## KONSTRUKSI KEBIJAKAN PEMERINTAH DAERAH DALAM PENANGANAN COVID 19 DI INDONESIA

## Mia Rumiasari
Pemerintah Kota Bandung Email: rumiasari@gmail.com

## Abstrak
Pandemi  Covid  19  yang  menyerang  seluruh  Negara  di  dunia,  berdampak  juga  kepada  Negara Indonesia.  Ketidaksiapan  Indonesia  dan  negara-negara  di  dunia  terhadap  serangan  Covid  19 terlihat dari penanganan yang tidak sistemik di awal serangan Covid 19 mulai dari pemerintahan pusat  yang  tidak  siap  dalam  menangani  dari  aspek  kebijakan  secara  berjenjang  sampai kebingungan  pada  pemerintah  daerah,  yang  disebabkan  oleh  kebijakan  terkait  dengan kekarantinaan  kesehatan  yang  hanya  dapat  dilakukan  oleh  pemerintah  pusat.  Kebijakan  PSBB diberlakukan oleh pemerintah pusat untuk mengendalikan daerah terdampak Covid 19 sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) dengan membentuk satuan tugas sampai di tingkat pemerintah daerah untuk membangun koordinasi dan komunikasi secara berjenjang.
Kata Kunci: kebijakan, komunikasi, pemerintah daerah

## Abstract
The covid 19 outbreak that attacks all countries in the world, also brings a number of impacts in Indonesia. The unpreparedness of Indonesia and the other countries for the Covid-19 attack was shown on the immethodical control at the beginning of the Covid-19 attack. It started from the unpreparedness  of  central  government  in  handling  the  policy  aspect  comprehensively,  led  to confusion in the regional government caused by policies related to health quarantine that can only be done by the central government. The PSBB (Large-scale social restriction) policy is enforced by the central government to control the regions affected by Covid-19 in such a way as to prevent the possible spread of Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) by forming a task force up to the regional government level to build coordination and communication in stages.
Keywords : Policy, communication, regional government

## A. PENDAHULUAN
Sejak  penetapan  Covid-19  sebagai  bencana  wabah  nasional  oleh  Presiden  Joko  Widodo  pada Maret  2020,  pemerintah  telah  mengeluarkan  sejumlah  kebijakan  berskala  nasional.  Kebijakan tersebut  antara  lain  adalah  penetapan  kelembagaan  serta  penanganan  wabah  dalam  kerangka tanggap darurat bencana di bawah kendali BNPB, kebijakan alokasi keuangan, serta Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB). Ketiganya dilakukan pemerintah guna mengurangi dampak buruk krisis  Covid-19  di  bidang  sosial-ekonomi.  Meskipun  begitu  pada  kenyataannya,  cepatnya
penyebaran Covid-19 menyebabkan terjadinya “krisis kebijakan yang kompleks”, yang karenanya, muncul beberapa permasalahan dan pekerjaan rumah yang harus diselesaikan.
Isu mengenai sentralisasi dan desentralisasi dalam penanganan COVID-19 mengemuka di tengah upaya pencarian alternatif kebijakan yang tepat dalam menghadapi Virus Corona jenis baru (2019- nCoV). Sentralisasi dan desentralisasi dapat diterjemahkan dalam model hubungan antara pusat dan  daerah,  baik  itu  relasi  negara  federal  dengan  negara  bagian  maupun  union  dengan  state sebagaimana  Uni  Eropa  ( European  Union )  atau  model  otonomi  daerah  yang  dipraktikan  di Indonesia.
Penanganan  COVID-19  di  Indonesia  diawali  dengan  menempatkan  pemerintah  pusat sebagai sentra penanganan dengan menguasai informasi dan teknologi untuk melakukan pengujian specimen pasien suspect. Di fase awal merebaknya COVID-19 di Indonesia, pemerintah daerah tidak diperkenankan memberikan pernyataan terkait data kasus COVID-19. Plt. Bupati Cianjur, Herman Suherman bahkan pernah dikritik oleh Menkopolhukam, Mahfud MD karena memberikan pernyataan  mengenai  kasus  Corona  di  daerahnya 1 serta  adanya  keharusan  pengujian  spesimen pasien  terduga  Corona  yang  harus  dilakukan  di  pusat  melalui  Balitbangkes  Kemenkes menyebabkan identifikasi status pasien menjadi lama dan dikeluhkan oleh daerah-daerah 2 . Hal ini mengindikasikan bahwa penanganan COVID-19 dimonopoli oleh otoritas pusat di awal masuknya COVID-19  ke  Indonesia.  Bahkan  informasi  bagi  publik  pun  dibuat  sangat  terbatas.  Pemerintah Daerah sebagai pihak yang bertanggungajawab terhadap masyarakat yang ada di masing-masing daerahnya tidak tahu harus menempuh langkah kebijakan seperti apa dalam menyikapi COVID- 19. Di luar negeri COVID-19 sudah menyebar begitu masif tapi di level nasional justru belum ada panduan  dan  kesiapsiagaan  dari  pemerintah  pusat  untuk  menghalau  penyebaran  COVID-19  di Indonesia.  Pejabat  daerah  akhirnya  dirundung  kebingungan,  di  mana  mengambil  langkah antisipatif  sendiri  dianggap  melawan  kebijakan  pusat,  tapi  disisi  lain  masyarakat  berharap  agar pimpinan di daerahnya mengambil langkah kebijakan untuk menyelamatkan warga dari ancaman COVID-19
1 Taufiqurrahman, Firman. (2020, March 4). Dituding Cari Panggung Oleh Mahfud MD, Begini Reaksi Plt Bupati  Cianjur.  https://regional.kompas.com/read/2020/03/04/22211741/dituding-caripanggung- oleh-mahfud-md-begini-reaksi-plt-bupati-cianjur?page=1
2 Ricky,  Mariyana.  (2020,  March  13).  Hasil  Tes  Suspect  Corona  Solo,  Rudy:  Kalau  HarusKirim  Jakarta, Hasilnya  Lama.  https://www.solo  pos.com/hasil-tes-suspect-Corona-solo-rudy-kalau-harus-kirim- jakarta-hasilnya-lama-1051762
Sekitar lebih kurang dua minggu pasca pengumuman pasien pertama, pemerintah akhirnya mengeluarkan Keputusan Presiden (Keppres) No. 7 Tahun 2020 Tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan  COVID-19.  Melalui  Keppres  tersebut,  penanganan  COVID-19  berada  di  bawah Gugus Tugas yang diketuai oleh Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB), Doni Monardo. Mengacu pada aturan dalam Keppres tersebut, nampak peran sentral dalam penanganan COVID-19 ada di tangan pemerintah pusat melalui Gugus Tugas, sedangkan daerah melalui kepala daerah  memiliki  peran membentuk  dan mengepalai atau  memimpin  gugus  tugas  di  wilayahnya masingmasing sesuai dengan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 440/2622/SJ Tanggal 29 Maret 2020 Tentang Pembentukan Gugus Tugas Percepatan Penanganan COVID-19 Daerah. Namun,  di  tengah  belum  adanya  kepastian  kebijakan  yang  tegas  dari  pemerintah  untuk menghentikan penyebaran COVID-19, daerah-daerah seperti Kota Tegal, Kota Tasikmalaya, dan Papua justru jalan sendiri dengan menerapkan kebijakan yang sifatnya strategis, seperti karantina wilayah  (lockdown)  demi  mencegah  penularan  COVID-19  di  wilayahnya 3 .  Hal  ini  tentunya bertentangan dengan pernyataan presiden yang menegaskan bahwa kebijakan lockdown menjadi kewenangan  pemerintah  pusat.  Apa  yang  disampaikan  presiden  terkait  dengan  hal  tersebut bukanlah tanpa dasar hukum. Dalam Undang-Undang No.6 Tahun 2018 Tentang Kekarantinaan Kesehatan telah disebutkan bahwa karantina wilayah merupakan kebijakan pemerintah pusat. Apa yang dilakukan oleh sebagian kepala daerah sejatinya adalah bentuk kegelisahan karena selama ini daerah-daerah tidak diberikan instruksi yang jelas untuk mencegah penyebaran COVID-19.
Kondisi ini sebenarnya dapat dipahami karena memang sepertinya infeksi COVID-19 di Indonesia  tidak  masuk  dalam  skenario  pemerintah  pusat.  Pandangan  ini  ditunjukkan  dengan penyangkalan  dan  bentuk  kebijakan  yang  tidak  tanggap  terhadap  bahaya  COVID-19  yang dilakukan  oleh  pemerintah  di  awal  tahun  di  saat  negara-negara  lain  termasuk  negara  tetangga seperti  Singapura  sudah  memiliki  pasien  positif  terinfeksi  COVID-19.  Ketidakjelasan  dan lambannya pusat dalam membuat kebijakan terkait COVID-19 akhirnya membuat kepala daerah mengambil inisiatif untuk menyelamatkan daerahnya masing-masing. Terobosan yang dilakukan
3 Nurita,  Dewi.  (March  16,  2020).  Jokowi:  Kebijakan  Lockdown  Adalah  Kewenangan  Pusat. https://nasional.tempo.co/read/1320198/jokowi-kebijakan-lockdown-adalah- kewenanganpusat/full&view=ok
oleh  kepala  daerah ini  kemudian menyebabkan  tidak  sinkronnya  kebijakan  di  pusat  dan  daerah terkait penanganan COVID-19.
Aubrecht et al. (2020) dalam tulisannya berjudul Centralized and Decentralized Responses to COVID19 in Federal Systems: US and EU Comparisons mengungkapkan mengenai perlunya kombinasi peran  yang cermat ( smart mix ) antara sentralisasi dan desentralisasi. Ada kebijakan- kebijakan  yang  memang  harus  diambil  oleh  pemerintah  pusat,  tetapi ada  kebijakan  yang  justru akan efektif bila dilakukan oleh pemerintah di level daerah. Menurutnya, bentuk langkah kebijakan yang dapat dibuat terpusat adalah pengadaan peralatan medis demi meghindari adanya pihak-pihak yang  mengambil  keuntungan  ( moral  hazard )  di  level  daerah,  sedangkan  terkait  dengan desentralisasi kebijakan dapat dilakukan pada pelaksanaan tes COVID-19 dengan pertimbangan bahwa  daerah  memiliki  data  warga  atau  informasi  yang  lebih  lengkap  dan  akurat  daripada pemerintah pusat 4
Namun dalam praktiknya, peran pusat dan daerah ini tidak sepenuhnya berjalan mulus. Di Italia,  dimana  daerah-daerahnya  otonom,  ternyata  menimbulkan  kelemahan  dalam  upaya penanganan COVID-19. Perdana Menteri Italia, Giuseppe Conte bahkan pernah mengancam akan mencabut  kekuasaan  (power)  yang  dimiliki  daerah-daerah  otonom  karena  kegagalan  mereka dalam  menghadapi  kondisi  darurat  nasional 5 .  Daerah-daerah  tersebut  dianggap  tidak  mematuhi protokol kesehatan yang telah dibuat dan tidak mengindahkan instruksi untuk karantina, penutupan sekolah, dan pembatasan jam buka bagi usaha komersil.
Ricciardi dalam Paterlini menyampaikan bahwa ketika awal wabah COVID-19 masuk ke Italia, koordinasi  antara  pusat  dan  daerah  sangat  lemah,  sehingga  menyebabkan  kebingungan  dalam penanganan virus tersebut. Otonomi daerah yang begitu besar di Italia justru membuat pemerintah pusat kewalahan dalam mengatur daerah-daerahnya 6 .
4 Aubrecht, Paul., & Essink, Jan., & Kovac, Mitja., & Vandenberghe, Ann-Sophie. 2020. Centralized and Decentralized  Responses  to  COVID-19  in  Federal  Systems:  US  and  EU  Comparisons . http://dx.doi.org/10.2139/ ssrn.3584182
5 Carinci,  Fabrizio.  2020.Covid-19: Preparedness,  Decentralisation,  and  The  Hunt  for  Patient  Zero . https://doi.org/10.1136/bmj.m799
6 Paterlini  Marta.  2020. On  The  Front  Lines  of  Coronavirus:  The  Italian  Response  to  Covid-19 . https://doi.org/10.1136/bmj.m1065
Di India, daerah (distrik) menjadi fokus desentralisasi dalam pencegahan dan penanganan COVID-19 7 . Hal ini dilakukan karena konteks kedaerahan atau kebijakan yang berlandaskan pada situasi  di  tingkat  lokal  dinilai  tepat  untuk  mengembangkan  strategi  yang  sesuai  dengan  kondisi wilayahnya  masing-masing.  Meksipun  begitu,  pada  tingkat  pusat,  pemerintah  India  berinisiatif untuk menerapkan lockdown kepada daerah-daerah. Karena keputusan ini pulalah WHO memuji penanganan COVID-19 di India ( financialexpress.com )
Sebagaimana  uraian  diatas  muncul  tiga  permasalahan  dalam  tulisan  ini  yang  melatar belakangi  lambannya  penanganan  krisis  Covid-19  oleh  pemerintah. Pertama ,  kurang  jelas  dan lambannya  kebijakan    dan  regulasi  terkait  penanganan  covid. Kedua ,  tumpang  tindihnya pelaksanaan koordinasi antaraktor pemerintahan, baik secara horizontal maupun vertikal. Ketiga , diskoneksi antara kebijakan pemerintah dan inisiatif masyarakat yang menimbulkan kebingungan publik.
Berdasarkan  permasalahan  tersebut,  maka  penulis  mencoba  melakukan  analisis  terhadap konstruksi kebijakan pemerintah daerah dalam penanganan Covid 19 di Indonesia.

## B. KAJIAN PUSTAKA

## 1. Konstruksi Kebijakan
Kata kebijakan berasal dari bentuk dasar bijak yang mendapat konteks ke  – an. Kata ini mengandung  makna  garis  haluan  (dalam  bahasa  Inggris policy) .  Garis  haluan,  sebagai  istilah, mengandung makna (1) rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam  pelaksanaan  suatu  pekerjaan,  kepemimpinan  dan  cara  bertindak  (tentang  pemerintah, organisasi) dan (2) pernyataan cita-cita, manajemen dalam usaha mencapai sasaran. 8
Carl  J.  Friedrich  menyatakan  bahwa  kebijakan  merupakan  serangkaian  konsep  tindakan  yang diusulkan oleh seorang atau sekelompok orang atau pemerintah dalam satu lingkungan tertentu dengan  menunjukkan  hambatan-hambatan  dan  peluang,  terhadap  pelaksanaan  usulan  tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu 9
7 Mishra Surabhi. et al. 2020. Restricting Rural-Urban Connect to Combat Infectious Disease Epidemic as India Fights COVID-19.J Family Med Prim Care , Vol 9 (4), p 1792-1794 http://www.jfmpc.com/text.asp?2020/9/4/1792/283432
8 Solly Lubis,2014. Politik Hukum dan Kebijakan Publik (legal Policy and Public Policy). CV. Mandar Maj : Bandung. hal. 1-2
9 Ibid. hal. 82
Penerbit: Pengurus Pusat Perhimpunan Ilmuwan Administrasi Negara Indonesia issn: 1412 - 9736
Meskipun politik hukum ( legal policy ) dan kebijakan publik ( public policy ) berada di ranah atau bidang yang sama, yakni sama-sama berada di bidang politik, namun posisi dan peranannya berbeda. Politik hukum ( legal policy, rechtspolitik ) adalah kebijakan (policy) yang menetapkan sistem dan perangkat hukum yang akan diberlakukan dalam negara. Sedangkan kebijakan publik ( public  policy )  adalah  kerangka  pikir  dan  rumus  kebijakan  tentang  tata  cara  pelayanan  untuk memenuhi  kepentingan  umum,  baik  mengenai  kepentingan  negara  maupun  kepentingan masyarakat 10 , Misalnya :
a. Bagaimana konsep kebijakan untuk melaksanakan kinerja lembaga-lembaga pemerintahan baik yang berskala nasional maupun lembaga berskala daerah. Contohnya : bagaimana jajaran Departemen Pendidikan Nasional melaksanakan misi pendidikan di negara ini.
b. Bagaimana konsep kebijakan untuk memberikan layanan pendidikan kepada masyarakat melalui misi pendidikan. Contoh lain : bagaimana garis kebijakan untuk memberikan layanan air  bersih,  listrik,  irigasi  dan  tali  air,  pengobatan  bagi  masyarakat  yang  berkepentingan (stakeholders) 11
Untuk menghindari peraturan kebijakan melampaui batas-batas kebebasan bertindak dan merusak  tatanan  hukum  yang  berlaku,  sangat  perlu  untuk  menemukan  asas-asas  yang  dapat menjadi kendali bagi peraturan kebijakan. Asas-asas tersebut antara lain asas-asas negara berdasar hukum,  asas-asas  perlindungan  terhadap  masyarakat  dan  asas-asas  umum  penyelenggaraan administrasi  negara  yang  layak  dimana  untuk  Indonesia  asas-asas  tersebut  tercantum  dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas  Dari  Korupsi,  Kolusi  dan  Nepotisme  yang  mengatur  tentang  asas-asas  umum penyelenggaraan negara yang meliputi:
1) Asas Kepastian Hukum;
2) Asas Tertib Penyelenggaraan Negara;
3) Asas Kepentingan Umum;
4) Asas Keterbukaan;
5) Asas Proporsionalitas;
6) Asas Profesionalitas; dan
10 Ibid. hal. 3
11 Ibid. hal. 4

## 7) Asas Akuntabilitas.
Di luar asas-asas tersebut, peraturan kebijakan tidak lagi dalam kerangka freies Ermessen , tetapi dapat menjadi tindakan sewenang-wenang.

## 2. Desentralisasi dalam Pemerintahan di Daerah
Pemerintahan memiliki dua arti, yakni dalam arti luas dan dalam arti sempit. Pemerintahan dalam  arti  luas  yang  disebut regering atau goverment ,  yakni  pelaksanaan  tugas  seluruh  badan- badan, lembaga-lembaga dan petugas-petugas yang diserahi wewenang mencapai tujuan negara. Arti pemerintahan meliputi kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisiil atau alat-alat kelengkapan negara yang lain yang juga bertindak untuk dan atas nama negara. Sedangkan pemerintah dalam arti  sempit  ( bestuurvoering ),  yakni  mencakup  organisasi  fungsi-fungsi  yang  menjalankan tugas pemerintahan. Titik berat pemerintahan dalam arti sempit ini hanya berkaitan dengan kekuasaan yang menjalankan fungsi eksekutif saja.
Philipus M. Hadjon memberikan pendapatnya mengenai Pemerintahan sebagai berikut:
Pemerintahan  dapat  dipahami  melalui  dua  pengertian:  di  satu  pihak  dalam  arti  “fungsi pemerintahan” (kegiatan memerintah), di lain pihak dalam arti “organisasi pemerintahan” (kumpulan  dari  kesatuan-kesatuan  pemerintahan).  Fungsi  pemerintahan  ini  secara keseluruhan  terdiri  dari  berbagai  macam  tindakan-tindakan  pemerintahan:  keputusan- keputusan, ketetapan-ketetapan yang bersifat umum, tindakan-tindakan hukum perdata dan tindakan-tindakan nyata. Hanya perundang-undangan dari penguasa politik dan peradilan oleh para hakim tidak termasuk di dalamnya. 12
Menurut  Suhady,  pemerintah  (government)  ditinjau  dari  pengertiannya  adalah the authoritative direction and administration of the affairs of men/women in a nation state, city, ect . Dalam  bahasa  Indonesia  sebagai  pengarahan  dan  administrasi  yang  berwenang  atas  kegiatan masyarakat dalam sebuah Negara, kota dan sebagainya. Pemerintahan dapat juga diartikan sebagai the governing body of a nation, state, city, etc yaitu lembaga atau badan yang menyelenggarakan pemerintahan Negara, Negara bagian, atau kota dan sebagainya.3
Dengan  demikian  lahirnya  pemerintahan  memberikan  pemahaman  bahwa  kehadiran  suatu pemerintahan merupakan manifestasi dari kehendak masyarakat yang bertujuan untuk berbuat baik bagi  kepentingan  masyarakat.  Definisi  ini  menggambarkan  bahwa  pemerintahan  sebagai  suatu ilmu  mencakup  2  (dua)  unsur  utama  yaitu:  pertama,  masalah  bagaimana  sebaiknya  pelayanan
12 Philipus M. Hadjon, dkk., 2005, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law ) Gajahmada University Press, Yogjakarta, Cet. Kesembilan, hal. 6-8
umum dikelola, jadi termasuk seluruh permasalahan pelayanan umum, dilihat dan dimengerti dari sudut kemanusiaan; kedua, masalah bagaimana sebaiknya memimpin pelayanan umum, jadi tidak hanya mencakup masalah pendekatan yaitu bagaimana sebaiknya mendekati masyarakat oleh para pengurus,  dengan  pendekatan  terbaik,  masalah  hubungan  antara  birokrasi  dengan  masyarakat, masalah  keterbukaan  juga  keterbukaan  yang  aktif  dalam  hubungan  masyarakat,  permasalahan psikologi sosial dan sebagainya.
Selanjutnya,  desentralisasi  dalam  konteks  privatisasi  maksudnya  adalah  dimana pemerintah melepaskan atau memberikan tanggungjawab kepada pihak lain seperti swasta ataupun relawan dan organisasi lainnya yang mewakili kepentingan masyarakat. Desentralisasi oleh para penganjurnya dikatakan dapat meningkatkan tata kelola suatu negara karena mampu mendekatkan pemerintah dengan rakyatnya (Faguet & Poschl, 2015).
Ketika  pemerintah  sebagai  pihak  yang  melayani  dekat  dengan  yang  dilayani  (rakyat)  maka masyarakat akan ikut bertanggungjawab mengenai hadirnya pelayanan  yang berkualitas dengan memberikan  komplain  dan  permintaan  kepada  pemerintah  agar  memberikan  pelayanan  yang bermutu (Grindle, 2009). Smith (1985) dalam (Hulme & Turner, 1997) mengemukakan beberapa manfaat desentralisasi, yaitu:
1) Pendidikan  politik  ( political  education ).  Desentralisasi  mengajarkan  warga  negara mengenai perannya dalam politik, pemilihan wakil rakyat dan hakikat dari kebijakan, perencanaan anggaran pemerintah dan demokrasi.
2) Pelatihan  kepemimpinan  politik  ( training  in  political  leadership ).  Desentralisasi memberikan ruang bagi calon pemimpin politik untuk dapat mengembangkan keterampilan dalam proses pembuatan kebijakan, partai politik, penganggaran, dan berujung pada peningkatan kualitas politisi nasional.
3) Stabilitas  politik  ( political  stability ).  Hal  ini  diwujudkan  dengan  terbukanya  ruang partisipasi politik yang antara lain melalui pemungutan suara, keterlibatan dalam partai politik dan membangun kepercayaan publik terhadap pemerintah sehingga harmonisasi sosial dan stabilitas politik dapat tercapai.
4) Kesetaraan politik (political equality ). Adanya kesetaraan dalam partisipasi politik  yang besar  akan  mengurangi  adanya  konsentrasi  kekuasaan  pada  satu  orang  atau  kelompok  tertentu. Kesetaraan politik menjamin bahwa kekuatan politik akan didistribusikan secara lebih luas dan
merata yang pada akhirnya menjadikan desentralisasi sebagai mekanisme yang dapat memenuhi kebutuhan orang miskin dan mereka yang kurang beruntung.
5) Akuntabilitas  ( accountability ).  Maksudnya  adalah  desentralisasi  akan  membuat akuntabilitas di tingkat lokal. Perwakilan di level lokal atau daerah dianggap lebih dekat dengan masyarakat  sehingga  lebih  memudahkan  untuk  bisa  dimintai  pertanggungjawaban.  Pemilu  di tingkatan  daerah menjadi  salah  satu  mekanisme  bagi  masyarakat  untuk  menunjukkan  kepuasan dan ketidakpuasan terhadap para wakilnya di pemerintahan.
6) Responsivitas  ( responsiveness) .  Maksudnya  bahwa  desentralisasi  dapat  meningkatkan daya  tanggap  pemerintah  lokal  karena  tingkatan  pemerintahan  tersebut  yang  mengetahui kebutuhan  masyarakat.  Pemenuhan  program  kebijakan  yang  sesuai  dengan  kebutuhan  di  level lokal juga membuat biaya lebih hemat.
Selanjutnya, praktik desentralisasi dapat dikategorikan menjadi empat bentuk (Cheema & Rondinelli,  2007b). Pertama adalah  desentralisasi  administratif  yang  mencakup  dekonsentrasi birokrasi  pemerintah  pusat  dan  pendelegasian  tugas-tugas  pemerintah. Kedua ,  desentralisasi politik berupa devolusi kekuasaan kepada pemerintah daerah. Ketiga , desentralisasi fiskal  yang mencakup  transfer  pembagian  pendapatan  dan  keleluasaan  pengeluaran. Keempat adalah desentralisasi ekonomi yang menyangkut liberalisasi, deregulasi, dan privatisasi.
Meskipun  begitu,  praktik  desentralisasi  tidak  serta  merta  dapat  berjalan  mulus. Serangkaian permasalahan muncul sebagai akibat diterapkannya desentralisasi dalam pemberian layanan publik. Ahmad et al. (2005b) mencatat setidaknya ada empat permasalahan  yang kerap muncul. Pertama adalah  terkait  lemahnya  kapasitas  pemerintah  daerah  dalam  memberikan pelayanan  publik. Kedua adalah  tidak  selarasnya  pembagian  kewenangan  atau  tanggung  jawab pada  masingmasing  level  pemerintahan. Ketiga ,  desentralisasi  dalam  beberapa  kasus  juga dimaksudkan  untuk  memperkuat  kekuasaan  politik  di  level  daerah  dengan  memberinya kewenangan-kewenangan, tapi disisi lain, daerah justru mempergunakan kekuasaannya tersebut untuk  melawan  pusat. Keempat ,  ada  sejumlah  masalah  yang  tidak  terkait  dengan  pemberian layanan secara langsung akan tetapi ikut melemahkan upaya pemberian layanan di negara-negara yang terdesentralisasi.

## C. METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  yang  dilakukan  adalah  deskriptif  analisis.  Menurut  Nazir  (1988),  metode deskriptif merupakan suatu metode dalam meneliti status sekelompok manusia, suatu objek, suatu set kondisi, suatu system pemikiran ataupun suatu kelas peritiwa pada masa sekarang. Tujuan dari penelitian deskriptif ini adalah untuk membuat gambaran atau lukisan secara sistematis, factual dan akurat mengenai fakta-fakta.

## D. HASIL DAN PEMBAHASAN
Kesalahan  paling  awal  dalam  merespon  ancaman  COVID-19  adalah  sikap  mengabaikan  yang ditunjukkan  oleh  para  pejabat  pemerintahan  di  Indonesia.  Sikap  percaya  diri  pemerintah  yang menunjukkan  bahwa  COVID-19  bukan  ancaman  bagi  Indonesia  telah  membuat  tidak  ada persiapan sama sekali yang diambil, bahkan ketika wabah sudah mulai menyebar dari Wuhan Cina ke sejumlah negara, termasuk di Asia Tenggara. Tidak adanya antisipasi dari pengambil kebijakan atas  potensi  bencana  pandemi  telah  melahirkan  kegagapan  ketika  COVID19  secara  nyata menyebar.
Setelah  dikeluarkannya  Perppu  Nomor  1  Tahun  2020,  pada  April  2020,  Pemerintah mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 2020 tentang Penetapan Bencana Nasional Non Alam Penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) sebagai Bencana Nasional.
Dalam  rangka  penanggulangan  penyebaran  Covid-19  sebagai  bencana  nasional,  Pemerintah mengambil  kebijakan  dan  langkah-langkah  luar  biasa  baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah. Indonesia yang merupakan negara kepulauan memiliki posisi yang sangat strategis, karena berada pada jalur lalu lintas perdagangan internasional. Kondisi tersebut menyebabkan pintu masuk ke wilayah  Indonesia  yang  menjadi  akses  keluar  masuknya  faktor  risiko  penyebaran  penyakit  dan gangguan  kesehatan.  Untuk  itu,  ketika  muncul  pandemic  Covid  19,  pemerintah  segera mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tenang Pembatasan Sosial Berskala Besar  (PSBB).  Dalam  rangka  percepatan  penanganan  Covid-19,  pada  31  Maret  2020. Dikeluarkannya  PP  nomor  21  Tahun  2020  tersebut  berdasarkan  kewenangan  yang  sudah ditentukan  antara  lain  dalam  Undang-undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan Kesehatan.
Keluarnya berbagai kebijakan tidak serta merta membuat penanganan COVID-19 terkelola dengan baik, bahkan berbagai macam persoalan baik dari sisi substansi kebijakan, kelembagaan, maupun sumber daya yang dibutuhkan untuk implementasi terus bermunculan. Krisis COVID-19 melahirkan  krisis  kebijakan  yang  kompleks.  Penyebab  kompleksitas  persoalan  ini  bisa  diurai sebagai  berikut:  kebijakan  respon  awal  wabah  yang  salah,  pesan  kebijakan  yang  tidak  jelas, koordinasi dan sinergi antar aktor kebijakan yang lemah, serta kurangnya kesiapan menghadapi bencana ( disaster preparedness ) baik dalam aspek sumber daya maupun infrastruktur.
Tidak  jelasnya  pesan  kebijakan  diperparah  dengan  miskinnya  koordinasi  antar  lini pemerintahan  serta  tidak  nampaknya  sinergitas  sebagai  unsur  penting  pengelolaan  krisis. Kelemahan koordinasi dan tidak adanya sinergi berdampak nyata pada fragmentasi penanganan baik diantara institusi pemerintahan pusat, maupun daerah. Nuansa yang kemudian muncul adalah politisasi atas situasi krisis COVID-19. Meskipun pada akhirnya Presiden mengeluarkan kebijakan yang lebih tegas, namun menciptakan kembali sistem koordinasi dan sinergi yang sudah tercerai pada tahap respon awal bukan hal mudah.
Pemerintah  daerah  sebagai  salah  satu  aspek  ketatanegaraan  merupakan  bagian  yang integral  dari  sistem  kehidupan  nasional  dalam  NKRI  yang  menganut  asas  demokrasi.  Asas demokrasi  yang  dianut  dalam  dasar  filsafat  negara  Pancasila  dan  UUD  1945  ini  menjuruskan pilihan  kita  kepada  penggunaan  asas  desentralisasi,  bukan  sentralisasi  pemerintahan.  Asas demokrasi  dan  desentralisasi  ini  menjadi  landasan  upaya  penyesuaian  struktur  organisasi pemerintahan negara republik Indonesia secara menyeluruh dengan asas-asas nasional yang dianut dalam Pancasila dan UUD 1945, termasuk di dalamnya upaya pengorganisasian pemerintahan di daerah. 13
Desentralisasi  merupakan  perpindahan  kewenangan,  tanggung  jawab,  dan  sumber  daya melalui dekonsentrasi, delegasi, atau devolusi dari tingkat nasional atau pusat ke tingkat yang lebih rendah  atau  daerah  (Cheema  &  Rondinelli,  2007a).  Dewilde  et  al.  (2016)  menyatakan  bahwa desentralisasi adalah  prinsip  pendistribusian  tugas  dari  organisasi  yang  ada  di  pusat  ke  struktur organisasi  yang  ada  di  daerah.  Selanjutnya,  demi  suksesnya  pembagian  tugas  yang terdesentralisasi  tersebut  maka  dikembangkan  prinsip-prinsip  perbantuan  kepada  struktur  yang lebih rendah.
13 Solly Lubis, 1989. Serba-serbi Politik dan Hukum . CV. Mandar Maju : Bandung.hal 153-154
Menurut  Rondinelli  (1981)  dalam  (Rondinelli  et  al,  1983)  desentralisasi  dapat dikategorikan  ke  dalam  empat  tipe,  yaitu:  dekonsentrasi,  delegasi,  devolusi,  dan  privatisasi. Dekonsentrasi merupakan bentuk penyerahan kewenangan administratif dari lembaga pemerintah yang ada di level pusat atau kementerian ketingkat yang lebih rendah di daerah. Jadi ada semacam pengalihan beban kerja dari pejabat yang ada di pusat kepada jajaran staf yang ada di daerah (di luar Ibu Kota).
Delegasi  merupakan  pengalihan  tanggung  jawab  manajerial  untuk  fungsi-fungsi  khusus organisasi  yang  berada  di  luar  struktur  birokrasi  reguler,  misalnya  kepada  perusahaan  publik, badan pembangunan regional, dan otoritas khusus. Devolusi merupakan suatu bentuk penguatan pemerintahan  daerah  dengan  memberikan  kewenangan,  tanggung  jawab  baik  secara  finansial maupun hukum untuk dapat menjalankan dan mengambil kebijakan secara otonom.
Pilihan  PSBB  lebih  ringan  jika  dibandingkan  dengan  Karantina  Wilayah  sebagaimana diatur  dalam  Pasal  55  Undang-undang  Nomor  6  Tahun  2018,  karena  selama  dalam  Karantina Wilayah  kebutuhan  dasar  orang  dan  makanan  hewan  ternak  yang  berada  di  wilayah  karantina menjadi  tanggungjawab  Pemerintah  Pusat.  Tanggungjawab  Pemerintah  Pusat  penyelenggaraan Karantina Wilayah dilakukan dengan Pemerintah Daerah dan pihak yang terkait. Di dalam Pasal 60  ditegaskan,  ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  kriteria  dan  pelaksanaan  Karantina  Rumah, Karantina Wilayah, Karantina Rumah Sakit, dan Pembatasan Sosial Berskala Besar diatur dengan Peraturan Pemerintah. Adapun yang dimaksud dengan PSBB adalah pembatasan kegiatan tertentu penduduk  dalam  suatu  wilayah  yang  diduga  terinfeksi  Corona  Virus  Disease  2019  (Covid-19) sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid- 19).
Di  dalam  PP  Nomor  21  Tahun  2020  ditegaskan,  bahwa  pemerintah  daerah  dapat melakukan PSBB atau pembatasan terhadap pergerakan orang dan barang untuk satu provinsi atau kabupaten/kota tertentu dengan persetujuan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di  bidang  kesehatan.  Pemberlakuan  PSBB  harus  didasarkan  pada  pertimbangan  epidemiologis, besarnya ancaman, efektivitas, dukungan sumber daya, teknis operasional, pertimbangan politik, ekonomi, sosial, budaya, pertahanan dan keamanan. Dalam rangka percepatan penanganan Corona Virus  Disease  2019  (Covid-19)  serta  pemulihan  dan  transformasi  ekonomi  nasional,  dibentuk Komite  Penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  (Covid-19)  dan  Pemulihan  Ekonomi  Nasional
yang  selanjutnya  disebut  Komite.  Pembentukan  Komite  ini  berada  di  bawah  dan bertanggungjawab kepada Presiden.
Sebuah kebijakan penanganan krisis akan bermakna dan lebih efektif jika dibangun  secara sistemik  utuh  dari  lini  atas  sampai  lini  terbawah  pemerintahan,  termasuk  masyarakat.  Karakter kebijakan  fragmented  sebagaimana  tersaji  dalam  minggu-minggu  awal  penanganan  COVID-19 hanya berakhir pada tidak jelasnya penanganan. Untuk itu, yang dibutuhkan segera adalah sebuah kebijakan  yang  terintegrasi,  yang  menyambungkan  semua  lini  stakeholders.  Dengan  demikian, akan  ada  interpretasi  kebijakan  yang  setara  diantara  multi  aktor  dalam  sistem  politik  dan pemerintahan  di  tanah  air.  Kebijakan  ini    akan  bisa  membangun public  trust terhadap  sistem penanganan pandemic COVID-19.
Disamping itu penanganan COVID-19 membutuhkan kerja kolektif yang melintasi sekat- sekat  kementerian,  sektor,  dan  level  pemerintahan  bahkan  sampai  tingkatan  pemerintahan terbawah. Hal ini penting dilakukan dalam membangun sistem koordinasi dan sinergi yang kokoh adalah untuk menempatkan krisis ini sebagai common agenda yang dilepaskan dari ego sektoral dan  kepentingan-kepentingan  jangka  pendek  yang  bersifat  kelompok  maupun  personal. Pengembangan  sistem  koordinasi  dan  sinergi  bisa  dikendalikan  oleh  BNPB  yang bertanggungjawab  langsung  kepada  Presiden,  sebagaimana  amanat  UU  Kebencanaan.  Dengan adanya sistem koordinasi dan sinergi ini, maka fragmentasi kebijakan dan respon atas krisis akan bisa  diredam,  sehingga  implementasi  kebijakan  menangani  COVID-19  akan  berada  dalam langgam yang lebih kurang sama.

## E. SIMPULAN
Pemerintah  Indonesia  dalam  menanggulangi  penyebaran  Covid  19  sebagai  bencana  nasional mengambil  kebijakan  dan  langkah-langkah  luar  biasa  baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah. Indonesia yang merupakan negara kepulauan memiliki posisi yang sangat strategis, karena berada pada jalur lalu lintas perdagangan internasional. Kondisi tersebut menyebabkan pintu masuk ke wilayah  Indonesia  yang  menjadi  akses  keluar  masuknya  faktor  risiko  penyebaran  penyakit  dan gangguan  kesehatan.  Untuk  itu,  ketika  muncul  pandemic  Covid  19,  pemerintah  segera mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tenang Pembatasan Sosial Berskala Besar  (PSBB).  Dalam  rangka  percepatan  penanganan  Covid-19,  pada  31  Maret  2020.
Dikeluarkannya  PP  nomor  21  Tahun  2020  tersebut  berdasarkan  kewenangan  yang  sudah ditentukan  antara  lain  dalam  Undang-undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan Kesehatan.
PSBB  adalah  pembatasan  kegiatan tertentu  penduduk  dalam  suatu  wilayah  yang  diduga terinfeksi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran Corona Virus Disease 2019 (Covid-19). Pemerintah daerah dapat melakukan PSBB atau pembatasan terhadap pergerakan orang dan barang untuk satu provinsi atau kabupaten/kota tertentu  dengan  persetujuan  menteri  yang  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  di  bidang kesehatan.  Pemberlakuan  PSBB  harus  didasarkan  pada  pertimbangan  epidemiologis,  besarnya ancaman, efektivitas, dukungan sumber daya, teknis operasional, pertimbangan politik, ekonomi, sosial, budaya, pertahanan dan keamanan.

## DAFTAR PUSTAKA

## Peraturan Perundang-undangan
UU No.23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
UU No.2 tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.2 Tahun 2014 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang No.23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang UU No.9 tahun 2015 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang- Undang No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
UU No.6 Tahun 2018 Tentang Kekarantinaan Kesehatan UU No.24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana
Keputusan Presiden (Keppres) No. 7 Tahun 2020 Tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan COVID-19.
Surat  Edaran  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  440/2622/SJ  Tanggal  29  Maret  2020  Tentang Pembentukan Gugus Tugas Percepatan Penanganan COVID-19 Daerah

## Buku dan Artikel Jurnal
Aubrecht,  Paul.,  &  Essink,  Jan.,  &  Kovac,  Mitja.,  &  Vandenberghe,  Ann-Sophie.  2020. Centralized  and  Decentralized  Responses  to  COVID-19  in  Federal  Systems:  US  and  EU Comparisons . http://dx.doi.org/10.2139/ ssrn.3584182
Penerbit: Pengurus Pusat Perhimpunan Ilmuwan Administrasi Negara Indonesia issn: 1412 - 9736
Carinci, Fabrizio. 2020.Covid-19: Preparedness, Decentralisation, and The Hunt for Patient Zero . https://doi.org/10.1136/bmj.m799
Cheema, S. G., & Rondinelli, D. A. 2007. From Go-vernment Decentralization to Decentralized Governance. In: Cheema & Rondinelli (Eds.), Decentralizing governance: Emerging concepts and practices. Washington: Brookings.
Faguet,  Jean  Paul.,  &  Poschl,  Caroline.  2015. Is  Decentralization  Good  for  Development: Perspectives from Academics & Policy Makers. In: Faguet & Poschl (Eds.), Is Decentralization Good for Development: Perspectives from Academics & Policy Makers . United Kingdom: Oxford University Press. p 1-28.
Grindle, Merilee S. 2009. Going Local: Decentralization, Democratization, and The Promise of Good Governance 3rd ed. Pricenton: Pricenton University Press.
Mishra  Surabhi.  et  al.  2020.  Restricting  Rural-Urban  Connect  to  Combat  Infectious  Disease Epidemic  as  India  Fights  COVID-19.J  Family  Med  Prim  Care,  Vol  9  (4),  p  1792-1794 http://www.jfmpc.com/text.asp?2020/9/4/1792/283432
Paterlini  Marta.  2020. On  The  Front  Lines  of  Coronavirus:  The  Italian  Response  to  Covid-19 . https://doi.org/10.1136/bmj.m1065
Ricky,  Mariyana.  (2020,  March  13).  Hasil  Tes  Suspect  Corona  Solo,  Rudy:  Kalau  HarusKirim Jakarta,  Hasilnya  Lama.  https://www.solo  pos.com/hasil-tes-suspect-Corona-solo-rudy-kalau- harus-kirim-jakarta-hasilnya-lama-1051762
Rasyid, Ryas. 2003. Regional Autonomy and Local Politics in Indonesia.  In: Aspinal, Edward., &  Fealy,  Greg  (Eds),  Local  Power  and  Politics  in  Indonesia:  Decentralization  and  Demo- cratization .Singapura: Institute of Southeast Asian Studies.
Riawan, 2009, Hukum Pemerintahan Daerah, Citra Aditya Bakti, Bandung, h. 197
Rondinelli,  Dennis  A.,  &  Nellis,  John  R.,  &  Chema  ,G  Shabbir.  1983. Decentralization  in Developing  Countries (A Review of Recent Experience). Washington DC: World Bank.
Ronny  Hanitijo  Soemitro, Metode Penelitian  Hukum  dan  Jurimetri , Jakarta  :  Ghalia  Indonesia, 1990, hlm 40
Sutiyo., & Maharjan KL. 2017. Decentralization and Rural Development in Indonesia . Singapore: Springer.
Sadjijono,  2008, Memahami  Beberapa  Bab  Pokok  Hukum  Administrasi, Laksbang  Pressindo, Yogjakarta, hal. 41
Soerjono Soekanto, 1982. Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat . Raja Grafindo  : Jakarta
Solly  Lubis,2014. Politik  Hukum  dan  Kebijakan  Publik  (legal  Policy  and  Public  Policy). CV. Mandar Maju : Bandung.
Solly Lubis, 2020. OPINI KEBIJAKAN Melalui Pendekatan Politik Hukum & Kebijakan Publik . CV. Mandar Maju:Bandung
Solly Lubis, 1989. Serba-serbi Politik dan Hukum . CV. Mandar Maju : Bandung.
Philipus M.  Hadjon, dkk., 2005, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law ) Gajahmada University Press, Yogjakarta, Cet. Kesembilan, hal. 6-8
Turner,Mark., & David Hulme. 1997. Governance, Administration and Development: Making The State  Work . London: MacMillan Press Ltd.
Dewilde,  Patrick.,  &  Drost,  Ulrich.,  &  Grambow,  Martin.,  &  Schatz,  Bernhard.  2016. The Principles  of  Subsidiarity  and  Internality  as  Ordering  Principles  of  Decentralized  Structures, Illustrated by the Example  of Water Management Wildere . In: Peter A., & Grambow, Martin (eds), Global Stability Through  Decentralization? In Search for the Right Balance between Central and Decentral Solutions. Switzerland: Springer. p 21-71

## Media Online
Taufiqurrahman,  Firman.  (2020,  March  4).  Dituding  Cari  Panggung  Oleh  Mahfud  MD,  Begini Reaksi  Plt  Bupati  Cianjur.  https://regional.kompas.com/read/2020/03/04/22211741/dituding- caripanggung-oleh-mahfud-md-begini-reaksi-plt-bupati-cianjur?page=1
Nurita,  Dewi.  (March  16,  2020).  Jokowi:  Kebijakan  Lockdown  Adalah  Kewenangan  Pusat. https://nasional.tempo.co/read/1320198/jokowi-kebijakan-lockdown-adalah- kewenanganpusat/full&view=ok
Humas Kemensetneg. (March 16, 2020). Langkah Terpadu Pusat dan Daerah Tangani Penyebaran Virus  Korona.  https://www.men  pan.go.id/site/berita-terkini/dari-istana/  langkah-terpadu-pusat- dan-daerah-tanganipenyebaran-virus-korona