## POLITIK HUKUM PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH TENTANG ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

## M u k t i
Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarajana UMI Makassar email : mukti2016@gmail.com

## Abstract
Establishment Law Politics Regional Regulation on APBD essentially includes local policies that are planned to be implemented in the framework of the public welfare. Regulation  formation  of  local  regulations  on  the  budget,  in  its  development  has experienced  a  shift  towards  the  better.  Political  law  establishment  of  regional regulation on APBD ideal, if the Regional Regulation on the budget in accordance with  the  nature  of  the  formation  of  regional  regulations,  in  accordance  with  the hierarchy  of  legislation  in  Indonesia,  in  accordance  with  the  principle  of  the establishment and the principles of the substance of the legislation, and made through the stages of formation Local regulation.
Keywords : Politic of Law; Regulatory Area;

## Abstrak
Hukum  Pembentukan  Politik  Peraturan  Daerah  tentang  APBD  pada  dasarnya mencakup kebijakan lokal yang direncanakan untuk dilaksanakan dalam rangka kesejahteraan  masyarakat.  Regulasi  pembentukan  peraturan  daerah  tentang anggaran,  dalam  perkembangannya  telah  mengalami  pergeseran  menuju  yang lebih  baik.  Pembentukan  undang-undang  politik  tentang  peraturan  daerah tentang APBD ideal, jika Peraturan Daerah tentang anggaran sesuai dengan sifat pembentukan  peraturan  daerah,  sesuai  dengan  hierarki  peraturan  perundang- undangan di Indonesia, sesuai dengan prinsip pembentukan dan prinsip-prinsip dari  substansi  legislasi,  dan  dibuat  melalui  tahapan  pembentukan  Peraturan Daerah.
Kata kunci: Politik Hukum; Peraturan Daerah;

## A. PENDAHULUAN
Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBD)  merupakan  urat  nadi pembangunan  yang  harus  dirumuskan  dengan  baik,  dan  bertanggungjawab.  Jika  tidak akan  dapat  memberikan  dampak,  yakni  terganggunya  proses  pembangunan  untuk kepentingan  rakyat.  Kebijakan  pembentukan  Peraturan  Daerah  tentang  APBD  yang ditetapkan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD setiap tahun harus dapat mengakomodasi kepentingan  publik  yang  digagas  pada  setiap  tahun  melalui  forum  musyawarah
pembangunan  daerah  (Musrenbangda). 1 Harus  didasarkan  pada  kemauan  rakyat,  dan orientasi  sebesar-besarnya  untuk  kepentingan  rakyat,  karena  kebijakan  anggaran merupakan  pintu  masuk  penetapan  program  perencanaan  pembangunan  yang  didukung dan disertai dengan pembiayaan/penganggaran.
Politik  hukum  Pembentukan  Peraturan  Daerah  tentang  APBD  memberikan  arah bagi  terwujudnya  APBD  yang  berpihak  kepada  kesejahteraan  rakyat.  DPRD  sebagai lembaga legislatif daerah, dan representasi kedaulatan rakyat harus benar-benar mampu memposisikan  diri  sebagai  wakil  rakyat,  ketika  menyetujui  kebijakan  anggaran  setiap tahun yang ditetapkan bersama. Hak budgeting yang dimiliki hendaknya berguna untuk kepentingan rakyat bukan kepentingan sesaat, apalagi kepentingan kelompok politik dan atau  kelompok  usaha.  Penetapan  kebijakan  anggaran  setiap  tahun  melalui  penetapan APBD  bermaksud agar  anggaran Negara/daerah  tersebut, sedapat  mungkin   dilakukan secara  efektif  dan  efisien  terutama  pada  posting  belanja  aparatur,  karena  adalah  uang rakyat yang harus dialokasikan untuk kepentingan rakyat agar rakyat di daerah memiliki keberdayaan  untuk  mencapai  kehidupan  yang  sejahtera,  sehingga  dapat  mewujudkan tujuan pembangunan nasional yang diamanatkan oleh konstitusi, yaitu keadilan sosial dan kesejahteraan  umum.Banyak  daerah  mendistribusikan  alokasi  anggaran  untuk kepentingan aparatur tidak berimbang dengan alokasi anggaran untuk kepentingan publik, teristimewa  belanja  modal  untuk  pembangunan  infrastruktur,  pendidikan,  dan kesehatan.Penetapan politik anggaran daerah oleh pemerintah daerah dengan DPRD, telah mengalami distorsi, serta merupakan potret buruk bahwa politik anggaran masih jauh dari tujuan dan cita-cita pembangunan nasional, oleh karenanya kebijakan anggaran seperti itu dapat merugikan kepentingan bangsa.
APBD  setiap  tahun  diperuntukkan  untuk  dua  hal  pokok,  yakni  :  (1)  membiayai kepentingan  aparatur  berdasarkan  kebutuhan  dengan  mengedepangkan  asas  efisiensi  dan efektivitas;  dan  (2)  membiayai  kepentingan  pembangunan  secara  menyeluruh  berdasarkan prioritas  pembangunan  daerah  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah  daerah  bersama  DPRD, sesuai  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Daerah  (RPJMD),  dan  (Rencana  Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), yang tercermin pada Kebijakan Umum Anggaran (KUA), harus menunjukkan keberpihakan pada kepentingan rakyat, karena uang daerah adalah uang rakyat harus bermanfaat untuk kepentingan rakyat.  Ketidak berpihakan APBD untuk kepentingan rakyat tersebut sudah saatnya harus diakhiri, jika tidak akan menimbulkan kemiskinan  sosial dan ekonomi  yang membawa malapetaka bagi kehidupan  sosial masyarakat, di antaranya terbatasnya  ketersediaan    infrastruktur  pembangunan  jalan,  jembatan,  dan  terbatasnya ketersediaan  infrastruktur  bidang  pendidikan,  kesehatan,  pertanian  dan  usaha  kecil  dan menengah (UKM).
Fakta yang ada menunjukkan bahwa pemerintah daerah dan DPRD saat ini belum memiliki  kepedulian  untuk  membangun  daerah  dengan  baik.APBD  merupakan  alat stabilitas pembangunan  sekaligus sebagai  salah satu  instrumen pembangunan ekonomi, maka  penetapan  APBD  harus  dapat  membawa  kesejahteraan  bagi  rakyat,  bukan kesensaraan dan kesejahteraan bagi aparatur penyelenggara Negara.
1 Hendra Karianga, Partisipasi Masyarakat dalam pengelolaan keuangan, Bandung  Alumni. 2011,Hlm.
1

## B. ANALISIS DAN PEMBAHASAN

## 1. Politik Hukum Pembentukan Peraturan Daerahtentang APBD
APBD adalah suatu rencana keuangan tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD. 2 Semua Penerimaan Daerah dan Pengeluaran Daerah harus dicatat dan dikelola dalam APBD. Penerimaan  dan pengeluaran  daerah tersebut,  adalah  dalam  rangka pelaksanaan tugas-tugas  desentralisasi. Sedangkan penerimaan dan pengeluaran  yang berkaitan dengan pelaksanaan  Dekonsentrasi  atau  Tugas  Pembantuan  tidak  dicatat  dalam  APBD.  APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam satu tahun anggaran. APBD merupakan rencana pelaksanaan semua Pendapatan Daerah  dan  semua Belanja Daerah  dalam  rangka pelaksanaan  Desentralisasi dalam tahun  anggaran tertentu. Pemungutan semua penerimaan Daerah bertujuan untuk memenuhi target yang ditetapkan dalam APBD. Demikian pula semua pengeluaran  daerah  dan  ikatan  yang  membebani    daerah  dalam  rangka  pelaksanaan desentralisasi  dilakukan  sesuai  jumlah  dan  sasaran  yang  ditetapkan  dalam  APBD.  Karena APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah, maka APBD menjadi dasar pula bagi kegiatan pengendalian, pemeriksaan dan pengawasan keuangan daerah.
Politik  hukum  pembentukan  peraturan  daerah  tentang  APBD  adalah  kebijakan pemerintah  dalam  memilih  cara  bagaimana  Peraturan  Daerahtentang  APBD  dibuat, ditentukan  arah  dan  isinya  serta  sifatnya,  agar  sesuai  dengan  corak  dan  tujuan kemasyarakatan  serta  kebutuhan  hukum  masyarakat.  Dengan  demikian  hakikat  politik hukum pembentukan peraturan daerah tentang APBD adalah kebijakan pemerintahmeliputi  :  (a)  Isi  kebijakan  yang  menjadi  dasar  pembenaran  perbuatan pemerintah dalam menetapkan perda tentang APBD yang berlaku dan (b) cara pemerintah menentukan kebijakan dalam menetapkan Peraturan Daerahtentang APBD yang berlaku. Jika dilihat dari struktur hukum (Kewenangan dan cara pembuatannya) merupakan pesan- pesan  politik,  karena  badan  atau  lembaga  Negara  yang  berwenang  membuatnya  adalah lembaga  politik,  tetapi  dari  segi  subtansi  hukumnya,  adalah  hukum  yang  berlaku merupakan perwujudan kehendak rakyat yang lahir dari proses politik, dari segi budaya hukum  merupakan  produk  budaya,  yaitu  untuk  mewujudkan  Peraturan  Daerahtentang APBD  yang  memiliki  kepastian  hukum,  tidak  bertentangan  dengan  kepentingan  umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

## 2. Penentuan Isi Peraturan Daerahtentang APBD Sebagai Ketentuan Hukum Yang Berlaku Dalam Arti Materil
Suatu ketentuan dapat berlaku efektif jika isinya sesuai dengan prinsip yang berlaku atau  diterima  umum  dalam  kehidupan  masyarakat  yang  bersangkutan.Prinsip  yang menjadi  ukuran  isi  ketentuan  hukum  itu  adalah  sumber  hukum  materil.  Bagi  hukum Indonesia,  sumber  hukum  materil  itu  adalah  prinsip  menentukan  nasib  sendiri  dan kemandirian daerah, prinsip Negara hukum (kepastian hukum), prinsip yang terangkum dalam Pancasila. 3
a. Prinsip menentukan Nasib Sendiri dan Kemandirian Daerah
2 Pasal 1 Butir 8 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
3 Abdul Latif, Politik Hukum Perundang-Undangan Indonesi, 2010, Hlm. 38
Prinsip menentukan nasib sendiri, sejalan dengan Teori Kedaulatan Rakyat, yang intinya berkaitan dengan kekuasaan penyelenggaraan Negara, yang berkenaan dengan dua  hal  yang  menjadi  fokus  perhatian,  yaitu  (a)  siapa  yang  memegang  kekuasaan tertinggi dalam penyelenggaraan Negara; dan (b) apa saja yang dikuasai oleh pemegang kekuasaan tertinggi itu. Karena itu, sesungguhnya yang berdaulat dalam Negara adalah rakyat.  Kehendak  rakyat  merupakan  satu-satunya  sumber  kekuasaan  bagi  setiap pemerintah. Dalam konteks historis, Negara Indonesia sebagai Negara yang merdeka sejak Proklamasi Kemerdekaan Tanggal 17 Agustus 1945, berarti bahwa mulai pada saat  itu  bangsa  Indonesia  telah  mengambil  keputusan  dan  melaksanakan  hukumnya sendiri  yaitu  hukum  bangsa  Indonesia  dengan  tata  hukumnya  yang  baru  yakni  tata hukum Indonesia, termasuk peraturan daerah sebagai bagian dari tata hukum Indonesia.
Prinsip  kemerdekaan  mempunyai  arti,  Pertama;  menjadikan  suatu  bangsa menjadi  suatu  Negara,  kedua,  pada  saat  itu  pulah  Negara  yang  bersangkutan menentukan atau menetapkan tata hukumnya sendiri. Dengan demikian hanya Negara yang  merdeka  yang  dapat  menentukan  nasibnya  sendiri  termasuk  menentukan  dan menetapkan tata hukumnya sendiri.
Mengenai kemandirian daerah, dalam sistem pemerintahan daerah adalah sistem hubungan dan tata kerja antara pemeritah dengan pemerintahan lokal disatu pihak dan hubungan  tata  kerja  antara  Kepala  Daerah  dengan  DPRD.Sementara  itu,  peraturan daerah merupakan instrumen pengendali terhadap pelaksanaan otonomi daerah.
Esensi  otonomi  daerah  adalah  kemandirian  atau  keleluasaan  dan  bukan  suatu bentuk  kebebasan  sebagai  satuan  pemerintahan  yang  merdeka.  Kemandirian mengandung  arti  daerah  berhak  mengatur  dan  mengurus  urusan  rumah  tangga pemerintahannya  sendiri,  kewenangan  mengatur  disini,  mengandung  bahwa  daerah bersangkutan berhak membuat produk hukum berupa peraturan daerah, juga tidak bisa terlepas dari konsep susunan Negara Indonesia adalah Negara kesatuan yang berbentuk Republik.
Otonomi adalah kebebasan dan kemandirian satuan pemerintahan lebih rendah untuk  mengatur  dan  mengurus  sebagian  urusan  pemerintahan.  Urusan  pemerintahan yang  boleh  diatur  dan  diurus  secara  bebas  dan  mandiri  itu  menjadi  atau  merupakan urusan rumah tangga satuan pemerintahan yang lebih rendah tersebut. Kebebasan dan kemandirian merupakan hakekat isi otonomi. 4
Kebebasan dan kemandirian dalam otonomi bukan kemerdekaan, kebebasan dan kemandirian itu adalah kebebasan dan kemandirian dalam ikatan kesatuan yang lebih besar.  Otonomi  sekedar  sub  sistem  dari  sistem  kesatuan  yang  lebih  besar. 5 Otonomi adalah  pembagian  kekuasaan  bersifat  vartikal  dalam  arti  perwujudan  kekuasaan  itu dibagikan secara vartikal kebawah kepada lembaga-lembaga Negara di bawah lembaga pemegang  kedaulatan  rakyat,  otonomi  adalah  sub  sistem  dari  Negara  kesatuan. Otonomi adalah fenomena Negara kesatuan.
4 Bagir Manan. Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 (Perumusan dan Undang-Undang Pelaksanaannya), Unsika, Jakarta, 1992, Halaman 1-2
5 Bagir Manan. Sistem dan Teknik Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan Tingkat Daerah, LPPM Universitas Islam Bandung, 1995, Halaman 4-5
Penyelenggaraan  otonomi  daerah  harus  selalu  berorientasi  pada  peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Juga harus menjamin keserasian hubungan antara daerah dengan  daerah  lainnya,  artinya  mampu  membangun  kerja  sama  antar  daerah  untuk meningkatkan  kesejahteraan  bersama  dan  mencegah  ketimpangan  antar  daerah. Otonomi daerah harus mampu menjamin hubungan  yang serasi  antar daerah dengan pemerintah, artinya harus mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan  tetap  tegaknya  Negara  kesatuan  Republik  Indonesia  dalam  rangka  mewujudkan tujuan Negara.
Dalam pengertian kemandirian daerah memungkinkan pemerintah daerah berhak menetapkan  peraturan  daerah  untuk  melaksanakan  otonomi  daerah  dan  tugas pembantuan.  Semua  urusan,  kecuali  yang  telah  ditentukan  undang-undang  sebagai urusan pemerintah akan menjadi urusan dan kewenangan pemerintah daerah. Semua urusan pemerintahan daerah harus diberi  landasan hukum  dan landasan kewenangan dalam  bentuk  peraturan  perundang-undangan.Dalam  pembentukan  peraturan  daerah termasuk Peraturan Daerah tentang APBD harus sesuai dengan tujuan Negara, yakni memajukan  kesejahteraan  umum  dan  cita  hukum  Indonesia,  yakni  Pancasila  serta pembentukan peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum.
Adanya  kebebasan  dan  kemandirian  daerah,  maka  daerah  dapat  membuat peraturan daerah yang sesuai dengan keinginan dan kebutuhan masyarakat di daerah dalam  rangka  peningkatan  pelayanan  kepada  masyarakat,  yang  pada  akhirnya  dapat meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  dalam  kerangka  Negara  kesatuan  republik Indonesia.
Peraturan  Daerah  tentang  APBD  yang  berlaku  dalam  arti  materil  adalah Peraturan  Daerah  tentang  APBD  yang  sesuai  dengan  keinginan  dan  kebutuhan masyarakat yang dibentuk atau dibuat dengan tujuan pemberdayaan pemerintah daerah, peningkatan kesejahteraan masyarakat, dibentuk dan dibuat sesuai dengan cita-cita tata hukum Indonesia.

## b. Prinsip-Prinsip yang terangkum dalam Pancasila
Untuk mencapaicita-cita atau tujuan tata hukum Indonesia, maka pembentukan Peraturan Daerah tentang APBD harus selaras dan sesuai dengan cita hukum Indonesia, yaitu  Pancasila.  Hal  ini  sesuai  dengan  alinea  ke-IV  Pembukaan  UUD  1945, “…disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang- Undang Dasar  Negara  Indonesia,  yang  terbentuk  dalam  suatu  susunan  Negara  Republik Indonesia  yang  berkedaulatan  rakyat  dengan  berdasarkan    kepada  Ketuhanan  yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab,  Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang  dipimpin  oleh  hikmat  kebijaksanaan  dalam  permusyarawatan/perwakilan,  serta dengan mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”.
Pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk Peraturan Daerah tentang APBD  harus  sesuai  dengan  cita  hukum  Indonesia  yang  terangkum  dalam Pancasila.Sejalan  dengan  asas  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang merupakan suatu pedoman atau suatu rambu-rambu yang harus diikuti oleh pembentuk
undang-undang.  Cita  hukum  adalah  suatu  apriori  yang  bersifat  normatif  sekaligus konstitutif yang merupakan prasyarat transendental yang mendasari tiap hukum positif yang  bermartabat.  Tanpa  cita  hukum  tidak  akanada  hukum  yang  memiliki  watak normatif. 6
Cita  hukum  Indonesia  adalah  jantung  dan  jiwa  Negara  hukum  Indonesia  akan menjadi  modal reading , 7 dan  sekaligus  bintang  pemandu  dalam  pembentukan peraturan  perundang-undangan.  Sila-sila  dalam  Pancasila  berlaku  sebagai  cita  yang berlaku  sebagai  bintang  pemandu.  Sila-sila  Pancasila  juga  berlaku  sebagai  norma fundamental Negara. Selain itu, Cita Hukum Indonesia merupakan gagasan, rasa, karsa, cipta,  dan  fikiran,  yang  ingin  diwujudkan.  Dalam  pembentukan  Pembentukan Peraturan  Daerah  tentang  APBD,  Isi  Peraturan  Daerah  tentang  APBD  harus  sesuai dengan gagasan, rasa, karsa, cipta, dan fikiran dari masyarakat yang tercermin dalam sila-sila  Pancasila  dan  perkembangan  kebutuhan  dan  aspirasi  yang  tumbuh  dalam masyarakat.  Mengapa  demikian,  karena  sila-sila  Pancasila  merupakan  keseluruhan absraksi  dari  tata  nilai  yang  dianut  oleh  bangsa  Indonesia  yang  mengarahkan bagaimana  rakyat  Indonesia  seharusnya  bertingkah  laku  baik  dalam  hubungannya dengan  sesama  warga  masyarakat  maupun  dalam  hubungan  dengan  kehidupan berbangsa dan bernegara.
Dasar Ketuhanan yang maha Esa menjadi dasar yang memimpin cita-cita Negara kita, yang memberi jiwa kepada usaha menyelenggarakan segala yang benar, adil dan baik,  menjadi  fundamen  moral.Dengan  meletakkan  dasar  moral  diatas,  Negara  dan pemerintahannya memperolah dasar yang kokoh yang memerintahkan berbuat benar, melaksanakan keadilan dan kejujuran serta persaudaraan.
Cita hukum Indonesia melahirkan asas-asas hukum umum dalam pembentukan peraturan  perundang-undangan.Asas  hukum  adalah  dasar  normatif  pembentukan hukum, tanpa asas hukum, hukum positif tidak memiliki makna apa-apa dan kehilangan watak  normatifnya,  sedangkan  pada  gilirannya  asas  hukum  membutuhkan  bentuk yuridis  untuk  menjadi  aturan  hukum  positif.Asas  hukum  adalah  konsep-  konsep pembimbing  bagi  pembentukan  hukum,  yang  dalam  preses  pembentukan  hukum dijabarkan  lebih  lanjut  dan  dikonkritkan.  Asas  hukumlah  yang  memberi  roh keberlakuan, atau kekuatan hukum materil kepada norma hukum dan dalam kaitannya dengan  kekuatan  hukum  formal.  Asas  hukum  adalah  dasar  normatif  untuk membedakan antara daya ikat normatif dan keniscayaan yang memaksa.
Asas-Asas  hukum  umum  dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan nasional yang ditarik dari sila-sila Pancasila, sebagai berikut :
Pertama, Asas ketuhanan yang Maha Esa. Asas ini mengamanatkan bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan agama atau  bersifat  menolak  atau  bermusuhan  dengan  agama,  pembentukan  peraturan perundang  undangan  merupakan  pengejewantahan  prinsip  ketuhanan  dalam pelaksanaan  perintah  Tuhan  untuk  berbuat  baik  kepada  sesama  manusia,  dan lingkungannya dalam usaha meraih kebahagiaan.
6 Abdulkadir Besar, Implementasi Cita Hukum dan Penerapan Asas-Asas Hukum Nasional, (Artikel) dimuat dalam Majalah Hukum Nasional, BPHN, No 1 Tahun 1995, halaman. 18-40
7 Satjipto Rahardjo. Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya, Genta Pulishing, Yogyakarta, 2009, Halaman 81-85.
Kedua, Asas adil dan beradab, asas ini menghendaki agar pembentukan hukum atau pembentukan peraturan perundang-undangan harus dengan proses dan prosedur yang  beradab  (amanah,  konsisten,  dan  jujur)  dan  isinya  tidak  bertentangan  dengan norma-norma  sosial  lainnya  (norma  kesusilaan,  norma  sopan  santun,  dan  norma Agama) serta isinya mengandung keadilan.
Ketiga, Asas Persatuan  dan Kesatuan,  asas ini  mengamanahkan bahwa  hukum atau peraturan perundang-undangan Indonesia harus merupakan hukum yang berlaku bagi seluruh bangsa Indonesia. Asas kesatuan dan persatuan tidak mengabaikan suatu kenyataan adanya keaneka ragaman budaya. Secara geografik Negara Indonesia terdiri dari beribu-ribu pulau  yang didiami berbagai macam suku  yang memiliki keyakinan agama, budaya  yang berbeda. Pelaksanaan asas ini, tetap memberi tempat Kekhasan masing-masing  daerah  untuk  tumbuh  dan  berkembang  sesuai  dengan  ciri  khas  dan kearifan lokal masing-masing daerah dalam konsep wawasan nusantara.Membangun hukum  yang  berdasarkan  wawasan  nusantara  berarti  membangun  hukum  dengan memadukan  tujuan  pembangunan  hukum  nasional  atau  menyatukan  dengan memperhatikan keaneka ragaman budaya dari penduduk yang mendiami suatu Negara kepulauan dengan tetap memperhatikan kepastian hukum.
Keempat,  asas  demokrasi  mengamanahkan  bahwa  dalam  hubungan  antara hukum dan kekuasaan, kekuasaan harus tunduk pada hukum.bukan sebaliknya. Pada akhirnya  kekuasaan  ada  pada  rakyat  dan  wakil-wakilnya.  Pengambilan  keputusan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan berdasarkan musyawarah/mufakat. Mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan harus sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku yang telah ditetapkan sebelumnya. Proses politik  dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan,  termasuk  Peraturan Daerah  tentang  APBD  harus  sesuai  dengan  ketentuan  hukum  yang  berlaku.  Kelima, Asas  keadilan  sosial,  mengamanahkan  bahwa  semua  warga  Negara  mempunyai  hak yang  sama  dan  bahwa  semua  orang  sama  kedudukannya  dihadapan  hukum  dan pemerintahan.
Asas hukum umum tersebut di atas, akan mengarahkan pembentukan Peraturan Daerahtentang  APBD  dan  berfungsi,  Pertama,  membimbing  para  legislator  dalam proses  pembentukan  Peraturan  Daerah  tentang  APBD.  Bimbingan  itu  berlangsung dengan  cara  menjadikan  asas  hukum  umum,  tersebut  sebagai  pangkal  tolak  bagi Peraturan  Daerahtentang  APBD  yangakan  dibuat  atau  bagi  pembentuk  Peraturan Daerahtentang APBD, sekaligus memberikan stimulan bagi  tergeraknya  nalar dalam menemukan diktum  yang bersangkutan. Kedua, meletakkan kekuatan hukum materil pada norma-norma yang terkandung di dalam diktum hukum yang telah ditentukan oleh para legislator.
Cita hukum mempunyai hubungan  yang erat dengan asas hukum. Cita hukum;
(a) memberi  makna  pada  hukum,  (b)  membatasi  lingkup  hukum  positif  yang  dapat dibentuk (c) menetapkan ukuran untuk menilai adil atau tidak suatu hukum positif yang akan dibuat  atau telah dibuat, Sedangkan fungsi asas  hukum; (a)  membimbing
para  legislator  dalam  proses  membentuk  hukum,  (b)  memberikan  kekuatan  hukum materil pada diktum hukum positif yang telah ditemukan oleh legislator.
Subtansi  cita  hukum  Indonesia  adalah  sebagai  idea.Idea  keadilan  adalah  nilai intrinsik. Kalau dirujuk fungsi cita hukum pada butir (a), makna yang diberikan oleh cita  hukum  kepada  hukum  positif  yang  akan  dibuat,  atau  peraturan  perundang- undangan  yang  akan  dibuat  adalah  hukum  positif  tersebut  menjadi  berkemampuan menyatakan  janji  intrinsik,  yakni  untuk  keadilan,  ia  menjadi  bermakna  bagi masyarakat.
Pada fungsi cita hukum butir (b), batas itu adalah keadilan, artinya, bila diktum hukum  yang  dibuat  tidak  dapat  dipertanngung  jawabkan  pada  keadilan,  maka  ia kehilangan  maknanya  sebagai  hukum,  karena  watak  normatifnya  tinggal  dengan sendirinya.  Jadi,  fungsi  membatasi,  adalah  untuk  menjaga  agar  hukum  hasil  proses pembentukan  para  legislator,  tetap  dalam  proporsi  keadilan,  terjaga  sifat  pro keadilannya.
Janji intrinsik tersebut, terimplementasi melalui fungsi asas hukum tersebut pada butir  (a),  dalam  wujud  :  pembimbingan  terhadap  para  legislator  dalam  proses pembentukan hukum. Merujuk pada salah satu deskripsi pengertian asas hukum bahwa “asas hukum adalah dasar normatif pembentukan hukum; tanpa asas hukum, hukum positif  tidak  memiliki  makna  apa-apa,  dan  kehilangan  watak  normatifnya”,  maka pembimbingan  itu  niscaya  bertujuan  agar  muatan  dari  hukum  positif  yang  sedang dalam proses pembentukan, berkualifikasi pro keadilan.
Merujuk pada fungsi asas hukum butir (b), pemberian kekuatan hukum materil baru  terjadi  setelah  diktum  hukum  positif  yang  bersangkutan  lulus  dari  saringan  : Fungsi  Cita  hukum  butir  (a)  dan  (b),  dan  fungsi  asas  hukum  butir  (a),  yang  ketiga- tiganya  berkriteria  pro  keadilan.  Akhirnya  hukum  positif  keluaran  dari  proses  yang begitu  terorganisasi,  dengan  sendirinya  menyandang  sifat  pro  keadilan.  Sedangkan pada  fungsi  cita  hukum  butir  (c),  dapat  diketahui  bahwa  fungsi  ini  bekerja  yaitu  ia menilai hukum positif yang telah diberlakukan. Apakah hukum positif ternyata tidak memenuhi keadilan, dialah yang membuka peluang untuk diadakan pengujian materi oleh lembaga peradilan.
Cita  hukum  melahirkan  asas  hukum,  selanjutnya  asas  hukum  diekstrak  untuk melahirkan hukum positif.Fungsi cita hukum yang bersifat pro keadilan mendapatkan fungsi  asas  hukum  padanannya  yang  juga  bersifat  pro  keadilan  dan  pada  ujungnya menghasilkan hukum positif yang bersifat pro keadilan juga. 8
Mengenai  persolan  bagaimana  peraturan  daerah  tentang  APBD  dibuat  dan ditentukan isinya serta sifat fungsinya, tentu harus sesuai dengan cita hukum Indonesia dan asas-asas hukum umum pembentukan peraturan perundang-undangan yang tersirat dalam cita hukum Indonesia itu sendiri. Cita hukum Indonesia memberi makna bahwa Peraturan  Daerahtentang  APBD  sebagai  ketentuan  hukum  yang  berlaku,  membatasi lingkup peraturan daerah yang dapat dibentuk, sebagai ukuran untuk menilai adil atau tidak adilnya peraturan yang mengatur  pembentukan
8 Abdul Kadir Besar, 1995, Op. Cit, Halaman. 31.
peraturan daerah,  Sedangkan asas hukum  akan berfungsi  membimbing  para anggota DPRD  dan  kepala  daerah  beserta  jajarannya  dalam  proses  pembentukan  peraturan daerah tentang APBD, memberikan kekuatan hukum materiil pada diktum Peraturan daerah tentang APBD yang telah ditemukan  oleh anggota DPRD dan Kepala daerah beserta jajarannya.

## C. PENUTUP
Politik  Hukum  Pembentukan  Peraturan  Daerah  tentang  APBD  pada  hakikatnya memuat kebijakan-kebijakan daerah yang direncanakan akan dilaksanakan dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat.Regulasi pembentukan peraturan daerah tentang APBD, dalam perkembangannya telah mengalami pergeseran kearah yang lebih baik.
Politik  hukum  pembentukan  Peraturan  daerah  tentang  APBD  yang  ideal,  jika Peraturan Daerah tentang APBD sesuai dengan hakikat pembentukan Peraturan Daerah, sesuai  dengan hierarki peraturan perundang-undangan di  Indonesia, sesuai  dengan asas pembentukan dan asas materi muatan peraturan perundang-undangan, dan dibuat melalui tahapan pembentukan Peraturan Daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul Latif, Hukum dan Kebijakan (Beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah , UII Press, Yogyakarta. 2005.
Abdul Latif Politik Hukum Perundang-Undangan Indonesi , Naska buku.2010.
Abdulkadir Besar. Implementasi Cita Hukum dan Penerapan Asas-Asas Hukum Nasional, (Artikel) dimuat dalam Majalah Hukum Nasional, BPHN, No 1 Tahun 1995.
Bagir Manan . Masalah Tata Negara Indonesia, Edisi II, Cetakan I Alumni Bandung, Bandung. 1997.
Bagir Manan Sistem dan Teknik Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan Tingkat Daerah, LPPM Universitas Islam Bandung. 1995.

## Gofar, Fajrimei, “Perda Bermasalah atau Perda di Permasalahkan. Kompas 26 Agustus
2003.
Hendra Karianga, Partisipasi Masyarakat dalam pengelolaan keuangan, Bandung Alumni .
2011.
Hendra Karianga,    Politik Hukum   dalam   Pengelolaan Keuangan Daerah, Jakarta, Kencana Prenadamedia Group. 2013
Laica Marzuki, M, Prinsip-Prinsip Pembentukan Peraturan Daerah, Makalah dimuat dalam Jurnal Konstitusi, Volume 6 Nomor 4, Nopember 2009.
Mahfud MD, Muh. Dasar & Struktur Ketatanegaraan Indonesia , Rineka Cipta, Jakarta. 2001.
Mahfud MD Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, Jakarta, Rajawali Pers. 2012.
Nuhrawati,  A.  (018.  Hukum  Dan  Demokrasi  Jalan  Menuju  Kesejahteraan  Rakyat. Pleno Jure , 7 (2), 16-27.
Hidjaz, Kamal. "Role of Local Institutions in Improving Human Resources at Government System in Indonesia." JL Pol'y & Globalization 14 2013: 37.
Sajtipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Alumni, Bandung. 1986.
Sajtipto Rahardjo, Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya, Genta Pulishing, Yogyakarta. 2009.