## EFEKTIVITAS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENGELOLAAN TAMAN HUTAN RAYA SULTAN SYARIF HASYIM DI PROVINSI RIAU
(The Effectiveness of Policy Implementation of Sultan Syarif Hasyim Forest Park in Riau Province)
N UR S UHADA 1) , H ARIADI K ARTODIHARDJO 2) D AN D UDUNG D ARUSMAN 3)
1) Program Studi Ilmu Pengelolaan Hutan Fakultas Kehutanan Program Pascasarjana IPB
2,3) Departemen Manajemen Hutan Fakultas Kehutanan IPB

## Email: suhadanur84@gmail.com
Diterima 06 Desember 2018 / Disetujui 30 April 2019

## ABSTRACT
Since it was established as the Sultan Syarif Hasyim Forest Park in 1999, the implementation of policies management  has not been effective due  to  increase  of  land  tenure  issue  which  has  caused  deforestation  to  become  oil  palm  planation.  The  objective  of  this  study  was  to  formulate  a strategy  to increase  the  effectiveness  of SSH  Forest  Park  policies  management.  The SSH  Forest  Park  policy management  incapability  of facts  and implementation were influenced by high political and economic interests, participation and low level of community empowerment, human resources competencies  and  the  low  responsiveness  of  target  groups.  Those  are  due  to  the  ineffectiveness  of  the  policy  content  and  policy  environment implementation so to improve the implementation of the policy the government needs to streamline the contents of the policy and policy environment implementation.  This  also  needs  to be  supported  by  reforms  and  governance  arrangements to address policy gaps and implementation in  the field such  as  strengthening  and  optimizing  protection,  agroforestry  and  ecotourism  partnerships,  zoning  integration,  improving  communication  for targeted groups in terms of implementation effectiveness of SSH management policies.
Keywords: effectiveness, forest park SSH, implementation, land tenure, policy

## ABSTRAK
Sejak  ditetapkan  sebagai  Taman  Hutan  Raya  (Tahura) Sultan  Syarif  Hasyim  (SSH)  hpada  tahun  1999, implementasi  kebijakan pengelolaan belum efektif karena meningkatnya penguasaan lahan yang telah menyebabkan deforestasi hutan menjadi perkebunan kelapa sawit. Tujuan studi ini adalah  untuk  memformulasikan  strategi  untuk  meningktakan  efektivitas  kebijkan  pengelolaan  tahura.  Ketidaksesuaian  fakta  dan  implementasi kebijakan  pengelolaan  Tahura  SSH  dipengaruhi  oleh  tingginya  kepentingan  politik  dan  ekonomi,  partisipasi  dan  rendahnya  pemberdayaan masyarakat, kompetensi SDM serta rendahnya daya tanggap target groups. Hal itu diakibatkan karena tidak efektifnya isi kebijakan dan lingkungan implementasi,  maka  untuk  meningkatkan  efektivitas  implementasi  kebijakan  pemerintah  perlu  mengefektifkan  isi  kebijakan  dan  lingkungan implementasi. Hal ini juga perlu didukung dengan inovasi dan  transisi tata kelola untuk memperkecil gap kebijakan dan implementasi di lapangan seperti  penguatan  dan  optimalisasi  kelembagaan,  pola  kemitraan  agroforestry  dan  ekowisata,  integrasi  zonasi,  peningkatan  komunikasi  kepada target groups dalam rangka efektivitas implementasi kebijakan pengelolaan Tahura SSH..
Kata kunci: efektivitas, Tahura SSH, implementasi, penguasaan lahan, kebijakan

## PENDAHULUAN
Provinsi Riau memiliki kawasan konservasi dengan keanekaragaman hayati tinggi yang diperuntukkan untuk pelestarian,  perlindungan  dan  pemanfaatan  secara  lestari (Dishut  Riau  2016;  KLHK  2016).  Salah  satu  wilayah konservasi yang memiliki nilai kekhasan di Provinsi Riau adalah Taman Hutan Raya Sultan Syarif Hasyim (Tahura SSH).  Taman  Hutan  Raya  (Tahura)  menurut  Undang Undang  Nomor  5  tahun  1990  merupakan  kawasan pelestarian  alam  untuk  tujuan  koleksi  tumbuhan  dan satwa  yang  alami  atau  buatan,  jenis  asli  dan  bukan  asli yang  dimanfaatkan  untuk  kepentingan  penelitian,  ilmu pengetahuan,  pendidikan,  menunjang  budidaya,  budaya, pariwisata dan rekreasi. Sejak ditetapkannya Tahura SSH
di  Provinsi  Riau  pada  tahun  1999  berdasarkan  SK Menteri Kehutanan dan Perkebunan No.348/Kpts-II/1999 dengan  luas  6.172  ha,  pengelolaan  Tahura  SSH  terus mengalami penurunan  fungsi  secara ekologi,  sosial  serta sumber  kehidupan  bagi  masyarakat  sekitar  (Nurliah 2016).  Kesatuan  Pengelolaan  Hutan  Produksi  (KPHP) Model  Minas  Tahura  (2015)  menunjukkan  sekitar  2.087 ha  yang  masih  tersisa  berupa  hutan  sedangkan  4.085  ha telah  diokupasi  masyarakat  untuk  dikonversi  menjadi kebun kelapa sawit. Tingginya okupasi dan penggarapan lahan  oleh  masyarakat  menunjukkan  inkonsistensi kebijakan  pengelolaan  Tahura  SSH  (Insusanty  dan Aswin 2014).
Implementasi  kebijakan  menempati  persentase terbesar  dalam  menentukan  keberhasilan  kebijakan
(Nugroho  2009).  Hal  ini  karena  kebijakan  yang dihasilkan  tidak  berdasarkan  masalah  yang  muncul  di lapangan (Grindle 1980; Nugroho 2016; Sulastiyo 2016), sehingga  penguasaan  kawasan  hutan  oleh  masyarakat cenderung  berada  pada  kawasan  yang  sudah  dibebankan izin  oleh  pemerintah  (Ekawati  2013;  Kartodihardjo 2013). Implementasi  kebijakan pengelolaan Tahura SSH seharusnya  berdampak  pada  kesejahteraan  masyarakat dan  kelestarian  hutan,  namun  apabila  terjadi  sebaliknya maka  dapat  disebut  sebagai  gagalnya  kebijakan. Kegagalan  kebijakan  dapat  terjadi  akibat  substansi kebijakan  yang  buruk  ( bad  policy )  sehingga  tujuan kebijakan tidak tercapai (Wahab 2004) yang mengakibatkan  tumpang  tindih  dan  klaim  lahan  (Safitri et  al. 2011).  Efek  implementasi  kebijakan  yang  tidak terformulasi  dengan  jelas  mengakibatkan  disorientasi kepentingan masyarakat dan pengelola (Marwoto 2017).
Gagalnya  implementasi  kebijakan  di  lapangan diakibatkan tingginya kepentingan politik (Grindle 1980) dan  rendahnya  koordinasi  dan  monitoring  (Makinde 2005)  yang  menyebabkan  lahan  tak  bertuan  ( open access )  (Kartodihardjo  2008;  Insusanty  dan  Aswin 2014).  Hal  ini  perlu  pergeseran  masyarakat  sebagai subjek pengelolaan melalui pembinaan dan pemberdayaan karena stakeholder utama dalam pengelolaan  hutan  (Darusman  2016;  Ekawati  2013). Berdasarkan  hal  tersebut  penelitian  ini  bertujuan  untuk menganalisis efektivitas implementasi kebijakan pengelolaan Tahura, hambatan-hambatan yang mempengaruhi  pelaksanaan  kebijakan  tersebut  dan merumuskan  strategi  kebijakan  dalam  peningkatan efektivitas pengelolaan Tahura SSH.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  dilaksanakan  di  Tahura  SSH,  yang secara  administrasi  terletak  di  tiga  Kabupaten  yaitu Kabupaten Siak, Kabupaten Kampar dan Kota Pekanbaru.  Penelitian  dilaksanakan  pada  bulan  Maret sampai  dengan  Juni  2018.  Alat  dan  bahan  yang digunakan  dalam  penelitian  adalah  kuesioner  berupa pertanyaan tentang kewenangan pengelolaan,
keterlibatan stakeholder , rencana tata kelola, kelembagaan, pemberdayaan masyarakat serta monitoring  dan  evalusi  pengelolaan  sedangkan  alat berupa  perekam  ( recorder ), global  positioning  system (GPS), alat tulis dan kamera.
Pendekatan  yang  dilakukan  dalam  penelitian  ini adalah pendekatan kualitatif. Jenis data yang dikumpulkan  yaitu  data  primer  dan  data  sekunder. Pengumpulan data dilakukan melalui kajian literatur dan
wawancara  mendalam  ( in-depth  interview )  dengan informan kunci yang memiliki kompetensi sesuai dengan topik  kajian.  Pemilihan  narasumber  dilakukan  dengan snowboll  sampling untuk  mendapatkan  informasi  dari informan  kunci  dan  menentukan  informan  selanjutnya (Sugiyono  2010).  Informan  kunci  dalam  penelitian  ini sebanyak  30  orang  terdiri  dari  Dinas  Lingkungan  Hidup dan  Kehutanan  Provinsi  Riau,  KPHP  Minas  Tahura, akademisi  Universitas  Lancang  Kuning  dan  Univesitas Islam Negri Sultan Syarif Hasyim, LSM, DPRD Provinsi Riau  dan  masyarakat  yang  memiliki  lahan  di  dalam kawasan Tahura SSH.
Alur  berpikir  penelitian  ini  mengikuti  tiga  teori implementasi  kebijakan  yaitu  Grindle  (1980), policy process  analysis yang  dikembangkan  oleh Institute  of Development  Studies (IDS)  (2006)  dan  Maser  (1994) untuk  mengetahui  pilihan  strategi.  Teori  implementasi kebijakan Grindle (1980) dapat diukur dengan menggunakan dua variabel yaitu isi kebijakan (kepentingan  yang  dipengaruhi,  tipe  manfaat,  derajat perubahan yang diinginkan, kedudukan pembuat kebijakan,  pelaksana  program,  sumber  daya  yang dikerahkan)  dan  konteks  implementasi  (kekuasaan kepentingan dan strategi aktor yang terlibat, karakteristik lembaga  dan  penguasa,  kepatuhan  dan  daya  tanggap). Analisis  IDS  (2006)  diukur  dengan  pendekatan  narasi, aktor  dan  jaringan  untuk  menemukan policy  process analysis ,  sedangkan  Maser  (1994)  diukur  dengan pertimbangan  secara  sosial-ekonomi  dan  pertimbangan secara  ekologi.  Ketiga  teori  tersebut  merupakan  strategi untuk  merumuskan  efektivitas  implementasi  kebijakan pengelolaan Tahura SSH.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## 1. Implementasi Kebijakan Pengelolaan Tahura SSH serta Hambatannya
Tahura  SSH  merupakan  kawasan  konservasi  yang berada  di  dalam  KPHP  Model  Minas  Tahura. Keberadaan  Tahura  SSH  dalam  KPHP  Model  Minas Tahura tidak terlepas dari skema kebijakan dalam rangka pengelolaan  hutan  di  KPHP  Model  Minas  Tahura. Ketidaksesuaian  fakta  dan  implementasi  di  lapangan menyebabkan kebijakan sangat sulit diurai kepentingannya dan memiliki implikasi bagi pengelolaan Tahura  SSH.  Hasil  observasi  di  lapangan  terkait implementasi  kebijakan  pengelolaan  serta  hambatannya menggunakan  pendekatan  teori  Grindle  (1980)  dengan menganalisis  isi  kebijakan  dan  konteks  implementasi yang dapat dilihat pada Tabel 1 dibawah ini.

## Tabel 1  Paramater implementasi kebijakan pengelolaan Tahura SSH Grindle (1980)
No  Variabel Fakta Implikasi 1 a Isi kebijakan Kepentingan yang dipengaruhi Pengaruh kepentingan politik dan ekonomi. State capture dan menguatnya klaim lahan. b Tipe manfaat Program tidak tepat sasaran, manfaat hanya dirasakan kelompok elit. Masyarakat sebagai people second. Meningkatnya transaksi jual beli lahan dan penanaman sawit untuk peningkatan ekonomi. c Derajat perubahan yang diinginkan Content of Policy tidak terukur, program tidak berdasarkan fenomena dan kebutuhan subjek. Belum ada program yang membangun paradigma pengelolaan hutan lestari Alokasi kebijakan dan distribusi sebagai formalitas dan tertutup di masyarakat, program tidak mengubah perilaku dan sikap masyarakat d Kedudukan pembuat kebijakan Kebijakan bersifat otoritatif, konsensus diadopsi dari pemilik modal. Rendahnya peran masyarakat dalam perumusan kebijakan. Sinkronisasi program yang tidak tepat dan bersifat sektoral. Masyarakat membuat keputusan dan kewenangan pengelolaan lahan untuk perkebunan sawit. e Pelaksana Program Keterbatasan SDM yang belum memiliki kompetensi dalam resolusi konflik, rekayasa sosial silvikultur dan ekowisata, oknum petugas yang tidak disiplin . Low actual performance, sunk cost effect, pembiaran atas tata kelola
Tahura SSH, undertable transaction. f Sumberdaya yang dikerahkan Keterbatasan pendanaan yang bertumpu pada APBD, kurangnya keterlibatan pihak ketiga di zona pemanfaatan, kurangnya pengembangan masyarakat sekitar yang berbasis green economy. Meningkat nya aktivitas jual beli lahan untuk perkebunan sawit oleh masyarakat, rendahnya political will .
2 Lingkungan implementasi
a Kekuasaan kepentingan dan aktor yang terlibat Adanya free riders , mafia lahan yang memberikan cost politik bagi oknum pemerintah. Basis partai politik
Trade Off kebijakan yang berlaku sehingga menabrak rule of the use , transaction cost dan komoditi politik.
b Karakteristik lembaga yang berkuasa Tahura SSH memiliki keterbatasan kuasa konstitusi kebijakan. Kebijakan bersifat top down , kurangnya koordinasi antar lembaga.
Asymmetric information (high transaction cost). Irisan kepentingan yang berbeda c Kepatuhan dan daya tanggap Pelanggaran administrasi melalui proses, transaksi jual beli, sejarah perambahan Enforcement law costs yang mahal, legitimasi peraturan melalui partai politik. insecurity sangat tinggi.
Sumber: Hasil observasi dan wawancara
Berdasarkan  Tabel  1  di  atas  penjabaran  implemen- tasi kebijakan pengelolaan Tahura SSH dan hambatannya dengan  pendekatan  Grindle  (1980)  dapat  dijelaskan sebagai berikut:
a. Perumusan  kebijakan  pengelolaan  Tahura  SSH  tidak melibatkan  masyarakat  karena  kebijakan  yang bersifat Top Down . Pengaruh kepentingan politik dan ekonomi  yang  timbul  secara  implisit  mengakibatkan terjadinya  legitimasi  lahan,  hal  ini  disebabkan dorongan  partai  politik  dalam  pembuatan  kebijakan, akan  tetapi  isu  yang  dimunculkan  mengatasnamakan masyarakat untuk peningkatan kesejahteraan.  Hal ini dibuktikan  pada  perumusan  Peraturan  Daerah  No.  5 tahun 2015 tentang pengelolaan Tahura SSH awalnya ditentang  dan  tidak  didukung  oleh  salah  satu  partai politik  karena  merupakan  wilayah  pendukung  basis partai  pemenangan,  sehingga  Tahura  SSH  menjadi politisasi  elit  partai  untuk  kampanye,  sehingga legitimasi  memiliki  implikasi  pada  sumbangan  dana
politik  dan  menutup  pembayaran  pajak  karena bersifat ilegal yang disebut state capture (Alex 2008; Kartodihardjo  2017).  Pengelolaan  Tahura  SSH bersifat  pada  perbaikan  fungsi  kawasan  sehingga aspek  politik,  ekonomi  dan  kelembagaan  merupakan faktor  eksogen  dalam  pengelolaan  Tahura  SSH, sehingga  hal  ini  mengakibatkan  menguatnya  klaim atas  lahan  baik  oleh  pengusaha,  kelompok  maupun individu  masyarakat.  Hal  ini  dibuktikan  masih berproduksinya sawit di dalam kawasan Tahura SSH, karena  masyarakat  di  tingkat  lokal  akan  membentuk tatanan  politik  lokal  dan  memiliki  wewenang  serta kapasitas untuk mempertahankan sumberdaya.
b. Manfaat  dari  kebijakan  pengelolaan  Tahura  SSH adalah  masyarakat  sebagai target  groups yaitu dengan  transisi  pengelolaan  yang  mengarah  pada peningkatan kesejahteraan masyarakat namun berorientasi pada kelestarian lingkungan. Aksesibilitas  yang  terbuka  ( open  access) di  dalam
kawasan  Tahura  SSH  memberikan  efek  pembukaan lahan  oleh  masyarakat  dalam  bentuk  transaksi  jual beli  lahan  di  dalam  kawasan.    Hal  ini  dibuktikan dengan  tidak  ada  nya  surat  menyurat  yang  legal bahkan  hanya  berupa  kuitansi  pembayaran  lahan. Hambatan  implementasi kebijakan  ini  karena didukung  oleh  elite  politik  sehingga  masyarakat memiliki  dukungan,  kekuatan  dan  jaringan  untuk mempertahankan  lahannya  di  dalam  Tahura  SSH. Hambatan  implementasi  juga  dilihat  dari  skala prioritas  pelaksana  kebijakan  melalui  perencanaan jangka panjang.
Rencana  pengelolaan  hutan  jangka  panjang  (RPHJP) KPHP  Model  Minas  Tahura  tahun  2016  menyatakan bahwa  pengelolaan  Tahura  SSH  belum  sepenuhnya menjadi  prioritas,  tetapi  cenderung  pembiaran  dan manfaat ekonomi bagi produktivitas perusahaan sawit dan  jual  beli  lahan  di  dalam  kawasan  Tahura  SSH, Maka  seharusnya  pengelolaan  harus  memberikan manfaat yang implementatif tidak sekedar administratif  yang  mengurangi  substansi  subjek  dan fakta di lapangan, kondisi ini hanya berorientasi pada target groups dan design kebijakan  (Grindle 1980). c. Tipe  manfaat  erat  kaitannya  dengan  derajat perubahan  yang  diinginkan,  masyarakat  harus menjadi  subjek  pengelolaan  agar  ada  skala  prioritas dalam pengelolaan Tahura SSH. Perubahan sikap dan perilaku target  groups menjadi  prioritas  bagi pemerintah  di  daerah  sehingga  tujuan  dari  kebijakan bisa tercapai (Grindle 1980). Mencermati pemberdayaan  masyarakat  belum  efektif  karena banyak  terbentuknya  jaringan  masyarakat  yang terhubung  dan  melakukan  transaksi  jual  beli  lahan baik  dalam  bentuk  hutan  maupun  sudah  ditumbuhi kelapa sawit dengan kisaran umur 1-25 tahun. Upaya penegakan  hukum  oleh  pengelola  Tahura  SSH dengan  merobohkan  gubuk  dan  mencabut  tanaman sawit  adalah policy  design yang  memberikan  efek jera  sementara  bagi  masyarakat.  Hal  ini  bukan menjadi  alternatif  solusi  karena  masyarakat  akan kembali  untuk  mempertahankan  lahan  yang  sudah menjadi mata pencahariannya.
d. Isi kebijakan menentukan letak pengambilan keputusan  (Grindle  1980).  Letak  pengambilan kebijakan  melalui  peraturan  daerah  didominasi  oleh DPRD  dan  Pemerintah  Provinsi  sementara  Tahura SSH  adalah  pelaksana  teknis  atas  kebijakan  yang telah  dirumuskan. Framing substansi  peraturan  yang dibangun  dalam  peraturan  daerah  memiliki  muatan politis  karena  semua  komponen  elit  partai  politik DPRD  Provinsi  Riau  di  komisi  B  selaku  legislator memiliki  cara  pandang  dan  kerangka  berfikir  untuk tetap  mempertahankan  basis  massa  partai  atau kepentingan  secara  ekonomi  sebagai  senjata  dalam transaksi  politik  di  Tahura  SSH  melalui  penetapan kebijakan.  Hal  ini  mengakibatkan  tidak  adanya exit strategy atas  perumusan  kebijakan  yang  telah  dibuat karena tidak implementatif.
e. Pelaksana  program  harus  memiliki  kompetensi  dan komitmen untuk mendukung efektivitas implementasi kebijakan.  Distribusi  SDM  Tahura  SSH  baik  secara kuantitas  dan  kualitas  lebih  banyak  diserahkan kewenangan pengelolaannya  kepada bakti rimbawan, honorer dan staf dalam bentuk monitoring, koordinasi di  tingkat  tapak,  serta  evaluasi  teknis  pengelolaan Tahura  SSH.  Lemahnya  kompetensi  SDM  tersebut dalam  bentuk  rekayasa  sosial/  silvikultur  maupun penanganan konflik mengakibatkan terjadinya pencabutan  bibit  setelah  kegiatan  rehabilitasi  hutan dan  lahan  (RHL),  perusakan  papan  pengumuman kawasan Tahura SSH serta meningkatnya pembukaan lahan  untuk  perkebunan  sawit.  Kualitas  SDM  dan aparatur mempengaruhi kinerja keberhasilan implementasi  kebijakan  (O’Toole  1986).  Kondisi  ini juga  didukung  dengan  adanya  oknum  petugas  yang tidak  disiplin  dan  memiliki  tugas  ganda  dalam menyebabkan  penggarapan  di  kawasan  Tahura  SSH dengan melakukan transaksi under table biasa disebut transaksi  makan  siang.  Kondisi  ini  menyebabkan tidak  sampainya delivery  activities kepada target groups karena  penyimpangan  atas  kebijakan  yang telah dirumuskan (Grindle 1980; Ripley 1984).
f. Sumberdaya  dalam  bentuk  anggaran  menjadi  salah satu kunci efektivitas proses implementasi kebijakan. Salah  satu  keterbatasan  sumber  daya  adalah pendanaan  di  Tahura  SSH  mengakibatkan  setiap program yang dilaksanakan bersifat administratif baik dalam  bentuk  monitoring,  pencegahan  kebakaran hutan, ekowisata dan penataan blok akan tetapi tidak berdampak  pada outcome .  Kekuatan  anggaran  akan mempengaruhi political  will pemerintah  dalam mengimplementasikan  kebijakan  (Wildavsky  1979). Pengelolaan Tahura SSH khususnya di kawasan yang sudah  berubah  fungsi  menjadi  perkebunan  kelapa sawit tidak berdampak signifikan terhadap masyarakat  karena  tidak  adanya  inovasi  dan instrument  mengatasi  masalah  yang  ada  di  lapangan dan  berdampak  pada  peningkatan  sumber  daya ekonomi.  Sumberdaya  yang  dikerahkan  baik  dalam bentuk  pengawasan  dan  kewenangan  tidak  mampu memberantas  mafia  lahan  salah  satunya  PT  Raka yang  memiliki  lahan  ±  350  Ha walaupun  secara hukum  perusahaan  sudah  berada  pada  status incrach tetapi  lahan  masih  terus  berproduksi  secara  ilegal dengan  tidak  membayar  pajak  kepada  pemerintah karena bersifat ilegal.
g. Konteks  implementasi  kebijakan  seringkali  bersifat krusial  karena  memengaruhi  lingkungan,  sosial  dan ekonomi dimana tindakan administratif itu dilakukan (Grindle  1980).  Konteks  implementasi  kebijakan akan mengalami banyak diskursus, kepentingan aktor dan  politik  (IDS  2006).  Kekuasaan,  kepentingan  dan strategi aktor yang terlibat memberikan efek terhadap keberhasilan  implementasi  kebijakan  pengelolaan Tahura  SSH  karena  kebijakan  lahir  dari  agenda setting para  elit  politik.  Transaksi  jual  beli  lahan  di
dalam  kawasan  Tahura  SSH  dengan  berbagai  variasi harga  baik  dalam  bentuk  hutan,  semak  belukar  dan sawit  yang  sudah  berproduksi  tahunan  terus meningkat. Meningkatnya kepentingan raja-raja kecil di  tingkat  bawah  dengan  melakukan  transaksi  secara ilegal  dengan  membuat  legalitas  berupa  surat keterangan  ganti  rugi  (SKGR)  oleh  pemerintah kecamatan  ataupun  surat  keterangan  tanah  (SKT) oleh pemerintah desa.
h. Konteks  implementasi  kebijakan  dan  keberhasilan implementasi  didukung  oleh  karakteristik  lembaga yang  berkuasa.  Kurangnya  sinergitas  antara  DPRD, Dinas Kehutanan, Pemerintah Provinsi Riau dan UPT KPHP  Minas  Tahura  akan  berdampak  pada rendahnya  keberhasilan  implementasi  kebijakan.  Hal ini  dibuktikan  dengan  perumusan  Perda  Tahura  SSH yang  belum  tepat  sasaran.  Munculnya  perambahan Tahura  SSH  menjadi  perkebunan  sawit  di  tingkat tapak  diakibatkan  tidak  adanya  koordinasi  antar lembaga pada tahap implementasi kebijakan sehingga berimplikasi  pada asymmetric  information antar stakeholder .  Proses  politik  yang  dilakukan  oleh lembaga  yang  berkuasa  dapat  terlihat  dari  kebijakan Perda  No  5  tahun  2015  yang  dihasilkan  cenderung bersifat  umum  tidak  berorientasi  pada  penyelesaian penguasaan  lahan  yang  sudah  diokupasi  oleh masyarakat,  perusahan  maupun  mafia  lahan  untuk perkebunan sawit.  Hal ini karena kecenderungan elit formal memiliki  wewenang ( authority ) dan pengaruh ( influence )  sendiri  dalam  membuat  keputusan sehingga  tidak  menemukan  irisan  kepentingan  antar aktor (Surbakti 1992; Nurrochmat et al . 2017).
i. Masalah  kepatuhan  dan  daya  tanggap  berkaitan dengan  respon  dan  tanggapan  objek  dari  kebijakan yaitu  masyarakat  sebagai target  groups .  Kepatuhan dan  daya  tanggap  oleh  subjek  kebijakan  sangat rendah.  Hal  ini  dibuktikan  dengan  ketidakpatuhan masyarakat  ketika  sosialisasi  tata  batas  kawasan, keikutsertaan dalam RHL serta ketidakpatuhan ketika dilakukan  relokasi  serta  pencabutan  tanaman  RHL. Kondisi  ini  disebabkan  karena  struktur  dan  jaringan yang  terbangun  sudah  mengakar  dan  melegitimasi lahan  secara  personal  dengan  dukungan  perangkat desa yang tidak disiplin melalui penyiapan administrasi  berupa  SKT  maupun  pihak  kecamatan melalui  SKGR  pada  saat  transaksi  jual  beli.  Respon pengelola  Tahura  SSH  sebagai  pelaksana  kebijakan dibuktikan  dengan  program  yang  direncanakan  pada tahun 2016 belum terumuskannya inovasi pengelolaan  dengan  pertimbangan  secara  ekologi, sosial  dan  ekonomi.  Program  yang  dihasilkan  belum menyentuh  perbaikan  tata  kelola  karena  perumusan programnya  diawali  dengan  peraturan  sebelumnya.
Sehingga hal ini menjadi hambatan tata kelola karena peraturan  daerahnya  sudah  dirumuskan  melalui kepentingan  politik.  Implikasi  ketidakpatuhan  dan daya tanggap juga karena kegiatan perambahan sudah ada  sebelum  ditetapkannya  Tahura  SSH  dan perambahan  semakin  bertambah  selama  proses penambahan  luas  kawasan  Tahura  SSH,  hal  ini dibuktikannya dengan umur pohon yang sudah masuk dalam  fase replanting yaitu  umur  25  tahun.  Proses penegakan  hukum  yang  lemah  tidak  didukung  oleh proses pemberdayaan masyarakat sebagai stakeholder utama dalam pengelolaan hutan untuk memaksimalkan sumber daya alam (Maser 1994).
2. Strategi  Peningkatan  Efektivitas  Implementasi Kebijakan  Pengelolaan  Taman  Hutan  Raya Sultan Syarif Hasyim di Provinsi Riau
Strategi dalam peningkatan implementasi kebijakan pengelolaan Tahura SSH menggunakan tiga unsur telaah, yaitu  diskursus,  aktor  dan  jaringan  serta  politik  dan kepentingan.  Ketiga  unsur  tersebut  dalam  pengelolaan Tahura  SSH  berefek  pada  pelaksanaan  kebijakan  di lapangan. Pro kontra perkembangan kebijakan pengelolaan  Tahura  SSH  disajikan  dalam  Tabel  2. Kontestasi  politik  yang  terjadi  dalam  lingkaran kekuasaan memengaruhi perumusan kebijakan. Munculnya  gap  antara  program  yang  dihasilkan  dan kebutuhan  masyarakat,  hal  ini  karena  tidak  disertai dengan  pengetahuan  dan  masalah  yang  benar  untuk mengukur  keberhasilan  masyarakat  (Maser  1994; Kartodihardjo 2017).
Narasi kebijakan yang dibangun dalam pengelolaan Tahura  SSH  melibatkan  banyak  kepentingan  karena orientasi  pengelolaan  bukan  pada  memperbaiki  narasi kebijakan  dalam  mengatasi  penguasaan  lahan  dalam kawasan  hutan,  melainkan  dibangun  untuk  menggeser dan pembiaran atas penguasaan lahan yang diperuntukkan  untuk  kebun  sawit.  Kepentingan  ini menggeser narasi dan mengabaikan kepentingan masyarakat sebagai target groups . Hal ini akibatnya ada pola dominasi dan mencari alternatif ( counter discource ). Narasi  yang  dibangun  dengan  pendekatan  administratif akan  bersifat ecofacism dan  berorientasi  pada  objek sehingga  pendekatan outcome harus  bersifat  holistik, berorientasi pada fungsi dan subjek pengelolaan. Kondisi ini  harus  diperkuat  dengan  peningkatan  kapasitas  para pembuat  kebijakan,  kejelasan  obyek  yang  dipermasalah- kan,  mengintegrasikan  hasil-hasil  penelitian  dalam pembuatan kebijakan, serta memiliki referensi penelitian yang  terkait  dengan  proses  dan  implementasi  kebijakan di Tahura SSH.
Tabel 2  Pendekatan IDS (2006) dalam perkembangan kebijakan pengelolaan Tahura SSH
No Faktor Kebenaran formil (Pendekatan administratif/ proses) Kebenaran materil (Pendekatan outcome/ proses) 1 Narasi kebijakan Narasi kebijakan bersifat eco facism . Perbaikan pengelolaan Tahura SSH tidak berorientasi pada aspek kelembagaan dan pola pemberdayaan masyarakat ( people first ). Pengelolaan tahura harus bersifat holistik dan berbasis lansekap, berorientasi pada fungsi kawasan dan penguatan kelembagaan, ekologi, sosial dan ekonomi. 2 Aktor dan jaringan Pemerintah pusat, pemerintah daerah, Dinas LHK, DPRD Provinsi Riau. Masyarakat, LSM dan akademisi 3 Politik/ kepentingan Kepentingan politik dan pemenuhan administrasi Meningkatkan kualitas ekologi, sosial, ekonomi dan kelembagaan. 4 Tolak ukur keberhasilan Status dan luas kawasan hutan tetap. Fungsi hutan dan integrasi zonasi. 5 Policy Space Mudah karena didukung elit politik, pemerintah, DPRD dan institusi ekstra legal yang merupakan mafia lahan penguasaan hutan. Sulit, Irisan kepentingan dan pengetahuan yang berbeda, rendahnya dukungan politik pemerintah dan masyarakat
Sumber:  Hasil analisis dan observasi
Jaringan  aktor  yang  terbentuk  sudah  terdelegasikan secara  turun  temurun  dan  saling  memperkuat  dari  setiap rezim  yang  berkuasa  sehingga  narasi  kebijakan  sangat kuat  dan  sangat  mendominasi  dibandingkan  oleh  aktor- aktor  yang  berangkat  dari  pendekatan  masalah  yang  ada di lapangan. Implementasi kebijakan yang dilakukan oleh pembuat  kebijakan  memposisikan  masyarakat  dalam pengelolaan Tahura SSH hanya untuk pengumpulan data dan  informasi  bukan  untuk  berbagi  peran  bersama ( sharing participation ) baik dalam perencanaan, perlindungan,  pengawasan  maupun  rehabilitasi  kawasan secara terintegrasi. Kondisi ini akhirnya melatarbelakangi  terjadinya  transaksi  jual  beli  lahan  di dalam  kawasan  hutan  didominasi  juga  oleh  oknum masyarakat  adat  dan  masyarakat  pendatang  melalui hubungan primordial.
Narasi kebijakan yang dibangun memiliki perdebatan,  pihak  yang  kontra  dengan  menggunakan temuan-temuan  lapangan  atas  kerusakan  perubahan fungsi  karena  perkebunan  kelapa  sawit  sementara  fakta yang sama ditolak sebagai argumen oleh pihak yang pro dengan  menggunakan  logika  umum  ( common  sense ) yang sama, maka pemerintah perlu melakukan perbaikan pengelolaan  Tahura  SSH  pada  penguatan  aspek kelembagaan,  SDM  dan  perbaikan  pola  pemberdayaan masyarakat ( people first ). Hal ini harus didukung dengan pendekatan rasional yang linier (Sutton 1999; IDS 2006).
Tolak  ukur  keberhasilan  pengelolaan  Tahura  SSH bertumpu  pada  keharusan  kawasan  hutan  tetap  sehingga proses  untuk  melakukan  upaya  pemberdayaan  terhadap masyarakat  dengan  pola  kemitraan  atas  keterlanjuran perubahan  fungsi  hutan  tidak  menjadi  prioritas. Tingginya  penguasaan  lahan  oleh  aktor,  baik  secara individu  dan  kelompok  bahkan  oleh  oknum  pengelola Tahura  SSH  sendiri  yang  ikut  membantu  dalam mempercepat  proses  penguasaan  lahan  tersebut. Policy space dalam pengelolaan Tahura SSH secara
administratif  sangat  mudah  dilakukan  karena  didukung elit politik dan institusi extra legal . Rendahnya dukungan politik  pemerintah  dan  masyarakat  mengakibatkan  opsi yang  muncul  tidak  memberikan  perbaikan  dalam  narasi kebijakan,  sehingga  kelembagaan  Tahura  SSH  dituntut berinovasi dan memberikan kelestarian dan keberlanjutan ekosistem  dengan  landasan  pola  hidup  sejajar  (Maser 1994; Kartodihardjo 2017; Darusman 2017). Pemahaman terhadap fakior-faktor yang berpengaruh terhadap proses dan implementasi kebijakan diharapkan dapat menyadarkan  semua  pihak,  karena  tidak  mendapat perhatian bagi perbaikan kinerja pembangunan kehutanan  yang  dapat  dicapai  melalui  implementasi kebijakan yang ada atau yang akan dirumuskan.
Peningkatan  pengelolaan  Tahura  SSH  harus mengkombinasikan  prinsip  sosial  yang  adaptif  terhadap kondisi  lingkungan  dengan  pertimbangan  keinginan secara  ekologis,  ekonomis  dan  sosial  sehingga  bersifat jangka  panjang.  Kondisi  ideal  tersebut  harus  disiasati dengan instrument pengelolaan agroforestry dan ekowisata dengan perumusan regulasi khusus di kawasan konservasi,  mengintegrasikan  zonasi  kawasan  dengan memperhatikan lahan kritis dan perkebunan sawit. hal ini juga harus memperhatikan fungsi kawasan, kondisi sosial ekonomi  dan  budaya  serta  komposisi  dan  persentase tanaman Multi  Purpose  Trees  Species (MPTS) berdasarkan luas kawasan  yang telah diokupasi. Transisi sistem  pengelolaan  ini  akan  memperkecil  gap  antara kepentingan ekologis, sosial dan ekonomi (Maser 1994), sehingga  tujuan  pengelolaan  tersebut  secara  perlahan memberikan ruang tumbuh  secara ekologi dan economic benefit bagi masyarakat.

## SIMPULAN
Implementasi  kebijakan  pengelolaan  Tahura  SSH menunjukkan ketidakefektifan karena adanya
penyimpangan, state capture , manuver politik, tingginya transaksi  jual  beli  lahan, weak  law  enforcement . Peningkatan efektivitas implementasi kebijakan pengelolaan  Tahura  SSH  maka  pemerintah  perlu mengefektifkan isi kebijakan dan implementasi kebijakan dengan  melakukan  perbaikan  pada  aspek  isi  kebijakan yaitu  kepentingan  yang  dipengaruhi  dengan  melibatkan multistakeholder  dengan  pendekatan  kebijakan bottom up ,  tipe  manfaat  harus  berorientasi  pada  keinginan masyarakat  berupa  kepastian  kawasan,  pola  kemitraan hingga  peningkatan  kesejahteraan  melalui  pembentukan kelompok  tani  hutan, derajat perubahan  yang diinginkan oleh  masyarakat  yaitu  dengan  melakukan  penyuluhan dan  merubah  paradigma  pengelolaan  hutan  bagi masyarakat,  kedudukan  pembuatan  kebijakan  yang memiliki  kepentingan  politik  harus  dilakukan  dengan dukungan  publik  ( political  will )  agar  memenuhi  seluruh aspek  pengelolaan  hutan,  efektivitas  pelaksana  program harus  dilakukan  dengan  meningkatkan  kompetensi ( leadership )  untuk  melakukan  rekayasa  sosial/resolusi konflik  terutama  di  kawasan  yang  sudah  dilakukan perambahan  oleh  masyarakat,  sumber  daya  yang dikerahkan  terfokus  pada  monitoring  dan  evaluasi  dan peningkatan kapasitas implementator. Aspek implementasi kebijakan yaitu kekuasaan kepentingan dan aktor  yang  terlibat  harus  didukung  oleh  kepentingan politik publik agar menemukan exit strategy , karakteristik lembaga yang berkuasa harus mengintegrasikan  seluruh  stakeholder  terkait  serta  untuk meningkatan efektivitas implementasi dibutuhkan kepatuhan  dan  daya  tanggap  oleh  masyarakat  sebagai target  groups dengan  melakukan  pemberdayaan  melalui pola kemitraan secara intensif.
Strategi untuk meningkatkan efektivitas pengelolaan  Tahura  SSH  berdasarkan  design  aksi kebijakan  sehingga  berdampak  bagi  masyarakat  sebagai stakeholder  utama  pengelolaan  hutan.  Selain  itu,  hal  ini juga  perlu  didukung  dengan  inovasi  dan    transisi  tata kelola untuk memperkecil gap kebijakan dan implementasi  di  lapangan  seperti  penguatan  dan optimalisasi  kelembagaan,  pola  kemitraan  melalui pengelolaan  agroforestry  terpadu  dan  ekowisata  agar kawasan  memiliki  nilai  ekonomi  dan  kelestarian, integrasi  zonasi,  peningkatan  komunikasi  kepada target groups serta  perumusan  regulasi  khusus  pengelolaan agroforestry dan ekowisata di kawasan konservasi dalam rangka meningkatakan efektivitas implementasi kebijakan pengelolaan Tahura SSH.

## DAFTAR PUSTAKA
Alex M. 2008. Explaining the  failure of Thailand’s anti- corruption  regime. Development  and  Change Journal . 39(1): 147–171.
Darusman D. 2016. Pola Hidup Sejajar . Bogor (ID): IPB Press.
[Dishut  Riau]  Dinas  Kehutanan  Provinsi  Riau.  2016. Rencana  Kerja  Dinas  Kehutanan  Provinsi  Riau Tahun 2017 . Pekanbaru (ID): Dishut Riau.
Ekawati  S.  2013. Kembali  ke  Jalan  Lurus:  Kritik
Penggunaan Ilmu dan Praktek Kehutanan
Indonesia . Bogor (ID): FORCI dan Tanah Air Beta. Grindle MS. 1980. Politics and Policy Implementation in the  third  world .  New  Jersey  (US):  Princenton University Press.
[IDS] Institute of Development Studies. 2006.
Understanding  Policy  Process:  A  Review  of  IDS Research  on  The  Environment .  Brighton  (UK): University of Sussex.
Insusanty  E,    Azwin  A.  2014.  Strategi  pengelolaan Taman  Hutan  Raya  Sultan  Syarif  Hasyim Pekanbaru. Jurnal Ilmiah Pertanian . 11(2): 56–58.
Kartodihardjo  H.  2008. Dibalik  Kerusakan  Hutan  Dan Bencana  Alam : Masalah  Transformasi  Kebijakan Kehutanan. Bogor (ID): Wana aksara.
Kartodihardjo  H.  2013. Kembali  ke  Jalan  Lurus:  Kritik Penggunaan Ilmu dan Praktek Kehutanan Indonesia . Bogor (ID): FORCI dan Tanah Air Beta. Kartodihardjo  H.  2017. Dibalik  Krisis  Ekosistem :
Pemikiran  Tentang  Kehutanan  dan  Lingkungan Hidup. Jakarta (ID): LP3ES. [KLHK] Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan.  2016. Statistik  Lingkungan  Hidup  dan Kehutanan Indonesia . Jakarta (ID): KLHK.
[KPHP]  Kesatuan  Pengelolaan  Hutan  Produksi  Model Minas  Tahura.  2015. Rencana  Pengelolaan  Hutan Jangka  Panjang  (RPHJP)  Model  Minas  Tahura Tahun  2016-2026 .  Riau  (ID):  KPHP  Model  Minas Tahura.
Makinde T. 2005. Problems  of policy implementation in developing  nations:  The  Nigerian  experience. Journal of Social sciences . 11(1): 63–69.
Maser    C.  1994.  Sustainable  Forest  Management. Sustainable  Forestry  Throught  Adaptive  Ecosystem Management  is  an  Open – Ended  Experiment. United States (USA): St.Lucie Pr.
Marwoto.  2017.  Adaptasi  kelembagaan  dalam  strategi kebijakan  pengelolaan  hutan  (Studi  kasus  Taman Hutan Raya Sultan Thaha Syaifuddin di Kabupaten Batanghari) [disertasi]. Bogor (ID): Institut Pertanian Bogor.
Nugroho  R.  2009. Public  Policy .  Jakarta  (ID):  PT.  Elex Media
Nugroho B. 2016. Kelembagaan, Karakteristik Sumberdaya  dan  Prilaku  Aktor:  Analisis  Kritis Kinerja  Kebijakan  Pengelolaan  Hutan  Indonesia . Bogor (ID): Institut Pertanian Bogor.
Nurliah.  2016.  Fungsi  dan  Tata  Kelola  Tahura  SSH.
Jurnal Pelestarian  Lingkungan  dan  Mitigasi Bencana . 5(1): 360–366.
Nurrochmat  DR,  Darusman  D,  Ruchjadi  D.  2017. Rekonstruksi  sistem  tenurial  kehutanan. Risalah Kebijakan Pertanian dan Lingkungan . 1(1) 24–29.
O'Toole  LJ.  1986.  Policy  recommendations  for  multi- actor  implementation:  An  assessment  of  the field. Journal of public policy . 6(2): 181–210.
Ripley  RB,  Franklin  GA.  1984. Congress,  the bureaucracy,  and  public  policy .  United  States (USA): Dorsey Press.
Safitri  MA,  Muhshi  MA,  Muhajir  M,  Shohibuddin  M, Arizona  Y,  Sirait  M,  Mary  SR.  2011. Menuju Kepastian  dan  Keadilan  Tenurial .  Jakarta  (ID): Fasilitator  kelompok  masyarakat  sipil  untuk reformasi tenurial
Sugiyono.  2010. Memahami  Penelitian  Kualitatif. Bandung (ID): Alfabeta.
Sulastiyo  D.  2016.  Efektivitas  implementasi  kebijakan rehabilitasi  dan  reklamasi  lahan. Jurnal  Silvikultur Tropika. 07(3): 181–187 . Surbakti    R.  1992. Memahami  ilmu  politik .  Yogyakarta (ID): Grasindo.
Sutton  R.  1999. The  Policy  Process:  an  Overview . London (GB): Overseas Development Institute.
Wahab  SA.  2004. Analisa  Implementasi  Kebijakan Negara . Jakarta (ID): Bumi Aksara.
Wildavsky A. 1979. Views: No Risk Is the Highest Risk of  All:  A  leading  political  scientist  postulates  that an  overcautious  attitude  toward  new  technological developments may paralyze scientific endeavor and end  up  leaving  us  less  safe  than  we  were before. American scientist . 67(1): 32–37.