## INSTITUSIONALISASI PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA DI BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
Ari Susanti arisusanti787@gmail.com Univeritas Airlangga, Surabaya
Mohamad Suyunus suyunusm@yahoo.com Universitas Airlangga, Surabaya

## Abstract
This  research  is  motivated  by  the  phenomenon  of  paradigm  shift  of budget system from the traditional to performance-based that started since the enactment of regional autonomy system. This phenomenon occurs along with the demands of good governance that want higher levels of transparency, accountability,  effectiveness  and  efficiency  of  budget  management. Institutionalization  process  according  to  Burns  and  Scapens  (2000) institutional  theory  takes  place  through  four  stages:  encoding,  enacting, reproduction  and  institutionalisation.  This  research  aimsto  understand  the process  of  institutionalization  of  performance-based  budgeting  inBadan Perencanaan Pembangunan Daerah Provinsi Jawa Timur. The method used in this research is qualitative method with exploratory case study approach and  data  collection  was  done  through  interview,  observation  and documentation.The  results  showed  that  the  institutional  position  of  Badan Perencanaan  Pembangunan  Daerah  Provinsi  Jawa  Timur  was  in  the reproduction stage. This is because the organization still using the old routine and  habit  although  there  have  been  a  legal  regulation  in  the  form  of guidelines issued since 2006. These conditions that causing some problems in  the  institutionalization  of  performance-based  budgeting  process  has  not run optimally.
Keywords: Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Provinsi Jawa Timur,

## Institutional Theory, Performance-based Budgeting

## 1. PENDAHULUAN
Dalam  dua  dekade  terakhir,  isu good  governance menjadi  perdebatan  karena adanya tuntutan reformasi kelembagaan pada hampir semua bidang pengelolaan negara, termasuk  bidang  pengelolaan  manajemen  keuangan  daerah.  Reformasi  pengelolaan manajemen keuangan daerah ditandai dengan pemberian otonomi dari pemerintah pusat ke  pemerintah  daerah  sebagaimana  diamanatkan  dalam  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Implikasi dari berbagai peraturan di atas adalah pemerintah daerah mempunyai hak  dan  kewajiban  yang  luas  untuk  menggunakan  sumber-sumber  keuangan  yang dimilikinya sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat yang berkembang di daerah sehingga  membawa  perubahan  fundamental  dalam  pengelolaan  anggaran  daerah.

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
Yuwono  dkk.  (2005:63)  menyebutkan  bahwa  reformasi  pengelolaan  manajemen keuangan daerah di era otonomi daerah ditandai dengan perubahan yang sangat mendasar dalam  sistem  penganggaran.  Aspek  utama budgeting  reform adalah  perubahan  dari traditional budget ke performance budget .
Reformasi  dalam  sistem  penganggaran  perlu  dilakukan  karena  penganggaran dengan pendekatan tradisional ( traditional budget ) memiliki kelemahan, yaitu pada saat proses  penyusunan,  pembahasan  sampai  dengan  penetapan  anggaran  daerah  lebih terfokus pada besarnya anggaran. Pendekatan ini dinilai kurang efektif, terutama terkait dengan rendahnya tingkat transparansi, akuntabilitas, efektivitas dan efisiensi serta tidak jelasnya  kinerja  untuk  mengukur  layanan  publik  yang  hendak  dicapai.  Pemerintah menerbitkan  peraturan  perundangan  untuk  mengeliminasi  kelemahan  atas  sistem penganggaran  tradisional  sebagaimana  diamanatkan  dalam  Peraturan  Menteri  Dalam Negeri  Nomor  13  Tahun  2006  tentang  Pedoman  Pengelolaan  Keuangan  Daerah disebutkan bahwa sistem yang dianut dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah anggaran berbasis kinerja ( performance budget ).
Penelitian  ini  mengambil  lokasi  penelitian  pada  Badan  Perencanaan Pembangunan  Daerah  (Bappeda)  Provinsi  Jawa  Timur  dengan  pertimbangan  bahwa Bappeda Provinsi Jawa Timur memiliki posisi strategis dalam pemerintahan sebagaimana diamanatkan dalam Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 70 Tahun 2016, mempunyai tugas untuk membantu Gubernur melaksanakan fungsi penunjang urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah provinsi di bidang perencanaan pembangunan.Soekartawi (1990:24) menyatakan pentingnya aspek perencanaan apabila dikaitkan dengan aspek pembangunan dapat diklasifikasikan menjadi dua topik utama, yaitu (1) perencanaan sebagai alat pembangunan dan (2) perencanaan sebagai tolak ukur berhasil tidaknya pembangunan tersebut.
Pertimbangan  lain  dalam  pemilihan  lokasi  penelitian  adalah  keberhasilan penerapan  sistem  penganggaran  berbasis  kinerja  di  Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur menorehkan prestasi berupa penghargaan dari Gubernur Jawa Timur sebagai salah satu dari  tujuh  puluh  satu  Organisasi  Perangkat  Daerah  (OPD)  yang  berhasil  dalam implementasi  Sistem  Akuntabilitas  Kinerja  Instansi  Pemerintah  (SAKIP)  tahun  2015 dengan predikat nilai kategori A atau memuaskan.
Penganggaran  dan  perencanaan  pembangunan  merupakan  dua  hal  yang  saling terkait dan diperlukan untuk mengelola pembangunan daerah secara efektif dan efisien. Hasil yang baik akan dicapai apabila terhadap keduanya diberi perhatian yang seimbang, penganggaran  tidak  mendikte  perencanaan  dan  sebaliknya  perencanaan  perlu mempertimbangkan  ketersediaan  dana.  Tahap  penganggaran  menjadi  sangat  penting karena  anggaran  yang  tidak  efektif  dan  tidak  berorientasi  pada  kinerja  dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun.  Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi (Mardiasmo, 2005:61). Proses institusionalisasi diperlukan supaya sistem penganggaran berbasis kinerja dapat digunakan sebagai alat manajemen untuk mencapai tujuan organisasi sebagaimana dirumuskan dalam visi Bappeda Provinsi Jawa Timur. Proses institusionalisasi menurut teori institusional Burns dan Scapens (2000)terjadi melalui empat tahapan, yaitu encoding (pengkodean), enacting (pemberlakuan), reproduction (pengulangan) dan institutionalisation (institusionalisasi).Proses institusionalisasi dikatakan berhasil apabila aturan dan rutinitas baru terkait perubahan organisasi dapat menyatu dengan aturan  dan rutinitas lama sehingga menjadi suatu kebiasaan, meskipun ada perlawanan dari pihak- pihak yang kontra.

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
Kerangka  konseptual  Burns  dan  Scapens  (2000)  sering  kali  digunakan  dalam beberapa penelitian terkait proses institusionalisasi perubahan organisasi yang terjadi di sektor  publik  maupun  swasta.Beberapa  penelitian  yang  menggunakan  kerangka konseptual  Burns  dan  Scapens  (2000)  dan  sependapat  dengan  hasilnya,  antara  lain penelitian Guerreiro dkk. (2006), Doyle (2007) dan Robalo (2014).
Guerreiro dkk. (2006) menyatakan bahwa konsep akuntansi manajemen yang baru telah  efektif  diinstitusionalisasikan  dan  diubah  menjadi  nilai-nilai  baru,  kebiasaan  dan rutinitas  di  bank  pemerintah.  Doyle  (2007)  menyatakan  bahwa  praktik  akuntansi manajemen dengan perubahan rutinitas dan aturan yang baru dapat terinstitusionalisasi di organisasi  sektor  publik,  namun  tidak  demikian  di  sektor  swasta.  Robalo  (2014) menyatakan bahwa inovasi akuntansi manajemen yang diterapkan tidak dapat mengubah rutinitas yang selama ini sudah dijalankan di perusahaan pos nasional.
Penelitian  yang  menggunakan  kerangka  konseptual  Burns  dan  Scapens  (2000) namun tidak sependapat dengan hasilnya, yaitu penelitian Multiganda (2013) serta Pedro dan  Sanden  (2014).  Multiganda  (2013)  menyatakan  bahwa  proses  institusionalisasi kebijakan  penganggaran  di  rumah  sakit  pemerintah  dapat  mempengaruhi  aktor institusional  dalam  berpikir  dan  bertindak  terkait  dengan  terwujudnya  akuntabilitas. Pedro  dan  Sanden  (2014)  menyatakan  bahwa  perubahan  akuntansi  manajemen  di perusahaan  kesehatan  dilaksanakan  tanpa  ada  perlawanan  lebih  lanjut  dan  aturan  baru dapat berubah menjadi suatu rutinitas tanpa harus direproduksi ke dalam institusi.
Hasil  penelitian  terdahulu  merupakan  pedoman  ilmiah  bagi  peneliti  untuk melakukan penelitian ini, baik dari segi kajian teori, metode pengumpulan data maupun teknik analisis data. Berdasarkan penelitian terdahulu dan fenomena yang telah diuraikan, maka  peneliti  termotivasi  menggunakan  teori  institusional  Burns  dan  Scapens (2000)untuk  memahami  proses  institusionalisasi  penganggaran  berbasis  kinerja  di Bappeda Provinsi Jawa Timur

## 2. TINJAUAN PUSTAKA

## 2. 1 Teori Institusional
Teori institusional menurut Burns dan Scapens (2000) yaitu adanya sebuah aturan dan  regulasi  yang  terinstitusi  di  sebuah  organisasi  sehingga  dapat  menjadi  suatu kebiasaan.Proses  institusionalisasi  secara  sistematis  digambarkan  oleh  Burns  dan Scapens (2000) sebagai berikut:

## Gambar 1 Proses Institusionalisasi
Sumber:  Burns dan Scapens (2000)

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
Gambar  tersebut  menunjukkan  bahwa  proses  institusionalisasi  terjadi  melalui empat  tahapan,  yaitu encoding (pengkodean), enacting (pemberlakuan), reproduction (pengulangan)  dan institutionalisation (institusionalisasi).  Panah  a  merupakan  proses encoding yang berarti adanya pengkodean prinsip-prinsip institusional ke dalam aturan dan rutinitas yang ada di organisasi sehingga terbentuk aturan dan rutinitas baru. Panah b merupakan proses enacting yang berarti diberlakukannya aturan dan rutinitas baru dan menunjukkan  perubahan  yang  terjadi  apabila  organisasi  memberlakukan  aturan  dan rutinitas  baru  sehingga  memungkinkan  terjadinya  perlawanan  dari  pihak-pihak  yang kontra. Panah c merupakan proses reproduction yang berarti adanya pengulangan proses encoding dan enacting . Panah d merupakan proses institutionalisation yang berarti aturan dan rutinitas baru telah terinstitusionalisasi ke dalam organisasi.
Proses  institusionalisasi  dalam  penelitian  ini  adalah  upaya  yang  dilakukan Bappeda Provinsi Jawa Timur pada saat melembagakan penganggaran berbasis kinerja. Penelitian ini akan mengidentifikasi kondisi yang ada pada Bappeda Provinsi Jawa Timur beserta  lingkungan  institusionalnya  untuk  memperoleh  pemahaman  yang  lebih  baik tentang bagaimana proses institusionalisasi terjadi.

