## ANOMALI KEHADIRAN PEGAWAI PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA (PPPK) DALAM CAKRAWALA KEPEGAWAIAN DI INDONESIA

## THE ANOMALY OF THE PRESENCE OF GOVERNMENT EMPLOYEES WITH THE EMPLOYMENT AGREEMENT (PPPK) IN THE EMPLOYMENT HORIZON IN INDONESIA

## Legina Nadhila Qomarani
Program Magister Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Email: Leginadhilah@gmail.com
Submitted: June 12, 2020; Reviewed: June 30, 2020; Accepted: July 9, 2020 DOI: 10.25041/cepalo.v4no2.1979

## Abstrak
Perjalanan panjang  birokrasi  yang penuh rintangan dan  berbagai kelemahan  sejatinya sangat menuai  banyak  kritikan  sehingga  menjadi  sebuah  tantangan  besar  bagi  birokrasi  untuk melakukan  upaya  mereformasinya.  Salah  satu  upaya  mendasar  yang  perlu  disasar  dalam reformasi  birokrasi  adalah  penataan  sistem  manajemen  SDM  Aparatur  Negara  dalam peraturan  perundang-undangan.  Hadirmya  Undang-Undang  Aparatur  Sipil  Negara  yang secara  sekuensial  menghadirkan  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia merupakan  langkah  Pemerintah  dalam  upaya  mereformasi  birokrasi.  Pasalnya,  kehadiran PPPK  yang  secara mutatis  mutandis menghapuskan  eksistensi  tenaga  honorer  disinyalir mampu  untuk  lebih  memberikan  perlindungan  hukum  dan  menjawab  carut  marut  perihal kompetensi,  integritas  dan  profesionalitas  Aparatur  Negara.  Tulisan  ini  secara  khusus bertujuan  untuk  mendiskursuskan  kehadiran  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di Indonesia  sebagai  suatu  anomali  dengan  menguraikan  berbagai  problematika  yang  lahir seiring  dengan  lahirnya  PPPK  dan  bagaimanakah  eksistensi  PPPK  ke  depannya  dalam persinggungannya  dengan  Tenaga  Ahli.  Diskursus  tulisan  ini  adalah  penelitian  hukum normatif  dengan  tipologi  penelitian  yang  bersifat  preskriptif-analitis  dengan  menggunakan pendekatan  perundang-undangan  ( statute  approach ).  Dengan  melakukan  analisis  terhadap berbagai  peraturan  perundang-undangan  yang  meliputinya,  hasil  dari  penelitian  ini memperlihatkan  bahwa  dalam  persinggungannya  dengan  eksistensi  Tenaga  Ahli,  jika berbagai  problematika  seputar  PPPK  tidak  segera  diatasi,  maka  seiring  berjalannya  waktu eksistensi  PPPK  hanya  akan  tenggelam  ditelan  permasalahan.  Dalam  hal  ini,  Pemerintah (Presiden) sebagai pembentuk undang-undang dan para pemangku kepentingan ( stakeholders ) lainnya agar  segera  menetapkan peraturan pelaksana  yang  lebih khusus dan  terperinci dalam upaya  memaksimalkan  perekrutan  PPPK  yang  diharapkan  dapat  dilaksanakan  secara profesional, transparan dan objektif, serta bebas dari  intervensi politik dan  bersih dari  KKN. Hal demikian tentu saja dapat dinilai mampu memberikan keadilan dan kepastian hukum bagi PPPK dan tenaga honorer/pegawai tidak tetap lainnya yang selama ini telah ada dan diakui.

## Volume 4 Nomor 2, Juli-Desember 2020: hlm. 95-110.
Fakultas Hukum, Universitas Lampung, Bandar Lampung, Lampung, Indonesia. E-ISSN: 2598-3105 P-ISSN: 2723-2581 http://jurnal.fh.unila.ac.id/index.php/cepalo

## Kata Kunci: Ahli, Manajemen, PPPK, Tenaga.

## Abstract
The  long  journey  of  bureaucracy  which  is full  of  obstacles  and  various  weaknesses  actually has drawn a lot of  criticism so that it becomes a big  challenge for the bureaucracy to  make efforts  to  reform  it.  One  of  the fundamental  efforts  that  need  to  be  targeted  in  bureaucratic reform  is  the  management  system  of  human  resources  of  the  State  Apparatus  in  legislation. The  presence  of  Civil  State  Apparatus  Law  which  sequentially  presents  PPPK  in  the employment horizon in Indonesia is actually a step of the Government in efforts to reform the bureaucracy.  The  presence  of  PPPK,  which  eliminates  the  existence  of  honorary  staff, allegedly  being  able  to  provide  more  legal  protection  and  respond  to  chaos  regarding  the competence,  integrity  and  professionalism  of  the  State  Apparatus.  This  article  specifically aims to discuss the presence of PPPK in the employment horizon in Indonesia as an anomaly by describing the various problems that arise along  with the presence of PPPK and how the future of PPPK will be in contact with Experts. The discourse of this article is normative legal research  with  a  prescriptive-analytical  research  typology  using  a  statutory  approach.  By analyzing the various laws and regulations that cover it, the results of this paper show that in contact  with  the  existence  of  Experts,  if  various  problems  surrounding  PPPK  are  not immediately  resolved,  then  over  the  time  the  existence  of  PPPK  in  the future  will  disappear and  sink  in  the  swallow  of  problems.  In  this  case,  the  Government  (the  President)  as  the legislators  and  other  stakeholders  should  immediately  establish  more  specific  and  detailed implementing regulations in an effort to maximize PPPK recruitment which is expected to be carried out professionally, transparently and objectively, free from political intervention and clean  from  KKN.  Of  course,  this  can  be  considered  capable  of  providing  justice  and  legal certainty for PPPK and other honorary / non-permanent employees who have been there and recognized so far.
Keywords: Experts, Management, PPPK, Staff.

## A. Pendahuluan
Perjalanan  panjang  birokrasi  yang  penuh  rintangan  dengan  berbagai  kelemahan  hingga kini sangat menuai banyak kritikan. Hal ini sejatinya merupakan tantangan birokrasi sehingga diskursus perihal jalan keluarnya adalah sesuatu yang selalu menarik diperbincangkan.  Tidak dapat  dipungkiri  bahwa  citra  negatif  dan  kinerja  buruk  birokrasi  sangat  mempengaruhi berbagai  aspek  di  dalam  pembangunan  dan  membuat  kepercayaan  masyarakat  terhadap birokrasi  menjadi  rendah.  Pada  titik  inilah  perbaikan  dan  pembenahan  dalam  upaya mereformasi  birokrasi  menjadi  langkah  strategis  yang  harus  diambil  oleh  Pemerintah  selaku pemegang otoritas tertinggi sebagai bentuk tanggung jawab untuk mengembalikan  hilangnya kepercayaan  publik  ( distrust ). 1 Salah  satu  perubahan  mendasar  yang  perlu  disasar  dalam reformasi  birokrasi  adalah  manajemen  SDM  Aparatur  Negara  sebagai  penopang  eksistensi birokrasi  yang  hingga  kini  masih  diselimuti  berbagai  problematika,  misalnya  dalam  hal rendahnya  kompetensi  Aparatur  Negara  yang  secara  sekuensial  berdampak  pada  rendahnya kinerja  birokrasi  secara  umum. 2 Penataan  sistem  manajemen  SDM  Aparatur  Negara  dalam
1 Rike  Anggun  Artisa,  “PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA  (PPPK): REVIEW TERHADAP  UNDANG-UNDANG  NOMOR  5  TAHUN  2014  TENTANG  APARATUR  SIPIL  NEGARA”, Jurnal Pembangunan dan Kebijakan Publik 6, no. 1, (2015): 33-42, 33.
2 Ibid. , 34.
peraturan  perundang-undangan  menjadi conditio  sine  qua  non dalam  upaya  mereformasi birokrasi dan  dalam rangka  meningkatkan  kompetensi dan profesionalitas  Aparatur Negara. 3 Hal  ini  dapat  dilihat  dari  upaya  sungguh-sungguh  Pemerintah  dalam  merumuskannya  ke dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  hingga  kini  terus  dilakukan  upaya penyempurnaan.
Upaya  penyempurnaan  tersebut  ditandai  dengan  dilakukannya  beberapa  kali  perubahan terhadap  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  perihal  Aparatur  Negara.  Setelah Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok  Kepegawaian  diubah  dengan Undang-Undang  Nomor  43  Tahun  1999,  dewasa  ini,  lahirlah  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara  yang  substansinya  mengubah  paradigma pengaturan kepegawaian dan mendikotomi Pegawai ASN menjadi PNS dan PPPK. Selain itu, paradigma  yang  dikedepankan  dalam  UU  ASN  adalah  pemberlakuan merit  system sebagai antitesis  dari spoils  system untuk  mewujudkan  birokrasi  yang  profesional  dan  menghindari adanya  politisasi  dalam  tubuh  birokrasi. 4 Reformasi  kepegawaian  merupakan  salah  satu kegiatan  penting  dari  keseluruhan  rangkaian  kegiatan  reformasi  birokrasi  suatu pemerintahan. 5
Kehadiran  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  secara mutatis  mutandis menghapuskan  eksistensi  pegawai  tidak  tetap  atau  tenaga  honorer  yang  sebelumnya  dikenal dalam  peraturan  perundang-undangan  perihal  Aparatur  Negara.  Kehadiran  PPPK  disinyalir bertujuan untuk lebih memberikan perlindungan hukum terhadap tenaga honorer atau pegawai tidak  tetap  dan  menjamin  adanya  integritas  dan  profesionalitas  dalam  tubuh  kepegawaian  di Indonesia,  yaitu  dengan  rekrutmen  yang  bebas  dari  Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme  (KKN) guna  mewujudkan  reformasi  birokrasi. 6 Selaras  dengan  hal  tersebut,  Prasojo  menegaskan bahwa  rekrutmen  PPPK  bertujuan  untuk  memperkuat  basis  kompetensi  dan  profesionalitas dalam penyelenggaraan birokrasi. Dalam narasi yang lebih positif, hadirnya PPPK diharapkan dapat  memberikan  percepatan  atau  akselerasi  dalam  meningkatkan  kompetensi  dan menciptakan profesionalitas Pegawai Aparatur Sipil Negara. 7
Berlandaskan  hal-hal  tersebut,  rumusan  masalah  dalam  diskursus  tulisan  ini  yaitu Pertama ,  apakah  yang  menjadi ratio  legis dari  lahirnya  UU  ASN  yang  secara  sekuensial menghadirkan  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia. Kedua ,  problematika  apa sajakah  yang  lahir  seiring  dengan  lahirnya  PPPK  dan  bagaimanakah  eksistensi  PPPK  ke depannya  dalam  persinggungannya  dengan  Tenaga  Ahli.  Diskursus  tulisan  ini  adalah penelitian  hukum  normatif  dengan  tipologi  penelitian  yang  bersifat  preskriptif-analitis  yang menguraikan berbagai permasalahan seputar PPPK dan  menawarkan solusi penyelesaiannya. Penelitian  hukum  ini  menggunakan  pendekatan  perundang-undangan  ( statute  approach ) dengan menelaah berbagai regulasi dan peraturan perundang-undangan yang bertalian dengan kepegawaian. Adapun  jenis data yang digunakan adalah data sekunder  yang kemudian dapat dibedakan  ke  dalam  bahan  hukum  primer  yang  meliputi  Undang-Undang  Aparatur  Sipil Negara  dan  peraturan  pelaksananya  yaitu  Peraturan  Pemerintah  Nomor  49  Tahun  2018
3 Ahmad Ghufron, et al ., Hukum Kepegawaian di Indonesia , Cetakan Pertama, (Jakarta: Rineka Cipta, 1991), 1.
4 Leni  Lohida,  “ANALISIS  KOMPARASI  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA (PPPK)  DALAM  PARADIGMA  UNDANG-UNDANG  NOMOR  5  TAHUN  2014  TENTANG  APARATUR SIPIL NEGARA”, Jurnal Civil Service 9, no. 2 (2015): 45-53, 47.
5 Joko  Tri  Haryanto,  “ANALISIS  BEBAN  FISKAL  MANAJEMEN  PEGAWAIA  PEMERINTAH  DENGAN PERJANJIAN KERJA”, Jurnal Civil Service 9, no.2, (2015): 31-44, 32.
6 Nurmalita  Ayuningtyas  Harahap,  “PERLINDUNGAN  HUKUM  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN PERJANJIAN KERJA UNTUK MEWUJUDKAN REFORMASI BIROKRASI”, Jurnal Hukum Justitia Et Pax 32, no. 2, (2016): 13-31, 14, DOI: 10.24002/jep.v32i2.1144.
7 Eko  Prasojo,  “JANGAN  SAMPAI  PPPK  DIJADIKAN  ALAT  PENDULANG  SUARA  PEMILU”.  Dalam Agustinus  Sulistyo  Tri  Putranto,  “PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA: PENGERTIAN DAN URGENSINYA”, Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS 9, no. 2, (2015): 1-10, 2.
tentang  Manajemen  PPPK  serta  bahan  hukum  sekunder  yang  diperoleh  dari  berbagai  buku teks  dan  jurnal-jurnal  ilmiah.  Adapun  metode  analisis  data  yang  digunakan  adalah  kualitatif berdasarkan  kemampuan  penalaran  penulis  dalam  menganalisis  isu  hukum  yang  sedang dihadapi.

## B. Pembahasan

## 1. Kehadiran PPPK dalam Cakrawala Kepegawaian di Indonesia
Lahirnya  suatu  undang-undang  tentu  saja  disertai  dengan  landasan  filosofis  dan  dasar ontologis  yang  menjadi  fondasi  tegak  dan  berdirinya  suatu  undang-undang.  Merujuk  pada ratio  legis lahirnya  UU  ASN,  hadirnya  PPPK  yang  menjadi  bagian  dari  Pegawai  ASN sejatinya  merupakan  bagian  dari  agenda  reformasi  birokrasi  yang  disinyalir  mampu mengakomodir  SDM  yang  unggul  dan  profesional. 8 Dalam  narasi  yang  lebih  optimis, hadirnya PPPK dalam cakrawala kepegawaian di Indonesia bukanlah “main-main”, dari mulai penetapan  kebutuhan,  pengadaan,  penilaian  kinerja,  hak  dan  kewajiban,  gaji  dan  tunjangan, pengembangan  kompetensi,  pemberian  penghargaan,  disiplin,  pemutusan  hubungan  kerja, hingga  berbagai  perlindungan  akan  diberikan  kepada  PPPK  dan  terangkum  dalam  sebuah manajemen PPPK.
Kata kunci  yang  mendasari  pertimbangan  lahirnya PPPK dalam UU  ASN adalah  ASN itu  sendiri  sebagai  profesi  yang  memiliki  kewajiban  untuk  mengelola  dan  mengembangkan diri  serta  mempertanggung  jawabkan  segala  kinerja.  Selain  itu  juga  penerapan merit  system dalam  implementasi  manajemen  ASN  yang  tentu  saja  mensyaratkan  adanya  keahlian  dan kemampuan khusus dalam bekerja. 9 Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pekerjaan yang bersifat  profesional  tentu  saja  merupakan  pekerjaan  yang  hanya  dapat  dilaksanakan  oleh orang-orang  khusus  yang  kompeten  dan  benar-benar  dipersiapkan  untuk  menjalankan pekerjaan tersebut.
Jika  mengikuti  logika  berfikir  UU  ASN,  maka  sejatinya  kehadiran  PPPK  dalam cakrawala kepegawaian di Indonesia benar-benar dipersiapkan bagi orang-orang terpilih. Ada kekhususan,  keistimewaan,  dan  pengutamaan  yang  mengindikasikan  bahwa  PPPK  bukan hanya  sebagai  wadah  yang  akan  diisi  secara  otomatis  oleh  para  pegawai  tidak  tetap  atau pegawai  honorer  sebelumnya  melainkan  tetap  harus  memenuhi  persyaratan  dan  mengikuti serangkaian proses seleksi dan  mekanisme rekrutmen  yang telah  ditentukan dalam UU ASN dan  peraturan  pelaksananya  yaitu  Peraturan  Pemerintah  Nomor  49  Tahun  2018  tentang Manajemen PPPK sebagai penterjemahan dari pada merit system .
Kendati  demikian,  hadirnya  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  tidak bisa  dilepaskan  dari  berbagai  problematika  yang  menyelimuti  kehadirannya.  Problematika tersebut  lahir  seiring  dengan  kelahiran  PPPK  yang  diinisiasi  oleh  lahirnya  UU  ASN  pada tahun 2014 yang menghapuskan eksistensi pegawai tidak tetap/tenaga honorer dari cakrawala kepegawaian  di  Indonesia.  Lahirnya  UU  ASN  yang  tidak  diiringi  dengan  lahirnya  peraturan pelaksana  sebagai  pengimplementasian  dari  lahirnya  gagasan  PPPK  tentu  saja  hanya melahirkan  problematika  baru.  Sebagaimana  kita  ketahui,  PP  Manajemen  PPPK  baru  lahir pada  tahun  2018,  itu  artinya  dalam  kurun  waktu kurang  lebih  selama  4  (empat)  tahun  sejak kelahiran  UU  ASN  pada  tahun  2014,  gagasan  PPPK  hanyalah  sebuah  gagasan  belaka  tanpa implementasi.
Bertalian  dengan  hal  tersebut,  di  satu  sisi  dengan  lahirnya  UU  ASN  mau  tidak  mau eksistensi pegawai tidak tetap atau tenaga honorer harus dihapus karena sudah tidak dikenal
8 Dodi  Faedlulloh,  “KERJA  DALAM  KESETARAAN:  STUDI  PPPK  DALAM  PROYEKSI  KONFIGURASI APARATUR SIPIL NEGARA DI INDONESIA”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, (2015): 11-20, 13.
9 Ibid.
lagi dalam cakrawala kepegawaian di Indonesia. Akan tetapi, di sisi lain, gagasan PPPK yang disinyalir  merupakan  antitesis  dari  hilangnya  eksistensi  tenaga  honorer  tidak  dapat diimplementasikan  karena  ketiadaan  peraturan  pelaksananya.  Hal  demikian  tentu  saja  hanya menimbulkan  ketidakjelasan  dan  ketidakpastian  di  tengah-tengah  belum  selesainya problematika  seputar  tenaga  honorer  yang  belum  semua  diangkat  menjadi  CPNS.  Untuk melengkapi diskursus pemikiran dalam tulisan ini, pada pembahasan selanjutnya penulis akan menguraikan  analisis  perihal  berbagai  problematika  dan  anomali  seputar  kehadiran  PPPK dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  yang  tidak  kunjung  surut  hingga  kini  kendati pasca  lahirnya  PP  Manajemen  PPPK,  disertai  dengan  penyampaian  solusi  untuk mengatasinya.

## 2. Anomali  Kehadiran  PPPK  sebagai  Upaya  Penyelesaian  Problematika  seputar Tenaga Honorer
Dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia,  eksistensi  pegawai  tidak  tetap  telah  diakui dan  mendapatkan  legitimasi  hukumnya  berdasarkan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang  Pokok-Pokok  Kepegawaian  dimana  disebutkan  secara eksplisis  verbis bahwa  di samping pegawai negeri, juga terdapat pegawai tidak tetap yang  dapat diangkat untuk jangka waktu tertentu guna melaksanakan tugas Pemerintahan dan pembangunan yang bersifat teknis profesional dan administrasi sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan organisasi. 10
Untuk  perkembangan  selanjutnya,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005 memperkenalkan  istilah  baru  bagi  pegawai  tidak  tetap  yaitu  tenaga  honorer  yang  diangkat oleh  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  atau  Pejabat  lain  dalam  Pemerintahan  untuk melaksanakan  tugas  tertentu  pada  Instansi  Pemerintah  atau  yang  penghasilannya  menjadi beban  APBN  atau  APBD. 11 Dalam  hal  ini,  yang  menjadi  ciri  khas  dari  pegawai  tidak  tetap atau tenaga honorer adalah hubungan kontraktual yang melandasi eksistensi mereka sehingga istilah  ‘tenaga  kontrak’  juga  menjadi  sapaan  yang  familiar  di  kalangan  masyarakat  dalam cakrawala kepegawaian di Indonesia.
Lahirnya  PP  Manajemen  PPPK  yang  melarang  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  (PPK) untuk  mengangkat  pegawai  non-PNS  dan/atau  non-PPPK  tentu  saja  berimplikasi  terhadap hapusnya  eksistensi  pegawai  tidak  tetap/tenaga  honorer/tenaga  kontrak  yang  sebelumnya diakui.  Bertalian  dengan  hal  tersebut,  Peraturan  Pemerintah a  quo mencoba  untuk menghadirkan  solusi  dengan  memberikan  kesempatan  kepada  mereka  untuk  tetap  bekerja dalam  jangka  waktu  selama  5  (lima)  tahun  untuk  selanjutnya  dapat  diangkat  menjadi  PNS atau  PPPK  jika  memenuhi persyaratan  yang telah ditentukan. 12 Akan  tetapi, sampai saat ini, hadirnya  PPPK  sebagai  upaya  penyelesaian  berbagai  problematika  seputar  tenaga  honorer masih  belum  membuahkan  hasil.  Hal  ini  terbukti  bahwa  sampai  saat  ini  Pemerintah  masih
10 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian , UU Nomor 43 Tahun 1999, LN Nomor 169 Tahun 1999, TLN Nomor 3890, Pasal 2 Ayat (3).
11 Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri  Sipil, Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005 sebagaimana  telah  diubah  beberapa  kali  terakhir dengan Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012, Pasal 1 Ayat (1).
12 Dalam  hal  ini,  keberadaan  PPPK  dianggap  sebagai problem  solving dalam  mengatasi  permasalahan  tenaga honorer  yang  setiap  saat  meningkat  namun  tidak  berbasis  data  dan  juga  menjadi  jalan  keluar  berbagai permasalahan  daerah  seputar  tenaga  honorer  yang  tidak  terkendali.  Lihat  Tobirin,  “TANTANGAN  DAN PELUANG  PENERAPAN  MANAJEMEN  BERBASIS  KINERJA  PADA  PEGAWAI  PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA DI DAERAH”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, (2015): 71-79, 73.
belum  bisa  memberikan  jaminan  kepada  tenaga  honorer  seluruhnya  untuk  dapat  diangkat menjadi CPNS atau Calon PPPK, khususnya bagi tenaga honorer kategori dua. 13
Jika  mengikuti  logika  berfikir UU  ASN,  sejatinya, tenaga honorer  yang  ingin diangkat menjadi  CPNS  harus  mengikuti  proses  seleksi  dan  mekanisme  yang  telah  ditentukan,  pun sama  halnya  dengan  tenaga  honorer  yang  ingin  diangkat  menjadi  Calon  PPPK 14 .  Untuk selanjutnya,  PPPK  pun  tidak  bisa  secara  otomatis  dapat  diangkat  menjadi  CPNS  melainkan harus  mengikuti  serangkaian  proses  seleksi  CPNS  yang  telah  ditentukan.  Hal-hal  demikian tentu  saja  selaras  dengan  paradigma  UU  ASN  yang  menganut merit  system untuk mendapatkan  pegawai  yang  kompeten  dan  profesional  yang  berbanding  lurus  antara kualifikasi,  kompetensi,  dan  kinerja  yang  dibutuhkan  oleh  jabatan  dengan  kualifikasi, kompetensi,  dan  kinerja  yang  dimiliki  oleh  pegawai. 15 Kendati  demikian,  tujuan  tersebut selazimnya  harus  dikritisi  dan  diuji  kembali  jika  solusi  yang  ditawarkan  untuk  mengakhiri problematika  seputar  tenaga  honorer  adalah  dengan  menghadirkan  PPPK  dalam  cakrawala kepegawaian di Indonesia.
Sebagai  contoh,  untuk  melamar  menjadi  PPPK  dalam  Jabatan  Fungsional,  Pasal  16 huruf  f  Peraturan  Pemerintah  tentang  Manajemen  PPPK  mensyaratkan  kepemilikan kompetensi  yang  harus  dibuktikan  dengan  sertifikasi  keahlian  tertentu  yang  masih  berlaku. Dalam  hal  ini,  guru  honorer  tentu  saja  dapat  mengikuti  seleksi  menjadi  PPPK  jika  memiliki kompetensi  yang  dibuktikan  dengan  sertifikat  keahlian  yang  masih  berlaku  yaitu  untuk formasi  guru  harus  lulus  Pendidikan  Profesi  Guru  dan  mempunyai  Sertifikat  Pendidik.  Jika honorer kategori dua tidak mempunyai sertifikasi kompetensi tersebut, tentu saja ia tidak bisa mengikuti  seleksi.  Dengan  demikian,  maka  tenaga  honorer  yang  ingin  menjadi  PPPK sejatinya  terikat  dengan  ketentuan  persyaratan  lolos  seleksi  administrasi  maupun  seleksi kompetensi.
Dengan  ditetapkannya  batas  waktu  penyelesaian  problematika  seputar  tenaga  honorer selama  5  (lima)  tahun  sampai  tahun  2023  (berdasarkan  PP  Manajemen  PPPK),  selazimnya Pemerintah  dalam  setiap  tahunnya  melaksanakan  rekrutmen  PPPK  untuk  tenaga  honorer sampai  selesai,  tidak  hanya  membuka  lowongan  CPNS  saja  sehingga  nasib  para  tenaga honorer  sampai  saat  ini  masih  terombang-ambing.  Hal  krusial  penyebab  dilematisasi  ini adalah belum dikeluarkannya Peraturan Presiden yang akan menentukan jabatan apa saja yang dapat diisi oleh PPPK yang kemudian mendorong Pemerintah untuk melaksanakan rekrutmen PPPK.  Kendati  demikian,  Pemerintah  tetap  harus  menghapus  eksistensi  tenaga  honorer  dari cakrawala kepegawaian di Indonesia berdasarkan logika berfikir UU ASN.
Tidak  berhenti  sampai  di  sini,  ketentuan  peralihan  yang  tidak  mengatur  perihal  status tenaga  honorer  tentu  saja  berkontribusi  pada  kekosongan  hukum  ( legal  vacuum )  terhadap eksistensi  tenaga  honorer  yang  telah  diakui  selama  ini.  Hemat  penulis,  pada  titik  inilah kehadiran  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  sebagai  upaya  penyelesaian problematika seputar tenaga honorer hanyalah  suatu anomali. Dalam hal ini, para pembentuk undang-undang  seharusnya  lebih  berhati-hati  dalam  merubah  dan  merumuskan  ketentuan norma  dalam  regulasi  baru  yang  secara  sekuensial  juga  berkontribusi  pada  ketidakpastian hukum ( legal uncertainty ) terhadap para pihak  yang telah diatur dalam regulasi lama. Dalam
13 Berdasarkan Surat Edaran Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 5 Tahun  2010  tentang  Pendataan  Tenaga  Honorer  yang  Bekerja  di  Lingkungan  Instansi  Pemerintah,  tenaga honorer kategori dua adalah tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai bukan dari APBN atau APBD.
14 Pasal 2 Ayat (1) Peraturan Pemerintah tentang Manajemen PPPK menentukan bahwa jabatan ASN yang dapat diisi oleh PPPK meliputi: (a) Jabatan Fungsional; dan (b) Jabatan Pimpinan Tinggi.
15 Henny  Juliani,  “DISKRESI  DALAM  REKRUTMEN  PEGAWAI  NON  PEGAWAI  NEGERI  SIPIL SETELAH  PEMBERLAKUAN  PERATURAN  PEMERINTAH  NOMOR  49  TAHUN  2018  TENTANG MANAJEMEN  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA”, Administrative  Law  and Governance Journal 2, no. 2, (2019): 314-325, 322, DOI: 10.14710/alj.v2i2.314%20-%20325.
situasi  dan  kondisi  seperti  ini,  pengaturan  perihal  kebersinambungannya  dalam  peraturan perundang-undangan  menjadi conditio  sine qua non dalam upaya penyelesaian  problematika seputar tenaga honorer.

