## Volume, 14 Number 2, 2023

## DARI PETUGA S PERTANAHA N MENJADI KEPALA PEMERINTAHAN: KONTROLIR DI HINDI A BELAN DA ABAD X IX

## Harto Juwono
Program Studi Ilmu Sejarah, Fakultas Ilmu Budaya, Universitas Sebelas Maret Surakarta hartojuwonomtl@gmail.com

## Abstrak
Tulisan  ini  bermaksud  untuk  mengungkapkan  bagaimana  proses  keberadaan  dan perkembangan  suatu  jabatan  dalam  struktur  birokrasi  kolonial  yaitu  kontrolir. Periode yang diambil adalah selama abad XIX karena pada masa ini dinamika yang menarik  terjadi  pada  jabatan  ini,  baik  secara  fungsional  maupun  structural. Keunikan  yang  dialami  oleh  kontrolir  adalah  sebagai  satu-satunya  pejabat  yang mengalami  pergeseran  dari  jabatan  fungsional  pada  bidang  kegiatan  tertentu menjadi terintegrasi dalam struktur birokrasi dan akhirnya menjadi pemegang peran utama  dalam  menentukan  pilar  kekuasaan  kolonial  Belanda.  Metode  yang digunakan untuk merekontruksi tulisan ini adalah metode sejarah yang diawali dari penelusuran  data  hingga  penyusunan  laporan  akhir.  Data  yang  dijadikan  sebagai sumber  informasi  bagi  tulusan  ini  adalah  sumber  primer,  khususnya  terdiri  atas laporan langsung dari pejabat yang berwenang dan peraturasn-peraturan resmi yang relevan  bagi  jabatan  kontrolir,  sementara  referensi  lain  diambil  dari  para  penulis yang terkait atau pengamat di bidangnya. Dengan memahami posisi kontrolir ini, diharapkan pemahaman pada konteks sejarah politik dan pemerintahan khususnya yang menyangkut era kolonial bisa lebih dipermudah, terutama berkaitan dengan flunktuasi peristiwa politik yang berlangsung selama itu.
Keywords: Kontrolir, kolonial, pemerintahan, perubahan fungsi kontrolir

## Abstract
This article intends to reveal the process of existence and development of a position in  the  colonial  bureaucratic  structure,  namely  controller.  The  period  taken  was during  the  nineteenth  century  because  during  this  time  interesting  dynamics occurred  in  this  position,  both  functionally  and  structurally.  The  uniqueness experienced by the controller was that he was the only official who underwent a mutation from a functional position in a certain field of activity to being integrated in  the  bureaucratic  structure  and  ultimately  becoming  the  main  role  holder  in determining the pillars of Dutch colonial power. The method used to reconstruct this article is a historical method starting from data tracking to preparing the final report. The data used as a source of information for this study are primary sources, specifically  consisting  of  direct  reports  from  authorized  officials  and  official regulations relevant to supervisory positions, while other references are taken from related  writers  or  observers  in  their  fields.  By  understanding  this  position  of control,  it  is  hoped  that  understanding  the  historical  context  of  politics  and
government, especially regarding the colonial era, can be made easier, especially in relation to the failure of political events that took place during that time.
Keywords: Controller, colonial, government, change in controller function.

## PENDAHULUA N
Dalam sejarah administrasi pemerintahan Hindia Belanda di Indonesia, tidak ada perubahan  yang  begitu  radikal  pada  birokrasi  kolonial  seperti  yang  terjadi  pada jabatan kontrolir. Tidak ada gambaran bahwa jabatan kepala daerah pada abad XIX dan awal abad XX ini, setidaknya sebelum UU Pembaharuan Pemerintahan tahun 1925,  mengalami  proses  pergantian  fungsi  yang  begitu  signifikan  dalam perkembangannhya.  Awalnya  jabatan  ini  digunakan  untuk  mengontrol  dan memudahkan  aliran  pemasukan  Negara  dari  sector  pertanahan  ( agrarische inkomsten ),  namun  dengan  pertimbangan  politik  dan  pemerintahan  yang  rumit, jabatan tersebut kemudian difungsikan untuk memerintah suatu daerah administrasi dan menjadi bagian dari birokrasi pemerintahan ( binnenlandsch bestuur ).
Tulisan  ini  bukan  hanya  bermaksud  untuk  menjelaskan  proses  perubahan fungsi di atas namun juga untuk menekankan hubungan antara kedua fungsi yang dijabatnya: sector pertanahan dan sector pemerintahan. Kedua fungsi ini memang memainkan peran yang strategis dan penting dalam sejarah pemerintahan colonial Belanda  khususnya  di  Jawa  sepanjang  abad  XIX.  Bahkan  bisa  dikatakan  bahwa hegemoni  colonial  di  Jawa  ditentukan  dan  ditopang  oleh  kedua  sektor  tersebut, yang membuatnya mampu bertahan setidaknya memasuki abad XX. 1
Mengingat arti penting dari keduanya, para pembuat kebijakan Belanda baik di  Den  Haag maupun  Batavia  memiliki  pemikiran  untuk  mendukung  pencapaian tujuan  pemerintahan  colonial  mereka  di  Hindia  Belanda  dengan  struktur
1 Pada tahun-tahun pertama abad XX ketika tuntutan desentralisasi bergema di dunia politik colonial yang menuntut pengurangai intervensi Den Haag terhadap pemerintahan di Hindia  dan  memberikan  kewenangan  lebih  besar  kepada  Batavia,  muncul  ide  untuk mengurangi  jumlah  dan  kewenangan  kontrolir  pemerintahan  di  Jawa  dan  Madura  dari kalangan sejumlah pejabat dan intelektual. Tujuannya adalah untuk memberi kemandirian lebih besar dalam pemerintahan kepada aparat pribumi dan membuat asisten residen yang memiliki  kewenangan  lebih  besar  daripada  kontrolir  berhubungan  langsung  dengan masyarakat pribumi dan Eropa (Nieuwenhuis, 1908: 581).
pemerintahan yang kuat dan tepat guna. Salah satunya adalah pengadaan jabatan yang  mampu  menangani  persoalan  yang  muncul  pada  kedua  sector  ini  dan menjamin efektivitasnya dalam menjangkau penduduk sebagai satu-satunya obyek yang  melandasi  keberhasilan  tujuan  mereka.  Berdasarkan  pada  pertimbangan cermat dan setelah melalui pembicaraan panjang, pilihan mereka jatuh pada jabatan kontrolir  sebagai  fungsi  terendah  dalam struktur  birokrasi  pemerintahan  colonial ( Binnenlandsch Bestuur ) setidaknya sampai pertengahan kedua abad XIX.

