## KONTEKS POLITIS ADMINISTRATIF
DALAM REFORMASI PELAYANAN PUBLIK DI DAERAH
Syamsul Ma’arif 1

## ABSTRACT
Public service is area where government and large society meet one another. Unfortunatelly, public service in Indonesia is still contaminated by various practices of corruption. Based on the  such  objective  condition,  war  against  corruption  should  be  done  not  only  by  using repressive  approach  like  law  enforcement.  This  action,  however,  needs  to  be  supported  by preventive  approach  through  public  service  reforms.  By  conducting  public  service  reforms, government attempts to make social welfare of the people become higher by delivering acces of  resources  alocation  (politics,  social,  and  economics)  as  wide  as  possible  for  the  people. Thus, the issue of public service reforms should be positioned as part of common efford to solve problems of justice, redistribution, and choice of development model.  Public service reforms finally must be understood not just administratve affair, but also political affair.
Key word: public service, corruption, reforms

## PENDAHULUAN
Pelayanan    publik  merupakan  "wajah"  pemerintah,  sekaligus  merupakan  cerminan kinerja kepemimpinan dan kepemerintahan yang lebih luas. Pelayanan publik yang baik dan berkualitas  dapat  membantu  dalam  menindak  dan  mencegah  tindak  pidana  korupsi  di Indonesia,  karena  bangsa  lain  melihat  keseriusan  pemberantasan  korupsi  berdasarkan perbaikan sistem layanan publik. Sayangnya, interaksi antara masyarakat dengan pemerintah daerah  di  sektor  pelayanan  publik  dalam    prakteknya  masih    menghadapi  banyak  masalah karena  belum  tuntasnya  reformasi  birokrasi  yang  menyeluruh,  baik  menyangkut  aspek kelembagaan,  ketatalaksanaan,maupun  sumber  daya  manusia.  Sektor  pelayanan  publik tersebut masih kental dengan penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang sebagai dampak minimnya integritas, sistem karir, dan penggajian yang tidak berbasis kinerja.
Dalam upaya mendorong peningkatan mutu penyelenggaraan layanan publik di daerah, Komisi  Pemberantasan  Korupsi  secara  rutin  telah  melakukan  survey  integritas.  Instrumen survei integritas yang disusun KPK memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk menilai secara  objektif  dan  periodik  terhadap  perkembangan  kinerja  unit  layanan  publik.  Survei  ini secara  sistematis  ditujukan  untuk  menggambarkan  sifat  dan  peluang  korupsi  di  instansi pemerintah penyedia layanan publik.  Hasil survey KPK menunjukkan bahwa buruknya kinerja pelayanan publik sudah menjadi pemandangan dan perbincangan sehari-hari di banyak tempat.
1 . Staf Pengajar Jurusan Administrasi Negara FISIP Universitas Lampung.
Survei  itu  juga  menegaskan,  problem  buruk  pelayanan  publik  lebih  banyak  terjadi  di lingkungan instansi pemerintah daerah seperti tercermin dari nilai integritasnya yang masih di bawah rata-rata nasional.
Namun  hingga  saat  ini  masih  terdapat  kecenderungan  bahwa  segala  permasalahan korupsi  hanya  dapat  diselesaikan  dengan  undang-undang,  padahal  hukum  baru  bermakna apabila dijalankan dan ditegakkan dalam praktik secara nyata. Jika penerapan suatu peraturan perundangan terutama tindakan penindakan tidak dilakukan secara integral dan tidak diikuti dengan  upaya  sistematik  lainnya,  maka  tindakan  itu  akan  menjadi  berkurang  maknanya  di dalam upaya pemberantasan tindak pidana korupsi.  Fenomena ini telah lama diprediksi oleh Sudarto  (1986:116)  yang  menyatakan  bahwa clean  government di  mana  tidak  terdapat  atau setidak  tidaknya  tidak  banyak  terjadi  perbuatan-perbuatan  korupsi,  tidak  bisa  diwujudkan hanya dengan peraturan-peraturan hukum, meskipun itu hukum pidana dengan sanksinya yang tajam. Jangkauan hukum pidana adalah tebatas. Usaha pemberantasan secara tidak langsung dapat dilakukan dengan tindakan-tindakan di lapangan politik, ekonomi, pendidikan, dan lain sebagainya.
Berpijak  pada  kondisi  objektif  yang  demikian,  maka  perlu  dipikirkan  bahwa penanggulangan  korupsi  tidak  semata-mata  mengedepankan  instrumen    pidana,  tetapi  juga harus membenahi sektor pelayanan publik yang selama ini masih rawan akan penyimpangan. Hal ini berangkat dari fakta bahwa interaksi antara masyarakat dengan sektor pelayanan publik selama  ini  masih    menghadapi  banyak  masalah  karena  belum  tuntasnya  reformasi  birokrasi yang menyeluruh, baik menyangkut aspek kelembagaan, ketatalaksanaan,maupun sumber daya manusia.  Sektor-sektor  tersebut  masih  kental  dengan  penyimpangan  atau  penyalahgunaan wewenang  sebagai  dampak  minimnya  integritas,  sistem  karir,  dan  penggajian  yang  tidak berbasis kinerja. Kondisi yang demikian itu merupakan  realita dalam  sektor  pelayanan publik yang  perlu dirubah, dicegah, dibenahi, dan dicarikan jalan keluarnya.

## TERMINOLOGI PELAYANAN PUBLIK
Tujuan utama dibentuknya pemerintahan tak lain adalah untuk menjaga suatu sistem ketertiban sehingga masyarakat bisa menjalani kehidupannya secara wajar. Pada hakikatnya, pemerintahan  adalah  pelayanan  kepada  masyarakat.  Pemerintahan  tidaklah  diadakan  untuk melayani  diri  sendiri,  tetapi  untuk  melayani  masyarakat,  serta  menciptakan  kondisi  yang memungkinkan  setiap  anggota  masyarakat  dapat  mengembangkan  kemampuan  dan kreativitasnya  demi  mencapai  kemajuan  bersama.  Oleh  karena  itu,  dalam  pemerintahan modern,  pemerintah  perlu  didekatkan  kepada  masyarakat,  sehingga  pelayanan  yang diberikannya menjadi semakin baik ( the closer the government, the better it services ).
