## LEGITIMASI, EFEKTIVITAS DAN AKUNTABILITAS  G-20 SEBAGAI KLUB EKSKLUSIF DALAM PEMBENTUKAN TATA KELOLA EKONOMI GLOBAL 201

## Yulius Purwadi Hermawan
Program Studi Hubungan Internasional, Universitas Katolik Parahyangan E-mail: yphermawan@yahoo.com
Abstract : This  paper  examines  the  modalities  and  challenges  the  G-20  as  an  exclusive  club  in running inclusive mandate to tackle the global financial crisis and the global financial structure to form a robust and resilient to the financial crisis. A limited number of conceptually does provide an  opportunity  for  the  club  to  prove  its  effectiveness  in  addressing  the  global  financial  crisis. However,  this  paper  argues  that  the  measure  of  success  of  the  G-20  not  only  in  its  ability  to address  the  needs  of  their  members effectively,  but  also  its  ability  to  provide  benefits  to  all  the nations of the world, including those who are not members of the club.
Abstrak: Paper  ini  mengkaji  modalitas  dan  sekaligus  tantangan  G-20  sebagai  suatu klub ekslusif dalam  menjalankan  mandat  inklusifnya  untuk  mengatasi  krisis  finansial  global  dan  membentuk struktur  finansial  global  yang  kokoh  dan  tahan  terhadap  krisis  finansial.  Jumlah  yang  terbatas secara konseptual  memang  memberikan peluang bagi klub  ini untuk  membuktikan efektivitasnya dalam  menangani  krisis  finansial  global.  Namun  tulisan  ini  berargumentasi  bahwa  ukuran keberhasilan    G-20  tidak  sekedar  pada  kemampuannya  untuk  menjawab  kepentingan  anggota- anggotanya  secara  efektif,  namun  juga  kemampuannya  untuk  memberikan  manfaat  bagi  seluruh bangsa-bangsa di dunia, termasuk mereka yang tidak menjadi anggota klub tersebut.
Key Words Kata Kunci : G : G - - 20, G lobal Governance, Club Theory 20, Tata Kelola , Teori Klub
201 Beberapa bagian dalam tulisan ini dikembangkan dari paper ‘Global Governance’ or ‘Global Clubbing: Can an exclusive  club  deliver  benefits  for  all  nations yang  dipresentasikan  pada  Dialog  Utara - Selatan  ke-8  yang diselenggarakan  oleh  FES  dan  SWP, dengan  tema -“Global  Governance  for  Global  Markets:  Moving  Beyond G8?” di Berlin, 17 Juni 2009.
Tulisan ini secara khusus mengkaji peran G-20 sebagai suatu pendekatan terobosan dalam membentuk  suatu  tata  kelola  ekonomi  global. Klub  yang  hanya  memiliki  20  anggota  ini berusaha membangun pilar-pilar tata pengaturan  ekonomi  baru  yang  kokoh  dan tahan  terhadap  krisis  finansial  global.  Kajian ini  khususnya  mengidentifikasi  persoalan- persoalan  konseptual  dan  empirikal  apakah yang muncul terkait dengan proses pembentukan  tata  kelola  ekonomi  global  yang saat ini menjadi pusat perhatian G-20.
Dua  pertanyaan  utama  akan  dijawab dalam  tulisan  ini.  Pertama,  modalitas  apakah
yang  dimiliki  oleh  G-20  sebagai  sebuah  klub ekslusif  dalam  menjalankan  mandat  bagi penanganan krisis  finansial global dan pembentukan  struktur  finansial  global  yang kokoh dan tahan terhadap krisis serupa dimasa yang  akan  datang.  Pertanyaan  kedua  adalah seberapa jauh G-20 sebagai suatu klub dengan jumlah  anggota  terbatas  dapat  menjawab persoalan tentang tingkat legitimasi, efektivitas dan  akuntabilitasnya.  Kajian  ini  penting terutama  untuk  memahami  perdebatan  klasik yang belum tuntas tentang eksistensi G-20 dan klaimnya  sebagai  pemegang  mandat  berskala global.  Pro  kontra  tersebut  terutama  menyorot
kurangnya legitimasi klub ini untuk membangun  rejim  ekonomi  global. 202 Mereka yang  kontra  menolak  kehadiran  G-20  karena perannya mengenyampingkan eksistensi 170an negara lain  yang  ada di  dunia ini.  Di sisi lain, pembentukan  G-20  ini  dipandang  sebagai suatu  pendekatan  yang  realistis  dan  efektif untuk  segera  merespon  krisis  finansial  global dan  kemudian  membangun  sistem  yang  tahan terhadap krisis serupa di masa datang. Tulisan ini  menunjukkan  pentingnya  G-20  sebagai suatu  klub  dengan  anggota  terbatas  untuk meningkatkan   kompetensi   dalam  menjawab tantangan - tantangan   ekonomi   global   yang - dihadapi  baik  oleh anggota G-20 maupun non anggotanya.Dengankompetensi ini,G-20 dapat berkontribusi  dalam  pembentukan  tata kelola ekonomi global yang lebih bersifat inklusif.

## Rasionalitas,  Modalitas  dan  Pencapaian  G-20
Inisiatif  pembentukan  G-20  di  tahun 1999  tidak  dapat  dilepaskan  dari  peran  G-7. Pada pertemuan menteri-menteri keuangan G7 di bulan Juni 1999 di Kohln, dinyatakan bahwa mereka  akan  mengadakan  kerjasama  untuk membentuk  mekanisme  informal  bagi  suatu dialog  di  antara  negara-negara  yang  penting secara sistemik ( systemically important countries )  dalam  kerangka  sistem  Bretton
Woods. 203 Pernyataan  ini  digaungkan  kembali pada  pertemuan  Menteri-menteri  Keuangan
204 G-20  Study  Group, The  Group  of  Twenty:  A History .  Kelompok  Studi  Sejarah  G-20  dibentuk sebagai  hasil  keputusan  pertemuan Deputies  of  G -
20 Countries di Pretoria Afrika Selatan pada bulan Maret  2007.  Kelompok  yang  terdiri  dari  wakil negara-negara  anggota  G-20  ini  bertugas  untuk menulis  sejarah  G-20  sejak  dibentuk  tahun  1999. Dokumen tersedia di docs/g20 http:// www.g20.utoronto.ca /
history .pdf .
