KEBIJAKAN TERTIB ADMINISTRASI PERTANAHAN DESA

## Umi Supraptiningsih
(Dosen Tetap Jurusan Syari’ah STAIN Pamekasan)

## Abstrak:
Penertiban  administrasi  desa  merupakan  langkah  awal menuju  perlindungan  dan  kepastian  hukum.  Tindakan harus  dilakukan  oleh  kepala  desa  atau  kepala  kelurahan dengan  melakukan  pencatatan  atas  bidang-bidang  tanah, bilamana terjadi peralihan atau pembebanan hak atas tanah. Penerapan  berbagai  peraturan  merupakan  tindakan preventif  dalam  menjaga  dan  melindungi  hak  warganya serta  tanah  aset  desa  (tanah  kas  desa)  tersebut.  Berkenaan dengan tanah kas desa, perlu dilakukan pendaftaran tanah, sehingga  ada  kepastian  hukum.  Tidak  dilakukan  peralihan dan  pembebanan  hak  atas  tanah  kas  desa  kecuali  untuk kepentingan  umum,  begitu  pula  hasil  pembayaran  ganti ruginya  harus  dibelikan  tanah  kas  desa  lagi  yang kualitasnya sama atau lebih bagus.
Kata Kunci : tertib administrasi, kepala desa, dan tanah kas desa.

## Pendahuluan
Lahirnya  UUPA  tanggal  24  September  1960  sebagai  tonggak sejarah  berlakunya  hukum  tanah  nasional,    yang  secara  otomatis menghapus  aturan  yang  bersifat  dualisme 1 sehingga  ada  unifikasi hukum tanah nasional yang terdapat dalam UUPA. UUPA itu sendiri berasaskan pada hukum adat 2 , yaitu hukum adat yang telah disaring ( disaneer )  dan  sesuai  dengan  jiwa  bangsa  Indonesia.  Hukum  adat yang menjadi dasar hukum agraria nasional harus memenuhi syarat-
1 Dualisme  hukum  yang  berlaku  sebelum  UUPA  lahir,  maksudnya  pada  garis besarnya ada dua  aturan hukum yang berlaku pada saat itu yaitu selain hukum adat juga diberlakukan hukum barat yang bersumber pada BW (Burgelijk Wetboek)
2 Lihat penjelasan pasal   5   UUPA

## Umi Supraptiningsih
syarat 3 :  (1)  Tidak  boleh  bertentangan  dengan  tujuan  nasional  dan negara  berdasarkan  atas  persatuan  bangsa;  (2)  tidak  boleh bertentangan  dengan  sosialisme  Indonesia;  (3)  tidak  boleh bertentangan  dengan  peraturan  yang  tercantum  dalam  Undang- Undang  Pokok  Agraria;  dan  (4)  tidak  boleh  bertentangan  dengan peraturan-peraturan perundangan yang berlaku.
Refleksi  dari  politik  hukum  agraria  yang  terdapat  dalam UUPA, mengakibatkan masyarakat hukum adat seringkali terabaikan hak-haknya.  Sebelum  UUPA  lahir,  hak  ulayat  masyarakat  yang mencakup  seluruh  tanah  di  wilayah  masyarakat  hukum  adat tersebut, seperti nagari desa, marga, huta, dan sebagainya, baik yang telah  dikuasai  dan  didayagunakan  maupun  dalam  bentuk  tanah kosong. 4
Datangnya  penjajah  di  Indonesia,  telah  membuat  berbagai perubahan  di  Indonesia  baik  dalam  soal  pemilikan  Hak  Atas  Tanah maupun persoalan kepastian hukum (ketentuan hukumnya), sebagai contoh  pelaksanaan  politik  pertanahan  yang  dijalankan  dengan  cara menjual  tanah  kepada  orang-orang  yang  mempunyai  modal  besar terutama Cina, Arab, dan Belanda, yang selanjutnya disebut dengan tanah partikeli ”. Dengan politik  ini  Belanda hendak melahirkan tuan- tuan tanah yang lebih-lebih lagi menindas rakyat, munculah semacam negara-negara  kecil  dan  rakyat  di  wilayahnya  diperlakukan  sebagai budak-budak. 5 Begitu  pula  setelah  Indonesia  merdeka,  ada  akibat hukum yang ditimbulkan yang selanjutnya juga menimbulkan suatu persoalan/masalah  yang  hingga  saat  ini  masih  belum  bisa terselesaikan.
Politik  pemerintahan  pun  juga  menciptakan  suatu  kondisi yang  lebih  terang.  Pada  zaman  Orde  Baru,  masyarakat  bungkam tidak berani untuk menyuarakan apa yang menurut mereka menjadi haknya akan tetapi begitu kran reformasi dibuka berbagai persoalan tanah diungkap seperti kasus penggaraman di pulau Madura, kasus Jenggawah di Jember. Persoalan  tersebut hingga kini juga belum bisa
3 Soetomo, Politik dan Administrasi Agraria , (Surabaya: Usaha Nasional, 1986), hlm. 34 - 35 4 Fifi  Junita,  “Hak  Ulayat  Hukum  Adat  Setelah  Berlakunya  Undang-Undang  No.  5 Tahun  1960  tentang  Pokok-Pokok  Ketentuan  Agraria”, Yuridika ,  Volume  16  No.  5, (September 2001), hlm. 490 5 Ibid, hlm. 18-19
131
terselesaikan,  masyarakat  melakukan  suatu  gerakan-gerakan penuntutan  untuk  pengembalian  lahan  yang  menurut  mereka merupakan  tanah  nenek  moyangnya  hasil  membuka  hutan,  karena pada  masa  Hindia  Belanda  ada  asas  yang  kita  kenal  dengan domein verklaring 6 yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah  Hindia  Belanda,  maka lahan  tersebut  jatuh  pada  negara  (saat  itu  Hindia  Belanda),    untuk selanjutnya  pemerintah  kolonial  dapat  menyewakan  tanah-tanah kepada perusahaan onderneming dengan skala besar. 7
Pelaksanaan  tertib  administrasi  dibidang  pertanahan  juga tidak  lepas  dengan  peran  kepala  desa  sebagai  pejabat  terendah  di lingkungan desa yang mempunyai tugas dan kewenangan melakukan pembukuan  tentang  kepemilikan  dari  suatu  bidang  tanah diharapkan untuk lebih teliti dan tertib melakukan pembukuan. Baik berkenaan  dengan  kepemilikan,  peralihan  hak  akibat  perbuatan hukum  maupun  peralihan  hak  bukan  karena  perbuatan  hukum (waris).  Sehubungan  dengan  pengajuan  permohonan  pendaftaran tanah  untuk  hak  atas  tanah  milik  adat,  kepala  desa  memegang peranan  yang  penting  sekali. 8 Di  sinilah  dibutuhkan  sosok  kepala desa yang bertanggung jawab.
Awal timbulnya sengketa tanah dikalangan masyarakat lebih banyak dilatar belakangi dengan catatan  yang tertera pada buku desa atau Letter  C, walaupun Letter  C tidak  mempunyai  kekuatan  bukti yang  mutlak  bahwa  nama  yang  tercantum  di  dalamnya  adalah pemiliknya, begitu pula ketitir 9 . Namun, pada kenyataan di lapangan setiap pelaksanaan  proses pendaftaran tanah untuk pertama kali baik secara  sistematik  maupun  secara  sporadik,  catatan  dalam Letter  C dipakai sebagai salah satu alas bukti hak kepemilikan seseorang atas sebidang  tanah  selain  bukti  yang  lain,  yakni  keterangan  kesaksian
6 Domein  verklaring artinya  adalah  bahwa  barang  siapa  yang  tidak    dapat menunjukkan  tanah  tersebut  adalah  haknya  (bukti  kepemilikan),  maka  tanah  itu jatuh pada negara. Pada masa itu, tertib administrasi pertanahan di desa tidak seperti yang ada sekarang. Saling percaya antar sesama warga masih dijunjung tinggi.
7 Andrian  Sutedi, Implementasi  Prinsip  Kepentingan  Umum  –  dalam  Pengadaan  Tanah Untuk Pembangunan, (Jakarta: Sinar Grafika, 2007), hlm. 8
8 Bachtiar Effendie, Kumpulan Tulisan tentang Hukum Tanah, (Bandung: Alumni, 1993), hal 74.
9 Rusman Murad, Penyelesaian Sengketa Hukum atas Tanah , (Bandung: Alumni, 1991), hlm. 56

