## Peranan Pengambil Kebijakan dalam Pengembangan Masyarakat
M. Hubeis a)
a) Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Manajemen, Departemen Manajemen FEM IPB, Wing Rektorat Lt 3 IPB Dramaga; Ketua Program Industri Kecil Menengah, SPs IPB dan Ketua Lembaga Pendamping, LPPM IPB.

## Abstrak
System of government in Indonesia that has been changed from centralized (top-down) to decentralized (bottom-up) or  autonomous  regions  (Regional  Autonomy)  is  marked  based  on  the  Law  No.  22/1999  on  Regional  Government, which was revised by Law No. 32/2004 and supported by Law No. 25/2004 (a combination of top-down and bottom- up approaches). In this case, policy makers as professionals have an important role in the development effectively, namely  the  Supervision  and  Control.  Policy  regarding  institutional  arrangements  (policy  level)  and  the  limits  of autonomy in collective decision-making process in accordance with the strata in Indonesia, according to the policy level,  the  title  and  its  implementation,  involves  a  variety  of  development  actors  (ABG-C:  Academician,  Business, Government  and  Community).  Policies  in  community  development  is  the  crystallization  of  the  design  community needs  that  cannot  be  separated  from the  matters  that  empower  and  restrict  it  from  the  pressures  of ideological/cultural and structural, as well as active involvement of communities in the process of day-to-day policy.
Key words: law, policy, community, autonomy, top-down, and bottom-up.

## 1. Pendahuluan
Sistem pemerintahan di Indonesia  yang  sentralistik  (top-down) menjadi  desentralistik  (bottom-up)  atau dikenal sebagai otonomi daerah (Otda) yang merupakan pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah  daerah  (Pemda)  ditandai dengan  keluarnya  UU  No.  22/1999 tentang  Pemerintahan  Daerah,  yang kemudian direvisi oleh UU No. 32/2004. Perubahan tersebut ber-
implikasi  pada  sistem  perencanaan pembangunan,  sebagai  akibat  dari kewenangan  yang  lebih  luas  pada daerah,  karena  mengurus  dan  mengatur seluruh  urusan  pemerintah  di  luar  yang menjadi  urusan  pemerintah,  sehingga muncul perbedaan tuntutan dari masyarakat maupun Pemda. Oleh sebab itu,  dikeluarkan UU  No.  25/2004,  yang dalam pelaksanaannya menerapkan kombinasi  pendekatan top-down (atas- bawah)  dan bottom-up (bawah-atas) dengan  lebih  menekankan  cara-cara aspiratif  (sisi  pasokan  dan  permintaan) dan partisipatif dari masyarakat, disamping memahami dinamika masyarakat  dan  pemerintah  daerah
beserta  interaksinya  dengan  pemerintah pusat (Syamsuddin et al. 2007).
Dari  hal  yang  dikemukakan  di atas,  terlihat  semakin  dekatnya proses pengambilan  kebijakan (tujuan,  nilai- nilai dan program) sebagai alat manajemen (aturan-aturan dalam pencapaian  tujuan)  dengan  masyarakat dan semakin besarnya partispasi masyarakat di dalam perencanaan pembangunan, terutama pengem- bangan masyarakat itu sendiri. Namun demikian perlu dilihat sampai
sejauhmana  masyarakat  peduli  dan mempunyai  rasa  memiliki  atas  kegiatan pembangunan yang
dilakukan pemerintah, terutama dalam me-menuhi kebutuhan  dan  keinginan  yang  sesuai dengan  rasa  keadilan  dan  pemerataan pem-bangunan  di  wilayah  dimana masyarakat itu berada. Sebagai ilustrasi, kebijakan yang dilakukan sebagai akibat dorongan arus globalisasi dan perdagangan  bebas  telah  menimbulkan perubahan-perubahan, tetapi tidak diikuti  dengan  perubahan  mendasar  di tingkat kebijakan nasional, yaitu strategi pertumbuhan  ekonomi  tinggi  dimana sektor  pertanian  ditem-patkan  sebagai penyangga  dalam  membangun  industri
berspektrum luas. Implikasi dari kebijakan tersebut (misal, fungsi
pelayanan),  pemerintah  dengan  segala upaya  meningkatkan  produksi  beras guna  tercapainya  swasembada  yang diiringi  dengan  mekanisme  kontrol harga  beras  demi  melancarkan  indus- trialisasi  di  perkotaan,  sehingga  buruh- buruh  industri  dapat  menikmati  beras murah  dan  di  sisi  lain  petani  sebagai pelaku  paling  berjasa  dalam  produksi beras  tersebut  terperangkap  kebijakan beras murah, sehingga tingkat  kesejah- teraannya tidak seimbang dengan masyarakat perkotaan.
Efektivitas  kebijakan dipenga- ruhi  oleh  kegiatan  program  yang dirancang  dan  pembiayaan  yang  cukup, disamping  isi  kebijakan  dan  konteks pelaksanaannya  dalam  mengolah  dan meningkatkan pembangunan. Dalam hal ini perlu diperhatikan peran Pemda atau pemerintah  pusat  yang  optimal  sebagai pengambil  kebijakan,  kejelasan  per- aturan  yang  dibuat,  kesamaan  persepsi, pemenuhan  aspirasi  masyarakat  bawah, keteladanan  dan  ke-pemimpinan  dalam memahami apa yang senyatanya terjadi, baik  secara  administratif  maupun  dam- paknya bagi masyarakat.

## 2. Peranan Pengambil Kebijakan
Pengambil  Kebijakan memiliki peran utama dan penting dalam pengembangan  masyarakat,  terutama dalam menjembatani pemecahan masalah  dan  memandu  implementasi strategi  (Hubeis  dan  Najib  2008),  yaitu menjelaskan  apa  yang  dapat  dan  tidak dapat dilakukan untuk mengejar pencapaian  tujuan  organisasi.  Penyu- sunan  kebijakan  memerlukan  tahapan berikut: (1) diskusi antar instansi Pemda atau  pemerintah  pusat  dengan  berbagai komponen    masyarakat yang  difasilitasi oleh  suatu  tim  ahli;  (2)  hasil  pada  butir (1)  dapat  dijadikan  rumusan  arah
kebijakan umum dan program pembangunan  yang  dituangkan    dalam dokumen  rencana  pembangunan; (3)
Penjabaran  butir  (2)  ke  dalam  rencana kerja  Pemda  atau  pemerintah  pusat melalui  forum  antar  instansi  terkait maupun  pihak  berkepentingan  lainnya untuk  mendapatkan  masukan  berupa sosialisasi  dan  sinkronisasi  program, serta aspirasi masyarakat, yang nantinya dapat  dijadikan  acuan  Pemda  atau pemerintah  pusat  dalam  menetapkan rencana-rencana  pembangunan  (prio- ritas,  fokus  dan  manfaat);  (4)  Penyu- sunan  laporan  hasil  dari  butir  (3)  atau dokumen akhir dari pelaksanaan pembangunan.
Tenaga  profesional yang  benar- benar  ahli  dalam  bidangnya  amat dibutuhkan,  baik  dalam  arti  umum maupun tertentu melalui pendidikan dan pelatihan (diklat) atau mengikuti program/pengalaman secara khusus dalam  pekerjaan/bidang  tertentu  yang mampu berpikir kreatif, inovatif, mandiri  dan dapat  membangun  dirinya dan  masyarakat  sehingga  produktif. Oleh  sebab  itu,  pengembangan  sumber daya  aparatur  (termasuk  pengambil kebijakan)  harus  memiliki atribut profesionalisme (Tjokrowinoto et  al. 1996) berikut:
1. Keterampilan  dan  keahlian  teoritis ilmiah  tertentu  yang  sesuai  dengan bidang pekerjaan yang ditekuninya.
2. Mampu  menyumbangkan  ilmu  dan tenaganya  secara  optimal  untuk kelancaran usaha di-tempat kerjanya.
3. Dapat  mendorong  peningkatan  pro- duktivitas berkelanjutan.
4. Sikap  untuk  terus  menerus  memper- baiki dan meningkatkan keahlian dan keterampilannya.
5. Disiplin  dan  patuh  pada  aturan  main profesi dan tempat kerjanya.
6. Kesiapan untuk berubah atau melakukan  penyesuaian  terhadap perubahan-perubahan  yang  tengah
berlangsung  atau  bahkan  mencip- takan perubahan.
Pengambil  Kebijakan  di  dalam menjalankan tugasnya, melakukan fungsi  utama  seperti Pengawasan dan Pengendalian.  Pengawasan  di  sini merupakan  suatu  kegiatan  monitoring dan  evaluasi  dari policy pihak  luar, dalam  rangka  menghindari  penyim- pangan dan penyelewengan yang mungkin  terjadi.  Sedangkan  Pengen- dalian dianggap sebagai internal kontrol berupa  standar  maupun  bandingan untuk  menjamin  strategi  dari  peme- nuhan  masukan  dan  produk  yang didukung  oleh  tingkat  kesiapan  sistem dan struktur.
Pengawasan dalam konteks masyarakat (Cahyat dan Wibowo 2005) dapat  ditinjau  dari  aspek kenegaraan, yaitu hak melakukan pengawasan sebagai  ciri  dari  negara  demokrasi;  dan manajemen,  yaitu  pemberian  layanan harus  memperhatikan  aspirasi  peng- guna/pelanggan  (konstituen).    Dengan menyertakan masyarakat sebagai pengawas,  dapat  dikurangi  potensi kegagalan  pembangunan  dan  untuk mencapai  efektivitasnya  diperlukan:  (1) terbukanya pintu  pengawasan melalui sistem (hak  untuk  mengawasi,  hak  atas informasi,  hak  untuk  berpendapat  dan melakukan pengaduan, hak untuk berpartisipasi  dalam  pem-bangunan  dan penyelenggaraan  negara,  serta  hak perlindungan sebagai saksi) dan struktur/jalur (jalur  pemerintahan  dan non  pemerintahan);  (2)  kesadaran  dan kemampuan  masyarakat dalam melaku- kan  pengawasan,  baik  kasuistis  oleh perorangan atau kelompok, pengawasan keuangan (penyimpangan
dalam pembelanjaan),  prosedur  kerja  dan kebijakan pemerintahan.
Untuk  melakukan  pengawasan yang  baik  oleh  masyarakat,  menurut Cahyat  dan  Wibowo  (2005)  diperlukan keterampilan  seperti  strategi  komuni-
kasi  dan  komunikasi  efektif,  pengum- pulan   data   dan   investigasi,    analisis data      dan      informasi,      serta        pe- nguatan  kelembagaan  kelompok.  Hal tersebut diikuti dengan adanya permintaan  peme-rintah  agar  masya- rakat    ikut    mengawasi,   adanya    papan pengumuman    dan  ketersediaan    media yang  dapat  diakses  (misalnya open house).  Kondisi  tersebut  menunjukkan bahwa  implementasi  kebijakan  bukan hanya  terlihat  sebagai mekanisme semata (masalah teknis dan manajerial) dalam  menerjemahkan  tujuan-tujuan kebijakan, tetapi juga melibatkan faktor sumber  daya  hubungan  antar  unit organisasi, tingkat-tingkat birokrasi sampai dengan golongan politik tertentu yang  mungkin  tidak  setuju terhadap kebijakan yang sudah ditetapkan.

## 3. Kebijakan dalam Pengembangan Masyarakat
Kebijakan (pedoman umum) merupakan bagian dari Rencana
Strategik (Renstra)  yang  berperan dalam pencapaian hal yang dituju sesuai visi,  misi,  tujuan  dan  sasaran  yang ditetapkan  (pengambilan  keputusan) menurut  kegiatan  dan  pengalokasian sumber  daya  tersedia.  Dalam  konteks pengembangan  masyarakat,  kebijakan terkait  dengan  strategi  pe-wilayahan pembangunan  (klaster)  dan  urusan pemerintahan.  Menurut  Kartasasmita (1996),  Kebijakan  merupakan  upaya untuk  memahami  dan  mengartikan  apa yang  dilakukan  atau  tidak  dilakukan oleh pemerintah mengenai suatu masalah,  yaitu  apa  yang  menyebabkan atau  mempengaruhinya,  apa  pengaruh dan  dampak  dari  kebijakan  tersebut (tujuan dan sasaran dari program, misal penanggulangan kemiskinan pada masyarakat pedesaan). Dalam konteks pemerintahan, kebijakan menyangkut konsep
(Bromley  1989)  :  (1) institutional arrangement (policy level) yang bersifat mengendalikan  atau  memberikan  ke- leluasaan terhadap tindakan pada tingkat  operasional;  (2)  batas-batas otonomi  di  dalam  proses  pengambilan keputusan  (assessment)  yang  bersifat kolektif. Sebagai ilustrasi, strata kebijakan di  Indonesia  sesuai  dengan
tingkatan,  sebutan  dan  bentuk  dapat dilihat pada Tabel 1. Kebijakan tersebut dinilai  bermanfaat,  bila  semua  pihak terkait, terutama masya-rakat merasakan manfaatnya  dan  bilamana  ada  masalah dalam  pelaksanaannya,  maka  dianggap sebagai  masukan  untuk  mengevaluasi kebijakan yang telah ditetapkan tersebut.
Tabel 1.

## Strata kebijakan di Indonesia
No. Tingkat Kebijakan Sebutan Kebijakan Bentuk Kebijakan 1 Nasional Umum TAP MPR, UU 2 Pusat Sektoral Teknis Pelaksanaan UU, Perpu, PP Kepres, Inpres, Permen Kepmen, Inmen 3 Daerah Umum Teknis/Pelaksanaan Perda Kep  Kepala  Daerah,  Kep DPRD 4 Lokal Umum Teknis Peraturan Desa Kep Kepala Desa Kebijakan yang diimplemen- tasikan  erat  kaitannya  dengan  hal seperti peningkatan akses dan perluasan kesempatan,  peningkatan  mutu  dan relevansi kegiatan, peningkatan efisiensi pendayagunaan sumber daya, dan sejenisnya.  Hal  tersebut  diikuti  dengan strategi  pelaksanaan  seperti  mening- katkan  dan  memperkuat  program- program esensial yang  telah  ada,  atau yang    kurang  esensial  dikaji  ulang  dan dimobilisasi  sumber  dayanya,  mem- berikan    peluang    kepada    masyarakat untuk    lebih    berpartisipasi,    meng- upayakan  penanganan secara  efektif target-target  masyarakat  yang  tidak terjangkau,  dan  melibatkan  partisipasi semua kekuatan masyarakat. Hal tersebut  tidak  lain  bertujuan  untuk melakukan analisis  yang  lebih  cermat terhadap  kebutuhan  masyarakat  dan mencari  masukan/ide  untuk  solusinya dari  masyarakat  itu  sendiri  (misal, pilihan  model  organisasi),  keterlibatan
perwakilan  masyarakat  dalam  diskusi awal dan pada tahap pemantauan (misal, penetapan  kerangka  kerjasama),  serta memperkuat landasan legalitasnya (bentuk-bentuk kontrak). Efektivitas kebijakan dalam
pengembangan  masyarakat  ditentukan oleh  persyaratan  berikut  :  keinginan politik,  seluruh  sistem  perencanaan hingga evaluasi terpadu baik, tata kelola yang baik, kepemimpinan efektif dalam mengelola  pembangunan,  tidak  adanya ego sektoral dan ego tingkatan pemerintahan  (pusat  versus  daerah), pembagian  peran  yang  jelas  dan  adil dalam pelaku pembangunan (ABG-C :
Academician, Business, Government dan Community), serta pembagian peran dan  tanggungjawab  yang  jelas  dan  adil antara  sek-tor-sektor  teknis  peme- rintahan,  baik  di  pusat  maupun  daerah, serta  manfaat  yang  diperoleh  suatu pihak  dari  pihak  lain  melalui  kegiatan tertentu. Sebaliknya, masyarakat enggan
atau  tidak  mau  berpartisipasi  (bentuk dan  jenis)  dalam  kebijakan  yang digulirkan  Pengambil  Ke-bijakan,  bila  : (1)  kebijakan  tersebut  bertentangan dengan  tata  nilai  dan  tata  norma  yang di-junjung  tinggi  oleh  masyarakat,  (2) kebijakan tersebut kurang mengikat, (3) ada ketidak-pastian hukum, (4)
kebijakan  terlalu  ambisius  dan  ideal, atau  tidak  realistis  (bersifat  me-maksa), (5)  adanya  pihak-pihak  tertentu  dengan sengaja tidak  berpartisipasi  atau  men- cari keuntungan, (6) rumusan kebijakan tidak  jelas  dan  mungkin  satu  dengan lainnya  dari  rumus-an  tersebut  saling bertentangan.
Kebijakan dalam pengem- bangan masyarakat merupakan kristalisasi  dari  desain kebutuhan masyarakat yang  didasarkan  pada faktor  seperti  ketepatan,  efektivitas, efektivitas  biaya  dan  efisiensi  dari  hal- hal yang memberdayakan dan membatasinya dari tekanan-tekanan ideologi/kultural  dan  struktural  dari institusi yang menjalankan fungsi politik  dan  administratif  secara  rutin prose-dural,  serta  keterlibatan  aktif masyarakat  dalam  proses  kebijakan sehari-hari. Hal tersebut secara skematis dapat disajikan dalam Gambar 1.
Gambar 1. Mekanisme kebijakan dalam pengembangan masyarakat
4. Simpulan
Pengambil  Kebijakan seyogya-
nya  dapat  menerjemahkan  konsep pembangunan  (visi  dan  misi)  dalam berbagai  kebijakan  operasional  yang memungkinkan peranserta
dan kepedulian  masyarakat  sejak  tahap perumusan  sampai  dengan  pemanfaatan hasil  program  pengembangan  masya- rakat,  dengan  memperhatikan  pengua- saan  kapasitas,  kapabilitas,  jumlah  dan mutu, serta pola kepemimpinan.
Untuk membangun    kemam- puan masyarakat  dalam  memahami kebijakan,  diperlu-kan  adanya  hubu- ngan aksi  kolektif masyarakat,  baik langsung  maupun  melalui  suatu  orga- nisasi  dengan  Pengambil  Kebijakan dalam  mencapai  kepentingan  bersama,
serta  perlunya  melihat  dukungan  dari aksi  kolektif  di  tingkat  yang  lebih tinggi,  yakni  koordinasi  dan  kerjasama antar  instansi  pemerintah  dalam  proses perencanaan  pembangunan,  disamping peran pihak luar sebagai faktor pendorong.
Membangun kesadaran dan motivasi melalui  proses  pembelajaran, serta  keteram-pilan  dan  pengetahuan masyarakat  dalam  melakukan  penga- wasan secara komprehensif untuk menutup  peluang  pemborosan  pada program-program  kegiatan  pengem- bangan masyarakat yang tidak produktif dari  suatu  implementasi  kebijakan dengan  tujuan  tertentu  berdampak negatif  dalam  bentuk  keputusan  Pemda atau pemerintah pusat untuk Kebutuhan Masyarakat Kebijakan Peng- embangan (Fo- kus dan Prioritas) Hasil yang di- harapkan (Tu- juan Program) Input Proses Hasil riil Ketepatan Efektivitas Efektivitas biaya Efisiensi
menghindari  atau  tidak  melakukan sesuatu.  Hal  ini  erat  kaitannya  dengan
pertanyaan-pertanyaan
tentang pentingnya  perluasan  kapasitas  dan distribusi,  mengidentifikasi  penyebab pemborosan dan upaya perbaikan efisiensi  yang    rendah,  di  samping  isu- isu  utama  (misalnya  bentuk  organisasi dan kontrak yang dipilih) terkait dengan tujuan-tujuan yang menjadi prioritas.

## Daftar Pustaka
Bromley, D.W. 1989. Economic Interest and  Institution,  The  Conceptual Foundation  of  Public  Policy. Basic Blackwell, Inc., New York. Cahyat dan S. Wibowo. 2005. Masyarakat Mengawasi Pembangunan Daerah : Bagaimana  agar  dapat  Efektif  ? Governance  Brief,  Desember  No. 23 : 1-6.
Hubeis,  M.  Dan  M.  Najib.  2008.
Manajemen Strategik dalam Pengembangan Daya saing Organisasi. PT. Elex Media Komputindo, Jakarta. Kartasasmita,  G.  1996.  Pembangunan untuk Rakyat : Memadukan Pertumbuhan dan Pemerataan. PT. Pustaka Cidesindo, Jakarta. Syamsudin, Neldysavrino, H. Komarudin dan  Y.L.  Siagian. 2007. Sudahkan Aspirasi Masyarakat  Terakomodir  dalam Rencana Pembangunan : Pelaajaran  dari  Sebuah  Aksi Kolektif  di  Jambi. Governance
Brief,Juni No. 34(b) : 1-3. Tjokrowinoto,  M.,  dkk. 1996.  Birokrasi dalam  Polemik.  Penerbit  Pustaka
Pelajar, Yogyakarta.
UU  No.  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah. Wibawa.  1994.  Pengantar  Analisis Kebijakan Publik. Rajawali Press, Jakarta.