Volume 3 Issue 3, December 2021: pp. 252-266. Copyright  ©  2021  Halu  Oleo  Legal  Research.  Faculty  of  Law,  Halu  Oleo  University, Kendari, Southeast Sulawesi, Indonesia.
Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holresch/
Halu Oleo Legal Research is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Analisis Hukum Maladministrasi Pembentukan Desa Definitif pada Pemerintahan Kabupaten Konawe

## Analysis of Maladministration Law Definitive Village Establishment Konawe
District Government

## Irwan Masrun
Fakultas Hukum Universitas Halu Oleo E-mail: irwan.masrun86@gmail.com
Muh. Jufri Dewa Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: muh.jufridewa@yahoo.com

## Guasman Tatawu
Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: gtatawu@gmail.com
Abstract: This study aims to analyze the development regime of village formation before and after the enactment of Law No. 6 of 2014 and to analyze the implications of norms for the formation of maladministration villages. This study uses normative law research type (legal research) with research shorts that include statute approach, case approach and conceptual  approach  with  primary  and  secondary  legal  materials  with  prescriptive analysis techniques. The development regime of village formation before and after the enactment of Law No. 6 of 2014 undergoes several changes related to the legal policy of village formation before the enactment of the law on village formation into the authority of the Level II Government which then the authority of village formation must be through the decision of the Minister of Home Affairs which subsequently the formation of the village is reorganized and the authority of village formation is returned to the Local Government but has not set about the terms of the number of residents and the number of family heads as a condition of formation. After the enactment of the Village Law village formation has been  regulated  at  the  level  of  legislation  where  the  terms  and  conditions  of  village formation are contained in article 8 paragraph 3 letter b to 6. Village Law No. 6 of 2014 on Villages.  In  terms  of  implications  for  the  norm  of  the  formation  of  maladministration village, the establishment of the village as the norm of the order is a right that the local government can form a village that must be preceded by village preparation for 5 years with terms and conditions and its establishment refers to article 8 paragraph 3 letter b to 6 of village law No. 6 of 2014 on Villages. Against the norm of prohibition on the formation
of villages in Konawe Regency from the results of the study found that the formation of villages has violated the norms of prohibition because it does not meet the requirements of village formation as referred to in Village Law No. 6 of 2014.
Keyword: Maladministration; Formation; Village
Abstrak: Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis rezim perkembangan pembentukan desa sebelum dan sesudah berlakunya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 serta untuk menganalisis implikasi norma atas pembentukan desa yang maladministrasi. Penelitian ini menggunakan  tipe  penelitian  hukum  normatif  ( legal  research )  dengan  pendekatan penelitian  yang  meliputi  pendekatan  undang-undang  ( statute  approach ),  pendekatan kasus ( case approach ) dan pendekatan konseptual ( conseptual approach ) dengan bahan hukum  primer  dan  sekunder  dengan  teknik  analisis  yang  bersifat  preskriptif.  Rezim perkembangan  pembentukan  desa  sebelum  dan  sesudah  berlakunya  Undang-Undang Nomor  6  Tahun  2014  mengalami  beberapa  perubahan  terkait  kebijakan  hukum pembentukan desa sebelum berlakunya undang-undang tentang desa pembentukan desa menjadi kewenangan Pemerintah Tingkat II yang kemudian kewenangan pembentukan Desa harus melalui keputusan Menteri Dalam Negeri yang selanjutnya pembentukan Desa diatur kembali dan  kewenangan pembentukan  desa  dikembalikan kepada Pemerintah Daerah  namun  belum  mengatur  tentang  syarat  jumlah  penduduk  dan  jumlah  kepala keluarga  sebagai  syarat  pembentukan.  Setelah  berlakunya  Undang-Undang  Desa pembentukan Desa telah diatur pada level peraturan undang-undang dimana syarat dan ketentuan pembentukan desa tertuang di dalam pasal 8 ayat 3 huruf b ke 6. Undang- Undang  Desa  Nomor  6  Tahun  2014  tentang  Desa.  Dalam  hal  implikasi  atas  norma pembentukan  desa  yang  maladministrasi  maka  pembentukan  desa  sebagai  norma perintah merupakan suatu hak dimana pemerintah daerah dapat membentuk desa yang harus  didahului  desa  persiapan  selama  5  tahun  dengan  syarat  dan  ketentuan  dan pembentukannya mengacu pada Pasal 8 ayat (3) huruf b angka 6 Undang-Undang Desa Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Terhadap norma larangan atas pembentukan desa di Kabupaten  Konawe  dari  hasil  penelitian  ditemukan  bahwa  pembentukan  desa  telah melanggar  norma  larangan  karena  tidak  memenuhi  syarat  pembentukan  desa sebagaimana yang dimaksud dalam Undang-Undang Desa Nomor 6 Tahun 2014.
Kata kunci: Maladministrasi; Pembentukan; Desa