## 3. Anomali Pengisian Jabatan ASN oleh PPPK, Penilaian Kinerja dan Pengembangan Kompetensi PPPK
Terdapat  diferensiasi  mendasar  dalam  UU  ASN  perihal  pengaturan  mengenai  pengisian Jabatan  Pimpinan  Tinggi  bagi  kalangan  PNS  dan  PPPK. 16 Problematika  yang  muncul kemudian  adalah  ketika  seorang  PPPK  mengisi  jabatan  pimpinan  tinggi  sehingga  dapat mengambil kebijakan strategis yang mungkin berdampak pada perubahan status hukum dalam aspek  organisasi,  kepegawaian,  dan  alokasi  anggaran.  Jika  menilik  status  PPPK  yang sejatinya  hanyalah  merupakan  pegawai  tidak  tetap  yang  sewaktu-waktu  dapat  memutus hubungan kerja atas permintaan sendiri, bagaimana regenerasi pekerjaan dalam suatu Instansi tersebut dan bagaimana dengan sumpah untuk memegang rahasia jabatan atau kedinasan yang menurut sifatnya atau menurut perintah harus dirahasiakan?
Selanjutnya,  mengenai  pengaturan  perihal  penilaian  kinerja  PPPK  yang  dapat  dinilai sebagai  langkah  tegas  untuk  memastikan  profesionalitas  PPPK  dalam  bekerja,  hal  ini  tentu saja  menjadi  tantangan  tersendiri  bagi  para  pemangku  kepentingan  ( stakeholders )  sehingga komitmen  mereka  untuk  dapat  terus  mengawasi  pelaksanaannya  adalah  suatu  keniscayaan. Lebih  lanjut,  hasil  dari  penilaian  kinerja  PPPK  yang  menentukan  kesempatan  untuk pengembangan  kompetensi  PPPK  seolah-olah  memberikan  angin  segar  akan  kepedulian Pemerintah  terhadap  kompetensi  PPPK.  Dalam  hal  ini,  yang  menjadi  problematika selanjutnya  adalah  bahwa  sesungguhnya  hal  tersebut  tidaklah  berpengaruh  sama  sekali terhadap  pengembangan  karir  PPPK  yang  memang  tidak  memiliki  kesempatan  untuk menempuh  jenjang  karir.  Pengembangan  kompetensi  bagi  PPPK  ini  sesungguhnya  hanyalah berpengaruh terhadap peningkatan kompetensi dan kemampuan mereka yang bertalian dengan profesionalitas bekerja. 17
Sehubungan dengan  hal tersebut,  pengembangan  kompetensi  bagi  PNS  mungkin dapat dijadikan  sebagai  investasi  di  bidang  SDM  dengan  harapan feed  bac k  yang  dapat  diberikan bagi  suatu  Instansi  mengingat  status  PNS  yang  bersifat  tetap.  Akan  tetapi,  berbeda  halnya dengan  pengembangan  kompetensi  bagi  PPPK,  sangat  sulit  untuk  mengatakan  bahwa  hal tersebut  merupakan  investasi  SDM  mengingat  status  PPPK  yang  tidak  tetap  dan  dapat berhenti  dengan  berakhirnya  perjanjian  kerja.  Dalam  narasi  yang  lebih  tegas,  hasil  dari pendidikan dan pelatihan yang merupakan bagian dari pengembangan kompetensi bagi PPPK hanya  akan  dibawa  oleh  yang  bersangkutan  ke  Instansi  lain. 18 Pada  titik  inilah  penulis berpendapat  bahwa  pengaturan  mengenai  pengisian  jabatan  ASN  oleh  PPPK  serta  penilaian kinerja dan pengembangan kompetensi PPPK sejatinya hanyalah merupakan suatu anomali.
Tidak  berhenti  sampai  di  situ,  jika  mengacu  pada  logika  berfikir  UU  ASN  dan  PP Manajemen PPPK, sejatinya di dalam manajemen PPPK tidak dikenal adanya pengembangan karir,  kenaikan  pangkat,  dan  promosi.  Hal  demikian  menyiratkan  bahwa  seseorang  mungkin saja  dikontrak  untuk  pekerjaan  yang  sama  seumur  hidupnya.  Mengingat  suatu  pekerjaan
16 Dalam  hal  ini,  PNS  dapat  mengisi  seluruh  Jabatan  ASN  yang  di  antaranya  yaitu  JPT  Utama,  Madya,  dan Pratama.  Sedangkan  PPPK  hanya  dapat  mengisi  JPT  Utama  dan  Madya  tententu  saja,  itu  pun  harus  terlebih dahulu mendapatkan persetujuan Presiden yang ditetapkan dalam Keputusan Presiden. Lihat Republik Indonesia, Undang-Undang  tentang Aparatur  Sipil  Negara ,  UU  Nomor  5  Tahun  2014,  LN  Nomor  6  Tahun  2014,  TLN Nomor 5494, Pasal 108 dan 109.
17 Tri Widhi Ayusari, dkk., “PENGANGKATAN PEGAWAI PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA (PPPK)  DAN  IMPLIKASINYA  TERHADAP  HAK  DAN  KEWAJIBAN  KEPEGAWAIAN”, Soedirman  Law Review 2, no. 1 (2020): 49-71, 68.
18 Rike Anggun Artisa, Op.Cit. , 40.
sangat  berpengaruh  terhadap  kehidupan  seseorang  dalam  tali  temalinya  dengan  gaji  dan tunjangan,  maka  orang  tersebut  hanya  akan  memperoleh  gaji  dan  tunjangan  yang  sama sepanjang  kontrak.  Sebaik  apapun  kinerja  seorang  PPPK,  hal  tersebut  sesungguhnya  tidak akan  berpengaruh  sama  sekali  terhadap  jenjang  karir  dan  kenaikan  pangkatnya  mengingat PPPK tidak berhak untuk itu.
Selanjutnya,  implikasi  dikotonomis  PNS  dan  PPPK  dalam  tubuh  kepegawaian  di Indonesia  sesungguhnya  telah  melanggar  beberapa  asas  penyelenggaraan  ASN  dalam  UU ASN. Dalam hal ini, dikotonomi PNS dan PPPK tanpa didasari sifat dan jenis pekerjaan yang jelas  merupakan  pelanggaran  terhadap  asas  keterpaduan  mengingat  asas  keterpaduan menghendaki pengelolaan ASN yang terpadu secara nasional. Dalam praktiknya, dikotonomi ini  hanya  akan  melahirkan  sistem  kepegawaian  yang  diskriminatif  dan  tidak  berdasar  pada sistem  merit  ( merit system ).  Lebih  lanjut, dikotomi tersebut juga  telah  melahirkan perbedaan kesempatan  dan  hak  yang  tentu  saja  melanggar  asas  keadilan  dan  kesetaraan.  Sebagaimana terdapat beberapa kesempatan dan hak yang  hanya diperuntukkan bagi kalangan PNS namun tidak untuk kalangan PPPK. Kesempatan dan hak dimaksud adalah kesempatan dan hak untuk berkompetisi  menjadi  pejabat  pimpinan  tinggi,  pengembangan  karir,  kenaikan  pangkat  dan promosi  serta  dalam  hal  jaminan  pensiun.  Ketiadaan  akan  kesempatan  dan  hak-hak  tersebut sejatinya juga merupakan pelanggaran terhadap asas kesejahteraan.
Hemat penulis, hal-hal inilah yang perlu menjadi pertimbangan khusus bagi pemerintah dan  para  pemangku  kepentingan  ( stakeholder )  untuk  segera  membuat  peraturan  pelaksana yang  lebih  khusus  dan  terperinci  guna  mengatasi  berbagai  problematika  dimaksud  sehingga kehadiran  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  tidak  hanya  menjadi  suatu anomali.  Selain  itu,  hal  ini  juga  tentu  saja  dalam  rangka  dan  upaya  pelaksanaan  reformasi birokrasi sebagai ratio legis dari lahirnya UU ASN.

