## MENGUNGKAP MATERI MUATAN PERATURAN PRESIDEN NOMOR 38 TAHUN 2015 TENTANG PERJANJIAN KERJASAMA PEMERINTAH DAN BADAN USAHA DALAM PENYEDIAAN INFRASTRUKTUR 1
Ricca Anggraeni * , Indah Mutiara Sari Fakultas Hukum Universitas Pancasila Jl. Srengseng Sawah, Jakarta Selatan, 12640 riccaanggraeni@univpancasila.ac.id

## Abstract
Since  2015,  Indonesian  government  intensively  did  infrastructure  development.  Trillions  is needed  to  comply  the  infrastructure  development  targets.  But  the  government  only  capable  to contribute 41 percent for financing, government finally opens some investment opportunities for business  entities  through  the  Public  Private  Partnership  system.  PPP  is  legalized  through Presidential Regulation Number 38 of 2015. Based on Article 5 of that Presidential Regulation, the types of infrastructure in PPP are public facilities that affect the livelihood of many people. PPP’s system is potentially caused some problems because of their comprehensive aspects, and their demand that infrastructure projects has to created profits. The Presidential Regulation No. 38  of  2015  concerning  PPP  also  considered  will  "defeat"  the  provisions  of  the  sectoral  Law, which  normatively  should  be,  "the  higher  one  defeats  the  lower  one."  This  problem  resolved through normative legal research methods.
Keywords : Payload  Material;  Presidential  Regulation;  Public  Private  Partnership; Infrastructure

## Abstrak
Sejak tahun 2015, pemerintah Indonesia terlihat gencar melakukan pembangunan infrastruktur, dan  diperlukan  biaya  ribuan  triliun  memenuhi  target  pembangunan  infrastruktur.  Namun, Pemerintah hanya dapat berkontribusi sebesar 41 persen untuk pembiayaan, sehingga pemerintah akhirnya membuka peluang investasi melalui jalur Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU). KPBU saat ini dilegalisasi melalui Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang KPBU Dalam Penyediaan Infrastruktur. Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015, jenis-jenis  infrastruktur  yang  di  KPBU  kan  ialah  fasilitas  publik  yang  menguasai  hajat  hidup orang  banyak.  KPBU  berpotensi  menimbulkan  masalah  karena  aspek  yang  komprehensif,  dan menuntut  proyek  infrastruktur  mampu  mencipta  keuntungan.  Melalui  penelitian  hukum doktriner,  didapatkan  bahwa  terdapat  kemungkinan  bahwa  KPBU  yang  diatur  melalui  Perpres Nomor  38  Tahun  2015  akan  “mengalahkan”  ketentuan  dari  Undang-Undang  sektoral,  padahal secara normatif, “yang lebih tinggi justru mengalahkan yang lebih rendah.”
Kata  Kunci :  Materi  Muatan;  Peraturan  Presiden;  Kerjasama  Pemerintah  Badan  Usaha; Infrastruktur
1 Hasil penelitian ini didanai secara internal oleh Fakultas Hukum Universitas Pancasila, pada tahun 2018. Penelitian ini  dilaksanakan  dalam  rangka  pemenuhan  kinerja  penelitian  Fakultas  Hukum  Universitas  Pancasila  Tahun Anggaran 2018.

## A.   Pendahuluan
Dalam  kurun  waktu  4  (empat)  tahun terakhir,  Pemerintah  Indonesia  gencar melakukan pembangunan infrastuktur.
Kegencaran  ini  diperlukan  mengingat  data dari International  Institute for  Management Development (IMD)  yang  menunjukkan bahwa  pada  tahun  2011  Indonesia  berada pada peringkat 37 (tiga puluh tujuh) dari 59 (lima  puluh  sembilan)  negara  dengan  titik lemah  tingkat  daya  saing.  Data  ini menunjukkan bahwa perekonomian
Indonesia tidak cukup kuat, yang disebabkan salah  satunya  oleh  aspek  infrastruktur (Maryaningsih, 2014).
Disadari  betul  jika  upaya  pembenahan kondisi  infrastruktur  menjadi  kunci  untuk mendukung  pertumbuhan  ekonomi  dalam jangka  panjang.  Ini  juga  merujuk  pada publikasi World  Development  Report yang
dilakukan pada tahun 1994, yang menyatakan  bahwa  infrastruktur  berperan penting  dalam  meningkatkan  pertumbuhan ekonomi (Maryaningsih, 2014).
Demi mencapai  pertumbuhan  ekonomi, Pemerintah Indonesia menargetkan program pembangunan infrastruktur dengan berfokus pada  infrastruktur  ekonomi  dan  sosial  yang ditujukan  untuk  peningkatan  kebutuhan dasar  dan  konektivitas  manusia,  mulai  dari air, listrik, energi, hingga transportasi (jalan raya,  kereta  api,  pelabuhan,  dan  bandara) (Peraturan  Presiden  tentang  Kerjasama Pemerintah  dan  Badan  Usaha  Dalam Penyediaan
Infrastruktur,
2015).
Pembangunan  infrastruktur  yang  dilakukan untuk  mewujudkan  target  itu  membutuhkan anggaran  yang  tidak  sedikit.  Berdasarkan Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah Nasional  (RPJMN)  2015-2019,  total  Rp 4.796  triliun  diperlukan  untuk  memenuhi target  pembangunan  infrastruktur  (yang ditetapkan  pemerintah)  pada  tahun  2019 (Widyastuti, 2018).
Namun,  pemerintah  (baik  pusat  dan daerah)  dan  perusahaan  milik  negara (BUMN)  tidak  dapat  memenuhi  kebutuhan anggaran itu, sehingga pemerintah membuka peluang  investasi  bagi  badan  usaha  untuk ikut  membangun  infrastruktur  melalui  jalur
Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha atau yang disebut KPBU.
