## KONSEP RECHTSSTAAT DALAM NEGARA HUKUM INDONESIA
(KAJIAN TERHADAP PENDAPAT M.T. AZHARI)

## Bagio Kadaryanto
Dosen HTN Fakultas Hukum Universitas Lancang Kuning Jl. Yos Sudarso KM. 8 Rumbay, 28264, Pekanbaru Riau
Abstract: Discussion of the state law has had a long route in the ideal level, ranging from  Ancient  Greece  to  the  modern  age.  However,  its  implementation  in  each country  is  different,  although  by  and  large  have  been  grouped  in  the  class  of Anglo ‐ Saxon  and  Continental  Europe.  Particularly  in  Indonesia,  according  to  the view  Azhari,  the  state  law  (rechtsstaat),  although  not  much  different  from  the  two groups, but the laws of Indonesia, more specifically, the law states that based on the Pancasila,  in  which  the  values  found  in  a  the  precepts  Pancasila  is  placed  as  a foundation to run the government based on law.
Keywords: the state law, the precepts Pancasila, Indonesian law states .
Abstrak :  Pembahasan  hukum  negara  telah  memiliki  rute  yang  panjang  di  tingkat yang ideal, mulai dari Yunani Kuno ke zaman modern. Namun, implementasinya di setiap  negara  berbeda,  meskipun  pada  umumnya  telah  dikelompokkan  dalam  kelas Anglo-Saxon  dan  Benua  Eropa.  Khususnya  di  Indonesia,  menurut  pandangan Azhari,  hukum  negara  (rechtsstaat),  meskipun  tidak  banyak  berbeda  dari  dua kelompok,  tetapi  hukum  Indonesia,  lebih  khusus,  negara  hukum  yang  berdasarkan Pancasila,  di  mana  nilai-nilai  yang  ditemukan  di  a  sila  Pancasila  ditempatkan sebagai landasan untuk menjalankan pemerintahan berdasarkan hukum.
Kata Kunci : hukum negara, sila Pancasila, negara hukum Indonesia.

## Pendahuluan
Diskusi  mengenai  negara  hukum  telah  merupakan  suatu  diskusi  panjang dalam  sejarah peradaban ummat  manusia. Karena ribuan tahun  yang lalu diskusi ini  telah  ada  dalam  gagasan  ummat  manusia  dalam  kaitannya  membentuk  suatu negara yang ideal, meskipun dalam formatnya yang masih sangat sederhana. Para filosuf Yunani misalnya, sejak kira ‐ kira abad V sebelum Masehi, telah menggagas cita ‐ cita negara hukum  yang ideal, di mana pada waktu itu lebih dikenal sebagai negara  polis. 1 Tentunya  dalam  hal  ini,  sudah  tidak  asing  lagi  bagi  kita  seperti nama  Plato  (429 ‐ 347  SM),  Aristoteles  (384  SM)  dan  sebagainya.  Semua  filosuf
1 Dahlan Thaib, Kedaulatan Rakyat, Negara Hukum dan Konstitusi, (Yogyakarta: Liberty, 2000), hlm. 21.
itu  telah  berupaya  untuk  menemukan  suatu  bentuk  negara  yang  ideal  bagi kehidupan ummat manusia.
Pada  perkembangan  selanjutnya  diskusi  tersebut  terus  berkembang,  tak kurang  dari  sebelumnya,  nama ‐ nama  besar  telah  lahir  untuk  membahas  masalah apa  yang  disebut  dengan  suatu  negara  hukum.  Di  antaranya  Thomas  Hobbes (1588 ‐ 1679), John Locke (1632), Montesquieu (1689), dan J.J. Rousseau (1712).
Hanya  saja  istilah  negara  polis  sebagai  suatu  bentuk  negara  hukum  yang digunakan  pada  zaman  filosuf  Yunani,  telah  berganti  menjadi  istilah  baru  sesuai dengan  area  lahirnya  perkembangan  tersebut.  Dalam  area  Eropa  Kontinental, pembicaraan  mengenai  negara  hukum  seringkali  didentikkan  dengan  istilah rechtsstaat , sedangkan pada penganut paham Anglo Saxon digunakan istilah rule of law . Kedua istilah tersebut, meskipun memiliki sistem pelaksanaan yang sedikit berbeda,  namun  pada  intinya  sama,  yakni  berupaya  memandang  suatu  negara  di mana penyelenggaraan pemerintahannya berdasarkan atas hukum.
Dalam  tulisan  pendek  ini,  pendekatannya  akan  dilakukan  melalui  istilah rechtsstaat  saja.  Hal  itu  dilakukan  mengingat  bahwa  bangsa  Indonesia  melalui Penjelasan  UUD  1945  telah  mencantumkan  istilah  rechtsstaat  itu  sendiri.  Tetapi seberapa  jauh  pemahaman  konsep  tersebut  di  Indonesia,  maka  tulisan  ini  akan mengkaji  pemikiran  Azhari  berkaitan  dengan  hal  tersebut,  yang  diuraikannya lewat  buku Negara  Hukum  Indonesia,  Analisis  Yuridis  Normatif  Tentang Unsur ‐ unsurnya ,  yang  diterbitkan  oleh  Ul ‐ Press  tahun  1995.  Kajian  Azhari tersebut  sebenarnya  menggunakan  UUD  1945  sebelum  amandemen,  namun secara subtansial kajiannya masih relevan dengan UUD 1945 setelah amandemen.

## Sejarah Perkembangan Pemikiran Konsep Negara Hukum
Di atas telah disinggung bahwa pemikiran tentang negara hukum ini telah mengalami rute perjalanan yang panjang, karena pemikiran mengenai hal tersebut, sejauh  yang  dapat  digali  secara  historis, 2 telah  dimulai  sekitar  abad  V  sebelum
2 Secara  historis  dapat  ditemukan  beberapa  karya  para  filosuf  Yunani  sekitar  dalam  abad tersebut yang cukup terkenal dalam membahas konsep negara hukum, di antaranya Politeia (The Republica), Politicos (The Stateman) dan Nomoi (The Law)  yang ditulis oleh Plato, dan Politica oleh Arisoteles.
Masehi.  Ketika  itu  kehidupan  masyarakat  yang  sedikit  lebih  maju  dari  masa sebelumnya,  telah  melahirkan  para  filosuf  brilian  yang  berupaya  menemukan hakikat  kebenaran  dan  arti  kehidupan  manusia  itu  sendiri.  Lewat  filosuf ‐ filosuf tersebut  akhirnya  lahirlah  berbagai  gagasan  ideal,  dan  salah  satu  di  antaranya gagasan tentang cita negara hukum.
Plato  (429 ‐ 347  SM)  misalnya,  lewat  karya ‐ karyanya  (Politeia,  Politicos dan  Nomoi),  telah  mencoba  memformulasikan  bagaimana  bentuk  suatu  negara yang dianggap ideal. Dalam Politeia, Plato berpendapat bahwa suatu negara yang ideal harus menempatkan segala aspek penghidupan perorangan berada di bawah pengawasan hukum. Karena menurutnya, hukum  adalah aliran emas, penjelmaan dari right  reasoning (berfikir  secara  benar). 3 Meskipun  dalam  hal  ini  ia  belum memberikan  pengertian  yang  jelas  mengenai  konsep  negara  hukum  lewat penjelmaan  right  reasoning  itu.  Namun  pada  hari  tuanya  lewat  buku Nomoi ,  ia dengan  tegas  berpendapat  bahwa  adanya  peraturan ‐ peraturan  hukum  dalam sebuah  negara  menjadi  suatu  keharusan,  sehingga  dalam Nomoi tersebut dijelaskan  secara  rinci  mengenai  hal ‐ hal  yang  diatur  oleh  hukum. 4 Lewat pemikiran Plato tersebut dapat dipahami bahwa konsep negara hukum yang ideal itu  adalah  suatu  negara  di  mana  penyelenggaraan  pemerintahannya  diatur berdasarkan hukum.
Konsep negara hukum  Plato (lewat Nomoi ) itu kemudian dilanjutkan lagi oleh muridnya yang bernama Aristoteles (lahir 384 SM). Dalam karyanya Politica buku  IV  (baru  ditemukan  tahun  1891),  Aristoteles  telah  memperkenalkan keharusan  adanya  konstitusi  dan  kedaulatan  hukum  ( rechtssouvereniteit )  dalam suatu  negara.  Berkenaan  dengan  konstitusi  tersebut,  sebagaimana  yang  dikutif Azhari, Aristoteles mengatakan:
“Konstitusi  merupakan  penyusunan  jabatan  dalam  suatu  negara,  dan menentukan  apa  yang  dimaksudkan  dengan  badan  pemerintahan,  dan  apa akhir  dari  setiap  masyarakat,  konstitusi  merupakan  aturan ‐ aturan,  dan penguasa harus mengatur negara menurut aturan ‐ aturan tersebut”. 5
3 Soetiksno, Filsafat Hukum , (Jakarta: Pradnya Paramita, 1991), hlm. 13
4 Azhari, Negara  Hukum  Indonesia,  Analisis  Yuridis  Normatif  Tentang  Unsur-unsurnya , (Jakarta: Ul ‐ Press, 1995), hlm. 12.
5 Ibid., hlm. 21
Lebih  lanjut  Aristoteles  berpendapat  bahwa  adanya  suatu  pemerintahan yang  berlandaskan  konstitusi  akan  terlihat  dari  tiga  unsur,  yaitu  adanya pemerintahan yang dilaksanakan untuk kepentingan umum, adanya pemerin ‐ tahan yang  dilaksanakan  menurut  hukum  yang  berdasarkan  atas  ketentuan ‐ ketentuan umum  dan  bukan  dibuat  secara  semena ‐ mena,  dan  adanya  pemerintahan  yang dilaksanakan atas kehendak rakyat dan bukan atas paksaan-tekanan. 6
Kedua  filosuf  tersebut  merupakan  bagian  dari  sampel  yang  dapat  dikaji bahwa  diskusi  mengenai  negara  hukum  telah  berada  dalam  usia  yang  sangat panjang.  Namun  pada  masa  berkembangnya  filsafat  Yunani,  konsep  negara hukum  tidaklah  serinci  pemahaman  yang  ada  pada  perkembangan  abad berikutnya, karena konsep tentang negara hukum  yang dikemukakan para filosuf Yunani  itu  baru  sebatas  wacana  pemikiran.  Dengan  demikian  berarti  konsep negara hukum yang dimaksud masih berada dalam tahap idealismepara filosuf itu sendiri yang diharapkan dapat memberikan nilai ‐ nilai keadilan dan kesejahteraan. Oleh  karena  itulah  maka  negara  hukum  yang  berkembang  pada  masa  filsafat Yunani  tersebut  lebih  tepat  dikatakan  sebagai  cita  negara  hukum,  yang  lebih didasari  oleh  fenomena  kehidupan  bernegara  pada  waktu  itu  dan  upaya menemukan hakikat kebenaran itu sendiri.
Konsep negara hukum  yang disampaikan lewat cita negara hukum filosuf Yunani  tersebut  lama  berada  dalam  kondisi  pasang  surut,  seiring  dengan ditaklukkannya  Yunani  oleh  bangsa  Romawi  pada  tahun  146  SM  sampai  masa Renaissance yang dimulai abad XIV M. Dalam kurun waktu tersebut, yang terjadi adalah  suatu  bentuk  pergulatan  sengit  antara  pengaruh  gereja  dan  kerajaan  serta peperangan  antar  berbagai  kerajaan.  Kemudian  baru  sekitar  awal  abad  XVII  M, pemikiran atau konsep tentang negara hukum muncul kembali di Barat.
Namun  sebelum  melihat  perkembangan  konsep  negara  hukum  tersebut, lebih  dahulu  dilihat  bagaimana  pemikiran  beberapa  tokoh  sebelum  lahirnya konsep  negara  hukum  tersebut,  antara  lain  Niccolo  Machiavelli  (lahir  1469), Shang Yang dan Thomas Hobbes (1588 ‐ 1679).
6 Ibid.
Machiavelli  lahir  pada  waktu  bangsa  Italia  berada  dalam  konflik  yang berkepanjangan,  terjadinya  peperangan  antar  kerajaan,  perebutan  kekuasaan  dan sebagainya. Dengan kondisi yang demikian maka Machivelli berkeinginan untuk menyatukan  kembali  bangsa  Italia  sekaligus  menyelesaikan  konflik  yang  terjadi menuju  bangsa  Italia  yang  besar.  Oleh  karena  itu,  dalam  karyanya  berjudul Il Principe ,  ia  berpendapat  bahwa  untuk  mempersatukan  bangsa  Italia  harus  ada seorang  pemimpin  (raja)  yang  dapat  memperbesar  dan  mempertahankan kekuasaan, meskipun dalam melakukan upaya tersebut harus mengenyampingkan nilai ‐ nilai  moral  dan  kesusilaan.  Seorang  pemimpin  (raja)  harus  menjadi  kancil dan  singa,  menjadi  kancil  untuk  mengenali  perangkap  dan  menjadi  singa  untuk menakuti  serigala. 7 Dengan  demikian  menurut  Machiavelli  bahwa  guna  terpaksa mencapai  tujuan  negara  maka  tindakan ‐ tindakan  moral  atau  asusila  pun  dapat dibenarkan.
Sebagaimana kondisi  yang terjadi di Italia, maka di negara China pun tak jauh  berbeda.  Kondisi  di  China  yang  tidak  kondusif  tersebut  telah  mendorong lahirnya  seorang  pemikir  yang  bernama  Shang  Yang  (Shang  adalah  nama daerahnya), yang juga sebagai salah seorang menteri negara China pada waktu itu. Menurut  Shang  Yang,  dalam  kondisi  negara  yang  mengalami  konflik  yang berkepanjangan sangat diperlukan adanya seorang penguasa yang kuat yang dapat menaklukkan  semua  kerajaan,  panglima  serta  wilayah  kekuasaan  para pemberontak  tersebut.  Karena  apabila  ingin  memiliki  negara  yang  kuat  dan berwibawa,  maka  rakyatnya  harus  lemah  dan  miskin. 8 Pemikiran  Shang  Yang tersebut  bermaksud  untuk  menciptakan  suatu  negara  yang  kuat,  yang  tidak  lain dilakukan dengan cara memperlemah posisi rakyat. Jika rakyat berada pada posisi lemah  maka  ketergantungannya  kepada  negara  menjadi  besar,  pada  saat  itulah negara dapat memberlakukan berbagai kebijakannya sesuai dengan tujuan negara.
Perang  saudara  dan  berbagai  kondisi  konflik  juga  terjadi  di  Inggris sebelum  abad  XVII  M.  Perang  dan  berbagai  kondisi  konflik  itu  tidak  jarang berakhir  dengan  berbagai  pelanggaran  hak ‐ hak  kemanusiaan.  Thomas  Hobbes
7 Ibid, hlm. 22
8 Ibid , hlm. 23
menggambarkan kondisi  yang kacau tersebut  dengan kondisi homo homini  lupus (manusia  yang  satu  menjadi  sarigala  bagi  yang  lain)  dan bellum  omnium  contra omnes (perang  antara  manusia  yang  satu  dengan  yang  lain).  Kondisi  tersebut melahirkan  rasa  takut  dan  kekuatiran  yang  mendalam  bagi  manusia,  dan  untuk menghindarkan  hal  tersebut  maka  harus  ada  suatu  ikatan  pemerintahan  yang disebut Gezag melalui suatu perjanjian yang dikenal dengan social contract . 9
Menurut  Hobbes,  lewat  perjanjian  masyarakat  ( social  contract )  itu, kekuasaan  diserahkan  rakyat  kepada  penerima  kuasa  (raja)  untuk  menjalankan pemerintahan.  Karena  kekuasaan  telah  diserahkan  kepada  raja,  maka  jadilah semua kekuasaan terpusat di tangan raja dan tidak dibagi ‐ bagi lagi. 10 Dengan kata lain  bahwa  raja  adalah  pemilik  kedulatan  absolut,  setelah  kedaulatan  tersebut diserahkan oleh rakyat seluruhnya melalui kontrak sosial.
Lewat  pemikiran ‐ pemikiran  tersebut,  baik  menurut  Machiavelli,  Shang Yang  maupun  Thomas  Hobbes,  terungkap  bahwa  latar  belakang  pemikiran mereka  karena  adanya  berbagai  kondisi  yang  tidak  stabil  dalam  negera  yang bersangkutan  sendiri  sebelumnya.  Namun  pemikiran  yang  diberikan  mereka akhirnya justru cenderung melahirkan suatu kenyataan bahwa pemerintahan yang terwujud  adalah  pemerintahan  yang  absolut.  Di  mana  raja ‐ raja  yang  kuat  akan memiliki kedaulatan absolut tanpa ada mekanisme pengontrolnya.
Kondisi tersebut ternyata tidak selamanya dapat diberlakukan secara baik, oleh  karena  tidak  adanya  suatu  mekanisme  pengontrol  kekuasaan  pemerintah (raja) secara jelas. Dengan demikian, lalu kemudian timbul suatu keinginan untuk kembali membatasi kekuasaan pemerintah (raja), sehingga lahirlah suatu gagasan tentang pemisahan kekuasaan dalam pemerintahan. Keinginan atau gagasan itulah menurut  Azhari  yang  merupakan  janin  bagi  konsep  negara  hukum  sekitar  abad XVII  M. 11 Adapun  tokoh ‐ tokoh  penggagas  konsep  negara  hukum  ini  ialah  John Locke (1632 ‐ 1704), Montesquieu (lahir 1689) dan J.J. Rousseau (lahir 1712).
9 Dalam  karangan ‐ karangannya  "De  Give"  dan  "Leviathan"  hal  itu  diuraikan  palingterang dan  paling  konsekuen  oleh  otak  logis  Hobbes.  Kranenburg  dan  Tk.  B.  Sabaroedin, Ilmu  Negara Umum , (Jakarta: Pradnya Paramita, 1983), hlm. 16.
10 Azhari, Op. Cit., hlm. 24. 11 Ibid
John  Locke  misalnya,  telah  memberikan  pengaruh  besar  terhadap pemikiran  negara  hukum  setelah  abad  XVII  M.  Lewat  karyanya  yang  terkenal yaitu Two  Treaties  on  Civil  Government ,  ia  banyak  mengemukakan  teori ‐ teori mengenai  pemisahan  kekuasaan,  hak ‐ hak  azazi  dan  sebagainya. 12 Sedangkan mengenai tugas negara, sebagaimana yang dikutif Azhari, Locke berpendapat:
“Negara secara alamiah diatur oleh hukum alam yang harus dipatuhi oleh setiap orang sebagai hukurn, memberi arahan dalam kehidupan manusia di mana  setiap  orang  mempunyai  kebebasan  dan  persamaan,  tidak  seorang pun  boleh  mengganggu  kehidupan,  kemerdekaan  atau  memenjarakan orang lain”. 13
Inti  dari  buah  pikiran  Locke  tersebut,  antara  lain  meliputi  bahwa  adanya penyelenggaraan negara harus berdasarkan atas hukum karena hukum berada pada posisi  yang  supreme,  adanya  pemisahan  kekuasaan,  dan  adanya  hukum  yang menjamin  terhadap  hak ‐ hak  azazi  kemanusiaan.  Dengan  pemikiran ‐ pemikiran tersebut,  maka  Locke  tidak  langsung  menghabisi  kekuasaan  yang  berada  pada pihak pemerintah (raja) sebelumya, melainkan hanya berusaha untuk mengurangi kekuasaan  absolut  sebelumnya.  Oleh  karena  itu  Locke  dianggap  berhasil  dalam menjembatani  pemikiran  tentang  negara  dan  hukum  sebelumnya  (sebelum  abad XVII) dengan pemikiran negara hukum abad XVIII M. 14
Selain Locke, Montesquieu (1689 ‐ 1755) seorang ahli hukum berkebangsaan  Francis  dipandang  sangat  berjasa  dalam  memunculkan  konsep negara  hukum.  Dengan  bukunya  berjudul LʹEsprit  des  Lois (jiwa  dari undang ‐ undang)  yang terbit pada tahun  1748, Montesquieu seperti halnya  Locke mengemukakan suatu pembagian kekuasaan (fungsi) negara ke dalam tiga macam kekuasaan  yang  agak  berbeda  dengan  teori  Locke.  Menurut  Montesquieu kekuasaan  (fungsi)  di  dalam  negara  itu  dibagi  ke  dalam  kekuasaan  legislatif (membuat  undang ‐ undang),  kekuasaan  eksekutif  (melaksanakan  undang ‐ undang)
12 Dalam  bukunya  itu  John  Locke  mengemukakan  adanya  tiga  macam  kekuasaan  dalam negara  yang  harus  diserahkan  kepada  badan  yang  masing ‐ masingnya  berdiri  sendiri  yaitu kekuasaan legislatif (membuat undang ‐ undang), kekuasaan eksekutif (pelaksanaan undang ‐ undang atau pemerintah) dan kekuasaan federatif (keamanan dan hubungan luar negeri). S.F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok ‐ pokok Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: Liberty, 2000), hlm. 42.
13 Azhari, Op.Cit., hlm. 25
14 Soehino, Ilmu Negara, (Yogyakarta: Liberty, 2000), hlm. 106
dan  kekuasaan  yudikatif  (mengadili  atas  pelanggaran ‐ pelanggaran  bagi undang ‐ undang). 15
Berkaitan  dengan  gagasan  tentang  negara  hukum,  maka  menurut Montesquieu  negara  hukum  itu  tercermin  dari  adanya  pemisahan  kekuasaan negara  dalam  tiga  organ  kekuasaan,  yang  satu  sama  lainnya  berada  pada  posisi seimbang,  guna  menjamin  kebebasan  warga  dan  menghindari  terjadinya kekuasaan pemerintah yang absolut. 16
J.J.  Rousseau  (lahir  1712)  adalah  generasi  yang  datang  kemudian  setelah Locke dan Montesquieu, yang dianggap cukup memberikan andil besar mengenai gagasan negara hukum. Dalam bukunya yang berjudul Du Contract Social (terbit 1764),  ia  berpendapat  bahwa  dalam  suatu  negara  diperlukan  adanya  suatu perjanjian  masyarakat  ( social  contract )  untuk  menjamin  keselamatan  jiwa  dan harta  mereka  sendiri.  Perjanjian  masyarakat  ini  hanya  berbentuk pactum  unionis yaitu di mana adanya penyerahan dari rakyat secara individu kepada rakyat secara keseluruhan.  Ia  menambahkan  bahwa  untuk  membentuk  persatuan  rakyat  harus dengan suara bulat ( volente de tout ), tetapi untuk membentuk pemerintahan yang dapat  menjamin  kemerdekaan  dan  ketertiban  hanya  diperlukan  atas  suara mayoritas ( volente generate ) saja. 17
Pemikiran Rousseau tersebut secara jelas dapat dipahami bahwa kekuasaan yang  tertinggi  dalam  negara  berada  di  tangan  rakyat,  atau  dengan  kata  lain rakyatlah  yang  berdaulat.  Oleh  karena  itu  beliau  diberi  gelar  Bapak  Teori Kedaulatan  Rakyat. 18 Pemikiran  Rousseau  berbeda  dengan  Hobbes  dan  Locke, karena  menurut  kedua  pemikir  sebelumnya  itu,  bahwa  dalam  suatu  negara  harus ada  penyerahan  seluruh  kekuasaan  dari  rakyat  kepada  negara,  meskipun  dalam penyerahan kepada negara itu ada sedikit perbedaan antara Hobbes dengan Locke.
Melalui  uraian ‐ uraian  di  atas  dapat  dipahami  bahwa  cita  negara  hukum tersebut telah dimulai sejak zaman Yunani Kuno sekitar abad V SM, tepatnya di saat  perkembangan  kehidupan  filsafat  mengalami  puncaknya.  Ketika  itu  paling
15 SF. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok ‐ pokok Hukum Administrasi Negara, hlm.. 24
16 Azhari, Op. Cit., hlm. 29
17 Ibid., hlm. 29 ‐ 30
18 Ibid.
tidak  dikenal  dua  orang  filosuf  yang  cukup  gemilang  dengan  ide ‐ idenya  bagi perkembangan  peradaban  ummat  manusia  berikutnya,  kedua  filosuf  itu  adalah Plato  dan  Aristoteteles.  Baik  Plato  maupun  Aristoteles,  merupakan  penggagas pemikiran  tentang  negara  ideal,  yakni  suatu  negara  yang  diatur  dan  diperintah berdasarkan  hukum.  Cita  negara  hukum  tersebut  dalam  waktu  cukup  lama dilupakan  orang,  hingga  kemudian  sekitar  awal  abad  XVII  M  barulah  diskusi mengenai  cita  negara  hukum  menghangat  kembali.  Sedikitnya  tiga  nama  yang cukup  dikenal  sebagai  penggagas  kembali  cita  negara  hukum,  yaitu  John  Locke, Montesquieu  dan  J.  J.  Rousseau.  Ketiga  tokoh  tersebut  telah  dianggap  berhasil memberikan  pemikiran  tentang  suatu  negara  hukum  secara  lebih  rinci.  Oleh karena  itu,  berawal  dari  konsep-konsep  mereka  yang  pada  masa  berikutnya (sekitar abad XIX M) istilah negara hukum itu diperkenalkan di beberapa negara, khususnya  negara ‐ negara  yang  lebih  dahulu  mengalami  perkembangan  yang sangat maju.

## 90
Beberapa Aliran Mengenai Konsep Negara Hukum
1. Aliran Anglo Saxon
Lahirnya  aliran  Anglo  Saxon  ini  kenyataannya  lebih  banyak  dipengaruhi oleh  pandangan  Montesquieu  dan  Rousseau.  Karena  manakala  karya  dari  kedua pakar  tersebut  memberikan  pengaruh  yang  besar  bagi  generasi  sesudahnya, terutama  dalam  mengkritik  perihal  keabsolutan  raja ‐ raja  di  Perancis.  Pengaruh tersebut akhirnya tidak jarang membuat raja untuk bertindak lain terhadap mereka, baik  dipenjarakan  maupun  diasingkan  keluar  Perancis.  Namun  di  tempat pengasingan  (di  luar  Perancis)  tersebut,  malahan  mereka  lebih  giat  untuk menerbitkan kembali karya ‐ karya pendahulu mereka, misalnya buku LʹEsprit des Lois karya Montesquieu dan Du Contract Social karya Rousseau yang diterbitkan di  London. 19 Meskipun  tidak  secara  langsung  dapat  mengubah  bentuk penyelenggaraan  kekuasaan  di  Inggris,  tapi  pengaruh  tersebut  tidak  juga  dapat dinapikan peranannya dalam perkembangan ketatatnegaraan di negara itu.
19 Ibid. , hlm. 35
Di  samping  itu,  persahabatan  antara  raja ‐ raja  Inggris  dengan  para bangsawan  memang  telah  terbina  lama,  seperti  halnya  telah  melahirkan kesepakatan Magna Charta pada tahun 1215. 20 Tetapi hubungan yang terjadi tidak dapat  mengurangi  keabsolutan  raja  dalam  negara.  Kondisi  tersebut  terus menciptakan  kritikan ‐ kritikan  dari  rakyat,  terutama  dilancarkan  oleh  kaum cendikiawan  dan  para  pembayar  pajak  terbesar.  Lewat  kritikan  tersebutlah akhirnya lambat laun dapat mengurangi keabsolutan raja dalam negara, dan secara nyata  diakhiri  dengan  dibentuknya  badan  perwakilan  rakyat  sebagai  fatner  raja dalam menyelenggarakan kegiatan negara. 21
Perjuangan panjang rakyat tersebut seterusnya memunculnya ide yang baik bagi  Albert  Venn  Dicey  unruk  menggagas  bentuk  negara  hukum  pada  1885. Lewat bukunya Introduction to The Study of The Law of The Constitution . 22 Dicey mengatakan  bahwa  ada  tiga  ciri  negara  hukum,  yaitu  adanya  supremasi  hukum ( supremacy  of  law )  dalam  arti  tidak  boleh  ada  kesewenang ‐ wenangan  sehingga seseorang hanya boleh dihukum jika melanggar  hukum,  adanya  kedudukan  yang sama  di  depan  hukum  ( equality  before  the  law )  baik  bagi  rakyat  biasa  maupun pejabat,  dan  adanya  penegasan  serta  perlindungan  hak ‐ hak  manusia  melalui konstitusi ( constitution based on individual rights and enforced by the courts ) dan keputusan-keputusan pengadilan.
Bentuk  negara  hukum  yang  dikemukakan  Dicey  tersebut  memuat  tiga unsur  pokok,  yaitu  meletakkan  supremasi  hukum  ada  dalam  setiap  kegiatan penyelenggaraan  negara.  Kemudian  untuk  dapat  supremasi  hukum  tersebut
20 Magna Charta (Piagam Besar), yaitu suatu piagam yang berisi semacam perjanjian antara beberapa  bangsawan  dan  Raja  John  di  Inggris,  bahwa  Raja  mengakui  dan  menjamin  hak  dan privileges  bawahannya  sebagai  imbalan  untuk  penyerahan  dana  bagi  keperluan  perang  dan lain ‐ lain.  Moh.  Mahfud  MD., Hukum  dan  Pilar ‐ pilar  Demokrasi ,  (Yogyakarta:  Gama  Media, 1999), hlm. 12
21 Azhari, Op. Cit., hlm. 37 22 That rule of law, then, which forms a fundamental principle of the constitution, has three meanings,  or  may  be  regarded  from  three  different  poit  of  view.  It  means,  in  the  first  place,  the absolute supremacy or predominance of reguler law as opposed to the influence of arbitary power, and excludes existence of arbitariness, of prerogative, or even of wide discretionary on the part of the government... It means again equality before the laws, or the equal subjection of all classes to the ordinary law of the land administrated by the law courts... The rule of law, ... are not the source but the conception of the rights of individuals, as defined and enforced by the courts. A.V. Dicey, Introduction to The Study of The Law of The Constitution , (London: Macmillan and Co. Limited, 1952), hlm. 202 ‐ 203.
dilakukan, maka adanya kedudukan yang sama di depan hukum. Sedangkan pada unsur  yang  terakhir,  Dicey  mengganggap  bahwa  jaminan  terhadap  hak ‐ hak manusia bukan saja ditegaskan oleh konstitusi tetapi juga dapat dilakukan melalui keputusan pengadilan.
Konsep tentang negara hukum Dicey yang di Inggris lebih dikenal dengan sebutan  rule  of  law  tersebut,  akhirnya  mengilhami  aliran  penyelenggaraan pemerintahan di Inggris dan juga negara-negara yang memiliki hubungan historis yang  erat  dengannya,  seperti  halnya  Amerika  Serikat,  yang  kemudian  lebih dikenal dengan sebutan negara ‐ negara Anglo Saxon.

## 2. Aliran Eropa Kontinental
Sebagaimana dengan latar belakang lahirnya konsep negara hukum Anglo Saxon,  maka  lahirnya  negara  hukum  aliran  Eropa  Kontinental  juga  tidak  jauh berbeda,  yaitu  sebagai  suatu  upaya  untuk  mengurangi  keabsolutan  raja  dalam negara. Untuk itu harus dilakukan suatu perjanjian masyarakat pada pihak raja, di mana  rakyat  memberikan  kekuasaan  pemerintahan,  dan  raja  harus  menjamin ketenteraman  masyarakat.  Upaya  tersebut  kemudian  terkenal  dengan  istilah kontrak sosial ( social contract ) lewat tokoh-tokohnya seperti diuraikan di atas.
Tetapi agar tindakan sewenang ‐ wenang dari penguasa  tidak  terulang lagi, maka  kekuasaan  yang  diserahkan  tersebut  harus  dipisah ‐ pisahkan  berdasarkan konstitusi, maka diadakanlah bentuk pemisahan kekuasaan ( separation of power ) dalam  pemerintahan  negara.  Dalam  bentuk  pemisahan  kekuasaan  ini,  yang  lebih dikenal  dengan  Trias  Politica,  kekuasaan  negara  harus  dilaksanakan  oleh  tiga badan  organisasi  yang  satu  sama  lain  berbeda  fungsinya  secara  terpisah,  yaitu badan  legislatif  (kekuasaan  membuat  undang-undang),  badan  eksekutif (kekuasaan melaksanakan undang ‐ undang atau pemerintahan) dan badan yudikatif (kekuasaan menegakkan  dan menafsirkan undang ‐ undang atau kekuasaan  bidang peradilan).
Dengan  bentuk  tersebut,  maka  pihak  raja  hanya  memegang  kekuasaan menjalankan  undang ‐ undang  saja.  Raja  tidak  boleh  mencampuri  urusan  lain, kecuali  apa  yang  telah  ditetapkan  menjadi  wewenangnya  berdasarkan  konstitusi.
Dalam  kondisi  itu  pihak  raja  tak  ubahnya  seperti  penjaga  atau  wasit  dalam memenuhi  kepentingan  rakyatnya,  oleh  karenanya  negara  bentuk  ini  dikenal dengan sebutan negara penjaga malam ( nachtwachterstaat ). Sehingga pada waktu terkenallah suatu dalil laisses faire, laissez allez (biarkan berbuat, biarkan lewat). Dalih  tersebut  memunculkan  anggapan  bahwa  keadaan  ekonomi  negara  akan sehat  jika  setiap  manusia  dibiarkan  mengurus  kepentingan  ekonominya  masing- masing. 23
Tetapi  dalam  perkembangan  selanjutnya,  negara  dalam  bentuk  tersebut dianggap  terlalu  liberal,  oleh  karena  itu  muncullah  berbagai  gagasan  untuk memperbaikinya.  Salah  satu  gagasan  yang  muncul  tersebut  adalah  gagasan  yang disampaikan  oleh  Friedrich  Julius  Stahl  (seorang  sarjana  Jerman).  Menurut Friedrich  Julius  Stahl  negara  hukum  ( rechtsstaat) harus  memiliki  ciri ‐ ciri,  yaitu adanya  perlindungan  HAM,  adanya  pemisahan  atau  pembagian  kekuasaan, adanya  pemerintahan  berdasarkan  peraturan ‐ peraturan  ( wetmatigheid  van bestuur ),  dan  adanya  peradilan  administrasi  yang  bebas  dalam  perselisihan. 24
Konsep  negara  hukum  tersebut  dianut  oleh  sebagian  besar  negara ‐ negara  Eropa (khususnya  selain  Inggris  Raya),  sehingga  penganut  aliran  ini  kemudian  dikenal dengan sebutan aliran Eropa Kontinental, Benua Eropa, atau Eropa Daratan.

## 3. Konsep International Commission of Jurist
International  Commission  of  Jurist  pada  dasarnya  bukanlah  suatu  badan internasional yang berwenang untuk menentukan bagaimana bentuk penyelenggaraan  pemenntahan  suatu  negara.  Namun  setidaknya  dari  berbagai rumusan  yang  dihasilkannya  dapat  menjadi  pedoman  bagi  penyelenggaraan pemerintahan suatu negara. Meskipun dalam hal ini tidak ada larangan bagi suatu negara  untuk  menentukan  bentuk  formal  penyelenggaraan  pemerintahannya, tetapi  tetap  tidak  melupakan  materi ‐ materi  yang  dihasilkan  melalui  badan internasional tersebut. Tentunya jika materi ‐ materi tersebut juga diabaikan, maka
23 Moh. Mahfud MD., Op. Cit. , hlm. 24.
24 Ibid.
konsekuensinya negara yang bersangkutan akan mendapat pengucilan atau bentuk sanksi lain dalam pergaulan dunia internasional.
International  Commission  of  Jurist  telah  beberapa  kali  mengadakan kongres  guna  membahas  masalah ‐ masalah  tentang  unsur ‐ unsur  suatu  negara hukum.  Guna  untuk  memperjelas  hasil  ( report )  dari  kongres ‐ kongres  yang diadakan,  maka  dalam  tulisan  ini  akan  diketengahkan  hasil  yang  dicapai  dalam kongres di Athena tahun 1955 dan di Bangkok tahun 1965.

## a. International Commission of Jurist 1955
Dalam  pelaksanaan  International  Commission  of  Jurist  di  Athena  tahun 1955,  diputuskan  bahwa  persyaratan  minimun  untuk  bentuk  unsur ‐ unsur  negara hukum ( rule of law ), meliputi:
1) Keamanan pribadi harus dijamin. Artinya tak seorangpun dapat  ditahan  atau dipenjarakan tanpa suatu keputusan hakim atau maksud ‐ maksud tertentu.
2) Tidak  ada  hak ‐ hak  fundamental  dapat  ditafsirkan,  seperti  memungkinkan suatu  daerah  atau  alat  perlengkapan  negara  mengeluarkan  peraturan  untuk mengambil tindakan hak fundamental itu.
3) Setiap  orang  harus  dijamin  kebebasan  menyatakan  pendapatnya  melalui semua media komunikasi, terutama pers.
4) Kehidupan pribadi orang harus tidak dapat dilanggar, rahasia surat ‐ menyurat harus dijamin.
5) Kebebasan beragama harus dijamin.
6) Hak untuk mendapatkan pengajaran bagi siapa saja, tanpa diskriminasi.
7) Setiap orang berhak akan kebebasan berkumpul  dan berserikat  secara damai dan  teristimewa  untuk  menjadi  anggota  suatu  partai  politik  yang  dipilihnya sendiri.  a)  Setiap  orang  berhak  mengambil  bagian  secara  langsung  atau melalui  wakil ‐ wakilnya  yang  dipilih  di  bidang  kehidupan  politik  negaranya. b)  Kemauan  rakyat  adalah  dasar  kekuasaan  penguasa.  c)  Adanya  kebebasan pengadilan dan jaminan tidak memihak merupakan kondisi  yang tidak dapat ditiadakan dalam suatu negara merdeka dan demokratis .
8) Pengakuan  terhadap  hak  menentukan  diri  sendiri  merupakan  suatu achievement yang  besar  dari  zaman  kita  dan  merupakan  salah  satu  prinsip fundamental dari hukum internasional.
9) a) Keadilan menghendaki bahwa seseorang atau sesuatu golong an atau partai minoritas  tidak  akan  ditiadakan  hak-haknya  yang  alamiah,  dan  teristimewa dari hak ‐ hak fundamental manusia dan warga ‐ warga atau dari pelayanan yang sama  karena  sebab ‐ sebab  ras,  warna,  golongan,  kepercayaan  politik,  kasta ataupun  turunan.  b)  Penguasa  wajib  menghormati  prinsip ‐ prinsip  itu.  c) Diskriminasi atas ras dan warna bertentangan dengan piagam Keadilan PBB, pernyataan  umum  tentang  hak ‐ hak  asasi  manusia,  dan  tidak  sesuai  dengan hati nurani dunia yang beradab. 25
Rumusan ‐ rumusan tentang bentuk suatu negara hukum ( rule of law ), oleh pertemuan  International  Commission  of  Jurist  di  Athena  tahun  1955  diberikan secara  sangat  rinci,  terutama  sekali  mengenai  penjelasan  tentang  hak ‐ hak  asasi manusia. Lebih dari itu pada poin terakhirnya secara tidak langsung disampaikan adanya  ancaman  atau  sanksi  yang  akan  diberikan  bagi  negara  yang  tidak mematuhi  ketentuan  ini.  Ancaman  atau  sanksi  cersebut  diungkapan  sebagai negara yang melangar piagam Keadilan PBB, Pernyataan Umum tentang hak ‐ hak asasi manusia, dan dianggap sebagai suatu negara yang tidak beradab.

## b. International Cogress of Jurist 1965
Sepuluh tahun kemudian, setelah International Commission of Jurist tahun 1955,  diadakan  pula  International  Cogress  of  Jurist  di  Bangkok  tahun  1965. Kongres  ini  memutuskan  bahwa  ciri ‐ ciri  pemerintahan  di  bawah rule  of  law, meliputi adanya perlindungan konstitusional, artinya konstitus menjamin hak ‐ hak individu  dan  juga  harus  menentukan  cara  prosedural  untuk  memperoleh perlindungan atas hak ‐ hak yang dijamin, adanya badan kehakiman yang bebas dan tidak  memihak,  adanya  Pemilu  yang  bebas,  adanya  kebebasan  menyatakan
25 Azhari, Op.Cit., hlm. 58 ‐ 59
pendapat, adanya kebebasan berserikat, berorganisasi dan beroposisi, dan adanya pendidikan kewarganegaraan. 26
Dengan  memperhatikan  rumusan ‐ rumusan  yang  dihasilkan  oleh  kedua pertemuan  badan  internasional  tersebut,  maka  dipahami  bahwa  negara  hukum tersebut meliputi adanya jaminan yang kuat terhadap hak ‐ hak asasi manusia tanpa diskriminatif, adanya penempatan hukum pada posisi yang supreme dalam negara, adanya legitimasi kekuasaan yang diberikan secara bebas oleh rakyat (kedaulatan rakyat), dan adanya badan peradilan ( judiciary ) yang bebas dan tidak memihak.

## Pandangan Azhari Terhadap Negara Hukum Indonesia

## 1. Rumusan Negara Hukum Indonesia
Mengawali  pandangannya  tentang  negara  hukum  Indonesia,  Azhari beranggapan  bahwa  konsep  negara  hukum  Indonesia  berbeda  dengan  konsep negara  hukum  yang  dianut  oleh  kelompok  Anglo  Saxon  dan  Eropa  Kontinental. Karena  pada  kedua  kelompok  tersebut  konsep  negara  hukum  didasarkan  pada paham liberal individualistis, sedangkan negara hukum Indonesia didasarkan pada pandangan  hidupnya  sendiri  yaitu  Pancasila.  Perbedaan  lainnya  terletak  pada masalah  kedudukan  individu  terhadap  masyarakat  dan  hak  serta  kewajiban individu  terhadap  masyarakat. 27 Dalam  konsep  negara  hukum  Anglo  Saxon  dan Eropa Kontinental diberikan porsi kebebasan individu sangat besar, sedangkan di Indonesia berdasarkan pandangan hidup dan latar belakang sejarah maka peranan negara  cukup  besar  terhadap  kepentingan  rakyatnya,  hal  itu  dituangkan  dalam Pembukaan  UUD  1945  Alinea  IV.  Lewat  fakta  tersebut  juga,  menurut  Azhari, konsep  negara  hukum  Indonesia  dirumuskan  sebagai  negara  kesejahteraan.  Hal tersebut  dapat  diperhatikan  dalam  pidato  yang  disampai  Soekarno  pada  Sidang BPUPKI tanggal 1 Juni 1945, ungkapan itu berbunyi:
“Rakyat  ingin  sejahtera.  Rakyat  yang  tadinya  merasa  dirinya  kurang makan, pakaian, mencitakan dunia baru yang di dalamnya ada keadilan, di bawah  pimpinan  Ratu  Adil.  Maka  oleh  karena  itu,  jikalau  memang betul ‐ betul mangerti, mengingat,  mencintai  rakyat  Indonesia, marilah kita
26 Moh. Mahfud MD., Op. Cit, , hlm. 26
27 Azhari, Op. Cit., hlm. 116
terima  prinsip  hal sociale  rechtvaardigheid ,  yaitu  bukan  saja  persamaan politik, tetapi di atas lapangan ekonomi kita harus mengadakan persamaan, artinya kesejahteraan bersama ‐ sama yang sebaik ‐ baiknya”. 28
Keinginan  untuk  mencapai  suatu  penyelenggaraan  kehidupan  negara  dan kesejahteraan  sosial  yang  baik,  maka  ditetapkanlah  UUD  1945  sebagai  landasan konstitusional  tertinggi  yang  berisikan  aturan-aturan  pokok  atau  memuat garis ‐ garis besarnya saja. Dengan kata lain UUD 1945 dijadikan sebagai landasan hukum  yang  berfungsi  dalam  menegakkan  kehidupan  yang  demokratis,  yang berkeadilan sosial dan yang berprikemanusiaan.
Dengan  demikian  Azhari  berpendapat  bahwa  rumusan  negara  hukum Indonesia adalah sebagai negara di mana keadaan kehidupan berkelompok bangsa yang didapat berdasarkan atas rahmat Allah Yang Maha Kuasa dan didorong oleh keinginan luhur untuk suatu kehidupan bangsa yang bebas berdasarkan ketertiban dan  kesejahteraan  sosial. 29 Rumusan  tersebut  menurutnya  secara  formal  telah dituangkan dalam UUD 1945.
2. Unsur ‐ unsur Negara Hukum dalam UUD 1945

## a. Bersumber pada Pancasila
Penjelasan  Umum  Bagian  III  UUD  1945  mengatakan  bahwa Undang ‐ undang  Dasar  menciptakan  pokok  pikiran  yang  terkandung  dalam pembukaan  dan  pasal ‐ pasalnya.  Pokok ‐ pokok  pikiran  tersebut  meliputi  suasana kebatinan dari Undang ‐ Undang Dasar Negara Indonesia. Pokok ‐ pokok pikiran ini mewujudkan  cita ‐ cita  hukum  ( rechtsidee )  yang  menguasai  hukum  dasar  negara, baik  hukum  yang  tertulis  (Undang ‐ Undang  Dasar)  maupun  hukum  yang  tidak tertulis.
Pokok ‐ pokok  pikiran  tersebut  menurut  Azhari  adalah  Pancasila.  Dengan demikian  Pancasila  mewujudkan  cita ‐ cita  hukum  atau  menguasai  hukum  dasar negara tertulis  maupun tidak tertulis. Oleh karena itu UUD 1945 sebagai hukum dasar tertinggi negara Indonesia tidak boleh bertentangan dengan Pancasila, akan
28 Ibid., hlm. 117 ‐ 118 29 Ibid.
tetapi  harus  bersumber  dari  Pancasila.  Artinya  Pancasila  merupakan  sumber hukum  yang  paling  tinggi  dari  segala  sumber  hukum  dalam  negara  hukum Indonesia, dan ketentuan tersebut dijadikan unsur pertama.

## b. Sistem Konstitusi
Sistem  konstitusi  atau  sistem  hukum  dasar  merupakan  dasar penyelenggaraan  pemerintahan  negara  Indonesia,  yang  secara  formalnya  diatur dalam UUD 1945. Bentuk ‐ bentuk formal  yang diatur dalam UUD 1945 tersebut, menurut Azhari meliputi susunan dan kedudukan pemerintah, hak dan kewajiban pemerintah, dan pengawasan terhadap pemerintah. 30
Ketentuan  konstitusi  mengenai  susunan  dan  kedudukan  pemerintah, melalui UUD 1945 diuraikan sebagai berikut:
1) Presiden  ialah  penyelenggara  kekuasaan  pemerintah  (Pasal  4  ayat  (1)  UUD 1945 sesudah amandemen).
2) Presiden  dan  Wakil  Presiden  dipilih  dalam  satu  pasangan  secara  langsung (Pasal 6A ayat (1) UUD 1945 sesudah amandemen).
3) Presiden  dan  Wakil  Presiden  memegang  jabatannya  selama  lima  tahun  dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan (Pasal 7 UUD 1945 sesudah amandemen).
4) Jika  Presiden  mangkat,  berhenti  atau  tidak  dapat  melakukan  kewajibannya dalam  masa  jabatannya,  ia  diganti  oleh  Wakil  Presiden  sampai  habis waktunya (Pasal 8 ayat (1) UUD 1945 sesudah amandemen).
5) Menteri  Negara  ialan  pembantu  Presiden  (Pasal  17  ayat  (1)  UUD  1945 sebelum dan sesudah amandemen).
6) Presiden  tidak  bertanggung  jawab  kepada  DPR  (Penjelasan  UUD  1945, Sistem Pemerintahan Negara V).
7) Menteri  Negara  tidak  bertanggung  jawab  kepada  DPR  (Penjelasan  UUD 1945, Sistem Pemerintahan Negara VI).
8) Menteri  negara  diangkat  dan  diberhentikan  oleh  Presiden  (Pasal  17  ayat  (2) UUD 1945 sebelum dan sesudah amandemen).
30 Ibid., hlm. 122
Adapun  mengenai  hak  dan  kewajiban  Presiden  (pemerintah),  telah  diatur dalam UUD 1945, antara lain meliputi memegang kekuasaan pemerintahan (Pasal 4 ayat (1), mengajukan RUU kepada DPR (Pasal 5 ayat (1), menetapkan Peraturan Pemerintah (Pasal 5 ayat (2), mengusulkan RAPBN (Pasal 23 ayat (2), memegang kekuasaan  tertinggi  atas  AD,  AL  dan  AU  (Pasal  10),  dengan  persetujuan  DPR menyatakan  perang,  membuat  perjanjian  dan  perdamaian  dengan  negara  lain (Pasal  11), menyatakan  keadaan bahaya (Pasal  12), mengangkat  duta dan konsul dan menerima duta negara lain (Pasal 13), memberikan grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi  (Pasal  14),  memberi  gelar,  tanda  jasa  dan  tanda  kehormatan  (Pasal 15), pajak, harga mata uang dan kekayaan negara diatur dengan UU (Pasal 23A, 23B, dan 23C), dan mengeluarkan Perpu dalam hal mendesak (Pasal 22 ayat (1).
Dengan  demikian,  menurut  Azhari  unsur  kedua  dari  negara  hukum Indonesia  adalah  sistem  konstitusi  yang  telah  mengatur  masalah  pemerintahan secara jelas dalam UUD 1945. Ketentuan yang demikian itu dimaksudkan adalah untuk lebih  menjamin stabilitas dan  kemantapan  pemerintah  dalam menyelenggarakan kegiatan negara.

## c. Kedaulatan Rakyat
Unsur ketiga dari negara hukum menurut UUD 1945 adalah ditetap kannya azas  kedaulatan  rakyat  ( volkssouvereiniteit )  dalam  penyeleggaraan  kekuasaan negara.  Rumusan  mengenai  kedaulatan  rakyat  ini  dapat  ditemukan  dalam Pembukaan  UUD  1945  Alinea  IV,  yakni  sebagai  kedaulatan  rakyat  yang berdasarkan  Pancasila.  Kemudian  lebih  jelaskan  dinyatakan  dalam  Pasal  1  ayat (2)  UUD  1945,  yang  berbunyi:  ʺKedaulatan  adalah  di  tangan  rakyat  dan dilaksanakan  menurut  Undang ‐ Undang  Dasarʺ.  Penjelasan  Pasal  1  ayat  (2) tersebut  menyatakan  bahwa  sebenarnya  rakyatlah  sebagai  pemegang  kedaulatan negara tertinggi. 31
d. Persamaan dalam Hukum
31 Ibid., hlm. 129 ‐ 130.
Unsur keempat negara hukum yang dimuat dalam UUD 1945 adalah unsur persamaan dalam hukum ( equality before the law ). Unsur ini secara jelas dimuat dalam Pasal 27 ayat (1), yaitu: ʺSegala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinyaʺ.
Unsur persamaan dalam hukum tersebut, menurut Azhari lebih demokratis dibandingkan dengan konsep rule of law Anglo Saxon. Karena Pasal 27 ayat (1) tersebut  bukan  hanya  menjamin  persamaan  kedudukan  dalam  hukum  saja,  tetapi juga  persamaan  hak  dan  kewajiban  dalam  politik,  sosial  dan  budaya.  Sedangkan dalam konsep rule of law hanya dijamin equality before the law saja. 32
100

## e. Kekuasaan Kehakiman yang Bebas
Terdapat  beberapa  pasal  dalam  UUD  1945  yang  berkenaan  dengan kekuasaan kehakiman, di antaranya Pasal 24 menyatakan bahwa:
1) Kekuasaan  kehakiman  merupakan  kekuasaan  yang  merdeka  untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hokum dan keadilan.
2) Kekuasaan  kehakiman  dilakukan  oleh  sebuah  Mahkamah  Agung  dan  badan peradilan  yang  berada  di  bawahnya  dalam  lingkungan  peradilan  umum, lingkungan  peradilan  agama,  lingkungan  peradilan  militer,  lingkungan peradilan tata usaha Negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.
Pada  Pasal  25  dinyatakan:  ʺSyarat-syarat  untuk  menjadi  dan  untuk diberhentikan  sebagai  hakim  ditetapkan  dengan  undang-undangʺ.  Kemudian dalam penjelasan kedua pasal tersebut, dikatakan bahwa: ʺKekuasaan kehakiman ialah  kekuasaan  yang  merdeka,  artinya  terlepas  dari  pengaruh  kekuasaan pemerintah.  Berhubungan  dengan  itu,  harus  diadakan  jaminan  dalam  undang- undang tentang kedudukan para hakimʺ.

## f. Pembentukan Undang-undang
Pembentukan  undang-undang  dalam  UUD  1945  dilakukan  oleh  DPR bersama-sama  dengan  Presiden.  Hal  itu  dijelaskan  dalam  Pasal  5  dan  Pasal  20.
32 Ibid. , hlm 132.
Dalam  Pasal  5  ayat  (1)  dikatakan:  ʺPresiden  berhak  mengajukan  rancangan undang-undang  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyatʺ.  Kemudian  Pasal  20  ayat  (1) menetapkan: ʺDPR memegang kekuasaan membentuk undang-undangʺ. Pasal 20 ayat  (2)  berbunyi:  “Setiap  rancangan  undang-undang  dibahas  oleh  DPR  dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.” Dan kemudian Pasal 20 ayat (3) berbunyi:  “Presiden  mengesahkan  racangan  undang-undang  yang  telah  disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.”
Pasal-pasal tersebut dijelaskan kembali pada bagian penjelasannya, bahwa DPR P bersama-sama residen menjalankan legislative power dalam negara. DPR memberi  persetujuan  kepada  setiap  rancangan  undang-undang  dari  pemerintah, begitu  pula  sebaliknya.  Selain  itu  juga,  DPR  mempunyai  hak  inisiatif  untuk mengajukan rancangan undang-undang.
Ketentuan  tersebut  memberikan  pemahaman  bahwa  dalam  hal pembentukan  undang-undang,  maka  pihak  eksekutif  mempunyai  hubungan kerjasama  yang  erat  dengan  pihak  legislatif.  Unsur  tersebut  menurut  Azhari merupakan perwujudan dari cita negara Pancasila, di mana pembentukan undang- undang  dilakukan  oleh  mereka  yang  merumuskan  bersama-sama  dengan  mereka yang akan melaksanakan undang-undang. Sedangkan kerja sama dilakukan karena untuk  mengatasi  kelambatan  dan  kekakuan  dalam  proses  pembentukan  undang- undang,  terutama  menyangkut  pengetahuan  dan  tingkat  kemampuan  DPR  dalam pembentukan undang-undang. 33

## 3. Konsep Rechtsstaat Indonesia
Istilah rechtsstaat, sebagaimana telah dibicarakan sebelumnya, merupakan istilah  yang  digunakan  sebagai  konsep  negara  hukum  bagi  negara-negara  Eropa Kontinental.  Sungguhpun  demikian,  ada  juga  pendapat  lain  yang  menyamakan pemakaian  konsep rechtsstaat dengan rule  of  law ,  di  antaranya  W.  Friedmann.
Dalam  anggapannya,  W.  Friedman  mengatakan rechtsstaat mengandung  arti pembatasan kekuasaan negara oleh hukum. 34 Akan tetapi secara umum pemakaian
33 Ibid., hlm. 136.
34 W. Friedmann, Legal Theory , (London: Steven & Son Limited, 1960), hlm. 456.
istilah rechtsstaat digunakan  oleh  kelompok  negara  Eropa  Kontinental.  Hal  itu diperjelas  dengan  adanya  perbedaan  konsep  negara  hukum  yang  dikemukakan oleh  Frederick  Julius  Stahl  ( rechtsstaat) dengan  A.V.  Dicey  ( rule  of  law ), sebagaimana telah diuraikan sebelumnya dalam tulisan ini.
Menurut  Azhari,  rechtsstaat  pada  permulaannya  merupakan  negara penjaga  malam  ( nachtwachterstaat ),  yakni  di  mana  negara  hanya  sebagai penjamin ketertiban dan pertahanan keamanan saja. Negara baru bertindak apabila ketertiban  dan  keamanan  terganggu.  Tetapi  kemudian  pemakaian  rechtsstaat digunakan sebagai konsep negara hukum formal. 35
Negara  hukum  formal  tersebut,  sebagaimana  merujuk  pada  pandangan Friedrich  Julius  Stahl,  memiliki  empat  unsur,  yaitu:  adanya  perlindungan  HAM, adanya pemisahan  atau  pembagian kekuasaan, adanya pemerintahan berdasarkan peraturan-peraruran  ( wetmatigheid  van  bestuur ),  dan  adanya  peradilan  yang bebas. 36 Negara  hukum  formal  kemudian  berubah  lagi  menjadi  negara  hukum material,  yakni  di  mana  tugas  negara  dalam  menyelenggarakan  kepentingan umum  menjadi  lebih  luas.  Akhirnya  pada  perkembangan  berikutnya,  konsep rechtsstaat telah digunakan sebagai negara kesejahteraan ( verzorgingstaat) . 37
Sebaliknya  di  Indonesia,  rechtsstaat  tidak  diartikan  langsung  sebagai negara hukum, tetapi istilah rechtsstaat dipahami sebagai negara berdasarkan atas hukum, sebagaimana dinyatakan dalam penjelasan UUD 1945. 38 Oleh karena itu, konsep rechtsstaat Indonesia tidak dapat dikategorikan langsung ke dalam konsep rechtsstaat Eropa Continental atau tidak dapat diidentikkan dengan konsep rule of law Anglo  Saxon,  sebelum  terlebih  dahulu  memahami  apa  unsur-unsurnya  dan bagaimana tujuan negara berdasarkan atas hukum itu.
Sebagaimana diketahui bahwa ada tujuh unsur yang termuat dalam konsep negara hukum,  yaitu empat unsur dalam konsep rechtsstaat dan tiga unsur dalam konsep rule  of  law .  Enam  dari  tujuh  unsur  tersebut,  menurut  Azhari,  telah
35 Azhari, Op. Cit., hlm. 143.
36 Moh. Mahfud MD., Op. Cit. , hlm. 23.
37 Azhari, Op. Cit., hlm. 143
38 Dalam  penjelasan  umum  UUD  1945  dikatakan:  “Negara  Indonesia  berdasarkan  atas hukum (Rechtsstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (Machsstaat).”
terpenuhi  oleh negara  Indonesia sebagai  persyaratan suatu negara hukum.  Tetapi unsur-unsur tersebut dimodifikasi sesuai dengan cita negara hukum Pancasila. Hal itulah  yang  menjadi  suatu  keistimewaan  bagi  negara  hukum  Indonesia  jika dibandingkan  dengan  konsep  negara  hukum  lainnya.  Dengan  demikian, rechtsstaat  merupakan  negara  berdasarkan  atas  hukum  sesuai  dengan  cita  negara Pancasila,  dengan  kata  lain  bukan  termasuk  dalam  konsep  Eropa  Kontinental maupun  Anglo  Saxon.  Arti  rechtsstaat  dalam  negara  Indonesia  harus  sesuai dengan tujuan negara itu sendiri. 39
Tujuan  negara  Indonesia  sebagaimana  dituangkan  dalam  alinea  keempat Pembukaan UUD 1945, meliputi:
a. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia;
b. Memajukan kesejahteraan umum;
c. Mencerdaskan kehidupan bangsa;
d. Ikut  melaksanakan  ketertiban  dunia  yang  berdasarkan  kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Dengan  demikian,  dipahami  bahwa  tujuan  negara  Indonesia  adalah menciptakan  masyarakat  adil  dan  makmur,  dengan  kata  lain  masyarakat  yang sejahtera. Karena kata adil tidak saja menunjuk pada material semata, tetapi lebih dekat pada spritual. Oleh karena itu, konsep rechtsstaat bagi Indonesia merupakan negara  berdasarkan  atas  hukum  yang  dikategorikan  kepada  negara  kesejahteraan ( verzorgingsstaat ), yaitu negara yang makmur material dan makmur spiritual.

## Penutup
Melalui  uraian-uraian  tersebut,  disimpulkan  beberapa  hal  sehubungan dengan  pandangan  Azhari  terhadap  konsep  negara  hukum  Indonesia. Pertama , Azhari  melihat  bagaimana  perkembangan  konsep  negara  hukum  sebelum melakukan  pendekatan  terhadap  unsur-unsur  negara  hukum  yang  dipakai  oleh kelompok negara Eropa Kontinental dan Anglo Saxon. Kedua , setelah memahami konsep-konsep  negara  hukum  tersebut,  Azhari  melakukan  pendekatan  analisis yuridis  normatif  terhadap  UUD  1945,  guna  melihat  unsur-unsur  negara  hukum
39 Azhari, Op. Cit., hlm. 144.
Indonesia. Melalui pendekatan tersebut, ditemukan ada enam unsur negara hukum Indonesia,  yaitu  adanya  hukum  yang  bersumber  pada  Pancasila,  kedaulatan rakyat, pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi, persamaan kedudukan dalam hukum  dan pemerintahan, kekuasaan kehakiman  yang bebas, dan  DPR bersama- sama Presiden sebagai pembentuk undang-undang.
Ketiga ,  Azhari  mengkaitkan  unsur-unsur  negara  hukum  menurut  UUD 1945  dengan  konsep  Eropa  Kontinental  dan  Anglo  Saxon.  Melalui  upaya  itu  ia menyimpulkan  ada  enam  unsur  yang  termuat  dalam  dua  konsep  aliran  tersebut, dapat  ditemukan  dalam  UUD  1945.  Tetapi  unsur-unsur  dalam  UUD  1945 dimodifikasi  sesuai  dengan  cita  negara  Pancasila,  dan  hal  itu  menjadi  ciri  khas sekaligus  membedakan  antara  unsur-unsur  negara  hukum  menurut  UUD  1945 dengan  konsep  Eropa  Kontinental  dan  Anglo  Saxon. Keempat ,  melalui  analisis yuridis normatif tersebut serta komparatif terhadap konsep Eropa Kontinental dan Kelompok Anglo Saxon, maka akhirnya Azhari memahami bahwa negara hukum Indonesia  adalah  suatu  negara  kesejahteraan  ( verzorgingsstaat )  baik  material maupun spritual, hal  itu  sesuai dengan tujuan negara  yang tertuang dalam  alinea keempat  Pembukaan  UUD  1945.  Sedangkan  jika  dikaitkan  dengan  pemahaman rechtsstaat,  maka  yang  dimaksud  adalah  negara  berdasarkan  atas  hukum  yang sesuai dengan cita negara Pancasila, dan bukan arti rechtsstaat sebagaimana yang dipakai dalam konsep Eropa Kontinental maupun Anglo Saxon.
Dengan  demikian,  meskipun  konsep  negara  hukum  Indonesia  tidak berbeda  dengan  konsep  negara  hukum  yang  dianut  oleh  kelompok  Eropa Kontinental  dan  kelompok  Anglo  Saxon,  namun  negara  hukum  Indonesia  lebih spesifik  lagi,  yakni  di  mana  negara  hukum  berdasarkan  Pancasila.  Penempatan Pancasila sebagi way of life , mengindikasikan jika negara hukum Indonesia tidak terlalu normatif dan positivistis seperti konsep Eropa Kontinental, dan juga tidak liberalistis dan induvidualistis seperti konsep Anglo Saxon. Tetapi negara hukum Indonesia  menempatkan  nilai-nilai  yang  terkadung  dalam  sila-sila  Pancasila sebagai  dasar  untuk  menjalankan  pemerintahan  berdasarkan  supremasi  hukum. Oleh  karena  nilai-nilai  tersebut  merupakan  penjelmaan  dari  nilai-nilai  yang tertanam  pada  diri  bangsa  Indonesia  yang  ber-bhinneka  tunggal  ika.  Dan  nilai-
nilai  tersebut  dapat  saja  tidak berbentuk  normatif, tetapi  dilandasi  oleh  semangat kekeluargan.

## Bibliografi
Azhari, Negara  Hukum  Indonesia,  Analisis  Yuridis  Normatif  Tentang  Unsur- unsurnya , Jakarta: UI-Press, 1995.
A.V.  Dicey, Introduction to  The Study of  The Law  of  The  Constitution , London: Macmillan and Co. Limited, 1952.
W. Friedmann, Legal Theory , London: Steven & Son Limited, 1960.
Kranenburg  dan  Tk.  B.  Sabaroedin, Ilmu  Negara  Umum ,  Jakarta:  Pradnya Paramita, 1983.
Moh.  Mahfud  MD., Hukum  dan  Pilar-pilar  Demokrasi ,  Yogyakarta:  Gama Media, 1999.
S.F. Marbun dan Moh.  Mahfud MD., Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: Liberty, 2000.
Soehino, Ilmu Negara, Yogyakarta: Liberty, 2000.
Soetiksno, Filsafat Hukum , Jakarta: Pradnya Paramita, 1991.
Dahlan  Thaib, Kedaulatan  Rakyat,  Negara  Hukum  dan  Konstitusi, Yogyakarta: Liberty, 2000.

## Peraturan-peraturan
Undang-undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  Sebelum  dan Sesudah Amandemen.