## ASAS DAN NORMA HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DALAM PEMBUATAN INSTRUMEN PEMERINTAHAN
Tubagus Muhammad Nasarudin Universitas Malahayati Bandar Lampung Dosen Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Email: tbnasarudin@gmail.com

## ABSTRAK
Ketika membahas Indonesia sebagai negara hukum, maka turut pula mengkaji tugas-tugas  administrasi  pemerintahan  dan  negara,  baik  secara  aturan  hukum tertulis dalam konstitusi atau aturan yang terkumpul di hukum konstitusi. Namun demikian, untuk pelaksanaan isu-isu  yang bersifat teknis, hukum konstitusi belum sepenuhnya  dilaksanakan  secara  efektif.  Mengingat  negara  adalah  organisasi kekuasaan, maka Hukum Administrasi Negara (HAN) dibutuhkan sebagai instrumen untuk  memantau  penggunaan  kekuasaan  pemerintahan.  Kajian  ini  mengakomodir dua  permasalahan,  yaitu  batasan  definitif  dari  peraturan  perundang-undangan, kebijakan,  dan  keputusan  menurut  HAN  dan  asas-asas  dan  norma-norma  HAN dalam  pembuatan  peraturan  perundang-undangan,  peraturan  kebijakan,  dan keputusan. Penelitian ini dilakukan dengan pendekatan hukum normatif atau studi pustaka hukum. Hasil studi ini menyatakan bahwa Peraturan adalah hukum yang in abstracto atau general  norm yang  sifatnya  mengikat  umum  (berlaku  umum)  dan tugasnya  adalah  mengatur  hal-hal  yang  bersifat  umum  ( general ).  Sementara Peraturan  kebijakan  hanya  berfungsi  sebagai  bagian  dari  operasional penyelenggaraan  tugas-tugas  pemerintahan,  karenanya  tidak  dapat  mengubah ataupun  menyimpangi  peraturan  perundang-undangan.  Akhirnya,  klausul pengaman ( veiligheidsclausule ) pada suatu keputusan dapat disimpulkan sebagai hal yang  tidak  bermanfaat  dan  mubazir,  sebab  dapat  menggoyahkan  sendi-sendi kepastian hukum. Karena rumusan seperti ini, di satu sisi bertentangan dengan asas kepastian hukum dan di sisi lain bertentangan dengan asas praduga rechtmatig .
Kata  kunci: Asas  dan  Norma  Hukum,  Hukum  Adiministrasi  Negara,  Instrumen Pemerintahan

## ABSTRACT
When  discussing  Indonesia  as  a  rule  of  law,  it  also  contributes  to  review  the government and state administrative duties, either the rule of law that is written in the constitution or the rule of law that is collected by the constitutional law. However, to administer the technical issues, the constitutional law is not implemented effectively. Considering the  state  as  the  organization of  power,  the  administrative law  (HAN)  is needed  as  the  instrument  to  observe  the  use  of  the  government  power.  This  study accommodates  two  issues:  the  definitive  limitation  of  the  legislation,  policy-making, and decision according to the Administrative Law; Administrative Law principles and norms in legislation, and policy-making and decision. This study uses a normative law approach or a law literature. The result of this study states that the regulation is an in abstrac to law or a general norm that binds and regulates general cases. Besides, the
policy  law  is  only  functioned  as  a  part  of  the  organization  operational  of  the government  duties.  Hence  it  can  not  change  or  deviate  the  legislation.  Finally,  the safety clause (veiligheidsclausule) will be useless and redundant for it can tremble the legal  certainty.  In  one  hand,  this  kind  of  formula  contradicts  with  the  principles  of legal certainty and contradicts to the rechtmatig presumption.
Keywords :  Principles  and  norms  of  law,  Administrative  law  (HAN),  government instrument

## A. LATAR BELAKANG
Gagasan  negara  hukum  pertama  kali  dikemukakan  oleh  Plato,  ketika  ia menulis Nomoi ,  sebagai  karya  tulis  ketiga  yang  dibuat  di  usia  tuanya.Sementara dalam  dua  tulisan  pertama, Politeia dan Politicos ,  belum  muncul  istilah  negara hukum.  Plato  mengemukakan  dalam Nomoi ,  bahwa  penyelenggaraan  negara  yang baik  ialah  yang  didasarkan  pada  pengaturan  (hukum)  yang  baik.  Gagasan  Plato tentang  negara  hukum  ini  semakin  tegas  ketika  didukung  oleh  muridnya, Aristoteles, suatu negara yang baik adalah negara yang diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum (Ridwan HR, 2011: 2).
Gagasan  negara  hukum  tersebut  masih  bersifat  samar-samar  dan  tenggelam dalam waktu yang sangat panjang, kemudian muncul kembali secara lebih eksplisit pada abad ke-19,  yaitu dengan munculnya konsep rechtsstaat dari Freidrich  Julius Stahl,  yang  diilhami  oleh  pemikiran  Immanuel  Kant.  Menurut  Stahl,  unsur-unsur negara hukum ( rechtsstaat ) adalah sebagai berikut (Ridwan HR, 2011: 2):
1. Perlindungan hak-hak asasi manusia
2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu
3. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan, dan
4. Peradilan administrasi dalam perselisihan. Pada wilayah Anglosaxon, muncul pula konsep-konsep negara hukum ( rule of law ) dari A.V. Dicey, dengan unsur-unsur sebagai berikut (Ridwan HR, 2011: 2):
1. Supremasi  aturan-aturan  hukum  ( supemacy  of  the  law );  tidak  adanya kekuasaan sewenang-wenang ( absence of the law );
2. Kedudukan  yang  sama  dalam  menghadapi  hukum  ( equality  before  the  law ). Dalil ini berlaku, baik untuk orang biasa maupun pejabat; dan
3. Terjaminnya  hak-hak  manusia  oleh  undang-undang  serta  keputusan- keputusan pengadilan.
Pada  perkembangannya,  konsepsi  negara  hukum  tersebut  kemudian mengalami  penyempurnaan  yang  secara  umum  dapat  dilihat  unsur-unsurnya sebagai berikut (Ridwan HR, 2011: 4-5):
1. Sistem pemerintahan negara yang didasarkan atas kedaulatan rakyat.
2. Bahwa  pemerintah  dalam  melaksanakan  tugas  dan  kewajibannya  harus berdasar atas hukum atau peraturan perundang-undangan.
3. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (warga negara).
4. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara.
