## JURNAL MASALAH-MASALAH HUKUM

## SINKRONISASI PERATURAN BERPAKAIAN MUSLIM DI SEKOLAH DENGAN UNDANG-UNDANG DASAR 1945 1
Tundjung Herning Sitabuana * , Tatang Ruchimat, Dixon Sanjaya Fakultas Hukum, Universitas Tarumanagara Jl. Letjen S. Parman No.1, Grogol, Jakarta Barat, 11440 tundjung@fh.untar.ac.id

## Abstract
Education without discrimination is aim of the state in 1945 Constitution to educate nation's life with noble character, upholding religious values and local culture. Internalization these values carried  out  by  Padang  City  government  through  Mayor  of  Padang  Instruction  No. 451.442/Binsos-III/2005,  regarding  the  use  of  Muslim  dress  for  students.  The  regulation  is considered  problematic in the authority and the discriminatory substances because mandatory for  non-Muslim  students.  Necessary  to  examine  authority  and  regulation  of  school  uniforms regarding these rules. This doctrinal research is carried out with vertical legal synchronization. Padang Mayor's Instruction is synchronous with Pancasila, 1945 Constitution, and regulations. No  conflict  in  authority  or  the  norms  formulation.  Discrimination  occur  in  implementation because misinterpret the word "adjust" to become a muslim dress obligation, including for non- Muslim students.
Keywords : Legal Synchronization; Muslim Dress; Padang Mayor Instruction.

## Abstrak
Pendidikan  tanpa  diskriminasi  merupakan  tujuan  bernegara  dalam  UUD  1945  untuk mencerdaskan kehidupan bangsa yang berakhlak mulia, menjunjung nilai agama dan kebudayaan lokal. Internalisasi nilai tersebut dilakukan Pemerintah Kota Padang melalui Instruksi Walikota Padang  Nomor  451.442/Binsos-III/2005  mengenai  penggunaan  pakaian  muslim  bagi  siswi  di sekolah.  Aturan  tersebut  dinilai  bermasalah  dari  segi  kewenangan  membentuk  hukum  dan substansi yang diskriminatif karena diwajibkan kepada siswi non-Muslim. Sehingga perlu diteliti kewenangan  dan  pengaturan  pakaian  seragam  sekolah  terkait  penerbitan  aturan  tersebut. Penelitian  doktrinal  (normatif)  dilakukan  dengan  sinkronisasi  hukum  secara  vertikal.  Hasilnya menunjukkan  Instruksi  Walikota  Padang  telah  sinkron  dengan  Pancasila,  UUD  1945,  dan peraturan  perundang-undangan.  Tidak  terdapat  pertentangan  dalam  kewenangan  ataupun perumusan  norma.  Permasalahan  diskriminasi  terjadi  dalam  implementasi  oleh  sekolah  karena menyalahartikan  kata  “menyesuaikan”  (anjuran)  menjadi  “kewajiban”  berpakaian  muslim termasuk bagi siswi non-Muslim.
Kata Kunci : Instruksi Walikota Padang; Pakaian Muslim; Sinkronisasi.
1 Artikel  ini  merupakan  luaran  wajib  hasil  Penelitian  Reguler  Universitas  Tarumanagara  Periode  II  Tahun  2021. Hasil penelitian ini didanai melalui Hibah Penelitian Reguler dari Direktorat Penelitian dan Pengabdian Masyarakat Universitas Tarumanagara (DPPM UNTAR) periode Juli-Desember 2021.

## A. Pendahuluan
Kemajuan suatu negara sangat bergantung pada kualitas sumber daya manusia yang unggul dan terampil. Hal inilah yang ingin diwujudkan dan dicapai menuju era Indonesia emas di tahun 2045. Pendidikan (baik formal maupun informal) menjadi kunci penting dari eksistensi kualitas manusia.  Pentingnya  pendidikan  menjadi  salah  satu  tujuan filosofis pembentukan  negara Indonesia  yang  tercantum  dalam  Alinea  IV  Pembukaan  UUD  1945,  yang  menyatakan:  “…., untuk  membentuk  suatu  Pemerintah  Negara  Indonesia  yang melindungi  segenap  bangsa Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia  dan  untuk  memajukan  kesejahteraan  umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa ,  dan  ikut  melaksanakan  ketertiban  dunia…..”.  Pentingnya pendidikan  bagi warga negara ditetapkan sebagai hak konstitusional yang dijamin  dalam Pasal 31  UUD  1945,  khususnya  ayat  (1)  dan  (5)  yang  menyatakan  “setiap  warga  negara  berhak mendapat  pendidikan”  dan  “pemerintah  memajukan  ilmu  pengetahuan  dan  teknologi  dengan menjunjung tinggi nilai agama dan persatuan bangsa …”. Selain itu, negara juga menetapkan hak atas pendidikan yang bebas diskriminasi sebagai hak asasi manusia. Pernyataan tersebut secara expressive verbis tercantum dalam beberapa pasal UUD 1945 sebagai berikut: a) Pasal 28B ayat (2)  menyatakan  “setiap  anak  berhak  atas  kelangsungan  hidup,  tumbuh,  dan  berkembang  serta berhak  atas  perlindungan  dari  kekerasan  dan  diskriminasi”;  b)  Pasal  28D ayat  (1) menyatakan “setiap  orang  berhak  atas  pengakuan,  jaminan,  perlindungan,  dan  kepastian  hukum  yang  adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum”; c) Pasal 28E ayat (1) menyatakan “setiap orang bebas  memeluk  agama dan beribadat  menurut  agamanya,  memilih pendidikan dan  pengajaran, …..”;  d)  Pasal  28E  ayat  (2)  menyatakan  “setiap  orang  berhak  atas  kebebasan  meyakini kepercayaannya, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hari nuraninya”; dan, e) Pasal 28I ayat (2) menyatakan “setiap orang berhak bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminatif atas dasar apa pun, dan berhak mendapatkan perlindungan …..”.
Norma  konstitusional  tersebut  merupakan  fondasi  yang  menjadi  pemandu  dan  pengarah dalam mewujudkan cita-cita perlindungan HAM untuk memperoleh pendidikan berkualitas yang bebas dari diskriminasi. Jaminan hak konstitusional warga negara dan hak asasi manusia dalam UUD  1945  tersebut  harus  dijelmakan  dalam  proses  pembentukan  dan  pemberlakuan ius constitutum (hukum  positif  yang  berlaku),  dan  pembentukan ius  constituendum (hukum  yang dicita-citakan)  (Gunawan,  2020).  Triningsih  mengemukakan  bahwa  dengan  menggantungkan pendidikan  sebagai  instrumen  mencapai  cita-cita  kebangsaan,  Pemerintah  perlu  bekerja  untuk mewujudkan  pendidikan  yang  dilandasi  nilai-nilai  kebudayaan  khas  bangsa  Indonesia (Pancasila),  nilai-nilai  agama,  penghormatan  atas  kearifan  lokal,  dan  aksesibilitas  masyarakat terhadap pendidikan yang bermutu tanpa adanya diskriminasi tertentu (Triningsih, 2017).
Tujuan  pendidikan  dengan  segala  karakterisktik  kearifan  lokal  dan  nilai-nilai  agama, diwujudkan  salah  satunya  dalam  bentuk  penggunaan  pakaian  seragam  sekolah.  Pengaturan mengenai penggunaan pakaian seragam sekolah sebagai sarana mewujudkan penghormatan atas nilai-nilai agama dan kearifan lokal untuk mewujudkan persatuan, dapat  diidentifikasi melalui: 1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional ( UU Sisdiknas ); 2)  Peraturan  Pemerintah  Nomor    17  Tahun  2010  tentang  Pengelolaan  dan  Penyelenggaraan Pendidikan  sebagaimana  terakhir  diubah  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  66  Tahun  2010 ( PP  Pengelolaan  dan  Penyelenggaraan  Pendidikan );  3)  Peraturan  Menteri  Pendidikan  dan Kebudayaan  Nomor  50  Tahun  2022  tentang  Pakaian  Seragam  Sekolah  Bagi  Peserta  Didik Jenjang  Pendidikan  Dasar  dan  Pendidikan  Menengah  ( Permendikbud  Pakaian  Seragam ). Pengaturan  pakaian  seragam  yang  dilandasi  nilai-nilai  agama  tersebut  merupakan  bagian  dari pelaksanaan  hak  konstitusional  warga  negara  yang  diatur  dalam  Pasal  29  ayat  (2)  UUD  1945 yang  menyatakan  “Negara  menjamin  kemerdekaan  tiap-tiap  penduduk  untuk  memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agama dan kepercayaannya itu”.
Upaya  yang  sama  dilakukan  oleh  Pemerintah  Kota  Padang  untuk  menanamkan  nilai-nilai agama  dalam  penyelenggaraan  pendidikan  khususnya  pengaturan  mengenai  pakaian  seragam.
Kota Padang dikenal sebagai daerah yang kental dengan nilai-nilai dan budaya adat yang telah berlangsung  turun-temurun di tanah Minangkabau, di mana tertanam prinsip yang  menyatakan “ Adat  Basandi  Syarak-Syarak  Basandi  Kitabullah ”  (adat  bersendi  syara,  syara  bersendi  pada kitab-kitab). Hal ini menjadikan kehidupan masyarakat di Kota Padang sangat menjunjung tinggi nilai-nilai  keagamaan  khususnya  Islam.  Cara  menanamkan  nilai-nilai  tersebut  diwujudkan melalui “Instruksi Walikota Padang Nomor 451.442/Binsos-III/2005 tentang Pelaksanaan Wirid Remaja  Didikan  Subuh  dan  Anti  Togel/Narkoba  serta  Berpakaian  Muslim/Muslimah  Bagi Murid/Siswa SD/MI, SLTP/MTS Dan SLTA/SMK/MA di Padang” (Instruksi Walikota Padang). Adapun  pembentukan  aturan  tersebut  sebagaimana  dikemukakan  oleh  Fauzi  Bahar,  Walikota Padang Periode 2004-2014, ditujukan untuk mencerminkan dan menanamkan nilai-nilai kearifan lokal  Minangkabau  kepada  siswa-siswi  (Fachri,  2021).  Pendidikan  sejatinya  dilaksanakan dengan  cara  yang  memungkinkan  untuk  beradaptasi  dengan  situasi  lingkungannya  termasuk untuk  mengakomodasi  keragaman  dalam  budaya  dan  adat  kebiasaan  masyarakat  sehari-hari sebagai  suatu  pendekatan  untuk  membina  dan  mempertahankan  moralitas  pendidikan  bangsa (Indriyani, 2017; Normina, 2017). Pelaksanaan Instruksi Walikota Padang tersebut, belakangan menimbulkan  permasalahan  dalam  masyarakat  disebabkan  adanya  kewajiban  ataupun pemaksaan  dari pihak sekolah kepada siswi non-Muslim untuk menggunakan pakaian  muslim. Terdapat  setidaknya  2  (dua)  catatan  mengenai  fenomena  tersebut  di  Kota  Padang,  sebagai berikut:  a)  Peristiwa  di  Sekolah  Menengah  Kejuruan  Negeri  06  Kota  Padang,  di  mana  siswi (non-Muslim)  dipaksa  menggunakan  jilbab  dengan  tujuan  untuk  menghormati  siswi  lainnya. Dalam catatan  LBH  Padang  setidaknya  ada  6 (enam)  orang siswi  non-Muslim  yang  keberatan dengan aturan tersebut tetapi terpaksa menggunakan pakaian muslim, yang akibatnya ada siswa yang  trauma dan mengurung diri  di rumah (Ernis &  Khagen, 2021, p.  3); dan, b)  Peristiwa di Sekolah  Menengah  Kejuruan  Negeri  2  Padang,  yang  mewajibkan  semua  siswinya  untuk berkerudung/menggunakan pakaian muslim termasuk siswi non-Muslim, dan kepada siswi yang melanggar  dikenakan  teguran.  Hal  ini  juga  dipertegas  oleh  Kepala  Sekolah  sebagai  kewajiban dan aturan sekolah (Kamil, 2021).
Memang  kewajiban  penggunaan  pakaian  muslim  bagi  siswi  di  beberapa  daerah dimaksudkan untuk menjalankan ajaran agama tertentu. Meski demikian, beberapa daerah atau sekolah menerapkan penggunaan pakaian muslim di lingkungan sekolah bagi siswi non-Muslim. Hal ini tentu memerlukan perhatian bersama untuk mengatasi berbagai fenomena diskriminatif tersebut (Yulikhah, 2016). Permasalahan  ini  tentu dikaitkan  dengan  Instruksi Walikota Padang yang menjadi sumber hukum bagi kewajiban penggunaan pakaian muslim bagi siswi di sekolah di  Kota  Padang.  Oleh  karenanya  diperlukan  suatu  kajian  terhadap  Instruksi  Walikota  Padang dengan  melakukan  suatu  kajian  sinkronisasi  hukum  atas  Pancasila,  UUD  1945,  dan  peraturan perundang-undangan lain yang lebih tinggi sebagai suatu sistem hukum yang integral.
Kajian sinkronisasi hukum atas Instruksi Walikota Padang ini diperlukan mengingat negara Indonesia  adalah  Negara  Hukum  sebagaimana  dinyatakan  dalam  Pasal  1  ayat  (3)  UUD  1945 sehingga dalam setiap penyelenggaraan negara harus didasarkan pada hukum. Oleh karenanya, setiap pembentukan dan perumusan berbagai peraturan dan kebijakan haruslah didasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku. Dalam konteks pembentukan peraturan atau kebijakan, penting sekali  untuk  memperhatikan  syarat  sinkronisasi  untuk  mencegah  terjadinya ketidakserasian, ketidakjelasan,  dan  ketidakselarasan  sehingga  menimbulkan tumpang  tindih norma ( overlapping ).  Lon F. Fuller telah menguraikan dalam teori Morality of Law , 8 (delapan) dasar bekerjanya  sistem  hukum,  yaitu:  (a)  adanya  aturan  umum  sebagai  pedoman  pembuatan keputusan oleh otoritas; (b) peraturan harus diumumkan atau dipublikasikan; (c) Peraturan tidak berlaku  surut;  (d)  peraturan  harus  disusun  dan  dengan  rumusan  paling  jelas  sehingga  dapat dimengerti dengan mudah oleh rakyat; (e) peraturan tidak boleh bertentangan (vertikal dan horizontal); (f) peraturan tidak boleh melebihi kemampuan orang yang terkena akibat hukum;
(g)  peraturan  bersifat  konstan  dan  tidak  boleh  sering  diubah;  (h)  harus  ada  konsistensi  antara peraturan dengan pelaksanaan kenyataannya (Marlina, 2018, p. 235).
Sehubungan  dengan  hal  itu,  konsep  negara  hukum  Indonesia  memiliki  karakteristik tersendiri yang berlandaskan pada Pancasila dan UUD 1945 sebagai dasar pembentukan hukum dan penyelenggaraan negara. Konsep Negara Hukum Pancasila sebagai suatu landasan bernegara bersumber  dari  nilai-nilai,  tradisi,  kebudayaan,  dan  kepribadian  bangsa  Indonesia.  Pancasila memiliki kedudukan sentral yang akan menentukan dan merumuskan arah pembangunan hukum yang  akan  dilakukan  oleh  pemerintah  (pusat  atau  daerah).  Negara  Hukum  Pancasila  ini menempatkan  hukum  tidak  hanya  sebagai  permasalahan  sosial,  politik,  dan  hukum  semata melainkan juga  aspek  kultural.  Negara Hukum  Pancasila  “dituntut”  untuk  menampilkan  wajah kulturalnya yang khas berlandaskan Sila Ketuhanan, Kemanusiaan, Persatuan, Kerakyatan, dan Keadilan Sosial. Nilai yang esensial dari Negara Hukum Pancasila adalah perlindungan hak asasi manusia (HAM) dengan menjunjung karakter kebudayaan dan nilai-nilai religiusitas khas bangsa Indonesia.  HAM  diakui,  dihormati  dan  dilindungi  agar  terus  hidup  dan  membara  secara  nyata dalam  nilai-nilai  konstitusi  yang  berlaku  di  Indonesia  (Aswandi  &  Roisah,  2019,  p.  129),  dan menjadikan  HAM  sebagai  bagian  dari  hukum  nasional  (Yuliartha,  2009,  pp.  1–24). Pembangunan  hukum  melalui  peraturan  perundang-undangan  tidak  boleh  bertentangan  dengan Pancasila  dan  UUD  1945.  Pembentukan  peraturan  perundang-undangan  tetap  harus memperhatikan  syarat-syarat  pembentukannya  sebagaimana  diatur  dalam  Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana terakhir  diubah  dengan  Undang-Undang Nomor  13  Tahun 2022  (UU  PPP). Hal  ini  agar suatu peraturan  perundang-undangan  yang  dihasilkan  dapat  memenuhi  rasa  keadilan,  mewujudkan kepastian, dan mempunyai kemanfaatan bagi masyarakat  sehingga dapat  berlaku secara  efektif (Sitabuana, 2017, p. 157). Prinsip-prinsip pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut, disusun  oleh  Hans  Kelsen  dalam  suatu  sistematika  yang  hierarkis.  Suatu    aturan    hukum bersumber  dan  berdasar    pada    aturan  hukum  di  atasnya.  Oleh  karenanya  keberlakuan  hukum sangat tergantung pada validasi norma atasannya (Muhtadi, 2011, p. 294). Sistem hierarki norma yang  demikian  menjadi  dasar  yang  membentuk  sistem  ketatanegaraan  di  Indonesia  (Hanafi  & Firdaus,  2022,  p.  80).    Pembentukan  hukum  yang  hierarkis  ini  juga  bersumber  dari  konsepsi negara  sebagai  tatanan  norma  hukum  nasional (legal  norm  order) yang  berlaku  di  seluruh wilayah,  dan  norma  hukum  lokal (decentral  or  local  norm) menjadi  kesatuan  sistem  hukum nasional yang tak dapat terpisahkan. Peraturan daerah mengandung karakteristik kesatuan hukum nasional yang hierarkis, sistematis, dan koheren.
Permasalahan  mengenai  pemaksaan  atau  kewajiban  penggunaan  pakaian  muslim  (seperti jilbab, kerudung, atau cadar) bukanlah merupakan hal yang baru, beberapa penelitian terdahulu telah mengkaji fenomena terkait dengan penelitian ini, yaitu: (1) Heriyanti (2017) dengan judul “Aspek  Hukum  Penggunaan  Jilbab  dalam  Perspektif  Hukum  Islam  (Studi  Pemikiran  Wahdah Islamiyah). Substansi kajian menitikberatkan aspek hukum Islam mengenai penggunaan Jilbab; dan  (2)  Penelitian  Tri  Bagus  Suharyadi  (2019),  berjudul  “Berjuang  di  Tengah  Pelarangan: Pemakaian  Jilbab Pada Remaja Putri di Semarang Tahun 1982-1991  (Tinjauan Sejarah Sosial- Budaya).  Substansi  kajian  menitikberatkan  fenomena  pelarangan  menggunakan  Jilbab  dalam berbagai bidang, dan penelitian  dilakukan dengan pendekatan historis (kesejarahan)  dan  sosio- humanis.  Penelitian  ini  memiliki  karakteristik  dan  kebaharuan  substansial  dari  penelitian sebelumnya  dalam  3  (tiga)  hal,  yaitu:  (1)  fokus  penelitian  ialah  kajian  fenomena  kewajiban penggunaan pakaian muslim bagi siswi non-Muslim di Kota Padang; (2) objek penelitian berupa Instruksi  Walikota  Padang  Nomor  451.442/Binsos-III/2005;  dan,  (3)  jenis  dan  pendekatan penelitian bersifat normatif berupa sinkronisasi hukum antara Instruksi Walikota Padang dengan Pancasila, UUD 1945, dan peraturan perundang-undangan yang tingkatannya lebih tinggi.
Berdasarkan  uraian  tersebut  di  atas  terdapat  permasalahan  berkaitan  dengan  keberadaan Instruksi  Walikota  Padang  Nomor  451.442/Binsos-III/2005  yang  mengatur  kewajiban
p-ISSN : 2086-2695, e-ISSN : 2527-4716
berpakaian muslim bagi siswi di tingkat SD/MI, SLTP/MTS, dan SLTA/SMK/MAN di seluruh sekolah di Kota Padang. Fenomena yang terjadi ialah maraknya pemaksaan dan kewajiban dalam aturan sekolah yang mengharuskan seluruh siswa menggunakan pakaian muslim, termasuk bagi siswi non-Muslim. Hal ini tidak dapat lepas dari Instruksi Walikota Padang tersebut. Ketiadaan penelitian  yang  secara  khusus  menelaah  Intruksi  Walikota  Padang  dalam  taraf  sinkronisasi hukum ini telah menimbulkan berbagai perdebatan dan keresahan dalam masyarakat. Perdebatan pada  tingkat  pembentuk  kebijakan  mempermasalahkan  kewenangan  dan  substansi  Instuksi Walikota  Padang  tersebut.  Oleh  karena  itu,  permasalahan  dalam  penelitian  ini  adalah “Bagaimana Kewenangan Walikota Padang dalam membentuk hukum di bidang Pendidikan?”, dan  “Apakah  Instruksi  Walikota  Padang  Nomor  451.442/Binsos-III/2005  memiliki  hubungan bersesuaian  (sinkron)  dengan  Pancasila,  UUD  1945,  dan  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku  di  Indonesia?”.  Melalui  penelitian  ini  dapat  mengetahui  dan  memberikan  penilaian terhadap  sinkronisasi  Instruksi  Walikota  Padang,  dalam  aspek  kewenangan  maupun  substansi perumusan norma secara hierarkis. Dengan demikian, diperoleh upaya-upaya tindak lanjut untuk mengatasi  permasalahan  yang  muncul  dalam  masyarakat  sebagai  dampak  Instruksi  Walikota Padang tersebut.

## B. Metode Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian doktrinal atau normatif yang menempatkan hukum dari sudut pandang sistem nilai dalam hukum positif. Fenomena diskriminasi pemaksaan kewajiban penggunaan  pakaian  muslim  bagi  siswi  non-Muslim  di  sekolah  di  Kota  Padang  tidak  dapat dipisahkan  dari  sumber  hukumnya  yaitu  Instruksi  Walikota  Padang.  Hal  ini  menjadi  landasan dilakukannya  penelitian  untuk  mengkaji  sinkronisasi  Instruksi  Walikota  Padang  Nomor 451.442/Binsos-III/2005 dengan Pancasila dan UUD 1945 serta peraturan perundang-undangan lainnya  sebagai  suatu  sistem  hukum.  Penelitian  hukum  ini  dilakukan  untuk  meneliti  taraf sinkronisasi  hukum  secara  vertikal  untuk  mengetahui  sejauh  mana  hukum  positif  yang  ada tersebut serasi dan tidak saling bertentangan, baik dalam hal kewenangan pembentukan hukum maupun substansi perumusan norma hukum yang berlaku.
Data yang digunakan dalam penelitian ini berupa data sekunder yang diperoleh melalui studi kepustakaan (library  research). Data  sekunder  tersebut  berupa  Pancasila,  UUD  1945,  UU Sisdiknas,  PP  Pengelolaan  dan  Penyelenggaraan  Pendidikan,  Permendikbud  Nomor  50  Tahun 2022, Instruksi Walikota Padang Nomor 451.442/Binsos-III/2005, dan peraturan lainnya sebagai bahan hukum primer, yang dilengkapi dengan referensi buku, jurnal, dan artikel hukum terkait serta kamus hukum dan kamus bahasa sebagai bahan hukum sekunder dan tersier. Data sekunder yang diperoleh dari telaah literatur tersebut dianalisis secara kualitatif (content analysis) dalam argumentasi yang runut, logis, dan efektif. Hal ini dilakukan untuk memudahkan interpretasi dan pemahaman terhadap hasil analisis. Hasil penelitian ini bertujuan untuk memberikan preskripsi berupa rekomendasi untuk mengatasi permasalahan diskriminasi yang terjadi.

## C. Hasil dan Pembahasan
Pendidikan  dimaknai  sebagai  proses  pembelajaran  sepanjang  hayat  dalam  rangka mencerdaskan  kehidupan  bangsa,  pengembangan  dan  pembentukan  watak  dan  peradaban bangsa,  serta  menghasilkan  generasi  yang  beriman  dan  bertakwa  sebagaimana  tujuan  negara (staatsidee) dalam Pembukaan UUD 1945, dan Pasal 3 UU Sisdiknas. Terdapat 4 (empat) nilai penting  yang  menjadi  muara  yaitu  pemajuan  peradaban  manusia, penghormatan  atas  nilai keagamaan, pemeliharaan  keutuhan  bangsa,  dan  pewujudan  kesejahteraan.  Oleh  karenanya, pengaturan  mengenai  penggunaan  pakaian  seragam  peserta  didik  selama  dalam  lingkungan pendidikan harus dibentuk melalui prosedur yang sesuai, baik secara formil prosedural maupun materiil  substansial.  Tujuannya  agar  hukum  mengenai  penggunaan  seragam  tersebut  memiliki
kesesuaian  dan  ketepatan  normatif  untuk  mengakomodasi  nilai-nilai  esensial  dari  tujuan pendidikan tersebut. Pembahasan ini diuraikan dalam 2 (dua) bagian sebagai berikut.

## 1. Kewenangan Walikota Padang menetapkan Kebijakan di Bidang Pendidikan
Dasar  filosofis  tujuan  bernegara  dalam  UUD  1945  untuk  mencerdaskan  kehidupan,  telah memberikan  suatu  kewenangan  kepada  negara  (pemerintah  baik  pusat  dan  daerah)  untuk berpartisipasi  dalam  menyelenggarakan  dan  memajukan  pendidikan.  Kewenangan  tersebut dalam  konteks  negara  hukum  salah  satunya  diwujudkan  dalam  bentuk  peraturan  perundang- undangan.  Maria  Farida  Indrati  mengemukakan  bahwa istilah  ‘peraturan perundang-undangan’ (wetgeving,  gezetsgebung,  legislation) adalah  proses  membentuk  maupun  hasil  pembentukan peraturan  negara,  baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah  (Supryadi  &  Amalia,  2021,  p.  146). Kewenangan  bagi  pemerintah  daerah  untuk  membentuk  peraturan  perundang-undangan ditetapkan  berdasarkan  Pasal  18  ayat  (6)  UUD  1945,  yang  menyatakan  “Pemerintah  daerah berhak  untuk  menetapkan  peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan  lain  untuk  melaksanakan otonomi  dan  tugas  pembantuan”.  Selain  itu,  kewenangan  tersebut  dapat  dilihat  dari  jenis peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam UU PPP, yang menyatakan:
Pasal  7:  “Jenis  dan  Hierarki  peraturan  perundang-undangan  terdiri  atas:  (a)  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (b) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;  (c)  Undang-Undang/Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang;  (d) Peraturan  Pemerintah;  (e)  Peraturan  Daerah;  (f)  Peraturan  Daerah  Provinsi;  dan  (g) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota”;
Pasal 8 ayat (1):
“Jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh … Bupati/Walikota, …”.
Pasal 8 ayat (2):
“Peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  diakui keberadaannya  dan  mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat  sepanjang  diperintahkan oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau  dibentuk  berdasarkan kewenangan”.
Ketentuan  tersebut  menunjukkan  bahwa  Bupati/Walikota,  dalam  hal  ini  Walikota  Padang, memiliki  kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Kewenangan tersebut dapat diberikan melalui  atribusi  maupun  delegasi  dalam  undang-undang  yang  mengatur pembagian  urusan  pemerintahan.  Dalam  Pasal  9  ayat  (1),  Pasal  11,  dan  Pasal  12  ayat  (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) diatur bahwa urusan  pendidikan  merupakan  urusan  pemerintahan  terkait  pelayanan  dasar,  yang kewenangannya  dibagi  antara  pemerintah  pusat  dan  daerah.  Pembagian  kewenangan  tersebut secara khusus diatur dalam UU Sisdiknas, khususnya Pasal 10, 11, dan 50 sebagaimana terdapat dalam Tabel 1.
Sementara itu, dalam Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2010 tentang Pengelolaan dan Penyelenggaraan  Pendidikan  yang  terakhir  diubah  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  66 Tahun 2010 (“PP Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan”), Pasal 5 dan 6 ayat (2) huruf a menetapkan kewenangan umum penyelenggaraan pendidikan dilaksanakan oleh Menteri (bidang pendidikan)  dengan  melakukan  pengelolaan  terhadap  sistem  pendidikan  secara  nasional  serta perumusan  dan  penetapan  kebijakan  nasional  pendidikan  yang  mencakup  pelaksanaan. Kebijakan  umum  (nasional)  pendidikan  yang  telah  ditetapkan  oleh  Menteri  berlaku  sebagai pedoman  penyelenggaraan  pendidikan  bagi  Kementerian  yang  menyelenggarakan  satuan pendidikan,  Pemerintah  Daerah  (Provinsi  dan  Kabupaten/Kota),  Penyelenggara  Pendidikan, Satuan Pendidikan, Komite Sekolah dan sejenisnya, orang tua/wali peserta didik, pendidik dan tenaga  kependidikan,  peserta  didik,  dan  masyarakat  (Pasal  6  ayat  (3)  PP  Penyelenggaraan Pendidikan). Ketentuan-ketentuan dalam uraian di atas menunjukkan bahwa walikota (dalam hal
p-ISSN : 2086-2695, e-ISSN : 2527-4716
ini  Walikota  Padang)  memiliki  kewenangan  untuk  mengatur  penggunaan  pakaian  seragam sebagai bagian dari upaya untuk menyelenggarakan pendidikan berbasis nilai-nilai kearifan lokal dan  nilai-nilai  agama.  Hal  ini  tidak  dapat  dilepaskan  dari  tanggung  jawab  pemerintah,  baik Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  dalam  penyelenggaraan  pendidikan  yang  harus memperhatikan  kekhususan  dan  keragaman  daerah  (termasuk  kebudayaan  dan  kearifan  lokal) sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 18A ayat (1) UUD 1945.
Dengan  memperhatikan  tugas  dan  tanggung  jawab  pemerintah  yang  demikian  maka penerbitan  Instruksi  Walikota  Padang  mengenai  kewajiban  penggunaan  pakaian  muslim  bagi siswa/i  beragama  Islam  tersebut  merupakan  upaya  melaksanakan  tugas  dan  wewenangnya. Pendidikan  diselaraskan  dengan  nilai  kebudayaan  dan  kearifan  lokal  di  Kota  Padang  yang diwariskan turun temurun dengan menjiwai nilai-nilai atau prinsip “ Adat Basandi Syara', Syara' Basandi Kitabullah ” (adat bersendi syariat dan syariat bersendi kitab Allah). Instruksi Walikota Padang ini mendorong  pembiasaan dan pembudayaan nilai dan ajaran  agama sejak pendidikan dasar  dan  menengah. Dalam  tinjauan  ilmu  perundang-undangan,  eksistensi  Instruksi  Walikota Padang  jelas  bahwa  Walikota  sebagai  Kepala  Daerah  berdasarkan  ketentuan  Pasal  8  Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan berwenang membentuk  peraturan  yang  diakui  keberadaannya  dan  mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat karena  dibentuk  berdasarkan  kewenangan.  Oleh  karenanya,  pembentukan  Instruksi  Walikota Padang  bersumber  dari  wewenang  dalam  pelaksanaan  tugas  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  khususnya  di  bidang  pendidikan.  Apabila  ketentuan  tersebut  dinilai  bertentangan  dan menimbulkan  keresahan  dalam  masyarakat  maka  gubernur  memiliki  kewenangan  untuk melakukan  pengawasan  dan  pembinaan  atas  produk  hukum  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah daerah  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  8  ayat  (2)  UU  Pemda,  yang  menyatakan  bahwa “Pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1)  terhadap  penyelenggaraan  Urusan  Pemerintahan  oleh  Daerah  kabupaten/kota  dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat”. Hal yang terjadi sebaliknya Instruksi Walikota Padang  tersebut  direspon  secara  positif  oleh  daerah-daerah  lain  di  Sumatera  Barat  dan  aturan tersebut tetap dipertahankan hingga saat ini setelah 17 tahun berlaku (Kampai, 2021).

## 2. Sinkronisasi Instruksi Walikota Padang dengan Pancasila dan UUD 1945
Dalam  proses  pengembanan  hukum (termasuk  di  bidang  pendidikan),  Pemerintah  harus memperhatikan keseluruhan asas dan prinsip yang berlaku bagi pembentukan hukum (peraturan perundang-undangan).  Salah  satu  asasnya  ialah  asas  kesesuaian  jenis,  hierarki,  dan  materi muatan  peraturan  perundang-undangan.  Asas  ini  menjadi  sangat  penting  untuk  ditaati  dan diimplementasikan  mengingat  sistem  pembentukan  norma  yang  dianut  Indonesia  merupakan sistem norma dinamik (nomodynamics) yang bersumber pada perjenjangan norma (stufenbauw theory), karena  alasan-alasan  berikut  (Sitabuana,  2020,  p.  38):  a)  Peraturan  atasan  merupakan dasar hukum bagi pembentukan peraturan bawahan; b) Peraturan bawahan merupakan peraturan pelaksanaan dari peraturan atasan; c) Materi muatan peraturan bawahan tidak boleh bertentangan dengan  materi  muatan  peraturan  atasan;  dan,  d)  Apabila  ada  dua  peraturan  yang  mengatur mengenai materi muatan  yang sama maka yang berlaku  adalah peraturan yang baru. Hal yang demikian  menjadi  prasyarat  melakukan  sinkronisasi  peraturan  perundang-undangan  termasuk dalam hal ini Instruksi Walikota Padang yang harus disinkronkan dengan politik hukum tertinggi (Pancasila dan UUD 1945) hingga pada aturan teknis dan administratif seperti pada Tabel 2.
Dengan  mencermati  penormaan  Instruksi  Walikota  Pasang  yang  dihadapkan  pada penormaan  Permendikbud  Pakaian  Seragam  tersebut  dapatlah  diketahui  adanya  kesinkronan (kesesuaian)  yang  terletak  pada  penghormatan  dan  penjaminan  kebebasan  hak  asasi mengekspresikan identitas keagamaannya secara bebas dan merdeka. Dalam Instruksi Walikota Padang  juga  tidak  terdapat  adanya  kata,  frasa,  atau  kalimat  yang  mengindikasikan  kewajiban bagi  siswa/i  non-Muslim  untuk  mengenakan  pakaian  muslim  karena  memang  sejatinya
pengaturan tersebut tidak ditujukan bagi siswi non-Muslim melainkan hanya siswi muslim saja untuk  menanamkan  dan  mengimplementasikan  nilai  kebudayaan  lokal.  Dengan  menggunakan penafsiran  secara  teleologis  atau  kontekstual  (tujuan  pembentukannya),  dan  gramatikal  atau tekstual, penerbitan aturan tersebut (Instruksi Walikota Padang) mengandung kesesuaian dengan hukum positif (peraturan perundang-undangan) yang berlaku. Kesesuaian norma dalam Instruksi Walikota  Padang  dengan  tujuan  pendidikan  nasional  juga  tercermin  dengan  ketiadaan pemaksaan bagi siswa/i non-Muslim untuk juga berpakaian muslim. Lebih jauh, dapat dimaknai pula  bahwa  penerbitan  Instruksi  Walikota  Padang  memiliki  landasan  filosofis  untuk mempertahankan  nilai-nilai  adat  dan  masyarakat  tradisional  sebagai  penghormatan  atas keberadaan  masyarakat  adat  dengan  segala  nilainya  yang  diakui  dan  dihormati  oleh  negara (Pasal 18B ayat (2), dan 28I ayat (3) UUD 1945). Penerbitan Instruksi Walikota Padang tersebut tidak  mengandung  norma  yang  bertentangan  atau  melanggar  HAM  melainkan  menegaskan HAM  dan  hak  konstitusional  warga  negara  dalam  menjalankan  ajaran  dan  nilai-nilai  kearifan lokal  dalam  hal  ini  kebudayaan  masyarakat  Kota  Padang,  khususnya  adat  Minangkabau  di bidang pendidikan.
Pertanyaan  berikut  yang  perlu  dijawab  ialah  bagaimana  korelasi  penerbitan  Instruksi Walikota Padang dengan kenyataan konkret diskriminasi di sekolah-sekolah yang memaksakan penggunaan pakaian muslim termasuk bagi siswa/i non-Muslim?  Pada tataran normatif hierarkis telah diuraikan tidak ditemukan adanya ketidaksinkronan norma secara vertikal. Masalah konkret yang  terjadi  tidak  dapat  dilepaskan  dari  permasalahan  implementasi  norma.  Apabila  ditelusuri dari  pernyataan  Wakil  Direktur  LBH  Padang,  permasalahan  implementasi  tersebut  disebabkan adanya  kata  “menyesuaikan”  yang  rentan  dimaknai  sebagai  “keharusan”  (Ernis  &  Khagen, 2021).  Pernyataan  ini  dibuktikan  dengan  adanya  sekolah  yang  mewajibkan,  memaksa, menganjurkan, atau setidak-tidaknya menciptakan suasana belajar mengajar yang tidak nyaman bagi siswi yang tidak menaati aturan tersebut. Perlakuan diskriminatif tersebut dilakukan dengan memberikan  teguran  atau  sanksi  dan  membentuk  peraturan  sekolah  yang  secara  khusus mencantumkan  kewajiban  penggunaan  pakaian  muslim  bagi  semua  siswi  termasuk  siswi  non- Muslim.  Klausa  “menyesuaikan”  pada  implementasinya  menyebabkan  kekacauan  dalam kehidupan dunia pendidikan karena multitafsir dan tidak tegasnya batasan kata “menyesuaikan” dalam  aturan  tersebut.  Sebab  tersebut  dapat  dikaji  dengan  memperhatikan  syarat-syarat keberlakuan  hukum  yang  dikemukakan  oleh  J.J.  Bruggink  sebagaimana  dikutip  B.  Arief Sidharta, maka dapat diketahui sebagai berikut (Widowati, 2013): a) Syarat keberlakuan faktual atau empiris , yaitu hukum dianggap berlaku sepanjang dipatuhi, ditegakkan, dan diterapkan oleh masyarakat  dan  penegak  hukum.  Dalam  penerapan  Instruksi  Walikota  Padang  terjadi misinterpretasi yang menyebabkan tujuan pembentukan dan produk akhir menjadi timpang dan bahkan  menyebabkan  diskriminasi  dalam  penggunaan  pakaian  seragam  di  lingkungan Pendidikan; b) Syarat keberlakuan secara normatif atau formal , yaitu hukum dianggap berlaku sepanjang diatur dalam peraturan perundangan-undangan dan tidak terdapat pertentangan secara hierarkis.  Syarat  ini  telah  diuraikan  dalam  pembahasan  sebelumnya  bahwa  tidak  ada pertentangan norma secara hierarkis dengan penerbitan Instruksi Walikota Padang ini; c) Syarat keberlakuan secara evaluatif , yaitu hukum dianggap berlaku sepanjang isi atau substansi bernilai dan  penting  terhadap  perilaku  sosial  masyarakat. Instruksi  Walikota  Padang  secara  substantif merupakan  cerminan  dari  keinginan  masyarakat  untuk  mempertahankan  budaya  dan  kearifan lokal dari masyarakat (adat) di Kota Padang.
Dalam  perspektif  ilmu  pengetahuan  perundang-undangan  sebagaimana  telah  diuraikan tersebut  maka  dapat  diperoleh  suatu  pemahaman  bahwa  Instruksi  Walikota  Padang  telah mengandung  persesuaian  secara  korespondensi,  koherensi,  dan  konsistensi  baik  secara  formil maupun  materiil  dengan  Pancasila  dan  UUD  1945.  Dengan  demikian,  dapat  dikatakan  bahwa Instruksi Walikota Padang sebagai bagian kesatuan sistem hukum nasional secara pembentukan peraturan  perundang-undangan  memenuhi  syarat-syarat  harmonisasi  dan  sinkronisasi  hukum
yang  ditetapkan  dalam  peraturan  perundang-undangan  (Widiarto,  2019).  Permasalahan  yang terjadi  bukan  pada  tataran  norma  melainkan  implementasi  norma  yang  cenderung disalahtafsirkan  oleh  sekolah  sebagai  kewajiban  penggunaan  pakaian  muslim/muslimah  yang juga  harus  diberlakukan  kepada  siswi  non-Muslim.  Implementasi  norma  menjadi  sebab timbulnya  praktik  diskriminasi  yang  bertentangan  dengan  Pancasila  dan  UUD  1945  berkaitan dengan kebijakan penggunaan seragam. Proses sinkronisasi dan harmonisasi hukum, baik secara vertikal  maupun  horizontal  seperti  demikian  harus  dilaksanakan  secara  konsisten  dan  periodik dengan  memperhatikan  dinamika  hukum  yang  selalu  berubah  dan  berkembang.  Proses sinkronisasi  dan  harmonisasi  hukum  sangat  penting  karena  memiliki  kausalitas  dengan perlindungan HAM karena hukum sejatinya berperan dan difungsikan sebagai  penjaminan hak asasi  warga  negara,  pembatasan  kekuasaan  negara,  dan  aturan  penyelenggaraan  negara  bagi terciptanya  ketertiban,  ketentraman,  keadilan,  kepastian,  dan  kemanfaatan  bagi  masyarakat Indonesia (Situmorang, 2019).
Oleh  karena  itu,  selain  memperhatikan  prosedur  pembentukan  hukum,  juga  diperlukan pengawasan hukum untuk menjamin keseragaman antara tindakan dan pengaturan dalam bidang- bidang tertentu, dan adanya pembatasan atas keleluasaan daerah dalam mengatur dan mengurus urusan  rumah  tangganya  dengan  tujuan  keseragaman  hukum.  Hal  ini  merupakan  salah  satu konsekuensi  logis  dari  dianutnya  negara  hukum.  Adapun  pengawasan  (kontrol)  terhadap pelaksanaan  dan  keseragaman  norma  dapat  ditempuh  melalui  2  (dua)  mekanisme,  yaitu:  a) Executive  review yaitu  pengujian  oleh  instansi  pemerintah  lebih  tinggi  kedudukannya.  Dalam Pasal 245 jo. Pasal 251 UU Pemda, Menteri Dalam Negeri dan Gubernur diberikan wewenang membatalkan  peraturan  daerah  di  bawahnya.  Akan  tetapi,  kewenangan  ini  dibatalkan keberlakuannya  oleh  Mahkamah  Konstitusi  berdasarkan  Putusan  Nomor  137/PUU-XIII/2015 dan  Nomor  56/PUU-XIV/2016;  b) Judicial  review yaitu  pengujian  terhadap  peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang dinilai bertentangan dengan suatu undang- undang  atau  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi. Pengujian  ini menjadi wewenang  Mahkamah  Agung  (Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945 jo. Pasal  4  UU  4/2004  tentang Kekuasaan Kehakiman jo. Pasal 31 ayat (1) UU 14/1985 tentang Mahkamah Agung, dan Pasal 9 ayat (2) UU PPP).
Tabel 1.

## Pembagian Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah dalam UU Sisdiknas
Pemerintah Pusat Pemerintah Daerah Provinsi Pemerintah Daerah Kab/Kota Mengarahkan, membimbing, membantu, dan mengawasi penyelenggaraan pendidikan. Mengarahkan, membimbing, membantu, dan mengawasi penyelenggaraan pendidikan. Mengarahkan, membimbing, membantu, dan mengawasi penyelenggaraan pendidikan. Memberikan layanan dan
kemudahan, serta menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap warga negara tanpa diskriminasi Memberikan layanan dan kemudahan,
serta menjamin terselenggaranya  pendidikan  yang bermutu  bagi  setiap  warga  negara tanpa diskriminasi Memberikan layanan dan kemudahan, serta menjamin terselenggaranya  pendidikan  yang bermutu  bagi  setiap  warga  negara tanpa diskriminasi
Menjamin  tersedianya  dana  guna terselenggaranya  pendidikan  bagi setiap  warga  negara  yang  berusia tujuh  sampai  dengan  lima  belas tahun. Menjamin  tersedianya  dana  guna terselenggaranya  pendidikan  bagi setiap  warga  negara  yang  berusia tujuh  sampai  dengan  lima  belas tahun. Menjamin  tersedianya  dana  guna terselenggaranya  pendidikan  bagi setiap  warga  negara  yang  berusia tujuh  sampai  dengan  lima  belas tahun. Menentukan  kebijakan  nasional dan  standar  nasional  pendidikan untuk menjamin mutu pendidikan nasional. Melakukan koordinasi atas penyelenggaraan pendidikan, pengembangan  tenaga  kependidikan, dan penyediaan fasilitas penyelenggaraan  pendidikan  lintas daerah Kabupaten/Kota untuk tingkat pendidikan dasar dan menengah. Mengelola  pendidikan  dasar  dan pendidikan menengah, serta satuan  pendidikan  yang  berbasis keunggulan lokal
Tabel 2.

## Sinkronisasi Instruksi Walikota Padang dengan Pancasila dan UUD 1945
Hierarki Peraturan Sumber Keterangan Pancasila Sila Kesatu: Ketuhanan Yang Maha Esa; Sila Kedua: Kemanusiaan yang  adil  dan beradab Pancasila dan UUD 1945 merupakan landasan dan jiwa bagi penyelenggaraan pendidikan.  Eksistensi  Pancasila  dan  UUD  1945  dalam  Negara  Hukum Pancasila akan senantiasa menjadi asas-asas umum sebagai pedoman (guiding principle), pengkritik  (kaidah  evaluasi),  dan  pendorong  dalam  pengembanan dan  perilaku  hukum  (Triputra,  2017,  p.  289).  Pancasila  dan  UUD  1945 menjadi  rambu  pembatas  dalam  setiap  tahapan  pembentukan  hukum  untuk meminimalisir  penyalahgunaan  dan  penyimpangan  wewenang  oleh  aparatur hukum.  Pancasila  dan  UUD  1945  harus  dipandang  sebagai  nilai  etis  yang menjadi  kadar  kandungan  dan  muatan  dalam  setiap  peraturan  perundang- undangan karena sejatinya Pancasila sebagai asas umum menjadi penghubung antara  norma  hukum  dengan  cita-cita  sosial  dan  pandangan  etis  masyarakat. Arief Hidayat mengemukakan bahwa Pancasila dan UUD 1945 memiliki sifat normatif  karena  menjadi  prasyarat  yang  menjadi  dasar  dan  jiwa  dari  hukum positif,  dan  bersifat  konstitutif  karena  memberikan  arah  pada  hukum  untuk mewujudkan  tujuan  yang  akan  dicapai  (dalam  hal  ini  penyelenggaraan pendidikan yang adil dan bebas dari perlakuan diskriminasi) (Hidayat, 2019). UUD 1945 Pasal 29 ayat (2), dan Pasal 31 ayat (3) dan (5) UU Sisdiknas Pasal 4 Prinsip dasar dalam penyelenggaraan pendidikan, yaitu: a) Pendidikan  harus  demokratis,  berkeadilan,  tidak  diskriminatif  dengan menjunjung  tinggi  kemajemukan  bangsa,  nilai  agama,  HAM,  dan kebudayaan;
b) Pendidikan  dimaknai  sebagai  kesatuan  sistem  yang  multimakna  dan terbuka;
c) Pendidikan sebagai kegiatan pembelajaran sepanjang hayat;
d) Pendidikan  harus  memberi  keteladanan,  membangun  kemauan,  dan mengembangkan kreativitas;
e) Pendidikan  diselenggarakan  dengan  peningkatan  dan  pengembangan budaya baca, tulis, hitung (calistung);
f) penyelenggaraan  dan  pengendalian  mutu  layanan  pendidikan  dengan memberdayakan peran serta semua komponen masyarakat.
PP Pengelolaan dan Penyelenggara an Pendidikan Pasal 6 ayat (3) Kebijakan  umum  (nasional)  pendidikan  yang  telah  ditetapkan  oleh  Menteri (termasuk yang berkenaan dengan pelaksanaan pendidikan agama dan akhlak mulia)  berlaku  sebagai  pedoman  penyelenggaraan  pendidikan  menjadi pedoman  bagi  Kementerian  yang  menyelenggarakan  satuan  pendidikan,
Pemerintah Daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota, Penyelenggara Pendidikan, Satuan  Pendidikan,  Komite  Sekolah  dan  sejenisnya,  orang  tua/wali  peserta didik, pendidik dan tenaga kependidikan, peserta didik, dan masyarakat). Permendikbud 50 Tahun 2022 Pasal 2, Pasal 3, Pasal 8, dan Pasal 9 Pengaturan  mengenai  pakaian  seragam  bertujuan  untuk  menumbuhkan  nilai nasionalisme,  semangat  kebersamaan,  persatuan  dan  kesatuan,  menjunjung kesetaraan,  dan  meningkatkan  disiplin  dan  tanggung  jawab  peserta  didik. Pakaian seragam dibedakan menjadi 4 (empat), yaitu:
a) Seragam  nasional  (sesuai  lampiran  Permendikbud),  dibagi  menjadi pakaian bagi siswa muslim dan umum;
b) Seragam Pramuka (ditetapkan oleh Kwartir Nasional Gerakan Pramuka;
c) Seragam Khas Sekolah (ditetapkan sekolah dengan memperhatikan hak menjalankan agama dan kepercayaan);
d) Pakaian Adat (ditetapkan pemerintah daerah dengan memperhatikan hak menjalankan agama dan kepercayaan) Instruksi Walikota Padang Poin Kesepuluh Bagian  ini  mengatur  bahwa  “Bagi  murid/siswa  SD/MI,  SLTP/MTS  dan SLTA/SMK/MAN se-Kota Padang diwajibkan berpakaian Muslim/Muslimah bagi  yang  beragama  Islam.  dan  bagi  non  Muslim  dianjurkan  menyesuaikan pakaian (memakai baju kurung bagi perempuan dan memakai celana panjang bagi laki-laki)”.

## D. Simpulan dan Saran
Penerbitan  Instruksi  Walikota  Padang  Nomor  451.442/Binsos-III/2005  yang  mengatur penggunaan  pakaian  muslim  bagi  siswi  beragama  Islam  di  Kota  Padang  ditujukan  untuk menanamkan  dan  membudayakan  adat  lokal  khususnya  adat  Minangkabau  yang  erat  dengan nilai-nilai  agama.  Secara  normatif,  Instruksi  Walikota  Padang  tersebut  telah  dibentuk  sesuai dengan kewenangan pemerintah daerah Kabupaten/Kota yang diatur dalam UU PPP, UU Pemda, dan  PP  Pengelolaan  dan  Penyelenggaraan  Pendidikan.  Pemerintah  daerah  kabupaten/kota  atau bupati/walikota  memiliki  kewenangan  untuk  mengatur  dan  membentuk  kebijakan  sehubungan dengan penyelenggaraan pendidikan dengan memperhatikan nilai-nilai agama dan kearifan lokal masyarakat.  Kewenangan  tersebut  dapat  diwujudkan  melalui  peraturan  perundang-undangan maupun peraturan kebijakan lainnya.
Secara substansial, norma dalam Instruksi Walikota Padang telah serasi, selaras (harmonis), dan  sesuai  (sinkron)  secara vertikal  dengan Pancasila dan  UUD 1945,  serta  UU  Sisdiknas, PP Pengelolaan  dan  Penyelenggaraan  Pendidikan,  dan  Permendikbud  Seragam  Sekolah.  Dapat dikatakan  bahwa  Instruksi  Walikota  Padang  sebagai  bagian  kesatuan  sistem  hukum  nasional dalam pembentukannya telah memenuhi syarat-syarat harmonisasi dan sinkronisasi hukum yang ditetapkan  dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Tidak  ditemukan  adanya  kata atau  frasa  atau  kalimat  yang  mewajibkan  siswi  non-Muslim  untuk  menggunakan  pakaian seragam  muslim.  Dengan  mengkaji  syarat-syarat  keberlakuan  hukum,  dapat  dipahami  bahwa Instruksi Walikota Padang tersebut tidak memenuhi syarat keberlakuan faktual atau empiris. Hal ini  dikarenakan  adanya  diskriminasi  dalam  pelaksanaan  aturan  tersebut  yang  disebabkan implementasi  kata  “menyesuaikan”  yang  disalahartikan  oleh  pihak  sekolah  sebagai  suatu kewajiban menggunakan pakaian muslim, termasuk bagi siswi non-Muslim. Kekeliruan tersebut kemudian  dipertegas  dengan  perlakuan  yang  bersifat  diskriminatif  berupa  pemaksaan, kewajiban,  ataupun  imbauan  kepada  siswi  non-Muslim  yang  diperkuat  dalam  peraturan, kebijakan, atau anjuran dari sekolah. Dengan demikian Instruksi Walikota Padang telah sinkron secara  vertikal  dengan  Pancasila  dan  UUD  1945,  tetapi  terdapat  permasalahan  pada  taraf implementasi norma.
Pemerintah  dan/atau  Pemerintah  Daerah  harus  bertindak  aktif  untuk  mengatasi  praktik- praktik  diskriminatif  terkait  dengan  penggunaan  pakaian  seragam  tersebut  melalui  penindakan dan penegakan hukum berupa sanksi. Sebagai upaya preventif, perlu secara periodik melakukan sinkronisasi dan harmonisasi norma hukum secara vertikal dan horizontal untuk mencegah dan mengantisipasi potensi tumpang tindih dan disharmonisasi norma hukum peraturan perundang- undangan.  Terhadap  Instruksi  Walikota  Padang  tersebut,  diperlukan  sosialisasi  pedoman pelaksanaan aturan tersebut untuk mengatasi kesalahan atau perbedaan tafsir atas aturan tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA
Aswandi, B., & Roisah, K. (2019). Negara Hukum dan Demokrasi Pancasila Dalam Kaitannya Dengan  Hak  Asasi  Manusia  (HAM). Jurnal  Pembangunan  Hukum  Indonesia , 1 (1),  128– 145. https://doi.org/10.14710/jphi.v1i1.128-145
Ernis, D., & Khagen, A. D. (2021, February 27). Tudung Paksa di Tanah Minang. Tempo .
Fachri, F. (2021, January 23). Mantan Wako Padang: Aturan Siswi Harus Berjilbab Sejak 2005.
Republika .  Retrieved  from  https://news.republika.co.id/berita/qndz5j396/mantan-wako- padang-aturan-siswi-harus-berjilbab-sejak-2005
Gunawan,  B.  (2020).  Analisis  Yuridis  Pendidikan  Jarak  Jauh  Dalam  Perspektif  Hak  Asasi Manusia  Dalam  Undang-Undang  Dasar  NRI  1945  Pada  Masa  Pandemi  Covid-19  Di Indonesia. Jurnal HAM , 11 (3), 387–403. https://doi.org/10.30641/ham.2020.11.387-404
Hanafi,  M.  F.,  &  Firdaus,  S.  U.  (2022).  Implementasi  Teori  Hans  Nawiasky  Dalam  Peraturan Perundang-undangan  di  Indonesia. Souvereignty:  Jurnal  Demokrasi  Dan  Ketahanan Nasional , 1 (1), 79–83. Retrieved from
https://journal.uns.ac.id/Souvereignty/article/view/192
Hidayat, A. (2019). Negara Hukum Berwatak Pancasila . Jakarta.
Indriyani,  D.  (2017).  Hak  Asasi  Manusia  Dalam  Memperoleh  Pendidikan. Jurnal  Pendidikan Politik, Hukum, Dan Kewarganegaraan , 7 (1). Retrieved from
https://jurnal.unsur.ac.id/jpphk/article/view/392
Kamil,  I.  (2021,  January  25).  Respons  Mendikbud,  DPR,  dan  Komnas  HAM  soal  Siswi  Non-
Muslim Wajib Berjilbab di Padang. Kompas.Com . Retrieved from https://nasional.kompas.com/read/2021/01/25/07561691/respons-mendikbud-dpr-dan- komnas-ham-soal-siswi-non-muslim-wajib-berjilbab
Kampai,  J.  (2021,  January  23).  Eks  Walkot  Padang:  Aturan  Siswi  Berjilbab  Sudah  15  Tahun,
Kok  Baru  Ribut? Detiknews .  Retrieved  from  https://news.detik.com/berita/d-5345873/eks- walkot-padang-aturan-siswi-berjilbab-sudah-15-tahun-kok-baru-ribut
Marlina,  H.  (2018).  Pengaruh  Global  Terhadap  Pembaharuan  Hukum  Nasional. Jurnal  Vania Hukum , 2 (39), 229–238. Retrieved from https://jurnal.um-
palembang.ac.id/variahukum/article/view/1100
Muhtadi,  M.  (2011).  Penerapan  Teori  Hans  Kelsen  Dalam  Tertib  Hukum  Indonesia. Fiat Justitia: Jurnal Ilmu Hukum , 5 (3), 293–302. https://doi.org/10.25041/fiatjustisia.v5no3.75
Normina,  N.  (2017).  Pendidikan  Dalam  Kebudayaan. Ittihad , 15 (28),  17–28.  Retrieved  from https://jurnal.uin-antasari.ac.id/index.php/ittihad/article/view/1930
Sitabuana, T. H. (2017). Berhukum di Indonesia . Jakarta: Konpress.
Sitabuana, T. H. (2020). Hukum Tata Negara Indonesia . Jakarta: Konpress.
Situmorang,  V.  H.  (2019).  Kebebasan  Beragama  Sebagai  Bagian  Dari  Hak  Asasi  Manusia.
Jurnal HAM , 10 (1), 57–67. https://doi.org/10.30641/ham.2019.10.57-67
Supryadi,  A.,  &  Amalia,  F.  (2021).  Kedudukan  Peraturan  Menteri  Ditinjau  Dari  Hierarki Peraturan Perundang Undangan Di Indonesia. Unizar Law Review , 4 (2), 145–152. Retrieved from https://e-journal.unizar.ac.id/index.php/ulr/article/view/471
Triningsih, A. (2017). Politik Hukum Pendidikan Nasional: Analisis Politik Hukum dalam Masa Reformasi. Jurnal Konstitusi , 14 (2), 332–350. Retrieved from https://jurnalkonstitusi.mkri.id/index.php/jk/article/view/1425
Triputra,  Y.  A.  (2017).  Implementasi  Nilai-Nilai  HAM  Global  Ke  dalam  Sistem  Hukum Indonesia  yang  Berlandaskan  Pancasila. Jurnal  Hukum  Ius  Quia  Iustum , 24 (2),  279–300. https://doi.org/10.20885/iustum.vol24.iss2.art6
Widiarto,  A.  E.  (2019).  Implikasi  Hukum  Pengaturan  Hukum  Acara  Mahkamah  Konstitusi dalam Bentuk Peraturan Mahkamah Konstitusi. Jurnal  Konstitusi , 16 (1), 23–42. Retrieved from https://jurnalkonstitusi.mkri.id/index.php/jk/article/view/1612
Widowati,  C. (2013).  Hukum Sebagai Norma Sosial  Memiliki  Sifat Mewajibkan. Adil: Jurnal Hukum , 4 (1), 150–167. Retrieved from https://academicjournal.yarsi.ac.id/index.php/Jurnal- ADIL/article/view/31
Yuliartha,  I.  G.  (2009).  Lembaga  Praperadian  Dalam  Perspektif  Kini  dan  Masa  Mendatang Dalam Hubungannya Dengan Hak Asasi Manusia. Law Reform , 5 (1). https://doi.org/10.14710/lr.v5i1.667
Yulikhah, S. (2016). Jilbab Antara Kesalehan dan Fenomena Sosial. Jurnal Ilmu Dakwah , 36 (1),
96–117. https://doi.org/10.21580/jid.v36.1.1627