http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)

## Upaya Pemberantasan Kartel dengan Pemberlakuan Leniency Program

## Marifa Anandita Sari
Magister Hukum, Fakultas Hukum, Universitas Indonesia Email: marifanandita@gmail.com
Abstract. This research is intended to explain whether the leniency program can be applied in Indonesia. In accordance with Law No. 5 of 1999, Indonesia currently has not implemented a leniency program in terms of cartel empowerment efforts. The Leniency Program is expected to be a solution to reduce and be able to open a veil of cartel that has been difficult to prove. Research method in this paper using normative method with the analysis of regulations and comparative law. The results of this study show that the leniency program that has been launched by the developed state can reduce and open cartel cases significantly. Even so, the application needs to be considered according to the needs  of  the  country.  In  a  number  of  other  studies,  developing  countries  that  apply  the  leniency program only duplicate those that have been implemented by other countries so that their application is less effective. The amendment to the competition law is needed to applied leniency program

## Keywords: Leniency Program, Cartel, Antitrust Law
Abstrak. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menjelaskan  apakah leniency  program dapat diterapkan di Indonesia.  Sesuai dengan Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 saat ini Indonesia belum menerapkan leniency program dalam hal upaya pemberatasan kartel. Leniency program diharapkan dapat  menjadi  solusi  untuk  mengurangi  dan  dapat  membuka  tabir  kartel  yang  selama  ini  sulit dibuktikan.  Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  metode  normative  dengan  analisa  peraturan perundang-undangan dan perbandingan hukum. Hasil dari penelitian ini menunjukkan bahwa leniency program yang  telah  dijalankan  negara  lain  dapat  mengurangi  dan  membuka  kasus  kartel  secara signifikan. Meskipun begitu, dalam penerapannya perlu diperhatikan sesuai dengan kebutuhan negara. Dalam beberapa penelitian lain, negara berkembang yang menerapkan leniency program cenderung hanya menduplikasi yang sudah diterapkan negara lain sehingga penerapannya kurang efektif. Maka bila  dalam  perubahan  undang-undang  persaingan  usaha  akan  dimasukkan leniency  program, diperlukan  hal-hal  yang  menunjang  kesuksesan  program  seperti  denda  yang  sepadan  dengan perbuatannya.

## Kata Kunci: Leniency Program, Kartel, Hukum Persaingan Usaha

## PENDAHULUAN
Setiap  Pelaku  Usaha  selalu  mencari  cara untuk mendapatkan keuntungan sebesar- besarnya  dalam  melakukan  usaha.  Upaya  yang dapat dilakukan untuk mendapatkan keuntungan dapat  dilakukan  dengan  marketing  yang  baik, meingkatkan kualitas produk sehingga memiliki reputasi yang baik sampai melakukan perbuatan yang  dilarang  dalam  peraturan  perundang- undangan. Perbuatan yang dilarang sebagaimana dalam  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1999 tentang  Larangan  Praktek  Monopoli  dan Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat.  Adapun  tujuan dari undang-undang persaingan dijelaskan dalam Pasal 3 UU No. 5 Tahun 1999 yaitu:
a. menjaga kepentingan umum dan meningkatkan  efisiensi  ekonomi  nasional sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat;
b. mewujudkan  iklim  usaha  yang  kondusif melalui  pengaturan  persaingan  usaha  yang sehat  sehingga  menjamin  adanya  kepastian kesempatan berusaha yang sama bagi pelaku usaha  besar,  pelaku  usaha  menengah,  dan pelaku usaha kecil;
c. mencegah  praktek  monopoli  dan  atau persaingan usaha tidak sehat yang ditimbulkan oleh pelaku usaha; dan
d. terciptanya  efektivitas  dan  efisiensi  dalam kegiatan usaha.
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
p-ISSN: 2442-9511 e-ISSN: 2656-5862
Adanya  undang-undang  mengenai  persaingan usaha dianggap dapat memajukan perekonomian negara. Karena dengan adanya  kontrol terhadap pasar, maka perekonomian yang diciptakan oleh pasar  juga  akan  sehat.  Hal  ini  sejalan  dengan tujuan  terciptanya  undang-undang  persaingan usaha  yaitu  dapat  menciptakan  perekonomian yang  sehat  dan  menjaga  persaingan  yang  sehat. Persaingan  yang  sehat  dalam  pasar  akan menguntungkan baik bagi pelaku usaha maupun konsumen.
Undang-undang persaingan usaha mengkategorikan  perbuatan,  perjanjian  dan kegiatan  lainnya  yang  dikhawatirkan  dapat merusak persaingan di pasar. Kartel merupakan salah  satu  perjanjian  yang  dilarang  dalam  UU No. 5 Tahun 1999. Perjanjian pada kartel dapat dilakukan  antara  pelaku  usaha  yang  merupakan salah  satu  dari  jenis  perjanjian  yang  dilarang dalam  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1999. Kartel  sendiri  merupakan  kerjasama  sejumlah perusahaan yang bersaing untuk mengkoordinasi kegiatannya  sehingga  dapat  mengendalikan jumlah produksi dan harga suatu barang dan atau jasa  untuk  memperoleh  keuntungan  diatas tingkat  keuntungan  yang  wajar.  Kartel  akan memaksa  konsumen  membayar  lebih  mahal suatu  produk,  baik  itu  barang  mewah  maupun barang-barang yang biasa diperlukan masyarakat seperti obat-obatan dan vitamin.