## 4. Anomali Sistem Penggajian PPPK
Di  dalam  Undang-Undang  tentang  Aparatur  Sipil  Negara,  ditentukan  bahwa  PPPK diberikan  gaji  berdasarkan beban kerja, tanggung  jawab  jabatan dan resiko pekerjaan 19 yang dibebankan  pada  APBN  untuk  PPPK  di  Instansi  Pusat  dan  APBD  untuk  PPPK  di  Instansi Daerah. 20 Selain  gaji,  PPPK  juga  berhak  menerima  tunjangan  sesuai  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan. 21 Dari  sini  terlihat  bahwa  sistem  penggajian  PPPK  dari APBN  dan  APBD  yang  didasarkan  pada  beban  kerja,  tanggung  jawab  jabatan  dan  resiko pekerjaan  juga  telah  diupayakan  untuk  menggunakan merit  system .  Akan  tetapi  terdapat dikotomi antara PNS dan PPPK bertalian dengan jaminan pensiun dan jaminan hari tua.
Sehubungan  dengan  hal  tersebut,  tunjangan-tunjangan  yang  diterima  oleh  PPPK diintegrasikan  dalam  sistem  jaminan  sosial  nasional. 22 Pada  titik  inilah  munculnya kesenjangan  antara  PNS  dan  PPPK  dikarenakan  keberadaan  PNS  di  kelas  yang  lebih  baik. Problematika  inilah  yang  benar-benar  harus  menjadi  fokus  utama  Pemerintah  dalam perbaikan manajemen PPPK untuk  meyakinkan masyarakat bahwa posisi PPPK dalam tubuh kepegawaian di Indonesia adalah posisi yang menarik. Selain itu, kesenjangan antara PNS dan PPPK  dalam  hal  diferensiasi  fasilitas  dan  tunjangan  juga  harus  segera  diatasi  dengan perbaikan  manajemen  PPPK  berbasis  keadilan  yang  tentu  saja  juga  harus  dilandasi  dengan pertimbangan kemampuan organisasi.
Dalam narasi yang lebih optimis, analisis rasio beban kerja disertai dengan perimbangan jumlah  layanan  dan  fungsi  administrasi  dengan  jumlah  PNS  serta  urgensi  pengadaan,
19 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara , UU Nomor 5 Tahun 2014, LN Nomor 6 Tahun 2014, TLN Nomor 5494, Pasal 101 Ayat (2).
20 Ibid. , Pasal 101 Ayat (3).
21 Ibid. , Pasal 101 Ayat (4).
22 Ibid. , Pasal 106 Ayat (1) dan (2).
penempatan  dan  proporsi  jumlah  PPPK  harus  benar-benar  diperhitungkan  secara  matang untuk  mengantisipasi  inefisiensi  dan  pembengkakan  anggaran  belanja  pegawai.  Selain  itu, manajemen  PNS  dan  PPPK  dalam  kerangka  Undang-Undang  Aparatur  Sipil  Negara  yang bertalian  dengan  proporsi  ideal  jumlah  pegawai  juga  harus  benar-benar  dipertimbangkan dengan  kondisi  beban  fiskal  serta tujuan  peningkatan  pelayanan  publik  dan  pembangunan. 23 Hal  demikian  selain  dalam  upaya  mencegah  terjadinya  defisit  pendanaan  dan  anggaran  juga mencegah  terjadinya  anomali  dari  kehadiran  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di Indonesia.

## 5. Anomali Penetapan Kebutuhan dan Pengadaan PPPK
Sesungguhnya,  kehadiran  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  bertujuan untuk  membantu  mengatasi  kebutuhan  akan  pegawai  yang  kompeten  dan  profesional  dalam rangka  peningkatan  kualitas  birokrasi  kendati  malah  menimbulkan  berbagai  problematika baru  dalam  cakrawala  yang  sama.  Perekrutan  tenaga  honorer  yang  sebelumnya  acapkali diwarnai  dengan  alasan  nepotis  dan  motif  politis  dari  berbagai  pihak  tanpa  melalui  seleksi yang  ketat  dan  transparan  hanyalah  menghasilkan  pegawai  dengan  kompetensi  yang  rendah dan profesionalitas yang minim. 24
Dalam  hal  ini,  Undang-Undang  Aparatur  Sipil  Negara  sesungguhnya  telah  berupaya untuk  mengatasi  problematika  tersebut  dimana  analisis  jabatan  dan  analisis  beban  kerja menjadi  pertimbangan  mendasar  dalam  penyusunan  kebutuhan  jumlah  dan  jenis  jabatan PPPK  untuk  jangka  waktu  selama  lima  tahun  yang  selanjutnya  diperinci  per  satu  tahun berdasarkan  prioritas  kebutuhan. 25 Lebih  lanjut,  penilaian  secara  objektif  berdasarkan kompetensi,  kualifikasi  dan  kebutuhan  Instansi  juga  menjadi  pertimbangan  mendasar  dalam melaksanakan  penerimaan  calon  PPPK. 26 Ketentuan  norma  ini  menyiratkan  bahwa  Undang- Undang a  quo telah  membangun  fondasi  bagi  penerapan merit  system dimana  PPPK  tidak diperkenankan secara otomatis direkrut dan diangkat melainkan harus mengikuti serangkaian proses seleksi. Tidak ada otomatisasi pengangkatan tanpa adanya seleksi. 27
Problematika  yang  muncul  kemudian  adalah  berkembangnya  stigma  negatif  terhadap proses  rekrutmen  PPPK  dengan  kesan  ‘carut  marut’  yang  hanya  akan  melahirkan  pegawai birokrasi dengan kinerja yang tidak baik. 28 Pada titik inilah proses rekrutmen dan pengadaan PPPK hanya menjadi suatu anomali. Untuk mengatasinya, analisis yang menyeluruh terhadap keseimbangan  antara  kebutuhan  pekerjaan  dengan  komposisi  PPPK  disertai  pertimbangan anggaran adalah sebuah keniscayaan  yang benar-benar harus dipertimbangkan secara matang untuk  menghasilkan  PPPK  yang  memiliki  kejelasan  posisi  dan  fungsi  dalam  rangka melaksanakan tugas pemerintahan dan pelayanan publik.

