Tinjauan Yuridis Jabatan Rangkap Direksi BUMN (Persero) Yang Berpengaruh Terhadap Penetapan Harga Tiket Pesawat Ditinjau dari Hukum Positif Indonesia
Puteri Nurjanah, Elisatris Gultom, dan Anita Afriana Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Email: puterinurjanah1@gmail.com ; elistris@yahoo.com ; anita.afriana@unpad.ac.id

## ABSTRAK
Adanya  keterkaitan  antara  praktik  jabatan  rangkap  dengan  penetapan  harga  dijelaskan  dalam Peraturan KPPU No. 4 Tahun 2011 tentang Pedoman Penetapan Harga bahwa perilaku penetapan harga  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  5  UU  No.5/1999  akan  menjadi  lebih  mudah  dilakukan apabila  terdapat  jabatan  rangkap  pada  perusahaan  yang  saling  bersaing.  Persoalan  ini  dapat mempengaruhi  secara  negatif  iklim  persaingan  usaha  dan  memiliki  dampak  serius  bagi  realitas dunia  usaha  di  Indonesia.  Walaupun  terdapat  aturan  hukum  yang  melarang  jabatan  rangkap, nyatanya  praktik  jabatan  rangkap  masih  sering  terjadi  khususnya  jabatan  rangkap  oleh  direksi badan  usaha  milik  negara  yang  seharusnya  berperan  menyelenggarakan  kemanfaatan  umum  dan kesejahteraan masyarakat. Berdasarkan penelitian ini ditemukan bahwa telah terjadi ketidakpastian hukum  terkait  jabatan  rangkap  direksi  BUMN,  yang  mana  dalam  peraturan  menteri  BUMN No.3/2015  memperbolehkan  seorang  direksi  BUMN  merangkap  jabatan  namun  hal  ini bertentangan  dengan  peraturan  diatasnya  yang melarang  praktik  tersebut.  Dengan  demikian  telah terjadi  inkonsistensi  norma  antara  Undang-Undang  dengan  peraturan  pelaksananya  yang melanggar  ketentuan  hierarki  yang  lebih  tinggi.  Implikasi  dari  adanya  praktik  jabatan  rangkap Direksi BUMN ini berpotensi menimbulkan persaingan usaha tidak sehat karena penetapan harga tiket  pesawat  bukan  bersumber  dari  pertimbangan  nilai  keekonomisan  tetapi  adanya  kepentingan yang sama dari organ Persero.
Kata kunci: Jabatan Rangkap; Penetapan Harga; Direksi BUMN.

## PENDAHULUAN
Persaingan  usaha  merupakan  salah  satu  faktor  penting  dalam  menjalankan  roda perekonomian  suatu  negara,  tidak  terkecuali  negara  Indonesia.  Lebih  lanjut,  persaingan usaha  dapat  mempengaruhi  setiap  kebijakan  terutama  berkaitan  dengan  perdagangan, industri,  iklim  usaha  yang  kondusif,  kesempatan  berusaha,  efisiensi,  kepentingan  umum, kesejahteraan  rakyat,  serta  kebijakan  lainnya  (Anna  Maria  Tri  Anggraini,  2017,  p.  24). Dalam  implementasinya,  persaingan  usaha  yang  sehat  diwujudkan  dalam  dua  hal,  yaitu melalui  penegakan  hukum  persaingan  usaha  dan  melalui  kebijakan  persaingan  yang kondusif terhadap perkembangan sektor ekonomi (Hermansyah, 2009, p. 15). Hal tersebut mendorong  para  legislatif  di  Indonesia  pada  masanya  mengesahkan  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1999  tentang  Larangan  Praktek  Monopoli  dan  Persaingan  Usaha  Tidak Sehat  (selanjutnya  disebut  UU  No.  5/1999)  guna  menjaga  kepentingan  umum  dan meningkatkan  efisiensi  ekonomi  nasional  sebagai  salah  satu  upaya  untuk  meningkatkan kesejahteraan rakyat.
Namun  tujuan  dari  kepentingan  umum  ( public  interest )  dan  efisiensi  ekonomi ( economic efficiency ) sebagaimana diatur dalam peraturan a quo tidak akan terwujud jika pelaku  usaha  melakukan  kecurangan  atau  ketidakjujuran  dalam  usahanya,  salah  satunya dengan  penetapan  harga.  Perjanjian  penetapan  harga  adalah  kesepakatan  antara  penjual
untuk  menaikkan  atau  menetapkan  harga,  untuk  membatasi  persaingan  antar  perusahaan dan mencapai keuntungan yang lebih tinggi (Margono, 2009, p. 84). Perjanjian penetapan harga  tersebut  telah  diatur  secara  tegas  dalam  Pasal  5  UU  No.  5/1999,  yang  manyatakan bahwa  pelaku  usaha  dilarang  mengadakan  perjanjian  dengan  pesaing  usahanya  untuk menentukan harga barang dan/atau jasa yang harus dibayar oleh konsumen atau pelanggan dalam pasar yang sama. Dengan kata lain, adanya larangan atas perjanjian penetapan harga ini dikarenakan terdapat kordinasi antara dua subjek hukum yaitu pelaku usaha dan pelaku usaha  pesaing  secara  bersama-sama  yang  mengakibatkan  harga  menjadi  lebih  tinggi  dari harga  normal,  sehingga  tidak  berlaku  hukum  pasar  terkait  harga  yang  terbentuk  dari penawaran dan permintaan.
Dalam  hukum  ekonomi,  perilaku  penetapan  harga  antar  pelaku  usaha  yang bersaing merupakan bentuk kolusi. Kolusi mengacu pada situasi di mana pelaku usaha di pasar mengoordinasikan tindakannya dengan tujuan untuk mendapatkan keuntungan yang lebih  tinggi.  Koordinasi  dalam  kolusi  digunakan  untuk  menyepakati  beberapa  hal,  antara lain  penetapan  harga  tertentu  yang  lebih  tinggi  dari  harga  yang  diperoleh  melalui mekanisme  persaingan,  penetapan  jumlah  tertentu  yang  lebih  rendah  dari  pada  situasi persaingan, serta peluang untuk berbagi pasar (Usman, 2013, p. 212).
Penetapan  harga  dapat  terjadi  melalui  skenario  yang  berbeda  apabila  dilakukan oleh satu subjek hukum tanpa koordinasi maupun perjanjian, yaitu dengan penyalahgunaan posisi dominan seperti jabatan rangkap. Secara umum, pengertian jabatan rangkap adalah praktik  dimana  rangkap  jabatan  kedudukan  dan/atau  komisaris  dari  dua  perusahaan  atau lebih yang dapat membentuk hubungan istimewa/khusus tersebut akan berdampak negatif terhadap  iklim  persaingan  usaha  yang  sehat,  baik  secara  horizontal,  vertikal  maupun konglomerasi. Keterkaitan antara praktik jabatan rangkap dengan penetapan harga ini juga dijelaskan  dalam  Peraturan  Komisi  Pengawas  Persaingan  Usaha  Nomor  4  Tahun  2011 tentang  Pedoman  Penetapan  Harga  (selanjutnya  disebut  Perkom  No.4/2011)  bahwa perilaku penetapan harga akan lebih mudah dilakukan jika terdapat jabatan rangkap dalam perusahaan  yang  saling  bersaing.  Posisi  ini  pada  akhirnya  akan  memudahkan  proses penetapan harga.
Meskipun  ketentuan  mengenai  jabatan  rangkap  tidak  diatur  secara  spesifik  dalam Undang-Undang  Nomor  40  Tahun  2007  tentang  Perseroan  Terbatas  j.o.  Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (selanjutnya disebut UU No. 40/2007), namun dalam  peraturan  sederajat  lain,  praktik  jabatan  rangkap  ini  telah  dilarang  secara  tegas dalam  Pasal  26  UU  No.  5/1999,  yang  menyatakan  bahwa:  “Seseorang  yang  menduduki jabatan sebagai direksi atau komisaris dari suatu perusahaan, pada waktu yang bersamaan dilarang  merangkap  menjadi  direksi  atau  komisaris  pada  perusahaan  lain,  apabila perusahaan–perusahaan tersebut:
a. berada dalam pasar bersangkutan yang sama; atau
b. memiliki keterkaitan yang erat dalam bidang dan atau jenis usaha; atau
c. secara  bersama  dapat  menguasai  pangsa  pasar  barang  dan  atau  jasa tertentu,  yang  dapat  mengakibatkan  terjadinya  praktek  monopoli  dan atau persaingan usaha tidak sehat.”
Tidak  hanya  berlaku  bagi  Perseroan  Terbatas  milik  swasta,  larangan  jabatan rangkap  juga  berlaku  bagi  Badan  Usaha  Milik  Negara  (BUMN)  berbentuk  Perseroan Terbatas  (PT),  yang  mana  pengaturan  terkait  larangan  jabatan  rangkap  dapat  ditemukan dalam  Pasal  25,  Pasal  33,  Pasal  53,  Pasal  62  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  2003 tentang  Badan  Usaha  Milik  Negara  j.o  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2020  tentang Cipta Kerja (selanjutnya disebut UU No. 19/2003).
Berbanding  terbalik  dengan  peraturan-peraturan a  quo ,  pengecualian  terkait larangan jabatan rangkap termaktub dalam peraturan pelaksana Direksi BUMN, yaitu pada BAB  IV  huruf  A  angka  6  huruf  b  Lampiran  Peraturan  Menteri  BUMN  Nomor  PER- 03/MBU/02/2015  Tentang  Persyaratan,  Tata  Cara  Pengangkatan  dan  Pemberhentian Anggota  Direksi  Badan  Usaha  Milik  Negara  (selanjutnya  disebut  Permen  BUMN  No. 3/2015)  yang  menyatakan  bahwa  selain  rangkap  jabatan  sebagaimana  dimaksud  pada angka  5,  anggota  Direksi  dilarang  merangkap  jabatan  sebagai  anggota  Dewan  Komisaris pada  perusahaan  lain,  kecuali  anggota  Dewan  Komisaris  pada  perusahaan  lain  untuk mewakili/memperjuangkan  kepentingan  BUMN  sepanjang  mendapat  ijin  dari  Menteri. Lebih  lanjut  terdapat  peraturan  yang  memperbolehkan  jabatan  rangkap  yaitu  Pasal  6 Peraturan Otoritas Jasa Keuangan Nomor 33/POJK.04/2014 (selanjutnya disebut Peraturan OJK No. 33/2014) tentang Direksi dan Dewan Komisaris Emiten Atau Perusahaan Publik, yang menyatakan Anggota Direksi dapat merangkap jabatan, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Oleh karena itu dapat disimpulkan bahwa secara  normatif  terdapat  inskonsistensi  norma  peraturan  terkait  larangan  jabatan  rangkap khususnya pada BUMN (Persero).
Inkonsistensi  norma  terkait  jabatan  rangkap  oleh  direksi  BUMN  berpotensi menyebabkan  persaingan usaha tidak sehat  seperti  penetapan harga. Hal  ini  sebagaimana Praktik Jabatan Rangkap oleh Direksi Persero BUMN  pada kasus yang terjadi antara PT. Garuda  Indonesia  (Persero)  Tbk  melalui  anak  usahanya  PT.  Citilink  Indonesia  (Citilink) pada 9 November 2018  yang telah mengambil alih pengelolaan operasional dan finansial dari  PT.  Sriwijaya  Air  (Sriwijaya)  yang  terdiri  dari  maskapai  Sriwijaya  dan  NAM  Air melalui  perjanjian  Kerjasama  Operasional  (KSO).  Bahwa  berkaitan  dengan  kerjasama tersebut  maka  Garuda  Group  secara  langsung  maupun  tidak  langsung  telah  melakukan pengendalian  secara  operasional  terhadap  kegiatan  usaha  Sriwijaya  Group  dengan menunjuk  perwakilan  ke  dalam  susunan  Direksi  Sriwijaya  Group.  Kasus  ini  cukup menarik perhatian publik secara luas karena berkaitan erat dengan isu kenaikan harga tiket pesawat  secara  tidak  wajar  yang  terjadi  di  tahun  2019  hingga  berdampak  pada  terbitnya petisi daring dalam laman change.org berjudul “Turunkan Harga Tiket Pesawat Domestik Indonesia” yang menuai berbagai polemik di masyarakat (Fadhil, 2019).
Komisi  Pengawas  Persaingan  Usaha  (KPPU)  menilai  dalam  implementasi perjanjian  KSO  tersebut  selain  adanya  kerja  sama  operasional  dan  pemasaran,  juga terdapat praktik jabatan rangkap yang terjadi pasca pelaksanaan perjanjian KSO. Diketahui bahwa  struktur  dewan  komisaris  Sriwijaya  Air  setelah  itupun  berubah,  3  (tiga)  direksi Garuda  Indonesia  terbukti  merangkap  jabatan  dengan  masuk  ke  dalam  jajaran  Dewan Komisaris  Sriwijaya  Air.  Menurut  KPPU,  praktik  jabatan  rangkap  yang  terjadi  ini kemudian  dapat  menimbulkan  kegiatan  anti-persaingan  karena  keberadaan  tiga  direksi yang menjabat di dua perusahaan pada pasar bersangkutan yang sama tersebut berpotensi dapat mengatur harga jual kepasar sehingga bisa berujung pada persoalan kenaikan harga tiket  pesawat  yang  meresahkan  masyarakat.  Pada  proses  penyelidikan  selanjutnya  oleh KPPU  ditemukan  fakta  bahwa  rangkap  jabatan  yang  dilakukan  direksi  Garuda  tersebut ternyata  dilakukan  atas  arahan  pemerintah  atau  khususnya  Kementerian  BUMN  melalui Peraturan Menteri (Permen) (Adhi Wicaksono, 2019).
Direktur  Investigasi  KPPU,  Gopperera  Panggabean  mengatakan  bahwa  dari  sisi Permen yang dimaksud dijelaskan bahwa direksi BUMN dapat menduduki jabatan lainnya selama tidak berbenturan dengan kepentingan BUMN. Disisi lain KPPU sebelumnya juga mengatakan bahwa Permen BUMN tersebut  seharusnya tidak boleh melanggar ketentuan yang lebih tinggi, dalam hal ini UU No.5 tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli
dan  Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat  (Makki,  2019).  Berdasarkan  uraian  permasalahan  di atas,  rumusan  permasalahan  yang  akan  dibahas  dalam  penelitian  ini  yaitu  bagaimana kedudukan peraturan terkait praktik jabatan rangkap direksi BUMN (Persero) ditinjau dari hukum positif Indonesia dan bagaimana implikasi praktik jabatan rangkap direksi BUMN (Persero)  terhadap  penetapan  harga  harga  tiket  pesawat  ditinjau  dari  hukum  positif Indonesia.

## METODE PENELITIAN
Jenis  penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  ialah  pendekatan  yuridis normatif (legal reseacrh), yaitu penelitian hukum yang dilakukan dengan cara melakukan penelusuran  terhadap  peraturan  dan  literatur  yang  berkaitan  dengan  permasalahan  yang diteliti  (Mamudji,  2001,  pp.  13-14).  Adapun  metode  pendekatan  dalam  penelitian  ini dengan menggunakan pendekatan peraturan perundang-undangan (statue  approach) yang dilakukan  dengan  menelaah  semua  peraturan  perundang-undangan  dan  regulasi  yang serkaitan  dengan  masalah  yang  diteliti  yakni  terkait  praktik  jabatan  rangkap  direksi BUMN  terhadap  pelanggaran  perjanjian  penetapan  harga.  Selain  itu  juga  menggunakan pendekatan  konseptual (conceptual  approach) dengan  menafsirkan  hal-hal  teoritis  yang berkaitan  dengan  asas,  konsepsi,  doktrin  dan  norma  hukum  yang  berkaitan  dengan pengaturan  praktek  rangkap  jabatan  dan  perjanjian  penetapan  harga  berdasarkan  hukum positif Indonesia. Terakhir, menggunakan pendekatan kasus (case approach) , yaitu dengan melakukan studi kasus yang berkaitan dengan masalah yang diteliti.
Sumber  data  dalam  penelitian  ini  menggunakan  bahan  hukum  primer  dan  bahan hukum  sekunder.  Bahan  hukum  primer  adalah  segala  aturan  hukum  yang  secara  resmi dibentuk oleh suatu  lembaga negara, dan/atau lembaga pemerintah, yang pelaksanaannya akan  ditegakkan  berdasarkan  kekuasaan  yang  dilaksanakan  secara  resmi  oleh  aparatur negara.  Bahan  hukum  primer  yang  dimaksud  dalam  penelitian  ini  berupa  perundang- undangan  yang  mengatur  terkait  jabatan  rangkap  direksi  dan  perjanjian  penetapan  harga. Sedangkan bahan hukum sekunder berupa segala keterangan tentang peraturan perundang- undangan yang berlaku atau telah berlaku di suatu negara (Wignjosoebroto, 2013, p. 81). Dalam  penelitian  ini,  bahan  hukum  yang  dimaksud  terdiri  dari  buku,  jurnal,  dan  hasil penelitian terkait jabatan rangkap direksi BUMN dan perjanjian penetapan harga.

## HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

## Kedudukan  Peraturan  Terkait  Praktik  Jabatan  Rangkap  oleh  Direksi  BUMN (Persero) Ditinjau dari Hukum Positif Indonesia
Jabatan rangkap adalah situasi dimana seseorang menduduki suatu jabatan (anggota dewan)  dan/atau  komisaris  pada  dua  atau  lebih  perusahaan  atau  menjadi  wakil  dari  dua atau  lebih  perusahaan.  Jabatan  rangkap  ini  dapat  terjadi  antara  perusahaan  induk,  satu perusahaan  induk  dengan  anak  perusahaan  lainnya  atau  anak  perusahaan  dari  berbagai perusahaan  induk,  baik  di  pasar  yang  sama  (horizontal)  maupun  di  pasar  yang  berbeda (vertikal).  Kondisi  ini  akan  menciptakan  hubungan  khusus  atau  istimewa  antara perusahaan  yang  merangkap  jabatan  atau  komisaris  yang  umumnya  terkait  dengan hubungan  keuangan  dan  kepemilikan  bersama  atas  saham.  Oleh  karena  itu,  jabatan rangkap ini memiliki peluang untuk menguasai pasar tertentu melalui posisi dominannya, seperti mengatur pemasaran, jumlah produksi, penetapan harga ( price fixing ), serta strategi lain yang menghambat persaingan usaha sehat.
Praktik jabatan rangkap merupakan persoalan tersendiri dalam menjalankan usaha pada  perseroan  terbatas,  kenyataannya  di  beberapa  perusahaan  khususnya  di  perusahaan swasta  masih  terdapat  jabatan  rangkap  yang  dilakukan,  kondisi  ini  terjadi  karena dilatarbelakangi  ketentuan  yang  tidak  pasti  (inkonsisten),  bahkan  UU  No.  40/2007  tidak secara  tegas  mengatur  terkait  jabatan  rangkap.  Problematika  mengenai  inkonsistensi mengenai  jabatan  rangkap  menjadi  penting  bila  berkaitan  dengan  BUMN  dikarenakan perannya sebagai pelopor dan/atau perintis dalam berbagai sektor usaha sehingga menjadi panutan  bagi  perusahaan  swasta.  Merujuk  pada  Pasal  93  dan  Pasal  110  UU  No.  40/2007 terkait  persyaratan  pengangkatan  direksi  dan  komisaris,  yang  mana  peraturan  tersebut tidak menyebutkan mengenai jabatan rangkap. Meskipun demikian, UU No.40/2007 tidak mengurangi  kemungkinan  terdapat  peraturan  lain  yang  melarang  atau  membatasi  jabatan rangkap  tersebut  ( lex  specialis  derogate  lex  generalis ).  Pengaturan  mengenai  jabatan rangkap  direksi  BUMN  secara  khusus  disebutkan  dalam  beberapa  peraturan  perundang- undangan,  antara  lain  UU  No.  5/1999,  UU  No.  19/2003,  Undang-Undang  Nomor  25 Tahun  2009  Tentang  Pelayanan  Publik  (selanjutnya  disebut  UU  No.  25/2009),  Permen BUMN No. 3/2015, dan Peraturan OJK No. 33/2014.
Pertama,  pengaturan  jabatan  rangkap  dalam  UU  No.  5/1999,  secara  umum  praktik jabatan  rangkap  yang  mengakibatkan  terjadinya  praktik  monopoli  dan  persaingan  usaha tidak  sehat  sebagaimana  dilarang  dalam  Pasal  26  yang  menyatakan  bahwa:  “Seseorang yang menduduki jabatan sebagai direksi atau komisaris dari suatu perusahaan, pada waktu yang bersamaan dilarang merangkap menjadi direksi atau komisaris pada perusahaan lain, apabila perusahaan-perusahaan tersebut:
a. Berada dalam pasar bersangkutan yang sama; atau
b. Memiliki keterkaitan yang erat dalam bidang atau jenis usaha; atau
c. Secara  bersama  dapat  menguasai  pangsa  pasar  barang  dan  atau  jasa  tertentu, yang  dapat  mengakibatkan  terjadinya  praktek  monopoli  dan  atau  persaingan usaha tidak sehat.”
Secara  khusus,  praktik  jabatan  rangkap  pada  perusahaan  yang  berada  dalam  pasar bersangkutan  yang  sama  (memiliki  kaitan  substitusi  yang  kuat)  dapat  menguasai  pasar tertentu serta berpotensi untuk menyalahgunakan posisi dominannya. Jabatan rangkap juga terjadi  antar  dua  atau  lebih  perusahaan  dalam  jalur  vertikal  (hulu-hilir)  dan  atau  yang memiliki kaitan erat dalam proses produksi/distribusi.
Kedua,  pengaturan  jabatan  rangkap  dalam  UU  No.  19/2003  diatur  dalam  Pasal  25 dan Pasal 33, yang mana secara tegas melarang anggota direksi BUMN untuk merangkap jabatan.  Pasal  25  menyatakan:  “Anggota  Direksi  dilarang  memangku  jabatan  rangkap sebagai:
a. anggota  Direksi  pada  BUMN,  badan  usaha  milik  daerah,  badanusaha  milik swasta, dan jabatan lain yang dapat menimbulkan benturan kepentingan;
b. jabatan  struktural  dan  fungsional  lainnya  pada  instansi/lembaga  pemerintah pusat dan daerah; dan/atau
c. jabatan lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”
Sedangkan di dalam Pasal 33 dinyatakan: “Anggota Komisaris dilarang memangku jabatan rangkap sebagai:
a. anggota  Direksi  pada  BUMN,  badan  usaha  milik  daerah,  badanusaha  milik swasta,  dan  jabatan  lain  yang  dapat  menimbulkan  benturan  kepentingan; dan/atau
b. jabatan lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”
Ketiga, pengaturan jabatan rangkap  dalam UU No. 25/2009 diatur dalam Pasal 17 huruf  a,  yang  turut  melarang  praktik  jabatan  rangkap  oleh  Pelaksana  pelayanan  publik yaitu  pejabat  yang  bekerja  dalam  organisasi  yang  melakukan  tindakan  pelayanan  publik. Pada Pasal 9 huruf b Peraturan Pemerintah Nomor 96 Tahun 2012 tentang Pelaksanaan UU No. 25/2009, menyebutkan BUMN termasuk sebagai salah satu kualifikasi penyelenggara pelayanan  publik.  Adapun  Pasal  17  menyebutkan  bahwa  pelaksana  pelayanan  publik dilarang:  “Merangkap  sebagai  komisaris  atau  pengurus  organisasi  usaha  bagi  pelaksana yang  berasal  dari  instansi  pemerintah,  badan  usaha  milik  negara,  dan  badan  usaha  milik daerah”.  Lebih  lanjut,  apabila  terdapat  pelanggaran,  sesuai  dengan  Pasal  54  ayat  (7) anggota  direksi  dan  anggota  dewan  komisaris  yang  bersangkutan  akan  dikenakan  sanksi berupa pembebasan dari jabatannya.
Keempat,  pengaturan  jabatan  rangkap  dalam  Permen  BUMN  No.  3/2015,  diatur dalam  Lampiran  BAB  IV  huruf  A  angka  4  huruf  c,  angka  5,  dan  angka  6,  yang  mana peraturan  tersebut  memberikan  pengecualian  terhadap  larangan  jabatan  rangkap  Direksi BUMN. Dimana peraturan tersebut adalah sebagai berikut:
“4.  Jabatan  Direksi  berakhir  apabila:  c.  tidak  lagi  memenuhi  persyaratan  sebagai Direksi  berdasarkan  ketentuan  anggaran  dasar  dan  peraturan  perundang-undangan termasuk rangkap jabatan yang dilarang dan pengunduran diri.”
“5.  Rangkap  jabatan  yang  dilarang  sebagaimana  dimaksud  pada  angka  4  huruf  c antara lain sebagai berikut:
a. Direksi pada BUMN, BUMD dan badan usaha swasta;
b. Dewan komisaris/Dewan Pengawas pada BUMN;
c. Jabatan struktural dan fungsional lainnya pada instansi/lembaga pemerintah pusat dan/atau daerah;
d. Jabatan  lainnya  sesuai  dengan  ketentuan  dalam  peraturan  perundang- undangan;
e. Pengurus  partai  politik,  anggota  legislatif  dan/atau  kepala  daerah/wakil kepala daerah; dan/atau
f. Jabatan lain yang dapat menimbulkan benturan kepentingan.
g. Menjadi calon legislatif atau calon kepala daerah/wakil kepala daerah.
h. Diberhentikan  berdasarkan  keputusan  RUPS  secara  fisik,  keputusan Menteri  selaku  RUPS,  atau  keputusan  seluruh  pemegang  saham  secara sirkuler.”
Namun dalam angka 6 disebutkan terdapat pengecualian, yaitu:
“6.  Selain  jabatan  rangkap  sebagaimana  dimaksud  pada  angka  5,  anggota  Direksi dilarang  memangku  jabatan  rangkap  sebagai  anggota  Dewan  Komisaris  pada perusahaan lain, kecuali :
a. Anggota  Dewan  Komisaris  pada  anak  perusahaan/perusahaan  patungan BUMN yang bersangkutan, dengan ketentuan hanya berhak atas akumulasi penghasilan  sebagai  anggota  Dewan  Komisaris  pada  satu  atau  lebih  anak perusahaan/perusahaan  patungan  maksimal  sebesar  30  %  (tiga  puluh persen)  dari  gaji  Anggota  Direksi  yang  bersangkutan  di  BUMN, sedangkan  penghasilan  lain/selebihnya  diserahkan  menjadi  penghasilan BUMN yang bersangkutan.
b. Anggota Dewan Komisaris pada perusahaan lain untuk mewakili/memperjuangkan  kepentingan  BUMN  sepanjang  memperoleh ijin dari Menteri.”
Kelima, pengaturan jabatan rangkap dalam Peraturan OJK No. 33/2014, tercantum dalam  Pasal  6  dan  Pasal  24.  Berbeda  dengan  keempat  peraturan  sebelumnya  Peraturan OJK  ini  menyatakan  baik  anggota  direksi  maupun  anggota  dewan  komisaris  dapat merangkap jabatan pada emiten atau perusahaan publik lain. Dimana Pasal 6 peraturan ini menyatakan sebagai berikut:
“(1) Anggota direksi dapat merangkap jabatan sebagai:
a. Anggota  direksi  paling  banyak  pada  1  (satu)  Emiten  atau  Perusahaan Publik lain;
b. Anggota  Dewan  Direksi  paling  banyak  pada  3  (tiga)  Emiten  atau Perusahaan Publik lain; dan/atau
c. Anggota  komite  paling  banyak  pada  5  (lima)  komite  di  Emiten  atau Perusahaan  Publik  dimana  yang  bersangkutan  juga  menjabat  sebagai anggota Direksi atau anggota Dewan Komisaris.
(2) Rangkap  jabatan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  hanya  dapat  dilakukan sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lainnya.
(3) Dalam  hal  terdapat  peraturan  perundang-undangan  lainnya  yang  mengatur ketentuan  mengenai  rangkap  jabatan  yang  berbeda  dengan  ketentuan  dalam Peraturan  Otoritas  Jasa  Keuangan  ini,  berlaku  ketentuan  yang  mengatur  lebih ketat.”
Selanjutnya jabatan rangkap juga diatur di dalam Pasal 24 peraturan ini: “(1) Anggota dewan komisaris dapat merangkap jabatan sebagai:
a. anggota  Direksi  paling  banyak  pada  2  (dua)  Emiten  atau  Perusahaan Publik lain; dan
b. anggota  Dewan  Komisaris  paling  banyak  pada  2  (dua)  Emiten  atau Perusahaan Publik lain.
(2) Dalam hal anggota dewan komisaris tidak merangkap jabatan sebagai anggota direksi, anggota dewan komisaris yang bersangkutan dapat merangkap jabatan sebagai  anggota  dewan  komisaris  paling  banyak  pada  4  (empat)  emiten  atau perusahaan publik lain.
(3) Anggota  dewan  komisaris  dapat  merangkap  sebagai  anggota  komite  paling banyak  pada  5  (lima)  komite  di  emiten  atau  perusahaan  publik  dimana  yang bersangkutan  juga  menjabat  sebagai  anggota  direksi  atau  anggota  dewan komisaris.”
Berdasarkan  lima  peraturan a  quo maka  terlihat  inkonsistensi  norma,  yaitu munculnya  pengecualian  jabatan  rangkap  berupa  ijin  menteri  pada  Permen  BUMN  No. 3/2015,  bahkan  adanya  jabatan  rangkap  yang  diperbolehkan  pada  Peraturan  OJK  No. 33/2014,  padahal  pengecualian  tersebut  sama  sekali  tidak  diatur  dalam  UU  No.  5/1999, UU No. 19/2003 dan UU No. 25/2009. Oleh karena itu, diperlukan suatu kepastian hukum untuk  kedudukan  dari  tiap  peraturan  perundang-undangan  yang  ada  untuk  menjawab peraturan  mana  yang  seharusnya  dipakai  sebagai  landasan  dari  legalitas  jabatan  rangkap Direksi BUMN.
Berdasarkan  teori  hukum  menurut  Nurhasan  Ismail  terciptanya  kepastian  hukum dalam  peraturan  perundang-undangan  memerlukan  persyaratan  yang  berkaitan  dengan struktur  internal  norma  hukum  itu  sendiri  (Ismail,  2007,  p.  39). Dengan  demikian  dapat dijabarkan bahwa untuk menciptakan ketentuan hukum, maka memiliki syarat-syarat harus dipenuhi sebagai parameter peraturan perundang-undangan, diantaranya ialah: 1) kejelasan konsep  yang  digunakan;  2)  kejelasan  hierarki  kewenangan  dari  lembaga  pembentuk
peraturan perundang-undangan; 3) adanya konsistensi norma hukum peraturan perundang- undangan tertentu.
Menurut Hans Nawiasky, salah satu murid Hans Kelsen, ia mengembangkan teori hierarki  norma  gurunya  dalam  kaitannya  dengan  negara.  Hans  Kelsen  dalam  bukunya: allgemeine  Rechtslehre berpendapat  bahwa  norma  hukum  yang  lebih  rendah  berlaku, berasal,  dan  didasarkan  pada  norma  yang  lebih  tinggi,  dan  norma  yang  lebih  tinggi  juga berasal dari norma yang lebih tinggi dan seterusnya sampai berhenti pada norma tertinggi, disebut  sebagai  norma  dasar  negara.  Oleh  karena  itu,  hukum  selalu  dibentuk  dan dihapuskan  oleh  lembaga-lembaga  yang  membentuknya,  berdasarkan  norma  yang  lebih tinggi  sehingga  norma  yang  lebih  rendah  (inferior)  dapat  dibentuk  berdasarkan  norma yang  lebih  tinggi  (superior).  Pada  akhirnya  hukum  menjadi  berjenjang  dan  berlapis-lapis membentuk  hierarki.  Hans  Nawiasky  melalui  teori  yang  disebut  dengan  “ theorie  von stufenufbau  der  rechtsordnung ” (Astawa, 2008,  p. 38). Teori ini memberikan penjelasan susunan norma sebagai berikut :
1. Norma fundamental negara ( staatsfundamentalnorm );
2. Aturan-aturan dasar negara/aturan pokok negara ( staats grundgezetz );
3. Undang-Undang (formal) ( formallegezetz );
4. Peraturan  pelaksanaan  serta  Peraturan  otonom  ( verordnung  &  autonomi satzung ).
Kelompok-kelompok  norma  hukum  ini  selalu  memiliki  susunan  norma  hukum  di setiap negara meskipun memiliki istilah yang berbeda atau jumlah norma yang berbeda di setiap  kelompoknya.  Hubungan  antar  norma  yang  mengatur  pembentukan  norma  lain dapat  digambarkan  sebagai  hubungan  antara  “Superordinasi”  dan  “Subordinasi”  yang bersifat khusus, yaitu:
i. Norma  yang  menentukan  terbentuknya  norma  lain  adalah  norma  yang  lebih tinggi;
ii. Norma  yang  dibentuk  menurut  suatu  peraturan  adalah  norma  yang  lebih rendah.
iii. Tatanan hukum, khususnya tata hukum yang dipersonifikasikan dalam bentuk Negara, bukan merupakan sistem norma yang hanya saling berkoordinasi yang berdiri sejajar, melainkan merupakan tatanan norma dari tingkat yang berbeda.
Hierarki  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  merujuk  pada  Pasal  7  ayat
(1)  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2019  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (selanjutnya disebut UU No.15/2019) yang terdiri atas:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Hamid  Attamimi  melakukan  identifikasi  atas  hierarki  berdasarkan  perundang- undangan  Indonesia  berdasarkan  teori  Hans  Nawiasky.  Attamimi  (1990,  p.  359) menyimpulkan  bahwa  hierarki  peraturan  perundang-undangan  Indonesia  disusun  sebagai berikut:
1. Staatsfundamentalnorm : Pancasila (Pembukaan UUD 1945);
2. Staatsgrundgesetz :  Batang  Tubuh  UUD  1945,  Tap  MPR,  dan  Konvensi Ketatanegaraan;
3. Formell  gesetz :  Undang-Undang  atau  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang;
4. Verordnung  en  Autonome  Satzung :  mulai  dari  Peraturan  Pemerintah  hingga Keputusan Bupati atau Walikota.
Dalam konteks ini, Bagir Manan (2004, p. 133) menekankan, ada beberapa prinsip yang perlu diperhatikan dalam hierarki norma hukum yang berlaku di Indonesia, yaitu:
1. Peraturan  Perundang-undangan  yang  kedudukannya  lebih  tinggi  dapat digunakan  sebagai  dasar  hukum  atau  dasar  peraturan  perundang-undangan yang lebih rendah atau di bawahnya.
2. Peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  tidak  boleh  menyimpang atau  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi darinya.
3. Isi atau  muatan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh menyimpang  atau  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang lebih tinggi.
4. Suatu  peraturan  perundang-undangan  hanya  dapat  dicabut  atau  diganti  atau diubah  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau  setidak- tidaknya yang sederajat.
5. apabila peraturan perundang-undangan yang sama mengatur materi yang sama, maka  peraturan  yang  terbaru  harus  ditegakkan,  walaupun  tidak  secara  tegas dinyatakan bahwa peraturan yang lama dicabut.
Berkaitan  dengan  UU  No.  5/1999,  UU  No.  19/2003,  UU  No.  25/2009,  Permen BUMN No. 3/2015, dan Peraturan OJK No. 33/2014, yang mana empat peraturan tersebut mengenai  jabatan  rangkap  Direksi  BUMN,  apabila  dikaitkan  dengan  hierarki  peraturan perundang-undangan dan teori Hans Nawiasky, maka secara sederhana dapat digambarkan dalam tabel di bawah ini:
Tabel.1 Peraturan terkait Legalitas Jabatan Rangkap Direksi BUMN
No.  Peraturan  Perundang- undangan Hierarki Legalitas Jabatan Rangkap 1. Pasal 26 UU No. 5/1999  Undang-Undang ( formallegezetz ) Melarang jabatan rangkap 2. Pasal  25  dan  Pasal  33 UU No. 19/2003 Undang-Undang ( formallegezetz ) Melarang jabatan rangkap 3. Pasal 17 huruf a UU No. 25/2009 Undang-Undang ( formallegezetz ) Melarang jabatan rangkap
4. Lampiran BAB IV huruf
A  angka  4  huruf  c, angka  5,  dan  angka  6 Permen BUMN No. 3/2015 Peraturan pelaksanaan ( verordnung ) Melarang  jabatan  rangkap  dengan pengecualian izin Menteri. 5. Pasal  6  dan  Pasal  24 Peraturan OJK No. 33/2014 Peraturan pelaksanaan ( verordnung ) Memperbolehkan  jabatan  rangkap sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang- undangan lainnya. Disusun oleh Penulis
Berdasarkan tabel di atas dapat dilihat bahwa UU No. 5/1999, UU No. 19/2003 dan UU  No.  25/2009  sebagai  Undang-Undang  ( formallegezetz )  memiliki  hierarki  yang  lebih tinggi  dibandingkan dengan Permen BUMN No.  3/2015  dan Peraturan  OJK  No. 33/2014 sebagai  Peraturan  pelaksanaan  ( verordnung ).  Inkonsistensi  norma  antara  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  rendah  yaitu  peraturan  pelaksana  yang  memperbolehkan jabatan rangkap, namun peraturan diatasnya melarang adanya jabatan rangkap maka dapat dituntut untuk dibatalkan bahkan batal demi hukum ( van rechtswege nietig ) (Bagir Manan, 2004,  pp.  201-202).  Oleh  karena  itu,  dapat  disimpulkan  bahwa  praktik  jabatan  rangkap Direksi BUMN dilarang berdasarkan hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana asas  “ Lex  superior  derogat  legi  inferiori” yaitu  hukum  yang  lebih  tinggi mengesampingkan hukum yang rendah. Dengan demikian kedudukan dari peraturan terkait jabatan  rangkap  di  Indonesia  menunjukan  ketidakonsistenan  norma  secara  vertikal  yang berdampak  pada  timbulnya  ketidakpastian  hukum  yang  mengatur  terkait  jabatan  rangkap oleh direksi BUMN (Persero) di  Indonesia karena antara satu peraturan dengan peraturan yang lainnya saling bertentangan.

## Implikasi Praktik Jabatan Rangkap  yang Berpengaruh Terhadap  Penetapan Harga Tiket Pesawat
Jabatan  rangkap  Direksi  BUMN  merupakan  pelanggaran  hukum  sebagaimana diatur  dalam  UU  No.  5/1999,  UU  No.  19/2003  dan  UU  No.  25/2019.  Pada  praktiknya pelanggaran  hukum  tersebut  dapat  dilihat  dari  kasus  yang  terjadi  antara  PT.  Garuda Indonesia  (Persero)  Tbk  melalui  anak  usahanya  PT.  Citilink  Indonesia  (Citilink)  pada  9 November 2018 mengambil alih pengelolaan operasional dan finansial dari PT. Sriwijaya Air  (Sriwijaya)  yang  terdiri  dari  maskapai  Sriwijaya  dan  NAM  Air  melalui  Perjanjian Kerjasama  Operasi  (KSO).  Berdasarkan  perjanjian  tersebut  Garuda  Group  berhak menunjuk  perwakilan  ke  dalam  susunan  Direksi  Sriwijaya,  oleh  karena  itu  berkaitan dengan  kerjasama  tersebut  maka  secara  langsung  maupun  tidak  langsung  Garuda  Group telah  melakukan  pengendalian  secara  operasional  terhadap  kegiatan  usaha  Sriwijaya Group (Fajar, 2018).
Kasus  ini  menarik  perhatian  publik  secara  luas  karena  masyarakat  selaku konsumen  sangat  keberatan  dengan  adanya  kenaikan  harga  tiket  pesawat  secara  tidak wajar meskipun sudah melewati periode high season di akhir tahun 2018 menjelang tahun 2019.  Hal  ini  mendorong  pada  terbitnya  petisi  daring  dalam  laman change.org berjudul “Turunkan  Harga  Tiket  Pesawat  Domestik  Indonesia”  yang  menuai  berbagai  polemik  di masyarakat  (Fadhil,  2019).  Komisi  Pengawas  Persaingan  Usaha  (KPPU)  menjelaskan bahwa dalam implementasi perjanjian KSO antara kedua perusahaan penerbangan tersebut diketahui  bahwa  struktur  dewan  komisaris  Sriwijaya  Air  berubah,  dimana  terdapat  tiga direksi  Garuda  Indonesia  terbukti  merangkap  jabatan  dengan  masuk  ke  dalam  jajaran Dewan Komisaris Sriwijaya Air (Wicaksono, 2019).
Pasca  kesepakatan  atas  kerjasama  operasi  antara  Garuda  dan  Sriwijaya,  sesuai dengan  hasil  RUPS  Sriwijaya  Air,  diketahui  pada  saat  yang  sama  pengurus  perusahaan Sriwijaya dijabat oleh pengurus perusahaan Garuda Group yaitu sebagai berikut:
a. I  Gusti  Ngurah  Askhara  Danadiputra  yang  menjabat  sebagai  Direktur  Utama PT Garuda Indonesia (Persero), Tbk. juga menjabat sebagai Komisaris Utama di PT. Citilink Indonesia dan sebagai Komisaris Utama PT. Sriwijaya Air;
b. Pikri  Ilham  Kurniansyah  yang  menjabat  sebagai  Direktur  Niaga  PT.  Garuda Indonesia  (Persero),  Tbk.  juga  menjabat  sebagai  Komisaris  di  PT.  Citilink Indonesia dan sebagai Komisaris di PT. Sriwijaya Air;
c. Juliandra  yang  menjabat  sebagai  Direktur  Utama  PT.  Citilink  Indonesia  juga menjabat sebagai Komisaris di PT. Sriwijaya Air.
Komisioner  KPPU,  Guntur  Syahputra  Saragih  menegaskan  bahwa  praktik  jabatan rangkap yang terjadi sangat rentan membuat Garuda Indonesia memiliki wewenang lebih pada pengaturan bisnis yang dijalankan Sriwijaya Air (Rika, 2019). Pada dasarnya direksi Garuda  Indonesia  tidak  dapat  menempati  posisi  sejenis  di  Sriwijaya  Air  karena  kedua perusahaan tersebut berada dalam sektor usaha sejenis atau dalam pasar bersangkutan yang sama sehingga berpotensi menimbulkan persaingan usaha tidak sehat.
Salah  satu  potensi  persaingan  usaha  tidak  sehat  yang  dapat  ditimbulkan  dengan adanya  praktik  jabatan  rangkap  ialah  terkait  penetapan  harga  yang  diatur  dalam  Pasal  5 UU  No.5/1999  yang  dinyatakan  bahwa:  “pelaku  usaha  dilarang  membuat  perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menetapkan harga atas suatu barang dan/atau jasa yang harus dibayar oleh  konsumen atau pelanggan pada pasar bersangkutan yang sama.” Rumusan  pasal  5  UU  No.  5/1999  secara  jelas  menegaskan  larangan  atas  perjanjian penetapan  harga  karena  penetapan  harga  oleh  pelaku  usaha  dengan  pelaku  usaha pesaingnya secara bersama-sama akan menyebabkan tidak berlakunya hukum pasar terkait harga  yang  terbentuk  dari  adanya  tawaran  dan  permintaan  ( supply  and  demand ). (Andrianti, 2018).
Keterkaitan  antara  praktik  jabatan  rangkap  dengan  penetapan  harga  ini  juga dijelaskan dalam Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No.4 Tahun 2011 tentang Pedoman Penetapan Harga (“Perkom No.4/2011”) bahwa perilaku penetapan harga  akan menjadi  lebih  mudah  dilakukan  apabila  terdapat  jabatan  rangkap  yang  dilakukan  pada perusahaan  yang  saling  bersaing,  karena  penyalahgunaan  posisi  tersebut  dapat  menjadi media  yang  memfasilitasi  proses  penetapan  harga  oleh  organ  persero  yang  memiliki kepentingan yang sama.
Tanpa  perlu  mengadakan  penyelidikan  lebih  lanjut  mengenai  dampak  dan  akibat yang  ditimbulkan  dari  penetapan  harga  maka  pendekatan  yang  digunakan  dalam menganalisis indikasi pelanggaran pada perkara ini ialah menggunakan metode pendekatan Per  se  Illegal .  Metode  pendekatan  tersebut  memandang  perilaku  atau  tindakan  yang dilakukan  bersifat  mutlak  sebagai  perilaku  ilegal  atau  melawan  hukum  ( unlawful  act ), sehingga  Majelis  Komisi  dalam  mempertimbangkan  putusan  hanya  dengan  melihat  ada atau tidaknya unsur formal atas pelanggaran penetapan harga.
Teori Conscious  Parallelism menjelaskan  bahwa  strategi  kesepakatan  harga  yang dilakukan  oleh  pelaku  usaha  dalam  struktur  pasar  oligopoli  dilakukan  tanpa  adanya kesepakatan  tertulis  antara  para  pihak  yang  melakukannya  (Vaska,  1985).  Dengan demikian  pelanggaran  yang  terjadi  dalam  hal  ini  tidak  secara  khusus  dibuktikan  dengan adanya  perjanjian  penetapan  harga  tertulis  oleh  pelaku  usaha  semata,  namun  juga  dapat dilihat  dari  perilaku  pelaku  usaha  yang  sama  atau  serupa (concerted  action  atau parallelism).
Pada  kasus  kenaikan  harga  tiket  Perjanjian  tidak  tertulis  ditunjukkan  dengan tindakan  bersama  atau  paralelisme,  namun  keduanya  tidak  didasarkan  pada  perjanjian, dapat pula terjadi tindakan atau tindakan independen dari para pelaku usaha. Oleh karena itu,  untuk  membuktikan  bahwa concerted  action atau parallelism merupakan  hasil  dari perjanjian antara pelaku perlu adanya bukti-bukti lain atau yang dikenal dengan plus factor sehingga dapat dikatakan telah terjadi kesepakatan antara pelaku usaha (terjadinya meeting of  minds )  berdasarkan  pemenuhan  unsur-unsur  perjanjian  penetapan  harga  sebagaimana ditentukan dalam Pasal 5 UU No.5/1999, yaitu sebagai berikut:
a. Unsur Pelaku Usaha dan Pelaku Usaha Pesaing. Dalam ketentuan Pasal 1 angka 5 UU  No.5/1999  menentukan  bahwa  “setiap  orang  perorangan  atau  badan  usaha, baik  yang  berbentuk  badan  hukum  yang  didirikan  dan  berkedudukan  atau melakukan kegiatan dalam wilayah hukum negara Republik Indonesia, baik sendiri maupun  bersama-sama  melalui  perjanjian,  menyelenggarakan  berbagai  kegiatan usaha  dalam  bidang  ekonomi”.  Sedangkan  yang  dimaksud  pelaku  usaha  pesaing adalah  pelaku  usaha  lain  yang  berada  di  dalam  satu  pasar  bersangkutan.  Pelaku usaha  dan  pelaku  usaha  pesaing  dalam  kasus  ini  adalah  PT.  Garuda  Indonesia (Persero) Tbk dan anak perusahaannya PT. Citilink Indonesia (Citilink) dengan PT. Sriwijaya Air (Sriwijaya). Dengan demikian unsur pelaku usaha dan pelaku usaha pesaing terpenuhi.
b. Unsur  Perjanjian.  Dalam  kasus  ini  diketahui  terdapat  perjanjian  KSO  yang  secara tidak langsung melahirkan kesepakatan yang menimbulkan praktik jabatan rangkap direksi, kemudian praktik tersebut berpotensi mengatur harga jual ke pasar. Bahwa walaupun tidak terdapat  perjanjian tertulis berupa perjanjian penetapan harga oleh para pelaku usaha, melainkan hal ini dapat dilihat dari perilaku pelaku usaha yang sama  atau  serupa  ( concerted  action  atau  parallelism )  dari  para  pelaku  sehingga dapat  dipastikan  telah  terjadi  kesepakatan  antar  pelaku  usaha  ( meeting  of  mind s) dalam  bentuk  kesepakatan  untuk  menghilangkan  diskon  dan  kesepakatan  untuk menghilangkan  produk  yang  ditawarkan  dengan  harga  rendah  di  pasar  yang sehingga  membatasi  dan  mempertahankan  harga  yang  tinggi  untuk  jasa  angkutan niaga  berjadwal  bagi  penumpang  kelas  ekonomi  di  wilayah  Indonesia.  Bahwa concerted  action atau parallelism pelaku  usaha  yang  didukung plus  factors tidak didasarkan  pada  tindakan  independen  dari  pelaku  usaha  tetapi  berdasarkan kesepakatan meeting  of  minds di  atas.  Oleh  karena  itu, concerted  action atau parallelism untuk  menurunkan subclass dengan  harga murah yang dilakukan oleh pelaku  melalui  kesepakatan  antar  pelaku  usaha  ( meeting  of  minds )  menyebabkan kenaikan  harga  tiket  pesawat  sehingga  konsumen  membayar  lebih  mahal  dari biasanya. Dengan demikian, tidak ada kesepakatan yang terpenuhi.
c. Unsur  Menetapkan  Harga.  Penetapan  harga  merupakan  bentuk  persekongkolan antar pelaku usaha yang bersaing. Dengan demikian penetapan harga yang dilarang menurut  Pasal  5  UU  No.5/1999  adalah  penetapan  harga  yang  bersumber  dari perjanjian.  Berdasarkan  Perkom  No.4/2011,  disebutkan  bahwa  bentuk-bentuk penetapan harga yang termasuk dalam larangan  Pasal  5 UU No.5/1999 adalah (d) kesepakatan untuk menghilangkan diskon atau membuat diskon yang seragam dan (f) kesepakatan untuk menghilangkan produk yang ditawarkan dengan harga murah di  pasar  sehingga  membatasi  pasokan  dan  menjaga  harga  tetap  tinggi.  Dengan demikian unsur menetapkan harga telah terpenuhi.
d. Unsur  Barang  dan/atau  Jasa.  Berdasarkan  ketentuan  Pasal  1  angka  16  UU No.5/1999  dan  Pasal  1  angka  17  UU  No.5/1999  yang  menjelaskan  terkait  barang dan/atau  jasa,  diketahui  bahwa  frasa  barang  dan/atau  jasa  bersifat  kumulatif maupun  alternatif,  yang  berarti  unsur  barang  dan  jasa  harus  kedua-duanya terpenuhi  atau  cukup  salah  satunya  saja,  barang  atau  jasa  yang  terpenuhi.  Dalam kasus  ini  diketahui  bahwa  yang  dimaksud  dengan  jasa  dalam  kasus  ini  adalah seluruh  jenis  pelayanan  dari  para  pelaku  usaha.  Dengan  demikian  unsur  suatu barang dan/atau jasa terpenuhi.
e. Unsur  Konsumen.  Berdasarkan  ketentuan  Pasal  1  angka  15  UU  No.5/1999, konsumen  adalah  setiap  pemakai  dana  atau  pengguna  barang  dan/atau  jasa  baik
untuk kepentingan pribadi maupun untuk kepentingan pihak lain. Konsumen dalam hal ini adalah pengguna jasa angkutan udara niaga berjadwal bagi penumpang kelas ekonomi  untuk  kepentingan  sendiri  atau  untuk  kepentingan  pihak  lain.  Dengan demikian unsur konsumen terpenuhi.
f. Unsur  Pasar  Bersangkutan  yang  Sama.  Berdasarkan  ketentuan  Pasal  1  angka  10 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999, yang dimaksud dengan pasar bersangkutan adalah  pasar  yang  berkaitan  dengan  jangkauan  atau  wilayah  pemasaran  tertentu oleh pelaku usaha untuk barang dan/atau jasa yang sama atau substitusi dari barang dan jasa tersebut. Dengan demikian, pasar yang dimaksud dalam hal ini adalah jasa angkutan  udara  niaga  berjadwal  untuk  penumpang  kelas  ekonomi  di  Indonesia, sehingga unsur pasar bersangkutan yang sama terpenuhi.
Tabel 2. Unsur Penetapan Harga Menurut Pasal 5 UU No. 5/1999 No.  Unsur Unsur Terpenuhi 1. Pelaku usaha PT. Garuda Indonesia, PT. Citilink Indonesia, PT. Sriwijaya Air (Sriwijaya), PT NAM Air, PT Batik Air Indonesia, PT Lion Mentari, dan PT Wings Abadi. 2. Perjanjian Hasil kesepakatan antar pelaku usaha ( meeting of mind s), yang didukung oleh plus factors berupa persamaan perilaku para pelaku usaha. 3. Menetapkan Harga Para pelaku usaha secara bersamaan menjaga harga tinggi pada layanan jasa angkutan udara niaga penerbangan domestik kelas ekonomi yang tidak mengikuti permintaan peak season dan low season. 4. Barang dan/atau Jasa Seluruh jenis pelayanan dari para pelaku usaha. 5. Konsumen Setiap penumpang kelas ekonomi jasa layanan angkutan udara niaga. 6. Pasar Bersangkutan yang Sama Jasa angkutan udara niaga berjadwal dan saling tersubstitusi untuk penumpang kelas ekonomi di Indonesia untuk setiap rute penerbangan. Sumber: Putusan 15/KPPU-I/2019
Berdasarkan analisis pemenuhan unsur-unsur formal penetapan harga berdasarkan Pasal  5  UU  No.5/1999  maka  diketahui  baik  PT.  Garuda  Indonesia  bersama  anak perusahaannya  PT.  Citilink  Indonesia  dengan  PT.  Sriwijaya  Air  terbukti  secara  sah  dan meyakinkan  telah  melanggar  ketentuan  Pasal  5  UU  No.5/1999  tentang  Penetapan  Harga. Potensi  besar  terjadinya  penetapan  harga  akibat  jabatan  rangkap  pada  kasus  ini  semakin diperkuat  dengan  adanya  ketidakpastian  hukum  yang  mengatur  terkait  peraturan  jabatan rangkap  Direksi  BUMN  (Persero)  yang  mana  dari  penelitian  peraturan  terkait  jabatan rangkap  di  Indonesia  menunjukan  ketidakonsistenan  norma  antara  peraturan  satu  dengan peraturan lainnya.
Kesamaan  perilaku  para  pelaku  usaha  yang  secara  tidak  langsung  untuk menetapkan  harga  pada  kasus  ini  bersifat  horizontal  karena  dilakukan  secara  bersama- sama  antara  sesama  pelaku  usaha  yang  selevel  pada  pasar  bersangkutan  yang  sama (khususnya Garuda Group dengan Sriwijaya Group). Kesepakatan yang  dilakukan secara bersamaan ini terbukti dengan adanya concerted action atau parallelism oleh para pelaku
usaha melalui berbagai cara seperti secara bersamaan melakukan pencabutan izin rute atau pengurangan  frekuensi  pesawat  subclass  dengan  harga  murah,  meniadakan  diskon  atau membuat  keseragaman  diskon,  serta  kesepakatan  meniadakan  produk  yang  ditawarkan dengan harga murah di pasar.
Memperhatikan berbagai fakta-fakta yang telah disebutkan di atas, kemudian pada hal  ini  perilaku-perilaku  tersebut  dinilai  sebagai  suatu  kesepakatan  tidak  tertulis  antara para  pelaku  usaha  atau meeting  of  minds yang  pada  akhirnya  menyebabkan  mahalnya harga  tiket  pesawat  yang  harus  dibayarkan  konsumen.  Dengan  demikian  dapat disimpulkan bahwa implikasi praktik jabatan rangkap oleh Direksi BUMN (Persero) yang dalam  kasus  ini  dilakukan  oleh  Direksi  dari  PT.  Garuda  Indonesia  berpotensi menimbulkan  persaingan  usaha  tidak  sehat  karena  penetapan  harga  tiket  pesawat  bukan bersumber  dari  pertimbangan  nilai  keekonomisan  tetapi  adanya  kepentingan  yang  sama dari  organ  persero.  Dengan  demikian  dapat  disimpulkan  bahwa  melalui  praktik  jabatan yang dilakukan oleh Direksi BUMN ini kemudian dapat menjadi media yang memfasilitasi terjadinya penetapan harga yang berdampak pada kenaikan harga tiket pesawat sejak akhir tahun 2018 hingga awal tahun 2019.

## KESIMPULAN DAN SARAN Kesimpulan
1. Kedudukan  dari  peraturan  terkait  jabatan  rangkap  di  Indonesia  menunjukan ketidakonsistenan  norma  secara  vertikal  yang  berdampak  pada  timbulnya ketidakpastian  hukum  yang  mengatur  terkait  oleh  jabatan  rangkap  direksi  BUMN (Persero)  di  Indonesia  karena  peraturan-peraturannya  saling  bertentangan  satu  sama lain.  Peraturan  Menteri  BUMN  No.3/2015  dan  Peraturan  OJK  No.33/2014  yang berkedudukan  lebih  rendah  dari  Undang-Undang  memperbolehkan  praktik  jabatan rangkap  direksi  BUMN  (Persero)  dengan  pengecualian,  namun  UU  No.5/1999,  UU No.19/2003  dan  UU  No.25/2009  yang  berkedudukan  lebih  tinggi  melarang  praktik jabatan  rangkap  tersebut.  Menurut  teori  Hans  Nawiasky,  peraturan  pelaksanaan ( verordnung )  yang  memiliki  hierarki  yang  lebih  rendah  dibandingkan  dengan Undang-Undang  ( formallegezetz )  tersebut  dapat  dituntut  untuk  dibatalkan  bahkan batal demi hukum ( van rechtswege nietig ). Oleh karenanya, dapat disimpulkan bahwa telah  terjadi  ketidakpastian  hukum  terkait  jabatan  rangkap  direksi  BUMN  serta legalitas  jabatan  rangkap  Direksi  BUMN  dilarang  berdasarkan  hierarki  peraturan perundang-undangan  sebagaimana  asas  “ Lex  superior  derogat  legi  inferiori ”  yaitu hukum yang lebih tinggi mengesampingkan hukum yang rendah.
2. Keterkaitan  praktik  jabatan  rangkap  direksi  BUMN  terhadap  pelanggaran  perjanjian harga termaktub dalam Perkom No.4/2011, yang mana perilaku penetapan harga akan menjadi  lebih  mudah  dilakukan  apabila  terdapat  seseorang  yang  memiliki  jabatan rangkap  pada  perusahaan  yang  saling  bersaing.  Adanya  pengaruh  praktik  jabatan rangkap  ini  dapat  mengakibatkan  penetapan  harga  bukan  bersumber  dari pertimbangan  nilai  keekonomisan  tetapi  adanya  kepentingan  yang  sama  dari  organ Persero.  Teori conscious  parallelism menjelaskan  strategi  penetapan  harga  dapat dilakukan  tanpa  adanya  perjanjian  tertulis  oleh  para  pelaku  usaha,  namun  dapat dilihat  dari  perilaku  pelaku  usaha  yang  sama  atau  mirip  ( concerted  action atau parallelism ).  Hal  ini sebagaimana terjadi  pada  kasus  yang terjadi antara  PT. Garuda Indonesia (Persero) Tbk melalui anak usahanya PT. Citilink Indonesia (Citilink)  dan
PT.  Sriwijaya  Air  yang  berawal  dari  Perjanjian  Kerjasama  Operasi  (KSO).  Dengan demikian  praktik  jabatan  rangkap  Direksi  BUMN  (Persero)  telah  mempengaruhi timbulnya penetapan harga tiket pesawat yang terjadi pada tahun 2019.

## Saran
1. Mengingat  terdapat  inkonsistensi  peraturan  jabatan  rangkap  pada  Peraturan  Menteri Badan  Usaha  Milik  Negara  (BUMN)  dan  Otoritas  Jasa  Keuangan  (OJK),  maka Lembaga  terkait  perlu  melakukan  sinkronisasi  norma  hukum  yang  ada  agar bersumber dan berdasar dari norma yang lebih tinggi dalam hal ini Undang-Undang agar  tercipta  kepastian  hukum  dari  peraturan  jabatan  rangkap  dan  mencapai  tujuan dari  UU  BUMN  itu  sendiri  guna  mengelola  perusahaan  yang  professional  tanpa adanya benturan kepentingan.
2. Lembaga  Legislatif  perlu  melakukan  peninjauan  kembali  pada  implementasi  dari pengaturan  terkait  jabatan  rangkap  di  Indonesia  dan  mengharmonisasikan  Undang- undang  dengan  peraturan  dibawahnya  yang  ada  secara  jelas  dan  tegas  agar peraturannya  tidak  saling  bertentangan  antara  peraturan  satu  dengan  peraturan  yang lainnya. Dengan demikian dapat menghindari adanya potensi persaingan usaha tidak sehat  yang  timbul  akibat  adanya  praktik  jabatan  rangkap  seperti  yang  terjadi  pada kasus ini.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Anggraini,  Anna  Maria  Tri,  et.al.  (2017). Hukum  Persaingan  Usaha .  Jakarta:  Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU).
Astawa,  I  Gde  Pantja.  (2008). Dinamika  Hukum  dan  Ilmu  Perundang-undangan  di Indonesia . Bandung: PT. Alumni. Hermansyah.  (2009). Pokok-Pokok  Hukum  Persaingan  Usaha  di  Indonesia .  Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
Ismail,  Nurhasan.  (2007). Perkembangan  Hukum  Pertanahan:  Pendekatan  Ekonomi Politik. Yogyakarta: Universitas Gajah Mada. Lubis,  Andi  Fatmi,  et.al.  (2009). Hukum  Persaingan  Usaha  Anatar  Teks  dan  Konteks. Jakarta: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Manan, Bagir. (2004). Teori dan Politik Konstitusi. Yogyakarta: FH UII Press. Margono, Suyud. (2009). Hukum Anti Monopoli . Jakarta: Sinar Grafika. Soekanto, Soerjono dan Mamudji, Sri. 2001. Penelitian Hukum Normatif (Suatu Tinjauan Singkat). Jakarta: Rajawali Pers. Syamsuddi,  Aziz.  (2011). Proses  Dan  teknik  Penyusunan  Undang-undang. Cetakan Pertama. Jakarta: Sinar Grafika.
Usman, Rachmadi. (2013). Hukum Persaingan Usaha di Indonesia. Jakarta: Sinar Grafika. Wignjosoebroto, Soetandyo. (2013). Hukum Konsep dan Metode. Jakarta: Setara Press.

## Jurnal
Andrianti,  Endang.  (2018). Perjanjian  Penetapan  Harga  Gula  Impor  Indonesia  (Studi Putusan Perkara Nomor: 08/KPPU-I/2015). Jakarta: Jurnal Ilmiah FH Universitas Mataram.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Larangan  Praktek  Monopoli  dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik.
Peraturan  Menteri  Badan  Usaha  Milik  Negara  Nomor  PER-03/MBU/02/2015  Tentang Persyaratan,  Tata  Cara  Pengangkatan  dan  Pemberhentian  Anggota  Direksi  Badan Usaha Milik Negara.
Peraturan  Otoritas  Jasa  Keuangan  Nomor  33/POJK.04/2014  Tentang  Direksi  dan  Dewan Komisaris Emiten Atau Perusahaan Publik.
Peraturan  Komisi  Pengawas  Persaingan  Usaha  Nomor  7  Tahun  2009  tentang  Pedoman Jabatan Rangkap.
Peraturan  Komisi  Pengawas  Persaingan  Usaha  Nomor  4  Tahun  2011  tentang  Pedoman Penetapan Harga.

## Putusan Pengadilan
Komisi  Pengawas  Persaingan Usaha (KPPU), Dugaan Pelanggaran Pasal  5 Dan Pasal  11 UU  Nomor  5  Tahun  1999  Terkait  Jasa  Angkutan  Udara  Niaga  Berjadwal Penumpang  Kelas  Ekonomi  Dalam  Negeri,  Perkara  Nomor  15/KPPU-I/2019,  23 Juni 2020.

## Internet
Adhi  Wicaksono,  “ KPPU  Panggil  Menteri  BUMN  soal  Rangkap  Jabatan  Direksi Garuda ”, diakses melalui https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20190715173805-92-412314/kppu- panggil-menteri-bumn-soal-rangkap-jabatan-direksi-garuda diakses pada 25
Agustus 2020.
Hesti  Rika,  “ KPPU  Selidiki  Rangkap  Jabatan  Bos  Garuda  di  Sriwijaya  Air ”,  diakses melalui
https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20190212092746-92-
368422/kppu-selidiki-rangkap-jabatan-bos-garuda-di-sriwijaya-air, diakses pada 25 Agustus 2020.
Haris Fadhil, “ Komisi V Panggil Kemenhub Soal Harga Tiket Pesawat”, diakses melalui https://news.detik.com/berita/d-4381341/komisi-v-panggil-kemenhub-soal-harga- tiket-pesawat-pekan-depan?_ga=2.213547664.50731333.1606312319-
1613573531.1601439338, diakses pada 25 Agustus 2020.
Michale  K  Vaska,  “ Conscious  Parallelism  and  Price  Fixing:  Defining  the  Boundary”,
diakses melalui
https://chicagounbound.uchicago.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=4411&context=u clrev diakses pada 28 April 2021.
Taufik  Fajar,  “ Garuda  Indonesia  Ambil  Alih  Operasional  Sriwijaya  Group ”,  diakses melalui https://economy.okezone.com/read/2018/11/15/320/1978041/garuda- indonesia-ambil-alih-operasional-sriwijaya-group, diakses pada 25 Agustus 2020.