## Volume 5 No. 2, Januari 2022
P-ISSN: 2580-4227, E-ISSN: 2580-698X
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.
PLaJ. Faculty of law Universitas Muhammadiyah Sumatera Barat, Indonesia. Open Acces at: https://jurnal.umsb.ac.id/index.php/pagaruyuang

## Implementasi Penyelenggaraan Kerjasama Wajib Antar Daerah Dalam Kerangka Otonomi Daerah

## Wahyu Donri Tinambunan
Fakultas Hukum Universitas Singaperbangsa Karawang Email: wahyu.donri@fh.unsika.ac.id

## Abstract
Implementation of the implementation of mandatory inter-regional cooperation within the framework of regional autonomy is a concept that needs to be addressed in practice in the field. As we can see that the meaning  of  regional  autonomy  is  still  considered  as  a  "shield"  of  strength  for  the  region  that  leads  to egocentricity,  without  paying  attention  to  regional  synergy  in  developing  the  region  and  also  across regions. Local governments seek to improve quality and ensure the provision of public services requires inter-regional  cooperation  (KAD).  Juridically  normative  regarding  cooperation  (including  KAD)  is regulated in Article 363 to Article 369 of Law no. 23 of 2014. Regarding this matter, this study aims to find out what efforts are made by local governments in conducting cross-regional cooperation. In every writing or research data using normative legal research methods. Whereas mandatory cooperation is every administration of government affairs that has cross-regional externalities, and is also related to efficient public services if managed together.

## Keywords: mandatory inter-regional cooperation; regional autonomy; local government

## Abstrak
Implementasi  penyelenggaraan  kerjasama  wajib  antar  daerah  dalam  kerangka  otonomi  daerah  menjadi suatu konsep yang perlu dibenahi pada praktiknya dilapangan. Sebagaimana kita lihat bahwa pemaknaan otonomi  daerah  masih  dianggap  sebagai  suatu  “tameng”  kekuatan  bagi  daerah  yang  mengarah  kepada egosentris,  tanpa memperhatikan  sinergitas  daerah  dalam  membangun  wilayah  dan  juga  lintas  daerah. Pemerintah Daerah berupaya untuk meningkatkan kualitas dan menjamin penyediaan pelayanan publik memerlukan  kerjasama  antar  daerah  (KAD).  Secara  yuridis  normatif  mengenai  kerjasama  (termasuk KAD) diatur dalam Pasal 363 sampai dengan Pasal 369 UU No. 23 Tahun 2014. Mengenai hal tersebut, penelitian  ini bertujuan  untuk  mengetahui  apa saja upaya  yang  dilakukan  pemerintahan  daerah  dalam melakukan bentuk kerjasama lintas daerah. Dalam setiap data penulisan atau penelitian ini menggunakan metode  penelitian  hukum  normatif.    Bahwa  kerjasama  wajib  adalah  setiap  penyelenggaraan  urusan pemerintah yang memiliki eskternalitas lintas daerah, dan juga terkait pelayanan publik yang efisien jika dikelola bersama.

## Kata Kunci: kerjasama wajib antar daerah; otonomi daerah; pemerintah daerah

## A. PENDAHULUAN
Pengaturan  otonomi  daerah  bagi  Pemerintah  daerah,  Provinsi,  dan Kabupaten/Kota  diatur  dalam  Pasal  18  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) menyatakan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia  dibagi  atas  daerah-daerah  provinsi  dan  daerah  provinsi  itu  dibagi  atas kabupaten  dan  kota,  yang  tiap-tiap  provinsi,  kabupaten,  dan  kota  itu  mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur oleh undang-undang”. Selanjutnya Pasal 18 ayat (1) tersebut,  dijelaskan  lebih  lanjut  dalam  Pasal  18  ayat  (2)  UUD  1945  menyatakan: “Pemerintah  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan  mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”.
Merujuk pada ketentuan dalam Pasal 18 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 di atas, memperlihatkan  bahwa  tiap-tiap  daerah  di  Indonesia  diberikan  kewenangan  oleh Pemerintah  Pusat  melalui  penyerahan  sebagian  kewenangan  dari  Pemerintah  Pusat kepada Pemerintah Daerah untuk mengurusi urusan rumah tangganya sendiri.
Penyerahan sebagian kewenangan dari Pemerintah Pusat kepada daerah otonom, dapat  dijelaskan  secara  historis,  yang  dimulai  pada  masa  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1974 Pemerintahan Daerah (UU No.5 Tahun 1974), paradigma yang digunakan adalah  penyerahan  urusan  pemerintahan  dengan  prinsip  otonomi  yang  nyata. Sementara  itu,  pada  masa  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999,  tentang Pemerintahan Daerah (UU No. 22 Tahun 1999) mempergunakan paradigma pengakuan kewenangan  pemerintahan.  Dasar  filosofinya  adalah  bahwa  daerah  otonom  secara konstitusional  telah  memiliki  kewenangan,  negara  tinggal  mengakuinya  di  dalam undang-undang.  Pada  masa  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  tentang Pemerintahan Daerah (UU No. 32 Tahun 2004) mempergunakan paradigma pembagian urusan  pemerintahan  meskipun  sebenarnya  menggunakan  prinsip  general  competence 1 . Paradigma  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tersebut,  dilanjutkan  dengan Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU  No.  23
1 Wasistiono,  Sadu.  (2010)  “Menuju  Desentralisasi  Berkeseimbangan”,    Makalah  ditulis  untuk  Jurnal Ilmu Politik AIPI Nomor 21 Tahun 2010 dengan tema “Dasawarsa Kedua Otonomi Daerah: Evaluasi dan Prospek”, hlm. 13.
Tahun 2014), yaitu mempergunakan paradigma urusan pemerintahan absolut dan ada urusan pemerintahan konkuren.
Kebijakan  desentralisasi  dan  otonomi  daerah  dalam  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah memberikan kesempatan bagi Pemerintahan Daerah  Kabupaten/Kota  untuk  menjalin  kerjasama.  Pemerintah  Daerah  berupaya untuk meningkatkan kualitas dan menjamin penyediaan pelayanan publik memerlukan kerjasama antar daerah (KAD). Secara yuridis normatif mengenai kerjasama (termasuk KAD) diatur dalam Pasal 363 sampai dengan Pasal 369 UU No. 23 Tahun 2014.
Berdasarkan pasal tersebut, ada penjelasan mengenai bentuk kerjasama yang kini dapat  dilakukan,  yakni  kerjasama  wajib  dan  kerjasama  sukarela.  Pasal  364  ayat  (1) menjelaskan bahwa kerjasama wajib adalah setiap penyelenggaraan urusan pemerintah yang  memiliki  eksternalitas  lintas  daerah,  dan  juga  terkait  pelayanan  publik  yang efisien jika dikelola bersama.
Dalam  sebuah  kerjasama,  terdapat  tiga  unsur  pokok,  yaitu  adanya  unsur  dua pihak  atau  lebih,  adanya  interaksi  dan  adanya  tujuan  bersama.  Ketiga  unsur  dalam kerjasama  tersebut  harus  ada  dalam  sebuah  bentuk  kerjasama  pada  suatu  obyek. Adanya  unsur  dua  pihak  atau  lebih  menggambarkan  suatu  himpunan  kepentingan yang saling mempengaruhi sehingga terjadi interaksi untuk mewujudkan suatu tujuan bersama. Interaksi yang tidak bertujuan untuk pemenuhan kepentingan masing-masing pihak tidak dapat dikatakan sebagai sebuah kerjasama, sehingga sebuah interaksi dari beberapa pihak yang dilakukan harus ada keseimbangan (equity), artinya kalau interaksi hanya  untuk  memenuhi  kepentingan  salah  satu  atau  sebagian  pihak  dan  ada  pihak yang  dirugikan  dalam  interaksi  tersebut  maka  hubungan  yang  terjadi  tidak  masuk dalam kriteria kerjasama. Kerjasama menempatkan pihak-pihak yang berinteraksi pada posisi  seimbang,  selaras,  dan  serasi,  karena  interaksi  yang  terjadi  bertujuan  demi pemenuhan kepentingan bersama tanpa ada yang dirugikan. 2
Semakin  banyaknya  daerah  otonom  dalam  tataran  implementasi  dirasa  sangat “menghawatirkan”  akan  terjadinya  disintegrasi,  hal  ini  disebabkan  otonomi  yang
2 Pamudji, S, Kerjasama Antar Daerah dalam Rangka Pembinaan Wilayah; Suatu Tinjauan dari Segi Administrasi Negara, Bina Aksara,Jakarta, 1983, hlm. 12.
dianut  sebagaimana  diamanatkan  dalam  Pasal  18  ayat  (5)  UUD  1945  adalah  otonomi seluas-luasnya. Kekhawatiran akan pemahaman masyarakat daerah mengenai otonomi yang seluas-luasnya sebagai “kebebasan tanpa batas” sangat mungkin terjadi jika tidak dilakukan  sosialisasi  tentang  konsep  otonomi  dan  kemandirian  daerah.  Maka  hal tersebut harus dihindari dengan tujuan tercapainya pemberian otonomi kepada daerah, yakni peningkatan pelayanan, peningkatan kesejahteraan dan kemandirian daerah.
Berdasarkan  uraian  di  atas,  menarik  untuk  ditelaah  secara  lebih  mendalam mengenai implementasi penyelenggaraan kerjasama wajib antar daerah dalam kerangka otonomi  daerah  dan  bagaimana  format  ideal  penyelenggaraan  kerjasama  wajib  antar daerah.

## B. METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  yuridis  normatif,  yaitu  mengkaji hukum yang dikonsepkan sebagai norma atau kaidah yang berlaku dalam masyarakat dan  menjadi  acuan  perilaku  setiap  orang.  Metode  yang  menggunakan  data  sekunder sebagai  sumber  utama  yang  diperoleh  melalui  penelitian  kepustakaan.  Metode penelitian  yuridis  normatif  menggunakan  metode  berpikir  deduktif  serta  kriterium kebenaran  koheren.  Metode  pendekatan  yang  dipergunakan  adalah  yuridis  normatif, Penelitian  ini  menggunakan  4  (empat)  pendekatan  utama,  yaitu:  pendekatan perundang-undangan  (statute  approach),pendekatan  sejarah  (historical  approach), pendekatan filosofis, dan pendekatan futuristik.

## C. HASIL DAN PEMBAHASAN

## Format Penyelenggaraan Kerjasama Wajib Antar Daerah
Secara  etimologi,  kerjasama  berasal  dari  bahasa  Inggris  “Cooperation”  yang memiliki arti yang sama yakni kerjasama. Kerjasama merupakan kegiatan bersama antara  dua  orang  atau  lebih  untuk  mencapai  tujuan  yang  sama.  kerjasama kemudian berkembang dengan munculnya pengertian-pengertian baru yang lebih kontemporer sesuai dengan pergerakan zaman. Kerjasama pada masa lalu identik dalam  usaha  perdagangan,  pada  masa  sekarang  kerjasama  menyentuh  semua bidang. Baik ekonomi, sosial, maupun politik.
Pada  hakikat  dasarnya  metode  kerjasama  antar  daerah  ini  merupakan  hasil filosofis perjalanan bangsa yang merupakan mengikuti metode “gotong royong”. Ketika  Bung  Karno  dan  Bung  Hatta  atas  nama  bangsa  Indonesia memproklamasikan  kemerdekaan  pada  17  Agustus  1945,  para  pendiri  bangsa menetaokan  Pancasila  sebagai  dasar  negara  Republik  Indonesia.  Sebagaimana dikatakan  Bung  Karno  ketika  mengutarakan  pandangannya  sebagai  penggali Pancasila,  kalau  Pancasila  diperas,  maka  yang  diperoleh  adalah  nilai  gotong royong. Hal itu menghasilkan kesimpulan bahwa gotong royong adalah inti dari sikap budaya bangsa Indonesia. 3
Penerapan  otonomi  daerah  sebagai  upaya  peningkatan  kesejahteraan masyarakat,  dalam  pelaksanaannya  hingga  saat  ini  belum  mencapai  hasil  yang diharapkan.  Daerah  lebih  memaknai  desentralisasi  pada  tataran  administratif dengan isu politiknya yang lebih kental dan cenderung mengesampingkan aspek desentralisasi  ekonomi  sebagai  upaya  peningkatan  kesejahteraan  masyarakat. Melemahnya  koordinasi  tingkat  regional  dan  munculnya  egosentrisme  masing- masing  daerah  semakin  menjauhkan  perhatian  Pemerintah  daerah  dari  isu-isu regional dan pembangunan daerah.
Kenyataan  menunjukan  bahwa  setelah  diberlakukannya  Undang-Undang Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah,  otonomi  daerah  ternyata telah dipersepsikan dan disikapi secara variatif oleh beberapa Pemerintah Daerah di  Indonesia.  Misalnya  mereka  mempersepsikan  otonomi  sebagai  momentum untuk  memenuhi  keinginan-keinginan  daerahnya  sendiri  tanpa  memperhatikan konteks  yang  lebih  luas  yaitu  kepentingan  negara  secara  keseluruhan  dan kepentingan  daerah  lain  yang  berdekatan.  Akibatnya,  muncul  beberapa  gejala negatif yang meresahkan antara lain berkembangnya sentimen primordial, konflik antar  daerah,  berkembangnya  proses  KKN,  konflik  antar  penduduk,  eksploitasi sumberdaya  alam  secara  berlebihan,  dan  munculnya  sikap  “ego  daerah”  yang berlebihan.  Kabupaten  atau  kota  cenderung  memproteksi  seluruh  potensinya
3 Sayidiman Suryohadiprojo, Budaya Gotong Royong dan Masa Depan Bangsa , PT. Kompas Media Nusantara, Jakarta, 2016, hlm. 3.
secara ketat demi kepentingannya sendiri, dan menutup diri terhadap kabupaten atau  kota  lain.  Dampak  negatif  kegiatan  ekonomi  di  suatu  daerah  pada  daerah lain, seperti externalities, juga tidak dihiraukan lagi. Bahkan sentimen daerah mulai timbul  dengan  adanya  kecenderungan  umum  mengangkat  “putera  daerah” menjadi pegawai negeri sipil daerah.
Munculnya gejala-gejala negatif tersebut diatas patut mendapatkan perhatian serius karena cepat atau lambat akan mempengaruhi disintegrasi bangsa. Melihat letak  dan  kondisi  geografis  Indonesia  serta  perbedaan  kondisi  sosial  budaya, ekonomi,  dan  politik  seperti  sekarang  ini  maka  hubungan  antara  pemerintahan daerah  yang  satu  dengan  pemerintah  daerah  yang  lain  patut  mendapatkan perhatian  serius.  Bagaimanapun  hubungan  antara  mereka  merupakan  perekat sosial  yang  menentukan  ketahanan  nasional.  Hubungan  antara  satu  kabupaten dengan  kabupaten  lain,  antara  kabupaten  dengan  kota,  antara  kota  yang  satu dengan  kota  yang  lain,  atau  juga  antara  kabupaten/kota  dengan  propinsi  harus selalu  dimonitor  dan  dievaluasi.  Dengan  kata  lain,  tingkat  kohesi  antara  mereka harus selalu diperhatikan. 4
Pemerintah  Daerah  dituntut  untuk  memberikan  perhatian  yang  lebih  besar terhadap  kualitas  penyelenggaraan  pelayanan  publik  dasar  serta  bagaimana meningkatkan  kemandirian  daerah  dalam  melaksanakan  pembangunan. Berangkat  dari  fakta  sementara,  saat  ini  konsep  desentralisasi  dan  Otonomi Daerah diartikulasikan oleh daerah untuk hanya terfokus pada usaha menata dan mempercepat pembangunan di wilayahnya masing-masing. Penerjemahan seperti ini  ternyata  belum  cukup  efisien  dalam  meningkatkan  pelayanan  kepada masyarakat, karena tidak  dapat  dipungkiri bahwa  maju  mundurnya  satu  daerah juga bergantung pada daerah-daerah lain, khususnya daerah yang berdekatan.
Mengoptimalkan  potensi  yang  ada,  kerjasama  antar  daerah  dapat  menjadi salah satu alternatif inovasi/konsep yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan  efektivitas,  sinergis  dan  saling  menguntungkan  terutama  dalam  bidang-
4 Yeremias Keban, Kerjasama Antar Pemerintah Daerah dalam Era Otonomi: Isu Strategis, Bentuk, dan Prinsi p. Ilmu Administrasi Negara Fisipol, UGM, 2009.
bidang yang menyangkut kepentingan lintas wilayah. Kebijakan desentralisasi dan otonomi  daerah,  melalui  berbagai  payung  regulasi  (peraturan  pemerintah) mendorong kerjasama antar daerah. Kerjasama diharapkan menjadi satu jembatan yang  dapat  mengubah  potensi  konflik  kepentingan  antardaerah  menjadi  sebuah potensi pembangunan yang saling menguntungkan.
Kerjasama  Antar  Daerah  (KAD)  hanya  dapat  terbentuk  dan  berjalan  apabila didasarkan  pada  adanya  kesadaran  bahwa  daerah-daerah  tersebut  saling membutuhkan  untuk  mencapai  satu  tujuan.  Oleh  karena  itu,  inisiasi  Kerjasama Antar Daerah (KAD) baru dapat berjalan dengan efektif apabila telah ditemukan kesamaan  isu,  kesamaan  kebutuhan  atau  kesamaan  permasalahan.  Kesamaan inilah  yang  dijadikan  dasar  dalam  mempertemukan  daerah-daerah  yang  akan dijadikan mitra.
Menurut  Pamudji  kerjasama  pada  hakekatnya  mengindikasikan  adanya  dua pihak  atau  lebih  yang  berinteraksi  secara  dinamis  untuk  mencapai  suatu  tujuan bersama, dalam pengertian ini sebuah kerjasama, terdapat tiga usur pokok, yaitu adanya unsur dua pihak atau lebih, adanya interaksi dan adanya tujuan bersama. 5 Ketiga unsur dalam kerjasama tersebut harus ada dalam sebuah bentuk kerjasama pada  suatu  obyek.  Adanya  unsur  dua  pihak  atau  lebih  menggambarkan  suatu himpunan  kepentingan  yang  saling  mempengaruhi  sehingga  terjadi  interaksi untuk  mewujudkan  suatu  tujuan  bersama.  Interaksi  yang  tidak  bertujuan  untuk pemenuhan  kepentingan  masing-masing  pihak  tidak  bisa  dikatakan  sebagai sebuah kerjasama. Sehingga sebuah interaksi dari beberapa pihak yang dilakukan harus  ada  keseimbangan,  artinya  kalau  interaksi  hanya  untuk  memenuhi kepentingan salah satu atau sebagian pihak dan ada pihak yang dirugikan dalam interaksi  tersebut  maka  hubungan  yang  terjadi  tidak  masuk  dalam  kriteria kerjasama.  Kerjasama  menempatkan  pihak-pihak  yang  berinteraksi  pada  posisi seimbang,  selaras,  dan  serasi,  karena  interaksi  yang  terjadi  bertujuan  demi pemenuhan kepentingan bersama tanpa ada yang dirugikan.
5 Pamudji,  Kerjasama  Antar  Daerah  dalam  Rangka  Pembinaan  Wilayah:  Suatu  Tinjauan  dari  Segi Administrasi Negara¸ Bina Aksara, Jakarta, 1985, hlm.12-13.
Dengan  melakukan  kerjasama  antar  daerah,  maka  ada  banyak  manfaat  yang bisa diperoleh. Beberapa diantaranya adalah: 6
a. Manajemen konflik antar daerah, dimana kerjasama antar daerah dapat menjadi forum  interaksi  dan  dialog  antar  aktor  utama  daerah.  Dengan  adanya  forum seperti ini, maka dapat meningkatkan pemahaman permasalahan antar daerah dan meningkatkan toleransi antar daerah sehingga konflik  antar daerah dapat diantisipasi.
b. Efisiensi  dan  standarisasi  pelayanan,  dimana  kerjasama  antar  daerah  dapat dimanfaatkan daerah-daerah untuk membangun aksi bersama. Dalam konteks pelayanan  publik,  kerjasama  antar  daerah  sangat  mendukung  daerah  untuk menerapkan efisiensi dan standarisasi pelayanan antar daerah. Hal ini tentu saja akan sangat mendukung pelayanan publik di daerah.
c. Pengembangan  ekonomi,  dimana  kerjasama  antar  daerah  akan  mendorong terjadinya pengembangan ekonomi di satu wilayah. Hal ini disebabkan karena logika  pengembangan  ekonomi  tidak  selalu  sama  dengan  logika  penguasaan wilayah-administratif.  Seringkali  terjadi,  pengembangan  ekonomi  suatu wilayah tidak bisa maksimal karena wilayah yang mencakup beberapa teritori daerah.  Apabila  tidak  ada  kerjasama  antar  daerah,  maka  perkembangan wilayah  menjadi  tidak  maksimal.  Dengan  demikian,  kerjasama  antar  daerah juga dapat mendorong terjadinya pengembangan ekonomi daerah.
d. Pengelolaan  lingkungan,  dimana  kerjasama  antar  daerah  akan  mendorong pengelolaan  lingkungan  yang  menjadi  masalah  bersama.  Sama  dengan  poin sebelumnya,  wilayah  pelestarian  lingkungan  juga  tidak  selalu  sama  dengan teritori-administrasi.  Tanpa  adanya  kerjasama  antar  daerah,  penanganan lingkungan  tidak  akan  berjalan  sinergis  sehingga  sangat  berpotensi menimbulkan  permasalahan  lingkungan,  tidak  saja  daerah  tersebut,  tapi  juga bagi daerah yang lain, seperti kebakaran hutan, banjir dan tanah longsor.
Selain itu, kerjasama antar daerah juga sangat bermanfaat bagi daerah karena adanya: 7

## a. Sharing of Experiences
Dengan  kerjasama,  maka  daerah  akan  dapat  berbagi  pengalaman  dengan daerah  lain  sehingga  suatu  daerah  tidak  perlu  pengalami  apa  yang  mungkin menjadi kesalahan yang pernah dilakukan oleh daerah lain. Pengalaman daerah lain dalam menjalankan sebuah kebijakan menjadi acuan untuk bertindak bagi suatu  daerah  dengan  mempelajari  apa  yang  menjadi  hambatan  ataupun  yang mnejadi pendorong keberhasilan sebuah kebijakan di suatu daerah.
b. Sharing of Benefits
6 Pratikno,  et.al,  Mengelola  Dinamika  Politik  dan  Sumberdaya  Daerah,  PLOD-Departemen  Dalam Negeri, Yogyakarta, 2004, hlm. 134-135.
7 S.B.  Yudhoyono,  Pentingnya  Networking  antara  Pilar  Good  Governance  dan  Antar  Daerah  sebagai Wujud  Integritas  Nasional  dalam  Menghadapi  Era  Perdagangan  Bebas  ASEAN  Tahun  2003,  dalam  Azhari, Idham  Ibty  et.al  (ed.),  Good  Governance  dan  Otonomi  Daerah  Menyongsong  AFTA  Tahun  2003,  Forkoma MAP, Yogyakarta.
Dengan kerjasama, maka daerah dapat saling berbagi keuntungan. Pengelolaan bersama  pada  potensi  daerah  akan  menghasilkan  keuntungan  dan  manfaat yang  dapat  dirasakan  bersama  sehingga  daerah  dapat  merasakan  manfaat secara  adil  dari  pengelolaan  yang  dilakukan.  Tiap  daerah  akan  merasa diuntungkan dari dilakukannya kerjasama dan tidak ada yang dirugikan
c. Sharing of Burdens
Dengan kerjasama, maka daerah dapat bersama-sama menanggung biaya secara proporsional dan tidak ada daerah yang terbebani. Dengan kata lain, anggaran pengelolaan dan penyediaan prasarana yang  besar dapat  ditanggung bersama sehingga tidak terlalu membebani keuangan daerah tertentu.
Ada  banyak  format  penyelenggaraan  Kerjasama  Antar  Daerah  (KAD)  yang dapat disarikan dari berbagai sumber literatur. Bentuk-bentuk kerjasama itu dapat divariasikan atau bahkan digabungkan, tergantung pada karakteristik daerah yang bersangkutan,  karakteristik  bidang  yang  dikerjasamakan,  serta  negosiasi  antar pemerintah  daerah.  Prinsipnya,  dalam  penerapan  bentuk-bentuk  ini,  yang  perlu dijaga pada daerah-daerah bersangkutan adalah: 8
a. Perlunya  inklusivitas  dalam  kerjasama  untuk  mendekatkan  pelayanan  pada masyarakat dan menerapkan kaidah-kaidah partisipatif.
b. Mempertahankan komitmen dan semangat kerjasama.
c. Selalu  mempelajari  pilihan/alternatif,  dan  mengambil  pilihan  yang  paling realistis
d. Memperhatikan detil teknis dalam kerjasama
e. Evaluasi  secara  berkala  dan  menjaga  koridor  kerjasama  agar  tetap  mengarah pada tujuan awal kerjasama.
f. Responsif terhadap permasalahan yang muncul. Selain  itu,  secara  lebih  khusus,  ada  beberapa  prakondisi  dalam  hal keuangan/pendanaan yang perlu diperhatikan 9 , yaitu:
a. Kerjasama  dalam  pelayanan  publik  seharusnya  diikuti  juga  dengan  kerjasama dalam  hal  pendanaan  pelayanan  umum  tersebut  dan  pendanaan  urusan pemerintahan lainnya yang menjadi tanggung jawab bersama.
b. Sebelum kerjasama dilakukan, terlebih dahulu masing-masing daerah:
1) Memiliki komitmen yang kuat untuk pengelolaan terpadu
2) Membuka diri dan mempunyai mindset pembangunan wilayah yang sama
c. Status aset-aset yang dipergunakan dalam kerjasama perlu ditegaskan sebelum kerjasama  tersebut  dimulai.  Masing-masing  daerah  hendaknya  sudah
8 Antonius  Tarigan,  Kerjasama  Antar  Daerah  (KAD)  untuk  Peningkatan  Penyelenggaraan  Pelayanan Publik dan Daya Saing Wilayah, Topik Buletin, 2009.
9 Mardiasmo,  Format  Kerjasama  Keuangan  Daerah  dalam  Wilayah  Jabodetabekjur,  Makalah  yang disampaikan pada acara Lokakarya dengan topic: Sinergi Penataan Ruang dan Revitalisasi Kerjasama Antar Daerah (KAD) di Wilayah Jabodetabekjur, Maret 2006.
mempunyai  catatan  atas  asetnya  masing-masing  dan  aset  tersebut  sudah tercatat dalam neraca daerah masing-masing.
d. Implementasi  kerjasama  memerlukan  koordinasi  yang  bagus  untuk menghindari  konflik  kepentingan  karena  masing-masing  daerah  mempunyai stakeholders.  Masing-masing  daerah  mengurangi  intervensi  politik  dan memperkuat koordinasi.
Sebagai contoh, berikut ini akan disajikan beberapa model bentuk Kerjasama Antar  Daerah  (KAD).  Bentuk-bentuk  kerjasama  antar  pemerintah  daerah  dalam pelayanan publik dapat beragam 10 , yaitu diantaranya:
a. Handshake  Agreement,  yang  dicirikan  oleh  tidak  adanya  dokumen  perjanjian kerjasama  yang  formal.  Kerjasama  model  ini  didasarkan  pada  komitmen  dan kepercayaan  secara  politis  antar  daerah  yang  terkait.  Biasanya,  bentuk kerjasama  seperti  ini  dapat  berjalan  pada  daerah-daerah  yang  secara  historis memang sudah sering bekerja sama dalam berbagai bidang. Bentuk kerjasama ini  cukup  efisien  dan  lebih  fleksibel  dalam  pelaksanaannya  karena  tidak  ada kewajiban  yang  mengikat  bagi  masing-masing  pemerintah  daerah.  Meski begitu,  kelemahan  model  ini  adalah  potensi  munculnya  kesalah-pahaman, terutama  pada  masalah-masalah  teknis,  dan  sustainibility  kerja  sama  yang rendah, terutama apabila terjadi pergantian kepemimpinan daerah. Oleh karena itu, bentuk kerjasama ini sangat jarang ditemukan pada isu-isu strategis.
b. Fee for service contracts (service agreements). Sistem ini, pada dasarnya adalah satu daerah “menjual” satu bentuk pelayanan publik pada daerah lain. Misalnya air bersih,  listrik,  dan  sebagainya,  dengan  sistem  kompensasi  (harga)  dan  jangka waktu yang disepakati bersama. Keunggulan sistem ini adalah bisa diwujudkan dalam waktu yang relatif cepat. Selain itu, daerah yang menjadi “pembeli” tidak perlu  mengeluarkan  biaya  awal  (start-up  cost)  dalam  penyediaan  pelayanan. Akan  tetapi,  biasanya  cukup  sulit  untuk  menentukan  harga  yang  disepakati kedua daerah.
c. Joint  Agreements  (pengusahaan  bersama).  Model  ini,  pada  dasarnya mensyaratkan  adanya  partisipasi  atau  keterlibatan  dari  daerah-daerah  yang terlibat dalam penyediaan atau pengelolaan pelayanan publik. Pemerintahpemerintah  daerah  berbagi  kepemilikan  kontrol,  dan  tanggung jawab  terhadap  program.  Sistem  ini  biasanya  tidak  memerlukan  perubahan struktur  kepemerintahan  daerah  (menggunakan  struktur  yang  sudah  ada). Kelemahannya,  dokumen  perjanjian  (agreement)  yang  dihasilkan  biasanya sangat rumit dan kompleks karena harus mengakomodasi sistem birokrasi dari pemda-pemda yang bersangkutan.
d. Jointly-formed  authorities  (Pembentukan  otoritas  bersama).  Di  Indonesia,  sistem ini  lebih  populer  dengan  sebutan  Sekretariat  Bersama.  Pemda-pemda  yang
10 Taylor,  Intergovernrmental  Cooperation  in  the  21  Century,  Michigan  State  University,  Extension Specialist, StateLocal Government, 2003.
bersangkutan setuju untuk mendelegasikan kendali, pengelolaan dan tanggung jawab  terhadap  satu  badan  yang  dibentuk  bersama  dan  biasanya  terdiri  dari perwakilan dari pemerintah daerah yang terkait. Badan ini bisa juga diisi oleh kaum  profesional  yang  dikontrak  bersama  oleh  pemda-pemda  yang bersangkutan.  Badan  ini  memiliki  kewenangan  yang  cukup  untuk mengeksekusi  kebijakan-kebijakan  yang  terkait  dengan  bidang  pelayanan publik  yang  diurusnya,  termasuk  biasanya  otonom  secara  politis. Kelemahannya,  pemerintahan  daerah  memiliki  kontrol  yang  lemah  terhadap bidang yang diurus oleh badan tersebut.
e. Regional  Bodies.  Sistem  ini  bermaksud  membentuk  satu  badan  bersama  yang menangani isu-isu umum yang lebih besar dari isu lokal satu daerah atau isu- isu  kewilayahan.  Seringkali,  badan  ini  bersifat  netral  dan  secara  umum  tidak memiliki  otoritas  yang  cukup  untuk  mampu  bergerak  pada  tataran implementasi  langsung  di  tingkat  lokal.  Lebih  jauh,  apabila  isu  yang  dibahas ternyata  merugikan  satu  daerah,  badan  ini  bisa  dianggap  kontradiktif  dengan pemerintahan lokal. Di Indonesia, peranan badan ini sebenarnya bisa dijalankan oleh Pemerintah Provinsi.
Berdasarkan  kelima  gambaran  diatas  model  kerjasama  antar  daerah  yang sangat  cocok  di  Indonesia,  sebenarnya  sudah  diwakilkan  dengan  dibentuknya lembaga Badan Kerja Sama Pembangunan. Konsep yang dibentuk dengan adanya lembaga  ini  sudah  mewakili  kelima  model  kerjasama  antar  daerah,  hanya  saja kekurangan  lembaga  ini  masalah  kewenangan  dan  pengambilan  keputusan, sehingga pengaturan kerangka wilayah kerjasama suatu daerah dapat diakomodir lagi dengan baik oleh lembaga Badan Kerjasama Pembangunan.
Pemerintah, telah mencoba memecahkan masalah yakni dengan menerbitkan Peraturan  Pemerintah  Nomor  28  Tahun  2018  tentang  Kerjasama  Daerah  yang mengubah  Peraturan  Pemerintah  Nomor  50  Tahun  2007  tentang  Tata  Cara Pelaksanaan  Kerja  Sama  Daerah  yang  secara  langsung  mengubah  beberapa konteks mendasar yakni: 1) cakupan skema kerjasama; 2) sifat kerjasama; 3) subjek Kerjasama Antar Daerah; 4) pihak ketiga; 5) tahapan penyelenggaraan Kerjasama Antar  Daerah;  6)  badan  pelaksana  perjanjian;  7)  penyelesaian  sengketa  dan  8) sanksi.
Pertama,  cakupan  skema  kerjasama.  Peraturan  Pemerintah  Nomor  50  Tahun 2007  mengatur  “kesepakatan  antara  gubernur  dengan  gubernur  atau  gubernur dengan  bupati/wali  kota  atau  antara  bupati/wali  kota  dengan  bupati/wali  kota yang lain, dan atau gubernur, bupati/wali kota dengan pihak ketiga, yang dibuat
secara  tertulis  serta  menimbulkan  hak  dan  kewajiban”.  Secara  sederhana mencakup  provinsi  dengan  provinsi,  provinsi  dengan  kabupaten/kota,  sesama antar  kabupaten/kota  dan  provinsi,  kabupaten/kota  dengan  pihak  ketiga.  Pada konteks ini tidak dijelaskan bagaimana pola hubungan antar ketiga pihak tersebut, yang  mana  menimbulkan  bias  dalam  hal  pelaksanaan.  Lain  halnya  dengan Peraturan  Pemerintah  Nomor  28  Tahun  2018,  memiliki  skema  yang  lebih  jelas, diantaranya:
a. Kerjasama antar Daerah provinsi;
b. Kerjasama  antara  Daerah  provinsi  dan  Daerah  kabupaten/kota  dalam wilayahnya;
c. Kerjasama  antara  Daerah  provinsi  dan  Daerah  kabupaten/kota  dari  provinsi yang berbeda;
d. Kerjasama  antar-Daerah  kabupaten/kota  dari  Daerah  provinsi  yang  berbeda; dan
e. Kerjasama antar-Daerah kabupaten/kota dalam satu Daerah provinsi.
Pola  tersebut  memperinci  pola  relasi  antar  daerah  dan  menghindari  bias subjek  dan  kewenangan  dalam  tindakan  pemerintah  daerah.  Selain  itu,  dapat dipahami  sebagai  instrumen  regulasi  yang  dapat  menanggulangi  permasalahan lintas wilayah.
Kedua,  sifat  kerjasama.  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  50 Tahun  2007  tentang  Tata  Cara  Pelaksanaan  Kerja  Sama  Daerah  mengatur  bahwa Kerjasama  Antar  Daerah  merupakan  bukan  sebuah  kewajiban  atau  dengan  kata lain  sukarela.  Hal  tersebut  tentu  menimbulkan  risiko  tinggi  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  karena  sangat  menggantungkan  inisiatif dari  masing-masing  pemerintah  daerah  dan  dampaknya  adalah  tidak terakselerasinya  pelayanan  publik  terutama  dalam  konteks  lintas  wilayah  yang sangat kompleks.
Pada  Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang diderivasi dengan Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2018 tentang Kerjasama Daerah  membagi  kerjasama  kedalam  dua  sifat  dengan  karakteristiknya,  yakni wajib dan sukarela. Bersifat wajib dengan syarat yang memiliki eksternalitas lintas
Daerah;  dan  penyediaan  layanan  publik  yang  lebih  efisien  jika  dikelola  bersama sedangkan bersifat sukarela dengan syarat penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah namun dipandang lebih efektif dan efisien jika dilaksanakan  dengan  bekerja  sama.  Berdasarkan  instrumen  ini,  maka  daerah dipaksa  untuk  menyelenggarakan  urusan  pemerintahannya  untuk  bekerja  sama demi  memecahkan  masalah  yang  menyangkut  kompleksitas  kewilayahan, instrumen ini lebih menjamin kepastian pada pelayanan publik.
Ketiga,  subjek  Kerjasama  Antar  Daerah.  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang diderivasi dengan Peraturan Pemerintah Nomor  50  Tahun  2007  tentang  Tata  Cara  Pelaksanaan  Kerja  Sama  Daerah menyebutkan  gubernur,  bupati  atau  wali  kota  dan  perangkat  daerah  sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah sedangkan Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang diderivasi dengan Peraturan Pemerintah Nomor  28  Tahun  2018  tentang  Kerjasama  Daerah  yang  menjadi  aktor  adalah Gubernur atau bupati/wali kota yang bertindak untuk dan atas nama daerah dan dapat  memberikan  kuasa  kepada  Pejabat  di  lingkungan  perangkat  daerah  untuk menandatangani perjanjian kerja sama.
Keempat,  pihak  ketiga.  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Daerah mengartikan pihak ketiga  dengan  Departemen/Lembaga  Pemerintah  Non  Departemen  atau  sebutan lain, perusahaan swasta yang berbadan hukum, Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha  Milik  Daerah,  Koperasi,  Yayasan,  dan  lembaga  di  dalam  negeri  lainnya yang  berbadan  hukum  sedangkan  Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  28 Tahun  2018  tentang  Kerjasama  Daerah  memberikan  pengertian  bahwa  pihak ketiga adalah perseorangan, badan usaha sesuai ketentuan peraturan perundang- undangan dan organisasi kemasyarakatan sesuai ketentuan peraturan perundang- undangan juga bisa dengan lembaga dan/atau pemerintah daerah di luar negeri.

## Kelima, tahapan penyelenggaraan Kerjasama Antar Daerah. Undang-Undang
Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Daerah melalui tahapan berikut:
a. Kepala  daerah  atau  salah  satu  pihak  dapat  memprakarsai  atau  menawarkan rencana kerja sama kepada kepala daerah yang lain dan pihak ketiga mengenai objek tertentu.
b. Apabila  para  pihak  sebagaimana  dimaksud  pada  huruf  a  menerima,  rencana kerja sama tersebut dapat ditingkatkan dengan membuat kesepakatan bersama dan menyiapkan rancangan perjanjian kerja sama yang paling sedikit memuat: 1. subjek kerja sama;
2. objek kerja sama;
3. ruang lingkup kerja sama;
4. hak dan kewajiban para pihak;
5. jangka waktu kerja sama;
6. pengakhiran kerja sama;
7. keadaan memaksa; dan
8. penyelesaian perselisihan.
c. Kepala daerah dalam menyiapkan rancangan perjanjian kerja sama melibatkan perangkat  daerah  terkait  dan  dapat  meminta  pendapat  dan  saran  dari  para pakar,  perangkat  daerah  provinsi,  Menteri  dan  Menteri/Pimpinan  Lembaga Pemerintah Non Departemen terkait.
d. Kepala  daerah  dapat  menerbitkan  Surat  Kuasa  untuk  penyelesaian  rancangan bentuk kerja sama.
e. Ketentuan lebih lanjut mengenai petunjuk teknis sebagaimana dimaksud pada huruf a, huruf b, dan huruf c diatur dengan Peraturan Menteri.
Lain  halnya  dengan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  28 Tahun 2018 tentang Kerjasama Daerah yang merinci tahapannya sebagai berikut:
a. Persiapan;
b. Penawaran;
c. Penyusunan kesepakatan bersama;
d. Penandatanganan kesepakatan bersama;
e. Persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
f. Penyusunan penyusunan kerja sama;
g. Penandatanganan perjanjian kerja sama;
h. Pelaksanaan;
i. Penatausahaan; dan
j. Pelaporan.
Keenam, badan pelaksana perjanjian. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang  Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah Nomor  50  Tahun  2007  tentang  Tata  Cara  Pelaksanaan  Kerja  Sama  Daerah mengamanatkan  kepada  Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah  dan  dapat  membentuk badan  kerja  sama  dan  memiliki  tugas  membantu  melakukan  pengelolaan, monitoring  dan  evaluasi  atas  pelaksanaan  kerja  sama;  memberikan  masukan  dan saran  kepada  kepala  daerah  masing-masing  mengenai  langkah-langkah  yang harus  dilakukan  apabila  ada  permasalahan;  dan  melaporkan  pelaksanaan  tugas kepada kepala daerah masing-masing.
Sedangkan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  28  Tahun  2018 tentang Kerjasama Daerah bisa membuat sekretariat kerja sama yang merupakan bukan  perangkat  daerah  namun  memfasilitasi  perangkat  daerah  dalam melaksanakan  perjanjian  kerja  sama  dan  memiliki  ketentuan  kerja  wajib diantaranya  dilakukan  secara  terus  menerus,  memiliki  kompleksitas  tinggi;  dan jangka tahun waktu kerja sama paling singkat 5 (lima) tahun serta pendanaan dari sekretariat kerja  sama  tersebut  dibebankan kepada  APBD  masing-masing  daerah yang bekerjasama.
Ketujuh,  penyelesaian  sengketa.  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Daerah memuat norma  dalam  mekanisme  penyelesaian  sengketa  diantaranya  apabila  kerja  sama antardaerah  dalam  satu  provinsi  terjadi  perselisihan,  dapat  diselesaikan  dengan cara musyawarah atau Keputusan Gubernur yang bersifat final dan mengikat dan apabila  kerja  sama  daerah  provinsi  dengan  provinsi  lain  atau  antara  provinsi dengan  kabupaten/kota  dalam  1  (satu)  provinsi  atau  antara  daerah kabupaten/kota  dengan  daerah  kabupaten  atau  daerah  kota  dari  provinsi  yang berbeda  terjadi  perselisihan,  dapat  diselesaikan  dengan  cara  musyawarah  atau Keputusan Menteri yang bersifat final dan mengikat.
Lain  halnya  dengan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  28 Tahun  2018  tentang  Kerjasama  Daerah  menyebutkan  jika  terjadi  perselisihan dalam  penyelenggaraanya,  penyelesaiannya  dilaksanakan  sesuai  dengan ketentuan  peraturan  tata  cara  perundang-undangan  yang  mengatur  mengenai penyelesaian  perselisihan  antardaerah  dalam  penyelenggaraan  urusan pemerintahan.
Kedelapan,  sanksi.  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Daerah tidak menyebutkan sanksi  ketika  suatu  urusan  tidak  dilaksanakan  mengingat  sifat  kerjasama  antar daerah  merupakan  sukarela,  meskipun  disebutkan  bahwa  jika  urusan penyelenggaraan  pemerintahan  yang  membutuhkan  kerja  sama  tidak  dilakukan oleh pemerintah daerah, maka Pemerintah akan mengambil alih urusan tersebut. Memang  bukanlah  sebuah  sanksi,  namun  pengambilalihan  tersebut  tidak disebutkan  secara  jelas  dengan  atau  tanpa  persetujuan  pemerintah  daerah  yang bersangkutan.
Lain  halnya  dengan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  yang  diderivasi  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  28 Tahun 2018 tentang Kerjasama Daerah yang mengatur bagaimana sanksi jika suatu urusan yang dikerjasamakan tidak dilaksanakan oleh daerah provinsi, Pemerintah Pusat  mengambil  alih  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  yang  dikerjasamakan dengan  ketentuan  menteri/kepala  lembaga  pemerintah  nonkementerian  teknis berkoordinasi  dengan  Menteri  melakukan  pembinaan  kepada  daerah  provinsi yang  bersangkutan  dan  menteri/kepala  lembaga  pemerintah  nonkementerian teknis berkoordinasi dengan Menteri melakukan evaluasi terhadap kendala yang menyebabkan tidak terlaksananya kerja sama wajib. Sedangkan dalam jika suatu urusan  yang  dikerjasamakan  tidak  dilaksanakan  oleh  daerah  kabupaten/kota, gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  mengambil  alih  pelaksanaan  urusan pemerintahan  yang  dikerjasamakan  dengan  ketentuan  gubernur  sebagai  wakil
Pemerintah  Pusat  melakukan  pembinaan  kepada  daerah  kabupaten/kota  yang bersangkutan;  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  melakukan  evaluasi terhadap  kendala  yang  menyebabkan  tidak  terlaksananya  kerja  sama  wajib;  dan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat mendapatkan persetujuan Menteri.
Pun  demikian,  Penulis  tidak  sepenuhnya  sepakat  dengan  keberlakuan Peraturan  Pemerintah  Nomor  28  Tahun  2018  tentang  Kerjasama  Daerah diantaranya  mengenai  penyelesaian  perselisihan  dan  sanksi  sebagaimana  telah diuraikan  sebelumnya.  Penulis  mengajukan  perbaikan  dan  formulasi  terhadap kedua  hal  tersebut  juga  ditambah  dengan  dua  hal  lainnya  yakni  pada  tahapan pelaksanaan dan badan pelaksana.
Pertama,  berkaitan  dengan  penyelesaian  perselisihan.  Pengaturan  norma menyebutkan  hanya  diselesaikan  sesuai  dengan  ketentuan  perundang-undangan yang tidak dijelaskan secara spesifik bagaimana penyelesaiannya.  Padahal secara hakikat, peraturan pemerintah merupakan instrumen regulasi teknis dari sebuah Undang-Undang.  Maka,  setidaknya  perlu  penjabaran  konkret  terhadap  hal tersebut  untuk  menghindari  bias  penafsiran  dan  pelaksanaan,  juga  menghindari mekanisme sentralis yang menodai keluhuran otonomi daerah.
Penyelesaian perselisihan terhadap Kerjasama Antar Daerah, Penulis usulkan untuk diselesaikan dengan cara: 1) mediasi diantara subjek kerjasama wajib antar daerah  dengan  Pemerintah  Pusat  untuk  mencapai  musyawarah  mufakat.  Hal  ini penting dilaksanakan untuk menghindari nuansa konflik sebagai sesama aparatur eksekutif dan 2) pembentukan suatu pengadilan khusus untuk mengadili perkara penyelesaian  sengketa  yang  diatur  secara  permanen.  Argumentasi  hukumnya adalah a. bahwa Pemerintah Daerah merupakan salah satu lembaga negara yang diatur  oleh  konstitusi  sehingga  keberadaannya  merupakan  fundamen  sistem ketatanegaraan;  b.  Pemerintah  Daerah  memiliki  kewenangan  penyelenggaraan pemerintahan  yang  dijabarkan  dalam  Undang-Undang;  c.  mekanisme penyelesaian  dilimpahkan  kepada  lembaga  yang  tidak  memiliki  kepentingan, independen  dan  imparsial,  yakni  lembaga  yudikatif  atau  peradilan  bukan  oleh pemerintahan yang lebih tinggi sebagai bentuk penghormatan kepada pengakuan
otonomi  daerah.  Gagasan  tersebut  merupakan  komplementer  sebagai  tahapan penyelesaian sengketa.
Kedua,  berkaitan  dengan  sanksi.  Pengaturan  sanksi  pada  rezim  pengaturan saat  ini  bernuansa  sentralistik  sebagaimana  dijabarkan  pada  uraian  sebelumnya yakni  jika  suatu  urusan  yang  dikerjasamakan  tidak  dilaksanakan  oleh  daerah provinsi,  Pemerintah  Pusat  mengambil  alih  pelaksanaan  urusan  pemerintahan yang  dikerjasamakan  dengan  ketentuan  menteri/kepala  lembaga  pemerintah nonkementerian  teknis  berkoordinasi  dengan  Menteri  melakukan  pembinaan kepada  daerah  provinsi  yang  bersangkutan  dan  menteri/kepala  lembaga pemerintah  nonkementerian  teknis  berkoordinasi  dengan  Menteri  melakukan evaluasi  terhadap  kendala  yang  menyebabkan  tidak  terlaksananya  kerja  sama wajib.  Sedangkan  dalam  jika  suatu  urusan  yang  dikerjasamakan  tidak dilaksanakan  oleh  daerah  kabupaten/kota,  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah Pusat  mengambil  alih  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  yang  dikerjasamakan dengan  ketentuan  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  melakukan pembinaan kepada daerah kabupaten/kota yang bersangkutan; gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat melakukan evaluasi terhadap kendala yang menyebabkan tidak  terlaksananya  kerja  sama  wajib;  dan  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah Pusat mendapatkan persetujuan Menteri.
Maka,  Penulis  mengusulkan  berkaitan  dengan  sanksi  ini  adalah  harus  ada pernyataan  resmi  tertulis  dari  Pemerintah  Daerah  yang  mengikatkan  diri  dalam perjanjian  Kerjasama  Antar  Daerah  bahwa  sudah  melimpahkan  urusan  tersebut kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat atau kepada Pemerintah Pusat itu sendiri dengan pembebanan biaya kepada kedua belah pihak secara berimbang sesuai  beban  kerja  yang  ada  atau  setidaknya  ada  persetujuan  bagaimana mekanisme  pembiayaan  setelah  pengambilalihan  tersebut  dilakukan,  karena pengaturan  norma  a  quo  adalah  pengambilalihan  tersebut  tetap  membebankan biaya kepada APBD yang mengikatkan diri untuk bekerjasama.
Ketiga, pada tahapan penyelenggaraan terdapat kesepakatan bersama. Penulis berpendirian  untuk  menghapus  ketentuan  tersebut,  dengan  dalil  argumentasi  1)
proses yang terlalu panjang dan birokratis, proses sebelum kesepakatan perjanjian kerjasama bisa sangat panjang dan mengorbankan tersegeranya pelayanan publik yang  maksimal  bagi  masyarakat;  dan  2)  bahwasanya  kesepakatan  bersama  atau dikenal  sebagai  Memorandum  of  Understanding  tidak  memiliki  akibat  hukum apapun bagi para pihak, sehingga merupakan tindakan mubazir belaka.
Keempat,  badan  pelaksana.  Berdasarkan  pada  praktik  penyelenggaraan kerjasasama  yang  juga  menyoroti  badan  kerjasama,  badan  pelaksana  perjanjian yang  disebut  sebagai  Sekretariat  Kerjasama,  diformulasikan  perlu  diatur  secara rinci dalam Peraturan Menteri tentang kelembagaan, tugas, fungsi, kinerja dll. Hal ini  adalah  untuk  mengoptimalkan  kinerja  mengingat  merupakan  lembaga  untuk mewadahi  beberapa  daerah  yang  mengikatkan  diri  untuk  bekerjasama,  juga menghindarkan  dari  kemubaziran  dan  logika  penyelesaian  masalah  melalui instrumen hukum dengan membentuk lembaga tertentu.

## C. PENUTUP
Implementasi  penyelenggaraan  kerjasama  wajib  antar  daerah  dalam  kerangka otonomi  daerah  menjadi  suatu  konsep  yang  perlu  dibenahi  pada  praktiknya dilapangan.  Sebagaimana  kita  lihat  bahwa  pemaknaan  otonomi  daerah  masih dianggap  sebagai  suatu  “tameng”  kekuatan  bagi  daerah  yang  mengarah  kepada egosentris,  tanpa  memperhatikan  sinergitas  daerah  dalam  membangun  wilayah dan juga lintas daerah. Format ideal lembaga kerjasama wajib antar daerah yang dibentuk  diharapkan  tidak  hanya  dalam  tataran  fasilitator  dan  koordinator  saja, tetapi  sudah  sampai  pada  tahap  eksekutor  atau  berwenang  untuk  mengambil suatu  keputusan,  disempurnakan  dengan  perbaikan  pada  mekanisme penyelesaian  perselisihan,  sanksi,  tahapan  pelaksanaan  perjanjian  dan  badan pelaksanan  perjanjian.  Pembiayaan  lebih  fleksibel  karena  tidak  hanya  bersumber pada APBN/APBD tetapi pada sumber lain yang halal dan tidak mengikat, karena proses  pembiayaan  dirasakan  menjadi  hambatan  terbesar  dalam  kerjasama  di daerah,  mengingat  setiap  daerah  memiliki  otoritas  untuk  mengatur  keuangan
sendiri  dan  prioritas  daerah  karena  terkait  dengan  masalah  kebijakan  terhadap berbagai sektor yang hendak dikerjasamakan.

## DAFTAR PUSTAKA / DAFTAR REFERENSI
Buku:
Pamudji  (1985),  Kerjasama  Antar  Daerah  dalam  Rangka  Pembinaan  Wilayah:  Suatu Tinjauan dari Segi Administrasi Negara¸ Jakarta: Bina Aksara
Pratikno,  et.al  (2004),  Mengelola  Dinamika  Politik  dan  Sumberdaya  Daerah, Yogyakarta: PLOD-Departemen Dalam Negeri.
Sayidiman  Suryohadiprojo  (2016),  Budaya  Gotong  Royong  dan  Masa  Depan  Bangsa, Jakarta: PT. Kompas Media Nusantara.
S.B.  Yudhoyono  (2003),  Pentingnya  Networking  antara  Pilar  Good  Governance  dan Antar  Daerah  sebagai  Wujud  Integritas  Nasional  dalam  Menghadapi  Era Perdagangan  Bebas  ASEAN  Tahun  2003,  dalam  Azhari,  Idham  Ibty  et.al (2003),  Good  Governance  dan  Otonomi  Daerah  Menyongsong  AFTA  Tahun 2003, Yogyakarta: Forkoma MAP.
Taylor  (2003),  Intergovernrmental  Cooperation  in  the  21  Century,  Michigan  State University, Extension Specialist, StateLocal Government.
Jurnal:
Antonius  Tarigan  (2009),  Kerjasama  Antar  Daerah  (KAD)  untuk  Peningkatan Penyelenggaraan Pelayanan Publik dan Daya Saing Wilayah, Topik Buletin.
Mardiasmo (2006), Format Kerjasama Keuangan Daerah dalam Wilayah Jabodetabekjur, Makalah  yang  disampaikan  pada  acara  Lokakarya  dengan  topic:  Sinergi Penataan  Ruang  dan  Revitalisasi  Kerjasama  Antar  Daerah  (KAD)  di  Wilayah Jabodetabekjur.
Wasistiono, Sadu. (2010) “Menuju Desentralisasi Berkeseimbangan”,  Makalah ditulis untuk  Jurnal  Ilmu  Politik  AIPI  Nomor  21  Tahun  2010  dengan  tema “Dasawarsa Kedua Otonomi Daerah: Evaluasi dan Prospek”, hlm. 13.
Yeremias Keban, Kerjasama Antar Pemerintah Daerah dalam Era Otonomi: Isu Strategis,
Bentuk, dan Prinsip. Ilmu Administrasi Negara Fisipol, UGM, 2009.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2018 tentang Kerjasama Daerah