Kons tusionalitas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah*

## Indra Perwira**

## Abstrak
Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang baru merupakan salah satu undang-undang prioritas  dalam  Program  Legislasi  Nasional  bersama  dengan  Rancangan  Undang-Undang Desa  dan  Rancangan  Undang-Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah,  menggan kan  Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004. Kedudukannya sebagai undang-undang pelaksana perintah Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945, tampak inkonsisten dengan paradigma desentralisasi. Tulisan ini menilai kons tusionalitas landasan pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah   dengan sudut pandang kons tusionalitas dan desentralisasi dalam ar  sempit. Hasilnya, dapat ditunjukkan bahwa gagasan atau konsep yang mendasari kebijakan otonomi daerah dalam undang-undang  dak kons tusional atau dak  selaras  dengan  Undang-Undang  Dasar  1945.  Letak  inkons tusionalitas  ada  pada pertentangannya dengan Pasal 18, yang berjiwa desentralisasi dan asas otonomi seluas- luasnya. Alih-alih melaksanakan Pasal 18, paradigma dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah  yang  baru  ini  berbasis  sentralis s  dari  Pasal  4.  Jika  hendak  disepaka   pilihan kebijakan yang demikian, maka Undang-Undang Dasar 1945 perlu diubah dengan susbtansi bahwa  perintah  untuk  membentuk  Undang-Undang  Pemerintahan  Daerah  (atau  diubah menjadi Pemerintahan di Daerah) ada pada Pasal 4, bukan Pasal 18.
Kata Kunci : kons tusionalitas, desentralisasi, sentralisasi, otonomi daerah, pemerintahan daerah.

## Cons tu onality of Law Number 23 of 2014 Concerning Local Government

## Abstract
The new Law on Local Government is among the priori zed legisla ons within the Na onal Legisla on  Program  along  with  the  Village  Bill  and  Regional  Elec on  Bill,  designed  to replace/amend Law Number 32 of 2014. As an implemental legisla on of Ar cle 18 of the 1945 Cons tu on, this law seems inconsistent with the paradigm of decentraliza on. This ar cle aims to review the cons tu onality of the founda on of Law Number 23 of 2014 on Local Government by u lizing the perspec ve of cons tu onality and decentraliza on in their narrow scope. The result shows that the principal concept of regional autonomy in the
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN ] 2442-9325 * : “ Disampaikan pada Simposium Nasional Poli k Hukum Pemerintahan Daerah Pasca Pembentukan Undang-
Undang  No 23  Tahun  2014: Re-Sentralisasi? ,  Bandung   8  Juni  2015 mor Desentralisasi  atau ” , ,  Universitas
Padjadjaran.
**Ketua Pusat Studi Kebijakan Negara (PSKN) Fakultas Hukum Unpad, dan Ketua Departemen Hukum Tata Negara Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran,  Jl.  Dipa ukur  No.35  Bandung,  perwira78@yahoo.com,  S.H. (Universitas Padjadjaran) M.H. (Universitas Padjadjaran) Dr. (Universitas Padjadjaran).
new  law  is  uncons tu onal  or  inconsistent  with  the  1945  Cons tu on.  The uncons tu onality lies in its contradic on against the spirit of 'decentraliza on with the widest autonomy possible' contained within Ar cle 18. Instead of implemen ng Ar cle 18, new regional law has the centralis c paradigm of Ar cle 4. If the implementa on of the law is to persist, the 1945 Cons tu on must be revised on its substance that the founda on of the Law concerning Local Government lies in Ar cle 4, instead of Ar cle 18.
Keywords: cons tu onalita on,  decentraliza on,  centraliza on,  local  authonomy,  local government

## A.   Pendahuluan
Setelah sepuluh tahun berlakunya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2004), Pemerintah Pusat dan Dewan Perwakilan Rakyat  (DPR)  akhirnya  mengambil  kebijakan  untuk  mengubah  dan  memecahnya menjadi  ga undang-undang dengan substansi masing-masing mengatur tentang pemerintahan daerah, pemilihan kepala daerah (Pilkada), dan pemerintahan desa. Undang-Undang (UU) tentang Pemerintahan Daerah itu sendiri dituangkan dalam Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  (UU  Pemda  2014),  sedangkan  Undang- Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah  dituangkan  dalam  Undang-Undang  Nomor  22 Tahun  2014  (UU  Pilkada).  Mendahului  kedua  undang-undang  tersebut,  Undang- Undang tentang Desa dituangkan ke dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 (UU Desa). Ke ga undang-undang tersebut termasuk Rancangan Undang-Undang (RUU) prioritas karena telah masuk Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sejak tahun 2011.
Selama proses pembahasan ke ga RUU tersebut, perha an masyarakat lebih terfokus  pada  persoalan  sistem  pengisian  jabatan  kepala  daerah.  Dalam  proses pembahasan RUU Desa, berbagai dinamika di masyarakat muncul terutama dari para  perangkat  pemerintahan  desa  yang  dalam  beberapa  kesempatan  langsung hadir untuk menyaksikan pembahasan RUU Desa dan menggelar aksi unjuk rasa ke kantor DPR di Jakarta. Dinamika ini bertambah dengan kemunculan isu tersebut dalam kampanye Pemilihan Presiden di tahun 2014 lalu yang sama-sama dijanjikan oleh kedua kandidat, baik dari pihak Joko Widodo maupun Prabowo.¹ Lebih panas daripada masa pembahasan RUU Desa, dalam pembahasan RUU Pilkada berbagai media dan forum digelar mengangkat diskursus antara pemilihan langsung kepala daerah dan pemilihan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Isu sentral perdebatan  substansi  RUU  Pilkada  yang  diangkat  oleh  media  Kompas  adalah mengenai: 1) Apakah kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat atau oleh
¹  Muhammad  Muhyidin,  “Kronologi  RUU  Desa  Versi  Eks  Ketua  Pansus”,  h p://www.tempo.co/read/ news/2014/06/17/269585620/kronologi-ruu-desa-versi-eks-ketua-pansus, diakses 2 Oktober 2015.
