Suratin Eko Supono (tahun terbit) Konsep yang Ideal Tentang Pengaturan Pemilihan Kepala Daerah untuk Mewujudkan Otonomi Daerah di Indonesia, (5) 1, https://doi.org/10.36418/syntax- idea.v3i6.1227 E-ISSN: 2684-883X Published by: Ridwan Institute

## KONSEP YANG IDEAL TENTANG PENGATURAN PEMILIHAN KEPALA DAERAH UNTUK MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH DI INDONESIA

## Suratin Eko Supono
Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Daerah Khusus Ibukota Jakarta, Indonesia Email: esuratin@gmail.com

## Abstrak
Konsep  yang  ideal  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  untuk  mewujudkan  otonomi daerah di Indonesia, yaitu perubahan konsep pemilihan gubernur kepala daerah provinsi sebagai  unit  antara,  dipilih  tidak  langsung  secara  demokratis  oleh  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dengan dasar pertimbangan bahwa  pancasila sila ke 4 (empat) Kerakyatan  yang  dipimpin  oleh  Hikmat  Kebijaksanaan  dalam  Permusyawatan/ Perwakilan, Pasal 18 ayat (4) Undang Undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan daerah mengatur bahwa Gubernur memiliki fungsi ganda,  yakni  sebagai  kepala  daerah  otonom  provinsi  dan  sebagai  wakil  pemerintah pusat.  Gubernur  harus  didudukkan  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  di  daerah  sebagai fungsi  dekonsentrasi,  Provinsi  hanya  bertugas  sebagai  koordinasi  pusat  ke  daerah sehingga  tidak  langsung  melayani  kebutuan  masyarakat  jika  dibandingkan  dengan lingkup  unit  dasar  atau  Kabupaten/Kota.  Hasil,  Penelitian  ini  disusun  dengan  model yurisprudensi  normatif,  yaitu  penelitian  difokuskan  pada  penerapan  asas  atau  standar hukum  positif.  Penelitian  ini  bertujuan  mengkaji  dan  menganalisis  konsep  yang  ideal pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  untuk  mewujudkan  otonomi  daerah  di  Indonesia. Kesimpulan,  konsep  yang  ideal  tentang  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  untuk mewujudkan otonomi daerah di Indonesia, yaitu perubahan konsep pemilihan Gubernur Kepala  Daerah  Provinsi  sebagai  unit  antara,  dipilih  tidak  langsung  secara  demokratis oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Kata kunci : Pengaturan; Pemilihan Kepala Daerah; Otonomi Daerah.

## Abstract
The ideal concept of regulating regional head elections to realize regional autonomy in Indonesia,  namely  the  Concept  of  Election  of  Provincial  Governors  as  Intermediary Units,  democratically  elected  indirectly  by  the  Regional  People's  Legislative  Council (DPRD)  on  the  basis  of  the  consideration  that  the  Pancasila  precepts  4  (four)  of Populist  Led  by  Wisdom  of  Wisdom  in  Deliberation/Representation,  Article  18 paragraph  (4)  of  the  1945  Constitution  and  Law  Number  23  of  2014  concerning Regional  Government  stipulates  that  the Governor  has  a  dual  function,  namely  as  the head  of  a  provincial  autonomous  region  and  as  a  representative  of  the  central government. The Governor must serve as the representative of the central government in the regions as a deconcentration function, the province only serves as a coordinating center for the regions so that it does not directly serve the needs of the community when compared  to  the  scope  of  the  Basic  Units  or  Districts/Cities.  Results,  this  study  was compiled using a normative jurisprudence model, namely research on the application of
JURNAL SYNTAX IDEA p–ISSN: 2723-4339 e-ISSN: 2548-1398 Vol. 5, No. 1, Januari 2023
positive  law  principles  or  standards.  This  study  aims  to  examine  and  analyze  the concept  of  regulating  regional  head  elections  that  are  ideal  for  realizing  regional autonomy  in  Indonesia.  In  conclusion,  the  ideal  concept  of  regulating  regional  head elections to realize regional autonomy in Indonesia, namely the Change in the Concept of  Election  of  Regional  Governors  as  Intermediary  Units,  is  elected  indirectly democratically by the Regional People's Representative Council.
Keywords: Arrangements; Regional Head Elections; Regional Autonomy.

## PENDAHULUAN
Demokrasi  dalam  pengertian  umum  yaitu  pemerintahan  dari  rakyat,  oleh  rakyat, untuk  rakyat,  sehingga letak  kedaulatan berada  ditangan  rakyat (Kusuma,  Permatasari, &  Suntara,  2022) .  Demokrasi  Indonesia  bukanlah  demokrasi  barat.  Demokrasi  yang diterapkan  di  Indonesia  merupakan  demokrasi  yang  berdasarkan  Pancasila  sebagai kristalisasi nilai-nilai etika dan  moral bangsa Indonesia (Wardhani, Ibrahim, & Christia, 2020) .  Unsur  “hikmat  kebijaksanaan”,  artinya  dalam  demokrasi  pancasila  segala keputusan dan kebijakan yang dilaksanakan harus berdasarkan pemikiran yang matang dengan  akal  dan  hati  nurani.  Kata  “Musyawarah,  Mufakat”  mengandung  makna menyatukan  segala  perbedaan,  ide,  dan  pendapat  untuk  mencapai  tujuan  bersama. Demokrasi  pancasila  juga  merupakan  landasan  mendasar  untuk  menjamin  hak-hak politik seluruh rakyat Indonesia ( Pancasila democracy is also a fundamental foundation for guaranteeing the political rights of all Indonesian people ).
Koherensi  dari  sila  keempat  pancasila  terhadap  sistem  pilkada  secara  eksklusif perlu  dikaitkan  menggunakan  metode  pada  pengambilan  keputusan  yang mengutamakan  sistem  musyawarah  mufakat (Wardhani  et  al.,  2020) .  Artinya,  sistem pemilu nasional harus mengambil makna sesuai pertimbangan seluruh rakyat sehingga minoritas  juga  terwakili.  Hal  ini  tentu  dapat  bertentangan  dengan  metode  di  balik pemilihan langsung, yang mana mengutamakan konsep “ one man, one vote ”, sehingga hanya  suara  terbanyak  (lebih  banyak  didominasi)  saja  yang  sebagai  akibatnya  hanya bunyi  terbanyak  (lebih  banyak  didominasi)  yang  terwakili,  namun  suara  yang  sedikit (minoritas)  bisa  hilang  begitu  saja.  Namun,  pemilihan  langsung  tidak  bisa  dikatakan kontradiktif  sama  sekali,  sepanjang  dilakukan  dalam  semangat  kekeluargaan  dimana tidak ada kekuasaan dominan atau minoritas, seperti yang diisyaratkan oleh demokrasi pancasila (Latif, Haryatmoko, Nalle, Aryani, & Sutrisno, 2014) .
Pentingnya  musyawarah  pada  sila  keempat  pancasila  berarti  bahwa  dia memperkenalkan  prinsip  musyawarah  untuk  mufakat  melalui  wakil-wakilnya  dalam memperjuangkan  amanah  rakyat (Yusdiyanto,  2016) .  Sehingga  jika  makna  perwakilan diartikan  secara  harfiah,  maka  bisa  jadi mengandung  pemahaman  bahwa  pilkada yang mencerminkan nilai sila keempat pancasila seharusnya tetap dilakukan secara bertingkat melalui  badan  perwakilan  dalam  hal  ini  DPRD (Karsa  &  Rohani,  2022) .  Persoalan menentukan apakah pemilihan ketua wilayah akan dilakukan secara langsung atau tidak langsung tergantung pada yang akan terjadi kesepakatan luhur berasal para wakil rakyat tersebut.  kesepakatan  luhur  para  wakil  rakyat  harus  tetap  memperhatikan  nilai-nilai
luhur  yang  terkandung  pada  pancasila (Karsa  &  Rohani,  2022) .  Penjelasan  akan  hal tersebut  sebetulnya  telah  terjawab  pada  putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  072- 073/PUU-II/2004  yang  mana  secara  jelas  menyatakan  “Bahwa  untuk  melaksanakan pasal  18  undang-undang  dasar  1945  merupakan  wewenang  penghasil  undang-undang untuk  menentukan  cara  pemilihan  pribadi  atau  cara-cara  demokratis  lainnya.  Karena UUD 1945 telah memutuskan pilkada secara demokratis maka baik pemilihan eksklusif maupun cara lain”.
Proses kebijakan hukum pelaksanaan ejekan tidak steril dari praktek-praktek kotor (korupsi),  yaitu  kemungkinan  adanya  sumbangan  politik  secara  ilegal  ( Ilegal  Political Contribution )  kepada  calon  kepala  daerah  (Cakada)  merupakan  salah  satu  bentuk  asal praktik korupsi. Bukan rahasia umum lagi bahwa pilkada langsung berimplikasi kepada persoalan  dana,  baik  kebutuhan  untuk  anggaran  pemerintah  dalam  membiayai  pilkada maupun porto politik harus ditanggung para calon yang akan berkontestasi pada pilkada contohnya.  Menurut  pemerintah,  pilkada  menghabiskan  anggaran  yang  cukup  besar. Anggaran  yang  semula  ditujukan  untuk  kebutuhan  pembangunan  wilayah  akhirnya harus  digunakan  untuk  membiayai  pilkada  menggunakan  perkiraan  anggaran  yang jumlahnya tidak sedikit. Terlebih lagi menggunakan adanya perubahan undang-undang pemilihan  kepala  daerah,  di  mana  kampanye  dialokasikan  oleh  pemerintah  daerah. Pelaksanaan pilkada juga menyerap biaya politik yang tidak kalah besar bagi calon pada proses  meraih  dukungan  partai  politik  serta  rakyat,  calon  membutuhkan  porto  yang tidak sedikit, sehingga hanya calon yang mempunyai dana serta akses besar yang dapat berpartisipasi pada kontestasi demokrasi pada pemilu ini (Hayati & Noor, 2020) . Opsi ini umumnya hanya terbuka bagi petahana, pengusaha, serta segelintir elit politik yang dekat  dengan  kekuasaan.  Ketiganya  mempunyai  peluang  besar  dalam  memenangkan pilkada karena memiliki kapital baik materiil maupun dukungan politik serta kekuasaan (Haeruddin,  2017) .  Kebutuhan  dana  besar  yang  diperlukan  calon  untuk  maju  dan memenangkan  kampanye  pilkada  kerap  diklaim  sebagai  salah  satu  penyebab meningkatnya  Korupsi,  Kongkalikong,  serta  Nepotisme  (KKN)  di  kalangan penyelenggara  daerah.  Data  hasil  rilis  KPK  (Komisi  Pemberantasan  Korupsi)  bahkan dari tahun 2005 sampai dengan mei 2020 terhadap 300 perkara korupsi yang ditangani, 121 perkara melibatkan kepala daerah yang sebagian besar akibat berasal OTT (Operasi Tangkap  Tangan) (Wajdi  &  Hasanuddin,  2022) .  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  korupsi telah  menjadi  bahaya  tersembunyi  yang  tidak  dapat  disangkal  bahkan  selama pelaksanaan  pilkada  sekalipun.  Praktik  korupsi  yang  masif  terjadi,  menunjukkan kegagalan  para  pemimpin  serta  sistem  pemerintahan  dalam  memenuhi  mandatnya  dan mewujudkan pemerintahan yang bersih ( Clean and Good Governance ) .
Ternyata,  penyebab  korupsi  pengurus  daerah  adalah  suap  yang  masih  tinggi  di daerah.  Ternyata,  penyebab  korupsi  pengurus  daerah  ialah  suap  yang  masih  tinggi  di daerah. Para kepala daerah disinyalir harus mengembalikan modal kepada cukong untuk mengganti  dana  yang  dipergunakan  pada  saat  pilkada  sebagaimana  diketahui  bahwa konsep  pilkada  langsung  memerlukan  biaya  yang  besar.  Lebih  miris  lagi,  beberapa calon  kepala  daerah  yang  gagal  di  pilkada  sebelumnya  karena  kasus  korupsi,  kembali
terpilih  menjadi  pemenang  pada  daerah  yang  sama.  Informasi  ini  memberikan  bahwa rakyat masih terlalu toleran terhadap kepala daerah yang terlibat korupsi. Masih hangat dalam  ingatan  kita,  terkait  dengan  kasus  suap  yang  melibatkan  salah  satu  anggota Komisi  Pemilihan  Umum  (KPU)  Republik  Indonesia  atas  kasus  dugaan  penerimaan pemberian atau janji terkait dengan proses pergantian antar waktu anggota DPR RI pada bulan  januari  2020  lalu.  Berdasarkan  kronologis  kejadian,  tidak  mampu  dipungkiri bahwa penyebab utama dugaan suap juga karena kegiatan korupsi partai.
Ratusan  kepala  daerah  terlibat  kasus  korupsi,  dugaan  belanja  kebijakan  mahal, pencalonan partai politik, belanja kampanye tidak terkontrol dengan baik sehingga tidak dibatasi,  serta  penyaluran  kebijakan  moneter  kepada  pemilih,  mendorong  pimpinan daerah  mencoba  balik  modal  dari  mana  lahir  istilah  industri  politik.  Politik  uang sekarang  telah  menjadi  hal  yang  lumrah  dalam  setiap  pesta  demokrasi,  umumnya dilakukan  oleh  para  calon  kepala  daerah  untuk  meraih  suara  serta  memenangkan pemilukada (Rumesten, 2014) .
Untuk mengatasi permasalahan tersebut perlu dicarikan jalan keluar menggunakan menyederhanakan  proses  pemilu  serta  menyelenggarakan  pemilukada  serentak  dan meningkatkan  kesadaran  akan  bahaya  kebijakan  moneter  di  kalangan  masyarakat.  Jika kondisi serta praktik politik yang buruk ini dibiarkan terus menerus, maka akan tumbuh menjadi  budaya  politik  yang  buruk  dan  membahayakan  kelangsungan  sistem pemerintahan demokrasi (Kurniawan, 2018) .
Pemilihan  kepala  daerah  langsung  di  tengah-tengah  pandemi  COVID-19  seperti sekarang  ini,  sangat  tidak  sejalan  dengan  protokol  kesehatan  diantaranya  harus  jaga jarak,  dilarang  berkerumunan  dan  pemakaian  masker  kemungkinan  besar  rawan  untuk dilanggar  oleh  para  calon  kepala  daerah  dan  massanya  dalam  rangka  kampanye  dan mensosialisasikan program programnya.
Ada pun penelitian yang serupa dilakukan oleh (Fauzi, 2019) , dalam penelitiannya yang  berjudul  “Otonomi  Daerah  Dalam  Kerangka  Mewujudkan  Penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah  Yang  Baik"  dalam  penelitiannya  menghasilkan  pemerintahan daerah  yang  baik  berarti  suatu  pemerintahan  daerah  yang  teratur,  tiada  celanya. parameter  pemerintahan  daerah  yang  baik  berupa  pelayanan  kepada  masyarakat, pemberdayaan warga masyarakat dan keterlibatan masyarakat dalam pembangunan.
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut  maka  studi  ini  mengkaji  dan  menemukan konsep  yang  ideal  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  untuk  mewujudkan  otonomi daerah di indonesia. Diharapkan dapat menjadi sumbangan pemikiran dari penulis untuk lebih memperkaya khasanah ilmu pengetahuan hukum khususnya di bidang hukum tata negara. Penelitian  ini  bertujuan  mengkaji  dan  menganalisis  konsep  yang  ideal pengaturan pemilihan kepala daerah untuk mewujudkan otonomi daerah di Indonesia.
Dari latar belakang yang dikemukakan diatas, agar dapat dibahas lebih terarah dan sesuai dengan sasaran yang diharapkan, disampaikan rumusan masalah sebagai berikut: Bagaimana konsep yang ideal pengaturan pemilihan  kepala daerah untuk mewujudkan otonomi daerah di Indonesia?

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini disusun dengan yurisprudensi normatif, yaitu  penelitian difokuskan pada  penerapan  asas  atau  standar  hukum  positif (Johnny,  2006) .  Yurisprudensi normatif,  yaitu  pendekatan  yang  menggunakan  pandangan  hukum  positif.  Konsep  ini memandang hukum identik dengan norma-norma tertulis yang dibuat dan diundangkan oleh lembaga atau pejabat yang berwenang. Konsepsi ini memandang Yuridis Normatif, yaitu pendekatan yang menggunakan konsepsi legis positif hukum sebagai suatu sistem normatif  yang  bersifat  mandiri,  tertutup  dan  terlepas  dari  kehidupan  masyarakat  yang nyata (Hanitijo,  1988) .  Kajian  ini  menggunakan  pendekatan  perundang-undangan (statuteaproa (Hanitijo,  1988) .  Pendekatan  perundang-undangan  digunakan  untuk mengetahui keseluruhan tentang konsep yang ideal pengaturan pemilihan kepala daerah untuk mewujudkan otonomi daerah di Indonesia.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Pakar lokal telah lama menawarkan penyederhanaan untuk pembongkaran sistem pemerintahan  lokal. (Indriyany,  2019) Menawarkan  konsep  perbandingan  sistem pemerintahan  daerah  dengan  alat  apakah  sebuah  negara  menganut  penempatan  ‘wakil pemerintah’  atau  tidak.  Hasil  penelitian  membuktikan  adanya  dua  sistem  utama  di dunia, yakni: (a) negara-negara yang menganut sistem prefektur; dan (b) negara-negara yang  menganut  sistem  fungional  (tidak  dianut  Wakil  Pemerintah  di  Daerah) (Fried, 1963) .
Sebagai  alat  perbandingan (Leemans,  n.d.) menyebutkan  adanya  tiga  pola:  (1) dual hierarchy  model;  (2)  fused/single  hierarchy  mode l;  dan  (3)  split  model  seperti ditulis:  “ Various  basic  patterns  of  relationship  exist  between  central  government  field administration and representative local government institutions ’’.
Selanjutnya dikatakan sebagai berikut: (Leemans, n.d.)
“There  are  two  hierarchies  of  decentralization:  the  central  government  field administration  (…)  and  the  representative  local  government  institutions.  Each hierarchy  is  composed  of  several  levels  of  local  government  or  administration,  each responsible for areas of decreasing size. This pattern may be called the dual hierarchy model’’.
Dari uraian di atas, dual hierarchy model menganjurkan adanya dua jenis lembaga yang  muncul  karena  dekonsentrasi  dan  desentralisasi  bersama-sama  tanpa  terjadi pertautan  di  setiap  level.  Model  ini  secara  murni  tidak  mungkin  terjadi  karena  diktum desentralisasi selalu kontinum dengan dekonsentrasi.
Di sisi lain, model fused/single hierarchy dalam berbagai level pemerintahan yang tercipta selalu terjadi pertautan antara penggunaan asas (mekanisme) desentralisasi dan dekonsentrasi. (Leemans, n.d.) menyatakan sebagai berikut:
“The  central  government  field  organization  is  fused  with  local  representative institutions. This pattern may be called or single hierarchy model. In such a case, only one  integrated  organization  for  government  and  administration  exist  at  each  level, composed of central government officials and local representatives”.
Sedangkan  dalam  split  model,  terdapat  jenjang  pemerintahan  yang  memisahkan atau  berdiri  sendiri  penerapan  baik  asas  (mekanisme)  desentralisasi  maupun dekonsentrasi seperti diungkapkan oleh (Leemans, n.d.) sebagai berikut:
“In what might be termed the split-hierarchy model, only central government field organizations  are  found  on  some  levels  of  the  local  government  and  administration hierarchy, and only local representative institutions on others”.
Berbeda dengan analisis tersebut, merujuk (Fried, 1963) meringkas adanya empat pola pemerintahan daerah di dunia ini yang mengikuti pola (1) Perancis; (2) Inggris; (3) Uni-Soviet; dan (4) sistem tradisional. Tiga pola pertama mewakili sistem pemerintahan daerah  modern  yang  sampai  kini  dikiblati  oleh  berbagai  negara.  Namun,  menurutnya masih  terdapat  sistem  tradisional  yang  berkembang  di  tingkat  lokal  dalam  sebuah negara. Jerman sesungguhnya mirip Perancis dari sisi diacunya sistem prefektur seperti apa yang dikatakan oleh (Fried, 1963) .
Tidak  ada  satupun  sistem  pemerintahan  daerah  yang  dianut  oleh  negara-  negara maju  meninggalkan  penataan  hubungan  antar  pemerintahan.  Humes  IV  menggunakan indikator bagaimana sistem pengawasan yang dikembangkan di masing-masing negara dikembangkan  sehingga  membentuk  sistem  pemerintahan  daerah.  Menurut  Humes  IV, kalau  dapat  dikelompokkan  di  dunia  ini  terdapat  4  sistem  utama  yang  dianut  oleh berbagai negara: (1) sistem Uni-Soviet; (2) sistem Perancis; (3) sistem Jerman; dan (4) sistem Inggris.
Para pakar mengakui bahwa distribusi kewenangan dalam pengembangan institusi pemerintahan  daerah  merupakan  hal  yang  pokok.  Pemikiran  distribusi  kewenangan dapat dikembangkan atas dua basis: (a) areal; dan (b) fungsional.
Dituliskan oleh Humes IV sebagai berikut:
“The  power  to  govern  locally  is  distributed  two  ways:  Areally  and  functionally. On an Areal (also called territorial) basis, the power to manage local public affairs is distributed among a number of general purpose regional and local governments. On the functional  basis,  the  power  to  manage  local  public  services  is  distributed  among  a number  of  specialized  ministries  and  other  agencies  concerned  with  the  operation  of one  or  more  related  activities.  thus  the way  power  is  distributed  affects  which  central agencies exert control over which local institutions”
Kemudian  Humes  dalam  menganalisis  perbandingan  pemerintahan  daerah menuliskan sebagai berikut:
“In  comparing  system  of  local  governance  it  is  useful  to  consider  at  least  two criteria for  distinguishing approach. One is  the extent to which hierarchical control is essentially  either  inter-organizational  or  intra-organizational.  Second  is  the  extent  to which such control is focused in a single agency or spread among many functional or specialized  hierarchies.  These  two  criteria  provide  the  vertical  and  horizontal dimensions for a framework for comparing the major approach to local governance.”
Inti  uraian  di  atas  adalah  bahwa  Humes  IV  mengembangkan  instrumen perbandingan  pemerintahan  daerah  dari  sisi  pengawasan  kelembagaan  (formal)  yang dibangun.  Ada  dua  dimensi,  yakni:  (1)  dimensi  I  sebutan  Humes  IV  adalah  ‘control hierarchy  yakni  pengawasan  yang  pola  spektrumnya  dari  antar-  organisasi1  sampai intra-organisasi2;  dan,  (2)  dimensi  II  sebutan  Humes  IV ‘functional  control’ ,  yakni pengawasan yang spektrumnya antara sektoral ( functional basis ) atau kah holistik ( areal basis ),  yang  dilakukan  oleh  pemerintah.  Artinya  semakin  sektoral,  semakin mengandalkan  departemen sektoral untuk melakukan pengawasan  terhadap pemerintah daerah. Tentu  dalam  praktek  yang  diawasi  adalah  tugas-tugas  pemerintah  daerah yang terkait bidangnya.
Sebaliknya, semakin holistik pengawasan pemerintah dilakukan, maka semakin ke arah  digunakannya  wakil  pemerintah  pusat  (Gubernur,  Major,  Bupati,  Burgomeester,
dll) untuk mengawasi pemerintahan daerah, baik sektoral maupun holistik dapat dibuat percampuran,  sehingga  dalam  praktek  meskipun  sudah  ditempatkan  seorang  wakil pemerintah  di  daerah  dan  bahkan  dia  adalah  kepala  daerah  ( dual  function ),  masih terdapat lembaga instansi vertikal di daerah mengawasi jalannya pemerintahan daerah.
Sebagai  suatu  prinsip  yang  digunakan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan modern,  desentralisasi  menjanjikan  banyak  hal  bagi  kemanfaatan  dan  kesejahteraan kehidupan masyarakat di tingkat lokal. Melalui pelaksanaan prinsip ini, diharapkan akan berkembang  suatu  cara  pengelolaan  kewenangan  dan  sumberdaya,  yang  tidak  hanya semakin memudahkan pelaksanaan aktivitas yang berlingkup nasional tetapi juga secara bersamaan secara nyata mengakomodasi aspirasi pada tingkat lokal. Selain itu, melalui pembentukan daerah otonom juga dapat diharapkan semakin berkembangnya kehidupan demokratis  pada  tingkat  lokal.  Dalam  konteks  ini,  makna  keberadaan  pemerintahan daerah juga akan sangat berkaitan dengan efektivitas cara pemilihan kepala daerah.
Desentralisasi menurut (Amrah, 2002) yaitu:
1. Desentralisasi  politik,  yakni  pelimpahan  kewenangan  dari  pemerintah  pusat yang meliputi hak mengatur dan mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi  badan-badan  politik  di  daerah  yang  dipilih  oleh  rakyat  dalam  daerah- daerah tertentu.
2. Desentralisasi  fungsional,  yaitu  pemberian  hak  kepada  golongangolongan tertentu  untuk  mengurus  segolongan  kepentingan  tertentu  dalam  masyarakat baik terikat maupun tidak pada suatu daerah tertentu, seperti mengurus irigasi bagi petani.
3. Desentralisasi  kebudayaan,  yakni  pemberian  hak  kepada  golongan-  golongan minoritas  dalam  masyarakat  untuk  menyelenggarakan  kebudayaan  sendiri, seperti ritual kebudayaan.
Dari perspektif lokal, pemerintahan daerah, khususnya yang merupakan unit dasar, merupakan jenjang pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat. Kedekatan ini, pada  gilirannya,  akan  menjadikan  pemerintahan  daerah  tersebut  diharapkan  untuk paling akuntabel, paling responsif, paling efisien dan paling efektif dalam memberikan pelayanan  kepada  masyarakat,  melaksanakan  pembangunan  daerah,  dan  menjamin kesinambungan efektivitas pemerintahan nasional. Berbagai makna yang melekat dalam keberadaan  pemerintahan  daerah  mencerminkan  berbagai  fungsi  pemerintahan  daerah, beberapa  hal  sebagai  berikut:  Pertama,  pemerintahan  daerah  sebagai  subsistem pemerintahan  nasional.  Sebagai  subsistem  pemerintahan  nasional,  keberadaan  suatu daerah  otonom  akan  berkaitan  dengan  penyelenggaraan  penegakan rule  of  law , redistribusi geografis, dan pengemudian ekonomi makro. Dalam penegakan rule of law , suatu  daerah  otonom  berperan  untuk  menjamin  agar  hak-hak  sipil  bebas  dari “penyalahgunaan”  oleh  penguasa  lokal,  disamping  untuk  menjamin  persyaratan  agar produksi  pelayanan  umum  oleh  pejabat  daerah  bersifat  efisien.  Dengan  peran  untuk menjamin  terselenggaranya  redistribusi  geografis,  maka  pemerintahan  daerah  bersifat instrumental untuk membingkai produksi dan distribusi kemanfaatan publik dan beban yang  tak  terhindarkan,  yang  ditujukan  untuk  mewujudkan  keadilan  di  seluruh masyarakat. Sedangkan untuk pengemudian ekonomi makro, pemerintahan daerah atau daerah  otonom  berperan  untuk  menjamin  agar  setiap  usaha  untuk  mengemudikan ekonomi  nasional,  termasuk  melaksanakan  setiap  kebijakan  untuk  mengontrol permintaan  agregat  dan  belanja  konsumen,  mensyaratkan  intervensi  pusat  dalam keuangan lokal.
Kedua,  pemerintahan  daerah  sebagai  pengelola  aspirasi  lokal.  Daerah  otonom merupakan  suatu  instrumen  bagi  teraktualisasinya  nilai-nilai  otonomi,  partisipasi,  dan efisiensi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara (Kusumaputra, 2021) . Berkaitan dengan  nilai  otonomi,  suatu  daerah  otonom  berperan  untuk  menjamin  kebebasan komunitas  lokal  untuk  membangun  sesuai  dengan  preferensi  mereka  sendiri  serta terbentuknya  badan  lokal  sebagai  subyek  hukum  ( legal  entity ).  Dalam  hal  nilai partisipasi,  daerah  otonom  merupakan  wahana  utama  untuk  akses  dan  nutrisi masyarakat  dalam  masalah-masalah  publik.  Selain  itu,  daerah  otonom  juga  berperan untuk menjamin agar partisipasi mendorong berkembangnya perasaan solidaritas dalam masyarakat. Selanjutnya, dalam hal nilai efisiensi, suatu daerah otonom berperan untuk menjamin  agar  badan-badan  lokal  yang  dipilih  menawarkan  cara  terefisien  dalam menangani  kesenjangan  antara  kebutuhan  dan  tuntutan  dalam  masyarakat;  dan  juga dalam  produksi  kemanfaatan  publik,  terutama  dengan  memiliki  pengetahuan  yang dibutuhkan,  cocok  untuk  mengkoordinasikan  tindakan  publik,  dan  berpotensi  besar untuk menghubungkan isu-isu besar dan berbeda dalam masyarakat.
Ketiga,  pemerintahan  daerah  sebagai  wadah  pendidikan  politik  masyarakat. Pemerintahan daerah atau daerah otonom menjadi instrumen untuk pengembangan pola peranan, komunikasi, dan kepemimpinan (Anggriani, Atthahara, Ramdhani, & Priyanti, 2022) .  Dalam  pengembangan  pola  peranan,  suatu  daerah  otonom  mencerminkan gambaran  stratifikasi  sosial  dan  realitas  aktivitasnya  dalam  proses  pembuatan keputusan-keputusan  politik  lokal.  Selain  itu,  kebijakan  dan  implementasinya  yang berkaitan  dengan  persyaratan  rekrutmen  anggota  badan  politik  lokal  mempengaruhi pola  peranan  dalam  masyarakat,  dan  membiasakan  masyarakat  untuk  berproses  dalam pola  peranan  tersebut.  Dalam  hal  komunikasi,  suatu  daerah  otonom  melalui  cara penetapan  dan  pelaksanaan  peraturan  dan  kebijakan  lokal mendidik  masyarakat  dalam pola  komunikasi  tertentu.  Peran  pemerintahan  daerah  atau  daerah  otonom  sebagai pendidik, juga terkait dengan kenyataan bahwa kemampuan masyarakat berkomunikasi dalam  proses  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  dimulai  dari  kemudahan  akses mendapatkan informasi dari pemerintah daerah.
Selanjutnya,  dalam  hal  kepemimpinan,  peran  daerah  otonom  sebagai  pendidik bermula dari kenyataan bahwa proses pemilihan pemimpin lokal yang senyatanya akan mendidik rakyat dalam memahami apakah kepemimpinan politik bersifat terpencar atau terpusat,  dan  apakah  distribusi  kekuasaan  akan  bersifat  luas  atau  sempit.  Selain  itu, peran sebagai pendidik juga diperkuat oleh kenyataan bahwa kepemimpinan lokal akan mempengaruhi berkembangnya masyarakat elitis atau masyarakat pluralis. Sisi lain dari keberadaan suatu pemerintahan daerah atau daerah otonom adalah munculnya persoalan hubungan  antara  pemerintahan  daerah  dan  pemerintahan  nasional.  Keberadaan  daerah otonom  sebagai  subsistem  pemerintahan  nasional  memunculkan  dua  institusi penyelenggara pemerintahan daerah, yakni institusi daerah dan institusi nasional. Lebih lanjut,  keberadaan  kedua  institusi  tersebut  memunculkan  aspek  hubungan  dalam penyelenggaraan pemerintahan. Hubungan tersebut bersegi banyak, mulai dari distribusi fungsi sampai dengan kemudahan akses dan kemungkinan diskresi.
Keempat  hubungan  antara  pusat  dan  daerah  tersebut  juga  berlangsung  atas kenyataan  bahwa  daerah  adalah  daerahnya  pusat  dan  pusat  adalah  pusatnya  daerah. kenyataan  ini  memunculkan  dua  bentuk  hubungan  yang  lain,  yakni  hubungan kewilayahan dan hubungan administrative .
Pendistribusian fungsi kepada daerah oleh pusat diharapkan dapat menjadi modal bekerjanya  suatu  daerah  otonom.  Fungsi  yang  sesuai  dengan  kondisi  lokalitas
diharapkan  dapat  mendorong  perkembangan  kemajuan  daerah  dan  kesejahteraan masyarakat. Untuk itu, daerah perlu mengembangkan kapasitas pengelolaan fungsinya, antara  lain  dengan  peran  yang  semakin  membesar  dalam  proses  pembuatan  kebijakan nasional.  Pengembangan  ini  memunculkan  perlunya  hubungan  akses  yang  semakin jelas,  pasti  dan  berkesinambungan  antara  pusat  dan  daerah.  Bersamaan  dengan peningkatan kapasitas dan akses tersebut, maka daerah juga berkesempatan untuk lebih efektif  dan  efisien  dalam  mengelola  kebijakan  dan  pencapaian  tujuannya.  Untuk  itu, hubungan di bidang diskresi perlu lebih dikembangkan, agar daerah dapat menjalankan fungsinya  secara  lebih  aspiratif  dan  konsisten.  Perwujudan  kondisi  tersebut mensyaratkan terbangunnya proses pembinaan dan pengawasan oleh pusat ke daerah.
Dengan  pemahaman  itu,  dalam  prakteknya,  pemerintahan  negara  kesatuan  dapat mendelegasikan  kewenangan  administratif  dan  politik  kepada  pemerintahan  daerah, tetapi  pemerintahan  daerah  tidak  mempunyai  kekuasaan  atau  kewenangan  selain  dari yang  diberikan  kepadanya  oleh  pemerintah  nasional.  Paling  tidak  ada  dua  cara  yang umumnya  digunakan  dalam  pemberian  kewenangan  ini.  Pertama,  pengaturan  bahwa pemerintahan  daerah  hanya  memiliki  kekuasaan  yang  secara  jelas  dialokasikan kepadanya  oleh  negara  bagian.  Pemerintah  daerah  yang  melanggar  prinsip  ini  dinilai melakukan ultra  vires atau  bertindak  di  luar  kekuasaan.  Kedua,  pengaturan  bahwa pemerintahan daerah dapat melakukan tindakan yang tidak secara eksplisit dibatasi atau dilakukan oleh pemerintahan yang lebih tinggi. Cara yang kedua ini umumnya dikenal sebagai home  rule ,  atau  dengan  perkataan  lain,  pelimpahan  wewenang  kepada pemerintah  daerah  pada  dasarnya  dapat  dilakukan  dengan  dua  cara,  yakni:  (1) pelimpahan wewenang secara terperinci dengan menyebut satu per satu wewenang yang dilimpahkan, dan (2) perumusan umum yang melimpahkan sejumlah wewenang kepada daerah.
Dalam  mengamati  hubungan  antar  tingkat  pemerintahan  pada  tujuh  negara kesatuan  di  Eropa  Barat,  Page  dan  Goldsmith  menyimpulkan  bahwa  hubungan  antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam negara kesatuan, selain dapat dijelaskan dari aspek-aspek budaya, agama, sejarah, dan ukuran/efisiensi, juga dapat dipahami dari aspek kebutuhan  pusat untuk mengelola dan mengontrol wilayah lokalnya, 27 apa pun pertimbangannya  tersebut,  persoalan  hubungan  atau  pembagian  kewenangan  antara pusat  dan  daerah,  pada  dasarnya  merupakan  ikhtiar  untuk  mencari  keselarasan penggunaan kekuasaan pemerintahan negara secara teritorial. Dalam hal ini, pembagian kewenangan  pusat  dan  daerah  juga  mencerminkan  pemahaman  terhadap  segi  negatif dari sentralisasi dan desentralisasi, apabila dilaksanakan secara berlebihan. Di satu sisi, "bahaya  over-sentralisasi  selalu  ada.  Fungsi-fungsi  sekali  dilaksanakan  oleh kementerian dan jawatan pusat sulit untuk didekonsentrasikan atau di desentralisasikan terdapat  beratus-ratus  contoh  yang  mengerikan  dimana  penguasa  pusat  melaksanakan kontrol  terhadap  tindakan  minor  pemerintah  daerah,  yang  secara  serius  mengganggu efisiensi,  kompetensi,  dan  moral.  Pada  sisi  lain,  terdapat  contoh-contoh  desentralisasi dimana  ketidak-pedulian,  ketidak-efisienan,  dan  kelesuan  benar-benar  serius.  Dengan pemahaman  itu,  perlu  untuk  selalu  disimak  bahwa:  kegiatan-kegiatan  pemerintahan yang  desentralistik  dapat  memperbaiki  kesejahteraan  ekonomi.  Tetapi,  desentralisasi menghendaki koordinasi kebijakan yang erat antara semua tingkatan pemerintahan".
Berdasarkan  pemahaman  terhadap  karakteristik  dan  posisi  pemeritahan  daerah tersebut,  terutama  dalam  wadah  suatu  negara  kesatuan,  maka  aspek  pembinaan  dan pengawasan  oleh  pemerintah  pusat  terhadap  pemerintahan  daerah  menjadi  suatu kebutuhan  yang  krusial.  Melalui  pembinaan  dan  pengawasan  yang  efektif  dapat
diharapkan  berlangsungnya  proses  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  lancar  pada semua  jenjang  dalam  mencapai  tujuan  untuk  mewujudkan  masyarakat  yang  sejahtera dan demokratis.
Secara  umum,  pembinaan  selalu  ditujukan  untuk  peningkatan  kondisi  yang lebih baik  dari  waktu  ke  waktu.  Kondisi  ini  dapat  berkaitan  dengan  nilai-nilai,  kualitas  dan kuantitas  dari  obyek  atau  subyek  yang  dibina.  Sementara  itu  pengawasan  merupakan salah satu fungsi manajemen yang bertujuan untuk menjamin agar kegiatan pelaksanaan rencana sesuai dengan spefisikasi yang  telah ditentukan, baik yang bersifat substansial atau nilai-nilai maupun yang bersifat prosedural. Dengan pengawasan diharapkan tujuan yang tercapai benar-benar dapat membangun kondisi yang diinginkan secara efisien dan efektif.  Dalam  konteks  keberadaan  daerah  otonom,  pengawasan  berperan  sebagai penjamin  terbangunnya  daerah  yang  maju,  terciptanya  keadilan  regional,  terwujudnya masyarakat yang sejahtera dalam bingkai sistem dan kepentingan nasional.
Pembinaan  yang  dilakukan  oleh  pusat  terhadap  daerah  dapat  mencakup  aspek- aspek  politik,  administratif,  fiskal,  ekonomi,  dan  sosial  budaya.  Pada  aspek  politik, pembinaan  dapat  difokuskan  pada  penguatan  lembaga  perwakilan  rakyat  daerah bersamaan  dengan  lembaga  pemberdayaan  masyarakat.  Pada  aspek  administratif, pembinaan  dapat  difokuskan  pada  penegasan  pembagian  urusan  pemerintahan,  serta kewenangan pengelolaannya, terutama berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran.  Pada  aspek  fiskal,  pembinaan  dapat  berfokus  pada  peningkatan pendapatan asli daerah beriringan dengan pelaksanaan kebijakan transfer dan pinjaman yang  ditetapkan  oleh  pusat.  Pada  aspek  ekonomi,  pembinaan  dapat  berfokus  pada pembangunan  ekonomi  daerah,  yang  dapat  menjamin  kemungkinan  berlangsungnya privatisasi  dalam  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  daerah.  Termasuk  dalam  kegiatan ini  adalah  pembinaan  dunia  usaha  dan  koperasi.  Sedangkan  pada aspek  sosial  budaya, pembinaan  dimaksudkan  untuk  mendorong  kemampuan  pemerintahan  daerah  dalam membangun kehidupan masyarakat dengan kesadaran berkewarganegaraan yang tinggi.
Dengan pemahaman tersebut, pembinaan dapat bersifat penataan ( rearrengement; reorganization), pemberdayaan  ( empowerment )  dan  pembangunan  ( development ). Penataan  dilakukan  pada  kondisi  yang  komponen-komponen  sistemnya  dinilai  sudah mencukupi  sesuai  kebutuhan  yang  berkembang,  namun  belum  berkonfigurasi  secara maksimal.  Kjellberg  menyatakan  bahwa  reorganisasi  pemerintahan  daerah  antara  lain akan  menyangkut  struktur,  fungsi,  dan  organisasi  internal.  Struktur  berkaitan  dengan ekspansi  ranah  publik,  fungsi  menunjuk  pada  peranan  negara,  dan  organisasi  internal menyangkut implementasi program-program untuk mewujudkan negara kesejahteraan.
Pemberdayaan  dilakukan  pada  kondisi  yang  komponen  sistem  dinilai  sudah mencukupi,  tetapi  belum  mampu  berperan  karena  kendala-kendala  tertentu. (Zuhro, 2018) Menyatakan  bahwa  hubungan  antara  unit-unit  lokal  dan  pemerintah  pusat mempunyai  pengaruh  kritis  terhadap  struktur  pemerintahan  daerah,  dan  lebih  penting lagi,  terhadap  bagaimana  unit-unit  lokal beroperasi.  Dalam  konteks  ini,  pemberdayaan terhadap  pemerintahan  daerah  dapat  berarti  fasilitasi  untuk  penguatan  kapasitas pelaksanaan tugas pemerintahan daerah, mulai dari aspek kewenangan dan sumberdaya
sampai  pada  kondisi  dan  partisipasi  masyarakat  dalam  upaya  rekrutmen  kepala  atau pemimpin unit dasar dan unit antara tersebut terlihat bahwa untuk unit dasar, rekrutmen kepala  daerahnya  cenderung  untuk  bersifat  pemilihan  secara  langsung  ( direct democracy ).  Kecenderungan  tersebut  bermula  dari  pandangan,  pertama,  unit  dasar adalah  unit  yang  paling  dekat  dengan  masyarakat.  Dengan  demikian,  unit  dasar merupakan  unit  yang  langsung  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat.  Kedua, untuk kenyamanan pelayanan tersebut, masyarakat perlu memperoleh kesempatan untuk secara langsung memilih siapa yang akan memimpinnya. Pelayanan langsung berakibat pada interaksi yang berbasis kepercayaan ( trust ).
Sedangkan  untuk  unit  antara,  terdapat  paling  tidak  tiga  profil  empirik  dalam mencermati  profil  empirik  tersebut,  dalam  konteks  Indonesia,  pertama,  perlu diperhatikan arahan konstitusional Pasal 18B UUD 1945 menyatakan bahwa Gubernur, Bupati/Walikota,  masing-masing  sebagai  kepala  unit  antara  dan  kepala  unit  dasar, dipilih  secara  demokratis.  Ketentuan  tersebut  paling  tidak  mengindikasikan  ada  badan perwakilan rakyat pada tingkat unit antara (Provinsi).
Berdasarkan  arahan  ini,  profil  empirik  satu  (unit  antara  sebagai  perangkat dekonsentrasi) versi Humes & Martin tidak dapat menjadi pilihan. Pilihan kedua, yakni unit  antara  dengan  “ dual  function ”  seperti  prefect  di  Perancis  tampak  mirip  dengan arahan  undang-undang  tentang  pemerintahan  daerah  pada  umumnya.  Kemiripan  ini sekaligus menegaskan bahwa untuk tingkat provinsi pertimbangan “ Representativeness ” bukan  prioritas  utama  dibandingkan  pada  lingkup  unit  dasar.  Implikasinya,  rekrutmen kepala  daerahnya  dapat  menggunakan  mekanisme representative  democracy . Sedangkan untuk pilihan profil empirik ketiga, yakni terpisah antara pemimpin “local- self  government ”  dan “local-state  government .”  Profil  ini  dinilai  telah  memunculkan dualisme  pemerintahan,  dengan  implikasi  tidak  efektifnya  penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  merupakan  pelaksanaan  hubungan kewenangan yang bersifat saling terkait, tergantung, dan sinergis antara pemerintah dan pemerintah  daerah  atau  antar  pemerintah  daerah  sebagai  satu  sistem  pemerintahan. Urusan pemerintah yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan  sarana  dan  prasarana,  serta  kepegawaian  sesuai  dengan  urusan  yang didesentralisasikan.  Sedangkan  urusan  pemerintahan  yang  dilimpahkan  kepada Gubernur disertai dengan pendanaan sesuai dengan urusan yang didekonsentrasikan.
Hubungan  antara  pusat  dan  daerah  terdapat  dua  istilah  yang  penting  dalam konteks  hubungan  pemerintah  pusat  dan  daerah  pasca  reformasi  adalah  desentralisasi dan  otonomi  daerah.  Dua  bidang  tersebut  merupakan  konsep  yang  berbeda,  namun saling  berhubungan  satu  dengan  yang  lainnya,  bahkan  merupakan  dua  konsep  yang tidak  dapat  dipisahkan.  Pelaksanaan  desentralisasi  dan  pemberian  otonomi  kepada daerah dalam konteks Indonesia pasca reformasi, harus dilihat dalam kerangka Negara Kesatuan  Republik  Indonesia.  Secara  struktural  bukan  berarti  daerah  sama  sekali terlepas  pengawasan  dari  pemerintah  pusat,  namun  ada  pembagian  urusan  dan
kewenangan  yang  asalnya  merupakan  kewenangan  pemerintah  pusat  yang  kemudian dilimpahkan kepada daerah.
Berbicara  mengenai  kewenangan  pemerintah  provinsi  dalam  hal  ini  Gubernur terdapat  wewenang  yang  dimilikinya  yaitu  delegasi  yang  terdekonsentrasi,  Delegasi dimaksud  berarti  pemberian  kekuasaan  untuk  melaksanakan  kegiatan  tertentu  pada badan  pemerintah  lain,  jelas  terlihat  pada  pelimpahan  wewenang  vertikal  Presiden terhadap  Gubernur,  dengan  kata  lain  otonomi  luas  bertolak  belakang  dari  prinsip “Semua  urusan  pemerintahan  pada  dasarnya  menjadi  urusan  rumah  tangga  daerah, kecuali yang ditentukan sebagai urusan pusat”. Selain delegasi, dapat ditemukan ciri-ciri bentuk wewenang Gubernur yang lain, yang dijelaskan dalam Pasal 91 ayat (1) Undang- Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  pemerintahan  daerah,  gubernur  berperan sebagai  wakil  pemerintah  pusat  untuk  melaksanakan  pembinaan  dan  pengawasan terhadap  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  daerah  Kabupaten/Kota.  Melihat  pasal tersebut Gubernur dapat dikatakan mendapat kewenangan atributif dari undang-undang, karena  kewenangan  atributif  merupakan  kewenangan  yang  melekat  dan  berasal  dari perundang-undangan.  Selain  itu,  gubernur  juga  memiliki  wewenang  mandataris  dari Presiden, sebab Gubernur harus mempertanggungjawabkan kegiatannya pada Presiden.
Pancasila  sejak  awal  telah  dijadikan  pandangan  hidup  sekaligus  prinsip-prinsip dasar negara. Pancasila sangat berhubungan dengan nilai- nilai kemasyarakatan (Kirom, 2011) .  Sila  keempat  diliputi  dan  dijiwai  oleh  sila-sila  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa, Kemanusiaan  yang  Adil  dan  Beradab,  Persatuan  Indonesia,  meliputi  dan  menjiwai keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia.  Sila  keempat  menyatakan  keutamaan kepentingan  negara  dan  masyarakat,  mengutamakan  musyawarah  untuk  mencapai mufakat  dengan  semangat  kekeluargaan,  itikad  baik  dan  rasa  tanggung  jawab.  Sila keempat  pancasila  bila  dikaitkan  dengan  pengisian  jabatan  kepala  daerah  langsung menimbulkan  perdebatan  apakah  bertentangan  atau  tidak  koherensi  dari  sila  keempat pancasila terhadap sistem pilkada secara langsung perlu dikaitkan dengan metode dalam pengambilan  keputusan  yang  mengutamakan  sistem  musyawarah  mufakat.  Artinya bahwa sistem pilkada perlu menyerap makna yang mendasarkan pada permusyawaratan seluruh rakyat, sehingga golongan minoritas pun dapat terwakilkan. Hal ini tentu dapat bertentangan  dengan  metode  yang  mendasari  pada  pilkada  langsung,  yang  mana mengutamakan  konsep  “ one  man,  one  vote ”,  sehingga  hanya  suara  terbanyak (mayoritas) saja yang terwakilkan suaranya, namun suara yang sedikit (minoritas) dapat menghilang  begitu  saja.  Walaupun  demikian,  pilkada  langsung  tidak  juga  sepenuhnya dikatakan  bertentangan  selama  dalam  keberlangsungannya  dijiwai  oleh  semangat kekeluargaan,  sehingga  tidak  ada  dominasi  mayoritas  atau  minoritas,  sebagaimana makna dari demokrasi pancasila.
Makna  dari  permusyarawatan  dalam  sila  keempat  pancasila  mengartikan  bahwa dikedepankan  prinsip  bermusyawarah  untuk  mufakat  melalui  wakil-wakilnya  dan badan-badan perwakilan dalam memperjuangkan mandat rakyat. Sehingga kalau makna perwakilan  diartikan  secara  harfiah,  maka  bisa  jadi  mengandung  pemahaman  bahwa pilkada  yang  mencerminkan  nilai  sila  keempat  pancasila  seharusnya  tetap  dilakukan
secara bertingkat melalui badan perwakilan dalam hal ini DPRD. Persoalan menentukan apakah  pemilihan  kepala  daerah  akan  dilakukan  secara  langsung  atau  tidak  langsung pada hakekatnya sangat tergantung dari hasil kesepakatan luhur dari  para wakil rakyat tersebut.  Kesepakatan  luhur  para  wakil  rakyat  diharapkan  tetap  memperhatikan  nilai- nilai  luhur  yang  hidup  di  Indonesia  yang  merupakan  penjelmaan  dari  pancasila. Penjelasan  akan  hal  tersebut  sebetulnya  telah  terjawab  dalam  Putusan  Mahkamah Konstitusi  Nomor  072-073/PUU-II/2004  yang  mana  secara  jelas  menyatakan  “Bahwa untuk melaksanakan Pasal 18 UUD 1945 adalah kewenangan pembuat undang-undang untuk memilih cara pemilihan langsung atau cara-cara demokratis lainnya. Karena UUD 1945  telah  menetapkan  pilkada  secara  demokratis  maka  baik  pemilihan  langsung maupun cara lain”.
Berdasarkan  pertimbangan  tersebut  mengartikan  bahwa  sesungguhnya  kebijakan untuk  menerapkan  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945  khususnya  frasa  “dipilih  secara demokratis”  bagi  kepala  daerah  (Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota)  adalah  merupakan opened  legal  policy bagi  pembentuk  undang-undang.  Dengan  begitu  pilkada  yang dilakukan  secara  langsung  maupun  tidak  langsung,  menjadi  bagian  dari  kewenangan pembentuk  undang-undang  untuk  menentukannya.  Namun  demikian  jika  dasar pijakannya  hanya  terpaku  pada  Kebijakan  Hukum  Terbuka  ( Opened  Legal  Policy ), maka hanya partai-partai dengan jumlah kursi terbanyak sajalah yang dapat menentukan sistem pilkada yang diinginkan dan mungkin saja lebih menguntungkannya.
Dalam  memahami  perbedaan  argumen  kedua  kelompok  tersebut  peneliti mempunyai  beberapa  penegasan  pandangan,  baik  mengenai  makna  “dipilih  secara demokratis” maupun mengenai “pemerintahan daerah” sebagai berikut:
1. Pengertian  “dipilih  secara  demokratis”  dapat  bermakna:  a)  dipilih  melalui  badan perwakilan, dan b) dipilih secara langsung oleh rakyat. Kedua mekanisme pemilihan tersebut memiliki  legitimasi  yang  sama, dan  oleh  karena  itu,  persoalan  aplikasinya untuk  pemilihan  kepala  daerah  terletak  pada  pertimbangan  sesuai  tidaknya  dengan kebutuhan.  Kebutuhan  tersebut  ditentukan  oleh  fungsi  yang  diemban  oleh pemerintahan daerah.
2. Pengertian  “pemerintahan  daerah”  dapat  dibedakan  antara  pemerintahan  daerah yang menjadi Unit Dasar, dan pemerintahan daerah yang menjadi unit antara. Dalam kasus Indonesia, pemerintahan daerah dibedakan antara kabupaten/kota (unit dasar) dan provinsi (unit antara).
3. Ada  praktek  pemerintahan  daerah  secara  universal,  unit  dasar  berfokus  pada pemberian pelayanan, sedangkan unit antara berperan utama dalam pengkoordinasian.  Dari  segi  wilayahnya,  unit  dasar  bersifat  lokal,  dan  unit  antara bersifat  regional.  Oleh  karena  itu,  pada  lingkup  unit  antara,  aktivitas  dalam  proses pemerintahan lebih bersifat dekonsentrasi dan kurang pada aspek perwakilan.
4. Berdasarkan  fungsi  yang  diemban  oleh  unit  dasar  dan  unit  antara  berbeda,  maka mekanisme  pemilihan  kepala  daerah  untuk  unit  dasar  (kabupaten/kota)  dan  unit antara (provinsi) dapat berbeda.
Berdasarkan  beberapa  butir  pandangan  tersebut  dapat  dikemukakan  bahwa pengaturan  mekanisme  pemilihan  kepala  daerah,  baik  untuk  Kabupaten/Kota  maupun untuk  provinsi  harus  mencerminkan  mekanisme  “dipilih  secara  demokratis’’.  Namun demikian,  untuk  unit  dasar,  pemilihan  kepala  daerahnya  seharusnya  bersifat  “dipilih secara  langsung  oleh  rakyat”  ( direct  democracy ).  Keseharusan  tersebut  berdasarkan pemikiran  bahwa,  pertama,  Kabupaten/Kota  sebagai  unit  dasar  adalah  jenjang pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat. Dengan demikian, Kabupaten/Kota merupakan  unit  yang  langsung  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat.  Kedua, untuk kenyamanan pelayanan tersebut, masyarakat perlu memperoleh kesempatan untuk secara langsung memilih siapa yang akan memimpinnya. Pelayanan langsung berakibat pada interaksi yang berbasis kepercayaan ( trust ).
Sedangkan untuk Provinsi sebagai unit antara, perlu diperhatikan pengaturan Pasal 18 ayat (4) Undang Undang Dasar 1945 menyatakan bahwa Gubernur, Bupati/Walikota, masing-masing  sebagai  kepala  unit  antara  dan  kepala  unit  dasar,  dipilih  secara demokratis.  Ketentuan  tersebut  mengindikasikan  pemilihan  Gubernur  dipilih  secara tidak  langsung  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  pada  tingkat  unit  antara (provinsi).  Selain  itu,  perlu  dipertimbangkan  pula  bahwa  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun  2014  mengatur  bahwa  gubernur  memiliki  fungsi  ganda,  yakni  sebagai  kepala daerah  otonom  provinsi  dan  sebagai  Wakil  Pemerintah.  Pengaturan  tersebut  sekaligus menunjukkan  bahwa  untuk  tingkat  provinsi  pertimbangan  “ representativeness ”  bukan prioritas  utama  dibandingkan  pada  lingkup  unit  dasar.  Implikasinya,  rekrutmen Gubernur di tingkat provinsi dapat menggunakan mekanisme dipilih tidak langsung oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD (representative democracy).
Implikasi  lebih  lanjut  dari  opsi  Gubernur  dipilih  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  (DPRD)  adalah  perlunya  pengaturan  persyaratan  bakal  calon  Gubernur  yang lebih menjamin  terpilihnya calon  yang  memiliki  kapabilitas  sebagai  wakil  pemerintah. Dalam  hal  ini,  persyaratan  bakal  calon  perlu  ditambah  dengan  butir  “mendapat pertimbangan  pemerintah  pusat.”  Pemenuhan  terhadap  persyaratan  tersebut  dapat berupa langkah-langkah sebagai berikut:
1. DPRD melakukan pendaftaran calon sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
2. Bakal  calon  yang  terdaftar  diajukan  kepada  pemerintah  pusat  untuk  diberi pertimbangan.
3. Untuk  memberikan  pertimbangan,  pemerintah  pusat  membentuk  tim  independen, yang  keanggotaannya  terdiri  dari  unsur-unsur  pemerintah,  dan  organisasi  profesi. Hasil pertimbangan berupa kualifikasi bakal calon.
4. Bakal calon yang “ qualified ” disampaikan kepada DPRD untuk ditetapkan menjadi calon kepala daerah, dan kemudian dilakukan pemilihan oleh DPRD. Calon dengan suara terbanyak (hasil pemilihan) oleh DPRD disampaikan kepada pemerintah pusat untuk disahkan.

## KESIMPULAN
Konsep  yang  ideal  tentang  pengaturan  pemilihan  kepala  daerah  untuk mewujudkan otonomi daerah di Indonesia, yaitu perubahan konsep pemilihan Gubernur kepala daerah provinsi sebagai unit antara, dipilih tidak langsung secara demokratis oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  dengan  dasar  pertimbangan  bahwa pancasila  sila  ke  4  (empat)  Kerakyatan  yang  Dipimpin  oleh  Hikmat  Kebijaksanaan dalam  Permusyawatan/Perwakilan,  Pasal  18  ayat  (4)  Undang  Undang  Dasar  1945  dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan daerah mengatur bahwa Gubernur  memiliki  fungsi  ganda,  yakni  sebagai  kepala  daerah  otonom  provinsi  dan sebagai wakil pemerintah pusat. Gubernur harus didudukkan sebagai wakil pemerintah pusat  di  daerah  sebagai  fungsi  dekonsentrasi,  provinsi  hanya  bertugas  sebagai koordinasi pusat ke daerah sehingga tidak langsung melayani kebutuan masyarakat jika dibandingkan  dengan  lingkup  unit  dasar  atau  Kabupaten/Kota.  Alasan  efektifitas  dan efisien  anggaran  menuju  pemerintahan  yang  baik  ( good  government )  di  lihat  wilayah provinsi  adalah  wilayah  regional  terdiri  dari  beberapa  Kabupaten\Kota  memerlukan anggaran yang sangat besar apabila pemilihan gubernur dipilih langsung oleh rakyat.

## BIBLIOGRAFI
Amrah,  Muslimin.  (2002).  Aspek-Aspek  Hukum  Otonomi  Daerah. Bandung: Alumni . Google Scholar
Anggriani,  Rizzka  Aulia,  Atthahara,  Haura,  Ramdhani,  Rachmat,  &  Priyanti,  Evi. (2022).  Peran  Kepala  Desa  Dalam  Pelaksanaan  Pembangunan  Desa  Kedawung. Nusantara: Jurnal Ilmu Pengetahuan Sosial , 9 (9), 3184–3192. Google Scholar
Fauzi, Achmad. (2019). Otonomi Daerah Dalam Kerangka Mewujudkan Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  Yang  Baik. Jurnal  Spektrum  Hukum , 16 (1), 119–136. Google Scholar
Fried, Robert C. (1963). The Italian Prefects: A Study In Administrative Politics (Vol.
6). Yale University Press. Google Scholar
Haeruddin,  Hannur.  (2017). Analisis  Pola  Jaringan  Politik  Klan  Kepala  Desa  Di Kecamatan  Rumbia  Kabupaten  Jeneponto .  Universitas  Islam  Negeri  Alauddin Makassar. Google Scholar
Hanitijo,  Ronny.  (1988).  Metode  Penelitian  Hukum  Dan  Jurimetri. Jakarta:  Ghalia Indonesia . Google Scholar
Hayati, Mulida, & Noor, Rico Septian. (2020). Korelasi Pilkada Langsung Dan Korupsi Di Indonesia. Morality: Jurnal Ilmu Hukum , 6 (2), 102–115. Google Scholar
Indriyany,  Ika  Arinia.  (2019).  Analisis  Sistem  Pemerintahan  Di  Indonesia,  Masih Relevankah Konsep Negara Kesatuan? Journal Of Social Politics And Governance (Jspg) , 1 (1), 1–13. Google Scholar
Johnny,  Ibrahim.  (2006).  Teori  Dan  Metodologi  Penelitian  Hukum  Normatif. Malang: Bayumedia Publishing . Google Scholar
Karsa,  Topan  Indra,  &  Rohani,  Rohani.  (2022).  Aktualisasi  Demokrasi  Pancasila Terhadap Pemilihan Kepala Daerah. Justicia Sains: Jurnal Ilmu Hukum , 7 (2), 324– 340. Google Scholar
Kirom,  Syahrul.  (2011).  Filsafat  Ilmu  Dan  Arah  Pengembangan  Pancasila: Relevansinya Dalam Mengatasi Persoalan Kebangsaan. Jurnal Filsafat , 21 (2), 99– 117. Google Scholar
Kurniawan,  Fazar.  (2018). Budaya  Politik  Sehat  Menurut  Partai  Politik  Untuk Meningkatkan Elektabilitas Partai Politik Di Kota Bandung (Studi Deskriptif Dpc Pdip,  Dpd  Nasdem,  Dan  Masyarakat  Kec.  Babakan  Ciparay  &  Astana  Anyar Bandung) . Fkip Unpas. Google Scholar
Kusuma,  Winanda,  Permatasari,  Bunga,  &  Suntara,  Reza  Adriantika.  (2022). Peningkatan  Pengawasan  Partisipatif  Masyarakat  Desa  Dalam  Pelaksanaan Pemilihan  Umum  Serentak  Tahun  2024  Melalui  Penyuluhan  Hukum. Das  Sein: Jurnal Pengabdian Hukum Dan Humaniora , 2 (2), 93–104. Google Scholar
Kusumaputra,  Ardhiwinda.  (2021).  Dekonstruksi  Pembangunan  Berkelanjutan  Melalui Otonomi Daerah Dalam Pengelolaan Sumber Daya Air Pasca Omnibus Law. Litra: Jurnal  Hukum  Lingkungan,  Tata  Ruang,  Dan  Agraria , 1 (1),  45–58. Google Scholar
Latif,  Yudi,  Haryatmoko,  J.,  Nalle,  Victor  Imanuel,  Aryani,  Maria  Indira,  &  Sutrisno, Slamet.  (2014). Masih  Perlukah  Demokrasi  Pancasila  Di  Indonesia?:  Prosiding Simposium  Nasional  Filsafat  (Iv:  Surabaya,  8  Maret  2014) .  Fakultas  Filsafat. Universitas Katolik Widya Mandala Surabaya. Google Scholar
Leemans,  A.  F.  (N.D.).  Changing  Patterns  Of  Local  Government  (The  Hague: International  Union  Of  Local  Authorities,  1970);  R. Buchsbaum,  Gliederuog  Des Buodesgebeites Oach , 10 , 399–408. Google Scholar
Rumesten,  Iza.  (2014).  Korelasi  Perilaku  Korupsi  Kepala  Daerah  Dengan  Pilkada Langsung. Jurnal Dinamika Hukum , 14 (2), 350–358. Google Scholar
Wajdi,  Farid,  &  Hasanuddin,  Muhammad  Ilham.  (2022). Pengawasan  Hakim  Dan Penegakan Kode Etik Di Komisi Yudisial . Sinar Grafika. Google Scholar
Wardhani, Lita Tyesta Addy Listiya, Ibrahim, Farid, & Christia, Adissya Mega. (2020). Koherensi  Sistem  Pemilihan  Kepala  Daerah  Di  Indonesia  Terhadap  Nilai-Nilai Demokrasi  Pancasila. Jurnal  Pembangunan  Hukum  Indonesia , 2 (3),  305–318.
Google Scholar
Yusdiyanto,  Yusdiyanto.  (2016).  Makna Filosofis  Nilai-Nilai  Sila  Ke-Empat  Pancasila
Dalam  Sistem  Demokrasi  Di  Indonesia. Fiat Justisia:  Jurnal  Ilmu  Hukum , 10 (2).
Google Scholar
Zuhro,  R.  Siti.  (2018).  Demokrasi,  Otonomi  Daerah  Dan  Pemerintahan  Indonesia.
Interaktif: Jurnal Ilmu-Ilmu Sosial , 10 (1), 1–41. Google Scholar
Copyright holder: Suratin Eko Supono (2023)
First publication right:

## Syntax Idea
This article is licensed under: