## PEROLEHAN TANAH OBYEK REFORMASI AGRARIA (TORA) YANG BERASAL DARI KAWASAN HUTAN: PERMASALAHAN DAN PENGATURANNYA
Ida Nurlinda Fakultas Hukum, Universitas Padjadjaran, Bandung email : ida.nurlinda@unpad.ac.id
disampaikan 30/5/18 – di -review 13/6/18 – diterima 22/12/18
DOI: 10.25123/vej.2919

## Abstract
Agrarian  reform  is  in  essence  a  government  policy  attempting  to  restructure  land  ownership  and control.    President  Jokowi’s  government  set  the  target  of  9  million  hectares  of  which  4.1  million hectares is classified formerly as forest land.  It was and still is no easy task. But this agrarian reform, involving  mostly  change  of  ownership  of  forest  land  and  redistribution,  is  considered  necessary  as part of effort to guarantee society’s welfare. This article purports to analyse the legal framework of forest land release and related problems. To do that a juridical dogmatic approach will be used and with secondary data as primary source of information.  The main finding of this research is that real problems  arises  in  the  context  of  implementing  the  Environmental  and  Forest  Ministerial  Decree Number  180/Menlhk/Setjen/kum.1/4/2017  which  provides  guidance  in  regard  the  procedure  and requirements to be met for forest land release. In the case that in the process, land ownership dispute arose, stakeholders should seek guidance from Presidential Regulation Number  88/2017 regarding Settlement of Land Management/Ownership in Forest Land.
Keywords:
agrarian reform, land redistribution, tenure security, society’s welfare

## Abstrak
Reformasi  agraria  merupakan  kebijakan  pemerintah  untuk  merestrukturisasi  penguasaan  dan pemilikan tanah.  Dalam era pemerintahan Presiden Joko Widodo kegiatan ini ditargetkan untuk merestrukturisasi  kepemilikan  dan  penguasaan  9  juta  hektar  tanah,  4,1  juta  hektar  tanah diantaranya eks kawasan hutan. Tidak mudah merealisasikan reformasi agraria ini, terutama yang melibatkan proses pelepasan kawasan hutan. Namun  kegiatan ini  merupakan keharusan  sebagai bagian dari ikhtiar mensejahterakan rakyat.  Artikel ini menelaah pengaturan pelepasan kawasan hutan  dan  permasalahan  yang  muncul  darinya.  Untuk  itu  dipergunakan  metode  pendekatan yuridis  normatif  dengan  menggunakan  data  sekunder  sebagai  data  utamanya.  Temuan  utama adalah  bahwa  persoalan  yang  muncul  dari  reformasi  agraria  (ketidakpastian  tenurial  atau kepemilikan  tanah)  berkaitan  dengan  pengaturan  pelepasan  kawasan  hutan  yang  ditemukan dalam Keputusan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor SK.
180/Menlhk/Setjen/kum.1/4/2017  yang memuat sejumlah  prosedur dan persyaratan pelepasan kawasan  hutan.    Sedangkan  bila  terjadi  sengketa  kepemilikan  di  kawasan  tersebut,  maka  harus dirujuk  Peraturan  Presiden  Nomor  88  Tahun  2017  tentang  Penyelesaian  Penguasaaan  Tanah dalam Kawasan Hutan.
Kata kunci:
reformasi agraria, redistribusi tanah, kepastian hak-keadilan agraria, kesejahteraan rakyat

## Pendahuluan
Reformasi  agraria  merupakan  amanat  yang  ditegaskan  dalam  Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Nomor  IX/MPR/2001  tentang  Pembaruan Agraria  dan  Pengelolaan  Sumber Daya  Alam.  Amanat  tersebut  lahir  karena  MPR mempunyai  tugas  konstitusional  untuk  menetapkan  arah  dan  dasar  kebijakan pembangunan  yang  dapat  menjadi  solusi  atas  berbagai  persoalan  kemiskinan, ketimpangan  dan  ketidakadilan  sosial-ekonomi    rakyat  serta  kerusakan  sumber daya  alam.  Reformasi  agraria  (Ketetapan  MPR  No.  IX/MPR/2001  menyebutnya sebagai  Pembaruan  Agraria),  adalah  suatu  proses  yang  berkesinambungan berkenaan  dengan  penataan  kembali  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan pemanfaatan  sumber daya  agraria,  yang  dilaksanakan  dalam rangka  tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi rakyat.
Di  era  pemerintahan  Presiden  Joko  Widodo,  reformasi  agraria  menjadi salah satu agenda prioritas pembangunan yang dituangkan dalam Nawa Cita dan selanjutnya  dituangkan  dalam  Peraturan  Presiden  Nomor  2  tahun  2015  tentang Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional  (RPJMN)  tahun  2015-2019. Dalam RPJMN tersebut ditetapkan target pelaksanaan kebijakan reformasi agraria seluas 9 juta ha, yang terdiri atas kebijakan legalisasi aset (tanah) seluas 4,5 juta ha dan redistribusi tanah seluas 4,5 juta ha. Di mana 4,1 juta ha tanah yang akan diredistribusikan,  berasal  dari  tanah  kawasan  hutan.  Untuk  memudahkan pencapaian  target  reformasi  agraria  tersebut  di  atas,  khususnya  Tanah  Obyek Reformasi  Agraria  (TORA)  yang  berasal  dari  tanah  kawasan  hutan,  maka  perlu disusun normanya dengan terlebih dahulu menyelesaikan permasalahan yang ada dan mengantisipasi permasalahan lain yang menyertainya. Hal demikian penting agar  redistribusi  tanah  untuk  program  reformasi  agraria  yang  berasal  dari kawasan  hutan  dapat  memberi  kepastian  penguasaan  hak  atas  tanah  bagi masyarakat yang memperolehnya dan sekaligus meminimalisir terjadinya konflik dan/atau sengketa penguasaan tanah di kawasan hutan itu sendiri.
Hingga  saat  ini  (Agustus  2018),  Peraturan  Presiden  yang  mengatur mengenai reformasi agraria masih tengah disusun pemerintah. Sementara target tersedianya  tanah  untuk  dijadikan  obyek  reformasi  agraria  sebagaimana
ditegaskan  Peraturan  Presiden  Nomor  2  Tahun  2015  tentang  Rencana Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional  Tahun  2015-2019,  adalah  9  juta  ha. Dengan  kurun  waktu  tersisa  kurang  lebih  1  (satu)  tahun,  tidak  mudah mewujudkan  target  di  atas.  Perlu  kebijakan-kebijakan  akselerasi  tetapi  tetap dalam koridor hukum.

