Majalah Ilmiah Solusi Vol. 17, No. 1    Januari 2019
ENTREPRENEURIAL BUREAUCRACY : SEBUAH TUNTUTAN MUTLAK UNTUK MENUTUPCAPACITY GAP APARATUR BIROKRASI DALAM ERA OTONOMI DAERAH
Rahoyo, S.E., M.Si Asih Niati, S.E., M.M.
Fakultas Ekonomi Universitas Semarang
Diterima: November 2018. Disetujui: Desember 2018. Dipublikasikan: Januari 2019

## Abstract
The estuary of the overall policy of regional autonomy must be to improve the welfare of local and regional communities in general in all dimensions. For bureaucratic apparatus, on the one hand, it means that  the  level  of  community  satisfaction  with  the  various  services  provided  by  the  bureaucracy  as  an extension of the government (read: state / state) that is responsible for managing the welfare of its citizens is a  major  measurement  of  the  whole  system  bureaucracy  has  indeed  carried  out  its  functions  and  roles properly or not. In other words, the more local and regional communities are served more satisfactorily, the core spirit of regional autonomy is increasingly achieved. Conversely, the more people feel disappointed with  the  overall  performance  of  bureaucratic  services,  the  spirit  of  regional  autonomy  is  in  fact  being ignored in  fact.  In that context, especially coupled with the fact that the demands of the community are increasingly  fierce,  their  awareness  of  their  political,  economic  and  social  rights  has  developed  so  far compared to a decade ago that the bureaucracy  is required to be able to self-transform to become  more productive, professional , efficient, effective, has a vision that is far ahead, and that is not less important is community-oriented (customers-oriented). In short, facing the challenges of an increasingly complex and advanced society life as it is today, also precisely in order to achieve the core spirit of regional autonomy, entrepreneurial bureaucracy becomes imperative.
Keywords: Entrepreneurial Bureaucracy, Apparatus, Regional Autonomy

## Abstrak
Muara  dari  keseluruhan  kebijakan  otonomi  daerah  ( the  overall  policies  of  regional  autonomy ) haruslah pada peningkatan kesejahteraan masyarakat lokal dan regional secara umum dalam keseluruhan dimensinya. Bagi aparatur birokrasi, pada satu sisi, itu berarti bahwa tingkat kepuasan masyarakat terhadap berbagai  layanan  yang disediakan  birokrasi  sebagai kepanjangan tangan pemerintah (baca:  negara/ state ) yang  memang  bertanggung  jawab  untuk  mengurus  kesejahteraan  warganya  menjadi  tolok  ukur  utama ( major measurement ) apakah keseluruhan sistem birokrasi memang telah menjalankan fungsi dan perannya dengan semestinya atau belum. Dengan kata lain, semakin masyarakat lokal dan regional terlayani dengan lebih  memuaskan,  semangat  inti  ( core  spirit )  otonomi  daerah  semakin  tercapai.  Sebaliknya,  semakin masyarakat  merasa  kecewa  dengan  keseluruhan  kinerja  pelayanan  birokrasi,  roh  dari  otonomi  daerah tersebut  secara  faktual  sebenarnya  sedang  terabaikan.  Dalam  konteks  itulah  apalagi  ditambah  dengan kenyataan  bahwa  tuntutan-tuntutan  masyarakat  kini  semakin  beragaram,  kesadaran  akan  hak  politik, ekonomi dan sosial mereka pun telah berkembang begitu jauh dibanding satu dekade lalu birokrasi dituntut mampu  melakukan  transformasi  diri  ( self  transformation )  untuk  menjadi  semakin  poduktif,  profesional, efisien,  efektif,  memiliki  visi  yang  jauh  ke  depan,  dan  yang  tak  kalah  penting  adalah  berorientasi  pada masyarakat  ( customers-oriented ).  Singkat  kata,  menghadapi  tantangan  kehidupan  masyarakat  yang semakin  kompleks  dan  maju  seperti  sekarang  ini,  juga  justru  demi  tercapainya  semangat  inti  otonomi daerah,, birokrasi yang berjiwa wirausaha ( entrepreneurial bureaucracy ) menjadi sesuatu yang imperatif.
Kata kunci: Birokrasi Entrepreneurial, Aparatur, Otonomi Daerah

## Pendahuluan
Apabila  terdapat  persoalan  yang  paling  banyak  dibicarakan  khalayak  terkait pengelolaan  administrai  publik  di  era  otonomi  daerah  ini,  persoalan  itu  adalah menyangkut  tata-kelola  pemerintahan  yang  baik  ( good  governance ).  Hal  ini  bisa dipahami mengingat berhasil-tidaknya pembangunan yang dilakukan oleh negara, salah satunya,  sangat  ditentukan  oleh  kapasitas  sumber  daya  manusia  dan  kapasitas kelembagaan pemerintah (Moeljarto Tjokrowinoto, 2002).
Secara  formal,  pemerintah  Indonesia  selama  masa  Orde  Baru  sebenarnya  telah beberapa kali melakukan improvement di bidang ini. Medelina K.  Hendytio mencatat , selama masa Orde Baru berkuasa, telah tiga kali dilakukan reformasi untuk menanggapi tuntutan tersebut.  Reformasi  pertama  dilakukan  pada masa  dekade  pertama  Orde Baru memegang tampuk pimpinan pemerintahan. Tujuan reformasi birokrasi ketika itu adalah agar birokrasi menjadi semakin efisien dan efektif sehingga dapat mendukung stabibilas nasional.  Reformasi  kedua  dilakukan  pada  awal  1980-an  dalam  bentuk  privatisasi, deregulasi dan debirokratisasi. Reformasi kala itu lebih ditujukan untuk memotong segala bentuk praktik penyebab ekonomi biaya tinggi ( high cost economy ) seperti uang pelicin, korupsi  dan  prosedur  yang  berbelit-belit.  Konteks  situasi,  terutama  ekonomi,  yang melatarbelakangi perlunya melakukan reformasi kedua tersebut adalah bahwa ketika itu negara  sedang  giat-giatnya  melakukan  perubahan  strategi  dari  aktivitas  industrialisasi substitusi impor menjadi industrialisasi dengan orientasi ekspor. Birokrasi dituntut untuk bisa mendukung kebijakan pemerintah di atas. Dan, ekonomi biaya tinggi yang ketika itu banyak disorot para pengamat, jelas merupakan salah satu penghambat kegiatan ekspor karena  dengan  ekonomi  biaya  tinggi  tersebut  produk-produk  industri  dalam  negeri menjadi tidak kompetitif di pasar luar negeri. Sedangkan reformasi ketiga dilakukan awal tahun  1990-an  di  mana  pemerintah  pusat  bertekad  menciptakan  pemerintahan  (baca: birokrasi)  yang  bersih  dan  berwibawa.  Agenda  dan  penerapan  pengawasaan  melekat (waskat)  yang  amat  populer  pada  dekade  itu  merupakan  salah  satu  aplikasi  riil  dari reformasi ketiga di atas.
Faktanya, setelah selama satu generasi coba diperbaiki guna memenuhi kualifikasi birokrasi  yang  kapabel,  akuntabel  dan  responsif  serta  adaptif  terhadap  segala  tuntutan kemajuan  dan  perkembangan  kehidupan  masyarakat,  aparatur  birokrasi  kita  ternyata
Vol. 17, No. 1    Januari 2019
tetap  saja  belum  menunjukkan  kemajuan  yang  berarti.  Faisal  Tamin,  mantan  Menteri Pendayagunaan  Aparatur  Negara  pada  masa  Pemerintahan  Megawati  Soekarnoputri, mengungkapkan  bahwa  60%  dari  seluruh  pegawai  negeri  sipil  di  Indonesia  tidak produktif  dan  tidak  profesional. Laporan  Bank  Dunia  2003  menyebutkan,  hampir separuh  dari  seluruh  pejabat  di  Indonesia  menerima  pungli. Angka  kemiskinan  di Indonesia  tahun  2007  juga  masih  bertengger  pada  kisaran  17%  lebih. Sementara, laporan Indonesian Corruption Watch (ICW) mengemukakan bahwa sepanjang Januari sampai dengan Desember 2004 ditemukan 239 kasus korupsi di berbagai daerah dengan berbagai  aktor  dan  modus  operandinya.  Yang  paling  paradoksal  adalah  lahirnya peraturan-peraturan daerah (Perda) yang justru tidak pro-perekonomian pascapemberlakuan  otonomi  daerah.  Mantan  Ketua  Kadin  (Menteri  Koordinator Kesejahteraan Rakyat Pemerintahan SBY-JK), Aburizal Bakri, mengemukakan, terdapat 1006  Perda  yang  memberatkan  dunia  usaha. Di  satu  sisi  kemiskinan  masih  menjadi momok  menakutkan,  tetapi  di  sisi  lain,  pemerintah  daerah  (aparatur  birokrasi) ber- euphoria -berpesta  menikmati  kebebasan  politik  dengan  semena-mena  melahirkan produk-produk hukum tanpa mempertimbangkan efek ekonomisnya bagi masyarakat. Di satu  sisi,  masalah  kemandirian  finansial  merupakan  salah  satu  problem  utama  yang dihadapi pemerintah daerah pada era otonomi daerah ini , tetapi di sisi lain, terutama para elit pemerintahannya, alih-alih berusaha menarik investasi agar kehidupan perekonomian daerah  bisa  berkembang  dan  pendapatan  asli  daerah  (PAD)  meningkat,  mereka  justru menutup dan menghambat perkembangan dunia usaha dengan melahirkan perda-perda di atas.
Fakta-fakta  di  atas  menjadi  bukti  tak  terbantahkan  bahwa  mental  pegawai  yang sekaligus feodalistis secara ironis masih mendominasi sikap dan perilaku mereka dalam sebuah  praktik  kehidupan  negara  bangsa  ( nation-state )  yang  sudah  jauh  berkembang. Semua itu jelas kontraproduktif terhadap  semangat otonomi daerah. Padahal, idealnya, para  aparatur  birokrasi  tersebut  haruslah  adaptif,  responsif  bahkan  bila  perlu  proaktif menanggapi  tantangan  pesatnya  perkembangan  kehidupan  politik,  ekonomi  dan  sosial masyarakat yang dilayaninya. Di sinilah letak persoalannya: untuk bisa adaptif, responsif dan bahkan harus proaktif terhadap kemajuan dan perkembangan kehidupan masyarakat sebagai konsumennya, para aparatur birokrat tersebut haruslah memiliki jiwa wirausaha
Majalah Ilmiah Solusi Vol. 17, No. 1    Januari 2019
( entrepreneurial bureaucracy ). Kenyataannya, mental itu masih jauh dari para aparatur birokrasi kita.
Makalah  ini  akan  berusaha  menyoroti  pentingnya entrepreneurial  bureaucracy (birokrasi  yang  berjiwa  wirausaha)  dalam  era  otonomi  daerah.  Pada  bagian  awal, makalah  ini  akan  menunjukkan  adanya capacity  gap yang  ada  pada  birokrasi  kita. Selanjutnya, makalah ini akan berusaha menguraikan bahwa dalam batas-batas tertentu negara  dan  atau  pemerintahan  (baca:  organisasi  formal  birokrasi)  tak  ubahnya  sebuah perusahaan.  Dengan  demikian,  prinsip-prinsip  tata  kelola  perusahaan  yang  baik  ( good corporate governance ) demi efektivitas, efisiensi, dan produktivitas sebuah perusahaan pun  pasti  bisa  diterapkan  untuk  mencapai  efektivitas,  efisiensi  dan  produktivitas birokrasi. Pada bagian inilah, penulis akan berusaha menguraikan beberapa karakteristik jiwa  wirausaha  ( entrepreneur  spirit )  dan  secara  khusus  karakteristik  birokrasi  yang berjiwa  wirausaha  ( entrepreneur  bureaucracy ).  Di  akhir  makalah,  penulis  mencoba menghadirkan  beberapa  tantangan  yang  sangat  potensil  dihadapi  dalam  usaha mewujudkan entrepreneur bureaucracy di atas.

## Capacity Gap
Isu  desentralisasi  pada  dasarnya  merupakan  fenomena  global  sebagai  tuntutan masyarakat  yang  merasakan  bahwa  pemerintahan  yang  besar  dan  perencanaan  sentral tidak mampu memberikan hasil-hasil pembangunan yang diharapkan.
In the 1960s and 1970s, the international community had been a strong supporter of big government and central planning. When that did not bring the desired developmental outcomes, ... (I)n the 1990s, territorial decentralisation was promoted as the authentic path to development .
Apa yang dikemukakan oleh Mark Turner dan Owen Podger di atas merupakan salah satu faktor eksternal selain demokratisasi, ekonomi pasar, maraknya isu civil society di seluruh  belahan  dunia,  dsb  yang  memicu  kebijakan  desentralisasi  pemerintahan  di Indonesia menuju otonomi daerah yang sebenarnya ( authentically regional autonomy ). Dari  dalam  negeri  sendiri  (faktor  internal),  perubahan  konfigurasi  politik pascatumbangnya pemerintahan Orde Baru, ketidakpuasan daerah atas kebijakan-kebijakan yang diambil pemerintah pusat selama ini, yang berbuntut pada isu
Vol. 17, No. 1    Januari 2019
separatisme dan balkanisasi, juga telah mendorong dikeluarkannya UU No 22/1999 yang kemudian  direvisi  menjadi  UU  No  32/2004  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Apalagi, secara geografis, Indonesia yang terdiri dari 13.677 pulau, terbentang hampir mencapai 5.000 kilometer dari timur ke barat dan 1.770 kilometer dari utara ke timur dan dengan penduduk  lebih  dari  200  juta  jiwa,  memang  tidak  mungkin  diurus  dengan  sistem pemerintahan terpusat (sentralistik).
Melalui  otonomi  daerah  yang  otentik,  diasumsikan  akan  terjadi  efisiensi pemerintahan,  pemerataan  pembangunan  yang  lebih fair dan  berkeadilan  serta memperhatikan  lokalitas,  persaingan  yang  sehat  antardaerah  regional,  dan  yang  paling utama  mendekatkan  pemerintahan  kepada  rakyat.  Muara  semua  itu  adalah  semakin terjaminnya hak-hak politik, ekonomi, dan sosial masyarakat, munculnya partisipasi aktif masyarakat  sebagai  warga  negara  dalam  perencanaan  dan  pelaksanaan  pembangunan, dan pada akhirnya terciptanya suatu kondisi masyrakat yang lebih sejahtera.
Secara  yuridis-formal,  otonomi  daerah  memang  telah  mendapatkan  pijakannya dengan  lahirnya  UU  No  22/1999  (pascarevisi  menjadi  UU  No  32/2004)  dan  dengan segala  dinamikanya. Demikianpun,  landasan  yuridis  formal  itu  baru  memenuhi  syarat perlu  ( required  conditions )  dan  belum  memenuhi  syarat  cukup  ( sufficient  conditions ) bagi  tercapainya  semangat  awal  ( initial  spirit )  desentralisasi  dan  otonomi  daerah. Para pengamat pada umumnya sepakat bahwa sufficient conditions tersebut terpenuhi ketika tercipta tatakelola pemerintahan yang baik ( good governance ). Tatakelola pemerintahan yang  baik  selalu  menyangkut  3  institusi  yang  tidak  terpisahkan,  yakni state (negara), private sector (sektor swasta), dan society (masyarakat). Yang pantas dicatat, dari ketiga institusi  tersebut,  institusi  negaralah  yang  paling  memegang  peranan  penting  untuk terwujudnya  good  governance yang  mencakup  partisipasi,  penegakan  hukum, transparansi,  sikap  tanggap  ( responsiveness ),  orientasi  pada  konsensus,  kesetaraan, efektivitas dan efisiensi, akuntabilitas, serta visi strategis.
Dalam  soal  terakhir  inilah  telah  terjadi  jurang  pemisah  kapasitas  ( capacity  gap ) antara tuntutan masyarakat sebagai konsekuensi logis dari dinamika kehidupan politik, ekonomi  dan  sosialnya  yang  begitu  cepat  yang  menghendaki  dimilikinya kemampuan-kemampuan  ideal  oleh  para  kaum  birokrat  dengan  kemampuan  riil  yang
Vol. 17, No. 1    Januari 2019
dimiliki para aparatur pemerintahan tersebut sebagai penyelenggara negara  yang harus melayani kepentingan umum ( as public servants ).
Kondisi  seperti  itu  pantas  ditengarai  sebagai  akibat  begitu  lamanya  birokrasi terkungkung  dalam  sebuah  sistem  politik  yang  sentralistis  selama  Orde  Baru  bercokol dalam  pemerintahan  sepanjang  lebih  dari  30  tahun.  Stabilitas  politik  yang  ketika  itu dijadikan  sebagai conditio  sine  qua  non berjalannya  program-program  pembangunan yang telah dirancang pemerintah pusat, berimplikasi pula pada sistem hierarikis-komando dalam jajaran birokrasi. Justru karena  itu, loyalitas (kepada atasan) kemudian  menjadi  kapasitas  utama  dan  bahkan  satu-satunya  yang  harus  dimiliki  para aparatur  negara  (birokrasi).  Sejalan  dengan  itu,  kinerja  ( performance )  birokrasi  diukur secara  mekanis  semata-mata  bisa  atau  tidak  melakukan  perintah  atasan  tanpa  diberi keleluasaan  untuk  mengembangkan  kapasitas  kreativitasnya  guna  menangkap  dan mengartikulasikan serta memenuhi tuntutan-tuntutan riil masyarakat. Sejalan dengan itu, para birokrat pun lantas menjadi elemen negara yang elitis, arogan, feodal, dan bermental tuan-puan. Karenanya juga tak mengherankan bila kinerja para birokrat hingga saat ini terasa sangat tidak memuaskan seperti ditulis H. Didik Widitrismiharto berikut ini:
“...  (B)irokrasi  pemerintah  dalam  menjalankan  fungsi  pelayanan  publik  selalu berbelit-belit,  kaku,  arogan,  lamban  dan  malas  ...  sering  melakukan  penyimpangan, pemborosan dan syarat KKN ... tidak efisien, tidak efektif dan tidak profesional”

## Entrepreneurial Bureaucracy
Dalam batas-batas tertentu, lembaga formal birokrasi (dengan organisasi, personalia, mekanisme,  prosedur  dan  tata  aturan,  dan  sarana  dan  prasarananya)  tak  ada  bedanya dengan  lembaga  bisnis.  Kalaupun  pada  akhirnya  memang  ada  perbedaan  fundamental antara lembaga formal birokrasi dengan lembaga bisnis, hal itu adalah sifatnya. Lembaga bisnis  bersifat  profit  ( profit  oriented )  sedangkan  lembaga  formal  birokrasi  jelas merupakan lembaga nonprofit. Tetapi, prinsip-prinsip dasar pengelolaan kedua lembaga tersebut pada dasarnya tidak jauh berbeda.
Bila  dalam  manajemen  lembaga  profit  yang  sehat  dikenal  adanya  perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan dan pengendalian yang harus dilakukan secara konsisten dan  terukur  ( measurable ),  dalam  birokrasi  pun  (seharusnya)  ada.  Bila  dalam  lembaga
bisnis  dikenal  prinsip-prinsip  efektivitas,  efisiensi,  produktivitas  dan  berorientasi  pada pelanggan  ( customer-oriented ),  birokrasi  pun  seharusnya  juga  demikian.  Dan,  untuk mencapai semua itu, lembaga bisnis kini tidak cukup hanya menuntut sense of belonging dari  para  karyawannya,  tetapi  telah  melompat  jauh  menjadi  tuntutan  adanya sense  of entrepreneurship . Logikanya sangat sederhana: sebagus apa pun visi, misi, target, tujuan, struktur,  prosedur  dan  aturan  telah  disusun,  tanpa  didukung  personalia  yang  kompeten (memiliki sense of entrepreneurship ) semua itu tinggal cita-cita ideal di atas kertas tetapi tidak pernah menjadi realitas.
Karenanya,  dalam  kehidupan  ekonomi,  politik,  dan  sosial  masyarakat  yang  telah mengalami dinamika yang demikian jauh saat ini, syarat entrepreneurial para aparatur birokrasi  pun  menjadi  tuntutan  imperatif.  Ini  berarti  pertama-tama  harus  terjadi transformasi  dan  pergeseran  mental  ( mentally  transformed-shifted  bureaucracy )  dari seorang pegawai menjadi seseorang yang berjiwa wirausaha. Menurut Peggy A. Lambing dan  Charles  R.  Kuehl  dalam  bukunya Entrepreneurship sebagaimana  dikutip  oleh  Ir. Hendro,  MM,  secara  umum  seorang  wirausahawan  memiliki  empat  unsur  pokok  yaitu kemampuan  (hubungannya  dengan  IQ  dan  skill),  keberanian  (hubungannya  dengan emotional quotient dan mental), keteguhan hati (hubungannya dengan motivasi diri), dan kreativitas. Selanjutnya  Hendro  merinci,  kemampuan  di  situ  menunjuk  pada kemampuan  dalam  membaca  peluang,  berinovasi,  mengelola  dan  memasarkan  (bukan sekadar  menjual!).  Keberanian  secara  spesifik  menunjuk  pada  keberanian  mengatasi ketakutan,  mengendalikan  risiko,  dan  keluar  dari  zona  nyaman  ( comfort  zone ). Sedangkan  keteguhan  hati  berarti  ulet,  pantang  menyerah;  teguh  dalam  keyakinan (determinasi),  dan  memiliki  keyakinan  bahwa  “Saya  juga  bisa”  ( power  of  mind ). Terakhir, kreativitas menunjuk langsung pada kemampuan berinovasi dan menciptakan hal-hal baru.
Sedangkan  Moeljarto  Tjokrowinoto  secara  khusus  menguraikan  ciri-ciri  birokrasi yang  berjiwa  wirausaha  sebagai  berikut: (i)  bersifat  sensitif  dan  responsif  terhadap peluang dan tantangan baru yang timbul di dalam pasar, khususnya sebagai akibat proses globalisasi, liberalisasi, dan regionalisasi perdagangan; (ii) mampu melepaskan diri dari rutinitas kerja yang terkait dengan fungsi instrumental birokrasi dan berani serta mampu melakukan terobosan ( breakthrough ) melalui pemikiran yang kreatif dan inovatif dalam
Vol. 17, No. 1    Januari 2019
rangka  mengatasi  sifat-sifat  inertia  birokrasi;  (iii)  mempunyai  wawasan  jauh  ke  depan (futuristik) dan melihat sesuatu persoalan dalam kaitannya dengan variabel-variabel yang lain (sistemik); (iv) jeli terhadap adanya sumber-sumber potensial baik yang berasal dari dalam negeri maupun luar negeri; (v) mempunyai kemampuan untuk mengombinasikan berbagai  sumber  menjadi resource  mix yang  mempunyai  efek  sinergis  dan berproduktivitas tinggi; (vi) mempunyai kemampuan untuk memanfaatkan sumber daya secara  optimal,  dan  menggeser  pemanfaat  sumber  dari  kegiatan  yang  berproduktivitas rendah menuju kepada kegiatan yang berproduktivitas tinggi.
Bisa  ditambahkan  pada  karakteristik-karakteristik  di  atas,  seorang  entrepreneurial bureaucrat (birokrat yang berjiwa kewirausahaan) adalah seorang aparatur birokrasi yang tidak pernah merasa puas dengan kondisi dan pencapaian yang sudah ada serta memilki dorongan yang kuat untuk mencapai prestasi ( need for achievement ). Selain itu, seorang entrepreneurial  bureaucrat  juga  haruslah  orang  yang  berprinsip  bahwa  kepuasan konsumen  (dalam  hal  ini  berarti  masyarakat  yang  dilayani)  berada  di  atas  segalanya. Dalam  hal  terakhir  inilah  seorang  birokrat—terutama  sekali  bagi  para  birokrat  yang berhubungan langsung dengan masyarakat—sekali waktu perlu dan berani “melanggar prosedur”  bila  prosedur  tersebut  justru  menghambat  efektivitas  pelayanannya,  tentu dalam batas-batas yang bisa dipertanggungjawabkan dan terukur, yakni dengan koridor dan  parameter  kepuasan  masyarakat  tadi.  Dengan  sendirinya,  seorang  birokrat  yang hanya  mencari  aman,  mengejar  kepentingan  diri  sendiri  dan  keluarganya, mekanistis-prosedural, dan apriori atau tidak responsif pada perubahan tidak cocok lagi menjadi birokrat dalam era yang telah sangat berubah ini.
Kiranya hanya dengan cara itulah capacity gap sebagaimana telah diuraikan di atas akan tertutupi atau minimal terjembatani.

## Beberapa Tantangan
Entrepreneurial  bureaucracy merupakan  sebuah  cita-cita  ideal  yang  dalam implementasinya  tidak  akan  semudah  membalik  telapak  tangan.  Apalagi,  birokrasi merupakan mesin pemerintahan yang amat besar dengan budayanya yang telah berurat berakar puluhan tahun. Persis dari sinilah tantangan internal pertama muncul. Mengubah budaya sebuah organisasi  yang demikian besar  apalagi bila budaya tersebut selama ini
Vol. 17, No. 1    Januari 2019
dirasakan membuat mereka aman dan nyaman membutuhkan waktu yang amat panjang, pun  harus  dilakukan  dengan  terencana  dan  konsisten.  Ini  jelas  merupakan  sebuah tantangan yang tidak mudah. Tantangan internal lain adalah sistem keseluruhan birokrasi itu sendiri. Patut direnungkan, sering kali orang tidak bisa bekerja secara produktif bukan karena  ia  memang  tidak  produktif,  melainkan  karena  sistemnyalah  yang  membuat  ia tidak produktif. Sebagai contoh, kita bisa menunjuk sistem reward dan punishment yang tidak secara tegas, jelas, dan konsisten diterapkan pada birokrasi kita. Idealnya, sistem harus  memungkinkan  orang-orang  yang  memang  berprestasi  bisa  mencapai  prestasi setinggi-tingginya  sedangkan  orang-orang  yang  tidak  kapabel  secara  alamiah  akan tersingkir.  Kita  tidak  menemuinya  dalam  sistem  birokrasi  kita.  Dalam  sebuah  diskusi, seorang  pegawai  negeri  di  sebuah  pemerintahan  daerah  bahkan  sempat  melontarkan olok-olok  bahwa  sistem  yang  berlaku  pada  birokrasi  kita  menyamaratakan  saja  antara pegawai  yang  pintar  dan  pegawai  yang  bodoh.  Hal  tersebut  menjadi  salah  satu  bukti bahwa  sistem  yang  ada  pada  birokrasi  kita  tidak  pro-produktivitas,  efektivitas,  dan efisiensi.
Sedangkan tantangan dari pihak luar (eksternal) salah satunya adalah justru dari para politikus.  Terlampau  sering  terdengar  bahwa  para  politikus  sangat  suka  menggunakan birokrasi  sebagai  sapi  perah.  Kasus  dana  Departemen  Kelautan  dan  Perikanan  yang menjebloskan Ruchmin Dahuri ke dalam penjara dan aliran dana Bank Indonesia yang belakangan diributkan merupakan contoh terang benderang mengenai hal itu. Tantangan eksternal lain adalah justru sikap masyarakat yang telah apatis terhadap kinerja birokrasi. Sebenarnya,  kontrol  masyarakat  atas  kinerja  birokrasi  sangat  diperlukan  sebagai feedback  dan  bahan  evaluasi  para  aparatur  birokrasi.  Semakin  rakyat  bisa  dan  mau bersikap  kritis  terhadap  birokrasi,  semakin  birokrasi  memperoleh  daya  dorong  untuk mengakselerasi  proses  reformasi  dirinya.  Tetapi,  ketika  kontrol  publik  menghilang karena  berbagai  hal  salah  satunya  karena  sikap  apatis tadi  sebetulnya  birokrasi  sedang kehilangan “sparing partner”-nya yang sangat potensial.
Penutup
Majalah Ilmiah Solusi Vol. 17, No. 1    Januari 2019
Menutup capacity  gap antara  kapasitas  ideal  yang  dituntut  masyarakat  dalam  era otonomi  daerah  dewasa  ini  dengan  kapasitas  riil  yang  saat  ini  ada  pada  para  aparatur birokrasi  kita  melalui  pembentukan  birokrasi  yang  berjiwa  wirausaha  ( entrepreneur bureucracy ) merupakan sebuah agenda amat besar. Berbagai tantangan menghadang di sana  seperti  telah  diuraikan  di  atas.  Namun,  sebesar  apa  pun  tantangan  yang  dihadapi serta  seberat  apa  pun  usaha  yang  harus  dijalani,  menutup capacity  gap tersebut merupakan keharusan bila kita konsisten mengenai semangat inti yang sekaligus harus menjadi muara dari digulirkannya otonomi daerah.
Untuk  itu,  beberapa  langkah  strategis  di  bawah  ini  barangkali  bermanfaat  dan mendesak untuk segera dilakukan.
Pertama , bagaimanapun pembentukan birokrasi yang berjiwa wirausaha merupakan sebuah agenda raksasa. Dalam sudut pandang inilah diperlukan sebuah blue print yang antara lain berisi mengenai wajah ideal birokrasi kita di masa depan. Pokok kedua yang mesti terumuskan dalam blue print di atas adalah menyangkut sistem secara keseluruhan. Seperti telah diuraikan di atas, kita pantas curiga bahwa sistem yang ada saat ini sangat mungkin  mengandung  kelemahan  di  sana-sini  yang  memang  memungkinkan  aparatur birokrasi  bekerja  tidak  efisien,  tidak  efektif,  malas,  berbelit,  dst.  Terhadap kekurangan-kekurangan sistem yang demikian itu, pantas dirumuskan dan diganti dengan sistem  yang  lebih  kondusif  bagi  pencapaian  prestasi,  dihargainya  kreativitas  individu, menjamin kejelasan antara apa yang dilakukan dengan apa yang akan diperoleh, dsb. Di sana harus dirumuskan dengan jelas kriteria-kriteria apa yang harus dimiliki para aparatur birokrasi  untuk  menjawab  tantangan  perubahan  yang  telah  bergulir  sedemikian  cepat. Blue  print  juga  harus  memuat  strategi,  taktik  dan  langkah-langkah  yang  jelas  dan operasional, terukur dan memuat time line yang tegas. Strategi implementasi dan evaluasi dari  masing-masing  tahap  juga  harus  dirumuskan  dengan  jelas.  Segala  kebijakan perbaikan sistem dan personalia akan selalu memunculkan apa yang  disebut the winner (pihak-pihak  yang  diuntungkan)  dan  the  losser  (pihak-pihak  yang  dirugikan).  Justru karena  itu,  blue  print  juga  harus  merumuskan  langkah-langkah  antisipatif  untuk menghindari gejolak yang tidak perlu terutama justru terhadap para losser.
Kedua ,  terkait  tantangan  yang  dihadapi  dalam  pembentukan  entrepreneurial bureucracy. Untuk tantangan internal, para elit birokrasi harus senantiasa mendorong dan
Vol. 17, No. 1    Januari 2019
memberikan teladan para aparatur birokrat untuk mampu mengubah mindset yang selama ini  telah  kadung  mereka  yakini.  Birokrat  bukan  lagi  majikan  masyarakat  melainkan penyedia layanan bagi masyarakat (pelayan publik) dengan segala konsekuensi ikutannya (following  consequences).  Hanya  dengan  perubahan  mindset  lah  cita-cita  membentuk birokrasi yang kapabel, akuntabel, efektif, efisien, dan luwes; yang dinamis, trengginas, dan responsif mendapatkan titik terangnya. Sedangkan secara eksternal, patut dicamkan dan  dilakukan  secara  konsisten  bahwa  semua  pihak  di  luar  birokrasi  (terutama  para politikus) tidak  boleh lagi memiliki vested interest yang terbukti hanya akan membuat birokrasi kita mandul. Dengan kata lain, semua pihak harus berani memberikan otonomi otentik kepada birokrasi untuk benar-benar hanya melayani kepentingan publik.
Ketiga , sebagai rekan seperjalan dalam perubahan ( partner in changes ), masyarakat harus diberdayakan untuk mau, berani dan bisa melakukan kontrol objektif atas kinerja birokrasi.  Tanpa  kondisi  yang  demikian,  birokrasi  sebenarnya  telah  kehilangan  satu kakinya untuk menuju perubahan. Dalam hal ini, mengingat sikap masyarakat yang telah telanjur  apatis,  memang  perlu  diambil  langkah-langkah  strategis  untuk  kembali mengambil hati masyarakat.
Kiranya  hanya  dengan  langkah-langkah  riil  dan  konsekuen  seperti  itulah  otonomi daerah akan sampai pada tujuan semula: kesejahteraan rakyat. Satu yang bisa dijanjikan, ketika birokrasi benar-benar mampu memenuhi kebutuhan masyarakat untuk menggapai kesejahteraannya, pada saat itulah masyrakat akan kembali menaruh trust pada birokrasi; sesuatu yang selama ini telah memudar bahkan hilang!.

## Daftar Pustaka
Bank Dunia, 2008, Pertanian untuk Pembangunan (Laporan Pembangunan Dunia) (terj. oleh Dono Sunardi dan Stefanus Rahoyo), akan terbit.
Hendro, 2005, How to Become A Smart Entrepreneur And to Start A New Business , Yogyakarta: Penerbit Andi.
Suwondo, Kutut, 2005, Otonomi Daerah dan Perkembangan Civil Society di Aras Lokal , Salatiga: Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Kristen Satya Wacana.
Turner, Mark, dan Owen Podger, 2003, Decentralisation in Indonesia: Redesigning the State, Australia : Asia Pacifik Press, ANU
Majalah Ilmiah Solusi Vol. 17, No. 1    Januari 2019
Yuwono,  Teguh  (ed),  2001, Manajemen  Otonomi  Daerah:  Membangun  Daerah Berdasarkan Paradigma Baru , Semarang: CLOGAPSS Diponegoro University.
----------------------  2001, Public  Sector  Management:  Indonesian  Experience , Semarang: CLOGAPSS: Diponegoro University.
Jurnal:
1. Analisis CSIS, Tahun XXVII/1998, No 1
Tahun XXIX/2000 No 1
Tahun XXXI/2002, No 2 dan No 4
2. Hukum dan Pembangunan, Januari – Maret 2000, Nomor 1 Tahun XXX
3. Kritis, Vol. XII No 3, Maret 2000
4. Yustika, Volume 9 Nomor 1 Juli 2006

## Koran dan Majalah
Harian Kompas, 26 April 2006 dan 6 September 2001
Harian Suara Merdeka, 22 Juli 2002
Manajemen, Mei 2001
Pilars, No 24 Thn VII, 14 – 20 Juni 2004

## Makalah:
Rahoyo, Stefanus, Pendekatan Holistik (Holistic Approach) sebagai Upaya Efektif Pengentasan Kemiskinan, 2007
Susilo,  Gideon  Tri  Budi  dan  Proyo  Hariadi,  Analisis  Kinerja  Keuangan  Daerah Sebelum dan Sesudah Otonomi (Studi Empiris di Provinsi Jawa Tengah), 2007
Laporan Indonesian Corruption Watch (ICW), 2004.