Pelayanan,  menurut  Syafi’ie  (2002:11),  berarti  setiap  kegiatan  yang  menawarkan kepuasan meski hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara  fisik.  Makna kata “publik” menurut Syafi’ie (2002:11) ada tiga: (1) umum; (2) negara/pemerintah; dan (3) masyarakat. Padanan kata “publik” yang tepat dalam bahasa Indonesia adalah “praja = rakyat” sehingga lahir  istilah  “pamong  praja”  yang  berarti  pemerintah  melayani  kepentingan  seluruh  rakyat.
Pelayanan  publik  dapat  diartikan  sebagai  kegiatan  pemerintah  dalam  rangka  memenuhi kepentingan seluruh masyarakat.
Dengan demikian terdapat tiga unsur penting dalam pelayanan publik: yaitu pertama , penyelenggara  pelayanan  yaitu  pemerintah; kedua ,  penerima  pelayanan  (pelanggan)  yaitu masyarakat; dan ketiga , kepuasan pelanggan (Depdagri dan LAN, 2007: 31). Unsur pertama menunjukkan bahwa pemerintah memiliki posisi kuat sebagai regulator dan sebagai pemegang monopoli pelayanan sehingga sulit memilah antara kepentingan menjalankan fungsi regulator dan melaksanakan fungsi pelayanan. Posisi ganda ini menjadikan pemerintah bersikap statis dalam memberikan pelayanan, dan  menjadi salah satu penyebab buruknya pelayanan publik. Unsur kedua adalah orang, masyarakat, atau organisasi yang berkepentingan atau memerlukan pelayanan. Pada dasarnya selaku pelanggan, mereka tidak memiliki daya tawar dan atau tidak dalam posisi setara untuk menerima layanan. Dengan kata lain, mereka tidak memiliki akses untuk  mendapatkan  pelayanan  yang  baik.  Posisi  inilah  yang  mendorong  terjadinya  praktek korupsi,  kolusi,  nepotisme,  dan  memperburuk  citra  pelayanan  dengan  mewabahnya  pungli yang  dianggap  saling  menguntungkan.  Sedangkan  unsur ketiga ,  yaitu  kepuasan  pelanggan, menjadi perhatian penyelenggara layanan (pemerintah) untuk menetapkan kebijakan pelayanan publik  yang berorientasi  pada kepuasan pelanggan. Hal  ini dilakukan dengan perbaikan dan peningkatan kinerja manajemen pemerintahan.
Pengembangan  konsep good  governance harus  dimulai  dari  sektor  pelayanan  publik melalui  serangkaian  langkah  reformasi.  Menurut  Dwiyanto  (2010:21),  terdapat  tiga  alasan yang  mendasari  mengapa  reformasi  pelayanan  publik  menjadi  titik  strategis  bagi pengembangan konsep good governance , yaitu:
a. Pelayanan  publik  selama  ini  menjadi  ranah  dimana  Negara  yang  diwakili  pemerintah berinteraksi dengan lembaga-lembaga non pemerintah. Dalam ranah ini terjadi pergumulan yang sangat  intensif antara pemerintah dengan warganya.  Buruknya praktek governance dalam penyelenggaraan pelayanan publik sangat dirasakan masyarakat luas. Keberhasilan dalam  mewujudkan  praktik good  governance dalam  ranah  pelayanan  publik  mampu membangkitkan dukungan dan kepercayaan dari masyarakat luas bahwa membangun good governance bukanlah sebuah mitos, tetapi dapat menjadi kenyataan. Dengan menjadikan praktik  pelayanan  publik  sebagai  pintu  masuk  dalam  membangun good  governance , diharapkan toleransi terhadap praktik bad governance yang semakin luas dapat dihentikan.
b. Pelayanan  publik  adalah  ranah  di  mana  berbagai  aspek good  governance dapat diartikulasikan secara relatif mudah. Mewujudkan nilai-nilai yang selama ini mencirikan praktik good  governance seperti  efisiensi,  non  diskriminatif  dan  berkeadilan,  berdaya tanggap  tinggi,  dan  memiliki  akuntabilitas  tinggi,  dapat  mudah  dikembangkan parameternya dalam ranah pelayanan publik.
c. Pelayanan  publik  melibatkan  kepentingan  semua  unsur governance karena  pemerintah sebagai representasi negara, masyarakat sipil, dan mekanisme pasar, memiliki kepentingan dan  keterlibatan  yang  tinggi  dalam  ranah  ini.  Pelayanan  publik  memiliki high  stake  dan menjadi  pertaruhan  yang  penting  bagi  ketiga  unsure governance tersebut,  karena  baik buruknya praktik pelayanan publik sangat berpengaruh terhadap ketiganya.

## TERMINOLOGI GOOD GOVERNANCE
Penyelenggaraan pelayanan publik tak dapat lepas dari peran pemerintah sebagai aktor utamanya.  Pemerintah  atau government pada  dasarnya  merupakan  suatu  struktur  lembaga formal yang menyelenggarakan tugas keseharian negara. Namun menurut Harkrisnowo (2003), pada pertengahan tahun 1980-an telah berkembang konsep governance yang dirumuskan oleh World  Bank  sebagai  “…. the  manner  in  which  power  is  exercised  in  the  management  of country’s  economic  and  social  resource  for  development …”.  United  Nations  Development Programme (UNDP) merumuskan istilah governance sebagai suatu exercise dan kewenangan politik, ekonomi, dan administrasi untuk menata, mengatur dan mengelola masalah-masalah sosialnya (UNDP, 1997).