## PENDAHULUAN
Pembentukan  desa  di  Indonesia  sering  kali  mengalami  perubahan  pengaturan  hukum  yang telah terjadi di beberapa rezim pemerintahan baik di zaman orde lama, orde baru maupun orde reformasi. Siklus kewenangan pembentukan desa merupakan domain dari Pemerintah Daerah yang  kemudian  dikembalikan  oleh  Pemerintah  Pusat  dan  kemudian  dikembalikan  kembali kepada Pemerintah Daerah seiring dengan pelaksanaan sistem desentralisasi.
Desa  merupakan  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  memiliki  batas  wilayah  yang berwenang  untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan  pemerintahan,  kepentingan  masyarakat setempat berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan/atau hak tradisional yang diakui
dan  dihormati  dalam  sistem  Pemerintahan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia 1 .  Konsepsi tersebut tertuang di dalam ketentuan Pasal 1 ayat (43) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang  Pemerintahan  Daerah.  Penduduk  desa  pada  umumnya  saling  mengenal,  hidup bergotong-royong, memiliki adat istiadat yang sama, dan mempunyai tata cara sendiri dalam mengatur kehidupan kemasyarakatannya.
Melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, sistem Pemerintahan Indonesia tidak lagi sentralistis, namun telah memberikan peran lebih kepada Pemerintah Daerah untuk melakukan penataan Daerah Otonom Baru. Isu Daerah Otonom Baru menjadi  penting  saat  ini  dan  bahkan  menjadi  fokus  pemerintah  dalam  menata  percepatan pembangunan di berbagai sektor khususnya terkait dengan pemekaran wilayah.
Kebijakan  Otonomi  Daerah  memunculkan  kebijakan  desentralisasi.  Dimana desentralisasi pada dasarnya membawa konsekuensi pada pembentukan daerah otonom dan penyerahan  kuasa  ke  daerah  otonom.  Melalui  pemekaran  daerah  atau  wilayah.  Pada pembentukan daerah, secara mendasar dimaksudkan untuk meningkatkan pelayanan publik guna  mempercepat  kesejahteraan  masyarakat.  Untuk  itu  maka  pembentukan  daerah  harus mempertimbangkan  berbagai  persyaratan  dan  kriteria  pembentukan  maupun  pemekaran sebuah daerah atau desa 2 .
Pemekaran  wilayah  merupakan  proses  pembagian  atau  pemecahan  satu  wilayah otonom  yang  baru  demi  tercapainya  tujuan  pembangunan. 3 Pembangunan  pun  seharusnya didasarkan pada kebutuhan dasar dari masyarakat itu sendiri sehingga efektivitas dan efisiensi kinerja pemerintah dapat tercapai, dengan demikian kesejahteraan masyarakat bukan sekedar wacana  melainkan  sesuatu  yang  konkret  yang  dapat  dinikmati  oleh  seluruh  lapisan masyarakat 4 sebagaimana  tujuan  konstitusional  bangsa  Indonesia  yang  tertuang  di  dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
1 Penjelasan  UU  No.  6  Tahun  2014  Tentang  Desa.  Lihat  juga  dalam  Fatkhul  Muin  dan  Rully  Syahrul Mucharom , “Desa dan Hukum Adat:  Perspektif Normativitas dan Sosiologis Keindonesiaan”, Prosiding Seminar Nasional Multi Disiplin Ilmu & Call For Papers Unisbank (SENDI_U) Ke-2 Kajian Multi Disiplin Ilmu  dalam  Pengembangan  IPTEKS  untuk  Mewujudkan  Pembangunan  Nasional  Semesta  Berencan (PNSB) sebagai Upaya Meningkatkan Daya Saing Global, Semarang: Universitas Stikubank, 2016, hlm. 461.
2 Hanna  Eka  Puspitasari  dan  Andy  Fefta  Wijaya,Sukanto,  “ Pemekaran  Desa  dalam  Rangka  Peningkatan Pelayanan Publik di Bidang Kesehatan Berkebutuhan Khusus  (Studi Pada Desa Sidoharjo, Kec. Sukorejo, Kab. Ponorogo, Jawa Timur) ” Jurnal Administrasi Publik (JAP), Vol. 1, No. 2, 2020, hlm. 325
3 Sumarlis, “ Kajian Tujuan Pemekaran Desa Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 (Studi Kasus:  Desa  Kampung  Baru  Koto  Kecamatan  Inuman) ”, Jurnal  Perencanaan,  Sains,  Teknologi,  dan Komputer, Vol. 1, No. 1, 2018, hlm. 120.
Pergeseran  isu  pemekaran  daerah  tidak  lagi  pada  isu  pemekaran  Provinsi  maupun Kabupaten/Kota, tetapi isu pemekaran semakin banyak pada level pemerintahan desa seiring dengan di berlakukannya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa yang ditunjang dengan sistem penganggaran di tingkat desa yang semakin baik karena konsentrasi pemerintah pusat dalam menjamin terlaksananya tujuan bernegara yakni mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia dimulai dari desa ( button up ).
Besarnya alokasi anggaran terhadap desa melalui Anggaran Pendapatan Belanja Negara mendorong berbagai pihak untuk melakukan berbagai bentuk pemekaran dengan tujuan untuk mendapatkan  alokasi  dana  desa  sebesar  Rp.  1.000.000.000,-  (Satu  Milyar  Rupiah)  dengan berbagai cara, dengan pertimbangan makin banyak desa yang terbentuk maka makin besar pula anggaran dana desa yang diperoleh sehingga daya serap Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (selanjutnya disebut APBD) tidak perlu terkonsentrasi pada pembangunan desa karena desa sudah dapat mandiri melalui dana desa yang dialokasikan oleh pemerintah pusat.
Salah  satu  tujuan  penting  dilakukan  pemekaran  desa  agar  pemerintah  daerah  dapat melakukan percepatan pembangunan ditingkat desa yang secara langsung akan memberikan dampak positif oleh pemerintah daerah dalam pemerataan pembangunan. Alokasi dana desa tersebut  meliputi  berbagai  sektor  khususnya  pada  sektor  fisik  pembangunan  desa  yang didasarkan pada kebutuhan dan karakteristik wilayah desa.
Pemekaran desa yang dilakukan oleh pemerintah daerah ternyata menyisakan banyak problem dimana desa-desa yang dibentuk tidak sesuai dengan ketentuan Undang-Undang Desa Nomor 6 Tahun 2014. Pembentukan desa tersebut memiliki problem pada tingkatan prosedural sebagai  syarat  pembentukan  desa.  Jika  merujuk  kepada  Undang-Undang  Desa  syarat-syarat pembentukan desa di setiap daerah provinsi berbeda antara satu dengan yang lain. Ketentuan syarat  pembentukan  desa  di  wilayah  Provinsi  Sulawesi  Tenggara  dapat  dilihat  di  dalam ketentuan pasal 8 ayat (3) huruf b ke 6 berbunyi: Wilayah Sulawesi Tengah, Sulawesi Barat, Sulawesi Tenggara, Gorontalo, dan Kalimantan Selatan paling sedikit 2.000 jiwa atau 400 kepala keluarga. 5 Rasio legis dari ketentuan Pasal 8 ayat (3) huruf b di dalam Undang-Undang Desa adalah jika jumlah penduduk dengan tingkat kepadatan yang banyak maka prasyarat jumlah penduduk dalam pembentukan desa akan semakin besar begitu pula sebaliknya daerah yang memiliki  jumlah  penduduk  yang  lebih  rendah  maka  prasyarat  jumlah  penduduk  dalam
5 Mimi  Kartika,  Friska  Yolanda, “ Kemendagri  Usul  Pemda  Lakukan  Evaluasi  Desa ”,  Republika, https://republika.co.id/berita/q15xjj370/kemendagri-usul-pemda-lakukan-evaluasi-desa, diakses pada tanggal 14 Juni 2021.
pembentukan  desa  juga  akan  semakin  sedikit  atau  dengan  kata  lain  pembentukan  desa didasarkan  pada  klaster  jumlah  kepadatan  penduduk  suatu  daerah.  Perbedaan  syarat pembentukan desa dalam ketentuan Pasal 8 ayat (3) huruf b di dalam Undang-Undang Desa menunjukkan  bahwa  proses  persebaran  penduduk  dan  pembangunan  di  Indonesia  tidak mereta  hal  ini  sebagai  konsekuensi  logis  dari  sistem  sentralistis  yang  terjadi  sebelum  era reformasi.
Kebijakan hukum pembentukan desa yang diamanatkan Undang-Undang Desa ternyata melahirkan permasalahan hukum dalam pembentukan dan pemekarannya. Provinsi Sulawesi Tenggara  khususnya  Kabupaten  Konawe  sebagai  contoh  yang  mendapatkan  sorotan  media nasional bahwa terdapat 56 desa yang tersebar di beberapa kecamatan di Kabupaten Konawe yang  terindikasi  maladministrasi  dalam  pembentukannya.  Norma  pembentukan  desa  di Kabupaten Konawe meliputi 2 prinsip norma yakni norma perintah dan norma larangan. Dalam penelitian ini akan dielaborasi prinsip tersebut dalam pembentukan desa yang berimplikasi maladministrasi.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini menggunakan tipe penelitian hukum normatif (legal research) dengan pendekatan penelitian  yang  meliputi  pendekatan  undang-undang (statute  approach), pendekatan  kasus (case  approach) dan  pendekatan  konseptual (conseptual  approach) dengan  bahan  hukum primer dan sekunder dengan teknik analisis yang bersifat preskriptif.