## 2. 2 Penganggaran Berbasis Kinerja
Pengertian  penganggaran  berbasis  kinerja  menurut  Robinson  dan  Last (2009)adalah  suatu  sistem  penganggaran  yang  bertujuan  untuk  meningkatkan  efisiensi dan  efektivitas  pengeluaran  publik  yang  menghubungkan  pendanaan  organisasi  sektor publik dengan hasil yang dicapai melalui penggunaan informasi kinerja secara sistematik. Penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  tersebut  harus  memenuhi  dua  persyaratan dasar, yaitu: (1) adanya informasi terkait sasaran dan hasil dari pengeluaran pemerintah dalam bentuk indikator kinerja serta evaluasi program dan (2) adanya proses penyusunan anggaran  yang dirancang untuk memfasilitasi penggunaan informasi tersebut.Robinson dan  Last  (2009)  juga  menyatakan  bahwa  penganggaran  berbasis  kinerja  dapat  berhasil apabila  setiap  satuan  yang  melakukan  pengeluaran  anggaran  ( spending  agency ) diharuskan untuk secara eksplisit mendefinisikan outcome yang pelayanannya ditujukan kepada masyarakat dan menyediakan indikator kinerja untuk mengukur efektivitas dan efisiensi pelayanan untuk menteri keuangan dan pembuat keputusan politik selama proses penyusunan anggaran.

## 2. 3 Institusionalisasi Penganggaran Berbasis Kinerja
Institusionalisasi  penganggaran  berbasis  kinerja  didefinisikan  sebagai  sebuah proses  melembagakan  prinsip-prinsip  penganggaran  berbasis  kinerja  sehingga  dapat menjadi  suatu  kebiasaan  di  organisasi.Proses  institusionalisasi  tersebut  menurut  teori institusionalBurns  dan  Scapens  (2000)terjadi  melalui  empat  tahapan,  yaitu encoding (pengkodean), enacting (pemberlakuan), reproduction (pengulangan) dan institutionalisation (institusionalisasi).
Tahapan  awal  dalam  proses  institusionalisasi  yaitu encoding .  Proses encoding merupakan pengkodean prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja ke dalam aturan dan rutinitas yang ada di organisasi sehingga terbentuk aturan dan rutinitas baru. Prinsip- prinsip  penganggaran  berbasis  kinerja  tersebut  antara  lain:  (1)  penganggaran  berbasis kinerja  menetapkan  tujuan  atau  sekumpulan  tujuan  yang  akan  dikaitkan  dengan/yang digunakan untuk mengalokasikan pengeluaran uang, (2) penganggaran berbasis kinerja menyediakan informasi dan data mengenai kinerja dan hasil yang telah dicapai sehingga memungkinkan  dilakukan  perbandingan  antara  kemajuan  yangaktual  dengan  yang direncanakan,  (3)  dalam  penyusunan  anggaran  berbasis  kinerja  dilakukan  penyesuaian terhadap program untuk menutup setiap perbedaan yang terjadi antara target kinerja dan

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
kinerja  aktual  dan  (4)  penganggaran  berbasis  kinerja  memberi  peluang  untuk dilakukannya  evaluasi  kinerja  secara  regular  atau ad  hoc yang  akan  digunakan  untuk pengambilan keputusan.
Tahapan  kedua  dalam  proses  institusionalisasi  adalah enacting .  Proses enacting merupakan pemberlakuan aturan dan rutinitas baru yang terbentuk dari hasil pengkodean prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja ke dalam aturan dan rutinitas yang ada di organisasi. Pada proses ini memungkinkan terjadinya perlawanan dari pihak-pihak yang kontra.
Tahapan  ketiga  dalam  proses  institusionalisasi  adalah reproduction .  Proses reproduction merupakan pengulangan rutinitas dan kebiasaan baru terkait prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja. Tahapan terakhir dalam proses institusionalisasi adalah institusionalisation .  Proses institusionalisation menunjukkan  aturan  dan  rutinitas  baru terkait prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja telah melembaga dan menjadi suatu kebiasaan di dalam organisasi.

## 3. METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  adalah  penelitian  kualitatif  dengan  jenis  pendekatan  studi  kasus eksploratoris.  Metode  penelitian  kualitatif  dalam  penelitian  ini  bertujuan  untuk mendeskripsikan pemahaman atas fenomena penganggaran dengan berfokus pada proses institusionalisasi  penganggaran  berbasis  kinerja  di  Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur. Fenomena tersebut akan menjadi tumpuan awal dalam melakukan penelitian ini. Teori institusional  Burns  dan  Scapens  (2000)  digunakan  sebagai  alat  untuk menganalisa  dan memahami proses penerapan penganggaran berbasis kinerja yang ada dan bukan untuk diuji. Pertimbangan digunakannya pendekatan studi kasus eksploratoris dalam penelitian ini adalah bahwa penelitian ini berusaha menggali fenomena-fenomena terkait penerapan sistem  penganggaran  berbasis  kinerja  di  Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur  dalam  rangka menjawab permasalahan yang telah dirumuskan.

## 3.1  Obyek dan Subyek Penelitian
Proses  institusionalisasi  penganggaran  berbasis  kinerja  menjadi  obyek  dalam penelitian ini. Subyek penelitiannya adalah orang-orang yang dianggap peneliti memiliki kompetensi  tertentu  atau  informasi  kunci  ( key  informan )  yang  diperlukan  dalam penelitian,  termasuk  diantaranya  para  aparatur  yang  terlibat  langsung  dan  memiliki pengalaman dalam proses institusionalisasi penganggaran berbasis kinerja.
Pemilihan  informan  terdiri  dari  dua  kelompok,  yakni  informan  koordinator merupakan  informan  implementator.  Informan  koordinator  dipilih  dari  2  (dua)  pejabat setingkat eselon III yang memiliki tanggung jawab dalam melakukan koordinasi kegiatan penyusunan  program  dan  penyusunan  kebijakan  teknis  perencanaan  pembangunan  di masing-masing unit kerja, yaituKepala Bidang Sosial Budaya dan Kepala UPT Pelayanan Data Perencanaan dan Pendanaan Pembangunan.
Informan  implementator  dipilih  dari  4  (empat)  orang  pejabat  setingkat  eselon IVyang  secara  riil  melaksanakan  kegiatan  penyusunan  program  dan  penyusunan kebijakan  teknis  perencanaan  pembangunan  di  masing-masing  unit  kerja,  antara  lain Kepala  Sub  Bagian  Penyusunan  Program  dan  Anggaran,  Kepala  Sub  Bidang  Sumber Daya Alam, Lingkungan Hidup dan Sumber Daya Air, Kepala Sub Bidang Pengendalian dan  Evaluasi  Pembangunan  Provinsi  dan  Kepala  Seksi  Penataan  Ruang  serta  1  (satu) orang perencana muda yaitu Staf Sub Bagian Penyusunan Program dan Anggaran.

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR

## 3.2  Teknik Pengumpulan Data
Proses  pengumpulan  data  dilakukan  agar  peneliti  mendapatkan  gambaran penelitian  yang  lebih  mendalam  mengenai  proses  institusionalisasi  penganggaran berbasis  kinerja  di  Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur.  Teknik  pengumpulan  data  yang digunakan dalam penelitian ini meliputi wawancara, observasi dan dokumentasi.

## 3.3  Teknik Pengorganisasian dan Analisis Data
Teknik  pengorganisasian  dan  analisis  data  dalam  penelitian  ini  dilakukan berdasarkan model analisis interaktif yang digunakan Miles dan Huberman (1992), yaitu reduksi  data  ( data  reduction ),  penyajian  data  ( data  display )  dan  penarikan kesimpulan/verifikasi ( conclusion drawing/verification ).
Kepercayaan  penelitian  dapat  ditingkatkan  melalui  pengujian  keabsahan  data yang  dilakukan  melalui  triangulasi.  Moleong  (2012:330)  mendefinisikan  triangulasi sebagai teknik pemeriksaan keabsahan data dengan memanfaatkan sesuatu yang lain di luar data untuk keperluan pengecekan atau sebagai pembanding terhadap data tersebut.
Peneliti  menggunakan  triangulasi  sumber  dan  metode.  Triangulasi  sumber dilakukan  dengan  cara  mengecek  data  yang  diperoleh  melalui  beberapa  sumber. Triangulasi  metode  dilakukan  dengan  cara  mengecek  data  kepada  sumber  yang  sama dengan teknik yang berbeda.

## 4. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
4.1 Institusionalisasi  Penganggaran  Berbasis  Kinerja  di  Bappeda  Provinsi  Jawa Timur
Berdasarkan  analisis  data  hasil  wawancara,  observasi  dan  dokumentasi  dengan menggunakan  teknik  triangulasi,  maka  untuk  mengidentifikasi  prosesinstitusionalisasi penganggaran berbasis kinerja di Bappeda Provinsi Jawa Timur ditemukan 5 (lima) tema, yaitu  pemahaman  makna  penganggaran  berbasis  kinerja,  penerapan  penganggaran berbasis  kinerja,  permasalahan  dalam  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja, resistensi  terhadap  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  serta  evaluasi  dan pengendalian terhadap penerapan penganggaran berbasis kinerja.
1) Pemahaman Makna Penganggaran Berbasis Kinerja
Secara  umum,  informan  telah  mengerti  makna  penganggaran  berbasis  kinerja. Informan  tidak  menjelaskan  secara  detail  makna  penganggaran  berbasis  kinerja  sesuai teori, akan tetapi mereka mampu menjelaskan proses maupun manfaat dari penganggaran berbasis kinerja. Hal ini terbukti dari wawancara dengan beberapa pejabat maupun staf di lingkungan  Bappeda Provinsi Jawa Timur, diantaranya dengan informan koordinator 1 yang mengatakan:
“… uang yang kita gunakan dalam bentuk kegiatan harus mempunyai output atau kinerja yang terukur, jadi dasarnya saya kira itu. Tujuan penerapan penganggaran berbasis  kinerja  yang  jelas  untuk  transparansi  pelaksanaan  kegiatan  dan pembinaan anggaran.….”
Pendapat  yang  tidak  jauh  berbeda  disampaikan  oleh  informan  implementator  1, berikut petikannya:
“…jadi di masing-masing kegiatan yang ada di Eselon IV punya target kinerja dan itu harus terukur, misalnya untuk perjalanan dinas itu kan ya…perjalatersebutnan dinas  pada  saat  penyusunan  awal  itu  sudah  harus  diprediksi,  ini  berapa  kali, berapa orang, harga satuannya berapa…itu harus sudah terukur sampai seperti

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
itu.  Tujuan  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  adalah  efektivitas, akuntabilitas dan ujung-ujungnya good governance ….”
Pendapat para informan tersebut di atas telah sesuai dengan definisi penganggaran berbasis kinerja yaitu suatu pendekatan sistematik yang bertujuan meningkatkan efisiensi dan  efektivitas  pengeluaran  publik  yang  menghubungkan  pendanaan  organisasi  sektor publik dengan hasil yang dicapai melalui penggunaan informasi kinerja  (Robinson dan Last, 2009).  Berdasarkan informasi yang  disampaikan oleh para informan, maka dapat disimpulkan  bahwa  mayoritas  informan  telah  memahami  makna  dari  penganggaran berbasis kinerja.
2) Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja
Pada dasarnya para informan mengetahui makna penganggaran berbasis kinerja dan peraturan perundangan yang dijadikan dasar dalam penerapan sistem penganggaran berbasis kinerja di Bappeda Provinsi Jawa Timur adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor  13  Tahun  2006  tentang  Pedoman  Pengelolaan  Keuangan  Daerah  dan  untuk pelaksanaan teknisnya adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara  Penyusunan,  Pengendalian  dan  Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan Daerah.
Berdasarkan data hasil wawancara maupun data dokumen yang berupa dokumen Rencana  Kerja  dan  Anggaran  (RKA)  serta  Dokumen  Pelaksanaan  Anggaran  (DPA), maka  dapat  disimpulkan  bahwa  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  di  Bappeda Provinsi  Jawa  Timur  masih  kurang  optimal.  Salah  satu  faktor  penyebab  kurang optimalnya  penerapan  sistem  penganggaran  berbasis  kinerja  adalah  dalam pelaksanaannya yang harus mengacu pada DPA belum diatur bagaimana merealisasikan program/kegiatan  yang  bersifat  mendesak  dan  sebelumnya  tidak  direncanakan  dalam dokumen  RKA.  Kondisi  tersebut  dapat  memicu  terjadinya  penyimpangan  apabila program/kegiatan tersebut tetap ingin direalisasikan. Hal ini terkuak dalam wawancara dengan informan koordinator 1, berikut petikannya:
“…penganggaran  berbasis  kinerja  di  Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur  diterapkan setelah  ada  Permendagri  Nomor  13  Tahun  2006.  Penerapan  penganggaran berbasis kinerja bagus sesuai dengan kinerja, cuma ada kelemahannya…itu kan direncanakan dulu di dokumen RKA, misalkan alat tulis kantor direncanakan apa- apa  saja…lha  pada  saat  pelaksanaan  teknisnya  di  pembelian  maupun pengadaannya  itu  kan  harus  sesuai  dengan  DPA,  padahal  ada  hal-hal  yang mungkin di luar itu yang belum direncanakan, mungkin karena kekeliruan teman- teman di perencanaan yang terkadang copy paste dari tahun sebelumnya sehingga apa yang kita butuhkan ndak ada di DPA…ya ga bisa direalisasikan, akibatnya bisa  saja  terjadi  akal-akalan  apabila  kegiatan  tersebut  tetap  ingin direalisasikan…kalau sudah begitu kan malah tambah salah….”
Faktor lain yang menyebabkan kurang optimalnya penerapan sistem penganggaran berbasis  kinerja  adalah  pola  pikir  organisasi  yang  masih  menganggap  tolak  ukur keberhasilan  suatu  program/kegiatan  hanya  pada output yang  dicapai,  padahal program/kegiatan  sudah  seharusnya  dapat  diukur  dengan  menggunakan  lebih  dari satu unsur  ukuran  keberhasilan,  seperti outcome,  benefit maupun impact ,  sebagaimana disampaikan oleh informan implementator 3, beliau mengatakan:

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
“…penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  masih  kurang  optimal  karena mindset kita di output bukan outcome…kayak gini misalkan bangun jalan kira-kira apa  yang  diukur  dari  bangun  jalan…kan  seharusnya  ada  yang  menikmati tho…perjalanan jadi lebih cepat, aman, ndak macet ya itu sudah outcome, ketika hanya jalan dibangun terus ndak ada mobil lewat ya apa gunanya output masih itu….”
3) Permasalahan dalam Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja
Laporan  Akuntabilitas  Kinerja  Instansi  Pemerintah  (LAKIP)  Bappeda  Provinsi Jawa Timur tahun 2015 yang mendapatkan predikat nilai kategori A atau memuaskan dari Gubernur  Jawa  Timur  mengidentifikasi  adanya  beberapa  permasalahan  yang  dihadapi dalam  penerapan  SAKIP,  terutama  terkait  penganggaran  berbasis  kinerja  sehingga mengakibatkan penerapannya menjadi kurang optimal. Beberapa permasalahan tersebut antara  lain:  (1)  Monitoring  dan  evaluasi  belum  optimal,  (2)  Masih  adanya ketidaksinkronan antara program dan kegiatan hasil perencanaan pembangunan beserta indikator  pendukungnya,  (3)  Koordinasi  antar  unit  kerja  yang  belum  optimal,  (4) Keselarasan  hasil  perencanaan  serta  pelaksanaan  program  dan  kegiatan  yang  belum maksimal  dan  (5)  Masih  adanya  distribusi  Sumber  Daya  Manusia(SDM)  yang  tidak seimbang serta ketimpangan beban tugas antar unit kerja.
4) Resistensi terhadap Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja
Pemberlakuan  aturan  dan  rutinitas  baru  terkait  penerapan  penganggaran  berbasis kinerja memungkinkan terjadinya resistensi dari pihak-pihak  yang kontra berupa sikap mempertahankan  aturan  dan  rutinitas  yang  lama  dan  berusaha  menolak  aturan  dan rutinitas yang baru. Hal ini terkuak dalam wawancara dengan informan implementator 2, berikut petikannya:
“…tahun  awal  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  sekitar  tahun  2006 muncul sikap berusaha menolak dari beberapa pegawai yang tidak mau berubah, malas berubah atau ndak mau maju, contohnya mereka menanyakan lapo sih atek ditakoki rapat ping piro…yo wis ono duite lak wis mari, sebenarnya mereka bukan melawan tapi malas berpikir agak keras sedikit…kalau sekarang sih sudah terbiasa dan  para  pegawai  yang  resisten  saat  itu…beberapa  diantaranya  bahkan  sudah pensiun….”
Berdasarkan  informasi  yang  disampaikan  oleh  para  informan,  maka  dapat disimpulkan  bahwa  munculnya  resistensi  berupa  sikap  mempertahankan  aturan  dan rutinitas yang lama serta berusaha menolak aturan dan rutinitas yang baru terjadi di tahun awal penerapan penganggaran berbasis kinerja. Pihak-pihak yang resisten menganggap bahwa  penganggaran  berbasis  kinerja  itu  sulit  dan  rumit,  akan  tetapi  intinya  bukan penolakan melainkan masih dalam proses belajar dan penyesuaian terhadap aturan dan rutinitas yang baru. Dalam perkembangannya saat ini, masih dijumpai beberapa personel yang menganggap penerapan penganggaran berbasis kinerja itu rumit.
5) Evaluasi dan Pengendalian terhadap Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja Penganggaran  berbasis  kinerja  memberi  peluang  untuk  dilakukannya  evaluasi kinerja secara regular atau ad hoc yang akan digunakan untuk pengambilan keputusan (Young, 2003). Hasil evaluasi kinerja dapat memberikan informasi tentang keberhasilan maupun  kegagalan  program  serta  kegiatan  pada  suatu  unit  kerja  atau  organisasi.  Hal

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
tersebut  sebagaimana  disampaikan  oleh  informan  implementator  2.  Dalam wawancaranya beliau mengungkapkan:
“…kalau  monev  ada  di  bidang  pengendalian  dan  evaluasi…lha  bidang  inilah yang muncul sejak adanya penganggaran berbasis kinerja. Fungsi bidang ini ya monitoring,  evaluasi,  membandingkan  dengan  tahun  sebelumnya  dan  kemudian menyerahkan hasil evaluasi ke bidang penyusunan program dan anggaran. Hasil evaluasi dari bidang ini dijadikan feedback bagi bidang penyusunan program dan anggaran…ketika ada program/kegiatan yang tidak tercapai berarti anggarannya ditambahi…ketika sudah tercapai atau melampaui berarti anggarannya flat atau turun, misalnya pemberdayaan perempuan di tahun kelima itu sudah oke, berarti di  tahun  keenam  tidak  perlu  lagi  naik  karena  ternyata  sekarang  perempuan  itu sudah berdaya, secara emansipasi sudah sama sehingga anggarannya berarti flat aja atau suatu saat mungkin turun….”
Berdasarkan  informasi  yang  disampaikan  oleh  para  informan,  maka  dapat disimpulkan bahwa kegiatan evaluasi dan pengendalian di Bappeda Provinsi Jawa Timur dilakukan oleh satu unit kerja, yaitu bidang pengendalian dan evaluasi setiap triwulan. Hasil dari kegiatan evaluasi dan pengendalian tersebut merupakan suatu proses umpan balik ( feedback ) atas hasil kinerja saat ini dan masa lalu serta digunakan sebagai dasar untuk memperbaiki kinerja organisasi di masa datang.

## 4.2  Temuan Lapangan
Tahapan  awal  dalam  proses  institusionalisasi  yaitu encoding .  Proses encoding sebagaimana  digambarkan  dengan  panah  a  merupakan  pengkodean  prinsip-prinsip penganggaran  berbasis  kinerja  ke  dalam  aturan  dan  rutinitas  yang  ada  di  organisasi sehingga  terbentuk  aturan  dan  rutinitas  baru.  Berdasarkan  identifikasi  yang  dilakukan dengan  menggunakan  tema  pemahaman  makna  penganggaran  berbasis  kinerja  dan penerapan penganggaran berbasis kinerja, maka tahapan encoding ditandai dengantelah masuknya  peraturan  perundangan  yang  memuat  prinsip-prinsip  penganggaran  berbasis kinerja di Bappeda Provinsi Jawa Timur, yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Dengan diterbitkannya peraturan perundangan tersebut, maka membentuk aturan dan rutinitas baru dalam proses penyusunan  anggaran,  yaitu  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  54  Tahun  2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara  Penyusunan,  Pengendalian  dan  Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan Daerah.
Tahapan  kedua  dalam  proses  institusionalisasi  adalah enacting .  Proses enacting sebagaimana digambarkan dengan panah b merupakan pemberlakuan aturan dan rutinitas baru yang terbentuk dari hasil pengkodean prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja ke  dalam  aturan  dan  rutinitas  yang  ada  di  organisasi.  Hasil  dari  penelitian  ini menunjukkan  dengan  diberlakukannya  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  13 Tahun  2006  tentang  Pedoman  Pengelolaan  Keuangan  Daerah  serta  Peraturan  Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8  Tahun  2008  tentang  Tahapan,  Tata  Cara  Penyusunan,  Pengendalian  dan  Evaluasi Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan  Daerah,  maka  membentuk  rutinitas  baru  dalam proses  penyusunan  anggaran.  Berdasarkan  identifikasi  yang  dilakukan  dengan menggunakan  tema  evaluasi  dan  pengendalian  terhadap  penerapan  penganggaran berbasis kinerja serta resistensi terhadap penerapan penganggaran berbasis kinerja, maka

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
tahapan enacting ditandai  dengandiberlakukannya  peraturan  perundangan  yang mengakibatkan  masuknya  prinsip-prinsip  penganggaran  berbasis  kinerja  ke  dalam organisasi. Prinsip-prinsip tersebut antara lain (1) adanya penetapan visi dan misi yang didasarkan  pada  tugas  pokok  dan  fungsi  serta  difokuskan  pada  pencapaian  tujuan  dan cita-cita Bappeda Provinsi Jawa Timur, (2) adanya perumusan Indikator Kinerja Utama (IKU) yang menggambarkan tingkat capaian kinerja suatu program/kegiatan di Bappeda Provinsi  Jawa  Timur,  (3)  adanya  penyesuaian terhadap  program  untuk menutup  setiap perbedaan yang terjadi antara target kinerja dengan kinerja aktual dan (4) adanya kegiatan monitoring  dan  evaluasi  yang  dilakukan  oleh  bidang  pengendalian  dan  evaluasi  setiap triwulan.  Pada  tahapan enacting juga  terlihat  bahwa  diberlakukannyaperaturan perundangan  pada  tahun  awal  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja  memicu munculnya resistensi dari beberapa personel berupa sikap mempertahankan aturan dan rutinitas yang lama serta berusaha menolak aturan dan rutinitas yang baru. Pihak-pihak yang resisten menganggap bahwa penganggaran berbasis kinerja itu sulit dan rumit, akan tetapi intinya bukan penolakan melainkan masih dalam proses belajar dan penyesuaian terhadap aturan dan rutinitas yang baru.
Tahapan  ketiga  dalam  proses  institusionalisasi  adalah reproduction .  Proses reproduction sebagaimana  digambarkan  dengan  panah  c  merupakan  pengulangan rutinitas  baru  terkait  prinsip-prinsip  penganggaran  berbasis  kinerja.  Berdasarkan identifikasi yang dilakukan dengan menggunakan tema permasalahan dalam penerapan penganggaran  berbasis  kinerja,  maka  hasil  dari  penelitian  ini  menunjukkan  adanya pengulangan terhadap proses enacting . Hal yang terlihat dari pengulangan tersebut adalah bahwa  setiap  tahunnya  dalam  proses  penyusunan  dan  pelaksanaan  anggaran  selalu berpedoman kepada peraturan perundangan yang memuat prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja. Dalam perkembangannya saat ini, proses reproduction belum berjalan secara optimal dikarenakan masih ditemukan beberapa permasalahan dalam penerapan penganggaran  berbasis  kinerja.  Permasalahan  tersebut  antara  lain:  (1)  monitoring  dan evaluasi belum optimal, (2) masih adanya ketidaksinkronan antara program dan kegiatan hasil  perencanaan  pembangunan  beserta  indikator  pendukungnya,  (3)  koordinasi  antar unit  kerja  yang  belum  optimal,  (4)  keselarasan  hasil  perencanaan  serta  pelaksanaan program dan kegiatan yang belum maksimal dan (5) masih adanya distribusi SDM yang tidak seimbang serta ketimpangan beban tugas antar unit kerja.
Tahapan  terakhir  dalam  proses  institusionalisasi  adalah institusionalisation .  Proses institusionalisation sebagaimana digambarkan dengan panah d menunjukkan aturan dan rutinitas baru terkait prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja telah melembaga dan menjadi  suatu  kebiasaan  di  dalam  organisasi.  Hasil  dari  penelitian  ini  menunjukkan proses  institusionalisasi  belum  terlihat  dengan  jelas  di  Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur dikarenakan  masih  ditemukan  beberapa  permasalahan  yang  terjadi  di  dalam tahapan reproduction terkait penerapan penganggaran berbasis kinerja.

## 4.3  Tinjauan Kritis Hasil Penelitian
Dari  pembahasan  yang  telah  diuraikan,  maka  posisi  kelembagaan  Bappeda Provinsi Jawa Timur berada pada panah c ( reproduction ). Peneliti menginterpretasikan proses institusionalisasi penganggaran berbasis kinerja di Bappeda Provinsi Jawa Timur ada  pada  panah  c  karena  sampai  dengan  saat  ini  di  dalam  organisasi  masih  ada  yang menggunakan  rutinitas  dan  kebiasaan  lama  meskipun  telah  ada  pedoman  berupa peraturan  perundangan  yang  diterbitkan  sejak  tahun  2006.  Kondisi  tersebut  memicu timbulnya  beberapa  permasalahan  dalam  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja. Secara umum, beberapa permasalahan tersebut walaupun hanya terlihat sebagai kendala

## INSTITUSIONALISASI  PENGANGGARAN  BERBASIS  KINERJA  DI  BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH PROVINSI JAWA TIMUR
yang  tidak  terlalu  krusial,  namun  apabila  dibiarkan  terus-menerus  dan  tidak  segera mendapatkan  solusi,  maka  akan  menghambat  optimalisasi  penerapan  penganggaran berbasis kinerja di masa mendatang.
Dengan kondisi tersebut, maka proses pengulangan rutinitas baru terkait prinsip- prinsip  penganggaran  berbasis  kinerja  harus  tetap  mendapatkan  pengawasan  dan  ada komitmen dari pimpinan serta segenap personel di organisasi untuk segera mencari solusi atas  permasalahan  yang  ada  sehingga  diharapkan  penganggaran  berbasis  kinerja  dapat terinstitusionalisasi secara optimal di Bappeda Provinsi Jawa Timur.

## 5. KESIMPULAN, KETERBATASAN DAN SARAN Kesimpulan
Berdasarkan  hasil  analisis  dan  interpretasi  yang  dilakukan  oleh  peneliti  dengan menggunkan  teori  institusional  Burns  dan  Scapens  (2000),  maka  posisi  kelembagaan Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur  berada  pada  tahapan reproduction .  Posisi  ini mengharuskan Bappeda Provinsi Jawa Timur agar segera mencari solusi untuk mengatasi permasalahan yang timbul sehingga prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja dapat terinstitusionalisasi secara optimal di organisasi.

## Keterbatasan Penelitian
Dalam  penelitian  ini  terdapat  beberapa  keterbatasan,  baik  keterbatasan  yang melekat  pada  pendekatan  yang  digunakan  maupun  berkaitan  dengan  proses  penelitian sehingga  perlu  diperhatikan  lebih  lanjut  agar  di  masa  mendatang  dapat  diperbaiki. Pertama,  keterbatasan  berkaitan  dengan  obyek  penelitian.  Apabila  peneliti  selanjutnya ingin  meneliti  kembali  tentang  proses  institusionalisasi  penganggaran  berbasis  kinerja sebagai obyek penelitian, maka dapat menambahkan subyek penelitian pada OPD di luar Bappeda  Provinsi  Jawa  Timur  untuk  selanjutnya  dilakukan  komparasi.  Kedua, keterbatasan keikutsertaan. Apabila peneliti selanjutnya ingin memperoleh pemahaman yang  lebih  mendalam  terkait  dengan  obyek  penelitian,  maka  selain  dengan  melakukan wawancara,  observasi  langsung  dan  dokumentasi  sebagaimana  penelitian  ini,  peneliti selanjutnya  dapat  memperluas  teknik  pengumpulan  data  melalui  observasi  partisipasi yang menempatkan peneliti sebagai bagian yang integral dari situasi yang diobservasi.

## Saran
Peneliti memberikan solusi bagi Bappeda Provinsi Jawa Timur berupa saran untuk mengatasi  permasalahan  yang  timbul  dalam  penerapan  penganggaran  berbasis  kinerja, antara lain  (1)  monitoring  dan  evaluasi  seharusnya  dilakukan  secara  rutin  dan  dimulai dari masing-masing unit kerja terkait, (2) pengadopsian sistem yang dapat merumuskan formula  indikator  secara  tepat,  yaitu  lebih  berorientasi  kepada outcome yang  bersifat kuantitatif sehingga mempermudah pengukuran kinerja, (3) membuat suatu sistem atau forum  yang  memfasilitasi  pihak-pihak  terkait  untuk  memudahkan  koordinasi  dalam kegiatan  penyusunan  maupun  pelaksanaan  anggaran,  (4)  harus  ada  komitmen  dari pimpinan untuk memberlakukan sistem reward dan punishment secara proporsional agar pegawai  lebih  disiplin  dalam  kegiatan  penyusunan  dan  pelaksanaan  anggaran  dan  (5) memperbaiki  sistem  rekrutmen  yang  disesuaikan  dengan  beban  tugas  dan  segera merumuskan SOP agar tidak terjadi ketimpangan beban tugas antar unit kerja.

## DAFTAR PUSTAKA
Burns, J., dan R. W. Scapens. 2000. Conceptualizing Management Accounting Change: An Institutional Framework. Management Accounting Research. 11 ( 1): 3-25.
Doyle,  G.  2007. An  Institutional  Framework  Analysis  of  Management  Accounting Innovations:  A  Comparison  of  For  Profit  and  Not  For  Profit  Health .  Paper presented at the 30th Annual Congress of the European Accounting Association, Lisbon.
Guerreiro, R., C. A. Pereira, dan F. Frezatti. 2006. Evaluating Management Accounting Change According to The Institutional Theory Approach. Journal of Accounting & Organizational Change. 3 (2):196-228. Mardiasmo. (2005). Akuntansi Sektor Publik . Yogyakarta: Andi. Miles, M. B., dan A. M. Huberman. 1992. Analisis Data Kualitatif . Jakarta: Universitas Indonesia Press.
Moleong. 2012. Metode Penelitian Kualitatif . Bandung: PT. Remaja Rosdakarya.
Multiganda, J. C. 2013. Budgetary  Governance  and  Accountability  in  Public  Sector Organisations:  An  Institutional  and  Critical  Realism  Approach. Critical Perspectives on Accounting. 24(7-8):518-531.
Pedro, D., dan I. Sanden. 2014. Understanding The Process of Management Accounting Change. Uppsala University: Sweden.
Robalo, R. 2014. Explanations for The Gap between Management Accounting Rules and Routines: An Institutional Approach. Spanish Accounting Review.17(1) : 88-97. Robinson,  M.,  dan  D.  Last.  2009.  A  Basic  Model  of  Performance-Based  Budgeting.
Technical Notes and Manuals. International Monetary Fund Working Paper .
Soekartawi. 1990. Prinsip-Prinsip Perencanaan Pembangunan . Jakarta: Rajawali Press. Young,  R.  D.  2003.  Performance-Based  Budget  Systems. Public  Policy  and  Practice University  of  South  Carolina  Institute  for  Public  Service  and  Policy  Research , South Carolina. 2(2):11-24.
Yuwono, S., T. A. Indrajaya, dan Hariyandi. 2005. Penganggaran Sektor Publik . Malang:
Bayumedia Publishing.
Republik  Indonesia.  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  13  Tahun  2006  tentang
Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.
Republik  Indonesia.  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  54  Tahun  2010  tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara  Penyusunan,  Pengendalian  dan  Evaluasi  Pelaksanaan  Rencana Pembangunan Daerah.