hambatan  dalam  kegiatan  tukar  menukar  tanah  kas  desa untuk proyek Jalur Lingkar Timur Sukoharjo penelitian ini melihat dari perspektif pendapat Donald Van Meter dan Carl Van Horn. Dimensi yang mempengaruhi implementasi kebijakan
tersebut,  yaitu:  standar  dan  sasaran  kebijakan;  sumber  daya  kebijakan;  hubungan  antar organisasi; karakteristik agen pelaksana; kondisi sosial, politik, dan ekonomi; serta disposisi implementor
1. Dukungan dalam pelaksanaan tukar guling, meliputi:
a. Kejelasan standar dan sasaran kebijakan: Standar dan sasaran kebijakan harus dapat dilihat  dengan  jelas,  dengan  tujuan  agar  proses  implementasi  kebijakan  tidak menimbulkan multi interpretasi dari agen implementor yang dapat memicu timbulnya konflik. Tukar menukar tanah kas desa untuk proyek Jalur Lingkar Timur Sukoharjo memiliki standar dan sasaran yang jelas sebagaimana terdapat dalam Peraturan Bupati Sukoharjo Nomor 10 tahun 2018 tentang Pengelolaan Aset Desa, serta peraturan lain dari  tingkat  pusat.  Adanya  standar  dan  sasaran  yang  jelas  berpengaruh  terhadap bagaimana instansi pelaksana menjabarkan dalam pelaksanaan tukar guling. Kejelasan peraturan  sebagai  pedoman  standar  dan  sasaran  kebijakan  dapat  mendukung pelaksanaan kegiatan menjadi lebih terstruktur dan minim hambatan.
b. Sumber daya manusia yang kompeten: Dalam pelaksanaan kebijakan tukar menukar tanah  kas  desa  untuk  proyek  Jalur  Lingkar  Timur  Sukoharjo,  terdapat  sumber  daya manusia dan non-manusia yang mendukung dalam tercapainya keberhasilan kebijakan ini. Dari unsur sumber daya manusia, pelaksana terdiri dari pihak-pihak yang kompeten di bidangnya. Sumber daya manusia pelaksana meliputi DPUPR Kabupaten Sukoharjo sebagai  instansi  pemrakarsa,  BPN  Kabupaten  Sukoharjo  sebagai  instansi  pelaksana, Tim  Sekretaris  Daerah  sebagai  tim  persiapan,  serta  didukung  pula  dari  pihak Pemerintah Desa Manisharjo selaku sasaran kebijakan.
c. Hubungan  antar  organisasi  yang  saling  mendukung:  Diperlukan  peningkatan koordinasi vertikal di seluruh tingkatan administrasi pemerintahan untuk meningkatkan efektivitas,  kualitas  dan  keberlanjutan  program  (Oktavia,  2020).  Hubungan  antar organisasi yang baik dalam implementasi suatu kebijakan mutlak dibutuhkan, karena suatu  kebijakan  biasanya  melibatkan  tidak  hanya  satu  organisasi  melainkan  antar- sektor. Sehingga, dibutuhkan koordinasi dan kerjasama dari instansi yang terlibat demi tercapainya tujuan kebijakan. Begitu pula dengan pelaksanaan tukar guling tanah kas desa  terdampak  pembangunan  Jalur  Lingkar  Timur  Sukoharjo,  komunikasi  yang dilakukan  oleh  DPUPR  Kabupaten  Sukoharjo  selaku  instansi  pemrakarsa  terhadap pihak terkait baik melalui rapat maupun pertemuan informal menjadikan pelaksanaan kegiatan ini minim ego-sektoral. Masing-masing pihak terkait mampu melaksanakan tugasnya dengan lancar karena instansi pemrakarsa mampu menjalin komunikasi yang baik kepada setiap pihak yang terlibat.
d. Karakteristik agen pelaksana yang sesuai dengan tugas yang dibebankan: Implementasi suatu kebijakan juga dipengaruhi oleh karakteristik dari agen pelaksana yang mencakup beberapa hal, diantaranya struktur birokrasi, norma-norma, serta pola hubungan yang terjadi  dalam  suatu  birokrasi.  Berdasar  hasil  penelitian,  penetapan  petugas  lapangan telah  diatur  secara  khusus  dalam  Surat  Ketetapan  yang  dikeluarkan  oleh  Bupati Sukoharjo.    Pelaksanaan  kegiatan  proyek  secara  legal  formal  telah  diatur  dalam  hal struktur birokrasi dan norma-norma. Dengan ditunjuknya pihak yang memang memiliki pengetahuan  dan  kewenangan  mengenai  kegiatan  pembebasan  tanah,  maka
karakteristik  yang  dimiliki  agen  pelaksana  turut  mendukung  keberhasilan  dalam pelaksanaan kegiatan.
2. Kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan tukar guling, meliputi:
a. Keterbatasan  sumber  dana:  Dalam  implementasi  kebijakan  perlu  didukung  sumber daya yang memadai, termasuk dari sumber daya non-manusia (non-human resources) yang  berupa  sumber  dana.  Sumber  dana  diperoleh  dari  pembiayaan  Anggaran Pendapatan  Belanja  daerah  (APBD)  Kabupaten  Sukoharjo  Tahun  Anggaran  2020. Dipangkasnya  anggaran  dari  Rp.  100  milyar  menjadi  hanya  Rp.  30  milyar  untuk penanganan  pandemi  Covid-19  membuat  pelaksanaan  pembebasan  tanah  terhambat. Anggaran digunakan oleh manajer tingkat atas sebagai suatu alat untuk melaksanakan tujuan-tujuan  organisasi  ke  dalam  dimensi  kuantitatif  dan  waktu,  serta mengkomunikasikannya kepada manajer-manajer tingkat bawah sebagai rencana kerja jangka  panjang  maupun  jangka  pendek  (Liandini  dan  Wirawati  2017).  Artinya, kecukupan  anggaran  akan  mendorong  pencapaian  tujuan,  begitu  pula  sebaliknya, kekurangan anggaran berpotensi menghambat pencapaian tujuan.
b. Kondisi  lingkungan:  Implementasi  kebijakan  memerlukan  kondisi  lingkungan  yang suportif,  berupa  dukungan  dari  kelompok  kepentingan,  karakteristik  partisipan  baik berbentuk  dukungan  maupun  penolakan,  opini  publik  di  lingkungan  sekitar,  serta apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan. Pada tahun 2020 iklim politik di  daerah  sedang  menghangat  seiring  pemilihan  kepala  daerah  periode  2020-2024. Selain  Pilkada,  pandemi  Covid-19  mempengaruhi  kondisi  sosial  masyarakat  dan pemerintahan.  Stakeholder  di  daerah  fokus  terhadap  isu-isu  tersebut  sehingga berpengaruh terhadap pelaksanaan tukar guling tanah kas desa.
c. Disposisi  implementor:  Disposisi  impelementor  mencakup:  respon  implementor terhadap kebijakan yang nantinya akan berpengaruh terhadap bagaimana implementor akan  melaksanakan  kebijakan,  kognisi  atau  pemahaman  terhadap  kebijakan,  dan intensitas  disposisi  implementor  atau  preferensi  nilai  dari  implementor  kebijakan. Berdasar penelitian, peraturan yang ada dipahami dengan baik oleh agen pelaksana di tingkat supra desa. Sedangkan sasaran kebijakan yang melanjutkan proses tukar guling yakni Pemerintah Desa Manisharjo belum cukup memiliki pemahaman tentang aturan- aturan  yang  akan  digunakan.  Sehingga  membuat  pemahaman  Pemerintah  Desa Manisharjo  mengenai  pelaksanaan  kebijakan  ini  juga  belum  maksimal.  Aparat pemerintah desa kurang memiliki kapasitas teknis untuk memenuhi prosedur standar yang  diberlakukan  oleh  pemerintah  pusat  (Hariyati  et  al.)  Hal  tersebut  kemudian berpengaruh  juga  terhadap  tahapan  tukar  guling,  karena  ada  perbedaan  pemahaman antara BPN dan Pemerintah Desa Manisharjo mengenai siapa yang akan melakukan pencarian tanah pengganti.

## KESIMPULAN
Pelaksanaan tukar guling tanah kas desa untuk proyek Jalur Lingkar Timur Kabupaten Sukoharjo  telah  dilakukan  mengacu  pada  peraturan  yang  ada  serta  memenuhi  komponen- komponen tahapan organisasi dari Jones. Pada tahap aplikasi, sampai pada akhir penelitian ini dilakukan, kegiatan tukar guling telah dilaksanakan mulai dari proses perencanaan, persiapan,
hingga  pelaksanaan.  Sedangkan  untuk  proses  penyerahan  hasil  belum  dilakukan.  Beberapa faktor  yang  mendukung  pelaksanaan  tukar  guling  tanah  kas  desa  tersebut  yakni  kejelasan standar dan sasaran kegiatan, SDM yang kompeten, hubungan antar sektor yang baik, serta kesesuaian  karakteristik  agen  pelaksana dengan  tugas  yang  dibebankan.  Sedangkat  kendala yang  ditemukan  berasal  dari  keterbatasan  sumber  dana,  disposisi  implementor  serta  fokus perhatian masyarakat dan pemerintah daerah terhadap agenda politik di Kabupaten Sukoharjo menjelang Pilkada dan adanya pandemi Covid-19.
