## PENGARUH PENGAWASAN MELEKAT TERHADAP BUDAYA KINERJA PNS DALAM RANGKA MENCAPAI PELAKSANAAN PELAYANAN PUBLIK YANG BAIK
Leoni Talitha Mutmainah *) leoni16001@mail. unpad. ac. id (Diterima 27-05-2019, Disetujui 05-08-2019)

## ABSTRAK
Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS)  merupakan  salah  satu  aspek  yang  sangat  penting  dalam pelaksanaan pelayanan publik. Salah satu hal utama agar terciptanya pelayanan publik yang baik adalah budaya kinerja PNS.  Jika budaya kinerja PNS baik, maka pelayanan publik  yang  dihasilkan  akan  baik.    Sebaliknya  jika  budaya  kinerja  PNS  buruk  maka pelayanan publik akan buruk pula hasilnya.  Untuk menjamin budaya kinerja PNS yang baik  diperlukan  pengawasan  dari  pimpinan  langsung  ditambah  dengan  pengendalian sistem pengendalian manajemen yang baik yang disebut dengan pengawasan melekat.
Kata Kunci: Budaya Kerja PNS, Pengawasan Melekat, Pelayanan Publik

## ABSTRACT
Civil Servant (PNS) is one of the most important aspects in implementing public services. One of the main thing to make public services good is civil servants culture set.  If civil servants culture set was good then the result of public services will be good.  Conversely, civil servant culture set was poor, public services result will be bad.  To ensure a good civil servent culture se need supervision from the direct leader is required, and also with the control of a good management control system called the direct or hierarchical control.
Keywords : Civil Servant Culture Set, The Direct or Hierarchical Control, Public Services

## I. Pendahuluan
Dalam  Pasal  1  Angka  1  ketentuan  umum  Undang-Undang  Republik Indonesia  Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara  (selanjutnya disingkat UU ASN) Pegawai Negeri Sipil (PNS) merupakan salah satu profesi yang termasuk dalam ASN.  Sebagai salah satu bagian dari ASN, PNS merupakan salah satu  unsur  yang  sangat  penting  dalam  rangka  mencapai  tujuan  negara  yang
*) Dosen Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran.
terdapat  dalam  Undang-  Undang  Dasar  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD 1945).
Dalam  rangka  mencapai  tujuan  negara  tersebut,  diperlukan  pegawai pemerintah  yang  memiliki  profesionalitas  yang  sangat  tinggi  yang  berdasarkan Pancasila  dan  UUD  1945  (Pramukti  &  Chahyaningsih,  2016  :  133).    Dalam Penjelasan Umum UU ASN, ASN termasuk PNS memiliki tugas pelayanan publik, tugas  pemerintahan  dan  tugas  pembangunan  tertentu.    Tugas  pelayanan  publik dilakukan  dengan  memberikan  pelayanan  atas  barang,  jasa  dan/atau  pelayanan administrasi yang disediakan oeh pegawai ASN. Tugas pemerintahan merupakan tugas  dalam  rangka  penyelenggaraan  fungsi  umum  pemerintahan  meliputi pendayagunaan  kelembagaan,  kepegawaian,  dan  ketaralaksanaan.  Kemudian dalam  tugas  pembangunan  tertentu  dilakukan  melalui  pembangunan  bangsa (cultural  and  politicaldevelopment) serta  lewat  pembangunan  ekonomi  dan  sosial (economic  and  socialdevelopment) untuk  meningkatkan  kesejahteraan  dan kemakmuran seluruh masyarakat. Sebagai ASN yang turut berperan penting dalam mencapai dan melaksanakan tujuan negara tersebut, PNS dituntut harus memiliki profesionalitas.  Profesionalitas  tersebut  merupakan  hasil  dari  suatu  budaya  kerja yang dapat menjadi faktor suksesnya suatu tujuan.
Salah  satu  upaya  meningkatkan  kemakmuran  dan  kesejahteraan masyarakat,  ialah  dengan  melakukan  pelayanan  publik.  Akan  tetapi  pada kenyataannya  sering  ditemukan  bentuk  pelayanan  publik  yang  kurang  prima  dan cenderung  tidak  memberikan  kepuasan  publik.    Hal  tersebut  diantaranya disebabkan secara cultural feodlistik birokrasi dari sistem nilai bahwa ASN sebagai pihak yang dihormati masyarakat yang diasumsikan bahwa ASN sebagai unsur dari pemerintah  tidak  melakukan  pelayanan  terhadap  masyarakat  (Sudarman,  2018  : 72).
