## PARTISIPASI PUBLIK DALAM PENGAMBILAN KEPUTUSAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH (APBD) PROVINSI LAMPUNG

## PUBLIC PARTICIPATION IN DECISION MAKING AND SHOPPING DISTRICT BUDGET REVENUES PROVINCE LAMPUNG
Noverman Duadji Universitas Lampung
Jl. Prof. Dr. Sumantri Brojonegoro no. 1 Bandarlampung, 35145 e-mail: novermanduadji@yahoo.co.id Diterima: 14 Juli 2013; direvisi: 21 Juli 2013; disetujui: 18 September 2013

## Abstrak
Rakyat  sebagai  pemilik  APBD  dan  oleh  karenanya  partsipasi  publik  memiliki  tempat  penting  dalam penyelenggaraan  urusan  publik  dan  tata-kelola  pemerintah  daerah,  khususnya  dalam  pengambilan keputusan  APBD.  Rumusan  masalah  penelitian  ini  adalah:  Apakah  ada  partisipasi  publik  dalam pengambilan keputusan APBD Provinsi Lampung dan pada tingkat apa partisipasi publik itu dilakukan berdasarkan  tangga  Arnstein?.  Tujuan  penelitian  ini  diarahkan  pada:  (1)  penggambaran  tentang partisipasi  publik  dalam  perumusan  keputusan  APBD  Provinsi  Lampung;  dan  (2)  pengkajian  dengan penentuan  derajad  (kategorisasi)  partisipasi  publik  berdasarkan  tangga  partisipasi  Arnstein.  Sementara metode  yang  digunakan  adalah  metode  kualitatif.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  pengambilan keputusan APBD Provinsi Lampung masih merupakan arena dan area elit formal di daerah yang lebih dimaknai  sebagai  proses  politik,  media  transaksi  dan  bargaining  para  elit  sebagai  aktor  yang  terlibat. Hal-hal  yang  bersifat  prosedural  menjadi  lebih  penting  dan  utama,  sementara  aspek  substansial  yang merujuk pada persoalan isi sebagai pengejawantahan kepentingan publik belum menjadi prioritas. Bila dikaitkan  dengan  derajad  dan  tangga  partisipasi  Arnstein,  partisipasi  publik  dalam  pengambilan keputusan APBD Provinsi Lampung berada pada derajad tanda partisipasi yang didominasi anak tangga pemberian informasi dan konsultasi (derajad ke 2 pada anak tangga ke 3 dan ke 4). Atas dasar simpulan diuraikan  diatas,  maka  saran  yang  dapat  diusulkan  untuk  meningkatkan  kualitas  isi  kebijakan  publik perlu  terus  ditumbuh-kembangkannya  partisipasi  publik  yang  lebih  konkrit  dan  lebih  menguat  dalam domain  yang  lebih  luas.  Untuk  itu  diperlukan  komitmen  kuat  dari  Pemerintah  provinsi  Lampung melaui:  (1)  perubahan  mind  set  dari  aktor  formal  kebijakan  yang  menempatkan  partisipasi  publik sebagai  layanan  dasar,  bukan  hanya  sekedar  terbukanya  peluang  dan  akses  berpartisipasi  warga;  (2) penyediaan perangkat legal formal sebagai payung yang mengatur partisipasi publik; dan (3) pembinaan organisasi kemasyarakat dan dukungan finansial yang dianggarkan melalui APBD.
Kata Kunci: Partisipasi Publik, Pengambilan Keputusan, APBD

## Abstract
As we know that the People own the provincial budget (APBD). Although the public participation lies on  more  important  placement  in  operating  the  public  affairs  and  local  governance,  especially  in  the decision  making  of  the  provincial  budget.  The  research  problem  is  stated:  what  is  the  public participation  in  operating  the  provincial  budget  and  what  is  it’s  category  of  the  Aronstein’s participation ladder? The research aimed to: (1) description of   the public participation in operating the  provincial  budget,  and  (2)  analysis  to  classify  the  public  participation  of  the  Aronstein’s participation ladder. According to the reasons of the goal, the qualitative method is used.The research result indicated that the decision making of the provincial budget is the formal actor’s arena and area. It’s  expressed  as  political  process,  transactional  media and  bargaining  among  the  formal actors.  The public participation is in signing of participation, such as give the information and consultative advices. Keywords : Public Participation, Decision Making, Provincial Budge

## PENDAHULUAN
Penjajahan  dalam  kurun  waktu  berabad-abad lamanya telah membuat bangsa Indonesia harus lebih banyak  belajar  dan  memperbaiki  sistem  tata  kelola penyelenggaraan  pemerintahan  warisan  pemerintah kolonial.  Secara  logik,  pastilah  pemerintah  kolonial tersebut akan melindungi kepentingannya di wilayah
teritori  kolonialnya  dan  karenanya    dapat  dipahami jika sistem, pola dan penataan serta penyelenggaraan institusi publik didominasi oleh ‘hegemoni kekuasaan’, anti demokrasi, reformasi, memarjinalisasikan  hak-hak  warga  dan  menutup rapat-rapat  saluran  aspirasi  dan  partisipasi  publik. Terbukti bahwa pola dan  sitem  warisan  kolonial ini, oleh  rezim  orde  lama  dan  orde  baru  tetap
dipertahankan  dimana  tidak  atau  belum  ada  satu landasan legal  formalpun  yang  mengatur pentingnya partisipasi  publik.  Alasan  klise  yang  dijadikan kambing  hitamnya  adalah  rakyat  Indonesia  belum siap berdemokrasi sehingga ‘stabilitas dan kondusivitas perpolitikan nasional perlu dipertahankan  dalam  rangka  mengamankan  jalannya pembangunan  ekonomi  di  Indonesia.  Dengan  kata lain,  adanya  ayat  pembenaran  untuk  melakukan tindakan sengaja membunuh demokrasi (mengorbankan  hak  dan  partisipasi  rakyat)  untuk alasan pembangunan nasional.
Seiring  waktu  perjalanan  sejarah  bangsa, reformasi telah menjadi pintu masuk yang menempatkan rakyat sebagai pilar utama pemerintahan daerah, terjadi perubahan padigma dan aturan  legal  formal  dari  sentralisasi  menjadi desentralisasi;  perubahan  pendekatan  dari  agresif mobilisasi  (kursif  dengan  otoritas)  warga  menjadi pendekatan partisipatif yang lebih bersifat memberdayakan,  yang  antara  lain  bisa  dilihat  dari adanya  UU  Nomor  22/1999  yang  sudah  direvisi dengan lahirnya UU Nomor 32/2004. Ini menunjukkan  adanya  tekad  kuat  (political  will) pemerintah  untuk  mewujudkan  tata-kelola  institusi publik yang lebih demokratis (democratic governance) dengan  menggeser ‘ strutural efficiency model ’ ke arah ‘ local democracy model ’. Pergeseran model  ini  telah  mempertegas  fungsi  desentralisasi untuk mengakomodasi kemajemukan aspirasi masyarakat lokal, adanya penyadaran tentang variasi kehendak politik (political variety) untuk menyalurkan  suara  dan  pilihan  (kepentingan) masyarakat  lokal  yang  pastinya  akan  difasilitasi dengan mempertimbangkannya sebagai input perumusan  kebijakan  (APBD).    Hal  ini  sesuai dengan  substansi  dan  tuntutan  dari  kebijakan desentralisasi  yang  menghendaki  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  berbasis  pada  partisipasi masyarakat sebagai konsep penting karena masyarakat  mempunyai  tempat  sebagai  subyek utama dalam penyelenggaraan otonomi daerah.
Dalam  perspektif  konsep  atau  telaah  teoritik, partisipasi  publik  sangat  memiliki  arti  penting  dan menentukan arah dalam proses pengambilan keputusan  APBD  Provinsi  atau  barangkali  paralel dengan pernyataan bahwa ‘bukanlah kebijakan tanpa partisipasi  masyarakat’  seperti  dapat  ditelusuri  dari tulisan Korten dalam  Syahrir (1984) tentang  ‘ people centered  development ’  (pembangunan  yang  terpusat pada  manusia); Burn dkk (1994) yang  menunjukkan pentingnya partisipasi sebagai strategi untuk menyalurkan  aspirasi  masyarakat  (voice)  dalam proses pemerintah daerah.
Sejalan  dengan  uraian  diatas,  Muluk  (2007) melihat  arti  penting  partisipasi  publik  dari  sudut fungsi, yaitu:
1. Sebagai  sarana  swaedukasi  kepada  masyarakat mengenai  berbagai  persoalan  publik.  Dalam fungsi  ini,  partisipasi  tidak  akan  mengancam
stabilitas  politik  dan  seyogyanya  berjalan  di semua jenjang pemerintahan.
2. Sebagai sarana untuk menampilkan keseimbangan  kekuasaan  antara  masyarakat dan  pemerintah,  sehingga  kepentingan  dan pengetahuan  masyarakat  dapat  terserap  dalam agenda pemerintahan.
Dengan mengacu pada pernyataan diatas, maka sesungguhnya partisipasi publik akan dapat meningkatkan kualitas isi keputusan yang dibuat dan ditetapkan pemerintah daerah yang berbasis kepentingan  dan  pengetahuan  riil  yang  ada  didalam lingkup masyarakat lokal. Partisipasi juga bermanfaat sebagai instrumen pendorong terbangunnya komitmen masyarakat untuk memberikan  dukungan  moral,  turut  membantu  dan bahkan  juga  turut  bertanggungjawab  terhadap keputusan APBD. Atas dasar demikian, maka seperti pernyataan  Antoft  dan  Novack  (1998)  bahwa partisipasi  publik  itu  tidak  dapat  dipandang pemerintah  sebagai  hanya  sebuah  kesempatan  tetapi merupakan  hak-hak  dasar  warga.  Partisipasi  publik juga  harus  dipandang  sebagai  layanan  dasar  dan bagian integral dari local governance.