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN
Rezim  Pengaturan  Hukum  Perkembangan  Pembentukan  Desa  Sebelum  dan  Sesudah Berlakunya Undang-Undang Desa Nomor 6 Tahun 2014
Pemerintahan desa adalah bentuk administrasi pemerintahan yang berada pada tingkat paling bawah dalam struktur Pemerintahan Negara Indonesia. Dalam perkembangannya, sistem dan bentuk  pemerintah  desa  mengalami  beberapa  perubahan  sejak  Indonesia  merdeka  sampai dengan  masa  reformasi. Sejarah pemerintahan  desa  setelah  kemerdekaan dapat dilihat dari aturan-aturan  yang  muncul  mengenai  desa  dari  masa  ke  masa.  Berikut  ini  penulis  akan menguraikan  rezim  pembentukan  desa  dalam  pendekatan  perundang-undangan  sebagai berikut. 6
6 Vincentius Gitiyarko, “ Sejarah Pemerintah Desa Setelah Kemerdekaan ”, Kompas pedia, https://kompaspedia.kompas.id/baca/paparan-topik/sejarah-pemerintahan-desa-setelah-

## Setelah kemerdekaan
Pada  masa ini cikal bakal  aturan terkait dengan desa beserta sistem administrasinya diatur dalam UUD 1945, Pasal 18. Bunyi pasal ini adalah:
“ Pembagian  daerah  Indonesia  atas  daerah  besar  dan  kecil,  dengan  bentuk  susunan pemerintahannya  ditetapkan  dengan  undang-undang,  dengan  memandang  dan mengingati  dasar  permusyawaratan  dalam  sistem  pemerintahan  negara,  dan  hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”
Meskipun  tidak  menyebut  secara  langsung  tentang  desa,  namun  pasal  ini  menyebut tentang hal asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa. Pada amandemen UUD 1945 yang kedua pada tahun 2000, Pasal 18 ditambah menjadi beberapa pasal lagi. Salah satunya adalah Pasal 18B yang berisi tentang pengakuan dan penghormatan negara tentang kesatuan- kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya.
“Negara mengakui dan menghormati kesatuan -kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak  tradisionalnya  sepanjang  masih  hidup  dan  sesuai  dengan  perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang- undang.”

## Rezim  Pembentukan  Desa  Menurut  Undang-undang  Nomor  19  tahun  1965  tentang Pembentukan Desapraja
Pada  tahun  1965,  Presiden  Soekarno  menerbitkan  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  1965 tentang  Pembentukan  Desapraja.  Pembentukan  ini  bertujuan  untuk  mempercepat pembentukan daerah pemerintahan tingkat III. Aturan ini juga menegaskan untuk menghapus unsur-unsur dan sifat-sifat kolonial-feodal yang ada dalam desa.
Menurut  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  1965  ini,  desapraja  merupakan  badan hukum yang dipimpin oleh seorang Kepala Desapraja. Lebih lanjut dalam pasal 7 disebutkan, “ alat-alat kelengkapan Desapraja terdiri dari Kepala Desapraja, Badan Musyawarah Desapraja, Pamong Desapraja, Panitera Desapraja, Petugas Desapraja dan Badan Pertimbangan Desapraja. ” Pasal  8  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  1965,  Kepala  Desapraja  adalah penyelenggara utama urusan rumah-tangga Desapraja dan sebagai alat Pemerintah Pusat. ayat (2) Kepala Desapraja mengambil tindakan-tindakan dan keputusan-keputusan penting setelah
kemerdekaan ,  diakses  pada  tanggal  19  Juni  2021,  dalam  “ Pemerintahan  Desa  di  Setiap  Masa Kepresidenan ” ,  PurwakartaOnline,  https://www.purwakartaonline.com/2021/01/desa-setiap-masa- presiden.html, diakses pada tanggal 19 Juni 2021.
memperoleh  persetujuan  Badan  Musyawarah  Desapraja.  Pasal  9  ayat  (1)  Kepala  Desapraja dipilih langsung oleh penduduk Desapraja yang sudah berumur 18 tahun atau sudah (pernah) kawin  dan  menurut  adat-kebiasaan  setempat  sudah  menjadi  warga  Desapraja  yang bersangkutan. Ayat (2) Kepala Desapraja diangkat oleh Kepala Daerah tingkat I dari sedikit- dikitnya dua dan sebanyak-banyaknya tiga orang calon, berdasarkan hasil pemilihan yang sah, untuk  suatu  masa  jabatan  paling  lama  delapan  tahun.  Kepala  Daerah  tingkat  I  dapat menguasakan kewenangan tersebut kepada Kepala Daerah tingkat II yang bersangkutan. (3) Peraturan  pemilihan,  pengangkatan  dan  pengesahan,  pemecatan  sementara  dan pemberhentian  Kepala  Desapraja  ditetapkan  oleh  Pemerintah  Daerah  tingkat  I  dengan memperhatikan adat-kebiasaan setempat. (4) Peraturan termaksud dalam ayat (3) tidak dapat berlaku sebelum disahkan oleh Menteri Dalam Negeri.
Dari hasil penelitian kepustakaan yang dilakukan penulis diperoleh temuan bahwa di dalam Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  1965  tentang Pembentukan  Desapraja. Pengertian desa  tidak  ditemukan  namun  yang  ada  adalah  definisi  desapraja.  Menurut  Pasal  1  Undang- Undang Nomor 19 Tahun 1965 yang dimaksud dengan Desapraja adalah kesatuan masyarakat hukum  yang  tertentu  batas-batas  daerahnya,  berhak  mengurus  rumah  tangganya  sendiri, memilih penguasanya dan mempunyai harta benda sendiri.
Di dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 tidak ditemukan tentang syarat pembentukan Desa dalam hal ini terkait dengan syarat materiil jumlah kepala keluarga atau jumlah penduduk yang menjadi prasyarat pembentukan desa seperti di dalam Pasal 8 ayat (3)  huruf  b  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2014  tentang  Desa.  Di  dalam  Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 hanya menyebutkan syarat formil pembentukan desa dari desa praja melalui pemerintah tingkat II yang sekarang dikenal dengan tingkat kabupaten. Hal tersebut menyebutkan  instrumen  hukum  atas  pembentukan  desa  dimasa  rezim  undang-undang tersebut belum mencerminkan keutuhan norma dalam pembentukan desa.

## Rezim  Pembentukan  Desa  Menurut  Undang-Undang  Nomor  5  tahun  1979  tentang Pemerintahan Desa
Pada  masa  Orde  Baru  terjadi  perubahan  aturan  tentang  pemerintahan  desa  melalui Undang-undang No. 5 tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa yang disahkan oleh Presiden Soeharto. Undang-Undang ini memperbarui Undang-undang Nomor 19 Tahun 1965. Hal yang signifikan istilah desapraja tidak lagi digunakan dalam aturan ini. Istilah yang digunakan adalah desa. Selain itu, sistem pemerintahan desa dihimbau agar seragam.
Dalam Pasal 3 disebutkan bahwa pemerintah desa terdiri dari kepala desa dan Lembaga Musyawarah Desa sementara perangkat desa adalah sekretariat desa dan kepala-kepala dusun. Segala  hal  yang  berkaitan  dengan  pemerintahan  dan  administrasi  desa  berada  di  bawah koordinasi Kementerian Dalam Negeri.
Pasal  2  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979  Desa  dibentuk  dengan memperhatikan syarat-syarat luas wilayah, jumlah penduduk dan syarat-syarat lain yang akan ditentukan lebih lanjut dengan peraturan Menteri Dalam Negeri. (2) Pembentukan nama, batas, kewenangan, hak dan kewajiban Desa ditetapkan dan diatur dengan Peraturan Daerah sesuai dengan  pedoman  yang  ditetapkan  oleh  Menteri  Dalam  Negeri.  (3)  Ketentuan  tentang pemecahan, penyatuan dan penghapusan Desa diatur dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri. (4) Peraturan Daerah yang dimaksud dalam ayat (2), baru berlaku sesudah ada pengesahan dari pejabat yang berwenang.

## Rezim  Pembentukan  desa  menurut  Undang-Undang  No.22  Tahun  1999  tentang Pemerintahan Daerah
Pada tahun 1999, Presiden Habibie mengeluarkan Undang-Undang No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Aturan ini muncul salah satunya untuk merevisi penyeragaman nama, bentuk, susunan dan kedudukan pemerintahan desa yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 19  Tahun  1965.  Aturan  sebelumnya dinilai  tidak sesuai dengan  jiwa Undang-Undang  Dasar 1945 dan perlunya mengakui serta menghormati hak asal-usul daerah.
Dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  Bab  XI  pasal  94  disebutkan pemerintahan desa meliputi pemerintah desa dan Badan Perwakilan Desa. Pemerintah desa yang dimaksud adalah kepala desa dan perangkat desa sebagaimana dijelaskan dalam pasal 95. Tanggung jawab kepala desa sebagaimana dijelaskan dalam pasal 102, ditujukan kepada rakyat melalui badan perwakilan. Selain itu, kepala desa wajib menyampaikan laporan pelaksanaan tugas kepada Bupati.
Pasal  94  di  Desa  dibentuk  Pemerintah  Desa  dan  Badan  Perwakilan  Desa,  yang merupakan  Pemerintahan  Desa.  Pasal  102  dalam  melaksanakan  tugas  dan  kewajiban, sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  101,  Kepala  Desa:  bertanggung  jawab  kepada  rakyat melalui Badan Perwakilan Desa; dan menyampaikan laporan mengenai pelaksanaan tugasnya kepada Bupati.

## Rezim  Pembentukan  desa  menurut  Undang-Undang  No.  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dianggap tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah. Untuk merevisinya, Presiden Megawati mengesahkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Dalam  aturan  ini,  istilah  Badan  Perwakilan  Desa  diganti  menjadi  Badan Permusyawaratan Desa. Selanjutnya, posisi sekretaris desa diisi oleh Pegawai Negeri Sipil yang dianggap mampu. Dalam Pasal 200 ayat (3) ditetapkan desa di Kabupaten/Kota secara bertahap dapat  diubah  atau  disesuaikan  statusnya  menjadi  kelurahan  sesuai  usul  dan  prakarsa pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  masa  jabatan  kepala  desa  selama sepuluh tahun atau dua kali masa jabatan. Sementara dalam aturan ini, kepala desa menjabat selama enam tahun dan dapat dipilih lagi untuk satu kali masa jabatan.

## Perkembangan Pembentukan Desa Menurut Undang-Undang Desa Nomor 6 Tahun 2014
Pada tahun 2014 Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengesahkan Undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Mengenai pemerintahan desa, aturan ini menyebut kepala desa sebagai pemerintah desa dibantu oleh perangkat desa. Sementara itu, Badan Permusyawaratan Desa adalah lembaga yang melaksanakan fungsi pemerintahan yang anggotanya merupakan wakil dari penduduk desa.
Tugas, kewenangan, hak, dan kewajiban kepala desa diatur secara rinci dalam Pasal 26. Dalam Pasal 27 dijelaskan kepala desa wajib memberikan laporan pelaksanaan pemerintahan desa kepada Bupati/Walikota, Badan Permusyawaratan Desa, dan masyarakat desa. Mengenai masa  jabatan,  kepala  desa  berhak  menjabat  selama  enam  tahun.  Selanjutnya,  yang bersangkutan bisa dipilih lagi sebanyak tiga kali baik secara berturut-turut maupun tidak.

## Implikasi Norma Hukum Maladministrasi dalam Pembentukan Desa Definitif
Norma Perintah Sebagai Hak dalam Pembentukan Desa Yang Maladministrasi Norma  sebagai  perintah  jika  dikaitkan  dengan  pembentukan  dan  dasar rasio  legis lahirnya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa mengandung norma perintah hal ini terurai di  dalam  ketentuan  Pasal  8  ayat  (3)  huruf  b  angka  6  berbunyi:  Wilayah  Sulawesi  Tengah, Sulawesi Barat, Sulawesi Tenggara, Gorontalo, dan Kalimantan Selatan paling sedikit 2.000 jiwa
atau 400 kepala keluarga. Rasio legis dari ketentuan Pasal 8 ayat (3) huruf b di dalam Undang- Undang  Desa  adalah  jika  jumlah  penduduk  dengan  tingkat  kepadatan  yang  banyak  maka prasyarat  jumlah  penduduk  dalam  pembentukan  desa  akan  semakin  besar  begitu  pula sebaliknya daerah yang memiliki jumlah penduduk yang lebih rendah maka prasyarat jumlah penduduk  dalam  pembentukan  desa  juga  akan  semakin  sedikit  atau  dengan  kata  lain pembentukan  desa  didasarkan  pada  klaster  jumlah  kepadatan  penduduk  suatu  daerah. Perbedaan  syarat  pembentukan  desa  dalam  ketentuan  Pasal  8  ayat  (3)  huruf  b  di  dalam Undang-Undang Desa menunjukkan bahwa proses persebaran penduduk dan pembangunan di Indonesia tidak mereta hal ini sebagai konsekuensi logis dari sistem sentralistis yang terjadi sebelum era reformasi.
Ketentuan Pasal 8 ayat (3) Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa sangat jelas  mengandung  norma  perintah  artinya  setiap  daerah  Kabupaten  yang  telah  memenuhi syarat  dapat  membentuk  desa  baru  yang  terlebih  dahulu  menjadi  desa  persiapan  sebelum menjadi desa definitif. Secara konstitusional pasal 8 ayat 3 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa mengandung norma perintah sebagai hak.
Dalam  literatur  berbahasa  Inggris  kerap  kali  dikemukakan  bahwa  hak  berdasarkan hukum (legal  right) dibedakan  dari  hak  yang  timbul  dari  norma  lain 7 .  Menurut  Paton,  hak berdasarkan hukum biasanya diartikan sebagai hak yang diakui dan dilindungi oleh hukum 8 . Istilah hak pertama kali dikenal dalam hukum sebagai Ius yang dikenal dalam hukum romawi dan pengaruhnya masih dirasakan di beberapa Negara seperti skotlandia dan Negara Eropa kontinental. Hak mulai menjadi tema sentral perbincangan seiring dengan munculnya negara- negara  nasional  yang  mempersoalkan  hubungan  antara  dengan  warga  negara  dan  yang mengenai  masalah  hak-hak  yang  dimiliki  oleh  individu  terhadap  negara  terutama  terhadap pemerintah yang memerintah warga negara.
Dalam  pendekatan  teori  yang  bersifat  konseptual  hak  dikenal  yakni 9 Hak-hak  yang sempurna  dan  tidak  sempurna.  Hak-hak  yang  sempurna  adalah  yang  dapat  dilaksanakan melalui hukum seperti kalau perlu melalui pemaksaan oleh hukum. Hak yang tidak sempurna
7 G.  W.  A.  Paton, Textbook  of  Jurisprudence. English  Language  Book  Society.  London:  Oxford  University Press. 1972.
8 Ibid . Lihat juga di Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum , Jakarta: Kencana, 2016, hlm. 142.
9 Muhammad Syukri Albani Nasution, dkk, Hukum Dalam Pendekatan Filsafat. Kencana: Jakarta, 2017, hlm. 57-58.
adalah yang diakui oleh hukum tetapi tidak selalu dilaksanakan oleh pengadilan, seperti hak yang dibatasi oleh lembaga daluwarsa 10 .
Menurut penulis ketentuan pasal 8 ayat (3) huruf b ke 6 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014  tentang  Desa  mengandung  makna  hak  yang  bersifat  sempurna  dimana  pembentukan dilegitimasi secara konstitusional oleh undang-undang dengan syarat dan ketentuan yang telah ditetapkan  oleh  undang-undang  tersebut  sebagai  hukum.  Meskipun  pembentukan  desa merupakan  hak  yang  sempurna  namun  dapat  dimungkinkan  dalam  praktik  empiris  terjadi penyimpangan  hak  dan  atau  penyalahgunaan  hak  oleh  kekuasaan  sebagai  pemilik  otoritas hukum dalam pembentukan desa dalam hal ini pemerintah Kabupaten Konawe dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Konawe yang secara konstitusional sebagai alat negara.
Penyalahgunaan  hak  dalam  pembentukan  desa  telah  dipraktikkan  secara  empiris dimana terdapat 56 desa yang dibentuk dengan menyalahgunakan prinsip hak ( misbruik van recht) .  Suatu  adagium  kuno  berbunyi: neminem  loedit  qui  suo  iure  utitur, yang  terjemahan bebasnya adalah “tidak seorang pun dirugikan oleh penggunaan hak”. Berdasark an adagium itulah dikembangkan pemikiran bahwa penggunaan suatu tindakan menurut hukum, sehingga tidak dapat secara sekaligus juga menghasilkan suatu tindakan yang melanggar hukum 11 .Oleh karena  itu.  Kerap  kali  dikatakan  bahwa  istilah  penyalahgunaan  hak  merupakan  suatu contradictio  in  terminis atau  setidaknya  suatu  istilah  yang  mengandung  kerancuan  berpikir (dubious) 12 . Akan  tetapi,  sejak  dahulu  telah  diterima  bahwa  tidak  semua  penggunaan  hak diperkenankan. Suatu ungkapan dinyatakan oleh gaius, seorang ahli hukum romawi kuno yang berbunyi male enim no strop iure uti non debimus yang artinya kita tidak boleh menggunakan ha k kita untuk tujuan yang tidak baik.”
Menurut penulis pembentukan desa di Kabupaten Konawe yang meliputi 56 desa telah melanggar ungkapan male enim no strop iure uti non debimus. Pernyataan ini penulis sampaikan bahwa  pembentukan  desa  merupakan  hak  yang  diberikan  oleh  hukum  sebagai  hak  yang sempurna atau hak yang absolut dimana pemerintah Kabupaten Konawe berhak membentuk Desa berdasarkan prinsip kewenangan yang diberikan oleh hukum namun demikian terjadi penyalahgunaan hak yang dilakukan oleh pemerintah Kabupaten Konawe dalam pembentukan desa tersebut yang telah berimplikasi pada kerugian negara. Penggunaan hak untuk tujuan yang
10 Lili Rasyidi dan Ira Thania Rasyidi, Pengantar Filsafat Hukum , Bandung: Mandar Maju, 2010, hlm. 122- 125. Lihat juga K. Bertens, Etika , Yogyakarta: Kanisius, 2013, hlm. 145-150. Dalam Amran Suadi, Refleksi Filsafat Pancasila, Hak Asasi Manusia, dan Etika Jakarta: Kencana, 2019, hlm. 139.
11 P. van Dijk, dikutip Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum, Jakarta: Kencana, 2013. hlm. 155
salah bertentangan dengan prinsip etis atas konsepsi hak itu sendiri olehnya itu pembentukan desa  yang  terjadi  di  Kabupaten  Konawe  bertentangan  dengan  norma  perintah  sebagai  hak sehingga kedudukan hukum atas pembentukan desa tersebut tidak memenuhi unsur kelayakan norma.

## Norma Kewajiban dalam Pembentukan Desa Yang Maladministrasi
Hubungan hukum adalah hubungan antara dua orang atau lebih, kedua belah pihak mempunyai hak  dan  kewajibannya  masing-masing,  jadi  hubungan  hukum  mempunyai  dua  segi  yaitu: bevoegdhied (kekuasaan,  kewenangan,  atau  hak)  dengan  lawannya plich atau  kewajiban. Kewajiban  merupakan  suatu  bentuk  pemenuhan  atas  hak  karena  hubungan  hukum.  Dalam konteks ini lahir dan timbulnya suatu Kewajiban, disebabkan oleh hal sebagai berikut, yaitu 13 :
1. Karena diperoleh suatu hak yang membebani syarat untuk memenuhi kewajiban.
2. Berdasarkan suatu perjanjian yang telah disepakati.
3. Adanya kesalahan atau kelalaian seseorang yang menimbulkan kerugian bagi orang lain, sehingga ia wajib membayar ganti rugi.
4. Karena  telah  menikmati  hak  tertentu  yang  harus  diimbangi  dengan  kewajiban tertentu.
5. Karena daluwarsa (verjaring), contoh denda
Berdasarkan  teori  tentang  timbulnya  kewajiban  maka  dalam  hal  pembentukan  desa definitif yang maladministrasi karena penyalahgunaan hak maka akan berkonsekuensi pada timbulnya  kewajiban  untuk  membatalkan  pembentukan  desa  oleh  pemerintah  Kabupaten Konawe sebagaimana yang dimaksud timbulnya kewajiban karena kesalahan yang melanggar hukum  yang  menimbulkan kerugian.  Kesalahan  yang  melanggar hukum  karena pemerintah daerah telah melakukan perbuatan melanggar hukum pasal 8 ayat (3) huruf b angka 6 yang menimbulkan kerugian terhadap keuangan negara sebesar Rp. 120.924.344.000 (Seratus Dua Puluh  Milyar  Sembilan  Ratus  Dua  Puluh  Empat  Juta  Tiga  Ratus  Empat  Puluh  Empat  Ribu Rupiah) oleh sebab itu akibat kerugian negara tersebut menimbulkan kewajiban yang dapat menghapus  hak  dalam  hal  ini  kewajiban  untuk  mengembalikan  pembentukan  desa  sesuai dengan syarat ketentuan pasal 8 ayat (3) huruf b angka 6 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang  Desa.  Kewajiban  menurut  penulis  mengharuskan  mengembalikan  keadaan  hukum
13 Lukman Santoso AZ & Yahyanto, Pengantar Ilmu Hukum , Malang: Setara Press, 2016, hlm. 88-89.
yang semula sesuai dengan apa yang telah ditentukan oleh pembentuk undang-undang tentang Desa.
Secara  konseptual  dalam  doktrin  teori  hukum  kewajiban  dikenal  dengan  istilah Kewajiban  yang  positif  dan  negatif.  Kewajiban  positif  yang  menghendaki  dilakukannya perbuatan positif seperti kewajiban untuk mengembalikan desa dalam keadaan semula dalam hal ini desa-desa yang tidak memenuhi syarat menurut Pasal 8 ayat (3) huruf b angka 6 Undang- Undang  Nomor  6  Tahun  2014  tentang  Desa  dikembalikan  pada  desa  induk  dan  atau mengembalikan  sesuai  dengan  teknis  prosedur  yang  berlaku  sehingga  tidak  menimbulkan kecacatan hukum dalam pembentukan desa tersebut. Adapun kewajiban negatif adalah yang menghendaki suatu pihak tidak melakukan sesuatu seperti kewajiban seseorang untuk tidak melakukan sesuatu yang mengganggu milik tetangganya.
Menurut penulis, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa tidak menjelaskan tentang pembatalan desa yang dibentuk tidak memenuhi syarat menurut ketentuan Pasal 8 ayat (3) huruf b angka 6 UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa dimana pembentukan desa untuk wilayah Provinsi Sulawesi Tenggara jumlah Penduduk 2000 jiwa atau setara dengan 400 kepala keluarga serta pembentukan desa minimal 5 tahun desa persiapan untuk menjadi desa definitif. Ketentuan  tersebut  tentang  pembatalan  desa  sebagaimana  yang  dimaksud  di  atas  tidak ditemukan  di  dalam  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2014  tentang  Desa,  kebiasaan, yurisprudensi,  perjanjian  sebagai  sumber  hukum  formal  namun  pembatalan  desa  tersebut dapat ditemukan dalam doktrin teori kewajiban positif dimana yang menyatakan segala sesuatu yang tidak memenuhi syarat harus dikembalikan kepada seseorang yang memberikan objek tertentu  artinya  desa  yang  tidak  memenuhi  syarat  harus  dikembalikan  pada  desa  induk sebagaimana perintah norma kewajiban yang bersifat positif.

## KESIMPULAN
Rezim perkembangan pembentukan desa sebelum dan sesudah berlakunya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 mengalami beberapa perubahan terkait kebijakan hukum pembentukan Desa sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa pembentukan desa menjadi kewenangan pemerintah tingkat II yang kemudian kewenangan pembentukan Desa  harus  melalui  keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  yang  selanjutnya  pembentukan  Desa diatur kembali dan kewenangan pembentukan Desa dikembalikan kepada Pemerintah Daerah namun belum mengatur tentang syarat jumlah Penduduk dan jumlah Kepala Keluarga sebagai syarat pembentukan. Setelah berlakunya Undang-Undang Desa pembentukan Desa telah diatur
pada level peraturan undang-undang dimana syarat dan ketentuan pembentukan desa tertuang di dalam pasal 8 ayat 3 huruf b ke 6. Undang-Undang Desa Nomor 6 Tahun 2014. Dalam hal implikasi  atas  norma  pembentukan  desa  yang  maladministrasi  maka  pembentukan  desa sebagai norma perintah merupakan suatu hak dimana pemerintah daerah dapat membentuk desa yang harus didahului desa persiapan selama 5 tahun dengan syarat dan ketentuan dan pembentukannya mengacu pada pasal 8 ayat 3 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.  Terhadap  norma  larangan  atas  pembentukan  desa  di  Kabupaten  Konawe  dari  hasil penelitian ditemukan bahwa pembentukan desa telah melanggar norma larangan karena tidak memenuhi  syarat  pembentukan  desa  sebagaimana  yang  dimaksud  dalam  Undang-Undang Desa.

## Daftar Pustaka
Buku
AZ, Lukman Santoso & Yahyanto, Pengantar Ilmu Hukum , Malang: Setara Press, 2016.
Bertens, K., Etika , Yogyakarta: Kanisius, 2013.
Marzuki, Peter Mahmud, Pengantar Ilmu Hukum , Jakarta: Kencana, 2016.
Nasution, Muhammad Syukri Albani, dkk, Hukum Dalam Pendekatan Filsafat. Kencana: Jakarta, 2017.
Paton,  G.  W.  A., Textbook  of  Jurisprudence. English  Language  Book  Society.  London:  Oxford University Press. 1972.
Rasyidi, Lili dan Ira Thania Rasyidi, Pengantar Filsafat Hukum , Bandung: Mandar Maju, 2010.
Suadi, Amran, Refleksi Filsafat Pancasila, Hak Asasi Manusia, dan Etika Jakarta: Kencana, 2019.

## Jurnal dan Makalah
Muin, Fatkhul dan Rully Syahrul Mucharom, “Desa dan Hukum Adat: Perspektif Normativitas dan Sosiologis Keindonesiaan”, Prosiding Seminar Nasional Multi Disiplin Ilmu & Call For Papers  Unisbank  (SENDI_U)  Ke-2  Kajian  Multi  Disiplin  Ilmu  dalam  Pengembangan IPTEKS untuk Mewujudkan Pembangunan Nasional Semesta Berencan (PNSB) sebagai Upaya Meningkatkan Daya Saing Global, Semarang: Universitas Stikubank, 2016.
Puspitasari, Hanna  Eka  dan  Andy  Fefta  Wijaya,Sukanto,  “ Pemekaran  Desa  dalam  Rangka Peningkatan Pelayanan Publik di Bidang Kesehatan Berkebutuhan Khusus (Studi Pada Desa Sidoharjo, Kec. Sukorejo, Kab. Ponorogo, Jawa Timur) ” Jurnal Administrasi Publik (JAP), Vol. 1, No. 2, 2020.
Sumarlis, “ Kajian Tujuan Pemekaran Desa Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 (Studi Kasus: Desa Kampung Baru Koto Kecamatan Inuman) ”, Jurnal Perencanaan,
Sains, Teknologi, dan Komputer, Vol. 1, No. 1, 2018.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
Undang-Undang  Nomor  20  tahun  2001  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  31
Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tenang Ombudsman Republik Indonesia Perda Kabupaten Konawe  Nomor  7  Tahun  2011 tentang Perubahan  atas Peraturan  Daerah
Nomor  2  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  dan  Pendefinisian  Desa-desa  dalam Wilayah Kabupaten Konawe
Perda Kabupaten Konawe Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pembentukan dan Pendefinisian Desa- desa

## Situs Web
“ Pemerintahan Desa di Setiap Masa
Kepresidenan ”, PurwakartaOnline,
https://www.purwakartaonline.com/2021/01/desa-setiap-masa-presiden.html, diakses pada tanggal 19 Juni 2021.
Gitiyarko, Vincentius,  “ Sejarah  Pemerintah  Desa  Setelah  Kemerdekaan ”,  Kompaspedia,
https://kompaspedia.kompas.id/baca/paparan-topik/sejarah-pemerintahan-desa- setelah-kemerdekaan, diakses pada tanggal 19 Juni 2021.
Kartika, Mimi, Friska Yolanda, “Kemendagri Usul Pemda Lakukan Evaluasi Desa”, Republika, https://republika.co.id/berita/q15xjj370/kemendagri-usul-pemda-lakukan-evaluasi- desa, diakses pada tanggal 14 Juni 2021.