## ISU KELEMBAGAAN DALAM PEMBANGUNAN KETAHANAN PANGAN: PEMBELAJARAN DARI KABUPATEN KLATEN, JAWA TENGAH
THE INSTITUTIONAL ISSUES ON THE DEVELOPMENT OF FOOD SECURITY: LESSONS LEARNED FROM KLATEN REGENCY,

## CENTRAL JAVA

## Latif Adam dan Inne Dwiastuti
Peneliti pada Pusat Penelitian Ekonomi LIPI latif_adam@yahoo.com.au dan innedwiastuti@yahoo.com

## Abstract
This paper analyzes the institutional issues on the development of food security in referring to the experience gained by Klaten Regency,  Central Java,  by relying on the primary and secondary data.  The paper is also intended to show the still weak institutional framework that supported the development of food security. As a result, the Food Security Council (DKP),  as the formal institution in the development of food security, failed to peiform its role  in formulating systematic steps in  order to  develop sustainable food security.  At the  same time,  the DKP s capacity to  coordinate,  evaluate,  and provide feedback on the implementation of policies on and programs about the development of food security had not been satisfactory.  The weaknesses of the institutional framework hampered Klaten Regency from preserving and increasing its food security.  Based on the findings,  this paper presents several important recommendations: First,  the DKP has to be equipped with the institutional framework that is clear and explicit so that it can regulate the mechanisms on roles and responsibilities of each embroiled institution. Second,  the DKP also needs to be built on a clear consensus so that it can develop a coordination system based on a blue print that includes the short-term,  intermediate- term,  and long-term planning on the development of food security.  Third,  the DKP also needs to have working groups that can improve the synchronization mechanism and the synergy of the development of food security.
Keywords: Food Security,  institutional,  DKP,  multidimensional, Klaten

## Abstrak
Tulisan  ini  melakukan  analisis  kelembagaan  dalam  pembangunan  ketahanan pangan.  Mengacu  kepada pengalaman  Kabupaten  Klaten,  Jawa Tengah,  dan  dengan mengandalkan  data  primer  dan  sekunder,  tulisan  ini  menunjukkan  masih  lemahnya kerangka kelembagaan untuk mendukung pembangunan ketahanan pangan. Akibatnya, Dewan  Ketahanan  Pangan  (DKP)  sebagai  lembaga  formal  di  bidang  pembangunan
ketahanan  pangan  gagal  menjalankan  perannya  dalam  menyusun  langkah-langkah yang sistematis untuk membangun ketahanan pangan secara berkelanjutan.  DKP juga memiliki kapasitas yang tidak terlalu baik untuk mengoordinasikan, mengevaluasi, dan memberikan umpan balik terhadap pelaksanaan kebijakan dan program pembangunan ketahanan pangan. Kelemahan-kelemahan dalam kerangka kelembagaan itu menghambat Klaten mempertahankan dan meningkatkan ketahanan pangannya. Berdasarkan temuan itu,  tulisan  ini  memberikan beberapa rekomendasi  penting sebagai  berikut.  Pertama, DKP perlu dilengkapi dengan  institutional  framework yang jelas dan tegas  sehingga bisa mengatur mekanisme peran dan tanggungjawab tiap institusi yang terlibat. Kedua, DKP juga perlu dibangun dengan konsensus yangjelas agar bisa mengembangkan sistem koordinasi  berdasarkan blue print yang memuat perencanaan jangka pendek, jangka menengah,  maupun jangka panjang  dalam  pembangunan ketahanan pangan.  Ketiga, DKP perlu memiliki kelompok kerja yang bisa meningkatkan mekanisme sinkronisasi dan sinergi program pembangunan ketahanan pangan.
Kata Kunci: Ketahanan Pangan, kelembagaan, DKP,  multidimensi, Klaten

## PENDAHULUAN
Ketahanan pangan merupakan isu yang sifatnya multidimensional. Oleh karena itu,  upaya  untuk  memperkuat  ketahanan  pangan  membutuhkan  pendekatan yang holistik, mencakup segala aspek yang melingkupinya. Secara garis besar, aspek-aspek yang perlu menjadi pertimbangan dalam memperkuat ketahanan pangan adalah sistem produksi, jalur distribusi, dan pola konsumsi.
Karena  bersifat multidimensional  dan  mencakup  beragam  aspek,  upaya untuk  memperkuat  ketahanan  pangan  dipastikan  akan  melibatkan  beragam institusi  sektoral.  Masalahnya  adalah  setiap  institusi  memiliki  karakter, tugas pokok,  dan fungsi  yang berbeda antara satu dengan lainnya.  Perbedaan ini  sering  kali  berdampak  terhadap  upaya  untuk  memperkuat  ketahanan pangan yang cenderung bersifat parsial daripada holistik.  Dalam konteks ini, munculnya  kelembagaan  pangan  dengan  struktur  organisasi  yang jelas  dan memiliki kompetensi untuk melakukan koordinasi di  antara beragam institusi sektoral akan  menjadi kunci  sukses dari  upaya  untuk memperkuat ketahanan pangan. Kelembagaan pangan juga memiliki peran penting untuk merumuskan, mengevaluasi, dan memberi umpan balik terhadap implementasi kebijakan dan program dari masing-masing institusi sektoral.
Seiring dengan era otonomi daerah, pemerintah daerah memiliki tanggung jawab dan kewenangan yang  lebih  besar untuk mengelola perekonomiannya. Dalam konteks  ketahanan  pangan,  ini  berarti  bahwa pemerintah  daerah juga memiliki  tanggung jawab  dan  kewenangan  yang  besar  untuk  memperkuat dan membangun ketahanan pangan di  daerahnya. Oleh karena itu, bagaimana pemerintah  daerah  memandang  pentingnya  kelembagaan  pangan  untuk memperkuat ketahanan pangan di  daerahnya menjadi menarik untuk dikaji.

## 56 I Jurnal Kependudukan Indonesia
Dalam  arti  luas,  kelembagaan  merupakan  keseluruhan  kerangka  aturan main  yang  mengatur  interaksi  antar  instansi  baik  bersifat  kultural  maupun struktural (Basri dan Munandar, 2009; Khudori, 20 12). Ia terdiri dari regulasi, kebijakan  dan  struktur  organisasi  perumus,  pelaksana,  serta  pengawasnya (Basri dan Munandar, 2009). Pendekatan kelembagaan dalam tulisan ini lebih terfokus  kepada  struktur  organisasi.  Pertimbangannya,  struktur  organisasi menjadi perumus,  pelaksana,  dan  pengawas  regulasi  serta  kebijakan.  Secara implisit,  kondisi  ini  menunjukkan  bahwa  organisasi  yang  baik  akan  mampu secara efisien dan efektifmenjadi perumus, pelaksana, dan pengawas regulasi serta kebijakan, vice versa.
Untuk  melakukan  analisis  kelembagaan,  tulisan  ini  menggunakan  data primer dan sekunder. Data sekunder diperoleh dari publikasi beberapa instansi pemerintah  di  pusat dan  daerah,  khususnya  yang  memiliki  lingkup  kegiatan terkait  sektor pertanian  tanaman  pangan,  buku,  jurnal,  dan  media  lainya. Semen tara itu, data primer diperoleh dengan melakukan wawancara mendalam (indepth  interview)  dengan  narasumber terpilih  dari  Dinas  Pertanian,  Kantor Ketahanan  Pangan,  Camat  (Banyudono ),  Penyuluh,  dan  Kelompok  Tani  di Kabupaten Klaten. Unit analisis penelitian adalah Kabupaten Klaten, Propinsi Jawa Tengah, mengingat kabupaten ini merupakan salah satu lumbung pangan di Jawa Tengah
Dengan menggunakan pendekatan dan metodologi penelitian di atas, tujuan utama dari tulisan ini adalah menganalis upaya pembangunan ketahanan pangan dari perspektifkelembagaan di Kabupaten Klaten, Propinsi Jawa Tengah. Selain itu,  tulisan  ini  juga menganalisis  struktur  organisasi  kelembagaan  pangan dan  hubungan  kerja  di  antara  beragam  institusi  yang  terlibat  dalam  upaya memperkuat ketahanan pangan di Kabupaten Klaten. Rekomendasi kebijakan dalam tulisan ini diharapkan memperkuat kelembagaan pangan di daerah agar bisa bekerja secara optimal untuk meningkatkan ketahanan pangan

## KETAHANAN p ANGAN  DARI  PERSPEKTIF INSTITUSI
Terdapat kesamaan dari konsep ketahanan pangan pada tataran internasional dan nasional. Misalnya, Food Agriculture Organization FAO (1997) mendefinisikan ketahanan pangan sebagai "access  for  all  people  at all  times  to  enough food for an active and healthy life". Sementara itu, Undang Undang (UU) Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan menjelaskan ketahanan pangan sebagai suatu kondisi terpenuhinya pangan bagi setiap rumah tangga yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup baikjumlah maupun mutunya, aman, merata, dan terjangkau.
Berdasarkan dua definisi ketahanan pangan di atas, secara eksplisit tersurat bahwa ketahanan pangan berhubungan dengan kondisi dimana setiap individu
Vol.  VII, No.2,  2012 I 57
pada  setiap  saat  memiliki  kemampuan  secara  fisik  dan  ekonomi  untuk  bisa mengonsumsi pangan dengan kualitas yang cukup baik agar bisa hidup secara produktif dan  sehat.  Selanjutnya,  Pribadi  (2005)  menyatakan  bahwa  upaya untuk menciptakan ketahanan pangan harus memperhatikan aspek kecukupan (sufficiency),  akses (acces),  keterjaminan (security), dan waktu (time).
Selanjutnya,  World  Bank  (2009),  Ariani  (2009)  dan  Hanani  (2009) menegaskan bahwa ketahanan pangan merupakan rangkaian dari tiga komponen utama yaitu (1) ketersediaan dan stabilitas pangan (food availability and stability), (2) kemudahan memperoleh pangan (food accessibility), dan (3) pemanfaatan pangan  (food  utilization).  Ini  berarti  bahwa  ketahanan  pangan  merupakan suatu sistem yang terintegrasi, yang terdiri dari subsistem ketersediaan pangan, distribusi pangan, dan konsumsi pangan. Dengan demikian, kuat atau lemahnya ketahanan pangan akan sangat tergantung dari sinergi dan interaksi dari ketiga subsistem tersebut.
Keharusan mengintegrasikan tiga subsistem (ketersediaan pangan, distribusi pangan, dan konsumsi pangan) membuat upaya menciptakan ketahanan pangan bersifat kompleks. Hal tersebut perlu melibatkan peran lintas institusi sektoral dan  membutuhkan pendekatan  multidisiplin.  Oleh  karena  itu,  upaya  untuk mewujudkan ketahanan pangan membutuhkan konsep, perencanaan, program, dan strategi  implementasi yang komprehensif dan matang (Purwanto,  2009). Dalam  konteks  ini  maka  kelembagaan  pangan  dengan  struktur  organisasi yang jelas dan memiliki kemampuan untuk menciptakan hubungan kerja yang harmonis  di  antara beragam  institusi  sektoral  menjadi  syarat  mutlak  untuk membangun ketahanan pangan (Khudori, 2012).
Lebih dari itu, agar bisa berhubungan kerja secara harmomis, tiap instansi membutuhkan manajemen moderen berdasarkan prinsip koordinasi, integrasi, simplikasi, sinkronisasi serta mekanisasi (KISS Me). Penerapan prinsip KISS Me pada manajemen setiap institusi akan mampu mengurangi terjadinya tumpang tindih  tugas  ataupun  kesenjangan  bidang tugas.  Dengan menerapkan  prinsip KISS  Me,  diharapkan  hubungan  kerja  antar  institusi  akan  semakin  terarah yang kemudian akan berdampak secara positifterhadap peningkatan ketahanan pangan (Setiadji, 2012).
Setiap  institusi  sektoral juga perlu memiliki  sumber daya manusia yang berkualitas.  Sumber  daya  yang  berkualitas  akan  menjamin  institusi  sektoral untuk mampu menjalankan tugas dan fungsinya dengan baik (Boediono, 2012). Dalam konteks ini, peningkatan kualitas sumber daya manusia, terutama dalam sikap dan kompetensinya, menjadi sentral untuk membentuk institusi sektoral yang mampu bekerja secara terkoordinasi dengan institusi sektorallainnya untuk mendukung upaya mewujudkan ketahanan pangan.

## 58 I Jurnal Kependudukan Indonesia
Terbentuknya  kerangka  kelembagaan  (institusional framewrok)  menjadi faktor penting lainnya yang bisa mendorong munculnya hubungan kerja yang harmonis di antara institusi sektoral. North dalam Basri (2009) mendefinisikan kerangka  kelembagaan  sebagai  aturan  main  yang  mengatur  interaksi  antar instansi. Kerangka kelembagaan menjadi dasar atau membentuk struktur insentif dalam kegiatan pertukaran antar instansi, baik yang bersifat politik, ekonomi, maupun sosial.
Selain  itu,  dibutuhkan  indikator  capaian  yang jelas  dan  terukur  dengan baik. Indikator yangjelas dan terukur akan membantu tiap-tiap institusi sektoral menyusun arab dan program kerja yang terintegrasi diantara satu institusi dengan yang lainnya (Saliem, 2004; Pribadi, 2005). Beberapa literatur, seperti Hanani (2009), telah mencoba merumuskan indikator capaian dari tiap-tiap subsistem ketahanan pangan (Tabel1).
Berbagai  literatur  (Purwanto,  201 0;  Ariani,  201 0;  Machfoedz,  2011) menyimpulkan kondisi ketahanan pangan di Indonesia relatifbelum terbangun secara  solid.  Paling  tidak,  hal  ini  terindikasi  dari  masih  besamya  proporsi penduduk yang terkategori ke dalam kelompok rawan pangan, sebesar 13% dari total penduduk (Universitas Gadjah Mada, 2011 ). Secara garis besar, lemahnya kondisi ketahanan di  negeri ini merupakan akumulasi dari tiga permasalahan sebagai berikut.
Tabell. Fungsi  dan  Indikator Capaian  Ketahanan  Pangan  Menurut  Subsistem
Subsistem lndikator Hasil Satndar Ideal Ketersediaan • Kemandirian pangan • Rasia impor terhadap Pangan: kebutuhan maksimum 10% menjamin pasokan • Peningkatan ketersedian
• Ketersediaan energi per kapi-
pangan untuk energi per kapita ta mimimum 2.200 kilo kalori memenuhi ke- • Peningkatan ketersediaan per hari butuhan seluruh protein per kapita • Ketersediaan protein per
penduduk dari segi • Peningakatan jumlah keterse- kapita minimum 57 gram per
kuantitas, kuali- diaan pangan hari tas, keragaman, • Berkembangnya lem- • Jumlah cadangan pangan keamanan baga cadangan  pemerintah mimimal 20% dari kebutuhan provinsi dan kabupaten/kota • Adanya  lembaga cadangan • Penguaatan dan berkem- pangan pemerintah di setiap bangnya lembaga cadangan provinsi dan kabupaten/kota pemerintah desa • Adanya lembaga cadangan pemerintah desa mimimal • Penguatan dan berkem- satu untuk setiap kecamatan bangnya lembaga cadangan • Berkembangnya cadangan masyarakat pangan masyarakat berben-
tuk lumbung pangan minimal satu untuk setiap kecamatan
Vol. VII, No.2,  2012 I 59
Subslstem lndikator HasH Satndar Ideal Distribusi Pangan: • Rendahnya perbedaan harga • Stabilitas harga pangan de- mewujudkan antarwaktu ngan perbedaan maksimum sistem distribusi lD-25% antar waktu normal yang efektif dan • Kemandirian lembaga dan tidak normal efisien sebagai Distribusi Pangan  Masyarakat • Jumlah LDPM  di setiap prasyarat untuk (LDPM) Gabungan Kelompok Tani menjamin agar se- • Ketersediaan informasi harga (Gapoktan) luruh rumah tangga pangan • Adanya sistem informasi dapat memperoleh harga pangan
pangan dalam kuantitas dan kualitas yang cukup sepanjang waktu dengan harga terjangkau
Konsumsi  Pangan: • Kecukupan energi per kapita • Angka kecukupan energi mini- Mengarahkan per hari mal 2.000 kili kalori per hari pola pemanfaatan • Angka  kecukupan protein pangan secara • Kecukupan  protein per kapita minimal 52 gram per hari nasional agar per hari • Kecukupan gizi mikro memenuhi kaidah • Kecukupan gizi mikro •
18 kg per kapita per tahun mutu, keragaman, • Konsumsi pangan hewani • 70 kg per kapita per tahun kandungan gizi, • Konsumsi beras • Pola  pangan harapan (PPH) keamanan, dan • Peningkatan skor pola pa- dengan skor 100 kehalalan ngan harapan • Jumlah kasus pelanggaran • Penurunan kasus  keracunan produk pangan 0%
pangan
Sumber: disarikan dari Hanani, 2009, Optimalisasi dan Efektivitas Dewan Ketahanan Pangan (DKP) Kabupaten/Kota da/am  Mewujudkan Ketahanan Pangan
Petama, dari sisi produksi, terdapat indikasi bahwa pertumbuhan produksi beberapa komoditas pang an tidak mampu mengimbangi pertumbuhan konsumsi. Misalnya,  pada  tahun  20 II,  pertumbuhan  produksi  padi  hanya  meningkat sebesar I ,35%, lebih rendah dibanding pertumbuhan penduduk yang mencapai angka I ,49% per tahun. Lebih rendahnya tingkat pertumbuhan produksi pangan daripada  laju  pertumbuhan  penduduk  merefteksikan  bahwa  pertumbuhan supply pangan lebih rendah daripada pertumbuhan demand-nya. Selain karena pertumbuhan penduduk,  konversi  lahan pertanian yang san gat masif (50 ribu hektar per tahun) dan munculnya tantangan alam tidak saja karena perubahan iklim,  tetapi juga terdapatnya  daerah  yang  terkategori  sebagai  daerah  rawan bencana, mendorong munculnya production-consumption gap (Adam, 20 II).
Kedua, dari sisi konsumsi, kurang optimalnya pemerintah untuk mendorong diversifikasi  pangan  agar  tidak  terlalu  tergantung  pada  komoditas  pangan tertentu membuat ketahanan pangan menjadi rentan terhadap shock yang muncul