Kendatipun  demikian,  kenyataan  menunjukkan bahwa  semasa  desentralisasi  untuk  meningkatkan partisipasi  masyarakat  dalam  pemerintahan  daerah segera  mencapai  tujuannya  dan  masih  terkendala oleh kompleksitas persoalan yang dihadapi. Kompleksitas  persoalan  ini  terajut  oleh  adanya dominasi  elit  lokal,  lemahnya  kemauan  politik pemerintah  untuk  menjamin  partisipasi,  belum kuatnya  organisasi  kemasyarakatan  lokal,  dan rendahnya kesadaran masyarakat dalam berpartisipasi.
Dari uraian diatas dan mengingat bahwa rakyat adalah  pemilik  APBD  dan  Pemerintah  Provinsi Lampung,  maka  tentu  menjadi  penting  untuk mengetahui tingkat partisipasi publik dalam pengambilan  keputusan  APBD  Provinsi  Lampung melalui riset. Adapun rumusan masalah penelitian ini adalah:  Apakah  ada  partisipasi  publik  dalam pengambilan  keputusan  APBD  Provinsi  Lampung dan pada tingkat apa partisipasi publik itu dilakukan berdasarkan tangga Arnstein?
Sementara  dari  sisi  tujuan,  penelitian  ini diarahkan pada: (1) pernyataan yang menggambarkan tentang ada atau tidaknya partisipasi  publik  dalam  perumusan  keputusan APBD  Provinsi  Lampung;  dan  (2)  pengkajian dengan  penentuan  derajad  (kategorisasi)  partisipasi publik  dalam  perumusan  keputusan  APBD  Provinsi Lampung berdasarkan tangga partisipasi Arnstein.

## METODE PENELITIAN
Sesuai  dengan  rumusan  masalah  dan  tujuan, penelitian  ini  menggunakan  metode  kualitatif  untuk mendeskripsikan  dan  memahami  esensi  tingkatan partisipasi  yang  dilakukan  warga  melalui  kelompok
(group)  dalam  pengambilan  keputusan  APBD Provinsi  Lampung.  Adapun  yang  menjadi  informan penelitian ini didasarkan pada pertimbangan kompetensi  masing-masing  yang  diklasifikasikan menjadi  2  (dua)  kelompok.  Kelompok  pertama meliputi: (1) aktor formal dari unsur eksekutif terdiri dari:  (a)  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur,  (b) Sekretaris  Daerah,  dan  (c)  SKPD-SKPD;  dan  dari unsur  legislatif  (DPRD)  terdiri  dari:  (a)  Ketua DPRD, (b) Wakil Ketua DPRD dan 9 orang anggota DPRD.  Kelompok  kedua  adalah  ditujukan  untuk menggali  partisipasi  kolektif  warga  yang  terdiri  dari 7  organisasi  kemasyarakatan  (LSM  dan  kelompok- kelompok sosial kemasyarakatan akar rumput). Data dan  informasi  diperoleh  melalui:  1)  Observasi,  2) Wawancara dan 3) penelusuran dokumen. Sedangkan  instrumen  utama  penelitian  ini  adalah peneliti.  Teknik  analisis  menggunakan  analisis interaktif  dari  Miles  dan  Huberman  (1992).  Analisis data  dilakukan  secara  bersamaan  dengan  aktivitas pengumpulan data. Analisis kualitatif  ini didasarkan pada  reduksi  data  dan  penyajian  data  menjadi  pola, kategori atau tema tertentu dengan narasi verbal.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Partisipasi Publik dalam Pengambilan Keputusan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Provinsi Lampung dalam Konteks

## Administrasi Publik
Sebagai  nilai  dasar  demokrasi,  tentunya partisipasi  publik  menjadi  perhatian  dan  tempat utama  dalam  administrasi  publik  yang  tertuang dalam ide yang mencakup 2 (dua) domain, yaitu: (1) manajemen  partisipatif  dan  (2)  partisipasi  publik dalam  administrasi  publik  (Muluk,  2004:  29).  Jika ditelusuri  lebih  jauh  lagi,  domain  manajemen partisipatif  tertuang  didalam  karya  Osborne  dan Gaebler  (1992)  tentang  ‘reinventing  govermance’ yang  didalamnya  paling  tidak  memuat  2  (dua) prinsip  yang  bersinggungan  dengan  partisipasi publik. Pertama, prinsip ‘community owned government:  empowering  rather  than  serving’  yang menunjukkan  betapa  pentingnya  partisipasi  publik didalam administrasi publik. Kedua, prinsip ‘decentralized  government:  from  hierarchy  to participation  and  teamwork’  yang  menunjukkan pentingnya  manajemen  partisipatif  yaitu  partisipasi
karyawan  (aparatur  publik)  dalam  penyelenggaraan administrasi publik. Namun dalam konteks penelitian ini,  lebih  difokuskan  pada  prinsip  pertama,  yaitu partisipasi publik (warga) dalam administrasi publik, bukan dimaknai sebagai partisipasi aparatur publiknya  sebagai  sesuatu  konten  dari  manajemen partisipatif.
Dalam  konteks  pada  umumnya,  partisipasi publik  dimaknai  sebagai  keikutsertaan  masyarakat dalam  semua  proses  dan  tahapan  pembuatan keputusan,  baik  yang  bersifat  manipulatif  ataupun yang  bersifat  spontan.  Partisipasi  manipulatif mengandung  pengertian  bahwa  partisipan  tidak merasa  dipaksa  untuk  melakukan  sesuatu,  namun sesungguhnya  partisipan  diarahkan  untuk  berperan serta  oleh  kekuatan  di  luar  kendalinya.  Oleh  karena itu, partisipasi bentuk ini disebut dengan ‘teleguided participation’  (Rahmena,  1992:  116).  Sedangkan partisipasi  spontantan  oleh  Midgley  (1986:  27) dimaknai  sebagai  “a  voluntary  and  autonomous action on the part of the people to organize and deal with their problems unaided by government or other extrernal agent”. Kutipan ini memberikan pengertian tentang  tindakan  sukarela  dan  mandiri  sebagian orang  untuk  mengorganisir  dan  memecahkan persoalan mereka tanpa diintervensi oleh pemerintah atau  agen  eksternal  yang  ada  di  sekililing  mereka. Pada  konteks  yang  lebih  khusus,  Briant  dan  White memaknai  partisipasi  sebagai  partisipasi  masyarakat atau  penerima  manfaat  dalam  pembuatan  rancangan dan  pelaksanaan  proyek.  Pernyataan  Briant  dan White ini  memberikan  sinyalemen bahwa partisipasi tentang  perlunya  keterbukaan  terhadap  persepsi  dan perasaan  warga,  perhatian  yang  lebih  fokus  pada perbedaan  dan  perubahan  yang  akan  dihasilkan  dan perimbas  pada  peningkatan  kualitas  kehidupan warga,  serta  kesadaran  mengenai  kontribusi  yang dapat  diberikan  warga  untuk  menjamin  jalannya penyelenggaraan  tata-kelola  institusi  publik  sesuai sasaran ‘governance paradigm’.
Pada konteks empiris tentang partisipasi publik dalam  pembuatan  keputusan APBD  Provinsi Lampung  dapat  dijelaskan  dengan  menjelajahi  3 (tiga)  hal  utama,  yaitu:  (1)  ketersediaan  landasan legal  formal  partsipasi  publik;  (2)  jariangan  dan saluran  serta  wujud  keterlibatan  (partisipasi)  publik, dan  (3)  proporsi  (persentase)  alokasi  pembiayaan antara  keperluan  publik  (pembangunan)  dengan
Tabel 1. Gambaran tentang ketersediaan perangkat landasan legal formal partisipasi publik dan perbandingan besaran anggaran belanja publik dengan belanja rutin dalam konten APBD Provinsi Lampung
No. Tahun APBD Provinsi Lampung Ketersediaan Perangkat Landasan Legal Formal Partisipasi Publik (ada/tidak ada) Belanja Publik (Pembangunan) (%) Belanja Rutin (Pegawai/Organisasi) (%) 1 2009 Tidak ada 38 62 2 2010 Tidak ada 46 54 3 2011 Tidak ada 57 43
Sumber: Hasil olah dokumen APBD dan wawancara
kepentingan  pembiayaan  rutinitas  keorganisasian (pemerintah  provinsi)  sebagai  cermin  isi  (konten) APBD  Provinsi  Lampung  yang  berpihak  atau  tidak kepada kepentingan publik.
Gambaran  yang  menunjukan  tentang  kuatnya komitmen  (political  will)  Pemerintah  Provinsi Lampung  dalam  memaknai  urgensi  dan  pentingnya partisipasi  publik  akan  terlihat  dari  ketersediaan perangkat  aturan  sebagai  landasan  formal  yang disiapkan  untuk  melindungi  partisipasi  publik tersebut.  Terlebih  lagi  apabila  pemerintah  ingin benar-benar  menempatkan  partisipasi  publik  bukan lagi  sekedar  kerelaan  dan  kebaikan  hati  pemerintah membuka  akses  partisipasi  warga,  tetapi  sebagai layanan dasar yang melekat pada diri warga tersebut. Karena  dengan  adanya  perangkat  aturan  partisipasi publik,  bukan  saja  sekedar  pemberian  ruang  bagi terciptanya  akses  partisipasi  publik,  tetapi  juga dilengkapi dengan konsekuensi yang mengikat kedua belah pihak (pemerintah dan warga).