## Umi Supraptiningsih
dari  tokoh  atau  perangkat  desa  yang  mengetahui  betul  tentang sejarah kepemilikan dari bidang tanah dimaksud.
Beberapa  sengketa  tanah  yang  muncul  dipermukaan  baik yang  sudah  diselesaikan  melalui  litigasi  maupun  non  litigasi  dan yang  sampai  saat  ini  belum  ada  penyelesaiannya,  lebih  banyak didasarkan  pada  hak  kepemilikan  tanah  yang  tercatat  dalam  buku desa atau Letter C . Lebih-lebih program pemerintah yang akhir-akhir ini  telah  dilaksanakan  berupa  penyertifikatan  secara  serentak, ajudikasi, atau  melalui prona ,  ternyata  di  lapangan  banyak menimbulkan  masalah  baru  di  kalangan  masyarakat.  Tujuan pemerintah mengadakan ajudikasi tidak lain untuk tertib administrasi yang menuju pada kepastian hukum atas bidang tanah baik kepastian subyek  hukum  maupun  kepastian  obyek  hukumnya.  Akan  tetapi begitu  catatan  buku  desa  atau letter  C dicocokkan  dengan  kondisi dilapangan  banyak  terjadi  ketimpangan,  baik  berkenaan  dengan subyek  haknya  maupun  obyeknya.  Sehingga  tidak  dapat  dielakkan bahwa  catatan  buku  desa  atau letter  C tetap  dipergunakan  sebagai salah satu dasar alas hak tentang kepemilikan hak atas tanah.
Kunci yang paling utama dalam paparan di atas adanya tertib administrasi di tingkat desa, yang mana catatan buku desa atau letter C tentunya berada penuh dibawah penguasaan kepala desa. Sehingga diperlukan tindakan kehati-hatian dan kejujuran dari kepala desa dan perangkatnya  dalam  setiap  terjadi  perbuatan  hukum  berkenaan dengan bidang tanah atau melakukan perubahan (mutasi).
Selain tertib administrasi yang menjadi kewajiban pemerintah untuk  melaksanakan  secara  terus  menerus,  juga  dibutuhkan kesadaran  hukum  bagi  masyarakat  khususnya  pemegang  hak  atas tanah  untuk  selalu  melakukan  pendaftaran  hak  atas  tanah  yang menjadi  hak  mereka.  Baik  pendaftaran  untuk  pertama  kalinya maupun  pendaftaran  hak  setiap  terjadi  perbuatan  hukum  (jual  beli, tukar  menukar,  hibah,  pemisahan  hak  bersama,  pemasukan  dalam perseroan  ( inbreng ),  hak  tanggungan  dan  gadai)  dan  waris.  Sering terjadinya  pengabaikan  dikalangan  masyarakat  dalam  proses perbuatan hukum, semisal terjadi jual beli, secara fisik obyek jual beli sudah  beralih  kepada  pembeli  dan  penjual  sudah  menerima  uang pembayaran  secara  kontan,  namun  perbuatan  hukum  tersebut  tidak dituangkan dalam bentuk akta dan juga tidak dilakukan pendaftaran tanah  serta  mereka  tidak  memperkirakan  apa  yang  akan  terjadi
133
dikemudian  hari.  Begitu  pula  kasus  tanah  wakaf,  yang  juga  sering terjadi dikalangan masyarakat, begitu si wakif meninggal dunia, ahli warisnya melakukan tuntutan hak dengan dalih bahwa tanah wakaf tersebut  masih  menjadi  hak  ahli  waris.  Dengan  tidak  dilakukannya perbuatan hukum dan pendaftaran tanah secara tertib oleh pemegang hak,  hal  ini  akan  rentan  menimbulkan  masalah.  Sebagaimana  yang telah diamanatkan Pasal 19 ayat (1) UUPA, yang menyebutkan bahwa “Untuk  menjamin  kepastian  hukum  oleh  Pemerintah  diadakan pendaftaran  tanah  di  seluruh  wilayah  Republik  Indonesia  menurut ketentuan-ketentuan  yang  diatur  dengan  Peraturan  Pemerintah”. Akhirnya  terbitlah  Peraturan  Pemerintah  (PP)  No.  10  Tahun  1961 yang  selanjutnya  mengalami  pergantian  dengan  PP  No.  24  Tahun 1997.
Tertib  administrasi  bukan  saja  harus  dilakukan  oleh pemerintah dan  masyarakat selaku pemilik atau pemegang hak atas tanah akan tetapi juga tertib administrasi yang harus dilakukan oleh kepala  desa  atas  tanah  percaton  dan  kas  desa 10 .  Sehingga  bidang- bidang tanah itupun akan ada kepastian hukum, baik kepastian atas pemegang hak (subyek) dan kepastian obyeknya. Hal yang demikian seringnya  terjadi  bilamana  ada  pergantian  kepala  desa,  tanah percaton dan tanah kas desa tidak juga ikut diserahkan kepada kepala desa  baru  (penggantinya).  Kondisi  yang  demikian  sangat menimbulkan  persoalan.  Bahkan  lebih  parahnya  lagi,  oleh  kepala desa yang sebelumnya bidang-bidang tanah tersebut telah digadaikan lebih dahulu dengan jangka waktu yang cukup lama, sehingga begitu terjadi  pergantian  kepala  desa,  tanah  percanton  tersebut  masih berstatus gadai.
Sebagaimana  kasus  yang  terjadi  di  Desa  Bujur  Timur, Kecamatan Batumarmar, Kabupaten Pamekasan, yang pada akhirnya menimbulkan kasus carok masal antara pendukung kepala desa lama dan pendukung kepala desa baru. Kasus tersdebut berawal dari kasus tanah percaton yang oleh kepala desa lama tidak diserahkan kepada kepala desa baru.
10 Tanah percaton  adalah tanah milik desa yang dipergunakan untuk kesejahteraan kepala desa dan perangkat desa. Sedangkan tanah kas desa (bondo desa) adalah tanah milik desa yang dipergunakan dalam rangka memenuhi kebutuhan desa.

## Umi Supraptiningsih
Begitu  pula  terjadi  pada  tanah  percaton  dan    kas  Desa  yang status  Desanya  sudah  berubah  menjadi  Kelurahan,  hal  ini  juga menimbulkan  persoalan,  apakah  tanah  percaton  atau  kas  desa tersebut  tetap  menjadi  aset  kelurahan  ataukah  menjadi  aset pemerintah  daerah?  Yang  hingga  kini  persoalan  tersebut  masih menjadi tarik ulur dan belum ada kepastian atau penyelesaiannya.
Dikeluarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 28 Tahun 2006  tentang  Pembentukan,  Penghapusan,  Pengabungan  Desa  dan Perubahan    Status  Desa  menjadi  Kelurahan    dalam  salah  satu pasalnya yaitu pasal 12  menyatakan bahwa:   (1)   Berubahnya status Desa  menjadi  Kelurahan,  seluruh  kekayaan  dan  sumber-sumber pendapatan  Desa    menjadi  kekayaan  Daerah  Kabupaten/Kota;  (2) Kekayaan  dan  sumber-sumber  pendapatan  sebagaimana  dimaksud dalam  ayat  (1)  dikelola  oleh  Kelurahan  bersangkutan  untuk kepentingan masyarakat setempat.
Ketentuan  di  atas,  memberikan  suatu  kewenangan  bagi pemerintah  daerah  untuk  melakukan  pengurusan  semata,  tidak mempunyai  kewenangan    untuk  memberikan  atau  mengalihkan kepihak lain. 11 Namun apa yang terjadi pada kenyataan di lapangan? Tanah-tanah  tersebut  dikapling  menjadi  lahan  siap  bangun  dan dialihkan (dijual)  kepada  rakyat, entah ke mana hasil dari penjualan bidang  tanah  tersebut.  Itulah  gambaran  ketidaktertiban  administrasi di bidang pertanahan yang menimbulkan berbagai sengketa.
Atas  dasar  amanat  pasal  33  ayat  (3)  UUD  1945,  yang menyebutkan  bahwa,  “Bumi,  air,  dan  kekayaan  alam  yang terkandung  di  dalamnya  dikuasai  oleh  negara  dan  dipergunakan untuk  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat”.  Kalimat  “dikuasai  oleh negara”  mengandung  makna  dan  tanggung  jawab  yang  besar  dari negara  atas  kemakmuran  seluruh  rakyat  Indonesia.  Selanjutnya amanat  pasal  33  ayat  (3)  dijabarkan  ke  dalam  pasal  2  UUPA,  yang berbunyi sebagai berikut :
1. Atas  dasar  ketentuan  dalam  pasal  33  ayat  (3)  Undang-Undang Dasar 1945 dan hal-hal yang dimaksud dalam pasal 1, bumi, air dan  ruang  angkasa  termasuk  kekayaan  alam  yang  terkandung
11 Sri Winarsi, “Pengelolaan Tanah Kas Desa di Era Otonomi Daerah” , Yuridika , Vol. 29 No. 5, (September 2005), hlm. 412.
135
di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi  dikuasai  oleh negara,
sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
2. Hak  menguasai  negara  termaksud  dalam  ayat  (3)  Undang- Undang Dasar 1945 dan hal-hal sebagai dimaksud dalam pasal 1  memberi  wewenang  untuk:  (a)  Mengatur  dan menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan,  persediaan bumi,  air  dan  ruang  angkasa  tersebut,  menentukan  dan mengatur  hubungan-hubungan  hukum  antara  orang-orang dengan  bumi,  air  dan  ruang  angkasa;  (b)  menentukan  dan mengatur  hubungan-hubungan  hukum  antar  orang-orang dengan bumi, air, dan ruang angkasa tersebut; (c) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orng-orang dan  perbuatan  hukum  yang  mengenai  bumi,  air  dan  ruang angkasa. 3. Wewenang  yang  bersumber  pada  hak  menguasai  negara tersebut  pada  ayat  (3)  pasal  ini  digunakan  untuk  mencapai sebesar-besar  kemakmuran  rakyat  dalam  arti  kebahagiaan,
kesejahteraan,  dan  kemerdekaan  dalam  masyarakat  dan negara  hukum  Indonesia  menurut  ketentuan  Peraturan Pemerintah. 12
Berangkat  dari  ketentuan  di  atas,  maka  menjadi  kewajiban negara  dalam  rangka  melakukan  penertiban  hak  atas  tanah,  baik berkenaan  dengan  peruntukan,  pengunaan,  pemeliharaan  serta melakukan  penertiban  atas  hubungan  hukum  antara  bidang  tanah dengan  pemegangnya  (subyek  hukum)  serta  melakukan  penertiban atas perbuatan-perbuatan hukum yang dilakukan oleh subyek hukum terhadap  hak  atas  tanah.  Hal  tersebut  dilakukan  dalam  rangka menuju terwujudnya kepastian hukum.

## Hak Penguasaan atas Tanah
Sebelum diberlakukannya UUPA, dalam hal hukum tanah di Indonesia  berlaku bersamaan  berbagai perangkat hukum agraria.  Di samping bersumber pada hukum adat yang berkonsepsi komunalistik religius,  yang    merupakan  hukum  yang  berlaku  bagi  mayoritas penduduk  Indonesia,    ada  juga  yang  bersumber  pada  hukum  Barat
12 Mohammad  Hatta, Hukum  Tanah  Nasional  dalam  Perspektif    Negara  Kesatuan , (Yogyakarta: Media Abadi, 2005), hlm. 2.

## Umi Supraptiningsih
yang  berkonsepsi  individualistik  liberal  serta  ada  pula  yang  berasal dari  berbagai  bekas  pemerintahan  Swapraja  yang  umumnya berkonsepsi  feodal.  Dualisme  dalam  hukum  perdata  tersebut memerlukan  tersedianya  perangkat  hukum  yang  terdiri  atas peraturan-peraturan  dan  asas-asas  yang  memberikan  jawaban, hukum  apa  atau  hukum  yang  mana  yang  berlaku  dalam menyelesaikan kasus-kasus hukum antar golongan dibidang agraria. Dengan  demikian,  setelah  berlakunya  UUPA,  hukum  yang  berlaku atas bumi, air, dan ruang angkasa adalah Hukum Agraria Nasional. 13 Dalam  UUPA  kita  mengenal  macam-macam  hak  atas  tanah sebagaimana yang telah dijabarkan dalam Pasal 16 ayat (1) dan Pasal 53  UUPA,  yang  menurut  sifatnya  dapat  dikelompokkan  menjadi  3 bidang,  yaitu: Pertama ,  hak  atas  tanah  yang  bersifat  tetap.  Macam- macam hak atas tanah ini adalah Hak Milik (HM), Hak Guna Usaha (HGU),  Hak  Guna  Bangunan  (HGB),  Hak  Pakai  (HP),  Hak  Sewa Untuk Bangunan (HSUB), Hak Membuka Tanah, dan Hak Memungut Hasil  Hutan. Kedua ,  hak  atas  tanah  yang  akan  ditetapkan  dengan Undang-undang.  Macam  hak  atas  tanah  ini  belum  ada. Ketiga ,  hak atas tanah yang bersifat sementara. Macam-macam hak atas tanah ini adalah  Hak  Gadai  (Gadai  Tanah),  Hak  Usaha  Bagi  Hasil  (Perjanjian Bagi Hasil), Hak Menumpang, dan Hak Sewa Tanah Pertanian.
Sistem UUPA dalam menentukan macam hak atas tanah tidak bersifat  tertutup,  artinya  UUPA  masih  membuka  peluang  adanya perubahan penambahan hak atas tanah selain yang ditentukan dalam Pasal 16 ayat (1). Hal ini dapat diketahui secara implisit dari Pasal 16 ayat  (1)  huruf  h  UUPA  yang  menyatakan  bahwa  hak-hak  lain  yang akan ditentukan dengan Undang-undang. 14
Ruang  lingkup  agraria  menurut  UUPA,  meliputi  bumi,  air, ruang  angkasa,  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya. Ruang  lingkup  bumi  meliputi  permukaan  bumi,  dan  tubuh  bumi  di bawahnya serta yang berada di bawah air. Permukaan bumi sebagai bagian dari bumi juga disebut tanah. Tanah yang dimaksudkan di sini bukan  mengatur  tanah  dalam  segala  aspeknya,  melainkan  hanya
13 Irawan  Soerodjo, Kepastian  Hukum  Hak  Atas  tanah  di  Indonesia ,  (Surabaya:  Arkola, 2003), hlm.  3.
14 Sumardji,  “Eksistensi,  Pendaftaran,  dan  Pembebanan  Hak  Pengelolaan”, Yuridika, Vol. 15 No. 1, (Januari 2000), hlm. 58.
137
mengatur salah satu aspeknya, yaitu tanah dalam pengertian yuridis yang disebut hak penguasaan atas tanah.
Menurut  Boedi  Harsono,  hak  penguasaan  atas  tanah  berisi serangkaian  wewenang,  kewajiban  dan/atau  larangan  bagi pemegang  haknya  untuk  berbuat  sesuatu  mengenai  tanah  yang dihaki.  Sesuatu  yang  boleh,  wajib  atau  dilarang  untuk  diperbuat, yang  merupakan  isi  hak  penguasaan  itulah  yang  menjadi  kriterium atau  tolok  pembeda  di  antara  hak-hak  penguasaan  atas  tanah  yang diatur dalam Hukum Tanah. 15
Dalam  UUPA  dimuat  hierarkhi  hak-hak  penguasaan  atas tanah,  yaitu:  (1)  Hak  bangsa  Indonesia  yang  disebut  dalam  pasal  1, sebagai hak penguasaan atas tanah yang tertinggi, beraspek perdata dan publik; (2) hak menguasai dari Negara yang disebut dalam pasal 2,  semata-mata  beraspek  publik;  (3)  hak  ulayat  masyarakat  hukum adat,  yang  disebut  dalam  pasal  3,  beraspek  perdata  dan  publik;  (4) Hak perorangan/individual, semuanya beraspek perdata, terdiri atas: (a)  hak-hak  atas  tanah,  sebagai  hak-hak  individu  yang  semuanya secara langsung ataupun tidak langsung bersumber pada hak Bangsa, yang disebut dalam pasal 16 dan 53; (b) wakaf, yaitu hak milik yang sudah  diwakafkan  pasal  49;  dan  (c)  hak  jaminan  atas  tanah  yang disebut “hak tanggungan”, dalam pasal 25,33, 39 dan 51. 16 Hak penguasaan atas tanah yang tertinggi adalah hak bangsa Indonesia  atas  tanah.  Hak  bangsa  Indonesia  atas  tanah  mempunyai sifat  komunalistik,  artinya  semua  tanah  yang  ada  dalam  wilayah Republik Indonesia merupakan tanah bersama rakyat Indonesia, yang bersatu  sebagai  Bangsa  Indonesia  (Pasal  1  ayat  (1)  UUPA).  Hak Bangsa  Indonesia  atas  tanah  juga  mempunyai  sifat  religius,  artinya seluruh  tanah  yang  ada  dalam  wilayah  Republik  Indonesia merupakan karunia  Tuhan Yang Maha Esa (Pasal  1 ayat (2) UUPA). Hubungan antara Bangsa Indonesia dengan tanahnya bersifat abadi, artinya  hubungan  antara  bangsa  Indonesia  dengan  tanah  akan berlangsung tiada terputus untuk selama-lamanya. Sifat abadi artinya selama rakyat Indonesia masih bersatu sebagai bangsa Indonesia dan selama tanah bersama tersebut masih ada pula, dalam keadaan yang
15 Boedi  Harsono, Hukum  Agraria  Indonesia;    Himpunan  Peraturan-peraturan  Hukum Tanah , (Jakarta: Djambatan, 2006) , hlm. 24.
16 Ibid

## Umi Supraptiningsih
bagaimanapun  tidak  ada  satu  kekuasaan  yang  akan  dapat memutuskan  atau  meniadakan  hubungan  tersebut  (Pasal  1  ayat  (3) UUPA).

## Hubungan Antara Negara Dengan Tanah
Pasal  33  ayat  (3)  Undang-undang  Dasar  1945  tersebut dipakai  sebagai  landasan  Konstitutional  agraria  di  Indonesia,  yang berbunyi  “Bumi,  air,  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung  di dalamnya  dikuasai  oleh  Negara  dan  dipergunakan  untuk  sebesar- besarnya kemakmuran rakyat”. Ketentuan ini memberikan tanggung jawab yang besar kepada Negara agar bumi, air, dan kekayaan alam yang  terkandung  di  dalamnya  diletakkan  dalam  penguasaan  oleh Negara,  dengan    tujuan  penguasaan  tersebut  adalah  dipergunakan untuk  sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat.  Menurut  Muhammad Bakri,  kemakmuran  yang  akan  dicapai  adalah  kemakmuran  untuk sebanyak  mungkin  orang  tanpa  melanggar  hak  orang  lain. 17 Masih dalam  bukunya  Muhammad  Bakri,  yang  dikutip  dari  Disertasi  A. Sodiki,  menyatakan  bahwa  kemakmuran  adalah  terminologi ekonomi,  suatu  masyarakat  dikatakan  makmur  apabila  masyarakat yang  bersangkutan  dapat  memenuhi  dan  dipenuhi  kebutuhannya baik  pisik  maupun  non  pisik  secara  terus  menerus.  Indikasi terdapatnya  kemakmuran  apabila  terpenuhi  “ basic  needs ”  (sandang, pangan,  papan,  harga  diri,  kenyamanan,  ketentraman  hidup, aktualisasi  diri),  terjamin  lapangan  kerja  (dalam  arti  luas),  adanya pemerintah  negara  yang  bersih,  berwibawa  dan  efektif,  serta dirasakannya hukum sebagai bagian penting dari kehidupan 18 . Itulah  yang  diharapkan  oleh  pasal  33  ayat  (3)  UUD  1945, bahwa  kekuasaan  negara  atas  tanah  harus  dapat  memberikan kemakmuran dalam segala aspek yang menjadi kebutuhan dasar bagi kebutuhan  hidup  seluruh  masyarakat.  Begitu  pula  dalam  memori penjelasan angka II/2 menegaskan, bahwa perkataan dikuasai dalam pasal 33 ayat (3) UUD 1945 bukanlah berarti dimiliki tetapi pengertian yang  memberikan  wewenang  kepada  negara  sebagai  organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia, sebelumnya disebut sebagai Badan
17 Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah oleh Negara; Paradigma Baru untuk Reformasi Agraria (Jakarta: Citra Media, 2007), hlm. 35 18 Ibid
139
Penguasa  pada  tingkatan  tertinggi  untuk:  (1)  Mengatur  dan menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan,  persediaan,  dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa tersebut; (2) menentukan dan  mengatur  hubungan-hubungan  hukum  antara  orang-orang dengan  bumi,  dan  lain-lainnya  itu  (dengan  perkataan  lain, menentukan  dan  mengatur  hak-hak  yang  dapat  dipunyai  atas  bumi dan  lain-lainnya  itu);  (3)  menentukan  dan  mengatur  hubungan- hubungan  hukum  antara  orang-orang  dan  perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air, dan ruang angkasa. (Segala sesuatu itu  tentunya  termasuk  juga  kekayaan  alam  yang  terkandung  di dalamnya).  Penegasannya  mengenai  arti  perkataan  “dikuasai” dinyatakan dalam pasal 2 ayat (2). 19
Kewenangan Negara dalam bidang pertanahan yang tertera dalam  Pasal  2  ayat  (2)  UUPA  merupakan  pelimpahan  tugas  bangsa untuk  mengatur  penguasaan  dan  memimpin  penggunaan  tanah bersama  yang  merupakan  kekayaan  nasional.  Tegasnya,  hak menguasai Negara atas tanah adalah pelimpahan kewenangan publik dari  hak  bangsa.  Konsekuensinya,  kewenangan  tersebut  hanya bersifat publik semata. 20
Lebih lanjut dalam pasal 2 ayat (4) UUPA dinyatakan bahwa “pelaksanaan  hak  menguasai  dari  negara  atas  tanah  dapat dikuasakan  atau  dilimpahkan  kepada  daerah-daerah  swatantra (pemerintah  daerah)  dan  masyarakat-masyarakat  hukum  adat, sekedar  diperlukan  dan  tidak  bertentangan  dengan  kepentingan nasional  menurut  ketentuan  peraturan  pemerintah”.  Selanjutnya dalam  penjelasan  ayat  tersebut  dijelaskan    bahwa  bersangkutan dengan  asas  otonomi  dan medebewind dalam  penyelenggaraan pemerintah daerah. Soal agraria  menurut sifatnya dan pada asasnya merupakan  tugas  pemerintah  pusat  (pasal  33  ayat  (3)  Undang-
Undang  Dasar).  Dengan  demikian,  maka    pelimpahan  wewenang untuk  melaksanakan  hak  penguasaan  dari  Negara  atas  tanah  itu adalah merupakan medebewind . Segala sesuatunya akan 19 Edy  Ruchiyat, Politik  Pertanahan  Nasional  sampai  Orde  Reformasi ,  (Bandung:  PT. Alumni,  2006), hlm. 11
20 Oloan  Sitorus  dan  Nomadyawati, Hak  atas Tanah  dan  Kondominium;  Suatu Tinjauan Hukum , (Jakarta: Dasamedia utama, 1994), hlm. 7.

## Umi Supraptiningsih
diselenggarakan  dengan  kepentingan  nasional.  Wewenang  dalam bidang agraria dapat merupakan sumber keuangan bagi daerah itu.