## 6. Anomali Pemutusan Hubungan Kerja dan Status Kepegawaian PPPK
Pengangkatan  PPPK  ditetapkan  dengan  keputusan  Pejabat  Pembina  Kepegawaian (PPK)  dengan  masa  kerja  tertentu  yaitu  paling  singkat  1  (tahun)  dan  dapat  diperpanjang berdasarkan kebutuhan dan penilaian kinerja. 29 Ketentuan ini menyiratkan bahwa masa kerja
23 Joko Tri Haryanto, Op. Cit. , 42.
24 Rike Anggun Artisa, Op. Cit. , 37-38.
25 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara , UU Nomor 5 Tahun 2014, LN Nomor 6 Tahun 2014, TLN Nomor 5494, Pasal 94.
26 Ibid , Pasal 97.
27 Wawanudin  dan  Rohidin  Sudarno,  “PELAKSANAAN  SISTEM  MERIT  DALAM  UU  ASN,  WEWENANG KASN DAN ANALISIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN YANG BERPENGARUH TERHADAP WEWENANG KASN”, Jurnal Mozaik 10, no. 1, (2018): 26-40, 32.
28 Rike Anggun Artisa, Op. Cit. , 38.
29 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara , UU Nomor 5 Tahun 2014, LN Nomor 6 Tahun 2014, TLN Nomor 5494, Pasal 98.
PPPK  berakhir  seiring  dengan  berakhirnya  masa  perjanjian  kerja  atau  jika  kinerja  PPPK dimaksud  tidak  menunjukkan  hasil  yang  baik.  Namun,  ditentukannya  batas  minimal  masa kerja  PPPK  tanpa  adanya  ketentuan  batas  maksimal  masa  kerja  tentu  saja  menjadi problematika  tersendiri  perihal  kejelasan  dan  kepastian  masa  kerja.  Untuk  mengatasinya, batas  maksimal  masa  kerja  PPPK  perlu  ditentukan  untuk  memberikan  kepastian  dan menghindari  kemungkinan  terjadinya  politisasi  perpanjangan  hubungan  perjanjian  kerja PPPK.
Sehubungan  dengan  hal  tersebut,  jika  mengacu  pada  ketentuan  Peraturan  Pemerintah tentang  Manajemen  PPPK,  ditentukan  bahwa  perpanjangan  hubungan  perjanjian  kerja  dapat diberikan paling lama 5 (lima) tahun untuk PPPK yang menduduki JPT baik Utama maupun Madya.  Namun,  tidak ada ketentuan yang  mengatur perpanjangan  hubungan perjanjian kerja bagi PPPK yang tidak menduduki JPT. Hal inilah yang juga berkontribusi pada ketidakjelasan status  kepegawaian  PPPK  sehingga  menjadi  legitimasi  bagi  Pejabat  Pembina  Kepegawaian (PPK) untuk memutuskan hubungan perjanjian kerja PPPK. 30 Hemat penulis, masa hubungan perjanjian  kerja  PPPK  perlu  menjadi  perhatian  khusus  pemerintah  dalam  memberikan perlindungan terhadap pemenuhan hak-hak PPPK.
Selanjutnya,  hal  yang  juga  perlu  mendapatkan  perhatian  khusus  adalah  pemutusan hubungan  kerja  karena  perampingan  organisasi  atau  pengurangan  PPPK  sebagai  akibat  dari kebijakan  pemerintah. 31 Dalam  hal  ini,  kompensasi  apakah  yang  akan  diterima  oleh  PPPK jika  terjadi  pemutusan  hubungan  kerja  secara  sepihak.  Ketidakpastian  dan  ketidakjelasan  ini sesungguhnya hanyalah  mengurangi daya tarik  masyarakat untuk menjadi seorang PPPK dan tentu  saja  sangat  mempengaruhi  motivasi  kerja  PPPK.  Problematika  inilah  yang  juga  harus segera diatasi oleh pemerintah dengan otoritas dan kewenangan legislasi yang dimilikinya.
Selain  itu, keberlangsungan  sistem  hubungan kerja dengan perjanjian kerja sebenarnya bukanlah  merupakan  hal  yang  baru  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia.  Perjanjian Kerja  dengan  Waktu  Tertentu  (PKWT)  telah  diatur  berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  13 Tahun  2003  tentang  Ketenagakerjaan 32 dan  telah  digunakan  di  dalam  sistem  perburuhan  di Indonesia  yang  sudah  berlangsung  sejak  lama.  Adapun  penggunaannya  dalam  birokrasi didasari  oleh  preseden  buruk  yang  pernah  terjadi  dalam  dinamika  kepegawaian  di  Indonesia ketika  dengan  berlandaskan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005,  sistem pengangkatan  tenaga  honorer  menjadi  CPNS  menuai  banyak  kritik  karena  tidak mencerminkan  kebutuhan  riil  dan  tidak  sesuai  dengan merit  system sehingga  berkontribusi pada  bengkaknya  anggaran  belanja  pegawai  yang  bahkan  mengalahkan  besaran  anggaran pembangunan. 33
Tidak berhenti sampai di situ, pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS juga menuai berbagai  problematika  seputar  penentuan  usia  dalam  kaitannya  dengan  masa  kerja, kewenangan  penentuan  daerah  terpencil  atau  tertinggal  beserta  kriterianya,  hingga pembebanan  biaya  pelaksanaan. 34 Terhadap  problematika  tersebut,  penerapan merit  system dalam  pengangkatan  pegawai  tidak  tetap  merupakan  sebuah  solusi  untuk  mengatasinya. Dengan  telah  diaturnya  PPPK  dalam  UU  ASN,  maka  pengaturan  mengenai  PPPK  tidak tunduk  pada  ketentuan  Undang-Undang  Nomor  13  Tahun  2003  tentang  Ketenagakerjaan
30 Dwi  Aryanti  Ramadhani  dan  Iwan Erar  Joesoef,  “PERLINDUNGAN  HUKUM  PEGAWAI  PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA (PPPK) DALAM KONSEP PERJANJIAN KERJA WAKTU TERTENTU DI INSTITUSI PERGURUAN TINGGI”, Jurnal Yuridis 7, no. 1 (2020): 1-26, 23, DOI: 10.35586/jyur.v7i1.1308.
31 Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara , UU Nomor 5 Tahun 2014, LN Nomor 6 Tahun 2014, TLN Nomor 5494, Pasal 105 Ayat (1).
32 Republik  Indonesia, Undang-Undang  tentang Ketenagakerjaan ,  UU  Nomor  13  Tahun  2003,  LN  Nomor  39 Tahun 2003, TLN Nomor 4279, Pasal 56 Ayat (2).
33 Rike Anggun Artisa, Op. Cit. , 40.
34 Novi  Savarianti  Fahrani,  “MANAJEMEN  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA  DI PEMERINTAH KOTA BANDA ACEH”, Jurnal Civil Service 9, no. 2 (2015): 55-70, 62.
meskipun sama-sama menggunakan sistem perjanjian kerja dengan waktu tertentu. Dalam hal ini,  pengaturan  mengenai  PPPK  tunduk  pada  dan  diatur  dalam  ranah  hukum  publik  oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. 35
Lebih  lanjut,  dalam  hal  status  kepegawaian,  tentu  saja  status  kepegawaian  PNS  dan PPPK jelas berbeda. Regulasi  yang berlaku bagi PNS pun tidak secara otomatis  berlaku bagi PPPK.  Dengan  kekuatan  hukum  yang  dimilikinya,  PNS  dapat  mengambil  kebijakan berdasarkan  kewenangannya.  Di  sisi  lain,  PPPK  hanyalah  pegawai  pemerintah  dengan keahlian  khusus  yang  dimiliki  dan  bertugas  sebagai  pelaksana. 36 Dalam  hal  ini,  diferensiasi mendasar  antara  PNS  dan  PPPK  adalah  hubungan  hukumnya.  Status  kepegawaian  PNS adalah  sebagai  pegawai  tetap  yang  masa  berakhirnya  adalah  batas  usia  pensiun,  sedangkan status kepegawaian PPPK berakhir melalui pemutusan hubungan kerja.
Problematika  selanjutnya  perihal  pengaturan  PPPK  dalam  UU  ASN  adalah dimungkinkannya  bagi  PNS  yang  sudah  pensiun  untuk  menjadi  PPPK  dengan  memenuhi persyaratan tertentu seperti memiliki kompetensi yang dibutuhkan dan tidak melampaui batas usia  maksimal.  Adanya  pengaturan  seperti  ini  tentu  saja  berkontribusi  pada  terhambatnya regenerasi  suatu  instansi  karena  yang  bekerja  di  tempat  tersebut  hanyalah  orang-orang  yang sama.  Bagaimanakah  ketentuan  ini  akan  memberikan  rasa  keadilan  mengingat  ruang  dan kesempatan bagi masyarakat untuk menjadi PPPK menjadi berkurang?
Terakhir,  dalam tali temalinya dengan status hukum dan  hubungan  hukum  PPPK  yang hanya  sebatas  hubungan  hukum  secara  perdata  (kontraktual),  maka  dalam  hal  ini  sangat diperlukan  kejelasan  dari  sisi  pengaturan  dan  kesepakatan  dari  sejak  rekrutmen  sampai bagaimana  hubungan  kerja  berakhir.  Selain  itu,  juga  perlu  ditetapkan  secara  jelas  dan  tegas dari  awal  mengenai  jenis  pekerjaan  dan  hak  serta  kewajiban  Pegawai  Pemerintah  dengan Perjanjian  Kerja  (PPPK).  Dengan  begitu,  maka  kepastian  secara  hukum  bagi  Pegawai Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja  (PPPK)  dalam  bekerja  dan  menjalani  masa  hubungan kerja akan tercipta. 37

## 7. Persinggungan Eksistensi PPPK dengan Eksistensi Tenaga Ahli
Setelah menguraikan berbagai problematika  dan anomali seputar kehadiran PPPK dalam cakrawala kepegawaian di Indonesia, pada pembahasan ini penulis ingin mempersinggungkan eksistensi  PPPK  dengan  eksistensi  Tenaga  Ahli  mengingat  keduanya  memiliki  karakteristik yang  sama,  sebagai  upaya  menguji  keberlangsungan  dan  kesinambungan  gagasan  lahirnya PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  sebagai  suatu  anomali.  Untuk memfokuskan diskursus pemikiran dalam tulisan ini, penulis mendasarkan persinggungannya dengan Tenaga Ahli Anggota DPR dimana eksistensinya masih tetap berlangsung hingga kini dan diakui di dalam peraturan perundang-undangan.
Jika ditilik secara historis, sejak tahun 2003 Sekretariat Jenderal DPR sudah menyediakan anggaran  untuk  pengadaan  satu  asisten  pribadi  bagi  setiap  anggota  legislatif  sebagai  bagian dari supporting  system  parliament yang  bertujuan  untuk  meningkatkan  kinerja  anggota dewan. 38 Dalam  praktiknya,  asisten  pribadi  tersebut  dibayar  oleh  Sekretariat  Jenderal  DPR
35 Terdapat  pandangan  yang  melihat  bahwa  keberadaan  PPPK  secara  hukum  adalah  di  tengah-tengah  antara hukum  publik  dan  hukum  privat.  Jika  didudukkan  dalam  status  hukum  privat  maka  berkonsekuensi  pada  hak sebagai  tenaga  kerja  swasta,  memiliki  hubungan  industrial,  negosiasi  gaji  dan  tunjangan  serta  hak ketenagakerjaan  lainnya.  Dalam  status  ini,  UU  Ketenagakerjaan  akan  mengikat  bagi  PPPK.  Lihat  Wawanudin dan Rohidin Sudarno, Op. Cit. , 34.
36 Edi  Siswadi, Birokrasi  Masa  Depan Menuju  Tata  Kelola Pemerintahan yang Efektif  dan  Prima ,  (Bandung: Mutiara Press, 2012), 156.
37 Sri Hartini, dkk., Hukum Kepegawaian di Indonesia , Cetakan Ketiga, (Jakarta: Sinar Grafika, 2014), hal. 31.
38 Ziegenhain  dalam  Marco  Bunte  dan  Andreas  Ufen  ( Eds .), Democratization  in  Post-Soeharto  Indonesia , (London: Routledge, 2009), 44.
yang  tentu  saja  pendanaannya  berasal  dari  APBN  untuk  membantu  kinerja  para  anggota legislatif dalam menjalankan fungsi legislasinya.
Selanjutnya  pada  tahun  2007,  Sekretariat  Jenderal  DPR  kembali  memberikan  fasilitas satu  tenaga  ahli  kepada  setiap  legislator  yang  dimaksudkan  untuk  mendongkrak  kinerja lembaga  legislatif  yang  belum  membaik.  Rekrutmen  dilakukan  dengan  mengadakan serangkaian  tes  administrasi,  wawancara,  dan  psikologi.  Tenaga  ahli  tersebut  berstatus kontrak  selama  satu  tahun  dan  dievaluasi  di  tiap  tahunnya. 39 Dalam  perkembangan selanjutnya,  payung  hukum  yang  kuat  untuk  menaungi  eksistensi  tenaga  ahli  anggota legislatif baru ada pada tahun 2009 ketika eksistensinya dimasukkan secara normatif ke dalam ketentuan Pasal 80 Ayat (6) dan Pasal 395 Ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Ketentuan  normatif  tersebut  untuk  selanjutnya  diturunkan  ke  dalam  peraturan  yang lebih rendah, yaitu Peraturan Tata Tertib DPR Tahun 2009 Pasal 293 Ayat (1) sampai dengan Ayat (8). Dalam ketentuan tersebut, dijelaskan bahwa anggota dewan memiliki otoritas untuk mengusulkan calon tenaga ahli sesuai dengan kebutuhannya. Tenaga ahli bertanggung jawab kepada  anggota  dan  bisa  diberhentikan  oleh  Sekretaris  Jenderal  DPR  atas  usul  dari  anggota dewan.  Surat  Keputusan  pengangkatan  tenaga  ahli  berlaku  kontrak  selama  satu  tahun  dan diadakan  evaluasi  di  akhir  tahunnnya.  Jika  anggota  dewan  yang  bersangkutan  tidak mempermasalahkan  kinerja  tenaga  ahli  dalam  evaluasi  tahunan  tersebut,  maka  kontrak  akan diperpanjang selama satu tahun berikutnya.
Sejak  awal  tahun  2011,  Sekretariat  Jenderal  DPR  menambah  lagi  fasilitas  satu  orang tenaga ahli untuk setiap legislator. Hingga kini, setiap anggota legislatif  memiliki dua tenaga ahli  yang dibiayai dari  anggaran Sekretariat Jenderal DPR. 40 Dewasa  ini, ketentuan normatif perihal tenaga ahli anggota legislatif tertuang dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD  dalam  Bab  VII  tentang  Sistem  Pendukung  dimana dalam Pasal 415 disebutkan bahwa Pegawai Sekretariat Jenderal DPR RI terdiri atas Pegawai Negeri  Sipil  (PNS)  dan  Pegawai  Tidak  Tetap.  Selanjutnya,  Pasal  416  mengatur  mengenai kelompok  pakar  atau  Tim  Ahli  sedangkan  Paragraf  5  Pasal  417  mengatur  mengenai  Tenaga Ahli  yang  di  antaranya  meliputi  Tenaga  Ahli  alat  kelengkapan  DPR,  Tenaga  Ahli  anggota DPR, dan Tenaga Ahli Fraksi.
Sejatinya,  berdasarkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  tersebut,  eksistensi Tenaga Ahli Anggota DPR sebagai orang yang bekerja bukan pada Instansi Swasta, sangatlah bersinggungan dan tidak bisa terlepas dari ketentuan Undang-Undang Aparatur Sipil Negara. Dalam  artian,  karakteristik  Tenaga  Ahli  Anggota  DPR  sangat  serupa  dengan  karakteristik PPPK.  Akan  tetapi,  diferensiasi  yang  paling  mendasar  adalah  bahwa  di  dalam pelaksanaannya,  eksistensi  Tenaga  Ahli  anggota  legislatif  sudah  berjalan  sejak  lama  secara berkesinambungan dan  memiliki payung hukum  yang  menaunginya. Berbeda  halnya dengan pelaksanaan  PPPK  yang  masih  ‘carut  marut’  dan  hanya  diselimuti  dengan  berbagai problematika.  Jika  terus  seperti  ini,  penulis  menegaskan  bahwa  seiring  dengan  berjalannya waktu,  eksistensi  PPPK  hanya  akan  tenggelam  ditelan  permasalahan.  Dengan  demikian, upaya  menghentaskan  ‘carut  marut’  kompetensi  dan  profesionalitas  SDM  Aparatur  Negara dalam tubuh birokrasi di Indonesia dengan hadirnya PPPK hanyalah suatu anomali yang tidak berarti.
Sebaliknya,  jika  berbagai  problematika  tersebut  dapat  segera  diatasi  oleh  Pemerintah dengan  kekuasaan  dan  kewenangan  legislasi  yang  dimilikinya,  maka  bukan  tidak  mungkin stigma  ‘anomali’  yang  menyelimuti  akan  berganti  menjadi  ‘solusi’.  Kehadiran  PPPK  dalam
39 Yogi  Setya  Permana  dan  Pandu  Yuhsina  Adaba,  “MENELISIK  PERAN  TENAGA  AHLI  ANGGOTA LEGISLATIF”, Jurnal Penelitian Politik 8, no. 1 (2011): 83-94, 87.
40 Ibid. , 88.
cakrawala kepegawaian di Indonesia dapat menjadi suatu alternatif  solusi dalam pemenuhan kekurangan  pegawai  melalui  pegawai  non-PNS  yang  diharapkan  dapat  dilaksanakan  secara profesional,  transparan  dan  objektif,  serta  bebas  dari  intervensi  politik  dan  bersih  dari  KKN sehingga  tidak  dapat  dijadikan  sebagai  sarana  dan  alat  politik  untuk  kepentingan  kelompok atau golongan tertentu. 41

## C. Kesimpulan
Hadirnya  PPPK  dalam  cakrawala  kepegawaian  di  Indonesia  yang  diinisiasi  oleh hadirnya  UU  ASN  dan  menjadi  bagian  dari  Pegawai  ASN  sejatinya  merupakan  bagian  dari agenda  reformasi  birokrasi  yang  disinyalir  mampu  mengakomodir  SDM  yang  unggul  dan profesional  untuk  menjawab  ‘carut  marut’  kompetensi  dan  profesionalitas  SDM  Aparatur Negara dalam tubuh birokrasi di Indonesia. Kendati demikian, kehadiran PPPK menjadi suatu anomali  karena  berbagai  problematika  yang  menyelimutinya  dalam  implementasinya. Anomali  kehadiran  tersebut  di  antaranya  meliputi  upaya  penyelesaian  problematika  seputar tenaga  honorer,  pengisian  jabatan  ASN  oleh  PPPK,  penilaian  kinerja  dan  pengembangan kompetensi PPPK, sistem penggajian PPPK, penetapan kebutuhan dan pengadaan PPPK, serta pemutusan hubungan kerja dan status kepegawaian PPPK.
Dalam  persinggungannya  dengan  Tenaga  Ahli,  terdapat  diferensiasi  yang  paling mendasar  dalam  implementasinya  dimana  eksistensi  Tenaga  Ahli  Anggota  DPR  misalnya, sudah  berjalan  sejak  lama  secara  berkesinambungan  dengan  payung  hukum  yang menaunginya. Pada titik inilah jika berbagai problematika tersebut tidak segera diatasi, maka seiring  berjalannya  waktu  eksistensi  PPPK  hanya  akan  tenggelam  ditelan  permasalahan. Terhadap  hal-hal  tersebut,  penulis  menawarkan  solusi  dan  memberikan  saran  agar  kiranya Pemerintah  (dalam  hal  ini  Presiden)  sebagai  pembentuk  undang-undang  dan  para  pemangku kepentingan  ( stakeholders )  lainnya  agar  segera  menetapkan  peraturan  pelaksana  yang  lebih khusus  dan  terperinci  dalam  upaya  memaksimalkan  perekrutan  PPPK  untuk  memenuhi kekurangan  pegawai  melalui  pegawai  non-PNS  yang  diharapkan  dapat  dilaksanakan  secara profesional, transparan dan objektif, serta bebas dari  intervensi politik dan  bersih dari  KKN. Hal demikian tentu saja dapat dinilai mampu memberikan keadilan dan kepastian hukum bagi PPPK dan tenaga honorer/pegawai tidak tetap lainnya yang selama ini telah ada dan diakui.

## DAFTAR PUSTAKA

## A. Jurnal
Artisa,  Rike  Anggun.  “PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA (PPPK): REVIEW TERHADAP  UNDANG-UNDANG  NOMOR  5  TAHUN  2014 TENTANG  APARATUR  SIPIL  NEGARA”. Jurnal  Pembangunan  dan  Kebijakan Publik 6, no. 1, 2015: 33-42.
Ayusari,  Tri  Widhi,  dkk.,  “PENGANGKATAN  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN PERJANJIAN  KERJA  (PPPK)  DAN  IMPLIKASINYA  TERHADAP  HAK  DAN KEWAJIBAN KEPEGAWAIAN”, Soedirman Law Review 2, no. 1, 2020: 49-71. Bunte,  Marco.,  Ufen,  Andreas. Democratization  in  Post-Soeharto  Indonesia ,  London: Routledge, 2009.
Faedlulloh,  Dodi.  “KERJA  DALAM  KESETARAAN:  STUDI  PPPK  DALAM  PROYEKSI KONFIGURASI APARATUR SIPIL NEGARA DI INDONESIA”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, 2015: 11-20.
41 Harry  Susan  Pujiraharjo,  “PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA  (PPPK):  SOLUSI DALAM REKRUTMEN PEGAWAI DARI PEGAWAI NON PNS ASN”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, (2015): 21-30, 28.
Fahrani,  Novi  Savarianti,  “MANAJEMEN  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN PERJANJIAN  KERJA  DI  PEMERINTAH  KOTA  BANDA  ACEH”, Jurnal  Civil Service 9, no. 2, 2015: 55-70.
Ghufron, Ahmad, et al ., Hukum Kepegawaian di Indonesia , Cetakan Pertama, Jakarta: Rineka Cipta, 1991.

## Harahap, Nurmalita Ayuningtyas. “PERLINDUNGAN HUKUM PEGAWAI PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA UNTUK MEWUJUDKAN REFORMASI
BIROKRASI”, Jurnal Hukum Justitia Et Pax 32, no. 2, 2016: 13-31.
Haryanto,  Joko  Tri.  “ANALISIS  BEBAN  FISKAL  MANAJEMEN  PEGAWAIA PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, 2015: 31-44.
Juliani, Henny. “DISKRESI DALAM REKRUTMEN PEGAWAI NON PEGAWAI NEGERI SIPIL  SETELAH  PEMBERLAKUAN  PERATURAN  PEMERINTAH  NOMOR  49 TAHUN  2018  TENTANG  MANAJEMEN  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN PERJANJIAN  KERJA”, Administrative  Law  and  Governance  Journal 2,  no.  2,  2019: 314-325, DOI: 10.14710/alj.v2i2.314%20-%20325.
Lohida,  Leni,  “ANALISIS  KOMPARASI  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN PERJANJIAN  KERJA  (PPPK)  DALAM  PARADIGMA  UNDANG-UNDANG NOMOR  5  TAHUN  2014  TENTANG  APARATUR  SIPIL  NEGARA”, Jurnal  Civil Service 9, no. 2, 2015: 45-53.
Permana,  Yogi  Setya.,  Adaba,  Pandu  Yuhsina.  “MENELISIK  PERAN  TENAGA  AHLI ANGGOTA LEGISLATIF”, Jurnal Penelitian Politik 8, no. 1, 2011: 83-94. Pujiraharjo,  Harry  Susan.  “PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA (PPPK):  SOLUSI  DALAM  REKRUTMEN  PEGAWAI  DARI  PEGAWAI  NON  PNS ASN”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, 2015: 21-30.
Putranto,  Agustinus  Sulistyo  Tri.  “PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN KERJA:  PENGERTIAN  DAN  URGENSINYA”, Jurnal  Kebijakan  dan  Manajemen PNS 9, no. 2, 2015: 1-10.
Ramadhani,  Dwi  Aryanti.,  Joesoef,  Iwan  Erar.  “PERLINDUNGAN  HUKUM  PEGAWAI PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA  (PPPK)  DALAM  KONSEP PERJANJIAN  KERJA  WAKTU  TERTENTU  DI  INSTITUSI  PERGURUAN TINGGI”, Jurnal Yuridis 7, no. 1, 2020: 1-26, 23, DOI: 10.35586/jyur.v7i1.1308. Tobirin.  “TANTANGAN  DAN  PELUANG  PENERAPAN  MANAJEMEN  BERBASIS KINERJA  PADA  PEGAWAI  PEMERINTAH  DENGAN  PERJANJIAN  KERJA  DI DAERAH”, Jurnal Civil Service 9, no. 2, 2015: 71-79.
Wawanudin.,  Sudarno,  Rohidin.  “PELAKSANAAN  SISTEM  MERIT  DALAM  UU  ASN, WEWENANG  KASN  DAN  ANALISIS  PERATURAN  PERUNDANG-UNDANGAN YANG BERPENGARUH TERHADAP WEWENANG KASN”, Jurnal Mozaik 10, no. 1, 2018: 26-40.

## B. Buku
Hartini, Sri, dkk., Hukum Kepegawaian di Indonesia , Cetakan Ketiga, Jakarta: Sinar Grafika, 2014.
Siswadi,  Edi. Birokrasi  Masa  Depan  Menuju  Tata  Kelola  Pemerintahan  yang  Efektif  dan Prima . Bandung: Mutiara Press, 2012.

## C. Peraturan
Republik  Indonesia,  Peraturan  Pemerintah  tentang  Manajemen  Pegawai  Pemerintah  dengan Perjanjian Kerja, Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018.
Republik  Indonesia,  Peraturan  Pemerintah  tentang  Pengangkatan  Tenaga  Honorer  Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 sebagaimana telah  diubah  beberapa  kali  terakhir  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  56  Tahun 2012.
Republik  Indonesia,  Undang-Undang  tentang  Aparatur  Sipil  Negara,  UU  Nomor  5  Tahun 2014, LN Nomor 6 Tahun 2014, TLN Nomor 5494.
Republik  Indonesia,  Undang-Undang  tentang  Ketenagakerjaan,  UU  Nomor  13  Tahun  2003, LN Nomor 39 Tahun 2003, TLN Nomor 4279.
Republik  Indonesia,  Undang-Undang  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  8 Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok  Kepegawaian,  UU  Nomor  43  Tahun  1999,  LN Nomor 169 Tahun 1999, TLN Nomor 3890.