203 Beragam analisis tentang G-20 dapat dilihat di http://www.g20.utoronto.ca
dan  Gubernur  Bank  Sentral  tanggal  25
September  1999,  dimana  diumumkan  suatu usulan  tentang  perlunya  perluasan  dialog tentang  isu-isu  kebijakan  ekonomi  dan finansial  di  antara “systematically    significant economies” dan  kerjasama  untuk  menciptakan pertumbuhan  ekonomi  dunia  yang  stabil  dan berkelanjutan  yang  menguntungkan  bagi semua. Mereka kemudian mengundang menteri-menteri  keuangan  dan  gubernur  bank sentral  dari  beberapa  negara  yang  dipandang sistemik  dalam  pertemuan  bulan  Desember 1999  di  Berlin.  Hadir  dalam  pertemuan tersebut  adalah  menteri-menteri  keuangan  dan gubernur  bank  sentral  dari  negara-negara anggota  G-7  (Amerika  Serikat,  Inggris,  Italia, Jerman,  Jepang,  Kanada,  Perancis),  Rusia (yang  sudah  pula  bergabung  dalam  G-8), Afrika  Selatan,  Arab  Saudi,  Argentina, Australia,  Brasil,  China,  India,  Indonesia, Korea Selatan, Meksiko, Turki  dan perwakilan Uni  Eropa. 204 Pertemuan  Berlin  ini  menandai secara  resmi  lahirnya  G-20.  Partisipan  yang hadir kemudian menjadi anggota forum dialog informal tersebut.
Seperti dinyatakan dalam The group of Twenty:  A  History ,  pembentukan  forum  ini mencerminkan pengakuan di antara anggota G- 7  terhadap  peran emerging  economies untuk turut  berkontribusi  dalam  tata  kelola  ekonomi global kontemporer.
“The  inclusion  of  the  important emerging  and  other  economies
204 Juga  hadir  dalam  pertemuan  tersebut  adalah direktur  International  Monetary  Fund  (IMF), Presiden  Bank  Dunia,  ketua-ketua  International Monetary  and  Financial  Committee  (IMFC)    dan Development Committee.
in  the  NAB  was  a  deliberate initiative by the G - 27, particularly the United States, to encourage  economies  that  had substantial  financial  capability to  assume  greater  responsibility
for the effective operation of the international  financial  system, and  to  the  extend  international economic  and  financial  co - operation beyond the G-7 or G-
10 groups of industrial countries .” 205
Menyusul  pertemuan  di  Berlin  ini, pertemuan  rutin  di  antara  menteri-menteri keuangan  dan  gubernur  bank  diselenggarakan setiap tahun dengan beragam agenda keuangan dan  finansial.  Pada  tahun  2008,  diputuskan bahwa  level  forum  tersebut  ditingkatkan menjadi   pertemuan   tingkat    kepala   negara/ kepala    pemerintahan   dengan   pertimbangan bahwa  keputusan di tingkat  pemimpin  akan menghasilkan komitmen - komitmen    politik sehingga  G-20   akan  memiliki  dampak  yang lebih kuat dalam arsitektur financial global.
Pro  dan  kontra  dalam  menanggapi peran G-20  menunjukan perdebatan  di  seputar hakikat  klub  yang  bersifat  eksklusif  ini.  G-20 adalah forum informal yang terdiri dari negara- negara  industri  dan emerging  economies , ditambah  Uni  Eropa.  Kelompok  ini  disebut eksklusif  karena  hanya  merangkul  19  negara- bangsa  dari sekitar  dua-ratus  negara-bangsa  di dunia dan satu organisasi regional dari puluhan organisasi-organisasi  regional  yang  telah terbentuk  di  dunia.  Pembentukan  G-20 didasarkan  pada  argumentasi  bahwa  upaya untuk  mencari  solusi  bagi  masalah  global
205 The G20 Study Group, 2007, Opcit. hal. 11.
seharusnya  melibatkan  sejumlah  kecil  negara- bangsa yang memiliki kekuatan sistemik.
Argumentasi  dasar  pembentukan  ini terlihat  eksplisit  dalam  situs  resmi  G-20  yang menyatakan  bahwa “dalam  forum  seperti  G- 20, sangatlah penting untuk membatasi jumlah negara yang terlibat untuk menjamin efektivitas  dan  kesinambungan  dari  aktivitas -
aktivitas  forum  ini” . 206 Tidak  ada  kriteria formal  menyangkut  keanggotaan  G-20.  Yang selama  ini  dipertimbangkan  sebagai  kriteria adalah keterlibatan negara-negara dan kawasan yang memiliki nilai sistemik yang penting bagi sistem  finansial  internasional.  Asumsinya adalah  bila  perekonomian  di  negara-negara sistemik ini kuat, struktur finansial global juga akan kuat. Pertimbangan keterwakilan kawasan  juga  dijadikan  kriteria  keanggotaan G-20.
G-20  mengklaim  memiliki  mandat global  dan  karenanya  G-20  tidak  sekedar menjalankan  peran  sebagai  sebuah  klub  biasa. Mandatnya  adalah  untuk  memberi  kontribusi bagi penguatan arsitektur finansial internasional  dan  memberikan  kesempatan bagi dialog tentang kebijakan-kebijakan nasional, kerjasama internasional dan lembaga- lembaga finansial internasional. Melalui dialog ini G-20 berharap dapat membantu pertumbuhan dan pembangunan di dunia. G-20 bukan  hanya  memberikan  perhatian  khusus dalam  hal  upaya  untuk  memenuhi  harapan setiap  anggota  klub  dan  bagaimana  dapat memberikan manfaat bagi semua anggota klub. Namun  sebagai  pemegang  mandat  global,  G- 20 juga bertanggung jawab untuk memberikan
206 Lihat situs resmi G-20: http://www.G-20.org.
manfaat  bagi  negara-negara  yang  tidak diundang dalam klub tersebut.
Argumentasi  dasar  di  balik  tanggung- jawab  global  G-20  dapat  dikembangkan  lebih lanjut  di  sini.  G-20  memang  sering  dilihat sebagai  klub  yang  kecil  dalam  pengertian jumlah anggotanya. Namun klub ini tentu saja lebih  besar dari  G7  (ataupun G8)  dan  klub  ini merupakan  klub  raksasa  dalam  hal  kekuatan ekonomik  yang  dimiliki  anggota-anggotanya, penduduk  yang  diwakilinya  dan  tujuan-tujuan
utama  yang  hendak  dicapai  bersama-sama. Klub  ini  mewakili  sekitar  90  persen  produk nasional  global,  80  persen  perdagangan  dunia (termasuk perdagangan di antara negara-negara anggota  UE)  dan  dua  pertiga  penduduk dunia. 207 Dengan indikator-indikator ekonomik yang  dimiliki  ini,  G-20  mengklaim  memiliki modalitas  yang  kuat  dan  pengaruh  yang  besar bagi  pengelolaan  perekonomian  global  dan sistem finansial.
G-20  merupakan  klub  yang  bersifat eksklusif yang berambisi untuk dapat mencapai  suatu  tujuan  yang  maha  besar.
Kebesaran  G 20  sebagai  suatu  forum dialog adalah  karena  klub  ini  merangkul  delapan negara industri dan sebelas negara berkembang yang pertumbuhan ekonominya telah mengundang  decak  kagum  bangsa-bangsa  di dunia.  Mandat  utama  ini  menunjukkan  suatu ambisi  kelompok  kecil  (dalam  hal  jumlah) yang berkeinginan untuk menyelesaikan masalah-masalah global yang dihadapi bangsa- bangsa di dunia dengan cara cara yang efektif.
207 Lihat Yulius  P  Hermawan,  et. al  (2011). Peran Indonesia dalam G-20. Latar belakang, Peran dan Tujuan Keanggotaan Indonesia. Jakarta. FES, 2011
Tabel 1. Isu-isu yang telah menjadi perhatian G-20 (1999-2010)
Sumber: The G-20 Study Group (2007). hal. 41; materi paparan Herfan Brilianto, coordinator G-20 Kemenkeu -
RI, “G-20 and Development: Indonesia‘s Role and the  Road Ahead”, pada FGD Friedrich Ebert Stiftung, Jakarta, 4 Nopember 2010.
Kekuatan lain G-20 adalah kemampuannya  untuk  menghadirkan  Direktur International  Monetary  Fund  (IMF),  Presiden
Hermawan, Legitimasi,Efektivitas dan Akuntabilitas G-20 ... - Tema utama Ketua 1999 Kanada 2000 Kanada 2001 Kanada 2002 India 2003 Meksiko 2004 Jerman 2005 China 2006 Australia 2007 Afrika Selatan 2008 Brasil 2009 UK 2010 Korea Selatan Pencegahan dan Resolusi Krisis X X X X
X X _ _ _ X X X Tantangan- tantangan globalisasi _ X X X X X _ _ _ _ _ _ Memerangi pendanaan aksi terorisme
_ _ X X X X _ _ _ _ _ _ Pembangunan  dan bantuan _ _ _ X X _
X X _ _ _ X Penyalahgunaan dan kejahatan finansial _ _ _ _ X
X X _ _ _ X X Pembangunan institusi dalam sector finansial _ _ _ _
X X _ _ _ _ X X Demografis _ _ _ _ _
X X X _ _ _ _ Integrasi  ekonomik regional _ _ _ _ _ X _ _ _ _ _ _ Kebijakan domestic/Pengawa- san _ _ _ _ _ X X X X X X X Reformasi BWI _ _ _ _ _ _ X X X X X X Komoditas dan dampak ekonomik _ _ _ _ _ _ _ X X X X X Ketahanan  sumber- sumber/perubahan iklim _ _ _ _ _ _ _ X X X X X Kebijakan- kebijakan Fiskal _ _ _ _ _ _ _ _ X X X
X
Bank  Dunia  dan  juga  pejabat  ketua-ketua Komite  Moneter  dan  Finansial  Internasional, Komite  Pembangunan  IMF  dan  Bank  Dunia dalam  pertemuan-pertemuan  G-20.  Kehadiran tokoh-tokoh  penting  dalam  lembaga-lembaga finansial internasional ini memperkuat kelompok  19  negara  plus  satu  organisasi regional  tersebut.  Kesepakatan-kesepakatan yang  dihasilkan  dalam  forum  ini  dengan demikian  akan  dapat  diimplementasikan, termasuk  kesepakatan  menyangkut  reformasi lembaga-lembaga finansial internasional.
Ketika  dibentuk  pada  tahun  1999, inisiatif  awal  G-20  adalah  untuk  membantu penanganan  krisis  finansial  yang  melanda negara-negara  di  Asia  pada  tahun  1990an.  G- 20  juga  memegang  mandat  untuk  membantu terciptanya stabilitas sistem finansial internasional  pasca  krisis  ekonomi  tersebut. Sejak dibentuk  di  Berlin, G-20  telah membicarakan  beragam isu  utama  yang terkait  dengan  stabilitas  dan  pertumbuhan perekonomian global.
Seperti  ditunjukkan dalam  Tabel 1, klub  ini  telah  membuat  suatu  kemajuan penting yang ditandai dengan disepakatinya kebijakan-kebijakan bagi pertumbuhan ekonomi, pengurangan penyalahgunaan  sistem  finansial, penanganan   krisis   finansial  dan   pembekuan pendanaan    aksi - aksi   kelompok - kelompok terorisme. G-20 juga telah memberikan perhatian serius    terhadap   upaya    penerapan    standar internasional    dalam   bidang - bidang   seperti kebijakan    fiskal   yang   transparan  dan  telah memerangi  pencucian  uang.  G-20  juga  telah berusaha   mengatasi    penyalahgunaan   sistem finansial   dan  aktivitas - aktivitas  illegal,  dan memiliki  komitmen   untuk  penetapan  standar yang  tinggi  bagi  transparansi  dan  pertukaran informasi dalam hal perpajakan sejak tahun 2004. 208
Beberapa  contoh  komitmen  prioritas  misalnya adalah kesepakatan untuk memperkuat fleksibilitas  nilai  tukar  ( Exchange  Rates) dan menahan diri untuk melakukan devaluasi mata uang  masing-masing  anggota; komitmen negara  maju  untuk  melakukan  konsolidasi fiskal dengan menerapkan kebijakan-kebijakan yang  jelas,  kredibel  dan  spesifik;  komitmen Emerging market economies untuk mengadopsi  kebijakan  makroekonomik  untuk meningkatkan ketahanan perekonomian mereka;  komitmen  untuk  menerapkan  secara penuh dan tepat waktu agenda reformasi sektor finansial termasuk Basel  II,  II.5  dan  III sesuai dengan waktu yang telah ditentukan; komitmen untuk mencabut kebijakan proteksionisme  dalam  perdagangan  termasuk pembatasan  ekspor  dan  kebijakan  yang  tidak konsisten dengan kesepakatan dalam WTO.
Dalam  eksistensinya  yang  sudah  lebih dari  satu  dasawarsa,  kompetensi  G-20  telah diuji  oleh  suatu  krisis  finansial  yang  sangat besar  di  tahun  2008.  Krisis  tersebut  awalnya melanda  Amerika  Serikat  dan  berlanjut  lebih jauh dengan dampak serius bagi perekonomian global.  Pada  kuartal  pertama  tahun  2010an, Bank  Dunia  mencatat  mulai  terjadinya pemulihan  ekonomi  yang  ditandai  dengan indikasi  pertumbuhan  ekonomi  di  negara-
All ,Cannes, 4 Nopember 2011; dan G20 Leaders‟ Declaration , Los Cabos 18-19 Juni 2012. 208 Ibid, khususnya Bab I.
Puluhan  komitmen  telah  dibuat  dalam bidang  finansial,  perbankan  dan  perdagangan terutama  sejak  forum  ini  meningkatkan levelnya  pada  tingkat  pemimpin  (Konferensi Tingkat  Tinggi/KTT)  di  tahun  2008. 209
209 Lihat deklarasi pemimpin G20 dari KTT G20 di Washington  (Nopember  2008)  hingga  KTT  G20 di  Los  Cabos  (Juni  2012):  misalnya  Washington Summit‘s  Declaration; Cannes  Summit  Final Declaration,  Building  Our  Common  Future: Renewed  Collective  Action  for  the  Benefit  of
negara  di  dunia. 210 Namun  krisis  finansial kembali terjadi pada pertengahan tahun 2010an di  Yunani  yang  berdampak  ke  negara-negara Eropa  lainnya.  Ini  menjadi  ujian  bagi  G-20 untuk menunjukkan komitmen dan kompetensi- nya  dan  membangun  struktur  finansial global yang kuat.
Klub   ini   telah   memainkan    sentral dalam   membantu   reformasi  sistem  finansial dunia  dan  berupaya untuk mengkoordinasikan suatu  rencana strategis dalam menangani krisis kontemporer.   Anggota - anggota   G-20   telah mengadakan  sejumlah pertemuan  untuk mem- bicarakan  bagaimana   menyusun   pengaturan, pengawasan,  dan  mengfungsionalkan  pasar finansial  dunia.  Kemajuan  lebih  lanjut  dicapai dengan  semakin  besarnya  kesadaran  akan pentingnya reformasi institusi - institusi finansial  seperti  IMF  dan  Bank  Dunia.  Dua lembaga  tersebut  selama  ini  merupakan institusi  kredit  yang  hampir  tidak  pernah tersentuh  sejak  dibentuk  pada  akhir  Perang Dunia  II.  Banyak  bangsa  telah  memperoleh keuntungan karena mereka mewakili kepentingan  perekonomian  negara  industri yang  dapat  memberikan  donasi  yang  terbesar bagi lembaga-lembaga tersebut. Namun demikian,  upaya-upaya  untuk  menstabilkan sistem  finansial  global  hanya  bisa  terealisir bilamana  kedua  lembaga  finansial  global tersebut  direformasi.  Forum  G-20  di  Australia tahun  2006  telah  memberikan  perhatian  pada perlunya  penambahan  kuota  suara  kepada negara-negara berkembang. Inisiatif ini diperkuat  dalam  KTT  G-20  di  Washington (2008)  dan  dalam  KTT  G-20  di  Pittsburgh yang kembali menegaskan pentingnya reformasi  IMF  dan  Bank  Dunia  sebagaimana
juga  kebutuhan  bagi  lembaga  pengawasan supranasional yang lebih efektif untuk mencegah  munculnya  kembali  krisis  global. 211 Dalam KTT G-20 di Seoul (2010), pemimpin- pemimpin G-20 memutuskan untuk memberikan porsi bobot suara yang lebih besar kepada  negara-negara  berkembang. 212 Dengan demikian  negara-negara  berkembang  (dalam hal  ini  diwakili  oleh emerging  economies ) dapat  turut  menentukan  dalam  pembuatan keputusan-keputusan  strategis  di  IMF  dan Bank Dunia.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Mengevaluasi  Legitimasi,  Efektivitas  dan Akuntabilitas G-20
Sejumlah  pertanyaan  patut  untuk dicermati lebih lanjut untuk melihat peran klub ekslusif  seperti  G-20  dalam  pembentukan  tata kelola  global.  Apakah  sebuah  klub  seperti  G- 20 dapat menciptakan suatu solusi terbaik bagi bangsa-bangsa yang diwakilinya? Apakah klub ini  dapat  membantu  semua  bangsa  yang terkena  dampak  krisis?  Apakah  kebijakan- kebijakan  yang  ditetapkan  dapat  mengurangi dampak ekonomi  yang telah  membuat  negara-
211 Shinji   Takagi ,  “ The   G - 20  and  International Monetery Fund Reform.”
.org/2010/11/06/the
http://www.eastasiaforum diakses tanggal 17 September 2012. 212 .bbc.co.uk/news/business http://www
-11614730 tanggal 17 September 2012. diakses tanggal “IMF reform agreed at G-20 Summit.” -fund-reform/ g20-and-international-monetary
negara  berkembang  terpuruk  akibat  krisis finansial?  Bagaimana  G-20  memunculkan perasaan memiliki di antara bangsa-bangsa?
Bagaimanapun  G-20  telah  berusaha untuk menciptakan kemajuan khususnya dalam beberapa  tahun  terakhir  sejak  krisis  finansial dunia  menghantam  Amerika  Serikat.  Namun
Finance and Growth . http://econ.worldbank.org/
diakses 8 Agustus 2010.
.
210 Lihat Updated  World   Bank   Analysis:   Crisis,
demikian  klub  ini  harus  segera  mengatasi
Hermawan, Legitimasi,Efektivitas dan Akuntabilitas G-20 ...
beberapa  tantangan  yang  menghadang  invensi

## 204
baru  dalam  pembentukan  tata  pengaturan global. Seperti dikemukakan Karns dan Mingst (2004),  lembaga-lembaga  internasional  harus memiliki legitimasi, akuntabel, dan efektif jika mereka ingin berhasil membentuk tata pengaturan yang dapat berlaku secara global.
1. Bagaimana memperkuat legitimasi?
Untuk diakui legitimasinya oleh komunitas  internasional,  beragam  struktur  dan proses tata pengaturan global harus mengakomodasi  partisipasi  sebanyak  mungkin aktor  global,  baik  aktor  negara  maupun masyarakat sipil (Karns dan Mingst, 2010: 30- 31). 213 Karenanya,  legitimasi  tergantung  pada keberagaman  dan  besarnya  dukungan  dari masyarakat  dunia.  Siapa  yang  berpartisipasi dalam  pembentukan  tata  pengaturan  global merupakan  isu  fundamental  dari  sumber legitimasi.
Seperti telah didiskusikan sebelumnya, G-20  adalah  suatu  klub  eksklusif  yang anggotanya  tidak  berubah  sejak  dibentuk  di tahun  1999.  Tampaknya  klub  ini  tidak  akan memperluas  jumlah  anggotanya.  Ini  artinya klub  ini  akan  terus  berhadapan  dengan
213 Bandingkan  dengan  analisis  Keohane dan   Nye (2001) tentang legitimasi tata kelola global.
pertanyaan  soal  legitimasinya  sebagai  klub dengan mandat global.
Karena  eksklusivitas  tersebut,  satu usulan  yang  dapat  dipertimbangkan  untuk memperkuat  legitimasi  adalah  memperluas konsultasi dengan ‘konstituensi’ negara-negara yang  menjadi  anggota  G-20.  Dukungan  penuh (atau setidaknya konsultasi) dari semua bangsa yang  terpengaruh  oleh  dampak  krisis  global diperlukan untuk menyusun kebijakan bersama yang  berskala  global.  Proses  pembuatan kebijakan  global  membutuhkan  partisipasi seluas mungkin yang berskala global.
Partisipasi  memberikan  masyarakat  global perasaan  memiliki  dan  keterikatan  dalam melaksanakan  kesepakatan  yang  dibuat  dalam pembuatan keputusan.
Supaya legitimasi diterima secara luas, tata  pengaturan  global  seharusnya  tidak  hanya merefleksikan  proyek  ekonomik  Amerika, Barat ataupun  kaum  liberalis. Tata  pengaturan ini  juga  tidak  sepantasnya  mencerminkan aktivitas  yang  sepenuhnya  dikontrol  oleh negara-negara  maju  dengan  perekonomian besar. Partisipasi negara berkembang sangatlah penting,  dan  partisipasi  ini  akan  memperkuat legitimasi jika pengaruh negara-negara berkembang  diakui  secara  nyata  dalam  proses pembuatan kesepakatan/komitmen. Tata pengaturan  global  seharusnya  juga  memberi perhatian  besar  pada  masalah  perbedaan  besar dalam  kepemilikan  power  di  antara  negara- negara  bangsa,  kesejahteraan  dan  penguasaan pengetahuan  di  dunia  kontemporer  dan  secara serius memerangi kondisi-kondisi ketidakadilan global yang hakiki.
Mekanisme out-reaching ke  non anggota  G-20  merupakan  salah  satu  cara penting  untuk  memaksimalkan  efektivitas  G- 20  dan  sekaligus  memperkuat  legitimasinya dalam  mengemban  misi  globalnya. 214 Setiap
214 Khusus  mengenai  pentingnya  mekanisme  ini misalnya telah  dipertegas  dalam KTT  G -20  di
anggota  G-20  mengambil  tanggung  jawab untuk  berkonsultasi  dengan  non  anggota  G-20 terkait  dengan  isu-isu  yang  sedang  dibahas dalam  G-20.  Setiap  anggota  G-20  juga kemudian bertanggung jawab untuk mensosialisasikan  hasil-hasil  KTT  G-20  ke non  anggota  G-20.  Mekanisme  ini  akan
Cannes. Lihat Cannes Summit Final Declaration, Building Our Common Future: Renewed Collective  Action  for  the  Benefit  of  All ,Cannes,  4 Nopember 2011.
mendukung  berfungsinya  tata  kelola  global
secara maksimal, sekaligus membangun legitimasi  dari  tata  kelola  global  yang dibangun melalui pendekatan klub ini.

## 2. Bagaimana membuat klub efektif?
Seperti  telah  dikemukakan  dalam bagian  sebelumnya,  jumlah  anggota  yang terbatas  memungkinkan  G-20  untuk  dapat bergerak lebih cepat dan luwes. Kecepatan dan keluwesan  ini  diyakini  dapat  membuat  G-20 menjadi  lebih  efektif  dalam  mengemban mandatnya.  Ini  menegaskan  bahwa  jumlah anggota yang terbatas memberikan rasionalisasi  bagi  tingkat  efektivitas  suatu forum  internasional.  Dalam  hal  ini,  cita-cita untuk menghasilkan pencapaian nyata (sebagai ukuran  efektivitas)  dipandang  lebih  penting daripada menjawab pertanyaan tentang legitimasi suatu klub. Mereka yang mendukung  argumentasi  ini  tentu  saja  puas dengan  kemampuan  G-20  untuk  mewujudkan pemulihan  pertumbuhan  ekonomi  negara- negara  anggotanya  pada  kuartal  kedua  tahun 2010,  setelah  kurang  lebih  tiga  tahun  krisis melanda Amerika Serikat. 215
Argumentasi  ini  tentu  saja  menarik untuk  dikaji  lebih  jauh.  Karns  dan  Mingst (2010:  32-33)  berargumen  bahwa  mengukur tingkat efektivitas merupakan tugas yang besar dalam  pembuatan  kebijakan  publik  baik  di tingkat lokal, nasional regional ataupun global. Tata  pengaturan  global  harus  efektif  dalam pengertian  mampu  memberi  perhatian  besar, dan  bila  perlu,  membantu  memecahkan masalah-masalah  global.  Klub  harus  bisa menjembatani antara mekanisme yang dibangun  dan  program-program  aktivitas kongkrit untuk menerapkan mekanisme tersebut. Lembaga khusus harus dapat
menjamin dilaksanakannya keputusan- keputusan yang telah disepakati di dalam klub.
Namun  demikian,  tata  pengaturan global  tidak  hanya  harus  efektif  dalam  hal kredibilitasnya  menangani  masalah-masalah utama isu-isu global. Artinya ukuran pemulihan pertumbuhan ekonomi dunia tidaklah  mencukupi  untuk  melihat  efektivitas G-20.  Efektivitas  juga  berkaitan  erat  dengan sejauh mana tata pengaturan global mengadopsi  prinsip  kejujuran  dan  keadilan bagi  seluruh  penduduk  dunia  (baik  yang tinggal  di  negara  maju  maupun  berkembang). Supaya menjadi jujur dan adil, tata pengaturan global harus mampu menghapus ketidakadilan,
bertanggung jawab kepada masyarakat, melindungi mereka yang dirugikan oleh sistem internasional, dan mampu memenuhi kebutuhan  sosial  ekonomi  manusia.  Tata pengaturan  global  harus  menghasilkan  apa yang  disebut dengan “ Global  New  Deal” (Karns  and  Mingst,  2010).  G-20  harus memberikan perhatian serius pada
kredibilitasnya  sebagai  klub  eksklusif  dengan tanggungjawab global. Perhatian utama seharusnya  tidak  semata-mata  pada  isu-isu ekonomi  dan  finansial  konvensional,  namun juga  ragam  masalah  yang  telah  menciptakan kemiskinan  di  negara-negara  berkembang  dan menyebabkan  lambatnya  pertumbuhan  di negara-negara  berkembang.  Ini  juga  termasuk isu  peningkatan  kualitas  kesehatan,  gizi makanan  dan  pendidikan  di  negara-negara berkembang.
Karena  tata  kelola  global  hakikatnya berdampak inklusif, efektivitas juga dipengaruhi  oleh  kemampuan  non  anggota klub  (yaitu  masyarakat  yang  secara  aktual terpengaruh oleh tata pengaturan global) dapat mengikuti dan melakukan sejumlah
Hermawan, Legitimasi,Efektivitas dan Akuntabilitas G-20 ...
penyesuaian terhadap kesepakatan yang dibuat

## 206
dalam  klub  seperti  G-20.  Krisis  finansial global  (baik  yang  telah  terjadi  di  AS  maupun di Yunani) tidak hanya dirasakan oleh anggota G-20 tetapi juga non anggota G-20. Di sinilah kemudian pentingnya membangun ‘kesepakatan’ non formal bahwa non anggota juga diajak untuk menemukan  cara  untuk  menyelesaikan  krisis finansial  dan  membangun  kesepakatan  untuk memaksimalkan pemanfaatan cara-cara tersebut. Kesepakatan  ini juga termasuk bagaiman men- terjemahkan kesepakatan dalam aksi-aksi nyata, termasuk   formulasi   teknik - teknik    ataupun mekanisme yang terbaik untuk mencapai tujuan
-tujuan utama klub. G-20 dalam hal ini bertang- gungjawab menetapkan  insentif  atau  bantuan
keputusan-keputusan klub. teknis  supaya negara non-anggota ‘memenuhi’
3. Bagaimana  meningkatka n akuntabilitas G-20?
Sementara legitimasi terkait erat dengan  masalah  keterwakilan  dan  dukungan dari  komunitas  internasional  yang  seluas- luasnya,  akuntabilitas  perlu  merefleksikan keadilan dalam prosedur pembuatan keputusan,  dan  kesepakatan-kesepakatan  yang telah dihasilkan serta implementasi dari keputusan-keputusan tersebut
harus dibangun  dengan  berbagai cara termasuk Akuntabilitas
di antaranya dengan meningkatkan transparansi dalam  pembuatan Mingst, 2010: 31 keputusan  klub  (Karns  dan - 32). Dalam hal ini, klub harus menginformasikan kepada anggota-anggotanya menyangkut aktivitas dan keputusan-keputusan dan  juga  dasar-dasar  pembuatan  keputusan tersebut.  Upaya  peningkatan  akuntabilitas dalam  konteks  internasional  tidaklah  mudah. Tantangan  yang  dihadapi  di  antaranya  adalah bagaimana  menyeimbangkan  kebutuhan  bagi transparansi, keterbukaan bagi partisipasi yang seimbang  dalam  proses  pembuatan  keputusan
ataupun  konsensus  dan  kesigapan  dalam merespon kebutuhan yang mendesak.
Ada tiga persoalan yang muncul dalam proses G-20. Persoalan pertama terkait dengan sensitivitas  pasar;  persoalan  kedua  terkait
‘
dengan dominasi negara-negara G-7; persoalan ketiga  terkait  dengan  dampak  inklusif  dari keputusan-keputusan G-20.
Persoalan  pertama  merujuk  pada beragam  isu  yang  dibicarakan  dalam  G-20 yang  ditujukan  untuk  memelihara  stabilitas pasar yang sangat sensitif terhadap perubahan- perubahan  kebijakan.  Keputusan  forum  dapat meredam gejolak pasar atau justru memunculkan  gejolak  pasar  baru.  Tingkat sensitivitas  pasar  ini  menjadi  pertimbangan tersendiri untuk membuat proses G-20 sebagai sesuatu  yang  bersifat tertutup.  Informasi  yang dapat  dipublikasikan  merupakan  hasil  seleksi untuk tujuan menjaga kestabilan pasar.
Persoalan kedua menyangkut kepentingan sekelompok  negara  (G-7)  dalam  forum  G-20 Sebagai   suatu   klub,   upaya   kolektif    harus memenuhi setidaknya satu kondisi dasar: suatu klub  harus   menyediakan  suatu  manfaat  yang merata bagi semua anggotanya. (Grynberg, 2005 : 5)  pertanyaannya   adalah  apakah   G-20  telah . merespon    kepentingan  -  kepentingan     semua anggotanya  dan  terbuka bagi  partisipasi  yang adil  baik  bagi  negara industri maupun negara- negara berkembang.
Martinez-Diaz  (2007)  menunjukkan bahwa  sejak  G-20  dibentuk,  G-20  telah menjadi  alat  mobilisasi  dukungan  bagi kebijakan-kebijakan  G7  khususnya  terkait dengan  isu-isu  yang  menjadi  pusat  perhatian anggota-anggota  G7.  Dukungan  penuh  G-20 telah  diberikan  ke  G7  dan  telah  menjadi sumber  penting  bagi  legitimasi  dan  dukungan bagi  G7.  Posisi  yang  diambil  negara-negara
berkembang  seringkali  tidak  memecahkan
persoalan  yang  mendasar  yang  dihadapi negara-negara  berkembang  itu  sendiri.  Dalam pengamatan  Martinez-Diaz  (2007),  selama kurun  waktu  1999–2007,  G-20 kurang memberi  peluang  bagi  peningkatan  pengaruh negara berkembang. Sehingga agenda terpenting  bagi  masa  depan  bagi  G-20  adalah bagaimana  negara-negara  berkembang  dapat memainkan  peran  lebih  besar  dalam  proses pengambilan keputusan di dalam klub.
Persoalan  ketiga  terkait  akuntabilitas adalah bahwa G-20 seharusnya juga akuntabel bagi  semua  bangsa  yang  terpengaruh  oleh keputusan-keputusan yang dibuat klub. Argumentasinya  sederhana  yaitu  kesepakatan yang  dibuat  dalam  G-20  jelas  tidak  hanya berimbas  pada  anggota-anggota  G-20  tetapi juga  non  anggota  G-20.  Karenanya,  G-20 sebagai  suatu  klub  eksklusif  tidak  hanya bertanggungjawab  bagi  setiap  negara  anggota dan  warganegara  mereka.  Sebagian  besar negara sekarang harus mempertahankan tingkat  pertumbuhan  ekonomi  mereka  dalam konteks krisis finansial yang berat.
Pertanyaan penting yang terkait dengan   akuntabilitas   menyangkut  tanggung- jawab  G-20  untuk   membantu  semua  bangsa dalam   menghadapi   dampak   krisis  finansial global. Berbagai analisis tentang penyebab krisis telah dibuat. Salah satu argumen kritis dikemu- kakan oleh Presiden  Brasil  (Ignacio  Lula  Da Silva)  sebelum  KTT  G-20 di  London;  beliau mengatakan   bahwa   krisis   finansial  saat  ini disebabkan   oleh   “ orang - orang   kulit   putih bermata  biru  yang  sebelum  krisis  tampaknya mengetahui  segala  hal  dan  sekarang  mereka tidak mengetahui apa-apa ( “white  people  with  blue  eyes  who  before  the crisis  appeared  to  know  everything  and  now demonstrate that they know nothing” ) (Sanders, 2007). Pembentukan lembaga-
lembaga  finansial  di  Amerika  Serikat  dan Eropa  yang  telah  didukung  oleh  lembaga- lembaga  internasional  yang  mereka  kontrol  – IMF  dan  Bank  Dunia  –  merupakan  penyebab krisis. Lembaga-lembaga tersebut telah melakukan  suatu  pengaturan  yang  buruk,  dan terlalu mengandalkan kepercayaan yang berlebihan pada kekuatan pasar.
Agenda  G-20  yang  besar  saat  ini adalah  bagaimana  G-20  dapat  memberikan manfaat  bagi  semua  bangsa-bangsa,  termasuk bagi  mereka  yang  bukan  anggota  klub. Reformasi  lembaga-lembaga  finansial  harus mampu  menumbuhkan  suatu  komitmen  untuk membuat  lembaga-lembaga  finansial  dunia bermanfaat  bagi  negara-negara  berkembang. Untuk  meningkatkan  akuntabilitas,  G-20 seharusnya  memberi  perhatian  besar  bagi kebutuhan  dasar  negara-negara  berkembang dan  memastikan  bahwa  reformasi  lembaga- lembaga keuangan tersebut dapat menciptakan peluang bagi negara-negara berkembang untuk memainkan  perannya  di  lembaga-lembaga terebut.
Jika  dipandang  dari  perspektif  Teori Klub,  kredibilitas  strategi-strategi  negara anggota  sangat  terbatas  dan  klub  melihat kepentingan  negara  dan  reputasinya  sebagai suatu hal yang baik bagi kepentingan bersama. Cara  mengkonseptualisasi  reputasi  sebagai kebaikan  bersama  berarti  bahwa  strategi- strategi  negara  secara  individual  tidaklah cukup jika strategi-strategi ini lebih mengartikulasikan kepentingan nasional mereka,  melindungi  ataupun  meningkatkan reputasi mereka dalam politik dunia.
G-20  dibentuk  dengan  tujuan  yang jelas.  Hakikat  dari  G-20  adalah  forum multilateral  yang  berarti  bahwa  anggota- anggotanya  tidak  hanya  menunjukkan  posisi
Hermawan, Legitimasi,Efektivitas dan Akuntabilitas G-20 ...
individual masing-masing negara dalam isu-isu
tertentu dan kemudian mereka duduk bersama. Sebagaimana  dikemukakan  oleh  Karns  dan Mingst  (2010:  29),  setiap  anggota  harus terlibat  aktif  dalam  menciptakan  fleksibilitas dan  mencairkan  posisi  kaku  mereka  terhadap posisi  tertentu.  Mereka  harus  membangun kepercayaan  yang  sangat  penting  untuk bekerjasama.
Krisis  finansial  di  Yunani  menjadi ujian  penting  bagi  G-20  untuk  membuktikan dirinya sebagai forum yang memiliki tanggung jawab  global,  bukan  sekedar  memenuhi kepentingan  anggota-anggota  klub.  Dalam KTT  Cannes  di  bulan  Nopember  2011, pemimpin-pemimpin  G-20  kesulitan  untuk mencairkan  posisi  kaku  mereka  terkait bagaimana  seharusnya  G-20  memposisikan dirinya  dalam  kasus  krisis  finansial  yang melanda  negara  non-anggota  G-20. 217 Apakah menyerahkan  kepada  Uni  Eropa,  IMF  atau pendekatan khusus G-20? Sekalipun imbasnya telah meluas ke negara-negara Eropa, tampaknya G-20 masih ragu untuk merumuskan  pendekatan  kolektif  menangani krisis  tersebut.  Kekakuan  yang  kurang  lebih
217 “Eu leaders  scramble  to  defuse  greek  debt ‘bomb’” http://www.france24.com/en/20111102- eu-leaders-scramble-greek-debt-crisis-referendum -sarkozy-merkel-papandreou  diakses  tanggal 16
September 2012.
sama  masih  ditunjukkan  pemimpin-pemimpin G-20  dalam  KTT  G-20  di  Los  Cabos  bulan Juni  2012;  di  KTT  tersebut,  pemimpin- pemimpin G-20 mendesak pemimpin- pemimpin  Uni  Eropa  untuk  mengambil langkah-langkah  tepat  dalam  menangani  krisis Yunani  ini .218 Perdebatan  menyangkut  cara tepat  dan  cepat  untuk  menangani  krisis  di Yunani  telah  memunculkan  spekulasi  tentang
keseriusan G-20 untuk membantu negara yang tidak  menjadi  anggota  G-20  untuk  keluar  dari krisis finansial. Situasi ini berbeda ketika G-20 sangat sigap dalam membicarakan jalan keluar dari  krisis  finansial  yang  melanda  Amerika Serikat sebelumnya.

## PENUTUP
Tulisan ini telah menunjukkan dua hal. Pertama,  sebagai  klub  yang  mengklaim  diri memiliki mandat inklusif-global, G-20 memiliki modalitas untuk memainkan perannya  dalam  membantu  terbentuknya  tata pengaturan  global,  untuk  membuat  tata pengaturan  global  berfungsi  dengan  baik,  dan menstabilkan  tata  ekonomi  dunia.  Dalam perspektif  ekonomi,  modalitas  ini  mewujud pada  penguasaan  perekonomian,  perdagangan dan pasar dunia. Karena memiliki eksklusivitas keanggotaan,  klub  menjadi  lebih  fleksibel dalam  melakukan  berbagai  kegiatan  dan  dapat menghasilkan kesepakatan-kesepakatan dengan lebih   cepat.   Secara   konseptual,   logika   dan rasionalisasi bagi pembatasan  jumlah  anggota
218 “Euro  leaders  in  agreement  at  end  of  G20 Summit.” http://www.euronews.com/2012/06/20/ euro-leaders-in-agreement-at-end-of-g20-summit/ diakses tanggal 16 September 2012.
ini   dapat   diterima.   Secara   empirikal, G-20 telah    menunjukkan    kemampuannya   untuk menangani krisis finansial  di Amerika  Serikat dan dampak  globalnya  khususnya  di  negara- negara anggotanya.
Kedua, tulisan ini menunjukkan bahwa sekalipun  memiliki  modalitas  besar,  terdapat sejumlah tantangan nyata terkait isu legitimasi, efektivitas  dan  akuntabilitas.  Jumlahnya  yang terbatas telah  membuat  G-20  lemah dalam  hal legitimasi.  Ukuran  efektivitas  tidak  sekedar pada angka-angka kuantitatif pulihnya pertumbuhan ekonomi di negara-negara anggotanya  pasca  krisis  Amerika  Serikat. Sementara  akuntabilitas  G-20  dipertanyakan menyangkut  transparansi  proses,  dominasi
negara-negara  G-7  dan  keseriusannya  untuk
membawa  dampak  positif  bagi  negara-negara non-anggota  G-20.  Dari  paparan  ini,  G-20 yang  memandang  diri  sebagai  terobosan multilateralisme  baru  yang  realistis  harus berusaha  secara  serius  untuk  memperkuat kompetensi  klub  dalam  merespon  kebutuhan- kebutuhan  dasar  seluruh  negara-negara  di dunia  untuk  dapat  membangun  tata  kelola ekonomi  global  yang  ideal.  Dalam  hal  ini, penanganan krisis finansial di  Yunani menjadi ujian  bagi  G-20  untuk  memiliki  keseriusan dalam membantu negara non-anggota G-20.

## DAFTAR PUSTAKA
Birdsall,  Nancy  (2006). “ The  World  Bank:
Toward  a  Global  Club”,  dalam  Colin  I Bradford Jr. dan Johannes F. Lin. Global Governance  Reform:  Breaking  the
Stalemate. Washington,  DC:  Brookings
Institution. Cable,.Vincent (1999). Globalization and Global Governance . London: The Royal
Institute of International Affairs.
Dervis,  Kemal.  (2009) The  Developing
Countries  and  the  G-20, dalam Journal of  Turkish  Weekly  (JTW) ,  20  Maret 2009.
Grynberg,  Roman., et.al. (2005). Toward  A
New  Pacific  Regionalism .  Executive Summary.  An  Asian  Development
Bank — Commonwealth  Secretariat Joint Report  to  the  Pacific  Islands  Forum Secretariat.
Hermawan,  Yulius  P.  et.al  (2011). Peran
Indonesia  dalam  G-20.  Latarbelakang,
Peran dan Tujuan Keanggotaan
Indonesia. Jakarta: FES, 2011.
Karns,  Margaret  P.  dan  Mingst,  Karen  A.
(2010). International Organizations. The
Politics  and  Processes  of  Global Governance .  Boulder,  CO  and  London:
Lynne Rienner.
Keohane,  Robert  O.  dan  Nye,  Joseph  S.,
(2002) “The Club Model of Multilateral Cooperation and Problems of
Democratic  Legitimacy”  dalam  Robert O.  Keohane, Power  and  Governance  in a  Partially  Globalized  World .  London dan New York: Routledge, hal.219-244.
Keohane,  Robert  O.  dan  Nye,  Joseph  S.
(2001). Between  Centralization  and Fragmentation:The  Club  Model  of Multilateral  Cooperation and  Problems of  Democratic  Legitimacy . John  F. Kennedy School of Government
Harvard  University  Faculty  Research Working Papers Series, Februari 2001. Kirton, John. (2008) Enlarged Directorates as Effective  Global  Governance  for All .
Paper  disiapkan  untuk  dipresentasikan dalam  konferensi  Athena  internasional ke-3 tentang “What Makes
globalization  Work:  Lessons  from  the
Past,  Solutions  for  the  Future” ,
Athena, 2-5 April 2008.
Martinez-Diaz,  Leonardo.  (2007) The  G-20 after  Eight  Years:  How  Effective  a
Vehicle for Developing - Country Influence? , Working Paper, The
Brookings  Institution,  Washington, DC.
Sir Ronald Sanders (2007). “G-20 Summit did nothing for the Caribbean: Developing countries  failed  to  act  collectively .” Caribbean   Net   News caribbeannetnews.com/ne http: // www .
ws-15580--6
-6--.html diakses 1 Mei 2009
Scholte,  Jan  Aart.  (2000) Globalization,  a Critical  Introduction .    New  York:  St. Martin‘s Press.