Volume 4, Nomor 2, Desember 2021
licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License http://publishing-widyagama.ac.id/ejournal-v2/index.php/yuridika/

## ANALISIS HUBUNGAN DINAS PUBLIK ANTARA PEGAWAI PEMERINTAH DENGAN PERJANJIAN KERJA DAN PEMERINTAH
Nurmalita Ayuningtyas Harahap Fakultas Hukum, Universitas Islam Indonesia

## ABSTRACT
ARTICLE INFO In Article 1 point 4 of Law no. 5 of 2014 states that, "Government Employees with  Work  Agreements,  hereinafter  abbreviated  as  PPPK,  are  Indonesian citizens  who  meet  certain  requirements,  who  are  appointed  based  on  work agreements  for  a  certain  period  of  time  in  order  to  carry  out  government duties."  One  of  the  characteristics  of  civil  servants  who  work  in  government agencies is to have a relationship between civil servants and the government. This  relationship  is  known  as  opebare  dienstbetrekking  or  Public  Service Relations. A voluntary agreement or a special contract due to the appointment that  gives  rise  to  the  HDP  is  a  one-sided  legal  act  (aanstelling)  from  the Government. This one-sided government action was marked by the issuance of a Decree of appointment given to Civil Servants. Meanwhile, PPPK is appointed based on a work agreement. Appointments with this work agreement will be understood  by  their  appointments  based  on  ordinary  contracts  or  two-sided government actions. The purpose of this study is to find out the appointment of
PPPK  is  normatively  reviewed  and  analyzes  related  to  PPPK  which  can  be classified or not as Civil Servants who have the characteristics of Public Service Relations with the Government due to the appointment of PPPK based on a work agreement.  This  type  of  research  is  a  normative  juridical  research  based  on primary  and  secondary  legal  materials.  The  study  was  carried  out  using  a conceptual  approach  and  a  statutory  approach.  This  research  is  a  library research.
Keywords : Public Service Relations; PPPK; Government
Cite this paper : Harahap, N. A. (2021). Analisis Hubungan Dinas Publik Antara Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja Dan Pemerintah. Widya Yuridika: Jurnal Hukum, 4 (2).
Scope Article Civil Law

## PENDAHULUAN
Pegawai Negeri atau yang disebut juga dengan Aparatur Negara merupakan sarana yang  sangat  penting  dalam  mencapai  tujuan  negara,  sebagaimana  yang  tercantum  dalam dalam Pembukaan UUD 1945 (Alinea ke-IV). Tujuan tersebut antara lain adalah melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia. Tujuan pembangunan nasional adalah untuk membentuk satu masyarakat adil dan makmur, seimbang materiil dan spiritualnya berdasarkan  Pancasila  dalam  wilayah  NegaraKesatuan  Republik  Indonesia.  Kelancaran pelaksanaan  pemerintah  danpembangunan  nasional,  terutama  sekali  tergantung  pada pesempurnaan  Aparatur  Negara. 1 Aparatur  Negara  atau  yang  merupakan  sarana
1 M Nata Saputra. 1988 . Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Rajawali Press. hlm. 98.
kepegawaian  ini  memiliki  kedudukan  dan  peranan  yang  sangat  penting  dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan. 2 Fungsi pemerintahan yang dimaksud dirumuskan sebagai  kegiatan  negatif  sebagai  segala  macam  kegiatan  penguasa  yang  tidak  dapat disebutkan  suatu  kegiatan  perundang-undangan  atau  peradilan. 3 Antara  lain  kegiatan pemerintahan  yang  melingkupi  menjalankan  undang-undang  dan  pelayanan  publik.  Pada hakikatnya setiap manusia membutuhkan pelayanan tersebut, karena pelayanan tidak dapat dipisahkan dengan kehidupan manusia. Dalam hubungan masyarakat dengan pemerintah, masyarakat  setiap  waktu  akan  menuntut  pelayanan  publik  yang  berkualitas  dari  aparat pemerintah (birokrat), atau dalam hal ini pegawai negeri. 4
Terkait dengan sarana kepegawaian yang sangat penting dalam menjalankan fungsi pemerintahan,  yang  salah  satunya  adalah  pelayanan  publik  bagi  masyarakat,  maka perkembangan  konsep  tentang  sarana  kepegawaianpun  telah  membawa  pula  kepada tentang  kepegawaian.  Dalam  Undang-Undang  No.  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur pergeseran  secara  normatif,  yaitu  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur Sipil Negara, menyebut istilah Pegawai Negeri yang dikenal dalam Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 yang menggantikan Undang-Undang No. 8 tahun 1974 yang kini sudah dicabut atau tidak berlaku lagi dengan istilah Aparatur Sipil Negara. Semangat dikeluarkannya UU ASN  adalah  untuk  meweujudkan  sistem  pemerintahan  yang  demokratis,  bersih,  dan berwibawa  yang  merupakan  prioritas  utama  bagi  rakyat  dan  pemerintahan  di Indonesia.Sejalan dengan pemerintah untuk menata sistem pemerintahan yang baik. Sejalan dengan  perkembangan  ilmu  pengetahuan  dan  tekhnologi,  di  bidang  pemerintahan  telah menjadi  perubahan  yang  mendasar.  Salah  satu  perubahan  itu  adalah  perwujudan  tata pemerintah yang demokratis dan baik. Salah satu unsut penyelenggara pemerintahan yang perlu  memperoleh  perhatian  dalam  upaya  reformasi  itu  adalah  penataan  Aparatur  Sipil Negara. 5 Dalam menjalankan perannya sebagai pelayan publik yang diberikan pemerintah kepada  masyarakat,  ASN  sering  dijadikan  indikator  keberhasilan  suatu  sistem penyelenggaraan pemerintahan. 6
Dalam  Pasal  1  angka  1  UU  ASN  dinyatakan  bahwa,  “ Aparatur  Sipil  Negara  yang selanjutnya disingkat ASN adalah profesi bagi pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanji an kerja yang bekerja pada instansi pemerintah.” Kemudian, di dalam Pasal 1 angka 4 UU ASN menyebutkan bahwa, “Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja yang selanjutnya disingkat PPPK adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu, yang  diangkat  berdasarkan  perjanjian  kerja  untuk  jangka  waktu  tertentu  dalam  rangka melaksanakan tugas pemerintahan.”
Salah satu ciri dari Pegawai Negeri yang bekerja pada instansi pemerintah tersebut adalah memiliki hubungan antara Pegawai Negeri dengan Pemerintah. Hubungan ini disebut sebagai opebare  dienstbetrekking atau  Hubungan  Dinas  Publik  (HDP).  Inti  dari  HDP  ini adalah kewajiban bagi pegawai negeri untuk tunduk pada pengangkatan dalam beberapa macam jabatan tertentu yang berakibat bahwa pegawai yang bersangkutan tidak menolak (menerima tanpa syarat) pengangkatannya dalam satu jabatan yang telah ditentukan oleh pemerintah. 7 Maka dapat dikatakan bahwa, segi hukum pengangkatan yang menimbulkan HDP tersebut merupakan perjanjian yang bersifat “perjanjian sukarela” antara pemerintah
2 W. Riawan Tjandra. 2014 . Hukum Sarana Pemerintahan . Yogyakarta: Cahaya Atma Pustaka. hlm. 173.
3 Philipus M. Hadjon. 2008. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia . Yogyakarta: Gadjah Mada Press. hlm.6.
4 Muh. Jufri Dewa. 2011. Hukum Administrasi Negara dalam Prespektif Pelayanan Publik . Kendari: Unhalu Press. hlm.97.
5 Sri Hartini dan Tedi Sudrajat. 2017. Hukum Kepegawaian di Indonesia (Edisi Kedua) . Ctk Pertama. Jakarta: Sinar Grafika. hlm,4.
6 Elim  Riedel  Christmas  Pio , 2018. Tanggung  Jawab  Administrasi  Aparatur  Sipil  Negara  terhadap  Perbuatan Melawan Hukum dalam Menjalankan Kewenangannya , Juranl Lex Administratum. 6 (4), 2018. hlm.112.
7 S.F.Marbun. 2012. Hukum Administrasi Negara I . Yogyakarta: FH UII Press. hlm 259.
kepada pegawai negeri, atau disebut pula adanya suatu kontrak istimewa, 8 sehingga terjadi kewajiban bagi pegawai negeri untuk tunduk pada pengangkatan dan tidak boleh menolak yang kemudian lahir HDP tersebut. Perjanjian yang bersifat sukarela atau adanya kontrak istimewa  dikarenakan  pengangkatan  yang  menimbulkan  HDP  tersebut  merupakan perbuatan  hukum  bersegi  satu  ( aanstelling )  dari  Pemerintah. 9 Tindakan  pemerintahan bersegi satu tersebut ditandai dengan keluarnya Surat Keputusan (SK) pengangkatan yang diberikan untuk Pegawai Negeri.
Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, bahwa secara normatif kini Pegawai Negeri dikenal dengan sebutan ASN, yang mana ASN dibagi menjadi pegawai negeri sipil (PNS) dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja (PPPK). Jika, merujuk pada pernyataan di Pasal 1 angka 4 UU ASN yang telah dibahas pula sebelumnya, bahwa PPPK diangkat berdasarkan perjanjian  kerja.  Pengangkatan  dengan  perjanjian  kerja  ini  akan  dipahami  dengan pengangkatanya didasarkan pada kontrak atau tindakan pemerintahan bersegi dua, dengan dikeluarkannya surat perjanjian kerja yang diterima oleh PPPK. Dalam hal yang demikian, maka  akan  timbul  permasalahan  mengenai  apakah  PPPK  dapat  digolongkan  sebagai Pegawai Negeri yang memiliki ciri khas Hubungan Dinas Publik (HDP) dengan Pemerintah? Sebab  adanya  HDP  dimulai  dengan  dikeluarkannya  SK  Pengangkatan,  yang  merupakan tindakan pemerintahan bersegi satu. Berangkat dari permasalahan tersebut, maka terdapat dua rumusan masalah, pertama, bagaimana pengangkatan PPPK ditinjau secara normatif? kedua,  apakah  PPPK  dapat  digolongkan  sebagai  Pegawai  Negeri  yang  memiliki  ciri  khas Hubungan Dinas Publik (HDP) dengan Pemerintah dikarenakan pengangkatan PPPK yang didasarkan  pada  perjanjian  kerja?  Tujuan  dalam  penelitian  ini  adalah  ingin  mengetahui pengangkatan PPPK ditinjau secara normative dan menganalisis terkait PPPK yang dapat digolongkan  atau  tidak  sebagai  Pegawai  Negeri  yang  memiliki  ciri  khas  Hubungan  Dinas Publik (HDP) dengan Pemerintah dikarenakan pengangkatan PPPK yang didasarkan pada perjanjian kerja.

## METODE
Jenis  penelitian  ini  adalah  penelitian  yuridis  normatif  ini  didasarkan  kepada  bahan hukum  primer  dan  sekunder,  yaitu  penelitian  yang  mengacu  kepada  norma-norma  yang terdapat  dalam  peraturan  perundang-undangan. 10 Penelaahan  dilakukan  dengan pendekatan  konseptual  ( conceptual  approach )  dan  pendekatan  perundang-undangan ( statute approach ), merupakan pendekatan yang beranjak dari pandangan-pandangan dan doktrin-doktrin  yang  berkembang  di  dalam  ilmu  hukum,  guna  menemukan  ide-ide  yang. melahirkan  pengertian,  konsep,  dan  asas  hukum  yang  relevan,  sebagai  sandaran  dalam membangun  suatu  argumentasi  hukum  dalam  memecahkan  isu  hukum  yang  dihadapi. 11 Penelitian ini merupakan penelitian kepustakaan ( Library Research ), yakni suatu kajian yang menggunakaan  literatur  kepustakaan  dengan  cara  mempelajari  buku-buku,  kitab-kitab maupun infomasi lainnya yang ada relevansinya dengan ruang lingkup pembahasan. 12

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## A. APARATUR SIPIL NEGARA
Aparatur Sipil Negara merupakan istilah secara normatif yang dikenal dalam Undang- Undang No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, sedangkan secara teoritik dikenal
8 Moh. Mahfud.1988. Hukum Kepegawaian . Yogyakarta: FH UII Press. hlm, 4.
9 Ibid ,hlm.5.
10 Soeryono Soekanto.1984. Pengantar Penelitian Hukum . Jakarta: UI Press. hlm.20.
11 Peter Mahmud Marzuki. 2013. Penelitian Hukum . Jakarta: Kencana Prenada Media Group. hlm.135-136.
12 Bambang Sungono. 2009. Metodologi Penelitian Hukum. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada. hlm. 189
sebagai Pegawai Negeri.  Oleh karena itu sebelum dilakukan pembahasan secara normatif, dalam  bagian  ini  akan  dibahas  secara  teoritik  terlebih  dahulu.  Menurut  Kamus  Umum Bahasa  Indonesia  W.J.S.  Poerwadinata,  kata  pegawai  berarti:  “orang  yang  berkerja  pada Pemerintah  (Perusahaan  dan  sebagainya).”  Sedangkan  “negeri”  berarti:  “negara”  atau “pemerintah.”  Jadi pegawai  negeri  adalah  orang  yang  bekerja  pada  Pemerintah  atau negara. 13 Hoge  Raad (HR)  pada  keputusannya  tanggal  30  Januari  1911,  merumuskan pengertian Pegawai Negeri sebagai berikut: “ Pegawai Negeri adalah seorang yang diangkat oleh penguasa dalam suatu jabatan umum, yang melaksanakan sebagian dari tugas-tugas Negara atau alat-alat perlengkapan. Berdasarkan pendapat Hoge Raad tadi, Mr. J.E. Jonhkers lebih  lanjut  menjelaskan,  yang  kemudian  dikutip  oleh  Victor  M.  Situmorang,  sebagai berikut 14 :  Maka  untuk  dapat  dianggap  sebagai  pegawai  negeri  harus  memenuhi  unsur- unsur.
1. Pengangkatan oleh penguasa umum;
2. Dalam suatu jabatan umum, dan;
3. Melakukan sebagaian dari tugas-tugas atau alat-alat perlengkapannya
Kranenburg  memberikan  pengertian  dari  Pegawai  Negeri,  yaitu  pejabat  yang ditunjuk, jadi pengertian tersebut tidak termasuk terhadap mereka yang memangku jabatan mewakili seperti anggota parlemen, presiden dan sebagainya. Sedangkan Logemann dengan menggunakan kriteria yang bersifat materiil mencermati hubungan antara negara dengan Pegawai Negeri dengan memberikan pengertian Pegawai. 15 Pegawai Negeri sebagai unsur Aparatur  Negara,  Abdi  Negara  dan  Abdi  Masyarakat  yang  bertugas  menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan. Dalam hal ini kedudukan Pegawai Negeri menjadi sangat penting  sebab  lancar  dan  tidak  lancarnya  pemerintahan  dan  pembangunan  negara  tidak terlepas dari peranan dan keikutsertaan Pegawai Negeri. 16
Berbicara  tentang  Pegawai  Negeri  tidak  akan  terlepas  pula  dari  peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang Pegawai Negeri tersebut. Dalam hal undang- undang, perihal pegawai negeri ini  diatur dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, dimana Undang-Undang No. 5 Tahun 2014 telah diberlakukan dan menggantikan  Undang-Undang  No.  8  Tahun  1974  yang  telah  digantikan  dengan  Undang- Undang No. 43 Tahun 1999. Dalam Undang-Undang No.5 Tahun 2014 tersebut peristilahan Pegawai Negeri dikenal dengan Aparatur Sipil Negara. Disebutkan dalam Pasal 1 angka 1 bahwa Aparatur Sipil Negara yang selanjutnya disingkat ASN adalah profesi bagi pegawai negeri  sipil  dan  pegawai  pemerintah  dengan  perjanjian  kerja  yang  bekerja  pada  instansi pemerintah. Kemudian Pasal 1 angka 2 menyebutkan bahwa Pegawai Aparatur Sipil Negara yang selanjutnya disebut Pegawai ASN adalah pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan  perjanjian  kerja  yang  diangkat  oleh  pejabat  pembina  kepegawaian  dan  diserahi tugas  dalam  suatu  jabatan  pemerintahan  atau  diserahi  tugas  negara  lainnya  dan  digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pasal 1 angka 3 menyebutkan Pegawai Negeri Sipil yang selanjutnya disingkat PNS adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu,  diangkat  sebagai  Pegawai  ASN  secara  tetap  oleh  pejabat  pembina kepegawaianuntuk  menduduki  jabatan  pemerintahan.  Kemudian  Pasal  1  angka  4 disebutkan bahwa Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja yang selanjutnya disingkat PPPK  adalah  warga  negara  Indonesiayang  memenuhi  syarat  tertentu,  yang  diangkat
13 Rozali Abdullah. 1986. Hukum Kepegawaian . Ctk: pertama, Jakarta: Rajawali Pres. hlm.13.
14 Ahmad Ghufron dan Sudarsono. 1991. Hukum Kepegawaian di Indonesia . Ctk Ke-1, Jakarta: Rineka Cipta, hlm. 12.
15 Sri Hartini, et.al. 2014. Hukum Kepegawaian di Indonesia , Ctk ketiga, Jakarta: Sinar Grafika, hlm.31-32.
berdasarkan  perjanjian  kerja  untuk  jangka  waktu  tertentu  dalam  rangka  melaksanakan tugas pemerintahan.

## B. HUBUNGAN DINAS PUBLIK
Dalam  kajian  teori,  disebutkan  bahwa  terdapat  hubungan  antara  Pegawai  Negeri dengan Negara yang disebut openbare dienstbetrekking (hubungan dinas publik). Adapun openbare dienstbetrekking yang melekat pada hubungan-hubungan hukum kepegawaian ini lebih merupakan hubungan subordinatie antara atasan dengan bawahan. 17 Lebih lanjut, ada beberapa pendapat tentang hubungan dinas publik, antara lain 18 :
a. Menurut  Logemann  hubungan  dinas  publik  adalah  bilamana  seseorang  mengikat dirinya untuk tunduk pada perintah dari pemerintah untuk melakukan sesuatu atau beberapa  macam  jabatan  yang  dalam  melakukan  suatu  atau  beberapa  jabatan dihargai dengan pemberian gaji dan beberapa keuntungan lain. Hal ini berarti inti dari  hubungan  dinas  publik  adalah  kewajiban  bagi  pegawai  yang  bersangkutan untuk tunduk pada pengangakatan dalam beberapa macam jabatan tertentu yang berakibat  bahwa  pegawai  yang  besangkutan  tidak  menolak  (menerima  tanpa syarat) pengangkatannya dalam satu jabatan yang telah ditentukan oleh pemerintah di  mana  sebaliknya  pemerintah  berhak  mengangkat  seseorang  pegawai  dalam jabatan tertentu tanpa harus adanya penyesuaian kehendak dari yang bersangkutan (bersegi satu).
b. Kajian  hubungan  dinas  publik  ini  berkaitan  dengan  segi  pengangkatan  Pegawai Negeri. Hubungan antarpegawai negeri dengan negara dari segi pengangkatan ini dkenal dengan teori Contrac Suigeneris . Teori ini dikemukakan oleh Buys sebagai berikut: Dalam Contrac Suigeneris disyaratkan pegawai negeri harus setia dan taat selama menjadi Pegawai Negeri, meskipun dia setiap saat mengundurkan diri. Dari pendapat Buys ini dapat disimpulkan bahwa selama menjadi Pegawai Negeri Sipil, mereka  tidak  dapat  melaksanakan  bahwa  selama  menjadi  Pegawai  Negeri  Sipil mereka tidak dapat melaksanakan hak-hak asasinya secara penuh. Oleh karena itu, apabila PNS akan melaksnaakan hak-hak asasinya secara penuh, pemerintah dapat menyatakan yang bersangkutan bukanlah orang yang diperlukan bantuannya oleh pemerintah.  Pendapat  Buys  ditentang  oleh  Y.  Helskreek  dengan  mengemukakan pendapatnya  sebagai  berikut.  Jika  hak  asasi  pegawai  negeri  itu  dibatasi  berarti pemerintah melakukan perbuatan inskonstitusional atau melanggar UUD. Dari dua pendapat tersebut , hukum kepegawaian di Indoensia lebih cenderung menganut ke Buys.
c. Menurut  Philipus  M.  Hadjon,  kajian  Hukum  Administrasi  lebih  memandang hubungan  Hukum  kepegawaian  dimaksud  sebagai  hubungan openbare dienstbetrekking (hubungan dinas publik) terhadap negara (pemerintah), Openbare dienstbetrekking yang melekat pada hubungan  kepegawaian itu lebih merupakan hubungan subordinatie antara bawahan dan atasan.
Jadi  inti  dari  hubungan  dinas  publik    atau  yang  disingkat  sebagai  HDP  itu  adalah adanya kewajiban bagi pegawai yang bersangkutan untuk tunduk pada pengangkatan dalam beberapa macam jabatan tertentu yang berakibat bahwa pegawai yang bersangkutan tidak menolak  (menerima  tanpa  syarat)  pengangkatannya  dalam  satu  jabatan  yang  telah ditentukan oleh pemerintah. Sebaliknya pemerintah berhak mengangkat seseorang pegawai dalam jabatan tertentu tanpa harus adanya persesuaian kehendak dari yang bersangkutan. 19 Logemann,  Kranenburg-Vegtig,  Van  Praag,  Krabbe,  Prins  menyatakan  bahwa  hubungan dinas  publik  itu  timbul  karena  suatu  persesuaian  kehendak  antara  pegawai  dengan
17 Sri Hartini, et.al.. op.cit. . hlm. 15.
18 Ibid. . hlm. 15-16.
19 Moh. Mahfud MD. op.cit.. hlm. 2-3.
pemerintah.  Pendapat  ini  didasari  oleh  suatu  pemikiran  bahwa  pengangkatan  pegawai adalah suatu hasil titik temu  antara  kehendak Pemerintah dalam membutuhkan pegawai dan  kehendak  pegawai  untuk  bekerja  pada  pemerintah.  Sedangkan  menyatakan  bahwa hubungan dinas publik adalah akibat yang muncul dari suatu perbuatan hukum yang bersegi satu  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah  yakni  penunjukkan  ( aanstelling )  orang  yang bersangkutan  dalam  jabatannya  Selanjutnya,  Muchsan  dalam  Riawan  Tjandra menyimpulkan bahwa hubungan dinas publik tetap merupakan suatu akibat dari perbuatan hukum yang bersegi satu (sefihak=unilateral). 20

## C. TINDAKAN HUKUM PEMERINTAHAN
Tindakan  pemerintahan  ( bestuurhandeling )  adalah  tindakan  atau  perbuatan  yang dilakukan oleh administrasi negara dalam melaksanakan tugas pemerintahan. 21 Beberapa bentuk tindakan yang berbeda dapat dilakukan oleh badan atau pejabat pemerintahan dapat melakukan tindakan menurut hukum publik maupun hukum privat. Tindakan hukum publik berupa  konsensual  dalam  bentuk  kontrak  pemerintahan  ( administrative  contract )  atau tindakan sepihak ( unilateral ) yang menawarkan beberapa instrumen yang dapat dipilih oleh badan  atau  pejabat  pemerintahan.  Selanjutnya,  badan  atau  pejabat  pemerintahan  dapat memutuskan  untuk  melakukan  nyata/  faktual  (real  act)  atau  tindakan  menerbitkan keputusan  yang  bersifat  mengatur.  Tindakan  pengatur  dapat  berupa  pengaturam  yang melahirkan  akibat  hukum  ke  luar  (eksternal)  bagi  individua  tau  badan  hukum  di  luar pemerintahan, atau berakibat  ke  dalam (internal) bagi badan  atau pejabat  pemerintahan sendiri seperti peraturan kebiajakan atau pedoman-pedoman. 22 Instrumen yang mengikat iternal hanya mengikat untuk badan atau pejabat pemerintahan sendiri dan hanya tertuju bagi badan atau pejabat pemerintahan. Namun demikian, instrumen tersebut dpat secara tidak langsung menimbulkan akibat terhadap hak publik. Instrumen tindakan sepihak yang memiliki akibat  ke luar, misalnya adalah keputusan  tata usaha negara ( admistrative act ). Badan  atau  pejabat  pemerintahan  bebas  untuk  memilih  berbagai  macam  tindakan  yang tersedia sepanjang itu tidak dilarang oleh undang-undang. 23
Tindakan hukum ( legal act ) adalah tindakan yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum yang berarti tindakan tersebut  harus dimaksudkan memiliki akibat hukum yang  terkait  hubungan  antara  badan  atau  pejabat  pemerintahan  dengan  satu  atau  lebih orang  atau  badan  hukum.  Istilah  akibat  hukum  pada  umumnya  berarti  menciptakan, mengubah,  atau  mengakhiri  suatu  hubungan  hukum.  Sementara  itu,  yang  dimaksud hubungan hukum dapat berupa hak, kewajiban, kewenangan, atau kedudukan hukum ( legal status ). 24
Di Kalangan para sarjana terjadi perbedaan pendapat mengenai sifat tindakan hukum pemerintahan.  Sebagian  menyatakan  bahwa  perbuatan  hukum  yang  terjadi  alam  lingkup hukum publik bersifat sepihak atau hubungan hukum bersegi satu ( enzijdige ). Bagi mereka tidak ada perbuatan hukum publik yang bersegi dua, tidak ada perjanjian yang diatur oleh hukum  publik. 25 Bilamana  antara  pemerintah  dengan  seorang  partikelir  diadakan  suatu perjanjian, maka hukum yang mengatur perjanjian itu senantiasa hukum privat. Perjanjian itu  suatu  perbuatan  hukum  yang  bersegi  dua  karena  diadakan  oleh  dua  kehendak  (yang ditentukan  secara  sukarela),  yakni  suatu  persesuaian  kehendak  ( wilsovereenstemming ) antara  dua  pihak. 26 Sementara  sebagaian  yang  lain  menyatakan,  ada  perbuatan  hukum pemerintahan bersegi dua ( tweezijdige ). Mereka mengakui adanya perjanjian yang diatur
20 Riawan Tjandra, op.cit. hlm.151.
21 A’an Efendi dan Freddy Poernomo . 2017. Hukum Administrasi, Jakarta: Sinar Grafika. hlm. 178.
22 Ibid . hlm.184.
23 Ibid.
24 Ibid . hlm.186.
25 Ridwan HR. 2016. Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Rajawali Pres. hlm. 117-118.
oleh hukum publik seperti kortverband contract atau perjanjian kerja yang berlaku selama jangka  pendek.  Meskipun  dikenal  adanya  tindakan  pemerintah  bersegi  dua,  namun argumentasi  masing-masing  penulis  tampak  bahwa  pada  prinsipnya  semua  tindakan pemerintah dalam menyelenggarakan tugas-tugas publik lebih merupakan tindakan sepihak atau  bersegi  satu.  Indroharto  bahkan  menyebutkan  bahwa  tindakan  hukum  tata  usaha negara  itu  selalu  bersifat  sepihak,  karena  tindakan  hukum  tersebut  pada  akhirnya tergantung kehendak sepihak dari badan atau jabatan tata usaha yang memiliki wewenang pemerintahan  untuk  berbuat  demikian.  Pada  perjanjian  jangka  pendek  ( kortverband contract ), yang dijadikan contoh hubungan hukum dua pihak dalam hukum publik, harus dianggap  sebagai  cara  pelaksanaan  tindakan  pemerintahan  bukan  esensi  dari  tindakan hukum pemerintahan itu sendiri. 27
Dengan kata lain, sebagaimana disebutkan W.F.Prins, yang lebih lazim terjadi ialah pernyataan  kehendak  pemerintah  dijadikan  tiik  berat  dalam  pelaksanaannya,  sedangkan kehiatan  pihak  yang  bersangkutan,  yang  melahirkan  awal  usahanya,  menjadi  tergeser  ke belakang,  sekalipun  kemudian  ditentukan  bahwa  pihak  yang  bersangkutan  harus menyetujui penawaran yang diberikan oleh pemerintah kepadanya. 28
Terkait dengan tindakan hukum pemerintah, maka akan terkait dengan instrumen hukum  pemerintahan.  Sebab  instrumen  hukum  tersebut  akan  tercipta  dari  adanya  suatu tindakan  hukum  pemerintah.  Instrumen  hukum  pemerintahan  ini  antara  lain  adalah Keputusan  Tata  Usaha  Negara  dan  Instrumen  Hukum  Keperdataan. 29 Surat  Keputusan berkaitan  dengan  tindakan  hukum  pemerintah  di  bidang  publik.  Dari  berbagai  definisi tersebut dapat  ditarik kesimpulan bahwa beschikking (keputusan), ialah suatu perbuatan hukum publik yang bersegi satuu, yang dilakukan oleh alat pemerintah (dalam arti sempit) berdasarkan  kekuasaan  atau  kewenangan  istimewa  dengan  maksud  terjadi  perubahan hubungan hukum. Keputusan Tata Usaha Negara merupakan suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha  Negara  yang  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  bersifat konkret, individual dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata (Pasal 1 angka 3 UU No.5 Tahun 1986).
Dalam  pergaulan  keperdataan,  sebagaimana  yang  telah  diterjemahkan  dalam Ridwan,  Pemerintah  sebagaimana  manusia  dan  hukum  privat  dapat  terlibat  dalam pergaulan  hukum  privat.  Pemerintah  melakukan  jual  beli,  sewa-menyewa,  membuat perjanjian  dan  mempunyai  hak  miliki.  Pemerintah  juga  bertanggungjawab  ketika  terjadi perbuatan  melawan  hukum  yang  dilakukan  pemerintah.  Perlu  diketahui  bahwa, sebagaimana  yang  telah  diterjemahkan  oleh  Ridwan,  tindakan  hukum  keperdataan  dari pemerintah  itu  tidak  dijalankan  oleh  organ  pemerintahan,  tetapi  oleh  badan  hukumnya, yang  dilakukan  oleh  wakilnya,  yaitu  pemerintah. 30 Adapun  dalam  hal  ini  dapat  terjadi instrumen  hukum  berupa  kontrak  pemerintah.  Menurut  Meinhard  Scroder,  kontrak pemerintah adalah  kesepakatan berdasarkan hukum  publik yang mencerminkan gagasan koordinasi  dan  kedudukan  yang  sama  antara  negara  dan  warga  negara.  Dalam  kontrak pemerintah, kewajiban kedua pihak adalah hasil dari negosiasi dan ditetapkan dalam bentuk kesepakatan formal. Dalam beberapa bidang, kontrak pemerintah menggantikan keputusan pemerintah  (keputusan  tata  usaha  negara)  atau  persiapan  untuk  keputusan  pemerintah yang  kemudian.  Kontrak  pemerintah  dapat  berdasarkan  ketentuan  yang  tegas  dalam undang-undang atau diskresi pejabat yang berwenang untuk memilih instrumen tindakan pemerintah. 31
27 Ibid. hlm.118-119.
28 Ibid.
29 A’an Efendi dan Freddy Poernomo . op,cit . hlm.186.
30 Ibid. hlm.214.
31 Ibid. hlm. 193.
Kontrak  pemerintah  terikat  oleh  prinsip  legalitas  dan  kedudukan  yang  sama  bagi para pihak dalam kontrak yang berbeda dengan kontrak privat. Asas kebebasan berkontrak tidak  dapat  dikaitkan  dengan  dengan  kontrak  pemerintah.  Kontrak  pemerintah  menjadi berlaku sah melalui pernyataan kehendak para pihak untuk melahirkan hasil tertentu dalam kontrak  yang  telah  disepakati.  Di  Indonesia  dalam  Rantjangan  Undang-Undang  peradilan Tata Usaha Negara yang disusun Lembaga Pembinaan Hukum Nasional pada tahun 1967, kontrak pemerintah (disebut perikatan) menjadi kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara. Pasal 1 ayat (1) menetapkan sebagai berikut 32 :
“Peradilan  Tata  Usaha  Negara  memutus  sengketa  Tata  Usaha  Negara  dalam  bidang - bidang:
a. Padjak;
b. Bea-tjukai;
c. Perumahan;
d. Kepegawaian;
e. Ganti Kerugian;
f. Perikatan.”
Pada penjelasan umum diberikan penjelasan aoa yang dimaksud perikatan sebagai berikut: “  Jang  dimaksud  dengan  perikatan  ialah,  seseorang  membuat  perikatan  dengan instansi pemerintah dan kemudian instansi itu melakukan tindakan jang merugikan orang itu,  maka  orang  tersebut  dapat  menggugat  instansi  itu  di  muka  peradilan  Tata  Usaha Negara.”

## D. HUBUNGAN HUKUM
Hubungan hukum ( rechtsbetrekkingen ) diartikan sebagai hubungan antara dua atau lebih subyek hukum, hubungan mana terdiri atas ikatan antara individu dengan individu, antara individu dengan masyarakat atau antara masyarakat yang satu dengan masyarakat yang  lain.  Dalam  hubungan  hukum  ini  hak  dan  kewajiban  pihak  yang  satu  berhadapan dengan  hak  dan  kewajiban  pihak  yang  lain. 33 Hubungan  hukum  tercermin  pada  hak  dan kewajiban  yang  diberikan  dan  dijamin  oleh  hukum.  Hak  dan  kewajiban  timbul  karena adanya peristiwa hukum, menurut Van Apeldorn “peristiwa hukum adalah peristiwa yang berdasarkan  hukum  menimbulkan  atau  menghapuskan  hak.” 34 Berdasarkan  peristiwa hukum maka hubungan hukum dibagi menjadi 3 (tiga) jenis yaitu 35 :
1. Hubungan  hukum  yang  bersegi  satu  ( eenzijdige  rechtsbetrekkingen ),  dimana hanya terdapat satu pihak yang berwenang memberikan sesuatu, berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu (Pasal 1234 KUHPerdata) sedangkan pihak yang lain hanya memiliki kewajiban.
2. Hubungan hukum bersegi dua ( tweezijdige rechtsbetrekkingen ), yaitu hubungan hukum dua pihak yang disertai adanya hak dan kewajiban pada masing-masing pihak,  kedua  belah  pihak  masing-masing  berwenang/berhak  untuk  meminta sesuatu  dari  pihak  lain,  sebaliknya  masing-masing  pihak  juga  berkewajiban memberi  sesuatu  kepada  pihak  lainnya,  misalnya  hubungan  kerja  antara pengusaha dengan pekerja/buruh.
3. Hubungan  antara  satu  subyek  hukum  dengan  semua  subyek  hukum  lainnya, hubungan ini terdapat dalam hal hak milik ( eigendomrech t).
33 Soeroso. 2006. Pengantar Ilmu Hukum . Ctk Kedelapan.Jakarta: Sinar Grafika. hlm. 269.
34 Ibid .hlm.271-272.
Dalam  Hukum  Administrasi  Negara,  hubungan  hukum  ( rechtsbetrekking )  antara pemerintah,  dalam  kapasitasnya  sebagai  wakil  dari  jabatan  pemerintah  bukan  dalam kapasitasnya. Selaku wakil dari badan pemerintahan, dengan seseorang atau badan hukum perdata  tidak  berada  dalam  kedudukan  yang  sejajar.  Pemerintah  memiliki  kedudukan khusus (de  overheid  als  bijzonder  person ),  sebagai  satu-satunya  pihak  yang  diserahi kewajiban  untuk  mengatur  dan  menyelenggarakan  kepentingan  umum  di  mana  dalam rangka  melaksanakan  kewajiban  ini  kepada  pemerintah  diberikan  wewenang  membuat peraturan  perundang-undangan,  menggunakan  paksaan  pemerintahan,  atau  menerapkan sanksi-sanksi  hukum.  Kedudukan  pemerintah  yang  tidak  memiliki  oleh  seseorang  atau badan  hukum  perdata  ini  menyebabkan  hubungan  hukum  antara  pemerintah  dengan seseorang dan badan hukum perdata bersifat ordinatif. Berbeda halnya dengan hubungan hukum perdata bersifat sejajar. Pemerintah, dalam kapasitasnya sebagai wakil dari badan hukum pemerintahan, bukan sebagai wakil dari jabatan pemerintahan, dapat mengadakan hubungan hukum berdasarkan hukum perdata dengan kedudukan yang sejajar atau tidak berbeda  dengan  seseorang  atau  badan  hukum  perdata.  Meskipun  hubungan  hukumnya bersifat  ordinatif,  pemerintah  tidak  dapat  melakukan  tindakan  hukum  secara  bebas  dan semena-mena terhadap warga negara. 36
Sebagaimana telah disebutkan, tindakan hukum pemerintah tetap terikat pada asas yang mendasari tindakan tersebut yaitu asas legalitas. Kalaupun kemudian dikenal adanya tindakan  hukum  dua  pihak  atau  lebih,  maka  ini  hanya  menyangkut  mengenai  cara-cara merealisasikan tindakan hukum tersebut. Di atas disebutkan bahwa tindakan hukum dua pihak diatur dengan peraturan bersama. Kemunculan peraturan bersama pada hakikatnya hanyalah  menyangkut  cara  untuk  melaksanakan  tugas  dan  urusan  pemerintahan,  yaitu ketika  tugas  dan  urusan  pemerintahan  tertentu  kebetulan  ada  kesamaan  dengan  organ pemerintahan lainnya atau karena pada tujuan agar pelaksanaan tugas dan urusan tersebut dapat terselenggara secara efketif dan efisien dengan cara dilaksanakan bersama-sama. 37
Pada  kenyataannya,  tidak  semua  urusan  pemerintahan  dapat  diselenggarakan sendiri  oleh  organ  pemerintah  yang  diberi  kewenangan  untuk  menjalankan  tugas  dan urusan tersebut, serta tidak semua tugas dan urusan pemerintahan dapat dijalankan secara bersama-sama  dengan  organ  pemerintahan  lainnya  Hal  ini  karena  ruang  lingkup  urusan pemerintahan  itu  demikian  luas  dan  kompleks,  sehingga  untuk  efektivitas  dan  efisiensi diperlukan pula keterlibatan pihak swasta, yang diwujudkan dengan cara kerja sama atau perjanjian. Tindakan hukum pemerintahan yang dilakukan dengan melibatkan pihak swasta ini  disebut  sebagai  tindakan  hukum  campuran  ( de  gemengd  rechtshandeling ). 38 Di  dalam praktik,  urusan  pemerintahan  itu  tidak  selalu  dijadikan  sendiri  oleh  pemerintah  seperti Presiden sebagai kepala pemerintahan beserta perangakatnya atau Kepala Daerah beserta perangkatnya, namun dijalankan pula oleh pihak-pihak lain bahkan pihak swasta yang diberi wewenang untuk menjalankan urusan pemerintah. E.Utrecht menyebutkan beberapa cara pelaksanaan urusan p.emerintahan,yaitu 39 :
1. Yang bertindak ialah administrasi negara sendiri;
2. Yang  bertindak  ialah  subjek  hukum  (=badan  hukum)  lain  yang  tidak  termasuk administrasi  negara  dan  mempunyai  hubungan  istimewa  atau  hubungan  biasa dengan pemerintah;
3. Yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi negara dan menjalankan  pekerjaannya  berdasarkan  suatukonsesi  atau  berdasarkan  izin ( vergunning ) yang diberikan oleh pemerintah.
36 Ridwan HR. op.cit. hlm..119-120.
37 Ibid . hlm.120-121.
38 Ibid .hlm.121
39 I bid .hlm.121-122.
4. Yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi negara dan diberi subsidi pemerintah.
5. Yang  bertindak  ialah  pemerintah  bersama-sama  dengan  subjek  hukum  lain  yang bukan administrasi negara dan kedua belah pihak itu tergabung dalam bentuk kerja sama ( vorm van samenwerking ) yang diatur oleh hukum privat.
6. Yang  bertindak  ialah  Yayasan  yang  didirikan  oleh  pemerintah  atau  diawasi pemerintah.
7. Yang bertinda ialah subjek hukum lain yang bukan administrasi negara, tetapi diberi suatu kekuasaan memerintah (delegasi peraturan perundang-undangan). Sepanjang  prinsip  negara  hukum,  yaitu  asas wetamtigheid  van  bestuur masih dijadikan  sendi  utama  penyelenggaraan  pemerintahan,  maka  tetaplah  bahwa  prinsip tindakan hukum pemerintahan yang bersifat sepihak tersebut tidak dapat dikesampingkan, meskipun  tugas-tugas  dan  pekerjaan  pemerintahan  dapat  dijalankan  dengan  cara  kerja sama  (s amenwerking ),  perjanjian  ( overeenkomst ),  perizinan  ( vergunning ),  konsesi (c onsessie ),  dan  sebagainya.  Di  samping  dikenal  karakteristik  tidak  hukum  pemerintahan bersifat  sepihak,  dikenal  pula  karakteristik  tindakan  hukum  pemerintahan  yang  bersifat terikat, fakultatif, dan bebas. Karakteristik tindakan hukum demikian ini berkenaan dengan dasar bertindak yang dimiliki oleh organ  pemerintahan,  yaitu  kewenangan. Sebagaimana telah dijelaskan bahwa kewenangan ini ada yang bersifat terikat, fakultatif, dan bebas. 40

## ANALISIS HUBUNGAN DINAS PUBLIK ANTARA PPPK DAN PEMERINTAH
Peristilahan Pegawai Negeri secara normatif seperti yang telah disebutkan pada sub bab  sebelumnya  terdapat  dalam  peraturan  perundang-undangan  tentang  kepegawaian yang  berlaku  saat  ini,  yaitu  Undang-Undang  No.  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil Negara. Dalam undang-undang istilah pegawai negeri disebut dengan Aparatur Sipil Negara atau disingkat dengan ASN. Dalam UU ASN, menurut Pasal 1 angka 2 dinyatakan bahwa, Pegawai  Aparatur  Sipil  Negara  yang  selanjutnya  disebut  Pegawai  ASN  adalah  pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian dan diserahi tugas dalam suatu jabatan pemerintahan atau diserahi tugas  negara  lainnya  dan  digaji  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan.  Kemudian yang  disebut  Pegawai  Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja  atau  yang  disingkat  dengan PPPK  menurut  Pasal  1  angka  4,  adalah  warga  negara  Indonesia  yang  memenuhi  syarat tertentu, yang diangkat berdasarkan perjanjian kerja untuk jangka waktu tertentu dalam rangka  melaksanakan  tugas  pemerintahan.  Jika  merujuk  kepada  UU  ASN  tersebut,  maka PPPK bagian dari ASN, sedangkan secara teoritik ASN sendiri merupakan Pegawai Negeri.
Secara normatif, terkait dengan pengangkatan dengan perjanjian kerja bagi PPPK ini ada di beberapa ketentuan peraturan perundang-undangan Kepegawaian, Pasal 98 ayat (1) Undang-Undang  No.  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara  menyatakan  bahwa, pengangkatan  calon  PPPK  ditetapkan  dengan  keputusan  Pejabat  Pembina  Kepegawaian. Kemudian di dalam ayat (2) dinyatakan, masa perjanjian kerja paling singkat 1 (satu) tahun dan dapat diperpanjang sesuai kebutuhan dan berdasarkan penilaian kinerja. Disini terlihat bahwa terdapat pengangkatan melalui perjanjian kerja. Disamping itu pada Pasal 105 dalam Undang-Undang  No.  5  Tahun  2014  terdapat  pemutusan  hubungan  perjanjian  kerja  bagi PPPK,  antara  lain  dalam  Pasal  105  ayat  (1)  disebutkan  bahwa,  pemutusan  hubungan perjanjian  kerja  PPPK  dilakukan  dengan  hormat  karena  jangka  waktu  perjanjian  kerja berakhir;  meninggal  dunia;  atas  permintaan  sendiri;  perampingan  organisasi  atau kebijakan pemerintah yang mengakibatkan pengurangan PPPK; atau tidak cakap jasmani dan/atau rohani sehingga tidak dapat menjalankan tugas dan kewajiban sesuai perjanjian kerja  yang  disepakati.    Di  dalam  ketentuan  tersebut  terlihat  pula  pemutusan  hubungan perjanjian  kerja  bagi  PPPK  salah  satunya  dilakukan  jika  jangka  waktu  perjanjian  kerja
berakhir. Maka jelas bahwa PPPK mempunyai hubungan perjanjian kerja bagi pemerintah sebagai dasar pengangkatan PPPK menurut UU ASN.
Kemudian, peraturan lebih teknis, yaitu terdapat dalam Peraturan Pemerintah No. 49  Tahun  2018  tentang  Manajemen  Pegawai  Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja  juga mengatur  mengenai  perjanjian  kerja  PPPK.  Pada  Pasal  29  ayat  (3)  dinyatakan  bahwa, Pengangkatan  calon  PPPK  sebagaimana  diimaksud  pada  ayat  (1)  ditetapkan  dengan keputusan  PPK.    Kemudian  pada  Pasal  31  ayat  (1),  disebutkan  bahwa    PPPK  yang  telah mendapatkan nomor induk sebagaimana dimaksud dalam Pasal 29 ayat (4) melaksanakan tugas  jabatan  berdasarkan  penetapan  pengangkatan  oleh  PPK.    Penetapan  dalam  hal  ini ditandai dengan dikeluarkannya surat keputusan (SK) oleh PPK. Selanjutnya pada Pasal 31 ayat  (3)  disebutkan,  keputusan  pengangkatan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) ditetapkan setelah penandatanganan perjanjian kerja oleh Calon PPPK. Pasal 31 ayat (4) menyatakan pula, keputusan pengangkatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dijadikan sebagai  dasar  dimulainya  hubungan  perjanjian  kerja  PPPK  dengan  Instansi  pemerintah. Dapat  dilihat  bahwa  penetapan  keputusan  yang  dikeluarkan  oleh  PPK  akan  dikeluarkan setelah adanya perjanjian kerja. Maka, dapat dikatakan bahwa tindakan hukum awal yang dilakukan pemerintah adalah mengeluarkan perjanjian kerja dan setelah penandatanganan perjanjian  kerja  oleh  Calon  PPPK.  Namun,  menurut  Pasal  31  ayat  (4)  SK  tetap  dijadikan sebagai  dasar  dimulainya  hubungan  kerja.  Adapun  ketentuan  perjanjian  kerja  terdapat dalam Pasal 33, yaitu memuat tentang tugas, target kinerja, masa perjanjian kerja, hak dan kewajiban,  larangan,  dan  sanksi.  Oleh  karena  itu,  pengangkatan  PPPK  diawali  dengan perjanjian  kerja  dan  diikuti  dengan  adanya  Surat  Keputusan  pengangkatan  oleh  Pejabat Pembina  Kepeagawaian  selaku  pejabat  yang  memiliki  kewenangan  untuk    mengangkat PPPK tersebut.
Setelah dibahas mengenai pengangakatan PPPK secara normatif, maka selanjutnya akan dibahas  apakah PPPK dapat digolongkan sebagai Pegawai Negeri yang memiliki ciri khas Hubungan Dinas Publik (HDP) dengan Pemerintah dikarenakan pengangkatan PPPK yang  didasarkan  pada  perjanjian  kerja?  Seperti  yang  telah  dikemukakan  di  sub  bab sebelumnya, bahwa suatu tindakan hukum pemerintah akan melahirkan hubungan hukum tertentu. Terdapat beberapa bentuk tindakan yang dapat dilakukan, yaitu pemerintah dapat melakukan tindakan publik maupun privat, yang mana hal ini akan berpengaruh kepada hubungan  hukumnya.  Sebab  jika  diketahui  maka  hubungan  hukumpun  memiliki  bentuk yang berbeda sesuai dengan tindakan yang dilakukan pemerintah. Ada hubungan hukum yang bersegi satu ( eenzijdige rechtsbetrekkingen ), dimana hanya terdapat satu pihak yang berwenang memberikan sesuatu, berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu (Pasal 1234 KUHPerdata)  sedangkan  pihak  yang  lain  hanya  memiliki  kewajiban  dan  ada  pula  yang memiliki hubungan hukum bersegi dua ( tweezijdige rechtsbetrekkingen ), yaitu hubungan hukum  dua  pihak  yang  disertai  adanya  hak  dan  kewajiban  pada  masing-masing  pihak, kedua belah pihak masing-masing berwenang/berhak untuk meminta sesuatu dari pihak lain,  sebaliknya  masing-masing  pihak  juga  berkewajiban  memberi  sesuatu  kepada  pihak lainnya, misalnya hubungan kerja antara pengusaha dengan pekerja/buruh. 41 Dalam hal ini, seringkali  hubungan  hukum  bersegi  satu  identik  dengan  tindakan  publik  pemerintah. Contohnya adalah dikeluarkannya instrumen hukum berupa Surat Keputusan (SK). Dalam pembentukan dan pengesahan hanya datang dari satu pihak, SK tersebut hanya  terdapat satu  pihak  yang  berwenang  memberikan  sesuatu,  berbuat  sesuatu  atau  tidak  berbuat sesuatu. Artinya pula yang menentukan ketentuan didalam instrumen hukum SK tersebut adalah  pemerintah.  Hal  ini  berarti,  terdapat  hubungan  yang  bersifat  sepihak  dalam pengangatan yang ada di ketentuan  Pasal 31 di PP No. 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai  Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja,  sebab  terdapat  SK  dari  Pejabat  Pembina Kepegawaian.  Sedangkan  bila  pemerintah  terlibat  dalam  tindakan  hukum  privat  maka
41 Soeroso. loc.cit.
hubngannya  lebih  kepada  hubungan  bersegi  dua.  Dalam  hal  ini  seperti  dinyatakakan sebelumnya,  hubungan  bersegi  dua  ditandai  dengan  hak  dan  kewajiban  pada  masing- masing pihak dan kedua belah pihak memiliki kewenangan atau hak untuk meminta dari sesuatu dari pihak lain dan sebaliknya. Hal ini contohnya adalah dikeluarkannya perjanjian. Contoh dalam pengangkatan PPPK terdapat pula dalam Pasal 31 di PP No. 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah terdapat pula perjanjian.
Terkait  dengan  perjanjian  kerja  tersebut,  pada  dasarnya  menurut  hubungan keperdataan,  hubungan  kerja  berdasarkan  perjanjian  kerja  secara  umum  berasaskan kebebasan berkontrak ( pacta sunt servanda ), artinya bahwa perjanjian tersebut mengikat para  pihak sebagaimana undang-undang. Konsekuensi  dari perjanjian  adalah para pihak wajib mematuhi isi perjanjian, apabila tidak mematuhi isi perjanjian maka pihak tersebut telah melakukan wanprestasi. Namun perjanjian kerja sedikit berbeda dengan perjanjian pada  umumnya,  yaitu  perjanjian  kerja  biasanya  telah  dibuat  oleh  pemberi  kerja  dalam bentuk kontrak baku. 42 Kontrak baku dalam perjanjian kerja ini pada dasarnya para pihak tidak mempunyai peluang untuk merundingkan atau meminta perubahan. Klausula yang belum dibakukan hanyalah beberapa hal, misalnya yang menyangkut jenis, harga, jumlah warna, tempat, waktu, dan beberapa hal lainnya yang spesifik dari objek yang diperjanjikan. Dengan  kata  lain,  yang  dibakukan  bukan  formulir  perjanjian  tersebut  tetapi  klausul- klausulnya.  Oleh  karena  itu,  dapat  dikatakan  perjanjian  kerja  bagi  PPPK  termasuk  pada kontrak atau perjanjian yang bersifat baku, datangnya sepihak dari pemerintah. Apa yang ditentukan  secara  baku  adalah  klausul  tentang  tugas,  target  kinerja,  masa  kerja,  hak, kewajiban, larangan, dan sanksi dari pemerintah. Dalam hal klausul yang bersifat baku dari perjanjian PPPK tersebut,
Beralih  dari  perjanjian  sebagai  instrumen  dalam  pengangkatan  PPPK,  kini  akan dibahas mengenai Hubungan Dinas Publik (HDP). Dalam teori hukum kepegawaian, untuk menentukan  status  seseorang  sebagai  Pegawai  Negeri  dipergunakan  2  (dua)  macam kriteria,  yaitu  pertama,  Berdasarkan  adanya  hubungan  dinas  publik,  yaitu  manakala seseorang mengingatkan diri untuk tunduk pada pemerintah dan melakukan jabatan atau tugas  tertentu,  kedua,  berdasarkan  pengangkatan  ( aanstelling ),  yaitu  diangkat  melalui suatu surat keputusan ( beschikking ) guna ditetapkan secara sah sebagai Pegawai Negeri. 43 Dalam hal ini yang akan dibahas adalah PPPK dipandang dalam statusnya sebagai Pegawai Negeri  berdasarkan  kriteria  adanya  suatu  hubungan  dinas  publik  atau  yang  disingkat dengan HDP.  Sedangkan telah disinggung di sub bab sebelumnya terkait dengan pengertian HDP  dalah  adanya  kewajiban  bagi  pegawai  yang  bersangkutan  untuk  tunduk  pada pengangkatan  dalam  beberapa  macam  jabatan  tertentu  yang  berakibat  bahwa  pegawai yang bersangkutan tidak menolak (menerima tanpa syarat) pengangkatannya dalam satu jabatan yang telah ditentukan oleh pemerintah. Sebaliknya pemerintah berhak mengangkat seseorang pegawai  dalam jabatan tertentu tanpa harus adanya persesuaian kehendak dari yang  bersangkutan. 44 Adapun openbare  dienstbetrekking yang  melekat  pada  hubungan hukum  kepegawaian  itu  lebih  cenderung  pada  hubungan  sub-ordinatie  antara  atasan dengan  bawahan. 45 Maka  terjalin  hubungan  sub-ordinate  antara  pemerintah  dengan Pegawai  Negeri  sebagai  atasan  dan  bawahan.    Adanya  suatu  hubungan  HDP  ini  adalah ditandai  dengan  dikeluarkannya  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  oleh  Pemerintah  atau
42 Dwi  Aryanti  Ramadhani  dan  Iwan  Erar  Joesoef.  2020. Perlindungan  Hukum  Pegawai  Pemerintah  Dengan Perjanjian  Kerja  (PPPK)  dalam  Konsep  Perjanjian  Kerja  Waktu  Tertentu  di  Institusi  Perguruan  Tinggi, Jurnal Yuridis 7 (1), hlm.17.
43 W. Riawan Tjandra. op.cit. hlm.151.
44 Moh. Mahfud MD. op.cit. ,hlm. 2-3.
45 Edwyn Hari Prasetia. 2019. Kompetensi Aparatur Sipil Negara dalam Peningkatan Mutu Pelayanan Publik . Jurnal  Jurist-Diction. 2 (6),hlm.2080.
Pejabat yang mengangkat Pegawai Negeri tersebut melalui tindakan hukum bersegi satu ( enzijdige ).
Maka,  kedudukan  seseorang  sebagai  Pegawai  Negeri  secara  yuridis  formal  harus ditetapkan melalui SK pengangkatan sebagai Pegawai Negeri. Sedangkan, substansi dari SK pengangakatan  tersebut  adalah  penetapan  berlakunya  hubungan  dinas  publik  antara seorang pegawai negeri dengan negara. Berkaitan dengan prespektif hukum dari hubungan dinas  publik,  Muchsan  dalam  Riawan  Tjandra  mengemukakan  permasalahan  apakah hubungan dinas publik tersebut merupakan suatu akibat hukum dari perbuatan hukum dari yang bersegi satu (sepihak=unilateral) ataukah akibat hukum dari perbuatan hukum yang bersegi dua (bilateral). 46 Kemudian, yang perlu diketahui adalah meskipun demikian timbul dan berakhirnya lembaga dinas publik itu tidak tergantung pada pengangkatan dalam atau pemberhentian  dari  satu  jabatan.  Sebab  ada  pegawai  negeri  yang  tidak  punya  jabatan (seperti non aktif) namun masih mempunyai hubungan dinas publik, sebaliknya ada orang yang mempunyai jabatan (pejabat) tetapi tidak mempunyai hubungan dinas publik ( seperti orang  yang  menjadi  pejabat  berdasarkan  perjanjian  kerja).  Jadi  yang  terpenting    dari hubungan dinas publik adalah kewajiban pegawai yang bersangkutan untuk tunduk pada pengangkatan oleh pemerintah dalam satu atau beberapa macam jabatan tertentu. 47
Jika kita melihat pengangkatan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), maka PPPK  pengangkatannya disertai dengan perjanjian kerja namun disamping itu pula disertai dengan SK. Dalam Pasal 29 ayat (3), sebagaimana yang telah dibahas sebelumnya disebutkan bahwa pengangkatan calon PPPK ditetapkan dengan keputusan PPK. Keputusan yang  dimaksud  ini  adalah  Surat  Keputusan  atau  SK.  Sedangkan  dalam  Pasal  31  ayat  (3) disebutkan,  keputusan  pengangkatan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  ditetapkan setelah penandatanganan perjanjian kerja oleh Calon PPPK. Namun, walaupun telah terjadi tindakan hukum keperdataan,  menurut penulis perjanjian kerja tersebut  hanya memuat terkait dengan ketentuan-ketentuan yang disepakati oleh seseorang jika ia telah menjadi Calon  PPPK  atau  yang  nantinya  menjadi  PPPK,  bukan  sebagai  landasan  suatu  hubungan hukum yang lahir dan memberikan kedudukannya sebagai seorang pegawai negeri.  Karena jika melihat pada Pasal 33 di PP No. 48 Tahun 2019, perjanjian yang ditentukan secara baku tersebut memuat tentang tugas, target kinerja, masa perjanjian kerja, hak dan kewajiban, larangan,  dan  sanksi.  Sedangkan  Surat  Keputusan  (SK)  pengangkatan  PPPK  yang dikeluarkan oleh PPK itulah yang menjadi dasar dari hibungan dinas publik atau lahirnya kedudukan PPPK sebagai seorang pegawai negeri. Terlebih hubungan hukum yang terjadi antara PPPK dengan pemerintah tersebut sebenarnya merupakan hubungan hukum yang lahir  dalam  lingkup  hukum  publik.  Sebab  terdapat  keberadaan  pemerintah  didalamnya. Selain  itu  tindakan  hukum  dengan  kontrak  yang  bersifat  baku,  yang  dapat  dikatakan datangnya sepihak dari pemerintah. Dalam hal ini pula terdapat kesesuaian dengan setelah dikeluarkannya  perjanjian  kerja  yang  bersifat  sepihak  (dalam  mengatur  klasulanya) kemudian keluarlah SK yang sifatnya sepihak.
Jika melihat pada tindakan hukum terlebih dilihat dari lingkup dan sifat tindakannya, terdapat pandangan dari kalangan para sarjana terjadi perbedaan pendapat mengenai sifat tindakan hukum pemerintahan. Telah dibahas pada sub bab sebelumnya, bahwa terdapat sebagian menyatakan bahwa  perbuatan hukum yang terjadi alam lingkup hukum  publik bersifat  sepihak  atau  hubungan  hukum  bersegi  satu  ( enzijdige ).  Bagi  mereka  tidak  ada perbuatan  hukum publik yang bersegi dua, tidak ada  perjanjian yang diatur oleh hukum publik. 48 Bilamana antara pemerintah dengan seorang partikelir diadakan suatu perjanjian, maka hukum yang mengatur perjanjian itu senantiasa hukum privat. Perjanjian itu suatu perbuatan hukum yang bersegi dua karena diadakan oleh dua kehendak (yang ditentukan
46 Riawan TJandra.loc.cit.
47 Ibid.
48 Ridwan HR.  . loc,cit.
secara  sukarela),  yakni  suatu  persesuaian  kehendak  ( wilsovereenstemming )  antara  dua pihak. 49
Sementara  sebagaian  yang  lain  menyatakan,  ada  perbuatan  hukum  pemerintahan bersegi  dua  ( tweezijdige ).  Mereka  mengakui  adanya  perjanjian  yang  diatur  oleh  hukum publik  seperti kortverband  contract atau  perjanjian  kerja  yang  berlaku  selama  jangka pendek. Meskipun dikenal adanya tindakan  pemerintah bersegi dua, namun  argumentasi masing-masing penulis tampak bahwa pada prinsipnya semua tindakan pemerintah dalam menyelenggarakan tugas-tugas publik lebih merupakan tindakan sepihak atau bersegi satu. Indroharto  bahkan  menyebutkan  bahwa  tindakan  hukum  tata  usaha  negara  itu  selalu bersifat  sepihak,  karena  tindakan  hukum  tersebut  pada  akhirnya  tergantung  kehendak sepihak dari badan atau jabatan tata usaha yang memiliki wewenang pemerintahan untuk berbuat  demikian.  Pada  perjanjian  jangka  pendek  ( kortverband  contract ),  yang  dijadikan contoh  hubungan  hukum  dua  pihak  dalam  hukum  publik,  harus  dianggap  sebagai  cara pelaksanaan tindakan pemerintahan bukan esensi dari tindakan hukum pemerintahan itu sendiri. 50 Contoh  dari  perjanjian  jangka  pendek  ( kortverband  contract ),  inilah  yang kemudian kurang lebih sama jika dibandingan dengan perjanjian yang dimiliki oleh PPPK. Semua tindakan pemerintah dalam tugas publik termasuk pengangkatan PPPK merupakan tindakan  sepihak,  meskipun  terdapat  didalamnya  tindakan  pemerintah  bersegi  dua  yang melahirkan hubungan bersegi dua  antara seseorang dengan pemerintah. Oleh karena itu, yang menjadi penanda lahirnya hubungan dinas publik adalah SK yang diterbitkan oleh PPK untuk seseorang yang diangkat menjadi PPPK dan pada SK itulah terjadi hubungan bersegi satu antara pemerintah dengan PPPK, SK tersebut menjadi dasar PPPK dapat digolongkan sebagai pegawai negeri. sedangkan perjanjian tersebut yang memuat tentang tugas, target kinerja,  masa  perjanjian  kerja,  hak  dan  kewajiban,  larangan,  dan  sanksi,  lebih  mengarah pada  cara  pelaksanaan  tindakan  pemerintah,  yaitu  terkait  dengan  pengangkatan  PPPK secara sepihak.

## PENUTUP
Secara normatif, terkait dengan pengangkatan dengan perjanjian kerja bagi PPPK ini ada  di  beberapa  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  Kepegawaian.  Antara  lain dalam Pasal 98 ayat (1) dan Pasal 105 Undang-Undang No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. Dalam peraturan tersebut terdapat ketentuan bahwa PPPK diangkat dengan perjanjian  kerja.  Selain  itu  secara  tehknis  terdapat  dalam  Peraturan  Pemerintah  No.  49 Tahun  2018  tentang  Manajemen  Pegawai  Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja  juga mengatur  mengenai  perjanjian  kerja  PPPK.  Pada  Pasal  29  ayat  (3)  dinyatakan  bahwa, Pengangkatan  calon  PPPK  sebagaimana  diimaksud  pada  ayat  (1)  ditetapkan  dengan keputusan PPK.  Selanjutnya pada Pasal 31 ayat (3) disebutkan, keputusan pengangkatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setelah penandatanganan perjanjian kerja oleh Calon PPPK. Adapun ketentuan perjanjian kerja terdapat dalam Pasal 33, yaitu memuat tentang  tugas,  target  kinerja,  masa  perjanjian  kerja,  hak  dan  kewajiban,  larangan,  dan sanksi.  Oleh  karena  itu,  pengangkatan  PPPK  diawali  dengan  perjanjian  kerja  dan  diikuti dengan adanya Surat Keputusan pengangkatan oleh Pejabat Pembina Kepeagawaian selaku pejabat  yang  memiliki  kewenangan  untuk    mengangkat  PPPK  tersebut.  Merujuk  pada berbagai  ketentuan  tersebut,  pengangkatan  PPPK  diawali  dengan  pendatanganan  surat perjanjian kerja dan Surat Keputusan (SK) yang dikeluarkan oleh PPK.
PPPK dapat dikategorikan sebagai pegawai negeri, hal ini dikarenakan terdapat SK, dan yang menjadi penanda lahirnya hubungan dinas publik adalah SK yang diterbitkan oleh PPK tersebut untuk seseorang yang diangkat menjadi PPPK dan pada SK itulah terjadi hubungan bersegi  satu  antara  pemerintah  dengan  PPPK,  SK  tersebut  menjadi  dasar  PPPK  dapat
49 Ibid.
digolongkan sebagai pegawai negeri. sedangkan perjanjian tersebut yang memuat tentang tugas, target kinerja, masa perjanjian kerja, hak dan kewajiban, larangan, dan sanksi, lebih mengarah pada cara pelaksanaan tindakan pemerintah, yaitu terkait dengan pengangkatan PPPK secara sepihak.

## DAFTAR PUSTAKA Buku
Abdullah. Rozali . (1986). Hukum Kepegawaian . Ctk: pertama. Jakarta: Rajawali Press.
Bambang.  Sungono.  (2009). Metodologi  Penelitian  Hukum. Jakarta:  PT.  Raja  Grafindo Persada.
Dewa.  Muh.  Jufri.  (2011). Hukum  Administrasi  Negara  dalam  Prespektif  Pelayanan  Publik . Kendari: Unhalu Press.
Efendi. A’an dan Freddy Poernomo. (2017). Hukum Administrasi. Jakarta: Sinar Grafika.
Ghufron.  Ahmad  dan  Sudarsono.  (1991). Hukum  Kepegawaian  di  Indonesia .  Ctk  Ke-1, Jakarta: Rineka Cipta.
Hadjon. Philipus M. (2008). Pengantar Hukum Administrasi Indonesia . Yogyakarta: Gadjah Mada Press.
Hartini, Sri. et.al.. (2014). Hukum Kepegawaian di Indonesia , Ctk ketiga. Jakarta: Sinar Grafika.
____________. dan Tedi Sudrajat. (2017). Hukum Kepegawaian di Indonesia (Edisi Kedua) . Ctk Pertama. Jakarta: Sinar Grafika.
Mahfud. Moh. (1988). Hukum Kepegawaian . Yogyakarta: FH UII Press.
Marbun. S.F.. (2012). Hukum Administrasi Negara I . Yogyakarta: FH UII Press.
Marzuki. Mahmud Peter. (2013). Penelitian Hukum . Jakarta: Kencana Prenada Media Group. Ridwan HR. (2016). Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Rajawali Pres.
Saputra. M Nata .1988. Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Rajawali Press.
Soekanto. Soeryono. (1984). Pengantar Penelitian Hukum . Jakarta: UI Press.
Soeroso. (2006). Pengantar Ilmu Hukum . Ctk Kedelapan.Jakarta: Sinar Grafika.
Tjandra.  W.  Riawan.  (2014). Hukum  Sarana  Pemerintahan .  Yogyakarta:  Cahaya  Atma Pustaka.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
Peraturan Pemerintah No. 48 Tahun 2019 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.

## Jurnal
Elim Riedel Christmas Pio . 2018. Tanggung Jawab Administrasi Aparatur Sipil
Negara  terhadap  Perbuatan  Melawan  Hukum  dalam  Menjalankan  Kewenangannya ,  Juranl Lex Administratum. 6 (4), 2018, 112.
Dwi Aryanti Ramadhani dan Iwan Erar Joesoef. 2020. Perlindungan Hukum
Pegawai Pemerintah Dengan Perjanjian Kerja (PPPK) dalam Konsep Perjanjian Kerja Waktu Tertentu di Institusi Perguruan Tinggi, Jurnal Yuridis 7 (1), 17.
Edwyn Hari Prasetia. 2019. Kompetensi Aparatur Sipil Negara dalam Peningkatan
Mutu Pelayanan Publik . Jurnal  Jurist-Diction. 2 (6), 2080.