## Pembahasan

## Penyediaan Tanah Obyek Reformasi Agraria (TORA)
Reformasi agraria ( agrarian reform ) secara etimologis berasal dari bahasa Spanyol berarti  upaya  perubahan  atau  perombakan  sosial  yang  dilakukan  untuk mentransformasikan  struktur  agraria  ke  arah  yang  lebih  mensejahterakan masyarakat, khususnya masyarakat di desa 1 .  Di Indonesia, pada awalnya secara formal  digunakan  istilah  pembaruan  agraria  ( agrarian  renewal )  sebagaimana tercantum  dalam  Ketetapan  MPR  No.  IX/MPR/2001,  namun  dalam perkembangannya  lebih  dikenal  istilah  reformasi  agraria.  Istilah  ini  yang kemudian  banyak digunakan,  sebagaimana  dalam  rancangan  peraturan  presiden tentang reformasi agraria yang sekarang  (Agustus 2018) sedang disusun. Dalam kenyataannya,  istilah  pembaruan  agraria  dan  reformasi  agraria  terkait  erat dengan  program landreform dan  secara  luas  digunakan  untuk  melaksanakan agenda-agenda terkait pertanahan secara progresif 2 .
Pelaksanaan  reformasi  agraria  di  Indonesia  diarahkan  untuk  melakukan perubahan  struktur  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah untuk menjamin terwujudnya keadilan dan kepastian hukum dalam penguasaan, pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah 3 .  Perubahan  perlu  dilakukan karena  hingga  saat  ini  masih  terjadi  ketimpangan  struktur    penguasaan,
1 Gunawan Wiradi, Reformasi Agraria: Perjalanan yang Belum Berakhir, INSIST Press-KPA- Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2000,  hlm. 35.
2 Neilson, Jeff, Agrarian Transformations and Landreform in Indonesia, in John F. Mc. Carthy and Kathryn  Robinson  (editors),  Land  and  Development  in  Indonesia:  Searching  for  the  People’s Sovereignty, ISEAS Publishing, Singapore, 2016 , hlm. 246.
3 Ida  Nurlinda,  Prinsip-prinsip  Pembaruan  Agraria:  Perspektif  Hukum,  RajaGrafindo  Persada, Jakarta, 2009, hlm. 81.
pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  yang  mengakibatkan  timbulnya ketimpangan pendapatan dan timbulnya konflik/dan atau sengketa pertanahan.
Kebijakan  pertanahan  nasional  selama  ini  mendukung  kebijakan  makro ekonomi  nasional  yang  lebih  mengejar  pertumbuhan  ekonomi  semata,  tanpa didasarkan  atas  penataan  aset  produksi,  akan  tetapi  langsung  diarahkan  pada upaya  peningkatan  produktivitas.  Pembangunan  ekonomi  diarahkan  untuk mendorong tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi yang pada gilirannya akan meningkatkan  kesejahteraan  rakyat  ( trickle  down  effect ).  Namun  kebijakan demikian  menimbulkan  akibat  rakyat  kecil/petani  terpinggirkan  dan meningkatkan  timbulnya  konflik  dan/atau  sengketa  terkait  pertanahan 4 .  Untuk mengatasi permasalahan dimaksud maka penataan kembali struktur penguasaan, pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  melalui  kebijakan  reformasi agraria perlu ditekankan pada upaya penataan aset (tanah) agar lebih berkeadilan dan  penataan  akses  baik  dalam  bentuk  permodalan  maupun  maupun  bantuan lainnya kepada penerima tanah hasil reformasi agraria, 5 agar dapat kehidupannya menjadi  lebih  baik.  Penataan  akses  masyarakat  (kecil)  terhadap  aset  (tanah) penting  dilakukan  karena  ketimpangan  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan pemanfaatan  tanah  menimbulkan  masalah  sosial  dan  kemiskinan.  Hasil  studi World  Bank  Tahun  2000/2001  menunjukkan  bahwa  kerentanan  masyarakat terhadap kemiskinan disebabkan oleh lack of assets 6 .
Dalam  konteks  penataan  aset  (tanah),  tidak  mudah  memperoleh  tanah seluas  4,5  juta  ha  untuk  didistribusikan  atau  diredistribusikan  sebagaimana diamanatkan  oleh  Peraturan  Presiden  tentang  RPJMN  2015-2019.  Dalam  draft Rancangan  Peraturan  Presiden  tentang  Reformasi  Agraria,  disebutkan  bidang- bidang tanah yang menjadi alternatif  sumber TORA adalah:
4 Noer  Fauzi  Rachman,  Landreform  &  Gerakan  Agraria  Indonesia,  INSIST  Press,  Yogyakarta, 2017, hlm.142.
5 Muhammad  Ilham  Arisaputra,  Reformasi  Agraria  di  Indonesia,  Sinar  Grafika,  Jakarta,  2015, hlm.133.
6 Bruce, John W., Reform of Land in the Context of World Bank Lending, in Bruce, John W., et.all, Land Law Reform: Achieving Development Policy Objectives, The World Bank, Washington D.C., 2006 , hlm. 47.
1. Tanah HGU dan HGB yang telah habis masa berlakunya, tidak diperpanjang dan  tidak  diperbarui  karena  diterlantarkan  atau  tidak  digunakan/ dimanfaatkan;
2. Tanah  negara  yang  tidak  digunakan/dimanfaatkan  oleh  pemegang HGU/HGB  melebihi  dari  luas  yang  tercantum  dalam  surat  keputusan pemberian hak yang bersangkutan;
3. Minimal 20% dari kewajiban pemegang hak atas tanah untuk menyerahkan 50%  dari  luas  bidang  tanah  HGU  yang  berubah  menjadi  HGB  karena perubahan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW);
4. Tanah yang diperoleh dari kewajiban menyediakan minimal 20% dari luas tanah  negara  yang  diberikan  kepada  pemegang  HGU  dalam  proses pemberian, perpanjangan atau pembaruan haknya;
5. Tanah  yang  berasal  dari  pelepasan  kawasan  hutan  negara  untuk  TORA dan/atau hasil perubahan batas kawasan hutan;
6. Tanah terlantar yang didayagunakan untuk reformasi agraria;
7. Tanah hasil penyelesaian konflik;
8. Tanah timbul; dan
9. Tanah-tanah yang memenuhi persyaratan penguatan hak rakyat atas tanah, meliputi:
a. Tanah  yang  dihibahkan  oleh  perusahaan  dalam  bentuk  tanggung jawab sosial dan/atau lingkungan;
b. Tanah  hasil  konsolidasi  yang  subyeknya  memenuhi  kriteria reformasi agraria;
c. Sisa  tanah  sumbangan  tanah  untuk  pembangunan  dan  tanah pengganti  biaya  pelaksanaan  konsolidasi  tanah  yang  telah disepakati untuk diberikan kepada pemerintah sebagai TORA; dan
d. Tanah negara yang sudah dikuasai masyarakat.
Tanah-tanah  tersebut  di  atas  untuk  kepentingan  reformasi  agraria  tentu harus  diperoleh  dengan  norma  dan  standar  yang  sesuai  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  agar  memberi  kepastian  hukum bagi  subyek  yang  memperoleh  TORA  tersebut  dan  di  sisi  lain  menghindari
timbulnya  konflik dan/atau  sengketa  pertanahan.  Salah satu sumber  TORA  yang rentan  menimbulkan  masalah  adalah  sumber  TORA  yang  berasal  dari  kawasan hutan. Menurut rancangan peraturan presiden mengenai reformasi agraria, TORA yang berasal dari kawasan hutan dapat berupa tanah dalam kawasan hutan yang telah dikuasai oleh masyarakat dan telah diselesaikan penguasaannya; serta tanah dalam  kawasan  hutan  yang  belum  atau  tidak  dikuasai  oleh  masyarakat  yang berada dalam sumber TORA dari kawasan hutan.

## Penyediaan Tanah Obyek Reformasi Agraria (TORA) dari Kawasan Hutan
Pada  hakekatnya  hutan  merupakan  satu  kesatuan  ekosistem  berupa hamparan  lahan  berisi  sumber  daya  alam  hayati  yang  didominasi  pepohonan dalam  suatu  lingkup  alam  lingkungan  dan  antara  satu  dengan  yang  lain  tidak dapat  dipisahkan.  Sistem  pengurusannya  harus  diselenggarakan  secara  terpadu dengan mengoptimalkan aneka fungsi hutan (konservasi, lindung,  dan produksi) untuk mencapai manfaat lingkungan, sosial, budaya dan ekonomi yang seimbang dan  lestari.  Namun  demikian,  memperhatikan  tuntutan  dinamika  pembangunan dan  aspirasi  masyarakat,  dimungkinkan  terjadinya  perubahan  peruntukan kawasan hutan dan perubahan fungsi kawasan hutan.
Untuk mendukung dan memberi landasan hukum terhadap hal tersebut di atas,  pemerintah  menerbitkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  104  Tahun  2015 tentang Tata Cara Perubahan Peruntukan dan Fungsi Kawasan Hutan. Perubahan peruntukan kawasan hutan merupakan perubahan kawasan hutan menjadi bukan kawasan  hutan,  sedangkan  perubahan  fungsi  kawasan  hutan  merupakan perubahan  sebagian  atau  seluruh  fungsi  hutan  dalam  satu  atau  beberapa kelompok  hutan,  menjadi  fungsi  kawasan  hutan  yang  lainnya 7 .    Perubahan peruntukan kawasan hutan dilakukan melalui jalan tukar menukar kawasan hutan atau  pelepasan  kawasan  hutan.  Dalam  hal  ini  dikarenakan  kebutuhan  lain dimaksud  untuk  kegiatan  reformasi  agraria,  maka  instrumen  yang  digunakan adalah pelepasan kawasan hutan.
7 Peraturan  Pemerintah  R.I.,  No.  104  Tahun  2015,  Tata  Cara  Perubahan  Peruntukan  dan  Fungsi Kawasan Hutan,  Pasal 1 angka 13 dan angka 14.
Menurut Pasal 19 Peraturan Pemerintah No. 104 Tahun 2015 jo Peraturan Menteri  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  Nomor  P.51/Menlhk/Setjen/ Kum.1/6/2016 tentang Tata Cara Pelepasan Kawasan Hutan Produksi yang dapat Dikonversi,  kawasan  hutan  yang  dapat  dilepaskan  untuk  pembangunan  di  luar kegiatan kehutanan adalah kawasan hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK). HPK  merupakan  kawasan  hutan  produksi  yang  secara  ruang  dapat  dicadangkan untuk  pembangunan  di  luar  kegiatan  kehutanan  atau  dapat  dijadikan  lahan pengganti  tukar  menukar  kawasan  hutan; 8 khususnya  HPK  yang  sudah  tidak produktif  lagi,  yaitu  HPK  yang  penutupan  lahannya  didominasi  lahan  tidak berhutan,  antara  lain  semak  belukar,  lahan  kosong  dan  kebun  campur 9 . Sementara itu, kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan itu sendiri antara lain mencakup kegiatan: 10
1. Penempatan korban bencana alam;
2. Fasilitas pemakaman;
3. Fasilitas keselamatan umum;
4. Rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat;
5. Kantor Pemerintah dan/atau Pemda;
6. Permukiman dan/atau perumahan;
7. Transmigrasi;
8. Bangunan industri;
9. Pelabuhan;
10. Bandar Udara;
11. Stasiun Kereta Api;
12. Terminal;
13. Pasar umum;
14. Pengembangan/pemekaran wilayah;
15. Pertanian tanaman pangan;
8 Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan R.I.,  No. P. 51/MenLHK/Setjen/KUM.1/6/2016, Tata Cara Pelepasan Kawasan Hutan Produksi yang dapat dikonversi, Pasal 2.
9 Id , Pasal 1 angka 5.
10 Id , Pasal 3.
16. Perkebunan;
17. Perikanan;
18. Peternakan;
19. Sarana olah raga; atau
20. Tempat pembuangan akhir sampah.
Terkait  dengan  masalah  penyediaan  TORA  dari  kawasan  hutan,  maka penyediaan TORA dimaksud dapat diberikan dengan dasar peruntukan dan/atau penggunaan  tersebut  di  atas,  karena  beberapa  kegiatan  di  atas,  pelakunya termasuk  ke  dalam  subyek  penerima  TORA,  seperti  petani,  nelayan,  petambak, transmigran,  buruh,  kuli  terminal/bangunan  dan  sebagainya  yang  pekerjaannya terkait  dengan  kegiatan-kegiatan  pembangunan  di  atas.  Hal  mana  akan memudahkan masyarakat kecil tersebut bertempat tinggal dengan tempat bekerja mereka.
Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  (LHK)  cukup  progresif menindaklanjuti  kebijakan  perolehan  tanah  untuk  reformasi  agraria  yang bersumber  dari  kawasan  hutan,  dengan  menerbitkan  Keputusan  Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor SK. 180/Menlhk/Setjen/kum.1/4/2017 tentang  Peta  Indikatif  Alokasi  Kawasan  Hutan  untuk  Penyediaan  Sumber  TORA. Keputusan Menteri LHK tersebut  menegaskan bahwa meskipun dalam Peraturan Presiden tentang RPJMN 2015-2019 ditegaskan bahwa sumber TORA yang berasal dari kawasan hutan dialokasikan seluas 4.100.000 ha, namun Keputusan Menteri LHK  tentang  Peta  Indikatif  Alokasi  Kawasan  Hutan  untuk  Penyediaan  Sumber TORA,  mengidentifikasi  dan  mengalokasikan  kawasan  hutan  sebagai  sumber TORA seluas 4.853.549 ha, dengan rincian sebagai berikut:
1. Tanah yang berasal dari alokasi 20% untuk kebun masyarakat yang berasal dari pelepasan kawasan hutan untuk perkebunan, seluas 437.937 ha;
2. Tanah yang berasal dari hutan produksi yang dapat dikonversi (HPK) yang sudah tidak produktif, seluas 2.169.960 ha;
3. Tanah  yang  berasal  dari  program  pemerintah  untuk  pencadangan pencetakan sawah baru, seluas 65.363 ha;
4. Tanah yang berasal dari permukiman transmigrasi beserta fasilitas umum dan fasilitas sosialnya yang sudah memperoleh persetujuan prinsip, seluas 514.909 ha;
5. Tanah  permukiman  beserta  fasilitas  umum  dan  fasilitas  sosialnya,  seluas 439.116 ha;
6. Tanah yang berupa lahan garapan yang berupa sawah dan tambak rakyat, seluas 379.227 ha; dan
7. Tanah  yang  berupa  lahan  pertanian  kering  yang  menjadi  sumber  mata pencaharian utama masyarakat setempat, seluas 847.038 ha.
Berdasarkan  alokasi  TORA  yang  bersumber  dari  tanah-tanah  kawasan hutan tersebut di atas, maka perlu dicermati secara khusus TORA yang bersumber dari alokasi 20% untuk kebun masyarakat  yang berasal dari pelepasan kawasan hutan untuk perkebunan, dan TORA yang bersumber dari HPK yang sudah tidak produktif lagi.

## TORA  yang  Bersumber  dari  Alokasi  20%  Pelepasan  Kawasan  Hutan  untuk Perkebunan
Keputusan  Menteri  LHK  tentang  Peta  Indikatif  Alokasi  Kawasan  Hutan untuk  Penyediaan  Sumber  TORA,    mengalokasikan    tanah  pada  kawasan  hutan seluas  437.937  ha,  yang  berasal  dari  kewajiban  perusahaan  untuk mengalokasikan  20%  dari  total  luas  kawasan  hutan  yang  dilepaskan,  dan diusahakan  untuk  kegiatan  perkebunan.  Alokasi  20%  tersebut  ditujukan  untuk dipergunakan  sebagai  kebun  masyarakat.  Kewajiban  alokasi  20%  pelepasan kawasan hutan untuk kebun masyarakat sebenarnya telah diatur sebelum adanya kebijakan reformasi agraria sebagaimana diatur dalam Perpres No. 2 tahun 2015, yaitu  telah  diatur  pada  Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor  P.17/Menhut- II/2011  jo  Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor  P.44/Menhut-II/2011  jo Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor  P.28/Menhut-II/2014  tentang  Perubahan atas  Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor  P.  33/Menhut-II/2010  tentang  Tata Cara Pelepasan Kawasan Hutan yang dapat Dikonversi.
Peraturan  mengenai  pelepasan  kawasan  hutan  produksi  tersebut  di  atas selanjutnya  kemudian  dicabut  dan  diganti  oleh  Peraturan  Menteri  Lingkungan Hidup  dan  Kehutanan  Nomor  P.51/Menlhk/Setjen/Kum.1/6/2016  tentang  Tata Cara  Pelepasan  Kawasan  Hutan  Produksi  yang  dapat  Dikonversi.  Pasal  5 Peraturan  Menteri  tentang  Tata  Cara  Pelepasan  Kawasan  Hutan  yang  dapat Dikonversi  tersebut,  menegaskan  bahwa  kawasan  HPK  yang  akan  dilepaskan untuk  pembangunan  perkebunan,  komposisi  pelepasannya  80%  untuk perusahaan perkebunan dan sisanya 20% untuk kebun masyarakat dari total luas kawasan HPK yang dimohonkan untuk diusahakan oleh perusahaan perkebunan. Alokasi  20%  untuk  kebun  masyarakat  inilah  yang  kemudian  menjadi  sumber TORA dari tanah kawasan perkebunan.  Untuk lebih menjamin alokasi dimaksud, maka  Pasal  9  ayat  (1) huruf  (d) angka  (5) Peraturan  Menteri  Lingkungan  Hidup dan Kehutanan tentang Tata Cara Pelepasan Kawasan Hutan Produksi yang dapat Dikonversi, menegaskan bahwa pernyataan perusahaan perkebunan mengalokasikan  20%  untuk  kebun  masyarakat,  harus  dibuat  dalam  bentuk  akta notariel  yang  menyatakan  kesanggupan  perusahaan  perkebunan  untuk membangun  kebun  bagi  masyarakat  sekitar  kawasan  hutan  paling  sedikit  20% dari total kawasan hutan yang dilepaskan dan dapat diusahakan.
Selain  Peraturan  Menteri  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  tentang  Tata Cara  Pelepasan  Kawasan  Hutan  Produksi  yang  dapat  Dikonversi,  yang mewajibkan  alokasi  tersebut,  Undang-Undang  Nomor  39  Tahun  2014  tentang Perkebunan pun mewajibkan hal serupa bahkan memberi sanksi bagi perusahaan perkebunan  yang  tidak  melaksanakannya.  Pasal  58  Undang-Undang  tentang Perkebunan tersebut, menegaskan bahwa perusahaan perkebunan yang memiliki izin  usaha  perkebunan  atau  izin  usaha  perkebunan  untuk  budi  daya,  wajib memfasilitasi  pembangunan  kebun  masyararakat,  minimal  20%  dari  total  luas areal  kebun  yang  diusahakannya.  Atas  kewajiban  tersebut,  Pasal  60  Undang- Undang  Perkebunan  memberi  sanksi  administratif  terhadap  perusahaan perkebunan  yang  tidak  melaksanakan  kewajiban  dimaksud,  berupa  denda, pemberhentian sementara dari kegiatan usaha perkebunan, dan/atau pencabutan izin usaha perkebunan.
Terkait  dengan  hal  tersebut  di  atas,  meskipun  pernyataan  alokasi  lahan 20%  untuk  kebun  masyarakat  dituangkan  dalam  bentuk  akta  notariel,  atau bahkan  diberi  sanksi  administratif  dalam  Undang-Undang  Perkebunan,  namun kenyataannya  sulit  merealisasikan  kewajiban  tersebut.  Tidak  semua  perusahaan perkebunan merealisasikannya, sehingga jika instrumen ini yang akan digunakan untuk memperoleh TORA yang bersumber dari kawasan hutan, perlu upaya lebih keras  lagi  mewujudkannya.  Data  Kementerian  LHK  pada  tahun  2017 menunjukkan,  hasil  rekapitulasi  perusahaan  perkebunan  yang  arealnya  berasal dari  pelepasan  kawasan  hutan  yang  mempunyai  alokasi  20%  untuk  kebun masyarakat,  baru  167  unit  perusahaan  perkebunan  (yang  luasnya  mencakup 1.875.617  ha),  yang  telah  mengalokasikan  20%  dari  luas  perkebunan  tersebut untuk kebun masyarakat, yang luasnya mencapai 375.123 ha 11 .
Bagi  Kementerian  LHK  sulit  mengontrol  pelaksanaan  alokasi  20%  karena kewenangannya  hanya  sampai  pada  tahapan  pelepasan  kawasan  hutan.  Setelah itu  kewenangannya  beralih  kepada  Badan  Pertanahan  Nasional  (BPN)  sebagai instansi pemerintah yang berwenang atas pengurusan  hak atas tanah, dalam hal ini  Hak  Guna  Usaha  (HGU)  kepada  perusahaan  perkebunan  dan  kementerian Pertanian  sebagai  instansi  pemerintah  yang  berwenang  memberikan  perizinan dalam usaha perkebunan.
Untuk  menjadi  sumber  TORA,  ketentuan  alokasi  20%  untuk  kebun masyarakat perlu koordinasi antara instansi yang terkait dalam melaksanakannya, antara lain Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Kementerian Agraria dan  Tata  Ruang/Badan  Pertanahan  Nasional,  Kementerian  Pertanian, Kementerian Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah, Kementerian Dalam Negeri dan  Pemerintah  Daerah  terkait,  dan  sebagainya.  Mengingat  banyaknya  instansi yang  terkait,  maka  perlu  dikoordinasikan  oleh  Kementrian  Koordinator Perekonomian untuk memudahkan dan mempercepat pelaksanaanya.
Disamping  itu,  perlu  dibuat  semacam  protokol  yang  dapat memaksa/mengikat perusahaan perkebunan agar mengalokasikan 20% lahannya
11 Data  tahun  2017  dari  Direktorat  Jenderal  Planologi  Kehutanan  dan  Tata  Lingkungan, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, 27 Februari 2018.
untuk  kebun  masyarakat,  menjadi  hal  yang  dipersyaratkan  ada  dalam  Risalah Panitia Pemeriksaan Tanah B (pemeriksa tanah untuk pemberian HGU). Pasal 15 Peraturan  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  7  Tahun  2007  tentang Panitia  Pemeriksaan  Tanah  menegaskan  bahwa  Risalah  Panitia  Pemeriksaan Tanah B (HGU) menjelaskan:
1. Uraian hak yang akan ditetapkan;
2. Uraian data pendukung berkas permohonan;
3. Dasar hukum penetapan hak;
4. Uraian dan telaah subyek hak;
5. Uraian dan telaah atas obyek hak;
6. Analisis hak atas tanah yang akan ditetapkan; dan
7. Kesimpulan.
Kewajiban alokasi 20% untuk kebun masyarakat dapat menjadi unsur dari uraian  dan  telaah  atas  obyek  hak  yang  diberikan  oleh  BPN  kepada  perusahaan perkebunan.  Dengan  demikian,  kewajiban  melaksanakan  alokasi  20%  untuk kebun  masyarakat  (sebagai  wujud  TORA  yang  berasal  dari  kawasan  hutan), menjadi  syarat  perolehan  HGU  perusahaan  perkebunan.  Untuk  itu  Peraturan Kepala  BPN  tentang  Panitia  Pemeriksaan  Tanah  perlu  diubah  dengan menambahkan  persyaratan  tersebut  sebagai  syarat  perolehan  HGU  perusahaan perkebunan.
Selain  mengubah  Peraturan  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  7 Tahun  2007  tentang  Panitia  Pemeriksaan  Tanah,  dapat  juga  ditambahkan persyaratan  dimaksud  dalam  Peraturan  Menteri  Agraria  dan  Tata  Ruang (ATR)/Kepala  BPN  Nomor  7  Tahun  2017  tentang  Penetapan  Hak  Guna  Usaha. Pasal  9  ayat  (2)  Permen  ATR/Kepala  BPN  tentang  Penetapan  Hak  Guna  Usaha, menegaskan  jika  tanah  yang  dimohonkan  HGU-nya  merupakan  tanah  kawasan hutan  negara,  maka  harus  dilepaskan  terlebih  dahulu  dengan  persyaratan  yang ditambahkan,  yaitu  menyelesaikan  kewajiban  alokasi  20%  untuk  kebun masyarakat dari luas total tanah yang dilepaskan status kawasan hutannya.
Mengubah  peraturan-peraturan  yang  berbentuk  peraturan  menteri, kiranya lebih mudah dilakukan dari pada membuat aturan baru yang belum tentu
efektif  dan  membuat  rumit  sistem  hukum  itu  sendiri.  Penambahan  aturan  pada peraturan menteri yang terkait dengan permohonan dan perolehan HGU kiranya diharapkan  dapat  lebih  efektif,  karena  perusahaan  perkebunan  berkepentingan untuk terbitnya HGU atas usaha perkebunannya.

## TORA  yang  Bersumber  dari  Hutan  Produksi  yang  dapat  Dikonversi  (HPK) Tidak Produktif
Selain  TORA  yang  bersumber  dari  alokasi  20%  untuk  kebun  masyarakat yang  berasal  dari  pelepasan  kawasan  hutan  untuk  perkebunan,  TORA  yang bersumber dari kawasan hutan dapat berasal dari HPK dan sudah tidak produktif lagi.  Aturan  hukumnya  merujuk  pada  Peraturan  Pemerintah  Nomor  104  Tahun 2015  tentang  Tata  Cara  Perubahan  Peruntukan  dan  Fungsi  Kawasan  Hutan  jo Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor P.
51/Menlhk/Setjen/Kum.1/ 6/2016 tentang Tata Cara Pelepasan Kawasan Hutan Produksi yang  dapat Dikonversi. Menurut Keputusan Menteri  Lingkungan Hidup dan  Kehutanan  Nomor  SK.  180/Menlhk/Setjen/  Kum.1/4/2017  tentang  Peta Indikatif  Alokasi  Kawasan  Hutan  untuk  Penyediaan  Sumber  TORA,  TORA  yang bersumber dari HPK tidak produktif merupakan terluas, yaitu 2.169.960 ha.
Dalam  peraturan  perundang-undangan  kehutanan,  selama  ini  dilakukan melalui  mekanisme  perubahan  peruntukan  dan/atau  perubahan  fungsi  kawasan hutan  sebagaimana  diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah  tentang  Tata  Cara Perubahan  Peruntukan  dan  Fungsi  Kawasan  Hutan.  Perubahan  mana diperkenankan  sepanjang  memenuhi  tuntutan  dinamika  pembangunan  dan aspirasi  masyarakat  itu  sendiri.  Namun  demikian,  tetap  berlandaskan  pada optimalisasi  distribusi  fungsi  dan  manfaat  kawasan  hutan  secara  lestari  dan berkelanjutan,  serta  keberadaan  kawasan  hutan  dengan  luasan  yang  cukup  dan proposional 12 .
Sementara itu, mengenai luas tanah yang dilepaskan, persyaratan dan tata cara  pelepasannya  di  atur  lebih  jauh pada  Peraturan  Menteri  Lingkungan  Hidup dan  Kehutanan  Nomor  P.  51/Menlhk/Setjen/Kum.1/6/2016  tentang  Tata  Cara
Pelepasan  Kawasan  Hutan  Produksi  yang  dapat  Dikonversi.  Namun  demikian, dikarenakan  Permen  LHK  dimaksud  tidak  mengatur  secara  khusus  mengenai pelepasan  kawasan  hutan  untuk  penyediaan  TORA,  maka  tentu  harus  diatur secara  khusus  dalam  peraturan  Menteri  LHK  tersendiri.  Untuk  itulah  perlu disusun  norma,  standar,  prosedur  dan  kriteria  yang  menjadi  dasar  kebijakan dimaksud. Eloknya norma, standar, prosedur dan kriteria tersebut disusun dengan mengacu  pada  Peraturan  Presiden  tentang  Reformasi  Agraria.  Namun dikarenakan  Rancangan  Peraturan  Presiden  tentang  Reformasi  Agraria  saat  ini (Agustus  2018)  draftnya  tengah  dibahas  di  Kementerian  Koordinator Perekonomian, maka paling tidak  norma, standar, prosedur  dan kriteria disusun dengan upaya untuk memberi kepastian hukum bagi masyarakat dalam kawasan hutan yang akan menjadi subyek penerima TORA, sekaligus dapat menyelesaikan sengketa dan/atau konflik yang mungkin terjadi di kawasan hutan.
Draft  Rancangan  Peraturan  Presiden  tentang  Reformasi  Agraria  yang tengah  dibahas  ditegaskan,  bahwa  salah  satu  sumber  TORA  adalah  tanah  yang berasal  dari  pelepasan  kawasan  hutan  negara  dan/atau  hasil  perubahan  batas kawasan  hutan.  Pelepasan  dimaksud  dilakukan  baik  terhadap  tanah  dalam kawasan  hutan  yang  belum  atau  tidak  dikuasai  oleh  masyarakat,  maupun terhadap tanah dalam kawasan hutan yang telah dikuasai masyarakat. Jika tanah telah dikuasai oleh masyarakat maka harus diselesaikan terlebih dahulu masalah hak  penguasaannya  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan, dalam hal ini sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 88 Tahun 2017  tentang  Penyelesaian  Penguasaan  Tanah  di  kawasan  Hutan.  Peraturan Pemerintah tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah di kawasan Hutan tersebut, merupakan  penyempurnaan  dari  Peraturan  Bersama  4  (empat)  Menteri (Mendagri,  Menteri  Kehutanan,  Menteri  PU  dan  Kepala  BPN)  Nomor  79  Tahun 2014  tentang  Tata  Cara  Penyelesaian  Penguasaan  Tanah  yang  berada  dalam Kawasan Hutan. Peraturan yang pada awalnya dimaksudkan hendak mewujudkan satu  proses  penyelesaian  penguasaan  tanah  dalam  kawasan  hutan  agar  lebih terintegrasi dan bersifat lintas sektoral dalam memperjelas hak-hak masyarakat di
kawasan  hutan.  Namun  pada  pelaksanaannya  proses  penyelesaian  penguasaan tanah yang terintegrasi dan bersifat lintas sektoral itu tidak mudah diwujudkan.
Penguasaan tanah dalam kawasan hutan, mencakup baik tanah yang telah dikuasai  dan  dimanfaatkan  dan/atau  telah  diberikan  hak  di  atasnya  sebelum bidang tanah tersebut ditunjuk sebagai kawasan hutan, atau setelah bidang tanah tersebut ditunjuk sebagai kawasan hutan 13 .  Jika tanah tersebut telah dikuasai dan dimanfaatkan  dan/atau  telah  diberikan  hak  atas  tanahnya  oleh  instansi pertanahan (BPN) sesuai dengan jenis hak atas tanah sebagaimana diatur dalam Pasal  16  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan Dasar  Pokok- Pokok  Agraria  (UUPA),  maka  tanah  tersebut  dikeluarkan  dari  dalam  kawasan hutan  melalui  perubahan  batas  kawasan  hutan, 14 melalui  tata  cara  sebagaimana ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah tentang Tata Cara Perubahan Peruntukan dan  Fungsi  Kawasan  Hutan.  Terkait  dengan  perubahan  batas  kawasan  hutan, karena  kawasan  hutan  tersebut  telah  dikerjakan  dan  dimanfaatkan  oleh seseorang/sekelompok  orang  berupa  sawah,  ladang,  kebun  dan/tambak,  maka perubahan batas kawasan hutan itu harus dilakukan pada lokasi yang ditetapkan sebagai sumber TORA dari kawasan hutan.
Selanjutnya, Pasal 20 Peraturan Presiden tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah di kawasan Hutan menegaskan, bahwa prosedur penyelesaian penguasaan tanah dalam kawasan hutan dilakukan melalui tahapan-tahapan sebagai berikut:
1. Inventarisasi penguasaan tanah dalam kawasan hutan;
2. Verifikasi penguasaan tanah dan penyampaian rekomendasi;
3. Penetapan  pola  penyelesaian  penguasaan  dan  pemanfaatan  tanah  dalam kawasan hutan;
4. Penerbitan  keputusan  penyelesaian  penguasaan  dan  pemanfaatan  tanah dalam kawasan hutan; dan
5. Penerbitan sertifikat hak atas tanah.
13 Peraturan  Presiden  R.I.,    No.  88  Tahun  2017,    Penyelesaian  Penguasaan  Tanah  di  kawasan Hutan, Pasal 4 ayat (2).
Tanah  yang  telah  diterbitkan  sertifikatnya  dilarang  menelantarkan  tanah, mengalihkan  hak  atas  tanahnya  dalam  jangka  waktu  10  tahun  dan  atau mengalihfungsikan tanahnya. Larangan ini sejalan dengan  Peraturan Pemerintah Nomor  11  Tahun  2010  tentang  Penertiban  dan  Pendayagunaan  Tanah Terlantar serta  dalam  Rancangan  Peraturan  Presiden  tentang  Reformasi  Agraria  yang mengatur mengenai ukuran keberhasilan pelaksanaan penataan akses (tanah) dan pemberdayaan masyarakat reformasi agraria, yang meliputi:
1. Tidak  terjadi  peralihan  hak  atas  tanah  dalam  jangka  waktu  10  (sepuluh) tahun;
2. Penerima TORA sudah mempunyai sumber pendapatan tetap dari produksi TORA;
3. TORA diusahakan sendiri;
4. Tingkat  pendapatan  penerima  TORA  sekurang-kurangnya  sama  dengan angka garis kemiskinan.
Pelaksanaan  tahapan-tahapan  prosedur  penyelesaian  penguasaan  tanah dalam  kawasan  hutan  tentu  melibatkan  tugas,  fungsi  dan  kewenangan  instansi- intansi  yang  terkait,  yang  tergabung  dalam  Tim  Percepatan  Penyelesaian Penguasaan  tanah  dalam  kawasan  hutan  (Tim  Percepatan  PPTKH).    Manakala tanah dimaksud menjadi sumber TORA yang berasal dari kawasan hutan (dalam hal  ini  HPK  tidak  produktif),  rancangan  perpres  tentang  reformasi  agraria mengatur penyelesaiannya melalui 2 (dua) cara, yaitu:
1. Jika  tanah  dalam  kawasan  hutan  sudah  dikuasai  dan/atau  dimanfaatkan oleh  seseorang/sekelompok  orang  maka  penetapan  TORA  dilakukan setelah  dikeluarkannya  Surat  Keputusan  Perubahan  batas  kawasan  hutan oleh Menteri LHK, melalui tahapan analisis data fisik dan data juridis atas bidang  tanah  dimaksud,  dan  kemudian  tanah tersebut  ditegaskan  sebagai tanah  negara  sekaligus  ditetapkan  sebagai  TORA,  untuk  selanjutnya diberikan  status  hukum  hak  atas  tanah  oleh  BPN  beserta  sertifikatnya kepada penguasa/pemanfaat tanah yang menjadi subyek penerima TORA.
2. Jika  tanah  dalam  kawasan  hutan  belum/tidak  dikuasai  dan/atau dimanfaatkan  oleh  seseorang/sekelompok  orang,  maka  penetapan  TORA
dilakukan  setelah  dikeluarkannya  Surat  Keputusan  Perubahan  batas kawasan  hutan  oleh  Menteri  LHK,  melalui  tahapan  inventarisasi Penguasaan,  Pemilikan,  Penggunaan  dan  Pemanfaatan  Tanah  (IP4T), analisis  data  fisik  dan  data  juridis  atas  bidang  tanah  dimaksud,  dan kemudian  tanah  tersebut  ditegaskan  sebagai  tanah  negara  sekaligus ditetapkan sebagai TORA, untuk selanjutnya dapat diberikan status hukum hak  atas  tanah  berserta  sertifikatnya,  yang  diberikan  oleh  BPN  kepada subyek peneriman TORA.
Kegiatan IP4T yang dilakukan oleh suatu Tim menjadi kegiatan yang paling penting  dalam  menetapkan  TORA  dari  kawasan  HPK  tidak  produktif  karena kegiatan  tersebut  merupakan  kegiatan  pendataan  penguasaan,  pemilikan, penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah,  di  mana  datanya  diolah  melalui  sistem informasi  geografis    untuk  menghasilkan  peta  dan  informasi  yang  mumpuni mengenai penguasaan tanah oleh pemohon 15 . Selain itu, perubahan batas kawasan hutan  dapat  berdampak  pada  perubahan  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah  (RTRW) setempat. Hal ini tentunya harus diantisipasi oleh Kementerian ATR sebagaimana diatur  dalam  Peraturan  Menteri  ATR/Ka.  BPN  No.  6  Tahun  2017  tentang Peninjauan Kembali Rencana Tata Ruang Wilayah.
Menurut  penulis,  ketentuan  pada  Rancangan  Peraturan  Presiden  tentang Reformasi Agraria terkait sumber TORA yang berasal dari kawasan hutan, terlalu menyederhanakan  permasalahan.  Meskipun  hingga  saat  ini  belum  diketahui efektivitas  Peraturan  Presiden  tentang  Peninjauan  Kembali  Rencana  Tata  Ruang Wilayah.  Namun  pola  penyelesaian  penguasaan  dan  pemanfaatan  tanah  dalam kawasan  hutan  dengan  merujuk  pada  Peraturan  Presiden  tentang  Peninjauan Kembali  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah,  faktanya  tidak  mudah.  Pola  Penyelesaian Penguasaan dan Pemanfaatan Tanah dalam Kawasan Hutan yang terdapat dalam Peraturan  Presiden  tentang  Peninjauan  Kembali  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah menegaskan, bahwa jika penguasaan itu berada pada kawasan hutan lindung dan
15 Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional, Petunjuk Pelaksanaan Kegiatan Inventarisasi  Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (IP4T) dalam Kawasan Hutan, Jakarta, 2015, hlm. 4.
berada  dalam  sumber  TORA,  serta  digunakan  untuk  lahan  garapan,  dan  telah dikuasai  lebih  dari  20  (duapuluh)  tahun  secara  berturut-turut,  maka penyelesaiannya dilakukan dengan mengeluarkan bidang tanah itu dari kawasan hutan  melalui  perubahan  batas  kawasan  hutan.  Namun  jika  belum  sampai  20 (duapuluh)  tahun,  maka  penyelesaiannya  dilakukan  dengan  memberi  akses pengelolaan hutan melalui program Perhutanan Sosial 16 .  Pola penyelesaian yang sama  juga  dilakukan  pada  kawasan  hutan  produksi  dan  berada  dalam  sumber TORA,  serta  digunakan  untuk  lahan  garapan,  dan  telah  dikuasai  lebih  dari  20 (duapuluh) tahun secara berturut-turut 17 .
Pola  penyelesaian  penguasaan  tanah  seperti  di  atas  sangat  rawan menimbulkan  konflik,  karena  dapat  dirasa  tidak  adil  oleh  orang  yang  telah menggunakan  tanah  tersebut  tapi  belum  mencapai  20  (duapuluh)  tahun,  atau sudah  lebih  dari  20  (duapuluh)  tahun  tapi  tidak  berturut-turut.  Ketidakadilan tersebut  akan  terasa  ketika  dibandingkan  dengan  subyek  penerima  TORA,  yang tiba-tiba  jadi  pemilik  tanah  tersebut,  sedangkan  penggarap  lama  tidak  menjadi pemilik tanah karena belum memenuhi kriteria Pasal 11 atau Pasal 13 Peraturan Presiden tentang Peninjauan Kembali Rencana Tata Ruang Wilayah, karena belum 20  (duapuluh)  tahun  atau  tidak  berturut-turut,  atau  karena  tidak  memenuhi subyek  penerima  TORA.  Pemberian  akses  pengelolaan  hutan  melalui  program Perhutanan Sosial sebagaimana yang ditawarkan oleh ketentuan Pasal 13 ayat (1) Peraturan  Presiden  tentang  Peninjauan  Kembali  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah, memang dapat menjadi solusi, namun Perhutanan Sosial sifatnya pemberian izin pengelolaan hutan, bukan pemberian hak atas tanah sebagaimana konsep TORA. Pemberian  hak  atas  tanah  tidak  saja  memberikan  kewenangan  umum  bagi pemegangnya, akan tetapi juga kewenangan khusus dalam hal pemberian hak atas tanah sesuai ketentuan UUPA 18 .
16 Supra No 14, Pasal 11 ayat (1) huruf c jo ayat (2).
17 Id , Pasal 13 ayat (1) huruf b jo ayat (2).
18 Urip Santoso, Kewenangan Pemerintah Daerah terhadap Hak Penguasaan atas Tanah, Volume 12, Nomor 1, Tahun 2012, Jurnal Dinamika Hukum Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman, Purwokerto. 186-196, 2012.

## Penutup
Keberhasilan  memperoleh  TORA  yang  berasal  dari  kawasan  hutan,  tidak saja  ditentukan  oleh  keberadaan  dan  kondisi  fisik  tanahnya  saja,  namun  juga pengaturan yang harmonis dan sinkron dengan berbagai pengaturan lainnya yang selama  ini  telah  ada,  misalnya  dengan  Perpres  No.  88  Tahun  2017  sebagaimana telah  dikemukakan  di  atas.  Hal  penting  yang  harus  dilihat  adalah  bahwa pelaksanaan  reformasi  agraria  harus  diletakkan  dalam  kerangka  mewujudkan cita-cita  dan  komitmen  yang  terdapat  dalam  Ketetapan  MPR  No.  IX/MPR/2001, yaitu  penataan  kembali  aspek  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan pemanfaatan  tanah  (baik  di  kawasan  hutan  maupun  non  hutan)  secara  lebih berkeadilan.  Pengaturan  hal  tersebut  tidak  dapat  terlaksana  dengan  baik  jika pemerintah  tidak  menyelesaikan  konflik-konflik  yang  telah  ada,  khususnya  di kawasan  hutan,  sekaligus  mengantisipasi  potensi  konflik  di  masa  yang  akan datang.
Dalam  rangka  mengantisipasi  konflik  di  atas,  maka  perlu  penyelarasan antara  materi  muatan  Peraturan  Presiden  tentang  Peninjauan  Kembali  Rencana Tata  Ruang  Wilayah  dengan  Rancangan  Peraturan  Presiden  tentang  Reformasi Agraria  dengan  mengacu  pada  prinsip-prinsip  pembaruan  Agraria  dan Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  sebagaimana  tertera  dalam  Tap  MPR  No. IX/MPR/2001. Mengingat luas tanah terbesar yang menjadi sumber TORA berasal dari  tanah  yang  berada  dalam  kawasan  hutan  (4,1  juta  ha),  maka  peran  dan sinergitas  (khususnya)  antara  Kementerian  ATR/BPN  dan  Kementerian  LHK menjadi  penting  dalam  mewujudkan  program  tersebut  di  satu  pihak,  namun sekaligus  perlu  kehati-hatian  dan  kecermatan  memutuskannya  mengingat  luas hutan  Indonesia  semakin  berkurang  dari  waktu  ke  waktu.  Baik  karena perambahan, alih fungsi maupun kerusakan fungsi hutan itu sendiri.
Masalah ini bukan saja merupakan masalah pertanahan dan sumber daya alam,  namun  juga  masalah  sosial  karena  hal  tersebut  menimbulkan  kantong- kantong  kemiskinan  di  kawasan  hutan.  Studi  empirik  World  Bank  menunjukkan korelasi  yang  kuat  antara  kawasan  hutan  yang  rusak  dengan  masyarakat  yang
miskin  yang  tinggal  di  dalamnya 19 .  Untuk  itulah  penataan  akses  perlu  juga dibangun  bersamaan  dengan  penataan  aset,  dalam  kerangka  reformasi  agraria. Penataan  akses  perlu  didukung  oleh  koordinasi  yang  baik  antar  instansi  yang terkait.  Dalam  hal  ini  koordinasi  dimaknai  sebagai  proses  kinerja  kelembagaan yang dilakukan dalam rangka penyatuan/peleburan/penyamaan pandangan/pemikiran.  Oleh  karenanya  koordinasi  dilakukan  dengan  melibatkan dua atau lebih lembaga yang tugas dan kewenangannya saling berkaitan 20 .
Kegiatan  monitoring  dan  evaluasi  atas  tahapan-tahapan  penetapan  TORA dan  distribusinya,  khususnya  yang  berasal  dari  kawasan  hutan  perlu  dilakukan dengan sebaik-baiknya, mengingat tidak mudah mencapai target reformasi agraria sebagaimana  yang  ditetapkan  dalam  Peraturan  Presiden  tentang  RPJMN  2015- 2019,  apalagi  cita-cita  luhur  dari  reformasi  agraria  itu  sendiri  sebagaimana ditegaskan dalam Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Untuk itu penyusunan norma dan prosedur yang  menjadi  dasar  kebijakan    kawasan  hutan  menjadi  sumber  TORA  harus disusun  dengan  upaya  untuk  memberi  keadilan  sekaligus  kepastian  hukum  bagi masyarakat dalam kawasan hutan baik yang akan menjadi subyek penerima TORA maupun  yang  bukan.  Termasuk  juga  menyelesaikan  sengketa  dan/atau  konflik yang  mungkin  terjadi  di  kawasan  hutan  dengan  adanya  kebijakan  tersebut, sebagai  tanggung  jawab  mewujudkan  salah  satu tugas  dasar  pemerintahan  yang baik, yaitu mewujudkan tujuan ekonomi dan sosial negara sesuai dengan harapan rakyat. 21
19 Maguire,  Rowena,  Global  Forest  Governance:  Legal  Concepts  and  Policy  Trends,  Edward  Elgar Publishing, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 2013 , hlm.178.
20 Nurhasan, Ismail., dkk., Penjabaran Asas-asas Pembaharuan Agraria Berdasarkan Tap MPR No. IX/MPR/2001  dalam  Perundang-undangan  di  bidang  Pertanahan,  Volume  22,  Nomor  2,  Juni 2010, Jurnal Mimbar Hukum Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada  Yogyakarta,  360-372, 2010.
21 Eny Kusdarini, Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik pada Produk Hukum Perizinan Investasi Pemerintah Daerah, Nomor 4, Volume 2, 4 Oktober 2017, Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta,  663-688, 2017.

## Daftar Pustaka
Buku: Gunawan  Wiradi,  Reformasi  Agraria:  Perjalanan  yang  Belum  Berakhir,  INSIST Press-KPA-Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2000.
Ida Nurlinda, Prinsip-prinsip Pembaruan Agraria: Perspektif Hukum, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2009.
Jeff Neilson, Agrarian Transformations and Landreform in Indonesia, in John F. Mc. Carthy and Kathryn Robinson (editors), Land and Development in Indonesia: Searching for the People’s Sovereignty, ISEAS Publishing, Singapore, 2016.
John W. Bruce, Reform of Land in the Context of World Bank Lending, in Bruce, John W.,  et.all,  Land  Law  Reform:  Achieving  Development  Policy  Objectives,  The World Bank, Washington D.C., 2006.
Kementerian ATR/BPN, Petunjuk Pelaksanaan Kegiatan Inventarisasi Penguasaan, Pemilikan,  Penggunaan  dan  Pemanfaatan  Tanah  (IP4T)  dalam  Kawasan Hutan, Jakarta, 2015.
Muhammad  Ilham  Arisaputra,  Reformasi  Agraria  di  Indonesia,  Sinar  Grafika,
Jakarta, 2015.
Noer  Fauzi  Rachman, Landreform &  Gerakan  Agraria  Indonesia,  INSIST  Press, Yogyakarta, 2017.
Rowena  Maguire,  Global  Forest  Governance:  Legal  Concepts  and  Policy  Trends,
Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 2013.

## Jurnal:
Eny  Kusdarini,  “Asas-asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik  pada  Produk  Hukum Perizinan Investasi Pemerintah Daerah”, Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM, Fakultas  Hukum  Universitas  Islam  Indonesia,  Nomor  4,  Volume  2,  4 Oktober 2017, Yogyakarta.
Nurhasan Ismail, dkk., “Penjabaran Asas-asas Pembaharuan Agraria berdasarkan Tap  MPR  No.  IX/MPR/2001  dalam  Perundang-undangan  di  bidang Pertanahan”,  Jurnal  Mimbar  Hukum  Fakultas  Hukum,  Universitas  Gadjah Mada, Volume 22, Nomor 2, Juni 2010, Yogyakarta.

## Perundang-undangan:
Republik  Indonesia,  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat    Nomor IX/MPR/2001 Tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Republik  Indonesia,  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang  Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
Republik  Indonesia,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  11  Tahun  2010  Tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar.
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 104 Tahun 2015 Tentang Tata Cara Perubahan Peruntukan dan Fungsi Kawasan Hutan.
Republik  Indonesia,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  88  Tahun  2017  Tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah di kawasan Hutan.
Republik  Indonesia,  Peraturan  Presiden  Nomor  2  Tahun  2015  Tentang  Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2015-2019.
Republik Indonesia, Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Nomor P.51/Menlhk/Setjen/Kum.1/6/2016  Tentang  Tata  Cara  Pelepasan Kawasan Hutan Produksi yang dapat Dikonversi.