Ada  beberapa  dimensi  penting  yang  sejauh  ini  mencirikan  apa  yang  disebut  dengan governance . Pertama , dari dimensi kelembagaan, governance adalah sistem administrasi yang melibatkan  banyak  pelaku  ( multistakeholder ),  baik  dari  pemerintah  maupun  dari  luar pemerintah.  Perbedaannya  dengan  administrasi  publik  yang  konvensional  adalah  dalam  hal struktur.  Administrasi  publik  yang  konvensional  cenderung  mengembangkan  struktur kelembagaan yang formal, memiliki hirarkhi yang ketat, dan prosedur yang rigid. Sedangkan governance cenderung  mengembangkan  struktur  kelembagaan  yang  longgar  dan  lentur, informal,  dan  dapat  bersifat  sementara.  Pola  hubungan  dalam governance ,  bahkan  bisa  saja berupa mekanisme, prosedur, dan jaringan. Dengan demikian governance bisa menjadi lebih responsif  terhadap  dinamika  politik  dan  ekonomi  yang  berkembang  dalam  masyarakat (Dwiyanto, 2003:21-22).
Dimensi kedua dari governance adalah  nilai  yang  menjadi  dasar  dalam  penggunaan kekuasaan. Dalam administrasi publik yang tradisional, efisiensi dan efektifitas menjadi nilai utama  yang  ingin  diwujudkan.  Efisiensi  diperlakukan  sebagai  panglima  dan  karena  itu menempati  posisi  yang sentral  dalam administrasi  publik. Gerakan administrasi  negara baru ( new public administration ) pada tahun 1970-an telah mengkritisi hal ini dengan menawarkan nilai  baru  seperti  keadilan  sosial,  kebebasan,  dan  kemanusiaan.  Dalam governance , penggunaan kekuasaan harus didasarkan pada nilai yang jauh lebih kompleks dari efisiensi dan efektivitas atau bahkan nilai-nilai yang dulu ditawarkan oleh gerakan administrasi negara baru. Efisiensi dan efektivitas, keadilan sosial, dan demokrasi hanyalah sebagian dari nilai-nilai yang biasanya digunakan untuk menilai suatu praktik governance yang baik. Mengenai nilai yang sebaiknya  digunakan  sebagai  dasar  dalam  penggunaan  kekuasaan,  tentu  jawabannya  bisa berbeda  antar  ruang  dan  waktu.  Setiap  bangsa  tentu  memiliki  sejarah  dan  pengalaman pemerintahan  yang  berbeda  dan  menghasilkan  tradisi  dan  nilai  yang  berbeda  yang  diakui kemanfaatannya oleh bangsa itu (Dwiyanto, 2003: 22).
Dimensi  ketiga  dari governance adalah  dimensi  proses  yang  mencoba  menjelaskan bagaimana berbagai unsur dan lembaga memberikan respon terhadap berbagai masalah publik yang  muncul  di  lingkungannya.  Mengutip  pendapat  Frederickson,  Dwiyanto  (2003:23-24) mengatakan  “ governance  of  high  complexity,  both  in  making  and  implementing  policy ”.  Ia mengatakan  bahwa  dalam governance terkandung  semua  stakeholder  dari  kebijakan  publik yang  dibuat  untuk  mencapai  tujuan-tujuan  bersama,  baik  lembaga-lembaga  pemerintah maupun  non  pemerintah.  Menurut  Dwiyanto  (2003:23-24),  Ilmuwan-ilmuwan  administrasi publik lainnya, seperti Garvey, Behn, dan Dilulio, juga menjelaskan proses governance sebagai proses  kebijakan  untuk  merspon  masalah-masalah  publik  yang  melibatkan  banyak  pelaku, pemerintah dan non pemerintah. Dalam konteks ini, governance menurut (Dwiyanto, 2003:23- 24)  dipahami  sebagai  sebuah  proses  di  mana  para  pemimpin  dan  inovator  kebijakan  dari
berbagai lembaga yang ada di dalam dan di luar pemerintahan mengembangkan jaringan untuk mengelola proses kebijakan publik.
Good  governance dikonsepsikan  Meier  (Mas’oed,  1994:59)  sebagai  cara  mengatur pemerintahan  yang  memungkinkan  layanan  publiknya  efisien,  sistem  pengadilannya  bisa diandalkan,  dan  administrasinya  bertanggungjawab  kepada  publik. Good  governance juga dikonsepsikan  Khan  (Tjokrowinoto,  2000:2)  sebagai  sebuah  kerangka  institusional  yang menyeluruh, yang di dalamnya masyarakat diizinkan untuk berinteraksi dan bertransaksi secara bebas pada semua tingkatan untuk menyalurkan aspirasi politik, ekonomi, dan aspirasi sosial mereka. Konsep ini menurut Achwan (2000:39)   menghendaki  kesejajaran hubungan antara institusi  negara,  pasar,  dan  masyarakat,  sehingga  perlu  ada  sebuah  redefinisi  peran  dan hubungan  di  antara  ketiga  institusi  tersebut  di  atas  yang  pada  akhirnya  diharapkan  akan memunculkan  hubungan  yang  harmonis  di  antara  ketiganya.  Hubungan  yang  harmonis  ini diharapkan akan menghasilkan pemerintah  yang bersih dan responsif, maraknya masyarakat sipil, dan kehidupan bisnis yang bertanggungjawab.
