## Jenis Pungutan Kehutanan dari Perspektif Ekonomi Sumber Daya Alam

## Types  of  Forestry  Charges  from  Natural  Resource  Economics  Perspective

## Sudarsono  Soedomo
Departemen Manajemen Hutan, Institut Pertanian Bogor, Jalan Raya Dramaga, Kampus IPB Dramaga, Bogor 16680
Diterima 9 Februari 2012/Disetujui 19 Maret 2012

## Abstract
Capturing  economic  rent  from  natural  resources,  particularly  forests,  frequently  still  creates  disagreement between the government and businesses. The charges imposed by the government in the forms of reboisation fund (DR) and forest resource provision (PSDH) have been in place for very long time, accepted by all stakeholders, and  supported  by  laws.  Government  policy  regarding  compensation  for  forest  stand  value  (GRNT)  creates controvercies. This paper intends to clarify problem of forest charges by returning it to its fundamental theories, e.g. economic theory of natural resouces. Economic rent of forests that are controlled by the government is the right  of  all  Indonesia  people.  Henece,  the  government  has  responsibility  for  capturing  the  rent  as  much  as possible in the most efficient way. If the stumpage is too low then it potentially promotes overcutting, whereas if it is too high then it makes forest business less attractive that potentially promotes illegal activities. In forestry, economic rent of  forest has a special name, it is  stumpage  price. There are some difficulties in estimating a competitive stumpage price, wheter the one obtained through a direct competitive auction of standing timber or through calculation of residual price. Partly, the difficulties were generated by the government’s own policies that strongly distorted log prices. Log export ban and vertical integration are the two most influential policies in distorting log prices. Actually, the government is able to design and implement a single charge to capture PSDH, DR, and GRNT so that their administration becomes much simpler and more efficient.
Keywords: stumpage price, soil expectation value, economic rent, production efficient, charge harmonization

## Abstrak
Bagaimana menangkap nilai rente dari sumber daya alam, khususnya hutan, masih sering menjadi pertentangan antara pemerintah dan pengusaha. Pungutan pemerintah dalam bentuk dana reboisasi (DR) dan provisi sumber daya hutan (PSDH) sudah lama berlangsung, diterima oleh semua pihak, dan memiliki dasar hukum. Kebijakan pemerintah  dalam  bentuk  ganti  rugi  nilai  tegakan  (GRNT)  menimbulkan  kontroversi.  Paper  ini  bertujuan untuk mengurai problem pungutan yang dikenakan pada sumber daya hutan dengan mengembalikannya kepada teori  dasarnya,  yakni  teori  ekonomi  sumber  daya  alam.  Rente  ekonomi  hutan  yang  dikuasai  oleh  negara merupakan hak seluruh rakyat Indonesia. Oleh karena itu, pemerintah berkewajiban untuk menangkap sebesar mungkin  rente ekonomi  tersebut dengan cara yang paling efisien. Stumpage price yang terlalu rendah akan mendorong  overcutting,  sedangkan  bila  terlalu  tinggi  disamping  tidak  efisien  ada  kemungkinan  mendorong kegiatan  ilegal.  Di  kehutanan,  rente  ekonomi  hutan  mempunyai  istilah  khusus,  yakni  stumpage  price.  Ada beberapa kesulitan dalam  menentukan stumpage price  yang  kompetitif, baik stumpage price  yang diperoleh melalui lelang tegakan berdiri maupun stumpage price yang dihitung sebagai harga sisa. Sebagian kesulitan ditimbulkan oleh  kebijakan  pemerintah  sendiri yang  sangat mendistorsi  harga  kayu  bulat. Larangan  ekspor kayu bulat dan integrasi vertikal merupakan dua kebijakan yang paling berpengaruh dalam mendistorsi harga kayu  bulat.  Sebenarnya,  pemerintah  dapat  merancang  dan  memberlakukan  1  jenis  pungutan  saja  untuk menangkap nilai PSDH, DR, dan GRNT sehingga pengadministrasiannya menjadi lebih sederhana dan efisien.
Kata kunci: stumpage price, nilai harapan lahan, rente ekonomi, efisiensi produksi, harmonisasi pungutan
Penulis untuk korespondensi, email: ssoedomo@gmail.com, telp. +62-251-8621244, faks. +62-251-8621244
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012
Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60

## Pendahuluan
Wilayah blok Ambalat bukan merupakan milik Indonesia. Ketika minyak atau gas di blok Ambalat tersebut disedot oleh perusahaan  swasta  asing  dari  Malaysia  dan  perusahaan tersebut tidak memberikan imbalan apapun kepada bangsa Indonesia, adakah pihak di Indonesia yang kehilangan? Tidak adanya satu pihak pun di Indonesia yang merasa memiliki Ambalat  maka  penyedotan  minyak  di  blok Ambalat  oleh perusahaan  awasta  asing  atau  bahkan  pencaplokan  blok Ambalat oleh negara lain tidak akan merugikan satu pihak pun di Indonesia. Dengan demikian, karena tidak ada satu pihak pun di Indonesia yang dirugikan maka menyengketakan blok Ambalat seharusnya tidak perlu terjadi karena sangat tidak rasional. Pertanyaannya adalah apakah dasar pemikiran yang  demikian  adalah  benar?  Dalam  kasus  lainnya,  jika Freeport tidak memberikan kompensasi apapun atas barang tambang yang diambilnya maka adakah suatu pihak di Indo- nesia yang kehilangan? Freeport harus membuka hutan yang juga  diyakini  mempunyai  nilai  sebelum  melakukan penambangan. Jika dari kayu yang terpaksa harus ditebang tersebut dapat menghasilkan nilai bersih atau profit maka siapakah yang berhak atas profit tersebut dan apa dasarnya?
Mengacu kepada amanat konstitusi, saya berpendirian bahwa sumber daya alam yang berada di dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dan belum dibebani hak milik adalah milik seluruh rakyat Indonesia. Pihak yang paling tepat untuk mewakili dan mengeksekusi kepentingan rakyat Indo- nesia dalam memperoleh manfaat dari sumber daya alam yang dimiliki tersebut adalah pemerintah Republik Indonesia, baik ketika berhadapan dengan pihak swasta nasional maupun pihak swasta asing. Mengingat pemerintah Republik Indo- nesia  menghadapi  berbagai  keterbatasan  dan  mempunyai tujuan publik, pemanfaatan sumber daya alam tersebut tidak harus  dilakukannya  sendiri  secara  langsung,  melainkan sebagian  diserahkan  kepada  pihak  swasta  yang  memiliki keahlian  di  bidangnya.  Adanya  2  pihak  dan  potensi keuntungan  dari  pemanfaatan  sumber  daya  alam  tersebut sering  menimbulkan  ketidaksepakatan  dalam  pembagian surplus ,  sehingga  memerlukan  suatu  aturan  main  yang menjamin distribusi surplus yang adil serta tetap memberikan insentif kepada pelaku swasta untuk bekerja dengan efisien.
Tulisan ini bertujuan untuk mengurai kerumitan berbagai pungutan  yang  dikenakan  oleh  pemerintah  pada  pelaku eksploitasi  hutan  khususnya  hutan  alam  yang  hendak dikonversi  dan  bukan  sumber  daya  hutan  yang  dikelola sebagai  sumber  daya  terpulihkan.  Oleh   kar ena  itu, permasalahan  yang  dihadapi  lebih  sebagai  pemanfaatan hutan  secara  efisien  dari  pada  pengelolaan  hutan  yang berkelanjutan.  Model  eksploitasi  sumber  daya  alam  tak terpulihkan dapat digunakan dalam kasus seperti ini. Sedikit modifikasi  pada  model  ini  juga  dapat  digunakan  untuk menganalisis eksploitasi sumber daya terpulihkan.
Dalam pandangan penulis, kerumitan tersebut berawal dari tidak dikuasainya pengertian dasar yang kemudian merembet kepada masalah hukum dan administrasi. Pungutan ganti rugi
nilai tegakan (GRNT) diduga tidak memiliki landasan hukum yang memadai. Guna mengoreksi kerumitan yang terjadi, pemahaman tentang eksploitasi sumber daya alam mutlak diperlukan. Landasan teori dan filosofi eksploitasi sumber daya alam itulah yang menjadi fokus tulisan ini. Tulisan ini membahas topik mengenai berbagai pungutan di kehutanan dengan landasan hukum atau peraturannya, teori ekonomi eksploitasi sumber daya alam, dan  membandingkan  praktik yang sedang berjalan dengan teori.

## Berbagai  Pungutan  di  Kehutanan
Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 Pasal 35 Ayat 1–3 menyebutkan 4 jenis pungutan di kehutanan, yaitu iuran izin usaha, Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH), Dana Reboisasi (DR), dan jaminan kinerja 1 . Pungutan yang paling populer dan telah memiliki landasan hukum operasional adalah DR yang didasarkan pada Peraturan Pemerintah (PP) 35/2002 dan PSDH yang dipayungi oleh PP 51/1998. Pungutan lain yang tidak termasuk domain Kementerian Kehutanan adalah Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) 2 , pajak penghasilan, dan pajak pertambahan nilai. Selain pungutan-pungutan tersebut, masih terdapat pungutan lain yang tidak jelas nama dan legalitasnya. Selain pungutan-pungutan tersebut, pemegang Izin Usaha Pengelolaan  Hasil  Hutan  Kayu  (IUPHHK)  diwajibkan menyediakan dana investasi untuk biaya pelestarian hutan. Dalam  PP6/2007,  DR  didefinisikan  sebagai  dana  yang dipungut dari pemegang IUPHHK dalam hutan alam pada hutan produksi untuk mereboisasi dan merehabilitasi hutan, sedangkan  PSDH  didefinisikan  sebagai  pungutan  yang dikenakan  kepada  pemegang izin  sebagai  pengganti  nilai intrinsik dari hasil hutan yang dipungut dari hutan negara. Terlepas dari tidak jelasnya apa yang dimaksud dengan nilai intrinsik dari hasil hutan, PSDH secara prinsip lebih jelas landasan pijakannya dalam hal ini nilai intrinsik tersebut 3 . Hal ini berbeda dengan definisi DR yang lebih menekankan pada penggunaan dana yang dipungut tetapi tidak jelas pijakan pemungutannya 4 . Pertanyaan yang berikutnya timbul adalah bagaimana jika seandainya pungutan sebagai pengganti nilai intrinsik  (PSDH)  digunakan  untuk  melakukan  reboisasi, apakah  dana  tersebut  dianggap  sebagai    DR  atau  PSDH? Pertanyaan  seperti  ini  mustahil  dapat  dijawab  tanpa menan ggun g  beban   inkon sisten si  yan g  sangat membingungkan, bahkan sering menyesatkan.
Belakangan  muncul  jenis  pungutan  baru  yang  hanya didasarkan pada Peraturan Menteri Kehutanan (Permenhut). Jenis  pungutan  tersebut  adalah  GRNT.  Awalnya  adalah Permenhut P. 58/Menhut-II/2009 dan kemudian diubah menjadi P. 14/Menhut-II/2011. Dengan demikian, sistem pungutan di Kementerian  Kehutanan  bertambah  rumit  dan  ruwet. Pungutan atas hutan seringkali dipandang secara sempit dan keliru, yakni semata-mata dipandang sebagai pajak atau bukan pajak untuk meningkatkan penerimaan negara ketimbang sebagai proxy bagi nilai  tegakan dari  kayu yang  ditebang (Gray 1983). Pada prinsipnya pungutan terhadap hutan harus didasarkan pada atau mencerminkan sejauh mungkin nilai
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012 Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60
tegakan dari kayu yang ditebang. Jika pemerintah berkehendak maka pemerintah dapat saja menentukan secara mandatory bahwa sebagian dari penerimaan pungutan tersebut dapat digunakan hanya untuk kebutuhan reboisasi atau rehabilitasi lahan. Inilah yang disebut sebagai kebijakan earmarking .
Menurut  Permenhut  P.58/Menhut-II/2009  yang  di kemudian hari diubah menjadi P.14/Menhut-II/2011, GRNT diformulasikan sebagai:
GRNT = HP – DR – PSDH – BP [1]
keterangan:
HP = h ar ga patokan yan g ditetapkan oleh  men ter i perdagangan
DR = dana reboisasi
PSDH = provisi sumber daya hutan BP = biaya produksi
Lelang yang kompetitif menjadi pilihan pemerintah di beberapa negara seperti Amerika Serikat, Inggris, dan Perancis dalam menjual tegakan siap tebang (Berck 1979; Washburn & Binkley 1990; Boltz et al . 2002; Elyakime & Loisel 2005; Yang 2008). Perhitungan dilengkapi dengan Persamaan [1], pemerintah mengatur besar biaya produksi yang diberlakukan dengan Permenhut P.65/Menhut-II/2009.
Dalam P.58/Menhhut-II/2009, pemegang IUPHHK Hutan Tanaman Industri (HTI) masih dimungkinkan untuk bebas dari beban GRNT yang dianggap merugikan usahanya atau terlalu  tinggi  karena  pemerintah  dapat  memberikan  Izin Pemanfaatan Kayu (IPK) kepada pemohon lain (Pasal 26,  Ayat 3).  Dengan  cara  ini,  pemegang  IUPHHK-HTI  praktis mendapatkan lahan kosong untuk diusahakan sebagai HTI. Namun  peluang  seperti  itu  tampaknya  sudah   tidak dimungkinkan lagi dalam Permenhut P.14/Menhut-II/2011 karena dalam aturan ini pemegang IUPHHK-HTI sendiri yang harus melakukan IPK dan membayar GRNT.
Sebenarnya  pungutan  hutan  dapat  menjadi  instrumen yang  penting  dan  berguna  bagi  kebijakan  kehutanan  dan pembangunan ekonomi. Jika pungutan tersebut ditetapkan pada level yang tepat maka pungutan dapat mempengaruhi kegiatan pembalakan,  pemanfaatan hutan, serta mendukung tujuan pengelolaan hutan. Sebaliknya, pungutan hutan dapat mempunyai dampak yang tidak diharapkan pada pengelolaan, pemanfaatan hutan, serta proses lanjutannya (yang jika terlalu rendah dapat mendorong overcutting , sementara bila terlalu tinggi dapat mengurangi minat pemanfaatan hutan secara le- gal tetapi sebaliknya mendorong kegiatan ilegal). Pungutan hutan juga mempunyai efek distribusi manfaat, bukan hanya distribusi antara pemerintah dan pembeli kayu, tetapi juga pada harga produk hutan, ketenagakerjaan, dan pendapatan dar i  pekerja  h utan.  Tingkat  pungutan  yan g  ren dah berhubungan  dengan  harga  produk  yang  lebih  rendah sehingga  meningkatkan surplus konsumen  dan  dengan tingkat  produksi  yang  lebih  tinggi  berimplikasi  pada penyerapan tenaga kerja yang lebih banyak, dan selanjutnya akan mendorong upah menjadi lebih tinggi.

## Teori  Ekonomi  Sumber  Daya
Sumber  daya  alam  yang  telah  tersedia  di  alam  dapat dimanfaatkan hari ini atau ditunda hingga beberapa waktu yang akan datang. Dengan kata lain, pemanfaatan hari ini mengorbankan kesempatan nilai pemanfaatan di waktu yang akan datang (Fisher 1981).  Inilah yang membedakan ekstraksi sumber daya alam dengan produksi barang manufaktur biasa. Biaya  kesempatan  tersebut  harus  dipertimbangkan  dalam pengalokasiannya dari waktu ke waktu. Penentuan daur opti- mal dalam tradisi ekonomi kehutanan yang dipelopori oleh Faustmann (1849) pada dasarnya juga memperhitungkan biaya kesempatan ini. Sayangnya, pembuat kebijakan kehutanan sering melepaskan atau melupakan diri dari berbagai teori yang pernah dipelajarinya di bangku sekolah, termasuk teori yang disampaikan oleh Faustmann (1849) tersebut. Padahal teori Faustmann (1849) tersebut merupakan teori dasar dari perilaku pengambilan keputusan pengusahaan hutan.
Untuk  barang  biasa  yang  dapat  diproduksi  kembali, kaidah  alokasi  kompetitif  yang  lazim  digunakan  adalah menyamakan biaya marginal dengan harga.  Pada sumber daya alam, biaya kesempatan merupakan faktor tambahan yang harus dimasukkan dalam persamaan. Pernyataan lengkapnya menjadi harga komoditi sumber daya alam sama dengan biaya marginal ditambah biaya kesempatan atau harga bayangan dari sumber daya in situ (Fisher 1981). Ini adalah salah satu syarat yang harus dipenuhi bagi ekstraksi optimal.  Disebut harga bayangan karena tidak harga pasar dari sumber daya alam yang dijual di tempatnya ( in situ ). Biaya kesempatan sumber daya alam mempunyai sebutan lain seperti rental rate (Brown et  al. 1978), royalty (Fisher  1981), resource  rent (Vincent 1990), scarcity rent (Livernois & Martin 2001), in situ value (Lee 2007), dan di kehutanan dikenal dengan stump- age price (Klemperer 1996) atau stumpage rate (Grafton et al . 1998). Satu istilah yang digunakan oleh satu penulis dapat mempunyai pengertian yang berbeda ketika digunakan oleh penulis  yang  berbeda.  Sebutan  itu  sendiri  tidak  ada  yang salah,  tetapi  pembaca  perlu  waspada  tentang  apa  yang dimaksud dengan sebutan yang digunakan penulis tersebut. Dalam tulisan ini saya memfokuskan diri hanya pada stump- age price dan akan menggunakan istilah ini hingga akhir tulisan.
Nilai  tegakan  ( stumpage  value )  adalah  jumlah  yang dibayarkan oleh pembeli bagi kayu berdiri yang siap panen (Klemperer 1996; Gray 2002). Nilai tegakan yang dinyatakan dalam dimensi harga per meter kubik kayu disebut dengan stumpage price atau ada juga yang menyebut stumpage rate 5 . Pendekatan  yang  banyak  digunakan  dalam  menentukan stumpage price adalah dengan menghitung nilai sisa dari nilai pasar  kayu  dikurangi  biaya  angkut,  biaya  produksi,  dan keuntungan serta resiko.  Komponen  lain yang juga perlu ditambahkan dalam  perhitungan adalah  eksternalitas atau dampak pada lingkungan (positif jika dampaknya positif dan negatif jika dampaknya negatif). Pungutan yang mencerminkan dampak  negatif  pada  lingkungan  perlu  dilakukan  oleh pemerintah yang pelaksanaannya dapat disatukan dengan
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012 Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60
pungutan  lain  agar  secara  administratif  lebih  efisien. Kesulitan  utama  pen entuan stumpage  value adalah menghitung secara tepat biaya produksi (Ruzicka & Costa 1997). Jika tegakan masak tebang (atau tegakan yang hendak dilikuidasi) hendak dilelang dalam kondisi kompetitif yang ideal, nilai sisa tersebut merupakan harga yang ditawarkan oleh pemenang lelang.
Implikasi dari dimasukkannya biaya kesempatan adalah kuantitas yang diproduksi menjadi lebih kecil dibandingkan jika seandainya dia dapat diproduksi kembali. Tingkat output yang ditentukan berdasarkan kaidah harga atau penerimaan marginal sama dengan biaya marginal merupakan batas atas dari produksi. Semakin melimpah sumber daya alam, semakin kecil  biaya  kesempatan  pemanfaatan  sumber  daya  alam. Bahkan dalam keadaan sumber daya alam sangat melimpah, biaya kesempatan mendekati nol sehingga ekstraksi sumber daya alam mengikuti kaidah harga atau penerimaan marginal sama dengan biaya marginal (Gambar 1).
Ketika  sumber  daya  alam  sangat  melimpah,  harga komoditas dari sumber daya alam tersebut cenderung rendah. Akibatnya,  dengan  biaya  marginal  tertentu  maka  biaya kesempatan  yang  dihitung  sebagai residual  price juga cenderung mengecil. Harga komoditas, kayu bulat misalnya, ditentukan oleh permintaan dan penawaran. Dalam kondisi sumber daya alam yang sangat melimpah, penjagaan terhadap sumber daya alam tersebut sulit dilakukan sehingga sebagian pasokan kayu bulat berasal dari kegiatan ilegal. Stumpage price yang diperoleh dari lelang kompetitif akan menghadapi masalah yang sama jika jumlah yang dilelang (penawaran) sangat  banyak.  Membatasi  jumlah  yang  dilelang  dalam keadaan kemampuan menjaga hutan yang terbatas tidak akan mengangkat stumpage price . Jika penjagaan terhadap sumber daya alam dapat dilakukan secara sempurna maka tingkat stumpage price yang ditetapkan pemerintah akan menentukan tingkat produksi kayu bulat, artinya stumpage price tinggi (rendah) akan mengurangi (meningkatkan) ekstraksi sumber daya alam. Dengan kata lain, tingkat stumpage price dapat
digunakan sebagai instrumen kelestarian sumber daya alam.
Sebagaimana  ditunjukkan  pada  Gambar  1,  kuantitas ekstraksi optimal tanpa memperhitungkan biaya kesempatan terjadi  pada q ,  sedangkan  ekstraksi  optimal  dengan mempertimbangkan biaya kesempatan adalah q . Jarak antara titik A dan titik B mencerminkan perbedaan antara harga dan biaya  marginal  yang  disebut  dengan  biaya  kesempatan 6 . Dalam kasus terdapatnya dampak terhadap lingkungan,  kurva biaya marginal ditambah rent tersebut masih harus disesuaikan lagi yakni bergeser ke atas bila dampak lingkungannya negatif dan sebaliknya bergeser ke bawah bila dampak lingkungannya positif. Agar  dapat  dibandingkan  dengan  Persamaan [1], esensi dari Gambar 1 adalah:
p = Cq +  [2]
keterangan:
p = harga kayu bulat
Cq = biaya marginal  =  nilai tegakan 7,8 Area p AB p 1 juga disebut dengan scarcity rent yakni nilai yang timbul karena kelangkaan ( scarcity rent ) yang merupakan hak dari pemilik sumber daya. Adapun area p AB p 0 disebut sebagai ricardian  rent yang  tercipta  oleh  kreativitas  dari pelaku eksploitasi sumber daya.  Dengan demikian, ricardian rent ini sepantasnya menjadi hak dari yang memiliki kreativitas. Namun harus diakui bahwa memisahkan kedua bentuk rent tersebut bukan pekerjaan yang mudah.
Meskipun nilai tegakan dapat diturunkan dari harga kayu bulat atau bahkan kayu olahan, nilai tegakan yang kompetitif dapat  diperoleh  bila  tersedia  pasar  kayu  bulat  atau kayu  olahan  yang  kompetitif  sejauh  pasar  input  untuk memproduksi kayu bulat dan kayu olahan juga kompetitif. Nilai tegakan yang diturunkan dari harga kayu bulat atau kayu olahan dapat mendekati nilai tegakan yang terbentuk dari lelang kompetitif. Nilai  dalam Persamaan [2] mencerminkan kelangkaan sumber daya alam yang dimaksud. Nilai tegakan dari lelang tegakan tetap dianggap sebagai ukuran kelangkaan yang  lebih  baik  dibandingkan  dengan  nilai  tegakan  yang
Biaya marginal dan rent Biaya marginal, C q ( q )
Permintaan Kuantitas
Gambar 1  Ekstraksi sumber daya alam tak terbarukan dengan teknologi decreasing return to scale.
H arga ( p ), bi aya m argi na l
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012 Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60
diturunkan dari harga kayu bulat atau dari harga produk lainnya yang terbuat dari kayu (Brown & Field 1978). Stumpage price pernah  menyebabkan  perselisihan  yang  memakan  waktu panjang  antara  Amerika  Serikat  dan  Kanada  dalam  hal perdagangan softwood (Boyd & Krutilla 1987; Gagné 2003; Biggs et al . 2006; Carmody 2006).  Kanada dituduh menerapkan subsidi  terselubung  pada  harga  kayu softwood yang diekspor ke Amerika Serikat. Kanada menetapkan stumpage price secara administratif dan dipandang terlalu rendah oleh Amerika  Serikat, sementara Amerika Serikat  menetapkan stumpage value melalui lelang kompetitif (Yang 2008). Guna mengatasi perselisihan tersebut, Anderson dan Cairns (1988) menunjukkan  bahwa  pajak  ekspor  dianggap  lebih  unggul daripada koreksi langsung terhadap nilai tegakan.
Stumpage price yang paling mendekati nilai pasar yang terjadi di Indonesia adalah dari hutan rakyat di Pulau Jawa, khususnya  jenis  sengon.  Pemilik  hutan  pada  prinsipnya dapat menjual hasil hutannya kepada siapapun yang dianggap paling  menguntungkan. Stumpage  price jenis  tertentu biasanya berkorelasi positif dengan diameter pohon dan jarak angkut ke pabrik pembeli. Untuk diameter 30 cm atau lebih, petani hutan dapat memperoleh Rp500.000–600.000 m -3 di kebun. Stumpage price kayu meranti seharusnya lebih tinggi dari stumpage price kayu sengon bila faktor yang lain sama karena harga kayu bulat meranti yang lebih tinggi dari harga kayu bulat sengon.
Ilustrasi pada Gambar 1 merupakan penyederhanaan dari masalah  yang  sebenar nya.  Jen is  kayu  yang  ber beda kemungkinan mempunyai harga satuan yang berbeda juga (Boltz et al . 2002).  Jika heterogenitas hutan tidak diperhatikan dan   h an ya  satu  tar if  pungutan   nilai  tegakan   yan g diberlakukan maka akan terjadi inefisiensi (Vincent 1990).     Jika hal seperti ini diberlakukan pada hutan alam yang dikelola dengan sistem Tebang Pilih Tanam Indonesia (TPTI) maka akan terjadi apa yang disebut dengan perilaku “ high-grad- ing ” (Paarsch 1993).  Pelaku eksploitasi hanya akan memanen kayu dari jenis yang bernilai dan berkualitas tinggi sementara kayu yang bernilai dan berkualitas rendah ditinggalkan karena tidak menguntungkan.   Akibatnya struktur  dan komposisi tegakan akan mengalami perubahan dalam jangka panjang. Namun demikian, perilaku mengutamakan kayu bernilai tinggi tidak terjadi lagi di IPK (hutan alam).
Stumpage price yang dihitung sebagai harga sisa akan lebih tertekan dengan adanya kebijakan integrasi vertikal. Industri pengolah kayu akan membukukan harga kayu bulat lebih rendah dari yang seharusnya. Karena penguasaan bahan baku, posisi tawar dalam pasar kayu bulat juga menjadi lebih tinggi sehingga mampu menekan harga kayu bulat di pasar bebas. Sekali lagi, stumpage price yang dihitung sebagai harga sisa akan ikut terdistorsi ke bawah. Pasar kayu bulat di Indo- nesia yang sangat terdistorsi oleh kebijakan pemerintah sendiri, adanya integrasi vertikal, dan larangan ekspor sebagai contoh akan menyebabkan terdistorsinya stumpage price .
Kesulitan  lain  mendapatkan stumpage  price dengan menghitung  harga sisa  adalah  sulitnya memperoleh  biaya produksi  yang  cukup  akurat.  Muttaqin et  al .  (2008)
menyampaikan kesulitan memperoleh data biaya produksi dan juga harga kayu bulat di pasar. Melalui beberapa wawancara dengan  pelaku  usaha  diperoleh  informasi  tentang  biaya produksi di Kalimantan adalah Rp399.840,00 m -3 , di Sumatera Rp324.240,00 m -3 , dan di Papua Rp793.800,00 m -3 . Sebagai perbandingan, pemerintah menetapkan biaya produksi per meter kubik sebesar Rp333.200,00 di Kalimantan, Rp270.200,00 di  Sumatera,  dan  Rp424.900,00  di  Papua.  Data  tersebut sekaligus mengindikasikan bahwa  pelaku bisnis cenderung memberikan angka biaya produksi yang lebih tinggi, sementara pemerintah  cenderung  menghasilkan biaya  produksi  yang lebih rendah.

## Teori  dalam  Praktik
Dalam konteks Persamaan [2] , tugas pemerintah adalah menangkap  nilai  tegakan  (  )  semaksimal  mungkin.  Jika pungutan terhadap hutan tidak sepenuhnya mencerminkan nilai tegakan maka terdapat bagian dari nilai tegakan yang mengalir ke pihak lain (Gray 1983). Stumpage value yang terkumpul  dapat  digunakan  untuk  berbagai  kepentingan termasuk untuk menunjang kegiatan reboisasi. Prinsip stump- age price ini juga berlaku bagi hutan alam yang dikelola melalui skema  IUPHHK  tetapi  tarifnya  harus  disesuaikan  dengan biaya-biaya  pemulihan  tegakan  yang  dikeluarkan  oleh pemegang  IUPHHK  karena  kelestarian  hutan  itu  pada dasarnya adalah tanggung jawab pemerintah. Dari stumpage price itulah  pemerintah  memulihkan  produktivitas  hutan. Untuk membandingkan Persamaan [1] dengan Persamaan [2] , Persamaan [2] dapat ditulis sebagai berikut:
 = p – Cq 
Dalam bahasa Persamaan [1] ,  adalah GRNT + PSDH + DR, dengan p adalah harga  patokan dan C q adalah  biaya produksi. Dengan kata  lain, GRNT hanya merupakan bagian dari  , yakni stumpage price dalam teori ekonomi sumber daya. Jika apa yang sedang terjadi dalam IPK dirumuskan dalam bahasa teori ekonomi sumber daya maka syarat yang harus dipenuhi pada titik optimal adalah:
GRNT =  n = p – Cq –  p –  [4]
keterangan:
 = tarif PSDH (%)
 p = tidak lain adalah PSDH
 = tarif DR dalam satuan uang per meter kubik
Mengingat PSDH, DR, dan GRNT sebenarnya mempunyai landasan yang sama yakni per meter kubik kayu yang dipungut, maka sebenarnya pemerintah cukup memberlakukan 1 jenis pungutan  saja  sebagaimana  disarankan  oleh  Gray  (1983). Dengan demikian, pemerintah dapat terhindar dari anggapan bahwa pemerintah terlalu banyak menciptakan jenis pungutan, lebih buruk lagi berbagai jenis pungutan, dengan landasan yang sama. Apalagi jika semua komponen dalam Persamaan [1] ditentukan  oleh  pemerintah  sendiri,  sehingga  tidak bermanfaat untuk memilahnya menjadi 3 jenis pungutan yang berbeda. Sementara itu, biaya administrasi dengan 3 jenis pungutan pasti tidak lebih kecil dari biaya administrasi hanya dengan 1 jenis pungutan.
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60
Meskipun  namanya  bukan  pajak,  tetapi  efek  perilaku yang ditimbulkan  oleh berbagai  pungutan tersebut  adalah identik dengan efek perilaku yang ditimbulkan oleh pajak. Oleh karena itu, tidaklah buruk bila beberapa prinsip pajak yang disampaikan oleh Adam Smith lebih dari 2 abad yang lalu juga digunakan dalam pungutan kehutanan, yakni: 1 Wajib  pajak  harus  berkontribusi  terhadap  dukungan pemerintah  yang  sedapat  mungkin  sebanding  dengan kemampuan masing-masing.  Artinya,  sebanding dengan penerimaan yang dinikmati oleh masing-masing orang yang memperoleh perlindungan dari negara.
2 Pajak yang harus dibayarkan oleh setiap individu haruslah pasti  dan  tidak  semaunya.  Waktu  pembayaran,  cara pembayaran, jumlah yang harus dibayar, hendaknya jelas dan sederhana bagi wajib pajak dan bagi siapapun.
3 Setiap pajak harus ditarik pada waktu dan dengan cara yang  paling  memudahkan  bagi  wajib  pajak  untuk membayarnya.
4 Setiap pajak hendaknya dipungut dengan cara sehemat mungkin  dan  biaya-biaya  yan g  terkait  dengan pemungutan pajak tersebut tidak melampaui pajak yang disetorkan kepada negara.
Pungutan yang berlaku di kehutanan sudah melanggar paling tidak prinsip kedua dan keempat. Pemungutan stump- age value yang dilakukan dalam berbagai bentuk jelas bukan merupakan cara pemungutan yang efisien (Sianturi 2001). Istilah ganti rugi sudah mempunyai makna tersendiri dalam dunia hukum. Istilah ganti rugi ini mungkin tepat untuk kasus hutan tanaman yang dibangun dan dibiayai oleh pemerintah. Tetapi  untuk  kasus  hutan   alam  yang  tumbuh  tanpa pengorbanan biaya dari pemerintah, istilah ganti rugi akan menimbulkan persoalan hukum. Padahal baik hutan tanaman yang dibangun dan didanai oleh pemerintah maupun hutan alam yang tumbuh tanpa pengorbanan dari siapapun memiliki stumpage  value yang  sudah  selayaknya  ditangkap  oleh pemerintah. Masalah yang harus dipecahkan oleh pemerintah adalah menangkap stumpage value tersebut dengan tanpa menimbulkan komplikasi hukum yang tidak perlu. Argumen sederhana yang dapat digunakan untuk mematahkan maksud pemerintah memungut GRNT adalah “mengapa GRNT tidak diberlakukan  pada  hutan  alam  yang  dikelola  melalui IUPHHK?”, “apakah hal tersebut disebabkan  hutan alam yang dikelola melalui IUPHHK tidak memiliki stumpage value atau disebabkan hal lain, misalnya pemerintah ingin memberikan windfall profit kepada pemegang IUPHHK atau sekedar ingin melakukan diskriminasi”?

## Penutup
Tiga  jenis  pungutan  yang  diberlakukan  pemerintah terhadap  hutan,  yakni  PSDH,  DR,  dan  GRNT  dapat disederhanakan  menjadi  1  jenis  pungutan  saja,  yakni stumpage  price .  Dengan  penyederhanaan  tersebut  biaya administrasi akan dapat ditekan. Dengan pemberlakuan PSDH dan DR  seperti sekarang sebenarnya sudah  terjadi double taxation . Bila ditambah dengan GRNT akan menjadi triple
taxation . Selanjutnya, stumpage value yang berasal dari hutan yang dibangun oleh pemerintah dan dari hutan alam merupakan hak seluruh rakyat Indonesia. Pemerintah sebagai wakil publik rakyat Indonesia berkewajiban menangkap sebesar mungkin stumpage  value tersebut.  Produksi  hutan  tanaman  yang diusahakan  oleh  swasta  sebaiknya  dibebaskan  dari  segala bentuk pungutan langsung di hulu, kecuali PBB yang dihitung berdasarkan soil  expectation  value dari  kawasan  yang digunakan tersebut. Pungutan sebaiknya lebih difokuskan di hilir dalam bentuk pajak penghasilan dan pajak pertambahan nilai.
Dalam situasi yang berkembang saat ini (seperti sulitnya mencari data harga kayu bulat yang kompetitif, biaya produksi, dan inefisiensi birokrasi), mendapatkan stumpage price yang mendekati nilai sebenarnya merupakan hal yang sangat sulit. Namun dalam situasi yang serba sulit tersebut, stumpage price yang  diperoleh  melalui  lelang  tegakan  secara  kompetitif diperkirakan tetap lebih unggul dan efisien. Kita tidak perlu lagi  memperdebatkan  berapa  harga  dan  berapa  biaya produksinya. Praktik penjualan tegakan berdiri oleh petani hutan rakyat di Pulau Jawa dapat dijadikan acuan yang baik. Masalahnya banyak aparat birokrasi yang diuntungkan oleh situasi yang serba tidak jelas saat ini, sehingga transparansi yang  merupakan  ciri  utama  lelang  kompetitif  merupakan kondisi yang sangat tidak disukai.

## Daftar  Pustaka
Anderson  FJ,  Cairns  RD.  1988.  The  softwood  lumber agreement  and  resource  politics. Canadian  Public Policy/Analyse de Politiques 14(2):186–196. DOI: 10.2307/ 3550577.
Berck P. 1979. The economics of timber: a renewable resource in the long run. The Bell Journal of Economics 10(2):447– 462. DOI: 10.2307/3003346.
Biggs J, Laaksonen-Craig S, Niquidet K, Kooten GCv. 2006. Resolving Canada-US trade disputes in agriculture and forestry: lessons from lumber. Canadian Public Policy/ Analyse  de  Politiques 32(2):143–155.  DOI:  10.2307/ 4128725.
Boltz  F,  Douglas  RC,  Michael  GJ.  2002.  Shadow  pricing diversity  in  US  national  forests. Journal  of  Forest Economics 8(3):185–197. DOI: 10.1078/1104-6899-00014.
Boyd R, Krutilla K. 1987. The welfare impacts of US trade restrictions  against  the  Canadian  softwood  lumber industry: a spatial equilibrium analysis. The Canadian Journal of Economics/Revue Canadienne d’Economique 20(1):17–35. DOI: 10.2307/135228.
Brown, Gardner MJ, Field BC. 1978. Implications of alternative measures of natural resource scarcity. Journal of Political Economy 86(2):229–43.
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012 Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60
Carmody C. 2006. Softwood lumber dispute (2001–2006). The American Journal of International Law 100(3):664–674.
Elyakime B, Loisel P. 2005. An optimal standing timber auction?
Journal of Forest Economics 11(2):107–120. DOI: 10.1016/ j.jfe.2005.05.002.
Faustmann M. 1849. Calculation of the value which forest land  and  immature  stan ds  possess  for  for estr y. Republished in 1995. Journal of Forest Economics 1(1): 7–44.
Fisher AC. 1981. Resource and Environmental Economics. Cambridge: Cambridge University Press.
Gagné G. 2003. The Canada-US softwood lumber dispute: a test case for the development of international trade rules. International  Journal 58(3):335–368.  DOI:  10.2307/
40203863.
Grafton RQ, Lynch RW, Nelson HW. 1998. British Columbia’s stumpage  system:  econ omic  an d  tr ade  policy implications. Canadian Public Policy 24:S41–S50. DOI: 10.2307/3551878.
Gray  J.  1983.  Forest  Revenue  Systems  in  Developing Countries: Their Role in Income Generation and Forest Management Strategies.  FAO Forestry Paper 43. Rome:
Food and Agriculture Organization of the United Nations.
Gray  JA.  2002.  Forest  concession  policies  and  revenue systems:  country  experience  and  policy  changes  for sustainable tropical forestry. Technical Paper No. 522. Washington DC: The World Bank.
Howarth RB, Norgaard RB. 1990. Intergenerational resource rights, efficiency, and social optimality. Land Economics 66(1):1–11. DOI: 10.2307/3146678.
Klemperer  WD.  1996. Forest  Resource  Economics  and
Finance . New York: McGraw-Hill Inc.
Lee M. 2007. Measurement of the in situ value of exhaustible resources:  an  input  distance  function. Ecological Economics 62(3–4):490–495. DOI: 10.1016/j.ecolecon. 2006.07.010.
Livernois J, Martin P. 2001.  Price, scarcity rent, and a modified r per cent rule for non-renewable resources. Canadian Journal of Economics 34(3):827–845. DOI: 10.1111/0008- 4085.00101.
Muttaqin MZ, Dwiprabowo H, ParlinahN. 2008. Optimalisasi pemungutan  rente  ekonomi  kayu  dari  hutan  alam. Puslitsosek, Departemen Kehutanan. Prosiding: Good Forest Governance Sebagai Syarat Pengelolaan Hutan Lestari. hlm137–155.
Paarsch H J. 1993. The effect of stumpage rates on timber recovery. Canadian Journal of Economics 26(1):107– 120. DOI: 10.2307/135847.
Ruzicka I, Costa PM. 1997. Sustainable forest management: allocation of resources and responsibilities. Report for the British Overseas Development Agency.
Sianturi  A. 2001. Analisis penerimaan sumber daya hutan.
Jurnal Sosial Ekonomi 2(1):1–14.
Vincent JR. 1990. Rent capture and the feasibility of tropical forest management. Land Economics 66(2):212–223. DOI: 10.2307/3146370.
Washburn CL, Binkley CS. 1990. Informational efficiency of markets for stumpage. American Journal of Agricultural Economics 72(2):394–405. DOI: 10.2307/1242342.
