## Implementasi Norma Internasional mengenai Kebebasan Beragama dan Berkeyakinan di Indonesia

## Muhammad Iqbal Yunazwardi
Universitas Indonesia
Aulia Nabila Universitas Brawijaya
Abstrak Indonesia telah meratifikasi International Covenant of Civil and Political Rights (ICCPR) serta telah menjamin Kebebasan Beragama dan Berkeyakinan (KBB). Namun, pelanggaran KBB masih terjadi pasca tahun 2015. Artikel ini menganalisis permasalahan tersebut menggunakan konsep lokalisasi norma yang berasumsi bahwa implementasi norma internasional merupakan faktor utama yang mempengaruhi upaya Indonesia untuk mengimplementasikan KBB. Terdapat gap antara norma internasional, yakni Pasal 18 ICCPR dan hukum positif Indonesia yang mengatur tentang KBB. Selain itu, karakteristik demografi agama dan perilaku beragama masyarakat Indonesia berpengaruh terhadap implementasi KBB. Alhasil, upaya implementasi norma yang dilakukan oleh aktor lokal seperti  Komnas  HAM  kurang  maksimal. Artikel  ini  menyimpulkan  bahwa  dalam  implementasi norma,  pemerintah  menafsirkan  konteks  sosial  dan  politik  masyarakat.  Acap  kali,  pemerintah terdesak oleh desakan beberapa oknum masyarakat sehingga negara berpotensi menjadi pelanggar atas aturan-aturan KBB yang telah disepakati sebelumnya.
Kata-kata kunci: ICCPR; kebebasan beragama dan berkeyakinan; lokalisasi norma

## Abstract
Indonesia  has  ratified  the  International  Covenant  of  Civil  and  Political  Rights  (ICCPR)  and guarantees freedom of religion or belief (FoR). However, violations of FoR in Indonesia remains occur  after  2015.  This  paper  analyses  this  issue  using  the  concept  of  norms  localization  which assumes that the implementation of international norms is the main factor that affects Indonesia’s effort to implement the FoR. There is a gap between international norms, that is Article 18 of the ICCPR and the Indonesia’s positive law regulating FoR. In addition, the characteristics of religious demography and religious behaviour of Indonesian people affect the implementation of FoR. As a result, the implementation of the norms by local actors such as the National Commission of Human Rights (Komnas HAM) is diminished. This paper concludes that in implementing the norms the government interprets the social and political context at societal level. The government is oftently forced by certain groups so it could be the potential violator of the FoR regulations that has been agreed upon.
Keywords: ICCPR; freedom of religion or belief; norms localization

## Latar Belakang
Terlepas  dari  jaminan  negara  untuk  beribadat  sesuai  agama  dan kepercayaan  masing-masing  secara  merdeka  sesuai  Pasal  29  ayat  (2) UUD  1945,  Indonesia  masih  menghadapi  berbagai  isu  terkait  kebebasan beragama  dan  berkeyakinan  (KBB).  Data-data  yang  dihimpun  oleh Komnas  HAM  dan  lembaga  swadaya  masyarakat  mengindikasikan bahwa  pelanggaran  KBB  masih  terjadi  pasca  tahun  2015  dengan  jumlah yang  tidak  bisa  dibilang  sedikit.  Misalnya,  Komnas  HAM  melaporkan bahwa  sepanjang  tahun  2016  terdapat  97  pengaduan  terkait  dugaan pelanggaran KBB di mana paling banyak berupa pembatasan, pelarangan, dan  perusakan  tempat  ibadah;  pembatasan  atau  pelarangan  ibadah  dan kegiatan keagamaan; dan ancaman atau intimidasi kelompok keagamaan (Komnas HAM, 2019). Sementara itu, Wahid Foundation (2018) mencatat terdapat 213 peristiwa yang mengindikasikan pelanggaran KBB sepanjang tahun 2017 yang meliputi kriminalisasi berdasarkan agama; diskriminasi, pembatasan,  pelarangan,  dan  penutupan  tempat  ibadah,  dan  intimidasi. Setara Institute (2018) mencatat di tengah tahun pertama 2018 terdapat 109 peristiwa pelanggaran KBB yang meliputi kriminalisasi, diskriminasi, dan intoleransi. Data-data ini menunjukkan bahwa jaminan KBB yang tertulis dalam UUD 1945 tersebut masih belum cukup mengatasi berbagai masalah terkait. KBB sendiri telah menjadi bagian dari jaminan hak asasi manusia (HAM)  dalam  hukum  internasional.  Jaminan  KBB  dalam  hukum internasional  yang  telah  diterima  hampir  semua  negara  di  dunia  adalah Pasal 18 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) (United Nations Treaty Collection). ICCPR merupakan bagian dari The International Bill of Human Rights yang terdiri atas Universal Declaration of Human Rights, International  Covenant  on  Economic,  Social,  and  Cultural  Rights (ICESCR) dan  ICCPR  sendiri  sebagai  instrumen  internasional  HAM  pokok  (Smith, ed., 2008). Ketiga instrumen ini ditetapkan di forum Perserikatan Bangsa- bangsa (PBB) pasca Perang Dunia Kedua (PD II) sebagai bentuk komitmen organisasi ini untuk “memajukan dan mendukung penghormatan terhadap hak asasi manusia dan kebebasan-kebebasan fundamental” (Moeckli et al., 2014). Indonesia  telah  meratifikasi  ICCPR  dengan  Undang-undang  (UU) Nomor  12  Tahun  2005.  Hal  ini  memberikan  konsekuensi  yakni  berupa kewajiban  yang  dimiliki  Indonesia  untuk  menjamin  KBB  sesuai  standar internasional menurut ICCPR. Kewajiban ini harus terwujud baik dalam tata peraturan perundang-undangan maupun dari kelembagaan (UNHCR, 2014).  Ini  berarti  bahwa  dengan  diratifikasinya  ICCPR,  Indonesia  harus melakukan  penyesuaian-penyesuaian  tertentu  dalam  sistem  hukumnya terhadap  standar  internasional  jaminan  HAM  berdasarkan  ICCPR,  tak terkecuali KBB.
Indonesia  sebenarnya  telah  memiliki  norma  KBB  sendiri  sebelum meratifikasi  ICCPR.  Ini  dapat  ditemukan  dalam  konstitusi  Indonesia sebagaimana telah disebutkan di atas, yakni Pasal 29 ayat (2) UUD 1945. Pasal ini terdapat dalam naskah asli UUD 1945 yang ditetapkan pada tanggal
18 Agustus 1945. Bersama Pasal 29 ayat (1), pasal ini bunyinya tetap sama hingga amandemen keempat sehingga merupakan salah satu dari pasal- pasal yang ‘selamat’ dari perubahan. Dalam UUD 1945 pasca amandemen sendiri telah dicantumkan Bab XA yang menguraikan sejumlah hak asasi manusia.  Dalam  bab  tersebut  jaminan  KBB  terdapat  dalam  Pasal  28E ayat (1) dan (2) yang berbunyi: (1) Setiap orang berhak memeluk agama dan  beribadat  menurut  agamanya,  memilih  pendidikan  dan  pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal di wilayah  negara  dan  meninggalkannya,  serta  berhak  kembali.;  (2)  Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya.
Oleh karena itu, perlu dikaji bagaimana proses masuknya norma- norma  hukum  KBB  berdasarkan  ICCPR,  yang  merupakan  hukum internasional, di Indonesia. Perlu juga dikaji apakah norma-norma ICCPR tersebut  sudah  ‘meresap’  ke  dalam  sistem  hukum  Indonesia  secara keseluruhan. Penelitian ini akan menjelaskan bagaimana proses masuknya norma KBB ICCPR ke dalam tata hukum dan masyarakat Indonesia. Hal ini  diharapkan  dapat  menjelaskan  kebijakan  implementasi  KBB  yang lebih  menekankan  pada  aspek  formal  (ratifikasi)  semata  dibandingkan perlindungan dan penjaminan hak atas KBB secara substantif.
Beberapa  penelitian  terdahulu  telah  mencoba  membangun kontribusi  terhadap  masalah  masalah  dalam  implementasi  norma  HAM internasional. Seringkali, implementasi norma HAM bermasalah saat akan diterapkan di negara berkembang.  Monshiouri (2001) menjelaskan bahwa nilai-nilai  universalisme  barat  seringkali  mendesak  negara  dunia  ketiga untuk menjadi modern tanpa melihat konteks kelokalan yang kompleks. Dalam  konteks  negara  berkembang,  HAM  sering  kali  dilihat  sebagai bentuk  perjuangan  sosial  dibandingkan  landasan  moral  yang  abstrak. Beberapa  penelitian  lain  secara  tidak  langsung  mendukung  argumen ini  dengan  menjelaskan  berbagai  masalah  yang  terjadi  di  negara-negara dunia ketiga. Seperti contoh di dalam negara-negara yang menggunakan dasar  bernegara  melalui  agama,  norma  HAM  internasional  sering  kali bertabrakan  dengan  konteks  kelokalan.  Kelompok  relativis  menganggap bahwa  sulit  atau  bahkan  tidak  mungkin  untuk  menerjemahkan  HAM universal ke dalam budaya yang menekan peran keluarga dan kehidupan masyarakat, khususnya dalam budaya di mana agama memegang peranan penting (Hamid & Sani, 2011; Setiawan, 2016).
Masalah  ini  menandai  perdebatan  penting  antara  gagasan universalisme  dan  partikularisme  dalam  HAM,  khususnya  dalam  KBB. Selama  ini,  implementasi  norma  KBB  sering  kali  gagal  saat  berusaha untuk  mendapatkan  legitimasi  kultural. Alasannya,  terdapat  perdebatan terhadap  benturan  sekularisme  nilai  universal  dengan  relativitas  kultur yang sarat akan nilai agama maupun ketauhidan. Selain itu, sifat bahasa ‘hak’ seringkali diperebutkan, termasuk ketegangan antara hak individu dan hak kolektif (Grull & Wilson, 2018). Akan tetapi apabila berkaca dari pemikiran  universal,  masalah  dari  norma  HAM  universal  tidak  terletak
pada  esensi  norma  itu  sendiri,  akan  tetapi,  penolakan  tersebut  terjadi karena  mental  superioritas  negara  barat  dalam  membawa  norma  HAM internasional yang menimbulkan kecurigaan hingga penolakan (Donelly, 2013). Perdebatan  di  atas  pada  akhirnya  akan  mempengaruhi  sosialisasi hingga tingkat kesuksesan implementasi norma di negara-negara. Sekalipun sebuah norma internasional bisa disepakati dan diratifikasi, implementasi di tingkat lokal, sering kali tidak sesuai maupun gagal diterapkan (Huells, 2017). Menurut Cortell dan Davis (2005), internalisasi norma internasional acap kali tidak menguntungkan karena tidak ada pemahaman di tingkat nasional. Sedangkan menurut Acharya (2004), masalah internalisasi terkait dengan dikotomi kebenaran yang menafsirkan norma global sebagai hal baik yang berpotensi mengalahkan keyakinan praktik lokal. Oleh karena itu, Acharya merasa bahwa internalisasi norma internasional terlalu ‘keras’ dan tidak mampu menyesuaikan konteks kelokalan. Dalam konteks norma KBB internasional, visi negara untuk mengimplementasikan norma akan berbenturan dengan realita politik domestik maupun populisme kultural yang sangat terkait dengan permasalahan elektoral (Colbran, 2010). Pada akhirnya,  implementasi  norma  internasional  KBB  yang  berfungsi  untuk melindungi  hak  kelompok  minoritas  akan  selalu  berbenturan  dengan keinginan  kelompok  populis  maupun  konservatif  yang  berusaha  untuk terus menjaga nilai relativitas dan mengutuk nilai-nilai KBB internasional sebagai bentuk sekularisasi (Hamoyotsu, 2013) . Artikel  ini  berasumsi  bahwa  implementasi  norma  internasional merupakan faktor utama yang mempengaruhi perilaku Indonesia dalam upayanya  untuk  mengimplementasikan  hak  atas  KBB.  Oleh  karena  itu, negara  akan  melakukan  penyerapan  norma  dan  menciptakan  produk norma yang sesuai dengan kebutuhan Indonesia dengan cara meratifikasi aturan-aturan internasional. Akan tetapi, hipotesis dari penelitian ini adalah perilaku  Indonesia  saat  ini  belum  mengedepankan  aspek  hak  atas  KBB, terutama bagi kelompok minoritas. Upaya untuk membangun argumentasi ini  akan  dilakukan  dengan  cara  analisis  studi  kasus  yang  intensif,  yaitu dengan menganalisis data-data perbandingan aturan internasional dengan hukum positif Indonesia, proses politik ratifikasi, dan implementasi norma KBB di tengah masyarakat Indonesia.

## Kerangka Konseptual: Implementasi Norma HAM Internasional
Penjelasan  mengenai  difusi  norma  transnasional  telah  menjadi pembahasan utama dalam kajian konstruktivis. Menurut Finnemore dan Sikkink  (1998),  norma  transnasional  dapat  berkembang  dikarenakan promosi yang dilakukan suatu aktor yang diawali dengan mengembangkan norma domestik, kemudian menjadi norma internasional, dan diturunkan kembali  ke  tingkat  domestik. Akan  tetapi,  Finnemore  dan  Sikkink  tidak menawarkan  pembenaran  teoritis  yang  meyakinkan  untuk  menggeser tingkat analisis dari politik domestik negara bagian ke sistem internasional dalam  memperhitungkan  pengaruh  norma  pada  tahap  selanjutnya
dalam siklus kehidupan. Selain itu, terdapat permasalahan utama dalam implementasi  dan  fungsi  difusi  norma.  Seperti  contoh,  apakah  norma- norma  internasional  memiliki  spesifikasi  yang  berbeda,  ketika  negara tersebut  adalah  negara  demokrasi?  Perbedaan  ini  menurut  Risse  dan Sikkink (1999) membuat difusi norma tidak bisa selamanya digeneralisasi proses internalisasinya.
Negara-negara  dengan  situasi  domestik  dan  internasional  yang kurang menguntungkan akan menjadi kasus sulit untuk memahami kondisi di mana norma-norma HAM internasional dapat menyebabkan perubahan praktik  domestik. Akan  tetapi,  proses  pengkajian  norma  selalu  berfokus pada tahap internalisasi semata. Peneliti-peneliti norma sering kali berfokus pada  beberapa  topik  major  seperti  ‘ socialization ’  (Risse  &  Sikkink;  1999), ‘ norm diffusion ’ (Finnemore & Sikkink, 1998), ‘ norm entrepreneurs ’ (Sunstein 1996; Finnemore & Sikkink, 1998), logic of appropriateness (March & Olseen, 1989) dan kontestasi prinsip norma (Wiener, 2007; Wiener 2014).
Ukuran  norma  sejatinya  dapat  dilihat  dari  proses  sosialisasi  dan implementasinya juga.  Sepuluh tahun lebih setelah merilis bukunya yang berjudul The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change pada tahun 1999, Thomas Risse, Kathryn Sikkink dan Stephen Ropp melihat terdapat  beberapa  kelemahan  dalam  konsep  Model  Spiral  yang  mereka tawarkan.  Dalam  buku  mereka  yang  berjudul The  Persistent  of  Human Rights: From Commitment to Compliance , kelemahan tersebut terletak pada tidak  adanya  pondasi  pemikiran  yang  kuat  terhadap  bentuk  kepatuhan aktor-aktor  atas  norma-norma  yang  telah  disepakati.  Kepatuhan  aktor- aktor  sejatinya  berasal  dari  komitmen  dan  kemauan  atas  norma-norma HAM yang telah disepakati dan dilembagakan.
Sedangkan  menurut  Huelss  (2017),  penelitian  yang  ada  hanya meneliti pertanyaan mengapa aktor mengikuti norma-norma tertentu dan bagaimana memahami berbagai tingkat kepatuhan. Dalam hal ini, penelitian cenderung mengabaikan bagaimana norma diterapkan, khususnya teknik yang digunakan untuk mengoperasionalkan norma dalam praktik. Huelss (2017) menekankan pentingnya analisis mekanisme dampak norma (HAM) atau  konsepsi  demokrasi,  yang  dikodifikasi  dalam  dokumen  tertulis, direproduksi dalam wacana dan diharapkan untuk membentuk keputusan –  hanya  diberikan  substansi  dalam  membuat  mereka  beroperasi  secara administratif dan mengimplementasikannya di lapangan. Divergensi dan konvergensi  makna  yang  dikaitkan  dengan  norma-norma  tersebut  telah menerima banyak perhatian. Namun, analisis konten normatif dalam HI sering  berfokus  pada  arena  pengambilan  keputusan  internasional  secara luas, dan mengabaikan kemungkinan bahwa operasionalisasi norma dapat memiliki efek transformatif.
Akan tetapi, terdapat kritik terhadap penjelasan difusi norma yang diberikan  oleh  Finnemore  dan  Sikkink.  Pertama,  norma  universal  yang diadopsi  sering  kali  tidak  memperhatikan  konteks  kelokalan.  Sehingga penerima  ditingkat  nasional  merasa  bahwa  norma  yang  akan  diadaptasi bersifat keras dan kaku. Kondisi ini sering terjadi saat sebuah negara merasa
bahwa  norma  tersebut  berpotensi  untuk  mengganggu  nilai  kelolakan yang ada di suatu negara. Kedua, gagasan Finnemore dan Sikkink tidak memperhatikan ketika norma internasional diturunkan kembali ke dalam norma domestik.
Penelitian  ini  menggunakan  konsep  lokalisasi  norma  yang dicetuskan  oleh  Amitav  Acharya.  Menurut  Acharya  (2009),  lokalisasi norma adalah upaya untuk menggambarkan kompleksitas proses dan hasil dimana  penyerap  norma  membangun  kesesuaian  antara  norma  norma transnasional  dan  kepercayaan  praktik  lokal.  Oleh  karena  itu  menurut Acharya (2004), sebuah norma haruslah melewati pertimbangan lokal agar mampu  diterima.  Peluang  dalam  proses  lokalisasi  norma  adalah  kunci untuk melihat seberapa besar sebuah norma. Dalam tulisannya, lokalisasi yang dimaksud Acharya lebih luas cakupannya daripada proses framing dan  grafting  di  dalam  teori  difusi  internasional.  Lokalisasi  digunakan untuk  menyatukan  kedua  proses  tersebut  ke  dalam  satu  kerangka  kerja tunggal  yang  menekankan  pada  peran  agensi  atau  aktor  lokal  dalam pelaksanaannya.