Misi  utama good  governance adalah  merubah  wilayah  politik  dari  arena  penegasan identitas  kelompok  menjadi  arena  demokrasi.  Suatu  arena  yang  ditandai  oleh  semaraknya kehidupan  berbagai  perkumpulan  atau  organisasi  sukarela  yang  menghormati  prinsip universalisme  dan  mencintai  penyelesaian  konflik  secara  damai  (Achwan,  2000:39). Konsekuensinya perlu dilakukan dilakukannya pembagian kekuasaan dari pemerintah kepada lembaga-lembaga lain (pasar dan masyarakat), sehingga pemerintah tidak lagi menjadi satu- satunya  lembaga  yang  menjalankan  fungsi governing .  Dalam  konsep  ini  pemerintah  hanya menjadi  salah  satu  aktor  yang  diharuskan  bekerjasama  dengan  aktor-aktor  non  pemerintah. Sehingga  wilayah  politik  tidak  hanya  dikuasai  oleh  satu  kelompok  dan  menjadi  arena penegasan  identitas  kelompok  tertentu  yang  berkuasa  dalam  pemerintahan,  tetapi  menjadi sebuah wilayah yang demokratis.
Mengacu  kepada  pendapat  Coston  (Thoha,  2000:10),  pemaknaan good  governance (tata  kepemerintahan  yang  baik)  seperti  di  atas  identik  dengan democratic  governance (tata kepemerintahan demokratis). Menurutnya tidak ada perbedaan antara good governance dengan democratic governance , bahkan di antara keduanya dapat dipertukarkan. Tata kepemerintahan yang demokratis menurut Douglas Yates (Thoha, 2000:10) mengandung asumsi-asumsi:  (1) Terdapat  banyak  kelompok  kepentingan  yang  beranekaragam,  dan  saling  berkompetisi  satu sama lainnya dalam proses politik; (2) Pemerintah seharusnya menawarkan kepada kelompok- kelompok  kepentingan  tersebut  suatu  akses  dan  sarana  berpartisipasi;  (3)  Pemerintah seharusnya  melakukan  penyebaran  pusat-pusat  kekuasaan  yang  banyak  untuk  menjamin terselenggaranya desentralisasi baik vertikal maupun horizontal dan terselenggaranya proses check  and  balance ;  (4)  Saling  kompetisi  di  antara  institusi  pemerintah  dan  non  pemerintah dapat  menghasilkan  proses  bargaining  dan  kompromi  yang  sehat  dan  pada  gilirannya  nanti dapat membuahkan keseimbangan kekuasaan dalam masyarakat.
Pemerintahan  yang  demokratis  menjalankan  tata  kepemerintahan  secara  terbuka terhadap kritik dan kontrol dari rakyatnya. Pemerintahan yang demokratis merupakan landasan terciptanya tata kepemerintahan yang baik ( good governance ). Tata kepemerintahan yang baik itu merupakan suatu kondisi yang menjamin adanya proses kesejajaran, kesamaan, kohesi dan keseimbangan peran serta adanya saling mengontrol yang dilakukan oleh tiga komponen yakni pemerintah ( government ), masyarakat ( civil society ), dan usahawan ( business ) sektor swasta (UNDP, 1997). Paradigma good governance yang menekankan keseimbangan interaksi antara pemerintah,  swasta,  dan  masyarakat  ( civil  society ),  menurut  UNDP  (1997),  ditandai  oleh adanya karakteristik atau prinsip-prinsip: Partisipasi ( Participation ); Aturan Hukum ( Rule of Law ); Transparansi ( Transparancy ); Daya Tanggap ( Responsiveness ); Berorientasi Konsensus
( Consensus  Orientation );  Berkeadilan  ( Equity );  Efektivitas  dan  Efisiensi  ( Effectiveness  and Efficiency );  Akuntabilitas  ( Accountability );  Bervisi  Strategis  ( Strategic  Vision );  dan  Saling Keterkaitan ( Interrelated ).
Oleh  karena  itu  kesamaan  derajat  di  antara  komponen  pemerintah,  masyarakat,  dan usahawan  akan  sangat  berpengaruh  terhadap  upaya  menciptakan  tata  kepemerintahan  yang baik.  Sebaliknya  ketidakseimbangan  konstelasi  di  antara  ketiga  komponen  itu  akan menghambat  terciptanya  tata  kepemerintahan  yang  baik.  Di  dalam  tatanan  kepemerintahan yang  baik  ini,  komponen  masyarakat  sipil  ( civil  society )  memang  memperoleh  peran  yang utama. Namun jika peran masyarakat sipil terlalu kuat, pengalaman Indonesia di tahun 1950- an membuktikan bahwa hal itu ternyata menimbulkan situasi chaos dan anarkhi. Demikian pula sektor swasta turut berperan penting menciptakan tata kepemerintahan yang baik. Namun jika peran  sektor  swasta  melebihi  dua  komponen  lainnya,  keadaan  seperti  ini  akan  menciptakan corak sistem administrasi publik yang kolusif dan nepotis. Kemungkinan lain yang bisa terjadi adalah bila kekuasaan negara melebihi dua komponen tersebut. Jika hal ini terjadi, maka akan timbul sistem administrasi publik yang sentralistik dan otokratis.

## PROBLEMATIKA DI ERA OTONOMI DAERAH
Paradigma kebijakan pelayanan publik di era otonomi daerah seharusnya memberikan arah  terjadinya  perubahan  atau  pergeseran  paradigma  penyelenggaraan  pemerintahan  dari paradigma rule  government ke  paradigma good  governance .  Dengan  demikian,  selaku regulator  ia  harus  mengubah  pola  pikir  dan  cara  kerjanya  agar  disesuaikan  dengan  tujuan pemberian  otonomi  daerah,  yaitu  memberikan  dan  meningkatkan  pelayanan  demi  kepuasan masyarakat.  Pemerintah  daerah  juga  harus  memberikan  kesempatan  luas  kepada  warga masyarakat  untuk  mendapatkan  akses  pelayanan  publik  berdasarkan  prinsip-prinsip kesetaraan, transparansi, akuntabilitas, dan keadilan.
Istilah  otonomi  daerah  amat  populer  semenjak  Pemerintah  menerapkan  kebijakan desentralisasi  pada  tahun  2001.  Secara  etimologi,  pengertian  desentralisasi,  menurut Suradinata (dalam Waluyo, 2007:142), berasal dari bahasa latin “ de ” = lepas dan “ centrum ” = pusat.  Dengan  demikian  desentralisasi  secara  etimologi  berarti  melepaskan  diri  dari  pusat. Pengertian  yang  lebih  lengkap  mengenai  desentralisasi  dikemukakan  Rondinelli  (dalam Napitupulu, 2007:29) sebagai berikut:
Decentralization  is  the  transfer  of  planning,  decision  making,  or  administrative authority  from  the  central  government  to  its  field  organization,  lokal  administrative units,  semi  autonomous,  and  prastatal  organizations,  Lokal  government,  or  non governmental organizations.
Dalam  sistem  desentralisasi,  ada  pengalihan  kewenangan mengambil  perencanaan, pengambilan keputusan, dan kewenangan administatif, dari pemerintah pusat ke daerah. Dalam pengertian  ini,  sistem  desentralisasi  berarti  melakukan  pengurangan  wewenang  pemerintah pusat melalui pengalihan ke daerah. Dominasi kekuasaan pusat (sentralisasi) diganti dengan
penyebaran  kekuasaan  (desentralisasi).  Pengalihan  kewenangan  ini  bertujuan  mencapai keseimbangan kekuasaan antara pusat dengan daerah.
Pemahaman  terhadap  konsep  desentralisasi,  menurut  Carolie  (dalam  Waluyo, 2007:140),  pada  perkembangan  lebih  lanjut  dibedakan  menjadi  dua  yaitu  desentralisasi administratif  dan  desentralisasi  politik.  Desentralisasi  administratif  adalah  suatu  delegasi wewenang  pelaksanaan  yang  diberikan  kepada  pejabat  pusat  di  daerah.  Sedangkan Desentralisasi politik menyangkut delegasi wewenang pembuatan keputusan tertentu mengenai sumber-sumber daya yang diberikan kepada badan-badan pemerintah regional dan lokal dalam rangka mengurus kepentingannya.
Dengan adanya dua bentuk desentralisasi, berarti ada dua aspek proses pemerintahan, yaitu  pemerintah  wilayah  administratif  dan  pemerintah  daerah  otonomi.  Ciri  utama desentralisasi administratif atau dekonsentrasi  ditandai oleh adanya aparat pemerintah pusat yang  ditempatkan  atau  ditugaskan  pada  suatu  daerah.  Instansi  ini  di  daerah  disebut  instansi vertikal atau kantor wilayah suatu departemen dan lembaga non departemen. Sedangkan ciri utama desentralisasi politik atau devolusi ditandai oleh adanya dewan perwakilan rakyat daerah dan badan eksekutif daerah.
Jika  demikian  halnya,  maka  pengertian  desentralisasi  sebagaimana  diuraikan  di  atas akan  terkait  dengan  proses  pembentukan  daerah  otonomi.  Konsep  otonomi,  menurut Napitupulu (2007:29) berasal dari dua kata, yaitu auto (sendiri) dan nomous (aturan), sehingga berarti  menyelenggarakan  aturan  sendiri.  Daerah  sebagai  satu  kesatuan  masyarakat  hukum mempunyai  hak  membuat  aturan  untuk  mengurus  rumah  tangganya  sendiri.  Dalam  hal  ini prakarsa maupun perangkat pelaksanaannya sepenuhnya diserahkan kepada daerah, baik yang menyangkut penentuan kebijakan, perencanaan, pelaksanaan, maupun menyangkut segi-segi pembiayaan.    Adapun  perwujudan  desentralisasi  di  tingkat  daerah  adalah  berupa  daerah otonomi yang berarti daerah yang memiliki pemerintahan sendiri.
Otonomi daerah di Indonesia, yang diberlakukan sejalan dengan penerapan kebijakan desentralisasi  pasca  kekuasaan  rezim  Orde  Baru,  dalam  implementasinya  mengalami penyimpangan. Gejala tersebut, menurut Rauf (dalam Haris, 2007:162), disebabkan beberapa alasan. Pertama ,  otonomi  daerah  diberlakukan  di  tengah-tengah  krisis  ekonomi  yang  amat parah. Daerah otonom memerlukan sumber dana yang besar karena harus membiayai berbagai keperluan sendiri padahal pertumbuhan ekonomi sangat kecil, investasi amat sulit diperoleh, dan  sumber-sumber  yang  bisa  menghasilkan  uang  sangat  terbatas.  Oleh  karena  itu,  tidak mengherankan  bila  banyak  Kota  dan  kota  menggunakan  berbagai  cara  untuk  meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Kedua , otonomi daerah diberlakkan di tengah-tengah euphoria masyarakat, yakni semangat dan rasa percaya diri yang tinggi yang seringkali bersifat kekrasan dan  melewati  batas-batas  kewajaran,  seperti:  pembakaran  kantor  polisi  setempat,  gedung DPRD, atau kantor pemerintah daerah. Suasana kejiwaan seperti itu juga diwarnai oleh rasa kebebasan yang besar sehingga otonomi daerah diberlakukan di tengah-tengah kekacauan dan ketidakpastian hukum.
Di samping itu, implementasi otonomi daerah juga ditandai pertambahan jumlah daerah baru. Pada tahun 1999 terdapat  26 propinsi,  234 Kota, dan 59 kota. Jumlah daerah ini pada akhir  2008  membengkak  menjadi  33  propinsi,  387  Kota,  dan  90  kota.  Pertambahan  jumlah daerah yang cukup pesat ini mengakibatkan semakin berkurangnya porsi Dana Alokasi Umum (DAU)  masing-masing  daerah  serta  menambah  beban  anggaran  pemerintah  pusat  utamanya karena  adanya  transfer  Dana  Alokasi  Khusus  (DAK)  untuk  infrastruktur  di  daerah-daerah otonom baru (Simanjuntak, 2008). Persoalannya, sebagian besar daerah pemekaran ternyata berkinerja  kurang  bagus  di  bidang  pelayanan  publik.  Berbagai  indikator  ekonomi  juga menunjukkan kondisi yang lebih jelek dengan angka lebih dari 80% berada di bawah rata-rata nasional.  Rakyat  di  daerah  pemekaran  ternyata  belum  tersentuh  benar  oleh  pembangunan sebagaimana yang mereka idam-idamkan. Pemekaran yang sudah berlangsung sejak reformasi 1998 masih jauh dari memberikan manfaat nyata bagi kesejahteraan masyarakat (Simanjuntak, 2008). Praktek pemberian DAU dan DAK terhadap setiap daerah pemekaran ternyata justru membuat  daerah  tidak  mandiri.  Sebaliknya  daerah  menjadi  semakin  tergantung  kepada pemerintah  pusat.  Ini  bertentangan  dengan  prinsip  otonomi  daerah  yang  mengharuskan kemandirian.
Kajian  yang  dilakukan  Dwiyanto  (2010)  mengungkapkan  bahwa  kebijakan desetralisasi  dan  otonomi  daerah  yang  diterapkan  sejak  tahun  2001  selain  memberikan manfaat,  ternyata  juga  telah  mendorong  menguatnya  unsur-unsur  subyektif  dalam penyelenggaraan  pelayanan publik. Pengalaman selama lebih dari tiga dekade di bawah sistem sentralistis  -yang  tidak  adabtif  dengan  nilai-nilai  lokal-  membuat  daerah  pada  akhirnya mengembangkan miskonsepsi terhadap desentralisasi dengan memahaminya sebagai peluang dan kesenangan daerah untuk melokalisasi sistem pelayanan publik. Dalam sistem ini, kriteria yang digunakan adalah  identitas kewaargaan, seperti: kesamaan asal daerah, etnisitas, agama, dan lain sebagainya. Pemerintah Daerah sering mengaitkan praktik penyelenggaraan pelayanan publik  dengan  berbagai  identitas  kewargaan  tersebut.  Akibatnya,  sistem  pelayanan  publik menjadi cenderung sangat subjektif, ekslusif, dan diskriminatif.
Dalam  rangka  melakukan  optimalisasi  pelayanan  publik,  pemerintah  selama  satu dekade terakhir melakukan reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi di era otonomi daerah kini menjadi  agenda  mendesak  yang  harus  dilakukan  sebagai  upaya  menyesuaikan  diri  dengan perubahan  dinamika  kehidupan  sosial  politik,  sekaligus  untuk  mengatasi  berbagai  agenda persoalan  seperti  parahnya  KKN  (Korupsi  Kolusi  Nepotisme),  rendahnya  tingkat  kepuasan masyarakat  atas  performa  pelayanan  publik,  dan  inkompetensi  pemerintah  dalam menyelesaikan  persoalan  publik,.  Reformasi  birokrasi  dapat  dikatakan  berhasil,  jika pemerintah mampu mengatasi ketiga masalah tersebut.
Sejalan  dengan  pelaksanaan  reformasi  birokrasi  tersebut,  ternyata  berbagai  agenda yang  menjadi  persoalan  publik  tidak  juga  berhasil  terpecahkan.  Masalah  KKN  (Korupsi, Kolusi, Nepotisme) di era reformasi justru terasa makin menguat. Begitu pula tingkat kepuasan masyarakat atas performa pelayanan publik masih cenderung rendah. Sementara itu, praktek penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah  cenderung  memburuk  sehingga  pemerintah  dinilai inkompeten dalam mengatasi berbagai persoalan yang dihadapi publik.
Ketika  pemerintah  daerah  kemudian  dinilai  tidak  mampu  memberikan  pelayanan publik  secara  optimal,  pemerintah  daerah  seringkali  mengungkapkan  alasan  berupa keterbatasan  sumber  dana.  Namun  di  sisi  lain,  pemerintah  secara  berlebihan  seringkali mengalokasikan  dana  untuk  program-program  yang  bukan  pro-rakyat.  Kenyataan  ini  dapat dijumpai  dari  timpangnya  pengalokasian  anggaran  pemerintah  daerah  yang  cenderung  lebih berat  ke  belanja  aparatur  ketimbang  membiayai  belanja  untuk  kepentingan  publik.  Fungsi politik ceremonial dalam hal ini cenderung dibesar-besarkan, namun penghematan anggaran tidak  dilakukan.  Pengalokasian  anggaran  di  lingkungan  birokrasi  kemudian  berkembang menjadi  politik  berbagai  rezeki.  Program-program  pembangunan  dengan  demikian  berjalan tanpa evaluasi yang jelas mengenai arah, tujuan, dan dampaknya atas masyarakat luas.
Dalam  konteks  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,  pemerintah  daerah  memang memiliki  kekuasaan  yang  lebih  kuat  dibandingkan  dengan  DPRD  maupun  kekuatan civil society .  Implikasinya,  berbagai  produk  kebijakan  masih  didominasi  oleh  preferensi kepentingan  elit  birokrasi  pemerintahan.  Peran  DPRD  maupun  kekuatan  masyarakat  sipil dalam mengontrol dan merumuskan kebijakan publik masih bersifat terbatas. DPRD maupun masyarakat  sipil  seringkali  tidak  berhasil  merubah  substansi  kebijakan  atau  gagal  dalam memperjuangkan aspirasi masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan.
