## KAWISTARA
VOLUME 4 No. 1, 21 April 2014 Halaman 1-110

## PARADOKS DESENTRALISASI PERUMAHAN DI INDONESIA STUDI KASUS KOTA PALEMBANG DAN KOTA PEKALONGAN

## Mahditia Paramita
Program Studi Studi Kebijakan Sekolah Pascasarjana Universitas Gadjah Mada Email: hrc.jogja@gmail.com

## Atyanto Dharoko
Fakultas Teknik Universitas Gadjah Mada
Muhajir Darwin dan Yeremias T. Keban Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada

## ABSTRACT
Housing  decentralization  not  only  positions  housing  sector  as  regional  obligatory,  but  also  triggers public expectations upon the improvement of housing conditions. Various weaknesses of centralized system that full of generalization in housing policy makes decentralized system is interpreted as an innovative renewal process. However, the central government still does a lot of intervention toward housing  program.  Limitation  happens  to  local  government  such  as  limitation  in  housing  finance, weakness in coordination ability, and less established of local bureaucracy makes intervention from central government in housing program financed by APBN always dominates. The least contribution from local government on public housing sector in decentralization era creates paradox. It is caused by the Ministry of Public Housing (Kemenpera) that cannot perform fully as substitutional institution role in managing housing in local area. Kemenpera position as ministerial cluster 3 makes them does not have representative office in local area. Thus, there will be potential of a repeat experience in the past, in form of generalization in housing policy, that complicates the housing problems itself.
Keywords: Paradox, Decentralization Public Housing, Local Government.

## ABSTRAK
Desentralisasi  perumahan  selain  memosisikan  bidang  perumahan  sebagai  urusan  wajib  daerah, juga  memicu  berkembangnya  ekspektasi  publik  terhadap  perbaikan  kondisi  perumahan.  Berbagai kelemahan  sistem  sentralisasi  perumahan  yang  sarat  akan  generalisasi  kebijakan  membuat  sistem desentralisasi dimaknai sebagai proses pembaharuan inovatif. Akan tetapi,  pada implementasinya, pemerintah pusat masih melakukan banyak intervensi dalam program perumahan. Limitasi pemerintah daerah seperti keterbatasan finansial pembiayaan perumahan, lemahnya kemampuan koordinasi, dan kurang matangnya birokrasi daerah membuat intervensi pemerintah pusat dalam program perumahan yang dibiayai APBN selalu mendominasi.Belum maksimalnya kontribusi pemerintah daerah di bidang perumahan pada era desentralisasi justru menimbulkan paradoks. Hal ini dikarenakan Kementerian Perumahan  Rakyat  (Kemenpera)  tidak  dapat  menjalankan  peran  substitusi  kelembagaan  pengelola
perumahan  di  daerah  secara  maksimal.  Posisi Kemenpera  sebagai  kementerian  kluster  3  (tiga) membuat  Kemenpera  tidak  memiliki  kantor perwakilan  di  daerah.  Dengan  demikian,  justru akan ada potensi terulangnya pengalaman masa lalu,  yaitu  generalisasi  kebijakan  perumahan, yang  mempersulit  problema  perumahan  itu sendiri.
Kata Kunci: Paradoks, Desentralisasi, Perumah­ an, Pemerintah Daerah.

## PENGANTAR
Perumahan  merupakan  bagian  dari kebutuhan  dasar  sehingga  menjadi  aspek yang sulit dipisahkan dari penyelenggaraan kebijakan publik baik di level pusat maupun daerah.  Secara  konstitusional,  posisi  pe- rumahan  sebagai  bagian  dari  kebutuhan dasar  warga  negara  telah  diatur  dalam UUD  1945.  Sedangkan  pada  perspektif sosiologi  keluarga,  rumah  menjadi  unsur penting bagi perkembangan keluarga karena di  dalamnya  terjadi  proses  pembelajaran sosiologis seluruh anggota keluarga (Person Talcot,  2008:  24).Konsep  sosiologi  keluarga ini menunjukkan pandangan dari perspektif akademis mengenai arti penting rumah bagi masyarakat,  sehingga  layak  dikategorikan sebagai kebutuhan primer.
Kehadiran UU No. 1 Tahun 2011 tentang Perumahan  dan  Kawasan  Permukiman menjadi  bukti  pengakuan  pemerintah  ter- hadap  pentingnya  fungsi  rumah  sebagai kebutuhan  pokok  warga  negara.  Melalui regulasi  tersebut,  pemerintah  mengatur pola  penanganan  perumahan  sebagai  salah satu  upaya  akselerasi  pembangunan  dan peningkatan  kesejahteraan  sosial.  Secara regulatif,  posisi  bidang  perumahan  sebagai urusan  wajib  pemerintah  daerah  juga  telah dipertegas  dalam  PP  No.  38  Tahun  2007 tentang  Pembagian  Urusan  Pemerintahan antara  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah Provinsi, dan
Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.  Dengan  demikian,  sudah ada  dasar  hukum  yang  tegas  yang  harus dijadikan pedoman bagi pemerintah daerah untuk  melaksanakan  peran  aktif  di  bidang perumahan pada era desentralisasi.
Pada  era  desentralisasi,  perumahan menjadi  aspek  yang  harus  didesentralisasi- kan. Hal ini dikarenakan posisi perumahan sebagai  bidang  yang  sangat  strategis  bagi masyarakat  sehingga  perlu  partisipasi peran  pemerintah  daerah.  Sesuai  dengan mekanisme  regulasi  desentralisasi  yang dianut di Indonesia, pemerintah daerah dalam proses  desentralisasi  perumahan  secara empiris  dapat  berperan  menyelenggarakan urusan  perumahan  sebagai  urusan  wajib daerah.  Artinya,  kepala  daerah  beserta seluruh  jajaran  SKPD  memiliki  kewajiban untuk  menyelenggarakan  pelayanan  di bidang perumahan serta aktif melaksanakan inovasi  dalam  kebijakan  perumahan  di era  desentralisasi.  Dengan  demikian,  ada potensi  pencapaian  efisiensi  dan  efektivitas dalam desentralisasi perumahan, mengingat terpusatnya  pengelolaan  perumahan  hanya akan  menimbulkan  proses  generalisasi yang  sangat  tidak  sesuai  dengan  kondisi di  berbagai  daerah  yang  heterogen  seperti Indonesia.
Ada  banyak  ekspektasi  yang  secara rasional  muncul  menyikapi  pilihan  untuk melaksanakan  desentralisasi  perumahan. Hal ini disebabkan oleh peluang terciptanya percepatan  proses  penyelenggaraan  ke- bijakan  serta  pelayanan  publik  di  bidang perumahan.  Pemerintah  daerah  selalu dipandang  sebagai  pihak  yang  lebih memahami  problem  perumahan  di  daerah dibandingkan  dengan  pemerintah  pusat. Oleh  karena  itu,  desentralisasi  perumahan seakan-akan  telah  menjanjikan  adanya reformasi  pelayanan  publik  di  bidang perumahan secara berkesinambungan. Menurut  Ajarinen  dan  Peltonen,  ekspektasi publik yang tinggi terhadap penyelenggaraan desentralisasi  merupakan  sesuatu  yang sudah given dan  terjadi  secara  masif  tanpa memperhitungkan tipikal desentralisasi yang dianut (Ajarinenn Joni dan Jaakko Peltonen, 2008:4-5). Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa  munculnya  ekspektasi  publik  yang tinggi  terhadap  desentralisasi  perumahan di  Indonesia  merupakan  hal  yang  bersifat alamiah dan tidak dapat dihindari.