Dalam  Pasal  11  dijelaskan  bahwa  Pelaku usaha  dilarang  membuat  perjanjian,  dengan pelaku usaha pesaingnya, yang bermaksud untuk mempengaruhi harga dengan mengatur produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa, yang  dapat  mengakibatkan  terjadinya  praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat. Kartel  merupakan  termasuk  dalam  perjanjian yang  dilarang  karena  para  anggota  kartel  pada dasarnya  tidak  memberikan  kesempatan  bagi pelaku usaha di luar anggotanya untuk bersaing secara  terbuka.  Hal  ini  didasarkan  dengan pertimbangan  atau  kalkulasi  ekonomi  bahwa semakin banyak competitor, kemungkinan untuk memperoleh  konsumen,  menguasai  pasar  atau kesempatan  mendapatkan  keuntungan  akan semakin  terbatas.  Semakin  dikit  pesaing  maka tingkat  persaingan  akan  lebih  kecil  dan  untuk membuat  kesepakatan  antar  pelaku  usaha  pun akan lebih mudah.
Suatu perbuatan dapat dikategorikan dalam kartel  bila  didalamnya  terdapat  perjanjian  atau kolusi.  Ada  dua  bentuk  kolusi  dalam  kartel, yaitu:
a. Kolusi  eksplisit,  dimana  para  anggota mengkomunikasikan  kesepakatan  mereka secara  langsung  yang  dapat  dibuktikan dengan  adanya  dokumen  perjanjian,  data mengenai  audit  bersama,  kepengurusan kartel,  kebijakan-  kebijakan  tertulis,  data penjualan dan data-data lainnya.
b. Kolusi  diam-diam,  dimana  pelaku  usaha anggota  kartel  tidak  berkomunikasi  secara langsung, pertemuan-pertemuan juga diadakan  secara  rahasia.  Biasanya  yang dipakai  sebagai  media  adalah  asosiasi industri,  sehingga  pertemuan-pertemuan anggota  kartel  dikamuflasekan  dengan pertemuan-  pertemuan  yang  legal  seperti pertemuan  asosiasi.  Bentuk  kolusi  yang kedua  ini  sangat  sulit  untuk  dideteksi  oleh penegak  hukum.  Namun  pengalaman  dari berbagai negara membuktikan bahwa setidaknya  30%  kartel  adalah  melibatkan asosiasi.
Indonesia menerapkan asas rule of reason pada pelanggaran kartel. Sehingga bila ditemukan adanya perbuatan kartel, tidak mutlak dikenakan sanksi, melainkan perlu dilihat alasan pembenar  dari  perbuatan  kartel  tersebut. Meskipun  Indonesia  menerapkan  asas rule  of reason, dalam  kenyataannya  perbuatan  kartel dalam bentuk apapun dapat merugikan konsumen  atau  produsen.  Hal  ini  lah  yang menjadikan  kartel  sangat  dilarang  untuk dilakukan.  Menurut  Munrokhim  Misanam ancaman kartel lebih bahaya dari korupsi, sebab selain nilai yang dikeruk dari masyarakat sangat besar, masyarakat juga tidak sadar akan kerugian tersebut.
Alat  bukti  yang  dapat  digunakan  dalam pembuktian  perbuatan  Kartel  dijelaskan  dan ditetapkan  oleh  KPPU  Peraturan  Komisi Pengawas  Persaingan  Usaha  Tentang  Pedoman Pelaksanaan Pasal 11 Tentang Kartel Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1999  Tentang  Larangan  Praktek  Monopoli  dan Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat.  Dari  macam- macam  alat  bukti  yang  dijelaskan  dalam Pedoman  Pasal  11,  alat  bukti  yang  diperlukan
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
p-ISSN: 2442-9511 e-ISSN: 2656-5862
pada  pembuktian  kartel  merupakan hard evidence .  Sebaliknya  alat  bukti  yang  muncul pada  perbuatan  Kartel  bukan  merupakan hard evidence. Pelaku  usaha  akan  berhat-hati  dan secara rahasia dalam melakukan perbuatan kartel dan pastinya dengan tidak menyimpan alat bukti yang  dapat  digunakan  sebagai  pembuktian perbuatan  Kartel  dikemudian  hari.  Hal  ini menjadikan  pengumpulan  alat  bukti  dalam  hal pembuktian  perbuatan  kartel  masih  sulit dilakukan.  Kerahasian  inilah  yang  menjadikan salah  satu  kesulitan  dalam  memberantas  kartel. Karena  Kartel  merupakan  perbuatan  ilegal,  alat bukti  pun  sulit  ditemukan  oleh  lembaga  yang berwenang dan menyebabkan kartel masih terus dilakukan.