5. Adanya  pengawasan  dari  badan-badan  peradilan  ( rechterlijke  controle )  yang bebas dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar-benar tidak memihak dan tidak berada di bawah pengaruh eksekutif.
6. Adanya peran yang nyata dari anggota-anggota masyarakat atau warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah.
7. Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian yang merata sumber daya yang diperlukan bagi kemakmuran warga negara.
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  1  ayat  (3)  UUD  NRI  1945,  “Negara  Indonesia adalah  negara  hukum”  yang  menganut  desentralisasi  dalam  penyelenggaraan pemerintahan,  sebagaimana  diisyaratkan  dalam  Pasal  18  ayat  (1)  UUD  NRI  1945 “Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi  atas  daerah-daerah  provinsi, kabupaten,  dan  kota  mempunyai  pemerintah  daerah,  yang  diatur  dengan  undang- undang”.  Sebagai  negara  hukum,  setiap  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan haruslah  berdasarkan  pada  hukum  yang  berlaku  ( wetmatigheid  van  bestuur ). Sebagai  negara  yang  menganut  desentralisasi  mengandung  arti  bahwa  urusan pemerintahan itu terdiri atas urusan pemerintahan pusat dan urusan pemerintahan daerah.  Artinya  ada  perangkat    pemerintah  pusat  dan  ada  perangkat  pemerintah daerah  yang  diberi  otonomi  yakni  kebebasan  dan  kemandirian  untuk  mengatur urusan rumah tangga daerah (Ridwan HR, 2011: 17).
Merujuk pada rumusan tujuan negara yang tercantum dalam alenia keempat Pembukaan UUD 1945 khususnya pada redaksi “memajukan kesejahteraan umum”, ada  yang  berpendapat  bahwa  Indonesia  menganut  paham  negara  kesejahteraan ( welfare state ), seperti Azhary dan Hamid S. Attamimi. Menurut Hamid S. Attamimi, bahwa  negara  Indonesia  memang  sejak  didirikan  bertekad  menetapkan  dirinya sebagai  negara  yang  berdasar  atas  hukum, sebagai rechtsstaat .  Bahkan rechtsstaat Indonesia  itu  ialah  rechtsstaat  yang  memajukan  kesejahteraan  umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa,  dan  mewujudkan  suatu  keadilan  sosial  bagi seluruh rakyat Indonesia (Ridwan HR, 2011: 18).
Menurut  Philipus  M.  Hadjon,  ide  rechtsstaat  cenderung  ke  arah  positivisme hukum  yang  membawa  konsekuensi  bahwa  hukum  harus  dibentuk  secara  sadar oleh badan pembentuk undang-undang. Sebagai negara hukum, hukum ditempatkan sebagai  aturan  main  dalam  penyelenggaraan  kenegaraan,  pemerintahan,  dan kemasyarakatan, sementara tujuan hukum itu sendiri antara lain “...opgelegd om de samenleving  vreedzaam,  rechtvaardig,  en  doelmatig  te  ordenen” (diletakkan  untuk menata masyarakat yang damai, adil, dan bermakna) (Ridwan HR, 2011: 21).
Penyelenggaraan  tugas-tugas  pemerintahan  dan  kenegaraan  dalam  suatu negara hukum itu memiliki aturan-aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau peraturan-peraturan  yang  terhimpun  dalam  hukum  tata  negara.  Meskipun demikian, untuk penyelenggaraan persoalan-persoalan yang bersifat teknis, hukum tata negara ini tidak sepenuhnya dapat dilaksanakan dengan efektif. Artinya, hukum tata negara membutuhkan hukum lain yang bersifat teknis. Hukum tersebut adalah Hukum  Administrasi  Negara  (HAN).  Mengingat  negara  itu  merupaka  organisasi
kekuasaan  ( machtenorganisatie ),  maka  pada  akhirnya  hukum  administrasi  negara akan  muncul  sebagai  instrumen  untuk  mengawasi  penggunaan  kekuasaan pemerintahan.  Oleh  karenanya,  keberadaan  HAN  muncul  karena  adanya penyelenggaraan kekuasaan negara dan pemerintahan dalam suatu negara hukum, yang  menuntut  dan  menghendaki  penyelenggaraan  tugas-tugas  kenegaraan, pemerintahan,  dan  kemasyarakatan  yang  berdasarkan  atas  hukum.  Menurut Philipus M. Hadjon, ukuran atau indikasi negara hukum adalah berfungsinya hukum administrasi,  sebaliknya  suatu  negara  bukanlah  negara  hukum  secara  realitas apabila hukum administrasi tidak berfungsi (Ridwan HR, 2011: 23).
Dari uraian di atas, muncul beberapa permasalahan yang dapat dirumuskan, yaitu:
1. Apa  pengertian  dari  peraturan  perundangan-undangan,    kebijakan,  dan keputusan menurut hukum administrasi negara?
2. Bagaimana  asas-asas  dan  norma-norma  hukum  administrasi  negara  dalam pembuatan  peraturan  perundan-undangan,  peraturan  kebijakan,  dan keputusan?

## B. PEMBAHASAN
1. Definisi  Peraturan  Perundangan-Undangan,  Kebijakan,  dan  Keputusan Menurut Hukum Adiministrasi Negara
a. Peraturan Perundang-Undangan
Peraturan  merupakan  hukum  yang in  abstracto atau general  norms yang sifatnya  mengikat  umum  (berlaku  umum)  dan  tugasnya  adalah  mengatur  hal-hal yang bersifat umum ( general ) (Marbun dan Mahfud MD, 2006: 94).
Menurut Penjelasan Pasal 1 angka 2 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara,  peraturan  perundang-undangan  adalah  semua  peraturan  yang bersifat  mengikat  secara  umum  yang  dikeluarkan  oleh  Badan  Perwakilan  Rakyat bersama  pemerintah,  baik  di  tingkat  pusat  maupun  di  tingkat  daerah  yang  juga mengikat  secara  umum.  Rumusan  pengertian  peraturan  perundang-undangan seperti demikian ini mencakup pengertian materiil dan formil (Marbun, 2011: 182).
Berdasarkan  rumusan  penjelasan  Pasal  1  angka  2,  UU  No.  5  Tahun  1986 tersebut,  dapat  disimpulkan  bahwa  keputusan  dari  badan  atau  pejabat  tata  usaha negara  yang  merupakan  pengaturan  yang  bersifat  umum  ( besluit  van  algemene strekking )  termasuk  peraturan  perundang-undangan  ( algemeen  verbindende voorschriften ) (Hadjon, 1999: 151).
Menurut  seorang  sarjana  Jerman,  Paul  Laband,  undang-undang  dapat diartikan secara formil dan secara materiil ( wet in formele zin dan wet in materiele zin ). Undang-undang dalam arti formil ( wet in formele zin ) adalah setiap peraturan (keputusan  pemerintah)  yang  dikaitkan  dengan  cara  terjadinya  atau  cara pembentukannya.  Sementara  di  Indonesia,  pengertian  Undang-Undang  dalam  arti formil  adalah  setiap  produk  hukum  yang  dibuat  oleh  Presiden  bersama  Dewan Perwakilan  Rakyat  (DPR).  Sedangkan  Undang-Undang  dalam  arti  materiil  adalah suatu  penetapan  kaidah  hukum  dengan  tegas  sehingga  kaidah  hukum  itu
mempunyai  sifat  mengikat.  Menurut  Paul  Laband  sifat  mengikatnya  suatu  aturan hukum  harus  memerlukan  dua  unsur,  yakni  penetapan  secara  tegas  ( anordnung ) dan  peraturan  atau  isi  hukumnya  itu  sendiri  ( rechtsstaat ).  Menurut  Buys  dalam bukunya De  Grond  wet,  Toelichting  en  Kritiek (1883),  mengemukakan  bahwa  yang dimaksud  undang-undang dalam arti materiil adalah setiap keputusan pemerintah (overheid)  yang  isinya  mengikat  langsung  pada  setiap  penduduk  (Marbun, 2011:182).
Berkenaan  dengan  perundang-undangan,  A.  Hamid  S.  Attamimi  menulis sebagai berikut (Attamimi, 1992:3):
“istilah perundang-undangan ( wettelijkeregels ) secara harfiah dapat diartikan peraturan yang berkaitan dengan undang-undang, baik peraturan itu berupa undang-undang  sendiri  maupun  peraturan  lebih  rendah  yang  merupakan atribusian  ataupun  delegasian  undang-undang.  Atas  dasar  atribusi  dan delegasi  kewenangan  perundang-undangan  maka  yang  tergolong  peraturan perundang-undangan  di  negara  kita  adalah  undang-undang  dan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  rendah  daripadanya  seperi  peraturan pemerintah,  keputusan  presiden  yang  berisi  peraturan,  keputusan  menteri yang  berisi  peraturan,  keputusan  kepala  lembaga  pemerintah  non- departemen  yang  berisi  peraturan,  keputusan  direktur  jenderal  departemen yang  berbentuk  dengan  undang-undang  yang  berisi  peraturan,  peraturan daerah  tingkat  1,  keputusan  gubernur  kepala  daerah  berisi  peraturan  yang melaksanakan  ketentuan  peraturan  daerah  tingkat  1,  peraturan  daerah tingkat II, dan keputusan bupati/walikota kepala daerah berisi peraturan yang melaksanakan ketentuan peraturan daerah tingkat II”.
Peraturan  perundang-undangan  memiliki  ciri-ciri  sebagai  berikut  (Ridwan HR, 2011: 130):
1) Bersifat  umum  dan  komprehensif,  yang  dengan  demikian  merupakan kebalikan dari sifat-sifat yang khusus dan terbatas.
2) Bersifat universal. Ia diciptakan untuk menghadapi peristiwa-peristiwa yang akan datang yang belum jelas bentuk konkretnya. Oleh karena itu, ia  tidak  dapat  dirumuskan  untuk  mengatasi  peristiwa-peristiwa tertentu saja.
3) Ia  memiliki  kekuatan  untuk  mengoreksi  dan  memperbaiki  dirinya sendiri.  Adalah  lazim  bagi  suatu  peraturan  untuk  mencantumkan klausul yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauan kembali.
Menurut  Pasal  1  angka  2  UU  No.  10  Tahun  2004  Tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan,  yang  dimaksud  dengan  peraturan  perundang- undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Peraturan perundang-undangan yang bersifat  mengikat  umum  ( algemeen  verbindend  voorschrift )  disebut  juga  dengan istilah  undang-undang  dalam  arti  materiil  ( wet  in  materiele  zin ),  yaitu ieder rechtsvoorschrift van de overheid met algemeen strekking (semua hukum tertulis dari pemerintah  yang  mengikat  umum).  Berdasarkan  kualifikasi  norma  hukum  di  atas,
peraturan  perundang-undangan  itu  bersifat  umum-abstrak.  Perkataan  bersifat umum-abstrak  dicirikan oleh  unsur-unsur sebagai  berikut(Ridwan  HR, 2011:  131- 132):
1) Tijd ( een  regel  geldt  niet  slechts  op  een  moment );  Waktu  (tidak  hanya berlaku pada saat tertentu);
2) Plaats ( een  regel  geldt  niet  slecht  op  een  plaats );  Tempat  (tidak  hanya berlaku pada tempat tertentu);
3) Persoon ( een regel geldt niet slechts voor bepaalde persoon ); Orang (tidak hanya berlaku pada orang tertentu); dan
4) Rechtsfeit ( een  regel  geldt  niet  voor  een  enkel  rechtsfeit,  maar  voor rechtsfeitendie herhaalbaar zijn , dat wil zeggen zich telkens voor kunnen doen ). Fakta hukum (tidak hanya ditujukan pada hukum tertentu, tetapi untuk  berbagai  fakta  hukum  yang  dapat  berulang-ulang,  dengan  kata lain untuk perbuatan yang berulang-ulang).
b. Kebijakan
Kebijaksanaan  atau Freies  Ermessen dalam  bahasa  Jerman  berasal  dari  kata frei yang  berarti  bebas,  merdeka,  tidak  terikat.  Kata freis berarti  orang  bebas, sedangkan kata ermessen berarti mempertimbangkan, menilai, menduga, penilaian, pertimbangan  atau  keputusan.  Bahasa Inggris menyebutnya discretion yang  berarti kebijaksanaan,  keleluasaan,  kehati-hatian,  atau discretionnaire (kata  sifat),  yang berarti menyerahkan kepada kebijaksanaan dengan kebebasan untuk menentukan atau memilih (Marbun, 2011: 186-187).
Stanley  De  Smith  and  Rodney  Brazier,mengartikan  diskresi/ freies  Ermessen sebagai “...  power  to  choose  between  alternative  courses  of  action  ...”, sedangkan H.W.R.  Wade,  menyebutkan  sebuah  prinsip  utama  dari  diskresi/freies  Ermessen adalah “... the rule that the participation of non-membersin the deliberation or decision of  a  collective  body  may  in  validate  its  acts...” (Smith  and  Rodney,  1986: 571).Sementara  itu,  Amrah  Muslimin,mengartikan fries  ermessen sebagai “...lapangan  bergerak  selaku  kebijaksanaan  atau  kebebasan  kebijaksanaan...” (Muslimin, 1985: 73).
Berbeda dengan Hans J. Wolf dalam bukunya Verwaltungsrecht I , sebagaimana dikutip  oleh  Marcus  Luqman,  ia  menyatakan  bahwa  freies  Ermessen  tidak  boleh diartikan  secara  berlebihan,  seakan-akan  badan  atau  pejabat  administrasi  negara boleh bertindak sewenang-wenang atau tanpa dasar atau dengan dasar yang tidak jelas  ataupun  dengan  pertimbangan  yang  subjektif-individual.  Karena  itu  menurut Hans  J.  Wolf  lebih  baik  dikatakan  mereka  bertindak  berdasarkan kebijaksanaan(Lukman, 1989: 145).
Jika freies Ermessen dilihat dari kerangka sistem regim administrasi di Jerman, maka freies  Ermessen merupakan  sarana  yang  memberikan  ruang  gerak  bagi administrasi negara untuk mengambil tindakan yang tidak terikat sepenuhnya pada undang-undang.  Sedangkan  dalam  sistem  ketatanegaraan  Inggris,  menurut  A.V. Dicey,  sebagaimana  dikutip  oleh  Bagir  Manan, “...discretionary  power itu  berisi kebebasan mahkota atau aparatnya untuk melakukan persetujuan atau pengaturan
oleh  parlemen.  Jadi  discretionary  bersumber  pada  prerogratif  dan  tidak  pada undang-undang...” (Marbun, 2011: 188).
Sjachrab  Basah, memberikan  pengertian freies  Ermessen sebagai  keleluasaan dalam  menentukan  kebijakan-kebijakan  melalui  sikap  tindak  administrasi  negara yang harus dapat dipertanggungjawabkan. Dengan demikian freies Ermessen adalah kebebasan untuk bertindak atas inisiatif sendiri menyelesaikan persoalan-persoalan penting  dan  mendesak  yang  muncul  secara  tiba-tiba,  dimana  hukum  tidak mengaturnya,  serta  harus  dapat  dipertanggungjawabkan  baik  secara  hukum maupun moral (Marbun, 2011: 188).
c. Keputusan
Keputusan  merupakan  salah  satu  objek  studi  penting  dalam  hukum administrasi, utamanya karena keputusan merupakan objek sengketa yang menjadi kompetensi absolut peradilan administrasi menurut UU No. 5 Tahun 1986. Kecuali itu keputusan merupakan salah satu instrumen yuridis pemerintahan yang banyak digunakan  oleh  pemerintah  dalam  melakukan  tindakan-tindakannya  untuk menyatakan kehendaknya (Marbun, 2011: 147).
Istilah keputusan merupakan terjemahan dari istilah beschikking yang berasal dari  bahasa  Belanda,  sedangkan  dalam  bahasa  Perancis  disebut  istilah acte administratif,  dan  dalambahasa  Jerman  disebut verwaltungsakt (Marbun,  2011: 148).  Istilah  beschikkingdi  Indonesia  diperkenalkan  pertama  kali  oleh  WF.  Prins. yang berarti ketetapan (Ridwan HR, 2011, 140). Djenal Hoesen mengatakan bahwa penggunaan  istilah  keputusan  barangkali  akan  lebih  tepat  untuk  menghindari kesimpangsiuran  pengertian  dengan  istilah  ketetapan.  Menurutnya,  di  Indonesia, istilah ketetapan sudah memiliki pengertian teknis yuridis, yaitu sebagai ketetapan MPR yang berlaku ke luar dan ke dalam (Koesoemahatmadja, 1979: 47).
Beberapa sarjana yang memberikan definisi beschikking , antara lain (Marbun, 2011: 148):
1) Mr.  Drs.  E.  Utrecht  dalam  bukunya  Pengantar  Hukum  Tata  Usaha Indonesia, menyatakan beschikking (ketetapan) adalah suatu perbuatan hukum  publik  yang  bersegi  satu  yang  dilakukan  oleh  alat-alat pemerintahan berdasarkan suatu kekuasaan istimewa.
2) Mr.  WF.  Prins  dalam  bukunya Inleiding  in  het  Administratiefrecht  van
Indonesia,  menyebutkan beschikking sebagai  suatu  tindakan  hukum sepihak  dalam  lapangan  pemerintahan  yang  dilakukan  oleh  alat pemerintahan  berdasarkan  wewenang  yang  ada  pada  alat  atau  organ itu. 3) Van  der  Pot  dalam  bukunya Nederlandsch  Bestuursrecht menyatakan beschikking adalah  perbuatan  hukum  yang  dilakukan  alat-alat pemerintahan, pernyataan-pernyataan kehendak alat-alat pemerintahan  itu  dalam  menyelenggarakan  hak  istimewa,  dengan maksud  mengadakan  perubahan  dalam  lapangan  perhubungan- perhubungan hukum.
Berdasarkan  beberapa  definisi  dari  para  sarjana  tersebut,  tampak  ada beberapa unsur yang terdapat dalam beschikking , yaitu (Ridwan HR, 2011: 143):
1) Pernyataan kehendak sepihak ( enjizdige schriftelijke wilsverklaring );
2) Dikeluarkan oleh organ pemerintahan ( bestuursorgaan );
3) Didasarkan  pada  kewenangan  hukum  yang  bersifat  publik ( publiekbevoegdheid );
4) Ditujukan untuk hal khusus atau peristiwa konkret dan individual;
5) Dengan  maksud  untuk  menimbulkan  akibat  hukum  dalam  bidang administrasi.
Dari  berbagai  definisi  tersebut,  bahwa beschikking (keputusan),  ialah  suatu perbuatan  hukum  publik  bersegi  satu,  yang  dilakukan  oleh  alat  pemerintahan (dalam arti sempit) berdasarkan suatu kekuasaan atau wewenang istimewa dengan maksud terjadinya perubahan hubungan hukum (Marbun, 2011: 149).
2. Asas-Asas  dan  Norma-Norma  HAN  dalam  Pembuatan  Peraturan Perundang-Undangan,  Peraturan  Kebijakan  ( Beleidsregel ),  dan
Pembuatan Keputusan a. Asas-Asas  dan  Norma-Norma  HAN  dalam  Pembuatan  Peraturan Perundang-Undangan
Mengacu  pada  teori  negara  kesejahteraan  ( welfare  state,  verzorgingsstaat ), tugas  pemerintah  tidak  hanya  terbatas  untuk  melaksanakan  undang-undang  yang telah  telah  dibuat  oleh  lembaga  legislatif.  Menurut  perspektif  welfare  state, pemerintah  dibebani  kewajiban  untuk  menyelenggarakan  kepentingan  umum ( bestuurszorg )  atau  mengupayakan  kesejahteraan  sosial,  yang  dalam menyelenggarakan  kewajiban  itu  pemerintah  diberi  kewenangan  untuk  campur tangan  ( staatsbemoeienis )  dalam  kehidupan  masyarakat,  dalam  batas-batas  yang diperkenankan  oleh  hukum.  Bersamaan  dengan  campur  tangan  tersebut, pemerintah  juga  diberi  kewenangan  untuk membuat  dan menggunakan  peraturan perundang-undangan.  Arti  lain,  pemerintah  memiliki  kewenangan  dalam  bidang legislasi (Ridwan HR, 2011: 133).
Konsep  pemisahan  kekuasaan,  khususnya  yang  berkenaan  dengan  fungsi eksekutif  yang  hanya  sebagai  pelaksana  undang-undang  tanpa  kewenangan membuat  peraturan  perundang-undangan,  seiring  dengan  perkembangan  tugas- tugas  negara  dan  pemerintahan,  bukan  saja  kehilangan  relevansinya,  tetapi  juga dalam  praktek  menemui  banyak  kendala.  Karena  itu,  meskipun  ada  yang menyatakan bahwa organ legislatif merupakan organ utama pembuatan peraturan perundang-undangan,  sedangkan  organ  eksekutif  sebagai  organ  sekunder  dalam pembuatan peraturan perundang-undangan, akan tetapi seperti disebutkan H.W.R. Wade,  jika  kita  hanya  mengukur  dari  segi  jumlah,  sebagian  besar  peraturan perundang-undangan  dibentuk  oleh  pemerintah  eksekutif  daripada  oleh  legislatif. Meskipun  sebagian  besar  peraturan  perundang-undangan  itu  dibentuk  oleh  organ eksekutif,  namun  bukan  berarti  eksistensi  lembaga  legislatif  dalam  suatu  negara hukum itu menjadi tidak perlu. Karena itu cukup bijaksana jika dikatakan, “...Perhaps be  more  realistic  to  say  that  the  government  makes  the  laws  subject  to  prior
parliamentary  consent” .  Hal  itu  karena  kewenangan  legislasi  bagi  pemerintah  atau organ eksekutif itu pada dasarnya berasal dari undang-undang sesuai dengan asas legalitas  dalam  negara  hukum  yang  berarti  berasal  dari  persetujuan  parlemen (Ridwan HR, 2011: 134).
Pemberian  kewenangan  legislasi  kepada  pemerintah  itu  semakin  mendesak sejak  berkembangnya  ajaran  negara  kesejahteraan,  yang  memberikan  kewajiban kepada  pemerintah  untuk  memberikan  pelayanan  sosial  dan  mewujudkan kesejahteraan umum, yang untuk menopang peranan ini pemerintah dilekati dengan kewenangan legislasi. Artinya tidak mungkin meniadakan kewenangan legislasi bagi pemerintah (Ridwan HR, 2011: 135). Bagir Manan menyebutkan ketidakmungkinan meniadakan kewenangan eksekutif (pemerintah) untuk ikut membentuk peraturan perundang-undangan, sebagai berikut (Manan, 1995: 7-9):
1) Paham pembagian kekuasaan yang lebih  menekankan pada perbedaan fungsi  daripada  pemisahan  organ  seperti  terdapat  dalam  ajaran pemisahan  kekuasaan.  Dengan  demikian,  fungsi  pembentukan peraturan  perundang-undangan  tidak  harus  terpisah  dari  fungsi penyelenggaraan  pemerintahan.  Fungsi  pembentukan  peraturan perundangan-undangan  dapat  juga  dilekatkan  pada  administrasi negara,  baik  sebagai  kekuasaan  madiri  atau  sebagai  kekuasaan  yang dijalankan secara bersama-sama dengan badan legislatif.
2) Paham  yang  memberikan  kekuasaan  pada  negara  atau  pemerintahan untuk  mencampuri  perikehidupan  masyarakat,  baik  sebagai  negara kekuasaan  atau  negara  kesejahteraan.  Menurut  paham  negara kekuasaan,  ikut  campurnya  negara  atau  pemerintah  dilakukan  dalam rangka  membatasi  dan  mengendalikan  rakyat.  Salah  satu  hal  yang menunjang  secara  formal  pelaksanaan  kekuasaan  semacam  itu,  maka diciptakan  berbagai  instrumen  hukum  yang  akan  memberikan  dasar bagi  negara  atau  pemerintah  untuk  bertindak.  Sebagai  negara kesejahteraan,  diperlukan  berbagai  instrumen  hukum  yang  tidak mungkin  semata-mata  diserahkan  legislatif.  Untuk  menyelenggarakan kesejahteraan  umum,  administrasi  negara  memerlukan  wewenang dalam  rangka  mengatur  tanpa  mengabaikan  asas-asas  negara berdasarkan hukum dan asas-asas umum pemerintah yang baik. Dalam keadaan  demikian,  makin  tumbuh  kekuasaan  administrasi  negara  di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan.
3) Untuk  menunjang  perubahan  masyarakat  yang  berjalan  makin  cepat dan  kompleks  diperlukan  percepatan  pembentukan  hukum.  Hal  ini mendorong  administrasi  negara  berperan  lebih  besar  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
4) Berkembangnya  berbagai  jenis  peraturan  perundang-undangan  mulai dari UUD sampai pada peraturan perundang-undangan tingkat daerah. Badan  legislatif  tidak  membentuk  segala  jenis  peraturan  perundang-
undangan melainkan terbatas pada undang-undang dan UUD. Jenis-jenis lain dibuat oleh administrasi negara.
Selain  itu,  terdapat  alasan  lain  diberikannya  kewenangan  legislasi  bagi pemerintah yaitu berkenaan dengan sifat dari norma hukum tata negara dan hukum administrasi  negara,  yakni  bersifat  umum-abstrak  ( algemeen-abstract ).  Ketika menghadapi  peristiwa  konkret,  norma  yang  bersifat  umum-abstrak  tersebut membutuhkan  instrumen  yuridis  yang  bersifat  konkret-individual  (Ridwan  HR, 2011:  136).  Oleh  karena  itu,  dalam  kepustakaan  hukum  administrasi  negara terdapat  istilah  langkah  mundur  pembuat  undang-undang  ( terugtred  van  de wetgever ).  Sikap  mundur  ini  diambil  dalam  upaya  mengaplikasikan  norma hukum administrasi  negara  yang  bersifat  umum-abstrak  terhadap  peristiwa  konkret  dan individual.  Dalam  hal  ini  A.D.  Belinfante  mengatakan  sebagai  berikut  (Ridwan  HR, 2011: 137):
“De  wet  geeft  daan  aan  een  bestuurlijk  orgaan  de  bevougdheid  door administratiefrechtelijke  rechtshandelingen  rechtsbetrekkingen  tusssen  dat orgaan  en  burgers  te  scheppen.  De  terugtred  is  onvermijdelijk.  Zij  biedt  het voordeel  van  neel  verder  gaande  differentiatie  naar  bijzonderheden  van  de concrete toestand dan de wetgever ooit zou kunnen bereiken.”
(undang-undang memberikan wewenang kepada organ pemerintahan untuk membuat  peraturan  hukum  yang  bersifat  administrasi  dalam  rangka hubungan  hukum  dengan  warga  negara.  Langkah  mundur  ini  tidak  dapat dihindarkan,  dan  akan  memberikan  keuntungan  yang  lebih  besar  untuk waktu  yang  tidak  terbatas  yang  dapat  dijangkau  oleh  pembuat  undang- undang)
Menurut  Indroharto,    manfaat  dari  sikap  mundur  pembuat  undang-undang seperti  ini  adalah  bahwa  penentuan  dan  penetapan  norma-norma  hukum  oleh badan atau jabatan TUN akan dapat dilakukan diferensiasi menurut keadaan khusus dan konkret dalam masyarakat. Terhadap langkah mundur ini ada tiga sebab, yaitu (Ridwan HR, 2011: 137):
1) Karena  keseluruhan  hukum  tata  usaha  negara  (TUN)  itu  demikian luasnya,  sehingga  tidak  mungkin  bagi  pembuat  undang-undang  untuk mengatur seluruhnya dalam undang-undang formal;
2) Norma-norma  hukum  TUN  itu  harus  selalu  disesuaikan  dengan  tiap perubahan-perubahan  keadaan  yang  terjadi  sehubungan  dengan kemajuan  dan  perkembangan  teknologi  yang  tidak  mungkin  selalu diikuti oleh pembuat undang-undang dengan mengaturnya dalam suatu UU formal;
3) Selain  itu,  tiap  kali  diperlukan  pengaturan  lebih  lanjut  hal  itu  selalu berkaitan  dengan  penilaian-penilaian  dari  segi  teknis  yang  sangat mendetail,  sehingga  tidak  sewajarnya  harus  diminta  pembuat  undang- undang yang harus mengaturnya.
b. Asas-Asas  dan  Norma-Norma  HAN  dalam  Pembuatan  Peraturan Kebijakan ( Beleidsregel )
Pelaksanaan  pemerintahan  sehari-hari  menunjukan  betapa  badan  atau pejabat  tata  usaha  negara  acapkali  menempuh  pelbagai  langkah  kebijaksanaan tertentu,  antara  lain  menciptakan  apa  yang  kini  sering  dinamakan  peraturan kebijaksanaan  ( beleidsregel ).  Produk  semacam  peraturan  kebijaksanaan  ini  tidak lepas dari kaitan penggunaan freies Ermessen , yaitu badan atau pejabat tata usaha negara  yang  bersangkutan  merumuskan  kebijaksanaannya  itu  dalam  pelbagai bentuk “juridische regels” , seperti halnya, peraturan, pedoman, pengumuman, surat edaran,kemudian mengumumkan kebijaksanaan itu.
Kebijaksanaan  atau freies  Ermessen dapat  didefinisikan  atau  dirumuskan sebagai (Marbun, 2011: 196):
“Kebebasan  atau  keleluasaan  bertindak  atas  inisiatif  sendiri  (kebijaksanaan) yang  dimungkinkan  oleh  hukum,  untuk  menyelesaikan  persoalan-persoalan penting  yang  mendesak  yang  muncul  secara  tiba-tiba,  yang  pengaturannya belum  ada  atau  kewenangannya  yang  tidak  jelas  atau  samar-samar,  yang harus dapat dipertanggungjawabkan baik secara hukum maupun moral.”
Definisi kebijaksanaan tersebut di atas menurut SF Marbun terdiri dari unsur- unsur sebagai berikut (Marbun, 2011: 196-202):
1) Adanya kebebasan yang dimungkinkan oleh hukum kepada administrasi negara untuk bertindak atas inisiatif sendiri.
2) Terdapatnya  persoalan  penting  dan  mendesak  untuk  segera diselesaikan
3) Harus dapat dipertanggungjawabkan secara moral dan hukum Sebagaimana  pembuatan  dan  penerapan  peraturan  perundang-undangan,
yaitu  harus  memerhatikan  beberapa  persyaratan,  pembuatan  dan  penerapan peraturan  kebijakan  juga  harus  memerhatikan  beberapa  persyaratan.  Menurut Indroharto  yang  dikutip  oleh  Ridwan,  pembuatan  peraturan  kebijakan  harus memperhatikan hal-hal sebagai berikut (Ridwan HR, 2011: 183-184):
1) Ia tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar yang mengandung wewenang diskresioner yang dijabarkan itu;
2) Ia tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan nalar yang sehat;
3) Ia  harus  dipersiapkan  dengan  cermat,  semua  kepentingan,  keadaan- keadaan serta alternatif-alternatif yang ada perlu dipertimbangkan;
4) Isi  dari  kebijakan  harus  memberikan  kejelasan  yang  cukup  mengenai hak-hak  dan  kewajiban-kewajiban  dari  warga  yang  terkena  peraturan tersebut;
5) Tujuan-tujuan dan dasar-dasar pertimbangan mengenai kebijakan yang akan ditempuh harus jelas;
6) Ia  harus  memenuhi  syarat  kepastian  hukum  materiil,  artinya  hak-hak yang  telah  diperoleh  dari  warga  msayarakat  yang  terkena  harus
dihormati,  kemudian  juga  harapan-harapan  warga  yang  pantas  telah ditimbulkan jangan sampai diingkari.
Sedangkan  dalam  penerapan  atau  penggunaan  peraturan  kebijakan  harus memerhatikan hal-hal sebagai berikut (Ridwan HR, 2011: 184):
1) Harus  sesuai  dan  serasi  dengan  tujuan  undang-undang  yang memberikan beoordelingsvrijheid (ruang kebebasan bertindak);
2) Serasi dengan asas-asas hukum umum yang berlaku, seperti:
a) Asas perlakukan yang sama menurut hukum;
b) Asas kepatutan dan kewajaran;
c) Asas keseimbangan;
d) Asas pemenuhan kebutuhan dan harapan; dan
e) Asas  kelayakan  mempertimbangkan  segala  sesuatu  yang  relevan dengan kepentingan publik dan warga masyarakat.
3) Serasi dan tepatguna dengan tujuan yang hendak dicapai.
Peraturan  kebijakan  sesuai  dengan  kemunculannya  bukan  berasal  dari kewenangan pembuatan peraturan perundang-undangan ( wetgevende bevoegdheid ), karena  itu  tidak  dapat  diuji  dengan  mendasarkan  pada  aspek  rechtmatigheid. Berdasarkan  hukum  administrasi  negara,  pengujian  peraturan  kebijakan  adalah aspek  doelmatigheid  dengan  menggunakan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang baik (AAUPB), khususnya asas larangan penyalahgunaan wewenang ( detournement de  pouvoir )  dan  asas  larangan  sewenang-wenang  ( willekeur ).  Maksud  lainnya, kebijakan pemerintah akan dikategorikan sebagai kebijakan yang menyimpang jika di  dalamnya  ada  unsur  penyalahgunaan  wewenang  dan  unsur  sewenang-wenang (Ridwan HR, 2011: 185).
c. Asas-Asas dan Norma-Norma HAN Dalam Pembuatan Keputusan
Pengertian keputusan menurut Pasal 1 angka 3 UU No.5 Tahun 1986 jo Pasal 1 angka 9 UU No. 5 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No.5 Tahun 1986 tentang PTUN ialah(SF Marbun, 2011: 162):
“Suatu  penetapan  tertulis,  yang  dikeluarkan  oleh  Badan  atau  Pejabat  Tata Usaha  Negara,  yang  berisi  tindakan  hukum  tata  usaha  negara,  yang berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  yang  bersifat konkret,  individual,  dan  final,  yang  menimbulkan  akibat  hukum  bagi seseorang atau Badan Hukum Perdata.”
Mengacu pada rumusan pengertian keputusan tersebut di atas, dapat ditarik unsur-unsur  yuridis  keputusan  menurut  hukum  positif  sebagai  berikut  (Marbun, 1987: 10):
1) Suatu penetapan tertulis;
2) Dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara;
3) Berisi tindakan hukum tata usaha negara;
4) Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
5) Bersifat konkrit, individual dan final;
6) Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Pembuatan  keputusan  tata  usaha  negara  harus  memerhatikan  beberapa persyaratan  agar  keputusan  tersebut  menjadi  sah  menurut  hukum  ( rechtsgeldig ) dan  memiliki  kekuatan  hukum  ( rechtskracht )  untuk  dilaksanakan.  Syarat-syarat yang harus diperhatikan dalam pembuatan keputusan ini mencakup syarat materiil dan syarat formal, yaitu (Ridwan HR, 2011: 162):
1) Syarat-syarat materiil yang terdiri dari:
a) Organ pemerintahan yang membuat keputusan harus berwenang;
b) Karena keputusan suatu pernyataan kehendak ( wilsverklaring ), maka keputusan tidak boleh mengandung kekurangan-kekurangan yuridis ( geen  juridische  gebreken  in  dewilsvorming ),  seperti  penipuan
( bedrog ),  paksaan  ( dwang )  atau  suap  ( omkoping ),  kesesatan ( dwaling ); c) Keputusan harus berdasarkan suatu keadaan (situasi) tertentu;
d) Keputusan  harus  dapat  dilaksanakan  dan  tanpa  melanggar peraturan-peraturan  lain,  serta  isi  dan  tujuan  keputusan  itu  harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasarnya. 2) Syarat-syarat formal yang terdiri atas: a) Syarat-syarat  yang  ditentukan  berhubung  dengan  persiapan dibuatnya  keputusan  dan  berhubung  dengan  cara  dibuatnya keputusan harus dipenuhi; b) Keputusan  harus  diberi  bentuk  yang  telah  ditentukan  dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya keputusan itu; c) Syarat-syarat  berhubung  dengan  pelaksanaan  keputusan  itu  harus dipenuhi; d) Jangka  waktu  harus  ditentukan  antara  timbulnya  hal-hal  yang menyebabkan  dibuatnya  dan  diumumkannya  keputusan  itu  harus diperhatikan. Apabila syarat materiil dan syarat formal ini telah terpenuhi, maka keputusan itu sah menurut hukum ( rechtsgeldig ), artinya dapat diterima sebagai suatu bagian dari  tertib  hukum  atau  sejalan  dengan  ketentuan  hukum  yang  ada  baik  secara prosedural/formal maupun materiil (Ridwan HR, 2011: 163).
Keputusan  yang  sah  dan  sudah  dinyatakan  berlaku,  di  samping  mempunyai kekuatan hukum formal materiil, juga akan melahirkan prinsip praduga rechtmatig ( het  vermoeden  van  rechtmatigheid atau presumtio  justea  causa ).  Prinsip  ini mengandung arti bahwa “setiap keputusan yang dikeluarkan oleh pemerintah atau administrasi negara itu dianggap sah menurut hukum”. Asas praduga rechtmatigini membawa konsekuensi bahwa setiap keputusan yang dikeluarkan oleh pemerintah tidak  untuk  dicabut  kembali,  kecuali  setelah  ada  pembatalan  ( vernietiging )  dari pengadilan.  Lebih  lanjut,  konsekuensi  praduga  rechtmatig  ini  adalah  bahwa  pada dasarnya keputusan yang telah dikeluarkan oleh pemerintah itu tidak dapat ditunda pelaksanaannya  meskipun  terdapat  keberatan  ( bezwaar ),  banding  ( beroep ),
perlawanan  ( bestreden ),  atau  gugatan  terhadap  suatu  keputusan  oleh  pihak  yang dikenai keputusan tersebut (Ridwan HR, 2011: 166-167).

## C. PENUTUP

## 1. KESIMPULAN
Peraturan  adalah  hukum  yang in  abstracto atau general  norm yang  sifatnya mengikat  umum  (berlaku  umum)  dan  tugasnya  adalah  mengatur  hal-hal  yang bersifat  umum  ( general ).  Berdasarkan  penjelasan  Pasal  1  angka  2  UU  No.5  Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama pemerintah baik di tingkat pusat maupun daerah, serta semua  keputusan  badan  atau  pejabat  tata  usaha  negara,  baik  di  tingkat  pusat, maupun di daerah, yang juga mengikat umum.
Peraturan perundang-undangan memiliki ciri-ciri sebagai berikut:
a. Bersifat  umum  dan  komprehensif,  yang  dengan  demikian  merupakan kebalikan dari sifat-sifat yang khusus dan terbatas.
b. Bersifat  universal.  Ia  diciptakan  untuk  menghadapi  peristiwa-peristiwa yang akan datang yang belum jelas bentuk konkretnya. Oleh karena itu, ia tidak dapat dirumuskan untuk mengatasi peristiwa-peristiwa tertentu saja.
c. Ia memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri. Adalah lazimnya bagi suatu peraturan untuk mencantumkan klausul yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauan kembali.
Peraturan  kebijakan  hanya  berfungsi  sebagai  bagian  dari  operasional penyelenggaraan  tugas-tugas  pemerintahan,  karenanya  tidak  dapat  mengubah ataupun  menyimpangi  peraturan  perundang-undangan.  Peraturan  ini  adalah semacam  hukum  bayangan  dari  undang-undang  atau  hukum.  Oleh  karena  itu, peraturan  ini  disebut  pula  dengan  istilah psudo  wetgeving (perundang-undangan semu)  atau spigelsrecht (hukum  bayangan/cermin).  Secara  praktis  kewenangan diskresioner  administrasi  negara  yang  kemudian  melahirkan  peraturan  kebijakan, mengandung  dua  aspek  pokok; Pertama ,  kebebasan  menafsirkan  mengenai  ruang lingkup wewenang yang dirumuskan dalam peraturan dasar wewenangnya.  Aspek pertama ini lazim dikenal dengan kebebasan menilai yang bersifat objektif. Kedua , kebebasan untuk menentukan sendiri dengan cara bagaimana dan kapan wewenang yang dimilki administrasi negara itu dilaksanakan.
Berkenaan  dengan  Keputusan  ( beschikking ),  meskipun  diasumsikan  bahwa setiap  keputusan  yang  telah  dikeluarkan  dianggap  sah  oleh  hukum,  akan  tetapi di dalam  praktek  hampir  semua  surat  keputusan,  khususnya  dalam  praktek administrasi negara di Indonesia, terdapat klausula pengaman ( veiligheidsclausule ) yang  pada  umum  berbunyi;  “  Apabila  di  kemudian  hari  terdapat  kekeliruan  atau kekurangan, maka surat keputusan ini akan ditinjau kembali”. Rumusan seperti itu di satu sisi bertentangan dengan asas kepastian hukum dan di sisi lain bertentangan dengan asas praduga rechtmatig . Dengan kata lain, klausul pengaman itu merupakan
sesuatu hal yang keliru, tidak bermanfaat dan mubazir, sebab dapat menggoyahkan sendi-sendi kepastian hukum.

## 2. SARAN
Dari berbagai permasalahan yang diuraikan, penulis memberikan saran, demi menjaga  kepastian  hukum,  dan  demi  menjaga  kemaslahatan  hukum,  maka pemerintah  dalam  hal  membuat  peraturan  perundang-undangan  maupun keputusan  harus  berlandaskan  asas-asas  yang  tertuang  di  dalam  Hukum Administrasi  Negara,  sehingga  diskresi  yang  akan  muncul  di  kemudian  hari  dapat dihindarkan.

## DAFTAR PUSTAKA

## A. BUKU, JURNAL DAN MAKALAH
Attamimi, A Hamid S (1992). Perbedaan antara Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan , Makalah pada Pidato Dies Natalis PTIK Ke-46. Jakarta. Hadjon,  M  Philipus  dkk  (1999). Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia (Introduction  to  the  Indonesian  Administrative  Law) .  Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press.
HR,  Ridwan  (2011). Hukum  Administrasi  Negara (Edisi  Revisi).  Jakarta:    Raja Grafindo Persada.
Koesoemahatmadja, Djenal Hoesen (1979). Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara . Alumni: Bandung.
Luqman,  Marcus  (1989). Freies  Ermessen  dalam  Proses  dan  Pelaksanaan  Rencana Kota . Tesis UNPAD. Marbun,  SF  (1987). Telaah  Yurisprudensi  Aaanwijziq  Natuurmonumenten, Penunjukan Satu Daerah Sebagai Staatnatuurmonument Bukan Merupakan Keputusan  yang  Mengikat  Umum .  paper  untuk  Penataran  Hukum Administrasi Negara. Kerjasama Indonesia – Belanda, UNPAD. Bandung.
Marbun, SF dan Mahfud MD, Moh (2006). Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara . Yogyakarta: Liberty.
_________  (2011). Peradilan  Administrasi  Negara  dan  Upaya  Administratif  di Indonesia .Yogyakarta: FH UII Press. Manan,  Bagir  (1995). Peranan  Hukum  Administrasi  Negara  dalam  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan .  Makalah  disampaikan  pada  Penataran Nasional  Hukum  Administrasi  Negara.  Fakultas  Hukum  UnhasUjung Pandang.
Muslimin,  Amrah  (1985). Beberapa  Asas  dan  Pengertian  Pokok-Pokok  tentang Administrasi dan Hukum Administrasi . Bandung: Alumni. Smith,  Stanley  De    and  Brazier,  Rodney  (1986). Constitutional  and  Administrative Law . Penguin Book.

## B. PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN:
UUD NRI 1945
UU NO. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara UU No.5 Tahun 1986 jo Pasal 1 angka 9 UU No. 5 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No.5 Tahun 1986 tentang PTUN

## UU No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan