Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)*
Sri Har ni³⁰ , Se ajeng Kadarsih³¹ , dan Tedi Sudrajat³²

## Abstrak
Peneli an tentang kebijakan netralitas poli k Pegawai Negeri Sipil (PNS) dalam pemilukada ini dimaksudkan untuk mengevaluasi kebijakan dalam rangka mengan sipasi keterlibatan PNS dalam ak vitas poli k prak s maupun yang menunjang ak vitas poli k prak s, khususnya dalam pelaksanaan pemilukada di wilayah Jawa Tengah. Pendekatan yang digunakan dalam peneli an  ini  bukan  hanya  pendekatan  doktrinal,  tetapi  juga  peneli an  terhadap  hukum sebagai law in ac on yang non-doktrinal. Subyek peneli annya adalah KPU Provinsi Jawa Tengah, Bawaslu Provinsi Jawa Tengah, Panwaslu, KPUD dan BKD di Kabupaten Banyumas, Purbalingga, Semarang, Solo, dan Karanganyar. Berdasarkan hasil peneli an, diketahui bahwa sumber  masalah  dalam  penerapan  netralitas  PNS  adalah  lemahnya  fungsi  koordinasi  dan penerapan  sanksi.  Hal  ini  didasarkan  pada  permasalahan  substansi  yang  bias  dalam menempatkan  netralitas  PNS  sebagai  objek  hukum.  Hasilnya,  terciptalah  kebijakan  yang sifatnya sektoral yang  dak dapat menuntaskan permasalahan, baik dari unsur kelembagaan, ketatalaksanaan, maupun penegakan hukumnya.
Kata Kunci: netralitas poli k, Pegawai Negeri Sipil (PNS), pemilukada, partai poli k, poli k prak s.

## Policy on Poli cal Neutrality of Civil Servants in Regional Elec on (A Study in Central Java)

## Abstract
This research on the poli cal neutrality policy for civil servants in the regional elec on has the inten on  to  evaluate  the  policy  in  order  to  an cipate  the  involvement  of  civil  servants  in poli cal  ac vi es,  especially  in  the  Regional  Elec on  of  Central  Java.  In  this  regard,  the approach used by this study is not only doctrinal, but also the study of law in ac on as non- doctrinal. The subject of this research are KPU of Central Java Province, Bawaslu of Central
* Ar kel ini merupakan in sari dari Peneli an Tahun Pertama Hibah Bersaing dengan judul yang sama, didanai melalui skim Peneli an Hibah Bersaing Desentralisasi Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto Tahun 2014.
30 Dosen Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto, Jl. Prof. H.R. Boenyamin No. 708 Grendeng Purwokerto, har ni.wy@gmail.com, S.H. (Universitas Jenderal Soedirman), M.H. (Universitas Airlangga).
31 Dosen Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto, Jl. Prof. H.R. Boenyamin No.708 Grendeng Purwokerto, se ajengkadarsih@unsoed.ac.id, S.H. (Universitas Diponegoro), S.H. (Universitas Airlangga).
32 Dosen Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto, Jl. Prof. H.R. Boenyamin No.708 Grendeng
Purwokerto, t_sudrajat@yahoo.com, S.H., M.H. (Universitas Jenderal Soedirman).
Java  Province,  Elec on  Supervisory  Commi ee,  the  Elec on  Commission  and  BKD  in Banyumas,  Purbalingga,  Semarang,  Solo,  and  Karanganyar.  The  research  found  that  the iden ﬁed the source of the problem is the weak func on of coordina on and implementa on of sanc ons. The problem is due to the biased legal substance which conﬁnes the neutrality of civil servants as an object of law. It creates sectoral policies those are unable to resolve the problems from ins tu onal, managerial, and law enforcement aspects.
Keywords: poli cal  neutrality,  civil  servants,  regional  head  elec on,  poli cal  party,  low poli cs.

## A.  Pendahuluan
Dalam  poli k  birokrasi,  upaya  pembenahan  yang  dilakukan  oleh  para  pemimpin negara  dunia  ke ga  dimaksudkan  untuk  menciptakan  mekanisme  poli k  yang memungkinkan maksimalisasi produk vitas dan minimalisasi konﬂik sosial. Dalam prak knya, mekanisme poli k yang dianggap mampu menjamin pencapaian tujuan tersebut umumnya adalah mekanisme yang  dak demokra s.¹ Hal tersebut terjadi juga  di  Indonesia.  Pemerintah  menerapkan  konsepsi  netralitas  melalui  peraturan untuk  membatasi  ak vitas  poli k  para  birokrat  publik.  Pola  pengaturan  yang dianggap  dak demokra s ini didasarkan pada kekhawa ran pemerintah terhadap birokrasi yang dapat membentuk peta kogni f ( cogni ve maps ) dalam pelaksanaan kerjanya. Peta kogni f merupakan dasar dari struktur mental seseorang yang mau menerima  dan  menginterpretasikan  tanda-tanda  dari  luar  dirinya  yang  dapat membentuk kepercayaan sehingga mampu membuat keputusan, mau melakukan atau  dak melakukan sesuatu hal.² Peta kogni f seseorang muncul tatkala terdapat situasi/kondisi yang menguntungkan salah satu pihak, yang kemudian menimbulkan implikasi hukum melalui dasar kepen ngan poli s disertai dasar argumentasi yang mendukung kepen ngannya.
Dalam  peta  kogni f  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS),  terdapat  korelasi  antara kepen ngan hukum dan poli k. Dalam perspek f sosiologis, PNS sering kali dijadikan sebagai gejala sosial yang cenderung berorientasi pada kepen ngan poli k prak s. Posisi PNS dalam masyarakat masih dianggap sebagai priyayi yang terhormat dan diperhitungkan. PNS ditempatkan sebagai media yang strategis dalam memengaruhi dan merekrut massa. Kondisi semacam ini yang ditengarai sebagai k rawan PNS
1 Mohtar Mas'oed, Poli k, Birokrasi dan Pembangunan , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008, hlm. 81.
2 Mi ah Thoha, Birokrasi dan Poli k di Indonesia , Jakarta: Raja Graﬁndo Persada, 2007, hlm.79.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
sehingga menjadi  dak netral, sarat kepen ngan dan rentan pelanggaran.
Berdasarkan fakta sejarah, terdapat beberapa hal yang perlu dievaluasi terkait kerentanan status PNS dalam poli k prak s yaitu: Pertama , banyaknya kasus dalam pemilihan  umum  kepala  daerah  yang  menunjukkan  keterlibatan  PNS  dalam menyukseskan  salah  satu  pasangan  calon  kepala  daerah  didasarkan  oleh  adanya iming-iming  promosi  jabatan.  Implikasinya  adalah  semakin  buruknya  kualitas pelayanan  masyarakat  serta  semakin  terpuruknya  citra  pemerintah  karena pembangunan  sistem  kerja  yang  dak  profesional  dan  memihak  serta menyampingkan  asas  netralitas. Kedua, masih  adanya  ke dakpas an  hukum  atas posisi poli k PNS. Disatu sisi se ap warga diberikan hak poli k secara luas, namun disisi lain, PNS sebagai pelayan publik dibatasi hak poli knya.
Berkenaan dengan kebijakan terhadap pembatasan hak poli k bagi PNS, tulisan ini  dimaksudkan  untuk  mengelaborasi  tentang  kebijakan  terhadap  netralitas  PNS dalam  pemilihan  umum  di  Indonesia,  khususnya  dalam  pemilukada.  Penentuan kriteria dalam mengiden ﬁkasi dan mengualiﬁkasi jenis-jenis kegiatan poli k yang disebut sebagai pelanggaran netralitas PNS akan dijelaskan melalui perspek f sejarah dan  poli k  hukum.  Adapun  kriteria  tersebut  digunakan  sebagai  dasar  analisis terhadap  faktor-faktor  yang  cenderung  memengaruhi  pelanggaran  netralitas  PNS tersebut, khususnya pada pelaksanaan pemilukada di wilayah Jawa Tengah.

## B.  Poli k Hukum Pemerintah terhadap Netralitas PNS dalam Pemilihan Umum di Indonesia
Pembatasan kekuasaan memiliki korelasi yang erat dengan upaya untuk membatasi perilaku  dari  penguasa.  Se ap  peraturan  memiliki  pembatasan  terhadap keberlakuannya untuk dapat menegaskan aspek kepas an, keadilan, dan kegunaan hukum. Ar nya,  dak ada satupun peraturan yang keberlakuannya sepanjang zaman dan  memenuhi  kebutuhan  realitas  sosial  yang  terus  berubah,  sehingga  se ap perubahan  pada  hakikatnya  merupakan  konsekuensi  logis  bagi  se ap  keinginan untuk memenuhi tuntutan zaman.³
Dalam  hubungan  hukum  antara  negara  dengan  pegawai  pemerintah,  telah ditegaskan  ketentuan  tentang  pembatasan  perilaku  pegawai  yang  bekerja  dalam instansi  negeri.  Hubungan  ini  disebut  dengan  hubungan  dinas  publik.  In   dari hubungan  dinas  publik  adalah  kewajiban  bagi  pegawai  yang  bersangkutan  untuk tunduk  pada  pengangkatan  dalam  beberapa  macam  jabatan  tertentu  yang mengakibatkan pegawai yang bersangkutan  dak menolak (menerima tanpa syarat) pengangkatannya  dalam  satu  jabatan  yang  telah  ditentukan  oleh  pemerintah.
3 Ellydar Chaidir, Sistem Pemerintahan Negara Republik Indonesia Pasca Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 , Yogyakarta: Total Media, 2008, hlm. 294.
Pemerintah sebaliknya berhak mengangkat seorang pegawai dalam jabatan tertentu tanpa  adanya  penyesuaian  kehendak  dari  yang  bersangkutan.⁴  Dalam penerapannya,  hubungan  dinas  publik  ini  berkaitan  dengan  segi  pengangkatan birokrasi  pemerintah  yang  dikenal  dengan  teori Contract  Sui  Generis .  Teori  yang dikemukakan oleh Buysini menyatakan bahwa Contract Sui Generis mensyaratkan birokrat pemerintah harus se a dan taat selama berstatus sebagai pegawai negeri, meskipun dia se ap saat dapat mengundurkan diri. Dari pendapat Buys ini, dapat disimpulkan  bahwa  selama  menjadi  pegawai  negeri,  mereka  dak  dapat melaksanakan  hak-hak  asasinya  secara  penuh.⁵  Apabila  pegawai  negeri  akan melaksanakan hak-hak asasinya secara penuh, maka pemerintah dapat menyatakan yang bersangkutan bukanlah orang yang diperlukan bantuannya oleh pemerintah. Berkaitan  dengan  hal  ini,  Philipus  M.  Hadjon  menyatakan  bahwa  kajian  hukum administrasi  lebih  memandang  hubungan  hukum  kepegawaian  tersebut  sebagai hubungan Openbare  Dienstbetrekking (hubungan  dinas  publik)  terhadap  negara (pemerintah). Hubungan dinas publik yang melekat pada hubungan kepegawaian itu lebih merupakan hubungan sub-ordina e antara bawahan dan atasan.⁶ Untuk memperjelas perjalanan poli k hukum mengenai kedudukan dari birokrat pemerintah, dilakukan penelaahan terhadap periode kekuasaan di Indonesia yang terbagi  dalam  5  masa,  yaitu  masa  awal  kemerdekaan  (Tahun  1945-1949),  masa demokrasi liberal sampai dengan masa demokrasi terpimpin atau orde lama (Tahun 1950-1965), masa orde baru (Tahun 1965-1998), Tahun 1998-2014, dan Tahun 2014- sekarang.
1.  Poli k Hukum Pemerintah pada Masa Awal Kemerdekaan (Tahun 1945 - 1950) Sebelum  kemerdekaan,  birokrat  pemerintah  dikenal  sebagai pangreh  praja yang kedudukannya selalu dimanfaatkan oleh pemerintahan kolonial untuk berhubungan dengan masyarakat lokal, sementara administrasi pemerintahan kolonial dijalankan melalui  semacam  Departemen  Dalam  Negeri  yang  disebut  dengan Binenlandsch Bestuur  (BB).  Pangreh  praja ini  sebenarnya  oleh  pemerintahan  kolonial  disebut dengan Inlandsch Bestuur atau pemerintahan pribumi. Status pangreh praja lebih rendah dari BB tetapi sangat berkuasa apabila berhadapan dengan rakyatnya.⁷
Sejak tanggal 17 Agustus 1945, is lah pangreh praja kemudian digan  menjadi pamong praja dan kemudian diperluas menjadi pegawai negeri. Secara struktural, keberadaan  pegawai  negeri  pada  awal  kemerdekaan  hanya  melanjutkan  fungsi
4 S.F. Marbun dan Mahfud M. D., Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: Liberty, 1987, hlm. 98-99.
5 Ibid , hlm. 99-100.
6 Philipus M.Hadjon (et.al.), Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,
2005, hlm. 214.
7 Afan Gaﬀar, Poli k Indonesia Transisi Menuju Demokrasi , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 1999, hlm. 230.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
birokrasi  yang  telah  dibuat  oleh  pemerintahan  Belanda,⁸  namun  secara  norma f kedudukan  dari  pegawai  negeri  tersebut  telah  berubah  dengan  dikeluarkannya Maklumat  Pemerintah  Republik  Indonesia  (RI)  pada  tahun  1945  yang memerintahkan agar para pegawai negeri tetap menduduki pos-pos yang telah ada.
Pada awal kemerdekaan, birokrasi  dak berjalan normal dan banyak pegawai negeri yang terpecah belah. Selama revolusi ﬁsik, pemerintah mengalami kesulitan untuk  menata  administrasi  kepegawaian  dengan  baik  karena  lembaga  yang menangani administrasi kepegawaian belum terbentuk sepenuhnya. Kantor Urusan Pegawai  (KUP)  dibentuk  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah  No.  11  Tahun  1948 tanggal 30 Mei 1948 yang berkedudukan di Yogyakarta. KUP khusus dibentuk untuk menangani  pegawai  Pemerintah  RI,  sedangkan  pegawai  yang  mengabdi  pada pemerintah Hindia Belanda dikelola oleh Djawatan Umum Urusan Pegawai (DUUP) yang  dibentuk  berdasarkan  Keputusan  Gubernur  Jenderal  Hindia  Belanda  No.  13 Tahun 1948, berselang beberapa hari setelah lahirnya KUP. Dikarenakan masih dalam suasana  revolusi,  Pemerintah  RI  dak  melakukan  perubahan  terhadap  organisasi birokrasi  peninggalan  Belanda  kecuali  menambahkan  Komite  Nasional  dalam mekanisme pemerintahan di Daerah (KND).⁹
Berdasarkan  penjabaran  di  atas,  maka  upaya  pembatasan  peran  serta  poli k pada tahun 1945-1950 bagi PNS belum ada. Hal ini terjadi karena situasi yang belum stabil  dan  belum  adanya  pengaturan  tentang  partai  poli k.  Pada  saat  itu,  aspek poli k  yang  muncul  adalah  kepen ngan  untuk  melegi masi  kekuasaan  wilayah Pemerintah RI dan Belanda dengan cara mempertahankan dan menambah pegawai di wilayah yang dikuasai.

## 2.  Poli k  Hukum  Pemerintah  pada  Masa  Demokrasi  Liberal  sampai  dengan Demokrasi Terpimpin (Tahun 1950-1965)
Berdasarkan perkembangannya, pembinaan PNS, baik pada masa demokrasi liberal maupun demokrasi terpimpin, belum mendapat perha an yang khusus. Keadaan ini disebabkan  oleh  adanya  permainan  poli k  yang  dak  wajar  dari  partai/golongan tertentu  sehingga  menimbulkan  kekacauan  yang  berlarut-larut  di  bidang kepegawaian.  Partai/golongan  tertentu  berusaha  memengaruhi  dan  menarik  PNS untuk menjadi anggotanya, karena PNS pada umumnya mempunyai jabatan atau kecakapan yang berpengaruh dalam masyarakat luas.¹⁰
Akibat  dak adanya pembinaan kepegawaian, sering timbul kecurigaan di antara pegawai  yang  berbeda  partai/golongan  namun  berada  dalam  kantor  yang  sama.
8 Pada  saat  kemerdekaan  telah  terbentuk  provinsi,  kota  ( gemeente ), gewest (karesidenan),  kabupaten ( afdelingen ) dan seterusnya. Pegawai pemerintahan pada saat itu berjumlah 82.000 orang (termasuk anggota angkatan bersenjata Hindia Belanda (KNIL), Ibid.
9 Ibid.
10  Korpri DKI Jakarta, Korpri dan Perkembangannya , Jakarta: Korpri, 1988, hlm. 4.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
Permasalahan yang  mbul adalah para pegawai saling mencari kesalahan dan sulit bekerja sama. Akibat yang lebih parah adalah  mbulnya hierarki disiplin dan loyalitas ganda, yaitu disatu pihak seorang pegawai harus tunduk kepada kepala unit kerja sebagai atasan resmi, tetapi di lain pihak ia harus tunduk pula kepada atasannya yang dak resmi, yaitu pimpinan partai poli k.¹¹
Perjalanan poli k masyarakat dan Bangsa Indonesia pada masa ini menunjukkan kecenderungan yang sangat kuat bahwa birokrat (PNS) merupakan instrumen poli k yang  sangat  efek f  untuk  dibangun  oleh  sebuah  rezim  guna  membesarkan  dan mempertahankan kekuasaannya. Hal ini bukan suatu hal yang baru, karena pola-pola pemanfaatan birokrasi sebagai suatu instrumen poli k rezim telah terjadi sejak masa pemerintahan kolonial.¹² Saat itu, PNS terbagi ke dalam partai-partai poli k. Hal ini terus  berjalan  hingga  pada  masa  Demokrasi  Terpimpin.  Apabila  terjadi  konﬂik kepen ngan,  seringkali  pegawai  yang  menjadi  anggota  partai  poli k  lebih mengutamakan dan memen ngkan kepen ngan partai/golongannya.
Untuk mengan sipasi permasalahan tersebut, pada masa Demokrasi Terpimpin dikeluarkan  Peraturan  Presiden  (Perpres)  No.  2  Tahun  1959  tentang  Larangan Keanggotaan Partai Poli k bagi Pejabat Negara Warga Negara Republik Indonesia, yang pada hakikatnya membatasi kebebasan berserikat PNS dan pejabat negeri. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 2 Perpres No. 2 Tahun 1959 yaitu bahwa pejabat-pejabat negeri  sebagaimana  termaksud  pada  Pasal  1  ayat  (1)¹³  dilarang  menjadi  anggota suatu  partai  poli k.¹⁴  Konsekuensi  dari  pelanggaran  aturan  ini  adalah  pegawai tersebut diberhen kan dengan hormat dari jabatan-jabatan negeri/perusahaan dan sebagainya. Dalam perkembangannya, Perpres No. 2 Tahun 1959 di ndaklanju  dan diperluas dengan Surat Edaran (SE) Presiden Republik Indonesia No. 2 Tahun 1959 tentang Larangan Keanggotaan Partai Poli k bagi Pejabat Negari Jang Mendjalankan Kewadjiban Negara di Luar Djabatan Jang Dipangkunja.¹⁵
Menyimak  materi  muatan  Perpres  No.  2  Tahun  1959  maupun  SE  Presiden Republik Indonesia No. 2 Tahun 1959, maka dapat disimpulkan bahwa Perpres ini membatasi kebebasan berpendapat sebagaimana yang tercantum dalam ketentuan
11  YKPI, Peranan dan Tugas Pegawai Republik Indonesia dalam Pembanguna n, Jakarta: YKPI, 1984, hlm. 23.
12  Afan Gaﬀar, Poli k Indonesia Transisi Menuju Demokrasi..., Op.cit., hlm. 230.
13  Yang dimaksud dengan "Pejabat Negeri" dalam Peraturan ini adalah : a.  Pegawai Pemerintah Pusat yang digaji menurut atau berdasarkan golongan F dari P.G.P.N.-1955 dan Pegawai Pemerintah Daerah yang digaji sesuai dengan golongan F P.G.P.N.-1955 tersebut;
b.  Semua anggota Angkatan Perang dan Kepolisian Negara;
c.  Anggota  Direksi/Pimpinan/Staf  pada  badan-badan  usaha/yayasan-yayasan/perusahaan- perusahaan/lembaga-lembaga, baik yang secara langsung, maupun  dak langsung, seluruhnya atau untuk sebagian dimiliki oleh negara.
14  Yang dimaksud dengan "Partai Poli k" menurut Pasal 1 ayat (2) Perpres No. 2 Tahun 1959 adalah organisasi- organisasi yang memperjuangkan susunan dan/atau corak dan/atau haluan negara.
15  Afan Gaﬀar, Poli k Indonesia Transisi Menuju Demokrasi …, Op.cit. , hlm. 8.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
Pasal  28  UUD  1945.  Perpres  ini  merupakan  wujud  upaya  pemerintah  dalam memulihkan keadaan PNS yang pada saat itu berlarut-larut berada dalam permainan poli k. Secara umum, perubahan poli k ke era Demokrasi Terpimpin (1959-1966) dak  menghasilkan  perubahan  mendasar  dalam  proses  birokra sasi,  kecuali perubahan peta kekuatan poli k yang ditandai dengan  ga konteks yaitu: Pertama , peranan  partai  poli k  mulai  termarginalkan  sebagai  aktor  utama  dalam  sistem poli k; Kedua , menonjolnya ﬁgur Presiden Soekarno sebagai patron kekuasaan; dan Ke ga , masuknya kekuatan militer secara resmi ke pentas poli k, menempa  banyak jabatan strategis pemerintahan dari pusat hingga daerah. Menurut Mahfud M.D., keadaan pada masa Demokrasi Terpimpin juga dipengaruhi oleh produk hukum saat itu.¹⁶ Presiden menghendaki adanya Demokrasi Terpimpin, sehingga produk hukum yang  dikeluarkan  saat  itu  juga  memiliki  karakteris k  yang  dapat  mendukung kebijakan  Presiden.  Demokrasi  Terpimpin  merupakan  perwujudan  kehendak Presiden dalam rangka menempatkan dirinya sebagai pihak yang paling berkuasa di Indonesia.¹⁷ 3.  Poli k Hukum Pemerintah pada Masa Orde Baru (Tahun 1965-1998) Pada  dasarnya,  masa  Orde  Baru  merupakan  masa  pelaksanaan  Pancasila  secara murni dan konsekuen. Pelaksanaan ini melipu  segala bidang kehidupan, termasuk juga bidang kepegawaian. Pemerintah mencoba untuk menerapkan prak k-prak k pemerintahan  sesuai  yang  tercantum  dalam  UUD  1945.  Pada  masa  Orde  Baru, pemerintah menyadari bahwa PNS harus diberi kebebasan untuk berserikat dalam partai poli k. Hal ini diselaraskan dengan bunyi Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 yaitu bahwa  segala  warga  negara  bersamaan  kedudukannya  dalam  hukum  dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan  dak ada kecualinya,  serta  Pasal  28  UUD  1945  yang  menyatakan  bahwa  kemerdekaan berserikat  dan  berkumpul,  mengeluarkan  pikiran  dengan  lisan  dan  tulisan  dan sebagainya ditetapkan dengan undang-undang.
Untuk mempertahankan upaya pemerintah tersebut, dikeluarkanlah kebijakan dalam bentuk Undang-Undang No. 2 Tahun 1970 tentang Pencabutan Perpres No. 2 Tahun 1959 tentang Larangan Keanggotaan Partai Poli k bagi Pejabat Negeri Warga Negara  Republik  Indonesia.  Dalam  penjelasan  undang-undang  ini,  dinyatakan bahwa:
“Berdasarkan  Ketetapan  Majelis Permusyawaratan  Rakyat  Sementara  No. XIX/MPRS/1966,  Perpres  No.  2  Tahun  1959  ternyata  dak  memenuhi tuntutan ha  nurani rakyat dalam rangka usaha pengamanan Revolusi 17 Agustus  1945  dan  Undang-Undang  Dasar  1945,  oleh  karenanya  perlu
16  Mahfud M. D., Pergulatan Poli k dan Hukum di Indonesia ,  Yogyakarta: Gama Media, 1999, hlm. 59.
17  Afan Gaﬀar, Poli k Indonesia Transisi Menuju Demokrasi ..., Op.cit ., hlm. 29.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
dicabut.  Sesuai  dengan  hasrat  bangsa  Indonesia  untuk  membina  Negara Republik  Indonesia  yang  bersifat  demokra s  dan  yang  hendak menyelenggarakan  keadilan  sosial  dan  perikemanusiaan,  maka  Negara Republik Indonesia memupuk dan menjamin kemerdekaan  ap- ap warga negaranya untuk berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 28 Undang-Undang Dasar 1945. Dengan dicabutnya Perpres No. 2 Tahun 1959, berar  bahwa larangan bagi pejabat negeri untuk menjadi anggota partai poli k  seper   yang  dimaksud  dalam  Perpres  No.  2  Tahun  1959,  dihapus. Terhadap jabatan-jabatan tertentu yang  dak dapat diadakan perangkapan dengan keanggotaan organisasi poli k, diatur dalam Peraturan Pemerintah sesuai dengan Undang-Undang No. 18 Tahun 1961.” Sehubungan  dengan  dikeluarkannya  Undang-Undang  No.  2  Tahun  1970, pemerintah  memberikan  kebebasan  bagi  pejabat  negeri  dalam  berpoli k.  Tindak lanjut dari aturan tersebut adalah dikeluarkannya Perpres No. 26 Tahun 1970 tentang Keanggotaan  PNS  dalam  Partai  Poli k  dan  Golongan  Karya.  Pengaturan  yang substansial  dari  peraturan  pemerintah  tersebut  terdapat  dalam  Pasal  2  yang memberikan izin bagi PNS untuk terlibat dalam partai poli k.¹⁸ Secara implisit, dalam Pasal 2 tersebut dinyatakan bahwa PNS yang memegang jabatan tertentu  dak dapat menjadi  anggota  partai  poli k  dan  golongan  karya.  Adapun  pejabat-pejabat  yang berwenang memberikan izin apabila PNS akan menjadi pengurus partai poli k diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 1975 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan dan Pemberhen an PNS (LN Tahun 1975 No. 26 TLN No. 3058).
Pengaturan hukum di atas dipertegas kembali melalui pengakuan terhadap PNS dalam partai poli k berdasarkan Pasal 8 Undang-Undang No. 3 Tahun 1985 tentang Perubahan  Atas  Undang-Undang  No.  3  Tahun  1975  tentang  Partai  Poli k  dan Golongan Karya yang menyatakan bahwa:
a. PNS  dapat  menjadi  anggota  partai  poli k  atau  golongan  karya  dengan sepengetahuan pejabat yang berwenang;
b. PNS  yang  memegang  jabatan-jabatan  tertentu  dak  dapat  menjadi  anggota partai poli k atau golongan karya, kecuali dengan izin tertulis dari pejabat yang berwenang.
Secara norma f, ketentuan tentang izin tertulis kepada pejabat yang berwenang dimaksudkan untuk memberikan kekuasaan kepada pejabat yang berwenang dalam hal penentuan sikap untuk memperbolehkan atau  dak memperbolehkan seorang
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
18  Menurut Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 3 Tahun 1975 tentang Partai Poli k dan Golongan Karya, dijelaskan bahwa zaman Orde Baru memiliki dua Partai Poli k yaitu Partai Persatuan Pembangunan dan Partai Demokrasi Indonesia serta satu Golongan Karya, yang pada saat berlakunya undang-undang ini bernama Golongan Karya.
PNS berperan serta dalam partai poli k. Penentuan sikap ini kemudian harus dapat dipertanggungjawabkan  secara  rasional  berdasarkan  kepen ngan  negara  dan kapasitas  dari  PNS  tersebut.  Namun  dalam  kenyataannya,  per mbangan  pejabat yang  berwenang  untuk  memberi  izin  bagi  PNS  untuk  menjadi  anggota  maupun pengurus partai poli k berpotensi untuk dipoli sasi.
Berdasarkan penjabaran di atas, dapat disimpulkan bahwa pengaturan tentang PNS  dalam  proses  poli k  pada  zaman  Orde  Baru  dipengaruhi  oleh  poli k  hukum pemerintah yang memiliki kecenderungan untuk mempertahankan kekuasaan. Hal ini didasarkan pada pola pikir pemerintah dalam struktur pemerintahan, yang k berat kekuasaannya berada di tangan penguasa birokrasi pemerintah sehingga rakyat sebagai  unsur  utama  demokrasi  dak  mempunyai  peran  yang  dapat  mengontrol birokrasi pemerintah secara maksimal. Kekuasaan ini disalahgunakan oleh penguasa Orde Baru untuk menguasai struktur birokrasi pemerintahan dengan konsep mono- loyalitas . Semua pejabat, termasuk pegawai dari berbagai lini mempunyai jabatan dan  kewajiban  rangkap  yang  memihak  kepen ngan  golongan  yang  berkuasa. Keadaan seper  ini yang membuat sistem sentralisasi pemerintahan menjadi kuat. Konsep mono-loyalitas ini  berdampak  pada  penataan  kepegawaian  atau  sumber daya aparatur pemerintah. Dibentuknya organisasi tunggal Korps Pegawai Republik Indonesia (Korpri) menunjukkan bahwa  dak ada alterna f lain bagi semua pegawai pemerintah kecuali memihak kepada golongan poli k yang memerintah. Penataan kepegawaian menjadi semakin jauh dari kompetensi yang seharusnya dimiliki oleh aparatur pemerintah yang menjalankan tugas untuk melayani rakyat. 4.  Poli k Hukum Pemerintah pada Tahun 1998 - 2014 Akibat permainan poli k yang dilakukan dalam Orde Baru terhadap pegawai negeri dalam partai poli k, telah terjadi ke dakseimbangan dalam perolehan suara di se ap pemilu,  yang  kemudian  memicu  konﬂik  dalam  partai  poli k.  Kabinet  Reformasi Pemerintahan Habibie berupaya melakukan reformasi di segala bidang dalam rangka reformasi poli k menuju kehidupan poli k yang lebih demokra s. Upaya tersebut dilakukan  guna  menciptakan  pemerintahan  yang  baik,  berwibawa  dan  bersih, termasuk di dalamnya pandangan pemerintah untuk meninjau kembali kedudukan PNS dalam kehidupan partai poli k.
Pada era ini, pemerintah mencantumkan netralitas PNS dalam Pasal 3 Undang- Undang No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian yang berbunyi :
(1) Pegawai Negeri berkedudukan sebagai unsur aparatur negara yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil, dan  merata  dalam  penyelenggaraan  tugas  negara,  pemerintahan,  dan pembangunan;
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
(2) Dalam  kedudukan  dan  tugas  sebagaimana  dimaksud  dalam  ayat  (1),  Pegawai Negeri harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai poli k serta  dak diskrimina f dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat;
(3) Untuk menjamin netralitas Pegawai Negeri sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), Pegawai Negeri dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus partai poli k.
Penjabaran  atas  pembatasan  peran  serta  PNS  dalam  proses  poli k  pada  era reformasi  memberikan  gambaran  sebagai  berikut: Pertama ,  birokrasi  dipandang sebagai instrumen teknis ( technical instrument ); Kedua , birokrasi dipandang sebagai kekuatan  yang  independen  dalam  masyarakat,  sepanjang  birokrasi  mempunyai kecenderungan yang melekat ( inherent tendency ) pada penerapan instrumen teknis tersebut; Ke ga ,  pengembangan  dari  sikap  ini  dikarenakan  birokrat  yang  dak mampu memisahkan perilaku mereka dari kepen ngannya sebagai suatu kelompok yang par kular. Dengan demikian, birokrasi bisa keluar dari fungsi yang  seharusnya karena  anggotanya  yang  cenderung  datang  dari  kelas  sosial  par kular  tersebut. Birokrasi  hanya  terbatas  pada  upaya  untuk  mengatur  sistem  administrasi  dan organisasi  secara  rasional.  Oleh  karena  itu,  syarat-syarat  yang  ditetapkan  dalam birokrasi hanya akan melihat dalam organisasi itu sendiri ( in world looking ), bukannya melihat  faktor-faktor  di  luar  ( out  world  looking )  yang  bisa  memengaruhi  sistem birokrasi.¹⁹
5.  Poli k Hukum Pemerintah pada Tahun 2014 – Sekarang Pada  19  Desember  2013,  DPR  mengesahkan  Undang-Undang  No.  5  Tahun  2014 tentang Aparatur Sipil Negara sebagai penggan  Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Undang-undang ini ditandatangani oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada 15 Januari 2014. UU Aparatur Sipil Negara (UU ASN) menempatkan  semangat  kata  profesional,  profesionalisme,  atau  profesionalitas sebagai bagian pen ng dalam materi muatannya.
Salah satu bagian dalam UU ASN yang berhubungan dengan netralitas termaktub dalam Bab III mengenai Jenis, Status, dan Kedudukan. Berdasarkan Pasal 9 ayat (1), pegawai Aparatur Sipil Negara (ASN) melaksanakan kebijakan yang ditetapkan oleh pimpinan  instansi  pemerintah.  Sementara  itu,  pada  ayat  (2)  ditegaskan  bahwa pegawai ASN harus bebas dari pengaruh dan intervensi semua golongan dan partai poli k.
Secara  umum  dapat  digambarkan  bahwa  saat  ini  terdapat  ciri-ciri  model netralitas poli k birokrasi, yaitu: Korps ASN yang dinyatakan independen dari partai poli k;  birokrasi  dak  beraﬁliasi  poli k;  birokrasi  berjarak  dengan  partai  poli k; birokrasi bersikap nondiskrimina f terhadap warga negara dan partai poli k; peran Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) dan kelompok kepen ngan yang leluasa dan masyarakat berpar sipasi secara otonom untuk membangun civil society .
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada
(Studi di Jawa Tengah)
19  Mi ah Thoha, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi , Jakarta: Prenada Media Group, 2008, hlm. 20.
C.   Kriteria yang Digunakan dalam Mengiden ﬁkasi dan Mengualiﬁkasikan Jenis- jenis Kegiatan Poli k sebagai Pelanggaran Netralitas PNS
Hukum adalah seperangkat aturan atau norma yang memiliki kekuatan sanksi yang pelaksanaannya dapat dipaksakan oleh negara/aparat penyelenggara negara. Hukum berisi seperangkat aturan yang mengatur sebagian besar kehidupan manusia. Hukum diciptakan untuk melindungi nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat. Nilai-nilai yang dimaksud adalah nilai-nilai penghormatan atas jiwa, tubuh, harta, kehormatan dan kemerdekaan.  Kegiatan  manusia  amat  banyak  sehingga  hukum  itu  sendiri  sudah dipas kan  dak  mampu  untuk  mengakomodasi  atau  melindungi  dan  mengatur seluruh kegiatan manusia tersebut. Menurut Max Weber, untuk berlakunya suatu hukum harus terdapat alat pemaksa dalam hukum karena alat pemaksa menentukan adanya hukum . ²⁰
Dalam konteks hukum dan poli k, birokrasi pemerintah dijadikan sebagai suatu sistem sosial yang pada hakikatnya terdiri dari bermacam-macam proses. Di antara bermacam-macam proses tersebut, dapat dilihat gejala-gejala poli k sebagai suatu kumpulan  proses  tersendiri  yang  berbeda  dengan  proses-proses  lainnya.  Dalam konsep poli k ini, ditemukan is lah-is lah seper  proses, struktur dan fungsi. Proses adalah  pola-pola  (sosial  dan  poli k)  yang  dibuat  oleh  manusia  dalam  mengatur hubungan antara satu sama lain. Pola-pola ini ada yang jelas terlihat tetapi ada pula yang  tampak  kurang  jelas.  Dalam  suatu  lembaga  birokrasi,  sekalipun  sudah mempunyai kehidupan sendiri, sebenarnya tak lain dari proses-proses yang pola-pola ulangannya  sudah  mantap.  Hal  ini  mencerminkan  struktur  ngkah  laku  antara manusia dengan lembaga yang ternormakan dalam suatu hukum. Oleh karena itu, hukum dan poli k dalam birokrasi pemerintah selalu terkait antara satu dengan yang lainnya.
Interrelasi antara hukum, demokrasi dan poli k terjelma dalam konsep netralitas bagi PNS. Berdasarkan hasil wawancara dengan Komisioner Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) Provinsi Jawa Tengah, dijelaskan bahwa:
“PNS  merupakan  salah  satu  elemen  pen ng  dalam  proses  kemajuan demokrasi  saat  ini.  Sebagai  salah  satu  elemen  utama  dalam  kemajuan demokrasi suatu negara, PNS harus berorientasi terhadap pelayanan publik. Keterlibatan  PNS  dalam  proses  demokrasi  telah  terakomodasi  melalui keterlibatan PNS untuk menggunakan hak pilihnya dalam penyelenggaraan pemilu.  Penggunaan  hak  pilih  PNS  dalam  penyelenggaraan  pemilu merupakan  par sipasi  langsung  PNS  dalam  menentukan  arah kepemimpinan  atau  sirkulasi  kepemimpinan.  Konsepsi  netralitas  dan parameter netralitas bagi PNS dalam pemilu, khususnya dalam pemilukada
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
dapat  dilihat  dari  kemandirian  PNS  untuk  dak  terlibat  langsung  dalam poli k prak s. PNS sebagai organ utama pelayanan publik harus lepas dari gonjang-ganjing  kekuasaan  poli k  daerah  serta  dak  memihak  terhadap pasangan  calon  tertentu.  Dengan  demikian,  konsepsi  netralitas  dan parameter  netralitas  bagi  PNS  dalam  pemilukada  diukur  dari  kebebasan serta kemandirian PNS dalam menentukan kebijakan hak poli knya tanpa dipengaruhi poli sasi dalam jenjang karir  PNS.” Komisioner  Bawaslu  Provinsi  Jawa  Tengah  memiliki  pandangan  bahwa: “Kebijakan netralitas PNS dalam pemilukada sudah tepat untuk melindungi PNS dari kegaduhan  poli k  di  daerah”.²¹  Pernyataan  Komisioner  Bawaslu  tersebut  senada dengan  pendapat  dari  Kepala  Badan  Kepegawaian  Daerah  (BKD)  Kota  Semarang, Bambang  Kono  yang  menyatakan  bahwa:  “Netralitas  PNS  diperlukan  untuk menciptakan  PNS  yang  profesional,  menjadi  abdi  dan  pelayan  masyarakat,  dak bersikap diskrimina f atau memihak salah satu partai poli k”.²²
Panwaslu  Kabupaten  Purbalingga  memandang  bahwa  selama  ini  PNS  kerap dijadikan lumbung suara untuk memenangkan calon tertentu. Oleh karena itu, salah satu objek pengawasan penyelenggaraan pemilukada adalah netralitas PNS. Dengan demikian,  netralitas  PNS  diharapkan  menjadi  garda  terdepan  mengawal  proses demokrasi lokal sehingga netralitas PNS ini dapat mengatasi kepen ngan poli k di daerah serta dengan hak poli knya dapat menentukan arah kepemimpinan daerah dengan  tepat.²³  Logika  hubungan  antara  perintah  dan  larangan  ikut  serta  dalam kepen ngan poli k memberikan sebuah makna substansial bahwa pada hakikatnya, se ap  PNS  diberikan  perintah  oleh  negara  untuk  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil, dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintahan dan pembangunan.
Bawaslu Provinsi Jawa Tengah sebagai salah satu lembaga penyelenggara pemilu lebih  mengutamakan  langkah-langkah  preven f/pencegahan  terhadap  semua potensi  pelanggaran,  termasuk  salah  satunya  pelanggaran  netralitas  PNS  guna mengejawantahkan kebijakan yang berlaku. Selama ini, upaya Bawaslu Provinsi Jawa Tengah dalam mencegah potensi pelanggaran netralitas PNS dalam pemilukada lebih mengutamakan komunikasi dengan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) masing- masing  serta  mensosialisasikan  pen ngnya  netralitas  PNS  dalam  menyukseskan penyelenggaraan pemilukada. Selain itu, Bawaslu Provinsi Jawa Tengah berdasarkan Undang-Undang No. 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu, telah diberikan kewenangan  untuk  menindak  semua  pelanggaran  yang  terjadi  khususnya
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
21  Wawancara dengan Komisioner Bawaslu Provinsi Jawa Tengah pada hari Senin 15 April 2014, pukul 10.30 WIB. 22  Wawancara dengan Bambang Kono, Kepala BKD Semarang pada hari Senin 15 April 2014, pukul 14.30 WIB. 23  Wawancara dengan Heru Tri Cahyono, S.Sos, Komisoner Panwaskab Purbalingga pada hari Kamis 15 Mei 2014 pukul 13.30 WIB.
pelanggaran netralitas PNS. Apabila terindikasi adanya pelanggaran netralitas PNS dalam pemilukada, Bawaslu Provinsi Jawa Tengah akan mengacu pada aturan hukum tentang netralitas PNS dalam pemilukada seper  Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU ASN, Peraturan Pemerintah No.53 Tahun 2010 tentang Disiplin PNS, serta aturan lain yang menyangkut netralitas PNS.
Senada  dengan  pernyataan  Bawaslu  Provinsi  Jawa  Tengah,  Komisi  Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten Banyumas menjelaskan bahwa:²⁴
1.  KPU melaksanakan wewenang, tugas, dan kewajibannya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, termasuk di dalamnya hal-hal yang berkaitan dengan  pengaturan  netralitas  PNS.  Ketaatan  kepada  peraturan  perundang- undangan yang berlaku selalu diutamakan oleh KPU Kabupaten Banyumas dalam seluruh rangkaian tahapan pemilukada;
2.  KPU Kabupaten Banyuma sebagai penyelenggara pemilu (termasuk pemilukada) yang  bertugas  melaksanakan  pemilu  di  Kabupaten  Banyumas,  melaksanakan tugasnya berdasarkan peraturan perundang-undangan, keputusan, dan arahan dari KPU Pusat, sehingga ia  dak berwenang untuk membuat regulasi sendiri karena semua ketentuan yang berkaitan dengan pelaksanaan pemilukada sudah diatur secara rinci dan ketat oleh peraturan   perundang-undangan dan regulasi yang dikeluarkan KPU Pusat;
3.  Masalah netralitas PNS dalam Pemilukada Kabupaten Banyumas hanyalah salah satu  permasalahan  yang  terjadi.  Hal  tersebut  pen ng  dan  serius  untuk diperha kan, tetapi bukan merupakan fokus utama dari suatu penyelenggaraan pemilukada.  Dalam  pemilukada  di  Kabupaten  Banyumas  dak  ada  regulasi maupun kebijakan khusus mengenai netralitas PNS, mengingat pengaturan dan kebijakan tentang netralitas PNS sudah secara lengkap dan jelas diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan terkait dan juga berbagai regulasi dan kebijakan yang dikeluarkan oleh KPU Pusat.
4.  Berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  dan  regulasi  KPU,  dalam  rangka menegakkan  netralitas  PNS  dan  menindak  pelanggaran  terhadap  ketentuan netralitas  PNS,  maka  penyelesaiannya  dikembalikan  kepada  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku  dan  penanganannya  diserahkan  kepada pejabat yang berwenang;
5.  KPU  Kabupaten  Banyumas  akan  senan asa  memproses  dan  menindaklanju segala bentuk pelanggaran, termasuk pelanggaran terhadap ketentuan netralitas PNS.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
24  Wawancara dengan Komisi Pemilihan Umum Banyumas pada hari Senin 16 Juni 2014, pukul 10.00 WIB.
Mencerma  konstruksi hukum atas netralitas PNS, maka kriteria yang digunakan untuk  menentukan  adanya  unsur  pelanggaran  netralitas  PNS  dalam  pemilukada antara lain:
1.  Ikut serta sebagai pelaksana kampanye;
2.  Menjadi peserta kampanye dengan menggunakan atribut partai/PNS;
3.  Sebagai peserta kampanye dengan mengerahkan PNS di lingkungan kerjanya;
4.  Sebagai peserta kampanye dengan menggunakan fasilitas negara;
5.  Membuat keputusan dan/atau  ndakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu calon pasangan selama masa kampanye;
6.  Mengadakan  kegiatan  yang  mengarah  kepada  keberpihakan  terhadap  calon pasangan  yang  menjadi  peserta  pemilu  sebelum,  selama,  dan  sesudah  masa kampanye yang melipu  pertemuan, ajakan, himbauan, seruan dan pemberian barang  kepada  PNS  dalam  lingkungan  kerjanya,  anggota  keluarga,  dan masyarakat;
7.  Menjadi anggota Pani a Pemilihan Kecamatan (PPK), Pani a Pemungutan Suara (PPS), dan Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara (KPPS) dalam kegiatan pemilu tanpa izin dari atasan langsung.

## D.   Faktor-faktor yang Memengaruhi Pelanggaran Netralitas Pegawai Negeri Sipil pada saat Pelaksanaan Pemilukada di Wilayah Jawa Tengah
Berdasarkan  hasil  wawancara  dengan  Bawaslu  Provinsi  Jawa  Tengah,  Panwaskab Banyumas, Purbalingga, Solo, Karanganyar, Semarang, BKD Banyumas, Purbalingga, Solo,  Karanganyar  dan  Semarang,  dapat  ditarik  kesimpulan  sementara  bahwa netralitas  PNS  merupakan  kebijakan  bagi  se ap  PNS  untuk  melindungi  diri  dari masalah  poli k  daerah  dalam  penyelenggaraan  pemilukada.  Selain  itu,  kebijakan netralitas bagi PNS juga diharapkan akan melindungi se ap PNS dalam perjalanan karirnya sebagai PNS.
Dalam  implementasinya,  terdapat  masalah  terkait  ke dakjelasan  makna  yang dapat  berimplikasi  pada  beragamnya  tafsiran  mengenai  makna  netralitas.  Pada dasarnya, kata “netral” dari pengaruh semua golongan dan partai poli k diar kan bahwa  PNS  dak  boleh  menempatkan  diri  pada  posisi  golongan  dan  atau  partai poli k tertentu. Konsekuensinya adalah jika terdapat suatu kondisi PNS terpengaruh oleh situasi poli k yang menguntungkan mereka, maka secara otoma s sikap netral dari PNS tersebut akan hilang. Pemaknaan ganda ini disampaikan oleh Kepala BKD Kota  Semarang  yang  menyatakan  bahwa  kebijakan  netralitas  belum  dapat dilaksanakan  secara  op mal  karena  persinggungan  kepen ngan  poli k  dengan administrasi  pemerintahan  belum  dapat  dihilangkan.  Hal  tersebut  dikarenakan kepala daerah sebagai pejabat pembina kepegawaian memiliki kewenangan dalam menentukan  kebijakan  kepegawaian  terhadap  PNS  daerah  sehingga  dapat
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
melakukan intervensi terhadap PNS di bawahnya. Selain itu, netralitas belum dapat dijalankan sepenuhnya seper  yang diharapkan karena hak poli s PNS masih ada.²⁵
Berdasarkan  wawancara  dengan  Kepala  Bidang  (Kabid)  Pengangkatan  dan Pengembangan  BKD  Karanganyar,  dijelaskan  bahwa  PNS  dapat  mencalonkan  diri menjadi  calon  kepala/wakil  kepala  daerah  dan  hal  tersebut  dak  mempengaruhi netralitas PNS karena batasan netralitas adalah  dak menjadi anggota dan pengurus partai poli k. Jika ada partai yang mengusung calon kepala daerah dari PNS mereka, masih  diperbolehkan  diberhen kan  sementara  dari  jabatan  negerinya  selama mereka mencalonkan diri.²⁶ Adapun dalam pelaksanaan kegiatan poli k, PNS masih diperbolehkan menjadi peserta kampanye. Berdasarkan wawancara dengan Kabid Data dan Pembinaan Pegawai BKD Purbalingga, dijelaskan bahwa PNS dapat menjadi peserta  kampanye  sepanjang  dak  menggunakan  atribut  kedinasan  dan  dak menggunakan fasilitas dinas.²⁷
Hal  tersebut  mengindikasikan  bahwa  pemerintah  masih  kesulitan  dalam menempatkan makna netral dari pengaruh poli k dan golongan tertentu. Apabila PNS ikut menjadi peserta kampanye, jelas PNS tersebut memosisikan diri menjadi dak  netral,  terlebih  lagi  ke ka  dia  memberikan  hak  pilihnya.  Pernyataan  ini memberikan makna bahwa terdapat aturan yang menimbulkan celah hukum yang dapat  digunakan  oleh  PNS  untuk  berperan  ak f  dalam  proses  poli k.  Hal  ini disebabkan  oleh  aturan  yang  berlaku  kurang  tegas  (limita f)  dan  sehingga menimbulkan kerancuan atau pertentangan interpretasi.
Makna  diatas  menciptakan  pemahaman  bahwa  netralitas  seolah-olah menciptakan standar ganda terhadap kedudukan PNS, baik secara individu maupun ins tusi.  Hal  ini  sangat  dimaklumi  tatkala  netralitas  yang  dimaksud  masih menciptakan pemahaman yang beragam (ambigu). Ar nya ranah poli k bukanlah hal yang netral karena se ap PNS masih diberikan hak untuk memilih dan dipilih dalam  konteks  poli k.  Dalam  tataran  realitas,  standar  ganda  tersebut  semakin diperkeruh dengan banyaknya kasus yang bersinggungan dengan keterlibatan dari PNS dalam kegiatan poli k di Indonesia.
Secara norma f, prosedur penanganan pelanggaran netralitas PNS yang pada didasarkan  pada  Perbawaslu  No.  2  Tahun  2012  tentang  Tata  Cara  Pelaporan  dan Penanganan Pelanggaran Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah adalah:
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
25  Wawancara dengan Bambang Kono, Kepala BKD Kota Semarang pada hari Senin 15 April 2014, pukul 14.30 WIB. 26  Wawancara dengan Suranto, Kepala Bidang Pengangkatan dan Pengembangan BKD Karanganyar pada hari Rabu 18 Juni 2014, pukul 10.00 WIB.
27  Wawancara dengan Ardi Pawoko, Kabid Data dan Pembinaan Pegawai BKD Purbalingga pada hari Kamis 15 Mei 2014, pukul 09.00 WIB.
1.   Penanganan pelanggaran pemilukada oleh Bawaslu Provinsi Jawa Tengah dapat berasal dari laporan masyarakat maupun temuan dari pengawas pemilu.
2.   Laporan atau temuan pelanggaran disampaikan kepada pengawas pemilukada paling lambat 7 hari sejak terjadinya pelanggaran.Terkait pelanggaran netralitas PNS  dalam  penyelenggaraan  pemilukada,  mekanisme  penanganannya  juga didasarkan pada Perbawaslu No. 2 Tahun 2012.
3.   Setelah  menerima  laporan  atau  menemukan  adanya  dugaan  pelanggaran netralitas  PNS  dalam  penyelenggaraan  pemilukada,  Bawaslu  Provinsi  Jawa Tengah  mengkaji  dan  memutuskan  paling  lama  14  hari  setelah  laporan pelanggaran diterima atau ditemukan.
4.   Jika dugaan pelanggaran netralitas PNS berdasarkan kajian Bawaslu Provinsi Jawa Tengah merupakan  ndak pidana, maka akan diteruskan ke kepolisian.
5.   Jika  dugaan  pelanggaran  netralitas  PNS  yang  merupakan  pelanggaran administrasi,  maka  akan  direkomendasikan  kepada  BKD/Kepala  Daerah  dan Wakil Kepala Daerah terkait untuk memberikan sanksi administrasi berdasarkan peraturan perundang-undangan kepada PNS yang bersangkutan.
Se daknya terdapat dua bentuk pelanggaran yang potensial dilakukan oleh PNS, yaitu:
1.  Pelanggaran  ndak pidana: pelanggaran  ndak pidana adalah serangkaian  ndak pidana yang diatur secara khusus dalam perundang-undangan yang mengatur tentang pemilukada;
2.  Pelanggaran  administrasi:  pelanggaran  administrasi  adalah  pelanggaran terhadap ketentuan undang-undang terkait pemilu yang  dak termasuk dalam ketentuan pidana pemilukada dan ketentuan lain yang diatur dalam Peraturan KPU.
Berdasarkan  pengalaman  penyelenggaraan  Pemilukada  Jawa  Tengah  Tahun 2013,  terdapat  satu  bentuk  pelanggaran  ndak  pidana  yang  dilakukan  oleh  PNS Pemerintah Kabupaten Magelang. PNS tersebut didakwa dengan Pasal 116 ayat (3) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah serta telah divonis oleh  Pengadilan  Negeri  Kabupaten  Magelang  dengan  pidana  denda  sejumlah Rp1.000.000,00 dengan ketentuan apabila denda tersebut  dak dibayar; hukuman digan  dengan dua bulan kurungan.
Walaupun secara norma f telah dijelaskan secara detail, namun dalam tataran teknis  belum  ada  kejelasan  mengenai  prosedur  pelimpahan  kewenangan.  Hal  ini disampaikan  BKD  Kabupaten  Purbalingga  bahwa  fungsi  koordinasi  antar  lembaga belum  berjalan,  baik  dari  BKD,  Inspektorat,  Panwaslu,  dan  Pejabat  Pembina Kepegawaian Daerah. Berdasarkan informasi dari Panwaskab Purbalingga, diketahui bahwa  banyak  kasus  yang  ditutup  atau  dak  dapat  dibuk kan  karena  lemahnya fungsi  koordinasi  dan  dak  adanya  kejelasan  kelembagaan  yang  memproses
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
pelanggaran.  Biasanya,  hasil  temuan  pelanggaran  langsung  direkomendasikan  ke kepala  daerah  selaku  pejabat  pembina  kepegawaian,  namun  kemudian  dak di ndaklanju . Lain halnya dengan Kabupaten Karanganyar, pemerintah daerahnya melakukan  sosialisasi  mulai  dari  birokrasi  terendah  secara  berjenjang  dan  dalam proses  sosialisasinya  digunakan  media  langsung  (penyuluhan)  ke  SKPD  dan  radio untuk masyarakat. Hal ini memberikan gambaran bahwa terdapat prak k yang baik di daerah  guna  mengan sipasi  terjadinya  pelanggaran,  namun  terdapat  juga pembiaran terhadap masalah pelanggaran netralitas di daerah karena  dak jelasnya fungsi pengawasan dan koordinasi antar lembaga. Pernyataan di atas memberikan makna bahwa faktor kelembagaan dalam penanganan pelanggaran netralitas masih belum  secara  jelas  diatur,  sehingga  ada  kecenderungan  antar  lembaga  saling melepaskan tanggungjawab jika terdapat pelanggaran.
Adapun  analisis  dari  faktor  masyarakat  dan  internal  PNS  sebagai  bagian  dari masyarakat,  berdasarkan  kajian  dari  Bawaslu,  dapat  diketahui  bahwa  faktor  yang memengaruhi terjadinya pelanggaran terhadap netralitas PNS melipu :
1.  Ikatan-ikatan primordial dalam masyarakat Indonesia masih sangat kental. Hal ini sangat berpengaruh dalam penentuan sikap poli k seorang PNS. Jika seorang PNS mempunyai saudara, famili, atau keluarga yang dituakan yang terlibat dalam poli k prak s, dalam masyarakat yang primordial tentunya mereka  dak akan membiarkan saudaranya berjuang sendiri dalam mencapai tujuannya.
2.  Kepala  daerah  adalah  Pembina  PNS  di  daerah.  Seorang  kepala  daerah  yang dipilih melalui proses poli k tentunya dituntut untuk selalu memperkuat basis poli knya agar dapat bertahan. Dalam kondisi ini, seorang kepala daerah akan berupaya untuk memanfaatkan semua sumber daya yang ada untuk tetap dapat mempertahankan kekuatan poli knya, termasuk terhadap PNS yang berada di bawah kekuasaannya.
3.  Pengalaman  pribadi  para  PNS  dalam  proses  pemilukada.  Pengalaman  ini merekam  bahwa  siapa  saja  yang  berjasa  dalam  proses  pemilukada  akan berkesempatan untuk mendapat promosi sebagai imbalan atas jasanya.²⁸ Pilihan
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
28  Cerma  substansi Peraturan Pemerintah No. 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan dan Pemberhen an PNS. Secara norma f, sikap PNS yang  dak netral dipicu oleh ambiguitas regulasi di dalam aspek hukumnya.  Pada  satu  sisi  PNS  diharapkan  bersikap  profesional  dan  netral,  akan  tetapi  dalam  penjenjangan kariernya sangat ditentukan oleh Pejabat Pembina Pegawai Negeri Sipil, dalam hal ini adalah gubernur, bupa atau walikota yang notabene merupakan kepala daerah sebagai pejabat poli k yang dipilih melalui mekanisme poli k. Oleh karena itulah, ke ka kepala daerah terpilih dari partai poli k yang memiliki kekuasaan yang sangat kuat  ( powerful authority ),  maka  berdasarkan  kewenangan  administra f  kepegawaian  yang  dimilikinya  dapat memberikan penghargaan ( reward ) terhadap pihak yang membantunya dalam mencapai kekuasaan. Akibatnya, birokrat yang menjalankan prinsip netral (netralitas) biasanya menjadi korban dan dimutasi ke tempat-tempat yang  dak mereka kuasai bidangnya, sedangkan mereka yang ak f berpoli k dan menjadi  m sukses terselubung (PNS) akan menuai banyak keuntungan setelah terpilih sebagai kepala daerah.
bagi PNS selanjutnya adalah menjadi penonton dalam proses poli k; menjadi penonton  dalam  promosi;  atau  terlibat  dalam  poli k  prak s  dengan  risiko promosi bila menang atau emosi bila kalah.²⁹ Berdasarkan  penjabaran  di  atas,  se ap  manusia  (termasuk  birokrat  publik) mempunyai  peranan  tertentu  dan  hak  untuk  berperan  serta  dalam  poli k  yang dilindungi oleh hukum. Makna yang terkandung adalah birokrat pemerintah  dak dapat dilepaskan dari proses dan kegiatan poli k. Pada se ap gugusan masyarakat modern yang membentuk suatu tata pemerintahan, terdapat aspek poli k. Poli k sebagaimana  diketahui  terdiri  dari  orang-orang  yang  berperilaku  dan  ber ndak poli k (consists of people ac ng poli cally), yang diorganisasikan secara poli k oleh kelompok-kelompok kepen ngan serta mencoba memengaruhi pemerintah untuk mengambil dan melaksanakan suatu kebijakan dan  ndakan yang dapat mengangkat kepen ngannya yang kemudian menyampingkan kepen ngan kelompok lainnya.

## D.   Penutup
Poli k hukum pemerintah terhadap kedudukan PNS berubah-ubah sejak tahun 1945 sampai  dengan  saat  ini.  Hal  ini  memberikan  makna  bahwa  kedudukan  PNS  telah menjadi  bagian  pen ng  dalam  struktur  pemerintahan.  Salah  satu  tuntutan  akan perubahan kedudukan dari PNS adalah pembatasan dalam ranah poli k yang secara norma f diis lahkan dengan netralitas. Hingga saat ini, PNS sebagai bagian dari ASN masih diberikan hak pilih dalam pemilu namun dibatasi dalam hal keikutsertaannya dalam poli k prak s.
Adapun kriteria yang digunakan untuk menentukan adanya unsur pelanggaran netralitas PNS dalam Pemilukada yaitu: a.  Ikut serta sebagai pelaksana kampanye;
b.  Menjadi peserta kampanye dengan menggunakan atribut partai/PNS;
c.  Sebagai peserta kampanye dengan mengerahkan PNS di lingkungan kerjanya;
d.  Sebagai peserta kampanye dengan menggunakan fasilitas negara;
e.  Membuat keputusan dan/atau  ndakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu calon pasangan selama masa kampanye;
f.  Mengadakan  kegiatan  yang  mengarah  kepada  keberpihakan  terhadap  calon pasangan  yang  menjadi  peserta  pemilu  sebelum,  selama,  sesudah  masa kampanye yang melipu  pertemuan, ajakan, himbauan, seruan dan pemberian barang  kepada  PNS  dalam  lingkungan  kerjanya,  anggota  keluarga  dan masyarakat;
g.  Menjadi anggota Pani a Pemilihan Kecamatan (PPK), Pani a Pemungutan Suara
(Studi di Jawa Tengah)
29  Wawancara dengan Komisioner Bawaslu Provinsi Jawa Tengah pada hari Senin 15 April 2014, pukul 10.30 WIB.
(PPS), dan Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara (KPPS) dalam kegiatan pemilu tanpa izin dari atasan langsung.
Faktor yang memengaruhi terjadinya pelanggaran diantaranya: a.  Faktor aturan yang menimbulkan celah hukum sehingga dapat digunakan oleh PNS untuk berperan ak f dalam proses poli k. Hal ini disebabkan oleh aturan yang  berlaku  kurang  tegas  (limita f)  sehingga  menimbulkan  kerancuan  atau pertentangan interpretasi. Contohnya diperbolehkannya PNS menjadi peserta kampanye  dan  memiliki  hak  pilih.  Dua  hal  tersebut  mengindikasikan  bahwa pemerintah masih kesulitan dalam menempatkan makna netral dari pengaruh poli k dan golongan tertentu. Apabila PNS ikut menjadi peserta kampanye, maka jelas PNS tersebut memosisikan diri menjadi  dak netral, terlebih lagi ke ka dia memberikan hak pilihnya;
b.  Faktor internal yang memengaruhi terjadinya pelanggaran terhadap netralitas PNS adalah keinginan se ap PNS untuk mendapatkan karier di pemerintahan daerah dengan cara memberikan dukungan, baik secara langsung maupun  dak langsung, terhadap pasangan calon tertentu. Hal tersebut akan memengaruhi perjalanan karier PNS tersebut. Selain itu, netralitas PNS juga dipengaruhi oleh hubungan  kekerabatan  (keluarga)  PNS  tertentu  dengan  salah  satu  pasangan calon  yang  maju  dalam  pemilukada  atau  pasangan  calon  yang  maju  dalam pemilukada  berasal  dari  pimpinan  PNS  di  SKPD  atau  instansi  pemerintahan daerah tersebut;
c.  Faktor  kelembagaan  dalam  penanganan  pelanggaran  netralitas  masih  belum secara  jelas  diatur,  sehingga  ada  kecenderungan  antar  lembaga  saling melepaskan tanggungjawab jika terdapat pelanggaran;
d.  Faktor  masyarakat  yang  cenderung  membiarkan  (permisif)  jika  terjadi pelanggaran  sehingga  banyak  kasus  pelanggaran  netralitas  PNS  dak  dapat tertangani oleh penegak hukum.
Ketegasan  dari  pemerintah  tentang  eksistensi  dari  birokrat  publik,  khususnya PNS terhadap hak poli knya sangat diperlukan. Pada dasarnya, pilihannya hanya dua yaitu  dilarang  untuk  terlibat  dalam  segala  bentuk  ak vitas  poli k  atau  diberikan kebebasan seper  halnya masyarakat umum demi menegakkan prinsip kesetaraan dan kesederajatan hak poli k.
a.  Jika pemerintah mengambil opsi pelarangan, maka hal yang perlu diperha kan adalah merasionalisasikan pelarangan tersebut dalam bentuk produk peraturan perundang-undangan  (secara  hierarkis)  dan  pemerintah  harus  membuk kan bahwa pelarangan tersebut dilakukan semata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan  atas  hak  dan  kebebasan  orang  lain  serta  memenuhi  tuntutan yang adil sesuai dengan per mbangan moral, keamanan, dan keter ban umum dalam suatu masyarakat demokra s;
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
b.  Jika pemerintah mengambil opsi pembebasan, maka perlu adanya perubahan tatanan hukum, pembentukan mekanisme pengawasan dan penegakan hukum yang dapat menciptakan kinerja yang profesional dalam diri birokrat publik. Pada satu sisi, pembatasan memiliki tujuan yang baik, namun di sisi lain, pembatasan dapat merugikan dan menghilangkan hak poli k PNS. PNS  dak dapat berperan ak f dalam ak vitas poli k secara bebas dan karenanya  dak ada unsur PNS di DPR.  Berkaitan  dengan  hal  tersebut,  pengaturan  tentang  hak,  kewajiban  dan kesejahteraan PNS akan ditentukan oleh belas kasihan anggota DPR. Alasan yang demikian  ini  seharusnya  dinilai  berlebihan,  sebab  dengan  situasi  dan  kondisi masyarakat  yang  sudah  demikian  terbuka,  maka  dak  cukup  menjadi  alasan untuk membenarkan pembatasan hak-hak poli k PNS.
Apabila  kedua  opsi  yang  ditawarkan  maka  masih  dianggap  sulit  untuk direalisasikan, maka Penulis memberikan solusi alterna f yang dapat meminimalkan pelanggaran yang dilakukan oleh PNS yaitu:
a.  Terdapat celah hukum bagi PNS yang berminat menjadi kepala daerah dengan cara melepaskan jabatan PNSnya pada saat diusung menjadi calon kepala daerah. Jika  ia  dak  terpilih  maka  ia  dapat  kembali  menjadi  PNS.  Sebaliknya,  setelah selesai melaksanakan jabatannya, maka ia dapat kembali menjadi PNS setelah selesai  melaksanakan  jabatannya.  Meskipun  jelas  apabila  ia  diusung  menjadi calon kepala daerah, maka ranah poli k prak s sudah menghilangkan esensi dari netralitas;
b.  Perubahan  pengaturan  terhadap  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  Daerah  yang memiliki  kewenangan  untuk  menetapkan  pengangkatan,  pemindahan  dan pemberhen an  PNS  yang  dilimpahkan  kepada  Sekretaris  Daerah.  Hal  ini dimaksudkan  agar  dak  terjadi  ambiguitas  regulasi.  Kepala  daerah  adalah pejabat  poli s  yang  dak  dapat  melakukan  intervensi  terhadap  kebijakan kepegawaian yang akan berpengaruh pada kedudukan dari PNS; Untuk  memperkuat  struktur  kelembagaan  dalam  penanganan  pelanggaran netralitas,  perlu  dibuat  suatu  hubungan  kerja  fungsional-struktural  dari  Bawaslu, Panwaslu,  BKD  dan  Inspektorat  di  masing-masing  daerah.  Penulis  berpendapat bahwa:
a.  Lembaga yang menentukan jenis pelanggaran adalah BKD, dan Inspektorat;
b.  Lembaga  yang  merekomendasikan  pelanggaran  yang  telah  dilakukan  oleh oknum PNS adalah Panwaslu;
c.  Lembaga yang menetapkan pelanggaran yang dilakukan oleh oknum PNS adalah Panwaslu, BKD, dan Inspektorat;
d.  Lembaga yang memberikan sanksi adalah walikota/bupa /gubernur. Selain  struktur  kelembagaan,  diperlukan  juga  Standar  Operasional  Prosedur
(SOP)  guna  memperjelas  kewenangan  dari  masing-masing  lembaga  tersebut sehingga ada kejelasan dalam penegakan sanksinya.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)
Da ar Pustaka

## Buku
Afan Gaﬀar, Poli k Indonesia Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 1999. Ellydar Chaidir, Sistem Pemerintahan Negara Republik Indonesia Pasca Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 , Total Media, Yogyakarta, 2008. Korpri DKI Jakarta, Korpri dan Perkembangannya , Korpri, Jakarta, 1988. Mahfud M.D., Pergulatan Poli k dan Hukum di Indonesia , Gama Media, Yogyakarta,
1999.
Mi ah Thoha, Birokrasi dan Poli k di Indonesia , Raja Graﬁndo Persada, Jakarta, 2007. Mi a Thoha, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi , Prenada Media Group,
Jakarta, 2008.
Mohtar Mas'oed, Poli k, Birokrasi dan Pembangunan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta,
2008.
Philipus M.Hadjon (et.al.), Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2005.
S.F. Marbun dan Mahfud M. D., Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara , Liberty, Yogyakarta, 1987.
Soerjono  Soekanto, Kesadaran  Hukum  dan  Kepatuhan  Hukum, Rajawali,  Jakarta, 1982. YKPI, Peranan dan Tugas Pegawai Republik Indonesia dalam Pembangunan , Jakarta, 1984.
Sri Har ni , Se ajeng Kadarsih , dan Tedi Sudrajat: Kebijakan Netralitas Poli k Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilukada (Studi di Jawa Tengah)