Program Studi Ilmu Hukum (Volume 4 No 2 Tahun 2021)

## DENDA ADMINISTRASI SEBAGAI ULTIMUM REMIDIUM DALAM PENEGAKAN HUKUM PROKES MENURUT PERGUB BALI NO. 46 / 2020
Kadek Endra Setiawan 1 , Ni Putu Noni Suharyanti 2
1 Law Office Kadek Endra Setiawan, A.Ma.PKB., SH. & Partners, e-mail : endra.setiawan.kadek@gmail.com
2 Law Office Kadek Endra Setiawan, A.Ma.PKB., SH. & Partners, e-mail : nonisuharyantifh@unmas.ac.id

## ABSTRAK
Tindakan hukum yang diambil oleh Gubernur Bali selaku pimpinan daerah dalam menentukan arah kebijakan  terkait  tatanan  “new  normal”  adalah  dengan  menetapkan  Pergub  Bali  No.  46/2020. Denda adminitrasif sebagai penegakan hukum yang termuat dalam Pergub tersebut menimbulkan berbagai  perdebatan.  Artikel  ini  bertujuan:  (a)  untuk  menganalisis  penegakan  hukum  terhadap pelanggaran prokes menurut Pergub Bali No. 46/2020; (b) untuk menganalisis denda administrasi sebagai ultimum remidium dalam penegakan hukum terhadap pelanggaran prokes menurut Pergub Bali  No.  46/2020.  Artikel  ini  menggunakan  metode  penelitan  hukum  empiris.  Penenlitian  ini berangkat dari pemikiran bahwa menganalis tentang denda administrasi sebagai ultimum remidium dalam  penegakan  hukum  prokes  menurut  Pergub  Bali  No.  46/2020.  Dalam  UU  12/2011  tidak mengatur secara rinci materi muatan mengenai penegakan hukum sanksi administratif. Tetapi frase “sanksi  administratif”  terdapat  dalam  lampiran  undang-undang  tersebut  pada  angka  64-66. Menganalisis peraturan yang mengatur tentang sanksi administrasi sesuai UU No. 23/2014 dan UU No.  12/2011meletakkan  denda  administrsi  pada  bagaian  akhir  pelaksanaan  sanksi  administrasi. Berdasarkan hal tersebut disimpulkan bahwa Pergub Bali meletakkan denda administratif sebagai sanksi pokok sehingga denda administratif merupakan ultimum remidium dalam sanksi adminitrasi bagi pelanggaran norma dalam hukum administrasi.
Kata Kunci: denda administrasi, ultimum remidium, penegakan hukum, pergub .

## ABSTRACT
The legal action taken by the Governor of Bali as the regional leader in determining the direction of policy regarding the new era life order was to stipulate the Bali Governor Regulation No. 46 of 2020.  Administrative  fines  as  law  enforcement  which  are  contained  in  the  Pergub  cause  various debates. This article aims: (a) to analyze the enforcement of health protocol laws according to the Bali Governor Regulation No. 46 of 2020; (b) to analyze administrative fines as ultimum remidium in  health  protocol  law  enforcement  according  to  the  Bali  Governor  Regulation  No.  46  of  2020. This  article  uses  an  empirical  legal  research  method.  This  research  departs  from  the  idea  that analyzing  administrative  fines  as  the  ultimate  remidium  in  health  protocol  law  enforcement according to the Bali Governor Regulation No. 46 of 2020. State administrative law enforcement institutions  include  supervision  and  enforcement  of  sanctions.  In  Law  no.  22  of  2001  does  not regulate in detail the content of the administrative sanctions law enforcement. However, the phrase "administrative sanctions" is contained in the attachment to the law at numbers 64-66. Analyze the regulations  governing  administrative  sanctions  in  accordance  with  Law  no.  23  of  2014  and  Law no.  12  of  2011  put  administrative  fines  at  the  end  of  the  implementation  of  administrative sanctions. Based on this, it is concluded that the Bali Governor Regulation places administrative fines as the main sanction so that administrative fines are the ultimate remidium in administrative sanctions for violations of norms in administrative law.
