## PENGATURAN PEMILHAN UMUM SEBAGAI SARANA PENINGKATAN  PARTISIPASI  POLITIK RAKYAT

## Gunawan Arifin
Dosen Fakultas Hukum Universitas Tadulako Email :

## Abstract
The principles of popular sovereignty in this matter are translated in Article 1 paragraph (2) of the 1945 Constitution which expressly regulates sovereignty in the  hands  of  the  people  and  is  carried  out  in  accordance  with  the  Constitution. One  manifestation  of  the  will  of  the  people)  in  the  framework  of  implementing popular  sovereignty  in  government  administration  is  to  give  recognition  to citizens  to  move  and  be  active  in  determining  the  form  of  governmental government.  The  existence  of  a  constitutional  path  related  to  the  direct  election system of the President and Vice President by the people, has been interpreted by many  as  a  step  forward  in  building  democracy.  By  law,  General  Election  is regulated  in  Law  Number  7  of  2017  concerning  General  Elections  (hereinafter referred  to  as  Law  Number  7  of  2017),  with  consideration  that  the  Election  will guarantee  the  distribution  of  votes.  The  phrase  "shall  ensure  the  distribution  of the voice of the people", including those which shall be realized in the election of the President. Because of the widest possible celebration of the people, it reflects the quality of democracy .
Keywords : General Election, Political Participation.

## A. PENDAHULUAN
Komitmen  Negara  Republik  Indonesia  untuk  mewujudkan  prinsip kedaulatan  rakyat  dalam  penyelenggaraan  negara,  dapat  ditemukan  dalam pandangan The  Founding  Father yang  dituangkan  dalam  alinea  ke  Empat Pembukaan  Undang-undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 (selanjutnya ditulis UUD NRI 1945) yang mengamanatkan bahwa:
“…disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang- Undang  Dasar  Negara  Indonesia,  yang  terbentuk  dalam  suatu  susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat....”
Prinsip  kedaulatan  rakyat  sebagaimana  tersebut  di  atas,  dalam implementasinya dipertegas kembali  pada  Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945 yang dengan  tegas  mengatur  bahwa  kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan
dilaksanakan  menurut  Undang-undang  Dasar 1 .  Kedaulatan  rakyat,  memberikan pemaknaan bahwa penyelenggaraan pemerintahan negara haruslah bersumber dan bertumpu pada kepentingan dan kehendak rakyat. Artinya bahwa kehendak rakyat melalui  partisipasi  rakyat  merupakan  salah  satu  faktor  yang  sangat  fundamental dalam penyelenggaraan pemerintahan yang di jamin dalam konstitusi.
Dalam UUD NRI 1945 terdapat beberapa ketentuan yang menjadi landasan yuridis  pengakuan  negara  bagi  pelaksanaan  kehendak  rakyat  (partisipasi  rakyat). Hal ini  termuat pada Pasal 22E angka (1) bahwa pemilihan umum dilaksanakan secara  langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur,  dan  adil,  Pasal  28  yang  mengatur kebebasan  berserikat,  berkumpul  dan  mengeluarkan  pikiran  dengan  lisan  dan tulisan,  Pasal  28D  angka  (1)      hak  atas  pengakuan,  perlindungan,  dan  kepastian hukum yang adil serta  perlakuan  yang sama bagi warga negara dalam hukum.
Salah  satu  perwujudan  kehendak  rakyat  (partisipasi  rakyat-  partisipasi politik)  dalam  rangka    pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  yaitu  diberikan  pengakuan  kepada  warga  negara  untuk  berperan serta  secara  aktif  dalam  menentukan  wujud  penyelenggaraan  pemerintahan. 2 Sarana yang diberikan untuk mewujudkan kedaulatan rakyat tersebut, di antaranya dilakukan melalui pemilihan umum (selanjutnya ditulis Pemilu) .
Hakikatnya  Pemilu  adalah  sarana  pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  yang diselenggarakan  secara  langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur,  dan  adil  dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan UUD NRI 1945 dalam rangka pengisian jabatan-jabatan politik pemerintahan.
Perubahan  UUD  NRI  1945  sebagai  salah  satu  agenda  reformasi, mengakibatkan pergeseran sistem ketatanegaraan, dengan mengedepankan prinsip kedaulatan  rakyat,  khususnya  dalam  pergantian  kepemimpinan  pemerintahan
1 Perubahan ketiga UUD NRI 1945. Sebelum perubahan tersebut, ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 mengatur bahwa kedaulatan adalah ditangan rakyat, dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.
2 Jaminan  pelaksanaan  partisipasi  politik  seperti  termuat  dalam  UU  No.12  Tahun  2005 tentang jaminan dan perlindungan negara terhadap hak-hak sipil dan politik warga negara, seperti hak menyampaikan pendapat, hak berserikat, hak memilih dan dipilih, hak yang sama dihadapan hukum dan pemerintahan serta hak mendapatkan keadilan.
nasional 3 .  Hal  ini  dapat  dilihat  pada  sistem  pemilihan  Presiden  dan  Wakil Presiden.  Pemilihan  Presiden  yang  sebelumnya  dipilih  oleh  Majelis Permusyawaratan  Rakyat  berdasar  suara  terbanyak,  kini  telah  bergeser,  di  mana Presiden  dan  Wakil  Presiden  dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat.  Ketentuan tersebut  sebagaimana  ditegaskan  dalam  Pasal  6A  ayat  (1)  UUD  NRI  1945 menyatakan,  “Presiden  dan  Wakil  Presiden  dipilih  dalam  satu  pasangan  secara langsung oleh rakyat” 4
Adanya  pergeseran  ketatanegaraan  terkait  sistem    pemilihan  Presiden  dan Wakil  Presiden  secara  langsung  oleh  rakyat,  oleh  banyak  pihak  telah  dimaknai sebagai  langkah  maju  dalam  membangun  demokrasi.  Sistem  pemilihan  Presiden dan  Wakil  Presiden  secara  langsung,  diyakini  memiliki  aspek  positif  khususnya dalam  mendorong  perubahan  demokrasi. Pertama, pemilihan  secara  langsung telah  mendorong  legitimasi  yang  kuat  bagi  Presiden  terpilih. Kedua, dengan didukung oleh legitimasi yang kuat dari rakyat, maka Presiden tidak perlu terikat dengan fraksi-fraksi di DPR, konsekwensi ini membawa babak baru dalam sistem pemilihan Presiden, di mana Presiden tidak mudah dijatuhkan oleh DPR. Ketiga, pemilihan  langsung  memberikan  kesempatan  kepada  rakyat  (pemilih)  untuk menyeleksi  calon  yang  ada  dan  oleh  karenanya  menuntut  kematangan  politik pemilih  untuk  dapat  berpartisipai  dalam  pergantian  kepemimpinan  nasional. Keempat, sistem ini akan mengurangi distorsi suara rakyat sehingga terhindar dari praktek  “membeli  kucing  dalam  karung”. Kelima, sistem  ini  akan  melemahkan intensif praktek-praktek politik uang 5 .
Akan  tetapi,  sejak  pemilihan  Presiden  secara  langsung  dilaksanakan  pada tahun 2004 hingga sekarang (terakhir Pemilhan Presiden tahun 2014), partisipasi politik rakyat menampakkan kelesuan yang diindikasikan pada penurunan kualitas
3 Perubahan UUDNRI 1945 dimulai sejak tahun 1999, yang  hinggga kini telah mengalami empat  kali  perubahan.  Perubahan  pertama  tahun  1999,  perubahan  ke  dua  tahun  2000,  perubahan ketiga tahun 2001, dan perubahan keempat tahun 2002.
4 Perubahan ketiga UUD NRI 1945
5 Perludem, 2004, Pemilihan Presiden Secara Langsung 2004, Dokumentasi, Analisis, dan Kritik.  Hal  32-33,  Diterbitkan  atas  Kerjasama  Kementrian  Riset  dan  Teknologi  dengan  Galang Press.
dan  kuantitas.  Hal  ini  tampak  dari  tingginya  tingkat  masyarakat  yang  tidak menyalurkan hak politiknya. 6
Secara  yuridis,  Pemilihan  Umum  diatur  dalam  Undang-undang  Nomor  7 Tahun  2017  tentang  Pemilu  (selanjutnya  ditulis  UU  No.  7  tahun  2017),  dalam konsideran menyebutkan bahwa,   Pemilu 7 wajib menjamin tersalurkannya suara rakyat  secara  langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur,  dan  adil.  Frase  “wajib menjamin  tersalurkannya  suara  rakyat”,  merupakan    suatu  hal  yang  harus diwujudkan  dalam  pelaksanaan  pemilihan  Presiden.  Karena  adanya  partisipasi rakyat seluas-luasnya, menjadi cerminan kualitas demokrasi.
Namun  demikian,  agar  kualitas  demokrasi  melalui  partisipasi  rakyat  dapat bernilai secara optimal maka harus ditunjang literasi dan kecerdasan politik warga negara.  Sehingga  dapat  memilah  dan  memilih  Pemimimpin  yang  memiliki integritas,  menjunjung  tinggi  etika  dan  moral  serta  memiliki  kapasitas  dan kapabilitas yang baik.
Dengan mengacu pada uraian di atas, rumusan masalah yang menjadi acuan penulis  adalah  apa  kendala  hukum  dalam  pengaturan  pemilihan  umum  sehingga menurunnya partisipasi politik warga negara pasca reformasi.

## B. PEMBAHASAN
1. Konsep Pemilhan Umum dan Partisipasi Politik
Bagi  negara  demokrasi  modern,  Pemilu  merupakan    arena  kompetisi untuk  mengisi  jabatan-jabatan  politik  di  pemerintah  yang  didasarkan  pada pemilihan formal dari warganegara yang memenuhi syarat. Secara universal Pemilu  adalah  instrument  mewujudkan  kedaulatan  rakyat  yang  bermaksud membentuk  pemerintahan  yang  absah  serta  sarana  mengartikulasikan aspirasi dan kepentingan rakyat.
Dengan  demikian,  Pemilu  merupakan  sarana  yang  tidak  dapat dipisahkan  dari  kehidupan  politik  negara  demokrasi  modern,  sebagaimana
6 Berdasarkan hasil survei Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, 60 persen responden dari 1.799 pada 31 Propinsi  menyatakan kurang tertarik dan tidak tertari pada politik, hanya 37 persen tertarik  atau  sangat  tertarik  terhadap  masalah  politik,  sedang  lainnya  tanpa  keterangan.  LIPI, November 2013.
7 Pemilu  dimaksud  adalah  Pemilu  Presiden,  Anggota  DPR,  DPD  dan  DPRD  yang dilaksanakan secera serentak.
menurut  Khairul  Fahmi,    dalam  sistem  demokrasi  modern  pemilu merupakan sebuah keharusan. 8 Hal ini sejalan dengan prinsip tujuan pemilu sebagaimana diuraikan oleh Abdul Hakim Garuda Nusantara, bahwa pemilu memiliki tujuan: 9
1. Melaksanakan prinsip kedaulatan rakyat;
2. Keabsahan pemerintah baik secara prosedural maupn esensial;
3. Penggantian pemerintah baik secara berkala dan teratur.
Dalam  sistem  pemerintahan  yang  demokratis,  konsep  partisipasi warga  negara  merupakan  salah  satu  konsep  yang  sangat  penting  karena berkaitan  langsung  dengan  hakikat  demokrasi  sebagai  bentuk pemerintahan  yang  berfokus  pada  rakyat  sebagai  pemegang  kekuasaan tertinggi.  Menurut  Budiarjo,  pada  hakikatnya  partisipasi  warganegara didasarkan  pada  pertimbangan  bahwa  kedaulatan  berada  ditangan rakyat. 10
Secara  etimologi,  partisipasi  berasal  dari  bahasa  Inggris “participation” yang  berarti  mengambil  bagian/keikutsertaan.  Dalam Kamus  Lengkap  Bahasa  Indonesia  dijelaskan  “partisipasi”  bararti  hal turut  serta.  Menurut  Lukman  Sutrisno 11 partisipasi  sebagai  bentuk kerjasama  rakyat  dan  Pemerintah  dalam  merencanakan,  melaksanakan, melestarikan dan mengembangkan hasil pembangunan.
Berdasarkan beberapa definisi pertisipasi politik di atas, terdapat hal- hal subtantif yang berkenaan dengan partisipasi tersebut, yaitu :
1. Kegiatan-kegiatan  nyata,  yakni  kegiatan-kegiatan  yang  bisa diamati secara kasat mata, bukan sikap atau orientasi.
2. Bersifat  sukarela,  yakni  kegiatan  yang  didorong  oleh  dirinya sendiri  atau  kesadaran  sendiri (self  motion) ,  bukan  digerakkan
8 Khairul  Fahmi,  2012. Pemilihan  Umum  dan  Kedaulatan  Rakyat, PT  Radja  Grafindo Persada, Jakarta, hlm 53.
9 Abdul Hakim Garuda Nusantara, 1996. Mendemokrasi Pemilu, Elsam, Jakarta, hlm 137.
10 Miriam  Budiarjo,  1982. Partisipasi  dan  Partai  Politik, Bunga  Rampai,  Gramedia, Jakarta, hlm 2
11 Lukman  Sutrisno,  1995. Menuju  Masyarakat  Partisipatif ,  Yogyakarta:  Kanisius,  hlm 207.
oleh  pihak  lain  di  luar  yang  melakukan  partisipasi,  seperti bayang-bayang pihak pemerintah, desakan, dan manipulasi.
3. Dikukan  oleh warganegara  atau masyarakat biasa, baik individu- individu maupun kelompok masyarakat;
4. Memiliki tujuan ikut serta dalam kehidupan politik, memengaruhi kebijakan pemerintah dan/ atau mencari jabatan politik; dan
5. Memiliki tingkatan atau kadar partisipasi politik.
Berbagai  bentuk  partisipasi  politik    pada  praktiknya  tidak  selalu berjalan lancar. Selain disebabkan kapasitas individu atau kelompok  dalam masyarakat yang berbeda, misalnya kesadaran politik atau faktor-faktor lain yang berpengaruh kepada kesadaran politik tersebut, juga seringnya muncul kekhawatiran  dari  penguasa  (elite  politik)  akan  lahirnya  partisipasi  politik yang kurang atau tidak sehat. Adapun bentuk-bentuk partisipasi politik telah diuraikan  oleh  Samuel  P.  Huntington  dan  Joan  M.  Nelson, 12 bahwa partisipasi politik dapat terwujud dalam bentuk-bentuk sebagai berikut:
1. Kegiatan pemilihan mencakup bukan hanya suara akan tetapi juga sumbangan-sumbangan  untuk  kampanye,  bekerja  dalam  suatu pemilihan,  mencari  dukungan  bagi  seorang  calon,  atau  setiap tindakannya bertujuan mempengaruhi hasil proses pemilihan.
2. Lobbying mencakup  upaya-upaya  perorangan  atau  kelompok untuk  menghubungi  pejabat-pejabat  pemerintah  dan  pemimpin- pemimpin  politik  dengan  maksud  mempengaruhi  keputusan mereka  mengenai  persoalan  yang  menyangkut  sejumlah  besar orang.
3. Kegiatan organisasi menyangkut partisipasi sebagai anggota atau pejabat  dalam  suatu  organisasi  yang  tujuan  utamanya  adalah mempengaruhi  pengambilan  keputusan  pemerintah.  Organisasi yang  demikian  dapat  memusatkan  usaha-usahanya  dalam kepentingan-kepentingan  yang  sangat  khusus  atau  dapat
12 I b i d ., hlm 16-17
mengarahkan  perhatiannya  kepada  persoalan-persoalan  umum yang beraneka ragam.
4. Mencari  koneksi (contacting) merupakan  tindakan  perorangan yang  ditujukan  kepada  pejabat-pejabat  pemerintah  dan  biasanya dengan maksud memperoleh manfaat bagi hanya satu orang atau segelintir orang.
5. Tindakan  kekerasan (violence) juga  dapat  merupakan  bentuk partisipasi  politik,  dan  untuk  keperluan  analisis  ada  manfaatnya untuk mendefinisikannya sebagai satu kategori tersendiri, artinya sebagai  upaya  untuk  mempengaruhi  pengambilan  keputusan pemerintah  dengan  jalan  menimbulkan  kerugian  fisik  terhadap orang-orang atau harta benda.
Pada  hakikatnya,  partisipasi  politik  tidak  hanya  sebagai  suatu  hak, tetapi juga suatu tanggung jawab. Pentingnya tanggungjawab.warga negara dalam partisipasi politik dimaksudkan agar tindakan warga dalam partisipasi dimaksud tidak dilaksanakan secara serampangan. Sejak dua ribu ta  hun lalu  bangsa  Yunani  Kuno  mengakui  bahwa  pada  dasarnya  manusia  adalah mahluk  sosial.  Kehidupan  politik  adalah  dasar social  order .  Kegagalan partisipasi  menyebabkan  seseorang  kehilangan  dimensi  besar  dari  potensi kemanusiaanya.. 13
Konsep  partisipasi  politk  didasari  oleh  pemikiran  bahwa  kedaulatan ada  ditangan  rakyat.  Oleh  karena  itu,  pada  dasarnya  partisipasi  politik  dan hak  politik  berangkat  dari  keinginan  untuk  menciptakan  suatu  kehidupan bernegara  yang  demokratis  secara  langsung.  Dengan  kata  lain  hak berserikat,  berkumpul  dan  mengeluarkan  pendapat,  sebagai    perwujudan dalam partisipasi politik,  menjadi bagian dari konsep demokrasi.
13 Marten Napang, 2008. Pemilihan Presiden Amerika Serikat , Yusticia Press Makassar, hlm 36.

## 2. Kendala  Hukum  dalam  Pengaturan  Pemilihan  Umum  Dalam Meningkatkan Partisipasi Politik Rakyat
Pemilu  adalah  instrumen  demokrasi  yang  memindahkan  kekuasaan dari  rakyat  bergeser  menjadi  kekuasaan  negara,  yang  kemudian  berubah bentuk  untuk  melaksankan  pemerintahan  dan  memimpin  rakyat 14 .  Dengan kata  lain  Pemilu  adalah  wadah  bagi  rakyat  untuk  menggunakan  hak konstitusionalnya  untuk  memilih  pemimpin  yang  dikehendaki.  Makna hakiki  dari  pemilihan  Presiden  adalah  sarana  untuk  menyeleksi  dan melakukan evaluasi kepemimpinan pemerintahan berjalan untuk menentukan apakah layak untuk diteruskan atau menggantikan dengan yang lebih baik.
Pentingnya  pengaturan  pemilu  sebagai  sarana    pendidikan  politik- khususnya  dalam  meningkatkan  kesadaran  dan  partisipasi  politik  rakyat- tidak terlepas dari pengaturan dan praktek pemilihan Presiden sebelumnya, khususnya  di  era  Orde  Baru  yang  sarat  intervensi  kekuasaan.  Tidak  bisa dipungkiri, dalam praktek pemilihan umum pada Orde Baru,  intervensi dan dominasi pemerintah  sangat kuat. Sehingga   parrtisipasi politik rakyat sarat rekayasa dan  tekanan.
Gelombang reformasi mengalami puncak dengan jatuhnya rezim Orde Baru,  sebagai  reaksi  publik  terhadap  rezim  otoriter,  yang  tidak  memberi ruang  bagi  masyarakat  untuk  berpartisipasi  aktif  dalam  proses  demokrasi termasuk pergantian kepemimpinan nasional. Melalui Perubahan UUD NRI 1945  sebagai  bagian  dari  tuntutan  reformasi,  telah  menggeser  kewenangan MPR  dalam  memilih  Presiden  ke  tangan  rakyat,  melalui  pemilihan  secara langsung.
Partisipasi  politik  dalam  sebuah  negara  demokrasi  merupakan  isu yang  sangat  penting  dan  sesuatu  yang  substansial.  Sebab  Salah  satu indikator  kualitas  demokrasi  ditentukan  oleh  tinggi  rendahnya  serta
14 Ratna Dewi, 2016. Kedudukan dan Fungsi Badan Pengawas Pemilu dalam Mewujudkan Tata  Kelola  Pemilu  yang  Baik, (Disertasi)  Program  Pascasarjana  Universitas  Hasanuddin, Makassar, hlm.113
bagaimana  partisipasi  politik  tersebut  dilakukan. 15 Partisipasi  politik  yang dimaksud  adalah  kegiatan  seseorang  atau  kelompok  orang  untuk  ikut  serta secara  aktif  dalam  kehidupan  politik,  antara  lain  dengan  jalan  memilih pimpinan  negara  dan  secara  langsung  atau  tidak  langsung  memengaruhi kebijakan  pemerintah. 16 Kegiatan  ini  mencakup  tindakan  seperti memberikan  suara  dalam  pemilihan  umum,  menghadiri  rapat  umum, melakukan  jajak  pendapat,  mengadakan  hubungan  dengan  pejabat pemerintah  atau  anggota  perlemen.  Dengan  demikian  partisipasi  politik rakyat  dapat  dibedakan  menjadi  dua  yaitu  partsipasi  poltik  electoral  dan partsipasi  politik  non  electoral.  Adapun  partisipasi  politik  elektoral  terdiri dari: Pertama, partisipasi dalam proses demokrasi (pemilu) yang meliputi pendidikan  politik,  jajak  pendapat,  menjadi  pengurus  partai  politik,  dan sebagainya. Kedua, partisipasi  melalui  pemberian  suara  dalam  pemilihan. Sedangkan  partisipasi  politik  non  elektoral  melalui  kelompok  kepentingan, dan sebagainya.
Sementara  itu,  penyelenggaraan  Pemilu  di  masa  Orde  Baru  dengan jargon  “demi  stabilitas  pembangunan”  menjadikan  Pemilu  sebagai  sarana untuk melanggengkan kekuasaan. Di mana  penyelenggaraan Pemilu saat itu sarat  kepentingan  dan  intimidasi  penguasa.  Pemilu  dilaksanakan  sebagai upaya  untuk  menggugurkan  kewajiban  konstitusional.  Hal  ini  turut mempengaruhi  kualitas    partisipasi  politik  rakyat,  khususnya  dalam pemberian  suara  pada  pemilihan  umum.  Selanjutnya    partisiasi  politik rakyat  dalam  sejarah  penyelenggaraan  Pemilu  dapat  dilihat  pada  tabel dibawah ini:
15 Kegiatan politik yang tercakup dalam konsep partisipasi politik mempunyai bermacam- macam  bentuk  dan  intensitas.  Dan  biasanya  perbedaan  jenis  partisipasi  dibedakan  berdasarkan intensitasnya.  Partsipasi  yang  tidak  intensif  seperti  memberikan  suara  dalam  Pemilu  biasanya diikuti banyak orang . sementara partiasipai yang mengharuskan pelibatan diri secara aktif seperi menjadi pengurus partai politik, hanya diikuti sedikit orang.
16 Senada  dengan  John  Rawls  bahwa  partisipasi  politik  sebagai  sebuah  prinsip  terutama dimaksudkan  untuk  memberi  peluang  agar  semua  warga  secara  aktif  ikut  serta  dalam  proses penambilan  keputusan.  Lihat  Andre  Ata  ujan,  2001 Keadilan  dan  Demokrasi  Telaah  Filsafat Politik John Rawls, Kanisius, Jakarta, hlm 102.
Tabel

## Partisipasi Politik pada Pelaksanaan Pemilihan Umum
Penyelenggaraan Pemilu Partsipasi Politik Tahun 1955 91,1 Persen Tahun 1971 96,6 Persen Tahun 1977 96,5 Persen Tahun 1982 96,5 Persen Tahun 1987 96,4 Persen Tahun 1992 95,1 Persen Tahun 1997 93,6 Persen Tahun 1999 92,6 Persen Sumber : Komisi Pemilihan Umum
Berdasar    tabel  di  atas,  tampak  adanya  partisipasi  yang  tinggi  dari rakyat  sejak  Pemilu  pertama  dilaksanakan  tahun  1955.  Khusus  pada pelaksanaan  Pemilu  masa  Orde  Baru,    nampak  partisipasi  politik  rakyat mengalami peningkatan, hal itu dilihat pada pelaksanaan Pemilu tahun 1971 sampai    Pemilu  tahun  1997.  Namun  tidak  bisa  dipungkiri  bahwa peningkatan  partisipasi  politik  rakyat  pada  Pemilu  masa  Orde  Baru dipengaruhi  kondisi  politik  penguasa  yang  otoriter.  Di  mana  pengaturan Pemilu didesain  sebagai kewajiban bagi rakyat untuk memberikan suara,  di satu  sisi  pemerintah  juga  sebagai  penyelenggara  pemilihan,  akibatnya pelaksanaan  Pemilu  sarat  tekanan  dan  rekayasa.  Keadaan  tersebut  tidak memungkinkan tersalurnya kehendak politik rakyat berdasarkan keyakinannya.  Akibatnya  partisipasi  politik  yang  ada  hanya  partisipasi semu.
Pasca  reformasi,  desain  pembangunan  demokrasi  mulai  menemukan titik terang. Melalui perubahan UUD NRI 1945 dan pembentukan Undang- undang  di  bidang  politik,  seperti  Undang-undang  Pemilu,  dan    undang- undang Partai Politik sebagai pelaksanaan dari Undang-undang Dasar yang dimaksudkan  untuk  mendorong  partisipasi  warga  negara  dalam  proses demokrasi.  Adapun  pengaturan  terkait  penyelenggaraan  pendidikan  politik dan  peningkatan  partispasi  politik  rakyat,  di  serahkan  pada  partai  politik.
Artinya  partai  politik  memiliki  tanggungjawab  dalam  meningkatkan pendidkan    poltik  warga  negara 17 .  Hal  ini  sebagaimana  semangat  yang diusung  UU  Partai  Politik.  Berdasarkan  UU  Partai  Politik,  partai  politik adalah organisasi yang dibentuk dengan tujuan untuk memperjuangkan cita- cita  perjuangan  dan  membela  kepentingan  politik  anggota,  masyarakat, bangsa  dan  negara,  serta  memelihara  keutuhan  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.
Secara  normatif,  rendahnya  partisipasi  politik  rakyat,  khususnya dalam pemberian hak suara pada pemilu pasca reformas, yaitui tahun 2004 dan  2009,  2014    disebabkan  oleh  tersendatnya  saluran  partisipasi  politik rakyat sebagai  akibat pengaturan Daftar Pemilih. Sekalipun pemilu berjalan lancar,  tetapi  pada  beberapa  tahapan  pemilu  ditemukan  persoalan  yang mengganggu  kualitas  penyelenggaraan  Pemilu  dan  berpotensi  mendistorsi pendidikan  politik  rakyat.  Pada  intinya  persoalan  tersebut  menyangkut masalah  prosedur  pemilihan  dalam  penyelenggaraan  Pemilu,  diantaranya: pertama, prosedur  itu  sendiri  yang  kurang  sesuai  dengan  substansi demokrasi  yang  hendak  ditegakkan.  Misalnya  bahwa  ketentuan  warga negara  yang  dapat  memilih  atau  menggunakan  hak  pilih  adalah  yang terdaftar dalam Daftar Pemilih Tetap (DPT), tetapi faktanya banyak pemilih yang  tidak  terdaftar  dalam  DPT. Kedua, persoalan  pada  tataran  praktik pelaksanaan  tahapan  pemilu  yang  tidak  dilakukan  sesuai  prosedur  yang telah diatur,  misalnya penghitungan suara dan rekapitulasi  hasil  yang tidak dihadiri oleh saksi.
Khusus  terkait  pada  pengaturan  hak  pilih.  Pada  pelaksanaan  Pemiliu Presiden    tahun  2004    diatur  dalam    Pasal  7  Undang-undang  No.  23  tahun 2003  yang  menyatakan  “warga  negara  yang  pada  hari  pemungutan  suara
17 Fungsi  utama  partai  poitik  adalah  menyerap  dan  menyalurkan  aspirasi  dan  kepentingan rakyat, melakukan pendidikan poltik kepada masyarakat tentang hak dan kewajiban warga negara dalam  kehidupan  bernegara,  melakukan  rekruitmen  politik  secara  demokratis  seuai  dengan peraturan  perundangan-undangan  yang  berlaku  untuk  mengisi  jabatan-jabtan  publik  disemua tingkat  pemerintahan,  merefolmulasi  dan  menetapkan  kebijakan  melalui  institusi  legislatif  dan eksekutif    disemua  tingkat  pemerintahan,  melakukan  pengwasasn  atas  pelaksanaan  kebijakan publik melalui para kadernya yang ada dilembaga eksekutif maupun legislatif, menjadi penengah antara kepentingan dan aspirasi rakyat dengan pemerintah.
sudah berumur 17 tahun atau sudah pernah kawin mempunyai hak memilih. Selanjutnya dalam Pasal 8  menegaskan  bahwa “untuk dapat  menggunakan hak memilih, warga negara harus terdaftar sebagai pemilih.
Ketentuan  Pasal  8  yang  mewajibkan  pemilih  harus  terdaftar, membawa  konsekuensi  hukum  bahwa  dalam  rangka  menggunakan  hak piilih warga negara yang telah memiliki hak memilih harus melalui prosedur adminstrasi  berupa  pendaftaran.  Dalam  ketentuan  Undang-undang  ini, kewenangan  pendaftaran  pemilih  tidak  dilaksanakan  oleh  Panitia Pendaftaran  Pemilih  yang  dibentuk  oleh  KPU  seperti  pada  pemilu sebelumnya,  tetapi  dilaksanakan  oleh  Badan  Pusat  Statistik  (BPS). Pendaftaran pemilih yang dilaksanakan oleh BPS ini atas dasar MoU antara Menteri Dalam Negeri, Komisi Pemilihan Umum dan BPS Nomor 119.404 Tahun  2002,  Nomor  17/15-A/X/2002  dan  Nomor  003/KS  Tahun  2002 tanggal 2 Oktober 2002. Kegiatan tersebut dinamakan  Pendaftaran Pemilih dan Pendataan Penduduk Berkelanjutan (P4B).
Dalam  perkembangannya,  tahapan  pendaftaran  pemilih  dalam penyelenggaraan  Pemilu  Presiden  tahun  2004  menuai  perrmasalahan  yang potensi  mempengaruhi  kualitas  pemilihan.  Masalah  yang  ditemui  dalam tahap  pendaftaran  pemilih  sebagaimana  disebut  di  atas,  antara  lain  a). banyak  orang  yang  tidak  didaftar,  b).  Adanya  kenyataan  di  lapangan menunjukkan berbagai kesalahan, seperti kesalahan penulisan nama, alamat, jenis kelamin, tampat tanggal lahir dan status perkawinan, c). didaftar lebih dari  satu  kali,  d).  perubahan  yang  tidak  tercatat  (meninggal,  pindah),  e). adanya  pemilih  yang  telah  didata  tetapi  namanya  tidak  tercantum  dalam DPS,  adanya  pemilih  fiktif,  banyak  penduduk  di  bawah  umur  tercatat sebagai  pemilih,  dan  sebagainya. 18 Apabila  ditelusuri  lebih  jauh,  terjadinya berbagai  masalah  tersebut  di  atas  terkait  erat  dengan  kurang  tertatanya administrasi kependudukan di Indonesia.
Demikian  pula  pada  pelaksanaan  pemilihan  Presiden  tahun  2009 dengan  mengunakan  UU  No  42  tahun  2008  tentang  Pemilu  Presiden.
18 Ppid.lan.go.id/wp-content/uploads/2014/10/Abstrak-Kajian-Pilpres.
Pengaturan tentang hak pilih, dan  penyusunan daftar pemilih, dapat dilihat pada  ketentuan Pasal 27 ayat (2) dan 28, yang kemudian diajukan gugatan judicial review ke Mahkamah Konstitusi.
Ketentuan  Pasal  27  ayat  (2)  mengatur,  “warga  negara  Indonesia sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  di  daftar  oleh  penyelenggara  pemilu dalam  daftar  pemilih”  dan    Pasal  28  menyatakan,  “untuk  dapat menggunakan hak memilih, warga negara Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pasal 27 harus terdaftar sebagai pemilih”. Demikian pula Pasal 111 ayat (1) menyatakan, “pemilih yang berhak mengikuti pemungutan suara di Tempat  Pemungtan  Suara  (TPS)  meliputi:  (a).  pemilih  yang  terdaftar  pada DPT  pada  TPS  yang  bersangkutan,  dan  (b).  pemilih  yang  terdaftar  pada DPT tambahan (DPTb)”.
Memperhatikan  ketentuan  tersebut  di  atas,  tampak  adanya  kesamaan secara substansi antara UU No. 23 tahun 2003 dan UU No. 42 tahun 2008, bahwa  adanya  keharusan  warga  negara  untuk  terdaftar  sebagai  DPT  untuk dapat  menggunakan  hak  pilihnya.  Dengan  demikian  bahwa  warga  negara yang  tidak  terdaftar  dalam  DPT  dianggap  tidak  dapat  menggunakan  hak pilihnya.
Berdasarkan  UU  No.  42  tahun  2008  pendaftaran  dan  pemutakhiran data  pemilih  menjadi  kewenangan  KPU.    Tidak  dapat  dipungkiri  bahwa salah  satu  persoalan  mendasar  pada  pemilihan  Presiden  tahun  2009  adalah semrawutnya  data  pemilih  yang  dilakukan  oleh  penyelenggara  pemilu. berdasar UU No. 42 tahun 2004 kewenangan pendaftran dan pemutakhiran data  pemilih  diberikan  kepada  KPU.  Persoalan  yang  muncul  adalah  KPU memiliki  keterbatasan  akses  ataupun  kapasitas  yang  memadai  untuk melakukan  pendataan  dan  pemutakhiran  yang  merupakan  wilayah  kerja Kementrian  Dalam  Negeri.  Akibatnya  penyusunan  Daftar  Pemilih  Tetap (DPT) oleh KPU banyak menimbulkan permasalahan. Kisruh DPT menjadi pemicu keberatan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden saat itu. Hal ini  menurut  pasangan  calon  Presiden  dan  wakil  Presiden      menganggap
dapat  merugikan  calon,  masyarakat  dan  warga  negara  yang  memiliki  hak pilih.
Dalam  pada  itu,  ketentuan  Pasal  28    dianggap  melanggar  hak  setiap warga  negara  untuk  memilih.  Karena  menurut  pasal  tersebut  hanya  warga negara  yang  terdaftar  dalam  DPT  yang  dapat  menggunkan  hak  pilihnya, sedangkan  warga  negara  yang  tidak  terdaftar  dalam  DPT  sekalipun  telah memiliki  hak  pilih  akan  kehilangan  hak  pilihnya.  Kondisi  tersebut berpotensi melanggar hak pilih warga negara yang dijamin UUD NRI tahun 1945
Melalui  putusan  Mahkamah  Konstitusi  No.  102/PUU-VII/2009 Persoalan  tersebut  dapat  dipecahkan  oleh  Mahkamah  Konstitusi  meskipun menjelang  beberapa  hari  pelaksanaan  pemilihan.  Mahkamah  Konstitusi telah  memperluas  maksud  kedua  pasal  tersebut  dengan  menyatakan  bahwa warga negara yang telah memiliki hak pilih dapat menggunkan hak pilihnya walapun  belum  ada  atau  tidak  terdaftar  dalam  DPT,  asalkan  dapat menunjukkan KTP dan Kartu Keluarga serta paspor bagi WNI yang berada di luar negeri.
Berdasar  putusan  MK  tersebut  di  atas,  telah  mempertegas  hak konstitusional  warga  negara  untuk  memilih  dan  dipilih (rights  to  vote  and rihgts  to  be  candidate) adalah  hak  yang  dijamin  oleh  Konstitusi,  undang- undang  dan  Konvensi  Internasional,  sehingga  pembatasan,  penyimpangan, peniadaan, dan penghapusan hak dimaksud merupakan pelanggran terhadap hak asasi warga negara.
Sementara  itu,  pelaksanaan  pemilihan  Presiden  tahun  2014,  secara normatif  tidak  mengalami  perubahan  karena  tetap  menggunakan  Undang- undang  yang  sama  pada  pemilihan  sebelumnya.  Hanya  saja  yang membedakan  adalah  Peraturan  KPU  (PKPU)  Nomor  19  tahun  2014. Ketentuan  tersebut  telah    mengatur  lebih  rinci  dalam  menentukan  warga negara  Indonesia  yang  menggunakan  hak  pilihnya.  Berdasar  PKPU  No  19 tahun  2014,  yang  berhak  memberikan  suara  di  TPS  adalah:  (a).  pemilih yang  terdafta  dalam  DPT  di  TPS  yang  bersangkutan  (Model  A.3  PPWP),
(b).  Pemilih  yang  terdaftar  dalam  Daftar  Pemilih  Tetap  Tambahan  (Model A.4  PPWP),  (c).  Pemilih  yang  tidak  terdaftar  dalam  DPT  dan  DPTb  yang meliputi  pemilih  khusus  yang  terdaftar  dalam  Daftar  Pemilih  Khusus (Model  A  PPWP)  dan  pemilih  khusus  tambahan  yang  terdaftar  dalam DPKTb (Model A.K PPWP).
Menurunnya partisipasi pemilih pada pemilihan Presiden tahun 2014, atau  dengan  istilah  lain  meningkatnya  golput  pada  pemilu  Presiden  tahun 2014,  disebabkan  beberapa  faktor,  yaitu; Pertama, hadirnya  perilaku pemilih  yang  selalu  bergolak (volatile  voting  behavior) ini  adalah  tren pemilu di Indonesia sejak pemilu pasca Orde Baru sejak tahun 1999 hingga 2014. Perilaku pemilih ini muncul karena ada faktor ketidak percayaan yang sangat akut pada perilaku elit politik  sejak pemilu 1999 yang tidak mampu mengembang  amanah  aspirasi  publik  terutama  perilaku  korupsi. Kedua, kian  kuat  adanya swingging  voter.  Swing  voter bisa  diartikan  perilaku pemilih  yang  tidak  terikat  oleh  sebuah  partai  politik  dalam  kurung  waktu lama,  di  mana  terbentuk  karena  ketidak  percayaan  partai  politik.  Jenis pemilih ini baru akan melakukan pilihan politik menjelang ke bilik suara 19 . Ketiga, gagalnya calon Presiden membumikan program kerja dan/atau visi, misi  yang  diusung  saat  kampanye.  Akibatnya  muncul  ketidak  percayaan pemilih  akibat  inkonsistensi  pemerintah  dalam  mewujudkan  visi,  misi  dan program kerja. Keempat, terputusnya saluran informasi kepada masyarakat, sebagai  akibat    tidak  adanya  ketentuan  peraturan  pelaksanaan  dalam mendukung perwujudan  undang-undang pemilu Presiden, seperti sosialisasi pemilu.
Secara  normatif,  menurunnya  partisipasi  pemilih  pada  Pemilu Presiden  tahun  2004,  2009  dan  2014    disebabkan pertama ,  rumitnya pengaturan  hak  pilith  yang  cendrung    membatasi  penggunaan  hak  pilih. kedua, peraturan yang ada tidak memberi ruang partsipasi aktif bagi warga negara khususnya yang memiliki hak pilih untuk mengenal lebih jauh calon
19 Agus Riwanto, 2016.  Hukum Partai Politik dan Hukum Pemilu di Indonesia, Pengaruh Terhadap Penyelenggaraan Pemilu Berkualitas dan Sistem Pemerintahan Presidensial Efektif, Thafa Media, Yogyakarta hlm 246.
Presiden  yang  diusung  oleh  Partai  Politik  pesrta  Pemilu.  pengenalan  calon kepada  pemilih  sangat  penting  sebagai  literasi  bagi  pemilih  untuk mengetahui  rekam  jejak  calon  Presiden.  Hal  ini  untuk  mengetahui  kualitas calon dan latar belakang calon termasuk latar belakang keluarganya. Ketiga, tidak terlembaganya visi misi dan program pasangan calon Presiden sebagai suatu  yang  mengikat  untuk  diimplementasikan.  Akibatnya  muncul kekecewaan  publik  dikarenakan  pemerintah  sebagai  hasil  pemilu  tidak mampu  memenuhi  janjinya.  Akibatnya  pemerintah  tidak  menjadikan  visi misi dan program kerja sebagai prioritas utama dalam proses pembangunan yang dilaksankan. Malah terkesen pemerintah inkonsistensi dengan visi misi dan  program  kerja  sebagaimana  dijanjikan  kepada  publik.  Hal  ini  sebagai bentuk pendidikan politik yang kurang baik dalam membangun demokrasi.

## C. KESIMPULAN
Prinsip utama kedaulatan rakyat adalah penghargaan dan penilaian terhadap hak rakyat untuk memilih dan menentukan arah kehidupan kenegaraan yang dapat menjamin  terwujudnya  cita-cita  bangsa  dan  negara.  Oleh  karena  itu,  diperlukan pengaturan  pemilu  selain  untuk  menjamin  tersalurnya  hak  rakyat  juga  menjamin perlindungan  bagi  warga  negara  demi  mewujudkan  pemilihan    umum  yang berintegritas  dan  berkeadaban.  Rendahnya  partisipasi  pemilih  sebagaimana  pada pemilihan  Presiden  tahun  2004,  2009,  dan  2014,  menuntut  pemerintah    untuk melakukan  koreksi  dan  perbaikan  peraturan    pemilihan  umum  khususnya  pada penetapan Daftar Pemilih.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul Hakim Garuda Nusantara, 1996. Mendemokrasi Pemilu, Elsam, Jakarta.
Agus  Riwanto,  2016.    Hukum  Partai  Politik  dan  Hukum  Pemilu  di  Indonesia,
Pengaruh  Terhadap  Penyelenggaraan  Pemilu  Berkualitas  dan  Sistem Pemerintahan Presidensial Efektif, Thafa Media, Yogyakarta.
Perludem,  2004, Pemilihan  Presiden  Secara  Langsung  2004, Dokumentasi, Analisis,  dan  Kritik  Diterbitkan  atas  Kerjasama  Kementrian  Riset  dan Teknologi dengan Galang Press.
Khairul  Fahmi,  2012. Pemilihan  Umum  dan  Kedaulatan  Rakyat, PT  Radja Grafindo Persada, Jakarta.
Miriam Budiarjo, 1982. Partisipasi dan Partai Politik, Bunga Rampai, Gramedia, Jakarta.
Lukman Sutrisno, 1995. Menuju Masyarakat Partisipatif , Yogyakarta: Kanisius.
Marten Napang, 2008. Pemilihan Presiden Amerika Serikat , Yusticia Press
Makassar.
Ratna  Dewi,  2016. Kedudukan  dan  Fungsi  Badan  Pengawas  Pemilu  dalam Mewujudkan  Tata  Kelola  Pemilu  yang  Baik, (Disertasi)  Program Pascasarjana Universitas Hasanuddin, Makassar.