## UPAYA HUKUM TERHADAP PELANGGARAN HAK-HAK KONSTITUSIONAL WARGA NEGARA MELALUI PENGADUAN KONSTITUSIONAL ( CONSTITUTIONAL COMPLAINT)
Galuh Candra Purnamasari Fakultas Hukum, Universitas Katolik Parahyangan email: galuhcandrap@unpar.ac.id
disampaikan 27/8/17 – di -review 12/11/17 – diterima 13/12/17
DOI: 10.25123/vej.2668

## Abstract
The  main  argument  of  this  paper  is  that  there  is  an  urgent  need  in  Indonesia  to  expand  the Constitutional  Court’s  authority.  The  Constitutional  Court  should  in  the  future  be  empowered  to examine  and  decide  constitutional  complaints:  a  legal  avenue  for  citizens  to  defend  their constitutional rights in case of violations. The author shall discuss to what extent this legal institution can successfully be transplanted into the Indonesian legal and state system and what socio-political barriers can be expected to arise.  A comparative law method shall be utilized.
Keywords: constitutional rights; constitutional complaints; Constitutional Court.

## Abstrak
Argumentasi utama tulisan ini adalah perlu dan pentingnya memperluas kewenangan Mahkamah Konstitusi  untuk  memeriksa  dan  memutus constitutional  complaint .  Upaya  hukum  ini  sejatinya disediakan  bagi  warga  Negara  untuk  membela  diri  bilamana  hak-hak  konstitusional  mereka sebagai warga dilanggar.  Akan ditelaah  di sini sejauh  mana upaya hukum  tersebut akan sejalan dengan  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  dan  hambatan-hambatan  sosial-politik  apa  yang  dapat muncul. Kajian ini akan menggunakan perbandingan hukum sebagai metoda.
Kata kunci: hak konstitusional; keluhan konstitusional; Mahkamah Konstitusi.

## Pendahuluan
Dua  isu  pokok  yang  selalu  menjadi  tolak  ukur  perkembangan  prinsip- prinsip  negara  hukum  yaitu  masalah  pembatasan  kekuasaan  dan  perlindungan hak asasi manusia. Kepentingan paling mendasar dari setiap warga negara adalah perlindungan terhadap hak-haknya sebagai manusia. 1 Gagasan konstitusi sebagai alat  pembatas  kekuasaan  tidak dapat  dipisahkan  dari  gagasan  perlindungan  hak
1 Achmad Edi Subiyanto, Perlindungan Hak Konstitusional Melalui Pengaduan Konstitusional, Vol 8 No. 5, Jurnal Konstitusi, Oktober 2011, hlm 708
asasi manusia, negara demokratis dan negara hukum.  Oleh karena itu, hak asasi manusia  merupakan  salah  satu  materi  inti  dari  naskah  undang-undang  dasar negara  modern. Keterkaitan  antara  konstitusi  dengan  hak  asasi  manusia  dapat dilihat  dari  perkembangan  sejarah.  Perjuangan  perlindungan  hak  asasi  manusia selalu  terkait  dengan  perkembangan  upaya  pembatasan  dan  pengaturan kekuasaan  yang  merupakan  ajaran  konstitusionalisme.  Konstitusi  merupakan kristalisasi normatif atas tugas negara dalam memberikan perlindungan hak asasi manusia dan melaksanakan pemerintahan berdasarkan kedaulatan rakyat disertai batas-batas  kekuasaan  secara  hukum  yang  diarahkan  bagi  kepentingan  dan kemaslahatan rakyat secara keseluruhan. 2
Mahkamah  Konstitusi  merupakan  lembaga  yudikatif  yang  sejak  awal pembentukannya  sampai  dengan  saat  ini  memiliki  beberapa  wewenang  yaitu: menguji  undang-undang  terhadap  UUD  1945,  memutus  sengketa  kewenangan lembaga  negara  yang  kewenangannya  diberikan  oleh  UUD  1945,  memutus pembubaran partai politik, memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum, dan  memberikan  putusan  atas  pendapat  Dewan  Perwakilan  Rakyat  mengenai dugaan  pelanggaran  oleh  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  menurut  Undang- Undang  Dasar.  Berdasarkan  kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  tersebut,  ketika terdapat  pelanggaran  terhadap  hak  asasi  warga  negara  yang  dijamin  dalam konstitusi  (dan  pelanggarannya  terdapat  dalam  ketentuan  aturan  hukum  atau regulasi)  dapat  diluruskan  melalui  salah  satu  kewenangannya  yaitu  mekanisme constitutional review. Namun,  masih  terdapat  satu  hal  yang  belum  terakomodir dalam  kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  yang  diberikan  oleh  UUD  1945,  yaitu terkait  penanganan  terhadap  pengaduan  atau  keluhan  konstitusi  oleh  rakyat ( constitutional complaint ). 3
Di  Indonesia  permohonan constitutional  complaint diberlakukan  secara terbatas, yaitu apabila keberadaan undang-undang yang didalilkan dianggap telah
2 Mahfud M.D., Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2003, hlm 142
3 Solidaman Bertho Plaituka, Constitutional Complaint Dalam Rangka Penegakan Hak Asasi Manusia di Republik Indonesia, Vol. 23 No.1, Jurnal Media Hukum, Juni 2016, hlm 111
mengusik  hak-hak  konstitusional  warga  negara  (melalui judicial  review ) 4 . Permohonan  dapat  diajukan  melalui  Mahkamah  Konstitusi.  Pelanggaran  hak sebagaimana  tercantum  di  dalam  UUD  1945,  bersumber  dari  tindakan  konkrit aparatur  birokrasi  pemerintah,  karena  itu  menentukan  pelanggaran  hak-hak konstitusional  hanya  sebatas  pada  undang-undang  ( judicial  review ),  justru membiarkan  pelanggaran  konstitusi  berlangsung  terus  tanpa  ada  pihak  yang dapat  menghentikannya. 5 Terdapat  banyak  jalan  dan  kemungkinan  terjadinya pelanggaran  hak-hak  konstitusional  warga  negara,  baik  oleh  tindakan  dari penguasa maupun oleh pihak-pihak lain.
Belum adanya perlindungan konstitusional berpotensi memunculkan celah hukum yaitu berupa kekosongan aturan hukum ataupun mekanisme hukum yang dapat  memicu  terjadinya  pelanggaran  hak-hak  dasar  berupa  suatu  produk peraturan  perundang-undangan  ataupun  tindakan  eksekutif  yang  mencederai hak-hak  dasar  warga  negara  yang  telah  diatur  di  dalam  konstitusi.  Banyak constitutional  complaint yang  diajukan  ke  Mahkamah  Konstitusi  tidak  dapat terselesaikan. 6 Mahkamah  Konstitusi  kerap  melakukan  sidang  berkaitan  dengan pelanggaran  terhadap  konstitusi  yang  masuk  dalam  kewenangannya.  Namun terdapat  hal  mendasar  yang  masih  mengganjal  di  benak  pencari  keadilan,  yaitu belum  terbukanya  fungsi  Mahkamah  Konstitusi  selaku  lembaga  yang  dapat menampung  dan  menyalurkan  keluh  kesah  ( personal  grievance )  atau constitutional  complaint sebagai  upaya  yang  luar  biasa  dalam  mempertahankan hak-hak konstitusional bagi setiap warga negara. 7
Berdasarkan  tulisan-tulisan  mengenai constitutional  complaint yang  telah ada  dan  pendapat  beberapa  pakar  hukum  tata  negara  yang  menyetujui  bahwa penanganan  kasus constitutional  complaint penting  untuk  diberikan  kepada
4 Jimly Asshiddiqie, Menuju Negara Hukum yang Demokratis, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008, hlm. 77
5 Id., hlm., 78
6 Menurut I Dewa Gede Palguna, setidaknya terdapat 30 perkara judicial review dari tahun 2003-
2010 yang secara subtansial berisi gugatan konstitusional ( constitutional complaint ).
7 Zaka Firma Aditya, Kewenangan Mahkamah Konstitusi Dalam Menyelesaikan Perkara Constitutional complaint Berdasarkan Undang-Undang Dasar Tahun 1945,  Vol. 3 No. 1, Unnes Law Journal , 2014, hlm 39
Mahkamah  Konstitusi,  penulis  menyetujui  gagasan  untuk  menetapkan penanganan  perkara constitutional  complaint ke  dalam  kewenangan  Mahkamah Konstitusi.  Dalam  hal  ini  bukan  melalui  amandemen  UUD  1945  ataupun perubahan  UU  Mahkamah  Konstitusi,  melainkan  melalui judicial  interpretation oleh  Mahkamah  Konstitusi.  Tulisan  ini  tidak  hanya  akan    membahas  mengenai penilaian  terhadap  urgensi  gagasan  untuk  menetapkan  penanganan  perkara constitutional complaint ke dalam kewenangan Mahkamah Konstitusi yang dilihat dari sisi perbandingan dengan negara Jerman dan Korea serta pandangan pro dan kontra  dari  beberapa  pakar  hukum  tata  negara  Indonesia,  namun  juga  akan membahas dengan lebih mendalam mengenai objek constitutional complaint yang sesuai  dengan  ketatanegaraan  Indonesia,  dan  hambatan  pelaksanaan constitutional complaint yang dapat terjadi  dari sisi sosial dan politik di Indonesia.

## Pembahasan

## Hak Konstitusional Sebagai Bagian dari Konstitusi
UUD 1945 tidak memberikan pengertian tentang hak konstitusional. Dalam hukum positif Indonesia, istilah hak konstitusional baru muncul dalam UU No. 24 Tahun  2003  dan  diberi  pengertian  sebagai  “hak-hak  yang  diatur  dalam  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945”. 8 Hak-hak  yang  diatur dalam UUD 1945  tersebut  mencakup  baik hak-hak  yang  tergolong  ke  dalam hak warga negara ( citizen’s rights ) maupun hak-hak yang tergolong ke dalam hak asasi manusia  ( human  rights ).  Hak-hak  yang  tergolong  ke  dalam  hak  warga  negara diatur  dalam  Bab  X  yang  rumusannya  dimulai  dengan  kata-kata  “segala  warga negara” atau “tiap-tiap warga negara” atau “setiap warga negara”, sedangkan hak- hak  yang  tergolong  ke  dalam  hak  asasi  manusia  diatur  dalam  Bab  XA  yang rumusannya  dimulai  dengan  kata-kata  “setiap  orang”.  Dengan  demikian,  hak konstitusional  mencakup citizen  rights maupun human  rights ,  sehingga  secara
8 Pasal 51 ayat (1) jo Penjelasan Pasal 51 ayat (1) UU Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi
umum  hak  konstitusional  dapat  diberikan  pengertian  sebagai  hak-hak  yang dijamin oleh konstitusi atau undang-undang dasar. 9
Hak konstitusional dapat juga dilihat secara timbal balik dengan kewajiban konstitusional negara. Setiap kewajiban konstitusional negara yang disebut dalam UUD  1945,  menyimpulkan  adanya  hak  konstitusional  sebagai  bagian  yang  tidak dapat  dipisahkan  dari  padanya  atau  yang  melekat  pada  kewajiban  negara tersebut. Misalnya kewajiban negara untuk mengalokasi dana pendidikan sebesar dua puluh persen dari  APBN. Hal tersebut menimbulkan hak konstitusional bagi warga  negara.  Oleh  karena  itu  di  samping  hak  konstitusional  yang  dapat  dilihat secara  tegas  dituliskan  dalam  konstitusi,  ada  juga  yang  harus  disimpulkan  dari kewajiban negara karena antara hak dan kewajiban satu dengan lain tidak dapat dipisahkan. 10
Hak  konstitusional  yang  dicantumkan  dalam  konstitusi  atau  undang- undang  dasar  akan  menjadi  bagian  dari  konstitusi  atau  undang-undang  dasar sehingga  seluruh  cabang  kekuasaan  negara  wajib  menghormatinya.  Oleh  sebab itu,  pengakuan  dan  penghormatan  terhadap  hak-hak  konstitusional  sebagai bagian  dari  konstitusi  sekaligus  juga  berarti  pembatasan  terhadap  kekuasaan negara.  Selanjutnya,  sebagai  bagian  dari  konstitusi  maka  hak-hak  konstitusional itu  harus  dilindungi,  sehingga  diperlukan  suatu  mekanisme  untuk  mewujudkan perlindungan atas hak konstitusional tersebut. Mekanisme atau jalan hukum bagi perlindungan  terhadap  hak  konstitusional  tersebut  dapat  berupa  mekanisme yudisial    (melalui  proses  peradilan)  maupun  non  yudisial  (di  luar  proses peradilan). 11
Beberapa  hal  penting  yang  menjadi  karakteristik  hak  konstitusional, yaitu: 12
9 I Dewa Gede Palguna, Pengaduan Konstitusional Upaya Hukum terhadap Pelanggaran Hak- Hak Konstitusional Warga Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2013, hlm 38-39
10 Maruarar Siahaan, “Hak Konstitusional Dalam UUD 1945”, ama.elsam.or.id/downloads/1322798965_HAK_KONSTITUSIONAL_DALAM_UUD_1945, diakses 27 Juli 2017
11 Supra no. 10, hlm 111-112.
12 Id., hlm., 136
1. Hak konstitusional memiliki sifat fundamental karena dijamin oleh dan  menjadi  bagian  dari  konstitusi  tertulis  yang  merupakan hukum fundamental;
2. Hak  konstitusional  merupakan  bagian  dari  dan  dilindungi  oleh konstitusi tertulis, sehingga harus dihormati oleh seluruh cabang kekuasaan negara, baik legislatif, eksekutif, dan yudikatif;
3. Hak  konstitusional  yang  bersifat  fundamental  mengakibatkan setiap  tindakan  organ  negara  yang  bertentangan  dengan  atau melanggar hak itu harus dapat dinyatakan batal oleh pengadilan;
4. Perlindungan  yang  diberikan  oleh  konstitusi  bagi  hak konstitusional  adalah  perlindungan  terhadap  perbuatan  negara atau  pelanggaran  oleh  negara,  bukan  terhadap  perbuatan  atau pelanggaran oleh individu;
5. Hak  konstitusional  sebagai  hak  yang  memiliki  sifat  fundamental merupakan pembatasan terhadap kekuasaan negara.
Perspektif  Penambahan Constitutional  Complaint Dalam  Kewenangan Mahkamah Konstitusi
Mekanisme constitutional  complaint atau  dalam  bahasa  Jerman  disebut verfassungsbeschwerde merupakan  hak  yang  dimiliki  oleh  setiap  orang  atau kelompok tertentu untuk melakukan pernyataan sikap tidak setuju atau menolak terhadap  perlakuan  pemerintah  terhadapnya.  Artinya,  orang  atau  kelompok tertentu  tersebut  merasa  hak-hak  konstitusionalnya  dilanggar  oleh  pemerintah. Tujuan  dari constitutional  complaint adalah  agar  setiap  orang  atau  kelompok tertentu  memiliki  kebebasan  dan  persamaan  kedudukan  dalam  berpartisipasi dalam sebuah negara dan untuk menegakkan prinsip-prinsip demokrasi termasuk tanggung  jawab  mengenai  perlindungan  terhadap  kekuatan  konstitutional  yang dimiliki  oleh  masyarakat .  Constitutional  complaint memberikan  jaminan  agar dalam proses menentukan dalam penyelenggaraan negara, baik dalam pembuatan perundang-undangan,  proses  administrasi  negara,  dan  putusan  peradilan  tidak melanggar hak-hak konstitusional. 13
13 Vino Devanta Krisdanar, Menggagas Constitutional Complaint dalam Memproteksi Hak Konstitusional Masyarakat Mengenai Kehidupan dan Kebebasan Beragama di Indonesia, Vol. 7 No.3, Jurnal Konstitusi, 2010, hlm 190
Bentuk  perlindungan  hak  konstitusional  melalui  mekanisme  pengadilan dapat dikelompokkan menjadi: 14
a) Perlindungan  hak  konstitusional  melalui  pengadilan  tata  negara (c.q. mahkamah konstitusi);
b) Perlindungan  hak  konstitusional  melalui  pengadilan  tata administrasi atau tata usaha negara;
c) Perlindungan hak konstitusional melalui pengadilan biasa ( regular court );
d) Perlindungan  hak  konstitusional  melalui  pengadilan  hak  asasi manusia ad hoc .
Sedangkan  bentuk  perlindungan  hak  konstitusional  melalui  mekanisme  non pengadilan  terwujud  dalam  pembentukan  institusi-institusi  yang  jika  dilihat berdasarkan  maksud  pembentukan,  kewenangan,  dan  aktivitasnya  secara  luas, dapat  diartikan  sebagai  bentuk  upaya  perlindungan  terhadap  hak  konstitusional warga  negara,  misalnya  Ombudsman,  Komisi  Nasional  Hak  Asasi  Manusia, Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban, Komisi Penyiaran Indonesia, dan Komisi Pengawas Persaingan Usaha. 15
Pengadilan Konstitusi Jerman adalah salah satu dari pengadilan konstitusi di  dunia  yang  secara  tegas  memiliki  wewenang constitutional  complaint yang diatur dalam konstitusi, yaitu oleh Konstitusi Federal ( Grundgesetz-GG) , dan oleh
Undang-Undang tentang Pengadilan Konstitusi Federal Jerman
( Bundesverfassungsgerichtsgesetz-BVerfGG) .  Terdapat  kesamaan  penting  antara Pengadilan  Konstitusi  Jerman  dengan  Mahkamah  Konstitusi  Republik  Indonesia yaitu  baik  Indonesia  dan  Jerman  berada  dalam model constitutional  review yang sama,  yaitu  model constitutional  review Eropa  dan  secara  tradisi  hukum  ( legal tradition )  Indonesia  dan  Jerman  juga  berada  dalam  tradisi  hukum  yang  sama, yaitu  tradisi civil  law .  Dalam  tradisi civil  law ,  kodifikasi  memegang  peranan penting  sebagai  sumber  hukum  dan  kodifikasi  tertinggi  adalah  konstitusi  atau undang-undang dasar.
14 Supra no. 10, hlm 152
15 Id., hlm 164
Pada mulanya, GG tidak mengatur secara eksplisit kewenangan Mahkamah Konstitusi  Jerman  untuk  memutus  perkara  pengaduan  konstitusional. Kewenangan tersebut secara tegas baru diberikan kemudian dalam Pasal 93 ayat (1)  GG. 16 Kewenangan  memutus  perkara  pengaduan  konstitusional  tersebut diuraikan pada Pasal 93 ayat (1) angka 4a dan 4b GG 17 yang dinyatakan sebagai berikut:
Pasal 93 ayat (1) 4a.  on  complaints  of  unconstitutionality,  being  filed  by  any  person claiming that one of his basic rights or one of his rights under Article 20 IV or under Article 33, 38, 101, 103 or 104 has been violated by public authority;
4b.on  complaints  of  unconstitutionality  filed  by  communes  or associations  of  communes  on  the  ground  that  their  right  to  self- government under Article 28 has been violated by a statute other than a State  [Land]  statute  open  to  complaint  to  the  respective  State  [Land] constitutional court.
Dari ketentuan tersebut tampak bahwa subjek yang dapat mengajukan pengaduan ke Mahkamah Konstitusi Jerman adalah: 18
1. Perorangan jika hak-hak yang dilanggar oleh suatu pejabat publik ( public authority ) adalah hak-hak dasar atau hak-hak yang diatur dalam Pasal 20IV atau Pasal 33, 38,101, 103 atau  104 GG;
2. Komune  atau asosiasi komune jika hak mereka atas pemerintahan sendiri menurut Pasal 28 GG dilanggar oleh suatu undang-undang selain undang-undang negara bagian yang terbuka untuk diajukan pengaduan kepada Mahkamah Konstitusi negara bagian.
Ketentuan yang merupakan bagian dari hukum acara mengenai pengaduan konstitusional diatur dalam Pasal 90 sampai dengan Pasal 95 BverfGG. Ketentuan Pasal  90  BverfGG  pada  intinya  menyatakan  bahwa  pada  dasarnya  pengaduan konstitusional  baru  dapat  diajukan  jika  tidak  tersedia  upaya  hukum  lagi  atau semua  upaya  hukum  yang  ada  telah  dilalui.  Namun,  ketentuan  tersebut  dapat dikecualikan  jika  pengaduan  tersebut  mengandung  relevansi  umum  ( of  general relevance )  atau  bila  penyelesaian  melalui  pengadilan  lain  ditempuh  terlebih
16 Pasal 93 ayat (1) angka 4a dan 4b baru dimasukkan pada Amandemen ke-19 (29 Januari 1969)
17 Ketentuan ini kembali dipertegas dalam Pasal 13 angka 8a UU tentang MK Federal (BverfGG)
18 Supra no.10, hlm 415
dahulu akan menimbulkan suatu kerugian serius dan tak terhindarkan pada pihak pemohon  pengaduan.  Dalam  keadaan  demikian  Mahkamah  Konstitusi  Jerman dapat  segera  menjatuhkan  putusan  atas  perkara  pengaduan  konstitusional meskipun semua upaya hukum yang tersedia belum ditempuh. Selanjutnya pasal 92 BverGG menyatakan bahwa alasan pengajuan pengaduan konstitusional harus menjelaskan  hak-hak  yang  didalilkan  telah  dilanggar  atau  perbuatan  atau kelalaian  dari  organ  atau  pejabat  yang  didalilkan  telah  melakukan  pelanggaran tersebut. 19 Hal yang perlu diperhatikan adalah dalam hal-hal yang sangat khusus, undang-undang  dapat  menjadi  objek  pengaduan  konstitusional  apabila  suatu norma undang-undang langsung merugikan hak konstitusional ( basic rights ) dari pengadu. 20
Di  Asia,  Korea  Selatan  adalah  negara  yang  sudah  lama  menerapkan constitutional  complaint sebagai  salah  satu  wewenang  pengadilan  konstitusinya. Wewenang ini diberikan berdasarkan Pasal 68 ayat (1) dan (2) The Constitutional Court Act of Korea yang menyatakan: 21
(1) Any person who claims that his basic right which is guaranteed by the Constitution has been violated by an exercise or non-exercise of governmental power may file a constitutional complaint, except the judgments  of  the  ordinary  courts,  with  the  Constitutional  Court: Provided, That if any relief process is provided by other laws, no one may  file  a  constitutional  complaint  without  having  exhausted  all such processes”
(2) If  the  motion  made  under  Article  41  (1)  for  adjudication  on constitutionality  of  statutes  is  rejected,  the  party  may  file  a constitutional complaint with the Constitutional Court. In this case, the  party  may  not  repeatedly  move  to  request  for  adjudication  on the constitutionality of statutes for the same reason in the procedure of the case concerned.”
Berdasarkan  ketentuan  tersebut,  pihak  yang  dapat  mengajukan permohonan  pengaduan  konstitusional  ke  Mahkamah  Konstitusi  Korea  adalah pertama,  setiap  orang  yang  menganggap  hak-hak  dasarnya  yang  dijamin  oleh Konsitusi  telah  terlanggar  oleh  suatu  tindakan  pemerintah  atau  oleh  tidak
19 Id., hlm 416
20 Sebagaimana diatur dalam Pasal 93 ayat (3) BVerlGG
21 Id., hlm 465
bertindaknya  pemerintah  atau  langsung  oleh  undang-undang  yang  dibuat  oleh legislatif ( legislative act ); kedua pihak-pihak dalam proses peradilan di pengadilan biasa  yang  permintaannya  agar  pengadilan  yang  bersangkutan  mengajukan permohonan kepada Mahkamah
Konstitusi Korea untuk menguji konstitusionalitas undang-undang yang berlaku dalam proses peradilan itu ditolak oleh pengadilan yang dimaksud. 22
Sama halnya dengan di Jerman, pengaduan konstitusionalitas di Korea juga baru  dapat  dilakukan  jika  semua  upaya  hukum  lain  yang  tersedia  telah  dilalui. Akan tetapi, ada tiga hal yang membedakan yaitu (1) di Korea legal person (badan hukum)  tidak  dimungkinkan  untuk  mempunyai standing dalam  pengadilan konstitusional melainkan hanya natural person ; (2) di Korea putusan pengadilan biasa tidak dapat menjadi objek pengaduan; dan (3) di Korea tidak dimungkinkan untuk  menjadikan  norma  undang-undang  sebagai  objek  pengaduan,  yang dikecualikan dari keharusan untuk menempuh jalan hukum lain terlebih dahulu, meskipun norma undang-undang itu langsung merugikan hak konstitusional. 23
Berdasarkan  perbandingan  dengan  kedua  negara  tersebut,  penulis menyetujui pandangan dari Palguna yang menyatakan bahwa di negara penganut pengujian  konstitusional  seperti  Jerman  dan  Korea  Selatan,  pengaduan konstitusional merupakan salah satu mekanisme penting dalam melindungi hak- hak  konstitusional  warga  negara.  Dengan  demikian  praktik  pengaduan konstitusional  di  negara-negara  tersebut  memperkuat  asumsi  bahwa  pemberian kewenangan  untuk  mengadili  perkara  pengaduan  konstitusional  kepada Mahkamah  Konstitusi  Indonesia  merupakan  kebutuhan. 24 Lebih  lanjut  Palguna menyatakan  bahwa  secara  khusus  dari  praktik  pengaduan  konstitusional  di Jerman  dan  Korea  pelajaran  yang  dapat  dipetik  adalah  bahwa  pada  kondisi tertentu,  tidak  lagi  dapat  dibedakan  secara  substansial  antara  pengaduan konstitusional  dan  pengujian  undang-undang  yaitu  ketika  tindakan  atau
22 Id., hlm 465-466
23 Id.
24 Id., hlm 483-484
perbuatan yang diadukan untuk diuji konstitusionalitasnya adalah legislative act , yaitu undang-undang. 25
Dalam  praktik  di  Indonesia,  meskipun judicial  review telah  menjadi kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  namun  hal  ini  hanya  terbatas  pada  produk DPR  (undang-undang)  sehingga  tindakan-tindakan  (kebijakan)  baik  pemerintah (eksekutif),  legislatif,  atau  yudikatif  yang  berpotensi  merugikan  hak  warga  yang telah  dijamin  oleh  konstisusi  khususnya  hak  yang  bersifat fundamental  rights belum  terlindungi  secara  baik. Pada  negara  yang  menganut  paham  negara demokrasi,  seperti  halnya  di  Indonesia,  mekanisme constitusional  complaint menjadi  sangat  penting  untuk  diatur.  Hal  tersebut  dilakukan  dalam  rangka menjamin  hak-hak  konstitusional  warga  negara  sebagaimana  tercantum  dalam UUD  1945  pasal  28A  sampai  pasal  28J.  Mekanisme  ini  diperlukan  karena  hak konstitusional  masyarakat  tidak  hanya  berpotensi  dilanggar  dengan  berlakunya sebuah  Undang-Undang  sehingga  hanya  disediakan  mekanisme judicial  review , namun  hak  warganegara  tentunya  juga  sangat  berpotensi  dirugikan  dengan adanya  tindakan  (kebijakan)  yang  dikeluarkan  oleh  kekuasaan  eksekutif (pemerintah), DPR (legislatif), serta pelanggaran yang dikeluarkan oleh kekuasaan kehakiman. 26
Gagasan  membentuk  Mahkamah  Konstitusi  lahir  dari  kebutuhan  untuk terselenggaranya  gagasan  pengujian  konstitusional.  Sementara  itu  salah  satu tugas  pengujian  konstitusional  adalah  untuk  melindungi  warga  negara  dari penyalahgunaan  kekuasaan  oleh  lembaga-lembaga  negara.  Pengaduan konstitusional  adalah  salah  satu  wujud  perlindungan  hak  konstitusional  melalui mekanisme  pengadilan  dimana  pengadilan  yang  dimaksud  di  sini  adalah pengadilan  yang  secara  khusus  diberi  fungsi  untuk  melaksanakan constitutional review ,  yaitu  Mahkamah  Konstitusi.  Semua  negara  yang  mengadopsi  mekanisme pengaduan konstitusional dan melembagakan pengujian konstitusionalnya secara tersentralisasi, yaitu dengan mendirikan mahkamah konstitusi, pasti memberikan
25 Id., hlm 485
26 Rahmat Muhajir Nugroho, Urgensi Pengaturan Perkara Constitutional Complaint dalam Kewenangan Mahkamah Konstitusi, Vol.7 No.1, Jurnal Ilmu Hukum Novelty, Februari 2016, hlm 18
kewenangan  mengadili  perkara  pengaduan  konstitusional  kepada  mahkamah konstitusi.  Berdasarkan  hal  tersebut  dapat  dikatakan  bahwa  pengaduan konstitusional  sebagai  mekanisme  perlindungan  hak-hak  konstitusional  tidak dapat dipisahkan dari hakikat keberadaan mahkamah konstitusi sebagai lembaga yang  sengaja  didesain  untuk  melaksanakan  fungsi constitutional  review ,  dan melekat  dalam  fungsi  mahkamah  konstitusi  untuk  melaksanakan  pengujian konstitusional. 27
Dalam  praktik,  banyak  perkara  yang  diajukan  ke  Mahkamah  Konstitusi yang  secara  formal  dalam  bentuk  pengujian  undang-undang,  tetapi  secara substansial  termasuk constitutional  complaint . 28 Kasus-kasus  yang  secara subtansial  merupakan constitutional  complaint tersebut  tidak  mungkin  diminta menunggu sampai  adanya  kemauan  dan  tindakan  politik  untuk  melaksananakan perubahan  terhadap  UU  Mahkamah  Konstitusi,  apalagi  terhadap  UUD  1945. Kasus-kasus  tersebut  secara  teoritik  memiliki  potensi  untuk  selalu  muncul  pada masa yang akan datang karena adanya kemungkinan-kemungkinan: 29
1. Seorang warga negara menganggap hak konstitusionalnya telah dirugikan oleh perbuatan satu pejabat publik yang lahir dari kekeliruan menafsirkan maksud undang-undang;  atau,  satu  pejabat  publik  justru  tidak  melakukan  tindakan yang  seharusnya  dilakukan  sesuai  dengan  perintah  atau  maksud  undang- undang  sehingga  merugikan  hak  konstitusional  seorang  warga  negara.
Sementara  itu  tidak  tersedia  upaya  hukum  yang  dapat  ditempuh  oleh  warga negara  yang  bersangkutan  atau  semua  upaya  hukum  yang  ada  telah  dilalui. Dalam  hal  ini,  Undang-Undang  tidak  merugikan  hak  konstitusional  warga negara  sehingga  tidak  bertentangan  dengan  konstitusi,  akan  tetapi pelaksanaannya  telah  ditafsirkan  secara  keliru  atau  tidak  dilaksanakan sehingga merugikan hak-hak konstitusional warga negara;
2.  Seorang  warga  negara  menganggap  hak  konstitusionalitasnya  telah  dirugikan oleh ketetapan MPR atau ketetapan MPRS yang hingga saat ini masih berlaku.
27 Supra no. 10, hlm 309
28 Supra no. 27, hlm 17-18
29 Supra no. 10, hlm 609
Dalam  hal  ini  timbul  persoalan  apabila  ketetapan  MPR  tersebut  bersifat regeling ,  meskipun  setelah  perubahan  UUD  1945,  MPR  tidak  memiliki kewenangan membuat ketetapan yang bersifat regeling .  Apabila hal itu terjadi maka  mekanisme  pengujiannya  akan  sangat  sulit  karena  sesuai  dengan hierarkinya di dalam Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan,  Ketetapan  MPR  berada  dibawah  UUD  1945 dan di atas Undang-Undang.
3. Seorang warga negara menganggap hak konstitusionalnya telah dirugikan oleh berlakunya peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang. Hal ini terjadi  karena  UUD  1945  tidak  secara  eksplisit  menyatakan  siapa  yang berwenang mengadili atau menguji jika satu peraturan perundang - undangan di bawah  Undang-Undang  bertentangan  bukan  dengan  Undang-Undang melainkan dengan UUD 1945.
Mahfud M.D. juga menyatakan kemungkinan constitutional complaint untuk ditambahkan  menjadi  kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  jika  kelak  ada amandemen lanjutan atas UUD 1945. Paling tidak ada tiga cakupan yang dimuat oleh rezim constitutional complaint , yaitu: 30
1. Pengajuan perkara ke Mahkamah Konstitusi atas pelanggaran hak konstitusional  yang  tidak  ada  instrumen  hukum  untuk memperkarakan atau tidak tersedia lagi jalur penyelesaian hukum (peradilan);
2. Adanya peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang yang  langsung  melanggar  isi  konstitusi,  tetapi  tidak  secara  jelas melanggar  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  di bawah UUD 1945;
3. Putusan  pengadilan  yang  melanggar  hak  konstitusional  padahal sudah  mempunyai  kekuatan  hukum  yang  tetap  dan  tidak  dapat dilawan lagi dengan upaya hukum ke pengadilan yang lebih tinggi, contohnya  putusan  kasasi  yang  telah  memiliki  kekuatan  hukum tetap tetapi merugikan hak konstitusional seseorang.
Seperti  yang  telah  disebutkan  sebelumnya  bahwa  di  Indonesia  belum memiliki  mekanisme constitutional  complaint ,  tetapi  hanya  memiliki  mekanisme
30 Moh. Mahfud MD, Konstitusi dan Hukum Dalam Kontroversi Isu, Rajawali Press, Jakarta, 2009, hlm. 289.
constitutional review (judicial review) , maka objek permohonan/gugatan (produk hukum)  yang  dianggap  melanggar  hak  konstitusional  warga  negara  juga  hanya sebatas  undang-undang  baik  secara  keseluruhan  maupun  pasal-pasal  dari  suatu Undang-Undang  yang  dianggap  bertentangan  dengan  Undang-Undang  Dasar Tahun  1945.  Namun,  seperti  yang  telah  dijelaskan  sebelumnya  bahwa  secara substansi  banyak  pemohon  pengajuan constitutional  review yang  di  dalamnya terkandung permohonan constitutional complaint .
Gagasan  atau  ide  memasukkan  mekanisme constitutional  complaint di Indonesia  telah  muncul  ketika  Komisi  Konstitusi  membuat  draf  sandingan Perubahan  UUD  1945,  yaitu: “... Mahkamah  Konstitusi  berhak  memeriksa constitutional  complaint atau constitution  complaint dari  warga  negara ” .  Komisi Konstitusi mengusulkan agar Pasal 24C Ayat (1) hasil Perubahan Ketiga UUD 1945 ditambah  dengan  pengaturan  mengenai constitutional  complaint. 31 Pada  saat pembahasan  Perubahan  UUD 1945  telah  muncul  usulan constitutional  complaint sebagai salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi sebagaimana dikemukakan I Dewa Gede Palguna dalam rapat Pleno Panitia Ad Hoc MPR RI (Perubahan UUD 1945) tahun 2000 (MPR RI, Risalah Rapat, tanggal 8 Juni 2000). Usulan tersebut tidak  disetujui  dengan  berbagai  pertimbangan,  antara  lain  karena  tujuan  utama dibentuknya  Mahkamah  Konstitusi  adalah  sebagai  lembaga judicial review Undang-Undang terhadap UUD 1945, sehingga menghindari adanya penumpukan perkara , seperti dalam praktik yang terjadi di Mahkamah Konstitusi Jerman. 32
Dalam perkembangan selanjutnya, gagasan untuk menetapkan penanganan perkara constitutional  complaint ke  dalam  kewenangan  Mahkamah  Konstitusi menjadi  isu  tersendiri  dan  menimbulkan  berbagai  reaksi  dari  kalangan  pakar hukum  tata  negara.  Menurut  Jimly  Ashiddiqie,  adanya  mekanisme constitusional complaint bisa  membuat  Mahkamah  Konstitusi  berbenturan  dengan  pengadilan Hak  Asasi  Manusia  apabila  ada  seseorang  yang  merasa  dirugikan  hak-hak asasinya. Hal seperti ini menimbulkan suatu ketidakpastian hukum seperti halnya
31 Supra no. 2, hlm 716
32 Hamdan Zoelva, Constitutional Complaint dan Constitutional Question dan Perlindungan Hak- hak Konstitusional Warga Negara, Vol.19, No.1, Jurnal Media Hukum, Juni 2012, hlm 159
pengadilan  terhadap  perkara  korupsi  yang  bisa  diadili  di  pengadilan  umum maupun pengadilan tindak pidana korupsi. 33
Menurut Huda, pada saat ini kewenangan Mahkamah Konstitusi tidak perlu ditambah  dengan constitutional  complaint ,  sebab  Mahkamah  Konstitusi  sudah menangani perkara yang sangat banyak terutama tentang penyelesaian sengketa pemilihan kepala daerah dan fokus pada penyelesaian perkara pengujian undang- undang dengan  baik.  Pengaturan  kewenangan constitutional  complaint bukan kebutuhan yang mendesak pada saat ini. Mahkamah Konstitusi sebaiknya menata diri  terlebih  dahulu  untuk  mengembalikan  kepercayaan  masyarakat.  Setelah  itu jika kepercayaan masyarakat sudah pulih dan kondisinya sudah memungkinkan, constitutional  complaint bisa  saja  dimasukkan  dalam  kewenangan  Mahkamah Konstitusi. Jika constitutional complaint akan dimasukkan  ke  dalam kewenangan Mahkamah  Konstitusi,  maka  harus  dilakukan  melalui  amandemen  konstitusi, sebab  hal  itu  merupakan  kewenangan  baru  yang  berbeda  dengan  empat kewenangan  yang  telah  ada.  Pengaturan  kewenangan constitutional  complaint tidak  dapat  dilakukan  melalui  revisi  Undang-Undang  Mahkamah  Konstitusi, karena tidak memiliki landasan hukumnya. 34
Berbeda dengan pendapat Sulardi yang menyatakan bahwa sejauh ini ada persoalan  keadilan  yang  belum  terselesaikan.  Artinya  terdapat  berbagai  kasus yang  tidak  mampu  diselesaikan  melalui  jalur  pengadilan,  karena  tidak  masuk lingkup  kewenangan  lembaga-lembaga  pengadilan  yang  ada.  Oleh  karena  itu, constitutional  complaint merupakan  alternatif  yang  dapat  digunakan  oleh  warga negara  untuk  memperoleh  keadilan  tersebut.  Ketika  ada  persoalan  yang  secara eksplisit tidak masuk dalam kewenangan Mahkamah Konstitusi, maka Mahkamah Konstitusi harus berani memutuskan persoalan itu sebagai bagian dari konvensi ketatanegaraan.  Jika  ingin  memasukkan constitutional  complaint ke  dalam kewenangan Mahkamah Konstitusi, tidak perlu amandemen konstitusi dan revisi
33 Supra no. 14, hlm 189
34 Supra no. 27, hlm 20
Undang-Undang  Mahkamah  Konstitusi,  artinya  tidak  perlu  ada  legal  formal  dan cukup melalui konvensi ketatanegaraan. 35
Pendapat  senada  dari  Nanik  Prasetyoningsih  yang  menyatakan constitutional  complaint urgen  untuk  diselenggarakan  mengingat  banyak persoalan yang tidak mampu diselesaikan oleh lembaga-lembaga negara yang lain, terutama  di  pengadilan  dan  pemerintah. Constitutional  complaint bisa  menjadi saluran bagi orang yang sudah mengajukan perkaranya melalui pengadilan tetapi belum  mendapatkan  kepuasan  karena  merasa  belum  mendapatkan  keadilan. Kewenangan constitutional complaint tidak perlu secara eksplisit dimasukkan ke dalam  norma  hukum,  tetapi  dengan  cara  melakukan  perluasan  makna judicial review sebagaimana yang diatur dalam Pasal 56 dan 57 UU No. 24 Tahun 2003. 36
Berdasarkan  perbedaan  pendapat  para  ahli  hukum  tata  negara  di  atas, terlihat  jelas  bahwa  terdapat  pro  dan  kontra  mengenai  wacana  memasukkan constitutional  complaint menjadi  wewenang  Mahkamah  Konstitusi,  karena wewenang tersebut tidak ditemukan  dalam UUD 1945 secara eksplisit. Sebagian ahli berpendapat bahwa pemberian wewenang mengadili constitutional complaint kepada  Mahkamah  Konstitusi  tidak  harus  melalui  perubahan  UUD  1945.  Hal  itu cukup  dilakukan  melalui  revisi  Undang-Undang  Mahkamah  Konstitusi,  dengan memasukkan  pengaturan  eksplisit  soal  itu,  sehingga  kewajiban  negara  untuk melindungi hak asasi warga negaranya dapat diwujudkan. Pendapat ini memiliki kelemahan,  karena  masalah  legitimasi  yang  tidak  kuat,  disebabkan  konstitusi tidak  secara  eksplisit  memberi  wewenang  demikian  pada  Mahkamah  Konstitusi. Para  ahli  lain  berpendapat  bahwa  Mahkamah  Konstitusi  hanya  dapat  mengadili constitutional  complaint melalui  pengaturan  eksplisit  dalam  undang-undang dasar,  sehingga  hanya  dapat  dilakukan  melalui  perubahan  undang-undang dasar. 37
Penulis  menyetujui  pendapat  Palguna  yang  menyatakan  bahwa penambahan  wewenang constitutional  complaint melalui  revisi  UU  Mahkamah
35 Id.
36 Id. 37 Supra no. 33 , hlm 162
Konstitusi  dapat  menimbulkan  masalah  konstitusional,  karena  UUD  1945 memberikan  wewenang  limitatif  terhadap  Mahkamah  Konstitusi.  Demikian  juga, penambahan wewenang melalui perubahan UUD 1945 adalah sesuatu yang sangat sulit dilakukan, karena untuk melakukan amandemen membutuhkan biaya serta waktu  yang  sangat  lama,  ditambah  lagi  gejolak  perpolitikan  di  Indonesia  yang masih belum stabil menyebabkan perubahan limitatif Pasal 24C UUD 1945 sangat sulit  untuk  dilaksanakan.  Perubahan  terhadap  UUD  1945  bukanlah  hal  yang mudah, baik secara politik maupun prosedural. 38
Selanjutnya  Palguna  juga  menyatakan  bahwa  jika  Mahkamah  Konstitusi ingin  memiliki  kewenangan  mengadili  perkara constitutional  complaint tanpa melalui perubahan formal UUD 1945, dapat dilakukan dengan dua cara: 39
1. melalui legislative  interpretation ,  dimana  pembentuk  undang-undang memberikan penafsiran otentik terhadap salah satu kewenangan yang secara tegas  disebutkan  dalam  Pasal  24C  ayat  (1)  UUD  1945  yaitu  kewenangan “menguji  undang-undang  terhadap  Undang-Undang  Dasar.”  Tegasnya,  dalam pengertian  “menguji  undang-undang  terhadap  Undang-Undang  Dasar” dianggap  tercakup  pula  pengujian  konstitusionalitas  tindakan  atau  kelalaian pejabat  publik  yang  dianggap  bertentangan  dengan  undang-undang  dasar. Namun  cara  ini  mempunyai  kelemahan  dimana  untuk  dapat  melakukan legislative interpretation terhadap Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 maka terlebih dahulu  harus  dilakukan  perubahan  terhadap  Undang-Undang  Mahkamah Konstitusi dan hal tersebut, terutama secara politik tetap tidak mudah untuk dilakukan.
2. melalui judicial  interpretation oleh  Mahkamah  Konstitusi  atas constitutional complaint .
Berdasarkan  hal-hal  tersebut,  penulis  menyetujui  bahwa  pemberian kewenangan constitutional  complaint kepada  Mahkamah  Konstitusi  akan  lebih efektif  tanpa  melakukan  amandemen  terhadap  UUD  1945  ataupun  perubahan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi, namun melalui judicial interpretation oleh
38 Supra no. 10,  hlm. 583-584
39 Supra no. 10, hlm. 600
Mahkamah  Konstitusi.  Hal  itu  dapat  dilakukan  dengan  pengembangan  putusan- putusan  Mahkamah  Konstitusi  melalui  perluasan  penafsiran  atas  kewenangan pengujian undang-undang yang telah ada dalam UUD 1945. Mahkamah Konstitusi bisa  membuat  interpretasi  dinamis  dan  luas  atas  hak  konstitusional  dan kedudukan hukum dari penggugat.
Sebagai dasar argumen tersebut, penulis mengutip pendapat Palguna yang menyatakan bahwa jika Mahkamah Konstitusi RI menganut paham original intent dalam  menafsirkan  konstitusi,  maka  tidak  mungkin  kewenangan  mengadili perkara  pengaduan  konstitusional  dapat  dilakukan.  Sebab,  bukan  saja  karena kewenangan  tersebut    tidak  disebutkan  secara  eksplisit  dalam  undang-undang dasar,  tetapi  juga  karena  menurut  sejarahnya  tidak  ditemukan  keterangan  yang menunjukkan  adanya  maksud  penyusun  UUD  1945  untuk  memberikan kewenangan  mengadili  perkara  pengaduan  konstitusional  pada  Mahkamah Konsitusi  RI.  Namun,  jika  pendirian  demikian  yang  dianut  berarti  Mahkamah Konstitusi  RI  telah  membiarkan  terjadinya  pelanggaran  terhadap  hak konstitusional warga negara tanpa berusaha melakukan tindakan apapun, padahal perlindungan  terhadap  hak  konstitusional  merupakan  syarat  yang  tidak  dapat ditiadakan  bagi  keberadaan  negara  hukum  yang  menjadi  salah  satu  landasan utama UUD 1945. 40
Lebih jauh, salah satu tugas seluruh mahkamah konstitusi di seluruh dunia adalah melindungi hak-hak konstitusional warga negara, yang merupakan bagian dari pelaksanaan constitutional review . Hal ini berarti secara teoritik kewenangan mahkamah  konstitusi  untuk  mengadili  perkara  pengaduan  konstitusional  telah melekat pada fungsi tersebut. Hal ini juga berlaku kepada Mahkamah Konstitusi RI sebagai organ konstitusi yang sengaja dibentuk oleh UUD 1945 untuk menjamin negara  hukum,  di  mana  salah  satu  cirinya  adalah  terlindunginya  hak-hak konstitusional secara maksimum. 41
Objek Constitusional Complaint dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia
40 Id., hlm 613-614
Dalam  membicarakan  objek  yang  dapat  dimohonkan constitusional complaint , maka bagian ini akan membahas mengenai peristiwa dan atau bentuk norma  hukum  seperti  apa  yang  dapat  diajukan constitutional  complaint .  Lebih jauh, akan dibahas mengenai dalam hal seperti apa constitutional complaint dapat berperan  untuk  melindungi  hak  konstitusional  warga  negara.  Dari  segi  kepada siapa suatu norma ditujukan, norma hukum dapat dibagi menjadi dua yaitu norma hukum  umum  dan  individual.  Norma  hukum  umum  adalah  suatu  norma  hukum yang  ditujukan  untuk  orang  banyak  ( addressat nya  umum)  dan  tidak  tertentu sedangkan  norma  hukum  individual  adalah  norma  hukum  yang  ditujukan  atau dialamatkan  hanya  kepada  seseorang,  beberapa  orang  atau  banyak  orang  yang telah  tertentu  atau  dengan  kata  lain  dapat  didefinisikan  siapakah  orang  atau golongan  orang  tersebut. 42 Contoh  dari  norma  hukum  umum  adalah  Undang- Undang,  peraturan  daerah,  peraturan  menteri  (aturan-aturan  ini  sering  dikenal dengan  istilah regeling ),  sedangkan  contoh  dari  norma  hukum  khusus  adalah keputusan  ( beschikking )  yang  berasal  dari  lembaga  eksekutif 43 . Semua  bentuk norma hukum tersebut dapat dilakukan upaya constitutional complaint .
Pengujian  produk regeling termasuk  wilayah  kerja  pengujian  dalam konteks hukum tata negara, yakni berdasarkan ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945  yang  berwenang  menguji  Undang-Undang  terhadap  UUD  1945  adalah Mahkamah Konstitusi, sedangkan berdasarkan pasal 24A UUD 1945 yang berhak menguji  peraturan  perundang-undangan  dibawah  Undang-Undang  adalah Mahkamah Agung. Penerapan constitutional complaint terhadap pengujian norma hukum  tersebut  adalah  terhadap  peraturan  perundang-undangan  di  bawah Undang-Undang yang diajukan ke Mahkamah Agung. Mahkamah Agung tidak akan memeriksa  peraturan  undang-undang  dibawah  Undang-Undang  dengan menggunakan  UUD  1945  sebagai  alat  ujinya  karena  Mahkamah  Agung  hanya menguji legalitas peraturan perundang-undangan ( judicial review on the legality of
42 Maria Farida, Ilmu Perundang-Undangan I: Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hlm. 26-27.
43 Supra no. 14, hlm 196
regulation ). 44 Dalam hal ini constitutional complaint mengambil peranannya untuk menilai  apakah  putusan  dari  Mahkamah  Agung  tersebut  melanggar  hak-hak konstitusional  masyarakat  atau  tidak,  atau  menilai  peraturan  perundang- undangan di bawah Undang-Undang yang secara nyata tidak melanggar peraturan perundang-undangan di atasnya namun secara langsung melanggar UUD 1945. 45
Dalam  konteks  demikian,  pengaduan  konstitusional  mempunyai  peranan sebagai  bagian  dari  pengujian  konstitusionalitas  norma  hukum.  Secara  konsep hukum,  apabila  pengaduan  ditujukan  kepada  produk  legislatif,  yaitu  Undang- Undang,  dinamakan  pengujian  Undang-Undang  ( judicial  review ),  sedangkan  jika pengaduan  ditujukan  terhadap  perbuatan  atau  kelalaian  cabang  kekuasaan eksekutif  atau  yudikatif,  dinamakan  pengaduan  konstitusional  ( constitutional complaint ). Dalam praktik, perbedaan antara pengujian konstitusionalitas norma hukum (judicial review ) dan pengujian konstitusionalitas perbuatan atau kelalaian ( constitutional complaint ) bukanlah perbedaaan yang bersifat fundamental, sebab ia  bertolak  dari  landasan  teori  yang  sama,  yaitu  teori  tentang  tugas  pengujian konstitusional  untuk  melindungi  setiap  warga  negara  dari  penyalahgunaan kekuasaan oleh lembaga negara. 46
Upaya constitusional complaint terhadap keputusan tata usaha negara atau beschikking bukan  berarti  mengesampingkan  pengadilan  tata  usaha  negara . Keputusan  tata  usaha  negara  dapat  digugat  jika  terdapat  salah  satu  alasan berikut 47 :
a) bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan,  dimana pengertian  “bertentangan  dengan  perundang-undangan  yang berlaku”  terdiri  dari  bertentangan    dengan  ketentuan  dalam peraturan  perundang-undangan  yang  bersifat  prosedural/formal, bertentangan    dengan  ketentuan  dalam  peraturan  perundang- undangan yang bersifat materil/substansial, atau dikeluarkan oleh badan atau pejabat yang tidak berwenang;
44 Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional Berbagai Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2010, hlm 30
45 Najichah, Constitutional Complaint Perspektif Politik Hukum (Menyoal Keadilan Hukum dan Hak Konstitusi di Indonesia),  Vol. 2 No. 2, Jurnal Agama dan Hak Asasi Manusia In Right, Mei 2012, hlm 297
46 Supra no. 10, hlm 275
b) badan  atau  pejabat  tata  usaha  negara  pada  waktu  mengeluarkan keputusan  telah  menggunakan  wewenangnya  untuk  tujuan  lain dari maksud diberikannya wewenang tersebut;
c) badan  atau  pejabat  tata  usaha  negara  pada  waktu  mengeluarkan atau  tidak  mengeluarkan  keputusan,  setelah  mempertimbangkan semua  kepentingan,  seharusnya  tidak  sampai  pada  pengambilan atau tidak pengambilan keputusan tersebut.
Dalam  hal  suatu  keputusan  tata  usaha  negara  bertentangan  dengan  ketentuan dalam  peraturan  perundang-undangan,  berarti  terdapat  kemungkinan  bahwa suatu  keputusan  tata  usaha  negara  digugat  karena  melanggar  hak konstitusionalitas  yang  diatur  dalam  UUD  1945.  Artinya,  keputusan  tata  usaha negara  digugat  dengan  dalil  bahwa  keputusan  tersebut  bertentangan  dengan substansi  dalam  UUD  1945  yang  mengatur  tentang  hak  konstitusional.  Dalam konteks  ini,  terdapat  upaya  hukum  untuk  menggugat  keputusan  tersebut  ke pengadilan  tata  usaha  negara,  namun  apabila  nantinya  putusan  pengadilan  tata usaha  negara  tersebut  dianggap  belum  dapat  memberikan  rasa  keadilan, seharusnya di sinilah peran constitutional complaint yaitu menilai keputusan tata usaha  negara  tersebut  yang  dianggap  bertentangan  dengan  hak-hak  asasi  warga negara yang diatur dalam UUD 1945. Secara konkret, gugatan individu yang hak konstitutionalnya  dirugikan  oleh  keputusan  tata  usaha  negara  hanya  dapat diajukan constitutional complaint ke Mahkamah Konstitusi apabila upaya hukum melalui pengadilan tata usaha negara telah ditempuh dan tidak lagi tersedia upaya hukum lain.
Hal  ini  juga  berlaku terhadap  putusan pengadilan  (vonis)  mengenai  suatu kasus  tertentu,  untuk  menilai  apakah putusan  dari  Mahkamah  Agung melanggar hak-hak konstitusi warga negara terutama terkait putusan Mahkamah Agung yang bersifat  final.    Contohnya  putusan  kasasi  yang  telah  memiliki  kekuatan  hukum tetap  tetapi  merugikan  hak  konstitusional  seseorang.  Meski  demikian  produk hukum  yang  berasal  dari  ranah  Mahkamah  Agung  harus  tetap  didahului  dengan upaya-upaya  hukum  yang  telah  disediakan  oleh  aturan  perundang-undangan. Secara  umum,  kasus  yang  akan  diajukan  ke  Mahkamah  Konstitusi  untuk  bisa diselesaikan melalui constitutional complaint, pengadu ( complainant ) sebelumnya
telah  melakukan  semua  upaya  hukum  yang  tersedia  ke  lembaga  berwenang mengenai  tindakan  yang  dianggap  inkonstitusional  yang  dideritanya . Hal  yang perlu  diperhatikan  adalah  dalam constitutional  complaint ,  Mahkamah  Konstitusi tidak  boleh  menjadi  pengadilan  perkara.  Mahkamah  Konstitusi  hanya  menguji konstitusionalitas  berdasarkan  UUD  1945. 48 Jika  ada  putusan  pengadilan  yang dianggap  bertentangan  dengan  hak  konstitusional  warga  negara  dan  diajukan sebagai constitutional  complaint dan  Mahkamah  Konstitusi  mengabulkan perkaranya  maka  Mahkamah  Konstitusi  tidak  akan  mengambil  alih  perkaranya, tapi  perkara  akan  dikembalikan  ke  pengadilan  untuk  diperiksa  kembali  dengan cara  yang  tidak  bertentangan  dengan  konstitusi.  Sehingga  kewenangan  lembaga manapun tidak akan ada yang diambil alih oleh  Mahkamah Konstitusi.
Perbuatan  atau  kelalaian  pejabat  publik,  baik  dari  cabang  kekuasaan eksekutif ataupun yudikatif yang mengakibatkan terlanggar atau tidaknya hak-hak konstitusional  warga  negara  juga  jelas  dapat  menjadi  objek  dalam  pengaduan konstitusional. Salah satu contoh yang terjadi adalah ketika seorang pejabat tidak melaksanakan putusan dari PTUN yang memutuskan pejabat yang bersangkutan untuk  memenuhi  hak-hak  konstitusional  dari  penggugat.  Hal  demikian  hanyalah salah satu contoh dari sekian banyak perbuatan atau kelalaian pejabat publik yang dapat  melanggar  hak  konstitusional  warga  negara.  Dalam  hal  ini  pengaduan konstitusional  dapat  menjadi  upaya  hukum  yang  dapat  ditempuh  oleh  warga negara untuk dapat memenuhi hak konstitusionalnya.
Hambatan Pelaksanaan Constitutional Complaint dari Sisi Sosial dan Politik di Indonesia
Wacana  pelaksanaan constitutional  complaint di  Indonesia  tidak  terlepas dari  hambatan-hambatan  yang  dapat  terjadi  apabila  Indonesia  memiliki  lingkup kuasa  kehakiman  untuk  menangani  perkara constitutional  complaint .  Hambatan tersebut  dapat  dilihat  dari  sisi  sosial  masyarakat  Indonesia  yang  majemuk maupun  dari  sisi  budaya  politik  yang  ada.  Hambatan  tersebut  perlu  untuk
dipertimbangkan  agar  dalam  praktiknya  pelaksanaan constitutional  complaint dapat  bekerja  dengan  efektif  dan  sesuai  dengan  hakikat  awal  dari  konsep constitutional complaint itu sendiri.
Apabila  dilihat  dari  sisi  sosial  masyarakat  Indonesia,  adanya  suatu kekhawatiran  terjadinya  ledakan  jumlah  pengaduan  sangat  mungkin  terjadi  jika penafsiran pelanggaran hak konstitusional belum konkrit. Banyaknya pengaduan dengan menggunakan constitutional complaint tidak dapat dihindari terlepas dari sesuai  atau  tidaknya  kasus  tersebut  dimasukkan  ke  dalam  kategori  mekanisme constitutional  complaint. Hal  tersebut  berkaitan  dengan  pemahaman  konsep hukum atas constitutional complaint baik secara konseptual maupun  mekanisme yang belum merata di kalangan masyarakat Indonesia yang bersifat majemuk dan heterogen.  Dalam  hal  ini  tergantung  pada  perubahan  dan  perkembangan  yang terjadi di tengah masyarakat. Banyaknya constitutional complaint dapat dihindari seiring  dengan  kedewasaan  masyarakat  dalam  memahami  konstitusi  yang  tidak hanya  dalam  tataran  konseptual  saja  tetapi  sudah  menjangkau  ke  arah mekanisme.
Apabila dilihat dari sisi politik, salah satu hambatan praktik constitutional complaint akan berkaitan dengan eksekusi dari putusan constitutional complaint . Hal  ini  dapat  diperbandingkan  dengan  praktik  sejumlah  negara  yang  budaya politiknya  sudah  maju  seperti  Jerman  dan  Amerika.  Menurut  pendapat  Palguna terkait  dengan  eksekusi  putusan constitutional  complaint ,  dalam  praktiknya negara-negara tersebut memutuskannya hanya secara deklaratif, namun jika ada pejabat yang tidak melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi tersebut maka di hadapan  publik  langsung  ''nol  nilainya'' 49 .  Berbeda  dengan  Indonesia  yang kesadaran  budaya  politik  dan  etikanya  belum  terbangun  dengan  baik.  Apabila putusan constitutional  complaint tidak  dilaksanakan,  apakah  masyarakat Indonesia  yang  tingkat  pendidikan  dan  budaya  politiknya  masih  rendah  mampu memberikan  penilaian  yang  sesuai,  bahkan  lebih  jauh  menjadi  eksekutor  bagi
49 Gresnews.com, “Menimbang Constitutional Complaint di Tangan MK”, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id=11641#.WXhO7zcxXIU, diakses tanggal 26 Juli 2017
pejabat  yang  bersangkutan.  Sebab  tidak  mungkin  dibentuk  lembaga  baru  untuk mengeksekusi  putusan constitutional  complaint .  Dalam  hal  ini  eksekusi  putusan constitutional complaint sangat tergantung pada komitmen penyelenggara negara bersangkutan  dan  masyarakat  (publik)  yang  menjadi  penilai  bahkan  eksekutor bagi pejabat yang tidak melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi.
Pendapat  lain  yang  dikemukakan  oleh  Arsil  menyatakan  bahwa kewenangan constitutional  complaint justru  sebenarnya  seakan  sudah  menjadi kewenangan  dari  Mahkamah  Agung  dan  sering  terjadi  kesalahan  dalam  praktik. Arsil  memberi  contoh  dalam  KUHAP  Pasal  253  ayat  (2)  soal  syarat  kasasi disebutkan  apabila  terdapat  cara  mengadili  yang  tidak  tepat  maka  Mahkamah Agung  memerintahkan  pengadilan  yang  memutus  atau  pengadilan  lainnya  yang setingkat  untuk  memeriksa  ulang  sebagian  atau  seluruh  perkara.  Namun  dalam praktiknya Mahkamah Agung justru memeriksa dan memutus perkara itu sendiri dan  tidak  memerintahkan  pengadilan  sebelumnya  yang  memutus  perkara tersebut  atau  pengadilan  lainnya  untuk  memeriksa  ulang  perkara.  Apabila Mahkamah  Konstitusi  diberikan  kewenangan constitutional  complaint dikhawatirkan  dalam  praktiknya  Mahkamah  Konstitusi  juga  akan  menjadi pengadilan yang memeriksa dan memutus perkara tersebut sendiri, sama seperti yang terjadi dalam praktik di Mahkamah Agung. 50

## Penutup
Apabila  melihat  dari  perbandingan  negara  Jerman  dan  Korea  dimana pengaduan konstitusional menjadi mekanisme penting dalam melindungi hak-hak konstitusional warga negara dan pandangan pro dan kontra dari beberapa pakar hukum  tata  negara  Indonesia  mengenai  urgensi  pemberian  kewenangan penanganan constitutional  complaint kepada  Mahkamah  Konsitusi,  maka  penulis mengambil  kesimpulan  bahwa  kewenangan  menangani  perkara constitutional complaint oleh Mahkamah Konstitusi merupakan kewenangan yang penting untuk diterapkan  di  Indonesia.  Penambahan  wewenang constitutional  complaint pada
Mahkamah  Konstitusi  akan  lebih  efektif  melalui judicial  interpretation oleh Mahkamah  Konstitusi  tanpa  harus  menunggu    amandemen  UUD  1945  atau perubahan  atas  UU  Mahkamah  Konstitusi. Constitutional  complaint dapat diberlakukan  terhadap  semua  jenis  keputusan  yang  dikeluarkan  yang  patut diduga  melanggar  hak  konstitusi,  yaitu  produk  legislatif  atau regeling ,  produk eksekutif  (berupa  keputusan  atau beschikking ),  dan  produk  yudikatif  (berupa putusan  atau  vonis).  Perbuatan  atau  kelalaian  pejabat  publik,  baik  dari  cabang kekuasaan  eksekutif  ataupun  yudikatif  yang  mengakibatkan  terlanggar  atau tidaknya  hak-hak  konstitusional  warga  negara  juga  jelas  dapat  menjadi  objek dalam  pengaduan  konstitusional.  Dalam constitutional  complaint ,  Mahkamah Konstitusi  tidak  boleh  menjadi  pengadilan  perkara  dan  hanya  menguji konstitusionalitas berdasarkan  UUD 1945. Hambatan yang mungkin dapat terjadi dalam penerapan constitutional complaint baik dari sisi sosial maupun politik juga harus dipertimbangkan agar pelaksanaan constitutional complaint dapat berjalan dengan  efektif  dan  sesuai  dengan  hakikat  awal  dari  konsep constitutional complaint itu sendiri.

## Daftar Pustaka

## Buku:
I Dewa Gede Palguna,  Pengaduan Konstitusional Upaya Hukum terhadap Pelanggaran Hak- Hak Konstitusional Warga Negara, Sinar Grafika, Jakarta,
2013
Jimly Asshiddiqie, Menuju Negara Hukum yang Demokratis, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008
Jimly Asshiddiqie,  Model-Model Pengujian Konstitusional Berbagai Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2010
Mahfud M.D,  Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2003 Mahfud M.D, Konstitusi dan Hukum Dalam Kontroversi Isu, Rajawali Press, Jakarta, 2009
Maria Farida,  Ilmu Perundang-Undangan I: Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta, 2007

## Jurnal:
Achmad Edi Subiyanto,  Perlindungan Hak Konstitusional Melalui Pengaduan Konstitusional, Vol 8, No. 5,  Jurnal Konstitusi, , Oktober 2011
Hamdan Zoelva, Constitutional Complaint dan Constitutional Question dan Perlindungan Hak-hak Konstitusional Warga Negara, Vol.19, No.1, Jurnal Media Hukum, Juni 2012
Najichah, Constitutional Complaint Perspektif Politik Hukum (Menyoal Keadilan Hukum dan Hak Konstitusi di Indonesia), Vol. 2, No. 2,  Jurnal Agama dan Hak Asasi Manusia In Right, Mei 2012
Rahmat Muhajir Nugroho, Urgensi Pengaturan Perkara Constitutional Complaint dalam Kewenangan Mahkamah Konstitusi, Vol.7, No.1, Jurnal Ilmu Hukum Novelty, Februari 2016
Solidaman Bertho Plaituka, Constitutional Complaint Dalam Rangka Penegakan Hak Asasi Manusia di Republik Indonesia, Vol. 23, No.1, Jurnal Media Hukum,
Juni 2016
Vino Devanta Krisdanar,  Menggagas Constitutional Complaint dalam Memproteksi Hak Konstitusional Masyarakat Mengenai Kehidupan dan Kebebasan Beragama di Indonesia, Vol. 7, No.3, Jurnal Konstitusi, 2010 Zaka Firma Aditya, Kewenangan Mahkamah Konstitusi Dalam Menyelesaikan Perkara Constitutional Complaint Berdasarkan Undang-Undang Dasar Tahun 1945, Vol. 3, No. 1, Unnes Law Journal, 2014

## Peraturan Perundang-Undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 98, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4316) sebagaimana diubah terakhir dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2013 Nomor 167, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5456) jo Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2014 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2013 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang- Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 5, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5493)

## Internet:
Gresnews.com, “Menimbang Constitutional Complaint di Tangan MK”, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id=1164 1#.WXhO7zcxXIU, diakses tanggal 26 Juli 2017 Siahaan, Maruarar,  “Hak Konstitusional Dalam UUD 1945”,
ama.elsam.or.id/downloads/1322798965_Hak_Konstitusional_Dalam_UUD_19 45, diakses tanggal 27 Juli 2017