KPBU  dilegalisasi  melalui  Peraturan Presiden  Nomor  38  Tahun  2015  tentang Kerjasama  Pemerintah  dan  Badan  Usaha Dalam  Penyediaan  Infrastruktur  (Perpres No.  38  Tahun  2015).  Menurut  Perpres Nomor  38  Tahun  2015  pengertian  dari KPBU adalah:
“kerjasama  antara  pemerintah  dan Badan  Usaha dalam  Penyediaan Infrastruktur  untuk  kepentingan  umum dengan  mengacu  kepada  spesifikasi yang  telah  ditetapkan  sebelumnya  oleh Menteri/Kepala
Lembaga/Kepala Daerah/BUMN/BUMD,  yang  sebagian atau  seluruhnya  menggunakan  sumber daya Badan Usaha dengan
memperhatikan pembagian risiko antara para pihak.”
Pasal  5  Perpres  Nomor 38 Tahun  2015 menyebutkan  dengan  jelas  tentang  jenis infrastruktur  yang  dapat  dibangun  dengan mekanisme  KPBU,  yaitu  infrastruktur ekonomi  dan  sosial,  yang  kesemuanya merupakan  fasilitas  publik  yang  menguasai hajat hidup orang banyak.
Dikarenakan
untuk memenuhi kebutuhan hidup orang banyak, kekhawatiran sesungguhnya dalam
pembangunan  infrastruktur  melalui  KPBU, ialah meminimalisasi risiko yang ditimbulkan  dari  pembangunan  proyek untuk memenuhi kebutuhan masyarakat, dan aspek  komersial  yang  harus  dimiliki  oleh proyek  infrasruktur.  Oleh  karena  itu, Pemerintah  harus  serius  memperhatikan berbagai  aspek  dalam  penyusunan Outline Bussines  Case (OBC)  yang  menjadikan proyek  infrastruktur  itu  layak  untuk dilakukan,  dan  itu  membutuhkan  dasar legitimasi dari berbagai peraturan perundang-undangan yang menyentuh berbagai aspek dari pembangunan infrastruktur.
KPBU  saat  ini  diatur  melalui  Perpres No.  38  Tahun  2015.  Perpres  menurut  UU No.  12  Tahun  2011,  merupakan  jenis peraturan  yang  berada  di  bawah  Peraturan
Pemerintah.  Dengan  demikian,  Perpres  No.
38  Tahun  2015,  memiliki  kekuatan mengikat yang tidak lebih tinggi dibandingkan dengan Undang-Undang sektoral atau Peraturan Pemerintah.
Apabila menggunakan pendekatan teori norma hukum dari Hans Nawiasky, Perpres terkategori  sebagai  kelompok  ke  IV ( verordnung  and  autonomie  satzung ),  yang artinya berfungsi sebagai peraturan pelaksana  dari formell  gesetz (undang- undang). Sedangkan, Perpres No. 38  Tahun 2015 merupakan aturan yang menjadi tulang punggung  pelaksanaan  KPBU  di  Indonesia dengan  potensi  memiliki  singgungan terhadap Undang-Undang sektoral, mengingat  jenis  yang  diinfrastrukturkan rerata  sudah  diatur  menggunakan  Undang- Undang,  seperti  sektor  transportasi,  sumber daya  air  dan  irigasi,  telekomunikasi  dan informatika, perumahan rakyat, dan kesehatan.
Mengenai  infrastruktur,  sebelumnya pernah  dilakukan berbagai penelitian.  Salah satunya ialah yang dilakukan oleh Sri Bagus Guritno  dan  Praptono  Djunaedi  yang membahas infrastruktur ketika diatur dengan Perpres  No.  67  Tahun  2005,  dengan  tujuan untuk melakukan identifikasi atas hambatan- hambatan  yang  dihadapi  proyek-proyek yang berskema KPS (Guritno, 2012).
Di  penelitian  ini  mengungkap  suatu kebenaran  mengenai  materi  muatan  dari Perpes  No.  38  Tahun  2015  yang  mengatur KPBU.  Materi  muatan  yang  diatur  dalam Perpres  ini  berpotensi  akan  “mengalahkan” ketentuan  dari  Undang-Undang  sektoral, padahal secara normatif, Perpres berkedudukan  lebih  rendah.  Seperti  yang diketahui  berdasarkan  jenis  dan  hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia, Perpres  secara  hierarki  berada  di  bawah Peraturan  Pemerintah  yang  merupakan peraturan  pelaksana  dari  Undang-Undang. Meskipun,  Perpres  dapat  dibentuk  dengan materi  muatan  untuk  menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan, namun berdasarkan hierarkinya tetap saja berada di bawah Undang-Undang.  Dengan demikian, pertanyaan  yang  timbul  ialah  mengenai
materi  muatan  Perpres  No.  38  Tahun  2015 tentang KPBU, apakah memang merupakan materi  muatan  Perpres  atau  materi  muatan undang-undang? dan Apakah terjadi penundukkan  norma  dari  Undang-Undang sektoral  terhadap  Perpres  No.  38  Tahun 2015?
Melalui penelitian ini, didapatkan suatu jawaban  mengenai  materi  muatan  dari Perpes No. 38 Tahun 2015, dan mendorong agar infrastruktur dipahami sebagai masalah yang harus disolusikan melalui pembentukan  Undang-Undang.  Mengingat, permasalahan yang mengiringi pembangunan infrastruktur sangat
komprehensif. Oleh karena itu, agar mampu memberikan  seluruh  pemahaman  dalam penelitian  ini,  konstruksi  dari  penelitian  ini terdiri  dari  3  (tiga)  bagian.  Bagian  pertama merupakan  bagian  pendahuluan  yang  yang didalamnya  terdapat  permasalahan  dari penelitian  ini.  Bagian  berikutnya  yaitu Metode  Penelitian,  yaitu  bagian  yang menjelaskan proses pencarian dalam penelitian ini sehingga menemukan jawaban atas permasalahan. Sedangkan bagian kedua merupakan  hasil  Penelitian  dan  hnalisis.  Di bagian  ini  diuraikan  hasil  elaborasi  dari doktrin dan kondisi empiris. Bagian terakhir dari penelitian ini simpulan dan referensi.

## B.   Metode Penelitian
Beranjak  dari  permasalahan  penelitian ini,  metode  yang  digunakan  untuk  mencari kebenaran ialah metode penelitian doktrinal. Metode ini digunakan untuk mengetahui dan membuktikan  mengenai  materi  muatan Perpres No. 38 Tahun 2015, tentu untuk ini pendekatan  yang  digunakan  ialah  peraturan perundang-undangan dan konsep.
Pendekatan  konsep  yang  digunakan untuk  menjawab  permasalahan  kedua  ialah hierarki  dari  jenis  peraturan  perundang- undangan  di  Indonesia  yang  menganut  asas lex superiori derogate lex inferiori . Melalui asas  ini,  jenis  peraturan  perundang- undangan  dengan  hierarki  yang  lebih  tinggi tentu mengalahkan jenis peraturan perundang-undangan yang hierarkinya lebih rendah.  Pendekatan  ini  diperlukan  karena
yang dipertanyakan ialah adanya
pelanggaran  asas lex  superior  derogate  legi inferior dalam implementasi Perpres No. 38 Tahun  2015.  Dengan  demikian,  data  yang lebih  dibutuhkan  dalam  penelitian  ini  ialah data  sekunder  dengan  metode  analisis  yang kualitatif.

## C.   Hasil dan Pembahasan

## 1.  Peraturan  Presiden  dalam  Sistem Peraturan  Perundang-Undangan  di Indonesia
Hamid  S.  Attamimi  dalam  disertasinya yang  diringkas  oleh  Irwan  Yulianto  dalam artikel  yang  berjudul  “Peranan  Keputusan Presiden Republik Indonesia Dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara”, menyatakan  bahwa  “Presiden  memiliki kekuasaan  pengaturan  yang  bersumber  dari ketentuan-ketentuan  pasal  Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945, yaitu Pasal 4 ayat (1), Pasal 5 ayat (1) dan  ayat  (2),  yang  disebut  dengan Keputusan Presiden (Yulianto, 2014).
Istilah  Keputusan  Presiden  pada  rezim Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 diganti dengan Peraturan Presiden. Undang-Undang No.  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan saat ini telah digantikan  oleh  Undang-Undang  No.  12 Tahun  2011.  Latar  belakang  berubahnya nomenklatur  Keputusan  Presiden  menjadi Peraturan  Presiden  ialah  agar  sifat  dari produk  hukumnya  bersifat  umum,  bukan individual.  Menurut  Jimly  Asshiddiqie, perbedaan  antara  keputusan  ( beschikking ) dengan peraturan ( regeling ), ialah keputusan ( beschikking )  selalu  bersifat  individual  dan kongkrit ( individual and concrete ), sedangkan  peraturan  ( regeling )  selalu bersifat  umum  dan  abstrak  ( general  and abstract ) (Asshiddiqie, 2006).
Selain  itu,  Hamid  S.  Attamimi  dalam disertasinya  menjelaskan  mengenai  istilah keputusan  yang  dalam  ketatanegaraan  sama dengan  istilah besluit . Besluit memiliki  arti untuk  menunjukkan  “pernyataan  kehendak dari  instansi  pemerintah  dan  pembuat perundang-undangan.” Ketika menggunakan
istilah  Keputusan,  bisa  jadi  itu  bersifat mengatur  atau  menetapkan,  sehingga  akan terjadi dualism pengaturan  dengan  jenis Keputusan. Menghindari hal yang demikian, dipilihlah suatu kepastian dengan
menegaskan  bahwa  istilah  Keputusan  yang bersifat mengatur digunakanlah nomenklatur “peraturan”.  Sedangkan,  istilah  keputusan tetap  digunakan  untuk  yang  bersifat penetapan saja.
Berdasarkan  Pasal  7  Undang-Undang No.  12  Tahun  2011,  Peraturan  Presiden merupakan  jenis  peraturan  perundang- undangan yang hierarkinya berada di bawah Peraturan  Pemerintah.  Artinya,  Peraturan Presiden memiliki kekuatan hukum mengikat  yang  tidak  lebih  tinggi  dari Peraturan Pemerintah. Akan tetapi Peraturan Presiden  dapat  memiliki  kekuatan  hukum yang  kuat,  jika  Peraturan  Presiden  dibuat oleh  Presiden  atas  inisiatif  dan  prakarsa sendiri  untuk  melaksanakan  Undang- Undang.
Hal  tersebut  dapat  dilihat  melalui ketentuan  Pasal 13  Undang-Undang  No.  12 Tahun 2011 yang mengatur mengenai materi muatan  Peraturan  Presiden.  Materi  muatan Peraturan  Presiden  merupakan  materi  yang diperintahkan  untuk  dibuat  oleh  Undang- Undang  secara  langsung,  materi  untuk melaksanakan  peraturan  pemerintah,  dan materi untuk melaksanakan penyelenggaraan  kekuasaan  pemerintah. Dari  materi  muatan  ini,  Peraturan  Presiden yang dibuat  oleh Presiden mengandung dua makna. Pertama, Peraturan Presiden dibentuk  oleh  Presiden  atas  inisiatif  dan prakarsa  sendiri  untuk  melaksanakan Undang-Undang. Kedua, maksud pembentukan  Peraturan  Presiden  ditujukan untuk  mengatur  materi  muatan  yang diperintahkan oleh Peraturan Pemerintah.
Secara  konsep,  Peraturan  Presiden diartikan  sebagai  “peraturan  perundang- undangan  yang  ditetapkan  oleh  Presiden untuk  menjalankan  perintah  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.”  (Attamimi,  1990)  Dengan demikian, Peraturan Presiden dapat menjadi
jenis peraturan yang bersifat mandiri dengan melakukan  pengaturan  secara  langsung berdasar  pada  ketentuan  Undang-Undang Dasar,  karena  tidak  terikat  pada  delegasian dari  Undang-Undang  ataupun  Peraturan Pemerintah.
Dengan  berdasar  pada  penjelasan  di atas,  dapat  dilihat  bahwa  pembentukan Peraturan  Presiden  dapat  bersumber  dari kewenangan atribusi.
Maksud dari
kewenangan  atribusi  adalah  pemberian kewenangan  dari  Undang-Undang  Dasar ( Grondwet )  atau  Undang-Undang  (wet) kepada  suatu  lembaga  negara  atau pemerintah  untuk  membentuk  peraturan perundang-undangan (Indrati, 2007).
Ridwan  HR  menjelaskan  bahwa  wewenang yang  diperoleh  secara  atribusi  bersifat  asli berasal  dari  peraturan  perundang-undangan. Dengan  kata  lain,  organ  pemerintahan memperoleh  kewenangan  secara  langsung dari  redaksi  pasal  tertentu  dalam  peraturan perundang-undangan (Hadjon, 1998).
Kewenangan  pembentukan  Peraturan Presiden  juga  dapat  berasal  dari  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi hierarkinya,  dalam  konteks  ini  ialah Undang-Undang  dan  Peraturan  Pemerintah. Kewenangan itu disebut dengan kewenangan  delegasi.  Pengertian  dari delegasi adalah kewenangan dalam membentuk  peraturan  perundang-undangan yang  dilakukan  oleh  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  kepada peraturan  perundang-undangan  yang  lebih rendah, baik pelimpahan dinyatakan dengan tegas maupun tindakan (Hadjon, 1998).

## 2.  Pengaturan  KPBU  melalui  Jenis Peraturan Presiden
Kerjasama  Pemerintah  dan  Badan Usaha  atau  yang  biasanya  disebut  KPBU merupakan  Kerjasama  antara  Pemerintah dan  Badan  Usaha  dalam  penyediaan infrastruktur  untuk  kepentingan  umum dengan  mengacu  kepada  spesifikasi  yang telah ditetapkan sebelumnya oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala
Daerah/BUMN/BUMD,  yang  sebagian  atau seluruhnya  menggunakan  sumber  daya
Badan  Usaha  dengan  memperhatikan pembagian  risiko  antara  para  pihak (Peraturan  Presiden  tentang  Kerjasama Pemerintah  dan  Badan  Usaha  Dalam Penyediaan Infrastruktur, 2015) .
KPBU  telah  hadir  di  Indonesia  sejak tahun  2005  dengan  nama  kerjasama pemerintah  dan  badan  usaha  atau  yang sering  disebut  dengan  KPS,  legalitas  atas KPS  ini  jelas  diatur  dengan  Peraturan Presiden  No.  67  Tahun  2005.  Secara substansial,  peraturan  presiden  mengenai KPS  muncul  hanya  untuk  mengakomodasi proyek-proyek  infrastuktur  tertentu  seperti, bandara,  pelabuhan,  jalur  kereta  api,  jalan, penyediaan  air  bersih/sistem  pengairan,  air minum, air limbah, limbah padat,  informasi dan komunikasi teknologi, ketenagalistrikan dan  minyak  gas  (Kementrian  Koordinator bagian Perekonomian, 2010).
Harus diakui bahwa eksistensi dari KPS pada  kurun  waktu  5  (lima)  tahun  pertama, tidaklah  mendapat  respon  yang  baik  dari para  badan  usaha  dan  masyarakat. Sebelumnya,  KPS  atau  KPBU  (saat  ini) dikenal  dengan  nomenklatur Public  Private Partnership (PPP). Artinya, KPBU memang berasal  dari  embrio  PPP  yang  kurang direspon  dan  tidak  diminati  oleh  pihak swasta  (Rifai,  2014).  Kurangnya  peminatan itu  dikarenakan  regulasi  yang  tidak menjelaskan  mengenai  ranah  peraturan- peraturan terkait (lintas sektoral) maupun di tingkat  daerah  mengacu  pada  sektor/jenis kegiatan  (Rifai,  2016),  serta  akibat  oleh carut-marutnya  sinkronisasi  peraturan  dan birokasi.  Salah  satu  jalan  keluarnya,  ialah dibutuhkan  kedinamisan  norma  hukum untuk  menarik  minat  swasta  di  dalam pembangunan  penyediaan  infrastruktur. Progresifitas  legislator  dibutuhkan  untuk membuat  sistem  KPBU  yang  mulai digandrungi  oleh  badan-badan  usaha, masyarakat  bahkan  pemerintah  itu  sendiri. Dengan  demikian,  dapat  dinyatakan  bahwa konsep  KPBU  yang  saat  ini  digunakan dalam  proyek  infrastruktur  menggeser mayoritas  pembiayaan  dari  Pemerintah kepada  pihak  swasta  untuk  meminimalisasi biaya  pemeliharaan,  peningkatan  kualitas
pelayanan,  efisiensi  terhadap  ketertinggalan teknologi,  risiko  finansial,  maupun  dalam meningkatkan  kapasitas  pengelola  (Indera, 2011).
KPBU  yang  berdasar pada  Perpres  No.
38 Tahun 2015 didorong untuk
memperhatikan  risiko  di  antara  para  pihak. Dengan  alokasi  risiko  tersebut,  KPBU merupakan  mekanisme  untuk  membangun infrastuktur  guna  memajukan laju  ekonomi, meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menyediakan  fasilitas  publik  yang  layak, dengan  skema  pendanaan  alternatif  yang diharapkan  dapat  menyediakan  layanan infrastruktur dengan lebih efisien.
Layanan  penyediaan  infrastruktur  yang dapat  menggunakan  mekanisme  KPBU, menurut Pasal 5 Perpres No. 38 Tahun 2015 adalah infrastruktur ekonomi dan infrastruktur  sosial.  Dari  berbagai  jenis infrastruktur yang ditawarkan melalui skema KPBU,  dapat  diketahui  memiliki  aspek kepentingan umum. Selain berdasarkan pada Perpres  No.  38  Tahun  2015,  terdapat beberapa peraturan yang mengatur mengenai KPBU,  diantaranya  Permen  Perencanaan
Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Republik  Indonesia  No.  4  Tahun  2015 tentang  Tata  Cara  Pelaksanaan  Kerjasama Pemerintah  Dengan  Badan  Usaha  Dalam Penyediaan Infrastruktur, dan Perka Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah No. 19 Tahun 2015 tentang Tata Cara  Pelaksanaan  Pengadaan  Badan  Usaha Kerja  Sama  Pemerintah  Dengan  Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur.
3.  Mengungkap Materi Muatan Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015  tentang  Perjanjian  Kerjasama
Pemerintah dan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur
Di  RPJMN  telah  dinyatakan  bahwa pembangunan  infrastruktur  menjadi  salah satu  agenda  besar  dalam  pembangunan Indonesia  untuk  kesejahteraan  rakyat  dan prioritas  pembangunan  nasional  (Keliat, n.d.). Dengan demikian, pemerintah menyadari  betul  bahwa  pembangunan
infrastruktur  yang  memadai  dan  berkualitas menjadi  satu  keharusan  untuk  mendukung proses  pembangunan  secara  menyeluruh (Keliat,  n.d.).  Infrastruktur  itu  sendiri  dapat dibedakan  jenisnya  menjadi  infrastruktur ekonomi seperti jalan, jembatan, pengolahan air  minum  dan  sarana  infrastruktur  fisik lainnya,  dan  infrastruktur  sosial  seperti layanan  kesehatan,  pendidikan,  lembaga pemasyarakatan  dan  layanan  sosial  lainnya. Infrastruktur  ekonomi  merupakan  “asset fisik  yang menyediakan jasa dan digunakan dalam produksi dan konsumsi final meliputi public  utilities,  public  works,  serta  sektor transportasi.”  (Pamungkas,  n.d.)  Sedangkan infrastruktur  sosial  merupakan  “asset  yang mendukung kesehatan dan keahlian masyarakat  meliputi  pendidikan,  kesehatan, serta  untuk  rekreasi.”  (Pamungkas,  n.d.) Secara normatif, infrastruktur menurut Pasal 1  angka  (4)  merupakan  “fasilitas  teknis, fisik,  sistem,  perangkat  keras,  dan  lunak yang diperlukan untuk melakukan pelayanan kepada masyarakat dan mendukung jaringan struktur  agar  pertumbuhan  ekonomi  dan sosial  masyarakat  dapat  berjalan  dengan baik.”
Mekanisme  KPBU  dalam  penyediaan infrastruktur ternyata menarik banyak pihak sebagai  suatu  sistem  kelembagaan  dengan dasar  perjanjian.  Dikatakan  sistem,  karena para pihak saling berkaitan dan berinteraksi dalam  suatu  proyek  infrastruktur  dengan mekanisme  KPBU.  Apabila  dirunut  secara normatif,  maka  pihak  yang  terlibat (berkepentingan)  antara  lain  Penanggung Jawab  Proyek  Kerjasama  (selanjutnya disebut PJPK).
Berdasarkan  bunyi  ketentuan  Pasal  1 angka (3) PJPK merupakan “Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, atau Badan Usaha Milik  Negara/Badan  Usaha  Milik  Daerah sebagai  penyedia  atau  penyelenggara infrastruktur berdasarkan peraturan perundang-undangan.” Masing-masing pejabat itu dapat mendelegasikan kewenangannya  kepada  pihak  yang  dapat mewakili  kementerian/lembaga/pemerintah daerah  yang  ruang  lingkup,  tugas,  dan tanggung jawabnya meliputi sektor
infrastruktur  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan. PJPK memiliki  peran  yang  penting  dalam  hal pengembalian investasi yang dapat berbentuk  tariff,  pembayaran  ketersediaan layanan.
Selain  PJPK,  pihak  yang juga  berperan penting  dalam  KPBU  ialah  Simpul  KPBU yang melekat pada unit kerja yang sudah ada di lingkungan Kementerian/Lembaga/Daerah  atau  unit kerja  baru  yang  dibentuk  dalam  lingkungan Kementerian/Lembaga/Daerah. Simpul
KPBU  berperan  penting  pada  tahap manajemen  Pelaksanaan  Perjanjian  KPBU untuk membantu PJPK mengawasi jalannya pelaksanaan  KPBU  sesuai  dengan  yang telah disepakati dalam perjanjian KPBU.
Selain  itu,  masih  terdapat  lembaga- lembaga  yang  ikut  berperan  dalam  proyek yang  KPBU  antara  lain  Kementerian Sektoral,  yang  berperan  dalam  mengatur kebijakan  di  sektor,  termasuk  penyusunan rencana  induk  nasional,  dan  penerbitan perizinan  sesuai  dengan  kewenangannya, Kementerian  Perencanaan  Pembangunan Nasional/BAPPENAS, Kementerian Koordinator  Bidang  Perekonomian/Komite Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KPPIP), Kementerian Keuangan, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (BPN), Badan Koordinasi  Penanaman  Modal  (BKPM), Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP), Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI)/PT
Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII), dan  PT  Sarana  Multi  Infrastruktur  (SMI) yang  dapat  berperan  sebagai  Badan Penyiapan  dalam  pendampingan  dan/atau pembiayaan kepada PJPK.
Menyadari  banyaknya  pihak  yang terlibat di dalam pembangunan infrastruktur, menunjukkan  bahwa  perkembangan  sistem KPBU  di  Indonesia  signifikan.  Ini  juga dapat  dilihat  dari  berbagai  peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang KPBU.  Kompleksitas  keterkaitan  antar sektor  dan  berbagai  regulasi,  sesungguhnya memberikan  signal  yang  kuat  bahwa  harus
dibentuk  satu  peraturan  yang  dapat bertindak  sebagai umbrella  act untuk mengakomodasi berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang
KPBU.
Rekomendasi itu terbit, dengan mengingat  peraturan  yang  mengakomodasi kebutuhan  KPBU  saat  ini  hanyalah  berupa Peraturan Presiden. Perpres menurut
Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 memiliki kekuatan hukum sebagai peraturan pelaksana.
Selain  itu,  apabila  dielaborasi  dengan materi muatan Peraturan Presiden
sebagaimana  ditentukan  melalui  Pasal  13 Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011, maka  Peraturan  Presiden  berfungsi  untuk melaksanakan  ketentuan  Undang-Undang dan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.  Oleh  karena  itu,  tidak  heran apabila  terdapat  bunyi  ketentuan  Undang- Undang  yang  langsung  mendelegasikan  ke Peraturan  Presiden  yang  dapat  segera dibentuk tanpa harus menunggu dibentuknya Peraturan Pemerintahnya terlebih  dahulu.  Ini  pulalah  yang  disinyalir sebagai sebab ditemukannya
ketidaksinkronan  antara  ketentuan  yang terdapat  di  dalam  Peraturan  Pemerintah dengan Peraturan Presiden.
Selain  Perpres  No.  38  Tahun  2015, Peraturan  Presiden  yang  dibentuk  untuk menyelenggarakan  kekuasaan  pemerintahan ialah Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor  3  Tahun  2016  tentang  Percepatan Pelaksanaan  Proyek  Strategis  Nasional. Hal itu  dapat  dilihat  dari  bagian  Mengingat Peraturan Presiden itu yang memuat Pasal 4 ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Peraturan Presiden  semacam  itulah  yang  menurut Hamid  S.  Attamimi,  “sisa”,  yaitu  sisa  dari materi  muatan  yang  tidak  dapat  diatur melalui  Undang-Undang  atau  bukan  materi muatannya Undang-Undang.
Hanya  saja  dengan  perkembangan materi  muatan  Undang-Undang  saat  ini sebagaimana  diatur  melalui  Pasal  10 Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-
undangan, materi muatan Peraturan Presiden yang menurut Hamid S. Attamimi “sisa” itu tidak akan ada lagi, karena Undang-Undang dapat  memuat  apapun  dengan  argumentasi untuk memenuhi kebutuhan hukum masyarakat.
Kembali pada objek penelitian ini yaitu Peraturan  Presiden  Nomor  38  Tahun  2015 tentang  Kerjasama  Pemerintah  dan  Badan Usaha  Dalam  Penyediaan  Infrastruktur,  ini merupakan Peraturan Presiden yang dibentuk untuk melaksanakan
penyelenggaraan  kekuasaan  pemerintahan. Apabila melihat pada konsiderans Peraturan Presiden ini, maka tidak terlihat sebenarnya mengenai  kekuasaan  pemerintahan  itu, justeru  yang  terlihat  ialah  alasan  untuk meningkatkan perekonomian nasional, menyejahterakan masyarakat, dan meningkatkan  daya  saing  Indonesia  dalam persaingan global, serta untuk mempercepat pembangunan  infrastruktur,  menciptakan iklim  investasi  yang  dapat  mendorong keikutsertaan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur  dan  layanan  berdasarkan prinsip-prinsip usaha yang sehat, melindungi dan  menjaga  kepentingan  konsumen, masyarakat,  dan  badan  usaha  secara berkeadilan.  Alasan-alasan  itu  menurut peneliti  bukan  dalam  ranah  materi  muatan Peraturan  Presiden,  tetapi  ranah  Undang- Undang. Ditambah dengan
ranah implementasi  Perpres  No.  38  Tahun  2015 yang  sangat  membutuhkan  peraturan pendukung,  baik  dalam  jenis  Peraturan Menteri  maupun  Peraturan  Badan  atau Peraturan Kepala Lembaga. Ini menunjukkan  bahwa  sebenarnya  banyak sekali  singgungan  titik  koordinasi  yang dibutuhkan  untuk  mengimplementasikan mekanisme  KPBU  di  dalam  penyediaan infrastruktur.
Belum  lagi  jika  mengingat  jenis infrastruktur yang dapat diskemakan melalui KPBU,  seperti  transportasi,  jalan,  air minum,  pengelolaan  limbah,  pengelolaan sampah, telekomunikasi, listrik, pendidikan, kesehatan,  sarana  dan  prasarana  olahraga dan  kesenian,  pariwisata,  perumahan, bahkan Lembaga Pemasyarakatan
(Peraturan  Presiden  tentang  Kerjasama Pemerintah  dan  Badan  Usaha  Dalam Penyediaan Infrastruktur, 2015).
Mengenai pemenuhan kebutuhan umum masyarakat, peneliti merujuk pada penelitian yang  dilakukan  oleh  British  Columbia’s pada  tahun  2009  yang  telah  melakukan penelitian  mengenai  kebutuhan  hukum  sipil terhadap 15 (lima belas) negara diantaranya yaitu Inggris dan Wales, Canada, New South Wales,  New  Zealand,  Scotland,  serta  9 (sembilan)  negara  bagian  Amerika  Serikat. Dari hasil survey tersebut, BC menyimpulkan  bahwa  dari  berbagai  negara yang  diambil  datanya,  kebanyakan  orang menghadapi  masalah  hukum  dengan  tipe yang  sama  (McEown,  2009).  Masalah kebutuhan  utama  yang  tidak  terpenuhi  dan ditemui  di  15  (lima  belas)  negara  yang disurvei ialah mengenai perumahan, kesehatan  (termasuk  soal  disabilitas  dan kesehatan  mental),  pekerjaan,  pendidikan, pajak, keluarga, konsumen, transportasi dan hak asasi lainnya (McEown, 2009).
Dari  hasil  penelitian  itu  dapat  dilihat, bahwa  masalah  transportasi,  kebutuhan, pendidikan  dan  perumahan  merupakan kebutuhan yang dibutuhkan oleh masyarakat. Pemenuhan kebutuhan itu harus dilakukan  agar  tidak  memicu  masalah  lain dan  itu,  tentu  membutuhkan  campur  tangan negara  melalui  instrument  hukum  agar terdapat  proses  yang  adil  di  dalam memenuhi  kebutuhan  tersebut.  Itu  yang menjadi sebab munculnya konsep kebutuhan hukum  masyarakat,  untuk  dipenuhi  oleh instrument  hukum  atau  norma  negara  yang memberikan perlindungan dan jaminan bagi masyarakat.
Dikarenakan  jenis  infrastruktur  yang dapat  di  KPBU  kan  merupakan  jenis  untuk memenuhi  kebutuhan  umum  masyarakat, maka terdapat berbagai peraturan perundang-undangan  yang  harus  dikaji untuk memastikan bahwa mekanisme KPBU yang  akan  dilakukan  sah  berdasarkan ketentuan hukum yang berlaku di Indonesia.
Sebagai  contoh  untuk  penelitian  ini ialah  KPBU  yang  dilaksanakan  untuk penyediaan proyek infrastruktur jalan tol. Di
dalam proyek ini, PJPK di dalam menyusun Studi  Pendahuluan  dan  Studi  Kelayakan harus  mengkaji  Undang-Undang  No.  38 Tahun  2004  tentang  Jalan,  Peraturan Pemerintah (PP) No. 15 Tahun 2005 tentang Jalan Tol sebagaimana telah diubah terakhir dengan Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 2013,    Peraturan  Pemerintah  No.  34  Tahun 2006  tentang  Jalan,  Peraturan  Presiden  No. 38  Tahun  2015  dan  Undang-Undang  No.  2 Tahun  2012    tentang    Pengadaan  Tanah untuk  Kepentingan  Umum.  Belum  lagi Undang-Undang tentang RPJP-RPJMN, dan peraturan lain dalam level Peraturan Menteri atau  Badan  atau  Kepala  Lembaga  yang bersifat  teknis  untuk  menentukan  tata  cara, seperti  Tata  Cara  Pelaksanaan  Kerjasama Pemerintah  Dengan  Badan  Usaha  Dalam Penyediaan Infrastruktur.
Jika  dibandingkan  dengan  proyek infrastruktur  di  bidang  kelistrikan,  PJPK atau  pemrakarsa  harus  merujuk  pada Undang-Undang No. 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan, Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah, Peraturan  Pemerintah  Nomor  23  Tahun 2014  tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun  2012  tentang Kegiatan    Usaha    Penyediaan    Tenaga Listrik,    Peraturan  Presiden  No.  78  Tahun 2010  tentang  Penjaminan  Infrastruktur Dalam  Proyek  Kerjasama  Pemerintah dengan  Badan  Usaha  yang  dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur,    ada    juga    Peraturan Pemerintah    No.  50  Tahun    2007    tentang Tata  Cara Pelaksanaan  Kerjasama  Daerah.
Melihat  hal  tersebut,  dapat  dinyatakan bahwa dalam pelaksanaan
KPBU
bersinggungan  dengan  berbagai  peraturan perundang-undangan,  termasuk  dalam  jenis Undang-Undang.  Dengan  demikian,  KPBU yang diatur di dalam Perpres No. 38 Tahun 2015  mengatur  tentang pelaksanaan  KPBU, sedangkan  apabila  dikontestasikan  dengan jenis infrastruktur, maka sebenarnya ada hal- hal  yang  “mengalah”  dengan  ketentuan Peraturan Presiden tentang KPBU.
Dari  ketentuan-ketentuan  yang tertuang dalam  Perpres  No.  38  Tahun  2015,  isi
ketentuan  berpotensi  dan  berpeluang mengalahkan ketentuan yang tertuang dalam Undang-Undang  sektoral,  ketika  hal  yang diatur  dalam  Undang-Undang  tersebut, masuk dalam lingkaran yang di  KPBU kan. Meskipun  ini  baru  potensi  dan  peluang, bukan  merupakan  hal  yang  tabu  bagi pembentuk Undang-Undang untuk mengkonsepkan  tentang  KPBU  ini.  Di dalam  konsepsi  ini  akan  terlihat  rumusan masalah  yang  dihadapi  oleh  penyediaan infrastruktur dengan mekanisme KPBU.
Setelah  ini  dilakukan,  baru  terlihat sasaran yang akan diwujudkan dengan RUU tentang  KPBU  ini.  Dari  sinilah  dapat dirumuskan  politik  hukum  arah  dan jangkauan pengaturan RUU KPBU, sehingga  dapat  terlihat  bahwa  KPBU  ini memang  layak  menjadi  materi  muatan Undang-Undang.

## D.   Simpulan
Materi  muatan  Perpres  No.  38  Tahun 2015  tentang  KPBU  mengatur  secara konteks untuk pelaksanaan KPBU. Ketentuan  Perpres  No.  38  Tahun  2015  ini berpotensi  dan  berpeluang  mengalahkan ketentuan  yang  tertuang  dalam  Undang- Undang  sektoral,  ketika  hal  yang  diatur dalam  Undang-Undang  tersebut,  masuk dalam  lingkaran  yang  di-KPBU-kan. Melihat pada konsiderans Peraturan Presiden  ini,  tidak  terlihat  mengenai kekuasaan  pemerintahan  itu,  justeru  yang terlihat  ialah  alasan  untuk  meningkatkan perekonomian  nasional,  menyejahterakan masyarakat,  dan  meningkatkan  daya  saing Indonesia  dalam  persaingan  global,  serta untuk mempercepat pembangunan infrastruktur,  menciptakan  iklim  investasi yang  dapat  mendorong  keikutsertaan  badan usaha  dalam  penyediaan  infrastruktur  dan layanan  berdasarkan  prinsip-prinsip  usaha yang  sehat,  melindungi  dan  menjaga kepentingan  konsumen,  masyarakat,  dan badan  usaha  secara  berkeadilan.  Alasan- alasan  itu  menurut  peneliti  bukan  dalam ranah  materi  muatan  Peraturan  Presiden, tetapi ranah Undang-Undang.
Penundukan  norma  yang  terdapat  di dalam  Undang-Undang  sektoral  jenis infrastruktur  yang  di-KPBU-kan  dengan norma yang terdapat di dalam Perpres yang mengatur  KPBU  sangat  berpotensi  dan berpeluang  untuk  terjadi,  mengingat  jenis infrastruktur  yang  dapat  di-KPBU-kan merupakan jenis untuk memenuhi kebutuhan umum  masyarakat.  Dari  simpulan  di  atas, bahwa  untuk  menghindari  deviasi  dari Undang-Undang  No  12  tahun  2011  tentang pembentukan peraturan perundang- undangan  terkait  penundukan  norma  yang lebih tinggi kepada norma yang lebih rendah dalam  tataran  implementasi  terkait  sistem KPBU ini, sudah seharusnya para pembentuk undang-undang mulai melakukan konsepsi-konsepsi akan pengaturan  KPBU  di  tahap  undang-undang, agar  tidak  menimbulkan  potensi-potensi pelanggaran dari sistem perundang- undangan di Indonesia.

## DAFTAR PUSTAKA
Asshiddiqie,  J.  (2006). Hukum  Acara Pengujian Undang-Undang . Sekretariat Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.
Attamimi, H. S. (1990). Peranan Keputusan Presiden  Republik  Indonesia  Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan  Presiden  Yang  Berfungsi Pengaturan Dalam Kurun Waktu Pelita I-Pelita IV . Universitas Indonesia.
Guritno,  S.  B. ;  P.  D.  (2012).  Komitmen Pemerintah Dalam Percepatan Penyediaan  Infrastruktur  di  Indonesia. In Bunga  Rampai  Pengelolaan  Risiko Fiskal:  Kumpulan  Hasil  Kajian  Tahun 2011-2012 (pp. 131–132). https://www.kemenkeu.go.id/sites/defau lt/files/komitmen  pemerintah.  dalam percepatan  pembangunan  infrastruktur di indonesia.pdf
Hadjon,  P.  M.  (1998).  Tentang  Wewenang
Pemerintahan (bestuurbevoegdheid).
Pro Justitia , 16 (1).
Indera,  B.  P.  (2011). PPP  Policy  and Regulation in Indonesia .
Peraturan  Presiden  tentang  Kerjasama Pemerintah  dan  Badan  Usaha  Dalam Penyediaan Infrastruktur, (2015).
Indrati,  M.  F.  (2007). Ilmu  perundang- undangan:  Jenis,  Fungsi  dan  Materi Muatan . Kanisius.
Keliat,  M. ;  A.  V. ;  F.  A.  (n.d.). Pembangunan Infrastruktur di Indonesia dan Peran G-20. Global Dan Strategies , 8 (1).
Kementrian Koordinator bagian Perekonomian. (2010). Kerjasama Pemerintah Dan Swasta (KPS) . Kementrian Koordinator bagian Perekonomian. Maryaningsih,  N. ;  O.  H. ;  M.  S.  (2014). Pengaruh Infrastruktur Terhadap Pertumbuhan  Ekonomi  di  Indonesia . Buletin Ekonomi Moneter Dan
Perbankan. https://www.google.com/url?sa=t&rct=j &q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad =rja&uact=8&ved=2ahUKEwin_Im8_ HhAhU38nMBHTuTBW4QFjAAegQI AhAC&url=https%3A%2F%2Fwww.bi .go.id%2Fid%2Fpublikasi%2Fjurnaleko nomi%2Fdocuments%2Fpengaruh%25 20infrastruktur%2520terhadap%2520pe rtumbuhan%2520ekonomi%2520indon esia.pdf&usg=AOvVaw20zL71vzD_H1 EHm3VDbZmo
McEown,  C.  (2009). Civil  Legal  Needs Research Report: 2nd Edition .
Pamungkas,  B.  T.  (n.d.). Pengaruh Infrastruktur .  Retrieved  February  16, 2019,
from https://www.google.com/url?sa=t&rct=j &q=&esrc=s&source=web&cd=9&cad =rja&uact=8&ved=2ahUKEwi08b2wy8 DgAhUHQo8KHRaqDTMQFjAIegQI ARAC&url=http%3A%2F%2Flontar.ui .ac.id%2Ffile%3Ffile%3Ddigital%2F12 5998-6699-Pengaru%2520infrastruktur- Literatur.pdf&usg=AOvVaw0Vza0M45
6FoRSUllkcKPpw
Rifai,  B.  (2014).  Implementasi  Kerja  Sama
Pemerintah dan Swasta Dalam Pembangunan  Infrastruktur  Sektor  Air Minum  di  Indonesia. Jurnal  Ekonomi Dan Pembangunan , 22 (2).
https://media.neliti.com/media/publicati ons/201052-implementasi-kerja-sama- pemerintah-dan-s.pdf
Rifai,  B.  (2016).  Kendala  Implementasi Kerja  Sama  Pemerintah  Swasta  (Kps) Kelistrikan  Dan  Kebutuhan  Perbaikan Kebijakan. Jurnal  Ekonomi  Dan Pembangunan , 24 (1).
https://media.neliti.com/media/publicati ons/200960-kendala-implementasi-ppp- kelistrikan-dan.pdf 2
Widyastuti,  R.  A.  Y.  (2018). Anggaran Infrastruktur  2019  Naik  Jadi  420,  5  T,
Ini Rinciannya . https://bisnis.tempo.co/read/1117867/an ggaran-infrastruktur-2019-naik-jadi-rp- 4205-t-ini-rinciannya/full&view=ok
Yulianto,  I.  (2014).  Peranan  Keputusan Presiden  Republik  Indonesia  Dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara. Jurnal Ilmiah Fenomena , 12 (1), 1180.