licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License http://publishing-widyagama.ac.id/ejournal-v2/index.php/yuridika/
Peraturan Kepala Daerah Yang Diterbitkan Tanpa Dasar Hukum erlawanan Pihak Ketiga Pemegang Sertifikat Hak Pakai Atas Sita Eksekusi Tanah Sriwedari The Significanity of Academic Manuscripts Dignity on Legal Products Hendra Herman 1 , Yeni Widowaty 2 Azmi Hawari Sunny 1 , Artaji 2 , Betty Rubiati 3 Muhammad Ramadhana Alfaris 1 , Sulthon Miladiyanto 2 1 Program Magister Hukum, Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, Indonesia, hendraherman2010@gmail.com 2 Program Magister Hukum, Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, Indonesia 1 Fakultas Hukum, Ilmu Hukum, Universitas Padjadjaran, azmi18004@mail.unpad.ac.id 2 Fakultas Hukum, Ilmu Hukum, Universitas Padjadjaran, Indonesia
3 Fakultas Hukum, Ilmu Hukum, Universitas Padjadjaran, Indonesia 1 Faculty of Law, Universitas Widya Gama, Malang, Indonesia, ramadhanaalfaris@yahoo.com 2 Faculty of Law, Universitas Widya Gama, Malang, Indonesia

## ABSTRACT
MANUSCRIPT INFO This  writing  aims  to  examine  the  existence  of  Regional  Head  Regulations according to the hierarchy of laws and regulations in Indonesia and to find out how the force of law binds the material content of Regional Head Regulations which were formed without a legal basis. The research method used in this writing is normative legal research using a statutory approach. The results of the study show that regional head regulations are delegated legislation whose existence can only be recognized if ordered by higher laws and regulations and based on authority so that the contents of regional head regulations cannot conflict  with  the  main  regulations  and/or  regulations  above  them.  The contents  of  the  Regional  Head  Regulations  that  have  been  promulgated  in regional news have binding legal force in general and must be obeyed by the public. Content material for Regional Head Regulations whose formation is not in accordance with statutory regulations may be subject to judicial review to the Supreme Court.
Manuscript History:
Received: 2023-07-06
Accepted: 2024-03-25
Corresponding Author: Hendra Herman, hendraherman2010@gmail. com Keywords : regulatory content; regional head regulation; judicial review
Widya Yuridika: Jurnal Hukum is L icensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0
International License Layout Version: v.7.2024 Cite this paper Herman, H., & Widowary, Y. (2024). Peraturan Kepala Daerah  Yang  Diterbitkan  Tanpa  Dasar  Hukum. Widya Yuridika: Jurnal Hukum, 7 (2). doi:10.31328/wy.v7i2.4795

## PENDAHULUAN
Pemerintah daerah dikembangkan berdasarkan tugas pembantuan dan asas otonomi. 1 Dengan asas otonomi, Pemda diberikan keleluasaan yang seluas-luasnya dalam mengurus dan  mengatur  sendiri  urusan  rumah  tangga  sebagai  urusan  pemerintahan. 2 Pemberian otonomi  seluas-luasnya  kepada  daerah  ditujukan  untuk  mempercepat  tercapainya kesejahteraan  dan  kemajuan  masyarakat  di  daerah  guna  meningkatkan  daya  saing  dan potensi daerah melalui peningkatan peran serta masyarakat.
1 Asshiddiqie, Jimly, Konsitusi Dan Konsitusionalisme Indonesia, Jakarta : Sinar Grafika, 2018, hlm. 220.
2 MD, Mahfud, Politik Hukum Di Indonesia, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2014, hlm. 116.
Gagasan otonomi daerah  pertama kali diperkenalkan  dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah, telah memberikan hak dan kewenangan yang luas kepada daerah untuk mengatur dan mengendalikan kepentingan masyarakatnya. 3 Pada hakekatnya,  otonomi  daerah  adalah  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  memberikan kekuasaan kepada masyarakat untuk mengatur dan menjalankan pemerintahan daerahnya sendiri, dari Pemerintah Pusat yang diberikan kepada Daerah. 4
Pelaksanaan  otonomi  daerah  bertujuan  meringankan  beban  Pemerintah  Pusat sekaligus  mengalihkan  tanggungjawab  daerah  kepada  Pemda  yang  diyakini  mampu memahami  dan  mencari  solusi  dari  permasalahan  dan  mengidentifikasi  potensi pembangunan berdasarkan kebutuhan dan karakteristik didaerahnya masing-masing . 5
Pada  dasarnya  tujuan  dibentuknya  Pemerintahan  Daerah  Provinsi,  Kabupaten,  dan Kota  adalah  guna  melaksanakan  wewenang,  tugas,  dan  tanggung  jawab  sebagian pemerintahan yang dilimpahkan atau yang diakui sebagai urusan daerah oleh Pemerintah Pusat, yang disusun berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan (medebewind) dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia . 6
Pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia juga berupaya mendorong tercapainya dua tujuan  pertama,  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat  yang  merata  dan  yang  kedua, mempercepat demokratisasi daerah. Disinilah peran regulasi daerah yang berfungsi sebagai alat untuk membuat dua hal ini menjadi nyata . 7
Regulasi  daerah  dapat  berupa  Peraturan  Daerah  (Perda),  Peraturan  Kepala  Daerah (Perkada) dan kebijakan lainnya seperti Keputusan Kepala Daerah. Dalam pembentukannya baik  Perda  maupun  Perkada  tentu  harus  mempertimbangkan  keadaan,  ciri  khas  dan kearifan lokal daerah secara menyeluruh serta tidak boleh berbenturan dengan kepentingan umum  dan  peraturan  perundang-undangan  diatasnya.  Sehingga,  dengan  diterbitkannya berbagai regulasi daerah, diharapkan Pemerintah Daerah dapat mempercepat terwujudnya kemajuan  daerah  dan  meningkatkan  ekonomi  daerah  guna  mewujudkan  kesejahteraan masyarakat di daerah.