Yang F. 2008. Economic analysis of Ontario’s stumpage pricing system [dissertation]. Toronto: University of Toronto.
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012 Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60

## Catatan
1 = Sebagai  perbandingan,  di  lingkungan  Kementerian Pertambangan dan Energi juga ada berbagai pungutan dalam bentuk PNBP sesuai dengan PP 45/2003. Secara umum  ber bagai  jen is  pun gutan  tersebut  dapat dikelompokkan menjadi penerimaan yang tergantung pada produksi  dan  penerimaan  yang  tidak  tergantung  dari produksi. Penerimaan negara dari usaha pertambangan yang tergantung produksi adalah iuran eksplorasi/iuran eksploitasi/royalti  untuk  usaha  pertambangan  dalam rangka kuasa pertambangan (KP), kontrak karya (KK), dan perjanjian  karya  pengusahaan  pertambangan  batubara (PKP2B). Efek berbagai pungutan ini terhadap produksi pada prinsipnya sama dengan efek dari PSDH dan DR pada eksploitasi hutan alam.
2 = Tarif PBB semestinya didasarkan pada soil expectation value dari tanah yang dikenai pajak. Oleh karena itu, lokasi dan kualitas tanah akan sangat menentukan tarif PBB. Metode untuk menangkap soil expectation value dapat berupa bagi hasil atau PBB seperti sekarang. Cara bagi hasil akan lebih mencerminkan potensi lokasi, sedangkan PBB didasarkan pada nilai rata-rata, tetapi bagi hasil akan memberi ruang negosiasi antara petugas yang mengawasi h asil  dan   pen gusaha  yan g  men gar ah   kepada penyelewengan.  Dalam  kondisi  birokrasi  yang  ada sekarang, penarikan soil expectation value melalui PBB akan lebih sederhana dan efektif.
3 = Ada yang menafsirkan nilai intrinsik hasil hutan sebagai nilai  manfaat  hutan  ( intangible )  yang  hilang  akibat dipungutnya kayu dari hutan yang bersangkutan. Dengan tafsiran semacam ini timbul pertanyaan apakah jika suatu pihak  membangun  hutan  dari  tanah  kosong  akan dikenakan  PSDH  negatif,  yang  artinya  mendapatkan kompensasi dari pemerintah karena telah menghadirkan manfaat hutan yang intangible ?
4 = Ada  yang  menafsirkan  bahwa  DR  merupakan  tingkat depresiasi hutan yang dalam teori kapital akan digunakan untuk investasi kembali untuk meningkatkan stok dari kapital. Benarkah atau tepatkah memberlakukan depresiasi pada  aset  dalam  bentuk hutan  yang  merupakan  benda hidup? Kenyataannya, tanpa investasi baru stok tegakan akan tumbuh dan kembali ke tingkat semula jika diberi kesempatan  yang  cukup.  Dalam  hal  hutan  alam  yang
dikelola dengan sistem TPTI, bukankah volume kayu yang dipanen merupakan riapnya saja  dan menyisakan stok sebagai  kapital  untuk  menumbuhkan  riap  yang  baru? Dipandang  dengan  cara  ini  maka  stok  yang  disisakan merupakan prinsipal dan riap yang dipanen merupakan bunga  dari  prinsipal  tersebut.  Dengan  demikian  DR berfungsi sebagai semacam pajak terhadap bunga.
5 = Perlu dicatat bahwa ada yang menggunakan istilah nilai ( value )  dan  harga  ( price )  dalam  konteks  yang  lebih filosofis; bahwa antara nilai dan harga  tidak harus sama. Dalam konteks ini, nilai dimaknai sebagai willingness to pay dari  sisi  pembeli  dan willingness  to  sell dari  sisi penjual. Adapun harga merupakan keseimbangan di antara keduanya,  yang  merupakan  jumlah  yang  benar-benar diterima oleh penjual dan dibayarkan oleh pembeli. 6 = Fungsi  biaya  lazim  dituliskan  dalam  bentuk C ( q , w ), dengan q adalah output dan w adalah vektor harga input. Biaya marginal, Cq , adalah biaya tambahan bila output meningkat sebanyak satu satuan. Biaya marginal yang meningkat mungkin terjadi dalam kasus sebagai berikut: penebangan mulai dari tempat yang mudah dijangkau lalu merambah ke tempat yang lebih sulit dengan semakin tingginya tingkat produksi.
7 = Agar dapat dibandingkan dengan Persamaan [1] secara langsung  maka  DR  dan  PSDH  harus  diperhitungkan sebagai komponen dari ë dalam Persamaan [2] . Persamaan
[2] diperoleh dari optimisasi dinamis eksploitasi sumber daya   alam ( Fisher 1981).
8 = Disamping Persamaan [2] , masih ada persyaratan lain yang harus dipenuhi untuk ekstraksi optimal, yakni (1) -(  H  s)  + r   /  t untuk sumber daya tak terpulihkan atau -(  H  s)  +  r  + (  G(s)  s) =  /  t untuk sumber daya terpulihkan, H adalah fungsi Hamiltonian yang dibentuk dari problem max :
subject to ( ds  dt )  = –q + G( s ) dan G( s ) adalah pertumbuhan biomas sebagai fungsi dari stok biomas yang ada ( s ) dan (2)  kondisi  transversalitas.  Jika  semua  persyaratan optimalitas terpenuhi, pasar adalah kompetitif, dan tidak ada eksternalitas, maka kondisi optimalitas produsen ini juga  berimplikasi  sebagai  kondisi  optimalitas  sosial (Howarth 1990). Terpenuhinya kondisi ini tidak berarti terpenuhinya kelestarian konsumsi antar generasi.
JMHT  Vol.  XVIII,  (1):  60 – 67,  April  2012 Pemikiran Konseptual
DOI:  10.7226/jtfm.18.1.60