Menguatnya  fenomena  kekuasaan  pemerintah  daerah  juga  diperparah  oleh  beberapa kecenderungan  kekuasaan  dan  praktik  pemerintahan,  di  antaranya: pertama ,  menguatnya fungsi  politik  rejim  dengan  membuat  program-program  untuk  pencairan  dukungan ”kepentingan  politik  jangka  panjang”; kedua ,  praktek rent  seeking 2 dalam  mengelola pemerintahan masih  kuat; ketiga , politik transaksional  berkembang sehingga politik  tak lagi dimaknai sebagai sarana mensejahterakan masyarakat, melainkan dimaknai sebagai political trading di antara aktor-aktor yang terlibat. Dalam konteks ini, interaksi di antara aktor-aktor formal  pemerintahan  (kepala  daerah  dan  DPRD)  maupun  antara  pemerintah  daerah  dengan aktor-aktor non pemerintah berlangsung dalam relasi kekuasaan  yang tidak setara. Berbagai kecenderunan yang berkembang di tubuh pemerintah daerah tersebut, akan berdampak semaki menjauhkan  peran  birokrasi  selaku  pelayan  publik.  Dalam  perspektif  ini,  maka  persoalan distribusi alokasi sumber daya merupakan persoalan yang sarat akan konflik kepentingan. Oleh karena  itu,  penjelasan  atas  akar  problema  integritas  pelayanan  birokrasi  hendaknya  juga menempatkan  fenomena  kekuasaan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  sebagai faktor yang penting untuk dicermati.

## REFORMASI  PELAYANAN PUBLIK
Berbagai  ekses  negatif  yang  terjadi  dalam  praktek  penyelenggaraan    pemerintahan daerah  menuntut  dilakukannya  reformasi  pelayanan  publik.  Reformasi  pelayanan  publik
2 . Rent seeking merujuk pada perilaku pejabat publik dalam memutuskan alokasi anggaran publik atau kebijakan publik dengan motivasi mendapatkan keuntungan pribadi dan kelompok yang berimplikasi merugikan kepentingan publik.
dimaksudkan  agar  pemerintah  daerah  memiliki  suatu  manajemen  publik  yang  handal. Manajemen publik merupakan faktor utama dalam suatu administrasi publik untuk mencapai tujuan  yang  telah  ditentukan.  Manajemen,  menurut  Suradinata  (dalam  Waluyo,  2007:119), sangat erat hubungannya dengan usaha mencapai tujuan tertentu dengan jalan menggunakan sumber-sumber  yang  tersedia  dalam  organisasi  dengan  cara  seefisien  mungkin.  Sedangkan istilah publik, menurut Syafi’ie (2002:11), memiliki berbagai arti yaitu: umum, masyarakat, pemerintah.  Dengan  demikian  manajemen  publik,  menurut  Kristiadi  (dalam  Waluyo, 2007:119),  tak lain   adalah upaya suatu organisasi untuk mencapai tujuannya yang diwujudkan dalam  berbagai  kegiatan  pemerintah  yang  mencakup  berbagai  aspek  kehidupan  dan penghidupan warga negara atau masyarakatnya.
Untuk  mencapai  tujuan  tersebut,  menurut  Kim  (dalam  Waluyo,  2007:120),  banyak negara melakukan langkah-langkah reformasi dengan mendorong tanggung jawab pembuatan keputusan  dari  bawah  ( responsibility  for  decision  making  downward ),  meningkatkan penggunaan sektor privat untuk memberi pelayanan publik dan konsentrasi lebih besar pada kualitas  pelayanan  yang  dierikan  kepada  warga  negara  ( citizen )  sebagai  pelanggan.    Pada gilirannya, standar kinerja organisasi publik akan sama tinggi dengan standar kinerja organisasi bisnis.  Bahkan  dengan  semakin  tingginya  tuntutan  dalam  pelayanan  publik,  membuat administrasi publik bergerak lebih businesslike .
Pemerintah yang baik ( good governance ), menurut Gore (dalam Waluyo, 2007:121), adalah pemerintah yang digerakkan oleh kesadaran baru dan sikap responsif terhadap pengguna jasa. Untuk mengelola pemerintahan secara baik, menurut Gore, perlu memperhatikan empat hal: (a) Mereduksi ukuran dan jumlah lembaga pemerintah, program, dan staff ( downsizing ); (b)  Mempermudah  prosedur  ( streamlining );  (c)  Mereformasi  lembaga-lembaga  secara struktural  agar  dapat  menjalankan  misinya  dengan  baik  ( restructuring );  (d)  Melimpahkan fungsi kepada sektor swasta yang lebih piawai ( privatizing ). Lebih lanjut Gore (dalam Waluyo, 2007:120)  mengemukakan  bahwa  agar  pemerintah  dapat  berkompetisi  di  dalam  sistem ekonomi global seperti sekarang ini, di mana konsumen adalah raja, maka pemerintah harus berpaling dari budaya restriktif ke budaya responsif.
Hodge (dalam Waluyo, 2007:120) mengatakan bahwa daftar perkembangan reformasi sektor publik antara lain dimulai dengan pengukuran performance sektor publik, performance of  budget ,  masalah-masalah  manajerial,  masalah  desentralisasi-sentralisasi,  privatisasi, brenchmarking , reingeneering , reinformating  government ,  hingga customer  focus dan customer  service .  Mungkin  yang  lebih  penting  lagi,  semua  hal  yang  berkaitan  dengan reinventing government dapat diarahkan agar fungsi pemerintah dapat berjalan dengan baik. Hal ini dapat dilakukan dengan menciptakan pemerintah yang lebih bersih dan berwibawa.
Reinventing government , menurut Osborne dan Plastrik dimaksudkan untuk mencapai tujuan peningkatan kulaitas pelayanan kepada masyarakat  yang lebih baik, lebih  murah, dan lebih cepat (Depdagri dan LAN, 2007:23). Untuk itu, menurut Osborne dan Plastrik (Waluyo, 2007:122)  diperlukan  lima  strategi:  (1)  Strategi  inti  ( creating  clarity  of  purpose ),  yaitu memperjelas  tujuan,  arah,  dan  peran;  (2)  Strategi  konsekuensi  ( creating  consequences  for performance ), yaitu melalui penilaian kinerja; (3) Strategi pelanggan ( putting the customer in
the  driver’s  seat ),  yaitu  melalui  mekanisme  kompetisi  serta  adanya  kepastian  mutu  yang dikehendaki pelanggan; (4) Strategi kekuatan (s hifting control away from the top and center ), yaitu  memberdayakan  karyawan  dan  memberdayakan  masyarakat;  (5)  Strategi  budaya ( creating  an  entrepreneurial  culture ),  yaitu  menghentikan  kebiasaan  yang  tak  sesuai, menyentuh  perasaan,  dan  mengubah  cara  berpikir.  Secara  ringkas,  menurut  Waluyo (2007:123),  prinsip  tersebut  dapat  ditempuh  melalui  tiga  agenda  penting:  (a) public-private partnership ; (b) budgeting reform ; (c) organization development and change .

## PENUTUP
Gagasan reinventing  government dan good  governance merupakan  ikhtiar  untuk memperbaiki  performa  pelayanan  publik  melalui  pendekatan  administratif.  Gagasan  ini kemudian  diterjemahkan  ke  dalam  berbagai  program  peningkatan  kapasitas  pemerintahan. Persoalannya, perbaikan performa birokrasi dalam melayani publik sesungguhnya tidak hanya sebatas dipahami dalam tataran instrumental melalui perubahan struktu, prosedur, dan kultur. Pelayanan  publik  pada  hakekatnya  merupakan  hak  dasar  warga  negara  yang  menjadi tanggungjawab  pemerintah  untuk  memenuhinya.  Melalui  reformasi  pelayanan  publik, pemerintah  mengupayakan  kesejahteraan  rakyat  dengan  membuka  akses  rakyat  atas  alokasi sumber daya ekonomi, sosial, dan politik. Hal  ini berarti isu pelayanan publik sesungguhnya juga terkait dengan masalah keadilan, pemerataan, dan pilihan model pembangunan.
Perbaikan performa pelayanan publik dengan demikian bukan semata-mata merupakan wilayah  administratif,  melainkan  pula  masuk  ke  dalam  wilayah  politik.  Oleh  karena  itu, perbaikan  performa  birokrasi  dalam  melayani  publik  hendaknya  juga  dilakukan  melalui pengembangan sebuah bangunan kekuasaan dalam sistem pemerintahan daerah yang memiliki karakter  seperti:  dapat  dikontrol,  melibatkan  partisipasi  warga  dalam  pembuatan  kebijakan, memberdayakan kekuatan masyarakat sipil dalam proses penyelenggaraan pemerintahan, serta menempatkan sistem nilai sebagai orientasi dalam pembuatan kebijakan yang berpihak pada kepentingan masyarakat luas.

## DAFTAR PUSTAKA
Depdagri dan LAN, 2007, Modul 1 Paradigma Kebijakan Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah, Diklat Teknis Pelayanan Publik, Akuntabilitas, dan Pengelolaan Mutu .
Dwiyanto,  Agus,  2010, Manajemen  Pelayanan  Publik:  Peduli,  Inklusif,  dan  Kolaboratif , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Haris, Syamsuddin, 2007, Desentralisasi & Otonomi Daerah, Desentralisasi, Demokratisasi & Akuntabilitas Pemerintahan Daerah , Jakarta: LIPI.
Mas’oed, Mochtar., 1994, Politik Birokrasi dan Pembangunan , Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Napitupulu,  Paimin,  2007, Menakar  Urgensi  Otonomi  Daerah,  Solusi  atas  Ancaman Disintegrasi , Bandung: Alumni.
Sudarto, 1986, Hukum dan Hukum Pidana , Bandung: Alumni.
Syafi’ie, Inu Kencana, 2002, Ilmu Administrasi Publik , Jakarta: Rineka Cipta.
Waluyo, 2007, Manajemen Publik, Konsep Aplikasi dan Implementasinya Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah , Bandung: Mandar Maju.

## LAPORAN
UNDP, 1997, Participatory Local Governance, technical Advisory Paper I , New York: Local Initiative Facility for Urban environment (LIFE).

## ARTIKEL
Achwan, Rochman, 2000, Good Governance Manifesto Politik Abad Ke-21 , Artikel, KOMPAS Edisi 28 Juni.
Harkrisnowo,  Harkristuti.,  2003, Good  Governance  dan  Kemandirian  Birokrasi ,  Artikel, Komisi Hukum Nasional Indonesia, Desember.
Simanjuntak, Robert A., 2008, Sejumlah Catatan Pelaksanaan Desentralisasi , dalam TEMPO 44/XXXVII/22 Desember.

## MAKALAH
Tjokrowinoto, Moeljarto, 2000, “Pengembangan Sumber Daya Birokrasi” , Makalah Seminar Nasional Profesionalisasi  Birokrasi  dan  Peningkatan  Kinerja  Pelayanan  Publik , Yogyakarta: Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada.

## PIDATO ILMIAH
Dwiyanto,  Agus.,  2003, Reorientasi  Ilmu  Administrasi  Publik:  Dari  Government  ke Governance ,  Pidato  Pengukuhan  Jabatan  Guru  Besar  Pada  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan Ilmu  Politik  Universitas  Gadjah  Mada,  Diucapkan  di  depan  Rapat  Terbuka  Majelis Guru Besar Universitas Gadjah Mada pada tanggal 21 Agustus.
Thoha,  Miftah.,  2000, Peran  Ilmu  Administrasi  Publik  dalam  Mewujudkan  Tata Kepemerintahan  Yang  Baik ,  Disampaikan  pada  Pembukaan  Kuliah  Program Pascasarjana  Universitas  Gadjah  Mada  Tahun  akademik  2000/2001,  Yogyakarta  4 September.