Dengan  munculnya  sistem  tersebut,  muncul  pula  fenomena  bahwa  peran PNS  selaku  ASN  tidak  mampu  memperhatikan  dan  justru  mengabaikan masyarakat.  Salah  satu  contohnya  ialah  lemahnya  budaya  kerja  PNS  seperti pegawai  yang  tidak  mau  melaksanakan  tugasnya  sebagai  PNS  apabila  tugas tersebut  di  luar  tugas  rutinnya.    Selain  itu,  jika  salah  satu  PNS  tidak  hadir  maka tugasnya tersebut hanya dikosongkan saja dan PNS yang lain enggan untuk mem- back-up tugas  yang  bukan  tugas  utamanya.    Hal  ini  akan  menyebabkan
ketidakprimaan dalam pelayanan publik sehingga masyarakat sebagai pihak yang harus dilayani menjadi dirugikan.
Sebagai  pihak  yang  seharusnya  melakukan  pelayanan  publik,  pemerintah seharusnya  dapat  mengatasi  ketidak  puasan  masyarakat  terhadap  pelayanan publik tersebut.  Salah satunya dengan meningkatkan budaya kinerja PNS, baik itu peningkatan skill atau pun manajemen kinerja PNS yang baik.

## II. Pembahasan

## 2.1. Standar Nilai-Nilai Budaya Kerja PNS yang Baik
PNS  sebagai  sumber  daya  manusia  (SDM)  dalam  bidang pemerintahan memiliki peran penting dalam mewujudkan pelayanan publik yang  baik.  Kualitas  pelayanan  publik  yang  dihasilkan  bergantung  pada kualitas  PNS  sebagai  SDM-nya.  Kualitas  SDM  yang  baik  didukung  oleh budaya kerja yang baik pula yang dapat mendorong organisasi/instansi untuk mencapai tujuannya.
Melalui UU ASN saat ini pemerintah berupaya meningkatkan kualitas birokrat dengan adanya reformasi birokrasi. Salah satu tujuan dari reformasi birokrasi  tersebut  ialah  untuk  meningkatkan  kualitas  pelayanan  publik dengan  peningkatan  kualitas  birokrat  termasuk  PNS  yang  salah  satu fokusnya adalah dengan memperbaiki budaya kerja PNS.
Budaya  kerja  ialah  suatu  sikap  untuk  selalu  berupaya  memperbaiki atau menyempurnakan pencapaian dengan menggunakan metode-metode yang baru dalam rangka memperoleh suatu kemajuan (Hatalea, Rusmiwati & Aminullah, 2014 : 6).
Dalam Lampiran Peraturan Mentri Pendayagunaan Aparatur Negara dan  Reformasi  Birokrasi  Nomor  32  Tahun  2012  yang  dimkaksud  dengan budaya kerja adalah keterkaitan unsur-unsur tertentu yang dianggap penting dalam  sebuah organisasi yang dijalankan oleh para pegawai, dan tidak bisa berdiri sendiri meliputi :
a.  Budaya organisasi, yaitu sistem nilai yang dijadikan sebagai dasar acuan untuk  pegawai  dalam  melakukan  kegiatan  untuk  mencapai  tujuan organisasi.
b.  Budaya  kerja  ( culture  set ),  yaitu  sikap  serta  perilaku  pegawai berdasarkan atas nilai-nilai yang dianggap benar dan telah menjadi sifat dan  kebiasaan  dalam  menjalankan  tugas  dan  pekerjaan  yang  didasari oleh  nilai-nilai  dan  norma-norma  yang  dimiliki  oleh  setiap  individu. Aktualisasi budaya kerja antara lain dapat dilihat melalui :
 Pemahaman mengenai makna bekerja;
 Sikap terhadap suatu  pekerjaan atau apa yang dikerjakan;
 Sikap dalam lingkungan pekerjaan;
 Sikap dalam waktu;
 Sikap terhadap alat yang digunakan dalam bekerja;
 Etos kerja;
 Perilaku saat bekerja atau mengambil keputusan.
c.  Nilai-nilai  organisasi  yaitu  sebagaidasar  acuan  dan  motivasi  dalam bersikap  dan  melakukan  tindakan.    Dalam  konteks  organisasi,  nilai tersebut dikembangkan sesuai dengan visi dan misi organisasi.
d.  Etos kerja adalah paradigma kerja yang diwujudkan dengan nyata melalui perilaku  khas  kerja  yang  dapat  berfungsi  untuk  menjadi  pendorong terbentuknya perilaku kerja yang diinginkan.
e.  Pola pikir ( mind set) merupakankerangka mental yang dapat membentuk sebuah  makna  tertentu,  sehingga  seseorang  dapat  menentukan pandangan, sikap dan perilakunya
Dari lampiran tersebut secara garis besar bahwa budaya kerja yang baik dilihat dari unsur budaya organisasi, budaya kerja, nilai-nilai organisasi, etos  kerja  dan  pola  pikirnya.  Apabila  unsur-unsur  tersebut  telah  berjalan dengan baik dan mampu mencapai tujuan organisasi yang telah ditetapkan maka budaya kerja tersebut merupakan budaya kerja yang baik. Sebaliknya, jika dalam pelaksanaan unsur-unsur tersebut memiliki banyak hambatan dan tujuan  organisasi  sukar  untuk  tercapai  maka  perlu  perbaikan/  peningkatan atas budaya kerja tersebut.
2.2. Pengawasan  Melekat  Sebagai  Salah  Satu  Upaya  untuk  Meningkatkan Budaya Kinerja PNS dalam Rangka Pelaksanaan Pelayanan Publik 1.  Aspek-Aspek dalam Pengawasan Melekat
Menurut Sujamto pengawasan melekat memiliki makna yang lebih luas  dari  pada  pengawasan  langsung,  yaitu  pengawasan  oleh  atasan langsung ditambah dengan sistem pengendalian manajemen (Sujamto, 1987 : 17).
Dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. KEP/46/M.  PAN/4/2004  tentang  Petunjuk  Pelaksanaan  Pengawasan Melekat dalam Penyelenggaraan Pemerintahan, yang dimaksud dengan pengawasan  melekat  (waskat)  adalah  segala  upaya  yang  dilakukan dalam suatu organisasi untuk mengarahkan seluruh kegiatan agar tujuan organisasi dapat  dicapai secara efektif, efisien serta ekonomis, dengan memanfaatkan dan melindungi segala sumber daya yang ada, penyajian data dan laporan yang dapat dipercaya dan disajikan secara wajar serta dengan  mentaati  segala  ketentuan  yang  berlaku.    Dalam  hal  ini  dapat disimpulkan bahwa pengawasan melekat merupakan pengawasan yang dimiliki  atau  melekat  pada  pimpinan  organisasi  agar  tujuan  organisasi dapat  tercapai  dan  dapat  mengatasi/menanggulangi  hambatan- hambatan sedini mungkin (Pramukti & Chahyaningsih, 2016 : 32).
Dalam proses pengawasan melekat, pimpinan organisasi/instansi memiliki peran yang sangat penting dalam mencapai tujuan organisasi. Pimpinan memiliki pengaruh banyak terhadap output instansi dalam hal ini  adalah  pelayanan  publik  yang  diberikan.    Selain  itu  pimpinan  juga sangat  berpengaruh  terhadap  budaya  kerja  bawahannya,  dalam hal  ini adalah  PNS  yang  melakukan  pelayanan  publik.  Dalam  Lampiran Keputusan  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  tersebut, pelaksanaan waskat sendiri pada dasarnya bertujuan untuk menciptakan penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pelayanan  publik  yang  bersih, transparan, professional dan memiliki budaya kerja yang baik.
Terdapat  beberapa  syarat  dalam  pengawasan  khususnya  dalam pelaksanaan  waskat  agar  dapat  mencapai  suatu  keberhasilan,  yaitu  : (Pramukti  &  Chahyaningsih,  2016  :  33-35)  : Pertama, lingkungan pengendalian  manajemen  yang  kondusif,  meliputi  integritas  pejabat negara,  nilai  etika  dan  budaya  yang  berlaku,  cara  pimpinan  dalam mengorganisasi  suatu  instansi  serta  sikap  PNS  yang  merupakan
bawahannya  dalam  mendukung  suatu  pelaksanaan  pengawasan melekat. Kedua, kemampuan  memprediksi  dan  mengantisipasi  risiko, baik  yang  bersumber  dari  eksternal  Maupin  internal  yang  harus  dinilai. Ketiga, aktivitas  pengendalian  yang  memadai  berupa  kebijakan  dan prosedur yang mengakomodasi keputusan manajemen yang lebih tinggi dalam  rangka  mencapai  tujuan  instansi. Keempat, informasi  dan komunikasi  yang  efektif  baik  dalam  lingkungan  pegawai  dan  pimpinan, ataupun  antara  pejabat  suatu  instansi  dengan  instansi  lain  beserta masyarakat .  Kelima, adanya pemantaan, evaluasi, dan tindak lanjut yang dilakukan  secara  periodik. Keenam, faktor  budaya  dan  manusia  yang sangat  berpengaruh  terhadap  pengawasan  dalam  rangka  mencapai tujuan organisasi.
Prinsip Pengawasan Melekat diatur dalam Instruksi Presiden No.
1  Tahun  1989,  yaitu  : Pertama, pada  dasarnya  dilakukan  secara berjenjang.  Namun pada saat tertentu setiap pimpinan dapat melakukan pengawasan di setiap jenjang yang  berada di bawahnya. Kedua, harus dilaksanakan oleh setiap pimpinan secara sadar dan wajar sebagai salah satu  fungsi  manajemen  yang  penting. Ketiga, lebih  diarahkan  pada pencegahan terhadap penyimpangan. Keempat, harus bersifat membina, sehingga  penentuan  adanya  suatu  penyimpangan  harus  didasarkan pada kriteria yang jelas dan setiap penyimpangan harus dikoreksi secara dini. Kelima, dilakukan secara terus menerus dan berkesinambungan dan rutin  dalam  rangka  pelaksanaan  tugas-tugas  umum  pemerintahan  dan pembangunan. Keenam, pengawasan melekat merupakan pengawasan yang pokok, sementara itu pengawasan lainnya merupakan pengawasan penunjang.
Berdasarkan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:  KEP/46/M.  PAN/4/2004  terdapat  delapan  unsur  melekat  dalam rangka pencapaian tujuan dan sasaran organisasi/instansi, yaitu:
Pertama, pengorganisasian.    Melalui  pengorganisasian,  bentuk suatu  organisasi  pemerintah  dapat  didesain  sesuai  dengan  tuntutan perkembangan  yang  merupakan  salah  satu  ciri  dari good  governance yang di dalamnya termasuk fungsi manajerial atau pengelolaan sumber
daya  yang  dimiliki  berupa  manusia,  unsur  dan  praunsur  fisik,  teknologi dan  dana  guna  memanfaatkan  peluang  yang  ada  dan  menghadapi tantangan pembangunan.
Kedua, personel  yang  merupakan  unsur  penting  dalam pelaksanaan kegiatan.  Sehingga personel perlu untuk dibina mulai dari proses  rekrutmen  hingga  pemberhentian,  adapun  kegiatan  pembinaan personel  antara  lain:  Formasi  pegawai  harus  dibuat  secara  tepat ; Penerimaan  dan  penempatan  pegawai  didasarkan  pada  kekosongan formasi dan seleksi objektif;Pendidikan dan pelatihan untuk meningkatkan kemampuan, keahlian dan keterampilan serta pengembangan  karier  pegawai ; Perencanaan  dan  pengembangan karieryang jelas ; Sistem penghargaan yang dapat  memotivasi pegawai ; Pemberhentian pegawai dilaksanakan sesuai ketentuan yang berlaku. Ketiga, kebijakan  sebagai  pedoman  yang  ditetapkan  oleh manajemen  agar  tujuan  instansi  dapat  tercapai.      Adapun  kriteria kebijakan  yang  baik  yaitu:  Jelas  dan  tertulis;  Dapat  secara  efektif dikomunikasikan  kepada  seluruh  personel  dalam  organisasi;  Dapat memberikan  motivasi  pencapaian  tujuan;  Tidak  tumpeng  tindih  dan ditinjau secara berkala; Transparan dan memberikan timbal balik antara pimpinan dan staf; Dapat meningkatkan disiplin kerja pegawai; Konsisten dengan  tujuan  organisasi;  Konsisten dengan  pola pemecahan masalah yang baku dalam organisasi.
Keempat, perencanaan yang merupakan suatu proses penetapan tujuan dan langkah-langkah yang akan dilakukan dalam kegiatan untuk ke  depannya  dengan  sumber  daya  yang  diperlukan  dalam  rangaka mewujudkan  tujuan  organisasi.    Dalam  pengwasan  melekat  sebagian diwujudkan  dalam  proses  perencanaan  karena  memuat  standard  an aturan yang harus dipatuhi dalam pelaksanaan oleh para pimpinan dan pelaksana kegiatan.
Kelima, prosedur yaitu rangkaian tindakan untuk melaksanakankegiatan-kegiatan  yang  harus  dilakukan  guna  mencapai tujuan  sesuai  dengan  apa  yang  diharapkan.    Prosedur  harus  dibuat secara tertukis, sederhana dan mudah dipahami, disosialisasikan kepada
pihak  yang  berkepentingan  dan  memberikan  pelayanan  prima  kepada pemakai  jasa.  Tujuannya  agar  dapat  memberikan  penjelasan  kepada pelaksana kegiatan.
Keenam, pencatatan  yaitu  proses  pendokumentasian  kejadian secara  sistematis  yang  relevan  dengan  kepentingan  instansi  yang mencakup  proses  pengolahan  data  yang  diperoleh,  menjadi  informasi dengan outpt berupa data atau laporan.
Ketujuh, pelaporan sebagaibentuk penyampaian informasi tertulis kepada unit kerja yang lebih tinggi atau instansi lain yang berkepentingan secara  interaktif  dengan  instansi  pembuat  laporan.    Pelaporan  sendiri merupakan konsekuensi logis dari pendelegasian wewenang (Pramukti & Chahyaningsih, 2016 : 44).
Kedelapan, supervisi  dan review  intern. Supervisi  adalah pengawasan yang dilakukan oleh unsur pimpinan terhadap pelaksanaan tugas yang dilaksanakan oleh stafnya.  Sementara review intern adalah aktifitas pengevaluasian pelaksanaan kebijakan, program dan kerja yang telah  ditetapkan  dan  dilksanakan  oleh  pimpinan  atau  pejabat  yang berwenang  bersama  dengan  staf  pimpinan  atau  dilakukan  oleh  Aparat Pengawas  Intern  Pemerintah  terhadap  pelaksanaan  tugas  yang diberikan.
Dalam  pelaksanaannya,  waskat  memiliki  beberapa  kelemahan antara  lain:pimpinan  tertinggi  tidak  bisa  diawasi  dengan  pengawasan melekat,  oleh  karena  itu  pengawasan  juga  dilakukan  oleh  organisasi (pada  pengawasan  melekat  yang  ada  pada  orang).  Kemudian pengawasan  terhadap  pegawai  yang  letaknya  paling  bawah  menjadi tumpuan  pengawasan  tanpa  diberikan  kesempatan  untuk  memberikan tanggapannya.
Selain itu, waskat juga memiliki keunggulan yaitu: a) Tepat, dalam hal  ini  dilakukan  secara  langsung  oleh  atasan  secara  normatif mengetahui  kegiatan  sehari-hari  dan  jika  terdapat  kesalahan  dapat diperbaiki  sesuai  sasaran;  b)  Cepat  yaitu  tidak  terdapat  prosedur  yang dapat  menghambat  pengawasan  melekat.    Dalam  hal  ini  jika  terjadi kekeliruan  dapat  ditegur  secara  langsung  tanpa  perlu  proses  surat-
menyurat;  c)  Murah,  karena  dalam  proses  pengawasan  melekat dilakukan  oleh  pejabat  yang  memimpin  sehingga  dilakukan  tanpa bayaran karena sudah merupakan tugas dan kewajiban pejabat tersebut untuk melakukan pengawasan melekat (Muchsan, 2000 : 41).
2.  Pengaruh  Pengawasan  Melekat  Terhadap  Budaya  Kinerja  PNS dalam Rangka Mencapai Pelayanan Publik yang Baik
Istilah pelayanan publik berasal dari dua kata yaitu pelayanan dan publik. Pelayanan berasal dari kata dasar “layan”.  Pelayanan merupakan suatu  kegiatan  yang  dilakukan  oleh  seseorang  atau  sekelompok  orang dengan  landasan  faktor  materi  melalui  sistem,  prosedur  dan  metode tertentu sebagai suatu bentuk usaha untuk memenuhi kepentingan orang lain  sesuai  dengan  haknya  (Moenir,  2010  :  26).    Sementara  itu  istilah publik merupakan istilah yang berasal dari bahasa Inggris yaitu “public” yang artinya umum.  Dalam Lampiran Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi  Nomor  17  Tahun  2017, pelayanan publik adalah suatu kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka untuk memenuhi kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi setiap warga negara dan penduduk terhadap barang,  jasa,  dan/atau  pelayanan  administrasi  yang  disediakan  oleh penyelenggara pelayanan publik.
Dalam hal ini pihak yang berperan penting dalam melakukan dan menjaga  kualitas  pelayanan  publik  adalah  penyelenggara  pelayanan publik.  Penyelenggara pelayanan publik adalah institusi penyelenggara negara,  korporasi,  lembaga  independen  yang  dibentuk  berdasarkan undang undang untuk kegiatan pelayanan publik, dan badan hukum lain yang di bentuk untuk kegiatan pelayanan publik.
Salah  satu  penyelenggara  pelayanan  publik  adalah  institusi penyelenggara  negara  dalam  hal  ini  adalah  pemerintah  yang dilaksanakan oleh para birokrat meliputi Pegawai Negeri Sipil (PNS). PNS merupakan  salah  satu  aspek  penting  dalam  pemerintahan  untuk mencapai  tujuan  pemerintahan  khususnya  dalam  bidang  pelayanan publik.
Untuk menghasilkan pelayanan publik yang baik, maka diperlukan pula manajemen PNS yang baik. Dalam Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor. 11 Tahun 2017 (PP 11/2017) salah satu manajemen PNS adalah disiplin. Disiplin merupakan salah satu budaya kinerja yang harus dimiliki oleh PNS untuk mewujudkan pelayanan publik yang prima. Dalam Bab VI PP  11/2017  penilaian  kerja  erat  hubungannya  dengan  disiplin  PNS. Karena dengan adanya penilaian kerja berdasarkan sistem prestasi dan sistem  karier  diharapkan  PNS  dapat  termotivasi  untuk  melaksanakan kewajibannya terutama dalam hal pelayanan publik dengan baik. Selain itu, agar pelayanan publik dapat berjalan dengan baik, maka PNS wajib mematuhi  disiplin  PNS  agar  tata  tertib  dalam  kelancaran  pelaksanaan tugas dapat terjamin.
Disiplin  merupakan  budaya  kinerja  PNS  yang  paling  dasar  dan harus  selalu  terpelihara  untuk  mewujudkan  kelancaran  pelaksanaan pelayan tugas PNS terutama dalam hal pelayanan publik. Untuk menjaga kedisiplinan  tersebut  pengawasan  melekat  memiliki  peran  penting. Pengawasan melekat dapat menjadi kontrol terhadap PNS agar memiliki budaya kinerja yang baik.
Sebagaimana  yang  dimaksudkan  dalam  Peraturan  Menteri Pemberdayaan  Aparatur  Negara  dan  Birokrasi  Nomor  27  Tahun  2014 adanya budaya kerja birokrasi ditujukan untuk mewujudkan peningkatan integritas  (dengan  perilaku  terpuji,  tidak  koruptif,  disiplin  dan  penuh pengabdian), dan memiliki kinerja tinggi (etos kerja tinggi, profesional dan mampu mencapai target-target kinerja yang ditetapkan).   Adapun faktor penting  agar  budaya  kerja  dalam  pemerintahan  dapat  berjalan  dengan baik berawal dari keteladanan nyata dari pimpinannya.  Pimpinan sangat berpengaruh karena akan menjadi contoh bagi bawahannya yang dalam hal bertindak termasuk dalam memperbaiki budaya kerja.
Dalam  konteks  reformasi  birokrasi,  berdasarkan  Lampiran Peraturan  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi Birokrasi Nomor 32 Tahun 2012 budaya kerja harus ditingkatkan melalui dua acara yang harus dilakukan secaya bersamaan, yaitu melalui :
 Keteladanan dalam menerapkan nilai-nilai yang dilakukan oleh para pimpinan organisasi.  Dalam hal ini, pimpinan organisasi memberikan pengaruh  yang  sangat  penting  yaitu  sebagai  panutan  bagi  pegawai dalam organisasi (role model).
 Penciptaan  suatu  sistem  organisasi  dan  teknologi  agar  dapat mengarahkan  individu  dalam  organisasi  untuk  menyesuaikan  diri dengan nilai-nilai yang ada.
Berdasarkan  hal  tersebut,  pimpinan  memberikan  banyak pengaruh terhadap bawahannya. Dalam ruang lingkup pelayanan publik yang  dilakukan  oleh pemerintah,  pimpinan  instansi  artinya memberikan pengaruh  terhadap  budaya  kerja  PNS.  Jika  budaya  kerja  PNS  masih rendah  artinya  peran  pimpinan  pun  masih  rendah.  Maka  dari  itu, diperlukan  suatu  tindakkan  yang  harus  dilakukan  oleh  pimpinan diantaranya melalui pengawasan melekat.
Pengawasan melekat pada hakikatnya adalah pengawasan yang dilakukan oleh pimpinan/atasan agar dapat mencapai output organisasi sesuai  yang  diharapkan.    Dalam  ruang  lingkup  pelayanan  publik, pengawasan melekat dilakukan oleh kepala dinas/instansi terhadap PNS di  bawahnya.    Elemen  penting  dalam  pengawasan  melekat  adalah adanya hubungan yang bersifat hierarkis antara pengawas dengan yang diawasi (Aritonang, 2014 : 11).
Dalam melakukan pengawasan melekat terhadap PNS, salah satu kunci pentingnya adalah kualitas pimpinan instansi/dinas tersebut. Dalam hal ini pimpinan instansi harus memiliki ketegasan terutama dalam rangka meningkatkan budaya kerja PNS yang rendah.
Dalam  melaksanakan  pengawasan  melekat  untuk  meningkatkan kinerja  PNS  agar  dapat  berjalan  dengan  efektif  dan  efisien  diperlukan berbagai macam cara diantaranya melalui:
1)  Pengawasan  secara  berjenjang,  maksudnya  adalah  pimpinan mengawasi  PNS  yang  kedudukan  di  bawahnya,  PNS  tersebut kemudian  mengawasi  kinerja  pegawai  di  bawahnya  lagi.    Begitu seterusnya  hingga  satuan  terkecil.    Tujuannya  agar  pengawasan
tersebut dapat dilakukan lebil rinci dan dapat ditindak lanjut dengan tepat sasaran.
2)  Pimpinan  instansi  harus  menyadari  bahwa  pengawasan  melekat merupakan sebuah kewajiban yang harus dilakukannya.  Dalam hal ini,  pimpinan  instansi  harus  dengan  sadar  dan  mengetahui  bahwa pengawasan  tersebut  merupakan  sebuah  kewajiban,  sehingga pimpinan  tersebut  dapat  mengendalikan  dan  meningkatkan  kinerja PNS yag menjadi bawahannya agar dapat bekerja dengan baik yang pada akhirnya hasil output berupa pelayanan publik pun akan baik.
3)  Pimpinan  harus  mengeluarkan  kebijakan  dan  prosedur  yang  dapat mengakomodasi  keputusan  manajemen  yang  lebih  tinggi  dalam rangka mencapai tujuan instansi.  Artinya, agar PNS dapat bekerja dengan  baik  dengan  menghasilkan output yang  baik  pula  dalam pengawasan melekat pimpinan harus mengeluarkan kebijakan yang efektif dan tegas begitpun harus ditentukan pula prosedur-prosedur agar  PNS  tersebut  dapat  bekerja  sebagaimana  mestinya  sehingga budaya  kerjanya  dapat  meningkat  untuk  mencapai output berupa pelayan publik yang sesuai harapan.
4)  Informasi  dan  komunikasi  yang  efektif  berpengaruh  penting  dalam pelaksanaan pengawasan melekat.  Informasi harus diberikan oleh pemimpin  kepada  PNS  sebagai  bawahannya  agar  PNS  dapat bekerja  dengan  efektif  dan  tepat  sasaran  sehingga  PNS  dapat memiliki  budaya  kerja  yang  baik  dan output yang  dihasilkan  akan sesuai  dengan  harapan.    Begitupun  dengan  bawahannya  harus dapat  menginformasikan  kepada  atasannya  terutama  mengenai hambatan-hambatan  yang  mengakibatkan  budaya  kinerja  PNS menjadi  lemah.    Dengan  demikian  atasan  tersebut  dapat memberikan  soludi  terksit  hambatan  tersebut.    Selanjutnya  adalah komunikasi yang baik diperlukan oleh PNS dan atasannya tujuannya adalah agar tidak terjadi miss komunikasi yang dapat menyebabkan kinerja PNS menjadi buruk.
5)  Pemantauan,  evaluasi,  dan  tindak  lanjut  dilakukan  secara  periodik. Dengan  adanya  pemantauan,  pimpinan  dapat  mengetahui  kinerja
buruk  PNS  tersebut  di  sektor  mana  saja.    Setelah  itu  dilakukan evaluasi  agar  dapat  diketahui  faktor  apa  saja  yang  menimbulkan hambatan  tersebut  dengan  kata  lain  dicari  akar  permasalahannya dan  diberikan  pula  solusi  atas  hal  tersebut,  kemudian  setelah dilakukan  evaluasi  dengan  memberikan  solusi  atas  hambatan tersebut, diperlukan tindak lanjut agar hal yang bermasalah tersebut akan kembali sesuai dengan prosedur dan aturan yang ada.  Dalam upaya  peningkatan  budaya  kerja  PNS  salah  satu  bentuk  tindak lanjutnya adalah dengan memberikan peringatan terhadap PNS yang memiliki  budaya  kerja  yang  buruk  atau  bila  perlu  diberikan punishment supaya budaya kerja yang buruk dapat ditinggalkan atau diberikan reward bagi PNS yang budaya kerjanya terus meningkat.
6)  Faktor budaya dan manusia dalam hal ini PNS memiliki peran penting dalam upaya pengawasan melekat yang dilakuka oleh pimpinannya. Apabila  PNS  tersebut  tanggap  dalam  mengatasi  hambatan  maka pengawasan akan dengan mudah dilaksanakan.  Sebaliknya apabila PNS  tidak  mampu  bekerja  sama  dan  memperbaiki  diri,  budaya kinerja PNS dalam rangka melaksanakan pelayanan publik yang baik pun akan sulit untuk diwujudkan.

## III. Kesimpulan
PNS  sebagai  pegawai  pemerintah  yang  melaksanakan  pelayanan  publik harus memiliki  budaya  kinerja  yang  baik.    Budaya  kinerja  yang  baik  dapat  dilihat dari efektivitas kinerja PNS dan juga output suatu instansi berupa pelyanan publik yang  dihasilkan.      Apabila output instansi  tersebut  buruk  maka  salah  satu  faktor yang menjadi hambatannya adalah budaya kerja PNS instansi tersebut yang masih rendah.
Untuk meningkatkan budaya kerja PNS, salah satu upaya penting yang harus dilakukan  adalah  dengan  melaksanakan  pengawasan  melekat  yang  baik. Pengawasan  melekat  menajdi  upaya  yang  sangat  penting  karena  pengawasan tersebut dilaksanakan oleh pimpinan instansi tersebut. Pimpinan instansi sebagai role model memberikan pengaruh banyak dalam meningkatkan budaya kerja PNS. Apabila  pengawasan  oleh  pimpinan  dilakukan  dengan  baik,  maka  budaya  kerja
PNS pun akan menjadi lebih baik.  dan apabila budaya kinerja PNS berjalan dengan baik maka pelayanan publik pun akan terwujud dengan baik.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku-buku :
Moenir, A. S.  2010. Manajemen Pelayanan Umum Di Indonesia .  Jakarta: Bumi Aksara.
Muchsan.  2000. Sistem  Pengawasan  terhadap  Perbuatan  Aparat  Pemerintahan  dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia. Yogyakarta: Liberty.
Pramukti, Angger Sigit, Meylani Chahyaningsih.  2016. Pengawasan Hukum Terhadap Aparatur Negara .  Yogyakarta: Pustaka Yustisia.

## Perundang-undangan :
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
Peraturan Menteri Pemberdayaan Aparatur Negara dan Birokrasi Nomor 27 Tahun 2014.
Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil. Peraturan Badan Kepegawaian Negara Nomor 14 Tahun 2018 tentang Petunjuk Teknis Pengadaan Pegawai Negeri Sipil.

## Jurnal :
Sudarman, Enjang. 2018.  Pengaruh Budaya Kerja dan Komitmen Organisasi Terhadap Kinerja  Pelayanan  Publik  di  Dinas  Pariwisata  dan  Kebudayaan  Kabupaten Karaawang. Karawang  jurnal  smart-study  &  management  research, Vol.    XV, No.  1.
Aritonang Dinoroy Marganda.  2014. Implementasi Pengawasan Melekat dan Fungsional Terhadap  Penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah  (Implementation  of  Functional Controlling  on  Implementation  of Local  Government) ,  Jurnal  Ilmu  Administrasi . Vol.  XI, No.  3.