licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License http://publishing-widyagama.ac.id/ejournal-v2/index.php/yuridika/

## KAJIAN HUKUM TERHADAP PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI
NOMOR: 013/PUU-I/2003
Anwar Cengkeng
Fakultas Hukum, Universitas Widya Gama Malang

## ABSTRACT
ARTICLE INFO
One of the powers of the Constitutional Court according to the 1945 Constitution is to examine the constitutionality of laws. Examination of Law no. 16 of 2003 on the 1945 Constitution by the Constitutional Court In general it has reflected the concept of people's sovereignty and the rule of law, but the interpretation made by the Constitutional Court on the meaning of Article 28I and Article 28J is still partial, even though the history of the formulation of the two Articles is intended as a package, namely the enactment of Article 28I. limited by the entry into force of Article 28J. Keywords :
Constitutionality of Law;
People's Sovereignty; Legal
Sovereignty
Cite this paper : Cengkeng, A. (2022). Kajian Hukum Terhadap
Putusan Mahkamah
Konstitusi Nomor: 013/PUU-I/2003. Widya Yuridika: Jurnal Hukum, 5(1).

## Scope Article
Constitutionality Law

## PENDAHULUAN
Perubahan  rumusan  Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945,  antara  lain  berimplikasi  pada:  (i) perubahan  hubungan  kelembagaan  negara  yang  semula  menempatkan  MPR  sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat, menjadi salah satu pelaksana kedaulatan rakyat di  samping  lembaga  negara  lainnya;  (ii)  hubungan  antar  lembaga  negara  semula  secara vertikal  yang  berpuncak  pada  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara,  berubah  menjadi hubungan  horizontal,  yakni  lembaga  negara  utama  dalam  UUD  1945  -DPR,  DPD,  MPR, Presiden,  BPK,  MA,  dan  MK-  sederajat;  (iii)  UUD  1945  secara  tegas  menganut  supremasi konstitusi,  karena  itu  kehadiran  MK  sebagai  pengawal  konstitusi  ( the  guardian  of  the constitution ), antara lain untuk memastikan bahwa UU tidak bertentangan dengan UUD.
Dalam  menjalankan  fungsinya  sebagai  pengawal  konstitusi,  MK  dilengkapi  lima  (5) kewenangan atau biasa pula disebut empat (4) kewenangan dan satu (1) kewajiban, 1 dari
1 Kelima kewenangan ini diatur dalam Pasal 24C ayat (1) & (2) UUD 1945, ayat (1) mengatur kewenangan MK dalam menguji UU terhadap UUD, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan  oleh  UU,  memutus  pembubaran  partai  politik,  dan  memutus  perselisihan  tentang  hasil  pemilihan umum.  Ayat  (2)  kewenangan  dan  kewajiban  MK  memberikan  putusan  atas  pendapat  DPR  mengenai  dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut UUD.
kelima  kewenangan  itu  yang  paling  penting  adalah  kewenangan  MK  untuk  menguji  UU terhadap  UUD  atau  menguji  konstitusionalitas  UU,  sebab  pengujian  UU  terhadap  UUD merupakan syarat utama supremasi konstitusi. Karena itu, salah satu  putusan MK dalam pengujian UU terhadap UUD menjadi objek penelitian, Putusan MK yang dimaksud adalah Putusan  MK  No.  013/PUU-1/2003  yang  terkait  pengujian  UU  No.16  tahun  2003  (Ttg penetapan PERPU No. 2 Th. 2002 ttg Pemberlakuan PERPU No. 1 th. 2002 ttg Pemberantasan Tindak  Pidana  Terorisme  pada  peristiwa  Peledakan  bom  di  Bali,tgl.  12  oktober  2002 menjadi  UU).  Pertimbangan  yang  melatar  belakangi  peneliti  memilih  Putusan  MK  No. 013/PUU-1/2003,  antara  lain  bahwa  meskipun  akhirnya  MK  mengabulkan  permohonan pemohon  dan  menyatakan  bahwa  UU  No.  16  Tahun  2003  Tentang  Penetapan  Peraturan Pemerintah Pengganti UU No.2 Tahun 2002 Tentang Pemberlakuan Peraturan Pemerintah Pengganti UU No. 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme Pada Peristiwa Peledakan Bom Di Bali tanggal 12 Oktober Menjadi UU (lembaran Negara RI Tahun 2003 No. 46, tambahan lembaga Negara RI No. 4285) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum  mengikat,  tapi  proses  pengambilan  putusan  melalui  perdebatan  akademik  yang sengit, sehingga dari sembilan (9) orang hakim MK, lima (5) hakim yang setuju menerima permohonan  pengujian  itu,  sedangkan  empat  (4)  hakim  lainnya  menolak  permohonan pengujian itu. Menurut Mukthie Fadjar, 2 salah seorang hakim MK, bahwa putusan terkait pengujian UU tersebut di atas sarat dengan perdebatan akademik yang cukup dalam, dan untuk pertama kalinya putusan MK diambil dengan perbandingan 5:4, yaitu 5 (lima) orang hakim  MK  yang  setuju  membatalkan  UU  No.  16  Tahun  2003  –yang  kemudian  menjadi putusan  MK-,  dan  4  (empat)  orang  hakim  MK  yang  memberikan  pendapat  berbeda ( dissenting opinion ).

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Pertimbangan  Hukum  MK  Dalam  Mengabulkan  Permohonan  Pengujian  UU  No.  16 Tahun 2003.
Sebelum  sampai  pada  analisis  terhadap  pertimbangan  hukum  MK  dalam mengabulkan  permohonan  pengujian,  terlebih  dahulu  dikemukakan  pokok-pokok  yang menjadi  pertimbangan  hakim  MK  dalam  putusan  perkara  nomor:  013/PUU-1/2003. Pertimbangan hukum MK dalam memutus perkara ini dapat digolongkan dalam dua bagian, yaitu: pertama :  terkait  dengan  persoalan,  apakah  MK  mempunyai  kewenangan  terhadap permohonan pengujian UU No. 16 tahun 2003 dan apakah Pemohon memiliki kedudukan hukum ( legal standing ) untuk mengajukan permohonan pengujian UU No. 16 tahun 2003 terhadap  UUD  1945; kedua :  terkait  dengan  pokok  perkara.  Pertimbangan  hukum  MK terhadap pokok perkara atau penggolongan yang kedua inilah menjadi kajian utama dalam penelitian ini.
Terkait dengan pertimbangan hukum MK pada penggolongan pertama, berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 jo Pasal 10 ayat (1) dan Pasal 50 UU No. 24 tahun 2003 tentang Mahkamah  Konstitusi,  MK  berpendapat  bahwa  Mahkamah  (MK)  berwenang  untuk memeriksa, mengadili, dan memutus permohonan pengujian itu. Selanjutnya, berdasarkan Pasal  51  ayat  (1)  UU  No.  23  tahun  2003  jo  Pasal  28I  ayat  (1)  UUD  1945,  Mahkamah berketetapan  bahwa  Pemohon  memiliki  kedudukan  hukum  ( legal  standing )  untuk mengajukan permohonan pengujian UU No. 16 tahun 2003 terhadap UUD 1945.
Adapun pokok-pokok pertimbangan yang melatar belakangi keputusan MK terkait dengan pokok perkara, antara lain adalah sebagai berikut:
(1).  Bahwa  UU  No.  16  tahun  2003  yang  memberlakukan  UU  No.  15  tahun  2003  yang diundangkan  tanggal  18  oktober  2002  terhadap  peristiwa  peledakan  bom  di  Bali
2 Wawancara dengan Mukthie Fadjar, salah seorang hakim MK,  di ruang kerja MK, tanggal  8 april 2022.
pada  tanggal  12  Oktober  merupakan  undang-undang  yang  berlaku  surut  ( ex  post facto law ). Dalam ilmu hukum masih terdapat pro dan kontra terhadap pembenaran (justifikasi) atau penyangkalan terhadap pemberlakuan surut suatu undang-undang, namun  sebagian  terbesar  para  sarjana  hukum  di  dunia  tetap  berpendapat  bahwa bagaimanapun juga asas non-retroaktif tidak dapat dikesampingkan hanya atas dasar alasan  seperti  yang  tercermin  dalam  enam  argumentasi  sebagaimana  yang dikemukakan oleh kelompok yang membenarkan kemungkinan mengenyampingkan pemberlakuan asas non-retroaktif. 3
(2) Pelbagai instrument internasional, yang pada intinya melarang berlaku surut suatu undang-undang, seperti dapat disimpulkan dari: United Nations Universal Declaration of  Human  Rights,Article  11.(2);  European  Convention  for  the  Protection  of  Human Rights and Fundamental Freedoms and Its Eight Protocols, Article 7; United Nations International  Covenant  on  Civil  and  Political  Rights  (1996),  Article  4;  American Convention  on  Human  Rights,  Article  9;  Rome  Statute  of  the  International  Criminal Court (1998), Article 22.
(3) Pelarangan diterapkannya asas retroaktif dalam hukum Indonesia telah dianut sejak waktu yang sangat panjang, seperti: Pasal 6 Algemene Bepalingen van Wetgeving voor Nederlands Indie (AB) Staatsblad 1847; Pasal 1 ayat (1) Wetboek van Straftrecht ; UU No. 39 tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia; UUD 1945, pasal 28I ayat (1).
(4)  Mahkamah  berpendapat  bahwa  semua  HAM  dapat  dibatasi,  kecuali  dinyatakan sebaliknya dalam UUD 1945.
(5)  Menurut  Mahkamah,  perkaitan  dan  keselarasan  antara  materi  muatan  (substansi) normatif  yang  terkandung  di  dalam  UU  No.16  tahun  2003  dengan  bentuk  aturan hukum  penuangannya  tidak  tepat.  Mengikuti StufenTheorie  des  Recht dari  Hans Kelsen,  undang-undang  sebagai  produk  legislatif  berisi  kaidah-kaidah  hukum mengatur  ( regels )  yang  bersifat  umum  dan  abstrak  ( abstract  and  general  norm ), padahal UU No. 16 tahun 2003 merupakan penyataan berlakunya kaidah hukum yang bersifat konkrit yang seharusnya merupakan kewenangan badan yudikatif. Karena itu  pemberlakuan  undang-undang  No.  16  tahun  2003  untuk  menilai  peristiwa konkrit, yaitu peristiwa peledakan bom di Bali pada tanggal 12 Oktober 2002 yang terjadi  sebelum  undang-undang  tersebut  ditetapkan,  bertentangan  dengan  prinsip pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan yang dianut dalam UUD 1945.
(6) Menurut Mahkamah, Perangkat hukum yang ada sudah cukup untuk menanggulangi peristiwa  peledakan bom di Bali tanggal 12 Oktober  2002, atau setidaknya belum terbukti  bahwa  berbagai  perangkat  hukum  yang  tersedia  tersebut  telah dipergunakan secara maksimal dalam upaya menindak kejahatan dimaksud.
(7) Materi muatan Undang-undang No. 16 tahun 2003 memang ternyata dapat dikatakan sebagai undang-undang yang diberlakukan surut ( ex post facto law atau retroactive legislation )  sebagai  mana  dimaksud  oleh  ketentuan  Pasal  28I  ayat  (1)  UUD  1945. Berdasarkan  pelbagai alasan yang telah dikemukakan oleh Mahkamah, Mahkamah berpendapat  bahwa  permohonan  a  quo  harus  dikabulkan,  karena  Undang-undang No. 16 tahun 2003 bertentangan dengan ketentuan dan semangat Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28I ayat (1) UUD 1945, dan oleh  karena itu Mahkamah menyatakan Undang- undang a quo tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
3 Keenam  argumentasi  yang  dikemukakan  oleh  kelompok  yang  membenarkan  bahwa  dalam  keadaan tertentu asas tidak berlaku surut dapat dikesampingkan (non-rectroaktive dari World Organization Against Torture) sebagaimana dikutip oleh Mahkamah (MK) dapat dilihat dalam halaman 26-27 dari Putusan Perkara No. 013/PUU- 1/2003.
Jadi,  pada  intinya  MK  berpendapat  bahwa  UU  No.  16  tahun  2003  yang memberlakukan  UU  No.  15  tahun  2003  secara retroaktif atau ex  facto  law bertentangan dengan ketentuan dan semangat Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28I ayat (1) UUD 1945.

## Analisis Terhadap Putusan MK
Dasar pengujian MK adalah konstitusional dari suatu undang-undang, dengan kata lain apakah UU yang akan diuji bertentangan ataukah tidak bertentangan dengan UUD 1945. Terkait dengan objek tulisan  ini, maka pemahaman UUD 1945 meliputi asas-asas UUD 1945 dan  Pasal-pasalnya.    Karena  itu,  indikator  untuk  menentukan  bertentangan  atau  tidak dengan  UUD  1945  adalah  apakah  UU  yang  diuji  bertentangan  atau  tidak  dengan  asas kedaulatan rakyat dan asas kedaulatan hukum yang dianut dalam UUD 1945.
Pertama, apakah  putusan  MK  telah  mencerminkan  konsepsi  kedaulatan  rakyat? Sebagai konsekuensi dari kedaulatan rakyat, maka hukum harus mencerminkan kehendak rakyat  dominan  atau  hukum  haruslah  responsif.  Putusan  MK  merupakan  putusan  dalam rangka  penegakkan  supremasi  konstitusi,  juga  seyogiyanya  mempertimbangkan perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dominan  sebagai  pemegang  kedaulatan  rakyat.  Dalam pertimbangan  Putusan  Perkara  Nomor:  013/PUU-1/2003,  MK  antara  lain mempertimbangkan bahwa asas non-retroaktif lebih mengacu kepada filosifi pemidanaan atas dasar pembalasan ( retributive ), padahal asas ini tidak lagi merupakan acuan utama dari sistem pemidanaan di negara kita yang lebih merujuk kepada asas preventif dan edukatif. 4 Pertimbangan  hukum  MK  lainnya,  yaitu  bahwa  pengesampingan  asas  non-retroaktif membuka peluang bagi rezim penguasa tertentu untuk menggunakan hukum sebagai sarana balas  dendam  ( revenge )  terhadap  lawan-lawan  politik  sebelumnya. 5 Pertimbangan- pertimbangan  hukum  MK  tersebut  bertujuan  untuk  melindungi  warga  masyarat  dari tindakan balas dendam politik dari pembuat undang-undang, karena itu dapat dikategorikan sebagai perlindungan terhadap HAM. Perlindungan terhadap HAM sesunguhnya merupakan salah  satu  manifestasi  dari  kedaulatan  rakyat.  Jadi,  putusan  MK  tersebut  telah mempertimbangan kedaulatan rakyat.
Kedua ,  apakah  putusan  MK  telah  mencerminkan  konsepsi  kedaulatan  hukum? Konsepsi kedaulatan hukum berarti hukumlah yang memiliki supremasi tertinggi, karena kedaulatan  hukum  tidak  dapat  dipisahkan  dari  instrumen  utamanya,  yaitu  (i)  prinsip- prinsip negara hukum dan (ii) supremasi konstitusi, itu sebabnya analisis terhadap putusan MK menggunakan kedua instrumen kedaulatan hukum tersebut. Sesungguhnya supremasi konstitusi adalah bagian dari prinsip-prinsip negara hukum, karena yang dijadikan objek penelitian ini adalah pengujian undang-undang terhadap UUD, maka penegasan terhadap supremasi konstitusi perlu dilakukan tersendiri. (i) prinsip-prinsip negara hukum, apakah putusan  MK  tersebut  telah  mempertimbangkan  prinsip-prinsip  ini?  Secara  spesifik,  MK mempertimbangkan prinsip negara hukum dengan mengemukakan bahwa UU No. 16 tahun 2003 sebagai produk legislatif memuat norma bersifat konkrit yang seharusnya merupakan material sphere pengadilan dalam menerapkna  suatu kaidah hukum umum  dan abstrak, dengan  demikian  pembuat  undang-undang  telah  melampau  wewenangnya  sebab  telah memasuki  wilayah  kekuasaan  kehakiman,  pemisahan  dan  pembagian  kekuasaan  dalam negara  merupakan  perwujudan  prinsip-prinsip  negara  hukum,  penegasan  negara  hukum telah diatur dalam ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945. 6 (ii) supremasi konstitusi, apakah putusam  MK  telah  mempertimbangkan  prinsip  supremasi  konstitusi?  Sesungguhnya kehadiran MK melalui perubahan  ketiga UUD 1945 adalah untuk menegakkan supremasi konstitusi,  dalam  istilah  lainnya  yaitu  sebagai  pengawal  konstitusi  ( the  guardian  of  the constitutuion ).  Pasal 24C ayat (1) dan (2) UUD 1945 memberikan lima kewenangan kepada
4 Putusan Perkara Nomor: 013/PUU-1/2003, hlm. 27.
5 Ibid.
6 Ibid., hlm. 32-34.
MK, salah satu  kewenangan itu yang sekaligus simbol supremasi konstitusi adalah untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar.
Pengujian UU No. 16 tahun 2003 terhadap UUD 1945 merupakan konsekuensi dari penegakkan supremasi konstitusi, dalam hal ini supremasi UUD 1945, karena itu persoalan utama terkait dengan pengujian ini ialah, apakah UU. No. 16 tahun 2003 bertentangan atau tidak dengan UUD 1945. Pada kalimat akhir dari pertimbangan MK, yakni sebelum sampai pada  point  mengadili,  secara  tegas  MK  mengemukakan  pertimbangannya  berdasarkan berbagai  alasan  yang  telah  dikemukakan  sebelumnya,  berpendapat  bahwa  permohonan Pemohon  pengujian  dimaksud  harus  dikabulkan,  karena Undang-Undang  Nomor  16 Tahun 2003 bertentangan dengan ketentuan dan semangat Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28I ayat (1) UUD 1945 . 7 Dengan kata lain, MK berpendapat bahwa UU No. 16 tahu 2003 bertentangan dengan ketentuan dan semangat prinsip “negara hukum Indonesia” (Pasal 1 ayat  (3)),  dan  bertentangan  dengan  ketentuan  dan  semangat  prinsip  “hak  untuk  tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun” (Pasal 28I ayat (1)). Berdasarkan uraian di atas, dapat dikatakan bahwa putusan MK telah mencerminkan kedaulatan hukum, sebab prinsip negara hukum dan konstitusi telah menjadi pertimbangan dalam putusannya.
Berdasarkan  analisis  di  atas,  diketahui  bahwa  putusan  MK  tersebut  telah mencerminkan  kedaulatan  rakyat  dan  kedaulatan  hukum.  Akan  tetapi,  masalahnya  tidak sekedar  bahwa  putusan  MK  sudah  mencerminkan  kedua  konsepsi  kedaulatan  itu  sebab masih perlu dikaji secara mendalam pencerminan kedaulatan tersebut. Putusan MK sebagai putusan hukum yang merupakan penjawantahan dari negara hukum dan manifestasi dari kedaulatan  hukum,  jika  dikaitkan  dengan  kedaulatan  rakyat  atau  demokrasi,  maka hubungan  keseimbangan  antara  kedaulatan  hukum  dan  kedaulatan  rakyat  melahirkan negara hukum demokrasi ( democratische rechsstaat ). Prinsip-prinsip negara hukum yang demokrasi,  antara  lain  mengandung  makna  bahwa  proses  pembuatan  hukum,  substansi hukum,  dan  penegakkan  hukum  harus  mencerminkan  prinsip-prinsip  demokrasi, diantaranya adalah keseimbangan perlindungan HAM secara kolektif dan individu, antara kepentingan  HAM  masyarakat  banyak  dan  kepentingan  HAM  pelaku  bom  Bali.  Prinsip- prinsip seperti inilah yang menjadi alat analisis terhadap putusan MK tersebut.
Di  samping  beberapa  pertimbangan  lainnya,  pertimbangan  utama  putusan  MK tersebut adalah UU No. 16 tahun 2003 (yang memberlaku surutkan UU No. 15 tahun 2003) bertentangan dengan ketentuan dan semangat Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28I ayat (1) UUD 1945. Terhadap pertimbangan putusan tersebut, dapat dikemukakan komentar dan analisis sebagai berikut:
Pertama ,  kewenangan  pengujian  MK  adalah  menguji  undang-undang  terhadap UUD, 8 dalam hal ini batu uji yang digunakan adalah UUD 1945 yang terdiri dari pembukaan dan pasal-pasalnya. UUD 1945 yang telah mengalami empat kali perubahan oleh berbagai kalangan dianggap masih memiliki beberapa kelemahan, hal ini pula yang mendorong MPR membentuk  Komisi  Konstitusi  melalui  Ketetapan  MPR  No.  I/MPR/2002  tentang Pembentukan Komisi Konstitusi. Komisi Konstitusi bertugas melakukan pengkajian secara komprehensif  tentang  perubahan  UUD  1945,  dan  pada  bulan  Mei  2004  komisi  ini merampungkan tugasnya dalam dua buku, 9 dan telah diserahkan pada MPR. Usul perubahan UUD  1945  dari  Komisi  Konstitusi  tentunya  tidak  mudah  untuk  dikabulkan  MPR  sebab banyak dimensi yang terkait dalam proses perubahan UUD, karena itu sampai saat ini kita
7 Putusan Perkara Nomor: 013/PUU-1/2003, hlm. 34.
8 Pengertian UUD di sini adalah UUD 1945 yang terdiri dari pembukaan dan pasal-pasalnya yang secara tegas diatur dalam Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 (perubahan keempat).
9 Buku I, berjudul  Naskah Akademik Kajian Komprehensif Komisi Konstitusi tentang Perubahan Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dan Buku II berjudul Persandingan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Hasil Perubahan dan Usul Komisi Konstitusi.
tidak tahu tindak lanjut dari usulan itu, entah mungkin berakhir sebagai arsip belaka dari MPR.  Berdasarkan  latar  belakang  pembentukan  komisi  ini  dan  naskah  akademik  yang dihasilkannya beserta usulan perubahan, dapat disimpulkan bahwa UUD 1945 yang telah mengalami  empat  kali  perubahan  masih  terdapat  kelemahan.  Berangkat  dari  kondisi obyektif  UUD  1945  ini,  maka  dalam  memahami  maksud  dari  UUD  tidak  cukup  hanya membaca  pasal  per  pasal  saja  secara  partial,  apalagi  jika  dalam  UUD  itu  terdapat pertentangan antara satu pasal dengan pasal lainnya, seperti pada Pasal 28I dan 28J dalam pengujian UU No. 16 tahun 2003 terhadap UUD 1945.
Dalam  pengujian  UU  No.  16  tahun  2003  terhadap  UUD  1945,  dengan  jelas  MK berpendapat bahwa UU tersebut adalah retroaktif yang bertentangan dengan ketentuan dan semangat  Pasal  1  ayat  (3)  dan  Pasal  28I  ayat  (1)  UUD  1945  yang  menganut  asas  non- retroaktif. Memahami bahwa Pasal 28I ayat (1) menganut asas non-retroaktif secara mutlak adalah kurang tepat sebab sejak awal proses penuangan ketentuan ini yang diadaptasi dari Pasal 15 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), khususnya pada istilah “non-derogable rights” yang diterjemahkan menjadi “tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun”, diwarnai oleh perdebatan yang panjang baik pada saat pembahasan di Panitia Ad Hoc  I  BP  MPR,  yaitu  panitia  yang  menyiapkan  naskah  rancangan  perubahan  UUD  1945, maupun  dalam  sidang-sidang  Komisi  A  selama  berlangsung  Sidang  Tahunan  MPR  Tahun 2000. Sesungguhnya rumusan Pasal 28I ayat (1) diusulkan oleh Fraksi Partai Golkar dalam rapat pleno ke-43 PAH I BP MPR, rumusan Pasal 38 ayat (1) dari fraksi ini kemudian menjadi Pasal  28I  ayat  (1)  UUD  1945. 10 Selanjutnya  rumusan  Pasal  28J  ayat  (2)  ini    sama  persis dengan rumusan Pasal 16 dari usulan Fraksi PDIP, 11 jadi, dapat dipastikan bahwa rumusan Pasal 28J ayat (2) merupakan usulan dari Fraksi PDIP.
Dua dari empat orang hakim MK yang mengajukan Dissenting Opinion sebelumnya adalah  anggota  Fraksi  PDIP  di  PAH  I  BP  MPR  2000  sekaligus  menjadi  anggota  Komisi  A, sehingga terlibat langsung dalam perubahan kedua UUD 1945, khususnya Pasal 28I ayat (1) dan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945. 12 Benar bahwa risalah perubahan UUD 1945 tidak memuat secara rinci proses perdebatan hingga lahirnya kesepakatan MPR terhadap Pasal 28I ayat (1) dan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945, namun dari latar belakang atau proses lahirnya kedua pasal  tersebut,  kuat dugaan bahwa memang dimaksudkan oleh  pembuatnya  sebagai satu paket yang tidak dapat dipisahkan, sebagaimana juga dengan salah satu argumentasi yang dikemukakan  oleh  empat  orang  hakim  MK  yang  mengemukakan dissenting  opinion .  Jadi, dalam  kaitan  dengan  pengujian  UU  No.  16  tahun  2003  seyogiyanya  Pasal  28I  ayat  (1) diartikan bahwa “hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang pada dasarnya tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun” atau pada dasarnya UUD 1945 menganut asas non-retroaktif. Pengecualian atau pembatasan terhadap asas non-retroaktif hanya dimungkinkan berdasarkan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945.
Pembatasan atas asas non-retroaktif sebagaimana terdapat dalam ketentuan Pasal 28J  ayat (2), semata-mata  untuk menjamin pengakuan serta  penghormatan  atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral,  nilai-nilai  agama,  keamanan,  dan  ketertiban  umum  dalam  suatu  masyarakat demokratis. Pembatasan asas non-rektroaktif sebagaimana terdapat dalam Pasal 28J ayat (2) memang masih abstrak dan terlalu umum, sehingga memberi peluang bagi pembuatan UU yang justru dapat melanggar HAM. Hal itu tidak perlu terlalu dikhawatirkan karena ada MK sebagai the guardian of the constitution , yang salah satu wewenangnya adalah menguji UU terhadap UUD, dan untuk memastikan apakah nantinya pembatasan dalam UU tersebut
10 Risalah Rapat Pleno Ke-43 PAH I BP MPR, tanggal 13 Juni 2000, Buku II Jilid 3C, Sekretariat Jenderal MPR RI, 2000, hlm. 518.
11 Ibid., hlm. 522.
12 Kedua orang hakim MK yang sebelumnya adalah anggota Fraksi PDIP adalah Dr. Harjono, SH., MCL. Dan I Dewa Gede Palguna, SH., MH.
tidak  bertentangan  dengan  prinsip  dalam  suatu  masyarakat  demokratis  atau  yang berkedaulatan rakyat. Penyimpangan atas asas non-retroaktif harus benar-benar dibatasi karena  hal  itu  bersinggungan  erat  dengan  HAM,    sebab  perlindungan  HAM  merupakan penjawantahan dari kedaulatan rakyat. Mengikuti pendapat Bagir Manan, maka dalam hal- hal terbatas, dimungkinkan penerapan hukum yang berlaku surut, antara lain: 13
(a) Penerapan  hukum  secara  berlaku  surut  akan  memberikan  manfaat (menguntungkan)  -  seperti  keringanan  hukuman,  penerimaan  pendapatan (kenaikan  gaji  yang  berlaku  surut)  bagi  mereka  yang  terkebna  aturan  hukum tersebut.  Aturan  hukum  tidak  boleh  berlaku  surut  kalau  akan  menimbulkan beban (baru atau lebih berat) bagi yang terkena.
(b) Penerapan hukum secara berlaku surut diperlukan sebagai cara memulihkan dan menegakkan  keadilan  atas  berbagai  tindakan  yang  sangat  merugikan  atau melukai  secara  mendalam  rasa  keadilan  dan  kemanusiaan  suatu  lingkungan masyarakat. Inilah dasar yang memungkinkan penerapan hukum berlaku surut atas pelanggaran HAM – berat ( gross violation of human rights ) dimasa-masa lalu. Namun,  untuk  mencegah  kesewenangan-wenangan,  penerapannya  harus ditentukan  secara  ketat  baik  mengenai  perbuatan  maupun  tata  cara pelaksanaannya.  Tanpa  pembatasan-pembatasan  tersebut  dapat  menimbulkan kesewenang-wenangan dalam penerapan (khusus penegakan) hukum.
(c) Penerapan  hukum  secara  berlaku  surut  hanya  dapat  dilakukan  berdasarkan perintah  undang-undang.  Tidak  ada beleid dalam  penerapan  hukum  secara berlaku surut. Undang-undang harus mengatur secara rinci obyek dan tata cara penerapan hukum berlaku surut.
Mengacu  kepada  pendapat  Bagir  Manan  di  atas  tentang  tiga  syarat  yang memungkinkan  bagi  pemberlakuan  surut  suatu  hukum,  dapat  dikemukakan  komentar sebagai  berikut:  (i)  pemberlakuan  surut  suatu  hukum  harus  memberi  manfaat  atau menguntungkan  bagi  pihak  yang  terkena  aturan  itu,  dimaksudkan  untuk  melindungi kepentingan pihak yang dikenai aturan berlaku surut itu. Setidak-tidaknya aturan hukum baru tersebut tidak memberikan kerugian lebih berat bagi pihak yang terkena aturan itu. Hal itu merupakan perluasan dari pendapat Bagir Manan yang pertama, bahwa menguntungkan bagi pihak  yang  terkena aturan itu dan tidak menambah beban baru; (ii)  pemberlakuan surut  suatu  hukum  merupakan  cara  untuk  menegakkan  keadilan  atas  berbagai  tindakan yang melukai secara mendalam rasa keadilan masyarakat, seperti dalam pelanggaran berat HAM sesungguhnya berangkat dari kepentingan HAM  masyarakat banyak. Jadi, pelanggaran berat HAM di masa lalu yang melukai secara mendalam rasa keadilan masyarakat banyak berhadapan dengan kepentingan HAM individu pelaku kejahatan berat HAM, maka sebagai wujud  dari  kedaulatan  rakyat  (rakyat  banyak),  sudah  sewajarnya  dimungkinkan  berlaku surut suatu aturan hukum; 14 (iii) pemberlakuan surut suatu hukum hanya dapat dilakukan dengan undang-undang. Filosofi dari pembatasan ini ialah bahwa jika peraturan yang dibuat oleh  eksekutif  saja,  misalnya,  dikhawatirkan  menjadi  sarana  balas  dendam  penguasa terhadap lawan politik di masa lalu, karena itu harus dengan undang-undang, sebab proses pembuatan undang-undang melibatkan wakil rakyat, keterlibatan wakil rakyat yang secara teoritis mewakili rakyat banyak diharapkan dapat mencegah penyalah gunaan hukum yang berlaku surut.
13 Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia (satu kajian teoritik), Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2004, hlm. 53-54.
14 Dalam usulam perubahan UUD 1945 dari Komisi Konstitusi, Pasal  28I ayat (1) berbunyi “Setiap  orang berhak untuk tidak dituntut atas dasar hokum yang berlaku surut, kecuali  terhadap pelanggaran  berat hak asasi manusia”.
Di  samping  ketiga  syarat  yang  dapat  menjadi  pembenar  berlaku  surutnya  suatu hukum di atas, masih perlu ditambahkan syarat keempat (iv), ialah bahwa pemberlakuan surut suatu hukum dalam  hal ini suatu undang-undang hanya  dimungkinkan jika hukum yang telah ada tidak memungkinkan untuk menegakkan keadilan dalam peristiwa itu, atau sitidak-tidaknya telah ada upaya maksimal dari penegak hukum untuk menerapkan undang- undang  tersebut,  namun  undang-undang  itu  tidak  cukup  memadai  untuk  menegakkan keadilan. 15 Syarat ini penting untuk mencegah, jangan sampai setiap ada undang-undang yang  kurang  lengkap  selalu  diselesaikan  dengan  pembentukan  undang-undang  baru, padahal hukum yang dalam hal ini undang-undang tidak pernah lengakap untuk mengatur semua hal dalam kehidupan masyarakat. Hal itu sejalan dengan pendapat Bagir Manan -yang berlatar belakang akademisi dan sekaligus praktisi- bahwa salah satu pelajaran penting yang didapat baik dari hukum in abstracto maupun hukum in concreto yaitu hukum tidak pernah lengkap,  tidak  pernah  sempurnah. 16 Secara  abstracto  tidak  pernah  ada  kemampuan pembentuk hukum (tertulis dan tidak tertulis) yang dapat membuat kaidah yang mencakup seluruh tingkah laku manusia, seluruh kebutuhan individu maupun masyarakat. Sedangkan secara concreto, tidak ada dua peristiwa hukum yang benar-benar serupa, sehingga tidak selalu putusan hakim dapat disandarkan pada bunyi ketentuan yang ada atau mengandalkan putusan terdahulu. 17 Jadi, tidak setiap kekurangan dalam undang-undang selalu diselesaikan dengan membentuk undang-undang baru, tapi dalam banyak hal menjadi tugas hakim untuk melakukan  penemuan  hukum  ( rechtsvinding atau legal  finding ),  antara  lain  melalui penafsiran hukum dan konstruksi hukum.
Kesemua  atau  keempat  syarat  yang  memungkinkan  berlaku  surutnya  atauran hukum,  khususnya  undang-undang  merupakan  kombinasi  dari  kepastian  hukum  dan keadilan  bagi  masyarakat  banyak,  antara  kepentingan  HAM  masyarakat  banyak  dan kepentingan HAM individu. Kepastian hukum dapat dipandang sebagai penjawantahan dari kedaulatan hukum, sedangkan keadilam bagi masyarakat banyak dapat dipandang sebagai manifestasi dari  kedaulatan rakyat. Keempat syarat  pemberlakuan surut  hukum tersebut merupakan  keseimbangan  implemntasi  konsepsi  kedaulatan  hukum  dan  konsepsi kedaulatan  rakyat  yang  menyatu  dalam  negara  hukum  yang  demokratis  ( democratische rechtsstaat ).
Kedua , dengan demikian apakah UU No. 16 tahun 2003 yang memberlaku surutkan UU No. 15 tahun 2003 memenuhi syarat pengecualian terhadap asas non-retroaktif? Syarat pengecualian  asas  non-retroaktif  (i),  bahwa  hukum  -undang-undang-  yang  berlaku  surut menguntungkan bagi pihak yang terkena aturan itu atau setidak-tidaknya tidak menambah beban  baru.  Ketentuan  yang  baru  atau  UU  No.  15  tahun  2003  dan  hukum  pidana  yang berlaku  sama-sama  memberikan  ancaman  sanksi  minimum  khusus  untuk  memperkuat fungsi penjerahan terhadap para pelaku tindak pidana teroris. 18 Ini berarti UU No. 15 tahun 2003 yang berlaku surut melalui UU No. 16 tahun 2003 memberi ancaman sanksi pidana minimum  yang  sama  dengan  ancaman  sanksi  pidana  dalam  hukum  pidana  yang  berlaku. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa UU yang berlaku surut memenuhi syarat yang pertama ini. Syarat pengecualian asas non-retroaktif (ii), bahwa hukum –undang-undang- yang berlaku surut untuk memulihkan dan menegakkan keadilan yang merugikan secara mendalam  rasa  keadilan  masyarakat,  dan  untuk  peristiwa  pidana  seyogyanya  hanya diperlakukan    pada  pelanggaran  barat  HAM.  Terlepas  dari  persoalan  yang  menjadi  latar belakang  munculnya  terorisme,  yang  adakalanya  dikaitkan  dengan  ketidak  adilan  dalam tataran nasional, regional dan internasional, yang pasti bahwa terorisme merupakan musuh masyarakat  karena  yang  paling  sering  jadi  korban  adalah  masyarakat  sipil,  sebagaimana
15 Syarat keempat (iv) ini diadaptasi dari salah satu argumentasi MK  dalam membatalkan UU No. 16 Tahun 2003. Periksa, Putusan MK, Putusan  Perkara Nomor: 013/PUU-I/2003, hlm. 33.
16 Bagir Manan, Op. cit., hlm. v-vi.
17 Ibid, hlm. vi.
18 Periksa keterangan tertulis pemerintah dalam bagian putusam MK Nomor: 013/PUU-I/2003, hlm. 10.
halnya dalam peledakan bom di Bali. Meskipun demikian besar akibat yang ditimbulkan oleh peristiwa bom Bali, terutama pada banyaknya korban jiwa, namun belum masuk kategori pelanggaran berat HAM. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa syarat yang kedua ini tidak terpenuhi untuk pengecualian pemberlakuan asas non-retroaktif terhadap UU No. 15 tahun 2003 melalui UU No. 16 tahun 2003. Syarat pengecualian terhadap asas non-retroaktif (iii),  bahwa  harus  dengan  UU,  telah  sesuai  dengan  pemberlakuan  surut  UU  No.  16  tahun 2003 melalui UU No. 16 tahun 2003, sebab bentuk yang digunakan adalah UU. Yang terakhir (iv) adalah syarat bahwa UU yang berlaku surut itu memang diperlukan karena UU yang ada tidak cukup memadai untuk menegakkan keadilan dalam peristiwa hukum tersebut. Dalam peristiwa peledakan bom Bali, hukum pidana yang ada sesungguhnya cukup memadai untuk menegakkan keadilan atas peristiwa itu tanpa ada undang-undang yang berlaku surut. Jadi, tanpa UU No. 15 tahun 2003 yang berlaku surut melalui UU No. 16 tahun 2003, peristiwa bom Bali tanggal 12 oktober 2002 dapat diselesaikan melalui hukum pidana yang ada. Oleh karena  itu  meskipun  suatu  peristiwa  hukum,  sebagaimana  dalam  peristiwa  bom  Bali memenuhi syarat pertama, kedua dan ketiga, jikalau tidak memenuhi syarat yang keempat ini, maka UU No. 16 tahun 2003 tetap tidak dapat diberlakukan secara surut.

## PENUTUP
Berdasarkan  analisis  terhadap  syarat  pemberlakuan  asas  non-retroaktif  UU  No.  15 tahun 2003 melalui UU No. 16 tahun 2003 terhadap peristiwa bom Bali, dapat disimpulkan bahwa UU No. 16 tahun 2003 tidak memenuhi syarat, karena itu sangat tepat putusan MK yang  membatalkan  UU  No.  16  tahun  2003  ini.  Di  sisi  lain,  putusan  MK  tersebut  masih menyimpan  persoalan  hukum  terkait  dengan    Pasal  28I  dan  Pasal  28J  UUD  1945  yang pemahamannya  masih  partial,  hal  ini  disebabakan  oleh  kesalahan  dalam  menggunakan penafsiran sistematik dan penafsiran terhadap sejarah perumusan kedua pasal tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA
Anwar, Teori dan Hukum Konstitusi, Setara Press, Malang, (2015).
Bagir  Manan,  Hukum  Positif  Indonesia  (satu  kajian  teoritik),  Fakultas  Hukum  UII,
Yogyakarta, 2004.
Buku  I,  berjudul  Naskah  Akademik  Kajian  Komprehensif  Komisi  Konstitusi  tentang Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  dan Buku II berjudul Persandingan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Hasil Perubahan dan Usul Komisi Konstitusi.
Risalah Rapat Pleno Ke-43 PAH I BP MPR, tanggal 13 Juni 2000, Buku II Jilid 3C, Sekretariat Jenderal MPR RI, 2000, hlm. 518.
Putusan  Perkara  Nomor:  013/PUU-I/2003  terkait  pengujian  UU  No.  16  Tahun  2003 terhadap UUD 1945
UUD 1945 (naskah asli) dan UUD 1945 (perubahan)
UU N0. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi