## Good Governance :

## Reposisi Administrasi Publik, Lensa Kapital Sosial
Oleh:
H. Sukardi
Dosen Fisipol Universitas Merdeka Malang

## Abstrak
Demokratisasi  yang  berlangsung  luas  diberbagai  negara  dunia  setelah  berakhirnya  perang dunia  I,  melahirkan  negara-negara  rejim  demokratis.  Seiring  dengan  itu  tuntutan  untuk menyusutkan peran negara dalam kehidupan berbangsa semakin meluas. Peran administrasi publik  dalam  konteks  demikian  secara  imperatif  mereposisikan  dirinya    sebagai  governance, yang  semula  menjadi  instrumen  negara  menjadi    instrumen  publik  dalam  konteks  yang  luas. Administrasi  publik  menjadi  sarana  utama  untuk  meningkatkan  tercapainya  tujuan  publik utamanya dalam mengalokasikan resorsis publik sehingga terhindar dari distorsi, manipulasi. Sekalipun demikian, governance, sebagai sebuah pendekatan dalam administrasi publik juga mulai memasuki ekologi sosial baru yang sarat dengan sistem nilai misalnya  budaya, politik, informasi,  komunikasi.  Nilai-nilai  formal  yang  direproduksi  secara  hirarkis  dan  rasional memang  turut  membangun  watak  reposisi  ini.  Tetapi  aspek  yang  lebih  penting  dan  strategis menentukan karakter administrasi publik adalah justru terletak pada idiom-idiom dan kuadran nilai spontan  dan arasional yang menjadi modal sosial sebuah masyarakat. Karena itu peran kapital  sosial  dalam  proses  reposisi  administrasi  publik  menjadi  sangat  penting  dan  lebih substantif.  Apalagi  citra  governance  sebenarnya  banyak  mengandalkan  energi  sosial  yang dibangun  secara  otonom,  kolboratif  dan  genuinely  dari  masyarakat.  Dalam  konteks  inilah pejabat publik juga perlu melakukan deformasi watak dan etikanya menuju apa yang disebut dalam  paper  ini  sebagai  "spiritual  wisdom  ethics".  Bagaimana  interaksi  antara  kapital  sosial dan governance itu terjadi, bagaimana kapital sosial  dibangun, apa peran governance dalam proses ini, dan bagaimana wacana ini akan menempati setingnya dimasa depan . Persoalan- persoalan inilah yang dianalisis dalam paper pendek ini.
Kata Kunci : Good Governance, Kapital Sosial, Etika Birokrasi

## PENDAHULUAN
Kepercayaan ( trust ) adalah
merupakan  elemen  paling  penting  dalam diskursus  publik.  Acapkali  dinamika  dan konjungtur agenda publik, baik itu menyangkut pejabat-pejabat publik maupun isu-isu yang menyembul ke publik dipengaruhi  oleh  lansekap    kepercayaan yang  berkembang  di  dataran  publik. Negara dapat memperoleh legitimasi publik,  dan  akuntabel  adalah    merupakan contoh  reproduksi  dari  kepercayaan  (trust)
publik. Kepercayaan, yang dapat terbangun bukan saja dari apresiasi nilai-nilai formalisme,  tetapi  juga  sistem  nilai  pada dataran spontan dan informal.
Diskursus  administrasi  publik  dalam konteks  era  anti  pemerintah,  anti  institusi sebagai  terjadi  saat  ini  menjadi  penting. Dalam konteks pencarian identitas kontemporer,  administrasi  publik  telah menempatkan  dirinya  pada  posisi  yang dinamik.  Bahkan  dalam  arti  yang  luas proses  pencarian  identitas  administrasi
publik  dalam  ekologi  yang  demikian  itu hingga kini terus berlangsung intens. Mulai dari awal kelahirannya, kemudian berkembang  paradigma administrasi  publik dalam konteks manajemen, dikotomi administrasi  publik-politik,  dan  kemudian kembali  pada  mainstream  administrasi publik sebagai administrasi publik. Sepanjang horison administrasi publik juga mengalami  pasang  surut  peran  dinamis diantara  dua  kutub  utama    :  pemerintah dan publik.
Memasuki  abad  21  administrasi publik  memasuki notion baru.  Administrasi publik  bukan  sekadar  instrumen  birokrasi negara, fungsinya lebih dari itu administrasi publik  sebagai  instrumen  kolektif,  sebagai sarana  publik  untuk  menyelenggarakan tatakelola  kepentingan  bersama  dalam jaringan  kolektif  untuk  mencapai  tujuan- tujuan publik yang telah disepakati. Pergeseran  ini  menandai,  administrasi publik telah memasuki wilayah peran publik yang  lebih  substantif.  Reposisi  ini  sampai taraf  tertentu  juga  sebagai  anti  klimak  dari praktek administrasi publik yang selama ini berlangsung  luas,  yang  menempatkan segala  urusan  publik  sebagai  bagian urusan  negara,  sarwa  Negara 1 .  Wilayah administrasi  publik  demikian  ini  oleh
1 Miftah Thoha, 2000, Peran Ilmu Administrasi Publik dalam Mewujudkan Tata Kepemerintahan yang Baik , Orasi Ilmiah, Disampaikan pada pembukaan Kuliah PPS UGM tahun Akademik 2000/2001, 4 September 2000, hal. 3.
Frederickson  disebut  administrasi  publik sebagai governance 2 .  Dengan  kata  lain administrasi  publik  sebagai  governance pada  dasarnya  administrasi  publik  yang mempunyai  lokus  sinergi  kiprah  pada wilayah publik dengan menyertakan pelaku-pelaku  yang  genuinely  dari  publik dengan  fokus  agenda interest publik  yang memang  menjadi  kebutuhannya  ( common interest ).
Proses demokratisasi yang meluas di berbagai  negara,  tak  terkecuali  Indonesia juga  telah  menggeser  peran  negara  lebih signifikan. Transformasi dari rejim otoritarian ke rejim demokratis juga memberikan  implikasi  yang  besar  pada reposisi  administrasi  publik.  Peran  rakyat yang makin mengemuka, tuntutan akuntabilitas  publik  dan  kecenderungan untuk  menempatkan  rakyat  dalam  posisi yang  lebih  signifikan,  menjadi  mainstream artikulasi  publik  luas.  Kini    administrasi publik  bekerja  dalam  sebuah  entitas  publik dengan peran negara yang makin menyempit,  maka  memerlukan  kehadiran publik  dalam  artian  aktor-aktor  lain  diluar negara  menjadi  lebih  penting.  Aktor-aktor luar  negara  ini  dapat  berupa  asosiasi- asosiasi  mandiri  dari  rakyat,  kelompok-
2 Frederickson,  H.  George,  1997, The  Spirit  of Public  Administration ,  Jossey-Bass  Publishers,  San Francisco.  Hal    79-83.  Asumsi  dari  reposisi  teori administrasi  publik  sebagai  governance  ini  sebagai dikemukakan Garvey yang dikutip penulis ini adalah "…humans  are  strongly  rational  and  they  are dominantly driven by self interest.."
kelompok  kepentingan,  lembaga  swadaya masyarakat,  dan  agen-agen  paranegara yang kehadirannya lebih bersifat spontan.
Dengan  transformasi  ini  adakah kapasitas kolektif dari rakyat untuk menyelenggarakan dan mengelola kepentingan  kolektifnya  secara  lebih  baik. Dalam  konteks  inilah  penting  dikemukakan analisis yang dikemukakan Annale Saxenian  (1994)  dan  James  P.  Womack dan D. Jones (1991) keduanya dikutip oleh Fukuyama,  menekankan  justru  pranata- pranata  informal  yang  bakal  menjadi  lokus proses  governance  dalam  masyarakat  itu memegang  peran  kunci  untuk  menjamin efektivitas pencapaian tujuan kolektif 3 .
Dapatkah kapital sosial yang tersedia
dalam entitasnya memadai dan
memberikan garansi bagi perbaikan terciptanya good  governance .  Persoalan- persoalan  elementer  dalam mainstream inilah  yang  dianalisis  dalam  paper  pendek ini.  Dapat  dikatakan  dengan  reposisi administrasi  publik  dari  sarwa  negara  ke governance ini memang bukanlah perubahan  dari  formalisme  administrasi publik  menjadi  informalisme  administrasi publik 4 .  Gambaran  reorientasi governance
3 Francis Fukuyama, 1999, Social Capital and Civil Society , Paper for delivery at the IMF Conference on Second Generations Reforms, The Institute of Public Policy, George Mason University. Available at http//www.imf.com. hal.4-5.
4 Ibid .  pada  hal.1.  Fukuyama  menyebutkan,  bahwa integrasi  peradaban-peradaban  pencerahan  kedalam
pada  abad  21  ini  lebih  nyata  dipaparkan oleh Anwar Shah berikut:
"…the  culture  of  governance  is  also slowing  changing  from  bureaucratic to  a  participatory  mode  of  operation; from command and control to accountability  for  results;  from  being internally dependent to being competitive  and  innovative;  from being  closed  and  slow to  being  open and quick; and from that of intolerance  from  risk  to  allowing freedom to fail or succeed.. 5 "
Tetapi  apabila  ditinjau  dari  jangkauan dinamik  lokusnya,  perubahan  ini  bakal memasuki  varian  kultural  yang  lebih heterogen,  pranata-pranata  sosial  yang lebih beragam.
