Jurnal Ekonomi Pembangunan Volume 14, Nomor 2, Desember 2013, hlm. 223-233

## Fiscal Decentralization and Disparity of Access to Primary Education in Indonesia
Shinta Doriza 1 , Deniey Adi Purwanto 2 , Ernita Maulida 1
1 Universitas Negeri Jakarta, Jl. Rawamangun Muka, Jakarta, Indonesia, Phone: +62-21-4715094 E-mail address: shintadoriza@unj.ac.id
2 Institut Pertanian Bogor,
Jl. Raya Darmaga Darmaga Bogor 16680, Jawa Barat, Indonesia, Phone: +62-251-8622642

## Abstract
In education, one crusial issue of development is the disparity of primary education access. Using 440 regions database from 2005-2009, this study is aim to analize the impact of fiscal decentralization in reducing the enrolement of primary education in Indonesia. Three factors were included, i.e fiscal decentralization, socioeconomic factors and regional characteristics. The result of panel data estimation using fixed-effect approach on this study is that DAK for Education, DAK Non Education, and PAD have significant impact in reducing education acess disparity along with poverty and regional characteristic such as Java-non Java regions. For education level, another variable was also found significant including education of the society and regional characteristic such as proliferated-non proliferated regions. In general there is a facts and proves that fiscal decentralization improve education access equality, but several effort need to done to optimalize the equalization of primary education access in Indonesia.
Keywords :  decentralization, primary education access, education access equality, panel data JEL Classification Codes: I20, R50, I24, C23

## Desentralisasi Fiskal dan Disparitas Akses Pendidikan Dasar di Indonesia

## Abstrak
Dalam pendidikan, satu isu krusial pembangunan adalah kesenjangan akses pendidikan dasar. Penelitian ini menggunakan data 440 daerah dari 2005-2009. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisa dampak desentralisasi fiskal dalam mengurangi kesenjangan pendidikan dasar di Indonesia. Ketiga faktor tersebut termasuk di dalamnya, seperti desentralisasi fiskal, faktor sosial ekonomi dan karakteristik daerah. Hasil estimasi data panel menggunakan pendekatan fixed-efek bahwa DAK untuk Pendidikan, Pendidikan DAK dan non pendidikan, dan PAD memiliki dampak yang signifikan dalam mengurangi disparitas akses pendidikan bersama dengan kemiskinan dan karakteristik daerah seperti Jawa dan luar Jawa. Untuk tingkat pendidikan, variabel lain juga ditemukan signifikan termasuk pendidikan masyarakat dan karakteristik daerah berkembang dan non berkembang. Secara umum ada fakta dan membuktikan bahwa desentralisasi fiskal meningkatkan akses pendidikan, tapi perlu beberapa upaya dilakukan untuk mengoptimalkan pemerataan akses pendidikan dasar di Indonesia.
Kata kunci: desentralisasil, akses pendidikan dasar, pemerataan akses pendidikan, data panel Kode Klasifikasi JEL: I20, R50, I24, C23

## Pendahuluan
Desentralisasi fiskal merupakan perwujudan dari “ money follow function ” dari implemen- tasi kebijakan otonomi daerah di Indonesia. Semangat yang mendasari otonomi daerah dan desentralisasi fiskal adalah untuk lebih mengoptimalkan pelaksanaan pembangunan dan hasil-hasilnya. Kebijakan pembangunan yang sentralistis pada era sebelumnya telah menimbulkan berbagai permasalahan dalam pembangunan termasuk salah satunya kesen- jangan pembangunan antardaerah. Oleh karena itu orientasi lainnya dari desentrali- sasi fiskal adalah mengurangi kesenjangan pembangunan antardaerah (Brodjonegoro, 2003).
Di sisi lain, undang-undang mengama- nahkan  fokus anggaran pemerintah yang lebih besar pada bidang pendidikan untuk dapat lebih mengoptimalkan pembangunan pendidikan serta yang lebih penting lagi adalah meningkatkan akses pendidikan bagi seluruh masyarakat. Masalah akses pendi- dikan menjadi salah satu prioritas pemerin- tah. Dalam Rencana Pembangunan Pendidik- an 2005-2009, pemerintah mentargetkan penurunan disparitas akses pendidikan tingkat SD dan SMP melalui penurunan disparitas Angka Partisipasi Kasar (APK) SD dan SMP antara kabupaten/kota.
Secara umum sepanjang 2004-2009 disparitas akses pendidikan dasar semakin menurun. Untuk tingkat SD, disparitas APK menurun dari 2,49 persen di tahun 2004 menjadi 2,40 persen di tahun 2009. Sementara untuk SMP, APK menurun dari 25,1 persen di tahun 2004 menjadi 23 persen di tahun 2009. Namun jika melihat capaian dari penurunan APK SD dan SMP yang ditarget- kan, nampaknya beberapa hal masih menjadi kendala untuk dapat lebih mengoptimalkan pemerataan akses pendidikan dasar. Dispa- ritas APK SD untuk tahun 2009 saja ditarget- kan sebesar 2,30 persen dan 19 persen untuk disparitas APK SMP (Kemdiknas, 2009). Terkait dengan desentralisasi fiskal, berbagai instrumen yang telah dijalankan seharusnya
memainkan peranan dalam meningkatkan pemerataan akses pendidikan dasar.
Desentralisasi Fiskal dan Disparitas Pembangunan. Otonomi daerah dan desen- tralisasi fiskal bertujuan untuk lebih mengop- timalkan pelaksanaan pembangunan dan hasil-hasil dengan lebih mendekatkan layanan pemerintah kepada masyarakat sekaligus mengurangi kesejangan pemba- ngunan antardaerah. Desentralisasi fiskal merupakan salah satu mekanisme transfer dana dari APBN dalam kaitan dengan kebijakan keuangan negara yaitu untuk mewujudkan ketahanan fiskal yang berkelan- jutan ( fiscal sustainability ) dan memberikan stimulus terhadap aktivitas perekonomian masyarakat (Elmi, 2002).  Dengan desentrali- sasi fiskal diharapkan akan tercipta pemera- taan kemampuan keuangan antar daerah yang untuk membiayai kewenangan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah.
Sejalan tujuan-tujuan desentralisasi fiskal tersebut, transfer keuangan pemerintah kepa- da pemerintah pusat dilaksanakan melalui beberapa  instrumen melalui sisi belanja daerah pada keuangan pemerintah pusat dan penerimaan pada keuangan pemerintah daerah. Pertama adalah melalui instrumen yang secara konseptual disebut sebagai fiscal balancing instrument . Dalam prakteknya di Indonesia diimplementasikan melalui dana bagi hasil (DBH) baik pajak maupun non pajak. Kedua melalui instrumen yang berda- sarkan ketentuan dan spesifikasi teknisnya dapat dikatakan sebagai less conditioned-type transfer instrument. Implementasi instrumen jenis ini dilaksanakan melalui Dana Alokasi Umum (DAU). Dana ini dialokasikan berda- sarkan kapasitas fiskal masing-masing daerah sehingga diharapkan dapat mengimbangi disparitas kemampuan daerah dalam membiayai pembangunan. Ketiga , terdapat pula instrumen desentralisasi fiskal yang dapat digolongkan sebagai conditioned-type transfer instrument yaitu Dana Alokasi Khusus (DAK). DAK dialokasikan kepada daerah dan sektor-sektor tertentu berdasarkan prio-
ritas dan arah pembangunan nasional. Yang tidak kalah pentingnya adalah instrumen Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang sangat menentukan kapasitas fiskal suatu daerah untuk membiayai pembangunan di daerah- nya masing-masing.
DBH, DAU dan DAK merupakan instru- men-instrumen desentralisasi fiskal semen- tara PAD merupakan instrumen keuangan pemerintah daerah yang erat kaitannya dengan instrumen desentralisasi fiskal yang ada. Instrumen-instrumen tersebut mendu- kung pelaksanaan pembangunan di daerah baik secara langsung yang dialokasikan kepada sektor atau bidang tertentu (misalnya Pendidikan) maupun secara tidak langsung melalui peningkatan kondisi sosial ekonomi masyarakat. Dengan peningkatan kondisi sosial ekonomi masyarakat inilah kesenjangan atau disparitas pembangunan antar daerah dapat diturunkan termasuk disparitas akses terhadap layanan pendidikan dasar.
Input dan Output Pembangunan Pendi- dikan. Dalam analisis pembangunan pendidik- an dapat digunakan pendekatan teori produksi dasar sebagaimana dikemukakan dalam fungsi produksi Cobb Douglass dimana:
Y AL K    (1)
Dalam bentuk linier dalam diformula- sikan sebagai berikut:
ln ( ) ln ( ) ln ( ) ln ( ) Y A L L      (2)
Y adalah kuantitas produksi, L input tenaga kerja, K input modal dan A adalah representasi faktor produktivitas total ( Total Factor Productivity ). α dan β adalah koefisien elastisitas output dari tenaga kerja dan modal. Asumsinya koefisien  elastisitas ini adalah constants return to scale yang ditentu- kan oleh tingkat teknologi yang tersedia ( α + β = 1).
Dalam Pendekatan teori produksi untuk pendidikan ( Education Production Function/ EPF) ,  sekolah diandaikan sebagai suatu unit produksi pada sisi penawaran. Berbeda dengan unit produksi pada model ekonomi umumnya, sekolah diasumsikan sebagai unit
yang tidak memaksimalkan keuntungan ( non profit-maximizing firms ) di mana pada umum- nya adalah berstatus negeri atau swasta (Boissiere, 2004). Pendekatan EPF ini dapat menjelaskan efektifitas sekolah sehingga dapat menjawab apa yang dapat dilakukan terhadap input sehingga dapat meningkatkan output (dalam hal ini pelayanan pendidikan). Murillo, et. al . (2001) menguraikan beberapa faktor yang mempengaruhi siswa/lulusan dalam pendekatan EPF, di antaranya:
(1) Faktor personal seperti gender dan suku. (2) Faktor keluarga seperti tingkat sosial ekonomi, jumlah anggota keluarga dan tingkat pendidikan orang tua siswa. (3) Faktor yang berhubungan dengan tempat tinggal. (4) Faktor sekolah dan guru.
Berdasarkan  fungsi produksi dasar, Glewwe (2002) merumuskan satu fungsi produksi untuk pendidikan (EPF) yang inklusif dengan formulasi sebagai berikut:
1 1 2 2
1 1 ... n n H c S A A A Q             
2 2 ... m m Q Q u      (3)
H adalah modal manusia yang menggu- nakan ukuran tingkat pengetahuan, S adalah sekolah atau tahun lama sekolah. A merepre- sentasikan kemampuan dan kapasitas belajar siswa  dan Q i adalah faktor kualitas sekolah seperti besar kelas, kualifikasi guru dan sebagainya.
Dampak Desentralisasi Fiskal terhadap Pendidikan. Ketika diskusi tentang aspek-aspek pembangunan terus berkembang, faktor-faktor lainnya turut dipertimbangkan. Faguet & Sanchez (2007) menggunakan model yang serupa dengan mempertimbangkan dampak desentralisasi terhadap output  pendidikan. Formulasi model yang dijabarkan adalah sebagai berikut:
mt mt mt mt S D R P     
      mt mt C    (4)
di mana Δ S adalah peningkatan angka parti- sipasi sekolah, D adalah vektor yang menje- laskan karakteriktik daerah, R adalah vektor
yang mengukur ketersediaan sumber daya (faktor penawaran), P adalah vektor yang mengukur partisipasi politik dan kerjasama. Kemudian C adalah vektor yang menjelaskan kontrol faktor-faktor sosial ekonomi dan geografis sedangkan m adalah vektor yang menjelaskan ukuran-ukuran desentralisasi fiskal merepresentasikan dimensi daerah sementara t adalah dimensi waktu untuk semua vektor.
Oleh karena itu penelitian ini dilaksana- kan untuk mengkaji sejauhmana dampak desentralisasi fiskal terhadap pengurangan disparitas akses pendidikan dasar. Untuk memperoleh gambaran yang lebih kompre- hensif, ditambahkan pula beberapa faktor yang secara teoritis dan empiris turut mempengaruhi disparitas akses pendidikan dasar. Dalam hal ini adalah faktor-faktor sosial ekonomi masyarakat dan karakteristik daerah. Penelitian ini diharapkan dapat menjawab berbagai permasalahan dalam mengoptimalkan desentralisasi fiskal dalam peningkatan pemerataan akses pendidikan dasar dan sekaligus dapat berkontribusi terhadap penyusunan kebijakan dan penye- lengaraan pendidikan dasar dan pengelolaan keuangan pemerintah.

## Metode Penelitian
Data yang digunakan dalam studi ini adalah data  sekunder bersumber dari Kementerian Pendidikan Nasional, Bappenas, Kementerian Keuangan dan BPS. Data dasar yang diguna- kan adalah panel data 440 kabupaten/kota di Indonesia sepanjang tahun 2005-2009. Semen- tara itu, model dasar yang digunakan dalam penelitian ini adalah model panel data analisis. Pengestimasian terhadap model data tersebut hasilnya diharapkan memperoleh konstanta intercept yang berbeda-beda untuk masing-masing kabupaten/kota di masing- masing tahun (Greene, 1997). Adapun spesi- fikasi model penelitian sebagai berikut:
, , , , i t i i t i t i t AS FD S D           (5)
AS adalah disparitas akses pendidikan SD di tiap daerah. Untuk memperoleh cakupan analisis yang lebih luas, dalam penelitian ini digunakan disparitas APK SD dan SMP. AS merupakan variabel tidak bebas dalam model di atas. Sementara itu beberapa variabel bebas digunakan untuk menduga variabel tak bebas yang dikelompokkan dalam faktor-faktor. (FD) adalah faktor desentralisasi fiskal dimana di dalamnya terdapat beberapa indikator seperti DAU, DAK Pendidikan, DAK Non Pendidikan dan PAD untuk melihat bagaimana dampak masing-masing instrumen fiskal tersebut terhadap disparitas akses pendidikan SD.
Berikutnya  adalah faktor latar belakang sosial ekonomi masyarakat (S). Beberapa studi terdahulu menekankan peranan latar belakang sosial ekonomi masyarakat terha- dap kemauan dan kemampuan untuk meng- akses pendidikan dasar. Beberapa variabel digunakan seperti pendapatan per kapita masyarakat, tingkat melek huruf dan tingkat kemiskinan. Tidak kalah penting adalah faktor karakteristik daerah (D) dimana variabel-variabel karakteristik daerah seperti kabupaten/kota, daerah pemekaran atau bukan daerah pemekaran serta Pulau Jawa atau bukan Pulau Jawa diduga juga mempunyai peranan yang signifikan terhadap disparitas akses pendidikan dasar. Seperti layaknya analisis data panel, (i) merupakan representasi provinsi yang ada dan (t) merupakan periode atau tahun dari data yang digunakan.
Spesifikasi model di atas diestimasi dengan menggunakan metode analisis data panel dengan pendekatan fixed-effect (Baltagi, 2001) sehingga diperoleh gambaran bahwa koefisien masing-masing provinsi. Model dasar di atas diestimasi pada 2 kelompok data panel, yaitu data panel tingkat SD dan tingkat SMP dimana masing-masing diuji- cobakan dalam 6 spesifikasi yang berbeda. Dari 6 estimasi tersebut, dipilih 3 estimasi model yang cukup representatif baik secara statistik maupun substantif. Untuk memper- oleh model ketiga ini digunakan pendekatan
omitting variables (Hsiao, 2003) hingga didapat komposisi variabel bebas yang cukup robus.

## Hasil dan Pembahasan
Hasil estimasi data panel yang dilakukan, terpilih 3 model umum yang cukup representatif untuk masing-masing tingkatan disparitas yang diuji, yaitu tingkat SD dan SMP. Secara umum model pertama adalah model dengan variabel bebas yang kompre- hensif termasuk di antaranya variabel-varia- bel dummy yang merepresentasikan karak- teristik daerah. Model kedua adalah model yang mencoba menjelaskan bagaimana keragaan masing-masing provinsi terhadap penurunan disparitas akses pendidikan SD dan SMP di daerahnya masing-masing. Untuk mendapatkan hal ini digunakan pendekatan Cross Section Fixed-Effects serta tidak digunakannya variabel dummy dalam estimasi. Sementara untuk model ketiga, dapat dikatakan model cukup baik secara statistik maupun secara substantif ( robust ). Untuk memperoleh model ketiga ini diguna- kan pendekatan omitting variables hingga didapat komposisi variabel independent yang cukup robust .
Secara umum dapat dikatakan bahwa DAU kurang memberikan dampak terhadap disparitas akses pendidikan. Namun demi- kian hasil estimasi juga menunjukkan arah yang negatif antara DAU dan disparitas akses pendidikan. Dengan kata lain, terdapat kecenderungan bahwa semakin besar DAU semakin kecil disparitas akses pendidikan khususnya untuk tingkat SD. Hasil estimasi yang tidak signifikan menunjukkan bahwa DAU belum secara efektif berdampak terha- dap penurunan disparitas akses pendidikan. Hal ini mengingat bahwa dari total alokasi DAU, berkisar 60 persen diantaranya terma- suk gaji PNS, baik di bidang pendidikan maupun PNS lainnya secara umum. Terkait dengan tenaga pendidikan, dapat ditambah- kan pula bahwa masih cukup banyak guru baik sekolah dasar maupun menengah yang bukan PNS. Berdasarkan data yang ada guru
non PNS berkisar 30 persen dari total guru pada pendidikan SD dan SMP.
Berikutnya adalah DAK yang dalam analisis ini dipisahkan antara DAK bidang Pendidikan dengan Non Pendidikan. Jika DAU lebih bersifat Block Grant , maka DAK lebih bersifat Conditional Grant. Terkait dengan otonomi daerah dan desentralisasi, tidak banyak ruang bagi daerah untuk mengatur alokasi DAK karena setiap tahun peruntukkannya ditetapkan pemerintah pusat baik dari sisi kebijakan maupun dari sisi spesifikasi teknis. Menurut Nainggolan (2010) kriteria kelayakan kabupaten/kota yang lebih miskin.
Hasil estimasi memperlihatkan bahwa untuk DAK Pendidikan lebih berdampak nyata pada upaya pemerataan akses pendi- dikan di tingkat SMP. Hal ini dapat dijelas- kan karena alokasi DAK Pendidikan banyak difokuskan pada perbaikan dan pembangun- an fisik ruang kelas dan sekolah. Dengan demikian, pemerintah pusat kembali harus menginjeksi dana langsung ke kabupaten lewat DAK pendidikan yang ditujukan untuk rehabilitasi gedungan sekolah (Nainggolan, 2010).
Perbedaan alokasi DAK pendidikan antara SD dan SMP terdapat pada fokus pembangunan fisik yang direalisasikan kemudian. Seperti, lebih pada prioritas kondisi sekolah yang ada dan keterbatasan masing-masing daerah, atau sudah menca- kup aspek pemerataan juga. Sementara itu, dari hasil estimasi juga terbukti bahwa DAK non pendidikan kurang sejalan dengan penurunan disparitas akses pendidikan.
Di sisi yang lain, PAD dapat dikatakan tidak berkaitan langsung terhadap desentrali- sasi fiskal. Namun selain menjadi salah satu faktor penentu bagi dana-dana perimbangan, PAD juga menentukan seberapa besar kemampuan daerah untuk mengoptimalkan pembangunan di daerahnya di luar dana- dana perimbangan. Dengan kata lain, prio- ritas pembangunan daerah akan lebih baik pencapaian jika didukung sumber pene- rimaan daerah yang otonom yaitu PAD.
Dalam hal ini bisa jadi suatu daerah mem- prioritas pembangunan pada pendidikan SD dan SMP mendukung program pemerintah nasional baik sebagai teknis maupun finansial. Namun dari hasil estimasi yang ada, PAD berdampak siginifikan terhadap disparitas pendidikan tingkat SD saja. Inipun dengan arah yang positif dimana PAD yang lebih besar justru pada daerah-daerah yang disparitas akses pendidikannya relatif lebih besar pula. Dengan kata lain, hal ini menjadi satu indikasi bahwa tidak jarang daerah dengan kemampuan PAD yang relatif lebih besar dibandingkan daerah lain, kurang
memfokuskan pembangunan pada bidang pendidikan paling tidak diluar program dan pembiayaan yang sudah dilaksanakan peme- rintah pusat.
Sementara itu, tingkat pendidikan ma- syarakat diharapkan memberikan dampak yang positif terhadap akses pendidikan anak usia sekolah. Pada tingkat SD, akses pendi- dikan tidak lagi menjadi pembeda bagi keluarga dengan tingkat pendidikan yang lebih tinggi atau tidak. Atau dengan kata lain akses pendidikan dasar telah menjadi prio- ritas atau paling tidak perhatian keluarga secara umum di Indonesia. Pada tingkat

## Tabel 1. Hasil Estimasi Model Disparitas Akses Pendidikan SD dan SMP
Variabel Bebas Disparitas APK SD Disparitas APK SMP Model 1 Model 2 Model 3 Model 1 Model 2 Model 3 Desentralisasi Fiskal PADCAP 0,014* 0,026*** 0,016** -0,009 0,007*** - (0,008) (0,009) (0,007) (0,006) (0,001) DAUCAP -0,003 -0,006 -0,002 0,002 -0,001 0,001 (0,003) (0,004) (0,002) (0,001) (0,001)  (0,001) DAKPCAP 0,029 0,318** - -0,080* 0,006 -0,065* (0,094) (0,146) (0,045) (0,040) (0,039) DAKNPCAP 0,031 -0,046 0,033* 0,035*** 0,022* 0,029*** (0,037) (0,039) (0,018) (0,013) (0,013)  (0,011) Sosial Ekonomi LITRATE 0,127 -0,027 0,147 0,139 -0,434*** (0,203) (0,916) (0,194) (0,109) (0,101) WEALTH 0,0004 0,001 - 0,001*** -0,002*** 0,001*** (0,000) (0,002) (0,000) (0,000) (0,000) POVRATE 0,582*** 1,964 0,509*** 0,474*** 0,758 0,423*** (0,155) (1,282) (0,143) (0,111) (0,883)  (0,093) Karakteristik  Daerah PROLIF -1,374 - -1,210 -10,990*** - -10,945*** (1,877) (1,728) (1,741) (1,497) JAVN -4,420* - -4,348* 11,655*** - 10,824*** (2,398) (2,438) (2,910) (2,950) C -1,688 -17,013 -0,213 18,003 77,966  32,223 (19,727) (95,273) (18,916) (11,178) (23,406) (2,304) Weighted Statistic R-squared 0,250 0,405 0,238 0,389 0,786 0,420 Adjusted R-squared 0,205 0,217 0,203 0,352 0,719 0,393 S,E, of regression 15,787 15,722 15,853 14,407 8,661  14,466 Sum squared resid 29,908 9,077 Log likelihood -645,49 -550,10 F-statistic 5,565 2,163 6,770 10,601 11,697 15,704 Prob(F-statistic) 0,000 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000
Keterangan:
Angka dalam kurung merupakan Simpangan baku untuk masing-masing variabel serta tanda *, ** dan *** menunjukkan signifikansi koefisien masing-masing pada tingkat kepercayaan 90%, 95% dan 99%.
SMP, tingkat pendidikan kepala keluarga terbukti secara signifikan mempengaruhi disparitas akses pendidikan tingkat SMP. Dalam banyak kasus di beberapa daerah, banyak keluarga yang memprioritaskan pendidikan putra putrinya hingga ke tingkat pendidikan SD namun kemudian setelah lulus beberapa diantaranya terpaksa harus bekerja baik karena alasan ekonomi maupun alasan lainnya.
Lain halnya dengan variabel berikutnya yaitu tingkat kemiskinan. Hasil estimasi memperlihatkan bahwa kemiskinan berdam- pak signifikan dan positif terhadap disparitas akses pendidikan baik di tingkat pendidikan SD maupun menengah. Dengan kata lain semakin tinggi tingkat kemiskinan suatu provinsi, semakin tinggi pula disparitas akses pendidikan di dalamnya. Kemiskinan dari dimensi ekonomi sangat erat kaitannya dengan kemampuan penduduk untuk meng- akses atau membiayai akses pendidikan. Beberapa program seperti Bantuan Operasio- nal Sekolah (BOS) yang kemudian banyak disalahartikan sebagai biaya sekolah gratis menjadi salah satu bukti bahwa tingkat kemiskinan masih menjadi faktor yang berpengaruh terhadap akses pendidikan masyarakat.
Faktor karakteristik daerah juga terbukti mempengaruhi disparitas akses pendidikan dasar. Untuk daerah-daerah pemekaran, terbukti memiliki disparitas akses pendidikan dasar yang lebih tinggi dibandingkan daerah bukan pemekaran utamanya untuk tingkat pendidikan SMP.
Selain itu, hasil estimasi 6 model terpilih menunjukkan koefisien Dummy Jawa- Luar Jawa yang signifikan terhadap disparitas akses pendidikan baik pendidikan SD maupun menengah. Yang menarik terdapat perbedaan koefisien antara pendidikan SD dan SMP. Pada pendidikan SD, koefisien regresinya bertanda negatif yang berarti pula bahwa Provinsi-provinsi di wilayah Jawa memiliki disparitas akses pendidikan SD yang lebih baik dibanding di luar Jawa. Sementara untuk akses pendidikan SMP
justru sebaliknya. Dalam hal ini berarti bahwa provinsi-provinsi yang berada di Jawa memi- liki disparitas akses pendidikan SMP yang lebih tinggi dibandingkan dengan di luar Jawa. Terdapat beberapa hal yang memung- kinkan terjadinya ” asymmetric condition ” ini. Kemungkinan pertama adalah perbedaan struktur dan distribusi penduduk di wilayah Jawa dan Luar Jawa. Yang kedua, jika melihat perkembangan rata-rata Disparitas APK di wilayah Jawa dengan Luar Jawa memang dalam periode studi (2005-2009) umumnya disparitas di wilayah Jawa lebih tinggi dibandingkan dengan di Luar Jawa walaupun dengan kecenderungan yang menurun cukup tajam. Sementara untuk wilayah luar jawa relatif tidak banyak perubahan selama periode studi.
Selain beberapa hal di atas, bahwa dari hasil estimasi panel dengan pendekatan fixed- effect diperoleh juga gambaran beberapa provinsi yang relatif memiliki upaya-upaya untuk menekan disparitas akses pendidikan baik di tingkat pendidikan SD maupun pendidikan SMP relatif lebih baik dibanding- kan provinsi lainnya. Hal ini tampak dari cross-section fixed effect untuk masing-masing provinsi yang ditandai dengan arah negatif dari masing-masing koefisien fixed effect yang ada.

## Hasil dan Pembahasan

## Perkembangan Disparitas Akses Pendidik- an SD dan SMP
Seperti telah disampaikan di atas sepanjang 2004 -2009 disparitas akses pendidikan dasar semakin menurun. Untuk tingkat SD, dis- paritas APK menurun dari 2,49 persen di tahun 2004 menjadi 2,40 persen di tahun 2009. Sementara untuk SMP, APK menurun dari 25,1 persen di tahun 2004 menjadi 23 persen di tahun 2009. Hal ini masih kurang optimal jika melihat capaian dari penurunan APK SD dan SMP yang ditargetkan. Dispa- ritas APK SD untuk tahun 2009 saja ditar- getkan sebesar 2,30 persen dan 19 persen untuk disparitas APK SMP. Hal ini mencer-
minkan bahwa pemerataan akses pendidikan dasar di Indonesia telah berlangsung dengan baik namun masih terdapat beberapa hal yang perlu dilakukan untuk mengoptimalkan pemerataan akses dasar dimaksud. Khusus- nya tingkat kabupaten/ kota, dimana dispari- tas yang cukup besar itu mengindikasikan lebih pentingnya prioritas pembangunan infrastruktur secara umum di kabupaten daripada di kota. Tujuannya agar pelayanan pendidikan di kawasan pedesaan lebih
mudah dijangkau (Media Indonesia Online , 2008).
Hal lain yang dapat dikemukan adalah capaian penurunan disparitas APK SD dan SMP untuk tiap-tiap provinsi yang ada di Indonesia. Gambar 2 menjelaskan bahwa beberapa provinsi dapat menurunkan dispa- ritas APK SD dan SMP nya di bawah tingkat nasional. Walaupun demikian, terdapat pula beberapa provinsi yang memiliki APK SD dan SMP di atas tingkat disparitas APK SD
Sumber: Laporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah, Depdiknas, 2007, diolah
Gambar 1. Target dan Realisasi Disparitas APK Sekolah Dasar dan SMP
Sumber: Kementerian Pendidikan Nasional, diolah
Gambar 2. Disparitas APK SD dan SMP Menurut Provinsi 2008
dan SMP nasional. Provinsi-provinsi seperti Riau, Jawa Tengah, Sulawesi Selatan, dan Sumatera Selatan memiliki disparitas yang relatif lebih baik dibandingkan daerah lain. Dengan kata lain provinsi-provinsi tersebut relatif lebih baik dalam hal pemerataan akses pendidikan tingkat dasar .

## Perkembangan Instrumen Desentralisasi Fiskal dan Indikator Sosial Ekonomi
Perkembangan instrumen desentralisasi fis- kal yang ada juga patut menjadi perhatian. Beberapa instrumen fiskal yang ada baik yang terkait langsung dengan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal maupun instrumen keuangan daerah yang mempe- ngaruhi pelaksanaan pembangunan di daerah. Desentralisasi fiskal akan berdampak mengurangi ketimpangan pendapatan antardaerah terutama daerah-daerah di Pulau Jawa dengan Luar Pulau Jawa (Waluyu, 2008). Dalam Tabel 2 dapat dilihat bahwa secara umum instrumen-instrumen yang ada meng- alami peningkatan yang cukup signifikan sepanjang tahun 2005-2009. Misalnya saja DAU yang meningkat lebih dari dua kali lipat sepanjang 2005-2009. Bahkan untuk DAK Pendidikan meningkat hampir tiga kali lipat sepanjang 2005-2009. Hasil penelitian dari tim peneliti Semeru (Usman, dkk , 2008) merekomendasikan sebuah paradigma baru berupa pendesentralisasian kepada pemerin- tah provinsi kewenangan pengalokasian, pengkoordinasian, pengawasan pelaksanaan atas penggunaan DAK oleh pemerintah
kabupaten/kota. Adapun menurut Nainggol- an (2010) kriteria kelayakan kabupaten/kota Di sisi lain, perkembangan beberapa indikator sosial ekonomi juga menunjukkan perkembangan yang cukup positif. Hal ini juga berdampak pada keadaan iklim usaha yang kondusif terhadap perekonomian daerah dalam bentuk, a) percepatan pertum- buhan ekonomi daerah; b) penurunan tingkat pengangguran; c) peningkatan upah tenaga kerja; d) pengentasan ke miskinan; dan e) peningkatan pendapatan asli daerah (Isdijoso dan Tri, 2002). Perkembangan PRDB per kapita yang meningkat, tingkat kemiskinan menurun serta tingkat melek huruf yang meningkat juga terlihat pada Tabel 3. Kese- muanya diharapkan memberikan dampak yang positif terhadap penurunan disparitas akses pendidikan dasar di Indonesia.

## Simpulan
Hasil penelitian memperlihatkan bahwa instrumen fiskal yang bersifat khusus (DAK) memiliki dampak yang lebih signifikan dibandingkan instrumen yang bersifat umum. Selain itu juga terbukti bahwa DAK pendidikan ini memberikan dampak yang relatif lebih nyata untuk menurunkan disparitas akses pendidikan di tingkat SMP. Sementara itu, PAD terbukti pula berdampak negatif terhadap disparitas akses pendidikan tingkat SD. Hal ini berkaitan dengan dispa- ritas PAD itu sendiri antara kabupaten/kota.

## Tabel 2. Perkembangan Instrumen Desentralisasi Fiskal (Rupiah Per Kapita)
Instrumen
Fiskal 2005 2006 2007 2008 2009 DAU 600.416 988.967 1.127.179 1.085.564 1.380.415 DAK Pendidikan 13.579 26.042 45.243 59.557 69.247 DAK Non Pendidikan 33.161 86.015 119.888 165.222 158.809 PAD 57.530 80.604  97.635 161.890 119.924 Sumber: Kementerian Keuangan dan BPS, diolah . Tabel 3. Perkembangan Indikator Sosial Ekonomi Indikator Sosial Ekonomi 2005 2006 2007 2008 2009 Rata-Rata PDRB (Rp Juta per Kapita) 7,10 7,24 7,58 7,95 8,20 Tingkat Kemiskinan (%) 17,92% 18,83% 17,64% 16,24% 15,13% Tingkat Melek Huruf 88,8 91,7 92,1 92,7 93,0
Sumber: BPS, diolah.
Sementara itu, untuk akses pendidikan ting- kat SMP sangat sulit untuk membedakan akses pendidikan antar kabupaten/kota seca- ra riil mengingat akses pendidikan tingkat SMP lebih bersifat lintasdaerah ketimbang tingkat SD.
Dipandang dari sisi kondisi sosial eko- nomi masyarakat terungkap paling tidak dua hal yang mendasar. Pertama bahwa tingkat pendidikan masyarakat tidak membedakan akses terhadap pendidikan pada tingkat SD namun cukup signifikan pada tingkat SMP. Dengan kata lain, dorongan kepala rumah tangga untuk pendidikan anak-anaknya pada tingkat SD cukup besar, namun belum diikuti oleh akses pendidikan pada tingkat mene- ngah. Tekanan ekonomi sangat mungkin menjadi penyebabnya. Hal ini terbukti dari cukup signifikannya dampak tingkat kemis- kinan di suatu daerah terhadap disparitas akses pendidikan dasar.
Selain itu, faktor karakteristik daerah juga terbukti mempengaruhi disparitas akses pendidikan dasar. Untuk daerah-daerah pemekaran, terbukti memiliki disparitas ak- ses pendidikan dasar yang lebih tinggi dibandingkan daerah bukan pemekaran utamanya untuk tingkat pendidikan SMP. Sementara itu, untuk daerah Jawa dan luar Jawa memiliki arah yang berbeda untuk tingkat SD dan SMP. Untuk tingkat SD, daerah Jawa menunjukkan disparitas yang lebih rendah dibandingkan daerah luar Jawa. Untuk tingkat SMP, justru daerah Jawa menunjukkan disparitas yang lebih besar dibandingkan daerah luar Jawa.
Desentralisasi fiskal ditujukan untuk mendukung berlangsungnya otonomi daerah yang tidak saja merupakan kewenangan yang lebih  besar bagi pemerintah daerah untuk melaksanakan pembangunan di daerahnya namun juga pemerataan pembangunan antar daerah. Dalam hal pembangunan pendidikan nasional, desentralisasi fiskal melalui berba- gai instrumen dan kebijakannya diharapkan mampu untuk mendukung dan mendorong pemerataan pelayanan pendidikan, khusus- nya pendidikan dasar yang menjadi hak
setiap warganegara. Instrumen fiskal yang bersifat khusus seperti DAK pendidikan hendaknya dapat lebih dioptimalkan lagi sementara instrumen yang bersifat umum seperti DAU diharapkan dapat memberikan dampak yang nyata untuk mengurangi disparitas akses pendidikan dasar dari sisi kemampuan dan kemauan masyarakat. Hal yang sama juga bagi DAK non Pendidikan yang lebih diarahkan pada pembangunan infrastuktur di berbagai bidang yang diharapkan dapat mendorong kemampuan ekonomi masyarakat dan pada gilirannya kemampuan dan kemauan masyarakat untuk mengakses layanan pendidikan dasar.
Ke depan kebijakan-kebijakan desen- tralisasi fiskal dan pembangunan pendidikan khususnya pendidikan dasar diharapkan dapat lebih memperhatikan pemerataan pembangunan baik untuk daerah-daerah baru hasil pemekaran maupun pemerataan akses pendidikan untuk wilayah Jawa dan luar jawa sehingga pemerataan pelayanan pendidikan dapat berjalan lebih baik lagi. Upaya-upaya untuk pengentasan kemiskinan dan peningkatan kemampuan ekonomi masyarakat juga penting artinya untuk terus dilakukan untuk dapat meningkatkan peme- rataan pembangunan di berbagai bidang salah satunya dalam bidang pendidikan dasar. Selain itu, untuk penelitian-penelitian selanjutnya dapat pula untuk mempertim- bangkan disparitas dari faktor-faktor terkait dalam mengkaji disparitas akses pendidikan dasar di Indonesia atau juga turut memper- timbangkan faktor-faktor input dalam pendi- dikan seperti guru, ruang kelas, fasilitas sekolah dan lainnya dalam mengkaji lebih jauh dampaknya terhadap disparitas akses pendidikan dasar di Indonesia.

## Daftar Pustaka
Isdijoso, Brhamantio dan Tri Wibowo. 2002. Analisis Kebijakan Fiskal Pada Era Otonomi Daerah (Studi Kasus: Sektor Pendidikan di Surakarta).
http://fiskal. depkeu.go.id/ webbkf/
kajian%5CBramtri-1.pdf . Diakses tang- gal 18 November 2010.
Media Indonesia Online. 2008. Pendidikan Yang Tidak Pernah Tuntas. http:// meekfoundation.org/index.php?act=art icles&type=h&do=view&id=279 . Diakses tanggal 18 November 2010.
Nainggolan , Pahala. 2010. Menggugat Desen-
tralisasi Fiskal Pendidikan Dasar. http://pahalanainggolan.wordpress.co m/2010/10/06menggugat- desentralisasi-pendidikan-dasar. Diakses tanggal 18 November 2010.
Usman, Syaikhu., M. Sulton Mawardi, Adri Poesoro, Asep Suryahadi. 2008. Meka- nisme dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus. Laporan Hasil Penelitian Lembaga Penelitian Semeru. http:// www.semeru.or.id/report/research/da k/dak_ind.pdf . Diakses tanggal 18 November 2010.
Waluyu , Joko. 2008. Dampak Desentralisasi
Fiskal Terhadap Pertumbuhan Ekonomi dan Ketimpangan Pendapatan Antar
Daerah di Indonesia Tahun 2001-2005. http://mrwaluyu.blogspot.com/2008/0 2.dampak-desentralisasi-fiskal.html. Diakses tanggal 18 November 2010.
Baltagi, Badi H. 2001. Econometric Analysis of Panel Data , England: John Wiley & Sons Ltd.
Boissiere, Maurice. 2004. Determinants of Primary Education Outcomes in Deve- loping Countries, OED Working Papers,
World Bank .
Brodjonegoro, Bambang. 2003. Three Years of Fiscal Decentralization in Indonesia: It’s Impact on Regional Economic Development and Fiscal Sustainability . Jakarta: Depart- ment of Economics, University of Indonesia .
Elmi, Bachrul. 2002. Kebijakan Desentralisasi Fiskal Kaitannya Dengan Hutang Luar Negeri Pemerintah Daerah Otonom. Kajian Ekonomi dan Keuangan. Vol. 6, No.
4, Desember.
Faguet, J. Paul and Fabio Sanchez. 2006. Decentralization’s effects on educational outcomes in Bolivia and Colombia, London School of Economics and Political Science .
Glewwe, Paul. 2002. Schools and skills in Developing Countries: Education Poli- cies and Socioeconomicc Outcomes. Journal of Economic Literature 40 :436-482. Greene, William H. 1997. Econometric Analysis, third edition, London: Prentice Hall.
Hsiao,  Cheng. 2003. Analysis of Panel Data: Second Edition , Cambridge University Press.
Kementerian  Pendidikan Nasional. 2009.
Ikhtisar Data Pendidikan Nasional.
Murillo, M.V., M. Tommasi, L.Ronconi, dan J.Sanguinetti. 2002. The economic Effects of unions in Latin America: Teachers unions and education in Argentina. Research network. Working Paper #R-463, Inter-American Develop- ment Bank.