## PERWUJUDAN DAN IMPLEMENTASI ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK DI ERA OTONOMI DAERAH

## Ni Wayan Sutiani
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas  Mahendradatta - Denpasar e-mail : sutianiwayan12@gmail.com
Abstrak, Pelayanan Publik baik di pusat maupun di daerah masih belum menerapkan nilai-nilai Etika disebabkan adanya pemahaman yang beragam, tidak didukung kebijakan yang memadai, bertentangan dengan  nilai  budaya  lokal,  dan  bersifat  tidak  mengikat.  Untuk  itu  pemerintah  perlu  menetapkan kebijakan  mengenai  Etika  Pelayanan  Publik  secara  terintegrasi  dan  lebih  operasional  yang  mampu menciptakan kesepahaman dari aparatur pemerintah pusat dan daerah mengenai bentuk kebijakan Etika Pelayanan Publik serta berlaku bagi aparat yang langsung berhubungan dengan masyarakat dan tidak berlaku bagi aparat yang tidak langsung berhubungan dengan masyarakat. Pemerintah perlu menyusun dan mensosialisasikan strategi pengembangan Etika Pelayanan Publik yang operasional dan terintegrasi yang mengakomodasi muatan budaya lokal dan  melibatkan seluruh stakeholders pelayanan publik yang ada, baik di kantor – kantor pemerintahan  maupun di lembaga swasta
Kata Kunci : Implementasi, , Etika, Pelayanan Publik, Era Otonomi Daerah
Abstract, Public services both at the central and regional levels still do not apply Ethical values due to diverse understanding, not supported by adequate policies, contrary to local cultural values, and non- binding.  For  this  reason,  the  government  needs  to  establish  a  policy  on  public  service  ethics  in  an integrated and more operational manner that is able to create an understanding of central and regional government officials regarding the form of Public Service Ethics policy and applies to officials directly related to the community and does not apply to officials who are not directly related to society. The government needs to develop and socialize a strategy for developing operational and integrated Public Service Ethics that accommodates the content of local culture and involves all existing public service stakeholders, both in government offices and in private institutions.
Keywords: Implementation, Ethics, Public Service, Era of Regional Autonomy
A. Pendahuluan
Saat ini administrasi publik menghadapi  tantangan  yang  cukup  banyak sebagai akibat dari adanya tuntutan masyarakat yang  semakin  beragam,  sementara  itu  sumber daya manusiayang dimiliki sangat terbatas baik dalam jumlah maupun kualitasnya. Oleh sebab ituadministrasi  publik  dituntut  untuk  mampu
menjawab  berbagai  tantangan  dari  persoalan- persoalan yang ada dengan menempuh beragam cara yang dapat dilakukannya. Salah satu cara yang dapat ditempuh guna menjawab tantangan itu  adalah  dengan  melakukan  reformasi administrasi  publik.  Reformasi  administrasi publik  dilakukan  pada  berbagai  aspek  yang melingkupinya. Salah satu aspek yang penting
diperhatikan dalam proses reformasi administrasi  publik  adalah  aspek  etika  dalam menjalankan tugas pelayanan kepada masyarakat  atau  yang  lebih  dikenal  sebagai etika  dalam  pelayanan  publik.  Etika  dalam pelayanan publik bagi aparatur pemerintah baik di  pusat  maupun  di  daerah  sering  kurang tersentuh dalam kajian-kajian bidang administrasi publik yang dilakukan selama ini, padahal  kinerja  pelayanan  publik  sangat ditentukan  oleh  etika  para  aparatur  yang melaksanakan pelayanan tersebut. Bila aparatur pemerintah  memahami  dan  menerapkan  etika dalam  memberikan  pelayanan  secara  benar maka  kinerja  pelayanan  diharapkan  akan meningkat dan memenuhi keinginan masyarakat yang dilayani. Sebaliknya, apabila etika tersebut tidak dipahami dan dilaksanakan. Secara  benar  maka  kinerja  pelayanan  menjadi buruk  dan  akan  timbul  banyakkomplain  dari masyarakat yang dilayani. Realitas di lapangan menunjukkan  bahwa  kinerja  pelayanan  publik yang diberikan oleh aparatur pemerintah pusat dan  daerah  kepada  masyarakat  belum  berakar pada norma-norma etika yang benar. Fenomena lain  yang  terlihat  di  lapangan  menunjukkan bahwa  pola  pelayanan  aparat  pemerintah cenderung sentralistik dan didominasi pendekatan  kekuasaan,  sehingga  kurang  peka terhadap  perkembangan  ekonomi,  sosial, budaya dan politik masyarakat, yang seharusnya terbuka, profesional dan akuntabel. Implikasi  dari  ketidakhadiran  (absence)  etika dalam pelayanan publik yang paling dirasakan masyarakat  adalah  perilaku  aparatur  yang diskriminatif dan tidak efisien.
Pelayanan  publik  sebagai  penggerak utama juga dianggap penting oleh semua aktor dari  unsur  good  governance.  Para  pejabat publik, unsur-unsur dalam masyarakat sipil dan dunia  usaha  sama-sama  memiliki  kepentingan terhadap  perbaikan  kinerja  pelayanan  publik. Ada tiga alasan penting yang melatar-belakangi bahwa  pembaharuan  pelayanan  publik  dapat mendorong  praktik  good  governance  di Indonesia. Pertama, perbaikan kinerja pelayanan publik dinilai penting oleh stakeholders,  yaitu  pemerintah  ,  warga,  dan sektor  usaha.  Kedua,  pelayanan  publik  adalah ranah dari ketiga unsur governance melakukan interaksi  yang  sangat  intensif.  Ketiga,  nilai- nilai yang selama ini mencirikan praktik good governance diterjemahkan secara lebih mudah dan nyata melalui pelayanan publik
Fenomena  pelayanan  publik  oleh birokrasi pemerintahan sarat dengan permasalahan,  misalnya  prosedur  pelayanan yang  bertele-tele,  ketidakpastian  waktu  dan harga  yang  menyebabkan  pelayanan  menjadi sulit  dijangkau  secara  wajar  oleh  masyarakat. Hal ini menyebabkan terjadi ketidakpercayaan kepada  pemberi  pelayanan  dalam  hal  ini birokrasi  sehingga  masyarakat  mencari  jalan alternatif untuk mendapatkan pelayanan melalui cara tertentu yaitu dengan memberikan biaya  tambahan.  Dalam  pemberian  pelayanan publik,  disamping  permasalahan  diatas,  juga tentang  cara  pelayanan  yang  diterima  oleh masyarakat yang sering melecehkan martabatnya sebagai warga Negara.
Masyarakat  ditempatkan  sebagai  klien  yang membutuhkan  bantuan  pejabat  birokrasi, sehingga harus tunduk pada ketentuan birokrasi
dan  kemauan  dari  para  pejabatnya.  Hal  ini terjadi  karna  budaya  yang  berkembang  dalam birokrasi  selama  ini  bukan  budaya  pelayanan, tetapi lebih mengarah kepada budaya kekuasaan.
Berdasarkan uraian pada latar belakang mengenai  kondisi  kinerja  pelayanan  publik  di pusat  dan  daerah  maka  dapat  dirumuskan permasalahan yang dibahas adalah“Bagaimanakah  implementasi  etika dalam penyelenggaraan pelayanan publik oleh aparatur pemerintah di pusat dan di daerah saat ini?”
Metode Penelitian Penelitian dilakukan dengan metode pencatatan  dan  dokumentasi.  Sumber  data Teknik    analisis  data  yang    diterapkan    pada penelitian  ini  adalah  menggunakan  analisis deskriptif.

## B. Landasan Teori
Etika  (dalam  bahasa  Yunani  Kuno: “ethikos”,  berarti  “timbul  dari  kebiasaan”) adalah sebuah sesuatu di mana dan bagaimana cabang  utama  filsafat  yang  mempelajari  nilai atau  kualitas  yang  menjadi  studi  mengenai standar  dan  penilaian  moral.  Etika  mencakup analisis  dan  penerapan  konsep  seperti  benar, salah, baik, buruk, dan tanggung jawab.
Etika dimulai bila manusia merefleksikan unsur-unsur etis dalam pendapat-pendapat  spontan  kita.  Kebutuhan akan refleksi itu akan kita rasakan, antara lain karena  pendapat  etis  kita tidak jarang  berbeda dengan  pendapat  orang  lain.  Untuk  itulah
1 Sampara Lukman, manajemen Kualitas
Pelayanan, jakarta, STIA LAN Press 2000, hlm 8
diperlukan etika, yaitu untuk mencari tahu apa yang seharusnya dilakukan oleh manusia. Menurut Soergarda  Poerbakawatja,  etika adalah adalah  suatu  ilmu  yang  memberikan arahan,  acuan,  serta  pijakan  kepada  suatu tindakan manusia.
Menurut H. A. Mustafa, pengertian etika adalah ilmu yang menyelidiki terhadap suatu perilaku yang baik dan yang buruk dengan memerhatikan  perbuatan  manusia  sejauh  apa yang diketahui oleh akan serta pikiran manusia Menurut  Poerwadarminto,  arti  etika  adalah ilmu  pengetahuan  tentang  suatu  perilaku  atau perbuatan  manusia  yang  dilihat  dari  sisi  baik dan  buruknya  yang  sejauh  mana  dapat ditentukan oleh akal manusia.
Pelayanan  adalah  suatu  kegiatan  atau urutan  kegiatan  yang  terjadi  dalam  interaksi langsung  antar  seseorang  dengan  orang  lain atau  mesin  secara  fisik,  dan  menyediakan kepuasan pelanggan1. Sementara dalam Kamus Besar  Bahasa  Indonesia  dijelaskan  pelayana sebagai hal, cara atau hasil pekerjaan melayani. Sedangkan melayani adalah menyuguhi (orang dengan makanan atau minuman; menyediakan keperluan  orang;  mengiyakan,  menerima; menggunakan).
Menurut  Undang-undang  No.  25  Tahun 2009,  Pelayanan  publik  adalah  kegiatan  atau rangkaian dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang- undangan  bagi  setiap  warga  Negara  dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan
administratif
yang disediakan oleh penyelenggara publik.
Sementara  itu  istilah  publik  berasal  dari bahasa  inggris public yang  berarti  umum, masyarakat,  negara.  Kata  publik  sebenarnya sudah diterima menjadi bahasa Indonesia baku menjadi  publik  yang  berarti  umum,  orang banyak,  ramai.  Padanan  kata  yang  tepat digunakan  adalah  praja  yang  sebenarnya bermakna rakyat sehingga lahir istilah pamong praja  yang  berarti  pemerintah  yang  melayani kepentingan seluruh rakyat 2 .
Oleh karena itu pelayanan publik diartikan sebagai  setiap  kegiatan  yang  dilakukan  oleh pemerintah  terhadap  sejumlah  manusia  yang memiliki setiap kegiatan yang menguntungkan dalam  suatu  kumpulan  atau  kesatuan,  dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik.
Lijan  Poltak  Sinambela  mengartikan pelayanan  publik  sebagai  pemberian  layanan (melayani)  keperluan  orang  atau  masyarakat yang mempunyai kepentingan  pada  organisasi itu  sesuai  dengan  aturan  pokok  yang  telah ditetapkan. Pelayanan publik adalah pemenuhan keinginan dan kebutuhan masyarakat  pada  penyelenggaraan  negara 3 .
Negara  didirikan  oleh  publik  atau  masyarakat tentu saja dengan tujuan agar dapat meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat.  Pada hakekatnya  negara  dalam  hal  ini  birokrasi haruslah dapat memenuhi kebutuhan masyarakat. Kebutuhan dalam hal ini bukanlah kebutuhan  secara  individual  akan  tetapi
2 L.P. Sinambela, Reformasi Pelayanan
Publik, Jakarta, Bumi Aksara, 2010, hlm 5
berbagai kebutuhan yang sesungguhnya diharapkan oleh masyarakat.
Tujuan pelayanan publik adalah memuaskan  dan  bisa  sesuai  dengan  keinginan masyarakat  atau  pelayanan  pada  umumnya 4 . Untuk  mencapai  hal  ini  diperlukan  kualitas pelayanan  yang  sesuai  dengan  kebutuhan  dan keinginan masyarakat. Berdasarkan Keputusan Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  No 62  tahun  2003  tentang  penyelenggaraan pelayanan  publik  setidaknya  mengandung sendi-sendi :
1.     Kesederhanaan,  dalam  arti  prosedur  atau tata cara pelayanan diselenggarakan secara cepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakan.
2.    Kejelasan yang mencakup :
a.Rincian biaya atau tarif pelayanan publik.
b.Prosedur/tata  cara  umum,  baik  teknis maupun administratif.
3.     Kepastian  waktu,  yaitu  pelaksanaan pelayanan  publik  harus  dapat  diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan.
4.    Kemudahan akses, yaitu bahwa tempat dan lokasi  serta  sarana  pelayanan  yang memadai, mudah dijangkau oleh masyarakat,  dan  dapat  memanfaatkan teknologi telekomunikasi dan informatika.
5.     Kedisiplinan,  kesopanan  dan  keramahan, yakni  memberi  pelayanan  harus  bersikap disiplin,  sopan  dan  santun,  ramah  serta memberikan pelayanan dengan ikhlas.
6.     Kelengkapan  sarana  dan  prasarana  kerja, peralatan  kerja  dan  pendukung  lainnya
3 Opcit, L.P Sinambela, Hlm 5
4 opcit , L.P Sinambela, Hlm 6
yang memadai termasuk penyediaan sarana teknologi telekomunikasi dan informatika

## C. Pembahasan
Faktor  yang  mempengaruhi  Implementasi Etika dalam Pelayanan Publik di Indonesia Saat Ini  pada  instansi-instansi  pemerintah  di Indonesia menurut penulis dapat diidentifikasi sebagai berikut :
1. Dalam  praktek  penyelenggaraan  pelayanan publik  di  instansi-instansi  pemerintah khususnya yang menyelenggarakan pelayanan secara langsung kepada masyarakat  baik  individu  maupun  badan, petugas-petugas pemberi pelayanan memiliki  dua  sikap  yang  berbeda,  yaitu sikap yang absolutis dan sikap yang realitis, Sikap  absolutis  muncul  berkaitan  dengan keyakinan  petugas  yang  ber  sangkutan bahwa  dalam  pelayananpublik  dikenal norma-norma  yang  bersifat  absolute  yang cenderung  diterima  semua  tempatdan bersifat universal (universal rules). Petugas yang memiliki sikap seperti ini akanmelaksanakan tugasnya dengan sebaik- baiknya berdasarkan nilai-nilai yang diyakininya baikdan bersifat umum. Petugas yang termasuk kelompok ini adalah petugas yang memilikikeyakinan profesi, keyakinan agama  dan  nilai-nilai  kemanusiaan  yang kuat. Petugas yangmemiliki sikap absolutis ini akan bersikap tegas dan cenderung kaku (tidak memiliki toleransiterhadap penyimpangan  terhadap  prosedur  yang berlaku dan menyalahi nilai-nilai universalyang  diyakininya).  Sikap  realistis muncul  pada  petugas  yang  memiliki keyakinan  yang  berbedadengan  keyakinan
absolutis.  Mereka  beranggapan  bahwa kebenaran  itu  bersifat  relatif  sesuaidengan kondisi  yang  ada.  Dengan  kata  lain  bahwa kebenaran itu memiliki konsekuensi yangbaik  berdasarkan  kenyataan  lapangan. Petugas  yang  memiliki  keyakinan  seperti iniberanggapan  bahwa  norma  yang bersifat universal itu belum tentu baik apabila tidak sesuaidengan  kondisi  yang  ada.  Dengan demikian akan terjadi kecenderungan untuk mengambilkeputusan  yang  dianggapnya benar  pada  saat  melaksanakan  tugasnya sesuai  dengan  kondisiyang  ada  akan  lebih sering  terjadi.  Hal  inilah  yang  membuka celah terjadinya ”kerjasama” yangmenguntungkan  dengan  ”penerima layanan” apabila petugas tidak memperhatikan aturan main yang berlaku.
2. Belum ada kebenaran yang hakiki terhadap Etika  dalam  penyelenggaraan  pelayanan publik  baik  bagi  petugas  pemberi  layanan maupun masyarakat sebagai penerimalayanan. Kebenaran dalam beretika dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik masihdipengaruhi  sikap  yangdidasarkan pada keyakinan pemberi pelayanan terhadap etikapelayanan publik dan keyakinan masyarakat penerima layanan publik. Kondisi ini dapatdiketahui dari kenyataan di lapangan bahwa ”kebenaran dalam beretika”tergantung darikepentingan petugas dan kepentingan individu masyarakat  penerima  layanan.  Apabila keduakepentingan terakomodasi dalam proses  pelayanan  maka  pelayanan  tersebut dianggap  telah  memenuhi  ”kebenaran etika”. Padahal dapat saja ”kebenaran dalam
beretika”  tersebut  melanggar  rasa  keadilan terhadap anggota masyarakat yang lain atau bahkan masyarakatpenerima layanan secara umum. Kondisi ini muncul karena pelanggaran ”etika” hanya memiliki sanksi sosial  saja  yang  sering  kali  tidak  efektif untuk  mengubah  tingkah  laku  melanggar daripetugas pemberi layanan ataupun masyarakat penerima layanan,
3. Terjadi tumpang tindih terhadap implementasi keempat tingkatan etika dalam proses  penyelenggaraan  pelayanan  publik kepada masyarakat. Etika pelayanan publik terdiri  atas  empat  tingkatan,  yaitu  a)  etika individu, b) etika profesi, c) etika organisasi, dan d) etika sosial. Etika individu atau moral pribadi  yaitu  etika  yang  memberikan tuntunan  mengenai  baik  atau  buruk  yang dipengaruhi  orang  tua,  keyakinan  agama, budaya, adat istiadat, dan pengalaman masa lalu.  Biasanya  etika  ini  terbentuk  sebelum menjadi pegawai negeri (petugas penyelenggara  pelayanan  publik).  Etika profesi  adalah  serangkaian  norma  atau aturan  yang  menuntun  perilaku  kalangan profesi  tertentu  salah  satunya  adalah pegawai  negeri  yang  menyelenggarakan pelayanan  kepada  masyarakat.  Etika  ini terbentuk  pada  saat  menjalankan  atau menduduki jabatan tertentu atau dengan kata lain  terbentuk  pada  saat  menjadi  pegawai negeri. Etika organisasi adalah serangkaian aturan  dan  norma  yang  bersifat  formal  dan tidak  formal  yang  menuntun  perilaku  dan tindakan anggota organisasi yang bersangkutan.  Pegawai  negeri  sebagai penyelenggara pelayanan publik juga terikat
dengan  organisasi  tempat  bekerja.  Etika organisasi  akan  mewarnai  perilaku  yang dimiliki  pegawai  negeri  yang  merupakan anggota organisasi temapat ia bekerja. Etika sosial  adalah  norma-norma  yang menuntun perilaku  dan  tindakan  anggota  masyarakat agar  keutuhan  kelompok  dan  anggota masyarakat  selalu  terjaga  atau  terpelihara. Pegawai negeri sebagai petugas penyelenggara pelayanan publik juga merupakan  anggota  masyarakat  yang  tidak akan  lepas  dari  pengaruh  kehidupan masyarakat  disekelilingnya  yang  dapat berupa  budaya,  tradisi,  pola  pikir.  Etika sosial akan mempengaruhi petugas penyelenggara pelayanan publik baik disadari  ataupun  tidak.  Faktor  penerapan keempat  tingkatan  etika  pelayanan  publik tersebut seringkali menimbulkan kebingungan  para  petugas  penyelenggara pelayanan publik. Kebingungan itu menyangkut  penentuan  prioritas  keempat tingkatan etika tersebut dalam penyelenggaraan  pelayanan  disesuaikan dengan  kondisi  saat  pelayanan  tersebut berlangsung. Apabila kondisi berbeda maka penentuan prioritas keempat tingkatan etika pelayanan  publik  pun  akan  berbeda  yang mengakibatkan  keputusan  yang  diambil akan  berbeda  pula.  Misalnya,  petugas pelayanan  publik  menghadapi  saudaranya yang menjadi  penerima layanan tentu  etika individu  akan  lebih  dominan,  sebaliknya bila  yang  dihadapi  adalah  atasannya  yang menjadi  penerima  layanan  tentu  etika organisasi  akan  lebih  dominan.  Kondisi seperti  inilah  yang  selalu  ”menghantui”
petugas  penyelenggara  pelayanan  publik pada saat bertugas 4. Keputusan mengenai etika yang diberlakukan di dalam suatuinstitusi pelayanan  publik  tergantung  pada  atasan yang berwenang. Petugas penyeleng garapelayanan  publik  tidak  terlepas  dari pengaruh  etika  organisasi  tempat  mereka bekerja.  Sebenarnya  etika  penyelenggaraan pelayanan  merupakan  manifestasi  dari aturan  organisasi  yang  berlaku.Dalam organisasi  formal  aturan  yang  berlaku adalah keputusan pejabat yang berwenang.Dengan  demikian  maka  etika penyelenggaraan pelayanan publik merupakan perwujudan darikeputusan
pejabat  yang  berwenang.  Oleh  sebab  itu maka keputusan-keputusan yang
diambiloleh
petugas penyelenggara
pelayanan identik dengan keputusan pejabat yang berwenang.Misalkan keputusan pelayanan  kesehatan  di  suatu  Puskesmas identik dengan keputusanKepala Puskesmas yang bersangkutan.

## Pembahasan Implementasi Etika
Kondisi Implementasi Etika dalam Pelayanan  Publik  ,  dengan  bertitik  tolak  pada faktor yang mempengaruhi implementasi etika dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik makadapat dirumuskan analisis kondisi implementasi  etika  dalam pelayanan  publik  di pusat dan di daerah adalah sebagai berikut 1. Dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik masih  belum  didukung  dengan  kode  etik profesi  yang  memadai.  Penyelenggaraan pelayanan publikmencakup berbagai profesi sesuai  dengan  jenis  pelayanan,  misalnya
pelayanan  di  bidangkesehatan  menyangkut profesi  dokter  dan  profesi  perawat  (tenaga medis), profesi apoteker,dan profesi lainnya. Berdasarkan pengamatan hasil telaah literatur dan pengamatan lapangandiketahui bahwa  masih  terbatasnya  kode  etik  profesi yang dimiliki oleh petugas yangmelaksanakan  pelayanan  publik  atau dengan kata lain masih banyak profesi yang belummemiliki  kode  etik  dan  hanya beberapa  profesi  yang  memiliki  kode  etik seperti dokter,akuntan, pengacara. Meskipun  secara  umum  para  petugas penyelenggara  pelayanan  publiksebagai pegawai  negeri  telah  memiliki  kode  etik pegawai  negeri.  Kode  etik  pegawai negerimemiliki  sifat  yang  umum  (general) sehingga belum dapat dijadikan acuan bagi petugaspenyelenggara pelayanan yang memiliki  profesi  yang  khusus  (khas)  yang bersifat  teknis.  Olehsebab  itu  kode  etik pegawai negeri perlu didukung dengan kode etik profesi. Kenyataan dilapangan menunjukkan  bahwa  narasumber  di  lokasi penelitian menekankan pentingnya kodeetik profesi dalam rangka mendukung penyelenggaraan pelayanan publik. Misalnya narasumber dari Sulawesi Tengah menyatakan  bahwa  perlu  memberikan memberikan  ”bekal  etika”(etika  profesi) bagi  para  petugas  yang  melaksanakan pelayanan publik disamping aturan teknisdalam penyelenggaraan tugas pelayanan yang menjadi tanggung jawabnya.  Tak  jauh  berbeda  narasumber dari Papua menyatakan bahwa kondisi yang ada  saat  ini  adalah  PNS  belummemiliki
Code  Of  Conduct dan  tak  diikuti  dengan glorifikasi (keakuan) atau sejenis denganotoriter  dalam  demokrasi.  Aparat terhanyut  dalam  ” The  Shadow  Of  System ” (kekuatan  sistembayangan)  yang  mengikis budaya  positif  yang  dimiliki  aparatur  yang bersangkutan. Hal senadadikemukakan nara sumber  dari  Gorontalo  yang  menyatakan bahwa berkaitan dengan etika, diIndonesia, baik  di  pusat  maupun  di  daerah  tidak  ada atau kurangnya kode etik yang menjadidasar birokrasi/aparatur  untuk  bekerja  dalam rangka  pelayanan  pada  masyarakat  etika yangperlu  diterapkan  dalam  berorganisasi adalah  etika  individu,  etika  organisasi  dan etika  profesi.Etika  individu  menentukan baik  atau  buruk  perilaku  orang  perorangan dalam hubungannyadengan orang lain. Etika organisasi berfungsi menetapkan parameter dan merinci kewajiban kewajiban organisasi itu  sendiri  serta  menggariskan  konteks tempat
keputusan-keputusan etikaperorangan itu dibentuk. Etika organisasi sebagai aturan yang dicerminkan dalam  strukturorganisasi  dan  fungsi-fungsi serta prosedur, termasuk di dalamnya sistem insentif, disinsentif dan sanksi-sanksi berdasarkan  aturan. Etika profesional berlaku dalam suatu kerangka yangditerima oleh semua yang secara hukum atau secara moral mengikat mereka dalam kelompokprofesi yang bersangkutan. Ketiga macam etika tersebut idealnya dapat diikuti, dipatuhi dan dijadikan pedoman, pegangan, referensi  seseorang  dalam  melakukan hubungan dengan oranglain dalam organisasi,  menjalankan  tugas/profesinya.
Sementara  itu  terkait  dengan  etikaprofesi, ada beberapa kalangan yang masih memiliki sikap yang menyakini bahwa meskipunbelum  ada  kode  etik  petugas penyelenggara  pelayanan  publik  (kode  etik profesi) tetapi pelayanan publik masih dapat dilaksanakan  dengan  rambu-rambu  nilai- nilai agama dan nilai-nilaiPancasila. Kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa ketidakadaan kode etikmenciptakan peluang bagi  petugas  untuk  mengabaikan  etika pelayanan publik atau dengankata lain tidak ada alat kontrol perilaku petugas penyelenggara  pelayanan  publik.  Kisah yang  menarik  mengenai  pentingnya  kode etik  profesi  terjadi  di  Sulawesi  Tengah tepatnya diKabupaten Morowali dan
Kabupaten
Parigimoto. Kabupaten Morowali  ini  dipimpin  olehseorang  Bupati yang  (dianggap)  tidak  memiliki  kemapuan. Waktunya  sebagian  besardihabiskan  di Jakarta,  keberadaan  di  kantor  hanya  3  hari dalam seminggu pada jam 6 subuhdan jam 6 sore.  Dengan  kondisi  ini  maka  pelayanan publik  menjadi  “lumpuh”.  Disamping ituBupati  tidak  memiliki  hubungan  baik sebagai  Wakil  Bupati  yang  merupakan wakilnya  bila  dia  berhalangan.  Kondisi  ini ditengarai  merupakan  hasil  dari  proses rekrutmen  dari  sistem  yangtidak  baik ( garbage  in  garbage  out ).  Kondisi  yang terjadi di Morowali bertentangan dengankondisi  yang  terjadi  di  Kabupaten Parigimoto.  Di  Kabupaten  ini  memiliki Bupati yang dianggapmemiliki kemampuan. Sebagai ilustrasi Bupati memberikan kemudahan  akses  kepada  nelayandalam
berhubungan  dengan  Bank,  karena  apabila nelayan langsung berhubungan denganpihak Perbankan akan mengalami kesulitan. Kisah di  atas  menunjukkan  bahwa  dengan Ketidakadaan  kode  etik  profesi  sebagai seorang  Bupati  ( Penyelenggara  pelayanan publik )maka Bupati bisa berperilaku semaunya  sendiri  tanpa  mempedulikan tugasnya  kepadamasyarakat  seperti  yang terjadi  di  Kabupaten  Morowali,  ataupun sebaliknya  Bupati  dapatberbuat  banyak untuk  kepentingan  masyarakatnya  seperti yang terjadi di Kabupaten Parigimoto. 2. Belum terimplementasikan secara optimal kebijakan pelayanan publik yangmemuat kode etik penyelenggaraan pelayanan publik. Meskipun kebijakan pelayanan publiktelah diterbitkan seperti Inpres No.  1  Tahun  1995  tentang  Perbaikan  dan
Peningkatan MutuPelayanan Aparatur Pemerintah
kepada Masyarakat dan KepmenPAN No.63/KEP/M.PAN/7/2003
Tanggal 10 Juli 2003 tentang Pedoman Umum PenyelenggaraanPelayanan Publik namun belum  terlaksana  dengan  baik  di  lapangan. Padahal yang terpentingadalah pengimplementasiannya  di  lapangan.  Kendala yang  ditemui  adalah  kebijakan  tersebutbelum sepenuhnya  ditindaklanjuti  dengan  kebijakan yang  bersifat  operasional  oleh  aparat  baikdi tingkat  pusat  maupun  di  daerah.  Bukti  di lapangan menunjukkan bahwa terdapat variasibentuk dan muatan kebijakan mengenai pelayanan publik. Lebih-lebih belum adakesepahaman  apakah  kebijakan  etika pelayanan  publik  dibuat  dalam  format  hukum positif  atautidak.  Nara  sumber  dari  Sulawesi
Tengah  menyatakan  bahwa  Ada  beberapa kalangan  yangselalu  mengkaitkan  antara  etika dengan  hukum  (etika  diidentikkan  dengan hukum). Tetapi adakalangan yang membedakan  antara  etika  dengan  hukum. Kalangan  yang  terakhir  berpendapatbahwa etika merupakan sesuatu yang melekat dari diri seseorang bukan sesuatu yang dipaksakan dari luar (Norma). Kalangan ini berpendapat bahwa norma bukan hukum dannorma tidak memiliki sanksi  hukum...Etika  tata  pemerintahan  yang baik  (termasuk  di  dalamnyaetika  pelayanan publik)  tidak  selalu  di”positifkan”  (dijadikan aturan  hukum  yang  memuat  sanksibagi  yang melanggar). Nara sumber dari Papua menyatakan bahwa etika memiliki batasberupa ruang dan waktu. Etika sebagai norma hukum tidak  mengedepan  unsur  sanksi  hukumyang bersifat  nasional.  Sanksi  yang  diberlakukan bersifat sanksi sosial yang dilakukan olehmasyarakat.  Memang  pada  kenyataannya sanksi sosial yang diberikan pada pelanggaran etikabelum  tersosialisasikan  dengan  baik  dan tak  mampu  memberikan  dampak  menghukum yangefektif.  Nara  sumber  dari  Gorontalo menyatakan  bahwa  etika  adalah  seperangkat nilai  yangdapat  dijadikan  pedoman,  referensi, acuan, dan penuntun apa yang harus dilakukan dalam  menjalankan  tugas.  Dengan  demikian etika merupakan standar yang berfungsi untuk menilaiapakah  sifat,  perilaku,  tindakan  atau sepak  terjangnya  dalam  menjalankan  tugas dinilai  baikatau  buruk.  Dengan  belum  adanya kesepahaman mengenai etika pelayanan publik inimengakibatkan kesulitan dalam pengimplementasiannya  di  lapangan.  Padahal dengan belumadanya implementasi di lapangan
berarti kegiatan penilaian akan sulit dilakukan yang akhirnya pengembangan dan penyesuaian kode  etik  pelayanan  publik  terhadap  keadaan danperubahan  zaman  akan  sulit  dilaksanakan, 3)  berdasarkan  hasil  pengamatan  di  lapangan diketahui  bahwa  kesadaran  untuk  beretika dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik olehpetugas penyelenggara dan oleh masyarakat  penerima  pelayanan  publik  masih rendah.  Mereka  masih  cenderung  berorientasi pada kepentingan pribadi (kepentingan sendiri).              Disamping  masih  kurangnya pemahaman  mereka  terhadap  etika  pelayanan publik.  Bukti  dilapangan menunjukkan  di  tiga lokasi  penelitian menunjukkan  kecenderungan yang  samameskipun  dengan  alasan  yang berbeda-beda. Sementara ini pemahaman etika pelayanan publik selalu dikaitkan dengankegiatan yang bersifat protokoler sehingga  sering  kali  dipahami  sebagai  nilai- nilai yang bersifatsimbolik. Dengan pemahaman  seperti  ini  maka  etika  pelayanan publik merupakan kebijakanyang bersifat tidak menyeluruh.  Etika  pelayanan  publik  hanya dilaksanakan oleh aparat yanglangsung melaksanakan  kegiatan  pelayanan  terhadap masyarakat dan bukan oleh aparatdaerah yang tidak langsung berhubungan dengan masyarakat... aparat pemerintah daerah“melayani  masyarakat  tidak  dengan sepenuh hati” artinya bahwa dalam memberikanpelayanan kepada masyarakat tidak  secara  totalitas  tetapi  hanya  sekedarnya saja.  Fenomenaini  semakin  kuat  pada  era otonomi  dan  bahkan  ada  yang  beranggapan “Telah  Hilangnya  Profesionalisme”  aparat dalam  melayani  masyarakat.  Kondisi  inilah
yang menimbulkan kondisi yang menyimpang (deviation of behavior). Pendapatan yangkurang  dan  kesejahteraan  yang  tidak mendukung  menyebabkan  kinerja  yang  tidak optimal.Pada  umumnya  pada  hari  keduapuluh (tanggal  20  setiap  bulan)  beras  yang  dimiliki telah  habisdengan  demikian  pegawai  yang bersangkutan  akan  berusaha  untuk  mencari tambahan  gunamenutup  kekurangan  tersebut dengan  cara  mencari  pekerjaan  sambilan ataupun berupayauntuk mendapatkan tambahan  penghasilan  di  kantor  (cikal  bakal perilaku  menyimpang).  Narasumber  dari Gorontalo  menyatakan  bahwa  permasalahan yang  muncul  dalam  proses  etika,  diantaranya adalah belum adanya kesadaran beretika dalam pelayanan  publik  baik  di  pusatmaupun  di daerah dan kurangnya sosialisasi pada masyarakat. Aparat/pegawai atau staf yangberada  pada  front  office  tidak  mengerti akan  tupoksinya  sehingga  mereka  bekerja dengankemauannya  sendiri.  Adanya  sikap tidak  perduli  dari  aparat  dan  masyarakat terhadappentingnya  etika  dalam  pelayanan publik.  Berdasarkan  pendapat  narasumber  di lokasipenelitian  bahwa  kesadaran  beretika dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik dipengaruhioleh  kemampuan  aparat  (petugas penyelenggara  pelayanan  publik)  dan  tingkat kesejahteraanyang dimilikinya. Terkait dengan pemahaman  terhadap  etika  pelayanan  publik khususnya yangmenyangkut penentuan prioritas  dalam  penggunaan  tingkatan  etika  di lokasi  kajian  dapat  digambarkan  menurut pendapat narasumber berikut ini. Nara sumber dari  Sulawesi  Tengah  menyatakan  bahwa Pelayanan  publik  memiliki  dua  sisi,  yaitu:
aturan  dan  etika.  Aturan  dalam  pelayanan publik  membawa  konsekuensi  pada  kontra prestasi,  artinya  apabila  aturan  dilaksanakan secara baik maka  akan  diberikan  penghargaan terhadap aparat yang bersangkutan, sedangkan etika  merupakan  norma  dalam  memberikan pelayanaan  (norma  melayani).  Etika  dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik  di  tingkat nasional (bersifat universal) sedangkan perbedaan  yang  muncul  merupakan  dimensi kultural  yang  ada  padalokasi  penyelenggaraan pelayanan.  Etika  dalampelayanan  publik menyangkut  dua  aspek  utama,  yaitu:  aspek internal  dan  aspek  eksternal.  Aspek  internal menyangkut  kondisi  individual  aparat  yang bersangkutan.  Aspek  eksternalmenyangkut kondisi lingkungan aparat yang terdiri dari: a) tradisi  dan  budaya,  b)  pendapatan,  dan  c) kualitas  pegawai  yang  bersangkutan.  Tradisi dan  budaya  aparat  dipengaruhi  olehkondisi tempat bekerja. Tradisi dan budaya ini tumbuh dalam birokrasi tempat aparat itubekerja sejak rekruitmen awal. Pada saat rekruitmen pegawai biasanya didasarkan padaupaya untuk mengisi pekerjaan yang lowong dalam rangka mengurangi  pengangguran.  Tradisiinilah  yang menyebabkan  pegawai  tidak  dapat  berkinerja dengan  baik  dan  bahkanmenimbulkan  prilaku yang menyimpang  atau  sering  disebut  sebagai pathologi birokrasi. Etikadalam penyelenggaraan  pelayanan  publik  terdiri  dari dua  kelompok,  yaitu  Etika  birokrasi  danEtika individu.  Etika  birokrasi  terbentuk  karena adanya proses interaksi organisasi sedangkanetika  individu  terbentuk  karena pengaruh  keluarga  dan  dogma  yang  dimiliki oleh  pegawai  yangbersangkutan.  Etika  dalam
penyelenggaraan pelayanan publik akan dipatuhi oleh aparat yangmemiliki kesempatan untuk mempraktekkannya dalam kesehariannya  sebagai  seorangaparatur  yang menyelenggarakan pelayanan kepada masyarakat.  Kesempatan  yang  dimilikiadalah kondisi  yang  mendukung  bagi  aparat  yang bersangkutan menerapkan etika yaitu:a) memiliki  kinerja  yang  memadai,  b)  daya tanggap  yang  dimiliki  pegawai,  dan  c)  iklim yangmendukung akuntabilitas. Sistem kehidupan bermasyarakat menciptakan budaya, daerahsebagai sistem nilai yang terbentuk dari keterpaduan  antara  norma-norma  yang  telah adadalam  masyarakat  dan  norma  baru  yang mempengaruhinya seperti norma-norma agama yangberkembang  di  daerah  tersebut.  Dalam perkembangan  selanjutnya  etnis-etnis  tertentu mengagungkan suatu sistem nilai tertentu yang mempengaruhi proses penyelenggaraan pemerintahan  yang  adakalanya  tidak  bersifat “fair”. Nara sumber dari Gorontalo menyatakanbahwa Kentalnya pengaruh budaya feodalistik  yang  masih  ada  pada  sebagaian masyarakat.  Hal  tersebut  banyak  berpengaruh pada  pelayanan  kepada  masyarakat,  sebagai contoh, diwilayah-wilayah tertentu di Gorontalo ada pelayanan khusus kepada marga- marga  tertentu.  Selanjutnya  dalam  rangka peningkatan  kesadaran  aparatur  daerah  dalam penyelenggaraanetika  dalam  pelayanan  publik dapat ditempuh dengan meningkatkan kedewasaan  aparaturdaerah  dalam  beretika. Untuk  itu  diperlukan  nilai-nilai  bersifat universal  yang  mengakomodasi  nilai-nilai budaya  lokal  yang  positif  agar  mampu mendekatkan aparatur daerah terhadap perilaku
positif  yang  sehari-hari  mereka  hadapi  dalam penyelenggaraan pelayanan publikyang akhirnya  akan  membangkitkan  kesadaran beretika. Secara umum nilai-nilai universalyang  dapat  dikembangkan  adalah: integritas,  kebenaran,  kejujuran,  ketabahan, respek,menaruh  perhatian,  keramahan,  cepat tanggap, mengutamakan kepentingan publik di ataskepentingan  lain,  bekerja  profesional, pengembangan  profesionalisme,  komunikasi terbuka  dantransparansi,  kreativitas,  dedikasi, kasih  sayang,  penggunaan  keleluasaan  untuk kepentingan publik, beri perlindungan terhadap informasi yang sepatutnya dirahasiakan.
Sedangkan  nilai  nilai  lokal  yang  dapat diakomodasi adalah: senang melihat orang lain senang untuk budayaSulawesi Tengah), solidaritas sosial, transparansi, kejujuran, teguh prinsip, keterusterangan, pengambilan keputusan  (kein-kein  karkara),  menghargai tuan  rumah,  untuk  budaya  Papua,  memberi kepuasan kepada tamu untuk budaya Gorontalo,  4)  Belum  ada  ukuran  yang  jelas danpasti dalam menilai etika pelayanan publik. Dari masing-masing daerah kajian belumditemukan  ukuran  yang  jelas  dan  pasti terhadap  etika  pelayanan  publik.  Hal  ini disebabkan  oleh  ketidakadaan/keterbatasan nilai  etika  yang  dimiliki,  contoh  konkritnya adalah nilaimoralitas terhadap uang.
Disamping itu adanya kecenderungan mengutamakan  kepentingan  tertentu  tanpa memperhatikan  konteks  (kondisi  yang  ada) pelayanan  publik  yang  diberikan.  Pegawai negeri  sebagai  salah  satu  penyelenggara pelayanan publik dan sekaligus anggotaorganisasi pemerintah (birokrasi) tidak
dapat  lepas  dari  kepentingan  organisasi  yang merupakan manifestasi dari keputusan pimpinan yang berwenang dari organisasi yang bersangkutan.  Karena  tidak  adanya  ukutan yang  jelas  dan  pasti  dari  etika  pelayanan publikyang  diberikan  maka  petugas  akan cenderung  mengutamakan  (mengamankan) keputusan pimpinan organisasi.
Kuatnya“imperatif”  terhadap  kekuasaan  yang berarti bahwa etika pelayanan publik merupakan  manifestasi  dari  perintah  atasan kepada  bawahan  bukan  merupakan  kesadaran dari  aparatyang  bersangkutan.  Disamping  itu adanya ego sektoral dari institusi tertentu yang menganggap  bahwa  satu  institusi  lebih  baik dari  institusi  yang  lain  dalam  proses penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Fenomena yang lain adalah adanya ikatan etnis lokal yang kuat menyebabkan penyelenggaraan pelayanan publik  lebih  mengutamakan  etnis  tertentu, narasumber dari Gorontalo menyatakan bahwa kentalnya  pengaruh  budaya  feodalistik  yang masihada  pada  sebagian  masyarakat.  Hal tersebut  banyak  berpengaruh  pada  pelayanan kepada masyarakat, sebagai contoh, di wilayah- wilayah  tertentu  di  Gorontalo  ada  pelayanan khususkepada marga-marga tertentu.
Ketidakadaan  ukuran  yang  jelas  dan  pasti terhadap  etika  mengakibatkan  mekanisme kontrol  yang  lemah,  sehingga  ”tidak  ada” perlindungan terhadappengadu terhadap pelanggaran kode etik penyelenggaraan pelayanan.  Yang  lebih  parah  lagipengadu jangankan  mendapatkan  ”imbalan”  justru dianggap tidak terpuji, terkutuk dan dalamposisi  yang  terancam.  Kondisi  ini menyebabkan birokrasi sebagai penyelenggara
pelayananpublik menjadi ”bisu dan tuli” seperti ungkapan  nara  sumber  dari  Sulawesi  Tengah yang  menyatakan  bahwa  birokrasi  “buta  dan tuli” yang berarti bahwa birokrasi sebagai unsur penyelenggara pelayanan publik dari pemerintah  tidak  tanggap  terhadap  kebutuhan masyarakat yang dilayani dan tidak mendengar keluhan-keluhan ketidakpuasan dari masyarakat terhadap pelayanan yang diberikan dari  aparat  pemerintah  daerah  “melayani masyarakat tidak dengan sepenuh hati” artinya bahwa  dalam  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat  tidak  secara  totalitas  tetapi  hanya sekedarnya  saja.  Fenomena  ini  semakin  kuat pada  era  otonomi  dan  bahkan  ada  yang beranggapan “telah hilangnya profesionalisme” aparat  dalam  melayani  masyarakat.  Ketiadaan dialog antar stakeholer pelayanan publik makin memperparah kondisi pelayanan publik saat ini, karena  masing-masing  aktor  pelayanan  publik bergerak  dengan  aturan  main  yang  berbeda- beda  dan  dengan  kepentingan  sendiri-sendiri dalam  kondisi  ketidakjelasan  dan  ketidak pastian ukuran etika pelayanan publik

## D. Penutup
Dari  uraian  pembahasan  mengenai Implementasi  Etika  dalam  Penyelenggaraan Pelayanan Publik di Indonesia dapat disimpulkan bahwa penyelenggaraan pelayanan  publik  baik  di  pusat  maupun  di daerah  masih  belum  menerapkan  nilai-nilai etika  disebabkan  adanya  pemahaman  yang beragam,  tidak  didukung  kebijakan  yang memadai,  bertentangan  dengan  nilai  budaya lokal,  dan  bersifat  tidak  mengikat.  Belum  ada strategi implementasi yang baku dan memadai dalam  pengembanganetika  pelayanan  publik
sehingga  etika  pelayanan  publik  yang  ada belum mendukung peningkatan kinerja aparatur  di  pusat  dan  di  daerah.  Berdasarkan pembahasan  mengenai  Implementasi  Etika dalam  Penyelenggaraan  Pelayanan  Publik  di Indonesia  dapat  dirumuskan  rkomendasi  yang sekiranya  dapat  dijadikan  bahan  masukan  dan pertimbangan bagipengambil kebijakan khususnya  dalam  menentukan  kebijakan implementasi etika dalam pelayanan publik.

## Saran
1. Pemerintah  perlu  menetapkan  kebijakan mengenai  etika  pelayanan  publik  secara terintegrasi  dan  lebih  operasional  yang mampu  menciptakan  kesepahaman  dari aparatur  pemerintah  pusat  dan  daerah mengenai bentuk kebijakan etika pelayanan publik  serta  berlaku  bagi  aparat  yang langsung  berhubungan  dengan  masyarakat dan  tidak  berlaku  bagi  aparat  yang  tidak langsung berhubungan dengan masyarakat. 2. Pemerintah perlu menyusun dan mensosialisasikan  strategi  pengembangan etika pelayanan publik yang dapat mengakomodasi  muatan  budaya  lokal  dan melibatkan  seluruh  stakeholders  pelayanan publik yang ada.
3. Penyusun  kebijakan  perlu  mengakomodasi nilai-nilai  etika  pelayanan  publik  dalam setiap  produk  kebijakan  penyelenggaraan negara  yang  ditetapkan  khususnya  yang menyangkut sumber daya aparatur.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdussamad,  Zamroni,  (2005), Pokok-Pokok Pikiran  Pengembangan  Etika  Dalam
Pelayanan Publik , Universitas Gorontalo; Albow, Martin, (1989).
Arief,  Himawan,  (2003),  Sukses  Bukan  Luck
Tetapi  Direncanakan,  Jakarta:  PT Pustaka Binaman, Pressindo;
Bartens,  K.  (2000),  Etika.  Seri  Filsafat  Atma
Jaya; 15, Jakarta: PenerbitPT. Gramedia  Pustaka  Utama  Bauw,  Lily dan  Yusak  E.  Reba,  (2005),  Etika dalam  Pelayanan  Publik,  Fakultas
Hukum Universitas Cendrawasih; Denhardt, Kathryn G., (1988). Gafar, Afan, (1999), Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Yogyakarta:
Pustaka Belajar; Grindle, Merite S ed, (1980). Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun  1995  Tentang  Perbaikan  Dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat tertanggal  6  Maret  1995;  Keban, Yeremias T., (2005), Etika Pelayanan Publik: Pergeseran Paradigma, Dilema dan Impilaksinya bagi Pelayanan Publik di Indonesia,
FISIPOL Universitas Gadjah Mada.
Keputusan  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur Negara  Nomor  63/Kep/M.Pan/7/2003 Tahun  2003  Tanggal  10  Juli  2003 Tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan  Pelayanan  Publik. Komisi Ombudsman, (2005). Pedoman Dasar Dan Etika Komisi Ombudsman Nasional; Lembaga Administrasi Negara, (2004), Etika dalam Penyelenggaraan Negara-Tinjauan atas strategi pengembangannya dalam penyelenggaraan pemerintahan; Samudra  (1994),  Kebijakan  Publik  : Proses dan Analisa Intermedia, Jakarta, Simmon, (1978).
Public  administration  and  Implementation,
Prentice Hall International Inc, London. Sudana,  I  Wayan,  (2005),  Lemahnya  Etika Pelayanan  Publik,  Fisipol  Universitas
Warmadewa Denpasar Sugiyanto, (2004).