## METODE
Penelitian ini  bersifat kualitatif dengan menggunakan metode penelitian sejarah. Adapun Langkah-langkah yang ditempuh diawali dengan Heruristik, yaitu usaha mengumpulkan sumber data penelitian. Kegiatan ini dilakukan berdasarkan tema  yang  berhubungan  dengan  topik  Dari  Petugas  Pertanahan  menjadi  Kepala Pemerintahan:  Kontrolir  di  Hindia  Belanda  Abad  XIX.  Sumber  yang  dimaksud yaitu  arsip,  buku  dan  tulisan  artikel  jurnal,  di  antaranya  arsip Staatsblad  van Nederlandsch  Indie yang  banyak  memberikan  informasi  mengenai  peraturan maupun  penerapan  kebijakan . Kedua, masuk  pada  tahap  kritik  sumber  dimana secara intern kritik dilakukan untuk menilai keakuratan. Untuk sumber berupa buku dan artikel jurnal akan dilihat relevansi dan keobjektifan sumber tersebut apakah bisa  dijadikan  sumber  yang  membantu  menjelaskan  jawaban  dari  permasalahan penelitian  ini;  Ketiga  adalah  tahap  analisis  temuan  penelitian.  Analisis  yang digunakan  salah  satunya  yaitu  teknik  interpretasi  fakta-fakta  sejarah,  dan menghubungkannya  dengan  fakta  sejarah  lainnya,  sehingga  menciptakan  suatu kesatuan utuh; Keempat yakni historiografi, merupakan langkah akhir dari seluruh rangakaian penelitian yang diwujudkan dalm bentuk penulisan laporan penelitian sejarah (Kuntowijoyo, 2013: 73-83) .

## HASIL DA N PEMBAHASAN

## A. Koontrolir Sebagai Pejabat Agraria
Setelah  mewarisi  kekuasaan  dari  VOC  pada  akhir  abad  XVIII,  dan  khususnya setelah mendapatkan warisan system landrente dari Thomas Stamford Raffles yang berkuasa di Jawa sampai tahun 1816, arah kebijakan dan tujuan dominasi colonial Belanda  di  Jawa  selama  abad  XIX  difokuskan  pada  peningkatan  produktivitas
agraria  dengan  bertumpu  pada  eksploitasi  terhadap  tanah  dan  tenaga  kerja,  dua unsur  yang  tidak  bisa  saling  dipisahkan  dalam  system  ekonomi  agraris  lama  di Jawa. 2
Berbagai  cara  dituangkan  dalam  kebijakan  colonial  untuk  mewujudkan tujuan tersebut,  mulai  dari  liberalisasi  lahan  hingga  dominasi  dan  monopoli  oleh Negara,  yang  disepakati antara  Den  Haag  dan  Batavia.  Peluang  bagi  pembukaan lahan  koloni  dengan  prinsip  eksploitasi  liberal  yang  ragu-ragu  pada  perempatan pertama  abad  XIX  telah  berakhir  dengan  deficit  anggaran  belanja  colonial  pada awal tahun 1820an (P.H. van der Kemp, 1891: 22). 3 Terlepas dari terjadinya dua perang besar di Hindia Belanda, Perang Paderi sejak 1821 dan Perang Diponegoro sejak  1825,  keraguan  dalam  kebijakan  pemerintah  menjadi  penyebab  utama  dari kegagalan  itu.  Bahkan  salah  satu  tindakan  pemerintah  yang  ragu-ragu  dengan membatalkan persewaan tanah di Vorstenlanden pada tahun 1823 oleh para investor perkebunan  swasta  membawa  akibat  yang  sangat  fatal  dan  penting  dalam menentukan perubahan arah kebijakan colonial, yaitu peperangan yang berlangsung selama 1825-1830 ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1823 Nomor 17 ).
Pada  periode  ini,  residen  menjadi  pejabat  paling  strategis  dalam  bukan hanya  menegakkan  kekuasaan  pemerintah  namun  juga  menjamin  penghasilan pemerintah  dari  daerah.  Untuk  melakukan  pemungutan  pajak  tanah  tersebut, residen menyerahkan dan dibantu sepenuhnya oleh seorang pejabat pemungut pajak yang  disebut Kollekteur .  Dalam  pelaksanaan  tugasnya Kollekteur dibantu  oleh asistennya yang disebut Onder-Kollekteur , yang melakukan pemungutan pajak baik berupa  uang  maupun  hasil  bumi  dari  warga  pribumi  lewat  kepala  desa  mereka.
2 Baik  Lord  Minto  maupun  Raffles  awalnya  menduga  bahwa  mereka  harus memperbaiki  nasib  orang  pribumi  yang  dieksploitasi  oleh  Belanda  dengan  mengatur kembali  penggunaan  tanah  dan  tenaga  kerja.  Namun  pada  prakteknya  penguasa  Inggris juga  terbentur  pada  fakta  yang  sama  dan  akhirnya  mengikuti  pola yang diwariskan  oleh Belanda  meskipun  ada  penyesuaian  denagn  sistemnya.  Tujuan  utam  mereka  adalah menaikkan  produktivitas  Jawa  secara  cepat  (J ava’s  productivigteit  zou  plotseling  eene ruime vlugt nemen ) (Levysohn, 1857: 183).
3 Dalam hal ini Direktur Keuangan P.J. van de Graaff yang melakukan penyelidikan terhadap kerawanan keuangan tersebut menuduh bahwa keberadaan para penyewa tanah di Vorstenlanden  dan  produksi  200  ribu  pikul  kopi  per  tahun  menjadi  sumber  dari kemerosotan harga kopi di pasaran yang merugikan keuangan pemerintah nasional.
Selain Onder-Kollekteur ada  juga  pejabat  kontrolir  yang  dalam  hal  ini  bertindak sebagai  pengawas  bagi  pemasukan  pendapatan  agraria  ( opziener  der  landelijk inskomsten ). Kontrolir ini tidak tunduk kepada Kollekteur melainkan kepada asisten residen dalam struktur pemerintahan.
Sejak tahun 1819, landrente diatur kembali dan diterapkan menurut kondisi yang  berubah  sebagai  warisan  dari  pendudukan  Inggris  oleh  Komisaris  Jenderal Belanda ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1819 Nomor 5 ). Karena satuan komunitas yang paling dasar dalam struktur kekuasaan pemerintahan adalah desa untuk menjangkau masyarakat pribumi dalam hal pajak tanah itu, aparat kolonial harus dibentuk untuk menanganinya. Dalam hal ini Kontrolir adalah petugas yang dianggap layak seperti yang disampaikan berikut ini
Jaarlijks  komt  de  kontrolir  der  landelijke  inkomsten  bij  de dessahoofden zijner afdeeling en bepaalt met hen de hoegrootheid der som voor welke de gemeente moet worden aangeslagen. Deze aanslag geschiedt voor den tijd van een jaar. 4
Setiap tahun kontrolir penghasilan agraria mengunjungi para kepala desa  di  daerah  kerjanya  dan  bersama  mereka  menentukan  jumlah uang  yang  harus  dipungut  dari  masyarakat.  Pemungutan  ini berlangsung dalam waktu satu tahun.
Terlepas  dari  cara  kerja  dan  waktu  kerjanya,  apa  yang  perlu  diperhatikan  di atas adalah  nama  jabatan  sebagai  kontrolir  penghasilan  agraria  di  wilayah  kerjanya ( afdeeling ).  Istilah ini menunjukkan  adanya  penugasan  yang  bersifat  khusus  dari pejabat  tersebut  dan  masing-masing  pejabat  ini  memiliki  daerah  kerja.  Dari  situ perlu ditinjau apakah kontrolir ini terintegrasi dengan struktur birokrasi pemerintah daerah atau memiliki posisi strauktural yang vertical di sektornya hingga mencapai Gubernur Jenderal. Jika alternative pertama terwujud, jelas daerah kerjanya sesuai dengan  pembagian  wilayah  administrasi  pemerintahan  ( afdeeling ),  sementara apabila alternatif kedua menjadi realita maka masing-masing kontrolir penghasilan
4 Sumber dari aturan tersebut adalah pasal 59 Regeringsreglement Tahun 1854 yang menyatakan bahwa  Gubernur Jenderal harus memperhatikan agar di mana-mana saat pajak tanah  dipungut  menurut  pemungutan  komunal  atau  desa,  untuk  sementara  diteruskan (Herwerden, 1870).
agrarian  ini  memiliki  wilayah  kerja  yang  berbeda  dengan  struktur  birokrasi pemerintahan daerah.
Terlepas  dari  perbedaan  di  atas,  yang  selalu  berubah-ubah  selama pertengahan  pertama  abad  XIX.  Kontrolir  karena  tuntutan  tugasnya  harus memenuhi persyaratan berikut ini
De  kontroleurs  der  landelijke  inkomsten  zijn  verpligt,  zich  de grondige kennis der Maleische zoo veel mogelijk, ook der Javaansche taal, eigen te maken, en zich in het spreken en schrijven derzelve te bekwamen (Deventer, 1866: 44).
Kontrolir  penghasilan  tanah  wajib  untuk  sejauh  mungkin  memiliki pengetahuan mendasar tentang bahasa Melayu dan juga bahasa Jawa, dan sangat cakap dalam membaca dan menulis.
Dengan  melihat  ketentuan  di  atas,  yang  ditetapkan  dalam  keputusan  pemerintah tanggal 22 November 1827 nomor 38, bisa diketahui bahwa pada masa itu terjadi pergeseran jabatan kontrolir dari fungsi sebagai pengawas proses pemungutan pajak tanah  atau  hasil  bumi,  menjadi  pelaku  pemungutan  itu  sendiri  yang  memenuhi kualifikasi dalam pelaksanaan tugasnya ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1827 Nomor 10 ).
Keputusan  tersebut  diambil  oleh  Komisaris  Jenderal  Leonard  Du  Bus  de Gisignies  dalam  laporan  ekonominya  yang  mengikuti  langkah  pendahulunya delapan  tahun  sebelumnya.  Pada  tanggal  25  Maret  1819,  Gubernur  Jenderal G.A.G.Ph.  Baron  van  der  Capellen  menetapkan  aturan  yang  antara  lain  tercatat sebagai berikut
Eene  grondige  kennis  van  de  landtaal  een  onontbeerlijk  vereischte zijnde tot eene behoorlijke vervulling van vele ambten, zoo zal bij alle gelegenheden  een  gunstig  regard  beslagen  worden  op  ambtenaren, die  zich  boven  anderen  daarmede  hebben  gemeenzaam  gemaakt (Spengler, 1863: 126).
Suatu  pengetahuan  mendasar  tentang  bahasa  daerah  menjadi  syarat mutlak  bagi  terpenuhinya  banyak  jabatan  yang  memadai,  jadi  pada semua  persoalan  suatu  penghargaan  tinggi  diberikan  kepada  para pejabat  yang  bisa  menemukan  hubungan  akrab  dibandingkan  yang lain.
Pemahaman  tersebut  bukan  hanya  diperlukan  untuk  bisa  bergaul  dengan  orang pribumi namun juga memahami tradisi, pola berpikir dan latar belakang kehidupan orang  pribumi  sehingga  pelaksanaan  instruksi  dari  pemerintah  di  lapangan  bisa disesuaikan.   Du  Bus  memahami  hal  ini  sepenuhnya.  Ia  mengambil  langkah membenahi  korps  perpajakan  termasuk  bea  serta  cukai  ekspor-impor  dan membentuk korps birokrasi khusus untuk itu. Dalam tindakannya, kontrolir tidak lagi  dianggap  sebagai  pengawas  melainkan  sebagai  petugas  pemungut  pajak langsung, sementara kinerjanya diawasi oleh pejabat lain yang disebut waterfiscaal untuk pemasukan pajak air atau laut dan Hoofdkommiezen untuk pemasukan pajak di darat (Wijck, 1866: 204).
Di bawah sistem Kultuur Stelsel yang menerapkan sistem eksploitasi ganda dengan pemanfaatan produksi agraria dan landrente warisan dari Raffles, petugas Eropa di tingkat bawah diperlukan yang khusus menangani kedua sector ini. Pejabat ini harus lebih rendah daripada asisten residen karena diperlukan untuk langsung menjangkau  rakyat  desa.    Namun  dengan  tekanan  utama  sistem  eksploitasi  ini, jabatan  kontrolir  menjadi  lebih  beragam.  Tugasnya  bukan  hanya  mengawasi pemungutan landrente tetapi juga penyetoran produk tanaman dan penanamannya di lahan milik rakyat oleh penduduk petani sesuai dengan kuota yang ditetapkan oleh pemerintah. Oleh karenanya jabatan kontrolir agraria kemudian dibagi antara kontrolir  penghasilan  agraris  ( landelijke  inkomsten )  dan  kontrolir  perkebunan ( kontrolir  van  cultures ).  Keduanya  tunduk  kepada  residen  atau  kepala  daerah setempat  ( Bijdragen  Tot  de  Kennis  van  de  Voornaamste  Voortbrengselen  van Nederlandsch Indie, 1860: 41).
Tugas dan tanggungjawab pejabat ini tampak dalam keterangan berikut ini Doorgaans  onbewoond,  strekken  zij  den  Controleur  bij  zijne maandelijksche inspectiereizen zeldzamer den Resident of Inspecteur der  cultures,  gedurende  een  of  twee  dagen  tot  verblijfplaats,  of worden tijdelijk betrokken door reizigers, aan wie de Resident verlof geeft om er te vertoeven.
Biasanya  lahan  yang  tidak  berpenghuni  ditempati  oleh  Kontrolir dalam  perjalanan  inspeksi  sementara  yang  jarang  dilakukan  oleh residen  atau  Inspektur  Perkebunan,  selama  satu  atau  dua  hari,  atau
untuk sementara dihuni oleh pengunjung yang diberi ijin oleh residen untuk tinggal.
Dalam kutipan di atas terlihat bahwa kontrolir (perkebunan) melaksanakan tugas inspeksi  sebagai  pengganti  residen  atau  inspektur  perkebunan.  Di  sini  tampak bahwa posisi kontrolir perkebunan menunjukkan dualistis, di satu sisi bagian dari birokrasi daerah dan di sisi lain adalah bagian birokrasi structural (tunduk kepada Inspektur  Perkebunan  yang  berada  di  bawah  Direktur  Perkebunan  dan  Prasarana Negara).
Hubungan structural bagi kontrolir perkebunan ini tampaknya lebih penting daripada hubungan territorial. Dalam hal ini arti pentingnya terletak pada promosi jabatan.  Seorang  kontrolir  perkebunan  meneruskan  karirnya  dalam  jenjang strukturalnya untuk bisa mencapai jabatan sebagai inspektur perkebunan, daripada dalam struktur birokrasi pemerintahan untuk menjadi asisten residen atau residen yang menjadi atasannya (Feist, 1865: 18).
Sementara itu kontrolir urusan agraria masih tetap melaksanakan fungsinya yang  semakin  strategis  berkaitan  dengan  hak-hak  penduduk  atas  tanah.  Ketika menjelang  berakhirnya Kultuur  Stelsel pada  tahun  1860-an  pemerintah  mulai mempertimbangkan  perubahan  kebijakan  agrarianya  terhadap  penduduk  Jawa, yang bertujuan memastikan lebih jelas hak-hak penduduk, kontrolir urusan agraria ini  memainkan  peranan  penting.  Dia  selalu  terlibat  dalam  komisi  yang  dibentuk oleh pemerintah di tingkat daerah kerjanya (kawedanan) untuk menyelidiki sejauh mana  hubungan  penduduk  secara  hukum  dengan  tanah-tanah  yang  digarap  atau dihuninya selama ini ( bij dit onderzoek voornamelijk het doel te weten wat het volk, de kleine man zelf van zijn regten denk, begrijpt en zich bewust is, wat de oudste ingezetenen  zich  van  den  vroeger  bestaanden  toestand  herinnerden )  (Tideman, 1872: 4). 5
Dalam hal ini pemerintah menerbitkan instruksi bagi para kontrolir ini yang antara  lain  tercantum  pada  pasal  4  dari  instruksi  uji  coba  bagi  para  kontrolir
5 Tideman sendiri adalah seorang pensiunan kontrolir agraria yang telah bekerja dan ditempatkan di berbagai daerah di Jawa.
penghasilan  tanah  dan  tanaman  di  Jawa  dan  Madura  ( proef-instructie  voor  de kontrolirs  bij  de  landelijke  inkomsten  en  cultures  op  Java )  (ANRI, Missive  van Gouvernements Secretaris Tanggal 14 April 1857 Nomor 949 ).
Zij moeten het voorregt der beschaafde opvoeding, welke zij genoten, da nook op eene gepaste wijze aanwenden, om de inlandsche hoofden en  bevolking  goed  te  leiden,  en  achting  en  vertrouwen  in  te boezemen,  door  een  volkstrekct  onbesproken  gedrag,  ingetogene levenswijze, zachtzinnigheid, gepaard met verstandige eerbiediging der  onschadelijke  eigendommelijke  instellingen,  begripen  en vooroordeelen, beschaafden omgang, beleefdheid zonder overdrijving, Ernst en deftigheid zonder stroefheid, toegenegenheid en  geduldige  welwillende  aanhooring  van  hetgeen  mogt  worden voorgegragt,  en  daarentegen  algeheele  vermijding  van  eenen onvoegzamen,  bitsen  of  hoogen  toon,  drift  of  andere  kwade bejegening (ANRI, Missive van Gouvernements Secretaris Tanggal
14 April 1857 Nomor 949 ).
Mereka  juga  harus  menggunakan  pengetahuannya  yang  mereka nikmati secara tepat untuk membimbing para pemimpin pribumi dan penduduknya  dengan  baik  dan  juntuk  menamkan  harga  diri  dan kepercayaan dengan martabat dan tingkahlaku sempurna, kesopanan, kelembutan,  ditambah  dengan  penghormatan  yang  bijak  terhadap kepemilikan  sifat,  pikiran  dan  praduga  yang  tidak  berbahaya, menjaga hubungan public, kesopanan yang wajar, keseriusan kerja dan martabat tanpa rasa takut, penuh kasih dan sabar mendengar apa yang diusulkan dan di sisi lain menghindari hal yang tidak senonoh, keangkuhan, watak dan perlakuan buruk lainnya.
Ketentuan di atas memang penuh dengan aturan yang bersifat normative, namun dari situ bisa diduga bahwa kontrolir diberikan instruksi untuk bisa berhubungan baik dengan rakyat dan tidak menimbulkan konflik dengan mereka.
Meskipun peraturan ini bersifat uji coba, namun ada tanda-tanda bahwa di dalam instruksi tersebut kontrolir pertanahan dan produksi agraria mulai disiapkan untuk  menjadi  pejabat  pemerintahan  territorial.  Hal  ini  tampak  dari  pasal  1 peraturan tersebut yang menyebutkan berikut ini
De Kontrolirs staan onder de bevelen van de hoofden van plaatselijk en gewestelijk bestuur, onder wie zij bescheiden zijn. Het hoofd van gewestelijk bestuur wijst aan de afdeeling waarin zij dienen.
Para kontrolir ditempatkan di bawah perintah para kepala pemerintah daerah  dan  pemerintah  wilayah  tempat  mereka  ditugaskan.  Kepala pemeirntah wilayah menunjuk daerah kerja yang akan mereka layani.
Dalam ketentuan di atas tampak adanya transisi status kontrolir yang semula berada di bawah inspektur agraria dan inspektur perkebunan bergeser menjadi bagian dari birokrasi kewilayahan. Meskipun dalam ketentuan itu tidak terlihat dengan tegas tugas  yang  dilimpahkan  oleh  residen  atau  pemerintah  wilayah  kepada  kontrolir, namun  residen  menjadi  pejabat  yang  berwenang  menunjuk  lahan  kerjanya  dan pengangkatannya, bukan lagi inspektur terkait secara structural.

## B. Kontrolir Sebagai Pejabat Pemerintahan
Setelah  berakhirnya Kultuurstelsel pada akhir  1860-an  dan  diikuti  oleh  terbitnya UU  Agraria  ( Agrarische  Wet )  pada  tahun  1870,  jabatan  kontrolir  mengalami perubahan.  Evaluasi  dilakukan  oleh  pemerintah  terhadap  kinerja  pejabat  ini  dan status serta kedudukannya. Evaluasi ini didasarkan pada Instruksi Percobaan bagi pejabat  ini  yang  diterbitkan  oleh  pemerintah  pada  tahun  1855.  Dalam  instruksi tersebut  dikatakan  bahwa  kontrolir  untuk  sementara  ditugaskan  menangani persoalan  fungsional  dengan  pemantauan  dalam  hubungannya  kepada  penduduk pribumi (Louter, 1884: 90).
Setelah dua puluh tahun berlalu, pemerintah menyimpulkan bahwa jabatan kontrolir harus dipertegas lagi dan memiliki batas-batas fungsi yang jelas. Untuk itu  pemerintah  menginstruksikan  Direktur  Perkebunan  K.W.  van  Gorkom  untuk menyusun  sebuah  pedoman  baru  bagi  tugas  dan  kewenangan  kontrolir.  Dalam laporannya  pada  tahun  1878,  Van  Gorkom  menyimpulkan  bahwa  kontrolir  lebih tepat  diangkat  sebagai  pejabat  territorial  dan  diintegrasikan  dalam  struktur birokrasi. Usulan ini selanjutnya diterima oleh pemerintah Batavia dan diputuskan bahwa sejak itu kontrolir akan dijadikan sebagai pejabat pemerintah daerah. Tugas mereka  tetap  berkaitan  dengan  keamanan,  pengukuran  tanah  dan  pengeloolaan keuangan  meskipun  secara  perlahan  administrasinya  diperluas  mencakup  aspek pemerintahan.
Dalam prakteknya, kontrolir pemerintahan dibagi menjadi dua: klas-1 dan klas-2,  berdasarkan  ukuran  keseniorannya  ( Staatsblad  van  Nederlandsch  Indie Tahun 1872 Nomor 225 ). 6 Karena posisinya menjadi sangat strategis, yaitu sebagai titik  temu  aparat  Eropa  dan  pribumi  di  tingkat  bawah  sekaligus  menjadi  ujung tombak birokrasi Eropa untuk menjangkau penduduk desa, kontrolir perlu dibekali dengan kemampuan khususnya bahasa dan pengetahuan tradisi masyarakat. Untuk itu  pada  pertengahan  1870an  seiring  dengan  meningkatnya  eksploitasi  agraria  di daerah  pedalaman  sebagai  dampak  dari  pemberian  hak  tanah  individu  ( erfelijk indiviueel  bezitsrecht ),  dan  intensifnya  penetrasi  kapitalis  Barat  sampai  tingkat kehidupan dasar penduduk priumi, kewenangan kontrolir ditingkatkan dan semakin banyak  menjadikannya  sebagai  aparat  pemerintah.  Antara  lain  adalah  pemberian kewenangan kepolisian atau menjadikannya sebagai aparat penegak hukum yang berhak  menangkap  dan  menghukum  seseorang  yang  dianggap  sebagai  pelaku kejahatan ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1876: 71). 7
Pada  kenyataannya  sejak  tahun  1870an  seiring  dengan  semakin kompleksnya  tugas  kontrolir  di  Jawa  dan  Madura,  sekaligus  juga  perluasan kekuasaan Belanda di luar Jawa yang menuntut pertambahan jumlah birokrasi sipil menyusun pasifikasi militer, komposisi kontrolir menjadi klas-1 dan klas-2 tidak lagi  mencukupi.  Hal  ini  terjadi  seiring  dengan  pembentukan  satuan  administrasi pemerintahan yang berbeda di luar Jawa dengan di Jawa (pembentukan kontrole- afdeeling yang setingkat dengan distrik. Untuk itu dibutuhkan pejabat kewilayahan baru yang membantu tugas kontrolir di lapangan, dan bukan pejabat administrasi. Pejabat ini disebut aspiran kontrolir ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1877 : 79).
6 Pembagian ini awalnya berdasarkan pada geografris. Kontrolir yang ditempatkan di  ibukota  atau  pusat  kota  diklasifikasikan  sebagai  kontrolir  klas-2,  sementara  kontrolir yang  ditempatkan  di  daerah  atau  pedalaman  disebut  sebagai  kontrolir  klas-1.  Perbedaan status ini juga berpengaruh pada penghasilan dan kenaikan gaji, baik gaji pokok maupun tunjangannya. Karena jaraknya yang jauh dan riskannya daerah yang diperintah, kontrolir yang ditempatkan di luar kota atau pedalaman menerima penghasilan lebih besar.
7 Penugasan  pertama  kotrolir  dengan  penegakkan  keamanan  ( met  politiezorg belasten )  adalah  untuk  mencegah  penyelundupan  dan  perdagangan  gelap  candu  yang marak terjadi di pesisir.
Penambahan aspiran kontrolir untuk membantu kontrolir pada akhir tahun 1870-an  ini  dianggap  tidak  bisa  ditunda  lagi  mengingat  tugas  kontrolir  semakin kompleks. Sebagai pejabat baru dalam birokrasi pemerintah di bawah residen dan asisten  residen,  kontrolir  harus  melaksanakan  tugas-tugas  pemerintahan  yang sebelumnya  tidak  pernah  dialaminya,  sementara  tugas-tugas  lama  dalam  bidang pemungutan  pajak  dan  kebijakan  agraria  tetap  saja  diembannya.  Misalnya  pada tahun  1879  kontrolir  dilibatkan  dalam  sensus  penduduk  desa  dan  penelitian  di bidang demografi bersama dengan aparat pribumi di tingkat desa, sementara juga dalam  bidang  kesehatan  manusia  dan  hewan  kontrolir  dan  aspiran  kontrolir  juga mulai dilibatkan ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1880 : 1 & 68).
Dalam perkembangan pemerintahan lebih lanjut memasuki decade 1880an jumlah  kontrolir  dan  aspiran  kontrolir  bertambah  sesuai  kebutuhan.  Di  Jawa  dan Madura pertambahan terjadi karena tuntutan kinerja yang semakin kompleks dan pembentukan  daerah  administrasi  pemerintahan  baru  yang  disesuaikan  dengan pembagian  administrasi.  Sementara  itu  di  luar  Jawa  pertambangan  pesat  jumlah kontrolir diakibatkan oleh proses pasifikasi dan perluasan wilayah yang dilakukan pemerintah Hindia Belanda, dan diikuti dengan pembentukan satuan pemerintahan baru ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1882 : 66).. 8
Tugas kontrolir di luar Jawa jauh lebih berat daripada di Jawa, mengingat situasi  keamanan  di  sana  sangat  rentan  dibandingkan  Jawa.  Selain  belum dikenalnya budaya dan tradisi rakyat setempat secara memadai, proses pasifikasi yang berlangsung belum sepenuhnya selesai dan menjamin keselamatan jiwa dan raga  para  pejabat  pemerintah  khususnya  Eropa  yang  ditempatkan  di  sana.  Oleh karenanya di samping di bawah pengawalan ketat aparat keamanan, kontrolir juga harus  bertindak  hati-hati  saat  melakukan  interaksi  dengan  penduduk  luar  Jawa tempat  mereka  bertugas.  Kondisi  ini  dipersulit  dengan  tingkat  peradaban  yang
8 Sebagai  perbandingan  jumlah  kontrolir  di  Jawa  dan  Madura  naik  dari  101  pada tahun 1881 menjadi 103 pada tahun 1882, sementara pada rentang waktu yang sama di luar Jawa  kenaikkan  adalah  dari  118  sampai  126.  Bila  melihat  jumlah  kontrolir  di  luar  Jawa sepuluh tahun sebelumnya yang masih separuh dari angka itu, bisa diketahui betapa pesat kebutuhan tenaga pejabat ini di luar Jawa. Sementara itu bias diduga bahwa luas wilayah dan kualitas kerja kontrolir di luar Jawa berbeda dengan di Jawa.
umumnya  berbeda  antara  penduduk  itu  dan  penduduk  di  Jawa,  yang  telah  lama mengenal unsur-unsur budaya modern.
Menanggapi  kondisi  seperti  ini  ini,  pada  awal  tahun  1880an  Gubernur Jenderal F ‘s Jacob menanggapi dengan melontarkan pandangan berikut ini kepada pemerintah pusat di Den Haag
In verband met dit onderwerp, is de Gouverneur Generaal tevens op de wenschelijkheid gewezen dat streng worde vasthegouden aan den regel om de controleurs niet dan hoog noodig te verplaatsen, opdat hun de gelegenheid worde gelaten om zich in de streek waar zij zich bevinden met de toestanden van land en volk beter bekend te maken ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1883 : 66).
Sehubungan dengan agenda ini, Gubernur Jenderal juga menujukkan kebutuhan  agar  aturan  dipegang  teguh  untuk  tidak  memindahkan kontrolir  kecuali  sangat  dibutuhkan,  agar  mereka  memperoleh kesempatan di daerah itu untuk lebih mengenal kondisi penduduk dan derahnya tempat mereka berada (ditempatkan).
Pandangan  ini  jelas  menunjuk  pada  para  kontrolir  (dan  aspiran  kontrolir)  yang ditempatkan  di  luar  Jawa,  karena  di  Jawa  umumnya  mereka  telah  mengenal kondisinya.
Keputusan  Jacob  di  atas  sekaligus  menjadi  jawaban  atas  desakan  yang muncul  di  kalangan  para  petinggi  kolonial  bagi  pembaharuan  administrasi pemerintahan, khususnya melakukan reorganisasi korps kontrolir. Ada usulan bagi pembaharuan peraturan tahun 1878 tentang penempatan dan kedudukan kontrolir serta aspiran kontrolir agar jabatan aspiran kontrolir dihapuskan dan diganti dengan kontrolir klas-3 ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1883 : 66 & 1884: 64). Hal ini ditolak oleh pemerintah Hindia Belanda di bawah Gubernur Jenderal Otto van Rees pengganti  Jacob,  yang  menganggap  bahwa  pergantian  itu  tidak  perlu.  Hal  ini bertolak  pada  fakta  bahwa  pergantian  tersebut  akan  mengakibatkan  perubahan kewenangan  administrasi  karena  aspiran  kontrolir  memimpin  suatu  daerah  yang berada di bawah tingkat distrik yang dipimpin oleh kontrolir.
Untuk menanggapi desakan tersebut, pemerintah kemudian mengambil dua kebijakan.  Kebijakan  pertama  adalah  tanpa  mengangkat  kontrolir  klas-3  yang menggantikan  aspiran  kontrolir,  daerah  kerja  aspiran  kontrolir  dihapuskan  dan
digabungkan  dengan  daerah  kerja  lain  yang  dipimpin  oleh  aspiran  kontrolir  atau kontrolir klas-2. Sebagai hasil dari penggabungan ini, daerah baru yang diperintah dinaikkan  statusnya  dengan  di  bawah  pimpinan  seorang  kontrolir  klas-1.  Hal  ini lebih banyak dilakukan di luar Jawa, khususnya pada daerah yang baru ditaklukkan dan diletakkan di bawah pemerintahan langsung ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1885 : 65).
Kebijakan  kedua  adalah  mengangkat  kontrolir  di  luar  formasi  birokrasi ( controleur  boven  formatie ),  sehingga  menjadi  pejabat  pembantu  murni  bagi residen  atau  asisten  residen  dalam  melaksanakan  administrasi  pemerintahan  di wilayahnya.  Apa  yang  dimaksudkan  dengan  kontrolir  di  luar  formasi  ini  bisa memiliki  dua  fungsi:  menjalankan  aktivitas  administrasi  rutin  sebagai  pembantu residen di seluruh lingkup wilayah pemerintahannya, dan penugasan khusus seperti penyelidikan  atau  penegakkan  keamanan  dan  tugas-tugas  lain  oleh  residen  di wilayahnya  seperti  pembentukan  atau  memimpin  komisi  atau  panitia  khusus ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1884 Nomor 67 ). 9
Sebagai pejabat pembantu demikian, meskipun tidak memiliki kewenangan kewilayahan,  status  dan  posisinya  diperjelas  dan  diperkuat  dengan  anggaran khusus. Hal ini ditetapkan oleh pemerintah di Den Haag bagi para kontrolir yang berada di luar formasi pemerintahan tetapi membantu kepala pemerintah wilayah dalam  tugas  hariannya  ( ter  beschikking  van  de  hoofd  van  gewestelijk  bestuur gesteld  worden )  ( Staatsblad  van  Nederlandsch  Indie  Tahun  1886  Nomor  36 ). Menerima  keputusan  dari  Den  Haag,  ini  pemerintah  Batavia  menetapkan  bahwa bukan  hanya  kontrolir  melainkan  aspiran  kontrolir  juga  diberi  subsidi  atau tunjangan  kinerja  tetap  dalam  penugasannya.  Hal  ini  membuktikan  bahwa pemerintah Batavia memandang perlu penguatan kedua pejabat daerah ini sebagai ujung tombak kekuasaan mereka di kalangan masyarakat ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1886 : 54).
9 Misalnya Residen Jepara memiliki kewenangan untuk menunjuk seorang kontrolir pemerintahan  untuk  memimpin  suatu  komisi  bagi  penegakkan  keamanan  di  afdeeling Juwana. Menurut standard status pemerintahan, kontrolir hanya memimpin satuan daerah setingkat distrik di Jawa, sementara afdeeling adalah unit pemerintahan di bawah asisten residen.
Namun  demikian  pantauan  dari  pusat  juga  sangat  ketat  terhadap  kedua pejabat ini, khususnya di luar Jawa yang batas wilayah administrasinya tidak jelas seperti di Jawa. Selain juga mengakibatkan pelanggaran batas wilayah bertindak, kekaburan  ini  mengakibatkan  peluang  melakukan  pelanggaran  terhadap  aturan aparat pemerintah di daerah. Untuk mencegah tindak pelanggaran itu, pada tanggal 23 Desember 1886, peraturan berikut ini diterbitkan
Het hoofden van plaatselijk bestuur, de gewestelijke secretarissen, de controleurs  en  aspirant  controleurs  bij  het  binnenlandsch  bestuur mogen geen handel drijven, rechtstreeks noch zijdelings deelhebbers zijn  in,  noch  borgen  zijn  voor  eenige  onderneming,  ten  grondslag hebbende  eene  met  de  Indische  Regeering  om  winst  of  voordeel aangegane overeenkomst, geen belang hebben bij eenige bijzondere onderneming van landbouw, nijverheid of scheepvaart, gevestigd of werkende binnen de afdeeling ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1886 Nomor 245 ).
Para  kepala  pemerintah  daerah,  sekretaris  wilayah,  kontrolir  dan aspiran  kontrolir  dalam  pemerintahan  tidak  boleh  berdagang, langsung atau tidak langsung tidak boleh terlibat atau bagi usahanya sendiri  menjadi  jaminan,  memiliki  dasar  bagi  kesepakatan  yang dibuat  dengan  pemerintah  Hindia  demi  keuntungan  atau  laba,  tidak boleh  terlibat  dalam  usaha  perkebunan,  industry  atau  perkapalan  di tempat kedudukan kerjanya.
Dalam  prakteknya  pemerintah  Hindia  memberikan  instruksi  kepada  para  residen sebagai  penguasa  wilayah  tertinggi  untuk  memantau  dan  memperhatikan  bahwa peraturan  di atas tidak  hanya  berlaku  di daerah  penugasannya  melainkan  juga  di seluruh wilayah karesidenan yang berada di bawah tanggungjawabnya ( Koloniaal Verslag over Het Jaar 1887 : 59).
Melihat kondisi seperti ini, seorang pengamat birokrasi kolonial Clive Day menuliskan sebagai berikut
The  Controleurs  have  been  called  the  “nerves  en  sinews”  of  the administration.  They  are  supposed  to  collect  information  and  to execute commands for their superiors without independent authority. Under the conditions of government in the East, authority tends turn down the series of European officials to those who are closest to the natives. The Controleurs are in daily touch with the native officials, and  this  position  gives  them  an  authority  which  no  law  can  take away; they are the most competent to settle the pretty local questions
which form so important a part of the business of government, and exercise a most important influence on the conduct of affairs ( Day Clive, 1904: 419-420).
Kontrolir  disebut  sebagai  “syaraf  dan  urat”  dari  pemerintahan. mereka diduga mengumpulkan informasi dan melaksanakan perintah bagi  atasannya  tanpa  kewenangan  bebas.  Dalam  kondisi pemerintahan  di  Timur,  kekuasaan  melewati  serangkaian  pejabat Eropa  sampai  mereka  yang  paling  dekat  dengan  orang  pribumi. Kontrolir  setiap  hari  bersentuhan  dengan para  pejabat  pribumi  dan posisi  ini  memberi  mereka  suatu  kekuasaan  yang  tidak  bisa disingkirkan oleh hukum; mereka paling cakap dalam menyelesaikan persoalan  local  rumit  yang  menjadi  bagian  penting  dari  usaha pemerintah, dan menegakkan pengaruh terpenting pada pelaksanaan urusan.
Dalam  pandangan  Day  di  atas,  meskipun  berada  pada  posisi  terendah,  kontrolir sebenarnya merupakan pejabat birokrasi yang paling berkuasa karena menjadi garis terdepan  dalam  bergaul  dan  berhadapan  dengan  orang  pribumi.  Tanpa  kontrolir, sebaik apapun kebijakan kolonial terhadap penduduk tanah koloni, tidak aka nada aplikasi yang bisa mencapai tujuan seperti yang dicanangkan dari pucuk pimpinan, yakni Gubernur Jenderal.
Pemerintah Den Haag sendiri mengakui nilai strategis dari kontrolir dalam pelaksanaan  kekuasaan  dan  sistem  pemerintahan  di  Hindia  Belanda.  Oleh karenanya pada tahun-tahun terakhir abad XIX posisi kontrolir diperkuat meskipun berada pada kedudukan terbawah dalam struktur birokrasi kolonial. Suatu langkah strategis  dari  pemerintah  Batavia  untuk  memperkuat  posisi  ini  tampak  dari keputusan  Ratu  Emma  yang  dikeluarkan  pada  tanggal  10  Desember  1892  bagi pemerintah Hindia Belanda berikut ini
De Gouverneur Generaal van Nederlandsch Indie wordt gemachtigd om  op te dragen aan de controleurs bij het Binnenaldnsch Bestuur: wordende  hij tevens bevoegd  verklaard  ter  uitvoering  daarvan  de  noodige  maatregelen  te  nemen ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1894 Nomor 216 ).
Gubernur  jenderal  Hindia  Belanda  diberikan  kewenangan  untuk memerintahkan  kepada  kontrolir  pemerintahan  untuk  mengambil tindakan  yang  diperlukan  di  mana  dia  juga  dinyatakan  berwenang untuk melaksanakannya.
Instruksi  di  atas  merupakan  bentuk  perintah  yang  menarik,  mengingat  memuat kebebasan kontrolir untuk mengambil tindakan, melewati atasannya yaitu residen dan asisten residen.
Kewenangan  yang  diberikan  di  atas  terletak  pada  konteks  tuntutan  yang mulai muncul di kalangan aparat pemerintah Hindia kepada pemerintah pusat bagi pemberian  kewenangan  yang  lebih  luas  (desentralisasi)  dalam  bidang pemerintahan.  Oleh  karenanya  prioritas  yang  diberikan  kepada  kontrolir  di  atas merupakan kewenangannya untuk bertindak dalam bidang hukum dan keamanan. Hal  ini  juga  mencakup  sejumlah  kewenangan  mengelola  monopoli  pemerintah dalam sejumlah produk strategis ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1897 Nomor 18 ; & 1898 Nomor 91 ). 10
Pada  akhir  abad  XIX,  ketika  Hindia  Belanda  menyongsong  kebijakan pembaharuan pemerintahan ( bestuurshervorming ) yang menghasilkan desentralisasi  pemerintahan  dari  Den  Haag  kepada  Batavia 11 ,  tugas  dan tanggungjawab  kontrolir  pemerintahan  dipertegas  kembali.  Antara  lain  adalah sebagai  berikut  ((‘Decentrlisatie  in  Indie’, Soerabajasch  Handelsblad ,  26 November 1895).
De werkkring der controleurs op Java en Madoera bestaat vooral in het houden van toezicht over alle taken van het inlandsch bestuur en in  de  voorlichting  van  de  boven  hen  gestelde  bestuursambtenaren omtrent  alles,  wat  dat  bestuur  betreft.  Zij  zijn  in  dagelijkdsche aanraking  met  de  Inlandsche  hoofden  en  bevolking  en  moeten  zich beijveren die goed te leiden, doch hebben evenzeer te maken met de hoofden der vreemde oosterlingen en met de Europeanen ((Stibbe and H.J. de Graaf, 1919: 281).
Lingkup  kerja  kontrolir  di  Jawa  dan  Madura  terutama  terdiri  atas menerapkan  pengawasan  atas  semua  cabang  pemerintahan  pribumi dan dalam memberikan penerangan kepada para aparat yang berada
10 Dalam  aturan  ini,  kontrolir  pemerintahan  diserahi  untuk  mengawasi  dan mengarahkan  perdagangan  serta  penjualan  candu  dan  minuman  keras  pemerintah  yang dikelola secara resmi ( opiumregie ).
11 Apa  yang  dimaksud  dengan  desentralisasi  ini  bukan  hanya  pelimpahan kewenangan dan tanggungjawab dari pemerintah pusat di Belanda kepada pemerintah di Batavia,  namun  juga  kemudian  menyebar  ke  struktur  pemerintahan  di  Hindia  Belanda. Pemerintahan  tingkat  bawah  di  daerah  akan  menerima  tanggungjawab  dan  kewenangan memutuskan, bukan hanya menangani seperti selama ini terjadi.
di  atasnya  tentang  semua  yang  menyangkut  pemerintahan.  Mereka berhubungan  setiap  hari  dengan  para  kepala  dan  penduduk  pribumi dan  berusaha  mengarahkannya  tetapi  juga  berurusan  dengan  para kepala orang Timur Asing dan Eropa.
Dengan  melihat  gambaran  tugas  kontrolir  ini, ia menjadi  pejabat  paling  strategis dalam  pilar  birokrasi  kolonial  Hindia  Belanda  pada  peralihan  abad.  Meskipun berada  dalam  jajaran  aparat  kolonial  ( binnenlandsch  Bestuur ),  jangkauan  dan interaksinya dengan dunia pribumi menjadi tanggungjawab sepenuhnya padanya, termasuk juga dengan bangsa lain di koloni Hindia Belanda.
Akhirnya dengan mempertimbangkan status di atas, pemerintah mengambil kebijakan  pada  tanggal  5  Januari  1900  yang  mengakhiri  perjalanan  historis birokratis kontrolir selama abad XIX dan sekaligus menyiapkannya bagi posisi dan fungsi  baru  dalam  era  desentralisasi  pada  abad  XX.  Dalam  kebijakan  tersebut, pemerintah Hindia Belanda menghapuskan pembagian kontrolir menjadi kontrolir klas-1 dan klas-2, dan menyatukannya menjadi seorang kontrolir yang memimpin unit pemerintahan distrik di Jawa dan Onderafdeeling di luar Jawa ( Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1900 Nomor 3 ).

## KESIMPULAN
Keberadaan Kontrolir dalam struktur birokrasi pemerintahan Hindia Belanda dan perkembangannya  merupakan  suatu  fenomena  yang  menarik  untuk  dicermati. Kontrolir  ini  merupakan  satu-satunya  jabatan  pemerintahan  yang  mengalami peralihan, penyesuaian dan akhirnya pengembangan lebih lanjut. Tidak ada jabatan dalam birokrasi kolonial yang mengalami peralihan seperti kontrolir: dari pegawai tehnis  menjadi  pegawai  structural  (bidang  pajak  dan  agraria  menjadi pemerintahan).  Begitu juga tidak ada pegawai birokrasi yang dibagi menjadi dua (klas-1  dan  klas-2)  dan  kemudian  disatukan  kembali  seperti  seorang  kontrolir pemerintahan.  Kemudian  juga,  tidak  ada  aparat  kolonial  yang  mengalami  fungsi ganda yaitu di dalam dan di luar struktur: kontrolir administratif dan kontrolir teknis di luar formasi.
Di  samping  beberapa  karakteristik  formal  di  atas,  kontrolir  juga menunjukkan perkembangan yang berbeda dengan aparat pemerintah lainnya, baik structural  maupun  territorial.  Setelah  mengalami  pergeseran,  pembagian  dan pengurangan  kewenangan  serta  harus  berbagi  kekuasaan  dengan  aspiran  sebagai pembantunya, kontrolir mengalami penguatan posisi. Meskipun era desentralisasi menuntut  pelimpahan  kewenangan  pemerintahan,  penguatan  kontrolir  bukan terbatas  di  situ.  Sebaliknya  penguatan  posisinya  lebih  dipengaruhi  oleh  arti pentingnya  sebagai  pejabat  yang  harus  memperhatikan  kepentingan  dua  pihak: Eropa  dan  pribumi  baik  dari  kalangan  elite  maupun  lapisan  bawah.  Fungsi  ini menjadi strategis ketika program desentralisasi pemerintahan dijalankan di Hindia Belanda.
Pengangkatan kontrolir pemerintahan dianggap sebagai salah satu langkah paling  efektif  dan  strategis  untuk  menegakkan  hegemoni  rezim  kolonial  atas masyarakat  pribumi  dan  kekayaannya.  Hal  ini  oleh  Kurt  Lewin  disebut  sebagai keunggulan  pribadi  pimpinan  dengan  standard  individu  daripada  standard kelompok, yang selama ini oleh rezim kolonial diterapkan lewat birokrasi tingkat atasnya  dan  bersinergi  dengan  kelompok  elite  pribumi.  Ketika  kontrolir mendapatkan  kebebasan  untuk  berinteraksi  dengan  masyarakat  tingkat  bawah, dengan  meminjam  istilah  Lewin  lagi,  nilai  social  yang  dimilikinya  mampu menopang efektivitas kerjanya karena dengan modal nilai social dari pengalaman terhadap  norma-norma  tradisional,  kontrolir  bisa  menyesuaikan  posisi  dan tindakannya dibandingkan aparat di atasnya.
Dalam situasi sekarang, khususnya dalam lingkup otonomi daerah di tingkat bawah, pelajaran perubahan status kontrolir di atas sangat bermanfaat di pelajari. Perubahan  fungsinya  telah  disiapkan  dan  disertai  dengan  pengalaman  kerja  yang memadai  dalam  bidangnya,  sehingga  mereka  tetap  tampil  sebagai  professional meskipun  menghadapi  tugas  baru.  Profesionalitas  ini  sangat  penting  bagi  aparat pemerintah  sekarang  yang  sering  mengalami  perubahan  dan  pemindahan petugasan, khususnya di jajaran aparat pemerintah daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
Bijblad Op Het Staatsblad van Nederlandsch Indie No. 1067 , 1861.
Bijdragen Tot de Kennis van de Voornaamste Voortbrengselen van Nederlandsch Indie. 1860. Deel I: De Rijst. Deventer: J.H. de Lange.
Clive, Day., 1904. The Policy and Administration of the Dutch in Java . New York: MacMilan Company.
‘Decentrlisatie in Indie’, Soerabajasch Handelsblad , 26 November 1895.
Deventer, S. van. 1866. Bijdragen Tot Landelijk Stelsel in Java, Tweede Deel . Zalt Bommel: Joh. Noman en Zoon.
Feist,  B.,  1865. De  Werking  van  Het  Cultuurstelsel  Op  Java  En  de  Nieuwe Cultuurwet . Amsterdam: J.C. Schlomann.
Herwerden, J.D. van. 1870. Twee Agrarische Wetten . Kampen: K. van Hulst.
Kemp, P.H. van der. 1891. Het Rapport van Den Hoofd-Inspecteur van Financien H.J.  van  de  Graaff  Dat  de  Aanleiding  Is  Gewest  Tot  de  Intrekking  Der Landverhuur in de Vorstenlanden. Batavia: Ogilve en Co.
Kuntowijoyo. 2013. Pengantar Ilmu Sejarah. Bentang: Yogyakarta.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1876.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1877.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1880.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1882.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1883.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1884.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1885.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1886.
Koloniaal Verslag over Het Jaar 1887.
Louter, J. de., 1884. Handleiding Tot de Kennis van Het Staats- En Administratief Recht van Nederlandsch Indie. ’s Gravenhage: Martinus Nijhoff.
Missive van Gouvernements Secretaris Tanggal 14 April 1857 Nomor 949.
Nieuwenhuis,  J.H.,  1908.  ‘Kan  Het  Aantal  Controleurs  Bij  Het  Binnenlandsch Bestuur Op Java En Madoera Worden Ingekrompen?’. De Indiesche Gids .
Norman,  H.D.  Levysohn.  1857. De  Britsche  Heerschappij  Op  Java  En Onderhoorigheden (1811-1816) . ’s Gravenhage: Gebroeders Belinfante.
Regeringsreglement Tahun 1854.
Spengler, Johan Albert. 1863. De Nederlansche Oost-Indische Bezittingen Onder Het  Bestuur  van  Den  Gouverneur  Generaal  G,.A.G.P.  Baron  van  Der Capellen 1819-1826 . Utrecht: Kemink en Zoon.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1819 Nomor 5.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1823 Nomor 17.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1827 Nomor 109.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1872 Nomor 225.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1884 Nomor 67.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1886 Nomor 245.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1886 Nomor 36.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1894 Nomor 216.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1897 Nomor 18.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1898 Nomor 91.
Staatsblad van Nederlandsch Indie Tahun 1900 Nomor 3.
Stibbe,  D.G.,  and  H.J.  de  Graaf.  1919. Encyclopaedie  van  Nederlandsch  Indie, Tweede Deel . ’s Gravenhage: Martinus Nijhoff.
Tideman, H.J., 1872. Was Het Grondbezit Op Java Oorspronkelijk Communal of Individueel? . Arnhem: Gouda Quint.
Wijck, Herman van Der. 1866. De Nederlandsche Oost-Indische Bezittingen Onder Het  Bestuur  van  Den  Kommissaris  Generaal  Du  Bus  de  Gisignies  (1826- 1830) . ’s Gravenhage: Martinus Nijhoff.