Selain itu dalam lokalisasi, agen lokal memegang peranan penting. Dimana,  aktor  lokal  memproses  norma  yang  akan  diterapkan  dan disesuaikan  dengan  kontek  kelokalan.  Dalam  beberapa  kasus,  lokalisasi sering  dikaitkan  dengan  proses  adaptasi.    Tetapi  adaptasi  adalah  istilah umum  yang  dapat  mencakup  semua  jenis  perilaku  dan  hasil.  Lokalisasi memiliki fitur yang lebih spesifik. Dalam lokalisasi, inisiatif untuk mencari perubahan biasanya milik aktor lokal. Apabila adaptasi dilakukan untuk mematuhi norma internasional, lokalisasi dilakukan secara khusus untuk memenuhi kepentingan-kepentingan lokal.
Hasil  akhir  dari  lokalisasi  adalah  praktik-praktik  terlihat  seperti mematuhi  norma  internasional,  namun  mempertahankan  norma-norma lokal yang telah ada sebelumnya. Menurut Acharya (2009), lokalisasi dapat terjadi karena tiga faktor. Faktor tersebut antara lain (1) norma domestik sudah diterapkan, tetapi terancam digantikan atau bertabrakan oleh norma internasional, (2) elit di tingkat domestik merasa bahwa norma internasional dapat  dimodifikasi  dalam  upaya  untuk  memperkuat  legitimasi  tingkat domestik  yang  berdasarkan  pada  norma  domestik  yang  sudah  ada;  dan (3)  adanya  kehadiran  aktor  domestik  yang  memiliki  pengaruh  diskursif lebih kuat dibandingkan norm entrepreneur internasional dari luar negara tersebut.    Hasil  dari  lokalisasi  kemungkinan  akan  menghasilkan  dua perubahan institusional. Perubahan tersebut antara lain: (1) perubahan tugas (dan  fungsi)  serta  perluasan  keanggotaan  dan  (2)  perubahan  prosedural atau  penciptaan  instrumen  kebijakan  baru.  Kegagalan  implementasi norma maupun penerimaan norma akan tercipta apabila lokalisasi tidak dijalankan.
Oleh  karena  itu,  penting  untuk  melihat  bagaimana  proses  negara memulai  ratifikasi  setelah  menyetujui  masuknya  norma  internasional  ke dalam  diskursus  politik  nasional.  Selain  itu,  penelitian  ini  akan  melihat kondisi  bahwa  terdapat  celah  yang  cukup  besar  dalam  implementasi norma internasional dalam kodifikasi hukum positif negara. Celah tersebut
berpotensi menimbulkan ketidakefektifan norma yang sudah diterapkan. Selain itu, penelitian akan menjelaskan tantangan mendasar pada proses implementasi norma, yaitu bagaimana kondisi di lapangan tidak terlihat sesuai. Bahkan, negara sebagai aktor penting yang meratifikasi norma KBB menjadi aktor utama yang melanggar implementasi norma tersebut. Artikel ini akan membahas secara menyeluruh perihal bagaimana terciptanya ruang yang cukup besar antara komitmen ratifikasi norma internasional dengan implementasi yang terjadi di dalam realita. Kegagalan dalam implementasi norma KBB internasional akan menyimpulkan bahwa bagaimana perspektif domestik memahami konteks norma KBB internasional
Ratifikasi ICCPR oleh Indonesia Indonesia berada pada masa pemerintahan rezim otoritarian selama empat dekade, yakni di periode Demokrasi Terpimpin atau Orde Lama (1959- 1966) dan selama periode Orde Baru (1966-1998). Di dua periode tersebut, stabilitas nasional menjadi perhatian utama pemerintah, walau sebenarnya telah  ada  diskusi-diskusi  yang  berupaya  untuk  menetapkan  sebuah instrumen HAM. Di masa Orde Baru, misalnya, Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) yang dibentuk oleh Keppres Nomor 150 Tahun 159 (Dekrit Presiden 1959) itu telah berhasil menetapkan sebuah “Piagam Hak- Hak Asasi Manusia dan Hak-Hak Serta Kewajiban Warga Negara.” Namun, karena  corak  politik  di  periode  itu  dihiasi  oleh  usaha  mempertahankan stabilitas politik dan kekuasaan rezim, pemerintahan malah bersikap anti terhadap eksistensi suatu piagam hak asasi manusia (Smith et al., 2008: 250). Keberadaan piagam hak asasi manusia dianggap tidak perlu dengan alasan masalah HAM sudah diatur dalam peraturan perundang-undangan (Smith et al., 2008: 250). Tidak adanya kerangka berpikir HAM di periode inilah yang mendukung banyak terjadinya berbagai pelanggaran HAM di era ini. Pada tahun 1998, yakni pasca jatuhnya rezim Orde Baru dan lahirnya era  Reformasi,  ditetapkan  Rencana  Aksi  Nasional  Hak  Asasi  Manusia (RANHAM) dengan Keppres Nomor 129 Tahun 1998. RANHAM merupakan dokumen  perencanaan  strategis  berjangka  waktu  lima  tahun.  Agenda RANHAM pertama itu yakni (Wardaya, 2009: 7): (1) persiapan pengesahan perangkat  internasional  HAM;  (2)  diseminasi  dan  pendidikan  HAM;  (3) pelaksanaan HAM yang ditetapkan sebagai prioritas; (4) pelaksanaan isi atau ketentuan berbagai perangkat internasional HAM yang telah disahkan Indonesia; (5) Penerapan norma dan standar Hak Asasi Manusia; dan (6) pemantauan, evaluasi dan pelaporan. RANHAM yang pertama ini berakhir masa  berlakunya  di  tahun  2003.  Kemudian  RANHAM  dilanjutkan  di periode 2004-2009, yang ditetapkan melalui Keppres No. 40 Tahun 2004. ICCPR yang diratifikasi oleh UU Nomor 12 Tahun 2005 merupakan bagian dari agenda RANHAM periode kedua ini.
Dengan demikian, ratifikasi ICCPR merupakan bagian dari agenda Reformasi.  Awal  masa  Reformasi  ini  memang  dihiasi  dengan  agenda- agenda  yang  menampakkan  ‘euforia’,  di  antaranya  adalah  amandemen UUD  1945  di  mana  disertakan  Bab  XA  yang  mengatur  HAM  secara khusus dan pembentukan berbagai peraturan perundang-undangan yang
berkaitan dengan HAM, misalnya UU No. 39 Tahun 1999 Tentang HAM, UU  Nomor  9  Tahun  1998  Tentang  Kebebasan  Menyampaikan  Pendapat, dan UU Nomor 9 Tahun 1999 Tentang Pers. Hal ini dapat dipahami sebagai upaya  ‘penebusan’  atas  berbagai  pelanggaran  HAM  yang  terjadi  di  era Orde Baru.
Akan tetapi, proses pembentukan peraturan perundang-undangan dan ratifikasi itu melalui proses yang singkat. Ratifikasi ICCPR dan ICESCR dilakukan hanya enam tahun setelah jatuhnya rezim otoritarian di Indonesia. Kenyataannya, meski berbagai instrumen hukum yang mendukung HAM sudah  tersedia  dan  berlaku,  masih  ada  berbagai  pelanggaran  HAM  dan kesenjangan antara ketersediaan hukum dan kenyataan yang ada. Menurut Juwana (2006: 30), salah satu penyebab hal ini adalah proses pembentukan dan  ratifikasi  yang  terkesan  buru-buru  dan  hanya  sekedar  memenuhi tekanan  organisasi  internasional  serta  lembaga  swadaya  masyarakat (LSM), padahal kondisi di Indonesia belum siap untuk menerima berbagai norma HAM internasional yang masuk. Sikap Indonesia terhadap rezim internasional  juga  masih  menunjukkan  resistensi,  atau  dengan  kata  lain, Indonesia menghormati aturan-aturan HAM di level internasional, tetapi masih belum berkomitmen sepenuhnya menaati atau menerapkan aturan tersebut di wilayah negaranya, terutama dari segi prosedural (Citrawan, 2014: 246). 1 Hal  ini  dapat  menjelaskan  keberadaan  kesenjangan  antara  norma internasional  yang  sudah  diratifikasi  dan  keberlakuannya  secara  riil  di Indonesia, juga tidak jelasnya konsep tanggung jawab negara dan kerangka ‘implementatif’ dalam pengaturan HAM di Indonesia (Wiratrawan, 2007: 8-16).  Oleh  karena  berbagai  perjanjian  internasional  di  bidang  HAM  itu diratifikasi di momen-momen hangat awal Reformasi, hal ini menimbulkan kesan bahwa diratifikasinya perjanjian internasional itu, termasuk ICCPR, hanya  dilakukan  untuk  meredam  tekanan  yang  diterima  pemerintah. Padahal, kondisi Indonesia, termasuk pemahaman para penegak hukum mengenai  norma  ICCPR  itu  sendiri,  belum  siap  untuk  melaksanakan ICCPR secara konkret.
Kesenjangan  antara  jaminan  KBB  dalam  ICCPR  dan  Hukum  Positif Indonesia
Subbab sebelumnya telah menjelaskan adanya kesenjangan antara
1 Hal ini dapat dilihat dari, misalnya, belum diratifikasinya optional protocols dari  ICCPR  dan  ICESCR,  yang  berimbas  pada  diberikannya wewenang kepada lembaga PBB terkait (Human Rights Committee sebagai pemantau pelaksanaa ICCPR dan CESCR sebagai pemantau pelaksanaan ICESCR)  untuk  menerima  komplain  individu  atas  dugaan  pelanggaran HAM oleh negara yang bersangkutan. Harison Citrawan, Menuju ASEAN Political  and  Security  Community:  Kritik  dan  Tantangan  Politik  Hukum Indonesia dalam Regionalisme ASEAN, Jurnal Rechtsvinding, Volume 3, Nomor 2, Agustus 2014, hlm. 246.
ratifikasi  ICCPR  oleh  Indonesia  dan  keberlakuannya  secara  konkret. Hal  ini  pun  kemudian  juga  memberikan  konsekuensi  pada  jaminan KBB  di  Indonesia,  yang  memiliki  perbedaan-perbedaan  dengan  norma internasional KBB yang diatur dalam ICCPR. Sebelum membahas lebih jauh tentang kesenjangan antara dua norma tersebut, penting untuk melihat dan membandingkan ketentuan yang mengatur secara langsung tentang KBB dalam norma hukum internasional dan norma hukum nasional Indonesia, sebagai berikut.
Tabel 1

## Norma KBB dalam Hukum HAM Internasional dan Hukum Positif
Indonesia Pasal 18 ICCPR Hukum Positif Indonesia 1. Setiap orang berhak atas kebebasan berpikir, keyakinan dan beragama . Hak  ini  mencakup  kebebasan untuk  menetapkan  agama  atau kepercayaan  atas  pilihannya  sendiri, dan  kebebasan,  baik  secara  sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain, baik di tempat umum atau tertutup,  untuk  menjalankan  agama dan  kepercayaannya  dalam  kegiatan ibadah,  pentaatan,  pengamalan,  dan pengajaran.
2. Tidak seorang pun dapat dipaksa sehingga terganggu kebebasannya untuk menganut atau menetapkan agama atau kepercayaannya sesuai dengan pilihannya . … 4.  Negara  Pihak  dalam  Kovenan  ini berjanji untuk menghormati kebebasan orang  tua  dan  apabila  diakui,  wali hukum  yang  sah,  untuk  memastikan bahwa  pendidikan  agama  dan  moral bagi anak-anak mereka sesuai dengan keyakinan mereka sendiri.
Pasal 28E UUD 1945 :
(1)  Setiap  orang berhak memeluk agama dan beribadat menurut agamanya , memilih pendidikan dan  pengajaran,  memilih  pekerjaan, memilih  kewarganegaraan,  memilih tempat  tinggal  di  wilayah  negara dan  meninggalkannya,  serta  berhak kembali.
(2) Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan ,  menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya.
Pasal 29 ayat (2) UUD 1945 : Negara menjamin kemerdekaan tiap- tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut  agamanya  dan kepercayaannya itu.
Pasal 22 UU No. 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia:
(1)  Setiap  orang  bebas  memeluk agamanya  masing-masing  dan  untuk beribadat  menurut  agamanya  dan kepercayaannya itu.
(2)  Negara  menjamin  kemerdekaan setiap orang memeluk agamanya dan kepercayaannya itu.
Sumber: Diolah oleh penulis
Pada  tabel  di  atas  dapat  dilihat  norma-norma  internasional  dan nasional KBB yang sama-sama berlaku di Indonesia. Di level internasional, KBB dijamin melalui Pasal 18 ICCPR. Pasal ini berlaku di Indonesia melalui ratifikasi dengan UU Nomor 12 Tahun 2005. Di level nasional, KBB dijamin dalam peraturan perundang-undangan yakni UUD 1945 dan UU Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia. Pasal-pasal yang menjamin KBB tersebut yakni Pasal 28E ayat (1), 28E ayat (2), dan 29 ayat (2) UUD 1945 dan Pasal 22 UU Nomor 39 Tahun 1999.  Pasal 29 ayat (2) adalah pasal yang ada dalam naskah asli UUD 1945 yang ditetapkan tanggal 18 Agustus 1945, atau dengan kata lain bukan merupakan hasil amandemen yang dilakukan di jangka waktu 1999-2002 (Asshidiqie, 2009: 353-354). 2 Ini juga berarti bahwa pasal ini lahir sebelum diakuinya DUHAM dan diratifikasinya ICCPR oleh Indonesia.  Selain  itu,  norma  dalam  Pasal  22  UU  Nomor  39  Tahun  1999 pun  muncul  sebelum  amandemen  UUD  1945  yang  berarti  juga  sebelum diratifikasinya ICCPR oleh Indonesia pada tahun 2005.
Namun UU Nomor 39 Tahun 1999 secara khusus telah menyatakan dalam  konsiderannya  bahwa  UU  tersebut  dibuat  salah  satunya  dalam menimbang posisi Indonesia sebagai negara anggota PBB yang menjunjung tinggi  dan  melaksanakan  DUHAM.  DUHAM  sendiri  bukanlah  sebuah instrumen  hukum,  melainkan  sebuah  ‘pernyataan  sikap’  dari  negara- negara  anggota  PBB  di  tahun  1948  untuk  menjamin  HAM.  Oleh  karena itu, dapat dikatakan bahwa norma-norma KBB yang menjadi bagian dari hukum  positif  Indonesia  telah  ada  sebelum  masuknya  ICCPR  sebagai instrumen  hukum  internasional  yang  mewajibkan  negara-negara  untuk menjamin KBB. Hal ini dapat mengarah kepada dua kesimpulan: bahwa norma KBB dalam hukum positif Indonesia menjadikan DUHAM sebagai tolak  ukurnya  atau  bahwa  norma  KBB  dalam  hukum  positif  Indonesia tidak  dibuat  dengan  memperhatikan  konsep-konsep  KBB  dalam  ICCPR, mengingat waktu mulai diberlakukannya di Indonesia. Meski hal ini tidak berarti  bahwa  ada  kesenjangan  antara  DUHAM  dan  ICCPR  itu  sendiri, atau  DUHAM  sebagai  sebuah  deklarasi  atau  pernyataan  sikap  negara- negara terhadap HAM tidak lebih lengkap dan konkret daripada ICCPR, yang  merupakan  perjanjian  internasional  yang  mengikat  negara-negara anggotanya, terkait pengaturan mengenai KBB. KBB dalam Pasal 18 ICCPR merupakan penjabaran yang lebih konkret dari Pasal 18 DUHAM, dengan melihat pula pasal 29 DUHAM sebagai klausula pembatasan.

## Ruang Lingkup Jaminan KBB dalam Norma Internasional dan Hukum Positif Indonesia
ICCPR,  sebagai  norma  internasional,  memberikan  jaminan  yang luas bagi KBB. Perlindungan KBB dalam Pasal 18 tersebut tidak terbatas pada  penganut  agama  apapun.  Hal  ini  dapat  dilihat  dari  Komentar Umum  ( General  Comment )  nomor  22  Human  Rights  Committee  (HRC)

## 2
yang  menyatakan  bahwa  perlindungan  KBB  juga  meliputi  perlindungan terhadap (penganut) kepercayaan teistik, non-teistik, dan ateistik, bahkan juga  melindungi  hak  untuk  tidak  menganut  agama  atau  kepercayaan apapun  (UNHRCR  General  Comment  No.22,  2014).  Sementara  itu,  di Indonesia, KBB dijamin bagi tiap-tiap pemeluk agama untuk menganut agama dan beribadat menurut agamanya itu, sebagaimana dikemukakan dalam Pasal 29 ayat (2). Selain itu, KBB juga dijamin dalam Pasal 28E ayat (1) dan (2), yang lebih luas lingkupnya dalam KBB karena juga meliputi kebebasan memiliki  ‘kepercayaan’,  meyakini  kepercayaan,  dan  bertindak  menurut kepercayaan itu.
Pasal  29  ayat  (2)  bersamaan  dengan  pasal  29  ayat  (1)  merupakan norma  yang  mengejawantahkan  sila  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa,  yang merupakan  bentuk  kepercayaan  masyarakat  Indonesia  terhadap  Tuhan Yang Maha Esa. Hal ini kemudian memberikan corak yang cenderung teistik terhadap pemahaman mengenai agama di Indonesia, berbeda dengan Pasal 18 ICCPR yang memberikan perlindungan bagi semua penganut agama dan kepercayaan, bahkan bagi yang tidak menganut agama atau kepercayaan apapun.  Sila  Pertama  Pancasila  itu  sendiri,  menurut  Safa’at,  merupakan bentuk akomodasi antara pemahaman nasionalis dan Islamis dalam sidang pembahasan Piagam Jakarta (Safa’at, 2019: 10). Karena itu, dari perspektif historis perumusannya, sila ini tidak mengakomodasi agama-agama dan kepercayaan lokal (Safa’at, 2019: 39). Sila ini kemudian juga menjadi dasar dalam mengontrol secara ketat atau bahkan menolak eksistensi dari aliran- aliran agama atau kepercayaan tertentu yang dilakukan melalui UU Nomor 1/PNPS/1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan Penodaan Agama (Safa’at, 2019: 39). UU ini pun secara praktik juga menjadi justifikasi dalam ‘pengakuan’  kepada  enam  agama,  yakni  Islam,  Kristen,  Katolik,  Hindu, Buddha dan Konghucu, sehingga agama atau kepercayaan di luar enam itu tidak mendapatkan perlindungan dan pelayanan dari negara sebagaimana mestinya, atau dalam kasus-kasus tertentu didiskriminasi (Komnas HAM, 2019). Selain  itu,  corak  teistik  dalam  pemahaman  agama  di  Indonesia juga  tampak  dalam  UU  lainnya  yang  berkaitan  dengan  administrasi kependudukan,  seperti  UU  Nomor  23  Tahun  2006  tentang  Administrasi Kependudukan  dan  UU  Nomor  1  Tahun  1974  tentang  Perkawinan.  UU Administrasi Kependudukan, sebelum diuji secara materiil oleh Mahkamah Konstitusi (MK), mengandung ketentuan yang terkesan mendiskriminasi agama-agama  dan  kepercayaan  lokal,  karena  memberikan  perlakuan berbeda  antara  penganut  enam  agama  tersebut  di  atas  dan  penganut agama-agama dan kepercayaan lokal, yang disebut sebagai “agama yang belum  diakui  sebagai  agama.”  Kemudian,  persoalan  agama  berpotensi mendiskriminasi  penganut  agama  dan  kepercayaan  lokal  juga  muncul dalam  Pasal  2  ayat  (1)  UU  Perkawinan  yang  mengatur  bahwa  sahnya perkawinan  adalah  apabila  dilakukan  menurut  hukum  masing-masing agama dan kepercayaan, yang ditafsirkan sebagai enam agama ‘utama’ di Indonesia  yang  berada  di  bawah  naungan  Kementerian  Agama  (Safa’at, 2019).
Hal-hal  ini  menimbulkan  pemahaman  bahwa  dalam  hukum Indonesia,  agama  dan  kepercayaan  yang  tidak  bersifat  teistik  tidak mendapatkan pengakuan, bahkan perlindungan dari jaminan KBB menurut hukum  positif  Indonesia  yang  mendapat  pengaruh  dari  perspektif  Sila Ketuhanan Yang Maha Esa. Bahkan, agama dan kepercayaan lokal Indonesia yang bersifat teistik, tetapi berada di luar enam agama ‘utama’ itu, masih mendapat  risiko  diskriminasi  dalam  praktik  dikarenakan  pemahaman mengenai agama di Indonesia secara sosiologis sudah terpaku pada enam agama tersebut.
Penafsiran atas Norma-norma KBB Internasional dan Nasional Perbedaan pemahaman KBB antara norma internasional, yakni Pasal 18  ICCPR  dan  Hukum  Positif  Indonesia  juga  tampak  dalam  bagaimana lembaga-lembaga  terkait  menafsirkan  norma-norma  tersebut.  Human Rights  Committee  (HRC),  sebagai treaty body yang  bertugas  memantau pelaksanaan ICCPR oleh negara-negara anggota, memegang teguh prinsip universalitas dalam KBB dan jaminan KBB yang diberikan seluas-luasnya dan secara inklusif bagi penganut dan ‘non-penganut’ semua agama dan kepercayaan. Hal ini berimplikasi pada tingginya standar ‘pengecualian’ di mana negara dapat memberikan batasan terhadap KBB. Negara harus memberikan  justifikasi  yang  cukup  untuk  membatasi  KBB  dan  apabila tidak  demikian,  negara  dapat  dikatakan  telah  melanggar  KBB  (UNHCR, 2016).  Penilaian  terhadap  justifikasi  ini  memperhatikan  ketentuan  Pasal 18 ayat (3) ICCPR yang mengatur bahwa KBB “hanya dapat dibatasi oleh ketentuan  berdasarkan  hukum,  dan  yang  diperlukan  untuk  melindungi keamanan, ketertiban, kesehatan, atau moral masyarakat, atau hak-hak dan kebebasan mendasar orang lain.”
Sementara  itu,  dalam  putusan-putusannya,  MK  cenderung memperlihatkan corak teistik itu dalam memahami agama dan kepercayaan di Indonesia dan bahwa perlindungan KBB juga harus seimbang dengan perlindungan terhadap ketertiban umum. Hal ini misalnya tampak pada putusan MK mengenai uji materiil UU No. 1/PNPS/1965 yang menyatakan bahwa UU ini tetap harus dipertahankan karena jika tidak ada UU tersebut, dikhawatirkan  akan  ada  “benturan  serta  konflik  horizontal,  serta  dapat menimbulkan  keresahan,  perpecahan,  dan  permusuhan  di  masyarakat (Putusan Mahkamah Konstitusi No. 56/PUU-XV/, 2012: 530).” MK juga menunjukkan perhatian terhadap perlindungan terhadap agama-agama yang sudah ‘diakui’ di Indonesia, misalnya dalam putusan mengenai uji materiil terhadap UU yang sama, yang kali ini permohonannya diajukan  oleh  penganut  aliran  Ahmadiyah  di  mana  MK  menyatakan bahwa penafsiran terhadap ajaran-ajaran agama “tidak boleh bertentangan dengan pokok-pokok ajaran agama itu sendiri, yang bersumber dari kitab suci  (Putusan  Mahkamah  Konstitusi  No  56/PUU-XV,  2017:  533)”  MK  di sini  menekankan  bahwa  KBB  yang  dijamin  di  Indonesia  tidak  meliputi kebebasan sepenuhnya untuk menafsirkan ajaran agama-agama (Putusan Mahkamah  Konstitusi  No  56/PUU-XV,  2017:  531).  Sikap  MK  terhadap
norma  internasional  KBB  cenderung  ada  pada  sikap  mengakui  serta menghormati,  namun  tidak  menjadikan  norma  internasional  tersebut sebagai acuan utama dalam memberikan putusan terhadap suatu kasus. MK  bahkan  menggarisbawahi  bahwa  jaminan  KBB  dalam  ICCPR  dan dalam UUD 1945 memang berbeda karena dalam ICCPR nilai-nilai agama tidak termasuk dalam batasan HAM sebagaimana dalam Pasal 28J ayat (2) UUD 1945.
Implementasi Norma Kebebasan Beragama di Indonesia: Visi Aktor Lokal dan Realita Implementasi norma HAM internasional dapat digunakan sebagai pisau  analisis  terhadap  norma  KBB  transnasional  dan  dampak  terhadap implementasi KBB di Indonesia. Indonesia telah meratifikasi ICCPR melalui UU RI Nomor 12 Tahun 2005 yang berarti menyepakati secara utuh pasal 18  ICCPR.  Pasal  tersebut  menyatakan  bahwa  negara-negara  diharapkan mampu  untuk  menjamin  kebebasan  beragama  seperti  menghargai pilihan  masyarakat,  tidak  memaksakan  kepercayaan,  kebebasan  untuk memanifestasikan agama, dan memastikan pendidikan agama dan moral masyarakat  sesuai  dengan  keyakinan  masing-masing.  Namun  pada implementasinya, Indonesia belum mampu dengan maksimal menciptakan norma  transnasional  KBB  di  Indonesia.  Data  dari  Setara  Institute  (2018) mencatat dalam 12 tahun terakhir, total pelanggaran atas KBB mencapai 2.400 kasus. Setara juga mencatat bahwa Jawa Barat (629 kasus), DKI Jakarta (291  kasus)  dan  Jawa  Timur  (270  kasus)  menjadi  tiga  provinsi  dengan catatan pelanggaran atas KBB terbesar di Indonesia (Setara Institute, 2018) Pelaku utama dalam tindak pelanggaran KBB tersebut berasal dari kelompok warga (600 kasus), ormas keagamaan (249 kasus), Majelis Ulama Indonesia (MUI) (242 tindakan), dan Front Pembela Islam (181 tindakan) (Setara  Institute,  2018).  Walau  dalam  pola  penegakan  HAM  negara dianggap sebagai pelanggar potensial, tetapi dalam data tersebut terlihat bahwa  negara  tidak  tercatat  banyak.  Beberapa  kasus  yang  melibatkan negara sebagai aktor pelanggar KBB antara lain yaitu dalam kasus Gafatar (2016), SKB 3 menteri tentang pelarangan terhadap aktivitas dan kegiatan Ahmadiyah  (2008),  hingga  penangkapan  dan  pelarangan  aktivitas  sekte pondok  nabi  Mangapin  Sibue  (2003).  (Wahid  Foundation,  2018;  Setara Institute,  2018,  Komnas  HAM,  2019).  Sering  kali,  upaya  negara  untuk melanggar  kebebasan  beragama  dilakukan  dengan  menggunakan  UU No.1/PNPS/1965. Pasal tersebut berisi larangan kepada masyarakat untuk melakukan  penafsiran  tentang  sesuatu  agama  yang  dianut  di  Indonesia maupun  menyerupai  kegiatan-kegiatan  agama  dan  menyimpang  dari pokok ajaran agama tersebut. Agama yang dimaksud dan diakui Indonesia adalah Islam, Kristen, Katolik, Hindu, Budha, dan Konghucu.
Tantangan utama dalam mengimplementasikan normal transnasional KBB di Indonesia adalah memahami karakteristik demografi agama dan perilaku beragama masyarakat Indonesia. Walau Indonesia telah meratifikasi ICCPR, nilai-nilai yang terkandung dalam norma tersebut sering kali tidak
maksimal.  Hal  ini  dikarenakan  hadirnya  tekanan  domestik  (masyarakat) sebagai implementasi sistem demokrasi yang ditetapkan dan standar hukum yang biasanya diterapkan di negara modern yang demokratis, tak terkecuali Indonesia. Sebagai negara demokrasi, produk hukum Indonesia dihasilkan  oleh  anggota  parlemen.  Keanggotan  tersebut  didapatkan melalui suara masyarakat. Keterwakilan mereka sangat dipengaruhi oleh tren politik. Dalam hal ini, keterwakilan anggota parlemen sangat mungkin dipengaruhi oleh suara masyarakat yang diolah dari upaya politik SARA yang dilakukan oleh elit politik (Liputan 6, 2018).
Upaya  tekanan  dari  kaum  Islam  konservatif  sendiri  lahir, terutama  saat  berakhirnya  pemerintahan  Orde  Baru.  Berbagai  laporan memperlihatkan menguatnya sikap intoleran di kalangan Islam konservatif terhadap individu atau kelompok yang dianggap menyimpang, sehingga eksistensi berbagai kelompok minoritas khususnya dalam Muslim sendiri dipertanyakan (Mudzakkir, 2017: 16). Laporan Wahid Foundation tentang KBB  pada  tahun  2015  menyatakan  bahwa  aktor  non  negara  melakukan jumlah pelanggaran KBB sebanyak 89 tindakan. Kelompok massa tercatat melakukan tindakan sebanyak 29 kasus, disusul Majelis Ulama Indonesia (MUI) sebanyak 21 kasus, Front Pembela Islam (FPI) sebanyak 13 kasus dan Simpatisan ISIS sebanyak 3 kasus. Sedangkan pada laporan Outlook KBB tahun 2020 yang dirilis oleh Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI) upaya aktor non negara untuk merepresi tindakan melawan KBB tercermin  oleh  beberapa  kasus  seperti  kasus  Meliana  dari  Tanjung  Balai yang  dikriminalisasi  karena  dianggap  menyebarkan  kebencian  hingga kriminalisasi seorang pegiat KBB di Sumatera Barat karena memperjuangkan hak-hak umat kristiani untuk beribadat Natal pada tahun 2019.
Pengaruh dalam penguatan Islam konservatif dapat dilihat dalam berbagai tren maupun gagasan toleransi di Indonesia. Gagasan toleransi yang berkembang dalam gerakan-gerakan  di Indonesia cenderung konservatif jika  dilihat  dari  sudut  pandang  liberalisme.  Toleransi  yang  dinarasikan pada akhirnya lebih mementingkan aspek komunal dibandingkan otoritas individu (Mudzakkir, 2017).  Oleh karena itu, narasi yang tercipta yaitu status quo yang dijaga oleh mayoritas dibandingkan menjamin kebebasan bagi kaum minoritas. Dalam konteks kebebasan agama, sering kali terjadi upaya persekusi, pelarangan rumah ibadah, hingga hambatan untuk melakukan ritual  sering  dihadapi  oleh  masyarakat  penganut  agama  minoritas.  Oleh karena itu, dapat disimpulkan bahwa desakan masyarakat mayoritas sering kali dijadikan sebagai alasan utama dalam pelarangan tersebut.
Lahirnya  berbagai  kelompok  konservatif  Islam  pasca  Orde  Baru menandakan  era  post-islamisme  “yang  telah  menjadi  kecenderungan kultural  dan  moral  di  seluruh  Indonesia,  bahkan  sebelum  adanya pemerintahan islamis atau partai politik islamis menjadi kekuatan dominan dalam kehidupan bernegara.” (Heryanto, 2018: 65). MUI merupakan aktor yang sentral dalam permasalahan penerapan norma KBB. MUI berperan penting dalam menciptakan persepsi forum externum dalam KBB. Fatwa MUI,  meski  tidak  mengikat  secara  hukum,  dianggap  otoritatif  dan
diperhatikan  baik  oleh  masyarakat  umum  maupun  pemerintah  dalam menyelesaikan  isu-isu  forum  externum  dari  KBB.  MUI  menerima  kritik pasca fatwa-fatwa yang mereka keluarkan di tahun 2005, yang salah satunya merupakan fatwa mengenai aliran Ahmadiyah sebagai penyimpangan dari ajaran islam.
Sikap  MUI  akhirnya  tidak  dapat  mencegah  kekerasan  dan permusuhan terjadi, sebab berbagai pernyataan publik yang dikemukakan pemimpin MUI justru menuntut pemerintah untuk melarang Ahmadiyah ketimbang menekankan untuk dilarangnya tindakan kekerasan terhadap kelompok penganut Ahmadiyah (Bagir, 2018: 161) . MUI juga menetapkan fatwa  yang  menyatakan  bahwa  pluralisme  bertentangan  dengan  ajaran Islam sebab dalam pandangan MUI, pluralisme menganggap semua agama adalah  sama  (Bagir,  2018:  162) . Yang  membuat  hal  ini  berisiko  terhadap jaminan  KBB  adalah  pemerintah  menganggap  MUI  sebagai  “badan otoritas ulama yang dianggap mewakili Islam normatif” dan pandangan- pandangan  MUI  dijadikan  pertimbangan  pemerintah  dalam  praktik- praktik penyelesaian masalah penistaan agama (Bagir, 2018: 162). Fatwa dan tausiyah MUI tidak mengikat pemerintah dan masyarakat secara hukum. Sebaliknya, pengaruh MUI karena keberhasilannya untuk dalam hal konteks sosial dan politik yang berlaku. Keberhasilan tersebut diraih  secara  tidak  langsung  dan  berjangka  panjang.  Seperti  contoh, MUI mampu mempengaruhi persepsi masyarakat Islam mengenai suatu peristiwa maupun kebiasaan. Kemandirian MUI yang meningkat juga telah memungkinkannya  untuk  berpartisipasi  aktif  dalam  perdebatan  tentang tempat  Islam  di  masa  depan.  Warisan  ini  masih  memberikan  pengaruh penting  pada  rancangan  undang-undang.  Misalnya,  MUI  berwenang memberikan nasehat tentang hukum nasional yang mungkin berdampak pada umat Islam (Ichwan, 2005: 72).
Implementasi norma KBB di Indonesia dengan demikian sangat dipengaruhi  oleh  tekanan  domestik  untuk  menafsirkan  bagaimana seharusnya  masyarakat  Indonesia  berkeyakinan  dan  beragama.  Berbagai produk hukum yang tidak sesuai dengan norma transnasional KBB tetapi dianggap dianggap negara penting untuk menjaga stabilitas masyarakat itu antara lain: UU Nomor 1/PNPS/1965; PB Menag-Mendagri No.9/8 Tahun 2006 tentang Pembangunan Tempat Ibadah; dan Pasal 2 UU Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan yang mengatur sahnya pelaksanaan perkawinan hanya apabila dilakukan menurut hukum agama masing-masing. Akan tetapi, upaya negara untuk mengelola permasalahan ini juga tidak dapat dikatakan tepat. Laporan Outlook YLBHI juga memperlihatkan bahwa  negara  memiliki  perspektif  yang  keliru  dalam  melihat  fanatisme/ kekonservatifan sekelompok masyarakat yang tidak lepas dari identifikasi radikalisme.  Salah  satunya  adalah  negara  membubarkan  Hizbut  Tahrir Indonesia (HTI). Upaya ini dilihat sebagai pendekatan yang keliru dalam melihat  fenomena  radikalisme  dan  ekstrimisme.  Selain  itu,  negara  juga mengambil  kebijakan  yang  reaktif  dengan  melarang  penggunaan  cadar dan  celana cingkrang kepada  ASN.  Secara  normatif,  pelarangan  tersebut bertentangan  dengan  prinsip  KBB,  karena  larangan  tersebut  akan
memunculkan stigma dan stereotipe kepada suatu kelompok. Hal tersebut tentu tidak bisa digeneralisasi ke dalam identifikasi paparan radikalisme atau ekstrimisme.
Komnas  HAM  sebagai  aktor  lokal  di  Indonesia  berusaha  untuk membangun standar norma kebebasan beragama yang ada di Indonesia. Kebutuhan  penyusunan  standar  norma  KBB  dimaksudkan  untuk menjawab  kebutuhan  pemaknaan,  penilaian  dan  petunjuk  atas  kaidah- kaidah  hak  asasi  manusia  dalam  peristiwa  yang  terjadi  di  masyarakat. Upaya  Komnas  HAM  untuk  menyusun  standar  norma  KBB  merujuk pada norma transnasional yang diwakili oleh Ratifikasi ICCPR pada UU Nomor 12 Tahun 2005 dan UU Nomor 39 Tahun 1999 dalam sebuah Draft Standar  Norma  dan  Setting  Kebebasan  Beragama  dan  Berkeyakinan. Dalam draft tersebut, Komnas HAM berusaha untuk mendefinisikan dan mengakui  agama,  kewajiban  negara,  pembatasan,  pembahasan  toleransi dan kerukunan, pendidikan, penyebaran dakwah, tempat ibadah, identitas simbol, perihal ujaran kebencian, penodaan agama, hak korban, perilaku ASN hingga kewenangan Komnas HAM (Komnas HAM, 2019). Tujuan utama penyusunan standar tersebut yaitu menjadi tolak ukur untuk menilai atau membandingkan tindakan atau perbuatan yang sejalan dengan HAM maupun yang melanggar HAM. Dalam draft resmi, Komnas HAM  menyatakan  bahwa  dokumen  tersebut  ditujukan  kepada  berbagai pihak  seperti  aparat  negara,  individu,  kelompok  masyarakat,  korporasi, hingga lembaga pendidikan atau lembaga lainnya. Aparat negara sebagai pelaksana kewajiban diharapkan memastikan terciptanya kebijakan yang tidak  diskriminan  dan  memastikan  proses  hukum  bagi  korban  maupun pelaku  terhadap  KBB.  Individu  sebagai  pemegang  hak  diharapkan memahami segala hal terkait untuk memastikan hak asasinya terlindungi (Komnas  HAM,  2019).  Kelompok  masyarakat  diharapkan  memahami segala hal terkait sikap toleransi antar umat beragama.
Namun  pada  perjalanannya,  upaya  implementasi  norma  yang dilakukan oleh aktor lokal seperti Komnas HAM mengalami reduksi dalam implementasi UU dan fakta yang terjadi di lapangan, contohnya dalam hal hukum pendirian rumah ibadah. Komnas HAM menyatakan mereka telah menekankan  bahwa  pembatasan  yang  berkaitan  dengan  pendirian  dan penggunaan rumah ibadah hanya dapat dilakukan oleh UU, dengan maksud semata-mata  untuk  menjamin  pengakuan  serta  penghormatan  atas  hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan dan ketertiban umum.  Hal  ini  sejalan  dengan  Pasal  28H  ayat  (2)  UUD  1945.  Pendirian dan penggunaan rumah ibadah juga memperhatikan aspek kesehatan dan keselamatan  penggunanya,  serta  lingkungan  sekitarnya.  Rumah  ibadah harus dimaknai sebagai ruang yang inklusif sebagai sarana membangun hubungan  saling  menghormati  antara  sesama  pemeluk  agama  maupun keyakinan dan bersifat netral dari kontroversi isu-isu politik tertentu, serta
terbebas dari kontroversi ideologi politik tertentu. Korporasi diharapkan menghormati  KBB  dengan  menghindari  perlakukan  diskriminatif  bagi pekerja, dan lembaga pendidikan untuk memberikan kesempatan kepada peserta didik untuk menjalankan ibadah dan keyakinannya (Komnas HAM, 2019). Meski  kebebasan  beragama  memiliki  aspek  forum  eksternum di  mana  kebebasan  yang  salah  satunya  diwujudkan  melalui  pendirian rumah ibadah, hal ini sering kali menciptakan ketegangan hingga konflik masyarakat yang berbeda agama. Seringkali, konflik ini mampu berakhir pada  tindakan  kriminal  yang  mengatasnamakan  kelompok-kelompok masyarakat  tertentu.  Berbagai  contoh  kasus  konflik  pendirian  rumah ibadah yaitu GKI Yasmin, HKBP Filadelfia, penolakan renovasi Masjid Al Aqsa di Sentani, Papua hingga penolakan pendirian pura di Desa Sukaurip, Kabupaten Bekasi (The Indonesia Institute, 2015; Wahid Foundation, 2019: Setara Institute, 2018) Sejatinya,  norma  transnasional  KBB  mengamini  terdapatnya pembatasan  pendirian  rumah  ibadah  yang  diatur  pada  hasil  ratifikasi ICCPR melalui UU No. 12 Tahun 2005, khususnya Pasal 18 ayat (3) tentang pembatasan  forum  eksternum  untuk  menjaga  ketertiban  umum.  Namun pada implementasi yang dilakukan negara khususnya melalui PB Menag- Mendagri Nomor 9/Nomor 8 Tahun 2006 malah terjadi sebaliknya. Dalam praktik,  produk  hukum  ini  justru  menghambat  kebebasan  beragama dan  menciptakan  konflik  agama.  Dalam policy  brief yang  dikeluarkan The  Indonesian  Institute,  terdapat  beberapa  kelemahan  dalam  isi  dan implementasi PB di atas (The Indonesia Institute, 2015). Pertama, pemerintah daerah dan pusat dianggap tidak memiliki political will , terutama apabila kepala daerah dihadapkan dengan massa intoleran. Kedua ialah kelemahan sosialisasi  kepada  masyarakat,  terutama  oleh  Forum  Kerukunan  Umat Beragama (FKUB). Ketiga ialah lemahnya penegakan hukum. Seringkali, pemerintah daerah gagal untuk menjalankan amanah UU akibat tekanan dari  massa  intoleran.  Terakhir,  lemahnya  pendidikan  multikultural  di Indonesia. Pendidikan multikultural sendiri ialah sebuah pendekatan untuk memperbaiki  sistem  pendidikan  yang  memunculkan  ide-ide  mengenai gerakan kesetaraan, keadilan sosial dan demokrasi. Tujuan penting dalam implementasi  pendidikan  multikultural  ialah  penekanan  atas  kelompok budaya  yang  beragam.  Upaya  ini  berguna  untuk  menguatkan  wawasan masyarakat  atas  perbedaan  ras,  etnis,  agama,  hingga  suku  untuk  tidak menjadi halangan untuk dalam mewujudkan persatuan dan kesatuan. Merujuk pada pemahaman Acharya mengenai lokalisasi, kegagalan implementasi norma internasional sangat terkait oleh karakteristik kelokalan Indonesia dalam memandang permasalahan KBB. Sejatinya, implementasi
¹Serangan teroris di Filipina, Indonesia dan Malaysia kerap diatributkan kepada al Qaeda yang dikaitkan dengan keberadaan kelompok Abu Sayyaf dan sekutunya di dalam jaringan teroris regional yakni Jemaah Islamiyah, lihat. “a look at major terror attacks in Southeast Asia”,  http://newsinfo.inquirer.net/139063/a-look-at-major-terrorattacks-in-southeast-asia at 21 October 2015. Dan lihat juga. Peter Chalk, Angel Rabasa and William Rosenau, The evolving terrorist threat to Southeast Asia: A net assessment (Rand Corporation, 2009), 99.
norma  KBB  sejalan  dengan  komitmen  Indonesia  untuk  meratifikasi keseluruhan poin dalam ICCPR. Akan tetapi, terjadi perdebatan besar dalam upaya  implementasi  norma  KBB.  Dalam  konteks  nasional,  peran  aktor konservatif  sangat  penting,  terutama  dalam  mendefinisikan  norma  KBB. Doktrin HAM sekuler yang dipahami sering kali dianggap bertentangan dengan prinsip-prinsip dasar masyarakat yang mengakui urgensi agama karena  yang  pertama  didasarkan  pada  otonomi  dan  tanggung  jawab individu,  serta  prinsip-prinsip  sistemik-rasional,  sedangkan  yang  kedua “didasarkan pada ketundukan individu dan komunitas dengan kehendak Tuhan  (Hamid  &  Sani,  2011).    Sedangkan  pada  nilai  universal  HAM yang  dikandung  dalam  norma  KBB  internasional,  tujuan  inti  HAM  sulit untuk dinegosiasikan karena bertujuan untuk menegakkan martabat dan kesetaraan hak seluruh manusia (Donelly, 2013; Grull & Wilson, 2018).
Kesimpulan Jatuhnya rezim otoriter di tahun 1998 menjadi pintu lebar bagi norma- norma HAM untuk masuk dan diimplementasikan di Indonesia. Salah satu norma tersebut ialah norma KBB. Indonesia sejatinya telah memberlakukan norma-norma hukum yang menjamin KBB sejak ditetapkannya UUD 1945. Artikulasi  norma-norma  hukum  KBB  pun  semakin  kuat  seiring  agenda penguatan  hukum  HAM  nasional  di  awal  era  Reformasi,  yang  ditandai dengan ditetapkannya UU Nomor 39 Tahun 1999 dan amandemen kedua UUD 1945 yang memasukkan Bab XA tentang HAM. Kemudian, norma- norma  hukum  positif  ini  juga  terintegrasi  secara  formil  dengan  norma hukum internasional tentang jaminan hak atas KBB setelah diratifikasinya ICCPR melalui UU Nomor 12 Tahun 2005. Namun demikian, pemberlakuan norma-norma ini secara nyata belum optimal. Terdapat celah yang cukup besar bagi Indonesia dalam menafsirkan norma KBB Internasional.  Selain itu, negara belum memiliki political will yang cukup kuat untuk membangun pemahaman kepada masyarakat Indonesia dan lembaga-lembaga negara secara  umum  mengenai  KBB  khususnya  jaminan  KBB  dalam  ICCPR. Misalnya, UU Nomor 1/PNPS/1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan Penodaan Agama masih berlaku dan sering digunakan sebagai basis dalam perilaku diskriminatif terhadap penganut agama dan kepercayaan minoritas. Selain itu, pandangan MK sendiri terhadap norma-norma KBB juga tidak menunjukkan perhatian terhadap ketentuan hak atas KBB dalam ICCPR. Kegagalan  atau  kurang  maksimalnya  implementasi  norma internasional  berdampak  pada  penerapan  secara  langsung  terhadap kekuatan penerapan aturan di ranah masyarakat. Selain itu, ratifikasi yang dilakukan oleh Indonesia tidak menjamin turunan undang-undang terkait mampu menghormati produk norma tersebut. Upaya negara dapat terlihat dari  fungsi-fungsi  lembaga  independen  yang  mampu  mengawal  dan menciptakan beberapa poin lanjutan implementasi norma KBB seperti apa yang dilakukan oleh Komnas HAM. Akan tetapi, variabel dalam kesuksesan implementasi norma juga sangat terkait dengan konteks dinamika sosial politik domestik. Hal ini sangat tergantung terhadap bagaimana pemerintah
menafsirkan konteks sosial dan politik masyarakat. Acap kali, pemerintah terdesak  oleh  desakan  beberapa  oknum  masyarakat  sehingga  negara berpotensi menjadi pelanggar atas aturan-aturan KBB yang telah disepakati sebelumnya.  Kondisi  ini  dipengaruhi  oleh  perang  aktor  domestik  yang berusaha untuk mengkontestasikan narasi universal KBB dengan nilai lokal yang mengakar dan sering kali menjadi panduan bagi kepentingan sosial politik negara. Aktor domestik tersebut salah satunya adalah MUI. Hal ini berdampak  pada  gagalnya  negara  untuk  melindungi  minoritas  pemeluk agama tertentu dengan segala hak-hak KBB yang mereka miliki. Kegagalan ini sangat terkait dengan upaya negara yang tidak melokalisasikan norma KBB Internasional. Selain itu, Ketegasan negara dalam implementasi norma HAM internasional adalah faktor penting kesuksesan difusi dan sosialisasi norma HAM pada tataran masyarakat.
Daftar Pustaka Asshidiqie,  J.  (2019) Pengantar  Ilmu  Hukum  Tata  Negara ,  Jilid  I.  Jakarta: Rajagrafindo Persada. Acharya,  A.  (2004).  How  Ideas  Spread:  Whose  Norms  Matter?  Norm Localization  and  Institutional  Change  in  Asian  Regionalism. International Organization , 58 (2), pp. 239-275.
Acharya, A. (2009). Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism . Ithaca: Cornell University Press.
Citrawan,  H.  (2014).  Menuju ASEAN  Political  and  Security  Community: Kritik  dan  Tantangan  Politik  Hukum  Indonesia  dalam  Regionalisme ASEAN. Jurnal Rechtsvinding , 3 (2), pp. 237-254. Donelly J. (2013). The Relative Universality of Human Rights dalam Universal Human Rights in Theory and Practice . Ithaca: Cornell University Press Finnemore,  M  &  Sikkink,  K.  (1998).  International  Norm  Dynamics  and Political Change. International Organization , 54 (2) pp. 887-917. Grüll, C., & Wilson, E. K. (2018). Universal or Particular … or Both? The Right to Freedom of Religion or Belief in Cross-Cultural Perspective. Review of Faith and International Affairs , 16 (4), pp. 88–101. Hamid, D.A. & Sani. A. (2011). Freedom of Religion in Malaysia: Debates on Norms and Politico-Legal Issues. Human Rights in Southeast Asia Series 1: Breaking the Silence, 647, 75.
Heryanto, A. (2018). Kenikmatan dan Identitas: Politik Budaya Layar Indonesia . Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia Huelss, H .(2017). After Decision-Making: The Operationalization of Norms in International Relations. International Theory , 9 (3), pp. 381-409. Ichwan, N. A. (2005). Ulama, State and Politics: Majelis Ulama Indonesia After Suharto. Islamic Law and Society , 12 (1), pp 45-72 Juwana,  H.  (2006).  Human  Rights  in  Indonesia. Indonesian  Journal  of International Law , 4 (1), pp. 27-60. Krasner, S. (1983) Internasional Regimes . New York: Cornell University Press. Komnas HAM Republik Indonesia. (2019) Draf Standar Norma dan Setting Kebebasan Beragama dan Berkeyakinan. Jakarta: Komisi Nasional Hak Asasi Manusia RI.
Liputan 6. (2018). Isu Sara Terjadi Karena Dimanipulasi Elite Politik [online]. Tersedia  di: < https://www.liputan6.com/news/read/3612322/peneliti- lipi-isu-sara-terjadi-karena-dimanipulasi-elite-politik > (Diakses 25 Mei 2020).
Mahkamah Konstitusi. (2012). Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor: 140/ PUU-VII/2012 Mahkamah Konstitusi. (2017). Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor: 56/ PUU-XV/2017 March,  J  &  Olseen,  J.  (1989) Rediscovering  Institutions:  The  Organizational Basis of Politics . New York: Free Press. Moeckli,  D.,  Shah,  S.,  &  Sivakumaran,  S.  eds.  (2014) International  Human Rights Law . Oxford: Oxford University Press. Mudzakkir, A. (2017). Konservatisme Islam dan Intoleransi Keagamaan di Tasikmalaya. Jurnal Multikultural dan Multireligius , 16 (1), pp. 57-74. Risse, T., Ropp, S., & Sikkink, T. (1999) The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change . Cambridge: Cambridge University Press. Safa’at,  M.  (2019).  Indonesian  Secularities:  On  the  Influence  of  the  State- Islam  Relationship  on  Legal  and  Political  Developments.  Working Paper Series of the HCAS “Multiple Secularities – Beyond the West, Beyond Modernities” . Leipzig University.
Setara  Institute.  (2018).  Siaran  Pers:  Kondisi  Kebebasan  Beragama/ Berkeyakinan  dan  Pemajuan  Toleransi  di  Indonesia  Tahun  2018 [online]. Tersedia di: <https://setara-institute.org/melawan-intoleransi- di-tahun-politik/> (Diakses 21 April 2020). Smitth, R., & Asplund, K., eds. (2008). Hukum Hak Asasi Manusia . Yogyakarta:
Pusat Studi Hak Asasi Manusia Universitas Islam Indonesia. Sunstein, C. (1996). Social Norms and Social Roles. Columbia Law Review , 96 (4), 903-968.
Task Force Pemantauan RANHAM (2012). Evaluasi Pelaksanaan RANHAM 2004-2009 dan Rencana Ratifikasi Optional Protocol to the Convention against Torture (CAT) dalam RANHAM 2004-2009 dan Perencanaan RANHAM 2010-2014. Jakarta: The Partnership for Governance Reform. The Indonesia Institute. (2015). Policy Brief:  Evaluasi Peraturan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri Nomor 8 dan 9 Tahun 2006 (PBM 2006) Guna Menjaga Kerukunan Umat Beragama.
UN Human Rights Committee. (1993). ICCPR General Comment No. 22: Article 18 (Freedom of Thought, Conscience or Religion), 30 July 1993, CCPR/C/21/Rev.1/Add.4
UN  Human  Rights  Committee,  Raihon  Hudoyberganova  v.  Uzbekistan, (2004),  U.N.  Doc.  CCPR/C/82/D/931/2000,  para.  6.2  dan  UN Human  Rights  Committee,  Sonia  Yaker  v.  France  (2016)  CCPR/
C/123/D/2747/2016, para.8.7Moec Viotti,  P.,  &  Kauppi,  M.  (2012) International  Relations  Theory .  Boston: Longman.
Wahid Foundation. (2018). Mengikis Politik Kebencian: Laporan Tahunan Kemerdekaan Beragama/Berkeyakinan (KBB) di Indonesia 2017.
Wahid Foundation. (2019). Membatasi Para Pelanggar: Laporan Tahunan Kemerdekaan Beragama dan Berkeyakinan Wahid Foundation Tahun 2018. Wardaya,  S.  (2009). Hak  Asasi  Manusia:  Hakekat,  Konsep,  dan  Implikasinya dalam Perspektif Hukum dan Masyarakat . Bandung: Refika Aditama. Wiratraman,  R.  (2007).  Hak-Hak  Konstitusional  Warga  Negara  Setelah Amandemen  UUD  1945:  Konsep,  Pengaturan  dan  Dinamika Implementasi. Jurnal Hukum Panta Rei , 1 (1), pp. 5-7. Wiener, A. (2007). The Dual Quality of Norms and Governance beyond the State: Sociological and Normative Approaches to ‘Interaction’. Critical Review of International Social and Political Philosophy , 10 (1), pp. 47-69. Wiener, A. (2014). A Theory of Contestation . New York: Springer. YLBHI.  (2020). Outlook  Kebebasan  Beragama Atau  Berkeyakinan  di  Indonesia Tahun 2020 . Jakarta: Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia. Yulestiana, A. (2018). Narasi Tentang Advokasi Transnasional dalam Self- Determination  Timor  Timur.  In: A.  Soetjipto  (ed.), Transnasionalisme: Peran  Aktor  Non-Negara  dalam  Hubungan  Internasional (pp.  47-77). Jakarta: Yayasan Obor.