## Tanah Hak Ulayat
Pengakuan yang diberikan oleh negara kepada  masyarakat hukum  adat,  sebagaimana  termaktub  dalam  pasal  2  ayat  (4)  sangat jelas  adanya.  Prinsip  pengakuan  terhadap  hak  ulayat  dan  hak-hak serupa  dari  masyarakat  hukum  adat  sebagaimana  yang  dimaksud dalam pasal 3 UUPA serta Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan  Pertanahan  Nasional  No.  5  Tahun  1999  tentang  Penyelesaian Masalah  Hak  Ulayat  Masyarakat  Hukum  Adat.    Hak  ulayat  yang diakui  menurut  UUPA  adalah  hak  ulayat  masyarakat  hukum  adat yang  dianggap  masih  ada  dan  apabila  terdapat  sekelompok  orang yang  masih  merasa  terikat  oleh  tatanan  hukum  adatnya  sebagai warga  bersama  suatu  persekutuan  hukum  tertentu  yang  diakui  dan menerapkan  ketentuan-ketentuan  persekutuan  tersebut  dalam kehidupan sehari-hari. 21
Memasuki  era  Reformasi  yang  diawali  tahun  1998, perkembangan adopsi pengakuan, penghormatan, dan perlindungan hak-hak adat dapat  kita jumpai dari berbagai peraturan perundang- undangan,  antara  lain  dalam  UUD  1945  Perubahan  Kedua  (Tahun 2000),  yaitu  Pasal  18  B  ayat  (2)  yang  menyatakan  bahwa  negara mengakui  dan  menghormati  kesatuan-kesatuan  masyarakat  hukum adat  beserta  hak-hak  tradisionalnya  sepanjang  masih  hidup  dan sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  yang  diatur  dalam  undang-undang. Sekanjutnya  pasal  28  I  ayat  (3)  menyatakan  bahwa  identitas  budaya dan  hak  masyarakat  tradisional  dihormati  selaras  dengan perkembangan jaman dan peradaban. 22
Selaras  dengan  ketentuan  pasal  3  UUPA,  Sri  Hajati berpendapat  bahwasanya  hak  ulayat  sebagai  representasi hak  atas tanah dalam kerangka Hukum Tanah Adat dapat ditegakkan apabila: (1)  Hak  ulayat  atau  hak  yang  serupa  dengan  itu  masih  ada  (masih merupakan hukum positif) dalam tata kehidupan masyarakat hukum adat; (2) selaras dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia
21 Winarsi, Pengelolaan Tanah Kas , hlm. 411
22 Maria  S.W.  Sumardjono, Tanah  dalam  Perspektif  Hak  Ekonomi  Sosial  dan  Budaya ,
(Jakarta: Kompas, 2008), hlm. 157
141
sehingga  penegakannya  harus  sesuai  dengan  kepentingan  nasional dan  kepentingan  negara;  (3)  tidak  bertentangan  dengan  undang- undang  dan  peraturan  lain  yang  lebih  tinggi.  Jika  demikian  halnya, maka derajat kedudukan hukum tanah adat berada di bawah UUPA atau hukum pertanahan nasional. 23 Menurut  pendapat Teer  Haar  Bzn ,  yang  dikutip  oleh  Sri Winarsi, menyatakan bahwa di dalam membicarakan hak ulayat tidak terlepas dalam membicarakan tanah kas desa atau tanah bondo desa. Teer Haar Bzn lebih lanjut menyatakan bahwa tanah bondo desa atau tanah  kas  desa  adalah  sebagian  dari  tanah  masyarakat  yang diperuntukkan  bagi  warga  masyarakat  di  desa  tersebut  untuk dikelola  bersama-sama  dan  untuk  kesejahteraan  seluruh  warga. Pemanfaatan  tanah  kas  desa  di  bawah  koordinasi  atau  pengawasan kepala persekutuan. 24 Lebih lanjut berkenaan dengan pembinaan dan pengembangan  lembaga  adat  dalam  Instruksi  Mendagri  kepada Gubernur  dan  Bupati/Walikota  No.  17  Tahun  1985  tentang
Pembinaan  dan  Pengembangan  Lembaga  Adat  di  wilayah Desa/Kelurahan  pada  huruf  C  dinyatakan,  bahwa  “mengatur ketentuan  penginventarisasian  sumber-sumber  keuangan  dan  harta kekayaan  lembaga  adat  yang  dipergunakan  untuk  kegiatan pembangunan dan pembinaan kemasyarakatan”. Membahas lembaga adat tidak terlepas dengan persoalan tanah adat yang disebut dengan Hak Ulayat. Lembaga-lembaga hukum adat yang dimaksudkan yaitu lembaga  hukum  adat  yang  diambil  sebagai  dasar  utama pembentukan  Hukum  Agraria  Nasional  adalah  susunan  macam- macam hak atas tanah. Macam-macam hak atas tanah dalam hukum adat seperti hak milik/hak yasan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah,  hak  menikmati  hasil  hutan.  Susunan  macam-macam hak  atas tanah  yang  demikian  ini  kemudian  diangkat  dan  dijadikan  dasar dalam  penyusunan  hak-hak  atas  tanah  dalam  Hukum  Agraria Nasional sebagaimana yang diatur dalam pasal 16 UUPA. 25
23 Sri Hajati, “Penyederhanaan Macam Hak Atas Tanah Dalam Rangka Pembaharuan Hukum Agraria Nasional”, Yuridika, Vol. 21 No. 3, (Mei 2006), hlm. 240
24 Winarsi, Pengelolaan Tanah Kas , hlm. 412
25 H. Muchsin, dkk, Hukum Agraria Indonesia – Dalam Perspektif Sejarah , (Bandung : PT.
Refika Aditama,  2007), hal 69.

## Umi Supraptiningsih
Perkembangan  selanjutnya  sebagaimana  yang  tercantum dalam ketentuan pasal 3 UUPA yang menyatakan bahwa  hak ulayat yang  dimiliki  oleh  persekutuan  diakui  namun  pelaksanaannya dilakukan  dengan  syarat:  (1)  Sepanjang  kenyataan  masih  hidup;  (2) sesuai dengan kepentingan nasional dan negara; (3) berdasarkan atas persatuan  bangsa;  (4)  tidak  boleh  bertentangan  dengan  Undang- Undang dan peraturan-peraturan yang lebih tinggi.
Berangkat  dari  ketentuan  pasal  3  UUPA  di  atas,  dalam konsep hukum responsif, bahwa hukum tanah nasional yang terdapat dalam  UUPA  termaksud  telah  mendapat  respon  dari  hukum  adat yang berasal dari masyarakat hukum adat yang secara turun temurun telah  dipertahankan.  Menurut  pendapat  Philippe  Nonet  dan  Philip Selznick  yang  menyatakan,  bahwa  suatu  institusi  yang  responsif mempertahankan secara kuat hal-hal yang esensial bagi integritasnya sembari tetap memperhatikan keberadaan kekuatan-kekuatan baru di dalam  lingkungannya.  Untuk  melakukan  hal  ini,  hukum  responsif memperkuat  cara-cara  bagaimana  keterbukaan  dan  integritas  dapat saling  menopang  walaupun  terdapat  pertentangan  diantara keduanya. 26
Pelaksanaan hak ulayat yang dilakukan oleh Negara melalui berbagai  peraturan  memang  mulai  ada  pembatasan-pembatasan. Lebih-lebih dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri No.  28  Tahun  2006  tentang  Pembentukan,  Penghapusan, Penggabungan  Desa  dan Perubahan  Status  Desa  Menjadi  Kelurahan yang dalam pasal 12 ayat (1) menyatakan bahwa “Berubahnya status Desa  menjadi  Kelurahan,  seluruh  kekayaan  dan  sumber-sumber pendapatan Desa menjadi kekayaan Daerah Kabupaten/Kota”. Lagi- lagi hal ini kembali pada masyarakat kita dalam merespon hadirnya berbagai peraturan.
Menurut  pendapat  Maria  S.W.  Sumardjono,  bahwa berhadapan  dengan  lembaga  hak  atas  tanah  yang  dikenal  dengan sebutan hak ulayat ini bagi banyak pihak bagaikan buah simalakama. Jika cepat-cepat disimpulkan, hak ulayat yang dihadapi itu dianggap sudah  tidak  ada  lagi,  apalagi  dengan  dalih  terselubung  adanya kepentingan lain yang lebih besar dan mendesak, maka tindakan itu
26 Philippe  Nonet  dan  Philip  Selznick, Hukum  Responsif, terj.  Raisul  Muttaqien,
(Bandung: Nusamedia,  2007), hlm. 87.
jelas  bertentangan  dengan  prinsip  pengakuan  terhadap  hak  ulayat oleh UUPA yang dijabarkan dalam pasal 3. 27
Pada  kenyataannya  bahwa  UUPA  dan  hukum  tanah nasional  kita  tidak  menghapus  hak  ulayat,  tetapi  juga  tidak  akan mengaturnya.  Mengatur  hak  ulayat  dapat  berkibat  melanggengkan atau  melestarikan  eksistensinya.  Padahal  perkembangan  masyarakat menunjukkan  kecenderungan  akan  hapusnya  hak  ulayat  tersebut melalui  proses  alamiah.  Yaitu  dengan  menjadi  kuatnya  hak-hak perorangan dalam masyarakat hukum adat yang bersangkutan. 28

## Tanah Kas Desa
Ada  beberapa  bentuk  atau  status  penguasaan  tanah tradisional,  yaitu: Pertama , tanah yasan, yasa atau yoso, yaitu tanah di mana hak seseorang atas tanah itu berasal dari kenyataan bahwa dia atau  leluhurnyalah  yang  pertama-tama  membuka  atau  mengerjakan tanah  tersebut.  Hak  atas  tanah  ini  memperoleh  status  legal  dalam UUPA-1960 sebagai tanah milik. Kedua , tanah norowito, gogolan, pekulen, playangan,  kesikepan ,  dan  sejenisnya  adalah  tanah  pertanian  milik bersama,  yang  daripadanya  para  warga  desa  dapat  memperoleh bagian  untuk  digarap,  baik  secara  bergilir  maupun  secara  tetap, dengan  syarat-syarat  tertentu.  Untuk  memperoleh  hak  garap  itu, umumnya  diperlukan  syarat  bahwa  si  calon  itu  harus  suda  kawin, mempunyai  rumah  dan  pekarangan,  serta  bersedia  melakukan kerja wajib bagi  desa.  Dalam  konsep  Barat,  tanah  ini  dapat  dikategorikan sebagai tanah  milik  komunal .  Dalam  UUPA-1960,  hak  atas  tanah  ini diubah  statusnya  menjadi  tanah  milik  bagi  penggarapnya  yang terakhir. Ketiga , tanah titisara, bondo deso, kas desa adalah tanah milik desa  yang  biasanya  disewakan, disakapkan ,  dengan  cara  dilelang kepada  siapa  yang  mau  menggarapnya.  Hasilnya  dipergunakan sebagai  anggaran  rutin  ataupun  pemeliharaan  desa  seperti memperbaiki  jembatan,  jalan,  mesjid  dan  sebagainya. Keempat , tanah bengkok, yaitu tanah milik desa yang diperuntukkan bagi pejabat desa terutama  lurah,  yang  hasilnya    dianggap  sebagai  “gaji”  selama mereka  menduduki  jabatan  itu.  Tanah bengkok dan  tanah titisara ini
27 Maria  S.W.  Sumardjono, Kebijakan  Pertanahan;  antara  Regulsi  dan  Implementasi, (Jakarta : PT. Kompas Media Nusantara, 2008), hlm. 64.
28 Boedi  Harsono, Hukum  Agraria  Indonesia;    Sejarah  Pembentukan  Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya , (Jakarta: Djambatan, 1999) , hlm. 189.

## Umi Supraptiningsih
dalam  konsep  Barat  dapat  digolongkan  dalam  kategori  “tanah  yang tunduk  kepada  pengawasan  komunal”.  Dalam  UUPA-1960  kedua- duanya tetap diakui adanya. 29
Dari  berbagai    bentuk  atau  status  penguasaan  tanah tradisional  di  atas,  antara  lain  tanah  kas  desa,  ada  beberapa  daerah yang  menyebutnya  dengan  nama  tanah titisara  atau    bondo  deso .  Hal itu  tidak  menjadi  persoalan  akan  tetapi  memiliki  makna  yang  sama yaitu  tanah  milik  desa,  yang  bagaimana  pun  cara  pengelolaannya asalkan  hasilnya  dipergunakan  untuk  keperluan  desa  serta  tidak boleh dipakai sebagai jaminan hutang maupun tidak boleh dialihkan kepada  siapa  pun  dan  dengan  cara  apapun  kecuali  untuk kepentingan umum 30 .
Dilihat  secara  historis  dan  yuridis  asal  usul  tanah  kas  desa berbeda-beda. Menurut Wiradiputra, berdasarkan asal usulnya tanah kas desa itu dapat dibedakan menjadi dua, yaitu: (1) Tanah kas desa yang  oleh  desa  dibeli  dengan  uang  kas  desa  yang  kemudian  tanah tersebut  sebagian  diperuntukkan  kesejahteraan  masyarakat  desa;  (2) tanah  kas  desa  yang  bukan  dari  pembelian,  tetapi  dari  tanah  ulayat (tanah  negara  yang  dihinggapi  hak-hak  Indonesia),  yang  diberikan khusus  untuk  itu  oleh  pemerintah.  Pejabat  yang  dikuasakan  adalah Residen (Bijblad-6535, Stb. 1925 No 434 Jo. Stb. 1931 No. 573 huruf C No. 6). 31
Peruntukan  tanah  kas  desa  selain  dipergunakan  untuk mencukupi  kebutuhan  desa  juga  dipergunakan  untuk  kesejahteraan kepala  desa  beserta  perangkatnya  yang  juga  disebut  dengan  tanah bengkok, karena mereka tidak mendapatkan gaji. Berkenaan dengan tanah  bengkok,  menurut  Eman  Ramelan  yang  dikutip  oleh  Sri Winarsi,  bahwa  elemen-elemen  tanah  bengkok  adalah:  (1)  Tanah bengkok merupakan bagian dari tanah hak ulayat; (2) tanah bengkok diberikan  kepada  warga  desa  yang  sedang  menjabat  sebagai  kepala desa  atau  pamong  desa;  (3)  pemberian  tanah  tersebut  hanya
29 Sediono  M.P.  Tjondronegoro  dan  Gunawan  Wiradi  (eds.), Dua  Abad  Penguasaan Tanah;  Pola  Penguasaan  Tanah  Pertanian  di  Jawa  dari  Masa  ke  Masa ,  (Jakarta:  PT. Gramedia, 1984), hal 293 - 295
30 Kepentingan  umum  diartikan  sebagai  kepentingan  bagi  seluruh  rakyat  pada umumnya  termasuk  kepentingan  bangsa  dan  negara  yang  tujuannya  adalah  untuk kesejahteraan, hal ini didasari dari ketentuan pasal 18 UUPA.
31 Winarsi, Pengelolaan Tanah ,  hlm. 414
145
sementara  waktu  yaitu  selama  yang  bersangkutan  menjabat  sebagai kepala desa atau pamong desa; (4) maksud pemberian tanah tersebut sebagai  upah  atau  ganjaran  untuk  menghidupi  diri  dan  keluarga kepala desa atau pamong desa. 32
Tanah bengkok yang dimaksud di atas dalam Hukum Adat juga  dikenal  dengan  istilah  tanah  jabatan,  yaitu  untuk  menjamin penghasilan para pejabat desa, setiap pejabat desa memiliki hak atas tanah  jabatan.  Hak  tersebut  adalah  mengerjakan  dan  menyewakan. Jadi  kalau  mereka  diberhentikan  dari  jabatannya,  tanah  jabatan tersebut  harus  dikembalikan  kepada  hak  purba  desa.  Hak  Purba adalah hak  pertuanan dan  juga  disebut  dengan  hak  ulayat. 33 Menyinggung  hak  pertuanan,  Van  Vollenhoven  berpendapat  bahwa bechikkingsrecht atau hak pertuanan tidak boleh dipindah tangankan. 34 Tanah  bengkok  dalam  suatu  desa  tidak  terlepas  dengan  tanah  kas desa atau tanah bondo desa, yang juga merupakan bagian dari tanah hak ulayat.
Menurut PP No. 72 tahun 2005 tentang Desa, dalam pasal 68 ayat (1) huruf a disebutkan bahwa “pendapatan asli desa, terdiri dari usaha desa, hasil kekayaan desa, hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong  royong,  dan  lain-lain  pendapatan  asli  desa  yang  sah.” Kekayaan desa yang dimaksudkan di atas, terdiri atas: (1) Tanah kas Desa;  (2)    pasar  desa;  (3)    pasar  hewan;  (4)  tambatan  perahu;  (5) bangunan desa; (6)  pelelangan ikan yang dikelola oleh desa; dan (7) lain-lain kekayaan milik desa. 35
Ketentuan  lebih  lanjut  mengenai    sumber  pendapatan  desa sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  68  ayat  (1)  diatur  dengan Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota. 36 Pasal  15  Permendagri  No.  4 Tahun 2007 yang mengatur tentang Pedoman Pengelolaan Kekayaan Desa  menyebutkan  bahwa:  (1)  Kekayaan  desa  yang  berupa  tanah Desa  tidak  diperbolehkan  dilakukan  pelepasan  hak  kepemilikan kepada pihak lain, kecuali diperlukan untuk kepentingan umum; (2)
32 Ibid , hlm. 416
33 Iman Soediyat, Asas-asas Hukum Adat , Bahan Kuliah tahun 1968 – 1969 ; (Yogyakarta: Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada, t.th.)
34 Ter  Haar  Bzn, Asas-asas  dan  Susunan  Hukum  Adat ,  terj.  Soebakti  Poesponoto, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1983), hlm. 72.
35 Pasal 69 PP No. 72 Tahun 2005
36 Pasal 72 ayat (1)  PP No. 72 Tahun 2005

## Umi Supraptiningsih
Pelepasan hak kepemilikan tanah desa sebagaimana  dimaksud pada ayat (1) dilakukan setelah mendapat ganti  rugi sesuai  dengan harga yang menguntungkan desa dengan memperhatikan harga pasar dan Nilai Jual Objek Pajak (NJOP); (3) penggantian ganti rugi berupa uang harus  digunakan  untuk  membeli  tanah  lain  yang  lebih  baik  dan berlokasi di desa setempat; (4) pelepasan hak kepemilikan tanah desa sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  ditetapkan  dengan  keputusan kepala desa; (5) keputusan kepala desa sebagaimana dimaksud pada ayat  (3)  diterbitkan  setelah  mendapat  ijin  tertulis  dari bupati/walikota dan  gubernur. Pengaturan tentang Tanah Kas  Desa selanjutnya  diatur  dalam  Perda  kabupaten/kota  yang  menjadi wilayah kewenangannya.

## Catur Tertib Pertanahan
Sesuai dengan situasi dan kondisi keagrarian di Indonesia dan tujuan akan mewujudkan masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila  (pada  waktu  itu  sosialisme  Indonesia), agrarian  reform Indonesia  yang  meliputi  5  program  ( panca  program ),  yaitu:  (1) Pembaruan  hukum  agraria,  melalui  unifikasi  hukum  yang berkonsepsi  nasional  dan  pemberian  jaminan  kepastian  hukum;  (2) penghapusan hak-hak asing dan konsesi-konsesi kolonial atas tanah; (3)  mengakhiri  penghisapan  feodal  secara  berangsur-angsur;  (4) perombakan  pemilikan  dan  penguasaan  tanah  serta  hubungan- hubungan  hukum  yang  bersangkutan  dengan  pengusahaan  tanah dalam  mewujudkan  pemerataan  kemakmuran  dan  keadilan;  (5) perencanaan  persediaan  dan  peruntukan  bumi,  air  dan  kekayaan alam  yang  terkandung  di  dalamnya  serta  penggunaannya  secara terencana, sesuai dengan daya dukung dan kemampuannya. 37
Perjalanan  waktu  dalam  melakukan  reformasi  di  bidang pertanahan  diharapkan  dapat  lebih  berpihak  pada  rakyat  utamanya rakyat kecil atau petani-petani tanpa lahan atau buruh tani yang telah menjadi  amanat  dalam  reformasi  pertanahan  ( land  reform) yang mempunyai tujuan untuk mengatasi ketimpangan dalam penguasaan dan  pemilikan  tanah  pertanian  yang  terjadi  pada  masa  sebelumnya, dengan  melakukan  perombakan  terhadap  stuktur  penguasaan  dan pemilikannya.  Prinsip  yang  terkadung  dalam Land  Reform adalah
37 Harson, Hukum Agraria Indonesia , hlm. 3–4.
147
tanah-tanah pertanian yang dimiliki oleh mereka yang bukan petani atau mereka yang tidak dapat mengerjakan sendiri secara aktif tanah pertaniannya. Misalnya, pada tanah absentee (yaitu tanah-tanah yang letaknya  di  kecamatan  berbeda  dengan  pemiliknya),  atau  pada mereka  yang  pemilikan tanahnya  melampaui  batas  yang  ditentukan atau  pemetakan  tanah-tanah  pertanian  menjadi  bagian-bagian  kecil kurang dari 2 Ha. Tanah-tanah tersebutlah yang menjadi obyek Land Reform  yang  selanjutnya  akan  dikuasai  oleh  negara  dan  kepada pemiliknya diberikan ganti rugi. Serta untuk selanjutnya tanah bekas Land  Reform  tersebut  didistribusikan  kepada  para  petani  dengan pemberian hak milik.
Ketentuan land  reform ini  selaras  dengan  apa  yang  telah menjadi  amanat  dari  pasal  6  UUPA,  yang  menyatakan  bahwa, “Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial”. Ini  berarti bahwa hak  atas  tanah  apapun  yang  ada  pada  seseorang,  tidaklah  dapat dibenarkan,  bahwa  tanahnya  itu  akan  dipergunakan  (atau  tidak dipergunakan)  semata-mata  untuk  kepentingan  pribadinya,  apalagi kalau  hal  itu  menimbulkan  kerugian  bagi  masyarakat.  Penggunaan tanah  harus  disesuaikan  dengan  keadaannnya  dan  sifat  daripada haknya, hingga  bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyainya maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan Negara. 38 Dengan demikian, tanah harus dipergunakan sesuai dengan fungsi  dan  peruntukannya  sehingga  bermanfaat  baik  bagi kesejahteraan  dan  kebahagiaan  yang  memilikinya  maupun  bagi masyarakat dan negara. 39
Petani  yang  diberikan  tanah  tersebut  adalah  petani  yang diutamakan mereka yang sebelumnya tidak memiliki tanah pertanian (sawah). Mereka adalah: (1) Para penyewa yang menggarap tanah; (2) para buruh tani yang menggarap sawah; (3) pekerja tetap atas tanah; (5)  penyewa-penyewa  yang  menggarap  tanah  dalam  jangka  waktu kurang dari 3 (tiga) tahun. 40
Menurut  pendapat  South  Cetre,  yang  dikutip  Bonnie Setiawan,  menyatakan  bahwa  selain land  reform juga  ada  bentuk-
38 Lihat penjelasan umum II angka 4 UUPA
39 Muchsin, Menggagas Pelaksanaan Tata Guna Tanah; Kajian Yuridis, Filosofis, Normatif, dan Sosiologis , (Surabaya: Dunia Ilmu, 1998), hlm. 1.
40 Eman Ramelan, “Hukum Agraria dan Reforma Pertanahan di Indonesia”, Yuridika,
Vol. 18 No. 4, (Juli 2003), hlm. 300.

