## A.  PENDAHULUAN
Corona Virus Disease 2019 atau yang lebih dikenal dengan virus Covid-19 berasal dari Kota Wuhan, China terdeteksi pertama kali pada akhir Desember 2019. Virus ini dengan cepat menyebar ke seluruh penjuru dunia. Indonesia tidak luput dari infeksi virus  yang  disebabkan  oleh  Severe  Acute  Respiratory  Syndrome  Coronavirus  2 (SARS-COV2).  Virus  ini  termasuk  dalam  keluarga  besar  Coronavirus  yang  sama dengan penyebab SARS yang mewabah pada tahun 2003.
Kasus pertama infeksi virus Covid-19 di Indonesia pertama kali di umumkan oleh Menteri  Kesehatan  Republik  Indonesia  pada  tanggal  2  Maret  2020.  Belum  ada kebijakan berarti yang diambil pemerintah pada saat itu selain berupa himbauan untuk memakai  masker,  menjaga  jarak  dan  bekerja,  belajar  serta  beribadah  dari  rumah. Namun  himbauan-himbauan  tersebut  tidak  cukup  menekan  kasus  Covid-19  yang semakin  meningkat.  Pemerintah  mencatat  penambahan  kasus  positif  Covid-19

## JAP Jurnal Administrasi Publik
Volume 13 | Nomor 2 | Desember 2022
ANALISIS FORMULASI KEBIJAKAN PENANGGULANGAN PANDEMI COVID-19 DI INDONESIA
1 Debby Putri Pratama, 2 Roni Ekha Putera, 3 Hendri Koeswara Magister Administrasi Publik, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik
Universitas Andalas
Email: 1 2120842001_debby@student.unand.ac.id, 2 roniekhaputera@soc.unand.ac.id,
3 hendrikoeswara@soc.unand.ac.id

## ABSTRACT
The Covid-19 virus has spread in Indonesia since March 2020. The policies taken by the government  and  the  background  of  the  formulation  of  these  policies  are  interesting  to discuss.  This  research  aims  to  describe  the  policy  formulations  that  taken  related  to  the handling of Covid-19. The research method used in this research is a qualitative method. The theory used in this research is the theory of policy formulation model by Thomas R Dye. The  results  of  this  study  are  in  the  selection  of  policies  to  overcome  the  pandemic,  the government  uses the Elite Model  where  this model  describes public  policy  making in the form of a pyramid, where the public is at the lowest level, the elite is at the top of the pyramid and  the  internal  actors  of  the  government's  public  policy-making  bureaucracy  are  in  the middle between society and elite. This can be seen from the selection of PSBB and PPKM as a way to deal with Covid-19 rather than regional quarantine or lockdown.
Kata kunci; Covid-19, Policy Formulation, PSBB, PPKM.
menjadi 1.528 kasus dan 136 orang diantaranya meninggal dunia per tangal 31 Maret 2020.
Berbagai  kalangan  masyarakat  menyerukan  kepada  pemerintah  agar  segera memberlakukan  lockdown  seperti  yang  populer  diterapkan  di  banyak  negera  yang telah  lebih  dulu  terkena  dampak  virus  Covid-19  pada  saat  itu.  Namun  hingga  akhir bulan Maret 2020, pemerintah hanya masih mengeluarkan himbauan-himbauan untuk menerapkan  protokol  kesehatan  seperti  memakai  masker,  menjaga  jarak  dan mengurangi aktivitas luar rumah.
Lebih  lanjut  pemerintah  mengeluarkan  kebijakan  Pembatasan  Sosial  Berskala Besar  atau  yang  lebih  dikenal  dengan  PSBB  pada  tanggal  31  Maret  2020  melalui Peraturan  Pemerintah  Nomor  21  Tahun  2020  tentang  Pembatasan  Sosial  berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (COVID- 19).  Daerah pertama yang menerapkan PSBB adalah DKI Jakarta, Jawa Barat dan Banten  pada  tanggal  10  April  sampai  dengan  23  April  2020.  Pembatasan  Sosial Berskala Besar ini meliputi peliburan sekolah dan tempat kerja, pembatasan kegiatan keagamaan,  pembatasan  kegiatan  di  tempat  umum,  pembatasan  kegiatan  sosial budaya,  pembatasan  moda  transportasi,  serta  pembatasan  kegiatan  lain,  khusus terkait aspek pertahanan keamanan.   Pembatasan ini kemudian diberlakukan secara bertahap diseluruh wilayah Indonesia.
Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  (PSBB)  beberapa  kali  melalui  masa perpanjangan dan satu kali masa transisi, namun kasus Covid-19 di Indonesia tetap tidak  menunjukkan  penurunan  signifikan.  Dalam  kurun  waktu  sembilan  bulan  sejak Maret 2020 hingga tanggal 31 Desember 2020, pasien terkonfirmasi positif Covid-19 berjumlah 735.124 jiwa dan 21.944  orang meninggal dunia.  Kebijakan Pembatasan Sosial  Berskala  Besar  (PSBB)  berakhir  pada  tanggal  10  januari  2021  digantikan dengan  kebijakan  baru  bernama  Pelaksanaan  Pembatasan  Kegiatan  Masyarakat (PPKM) berdasarkan Instruksi Mendagri Nomor 1 Tahun 2021 tentang Pemberlakuan Pembatasan Kegiatan Untuk Pengendalian Penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) yang ditetapkan tanggal 6 Januari 2021.
Kebijakan  Pelaksanaan  Pembatasan  Kegiatan  Masyarakat  (PPKM)  termasuk beberapa pembatasan sebagai berikut:

## a.  Membatasi tempat/kerja perkantoran dengan menerapkan Work From Home
(WFH) sebesar 75% (tujuh puluh lima persen) dan Work From Office (WFO) sebesar 25% dengan memberlakukan protokol kesehatan secara lebih ketat;
b.  Melaksanakan kegiatan belajar mengajar secara daring / on line;
c.  Untuk  sektor  esensial  yang  yang  berkaitan  dengan  kebutuhan  pokok masyarakat  tetap  dapat  beroperasi  100%  (seratus  persen)  dengan pengaturan  jam  operasional,  kapasitas,  dan  penerapan  protokol  kesehatan secara lebih ketat;
d.  Melakukan pemberlakuan pembatasan:
1.  Kegiatan restoran (makan/minum di tempat sebesar 25% (dua puluh lima persen)) dan untuk layanan makanan melalui pesan antar / dibawa pulang tetap diijinkan sesuai dengan jam operasional restoran; dan
2.  Pembatasan  jam  operasional  untuk  pusat  perbelanjaan/mall  sampai dengan Pukul 19.00 WIB.
e.  Mengijinkan  kegiatan  konstruksi  beroperasi  100%  (seratus  persen)  dengan penerapan protokol kesehatan secara lebih ketat;
f. Mengijinkan  tempat  ibadah  untuk  dilaksanakan  dengan  pengaturan pembatasan kapasitas sebesar 50% (lima puluh persen) dengan penerapan protokol kesehatan secara lebih ketat.
Dalam  perkembangannya,  pemerintah  mengubah  pemberlakuan  PPKM berdasarkan  level  yang  terdiri  dari  level  1  sampai  dengan  4.  Level  ini  ditetapkan berdasarkan  asesmen  level  situasi  pandemi,  yang  merupakan  indikator  untuk mengetatkan  dan melonggarkan  upaya  pencegahan  dan  penanggulangan  pandemi Covid-19.  PPKM  berdasarkan  level  tertuang  dalam  Instruksi  Menteri  Dalam  Negeri (Inmendagri) Nomor 22 Tahun 2021 dan Inmendagri Nomor 23 Tahun 2021.
Kebijakan  PSBB  dan  PPKM  diharapkan  mampu  menekan  laju  peningkatan infeksi virus COVID-19 di Indonesia. Meskipun pemerintah menerima banyak kritikan dari berbagai kalangan terkait pemilihan kebijakan PSBB dan PPKM. Salah satunya dari Rukka Sombolinggi, Sekjen Aliansi Masyarakat Adat Nusantara menyebut:
“Penanganan  pandemi  yang  dilakukan  sejauh  ini  belum  terintegrasi  dan  belum menyeluruh sehingga telah membawa kehidupan masyarakat pada situasi yang penuh ketidapastian dan selalu dibayangi ancaman infeksi covid-19.  Kebijakan yang demikian telah menyebabkan wilayah-wilayah masyarakat adat yang selama setahun  terakhir  berusaha  kami  jaga  dan  lindungi  dengan  pembatasan  keluar- masuk orang pada akhirnya tidak mampu lagi menahan penyebaran covid-19, dan
telah mengakibatkan jatuhnya korban. Kebijakan Pemerintah seringkali ambigu. Di satu sisi melaukan pembatasan namun di sisi lain membuka mobilitas manusia antar-daerah maupun antar- negara.”
Lebih lanjut, Nur Hidayati, Direktur Eksekutif Nasional WALHI menambahkan;
“Kebijakan PPKM ditetapkan secara sembrono dan tidak memperhatikan dampak krusial  terhadap  masyarakat  kecil.  Kebutuhan  pokok,  seperti  pangan,  lonjakan kebutuhan medis hingga tarif tes layanan tes medis Covid-19 yang harganya sulit dijangkau  oleh  kelompok  ekonomi  menengah  dan  bawah.  Kondisi  ini  menjadi bukti,  Pemerintah  tidak  mempersiapkan  kebijakan  ini  secara  matang.  DPR  pun sama,  tidak  menjalankan  tugas  pengawasannya  untuk  mengingatkan Pemerintah.”
Berdasarkan latar belakang permasalahan diatas, maka penelitian ini bertujuan untuk menganalisis formulasi kebijakan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) dan  Pelaksanaan  Pembatasan  Kegiatan  Masyarakat  (PPKM)  sebagai  bentuk penanganan pandemi Covid 19 di Indonesia.

## B.  METODE
Metode  penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif  dengan  metode deskriptif.  Pendekatan  kualitatif  bertujuan  untuk  mencari  pengertian  mendalam tentang suatu gejala, fakta atau realita. Desain penelitian deskriptif ini bertujuan untuk menggambarkan  secara  lebih  mendalam  sifat  sesuatu  yang  sedang  berlangsung pada saat penelitian dilakukan, dan memeriksa sebab-sebab gejala tertentu (Husein Umar,  2004).  Pengumpulan  data  dilakukan  melalui  proses  observasi  dan dokumentasi.  Pengumpulan  data  dengan  dokumentasi  dan  observasi  dilakukan dengan menganalisa data yang diperoleh dari dokumen-dokumen yang terkait dengan penelitian ini seperti peraturan-peraturan, dan berita-berita dari media elektronik.

## C.  HASIL DAN PEMBAHASAN
Kebijakan publik menurut Thomas R. Dye adalah what government chose to do and not to do .  Kebijakan publik dapat diartikan sebagai upaya untuk mendefenisikan dan  menyusun  dasar  yang  rasional  untuk  memilih  apakah  melakukan  atau  tidak melakukan  suatu  keputusan  atau  tindakan  dalam  rangka  mencapai  tujuan-tujuan politik  tertentu.  Kebijakan  Publik  meliputi  formulasi  atau  perumusan  kebijakan, implementasi  kebijakan,  dan  evaluasi  kebijakan  publik.  Dalam  tulisan  ini,  penulis berfokus  kepada  formulasi  kebijkan  pemerintah  dalam  penanggulangan  pandemi Covid-19 di Indonesia.
Formulasi  Kebijakan  menurut  Tjokroamidjojo  adalah  pembentukan  kebijakan yang merupakan serangkaian tindakan pemilihan berbagai alternatif yang dilakukan secara terus menerus dan tidak pernah selesai, dalam hal ini didalamnya termasuk pembuatan  keputusan.  Sementara  menurut  Anderson,  perumusan  kebijakan menyangkut  upaya  menjawab  pertanyaan  bagaimana  berbagai  alternatif  disepakati untuk masalah- masalah yang dikembangkan dan siapa yang berpartisipasi.
Dalam tulisan ini penulis mencoba menganalisis model formulasi kebijakan seperti apa  yang  digunakan  pemerintah  untuk  merumuskan  kebijakan  penanggulangan pandemi Covid-19 di Indonesia. Model formulasi yang menjadi acuan dalam tulisan ini adalah model formulasi yang dikemukakan oleh Thomas R. Dye dalam Nugroho (2003), dimana menurut Dye terdapat 9 model formulasi kebijakan yaitu;
1.  Model Kelembagaan (Institutional)
Model kelembagaan bermakna tugas membuat kebijakan publik adalah tugas pemerintah.  Apapun  yang  dibuat  pemerintah  adalah  kebijakan  publik. Formulasi  kebijakan  adalah  tugas  lembaga-lembaga  pemerintah  yang dilakukan secara otonom tanpa berinteraksi dengan lingkungannya.
2.  Model Proses (Process)
Model  proses  berasumsi  bahwa  politik  merupakan  sebuah  aktivitas  yang memiliki  proses  yang  menyertakan  rangkaian  kegiatan  identifikasi permasalahan;  menata  agenda  formulasi  kebijakan;  perumusan  proposal kebijakan;  legitimasi  kebijakan;  Implementasi  kebijakan;  dan  Evaluasi kebijakan.
3.  Model kelompok (Group)
Menurut model kelompok, kebijakan merupakan titik keseimbangan. Interaksi dalam  kelompok  akan  menghasilkan  keseimbangan.  Interaksi  beberapa kelompok yang berkepentingan akan mempengaruhi isi dan bentuk kebijakan secara interaktif.
4.  Model Elit (Elite)
Model  elit  berasumsi  bahwa  masyarakat  terdiri  dari  dua  kelompok  yaitu pemegang kekuasaan (elit) dan yang tidak memiliki kekuasaan atau massa. Teori ini berpendapat bahwa kebijakan merupakan preferensi politik dari para elit.  Model  ini  menggambarkan  pembuatan  kebijakan  publik  dalam  bentuk piramida,  dimana  masyarakat  berada  pada  tingkat  paling  bawah,  elit  pada
ujung  piramida  dan  aktor  internal  birokrasi  pembuat  kebijakan  publik pemerintah berada ditengah – tengah antara masyarakat dan elit. Masyarakat tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi dan menciptakan opini tentang isu  kebijakan  yang  seharusnya  menjadi  agenda  politik  di  tingkat  atas. Sementara  birokrat/administrator  hanya  menjadi  mediator  bagi  jalannya informasi yang mengalir dari atas ke bawah.
5.  Model Rasional (Rational)
Model  ini  mengedepankan  gagasan  bahwa  pemerintah  sebagai  pembuat kebijakan harus memilih kebijakan yang memberikan manfaat optimum bagi masyarakat.  Formulasi  kebijakan  harus  didasarkan  pada  keputusan  yang sudah diperhitungkan rasionalitasnya.
6.  Model Inkremental (Incremental)
Model  ini  merupakan  kritik  terhadap  model  rasional  dikarenakan  pembuat kebijakan  dianggap  tidak  memiliki  cukup  waktu,  intelektual  maupun  biaya untuk  melakukan  semua  metode-metoda  dari  perumusan  kebijakan berdasarkan  model  rasional.  Sehingga  model  ini  cenderung  menganggap bahwa  perumusan  kebijakan  cenderung  mengadopsi  kebijkan-kebijakan  di masa lampau dan berusaha mempertahankan komitmen kebijkan di masa lalu untuk mempertahankan kinerja yang telah dicapai.
7.  Model Teori Permainan ( Game Theory )
Menurut  model  ini  mendasarkan  formulasi  kebijakan  yang  rasional  namun dalam kondisi kompetitif dimana tingkat keberhasilan yang rasional namun di dalam  kondisi  kompetitif  di  mana  tingkat  keberhasilan  kebijakan  tidak  lagi hanya ditentukan oleh pembuat kebijakan namun juga aktor-aktor lain yang diluar kendali pembuat kebijakan.
8.  Model Pilihan Publik ( Public Choice )
Model ini melihat kebijakan sebagai proses formulasi keputusan kolektif dari individu-individu  yang  berkepentingan  atas  kebijakan  tersebut.  Setiap kebijakan  publik  yang  dibuat  oleh  pemerintah  harus  merupakan  pilihan  dari publik yang menjadi pengguna. Proses formulasi kebijakan publik melibatkan publik melalui kelompok-kelompok kepentingan.
9.  Model Sistem ( System )
Model  ini  dikembangkan  oleh  David  Easton  yang  menganalogikan  sistem politik  dengan  sistem  biologi.  Model  ini  mengandaikan  bahwa  kebijakan merupaka  hasil  atau  output  dari  sistem  politik.  Proses  formulasi  kebijakan publik berada di dalam sistem politik dengan mengandalkan masukan (input) uang terdiri dari tuntutan dan dukungan.
Kebijakan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) dan PPKM berlandaskan pada  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan  Kesehatan. Undang-Undang ini lahir sebagai respon terhadap perkembangan teknologi di bidang transportasi dan meningkatnya keterkaitan hubungan antar bangsa melalui berbagai aktifitas, seperti perdagangan, perjalanan wisata dan migrasi penduduk antar negara. (Agus Widiarto : 2018)
Dalam  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan  Kesehatan, tindakan Kekarantinaan Kesehatan berupa :
a.  Karantina, Isolasi, Pemberian Vaksinasi atau profialaksis, rujukan, disinfeksi dan/atau dekontaminasi tehadap orang sesuai indikasi;
b.  Pembatasan Sosial Berskala Besar;
c.  Disinfeksi,  dekontaminasi,  disinseksi  dan/atau  deratisasi,  terhadap  alat angkut dan barang; dan/atau
d.  Penyehatan, pengamanan, dan pengendalian terhadap media lingkungan.
Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  (PSBB)  merupakan  pembatasan  kegiatan tertentu  penduduk  dalam  suatu  wilayah  yang  diduga  terinfeksi  penyakit  dan/atau terkontaminasi sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran penyakit atau  kontaminasi.  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  lebih  lanjut  disebut  PSBB adalah tindakan yang dipilih pemerintah untuk menghambat laju pertumbuhan kasus positif Covid-19 di Indonesia. Pada tanggal 31 Maret 2021, pemerintah menerbitkan Peraturan  Pemerintah  Nomor 21  Tahun  2021  tentang  Pembatasan  Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid- 19). Menurut aturan ini, PSBB setidaknya meliputi peliburan sekolah dan tempat kerja; pembatasan kegiatan keagamaan; dan pembatasan kegiatan di tempat atau fasilitas umum. Untuk pemberlakuan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) di daerah, pemerintah  daerah  harus  mendapat  persetujuan  Menteri  yang  menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang kesehatan. Pembatasan berlaku terhadap pergerakan orang dan barang untuk satu provinsi atau kabupaten/kota tertentu. Pemerintah telah
memberlakukan  lima  periode  PSBB,  dua  diantaranya  adalah  Pembatasan  Sosial Berskala  Besar  (PSBB)  transisi,  aturan  yang  diberlakukan  pada  masing-masing periode PSBB tersebut dapat dilihat pada tabel berikut:
Tabel 1. Periode Pemberlakuan PSBB di Indonesia
PERIODE PEMBERLAKUAN PSBB 10 April-23 April 2020 24 April – 4 Juni 2020 5 Juni – 10 Sept 2020 14 Sept -  11 Okt 2020 12 Okt – 11 Jan 2021 Sektor yang dibatasi: ▪ Peliburan sekolah dan tempat kerja
▪ Pembatasan
Kegiatan
Keagamaan
▪ Pembatasan kegiatan tempat umum ▪ Kegiatan sosial budaya
▪ Pembatasan moda transportasi
Sektor yang dibatasi: ▪ Peliburan sekolah dan tempat kerja
▪ Pembatasan Kegiatan
Keagamaan
▪ Pembatasan kegiatan tempat umum
▪ Kegiatan sosial budaya
▪ Pembatasan moda transportasi

## PSBB Transisi
▪ Pelonggaran izin buka tempat umum seperti taman rekreasi,salon, kebun binatang Ketentuan PSBB transisi meliputi ▪ Perilaku hidup bersih dan sehat, menggunakan masker menjaga jarak
▪ Perkantoran dibuka dengan
maksimal 50
% bekerja dikantor ▪ Tempat ibadah dibuka dengan maksimal
50% jamaah
▪ UMKM, RPTRA, taman dan pantai mulai buka dengan kapasitas pengunjung 50%,dilarang prasmanan ▪ Kendaraan pribadi,
angkutan
masal dan taksi dengan kapasitas 50%
PSBB ketat. Sektor yang boleh beroperasi 50%: ▪ Kesehatan ▪ Bahan pangan ▪ Makanan dan minuman ▪ Energi
▪ Komunikasi
▪ Teknologi informasi
▪ Keuangan
▪ Logistik
▪ Logistik
▪ Perhotelan
▪ Konstruksi
▪ Industri strategis
▪ Pelayanan dasar
▪ Utilitas publik
▪ Industri obek vital nasional Sektor  yang
dibatasi:
▪ Kantor pemerintah beroperasi 25 %
▪ Kantor perwakilan negara asing 50%
PSBB Transisi Sektor usaha diijinkan berproduksi dengan pekerja 50%: ▪ Makan di restoran diizinkan dengan protokol kesehatan ketat ▪ Kegiatan belajar mengajar daring Sektor yang masih Beroperasi: ▪ Instansi
Pemerintaha n
▪ Layanan kesehatan
▪ Bahan pangan,
▪ Energi
▪ Komunikasi dan
teknologi informasi
▪ Keuangan
▪ Logistik
▪ Perhotelan
▪ Konstruksi
▪ Industri strategis
▪ Pelayanan dasar
Sektor yang masih
Beroperasi: ▪ Instansi Pemerintahan
▪ Layanan kesehatan
▪ Bahan pangan,
▪ Energi
▪ Komunikasi dan teknologi informasi
▪ Keuangan
▪ Logistik
▪ Perhotelan
▪ Konstruksi
▪ Industri strategis
▪ Pelayanan dasar
Daerah yang melaksanaka n PSBB:
▪ Kota Tanggerang
▪ Kabupaten
Tanggerang ▪ Kota
Tanggerang Selatan ▪ Kota dan Kabupaten Bekasi
▪ Kota dan Kabupaten Bogor ▪ Kota Depok
Daerah yang melaksanakan PSBB: ▪ Kota Tanggerang
▪ Kabupaten
Tanggerang ▪ Kota Tanggerang Selatan ▪ Kota dan Kabupaten Bekasi ▪ Kota dan Kabupaten Bogor ▪ Kota Depok ▪ Tempat hiburan ditutup ▪ Tempat
ibadah dibatasi ▪ Rumah makan boleh buka namun pengunjung tidak boleh makan ditempat
(Sumber: Data Olahan Penulis, 2021)
Pada  kenyataanya,  pemberlakuan  PSBB  dengan  lima  periode  perpanjangan tidak  menunjukkan  hasil  yang  diharapkan.  Dapat  dilihat  dari  Tabel  1  jumlah  kasus positif  Covid-19 di Indonesia  kembali  meningkat  setiap PSBB  transisi  diberlakukan. Dalam kurun waktu sembilan bulan sejak Maret 2020 hingga tanggal 31 Desember 2020, pasien terkonfirmasi positif Covid-19 berjumlah 735.124 jiwa dan 21.944  orang meninggal dunia. Kebijakan PSBB berakhir pada tanggal 10 Januari 2021 digantikan dengan  kebijakan  baru  bernama  Pelaksanaan  Pembatasan  Kegiatan  Masyarakat (PPKM) berdasarkan Instruksi Mendagri Nomor 1 Tahun 2021 tentang Pemberlakuan Pembatasan Kegiatan Untuk Pengendalian Penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) yang ditetapkan tanggal 6 Januari 2021.
Dalam  perkembangannya,  pemerintah  mengubah  pemberlakuan  Pelaksanaan Pembatasan Kegiatan Masyarakat (PPKM) berdasarkan level yang terdiri dari level 1 (satu)  sampai  dengan  4  (empat).  Tujuan  pemberlakuan  level  ini  adalah  keinginan pemerintah pusat akan keseragaman dalam menangani pandemi. Level ini ditetapkan berdasarkan  asesmen  level  situasi  pandemi,  yang  merupakan  indikator  untuk mengetatkan  dan melonggarkan  upaya  pencegahan  dan  penanggulangan  pandemi Covid-19.  PPKM  berdasarkan  level  tertuang  dalam  Instruksi  Menteri  Dalam  Negeri (Inmendagri) Nomor 22 Tahun 2021 dan Inmendagri Nomor 23 Tahun 2021. Aturan yang  berlaku  pada  masing-masing  level  Pelaksanaan  Pembatasan  Kegiatan Masyarakat (PPKM) diuraikan pada tabel berikut:

## Tabel 2. Level PPKM
LEVEL 1 Imendagri No 26 Tahun 2021 LEVEL 2 LEVEL 3 LEVEL 4 Imendagri No. 24 Tahun 2021 Pekerjaan Non Esensial 75 % WFO jika sudah vaksin 50% WFO jika sudah vaksin WFH WFH Pekerjaan Esensial Beroperasi 100% dibagi 2 shift dengan prokes ketat Beroperasi 100% dibagi 2 shift dengan prokes ketat Beroperasi 100% dibagi 2 shift dengan prokes ketat Beroperasi 50% dibagi 1 shift dan 100% WFO untuk kritikal dengan prokes ketat Toko / Pasar Kebutuha n Sehari- Hari Buka dengan kapasitas 75% Buka dengan kapasitas 75% tutup pukul 21.00 Buka dengan kapasitas 75% tutup pukul 20.00 Buka dengan kapasitas 50% tutup pukul 20.00 Pasar Rakyat Selain Keb. Sehari- hari Buka dengan kapasitas 75% Buka dengan kapasitas 75% tutup pukul 21.00 Buka dengan kapasitas 50% tutup pukul 15.00 Buka dengan kapasitas 25% tutup pukul 15.00 Pusat Perbelanj aan, Mall, Plaza
Buka dengan kapasitas 75% tutup pukul 21.00 Buka dengan kapasitas 50% tutup pukul 21.00 Buka dengan kapasitas 25% tutup pukul 17.00 Tutup kecuali apotik dan toko obat Pedagang Kaki Lima, Barbersh op, Dll Buka sampai pukul 20.00 WIB Buka sampai pukul 20.00 WIB Buka sampai pukul 20.00 WIB Buka sampai pukul 20.00 WIB Warung Makan, PKL, Lapak Jajanan Buka dengan kapasitas 75% tutup pukul 21.00 Buka dengan kapasitas 50% tutup pukul 20.00. pengunjung makan ditempat max 30 menit Buka dengan kapasitas 25% tutup pukul 20.00. pengunjung makan ditempat max 30 menit Buka dengan kapasitas maks 3 orang, tutup pukul 20.00. pengunjung makan ditempat max 30 menit Restoran Di Ruang Tertutup Buka dengan kapasitas 75% Buka dengan kapasitas 50% Hanya melayani take away/delivery Hanya melayani take away/delivery
ISSN 2087-8923 e-ISSN 2549-9319 Kegiatan Belajar 50% daring 50% tatap muka 50% daring 50% tatap muka 100% daring 100% daring Tempat Ibadah Buka dengan kapasitas 50% dengan prokes ketat Buka dengan kapasitas 50% dengan prokes ketat Buka dengan kapasitas 25% dengan prokes ketat Dilarang kegiatan berjamaah
(Sumber: Data Olahan Penulis, 2021)
Melihat  fenomena  ini,  penulis  akan  mencoba  menganalisis  model  formulasi kebijakan yang diterapkan pemerintah dalam merumuskan kebijakan PSBB dan kebijakan  Pelaksanaan  Pembatasan  Kegiatan  Masyarakat  (PPKM).  Teori Formulasi  Kebijkan  yang  digunakan  adalah  teori  perumusan  kebijakan  menurut Thomas  R.  Dye  dalam  Nugroho  (2003),  dimana  menurut  Dye  terdapat  9  model kebijakan yaitu model kelembagaan ( institutional ), model proses ( process ), model kelompok ( group ), model elit ( elite ), model rasional ( rational ), model inkremental ( incremental ), model teori permainan ( game theory ), model pilihan publik ( public choice ) dan model sistem ( system ).
Dari sembilan model formulasi tersebut, dapat disimpulkan model perumusan kebijakan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) dan PPKM yang digunakan adalah model elite dimana model ini menggambarkan pembuatan kebijakan publik dalam bentuk piramida, dimana masyarakat berada pada tingkat paling bawah, elit pada  ujung  piramida  dan  aktor  internal  birokrasi  pembuat  kebijakan  publik pemerintah  berada  ditengah –  tengah  antara  masyarakat  dan  elit.  Masyarakat tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi dan menciptakan opini tentang isu kebijakan  yang  seharusnya  menjadi  agenda  politik  di  tingkat  atas.  Sementara birokrat/administrator  hanya  menjadi  mediator  bagi  jalannya  informasi  yang mengalir dari atas ke bawah.
Dalam Nugroho (2003), Model teori elite berkembang dari teori elit – massa yang  melandaskan  diri  pada  asumsi  bahwa  di  dalam  setiap  masyarakat  pasti terdapat  dua  kelompok,  yaitu  pemegang  kekuasaan  atau  elite  dan  yang  tidak memiliki kekuasaan atau massa. Teori ini mengembangkan diri kepada kenyataan bahwa sedemokratis apapun , selalu ada bias dalam formulasi kebijakan, karena pada  akhirnya  kebijakan-kebijakan  yang  dilahirkan  merupakan  preferensi  politik dari para elite —tidak lebih.
Ada dua penilaian dalam pendekatan ini, negatif dan positif. Pada pandangan negatif  dikemukakan  bahwa  pada  akhirnya  di  dalam  sistem  politik,  pemegang kekuasaan  politik  lah  yang  akan  menyelenggarakan  kekuasaan  sesuai  dengan seleran dan keinginannya. Dalam konteks ini rakyat dianggap sebagai kelompok yang  snegaja  dimanipulasi  sedemikian  rupa  agar  tidak  termasuk  dalam  proses formulasi  kebijakan.  Pemilihan  umum  pun  bukan  bermakna  partisipasi  tetapi mobilisasi.
Pandangan  positif  melihat  bahwa  seseorang  elit  menduduki  puncak kekuasaan karena berhasil memenangkan gagasan membawa negara-bangsa ke kondisi  yang  lebih  baik  dibandingkan  dengan  pesaingnya.  Pemimpin  atau  elite pasti pasti mempunyai visi dalam kepemimpinannya, dan kebijakan publik adalah bagian dari karnyanya untuk mewujudkan visi tersebut jadi kenyataan. Tidak ada visi  yang secara mutlak keliru, hanya masalah dari preferensi dari visi elit serta tentang  bagaimana  tujuan  atau  cita-cita  bangsa  yang  sudah  disepakati  akan dijalani  melalui  jalur  yang  diyakininya.  Konsepsinya  dapat  dilihat  pada  gambar berikut ini:
Gambar 1. Konsep Model Elit
(Sumber: Nugroho, 2003)
Pada gambar tersebut tampak bahwa elit secara top down membuat kebijkan publik untuk diimplentasikan oleh administrator publik kepada rakyat atau massa. Pendekatan ini dapat dikaitkan dengan paradigma pemisahan antara politik dan dengan  administrasi  publik  yang  diikonkan  dalam  konstanta where  politics  end, administration begin .
Jadi model elit merupakan abstraksi dari proses formulasi kebijakan dimana publik  merupakan  perspektif  elite  politik  yang  ingin  mempertahankan  status  uo maka kebijakan menjadi bersifat konsevatif. Kebijakan-kebijkan yang dibuat oleh
para elite politik tidaklah berarti selalu mementingkan kesejahteraan masyarakat. Ini  adalah  kelemahan –  kelemahan  dari  model  elite.  (Wibawa,  1994  dalam Nugroho).
Dalam  perumusan  kebijakan  PSBB  dan  PPKM,  masyarakat  tidak  memiliki kekuatan  untuk  mempengaruhi    dan  menciptakan  opini  dalam  perumusan kebijakan.  Banyak  masukan  dari  berbagai  kalangan  masyarakat  seperti  Ikatan Dokter  Indonesia,  pakar  epidemiologi  yang  mendesak  pemerintah  untuk menerapkan lockdown, namun diabaikan. Seperti dikutip dalam CNBC TV (Maret 2020),  Gubernur  DKI  Jakarta  juga  menyampaikan  keinginan  lockdown  atau karantina  wilayah  kepada  pemerintah  pusat,  namun  ditolak  tanpa  alasan  yang jelas.
Pemerintah lebih memilih PSBB dan PPKM ketimbang Karantina Wilayah atau lockdown  bisa  jadi  dengan  pertimbangan  bahwa  berdasarkan  Undan-undang Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan  Kesehatan  pasal  55  ayat  1 disebutkan  bahwa: “Selama  dalam  karantina  wilayah,  kebutuhan  hidup  dasar orang dan makanan ternak yang berada di wilayah karantina menjadi tanggung jawab pemerintah pusat.”
Ketentuan  ini  dianggap  dapat  memberatkan  pemerintah  pusat  dalam menjamin kebutuhan dasar hidup penduduk dan juga hewan ternak pada wilayah yang diberlakukan karantina wilayah atau lockdown. Sementara PSBB dan PPKM, pemerintah pusat tidak memiliki kewajiban dalam menanggung kebutuhan dasar masyarakat  dan  hewan  ternak  di  wilayah  yang  diberlakukan  PSBB  dan  PPKM. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala  Besar  dalam  Rangka  Percepatan  Penanganan  Corona  Virus  Disease (Covid-19) pasal 4 ayat 3 disebutkan bahwa Pembatasan kegiatan sebagai mana dimaksud  pada  ayat  (1)  huruf  c  dilakukan  dengan  memperhatikan  pemenuhan kebutuhan  dasar  penduduk.  Dalam  aturan  tersebut  secara  tidak  langsung  yang bertanggung  jawab  dalam  pemenuhan  kebutuhan  dasar  penduduk  adalah pemerintah daerah yang akan memberlakukan kebijakan PSBB. Kebijakan PSBB dalam  penerapannya  terbukti  tidak  dapat  menekan  penyebaran  virus  Covid  19. Kebijakan  selanjutnya  yang  diambil  pemerintah  adalah  PPKM.  Dalam  Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 2021 tentang Pemberlakukan Pembatasan Kegiatan  untuk  Pengendalian  Penyebaran  Corona  Virus  Disease  (Covid-19)
bahkan  tidak  diatur  sama  sekali  mengenai  tanggung  jawab  akan  pemenuhan kebutuhan dasar penduduk.
Dari  uraian  diatas  dapat  disimpulkan  bahwa  pemerintah  pusat  cenderung memilih kebijakan yang tidak memberatkan keuangan negara dengan penerapan PSBB  dan  PPKM.  Sekaligus  pemerintah  berkeinginan  agar  kegiatan  ekonomi tetap  berjalan    dan  tetap  produktif  selama  masa  pandemi  dengan  penerapan berbagai protokol kesehatan menyertai kegiatan-kegiatan ekonomi tersebut.

## D.  SIMPULAN
Dalam  perumusan  kebijakan  PSBB  dan  PPKM,  masyarakat  tidak  memiliki kekuatan untuk mempengaruhi  dan menciptakan opini dalam perumusan kebijakan. Banyak  masukan  dari  berbagai  kalangan  masyarakat  yang  mendesak  pemerintah untuk menerapkan lockdown, namun diabaikan. Pemerintah lebih memilih PSBB dan PPKM  ketimbang  Karantina  Wilayah  karena  dianggap  dapat  memberatkan pemerintah  dalam  menjamin  kebutuhan  dasar  hidup  penduduk  dan  juga  hewan terknak pada wilayah yang diberlakukan karantina wilayah atau lockdown .
Model perumusan kebijakan PSBB dan PPKM yang digunakan adalah model elite dimana  model  ini  menggambarkan  pembuatan  kebijakan  publik  dalam  bentuk piramida,  dimana  masyarakat  berada  pada  tingkat  paling  bawah,  elit  pada  ujung piramida  dan  aktor  internal  birokrasi  pembuat  kebijakan  publik  pemerintah  berada ditengah –  tengah  antara  masyarakat dan  elit.  Masyarakat tidak  memiliki  kekuatan untuk mempengaruhi dan menciptakan opini tentang isu kebijakan yang seharusnya menjadi agenda politik di tingkat atas.
Pemerintah  pusat  cenderung  memilih  kebijakan  yang  tidak  memberatkan keuangan  negara  dengan  penerapan  PSBB  dan  PPKM.  Sekaligus  pemerintah berkeinginan agar kegiatan ekonomi tetap berjalan dan tetap produktif selama masa pandemi  dengan  penerapan  berbagai  protokol  kesehatan  menyertai  kegiatan- kegiatan ekonomi tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA
Agus Widiarto dan Suhud Alyunudin.”Analisis Formulasi Kebijakan Penanggulangan Pandemi  Covid-19  di  Indonesia  sesuai  UU  Nomor  6  Tahun  2018  tentang Kekarantinaan  Kesehatan”.  Jurnal  ilmiah  Niagara.  Vol  13  No.1,  STIA  Banten, hal. 143.
Asmara,  Gian  Chandra.  2020.  Maaf  Pak  Anies,  Permintaan  Lockdown  DKI  Ditolak Jokowi. https://www.cnbcindonesia.com/news/20200331085509-4- 148631/maaf-pak-anies-permintaan-lockdown-dki-ditolak-jokowi.  Diakses  pada 12 November 2021 pukul 9.18
Damarjati, Danu. “Data Corona Terkait Indonesia, 31 Maret 2020 Pukul 16.30 WIB”. https://news.detik.com/berita/d-4959974/data-corona-terkait-indonesia-31- maret-2020-pukul-1630-wib.  Diakses  pada  tanggal  25  Oktober  2021  pukul 11:42.
Infeksi  Emerging  Kemenkes.  “Situasi  Terkini  Perkembangan  Coronavirus  Disease (COVID- 19)  31  Desember  2020”.  https://infeksiemerging.kemkes.go.id/situasi- infeksi-emerging/situasi-terkini-perkembangan-coronavirus-disease-covid-19- 31-desember-2020. Diakses pada tanggal 26 Oktober 2021 pukul 19:36 WIB.
Menteri Dalam Negeri RI. 2021. Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 2021 tentang Pemberlakukan Pembatasan Kegiatan Untuk Pengendalian Penyebaran Corona Virus Disease 19 (COVID-19).
Nugroho, Riant. 2003. Kebijakan Publik Formulasi, Impelentasi dan Evaluasi. Jakarta: PT Elek Media Komputindo
Peraturan  Pemerintah  Nomor 21  Tahun  2020  tentang  Pembatasan  Sosial Berskala Besar dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease (Covid-19)
Per matasari, Desi. “Kebijakan Covid-19 dari PSBB hingga PPKM Empat Level”. https:
//kompaspedia.kompas.id/baca/infografik  /kronologi/  kebijakan-covid-19-dari- psbb-hingga-ppkm-empat-level.  Diakses  pada  26  Oktober  2021  pukul  15:37 WIB.
Saptoyo, Desi Dewi Arian ti. 2021. “Ini Perbedaan Aturan PPKM Level 1, 2, 3 dan 4”. https://www.kompas.com/tren/read/2021/07/31/150000165/ini-perbedaan- aturan-ppkm-level-1-2-3-dan-4. Diakses pada 27 Oktober 2021 pukul 08.39
Undang – Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan