## UNDANG-UNDANG PEMERINTAHAN DAERAH
NOMOR : 32 TAHUN 2004
DILIHAT DARI FUNGSI HUKUM
“A TOOL OF SOCIAL ENGINEERING DAN A TOOL OF SOCIAL CONTROL”
(Suatu Kajian Sosiologi Hukum)

## Almaida Galung
Dosen Fakultas Hukum Universitas Widya Gama Samarinda

## ABSTRAK
Peranan a tool of social engineering dan a tool of social control terhadap Undang- undang Pemerintahan Daerah Nomor : 32 Tahun 2004, sebagai sarana pengendalian sosial (a tool of social control) tetapi hukum juga berfungsi sebagai sarana rekayasa sosial (a tool of social engineering). Fungsi hukum inilah yang merupakan alat untuk menerapkan  aturan  hukum untuk  diberlakukan kepada  masyarakat  sekaligus penerapannya kepada penguasa yang diberlakukan dari atas ke bawah tanpa adanya penolakan  atas  kehadirannya.  Fungsi  inilah  yang  mendasarinya  betapa  kuatnya pengaruh  kelompok  elit  yang  dapat  memanfaatkan  perubahan-perubahan  yang diinginkan di dalam menyamakan persepsi atau pengaruhnya di dalam memanfaatkan kedudukan eksekutif  mayoritas di parlemen.
Kata Kunci : Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Sarana Kontrol dan Rekayasa Sosial.

## PENDAHULUAN
Dengan bergulirnya reformasi dengan begitu pesat menerobos kekuatan orde baru yang  dikendalikan  oleh  Presiden  Republik  Indonesia  yang  ke-2  Presiden  Soeharto yang  begitu lama  di  dalam  cengkraman sehingga  perjalanan  demokrasi  yang diharapkan  oleh  rakyat  Indonesia  berjalan  di tempat.  Jatuhnya  rezim  orde  baru membuka  kesempatan  yang  besar  baik  bagi  rakyatnya  maupun  pemerintah  daerah yang  ada diseluruh  wilayah  Republik  Indonesia untuk  mencari  jati  dirinya  yang selama ini dikekang oleh Penguasa orde baru. Runtuhnya Uni Soviet oleh glasnot dan Prostika sehingga daerah-daerah yang berada di dalam Uni Soviet mendirikan negara- negara  baru  yang  jauh  dari  ciri  khas  pada  waktu  masih  di  dalam  kekuasaan  Rezim komunis  tersebut.  Hal  ini  sama  yang  terjadi  di  dalam  negara  Yugoslavia  banyak
daerah mendirikan negara yang berpisah pada Biograd (ibu kota Yogoslavia) bahkan menimbulkan  perang  saudara  yang  berkepanjangan,  perang  Balkan  antara  Serbia dengan Bosnia beserta Kroasia.
Pemerintah  Pusat  di  Jakarta mengkawatirkan  hal  tersebut  terjadi  di  Indonesia dengan keanegaragaman yang berbeda-beda dengan bahasa yang berbeda begitu pula adat yang berbeda-beda pada setiap daerah-daerah. Keterbukaan Reformasi ini begitu deras  sehingga  setiap  daerah,  apalagi  daerah  yang  mempunyai  potensial  kekayaan alam  yang  besar  mempunyai  keiginan untuk  mendirikan  negara  sendiri.  Pemerintah pusat  menilai  gejala  ini  sangat  mungkin  terjadi  bergejolaknya  daerah-daerah  untuk berpikir  sama,  oleh  sebab  itu  Pemerintah  Pusat  menciptakan  dengan melihat  fungsi hukum  sebagai  alat  rekayasa  sosial  dan  sebagai  alat  pengendali  sosial di  dalam menerapkan Undang – undang  tentang Pemerintahan Daerah Nomor 32 Tahun 2004. Bahwa  Pemerintahan  Pusat  memberikan  angin  segar  untuk  sedikit  memberikan kebebasan di dalam pengelolaan daerah dengan penggunaan anggaran belanja yang di anggap  berimbang  antara  pusat  dengan  daerah,  dengan  menjauhkan  kepada pembentukan  angkatan  bersenjata, bidang politik luar  negeri,  Hankam,  Peradilan, Pembuatan mata uang dan berhubungan dengan perjanjian dengan negara lain.
Produk  hukum    undang-undang  Otonomi  Daerah    Undang-undang  Nomor  22 tahun  1999  memberikan  lampu  hijau  yang  mempunyai  landasan  hukum  untuk memberikan arah  dan  semangat  daerah-daerah    di  dalam    pengelolaan  daerah  untuk lebih  maju  dan menumbuhkan  prakarsa  dan  kreativitas  mereka  secara  aktif untuk memprioritaskan  ciri  khusus  yang  melekat  di  daerahnya.  Semangat  inilah  yang diharapkan untuk mempercepat pembangunan bangsa di segala sektor, keanegaragaman  adat  istiadat,  bahasa,  kebudayaan  sebagai  kekayaan  natural  yang dipertahankan  oleh  masing-masing  daerah  untuk  saling  melengkapi  sehingga memberikan  keutuhan  yang  sempurna  dan  melengkapi  satu  sama  lain  yang memberikan keutuhan bagi bangsa maupun negara.
Beberapa  hal  yang  mendasar  mengenai  otonomi  daerah  dalam  Undang-undang Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang  sangat  berbeda  dengan prinsip undang-undang sebelumnya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 yaitu :
1. Dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 pelaksanaan otonomi daerah Iebih mengedepankan otonomi daerah sebagai kewajiban daripada hak, sedang dalam Undang-undang No:22 Tahun 1999 menekankan arti penting kewenangan daerah dalam  mengatur  dan  mengurus  kepentingan  masyarakat  melalui  prakarsanya sendiri.