Namun sayang, berdasarkan pengkajian dokumen  tiga  tahun  terakhir  (2009,  2010  dan  2011) pembuatan  keputusan  APBD  Provinsi  Lampung bahkan  berlanjut  hingga  tahun  2013  sekarang  ini, belum  ada  payung  legal  formal  baik  berupa Peraturan  Daerah  atau  Peraturan  Gubernur  yang secara  eksplisit  mengatur  partisipasi  publik  dalam pembuatan  keputusan  APBD.  Wawancara  terhadap para  elit  pemerintah  daerah  dan  legislatif  (DPRD) juga  menunjukan  anggapan  tentang  belum  terlalu pentingnya  ketersediaan  landasan  legal  formal  yang mengatur partisipasi publik. Lebih lanjut, pandandangan mereka menyatakan bahwa partisipasi publik itu sudah  melekat dengan adanya UU Nomor 32/2004.  Disamping  itu,  partisipasi  masih  sebatas dimaknai  sebagai  kegiatan  pemerintah untuk membuka  peluang  dan  akses  masyarakat  untuk terlibat  dalam  proses  pembuatan  keputusan  APBD melalui  mekanisme  penjaringan  aspirasi  masyarakat (jaring  asmara).  Oleh  karenanya,  pada  sisi  ini  jelas mengindikasikan  bahwa  aktor  formal  (Pemerintah dan  DPRD)  Provinsi  Lampung  belum  secara  serius menghendaki  keterlibatan  aktif  (partisipasi)  publik, bahkan  perilaku  keseharian  para  elit  formal  ini alergi,  menutup  rapat-rapat  pintu  dan  peluang  atau terkesan memarjinalkan partisipasi publik.
APBD  Provinsi  Lampung  lebih  menunjukan mobilisasi dan distribusi anggaran untuk mewujudkan  tujuan  ganda,  yaitu:  (1)  lebih mengesankan  pada  aspek  perealisasian  kepentingan internal  SKPD,  dan  (2)  kepentingan  mobilisasi kepentingan  dan  intrik  politik  dari  top  leader eksekutif dan legislatif daerah.
Wacana partisipasi para elit (aktor) formal baru sebatas  jargon  simbolis  yang  diwujudkan  dengan jaring  asmara  melalui  mekanisme hearing (dengar pendapat)  dan  diskusi  dengan  para  akademisi  atau dengan  beberapa  LSM  sebagai  pelengkap  dan jastifikasi bahwa pembuatan keputusan APBD sudah melibatkan  warga  tanpa  disertai  oleh  konsekuensi
yang  mengikat  kedua  belah  pihak  dan  perubahan konten APBD yang lebih mencerminkan kepentingan warga.
Hasil  investigasi  lapang  menemukan  bahwa kekuatan  masyarakat  sipil  merupakan  kelompok yang  termasuk  ‘agenda  setters’,  yaitu:  LSM  yang aktif  menyuarakan  hak-hak  warga  dan  mengkritisi APBD, aktivis kampus (mahasiswa), pers, organisasi masa,  kelompok  kepentingan,  tokoh  adat  dan organisasi  akar  rumput  lainnya.  Kelompok  (group) masyarakat sipil ini setiap tahun pembahasan APBD selalu  diundang  untuk  menghadiri  musrenbang provinsi,  tetapi  kehadiran  mereka  hanya  pada pembukaan  musrenbang  provinsi  saja  dan  tidak terlibat  dalam  pembahasan  masing-masing  rencana (program) sebagai tahapan penting dalam mekanisme dan  proses  pembahasan  APBD  Provinsi  Lampung. Hal  lain  yang  berhasil  dijumpai  adalah  aktivitas kekuatan  masyarakat  sipil  diluar  arena  musrenbang provinsi  dalam  rangka  mempengaruhi  proses pembuatan keputusan APBD Provinsi Lampung juga belum dilakukan.
Uraian  diatas  mencerminkan  bahwa  tingkat partisipasi  publik  dalam  pembuatan  keputusan APBD  Provinsi  Lampung  masih  sangat  rendah. Artinya  jaringan  dan  akses  partisipasi  publik  belum terbangun  baik  untuk  mewujudkan participatory budgeting maupun  dalam  makna participatory governance . Identifikasi faktor penyebabnya adalah: (1)  belum  ada  payung  legal  formal  yang  mengatur partisipasi  publik  pada  level  pemerintah  daerah sebagai  landasan  tata-kelola  dan  penyelenggaraan pemerintahan (governance); (2) pemaknaan partisipasi  publik  masih  sebatas  formalitas-simbolis yang hanya dijadikan jastifikasi dukungan publik; (3) lemahnya  posisi  tawar  organisasi  dan  lembaga kemasyarakatan yang hanyut terbawah arus permainan  politik  transaksional  para  elit  (aktor) formal  dengan  alasan  karena  keterbatasan  finansial untuk  jalannya  organisasi  dan  sudah  tentu  perlu mendapatkan  dukungan  pembiayaan  pemerintah melalui  mekanisme  APBD;  dan  (4)  terjadinya konflik  kepentingan  baik  diantara  para  elit  formal maupun sesama organisasi kemasyarakatan.
Jika  uraian  diatas  ditautkan  dengan  kilas  balik sejarah  perkembangan  partisipasi  jelas  menampakan sesuatu hal keparalelan. Selama ini partisipasi hanya dimaknai  dalam  arti  politik  sempit,  yaitu  praktek- praktek  pemberian  suara,  keanggotaan  dalam  partai, kegiatan  dalam  kumpulan  sukarela,  gerakan  protes dan  kegiatan  lain  sejenis.  Padahal  dalam  makna politis,  partisipasi  jauh  memiliki  arti  dan  makna strategis dari kegiatan praktek-praktek yang berskala kecil dengan lingkup yang sangat terbatas. Partisipasi politis dalam makna sesungguhnya dapat diklasifikasikan  kedalam  2  (dua)  ranah  strategis. Pertama,  partisipasi  horizontal  yang  melibatkan masyarakat  secara  kolektif  untuk  mempengaruhi keputusan  kebijakan.  Kedua,  partisipasi  pada  arena vertikal  yang  terjadi  ketika  anggota  masyarakat
mengembangkan  hubungan  dan  interaksi  tertentu dengan kelompok elit dan pejabat yang  memberikan manfaat kepada kedua belah pihak.
Selain partisipasi dalam perencanaan, implementasi  dan  penerima  manfaat  seperti  yang dijelaskan  Briant  dan  White,  maka  Griesgraber  dan Gunter  (1996)  memberikan  penambahan  aspek partisipasi  dalam  evaluasi  keputusan  kebijakan dengan mengartikulasikan partisipasi sebagai mekanisme yang membutuhkan keikut-sertaan masyarakat  dalam  suatu  program,  mulai  dari  tahap identifikasi  sampai  pada  tahap  implementasi  dan evaluasi.
Dengan  demikian,  pengertian  partisipasi  oleh Midgley  (1986:  23-24)  dapat  diklasifikasikan menjadi 2 pokok utama. Pertama, partisipasi popular yang  berkenaan  dengan  isu  yang  lebih  luas  tentang pembangunan sosial dan penciptaan peluang keterlibatan rakyat dalam kehidupan politik, ekonomi  dan  sosial  dari  suatu  bangsa.  Kedua, partisipasi  masyarakat  yang  berkonotasi  ‘the  direct involvement  of  ordinary  people  in  local  affairs’ berupa  keterlibatan  langsung  tingkatan  masyarakat tertentu dalam urusan-urusan pada level daerah/lokal.  Lebih  lanjut  Midgley  (1986:  24) memperjelas  pengertian  partisipasi masyarakat sebagai:  “the  creation  of  oppurtunities  to  enable  all members  of  a  community  and  the  larger  to  actively contribute to and  influence the development process and to share equitably in the fruits of development”. Kutipan  ini  memberikan  penenkanan  tentang perlunya upaya penciptaan peluang yang memungkinkan  semua  anggota  masyarakat  untuk berkontribusi secara aktif dalam proses pembangunan dan mempengaruhinya serta menikmati  manfaat  pembangunan  tersebut  secara merata.
Dengan  mempertimbangkan  beberapa  uraian tersebut  berarti  partisipasi  masyarakat  merupakan peran  serta  secara  aktif  dalam  proses  perencanaan, pelaksanaan,  evaluasi  dan  penerimaan  manfaat  dari keputusan  kebijakan  dengan  mempertimbangkan otonomi  dan  kemandirian  masyarakat.  Partisipasi berhimpit dengan makna ‘involvement’ dan ‘empowerment’.  Partisipasi  itu  terentang  dari pembuatan kebijakan, implementasi dan hingga pada kendali  warga  terhadap  keputusan  kebijakan.  Dan oleh  karenanya,  demokrasi  administrasi  publik merupakan  syarat  tumbuh  dan  berkembangnya partisipasi publik tersebut. Kini partisipasi tidak lagi dipandang sebagai sebuah kesempatan yang diberikan  oleh  pemerintah  karena  kemurahan hatinya,  tetapi  lebih  kepada  pemahaman  bahwa partisipasi  merupakan  layanan  dasar  dan  bagian integral  dari  pemerintah  daerah  (local  government) seperti yang tertuang dalam ‘citizen-centred government’  yang  menyatakan  bahwa  partisipasi
publik merupakan instrumen bagi ‘good governance’.
Berkaitan  dengan  partisipasi  publik,  Graham dan  Philips  (1998:225)  mempublikasikan  hasil  studi tentang  karakteristik  partisipasi  publik  pada  tataran ‘local  government’,  yang  meliputi:  (1)  keterlibatan warga dalam keseluruhan proses pemilihan kota; (2) pada tingkat minimum, partisipasi publik melibatkan interaksi  dan  komunikasi  dua  arah  yang  diikuti dengan  potensi  untuk  mempengaruhi  keputusan kebijakan  dan  outcome-nya;  partisipasi  melibatkan individu  dan  kelompok,  baik  yang  bersifat  ad  hoc maupun  yang  bersifat  stakeholders  permanen.  Jadi partisipasi  publik  dalam  pemerintah  daerah  dapat dipahami  sebagai  keterlibatan  langsung  masyarakat secara  sukarela  dan  mandiri  dalam  pembuatan keputusan,  implementasi,  evaluasi  dan  dampak keputusan berupa manfaan bagi kehidupan masyarakat  sebagai  wujud  pelaksanaan  otonomi daerah.
Arnstein  (1971:70)  memperkenalkan  ladder  of participation (tangga partisipasi) dengan mengkategorikan  partisipasi  sebagai  kekuasaan warga  dalam  mempengaruhi  perubahan  dalam pembuatan kebijakan. Menurut konsep ini terdapat 3 (tiga)  derajad  partisipasi  yang  kemudian  dirinci  lagi kedalam 8 (delapan) anak tangga partisipasi.
Derajad  pertama  merupakan  derajad  yang terendah  dan  disebut    dengan  nonpartisipan. Aktivitas  partisipasi  yang  terjadi  di  daerah  ini sebenarnya  merupakan  distorsi  partisipasi.  Tujuan yang  sebenarnya  tidak  untuk  mendukung  rakyat berpartisipasi  dalam  pembuatan  dan  implementasi keputusan,  tetapi  lebih  sekedar  tujuan  penguasa untuk  mendidik  dan  menyenangkan  partisipan. Derajad  ini  melingkupi  anak  tangga  manipulasi  dan terapi.
Derajad kedua adalah derajad yang menunjukkan  adanya  tanda  partisipasi  (tokenism) dimana  keterlibatan  warga  sudah  lebih  tinggi  dari derajad pertama. Derajad kedua ini melingkupi anak tangga pemberian informasi, konsultasi dan penentraman  (placation).  Sudah  terjadi  aktivitas dialog  dengan  publik  yang  berarti  warga  memiliki hak  untuk  didengar  pendapatnya  meskipun  tidak terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan. Pemberian informasi menandakan adanya komunikasi  satu  arah  dari  pihak  pengendali  otoritas (penguasa)  kepada  publik  melalui  penyebaran pamflet, pengumuman dan laporan tahunan. Konsultasi  menunjukkan  dialog  dua  arah  melalui survey  sikap,  temu  warga,  dan  dengar  pendapat publik.  Sementara  penentraman  melibatkan  aktivitas yang  lebih  dalam  dengan  mengajak  masyarakat terlibat dalam komite pembuatan kebijakan meskipun  penguasa  tetap  sebagai  pemegang  kendali utama pembuat dan penentu kebijakan.
Derajad  ketiga  adalah  kendali  warga  yang memberikan  peluang  keterlibatan  lebih  kuat  dalam pembuatan  kebijakan.  Warga  ambil  bagian  secara langsung  baik  dalam  pengambilan  keputusan maupun pelayanan publik. Derajad ini mencerminkan  adanya  redistribusi  kekuasaan  dari pemerintah  kepada  masyarakat.  Terdapat  3  (tiga) anak  tangga  dalam  derajad  ini,  yaitu:  kemitraan, kuasa yang didelegasi dan kendali warga.
Dengan  merujuk  pada  penjelasan  Arnstein tentang  derajad  dan  anak  tangga  partisipasi  diatas, maka  dalam  praktek  penyelenggaraan  pemerintah daerah,  khususnya  tentang  partisipasi  publik  dalam pembuatan  keputusan  APBD  Provinsi  Lampung lebih  banyak  diwarnai  oleh  karakteristik  yang melekat  pada  derajad  kedua,  yaitu  derajad  tanda partisipasi,  yaitu  anak  tangga  pemberian  informasi dan  konsultasi  seperti  yang  tergambar  dalam  uraian hasil penelitian sebelumnya.

## SIMPULAN
Pengambilan keputusan APBD Provinsi Lampung  masih  lebih  dimaknai  sebagai  proses politik  dan  sebagai  media  transaksi  maupun bargaining para elit sebagai aktor yang terlibat. Hal- hal  yang  bersifat  prosedural  menjadi  lebih  penting dan  utama,  sementara  aspek  substansial  yang merujuk pada persoalan isi sebagai pengejawantahan kepentingan  publik  belum  menjadi  prioritas.  Bila dikaitkan  dengan  derajad  dan  tangga  partisipasi Arnstein,  partisipasi  publik  dalam  pengambilan keputusan  APBD  Provinsi  Lampung  berada  pada derajad  tanda  partisipasi  yang  didominasi  anak tangga  pemberian  informasi  dan  konsultasi  (derajad ke 2 pada anak tangga ke 3 dan ke 4).
Sehubungan  dengan  hal  diatas,  maka  dari  sisi isi kebijakan lebih mencerminkan produk kepentingan aktor yang terlibat didalamnya, ketimbang mencerminkan kepentingan dan
kebutuhan  publik  yang  sesungguhnya.  Aktor kebijakan sangat mendominasi dalam semua tahapan,  baik  pada  saat  permusan  hingga  sampai pada  tahapan  penetapan  APBD  Provinsi  Lampung. Terjadi  pengabaian  aspirasi,  kritik  dan  isu-isu prioritas yang dimunculkan oleh kekuatan masyarakat  serta  terjadinya  marjinalisasi  akses kekuatan  masyarakat  dalam  proses  dan  tahapan penggodogan  APBD  Provinsi  Lampung.  Akibatnya tindakan  dan  perilaku  aktor  kebijakan  tidak  dapat dikontrol (diawasi) dan tidak banyak mempertimbangkan aspirasi publik sehingga substansi APBD menjadi bias. Dan pola-pola seperti inilah  yag  sering  dipersonifikasikan  sebagai  fable atau  animal  politic  (politik  dagang  sapi),  belum mengakar pada konteks dan tujuan demokrasi politik yang  lebih  mengedepankan  terjadinya  demokratisasi manajemen institusi publik sehingga terjadi kesetaraan  antara  ‘ state ’  dan  ‘ public ’  dalam melakukan interaksi.
Atas  dasar  simpulan  yang  telah  diuraikan diatas,  maka  saran  yang  dapat  diusulkan  untuk meningkatkan  kualitas  isi  kebijakan  publik  perlu terus  ditumbuh-kembangkannya  partisipasi  publik yang lebih konkrit dan lebih menguat dalam domain yang lebih luas. Untuk itu diperlukan komitmen kuat dari  Pemerintah  provinsi  Lampung  melaui:  (1) perubahan mind set dari aktor formal kebijakan yang menempatkan  partisipasi  publik  sebagai  layanan dasar,  bukan  hanya  sekedar  terbukanya  peluang  dan akses berpartisipasi warga; (2) penyediaan perangkat legal  formal  sebagai  payung  yang  mengatur partisipasi  publik;  dan  (3)  pembinaan  organisasi kemasyarakat dan dukungan finansial yang dianggarkan melalui APBD.
Kendali Warga

## Kuasa yang dideligasi
Kemitraan Penentraman Konsultasi Pemberian Informasi Terapi Manipulasi 8 7
6
5
4 3 2 1 Derajad kuasa warga Derajad tanda partisipasi Nonpartisipasi
Sumber: Arnstein (1971)
Gambar 1. Derajad dan Tangga Partisipasi Aronstein.

## DAFTAR PUSTAKA
Antoft, K dan Novack, J. 1998. Grassroots Democracy: Local Government in the Maritimes. Nova Scotia: Henson College and Dalhousie University. Arnstein, S.R. 1971. Eight rungs on the ladder of citizen participation  in  Edgard  S.  Cahn  and  Barry  A. Passet.
Citizen
Participation:
Effecting Community Change. New York: Praeger Publisher. Bryant,  C  and  White,  L.G.  1987.  Manajemen Pembangunan untuk Negara Berkembang. Terjemahan  Rusyanto  L.  Simatupang.  Jakarta: LP3ES. Cresswell,  J.W.  2002. Desain  Penelitian:  Pendekatan Kualitatif  dan  Kuantitatif .  Terjemahan  Nur Khabibah. Jakarta: KIK Press. Dwijowijoto, R.N. 2003. Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi,  dan  Evaluasi. Jakarta:  PT  Elex Media Komputindo. Faisal, S. 1986. Penelitian Kualitatif: Dasar-Dasar dan Aplikasinya . Malang: Y3A IKIP Malang. Friedmann,  J  .1992. Empowerment: The  Politics  of
Alternative Development .
Massachusetts: Blackwell Publisher. Graham,  K.A  and  Philips,  S.D.  1998.  Making  Public Participation More Effective. Toronto: Institute of Public Administration of Canada. Griesgraber, J.M and Gunter, B.G. 1996. Development: New paradigms and principles for the twenty-first century. East Haven: Pluto Press.
Jones,  C.  O.  1996. Pengantar  Kebijakan  Publik . Terjemahan Ricky Istamto. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.
Korten,  D.C.  1988.  Pembangunan  yang  Berpusat  pada
Rakyat:  Menuju  Suatu  Kerangka  Kerja  dalam David  C.  Korten  dan  Sjahrir  Pembangunan Berdimensi  Kerakyatan.  Terjemahan  A.  Setiawan
Abadi. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Mardikanto,  T.  2010. Konsep-Konsep  Pemberdayaan Masyarakat . Solo: Fakultas Pertanian UNS. ___________.2010. Model-Model Pemberdayaan Masyarakat . Solo: Fakultas Pertanian UNS. Midgley,  J.  1986.  Introduction:  Social  Development, the State and Participation. New York: Methuen.
Miles,  M.  dan  Huberman,  A.M.  1992. Analisis  Data Kualitatif .  Terjemahan  Tjetjep  Rohandi  Rohidi. Jakarta: UI Press. Muluk,  M.R.K.  2007.  Menggugat  Partisipasi  Publik dalam Pemerintah Daerah: Sebuah Kajian dengan Pendekatan  Berpikir  Sistem.  Malang:  Lembaga Penerbitan  &  Dokumentasi  FIA  Unibraw  dan Bayu Media Publishing.
Osborne,  D  and  Gaebler,  T.  1992.  Reinventing
Government:  How  the  Entrepreneurial  Spirit  in Transforming  the  Public  Sector.  New  York:  A William Patrick Book.
Rahmena,  M.  1992.  The  Development  Dictionary:  a Guide  to  Knowledge  as  Power.  New  Jersey:  Zed Books.