## 60 I Jurnal Kependudukan Indonesia
karena penurunan produksi atau kenaikan harga komoditas pangan tertentu itu. Misalnya,  terdapat  indikasi  bahwa  ketergantungan  masyarakat  kita  terhadap beras mengalami peningkatan. Konsumsi beras per kapita penduduk Indonesia meningkat dari  135 pada (2003) menjadi  139 kg per tahun (2010), jauh lebih tinggi  daripada  rata-rata  konsumsi  beras  per kapita  di  dunia,  sebesar  60  kg per tahun  (Adam,  2011 ).  Karena  itu,  pengendalian  konsumsi  beras  dengan mengintensifkan program diversifikasi pangan yang berkarakter lokal menjadi penting dilakukan.
Ketiga, lemahnya  ketahanan  pangan  tidak  hanya  disebabkan  oleh terganggunya produksi, tetapi juga lemahnya jalur distribusi.  Misalnya, pada tahun 201 0 produksi beras mencapai 3 8 juta ton, semen tara konsumsinya hanya sebesar 35  juta ton.  Ini  berarti  terdapat surplus  beras  sebesar  3 juta ton dan jika surplus  ini  terdistribusi  dengan  baik,  harga beras  tidak  akan bergejolak. Sayangnya,  buruknya jalur distribusi  membuat  surplus  ini  hanya  terjadi  di beberapa daerah dan tidak bisa didistribusikan ke  daerah  lain (Adam,  2011 ). Permasalahan  ini  menjelaskan  mengapa  masih  terdapat  daerah  yang  masuk dalam  kategori  rawan  pangan  meskipun  secara  agregat  Indonesia  memiliki ketersediaan pangan yang cukup.
Berdasarkan perspektif institusi,  akumulasi  dari  tiga permasalahan yang melemahkan  kondisi  ketahanan  pangan  seperti  di  atas  mengindikasikan belum  optimalnya  kinerja  institusi  pemerintahan.  Mengacu  kepada  UU  No. 7  Tahun  1996  tentang  Pangan,  bisa  disimpulkan  bahwa  institusi  pemerintah belum mampu menyelenggarakan pengaturan, pembinaan, pengendalian, dan pengawasan ketahanan pangan. Menurut Purwanto (20 1 0) dan Khudori (20 12) salah satu penyebabnya adalah lemahnya koordinasi dan belum terbangunnya hubungan  kerja  yang  sinergis  antara  satu  institusi  dengan  institusi  lainnya. Oleh  karena  itu,  dari  perspektif institusi,  mengoptimalkan  koordinasi  dan menciptakan hubungan kerja yang harmonis di an tara institusi menjadi penting untuk mewujudkan ketahanan pangan.
Penting untuk dikemukakan bahwa pada era otonomi daerah seperti saat ini upaya untuk mengoptimalkan koordinasi dan menciptakan hubungan kerja yang  harmonis  diantara  institusi  perlu  melibatkan  peran  pemerintah  daerah. Argumentasinya adalah, menurut UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dikemukakan secara jelas bahwa kebijakan dan manajemen ketahanan pangan  di  Indonesia  didesentralisasikan  ke  tingkat  daerah.  Dalam  kaitan ini,  pemerintah  pusat  hanya  berperan  untuk  membuat  kebijakan-kebijakan strategis dan bersifat normatif, sedangkan imp1ikasi teknis mengenai kegiatan perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi ketahanan pangan daerah diserahkan secara penuh kepada pemerintah daerah.
Secara eksplisit, paparan di atas mengindikasikan bahwa pemerintah daerah sebenamya menjadi aktor utama dalam membangun ketahanan pangan. Beberapa langkah  telah  dilakukan untuk  mendukung peran pemerintah daerah  sebagai aktor  utama  dalam  membangun  ketahanan  pangan.  Misalnya,  sekitar  85% anggaran sektor pertanian di  dalam APBN didesentralisasikan ( ditransfer) ke daerah. Lebih dari itu, untuk memperkuat institusi, dibentuk Dewan Ketahanan Pangan (DKP) di  setiap kabupaten/kota melalui Peraturan Presiden (Perpres) No.  83  Tahun 2006 tentang Dewan Ketahanan Pangan. Kepala Daerah secara ex officio (melekat) menjabat sebagai ketua DKP di tingkat Daerah.
Pada hakikatnya, DKP merupakan lembaga ad hoc yang sangat strategis dan penting. Peran strategis DKP sangat relevan, terutama jika dikaitkan dengan tujuan pembangunan ketahanan pangan, yaitu menciptakan ketahanan pangan, tidak  saja  pada  tataran  makro  (nasional),  tetapi  juga mikro  (rumah  tangga) (Hanani, 2009).
Secara konseptual, tugas  utama dari DKP adalah, pertama, merumuskan kebijakan  dalam  rangka  mewujudkan  ketahanan  pangan  wilayah. Kedua, melaksanakan  evaluasi  dan  mengembalikan  pemantapan  ketahanan  pangan wilayah. Ketiga,  membangun  koordinasi  program  ketahanan pangan  dengan seluruh  pemangku  kepentingan (stakeholders).  Sementara  itu,  fungsi  dari lembaga  ini  adalah  sebagai  lembaga  koordinasi  lintas  sektor  agar  program yang  dilaksanakan  oleh  tiap  lembaga/komponen  dapat bersinergi  dan  saling memperkuat antara satu dengan lainnya (Hanani, 2009).

## KETAHANAN P ANGAN  DI  KABUPATEN  KLATEN
Kabupaten Klaten merupakan salah satu daerah lumbung pangan di Jawa Tengah. Produksi  dan  ketersediaan  pangan  di  kabupaten  ini,  khususnya  padi,  selalu surplus  dan  melebihi  kebutuhan  penduduknya.  Tidak  terlalu  mengherankan hila kabupaten ini masuk ke dalam kategori daerah dengan ketahanan pangan sangat kuat dan menjadi salah satu penyokong ketahanan pangan Jawa Tengah dan nasional.
Namun demikian, walaupun kondisi ketahanan pangan di Kabupaten Klaten relatifkuat, pada realitasnya tidak terlepas dari berbagai permasalahan. Produksi beberapajenis tanaman pangan, seperti padi, ubi kayu, dan ubijalar, mengalami penurunan yang cukup signifikan. Misalnya, produksi padi, dalam kurun waktu 2007-2011,  mengalami  penurunan  dengan  rata-rata  12,2%  per tahun.  Pada peri ode yang sama, rata-rata produksi ubi kayu dan ubi jalar menurun menurun masing-masing dengan  18,1% dan 30,1% per tahun (Tabel 2).