Kewenangan  membentuk  Perkada  sebagai  instrumen  hukum  daerah  tentunya diberikan  dalam  rangka pelaksanaan  tugas  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah . Pembentukan  Perkada  juga  harus  sesuai  cita-cita  dan  kepentingan  masyarakat  di  daerah selama tidak berbenturan dengan kepentingan umum dan tatanan hukum yang sah serta asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Faktanya,  di  era  otonomi  sekarang  ini  masih  ditemui  materi  muatan  Perkada  tidak sesuai aspirasi masyarakat di daerah dan juga dibuat tanpa dasar hukum yang jelas serta bertentangan  dengan  ketentuan-ketentuan  peraturan  yang  lebih  tinggi.  Disini  Penulis meneliti materi muatan dalam Peraturan Bupati (Perbup) Batanghari Nomor 77 Tahun 2019 Tentang  Pengangkatan  Dan  Pemberhentian  Kepala  Desa  (Perbup  No.  77  Tahun  2019). Materi  muatan  dalam  Perbup  tersebut  mengatur  mengenai  pemanggilan  dan/atau permintaan keterangan guna penyidikan oleh penegak hukum terhadap Kepala Desa yang di duga  melakukan  tindak  pidana  harus  mendapatkan  izin  dari  Bupati.  Sesuai  ketentuan didalam  Pasal  27  ayat  (1)  Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019,  yang  berbunyi  bahwa tindakan penyidikan terhadap Kepala Desa dilaksanakan setelah adanya persetujuan tertulis dari Bupati.
3 Giyanto,  Bambang,  Ambiguitas  Pengujian  Terhadap  Peraturan  Daerah,  Jurnal  Ilmu  Administrasi  :  Media Pengembangan Ilmu Dan Praktek Administrasi, 5(2), 2008, hlm. 206.
4 Aryani, Silvya, Eksistensi Peraturan Kepala Daerah Sebagai Peraturan Pelaksana Peraturan Daerah, Badamai Law Journal, 2(1), 2017, hlm. 154.
5 Siti Chadijah, Asip Suyadi, et.al, Tarik Menarik Kewenangan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Penanganan Pandemi Covid-19, Rechtsregel Jurnal Ilmu Hukum, 3(2), 2020, hlm. 227.
6 Aryani, Silvya, Op.Cit …, h lm, 154.
7 Widiati,  E. Prajwalita Dan Adam, Haidar, Pengawasan Terhadap Peraturan Kepala Daerah, Jurnal Yuridika, 27(1), 2012, hlm, 78.
Jika  dicermati,  materi  muatan  Pasal  27  ayat  (1)  dalam  Perbup  No.  77  Tahun  2019, terkesan  memberikan  perlindungan  hukum  terhadap  Kepala  Desa  di  wilayah  Kabupaten Batanghari  dalam  menjalankan  tugasnya  agar  tidak  mudah  dikriminalisasi.  Disisi  lain, adanya persetujuan/izin tertulis dari Bupati Batanghari terhadap penyidikan Kepala Desa di wilayah  Kabupaten  Batanghari  yang  diduga  melakukan  tindak  pidana  berpotensi mempersulit kerja penegak hukum dan tentu melanggar asas persamaan dihadpan hukum (equality  before  the  law) .  Asas  tersebut  menginginkan  semua  orang  diperlakukan  sama, memiliki hak sama dan bebas dari diskriminasi dalam hukum. 8

## METODE
Metode  Penelitian  yang  digunakan  adalah  penelitian  yuridis-normatif  dengan pendekatan  undang-undang (statue  approach) .  Penelitian  yuridis  normatif  dilakukan dengan  mengkaji  materi  muatan  dalam  Pasal  27  ayat  (1)  Peraturan  Bupati  Nomor Batanghari Nomor 77 Tahun 2019 Tentang Pengangkatan Dan Pemberhentian Kepala Desa untuk  mengetahui  konsistensi  atau  kesesuaiannya  dengan  peraturan  undang-undang lainnya.  Analisis  yang  digunakan  adalah  analisis  kualitatif,  yaitu  melakukan  interprestasi (penafsiran) terhadap bahan-bahan hukum yang telah diolah bertujuan untuk menafsirkan hukum, apakah terdapat kekosongan norma hukum, norma hukum yang dipertentangkan dan norma hukum kabur. 9

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Keberadaan  Peraturan  Kepala  Daerah  Dalam  Hirarki  Peraturan  Perundang- Undangan Di Indonesia
Menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, Pemda berwenang membentuk produk hukum daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahanya. Sebagaimana amanat  Pasal  18  ayat  (6)  UUD  1945  yang  berbunyi  bahwa  Pemerintah  daerah  berhak menetapkan Perda dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.  Penegasan  itu,  menjadi  landasan  hukum  bagi  Pemda  agar  dapat menyelenggarakan pemerintahannya secara bebas dan lebih leluasa termasuk menetapkan Perda  dan  Perkada  sesuai  dengan  potensi,  keadaan  dan  kebutuhan  didaerahnya  masing- masing.
Perda  adalah  salah  satu  hirarki  peraturan  perundang-undangan  yang  disebutkan dalam  Pasal  7  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan,  yang  menyatakan  bahwa  jenis  dan  hirarki  peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut :
1. Undang-Undang Dasar 1945;
2. Ketetapan MPR;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah ;
5. Peraturan Daerah Provinsi;
6. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain itu, keberadaan Peraturan yang diterbitkan oleh Kepala Daerah (Perkada) juga diatur dalam Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011, yang menyatakan bahwa Peraturan Gubernur/Bupati/Walikota  diakui  keberadaannya  dan mempunyai  kekuatan  hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau  dibentuk  berdasarkan  kewenangan,  tanpa  dasar  itu  Perkada  tidak  dapat  diterima keberadaannya  dan  juga  keberadaannya  tidak  memiliki  kekuatan  hukum  mengikat.  Oleh karena  itu,  Perkada  baik  Peraturan  Gubernur/Bupati/Walikota  masuk  didalam  ruang lingkup delegated legislation/secondary legislation.
8 Mertokusumo, Sudikno, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Yogyakarta : Cahaya Atma Pustaka, 2014, hlm, 13.
9 Muhaimin, Metode Penelitian Hukum, Mataram : Mataram University Press, 2020, hlm, 68.
Bila  ditinjau  secara  teori,  pendelegasian  termasuk  pendelegasian  wewenang, sebagaimana dinyatakan dalam  frasa diperintahkan  oleh  peraturan  perundang-undangan yang  lebih  tinggi.  Didalam  konteks  ini,  peraturan  pelaksana  undang-undang  sering dinamakan sebagai peraturan delegasi ( secondary legislation) . Eksekutif selaku pihak luar bertindak  sebagai  pembuat  peraturan-peraturan  untuk  menjalankan  undang-undang. Peraturan  pelaksana  dibentuk  oleh  eksekutif  bersumber  dari  kewenangan  delegasi  yang menunjukkan  bahwa  pembentukannya  harus  merupakan  amanat  dari  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Sehingga  peraturan  pelaksana  disini  adalah peraturan  yang  di  buat  dari  pihak-pihak  di  luar  parlemen,  seperti  Kepala  Daerah  yaitu Gubernur  ataupun  Bupati/Walikota  selaku  pihak  eksekutif  yang  bertanggungjawab menjalankan Perda yang dibuat DPRD.
Menurut Ridwan, pembagian kewenangan di bidang legislasi kepada Pemerintah itu merupakan  konsekuensi  dianutnya  prinsip  negara  kesejahteraan (welfare  state), yang mengamatkan  kepada  pemerintah  bahwa  menyediakan  layanan  kepada  masyarakat  atau kewajiban untuk mewujudkan kesejahteraan umum (besstuutzong). Di dalam kewenangan untuk mewujudkan kesejahteraan umum melekat pula kewenangan dalam bidang legislasi. Hal ini menunjukkan bahwa legitimasi kekuasaan pemerintah dibidang hukum tidak dapat ditiadakan. 10
Pembentukan  Perkada  yang  pembentukannya  didasarkan  pada  kewenangan,  jika dilihat pada penjelasan UU No. 12 Tahun 2011, dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan berdasarkan  kewenangan  adalah  penyelenggaraan  urusan  tertentu  pemerintahan  sesuai dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Konsep  ini  menimbulkan  persepsi bahwa  Kepala  Daerah  diberi  atribusi  kewenangan  untuk  membentuk  Perkada  meskipun belum adanya peraturan yang memerintahkan untuk kewenangan mengatur kepada Kepala Daerah agar membuat Perkada.
Lampiran  UU  No.  12  Tahun  2011  angka  198  sampai  dengan  216  memberikan pengaturan  secara  rinci  mengenai  pendelegasian  wewenang.  Angka  198  menyatakan peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  dapat  mendelegasikan  kewenangan mengatur lebih lanjut kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah.
UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, memberikan legitimasi kepada Kepala Daerah untuk membentuk Perkada. Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 246 ayat (1)  Undang-Undang  tersebut,  menyatakan  bahwa  untuk  melaksanakan  Perda  atau  atas kuasa  peraturan  perundang-undangan  Kepala  daerah  menetapkan  Perkada.  Lebih  lanjut, disebutkan  bahwa  perencanaan  penyusunan  dan  penetapan  Perkada  berpedoman  pada ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Asas  pembuatan  materi  muatan  Perkada berpedoman pada ketentuan-ketentuan peraturan perundang-undangan, asas hukum yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat sepanjang tidak bertentangan dengan prinsip Negara kesatuan Republik Indonesia.
Pengaturan  terkait  keberadaan  Perkada  juga  tercantum  dalam  Pasal  42  ayat  (1) Permendagri No. 120 Tahun 2018 Tentang Perubahan Atas Permendagri No. 80 Tahun 2015 Tentang  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah,  yang  menyatakan  bahwa  Kepala  Daerah menetapkan Perkada berdasarkan atas perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Oleh karena itu, sebagai peraturan pelaksana dalam penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, maka Perkada tidak boleh mendahului peraturan pokoknya yaitu Perda atau peraturan perundang-undangan lainnya dan juga muatan materi/norma dalam Perkada tidak boleh berbenturan dengan Peraturan pokoknya dan/atau peraturan diatasnya.
Keberadaan  Perda  dan  Perkada  adalah  konsekuensi  logis  dari  adanya  pelimpahan wewenang  dari  Pemerintah  Pusat  yang  diberikan  kepada  Pemerintah  Daerah  untuk mengatur  dan  mengurus,  baik  didalam  mendukung  penyelenggaraaan  otonomi  ataupun dalam  tugas  pembantuan.  Khusus  untuk  Perkada,  penetapannya  diperoleh  atas  dasar
10 Fadli, Moh, Peraturan Delegasi Di Indonesia, Malang : UB Press, 2011, hlm, 23.
wewenang delegasi dari Perda dalam rangka melaksanakan Perda, karena didalam Perda secara  jelas  memerintahkan  pembuatan  peraturan  pelaksana  untuk  menjalankan  Perda dalam  bentuk  Perkada.  Keberadaan  Perkada  pada  dasarnya  adalah  delegasi  dari  Perda dalam rangka menjalankan Perda, karena didalam Perda secara jelas memberikan perintah untuk menerbitkan peraturan pelaksana Perda dalam bentuk Perkada. 11
Perda  tingkat  Kabupaten  merupakan  hasil  produk  legislasi  daerah  mempunyai peraturan pelaksana berupa Perkada dalam bentuk Peraturan Bupati. Ditinjau dari tingkat dan cakupan isinya, hubungan Peraturan Bupati dengan Peraturan Daerah Kabupaten dapat disamakan dengan Perpres dan Undang-Undang, Peraturan Gubernur dan Perda Provinsi, serta Peraturan Walikota dan Perda Kota.
Ketentuan  dalam  Perda  yang  sangat  umum  dijabarkan  dalam  Perkada  untuk memberikan arahan prosedural. Artinya ketentuan dalam Perkada tidak boleh berbenturan dengan  peraturan  diatasnya  karena  Perkada  merupakan  peraturan Sub  ordinater yang merinci  Perda.  Perkada  dapat  dikatakan  sebagai  salah  satu  bentuk  produk delegated legislation. Tempat  pertama  yang  dijangkau  oleh  Perkada  sebagai delegated  legislation adalah  sebagai  peraturan  perundang-undangan.  Selanjutnya,  untuk  menyelenggarakan Pemerintahan Kepala Daerah dalam menjalankan tugas serta melaksanakan kewenangan di bidang pelayanan publik Gubernur/Bupati/Walikota memerlukan perangkat hukum yang bersifat memaksa. 12
Secara  hirarki  Peraturan  Bupati  merupakan  Peraturan  dibawah  Perda  Kabupaten sebagaimana yang disebutkan pada teori dari Hans Kelsen yaitu teori hirarki norma hukum, atau teori jenjang norma hukum (stufentheorie) . Bagaimana norma yang mengatur norma lain  dibentuk  merupakan  norma  yang  lebih  tinggi,  sementara  norma  yagn  tercipta berdasarkan peraturan ini adalah norma yang lebih rendah. Sistem hukum, khususnya yang dipersonafikasikan ke dalam bentuk negara bukanlah kumpulan norma yang terkoordinasi, berdiri sejajar atau sederajat, melainkan suatu kumpulan rangkaian norma dari tingkatan- tingkatan yang berbeda. 13
Adolf  Merkl  yang  merupakan  murid  Hans  Kelsen  mengilhami  teori  jenjang  norma hukum  ini,  Ia  menyatakan bahwa suatu  norma  hukum  itu  selalu  memilikidua  wajah (das doppelte  rechtsantlitz) .  Menurutnya  suatu  norma  hukum  memiliki  masa  berlaku  relatif (rechtkracht) karena  masa  berlaku  suatu  norma  hukum  bergantung  pada  norma  hukum yang  berada  diatasnya.  Norma  hukum  ke  atas  berasal  dari  dan  didasarkan  pada  norma diatasnya, tetapi kebawah menjadi sumber dan landasan bagi norma hukum dibawahnya. Hakikatnya, norma hukum yang berada dibawahnya juga akan dicabut atau dihilangkan jika norma hukum yang berada diatasnya dihilangkan atau dicabut. 14
Kemudian  Hans  Nawiasky  mengembangkan  teori  Kelsen  ini  dan  mengungkapkan bahwa suatu norma hukum di negara mana pun tidak hanya selalu berlapis dan berjenjang, dimana norma yang dibawah berlaku dan mengacu pada norma yang lebih tinggi, sementara norma yang lebih tinggi berlaku dan bersumber pada norma yang lebih tinggi lagi,  tetapi norma hukum itu juga berkelompok-kelompok, yaitu: 15
1. Norma hukum fundamental negara (staatsfundamentalnorm);
2. aturan dasar atau aturan pokok negara (staatsgrundgesetz);
3. undang-undang formal (formell gesetz); dan
4. aturan pelaksana dan aturan otonom.
Sesuai  teori  yang  dikemukakan  oleh  para  ahli  tersebut  jika  dikaitkan  dengan penerbitan Perkada yang materinya tidak diatur didalam Perda atau peraturan perundang- undangan  lainnya  maka  akan  menjadi  permasalahan,  secara  teori  norma  hukum  yang
11 Aryani, Silvya. Op.Cit …, h lm, 155.
12 Widiati,  E, Prajwalita Dan Adam, Haidar, Op.Cit …, hlm, 79.
13 Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara (Terjemahan), Bandung : Nusa Media, 2016, hlm. 179. 14 Dayanto, Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia : Konsep Dan Teknik Pembentukannya Berbasis Good Legislation, Yogyakarta : Deepublish, 2018, hlm. 54.
15 Dayanto., Ibid,… h. 54-55.
dikemukanan  oleh  Hans  Kelsen  tersebut,  maka  materi  Perkada  tidak  diperbolehkan berlawanan  dengan peraturan  yang lebih tinggi karena apabila ini terjadi dapat merusak tatananan hukum didalam hirarki peraturan per-UU. Hal ini sejalan dengan rumusan Pasal 250 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014 yang menyatakan bahwa Perda dan Perkada dilarang bertentangan  dengan  ketentuan  Peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan.

## Kekuatan Hukum Mengikat Materi Muatan Peraturan Kepala Daerah Yang Di Bentuk Tanpa Dasar Hukum
Secara  konsitusional,  penegasan  Indonesia  sebagai  negara  hukum  telah  terkonsepsi secara  jelas  pada  permulaan  penyusunan  konsitusi  UUD  1945. 16 Penegasan  tersebut terdapat didalam penjelasan UUD 1945 disebutkan bahwa Indonesia berdasar atas hukum (rechsstaat) tidak berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat). Indonesia sebagai Negara hukum, mempunyai dampak mutlak yaitu dalam penyelenggaraan negara semua tindakan dan  kebijakan  Pemerintah  harus  berdasarkan  aturan/produk  hukum  yang  jelas.  Didalam negara hukum  terdapat  pembatasan  atas kekuasaan negara dan politik. Pembatasan  atas kekuasaan dan politik tidak dapat dilanggar oleh siapapun dan harus dilakukan dengan jelas. Oleh  sebab  itu,  didalam  negara  hukum,  supremasi  hukum  mempunyai  peranan  sangat penting  dalam  memainkan  kekuasaan  alat-alat  negara  dan  juga  politik  serta  berada diatasnya. 17
Abdul Latif menyatakan bahwa salah satu ciri negara yang menjunjung tinggi hukum yaitu  Pemerintahan  dijalankan  sesuai  dengan  peraturan  (asas legalitas )  berdasarkan undang-undang  dasar  atau  kerangka  hukum  lainnya  yang  menjadi  sumber  Pemerintah melakukan  kekuasaan  dan  kewenangan.  Idealnya,  konsep  negara  hukum  harus  dijadikan dasar dan ditegakkan semaksimal mungkin, mulai dari Presiden sampai kepada masyarakat luas. Jika Pemerintah telah mengikuti hukum, maka harus diikuti dengan masyarakat untuk tunduk  dan  patuh  terhadap  peraturan.  Gagasan  negara  hukum  memberikan  pelajaran bahwa hukum ditegakkan dengan tetap mengarahkan kepada tujuannya yang lebih abstrak, seperti kepastian hukum, keadilan dan kemanfaatan hukum . 18
Di negara yang supremasi hukumnya dijunjung tinggi, semua kegiatan pemerintahan harus didukung oleh aturan dan regulasi yang sah dan tertulis, yang dikenal dengan asas legalitas dalam segala bentuknya (due process of law) . Perbuatan atau tindakan administrasi dapat  dilakukan setelah adanya peraturan perundang-undangan tertulis. Oleh karena itu, setiap keputusan atau tindakan administrasi harus berdasarkan pada peraturan atau rules and procedures (regres) . 19
Sesuai kenyataan di semua negara bahwa lembaga eksekutif dari semua Pemerintahan menetapkan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah untuk pelaksana peraturan diatasnya (subordinate  legislation) dan  untuk  mengatur  lebih  lanjut  masalah  teknis. Kewenangan untuk melakukan pengaturan tersebut, lebih jauh diserahkan kepada eksekutif atau lembaga pelaksana secara tegas harus dinyatakan didalam undang-undang yang akan dilaksanakan,  karena  ditangan  wakil  rakyatlah  atau  legislatif  kewenangan  mengatur  itu berada dalam kapasitasnya sebagai pembuat undang-undang. Delegasi legislatif kekuasaan pembuatan  peraturan  pelaksana  ini  dinamakan  pendelegasian  kewenangan  legislatif (legislatif deligation of rules makeng power).
Perkada  merupakan  peraturan  yang  melaksanakan  Perda  atau  peraturan  lainnya dibentuk berdasarkan kewenangan (delegasi) materi muatannya bersifat mengikat secara umum  termasuk  dalam  golongan  peraturan  per-UU  dibidang  disentralisasi  dan  tugas pembantuan.  Maka  dari  itu,  materi  muatan  Perkada  berisi  materi  yang  menjadi  urusan
16 Sulaiman, King Faisal, Teori Dan Hukum Konsitusi, Bandung : Nusa Media, 2016, hlm, 63.
17 Fuady, Munir, Teori Negara Ukum Modern (Rechtstaat), Bandung : Refika Aditama, 2011, hlm, 1.
18 Riyanto, Agus, Eksistensi Dan Kedudukan Hukum Surat Edaran Kapolri Tentang Penangan Ujaran Kebencian (Hate Speech), Jurnal Cahaya Keadilan, 3(2), 2015, hlm, 2.
19 Asshiddiqie, Jimly, Op.Cit ,… hlm , 128.
rumah tangga daerah dan hal-hal yang sudah diberikan kepada daerah berdasarkan urusan tugas pembantuan. 20
Sebagai  Daerah  otonom,  Kabupaten  Batanghari  mempunyai  Pemerintahan  Daerah sendiri  yang  dipimpin  oleh  Bupati.  Selaku  Kepala  Daerah,  Bupati  Batanghari  telah mengeluarkan  berbagai  macam  Peraturan  Bupati  (Perbup).  Dalam  hubungannya  dengan peraturan  perundang-undangan,  Bupati  sebagai  pemimpin  tertinggi  di  Daerahnya merupakan  wakil    Pemerintah  di  daerah  yang  bisa  menerbitkan  peraturan  perUU  yang bersifat pelimpahan atau delegasian. 21
Salah satu Peraturan Bupati yang telah dikeluarkan yaitu  Perbup Batanghari No. 77 Tahun 2019. Dalam Perbup ini diatur mengenai permintaan keterangan dan pemanggilan guna  keperluan  penyidikan  oleh  penegak  hukum  kepada  Kepala  Desa  yang  di  duga  telah membuat tindak pidana/kejahatan harus mendapatkan izin dari Bupati, sesuai bunyi Pasal 27  ayat  (1)  yang  menyatakan  bahwa  tindakan  penyidikan  terhadap  Kepala  Desa dilaksanakan setelah adanya persetujuan tertulis dari Bupati.
Materi muatan Pasal 27 ayat (1) Perbup Batang Hari No 77 Tahun 2019, apabila kaji lebih lanjut berdasarkan
kewenangannya tidak terdapat pelimpahan kewenangan/pendelegasian dari Perda ataupun peraturan perundang-undangan diatasnya untuk membentuk materi Pasal 27 ayat (1) tersebut. Menurut prinsip pendelegasian, jika norma  hukum  yang  bersifat  pelaksana  dibentuk  tanpa  didukung  oleh  pendelegasian kekuasaan  dari  peraturan  yang  lebih  tinggi,  maka  dianggap  tidak  sah.  Seperti,  Perbup Batanghari No. 77 Tahun 2019, dibentuk tidak berdasarkan/perintah dari Perda Kabupaten, maka Perbup tersebut dinyatakan tidak sah.
Namun,  Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019  sudah  diundangkan  didalam  Berita Daerah Kabupaten Batanghari. Pengundangan Perkada dan ditempatkan pada berita daerah bertujuan agar Perkada yang telah diundangkan dapat diberlakukan dan mengikat semua orang.  Sehingga,  asas  fiksi  hukum  dapat  diterapkan  dalam  situasi  ini  sebagaimana penormaan asas ini terdapat pada penjelasan Pasal 81 UU No.12 Tahun 2011 yakni dengan diundangkannya  Peraturan  Perundang-Undangan  dalam  lembaran  resmi  sebagaimana dimaksud dalam ketentuan ini, setiap orang dianggap telah mengetahuinya. Pengundangan sebagai  dasar  fiksi  hukum  berlaku  dan  memiliki  kekuatan  mengingat  kepada  seluruh masyarakat  agar  mentaati/mematuhi  peraturan  yang  sudah  diundangkannya. 22 Dengan demikian,  membawa  konsekuensi  hukum  terhadap  materi  muatan  didalamnya  juga mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat  dan  wajib  dipatuhi  oleh  masyarakat  Kabupaten Batanghari.
Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019,  memiliki  keberlakuan  hukum  karena  telah diundangkan  dan  penempatan  dalam  berita  daerah  Kabupaten  Batanghari  Tahun  2019 Nomor  77.  Fungsi  dari  diundangkanya  peratuarna  perundang-undangan  adalah  agar masyarakat mengetahui dan memahami dikarenakan peraturan per-UU diarahkan kepada masyarakat (naar buiten werkende voorschriften) dan untuk melengkapi fiksi hukum yang menganggap  semua  orang  mengetahui  dan  wajib  mematuhi  setelah  diundangkan  secara resmi. Pengundangan merupakan syarat tunggal supaya Perbup Batanghari No. 77 Tahun 2019 diketahui dan dapat diberlakukan dalam masyarakat.
Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019  tetap  dapat  diberlakukan  sesuai  dengan pernyataan Pasal 30 Perbut tersebut, yang menyatakan Peraturan Bupati ini mulai berlaku pada  tanggal  diundangkan.  Sesuai  dengan  prinsip  fiksi  hukum  yang  berpendapat  bahwa semua  orang  harus  mematuhi  peraturan  perundang-undangan  dengan  paksa  apakah
20 Huda, Ni’matul Dan Nazriyah, R, Teori Dan Pengujian Peraturan Perundang-Undangan, Bandung : Nusa Media, 2019, hlm, 120.
21 Indrawati S, Maria Farida, Ilmu Perundang-Undangan : Jenis, Fungsi Dan Materi Muatan. Sleman : Kanisius, 2007, hlm, 146-147.
22 Hayati,    Irma  Ulfiya  Dan  Tinambunan,  Hexron  Sabar  Rotua,  Keberlakuan  Hukum  Dan  Kekuatan  Mengikat Peraturan Menteri Yang Tidak Diperintahkan Oleh Peraturan Perundang-Undangan Yang Lebih Tinggi. Novum Jurnal Hukum, 7(3), 2020, hlm, 8.
mereka “suka tidak suka, mau tidak mau”. Pemerintah Daerah dapat mengimplementasikan supremasi hukum ke dalam situasi tertentu menggunakan semua perangkat yang tersedia dengan berbagai macam upaya.
Pemberlakuan  Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019,  didalamnya  terdapat  materi muatan  berupa  tindakan  penyidikan  kepada  Kepala  Desa  dapat  dilakukan setelah  Bupati memberikan  izin  tertulis.    Perbup  ini  telah  mengikat  kepada  Polisi  maupun  Jaksa  selaku aparat  penegak  hukum  untuk  melakukan  tindakan  pemeriksaan  terhadap  Kepala  Desa terlebih dahulu harus meminta izin kepada Bupati Batanghari kecuali tindak pidana yang dilakukan oleh Kepada Desa diancam dengan hukuman mati atau tertangkap tangan telah berbuat kejahatan/tindak pindana.
Perbup Batanghari No. 77 Tahun 2019 mempunyai kekuatan hukum mengikat kepada aparat penegak hukum dan berpotensi menghambat kerja aparat penegak hukum. Materi muatan dalam Pasal 27 ayat (1) Perbup tersebut berisi materi hukum hak dan kewajiban dari aparat penegak hukum untuk melakukan tindakan penyidikan/pemeriksaan terhadap para  Kepala  Desa  sebelum  dikeluarkannya  izin  tertulis  dari  Bupati  Batanghari  yang merupakan  materi  peraturan  perundang-undangan.  Materi  tersebut  dapat  dimintakan pengujian ke Mahkamah Agung.
Mahkamah  Agung  mempunyai  kewenangan  untuk  menguji  materi  muatan  Pasal  27 ayat  (1)  Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019,  karena  Perbup  tersebut  secara  hirarki berkedudukan  dibawah  undang-undang  yang  uji  materinya  hanya  dapat  dilakukan  pada Mahkamah  Agung  sebagaimana  amanat  Pasal  24A  UUD  1945  yang  menyebutkan  bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang- undang  terhadap  undang-undang.  Alasan  uji  materi  terhadap  Perbup  Batanghari  No.  77 Tahun 2019, yaitu :
1. Pembentukan materi muatan Pasal 27 ayat (1)  Perbup Batanghari No. 77 Tahun 2019 tidak  ditemukannya  pendelegasian  dari  peraturan  per-UU  diatasnya/yang  lebih  tinggi baik pendelegasian dari UU, PP, Perpres maupun Perda Kabupaten Batanghari.
2. Bupati  Batanghari  tidak  berwenang  mengatur  kebijakan  hukum  pidana  karena kewenangan  Bupati  selaku  Kepala  Daerah  hanya  dibidang  desentralisasi  dan  bidang tugas pembantuan yang diserahkan Pemerintah Pusat.
Materi  muatan  Pasal  27  ayat  (1)  Perbup  Batanghari  No.  77  Tahun  2019,  tidak ada/tidak  terdapat  pelimpahan  kewenangan  dari  peraturan  perundang-undangan diatasnya,  yang  memerintahkan  Bupati  Batanghari  untuk  membuat  substansi  materi muatan Pasal 27 ayat (1) Perbup tersebut, perlu dilakukan upaya uji materi /judisial revieu ke Mahkamah Agung terhadap materi muatan yang terkandung didalam Pasal 27 ayat (1) Perbup tersebut. Upaya ini diperlukan agar penerapan/implementasinya untuk mencegah adanya ketidak pastian hukum. Disatu sisi, materi muatan Pasal 27 ayat (1) Perbup tersebut dibentuk  tanpa  perintah  peraturan  perundang-undangan  diatasnya  dan  tanpa  dasar kewenangan. Namun di sisi lain, materi muatan Pasal 27 ayat (1) Perbup tersebut memiliki akibat  hukum  mengikat  karena  telah  di  undangkan  pada  lembaran  daerah  Kabupaten Batanghari.

## PENUTUP
Perkada  termasuk  dalam  ruang  lingkup delegated  legislation yang  kedudukannya diatur  di  dalam  berbagai  peraturan  perundang-undangan.  Sebagai delegated  legislation tentunya  pembentukan  Perkada  harus  berdasarkan  perintah  peraturan  perundang- undangan diatasnya dan berdasarkan kewenangan yakni untuk menjalankan otonomi dan tugas pembantuan. Wewenang membentuk Perkada yang diserahkan kepada Kepala Daerah adalah  kewenangan  atribusi  yang  diserahkan  Pemerintah  Pusat  agar  dapat  menjalankan otonomi dan tugas pembantuan di daerah.
Di era otonomi seperti sekarang ini masih banyak materi muatan Perkada yang dibuat tanpa dasar hukum atau tanpa perintah peraturan per-UU yang lebih tinggi. Tanpa perintah per-UU  yang  lebih  tinggi  Perkada  yang  dibentuk  tetap  mempunyai  kekuatan  hukum
mengikat  selama  Perkada  tersebut  di  undangkan  pada  berita  daerah.  Masyarakat  yang keberatan  dan  merasa  dirugikan  atas  diberlakukannya  Perkada  yang  diterbitkan  tanpa perintah  peraturan  perundang-undangan  diatasnya  dapat  melakukan  upaya  uji  materi (judisial  revieu) ke  Mahkamah  Agung.  Dikarenakan  Perkada  merupakan  peraturan perundang-undangan  yang  kedudukannya  dibawah  Undang-Undang  dan  pengujiannya hanya dapaat dilakukan di Mahkamah Agung.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Asshiddiqie,  Jimly.  (2018).  Konsitusi  Dan  Konsitusionalisme  Indonesia.  Jakarta  :  Sinar Grafika.
Dayanto.  (2018).  Peraturan  Perundang-Undangan  Di  Indonesia  :  Konsep  Dan  Teknik Pembentukannya Berbasis Good Legislation. Yogyakarta : Deepublish.
Fadli, Moh. (2011). Peraturan Delegasi Di Indonesia. Malang : UB Press.
Fuady, Munir. (2011). Teori Negara Ukum Modern (Rechtstaat) . Bandung : Refika Aditama.
Hans  Kelsen.  (2016).  Teori  Umum  Tentang  Hukum  Dan  Negara (Terjemahan).  Bandung  : Nusa Media.
Huda, Ni’matul  Dan  Nazriyah ,  R.  (2019).  Teori  Dan  Pengujian  Peraturan  Perundang- Undangan. Bandung : Nusa Media.
Indrawati  S,  Maria  Farida.  (2007).  Ilmu  Perundang-Undangan  :  Jenis,  Fungsi  Dan  Materi Muatan. Sleman : Kanisius.
Mahfud MD. (2014). Politik Hukum Di Indonesia. Jakarta : RajaGrafindo Persada.
Mertokusumo, Sudikno. (2014). Penemuan Hukum Sebuah Pengantar. Yogyakarta : Cahaya Atma Pustaka.
Muhaimin. (2020). Metode Penelitian Hukum. Mataram : Mataram University Press. Sulaiman, King Faisal. (2016). Teori Dan Hukum Konsitusi. Bandung : Nusa Media.

## Artikel Jurnal
Aryani,  Silvya.  (2017).  Eksistensi  Peraturan  Kepala  Daerah  Sebagai  Peraturan  Pelaksana
Peraturan Daerah. Badamai Law Journal, 2(1). DOI :
http://dx.doi.org/10.32801/damai.v2i1.3392.
Giyanto, Bambang. (2008). Ambiguitas Pengujian Terhadap Peraturan Daerah. Jurnal Ilmu Administrasi  :  Media  Pengembangan  Ilmu  Dan  Praktek  Administrasi,  5(2).  DOI  : http://doi.org/10.31113/jia.v5j2.377.
Hayati,  Irma Ulfiya Dan Tinambunan, Hexron Sabar Rotua. (2020). Keberlakuan Hukum Dan Kekuatan Mengikat Peraturan Menteri Yang Tidak Diperintahkan Oleh Peraturan Perundang-Undangan  Yang  Lebih  Tinggi.  Novum  Jurnal  Hukum,  7(3).  DOI  : https://doi.org/10.2674/novum.v7i3.32356.
Riyanto,  Agus.  (2015).  Eksistensi  Dan  Kedudukan  Hukum  Surat  Edaran  Kapolri  Tentang Penangan Ujaran Kebencian (Hate Speech) . Jurnal Cahaya Keadilan, 3(2), h. 2. DOI : https://doi.org/10.33884/jck.v3i2.961.
Siti Chadijah, Asip Suyadi, et.al . (2020). Tarik Menarik Kewenangan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Penanganan Pandemi Covid-19. Rechtsregel Jurnal Ilmu Hukum, 3(2). DOI : http://dx.doi.org/10.32493/rjih.v3i2.8091.
Widiati,  E. Prajwalita Dan Adam, Haidar. (2012). Pengawasan Terhadap Peraturan Kepala Daerah. Jurnal Yuridika, 27(1). DOI : https://doi.org/10.20473/ydk.v27i1.289.