Implementasi Kewenangan Kepala Daerah Dalam Pembuatan Perda Dan Peraturan Lainnya

## Yusdiyanto
Dosen Bagian Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Unila

## Abstrak
Pasal 18 ayat (6) UUD 1945, mengatakan pemerintah daerah berhak menentukan peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan  lain  untuk  melaksanakan  otonomi  dan tugas  pembantuan.  Penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  menempatkan  kepala daerah  sekaligus  sebagai  pimpinan  daerah  otonom  dan  perpanjangan  pemerintah pusat yang ada di daerah.  Pemerintah daerah dipimpin oleh seorang kepala daerah dan  dibantu  wakil  kepala  daerah  dalam  menjalankan  penyelenggaraan pemerintahan. Kedudukan pemerintah daerah yaitu dengan diberikan kewenangan oleh pemerintah pusat dalam merencanakan, membahas sampai menyebarluaskan Peraturan  Daerah  dan  aturan  pelaksanaannya  yang  didasarkan  kepada  peraturan perundang-undangan  dan  ketentuan  hukum  yang  disebut  jenis  produk  hukum daerah. Menurut UU No. 32 No. Tahun 2004 dan UU No. 12 Tahun 2011, Perda merupakan  peraturan  perudang-undangan  tingkat  daerah,  dibentuk  oleh  lembaga pemerintah  di  tingkat  daerah  dalam  rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah. Peraturan  lainnya  berupa  Peraturan  Kepala  Daerah,  Peraturan  Bersama  Kepala Daerah, Perkada, PB KDH dan Keputusan Kepala Daerah.
Kata Kunci : Kewenangan, Perda dan Peraturan lainnya

## A. PENDAHULUAN
Keputusan politik berupa demokratisasi  pasca  reformasi  di Indonesia  mengarah  pada  perubahan di  segala  bidang,  salah  satunya memberikan otonomi yang lebih luas kepada  daerah.  Hal  ini  nampak  dari restrukturisasi  sistem  pemerintahan Indonesia  menurut  Pasal  18  UUD 1945 salah satunya Pemilihan Kepala Daerah  dan  Wakil  Kepala  Daerah secara langsung.
Pasal  18 ayat  (6) UUD  1945, pemerintah daerah berhak menentukan  peraturan  daerah  dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan  otonomi  dan  tugas pembantuan.  Perubahan  dasar  lain yang  dilakukan  pemerintah  pusat adalah diundangkannya Undang- Undang  No.  22  Tahun  1999  tentang Pemerintahan Daerah, dirubah menjadi UU No. 32 Tahun 2004, dan kembali  disempurnakan  menjadi  UU
No. 12 Tahun 2008 tentang Pemerintah Daerah, memberikan kewenangan yang luas kepada Pemerintah  Daerah  untuk  mengurus rumah  tangganya  sendiri,  sehingga praktek  sentralisasi  pemerintahan yang  telah  berjalan  bertahun-tahun berubah kearah desentralisasi.
Pembentukan  daerah  otonom secara simultan merupakan kelahiran status  otonomi  yang  didasarkan  atas aspirasi  dan  kondisi  obyektif  dari masyarakat  di  wilayah  tertentu. Aspirasi ini terwujud dengan diselenggarakannya desentralisasi yang  disebut  juga  otonomisasi, karena  otonomi  diberikan  kepada
masyarakat dan bukan kepada daerah atau Pemerintah Daerah. 1 Esensi pemerintahan di daerah  berkait  dengan  kewenangan yang  dimiliki  dalam  mengurus  dan mengatur rumah tangganya. Kewenangan  pemerintahan  daerah yang  berkait  dengan  pembagian kekuasaan  dalam  penyelenggaraan pemerintahan,  yang  terpola  dalam system  pemerintahan  Negara  federal atau Negara kesatuan. System Negara  federal  terpola  dalam  tiga struktur tingkatan utama yaitu pemerintahan federal (pusat), pemerintahan Negara bagian (provinsi),  dan  pemerintahan  daerah otonom.  Sedangkan  system  Negara kesatuan  terpola  dalam  dua  struktur tingkatan  utama,  yaitu  pemerintahan pusat  dan  pemerintahan  daerah (provinsi, kabupaten dan kota). 2
Desentralisasi  dalam  teori dan  prakteknya  lebih  memberikan kebebasan  dan  kemandirian  kepada masyarakat  daerah  di  dalam  proses perencanaan dan pengambilan keputusan, terutama terhadap kepentingan masyarakat daerah. Menurut  Bagir  Manan, 3 Apa  yang menjadi  dasar  dari  hubungan  Pusat- Daerah dalam kerangka desentralisasi?  berdasarkan  analisis terhadap  Pasal  18  UUD,  maka terdapat 2  (dua)  dasar  pokok desentralisasi yang melandasi hubungan  Pusat-Daerah,  yakni  dasar permusyawaratan dalam pemerintahan  negara  dan  hak-hak asal-usul yang bersifat istimewa.
1 Bhenyamin Hoessin. 2001. Pembagian Kewenangan Antara Pusat dan Daerah. Malang: Universitas Brawijaya Press. Hlm 4
2 R.M.  A.B.  Kusuma.  2004. Lahirnya  Undang- Undang  Dasar  1945. Jakarta:  Pusat  Studi  HTN FH UI. Hlm 299 3 Bagir  Manan. Hukum  Otonomi  Daerah ,  dalam Yuswanto bahan ajar, op. cit., hlm 5-6
Jika dianalisis secara keseluruhan,  maka  terdapat  dua faktor lagi yang mendasari hubungan Pusat-Daerah dalam
kerangka desentralsasi,  yakni kebhinekaan dan paham  negara  berdasarkan  atas hukum  (negara  hukum). 4 Makna otonomi,  maka  desentralisasi  bukan hanya bermakna efisiensi, melainkan juga sebagai sarana demokrasi penyelenggaraan pemerintahan. 5
Terdapat  tiga  faktor  yang menjadi  dasar  pembagian  fungsi, urusan  tugas  dan  wewenang  antara pusat  dan  daerah  yaitu, Pertama,
fungsi yang sifatnya berskala nasional dan berkaitan dengan eksistensi  negara  sebagai  kesatuan politik diserahkan kepada pemerintah pusat. Kedua, fungsi yang menyangkut  pelayanan  masyarakat yang perlu disediakan secara seragam  atau  standar  untuk  seluruh daerah.  Fungsi  pelayanan  ini  lebih sesuai  untuk  dikelola  pemerintah pusat  mengingat  lebih  ekonomis apabila  diusahakan  didalam  skala besar. Ketiga, fungsi pelayanan yang bersifat  lokal,  fungsi  ini  melibatkan masyarakat luas dan tidak memerlukan  tingkat  pelayanan  yang standar.    Fungsi  demikian  dapat dikelola  oleh  pemerintah  daerah. Pemerintah Daerah dapat menyesuaikan pelayanan dengan kebutuhan  serta  kemampuan  daerah masing-masing. 6 Peraturan daerah yang merupakan peraturan perudang- undangan tingkat daerah, yang dibentuk oleh lembaga pemerintah di tingkat daerah dalam rangka
4 Idem
5 Bagir Manan. 1993. Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia. Bandung: Alumni. Hlm 269
6 J.B. Kristiadi, Administrasi Pembangunan dan Administrasi Keuangan Daerah , Dalam JISS, PAU-IS-UI, Jakarta, 1992, hlm.44.
penyelenggaraan  otonomi  daerah yang secara tegas  dirumuskan dalam Pasal  18  ayat  (6)  UUD  1945  yang keberadaannya  ada  dalam  Sistem Hukum di Negara Republik Indonesia. 7 Bagir  Manan  menyatakan Perda adalah nama peraturan perundang-undangan  tingkat  daerah yang ditetapkan kepala daerah dengan  persetujuan  Kepala  Daerah. Kewenangan Pemda dalam membentuk peraturan daerah merupakan satu ciri yang menunjukkan bahwa pemerintah tingkat daerah tersebut adalah satuan pemerintahan otonom-berhak mengatur  dan  mengurus  rumah tangga daerahnya sendiri. 8 Pada perspektif fungsi legislasi DPRD sebagai suatu tatanan yang  menempatkan  produk  legislasi
DPRD  (peraturan  daerah)  sebagai bagian  dari  sistem  hukum  nasional. Oleh  karena  itu,  Perda  tunduk  pada prinsip-prinsip  dasar  atau  asas-asas yang  terdapat  dalam  sistem  hukum nasional.
Dari  segi  sumber  hukum misalnya,  Pancasila  dan  UUD  1945, haruslah  menjadi  sumber  hukum peraturan  daerah  dan  bahkan  cita hukum (rechtsidee). Sedangkan  isi dan tata cara pembentukan peraturan daerah  harus  mencerminkan  asas- asas umum yang terdapat dalam sila- sila Pancasila,  yaitu asas Ketuhanan, Asas  Kemanusian,  Asas  Persatuan, Asas  Kerakyatan  dan  Asas  Keadilan Sosial.
7 Maria  Farida.  2005. Kedudukan  Peraturan Daerah dalam Sistem Hukum di Negara Republik Indonesia. Makalah  disajikan  pada  acara  Temu
Konsultasi Penyusunan Program Legislasi Daerah,  yang  diselenggarakan  oleh  Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM, di Sanur, Bali. Hlm 13
8 Bagir  Manan.  1992. Dasar-Dasar  Perundang- Undangan  Indonesia. Jakarta:  Ind-Hill.  hlm  59  - 60
Keberadaan  Undang-Undang Nomor  10  Tahun  2004  Jo.  Undang- Undang  No.  12  Tahun  2011  telah mengatur  ruang  lingkup  cukup  luas mengenai  pembentukan  peraturan perundang-undangan, sejak dari persiapan, perencanaan, pembentukan, pembahasan dan pengesahannya, bahkan pengundangan dan penyebarluasannya telah berjalan dan mampu  memperbaiki  proses  dan mekanisme  pembentukan  peraturan perundang-undangan. Pengertian peraturan perundang-undangan di dalam hukum  positif,  khususnya  Pasal  1 angka  (2)  UU  No.  12  Tahun  2012 tentang peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang
mengikat secara umum dan dibentuk atau  ditetapkan  oleh  lembaga  negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur  yang  ditetapkan  dalam Peraturan Perundang-undangan.
Selanjutnya Pasal 7 mengenai jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota.
Penentuan  jenis  dan  hierarki pada  peraturan  ini  sangat  berbeda dengan  hierarki  yang  disebutkan dalam  UU  No.  10  Tahun  2004,  hal yang  baru  dalam  UU  No.  12  Tahun
2012 ini meletakkan Ketatapan MPR yang  posisinya  di  bawah  Undang- Undang  Dasar  dan  diatas  Undang-
Undang, disamping itu dalam hierarki ini menghilangkan Peraturan desa dalam jenjang peraturan perudang-undangan. Pemerintah  Daerah  dalam praktiknya  akhir-akhir  ini  ketika membuat peraturan perundang- undangan  (Peraturan  Daerah),  masih memerlukan  pengaturan  lebih  lanjut sebagai  akibat  pengatribusian  dan pendelegasian.  Berkaitan dengan hal tersebut, A.Hamid.S.Attamimi mengemukakan: 9 “Selain  daripada  peraturan perundang-undangan yang bersumber  pada  fungsi  legislatif  dan yang memang diperlukan bagi penyelenggara  kebijakan-kebijakan pemerintahan  yang  terkait  dalam bidang  penyelenggaraan  kebijakan pemerintahan  yang  tidak  terikat ( Vrijbeleid ) pun tentunya akan dikeluarkan  juga  berbagai  peraturan kebijakan ( Beleidsregel ) yang bersumber  pada  fungsi  eksekutif negara.”
Dengan  demikian,  peraturan kebijaksanaan  ( beleidsregel )  terjadi dalam bentuk yang berlainan, dimana badan atau pejabat  tata  usaha negara melakukan  tugas  atas  perintah  dari
Pembentuk  Undang-Undang,  dan demikian juga dalam rangka kebijaksanaan pemerintah yang bebas. Dalam mengimplementasikan berbagai hierarki peraturan perundang-undangan dapat dipastikan  kepala  daerah  memiliki
9 A. Hamid S Attamimi, Hukum tentang Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan), Pidato Purna Bakti Guru Besar
Tetap Fakultas Hukum UI, 20 Desember 1993, hlm.5.
kewenangan membuat peraturan daerah,  peraturan  kepala  daerah  dan peraturan kebijaksanaan lainnya, dalam  rangka  melaksanakan  asas desentralisasi  dan  tugas  pembantuan dapat  bersifat  mengatur  ( regeling )
dan ketetapan ( beschiking ). Kebijaksanaan atau Keputusan  kepala  daerah  dibidang dekonsentrasi yang bersifat peraturan kebijaksanaan  ( beleidsregel ),  karena secara berjenjang ( hierarki ) kewenangan pengaturan dekonsentrasi dibatasi sampai tingkat peraturan  atau  keputusan  menteri. Peraturan  atau  Keputusan  Kepala Daerah  secara  substansi,  tidak  selalu mempunyai  sifat  atau  berbentuk peraturan perundang-undangan. Kepala Daerah mempunyai kewenangan  membentuk  ketetapan dan peraturan kebijaksanaan
( beleidsregel atau pseudo wetgeving ) seperti  pembuatan  juklak,  juknis, pengumuman  dan  surat  edaran. Kebijaksanaan  tersebut  dibuat  dalam rangka menjalankan tugas wewenang dan tanggungjawabnya sebagai penyelenggara  pemerintahan  daerah. Tetapi  kebijakan  yang  dibuat  oleh kepala daerah tidak boleh bertentangan atau keluar dari peraturan yang lebih tinggi. Berdasarkan permasalahan diatas, praktik penyelenggaraan pemerintah  daerah,  khususnya  yang berkenaan  dengan  kewenangan  dan kebijaksanaan kepala
daerah,
merupakan  suatu  hal  yang  penting untuk  diteliti  dan  dikaji  secara ilmiah,  karena  selain  merupakan peraturan  pelaksanaan  dari  peraturan daerah, juga melaksanakan ketentuan perundang-undangan, karena itu termasuk peraturan perundang-
undangan  bila  dilihat  dari  asas desentralisasi, asas dekonsentrasi dan asas tugas pembantuan.
II. Pembahasan
Kewenangan Daerah Peraturan perundang- undangan  tingkat  daerah  diartikan sebagai peraturan perundang- undangan yang dibentuk oleh pemerintah  daerah  atau  salah  satu unsur pemerintah daerah yang berwewenang  membuat  perundang- undangan  daerah.                    Penegasan ini  diperlukan  untuk  menghindari salah  pengertian  atau  penafsiran yang  diperluas  mengenai  peraturan perundang-undangan tingkat daerah.
Dalam arti yang luas, peraturan perundang-undangan tingkat  daerah  dapat  juga  termasuk peraturan  perundang-undangan  yang dibentuk  oleh  satuan  pemerintah pusat di daerah (oleh kepala wilayah) atau  peraturan  perundang-undangan yang dibentuk oleh pemerintah pusat yang  berlaku  untuk  daerah  atau wilayah tertentu. 10 Peraturan perundang- undangan  tingkat  daerah  terdiri  dari peraturan daerah dan peraturan/keputusan  kepala  daerah yang  mempunyai  sifat  mengatur. Peraturan  Daerah  ditetapkan  oleh Kepala  Daerah  setelah  mendapat persetujuan bersama DPRD. Ketentuan  ini  mengikuti  semangat rumusan UUD 1945 pasal  5 ayat  (1) yang  menyebutkan  Presiden  dapat mengajukan rancangan undang-
undang  kepada  Dewan  perwakilan rakyat.  Dengan  demikian  dapat diartikan  juga  bahwa  peraturan daerah  itu  semacam  undang-undang pada tingkat daerah.
Meskipun undang-undang menyebutkan  bahwa  Kepala  Daerah
10 Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, 2006, Penerbit
Nusamedia & Penerbit Nuansa. hlm.304.
menetapkan peraturan daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD,  tidak  berarti  kewenangan membuat  peraturan  daerah  ada  pada kepala  daerah.    DPRD  memiliki kekuasaan  yang  juga  menentukan dalam pembentukan peraturan daerah.  DPRD  dilengkapi  dengan hak-hak inisiatif dan hak mengadakan perubahan. Bahkan persetujuan  itu  sendiri  mengandung kewenangan menentukan. Tanpa persetujuan  DPRD  tidak  akan  ada peraturan daerah. Karena itulah Pasal 136  UU  No.  32  Tahun  2004 menentukan bahwa pembuatan peraturan daerah dilakukan bersama- sama oleh kepala daerah dan DPRD. Keadaan  yang  sama  berlaku  juga pada  pembentukan  undang-undang. Tanpa  persetujuan  DPRD  tidak pernah terbentuk peraturan daerah.
Persetujuan DPRD tidak
hanya  terbatas  pada  pembuatan peraturan  daerah.    Selain  peraturan daerah,  ada  beberapa  keputusan kepala  daerah  yang  memerlukan persetujuan  DPRD,  seperti  terdapat dalam  UU  No  32  Tahun  2004  Pasal 61 11 dan pasal 78 (1). 12 Karena itu sistem pemerintahan  daerah  yang  dianut menempatkan kepala daerah sekaligus  sebagai  pimpinan  daerah otonom  dan  perwakilan  pemerintah pusat didalam
lingkungan pemerintahan  daerah  dan  disebut kepala  wilayah.    Keputusan  kepala
11 Pasal 61 ayat (1) Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD dapat membuat keputusan untuk mengadakan piutang datau menanggung pinjaman bagi kepentingan dan atas beban daerah.
12 Pasal 178 (1) barang milik daerah yang dipergunakan untuk melayani kepentingan umum tidak dapat dijual, diserahkan haknya kepada pihak lain, dijadikan tanggungan atau digadaikan, kecuali dengan keputusan kepala daerah dengan persetujuan DPRD.
daerah  sebagai  peraturan  perundang- undangan  daerah  adalah  keputusan yang  ditetapkan  sebagai  kepala daerah bukan sebagai kepala wilayah.  Seandainya  sebagai  kepala wilayah  dapat  membuat  peraturan perundang-undangan, maka peraturan itu bukan sebagai peraturan tingkat daerah tetapi peraturan  tingkat pusat, karena kepala wilayah adalah unsur pemerintah pusat.
Sesuai  pasal  25  ayat  (b)  dan (c)  UU  No.  32  Tahun  2004 mengatakan  kepala  daerah  memiliki kewenangan  mengajukan  rancangan perda  dan  menetapkan  perda  yang telah  mendapat  persetujuan  bersama DPRD. Untuk melaksanakan kewenangan  tersebut  kepala  daerah dalam  hal  pembentukan  perda  dan peraturan  lainnya  sesuai  dengan Pasal 7 ayat (1) Peraturan Pemerintah  No.  38  tahun  2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan  Antara  Pemerintah, Pemerintahan  Daerah  Provinsi,  dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Adapun kewenangan  yang  diberikan  yang menjadi  urusan  wajib  meliputi:  a. pendidikan; b. kesehatan; c. lingkungan  hidup;  d.  pekerjaan umum; e. penataan ruang; f. perencanaan pembangunan; g. perumahan;  h.  kepemudaan  dan olahraga;  i.  penanaman  modal;  j. koperasi  dan  usaha  kecil  dan menengah;  k.  kependudukan  dan catatan  sipil;  l.  ketenagakerjaan;  m. ketahanan  pangan;  n.  pemberdayaan perempuan  dan  perlindungan  anak; o.  keluarga  berencana  dan  keluarga sejahtera; p. perhubungan; q. komunikasi  dan  informatika;  r. pertanahan;  s.  kesatuan  bangsa  dan politik  dalam  negeri;  t.  otonomi
daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat  daerah,  kepegawaian,  dan persandian; u. pemberdayaan masyarakat  dan  desa;  v.  sosial;  w. kebudayaan; x. statistik; y. kearsipan; dan z. perpustakaan. Disamping urusan wajib pemerintah  daerah  diberikan  urusan pilihan  sebagaimana    meliputi:  a. kelautan dan perikanan; b. pertanian; c.  kehutanan;  d.  energi  dan  sumber daya  mineral;  e.  pariwisata;  f. industri;  g.  perdagangan;  dan  h. ketransmigrasian.  Atas  kewenangan wajib dan kewenangan pilihan dalam rangka  implementasinya  diperlukan pembentukan  peraturan  di  tingkat daerah  baik  perda  maupun  peraturan lainnya  untuk  mengejewantahkan pelaksanaannya di level pemerintahan daerah. Sehingga dalam melaksanakan urusan tersebut kepala daerah  telah  dilekatkan  kewenangan membuat  peraturan  daerah  dan peraturan kebijaksanaan lainnya sehingga  semua  urusan  tersebut dapat berjalan. Keputusan kepala daerah bersumber  pada  desentralisasi  baik yang  berupa  otonomi  maupun  tugas pembantuan. Di pihak lain, Keputusan Kepala Wilayah bersumber pada dekonsentrasi. Keputusan kepala daerah tidak  selalu  mempunyai  sifat  atau berbentuk peraturan perundang- undangan. Kepala daerah mempunyai  kewenangan  membuat ketetapan dan peraturan kebijaksanaan seperti pembuatan juklak  dan  juknis.  Keputusan  kepala daerah  dibuat  untuk  melaksanakan peraturan  daerah  yang  bersangkutan, peraturan  perundang-undangan  yang lebih  tinggi  tingkatannya  atau  dalam rangka menjalankan tugas wewenang
dan tanggung-jawabnya sebagai penyelenggara pemerintahan daerah. Faktor Pendukung dan Penghambat Peraturan perundang- undangan  di  level  daerah  berupa peraturan daerah provinsi dan peraturan daerah kota/kabupaten diartikan sebagai peraturan perundang-undangan  yang  dibentuk oleh  pemerintah  daerah  atau  salah satu  unsur  pemerintah  daerah  yang berwewenang  membuat  perundang- undangan  daerah  dalam  hal  ini Kepala Daerah dan DPRD. Penegasan  ini  diperlukan  untuk menghindari  salah  pengertian  atau penafsiran  yang  diperluas  mengenai peraturan perundang-undangan tingkat daerah. Dalam arti yang luas, peraturan perundang-undangan tingkat  daerah  dapat  juga  termasuk peraturan  perundang-undangan  yang dibentuk  oleh  satuan  pemerintah pusat  di  daerah  oleh  kepala  wilayah atau  peraturan  perundang-undangan yang dibentuk oleh pemerintah pusat yang  berlaku  untuk  daerah  atau wilayah tertentu.
Peraturan perundang- undangan  di  level  daerah  terdiri  dari peraturan daerah dan peraturan/keputusan  kepala  daerah yang  mempunyai  sifat  mengatur. Peraturan  Daerah  ditetapkan  oleh
Kepala  Daerah  setelah  mendapat persetujuan bersama DPRD.
Meskipun undang-undang menyebutkan  bahwa  Kepala  Daerah menetapkan peraturan daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD,  tidak  berarti  kewenangan membuat  peraturan  daerah  ada  pada kepala  daerah.    DPRD  memiliki kekuasaan  yang  juga  menentukan
dalam pembentukan peraturan daerah. DPRD  dilengkapi  dengan hak-hak inisiatif dan hak mengadakan perubahan. Bahkan persetujuan  itu  sendiri  mengandung kewenangan  menentukan.    Tanpa persetujuan  DPRD  tidak  akan  ada peraturan daerah. Karena itulah tidak berlebihan  kalau  pasal  136  UU  No 32  Tahun  2004  menentukan  bahwa pembuatan peraturan daerah dilakukan  bersama-sama  oleh  kepala daerah dan DPRD. Persetujuan DPRD tidak hanya  terbatas  pada  pembuatan peraturan  daerah.    Selain  peraturan daerah,  ada  beberapa  keputusan kepala  daerah  yang  memerlukan persetujuan  DPRD,  seperti  terdapat dalam  Pasal  61 dan pasal  78 (1)  UU
No 32 Tahun 2004. Sistem pemerintahan  daerah  yang  berlaku, menempatkan kepala daerah sekaligus  sebagai  pimpinan  daerah otonom  dan  perwakilan  pemerintah pusat didalam lingkungan pemerintahan  daerah  dan  disebut kepala wilayah. Keputusan kepala daerah sebagai peraturan perundang- undangan  daerah  adalah  keputusan yang  ditetapkan  sebagai  kepala daerah bukan sebagai kepala wilayah.  Keputusan  kepala  daerah bersumber  pada  desentralisasi  baik yang  berupa  otonomi  maupun  tugas pembantuan.
Di pihak lain, Keputusan Kepala Wilayah bersumber pada dekonsentrasi. Keputusan kepala daerah tidak  selalu  mempunyai  sifat  atau berbentuk peraturan perundang- undangan. Kepala daerah mempunyai  kewenangan  membuat ketetapan dan peraturan kebijaksanaan seperti pembuatan juklak  dan  juknis.  Keputusan  kepala
daerah  dibuat  untuk  melaksanakan peraturan  daerah  yang  bersangkutan, peraturan  perundang-undangan  yang lebih  tinggi  tingkatannya  atau  dalam rangka menjalankan tugas wewenang dan  tanggung  jawabnya  sebagai penyelenggara pemerintahan daerah.
Kemandirian dalam berotonomi  tidak  berarti  daerah dapat membuat peraturan perundang- undangan atau keputusan yang terlepas  dari  system  perundang- undangan  secara  nasional.  Peraturan perundang-undangan  tingkat  daerah merupakan bagian yang tak terpisahkan  dari  kesatuan  system perundang-undangan secara nasional.
Karena itu tidak boleh  ada peraturan perundang-undangan  tingkat  daerah yang  bertentangan  dengan  peraturan perundsang-undangan  yang  lebih tinggi  tingkatnya  atau  kepentingan umum.

## Penutup
Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan untuk menyusun Peraturan Daerah dan Aturan Pelaksanaannya.    Kewenangan  itu dapat  berasal  dari  urusan  wajib  dan urusan pilihan yang diberikan pemerintah  pusat  kepada  pemerintah daerah dan dituangkan dalam Peraturan Daerah dan Aturan Pelaksanaanya. Faktor pendorong dalam penyusunan Peraturan Daerah adalah dengan adanya otonomi maka daerah diberi  wewenang  dalam  membuat Peraturan Daerah. Namun kemandirian dalam berotonomi tidak berarti daerah dapat membuat peraturan  perundang-undangan  atau keputusan  yang  terlepas  dari  system perundang-undangan secara nasional.
Peraturan
perundang-undangan tingkat  daerah  merupakan  bagian
yang  tak  terpisahkan  dari  kesatuan system  perundang-undangan  secara nasional.  Karena itu tidak boleh ada peraturan perundang-undangan tingkat  daerah  yang  bertentangan dengan peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi tingkatnya  atau  kepentingan  umum. Kepentingan  umum  yang  harus diperhatikan  bukan  saja  kepentingan rakyat banyak daerah yang bersangkutan, tetapi kepentingan daerah  lain  dan  kepentingan  seluruh rakyat Indonesia. Faktor Penghambat  menyusun  Peraturan Daerah  adalah  waktu  yang  terlalu lama dalam proses pembahasannya.

## Daftar Pustaka
A. Hamid S Attamimi, Hukum tentang Peraturan Perundang- undangan dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan), Pidato Purna
Bakti Guru Besar Tetap
Fakultas Hukum UI, 20 Desember 1993. Bhenyamin Hoessin. 2001.
Pembagian Kewenangan Antara Pusat dan Daerah. Malang: Universitas Brawijaya Press. Bagir Manan. 1993. Beberapa Masalah Hukum Tata Negara
Indonesia. Bandung: Alumni. ----------------, 1992. Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia. Jakarta: Ind-Hill. Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, 2006, Penerbit Nusamedia & Penerbit Nuansa. J.B. Kristiadi, Administrasi
Pembangunan dan Administrasi Keuangan Daerah , Dalam JISS, PAU-IS- UI, Jakarta, 1992.
Maria Farida. 2005. Kedudukan Peraturan Daerah dalam Sistem Hukum di Negara Republik Indonesia. Makalah disajikan pada acara Temu Konsultasi Penyusunan Program Legislasi Daerah, yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM, di Sanur, Bali. R.M. A.B. Kusuma. 2004. Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945. Jakarta: Pusat Studi HTN FH UI. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan Peraturan Pemerintah No. 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.