## PERAN DPD SEBAGAI LEMBAGA NEGARA DALAM SISTEM KETATANEGARAAN REPUBLIK INDONESIA (UUD 1945 PASCA AMANDEMEN)
The Role of Regional Representative Council in the Constitutional System of the Republic of Indonesia
Tubagus Muhammad Nasarudin Fakultas Hukum, Universitas Malahayati Bandar Lampung email: tbnasarudin@gmail.com

## Abstract
One  of  state institutions that  arise  through the  third  change  of  constitution 1945  includes  the  Regional  Representative  Council.  The  presence  of Regional  Representative  Council  in  the  structure  of  state  administration  in Indonesia  is  regulated  in  Article  22C  and  Article  22D  of  the  Constitution 1945,  the  purpose  of  the  establishment  of  the  Regional  Representative Council  was  originally  intended  to  reform  the  structure  of  the  Indonesian parliament into two parts (bicameral) consisting of House of Representatives and Regional Representative Council. However, the idea of bicameralism or two  parts  parliamentary  structure,  it  received  strong  opposite  from conservative  groups  in  the  Ad  Hoc  amendment  of  constitution  1945 Committee in the People's Consultative Assembly from 1999 to 2002, so it is agreed that the current formulation can’t be called a bicameral system. In the  provisions  of  the  Constitution  1945,  it  is  clear  that  the  Council’s  role does  not  have  the  same  powers  to  Parliament,  especially  in  shaping legislation.
Keywords: amendment, Regional Representative Council, bicameral system

## Abstrak
Salah  satu  lembaga  negara  yang  muncul  melalui  perubahan  ke-tiga  UUD 1945  antara  lain  adalah  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD).  Hadirnya  DPD dalam struktur ketatanegaraan di Indonesia diatur dalam Pasal 22C dan 22D UUD 1945, tujuan dari pada pembentukan Dewan perwakilan Daerah (DPD)
Volume  10  Issue  1,  January-March  2016:  pp.  1-220. Copyright  ©  2015-2016  FIAT  JUSTISIA.  Faculty  of  Law, Lampung University, Bandarlampung, Lampung, Indonesia. ISSN: 1978-5186 | e-ISSN: 2477-6238. Open Access: http://jurnal.fh.unila.ac.id/index.php/fiat
Fiat Justisia is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution,  and  reproduction  in  any  medium,  provided  the original work is properly cited.
semula dimaksudkan dalam rangka mereformasi struktur parlemen indonesia menjadi dua kamar (bikameral) yang terdiri atas DPR dan DPD. Akan tetapi, ide bikameralisme atau struktur parlemen dua kamar itu mendapat tentangan yang  keras  dari  kelompok  konservatif  di  panitia  Ad  Hoc  Perubahan  UUD 1945 di MPR 1999-2002, sehingga yang disepakati adalah rumusan yang ada sekarang  tidak  dapat  disebut  sebagai  menganut  sistem  bikameral  sama sekali.  Dalam  ketentuan  UUD  1945  dewasa  ini,  jelas  terlihat  bahwa  peran DPD  tidaklah  mempunyai  kewenangan  yang  sama  dengan  DPR  terutama dalam membentuk undang-undang.
Kata Kunci: Amandemen, Dewan Perwakilan Daerah, Sistem Bikameral

## A. Pendahuluan
Semula ide pembentukan Dewan Perwakilan Daerah dikaitkan dengan upaya untuk merestrukturisasikan bangunan parlemen Indonesia menjadi dua kamar ( bicameralism ). 1 Berdasarkan perubahan Ketiga UUD 1945, gagasan pembentukan  Dewan  Perwakilan  Daerah  dalam  rangka  restrukturisasi parlemen  Indonesia  menjadi  dua  kamar  telah  diadopsikan.  Jika  ketentuan mengenai  Dewan  Perwakilan  Rakyat  diatur  dalam  Pasal  20,  maka keberadaan  Dewan  Perwakilan  Daerah  diatur  dalam  Pasal  22  C  dan  Pasal 22D. 2
Letak perbedaan antara DPR dan DPD yaitu pada hakikat kepentingan yang  diwakilinya  masing-masing.  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dimaksudkan untuk  mewakili  rakyat,  sedangkan  Dewan  Perwakilan  Daerah  dimaksudkan untuk  mewakili  daerah-daerah,  pembedaan  hakikat  perwakilan  ini  penting untuk  menghindari  pengertian ‘double-representation’ atau  keterwakilan ganda  mengartikan  fungsi  parlemen  yang  dijalankan  oleh  kedua  lembaga tersebut. 3
Disisi  lain,  sistem  bicameral  yang  disarankan  oleh  banyak  kalangan para  ahli  supaya  dikembangkan  sistem  bicameral  yang  kuat  ( strong bicameralism )  dalam  arti  kedua  kamar  tersebut  dilengkapi  dengan kewenangan yang sama-sama kuat dan saling mengimbangi satu sama lain. 4 Untuk  itu,  masing-masing  kamar  diusulkan  dilengkapi  dengan  hak  veto. Usulan  semacam  ini  berkaitan  erat  dengan  sifat  kebijakan  otonomi  daerah yang cenderung sangat luas dan hampir mendekati pengertian sistem federal. Hal  itu  dianggap  sesuai  dengan  kecenderungan  umum  di  dunia,  dimana
1 Asshiddiqie,  Jimly.  (2004). Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran  Kekuasaan Dalam UUD 1945 . Yogyakarta: FH UII Press, p. 17.
2 Ibid. , p. 50.
3 Loc. Cit.
4 Ibid. , p. 52.
negara-negara  federal  yang  memiliki  parlemen  dua  kamar  selalu mengembangkan  tradisi ‘strong  becameralism’ sedangkan  dilingkungan negara-negara  kesatuan becameralism yang  dipraktekan  adalah ‘soft becameralism’ . 5
Namun demikian, Perubahan Ketiga UUD 1945 hasil Sidang Tahunan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Tahun  2001  justru  mengadopsikan gagasan  parlemen  ‘ becameral ’  yang  bersifat  ‘ soft ’.  Kedua  kamar  lembaga perwakilan  tersebut  tidak  dilengkapi  dengan  kewenangan  yang  sama  kuat. Yang lebih kuat Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan kewenangan Dewan Perwakilan  Daerah  hanya bersifat tambahan dan terbatas  pada  hal-hal  yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. 6
Dalam Pasal 22D ayat 1, 2, dan 3, dinyatakan bahwa; 7
1. Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat  mengajukan  kepada  DPR  rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran  serta  penggabungan  daerah, pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah;
2. Dewan  Perwakilan  Daerah  ikut  membahas  rancangan  Undang-Undang yang  berkaitan  dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pembentukan,  pemekaran,  dan  penggabungan  daerah,  pengelolaan sumber  daya  alam,  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  serta  perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan Undang-Undang anggaran pendapatan dan belanja negara, dan  rancangan  undang-undang  yang  berkaitan  dengan  pajak,  pendidikan dan agama;
3. Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat  melakukan  pengawasan  atas pelaksanaan  undang-undang  mengenai  otonomi  daerah,  pembentukan, pemekaran  dan  penggabungan  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan  agama,  serta  menyampaikan  hasil  pengawasannya  itu  kepada  DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Dengan demikian terlihat jelas bahwa kewenangan Dewan Perwakilan Daerah  hanya  bersifat  terbatas,  yaitu  dalam  kaitannya  dengan  fungsi legislatif.  Misalnya  pada  pokoknya,  Dewan  Perwakilan  Daerah  hanya memberikan  pertimbangan  terhadap  Dewan  Perwakilan  Rakyat  sebagai pemegang  kekuasaan  legislatif  yang  sesungguhnya.  Lagi  pula  seperti  yang ditentukan  dalam  Pasal  22C  ayat  2  Perubahan  Ketiga  UUD  1945,  jumlah
5 Lo. Cit.
6 Ibid ., p. 53.
7 Pasal 22D ayat 1, 2, dan 3 UUD 1945.
anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  itu  hanya  sepertiga  jumlah  anggota Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Karena  itu,  Jimly  Asshiddiqie  memberikan pendapat,  bahwa  struktur  parlemen  Indonesia  berdasarkan  hasil  Perubahan Ketiga UUD 1945 tersebut bersifat ‘ soft becameralism ’ atau bikameralisme yang sederhana. 8
Di  sisi  lain,  gagasan  atau  ide  bikameralisme  atau  struktur  parlemen dua kamar itu mendapat tentangan yang keras dari kelompok konservatif di panitia  Ad  Hoc  Perubahan  UUD  1945  di  MPR  1999-2002,  sehingga  yang disepakati  adalah  rumusan  yang  sekarang  terjadi  tidak  dapat  disebut menganut  sistem  bikameral  sama  sekali.  Dalam  ketentuan  UUD  1945 dewasa  ini,  jelas  terlihat  bahwa  Dewan  Perwakilan  Daerah  tidaklah mempunyai kewenangan dalam membentuk Undang-Undang. 9
Melihat  kewenangan  yang  terdapat  dalam  Pasal  22D  UUD  1945, Stephen Sherlock yang dikutip dari Saldi Isra 10 , memberikan penilaian yang menarik,  menurut  peneliti  dari  Australian  National  University  ini, mengatakan bahwa Dewan Perwakilan Daerah merupakan contoh yang tidak lazim  dalam  praktik  lembaga  perwakilan  rakyat  dengan  sistem  bikameral karena  merupakan  kombinasi  dari  lembaga  dengan  kewenangan  yang  amat terbatas  dan  legitimasi  tinggi  ( represents  the  odd  combination  of  limited powers  and  high  legitimacy )  kombinasi  ini,  tambah  Stephen  Sherlock, merupakan  contoh  yang  tidak  lazim  dalam  praktik  sistem  bikameral manapun di dunia, lebih lanjut Stephen Sherlock menambahkan;
“But the  DPD does  not  pass legislation,  it  can  only  introduce or give advice on a certain range of Bills in the DPR...Its role in law making  is  limited  to  certain  areas  of  policy,  its  powers  are  only advisory and no bill is actually required to pas through it in order to be passed, yet at thesame time it has the strong legitimacy that comes from being a fully elected chamber”
Dari  uraian  diatas,  dapat  penulis  rumuskan  masalah  menjadi  dua pertanyaan,  yang  pertama  (1)  apa  peran  Dewan  Perwakilan  Daerah  dan bagaimana  kedudukannya  sebagai  lembaga  negara  dalam  sistem ketatanegaraan  RI?  Yang  kedua  (2)  Apa  yang  menjadi  kelemahan  Dewan Perwakilan  Daerah  menerapkan  fungsi  legislasi  dalam  sistem  parlemen bikameral di Indonesia?
Jenis  penelitian  dalam  penulisan  hukum  ini  adalah  penelitian  hukum normatif atau penelitian hukum kepustakaan yaitu penelitian hukum dengan
8 Asshiddiqie, Jimly. Format …….., Op.Cit ., p. 54.
9 Asshiddiqie,  Jimly.  (2006). Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca Reformasi. Jakarta: Konstitusi Press, p. 140.
10 Saldi  Isra, Penguatan  fungsi  legislasi  DPD ,  https://www.saldiisra.web.id/index.php/buku- jurnal/jurnal/19-jurnalnasional/361-penguatan-fungsi-legislasi-dewanperwakilandaerah. html, (diakses tanggal 19-05-2016).
cara meneliti bahan-bahan pustaka atau data sekunder yang terdiri dari bahan hukum primer.

## B. Pembahasan
1. Peran DPD sebagai Lembaga Negara  dalam Sistem Ketatanegaraan

## Republik Indonesia
Lembaga  baru  yang  muncul  melalui  perubahan  ketiga  UUD  1945 antara  lain  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD). 11 Hadirnya  DPD  dalam struktur  ketatanegaraan  Indonesia  diatur  dalam  Pasal  22C  dan  22D  UUD 1945. Dalam Pasal 22C rumusannya berbunyi sebagai berikut: 12
a. Anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  dipilih  dari  setiap  Provinsi  melalui pemilihan umum
b. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dengan jumlah seluruh anggota Dewan Perwakilan Daerah itu tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat.
c. Dewan Perwakilan Daerah bersidang sedikitnya sekali dalam setahun
d. Susunan  dan  kedudukan  Dewan  Perwakilan  Daerah  diatur  dengan undang-undang.
Kemudian dalam Pasal 22D diatur wewenang DPD, sebagai berikut: 13
a. Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat  rancangan  undang-undang  yang  berkaitan  dengan  otonomi daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran  serta penggabungan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan  perimbangan  keuangan pusat dan daerah.
b. Dewan  Perwakilan  Daerah  ikut  membahas  rancangan  undang-undang yang  berkaitan  dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  serta  perimbangan keuangan  pusat  dan  daerah;  serta  memberikan  pertimbangan  kepada Dewan  Perwakilan  Rakyat  atas  rancangan  undang-undang  anggaran pendapatan  dan  belanja  negara  dan  rancangan  undang-undang  yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
c. Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat  melakukan  pengawasan  atas pelaksanaan  undang-undang  mengenai;  otonomi  daerah,  pembentukan, pemekaran,  dan  penggabungan  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,
11 Huda,  Ni’Matul.  (2007). Lembaga-lembaga  Negara  Dalam  Masa  Transisi  Demokrasi .
Yogyakarta: UII Press, p. 112.
12 Pasal 22C dan 22D Undang-Undang Dasar 1945, p. 30.
13 Ibid ., p. 31-33.
pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
d. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dapat diberhentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dengan undang-undang.
Dalam  negara  yang  demokratis  di  mana  rakyat  berhak  menentuka kebijakan (kekuasaan), melaksanakan kebijakan (kekuasaan) dan mengawasi kebijakan, maka sudah tentu rakyat melalui wakilnya berhak mendengar dan menilai  kinerja  dari  masing-masing  lembaga  negara  sebagai  bentuk pertanggungjawaban  atas  kinerja  atau  pelaksanaan  tugas  yang  diberikan kepadanya melalui UUD. 14
Dari  ketentuan  yang  terdapat  dalam  Pasal  22D  UUD  1945,  menurut pendapat  Saldi  Isra, 15 bahwa  frasa  “ikut  membahas”  masih  memungkinkan bagi  DPD  untuk  berperan  lebih  maksimal  dalam  fungsi  legislasi.  Namun kemungkinan itu menjadi tertutup karena Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003  tentang  susunan  dan  kedudukan  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD,  makin membatasi peran DPD dalam fungsi legislasi. Pembatasan itu terjadi karena frasa “ikut membahas” direduksi menjadi pembahasan Tingkat 1. Padahal , untuk  rancangan  undang-undang  yang  berada  dalam  wewenang  DPD, keikutsertaan DPD dapat dioptimalkan sebelum tahapan persetujuan bersama antara  DPR  dan  Presiden.  Optimalisasi  peran  DPD  dalam  fungsi  legislasi dapat dilakukan dengan pengaturan di tingkat undang-undang sepanjang hal itu tidak menghilangkan ketentuan yang terdapat dalam Pasal 20 ayat 2 UUD 1945  bahwa  pembahasan  dan  persetujuan  bersama  dilakukan  DPR  dan Presiden. 16
Di  samping  itu,  UU  No.  22  Tahun  2003  tentang  susunan  dan kedudukan  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD,  terlalu  banyak  menyerahkan pengaturan hubungan DPR dan DPD dalam fungsi legislasi ke dalam Tatib DPR.  Karena  UU  No.  22  Tahun  2003  mendelegasikan  penganturan hubungan  DPR  dan  DPD  dalam  pembentukan  undang-undang  ke  dalam Tatib DPR, peraturan tata tertib (Tatib) DPD hanya mengatur persiapan dan pengajuan  rancangan  undang-undang  yang  berasal  dari  DPD  dan  tidak membuat  pengaturan  tentang  hubungan  DPD  dan  DPR  dalam  membahas rancangan undang-undang yang menjadi wewenang DPD. 17
Sementara  itu,  Tatib  DPR  mengatur  secara  detail  pembahasan rancangan  undang-undang  yang  berasal  dari  DPD.  Menurut  Saldi  Isra, 18
14 Asmara,  Galang.  (2015).  “Penguatan  Kelembagaan  MPR  dalam  Sistem  Ketatanegaraan Negara Republik Indonesia”. Halrev Journal of Law , 1(3): 357-370.
15 Isra, Saldi. Penguatan fungsi legislasi DPD ....... Op. Cit., p. 5.
16 Ibid ., p. 5.
17 Ibid ., p. 5.
18 Ibid ., p. 6.
Seharusnya  fungsi  legislasi  yang  terkait  dengan  kewenangan  DPD, pengaturannya  harus  bersifat inter-chamber dan  merupakan  muatan peraturan di tingkat undang-undang.
Keterbatasan wewenang DPD dalam fungsi legislasi dalam Pasal 22D ayat  1  dan  2  UUD  1945,  makin  dibatasi  oleh  UU  No.  22  tahun  2003  dan Tatib  DPR  2005/2006,  bukan  hanya  itu,  dalam  praktik  pun,  DPR  tidak pernah  menindaklanjuti  rancangan  undang-undang  yang  berasal  dari  DPD. Karena  itu,  peran  DPD  makin  tidak  kelihatan  dalam  fungsi  legislasi. Mencermati  keterbatasan  kewenangan  itu,  penguatan  fungsi  legislasi  DPD menjadi  sebuah  keniscayaan.  Secara  hukum,  penguatan  tersebut  dapat dilakukan dengan melanjutkan perubahan terhadap UUD 1945, bagaimanapun  menjadi  sulit  untuk  melakukan  penguatan  fungsi  legislasi DPD  tanpa  menyentuh  UUD  1945.  Terkait  dengan  hal  itu,  menurut  Saldi Isra dan Zainal Arifin Mochtar dalam tulisannya “Menelisik Model Kamar Parlemen”  mengemukakan  bahwa  penguatan  fungsi  legislasi  seharusnya dilakukan  dengan  manata ulang  secara  komprehensif  fungsi legislasi  dalam sistem  pemerintahan  Indonesia.  Sebagaimana  dikatakan  Kevin  Evans,  bisa saja  DPD  tidak  terlibat  secara  utuh  membahas  rancangan  undang-undang sebagaimana  DPR,  namun  untuk  membangun checks  and  balances DPD seharusnya diberikan ruang untuk mengoreksi dan /atau menolak rancangan undang-undang yang telah disetujui DPR. 19
Disisi  lain,  keterlibatan  DPD  hanya  terjadi  pada  proses  awal,  pada tahap  itu,  fungsi  legislasi  berlangsung  dalam  proses  yang  dilakukan  oleh DPR, Presiden, dan DPD. Namun ketika proses memasuki pembahasan lebih lanjut dan pengambilan persetujuan bersama, DPD tidak lagi terlibat karena proses  legislasi  kembali  ke  DPR  dan  Presiden  sebagaimana  dinyatakan dalam Pasal 20 ayat 2 UUD 1945. Dengan demikian DPD yang diharapkan akan  mampu  untuk  memberikan  kontribusi  politiknya  dalam  menyuarakan kepentingan  daerah  walapun  perannya  dalam  parlemen  tidak  sesuai  dengan yang  diinginkan  oleh  daerah  karena  terlalu  kecil peran  yang  diberikan  oleh konstitusi. 20
Kehadiran DPD seharusnya memberikan solusi terhadap sistem politik yang sentralistik sepanjang lima dasawarsa terakhir. Akan tetapi, keberadaan DPD tidak mempunyai fungsi seperti yang diharapkan karena tak lebih dari sekedar aksesoris demokrasi dalam sistem keterwakilan. Hal ini dapat dilihat dari pasal-pasal yang mengatur tentang kewenangan DPD. Pada kewenangan
19 Ibid ., p. 11.
20 Evan  Setio,  Stevanus.  (2013).  “Fungsi  Legislasi  DPD  Dalam  Sistem  Ketatanegaraan Indonesia”. Jurnal Hukum Magister Ilmu Hukum Udayana Denpasar . http://download.portalgaruda.org/article.php?article=82775&val=944  p.  11,  (diakses  tgl  19 Mei 2016).
DPD  sangat  terasa  unsur  diskriminatifnya  apalagi  dengan  ekspektasi masyarakat untuk berpartisipasi secara luas dan kompetitif. 21
Membaca  gagasan  kehadiran  DPD  dalam  sistem  ketatanegaraan Indonesia,  gagasan  agar  DPD  diberi  ruang  mengoreksi  dan/atau  menolak rancangan,  pernah  muncul  dalam  pembahasan  perubahan  UUD  1945. Misalnya,  untuk  memberikan  kewenangan  yang  lebih  besar  kepada  DPD, Fraksi Golkar mengusulkan sebagai berikut;
“rancangan  undang-undang  yang  menyangkut  APBN,  Otonomi Daerah,  hubungan  kekuasaan  dan  kekuangan  antar  pusat  dan daerah,  pemekaran  wilayah  dan  perubahan  batas  wilayah,  serta pengelolaan  sumber  daya  alam  harus  mendapat  persetujuan Dewan  Utusan  Daerah  (DUD)  sebelum  diajukan  untuk diundangkan Presiden”.
Begitu  juga  dengan  Fraksi  PDKB,  keberadaan  DPD  dalam  fungsi legislasi  adalah  untuk  membangun  mekanisme checks  and  balances dalam bentuk menolak atau menyetujui setiap rancangan undang-undang yang telah disetujui DPR. Mengelaborasi maksud itu, juru bicara Fraksi PDKB, G. Seto Harianto mengatakan;
“jadi,  fungsi  DPR  sebagai  pemegang  kekuasaan  membentuk undang-undang  harus  dialah  yang  memegang  kekuasaan,  bahwa kemudian  ada  checks  and  balances  itu  bisa  dilakukan  dengan menempatkan atau memberikan wewenang kepada Presiden dalam mengundangkan.  Jadi  kalau  tidak  diundangkan  tidak  berlaku, sedangkan  DPD  memiliki  wewenang  untuk  menerima  atau menolak, tidak mengubah substansi”.
Gagasan  awalnya,  DPD  hendak  diberikan  kewenangan  legislasi  yang seimbang  dengan  DPR  untuk  rancangan  undang-undang  tertentu  yang berkaitan  dengan  hubungan  pusat  dan  daerah.  Namun  hal  itu  tidak  terjadi karena  MPR  khawatir  dengan  kewenangan  legislasi  yang  seimbang  akan memperlambat  proses  legislasi.  Lagi  pula,  mayoritas  anggota  MPR beranggapan,  memberikan  kewenangan  legislasi  yang  kuat  terhadap  DPD bertentangan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. 22
Sementara itu, secara praktis, berdasarkan hasil penelitian Institute for democracy  and  Electoral  Assistants (IDEA)  adalah  benar  bahwa  semua negara federal menganut sistem bikameral, tetapi separo dari seluruh negara yang  berbentuk  negara  kesatuan  ternyata  menganut  sistem  bikameral. Disamping itu, dari 54 negara yang dianggap sebagai negara demokrasi, 32 negara memilih bikameral dan 22 negara memilih unikameral. Untuk sistem pemerintahan,  dari  40  negara  yang  menganut  sistem  pemerintahan
21 Purnomowati,  Reni  Dwi.  (2005). Implementasi  Sistem  Bikameral  Dalam  Parlemen Indonesia . Jakarta: Sinar Grafika, p. 5.
22 Isra, Saldi. Penguatan fungsi legislasi DPD ........ Op. Cit., p. 11.
parlementer,  32  negara  memilih  sistem  bikameral  dan  8  negara  memilih unikameral.  Sementara  itu,  dari  10  negara  yang  menganut  sistem pemerintahan presidensial, 8 negara memilih sistem bikameral dan hanya 2 negara yang memilih model unikameral. 23
Dengan  dasar  praktik  seperti  itu,  memberikan  kewenangan  legislasi yang kuat kepada DPD dinilai bertentangan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik  Indonesia,  menurut  Saldi  Isra,  argumentasi  tersebut  tidak mempunyai dasar pijakan sama sekali, oleh karena itu, argumentasi itu harus ditinjau  ulang  sehingga  kehadiran  DPD  dapat  memberikan  kontribusi bermakna dalam sistem lembaga perwakilan rakyat Indonesia. 24

## 2. Kedudukan  DPD  sebagai  Lembaga  Negara  dalam  Sistem Ketatanegaraan RI
Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)  merupakan  lembaga  perwakilan daerah yang berkedudukan sebagai lembaga negara dan mempunyai fungsi: (a)  pengajual  usul,  ikut  dalam  pembahasan  dan  memberikan  pertimbangan yang  berkaitan  dengan  bidang  legislasi  tertentu;  (b)  pengawasan  atas pelaksanaan undang-undang tertentu. 25
Di sisi lain, DPD memiliki Tugas dan Wewenang yang diatur didalam Pasal 224 ayat (1) dan (2) UU No. 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, yang berbunyi sebagai berikut: 26 a. DPD mempunyai tugas dan wewenang:
1) Dapat  mengajukan  kepada  DPR  rancangan  undang-undang  yang berkaitan  dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah, pembentukan  dan  pemekaran  serta  penggabungan  daerah,  pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  serta  yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah;
2) Ikut  membahas  bersama  DPR  dan  Presiden  rancangan  undang-undang yang berkaitan dengan hal sebagaimana dimaksud dalam huruf a;
3) Ikut  membahas  bersama  DPR  dan  Presiden  rancangan  undang-undang yang  diajukan  oleh  Presiden  atau  DPR,  yang  berkaitan  dengan  hal sebagaimana dimaksud dalam huruf a;
4) Memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang tentang  APBN  dan  rancangan  undang-undang  yang  berkaitan  dengan pajak, pendidikan, dan agama;
23 Ibid. , p. 12
24 Loc. Cit.
25 Huda,  Ni’Matul.  (2005). Hukum  Tata  Negara  Indonesia .  Jakarta:  PT.  RajaGrafindo Persada, p. 181.
26 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, p. 162-163.
5) Dapat  melakukan  pengawasan  atas  pelaksanaan  undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya  alam,  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  pelaksanaan  APBN, pajak, pendidikan, dan agama;
6) Menyampaikan  hasil  pengawasan  atas  pelaksanaan  undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  pelaksanaan  undang- undang  APBN,  pajak,  pendidikan,  dan  agama  kepada  DPR  sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti;
7) Menerima  hasil  pemeriksaan  atas  keuangan  negara  dari  BPK  sebagai bahan membuat pertimbangan kepada DPR tentang rancangan undang- undang yang berkaitan dengan APBN;
8) Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK; dan
9) Ikut serta dalam penyusunan program legislasi nasional yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
b. Dalam menjalankan tugas pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)  huruf  e,  anggota  DPD  dapat  melakukan  rapat  dengan  pemerintah daerah, DPRD, dan unsur masyarakat di daerah pemilihannya.
Dari  ketentuan  Pasal  224  ayat  (1)  dan  (2)    UU  No.  27  Tahun  2009 tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD,  dapat  dikatakan  DPD  tidak mempunyai  hak  inisiatif  dan  mandiri  dalam  bentuk  undang-undang, sekalipun  berkaitan  dengan  masalah  daerah.  Menurut  Ni’Matul  Huda, 27 bahwasanya  DPD  sama  sekali  tidak  memiliki original  power dalam pembentukan undang-undang atau kekuasaan legislatif.
Menurut  Jimly  Asshiddiqie, 28 harus  dibedakan  antara  fungsi  DPD dalam  bidang  Legislasi  dan  bidang  pengawasan,  meskipun  dalam  bidang pengawasan, keberadaan DPD itu bersifat utama ( main constitutional organ ) yang sederajat dan sama penting dengan DPR, tetapi dalam bidang legislasi, fungsi  Dewan  Perwakilan Daerah  (DPD) itu  hanyalah  sebagai co-legislator di  samping  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR).  Sifat  tugasnya  di  bidang legislasi  hanya  menunjang  ( auxiliary  agency )  tugas  konstitusional  DPR. Masih  menurut  Jimly  Asshiddiqie,  bahwasanya  dalam  proses  pembentukan suatu undang-undang atau legislasi, DPD tidak mempunyai kekuasaan untuk
27 Huda, Ni’Matul. Hukum..... Op. Cit ., p. 185.
28 Asshiddiqie,  Jimly.  (2010). Perkembangan  &  Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca
Reformasi . Jakarta: Sinar Grafika, p. 121.
memutuskan  atau  berperan  dalam  proses  pengambilan  keputusan  sama sekali.  Padahal,  persyaratan  dukungan  untuk  menjadi  anggota  DPD  jauh lebih  berat  daripada  persyaratan  dukungan  untuk  menjadi  anggota  DPR. Artinya,  kualitas  legitimasi  anggota  DPD  itu  sama  sekali  tidak  diimbangi secara  sepadan  oleh  kualitas  kewenangannya  sebagai  wakil  rakyat  daerah ( regional representatives ). 29

## 3. Kelemahan  DPD  Menerapkan  Fungsi  Legislasi  Dalam  Sistem Parlemen Bikameral Di Indonesia
Sistem  dua  kamar  pada  hakikatnya  mengidealkan  adanya  dua  kamar di dalam lembaga perwakilan. Doktrin ini berasal dari teori klasik Aristoteles dan  Polybius  yang  mengargumentasikan  bahwa  pemerintahan  yang  baik adalah gabungan antara prinsip demokrasi dan oligarkhi. 30 Merujuk pendapat Allen  R.  Ball  dan  B.  Guy  Peters  yang  dikutip  oleh  Saldi  Isra,  bahwasanya kebanyakan  parlemen  modern  menggunakan  dua  kamar.  Berkaitan  dengan model  yang  ada,  Giovanni  Sartori  membagi  lembaga  perwakilan  rakyat bikameral menjadi tiga jenis, yaitu; 31 a. Sistem  bikameral  yang  lemah  ( asymmetric  bicameralism  atau  weak bicameralism  atau  soft  bicameralism )  yaitu  apabila  kekuatan  salah  satu kamar jauh lebih dominan atas kamar lainnya;
b. Sistem  bikameral  yang  kuat  ( symmetric  bicameralism  atau  strong bicameralism ), yaitu jika kekuatan kedua kamar nyaris sama kuat; dan
c. Perfect  Bicameralism yaitu  apabila  kekuatan  antara  kedua  kamar  betul- betul seimbang.
Di Indonesia sendiri, pembentukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) semula dimaksudkan dalam rangka mereformasi struktur parlemen Indonesia menjadi  dua  kamar  (bikameral)  yang  terdiri  atas    DPR  dan  DPD.  Dengan struktur  bikameral  itu  diharapkan  proses  legislasi  dapat  diselenggrakan berdasarkan double-check yang  memungkinkan  representasi  kepentingan seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan dengan basis sosial yang lebih luas.  Akan  tetapi,  ide  bikameralisme  atau  struktur  parlemen  dua  kamar  itu mendapat tentangan yang keras dari kelompok konservatif di Panitia Ad Hoc Badan Pekerja MPR 1999-2002 yang membahas rancangan perubahan UUD 1945,  sehingga  yang  disepakati  adalah  rumusan  yang  sekarang  yang  tidak dapat disebut menganut sistem bikameral sama sekali. 32
29 Asshiddiqie,  Jimly.  (2006). Sengketa  Kewenangan  Konstitusional  Lembaga  Negara . Jakarta: Konstitusi Press, p. 83.
30 Saldi Isra, Penguatan fungsi legislasi DPD ...... Op. Cit., p. 3.
31 Ibid ., p. 3.
32 Asshiddiqie, Jimly. Sengketa Kewenangan...... Op. Cit., p. 81.
Di  sisi  lain,  menurut  Megawati,  bahwa  yang  menjadi  lemahnya  DPD menjalankan fungsi legislasi dalam sistem bikameral sebagai berikut:

## a. Tidak Seimbangnya Wewenang antara DPR dan DPD
Antara  lembaga  yang  satu  dengan  lembaga  yang  lain  memiliki wewenang yang berbeda dan tidak seimbang terutama dalam bidang legislasi dan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang. Hal ini nampak jelas dari  Pasal  20  ayat  (1);  Dewan  Perwakilan  Rakyat  memegang  kekuasaan membentuk  undang-undang;  ayat  (2);  Setiap  Rancangan  undang-undang dibahas  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden  untuk  mendapat persetujuan bersama; jika rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan dewan perwakilan rakyat masa itu; ayat (4); Presiden dan  undang-undang;  ayat  (5);  dalam  hal  rancangan  undang-undang  yang disetujui  bersama  tersebut  tidak  disahkan  oleh  Presiden  dalam  waktu  tiga puluh hari semenjak rancangan tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. 33
Dari  ketentuan  diatas  nampak  jelas  jika  DPD  sebagai  badan  dalam sistem legislatif bikameral tidak memiliki wewenang untuk ikut membentuk undang-undang.  Walaupun  dalam  Pasal  22D  ayat  (1)  dan  (2)  UUD  1945 dikatakan Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan rancangan undang- undang  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  mengenai  otonomi  daerah, hubungan  pusat  dan  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran  daerah  serta penggabungan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan  perimbangannya  keuangan pusat  dan  daerah  dan  lain-lain.  Akan  tetapi  dari  rumusan  ini  tidak  nampak ketentuan yang  mengatur tentang kewenangan DPD untuk ikut menetapkan rancangan  undang-undang  menjadi  undang-undang  termasuk  yang menyangkut kepentingan daerah. 34

## b. DPD Lebih Bersifat Komplementer terhadap DPR
Hal  ini  ini  terlihat  selain  pada  keanggotaan  juga  pada  fungsi  dan kewenangan  yang  ada,  dimana  dikatakan  bahwa  lembaga  yang  satu  (DPD) hanya  dapat  mengajukan  usul  RUU  dan  tidak  memiliki  hak  untuk  ikut membahas dalam arti sejajar dengan fungsi DPR, apalagi untuk menetapkan. Selain  itu,  DPD  tidak  memiliki  hak  veto.  Jika  diteliti  lebih  jauh  tentang kewenangan yang ada pada DPD sebagaimana yang diatur dalam Pasal 22D UUD  1945  maka  baik  dalam  mengajukan  usul,  membahas  dan  untuk menyampaikan pertimbangan kepada DPR maka kita akan mendapati posisi
33 Megawati  dan  Murtopo,  Ali.  (2006). Parlemen  Bikameral  Dalam  Sistem  Ketatanegaraan Indonesia : Sebuah Evaluasi . Yogyakarta: UAD Press, p. 98.
34 Ibid ., p. 98-99.
yang  tidak  equal,  disinilah  terlihat  kalau  DPD  lebih  berposisi  sebagai subordinat  kepada  DPR.  DPD  memiliki  hak  untuk  mengajukan  inisiatif untuk  mengajukan rancangan undang-undang, namun  DPD tidak dapat ikut menetapkan  rancangan  undang-undang  menjadi  undang-undang.  Dengan kata  lain  DPD  tidak  memiliki  kekuasaan  untuk  membuat  final political decision karena hak ini ada pada DPR. Selain itu sifat komplementer ini juga bisa  kita  lihat  pada  jumlah  keanggotaan.  Dalam  suatu  persidangan  untuk mengambil suatu kebijakan yang sifatnya strategis DPR dapat mengabaikan kehadiran  anggota  DPD.  Karena  sesuai  dengan  UUD  1945,  bahwasanya jumlah anggota DPD tidak lebih dari sepertiga anggota DPR. 35

## C. Penutup
Dari ketentuan Pasal 22D dan 22E dan 22F UUD 1945, maupun UU No.  27  tahun  2009  tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD.  Terlihat  bahwa negara  tidak  mengatur  secara  komprehensif  tentang  Dewan  Perwakilan Daerah,  pengaturan  DPD  sangat sumir .  Dewan  Perwakilan  Daerah  sama sekali tidak mempunyai kekuasaan apa pun, terlihat bahwa DPD hanya dapat memberikan  masukan  pertimbangan,  usul  ataupun  saran,  sedangkan  yang memiliki hak untuk memutus adalah Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, keberadaan Dewan Perwakilan Daerah  dalam kondisi saat ini tidak bisa dikatakan sebagai bikameralisme dalam arti yang lazim.
Melihat  kelemahan-kelemahan  yang  ada  pada  Dewan  Perwakilan Daerah,  maka  penulis  berpendapat,  bahwa  agar  dilakukan  Amandemen ulang  terhadap  UUD  1945,  tujuannya  adalah  untuk  menguatkan  sistem bikameral  yang  ada  saat  ini,  sehingga  DPD  memiliki  peran  yang  sama dengan  DPR,  yaitu  sama-sama  memiliki  fungsi  legislasi,  sehingga  dengan demikian,  ke  depan  tidak  ada  lagi  ketimpangan  dalam  sistem  parlemen bikameral yang ada di Indonesia ini. DPD dapat merancang sekaligus dapat mengesahkan  apa  yang  menjadi  hak  DPD  dalam  menyuarkan  kepentingan- kepentingan  di  daerah,  sehingga  perkembangan/  kemajuan  di  daerah  dapat terwujud dan terlaksana sesuai yang diharapkan bangsa Indonesia.

## Daftar Pustaka

## A. Buku
Asshiddiqie,  Jimly.  (2010). Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga Negara Pasca Reformasi . Jakarta: Sinar Grafika.
35 Ibid ., p.  99.
_______________  (2006). Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga Negara  Pasca  Reformasi .  Jakarta:  Konstitusi  Press  dan  PT  Syaamil Cipta Media. ________________ (2006). Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga
Negara . Jakarta: Konstitusi Press. ________________  (2004). Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran
Kekuasaan Dalam UUD 1945 . Yogyakarta: FH UII Press. Huda, Ni’Matul. (2007). Lembaga Negara dalam masa Transisi Demokrasi . Yogyakarta: UII Press.
____________  (2005). Hukum  Tata  Negara  Indonesia ,  Jakarta:  PT. RajaGrafindo Persada. Megawati  dan  Murtopo,  Ali.  (2006). Parlemen  Bikameral  Dalam  Sistem Ketatanegaraan  Indonesia  (sebuah  evaluasi). Yogyakarta:  UAD Press. Purnomowati,  Dwi  Reni.  (2005). Implementasi  Sistem  Bikameral  Dalam Parlemen Indonesia . Jakarta: RajaGrafindo Persada.

## B. Jurnal, Makalah, Paper;
Asmara,Galang.  (2015).  “Penguatan  Kelembagaan  MPR  dalam  Sistem Ketatanegaraan Negara Republik  Indonesia”. Halrev Journal of Law , Volume 1 No. 3, Makassar: Universitas Hasanuddin.

## C. Peraturan Perundang-undangan;
Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  2003  tentang  Susunan  dan  Kedudukan
MPR, DPR, DPD dan DPRD.
Undang-Undang  Nomor  27  Tahun  2009  tentang  MPR,  DPR,  DPD  dan DPRD.

## D. Internet
Isra,  Saldi. Penguatan  Fungsi  Legislasi  Dewan  Perwakilan  Daerah . https://www.saldiisra.web.id/index.php/buku-jurnal/jurnal/19-jurnalna sional/361-penguatan-fungsi-legislasi-dewanperwakilandaerah.html, (diakses tanggal 19 Mei 2016). Setio,Stevanus  Evan.  (2013). Fungsi  Legislasi  DPD  Dalam  Sistem Ketatanegaraan  Indonesia .  Jurnal  Hukum,  Program  Pascasarjana,
Magister Ilmu Hukum, Universitas Udayana, Denpasar,
http://download.portalgaruda.org/article.php?article=82775&val=944 (diakses tanggal 19 Mei 2016).