## Umi Supraptiningsih
bentuk  upaya  pembaruan  lain  yang  juga  berkaitan,  yaitu:    (1) pembaruan  penyakapan  ( tenancy  reform );  (2)  pemindahan  dan pembukaan  tanah  baru  ( settlement  schemes );  (3)  bantuan  khusus  bagi petani kecil; dan (4) pajak tanah progrsif. 41
Dengan  dikeluarkannya  Ketetapan  MPR  No.  IX/MPR/2001 tentang  Pembaruan  Agraria  dan  Pengelolaan  Sumberdaya  Alam, khusunya  pada  pasal  2  menyebutkan  bahwa,  “pembaruan  agraria mencakup  suatu  proses  yang  berkesinambungan  berkenaan  dengan penataan  kembali  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan pemanfaatan  sumberdaya  agraria  dilaksanakan  dalam  rangka tercapainya  kepastian  dan  perlindungan  hukum  serta  keadilan  dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia.”
Begitu  pula  dalam  Undang-undang  No.  17  Tahun  2007 tentang  Rencana  Program  Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional tahun 2005 – 2025 pada Bab IV.1.5 Mewujudkan Pembangunan yang Lebih  Merata  dan  Berkeadilan  angka  11,  yang  menyebutkan, menerapkan sistem pengelolaan pertanahan yang efisien, efektif serta melaksanakan  penegakan  hukum  terhadap  hak  atas  tanah  dengan menerapkan  prinsip-prinsip  keadilan,  transparansi  dan  demokrasi. Selain  itu  perlu  dilakukan  penyempurnaan  penguasaan,  pemilikan, penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  melalui  perumusan  berbagai aturan  pelaksanaan land  reform serta  penciptaan insentif/disinsentif perpajakan  yang  sesuai  dengan  luas,  lokasi  dan  penggunaan  tanah agar  masyarakat  golongan  ekonomi  lemah  dapat  lebih  mudah mendapatkan  hak  atas  tanah.  Selain  itu  menyempurnakan  sistem hukum  dan  produk  hukum  pertanahan  melalui  inventarisasi  dan penyempurnaan peraturan perundang-undangan pertanahan dengan mempertimbangkan  aturan  masyarakat  adat,  serta  peningkatan upaya penyelesaian baik melalui kewenangan administrasi, peradilan maupun alternative  dispute  resolution .  Selain  itu  akan  dilakukan penyempurnaan  kelembagaan  pertanahan  sesuai  dengan  semangat otonomi  daerah  dan  dalam  kerangka  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia,  terutama  yang  berkaitan  dengan  peningkatan  kapasitas sumber daya manusia bidang pertanahan di daerah.
41 Bonnie Setiawan, “Konsep Pembaruan Agraria : Sebuah Tinjauan Umum”, dalam Prinsip-Prinsip  Reforma  Agraria;  Jalan  Penghidupan  dan  Kemakmuran  Rakyat , (Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2001), hlm. 30
149
Dari  ketetapan  MPR  dan  UU  No.  17  Tahun  2007  tersebut, diharapkan  untuk  menjamin  adanya  kepastian  hukum  atas  bidang tanah dilakukan berbagai upaya hukum untuk melindunginya, maka harus  dilakukan  pendaftaran  hak  atas  tanahnya  sehingga  tercapai kepastian  dan  perlindungan  hukum.  Kebijakan  pertanahan diwujudkan dalam kerangka tertib pertanahan yang disebut dengan catur  tertib  pertanahan,  yaitu  tertib  hukum  pertanahan,  tertib administrasi  pertanahan,  tertib  penggunaan  tanah  dan  tertip pemeliharaan tanah dan lingkungan hidup. Kebijakan pertanahan ini sejalan dengan amanat dari Pelita III sebagai pelaksana dari Tap MPR No. IV/MPR/1979.
Pendaftaran Tanah kan Konversi Dilakukannya pendaftaran tanah dengan tujuan terwujudnya    kepastian  hak  atas  tanah.  Dengan  kepastian  hak setidak-tidaknya  akan  dapat  dicegah  sengketa  tanah.  Dalam  proses pendaftaran tanah akan diterbitkan Sertipikat tanah, yang terdiri dari buku  tanah  dan  surat  ukur  sehingga  keberadaan  tanah  tersebut  ada suatu  kepastian  baik  berkenaan  dengan  pemegang  hak  atau  subyek hak,  hak  atas  tanahnya  atau  obyekny  a  hak    serta  yang  utama  pula tanah  tersebut  sudah  terdaftar  di  kantor  pendaftaran  tanah  atau Badan Pertanahan Nasional sehingga setiap orang dapat mengetahui bahwa tanah tersebut telah ada pemiliknya.
Kenyataannya di lapangan pendaftaran tanah yang menjadi amanat  Pasal  19  ayat  (1)  UUPA  Jo.  PP  No.  24  Tahun  1997  tentang Pendaftaran Tanah tidak membuahkan hasil yang menggembirakan. Pendaftaram  tanah  diselenggarakan  dalam  rangka  menjamin kepastian  hukum  di  bidang  pertanahan  ( rechtskadarter  atau  legal cadastre ). 42
Pendaftaran  tanah  merupakan  kewajiban  bagi  pemerintah yang  harus  dilaksanakan  secara  terus  menerus  dan  juga  kewajiban bagi  setiap  pemegang  hak  atas  tanah,  baik  pendaftaran  yang dilaksanakan untuk pertama kalinya maupun pendaftaran hak setiap terjadinya  peralihan  dan  pembebanan  hak.  Salah  satu  faktor penyebabnya adalah tingkat kesulitan yang dialami oleh masyarakat. Prosesnya  lama  dan  biayanya  mahal.  Pelayanan  kantor  pertanahan
42 Soerodjo, Kepastian Hukum , hlm. 106.

## Umi Supraptiningsih
dilihat  dari  aspek  administrasi  juga  belum  mampu  memberikan kinerja  yang  diharapkan  yaitu  pelayanan  yang  sederhana,  aman, terjangkau dan transparan. Kenyataan yang terjadi adalah pelayanan yang  masih  lambat,  sulit,  mahal  dan  berbelit-belit  serta memungkinkan  terjadinya malpraktik . 43 Keengganan  masyarakat untuk  melakukan  pendaftaran  tanahnya  karena  selalu  ada  faktor  X yang  menghantui  mereka.  Sungguhpun  pada  beberapa  kantor Pertanahan  telah  dicantumkan  biaya  pendaftaran  tanah,  demikian pula  biaya-biaya  lainnya  apalagi  dengan  adanya  biaya  pajak  yang diperhitungkan dengan NJOP untuk setiap mutasi. 44
Masih  menurut  pendapat  Andrian  Sutedi,  bahwa  pada dasarnya  tujuan  pendaftaran  tanah  adalah  untuk  meningkatkan kesejahteraan  rakyat.  Dalam  mencapai  tujuan  tersebut  sasaran pemerintahan  dalam  mengelola  pertanahan  adalah catur  tertib pertanahan yaitu  tertib  hukum  pertanahan,  tertib  administrasi pertanahan,  tertib  penggunaan  tanah  dan  tertib  pemeliharaan  tanah dan lingkungan hidup. 45 Menurut  pendapat Sir  Charles  Fortescue-Brickdate. ada  6  hal yang harus digabungkan dalam pendaftaran tanah, yaitu: (1) Security , bertolak  dari  kemantapan  sistem  sehingga  seseorang  akan  merasa aman atas hak tersebut baik karena membeli tanah tersebut ataupun mengikatkan tanah tersebut untuk suatu jaminan atas utang (utang);
(2) simplicity ,  sederhana  sehingga  setiap  orang  dapat  mengerti;  (3) accuracy ,  bahwa  terdapat  ketelian  dari  sistem  pendaftaran  tersebut secara  lebih  efektif;  (3) expedition ,  artinya  dapat  lancar  dan  segera sehingga  menghindari  tidak  jelas  yang  bisa  berakibat  berlarut-larut dalam  pendaftaran  tanah  tersebut;  (4) cheapness ,  yaitu  agar  biaya tersebut dapat semurah mungkin; (5) suitability to circumstances , yaitu akan  tetap  berharga  baik  sekarang  maupun  kelak  di  kemudian  hari pendaftaran  tersebut;  (6) completeness  of  the  record ,  terdiri  atas:  (a) perekan  tersebut  harus  lengkap  lebih-lebih  lagi  masih  ada  tanah- tanah yang belum terdaftar; dan (b) demikian pula pendaftaran dari
43 Sutedi, Implementasi Prinsip , hlm. 1.
44 AP.  Parlindungan, Komentar  atas  Undang-Undang  Perumahan  dan  Permukiman  & Undang-Undang Rumah Susun, (Bandung: Mandar Maju, 2001), hlm. 180.
45 Ibid, hlm. 2
setiap  tanah  tertentu  dengan  berdasarkan  keadaan  pada  waktu didaftarkan. 46
Desa  juga  harus  diberikan  kewenangan  untuk  menentukan dan mengelola sendiri aset atau kekayaan desa walaupun pemerintah daerah  hadir  didalamnya  tetapi  bertindak  sebagai  kontrol.  Hal  ini sejalan  dengan  ketentuan  pasal  5  huruf  l  Ketetapan  MPR  No. IX/MPR/2001,  yang  menyatakan  bahwa  “Pembaruan  agraria  dan pengelolaan  sumberdaya  alam  harus  dilaksanakan  sesuai  dengan prinsip-prinsip  melaksanakan  desentralisasi  berupa  pembagian kewenangan  di  tingkat  nasional,  daerah  provinsi,  kabupaten/kota, dan  desa  atau  yang  setingkat,  berkaitan  dengan  alokasi  dan manajemen sumberdaya agraria dan sumberdaya alam”.