Keywords: Administrative fine; Ultimum Remidium, Law Enforcement, Governor's regulation
Program Studi Ilmu Hukum (Volume 4 No 2 Tahun 2021)

## PENDAHULUAN
Pemerintah telah melakukan upaya-upaya dalam menanggulangi dampak Covid-19 mulai dari pemberian bantuan sosial bagi masyarakat miskin sampai dengan bantuan intensif kepada sektor- sektor tertentu seperti sektor perekonomian  di  bidang  pertanian  dan perikanan  (Sekretariat  Kabinet,  2020).  Upaya yang  secara  sistemis  dan  menyeluruh  perlu dilakukan  oleh  pemerintah  guna  dapat memulihkan  kembali  sektor  perekonomian. Pemerintah  daerah  diberikan  hak  untuk melaksanakan  untuk  melaksanakan  kebijakan tatanan  normal  baru  dengan  istilah  “new normal”.  Kebijakan  tatanan  normal  baru mendorong pemerintah daerah untuk melakukan  aktivitas  normal  sebagaimana sebelum  adanya  Covid-19  dengan  penekanan kepada  kewaspadaan  terhadap  penyebaran Covid-19. (Hakim, 2020)
Pemerintah Provinsi Bali selaku
pelaksana otonomi daerah mempunyai wewenang untuk mengatur dan mengendalikan pemerintahan demi melindungi masyarakatnya (Syarif,  2011:230)  dalam  hal  menekan penyebaran virus Covid-19 dalam menghadapi tatanan  kehidupan  era  baru  sesuai  amanat pembukaan  UUD  NRI  1945  alenia  ke  empat. Sebagai  daerah  otonom  yang  diberikan kekuasaan  untuk  mengatur  daerahnya  sendiri bertanggung  jawab  untuk  menentukan  arah kebijakan  yang  diambil  dalam  pelaksanaan tatanan kehidupan era baru.
Pemerintah  daerah  dalam  melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan melalui kewenangan bersifat atributif dan/atau delegatif.  Dalam  keadaan  yang  sifatnya mendesak,  pemerintah  daerah  dalam  hal  ini pejabat pemerintah dalam melakukan tindakan hukum  berdasarkan  kewenangan  yang  bersifat mendesak  (Mustamu,  2011:1).  Tindakan hukum  yang  diambil  oleh  Gubernur  Bali terkait  dengan  kebijakan  dalam  penanganan penyebaran Covid-19 adalah dengan menetapkan Pergub Bali No. 46/2020.
Menurut pendapat Hans Kelsen dan Hans Nawiasky  menyatakan  norma  yang  lebih rendah  mengacu  pada  norma  lebih  tinggi (Wibowo,  2016:  199),  begitu  pula  sebaliknya.
Berdasarkan  pada  teori  tersebut,  dasar pembentukan  Pergub  tersebut  mengacu  pada Inpress No. 6/2020 dan Instruksi Mendagri No. 4/2020.  Pergub  Bali  No.  46/2020  diri  dari  7 (tujuh)  BAB  yang  terinci  antara  lain:  Bab  I Kententuan  Umum  memuat  pengertian- pengertian,  maksud  dan  tujuan  serta  ruang lingkup,  Bab  II  memuat  pasal-pasal  yang mengatur tentang pelaksanaan protkol kesehatan  (prokes)  yang  terdiri  dari  sektor- sektor  kegiatan  yang  harus  mematuhi  prokes, subjek  hukum  yang  diatur  oleh  Pergub  dan kewajiban  dari  subjek  hukumnya.  Bab  III memuat  tentang  Pembinaan,  Pengawasan,  dan Penegakan  atas  pelanggaran  prokes  sesuai Pergub,  Bab  IV  memuat  tentang  sanksi meliputi  jenis  sanksi  dan  tata  cara  pengenaan sanksi, Bab V memuat tentang Sosialisasi dan Partisipasi, Bab VI memuat tentang Pendanaan,  dan  Bab  VII  memuat  tentang Ketentuan Penutup.
Pengaturan sanksi dalam Pergub Bali No. 46/2020  bertujuan  agar  kentuan-ketentuan yang  diatur  dapat  dilaksanakan  serta  tidak dilanggar.  Sanksi  yang  termuat  dalam  Pergub tersebut  adalah  sanksi  administratif.  P  de Haan,  dkk,  berpendapat  bahwa  penerapan kewenangan  yang  berasal  dari  hukum administrasi adalah penegakan sanksi administrasi (Raharja,2014:125).
Penetapan  denda  adminitrasif  yang termuat  dalam  Pergub  Bali  No.  46/2020 sebagai  sanksi  terhadap  pelanggaran  prokes menimbulkan beberapa perdebatan. Salah satu contohnya  berita  yang  dipublikasikan  pada media  massa  online  Pos  Bali  dengan  judul berita Gede Pasek Suardika Keblinger Pahami Denda  Administrasi  dan  Denda  Pidana  (Opi, 2020)  dan  judul  berita  Persoalan  Hukum Debatnya Harus Di Lembaga Hukum (Nariana, 2020).
Substansi perdebatan dalam berita tersebut mengenai perbedaan pendapat mengenai penerapan denda administratif dalam Pergub  Bali  No.  46/2020  yang  disampaikan oleh  mantan  senator  DPD,  mantan  DPR  RI yang saat ini menjabat Sekjen salah satu partai politik  yaitu  Gede  Pasek  Suardika,  kemudian ditanggapi  oleh  seorang  pengacara  I  Made Arimbawa, SH. serta  oleh Prof. I Made Arya
Program Studi Ilmu Hukum (Volume 4 No 2 Tahun 2021)
Utama  dosen  fakultas  hukum  Universitas Udayana.