Kerahasian yang terdapat dalam perbuatan kartel  menjadikan  pembuktian  apabila  terdapat perbuatan  kartel  sulit  dilakukan.  Hal  ini dikarenakan  untuk  membuktikan  terjadinya pelanggaran terhadap ketentuan dalam Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1999,  KPPU  harus menganalisis  dan  membuktikan  bahwa  unsur- unsur dari masing-masing pasal telah terpenuhi. Dalam  kasus  dugaan  pelanggaran  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1999,  baik  Pasal  5, Pasal  9,  maupun  Pasal  11,  mensyaratkan pemenuhan unsur perjanjian untuk membuktikan bahwa  telah  terjadi  pelanggaran  atas  ketentuan pasal-pasal  tersebut.  Namun  demikian  karena kartel  biasanya  dibentuk  dan  dilakukan  secara rahasia maka pembuktian keberadaan perjanjian kartel  menimbulkan  permasalahan.  KPPU  sulit untuk  menemukan  adanya  perjanjian  tertulis maupun  dokumen  lain  yang  secara  eksplisit berisi  kesepakatan  mengenai  harga,  wilayah pemasaran,  maupun  produksi  atas  barang dan/atau jasa di antara pelaku usaha.
Untuk  mengurangi  atau  memberantas perbuatan  kartel  terdapat  suatu  program  yang telah  diberlakukan  di  negara-negara  lain  yang disebut leniency  program . Leniency  program adalah suatu kebijakan yang menjelaskan bahwa bagi  anggota  kartel  yang  terlebih  dahulu melaporkan  terkait  perjanjian  kartel  tersebut tidak  akan  dikenakan  sanksi  akan  perbuatan kartel  tersebut. Leniency  program ini  memiliki kemiripan  dengan whistle-blower yaitu  siapa yang  melaporkan  duluan  tidak  akan  dikenakan sanksi.  Pada  beberapa  penelitian leniency
program dianggap dapat mengurangi pelanggaran  kartel.  Peraturan  persaingan  usaha yang  tradisional  mampu  memberikan  efek  atas pengurangan kartel, namun tidak dapat sepenuhnya. Berdasarkan penelitian yang dilakukan  Hinloopen  dan  Soetvent  pengaturan persaingan  usaha  dengan leniency  program menghasilkan  kesuksesan  yang  lebih  besar. Dengan adanya leniency program ini berdampak penurunan  harga  rata-rata,  menurunkan  kartel dan  mencegah  adanya  kemungkinan  kartel terbentuk  kembali  sekaligus  memiliki  efek pencegahan  kartel  akan  terjadi  lebih  besar dibandingkan  pengaturan  persaingan  usaha tradisional.
Indonesia belum memberlakukan leniency program sebagai  upaya  pemberantasan  kartel. Meskipun  dianggap  efektif  dalam  mengurangi kartel, dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 belum  mengatur  mengenai leniency  program dalam upaya mengurangi kartel. Pada Peraturan Komis Pengawas Persaingan Usaha No. 1 Tahun 2010  tentang  Tata  Cara  Penanganan  Perkara Praktik  Monopoli  dan  Persaingan  Usaha  Tidak Sehat, sumber perkara pada KPPU dapat berasal dari  laporan  atau  inisiatif  dari  komisi  bila terdapat  dugaan  adanya  pelanggaran  yang terdapat dalam Undang-Undang  Sehingga dalam tulisan  ini  lebih  lanjut  akan  dibahas  mengenai leniency program , keuntungan dan kekurangannya  serta  bisakah leniency  program berlaku  di  Indonesia  sebagai  salah  satu  upaya mengurangi pelanggaran kartel.

## METODE PENELITIAN
Pada  penelitian  ini  tipe  penelitian  yang digunakan adalah penelitian normative. Penelitian dilakukan dengan menelaah Peraturan Perundang-Undangan  yang  berkaitan  dengan hukum  persaingan  usaha  dan  pemberantasan kartel.  Selain  analisa  berdasarkan  peraturan perundang-undangan,  penelitian  juga  dilakukan dengan  perbandingan  hukum  yaitu  mengenai pemberlakuan leniency  program di  negara  lain. Jenis  data  yang  digunakan  pada  penelitian  ini adalah data sekunder yaitu data yang didapatkan dari bahan pustaka. Analisis data yang digunakan dalam  penelitian  ini  merupakan  analisis kualitatif. Analisis kualitatif merupakan analisis yang  dilakukan  pada  data  yang  tidak  dapat
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
p-ISSN: 2442-9511 e-ISSN: 2656-5862
dihitung,  bersifat  kasus-kasus  yang  dipelajari secara utuh.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Sejarah dan Pemberlakuan Leniency Program Leniency  program merupakan  suatu pengaturan  yang  dibuat  untuk  memberikan insentif  pada  anggota  kartel.  Cara  kerja  dari pengaturan ini adalah Pelaku Usaha atau oknum yang  terlibat dengan  inisiatifnya sendiri melaporkan  dan  mengakui  keikutsertaannya dalam  kartel.  Penghargaan  yang  diberikan  pada pihak  yang  pertama  kali  melaporkan  atau whistle-blower pertama merupakan pengurangan yang  besar  atau  pengurangan  secara  penuh  atas hukuman.  Insentif  juga  dapat  diberikan  pada whistle-blower lain yang memberikan bukti yang mendukung  kepada  lembaga  yang  berwenang. Pemberlakuan  dari leniency  program ini membuka  tabir  konspirasi  kartel  yang  mungkin atau sedang terjadi namun tidak dapat terdekteksi dan  memastikan  bahwa  investigasi  yang dilakukan lebih efisien dan efektif.
Pemberlakuan leniency  program mulai dilaksanakan  sejak  tahun  1978  di  Amerika Serikat.  Namun,  kesuksesan  dari leniency program baru  dapat  dirasakan  setelah  lembaga persaingan usaha merevisi “Corporate Leniency Programme” pada  tahun  1993.  Ketentuan leniency  program yang  baru  memberikan keuntungan yang signifikan pada tahun pertama diberlakukan. Revisi dibuat agar lebih memudahkan  dan  menarik  perusahaan  untuk melaporkan kepada lembaga persaingan. Terdapat  3  perubahan  besar  pada leniency program Amerika Serikat yaitu:
a. Leniency  program otomatis  dapat  berlaku pada  perusahaan  dengan  diberikan  jaminan tidak ada investigasi sebelumnya
b. Leniency  program terus  berlaku  meskipun investasi  sedang  dilakukan  atau  telah dilakukan
c. Seluruh pegawai, direksi, dan petugas yang melaporkan terlebih dahulu berkaitan dengan perusahaannya akan dilindungi atau terbebas dari tuntutan pidana. Menurut perubahan Corporate Leniency Programme pada  tahun  1993,  pelaku  atau anggota kartel dapat terbebas dari sanksi criminal dengan dua cara, Pertama, perusahaan berkolusi
dengan meyampaikan informasi sebelum investigasi  dimulai.  Kedua,  perusahaan  dapat memberikan  informasi  bila  lembaga  persaingan usaha  telah  memulai  investigasi  namun  belum menemukan  bukti  yang  dapat  digunakan. Dengan  perubahan-perubahan  tersebut  lembaga persaingan  usaha  dapat  membuka  dan  berhasil mengakhiri  kasus-kasur  kartel  di  Amerika Serikat  berkat  revisi leniency  program yang dilakukan pada tahun 1993.
Selain  Amerika  Serikat,  selanjutnya  pada tahun 1996 Uni Eropa memperkenalkan regulasi baru yang serupa dengan leniency program yaitu memberikan keringanan yang cukup besar pada perusahaan  yang  bekerjasama  dengan  lembaga persaingan usaha sebelum penyelidikan dimulai. Keringanan  dapat  diberikan  bila  perusahaan bekerjasama  dengan  memberikan  bukti  berupa perjanjian terhadap keikutsertannya dalam kartel tersebut.  Uni  Eropa  mengadopsi leniency program pada  tahun  1996  dan  selanjutnya direvisi  pada  tahun  2002.  Negara  anggota  Uni Eropa  seperti  Belgium  memberlakukan  pada tahun  1999,  Ceko,  Perancis,  Irlandia,  Slovakia, Belanda,  Swiss,  dan  Inggris  telah  mengadopsi pada tahun 2002. Pada tahun 2011 seluruh negara Uni  Eropa  terkecuali  Malta  telah  mengadopsi leniency program
Sampai tahun 2016, terdapat 50 yurisdiksi yang  sudah  memberlakukan leniency  program. Diantara negara Timur Tengah dan Afrika, Mesir dan  Tunisia  merupakan  yang  paling  terbaru dalam memberlakukan leniency program dalam hukum persaingan usahanya. Setiap negara pada umumnya  menerapkan  peraturan  yang  sama yaitu  pemberian  insentif  pada  perusahaan  atau pihak  pertama  yang  melaporkan  adanya perjanjian  kartel.  Meskipun  begitu  terdapat perbedaan-perbedaan detail pada seberapa besar insentif  yang  diberikan  dan  system  penerapan leniency  program di  masing-masing  negara. Contoh pada negara Algeria, Jordan dan Maroko terdapat  pemberlakuan  yang  berbeda  yaitu memberikan keringan hukuman pada perusahaan yang berpartisipasi secara penuh atas investigasi dugaan  kartel  di  luar  pengadilan  sebelum  kasus tersebut dilanjutkan atau dimulai persidangannya di pengadilan.
Pemberlakuan  dari leniency  program ini terbukti mampu mengurangi kartel. Hasil laporan
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
p-ISSN: 2442-9511 e-ISSN: 2656-5862
dan  penelitian  pada  negara-negara  yang  telah memberlakukan leniency  program menjelaskan bahwa leniency  program mampu  mengurangi dan membuka kasus kartel dalam waktu singkat. Salah satu negara yang mendapatkan keberhasilan pada pemberlakuan leniency program dalam  waktu  singkat  adalah  Korea Selatan. Leniency  program mulai  diberlakukan pada tahun 1997. Kesuksesan Korea Selatan baru dirasakan  setelah  revisi  yang  dilakukan  pada tahun  2005.  Dalam  jangka  waktu  tahun  2005- 2011, dari 196 total kasus kartel 102 diantaranya merupakan leniency  program. Dengan  hasil tersebut leniency program di Korea Selatan telah dianggap  sukses  dalam  mendeteksi  adanya pelanggaran dalam waktu yang sangat singkat.
Dalam  penelitian  lain  Miller  (2009)  yang menggunakan  metode  empiric  dalam  penelitian juga  menunjukkan  adanya  dampak  positif  dari pemberlakuan leniency program pada prakteknya.  Dilihat  dari  data  kartel  Amerika Serikat  antara  tahun  1985-2005  menunjukkan bahwa  penemuan  perjanjian  kartel  meningkat pada  tahun  1993  setelah  revisi  dilakukan  dan menurun  secara  drastic  setelahnya.  Uni  Eropa juga  sukses  dalam  pengadopsian leniency program yang  menunjukan  pemberian  insentif tersebut  mempercepat  proses  investigasi  dalam dugaan  pelanggaran  kartel.  Pemberian  insentif pada  leniency  program  tidak  menyebakan ketidakseimbangan  dalam  hal  pengaturannya. Justru sebaliknya Berdasarkan penelitian- penelitian  tersebut  pemberlakuan leniency program dengan  benar  akan  memberikan keuntungan  dalam  rangka  mengurangi  dan membuka pelanggaran kartel.

## Pengaturan Kartel di Indonesia
Tugas  dan  wewenang  dari  KPPU  telah dituangkan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1999.  Pasal  35  menjelaskan  bahwa  salah  satu tugas  KPPU  adalah  melakukan  penilaian terhadap  perjanjian  yang  dapat  mengakibatkan terjadinya  praktek  monopoli  dan  persaingan usaha  tidak  sehat  yang  salah  satunya  adalah kartel  sesuai  dengan  Pasal  11  UU  No.  5  Tahun 1999.  Kartel  merupakan  salah  satu  dari perjanjian dilarang yang tertuang dalam Undang- Undang  No.  5  Tahun  1999  sehingga  KPPU memiliki  tugas  untuk  memeriksa  apabila  ada
kegiatan yang mencurigakan  yang dapat diduga perbuatan kartel.
Salah satu upaya KPPU dalam memberantas  kartel  adalah  selain  dengan memberikan penilaian dan memulai pemeriksaan sendiri, KPPU juga dapat menerima laporan dari masyarakat  atau  pelaku  usaha  lain  bila  diduga adanya  kegiatan  yang  mengakibatkan  praktek monopoli  dan  persaingan  usaha  tidak  sehat termasuk  kartel.  Namun,  konsep  pelaporan  ini bukanlah  seperti leniency  program ,  melainkan laporan  biasa  bahwa  adanya  persaingan  tidak sehat  yang  terjadi  di  pasar.  Pelapor  baik  pihak yang  terlibat atau  tidak  dalam  kegiatan tersebut tidak  mendapatkan  keuntungan  atau  intensif apapun  dari  laporannya.  Berdasarkan  laporan tersebut  KPPU  dapat  memulai  penyelidikannya terkait  dengan  persaingan  usaha  tidak  sehat. Sehingga,  bila  mengacu  pada  konsep  laporan tersebut  Indonesia  belum  mengadopsi  atau memberlakukan leniency program dalam pengaturan  kartelnya,  berbeda  dengan  negara- negara lain.
Berdasarkan  laporan  atau  pemeriksaan yang  dilakukan,  KPPU  memiliki  wewenang untuk  menilai  suatu  kegiatan  yang  dicurigai sebagai  kartel  dengan  menggunakan  indikasi- indikasi  dan  pertimbangan  dari  segi  ekonomi. Bila  perjanjian  tersebut  terbukti  merupakan perjanjian  kartel  terdapat  2  kemungkinan  yang dapat  terjadi  tergantung  dari  adakah  alasan pembenar  dari  perbuatan  kartel  tersebut. Indonesia  menganut  rule  of  reason  dalam pengaturan  kartel.  Sehingga  bila  terbukti  tidak akan  secara  mutlak  dikenakan,  melainkan  akan dianalisa  lebih  lanjut  apakah  ada  alasan pembenar  dari  perjanjian  tersebut.  Suatu perbuatan  kartel  dapat  dinyatakan  diterima (reasonable) atau tidak dapat diterima (unreasonable restraint) apabila:
a. Kegiatan  para  pelaku  usaha  menunjukkan tanda-tanda  adanya  pengurangan  produksi atau  naiknya  harga.  Apabila  terdapat  tanda- tanda  tersebut,  maka  perlu  diperiksa  lebih lanjut
b. Apakah  kegiatan  para  pelaku  usaha  bersifat naked (langsung)  atau ancillary (tambahan). Kalau kegiatan tersebut bersifat naked , maka merupakan perbuatan yang melawan hukum.
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
p-ISSN: 2442-9511 e-ISSN: 2656-5862
Sedangkan kalau ancillary , maka diperkenankan.
c. Para pelaku usaha mempunyai market power .
Apabila para pelaku usaha mempunyai market power ,  maka  terdapat  kemungkinan  mereka menyalahgunakan kekuatan tersebut.
d. Apakah  terdapat  hambatan  masuk  ke  pasar yang  tinggi.  Walaupun  para  pelaku  usaha mempunyai market  power ,  akan  tetapi  kalau tidak  ada  hambatan  masuk  ke  pasar  yang berarti, maka akan mudah bagi pelaku usaha baru untuk masuk ke pasar.
e. Perbuatan para pelaku usaha apakah menciptakan  efisiensi  yang  substansial  dan menciptakan  peningkatan  kualitas  produk atau  servis  atau  adanya  innovasi.  Apabila alasan-alasan  ini  tidak  terbukti,  maka perbuatan tersebut adalah ilegal.
f. Perbuatan-perbuatan  para  pelaku  usaha tersebut memang diperlukan untuk mencapai efisiensi dan inovasi. Artinya harus dibuktikan  apakah  perbuatan  para  pelaku usaha tersebut adalah alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut.
g. Perlu  dilakukan  adanya  “ balancing  test ” artinya  perlu  diukur  keuntungan-keuntungan yang  diperoleh  dari  perbuatan  para  pelaku usaha  dibandingkan  dengan  akibat-akibat negatifnya. Apabila keuntungan yang diperoleh lebih besar dari kerugiannya, maka perbuatan tersebut dibenarkan.

## Potensi  Pemberlakuan  Leniency  Program  di Indonesia
Secara  yuridis,  Pasal  5,  Pasal  9  dan  Pasal 11  UU  Nomor  5  Tahun  1999  tentang  Larangan Praktik  Monopoli  dan  Persaingan  Usaha  Tidak Sehat  yang  membahas  tentang  larangan  praktik kartel, tidak mengatur secara eksplisit mengenai leniency program , padahal program ini merupakan  terobosan  yang  efektif  untuk menangani kartel seperti yang  sudah terbukti di berbagai negara. Meskipun begitu sampai saat ini KPPU  belum  menerapkan leniency  program dalam menangani kasus-kasus kartel. Pemberlakuan leniency  program di  negara- negara  lain  terutama  di  negera  maju  terbukti dapat mengurangi dan membuka tabir dari kartel itu sendiri. Dina I Waked (2010)
mengungkapkan  pemberlakuan  dari leniency
program di  negara  berkembang  dapat  tidak efektif  atau  mengalami  kegagalan  karena beberapa  hal.  Ketentuan  mengenai leniency program yang  dibuat  di  negara  berkembang kebanyakan  hanyalah  merupakan  replika  dari negara maju yang sudah memberlakukan. Karena hanya hasil dari replica negara lain, hukum yang dihasilkan  pun  tidak  sesuai  dengan  kebutuhan yang diperlukan  masing-masing  negara. Adopsi hukum  yang tanpa memperhatikan hal-hal  yang terjadi di negaranya terbukti tidak efektif dalam memberantas  kartel.  Banyak  dari  negara berkembang yang mengadopsi hukum persaingan  usaha  bukan  karena  kebutuhan  dari negara  itu  sendiri  melainkan  syarat  yang  harus dipenuhi  dalam  melakukan  perdagangan  antar regional.  Dengan  kesan  terpaksa,  hal  tersebut merupakan  salah  satu  alasan  yang  dapat menyebabkan  pemberlakuan leniency  program di suatu negara menjadi tidak efektif.
Agar  suatu leniency  program dapat berjalan  sukses,  maka  ketentuan  yang  dibuat harus dapat menarik bagi pihak yang berpotensi menjadi  whistle-blowers.  Kejelasan,  kepastian, dan prioritas merupakan hal yang sangat penting karena perusahaan biasanya akan melihat kondisi yang  paling  menguntungkan  bagi  mereka.  Cara lain  yang  dapat  dilakukan  adalah  dengan memaksimalkan  insentif  yang  diberikan  tidak hanya  pada  pelapor  pertama  melainkan  pada pelapor  lain  juga.  Insentif  berupa  pengurangan hukuman dilihat kurang menarik bagi perusahaan untuk melaporkan keterlibatannya atau informasi atas perbuatan kartel. OECD menjelaskan dalam pedomannya agar suatu leniency program dapat berjalan efektif diperlukan strategi dan perencanaan  yang  matang  dalam  pembuatan pengaturannya diantaranya:
a. Immunity
Imunitas  ini  diberikan  kepada  whistle- blower  pada  sebagian  besar leniency program apabila  laporan  dibuat  disaat lembaga persaingan usaha tidak mengetahui adanya  kartel  terjadi  ataupun  ketika  kartel sudah  ditemukan  namun  buktinya  belum cukup. Karenanya terdapat keuntungan yang lebih besar bagi perusahaan atau pihak yang melaporkan pertama.
b. Predictability
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
Keringanan yang diberikan dapat diprediksi, maksudnya  perusahaan  atau  pihak  yang melaporkan  dapat  memprediksi  keringanan dan  keuntungan  yang  mereka  dapatkan dengan melaporkan adanya perbuatan kartel tersebut.  Prediksi  keringanan  hukuman bukanlah  berdasarkan  dari  undang-undang yang  tertulis  saja,  melainkan  yurisprudensi atau  hukuman  dan  sanksi  lain  yang  dapat dikenakan  bagi  pelaku  kartel.  Bila  pelaku dapat  memprediksi  keuntungan  yang  akan didapatkan  maka  mereka  pun  akan  lebih tertarik  untuk  melaporkan  perbuatan  kartel tersebut.
c. Corporate  Leniency  and  Leniency  for Individuals
Dalam yurisdiksi tertentu, orang-perorangan saat  ini  mampu  membuat  kolusi  bersama dengan  perusahaan  tempat  mereka  bekerja. Sanksi akibat partisipasi dalam kartel dapat berupa  denda,  penjara,  larangan  sementara atau  selamanya  untuk  menjabat  sebagai Direksi  atau  pegawai  di  perusahaan. Leniency  program pada  yurisdksi  yang memberlakukan  sanksi  bagi  individual biasanya  memberikan  imunitas  kepada mereka  agar  dapat  berkerja  sama  dengan lembaga  sekaligus  mendapatkan  imunitas bagi  individu  dan  perusahannya.  Imunitas bagi individu ini diperlukan karena seorang individu  dapat  merubah  keputusan  yang dibuat  oleh  perusahaan  untuk  kepentingan pribadinya. Beberapa leniency program juga memperbolehkan  individu  untuk  melapor dan  bisa  mendapatkan  keringanan  secara terpisah  dari  perusahaan  tempat  orang tersebut bekerja.
d. Protection from private damage action
Untuk  menjaga  identitas  dari  perusahaan maupun pribadi yang melaporkan perbuatan kartel  penegak  hukum  dapat  mengurangi syarat  yang  dapat  merugikan  pelapor  dari perbuatan  kartel  tersebut  akan  informasi yang diberikan agar lembaga dapat menindaklanjuti laporan tersebut.
Pengurangan  ini  dilakukan  untuk  menjaga identitas dan keamanan dari pelapor. Selain mengurangi syarat yang diperlukan beberapa  lembaga  persaingan  usaha  di negara-negara  tertentu  juga  merahasiakan
identitas  perusahaan  penerima leniency. Laporan  diterima  dalam  bentuk  lisan sehingga  menjaga  kerahasian  dari  identitas tersebut.
e. Risk related to corruption
Agar leniency  program dapat  berjalan dengan  efektif,  perlu  dipastikan  bahwa selama proses tidak aka nada tindak pidana korupsi  terlibat  di  dalamnya.  Dalam  suatu kasus,  pelaku  usaha  kelas  tinggi  berusaha untuk  melakukan  suap  agar leniency tidak dapat diteruskan. Untuk mengadopsi leniency program negara harus memastikan bahwa tindak pidana korupsi tidak akan ada dalam pengungkapan perbuatan kartel.
Untuk  mengurangi  dan  membuka  adanya perjanjian kartel di Indonesia, maka pemerintah perlu merencanakan dengan matang strategi dan perubahan  undang-undang  ke  arah  yang  lebih baik.  Perubahan  perlu  dilakukan  agar  bila leniency  program dimasukkan  maka,  ketentuan ini tidak menjadi sia-sia. Leniency program yang sukses  juga  harus  disertai  dengan  tingginya sanksi  dari  perjanjian  kartel.  Dalam  UU No.5/1999,  sanksi  denda  bagi  perusahaan  yang terbukti kartel paling tinggi Rp25 miliar. Sebagai perbandingan,  hasil  kajian  KPPU  atas  kasus kartel fuel surcharge terungkap potensi keuntungan  kesepuluh  maskapai  terhukum  bisa mencapai total Rp13 triliun. Dengan sanksi yang sangat  lah  kecil  dibandingkan  keuntungannya, para  pelaku  usaha  memilih  untuk  mendapatkan keuntungan  dari  kartel.  Sehingga  perlu  adanya kenaikan  sanksi  denda  yang  dikenakan  bagi pelaku usaha yang melakukan perjanjian kartel.

## KESIMPULAN
Leniency  program sendiri  merupakan  suatu pengaturan  yang  dibuat  untuk  memberikan insentif  pada  anggota  kartel  yang  dengan inisiatifnya  sendiri  melaporkan  dan  mengakui keikutsertaannya  dalam  kartel  dan  melanggar hukum  persaingan  usaha.  Pemberlakuan  dari leniency  program ini  membuka  tabir  konspirasi kartel yang mungkin atau sedang terjadi namun tidak  dapat  terdekteksi  dan  memastikan  bahwa investigasi  yang  dilakukan  lebih  efisien  dan efektif. Hasil laporan dan penelitian pada negara- negara  yang  telah  memberlakukan leniency program mampu  mengurangi  dan  membuka
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
p-ISSN: 2442-9511 e-ISSN: 2656-5862
kasus  kartel  diantaranya  dalam  waktu  singkat. Berdasarkan penelitian-penelitian tersebut pemberlakuan leniency  program dengan  benar akan  memberikan  keuntungan  dalam  rangka mengurangi dan membuka pelanggaran kartel.
Dalam  Pasal  35  dijelaskan  salah  satu  tugas KPPU  adalah  melakukan  penilaian  terhadap perjanjian yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek  monopoli  dan  persaingan  usaha  tidak sehat  yang diatur dalam Pasal 4 sampai dengan Pasal  16.  KPPU  akan  menilai  apakah  suatu kegiatan yang dicurigai tersebut dengan indikasi- indikasi  dan  pertimbangan  dari  segi  ekonomi. Sehingga  bila  tidak  terbukti  maka  kartel  tidak dapat  dikenakan  kepada  para  pelaku  usaha,  hal ini  dikaarenakan  Indonesia  menganut  prinisp rule  of  reason atas  kartel.  Saat  ini  Indonesia belum mengadopsi pengaturan leniency program. Agar  suatu leniency  program dapat berjalan sukses, maka ketentuan ini harus dapat menarik bagi pihak yang dapat menjadi whistle- blowers OECD menjelaskan dalam pedomannya agar  suatu leniency  program dapat  berjalan efektif diperlukan strategi dan perencanaan yang matang dalam pembuatan pengaturannya diantaranya  terkait  immunity, Predictability, Corporate Leniency and Leniency for Individuals,  Protection  from  private  damage action, Risk related to corruption.

## SARAN
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 dilihat memerlukan  adanya  perubahan  agar  dapat mengikuti  perkembangan  zaman.  Dunia  bisnis merupakan  dunia  yang  dinamis  selalu  ada inovasi  dan  perubahan  baru.  Agar  dapat mengikuti Berdasarkan pembahasan sebelumnya, Indonesia masih belum mengadopsi leniency  program dalam  pengaturan  kartelnya. Hal ini merupakan urgensi yang perlu segera di revisi  pada  Undang-Undang  No  5  Tahun  1999 agar  kartel  tidak  semakin  merajalela  di Indonesia.
Sebagai  salah  satu  upaya  pemberantasan kartel  terdapat  suatu  konsep  yaitu leniency program yang  sudah  diberlakukan  di  banyak negara  lain.  Pemberlakuan leniency  program berhasil  mengurangi  dan  memberantas  kartel, sehingga perlu dipertimbangkan untuk diberlakukan juga di Indonesia. Konsep ini dapat
menjadi  salah  satu  alternatif  pemberantasan kartel  di  Indonesia.  Selain  pemberlakuan leniency  program juga  harus  diimbangi  dengan sanksi  yang  sepadan  agar  tidak  ada  lagi  pelaku usaha  yang  membuat  perjanjian  kartel  dengan pelaku usaha lainnya. Dengan berbagai keuntungan dari pemberlakuan leniency program seharusnya  Indonesia  dapat  memberlakukan ketentuan serupa untuk memberantas kartel.

## DAFTAR PUSTAKA
Borell,  Joan-Ramon,  Juan  Luis  Jiménez,  dan
Carmen García. (2013). “Evaluating Antitrust  Leniency  Programs.” Journal  of Competition Law & Economics, 10(1), 107- 136.
Choi, Yun Jeong dan Kyung Soo Hahn . (2014). “ How  Does  Acorporate  Leniency  Program Affect Cartel Stability? Empirical Evidence from  Korea.” Journal  Competition  Law  & Economics, 10(4), 883-907.
Choi, Jay Pil dan Heiko Garlach. (2012). “Global Cartels, Leniency Programs and International Antitrust Cooperation.” International Journal of Industrial
Organization, 30, 528-540. Fahmi  Lubis,  Andi.  et.  al.  (2009). Hukum Persaingan  Usaha  Antara  Teks  dan Konteks. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha. Fahmi  Lubis,  Andi. et.al . (2017). Edisi  Kedua Hukum  Persaingan  Usaha  Buku  Teks. Jakarta:  Komisi  Pengawas  Persaingan Usaha.
Hinloopen, Jeroen dan Sander Onderstal. (2014). “Going  Once,  Going  Twice,  Reported! Cartel  Activity  and  The  Effectiveness  of Antitrust Policies in Experimental
Auctions.” European Economic Review, 70, 317-336.
Indonesia, Undang-Undang  Larangan  Praktek Monopoli  dan  Persaingan  Usaha  Tidak Sehat, Undang-Undang No. 5 Tahun 1999,
LN No. 33 Tahun 1999, TLN No. 3817. Indonesia, Komisi Pengawas Persaingan Usaha,
Peraturan  Komisi  Pengawas  Persaingan Usaha  Tentang  Pedoman  Pelaksanaan Pasal  11  Tentang  Kartel  Berdasarkan Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1999 Tentang  Larangan  Praktek  Monopoli  dan
Jurnal Ilmiah Mandala Education http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JIME/index terakreditasi Peringkat 4 (No. SK: 36/E/KPT/2019)
Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat, Nomor  4 Tahun 2010. Minasam,  Munrokhim.  (2013).  “Kartel  Lebih Berbahaya  dari  Korupsi,” Bertarung Melawan Kartel, Edisi 39. Motta,  Massimo  dan  Michele  Polo.  (2003).
“Leniency
programs and cartel
prosecution.” International  Journal  of Indutrial Organization, 21, 347-379.
Nindriani, Anita dan Pujiyono. (2020). “Prospek
Leniency Program Sebagai Upaya Mengungkap  Praktik  Kartel  dalam  Hukum
Persaingan  Usaha  di  Indonesia.” Jurnal Privat Law, Vol. VIII No. 1, 28-35. OECD,  “Using  Leniency  to  Fight  Hard  Core Cartels.” OECD Policy Brief. 2001
Soekanto,
Soerjono.
(2015). Pengantar
Penelitian Hukum. Jakarta: UI Press.
Suharsil,  dan  Mohammad  Taufik  Makarao. (2010). Hukum Larangan Praktik Monopoli dan  Persaingan  Usaha  Tidak  Sehat  di
Indonesia.
Bogor: Penerbit Ghalia Indonesia.
Silalahi,  Udin  dan  Isabella  Chyntia  Edgina.
(2017).    “Pembuktian  Perkara  Kartel  Di Indonesia  Dengan  Menggunakan  Bukti Tidak  Langsung  (Indirect  Evidence),” Jurnal Yudisial. Vol. 10 No. 3, 311-330. UNCTAD  MENA  Programme,  “Competition Guidelines: Leniency Programmes,”
UNCTAD  with  The  Ministry  for  Foreign
Affairs of Sweden.
Vereno  Tarmes,  M.    “Bongkar  Kartel  dengan
Leniency Program, https://www.hukumonline.com/berita/baca
/lt4d81f77e90173/bongkar-kartel-dengan- leniency-program ,  diakses  pada  21  Mei 2020.