## PERATURAN YANG DITETAPKAN OLEH KEPALA DESA
(Kajian Terhadap Pasal 8 ayat (1) UU No 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan)
Andress.D. Bakarbessy

## Universitas Pattimura Ambon
denyboy64@gmail.com
Abstract  : Article  2  Domestic  Ministerial  Regulation  Number  111  of  2014  concerning technical guidelines for Village Regulations states that Type of Regulation in the village includes:  a.  Village  Regulation  b.  Joint  Regulation  of  the  Village  Head;  and  c.  Village Head  Regulation.  Meanwhile,  Article  8  paragraph  (1)  of  the  Law  Establishing Legislation  states  that  the  type  of  legislation  also  includes  the  rules  set  by  ...  Village Heads or the equivalent. Based on the construction of norms Article 8 paragraph (1) of the  Law  on  Establishment  of  Legislation,  village  regulations  cannot  be  categorized  as regulations established by the village head because a village regulation must have a joint agreement  between  the  village  head  and  the  village  consultative  body  and  must  be promulgated in Village and legal sheets become village regulations even though they are not stipulated by the village head.
Keywords: Regulation, Defined, Village Chief
Abstrak  : Pasal  2  Peraturan  Menteri  dalam  negeri  Nomor  111  Tahun  2014    tentang pedoman teknis Peraturan di Desa menyatakan bahwa Jenis Peraturan di desa meliputi: a. Peraturan  Desa;b.  Peraturan  Bersama  Kepala  Desa;  dan  c.  Peraturan  Kepala  Desa. Sementara  itu,  Pasal  8  ayat  (1)  Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  menyatakan  bahwa  Jenis  Peraturan  Perundang-undangan  juga  mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Kepala Desa atau yang setingkat. Berdasarkan konstruksi norma  Pasal  8  ayat  (1)  Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan maka  Peraturan  Desa  tidak  dapat  dikategorikan  sebagai  peraturan  yang  ditetapkan  oleh kepala desa karena suatu rancangan peraturan desa harus mendapat persetujuan bersama antara  kepala  desa  dan  badan  permusyawaratan  desa  serta  wajib  diundangkan  dalam Lembaran Desa dan sah menjadi Perdes walaupun tidak ditetapkan oleh kepala desa.
Kata Kunci: Peraturan, Ditetapkan, Kepala Desa

## Pendahuluan
Cita  NKRI  adalah  membentuk suatu bangunan negara  yang melindungi seluruh tumpah darah indonesia. Dengan adanya  bangunan  negara  kesatuan  maka akan mendekatkan pada nilai kebersamaan  untuk  mencapai  tujuan nasional  dengan  tetap  memperhatikan perbedaan  yang  ada.  Kebersamaan bukan berarti keseragaman, tetapi diupayakan  untuk  dapat  melindungi berbagai bentuk keragaman dalam penyelenggaraan pemerintahan 1 .
Jimly  Asshiddiqie 2 menyatakan bahwa prinsip persatuan sangat dibutuhkan  karena  keragaman  suku bangsa,  agama,  dan  budaya  yang diwarisi  oleh  bangsa  indonesia  dalam sejarah,  yang  mengharuskan  bangsa indonesia  bersatu  dengan  seerat-eratnya dalam  keragaman  itu.  Keragaman  itu merupakan kekayaan yang harus dipersatukan  ( united ),  tetapi  tidak  boleh disatukan atau diseragamkan ( uniformed ).
Berdasarkan  hal  tersebut,  bangsa indonesia telah memiliki falsafah
1 Hari  Sabarno, Memandu  Otonomi Daerah  Menjaga  Kesatuan  Bangsa ,  (Jakarta, Sinar Grafika, 2007), hlm. 10 2 dalam Ni’matul Huda, Negara Hukum, Demokrasi dan Judicial Review , (Jogjakarta, UII Press, 2005) hlm. 94-95
Bhineka  Tunggal  Ika yang  berarti berbeda-beda tetapi tetap satu jua dalam mengelola  kemajemukan  masyarakat Indonesia. Keberadaan Bhineka Tunggal Ika telah menyatukan keragaman bangsa indonesia yang terdiri 17.508 pulau, baik yang besar maupun yang kecil, lebih dari 1.128  suku  bangsa  dan  lebih  dari  700 bahasa daerah. Dengan demikian, kesadaran  akan  hidup  bersama  di  dalam keberagaman sudah tumbuh dan menjadi semangat bangsa Indonesia 3 .
Pengakuan terhadap keberagaman  yang  dimiliki  oleh  bangsa Indonesia kemudian diatur dalam rumusan Pasal 18 UUD Tahun 1945 dan penjelasan  Pasalnya  khususnya  pada angka  romawi  II  yang  menyatakan bahwa,
Dalam teritoir  Indonesia terdapat Zelfbesturende landschappen dan Volksgemeenschappen yang pada waktu  itu  disebutkan  jumlahnya di  Indonesia  lebih  kurang  250 daerah,  seperti  desa  di  jawa  dan bali,  nagari  di  minangkabau, dusun  dan  marga  di  palembang dan sebagainya.
Daerah-daerah  itu  mempunyai susunan  asli  dan  oleh  karenanya dapat  dianggap  sebagai  daerah yang  bersifat  istimewa.  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia
3 Pimpinan  MPR  dan  Tim  Sosialisasi MPR Periode 2009-2014, Empat Pilar Kehidupan  Berbangsa  dan  Bernegara, (Jakarta, Setjend MPR RI, 2012), hlm. 185-187
menghormati  kedudukan  daerah- daerah  istimewa  tersebut  dan segala  peraturan  negara  yang mengenai daerah itu akan mengingat hak-hak asal-usul daerah tersebut.
Menurut  HAW  Widjaja,  desa secara  historis  merupakan  cikal  bakal terbentuknya  masyarakat  politik  dan pemerintahan di  Indonesia jauh sebelum negara  dan  bangsa  ini  terbentuk.  desa merupakan institusi yang otonom dengan tradisi,  adat  istiadat  dengan  hukum sendiri serta relatif mandiri 4 .
Menurut
Koentjaraningrat sebagaimana dikutip oleh Didik Sukriono 5 bahwa  sebelum  terbentuknya Negara  modern,  desa  merupakan  entitas sosial  yang  memiliki  identitas  dan kelengkapan  budaya  asli,  tradisi  atau pranata lokal yang beragam, pemerintahan  yang  demokratis  dan memiliki  otonomi  khas  (asli)  dalam mengatur  kehidupannya  sendiri  ( self governing community ).
Desa sebagai
kesatuan
masyarakat  hukum  memiliki  hak  dan
kekuasaan dalam mengatur dan
4 H  A  W  Widjaja, Otonomi  Desa Merupakan Otonomi yang Asli, Bulat dan Utuh , (Jakarta, PT Raja Grafindo Persada, 2004),  hlm.
4-5 5 Didik  Sukriono, Hukum,  Konstitusi dan  Konsep  Otonomi ,  (Malang,  Setara  Press, 2013),hlm. 188
mengurus  kepentingan  masyarakatnya untuk  mencapai  kesejahteraan.  Hak untuk mengatur dan mengurus kepentingan  masyarakat  inilah  yang disebut otonomi desa 6 .
Ciri masyarakat hukum adat yang otonom  adalah  berhak  mempunyai wilayah  sendiri  dengan  batas  yang  sah, berhak mengatur dan mengurus pemerintahan  dan  rumah  tangganya sendiri,  berhak  mengangkat  kepala daerahnya  atau  majelis  pemerintahan sendiri,  berhak  mempunyai  sumber keuangan  sendiri.  Dalam  konteks  inilah desa  menemukan  identitasnya  sebagai sebuah  kesatuan  masyarakat  hukum yang  memiliki  hak  untuk  mengurus kepentingannya sendiri. Dengan demikian,  desa  secara  alami  telah memiliki otonomi sejak kesatuan masyarakat  ini  terbentuk,  dan  bukan merupakan pemberian pihak lain 7 .
Pasal  18B  ayat  (2)  Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945) menyatakan bahwa:
6 H A W Widjaja, Otonomi Desa ....Op.cit, hlm. 165 7 Mahfut  Afif  Ruslin, Desa    dan Negara  (Studi  Tentang  Kemandirian  Desa Dalam  Konteks  UU  Nomor  22  Tahun  1999 ), http://river2007.files.wordpress.com/2007/10/De sa-dan-negara.pdf
Negara mengakui dan menghormati  kesatuan-kesatuan masyarakat  hukum  adat  beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih  hidup  dan  sesuai  dengan perkembangan  masyarakat  dan prinsip Negara Kesatuan Republik  Indonesia,  yang  diatur dalam undang-undang.
Ketentuan  Pasal  18B  ayat  (2) UUD  NRI  Tahun  1945  merupakan pengakuan  Negara  terhadap  apa  yang disebut  dengan  otonomi  masyarakat hukum adat berdasarkan hak-hak tradisionalnya,  sebagaimana  juga  diatur oleh UUD Tahun 1945. Hal ini membuat desa sebagai kesatuan masyarakat hukum adat dengan otonominya, memiliki
kewenangan untuk menyelenggarakan  pemerintahan  dan pembangunan  berdasarkan  susunan  asli dan hak asal usulnya yang diatur  dengan berbagai peraturan di desa.
Pasal  2  Peraturan  Menteri  dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014 mengatur  bahwa  Jenis  Peraturan  di  desa meliputi:  a.  Peraturan  Desa;b.  Peraturan Bersama  Kepala  Desa;  dan  c.  Peraturan Kepala Desa.
Berbagai peraturan di desa tersebut  merupakan  penjabaran  atas berbagai kewenangan yang dimiliki desa yang  mengacu  pada  ketentuan  peraturan
perundang-undangan  yang  lebih  tinggi. Akan tetapi berdasarkan Pasal 7 ayat (1) UU  No  12  Tahun  2011  Tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan  (UU  P3)  ditetapkan  bahwa Jenis  dan  hierarki  Peraturan  Perundang- undangan terdiri atas:
1) Undang-Undang  Dasar  Negara
Republik Indonesia Tahun 1945;
2) Ketetapan
Majelis
Permusyawaratan Rakyat;
3) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang;
4) Peraturan Pemerintah;
5) Peraturan Presiden;
6) Peraturan Daerah Provinsi; dan
7) Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota.
Serta  Pasal  8  ayat  (1)  UU  P3 bahwa  Jenis Peraturan  Perundang- undangan  selain  sebagaimana  dimaksud dalam  Pasal  7  ayat  (1)  mencakup peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi
yang  setingkat  yang  dibentuk  dengan Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi, Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah Kabupaten/Kota,
Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Sementara itu, di  desa terdapat  3 (tiga)  produk  hukum,  yaitu  Peraturan Desa  (Perdes),  Peraturan  Kepala  Desa, dan  Peraturan  Bersama  Kepala  Desa. Persoalannya  adalah  apakah  Peraturan Desa (Perdes), Peraturan bersama kepala desa dan peraturan kepala desa termasuk dalam  konstruksi  norma  peraturan  yang ditetapkan  Kepala  Desa  sebagaimana diatur  dalam  Pasal  8  ayat  (1)  UU  P3 yang  terkait  dengan  rumusan  norma peraturan  yang  ditetapkan  oleh….. Kepala Desa atau yang setingkat .
A. Pembahasan
Manusia dalam bermasyarakat selalu  berhubungan  satu  dengan  yang lainnya  sehingga  menimbulkan  interaksi atau  kontak.  Akibat  adanya  kontak  atau interaksi  tersebut  dapat  menimbulkan konflik 8 . Dengan demikian, dalam proses  interaksi  di  dalam  masyarakat
8 Sudikno  Mertokusumo, Mengenal Hukum-Suatu Pengantar , (Yogyakarta, Liberty, , 2003), hlm. 3
dibutuhkan  norma-norma  atau  kaidah- kaidah  yang  mengatur  hubungan  atau interaksi tersebut.
Hukum  merupakan  salah  satu norma  dan  pada  dasarnya  sesuatu  yang abstrak, meskipun dalam praktek berwujud konkrit. Hukum memiliki daya paksa  terhadap  individu  dan  atau kelompok untuk taat terhadap aturan dan memiliki  sanksi  tegas  terhadap  pelaku yang melanggar norma. Hukum merupakan perangkat aturan atau norma- norma  yang  tertulis  maupun  tidak tertulis yang mengatur hubungan interaksi antara individu dengan individu lain, individu dengan masyarakat, individu  dengan  lingkungan,  individu dengan  pemerintahnya  dan  hubungan  di antara  bagian-bagian  tersebut  satu  sama lainnya  yang  bertujuan  melahirkan keadilan dan ketertiban. Hukum merupakan  sarana  kontrol  sosial  yang ditujukan  untuk  mengubah  perilaku warga-warga  masyarakat  sesuai  dengan tujuan-tujuan  yang telah di tetapkan dan di akui sebelumnya.
Dalam konteks tersebut,
Indonesia  juga  menempatkan  hukum sebagai  sarana  utama  dalam  rangka menciptakan keteraturan dalam kehidupan  berbangsa  dan  bernagara.
Negara  hukum  Indonesia  sudah  berdiri sejak  tahun  1945.  Dalam  penjelasan UUD 1945 sebelum amandemen disebutkan bahwa Indonesia ialah negara yang berdasar atas hukum ( Rechtsstaat ), yang  berarti  Indonesia  berdasarkan hukum  dan  tidak  berdasarkan  pada kekuasaan  semata  ( machtsstaat ).  Hal tersebut, kembali dipertegas pada amandemen  UUD  NRI  Tahun  1945 dalam Pasal 1 ayat (3) yang menyatakan bahwa  Negara  Indonesia  adalah  negara hukum. Berdasarkan ketentuan Konstitusi tersebut, maka negara Indonesia diperintah berdasarkan hukum yang  berlaku,  termasuk  penguasa  pun harus  tunduk  pada  hukum  yang  berlaku tersebut 9 .  Dengan  demikian,  peranan peraturan  perundang-undangan  dalam konteks  negara  hukum  adalah  menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan  baik  di  pusat  berupa undang-undang, di daerah berupa peraturan  daerah,  dan  di  tingkat  desa berupa peraturan desa.
1. Konstruksi  Peraturan  perundang- undangan
9 Satjipto  Rahardjo, Negara  Hukum Yang  Membahagiakan  Rakyatnya ,  (Yogyakarta, Gentha Publishing, 2009),hlm. 1-2
Bagir Manan 10 menyatakan bahwa  peraturan  perundang-undangan dapat diartikan sebagai:
a) Setiap  keputusan  tertulis  yang dikeluarkan  oleh  pejabat  atau lingkungan jabatan yang berwenang  dan  berisi  aturan tingkah  laku  yang  bersifat  atau mengikat umum
b) Merupakan  aturan  tingkah  laku yang  berisi  ketentuan-ketentuan mengenai hak, kewajiban, fungsi, status atau suatu tatanan c) Merupakan peraturan yang mempunyai ciri-ciri umum- abstrak atau abstrak-umum, artinya tidak mengatur atau tidak ditujukan  pada  obyek,  peristiwa atau gejala konkret tertentu.
Pasal 1 ayat 2 UU P3 menetapkan bahwa
Peraturan Perundang-undangan  adalah  peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat  secara  umum  dan  dibentuk atau  ditetapkan  oleh  lembaga  negara atau  pejabat  yang  berwenang  melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan  Perundang-undangan,  dimana unsurnya meliputi:
Peraturan Tertulis
10 Ibid, hlm. 10
Menurut Soekarno Aburaera dkk, bahwa  hukum  dapat  dilihat  sebagai hukum positif yaitu hukum yang berlaku di  dalam  sebuah  negara.  Dalam  konteks tersebut,  hukum  merupakan  penetapan oleh  pemimpin  yang  sah  dalam  suatu negara sebagaimana juga yang dimaknai oleh para ahli hukum 11 . Dengan demikian, maka peraturan tertulis merupakan  bentuk  dan  format  tertentu dari  aturan  hukum  yang  di  buat  dan ditegakkan oleh pejabat yang berwenang,  sebagaimana  diatur  dalam Pasal 7 ayat (1) UU P3 bahwa Jenis dan hierarki  Peraturan  Perundang-undangan terdiri atas:
1) Undang-Undang  Dasar  Negara
Republik Indonesia Tahun 1945;
2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang;
4) Peraturan Pemerintah;
5) Peraturan Presiden;
6) Peraturan Daerah Provinsi; dan
7) Peraturan
Daerah
Kabupaten/Kota.

## Memuat Norma Hukum
11 Sukarno  Aburaera  dkk, Filsafat Hukum , (Malang, Bayumedia Publishing, 2009),hlm. 32
Norma  di  terjemahkan  sebagai pedoman,  ukuran  atau  standar.  dalam kaitan  dengan  hal  tersebut,  dari  aspek individu  terdapat  norma  agama  dan norma kesusilaan, sedangkan jika dilihat dari aspek antar individu terdapat norma kesopanan dan norma hukum 12 .
Norma hukum timbul bukan dari masyarakat  tetapi  berasal  dari  suatu negara  yang  bersifat  wajib  untuk dipatuhi oleh setiap masyarakat yang ada di dalamnya. Dalam pandangan Austin 13 bahwa  hukum  merupakan  perintah  dari yang berdaulat atau penguasa.

## Mengikat secara umum
Norma  hukum  umum  adalah suatu  norma  hukum  yang  ditujukan untuk  orang  banyak,  umum  dan  tidak tertentu.  Umum  disini  dapat  berarti bahwa  suatu  peraturan  itu  ditujukan untuk  semua  orang   atau  semua  warga negara.  Norma  hukum  ini  sering dirumuskan  dengan  barang  siapa,  setiap orang, setiap warga negara, dll.
Dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga Negara
Konsepsi tentang lembaga negara ini  dalam  bahasa  Belanda  biasa  disebut
12 Sudikno Mertkosumo, Op.cit , hlm. 13
13 Dalam  Anthonius  Cahyadi  dan Fernando  Manullang, Pengantar  ke  Filsafat Hukum , (Jakarta, Kencana, 2010), hlm. 35
staatsorgaan.  Dalam  Kamus  Hukum Belanda  Indonesia  kata staatsorgaan itu diterjemahkan sebagai alat perlengkapan Negara. 14 Lembaga  negara  itu  dapat berada  dalam  ranah  legislatif,  eksekutif, yudikatif, ataupun yang bersifat campuran.  maupun  ada  pada  tingkat nasional  atau  pusat  maupun  daerah, bentuk-bentuk  organisasi  negara  dan pemerintahan  itu  dalam  perkembangan dewasa  ini  berkembang  sangat  pesat 15 . Selain  itu,  lembaga  dapat  dibedakan  ke dalam  tiga  lapis.  Organ  lapis  pertama dapat  disebut  sebagai  lembaga  tinggi negara.  Organ  lapis  kedua  disebut sebagai  lembaga  negara  saja,  sedangkan organ  lapis  ketiga  merupakan  lembaga daerah 16 . Lembaga daerah terdiri dari 17 :
1) keberadaan  organ  dan  functie atau  kewenangannya  diatur  oleh Undang-Undang Dasar. misalnya Gubernur,  bupati,  walikota,  dan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah,  baik  untuk  provinsi maupun untuk kabupaten/kota.
14 Jimly  Asshidiqqie, Perkembangan dan    Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca Reformasi ,    (Jakarta,  Sekretariat  Jenderal  dan Kepaniteraan  Mahkamah  Konstitusi  RI,  2006), hlm. 31 15 Ibid , hlm. 32
16 Ibid , hlm. 105
17 Ibid , hlm. 276
2) lembaga  daerah  yang  dibentuk dan  dibubarkan  dengan  atau berdasarkan undang-undang.
Misalnya, Komisi Pemilihan Umum Daerah
3) ada pula lembaga-lembaga daerah  yang  dibentuk  dengan atau berdasarkan peraturan tingkat  pusat  di  bawah    undang- undang. Misalnya, adanya Badan Layanan  Umum  (BLU)  yang diatur berdasarkan ketentuan
Undang-Undang tentang Keuangan  Negara  dan  Peraturan
Pemerintah tentang Badan Layanan Umum
4) ada juga lembaga-lembaga daerah  yang  murni  diatur  dan dibentuk sendiri
oleh pemerintahan daerah.
Selain  itu,  keberadaan  lembaga daerah dapat juga meliputi Pemerintahan Desa.  Menurut  Pasal  5  UU  Nomor  6 Tahun  2014  Tentang  Desa  (UU  Desa) bahwa  Desa  berkedudukan  di  wilayah Kabupaten/Kota.  Lebih  lanjut,  Pasal  25 UU Desa menetapkan bahwa Pemerintah Desa  adalah  Kepala  Desa  atau  yang disebut  dengan  nama  lain  dan  yang dibantu  oleh  perangkat  Desa  atau  yang disebut  dengan  nama  lain.  Pasal  48  UU
Desa menetapkan bahwa Perangkat Desa terdiri atas: a.sekretariat Desa; b.pelaksana kewilayahan; dan c. pelaksana teknis.
Selain Kepala Desa dan Perangkat  desa,  di  desa  juga  terdapat BPD. Menurut Pasal 1 angka 4 UU Desa bahwa  BPD  atau  yang  disebut  dengan nama lain adalah lembaga yang melaksanakan fungsi pemerintahan yang anggotanya merupakan wakil dari penduduk
Desa
berdasarkan keterwakilan  wilayah  dan  ditetapkan secara demokratis.
Sementara itu, Pasal 55 UU Desa menetapkan  bahwa  BPD  mempunyai fungsi:  a.  membahas  dan  menyepakati Rancangan  Peraturan  Desa  bersama Kepala  Desa;  b.  menampung  dan menyalurkan  aspirasi  masyarakat  Desa; dan  c.  melakukan  pengawasan  kinerja Kepala  Desa.  Dengan  demikian,  Kepala Desa dan BPD adalah termasuk lembaga di daerah, sehingga berwenang membuat peraturan di desa.

## 2. Konstruksi  Peraturan  Yang  Di Tetapkan Oleh Kepala Desa
Indonesia sebagai negara hukum maka  segala  aspek  kehidupan  dalam bidang  kemasyarakatan,  kebangsaan, dan  kenegaraan  termasuk  pemerintahan
harus  berdasarkan  atas  hukum  yang sesuai  dengan  sistem  hukum  nasional. Sistem  hukum  nasional  merupakan hukum  yang  berlaku  di  Indonesia dengan  semua  elemennya  yang  saling menunjang satu dengan yang lain dalam rangka  mengantisipasi  dan  mengatasi permasalahan yang timbul dalam kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa, dan bernegara yang berdasarkan Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945.
Menurut  Hans  Kelsen  bahwa sistem  norma  dalam  suatu  Negara berjenjang  atau  berlapis-lapis  dalam suatu  hirarkhi,  dalam  arti  arti  suatu norma  yang  lebih  tinggi  berlaku, bersumber  dan  berdasar  pada  norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya  sampai  pada  suatu  norma yang  tidak  dapat  ditelusuri  lebih  lanjut dan  bersifat  hipotetis  dan  fiktif,  yaitu Norma Dasar ( Grundnorm ) 18 .
Menurut  Hans  Kelsen  yang mendasari  teorinya  dari  pandangan Adolf  Merkel  bahwa  suatu  norma memiliki  2  (dua)  wajah,  dimana  norma hukum itu selalu bersumber dan berdasar pada  norma  yang  di  atasnya,  tetapi  ke
18 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan  –  Jenis,  Fungsi,  dan
Materi  Muatannya ,  (Yogyakarta,  Kanisius, 2007), hlm. 41
bawah  norma  hukum  itu  juga  menjadi sumber  dan  menjadi  dasar  bagi  norma yang lebih rendah daripadanya 19 .
Terkait  dengan  hal  tersebut, maka  sistem  norma  dalam  suatu  Negara adalah berjenjang yang dapat dilihat dari pembentukan suatu peraturan
perundang-undangan berdasarkan kewenangan atribusi dan delegasi.
Melalui  atribusi,  apabila  kewenangan pembentukan peraturan perundang- undangan  diberikan  oleh  UUD  atau  UU kepada  suatu  badan,  dengan  kekuasaan dan  tanggung  jawab  sendiri  (mandiri) untuk  membuat/membentuk  peraturan perundang-undangan 20 .
Sedangkan delegasi, apabila kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan diberikan oleh suatu  badan  (organ)  yang  mempunyai wewenang  secara  mandiri  membuat peraturan  perundang-undangan  (melalui atribusi).  Dengan  kata  lain,  badan (organ)  yang  mempunyai  wewenang secara  mandiri  membuat  peraturan
19 Ibid
20 Nandang Alamsah Deliarnoor,
Reposisi Peraturan Desa dalam Kajian Undang- undang  Nomor  10  Tahun  2004  &  Undang- undang  No.  12  Tahun  2011 , disampaikan  dalam rangka workshop “Peningkatan Kapasitas Kepala Desa  Dalam  Menunjang  Pembangunan  Di Daerah  Se-Kabupaten  Karangasem-Bali”,  pada hari  Rabu,  26  Oktober  2011  di  The  Majesty Hotel, Bandung, hlm. 43
perundang-undangan  melalui  atribusi, yang atas kekuasaan dan tanggung jawab sendiri kemudian menyerahkan
wewenang pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut ( overdragen )  kepada  suatu  badan  untuk membuat/membentuk peraturan perundang-undangan 21 .
Hal  tersebut  dapat  dilihat  dalam Pasal  7  ayat  (1)  UU  P3  disebutkan  7 (tujuh) jenis peraturan perundang- undangan,  yaitu:  (1)  UUD  Negara  RI 1945, (2) Ketetapan MPR, (3) UU/Perppu,  (4)  PP,  (5)  Perpres,  (6) Perda Povinsi, dan (7) Perda
Kabupaten/Kota.
Serta  Pasal  8  ayat  (1)  UU  P3 bahwa  Jenis Peraturan  Perundang- undangan  selain  sebagaimana  dimaksud dalam  Pasal  7  ayat  (1)  mencakup peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi yang  setingkat  yang  dibentuk  dengan Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas perintah Undang-Undang, Dewan
Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi, Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah Kabupaten/Kota,
Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Terkait  dengan  hal  tersebut, maka keberadaan peraturan yang ditetapkan  oleh  Kepala  Desa  sebagai diatur  dalam  Pasal  8  ayat  (1)  UU  P3 menjadi  persoalan  tersendiri,  mengingat menurut  Pasal  2  Peraturan  Menteri dalam  negeri  Nomor  111  Tahun  2014 bahwa  Jenis  Peraturan  di  desa  meliputi: a.Peraturan  Desa;  b.  Peraturan  Bersama Kepala  Desa;dan  c.  Peraturan  Kepala Desa.
a. Perdes
Pembentukan Perdes diatur dalam  Pasal  83  PP  Nomor  43  Tahun 2014  Tentang  Peraturan  Pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2014 Tentang  Desa  (PP  Desa)  yang  telah dirubah  dengan  Peraturan  Pemerintah Republik  Indonesia  Nomor  47  Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah  Nomor  43  Tahun  2014 Tentang Peraturan Pelaksanaan Undang- Undang  Nomor  6  Tahun  2014  Tentang Desa yang menetapkan bahwa:
(1) Rancangan  peraturan  Desa diprakarsai  oleh  Pemerintah Desa. (2) Badan
Permusyawaratan
Desa dapat mengusulkan rancangan  peraturan  Desa kepada pemerintah desa.
(3) Rancangan  peraturan  Desa sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (1)  dan  ayat  (2)  wajib dikonsultasikan kepada
masyarakat Desa untuk mendapatkan masukan.
(4) Rancangan  peraturan  Desa sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (2)  ditetapkan  oleh kepala  Desa  setelah  dibahas dan disepakati bersama Badan
Permusyawaratan
Desa.
Pasal  1  angka  6  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun
2014 Tentang Pedoman Teknis
Peraturan  di  Desa  menetapkan  bahwa Peraturan Desa adalah Peraturan Perundang-undangan  yang  ditetapkan oleh  Kepala  Desa  setelah  dibahas  dan disepakati  bersama  BPD.  Lebih  lanjut, dalam Pasal 6 ayat (1) Peraturan Menteri dalam  negeri  Nomor  111  Tahun  2014 menetapkan bahwa Penyusunan
rancangan  Peraturan  Desa  diprakarsai oleh  Pemerintah  Desa.  Sementara  itu, Pasal 7 ayat (1) menetapkan bahwa BPD dapat menyusun dan  mengusulkan rancangan  Peraturan  Desa.  Ketentuan tersebut  menunjukan  bahwa  proses penyusunan  Perdes  dilakukan  bersama oleh Kepala Desa dan BPD.
Sementara  itu  dalam  proses pembahasan  menurut  Pasal  8  ayat  (1) Peraturan  Menteri  dalam  negeri  Nomor 111  Tahun  2014  menetapkan  bahwa BPD  mengundang  Kepala  Desa  untuk membahas  dan  menyepakati  rancangan Peraturan  Desa.  Pasal  10  ayat  (1) Peraturan  Menteri  dalam  negeri  Nomor 111  Tahun  2014  menetapkan  bahwa rancangan  peraturan  Desa  yang  telah disepakati  bersama  disampaikan  oleh pimpinan  Badan  Permusyawaratan  Desa kepada  kepala  desa  untuk  ditetapkan menjadi  peraturan  desa  paling  lambat  7 (tujuh)  hari  terhitung  sejak  tanggal kesepakatan, dengan membubuhkan tanda  tangan  paling  lambat  15  (lima belas)  Hari  terhitung  sejak  diterimanya rancangan peraturan Desa dari pimpinan Badan Permusyawaratan Desa, sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  10  ayat (2).
Dengan demikian, berbagai ketentuan tersebut memberikan wewenang kepada BPD untuk mengajukan  rancangan  Perdes,  dan bersama-sama  dengan  pemerintah  desa membahas  Perdes.  Terkait  dengan  hal tersebut,  Menurut Maria Farida  Indrati 22 dalam pembentukan UU, Dewan Perwakilan
Rakyat harus melaksanakannya  dengan  persetujuan, atau  dengan  berbarengan,  serentak, bersama-sama  dengan  Presiden.  Dengan demikian, agar undang-undang itu dapat terbentuk,  kedua  kewenangan  tersebut dilaksanakan bersama-sama.
Hal  tersebut  menunjukan  bahwa dalam  proses  pembentukan  Perdes, Kepala Desa harus melaksanakan wewenang  membentuk  Perdes  berupa memberikan  persetujuan,  atau  dengan berbarengan,  serentak,  bersama-sama dengan  BPD.  Dengan  demikian,  agar Perdes dapat terbentuk maka kewenangan  Kepala  Desa  dan  BPD harus  dilaksanakan  secara  bersama- sama.
Sementara  itu,  terkait  dengan penetapan  Perdes  maka  Perdes  yang telah  disepakati  bersama  antara  kepala
22 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-Undangan…, Op.cit , hlm. 134
desa dan BPD diserahkan kepada kepala desa untuk ditetapkan menjadi peraturan desa  paling  lambat  7  (tujuh)  hari terhitung  sejak  tanggal  kesepakatan, dengan  membubuhkan  tanda  tangan paling  lambat  15  (lima  belas)  hari terhitung  sejak  diterimanya  rancangan Perdes.
Pasal  11  ayat  (1)  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014  bahwa  Rancangan  Perdes  yang telah dibubuhi tanda tangan disampaikan kepada Sekretaris Desa
untuk diundangkan.  ayat  (2)  mengatur  bahwa dalam hal Kepala Desa tidak menandatangani Rancangan Pedes,
rancangan Perdes tersebut wajib diundangkan  dalam  Lembaran  Desa  dan sah menjadi Peraturan Desa.
Berdasarkan  ketentuan  tersebut maka  dapat  diketahui  bahwa  proses penetapan  Perdes  dilakukan  oleh  kepala desa setelah adanya kesepakatan bersama antara kepala desa dengan BPD melalui  penandatangan.  Akan  tetapi, menurut  Pasal  11  ayat  (2)  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014 bahwa meskipun kepala desa tidak menandatangani  rancangan  Pedes  yang berarti  kepala  desa  tidak  menetapkan Perdes yang telah mendapat kesepakatan
bersama  dengan  BPD  maka  Perdes tersebut wajib diundangkan dalam Lembaran Desa dan sah menjadi Perdes.
Hal  tersebut  menunjukan  bahwa keabsahan suatu Perdes tidak ditentukan oleh  penetapan  yang  dilakukan  oleh kepala  desa  melalui  tanda  tangan,  tetapi keabsahan  suatu  Perdes  ditentukan  oleh kesepakatan  bersama  antara  kepala  desa dengan BPD dalam proses pembentukan Perdes.
Dengan  demikian,  Perdes  tidak dapat  dikategorikan  sebagai  peraturan yang  ditetapkan  oleh  kepala  desa berdasarkan  konstruksi  norma  Pasal  8 ayat  (1)  UU  P3,  karena  suatu  ranperdes wajib  diundangkan  dalam  Lembaran Desa  dan  sah  menjadi  Perdes  bila  telah tercapai  kesepakatan  bersama  antara kepala desa dengan BPD walaupun tidak ditetapkan oleh kepala desa.

## b. Peraturan Kepala Desa
Pasal  1  angka  8  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014  menetapkan  bahwa  peraturan kepala  desa  adalah  peraturan  yang ditetapkan  oleh  kepala  desa  dan  bersifat mengatur. Dimana, menurut Pasal 4 ayat (3)  Peraturan  Menteri  dalam  negeri Nomor  111  Tahun  2014  menetapkan bahwa  peraturan  kepala  desa  berisi
materi  pelaksanaan  peraturan  desa, peraturan  bersama  kepala  desa  dan tindak  lanjut  dari  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi.
Pasal  27  ayat  (1)  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014  menetapkan  bahwa  Penyusunan rancangan Peraturan Kepala Desa dilakukan  oleh  Kepala  Desa.  Dengan demikian, dapat diketahui bahwa peraturan kepala desa merupakan produk hukum dari kepala desa yang mulai dari proses  penyusunan  sampai  dengan penetapannya  dilakukan  oleh  kepala desa. Dimana, dalam
proses pembentukan dan penetapannya dilakukan sendiri oleh kepala desa tanpa persetujuan  dari  badan  atau  lembaga lain.
Dengan demikian, peraturan kepala  desa  adalah  salah  satu  produk hukum di desa yang wewenang pembentukan dan penetapannya dilakukan  oleh  kepala  desa  sehingga peraturan  kepala  desa  dikategorikan sebagai  peraturan  yang  ditetapkan  oleh kepala  desa  berdasarkan  konstruksi norma Pasal 8 ayat (1) UU P3.
c. Peraturan  Bersama  Kepala
Desa
Bab  XI  UU  Desa.  pada  Pasal  91 mengatur bahwa
Desa dapat mengadakan  kerja  sama  dengan  Desa lain  dan/atau  kerja  sama  dengan  pihak ketiga. Kemudian, pada Pasal 92 ayat (1) UU  Desa  mengatur  bahwa  kerjasama antar desa yang dilakukan meliputi:
1) Pengembangan usaha bersama  yang  dimiliki  oleh desa  untuk  mencapai  nilai ekonomi yang berdaya saing;
2) Kegiatan kemasyarakatan, pelayanan, pembangunan, dan pemberdayaan masyarakat antar desa; dan 3) Bidang kemananan dan ketertiban.
Sementara  itu,  Pasal  92  ayat  (2) UU  Desa  menetapkan  bahwa  kerjasama antar  desa  dituangkan  dalam  peraturan bersama kepala desa melalui kesepakatan  musyawarah  antar  desa. Pasal  92  ayat  (4)  UU  Desa  menetapkan bahwa  Musyawarah  antar  desa  yang bersepakat  untuk  melakukan  kerjasama desa,  membahas  hal-hal  yang  berkaitan dengan:
1) Pembentukan  lembaga  antar Desa;
2) pelaksanaan
program Pemerintah  dan  Pemerintah
Daerah yang dapat dilaksanakan  melalui  skema kerja sama antar Desa;
3) perencanaan, pelaksanaan, dan pemantauan program pembangunan antar Desa;
4) pengalokasian anggaran untuk  Pembangunan  Desa, antar  Desa,  dan  Kawasan Perdesaan;
5) masukan  terhadap  program Pemerintah  Daerah  tempat Desa tersebut berada; dan
6) Kegiatan  lainnya  yang  dapat diselenggarakan melalui kerja sama antar Desa.
Kerja sama antar desa diimplementasikan dalam Peraturan
Bersama Kepala Desa sehingga mengikat  desa-desa  yang  terlibat  dalam kerjasama  tersebut. Pasal  1  angka  7 Peraturan  Menteri  dalam  negeri  Nomor 111  Tahun  2014  menetapkan  bahwa Peraturan  Bersama  Kepala  Desa  adalah Peraturan  yang  ditetapkan  oleh  dua  atau lebih Kepala Desa dan bersifat mengatur.
Pasal  21  ayat  (1)  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014  menetapkan  bahwa  Perencanaan penyusunan rancangan Peraturan
Bersama Kepala Desa ditetapkan bersama oleh dua Kepala Desa atau lebih dalam  rangka  kerja  sama  antar  Desa. Pada  ayat  (2)  menetapkan  bahwa perencanaan penyusunan rancangan
Peraturan Bersama Kepala Desa
ditetapkan setelah mendapatkan rekomendasi dari musyawarah desa.
Pasal  25  ayat  (1)  Peraturan Menteri dalam negeri Nomor 111 Tahun 2014  menetapkan  bahwa  Kepala  Desa yang  melakukan  kerja  sama  antar    desa menetapkan  Rancangan  Peraturan  Desa dengan  membubuhkan  tanda  tangan paling  lambat  7  (tujuh)  hari  terhitung sejak  tanggal  disepakati.  Sementara  itu, pada  ayat  (2)  menetapkan  bahwa rancangan  Peraturan  Bersama  Kepala Desa  yang  telah  dibubuhi  tanda  tangan di  undangkan  dalam  Berita  Desa  oleh Sekretaris Desa masing-masing desa.
Berbagai ketentuan tersebut menunjukan  bahwa  peraturan  bersama kepala  desa  adalah  salah  satu  produk hukum di desa yang wewenang pembentukan dan penetapannya dilakukan  oleh  kepala  desa  yang  saling mengadakan  hubungan  kerja  sama. Dengan  demikian,  peraturan  bersama kepala desa dikategorikan sebagai peraturan  yang  ditetapkan  oleh  kepala
desa berdasarkan konstruksi norma Pasal 8  ayat  (1)  UU  P3.  Akan  tetapi,  terdapat beberapa  syarat  sebelum  dilakukan penetapan  peraturan  bersama  kepala desa, yaitu:
1) penetapan  dilakukan  oleh  kepala desa  yang  di  dasarkan  pada kesepakatan bersama kepala desa yang melakukan kerja sama.
2) penetapan  dilakukan  oleh  kepala desa setelah mendapat
rekomendasi  dari  musyawarah desa  yang  dilakukan  di  masing- masing desa.
Dengan demikian, bahwa tindakan  penetapan  peraturan  bersama kepala  desa  yang  dilakukan  oleh  kepala desa  secara  prosedur  harus  dengan kesepakatan  bersama  kepala  desa  yang melakukan  kerja  sama  dan  kesepakatan tersebut  harus  mendapat  rekomendasi dari  musyawarah  desa  dari  tiap  desa yang melakukan kerja sama.
Berdasarkan berbagai uraian sebelumnya maka dapat diketahui bahwa konstruksi norma Pasal 8 ayat (1) UU P3 hanya merupakan dasar bagi
pembentukan Peraturan Kepala Desa dan
Peraturan Bersama Kepala Desa sedangkan Perdes tidak memenuhi unsur dalam ketentuan tersebut.

## Kesimpulan
Berdasarkan  uraian  pembahasan  dapat disimpulkan  bahwa  diantara  3  (tiga) peraturan di desa yaitu; perdes, peraturan kepala  desa  dan  peraturan  bersama kepala  desa,  yang  memenuhi  konstruksi norma  peraturan  yang  ditetapkan  oleh kepala desa berdasarkan Pasal 8 ayat (1) UU P3 adalah peraturan kepala desa dan peraturan  bersama  kepala  desa.  Akan tetapi,  penetapan  peraturan  bersama kepala  desa  yang  dilakukan  oleh  kepala desa  harus  dengan  kesepakatan  dan rekomendasi  lembaga  lain.  Hal  ini berbeda  dengan  proses  penyusunan  dan penetapan  peraturan  kepala  desa  yang sepenuhnya  dilakukan  sendiri  oleh kepala  desa,  tanpa  ada  kesepakatan  atau rekomendasi dari lembaga/badan lainnya.
Daftar Pustaka Buku
Anthonius Cahyadi dan Fernando Manullang,  2010, Pengantar  ke Filsafat Hukum , Jakarta, Kencana Didik Sukriono, 2013, Hukum,
Konstitusi  dan  Konsep  Otonomi , Malang, Setara Press
Hari  Sabarno,  2007, Memandu  Otonomi Daerah Menjaga Kesatuan
Bangsa , Jakarta, Sinar Grafika
H  A  W  Widjaja,  2004, Otonomi  Desa Merupakan  Otonomi  yang  Asli, Bulat dan Utuh , Jakarta, PT Raja
Grafindo Persada
Jimly Asshidiqqie, 2006, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi , Jakarta,  Sekretariat  Jenderal  dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI Maria  Farida Indrati,  2007, Ilmu Perundang-Undangan  –  Jenis,
Fungsi,  dan  Materi  Muatannya ,
Yogyakarta, Kanisius,
Ni’matul  Huda,  2005, Negara  Hukum, Demokrasi  dan  Judicial  Review ,
Jogjakarta, UII Press Pimpinan  MPR  dan  Tim  Sosialisasi MPR  Periode  2009-2014,  2012, Empat Pilar Kehidupan Berbangsa dan Bernegara, Jakarta,  Setjend MPR RI, Satjipto Rahardjo, 2009, Negara Hukum Yang Membahagiakan Rakyatnya ,    Yogyakarta,  Gentha Publishing Sudikno  Mertokusumo,  2003, Mengenal Hukum-Suatu Pengantar , Yogyakarta, Liberty
Sukarno  Aburaera  dkk,  2009, Filsafat
Hukum , Malang, Bayumedia
Publishing
Nandang  Alamsah  Deliarnoor, Reposisi Peraturan  Desa  dalam  Kajian Undang-undang Nomor 10 Tahun  2004  &  Undang-undang No. 12 Tahun 2011 , disampaikan dalam rangka
workshop
“Peningkatan  Kapasitas  Kepala Desa Dalam Menunjang Pembangunan  Di  Daerah  Se- Kabupaten Karangasem-Bali”, pada hari Rabu, 26 Oktober 2011
di The Majesty Hotel, Bandung
Mahfut Afif Ruslin, Desa  dan  Negara
(Studi Tentang Kemandirian Desa Dalam Konteks UU Nomor 22 Tahun 1999 ), http://river2007.files.wordpress.c om/2007/10/Desa-dan-negara.pdf
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
UU  No  12  Tahun  2011  Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
UU Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa
PP  Nomor  43  Tahun  2014  Tentang Peraturan  Pelaksanaan  Undang- Undang  Nomor  6  Tahun  2014 Tentang  Desa  (PP  Desa)  yang telah  dirubah  dengan  Peraturan Pemerintah  Republik  Indonesia
Nomor  47  Tahun  2015  Tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah  Nomor  43  Tahun 2014 Tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor  6  Tahun  2014  Tentang Desa Peraturan  Menteri  dalam  negeri  Nomor 111 Tahun 2014 Tentang Pedoman  Teknis  Peraturan  di Desa