Berdasarkan  pada  perdebatan  tersebut, adanya  permasalahan  mengenai  pemahaman mengenai  sanksi  administratif.  Namun  jika dikaji  secara  mendalam  bahwa  substansi perdebatan  tersebut  adalah  penggunaan  denda administrasi  sebagai  jalan  terakhir  oleh pemerintah  dalam  Pergub  Bali  No.  46/2020 dalam penegakan hukum prokes sebagai upaya mencegah  dan  mengendalikan  penyebaran virus Covid 19 ditengah kondisi ekonomi yang masih belum pulih.
Artikel ini akan menganalis tentang denda administrasi  sebagai ultimum  remidium dalam penegakan hukum prokes menurut Pergub Bali No.  46/2020.  Artikel  ini  bertujuan:  (a)  untuk menganalisis  penegakan  hukum  terhadap pelanggaran  prokes  menurut  Pergub  Bali  No. 46/2020;  (b)  untuk  menganalisis  denda administrasi  sebagai ultimum  remidium dalam penegakan  hukum  terhadap  pelanggaran prokes  menurut  Pergub  Bali  No.  46/2020. Berdasarkan pada alasan diatas, sepengetahuan penulis bahwa penelitian ini, artikel ini belum ada  yang  mendiskusikan  dan  menganalisis denda  administrasi  sebagai  ultimum  remidium dalam  penegakan  hukum  prokes  menurut Pergub Bali No. 46/ 2020.

## PERUMUSAN MASALAH
Berdasarkan  lata  belakang  tersebut  maka rumusan  masalah  yang  diteliti  tulisan  ini adalah sebagai berikut:
1. Bagaimana penegakan
hukum
pelanggaran  prokes  menurut  Pergub  Bali No. 46/2020?
2. Bagaimana  denda  administrasi  sebagai ultimum  remidium  dalam  penegakan hukum  terhadap  pelanggaran  prokes menurut Pergub Bali No. 46/2020?

## METODE PENELITIAN
Artikel ini menggunakan metode penelitan hukum  empiris.  Penenlitian  ini  berangkat  dari pemikiran  bahwa  menganalis  tentang  denda
administrasi  sebagai ultimum  remidium dalam penegakan hukum prokes menurut Pergub Bali No.  46/2020.  Penelitian  ini  bersifat  deskriptif yang  untuk  menggambarkan  gejala,  sifat individu, keadaaan, atau menentukan hubungan  gejala  dalam  masyarakat  dengan teknik  pengumpulan  data  studi  dokumen terhadap  bahan-bahan  yang  relevan.  Sumber data  primer  dan  skunder  merupakan  sumber data  yang  telah  digunakan.  Kemudian penelitian  ini  dianalisis  dengan  deskriptif analitis  sehingga  akan  diperoleh  kesimpulan dari permasalahan yang diteliti.

## PEMBAHASAN

## Penegakan  Hukum  Terhadap  Pelanggaran
Protokol  Kesehatan  menurut  Pergub  Bali No. 46/2020.
Menurut  UUD  NRI  1945,  dalam pelaksanaan  otonomi  daerah  bahwa  daerah memiliki  kewenangan  dalam  menetapkan peraturan  daerah  maupun  peraturan  lain. Kewenangan  pembentukan  peraturan  daerah merupakan  bagian  kewenangan  mengatur masyarakat  (Santoso,  2013:100).  Dalam pelaksanaan  otonomi,  daerah  di  berikan kewenangan membentuk peraturan daerah, dan peraturan lain (Zarkasi, 2010:104).
Secara  hirarki  kedudukan  peraturan Gubernur diatur dalam Pasal 8 ayat (1) UU No. 12/2011  memuat  jenis  peraturan  perundang- undangan  yang  salah  satunya  ditetapkan  oleh Gubernur.  Dalam  Pasal  246  UU  No.  23/2014 bahwa pengaturan tentang kewenangan kepala daerah  untuk  membentuk  perkada  dalam  hal menjalankan  perda  atau  atas  kuasa  peraturan perundang-undangan.
Penyebutan frase “perkada”  tersebut adalah  peraturan  kepala  daerah  menurut Permendagri  No.  80/2015  yaitu  peraturan Gubernur  dan/atau  peraturan  Bupati/Walikota. Ketentuan  tersebut  mengakomodir  Pergub sebagai  produk  peraturan  yang  dibuat  oleh kepala daerah atas kuasa peraturan perundang- undangan.  Maka  dari  itu  pergub  merupakan
Program Studi Ilmu Hukum (Volume 4 No 2 Tahun 2021)
aturan  pelaksana  dalam  penyelenggaraan otonomi daerah.
Secara  teori  hierarki  norma  hukum  atau yang  lebih  sering  dikenal  teori  penjenjangan norma  bahwa  norma  hukum  berlapis  dan berjenjang  (Sumarfa,  Tatawu  &  Jafar,  2019: 354). Maka produk hukum memiliki tingkatan masing-masing  berdasarkan  tata  urutannya yang  mana  norma  yang  lebih  rendah  harus mengacu  pada norma lebih tinggi begitu pula sebaliknya.  Berdasarkan  tata  urutan  telah diatur dalam pasal 7 ayat (1) UU No. 12/2011 bahwa  Pergub  merupakan  peraturan  dibawah Perda.  Peraturan  Gubernur  sebagai  peraturan pelaksana  bisa  dibentuk    ketika  ada  peraturan pokok yaitu Perda provinsi.
Tetapi  disisi  lain,  atas  kuasa  peraturan perundang-undangan  peraturan  Gubenur  juga merupakan  peraturan  yang  dibuat  oleh  kepala daerah.  Dasar  inilah  yang  mengakomodir pembentukan Pergub Bali No. 46/2020 sebagai peraturan  kebijaksanaan  atas  kuasa  peraturan perundang-undangan  tanpa  harus  didahului Perda  dengan  situasi  yang  mendesak. Peraturan kebijaksanaan ( beleidsregel) adalah suatu  peraturan  umum  tentang  pelaksanaan wewenang  pemerintah  berdasarkan  kekuasaan pemerintahan  yang  berwenang.  Lahirnya peraturan  kebijaksanaan  pemerintah  karena adanya kewenangan bertindak (freiess ermessen).
Menurut  S.  Prajudi  Atmosudirjo  dalam Mustamu, berpendapat bahwa mendeskripsikan freiess ermessen atau diskresi sebagai  kebebasan  bertindak  dari  pejabat administrasi negara yang berwenang (Mustamu,  2011:2).  Dalam  UU  No.  30/2014 Pasal 1 angka 9 memuat tentang keputusan/tindakan  oleh  pemerintah  dalam menyelesaiakan  permasalahan  apabila  belum diatur  atau  tidak  jelas  diatur  oleh  peraturan perundang-undangan.  Dalam  arti  bahwa diberikan  kebebasan  pejabat  administrasi dalam menyelesaikan persoalan yang mendesak  sedangkan  aturan  mengenai  hal tersebut belum ada. (Panjaitan, 2016,56)
Pejabat  administrasi  dalam  pembuatan peraturan  atau  keputusan  didasari  oleh kewenangan.
Pada
hakikatnya jenis
kewenangan dibagi 2 (dua) yaitu: kewenangan terikat ( geboden bevoegheid ) dan kewenangan bebas  ( verijbevoigheid ).  Perbedaan  jenis kewenangan  tersebut  terletak  pada  sumber kewenangannya.  Sumber  kewenangan  terikat peraturan  perundang-undangan  baik  secara atribusi,  delegasi,  dan  mandat.  Sedangkan sumber  kewenangan  pada freies  ermesen atau yang  melekat  pada  pemeritah  sebagai administrasi  negara  (Monteiro,  2020:2). Kewenangan bebas yang dimiliki oleh pejabat administrasi  memberikan  legitimasi  untuk membentuk peraturan kebijaksanaan.
Pergub  Bali  No.  46/2020  merupakan peraturan yang dibuat berdasarkan kewenangan bebas ( verijbevoigheid ) berdasarkan  pada freies  emerssen yang berdasarkan  pada  peraturan  yang  lebih  tinggi yaitu  Instruksi  Mendagri  No.  4/2020.  Diktum KESATU angka 2 Instruksi Mendagri memuat bahwa  Kepala  Daerah  menetapkan  perkada tentang prokes dalam pencegahan Covid 19.
Berdasarkan  pada  pembahasan  tersebut maka  dapat  disimpulkan  bahwa  pembentukan Pergub  Bali  No.  46/2020  telah  mengacu  pada peraturan  yang  lebih  tinggi.  Sedangkan  dari substansi yang diatur dalam Pergub merupakan pengejewantahan kewenangan bebas ( verijbevoigheid) dari  pejabat  adminsitrasi yang  pembentukannya  bersadarkan  pada peraturan  kebijakan    yang  lebih  tinggi  yaitu Instruksi Menteri Dalam Negeri.
Melihat  berfungsinya  hukum  sebagai pedoman  dalam  kehidupan  bermasyarakat diperlukan adanya penegakan hukum (Asshiddiqie,2013). Kegiatan penegakan hukum  juga  mencangkup  segala  aktivitas dalam  mentaati  dan  menjalankan  hukum sebagai  kaidah  normatif  yang  mengikat  dan mengatur  subjek  hukum  dalam  kehidupan bermasyarakat. (Winarta, 2012: 2)
Penegakan hukum dalam hukum administrasi merupakan bagian dari pelaksanaan besturen .  Penegakan  hukum tersebut yang didasarkan pada asas pemerintahan  akan  menjamin  terwujudnya keadilan,  kepastian  dan  kemanfaatan  dalam penyelenggaraan pemerintahan. Instumen penegakan hukum meliputi instrumen pengawasan dan penegakan sanksi.
Instrument yang bersifat preventif disebut pengawasan,  merupakan  langkah  untuk memaksakan  kepatuhan,  sedangkan  instrumen yang  bersifat  represif  disebut    penegakan sanksi,  merupakan  cara  untuk  memaksakan kepatuhan  (Ridwan  H.R,  2011:  296). Pengawasan  sebagai  upaya  peventif  juga bertujuan untuk mengembalikan situasi seperti sebelum terjadi pelanggaran.
Penegakan  sanksi  sebagai  upaya  represif bertujuan  untuk  memberikan  konsekuensi  dari pelanggaran  norma  sehingga  mampu  mecegah pelanggaran  yang  dilakukan  oleh  pihak  lain (Susanto,  2019:  130).  Sanksi  merupakan bagian  terpenting  dari  penegakan  peraturan perundang-undangan. Pemberian sanksi administratif  bertujuan  untuk  menegakan norma  dan  akan  menjadi  tolak  ukur kegayagunaan/  kehasilgunaan  dari  peraturan perundang-undangan.
Sanksi  administratif  dalam  Pergub tersebut  merupakan  salah  instrumen  dalam penegakan  hukum  administrasi.  Dalam  batang tubuh UU 12/2011 tidak mengatur secara rinci mengenai penegakan hukum sanksi administratif.  Pasal  yang  memuat  tentang penegakan  hukum  terdapat  pada  Pasal  15  UU 12/2011  hanya  mengatur  tentang  ketentuan pidana  baik  pidana  kurungan  dan  pidana denda.
Frase  “sanksi  administratif”  terdapat dalam  lampiran  UU  No.  12/2011  pada  angka 64-66.  Disebutkan  norma  yang  mengandung sanksi  administratif  dan  jenis-jenis  sanksi administratif.  Ketentuan  tentang  jenis  sanksi administrasi  juga  termuat  dalam  UU  tentang Pemerintahan  Daerah  No.  23/2014  pasal  238 ayat  5.  Berdasarkan  pada  beberapa  hal  diatas, tujuan  penggunaan  sanksi  administrasi  dalam Pergub  Bali  No.  46/2020  yaitu:  (Setiadi,  208: 206-207)
1) Sebagai upaya penegakan hukum terhadap penerapan prokes;
2) Memberikan  bagi  pihak  yang  melakukan pelanggaran  atas  ketetuan  yang  termuat dalam pergub;
3) Memberikan efek jera terhadap masyarakat  untuk  kembali  melakukan pelanggaran hukum;
4) Mencegah  pihak  lain  untuk  tidak melakukan
pelanggaran terhadap
ketentuan dalam pergub.
Dapat  disimpulkan  bahwa  tujuan  sanksi administratif  dalam  Pergub  Bali  No.  46/2020 adalah  untuk  mencegah  pembiaran  pelangaran terhadap kewajiban-kewajiban penerapan disiplin  pelaksanaan  protokol  kesehatan  yang telah  dinormakan  dalam  produk  hukum pemerintah.
Denda  Administrasi  sebagai Ultimum Remidium Terhadap  Pelanggaran  Protokol Kesehatan  menurut  Pergub  Bali  No. 46/2020.
Telah dijelaskan pada bagian sebelumnya bahwa sanksi administrasi merupakan intsrumen  penegakan  hukum  administrasi. Perlu  diketahui  perbedaan  sanksi  pidana    dan sanksi  administrasi  adalah  sanksi  pidana sifatnya condemnatoir ,  penegakan  melalui peradilan,  sedangkan  sanksi  administrasi  sifat repatoir-condemnatoir ,  prosedurnya  tanpa melalui peradilan (Raharja, 2014: 126). Dalam Pergub  Bali  No.  46/2020,  sanksi  administratif yang  termuat  dalam  Pasal  11  ayat  (2)  huruf  a berupa  penundaan  pelayanan  dan  denda administratif bagi perorangan yang melakukan pelanggaran.  Sedangkan  huruf  b  sanksi administratif  berupa  denda  administratif, publikasi terhadap pelnggaran dan pembekuan ijin.
Sanksi  administrasi  yang  tedapat  dalam pasal  tersebut  lebih  menitik  beratkan  pada penerapan  denda  administratif.    Menurut Ridwan  HR  menyebutkan  apabila  dilihat  dri segi  sasarannya,  jenis  sanksi  administrasi meliputi  sanksi  reparatoir,  sanksi  punitif  dan sanksi  regresif  (Ridwan  H.R,  2011:  300-301). Jika  dilihat  dari  denda  administratif  yang termuat  dalam  Pergub  Bali  bahwa  dikatakan jenis sanksi adalah bersifat punitif.
Pemilihan  denda  administratif  bertujuan untuk mencegah pembiaran terhadap pelanggaran  prokes  sebagaimana  yang  sudah diatur  dalam  Pergub.  Sesuai  dengan  sifat  dari denda  administratif  sebagai repatoir yaitu pemulihan  seperti  kondisi  semula  dan  sifat condemnatoir yaitu  tindakan  penghukuman (Susanto,  2019:138)  maka  diharapkan  dengan penerapan  denda  adminitratif  sebagai  tidak hanya  sebagai  hukuman  terhadap  pelanggaran
ketentuan  protokol  kesehatan  tetapi  mampu mengembalikan  ke  kondisi  semula  sebelum adanya pelanggaran.
Disi  lain  denda  administrasi  mampu memberikan  efek  jera  bagi  pelanggar  dan mencegah  pihak  lain  untuk  melakukan pelanggaran  yang  sama  sehingga  mampu mengembalikan  kondisi  yang  dicita-dicitakan oleh pembuat peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan  sifat repatoir-condemnatoir tersebut  maka  dikatakan  bahwa  denda administratif  merupakan  upaya  penegakan hukum  yang  paling  terakhir  dikenakan  bagi pelanggaran norma, yang dalam hukum pidana sering disebut utimum remidium . Asas tersebut memang  lebih  sering  digunakan  pada  hukum pidana.  Disebutkan  bahwa  hukum  pidana merupakan  sanksi  paling  terakhir  yang diberikan  terhadap  pelanggaran-pelanggaran norma (Anindyajati, Rachman, & Onita, 2016: 138).  Pada pembahasan ini akan melihat asas ultimum  remidium dari  sudut  pandang  hukum administrasi.  Penekanan  pada  asas  ini  terletak pada  frase  “sanksi  paling  terakhir”  dalam penegakan  hukum  dengan  mengabaikan  frase “sanksi pidana” karena penerapan asas ini akan dikaitkan  dengan  penegakan  hukum  dalam hukum administrasi.
Sanksi  administratif  sebagai  instrumen penegakan sanksi terhadap pelanggaran norma hukum  administrasi  telah  diatur  dalam peraturan perundang-undangan. Apabila dijabarkan  dalam  landasan  yuridis  sanksi administratif  dari  UU  No.  12/2011  lampiran angka  66  apada  huruf  e  dan  UU  No.  23/2014 dalam  Pasal  238  ayat  (5)  huruf  g  yang menjustifikasikan  denda  administratif  sebagai pilihan  terakhir  dalam  penegakan  sanksi admnistratif.
Sesuai struktur penetapan sanksi administratif  yang  dalam  beberapa  peraturan perundang-udangan menempatkan sanksi denda  administrasi  selalu  pada  bagian  akhir dalam  pilihan  sanksi  administratif,  maka  dari itu dapat dikatakan bahwa denda administratif merupakan ultimum remidium dalam penegakan sanksi hukum administrasi. Penegakan  sanski  yang  bersifat ultimum remidium digunakan apabila penegakan sanksi administrasi  lain  tidak  memberi  efek  jera terhadap  pelanggaran  norma. Dalam
penegakan  hukum  administrasi  hendaknya mengedepankan sanksi yang bersifat reparatoir terlebih  dahulu  dibandingkan  dengan  sanksi yang bersifat condemnatoir .
Menganalisis  isi  Pasal  11  dalam  Pergub Bali  No.  46/2020  bahwa  meletakkan  denda administratif  sebagai  sanksi  pokok  penegakan hukum dari pelanggaran prokes. Sanksi pokok berupa denda administrasi tersebut merupakan ultimum  remidium dalam  sanksi  adminitrasi bagi  pelanggaran  norma  dalam  hukum administrasi.  Menurut  pendapat Remmeling dikutip  dari  Lidya  Widayanti,  bahwa penggunaan  sanksi  pidana  sebagai ultimum remidium apabila  penegakan  hukum  lainnya yang  dianggap  lebih  ringan  sudah  dipandang tidak  cocok  (Widayanti,  2015:  13).    Pendapat tersebut  jika  dikaitkan  dengan  produk  hukum administrasi  Pergub  Bali  bahwa  yang menetapkan denda administratif dalam penegakan  sanksi  karena  dianggap  sanksi administrasi  lainnya  yang  tidak  berdaya  guna dan  dipandang  tidak  cocok  diterapkan  dalam upaya penegakan hukum terhadap pelanggaran protokol  kesehatan  penanganan  Covid  19  di Bali.

## SIMPULAN
Daerah  memiliki  kewenangan  untuk membentuk  peraturan  perudang-undangan diatur dalam UUD NRI 1945 pasal 18 ayat (6), UU  No.  12/2011  pasal  8  ayat  (1),  UU  No. 23/2014  dalam  pasal  246.  Kedudukan  Pergub Bali  No.  46/2020  telah  diletigimasi  dalam beberapa  peraturan  yang  lebih  tinggi. Sedangkan  dari  substansi  yang  diatur  dalam Pergub merupakan pengejewantahan kewenangan  bebas  ( verijbevoigheid) dari pejabat  adminsitrasi  yang  pembentukannya bersadarkan  pada  peraturan  kebijakan    yang lebih  tinggi  yaitu  Instruksi  Menteri  Dalam Negeri.
Pergub  Bali  No.  46/2020  telah  mengatur tentang  penegakan  hukum  berupa  sanksi adminitratif.  Sanksi  administratif  dalam Pergub  tersebut  merupakan  salah  instrumen dalam penegakan hukum administrasi. Landasan yuridis penetapan denda administratif dalam lampiran angka 66 UU No. 12/2011  dan  UU  No.  23/2014  Pasal  238  ayat
(5)  huruf  g.  Selain  itu  penetapan  denda administratif  telah  sesuai  dengan  format lampiran Instruksi Mendagri  No. 4/2020 juga menetapkan  salah  satu  sanksi  yang  dapat diberikan  terhadap  pelangaran  norma  pada peraturan kepala daerah.
Berdasarkan  landasan  yuridis  tersebut, menempatkan  denda  administratif  dalam sanksi  administrasi  terdapat  pada  bagian bawah.  Sehingga  disebutkan  bahwa  denda administratif  merupakan ultimum  remidium yaitu  pilihan  penegakan  sanksi  paling  akhir dalam  penegakan  sanksi  hukum  administrasi. Dalam penegakan hukum administrasi hendaknya  mengedepankan  sanksi  yang bersifat reparatoir
terlebih dahulu dibandingkan  dengan  sanksi  yang  bersifat condemnatoir.
Maka  dapat  dsimpulkan  Pasal  11  dalam Pergub  Bali  bahwa  meletakkan  denda administratif  sebagai  sanksi  pokok  dalam penegakan  hukum  terhadap  pelanggaran penerapan prokes. Sanksi pokok berupa denda administrasi  tersebut  merupakan ultimum remidium dalam  sanksi  adminitrasi  bagi pelanggaran norma dalam hukum administrasi. Penetapan  sanksi  yang  bersifat ultimum remidium merupakan  sanksi  terakhir  yang diterapkan  sebagai  hukuman  dari  pelanggaran apabila  sanksi  sebelumnya  tidak  mampu memberikan  efek  jera  terhadap  pelanggaran prokes menurut Pergub Bali No. 46/2020.

## SARAN
Berdasarkan  pada  Simpulan  diatas,  maka ada beberapa hal yang peneliti dapat sarankan sebagai berikut:
1. Diharapkan
pemerintah dalam melaksanakan kewenangan bebas ( verijbevoigheid )  berdasarkan  pada freies emerssen dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan hendaknya mengedepankan  sanksi  administrasi  yang bersifat repatoir.
2. Diharapkan  kepada  penegak  hukum administrasi dalam melaksanakan penegakan  sanksi  terhadap  pelanggaran prokes  sesuai  Pergub  Bali  No.46/2020 mengedepankan  sanksi  yang  bersifat pemulihan terhadap pelanggaran dari pada penegakan  sanksi  yang  bersifat ultimum
remidium
yaitu sanksi denda administrastif. 3. Diharapkan terhadap masyarakat senantiasa  meningkatkan  budaya  sadar hukum  terhadap  segala  peraturan  yang dibuat oleh pemerintah sehingga terhindar dari  sanksi,  dalam  hal  ini  kesadaran terhadap  penerapan  prokes  yang  termuat dalam Pergub Bali No. 46/2020.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Ridwan.  H.  R,  2011, Hukum  Administrai Negara, Ed.  Revisi,  Cet.  Ke-7, Rajawali Pers, Jakarta.

## Jurnal
Anindyajati,  T.,  Rachman,  I.  N.,  &  Onita,  A. A.  D,  2016,  Konstitusionalitas Norma  Sanksi  Pidana  sebagai
Ultimum Remedium dalam Pembentukan  Perundang-undangan.
Jurnal Konstitusi , 12 (4), 872-892.
Monteiro,  J.  M,  2020,  TANGGUNGJAWAB
PRESIDEN  ATAS  KEBIJAKAN MENTERI YANG MENIMBULKAN KORUPSI BERDASARKAN SISTEM PRESIDENSIAL DAN TEORI KEWENANGAN, JURNAL HUKUM YURISPRUDENSIA , 18 (1), 42-54.
Mustamu,
J, 2011, Diskresi Dan Tanggungjawab Administrasi Pemerintahan, Jurnal Sasi, 17(2).
Panjaitan,  S.  P,  2016,  Makna  dan  Peranan Freies  Ermessen  dalam  Hukum Administrasi  Negara. UNISIA ,  (10), 53-60.
Raharja,  I.  F,  2014,  Penegakan  hukum  sanksi administrasi  terhadap  pelanggaran perizinan,  INOVATIF|  Jurnal  Ilmu Hukum, 7(2).
Santoso,  L,  2013,  Pembentukan  Peraturan Daerah  yang  Demokratis  di  Era Otonomi  Daerah, Jurnal  Hukum ,
10 (1), 93-114.
Program Studi Ilmu Hukum (Volume 4 No 2 Tahun 2021)
Setiadi, W, 2018, Sanksi Administratif sebagai salah  satu  instrumen  penegakan hukum  dalam  peraturan  perundang- undangan, Jurnal Legislasi Indonesia , 6 (4), 603-614.
Sumarfa,  S.,  Tatawu,  G.,  &  Jafar,  K,  2019, Analisis  Peraturan  Gubernur  Tanpa dasar  Peraturan  Daerah  dalam Penyelenggaraan  Otonomi  Daerah, Halu  Oleo  Legal  Research , 1 (3),
348-366.
Susanto.  S.  N.  H,  2019,  Karakter  Yuridis
Sanksi  Hukum  Administrasi:  Suatu Pendekatan Komparasi,
Administrative  Law  &  Governance
Law . 2(1).
Syaprillah,  A,  2017,  Penegakan  hukum administrasi lingkungan melalui
instrumen pengawasan, Bina Hukum Lingkungan . 1 (1).    99-113.  DOI: 10.24970/jbhl.v1n1.8 .
Syarif,  N,  2011,  Hakekat  Keadaan  Darurat
Negara  (State  Of  Emergency) sebagai Dasar Pembentukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang,  Jurnal  Hukum.
2(18).
Wibowo, M, 2016, Menakar konstitusionalitas sebuah  kebijakan  hukum  terbuka dalam  pengujian  undang-undang, Jurnal Konstitusi, 12(2), 196-216.
Widayati,  L.  S,  2015,  Ultimum  Remedium dalam  Bidang  Lingkungan  Hidup,
Jurnal  Hukum  IUS  Quia  Iustum , 22 (1), 1-24.
Zarkasi,  A,  2010,  Pembentukan  Peraturan Daerah Berdasarkan Peraturan Perundang-Undangan, INOVATIF| Jurnal Ilmu Hukum , 2 (4).

## Peraturan Perundang-Undangan
Republik  Indonesia,  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945
Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia  Nomor  12  Tahun  2011 Tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan. Lembar Negara  Republik  Indnesia  Tahun 2011 Nomor 82. Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia  Nomor  23  Tahun  2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Lembar  Negara  Republik  Indnesia Tahun 2014 Nomor 244. Indonesia, Undang-Undang Republik
Indonesia  Nomor  30  Tahun  2014 Tentang  Administrasi  Pemerintahan. Lembar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 2014 Nomr 292.
Menteri  Dalam  Negeri,  Peraturan  Menteri
Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 Tentang Pembentukan Produk Hukum  Daerah  .  Berita  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2015 Nomor 2036.
Menteri  Dalam  Negeri,  Instruksi  Menteri
Dalam  Negeri  Nomor  4  Tahun  2020 Tentang Pedoman Teknis Penyusunan Peraturan Kepala Daerah  Dalam  Rangka  Penerapan Disiplin  Dan  Penegakan  Hukum Protokol  Kesehatan  Sebagai  Upaya Pencegahan Dan Pengendalian
Corona  Virus  Disease  2019 Di Daerah.
Bali,  Peraturan  Gubernur  Bali  Nomor  46 Tahun  2020  Tentang  Penerapan Disiplin  Dan  Penegakan  Hukum Protokol  Kesehatan  Sebagai  Upaya
Pencegahan Dan Pengendalian
Corona  Virus  Disease  2019 Dalam Tatanan  Kehidupan  Era  Baru.  Berita Daerah  Provinsi  Bali  Tahun  2020 Nomor 46.
Internet/Website :
Asshiddiqie,  J.  2013,  Penegakan  Hukum,  2 Novembern 2020, URL: http://www. jimly.com/makalah/namafile/56/Pene gakan_Hukum. pdf pada tanggal , 3 .
Program Studi Ilmu Hukum (Volume 4 No 2 Tahun 2021)
Hakim,  R.N,  2020,  Kepala  Bappenas  Sebut Syarat  “New  Normal”  Tak  Hanya Turunnya  Penularan  Covid-19,  10 Oktober 2020, URL:
https://nasional.kompas.com/read/20 20/05/28/00160071/kepala-bappenas- sebut-syarat-new-normal-tak-hanya- turunnya-penularan-covid .
Nariana,  M,  2020,  Persoalan  Hukum  Nariana.
M. (2020). Persoalan Hukum Debatnya Harus Di Lembaga
Hukum,  31  Oktober  2020,  URL: https://jmcnews.online/persoalan- hukum-debatnya-harus-di-lembaga- hukum/ .
Opi,  Opi,  2020,  Gede  Pasek  Suardika
Keblinger Pahami Denda Administrasi  dan  Denda  Pidana,  31 Oktober 2020, URL: https://jmcnews.online/gede- pasek-suardika-keblinger-pahami- denda-administratif-dan-denda- pidana-made-arimbawa-sh-tantang- gps-debat-soal-pergub-bali-nomor- 46-2020/ .
Sekretariat Kabinet,
2020, Pemerintah Berikan 6 Program Bantuan
Tambahan  Hadapi  Pandemi  Covid- 19,  30  Oktober  2020,  URL: https://setkab.go.id/pemerintah- berikan-6-program-bantuan- tambahan-hadapi-pandemi-covid-19/ .
Winarta,
F. A, 2012,
Membangun
Profesionalisme  Aparat  Penegak Hukum, 2  November  2020,  URL: http://www.winartaip.com/ezdpdf/M embangun%  20Profesionalisme%20 Aparat%20 Penegak%20Hukum%202030.5.12.p df .