DEMOKRASI TANPA KORUPSI, MUNGKINKAH?
Aqil Irham 1

## ABSTRAK
The  most  common  definition  of  corruption  is  the  abuse  of  public  office  for  private gains.  This  definition  is  well  formulated  by  Klitgaard  in  his  elegant  principle— Corruption  =  Monopoly  +  Discretion  –  Accountability.  In  order  to  improve  this formula and make it fit with Indonesian context, Sujatmiko modified it to Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability – Social Control. The addition of ‘Social Control’ to this formula provides a sociological ground into the theoretical approach to corruption. However, the resulted formula still relies on ‘office-based definition of corruption’—a  definition  that,  according  to  Warren,  fits  well  in  the  context  of administration and bureaucracy, but inadequate to properly understand corruption in a political context. In the case of Indonesian politics, a more ‘political definition’ of corruption  is  needed,  since  the  emergence  of  political  party  as  a  strong democratic institution  provides  a  fertile  domain  for  corruption  to  proliferate.  Warren’s ‘democratic  conception  of  corruption’  has  given  a  way  for  this  kind  of  definition. However, this paper argues that his conception needs further improvement so that it can be used properly to  explain corruption  in  the context  of  practical  politics in  an electoral and multiparty system as in Indonesia today.
Keywords:  Corruption;  Electoral  Democracy;  Inclusiveness;  Post-Soeharto Indonesia; Political Party
1 Penulis adalah Dosen pada Fakultas Ushuluddin UIN Raden Intan Lampung

## PENGANTAR
Dalam  sepucuk  surat  yang  ditujukan  untuk  Bishop  Mandell  Creighton,  Lord  Acton pada  1887  pernah  mengatakan  bahwa  “kekuasaan  cenderung  korup,  dan  kekuasaan mutlak  sudah  pasti  korup.”  Kata-kata  ini  di  kemudian  hari  menjadi  diktum  yang masyhur  di  dalam  politik.  Akan  tetapi,  gagasan  ini  tidaklah  ditemukan  oleh  Lord Acton  sendiri,  dan  bukan  pula  gagasan  baru  di  zamannya.  Banyak  pemikir  lain, khususnya para teoretikus liberal, memiliki pandangan serupa bahwa kekuasaan besar yang  terkonsentrasi  di  tangan  seorang  penguasa  akan  melipatgandakan  potensi penyelewengan  atau  korupsi.  Premis  ini  masih  relevan  hingga  sekarang,  di  mana demokrasi  telah  mengalami  institusionalisasi  di  banyak  negara,  termasuk  negara- negara “demokrasi baru” di Eropa Timur, Amerika Latin, dan beberapa bagian Asia. Salah satu implikasi dari pandangan ini adalah perlunya mendistribusikan kekuasaan ke  beberapa  institusi  yang  berbeda,  masing-masing  dengan  norma,  fungsi,  dan kewenangannya sendiri.
Namun  demikian,  pada  kenyataannya  kebangkitan  sistem  dan  pranata-pranata demokrasi  tidak  secara  otomatis  melenyapkan  korupsi.  Sebagaimana  ditunjukkan oleh  Mungiu-Pippidi  (2013,  p.  102),  di  satu  sisi,  12  dari  21  negara  yang  berhasil mencapai kemajuan pesat dalam mengont      rol korupsi sejak 1996 memang negara- negara dengan demokrasi elektoral, namun di sisi lain, 10 dari 27 negara yang kontrol terhadap korupsinya melemah juga merupakan negara penganut demokrasi elektoral. Data ini menunjukkan hampir tidak adanya relasi yang linear antara penyelenggaraan pemilihan  umum  dengan  menurunnya  angka  korupsi,  sekalipun  harapan  yang umumnya diterima adalah bahwa dalam jangka panjang keberadaan demokrasi  akan mereduksi korupsi.
Meskipun  para  pakar  dan  akademisi  sejak  lama  mafhum  akan  tetap  adanya korupsi  di  dalam  demokrasi,  Warren  (2004)  mencermati  bahwa  topik  tersebut  tak pernah  dibicarakan  dalam  teori-teori  demokrasi.  Dia  berpendapat  bahwa  ada  mata rantai  yang hilang di  antara konsep korupsi dan demokrasi. Kesenjangan konseptual inilah  yang  secara  persis  dia  coba  jembatani  melalui  konseptualisasi  korupsinya. Korupsi,  bagi  Warren  (2004,  2005,  2006),  adalah  sebuah  “eksklusi  bermuka  dua” ( duplicitous  exclusion ).  Berdasarkan  penjelasan  yang  dikemukakannya  di  dalam beberapa karyanya, kita dapat meringkas definisinya tentang korupsi sebagai sejenis eksklusi  di  mana  orang-orang  yang  dilibatkan  dalam  proses  pengambilan  keputusan atau tindakan kolektif memperoleh keuntungan dengan menyebabkan kerugian pada paling tidak sebagian dari mereka yang tereksklusi dari proses tersebut.
Warren berpendapat bahwa definisi korupsi yang paling jamak diterima saat ini, yakni  penyelewengan  jabatan  publik  untuk  mendapatkan  keuntungan  pribadi, memang  cocok  untuk  konteks  administrasi  dan  birokrasi,  namun  tidak  memadai untuk  mengidentifikasi  korupsi  di  dalam  konteks  politik,  khususnya  di  dalam demokrasi.  Untuk  memahami  korupsi  di  dalam  demokrasi,  kita  perlu  menyelidiki bagaimana  korupsi  ini  beroperasi  di  dalam  proses  politik.  Proses  politik  ini  sendiri, oleh  Warren  (2004)  didefinisikan  sebagai  “proses  kontestasi  di  mana  tujuan-tujuan, norma-norma,  dan  aturan-aturan  umum  diciptakan”.  Di  dalam  dan  melalui  proses
inilah korupsi di dalam demokrasi bekerja; dengan demikian, kita dapat mengatakan bahwa  pranata-pranata  demokrasi  memiliki  sifat-sifat  inheren  yang  memungkinkan terjadinya  korupsi  politis.  Bahkan,  dapat  dikatakan  bahwa  demokrasi  secara ambivalen menyediakan  struktur  yang memungkinkan korupsi  politis sekaligus juga menyediakan perangkat yang dibutuhkan untuk mengatasinya.
Seolah mengambil  diktum  Lord Acton  sebagai  resep, dalam  rangka mencegah dan  mengatasi  korupsi,  institusionalisasi  demokrasi  membutuhkan  distribusi kekuasaan.  Oleh  karena  itu,  sebagaimana  dinyatakan  oleh  Warren,  “demokrasi  hari ini  telah  berevolusi  menjadi  ekologi  lembaga-lembaga  dan  perkumpulan- perkumpulan yang saling melengkapi dan bersaing satu sama lain,” di mana tiap-tiap institusi  memiliki  “logika  inklusi”-nya  sendiri  dalam  mengonsolidasikan  dan mewujudkan  tindakan  kolektif.  Warren  mengidentifikasi  sedikitnya  empat  domain utama  yang  menegakkan  pilar-pilar  demokrasi  modern,  yaitu  negara,  ranah  publik, masyarakat  madani,  dan  pasar.  Sesuai  dengan  logika  inklusi  masing-masing,  logika eksklusi  yang  berbeda  juga  akan  mengambil  bentuk  dan  makna  yang  sesuai  dengan tiap-tiap  domain,  sehingga  korupsi  juga  akan  bekerja  dengan  modus-modus  yang berbeda-beda  di  tiap-tiap  domain  ini.  Hal  ini  mengimplikasikan  bahwa  distribusi kekuasaan di dalam demokrasi akan memunculkan pula distribusi korupsi.
Bagaimanapun, di negara yang menganut demokrasi elektoral seperti Indonesia, di  mana  sistem  multipartai  tumbuh  pesat,  saya  berargumen  bahwa  “korupsi demokratis”  sebagaimana  digagas  Warren  tidak  hanya  dicirikan  oleh  diferensiasi korupsi  saja. Ada pula ciri  lain  yang menandainya,  yakni  kemunculan institusi  yang memegang peran signifikan dalam mengaitkan institusi-institusi kekuasaan, yang tak lain adalah partai politik. Setidaknya di Indonesia, yang disebut-sebut sebagai negara demokrasi terbesar ketiga di dunia, partai politik mengambil peran sebagai instrumen utama  dalam  mengisi  ceruk-ceruk  kekuasaan  melalui  penempatan  orang-orang  pada jabatan-jabatan  publik,  khususnya  di  badan-badan  eksekutif  dan  legislatif  baik  di tingkat nasional maupun regional. Dengan memainkan peran besar ini, partai politik kemudian  menjadi  sebuah  institusi  kuat  di  mana  korupsi  politik  merebak  jika  tidak ada kontrol efektif terhadap mereka.
Tulisan  ini  hendak  mendiskusikan  korupsi  demokratis  yang  muncul  melalui peran-peran  dan  fungsi-fungsi  partai  politik  di  dalam  sistem  demokrasi  multipartai yang  dianut  Indonesia  pasca-Soeharto.  Tulisan  ini  juga  berusaha  mengajukan  solusi yang  potensial  untuk  mengatasi  problem  ini.  Saya  menyarankan  perlunya membangun  kontrol  yang  efektif  terhadap  partai  politik  untuk  membuat  mereka berfungsi  dengan  baik  dalam  memperkuat  demokrasi  dan  mempercepat institusionalisasi demokrasi. Namun demikian, daripada berfokus pada pembentukan pranata  pengawas  bagi  masing-masing  institusi  demokrasi—dan  dengan  demikian, kembali  ke  problem  klasik,  “siapa  yang  akan  mengawasi  pengawas?”—saya menyarankan  agar  kontrol  efektif  itu  ditumbuhkan  secara  inheren  dengan meningkatkan  inklusivitas  institusional,  termasuk  di  dalam  partai  politik.  Hal  ini perlu,  mengingat  penyebab  mendasar  korupsi  demokratis  adalah  eksklusivitas  yang
cenderung  menjadi  bermuka  dua  dan  semata  menguntungkan  kepentingan  segelintir elite.
Diskusi  di  dalam  tulisan  ini  akan  dibagi  ke  dalam  beberapa  bagian.  Setelah pengantar, saya akan mendiskusikan secara ringkas gagasan Warren tentang korupsi demokratis  sebagai  kerangka  teoretis.  Deskripsi  ringkas  untuk  mengilustrasikan situasi terkini demokrasi Indonesia akan mengikuti setelahnya. Kemudian, saya akan mendiskusikan  distribusi  korupsi  di  dalam  negara  di  Indonesia  saat  ini,  yakni distribusinya  di  cabang-cabang  pemerintahan  eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif. Dengan diskusi ini, saya berharap saya dapat  memberikan  gambaran  yang memadai tentang  bagaimana  aktor-aktor  partai  politik  menjadi  pemain  utama  dalam mendistribusikan  korupsi  di  domain-domain  ini.  Pembahasan  ini  akan  dilanjurkan dengan  diskusi  mengenai  korupsi  internal  di  partai  politik.  Terakhir,  saya  akan mendiskusikan  peluang  yang  ada  untuk  mengatasi  korupsi  partai  politik  dengan meningkatkan inklusivitasnya.

## KORUPSI POLITIK DAN DEMOKRASI
Dalam mendefinisikan korupsi, Klitgaard memberikan rumusan yang elegan: Korupsi = Monopoli + Diskresi – Akuntabilitas . Untuk menjadikan rumusan ini sesuai dengan konteks  Indonesia  pasca-Soeharto,  Sujatmiko  menambahkan  satu  variabel  ke  dalam rumusan  tersebut,  yakni  kontrol  sosial,  sehingga  rumusannya  berubah  menjadi Korupsi  =  Monopoli  +  Diskresi  –  Akuntabilitas  –  Kontrol  Sosial .  dengan menambahkan  kontrol  sosial,  dia  bermaksud  melengkapi  rumusan  Klitgaard  dengan basis  sosiologis.  Penambahan  ini,  menurutnya,  perlu  untuk  Indonesia  dengan demokrasinya  yang  diujung-tombaki  kebijakan  otonomi  daerah  dan  desentralisasi. Basis sosiologis semacam ini berperan sebagai sarana untuk mengarahkan partisipasi yang  lebih  besar  dari  publik  dalam  memantau  urusan-urusan  dan  jabatan-jabatan publik;  dengan  demikian,  mendorong  jabatan-jabatan  publik  untuk  lebih  inklusif dalam  rangka  mencegah  korupsi.  Dalam  kaitannya  dengan  agenda  anti-korupsi,  hal ini menandai perlunya audit sosial.
Kita  dapat  mencirikan  konsepsi  korupsi  di  atas  sebagai  konsepsi  “berbasis lembaga” ( office-based ), sebuah konsepsi yang bekerja dengan baik di dalam konteks administrasi  dan  birokrasi.  Untuk  korupsi  pejabat-pejabat  publik,  definisi  ini membantu  kita  memahami  korupsi  yang  mereka  lakukan  selama  mereka  menjalani masa  jabatannya.  Akan  tetapi,  konsepsi  ini  tidak  cukup  membantu  ketika  kita berusaha  memahami  bagaimana  korupsi  terjadi  di  dalam  proses  demokrasi  di  mana para  aktor  politik  bersaing  satu  sama  lain  untuk  mendapatkan  kekuasaan.  Untuk konteks politik ini, Warren menyarankan konsepsi lain yang dia pandang lebih sesuai. Bahkan,  tidak  hanya  menawarkan  definisi  korupsi  yang  lebih politis ,  Warren  juga berusaha  merumuskan  sebuah  definisi  yang  cocok  untuk  konteks  demokrasi.  Inilah yang dia sebut sebagai “konsepsi demokratis mengenai korupsi”.
Warren  mendefinisikan  korupsi  sebagai  “eksklusi  bermuka  dua”  ( duplicitous corruption ).  Menurut  Warren  (2004;  2006),  korupsi  melibatkan  eksklusi  yang  tidak dapat  dibenarkan.  Bagaimanapun,  eksklusi  itu  saja  tidak  mencukupi  untuk
mencirikan  korupsi  secara  patut.  Paling  tidak  dua  karakteristik  lain  harus ditambahkan  untuk  melengkapinya:  “kondisi  tipu  daya  ( duplicity  condition )  terkait norma inklusi” dan “kondisi untung/rugi ( benefit/harm condition ) terkait konsekuensi yang  diakibatkan  eksklusi”.  Hal  ini  berarti  bahwa  di  dalam  korupsi,  orang-orang korup  mengakui  sekaligus  melanggar  di  saat  yang  bersamaan  hak  atas  inklusi  yang dimiliki  oleh  orang-orang  yang  mereka  eksklusikan.  Eksklusi  ini  umumnya menguntungkan  orang-orang  korup  itu  dan  merugikan  paling  tidak  sebagian  dari mereka  yang  tereksklusi.  Sebagai  sebuah  problem  politik,  kita  harus  ingat  bahwa korupsi menyebabkan kerusakan-kerusakan tertentu pada proses deliberatif di dalam institusi-institusi demokratis.

## SEKILAS DEMOKRASI INDONESIA
Seperti  yang  sudah  dikemukakan  di  bagian  pengantar,  Indonesia  memasuki  era demokrasi pada fajar abad ke-21. Selama lebih dari tiga dasawarsa negeri ini berada dalam  kekuasaan  rezim  otoritarianisme  militeristik  di  bawah  Jenderal  Soeharto dengan Orde Barunya. Bagaimanapun, otoritarianisme di Indonesia bukanlah hal baru yang  baru  dimulai  dengan  kepresidenan  Soeharto.  Kita  juga  dapat  mencirikan  masa kepresidenan sebelumnya, yakni masa Soekarno, setidaknya di akhir kepemimpinannya, sebagai rezim otoritarian. Dengan dikeluarkannya Dekrit Presiden 5  Juli  1959  oleh  Soekarno,  “demokrasi  liberal”  di  Indonesia  pun  berakhir.  Dengan kata  lain,  kendatipun  Indonesia  dahulu  pernah  mengalami  masa  demokrasi, demokrasi tidak pernah benar-benar terbangun menjadi sistem yang mapan di negeri ini hingga gerakan Reformasi terjadi di penghujung abad ke-20.
Terdapat  banyak  literatur  dan  laporan  yang  menyajikan  data  dan  analisis tentang  demokrasi  kontemporer  di  Indonesia.  Untuk  alasan  yang  terang,  salah  satu badan pemerintahan, yakni Badan Pusat Statistik (BPS), juga melakukan pengukuran terhadap pembangunan dan dinamika demokrasi Indonesia. Laporannya terkait topik ini disebut Indeks Demokrasi Indonesia (IDI), sebuah indeks komposit yang skornya ditentukan  dari  tiga  aspek  demokrasi:  kebebasan  sipil,  hak-hak  politik,  dan kelembagaan  demokrasi.  Indeks  ini  dibuat  pertama  kali  pada  tahun  2009  dan diperbarui  setiap  tahun.  Menurut  sistem  penilaian  yang  digunakannya,  kinerja demokrasi  Indonesia  digolongkan  ke  dalam  “buruk”,  “sedang”,  dan  “baik”.  Kinerja ini “buruk” jika skornya kurang dari 60%, “sedang” jika skornya di antara 60–80%, dan “baik” jika skornya lebih dari 80%.
Sejak  2009  hingga  2015,  IDI  selalu  berada  di  kategori  “sedang”,  meski angkanya naik–turun dari  tahun ke tahun. Selama kurun waktu  tujuh tahun tersebut, skor  untuk  kebebasan  sipil  senantiasa  lebih  tinggi  daripada  skor  hak-hak  politik maupun  kelembagaan  demokrasi.  Aspek  kebebasan  sipil  ini  bahkan  mencapai kategori “baik”, kecuali pada 2012 dan 2013 ketika skornya hanya mencapai kategori “sedang”.  Untuk  aspek  hak-hak  politik,  kinerjanya  selama  lima  tahun  pertama  IDI selalu “buruk” (skornya selalu kurang dari 60%). Baru pada dua tahun terakhir saja, 2014  dan  2015,  indeks  hak-hak  politik  menunjukkan  perbaikan  dan  menjadi
“sedang”. Kinerjanya bahkan lebih baik daripada kelembagaan demokrasi pada tahun 2015.
Berdasarkan  hasil  penilai  IDI  di  atas,  kita  dapat  menyimpulkan  bahwa kebebasan  sipil  merupakan  aspek  yang  paling  terbangun  dari  demokrasi  Indonesia sejak proses demokratisasi berjalan pasca-terjadinya Reformasi 1998, atau setidaknya sejak  2009  ketika  indeks  ini  pertama  kali  dibuat.  Namun  demikian,  data  yang dikeluarkan  oleh  Freedom  House  menunjukkan  hasil  yang  berbeda  pada  beberapa rinciannya  dibandingkan  data  IDI.  Menurut  Freedom  House,  yang  secara  rutin memublikasikan  indeks  tentang  kebebasan  di  dunia,  sejak  2009  kinerja  hak-hak politik di Indonesia selalu lebih baik daripada kinerja kebebasan sipil. Hal ini bertolak belakang  dengan  hasil  IDI.  Bagaimanapun,  secara  umum  kedua  laporan  tersebut menggambarkan demokratisasi Indonesia dengan nada yang serupa, bahwa Indonesia memiliki demokrasi  yang jauh lebih baik daripada di masa lalu; bahkan relatif lebih baik  daripada  negara-negara  lain  di  Asia  Tenggara.  Dibandingkan  dengan  negara- negara  lain  di  wilayah  ini,  Indonesia,  di  samping  Filipina,  memiliki  performa demokrasi terbaik menurut Freedom House. Kedua negara ini memiliki skor 65 (dari total 100), dan memiliki “rating kebebasan” yang sama, yakni 3. Negara-negara lain di  Asia  Tenggara  mendapatkan  skor  yang  lebih  rendah  dan  berstatus  “tidak  bebas” (kecuali  Malaysia,  yang  statusnya  “bebas  sebagian”,  sama  seperti  Indonesia  dan Filipina).  Bahkan,  hingga  saat  ini,  di  Asia  Tenggara  hanya  Indonesia,  Filipina,  dan Timor Leste yang menerapkan demokrasi elektoral.
Kedua laporan di atas, yang satu dikeluarkan oleh sebuah badan pemerintahan Indonesia,  yang  lain  oleh  organisasi  internasional  yang  menaruh  perhatian  pada demokrasi  di  seluruh  dunia,  menggambarkan  pembangunan  demokrasi  di  Indonesia yang  relatif  dapat  dikatakan  baik.  Akan  tetapi,  dari  tahun  ke  tahun,  laporan-laporan ini,  di  samping  laporan-laporan  lain  yang  dikeluarkan  oleh  beberapa  organisasi terkemuka  lainnya,  senantiasa  menggarisbawahi  problem  akut  di  dalam  demokrasi Indonesia yang belum juga dapat diselesaikan, yakni korupsi. Di bagian selanjutnya, saya  akan  mendiskusikan  problem  ini  dengan  memberikan  penekanan  pada  institusi demokrasi  tertentu  yang  saya  anggap  sebagai  mata  rantai  yang  paling  jelas mengoneksikan praktik-praktik demokrasi  dengan korupsi  di  Indonesia,  yakni  partai politik.

## KORUPSI DI RANAH NEGARA OLEH AKTOR-AKTOR PARTAI POLITIK
Dalam  lima  tahun  terakhir,  kinerja  Indonesia  dalam  memerangi  korupsi memperlihatkan  peningkatan.  Menurut  Indeks  Persepsi  Korupsi  ( Corruption Perception  Index/CPI )  yang  dikeluarkan  setiap  tahun  oleh  Transparency International,  skor  Indonesia  mengalami  peningkatan  dari  tahun  ke  tahun,  dari  3,0 (setara 30 menurut sistem penilaian mereka yang baru) pada tahun 2011 menjadi 3,2 pada  2012,  32  pada  2013,  34  pada  2014,  dan  terus  mengalami  peningkatan  hingga mencapai 36 pada 2015. Namun demikian, ranking terbaik Indonesia hanya 88, yakni pada  tahun  2015  (dari  168  negara  yang  disurvei).  Terlepas  dari  peningkatan  yang
dicapainya,  skor  36  atau  ranking  88  tidaklah  cukup  baik.  Hal  ini  mengindikasikan bahwa angka korupsi di Indonesia tetap tinggi.
Demikian  pula,  di  dalam  laporannya  mengenai  kebebasan  di  dunia,  Freedom House memberikan penekanan pada efek korupsi terhadap jalannya pemerintahan di Indonesia  yang  menyebabkan  pemerintah  Indonesia  tidak  mampu  menunjukkan kinerja  terbaiknya.  Laporan-laporan  Freedom  House  mengenai  Indonesia  selalu  saja menggarisbawahi fakta bahwa “korupsi tetap endemik” dan menjadi perintang besar bagi  pemerintah  Indonesia  untuk  bekerja  secara  efektif.  Selama  tiga  tahun  terakhir, skor  Indonesia  pada  aspek  fungsi-fungsi  pemerintahan  hanya  6  dari  12  (Freedom House, 2014; 2015; 2016).
Korupsi  tak  diragukan  merupakan  perintang  dalam  menyajikan  pelayanan publik  yang  baik  dan  dalam  menjalankan  fungsi-fungsi  pemerintahan  yang  efektif. Namun  paradoksnya,  gerakan  anti-korupsi  yang  intens  nampaknya  juga  menjadi penghalang  bagi  percepatan  pembangunan  infrastruktur.  Pada  tahun  2015,  beberapa pejabat  tinggi  di  pemerintahan  pusat  menyatakan  bahwa  menguatnya  agenda  anti- korupsi telah menciutkan nyali para pemimpin lokal dan pejabat pemerintahan untuk melaksanakan  pembangunan  karena  adanya  potensi  kriminalisasi  jika  terjadi kesalahan  atau  eror  di  dalam  proses  pembangunan  tersebut.  Hal  ini  ditindaklanjuti oleh  pemerintah  dengan  berinisiatif  mengeluarkan  peraturan  presiden  tentang antikriminalisasi pejabat publik, yang tentu saja menyulut kontroversi dan perdebatan hangat di ranah publik. Korupsi para pejabat publik semakin diperparah oleh konflik dan  perseteruan  di  antara  lembaga-lembaga  negara  yang  sama-sama  memiliki  tugas dan  tanggung  jawab  memberantas  korupsi.  Sudah  menjadi  rahasia  umum  bahwa Kepolisian  dan  Komisi  Pemberantasan  Korupsi  (KPK)  cenderung  bersaing  dan berseteru satu sama lain hingga berpuncak pada tahun 2015 ketika beberapa pimpinan KPK  dikriminalisasi  ditahan  dengan  tuduhan  melakukan  tindak-tindak  pelanggaran hukum sebelum mereka menjalankan tugasnya di KPK.
Bagaimanapun, kita harus ingat bahwa Indeks Persepsi Korupsi terutama fokus pada  korupsi  di  sektor  publik.  Transparency  International  sendiri  mendefinisikan korupsi  sebagai  “penyelewengan  jabatan  publik  untuk  mendapatkan  keuntungan pribadi” (Rohwer, 2009: 44), sehingga ia bersandar pada definisi yang pada dasarnya “ office-based ”.  Tidak  ada  yang  keliru  dengan  definisi  yang  demikian.  Sejauh  ini, definisi  ini  bekerja  dengan  baik  dan  membantu  dalam  mengarahkan  beragam  cara untuk  mengatasi  korupsi  di  banyak  negara.  Akan  tetapi,  sebagaimana  yang diungkapkan  oleh  Warren,  definisi  semacam  ini  terbatas  pada  konteks  administrasi dan  birokrasi  semata.  Nampaknya  sulit  untuk  mempergunakan  definisi  ini  untuk mengidentifikasi korupsi di konteks politik, khususnya di dalam sistem demokrasi.
Sesuai  dengan  paradigma  yang  digunakan  oleh  TI  di  atas,  data  yang  tersaji dalam  Indeks  Persepsi  Korupsi  pun  hanya  menggambarkan  praktik-praktik  korup yang  terjadi  di  dalam  proses  administrasi  dan  pemerintahan.  Sementara  itu,  pada kenyataannya,  sebagaimana  dalam  kasus  demokrasi  Indonesia,  korupsi  juga  telah terjadi  sebelum  sebuah  pemerintahan  baru  berjalan,  yakni  selama  proses-proses
demokrasi untuk mencapai suksesi melalui pemilihan umum (baik di tingkat nasional maupun  lokal).  Khususnya  selama  periode  kampanye,  “uang  panas”  dalam  jumlah sangat besar beredar nyaris tanpa meninggalkan jejak. Tahapan ini kemudian diikuti oleh  tahapan  lain  di  mana  korupsi  juga  sangat  mungkin  terjadi,  yakni  ketika pemerintahan  baru  (di  bawah  presiden  terpilih  atau  kepala  daerah  terpilih) menempatkan  orang-orang  dan  para  pendukungnya  di  berbagai  jabatan  publik. Setidak-tidaknya selama kedua fase transisi dari pemerintahan lama ke pemerintahan baru  inilah  korupsi  terjadi  secara  masif.  Partai-partai  politik,  tentu  saja,  memainkan peran besar dalam fase-fase ini.
Di  Indonesia,  partai  politik  menjadi  instrumen  utama  untuk  menempatkan orang  pada  jabatan-jabatan  publik.  Presiden  baru  tentu  saja  memiliki  hak  prerogatif untuk  memutuskan  siapa  yang  akan  menduduki  jabatan-jabatan  tertentu  di  dalam kabinetnya  maupun  di  lembaga-lembaga  publik.  Namun  demikian,  presiden  juga perlu  mengamankan  pemerintahannya  dengan  membangun  suatu  koalisi  politik, terutama dengan partai-partai politik yang mendukungnya. Memberikan posisi-posisi tertentu  di  dalam  kabinet  maupun  lembaga  pemerintahan  kepada  kader-kader  partai merupakan  cara  paling  umum  untuk  membangun  koalisi  semacam  ini.  Dengan demikian, pada kenyataannya presiden tidak sendirian dalam memutuskan siapa yang akan menjadi “pembantunya”; dia memiliki keperluan juga untuk memuaskan semua partai  yang  telah  mendukungnya.  Pertukaran  yang  “perlu”  ini,  pada  gilirannya, menjadikan partai  politik saluran utama untuk  mendistribusikan kekuasaan di  dalam pemerintahan  yang  baru.  Partai  politik  sendiri  merupakan  suatu  pranata  di  mana banyak  kepentingan  bertemu  dan  bernegosiasi  satu  sama  lain  untuk  membagi-bagi “kue kekuasaan” di dalam pemerintahan yang baru. Inilah mengapa partai politik bisa menjadi  lokus  bagi  bertumbuhnya  korupsi.  Korupsi  macam  inilah  yang  tidak teridentifikasi  oleh  konsepsi  korupsi  yang office-based .  Untuk  menyajikan  ilustrasi yang lebih jernih tentang korupsi partai politik, saya akan mendedikasikan sisa bagian ini  untuk  mendeskripsikan  praktik  korupsi  di  ranah  negara,  yang  dibagi  ke  dalam cabang-cabang  pemerintahan  eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif.  Saya  meminjam uraian pada bagian ini utamanya dari gagasan Warren tentang “korupsi demokratis” dan mengontekstualisasikannya ke kasus Indonesia.
Tabel 1. Tersangka dan terdakwa korupsi berdasarkan posisinya.
No.  Posisi Tahun Jumlah 2011 2012 2013 2014 2015 1. Anggota parlemen (DPR dan DPRD) 5 16 8 4 19 52 2. Kepala lembaga/kementerian 1 4 9 3 17 3. Gubernur 2 2 4 8 4. Bupati/Walikota dan wakilnya 4 4 3 12 4 27
5. Eselon I, II, dan III 15 8 7 2 7 39 6. Penegak hukum 2 2 4 2 3 13 7. Swasta 10 16 24 15 18 83 8. Lain-lain 3 3 7 8 5 26 Total 39 50 59 54 63 Sumber: Laporan Tahunan KPK 2011–2015. Tabel 2. Korupsi berdasarkan jenis kasus. No.  Jenis kasus Tahun Jumlah 2011 2012 2013 2014 2015 1. Pengadaan 10 11 9 15 14 59 2. Perizinan 3 5 1 9 3. Penyuapan 25 34 50 20 38 167 4. Pemerasan 1 6 1 8 5. Penyalahgunaan dana 4 3 4 2 13 6. Pencucian uang 7 5 1 13 7. Menghalangi hukum 3 3 Total 39 48 70 58 57 Sumber: Laporan Tahunan KPK 2011–2015.

## Korupsi partai politik di cabang legislatif
Objek  korupsi  di  cabang  legislatif  adalah  jalinan  perwakilan  ( representative linkages ).  Apa  yang  disebut  sebagai  korupsi  legislatif  dapat  terjadi  selama  masa pemilihan legislatif melalui “jual–beli suara”. Praktik ini merupakan modus korupsi politik yang paling lumrah terjadi di dalam demokrasi elektoral. Akan tetapi, korupsi legislatif  tidak  berhenti  sampai  di  sini,  karena  korupsi  ini  juga  dapat  terjadi  begitu pemilihan  umum  selesai  dan  para  anggota  legislatif  yang  baru  menduduki  kursi mereka.  Bahkan,  korupsi  masih  saja  terjadi  ketika  proses-proses  deliberatif  berjalan pada saat pembuatan undang-undang dan legislasi di DPR.
Proses  legislasi  cenderung  tertutup  dan  eksklusif,  ketika  draf  rancangan undang-undang  atau  regulasi  dibahas  oleh  para  anggota  legislatif  tanpa  adanya naskah  akademik,  diskusi  publik,  ataupun  pengujian  publik.  Eksklusivitas  ini  kerap kali  membuka  peluang  bagi  penyuapan  dan  transaksi  politik  yang  culas,  yang merupakan  modus-modus  korupsi  yang  paling  jamak  terjadi  di  cabang  legislatif. Dalam korupsi jenis ini, kita dapat melihat dengan jelas koalisi korup antara anggota legislatif  dan  pelaku  bisnis  (pasar).  Korupsi  legislatif  didorong  terutama  oleh mahalnya  biaya  elektoral  dan  kontribusi  yang  harus  dibayarkan  oleh  anggota parlemen kepada partai mereka.
Menurut banyak survei,  lembaga legislatif, entah di  tingkat  nasional maupun daerah,  kerap  disebut-sebut  sebagai  salah  satu  lembaga  paling  korup  di  Indonesia. Bukanlah perkara yang sulit untuk melihat adanya kaitan antara korupsi yang marak
terjadi  di  lembaga  legislatif  dengan  pelembagaan  partai  politik  yang  merupakan mesin  politik di  dalam sistem demokrasi  multipartai  yang diterapkan oleh Indonesia saat  ini.  Para  anggota  legislatif  dipilih  sebagai  perwakilan  konstituen  mereka sekaligus  mewakili  kepentingan  partainya.  Selama  masa  pemilihan,  tidak  hanya mereka harus menunggangi partai politik sebagai kendaraan menuju kekuasaan, tetapi mereka  juga  harus  menghabiskan  amat  banyak  sumber  daya  demi  memenangi kompetisi demokrasi yang luar biasa mahal. Kompetisi yang “berdarah-darah” inilah persisnya  yang  memunculkan  kebutuhan  mereka  untuk  mendapatkan  kompensasi dengan cara apa pun begitu mereka berhasil menduduki kursi anggota dewan.
Reformasi  tidak  hanya  menyudahi  era  dominasi  eksekutif  yang  menandai pemerintahan Orde Baru, tetapi juga menuntut adanya distribusi kekuasaan, termasuk ke  lembaga-lembaga  legislatif  dalam  rangka  menjadi  penyeimbang  bagi  lembaga eksekutif. Oleh karena itu, tidak mengherankan jika lembaga legislatif menyediakan semacam lahan subur bagi aktor-aktor partai politik untuk menghimpun keuntungan, khususnya  keuntungan  ekonomi  dan  politik.  Di  antara  kasus-kasus  korupsi  kelas kakap  yang  terjadi  di  cabang  legislatif  adalah  kasus  anggota  dewan  dari  Partai Demokrat,  Angelina  Sondakh,  yang  divonis  pada  tahun  2013  karena  terbukti menerima  suap  dalam  proyek  yang  dikerjakan  oleh  Kementerian  Pemuda  dan  Olah Raga.  Kasus  korupsi  ini  merupakan  bagian  dari  skandal  yang  lebih  besar,  di  mana bendahara  Partai  Demokrat  Muhammad  Nazaruddin  terbukti  korupsi  pada  tahun sebelumnya. Patut dicatat bahwa semua partai politik yang ada di parlemen Indonesia memiliki paling tidak satu anggota atau kader yang terbukti korupsi. Saat ini, bahkan partai politik baru yang baru ikut pemilihan umum untuk pertama kalinya pada tahun 2014, Partai Nasdem, memiliki kader yang dipenjara karena korupsi.

## Korupsi partai politik di cabang eksekutif
Modus inklusi di cabang eksekutif didasarkan pada kepercayaan publik. Pemerintah, sebagai  eksekutor  keputusan  kolektif,  harus  dapat  dipercaya  dalam  menjalankan tugasnya  merealisasikan  keputusan  kolektif  yang  dimandatkan  oleh  konstitusi  dan rakyat. Korupsi terjadi ketika pemerintah mengkhianati kepercayaan publik tersebut. Modus korupsi paling kerap terjadi di cabang eksekutif ini adalah melalui pengadaan dan  penyalahgunaan  dana  publik.  Di  dalam  modus  ini,  koalisi  korup  antara  pejabat pemerintah dan aktor bisnis juga terlihat. Pejabat pemerintahan yang memiliki afiliasi dengan partai politik tertentu sangat mungkin membangun suatu koalisi dengan aktor- aktor  bisnis,  yang  juga  terafiliasi  dengan  partai  yang  sama,  dengan  memberikan tender kepada mereka dalam proyek-proyek pengadaan dan pembangunan.
Freedom  House  memperkirakan  bahwa  pada  tahun  2014,  lebih  dari  separuh jumlah kepala daerah (yang seluruhnya sebanyak 524 orang), baik di tingkat provinsi maupun  kabupaten/kota,  telah  menjadi  tersangka  korupsi.  Angka  yang  tinggi  ini menjadi  salah  satu  alasan  yang  kemudian  digunakan  oleh  pemerintah  pusat  pada tahun 2015 untuk membenarkan klaimnya bahwa langkah-langkah anti-korupsi yang intens  berkontribusi  pada  munculnya  ketakutan  di  kalangan  pejabat  publik  akan kemungkinan  kriminalisasi  berdalih  korupsi.  Menurut  pemerintah,  situasi  ini
memengaruhi para kepala daerah dan menyebabkan mereka enggan membuat diskresi guna  mengeksekusi  proyek-proyek  pemerintah  dan  program-program  pembangunan nasional.  Akan  tetapi,  banyak  kalangan  membantah  alasan  ini,  khususnya  kalangan aktivis  anti-korupsi  dan  para  akademisi.  Mereka  berpandangan  bahwa  inisiatif pemerintah untuk mengatasi masalah lambannya pembangunan dengan mengeluarkan regulasi  anti-kriminalisasi  pejabat  publik  berpotensi  memicu  munculnya  korupsi  di kalangan kepala daerah dan pejabat publik.
Beberapa  akademisi  juga  berpandangan  bahwa  terdapat  indikasi  kuat pembangunan  yang  lamban  dan  penyerapan  anggaran  yang  rendah  dalam pengembangan  infrastruktur  dan  pelaksanaan  layanan  masyarakat  lebih  disebabkan oleh  intensi  para  kepala  daerah  untuk  menunda  belanja  daerah  demi  alasan-alasan politis.  Mereka  cenderung  membelanjakannya  begitu  masa  pemilihan  kepala  daerah dekat.  Dengan  cara ini, program-program  pembangunan dan pelayanan publik dapat dimanfaatkan sebagai “pemanis” politik untuk memenangkan dukungan pemilih dan membangun  opini  publik  yang  memersepsi  sang  petahana  sebagai  pemimpin  yang murah hati.  Lebih  jauh,  agaknya lebih  mungkin  bahwa korupsi  yang dilakukan oleh para  kepala  daerah  terpilih  bertujuan  untuk  mengompensasi  pengeluaran  mereka selama  masa  kampanye  dan  untuk  membalas  kontribusi  yang  telah  diberikan  para pendukung maupun sponsor mereka.

## Korupsi partai politik di cabang yudikatif
Modus  inklusi  di  cabang  yudikatif  erat  kaitannya  dengan  keadilan  dan  kesetaraan. Tugas utama cabang pemerintahan ini adalah menjaga stabilitas dan keamanan sistem demokrasi.  Korupsi  terjadi  manakala  proses  penegakan  hukum  tidak  mencerminkan keadilan dan kesetaraan. Korupsi partai politik akut di dalam sistem yudikatif secara kuat diindikasikan oleh maraknya suap-menyuap dan gratifikasi yang melibatkan para pejabat  dari  berbagai  lembaga  penegakan  hukum,  termasuk  Mahkamah  Agung, Kejaksaan,  dan  Kepolisian.  Lebih  jauh,  proses-proses  peradilan  cukup  sering berkecenderungan  untuk  mengeksklusi  publik.  Modus  korupsi  yang  paling  umum terjadi  di  cabang  yudikatif  berupa  suap-menyuap.  Di  dalam  modus  korupsi  ini, terdapat  koalisi  antara  penegak  hukum  dan  aktor-aktor  dari  ranah  lain  yang tersandung masalah hukum, termasuk aktor-aktor dari partai politik.
Yudikatif  seharusnya  independen  dari  intervensi  apa  pun.  Akan  tetapi,
Freedom House di dalam laporan mereka tahun 2016 mencatat bahwa “korupsi tetap endemik  (di  Indonesia),  termasuk  di  parlemen  dan  di  kepolisian”.  Kita  dapat mengambil  satu  kasus  korupsi  besar  sebagai  contoh.  Pada  2013,  Irjen  (Pol)  Djoko Susilo divonis 18 tahun penjara karena korupsi dan pencucian uang. Satu kasus yang lebih  baru  misalnya  kasus  Komjen  (Pol)  Budi  Gunawan  yang  ditetapkan  sebagai tersangka  korupsi  oleh  KPK  menjelang  pencalonannya  sebagai  Kepala  Polri  oleh Presiden Joko Widodo di tahun 2015. Hal ini berujung pada perselisihan baru antara Polri  dan  KPK  yang  hubungannya  memang  sudah  tidak  terlalu  baik.  Akibatnya, Presiden mengambil langkah menonaktifkan Ketua dan Wakil Ketua KPK, Abraham
Samad  dan  Bambang  Widjojanto,  yang  dituduh  oleh  polisi  telah  melakukan pelanggaran-pelanggaran  hukum  tertentu  sebelum  mereka  menduduki  jabatan  di KPK. Setelah itu, kasus gratifikasi yang menjerat Budi Gunawan pun ditangguhkan.
Bukan  hanya  Kepolisian  yang  berindikasi  terjangkit  korupsi  di  dalam  sistem penegakan  hukum  Indonesia.  Pada  penghujung  2015,  beberapa  orang  hakim  dan pejabat  di  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (PTUN)  Medan  ditahan  karena  terlibat kasus korupsi yang menjerat gubernur nonaktif Sumatera Utara Gatot Pujo Nugroho. Setahun  sebelumnya,  publik  Indonesia  menyaksikan  terungkapnya  kasus  korupsi yang  menjerat  Ketua  Mahkamah  Konstitusi  Akil  Mochtar,  yang  terbukti  menerima suap. Terakhir, meski tidak ada indikasi terjadinya korupsi, keputusan Presiden Joko Widodo  untuk  mengangkat  H.  M.  Prasetyo  sebagai  Jaksa  Agung  pada  tahun  2014 juga  menuai  kritik  karena  adanya  potensi  konflik  kepentingan,  mengingat  status Prasetyo sebagai politisi Partai Nasdem.

## KORUPSI INTERNAL PARTAI POLITIK
Kita dapat  menelusuri  korupsi  yang bersumber dari aktor-aktor partai  politik hingga ke  struktur  dan  relasi  kuasa  yang  berjalan  di  dalam  partai  politik  itu  sendiri.  Pada kenyataannya, relasi kuasa di dalam partai-partai politik masih diliputi hierarki yang oligarkis  dan  pengambilan  keputusan  yang  sentralistik.  Sebagai  contoh,  pada demokrasi  lokal  Indonesia,  partai-partai  politik  cenderung  menerapkan  sebentuk sentralisme dalam  merekrut kandidat kepala daerah untuk  bersaing dalam  pemilihan kepala  daerah  (pilkada).  Meskipun  kompetisi  politik  itu  sifatnya  lokal,  keputusan final untuk menentukan kandidat mana yang diusung acap kali dibuat oleh lingkaran elite di tingkat pusat. Sementara itu, bukan hal yang jarang terjadi partai-partai politik kekurangan kader internal  yang kompeten untuk mengemban mandat sebagai kepala daerah,  sehingga  kita  melihat  hanya  sedikit  dari  mereka  yang  sukses  memenangi pilkada.    Hasil-hasil  pilkada  di  berbagai  daerah  sejak  tahun  2005  menunjukkan kepada  kita  daftar  pemenang  yang  didominasi  oleh  figur-figur  yang  sebenarnya berasal  dari  luar  partai  politik,  sekalipun  diusung  atau  didukung  oleh  partai  politik. Para kepala daerah terpilih ini biasanya berasal dari kalangan birokrat, purnawirawan TNI/Polri, pengusaha, atau aktivis.
Terdapat  pula  fenomena  lain  di  mana  kepala  daerah  terpilih  memperkuat aliansinya dengan suatu partai politik guna mempertahankan kekuasaan yang mereka pegang  pada  periode  selanjutnya.  Partai-partai  politik  melakukannya  dengan mengangkat kepala daerah terpilih sebagai ketua dewan pengurus mereka di daerah. Untuk  sang  kepala  daerah,  dukungan  kuat  yang  dihasilkan  dari  aliansi  semacam  ini akan  membantunya  melaksanakan  program-program  dan  kebijakan-kebijakan  yang telah dirancang selama  masa jabatan mereka.  Di saat  yang bersamaan, partai  politik bisa  saja  mendapat  banyak  keuntungan  jika  pimpinan  mereka  merupakan  orang nomor satu  di  daerah.  Aktor-aktor  eksternal  yang  “dinaturalisasi” oleh partai  politik ini  biasanya  sudah  memiliki  popularitas  di  masyarakat  atau  memiliki  sumber  daya yang  berlimpah—khususnya  sumber  daya  ekonomi  yang  harus  dikontribusikan  ke
program-program  dan  kegiatan-kegiatan  partai—sebelum  mereka  ditetapkan  sebagai calon kepala daerah oleh suatu partai.
Fenomena  ini  mengindikasikan  bahwa  metode  yang  digunakan  oleh  partai politik  dalam  mengelola  rekrutmen  dan  membentuk  kader  mereka  masih  jauh  dari sistemik,  teratur,  dan  terstruktur.  Seperti  yang  biasa  terjadi,  mereka  kerap  kali menghadapi hambatan dalam menempatkan kader-kadernya di badan-badan legislatif maupun  eksekutif,  karena  kader-kader  ini  kekurangan  kompetensi  atau  kapabilitas untuk  mengemban  jabatan  publik.  Langkah  yang  kemudian  kerap  digunakan  oleh partai politik untuk mengakali kekurangan ini adalah memberikan dukungan mereka ke  kandidat-kandidat  tertentu  yang  berasal  dari  luar  partai.  Mereka  ini  biasanya tokoh-tokoh  yang  telah  menimba  pengalaman  dan  kecakapan  dari  lembaga-lembaga selain partai politik. Dengan kata lain, mereka merupakan sumber daya manusia yang telah  dibesarkan  di  tempat  lain,  entah  di  birokrasi  sipil,  militer,  korporasi,  atau bahkan  organisasi  masyarakat.  Tidaklah  mengherankan  jika  kemudian,  kendatipun struktur kekuasaan sudah berubah secara mendasar dan secara radikal sudah berbeda dari  masa  Orde  Baru,  namun  struktur  ini  masih  didominasi  oleh  tokoh-tokoh  yang berlatar  belakang  birokrat  atau  purnawirawan  TNI/Polri,  sebagaimana  di  masa pemerintahan Orde Baru dahulu.
Ufen  (2006)  mengidentifikasi  bahwa  salah  satu  karakteristik  yang berkembang  di  antara  partai-partai  politik  di  Indonesia  selama  masa  demokratisasi pasca-Reformasi adalah munculnya “personalisme otoritarian”. Dua di antara bentuk- bentuknya mewujud pada dasar pendirian partai politik dan mekanisme pengambilan keputusan  yang  dijalankan  partai  politik  (Ufen  2006:  18–21).  Terdapat  beberapa partai yang pada awalnya memang didirikan sebagai kendaraan politik tokoh tertentu untuk meraih tampuk kekuasaan. Partai Demokrat merupakan contoh partai baru yang lahir  untuk  mengusung  seorang  calon  presiden  tertentu.  Dalam  kasus  ini,  kandidat yang  diusung  adalah  mantan  Presiden  Susilo  Bambang  Yudhoyono  yang  berhasil memenangi  dua  pemilihan  presiden  berturut-turut  (2004  dan  2009).  Adapun  untuk contoh bentuk yang kedua, yakni mekanisme pengambilan keputusan yang ditentukan oleh  satu  orang  atau  sedikit  elite  di  tingkat  pusat,  kita  dapat  menjumpainya  pada Partai  Demokrasi  Indonesia  Perjuangan  (PDIP).  Sebagai  ketua  umum,  Megawati tidak  hanya  mendominasi  proses  pengambilan  keputusan  di  PDIP,  ia  bahkan memiliki hak-hak prerogatif yang memungkinkannya membuat keputusan-keputusan vital  tanpa  berkonsultasi  terlebih  dahulu  dengan  dewan  pimpinan  (Ufen  2006:  20). Terlebih  lagi,  pada  setiap  kongres  Megawati  selalu  muncul  sebagai  calon  tunggal Ketua Umum PDIP.
Bukanlah  hal  yang  janggal  jika  personalisme  otoritarian  seperti  telah dijelaskan  di  atas  berjalan  beriringan  dengan  pembungkaman  bentuk-bentuk  kritik internal  apa  pun.  Juga  tidak  mengherankan  jika  kecenderungan  anti-kritisisme  ini berjalan dengan baik; salah satunya berkat adanya mekanisme “ recall ” di parlemen. Mekanisme  ini  memungkinkan  partai  politik  menarik  kader  dari  posisi  mereka sebagai  anggota  legislatif  dan  menggantinya  dengan  kader  lain  setiap  kali  kader
tersebut  dianggap  “tidak  patuh”  atau  “tidak  disiplin”  dalam  menjalankan  perannya selaku petugas partai.
Kecenderungan  para  elite  partai  untuk  menjadi  anti-kritik  telah  mendorong kader-kader  yang  kritis  untuk  mengundurkan  diri  dari  partai.  Mereka  sering  kali pindah partai atau bahkan mendirikan partai mereka sendiri. Dengan kurangnya kritik internal, kunci-kunci pengambilan keputusan lantas dipegang, hampir secara mutlak, oleh segelintir elite di tingkat pusat. Kunci-kunci inilah yang mereka gunakan untuk membangun  aliansi  dan  melakukan  transaksi  politik  dengan  calon  kepala  daerah potensial.  Hal  ini  tentu  saja  bertolak  belakang  dengan  semangat  pilkada  yang bertujuan  mendekatkan  kepala  daerah  dengan  masyarakatnya;  “restu  dari  pusat” terbukti  menjadi  faktor  paling  penting  bagi  pencalonan  seorang  kandidat.  Dalam pengertian  tertentu,  hal  ini  menunjukkan  bahwa  adab-adab  Orde  Baru  masih dipraktikkan hingga hari ini.
Kondisi di atas menunjukkan kepada kita bahwa partai politik, bahkan partai- partai  besar  seperti  PDIP  dan  Partai  Golkar  sekalipun,  masih  harus  bersusah-payah mengatasi  problem  krusial  di  dalam  rekrutmen  kandidat  mereka,  sekalipun  mereka seharusnya  sudah  memiliki  mekanisme  kaderisasi  yang  mapan  dan  sudah menerapkannya. Pertimbangan-pertimbangan untuk mengusung kader internal dalam pilkada  kerap  kali  tersisihkan  oleh  transaksi  politik  antara  kandidat  eksternal  dan pengambil keputusan di tingkat pusat. Banyak kader internal partai harus menyingkir karena  mereka  kekurangan  sumber  daya  dan  kecakapan  untuk  bernegosiasi  dengan pejabat  tinggi  partai.  Dengan  demikian,  bukan  hanya  proses  rekrutmen  oleh  partai terselubung  dari  sorotan  publik,  tetapi  juga  tidak  dapat  diakses  oleh  kader-kader internal dari kalangan pengurus di cabang-cabang.
Eksklusivitas  segelintir  elite  dalam  mengambil  keputusan,  sebagaimana dibahas di atas, tentu saja membawa konsekuensi-konsekuensi. Salah satunya adalah tingginya faksionalisme di dalam partai politik (Ufen 2006). Hal yang umum terjadi, bahwa  di  dalam  sebuah  partai,  para  elite  dengan  pandangan  dan  pendirian  politik yang  berbeda-beda  cenderung  pecah  dan  membentuk  faksi  masing-masing.  Pada kasus-kasus  tertentu,  hal  ini  bahkan  berujung  pada  pendirian  partai  baru  yang kemudian  menjadi  pesaing  partai  lama,  baik  di  pemilihan  umum  tingkat  nasional maupun lokal. Sebagai contoh, dari Partai Golkar telah lahir partai-partai baru seperti Partai Gerindra di bawah kepemimpinan Letjen TNI (Purn) Prabowo Subianto, Partai Hanura  di  bawah  kepemimpinan  Jenderal  TNI  (Purn)  Wiranto,  Partai  Nasdem  di bawah  kepemimpinan  pengusaha  Surya  Paloh,  dan  beberapa  partai  yang  lebih  kecil yang  gagal  mencapai  ambang  batas  elektoral  pada  pemilu  terdahulu.  Hal  ini  terjadi pula  pada  PPP  dan  PDIP,  meski  partai-partai  sempalan  mereka  cenderung  lebih pendek  umurnya  daripada  sempalan  Golkar—lagi-lagi,  karena  gagal  mencapai ambang batas elektoral pada pemilu 2004, 2009, 2014, atau 2019.
Sentralisme  dalam  pembuatan  kebijakan  di  partai  politik,  khususnya  ketika mereka hendak mengusung tokoh  tertentu sebagai  calon  kepala daerah, seperti  yang sudah  saya  jelaskan,  dapat  dipahamkan  sebagai  eksklusi  bermuka  dua  sebagaimana dikonseptualisasikan  oleh  Warren.  Pertukaran  kepentingan  di  antara  kandidat
eksternal  dan  para  elite  partai  pada  akhirnya  mengeksklusi  bukan  hanya  konstituen mereka  secara  umum  tetapi  juga  para  kader  internal  dengan  aspirasinya.  Alih-alih mengusung  kader  mereka  sendiri,  para  elite  partai  sering  kali  lebih  memilih “menjual”  restu  mereka  kepada  tokoh-tokoh  eksternal  yang  kuat  dan  memiliki popularitas atau sumber daya penting, khususnya sumber daya ekonomi.
Menurut  Mietzner  (2007),  kecenderungan  partai  untuk  menjual  tiket  pilkada kepada  aktor  eksternal  ini  dipicu  khususnya  oleh  kebutuhan  partai  akan  dana operasional  dan  biaya  politik  yang  amat  besar.  Dibandingkan  kader-kader  internal, para aktor eksternal biasanya memiliki lebih banyak sumber daya yang sesuai dengan kebutuhan partai. Bagaimanapun, transaksi politik antara kandidat eksternal dan elite partai  mungkin  terjadi  karena  adanya  eksklusivitas  yang  dibangun  sendiri  oleh  para elite  tersebut  dengan  mengesampingkan  aspirasi-aspirasi  yang  berasal  dari  kader- kader mereka di yang ada di bawah.

## KESIMPULAN
Kerangka  teoretis  yang  disediakan  oleh  Warren  cukup  berguna  untuk mengidentifikasi  dan  menganalisis  korupsi  di  dalam  konteks  politik.  Kerangka teoretis  ini  juga  cukup  baik  untuk  melihat  distribusi  korupsi  di  dalam  sistem demokrasi  di  mana  kekuasaan  tidak  terpusat  pada  institusi  tunggal  (negara), melainkan  terdistribusi  di  antara  berbagai  institusi,  termasuk  institusi-institusi  yang ada di luar negara. Namun demikian, kerangka teoretis ini bersifat normatif dan tidak secara otomatis menjelaskan bagaimana distribusi korupsi tersebut terjadi mengikuti distribusi kekuasaan. Dengan mempelajari korupsi partai politik sebagai sebuah studi kasus  empiris—tidak  sekadar  sebagai  sebuah  fungsi  di  dalam  sistem  demokrasi seperti  yang  ada  dalam  teori  normatif—kita  dapat  melihat  dengan  jelas  proses distribusi  tersebut.  Partai  politik  memainkan  peran  besar  sebagai  simpul  bagi distribusi  kekuasaan;  dengan  demikian,  juga  memainkan  peran  besar  dalam mendistribusikan  korupsi  di  dalam  sistem  demokrasi.  Peran  negatif  ini  menguat setiap kali partai politik dibiarkan tumbuh tanpa terkontrol sehingga menjadi sebuah institusi  yang  eksklusif  dan  sentralistik.  Oleh  karena  itu,  apa  yang  perlu  dilakukan adalah  melucuti  eksklusivitas  partai  politik  sembari  meningkatkan  inklusivitasnya. Dengan cara ini korupsi partai politik akan dapat ditekan, sehingga korupsi di ranah- ranah  lain  di  mana  distribusi  kekuasaan  terpengaruh  olehnya  juga  dapat diminimalkan.

## REFERENSI
Buehler,  Michael  &  Paige  Tan.  2007.  “Party-Candidate  Relationships  in Indonesian  Local  Politics:  A  Case  Study  of  the  2005  Regional  Elections  in Gowa, South Sulawesi Province.” Indonesia 84.
Carnegie, Paul J. 2008-2009. “Democratization and Decentralization in Post-Soeharto Indonesia: Understanding Transition Dynamics.” Pacific Affairs 81(4). Hadiz,  Vedi  R.  2005. Dinamika  Kekuasaan  Ekonomi  Politik  Indonesia  pasca- Soeharto. Jakarta: LP3ES.
------.  2007.  “The  Localization  of  Power  in  Southeast  Asia.” Democratization 14(5):873-892.
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). 2014. Laporan Tahunan 2014 . Jakarta: KPK. Mietzner, Marcus. 2006. “Local Democracy: Old Elite Are Still in Power, But Direct Elections Now Give Voters A Choice.” Jurnal Inside Indonesia 85.
------.  2007.  “Party  Financing  in  Post-Soeharto  Indonesia:  Between  State  Subsidies and Political Corruption.” Contemporary Southeast Asia 29(2): 238-263. Mungiu-Pippidi,  Alina  (2013).  Controlling  corruption  through  collective  action. Journal of Democracy, 24 (1), 101–115. Robinson,  Richard  &  Vedi  Hadiz.  2004. Reorganising  Power  in  Indonesia:  The Politics of Oligarchy in an Age of Markets. Curzon: Routledge. Tarrow,  Sydney  &  Charles  Tilly.  2007. Contentious  Politics .  London:  Paradigm Publisher.
Tilly,  Charles.  1978. From  Mobilization  to  Revolution. London:  Addison-Wesley Publishing.
Tornquist, Olle. 2007. “Has Democracy Stalled in Indonesia?” Seminar New Delhi: A Monthly Symposium .
Warren,  Mark  E.  1999.  “Democratic  Theory  and  Trust.”  In Democracy  and  Trust , edited by Mark E. Warren. Cambridge: Cambridge University Press.
------.  2004.  “What  Does  Corruption  Mean  in  a  Democracy?” American  Journal  of Political Science 48(2): 328-343.
------.  2006.  “Political  Corruption  as  Duplicitous  Exclusion.” Political  Science  and Politics 37(4): 803-807.