## Pendaftaran Tanah Berdasarkan Ketentuan PP No. 24 Tahun 1997
Berdasarkan ketentuan pasal 3 PP No. 24 Tahun 1997, tujuan diadakannya  pendaftaran  tanah  adalah:  (1)  Untuk  memberikan kepastian  hukum  dan  perlindungan  hukum  kepada  pemegang  hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar  agar  dengan  mudah  dapat  membuktikan    dirinya  sebagai pemegang hak yang bersangkutan; (2) untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk pemerintah agar dengan  mudah  dapat  memperoleh  data  yang  diperlukan  dalam mengadakan  perbuatan  hukum  mengenai  bidang-bidang  tanah  dan satuan-satuan  rumah  susun  yang  sudah  terdaftar;  dan  (3)  untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.
Dalam  rangka  memberikan  kepastian  dan  perlindungan hukum kepada pemegang hak atas tanah akan diterbitkan Sertipikat Hak Atas Tanah, yang merupakan kumpulan dari salinan buku tanah dan  surat ukur. Buku Tanah memuat nama dari  pemegang hak atas tanah  dan  status  kepemilikannya.  Sedangkan  Surat  Ukur  memuat tentang  letak  tanah,  luas  tanah  dan  batas-batas  dari  tanah  yang bersangkutan.  Adanya  kepastian  tentang  subyek  hukum  dan  obyek hak.
Asas yang dianut dalam PP No. 24 Tahun 1997, sebagaimana diatur dalam pasal 2, yaitu:
46 Supriadi, Hukum Agraria , (Jakarta: Sinar Grafika, 2007), hlm. 166.

## Umi Supraptiningsih
152
1. Asas  sederhana,  maksudnya  dalam  pendaftaran  tanah dimaksud  agar  ketentuan-ketentuan  pokoknya  maupun prosedurnya  dengan  mudah  dapat  dipahami  oleh  pihak-pihak yang  berkepentingan  terutama  para  pemegang  hak  atas  tanah.
Sedangkan  Asas  Aman,  yaitu  dalam  pendaftaran  tanah  perlu diselenggarakan    secara  teliti  dan  cermat  sehingga  hasilnya dapat  memberikan  jaminan  kepastian  hukum  sesuai  tujuan pendaftaran tanah itu sendiri.
2. Asas terjangkau, dimaksudkan keterjangkauan bagi pihak-pihak yang  memerlukan,  khususnya  dengan  memperhatikan kebutuhan  dan  kemampuan  golongan  ekonomi  lemah. Pelayanan  yang  diberikan  dalam  rangka  penyelenggaraan pendaftaran  tanah  harus  bisa  terjangkau  oleh  para  pihak  yang memerlukan. 3. Asas  mutakhir,  dimaksudkan  kelengkapan  yang  memadai dalam pelaksanaannya dan keseimbangan dalam pemeliharaan datanya.  Dua  yang  tersedia  harus  menunjukkan  keadaan  yang mutakhir.  Untuk  itu  perlu  diikuti  kewajiban  mendaftar  dan pencatatan  perubahan-perubahan  yang  terjadi  di  kemudian hari.  Asas  mutakhir  menuntut  dipeliharanya  data  pendaftaran tanah  secara  terus  menerus  dan  berkesinambungan,  sehingga data yang tersimpan di kantor pertanahan selalu sesuai dengan keadaan nyata di lapangan, dan masyarakat dapat memperoleh keterangan mengenai data yang benar setiap saat. Untuk itulah diberlakukan pada asas terbuka (publisitas) .
Pendaftaran  tanah  dapat  dilakukan,  pendaftaran  tanah untuk  pertama  kalinya  yaitu  pendaftaran  hak  yang  sebelumnya belum  pernah  dilakukan  pembukuan  atau  pendataan  di  Kantor Pertanahan  dan  pendaftaran  hak  karena  terjadinya  peralihan kepemilikan  atau  terjadinya  pembebanan  hak  (agunan  hutang). Penyelenggaraan  pendaftaran  tanah  pada  saat  ini  melalui  2  (dua) pendekatan: Pertama, melalui  pendekatan  sistematik. Kedua ,  melalui pendekatan  sporadik.  Sebagian  besar  penyelenggaraan  pendaftaran tanah  sekarang  ini  melalui  sporadik  yang  berdasarkan  permohonan masyarakat,  hal  ini  disebabkan  kemampuan  pemerintah  untuk menyelenggarakan pendekatan sistematik terbatas. 47
47 Sutedi, Implementasi Prnsip Kepentingan , hlm. 5
153
Pendaftaran  tanah  secara  sistematik  adalah  kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali yang dilakukan secara serentak yang  meliputi  semua  obyek  pendftaran  tanah  yang  belum  didaftar. Sedangkan  pendaftaran  tanah  secara  sporadik  adalah  kegiatan pendaftaran  tanah  untuk  pertama  kali  mengenai  satu  atau  beberapa obyek  pendaftaran  tanah  dalam  wilayah  atau  bagian  wilayah  suatu desa/kelurahan  secara  individual  atau  masal. 48 Obyek  pendaftaran tanah yang diatur dalam pasal 9 PP No. 24 Tahun 1997, meliputi: (1) Bidang-bidang  tanah  yang  dipunyai  dengan  hak  milik,  hak  guna usaha, hak guna bangunan dan hak pakai; (2) tanah hak pengelolaan; (3)  tanah  wakaf;  (4)  hak  milik  atas  satuan  rumah  susun;  (5)  hak tanggungan; dan (6) tanah Negara.
Ketentuan  pasal  9  di  atas,  tidak  menyebutkan  Tanah  Kas Desa  sebagai  obyek  pendaftaran  karena  memang  istilah  Tanah  Kas Desa  dalam  ketentuan  pasal  16  ayat  (1)  tidak  dimasukkan  karena dengan berlakunya UUPA, Tanah Kas Desa harus dilakukan konversi atau  disesuaikan  dengan  hak-hak  atas  tanah  yang  terdapat  dalam ketentuan  pasal  16  ayat  (1)  UUPA.  Konversi  dari  Tanah  Kas  Desa menjadi Hak Pakai dengan jangka waktu yang tidak terbatas, dengan ketentuan  tanah  tersebut  masih  dipergunakan  sesuai  dengan peruntukannya.  Hak  Pakai  inilah  yang  kemudian  dalam  ketentuan pasal 9 PP No. 24 Tahun 1997 termasuk dalam obyek pendaftaran hak atas tanah.
Namun  demikian,  parlu  diingat  bahwa  Tanah  Kas  Desa yang dikonversi menjadi Hak Pakai adalah Hak Pakai publikrechtelijk , artinya  hanya  ada right  to  use karena  hak  tersebut  tidak  boleh dialihkan  dan  tidak  dapat  dipakai  sebagai  jaminan  hutang  dengan dibebani hak tanggungan, kecuali untuk kepentingan umum.  PP No. 24  Tahun  1997  menganut  sistem  publikasi  negatif  menuju  ke  sistem publikasi  positif  dalam  jangka  waktu  lima  tahun, 49 maksudnya bilamana atas suatu bidang tanah tersebut telah diterbitkan sertipikat dengan iktikat baik, maka setelah lewat lima tahun sejak penerbitan sertipikat  tersebut  tidak  boleh  diajukan  gugatan.  Gugatan  boleh diaukan dalam tenggang waktu lima tahun.
48 Pasal 1 angka 11 dan 12 PP No. 24 Tahun 1997
49 Pasal 32 ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997

## Umi Supraptiningsih

## Ketentuan Konversi
Hak  atas  tanah  yang  disebutkan  dalam  ketentuan  pasal  16 ayat  (1)  dan  pasal  53  UUPA  merupakan  hak  atas  tanah  yang  telah dikonversi atau disesuaikan dengan hak atas tanah yang telah diatur dalam  UUPA.  Baik  hak  atas  tanah  yang  berasal  dari  hukum  Barat maupun hak atas tanah yang berasal dari hukum adat.
Berkaitan  dengan  tanah  kas  desa  yang  semula  berasal  dari tanah  adat,  hal  ini  diatur  dalam  Pasal  IV  Ketentuan  Konversi,  yaitu hak-hak atas tanah yang memberi wewenang sebagaimana atau mirip dengan  hak  yang  dimaksud  dalam  pasal  41  ayat  (1)  seperti  yang disebut  dengan  nama  sebagi  dibawah  yang  ada  pada  mulai berlakunya undang-undang ini yaitu: Hak Vruchgebruik, gebruik, grant controleur,  bruikleen,  ganggam  bauntuik,  anggaduh,  bengkok,  lungguh, pituas dan  hak-hak  lain  dengan  nama  apa  pun  juga,  yang  akan ditegaskan lebih lanjut oleh Menteri Agraria, sejak mulai berlakunya undang-undang  ini  menjadi  hak  pakai  tersebut  dalam  pasal  41  ayat (1)  yang  memberi  wewenang  dan  kewajiban  sebagaimana  yang dipunyai  oleh  pemegang  haknya  pada  mulai  berlakunya  undang- undang ini, sepanjang tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan undang-undang ini.
Menurut komentar AP. Parlindungan, bahwa hak-hak tanah ex  Barat  akan  menjadi Hak  Pakai  atas  Tanah Milik,  sedangkan  hak- hak  lain  menurut  Hukum  Adat  akan  menjadi  Hak  Pakai.  Khusus mengenai  tanah-tanah  jabatan  seperti  tanah  bengkok,  kalaupun dikonversi  menjadi  Hak  Pakai  tentunya  harus  Hak  Pakai publikrechtelijk , artinya hanya ada right to use , tetapi tidak ada right of disposal untuk menghindari dialihkannya/dijadikan obyek tanggungan  oleh  orang  yang  tidak  bertanggung  jawab,  oleh  karena tanah itu adalah tanah jabatan kepala desanya. Termasuk kategori ini,
tanah  kas  desa  dan  tanah-tanah  sejenis  yang  merupakan  tanah bengkok  dan  tanah  kas  desa  diberikan  Hak  Pakai Publikrechtelijk , yaitu  hanya  ada right  to  use tetapi  tidak  ada right  to  disposal (tidak boleh dijual atau dijadikan agunan hutang). 50
Tanah  Kas  Desa  dalam  sistem  hukum  tanah  nasional  telah dikonversi  menjadi Hak  Pakai  Publikrechtelijk bukan Hak  Pakai
50 AP.  Parlindungan, Komentar  atas  Undang-Undang  Pokok  Agraria ,  (Bandung:  CV. Mandar Maju, 1998), hlm. 255
Privaatrechtelijk . Lebih lanjut AP. Parlindungan memberikan beberapa uraian tentang Hak Pakai Publikrechtelijk , yaitu sebagai berikut :
1. Right  to  use-nya adalah  untuk  mempergunakan  tanah  untuk pelaksanaan tugasnya, dan pelaksanaan tugasnya itu tergantung dari  tugas  yang  khusus  seperti  untuk  universitas-universitas negeri sebagai “Pelaksanaan Pendidikan Tinggi”.
2. Jangka  waktu  hak  ini,  tidak  terbatas  selama  masih melaksanakan  tugasnya  tersebut,  umpamanya  tanah  tersebut untuk kompleks militer, selama masih dipergunakan, selama itu hak  pakai  itu  tetap  ada,  namun  jika  kompleks  itu  pindah  dan tidak  dipergunakan  lagi,  maka  pada  saat  itu  pula  hak  itu berakhir, dan kembali pada pemerintah.
3. Subyek  dari  hak  ini  adalah:  (a) Publikrechtelijk adalah departemen/ditjen,  lembaga  pemerintah  non  departemen, pemerintah daerah dan lain-lain, lihat PMDN No. 6 Tahun 1972;
(b) publikrechtelijk  internasional, perwakilan-perwakilan  negara- negara asing 51 ; (c) publikrechtelijk agama/sosial, lembaga-lembaga keagamaan dan lembaga sosial, dan dapat kita lihat pada pasal 49  UUPA,  yang  menyebutkan  bahwa  untuk  keperluan peribadatan  dan  keperluan  suci  lainnya  sebagai  dimaksud dalam pasal 124 dapat diberikan tanah yang dikuasaai langsung oleh Negara dengan Hak Pakai.
4. Right of disposal , yaitu: (a) Hak ini tidak dapat dialihkan kepada siapapun,  karena  memang  tidak  dimaksudkan  berada  dalam lalu  lintas  perdagangan;  dan  (b)  tidak  dapat  dijadikan  agunan pinjaman hutang/hak tanggungan.
5. Pendaftaran Hak, di mana hak ini harus didaftarkan di Kantor Pendaftaran Tanah.
6. Wewenang pemberian hak: ada pada Gubernur Kdh (sekarang Kepala  Kanwil  BPN)  berdasarkan  pasal  5  ayat  b  PMDN  No. 6/1972.
7. Berakhirnya haknya dengan berakhirnya pula right or use -nya.
8. Peralihan  hak  :  sebagaimana  sudah  diterangkan  sebelumnya, maka hak ini tidak dapat dialihkan (melalui PPAT), namun juka tidak  dipergunakan  lagi,  dapat  saja  dengan  segala  cara
51 lihat  pasal  1  ayat  2  Ketentuan  konversi,  yang  menyebutkan  hak  ini  yang  akan berlangsung selama tanahnya dipergunakan untuk keperluan tersebut

## Umi Supraptiningsih
melepaskan  hak  ini  kembali  kepada  negara  dan  pihak  yang memohon dapat meminta kepada BPN untuk memperoleh hak ini, namun terserah kepada pemberi hak untuk memperkenankan  ataupun  tidakmeluluskannya,  karena  BPN tidak  ada  keharusan  untuk  tunduk  pada  sesuatu  “perjanjian” yang diperbuat.
9. Dasar hukum dari Hak Pakai Publikrechtelijk ini adalah pasal 49
UUPA, PMA No. 9/1965 dan PMDN No. 6 Tahun 1972 pasal 5 ayat b dan pasal I ayat 2 KK. 52

## Penutup
Dalam  rangka  memberikan  perlindungan  terhadap  bidang- bidang  tanah  serta  tanah  aset  desa  berupa  tanah  kas  desa,  maka diperlukanlah  tindakan-tindakan  penertiban.  Sudah  menjadi kewajiban dari kepala desa atau kepala kelurahan untuk menerapkan berbagai  peraturan  sebagai  tindakan  preventif  dalam  menjaga  dan melindungi  hak  warganya  serta  tanah  aset  desa  tersebut.  Salah satunya  yaitu  dengan  melakukan  pendataan  dan  pencatatan  secara tertib, bilamana terjadi perubahan (mutasi) atas bidang-bidang tanah yang  berada  di  wilayahnya.  Berkenaan  dengan  tanah  kas  desa, perlunya  dilakukan  pendaftaran  tanah,  sehingga  ada  kepastian hukum.  Tidak  dilakukan  peralihan  dan  pembebanan  hak  atas  tanah kas  desa  kecuali  untuk  kepentingan  umum,  begitu  pula  hasil pembayaran  ganti  ruginya  harus  dibelikan  tanah  kas  desa  yang kualitasnya sama atau lebih bagus.

## Daftar Pustaka
Bakri, Muhammad. Hak Menguasai Tanah oleh Negara; Paradigma Baru untuk Reformasi Agraria. Jakarta: Citra Media, 2007
Bzn,  Ter  Haar. Asas-asas  dan  Susunan  Hukum  Adat ,  terj.  Soebakti
Poesponoto. Jakarta: Pradnya Paramita, 1983
Effendie, Bachtiar. Kumpulan Tulisan tentang Hukum Tanah. Bandung: Alumni, 1993
52 AP.  Parlindungan, Hak  Pengelolaan  Menurut  Sistem  UUPA  (Undang-Undang  Pokok Agraria) , Cet. II, (Bandung : CV. Mandar Maju, 1994), hlm. 92 - 94
157
Hajati, Sri. “Penyederhanaan Macam Hak Atas Tanah Dalam Rangka Pembaharuan Hukum Agraria Nasional”, Yuridika, Vol. 21 No. 3, (Mei 2006)
Harsono,  Boedi Hukum  Agraria  Indonesia;    Sejarah  Pembentukan
Undang-Undang  Pokok  Agraria,  Isi  dan  Pelaksanaannya. Jakarta:
Djambatan, 1999
Harsono,  Boedi. Hukum  Agraria  Indonesia;    Himpunan  Peraturan- peraturan Hukum Tanah. Jakarta: Djambatan, 2006
Hatta,  Mohammad. Hukum  Tanah  Nasional  dalam  Perspektif    Negara Kesatuan. Yogyakarta: Media Abadi, 2005
Junita,  Fifi.  “Hak  Ulayat  Hukum  Adat  Setelah  Berlakunya  Undang- Undang  No.  5  Tahun  1960  tentang  Pokok-Pokok  Ketentuan Agraria”, Yuridika , Volume 16 No. 5, (September 2001)
Muchsin,  dkk, Hukum  Agraria  Indonesia;  dalam  Perspektif  Sejarah. Bandung : PT. Refika Aditama,  2007
Muchsin, Menggagas  Pelaksanaan  Tata  Guna  Tanah;  Kajian  Yuridis,
Filosofis, Normatif, dan Sosiologis. Surabaya: Dunia Ilmu, 1998
Murad,  Rusman. Penyelesaian  Sengketa  Hukum  atas  Tanah. Bandung: Alumni, 1991
Nonet,  Philippe  dan  Selznick,  Philip Hukum  Responsif, terj.  Raisul Muttaqien. Bandung: Nusamedia,  2007
Parlindungan,  AP. Hak  Pengelolaan  Menurut  Sistem  UUPA  (Undang- Undang Pokok Agraria). Bandung : CV. Mandar Maju, 1994
Parlindungan,  AP. Komentar  atas  Undang-Undang  Perumahan  dan Permukiman  &  Undang-Undang  Rumah  Susun. Bandung:  Mandar Maju, 2001
Parlindungan,  AP. Komentar  atas  Undang-Undang  Pokok  Agraria. Bandung: CV. Mandar Maju, 1998
Ramelan,  Eman.  “Hukum  Agraria  dan  Reforma  Pertanahan  di Indonesia”, Yuridika, Vol. 18 No. 4, (Juli 2003)

## Umi Supraptiningsih
Ruchiyat,  Edy. Politik  Pertanahan  Nasional  sampai  Orde  Reformasi. Bandung: PT. Alumni,  2006
Setiawan,  Bonnie.  “Konsep  Pembaruan  Agraria  :  Sebuah  Tinjauan Umum”, dalam Prinsip-Prinsip Reforma Agraria; Jalan Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat. Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2001
Sitorus,  Oloan  dan  Nomadyawati, Hak  atas  Tanah  dan  Kondominium; Suatu Tinjauan Hukum. Jakarta: Dasamedia utama, 1994
Soediyat, Iman. Asas-asas Hukum Adat , Bahan Kuliah tahun 1968 – 1969. Yogyakarta: Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada, t.th.
Soerodjo,  Irawan. Kepastian  Hukum  Hak  Atas  tanah  di  Indonesia.
Surabaya: Arkola,  2003
Soetomo, Politik  dan  Administrasi  Agraria. Surabaya:  Usaha  Nasional,
1986
Sumardji,  “Eksistensi,  Pendaftaran,  dan  Pembebanan  Hak Pengelolaan”, Yuridika, Vol. 15 No. 1, (Januari 2000)
Sumardjono,  Maria  S.W. Kebijakan  Pertanahan;  antara  Regulasi  dan
Implementasi. Jakarta : PT. Kompas Media Nusantara, 2008
Sumardjono, Maria S.W. Tanah dalam Perspektif Hak Ekonomi Sosial dan Budaya. Jakarta: Kompas, 2008
Supriadi, Hukum Agraria. Jakarta: Sinar Grafika, 2007
Sutedi,  Andrian. Implementasi  Prinsip  Kepentingan  Umum  –  dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan. Jakarta: Sinar Grafika, 2007
Tjondronegoro, Sediono M.P. dan Wiradi, Gunawan (eds.), Dua Abad Penguasaan  Tanah;  Pola  Penguasaan  Tanah  Pertanian  di  Jawa  dari Masa ke Masa. Jakarta: PT. Gramedia, 1984
Winarsi, Sri. “Pengelolaan Tanah Kas Desa di Era Otonomi Daerah” , Yuridika , Vol. 29 No. 5, (September 2005)