## 62 I Jurnal Kependudukan Indonesia
Tabel 2.  Produksi  Beberapa Tanaman  Pangan  di  Kabupaten  Klaten,  2007-2011
Komoditas Produksi (ton) Pertumbuhan (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2007-2011 Padi 347230  360474  383130  303591 206815 -12.2 Jagung 57967 79510 73248 59242 88520 11.2 Kedelai 4075 6797 5029 7937 6266 11.4 Kacang tanah 1868 2459 3149 3031 3295 15.2 Kacang hijau 198 225 81 120 301 11.0 Ubi kayu 51834 51783 33710 41040 23326 -18.1 Ubi jalar 4497 741 1037 1407 1071 -30.1
Sumber: diolah dari BPS Jawa Tengah, Data Rilis Pertanian, berbagai penerbitan
Dengan posisinya  yang  sangat penting,  terganggunya  ketabanan pangan di Kabupaten Klaten dikhawatirkan akan membawa dampak negatif terbadap kondisi ketabanan Jawa Tengah atau bahkan nasional. Oleh karena itu, mencari akar permasalaban yang mengganggu ketahanan pangan di kabupaten ini penting untuk dilakukan
Wawancara  yang  dilakukan  Tim  Peneliti  P2E-LIPI  (Suryanto et  a/ .. , 2012)  dengan  narasumber  dari  Dinas  Pertanian,  Kantor  Ketabanan  Pangan, Camat  (Banyudono ),  Penyulub,  dan  Kelompok  Tani  di  Kabupaten  Klaten mengungkapkan beberapa faktor  yang mengganggu posisi ketahanan pangan kabupaten ini. Pertama,  anomali musim tidak hanya membuat petani kesulitan memprediksi perubahan musim, tetapi juga menimbulkan berbagai macam hama ( wereng dan  tikus)  yang kemudian berdampak terhadap  penurunan produksi tanaman pangan. Kebanyakan petani di daerah ini, sebagaimana dikemukakan narasumber  dari  Dinas  Pertanian  Kabupaten  Klaten,  belum  memiliki pengetabuan  bagaimana  mereka  hams  beradaptasi  dengan  perubahan  iklim. Akibatnya, ratusan hektar tanaman pangan, khususnya padi, mengalami puso, tidak saja karena kekurangan air, tetapi juga karena serangan hama, khususnya wereng. Pada gilirannya, hal ini kemudian menurunkan produksi padi yang pada akhimya membuat ketersediaan pangan di daerab ini mengalami penurunan.
Kedua,  alib  fungsi  laban pertanian ke penggunaan  lainnya di  daerab  ini juga relatif cukup tinggi. Misalnya, Camat Banyudono mengungkapkan babwa di  kecamatan  ini  sudab  ban yak  berdiri  pabrik -pabrik  industri  yang  secara berangsur-angsur mengurangi  laban  produktif.  Demikian balnya,  di  wilayab timur  Kabupaten  Klaten,  sebagian  laban  produktif mengalami  kerusakan ekosistem karena tekanan industrialisasi.
Data statistik menunjukkan alib fungsi laban memang menekan luas laban beberapa tanaman pangan, seperti padi, ubi kayu, dan ubijalar {Tabel3). Dengan membandingkan Tabel2. dan Tabel3., terdapat indikasi babwa penurunan luas laban  menjadi  salah  satu  penyebab  terjadinya  penurunan  produksi.  Artinya, beberapa tanaman pangan yang lahannya mengalami penurunan, seperti padi, ubi kayu, dan ubijalar (Tabel3) adalah tanaman pangan yang produksinyajuga mengalami penurunan {Tabel 2).
Alih fungsi laban terjadi karena usaba tani tanaman pangan kurang mampu memberikan  insentif ekonomi  terhadap  petani.  Di  satu sisi,  biaya usaba  tani mengalami  kenaikan  seiring  dengan  naiknya  barga beli  pupuk,  obat-obatan, dan sarana produksi (saprodi) lainnya. Di sisi lain, harga jual tanaman pangan, khususnya  pada  masa  panen,  cenderung  mengalami  penurunan.  Akibatnya, tingkat keuntungan yang bisa dinikmati petani cenderung mengalami penurunan setiap saat.
Ketiga, menurunnya insentif ekonomi di sektor pertanian tanaman pangan mendorong  tenaga  kerja  meninggalkan  sektor  ini.  Akibatnya,  petani  sering kali  mengalami  kesulitan  mendapatkan  tenaga  kerja,  khususnya  pada  saat musim  tanam  dan  panen.  Kesulitan  mendapatkan  tenaga  kerja  pada musim tanam ini mengganggu program tanam bersama sebagai salab satu cara untuk meminimalisir serangan bama.
Keempat, narasumber dari penyuluh dan kelompok tani di Kabupaten K.laten mengungkapkan  sebagian  infrastruktur pertanian,  seperti  irigasi,  mengalami kerusakan sehingga kurang  optimal  mendukung usaba tani  tanaman pangan. Bersama-sama  dengan  munculnya  fhenomena  anomali  musim,  kerusakan infrastruktur  pertanian  ini  diduga  menjadi  penyebab  turunnya  produktivitas beberapa  tanaman  pangan,  seperti  padi.  Pada  peri ode  2007-2011,  berbeda dengan produktivitas tanaman padi di  Propinsi Jawa Tengab yang meningkat
Tabel 3.  Luas  Laban Beberapa Tanaman  Pangan di  Kabupaten  Klaten,  2007-2011
Komoditas Luas Lahan (Ha) Pertumbuhan (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2007-2011 Padi 58505 58253 61543 54801 47884 -4.9 Jagung 9610 9839 9898 11226 11433 4.4 Kedelai 3991 4128 3679 3870 4228 1.5 Kacang tanah 2377 2520 2460 2313 2530 1.6 Kacang hijau 171 194 70 110 294 14.5 Ubi kayu 1691 1873 1148 1391 1028 -11.7 Ubi jalar 453 65 94 121
72
-36.9
Sumber: diolah dari BPS Jawa Tengah, Data Rilis Pertanian, berbagai penerbitan.

## 64 I Jurnal Kependudukan Indonesia
dengan  rata-rata  0,5%  per tahun,  produktivitas  tanaman  padi  di  Kabupaten Klaten justru menurun dengan rata-rata 7, 7% per tahun. Akibatnya, sejak tahun 2010,  produktivitas  tanaman  padi  di  Kabupaten  Klaten  relatif lebih  rendah dibandingkan  dengan  produktivitas  tanaman  padi  di  Propinsi  Jawa Tengah (Tabel4).
Selain  berdampak  negatif terhadap  penurunan  tingkat  produktivitas, narasumber  dari  Kantor  Ketahanan  Pangan  mengatakan  bahwa  kerusakan beberapa infrastruktur transportasi  menghambat proses  distribusi  dari  daerah lumbung padi ke daerah yang secara relatif terkategori sebagai daerah dengan ketahanan pangan kurang kuat (rawan pangan). Akibatnya,  muncul beberapa daerah di kabupaten ini dengan status rawan pangan.
Kelima, sebagaimana  dikemukakan  narasumber  dari  Kantor  Ketahanan Pangan  Kabupaten  Klaten,  ketergantungan  masyarakat  Kabupaten  Klaten terhadap makanan pokok beras relatif masih san gat tinggi. Dari jumlah masyakat Kabupaten  Klaten  sebesar  1.307.562 jiwa pada  tahun  2011,  1.176.805 jiwa masih bergantung pada komoditas beras. Ini berarti 90% masyarakat kabupaten ini  masih bergantung pada beras,  dan hanya  10% (130.757 jiwa) yang sudah mendiversifikasi kebutuhan pangan mereka ke jenis umbi-umbian.
Keenam, kepada  Tim  Peneliti  P2E-LIPI  (Suryanto eta/., 2012),  semua narasumber dari berbagai instansi mengungkapkan semakin melemahnya tradisi lumbung pangan dalam masyarakat. Sebagian masyarakat, secara berkelompok atau  sendiri-sendiri,  sudah  tidak  terbiasa  memiliki  lumbung  padi  sebagai antisipasi  untuk  menghadapi  musim  paceklik.  Akibatnya,  meskipun  secara agregat  ketahanan  pangan  di  kabupaten  ini  relatif masih  kuat,  pada  tataran mikro (rumah tangga), kondisi seperti ini membuat ketahanan pangan sebagian masyarakat (rumah tangga) berada dalam tekanan yang cukup serius, khususnya ketika musim paceklik tiba.
Tabel  4.  Produktivitas  Tanaman  Padi  di  Klaten  dan  Jawa  Tengah,  2007-2011, (Kulha)
Tahun Klaten JawaTengah 2007 59.47 53.38 2008 62.06 55.06 2009 62.25 55.65 2010 55.40 56.42 2011 43.19 54.47 Pertumbuhan 2007-2011 -7.7 0.5
Sumber: diolah dari BPS Jawa Tengah, Data Rilis Pertanian, berbagai penerbitan

## DKP SEBAGAI  KELEMBAGAAN  PANGAN
Berdasarkan berbagai permasalahan yang teridentifikasi, kepada Tim Peneliti P2E-LIPI  (Suryanto et  a/.,  2012),  narasumber  dari  Dinas  Pertanian  dan Kantor  Ketahanan  Pangan  Kabupaten  Klaten  menegaskan  bahwa  upaya untuk  memperkuat  ketahanan  di  kabupaten  ini  dilakukan  dengan  menyusun serangkaian  strategi  sebagai  berikut. Pertama,  mengoptimalkan  peran pemerintah  daerah  dalam  penyediaan,  pengelolaan,  dan  pemeliharaan  lahan pertanian  yang  produktif.  Kedua,  meningkatkan  kapasitas  dan  pengetahuan petani dalam berproduksi. Ketiga, memperkuat kelembagaan petani. Keempat, mengembangkan diversifikasi pangan melalui pemanfaatan sumber pangan lokal non-padi.  Kelima,  meningkatkan  kualitas  produk.  Keenam,  mengembangkan jaringan pemasaran untuk berbagai produk pangan yang dihasilkan.
Untuk mempermudah pelaksanaan strategi itu,  Bupati Kabupaten Klaten membuat Keputusan No.  521.11/547/2009 tentang Dewan Ketahanan Pangan (DKP). Bupati Klaten menjadi ketua dari lembaga non-struktural yang bersifat ad hoc ini dibantu oleh 24 institusi lainnya, baik institusi teknis di bawah Pemerintah Daerah Kabupaten Tingkat II Kabupaten Klaten maupun BUMN (Bulog), dan organisasi  profesional  kemasyarakatan  seperti  Himpunan  Kerukunan  Tani Indonesia {Tabel 5).
Sebagai lembaga ad hoc dengan ketua langsung dipimpin oleh bupati, DKP mempunyai peran yang sangat strategis untuk membangun ketahanan pangan di Kabupaten Klaten. Pertama, sebagai penggerak utama pembangunan ketahanan pangan. Karena itu, DKP dituntut mampu memberikan pilihan kebijakan kepada bupati. Ini berarti bahwa DKP perlu menjadikan dirinya sebagai dapur yang bisa mengolah  strategi  kebijakan yang  kreatif,  inovatif,  dan  mampu  menawarkan solusi dari berbagai macam masalah yang muncul terkait dengan isu mengenai ketahanan pangan.
Kedua,  banyaknya  institusi  yang  terlibat  di  DKP  mengindikasikan bahwa  upaya  membangun  ketahanan  pangan  merupakan  isu  yang  sifatnya multidimensional.  Karena  itu,  upaya  membangun  ketahanan  pangan  harus dimaknai sebagai upaya holistik yang harus terintegrasi. Dalam kaitan ini, DKP berperan sebagai integrator dari berbagai instansi Pemerintah Kabupaten Klaten dalam mendukung upaya membangun ketahanan pangan.
Sebagai  penggerak  dan  integrator,  DKP  dituntut  mampu  tampil  sebagai lembaga  yang  kredibel  dan  bisa  melahirkan  berbagai  macam  terobosan kebijakan. Untuk itu, kelembagaan DKP harus disusun dengan basis mekanisme yang jelas dan  tegas.  Sayangnya,  dari  perspektif institusi,  struktur organisasi DKP  seperti  terlihat  di  Tabel  2  memiliki  beberapa  kelemahan. Pertama, sebagai lembaga non-struktural yang bersifat ad hoc, sulit berharap DKP akan

## 66 I Jurnal Kependudukan Indonesia
Tabel 5.  Struktur Organisasi  DKP Kabupaten  Klaten
lnstansi Kedudukan Bupati Ketua Wakil Bupati Wakill Sekretaris Daerah Wakil2 Asisten  Ekonomi dan Pembangunan Ketua  Harian Kepala  Kantor Ketahanan  Pangan Sekretaris Kepala  Bappeda Anggota Kepala  Badan Pemberdayaan Masyarakat Anggota Kepala  Badan  Kesatuan  Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat Anggota Kepala  Badan  Lingkungan Hidup Anggota Kepala  Dinas Pertanian Anggota Kepala  Dinas Kesehatan Anggota Kepala  Dinas Pendidikan Anggota Kepala  Dinas Perindustrian, Perdagangan, Koperasi, dan UMKM Anggota Kepala  Dinas Sosial, Tenaga  Kerja  dan Transmigrasi Anggota Kepala  Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah Anggota Kepala  Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Anggota Kepala  Dinas Perhubungan Anggota Kepala  Dinas Pekerjaan Umum Anggota Kepala  Dinas Kebudayaan,  Pariwisata, Pemuda dan Olahraga Anggota Kepala  Kantor Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Anggota Kepala  BPS Kalten Anggota Kepala  Perum Bulog Klaten Anggota Ketua Tim Penggerak PKK Klaten Anggota Ketua  Kontak Tani  Nelayan Andalan Anggota Ketua HKTI Anggota
Sumber:  SK Bupati Klaten No 521.11/54 7/2009
mendapatkan dukungan keuangan yang optimal dari APBD. Ini terjadi karena mekanisme  penganggaran APBD  lebih  mengedepankan  struktur  daripada fungsi. Artinya, anggaran APBD lebih memprioritaskan dinas a tau badan yang secara formal  menjadi  bagian dari  struktur organisasi pemerintah daerah dan memarginalkan  kebutuhan  anggaran  untuk  lembaga-lembaga  non-struktural, seperti  DKP.  Akibatnya,  peran  strategis  DKP  tidak  mendapatkan  dukungan anggaran yang optimal.
Kedua, terdapat indikasi bahwa struktur organisasi DKP belum dilengkapi dengan institutional framework yangjelas dan tegas. Artinya, pelibatan banyak institusi  dalam  DKP tidak diikuti  dengan  mekanisme  yang jelas atas  alokasi peran,  tanggung jawab, risiko dan  kemanfaatan dari masing-masing institusi. Beberapa  narasumber  mengungkapkan  bahwa  peran  dan  tanggung jawab tiap-tiap institusi sudah melekat dalam tugas pokok dan fungsi ( tupoksi) reguler tiap-tiap institusi. Masalahnya, tupoksi reguler tiap-tiap institusi bersifat umum, normatif, dan sering kali tidak secara khusus terkait dengan upaya pembangunan ketahanan pangan. Misalnya, berdasarkan SK Bupati Klaten Nomer 79 Tahun 2009,  ditegaskan  bahwa  tupoksi  Dinas  Kebudayaan,  Pariwisata,  Pemuda, dan  Olahraga  adalah  melaksanakan  urusan  kebudayaan,  kepariwisataan, kepemudaan,  dan  keolahragaan.  Sayangnya,  tidak  ada penjelasan bagaimana tupoksi itu menjadi landasan bagi Dinas Kebudayaan, Pariwisata, Pemuda, dan Olahraga untuk berperan dan melaksanakan tugas serta tanggungjawab sebagai institusi  yang dilibatkan  dalam  pembangunan  ketahanan  pangan. Akibatnya, selama penelitian tidak diperoleh informasi yang akurat, peran dan kontribusi apa yang bisa disumbangkan oleh dinas itu dalam pembangunan ketahanan pangan.
Tidak  ditemuinya  mekanisme  yang jelas  atas  alokasi  peran,  tanggung jawab, risiko dan kemanfaatan dari tiap institusi yang terlibat dalam DKP juga membuka peluang terjadinya overlapping dari satu implementasi strategi yang dilakukan oleh satu institusi dengan yang dilakukan institusi lainnya. Misalnya, Dinas Pertanian dan Kantor Ketahanan Pangan di Kabupaten Klaten sama-sama mengusung  program  untuk  merevitalisasi  lumbung  padi  masyarakat.  Dinas Pertanian  bertanggung jawab merevitalisasi  lumbung padi  di  daerah  dengan status rawan pangan, sementara Kantor Ketahanan Pangan lebih mengarah ke daerah dengan ketahanan pangan relatifkuat. Sayangnya, kurangnya koordinasi membuat pembagian target daerah pelaksanaan program menjadi acuan yang justru  sering  dilanggar.  Artinya,  Dinas  Pertanian  sering  kali  merevitalisasi lumbung padi di daerah dengan ketahanan pangan relatifkuat, a tau sebaliknya, Kantor Ketahanan Pangan justru melaksanakan program revitalisasi di daerah dengan status rawan pangan. Padahal, konsep revitalisasi yang diusung Dinas Pertanian  tidak  sama  persis  dengan  konsep  yang  dikembangkan  Kantor Ketahanan Pangan.
Ketiga, susunan organisasi DKP cenderung tumpang tindih. Sebagaimana telah  dijelaskan  sebelumnya,  DKP  adalah  lembaga ad hoc  yang  membantu bupati.  Namun,  sebagaimana  terlihat  di  Tabel  2,  DKP justru  diketuai  oleh bupati sendiri. Ini berarti Bupati sebagai ketua DKP membantu dirinya sendiri. Idealnya, DKP cukup diketuai oleh wakil bupati untuk membantu bupati dalam merumuskan kebijakan, mengevaluasi dan mengendalikan hal-hal yang berkaitan dengan pembangunan ketahanan pangan

## 68 I Jurnal Kependudukan Indonesia
Keempat,  penentuan  kedudukan  institusi  didalam  DKP  kurang memperhitungkan kapasitas tiap-tiap institusi (instituona/ capacity). Misalnya, Kedudukan Asisten  Ekonomi  dan  Pembangunan  sebagai  ketua  harlan  DKP mengandung permasalahan. Permasalahan itu muncul ketika Asisten Ekonomi dan Pembangunan sebagai pelaksana harlan harus mengkoordinasikan strategi pembangunan ketahanan pangan yang multidimensi sifatnya dan secara teknis merupakan  tugas  teknis  dinas  lain,  mulai  dari  urusan  ketersediaan  pangan, distribusi, dan konsumsi pangan. Dalam menghadapi fungsi  koordinatif antar dinas  dan badan,  keterbatasan kapasitas Asisten Ekonomi  dan Pembangunan ini merupakan hambatan nyata dalam fungsi koordinasi, advokasi dan promosi yang melibatkan dinas teknis lainnya.
Kedudukan  Kantor  Ketahanan  Pangan  sebagai  sekretaris  DKP juga mengandung  permasalahan.  Kantor  Ketahanan  Pangan  memiliki  struktur eselon yang lebih rendah dibandingkan dengan kebanyakan anggota lainnya. Selain  itu,  sebagai  institusi  baru,  Kantor  Ketahanan  Pangan juga memiliki infrastruktur  dan  sumber  daya  manusia  yang  terbatas  dibandingkan  dengan institusi lainnya. Akibatnya, undangan untuk melakukan rapat koordinasi dari Kantor Ketahanan Pangan kepada instansi lainnya ( dengan struktur eselon yang lebih  tinggi),  kurang mendapatkan respon  yang positif.  Kalaupun merespon, instansi  yang diundang  sering  kali  hanya mengirimkan  utusan selevel  kasub atau  Kasie,  yang  tidak  memiliki  kewenangan  untuk  mengambil  keputusan. Keadaan ini menjelaskan mengapa beberapa narasumber yang diwawancarai mengindikasikan bahwa rapat koordinasi DKP kadang-kadang kurang produktif untuk menghasilkan sebuah keputusan.
Salah  seorang narasumbe~ dari  Badan Ketahanan Propinsi Jawa Tengah mengungkapkan bahwa struktur organisasi dan kedudukan tiap instansi didalam DKP bersifat generic, identik di hampir semua kabupaten/kota, mengikuti pola di tingkat propinsi. Ini berarti bupatilwalikota perlu diberi keleluasaan dan perlu berpikir secara kreatif serta inovatif dalam menyusun struktur keorganisasian DKP agar sesuai dengan kebutuhan di kabupatennya. Selain itu, bupatijuga perlu mempertimbagkan kapasitas tiap institusi ketika institusi itu akan dilibatkan dan diberi kedudukan khusus dalam struktur keorganisasian DKP.
Berbagai kelemahan seperti telah dijelaskan di atas membuat DKP bel urn mampu  berperan  sebagai  penggerak  dan  integrator  kebijakan  pembangunan ketahanan pangan di Kabupaten Klaten.  Meskipun Klaten mampu keluar dari beberapa permasalahan yang mengancam ketahanan pangan di  kabupaten ini, tetapi solusi untuk merespon permasalahan itu tidak keluar dari DKP. Misalnya, ketika terjadi serangan wereng yang massif dan mengganggu, baik proses usaha tani padi maupun ketahanan pangan di  daerah  ini,  hampir semua narasumber yang diwawancarai mengemukakan bahwa keberhasilan Klaten menanggulangi
serangan hama wereng itu lebih karena intervensi yang sangat kuat dari Gubemur Jawa Tengah dan Bupati Klaten daripada berperannya DKP. Dalam konteks ini terdapat indikasi  bahwa faktor  personal  lebih berperan dibandingkan dengan faktor institusional.
Masalahnya,  jika upaya  membangun  ketahanan  pangan  lebih  banyak mengandalkan faktor personal daripada institusional, risiko dan sustainability dari  upaya  itu  menjadi  tanda  tanya  besar.  Argumentasinya  adalah, pertama, jabatan gubemur atau bupati suatu saat pasti akan berakhir. Tanpa ada penguatan institusi,  ketika jabatan  Gubemur  Jawa  Tengah  atau  Bupati  Klaten  berakhir maka keberlanjutan dari upaya membangun ketahanan pangan akan mengalami gangguan.
Kedua, perhatian Gubemur Jawa Tengah dan Bupati Klaten di masa yang akan datang terhadap upaya membangun ketahanan pangan belum tentu sekuat seperti Gubemur Jawa Tengah dan Bupati Klaten saat ini. Jika Gubemur Jawa Tengah dan Bupati Klaten di masa yang akan datang tidak memiliki perhatian yang serius seperti ditunjukkan Gubemur Jawa Tengah dan Bupati Klaten saat ini, risiko kegagalan dari upaya membangun ketahanan pangan menjadi relatif tinggi.
Hams diakui, Klaten cukup beruntung memiliki gubemur dan bupati yang sangat serius membangun ketahanan pangan. Namun demikian, keberuntungan ini  tidak  harus  membuat  kita  lupa  membangun  kelembagaan,  seperti  DKP. Penguatan kelembagaan akan menjadi kunci dari upaya untuk bisa membangun ketahanan pangan secara berkelanjutan.

## HUBUNGAN ANTAR INSTITUSI
Sebagaimana telah dijelaskan pada bagian sebelumnya, banyaknya instansi yang terlibat dalam DKP membutuhkan hubungan dan tata kelja dalam merumuskan dan mengimplementasikan strategi pembangunan ketahanan pangan. Hubungan dan tata kerja yang jelas mengurangi kemungkinan terjadinya tumpang tindih tugas ataupun kesenjangan penugasan. Selain itu, hubungan dan tata kerja yang jelas  menjamin  terjadinya  koordinasi,  integrasi,  sinkronisasi  tugas  di  antara instansi.
Penting untuk dikemukakan bahwa sebelum melihat bagaimana hubungan dan  tata  kerja  antar  institusi  dalam  struktur  organisasi  DKP,  ada  baiknya dilakukan identifikasi tugas dan tanggung jawab dari  masing-masing instansi yang  terlibat.  Secara  garis  besar,  selain  lembaga  koordinasi,  tugas  dari  tiap instansi  yang terlibat dalam  DKP bisa  dikelompokan  ke  dalam  tiga  kategori sesuai dengan subsistem ketahanan pangan, yaitu, ketersediaan pangan, distribusi pangan, dan konsumsi pangan. Hasil wawancara dengan beberapa narasumber
mengindikasikan bahwa beberapa institusi memiliki tugas dan tanggung jawab lebih dari satu.
Namun demikian, sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya di  lapangan, terindikasi terdapat beberapa institusi dengan tugas dan tanggung jawab yang tidak begitu jelas. Terkesan bahwa institusi seperti itu dilbatkan hanya sebagai pelengkap tanpa diketahui apa tugas dan tanggungjawab mereka. Secara ringkas, pengelompokan institusi berdasarkan tugasnya bisa dilihat pada Tabel 6.
Selain  masih  terdapat  beberapa  instansi  yang  tidak  diketahui  tugas  dan tanggung jawabnya,  beberapa  instansi  yang  sudah jelas  tugas  dan  tanggung jawabnya temyata tidak berfungsi secara optimal. Pemahaman bahwa instansi mereka  hanya  berfungsi  sebagai  pendukung  cenderung  membuat  instansi- instansi seperti itu bersifat pasif daripada aktif. Lebih dari itu, tidak ada program dan strategi yangjelas yang mereka susun untuk mendukung tugas dan tanggung jawab institusi yang mereka anggap sebagai intitusi inti.
Lemahnya  pemahaman  beberapa  institusi  mengenai  posisi,  tugas,  dan tanggung jawab  mereka  dalam  struktur organisasi  DKP  membuat  hubungan kerja antara mereka tidak terbangun secara solid. Program dan strategi ketahanan pangan yang ada di tiap-tiap instansi masih sangat sektoral, tidak terintegrasi, dan cenderung tumpang tindih. Misalnya, program diversifikasi bahan pangan dari Dinas Sosial memiliki karakter yang berbeda dengan program diversifikasi yang dikembangkan Dinas Pertanian ataupun Kantor Ketahanan Pangan.
Tabel 6.  Tugas  dan Tanggung  Jawab  lnstitusi  dalam  DKP
Tugas lnstansi Koordinasi bupati, wakil bupati, sekretaris daerah, asisten ekonomi dan pem- bangunan, Kepala Kantor Ketahanan Pangan,  Kepala Bappeda Ketersediaan Pangan Kepala  Dinas Pertanian, Kepala  Badan Lingkungan  Hidup, Ketua Kontak Tani  Nelayan Andalan, Ketua HKTI Distribusi Pangan Kepala  Dinas Pekerjaan Umum, Kepala  Dinas Perhubungan, Kepala Dinas Perindustrian, Perdagangan, Koperasi, dan UMKM, Kepala Perum Bulog Klaten Konsumsi Pangan Kepala  Badan Pemberdayaan Masyarakat, Kepala  Dinas Sosial, Tenaga  Kerja dan Transmigrasi, Kepala  Dinas Kesehatan, Kepala Kantor Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga  Berencana Tidak Jelas Tugasnya
Kepala  Badan Kesatuan Bangsa,  Politik dan Perlindungan Masyara- kat; Kepala  Dinas Pendidikan; Kepala  Dinas Pendapatan; Penge- lolaan Keuangan dan Aset Daerah; Kepala Dinas Kebudayaan; Pariwisata; Pemuda dan Olahraga;  Kepala Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil; Kepala BPS
Sumber: Hasil Wawancara, diolah kembali, 2012.
Belum terbangunnya hubungan dan tata kerja antar instansi mengindikasikan bahwa  DKP  menghadapi  beberapa  permasalahan. Pertama,  DKP  gagal membangun  koordinasi  yang  berkesinambungan  untuk  mengintegrasikan program dan strategi lintas instansi. Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, belum adanya mekanisme yangjelas atas alokasi peran, tanggungjawab, risiko dan kemanfaatan dari masing-masing institusi yang terlibat dalam DKP menjadi faktor yang menyebabkan DKP gagal membangun sistem koordinasi. Selain itu, kegagalan DKP membangun sistem koordinasi juga dipicu oleh tidak adanya road map dalam bentuk blue print yang memuat perencanaan jangka pendek, jangka menengah,  maupun jangka  panjang  dalam  pembangunan  ketahanan pangan.
Kedua,  DKP dibangun tanpa konsensus yang jelas mengenai tujuan, visi, dan misi dari lembaga ini. Keberadaan DKP di Kabupaten Klaten lebih karena keharusan  membentuk  lembaga  serupa  seperti  yang  sudah  ada  di  tingkat nasional dan propinsi. Akibatnya, DKP tidak memiliki panduan untuk menyusun mekanisme  yang  jelas  mengenai  tugas  dan  tanggung jawab  dari  tiap-tiap instansi yang terlibat. Kondisi seperti ini membuat DKP menghadapi kesulitan untuk mengintegrasikan program dan strategi dari tiap-tiap instansi. Belum ada kesatuan langkah tindak (eros-cutting affiliation) dalam menghadapi perbedaan pandangan yang diakibatkan oleh perbedaan latar belakang, perbedaan disiplin ilmu, serta perbedaan tugas masing-masing instansi.
Ketiga,  keterlibatan  18  instansi  dalam  DKP  tanpa  dibarengi  dengan pembentukan kelompok kerja menyulitkan upaya untuk membuat simplifikasi program prioritas pembangunan ketahanan pangan. Dengan struktur organisasi yang  sangat gemuk,  perlu dilaksanakan simplikasi  dalam  melaksanakan  tiap tugas. Misalnya, dalam upaya meningkatkan ketersediaan pangan, maka Ketua Harlan dapat membentuk kelompok kerja dengan melibatkan beberapa instansi terkait saja,  seperti Dinas Pertanian, Bulog, dan HKTI.  Dengan terbentuknya kelompok kerja, fungsi Rapat pleno yang dilaksanakan DKP dalam menentukan kebijakan  prioritas  pembangunan  ketahanan  pangan  hanyalah  membahas penyelesaian  masalah  masing-masing  kelompok  kerja  untuk  selanjutnya diintegrasikan dengan masalah yang berasal dari kelompok kerja lainnya.
Keempat, bel urn terbentuknya kelompok kerja dan tidak adanya road map yang jelas  menyulitkan  satu  institusi  melakukan  sinkronisasi  program  dan strategi pembangunan ketahanan  pangan dengan  institusi  lainnya.  Selain itu, sinkronisasi tidak optimal dilakukan karena basis data yang dimiliki oleh tiap instansi tidak begitu bagus. Akibatnya, tidak ada proses sharing data diantara institusi dalam rangka sinkronisasi program dan strategi pembangunan ketahanan pangan.

## 72 I Jurna/ Kependudukan Indonesia

## KEsiMPULAN
Tulisan ini telah menganalisis pembangunan ketahanan pangan di Kabupaten Klaten  Jawa  Tengah  dengan  menggunakan  analisis  kelembagaan.  Analisis menunjukkan  bahwa pembangunan  ketahanan  pangan  di  Kabupaten  Klaten belum didukung dengan aspek kelembagaan yang kuat dan solid.
Lemahnya  aspek  kelembagaan  terindikasi  dari  posisi  DKP  (Dewan Ketahanan  Pangan)  sebagai  lembaga  formal  ketahanan pangan  yang  belum mampu  secara  optimal  menjalankan  tugas  utamanya  karena  beberapa permasalahan. Pertama,  lemahnya dukungan APBD.  Kedua,  tidak dilengkapi dengan institutional framework yangjelas dan tegas. Ketiga, susunan organisasi DKP  cenderung  tumpang  tindih.  Keempat,  penentuan  kedudukan  institusi didalam DKP kurang memperhitungkan kapasitas tiap-tiap institusi (instituonal capacity)
Selain itu,  analisis menunjukkan hubungan kerja di  antara institusi  yang terlibat  dalam  DKP belum  terbangun  secara  solid.  Mengacu  pada kerangka konseptual yang digunakan dalam tulisan ini, belum terbangunnya hubungan dan tata kerja antar instansi mengindikasikan DKP dibangun dengan mengabaikan prinsip-prinsip kelembagaan, khususnya yang terkait dengan prinsip koordinasi, integrasi, simplikasi, sinkronisasi serta mekanisasi.
Mengabaikan prinsip-prinsip  kelembagaan  membuat DKP di  Kabupaten Klaten  menghadapi  beberapa  permasalahan  sebagai  berikut. Pertama,  DKP gagal membangun koordinasi yang berkesinambungan untuk mengintegrasikan program dan  strategi  lintas  instansi. Kedua,  DKP dibangun  tanpa  konsensus yangjelas mengenai tujuan, visi, dan misi dari lembaga ini. Ketiga, keterlibatan 18  instansi dalam DKP tanpa dibarengi dengan pembentukan kelompok kerja menyulitkan upaya untuk membuat simplifikasi program prioritas pembangunan ketahanan  pangan.  Keempat,  belum  terbentuknya  kelompok  kerja dan  tidak adanya road map yang jelas menyulitkan satu institusi melakukan sinkronisasi program dan strategi pembangunan ketahanan pangan dengan institusi lainnya.
Hubungan kerja antar institusi menjadi kunci untuk membangun ketahanan pangan  secara  sistematis  dan  berkelanjutan.  Oleh  karena  itu,  berbagai kelemahan  seperti  yang  sudah  teridentifikasi  perlu  mendapat perhatian yang serius.  Berdasarkan  konsep  ideal  mengenai  kelembagaan,  beberapa  upaya perlu  dilakukan  untuk memperkuat kelembagaan  DKP. Pertama,  DKP perlu dilengkapi dengan institutional framework yang jelas dan tegas sehingga bisa mengatur mekanisme mengenai peran dan tanggung jawab tiap institusi yang terlibat. Kedua,  DKP juga perlu dibangun dengan konsensus  yang jelas agar bisa mengembangkan sistem koordinasi berdasarkan blue print yang memuat perencanaan jangka pendek, jangka menengah, maupun jangka panjang dalam
pembangunan  ketahanan  pangan. Ketiga, DKP  perlu  memiliki  kelompok kerja  yang  bisa  meningkatkan  mekanisme  sinkronisasi  dan  sinergi  program pembangunan ketahanan pangan. Keempat, penentuan kedudukan tiap institusi dalam  DKP  perlu  memperhitungkan  kapasitas (institutional  capacity) dan struktur eselon.

## DAFrAR PUSTAKA
Adam, L.  2011. "Fenomena Krisis Pangan". Bisnis Indonesia, 2 Mei.
Ariani, M. 2010. Penguatan Ketahanan Pangan Daerah untuk Mendukung Ketahanan Pangan  Nasional,  Bogor:  Pusat  Analisis  Sosial-Ekonomi  dan  Kebijakan Pertanian.
Basri, F dan Munandar H. 2009. Lanskap Ekonomi Indonesia, Jakarta: Prenada Media Group.
Boediono. 2012. "Pendidikan Kunci Pembangunan". Kompas, 27 Agustus.
Dewan  Ketahanan  Pangan.  2009. Indonesia  Tahan  Pangan  dan  Gizi  2015,  Jakarta: Dewan Ketahanan Pangan.
Hanani,  N.  2009. Optimalisasi  dan  Efektivitas  Dewan  Ketahanan  Pangan  (DKP) Kabupaten/Kota  dalam  Mewujudkan  Ketahanan  Pangan.  Jakarta:  Dewan
Ketahanan Pangan.
Khudori. 2012. Kelembagaan Pangan, Kompas, 27 September.
Machfoedz,  M.M.  2011.  "Mewujudkan  Ketahanan  Berkedaulatan:  Reorientasi
Kebijakan  Politik  Pangan", Jurnal  Dialog  Kebijakan  Publik,  Vol.  4  No.  3, pp.9-20.
Pribadi,  N.  2005.  "Program  Ketahanan  Pangan:  Konsep  dan  Implementasinya", Makalah  pada  Penyusunan  Indikator  Kinerja  Program  Ketahanan  Pangan
Bappenas, Jakarta,  15 Agustus.
Purwanto, Yustika, A. E., Nugroho, A. E., Darmawan, D.A. 20 l 0. Peran Pembangunan Ketahanan Pangan dalam Mengatasi Kemiskinan Petani, Jakarta: LIPI.
Purwanto  dan  Yustika,  A.E.  2009.  "Kebijakan  Peningkatan  Ketahanan  Pangan  dan
Produktivitas Sektor Pertanian", dalam Purwanto ( ed.) Pengurangan Kemiskinan
Melalui Penguatan Ketahanan Pangan, Jakarta: LIPI, pp. 59-90.
Saliem,  H.P.  2004.  "lndikator  Penentu,  Karakteristik,  dan  Kelembagaan  Jaring
DeteksiDini  Tentang  Kerawanan  Pangan". ICASERD  Working  Paper  No. 46,  Bogor:  Pusat  Penelitian  dan  Pengembangan  Sosial  Ekonomi  Pertanian,
Kementerian Pertanian.
Setiadji, A.  2012. Implementasi  Hubungan  Kerja  Antar  Instansi  Untuk  Ketahanan Pangan Dapat Meningkatkan Kemandirian Bangsa, http://agussetiadji.blogspot. com/20 12/06/implementasi-hubungan-kerja-antar.html,  diakses  1  November 2012.
Suryanto, J., Astuty,  E.D., Adam, L.,  Dwiastuti, 1.,  Darmawan, A.D.  2012.  Kapasitas Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan Sektor Pertanian, Program InsentifRiset Peneliti dan Perekayasa, Jakarta: LIPI.

## 74 I Jumal Kependudukan Indonesia
Universitas  Gajah  Mada.  2011.  13%  Penduduk Indonesia  Masih  Rawan  Pangan, http://www.ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=4289, diakses 2 November 2012.
World Bank. 2009. Food for Indonesia, Jakarta: World Bank.

## PANDUAN PENULISAN JURNAL KEPENDUDUKAN INDONESIA
Naskah yang akan diterbitkan dalam Jurnal Kependudukan harus memenuhi ketentuan sebagai berikut:
1. Naskah adalah karya asli yang belum pemah dipublikasikan di media cetak  lain maupun elektronik.
2. Naskah dapat berupa basil penelitian, gagasan konseptual, tinjauan buku, danjenis tulisan ilmiah lainnya.
3. Naskah ditulis dalam bahasa Indonesia atau bahasa lnggris dengan menggunakan tata bahasa yang benar.
4. Naskah ditulis dengan menggunakan model huruf Times New Roman,  font  12, margin atas 4 em, margin bawah, 3 em, margin  kanan  3  em,  dan  margin  kiri  4  em,  pada  kertas  berukuran  A4  minimal  5000  kata,  diketik  1,5  spasi  dengan program Microsoft Word. Setiap lembar tulisan diberi halaman.
5. lsi naskah terdiri dari;
a. Judul  ditulis  dalam bahasa  Indonesia  dan  bahasa  Inggris.  Judul  harus  mencerminkan  isi  tulisan,  bersifat spesiflk dan terdiri atas  1 0-15 kata.
b. ldentitas Penulis yang diletakkan di bawah judul, meliputi nama dan alamat lembaga penulis serta alamat email
c. Abstrak dan  kata  kunci  dalam bahasa  Indonesia dan bahasa  Inggris.  Abstrak  ditulis  dalam  satu paragraf dengan jumlah kata antara 100-150. lsi abstrak menggambarkan esensi isi keseluruhan tulisan.
d. Pendahuluan yang  berisi  tentang justifikasi pentingnya  penulisan artikel,  maksud/tujuan  menulis  artikel,  sumber data yang dipakai, dan pembabakan penulisan.
e. Tubuh/inti  artikel  berisi  tentang  isi  tulisan,  pada  umumnya  berisi  tentang  kupasan,  analisis,  argumentasi, komparasi,  dan  pendirian  penulis.  Bagian  inti  artikel  dapat  dibagi  menjadi  beberapa  subbagian  yang jumlahnya bergantung kepada isulaspek yang dibahas.
f. Kesimpulan berisi temuan penting dari apa yang telah dibahas pada bagian sebelumnya.
g. Tampilan  tabel,  gambar  atau  grafik  harus  bisa  dibaca  dengan  jelas  dan  judul  tabel  diletakkan  diatas  tabel, sedangkan judul  gambar atau  graflk  diletakkan  dibawah  gambar atau grafik serta  dilengkapi  dengan  penomoran tabellgambar/grafik.
h. Acuan Pustaka diupayakan menggunakan acuan terkini (lima tahun terakhir)
i. Penulisan daftar Pustaka mengikuti ketentuan sebagai berikut:
- Kutipan dalam teks:  nama belakang pengarang, tahun karangan dan nomor halaman yang dikutip Contoh:  (Jones, 2004:15), atau Seperti yang dikemukakan oleh Jones (2004:15).
- Kutipan  dari  buku:  nama  belakang,  nama  depan  penulis.  tahun  penerbitan.  Judul  buku.  kota  penerbitan: penerbit.
Contoh: Horowitz, Donald.  1985. Ethnic Groups in Conflict,  Berkeley: University of California.
- Kutipan dari  artikel  dalam  buku  bunga rampai:  nama  belakang,  nama  depan pengarang.  tahun.  "judul  artikel" dalam nama editor (Ed.}, Judul Buku. nama kota: nama penerbit. Halaman artikel.
Contoh:  Hugo,  Graeme.  2004.  "International  Migration  in  Southeast  Asia  since  World  War If', dalam A. Ananta dan E.N.Arifin  (Eds.),  International  Migration  in  Southeast  Asia,  Singapore:  Institute  of Southeast
Asian Studies. hal: 28-70. -
- Kutipan dari artikel dalam jurnal: nama belakang, nama depan penulis, tahun penerbitan. "Judul artikel", Nama Jurnal,  Vol (nomor Jurnal): halaman.
Contoh:  Hull,  Terence H. 2003.  "Demographic Perspectives  on the  Future  of Indonesian  Family",  Journal of Population Research, 20 (1):51-65. - Kutipan  dari  website:  dituliskan  lengkap  alamat  website,  tahun  dan  alamat  URL dan html  sesuai alamatnya. Tanggal download.
Contoh: World Bank.  1998. http://www.worldbank.org/ data/counttydaralcounttydata.html. Washington DC. Tanggal 25 Maret.
- Catatan kaki (footnote) hanya  berisi  penjelasan  tentang  teks,  dan  diketik  di  bagian  bawah  dari  lembaran  teks yang dijelaskan dan diberi nomor.
6. Naskah dikirim melalui  email  ppk-lipi@rad.net.id dan jki.ppklipi@yahoo.com atau  langsung ke  alamat redaksi  dalam bentuk soft copy dan/atau hard copy.
7. Kepastian pemuatan/penolakan naskah akan diinformasikan melalui e-mail.
8. Redaksi  memiliki  kewenangan  untuk  merubah  format  penulisan  dan judul  tulisan  sesuai  dengan  petunjuk  penulisan, serta mengatur waktu penerbitan.