## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
MENGUNGKAP PRAKTIK SENJANGAN ANGGARAN PADA ORGANISASI NIRLABA: BADAN PENGELOLA DANA AMANAT (STUDI ETNOMETODOLOGI)
Tsani Aji Novarima Unti Ludigdo Yeney W. Prihatiningtias Universitas Brawijaya tsaninov@gmail.com

## Abstract
The purpose of this study is to understand how budgetary slack occurs in operational funds of the  Badan Pengelola Dana Amanat which is a non-profit organization. This research uses qualitative research method interpretive  with  etnometodology  approach.  Data  collection  was  conducted  through  interviews  with  key informants  who have roles in the Tim Penyusun Rencana Kerja Anggaran Tahunan (RKAT). The results show that budgetary participation in the process of budgeting operational funds encourages individuals to commit  budgetary  slack.  Budgetary  slack  are  made  by  individuals  by  targeting  lower  membership coverage  than  actual  potential,  and  calculating  higher  operational  costs  than  necessary  ones.  This  study proves that non-profit organizations are not sterile from budgetary slack.

## Keywords:
Budgetary participation; budgetary slack; ethnometodology; Badan Pengelola Dana Amanat
Anggaran  diperlukan  organisasi  tidak  semata-mata  untuk  mengalokasikan  sejumlah  uang  yang diperlukan  untuk  menggerakan  aktivitas  organisasi,  tetapi  anggaran  diperlukan  sebagai  alat manajemen untuk perencanaan, koordinasi dan pengendalian. Menurut Nasehatun (1999), anggaran mempunyai  hubungan  yang  erat  dengan  3  (tiga)  fungsi  manajemen  yaitu  fungsi  perencanaan ( planning ), fungsi koordinasi ( coordinating ), dan fungsi pengendalian ( control). Anggaran sebagai fungsi  perencanaan  dapat  dimaknai  bahwa  setiap  organisasi  mempunyai  tujuan  yang  hendak dicapai,  baik  tujuan  bersifat  jangka  pendek  maupun  jangka  panjang.  Untuk  mencapai  tujuannya tersebut, organisasi perlu menetapkan kebijakan yang berisi rencana kegiatan yang diikuti dengan dana  yang  dibutuhkan  untuk  menjalankan  kegiatan  tersebut.  Ini  artinya  anggaran  mempunyai fungsi perencanaan. Anggaran sebagai fungsi koordinasi mempunyai arti bahwa anggaran melihat organisasi  secara  utuh,  artinya  segala  kegiatan  organisasi  harus  tercermin  dalam  anggaran organisasi  agar  dapat  terkoordinasikan  dengan  baik  dan  untuk  menghindari  tumpang  tindih anggaran atau keuangan organisasi. Dengan demikian, anggaran berperan dalam fungsi koordinasi dalam organisasi. Anggaran sebagai fungsi pengendalian berarti anggaran mempunyai fungsi untuk mengendalikan aktivitas  organisasi  dan  biaya  yang  dikeluarkan  oleh  organisasi agar  sumber  daya yang  dimiliki  organisasi  dapat  dimanfaatkan  sesuai  dengan  yang  direncanakan.  Organisasi  perlu melakukan  kegiatan  monitoring  dan  evaluasi  untuk  mengetahui  kesesuaian  antara  pelaksanaan anggaran  ( budget  executing )  dan  anggaran.  Perbandingan  tersebut  diperlukan  untuk  memastikan bahwa tidak ada penyimpangan anggaran.
Anggaran  juga  dipahami  sebagai  alat  untuk  mencapai  tujuan  organisasi  dengan merencanakan  alokasi  sumber  daya  keuangan  untuk  mendukung  aktivitas-aktivitas  organisasi dalam  jangka  waktu  tertentu.  Anggaran  yang  baik  dapat  menyelaraskan  antara  tujuan  organisasi, strategi  yang  telah  ditetapkan  pimpinan,  dan  kegiatan  yang  dilakukan  oleh  unit-unit  di  tubuh organisasi.  Oleh  karena  itu,  dalam  jangka  waktu  tertentu,  aktivitas  organisasi  dapat  dilakukan sesuai dengan yang telah direncanakan dan dapat mencapai tujuan organisasi. Sebaliknya, anggaran

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
yang kurang atau berlebihan menggambarkan perencanaan aktivitas yang tidak disusun secara tepat dan berpotensi untuk dilakukan revisi atau perbaikan (Stoner dan Wankel, 2003).
Di  banyak  organisasi,  pimpinan  melibatkan  jajaran  di  bawahnya  dalam  menyusun anggaran. Keterlibatan bawahan dalam penyusunan anggaran dikarenakan bawahan dianggap lebih mengetahui  aktivitas  di  unit  yang  menjadi  tanggung  jawabnya  secara  langsung  dibandingkan dengan pimpinan. Keterlibatan ini lazim disebut partisipasi anggaran. Menurut  Brownnell (1982), partisipasi  anggaran  merupakan  upaya  pimpinan  melibatkan  manajer  dalam  proses  pencapaian target anggaran organisasi. Partisipasi anggaran merupakan bagian dari gaya kepemimpinan yang melibatkan  manajer  dalam  pengambilan  keputusan  mengenai  anggaran  organisasi.  Pimpinan mengharapkan  adanya  pengaruh  terhadap  kinerja  manajer  ketika  mereka  dilibatkan  dalam  proses penyusunan anggaran. Anggaran bisa juga dijadikan sebagai ukuran kriteria kinerja manajer dalam memenuhi kepentingan pimpinan yang “dipaksakan” melalui anggaran (Schiff dan Lewin, 1970). Namun  demikian,  partisipasi  bawahan  dalam  menentukan  anggaran  membuka  peluang  bawahan untuk menentukan jumlah anggaran sesuai dengan kepentingan mereka.
Ketika  kepentingan  pribadi  manajer  masuk  dalam  penyusunan  anggaran,  anggaran  yang disusun pun tidak lagi objektif alias menjadi bias. Anggaran yang pada dasarnya merupakan suatu estimasi  akan  aktivitas-aktivitas  masa  mendatang  dapat  dimanfaatkan  oleh  manajer  untuk memasukan  informasi  yang  mengandung  unsur  kepentingan  pribadi  manajer.  Anggaran  bias mencerminkan adanya gap antara proposal anggaran dengan kebutuhan anggaran sebenarnya atau senjangan anggaran (Lukka, 1988).
Senjangan  anggaran  dapat  juga  sengaja  diciptakan  oleh  manajer  dengan  membuat  target anggaran  yang  mudah  tercapai.  Ini  dimaksudkan  agar  manajer  dapat  dengan  mudah  memenuhi target anggaran sehingga dapat memperoleh penilaian kinerja yang baik dari pimpinan. Pimpinan akan  menilai  bahwa  manajer  mempunyai  kemampuan,  motivasi,  dan  kompetensi  di  bidang  yang menjadi tanggung jawabnya, tanpa mengetahui adanya deviasi yang diciptakan oleh manajer dalam penyusunan  anggaran  agar  mudah  tercapai  (Wibowo,  2007).  Kondisi  ini  akan  menghasilkan reward yang diharapkan. Kondisi ini tentunya merupakan keuntungan bagi manajer yang memang aktif terlibat dan mempunyai pengaruh terhadap penyusunan anggaran (Brownnell, 1982). Reward dari  pimpinan  –  bisa  berupa  kompensasi,  peringkat  jabatan,  promosi,  atau  penggajian  –  menjadi tujuan  individu  manajer  yang  terlibat  dalam  penyusunan  anggaran.  Senjangan  anggaran  yang menghasilkan  anggaran  yang  mudah  dicapai  dan  bersifat  menghindari  risiko,  telah  mengantarkan pada  penilaian  bahwa  kontribusi  manajer  melalui  tercapainya  target  anggaran  telah  membantu organisasi  mencapai  tujuannya.  Dengan  demikian,  manajer  tersebut  (tampak)  pantas  memperoleh reward .
Penelitian  yang  dilakukan  Lukka  (1988)  juga  menunjukkan  bahwa  adanya  kepentingan manajer  agar  kinerjanya  dinilai  baik  mendorong  manajer  untuk  membuat  anggaran  yang  mudah untuk dicapai sehingga proposal anggaran yang dibuat tidak sesuai dengan estimasi anggaran yang sebenarnya. Senada dengan penelitian tersebut, Young (1985) menemukan bukti bahwa senjangan anggaran  merupakan  upaya  manajer  mengecilkan  kemampuan  produktifnya  ketika  diberi kesempatan  memilih  standar  kerja  untuk  mengurangi  risiko  ketika  kinerjanya  dievaluasi. Kesempatan untuk menentukan kinerjanya sendiri digunakan manajer untuk memilih standar kerja yang  aman  untuk  menghindari  risiko  saat dilakukan  penilaian  kinerja  mereka melalui  mekanisme evaluasi.  Penelitian  Lukka  (1988)  dan  Young  (1985)  makin  menguatkan  pendapat  Brownnell (1982)  di  atas  bahwa  kepentingan  untuk  memperoleh  penilaian  kinerja  yang  baik  dari  pimpinan memotivasi manajer untuk menciptakan senjangan anggaran.
Asimetri  informasi  adalah  faktor  lain  yang  dapat  menimbulkan  senjangan  anggaran. Asimetri  informasi  terjadi  karena  adanya  perbedaan  kualitas  informasi  yang  dimiliki  antara pimpinan  dan  manajer  atau  manajer  tingkat  atas  dengan  manajer  tingkat  menengah  atau  bawah. Manajer  mempunyai  informasi  yang  lebih  daripada  pimpinan  mengenai  aktivitas  di  unit  yang menjadi  tanggung  jawabnya.  Informasi  bias  dari  manajer  sangat  berpotensi  menimbulkan senjangan anggaran di  mana manajer memberikan estimasi biaya yang terlalu tinggi dan estimasi

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
pendapatan  yang  terlalu  rendah  untuk  memenuhi  kepentingan  pribadinya.  Pengaruh  asimetri informasi  pada  senjangan  anggaran  adalah  substansial  dan  dapat  menyebabkan  peningkatan senjangan  karena  penyusunan  anggaran  didasarkan  pada  informasi  yang  berbeda  dari  kenyataan (Faria dan Silva, 2013).
Penelitian  yang  dilakukan  Maharani  dan  Ardiana  (2015)  menunjukkan  adanya  pengaruh asimetri  informasi  terhadap  terjadinya  senjangan  anggaran  pada  organisasi  secara  signifikan. Penelitian tersebut menunjukkan bahwa semakin tinggi manajer menguasai dan memahami bidang pekerjaannya,  maka  potensi  senjangan  anggaran  akan  semakin  tinggi.  Penelitian  lain  yang dilakukan  oleh  Hariningtyas  dan  Aisyah  (2015)  juga  menunjukkan  hasil  serupa  di  mana  manajer memiliki  kecenderungan  yang  tinggi  untuk  melakukan  senjangan  anggaran  pada  kondisi  asimetri informasi yang tinggi.
Senjangan  anggaran  juga  terkait  dengan  isu  etika.  Potensi  manajer  untuk  menyampaikan informasi yang tidak sebenarnya yaitu anggaran biaya yang lebih tinggi dan pendapatan yang lebih rendah dari yang seharusnya, untuk kepentingan pribadi sangat terbuka. Manajer yang lebih rendah umumnya  tidak  mau  terbuka  dengan  atasannya  dalam  penyampaian  seluruh  informasi  yang dimiliki  sehingga  atasan  memperoleh  gambaran  akan  potensi  yang  tereduksi.  Kesalahan pengalokasian  yang  disengaja  oleh  manajer  merupakan  bagian  dari  masalah  etika  dalam  sebuah organisasi  (Douglas  dan  Wier,  2000).  Salah  satu  aspek  etika  dalam  anggaran  adalah  adanya perilaku yang menyimpang dalam penyusunan anggaran. Perilaku yang menyimpang bisa menjadi penyebab  senjangan  anggaran  karena  dapat  mengarahkan  proses  anggaran  pada  hasil  yang  tidak diharapkan (Liza, Jamil, dan Nor, 2013). Perilaku menyimpang akan membawa konsekuensi yang negatif  bagi  individu-individu  atau  organisasi  karena  dapat  memicu  timbulnya  konflik  dalam organisasi (Griffin dan Lopez, 2005).
Senjangan anggaran juga terjadi pada sektor publik atau lembaga nirlaba. Penelitian yang dilakukan  oleh  Jaya  (2012)  menunjukkan  bahwa  asimetri  informasi  mempunyai  pengaruh  yang signifikan terhadap senjangan anggaran pada Pemerintah Kota Pasuruan. Manajer yang mempunyai informasi  detail  mengenai  teknis  pekerjaan  dan  aktivitas  yang  menjadi  tanggung  jawabnya  tidak memberikan  informasi  tersebut  kepada  atasannya  sehingga  atasan  tidak  memiliki  akses  terhadap informasi yang lengkap dan sebenarnya.
Hasil  penelitian  tersebut  sesuai  dengan  penelitian  Young  (1985)  di  mana  manajer  akan cenderung  merahasiakan  informasi  yang  relevan  dalam  penyusunan  anggaran  sehingga  memicu terjadinya senjangan anggaran. Adapun Setyorini (2013) menemukan senjangan anggaran terjadi di organisasi nirlaba, yaitu Universitas Kristen Satya Wacana (UKSW) Salatiga. Senjangan anggaran di  UKSW  Salatiga  dilakukan  dengan  meninggikan  anggaran  pendapatan  dan  biaya  dari  estimasi terbaik.  Anggaran  pendapatan  ditinggikan  dengan  cara  meningkatkan  jumlah  mahasiswa, sedangkan anggaran biaya dibuat tinggi melalui pembuatan program kerja yang banyak. Motivasi karyawan melakukan senjangan anggaran adalah bonus.
Sebagai sebuah entitas yang diamanahi menyelenggarakan jaminan sosial, Badan Pengelola Dana Amanat membutuhkan dana operasional untuk peningkatan kualitas layanan kepada peserta. Dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat bersumber dari dana jaminan sosial/dana publik. Senjangan anggaran pada dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat, menurut peneliti, tidak bisa dihindari. Senjangan anggaran tersebut menarik untuk dipahami lebih jauh karena melibatkan dana  publik  yang  tidak  sedikit.  Tujuan  utama  penelitian  ini  adalah  mengkaji  pola  praktik  antar individu  dalam  penyusunan  anggaran  yang  menimbulkan  senjangan  anggaran  pada  dana operasional  Badan  Pengelola  Dana  Amanat.  Dalam  rangka  mencapai  tujuan  utama  penelitian tersebut  peneliti  berkeinginan  memahami  landasan  berpikir  individu-individu  dalam  menyusun anggaran  sehingga  terjadi  senjangan  anggaran  pada  dana  operasional  Badan  Penyelenggara Jaminan Ketenagakerjaan.

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa

## METODE
Untuk  mencapai  tujuan  penelitian  tersebut,  penelitian  ini  menggunakan  paradigma interpretif  dengan  pendekatan  etnometodologi  untuk  menganalisis  isu  senjangan  anggaran. Penelitian  ini  memfokuskan  pada  eksplorasi  pemahaman  atas  realitas  senjangan  anggaran  pada dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat. Etnometodologi merupakan bagian dari rumpun penelitian kualitatif yang menggunakan latar alamiah di mana pengamatan atas perilaku, persepsi, motivasi,  tindakan  subjek  penelitian  akan  dideskripsikan  dalam  bentuk  kata-kata  atau  bahasa (Moleong,  1989,  4).  Latar alamiah  merupakan  lingkungan  sosial  yang  menyimpan  informasi  atas fenomena yang akan diungkap atau tidak diungkap oleh peneliti  (Maykut dan Morehouse, 1994). Latar  ilmiah  menjadi  bagian  penting  penelitian  kualitatif  karena  penelitian  kualitatif  bertujuan memahami aspek-aspek kehidupan sosial di mana peneliti akan mengobservasi, menjelaskan, dan menginterpretasikan  pengalaman  dan  perilaku  dari  individu  atau  komunitas  sosial  dalam  konteks sosial atau budaya (Lincoln dan Guba, 1985).
Dengan  pendekatan  etnometodologi,  peneliti  dapat  memahami  aktivitas  sehari-hari  yang dilakukan  oleh  individu-individu  dalam  suatu  komunitas,  yaitu  Badan  Pengelola  Dana  Amanat, khususnya  individu-individu  yang  terlibat  dalam  menyusun  anggaran  dana  operasional. Etnometodologi melihat realita sosial sebagai suatu kondisi yang cair, tidak tetap atau tidak stabil. Atau  dengan  kata  lain,  realita  sosial  yang  terbentuk  dipengaruhi  oleh  lingkungan  sekitar (Kamayanti, 2016). Karena kondisi yang cair tersebut, peneliti mengungkap makna sosial sebagai suatu  proses  yang  berkelanjutan  dalam  suatu  komunitas.  Untuk  alasan  ini,  peneliti  menganalisis pengalaman-pengalaman informan di lapangan. Ada semacam pemahaman bahwa suatu komunitas mempunyai  penalaran  tertentu  dengan  menerapkan  aturan  sosial  secara  implisit  atau  diam-diam. Etnometodologi berupaya mengungkapkan aturan tak tertulis yang diikuti oleh anggota komunitas tanpa  disadari  secara  eksplisit.  Dengan  mempelajari  interaksi  sosial  yang  terbentuk  dalam  suatu komunitas,  peneliti  berusaha  mengidentifikasikan  nilai-nilai  sosial  yang  terbentuk  dan  komunitas tersebut dan bagaimana mereka menerapkan nilai-nilai sosial tersebut (Neuman, 2003).
Penyusunan  dana  operasional  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  telah  berlangsung  selama  4 tahun dan menjadi sesuatu yang rutin dilakukan setiap tahun. Persiapan penyusunan anggaran dana operasional  dilakukan  jauh-jauh  hari  sebelum  tahun  anggaran  berjalan  dimulai.  Ini  artinya penyusunan anggaran dana operasional dilakukan dalam suatu rutinitas. Rutinitas tersebut tentunya telah  menciptakan  dinamika  di  komunitas  penyusun-penyusun  anggaran  di  Badan  Penyelenggara Jaminan Sosial tentang bagaimana cara menyusun anggaran sesuai dengan yang mereka harapkan. Rutinitas  yang  menghasilkan  kesepakatan-kesepakatan  tersebut  menciptakan  pemahaman- pemahaman di antara penyusun anggaran dalam menyelesaikan persoalan.
Pemahaman  di  antara  para  penyusun  anggaran  dana  operasional  tersebut  menarik  untuk diteliti  lebih  dalam.  Dengan  etnometodologi,  peneliti  dapat  memahami  fakta-fakta  sosial  yang muncul  di  antara  penyusun  anggaran  dana  operasional  dan  penalaran  atas  realitas  hidup  mereka sehingga  tampak  rasional,  dapat  diterangkan,  dan  tidak  meragukan  (Ahmadi,  2014). Etnometodologi  akan  membantu  peneliti  untuk  mengetahui  bagaimana  para  penyusun  anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat menciptakan dan memahami pekerjaan sehari-hari mereka  dan  cara  mereka  menyelesaikan  persoalan  dana  operasional  Badan  Pengelola  Dana Amanat.  Dengan  demikian,  dengan  menggunakan  pendekatan  etnometodologi,  penelitian  ini diharapkan  dapat  mendekatkan  dengan  praktek-praktek  penyusunan  anggaran  dana  operasional Badan Pengelola Dana Amanat.
Analisis  indeksikalitas  dan  refleksivitas  adalah  ciri  dari  pendekatan  etnometodologi. Analisis  indeksikalitas  merupakan  proses  menemukan  kata-kata  atau  ungkapan-ungkapan  yang mengacu  pada  individu,  waktu,  dan  tempat  tertentu.  Analisis  refleksivitas  adalah  penerjemahan indeksikalitas tersebut dalam interaksi antar individu di komunitas, sehingga indeks yang  muncul dapat  dipahami.  Analisis  refleksivitas  dalam  penelitian  ini  akan  menelaah  dan  menjabarkan ekspresi  indeksikalitas  tersebut,  termasuk  menemukan  ungkapan  atau  tema  yang  tidak  menarik namun relevan dengan penelitian ini (Garfinkel, 1967).

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
Informan  dalam  penelitian  ini  berjumlah  3  orang  sebagai  informan  kunci  yang  semuanya berperan  serta  dalam  Tim  Penyusun  Rencana  Kerja  Anggaran  Tahunan  (RKAT).  Lima  informan kunci tersebut adalah: 1) Bapak J selaku Direktur Perencanaan, 2) Bapak T selaku Kepala Urusan Anggaran,  3)  Mas  I  selaku  Kepala  Urusan  Data  dan  Informasi  Jaminan  Sosial  Ketenagakerjaan. Para  informan  tersebut  sangat  menguasai  dan  berpengalaman  dalam  proses  penyusunan  anggaran dana  operasional.  Penguasaan  dan  pengalaman  dalam  penyusunan  anggaran  dana  operasional sangat  peneliti  butuhkan  untuk  tujuan  penelitian.  Hal  ini  sesuai  dengan  karakteristik  penelitian kualitatif yang menggunakan purposive sampling dimana informan yang dipilih harus benar-benar kaya informasi dan/atau menjadi pelaku dari fakta sosial yang sedang diteliti (Ahmadi, 2014).
Penelitian  ini  dilakukan  selama  kurang  lebih  1,5  bulan  di  Kantor  Pusat  Badan  Sosial “Pekerja Sosial” yang berlokasi di DKI Jakarta. Peneliti berusaha membaur dengan para informan agar  terjalin  suasana  yang  cair  sehingga  wawancara  atau  diskusi  dapat  dilakukan  dalam  suasana yang tidak kaku. Proses wawancara dilakukan di beberapa lokasi yaitu di ruang kerja informan, di ruang istirahat, di perpustakaan, dan di rumah makan.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Anggaran sangat lekat dengan angka-angka, estimasi, dan sangat terkait dengan keuangan. Namun  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  dibalik  itu,  ada  unsur  manusia  yang  mempunyai  peran penting dalam penyusunan anggaran. Manusia yang menyusun anggaran, manusia pula yang akan menggunakan  dan  mempertanggungjawabkannya.  Oleh  karena  peran  manusia  dalam  anggaran, anggaran  tidak  bisa  dilepaskan  dari  perilaku  manusia  dan  nilai-nilai  yang  mendasarinya.  Aspek perilaku  ini  akan  mempengaruhi  manusia  yang  terlibat  dalam  penyusunan  anggaran.  Anggaran tidak sekadar menyajikan angka-angka dalam kurun waktu tertentu, tetapi ada sisi lain dalam suatu anggaran yaitu bagaimana manusia menyusun suatu anggaran dalam organisasi.
Senjangan anggaran merupakan salah satu produk dari perilaku manusia dalam menyusun anggaran.  Perilaku  anggaran  bisa  mewujud  dalam  bentuk  apapun  yang  dilakukan  oleh  manusia terkait dengan anggaran. Behavior is anything that a person does (Gibson, Ivancevich, Donnelly, dan Konopaske, 2012). Dalam konteks perilaku yang menciptakan senjangan anggaran, perilaku ini bisa  berupa  memasukan  kepentingannya  dalam  angka,  mengakomodasi  motivasi  dalam  estimasi, dan  mencapai  keinginan  melalui  anggaran.  Berdasarkan  hasil  penelitian  ini,  senjangan  anggaran pada dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat juga terjadi karena perilaku para aktor yang menyusun  anggaran.  Seperti  yang  disampaikan  oleh  Ajibolade  dan  Akinniyi  (2013)  bahwa senjangan anggaran pada suatu organisasi tidak hanya dilihat dari aspek ekonomi saja, tetapi juga dilihat dari aspek sosial, perilaku, maupun manajerial dalam konteks organisasi secara keseluruhan.

## Penyusunan Anggaran Dana Operasional: Sebuah Partisipasi Anggaran
Penyusunan anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat melibatkan banyak pihak dari tingkat direksi sampai dengan tingkat staf, dari level pusat sampai level kantor cabang. Keterlibatan  kantor  wilayah  atau  cabang  dalam  penyusunan  anggaran  didasari  pada  alasan  logis bahwa  mereka  yang  lebih  paham  mengenai  potensi  yang  ada  di  wilayah  kerjanya.  Potensi kepesertaan  yang  terdapat  pada  kantor  wilayah  atau  kantor  cabang  akan  mempengaruhi  besar kecilnya dana yang akan diterima dalam rangka mencapai target kepersertaan.
Unit  kerja  yang  ada  di  kantor  pusat  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  juga  terlibat  dalam penyusunan  anggaran  dana  operasional  karena  mereka  berperan  dalam  menghasilkan  suatu kebijakan  penyelenggaraan  jaminan  sosial.  Dengan  peran  tersebut,  unit  kerja  kantor  pusat  Badan Pengelola  Dana  Amanat  mempunyai  kegiatan  non  pelayanan.  Kegiatan-kegiatan  yang  dilakukan oleh unit kerja kantor pusat antara lain rapat koordinasi, bimbingan teknis, pengawasan, menyusun aturan teknis, dan pembinaan ke kantor wilayah atau kantor cabang.
Keterlibatan  para  aktor  dalam  penyusunan  anggaran  dana  operasional  Badan  Pengelola Dana  Amanat,  diawali  ketika  Direksi  membentuk  Tim  Penyusun  Rencana  Kerja  Anggaran Tahunan  (RKAT)  setiap  tahun  yang  ditetapkan  dengan  Surat  Perintah  Direktur  Utama  Badan

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
Pengelola  Dana  Amanat.  Keterlibatan  beberapa  pihak  tersebut  menunjukkan  bahwa  Direksi menginginkan  adanya  keterlibatan  level  di  bawahnya  (Kepala  Divisi/Kepala  Wilayah/Kepala Cabang/Staf) dalam menyusun anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat.
Model kepemimpinan Direksi Badan Pengelola Dana Amanat tersebut di atas adalah upaya Direksi  melibatkan  jajaran  di  bawahnya  dalam  proses  pencapaian  target  anggaran  organisasi. Direksi  mengharapkan  adanya  pengaruh  terhadap  kinerja  jajaran  di  bawahnya  ketika  mereka dilibatkan  dalam  proses  penyusunan  anggaran  dana  operasional.  Keterlibatan  beberapa  pihak  ini dikonfirmasi oleh informan Bapak J.
“Di tim itu kan kita juga ada beberapa kali rapat ..tim itu lintas departemen…jadi ada  lintas  divisi,  lintas  direktorat  eee…hampir  seluruh  divisi  lah  kalau  dari  ini karena  semua  menyangkut  ..kecuali  untuk  yang  di  cabang,  kanwil...biasanya  kita pilih  saja  yang  terdekat...tidak  semua  karena  costnya mahal  pada saat rapat-rapat, nah nanti ada ininya juga pas kita surati mereka apa yang diinginkan. Terus setelah itu kita menyusun usulan RKAT dari cabang kanwil dan divisi. Jadi eee… biasanya kita akan mengirimkan surat ke cabang kanwil ke divisi tertentu, formatnya sudah bagus ..nah ini kita lakukan.”
(Percakapan  terjadi  di  ruang  kerja  Bapak  J  yang  cukup  besar  dan  nyaman.  Bapak  J  menjelaskan dengan tenang dan sesekali diselingi senyuman. Beliau menjelaskan dengan logat jawa yang cukup medog, mengingat beliau berasal dari Wates. Peneliti sudah mengenal Bapak J sebelumnya karena pernah berada dalam satu tim pembahasan sebuah undang-undang).
Pernyataan  beliau  “tim  itu  lintas  departemen…jadi  ada  lintas  divisi,  lintas  direktorat eee..hampir  seluruh  divisi  lah  kalau  dari  ini  karena  semua  menyangkut…kecuali  untuk  yang  di cabang,  kanwil...biasanya  kita  pilih  saja  yang  terdekat”  menunjukkan  bahwa  Direksi  melibatkan jajaran di bawahnya dalam penyusunan anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat. Keterlibatan  bawahan  dimaksudkan  agar  bawahan  dapat  menyampaikan  usulan  kegiatan-kegiatan yang  diperlukan  unit  masing-masing.  Usulan-usulan  ini  akan  menjadi  bahan  menyusun  Rencana Kerja  Anggaran  Tahunan  (RKAT).  Pada  tahap  awal,  keterlibatan  bawahan  dalam  penyusunan anggaran dana operasional diwujudkan dalam 2 bentuk yaitu keterlibatan secara langsung di mana pembahasan  anggaran  dilakukan  melalui  rapat  atau  pertemuan  secara  langsung.  Pertemuan  ini dikoordinasi  oleh  Kantor  Pusat  Badan  Pengelola  Dana  Amanat.  Pertemuan  ini  dihadiri  oleh  unit- unit  kerja  di  pusat  dan  daerah  (divisi-divisi  dan  beberapa  Kantor  Wilayah  dan  Kantor  Cabang terdekat) dengan pertimbangan faktor biaya. Yang kedua adalah keterlibatan secara tidak langsung melalui  mekanisme  persuratan  kepada  kantor  wilayah  atau  cabang  dengan  format  yang  telah disiapkan  oleh Kantor  Pusat  Badan  Pengelola  Dana Amanat.  Pernyataan  Bapak  J tersebut  di  atas merefleksikan  bahwa  pimpinan  menerapkan  partisipasi  anggaran  dalam  penyusunan  dana operasional.
Keterlibatan  setiap  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah  merupakan  upaya  untuk  memperkuat kerja sama di internal organisasi. Kerja sama yang kuat akan menjadi modal bagi Badan Pengelola Dana  Amanat  untuk  mencapai  tujuannya  yaitu  memberikan  pelayanan  yang  maksimal  kepada peserta  dengan  menggunakan  biaya  yang  seefisien  mungkin.  Keterlibatan  dalam  menyusun anggaran  juga  diharapkan  mampu  memberikan  motivasi  kepada  para  karyawan  dengan mengakomodir usulan yang mereka bawa. Kondisi ini juga diharapkan dapat mendorong setiap unit kerja  di  pusat  dan  daerah  termotivasi  mencapai  target  yang  telah  ditetapkan  karena  mereka  ikut memiliki peran dalam menentukan sasaran yang akan dicapai.
Keterlibatan  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah  tidak  hanya  pada  saat  penyusunan  anggaran dana operasional, tetapi sudah dimulai ketika menyusun rencana strategis. Unit kerja di pusat dan daerah  dapat  memberikan  masukan  atau  informasi  kepada  kantor  pusat  Badan  Pengelola  Dana Amanat terkait dengan target yang akan dicapai dan biaya yang akan digunakan untuk membiayai kegiatannya.

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
“Waktu  penyusunan  renstranya  itu  sendiri  saya  rasa  itu  juga  sudah  mengakomodir  dari kanwil lah minimal. Jadi untuk pembahasan Renstra itu akan inisiatif-inisiatif dari masing- masing  kalau  di  kantor  pusat,  ya  masing-masing  direktorat,  kemudian  dari  kanwil  saya rasa, temen-temen mengakomodir itu sih.”
Pernyataan  Bapak  T  “Waktu  penyusunan  renstranya  itu  sendiri  saya  rasa  itu  juga  sudah mengakomodir  dari  kanwil  lah  minimal.”  menunjukkan  bahwa  pimpinan  sudah  berusaha menampung  inisiatif-inisiatif  yang  berasal  dari  unit  kerja  di  pusat  atau  daerah  sejak  awal perencanaan,  yaitu  tatkala  menyusun  rencana  strategis  organisasi.  Rencana  Strategis  merupakan panduan  arah  pengembangan  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  yang  berisi  mengenai  langkah- langkah strategis yang akan dilaksanakan oleh Badan Pengelola Dana Amanat dalam kurun waktu 5  (lima)  tahun.  Inisiatif-inisiatif  dari  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah  diperlukan  untuk  memetakan potensi dan tantangan yang akan dihadapi oleh Badan Pengelola Dana Amanat dalam kurun waktu tersebut.  Dengan  wilayah  kerja  yang  mencakup  seluruh  Indonesia,  informasi  dari  kantor  wilayah atau  kantor  cabang  dapat  membantu  kantor  pusat  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  dalam menganalisis  lingkungan  eksternal  maupun  internal.  Pernyataan  Bapak  T  tersebut  merefleksikan pengakomodasian inisiatif-inisiatif unit kerja di pusat dan daerah oleh kantor pusat.
Rencana  Kerja  Anggaran  Tahunan  (RKAT)  merupakan  turunan  dari  Rencana  Strategis Badan  Pengelola  Dana  Amanat.  Rencana  Kerja  Anggaran  Tahunan  (RKAT)  menggambarkan langkah-langkah  yang  akan  dilakukan  oleh  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  secara  tahunan  untuk mendukung  tujuan  institusi  yang  telah  ditetapkan  dalam  Rencana  Strategis.  Penyusunan  Rencana Kerja  Anggaran  Tahunan  (RKAT)  sendiri  dilakukan  melalui  Rapat  Kerja  Nasional  yang  dihadiri seluruh  level  di  Badan  Pengelola  Dana  Amanat.  Dalam  Rapat  Kerja  Nasional  tersebut  juga  akan dibahas  mengenai  anggaran  dana  operasional  yang  merupakan  bagian  dari  Rencana  Kerja Anggaran  Tahunan  (RKAT).  Proses  pembahasan  ini  diuraikan  oleh  informan  Bapak  J  kepada peneliti.
“Nanti  ada  rakernas  kita  kumpulkan  cabang  dan  kanwil  di  dalam  rakernas...jadi dari  rakernas  itu  ada  masukan-masukan  makanya  kita  biasanya  akan  sesuaikan tuh...karena  di  dalam  rakernas  juga  nanti  juga  kita  kan  eee…ada semacam…misalnya terkait kepesertaan nanti ada yg membahas ini...supaya lebih fokus  lagi.  jadi  ada  komisi-komisinya  gitu  lah…nah  setelah  itu  ada  pembahasan dengan komite…komite yg menangani anggaran ini.”
Pernyataan  Bapak  J  “Nanti  ada  rakernas  kita  kumpulkan  cabang  dan  kanwil  di  dalam rakernas...”  menunjukan  keterlibatan  bawahan  dalam  penyusunan  anggaran  berlanjut  sampai agenda  Rapat  Kerja  Nasional.  Ini  berarti  partisipasi  anggaran  yang  melibatkan  bawahan  cukup intens.  Keterlibatan  semua  unit  hingga  pada  rapat  teknis  di  Rapat  Kerja  Nasional  mencerminkan bahwa  partisipasi  anggaran  pada  penyusunan  dana  operasional  Badan  Pengelola  Dana  Amanat dipandang  sebagai  hal  yang  positif.  Sebagaimana  dijelaskan  sebelumnya,  bahwa  ini  adalah  gaya kepemimpinan yang dipilih oleh manajemen Badan Pengelola Dana Amanat. Kepemimpinan yang melibatkan unit di bawah manajemen untuk melakukan pembahasan anggaran dana operasional.

## Praktik Senjangan Anggaran: Mengecilkan Target, Meninggikan Biaya
Sebagaimana  dijelaskan  di  atas  bahwa  keterlibatan  bawahan  dalam  proses  penyusunan anggaran cukup intens. Konsekuensi dari partisipasi anggaran sebagaimana di atas adalah adanya potensi senjangan anggaran. Ini juga nampak ketika dalam Tim Penyusun Rencana Kerja Anggaran Tahunan  (RKAT)  menyadari  ada  anggaran  yang  kurang  tepat.  Unit  kerja  mengusulkan  anggaran dengan  prinsip  “yang  penting  ada  usulan’. Kondisi  ini  disampaikan  oleh  informan  Mas  I  kepada peneliti.
“Kayaknya  memang  dari  divisi  mengacunya  yang  gede-gede,  tapi  mungkin  yang penting  usulin  dulu.  Kadang  ada  yg  gak  tahu...ini  anggarannya  biaya  apa  ya?  oh pake  ini,  duitnya  segini.  biasa  kita  ngajuin  ini...target  dipotong...ya  gitu-gitu

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
aja...dipotong  atau  diilangin  kegiatannya,  dipotong  dikurangin  orangnya  atau frekuensinya.”
(Mas I menjelaskan hal tersebut dengan gaya bicara pelan-pelan. Mas I memang mengakui bahwa  ketrampilan  komunikasinya  buruk.  Itulah  mengapa  Mas  I  lebih  suka  dengan  pekerjaan mengutak  atik  data  atau  angka  daripada  pekerjaan  yang  banyak  interaksi  dengan  orang.  Namun, kemampuannya  dalam  mengolah  data  ini  membuat  pimpinan  secara  langsung  meminta  Mas  I masuk dalam Tim Penyusun Rencana Kerja Anggaran Tahunan (RKAT)).
Pernyataan  Mas  I  “Kayaknya  memang  dari  divisi  mengacunya  yang  gede-gede,  tapi mungkin yang penting usulin dulu.” menunjukkan bahwa unit kerja mengusulkan anggaran yang melebihi  kebutuhan.  Ini  sudah  menjadi  kebiasaan  dan  adakalanya  tanpa  mengetahui  urgensi keperluan  biaya  yang  diusulkan  sendiri.  Ini  memunculkan  potensi  usulan  anggaran  yang  tidak sesuai  dengan  kebutuhan  sebenarnya.  Memang  kondisi  tersebut  didorong  adanya  asumsi  atau “hukum  anggaran”  yang  tak  tertulis  bahwa  jatah  anggaran  unit  yang  diajukan  pasti  selalu  kena pemotongan atau pengurangan jatah. Ada kekhawatiran apabila mengajukan usulan anggaran yang sesuai  dengan  kebutuhan,  nantinya  anggaran  final  malah  berkurang.  Pernyataan  Mas  I  tersebut merefleksikan  bahwa  unit  kerja  memang  secara  sengaja  menyusun  anggaran  melebihi  kebutuhan yang sebenarnya.
Apa  yang  terjadi  sebagaimana  pernyataan  Mas  I  mendapat  pengakuan juga  dari  Bapak  J. Bapak  J  melihat  bahwa  anggaran  yang  diusulkan  dibuat  tidak  dengan  perhitungan  yang  matang. Bapak J memberikan konfirmasi atas kondisi tersebut kepada peneliti.
“Nah setelah itu (usulan dari unit kerja) kita kompilasi kita kumpulkan...termasuk disitu kepesertaan misalnya…ya dia harus ini juga potensi di sana seperti apa, yang sedang digarap berapa, nanti kan mereka biasanya kan…samalah seperti di instansi yang lain kalau dari sisi target dari sisi kepesertaan di kecilin kan maunya…kalau biaya digede-gedein kan gitu…”
(Ketika menyampaikan hal tersebut, Bapak J sedikit tersenyum seolah memaklumi bahwa perilaku anggaran tersebut merupakan hal yang sudah menjadi rahasia umum).
Pernyataan  Bapak  J  “samalah  seperti  di  instansi  yang  lain  kalau  dari  sisi  target  dari  sisi kepesertaan  di  kecilin  kan  maunya…kalau  biaya  digede-gedein  kan  gitu”  menunjukkan  bahwa perilaku anggaran mengecilkan target dan meninggikan biaya dari yang seharusnya memang terjadi saat  pengusulan  anggaran  dana  operasional.  Ini  membuktikan  bahwa  partisipasi  anggaran  dapat mempengaruhi perilaku para aktor dalam membuat estimasi anggaran yang bias. Ini tidak lepas dari karakteristik  anggaran  yang  berisi  asumsi-asumsi  di  masa  mendatang  yang  mengandung ketidakpastian.  Ketidakpastian  tersebut  membuka  peluang  timbulnya  anggaran  bias  yang  terjadi karena  informasi  yang  tidak  akurat.  Anggaran  bias  mencerminkan  adanya  perbedaan  antara kebutuhan anggaran sebenarnya dan proposal anggaran yang diajukan oleh unit kerja di pusat dan daerah.  Lukka  (1988)  menyebut  ini  sebagai  bentuk  senjangan  anggaran.  Pernyataan  Bapak  J merefleksikan  senjangan  anggaran  yang  dibuat  oleh  para  aktor  dengan  jalan  mengusulkan  target yang dikecilkan dan biaya yang ditinggikan.
Kenyataan  bahwa  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah  membuat  usulan  anggaran  yang melenceng  seperti  sebuah  “kesepakatan”  yang  diam-diam  berlaku  di  antara  para  aktor. Kekompakan perilaku anggaran tersebut menjadi sebuah strategi yang selalu diterapkan setiap kali mengusulkan  anggaran.  Peneliti  kemudian  melakukan  konfirmasi  kepada  informan  Bapak  T sebagai  Kepala  Urusan  Anggaran  yang  sering  berinteraksi  secara  teknis  dengan  usulan-usulan anggaran  dari  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah.  Beliau  tidak  membantah  bahwa  perilaku  tersebut memang benar terjadi di Badan Pengelola Dana Amanat.
“Kalau  usulan  ya  eee…biasalah…kalau  usulan  target  itu  kanwil  sampai  cabang, konsolidasi  kanwil  biasanya  under  lah…hehehe…strateginya  dari  cabang  atau kanwil  asumsinya  mereka  aku  ngajuin  sekian  paling  nanti  diup…hehehehe…ya

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
mungkin  di  kementerian  demikian  kan?  Kalau  dari  sisi  biaya  kan  udah…hajar masuk, toh nanti juga dipotong…hehehehe…”
Pernyataan  Bapak  T  tersebut  senada  dengan  apa  yang  disampaikan  oleh  Bapak  J  di  atas mengenai perilaku para pengusul anggaran dana operasional. Pernyataan “Kalau usulan target itu kanwil sampai cabang, konsolidasi kanwil biasanya under lah…hehehe… Kalau dari sisi biaya kan udah…hajar  masuk,  toh  nanti  juga  dipotong...hehehehe...”  menunjukkan  bahwa  strategi “merendahkan  target  dan  meninggikan  biaya”  sudah  melekat  dalam  penyusunan  anggaran  dana operasional.  Strategi  tersebut  mengandung  maksud  bahwa  rendahnya  target  kepesertaan  akan membuat  unit  kerja  tidak  perlu  bersusah  payah  dalam  mencapainya,  sedangkan  anggaran  yang tinggi  akan  membuat  mereka  leluasa  dalam  membuat  kegiatan-kegiatan  di  unit  kerja  masing- masing.  Pernyataan  tersebut  merefleksikan  bahwa  usulan  anggaran  belum  dibuat  sesuai  dengan potensi capaian target dan belum sesuai dengan kebutuhan sebenarnya.
Upaya merendahkan target dan meninggikan biaya sepertinya sudah menjadi “trade mark” para  penyusun  anggaran.  Perilaku  tersebut  akan  muncul  setiap  proses  penyusunan  anggaran. Keterlibatan  bawahan  dalam  proses  penyusunan  anggaran  masih  membawa  estimasi  yang  kurang tepat  kepada  pimpinan  yang  berdampak  kurang  akuratnya  anggaran  organisasi.  Sebagaimana penjelasan  di  atas,  perkiraan  bias  tersebut  dilakukan  dengan  cara  memberikan  data  target  yang rendah dan usulan biaya yang lebih besar dari pada yang seharusnya.
Dari  sudut  pandang  suatu  perencanaan,  hal  tersebut  memang  tidak  serta  merta  dianggap sebagai  suatu  kesalahan  yang  berdampak  hukum.  Bahkan  ketika  anggaran  tersebut  disetujui kemudian  dieksekusi  oleh  pengguna  anggaran,  hal  tersebut  tidak  serta  merta  menjadi  kesalahan karena  akan  tergantung  bagaimana  unit  kerja  mengeksekusi  dan  mempertanggungjawabkan anggaran. Kalau penggunaan dan pertanggungjawabannya sesuai dengan koridor aturan, anggaran tersebut  secara  legal  bisa  diterima.  Akan  tetapi,  dari  sudut  pandang  sosial,  hal  ini  merupakan pelanggaran  kontrak  sosial,  terlebih  anggaran  dana  operasional  bersumber  dari  dana  publik  yang seharusnya  dijaga  pemanfaatannya  sejak  dari  proses  perencanaan.  Pelanggaran  kontrak  sosial, dalam hal ini kontrak untuk menjaga dana publik, setara dengan penyalahgunaan kewenangan yang bisa  memicu  terjadinya  fraud  (Colombatto,  2001).  Dari  aspek  etika,  perilaku  anggaran  tersebut merupakan  bagian  dari  perilaku  yang  tidak  etis.  Etika  dalam  penganggaran  akan  membuat seseorang  rela  mengesampingkan  kesejahteraan  dirinya  demi  kejujuran  dalam  membuat  laporan atau catatan kepada atasan mengenai potensi yang dimiliki oleh perusahaan (Stevens, 2002).
Praktik penyusunan anggaran tersebut di atas nampaknya sudah berlangsung hampir setiap tahun sebagaimana pernyataan Bapak T kepada peneliti.
“Usulan  target  dari  cabang  begitu  sudah  menahun…hehehe…  ya  fungsi  kita  yang ada  dipusat  kan  ada  tim  RKAT  itu  juga  kan  melibatkan  seluruh  divisi  lah  untuk masalah  target  ada  temen-temen  dari  kepesertaan  yang  untuk  mengevaluasi pengajuan  cabang  seperti  apa,  kemudian  yang  dari  kegiatan  yang  sifatnya  strategis atau enggak itu temen2 dari pusat...itu bisa memilah”
Pernyataan  Bapak  T  “Usulan  target  dari  cabang  begitu  sudah  menahun”  menunjukkan bahwa usulan anggaran yang bias, khususnya terkait dengan target anggaran, berulang setiap tahun. Ini  menggambarkan  bahwa  unit  kerja  di  daerah  yang  merupakan  ujung  tombak  untuk  mencapai target  organisasi  merasa  nyaman  dengan  usulan  target  yang  tidak  sesuai  dengan  potensi  di daerahnya.  Pernyataan  Bapak  T  tersebut  merefleksikan  bahwa  belum  ada  perubahan  praktik anggaran sehingga anggaran bias masih terus terjadi.
Telah  disebutkan  di  atas  bahwa  manusia  merupakan  faktor  kunci  dalam  anggaran.  Oleh karena  itu,  anggaran  berdampak  langsung  terhadap  manusia.  Aspek  perilaku  yang  terkait  dengan anggaran merujuk pada perilaku manusia yang terlibat pada proses penyusunan anggaran. Adanya anggaran  mengakibatkan  manusia  membatasi  aktivitasnya.  Anggaran  pula  yang  menyebabkan kinerja manajer selalu dan secara kontinyu dipantau serta dibandingkan dengan standar yang telah ditetapkan.  Hal  ini  pula  yang  mengakibatkan  timbulnya  tekanan.  Manajer  seringkali  menghadapi

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
permasalahan akibat adanya penyimpangan anggaran, seperti misalnya timbulnya over atau under budget ,  penyimpangan  dari  anggaran  yang  ditetapkan,  dan  sebagainya.  Akibatnya  anggaran kemudian  dianggap  sebagai  sesuatu  yang  dapat  menghambat  atau  mengancam  karir.  Dengan demikian anggaran mempengaruhi perilaku manusia (Rispantyo, 2010).
Ada  hal  yang  menarik  ketika  Bapak  J  menceritakan  kegiatan  perjalanan  dinas  di institusinya.  Beliau  menyampaikan  bagaimana  unit  kerja  kantor  pusat  mempunyai  anggaran perjalanan  dinas  yang  tinggi.  Beliau  sempat  mengusulkan  agar  biaya  perjalanan  dinas  dipotong atau dilakukan perubahan mekanisme perjalanan dinas.
“Saya sampai bilang kemaren, dipotong 1 T (triliun) aja masih cukup. gak usah naik. Ini  kan  gini  Kadiv,  Kaur,  itu  traveling  tinggi  sekali,  menurut  saya  gak  ini.  Kalau temen-temen  mau  jalan  itu  tinggal  minta  aja  neh  dari  customernya.  tinggal  bilang customer, tolong panggil saya dong. tapi biaya sebenernya sudah ada, maksud saya kalau itu dipotong, bahkan kalau misal oke... at cost ya, tapi banyak yang gak mau.”
(Bapak J tampak semangat  menjelaskan tentang kegiatan perjalanan dinas di institusinya. Obrolan berlangsung di ruang kerja Bapak J pada suatu pagi. Peneliti lebih banyak mendengarkan dengan  seksama  penjelasan  Bapak  J  sambil  sesekali  peneliti  menyeruput  secangkir  teh  yang disuguhkan oleh seorang office boy )
Pernyataan Bapak J “Saya sampai bilang kemaren, dipotong 1 T (triliun) aja masih cukup. gak  usah  naik.  Ini  kan  gini  Kadiv,  Kaur,  itu traveling tinggi  sekali”  menunjukkan  bahwa  ada potensi senjangan anggaran pada dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat dalam kegiatan perjalanan  dinas  unit  kerja  di  pusat.  Perjalanan  dinas  menjadi  hal  yang  menguntungkan  karena selain  memperoleh  tambahan  penghasilan,  juga  bisa  dimanfaatkan  untuk  jalan-jalan.  Hal  yang sepertinya umum berlaku di setiap instansi baik pemerintah maupun swasta.
Frekuensi  perjalanan  dinas  yang  dinilai  terlalu  tinggi  memicu  tingginya  anggaran  dana operasional untuk perjalanan dinas. Bapak J bahkan berani berpendapat bahwa kalau pun anggaran dipotong Rp1.000.000.000.000,-, anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat masih mencukupi  untuk  mendanai  kegiatan  selama  setahun  dengan  salah  satu  efisiensi  pada  perjalanan dinas.  Efisiensi  perjalanan  dinas  dilakukan  dengan  mekanisme at  cost pada  semua  unsur  biaya perjalanan  dinas.  Adapun  yang  dimaksud  “ customer ”  oleh  Bapak  J  adalah  kantor  wilayah  atau kantor cabang yang akan didatangi oleh pihak Kantor Pusat. Informan Bapak J menjelaskan lebih jauh mengenai at cost .
“ At cost itu bener-bener kalau bener-bener transport, hotel, harian itu gak ada lagi. Harian itu untuk apa? Ya makan dibayarin juga, ini pasti lebih irit. maksudnya jadi orang  gak  ngantongin  gitu  loh...kan  masih  ada  sisa  tuh  kalau  di  sini.  Nah  itu sebenernya di sana sudah ada, walaupun ini bensin kan, itu pasti lebih murah lah. Itu pasti dewas sama direksi mikir-mikir, ngapain saya ke sana, capek doang, lebih kepada gimana saya melakukan pekerjaan sesuai ini, apa ini ya saya gak perlu ke sana. Kalau sekarang kan gitu, saya memaknai itu
Pernyataan Bapak J “Harian itu untuk apa? Ya makan dibayarin juga, ini pasti lebih irit. maksudnya jadi orang gak ngantongin gitu loh...kan masih ada sisa tuh kalau di sini” menunjukkan bahwa  kegiatan  perjalanan  dinas  merupakan  kegiatan  yang  favorit  (setidak-tidaknya  salah  satu kegiatan  favorit)  karena  memberikan  insentif  yang  bisa  dibawa  pulang  oleh  pegawai  yang menjalankan  perjalanan  dinas.  Sementara  kondisi  di  lapangan,  pegawai  yang  melaksanakan perjalanan dinas tidak mengeluarkan ongkos untuk hariannya. Tim Manajemen atau pegawai yang melakukan  perjalanan  dinas  tidak  perlu  mencari-cari  cara  agar  bisa  “ngantongin”  karena  semua kebutuhan di tempat tujuan perjalanan dinas sudah dipenuhi. Dalam bahasa umum,  kantor daerah akan menjamu full pegawai pusat yang melakukan perjalanan dinas ke daerah. Pernyataan Bapak J merefleksikan bahwa anggaran perjalanan dinas dimanfaatkan untuk menambah penghasilan Menurut  informan  Bapak  J,  penerapan at  cost secara  menyeluruh  akan  berdampak  pada biaya  perjalanan  dinas  yang  lebih  irit.  Perjalanan  dinas  memang  benar-benar  digunakan  untuk

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
bekerja dan tidak digunakan untuk mencari “ reward ” dari uang harian. Informan Bapak J melihat perjalanan  dinas  yang  sekarang  dilakukan  sebagai  bentuk  pemborosan.  Bapak  J  menegaskan penjelasan sebelumnya kepada peneliti.
“Nah itu, bagaimana berfikirnya agar jauh lebih efisien. Karena kita sudah digaji dalam  1  bulan,  mau  bekerja  dimana  saja,  mau  di  pusat  maupun  di  daerah.  atau sudah at cost lah, kalaupun bayar bisa reimburse atau pakai kartu kredit corporate, itu saya yakin gak akan banyak orang  mau  ke daerah. Artinya gini, ke daerahnya fokus  untuk  bekerja,  gak  buat  pulang  kampung  atau  apa.  ya  walaupun  masih mending  saya  bisa  jalan-jalan  ke  sana,  masih  ada,  tapi  saya  yakin  itu  berkurang, karena  tidak  ada.  Misal  saya  3  hari  dapatnya  1  juta  atau  bahkan  2  juta,  gak  tahu sebenarnya untuk apa, wong saya hotel sudah, transport sudah, makan kalaupun ini sudah juga.”
(Nada obrolan Bapak J seolah mengkritisi kebijakan internal institusinya (otokritik) terkait dengan kegiatan perjalanan dinas)
Pernyataan  Bapak  J  “Misal  saya  3  hari  dapatnya  1  juta  atau  bahkan  2  juta,  gak  tahu sebenarnya  untuk  apa,  wong  saya  hotel  sudah,  transport  sudah,  makan  kalaupun  ini  sudah  juga” menegaskan pernyataan sebelumnya bahwa kegiatan perjalanan dinas memang dapat memberikan beberapa benefit kepada pegawai yang melaksanakan perjalan dinas. Dengan terpenuhinya semua kebutuhan di tempat tujuan, perjalanan dinas seharusnya difokuskan untuk bekerja dan tidak untuk memperoleh benefit lain seperti pulang kampung secara gratis. Penjelasan di atas juga menyiratkan bahwa  penghasilan  satu  bulan  pegawai  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  sudah  mencukupi  untuk kebutuhan  bulanan  yang  bersangkutan.  Pernyataan  Bapak  J  merefleksikan  betapa  menariknya kegiatan perjalanan dinas, namun kurang pas dalam hal pendanaannya.
Uang  harian  perjalanan  dinas  yang  lebih  besar  daripada  uang  harian  yang  berlaku  pada PNS juga menjadi daya tarik tersendiri.  Informan Bapak J menyadari bahwa usulan “merevolusi” mekanisme perjalanan dinas akan ditentang oleh banyak pihak.
“Ooo…ditentang  malahan  hahahaha…itu  sudah  saya  sampaikan  di  rapat.  Salah satunya dewas mau presentasi, kan kalau presentasi bisa dari ini arahan. bener gak arahan.  maksud  saya  kita  bisa  melakukan  dengan  lebih  terkontrol.  iya  karena memang lumpsum nya  lebih  besar  dibanding  PNS.  Kalau  saya  sendiri  gede,  saya kemaren  sempet  ke  Padang,  atau  ke  Jogja  suruh  ngajar  kuliah  umum.  Siapa  yg nanya, yg nanya 20ribu ya uang itu. Ada yang minta dari kampus UGM.”
Pernyataan Bapak J “maksud saya kita bisa melakukan dengan lebih terkontrol. iya karena memang lumpsum nya lebih besar dibanding PNS” sekali lagi menunjukan bahwa uang harian yang bisa  dikantongi  menjadi  daya  tarik  pegawai  untuk  melakukan  perjalanan  dinas.  Perjalanan  dinas yang  kurang  terkontrol  akan  menimbulkan  biaya  tinggi  sedangkan  urgensi  perjalanan  dinas mungkin belum setinggi biaya yang dikeluarkan. Pernyataan Bapak J tersebut merefleksikan bahwa untuk  mengurangi  senjangan  anggaran  pada  kegiatan  perjalanan  dinas  perlu  diperlukan  suatu sistem atau mekanisme yang dapat mengontrol urgensi perjalanan dinas.

## SIMPULAN DAN SARAN

## Simpulan
Penelitian  ini  menemukan  fakta  bahwa  senjangan  anggaran  dana  operasional  Badan Pengelola  Dana  Amanat  dapat  terjadi  karena  tingginya  partisipasi  anggaran  dalam  penyusunan dana  operasional  Badan  Pengelola  Dana  Amanat.  Keterlibatan  para  individu  dalam  penyusunan anggaran  dana  operasional  merupakan  model  kepemimpinan  yang  dipilih  Direksi  karena menginginkan adanya keterlibatan level di bawahnya dalam menyusun anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat. Ini sebagai upaya Direksi melibatkan jajaran di bawahnya dalam proses pencapaian target maupun biaya operasional dalam anggaran organisasi. Dengan partisipasi

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
anggaran,  bawahan  dapat  memberikan  pengaruh  terhadap  rencana  kinerja  keuangan  organisasi yang dituangkan dalam anggaran dana operasional Badan Pengelola Dana Amanat.
Senjangan  anggaran  pada  anggaran  dana  operasional  Badan  Pengelola  Dana  Amanat terjadi  ketika  unit  kerja  mengusulkan  anggaran  biaya  yang  tidak  sesuai  dengan  kebutuhan sebenarnya atau mengusulkan target pendapatan (cakupan kepesertaan) yang kurang sesuai dengan potensi yang dimiliki. Perilaku para individu dalam unit kerja mengecilkan target pendapatan dan meninggikan  biaya  dari  yang  seharusnya  terjadi  berulang  atau  setiap  tahun  anggaran.  Dalam penelitian  ini,  salah  satu  potensi  senjangan  anggaran  pada  anggaran  dana  operasional  Badan Pengelola  Dana  Amanat  adalah  anggaran  perjalanan  dinas.  Anggaran  perjalanan  dinas  pada  unit kerja  di  kantor  pusat  Badan  Pengelola  Dana  Amanat  diperkirakan  terlalu  tinggi  karena  tingginya frekuensi  perjalanan  dinas  yang  dilakukan  para  individu  di  kantor  pusat.  Perjalanan  dinas  tidak hanya  digunakan  untuk  kepentingan  dinas,  tetapi juga  digunakan  untuk  kepentingan  di luar  dinas seperti  kesempatan  memperoleh  penghasilan  tambahan  dan  kesempatan  jalan-jalan.  Adanya  uang harian juga dipertanyakan oleh informan karena semua kebutuhan di tempat tujuan perjalanan dinas sudah terpenuhi oleh organisasi.
Dari  uraian  tersebut  di  atas,  penelitian  ini  memberikan  tambahan  bukti  empiris  bahwa organisasi  nirlaba  tidak  lepas  dari  senjangan  anggaran.  Senjangan  anggaran  dilakukan  dengan membuat  anggaran  bias,  di  mana  terdapat  perbedaan  antara  kebutuhan  anggaran  sebenarnya  dan proposal  anggaran  yang  diajukan  oleh  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah.  Unit  kerja  menyusun anggaran  target  pendapatan  yang  lebih  rendah  dan  anggaran  biaya  yang  dibuat  lebih  tinggi  dari estimasi yang seharusnya.

## Saran
Ada keterbatasan dalam penelitian ini yang berkaitan dengan proses penelitian itu sendiri. Proses  wawancara  dengan  informan  terbatas  oleh  waktu  dikarenakan  para  informan  selalu mempunyai tugas perjalanan dinas setiap minggu. Waktu pertemuan dengan para informan praktis hanya bisa dilakukan rata-rata selama 2 hari saja. Keterbatasan lainnya adalah keterbatasan akses dokumen  usulan  anggaran  dari  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah.  Penelitian  berikutnya  disarankan untuk  meneliti  lebih  dalam  mengenai  senjangan  anggaran  dana  operasional  yang  lebih  spesifik. Peneliti  juga  menyarankan  untuk  penelitian  berikutnya  agar  dapat  mengumpulkan  data  dari informan di unit kerja di pusat atau daerah sebagai pengusul dan pengguna anggaran. Melibatkan informan  dari  unit  kerja  di  pusat  dan  daerah  akan  dapat  menambah  data  dan  informasi  tentang bagaimana mereka memahami senjangan anggaran di unit kerja mereka.

## DAFTAR RUJUKAN
Ahmadi, D. D. R. (2014). Metodologi Penelitian Kualitatif. (Rose, Ed.) (2nd ed.). Yogyakarta: Ar- Ruzz Media.
Ajibolade, S. O., & Akinniyi, O. K. (2013). The Influence of Organisational Culture and Budgetary Participation  on  Propensity  to  Create  Budgetary  Slack  In  Public  Sector  Organisations. British Journal of Arts and Social Sciences, 13(I), 69–83.
Brownnell,  P.  (1982).  The  Role  of  Accounting  Data  in  Performance  Evaluation,  Budgetary Participation, and Organizational Effectiveness. Journal of Accounting Research, 20(1), 12– 27.
Colombatto, E. (2001). Discretionary Power , Rent-Seeking and Corruption.
Douglas, P. C., & Wier, B. (2000). Integrating ethical dimensions into a model of budgetary slack creation. Journal of Business Ethics, 28(3), 267–277.
Faria,  J.  A.  de,  &  Silva,  S.  M.  G.  da.  (2013).  The  Effects  of  Information  Asymmetry  on  Budget Slack:  An  Experimental  Research.  African  Journal  of  Business  Management,  Vol.  7(13), 1086–1099.
Garfinkel, H. (1967). Studies in Ethnomethodology (10th ed.). New Jersey: Prentice-Hall, Incl. Gibson,  J.  L.,  Ivancevich,  J.  M.,  Donnelly,  J.  H.  J.,  &  Konopaske,  R.  (2012).  Organizations:

## Jurnal Akuntansi Aktual
Vol. 5, No. 1 Januari 2018, hlm. 63-75 e-ISSN: 25801015; p-ISSN: 20879695 Email: jaa.journal@um.ac.id Journal Homepage: http://journal.um.ac.id/index.php/jaa
Behavior,  Structure,  Processes. (P.  Ducham,  L.  H.  Spell,  &  J.  Beck,  Eds.) (14th  ed.).  New York: McGraw-Hill Companies, Inc.
Griffin,  R.  W.,  &  Lopez,  Y.  P.  (2005).  “  Bad  Behavior  ”  in  Organizations :  A  Review  and Typology for Future Research, 31(6), 988–1005. https://doi.org/10.1177/0149206305279942 Hariningtyas,  R.  A.,  &  Aisyah,  M.  N.  (2015).  Pengaruh  Asimetri  Informasi  Terhadap  Senjangan Anggaran  pada  Penganggaran  Partisipatif  dengan  Orientasi  Etika  Sebagai  Variabel Moderating. Jurnal Nominal, IV(2), 73–87.
Jaya,  M.  F.  (2012).  The  Effects  Of  Budget  Participation,  Asymmetric  Information,  Budget Emphasis,  And  Organizational  Commitment  On  Budgetary  Slack  In  Pemerintah  Kota Pasuruan. Jurnal Ilmiah Mahasiswa Universitas Brawijaya, 1(2), 1–29.
Kamayanti, A. (2016).  Metodologi Penelitian Kualitatif Akuntansi. (A. D. Mulawarman, Ed.) (I).
Jakarta Selatan: Yayasan Rumah Peneleh.
Lincoln, Y. S., & Guba, E. G. (1985). Naturalistic inquiry. Retrieved from https://www.researchgate.net/publication/256294652_Naturalistic_Inquiry
Liza, N. binti A., Jamil, C. Z. M., & Nor, N. A. M. (2013). Ethical Antecedents of Dysfunctional Behaviour  in  Performance  Measurement  and  Control  System.  Asian  Social  Science,  9(1), 29–41. https://doi.org/10.5539/ass.v9n1p29
Lukka,  K.  (1988).  Budgetary  Biasing  In  Organizations:  Theoritical  Framework  And  Empirical Evidence. Accounting, Organizations, and Society, 13(3), 281–301.
Maharani,  A.  A.  I.,  &  Ardiana,  P.  A.  (2015).  Pengaruh  Partisipasi  Penganggaran,  Asimetri Informasi,  dan  Budaya  Organisasi  pada  Senjangan  Anggaran.  E-Jurnal  Akuntansi Universitas Udayana, 12(3), 770–785.
Maykut, P., & Morehouse, R. (1994). Beginning Qualitative Research. A Philosophic and Practical Guide (2nd ed.). London, UK: The Falmer Press.
Moleong,  P.  D.  L.  J.  (1989).  Metodologi  Penelitian  Kualitatif  (33rd  ed.).  Bandung:  PT  Remaja Rosdakarya.
Nasehatun, A. (1999). Budget & Control: Sistem Perencanaan dan Pengendalian Terpadu, Konsep dan  Penerapannya.  (T.  Marganingsih,  Ed.)  (Edisi  1).  Jakarta:  PT  Gramedia  Widiasarana Indonesia.
Neuman, W. L. (2003). Social Research: Qualitative and Quantitative Approaches. Social Research Methods: Qualitative and Quantitative Approaches (7th ed.). London, UK: Pearson.
Rispantyo.  (2010).  Pengendalian  Manajemen:  Aspek  Keperilakuan  Pada  Perencanaan  Laba  dan Penganggaran, 10(1), 59–65.
Schiff,  M.,  &  Lewin,  A.  Y.  (1970).  The  impact  of  people  on  budgets.  The  Accounting  Review,
45(2), 259–268.
Setyorini,  C.  M.  N.  E.  (2013).  Gamesmanship  Di  Organisasi  Nirlaba:  Studi  Fenomenologi  di Universitas  Kristen  Satya  Wacana.  Thesis,Program  Studi  Magister  Akuntansi,  Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Kristen Satya Wacana.
Stevens,  D.  E.  (2002).  The  Effects  of  Reputation  and  Ethics  on  Budgetary  Slack.  Journal  Of Management Accounting Research, 14(September), 153–171.
Stoner, A.F.J., dan Wankel, C. (2003). Perencanaan & Pengambilan Keputusan Dalam Manajemen (2nd ed.). Jakarta: PT Rineka Cipta.
Wibowo. (2007). Manajemen Kinerja (Edisi 1). Jakarta: PT Rajagrafindo Persada. Young,  M.  S.  (1985).  Participative  Budgeting:  The  Effects  of  Risk  Aversion  and  Asymmetric Information on Budgetary Slack. Journal of Accounting Research, 23(2), 829–842.