## Telaah Kebijakan Penyusunan Anggaran Pemerintah Daerah
Mahdalena Mahdalena 1 , Zulkifli Bokiu 2 1,2 Universitas Negeri Gorontalo, Indonesia len4.katy@yahoo.com.id (koresponden)

## ABSTRAK
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui proses penyusunan anggaran pemerintah  daerah  Kota  Gorontalo.  Pendekatan  teori  tindakan komunikatif  Habermas  sebagai  bagian  dari  pendekatan  kritis  dipilih sebagai  metode  dalam  penelitian  ini.  Penelitian  ini  menemukan  bahwa tindakan kompromi merupakan bentuk komunikasi kebijakan anggaran yang  dilatarbelakangi  oleh  kepentingan  politik.  Keputusan  kebijakan anggaran  didominasi  oleh  kuasa  yang  dimiliki  oleh  para  aktor  untuk menentukan  prioritas  anggaran.  Praktik  komunikasi  diwarnai  oleh negosiasi  dan  kompromi  sehingga  mengabaikan  nilai  kompetensi komunikasi  secara  komprehensif  (kebenaran,  ketepatan,  kejujuran). Komunikasi  yang  terbangun  hanya  legal  formal  untuk  menghasilkan anggaran  yang  terlegitimasi.  Hasil  penelitian  memberikan  informasi bahwa  terbelenggunya  keselarasan  komunikasi  menjadi  dasar pertimbangan  untuk  melakukan  perubahan  kebijakan  dengan memprioritaskan rasionalitas agar diperoleh legitimasi dan kepercayaan dari masyarakat kepada penyelenggara pemerintah.

## ABSTRACT
This  study  aims  to  determine  the  process  of  preparing  the  local government  of  Gorontalo  City  budgets.  Haberma’s  communicative theory  approach  as  part  of  the  critical  approach  was  chosen  as  the method in this research. This study found that the act of compromise is a form  of  budget  policy  communication  that  is  motivated  by  political interest. Budget policy decisions are dominated by the power processed by  actors  to  determine  budget  priorities.  Communicative  practice  is colored  by  negotiation  and  compromise  so  that  it  ignores  the  value  of communication  competence  comprehensively  (truth,accuracy,honesty) the  communication  that  is  built  is  only  formal  ti  produce  a  legitimate budget. The results of the study provide information that the shackles of communication  harmony  are  the  basis  for  consideration  for  making policy changes by prioritizing rationality in order to gain legitimacy and trust from the public to government administrators.
Volume  7
Nomor 1 Halaman 26-39
Makassar, Juni 2022 p-ISSN 2528-3073 e-ISSN 24656-4505
Tanggal masuk 14 Mei 2022
Tanggal Revisi 17 Mei 2022 Tanggal diterima 10 Juni 2022
Kata kunci :
Anggaran, Tindakan Komunikatif, Kebijakan Anggaran
Keywords :
Budget, Communicative Action. Budget Policy
Mengutip artikel ini sebagai : Mahdalena, Mahdalena dan Zulkifli Bokiu. 2022.Telaah kebijakan penyusunan anggaran Pemerintah Daerah. Tangible Jurnal, 7, No. 1, Juni 2022, Hal. 26-39. https://doi.org/10.53654/tangible.v7i1.246

## PENDAHULUAN
Selama ini anggaran hanya dipahami sebagai alat yang menghubungkan antara proses  perencanaan  dan  proses  pengendalian  organisasi.  Terbatasnya  sumber  daya
yang  dimiliki  oleh  organisasi  maka    diperlukan  kontrol  atas  penggunaan  anggaran agar  dapat  tepat  sasaran.  Tentu  saja  dibutuhkan  komitmen  dari  penentu  kebijakan untuk memutuskan kebutuhan keuangan dan alokasi yang diprioritaskan.
Anggaran  dalam  konteks  akuntansi  sektor  publik  dapat  digunakan  sebagai sumber  informasi  keuangan  yang  sangat  penting  yang  mencerminkan  aktivitas- aktivitas yang dilakukan beserta sumber daya yang dibutuhkan. Anggaran keuangan daerah dalam pelaksanaannya dikelola melalui sistem yang terintegrasi dalam bentuk Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBD  yang  mencerminkan  rencana keuangan  pemerintah  daerah  tahunan.  Penetapan  APBD  dilakukan  setiap  tahun dengan  Perda  (Peraturan  Daerah),  dan  untuk  mendapat  persetujuan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD),  pembahasan  APBD  dilakukan  bersama  pemda yang  penyusunannya  disesuaikan  dengan  kebutuhan  dan  kemampuan  daerah (https://riau.bpk.go.id).  Ketentuan  ini  didasarkan  pada  UU  No  17  tahun  2003 (Pramono, 2014; Oktora dan Pontoh, 2013).
Hubungan  antara  pemda  dan DPRD  dalam  penyusunan  dan  penetapan  APBD menyiratkan  makna  bahwa  proses  penyusunan  APBD  sangat  tergantung  pada keselarasan hubungan yang baik sehingga mendorong proses penyusunan yang efektif dan  efisien  (Subechan  dkk,  2014).  Hubungan  yang  baik  dan  selaras  ini  tercermin melalui  penetapan  anggaran  sebagai  kontrak  kinerja  antara  legislatif  (DPRD)  dan eksekutif  (pemda).  Bukan  hal  yang  mustahil  jika  dalam  proses  penyusunan  dan penetapan  terjadi  hubungan  yang  kurang  harmonis  karena  dalam  proses  penetapan APBD  mengandung  nuansa  politik  yang  tinggi  karena  tahapan  penyusunan  dan penetapan  yang  cukup  rumit  (Abdullah  S  dkk,  2010)  yang  mencerminkan  adanya kekuatan  dari  berbagai  pihak  yang  terlibat  karena  memiliki  kepentingan  terhadap APBD (Rubin, I. S, 1993). Tarik menarik kepentingan akan berakibat pada lambatnya proses  penetapan  Ranperda  APBD  menjadi  APBD  sehingga  memungkinkan  Perda APBD tidak ditetapkan.
APBD  dipandang  sebagai  instrumen  utama  kebijakan  fiskal  dalam  rangka melaksanakan  pelayanan  publik,  pendorong  pertumbuhan  elalui  ekonomi  dan meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  melalui  pembangunan  di  berbagai  sektor (https://www.kemenkeu.go.id). Terdapat tiga komponen utama dalam APBD, yakni pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayan daerah ( https://djpk.kemenkeu.go.id/ ). Komponen belanja daerah adalah wujud pemerintah daerah  untuk  melakukan  pelayanan  publik  melalui  pengeluaran  uang  daerah. Beberapa pos utama dalam belanja daerah antara lain pos belanja pegawai, pos belanja barang dan jasa, pos belanja modal, dan pos lainnya. Berdasarkan pada belanja daerah tersebut  akan  diperoleh  informasi  belanja  prioritas  yang  tentunya  akan  berdampak pada kesejahteraan masyarakat. Namun, menentukan prioritas belanja dengan sumber daya  (pendapatan  daerah)  yang  terbatas  dipastikan  akan    menimbulkan  konflik pembagian  atas  sumber  daya  tersebut  (Riharjo  dan  Isnadi,  2010).  Menteri  keuangan dalam sambutannya menyinggung banyaknya pemda yang belum fokus menentukan program  prioritas,  karena  banyaknya  unit  yang  memperoleh  alokasi  dana  tanpa adanya kejelasan prioritas yang berdampak pada kurang optimalnya kualitas program (https://www.kemenkeu.go.id/).
Perbedaan  pendapat,  baik  dalam  penyusunan  maupun  di  penetapan  APBD yang  berujung  pada  konflik  antara  kepala  daerah  dengan  DPRD  akan  berpotensi merugikan  masyarakat  di  daerah  tersebut.  Salah  satu  contoh  kasus  yang  sempat mengemuka saat pemprov DKI Jakarta dan DPRD DKI memberikan penafsiran yang berbeda  atas  penggunaan  anggaran  pada  program e-budgeting terhadap  substansi APBD.  Akibatnya,  penetapan  APBD  menjadi  lambat  karena  perbedaan  kepentingan dalam  pengelolaan  sumber  daya  (Puspitasari,  2013).  Penelitian  lain    menunjukkan bahwa  sasaran  anggaran  yang  sejatinya  untuk  kepentingan  publik,  justru  terdistorsi
oleh kebenaran yang didasarkan atas kepentingan pragmatis penguasa dan disisi lain keputusan anggaran diserahkan kepada pemegang kekuasaan (eksekutif dan legislatif) oleh  publik  (  Nurak  dan  Wardani,  2021).  Sedikit  sekali  adanya  ruang  publik  dalam proses  penganggaran  dan  cenderung  dijalankan  secara  formalistik,  sekedar  untuk memenuhi  ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Akibatnya,  proses perencanaan,  pemrograman,  dan  penganggaran  lebih  banyak  digunakan  sebagai strategi politik.
Konflik  kepentingan  yang  diakibatkan  oleh  terbatasnya resources dan  posisi pejabat  publik  di daerah  mendorong  pengelolaan keuangan  daerah didasarkan pada praktik  politik  yang  terbangun  di  antara  pejabat  publik  (eksekutif  dan  DPR). Sebagaimana  yang  dikemukakan  Lowi  (1995)  bahwa  munculnya konflik  diakibatkan oleh langkanya sumber daya dan posisi. Menurutnya terbatasnya posisi pejabat publik di  daerah  karena  peran  pejabat  tidak  dapat  dilakukan  pada  tempat  dan  fungsi  yang berbeda  secara  bersama,  sementara  keterbatasan resources merupakan  terbatasnya ketersediaan yang diinginkan oleh pihak-pihak yang membutuhkan. Lebih lanjut dia menyatakan  bahwa  dinamika  politik  serta  dinamika  kelompok  yang  kerap  terjadi dalam  perumusan  kebijakan  ditentukan  oleh  jenis  kebijakan.  Melalui  kebijakan  ini maka  anggaran  daerah  disusun  atas  dasar  kesepakatan  yang  dituangkan  dalam Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Daerah  (RPJMD)  sebagai  terjemahan  dari visi  dan  misi  kepala  daerah.  Sehingga  ini  membuka  kesempatan  terjadinya  korupsi terutama jika desain APBD diarahkan pada dificit design .
Proses  melahirkan  kebijakan  program  dan  pengalokasian  anggaran  yang dipenuhi  oeh  intrik  politik  dalam  pelaksanaan  menerjemahkan  visi  dan  misi  kepala daerah,  pada  akhirnya  memunculkan  berbagai  persoalan  seperti  perencanaan  di tingkat  OPD  (Organisasi  Perangkat  Daerah)  yang  terkesan  lebih  bayak  menyerap anggaran  belanja  dan  kurang  menunjukkan  pada  skala  prioritas.  Persoalan  lain sebagaimana yang dikemukakan oleh Ramson Siagian seorang mantan anggota Badan Anggaran  DPR  2004-2009  adalah  lemahnya  perencanaan  APBD  sehingga  menjadi peluang  munculnya  mafia  anggaran  (kompas.com).  Sudah dapat  dipastikan  dampak yang  ditimbulkan  untuk  mewujudkan  anggaran  yang  efektif  dan  efisien  dan peningkatan  kesejahteraan  masyarakat  sulit  dicapai  (Setiawan,  Irianto,  dan  Achsin, 2013).  Persoalan-persoalan  tersebut  memberi  pandangan  bahwa  komunikasi  yang terjalin  tidak  efektif  karena  hanya  melibatkan  segelintir  penentu  kebijakan. Keterlibatan  publik  di  arena  penyusunan  anggaran  hanya  pada  saat  Musrembang, bahkan  cenderung  tidak  dilakukan  dan  program  yang  di  rencanakan  oleh  beberapa OPD hanya copy paste dari tahun sebelumnya.
Kondisi  di  atas  tidak  ubahnya  yang  terjadi  di  beberapa  pemerintah  daerah lainnya.  Sehingga  perlu  dilakukan  sebuah  perubahan  untuk  menghindari  adanya disparitas  yang  cukup  jauh  antara  masyarakat  dan  pemerintah  akibat  komunikasi yang  tereduksi.  Harapan  ini  akan  tercapai  jika  setiap  elemen  dalam  masyarakat mengedepankan  pada  semangat  membangun  rasionalitas  komunikasi  yang  menjadi barometer  dalam  tindakan  komunikatif.  Tindakan  komunikatif  yang  diusung  oleh Habermas (1984) memberi pandangan bahwa untuk mencapai konsensus dibutuhkan komunikasi yang seimbang yang bebas dari tekanan dan dominasi satu pihak kepada pihak  lain.  Tindakan  komunikatif  mengabaikan  interaksi  yang  semata-mata mengakomodir  kepentingan  pribadi  dan  kelompok  sebagaimana  yang  kerap  terjadi dalam praktik penyelenggaraan pemerintah.
Beranjak dari kondisi yang telah penulis uraikan di atas, maka tujuan penelitian ini adalah  untuk mengetahui proses penyusunan anggaran pemerintah daerah.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini merupakan bagian dari ilmu ekonomi dan politik yang berupaya untuk  mengetahui  proses  penyusunan  anggaran  pemerintah  daerah.  Anggaran sebagai  realitas  sosial  sangat  dipengaruhi  oleh  perilaku  orang-orang  yang  berada disekitarnya.  Anggaran  dipengaruhi  oleh  intrik,  negosiasi,  politik,  dan  kekuasaan (Siegel  dan  Marconi,  1989).  Berdasarkan  pada  realitas  sosial  tersebut,  maka  metode kualitatif digunakan untuk menyelami ranah sosial yang bersifat natural, humanistik dan  utuh,  menempatkan  manusia  sebagai  subjek  utama  dalam  peristiwa  sosial (Lincoln dan Guba, 1985).
Pendekatan  teori  kritis  merupakan  pendekatan  yangdigunakan  untuk memahami struktur sosial dari interaksi antar individu dalam masyarakat. Pemilihan pendekatan  ini  didasari  oleh  pertimbangan  perlunya  untuk  melakukan  perubahan sosial  yang  humanis  atas  kondisi  sosial  yang  terjadi.  alternatif  pemilihan  dari pendekatan  kritis  adalah  menggunakan  teori  tindakan  komunikatif  Habermas. Habermas  memandang  bahwa  untuk  mencapai  kesepakatan,  maka  segala  persoalan harus  dikomunikasikan  dalam  ruang  yang  bebas  dari  dominasi  dimana  kedudukan partisipan  setara  sehingga  etika  menjadi  hal  penting  dalam  tindakan  komunikasi (Habermas, 1984).
Teknik  pengumpulan  dan  informan  dilakukan  melalui  wawancara  secara langsung  dan  bersifat  pribadi  untuk  mengungkap  hal-hal  tersembunyi  sebagai informasi  penting  bagi  penulis.  Selain  wawancara  langsung,  teknik  yang  dilakukan adalah  pengamatan  dan  dokumentasi  untuk  memahami  sikap  informan  dalam berinteraksi.
Informan  dalam  penelitian  ini  adalah  mereka  yang  terlibat  langsung  dalam penyusunan dan penetapan anggaran yang penulis pilih dengan asumsi mereka yang lebih  memahami konteks  serta  persoalan  dalam  hubungannya dengan  penelitian  ini. Diantara mereka adalah Kepala BAPEDA, anggota BANGGAR, dan beberapa pejabat di lingkungan dinas terkait dengan keuangan daerah.

## HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Proses Politik Anggaran Daerah
Anggaran  daerah  merupakan  instrument  kebijakan  yang  menduduki  posisi sentral  dalam  upaya  pengembangan  kapabilitas  dan  efektifitas  pemerintah  daerah dalam menjalankan fungsi dan perannya secara efesien. Efektifitas anggaran tercapai jika  upaya  menyelaraskan  kapabilitas  tuntutan  dan  kebutuhan  publik  dilakukan (World Bank,1997 dalam Mardiasmo, 2002).
Proses penyusunan anggaran di pemerintah daerah, dimulai dari rencana kerja pada  setiap  satuan  kerja  melalui  dokumen  usulan  anggaran  (RKA=Rencana  Kerja Anggaran).  Selanjutnya  ini  diteliti  oleh  Tim  Anggaran  Pemerintah  daerah  untuk melihat kelayakan yang nantinya diakomodasi dalam RAPBD yang akan disampaikan kepada  legislatif.  Di  tahapan  ini  proses  politik  penetapan  APBD  ditentukan  oleh eksekutif  dan  legislatif.  Tepatlah  pernyataan  Caiden  dan  Wildavsky  (2004)  bahwa semua  anggaran  adalah  politik  dan  didalam  permainan  politik,  penganggaran dipahami sebagai bagian darinya.
Sasaran  anggaran  sejatinya  untuk  kepentingan  publik  tidak  dapat  dipungkiri  , justru  terdistorsi  oleh  kepentingan  pragmatis  penguasa  dan  disisi  lain  keputusan anggaran  diserahkan  kepada  para  elit  (eksekutif  dan  legislatif)  oleh  publik.  Proses penganggaran  cenderung  dijalankan  secara  formalistik  sekedar    untuk  memenuhi ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Akibatnya,  proses  perencanaan, pemrograman, dan penganggaran lebih banyak digunakan sebagai strategi politik dan kurang  memberikan  akses  terhadap  publik  untuk  melihat  sejauh  mana  pelaksanaan proses anggaran hingga di penetapan.
Pembahasan  KUA-PPAS  misalnya,  publik  sama  sekali  tidak  memiliki  akses untuk  melihat  pelaksanaannya.  Sebagaimana  yang  dikemukakan  oleh  Iman,  seorang PNS pada salah satu instansi pemerintah di Kota Gorontalo mengaku bahwa :
“ini  (KUA-PPAS)  sengaja  dilakukan  tertutup  untuk  menjaga  jangan  sampai masyarakat  terlalu over dalam  melakukan  pengamatan,  sehingga  kami  disini bekerja jadi tidak maksimal”
Iman dalam pandangannya, mengatakan :
“lagian  KUA-PPAS  itu  kan  hanya  dibahas  oleh  eksekutif-legislatif.  Ini  juga tergantung  kepala  daerahnya.  Apalagi  belum  ada  regulasi  yang  mengatur pembahasan KUA-PPAS publik bisa mengaksesnya.”
Pernyataan  diatas  mengesankan  ada  yang  disembunyikan  dari  pembahasan  itu, padahal  rakyat  memiliki  hak  untuk  mengetahui  perencanaan  APBD.  Hal  yang  sama yakni  keterlambatan  waktu  penetapan  APBD  akibat  tarik  ulur  kepentingan  yang berdampak pada sangsi penundaan penyaluran dana perimbangan. Data yang penulis peroleh  terkait  dengan  masalah  ini  adalah  dokumen  rancangan  kerja  anggaran yang akan  dibahas  di  banggar  (badan  angaran)  DPRD  belum  diterima  sebagai  standard operasional dalam pembahasan APBD. Aspek politik pun tidak kalah menarik dengan adanya kekuatan politik yang tidak seimbang dengan kewenangan pemerintah daerah yang  berakibat  ketidakseimbangan  dalam  pembahasan  rancangan  APBD.  Aspek lainnya adalah aspek sumber daya manusia dimana eksekutif memiliki pengetahuan lebih  dibanding  legislatif.  Hal  ini  sejalan  degan  penjelasan  salah  satu  pejabat  di lingkungan BPKD (Badan Pengelola Keuangan Daerah) :
“kita  ini  sudah  berupaya  memberikan  pemahaman  bagi  dewan  untuk memahami  apa  yang  kami maksudkan. Tapi  itu  lagi,  kita  juga menjaga  jangan sampai  timbul  kesan  menggurui,  menjaga  jangan  sampai  mereka  tersinggung. Kan  tidak  semua  dari  mereka  itu  memiliki  pemahaman  yang  sama.  Tapi  ya, begitulah.  Ini  memang  sebuah  dinamika  yang  mau  tidak  mau  harus  kami hadapi.”
Sebelum  APBD  disusun,  yang  menjadi  acuan  adalah  RKPD  (Rencana  Kerja Pemerintah  Daerah).  Faktanya,  tidak  semua  anggota  Dewan  memiliki  kecakapan dalam  membaca  RKPD  sehingga  memicu  terjadinya  asimetri  informasi  antara eksekutif  dan  legislatif  saat  membahas  rancangan  APBD.  Akibatnya  usulan  yang diberikan saat perencanaan APBD tidak lagi didasari oleh RKPD. Sebagaimana yang disampaikan oleh seorang staf di lingkungan Bappeda Kota :
“Kalau sekedar usulan, iya. Tapi kan tidak semuanya (anggota dewan) baca itu RKPD”
Fenomena ini memunculkan dugaan adanya pola hubungan perbedaan persepsi  dan memicu  terciptanya  gap  diantara  keduanya  akibat  perilaku  oportunistik  yang ditimbulkan oleh keduanya. Terlebih saat kuasa yang dimiliki oleh anggota legislatif yang  posisinya  berada  di  badan  anggaran  (Banggar).  Dengan  kuasa  mengendalikan anggaran,  maka  tanpa  persetujuan  mereka,  sebuah  mata  anggaran  atau  usulan kenaikan  anggaran  tidak  bisa  disahkan  dan  dimasukkan  dalam  APBD.  Kewenangan yang  dimiliki  ini  jika  melihat  defenisi  kuasa  (power)  oleh  Coleman  dalam  bukunya berjudul Foundations of social theories adalah kemampuan seseorang to control resources (mengendalikan sumber daya) yang diminati orang lain. Kekuasaan bertambah besar
seiring  dengan  (a)  semakin  besarnya  minat  atau  kepentingan  orang  lain  terhadap resources dan (b) semakin banyaknya orang yang berminat terhadap resources Menurut  Riyanto  (2018),  bahwa  lemahnya  DPRD  dalam  fungsi  dan  peran bidang lain akibat di masa orde baru fungsi itu telah diambil alih oleh eksekutif secara dominatif.  Sekarang,  saat  reformasi  telah  berjalan,  yang  terjadi  legislatif  ibaratnya kebablasan atas  fungsi  yang  diberikan.  Undang-Undang  Nomor  22  tahun  1999  dan Undang-undang  Nomor  32  tahun  2004  serta  Undang-undang  Nomor  12  tahun  2008 tentang Pemerintahan Daerah memberikan hak prakarsa kepada para anggota DPRD, hak amandemen, dan hak anggaran (mengajukan RAPBD, mengajuan bentuk dan arah kebijakan  anggaran  pendapatan  dan  belanja,  menentukan  alokasi  anggaran  menurut program dan lokasi, dan sebagainya. Dengan adanya hak-hak yang diberikan tersebut, maka  fungsi  utamanya  adalah  sebagai  pengontrol  jalannya  pemerintahan  di  daerah, sehingga posisi legislatif bukan menjadi aktor yang dominan.
Hubungan  kerjasama  antar  dua  lembaga  negara  dalam  penyusunan  APBD, merupakan  mitra  dalam  pemerintahan  daerah  sehingga  pelaksanaan  fungsi-fungsi, idealnya  memiliki  hubungan  yang  saling  mendukung  bukan  terjadi  persaingan diantara keduanya.

## Dinamika PAD sebagai Sumber APBD
APBD  mengandung  sumber  penerimaan  daerah  yang  terdiri  dari  PAD,  Dana Perimbangan,  dan  Pendapatan  lain  yang  sah.  Tentunya,  diperlukan  kajian  serta pertimbangan dalam pengalokasian sumber-sumber penerimaan tersebut sebagaimana yang tertuang dalam salah satu fungsi APBD yakni fungsi alokasi. Yang dimaksudkan dengan  fungsi  alokasi  tersebut  adalah  APBD  diarahkan  untuk  bisa  menciptakan lapangan pekerjaan dan mengurangi pengangguran, serta meningkatkan efisiensi dan efektifitas  perekonomian.    Dengan  demikian  diperlukan  kemandirian  daerah  agar fungsi APBD dapat berjalan.
Daerah  harus  memiliki  kemampuan  dalam  menghasilkan  sumber  pembiayaan daerah  agar  tercipta  kemandirian  daerah.  Umumnya  permasalahan  yang  dihadapi adalah  penghimpunan  dana  yang  berasal  dari  daerah  itu  sendiri,  terlebih  ketika program dan kebijakan pengembangan potensi daerah dibuat, pengelolaan keuangan secara efektif dan efisien, dan peningkatan sumber pembiayaan keuangan daerah serta memperkecil ketergantungan pada pemerintah pusat untuk memperoleh dana. Salah  satu  sumber  dana  pembiayaan  pembangunan  daerah  adalah  pedapatan asli daerah (PAD). Kenyataan yang terjadi, kontribusi PAD masih rendah dan belum mampu  menampung  sejumlah  dana  yang  dibutuhkan  untuk  membiayai pembangunan  daerah.  Padahal  jika  melihat  UU  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintah  Daerah  dan  UU  Nomor  33  Tahun  2004  tentang  Perimbangan  Keuangan Antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  cukup  menjadi  pilar  bagi  daerah  untuk pelaksanaan  otonomi  secara  luas  sekaligus  bertanggung  jawab.  Artinya,  kedua  UU tersebut  menjadi  dasar  bagi  daerah  untuk  menggali  serta  memanfaatkan  semua resources dalam meningkatkan pendapatan dan kemandirian daerah.  Semakin tinggi diskresi  daerah  menggunakan  PAD  sedapat  mungkin  disesuaikan  dengan  aspirasi, kebutuhan, dan prioritas pembangunan daerah. Peningkatan ini tidak hanya menjadi perhatian pihak eksekutif, namun legislatif pun memiliki kepentingannya mengingat besar kecilnya PAD akan berdampak pada struktur gaji anggota dewan.
Apalagi  saat  tahun  politik  ketika  menjelang  Pilkada  berlangsung,  sangat dimungkinkan  penyalahgunaan  APBD  pada  sisi  PAD  di mark-down .  Pola  ini  sering terlihat  di  beberapa  daerah,  dan  menurut  data  FITRA  (Forum  Indonesia  untuk Transparansi Anggaran) beberapa daerah seperti Jawa Timur, Jawa Tengah, dan Jawa Barat  mengalami  penurunan  PAD  rata-rata  7,2  milyar  dibanding  tahun  2016.  Kota Bandung,  Bekasi  dan  Tangerang  adalah  yang  terbesar  penurunannya  dan  tiap  tiga
tahun  memiliki  pola  yang  sama.  Tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  peluang  kekuasaan kepala  daerah  adalah  mutlak  ketika  status  otonomi  daerah  diberikan.  Terlebih  tidak adanya  pengawasan  yang  terstruktur  menjadikan  birokrasi  yang  dipimpin  menjadi ladang  objek  komersialisasi  kekuasaan.  Meskipun  perangkat  regulasi  yang berhubungan  dengan  tata  kelola  anggaran  daerah  sudah  cukup  memadai,  namun persoalannya adalah perilaku dan komitmen pimpinan daerah yang menjadi kendala. Realitas di lapangan, daerah mengalami kesulitan dalam hal kemampuan PAD, keterlambatan Penetapan Peraturan Daerah APBD, daya serap APBD, dan kapasiatas kemampuan sumber daya manusia (Bumulo, 2009). Hal ini menjadi pemandangan saat sidang Paripurna Pandangan Fraksi atas Pertanggungjawaban APBD Tahun Anggaran 2018 di  Kota  Gorontalo  banyak  menuai  kritik  terkait  dengan  persoalan  PAD  yang  belum dikelola  secara  optimal.  Selain  menyoroti  pada  aspek  PAD,  pihak  legislatif  juga menyoroti  serapan  anggaran  DAK  yang  belum  terserap  dengan  baik  oleh  organisasi perangkat  daerah  (OPD).  UU  32  Tahun  2004  dan  UU  No.33  Tahun  2004  memberi penegasan  bahwa  pemerintah  pusat  tidak  sekedar  memberikan  wewenang  dan pembiayaan ke daerah, namun yang lebih utama adalah bagaimana daerah memiliki kemampuan  mengelola  sumber  keuangannya  dalam  rangka  peningkatan kesejahteraan serta pelayanan kepada masyarakat.
Perbedaan  penafsiran  antara  elit  politik  (eksekutif  dan  legislatif)  dalam memahami dan memaknai substansi APBD terkait persoalan PAD tampaknya semakin terbuka  celah  pada  perilaku  oportunistik.  Satu  sisi  pihak  legislatatif  melihat  bahwa perlunya  optimalisasi  pada  PAD  sementara  pihak  eksekutif  meyakini  bahwa  terjadi peningkatan yang cukup signifikan dari tahun ke tahun atas PAD kota.
Bersumber  dari  seorang  informan  yang  bertugas  di  dinas  Inspektorat  kota mengatakan:
“sudah  hal  yang  lumrah  kalau  PAD  tidak  optimal  pencapaiannya.  Kalau ditingkatkan  tinggi-tinggi  terus  ga  tercapai,  ya  ga  dapat  insentif  PAD. Makanya  sengaja  direndahkan  supaya  berhasil  capai  target  dan  dapat insentif.  Biasanya  target  PAD  sekitar  60%  -70  %  dari  potensi  yang  bisa dicapai.”
Senada  dengan  pernyataan  diatas,  Firdausy  (2017),  berpendapat  bahwa rendahnya  PAD  karena pertama ,  kurangnya  kepekaan  daerah  dalam  menemukan keunggulan  budaya  dan  potensi  asli  daerah. Kedua ,  kepatuhan  dan  kesadaran  wajib pajak  atau  retribusi  yang  relatif  rendah. Ketiga ,  lemahnya  sistem  hukum  dan administrasi  pendapatan daerah. Keempat ,  kelemahan kualitas  SDM  aparatur. Kelima , kekhawatiran  birokrasi  akan  kegagalan  dalam  menjalankan  programnya. Keenam , ketidakoptimisan  akan  hasil  yang  mungkin  dicapai. Ketujuh ,  seringkali  pengeluaran biaya  yang  digunakan  untuk  menjalankan  program  dinaikkan  ( mark  up )  sejak  awal pada  setiap  anggarannya.  Padahal  jika  sejak  awal  penganggaran  biaya  program diefektifkan  sehemat  mungkin,  maka  sisa  yang  ada  dapat  digunakan  untuk menjalankan program lainnya dalam peningkatan kualitas pelayanan publik. Kondisi  diatas  tentunya  menimbulkan budgetary  slack akibat  penyampaian informasi  yang  tidak  efektif  antara  eksekutif  dan  legislatif.  Oleh  karenanya,  Riza Faisal,  seorang  politisi  muda  dari  Fraksi  Partai  Demokrat  mengatakan  bahwa pemerintah  daerah  perlu  melakukan  inovasi  yang  lebih  baik  dalam  rangka memaksimalkan PAD, seperti memuat terobosan baru untuk meningkatkan PAD dan meminimalisir kebocoran pajak.

## Meningkatnya Belanja Birokrat
Istilah  birokrasi  diserap  dari  konsep  Yunani  kuno,  kemudian  oleh  Vincent  de Gourney  (1712-1759)  seorang  tokoh  ilmuwan  dari  Perancis  membahas  birokrasi  dan menerjemahkan  karya-karya  besar  Yunani  kuno.  Vincent  melihat  bahwa  birokrasi merupakan  lembaga  yang  di  dalamnya  duduk  para  pejabat,  juru  tulis,  sekretaris, inspektur,  dan  manajer  diangkat  bukan  untuk  melayani  kepentingan  umum, melainkan untuk mengabdi kepada raja (penguasa). Dalam perkembangannya hingga saat ini, birokrasi selalu identik dengan organisasi pemerintah. Pemahaman ini tidak bisa  disalahkan  karena  sebagaimana  yang  telah  dijelaskan  sebelumnya  bahwa  awal mula munculnya birokrasi selalu terkait dengan pemerintahan.
Secara  empirik,  kecenderungan  birokrasi  acapkali  mengundang  image  negatif dan stigma perilaku pemerintahan yang berbiaya mahal, boros, sarat penyelewengan, dan  sebagainya.  Inilah  yang  menyebabkan  birokrasi  mendapat  tanggapan  terkesan kaku serta menyulitkan masyarakat. Upaya untuk memperbaiki kesan negatif hingga saat  ini  mencari  bentuk  birokrasi  yang  ideal  melalui  reformasi  birokrasi  sebagai lembaga yang perannya melayani masyarakat.
Adapun  tujuan  reformasi  birokrasi  adalah  membuat  lembaga-lembaga  negara semakin  sederhana,  cepat  dalam  pelayanan  dan  pemberian  izin,  serta  makin  efisien. Namun nyatanya, hingga saat ini masalah birokrasi terus menuai kritik. Birokrasi yang gemuk telah menyedot hampir separuh dari anggaran pendapatan dan belanja negara setiap  tahun.  Kondisi  ini  membuat  kemampuan  belanja  modal  pemerintah  untuk pembangunan  infrastruktur,  pendidikan,  dan  kesehatan  terus  menurun.  Anggaran yang  besar  untuk  belanja  rutin  bukan  menjadi  persoalan  jika  diikuti  dengan  kinerja birokrasi yang tinggi. Tetapi yang terjadi pengelolaan anggaran baik di tingkat pusat maupun  di  daerah  banyak  terserap  untuk  belanja  pegawai  dan  kurang  diimbangi dengan peningkatan kinerja.
Ekonom  Senior  Institude  for  Development  of  Economic  and  Finance  (Indef) Didik J Rachbini, mengatakan bahwa terdapat pemborosan dari sisi belanja, bahkan di daerah  terdapat  sekitar  80%  sampai  90%  bukan  untuk  pembangunan  tetapi  habis untuk anggaran rutin. Padahal pembangunan fisik berupa ketersediaan infrastruktur yang memadai seperti rehabilitasi jalan, jembatan dan irigasi menjadi penting karena dapat  meningkatkan  pertumbuhan  ekonomi  daerah yang  bisa  melahirkan  multi efek ekonomi. Kondisi dimana belanja aparatur pegawai masih menjadi prioritas dibanding belanja  publik  mengakibatkan  tujuan  pemerintah  seperti  pengentasan  kemiskinan, peningkatan kualitas pelayanan publik (pendidikan dan kesehatan) akan sulit tercapai. Untuk memberi keyakinan penulis, maka penulis melakukan konfirmasi ke salah satu pejabat di lingkungan BPKD Kota Gorontalo, beliau mengatakan:
“sulit  juga  menurunkan  belanja  pegawai  yang  cenderung  naik  setiap  tahunnya selama  tidak  ada  komitmen  dari  pejabat  daerah.  Karena  ini  berkaitan  juga dengan  aspek  politis.  Maksudnya  bahwa  dalam  kepemimpinannya  dia  juga harus peroleh dukungan minimal dengan menempatkan atau menerima pegawai honorer di daerahnya.”
Kemudian  berdasarkan  data  tingkat  kemiskinan  yang  penulis  peroleh  dalam empat  tahun  terakhir  terjadi  fluktuasi  masyarakat  miskin  di  Kota  Gorontalo. Sementara  data  untuk  belanja  pegawai  di  empat  tahun  yang  sama  mengalami peningkatan.  Melihat  kondisi  ini  maka  fungsi  dari  struktur  anggaran  belanja  bila dikaitkan dengan alokasi anggaran penggunaannya cenderung untuk belanja birokrat. Menanggapi  pertanyaan  penulis,  seorang  pejabat  di  lingkungan  BPKD  Kota mengatakan:
“anggaran  itu  terbatas,  sehingga  diperlukan  kebijakan  agar  anggaran  itu  bisa efisien  dan  efektif  penggunaannya.  Jadi  diperlukan  juga  mental  bagus  untuk menghasilkan  anggaran  terutama  yang  digunakan  untuk  belanja.  Ya,  memang idealnya  belanja  modal  yang  harus  diatas  tapi  ya,  begitulah.  Karena  politik  ya sudah seperti itu.”
Pernyataan  tersebut  mengisyaratkan  bahwa  anggaran  yang  seharusnya diperuntukkan  untuk  kemakmuran  rakyat  termasuk  untuk  pengentasan  kemiskinan justru  digunakan  untuk  membelanjakan  kegiatan  rutin  seperti  gaji  dan  kebutuhan kantor  yang  sifatnya  tidak  krusial.  Bila  dilihat  pada  beberapa  daerah,  postur  APBD untuk  belanja  tidak  langsung  menduduki  persentase  lebih  besar  dibanding  dengan belanja  langsung.  Belanja  langsung  sekitar  30-40  persen  penggunaannya.  Sementara belanja tidak langsung diatas 50 persen (Kemenkeu, 2013).
KPPD (Komite Pemantauan Pelaksanaan Daerah) dalam sebuah rilisnya melihat bahwa  desain  APBD  di  beberapa  daerah  di  Indonesia  jauh  dari  konsep  ideal  suatu instrument  fiskal.  Seolah  APBD  merupakan  anggaran  pemerintah  yang  membuat orang  menjadi  maklum  apabila  anggaran  untuk  pemerintah  porsinya  lebih  besar. Sehingga  menjadi  hal  yang  wajar  lemahnya  politik  anggaran  sebagai  bagian instrument fiskal untuk pelayanan publik dan membuat misalokasi yang memberat ke institusi pemerintah. Hal ini yang mencederai asas good budgetary governance .

## Kompromi Dalam Anggaran Daerah
Mengutip  penyampaian  mantan  Menteri  Dalam  Negeri,  Tjahjo  Kumolo  bahwa perencanaan  anggaran  dari  Pemerintah  Daerah  (Pemda)  belum  bersih  dari  adanya kepentingan pihak tertentu. Menurutnya, hal ini yang membuat menjamurnya praktik- praktik kotor yang dilakukan oleh oknum Kepala Daerah.
"17,07 persen program dalam RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah) tidak dijabarkan dalam RKPD”.
Lebih  lanjut  Tjahjo  mengatakan,  terjadi  inkonsistensi  yang  cukup  besar  dalam penentuan  antara RKPD   dengan  Prioritas  dan  Plafon  Anggaran  Sementara  (PPAS). Bahkan,  inkonsistensi  tersebut  sebesar  25,03  persen.  Selain  itu,  Tjahjo  menyebutkan, sejumlah Kepala Daerah juga masih memiliki kinerja yang lambat. Pasalnya, ketaatan penetapan  Anggaran  Pendapatan  Belanja  Daerah  (APBD)  yang  seharusnya  sudah rampung tepat waktu, baru di angka 78,2 persen
Kondisi  tersebut  tidak  ubahnya  yang  terjadi  di  pemerintah  kota  Gorontalo. RAPD  yang  seharusnya  disahkan  satu  bulan  sebelum  tahun  anggaran  baru dilaksanakan dan telah disusun oleh kepala daerah. Namun ketika diajukan ke DPRD justru mentah atau tidak langsung disahkan dengan alasan masih banyak yang harus diakomodir, dikoreksi dan disesuaikan. Jika RAPBD tidak tepat waktu disahkan, maka efeknya  adalah  pada  kinerja  pemerintah.  Penyerapan  anggaran  menjadi  tidak maksimal.  Roda  pembangunan  daerah  yang  digerakkan  oleh  pemerintah  akan terganggu,  seperti  pembangunan  infrastruktur,  kesehatan,  pendidikan,  uang  yang beredar di masyarakat pun akan tersendat dan beberapa permasalahan lainnya. Aroma politik  akan  begitu  kental  ketika  pembahasan  RAPBD  sampai  ke  tingkat  Dewan. Seperti  yang  diungkapkan  oleh  Erna,  seorang  kepala  bidang  di  lingkungan  DLH (Lingkungan Hidup):
“Biasanya  sebelum  kita  ekspose  ke  dewan,  kita  eksposenya  ke  wakil  walikota, walikota,  sekda,  dan  Bapeda,  membahas  tentang  anggaran  yang  kita  ajukan. Mereka akan menanyakan sedetailnya penggunaannya untuk saja. Jika ada yang
dipandang tidak sesuai, maka pengajuan kita ditolak dan harus revisi kembali. Ketika nanti sampai di dewan, biasanya mereka koreksi lagi.”
Dalam  suatu  diskusi  dengan  seorang  anggota  dewan  Kota  Gorontalo,  beliau mengatakan:
“di kita itu kan fungsinya selain mengontrol juga budgeting. Jadi kita juga punya anggaran  sendiri  untuk  diakomodir.  Makanya  apa  yang  ditawarkan  oleh eksekutif  akan  kita  sesuaikan  apakah  itu  betul-betul  untuk  kebutuhan masyarakat.  Lalu  kebutuhan  masyarakat  yang  mana.  Kan  harus  disesuaikan dengan lokasi masyarakat yang membutuhkan.”
Pernyataan  diatas  menggambarkan  bahwa  ada  perbedaan  penafsiran  antara eksekutif  dan  legislatif  dalam  memaknai  anggaran.  Perbedaan  tersebut  disebabkan karena  eksekutif  melihat  anggaran  sebagai  persoalan  teknis,  sementara  legislatif melihatnya dari sisi politis. Umumnya anggaran dipahami oleh DPRD sebagai upaya yang  dilakukan  penyelenggara  pemerintah  untuk  mengontrol  proses  penyusunan hingga  di  penetapan  anggaran  yang  tujuannya  untuk  kepentingan  masyarakat. Namun  pendapat  dari  informan  diatas  menyiratkan  pada  situasi  yang  kurang  ideal atas  peran  DPRD  dalam  poitik  anggaran.  Hal  ini  berpotensi  menimbulkan  perilaku oportunistik  melalui adverse  selection dan rent  seeking . Adverse  selection terjadi  akibat adanya  perbedaan  jumlah  informasi  yang  dimiliki  oleh principal dan agent sehingga principal tidak  dapat  membedakan  apakah  agent  melakukan  sesuatu  yang  baik  atau tidak (Faria and Silva, 2013).
Konsep rent seeking berangkat dari asumsi bahwa setiap kelompok kepentingan ( self  intersest )  berupaya  untuk  memperoleh  keuntungan  ekonomi  sebesar-besarnya dengan  upaya  ( effort) sekecil-kecilnya.  Sehingga  untuk  mencapai  upaya  tersebut, seluruh  sumber  daya  ekonomi  politik  yang  dimiliki,  seperti  lobi,  akan  dilakukan. Persoalannya,  jika  produk  dari  lobi  tersebut  berupa  kebijakan  maka  dampak  yang ditimbulkan juga sangat besar (Yustika, 2012). Hal ini bisa dilihat dari kecenderungan pemerintah  memperbesar  pengeluaran  untuk  melayani  kelompok-kelompok kepentingan.
Proses  pembahasan  penganggaran  tidak  hanya  menentukan  kualitas  kebijakan anggaran, akan tetapi memutuskan pada sasaran yang tepat dari kebijakan anggaran khususnya  efisiensi  dari  sisi  belanja  bukanlah  sesuatu  yang  mudah.  Karena  pada dasarnya mengalokasikan anggaran, pemerintah daerah dihadapkan dengan berbagai pilihan dan kebutuhan masyarakat. Namun, untuk menentukan pilihan dari berbagai pilihan tersebut menimbulkan beragam kepentingan. Pada konteks ini, nuansa politik anggaran semakin kental ketika membahas pada persoalan keterbatasan anggaran. Khan  dan  Hildreth  (2002),  berpendapat  bahwa  birokrat  berperilaku  seperti perilaku  rasional  dalam  ekonomi  yakni  menempatkan  preferensi  mereka  sebelum preferensi  legislatif  dan  bertindak  memaksimalkan  keuntungan  pribadi  mereka. Preferensi  bertujuan  untuk  meningkatkan  gaji  kepala  biro  dan  bawahannya;  untuk meningkatkan  keinginan  birokrat  mendapatkan  kekuasaan  dan  pretise;  dan  untuk meningkatkan  reputasi  baik  lembaga  maupun  kepala  dinas.  Lebih  lanjut  dinyatakan bahwa  model  dominasi  legislatif  cukup  menggambarkan  hubungan  antara  principal (legislatif) dan agen (eksekutif) dalam penganggaran. Legislatif mengontrol eksekutif. Legislatif  juga  mengacu  pada  sistem  komitenya,  persyaratan  mayoritas  terhadap kekuasaan,  dan  keinginan  anggotanya  untuk  mengejar  kepentingan  pribadi  mereka terhadap kontrol atas institusi. Secara singkat Khan dan Hildreth (2002) memandang bahwa  terdapat  struktur  kontrol  arus  informasi  di  seluruh  proses  penganggaran, terutama  selama  tahap  penganggaran  legislatif.  Adanya  hubungan  yang  saling
menjaga  kepentingan,  sikap  kompromi  yang  ditunjukkan  kepala  daerah  dan  DPRD sekedar  formalitas  dan  kurang  memiliki  keberanian  dalam  menyatakan  pendapat mereka secara nurani.
Kondisi  ini  mengindikasikan  tidak  efektifnya  komunikasi  untuk  menghasilkan kabijakan  anggaran  yang  diperuntukan  untuk  kesejahteraan  masyarakat.  Dalam pandangan  Habermas,  untuk  menghasilkan  komunikasi  yang  ideal  mensyaratkan adanya  kesepakatan  antar  aktor  dalam  kondisi  yang  seimbang,  bebas  dari  dominasi karena  masing-masing  individu  memiliki  otonominya  (Hardiman,  2009).  Prasyarat yang  dimiliki  individu  adalah  kompetensi  komunikasi  melalui  beberapa  klaim validitas,  yakni:  kebenaran,  ketepatan  dan  kejujuran.  Kebenaran  menuntun  pada preferensi  fakta  obyektif.  Kejujuran  menuntun  pada  pendapat  yang  dikemukakan sesuai dengan nurani. Ketepatan menuntun pada kesesuaian norma atau aturan yang berlaku.  Ketiga  prasayarat  ini  jika  terpenuhi  maka  klaim  secara  komprehensif  akan menghasilkan konsensus yang ideal.
Data  yang  diperoleh  dari  pembahasan  Rencana  Kegiatan  Pemerintah  Daerah (RKPD)  maupun  dari  Pokok  –  Pokok  Pikiran  (POKIR)  adalah  fakta  obyektif  untuk memenuhi  validitas  kebenaran.  Demikian  halnya  dengan  penyelenggaraan pemerintahan  yang  mengikuti  aturan  dan  perundangan  yang  berlaku  adalah  wujud untuk  memenuhi  klaim  ketepatan.  Akan  tetapi  tampaknya  pada  validitas  kejujuran menjadi  suatu  hal  yang  minim  karena  komunikasi  yang  terbangun  memarginalkan keinginan masyarakat untuk memperoleh akses informasi.
Pada kondisi ini dalam pandangan Habermas bukan ditujukan untuk mencapai kesejahteraan  masyarakat karena  esensi  dari  komunikasi yang  terbangun  tampaknya hanya untuk memenuhi tujuan bagi kelompok tertentu maupun individu (rasionalitas instrumental). Habermas (1994) melalui teori tindakan komunikatifnya menempatkan nilai-nilai kejujuran dalam komunikasi dan mengabaikan pada tekanan atau dominasi individu atas individu lain.
Proses penyusunan anggaran yang sarat dengan kepentingan baik kepentingan individu  maupun  kelompok  menjadi  satu  penanda  bahwa  perilaku  kompromi  tidak dapat dihindari dalam situasi tersebut.  Sebagaimana yang dikemukakan Meyer (2012) bahwa  kompromi  adalah  tindakan  yang  diperlukan  jika  pihak  yang  terlibat  tidak memiliki  kekuatan  yang  cukup  untuk  memenuhi  secara  pasti  sasaran  pribadinya. Lebih  tepatnya  bahwa  kompromi  menekankan  pada  efisiensi  biaya  agar  pihak  yang memegang peran dominan tetap bertahan atas kepentingannya.
Kecenderungan  pada  pola  komunikasi  tersebut  menghendaki  adanya deal-deal terutama  komunikasi  secara  informal  pada  penyusunan  APBD.  Dari  beberapa informan  yang  penulis  temui  lebih  menyukai  komunikasi  informal  dibanding komunikasi  formal.  Seperti  yang  disampaikan  oleh  Sardi  (nama  samaran),  seorang anggota DPRD. Dalam pandangannya menyatakan:
“wajar  jika  kita  melakukan  diskusi-diskusi  diluar  dari  konteks  pembahasan formal.  Lebih  rileks  kalau  itu  dilakukan  seperti  di  warung  kopi  atau  di  café. Dalam  suasana  seperti  itu  terhindar  dari  sikap  kaku  dan  bebas  mengeluarkan pendapat.  Kalau  dikatakan  bahwa  itu  adalah  kompromi  politik,  iya  memang. Tapi  jangan  dinilai  negatif.  Dalam  kompromi  kita  membawa  keinginan  dan aspirasi  masyarakat.  Karena  kita  duduk  di  Dewan  adalah  representasi  rakyat yang  dipilih  dari  rakyat.  Jadi  kami  juga  tidak  asal  bersuara  karena  untuk menyuarakan  aspirasi  masyarakat  kompetensi  anggota  dewan  sangat diperlukan”.
Kompromi  sebagai  perpanjangan  dari  lobby  pada  dasarnya  sah  saja  dilakukan sepanjang  penggunaan  anggaran  benar-benar  dimanfaatkan  untuk  memenuhi kepentingan  publik.  Sisi  waktu  pembahasan  tampaknya  cukup  efisien  dan  efektif
namun  hal  ini  membuka  peluang  pada  terciptanya  efek  negatif.  Penggunaan kekuasaan  untuk  pemaksaan  kehendak  menggehemoni  kekuatan  lain  yang  tampak lemah merupakan salah satu dampak yang ditimbulkan oleh kompromi. Pengutamaan pada  pencapaian  hasil  dalam  penyelenggaraan  pemerintah  menunjukkan  bahwa praktik  komunikasi  yang  selaras  belum  berada  pada  tataran  yang  ideal.  Rasionalitas yang terbangun cenderung pada rasionalitas instrumental sehingga orientasi anggaran publik tidak sepenuhnya mencerminkan kebutuhan rakyat.

## SIMPULAN
APBD dalam konteksnya merupakan cermin kualitas dari rencana sektor-sektor pembangunan pada suatu daerah. Di dalam APBD dapat diketahui skala prioritas dari sektor  pembangunan.  Di  sisi  lain  akan  dapat  diamati  sektor-sektor  pertumbuhan ekonomi.  Namun  dalam  proses  penyusunannya  yang  sangat  panjang  hingga  di tahapan  penetapan  tidak  lepas  dari  proses  politik  antar  dua  lembaga  pemerintah eksekutif dan legislatif. Keduanya memiliki kendali dan kuasa dalam penyusunan dan penetapan  APBD.  Tidak  mudah  untuk  memutuskan  kebijakan  anggaran  terutama untuk  mengalokasikan  pada  sasaran  yang  tepat mengingat  terbatasnya  sumber  daya yang dimiliki dari berbagai pilihan. Sehingga dalam konteks ini sangat memungkinkan orientasi anggaran adalah wajah dari kedua aktor penentu kebijakan anggaran karena dalam praktiknya banyak diwarnai oleh proses politik. Alokasi belanja birokrat dalam postur  APBD  mengindikasikan  kemampuan  pejabat  publik  untuk  keluar  dari  zona politik  tak  dapat  dihindari  karena  berbenturan  dengan  berbagai  kepentingan. Sehingga yang tampak jelas dalam APBD adalah masih tingginya kedudukan belanja pegawai dibanding belanja modal.
Kompromi dalam pembahasan APBD disikapi sebagai hal yang lumrah karena di  dalam  kompromi  terkandung  komunikasi  informal  yang  sebagian  besar  lebih diapresiasi  dibandingkan  dengan  komunikasi  formal.  Namun  kompromi  bisa bermakna  negatif  sepanjang  pelaksanaannya  tidak  mengakomodir  kepentingan masyarakat.  Kompromi  yang  lari  dari  makna  sesungguhnya  berimplikasi  pada pembentukan  rasionalitas  instrumental  yang  mengedepankan  tindakan  bertujuan dibandingkan  dengan  tindakan  komunikatif.  Dalam  tindakan  komunikatif mensyaratkan  pada  tiga  klaim  validitas  yakni  kebenaran,  ketepatan  dan  kejujuran. Tindakan kejujuran masih disangsikan validitasnya dalam kebijakan anggaran karena porsi  yang  diberikan  atas  pemanfaatan  anggaran  untuk  kesejahteraan  rakyat  masih terdistorsi oleh kepentingan yang sarat dengan nuansa politis.
Hasil  dari  penelitian  ini  memberikan  informasi  terbelenggunya  keselarasan komunikasi yang menjadi dasar pertimbangan untuk melakukan perubahan kebijakan agar  dalam  proses  penyusunan  anggaran  daerah  lebih  memprioritaskan  pada keseimbangan  rasionalitas  komunikatif.  Nilai-nilai  kebenaran,  ketepatan,  kejujuran yang  secara  kompehensif  terakumulasi  dalam  tindakan  komunikatif  sebagai  norma yang  dijunjung  tinggi  dalam  kehidupan  sosial  sejatinya  termanifestasi  dalam penentuan kebijakan. Hal ini penting untuk memperoleh legitimasi dan kepercayaan dari  masyarakat  agar  para  penyelenggara  pemerintah  mendapat  porsi  yang  lebih tinggi di tengah masyarakatnya.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdullah  S  dkk.  2006  Perilaku  Opurtunistik  Legislatif  dalam  Penganggaran  Daeah: Bukti Empiris atas Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik, Makalah dimuat dalam Jurnal Simposium Nasional AKuntansi,
Faria,  J.A.,  dan  Silva,  S.M.G.  2013  The  Effects  of  Information  Asymmetry  on  Budget Slack: An Experimental Research. African Journal of Business Management vol 7(13),pp.1086-1079.
Firdausy, Carunia Mulya Made. 2017. Kebijakan dan Strategi Peningkatan Pendapatan Asli Daerah Dalam Pembangunan Nasional. Jakarta. Yayasan Pustaka Obor Indonesia
Habermas, J. 1984. The Theory of Communicative Action, Vol. 1: Reason and Rationalisation of Society . Trans. T. McCarthy. London, UK: Heinemann.
Habermas,  Jurgen.1994. The  Structural  Transformation  of  The  Public  Sphere:  An  Inquiry into  a  Category  of  Bourgeois  Society (trans.  by  Thomas  Burger)  Cambridge:  The MITT Press
Hardiman,  F.  Budi.  2009. “Demokrasi  Deliberatif:  Menimbang  „Negara  Hukum ‟ dan „Ruang  Publik ‟ dalam  Teori  Diskursus  Jurgen  Hubermas”. Yogyakarta:  PT Kanisius.Kamaroesid, Herry. 20
Khan,  Aman  dan  hildreth  W.Bartley(eds),  2002. Budgetary  Theory  in  The  Public  Sector Quorum Books.88 Post Road West, Westport, CT 06881
LincolnY.s and Guba,E.G. 1985. Naturalistic Inquiry. Beverli Hills: Sage Publications.
Lowi, M. R. (1995). Water And Power. The Politics of a Scarce Resource in the Jordan River Basin (R. B. Betts (ed.)). Cambridge University Press.
Mardiasmo, 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Penerbit Andi Yogyakarta
Meyer, Thomas.2012. Kompromi Jalan Ideal Menuju Demokrasi . Jakarta. Freiderich- Ebertstiftung (FES).
Nurak,  Anastasi  P.N  dan  Wardani,  Sri  B.Eko.  2021.  Konflik  Kepentingan  Antara Pimpinan  Daerah  dan  DPRD  Dalam  Penyusunan  Anggaran  dan  Pendapatan Belanja Daerah. Jurnal Inovasi Ilmu SOsial dan Poitik. Vol.3, No.1
Oktora,  F.  E.,  &  Pontoh,  W.2013.  Analisis  Hubungan  Pendapatan  Asli  Daerah,  Dana Alokasi  Umum,  Dan  Dana  Alokasi  Khusus  Atas  Belanja  Modal  Pada Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Tolitoli  Provinsi  Sulawesi  Tengah. Accountability, 2(1), 1–10. https://doi.org/10.32400/ja.2337.2.1.2013.1-10
Pramono,  J.  2014.  Analisis  Rasio  Keuangan  Untuk  Menilai  Kinerja  Keuangan Pemerintah  Daerah. Jurnal Ilmiah  Among  Makarti,  7(1),  83–112. https://jurnal.stieama.ac.id/index.php/ama/article/view/97
Puspitasari,  R.  2013.  Studi  Penganggaran  Berbasis  Kinerja  pada  Pemerintah  Provinsi Jawa  Timur,  Jawa  Barat  dan  DKI  Jakarta. Jurnal Jejaring  Administrasi  Publik, 5(2), 356–369.
Riharjo  dan  Isnadi,  (2010).  Perilaku  Oportunistik  Pejabat  Eksekutif  Dalam Penyusunan  APBD. Jurnal Ekuitas, Vol. 14 (3), 388 –410
Riyanto. Agus. 2018. Laporan Sementara Hasil Penelitian. Studi Anggaran Daerah 2017 : Analisis  Anggaran  di  5  Provinsi  dan  42  Kabupaten/Kota  di  Indonesia ,  The  Asia Foundation , SEKNAS FITRA, UKaid, dan Royal Netherlands Embassy Jakarta.
Rubin,  I.  S.,  The  Politics  of  Public  Budgeting:  Getting  and  Spending,  Borrowing  and Balancing. Second edition, New Jersey: Chatham House Publishers, Inc, 1993.
Setiawan, A.R., Irianto, G., Achsin, M.2013. System-Driven (Un)Fraud: Tafsir Aparatur terhadap  “Sisi  Gelap”  Pengelolaan  Keuangan  Daerah.  Jurnal  Akuntansi Multiparadigma, 4, 85–100.
Subechan dkk, 2014. Analisis Faktor-faktor Penyebab Keterlambatan Penetapan APBD Kabupaten Kudus, Artikel dimuat dalam Jurnal Wacana Kinerja Vol. 17 No. 1.