Guna mengatasi permasalahan dalam hal keterbatasan dukungan finansial, instansi terkait perlu menjelaskan secara terbuka kondisi yang sedang dihadapi kepada sasaran kebijakan guna meminimalisasi munculnya konflik. Selain itu perlu dibuat Rencana Anggaran Biaya  (RAB) yang  tepat  dan  terperinci  untuk  mengetahui  jumlah  pasti  anggaran  yang  dibutuhkan  untuk melaksanakan  suatu  proyek.  Dalam  mendukung  peningkatan  kapasitas  aparatur  desa,  perlu diadakan  bimbingan  teknis  untuk  meningkatkan  kemampuan  pelaksana  kegiatan  lapangan. Dalam hal ini, dibutuhkan pemerintah daerah selaku fasilitator untuk memberikan pemahaman terkait  aturan-aturan  yang  digunakan  desa  untuk  kegiatan  tukar  guling,  sekaligus pendampingan untuk menuntaskan proses tukar guling tanah kas desa. Selain itu, peran aktif dari  aparatur  desa  juga  mutlak  diperlukan,  karena  aparatur  desa  yang  melaksanakan  tukar guling tanah kas desa di tataran bawah.

## DAFTAR PUSTAKA
Adam, A. G. (2019). Thinking outside the box and introducing land readjustment against the conventional  urban  land  acquisition  and  delivery  method  in  Ethiopia. Land  use policy , 81 ,
624-631.
https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0264837717311006
Chrisnawati, R. A., Kistiyah, S., & Prasetyo, P. K. (2018). Pemberian Ganti Kerugian Tanah Kas  Desa  untuk  Jalan  Tol  Solo  Mantingan  II:  Problematika  Pelaksanaannya. Tunas Agraria , 1 (1). https://jurnaltunasagraria.stpn.ac.id/JTA/article/view/4
Damayanti, E. (2019).  Pelaksanaan Tukar Guling (ruislag) Tanah Wakaf di Kota Semarang Untuk  Pembangunan  Jalan  Tol  Trans  Jawa. Journal  of  Politic  and  Government Studies , 8 (04),
351-360.
https://ejournal3.undip.ac.id/index.php/jpgs/article/viewFile/25064/22316
Fitriska, K. (2017). Strategi Pengembangan Badan Usaha Milik Desa Dalam Meningkatkan Kesejahteraan  Masyarakat  di  Desa  Lancang  Kuning  Kecamatan  Bintan  Utara. Jurnal Ilmu Administrasi Negara (JUAN) , 5 (2), 29-34.
Hariyati,  D.,  Holidin,  D.,  &  Mulia,  I.  C.  (2020).  Centralized  Local  Development  versus Localized  Central  Arrangement  in  Village  Autonomy  Policy  Implementation  in Indonesia. BISNIS & BIROKRASI ; Jurnal Ilmu Administrasi Dan Organisasi, 27 (2), 97 – 106. https://doi.org/10.20476/jbb.v27i2.11275
Liandini, V. U., & Wirawati, N. G. P. (2017). Kemampuan Kecukupan Anggaran Memoderasi Pengaruh  Partisipasi  Anggaran  Pada  Senjangan  Anggaran .  E-Jurnal  Akuntansi Universitas Udayana, 18 (2), 1025 – 1052.
Nurhalimah,  A.  (n.d.).  Partisipasi  Kaum  Perempuan  Dalam  Perencanaan  Pengelolaan  Dana Desa. Jurnal Ilmu Administrasi Negara, 6(2), 35 – 54.
Oktavia, R., & Wihastuti, L. (2020). Village Fund and Poverty Alleviation in Kulon Progo Regency. Jurnal Kebijakan Dan Administrasi Publik, 24 (1), 79 – 94.
Rietberg,  P.  I.,  &  Hospes,  O.  (2018).  Unpacking  land  acquisition  at  the  oil  palm  frontier : Obscuring  customary  rights  and  local authority  in  West  Kalimantan  ,  Indonesia. Asia Pasific Viewpoint, 59(3), 338 – 348. https://doi.org/10.1111/apv.12206
Septiningsih, I. (2014). Ismawati Septiningsih , SH , MH Dosen Fakultas Hukum - Universitas Surakarta. RECHSTAAT Ilmu Hukum Fakultas Hukum UNSA, 8( 1), 1 – 13.
Wahab,  S.  A.  (2012).  Analisis  Kebijakan,  dari  Formulasi  ke  Penyusunan  Model-Model Implementasi Kebijakan Publik. Bumi Aksara.
Wahyudi, A., Sartika, D., Wismono, F. H., Ramdhani, E. L., Rosliana, L., Kusumaningrum, M., & Zakiyah, S. (2020). Investigating Organizational and Human Resource Capacity of  Village  Government :  A  Case  Study  in  Kutai  Kartanegara  Regency. Policy  and Government Review, 4 (2), 99 – 115.
Widodo, J. (2006). Analisis Kebijakan Publik. Bayumedia Publishing.