## Research Article

## Penerapan Upaya Administratif Dalam Sengketa Tata Usaha Negara
Erna Dwi Safitri 1* , Nabitatus Sa’adah 2
1 Pengadilan Tata Usaha Semarang
2 Fakultas Hukum, Universitas Diponegoro
* ernasafitrie80@gmail.com

## ABSTRACT
The enactment of the Regulation of the Supreme Court of the Republic of Indonesia (PERMA) Number: 6 of 2018, December  4,  2018  concerning  Guidelines  for  Government  Administration  Dispute  Resolution  after  taking administrative efforts, which are further provisions in Articles 75, 76 and Article 77 of Law Number 30 Years 2014 concerning Government Administration, bringing changes in the state administrative justice system in Indonesia, namely related to administrative efforts. Furthermore, the problem arises regarding first, whether administrative efforts are an obligation that must be taken before submitting a state administrative dispute lawsuit to the State Administrative Court; and second, how is the legal procedure for making objections to disputes over the Civil Service Officials (ASN); and third, how the legal consequences of administrative efforts were not carried out by the Plaintiff. The purpose of this study is to analyze and describe the application of administrative efforts to state administrative disputes. The normative juridical research method to answer this problem. The results show that administrative efforts must be carried out as legal protection for the people in State administrative disputes, and legal procedures for objections to ASN disputes are regulated in Article 129 of Law Number 5 of 2014 concerning State Civil Apparatus, and the Judge will reject the Plaintiff if it has not taken the available administrative measures.
Keywords: Application; Administrative Efforts; State Administrative Disputes.

## ABSTRAK
Diberlakukannya Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia (PERMA) Nomor: 6 Tahun 2018, tanggal 4 Desember 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan setelah menempuh upaya administratif,  yang  merupakan  pengaturan  lebih  lanjut  ketentuan  dalam  Pasal  75,  76  dan  Pasal  77 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, membawa perubahan dalam sistem peradilan tata usaha negara di Indonesia yaitu berkaitan dengan upaya administratif. Selanjutnya memunculkan permasalahan mengenai pertama, apakah upaya administratif menjadi kewajiban yang harus ditempuh terlebih dahulu sebelum mengajukan gugatan sengketa tata usaha negara ke PTUN; dan kedua bagaimanakah prosedur hukum  melakukan  upaya  keberatan  pada  sengketa  Kepegawaian  Aparatur  Sipil  Negara  (ASN);  dan ketiga bagaimana  akibat  hukum  terhadap  tidak dilaksanakan  upaya  administratif  oleh  pihak Penggugat. Tujuan penelitian  ini  untuk  menganalisis  dan  mendeskripsikan  penerapan  upaya  administrasi  terhadap  sengketa  tata usaha negara. Metode penelitian yuridis normatif digunakan untuk menjawab permasalahan ini. Hasil penelitian menunjukkan bahwa upaya  administratif  wajib  dilakukan  sebagai  perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dalam sengketa tata usaha Negara, dan prosedur hukum melakukan upaya keberatan pada sengketa ASN diatur dalam Pasal 129 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, serta Hakim akan menolak pihak Penggugat jika belum menempuh upaya administratif yang sudah tersedia.
Kata Kunci: Penerapan; Upaya Administratif; Sengketa Tata Usaha Negara.

## A. PENDAHULUAN
Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara orang atau Badan Hukum perdata dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di pusat maupun di daerah (Susrama, & Sukma, 2019).
Perlindungan  hukum  terhadap  penyelesaian permasalahan-permasalahan  yang  berkaitan  dengan sengketa  tata  usaha  negara tersebut sebagai  akibat dikeluarkannya  keputusan  tata  usaha  negara (beschikking)  menurut  F.H  van  der  Burg  dapat ditempuh  melalui  dua  kemungkinan, pertama melalui peradilan  tata  usaha Negara/peradilan  administrasi (administratief rechtspraak) dan kedua melalui banding administrasi (administratief beroep) (Burg, 1985).
Indonesia  sebagai  negara  hukum  (Nuna dkk, 2020) mendasarkan  pada  falsafah  Negara  Pancasila, Philipus M. Hadjon merumuskan elemen-elemen atau unsur-unsur negara hukum Pancasila sebagai berikut: 1.keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan  asas  kerukunan; 2.hubungan  fungsional yang proporsional antara kekuasaan negara; 3.prinsip penyelesaian  sengketa  secara  musyawarah  dan peradilan merupakan sarana terakhir; 4.keseimbangan antara hak dan kewajiban (Hadjon, 2007).
Adanya  keseimbangan  antara  hak  dan kewajiban  tersebut  dalam  Negara  Hukum  Indonesia, diharapkan  akan  melahirkan  asas  kerukunan.  Asas kerukunan  akan  menciptakan  keserasian  hubungan antara pemerintah dengan rakyat (Marbun, 1997).
Dalam  negara  hukum  Pancasila,  prinsip  utama yang  dikedepankan dalam  penyelesaian  sengketa
antara  pemerintah  dengan  rakyat  adalah  prinsip penyelesaian  sengketa  dengan  musyawarah, diantaranya  melalui  sarana  upaya  administratif, sehingga  diharapkan  dapat  memulihkan  kerukunan dan  keserasian  hubungan  antara  pemerintah  dan rakyat. Apabila melalui upaya administratif, rakyat tidak puas  dengan  keputusan  upaya  administratif  tersebut, maka sarana dan upaya terakhir dalam menyelesaikan sengketa  antara  rakyat  dengan  pemerintah  tersebut adalah  melalui  Peradilan  Tata  Usaha  Negara (Sugiharto, & Abrianto, 2018).
Sesuai  dengan  ketentuan  pada  Pasal  48 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara  yang  menyatakan bahwa  tidak  setiap  Keputusan  Tata  Usaha  Negara (beschikking)  sebagai  obyek  sengketa  Tata  Usaha Negara dapat langsung digugat melalui Peradilan Tata Usaha  Negara,  karena  apabila  tersedia  upaya administratif, maka  sengketa  tata  usaha  negara tersebut  harus  diselesaikan  terlebih  dahulu  melalui upaya  administratif  sebelum  diselesaikan  melalui Peradilan  Tata  Usaha  Negara. Peradilan  Tata  Usaha Negara  adalah  pengadilan  yang  mempunyai wewenang untuk memeriksa, mengadili dan memutus sengketa tata usaha negara (Riza, 2019).
Pada  Penjelasan Pasal  48  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara menyatakan bahwa upaya administratif adalah suatu  prosedur  yang  dapat  ditempuh  oleh  seorang atau  badan  hukum  perdata  apabila  ia  tidak  puas terhadap  suatu  Keputusan  Tata  Usaha  Negara. Prosedur  tersebut  dilaksanakan  di  lingkungan
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45
36
pemerintahan sendiri dan terdiri atas dua bentuk, yaitu Keberatan  dan  Banding  Administratif.  Dalam  hal penyelesaiannya  itu  harus  dilakukan  oleh  instansi atasan  atau  instansi  lain  dari  yang  mengeluarkan keputusan  yang  bersangkutan,  dimana  prosedur tersebut dinamakan "banding administratif”.
Sebelum  adanya  penegasan  dengan  terbitnya Peraturan  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia (PERMA) Nomor 6 Tahun 2018, tanggal 4 Desember 2018 tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Administratif,  dahulu  t erdapat  dua  jalur  atau  dua  alur berperkara  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Bagi Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  tidak  mengenal adanya upaya administratif, gugatan ditujukan kepada Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  sebagai  peradilan tingkat  pertama,  sedangkan  bagi  Keputusan  Tata Usaha  Negara  yang  mengenal  adanya  upaya administratif,  gugatan  langsung  ditujukan  kepada Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (Hadjon, 2002).
Maka  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  beserta hukum acaranya yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 5  Tahun  1986  (dan  perubahannya),  saat  ini tengah dihadapkan pada sejumlah dinamika di dalam pelaksanaannya  sehubungan  dengan  lahirnya Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan tersebut.
Kehadiran  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun 2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan  (selanjutnya disingkat  UUAP) merupakan  hukum  materiil  dalam sistem  peradilan  tata  usaha  negara  (Wahyunadi, 2016). Dan memberi perubahan yang cukup signifikan
dalam  hukum  materil  maupun  hukum  formil  dalam proses  beracara  di Peradilan  Tata  Usaha  Negara. Perubahan  tersebut  antara  lain,  revitalisasi  makna keputusan  tata  usaha  negara,  adanya  pengujian tentang  penyalahgunaan  wewenang  yang  bertitik singgung  dengan  hukum  pidana,  terbukanya  peluang pengujian  terhadap  perbuatan  melawan  hukum pemerintah  (onrechtmatigeoverheisdad),  termasuk lahirnya paradigma baru terhadap Upaya Administratif yang konsep awalnya sudah diatur dalam UU Peratun.
Dalam  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986, upaya administratif hanya berlaku bagi sengketa-sengketa Tata Usaha Negara (TUN) tertentu saja yang memang oleh peraturan perundang-undangan disediakan
upaya administratifnya. Sementara di luar itu, yakni sengketa Tata Usaha Negara (TUN) yang tidak tersedia upaya administratifnya,  dapat  langsung  diajukan  kepada Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Kelebihan  dan kelemahan  dalam  Penyelesaian Sengketa  melalui  Upaya  Banding  Administratif  di Indonesia  adalah;  (1)  Penilaian  upaya  administrasi dilakukan  secara  lengkap  terhadap  suatu  Keputusan Tata  Usaha  Negara  baik  dari  segi  Legalitas (Rechtmatigheid)  maupun  aspek  Opportunitas (Doelmatigheid) (2) Para pihak tidak dihadapkan pada hasil  keputusan  menang  atau  kalah  (Winor  Loose) seperti  halnya  di  lembaga  peradilan;  (3)  Pendekatan penyelesaian sengketa dilakukan dengan musyawarah;  (4)  Persidangan  yang  sederhana  dan cepat tidak formalitas seperti di PTUN; (5) Tidak perlu membayar  uang  perkara;  (6)  Diselesaikan  di  internal
37
yang  bersangkutan  lembaga;  (7)  Pengajuan  banding administrasi tidak terikat memakai prosedural beracara seperti  di PTUN;  (8)  Tidak  membutuhkan  pengacara; (9)  Keputusan  sesuai  keinginan  pemohon;  (10) Langsung  dapat  dieksekusi  (strong  eksekutorial). Kelemahan  Penyelesaian  Sengketa  melalui  Upaya Banding  Administratif  adalah;  (1)  Pada  tingkat obyektivitas  penilaian  karena  Badan/Pejabat  tata Usaha  Negara  yang  menerbitkan  Surat  Keputusan kadang-kadang  terkait  kepentingannya  secara langsung  ataupun  tidak  langsung  sehingga mengurangi  penilaian  maksimal  yang  seharusnya ditempuh; (2) Belum ada aturan yang pasti khususnya waktu kadaluarsa  penilaian  atau  sidang;  (3)  Ada peluang  mengabaikan  laporan  atau  permohonan banding administratif seseorang (Khair, 2016).
Banding Administratif, yaitu penyelesaian upaya administrasi yang dilakukan oleh instansi atasan atau instansi lain dari yang mengeluarkan Keputusan yang bersangkutan.  Keberatan,  yaitu  penyelesaian  upaya administrasi  yang  dilakukan  sendiri  oleh  Badan  atau Pejabat  Tata  Usaha  Negara  yang  mengeluarkan Keputusan itu (Rumokoy, 2012).
Sementara upaya administratif dalam Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  bersifat  wajib  dan  berlaku terhadap  semua  sengketa  Tata  Usaha  Negara. Artinya,  penyelesaian  setiap  sengketa  Tata  Usaha Negara  harus  terlebih  dahulu  diupayakan  melalui lembaga  upaya  administratif  yang  terdiri  dari  upaya keberatan  dan  banding  administratif.  Setelah  seluruh upaya  administratif  itu  ditempuh (exhausted) namun
tidak juga terdapat penyelesaian, barulah gugatan ke pengadilan dapat dilakukan (Jiwantara, 2019).
Berdasarkan  uraian  tersebut,  isu  hukum  yang akan dibahas lebih mendalam dalam tulisan ini yakni pertama, apakah upaya administratif wajib (mandatory) ditempuh  terlebih  dahulu  sebelum  mengajukan gugatan sengketa tata usaha negara ke Peradilan Tata Usaha  Negara? kedua, bagaimanakah prosedur hukum  melakukan  upaya  keberatan  pada  sengketa Kepegawaian Aparatur Sipil Negara (ASN); dan ketiga apakah  akibat  hukum  terhadap  tidak dilaksanakan upaya administratif oleh pihak Penggugat?
State  of  the  art penelitian  mengenai upaya administratif  sengketa TUN,  penulis  jumpai beberapa penelitian  sebelumnya dalam  jurnal yakni Jurnal dengan  judul Upaya Administratif  Dan  Penerapannya Dalam Penyelesaian Sengketa Administrasi (Jiwantara, 2019)  yang  berfokus  kepada analisis konsep mengenai upaya administratif sedangkan pada penelitian  ini  penulis  berfokus  pada penerapannya, prosedur,  hingga  akibat  apabila  tidak  menempuh upaya administratif terlebih dahulu.
Jurnal  dengan  judul Rekonstruksi  Pergeseran Paradigma  Upaya Administratif  Dalam  Penyelesaian Sengketa Prapemilihan  Kepala  Daerah (Hermanto, & Sudiarawan, 2019)  yang  berfokus  pada paradigma baru upaya administratif terkait sengketa prapemilihan kepada daerah sedangkan pada penelitian ini penulis berfokus pada penerapannya, prosedur, hingga akibat apabila  tidak  menempuh  upaya  administratif  terlebih dahulu.
38
Jurnal  dengan  judul  Wewenang  dan  Kendala Pengadilan Tata Usaha Negara Dalam Menyelesaikan Sengketa  Kepegawaian  Setelah  Upaya  Administratif (Azzahrawi,  &  Idami, 2019) yang  berfokus  pada wewenang  pengadilan tata  usaha  negara  dalam menyelesaikan  sengketa  kepegawaian  setelah  upaya administratif sedangkan  pada  penelitian  ini  penulis berfokus pada penerapannya  upaya  administratif terhadap sengketa TUN.
Jurnal  dengan  judul Judicial review  in  the Republic  of  Korea:  an  introduction (Quintero,  2010) yang berfokus pada perbandingan konsep pembuktian dalam  peradilan  administrasi  Korea  Selatan  dengan peradilan tat usaha negara Indonesia sedangkan pada penelitian  ini  penulis  berfokus pada prosedur dalam menempuh upaya administratif terhadap  sengketa TUN.
Jurnal dengan judul The structures and roles in judicial review of administrative litigation in korea (Lee, 2006) yang berfokus pada struktur dasar sistem litigasi administratif  Korea  dan  perannya dalam  sengketa administratif sedangkan  pada  penelitian  ini  penulis berfokus pada penerapannya, prosedur, hingga akibat apabila  tidak  menempuh  upaya  administratif terlebih dahulu terhadap sengketa TUN.

## B. METODE PENELITIAN
Kegiatan  penelitian  ini  merupakan  suatu kegiatan  yang  dilakukan  sebagai  upaya  untuk memahami dan memecahkan masalah secara ilmiah, sistematis  dan  logis  (masuk  akal). Suatu  penelitian diawali karena adanya kesenjangan antara das sollen
dan das sein yaitu antara teori yang ada dengan realita yang  terjadi  di  lapangan  maka  metode  pendekatan yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  metode pendekatan yuridis normatif mengingat permasalahan yang  diteliti  dan  dikaji  disamping  berpegangan  pada aspek yuridis yaitu berdasarkan pada norma - norma, peraturan - peraturan,  teori - teori hukum  (Sonata, 2014).  Dengan  kata  lain  penelitian  ini  tidak  hanya mengacu  pada  produk  hukum  yang  berlaku  namun juga  berdasar  pada  kenyataan  yang  terjadi  di lapangan. Spesifikasi yang digunakan dalam penelitian ini  adalah  deskriptif  analitis  karena  penelitian  ini diharapkan dapat diperoleh gambaran yang jelas, rinci dan  sistematis,  sedangkan  dikatakan  analitis  karena data yang diperoleh akan dianalisis untuk pemecahan terhadap  permasalahan  sesuai  dengan  ketentuan hukum  yang  berlaku,  tujuan  dari  penelitian menggunakan  spesifikasi  deskriptif  analitis  untuk memberikan  gambaran  tentang  realitas  pada  obyek yang di teliti secara obyektif.

## C. HASIL DAN PEMBAHASAN
1. Upaya Administratif Wajib Ditempuh  Terlebih
Dahulu Sebelum Mengajukan Gugatan Sengketa Tata  Usaha  Negara  ke  Peradilan  Tata  Usaha Negara
Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan  mengatur  upaya administrasi  dalam  bab  tersendiri  yaitu  Bab  X  mulai dari Pasal 75 sampai dengan Pasal 78. Pasal 75 ayat (1)  Undang-Undang  Nomor 30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan bahwa “Warga masyarakat
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45
39
yang dirugikan terhadap Keputusan dan/atau Tindakan dapat mengajukan Upaya Administratif kepada Pejabat yang  menetapkan  dan/atau  melakukan  Keputusan dan/atau  Tindakan,  ayat  (2)  menyatakan  upaya administratif  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) terdiri atas : a. keberatan; dan b. banding. Berdasarkan ketentuan yang tertuang dalam Pasal 75 ayat (1) dan (2)  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang Administrasi Pemerintahan maka telah sesuai dengan ketentuan  yang  ada  dalam  Pasal  48  ayat  (1)  dan penjelasan Pasal 48 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara”. Maka Peradilan  Tata  Usaha  Negara  memperoleh kewenangan baru yakni sengketa TUN dengan objek sengketa  berupa tindakan  administrasi  pemerintahan (Heriyanto, 2018).
Upaya  administratif  merupakan  suatu  prosedur yang  dapat  di  ambil  dalam  menyelesaikan  suatu masalah yang berkaitan dengan suatu Badan Hukum Perdata, hal ini dilakukan apabila orang atau individu tersebut merasa  kurang/tidak  puas  dengan  suatu keputusan tata usaha negara (KTUN) yang ada dalam ruang lingkup administrasi atau pemerintahan yang ada itu sendiri (Prahastapa, Leonard, & Putriyanti, 2017).
Merujuk  pada  Ketentuan  Pasal  1  angka  (16). Pasal  75,  Pasal  76,  Pasal  77  dan  Pasal  78  dalam Undang-undang  Administrasi  Pemerintahan,  terdapat sejumlah perubahan mendasar terkait dengan proses upaya administratif dalam Undang-undang Administrasi  Pemerintahan,  yakni  pertama,  adanya penghendakan  untuk  menyatukan  sistem  Peradilan Administrasi  dengan  upaya administratif,  dengan
adanya  persyaratan  bahwa  proses  final  Upaya Administratif yakni gugatan ke Peradilan Administrasi. Artinya, proses upaya administratif yakni baik prosedur keberatan  maupun  banding  administratif merupakan upaya  yang  bersifat  premium  remedium  (pilihan utama) yang tersirat dalam Pasal 75 Undang-undang Administrasi  Pemerintahan.  Hal  tersebut  berbeda paradigma  dengan  Undang-undang  PTUN  yang mensyaratkan  bahwa  upaya  administratif  terhadap Keputusan  tata  usaha  negara  yang  proses penyelesaiannya  sudah  diatur  oleh  Undang-undang tertentu  melalui  Mekanisme  internal.  Kedua,  adanya persyaratan  semua  perkara  yang  mempersoalkan keputusan tata usaha negara yang diterbitkan pejabat tata  usaha  negara  yang  harus  melewati  mekanisme prosedur  keberatan  dan  banding  administratif  atau singkatnya  melalui  mekanisme  internal,  sehingga mendorong  adanya  upaya-upaya  penyelesaian sengketa  melalui  mekanisme  non-peradilan  namun demikian tidak semua pejabat tata usaha negara atau badan  tata  usaha  negara  yang  sudah  memiliki mekanisme  keberatan  dan  banding  administratif secara internal (Hermanto, & Sudiarawan, 2019).
Bahwa dengan adanya Pasal 2 ayat (1) dan (2) dalam  Peraturan  Mahkamah  Agung  RI  (PERMA  RI) Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa  Administrasi  Setelah  Menempuh  Upaya Administrasi tersebut diatas bersifat wajib (mandatory) dan  berlaku  terhadap  semua  sengketa  Tata  Usaha Negara.  Artinya,  penyelesaian  sengketa  Tata  Usaha Negara terlebih dahulu menempuh upaya administratif yang  terdiri  dari  upaya  keberatan  dan  banding
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45
40
administratif.  Bahwa  setelah  menempuh  (exhausted) upaya  administratif  namun  tidak juga  terdapat penyelesaian,  barulah  sengketa  tersebut  dapat diajukan  kepada  Peradilan  Tata  Usaha  Negara. Peradilan Tata  Usaha  Negara  sesuai  dengan  tujuan pembentukannya,  berfungsi  menyelesaikan  sengketa antara  pemerintah  dengan  warga  masyarakat  atau badan hukum yakni berupa sengketa yang timbul dari akibat tindakan pemerintah selaku Pejabat Tata Usaha Negara  yang  dianggap  melanggar  hak  dan kepentingan  warga  Negara  atau  badan  hukum  itu sendiri (Hasibuan, &  Suranta, 2013). Hal  tersebut merupakan  sebagian  dari  syarat  formal  yang  harus dipenuhi untuk mengajukan gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara sebelum dilakukan pengujian mengenai substansi pokok sengketanya.

## 2. Prosedur Hukum  Melakukan  Upaya  Keberatan Pada  Sengketa Kepegawaian  Aparatur  Sipil Negara (ASN)
Dalam  penjelasan  Pasal  129  Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 disebutkan juga dalam ayat (1) bahwa  yang  dimaksud  “Sengketa  Pegawai  ASN” adalah  sengketa  yang  diajukan  oleh  Pegawai  ASN terhadap  keputusan  yang  dilakukan  oleh  Pejabat Pembina  Kepegawaian  terhadap  seorang  pegawai. Sejarahnya  permasalahan  Sengketa  Kepegawaian sebelum diaturnya undang-undang yang baru Nomor 5 Tahun 2014, maka status quo dari ketentuan sengketa kepegawaian  diatur  dalam  Pasal  35  Undang-Undang Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok Kepegawaian.
Di  dalamnya  menyatakan  penyelesaian sengketa  di  bidang  kepegawaian  dilakukan  melalui peradilan untuk itu, sebagai bagian dari Peradilan Tata Usaha  Negara,  Undang-Undang  Nomor  51  Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara, Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri  Sipil.  Sengketa Kepegawaian  merupakan  salah  satu  bagian  dari sengketa  Tata  Usaha  Negara  (TUN)  dan keputusan/penetapan  di  bidang  kepegawaian merupakan  objek  dari  Peradilan  Tata  Usaha  Negara (PERATUN).
Salah  satu  konsep  penyelesaian  sengketa melalui  Upaya  Administratif  adalah  penyelesaian sengketa  kepegawaian.  Sengketa  Kepegawaian adalah  sengketa/perselisihan  yang  timbul  sebagai akibat ditetapkannya Keputusan Tata Usaha Negara di bidang  kepegawaian  oleh  Badan  atau  Pejabat  yang berwenang mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan Pegawai Negeri Sipil.
Dalam  UU  AP,  dengan  menempatkan  PTUN sebagai  pengadilan  yang  memiliki  kewenangan mengadili  banding  Upaya  Administratif  maka  hal  itu merupakan  langkah  strategis  dalam  rangka melengkapi  atau  memenuhi  kebutuhan  pencari keadilan  seiiring  dengan  dipersyaratkan  seluruh perkara yang akan ke PTUN harus menempuh Upaya Administratif  terlebih  dahulu (Azzahrawi, &  Idami, 2019).
Keberadaan upaya administratif dewasa ini baik secara  keberatan  atau  bidang  administrasi  secara
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45
41
yuridis  sejatinya  telah  diatur  dalam  beberapa ketentuan  peraturan  perundang-undangan,  ketentuan yang  berlaku  tentang  penegakan  disiplin  kepada Pegawai  Negeri  Sipil  masih  banyak  ditemukan beberapa kendala dan problematik tersendiri, sehingga apabila  upaya  administratif  tersebut  dilaksanakan secara  ketentuan  yang  ada,  maka  dirasakan  belum maksimal  dalam  pelaksanaannya  upaya  administrasi merupakan  prosedur  yang  ditentukan  dalam  suatu peraturan  perundang-undangan  untuk  menyelesaikan sengketa  Tata  Usaha  Negara  (TUN)  yang dilaksanakan  di  lingkungan  pemerintahan  sendiri (bukan  oleh  peradilan  yang  bebas)  yang  terdiri  dari prosedur  keberatan  dan  prosedur  banding administrative (Indroharto, 2003).
Dalam  prakteknya  pada  sisi  lain  secara  yuridis terkait  Upaya  Administratif  telah  diatur  pula berdasarkan Pasal 48 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara menentukan  yang  bahwa:  “dalam  hal  suatu  Badan atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  diberi  kewenangan oleh atau berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk  menyelesaikan  secara  administratif  sengketa Tata  Usaha  Negara  tersebut  harus  diselesaikan melalui  upaya  administratif  yang  tersedia”;  Bahwa berdasarkan  ketentuan  Pasal  129  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara menentukan : (1).Sengketa Pegawai ASN diselesaikan melalui  upaya  administratif;  (2).Upaya  administratif sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  terdiri  dari keberatan  dan  banding  administratif;  (3).Keberatan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diajukan secara
tertulis kepada  atasan  pejabat  yang  berwenang menghukum  dengan  memuat  alasan  keberatan  dan tembusannya  disampaikan  kepada  pejabat  yang berwenang  menghukum;  (4).Banding  administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diajukan kepada Badan  Pertimbangan  ASN;  (5).Ketentuan  lebih  lanjut mengenai upaya administratif dan badan pertimbangan ASN sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (4) diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Bahwa  berdasarkan  ketentuan  tersebut  di  atas khususnya  pada  ayat  (3)  terlihat  adanya  persoalan tentang  tahapan  penyelesaian  sengketa  yaitu “keberatan  diajukan  kepada  atasan  pejabat  yang berwenang  menghukum  dengan  memuat  alasan keberatan  dan  tembusannya  disampaikan  kepada pejabat yang berwenang menghukum”.
Bahwa kekaburan ketentuan norma diatas yaitu kendati  ketentuan  tersebut  di  atas  mensyaratkan adanya  upaya  keberatan  sebagaimana  dimaksud, namun  yang  menjadi  persoalan  yaitu  “Siapa  yang dimaksud  atasan  Tergugat  selaku  Pejabat  Pembina Kepegawaian  yang  berwenang?,”  semuanya  adalah tidak  jelas.  Bahwa  jika  dikaji  secara  lebih  mendalam pada  bagian  Penjelasan  Pasal  129  ayat  (3)  di  atas menyebutkan  kalimat  “cukup  jelas”  sedangkan praktiknya  dilapangan  sama  sekali  tidak  ada  suatu kejelasan hukum yang dapat menjelaskan secara pasti siapakah  Pejabat  yang  berwenang  menghukum tersebut,  sehingga  kendatipun  dipaksakan  untuk dilakukan  tindakan  sebagaimana  disebutkan  di  atas, maka  yang  akan  terjadi  adalah  “kesesatan  hukum” yang akan membuat bingung para pejabat yang akan
42
dituju  dengan  ketentuan  tersebut,  karena  tugas dan kewenangan  masing-masing  jabatan  dan  lembaga telah  diatur  sedemikian  rupa  sehingga  mengira-ngira menunjukkan  atau  melaksanakan  ketentuan  tersebut diatas,  maka  yang  akan  diperoleh  hanyalah ketidakpastian  hukum  sehingga  Penulis  kemudian mendasarinya  kewenangan  Pengadilan  Tata  Usaha Negara  berdasarkan  ketentuan  Pasal  47 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara  Jo.  Pasal  2 Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2004  tentang Perubahan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  Jo.  Pasal  1 angka  10  Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009 tentang  Perubahan  Kedua  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Bahwa analisa Penulis memunculkan permasalahan  lain,  yaitu  “bagaimanakah  prosedur hukum  melakukan  upaya  keberatan  atau  dalam kalimat lainnya bagaimana hukum acara atau tata cara yang  spesifik  dalam  melakukan  upaya  keberatan sebagaimana tersebut di atas, sehingga masih banyak persoalan  tentang  kekosongan  hukum  yang  harus diatur lebih lanjut sehingga dikarenakan belum adanya aturan  yang  spesifik  menjelaskan  tentang  itu.  Bahwa lagi  pula  bilamana  dihubungkan  dengan  Pasal  129 ayat  (5)  yang  menyatakan  :  “Ketentuan  lebih  lanjut mengenai upaya administratif dan badan pertimbangan ASN sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (4) diatur  dengan  Peraturan  Pemerintah”;  telah diketemukan suatu realita bahwa sampai saat ini sama sekali  Peraturan  Pemerintah  yang  khusus  mengatur
tentang  upaya  administratif  dan  badan  pertimbangan ASN belum dibentuk.

## 3. Akibat Hukum Terhadap Tidak Dilaksanakannya Upaya Administrasitif Oleh Pihak Penggugat
Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  pada  waktu memeriksa  dan  memutus  sengketa  Tata  Usaha Negara  yang  hanya  melakukan  pengujian  terhadap Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu hanya dari segi hukumnya saja. Tersedia atau tidaknya upaya  administratif  terhadap  suatu  Keputusan  Tata Usaha Negara ditentukan oleh suatu perundang-undangan  maka  terhadap  keberatan  yang hanya bersifat suatu protes atau pengaduan yang tidak ada  dasarnya  dalam peraturan  perundang-undangan bukanlah suatu upaya administratif menurut pengertian undang-undang,  sehingga  pengaduan  tersebut  tidak ada pengaruhnya  pada  cara  mengajukan  gugatan  ke Pengadilan, berhasil atau tidak atas keberatan tersebut apabila  Penggugat  hendak  menggugat  keputusan yang  bersangkutan  tetap  harus  mengajukan  gugatan ke Pengadilan tingkat pertama.
Bertitik  tolak  ketentuan  dalam  hukum  positif, dalam  hal  peraturan  dasarnya  menyediakan  upaya administratif,  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara berwenang  untuk  memeriksa,  memutus  dan menyelesaikan  sengketa  tata  usaha  negara  apabila upaya  administratif  yang  tersedia  telah  digunakan seluruhnya  dan  pengadilan  tidak  berwenang memeriksa  sengketa  Tata  Usaha  Negara  tersebut apabila  upaya  administratif  yang  tersedia  belum digunakan secara keseluruhan.
Volume 3, Nomor 1, Tahun 2021, halaman 34-45
43
Dalam  praktek,  apabila  orang  atau  badan hukum  perdata  (Penggugat)  mengajukan  gugatan  di Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  yang  belum menempuh  upaya  administratif  yang  tersedia berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  maka dengan  mendasarkan  ketentuan  Pasal  48 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  Hakim  akan menyatakan  gugatan  tidak  diterima  karena  upaya administratif  yang  tersedia  belum  dipergunakan  oleh yang bersangkutan.

## D. SIMPULAN
Sebagai  negara  hukum  Pancasila  yang menempatkan  Pancasila  sebagai  ideologi  dan  cara berpikir  serta  bersikap  dalam  segala  tindakan  maka sudah seharusnya upaya administratif wajib dilakukan sebagai  perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dalam sengketa tata usaha negara, upaya administratif wajib ditempuh  oleh  orang  perseorangan  atau  badan hukum perdata terlebih dahulu sebelum penyelesaian melalui Peradilan Tata Usaha Negara.
Prosedur  hukum  melakukan  upaya  keberatan pada  sengketa  Kepegawaian  Aparatur  Sipil  Negara (ASN)  dapat  dilihat  dalam ketentuan  Pasal  129 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang Aparatur Sipil Negara.
Apabila  orang  atau  badan  hukum  perdata (Penggugat) mengajukan gugatan di Pengadilan Tata Usaha  Negara  yang  belum  menempuh  upaya administratif  yang  tersedia, hakim  akan  menyatakan gugatan tidak diterima.

## DAFTAR PUSTAKA JURNAL
Hermanto,  Bagus.,  &  Sudiarawan,  Kadek  Agus.
(2019).  Rekonstruksi  Pergeseran  Paradigma Upaya  Administratif  Dalam  Penyelesaian Sengketa PraPemilihan Kepala Daerah. Journal LEGISLASI  INDONESIA, Vol.16,  (No.3, September), p.338.
Azzahrawi.,  Djalil,  Husni.,  &  Idami,  Zahratul.(2019).
Wewenang  Dan  Kendala  Pengadilan  Tata Usaha Negara Dalam Menyelesaikan Sengketa Kepegawaian  Setelah  Upaya  Administratif. Syiah  Kuala  Law  Journal,  Vol.33,(No.2, Agustus), pp. 219-220.
Jiwantara, Firzhal A. (2019). Upaya Administratif Dan Penerapannya  Dalam  Penyelesaian  Sengketa Administrasi. JATISWARA,  Vol.34,  (No.2,  Juli),
p.132.
Nuna,  Muten., Moonti,  Roy  Marthen., Tumuhulawa, Arifin., Kodai, Dince Aisa. (2020). Kewenangan Penyelesaian  Sengketa  Tata  Usaha  Negara Terhadap  Putusan  Pemberhentian  Tidak Dengan  Hormat. University  of  Bengkulu  Law
Journal, Vol. 5,(No. 2) , pp.106-118.
Sugiharto, Hari.,  &  Abrianto, Bagus  Oktafian.(2018).
Upaya  Administratif  Sebagai  Perlindungan Hukum  Bagi  Rakyat  Dalam  Sengketa  Tata Usaha  Negara. Arena  Hukum,  Vol.11,  (No.1),
p.153.
Khair,  A.  (2016).  Penyelesaian  Sengketa  Keputusan Tata  Usaha  Negara  Melalui  Upaya  Banding
Administratif. JATISAWARA,  Vol.31, (No.3, November), p.417.
Marbun,  R.  (2017).  Transformasi  Upaya  Administratif Dalam  Penyelesaian  Sengketa  Kepegawaian. Jurnal Yuridis, Vol.4, (No.2,Desember), p. 209.
Rumokoy,  Nike  K.  (2012).  Peran  PTUN  Dalam
Penyelesaian  Sengketa  Tata  Usaha  Negara.
Jurnal Ilmu  Hukum,  Vol.XX,  (No.2,  Januari - Maret), p.134.
Riza,  D.  (2019).  Hakikat  KTUN  Menurut
Undang-Undang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara Vs  Undang - Undang  Administrasi
Pemerintahan. Soumatera  Law  Review,  Vol.2, (No.2), pp.207-220.
Wahyunadi.  (2016).  Kompetensi  Absolut  Pengadilan
Tata  Usaha  Negara  Dalam  Konteks Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi  Pemerintahan. Jurnal  Hukum  dan Peradilan, Vol. 5, (No.1), p. 137
Quintero, Rodrigo González. (2010). Judicial review in the  Republic  of  Korea:  an  introduction. Revista de derecho: División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte, Vol.34, p.3.
Lee,  Hee-Jung.  (2006). The  structures  and  roles  in judicial review  of  administrative  litigation  in
Korea. Journal of Korean Law, Vol.6, (No.1), pp.
44-68.
Hasibuan,  Ahmad  Dahlan.,  &  Suranta,  Ferry  Aries.
(2013). Faktor Penyebab
Tidak Dilaksanakannya  Putusan  Pengadilan  Tata Usaha Negara Dan Upaya Penanggulangannya (Analisis  Kasus  Putusan  PTUN  Medan
No:17/G/2000/PTUN-MDN). Jurnal  Mercatoria, Vol.6 (No.2, Desember), p. 134.
Susrama, I Nengah., & Sukma, Putu Angga Pratama.
(2019).  Keputusan  Fiktif  Dalam  Upaya Administratif Terhadap Keputusan Aparatur Sipil Negara). Jurnal Hukum Saraswati, Vol.1, (No.1, Maret), pp. 33-47
Prahastapa, Anita  Marlin  Restu., Leonard, Lapon Tukan., & Putriyanti, Ayu.  (2017).  Friksi Kewenangan  PTUN  Dalam  Berlakunya Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Dan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Berkaitan Dengan  Objek  Sengketa  Tata  Usaha  Negara (TUN). Diponegoro  Law  Jurnal,  Vol.6,  (No.2), pp. 1-18.
Heriyanto,  Bambang.  (2018).  Kompetensi  Absolut Peradilan  Tata  Usaha  Negara  Berdasarkan Paradigma  UU  No.  30  Tahun  2014  Tentang Administrasi  Pemerintahan. Pakuan  Law Review, Vol.4, (No.1, Januari-Juni), pp.75-90.
Sonata,  Depri  L.  (2014).  Metode  Penelitian  Hukum Normatif  dan  Empiris:  Karakteristik  Khas Dari Metode Meneliti Hukum. FIAT JUSTITIA, Vol. 8, (No.1), pp.15-35

## BUKU :
Burg, F.H van Der. (1985). Rechtsbescherming tegen de Overheid. Nederland: Nijmegen.
Hadjon, Philipus  M. (2002). Pengantar  Hukum Administrasi  di  Indonesia. Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press.

## Indroharto. (2003). Usaha Memahami Undang-Undang
Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Buku  II.
Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
Hadjon, Philipus M. (2007). Perlindungan bagi Rakyat di  Indonesia,  Peradaban. Jakarta: Penerbit
Universitas Trisakti.