2. Prinsip yang menekankan asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan asas dekonsentrasi seperti yang selama ini diatur dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tidak dipergunakan Iagi, karena kepada daerah otonom diberikan otonomi  yang  Iuas,  nyata  dan  bertanggungjawab.  HaI  ini  secara  proporsional diwujudkan  dengan  pengaturan,  pembagian  dan  pemanfaatan  sumber  daya nasional  yang  berkeadilan,  serta  perimbangan  keuangan  pusat  dan  daerah.  Di
samping itu, otonomi daerahjuga dilaksanakan dengan prinsip-prinsip demokrasi yang juga memperhatikan keanekaragaman daerah.
3. Beberapa  hal  yang  sangat  mendasar  dalam  penyelenggaraan  otonomi  daerah dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, adalah pentingnya pemberdayaan masyarakat,  menumbuhkan  prakarsa  dan  kreativitas  mereka  secara  aktif,  serta meningkatkan  peran  dan  fungsi  Badan  Perwakilan  Rakyat  Daerah.  Oleh  karena itu,  dalam  Undang-undang  ini  otonomi  daerah  diletakkan  secara  utuh  pada daerah  otonom  yang  lebih  dekat  dengan  masyarakat,  yaitu  daerah  yang  selama ini berkedudukan sebagai Daerah Tk. II, yang dalam Undang-undang ini disebut Daerah Kabupaten dan Daerah Kota.
4. Sistem  otonomi  yang  dianut  dalam  Undang-undang  Nomor  22  Tahun  1999 adalah  otonomi  yang  luas,  nyata  dan bertanggung  jawab,  dimana  semua kewenangan  pemerintah,  kecuali  bidang  politik  luar  negeri,  hankam,  peradilan, moneter  dan  fiskal  serta  agama  dan  bidang- bidang  tertentu  diserahkan  kepada daerah  secara  utuh,  bulat  dan  menyeluruh,  yang  ditetapkan  dengan  peraturan pemerintah.
5. Daerah  otonom  mempunyai  kewenangan  dan  kebebasan  untuk  membentuk  dan melaksanakan kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakat. Sedang yang selama ini disebut Daerah Tingkat I atau yang setingkat, diganti menjadi daerah propinsi  dengan  kedudukan  sebagai  daerah  otonom  yang  sekaligus  wilayah administrasi,  yaitu  wilayah  kerja  Gubernur  dalam  melaksanakan  fungsi-fungsi kewenangan pusat yang didelegasikan kepadanya.
6. Kabupaten dan Kota sepenuhnya menggunakan asas desentralisasi atau otonom. Dalam  hubungan  ini,  kecamatan  tidak  lagi  berfungsi  sebagai  peringkat dekonsentrasi  dan  wilayah  administrasi,  tetapi  menjadi  perangkat  daerah kabupaten/kota.  Mengenai  asas  tugas  pembantuan  dapat  diselenggarakan  di daerah propinsi, kabupaten, kota dan desa. Pengaturan mengenai penyelenggaraan pemerintahan desa sepenuhnya diserahkan pada daerah masing- masing dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah.
7. Wilayah  Propinsi  meliputi  wilayah  laut  sepanjang  12  mil  dihitung  secara  lurus dari  garis  pangkal  pantai,  sedang  wilayah  Kabupaten/Kota  yang  berkenaan dengan wilayah laut sebatas 1/3 wilayah laut propinsi.
8. Pemerintah  Daerah  terdiri  dari  Kepala  Daerah  dan  perangkat  daerah  lainnya sedang  DPRD  bukan  unsur  pemerintah  daerah.  DPRD  mempunyai  fungsi pengawasan,  anggaran  dan  legislasi  daerah.  Kepala  daerah  dipilih  dan bertanggung jawab kepada DPRD. Gubernur selaku kepala wilayah administratif bertanggung jawab kepada Presiden.
9. Peraturan  Daerah  ditetapkan  oleh  Kepala  Daerah  dengan  persetujuan  DPRD sesuai  pedoman  yang  ditetapkan  Pemerintah,  dan  tidak  perlu  disahkan  oleh pejabat yang berwenang.
10. Daerah  dibentuk  berdasarkan  pertimbangan  kemampuan  ekonomi,  potensi daerah,  sosial  budaya,  sosial  politik,  jumlah  penduduk,  luas  daerah,  dan pertimbangannya  lain  yang  memungkinkan  terselenggaranya  otonomi  daerah, daerah,  daerah  yang  tidak  mampu  menyelenggarakan  otonomi  daerah  dapat dihapus  dan  atau  digabung  dengan  daerah  lain.  Daerah  dapat  dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah, yang ditetapkan dengan undang-undang.
11. Setiap  daerah  hanya  dapat  memiliki  seorang  wakil  kepala  daerah,  dan  dipilih bersama pemilihan kepala daerah dalam satu paket pemilihan oleh DPRD.
12. Yang  dapat  menjadi  Kepala  Daerah  adalah  warga  negara  Republik  Indonesia dengan syarat-syarat :
a) Bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa.
b) Setia dan taat kepada Negara Kesatuan Republik Indonesia dan Pemerintah yang sah.
c) Tidak  pernah  terlibat  dalam  kegiatan  yang  mengkhianati  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  yang  berdasarkan  Pancasila  dan  UUD  1945  yang dinyatakan dengan surat keterangan Ketua Pengadilan Negeri.
d) Berpendidikan sekurang-kurangnya SLTA dan atau sederajat.
e) Berumur sekurang-kurangnya 30 tahun.
f) Sehat jasmani dan rohani.
g) Nyata-nyata tidak terganggu jiwa/ingatannya.
h) Tidak pernah dihukum penjara karena melakukan tindak pidana.
i) Tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan keputusan pengadilan negeri.
j) Mengenal daerahnya dan dikenal oleh masyarakat daerahnya.
k) Menyerahkan daftar kekayaan pribadi.
l) Bersedia dicalonkan menjadi Kepala Daerah.
13. Daerah  diberi  kewenangan  untuk  melakukan  pengangkatan  ,  pemindahan, pemberhentian,  penetapan  pensiun,  pendidikan  dan  pelatihan  pegawai  sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah, berdasarkan nama, standar, prosedur yang ditetapkan pemerintah.
14. Keuangan  daerah  bersumber  dari pendapatan  asli  daerah,  dana  perimbangan keuangan  pusat  dan  daerah,  pinjaman  daerah  dan  lain-lain  pendapatan  sah. Dalam  setiap  kewenangan  pemerintahan  yang  menjadi  wewenang  daerah melekat kewenangan keuangan.
15. Kepada Kabupaten dan Kota diberikan otonomi yang luas, sedang pada propinsi otonomi  yang  terbatas.  Kewenangan  yang  ada  pada  propinsi  adalah  otonomi yang  bersifat  lintas  Kabupaten  dan  Kota,  yakni  serangkaian  kewenangan  yang tidak  efektif  dan  efisien  kalau  diselenggarakan  dengan  pola  kerjasama  antar Kabupaten  atau  Kota.  Misalnya  kewenangan  di  bidang  perhubungan,  pekerjaan umum,  kehutanan  dan  perkebunan  dan  kewenangan  bidang  pemerintahan tertentu lainnya dalam skala propinsi termasuk berbagai kewenangan yang belum mampu ditangani Kabupaten dan Kota.
16. Pengelolaan kawasan perkotaan di luar daerah kota dapat dilakukan dengan cara membentuk  badan  pengelola  tersendiri,  baik  secara  intern  oleh  pemerintah Kabupaten sendiri maupun melalui berkerjasama antar daerah atau dengan pihak ketiga.  Selain  DPRD,  daerah  juga memiliki  kelembagaan  lingkup  pemerintah daerah, yang terdiri dari Kepala Daerah, Sekretariat Daerah, Dinas-Dinas Tehnis Daerah,  Lembaga  Staf  Teknis  Daerah,  seperti  yang  menangani  perencanaan, penelitian  dan  pengembangan,  pendidikan  dan  latihan,  pengawasan dan  badan usaha milik daerah. Besaran dan pembentukan lembaga-lembaga itu sepenuhnya diserahkan pada daerah. Lembaga pembantu Gubernur, Pembantu
Bupati/Walikota, Asisten Sekwilda, Kantor Wilayah dan Kandep dihapus.
17. Kepala  Daerah  sepenuhnya  bertanggungjawab kepada  DPRD,  dan  DPRD  dapat meminta  Kepala  Daerahnya  berhenti  apabila  pertanggung  jawaban  Kepala daerah setelah 2 (dua) kali tidak dapat diterima oleh DPRD.
Bahwa kemajuan Undang-undang No. 22 tahun 1999 sangat luar biasa di dalam mengembangkan  sepenuhnya kepada  Daerah-daerah  secara  optimal  sebagai  bentuk sebagai sarana  pengendalian  sosial  (a  tool  of social control)  tetapi  hukum  juga berfungsi sebagai sarana rekayasa sosial (a tool of social engineering).
Pada  tanggal  29  September  2004  DPR-RI  dan  Presiden-RI  telah  menyetujui bersama  Rancangan  Undang  Undang  Tentang  Pemerintahan  Daerah  untuk  disahkan menjadi Undang Undang Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004.
Lahirnya Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai  pengganti  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan Daerah,  diharapkan  dapat  menyelesaikan  berbagai  permasalahan  yang  timbul
dibidang  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  sebagai  akibat  berlakunya UndangUndang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang  mulai berlaku sejak tanggal 19 Nopember 1999.
Salah  satu  dorongan  yang  sangat  penting  untuk  melakukan  perubahan  terhadap beberapa ketentuan dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, antara lain adalah untuk  meluruskan  kembali  pemahaman  penerapan  sistem  desentralisasi  atau  daerah otonom,  tanpa  mengesampingkan  pemahaman  bahwa  sistem  ketatanegaraan  yang dianut oleh Republik Indonesia adalah Negara Kesatuan .
Penegasan  bentuk  Negara  Republik  Indonesia  adalah  Negara  Kesatuan  dengan jelas dapat kita baca dalam Pasal 1 ayat (1) Undang Undang Dasar Tahun 1945 baik sebelum maupun beberapa kali  perubahan.
Penerapan  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  Tentang Pemerintahan Daerah  telah  menimbulkan  berbagai  permasalahan  dalam penyelenggaraan pemerintahan  daerah.  Keadaan  yang  demikian  apabila  tidak  segera diambil  langkah- langkah  penanggulangannya,  dikhawatirkan  dapat  membahayakan eksistensi  atau kelangsungan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

## PERMASALAHAN
Dari  uraian  latar  belakang  tersebut  di  atas,  rumusan masalah  yang  diajukan dalam tulisan ini adalah :
1) Bagaimana Fungsi  Hukum  sebagai sarana  pengendalian  sosial  (a  tool  of social control) dan hukum juga berfungsi sebagai sarana rekayasa sosial (a tool of social engineering) atas    perubahan Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  menjadi Undang-undang Nomor : 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah ? Memperhatikan perumusan masalah sebagaimana tersebut di atas, maka penelitian ini bertujuan untuk :
1. Mengkaji hubungan Fungsi Hukum sebagai sarana pengendalian sosial (a tool of social control) dan hukum juga berfungsi sebagai sarana rekayasa sosial (a tool of social  engineering)  atas    perubahan Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999 menjadi Undang-undang Nomor : 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah. Hasil  penelitian ini  diharapkan  sebagai  salah  satu  sumbangan  pemikiran  untuk kepentingan  masyarakat  dan  pemerintah  daerah  maupun  pusat,  baik  secara  teoritis maupun praktis yaitu :
1. Secara  teoritis,  yaitu  untuk  kepentingan  ilmiah sebagai  in-put  bagi  Fungsi Hukum  sebagai sarana  pengendalian  sosial  (a  tool  of social control)  dan hukum  juga  berfungsi  sebagai  sarana  rekayasa  sosial  (a  tool  of social engineering) atas  perubahan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 menjadi Undang-undang Nomor : 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah
2. Secara  praktis yaitu  memberikan  sumbangan  pemikiran  dalam  rangka pelaksanaan produk hukum yang didukung oleh fungsi hukum sebagai sarana pengendalian  sosial  (a  tool  of social control)  dan  hukum  juga  berfungsi sebagai  sarana  rekayasa  sosial  (a  tool  of social  engineering)  atas    perubahan Undang Undang.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini  menggunakan  pendekatan  Yuridis  empiris,  Pendekatan  Yuridis empiris  yang  dimaksud  untuk  menulusuri  peranan  fungsi  hukum  sebagai sarana pengendalian sosial (a tool of social control) dan hukum juga berfungsi sebagai sarana rekayasa sosial (a tool of social engineering) atas  perubahan Undang Undang.

## A. Jenis Penelitian
Jenis penelitian ini deskriptif analisis, yaitu menggambarkan secara tuntas terhadap    fungsi  hukum  sebagai sarana  pengendalian sosial  (a  tool  of social control)  dan  hukum  juga  berfungsi  sebagai  sarana  rekayasa  sosial  (a  tool  of social engineering) atas  perubahan Undang Undang.

## B. Sumber Data
Sumber  data  dalam  penelitian  ini  menggunakan  data  primer  dan  data sekunder. Data  primer menyangkut  pemberlakuan  Undang-undang  No.  32  tahun  2004  sampai saat ini atas daerah-daerah. Data sekunder mencakup bahan-bahan hukum primer dan Undang-undang No.22 tahun 1999.

## PEMBAHASAN
Menurut  Roscoe  Pound  &  Carl  Von  Savigny  yang  terkenal  dengan  teorinya Bahwa  adalah  alat  yang  mempengaruhi  merekayasa  masyarakat    (a  tool  of social engineering),  jadi  apa  yang  dilakukan  pembentukan  hukum  adalah  penyimbangan segala kepentingan  yang ada dalam masyarakat dan pemerintah. Kepentingan negara harus  paling  tinggi  atas  karenanya  mempunyai  kepentingan  nasional.  Kepentingan nasional  tersebut  harus  melindungi  kepentingan  negara  kemauan  negara  adalah kemauan publik.
Hukum  ituberperan  untuk  merubah  keadaan  masyarakat  seperti  apa  yang diinginkan oleh hukum. Hukum dapat melakukan perubahan secara paksa, agar dapat dapat yang diinginkan oleh hukum, hukum dipaksakan ke bawah, contoh Pemerintah melarang  merokok,  berhenti  merokok  adalah  kepentingan  masyarakat.  Jika Negara
memaksa kita untuk merobah atau melarang kita menjadi lebih baik. Karena merokok dapat merugikan kesehatan.inilah yang disebut Social Control.
Dalam  proses  pembentukan paraturan hukum oleh  istitusi  politik,  peranan kekuatan politik hukum itu sangat menentukan. Institusi politik secara resmi diberikan otoritas  untuk  membentuk  hukum  hanyalah  sebuah  institusi  yang  vacum  tanpa  diisi oleh mereka yang diberi kewenangan untuk itu.
Pertentangan  Fungsi  Hukum  sebagai sarana  pengendalian  sosial  (a  tool  of social control)  dan  hukum  juga  berfungsi  sebagai  sarana  rekayasa  sosial  (a  tool  of social  engineering)  atas    perubahan Undang  Undang,  atas  hukum  berasal  dari masyarakat  yang  diwakilkan  oleh  Legislatif    sebagai  DPR  wakil  rakyat  di  dalam pemerintahan.  Apa  yang  diinginkan  masyarakat  akan  diaspirasikan di  dalam pembuatan Undang-undang.
Pemerintah Hukum Masyarakat Hukum Pemerintah Masyarakat
Proses  pembentukan hukum  di  Indonesia  selalu  dipengaruhi  oleh suatu kepentingan-kepentingan.  Kekuasaan  politiklah  yang  memiliki  kepentingan  tersebut. Kekuasaan  politik  tersebut  duduk    di  dalam  institusi  untuk  melakukan  legislasi kepentingan.
Pembentukan  undang-undang  secara  komprehensif  perlu  memperhatikan  3 (tiga) dimensi,  yaitu masa lalu  yang terkait dengan sejarah perjuangan bangsa, masa kini yaitu kondisi objektif yang ada sekarang dengan lingkungan strategisnya dengan memandang  ke  masa  depan  yang  dicita-citakan.  Dalam  kaitan  itu,  maka  dalam penyusunan  program  pembentukan  undang-undang  perlu  mempertimbangkan heterogenitas  hukum  yang  terdiri  dari  hukum  adat,  hukum  Islam,  hukum  agama lainnya,  hukum  kontemporer,  serta  Pancasila  dan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai sumber hukum tertinggi.
Di  samping  itu,  dalam  pembentukan  undang-undang  perlu  dipegang  teguh  3 (tiga) prinsip, yaitu:
1. kesetiaan  kepada  cita-cita  Sumpah  Pemuda,  proklamasi  kemerdekaan  17 Agustus, serta nilai-nilai filosofis yang terkandung dalam Pancasila, serta nilai-nilai  konstitusional  sebagaimana  termaktub  dalam  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. terselenggaranya  negara  hukum  Indonesia  yang  demokratis,  adil, sejahtera, dan damai; dan
3. Dikembangkannya  norma-norma  hukum  dan  pranata  hukum  baru  dalam rangka mendukung dan melandasi masyarakat secara berkelanjutan, tertib, lancar,  dan  damai  serta  mengayomi  seluruh tumpah  darah  dan  segenap bangsa Indonesia .
Beberapa Perubahan Yang Signifikan Ketentuan Tentang Pemerintahan Daerah Dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah. Sebelumnya permasalahan  yang  timbul  sebagai  akibat  berlakunya  Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 antara lain ;
1. Seolah  terputus  hubungan  secara  hirarki  dan  administrasi  antara Pemerintah  Pusat dan  Pemerintah  Daerah  Provinsi,  Daerah  Kabupaten, dan  Daerah  Kota,  antara  lain sebagai  akibat  ketentuan  dalam  Pasal  4 ayat  (2)  Undang Undang  Nomor  22  Tahun1999  tentang  Pemerintahan Daerah.
2. Timbul  gap  yang  mencolok  mengenai  kesejahteraan  masyarakat  antara daerah yang surplus dan daerah yang minus.
3. Timbul  kerancuan  dalam  pengelolaan  sumber daya  alam  antara kewenangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dan dikhawatirkan  dapat  mengancam keutuhan  wilayah  Negara  Kesatuan
Republik  Indonesia. Hal  tersebut  sebagai akibat  ketentuan  yang  rancu
dalam  Pasal  10  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun1999  tentang Pemerintahan daerah.
4. Terdapat gejala atau usaha dari beberapa daerah yang ingin memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Di sisi lain sistem Negara Kesatuan  sudah dengan  penuh  pengorbanan  diperjuangkan  oleh  para pendiri Negara Republik Indonesia.
5. Timbulnya  permasalahan  di bidang  penerapan  peraturan  perundang- undangan antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  daerah,  sebagai akibat  adanya  ketentuan dalam  Tap  MPR  Nomor  III/MPR/2000,  yang dalam  hierarki  Peraturan  Perundang-undangan  tidak  mencantumkan Peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  Menteri. Beberapa  daerah  menolak penerapan Peraturan Menteri, sedangkan sesuai dengan ketentuan Pasal 7  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tidak  semua  kewenangan Pemerintah Pusat diserahkan kepada Pemerintah Daerah.
Dalam tulisan ini pula dicoba untuk mengkritisi terhadap beberapa ketentuan dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang selain  merupakan  penyempurnaan  secara  signifikan  terhadap  ketentuan  dalam Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  juga menampung  berbagai  perkembangan  kebutuhan  hukum  dalam  masyarakat  yang sebenarnya kurang tepat jika pengaturannya dijadikan satu dengan pengaturan tentang penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah. Beberapa  ketentuan  yang  signifikan Ketentuan  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  Yang  Diatur  Dalam  Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Dikatakan  mengkritisi  “beberapa  ketentuan”  karena  dengan  keterbatasan waktu yang diberikan, sulit untuk dapat mencermati seluruh ketentuan dalam Undang- Undang  Nomor  32  Tahun  2004 yang  berjumlah  240  (dua  ratus  empat  puluh)  pasal tersebut.
Selanjutnya,  karena  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  sifatnya  juga menampung  perkembangan  kebutuhan  pengaturan  yang  sebenarnya  tidak  tepat  bila diatur  menjadi  satu  dalam  Undang-Undang  tentang  Pemerintahan  Daerah,  maka  bila kita  cermati  terdapat  kejanggalan  mengenai  substansi  yang  diatur  dalam  Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004.
Kejanggalan  tersebut  antara  lain  pengaturan  mengenai  Komisi Pemilihan Umum Daerah,  Panitia  Pemilihan,  Panitia  Pemungutan  Suara,  dan  Kampanye Pemilihan, yang juga menjadi materi dari Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004.
Dikatakan  kejanggalan,  karena  dalam  Teknik  Penyusunan  Peraturan Perundang-undangan,  judul  suatu  peraturan  harus  mencerminkan  substansi  yang diatur. Oleh karena itu, substansi yang diatur dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 sesuai  dengan  judulnya,  haruslah  yang  terkait  langsung  mengenai PemerintahanDaerah.
Beberapa  ketentuan  dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  juga masih menimbulkan ketidakpastian hukum dalam penerapannya, antara lain ketentuan yang diatur dalam Pasal 16 ayat (3), Pasal 17 ayat (3), dan Pasal 18 ayat (7), karena
pendelegasian pengaturan lebih lanjut dalam pasal-pasal tersebut tidak disebut secara jelas  instrument  hukum  yang  digunakan,  misalnya  Peraturan  Pemerintah  ataukah Peraturan  Presiden.  Rumusan  yang  digunakan  adalah  dengan  “Peraturan  Perundang - undangan” sedangkan peraturan perundang -undangan banyak jenisnya.
Ketentuan  dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  yang  berhasil dicermati antara lain :
1. Terdapat  sistematika  yang  tidak  tepat  meletakkannya  atau  merumuskannya, yakni  pada  BAB  IV  Bagian  Kedelapan  Paragraf  Ketujuh,  yang  menyatakan tentang “Ketentuan Pidana Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil kepala Daerah”. Cara penulisan dan peletakan ketentuan pidana yang demikian tidak lazim dalam Teknik  Penyusunan  Peraturan  Perundang-undangan.  Ketentuan  Pidana seharusnya  diletakkan  sebelum  BAB  tentang  Ketentuan  Peralihan.  Apabila Ketentuan Peralihan tidak ada, letak Ketentuan Pidana sebelum BAB Ketentuan Penutup dengan judul KETENTUAN PIDANA, tanpa menyebut objeknya.
2. Terdapat  beberapa  rumusan  norma  yang  tidak  jelas  sehingga  sulit  dalam penerapannya, misalnya :
Ketentuan  Pasal  216  ayat  (2)  disebutkan  bahwa:  Perda,  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib mengakui dan menghormati... dan seterusnya. Perda  adalah benda mati apakah bisa mengakui dan menghormati ?
Ketentuan  Pasal  219  ayat  (1)  disebutkan  bahwa  :  Pemerintah  memberikan penghargaan  dalam  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah.  Ketentuan dalam Pasal tersebut  tanpa  diikuti  pernyataan  lebih  lanjut  mengenai  berbagaihal  yang terkait dengan “pemberian penghargaan” misalnya dalam bidang apa, bagaimana persyaratannya,  apa  kriterianya,  serta  dalam  bentuk  apa penghargaan  diberikan. Ketentuan  seperti  Pasal  219 ayat  (1)  adalah  Pasal  mandul  yang  sulit  dalam pelaksanaannya.
Ketentuan  Pasal  220 Ketentuan  dalam  Pasal  220  inipun  merupakan  Pasal  yang mandul  dan  sama sekali  tidak  memperhatikan  Teknik  Penyusunan  Peraturan Perundang-undangan. Dalam  Teknik  Penyusunan  Peraturan  Perundang- undangan, dalam hal merumuskan sanksi maka harus jelas berupa sanksi pidana, perdata,  atau sanksi  administratif.  Selanjutnya  dalam  hal  sanksi administratif pun, harus dirumuskan secara tegas dan rinci apa bentuk dari sanksi administratif tersebut.
3. Definisi/batasan pengertian Dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak hanya substansi dalam batang tubuh Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dilakukan penyempurnaan,  tetapi  juga  mencakup  definisi/batasan  pengertian. Penyempurnaan  terhadap definisi/batasan  pengertian  sangat  penting  karena definisi/batasan  pengertian  merupakan  peletak  dasar  pemahaman  atas norma/substansi  yang  diatur  dalam  Bab  berikutnya. Penyempurnaan  yang  sangat signifikan antara lain mengenai definisi tentang :
a. Pemerintahan Daerah Dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004 mengenai definisi “Pemerintahan Daerah” dibuat penegasan “dalam sistim
dan  prinsip  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  sebagaimana  dimaksud dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.
b. Penegasan tersebut mempunyai makna yang sangat signifikan untuk lebih menegaskan  bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan  oleh  Pemerintah daerah tidak terlepas dari ikatan hirarki dan hubungan administrasi dengan Pemerintah Pusat atau dengan Pemerintah Daerah lainnya.
Dalam  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  penegasan  “dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia” dapat dijumpai pada definisi “Daerah Otonom”  dan  “Desentralisasi”.  Penegasan  tersebut  dicantumkan juga dalam definisi “Daerah Otonom” dan “Desentralisasi” dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, walaupun dengan rumusan yang berbeda. Dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 digunakan frasa secara tidak konsisten,  yakni  “dalam kerangka Negara  Kesatuan  Republik Indonesia”(dalam definisi  Desentralisasi)  dan “ dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia” (dalam definisi “Daearah Otonom” ). Dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  frasa  yang  digunakan sudah konsisten,  karena  menggunakan  frasa  yang  sama  yakni  “dalam sistim Negara Kesatuan Republik Indonesia”.
c. Otonomi Daerah Dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 “Otonomi Daerah” didefinisikan sebagai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan  masyarakat  setempat menurut  prakarsa  sendiri.  Dan seterusnya. Dalam  Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  pengertian “Otonomi Daerah”  dikembalikan  secara  proporsional  dalam  konteks Negara Kesatuan dengan menghilangkan frasa “menurut prakarsa sendiri” dan  diganti  dengan rumusan  “mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan Pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang- undangan”. Walaupun sama - sama menggunakan kata “sendiri”
namun  dalam konteks  keseluruhan  frasa,  antara  kedua  rumusan  tersebut mempunyai makna yang sangat berbeda. d. Tugas Pembantuan Definisi “Tugas Pembantuan” dilakukan penyederhanaan  tanpa menyebutkan  “disertai  pembiayaan,  sarana  dan prasarana  serta  sumber daya manusia. dan  seterusnya,  tetapi  lebih ditekankan  pada  ketentuan  siapa yang  memberikan  tugas  dan  siapa  yang diberi  tugas”.  Definisi  yang demikian  lebih  tepat,  karena  beda  antara merumuskan definisi dan norma.
Posisi  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah Pasal  4  ayat  (2) Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  menentukan  bahwa daerah  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) artinya Provinsi, Kabupaten, atau Kota masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hirarki satu sama lain.
Ketentuan  dalam  Pasal  4  ayat  (2)  inilah  yang  dalam  perjalanan  sejarah penerapan  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999  banyak  menimbulkan permasalahan,  bahkan  timbul  kesenjangan  atau  konflik  dalam penyelenggaraan
pemerintahan baik antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah maupun antara Pemerintah Daerah Provinsi dengan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.
Ketentuan  Pasal  4  ayat  (2)  ini  mengakibatkan  pula  berbagai  permasalahan dalam menegakkan  peraturan  perundang-undangan  tingkat  pusat  yang  tidak  secara tegas  terdapat  dalam  hirarki  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana ditetapkan dalam Tap MPR Nomor III/MPR/2000.
Ketentuan  dalam  Pasal  4  ayat  (2)  Undang  Undang  Nomor  22  Tahun  1999 tersebut  dalam Undang  Undang  Nomor  32  Tahun  2004  dilakukan  perubahan secara mendasar  yang  dirumuskan  dalam  Pasal  2  ayat  (4),  ayat  (5),  ayat  (6)  danayat  (7). Ketentuan  dalam  Pasal  2  ayat  (4)  menegaskan  bahwa  “PemerintahDaerah”  dalam menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  memiliki hubungan dengan  Pemerintah  dan dengan Pemerintah Daerah lainnya.
Ayat  (5)  menegaskan  “hubungan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4) meliputi hubungan wewenang keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Ketentuan dalam Pasal 2 Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tersebut dimaksudkan untuk menghilangkan polemik pemahaman bahwa tidak ada hubungan secara hirarki antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah atau antara Pemerintah Daerah yang satu dengan Pemerintah daerah yanglainnya.
Bergulirnya penulisan ini adalah undang-undang tentang Pemerintahan daerah Nomor  :    32  Tahun  2004    dilihat  dari  fungsi  hukum  sebagai  “a  tool  of  social engineering dan a tool of control”. Objek dari Im plementasi Undang- undang nomor 32  Tahun  2004  terhadap  kehidupan  umumnya  masyarakat  maupun  khususnya terhadap pemerintahan  yang ada di pusat maupun daerah dilihat dari. Hal dapat pula dapat  dikatakan  Apakah  undang-undang  ini  sebagai  alat  rekayasa  sosial  dari  tingkat atas ke bawah dan ataukah sebagai alat pengendalian social yang bersifat aktif
Sebagai  negara  yang  terpusat  pemerintahannya  yang  berwujud  kekuasaan negara    fungsi  hukum  sebagai  “a  too l  of  social  engineering  dan a  tool  of  social control”. Adalah  merupakan  sesuatu  yang  serasi  antara  teori  dan  penerapan prakteknya atau pula dapat disebut antara das Sollen dan das Sain adalah sama.
Fungsi  hukum  ini  merupakan  suatu  fenomena  yang  juga  merupakan  fungsi yang ingin dicapai berdasarkan  “a tool of social  engineering dan  a tool of control”, yang juga merupakan fungsi yang tidak langsung ini, memperkuat atau memperlemah kecenderungan  untuk  menghargai  nilai-nilai  moral  tertentu  seperti  mempengaruhi perasaan  kesatuan  social,  memperkuat  atau  memperlemah  penghargaan  terhadap otoritas umum, kesucian hidup (the sanctity of life). Konsep hukum sebagai “ a tool of Social engeneering” selama ini dianggap sebagai  suatu konsep yang “netral” yang dicetuskan  oleh  Rescoe  Pound.  Konsep  ini  bisa  dihadapkan  dengan  konsep  hukum yang lain antaranya konsep aliran Historis dan frienderich Karl von Savigny.
Dengan  berlakunya  Undang-Undang  Nomor  :  32  tahun  2004  ini  tentang pemerintahan daerah merupakan fungsi hukum sebagai alat rekayasa social  dan atau pengendalian  social  di  dalam  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  sangatlah  tepat, apalagi  berdasarkan  UUD  Negara  RI  tahun  1945    yang  tertuang  di  dalam  Pasal  18 Perubahan/amandemen  P/A  yang  terakhir  (10  Agustus  2002).  Kecendrungan  Prinsip
Sentralisasi yang menggambarkan Jakarta adalah Pusat segala kegiatan di dalam yang ada di dalam UU Tentang Pemerintahan Daerah yaitu :
a) UU Otonomi No. 01 Tahun 1945. b) UU Otonomi No. 22 Tahun 1948. c) UU Otonomi No. 01 Tahun 1957. d) UU Otonomi No.18 Tahun 1965.
e) UU  Pokok  Tentang  Pemerintahan  di  Daerah  yaitu; (UU  Otonomi  No. 05  Tahun 1974,  UU  Otonomi  No. 22  Tahun  1999,  UU  Otonomi  No. 32  Tahun  2004). Bahwa  perubahan  UU  Otonomi  Daerah  yang  terjadi  di  Negara  kita    merupakan fenomena Sosiologo Hukum yang sangat menarik untuk dibahas bersama.
Daya  paksa  pemerintah  pusat  tercermin  pada  Undang – undang  ini keabsahannya adalah sah-sah saja apalagi didukung dengan suatu Konstitusi Negara yaitu  Undang-undang  dasar  1945,  telah  di  ada  perubahan/amandeman  sebanyak  4 (empat)  kali  di  Republik  Indonesia  sebagai  dasar  Hukum  lahirnya  dari  semua Undang-undang atau peraturan-peraturan lain dibawahnya. Sebagaimana dengan  UU No. 10 tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan pada pasal 7  hierarki  peraturan  perundang-undangan  menetapkan  UU  Dasar  1945  sebagai  pada penempatan pertama pada susunan peraturan yang paling tinggi.
Melihat produk undang-undang sebelumnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999  tentang  Otonomi  Daerah  yang    pada  prinsipnya  bertentangan  dengan  Undang- Undang  Nomor  32  tahun  2004,  Apakah  hal  ini  mencerminkan  bekerjanya  fungsi h ukum  sebagai  “a  tool  of  social  engineering  dan  a  tool  of  social  control”.  Hanya merupakan  nampak  negatif maupun  positif  sebagai  fungsi  hukum  sebagai  alat rekayasa social dan kontrol social   yang memberikan  keuntungan pada “The ruling class” tertentu atau suatu “Elite”  tertentu dan justru bisa merugikan sebagaian besar warga  masyarakat  pada  daerah  tertentu  maupun  membawa  dampak  positif  pada daerah lain tertentu pula.
Pada  “Elite”  dengan  alat  paksanya  dengan  penerap an  undang-undang  atau peraturan – peraturan  di bawahnya  dengan  persetujuan  Dewan  Perwakilan  Rakyatnya dapat menerapkan sesuatu perubahan- perubahan sebagai “a tool of social engineering dan    a  tool  of  social  control”,    tanpa  mendasarkan  apa  yang  disebut  jiwa  dari  pada semangat  pembangunan  pada  masyarakat  di  daerah – daerah  tertentu    dengan  alasan- alasan tertentu pula bahkan melemahkan semangat spritnya yang telah tumbuh dengan tetap  pada  NKRI. Hilangnya  kontrol  daerah  dianggap  sebaga  instabilitas  dari  pada penghianatan dari pada semangat perjuangan nasionalisme yang berlebihan.
Fungsi  hukum  sebagai  rekayasa sosial  adalah  bahwa  terjadinya  perobahan social  tidak  mungkin  semata-mata  dilakukan  oleh  hukum,  sehingga  melihat  peranan hukum sebagai perubahan social hendaklah dilihat sebagai sudut kemampuan hukum “initial push” terjadinya perubahan sos ial melalui suatu proses yang cukup kompleks serta  tidak    merupakan  hasil  hubungan  langsung  antara  suatu  faktor  tertentu  dengan suatu kejadian.
Fungsi hukum dalam mencapai tujuannya, hukum harus difungsikan menurut fungsi-fungsi  tertentu,  dengan  pemikiran  tergantung  dengan  pada    keinginan
tercapainya  sesuatu  tujuan  “The  ruling  class”  tertentu  atau  suatu  “Elite”  dengan perwujudan UU Otonomi Daerah No. 32 tahun 2004.
Dengan bekerjanya fungsi hukum sebagai “a tool of s ocial engineering dan a tool  of  social  control”.  Semata – mata  melegalkan  keinginannya  “Elite”  yaitu membatasi kewenangan daerah yang lebih jauh  setelah lahirnya UU Otonomi Daerah No. 22 tahun 1999 dengan membuat UU Otonomi Daerah No. 32 tahun 2004.
UU  Otonomi  Daerah  No.  22  tahun  1999  merupakan  produk  undang-undang yang  memberikan  kewenangan  yang  lebih  di  bandingkan  dengan  produk  UU    yang telah lahir sebelumnya maupun setelahnya, yaitu khususnya memberikan kewenangan pada  Kota dan Kabupaten untuk mengurus sesuatunya yang menurutnya lebih baik.
Daya paksa dari atas ke bawah sesuai dengan keinginan “Elite” dangan segala legalitasnya adalah sah-sah saja, akan tetapi hal ini sangat bertentangan roh dan jiwa semangat  yang  ada  di  daerah  untuk  bekerja  dan  bergerak  sesuai  dengan kemampuannya  untuk  mengembangkan  potensi  yang  dimiliki  menjadi  terbatas  yang ada terutama kemampuan “keuangan”. Pembatasan ini ditambah lagi ketergantungannya  pada  pemerintah  pusat    menambah  kekecewaan  yang  bisa menciptakan ketidakpercayaan daerah pada pusat.
Sehingga  fungsi  hukum  sebagai  “a  tool  of  social  engineering  dan  a  tool  of social  control”.  Telah  bekerja  sebagaimana  mestinya  tergantung  dari  pada  keinginan DPR dan Pemerintahan Pusat yaitu membuat undang-undang lahir dari suatu rekayasa dari atas dan juga sekaligus merupakan kontrol social  pada daerah-daerah.

## KESIMPULAN
Dari  uraian  di  atas  sebagai  penutup  Penulis  mencoba  menarik  suatu kesimpulan yaitu :
A. Dengan bekerja fungsi hukum sebagai  “a tool of social engineering dan a too l of  social  control”.  Sebagai  alat  rekayasa  social  maupun  control  social  adalah sah-sah saja sebagai alat paksa dari atas ke bawah.
B. Dengan  tetap  berpatokan  pada  UU  Dasar  1945  sebagai  Konstitusi  Negara sebagai landasar pijakan lahirnya UU, maka fungsi hukum sebagai “a tool of social  engineering  dan  a  tool  of  social  contol”.  Tetap  dapat  digunakan tergantung dari pada keinginan perubahan yang di inginkan.
C. Hasil kerja dari fungsi hukum sebagai  “a tool of social engineering dan a tool of  social  control”.  Sebenarnya  tergantung  Pemerintah  Pusat  sebagai    “Good Governance”  yang diberikan kepada daerah -daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
Ali, Achmad, 1990 Belantara Hukum, Laphas, Ujung Pandang
Hariningsih, Sri, 2008 Mengkritisi Beberapa Perubahan Yang Signifikan
Kameo, Daniel, D., 2003 Otonomi Daerah Perkembangan Pemikiran Pengaturan dan Pelaksana.
Kaho, Josef Riwu, 2005 Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia.
Muljadi, Arief, 2005 Landasan dan Prinsip Hukum Otononmi Daerah dalam kesatuan RI.
Sedarmayanti, 2003 Good Governance,Penerbit CV. Mandar Maju.
Yuriadi, Agung, 2008  Perbandingan  Teori  Hukum  menurut  Roscoe  Pound  dan Friedrich  Karl  Von  Savigny dipandang  dari  Perspektif  Politik  Hukum.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.