DPRD; 2) Pemilihan paket atau tunggal; 3) Pilkada serentak atau  dak; 4) Poli k dinas ;  5)  Pilkada  satu  putaran;  6)  Uji  publik;  dan  7)  Penghapusan  Pani a Pemungutan Suara (PPS) dan Pani a Pemilihan Kecamatan (PPK).²
Adapun  mengenai  persoalan  pemerintahan  daerah  itu  sendiri  dak  banyak dibahas. Tersendatnya pembahasan RUU ini terjadi karena perbedaan pandangan dan  sikap  pemerintah  terkait  dengan  pasal  mengenai  pemilihan  wakil  gubernur yang  dilakukan  oleh  DPRD.³  Pengesahan  UU  Pemda  2014  ini  tampak  sangat bergantung  pada  kesepakatan  terhadap  RUU  Pilkada.  Hal  itu  tampak  dari penomoran dan tanggal pengundangan yang dilakukan secara berturut-turut. UU Pilkada  dan  UU  Pemda  2014  disahkan  dan  diundangkan  dalam  waktu  yang bersamaan, yakni tanggal 30 September dan 2 Oktober 2014, serta diundangkan dalam  Lembaran  Negara  dengan  Nomor  243  dan  244  Tahun  2014.  Begitu  pula kebergantungan  ini  berlanjut  ke ka  mengalami  perubahan  mulai  dari  keluarnya Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang (Perpu) beserta perubahannya.⁴ Selain  mereka  yang  terlibat,  masyarakat  umumnya  dak  menyangka  bahwa terhadap  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  akan  terjadi  perubahan  yang sangat mendasar. Kebergantungan tersebut  dak tepat, dengan alasan bahwa dasar mengenai  fungsi,  struktur,  kewenangan,  dan  cara  pengisian  organisasi pemerintahan  daerah  terletak  pada  substansi  UU  Pemda  2014.  Sementara  itu, substansi UU Pilkada seharusnya mengiku  substansi UU Pemilu karena lebih teknis dan pragma s.
Terdapat banyak pasal yang dapat dibicarakan dalam membahas UU Pemda 2014.  Agar  lebih  fokus,  tulisan  ini  akan  menyoro   pertanyaan  tentang:  apakah gagasan  atau  konsep  yang  mendasari  kebijakan  otonomi  daerah  dalam  undang- undang kons tusional selaras dengan UUD 1945? Untuk itu digunakan dua sudut pandang  utama,  yaitu  konsep  mengenai  kons tusionalitas  dan  kebijakan desentralisasi. Persepsi mengenai keduanya akan dielaborasi dalam pembahasan mengenai landasan teore s di bagian berikutnya.

## B.   Kons tusionalitas
Pembahasan  mengenai  kons tusionalitas  seringkali  dihubungkan  dengan  proses pengujian  yang  menjadikan  kons tusi  sebagai  batu  uji.  Jimly  Asshiddiqie mengatakan bahwa pengujian kons tusionalitas undang-undang adalah pengujian
²  Sabrina Asril, “Ini Isu Krusial RUU Pilkada yang Dibawa ke Sidang Paripurna DPR”, h p://nasional.kompas.com/ read/2014/09/25/06470091/Ini.Isu.Krusial.RUU.Pilkada.yang.Dibawa.ke.Sidang.Paripurna.DPR,  diakses  2 Oktober 2015.
³  Reza  Aditya,  “RUU  Pemerintahan  Daerah  Mandek”,  h p://nasional.tempo.co/read/news/2013/09/23/ 078515697/ruu-pemerintahan-daerah-mandek, diakses 2 Oktober 2015.
⁴  Berita DPR RI, “Paripurna DPR Setujui Revisi UU Pilkada dan RUU Pemda Menjadi UU”, h p://www.dpr.go.id/ berita/detail/id/9734, diakses 2 Oktober 2015.
mengenai  nilai  kons tusionalitas  undang-undang,  baik  dari  segi  formil  maupun materiil.⁵  Termasuk  untuk  tujuan  ini,  hakim  melakukan  tafsir  kons tusi. Kewenangan  hakim  untuk  memberikan  penafsiran  dipengaruhi  oleh  ajaran  trias poli ka.  K.C.  Wheare  menegaskan  bahwa  walaupun  salah  satu  cara  mengubah kons tusi adalah melalui putusan hakim, namun fungsi hakim yang utama bukan terletak  pada  mengubah  kons tusi,  melainkan  menafsirkan.⁶  Tentu  saja  sebagai sebuah kajian, ak vitas menafsirkan kons tusi bersifat sangat terbuka.
Jimly mengemukakan cakupan penger an kons tusionalitas itu sendiri, apakah dapat  dikatakan  kons tusional,  inkons tusional,  atau  ekstra  kons tusional.⁷ Pertama, untuk  menilai  persoalan  kons tusionalitas  suatu  norma  yang  diuji, sumber-sumber hukum tata negara dapat dipakai.⁸ Dengan kata lain, Jimly hendak mengatakan bahwa penger an kons tusionalitas bukan konsep sempit yang hanya terpaku kepada apa yang tertulis dalam naskah UUD saja, melainkan dapat juga pada dokumen tarkait dengan naskah UUD seper  risalah, nilai-nilai kons tusi yang hidup dalam prak k, dan nilai-nilai yang hidup dalam kesadaran kogni f rakyat serta kenyataan perilaku poli k.⁹ Kedua, karena  dak terdapat substansi deﬁnisi tentang uncons tu onal, ¹⁰ Jimly  mengangkat  pembedaan  inkons tusional  berupa illegal atau wrong. Pembedaan demikian dapat dimenger  karena terdapat pandangan, misalnya dari Larry D. Kramer, yang mengatakan bahwa, “ The terms cons tu onal and  uncons tu onal  mean  legal  and  illegal ”.¹¹  Terhadap  ar   tersebut,  Jimly mencatat pandangan L.A. Hart bahwa inkons tusional  dak iden k dengan ilegal. Dijelaskan, bahwa jika suatu norma bertentangan dengan kons tusi tertulis, maka disebut illegal atau  dak sah. Sementara jika suatu norma bertentangan dengan kons tusi yang  dak tertulis, maka dikategorikan sebagai keliru ( wrong).¹² Adanya perbedaan pengujian norma di Indonesia pada dua lembaga peradilan, yaitu  Mahkamah  Kons tusi  (MK)  dan  Mahkamah  Agung  (MA),  membuat  sifat pengujian keduanya pun berbeda. Pada pengujian di Mahkamah Kons tusi, yang ditujukan  adalah  kons tusionalitas  karena  yang  menjadi  batu  uji  penguji  suatu norma  adalah  kons tusi  ( the  cons tu onality  of  legisla ve  law/legisla on) .¹³ Sementara  itu,  di  Mahkamah  Agung  yang  ditujukan  adalah  pengujian  legalitas karena  yang  menjadi  batu  uji  pengujian  norma  adalah  undang-undang  atau
⁵  Jimly Assiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta: Kons tusi Press, 2006, hlm. 5. ⁶  K.C. Wheare, Modern Poli cal Cons tu on, Cetakan Ke ga, London: Oxford University Press, 1975, hlm. 105.
⁷  Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta: Kons tusi Press, 2006, hlm. 7.
⁸ Ibid., hlm. 20. ⁹ Ibid., hlm. 8. ¹⁰ Ibid., hlm. 21.
¹¹  Larry  D.  Kramer, The  People  Themselves:  Popular  Cons tu onalism  and  Judicial  Review ,  Oxford:  Oxford University Press, 2004, hlm. 10. ¹²  Jimly Asshiddiqie, Op.cit ., hlm. 22. ¹³ Ibid., hlm. 6.
peraturan yang lebih  nggi ( the legality of regula on) .¹⁴ Sayangnya, dalam buku tersebut Jimly  dak mengelaborasi maksud dari ekstra kons tusional.
MK memiliki kewenangan untuk mempertanyakan apakah kons tusionalitas bertentangan  atau  dak  bertentangan  dengan  UUD  1945?  Jika  Mahkamah mengabulkan  permohonan  pengujian,  maka  dinyatakan  bahwa  materi  muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari undang-undang dimaksud bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.¹⁵ Di luar itu, dalam berbagai  putusannya  MK  mengembangkan  model  kons tusional  bersyarat ( condi onally  cons tu onal )  dan  inkons tusional  bersyarat  ( condi onally uncons tu onal ).¹⁶ Pertama , putusan kons tusional bersyarat yang pertama kali dimuat pada bagian amar putusan yakni dalam Putusan Nomor 10/PUU-VI/2008 tanggal 1 Juli 2008 tentang pengujian Pasal 12 huruf c Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU Pemilu DPR, DPD, dan  DPRD).¹⁷  MK  dalam  amar  putusannya  menyatakan  pasal a  quo tetap kons tusional sepanjang dimaknai memuat syarat domisili di provinsi yang akan diwakilinya.  Dalam  keterangan  Kepaniteraan  MK  Republik  Indonesia,  model
18 putusan kons tusional bersyarat mengandung karakteris k sebagai berikut:
1)  mempertahankan  kons tusionalitas  suatu  ketentuan  dengan  syarat-syarat yang ditentukan MK, yang dapat mengikat dalam proses pembentukan undang- undang;
2)  membuka peluang adanya pengujian kembali norma yang telah diuji;
3)  menjadi acuan atau pedoman bagi MK dalam menilai kons tusionalitas norma yang sama;
4)  pada dasarnya perkara yang diputuskan  dak beralasan, sehingga putusannya sebagian  besar  ditolak  sebagaimana  ditentukan  Pasal  56  UU  MK.  Namun, dalam  perkembangannya  putusan  model  kons tusional  bersyarat  terjadi karena permohonan beralasan sehingga dinyatakan dikabulkan dengan tetap mempertahankan kons tusionalitasnya;
5)  membuka  peluang  adanya  pengujian  norma  yang  secara  tekstual  dak tercantum dalam suatu undang-undang;
6)  untuk mengan sipasi terjadinya kekosongan hukum; dan
¹⁴ Ibid.
¹⁵  Pasal 51A ayat (5) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Kons tusi.
¹⁶  Kepaniteraan dan Kesekretariatan Jenderal Mahkamah Kons tusi Republik Indonesia, Model dan Impelementasi Putusan Mahkamah Kons tusi dalam Pengujian Undang-Undang (Studi Putusan Tahun 2003-2012) , Jakarta: Pusat Peneli an dan Pengkajian Perkara, Pengelolaan Teknologi Informasi dan Komunikasi Kepaniteraan dan Sekretariat Jenderal Mahkamah Kons tusi Republik Indonesia, 2013, hlm. 9-11.
¹⁷ Ibid ., hlm. 9. ¹⁸ Ibid ., hlm. 10.

## 7)  kedudukan MK sekaligus sebagai pembentuk undang-undang secara terbatas.
Kedua ,  model  putusan  inkons tusional  bersyarat  merupakan  kebalikan  dari putusan kons tusional bersyarat, yang berar  pasal yang dimohonkan untuk diuji dinyatakan bertentangan secara bersyarat dengan UUD 1945.¹⁹ Ar nya, pasal yang dimohonkan diuji tersebut adalah inkons tusional jika syarat yang ditetapkan oleh MK  dak dipenuhi.²⁰ Putusan inkons tusional bersyarat pertama kali diprak kan oleh MK dalam Perkara Nomor 4/PUU-VII/2009 bertanggal 24 Maret 2009 tentang pengujian Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU Pemilu DPR, DPD, dan DPRD  dan  Pasal  58  huruf  f  UU  Pemda  yang  melarang  seseorang  untuk  dapat mencalonkan diri sebagai calon anggota DPR, DPD, dan DPRD serta sebagai calon kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  jika  pernah  dijatuhi  pidana  penjara berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah  mempunyai  kekuatan  hukum  tetap karena  melakukan  ndak  pidana  yang  diancam  dengan  pidana  penjara  5  (lima) tahun atau lebih.²¹

## C.   Desentralisasi
Wacana klasik mengenai desentralisasi banyak dikenalkan oleh Hennry  Maddick sejak tahun 1950-an. Amy Upton Nolan dalam tesisnya mengemukakan hal tersebut ke ka  membahas  evolusi  mengenai  desentralisasi.  Nolan  menggarisbawahi pernyataan Maddick bahwa hakikat desentralisasi merupakan is lah payung dari dekonsentrasi  dan  devolusi  (desentralisasi).  Kedua  is lah  tersebut  dibedakan sebagai berikut: Pertama, dekonsentrasi merupakan “ the delega on of authority adequate for the discharge of speciﬁed func ons to staﬀ of a central department who are situated outside the headquarters ”; kedua, devolu on atau desentralisasi adalah, “ the legal conferring of powers to discharge speciﬁed or residual func ons upon  formally  cons tuted  local  authori es ”.²²  Nolan  mengangkat  desentralisasi yang  berkembang  di  tahun  1970-an  dihubungkan  dengan  demokrasi  atau diis lahkan  dengan  devolusi.  Nolan  mengemukakan  pandangan  Kaunda  tentang democra c  decentraliza on  devolu on atau par cipatory  democracy ,  bahwa ‘ embodiesa right' and, 'stands for enjoyment of original power by the people' [It is] an extension of the democra c principle-extension of people's right to manage their own aﬀairs in a local area without any undue interference from regional or na onal authori es ."  Di  sisi  lain, administra ve  decentraliza on yang  juga  disebut
¹⁹ Ibid ., hlm. 11. ²⁰ Ibid . ²¹ Ibid . ²²  Amy  Upton  Nolan,  “ Decentraliza on,  Democra za on,  Deconcentra on:  A  Theore cal  Perspec ve  with Emphasis on the African Experience”, Submi ed To The Department Of Urban Studies And Planning In Par al Fulﬁllment Of The Requirements For The Degree Of Master Of City Planning, Massachuse s: Massachuse s Ins tute Of Technology, 1987, hlm.47-48.
dekonsentrasi atau delegasi adalah, “ outcome of administra ve expediency and is the exercise of derived power by a subordinate authority to be exercised [not as a right] at the pleasure of the superior". ²³
Tahun 1980-an dipandang sebagai era pembawa warna baru pada 'The New Decentraliza on' ,  yang  mendorong  campuran  makna  lama  dari  devolusi- dekonsentrasi.  Di  dalamnya  terkandung power  sharing di  antara  satuan-satuan pemerintahan  yang  berbeda,  sementara  derajat  pengawasan  dan  koordinasi dipegang  oleh  pemerintah  pusat.  Nolan  merumuskan  makna  baru  devolusi- dekonsentrasi  dengan,  “... a  blending  of  the  old  no ons  of  devolu on- deconcentra on  which  implies  power-sharing  among  the  diﬀerent  levels  of government while maintaining a degree of control and coordina on at the center .” Alasan  dari  pemaknaan  tersebut  adalah,  “... as  power  is  equated  to  absolute decision-making authority, the struggle in deﬁning the new rela onships is to decide on the nature and degree of the decision-making authority to be transferred to sub- na onal government units and in par cular to local government” .²⁴ Pada in nya, ditegaskan bahwa pemerintah pusat memegang peranan pen ng untuk melakukan pengawasan  dan  koordinasi.  Hal  ini  dikarenakan  Pemerintah  Pusat  bertanggung jawab  untuk  memutuskan  karakter  dan  derajat  kewenangan  pengambilan keputusan  yang  akan  dipencarkan  kepada  pemerintahan  sub-nasionalnya, khususnya  kepada  pemerintahan  daerah.  Dari  evolusi  tersebut  masih  nampak bahwa  terminologi  desentralisasi  masih  menjadi  payung  dalam  kerangka penggolongan desentralisasi yang telah diiden ﬁkasi di berbagai negara lebih dari seabad lalu.²⁵ Penger an baru dari desentralisasi kini telah menambahkan makna delegasi (to autonomous public agencies) dan priva sasi (including delega on to non-public en es). ²⁶
Vivien  A.  Schmidt  juga  mengama   desentralisasi  sebagai  reformasi pemerintahan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  di  seluruh  dunia  dalam  rangka pemencaran kekuasaan dan tanggung jawab untuk par sipasi poli k dan demokrasi yang lebih baik, serta meningkatkan eﬁsiensi administrasi dan biaya. Lebih tepatnya Schimdt merumuskan desentralisasi merupakan:
“ governmental  reform,  with  na onal  governments  around  the  world seeking to devolve more power and responsibility to local governments in eﬀorts to encourage greater poli cal par cipa on and democracy and to increase administra ve eﬃciency and costs ”.²⁷
²³ Ibid., hlm. 49. ²⁴ Ibid., hlm. 57. ²⁵ Ibid., hlm. 50. ²⁶ Ibid. ²⁷  Vivien  A.  Schmidt, Democra zing  France:  The  Poli cal  and  Administra ve  History  of  Decentraliza on, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, hlm. ix.
Dimasukkannya makna devolusi dan priva sasi dalam literatur menjadikanapa yang diperkenalkan oleh Rondinelli, yang melihat desentralisasi sebagai:
“a means of increasing poli cal and administra ve 'penetra on' in rural areas, where the policies of the government are o en unknown by the local popula on or undermined by local elites, and where support for the central regime is o en weak”.²⁸
Sejalan  dengan  berbagai  penggolongan  mengenai  desentralisasi  tersebut, Bagir Manan membedakan antara desentralisasi dalam ar  luas dan desentralisasi dalam  ar   sempit.²⁹  Desentralisasi  dalam  ar   luas  mencakup  segala  cara pemencaran kekuasaan, baik oleh organ pemerintah pusat yang berada di luar ibu kota, maupun oleh struktur satuan pemerintahan di bawahnya. Pandangan ini mirip dengan  generalisasi  dari  Dwarika  N.  Dhungel  yang  memandang  desentralisasi sebagai:
“A  policy  framework  adopted  by  the  government  in  the  form  of  a programme or legisla ve enactment to enable the people to par cipate in the poli cal as well as decision-making process at the local level. In other words, a policy framework adopted by the government to empower the people in the management of their own (local) aﬀairs”.³⁰
Deskrispi  Dhungel  menunjukkan  karakter  desentralisasi  yang  memasukkan penerapan dekonsentrasi. Sementara itu, maksud desentralisasi dalam ar  sempit menurut Bagir Manan adalah dalam makna desentralisasi teritorial/desentralisasi poli k,  yaitu  penyerahan  urusan  kepada  pemerintahan  daerah  yang  berasaskan otonomi dan medebewind (tugas pembantuan).
Tahun  1990-an  merupakan  masa  penegasan  mengenai  desentralisasi  untuk menggambarkan  realitas  hubungan  antara  negara  dengan  bagian  negara,  baik sebagai bahan diskusi mendasar dari otonomi teritorial di negara kesatuan maupun federal.³¹  Kesadaran  masif  ini  ditandai  dengan  munculnya  Deklarasi  Dunia Persatuan  Pemerintah  Daerah  Internasional (Interna onal  Union  of  Local Authority /IULA).  Dalam  deklarasi  ini  desentralisasi  ditujukan  untuk  mendorong pemerintahan  daerah  yang  demokra s.  Dalam  Mukadimah  dinyatakan  sebagai berikut:
“ …decentralized  decision-making  reduces  conges on  at  the  centre  and improves  and  speeds  up  governmental  ac on,  that  it  s mulates  local
²⁸  Dennis A.  Rondinelli, “Administra ve Decentralisa on and Economic Development: The Sudan's Experiment with Devolu on Author”, The Journal of Modern African Studies, Volume Vol. 19, Dec, No. 4, 1981, hlm. 597.
²⁹  Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994, hlm. 25.
³⁰  Dwarika  N  Dhungel, Decentralized  Governance:  A  Perspec ve  for  Nepal, Bangalore:  Indian  Ins tute  of Management, 2004, hlm. 1.
³¹  Markku Suksi, Sub-State Governance Through Territorial Autonomy, A Compara ve Study in Cons tu onal Law of Powers, Procedures and Ins tu ons, Berlin Heidelberg: Springer, 2011, hlm. 125.
ini a ve, that it unleashes crea ve and innova ve energies, gives vitality to new  ins tu ons,  and  that  it  increases  the  likelihood  that  services  and ameni es, once established, will be maintained and expanded.” ³² Dari tujuan tersebut tampak bahwa desentralisasi berorientasi memiliki dua arah, yaitu mengurangi beban di pusat dan mengimprovisasi krea vitas dan inovasi di daerah.

## D.   Perjalanan Singkat Desentralisasi di Indonesia
Sebelumnya  telah  dikemukakan  bahwa  salah  satu  tujuan  desentralisasi  adalah untuk mendorong krea vitas dan inovasi pemerintahan daerah. Hal ini ditegaskan pula  dalam  Pasal  2  Deklarasi  IULA  1993,  yang  memuat  konsep  mengenai pemerintahan daerah yang memiliki tugas untuk mengatur dan mengurus urusan masyarakat  demi  kepen ngan  warganya.  Lebih  tepatnya  dirumuskan  bahwa “...local  self-government  to  regulate  and  manage  public  aﬀairs  under  their  own responsibility and in the interests of the local popula on ”. Prinsip mengatur dan mengurus ini ditemukan pula dalam Pasal 18 UUD 1945 Perubahan. Pada ayat (2) diatur bahwa, “Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan”.
Sebelum Perubahan UUD 1945, seper  diketahui pengaturan penyelenggaraan pemerintahan daerah telah menempuh jalan panjang sejak berdirinya NKRI hingga pada  bentuk  yang  mapan  pada  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  tentang Pemerintahan di Daerah (UU Pemda 1974). Disebut mapan karena undang-undang tersebut  merupakan  yang  paling  lama  berlaku  dibandingkan  dengan  undang- undang pemerintahan daerah baik sebelumnya, seper  Undang-Undang Nomor 1 Tahun  1945,  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1948,  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun 1957, dan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, maupun setelahnya yakni UU Nomor 22 Tahun 1999, dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.
Se ap undang-undang memiliki dasar pemikiran dan konsep mengenai rumah tangga daerah. Konsep dan pemikiran tersebut muncul sebagai reaksi atas kondisi sosial poli k yang terjadi pada masanya. Salah satu hal yang  dak pernah lepas menghantui poli k hukum pemeritahan daerah, adalah kecurigaan bahwa otonomi daerah  akan  melahirkan  disintegrasi.³³  Walaupun  dalam  berbagai  kajian  ilmiah
³²  Preamble of Interna onal Union of Local Authority (IULA) World Wide Declara on of Local Self-Government, adopted by the IULA Council,Toronto, June 1993.
³³  Indonesia pernah berpengalaman dengan tuntutan disintegrasi, yang justru terjadi di saat sebelum era otonomi daerah dengan keberlakuan UU No. 22 Tahun 1999. Bagir Manan mengingatkan hal ini, bahwa ketergantungan kehendak terhadap Pemerintah Pusat menjadikan beberapa daerah  dak saja kecewa, bahkan ingin melepaskan diri dari RI atau mengubah RI kesatuan menjadi RI federal. Dalam Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum UII, 2001 , hlm. 4.
kecurigaan  ini  dianggap  sangat  beralasan,  Bagir  Manan  justru  menganggap sebaliknya.  Dalam  disertasinya  ditegaskan  bahwa  otonomi  daerah  akan memperkokoh  sendi-sendi  negara  kesatuan.³⁴  Disebut  demikian  karena  daerah- daerah merasa lebih dihargai perannya dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan nasional.³⁵
Sebenarnya terdapat dua pilihan bagi suatu negara yang berbentuk kesatuan dalam penyelenggaraan pemerintahannya, yaitu sentralis k atau desentralis k.³⁶ Dalam  praktik,  kedua  opsi  tersebut  sah  dengan  segala  kelebihan  dan kekurangannya. Sentralis k biasanya dijalankan pada negara yang wilayahnya kecil, penduduknya homogen, dan pemerintahannya monarki. Contohnya, di Perancis, Belanda,  dan  Swedia.  Sementara  itu,  negara  besar  dengan  penduduk  yang heterogen  seper   Indonesia  lebih  cocok  menggunakan  desentralis k.  Mungkin begitu pula yang dipikirkan the founding fathers sehingga terdapat Pasal 18 UUD 1945.  Hanya  satu  hal  yang  diharamkan  dalam  negara  kesatuan  Indonesia,  yaitu daerah yang bersifat staat juga.³⁷
UU  Pemda  1974  itu  secara  tegas  menganut  konsep  otonomi  riil  atau  dalam bahasa  undang-undang  disebut,  “otonomi  daerah  yang  nyata  dan  bertanggung jawab”.³⁸ Sejalan dengan konsep tersebut,  ap- ap daerah otonom diberi urusan pangkal, yakni beberapa urusan pemerintahan yang menjadi urusan rumah tangga daerah.  Selanjutnya,  penambahan  dan  pengurangan  urusan  pemerintahan tersebut diberikan berdasarkan realitas kemampuan daerah. Selain mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya berdasarkan asas desentralisasi , pemerintah daerah menjalankan pula urusan-urusan pemerintah pusat berdasarkan asas tugas pembantuan (medebewind) .³⁹  Tugas  pembantuan  secara  konsep  merupakan langkah awal menuju desentralisasi.⁴⁰ Jika daerah ternyata mampu menjalankan urusan tugas pembantuan,  dak mustahil urusan itu diserahkan menjadi urusan rumah tangganya.
Satu hal yang menarik dari UU Pemda 1974 adalah adanya asas dekonsentrasi di samping desentralisasi dan tugas pembantuan. Negara kesatuan hanya memiliki satu  otoritas  kekuasaan,  yakni  Presiden  selaku  kepala  pemerintahan.  Presiden dapat  melimpahkan  kewenangan  pemerintahan  kepada  pejabat  pemerintah  di
³⁴ Ibid., hlm. 3. ³⁵ Ibid. ³⁶  Nicole  Niessen, Municipal  Government  In  Indonesia  Policy,  law  and  Prac ce  of  Decentraliza on  and  Urban Planning , Research School CNWS School of Asian, African, and Amerindian Studies, Leiden: Universi et Leiden, The Netherlands, 1999, hlm. 21.
³⁷  Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum Perubahan.
³⁸  Pasal 4 UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
³⁹  Pasal 1 huruf UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
⁴⁰ Di  antara  contoh  daerah  yang  mengalami  proses  tugas  pembantuan  adalah  Kota  Cimahi,  yang  sebelumnya berstatus sebagai Kota Administra f.
wilayah tertentu, dan se ap wilayah dipimpin oleh seorang kepala wilayah yang bertanggung jawab secara berjenjang kepada Presiden. Dalam praktik Orde Baru, UU  Pemda  1974  tersebut  alih-alih  memberdayakan  daerah  justru  telah menimbulkan  ketergantungan  daerah  pada  pusat  dan  menjadikan  pemerintah daerah sekedar pelaksana dari kebijakan-kebijakan pusat. Daerah otonom sekaligus merupakan wilayah administra f dan kepala daerahnya merangkap sebagai kepala wilayah.⁴¹ Otonomi  dak terwujud karena asas dekonsentrasi lebih dikedepankan daripada  desentralisasi.  Kepala  wilayah,  mulai  dari  camat,  bupa /walikota  dan gubernur pada dasarnya adalah aparat pusat. Urusan-urusan pemerintahan yang 'gemuk dan basah' cenderung diambil oleh Pemerintah Pusat sementara urusan- urusan  pemerintahan  yang  'kurus  dan  kering'  diserahkan  kepada  daerah. Kewenangan perizinan menumpuk pada pemerintah pusat, sehingga manajemen pemerintahan pada masa itu diibaratkan sebagai sapu lidi, karena semua urusan bermuara pada pemerintah pusat. Birokrasi menjadi lamban dan arogan, terlebih lagi dalam pelayanan publik. Oleh sebab itu, setelah Reformasi berjalan dengan semangat demokra sasi dan desentralisasi yang dicanangkan, maka hal-hal yang berbau sentralis k dengan sadar kita  nggalkan. Pada UUD 1945 pasca perubahan, dak dikenal lagi asas dekonsentrasi dalam penyelengaraan pemerintahan daerah. Ajaran rumah tangga daerah yang nyata dan bertanggung jawab diubah menjadi otonomi yang seluas-luasnya, dengan maksud negara kesatuan ini akan ditunjang oleh daerah-daerah otonom yang kuat.
Pasal 18A UUD 1945 digambarkan adanya empat pola hubungan antara pusat dan  daerah,  yaitu  hubungan  kewenangan,  hubungan  keuangan,⁴²  hubungan pelayanan umum, dan hubungan sumber daya alam dan sumber daya lainnya.⁴³ Sebagai  satu  negara  kesatuan,  tentunya  keseluruhan  pola  hubungan  tersebut menimbulkan  hubungan  administrasi  dan  kewilayahan  antara  susunan pemerintahan.  Hubungan  administrasi  mengandung  makna  kebijakan penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  merupakan  satu  kesatuan  dalam penyelenggaraan sistem administrasi negara. Hubungan kewilayahan mengandung makna bahwa wilayah daerah merupakan satu kesatuan wilayah negara. Namun demikian,  desentralisasi  dalam  negara  kesatuan  dak  hanya  bermakna pemencaran wewenang secara administra f dari satu badan ke badan administasi negara lainnya ( ambtelijke decentralisa /deconsentra e), melainkan mengandung pula  makna  pembagian  kekuasaan  secara  ver kal  ( regelende  en  besturende bevoegheid )  kepada  daerah  otonom  yang  kemudian  terbagi  dua  kepada
⁴¹  Pasal 76-79 UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. ⁴²  Bagir  Manan  memetakan  empat  pola  hubungan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  dalam  Bagir  Manan,
Hubungan Antara ..., Op. cit , hlm. 22-23.
⁴³  Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 Perubahan.
desentralisasi teritorial ( territoriale decentralisa e ) dan desentralisasi fungsional ( func onele  decentralisa e ).  Desentralisasi  teritorial  mencakup  otonomi ( autonomie ) dan medebewind atau tugas pembantuan ( zel estuur ) .⁴⁴ Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI)  dengan  semboyan  ‘Bhinnneka Tunggal Ika’ pada lambang Negara Garuda Pancasila merupakan potret Indonesia sesungguhnya sebagai sebuah negara kebangsaan ( nasional state ). Prof. Sudiman memberi makna semboyan tersebut dalam paham kebangsaan sebagai, ‘kesatuan dalam perbedaan dan perbedaan dalam kesatuan’. Hal tersebut mengandung ar bahwa se ap daerah atau wilayah memiliki karakteris k yang berbeda-beda baik dari segi etnis, budaya, agama, potensi ekonomi, dan sebagainya, tetapi merupakan bagian integral dari Republik Indonesia sehingga mempunyai hak yang sama untuk memperoleh  atau  menciptakan  kemajuan  pembangunan  dan  kesejahteraan masyarakatnya.  Oleh sebab itu, dalam negara kesatuan terdapat dua prinsip hukum umum yang pen ng, yaitu ‘keterpaduan’ dan ‘subsidiaritas’. Prinsip keterpaduan memandang daerah sebagai subsistem wilayah negara yang apabila  dak diurus dan dikelola dengan baik maka akan berpengaruh pada subsistem wilayah lainnya, yang pada gilirannya akan berpengaruh pada sistem negara. Prinsip 'subsidiaritas' adalah pemberian kepercayaan dan kewenangan kepada sub-unit pemerintahan yang lebih rendah melalui sistem desentralisasi yang demokra s.
Mengenai  sistem  desentralisasi  itu  UUD  1945  telah  memberikan  landasan kons tusional  pada  Pasal  18,  Pasal  18A  dan  Pasal  18B.  Pasal-pasal  tersebut mengandung prinsip-prinsip sebagai berikut:⁴⁵
a.  Prinsip  pengakuan  dan  penghormatan  negara  terhadap  kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI;
b.  Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan;
c.  Prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya;
d.  Prinsip mengakui dan menghorma  pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan is mewa;
e.  Prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilu;
f.  Prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil;
g.  Prinsip hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus memperha kan kekhususan dan keragaman daerah;
h.  Prinsip hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah
⁴⁴  The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Yogyakarta: Jilid I (Edisi Kedua),
Liberty, 1993, hlm. 153.
⁴⁵  Prinsip-prinsip ini diperinci oleh Bagir Manan dalam dalam Bagir Manan, Menyongsong ..., Op.cit. hlm. 5-6.
dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang; dan
i.  Prinsip  pengakuan  dan  penghormatan  negara  terhadap  satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat is mewa.
Prinsip-prinsip  tersebut  seharusnya  diperkuat  dan  dipertegas  dalam  rangka perubahan UU Pemda 2004. Namun, pada UU Pemda 2014 yang justru diangkat dan dihidupkan  kembali  adalah  gagasan  yang  terdapat  dalam  UU  Pemda  1974, khususnya asas dekonsentrasi.
Terlepas  dari  kri k  atas  UU  Pemda  1974,  asas  dekonsentrasi  pada  masa  itu memiliki landasan kons tusional yang jelas, yaitu   pada Penjelasan Pasal 18 UUD 1945, yang merupakan bagian tak terpisahkan dari Pembukaan dan Batang Tubuh UUD 1945. Pada Penjelasan dinyatakan, “di daerah-daerah yang bersifat otonom ( streek dan locale rechtsgemenschappen ) atau bersifat daerah administra f belaka, semua menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang”.
UUD 1945 sekarang hanya mengenal dua asas pemerintahan daerah, yaitu asas otonomi dan tugas pembantuan. Pada Pasal 18 Ayat (2) ditegaskan, “Pemerintahan daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan.” Ketentuan tersebut sejalan dengan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang terlahir terlebih dulu sebagai buah reformasi.
Sebagai  gan nya,  lahir  UU  Pemda  2004.  Di  dalam  kedua  undang-undang tersebut  kata  'dekonsentrasi'  dak  sepenuhnya  di nggalkan.  Dekonsentrasi dimaknai sebagai pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi ver kal di wilayah tertentu.⁴⁶  Berbeda  dengan  UU  Pemda  1974,  gubernur  dak  berperan  sebagai kepala  wilayah,  tetapi  sebagai  wakil  pemerintah.  Perangkat  gubernur  dalam menjalankan fungsinya sebagai wakil pemerintah, terpisah dari perangkat daerah dan  pembiayaannya  pun  harus  dari  APBN.  Adanya  kedudukan  ganda  gubernur tersebut  dilandasi  kekhawa ran  terjadinya  disintegrasi  apabila  provinsi sepenuhnya  dilepas  sebagai  daerah  otonom,  sedangkan  daerah  kabupaten  dan kota menjalankan otonomi seluas-luasnya.

## E.  Paradigma Sentralisasi Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
Jika  dicerma ,  terdapat  pergeseran  yang  mendasar  antara  apa  yang  ditegaskan dalam  UUD  1945  dan  UU  Pemda  2014.  Pada  Pasal  18  ayat  (2)  UUD  1945 sebagaimana ditegaskan kembali dalam UU Pemda 2004, yaitu Pasal 10 ayat (2):
“Dalam  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  daerah  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  pemerintah daerah  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya  untuk  mengatur  dan
⁴⁶  Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  berdasarkan  asas  otonomi  dan tugas pembantuan.”
Pada ketentuan di atas yang menjadi subjek hukum adalah pemerintah daerah yang  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya  berdasarkan  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan. Sementara itu, dalam UU Pemda 2014 yang ditetapkan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono 20 (dua puluh) hari sebelum akhir jabatannya, subjek hukumnya beralih kepada pemerintah (pusat). Hal tersebut dapat diperoleh pada ketentuan Pasal 5 sebagai berikut:
(1)  Presiden  Republik  Indonesia  memegang  kekuasaan  pemerintahan sesuai  dengan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945;
(2)  Kekuasaan  Pemerintahan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) diuraikan dalam berbagai Urusan Pemerintahan;
(3)  Dalam  menyelenggarakan  Urusan  Pemerintahan  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (2),  Presiden  dibantu  oleh  menteri  yang menyelenggarakan Urusan Pemerintahan tertentu; dan
(4)  Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) di Daerah (cetak tebal oleh Penulis) dilaksanakan berdasarkan asas Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan.
Pasal tersebut jelas mengadopsi prinsip dasar yang terdapat dalam UU Pemda 1974 yang berjudul "Undang-Undang Tentang Pemerintahan Di Daerah". Judul itu mengandung  makna  bahwa  undang-undang  tersebut  mengatur  kekuasaan presiden  sebagai  penyelenggara  pemerintahan  di  daerah,  dan  bukan  mengatur pemerintahan  daerah.  Walaupun  di  akhir  rumusan  ditambahkan  is lah desentralisasi  (dan  tugas  pembantuan),  namun  makna  dari  ayat  tersebut  mirip dengan penger an yang dikemukakan secara klasik oleh Henry Maddick yaitu, “ the delega on of authority adequate for discharge of speciﬁed func ons to staﬀ of a central  department  who  are  situated  outside  the  headquarters ”.⁴⁷  Jika  hendak konsisten ke ka berbicara mengenai dekonsentrasi, ayat (4) tersebut masih sejalan jika  diubah  menjadi,  “Penyelenggaraan  Urusan  Pemerintahan  sebagaimana dimaksud pada ayat (2) di daerah (cetak tebal oleh Penulis) dikoordinasikan oleh Gubernur sebagai Wakil Pemerintah”.
Pada makna desentralisasi dalam ar  sempit, menurut UUD 1945, seharusnya yang  diatur  dalam  undang-undang  adalah  penyelenggaraan  pemerintahan  oleh pemerintah  daerah (cetak  tebal  oleh  Penulis),  bukan pemerintahan  di  daerah (cetak tebal oleh Penulis). Pasal 18 ayat (7) menegaskan bahwa susunan dan tata cara  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  diatur  dalam  undang-undang.  Oleh sebab itu, wajar apabila gubernur, bupa /walikota dan camat diberi kewenangan
⁴⁷  Lukman Hakim, Filosoﬁ Kewenangan Organ Lembaga Daerah, Malang: Setara Press, 2012, hlm. 20.
penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  umum  yang  langsung  berada  di  bawah kendali  pemerintah  pusat.  Pada  Konsiderans  menimbang⁴⁸  telah  dicantumkan pasal  ini  sebagai  alasan  penggan an  UU  Pemda  2004,  namun  kebijakan desentralisasi  kemudian  dimentahkan  kembali  oleh  huruf  c  yang  menghendaki kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.
Demikian  pula  pasal-pasalnya,  terdapat  banyak  perubahan  fundamental. Misalnya, Pasal 308 sampai dengan Pasal 315 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). DPRD  dak lagi dapat menolak Rancangan APBD (RAPBD) dari pemerintah daerah dengan konsekuensi pemerintah daerah menjalankan pagu APBD  tahun  berikutnya.  Jika  DPRD  menolak,  maka  mereka  diancam  sanksi kehilangan tunjangan selama 6 (enam) bulan. Sekalipun DPRD menerima, namun melampaui  jangka  waktu  pembahasan  yang  telah  ditentukan,  DPRD  bersama kepala  daerah  terancam  sanksi  pencabutan  tunjangan  selama  6  (enam)  bulan. Dengan  demikian,  baik  kepala  daerah  maupun  DPRD  diperlakukan  dak  lebih daripada aparat pusat di daerah.
Contoh  yang  lain  adalah  pada  penger an  mengenai  dekonsentrasi.  Dalam Ketentuan  Umum diar kan  bahwa, “Dekonsentrasi adalah  pelimpahan sebagian urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat  kepada gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat,  kepada  instansi  ver kal  di  wilayah tertentu,  dan/atau  kepada  gubernur  dan bupa /wali  kota  sebagai  penanggung jawab  urusan  pemerintahan  umum (cetak  tebal  oleh  Penulis)”.⁴⁹  Lazimnya, pemberian tugas kepada bupa /wali kota atas urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan  pemerintah  pusat  berada  pada  rezim  tugas  pembantuan (medebewind), karena yang masih diberi dwi status adalah gubernur (sebagai wakil pemerintah dan sebagai Kepala Daerah).
Mungkin terdapat alasan-alasan rasional bagi perancang UU Pemda 2014 untuk mengadopsi paradigma dari UU Pemda 1974, namun  dak menemukan alasannya, bahkan  untuk  menggan   UU  Pemda  2014.  Apabila  terdapat  persoalan  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  sepanjang  satu  dasawarsa  ini,  maka  hal tersebut lebih disebabkan faktor sistem pengisian jabatan kepala daerah daripada sistem pemerintahannya.

## F.   Penutup
Berdasarkan  paparan  di  atas,  gagasan  atau  konsep  yang  mendasari  kebijakan otonomi  daerah  dalam  UU  Pemda  2014  dak  kons tusional  atau  dak  selaras dengan  UUD  1945  secara  keseluruhan.  Inkons tusionalitas  ini  mungkin  dak terletak secara tegas dari gagasan yang mendasarinya (konsiderans), tetapi terletak
⁴⁸  Menimbang huruf a Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. ⁴⁹  Pasal 1 Angka 9 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.
dari substansi pasal. Kalaupun ada landasan konsitusionalnya, gagasan pemencaran urusan  lebih  merujuk  pada  Pasal  4  daripada  Pasal  18  dan  Pasal  18A.  Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar  dalam  paradigma  UU  Pemda  2014  lebih  dimaknai  sebagai  instrumen  re- sentralisasi.  Untuk  menempatkan  landasan  kebijakan  otonomi  daerah  dari  UUD 1945  yang  tepat,  seharusnya  makna  Pasal  4  dimaknai  sebagai  tanggung  jawab Presiden  untuk  menjamin  pelaksanaan  Pasal  18,  karena  itulah  di  antara  tugas kons tusionalnya.  Akan tetapi, jika Pasal 4 dikehendaki sebagai alasan instrumen sentralisasi sebagai sebuah opsi dalam negara kesatuan, maka  dak sepenuhnya salah. Asalkan Pasal 18, Pasal 18A  dan Pasal 18B UUD 1945  dihapus terlebih dulu.

## Da ar Pustaka Buku
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 , Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994.
___________, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, Pusat  Studi  Hukum  (PSH)
Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001 . Dhungel, Dwarika N., Decentralized Governance: A Perspec ve for Nepal, Indian Ins tute of Management, Bangalore, 2004. Gie, The Liang., Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid I (Edisi Kedua), Liberty, Yogyakarta, 1993. Jimly  Assiddiqie, Hukum  Acara  Pengujian  Undang-Undang, Kons tusi  Press, Jakarta, 2006. Kramer,  Larry  D., The  People  Themselves:  Popular  Cons tu onalism  and  Judicial Review , Oxford University Press, London, 2004.
Lukman  Hakim, Filosoﬁ  Kewenangan  Organ  Lembaga  Daerah, Setara  Press, Malang, 2012. Markku, Suksi., Sub-State Governance through Territorial Autonomy, A Compara ve Study in Cons tu onal Law of Powers, Procedures and Ins tu ons, Springer, Berlin Heidelberg, 2011. Schmidt, Vivien A., Democra zing France: The Poli cal and Administra ve History of Decentraliza on , Cambridge University Press, Cambridge, 1990.
Wheare,  K.C., Modern  Poli cal  Cons tu on, Cetakan  Ke ga,  Oxford  University Press, London, 1975.

## Dokumen Lain
Berita DPR RI “Paripurna DPR Setujui Revisi UU Pilkada dan RUU Pemda Menjadi UU”,  <h p://www.dpr.go.id/berita/detail/id/9734>,  diakses  pada  tanggal  02 Oktober 2015.
Kepaniteraan  dan  Kesekretariatan  Jenderal  Mahkamah  Kons tusi  Republik Indonesia,  “Model  dan  Implementasi  Putusan  Mahkamah  Kons tusi  dalam Pengujian Undang-Undang (Studi Putusan Tahun 2003-2012)”, Pusat Peneli an dan  Pengkajian  Perkara,  Pengelolaan  Teknologi  Informasi  dan  Komunikasi Kepaniteraan  dan  Sekretariat  Jenderal  Mahkamah  Kons tusi  Republik Indonesia , 2013.
Muhammad  Muhyidin,  “Kronologi  RUU  Desa  Versi  Eks  Ketua  Pansus”, h p://www.tempo.co/read/news/2014/06/17/269585620/kronologi-ruu- desa-versi-eks-ketua-pansus , diakses pada tanggal 02 Oktober 2015. Nolan,  Amy  Upton,  “Decentraliza on,  Democra za on,  Deconcentra on:  A Theore cal  Perspec ve  with  Emphasis  on  the  African  Experience” ,  The Department  Of  Urban  Studies  And  Planning  In  Par al  Fulﬁllment  Of  The Requirements For The Degree Of Master Of City Planning, 1987. Niessen, Nicole., “Municipal Government In Indonesia Policy, Law and Prac ce of Decentraliza on and Urban Planning”, Research School CNWS School of Asian,
African, and Amerindian Studies , 1999.
Reza  Aditya,  “RUU  Pemerintahan  Daerah  Mandek”,  <h p://nasional.tempo.co/ read/news/2013/09/23/078515697/ruu-pemerintahan-daerah-mandek>, diakses 2 Oktober 2015.
Rondinelli,  Dennis  A.,  “Administra ve  Decentralisa on  and  Economic Development: The Sudan's Experiment with Devolu on Author”, The Journal of Modern African Studies, Vol. 19, No. 4, 1981.
Sabrina Asril, “Ini Isu Krusial RUU Pilkada yang Dibawa ke Sidang Paripurna DPR”,
<h p://nasional.kompas.com/read/2014/09/25/06470091/Ini.Isu.Krusial.RU U.Pilkada.yang.Dibawa.ke.Sidang.Paripurna.DPR>, diakses 2 Oktober 2015.

## Kons tusionalitas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 Perubahan. Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  5  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Kons tusi.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Interna onal Union of Local Authority (IULA) World Wide Declara on of Local
Self-Government, adopted by the IULA Council , Toronto, June 1993.
443 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015