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia
Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
Pada  urusan  wajib  penanganan perumahan,  pemerintah  daerah  dituntut untuk  aktif  dalam  perumusan  kebijakan yang  terkait  dengan  tanah,  infrastruktur, konstruksi,  pembiayaan,  dan  keamanan bermukim  atau secure  tenure .  Regulasi mengenai urusan perumahan sebagai urusan wajib daerah ini secara regulatif memosisikan pemerintah  kabupaten/kota  sebagai  lokus utama desentralisasi perumahan. Di sisi lain, pemerintah provinsi menjalankan kewajiban sebagai  wakil  dari  pemerintah  pusat  di daerah  dan  berwenang  menyelenggarakan koordinasi  pembimbingan  teknis  dengan pemerintah kabupaten/kota.
Secara  konseptual,  kesuksesan  penye- lenggaraan desentralisasi perumahan dapat  diidentifikasi  dari  terciptanya  iklim pemerintah pusat yang katalis dan pemerintah daerah  yang  mampu  menangani  berbagai kompleksitas
problema perumahan. Artinya,  penilaian  ideal  terhadap  kesuksesan penyelenggaraan  desentralisasi  perumahan dilihat  dari  pencapaian  pemerintah  pusat dan  daerah.Sedangkan  dalam  konteks desentralisasi perumahan di Indonesia, kriteria kesuksesan  desentralisasi  perumahan  dapat dilihat  dari  tingkat  kapasitas  pemerintah daerah untuk mengatasi masalah klasik berupa backlog , rumah tidak layak huni (RTLH), dan permukiman kumuh.Selain itu, terdapat pula penilaian  kriteria  kesuksesan  desentralisasi perumahan  di  Indonesia  yang  diidentifikasi melalui  tingkat  kapasitas  pemerintah  daerah dalam melakukan upaya pembagian peran di bidang perumahan dengan pemerintah pusat. Bagi  pemerintah  daerah,  desentralisasi perumahan dapat berarti hal yang baik dalam mempercepat  pembangunan  perumahan, tetapi  di  lain  sisi  juga  dapat  memperlambat pembangunan perumahan di daerah. Kondisi ini  dikarenakan  keberhasilan  program tergantung  pada  prioritas  perumahan  bagi pemerintah daerah dan kapasitas pemerintah daerah  dalam  menyelesaikan  permasalahan yang  dihadapi.  Hal  ini  membuat  terciptanya paradoks  dalam  penyelenggaraan  desentrali- sasi perumahan. Tulisan ini merupakan hasil analisis  yang  dilakukan  untuk  menjawab
pertanyaan:  “ mengapa  paradoks  dihadapi  oleh pemerintah  daerah  dan  apakah  desentralisasi perumahan masih dibutuhkan untuk menyelesaikan permasalahan perumahan yang terjadi di daerah ?” Desentralisasi  pada  tataran  implemen- tasi seringkali diidentikkan dengan otonomi daerah.Bahkan,  tidak  jarang  desentralisasi dimaknai  sebagai  padanan  kata  (sinonim) dengan  otonomi  daerah.  Meskipun  antara desentralisasi dan otonomi daerah memiliki kedekatan  makna  leksikal,  tetapi  keduanya secara konseptual berbeda.Desentralisasi dan otonomi daerah merupakan suatu dikotomi (Bardhan  Pranab,  2002).  Desentralisasi lebih  menekankan  pada  aspek  penyerahan wewenang  dari  pemerintah  pusat  ke daerah.  Sementara  itu,  otonomi  daerah dapat  dipahami  sebagai  kebebasan  untuk menyelenggarakan  rumah  tangga  sendiri bagi  pemerintah  daerah  sehingga  dapat dilihat  bahwa  desentralisasi  selalu  muncul lebih  awal  dibandingkan  dengan  otonomi daerah.  Hal  ini  dikarenakan  kewenangan pemerintah daerah untuk menyelenggarakan pemerintahannya  secara  otonom  baru muncul  pasca  ada  penyerahan  wewenang dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah daerah.
Secara  teoritikal  dalam  studi  tentang desentraliasasi, kelompok pendukung desen- tralisasi selalu menilai bahwa desentralisasi berpotensi mampu meningkatkan kekuasaan pemerintahan  daerah  (Falleti  Tulia,  2005). Melalui  desentralisasi,  pemerintah  daerah berkesempatan  penuh  untuk  melakukan berbagai hal yang menyangkut permasalahan publik  dan  kepentingan  publik  ( public affair  and  public  interest ).  Desentralisasi telah  menjadi  bentuk devolving kekuasaan penyelenggaraan  kebijakan  dan  pelayanan publik.  Hal  ini  membuat  kerap  kali transformasi dari sistem sentralisasi menjadi desentralisasi  ditanggapi  secara euphoria oleh  pemerintah  daerah.  Padahal,  faktanya peningkatan devolving di  era  desentralisasi tidak hanya dialami oleh pemerintah daerah melainkan  juga  pada  tataran  masyarakat melalui  pengakuan  terhadap  partisipasi masyarakat.
Pengakuan  terhadap  eksistensi  parti- sipasi  masyarakat  menjadi  bukti  em- piris  peningkatan  demokratisasi  dalam pelaksanaan desentralisasi. Selain itu, secara umum  penyelenggaraan  desentralisasi  di negara-negara  berkembang  berimplikasi pula  terhadap  meningkatnya  respons permintaan  terhadap  penyelenggaraan pelayanan pemerintahm (Azfar Omar, 1999). Peningkatan respons pelayanan pemerintah ini  sekaligus  menunjukkan  bahwa  era desentralisasi di negara-negara berkembang telah  diikuti  dengan  kesadaran  masyarakat untuk  memenuhi  kebutuhan  pelayanan dasar. Konsentrasi penyelenggaraan kebijakan dan  pelayanan  publik  pada  pemerintah daerah  di  era  desentralisasi  membuat ekspektasi  publik  terhadap  perbaikan kebijakan  dan  pelayanan  publik  berfokus pada  skema  pemerintahan  daerah.  Hal ini  menimbulkan  pemusatan  penilaian publik terhadap kinerja pemerintah daerah. Dengan  demikian,  ada  semacam  dorongan motivasi psikologis dari pemerintah daerah untuk  memaksimalkan  kinerjanya  di  era desentralisasi. Menurut Finger dan Kunneke, kriteria  kesuksesan  pemerintah  daerah  di era desentralisasi dapat diupayakan melalui kemampuan  pemerintah  daerah  dalam policy entrepreneurship (Finger, Matthias dan Rofl  Kunnuke,  2008).  Pemerintah  daerah yang  mampu  mengembangkan policy entrepreneurship
memiliki kemampuan adaptasi  yang  tinggi  untuk  menghadapi kompleksitas  problematika  kebijakan  dan pelayanan publik di era desentralisasi. Ada  dikotomi  pemahaman  tentang pemerintah daerah antara kaum Marxian dan liberalis.  Pemerintah  daerah  oleh  penganut aliran  Marxian  dinilai  sebagai  sebuah institusi  yang  hanya  sekadar  mereproduksi kehadiran negara dalam rangka menciptakan kondisi  yang  mendukung  bagi  proses akumulasi  capital  (Dunleavy,  1980).  Pada pandangannya  tersebut,  kaum  Marxian secara  skeptis  melihat  bahwa  pemerintah daerah  merupakan  kepanjangan  tangan pemerintah  pusat,  menjadi  corong  bagi
keputusan-keputusan  pusat,  dan  tidak memiliki  otonomi  untuk  mengatur  rumah tangganya  sendiri.  Sementara  itu,  kaum liberalis  melihat  bahwa  pemerintah  daerah dijalankan  secara  demokratis  dengan  me- ngedepankan  aspirasi  masyarakat  daerah sehingga  menyokong  proses  demokratisasi lokal serta menjadi roh baru bagi terciptanya demokratisasi di level nasional (Smith, 1985: 19-37).  Penganut  aliran  liberalis  meyakini secara  positif  bahwa  pemerintah  daerah berdiri  bukan  sekadar  sebagai  jelmaan dari  pemerintah  pusat,  melainkan  sebagai fasilitator penciptaan demokrasi di daerah.
Secara  struktural,  pemerintah  daerah adalah  entitas  penyelenggara  pemerintahan daerah yang secara hierarki-struktural berelasi vertikal dengan pemerintah pusat. Pemahaman tersebut merupakan pemahaman umum yang nyaris  tanpa  perdebatan  kecuali  dari  kaum Marxian. Hal ini dikarenakan kaum Marxian melihat  tidak  ada  pemisahan  entitas  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah sehingga  tidak  ada  istilah  hubungan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah dalam  kacamata  kaum  Marxian  (Pratikno, 2007:  27).  Meskipun  bukan  dideskripsikan sebagai jabatan ex-officio atau jabatan rangkap antara  penyelenggara  pemerintah  pusat  dan pemerintah daerah, keyakinan kaum Marxian terhadap  ketiadaan  pemisahan  entitas antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah  didasarkan  pada  pandangan  yang melihat  bahwa  pemerintah  daerah  sekadar sebagai implementator kebijakan pemerintah pusat  tanpa  memberikan  respons  terhadap aspirasi  akar  rumput  masyarakat  daerah. Pandangan penganut Marxian ini seolah ingin menegaskan posisi pemerintah pusat sebagai policy  maker dan  posisi  pemerintah  daerah sebagai policy implementor secara mutlak.
Pada  proses  desentralisasi,  pemerintah daerah  memiliki  serentetan  limitasi  yang mengakibatkan potensi kegagalan pemerintah daerah  untuk  mengatasi  masalah  kebijakan dan  pelayanan  publik  (Garret  Geoffrey  dan Jonathan Rodden, 2001:2). Limitasi pemerintah daerah ini berpotensi menimbulkan para doks pada proses desentralisasi. Tidak terbebasnya

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia
Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
pemerintah  daerah  dari  kepentingan  politik merupakan  salah  satu  latar  belakang melekatnya  limitasi  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  di  era  desentralisasi. Perkembangan  politik  di  daerah  seringkali membuat pemerintah daerah sulit terpisah dari unsur politis.Terlebih secara praktis beberapa jabatan dalam struktur pemerintahan daerah didesain sebagai jabatan politis.
Pada tataran implementasi, tidak jarang limitasi pemerintah daerah dijadikan sebagai celah oleh pemerintah pusat untuk melaku- kan  intervensi.  Karena  ketika  pemerintah daerah  kuat,  peluang  masuknya  intervensi pemerintah  pusat  menjadi  lebih  kecil,  dan begitu  pula  sebaliknya.  Akan  tetapi  selain dipengaruhi oleh kuat tidaknya pemerintah daerah,  intervensi  pemerintah  pusat  juga sangat  dipengaruhi  oleh  kompleksitas stakeholders organisasi  birokrasi  pemerintah daerah.  Pada  konsep stakeholders  mapping , banyak  dibahas  bahwa  semakin  kompleks stakeholders yang terlibat dan berperan dalam struktur  birokrasi  pemerintah  daerah  akan semakin  menyulitkan  masuknya  intervensi dari  pemerintah  pusat.  Sebaliknya,  ketika kompleksitas  struktur  birokrasi  pemerintah daerah semakin sederhana dan minim jumlah stakeholders- nya, intervensi pemerintah pusat semakin mudah masuk.
Sejalan  dengan  pandangan  konsep stakeholders  mapping ,  Robbin  menegaskan ada  pengaruh  tingkatan  eselon  birokrasi pemerintah  daerah  terhadap  intervensi pemerintah  pusat  (Robbins  Stephen, 2007:114).  Menurut  Robbin,  intervensi pemerintah pusat lebih mudah masuk pada level  eselon  birokrasi  pemerintah  daerah yang lebih rendah. Hal ini karena pada level eselon  birokrasi  pemerintah  daerah  yang lebih  rendah,  kompleksitas stakeholders - nya  juga  lebih  rendah.  Dalam  perspektif tersebut, Robbin juga menambahkan adanya perdebatan efisiensi dan efektivitas struktur organisasi pemerintah daerah dalam jangka pendek  dan  panjang  di  era  desentralisasi. Kondisi ini mengingat intervensi pemerintah pusat  pada  pemerintah  daerah  selalu dikaitkan  dengan  efisiensi  dan  efektivitas
baik  dalam  jangka  pendek  maupun  jangka panjang.  Demikian  juga  dengan  dampak desentralisasi  yang  juga  dapat  dilihat manfaatnya  dalam  jangka  pendek  maupun jangka panjang.
Istilah perumahan publik lazim diguna- kan di berbagai literatur karena perumahan merupakan  bagian  dari  kebutuhan  dasar publik. Perumahan dapat digunakan sebagai indikator tingkat kesejahteraan sosial. Hal ini mengingat  perumahan  tidak  pernah  dapat dipisahkan  dari  aspek  kemiskinan  (Glaeser dan Gyurko, 2008: 17). Pada pandangannya tersebut, Glaeser dan Gyourko menyebutkan bahwa kemiskinan dapat diidentifikasi dari kepemilikan  rumah,  kondisi  fisik  rumah, kualitas  lingkungan,  dan  sarana  prasarana penunjang  perumahan.  Masyarakat  miskin selalu identik dengan ketiadaan kemampuan akses  hunian  yang  layak,  kumuh,  dan kurangnya sarana prasarana umum (PSU). Keterkaitan  perumahan  dengan  ke- miskinan  dan  kesejahteraan  sosial  me- nunjukkan bahwa perumahan menjadi faktor penentu dalam kebijakan pembangunan. Hal ini  membuat  dinamika  penyelenggaraan kebijakan perumahan sangat mempengaruhi kebijakan  pembangunan.  Menurut  Melville dan  Millan,  jika  perumahan  dianggap sebagai bagian dari kebijakan pembangunan, maka  peran  pemerintah  daerah  di  bidang perumahan  dapat  dipahami  sebagai  peran distribusi  barang  publik  (Melville  dan  Mc Milan, 2007: 34). Dalam hal ini, pemerintah memiliki  peran  sebagai principle sedangkan masyarakat  kelompok  sasaran  kebijakan perumahan  merupakan agen pengguna.
Peran principle di  bidang  perumahan  dapat dijalankan  pemerintah  melalui  kebijakan dan  pelayanan  publik.Dalam  hal  ini,  selain sebagai  agen  pengguna  dalam  konteks kelompok  sasaran,  masyarakat  turut berperan  sebagai  pihak  yang  berwenang memberikan  persepsi  kepuasan  terhadap penyelenggaraan  kebijakan  dan  pelayanan perumahan  publik  yang  dilaksanakan  oleh pemerintah.
Di  era  desentralisasi,  kejelasan  pem- bagian  peran  antara  pemerintah  pusat  dan
daerah dalam pengelolaan perumahan men- jadi  kunci  utama  suksesnya  desentralisasi perumahan.  Kejelasan  pembagian  peran tersebut  harus  dilakukan  secara  integral, baik  dalam  penanganan  aspek  tanah, pembiayaan, infrastruktur, konstruksi, maupun secure  tenure .  Dengan  demikian, desentralisasi perumahan dapat menyajikan perbaikan kebijakan bagi masyarakat selaku warga pengguna pelayanan publik di bidang perumahan.
Secara  konseptual,  kegagalan  pe- nyelenggaraan  desentralisasi  selalu  di- kaitkan dengan kurang optimalnya kapasitas  pemerintah  daerah.  Hal  ini dikarenakan dalam proses penyelenggaraan desentralisasi,  pemerintah  daerah  menjadi lokus  utama.  Berbagai  limitasi  pemerintah daerah  yang  tidak  segera  diatasi  pada era  desentralisasi  mencerminkan  bahwa pemerintahan  daerah  belum  dilaksanakan secara dynamic governance . Menurut Neo dan Chen, dynamic  governance merupakan  suatu konsep yang dapat dijadikan sebagai rujukan untuk  meningkatkan  kapasitas  organisasi pemerintah  dan  membuat  organisasi pemerintah  tersebut  mengalami  kenaikan tingkat  responsivitasnya  terhadap  kebutuhan publik (Neo Boon Siong dan Geraldine Chen, 2007:  86).  Demikian  juga  dalam  konteks penyelenggaraan  pemerintahan  daerah di  era  desentralisasi, dynamic  governance sangat dibutuhkan sebagai tahap penguatan kapasitasnya.
Pemahaman menuju proses dynamic local governance ,  aspek  yang  perlu  diperhatikan oleh  penyelenggara  pemerintah  daerah adalah
restrukturisasi kelembagaan. Tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  struktur kelembagaan  birokrasi  pemerintah  daerah sangat  mempengaruhi  daya  lentingnya ( bounce power ) terhadap berbagai intervensi eksternal, termasuk intervensi dari pemerintah pusat. Pertahanan diri terhadap berbagai  intervensi  perlu  dilakukan  oleh pemerintah daerah sebagai upaya antisipasi berbagai  kepentingan  para  aktor  untuk mengaburkan  makna  desentralisasi  yang sedang dilaksanakan. Meskipun ada konsep
yang  menyebutkan  bahwa  organisasi pemerintah  daerah  tidak  dapat  bebas nilai  dan  dapat  menggunakan  berbagai intervensi sebagai referensi input kebijakan seperti  yang  dikemukakan  oleh  Rabin dan  Wachhaus  (Rabbin  Jack  dan  T  Aaron Wachhaus, 2007: 134). kekuatan daya lenting terhadap  intervensi  perlu  dikembangkan secara  integral  oleh  organisasi  pemerintah daerah.

## PEMBAHASAN Nilai Penting Desentralisasi
Perumahan Pada konteks penyelenggaraan kebijak- an  perumahan  di  Indonesia,  desentralisasi perumahan  menjadi  hal  yang  penting. Melalui  proses  desentralisasi  perumahan, pemerintah daerah memiliki peluang untuk memosisikan  bidang  perumahan  sebagai urusan  wajib  daerah.  Dengan  demikian, pemerintah  daerah  dituntut  berperan  aktif dalam  memenuhi  kebutuhan  masyarakat terhadap  akses  perumahan.Peran  strategis pemerintah  daerah  sebagai  pihak  yang memiliki  kewajiban  mengurus  perumahan di  era  desentralisasi  secara  regulatif  tidak hanya  diatur  dalam  UU  No.  1  Tahun  2011, melainkan juga sebelumnya telah ditegaskan dalam PP No. 38 Tahun 2007.
Desentralisasi  perumahan  merupakan terobosan  untuk  menyelesaikan  tantangan sentralisasi  yang  telah  terjadi  selama dekade  lalu.  Kecenderungan  generalisasi pro gram  perumahan  yang  dilakukan  oleh pemerintah  pusat  dalam  pengalaman  sen- tralisasi  perumahan  telah  menciptakan berbagai  kegagalan  program.  Bahkan, kegagalan  program  akibat  generalisasi  pe- nanganan  perumahan  justru  menyisakan berbagai  permasalahan  baru.  Tidak  adanya keberlanjutan  program,  terbengkalainya kondisi fisik perumahan dan PSU yang tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat lokal, serta  pasifnya  pemerintah  daerah  menjadi bukti empiris adanya sisa-sisa permasalahan yang  diwariskan  dari  sistem  sentralisasi perumahan di masa lalu.

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia
Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
Secara  empiris,  desentralisasi  me- mungkinkan  adanya  variasi  pengelolaan perumahan  dari  masing-masing  daerah dengan  karakteristik  yang  heterogen.  Ada peluang  diselenggarakannya  program  pe- rumahan  yang  berbeda  di  masing-masing daerah yang disesuaikan dengan kebutuhan lokal  dan  karakteristik  masyarakat  se- tempat.  Dengan  demikian,  dapat  dilihat perbedaan  mencolok  antara  sistem  sentrali- sasi dan desentralisasi perumahan.
Lebih  responsifnya  sistem  desentralisasi perumahan  dalam  menghadapi  tantangan heterogenitas variasi kebutuhan perumahan antardaerah  membuat  potensi  generalisasi penanganan  perumahan  sangat  kecil  di- banding  potensi  penanganan  perumahan secara generatif dalam sistem sentralisasi. Kelebihan lain yang dimiliki oleh sistem desentralisasi perumahan berdasarkan pengalaman  penyelenggaraan  kebijakan perumahan  di  Indonesia  adalah  efisiensi dan  efektivitas  birokrasi.  Desentralisasi perumahan dapat dikatakan lebih efisien dan efektif  dibanding  sentralisasi  perumahan karena  penyelenggaraan  pelayanan  publik di bidang perumahan akan lebih cepat pasca dalam mekanisme desentralisasi perumahan. Hal  ini  dikarenakan  posisi  masyarakat sebagai  warga  pengguna  pelayanan  publik dan kelompok sasaran kebijakan perumahan lebih  dekat  dengan  pemerintah  daerah dibandingkan  dengan  pemerintah  pusat. Selain  itu,  pemerintah  daerah  merupakan pihak  yang  berhadapan  dengan  berbagai problema  di  daerah  sehingga  memiliki kelebihan  dalam  pemahaman  setiap  detail permasalahan  perumahan  di  daerah dibandingkan dengan pemerintah pusat.
Kriteria kesuksesan desentralisasi perumahan dapat dicapai melalui kemampuan  pemerintah  daerah  menjalin relasi  yang  harmonis  dengan  pemerintah pusat.  Selain  itu,  ada  stabilitas  tata  kelola birokrasi yang ditandai dengan penanganan secara  aman  walaupun  terjadi  friksi  antar SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) dan konflik  di  pemerintah  pusat  dan  daerah.
Secara  empiris,  kemampuan  pemerintah daerah  dalam  mempertahankan  hubungan yang baik dengan pemerintah pusat maupun menjaga  stabilitas  tata  kelola  birokrasi merupakan  suatu  keniscayaan  meskipun terdapat berbagai limitasi yang melekat. Hal ini  sekaligus  mendebat  pandangan  Garret dan  Rodden  yang  menyebutkan  bahwa limitasi  pemerintah  daerah  selalu  membuat mereka mengalami kesulitan untuk menghindari konflik horizontal antar SKPD maupun konflik vertikal dengan pemerintah pusat (Garret dan Rodden 2001: 2). Utopia  penerapan  sistem  desentralisasi perumahan adalah terbentuknya kemampu- an pemerintah daerah yang berperan sebagai katalis  dalam  percepatan  pembangunan perumahan.Kemampuan katalis pemerintah daerah  dapat  diidentifikasi  dari  tingkat kapasitas  pemerintah  daerah  untuk  ber- kontribusi  dalam  penurunan  angka backlog , angka  RTLH,  dan  luasan  permukiman kumuh.  Dalam  desentralisasi  perumahan, pemerintah daerah juga memiliki keleluasaan yang besar untuk merumuskan inovasi dalam kebijakan  perumahan.  Dengan  demikian, paper ini lebih menyepakati perspektif kaum liberalis tentang peranan pemerintah daerah yang  bersifat  otonom  dalam  desentralisasi perumahan (Smith,1985: 19-37).
Kritik  yang  umum  dialamatkan dalam  sistem  desentralisasi  perumahan adalah  inefisiensi  jangka  pendek  yang lazim  terjadi  khususnya  ketika  pemerintah daerah  berupaya  melakukan  reformasi penanganan  perumahan  melalui  inovasi kebijakan perumahan yang dirumuskannya. Seringkali,  inovasi  pemerintah  daerah dalam  kebijakan  perumahan  seperti  yang dilakukan Pemerintah Kota Palembang dan Pemerintah  Kota  Pekalongan  menimbulkan inefisiensi  berupa  pemborosan  penggunaan sumber  daya.  Kesulitan  pemerintah  daerah untuk menghindari inefisiensi sumber daya tidak  jarang  menuai  banyak  kritik  dan sikap  skeptis.  Akan  tetapi,  di  sisi  lain  yang perlu  digarisbawahi  adalah  meskipun  telah terjadi inefisiensi dalam jangka pendek pada mekanisme desentralisasi perumahan, harus
Kawistara, Vol. 4, No. 1, April 2014: 1-15
diakui  juga  bahwa  ada  nilai  efisiensi  dan efektivitas yang dapat dicapai dalam jangka panjang.

## Desentralisasi Perumahan Pemerintah Kota Palembang Kebijakan Perumahan Pemerintah
Kota Palembang Penegasan  regulasi  yang  memosisikan perumahan  sebagai  urusan  wajib  daerah dalam  UU  No.  1  Tahun  2011  dan  PP  No. 38  Tahun  2007  dimaknai  oleh  Pemerintah
Kota
Palembang sebagai kewajiban pemerintah  daerah  untuk  memprioritaskan bidang  perumahan  dalam  kebijakan  pem- bangunannya.  Prioritas  perumahan  dalam kebijakan  pembangunan  secara  empiris telah  dilakukan  oleh  Pemerintah  Kota Palembang  di  era  desentralisasi.  Melalui dokumen  perencanaan  RPJMD  dan  RP4D dapat diidentifikasi tingginya skala prioritas Pemerintah  Kota  Palembang  terhadap bidang  perumahan.  Di  Kota  Palembang, bidang perumahan tidak sekadar diposisikan sebagai proses kegiatan pembangunan fisik, tetapi  juga  dijadikan  sebagai  salah  satu langkah  akselerasi  untuk  meningkatkan kesejahteraan sosial.
Akan tetapi, pada pembiayaan perumahan,  Pemerintah  Kota  Palembang masih
dihadapkan pada masalah keterbatasan finansial yang menjadi limitasi dalam  pembiayaan  program  unggulan perumahan. Masih bergantungnya keuangan daerah  terhadap  dana  perimbangan  di  era desentralisasi  membuat  Pemerintah  Kota Palembang  tidak  memiliki  cukup  anggaran untuk pembiayaan penanganan perumahan dari sumber APBD. Keterbatasan kemampu- an  pembiayaan  ini  membuat  Pemerintah Palembang  melaksanakan  inovasi  dalam kebijakan  pendanaan  untuk  menarik  ber- bagai  sumber  dana  guna  pembiayaan perumahan  di  era  desentralisasi.  Inovasi dalam  pendanaan  perumahan  tersebut  di- lakukan  dengan  cara  pelibatan  BUMD  PT SP2J,  serta  melakukan  koordinasi  program perumahan  yang  didanai  oleh  pemerintah pusat.
Berdasarkan  hasil  wawancara  dengan Subdis  Cipta  Karya  Dinas  PU  Cipta  Karya dan  Perumahan  Kota  Palembang  pada  13 Januari 2013 dan verifikasi data pada 22 Maret 2014, diperoleh deskripsi upaya Pemerintah Kota Palembang untuk menjalin relasi yang baik  dengan  pemerintah  pusat.  Upaya  ini dilakukan  untuk  memastikan  keberhasilan program  penanganan  perumahan  yang sumber  pembiayaannya  berasal  dari  APBN seperti  program  BSPS  (Bantuan  Stimulan Perumahan  Swadaya).  Upaya  menjalin hubungan yang harmonis dengan pemerintah pusat, Pemerintah Kota Palembang bersikap aktif  dalam  proses  koordinasi  bimbingan teknis  yang  melibatkan  unsur  Kementerian Perumahan Rakyat (Kemenpera), Pemerintah Provinsi  Sumatera  Selatan,  dan  Pemerintah Kota Palembang.
Secara  empiris,  perhatian  Pemerintah Kota Palembang terhadap bidang perumahan pada  tataran  kebijakan  diekspresikan dengan  pembentukan  jargon “city  without slum” .  Jargon  tersebut  menunjukkan visi  Pemerintah  Kota  Palembang  untuk mereduksi berbagai kekumuhan perkotaan di era desentralisasi. Dalam tataran operasional, visi “city  without  slum” diwujudkan  dalam pembangunan  perumahan  yang  fokus pada  perbaikan  rumah,  bedah  rumah, dan  rehabilitasi  rumah.  Sedangkan  ter- kait  masalah  permukiman,  Lakip  Kota Palembang Tahun 2012 menjelaskan bahwa upaya  peningkatan  penataan  kawasan permukiman dilaksanakan dengan tahapan: pengembangan  perumahan,  lingkungan sehat perumahan, pemberdayaan komunitas perumahan,  perbaikan  perumahan  akibat bencana  alam  atau  sosial,  peningkatan kesiagaan dan pencegahan bahaya kebakaran, pengelolaan areal permukiman, penerangan jalan dan utilitas, pengelolaan persampahan yang  memadai,  serta  pengelolaan  ruang terbuka hijau.
Inovasi  Pemerintah  Kota  Palembang dalam kebijakan perumahan yang dilakukan melalui pelibatan BUMD PT SP2J dilakukan untuk  meminimalisir  risiko  kredit  macet yang  ditimbulkan  oleh  KPR  yang  diajukan

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia
Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
oleh  MBR.Melalui  dasar  hukum  Peraturan Presiden  No.  70  Tahun  2012  tentang Perubahan  Kedua  Atas  Peraturan  Presiden No.  54  Tahun  2010  tentang  Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah dalam pasal 38 ayat 5 huruf h, PT SP2J ditunjuk oleh Pemerintah Kota Palembang untuk melaksanakan upaya pengelolaan  kawasan  perumahan  sebagai perantara  perjanjian  kredit  perumahan antara  pihak  bank  penyelenggara  KPR dengan  pihak  MBR  dan  warga  miskin selaku  pihak  pengaju  kredit,  serta  menarik cicilan  harian  untuk  masyarakat.  Sebelum dilibatkan  dalam  kebijakan  perumahan  di Kota  Palembang,  secara  empiris  PT  SP2J merupakan  BUMD  yang  didirikan  dengan tujuan  untuk  meningkatkan  pertumbuhan ekonomi  daerah  dan  mereferensi  para investor  untuk  lebih  tertarik  menanam modal di Kota Palembang.
Meskipun  dalam  pelaksanaan  peranan sebagai lembaga intermediary penjamin risiko KPR,  pada  tahapan  implementasi  PT  SP2J ini  memiliki  daya  lenting  ( bounce  power ) terhadap intervensi pemerintah pusat. Daya lentingnya  dapat  dilihat  dari  kemampuan- nya  bertahan  terhadap  upaya  intervensi pemerintah  pusat  untuk  merestrukturisasi PT  SP2J.  Restrukturisasi  tersebut  dilakukan dengan menghilangkan fungsinya di bidang perumahan  dan  mengembalikannya  ke fungsi  semula  sebagai  lembaga  pemasaran dan promosi penanaman modal sesuai Perda No. 4 Tahun 2006 tentang Pendirian Perseroan Terbatas  (PT)  Sarana  Pembangunan Palembang Jaya pada tahun 2012. Intervensi pemerintah  pusat  dilatarbelakangi  oleh krisis  finansial  PT  SP2J  akibat  kesenjangan cadangan  anggaran  yang  dimiliki  dengan tingginya jumlah kredit macet KPR MBR di Kota Palembang.
Daya lenting PT SP2J terhadap intervensi pemerintah pusat menjadi hal yang menarik karena PT SP2J merupakan organisasi yang hanya dikelola oleh 2 stakeholders . Sehingga, dapat  dikatakan  bahwa  PT  SP2J  tidak  me- miliki kompleksitas stakeholders yang rumit. Kondisi  empiris  ini  mendebat  pandangan teori stakeholders mapping yang mempercayai
bahwa  organisasi  dengan  kompleksitas stakeholder rendah (ditandai dengan sedikitnya  jumlah stakeholders )  memiliki daya lenting yang lemah terhadap intervensi eksternal. Kemampuan daya lenting PT SP2J dalam  menghadapi  intervensi  pemerintah pusat menunjukkan bahwa meskipun hanya terdiri dari 2 stakeholders , yaitu pihak swasta dan  pemerintah  daerah  yang  terdiri  dari RUPS (Rapat Umum Pemegang Saham) dan Pemerintah  Kota  Palembang,  PT  SP2J  tetap memiliki daya lenting yang kuat.

## Paradoks Desentralisasi Perumahan di Kota Palembang
Secara  empiris,  ada  kontradiksi  yang terjadi  pada  pembangunan  perumahan di  Kota  Palembang  di  era  desentralisasi. Meskipun  dalam  tataran  konseptual  telah banyak  disebutkan  berbagai  implikasi positif  kebijakan  desentralisasi  perumahan serta  mekanisme  desentralisasi  perumahan tersebut  telah  dilaksanakan,  Pemerintah Kota  Palembang  masih  menghadapi berbagai  permasalahan.Tingginya  angka backlog ,  jumlah  RTLH,  dan  masih  luasnya permukiman  kumuh  menjadi  masalah  di bidang  perumahan  bagi  Kota  Palembang pada  era  desentralisasi.  Berdasarkan  data statistik,  tercatat  angka backlog di  Kota Palembang  sebesar  136.049  unit  pada tahun  2012.  Untuk  kondisi  kekumuhan permukiman,  Bappeda  Kota  Palembang mencatat permukiman kumuh tersebar di 47 kawasan di Kota Palembang secara sporadis. Tingginya  angka backlog ,  jumlah RTLH,  dan  luasan  permukiman  kumuh menunjukkan bahwa desentralisasi perumahan belum secara otomatis berimplikasi  terhadap  bebasnya  daerah dari  permasalahan  perumahan.Tersisanya problema  perumahan  di  Kota  Palembang tidak bisa dikatakan sebagai warisan sistem sentralisasi  perumahan  sebelum  tahun 1998.  Hal  ini  dikarenakan  secara  empiris berbagai  program  unggulan  seperti  BSPS, bedah  rumah,  dan  rehabilitasi  rumah telah  dilakukan  di  Kota  Palembang  di  era desentralisasi.Meskipun  ada  penurunan
Kawistara, Vol. 4, No. 1, April 2014: 1-15
angka backlog ,  RTLH,  dan  luasan  permuki- man  kumuh  sebagai  implikasi  program- program  unggulan  tersebut,  secara  empiris belum  menghilangkan  secara  total  ketiga permasalahan  itu.  Kondisi  ini  menyiratkan pemahaman bahwa perbaikan pembangunan perumahan bukan menjadi aspek given dari penerapan sistem desentralisasi perumahan. Permasalahan  menjadi  semakin  rumit ketika Pemerintah Kota Palembang memiliki keterbatasan pembiayaan perumahan.
Program-program  penanganan  perumahan yang dibiayai APBD Kota Palembang hanya mampu  meng- cover kelompok  sasaran dengan  jumlah  yang  terbatas.  Hal  ini menimbulkan  kecilnya  implikasi  perbaikan yang dikontribusikan oleh program-program penanganan perumahan yang dibiayai APBD Kota  Palembang  seperti  program  bedah rumah dan program rehabilitasi rumah. Dengan  melakukan  penelaahan  lebih mendalam,  paper  ini  mengarisbawahi adanya  3  (tiga)  fakta  terkait  keterbatasan Pemerintah  Kota  Palembang  dalam  pem- biayaan perumahan. Pertama , permasalahan keterbatasan  kemampuan  pembiayaan perumahan jamak dihadapi oleh pemerintah daerah  di  level  kabupaten/kota  pada era  desentralisasi.  Dengan  kata  lain, permasalahan  keterbatasan  kemampuan pembiayaan  bukan  masalah  yang  hanya terjadi di tataran Pemerintah Kota Palembang.
Kedua , kondisi keterbatasan kemampuan dalam  pembiayaan  perumahan  di  era desentralisasi  membuat  Pemerintah  Kota Palembang  mengalami  kesulitan  untuk menghindari  ketergantungan  pembiayaan program  perumahan  dari  pemerintah pusat.  Meskipun  memberikan  implikasi perbaikan  kondisi  perumahan  yang  lebih besar  dibandingkan  dengan  program  yang dibiayai oleh APBD, program pembangunan perumahan  yang  sumber  pembiayaannya dari  APBN  justru  memicu  paradoks desentralisasi perumahan.
Ketiga ,  terdapat  peluang  intervensi yang  lebih  besar  dari  pemerintah  pusat terhadap  pemerintah  daerah  pada  program pembangunan  perumahan  yang  dibiayai
oleh  pemerintah  pusat.  Seperti  yang  terjadi pada  program  BSPS,  intervensi  pemerintah pusat  mendominasi  proses  agenda setting . Ada hambatan Pemerintah Kota Palembang dalam  menghindari  intervensi  pemerintah pusat  dalam  perumusan  program  pem- bangunan  perumahan  yang  sumber  pen- danaannya  dari  APBN.  Meskipun  pada proses  perumusan  inovasi  dalam  program BSPS,  Pemerintah  Kota  Palembang  mampu mendominasi  pada  tahapan  formulasi karena  kekuasaan  yang  dimiliki,  intervensi pemerintah  pusat  praformulasi  dalam agenda setting tetap tidak bisa dihindari. Ketergantungan Pemerintah Kota Palembang  terhadap  program  penanganan perumahan  yang  dibiayai  oleh  pemerintah pusat di era desentralisasi dapat dilihat dari 2 (dua) sudut pandang.Tidak dapat dipungkiri bahwa  Pemerintah  Kota  Palembang  meng- hadapi  kesulitan  untuk  meningkatkan sumber  penerimaan  daerah  yang  berujung pada keterbatasan kemampuan pembiayaan perumahan.  Di  sisi  lain,  kondisi  keuangan daerah ini muncul akibat desentralisasi fiskal yang tidak dilaksanakan secara integral dalam mekanisme  desentralisasi  pemerintahan di  Indonesia.  Mekanisme  kebijakan  desen- tralisasi  yang  diselenggarakan  hanya  ter- pusat  pada  desentralisasi  politik  dan mengabaikan  desentralisasi  fiskal  (Davey, 1989:  223).  Hal  ini  membuat  paradoks desentralisasi perumahan menjadi semacam lingkaran setan ( vicius cicle ) bagi Pemerintah Kota Palembang. Dalam desentralisasi perumahan di Kota Palembang,  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa berbagai  limitasi  birokrasi  Pemerintah  Kota Palembang  menghambat  proses  akselerasi perbaikan kebijakan perumahan. Kondisi ini juga memicu munculnya ide-ide konseptual tentang  resentralisasi  perumahan.  Pada tataran  praktis,  resentralisasi  perumahan  di era desentralisasi bukan merupakan hal yang tabu.  Namun,  posisi  Kemenpera  sebagai kementerian  kluster  3  (tiga)  membuat Kemenpera  selaku  representasi  pemerintah pusat  di  bidang  perumahan  mengalami hambatan resentralisasi perumahan. Sebagai

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia
Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
kementerian  kluster  3  (tiga),  Kemenpera tidak  memiliki  kantor  perwakilan  di daerah  sehingga  berpotensi  menghambat proses  penanganan  masalah  perumahan. Bahkan  bila  dipaksakan  adanya  tindakan pengambilalihan  penanganan  perumah- an  oleh  Kemenpera  justru  menimbulkan pengulangan  kemungkinan  generalisasi kebijakan  seperti  pengalaman  sentralisasi perumahan  sebelum  tahun  1998.Dengan demikian, limitasi Pemerintah Kota Palembang  dan  posisi  Kemenpera  sebagai kementerian kluster 3 (tiga) membuat semakin kentaranya  paradoks  dalam  desentralisasi perumahan di Kota Palembang.
Desentralisasi Perumahan Pemerintah Kota Pekalongan Kebijakan Perumahan Pemerintah Kota Pekalongan Bagi  Pemerintah  Kota  Pekalongan, penetapan regulasi UU No. 1 Tahun 2011 dan PP No. 38 Tahun 2007 terkait posisi bidang perumahan  sebagai  urusan  wajib  daerah ditanggapi  dengan  positif.  Berdasarkan wawancara  yang  dilakukan  padatanggal 5  Januari  2013  dan  verifikasi  data  pada tanggal 24 Juni 2014, Kepala Bappermas Kota Pekalongan  memaknai  penetapan  bidang perumahan  sebagai  urusan  wajib  daerah tersebut sebagai kewajiban Pemerintah Kota Pekalongan  untuk  mengarus  utamakan bidang  perumahan  dalam  kebijakan pembangunan  daerah.  Pada  tataran implementasi,  pengarusutamaan  bidang perumahan  dalam  kebijakan  pembangunan daerah  Pemerintah  Kota  Pekalongan  dapat dilihat  dari  RPJMD  Kota  Pekalongan yang  memuat  tujuan  yang  terkait  dengan isu  perumahan.Tujuan  tersebut  adalah “ meningkatkan  kualitas  rumah  tinggal, lingkungan  permukiman,  dan  ketersediaan infrastruktur air bersih bagi masyarakat miskin ”. Sebelum  tahun  2013,  Bappermas Kota  Pekalongan  menjadi  organ  birokrasi Pemerintah Kota Pekalongan yang berperan aktif dalam penanganan bidang perumahan. Kewenangan penanganan bidang perumahan oleh  Bappermas  Kota  Pekalongan  muncul
secara given akibat perluasan cakupan tugas pokok dan fungsi kelembagaan Bappermas. Sebagai  lembaga  yang  menangani  bidang kesejahteraan  masyarakat,  Bappermas  Kota Pekalongan memperluas makna peningkatan kesejahteraan  masyarakat  sebagai  aspek yang juga harus mencakup kelayakan hunian sehingga  memosisikan  bidang  perumahan sebagai  salah  satu  tupoksinya.Hal  ini membuat  bidang  perumahan  tidak  sekadar dimaknai  sebagai  bentuk  pembangunan fisik,tetapi  sebagai  upaya  pembangunan manusia  melalui  dorongan  partisipasi masyarakat.
Seperti  yang  dialami  oleh  Pemerintah Kota  Palembang,  pada  era  desentralisasi, Pemerintah  Kota  Pekalongan  juga  masih dihadapkan  pada  limitasi  kemampuan pembiayaan perumahan dari sumber APBD. Keterbatasan  kemampuan  pembiayaan membuat jangkauan program pembangunan yang  dijalankan  masih  belum  maksimal menuntaskan  permasalahan  klasik  seperti backlog ,  RTLH,  dan  permukiman  kumuh. Di  sisi  lain,  keterbatasan  kemampuan pembiayaan  perumahan  membuka  peluang terbentuknya  koordinasi  antara  Pemerintah Kota  Palembang  dengan  pemerintah  pusat dan kelompok-kelompok lain dalam sharing pendanaan maupun penyelenggaraan program perumahan yang didanai APBN. Tingginya  kompleksitas stakeholders yang terlibat dalam penanganan perumahan di  Kota  Pekalongan  dimaknai  oleh Pemerintah Kota Pekalongan dengan jargon “sapu  lidi”  yang  didefinisikan  sebagai serangkaian kerjasama berbagai aktor untuk membersihkan  seluruh  permasalahan  yang menghambat  pembangunan  perumahan pada  era  desentralisasi.  Istilah  manajemen kroyokan kemudian  dikembangkan  sebagai mekanisme  perumusan  berbagai  program unggulan  di  bidang  perumahan.  Penelitian ini  menemukan  adanya  aspek  menarik dari  fenomena  kompleksnya stakeholders dalam  penanganan  perumahan  di  Kota Pekalongan,yaitu  selain  melibatkan  unsur Pemerintah  Kota  Pekalongan,  Pemerintah Provinsi  Jawa  Tengah,  pemerintah  pusat,
Kawistara, Vol. 4, No. 1, April 2014: 1-15
masyarakat,  dan  pihak  swasta  terdapat keberadaan  kelompok intermediary yang turut  berpartisipasi.  Kelompok intermediary yang terlibat dalam penanganan perumahan di Kota Pekalongan adalah lembaga ekonomi mikro  yang  berpartisipasi  memberikan stimulus  bantuan  kredit  usaha  kecil  bagi kelompok  sasaran  kebijakan  perumahan. Keterlibatan kelompok intermediary lembaga  ekonomi  mikro  menjadi  salah satu  inovasi  Pemerintah  Kota  Pekalongan untuk  memastikan  keberlanjutan  program perumahan sekaligus memastikan ada upaya peningkatan kesejahteraan kelompok sasaran pasca implementasi program tersebut.
Paradoks Desentralisasi Perumahan di Kota Pekalongan Di  Kota  Pekalongan,  penerapan desentralisasi  perumahan  tidak  secara otomatis  menghapus  seluruh  kompleksitas permasalahan di bidang perumahan. Masih tingginya  angka backlog ,  jumlah  RTLH, dan  luasan  permukiman  kumuh  menjadi kondisi  empiris  yang  membuktikan  masih rumitnya  permasalahan  perumahan  di Kota  Pekalongan  pada  era  desentralisasi. Kemiskinan  masyarakat  juga  semakin memperparah  permasalahan  perumahan di  Kota  Pekalongan.  Berdasarkan  data  dari Lakip  Kota  Pekalongan  tahun  2013,  dapat dilihat  adanya  keberadaan  KK  miskin sejumlah 22.913 atau 36,4% dari jumlah KK Kota  Palembang.  Dari  jumlah  KK  miskin tersebut,  terdapat  5.068  KK  (22,12%)  yang bertempat  tinggal  di  RTLH.  Kondisi  ini dapat dikatakan sangat parah karena selain KK miskin, juga terdapat 800 PNS golongan rendah (golongan I dan II) dan 8.000 buruh yang mengalami permasalahan akses rumah layak  huni.  Bahkan  dari  jumlah  tersebut, 465 PNS (58,12%) dan 2.985 buruh (37,35%) belum memiliki rumah.
Masih rumitnya permasalahan perumahan  di  Kota  Pekalongan  pada era  desentralisasi  menunjukkan  bahwa desentralisasi tidak memberikan
secara given perbaikan  bagi  bidang perumahan.Desentralisasi  hanya  menjadi
momentum  partisipasi  aktif  Pemerintah Kota Pekalongan untuk menangani berbagai permasalahan  di  bidang  perumahan.  Akan tetapi, ketika ada limitasi berupa keterbatasan kemampuan pembiayaan perumahan, maka ada  berbagai  hambatan  yang  menghantui upaya inovatif Pemerintah Kota Pekalongan dalam  kebijakan  perumahan  di  era desentralisasi.
Keterlibatan stakeholders secara  kom- pleks  dalam  penanganan  perumahan  di Kota  Pekalongan  pada  era  desentralisasi menimbulkan  dampak  positif  solusi pendanaan di tengah keterbatasan kemampu- an  pemerintah  daerah  terkait  pembiayaan perumahan.  Di  sisi  lain,  keterlibatan  multi- stakeholders justru menjadi bumerang karena ada banyak  celah  bagi  kelompok-kelompok kepentingan  untuk  melakukan  intervensi dalam  berbagai  program  pembangunan perumahan di Kota Pekalongan. Berdasarkan hasil  analisis  yang  dilakukan,  penelitian ini  menggarisbawahi  adanya  preferensi berbagai  kelompok  kepentingan  khususnya pemerintah  pusat  untuk  melakukan  inter- vensi pada program perumahan yang didanai APBN.Sedangkan pada program perumahan di  Kota  Pekalongan  yang  dibiayai  oleh APBD, Pemerintah Kota Pekalongan menjadi aktor  yang  dominan  pada  setiap  tahapan perumusan  program  sehingga  intervensi kelompok kepentingan dapat diminimalisir. Dominasi pemerintah pusat pada tahap- an  agenda setting dan  formulasi  program BSPS  dan  pembangunan  rusunawa  di Kota  Palembang  menjadi  bukti  adanya intervensi  terhadap  Pemerintah  Kota Pekalongan.  Intervensi  tersebut  dilakukan oleh  pemerintah  pusat  dalam  penetapan kriteria  kelompok  sasaran,  lokus  program, dan  mekanisme  implementasi  program. Lebih  mudahnya  intervensi  pemerintah pusat masuk dalam penanganan perumahan di  Kota  Pekalongan  yang  lebih  tinggi kompleksitas stakeholders -nya  dibandingkan penanganan  bidang  perumahan  di  Kota Palembang  melalui  pelibatan  BUMD  PT SP2J sangat kontradiktif dengan pandangan teori stakeholders  mapping .  Teori stakeholders

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia
Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
mapping meyakini  bahwa  semakin  tinggi kompleksitas stakeholders ,  maka  organisasi akan  semakin  sulit  menerima  intervensi. Pembelajaran  dari  kasus  Kota  Pekalongan menunjukkan  hal  yang  berbeda  karena justru  intervensi  pemerintah  pusat  sangat mudah  masuk  meskipun  ada  kompleksitas stakeholders yang tinggi di dalamnya. Aspek yang terlewat dari teori stakeholders mapping adalah  pandangan  yang  melihat  bahwa intervensi bersifat eksternal. Padahal seperti yang terjadi dalam penanganan perumahan di  Kota  Pekalongan  era  desentralisasi, intervensi  justru  dilakukan  oleh  aktor kepentingan  yang  menjadi  bagian  dari proses  penanganan  perumahan  tersebut. Kondisi  ini  membuat  terjadinya  paradoks dalam  desentralisasi  perumahan  di  Kota Pekalongan.
Selain  itu,  terlalu  cepatnya  peralihan sistem  sentralisasi  perumahan  ke  sistem desentralisasi  secara  empiris  juga  memicu terjadinya  konflik  horizontal  dalam  organ birokrasi  Pemerintah  Kota  Pekalongan. Euforia Pemerintah Kota Pekalongan dalam menghadapi  desentralisasi  perumahan menimbulkan  konflik  antara  Bappermas, Dinas  PU  Cipta  Karya,  dan  Bappeda. Terbentuk dikotomi perspektif kewenangan pengelolaan  perumahan.  Bappermas  Kota Pekalongan  memiliki  penilaian  bahwa perumahan  merupakan  bagian  dari  upaya kesejahteraan  masyarakat  sehingga  masuk dalam  lingkup  tugas  pokok  dan  fungsinya. Sementara  itu,  Dinas  PU  Cipta  Karya  dan Bappeda  Kota  Pekalongan  memosisikan perumahan  sebagai  bidang  pembangunan fisik  yang  memuat  dampak  kesejahteraan sosial.  Konflik  horizontal  ini  secara  empiris mencapai  klimaks  pada  tahun  2013  dengan pengalihan kewenangan pengelolaan perumahan  dari  Bappermas  kepada  Dinas
PU Cipta Karya.
Masih  kurang  optimalnya  kinerja Pemerintah  Kota  Pekalongan  di  bidang perumahan  pada  era  desentralisasi  sulit ditangani oleh resentralisasi perumahan. Hal ini karena posisi Kemenpera sebagai lembaga kementerian  kluster  3  (tiga)  membuat
Kemenpera  kurang  mampu  berperan substitusi  dalam  manajemen  pembangunan perumahan  Kota  Pekalongan.  Sama  halnya dengan  yang  terjadi  di  Kota  Palembang, alternatif  penyelesaian  masalah  berupa dijalankannya  peran  substitusi  pengelolaan perumahan Kota Pekalongan oleh pemerintah pusat  (Kemenpera)  akan  menimbulkan potensi  terulangnya  kembali  pengalaman generalisasi  kebijakan  perumahan.  Hal ini  berakibat  pada  tidak  terakomodirnya karakteristik  identitas  masyarakat  Kota Pekalongan secara berkesinambungan.
SIMPULAN Berdasarkan  hasil  analisis  yang  di- lakukan,  dapat  ditarik  tiga  kesimpulan. Pertama ,  paradoks  desentralisasi  muncul karena  adanya  kondisi  keterbatasan faktor  penentu  kesuksesan  desentralisasi perumahan, serta pemerintah daerah masih belum  matang  sehingga  membutuhkan peningkatan  kemampuan  menjadi policy entrepreneur . Di samping itu, juga diperlukan kesadaran  penuh  untuk  meningkatkan kapasitas menentukan kebijakan yang tepat ketika  terjadi  perubahan  tak  terencana. Kematangan  pemerintah  daerah  menjadi syarat mutlak untuk mereduksi kompleksitas paradoks  desentralisasi  perumahan.  Hal ini  karena  kerapuhan  mekanisme  regulasi desentralisasi  yang  menimbulkan  paradoks secara empiris dapat diminimalisir implikasi negatifnya jika pemerintah daerah memiliki kematangan birokrasi.
Kedua , desentralisasi perumahan diperlukan  untuk  memenuhi  kompleksitas keragaman  kebutuhan  dan  masalah perumahan  di  daerah,  mempercepat  proses pelayanan perumahan, dan mendorong efek akselerasi  peningkatan  kesejahteraan  sosial. Desentralisasi  perumahan  menekankan peran strategis pemerintah daerah sehingga ada  potensi  pembenahan  perumahan  yang lebih  baik  dibandingkan  dengan  sistem sentralisasi  perumahan.  Pemerintah  daerah merupakan  bagian  dari  entitas  daerah, lebih  dekat  dengan  masyarakat  umum khususnya  kelompok  sasaran,  serta  lebih
memahami  problema  permasalahan  di daerah.  Dengan  demikian,  meskipun  ada beberapa  mekanisme  desentralisasi  yang pada  proses  implementasi  menimbulkan paradoks,  kesalahan  ( mistakes )  tidak berada  pada  pilihan  sistem  desentralisasi perumahan,  melainkan  pada  mekanisme desentralisasi  perumahan  yang  dijalankan. Dengan demikian, perlu ada restrukturisasi mekanisme  desentralisasi  perumahan  di Indonesia  untuk  mempersempit  celah terbentuknya paradoks
desentralisasi perumahan.
Ketiga ,  desentralisasi  perumahan  yang sukses  adalah  yang  mampu  mereduksi berbagai masalah perumahan yang dihadapi di  daerah.  Pemerintah  daerah  mampu  ber- peran sebagai katalis dalam percepatan pem- bangunan  perumahan  melalui  penurunan angka backlog ,  angka  RTLH,  dan  luasan permukiman  kumuh.  Selain  itu,  diperlukan adanya  kestabilan  tata  kelola  birokrasi  baik secara horizontal maupun vertikal.Walaupun terjadi  friksi  antar- SKPD  dan  konflik  di pemerintah  pusat  dan  daerah,  tetapi  dapat ditangani secara aman.
Studi  kasus  yang  dipilih  belum mampu  mengkomparasikan  hasil  analisis desentralisasi  dan  sentralisasi  perumahan karena penelitian ini memiliki limitasi. Selain itu,  penelitian  ini  juga  belum  menyajikan komparasi antarvariansi mekanisme desentralisasi  perumahan  dari  negara- negara  lain.  Dengan  terbatasnya  jumlah studi  kasus  dan  jenis  desentralisasi  yang berbeda,  penelitian  ini  membuka  peluang dilakukannya  penelitian  lanjutan  oleh para  akademisi  dan  praktisi  yang  memiliki perhatian  terhadap  kebijakan  desentralisasi perumahan.

## DAFTAR PUSTAKA
Ajarinenn,  Joni  dan  Jaakko  Peltonen.  2008. Expectation Maximalization for Average Reward  Decentralized  POMDPs . Springer Link Papers Submid. Azfar,  Omar.  1999. Decentralization,  Govern- ment and Public Services; The Impact of Institutional  Arrangement .  A  Review
of The Literature. Collece Park: IRIS Centre University of Maryland.
Bahl, Roy dan Jorge Martinez Vasquez. 2005. Sequencing  Fiscal  Decentralization . Georgia : Georgia State University.
Bardhan,  Pranab.  2002. Decentralization  of Governance and Development . Journal of  Economic  Perspective.Vol.16 No.4.
Dunleavy,  P.  1980.  “ Social  and  Political Theory  andThe  Issues  in  Central-Local Relations” .  dalam  Jones,  GW. New Approaches  to  The  Study  of  Central- Local Government Relationships .
Aldershot: Gower& SSRC.
Falleti,  Tulia  G.  2005. A  Sequential  Theory  of Decentralization  and  Its  Effect  on  The Intergovernmental  Balance  Power;
Latin  American  Case  in  Comparative Perspective . American Political Science Review.Vol.99 No.3.
Finger,  Matthias  dan  Rofl  Kunnuke.  2008.
Exploring  Socio-Technical  Governance Regimes  in  Liberalizing  Network Industries. Discussion paper series on the  Coherence  between  institutions and technologies in infrastructures.
Garret, Geoffrey dan Jonathan Rodden. 2001. Globalization  and  Fiscal  decentrali- zation .  Paper  Prepared  for  delivery at the Conference: Globalization and Governance.
Glaeser E dan Gyurko J. 2008. Housing Supply and Housing Bubbles .Journal of Urban Economics Vol. 64 No. 2.
Gidden, Anthony. 2001. Sociology . Cambridge: Polity Press.
Melville  dan  Mc  Milan.  2007.  “ A  Local Perspective  On  Fiscal  Federalism:
Practices,  Experiences,  And  Lessons From  Industrial  Countries dalam Fischer, Frank dkk. 2007. Handbook of Publik Policy Analysis . London: CRC Press.
Neo, Boon Siong dan Geraldine Chen. 2007. Dynamic  Governance;  Embedding

## Mahditia Paramita -- Paradoks Desentralisasi Perumahan di Indonesia Studi Kasus Kota Palembang dan Kota Pekalongan
Culture,  Capabilities  and  Changes  in Singapore . 5 Toh Tuck Link, Singapore: World Scientific Publishing.
Perason, Talcot. 2008. Sociological Perspective dalam  Linsey,  Linda.  2008. Gender Roles;  A  Sociological  Perspective . Maryville  University  of  St.  Louis: Pearson Education Inc. p. 24. PP  No.  38  Tahun  2007  tentang  Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah,  Pemerintah  Daerah Provinsi,dan  Pemerintah  Daerah Kabupaten/Kota.
Pratikno.  2007.  “ Pengelolaan  Hubungan Antara  Pusat  dan  Daerah” .  dalam Haris,  Syamsuddin. Desentralisasi& Otonomi Daerah; Desentralisasi, D e m o k r a t i s a s i & A k u n t a b i l i t a s Pemerintah  Daerah .  Jakarta:  LIPI Press. Rabbin  Jack  dan  T  Aaron  Wachhaus.  2007.
Civil  Disobidience.  Encyclopedia  of Public  Administration  and  Public Policy. Marcel Dekker: 2nd ED.
Razzolini,  Laura.  2001. Editors’  Report . Shoutern  Economic  Journal  Vol.  75 No. 2.
Robbins,  Stephen.  2007. Teori  Organisasi . Edisi terjemahan. Jakarta: EGC.
Smith,  BC.  1985. Decentralization;  The Territorial  Dimension  of  The  State . London: George Allen& Unwin.
Utomo,  Warsito.2008. Administrasi  Publik Baru  Indonesia. Yogyakarta:  Pustaka Pelajar.
UUD 1945, Amandemen Ke IV.
UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuanagan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. UU  No.  1  Tahun  2011  tentang  Pembangunan Perumahan dan Kawasan Permukiman.