Oleh  karena  itu  bekerjanya  prinsip governance sebagai  bentuk  baru  dari administrasi  publik  ini  banyak  ditentukan oleh  deposit  dan  konfigurasi  kapital  sosial yang    tersedia  dalam  wilayah  publik. Bagaimana  sinergi  antar governance dan kapital sosial berjalan, bagaimana mengambil  peran,  dan  bagaimana  kapital sosial membangun watak governance atau sebaliknya,  semua  itu  adalah  persoalan- persoalan  primer  yang  musti  dianalisis
institusi-institusi  kultural  ini  adalah  merupakan diskursus  generasi  kedua,  yang  selama  ini  hanya berkisar di tataran institusi-institusi  formal.
5 Anwar Shah, 1997, Balance, Accountability, and Responsiveness : Lessons about Decentralization , paper presented in the World Bank Conference on Evaluation and Development, April 1-2, 1997. Available at Ashah@WORLDBANK.ORG@INTERNET, hal. 5.
dalam  perspektif  kekinian.  Analisis  ini relevan, utamanya untuk melihat, bagaimana sebenarnya reposisi administrasi publik dalam notion governance  ini  bakal  memilih  wilayah- wilayah  nilai  dan  etik  untuk  mempercepat tercapainya  tujuan-tujuan  publik  yang  lebih esensial dan tidak artifisial.

## REPOSISI ADMINISTRASI PUBLIK
Modernisasi  Administrasi  Publik  (AP) adalah  merupakan  faktor  terpenting  yang memungkinkan demokratisasi dan modernisasi  negara  berlangsung  secara efektif  dan  efesien  di  abad  21  ini,    abad yang  sering  dikatakan  sebagai American Century 6 .  Globalisasi    yang  melanda seluruh  bangsa  tanpa  kecuali  disertai dengan revolusi informasi yang besar telah menempatkan  bangsa  di  dunia  hidup dalam sebuah ruang tanpa batas (borderless).  Ditengah  situasi  demikian manajemen negara tak dapat lagi mengandalkan cara-cara konvensional.
Demikian  pula  peran  administrasi  publik dalam  keadaan  demikian,  tak  dapat  lagi mementaskan  pertentangan  kepentingan negara  versus  rakyat,  atau  pergulatan kepentingan dalam drama politik. Administrasi  publik  diharuskan  melakukan reposisi  atau  deformasi  kedalam  sebuah
6 H. George Frederickson, 1999, The Repositioning of American Public Administration , Political, American Political Science Association, available at APSANET, hal  1.
tatanan  kekinian.  Menurut  Frederickson 7 ada  beberapa  alasan  mendasar  mengapa administrasi publik harus melakukan proses  ini:
Pertama,  diantara  fenomena  penting globalisasi ini administrasi publik kontemporer dihadapkan peda
melemahnya  batas-batas  yurisdiksi  dalam berbagai bentuk. Bangsa, negara, provinsi, kota  atau  bahkan  desa  telah  kehilangan batas-batas  fisikalnya.  Melemahnya  batas yurisdiksi  tersebut  bahkan  telah  mengarah menyatunya  berbagai  kawasan,  tanpa pembatas.  Revolusi  telekomunikasi  telah menghilangkan  rambu  dan  batas  fisikal yang pada akhirnya juga merubah berbagai corak  hubungan  sosial  antar  manusia, mereka  dipautkan  dalam  batas  lintas negara, lintas samudra dalam ruang global. Dalam kondisi demikian, bagaimana memahami  kepentingan  publik,  menjaga kongruen  kepentingan  dari  berbagai  aktor seraya  mengontrol  hubungan  yang  terjadi ?.
Kedua, disartikulasi negara, melembeknya peran negara dalam menangani  persoalan-persoalan  kompleks yang sumbernya beragam. Sehingga sebuah  negara  tak  dapat  secara  mandiri menanganinya  secara  baik.  Contohnya adalah munculnya hujan asam, menipisnya lapisan  ozon  diatas  benua  Amerika  dan
7 Ibid . hal 2-3
Australia,  bukan  semata  kesalahan  dari negara  tersebut  tapi  juga  bersumber  dari perilaku publik dari negara-negara lain.
Ketiga, makin maluasnya makna kata "publik". Dalam sejarah administrasi publik, yang  disebut  dengan  publik  itu  identik dengan  negara  (government).  Ungkapan publik  kini  tak  lagi  terbatas  pada  negara tetapi  juga  melingkupi  seluruh  organisasi- organisasi  non  negara  atau  juga  institusi- institusi  yang  secara  langsung  melakukan kontrak kerja dengan negara untuk mewujudkan  tugas publik.  Organisasi
parastatal, LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat). Perdebatan tentang
good governance dan good  government adalah merupakan anatema penting di era globalisasi  ini.  Berbagai  bantuan  dan kerjasama multi lateral tak jarang mensyaratkan  dua  tema  tersebut  dapat dihadirkan dalam sistem politik dan kebijakan  publik  sebuah  negara.  Tak terkecuali    IMF,  Bank  Dunia,  UNDP  juga memberikan  restriksi  luas  apabila  negara resepien  tak  dapat  mengintegrasikan good governance dan good  government dalam pemerintahannya.
Sementara analis menyatakan bahwa dengan  prasarat  seperti  itu  ada  kesan, negara  donor  ataupun  lembaga-lembaga asing  telah  mendekte  berbagai  idiom politik,  dan  kebijakan  publik  kepada negara-negara  berkembang.  Dan  bahkan
acapkali  negara-negara  dana  lembaga donor  dipersalahkan  sebagai  agen  neo- imperealis    yang    melakukan  penjajahan dalam format baru 8 .
Sementara itu analis lain secara jujur mengakui  bahwa  keterbelakangan  negara- negara berkembang dalam menyelenggarakan  pemerintahan  adalah sebagai    akibat  terlambat  melakukan demokratisasi. Sehingga proses demokratisasi yang berlangsung di berbagai  negara  berkembang  diawalnya nampak menjadi pemandangan yang mengembirakan namun lambat laun menjadi  arena  metamorfosa  otoritarian baru.  Hal  ini  ditunjukkan  dengan  fase transisi  demokrasi  yang  ditandai  dengan jatuh  bangunnya  rejim  pasca  otoriter  di berbagai  negara  Afrika,  Asia.  Mengapa kecenderungan ini bisa terjadi ?
Bahwa  masyarakat  demokratis  yang efektif itu dapat hadir setipa saat tergantung  dari  keyakinan  warga  rakyat terhadap  pemerintahannya.  Pemerintahan yang  akuntabel  dan  transparan  adalah merupakan  komponen  paling  elementer sehingga  rakyatnya  dengan  kesadaran
8 Lihat misalnya tulisan Edy Suhardono, 2000, Good Governance dan (versus) Demokrasi Liberal, makalah disampaikan dalam seminar (nasional) sehari bertema  "Mewujudkan Good Governance sebagai Agenda Sebuah negara Demokrasi", Forum LS DIY, hal. 1. Dikatakan kegusarannya "…kebanyakan negara sangat menderita akibat kondisionalitas serampangan yang diberlakukan bagi mereka …"
tinggi  membayar  pajak,  hormat  pada berbagai  keputusan  dan  kebijakan  negara. Rakyat  respek  pada  sebuah  pemerintahan yang  dengan  tatakrama  publik,  etika  dan bersedia mempertangungjawabkan berbagai keputusan publik pada rakyatnya. Dalam  konteks  inilah  terjadi  hubungan mutual  exclusive  antara  rakyat  dengan pemerintah.  Hadirnya  kepercayaan  dari rakyat  karena  mereka  meyakini,  bahwa investasi  trust  yang  ada  akan  menjadi bagian penting terciptanya good governance dan goog government.

## TEORI GOVERNANCE
Kata  governance  kini  menjadi  satu idiom  yang  dipakai  secara  luas,  sehingga dapat  dikatakan  juga  menjadi  konsep payung  dari  sejumlah  terminologi  dalam kebijakan  dan  politik,  kata  ini  acapkali digunakan  secara  serampangan  untuk menjelaskan  :    jaringan  kebijakan    ( policy networks ,  Rhodes:  1997),  manajemen publik  ( public  management ,  Hood:  1990), koordinasi  antar  sektor  ekonomi  (Cambell el al, 1991), kemitraan publik-privat (Pierre, 1998), corporate  governance (Williamson,
1996)  dan good  govenance yang  acapkali menjadi  syarat  utama  yang  dikemukakan oleh lembaga-lembaga donor asing (Lefwich, 1994) 9 .
9 Pierre, Jon and B. Guy Peters, 2000, Governance, Politics and The State , Macmillan Press Ltd, London hal 1-2.
Istilah governance dalam nomenclature ilmu  politik    berasal  dari bahasa  Prancis gouvernance sekitar  abad 14.  Pada  saat  itu  istilah  ini  lebih  banyak merujuk  pada  pejabat-pejabat  kerajaan yang menyelenggarakan tata kelola pemerintahan  dibanding  bermakna  proses untuk  memerintah  atau  lebih  populer disebut  " steering " 10 .  Perdebatan  sejenis juga  terjadi  dalam  wacana  bahasa  Jerman sekitar  tahun  1970-an,  untuk  menunjuk pada  persoalan  efektivitas  atau  kegagalan fungsi  kontrol  politik  -yang  oleh  Kooiman disebut  sebagai  governing-  atau  dalam bahasa  Jerman  "Steuerung"  (steering). Perdebatan  kosa  ini  makin  populer  diawal tahun 80-an, istilah " Steuerung " dipergunakan  dalam  perdebatan  sosiologi makro  yang  merupakan  terjemahan  dari kontrol  sosial.  Akhirnya  dalam  wacana politik Jerman istilah ini dipopulerkan dalam perbincangan politik,
Steuerung, dipergunakan untuk menunjukan
kemampuan atoritas politik dalam menghela  lingkungan  sosialnya 11 ,  misal
10 Muhadjir Darwin, 2000a, Good Governance dan Kebijakan Publik ,  Makalah disampaikan dalam Forum Seminar Forum LSM Yogyakarta bertema : Mewujudkan Good Governance sebagai Agenda Sebuah Negara Demokrasi , tanggal 30 September 2000, Yogyakarta, hal 1.
11 Renate Mayntz, 1993, Governing Failures and The Problem of Governability : Some Comments on a Theoritical Paradigm , dalam Jan Kooiman, (eds), 1993, Modern Governance : New Government-
sejauh  mana  politik  mempunyai  kepekaan untuk  memerintah  (governing)  .  Terakhir kosa ini juga diidentikkan sinonim dari kata governence.
Perdebatan terhadap terminologi  ini    terus  berkembang,  dan diperluas wacananya oleh Kaufmann
(1985) yang memberikan limitasi governance sebagai " successful
coordination of behavior " 12 .
Hingga  kini  perdebatan  terhadap terminologi  ini  tetap  terbuka  lebar,  apalagi interpretasi terhadapnya seringkali dilakukan  secara  longgar.  Muhadjir  Darwin (2000)  misalnya,  menjelaskan  kesulitan untuk  menemukan  padanan  makna  yang memadai,  acapkali  penggunaan  istilah  ini dibiarkan  apa  adanya,  karena  sulit  dicari padanannya  dalam  bahasa  Indonesia. Bondan  Winarno    pernah  menawarkan sinomim istilah ini dengan
"penyelenggaraan" 13 . Muhadjir Darwin  juga menegaskan bahwa notion ini tidak semata-mata
menjelaskan fungsi pemerintah  untuk  menjalankan  fungsi governing , tetapi juga aktor-aktor lain diluar negara dan pemerintah. Pemerintah adalah salah  satu  institusi  saja  yang  menjalankan peran  ini.  Bahkan  dapat  terjadi  peran pemerintah  dalam  fungsi governing ini digantikan  dan  dipinggirkan    oleh  aktor-
Society Interaction , Sage Publication, London hal 10.
12 Ibid . hal 11
13 Muhadjir Darwin, 2000a, Op. Cit . Hal 1.
aktor  lain,  akibat  bekerjanya  elemen- elemen  diluar  pemerintah 14 .    Hal  ini sejalan dengan pemaknaan yang dilakukan oleh  Pierre  dan  Peters  (2000)  yang menyatakan governance sebagai : " thinking about governance means thinking about  how  to  steer  the  economy  and society and how to reach collective goals "
15 .
Sementara itu dalam konteks reposisi administrasi publik
Frederickson memberikan interpretasi governance dalam empat terminologi 16 :
Pertama ,
Governance , menggambarkan bersatunya sejumlah organisasi  atau  institusi  baik  itu  dari pemerintah  atau  swasta  yang  dipertautkan ( linked  together )  secara  bersama  untuk mengurusi kegiatan-kegiatan publik.
Mereka  dapat  bekerja  secara  bersama- sama  dalam  sebuah  jejaring  antar  negara. Karenanya terminologi pertama ini, governance  menunjuk  networking  dari sejumlah  himpunan-himpunan  entitas  yang secara  mandiri  mempunyai  kekuasaan otonom. Atau dalam ungkapan Frederickson adalah perubahan citra sentralisasi organisasi menuju citra organisasi yang delegatif dan terdesentralisir.  Mereka  bertemu  untuk
14 Ibid .
15 Pierre, Jon and B. Guy Peters, 2000, Op. Cit hal 1 16 Frederickson, H. George, 1997, Op. Cit hal. 84-87
malakukan  perembugan,  merekonsiliasi kepentingan sehingga dapat dicapai tujuan secara  kolektif  atau  bersama-sama.  Kata kunci  terminologi  pertama  ini  adalah networking , desentralisasi.
Kedua , Governance sebagai  tempat berhimpunnya  berbagai  pluralitas  pelaku  - bahkan  disebut  sebagai  hiper  pluralitas  - untuk  membangun  sebuah  konser  antar pihak-pihak yang berkaitan secara langsung  atau  tidak  (stake  holders)  dapat berupa  :  :  partai  politik,  badan-badan legislatif dan divisinya, kelompok kepentingan,  untuk  menyusun  pilihan- pilihan kebijakan seraya mengimplementasikan .  Hal  penting  dalam konteks  ini  adalah  mulai  hilangnya  fungsi kontrol antar organisasi menjadi, menyebarnya  berbagai  pusat  kekuasaan pada berbagai pluralitas pelaku, dan makin berdayanya pusat-pusat pengambilan keputusan yang makin madiri.
Sebagaimana  dijelaskan  Muhadjir Governance dalam  konteks  kebijakan adalah  "…  kebijakan  publik  tidak  harus berarti kebijakan pemerintah, tetapi kebijakan oleh siapapun  (pemerintah, semi pemerintah,  perusahaan  swasta,  LSM, komunitas  keluarga)  atau  jaringan  yang melibatkan  seluruhnya  tersebut  untuk mengatasi  masalah  publik  yang  mereka rasakan. Kalaupun kebijakan publik diartikan  sebagai  apa  yang  dilakukan pemerintah  ,  kebijakan  tersebut    harus
diletakkan  sebagai  bagian  dari  network kebijakan yang melibatkan berbagai komponen masyarakat tersebut.." 17 .
Dengan  demikian  terminologi  kedua ini  menekankan,  governance  dalamm konteks  pluralisme  aktor  dalam  proses perumusan  kebijakan  dan  implementasi kebijakan.  Beberapa  pertanyaan  kunci yang  penting  :  seberapa  jauh  kebijakan yang  dilakukan  pemerintah  merespon tuntutan masyarakat, seberapa jauh masyarakat dilibatkan dalam proses tersebut, seberapa jauh masyarakat dilibatkan  dalam  proses  implementasi, seberapa  besar  inisiatif  dan  kreativitas masyarakat  tersalurkan,  seberapa  jauh masyarakat  dapat  mengakses  informasi menyangkut pelaksanaan kebijakan tersebut,  seberapa  jauh  hasil  kebijakan tersebut memuaskan dan dapat dipertanggungjawabkan.  Kata  kunci  dalam terminologi  kedua  ini  adalah  pluralitas aktor,  kekuasaan  yang  makin  menyebar, perumusan  dan  implementasi  kebijakan bersama.
Ketiga, Governance berpautan dengan  kecenderungan  kekinian  dalam literatur-literatur manajemen publik utamanya spesialisasi dalam rumpun kebijakan  publik,  dimana  relasi  multi organisasional  antar  aktor-aktor  kunci terlibat  dalam  implementasi  kebijakan.
17 Muhadjir Darwin, 2000a, Op. Cit hal 3.
Kerjasama  para  aktor  yang  lebih  berwatak politik,  kebersamaan  untuk  memungut resiko,  lebih  kreatif  dan  berdaya,  tidak mencerminkan  watak  yang kaku  utamanya menyangkut  :  organisasi,  hirarki,  tata aturan. Dalam makna lebih luas governance  merupakan  jaringan  ( network ) kinerja diantara organisasi-organisasi lintas vertikal  dan  horisontal  untuk  mencapai tujuan-tujuan publik. Kata kuncinya jaringan aktor  lintas  organisasi  secara  vertikal  dan horisontal.
Keempat ,  terminologi Governance dalam  konteks  administrasi  publik  kental dengan sistem nilai-nilai kepublikan .
Governance menyiratkan sesuatu hal yang sangat  penting.  Governance  menyiratkan sesuatu keabsahan. Governance menyiratkan sesuatu
yang lebih
bermartabat,  sesuatu  yang  positif  untuk mencapai tujuan publik. Sementara terminologi  pemerintah  ( government )  dan
birokrasi direndahkan, disepelekan mencerminkan sesuatu yang lamban kurang  kreatif. Governance dipandang sebagai  sesuatu  yang  akseptabel,  lebih absah,  lebih  kreatif,  lebih  responsif  dan bahkan lebih baik segalanya.
Dari  keempat  terminologi  tersebut dapat ditarik pokok pikiran bahwa governance dalam  konteks  administrasi
publik adalah merupakan proses perumusan dan implementasi untuk mencapai tujuan-tujuan publik yang
dilakukan  oleh aktor :  pluralitas  organisasi, dengan sifat  hubungan yang  lebih  luwes dalam  tataran  vertikal  dan  horisontal, disemangati  oleh  nilai-nilai  kepublikan antara  lain  keabsahan,  responsif,  kreatif. Dilakukan dalam semangat kesetaraan dan netwoking yang  kuat  untuk  mencapai tujuan publik yang akuntabel.
Berdasarkan pemikiran ini governance  adalah  merupakan  sebuah ekspansi notion dari  makna  administrasi publik yang semula hanya diartikan sebagai  hubungan  struktural  antara  aktor- aktor  yang  ada  dalam mainstream negara. Secara tegas Milward dan O'Toole memberikan interpretasi governance dalam dua  aras  penting  : Pertama , governance sebagai  studi  tentang  konteks  struktural dari organisasi atau institusi pada berbagai level  ( multi  layered  structural  contex ). Kedua , governance adalah  studi  tentang network yang  menekankan  pada  peran beragam aktor sosial dalam sebuah jejaring negosiasi,  implementasi,  dan  pembagian hasil. Merupakan konser sosial 18
melibatkan pelaku-pelaku untuk mengakselerasikan kepentingan publik secara  lebih  adil  dan  menebarnya  peran
18 George H. Frederickson, 2000, The Repositioning of American Public Administration , American Political Science Association, available at APSANET.  Frederickson, mengutip pendapat O'Toole, 1993 yang menggambarkan governance sebagais sebuah konser sosial "…governance requires social partners and the knowledge of how to concert action among them… ". hal 7
lebih  merata  sesuai  dengan  realitas pluralitas kepentingan dan aktor yang ada.
Sementara itu dari perspektif strukturalis sebagaimana argumentasi Lynn,  Heinrich  dan  Hill  yang  dikutip  oleh Frederickson elemen penting notion
governance meliputi aras teori
kelembagaan  ( institutionalism )  dan  teori jaringan ( network theory ) 19 .
Pertama , governance berkaitan  dengan suatu  level  kelembagaan  ( institutional level ).  Matra  ini  meliputi sistem  nilai , peraturan-peraturan  formal  atau  informal dengan tingkat  pelembagaan  yang  mantap :  bagaimana  hirarki  ditata,  sejauhmana batas-batasnya disepakati, bagaimana prosedurnya,  apa  nilai-nilai  kolektif  yang dianut rejim. Yang termasuk dalam konsepsi  ini  antara  lain  :    hukum administrasi,  dan  bentuk  peraturan  legal lainnya,  teori-teori  yang  berkaitan  dengan bekerjanya birokrasi dalam skala luas, teori politik ekonomi, teori kontrol politik terhadap  birokrasi.  Pada  gatra  ini  terdapat sejumlah  teori  yang  sangat  penting  :  teori kelembagaan  ( institutional  theory ),  teori perburuan  rente  ( rent  seeking ),  teori kontrol  dari  birokrasi,  dan  dan  teori  tujuan dan  filosofi  pemerintah.  Pada  bagian  ini teori governance difokuskan  pada  tataran- tataran sistem nilai ( value ).
19 Ibid . hal 7-8
Kedua, pada  level  organisasi  dan managerial governance akan  berpautan dengan biro-biro hirarki, departemen, komisi  dan  agen-agen  pemerintah    atau juga  organisasi-organisasi  yang  menjalin hubungan kerja dengan pemerintah . Pada tataran ini agenda-agenda : kebebasan dan mandirian  administratif,  takaran-takaran unjuk kerja dalam proses pelayanan publik, menjadi  isu  yang  penting.  Tori-teori  yang signifikan  untuk  menjelaskan  fenomena  ini antara lain : principal-agent theory, transaction  cos  analysis  theory,  collective action theory, network theory. Intinya, pada terminologi kedua ini governance
diproyeksikan pada peran mengakselerasikan kepentingan-
kepentingan  publik  ( public  interest )  dalam suatu network antar institusi.
Ketiga, pada  level  teknis,  bagaimana nilai-nilai dan kepentingan publik sebagaimana  telah  dikemukakan  pada pendekatan  pertama  dan  kedua  harus dioperasionalisasikan dalam  tindakan- tindakan riil. Isu-isu tentang profesionalisme, standar kompetensi teknis, akuntabilitas, dan kinerja ( performance ) sangat penting dalam konteks  ini.  Teori-teori  yang  relevan  untuk tema ini antara lain: ukuran-ukuran efesiensi, teknis manajemen budaya organisasi, kepemimpinan, mekanisme akuntabilitas, dan ukuran. Dengan demikian  pada  level  ini  governance  lebih
banyak  berurusan  dengan  implementasi kebijakan  publik  pada  level  operasional ( public policy at the street level ).
Interpretasi teori governance menurut terminologi  diatas  merupakan  reduksi  dari dua pendekatan utama, yaitu teori institusionalisme (institusionalism) dan teori jaringan  (network).  Governance  adalah merupakan pumpunan dari berbagai organisasi-organanisasi publik dimana negara hanya menjadi salah satu elemennya  disamping  elemen  yang  lain yang  menjalin  sebuah  networking  secara kolektif.  Disamping  itu  karena  governance memumpun  sejumlah  pluralitas  organisasi maka  kehadiranya  juga  dibangun  oleh berbagai  sistem  nilai  dan  norma  yang dibawa pada tataran supra organisasi, inter organisasi  dan  antar  organisasi.  Dalam konteks ini maka governanace sesungguhnya  sarat  dengan  ikatan-ikatan sistem  nilai  yang  tersedia  dalam  deposit sistem sosialnya. Administrasi publik dalam konteks  ini  tidak  netral  dengan  berbagai realitas  yang  berkembang  di  ekologinya. Sistem  nilai  dapat  saja  berupa  nilai-nilai formal  yang  dikonstruksi  oleh  pranata- pranata  hirarkis  dan  rasional  tapi  juga dapat  dipengaruhi  oleh  berbagai  varian sistem  nilai  yang  oleh  Francis  Fukuyama (1999) order sosial demikian juga dibangun secara  spontan  dan  arasional  oleh  publik
20 .  Justru  nilai-nilai  spontan  arasional  yang merupakan  salah  satu  elemen  kapital sosial inilah yang menyebabkan, modernisasi  dan  demokratisasi  negara- negara  modern  di  dunia  dapat  lebih  cepat dibanding  yang  lain.  Kini  kita  telah memasuki sebuah periode kesadaran baru, bahwa    ciri  utama  interaksi  peradaban masyarakat modern tidak hanya ditentukan oleh order yang bersifat  publik, formal,  dan  bercorak  legal  tetapi  lebih  dari itu  juga  ditentukan  oleh  peran-peran  yang sifatnya  dapat  dinegosiasikan  (negotiable), bersifat  labil,  kontur-kontur  yang  bersifat sangat  privat,  yang  disebut  sebagai  nilai- nilai informal 21 .
LENSA

## KAPITAL
SOSIAL DAN

## GOVERNANCE
Kapital sosial sebagai telah disinggung pada pembahasan sebelumnya, bukan  bermaksud  memberikan  gambaran makna  dan  dikotomi  lokus  yang  berbeda, yaitu  kapital  sosial  yang  berasal  dari domain deposit publik dalam arti mengecualikan elemen-elemen pemerintah dan  kapital  sosial  yang  berasal  dari  publik dalam arti yang luas. Paper ini
20 Fukuyama, Francis, 1999, The Great Disruption : Human nature and the Reconstitution of Social Order , Free Press Paperback Book, Simon  and Schuster, New York hal 146-149
21 Adam B. Seligman, 1998, Between Public and Private : Towards a Sociology of Civil Society dalam Robert W. Hefner (eds), 1998, Democratic Civility :
The History and Cross-Cultural Possibility of a Modern Political Ideal , Transaction Publishers, New
Brunswick (USA). Hal 101.
menegaskan bahwa yang dimaksud dengan  kapital  sosial  dalam  konteks analisis  ini  adalah  yang  berasal  domain publik  dalam  arti  luas.  Dasar  asumsinya, bahwa  kapital  sosial  sebenarnya  adalah merupakan kekayaan nilai yang domainnya di  entitas  publik  dengan  berbagai  varian. Varian-varian  kapital  sosial  ini  dapat  saja menjadi  elemen  pembangun  nilai-nilai  dari segregasi-segregasi entitas yang diciptakan  oleh  masyarakat.  Negara  atau pemerintah  adalah  salah  satu  bentuk entitas  publik,  yang  didalamnya  bisa  saja menolak  atau  mengenakan  kapital  sosial yang ada pada entitas-entitas diluarnya.
Mengapa peran kapital sosial penting sebagai habitat terciptanya good
governance ?.  Citra  masyarakat  baru, masyarakat sipil yang beradab dan demokratis    sebagaimana  dikutip  oleh Hefner  (1998)  maupun  Fukuyama  (1999) terbangun  dalam  ikatan-ikatan  sosial  yang lebih mandiri. Tidak banyak mengandalkan peran-peran  formal,  masyarakat  abad  21 akan  lebih  banyak  mengandalkan  peran norma-norma  informal 22 ,  yang  banyak disediakan oleh kapital sosialnya.
22 Fukuyama, Francis, 1999, Op. Cit. Hal 7, yang menyatakan " …the world of the twenty-first century will depend heavily on such informal norm…" Hal senada juga dikemukakan oleh Robert W. Hefner (eds), 1998, Democratic Civility : The History and Cross-Cultural Possibility of a Modern Political Ideal , Transaction Publishers, New Brunswick (USA) hal 100.
Secara lugas Fukuyama memberikan batasan kapital sosial adalah adalah : "… a set  of  informal  values  or  norms  shared among  members  of  a  group  that  permits cooperation among them …" 23 (serangkaian nilai-nilai  dan  norma  informal  yang  dimiliki bersama  diantara  anggota-anggota  atau oleh sebuah kelompok yang memungkinkan kerjasama diantara mereka).  Kapital  sosial  itu  sendiri  menurut Fukuyama  mempunyai  akar  teoritik  yang kuat dengan kepercayaan. Hingga Fukuyama  sampai  pada  suatu  kesimpulan bahwa "… social capital is a capability that arises  from  the  prevalence  of  trust  in  a society or in certain parts of it …" 24 (kapital sosial  adalah  kapabilitas  yang  dihasilkan dari  kepercayaan  bersama  dalam  suatu masyarakat  atau  bagian  dari  masyarakat). Kepercayaan  (trust)  adalah  salah  satu visualisasi dari adanya  kekokohan  kolektif untuk  memegang  norma  sosial  untuk bekerjasama.
Realitas ini merupakan cermin tersedianya kapital sosial dalam masyarakat.  Karena  itu  kepercayaan  tidak akan  muncul  secara  spontan.  Norma- norma  hirarkis  memang  tidak  penting, tetapi  ia  tidak  terlalu  signifikan  untuk menumbuhkan sebuah komitmen
23 Ibid hal .16
24 Francis Fukuyama,  1996, Trust : The Social Virtues and The Creation of Prosperity , Free Press Paperback Book, Simon  and Schuster, New York hal. 26.
kepercayaan ( trust ) dalam sebuah masyarakat  . Order sosial  memang  akan banyak  ditentukan  oleh  hadirny  semangat saling percaya ini, dan munculnya kepercayaan  ini  juga  banyak  ditentukan oleh  ikatan-ikatan  yang  lebih  berwatak kultural.  Oleh  karena  itu  benar  penegasan Fukuyama  (1995)  bahwa  norma-norma formal  yang  dirancang  dengan  basis hirarkis  yang  kuat,  tak  akan  banyak membantu munculnya kepercayaan apabial tak  dapat  diinkorporasikan  secara  fleksibel dalam  sebuah  jejaring  sistem  sosial  yang lebih  kecil 25 .  Dicontohkan,  bahwa tingginya  semangat  saling  percaya  (trust) yang ditujukkan antar rakyat jepang adalah menjadi dasar utama bagi revolusi informasi yang saat ini meluas. Masyarakat yang mempunyai miskin tingkat kepercayaannya tidak akan pernah mampu menciptakan  teknoloogi  informasi  yang efesien.
Penjelasan  dari  statemen  itu,  adalah masyarakat yang mempunyai kapital sosial kepercayaan  yang  tinggi,  maka  dalam berbagai urusan bisnis, politik, dan birokrasi tak banyak memerlukan kehadiran norma-norma  publik  yang  lebih  formal. Sehingga  proses  negosiasi  dan  transaksi sosial yang dilakukan dapat dengan mudah dilakukan  tanpa  jaminan  dan  tan  tanpa imbalan resorsis, mereka lebih
25 Ibid. hal 25-26.
mengandalkan  norma-norma  rsiprositas atau pertukaran. Inilah yangh oleh Margaret Levi (1999) dikatakan, kepercayaan  (trust)  itu    mempunyai  fungsi sangat  signifikan  untuk  mereduksi  biaya- biaya ekonomi dan biaya sosial yang harus dibayar  oleh  pihak  yang  berinteraksi 26 . Dengan  kepercayaan  maka  para  aktor sosial yang berinteraksi tidak harus mengandalkan pranata-pranata formal yang  acapkali  memerlukan  proses  dan prosedur yang sangat tidak efesien.
Hubungan-hubungan  antar  pelaku tak harus mengandalkan mekanisme korrdinasi  dalam  bentuk  formal,  misalnya kontrak dagang dalam transaksi ekonomis, tidak  memerlukan  hubungan  hirarkis  yang kaku,  tatanan  birokrasi  yang  rumit  dan melelahkan.  Memang  hal-hal  tersebut  juga dapat  dilakukan  oleh  masyarakat  yang tanpa kapital sosial sekalipun. Tetapi bakal memerlukan  biaya  yang  lebih  mahal  dan bertele-tele. Diperlukan biaya-biaya transaksi  semisal  bagaimana  hubungan tersebut harus dimonitoring, dikuatkan oleh hukum dan kesepakatan-kesepakatan
26 Margaret Levi, 1999, When Good Defenses Make Good Neighbors : A Transaction Cost Approach to Trust and Distrust , Paper originally prepared for presentation at the 2 nd Annual Meeting of the International Society for the New Institutional Economic (ISNIE), Paris September, 17-19, 1998 and at the Conference on Social Networks and Social capital, Duke University, October 30
November 1, 1998. Revised at January, 1999, Published by Department of Political Science, University of Washington, hal 3.
secara  formal.  Realitas  fenomena  ini memeng telah mewarnai kehidupan modernisasi  manusia.  Dimana  segala pranata dan aturan formal adalah menempati  posisi  yang  penting.  Periode yang  oleh  Weber  disebutnya  birokrasi rasional,  dimana  segala sesuatunya  sudah ditakar  dalam maintream dan  ukuran  dan skala yang tegas dan jelas.
Kendatipun demikian, fenomena modernisasi selanjutnya menegaskan, bahwa  ada  sisi  terpenting  dari  proses modernisasi  yang  paling  penting,  yaitu kenyataan  bahwa  tidak  sedikit  norma- norma informal yang menjadi bagian paling substantif  dari  modernisasi  itu  sendiri. Berbagai keperluan manusia untuk beriteraksi dengan lainya terlalu lambat dan berbiaya  apabila  dilakukan  dengan  basis tatacara yang formal dan rasional. Berbagai  penelitian  yang  disinggung  oleh Fukuyama  juga  menyebutkan,  bahwa beberapa  eksekutif  dan  para  ilmuwan terkemuka di beberapa perusahaan multinasional acapkali melakukan
pertukaran  temuannya  hanya  dengan mengandalkan  tukar-menukar  hak  cipta secara informal. Alasannya sangat sederhana,  mekanisme  pertukaran  hak cipta  yang  disediakan  dalam  tatacara formal acapkali terlalu berbiaya dan sangat lamban 27 .
27 Fukuyama, Francis, 1999, Op. Cit hal .4
Francis  Fukuyama  (1996)  dalam bukunya Trust : The Social Virtues and the Creation  of  Prosperity ini  juga  melukiskan dalam berbagai contoh bagaimana sumber- sumber  deposit  kapital  sosial  antara  lain norma-norma agama, ikatan-ikatan komunal  dan  kesukuan  yang  dalam  kurun tertentu telah memberikan landasan istimewa untuk menjamin saling percaya.
Dalam  bidang  managemen,  teori kapital sosial juga mengkritik tipe manajemen  yang  dikembangkan  oleh Taylor,  yang  sarat  dengan  jenjang  hirarki. Perubahan  organisasi  menjadi  struktur datar  ( flat )  telah  menyebabkan  para pegawai  lebih  dekat  dengan  berbagai resorsis  lokal  sehingga  terdorong  secara otomatis  untuk  berprakarsa  mengambil keputusan-keputusan penting secara mandiri  tanpa  tergantung  dari  atasannya yang  mungkin  jauh  dari  jangkauannya. Sehingga dalam praktek manajemen demikian  lebih efesien.
Fungsi politik dari kapital sosial dalam demokrasi  modern  juga  sangat  penting. Konteks  demokrasi  yang  sebagaimana diperbincangkan  oleh  Robert  A.    Dahl adalah demokrasi yang memumpun serangkaian nilai-nilai akuntabiltas 28 .
28 Robert A. Dahl, 1998, On Democracy , Yale University Press, New Haven and London. Hal 38, menyebutkan terdapat lima nilai dasar dari demokrasi, dengan demokrasi akan menjamin akses publik untuk (1) berpartisipasi secara aktif dalam proses perumusan kebijakan publik (2) persamaan
Rendahnya  kapital  sosial  dalam  negara demokrasi    dapat  berakibat  buruk  pada proses demokrasi.
Demokrasi mensyaratkan  kedewasaan  masyarakat untuk  mampu  mengorganisir  dirinya  dan menata model-model interaksi politik didalamnya.  Masyarakat  demokratis  tanpa kekukuhan kapital sosial akan menciptakan pertentangan-pertentangan dan anarkisme. Karenanya  demokratisasi  akan  terlindungi oleh  format    kohesi  sosial  yang  tercipta secara  otonom  dalam  masyarakat,  yang disebut dengan kapital sosial.
Kecenderungan  ini  juga  diamati  oleh Edward  Banfield  maupun  Robert  Putnam (1993),  yang  dikutip  oleh  Fukuyama  juga menegaskan  bahwa  "… low  level  of  social capital  have  been  linked  to  inefficient  local government in southern Italy, as well as  to the region's pervasive corruption …"
Demikian halnya pengamatan Fukuyama di beberapa  negara  Amerika  Latin,  bahwa renggangnya kepercayaan antar masyarakat  melahirkan  dualisme  sikap sebagian  besar  politisi  dan  birokrat  di negera-negara itu. Sikap pertama, munculnya  integritas  perilaku  yang  baik dengan  anggota  keluarga  dan  teman- teman terbatas sedang dipihak lain melahirkan  perilaku-perilaku  dalam  ruang
dalam menyuarakan aspirasi (3) meningkatkan pencerahan pengertian (4) menjamin kontrol publik terhadap agnda-agenda yang akan diimplementasikan (5) kesadaran dan kedewasaan.
publik yang lebih luas. Sehingga fenomena ini menjadi landasan meluasnya korupsi 29 . Pengamatan sejenis berikut ini menggambarkan  perbandingan  institusi  di Amerika dan Jepang. Diantara kelembagaan  publik  paling  utama  yang menentukan  kemajuan  industrialisasi  di Jepang adalah adanya gugus perencanaan  industrialisasi  nasional  yang disebut MITI ( Ministry of International Trade and  Industry ).  Lembaga  ini  berfungsi secara  proaktif  merencanakan  jenis-jenis industri  yang  akan  dipertandingkan  dalam pasar  internasional.  Lembaga  ini  juga mempunyai  otonomi  penuh  memberikan lisensi  kredit  dan  pasokan  modal  kepada unit-unit industri yang mempunyai kompetensi  teknis  dan  skill  memadai. Amerika  dan  beberapa  negara  Afrika  dan Amerika  Latin  telah  mencoba  mentranfer institusi  ini  kedalam  negaranya,  tetapi  tak satupun  dapat  menandingin  kehebatan peran  MITI.  Penelitian  dan  testimoi  yang dilakukan  secara  luas  menemukan,  ada beberapa  karakter  kultural  bangsa  Jepang yang  tidak  dapat  ditemukan  dinegara  lain yaitu  :  tingginya  integritas  para  birokrat, tingginya level keterampilan dan profesionalisme,  kuatnya  penghormatan kepada  otoritas  yang  lebih  tua  dalam masyarakat  Jepang.  Nilai-nilai  inilah  yang tidak dapat ditransfer ke tempat lain.
29 Fukuyama, Francis, 1999, Op. Cit hal. 5.
KAPITAL SOSIAL:

## DETERMINASI
AKUNTABILITAS PUBLIK Reposisi administrasi publik
memasuki era anti pemerintah, menempatkan  masyarakat  sebagai  aktor publik yang penting. Kini administrasi publik juga  memasuki  wilayah  entitas  sosial dimana  proses  demokrasi  menjadi  suatu keniscayaan.  Peran  administrasi  publik dalam nuansa demikian adalah memperbaiki  tata  kelola  pemerintahan dengan  memasukkan nilai-nilai bisnis dalam  kehidupan  pemerintahan.  Hal  ini juga  menjadi  kecenderungan  administrasi publik  sebagai  ditulis  oleh  Osborne  dan Gaebler  dalam  bukunya  yang  terkenal Reinventing  Government (ReGo),  yang pada  bagian  awal  ditegaskan  bahwa  buku itu  bukan  tentang  politik  atau  tentang pemerintahan  tetapi  tentang governance .
Sebagaimana  pengamatan  Richard  Box 30
dalam
perkembangannya kuatnya preferensi  yang  bekarakter  ekonomis  ini telah  mengundang  campur  tangan  dan kontrol  para  eksekutif  dalam  proses pengambilan  keputisan  dalam  rangka mencapai efesiensi yang tinggi dan cenderung  menyingkirkan  gangguan  politis yang bakal muncul. Ironis, dengan tendensi ini administrasi publik telah mampu
30 Richard C. Box, 1998, Citizen Governance : Leading American Communities into the 21 st Century , Sage Publications, California, hal. x-xi.
mengejar cita-cita good government tetapi disisi  lain  makin  menjauhkan  peran  warga negara  dalam  proses  diskusi  publik, sesuatu  elemen  dasar  yang  penting  untuk menciptakan cita-cita good governance .
Bagaimana sebenarnya peran kapital sosial  dalam  proses  reposisi  administrasi publik dalam kerangka kualitas pemerintahan.  Beberapa  penelitian  perihal ini  telah  banyak  dilakukan  oleh  para akademisi,  antara  lain  adalah  Robert Putnam  (1993) yang melakukan penelitian di Italia, menegaskan bahwa pemerintahan-pemerintahan  regional  yang mengantongi  kepercayaan  publik  lebih ( more trusting ) dan lebih berwatak kewargaan  ( more  civic  minded )  lebih mampu menyediakan layanan-layanan publik  lebih  efektif  dibanding  tempat  lain yang  sifat-sifat  kepercayaan  dan  karakter kewargaanya  lebih  rendah 31 .  Sementara itu  penelitian  sejenis  juga  dilakukannoleh La.  Porta  (1997)    menetapkan  sampel  30 negara di dunia, menyimpulkan masyarakat
31 Stephen Knack, 2000, Social Capital and the Quality of Government : Evidence from the U.S. States , World Bank Paper, availabel at http://www1.worldbank.org/publicsector/ , hal. 1. Pada halaman 2 juga ditegaskan apa yang disebut dengan nilai-nilai kewargaan ( civic value ) itu adalah "… the ways in which political elites make decisions, their norms and attitudes, as well as the norms and attitudes of ordinary citizen, his relation to government and to his fellow citizen.. ." (suatu cara dimana keputusan-keputusan, norma-norma dan sikap yang ditampilkan oleh para politisi juga mencerminkan norma-norma dan sikap dari warga negara, ada perpautan dengan pemerintahan dan warga negaranya).
dengan  derajad  kepercayaan  yang  tinggi signifikan  dengan  membaiknya  unjuk  kerja pemerintah. Variabel yang diperbandingkan adalah  keyakinan  publik  pada  pemerintah dan  efesiensi  birokrasi  yang  ditunjukkan oleh pemerintah.
Persoalan  yang  penting  dianalisis dalam perdebatan ini, dengan cara bagaimana  kapital  sosial  memperbaiki kualitas  pemerintahan  ?.Ada  tiga  cara kapital sosial memperbaiki kualitas pemerintahan : Pertama , pemerintah dapat memperluas  jangkauan  akuntabilitasnya karena  responsif  pada  kepentingan  rakyat lebih  luas    dibanding  dengan  kepentingan- kepentingan  kelompok  yang  lebih  kecil. Kedua ,  dapat  memfasilitasi  kesepakatan- kesepakatan tatkala terjadi polarisasi kepentingan politik terjadi. Ketiga , memperbesar  kapasitas  inovasi  dalam proses  pengambilan  keputusan  ketika berhadapan  dengan  tantangan-tantangan baru 32 .
Dari uraian ini jelas, bahwa hal paling menentukan  kualitas  pemerintahan  adalah sejauhmana  kiprah  dan  kinerja  yang dilakukan  pemerintah  merefleksikan  kontur sistem  nilai  yang  berlangsung  di  ceruk entitasnya. Kecerdasan aktor-aktor pemerintah  termasuk  didalamnya  birokrat dan pejabat publik lainnya dalam memungut nilai-nilai ini, kemudian
32 Stephen Knack, 2000, Op. Cit . Hal. 3
menginkorporasikannya  dalam  proses  tata kelola pemerintah adalah merupakan investasi  penting  pemerintah  tak  akan teralienasi  dari  publiknya.  Karena  itu persoalan  nilai  ( value  sistem )  dalam  tata kelola pemerintahan menjadi bagian sentral,  sebagai  bagian  utma  akuntabilitas pemerintah  kepada  publiknya 33 .  Adanya kepercayaan  dari  publik  yang  besar,  sikap integritas  dan  komitmen  yang  kuat  dari para penyelenggara negara akan pentingnya  "civic  minded"  secara  iteratif dapat mempengaruhi kinerja  pemerintahan secara keseluruhan. Kontrol yang kuat dari publik  sebagai  bagian  perasaan  ikut mengambil peran besar dalam pemerintahan  akan  mampu  mengurangi perburuan rente politik  yang dilakukan oleh para birokrat.
Sebagaimana  diamati  oleh  Putnam (1993) pada suatu entitas masyarakat yang inteksitas interaksi dengana pejabat- pejabat publik tinggi maka ada kecenderungan  inisiatif  publik  berkembang lebih  baik  utamanya  dalam  merespon  isu- isu publik 34 . Pemerintah yang
33 Muhadjir Darwin, 2000b, Akuntabilitas Pelayanan Publik , makalah disampaikan dalam Seminar Sehari FISIPOL UGM Yogyakarta. Pada  alinea 1 halaman 1 sampai alinea awal halaman 2 ditandaskan bahwa pengertian akuntabilitas adalah :….
pertanggungjawaban yang  bersifat eksternaldari pihak yang menjalankan tugas (agent) kepada pihak lain yang mempunyai kuasa dan memberikan otoritas (principal) .
34 Stephen Knack, 2000, Op. Cit .  hal. 4
mengintegrasikan karakter-karakter kepublikannya  lebih  intens  akan  dianggap oleh  publik  sebagai  institusi  yang  mampu menyediakan  benda-benda  publik  yang memberikan  keuntungan  dan  jangkauan publik,  sebaliknya  negara  yang  egois hanya  akan  menyediakan  barang-barang privat  yang  tidak  mampu  mendatangkan kemaslahatan publiknya.
Demikian  halnya  perseteruan  antar politisi  muah  sekali  terjadi  dalam  suatu periode  demokrasi.  Masyarakat  politisi yang mempunyai deposit kepercayaan dan norma-norma  pertukaran  yang  kuat,  akan dengan mudah dapat menyelesaikan polarisasi kepentingan yang terjadi.
Putnam  (1993)  di  negara-negara  bagian yang menjadi obyek penelitiannya, semakin tinggi  spirit  kewargaan  pada  suatu  entitas maka  anggota  masyarakatnya  juga  akan semakin mempunyai spirit publik yang lebih kuat  sehingga  berbagai  kebijakan  baru selalu  direspon  secara  positif,  demikian pula  polarisasi  akibat  dominasi  segelintir elit  bisa  dihindar  ada  " sense  of  civic obligation "  yang  menempatkan  publik
sebagai bagian paling elementer
suksesnya implementasi kebijakan- kebijakan  publik  yang  diprakarsai  negara 35 .
Dari  beberapa  pandangan  diatas, jelas  bahwa  kini  fungsi  pemerintah  bukan merupakan pelaku publik yang independen.
35 Ibid . hal 5.
Efektivitas  dan  akuntabilitasnya  banyak ditentukan  sejauhamana  publik  sebagai konstituennya  memberikan  garansi  dan lisensi  bahwa  agenda-agenda  dan  isu-isu yang  dijadikan  prioritasnya  merupakan inklusi  preferensi  publik.  Dukungan  politik, loyalitas  publik,  dan  integritasnya  terhadap nilai-nilai kepublikan atau bahkan apresiasi pubnlik terhadap pemerintah sangat ditentukan sejauh mana agen-agen pemerintah  menempatkan  nilai-nilai  kapital sosial  dalam  proses  publik.  Negara  bukan satu-satunya  aktor  yang  dapat  serta mengetahui  segala  hal  ihwal  pada  wilayah publik.

## BIROKRAT  DAN  ETIKA  ADMINISTRASI PUBLIK
Sekalipun  terminologi governance telah  memumpun  serangkaian  nilai-nilai kepublikan, juga masih memerlukan prinsip-prinsip utama yang oleh Richard C. Box disebutnya ada empat elemen penting sebagai  The  Principles  of  Community Governance 36 . Pertama ,  Prinsip  Skala.
Kebijakan  pemerintah  yang  baik  harus disusun  dengan  mengindahkan  wacana yng  berkembang  di  satuan-satuan  dan fragmen  masyarakat.  Isu  dan  agenda  apa yang  diprioritaskan  juga  harus  merupakan cermin dari aspirasi publik. Kebijakan yang
36 Richard C. Box, 1998, Citizen Governance : Leading American Communities into the 21 st
Century , Sage Publications, California, hal. 20-21.
demikian akan mampu mengundang entitas  masyarakat  memasuki  wilayah politik " self-governance " yang sangat diperlukan  untuk  menjamin  efektivitas  dan kemaslahatannya.
Kedua
Prinsip Demokrasi, governance  harus  menempatkan  nilai-nilai demokrasi  sebagai  dikemukakan  oleh Rober  A.  Dahl  (1998) 37 .  Utamanya, masyarakat  harus  secara  bebas  dapat mengakses  alasan-alasan  sebuah  pilihan ditetapkan  dan  sementara  pilihan  lain ditolak.  Sehingga  masyarakat  itu  sendiri pula  yang  bakal  bagaimana  corak  dan bentuk masa depan yang diinginkan.
Ketiga Prinsip Akuntabilitas,
Masyarakat  adalah  memiliki  segala  hal yang ada diseputar tempat tinggalnya. Oleh karenanya  merekalah  yang  paling  berhak untuk  memutuskan  agenda  apa  yang mereka  perlukan,  bagaimana  itu  dicapai dan dengan siapa harus menjalin kerjasama.
Keempat , Prinsip Rasionalitas.
Dalam  membuat  kebijakan-kebijakan  yang berkaitan  dengan  publik,  logika  dan rasionalitas  yang  mendasarinya  harus dijelaskan  secara  terbuka.  Bukan  pejabat- pejabat publik terpilih yang berhak menentukan  neraca  dan  takaran  logika tetapi masyrakat sendiri. Proses penentuan logika  ini  bukan  bagaimana  menetapkan
37 Robert A. Dahl, 1998, Op. Cit hal 45-60.
opini publik secara persis, tetapi bagaimana mengenali kembali (recognizing)  bahwa  proses  pengambilan keputiusan  adalah  sebuah  proyek  kolektif masyarakat  dimana  perbincangan,  suara, dan  pendengaran  publik  harus  dijadikan nilai-nilai dasarnya.
Oleh karenanya dalam suatu sistem masyarakat  demikian  ini,  peran  publik menjadi  mengemuka.  Benar  apa  yang dikatakan  Osborne  dan  Gaebler,  yang menempatkan  peran  pejabat  publik  atau birokrat  sebagai  entrepreneur  yang  secara lugas didefenisikan : sebagai kemampunan untuk  meningkatkan  resosis  ekonomi  dari nilai  yang  rendah  menjadi  berproduktivitas tinggi  dan  berhasil  tinggi 38 .  Dengan demikian orientasinya bukan pada preferensi  negara,  tetapi  dalam  hal  ini orientasinya  adalah  pada  pasar  yang dalam  konteks  ini  adalah  publik.  Hanya pejabat-pejabat publik yang mampu melakukan  mampu  memfasilitasi  ekspansi dari  preferensi  publik  secara  akuntabel akan memperoleh kepercayaan publik.
Dalam pandangan  Thomas D. Lynch  dan  Cynthia  E.  Lynch  yang  menulis "Theory  of  Soul" 39 sesuai  dengan  reposisi
38 Peter Kobrak, 1996, The Social Responsibilities of A Public Entrepreneur , dalam Administration and Society Vol. 28 No. 2 Ausgust 1996, page. 205-237. Hal. 211.
39 Thomas D. Lynch dan Cynthia E. Lynch, 2000, A Theory of  Soul, Lousiana State University Amerika, availabe on http://www.uwf.edu/whitcntr/clynch.htm
. hal 12-13
administrasi  ke governance ,  ada  sejumlah pendekatan yang tentang apa yang disebut dengan  etika  itu.  Tema  ini  menjadi  sangat penting  bagaimana  para  administrator publik secara profesional dapat memperbaiki etikanya. Menurut dua penulis tersebut,  pendekatan  etika  yang  saat  ini dikenal  liuas  dalam  administrasi  publik tidak  lagi  memadai.  Diperlukan  sebuah pendekatan  baru  yang  memungkinkan perluasan  gagasan-gagasan  moral  dalam organisasi.
Dalam memperbicangkan etika profesional, Thomas dan Cynthia mengutip pembagian  yang  dikemukakan  oleh  Peter Windt  et.  Al  (1989),  yang  disebutnya sebagai  tiga  tipe  dasar  teori  etika 40 . Pertama disebut  sebagai  " deontological " yang mendasarkan diri prinsip dasar benar salah dengan moral individu. Yang termasuk  kategori  ini  adalah  etika-etika jabatan  yang  didasarkan  pada  sumpah kelembagaan.  Immanuel  Kant  adalah  filsof yang ada di jajaran pendekatan ini.
Kedua ,  pendekatan  " consequential " atau  " teleological ",  etika  yang  didasarkan pada  moral  individu,  konsekwensi  yang bakal dipetik dari perbuatan yang
40 Ibid . hal 12. Disebutkan keprihatinan tentang etika administrasi publik yang saat ini berkembang "… we argue that the current approaches to ethics in public administration are inadequate and we are suggesting an alternative that will help us develop greater moral thiking in our organization. Our suggested approach to ethics… on the common spritual wisdom .."
dilakukan.  Jeremy  Bentham  aalah  filsof yang  masuk  kategori  ini.  Pendekatan- pendekatan  utilitarian    dan  cost  benefit analysis  adalah  contoh  praksis  kelompok ini.
Ketiga, pendekatan    " virtue  ethics " yang  oleh  Thomas  dan  Donaldson  disebut sebagai " human nature ethics ".
Sementarara Cynthia dan Thomas menyebutnya  sebagai  " spritual  wisdom ethics "  (etika  kebijakan  spiritual  -  EKS). Dengan  pendekatan  ini  etika  administrasi publik  bukan  lagi  dideterminasikan  dengan aktor-aktor  diluar  diri  sang  administrator. Bagaimana seorang administrator melakukan  proses  kontemplasi  sebuah "inward  looking  ethical",  refleksi  internal diri.  Bukan  semata  -mata  tergantung bagaimana  atmosfir  moral  dan  etika  itu berdiskursus  di  luar  dirinya  tetapi  juga bagaimana  administrator  mengembangkan sebuah pengertian instuitif untuk menetapkan  apa  yang  sesungguhnya benar  dan  salah.  EKS  ini  adalah  sebuah etika  internal  yang  direproduksi  dari  dialog yang  konstan  antar  pikiran  dan  kesadaran instuitif 41 .
Dari  pandangan  ini,  etika  administrai publik  juga  mengalami  reposisi  yang signifikan.  Persoalan-persoalan  etika  yang semula adalah merupakan wilayah ekstenal kini kembali ke pada wilayah yang
41 Ibid , lihat penjelasan lebih mendalam pada hal 13-14 dan 17.
lebih personal. Hal ini juga selaras dengan reposisi  administrasi  publik  ke  pada  notion governance.

## PENUTUP
Perbincangan  dan  diskusi  yang  telah dituang dalam paper sederhana ini memperlihatkan  pada  kita,  bahwa  ada maintream  dan  kontinum  konsepsional yang dapat dikemukakan. Kesadaran publik,  bahwa  proses  akselerasi  interest publik  selama  ini  telah  terdistorsi  secara struktural  adalah merupakan  alasan  utama mengapa reposisi administrasi publik sebagai tak dapat dihindar. Kecenderungan untuk menggeser lokus pada tataran publik yang  lebih  luas  adalah  sebagai  realitas, bahwa  untuk  mencapai  tujuan  publik diperlukan  sebuah  konser  sosial  yang didalamnya terdiri dari resorsis, networking. Peran kapital sosial menempati posisi yang signifikan dalam horison perubahan paradigma  administrasi  publik.  Kapital sosial dan governance membangun sebuah hubungan " mutual exclusive ", tidak boleh  saling  meniadakan.  Kapital  sosial membekali deposit citra governance sehingga lebih bercorak genuine, sedangkan governance memberikan karakter bahwa kapital sosial dapat berfungsi  dan  bersinergi  untuk  mencapai kemaslahatan publik.
Dalam  proses  demokratisasi,  peran kapital  sosial  ini  makin  penting,  bukan
sekedar  menyediakan  nilai  dan  sistem norma bagaimana governance akan berdinamika,  tetapi  juga  akan  menentukan kearah  mana  sebuah  citra  masyarakat madani  akan  berderak.  Nilai-nilai  dan sistem  sosial  yang  ang  terhimpun  dalam kapital  sosial  masyarakat  selama  ini perannya  telah  banyak  digantikan  oleh pranata-pranata modernisasi yang ternyata    hanya  memberikan  integritas semu.  Robert  Putnam  (1993)  dan  Francis Fukuyama    (1999)  adalah  merupakan proponen penting yang menemukan kembali peran-peran elemen dasar kehidupan  manusia  ini  dalam  percaturan kontemporer.  Energi  asli  dari  masyarakat yang  selama  ini  tidak  pernah  dijadikan modal modernisasi.
Paper  pendek  ini  adalah  merupakan upaya  penulis  untuk  terlibat  langsung dalam  proses  perdebatan  teoritik  antara tema-tema  utama  yang  kini  menjadi wacana  administrasi  publik.  Bagaimana kedudukan  konsep-konsep kapital  sosial, governance  dan  etika  administrasi  publik dalam  konfigurasi  perubahan  masyarakat. Usaha untuk meretas dan merangkai logika yang menghubungkan antar konsep- konsep ini bisa jadi keliru dan carut marut, oleh  karena  itu  eksperimen  teoritik  dalam bentuk paper pendek ini juga menjadi awal untuk membuka diskusus teori administrasi public. .

## Pustaka Pustaka
Box, Richard C., 1998, Citizen Governance
:  Leading  American  Communities into the 21 st Century , Sage
Publications, London
Dahl, Robert A. 1998, On Democracy , Yale
University Press, London
Darwin, Muhadjir, 2000, Akuntabilitas Pelayanan Publik , makalah disampaikan  dalam  Seminar  Sehari FISIPOL UGM Yogyakarta
Darwin,  Muhadjir, 2000, Good Governance dan  Kebijakan  Publik ,    Makalah disampaikan  dalam  Forum  Seminar Forum  LSM  Yogyakarta  bertema  :
Mewujudkan Good Governance sebagai  Agenda  Sebuah  Negara Demokrasi  ,  tanggal  30  September
2000, Yogyakarta,
Frederickson,  H.  George,  1997, The  Spirit of  Public  Administration ,  Jossey- Bass Publishers, San Francisco.
Frederickson,  H.  George,  2000, The Repositioning  of  American  Public Administration ,  American  Political Science  Association,  available  at APSANET 18p.
Fukuyama,  Francis,  1996, Trust  :  The Social  Virtues  and  The  Creation  of Prosperity ,  Free  Press  Paperback Book,  Simon    and  Schuster,  New York
Fukuyama,  Francis,  1999, Social  Capital and Civil Society , Paper for delivery at  the  IMF  Conference  on  Second Generations  Reforms,  The  Institute of  Public  Policy,  George  Mason University. Available at http//www.imf.com. 21 p. Fukuyama,  Francis,  1999, The  Great Disruption  :  Human  nature  and  the Reconstitution of Social Order , Free Press Paperback Book, Simon  and Schuster, New York
Hardin,  Russell,  1997, Distrust, New  York University, New York, 21 p.
Knack,  Stephen,  2000, Social  Capital  and the Quality of Government : Evidence  from  the  U.S.  States , World  Bank  Paper,  available  at http://www1.worldbank.
org/publicsector/
Kobrak, Peter, 1996, The Social Responsibilities of A Public
Entrepreneur ,  dalam  Administration and  Society  Vol.  28  No.  2  Ausgust 1996
Kooiman, Jan, 1993, Modern Governance : New Government-Society Interaction , Sage Publication, London
Levi,  Margaret,    1999, When  Good
Defenses Make Good Neighbors : A Transaction Cost Approach to Trust and Distrust , Paper originally prepared for  presentation  at  the  2 nd Annual  Meeting  of  the  International
Society  for  the  New  Institutional Economic (ISNIE), Paris September,  17-19,  1998  and  at  the Conference on Social Networks and Social  capital,  Duke  University, October  30  November  1,  1998. Revised at January, 1999,
Published by Department of Political Science,, University of Washington Lynch,  Thomas  D.  dan  Cynthia  E.  Lynch, 2000, A  Theory  of    Soul ,  Lousiana State  University  Amerika,  availabe on
http://www.uwf.edu/whitcntr/clynch. htm.
Pierre,  Jon  and  B.  Guy  Peters,  2000, Governance, Politics and The State , Macmillan Press Ltd, London Rothstein, Bo, 1998, The Universal Welfare State as a Social Dilemma , Department  of  Political  Science, University  of  Goteborg,  Swedia.  16 p.
Rothstein, Bo, 1998, Trust, Social Dilemmas and Strategic Construction of Collective Memories ,  Department  of  Political Science,  University  of  Goteborg, Swedia. 26
Seligman,  Adam  B.,  1998, Between  Public and  Private  :  Towards  a  Sociology of  Civil  Society dalam  Robert  W. Hefner  (eds),  1998, Democratic Civility  :  The  History  and  Cross- Cultural  Possibility  of  a  Modern Political Ideal , Transaction Publishers, New Brunswick (USA). Shah, Anwar, 1997, Balance, Accountability, and Responsiveness :  Lessons  about  Decentralization , paper  presented  in  the  World  Bank Conference  on  Evaluation  and Development, April 1-2, 1997. Available at Ashah@WORLDBANK.ORG@INT ERNET Suhardono,  Edy,  2000, Good  Governance
dan  (versus)  Demokrasi  Liberal,
makalah disampaikan dalam seminar  (nasional)  sehari  bertema
"Mewujudkan  Good  Governance sebagai  Agenda  Sebuah  negara Demokrasi", Forum LS DIY Thoha, Miftah, 2000, Peran Ilmu Administrasi Publik dalam Mewujudkan  Tata  Kepemerintahan yang Baik , Orasi Ilmiah, Disampaikan pada pembukaan
Kuliah  PPS  UGM  tahun  Akademik 2000/2001, 4 September 2000

## Sumber Lain:
Inmendagri  No.  14  Tahun  1998  Tentang
Penataan Ruang Terbuka Hijau Di Wilayah Perkotaan