KUALITAS KETERWAKILAN RAKYAT MELALUI DEWAN PERWAKILAN RAKYAT MENURUT SISTEM POLITIK DI INDONESIA (Suatu Kajian Terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945)

## Mohammad Yusuf Hasmin
Mahasiswa Pascasarajana UMI Makassar email : yusuf.hasmin@ymail.com

## Abstract
Representation of the people through the Parliament is not yet fully qualified, due  to  the  influence  of  the  party's  board  members  is  more  dominant  than  the existence as the people's representatives who are directly elected by the people. Political system adopted can not fully realize the representation of the people who correspond the expectations of society, although it has been supported by a system of democratic elections based on the sovereignty of the people. Keywords: People; Parliament; Law Politic;

## Abstrak
Representasi rakyat melalui DPR belum sepenuhnya memenuhi syarat, karena pengaruh anggota dewan partai lebih dominan daripada keberadaannya sebagai wakil rakyat  yang dipilih langsung oleh rakyat.  Sistem politik yang diadopsi tidak dapat  sepenuhnya  mewujudkan representasi  rakyat  yang sesuai  dengan harapan  masyarakat,  walaupun  telah  didukung  oleh  sistem  pemilihan demokratis berdasarkan kedaulatan rakyat.
Kata kunci: Rakyat; Parlemen; Politik Hukum;

## A. PENDAHULUAN
Pada  Pasal  1  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 (UUD NRI Tahun 1945) bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilaksanakan melalui pemilihan  umum  sebagai  salah  satu  unsur  atau  syarat  yang  harus  dipenuhi  untuk terbentuknya  suatu  negara  adalah  pemerintahan  yang  berdaulat  atau  kedaulatan.Prinsip kedaulatan  rakyat  sebagaimana  ditandai  oleh  hadirnya  pemilihan  yang  jujur  untuk menentukan  wakil-wakil  rakyat  melalui  partai  politik.Prinsip  “mayoritas  melalui pemilihan  umum”  secara  ideal  memang  dapat  memberikan  jaminan  terhadap dihormatinya prinsip rakyat berdaulat. 1 Sebaliknya, konsep kedaulatan rakyat diwujudkan
1 Daniel Sparingga, 2009, “Demokrasi, Perkembangan Sejarah, Konsep Dan Prakteknya”, dalam Ramses M.,  Andy,  Dkk,  Editor, Politik  Dan  Pemerintahan  Indonesia ,  Masyarakat  Ilmu  Pemerintahan  Indonesia, Jakarta . hal. 18
melalui instrument-instrumen hukum dan sistem kelembagaan negara dan pemerintahan sebagai  institusi  hukum  yang  tertib. 2 Demokrasi  perwakilan  yang  dijalankan  melalui kelembagaan  untuk  mewadahinya,  seperti  halnya  DPR,  tidak  akan  terlepas  dari  tarik menarik  antara  aspirasi  rakyat  pemilih  dengan  mekanisme  yang  dibangun  di  tingkat politik perwakilan itu sendiri. 3 Hubungan wakil dan terwakil terlihat bahwa peranan fraksi mendorong  para  anggota  parlemen,  termasuk  anggota  DPR,  menciptakan  hubungan perwakilan  politik  yang  bersifat  mandat.  Hubungan  anggota  DPR  dan  rakyat  yang diwakilinya  tidak  akan  terlepas  dari  ruang    yang  digariskan  oleh  masing-masing  partai politik. Hal ini mendorong bahwa pola perwakilan politik menjadi bersifat partisan.
Secara  umum,  pemilu  anggota  legislatif  yang  berada  dalam  ruang  lingkup keterlibatan  partai-partai  politik  untuk  mengusulkan  para  anggotanya  sebagai  calon sejalan  dengan  pola  perwakilan  partisan.Partai  politik  mempunyai  peranan  dan merupakan  asal-muasal  dari  mana  datangnya  para  wakil  rakyat  yang  berhak  duduk  di parlemen.Pola perwakilan semacam ini membentuk keharusan adanya loyalitas tertentu para wakil yang dihasilkan terhadap garis kebijakan yang diambil partai induknya. 4
Mengingat besarnya peranan partai, maka bagi setiap anggota parlemenakan sukar menentukan  sikapnya  untuk  dapat  terlepas  dari  ketentuan  atauinstruks  politik  yang disampaikan oleh partainya. Perbedaan sikap memangdapat berkembang dalam konteks yang konstruktif, ketika pilihan yang diambilindividu tetap berada dalam batas toleransi atau  garis  ketentuan  partai.Batastoleransi  yang  ditetapkan  menjadi  wilayah  yang  tidak boleh  dilanggar,  karenamerupakan  hal  prinsipil  dalam  menjaga  ruang  kebebasan  para anggotanya.
Pola partisan perwakilan politik yang dijalankan DPR, dapat menciptakan dilema bagi anggota DPR untuk menjalankan hak-haknya. Dilema itu terkait dengan peranannya sebagai wakil rakyat di satu sisi dengan kewajiban sebagai wakil dari partai politiknya di sisi  lain.  Dalam  konteks  hegemoni  ketergantungan  ini,  kalau  terjadi  pembangkangan terhadap  garis  kebijakan  partai  yang  telah  ditetapkan,  akan  mendorong  lahirnya  sanksi tertentu  dari  partai  terhadap  anggota  bersangkutan.  Dengan  argumentasi  melanggar Anggaran  Dasar  dan  Anggaran  Rumah  Tangga  (AD/ART)  partai,  memecat  anggota- anggotanya  yang  menyimpang  dari  kebijakan  politik  partai  tersebut.Status keanggotaannya mereka sebagai anggota partai juga dicabut, sebagai konsekuensi logis diberikannya hak recall kepada partai politik yang diatur dalam UU MD3 dan UU Parpol. Dengan  adanya  kendali  racall  ditangan  partai,  maka  anggota  dewan  yang  sudah dipilih  oleh  rakyat  sepenuhnya  menjadi  kendali  partai,  dimana  mereka  bertindak  dan berprilaku sesuai dengan keinginan, tuntutan, serta arah kebijakan yang ditetapkan oleh partai politiknya, yang seringkali bukanlah suatu hasil konsesus bersama yang juga lahir
2 Jimly Asshiddiqie, 2005, Format Kelembagaan Negara Dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD NRI TAHUN 1945 , FH UII Press, Yogyakarta, hal. 35.
3 Makna  ini  ditarik  pada  uraian  “Representatives  Democracy” http://en.wikipedia.org/wiki/ Representative_democracy, diakses 7 Januari 2017
4 Untuk masalah pengaturan kebebasan anggota dalam ketentuan Tata Tertib dan loyalitasnya pada partai. Lihat IC. Harris (Editor) and PE Fowler dan BC. Wreight, House  of Representatives Practice , Fourth Edition, Department of The House of Representative, Canberra, 2001, hal. 132- 133.
atas pertimbangan aspirasi konstituen, melainkan hanya kepentingan praktis/oportunistik yang diputuskan secara sepihak oleh segelintir elit partai untuk kepentingan politik jangka pendek,  sehingga  tidak  sejalan  dengan  apa  yang  sesungguhnya  diharapkan  oleh  para konstituennya.
Di  lembaga  DPR,KekuatanPartai  Politikdengan  hak  r ecall nya  sangat  dominan dalam proses pengambilan keputusan yang menyangkut negara dan kepentingan rakyat, proses pengambilan keputusan di sidang paripurna dewan yang menyangkut kepentingan rakyat sering terjadi dilema bagi para anggota, dimana tugas dan fungsinya sebagai wakil rakyat  di  pasung  oleh  kepentingan  partai,  sehingga  keterwakilan  rakyat  di  DPR  dinilai kurang berkualitas yang tak lain disebabkan lebih dominannya kekuatan Partai daripada kekuatan rakyat yang diwakilinya.

## B. ANALISIS DAN PEMBAHASAN

## 1. Kedudukan Wakil Rakyat dalam Demokrasi Perwakilan
Prinsip demokrasi berusaha menjamin bahwa semua orang atau semua anggota bisa berpartisipasi  dan  saling  mempengaruhi  secara  sama  rata  di  dalam  mengatur  urusan- urusan organisasi. Prinsip demokrasi menuntut adanya pengaturan oleh rakyat bagi rakyat ( self government ) sesuai dengan keputusandari DPR dan menuntut adanya pemilu secara bebas  yang  semua  pemilih  samasamaberhak  untuk  dipilih. 5 Tetapi,  proses  penentuan aturan dalam membentukdan mengisi lembaga perwakilan bukanlah sebuah proses yang semata-matabersifat  formal-legalistik  atau  yuridis,  melainkan  merupakan  proses  politik dimana  kepentingan  merupakan  penentu  utama.  Harap  diingat,  bahwa  politik selaluberhubungan  dengan  kepentingan  ( interest ). 6 Dengan  demikian  realitas  politikini bahwa  pemilu  diakui  sebagai  hal  penting  dan  karenanya  diakui  dalamperaturan perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan UmumAnggota Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  DewanPerwakilan  Rakyat  Daerah dibentuk  berdasarkan  pertimbangan  menciptakanderajat  kompetisi  yang  sehat, partisipatif,  dan  mempunyai  derajat  keterwakilanyang  lebih  tinggi,  serta  memiliki mekanisme  pertanggungjawaban  yang  jelas. 7 Dengan  demikian  demokrasi  sangat menekankan  terciptanya  partisipasi  politikwarga  negara  secara  sadar  dan  bertanggung jawab.
Pada Pasal 16 ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentangPartai Politik menentukan:
“Dalam  hal  anggota  Partai  Politik  yang  diberhentikan  adalah  anggota  lembaga perwakilan  rakyat,  pemberhentian  dari  keanggotaan  Partai  Politik  diikuti  dengan pemberhentian  dari  keanggotaan  di  lembaga  perwakilan  rakyat  sesuai  dengan
5 Halevy, E.E., 2011. Birokrasi & Demokrasi, Sebuah Dilema Politik. Total Media, Yogyakarta.
6 Gaffar, A., 2006. Politik Indonesia. Transisi Menuju Demokrasi. hal, 282
7 Andi  Faisal  Bakti,  Dkk,  Editor,  2012,  Literasi  Politik  Dan  Konsolidasi  Demokrasi,  Churia  Press, Tangerang, hal. 90.
peraturan perundang-undangan.”
Keterikatan  seperti  ini  pada  dasarnya  menegaskan  bahwa  anggota  DPRadalah  utusan partai politik yang memenangkan kursi DPR dalam proses pemilu.Sebagai utusan partai politik,  anggota  DPR  tidak  dapat  menyatakan  pikiran  ataupendapat,  dan  atau  tindakan yang berbeda atau menyimpang dari pendirian ataukebijakan yang telah ditetapkan oleh partai  politik;  bahkan  jika  pikiran,  pendapatatau  tindakan  anggota  DPR  itu  sesuai  atau mencerminkan aspirasi dan ataukepentingan masyarakat dari daerah pemilihan anggota DPR yang bersangkutan.
Manakala partai politik menilai anggota DPR-nya telah berbeda ataumenyimpang dari  garis  kebijakan  partai,  partai  dapat  sewaktu-waktumenggantinya  dengan  “utusan” yang lain. 8 Penyelenggaraan kekuasaan Negara ditentukan oleh partai politik baik secara langsung  maupun  tidak  langsung.Karena  itu  apabila  hendak  memperbaiki  kualitas penyelenggaraan kekuasaannegara niscaya harus melalui partai politik. Suka atau tidak, partai  politiklah  yangmenentukan  arah,  gerak  dan  dinamika  penyelenggaraan negara.Karena perannyayang sangat sentral dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. 9 Peranan  partaisebagai  jembatan  adalah  sangat  penting,  oleh  karena  di  satu  pihak kebijakanpemerintah  perlu  dijelaskan  kepada  semua  lapisan  masyarakat  dan  di  pihak lainpemerintah harus tanggap terhadap tuntutan masyarakat. 10
Dalam pemilu anggota DPR, misalnya, kontrol kuat elite partai yangdimungkinkan UU pemilu menyebabkan sistem proposional dengan daftar calonterbuka hanya berlaku dalam  teori,  namun  berpotensi  mandul  dalam  praktik. 11 Partai  politik  tidak  berfungsi sebagai  jembatan  hubungan  antara  rakyat  dananggota  partai  yang  menjadi  anggota DPR.Sistem  pemilu  proporsional  telahmengurangi  kedekatan  anggota  DPR  terpilih dengan  konstituen  yang  diwakilinya. Partai  politik  tidak  sepenuhnya  berpikir  tentang aspirasi dan kepentingan rakyat.Terjadi disparitas amat lebar antara agenda yang diusung partai  politik  denganaspirasi  rakyat  (konstituennya). 12 Terlebih  lagi,  kekuatan  kontrol partai  kiannyata  dengan  dihidupkannya  lagi  lembaga recall yang  memungkinkan partaimengusulkan pemberhentian anggota DPR. 13
Pada saat pelaksanaan pemilihan umum, yang menentukan jadi tidaknya seseorang sebagai  wakil  rakyat  adalah  bergantung  kepada  pilihan  rakyat.  Hal  ini  menimbulkan hubungan hukum antara wakil rakyat dan rakyat pemilihnya (konstituen).  Maka  terdapat kemungkinan  bahwa  pilihan  rakyat  lebih  bergantung  pada  partai  politiknya  dari  pada pribadi calon wakil rakyat, tidak menghilangkan hubungan tersebut.
8 Legowo, T.A., 1999. The Bureaucracy and reform. Indonesia: The Challenge of Change. hal, 106
9 Ramlan, S. 1992. Memahami ilmu politik. Grasindo. hal 141
10 Miriam Budiardjo, 1981, “Partisipasi Dan Partai Politik: Suatu Pengantar”, dalam Miriam  Budiardjo, Editor, Partisipasi Dan Partai Politik Sebuah Bunga Rampai, Gramedia, Jakarta, hal. 15-16.
11 Denny  Indrayana,  2008,  Negara  Antara  Ada  Dan  Tiada:  Reformasi  Hukum  Ketatanegaraan,  Buku Kompas, Jakarta, hal. 155.
12 Ahmad, N., & Popa, I. L. (2014). The social media usage and the transformation of political marketing and  campaigning  of  the  emerging  democracy  in  Indonesia.  In  Social  media  in  politics  (pp.  97-125).  Springer, Cham.
13 Denny Indrayana, 2008, ibid.
Seorang calon anggota DPR yang direkrut salah satu partai politik sebagai peserta pemilu untuk  menjadi  anggota  DPR,  setelah  dipilih  oleh  rakyat  pemilih  dan  mengucapkan sumpah jabatan sebagai anggota DPR, memiliki hubungan hukum, bukan hanya dengan partai politik yang merekrut dan mencalonkannya dalam pemilihan umum, tetapi pilihan rakyat  pemilih  yang  kemudian  dikukuhkan  dengan  pengangkatan  dan  pengambilan sumpah sebagai anggota DPR, telah melahirkan hubungan hukum  baru di samping yang telah ada antara partai politikyang mencalonkan dan calon terpilih tadi. Hubungan hukum yang  baru  tersebut,  timbul  di  antara  anggota  DPR,  dengan  rakyat  pemilih  dan  anggota DPR dengan (lembaga) negara DPR. Hubungan hukum  yang demikian melahirkan hak dan  kewajiban  yang  dilindungi  oleh  konstitusi  dan  hukum,  dalam  rangka  memberi jaminan bagi  yang bersangkutan untuk menjalankan peran  yang dipercayakan padanya, baik oleh partai maupun oleh rakyat pemilih. 14
Demokrasi perwakilan yang kita anut memang selalu berkembang seirama dengan kompleksitas masyarakat , sehingga tidak memungkinkan lagi setiap anggota masyarakat untuk  berpartisipasi  dalam  setiap  pengambilan  keputusan. 15 Sistem  demokrasi  modern dalam  perkembangannya  menunjukkan  keberadaan  lembaga  perwakilan  politik, merupakan  prasyarat  penting  dari  sebuah  negara  demokratis.  Akan  tetapi,  ukuran demokrasi perwakilan tidak berhenti pada “keberadaan”nya semata, namun sesungguhnya lebih jauh menekankan pada tingkat dan kualitas keterwakilan lembaga perwakilan politik tersebut.  Konsep  perwakilan  politik  didasarkan  bahwa  seseorang  atau  suatu  kelompok mempunyai  kemampuan  atau  kewajiban  untuk  bicara  dan  bertindak  atas  nama  suatu kelompok yang lebih besar.
Kualitas  keterwakilan  itu  akan  ditentukan  oleh  sejauhmana  lembaga  perwakilan politik menjalankan fungsi-fungsi utamanya sebagai perwakilan politik rakyat (legislatif). Dalam Pasal 20 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.”
Selanjutnya pada Pasal 68 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD menegaskan bahwa: “DPR merupakan lembaga perwakilan rakyat yang  berkedudukan  sebagai  lembaga  negara.  ”Dengan  demikian  DPR  adalah  lembaga negara  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  yang  merupakan  lembaga  perwakilan rakyat dan memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang.
Pengalaman  negara  pengguna  Sistem  Pemilu  Proposional  yang  sukses mengembangkan  demokrasi  menunjukan  bahwa  kewajiban  politisi  partai  untuk memperkuat  pemerintahan  negara,  dipenuhi  dengan  menghidupkan  lembaga  koalisi digunakan supaya tercipta kekuatan politik mayoritas, yang diperlukan oleh pemerintah manapun untuk mampu berkuasa secara efektif dansekaligus demokratik. 16 Dalam sistem
14 Asshiddiqie, J., Revisi, E., & RI, K. M. K. 2006. Partai Politik dan Pemilihan Umum Sebagai Instrumen Demokrasi. Jurnal, 26.
15 Legowo,  T.  A.,  Salang,  S.,  &  Libertus,  J.  2008.  Panduan  menjadi  calon  anggota  DPR/DP/DPRD menghadapi pemilu. Niaga Swadaya.
16 Arbi Sanit, 2009, “Sistem Pemilihan Umum Dan Perwakilan”, dalam Andy Ramses M., Dkk, Editor, Politik Dan Pemerintahan Indonesia, Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia, Jakarta, hal. 214.
ini  proporsi  kursi  yang  dimenangkan  olehsebuah  partai  politik  dalam  sebuah  wilayah pemilihan akan berbanding seimbang dengan proporsi suara yang diperoleh partai tersebut dalam pemilihannya. 17
Ada berbagai hak istimewa politisi partai yang harus dijamin melalui penggunaan Sistem Pemilu Proposional. Pertama, para wakil partai di parlemen menentukan peraturan pemilu  melalui  UU  yang  mereka  tetapkan.  Kedua,  para  pemimpin  partai  menentukan calon pemilu. Ketiga, partai memonopoli pengajuan calon ke KPU.
Keempat,  melalui  nomor  urut  calon,  pengurus  partai  menentukan  pemenang  pemilu. Kelima,  sebagai  partai  peserta  pemilu,  parpol  berhak  menghimpun  dan  menggunakan dana pemilu. Keenam, setelah pemilu, melalui fraksi, para penguasa partai menentukan sikap  dan  langkah  anggota  parlemen.  Dan  ketujuh,  pemimpin  partai  berhak  me recall anggota parlemen yang dinilai tidak loyal melalui pergantian antar waktu (PAW). 18
Keterkaitan  antara  kehidupan  kepartaian  yang  sehat  dan  proses  penyelenggaraan pemilu  akan  dapat  menciptakan  lembaga-lembaga  perwakilan  yang  lebih  berkualitas. Untuk merancang keterkaitan sistemik  antara system kepartaian, sistem pemilu  dengan sistem  konstitusional,  seperti  tercermin  dalam  sistem  pemerintahan,  diperlukan  adanya kehidupan kepartaian yang mampu menampung keberagaman.
Partai  politik  sebagai  peserta  pemilu  mempunyai  kesempatan  memperjuangkan kepentingan rakyat secara luas, mengisi lembaga-lembaga negara, dan untuk membentuk pemerintahan.  Oleh  karena  itu  disini  masyarakat  jelas-jelas  menginginkan  adanya perbaikan  dan  perubahan  yang  harus  dilaksanakan.  Diantara  hasil-hasil  yang  diperoleh dengan  adanya orde reformasi  ini adalah kebebasan untuk  mengeluarkan  pendapat  dan pikiran dan juga mendirikan partai politik yang bertujuan menginginkan adanya keadaan yang lebih baik dari pada keadaan sebelumnya.

## 2. Politik Kekuasaan Dalam Lembaga Perwakilan
Secara  garis  besar,  politik  berkenaan  dengan  kekuasaan,  pengaruh,  kewenangan pengaturan,  serta  ketaatan  dan  ketertiban.  Politik  adalah  bentuk  kegiatan  dari  sebuah kekuasaan untuk membuat kebijakan umum yang mengikat masyarakat. Kekuasan politik adalah kemampuan negara membuat  pihak-pihak lain berbuat  sesuai  dengan keputusan negara,  dan  juga  kemampuan  pihak-pihak  lain  mempengaruhi  proses  pembuatan  dan pelaksanaan  keputusan  kenegaraan,  termasuk  kemampuan  untuk  melawan  negara. 19 Dengan demikian kekuasaan politik tidak hanya mencakup kekuasaan untuk memperoleh ketaatan dari warga masyarakat, tetapi juga menyangkut pengendalian orang lain dengan tujuan untuk mempengaruhi tindakan dan aktivitas negara.
Negara merupakan integrasi dari kekuasaan politik. Negara adalah agency /alat dari masyarakat  yang  mempunyai  kekuasaan  untuk  mengatur  hubungan-hubungan  manusia
17 Sigit Pamungkas, 2009, Perihal Pemilu , Laboratorium Jurusan Ilmu Pemerintahan Dan Jurusan Ilmu Pemerintahan Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, hal. 30
18 Arbi Sanit, Op.Cit. , hal. 215.
19 Panjaitan, M., & Demokrasi, L. 2013. Menyongsong pemilihan Umum 2014. Jakarta: Permata Aksara. hal, 117
dalam  masyarakat  dan  menertibkan  gejala-gejala  kekuasaan  dalam  masyarakat.  Negara adalah organisasi yang dalam sesuatu wilayah dapat memaksakannya secara sah terhadap semua  golongan  kekuasaan  lainnya  dan  yang  dapat  menetapkan  tujuan  dari  kehidupan bersama. 20 Sistem dan proses politik penyelenggaraan negara ini dikonstruksikan secara yuridis sebagai ukuran konstitusionalitas kehidupan politik yang sehat. 21
Lembaga  legislatif  adalah  simbol  demokrasi,  tempat  berkumpulnya  wakil-wakil rakyat untuk menyalurkan kepentingan suara rakyat, untuk itu lembaga ini harus membuat kebijakan-kebijakan untuk kepentingan rakyat. 22
Salah satu kekuasaan politik atau partai politik di lembaga perwakilan rakyat adalah dengan melakukan pemberhentian anggota dewan melalui mekanisme recall oleh partai politiknya, merupakan hal yang akan menusuk rasa keadilan dan melanggar kedaulatan rakyat  dalam  artinya  yang  substantif,  karena  tidak  ada  rasa  dan  logika  yang  dapat membenarkan bahwa keadilan dan kehendak rakyat sebagai pemegang kedaulatan rakyat dapat  dilanggar  dengan  cara recall ,  karena  kemenangan  seseorang  calon  untuk  terpilih tidak lagi digantungkan kepada partai politik peserta Pemilu, tetapi sampai sejauhmana besarnya dukungan suara rakyat yang diberikan kepada calon tersebut.
Partai politik seharusnya tidak berwenang untuk memberhentikan anggotanya yang berada  di  DPR,  hal  ini  mengingat  anggota  DPR  terpilih  adalah  representasi  dari  suara mayoritas rakyat yang memilihnya. Besarnya suara pilihan rakyat menunjukkan tingginya legitimasi 23 politik  yang  diperoleh  oleh  para  calon  anggota  legislatif,  sebaliknya rendahnya perolehan suara juga menunjukkan rendahnya legitimasi politik calon anggota legislatif. 24 Dalam  sistem  demokrasi  modern,  legalitas  dan  legitimasi  pemerintahan merupakan faktor yang sangat penting. 25
Dikaitkan dengan hak recall partai politik, hal ini tergambar bahwa partai politik menjadikan recall sebagai  alat  untuk  menguasai  anggota  dewan  agar  anggota  dewan tersebut  tunduk  terhadap  kebijakan  yang  dibuat  partai  politik.  Sehingga  secara  tidak langsung,  anggota  dewan  yang  ada  di  parlemen  tersebut  memperjuangkan  kepentingan partai  politik  yang  menaunginya  dan  hal  ini  yang  menimbulkan  bahwa  anggota  DPR bukan  lagi  menjadi  representatif  rakyat,  namun  representatif  sekelompok  orang  dalam tubuh Partai Politik.
20 Kabul Budiyono, 2012, Teori Dan Filsafat Ilmu Politik , Alfabeta, Bandung, hal.27.
21 Nurtjahjo, H. 2005. Ilmu negara: pengembangan teori bernegara dan suplemen. Rajagrafindo Persada (Rajawali Pers). hal, 108
22 Pahmi Sy, 2010, Politik Pencitraan, Gaung Persada Press, Jakarta, hal. 87
23 Berdasarkan pengertian legitimasi dapat dibedakan pengertian kekuasaan, kewenangan, dan legitimasi. Apabila  kekuasaan  diartikan  sebagai  kemampuan  untuk  menggunakan  sumber-sumber  yang  mempengaruhi proses  politik,  sedangkan  kewenanangan  merupakan  hak  moral  untuk  menggunakan  sumber-  sumber  yang membuat  dan  melaksanakan  keputusan  politik.  Adapun  Legitimasi  merupakan  penerimaan  dan  pengakuan masyarakat  terhadap  hak  moral  tersebut.  Dikutip  dari  Ramlan  Surbakti,  Memahami  Ilmu  Politik,  (Jakarta:  PT Grasindo, 2000), hlm.118
24 Lihat  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  No.22-24/PUU-VI/2008  tentang  pengujian  Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum terhadap UUD 1945
25 Jimly  Assiddiqie,  Partai  Politik  dan  Pemilihan  Umum  sebagai  Instrumen  Demokrasi,  dalam  Jurnal Konstitusi Volume 3 Nomor 4 Desember 2006, (Jakarta: Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hlm.13
Penggunaan  hak recall oleh  partai  politik  terhadap  anggota-anggotanya  di  parlemen, cenderung  menjadikan  partai  politik  yang  bersangkutan  dominan  terhadap  anggota- anggota partainya itu, sehingga anggota-anggota dewan lebih mementingkan kepentingan partainya ketimbang membawakan aspirasi rakyat banyak (konstituent). Denny Indrayana mengemukakan bahwa jika yang melakukan recall adalah partai, maka dibangun loyalitas kepada  partai  dan  bukan  kepada  rakyat.  Arbi  sanit  juga  mengungkapkan  bahwa  dilihat dari perspektif ilmu politik dan pemerintahan menunjukkan irrelevansi hak recall dengan proses demokrasi yang dilangsungkan secara reformatif. 26
Pelaksanaan recall oleh  partai  politik  akan  menggeser  sistem  kedaulatan  rakyat menjadi  kedaulatan  partai  politik.  Terlihat  bahwa  rakyat  hanya  dilibatkan  dalam pengambilan  suara  ketika  Pemilu  berlangsung,  namun  setelah  calon  anggota  dewan tersebut terpilih, yang berhak me- recall nya adalah partai politik.

## 3. Sistem Perwakilan Di Indonesia Menurut UUD NRI Tahun 1945
Dalam  Pasal  1  ayat  (2)  UUD  NRI  Tahun  1945  menentukan  bahwa:  “Kedaulatan berada  di  tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  Undang-Undang  Dasar.  ”Dengan demikian, UUD NRI Tahun 1945 menjadi dasar hukum tertinggi pelaksanaan kedaulatan rakyat.Hal  ini  berarti  kedaulatan  rakyat  dilakukan  oleh  seluruh  organ  konstitusional dengan masing-masing fungsi dan kewenangannya berdasarkan UUD NRI Tahun 1945. Kedaulatan berada di tangan rakyat, berarti semua kekuasaan negara berasal dari rakyat dan penyelenggaraan negara berada dalam kendali rakyat, dengan tujuan melayani rakyat sesuai  dengan  kehendak  rakyat.  Dengan  demikian  kedaulatan  tetap  berada  di  tangan rakyat  dan  pelaksanaannya  langsung  didistribusikan  secara  fungsional  kepada  organ- organ konstitusional.
Lembaga  perwakilan  rakyat  atau  parlemen  pada  mulanya  dipandang  sebagai representasi  mutlak  warga  negara  dalam  rangka  ikut  serta  menentukan  jalannya pemerintahan.Apayang  diputuskan  oleh  parlemen,  itulah  yang  dianggap  sebagai keputusan rakyatyang berdaulat. 27 Hal ini mengakibatkan sistem perwakilan yang dianut setelah perubahan terhadap UUD NRI Tahun 1945 tidak dapat dikatakan sebagai sistem bikameral  sebagaimana  yang  digagaskan,  melainkan  sistem  perwakilan  dengan  tiga lembaga negara sekaligus, yakni MPR, DPR dan DPD. 28
Keberadaan  MPR,  DPR,  dan  DPD  sebagai  lembaga  negara  menimbulkan  ambiguitas pemikiran perihal sistem lembaga perwakilan  Indonesia  yang beradadi dalam kerangka bikameral  atau  trikameral. 29 MPR  pasca  perubahan  UUD  NRI  Tahun  1945  tidak  bisa
26 Sebastian Salang, Parlemen: Antara Kepentingan Politik vs Aspirasi Rakyat, dalam Jurnal Konstitusi Volume 3 Nomor 4 Desember 2006, (Jakarta: Mahkamah Konstitusi RI, 2006). hlm.100
27 Jimly Asshiddiqie, 2008, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, hal. 153
28 Yuhana, A. 2013. Sistem Ketatanegaraan Indonesia. Fokus Media, Bandung.
29 Lihat dalam Denny Indrayana, 2007, “Refleksi  Lima Tahun  Amandemen UUD  NRI TAHUN 1945 (Menyempurnakan Konstitusi, Memberantas Korupsi)” , dalam Jurnal Legislasi Indonesia Vol.4No. 3 – September 2007. Direktorat  Jenderal  Peraturan  Perundang-undangan  Departemen  Hukum  dan  HAM  RI,  Jakarta, hal.82.Dijelaskan  bahwa  argumentasi  trikameral  sistem  lembaga  perwakilan  Indonesia  dikarenakan  adanya
dikatakan  sama  dengan  sistem  bikameral  seperti  Kongres  di  Amerika  Serikat  yang merupakan hasil joint session , dimana MPR dalam hal ini disusun oleh anggota DPR dan DPD bukan lembaga. 30 Secara teoritik penentuan jumlah kamar tidak hanya ditentukan secara  kuantitas,  melainkan  juga  kualitas  dalam  arti  bagaimana  kewenangan konstitusionalnya. MPR pasca perubahan UUD NRI Tahun 1945 meskipun merupakan salah  satu  bentuk  lembaga  perwakilan,  namun  tidak  mempunyai  kewenangan konstitusional yang dimaksudkan untuk mengimbangi kewenangan kamar lainnya, seperti dalam  hal  pembentukan  undang-undang  yang  prosesnya  tidak  melewati  kamar  MPR. Berdasarkan hal tersebut, lembaga perwakilan Indonesia dapat dikatakan hanya menganut dua kamar, yaitu DPR dan DPD, apabila melihat hubungan fungsi legislatif yang dimiliki. Adapun  karakter  bikameral  yang  dianut  oleh  sistem  lembaga  perwakilan  Indonesia, apabila  menggunakan  landasan  teori  dari  Arend  Lijphart,  maka  dalam  hal  ini  dapat dikatakan  Indonesia  menganut  sistem medium-strenght  bicameral dengan  karakter asimetris-inkongruen.
Karakter asimetris timbul dari ketidakseimbangan kewenangan legislatif yang dimiliki antara  DPR  dan  DPD.Pasal  22D  UUD  NRI  Tahun  1945  memperlihatkan  bagaimana kewenangan  legislasi  DPD  yang  diatur  secara  limitatif  dalam  konstitusi  mengakibatkan adanya ketidakseimbangan  fungsi  antar  kamar.  Sementara  dalam  hal  model  pemilihannya, baik  DPR  dan  DPD  memiliki  legitimasi  demokrasi  yang  kuat,  sehingga  seharusnya memenuhi  karakter  simetris  karena  dipilih  secara  langsung.  Pemilihan  anggota  DPR tercantum  dalam  Pasal  19  “Anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dipilih  melalui  pemilihan umum, dan pemilihan anggota DPD tercantum dalam Pasal 22C ayat (1) “Anggota Dewan Perwakilan  Daerah  dipilih  dari  setiap  provinsi  melalui  pemilihan  umum.”  DPD menyebabkan  tipe  bikameral  Indonesia  menjadi  tak  lazim  dikarenakan  sebagai  gabungan dengan  kamar  atau  lembaga  dengan  kewenangan  yang  amat  terbatas,  namun  dengan legitimasi  yang  tinggi  ( represent  the  odd  combination   of   limitedand   high   legitimacy ) . 31 Meskipun  anggota  DPD  dipilih  secara  langsung,  namun  karena  ketidakseimbangan kewenangan formil yang dimiliki, ciri asimetris lebih menonjol tampak dalam karakter DPD.
Selanjutnya  perihal  karakter  inkongruen  yang  ditunjukkan  oleh  bicameral Indonesia,  desain  keberadaan  DPD  dimaksudkan  untuk  mewakili  daerah  tempat pemilihannya untuk membawa aspirasi dari daerahnya tersebut, agar dapat terakomodir pula dalam isu-isu pembahasan di pusat dengan jumlah anggota yang lebih kecil dari DPR. (sepertiga jumlah anggota DPR Pasal 22C ayat (2) UUD NRI Tahun 1945).
DPR menjalankan fungsi legislasi (membentuk UU), begitu pula DPD, meskipun mempunyai fungsi legislasi yang terbatas, maka dapat dikatakan dari segi fungsi legislasi itu negara  Indonesia menganut sistem perwakilan “ bicameralism ”, tetapi karena fungsi legislasi dari DPD terbatas itu, hanya mengajukan usul inisiatif Rancangan UU (tertentu) terutama di bidang otonomi daerah, sehingga sistem bicameralism Indonesia dinamakan
kewenangan  yang  masih  dimiliki  oleh  MPR  disamping  kewenangan  kontitusional  yang  dimiliki  DPR  dan DPD.Lembaga perwakilan Indonesia dikatakan sebagai trikameral dengan dominasi kekuatan DPR.
30 Dahlan Thaib et.al , 2011, Teori dan Hukum Konstitusi , Rajawali Pers, Jakarta, hal.165- 169.
31 Saldi Isra, op.cit. hal. 257
“ softbicameralism ” (bikameralisme lunak) lawannya “ strong bicameralism ”. 32

## C. PENUTUP
Keterwakilan rakyat melaui Dewan Perwakilan Rakyat belum sepenuhnya berkualitas, disebabkan karena pengaruh partai dari anggota dewan lebih dominan dibandingkan dengan keberadaannya sebagai wakil rakyat yang secara langsung dipilih oleh rakyat. Sistem  perpolitikan  yang dianut belum sepenuhnya dapat  mewujudkan keterwakilan rakyat  yang  sesuai  harapan  masyarakat,  walaupun  telah  didukung  oleh  sistem pemilihan umum yang demokratis berdasarkan kedaulatan rakyat.

## D. DAFTAR PUSTAKA
Daniel  Sparingga,  2009,  “Demokrasi,  Perkembangan  Sejarah,  Konsep  Dan  Prakteknya”, dalam  Ramses  M.,  Andy,  Dkk,  Editor,  Politik  Dan  Pemerintahan  Indonesia, Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia, Jakarta.
Jimly  Asshiddiqie,  2005,  Format  Kelembagaan  Negara  Dan  Pergeseran  Kekuasaan  Dalam UUD NRI TAHUN 1945, FH UII Press, Yogyakarta,
“Representatives  Democracy”  http://en.wikipedia.org/wiki/  Representative_democracy, (diakses 7 Januari 2017)
IC. Harris (Editor) and PE Fowler dan BC. Wreight, House of Representatives Practice, Fourth Edition, Department of The House of Representative, Canberra, 2001
Halevy, E.E., 2011. Birokrasi & Demokrasi, Sebuah Dilema Politik. Total Media, Yogyakarta.
Gaffar, A., 2006. Politik Indonesia. Transisi Menuju Demokrasi
Andi  Faisal  Bakti,  Dkk,  Editor,  2012,  Literasi  Politik  Dan  Konsolidasi  Demokrasi,  Churia Press, Tangerang, hal. 90.
Legowo, T.A., 1999. The Bureaucracy and reform. Indonesia: The Challenge of Change Ramlan, S. 1992. Memahami ilmu politik. Grasindo
Miriam Budiardjo, 1981, “Partisipasi Dan Partai Politik: Suatu Pengantar”, Gramedia, Jakarta,
Denny Indrayana, 2008, Negara Antara Ada Dan Tiada: Reformasi Hukum Ketatanegaraan,
Buku Kompas, Jakarta,
Ahmad, N., & Popa, I. L. (2014). The social media usage and the transformation of political marketing and campaigning of the emerging democracy in Indonesia. In Social media in politics (pp. 97-125). Springer, Cham.
Asshiddiqie, J., Revisi, E., & RI, K. M. K. 2006. Partai Politik dan Pemilihan Umum Sebagai
32 I Dewa  Gede  Atmadja, 2012, Ilmu Negara: Sejarah, Konsep Dan Kajian Kenegaraan, Setara Press, Malang, hal. 113.
Instrumen Demokrasi. Jurnal,
Legowo,  T.  A.,  Salang,  S.,  &  Libertus,  J.  2008.  Panduan  menjadi  calon  anggota DPR/DP/DPRD menghadapi pemilu. Niaga Swadaya.
Arbi Sanit, 2009, “Sistem Pemilihan Umum Dan Perwakilan”, dalam Andy Ramses M., Dkk, Editor,  Politik  Dan  Pemerintahan  Indonesia,  Masyarakat  Ilmu  Pemerintahan Indonesia, Jakarta.
Sigit  Pamungkas,  2009,  Perihal  Pemilu,  Laboratorium  Jurusan  Ilmu  Pemerintahan  Dan Jurusan Ilmu Pemerintahan Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta
Panjaitan, M., & Demokrasi, L. 2013. Menyongsong pemilihan Umum 2014. Jakarta: Permata Aksara
Kabul Budiyono, 2012, Teori Dan Filsafat Ilmu Politik, Alfabeta, Bandung
Nurtjahjo, H. 2005. Ilmu negara: pengembangan teori bernegara dan suplemen. Rajagrafindo Persada (Rajawali Pers)
Pahmi Sy, 2010, Politik Pencitraan, Gaung Persada Press, Jakarta
Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, (Jakarta: PT Grasindo, 2000)
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  No.22-24/PUU-VI/2008  tentang  pengujian  Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum terhadap UUD 1945
Jimly Assiddiqie, Partai Politik dan Pemilihan Umum sebagai Instrumen Demokrasi, dalam Jurnal Konstitusi Volume 3 Nomor 4 Desember 2006, (Jakarta: Mahkamah Konstitusi RI, 2006)
Sebastian  Salang,  Parlemen:  Antara  Kepentingan  Politik  vs  Aspirasi  Rakyat,  dalam  Jurnal Konstitusi  Volume  3  Nomor  4  Desember  2006,  (Jakarta:  Mahkamah  Konstitusi  RI, 2006).
Jimly Asshiddiqie, 2008, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta.
Yuhana, A. 2013. Sistem Ketatanegaraan Indonesia. Fokus Media, Bandung.
Denny  Indrayana,  2007,  “Refleksi  Lima  Tahun  Amandemen  UUD  NRI  TAHUN  1945 (Menyempurnakan  Konstitusi,  Memberantas  Korupsi)”,  dalam  Jurnal  Legislasi Indonesia  Vol.4No.  3  –  September  2007.Direktorat  Jenderal  Peraturan  Perundang- undangan Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta,
Dahlan Thaib et.al, 2011, Teori dan Hukum Konstitusi, Rajawali Pers, Jakarta.
I Dewa Gede Atmadja, 2012, Ilmu Negara: Sejarah, Konsep Dan Kajian Kenegaraan, Setara Press, Malang.