## PENTINGNYA NASKAH AKADEMIK DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG- UNDANGAN UNTUK MEWUJUDKAN HUKUM ASPIRATIF DAN RESPONSIF

## THE IMPORTANCE OF ACADEMIC SCRIPT IN THE STATUTES FORMATTING TO REALIZE ASPIRASIONAL AND RESPONSIVE LAW
Abdul Basyir
Staf Perundang-undangan pada Bagian Hukum Sekretariat Daerah Kabupaten Lombok Timur Provinsi NTB.
E:mail: abasyir69@yahoo.com
Naskah diterima :05/04/2014; revisi : 30/05/2014/; disetujui : 01/08/2014

## A bstrAct
This study aims to identify and assess the importance of an academic paper on the laws formation in creating aspirations and responsive law and also to knowing the implications of law that is not accompanied by an academic paper. This type of research is normative research. The approach used to address this fundamental problem, namely the statute approach and conceptual approach. Academic Paper in the formation of legislation is as early draft legislation and regulation, institutionalize or formalize conditions and/or events in the community into legislation. Creating aspirations and responsive law is because the law is formed starting from the bottom to the top (bottom up), and the product of legislation can be enforced and accepted by the community. The implications of the draft legislation that is not accompanied by an academic paper that is denied to be discussed, out of procedure,  and the legislation products can be constrained when executed or enforced.
Keywords: Academic Paper, The formation of Legislation, Implication.

## A bstrAk
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dan mengkaji mengenai pentingnya Naskah Akademik dalam Pembentukan peraturan perundang-undangan dalam mewujudkan hukum aspiratif dan responsif serta implikasi peraturan perundang-undangan yang tidak disertai dengan Naskah Akademik. Jenis penelitian yang digunakan adalah penelitian normatif. Metode pendekatan yang digunakan untuk membahas permasalahan pokok ini, yaitu pendekatan perundang-undangan dan pendekatan konsep. Naskah Akademik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah sebagai naskah awal rancangan undang-undang dan Perda, melembagakan atau memformalkan keadaan dan/atau peristiwa dalam masyarakat ke dalam Peraturan Perundang-undangan. Pembentukan hukum aspiratif dan responsif karena hukum yang dibentuk mulai dari bawah ke atas (bottom up), dan Produk peraturan perundang-undangan dapat ditegakkan dan diterima oleh masyarakat. Adapun implikasi rancangan peraturan perundang-undangan yang tidak disertai dengan Naskah Akademik yaitu ditolak untuk dibahas, cacat prosedur, dan produk peraturan perundang-undangan yang dihasilkan dapat mengalami kendala ketika dijalankan atau ditegakkan.
Kata Kunci : Naskah Akademik, Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  Im- plikasinya.
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306

## PENDAHULUAN
s ebagaimaNa diNyatakaN dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Sebagai negara hukum, segala aspek ke- hidupan dalam bidang kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan termasuk pe- merintahan harus berdasarkan atas  hukum yang sesuai dengan sistem hukum nasi- onal. Sistem hukum nasional me rupakan hukum yang berlaku di Indonesia dengan semua elemennya yang saling menunjang satu dengan yang lain dalam rangka me- ngantisipasi dan mengatasi per ma salahan yang timbul dalam ke hidupan bermasyara- kat, berbangsa, dan bernegara. Dengan status negara hukum, Indonesia mewujud- kan hukum yang berlaku melalui hukum tertulis yaitu peraturan perundang-undan- gan.
Dalam mewujudkan pembentukan hukum tertulis, khususnya peraturan perundang-undangan, diperlukan tatanan yang tertib di bidang pembentukan per- aturan perundang-undangan. Pembentu- kan peratu ran perundang-undangan pada dasarnya adalah sebuah sistem, karena di dalamnya terdapat beberapa peristiwa/ tahapan yang ter jalin dalam satu rang- kaian yang tidak terpisahkan antara satu dan lainnya. Tahapan tersebut yaitu tahap perencanaan, tahap penyusunan, tahap pembahasan, tahap pengesahan, tahap pengundangan, dan tahap penyebar luasan.
Tak dapat dipungkiri, selama ini produk dari peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh lembaga legislatif baik pusat maupun daerah ada yang tidak sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, akibatnya peraturan perundang-undangan tersebut tidak dilak- sanakan oleh masyarakat. Asas-asas pem- bentukan peraturan perundang-unda ngan tersebut sebagaimana dinyata kan dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun
2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan meliputi kejelasan tujuan, kelembagaan atau pejabat pem- bentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis, hirarki, dan materi muatan, dapat dilaksa- na kan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan.
Terkait dengan hal tersebut, Jimly As- shiddiqie mengemukakan bahwa sudah seharusnya norma hukum yang hendak di tuangkan dalam rancangan peraturan pe- rundang-undangan, benar-benar telah di- susun berdasarkan pemikiran yang matang dan perenungan yang memang me n dalam, semata-mata untuk kepen tingan umum (public interest), bukan kepentingan pri- badi atau golongan. 1
Peraturan perundang-undangan Indo- nesia hingga saat ini belum mampu memenuhi kebutuhan hukum masyarakat dan belum mampu pula mengantisipasi perkembangan masyarakat pada masa yang akan datang sebagaimana halnya KUHP dan KUHPerdata peninggalan kolonial Belanda yang masih digunakan hingga saat ini sebagai pedoman dan pengaturan pola perilaku dalam berbangsa dan bernegara meskipun usianya telah beratus-ratus tahun sejak dibentuk. Ketidakmampuan perundang-undangan Indonesia tersebut dapat dilihat dari produk peraturan per- undang-undangan yang ada tidak ada yang masa berlakunya dalam jangka waktu yang cukup lama karena sering diubah dan bahkan diganti atau dicabut dengan peraturan perundang-undangan yang baru. Meskipun demikian, pada sisi lain terdapat beberapa peraturan perundang-undangan yang masa berlakunya relatif cukup lama terutama yang dibentuk pada masa Orde lama dan Orde baru seperti Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Ketentuan Pokok-pokok Agraria, Undang- Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang
1 Jimly Asshiddiqie, Peri hlm Undang-Undang di Indonesia , Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2006, Hlm.320
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........
Perkawinan, dan KUHAP yang masih berlaku hingga saat ini dan belum meng- alami perubahan atau penggantian.
Di samping itu, pada tataran pemerin- tahan daerah di Indonesia, ter hadap Peraturan Daerah (Perda) juga berlaku hal yang demikian. Peraturan Daerah baik di Provinsi maupun Kabu paten/Kota jarang sekali yang masa berlakunya lama dan berujung pada per ubahan, bahkan banyak yang dibatalkan oleh Pemerintah Pusat, dalam hal ini oleh Menteri Dalam Negeri terutama sejak bergulirnya Era Reformasi di Indonesia. Misalnya saja dalam kurun waktu 2002 hingga 2009 terdapat 1408 Perda dibatal kan, dengan rincian yaitu tahun 2002 sebanyak 19, tahun 2003 sebanyak 105, tahun 2004 sebanyak 236, tahun 2005 sebanyak 126, tahun 2006 sebanyak 114, tahun 2007 sebanyak 173, tahun 2008 sebanyak 229, dan tahun 2009 meningkat sebanyak 406. 2
Hal tersebut patut untuk dicermati agar ke depan peraturan perundang-undangan Indonesia lebih aspiratif dan responsif terhadap keadaan masyarakat saat ini dan per kembangan di masa mendatang. Mu- ncul nya persoalan tersebut salah satu nya disebabkan karena masih lemah nya sisi perencanaan dalam pembentukan produk peraturan perundang-undangan.
Tahap perencanaan merupakan langkah pertama yang dilakukan untuk mencapai tujuan pembentukan peraturan per- undang-undangan yang baik. Salah satu kegiatan perencanaan pembentukan per- aturan perundang-undangan adalah pe- nyu sunan Naskah Akademik. Melalui kajian dan penyusunan Naskah Akademik, diharapkan peraturan perundang-unda- ngan yang dibentuk dapat memenuhi
2 Kementerian Dalam Negeri, Daftar Keputusan Menteri Dalam Negeri tentang Pembatalan Peraturan Daerah dan Keputusan KDH. Diakses tanggal 9 Desember 2013.
pencapaian tujuan pembentukan, dapat dilaksanakan dan ditegakkan.
Menurut ketentuan Pasal 1 angka 11 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Per- undang-undangan, Naskah Akademik ada- lah naskah hasil penelitian atau pen- gkajian hukum dan hasil penelitian lain- nya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara il- miah mengenai pengaturan masalah ter- sebut dalam suatu Rancangan Undang-Un- dang, Rancangan Peraturan Daerah Pro - vinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota sebagai solusi ter hadap permasalahan dan kebutuhan hukum ma- syarakat.
Dalam perkembangannya, pemakaian istilah Naskah Akademik Peraturan Per- undang-undangan secara baku di populer- kan pada tahun 1994 dengan Keputusan Kepala Badan Pem binaan Hukum Nasional Nomor G-159.PR.09.10 Tahun 1994 ten- tang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undan- gan, dinya takan bahwa Naskah Aka- demik  Peraturan Perundang-undangan ada lah naskah awal yang memuat pen- gaturan materi-materi per undang-unda- ngan bidang tertentu yang telah ditinjau secara sistemik, holistik dan futuristik. 3
Sebelum keluarnya Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional mu- ncul berbagai istilah, yaitu Naskah Ran- cangan Undang-undang, Naskah Il miah Rancangan Undang-undang, Ra ncangan Il- miah Peraturan Perundang-undangan, Naskah Akademis Rancangan Undang- undang, dan Academic Draft Pe nyusunan Peraturan  Perundang-unda ngan. 4
Keberadaan Naskah Akademik sebenar- nya merupakan suatu hal yang sangat
3 www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Abdul Wahid, Penyusunan Naskah Akademik , diakses tanggal 5 Desember 2013
4 Ibid
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306
strategis dan urgen dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Hal ini disebabkaan dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia yang sedang dalam masa transisi demokrasi secara yuridis masih belum banyak aturan hukum yang lengkap mengatur segala hal. Sementara itu arus perubahan yang diinginkan oleh adanya Naskah Akademik maka ruang-ruang publik tersebut sangat ter buka dan masyarakat bebas me nge- luarkan aspirasi serta melakukan apresiasi terhadap substansi peraturan perundang- undangan yang diatur. 5
Setelah lahirnya Undang-Undang No- mor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, keber- adaan Naskah Akademik dalam penyu- sunan peraturan perundang-undangan menjadi suatu keharusan terhadap pem- bentukan Undang-Undang sebagai mana dinyatakan dalam Pasal 43 ayat (3) bahwa Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR, Presiden, atau DPD harus disertai Naskah Akademik. Sedangkan ter- hadap pembentukan Peraturan Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota masih ber- sifat kabur antara keharusan atau alternatif karena hanya menyebutkan “disertai”, sebagaimana tertuang dalam Pasal 56 ayat (2) yang menyatakan bahwa Rancangan Peraturan Daerah Provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik.
Penggunaan kata “ disertai ” dalam pembentukan Peraturan Daerah bisa saja dimaknai di satu sisi sebagai keharusan dan di sisi lain sebagai kebolehan untuk tidak menyertakan Naskah Akademik. Semestinya sebelum kata “disertai” hendaknya ada kata “dapat” atau “harus” sehingga tidak menimbulkan multi tafsir
5  www.legalitas.org, dikutip dari makalah yang ditulis oleh Aan Eko Widiarto, yang berjudul: Metode dan Penyusunan Naskah Akademik , diakses tanggal 5 Desember 2013.
atau kekaburan norma mengenai perlu tidaknya penyusunan Naskah Akademik dalam pembentukan Peraturan Daerah.
Kekaburan norma dalam Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pem  bentukan  Peraturan  Perundang-un- dangan juga nampak jelas terlihat bila mem perhatikan ketentuan dalam Pasal 56 antara ayat (2) dan ayat (3). Dalam Pasal 56 ayat (2) sudah dinyatakan bahwa Rancangan Peraturan Daerah Provinsi se- bagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/ atau Naskah Akademik, dan pada ayat (3) dinyatakan juga bahwa “Dalam hal Rancangan Peraturan Daerah Provinsi mengenai a). Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi; b). pencabutan Peraturan Daerah Provinsi; atau c). perubahan Peraturan Daerah Provinsi yang hanya terbatas mengubah beberapa materi, disertai dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang diatur”.
Hal tersebut tentu saja menimbulkan tanda tanya mengenai kedudukan dan urge nsi Naskah Akademik dalam pe- nyusunan rancangan Peraturan Daerah. Semestinya pada ayat (2) cukup menye- butkan “disertai Naskah Akademik” tanpa harus meng gunakan kata “disertai pen- jelasan atau keterangan dan/atau naskah Akademik” yang memang mengandung makna kumulatif, padahal pada ayat (3) sudah jelas menegaskan jenis rancangan Peraturan Daerah yang hanya disertai keterangan saja tanpa kajian Naskah Akade mik. Ketentuan tersebut juga ber- makna memposisikan Naskah Akade mik sama dengan penjelasan atau keterangan suatu rancangan Peraturan  Daerah, pada- hal Naskah Akademik merupakan naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum, sedangkan penjelasan atau kete rangan belum tentu dihasilkan dari penelitian atau pengkajian hukum. Akibat dari ke-
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........ tentuan tersebut, wajar jika dalam penyu- sunan rancangan Peraturan Daerah lebih dikedepankan penjelasan atau kete rangan saja ketimbang melakukan pengkajian Naskah Akademik.
Selain itu tidak diatur mengenai teknik dan sistematika penyusunan penjelasan atau keterangan terhadap rancangan Per- aturan Daerah yang hanya memerlukan penjelasan atau keterangan sebagaimana halnya Naskah Akademik yang sudah ditentukan teknik penyusunan dan sis- tematikanya yang menjadi lampiran I dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Hal ini tentu me- nimbulkan multi tafsir sekaligus sebagai bentuk kekosongan norma dalam penyu- sunan penjelasan atau keterangan ran- cangan Peraturan Daerah dimaksud.
Selanjutnya setelah Naskah Akademik rancangan Undang-Undang dan Peraturan Daerah tersusun, ketika dilakukan pem- bahasan bersama di Legislatif (DPR/ DPRD) yang merupakan lembaga politik, hasil kajian Naskah Akademik dalam pembahasan Undang-Undang atau Per- aturan Daerah tidak lagi dianggap penting, yang dikedepankan justru pertimbangan politik yang lebih dominan yang men- dasarkan pengambilan keputusan pada suara mayoritas dengan disertai berbagai kepentingan politis dan cenderung meng- abaikan substansi atau makna sebenarnya yang hendak  dicapai.
Berdasarkan uraian dalam latar bela- kang tersebut di atas, tulisan ini hendak melakukan studi terhadap :
-  pentingnya Naskah Akademik dalam Pembentukan Peraturan Perundang-un- dangan dalam Mewujudkan Hukum Aspiratif dan Responsif dan
-  implikasi hukum rancangan Peraturan Perundang-undangan yang tidak di- sertai dengan kajian Naskah Akade-
mikTerhadap permaslahan tersebut, ruang lingkup penelitian ini dititik- beratkan pada pembahasan mengenai makna penting dan implikasi hukum naskah akademik dalam pembentukan Undang-Undang dan Peraturan Daerah. Untuk membahas permasalahan di atas, maka digunakan landasan teori dan konseptual yang berkaitan dengan permasalahan yang diteliti yaitu:
Dalam penelitian ini, jenis penelitian yang digunakan adalah Penelitian Hukum Normatif, yaitu suatu penelitian yang mengkaji Peraturan Perundang-undangan yang ada kaitannya dengan Naskah Akademik dalam pembentukan peraturan per undang-undangan. Sedangkan pende- katan yang digunakan yaitu pendekatan perundang-undangan dan pendekatan Konsep.
Jenis bahan hukum dalam penelitian ini yaitu terdiri dari Bahan Hukum Primer berupa peraturan perundang-undangan, Bahan Hukum Sekunder yang meliputi buku-buku literatur, dan Bahan hukum Tersier, yaitu bahan hukum yang berupa kamus hukum dan kamus umum bahasa Indonesia.
Adapun sumber bahan hukum dalam penelitian ini bersumber atau diperoleh dari kepustakaan. Teknik pengumpulan bahan hukum dilakukan melalui studi kepustakaan di berbagai perpustakaan, internet, majalah, jurnal, maupun surat kabar. Bahan hukum yang diperoleh dari studi Kepustakaan dianalisis secara Deskriptif Kualitatif , dan selanjutnya ada- lah menarik kesimpulan dengan cara induktif, yaitu suatu cara menarik kesimpulan dari hal yang khusus ke hal yang umum.

## PEMBAHASAN
A. Makna Penting Naskah Akademik dalam Pembentukan Peraturan Per- undang-Undangan
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306
Kualitas materi suatu undang-undang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari proses pembentukan undang-undang. Pemahaman terhadap kualitas adalah bagai mana dapat diantisipasi kemung- kinan suatu undang-undang terpaksa di- revisi dalam jangka pendek, daya berlaku yang lama atau berkelanjutan, sinergi dengan peraturan perundang-undangan lain, serta sinkronisasi antar norma dalam undang-undang itu sendiri. 6
Untuk itu, perlu perencanaan pemben- tukan peraturan perundang-unda ngan melalui penyusunan Naskah Aka demik dalam rangka pembentukan per aturan perundang-undangan yang baik dan ber- kelanjutan. Menurut Yuliandri, suatu un- dang-undang dapat dikatakan ber kualitas baik dan memiliki karakter istik ber- kelanjutan, bisa dinilai dari sudut pandang keberhasilan mencapai tujuan, pelak- sanaan, dan penegakan hukumnya. 7
Dalam upaya untuk memahami urgensi naskah akademik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, tidak ter- lepas dari keberadaan asas-asas pem- bentukan peraturan perundang-undangan yang ada. Secara normatif, dalam Pasal 5 dan 6 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, dinyatakan:

## Pasal 5
Dalam membentuk Peraturan Per- undang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi:
a. kejelasan tujuan;
b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;
6 Yuliandri, Azas-azas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang Baik, Gagasan Pembentukan Undang-undang Berkelanjutan . Cetakan Ketiga. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2011. Hlm. 7
7 Ibid . Hlm 17
c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;
d. dapat dilaksanakan;
e. kedayagunaan dan kehasilgunaan;
f. kejelasan rumusan; dan
g. keterbukaan.
Pasal 6, Materi muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencer- min kan  asas:
pengayoman; kemanusiaan; kebangsa- an; kekeluargaan; kenusan tara an; bhin neka tunggal ika; keadilan; kesa- maan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; ketertiban dan ke- pastian hukum; dan/atau keseimba- ngan, keserasian, dan keselarasan.
Selain mencerminkan asas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Peraturan Per- undang-undangan tertentu dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan yang ber- sangkutan. Untuk itu, dikaitkan dengan asas-asas pembentukan peraturan per- undang-undangan yang baik, penyusunan naskah akademik merupakan salah satu bentuk perwujudan azas-azas pem- bentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Khususnya terkait dengan pelaksanaan azas tujuan yang jelas, azas perlunya pengaturan, dan azas dapat dilaksanakan. 8
Di samping itu, keberadaan naskah aka- demik juga merupakan penerapan dari asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan dalam pembentukan peraturan pe- rundang-undangan, sebab dalam pe- nyusunan naskah akademik harus benar- benar memperhatikan secara tepat materi muatan yang akan diatur dengan per- aturan perundang-undangan yang akan dibentuk. Selanjutnya, naskah akademik harus pula menggambarkan azas dapat di- laksanakan. Setiap pembentukan per-
8 Ibid ,
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........ aturan perundang-undangan harus mem- perhatikan efektivitas peraturan per- undang-undangan tersebut dalam masyara- kat, baik secara filosofis, sosiologis, mau- pun yuridis. Tidak dapat diabaikan, melalui naskah akademik, kita dapat meli- hat penerapan asas kedayagunaan dan ke- hasilgunaan. Peraturan perundang-undan- gan tentunya dibuat karena benar-benar dibutuhkan dan diharapkan akan memberi manfaat dalam mengatur kehidupan ber- masyarakat, ber bangsa, dan bernegara. 9
Sejalan dengan hal yang telah di- kemukakan tersebut di atas, pentingnya naskah akademik dalam proses pem- bentukan atau penyusunan sebuah per- aturan perundang-undangan antara lain yaitu bahwa Naskah akademik merupakan media nyata bagi peran serta masyarakat dalam proses pembentukan atau penyu- sunan peraturan perundang-undangan bahkan inisiatif penyusunan atau pem- bentukan naskah akademik dapat berasal dari masyarakat. 10
Dengan demikian, Naskah Akademik akan memaparkan alasan-alasan, fakta- fakta atau latar belakang masalah atau urusan sehingga hal yang mendorong disusunnya suatu masalah atau urusan sehingga sangat penting dan mendesak diatur dalam suatu peraturan perundang- undangan. Aspek-aspek yang perlu diper- hati kan adalah aspek ideologis, politis, budaya, sosial, ekonomi, pertahanan dan keamanan. Manfaatnya adalah dapat mengetahui secara pasti tentang mengapa perlu dibuatnya sebuah peraturan per- undang-undangan dan apakah peraturan perundang-undangan tersebut memang di- per lukan oleh masyarakat.
9 Ibid , Hlm.170
10 Makalah Eko Rial Nugroho, yang mengutip pendapat Harry Alexander dari dan seperti yang dikutip oleh Mahendra Putra Kurnia dkk, dalam bukunya Pedoman Naskah Akademik PERDA Partisipatif, terbitan Kreasi Total media Yogyakarta, hlm. 31, diskes dari www.legalitas.org, tanggal 7 Februari 2014.
Naskah akademik juga menjelaskan tin- jauan terhadap sebuah peraturan per- undang-undangan dari aspek filosofis (cita-cita hukum), aspek sosiologis (nilai- nilai yang hidup dalam masyarakat), aspek yuridis (secara vertikal dan horizontal tidak bertentangan dengan peraturan- peraturan yang telah ada sebelumnya) dan aspek politis (kebijaksanaan politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan- kebijakan dan tata laksana pemerintahan).
Dengan Kajian filosofis akan diuraikan mengenai landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam per- aturan perundang-undangan. Untuk kajian yuridis, merupakan kajian yang mem- berikan dasar hukum bagi dibuatnya suatu peraturan perundang-undangan, baik se- cara yuridis formal maupun yuridis materiil, mengingat dalam bagian ini dikaji mengenai landasan hukum yang berasal dari peraturan perundang-undangan lain untuk memberi kewenangan bagi suatu instansi membuat aturan tertentu dan dasar hukum untuk mengatur per masa- lahan (objek) yang akan diatur. Kaji an sosiologis menjelaskan peraturan dianggap sebagai suatu peraturan yang efektif apa- bila tidak melupakan bagaimana kebutu- han masyarakat, keinginan masya rakat, interaksi masyarakat terhadap peraturan tersebut. Sehingga dalam kajian ini realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, kondisi masyarakat dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat.)
Kajian politis pada prinsipnya meng e- depankan persoalan kepentingan dari pihak terkait (pemerintah dan masyarakat) melalui kekuatan masing-masing pihak, oleh karena itu naskah akademik berperan menjadi sarana memadukan kekuatan- kekuatan para pihak tersebut, sehingga diharapkan perpaduan tersebut menjadi sebuah kebijaksanaan politik yang kelak
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm
285~306
menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan- kebijakan dan pengarahan ketatalaksanaan pemerintahan.
Selanjutnya, Naskah Akademik juga mem berikan gambaran mengenai sub- stansi, materi dan ruang lingkup dari se- buah peraturan perundang-undangan yang akan dibuat. Dalam hal ini dijelaskan mengenai konsepsi, pendekatan dan asas- asas dari materi hukum yang perlu diatur, ser ta pemikiran-pemikiran normanya. Nas  kah Akademik juga memberikan per- timbangan dalam rangka pengambilan ke- putusan bagi pihak eksekutif dan legislatif pembentukan peraturan perundang-unda- ngan tentang permasalahan yang akan dibahas dalam naskah akademik.
Saat ini kecenderungan pandangan ma- sya rakat  yang  menempatkan  per un dang- undangan sebagai suatu produk yang berpihak pada kepentingan pe merintah (politik) semata sehingga dalam implemen- tasinya masyarakat tidak terlalu merasa memiliki dan menjiwai perundang-un- dangan tersebut. Oleh karena itu, Naskah Akademik diharapkan bisa digunakan se- bagai instrumen penyaring, menjembatani dan upaya meminimalisir unsur-unsur kepentingan politik dari pihak pembentuk peraturan perundang-undangan, di mana Naskah Akademik yang proses pembuatan- nya dengan cara meneliti, menampung dan mengakomodasi secara ilmiah kebutuhan , serta harapan masyarakat, maka masya- rakat merasa memiliki dan menjiwai perundang-undangan tersebut.
Dalam menyusun peraturan perundang- undangan, adanya ketentuan mengenai hierarki yang merupakan penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-unda- ngan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Naskah Akademik yang didalamnya dimuat inventarisasi berbagai peraturan
perundang-undangan yang terkait sangat mem bantu pembentukan peraturan per- undang-undangan yang baik.
Terlebih lagi dalam penyusunan per- aturan daerah yang merupakan jenis per- aturan perundang-undangan yang hie rar- kinya paling bawah. Ketentuan bahwa per- aturan daerah berfungsi men jabar kan per- aturan perundang-undangan yang lebih tinggi, berarti dalam pem bentukan perda harus mengetahui per aturan perundang- undangan di atasnya baik UUD 1945, UU, Perpu, PP, Perpres, serta peraturan perun- dang-undangan yang terkait dengan perda yang akan disusun. Naskah akademik me- miliki fungsi yang penting dalam hal ini. Tidak sedikit per aturan daerah yang telah dibatalkan karena bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Sebagaimana diuraikan sebelumnya, Nas kah Akademik suatu Rancangan Undang-Undang atau Raperda merupakan potret yang memberikan gambaran atau penjelasan tentang berbagai hal yang ter- kait dengan Peraturan Perundang-unda- ngan yang hendak dibentuk, maka melalui Naskah Akademik dapat ditentukan apa- kah Peraturan Perundang-undangan yang akan dibentuk akan melembagakan atau memformalkan apa yang telah ada dan berjalan di masyarakat.
Melembagakan atau memformalkan ni- lai-nilai yang hidup dalam masyarakat adalah pembentukan peraturan per- undang-undangan melalui proses bottom up . Proses seperti inilah yang diharapkan oleh masyarakat, sedangkan pemerintah hanya berperan sebagai fasilitator. Mem- for malkan nilai-nilai yang ada dalam masyarakat, tidak memerlukan penegakan hukum secara ketat, karena mayoritas masyarakat telah menganut nilai-nilai yang tertuang dalam peraturan perundang- undangan.  Penegakan hukum yang tegas lebih ditujukan untuk minoritas masya-
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........ rakat (yang terkena dampak langsung), sehingga mereka mau bertindak sesuai dengan apa yang dianut oleh mayoritas masyarakat.
Proses Bottom up dalam pembentukan per aturan perundang-undangan dapat di- wujudkan dengan Naskah Akademik. Naskah Akademik memiliki arti penting untuk menjabarkan nilai-nilai masyarakat dari hasil kajian dan penelitian yang dilakukan oleh penyusun Naskah Aka- demik.
Kecenderungan selama ini yang hanya menganggap Naskah Akademik sebagai syarat formal dan dikesampingkan begitu saja oleh pemrakarsa, maka wajar saja hal itu terjadi, karena proses pembentukan per aturan perundang-undangan yang di- anut bersifat Top Down . Penguasa yang me nentukan, masyarakat sebagai alat pe- laksana. Sistem Top Down , akan ber- dampak terhadap penegakan hukum yang secara tegas dan ketat.
Dari pendekatan teori pembentukan peraturan perundang-undangan, misalnya dengan menggunakan theories on the law making itself, kita dapat mengetahui faktor yang relevan dan berpengaruh terhadap mutu hukum dan substansi hukum. Dengan demikian naskah akademik dapat dijadikan sebagai dasar kajian untuk me- nentukan materi muatan suatu peraturan perundang-undangan. Melalui kajian dan penyusunan naskah akademik, diharapkan peraturan perundang-undangan yang di- bentuk dapat memenuhi tujuan pem- bentukan, dapat dilaksanakan, dan dapat ditegakkan. 11
Terdapat beberapa aspek yang berkaitan dengan penyusunan naskah akademik rancangan undang-undang, sebagai salah satu langkah yang dapat digunakan untuk mendukung perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan berke-
11 Ibid,
lanjutan. Dalam sebuah naskah akademik setidaknya harus mampu menelaah tiga permasalahan, yaitu langkah dalam pem- bentukan peraturan perundang-undangan, pertama, menjawab pertanyaan mengapa diperlukan undang-undang baru?, kedua, lingkup materi kandungan dan komponen utama undang-undang, dan ketiga, proses yang akan digunakan untuk menyusun dan mengesahkan undang-undang. 12
Banyak aspek yang perlu dikaji dalam menyusun naskah akademik, salah satu nya ialah harus dilakukannya riset men dalam dalam penyusunan naskah aka demik RUU. Selanjutnya, sebagai suatu hasil kajian yang bersifat akademik, tentu naskah aka- demik sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu pengetahuan yang rasional, kritis, objektif, dan infersonal. Karena itu, per timbangan- pertimbangan  yang  me latar belakanginya tentulah berisi ide-ide normatif yang me- ngandung kebenaran ilmiah dan diharap- kan terbebas dari kepentingan-kepen- tingan yang bersifat pri badi atau ke- lompok, kepentingan politik golongan, ke- pentingan politik kepartaian, dan sebagai- nya. 13
Dengan memahami substansi dari naskah akademik, dapat diketahui pondasi ilmiah yang mendasari dibentuknya suatu rancangan undang-undang, yang selanjut- nya akan diajukan dan dibahas di DPR. Melalui naskah akademik ini dapat dilihat bahwa setiap rancangan undang-undang tidak disusun karena kepentingan sesaat, kebutuhan yang mendadak, atau karena pemikiran yang tidak mendalam. Bagai- manapun pembentukan suatu undang- undang menyangkut kepentingan rakyat banyak. Apalagi, undang-undang di- maksud akan menjadi norma hukum yang mengikat secara umum. 14
12 Kementerian PPN, dkk, dalam Ibid , Hlm. 170-171 13 Hikmahanto Juwana, dalam Opcit , Hlm. 173
14 Ibid , Hlm.173
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306
Oleh karena itu, dengan merujuk pada pandangan  Jimly Asshiddiqie, sudah seharusnya setiap norma hukum yang hendak dituangkan dalam bentuk ran- cangan undang-undang, benar-benar telah disusun berdasarkan pemikiran yang matang dan perenungan yang mendalam, semata-mata untuk kepentingan umum, bukan untuk kepentingan pribadi atau golongan. 15
Memang, seyogyanya penyusunan naskah akademik didahului dengan pelak- sanaan penelitian yang mendalam dan komprehensif, yang tentunya mem butuh- kan dukungan pembiayaan besar, serta ketersediaan waktu yang relatif lama. Akan tetapi tidak tepat ketika faktor dana dan waktu dijadikan alasan tidak dialku- kan kajian dan penelitian, untuk mencapai tujuan undang-undang yang berkualitas dan sesuai dengan yang diharapkan. 16
Dilihat dari substansinya, suatu naskah akademik memuat beberapa hal penting yakni:
1. Tujuan dibuatnya rancangan undang- undang;
2. Pembahasan tentang apa yang akan di- atur;
3. Memperhatikan faktor berjalannya un- dang-undang;
4. Rujukan. 17
Menyangkut tujuan dan alasan diben- tuk nya peraturan perundang-undangan dapat beranekaragam. Dalam pembuatan peraturan perundang-undangan, kondisi politik hukum sangat berperan penting karena, pertama sebagai alasan mengapa diperlukan pembentukan suatu peraturan perundang-undangan, dan kedua untuk
15 Jimly Asshiddiqie dalam Ibid . Hlm.173 16 Ibid, Hlm.174 17 Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor G-159.Pr.09.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan.
menentukan apa yang hendak diterjemah- kan ke dalam kalimat hukum dan menjadi perumusan pasal.
Dari hal tersebut, dapat tergambarkan bahwa keberadaan peraturan perundang- undangan dan perumusan pasal, merupa- kan “jembatan” antara politik hukum yang ditetapkan dengan pelaksanaan politik hukum, yang diimplementasikan dalam peraturan oerundang-undangan. Hal ini berkait erat, bahwa pelaksanaan peraturan perundang-undangan harus ada konsis- tensi dan korelasi dengan apa yang ditetapkan sebagai politik hukum. Pelak- sanaan undang-undang tidak lain adalah pencapaian apa yang diikhtiarkan dalam politik hukum yang telah ditetapkan ( furthering policy goals). 18
Pada bagian apa yang akan diatur, bagian ini harus dapat diuraikan secara te- pat dan tajam mengenai apa yang akan menjadi materi muatan dalam undang- undang. Pada bagian substansi, ada bebe- rapa hal yang perlu diperhatikan:
a. Bagian substansi, merupakan pemetaan tentang apa yang diatur. Untuk keperluan pengisian bagian ini, penyu- sunan naskah akademik harus ber- konsultasi secara intens dengan pihak- pihak yang sangat tahu tentang apa yang akan diatur;
b.  Uraian substansi sangat penting karena akan memberi informasi, pengetahuan dan perspektif bagi pengambil kebijakan tentang apa yang akan diatur;
c. Bagian substansi juga penting bagi perancang ( drafter) mengingat pe- rancang harus tahu apa yang akan di- atur sebelum diterjemahkan ke dalam kalimat hukum. Tanpa uraian yang men dalam, maka sangat sulit bagi per- ancang untuk memahami tujuan dan
18 Hikmahanto Juwana, dalam Opcit , Hlm.175
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........ men terjemahkan ke dalam kalimat hukum. 19
Mengenai faktor berjalannya undang- undang, sering terjadi kondisi di mana suatu undang-undang telah dibentuk dan dinyatakan berlaku, tetapi dalam praktik- nya tidak dapat dilaksanakan dan di- tegakkan. Kondisi ini tentunya dapat terjadi karena tidak diikuti dengan kajian yang mendalam dengan memperhatikan kebutuhan hukum masyarakat dalam arti sesungguhnya. Dengan demikian seyogya- nya naskah akademik juga memuat kajian tentang dukungan infrastruktur dalam hal suatu undang-undang diberlakukan nanti- nya. 20
Selanjutnya, naskah akademik juga menjadi rujukan dalam pembentukan per- aturan perundang-undangan. Dalam naskah akademik perlu diuraikan tentang rujukan terkait dengan RUU yang akan dibuat. Ada tiga rujukan yang dapat digunakan:
a. Mengambil undang-undang dari luar negeri yang mirip dengan RUU yang akan dibuat;
b. Dengan merujuk pada model law yang kerap dibuat oleh organisasi internasional;
c. Pelbagai perjanjian internasional yang belum diikuti oleh Indonesia. 21
Penelusuran terhadap peraturan per- undang-undangan, maupun pelbagai kon- vensi internasional terkait dengan penyu- su nan undang-undang dan kemudian dijelaskan dalam naskah akademik, ber- tujuan untuk:
Menghindari terjadinya tumpang tindih (duplikasi) aturan dan/atau tidak kon- sisten baik secara horizontal maupun vertikal;
19 Ibid.
20 Ibid . 21 Ibid , Hlm. 178
Harus dilakukan proses harmonisasi dan sinkronisasi pelbagai undang- undang yang sudah dalam proses pembentukan undang-undang. 22
Dapat juga dikemukakan, mem per- siapkan naskah akademik merupakan salah satu langkah penting dalam proses legislasi, karena:
“...naskah akademik berperan sebagai “quality control” yang sangat me- nentukan kualitas suatu produk hukum. Naskah akademik memuat seluruh informasi yang diperlukan untuk mengetahui landasan pem- buatan suatu undang-undang yang baru, termasuk tujuan dan isinya.” 23
Selain itu, keberadaan naskah akademik pem bentukan peraturan perundang-unda- ngan juga berperan dalam:
“...memberi arah kepada para pemangku kepentingan (stakeholder) dan perancang (drafter). Pemangku kepentingan terutama yang men- duduki posisi sebagai pengambil kebijakan akan mendapat informasi yang memadai dalam pengambilan keputusan. Sedangkan bagi perancang akan berfungsi sebagai acuan untuk dapat menentukan apa yang akan diatur dan diterjemahkan ke dalam kalimat hukum.” 24
Di samping itu, unsur-unsur yang perlu ada dalam suatu naskah akademik adalah tentang urgensi disusunnya pengaturan baru suatu materi hukum, yang di dalam- nya memuat:
22 Ibid ,
23 Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Bappenas, Departemen Kelautan dan Perikanan, Departemen Hukum dan Hak Azasi Manusia, dan Coustral Resources Managemen Project /Mitra Pesisir, Materi Acuan Penyusunan Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir Terpadu . Jakarta, Desember 2005. Hlm.13-14.
24 Hikmahanto Juwana, dalam Yuliandri, Opcit . Hlm.179
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306

## 1.  Hasil inventarisasi hukum posistif;
2. Hasil inventarisasi permasalahan hukum yang sedang dihadapi;
3. Gagasan-gagasan tentang materi hukum yang akan dituangkan ke dalam rancangan undang-undang;
4.  Konsepsi landasan, alasan hukum dan prinsip yang akan digunakan;
5. Pemikiran tentang norma-normanya yang telah dituangkan ke dalam bentuk pasal-pasal;
6. Gagasan awal naskah rancangan undang-undang yang disusun secara sistematis, bab demi bab, serta pasal demi pasal, untuk memudahkan dan mempercepat penggarapan RUU oleh instansi yang berwenang menyusun RUU tersebut. 25
Terkait dengan pembentukan Peraturan Daerah (PERDA), adanya proses kajian akademik dalam pembentukan peraturan daerah merupakan salah satu wujud partisipasi masyarakat dalam pem- bentukan peraturan perundang-undangan. Menurut Jazim Hamidi, pentingnya atau urgensi partisipasi masyarakat dalam pembentukan Perda adalah:
a. Menjaring pengetahuan, keahlian atau pengalaman masyarakat se hi- ngga perda yang dibuat benar-benar memenuhi syarat perda yang baik;
b. Menjamin perda sesuai dengan ke- nyataan yang ada dalam masya rakat, menumbuhkan rasa memiliki (sense of belonging), rasa bertanggungjawab (sense of reponsibiliy), akuntabilitas (sense of accountability) perda ter- sebut;
c. Menumbuhkan adanya kepercayaan (tru st), penghargaan (respect), dan pengakuan (recognition) masayarakat terhadap pemerintahan daerah. 26
25 Keputusan Kepala BHN, Op Cit .
26 Jazim Hamidi, dkk. Panduan Praktis Pembentukan Peraturan Daerah Partisipatif. Jakarta: Prestasi Pustaka
Senada dengan hal tersebut, Rachmad Syafa’at juga mengemukakan bahwa:
“Ditilik dari satu sisi, citra kearifan lokal dapat didasarkan pada ilmu pengetahuan seperti terpola dalam masyarakat ilmiah di negara-negara maju dengan alam pikirannya yang bercorak rasional. Namun dari sisi lainnya, kearifan lokal ini dilandasi oleh sistem masyarakat yang sederhana dan bersahaja di negara- negara yang berkembang. Ajaran agama dan kepercayaan masyarakat lokal menjiwai dan mempengaruhi bagaimanakah suatu peraturan dapat terlaksana dengan baik. Cerminan dari kearifan lingkungan masyarakat secara konkrit terkristalisasi dalam dalam produk hukum masyarakat lokal, dalam ajaran antropologi hukum dapat disebut juga hukum kebiasaan, hukum rakyat, hukum penduduk asli, hukum tidak tertulis, dan hukum adat.” 27
Secara umum pembentukan perda yang baik harus dilandasi dengan kajian yang memadai terhadap hal-hal yang ber- hubungan dengan:
a.  Urgensi dan tujuan pengaturan;
b.  Sasaran yang ingin diwujudkan;
c. Pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur;
d.  Jangkauan serta arah pengaturan. 28
Setelah berlakunya Undang-Undang No mor 12 Tahun 2011 tentang Pem- bentukan Peraturan Perundang-Unda ngan, menjadi suatu keharusan untuk menyusun suatu naskah akademik me ngenai materi yang akan diatur dalam rancangan
Publisher. Hlm.52.
27 Rachmad Syafa’at, dkk. Dalam Jazim Hamidi. Optik Hukum Peraturan Daerah Bermasalah, Menggagas Peraturan Daerah yang Responsif dan Berkesinambungan . Cetakan Pertama. Jakarta: Prestasi Pustaka Publisher. 2011. Hlm.53
28 Ibid , Hlm.76
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........ undang-undang, yang me rumus kan antara lain tentang dasar filosofis, sosiologis, yuridis, pokok dan lingkup materi yang diatur. Namun dalam pembentukan raperda, belum secara tegas dinyatakan apakah naskah akademik harus atau dapat disertakan karena dalam Pasal 56 ayat (2) hanya menyebutkan bahwa Rancangan Peraturan Daerah dapat di sertai penjelasan atau keterangan dan/atau naskah akademik.
Akibatnya, dalam praktik setelah ber- lakunya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, naskah akademik dalam penyusunan suatu raperda saat ini dimaknai beragam oleh masing-masing pemerintahan daerah. Naskah akademik oleh sebagian pemerintahan daerah di- jadikan sebagai keharusan dalam peng- ajuan raperda kepada DPRD maupun sebaliknya oleh DPRD kepada pemerintah daerah. Tetapi bagi sebagian pemerintahan daerah naskah akademik dianggap bukan suatu hal yang harus disertakan dalam tahapan penyusunan rancangan peraturan daerah. Walaupun demikian, tapi setidak- nya penyusunan suatu naskah akademik dapat membantu para pihak yang me- merlukan, terutama bagi para perancang perda, namun demikian seharusnya hal tersebut dilakukan sebelum draf awal ra- per danya dirumuskan dan bukan sesudah- nya.
Dengan demikian, senada dengan apa yang dikemukakan oleh Rudianto, maka makna penting atau urgensi Naskah Akademik yaitu:
1.  Konsep awal yang memuat gagasan- gagasan tentang dasar pemikiran perlunya disusun suatu rancangan peraturan perundang-undangan, asas -asas hukum, ruang lingkup, dan materi muatan peraturan perundang- undangan dimaksud;
2. Bahan pertimbangan yang diper- gunakan dalam permohonan izin prakarsa penyusunan rancangan per- aturan perundang-undangan;
3.  Bahan dasar bagi penyusunan Ran- cangan Undang-Undang;
4.  Pedoman dari sudut pandang akademik dalam menjelaskan alasan-alasan pe- narikan rumusan norma tertentu di dalam rancangan peraturan per- undang-undangan di setiap tingkat pembahasan rancangan peraturan perundang-undangan terkait;
5. Bahan dasar Keterangan Pemerintah mengenai rancangan peraturan per- undang-undangan yang disiapkan Pe- mrakarsa untuk disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. 29
Berdasarkan uraian tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa makna penting atau urgensi naskah akademik adalah terletak pada produk peraturan per- undang-undangan yang dihasilkan yaitu dapat berlaku efektif di masyarakat ketika diberlakukan karena mampu menampung segala aspirasi yang ada dalam masyarakat serta tanggap dalam merespon hal-hal yang menjadi kebutuhan dan memberikan perlindungan terhadap hak dan kewajiban masyarakat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
B. Implikasi Hukum Peraturan Perundang- Undangan Yang Tidak Disertai Dengan Naskah Akademik
Sebagaimana dikemukakan sebelumnya bahwa penyusunan naskah akademik me- rupakan bagian dari tahapan-tahapan yang harus dilaksanakan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Adanya tahap-tahap yang telah ditentukan dan dilakukan secara transparan, masyarakat
29 http://rusdianto.dosen.narotama.ac.id/files, dikutip dari makalah Rusdianto, Naskah Akademik dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diakses tanggal 24 Maret 2014.
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm
285~306
dapat memilih dan menentukan berbagai langkah-langkah dalam pembentukan per- aturan perundang-undangan yang me narik perhatiannya. Prosedur adalah bagian dari pertanggungjawaban dalam pembentukan peraturan perundang-unda ngan. Ketika pem bentuk peraturan perundang-unda- ngan menempuh berbagai tahap-tahap yang harus dilalui sesuai dengan ketentuan yang ada, maka proses pembentukan per- aturan perundang-unda ngan itu mem- punyai nilai yang tinggi untuk dapat diper- tanggungjawabkan ke pada publik.
Akan tetapi manakala tahap-tahap dalam pembentukan peraturan perundang- unda ngan itu ada sebagian yang diting- galkan, maka proses pembentukan per- aturan perundang-undangan tersebut akan memperoleh nilai yang rendah untuk dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Jadi, ditempuhnya prosedur secara benar adalah bagian tidak terpisahkan dari bentuk pertanggungjawaban kepada publik dalam pembentukan peraturan perundang- undangan dalam suatu negara demokrasi. 30
Menurut ketentuan dalam Pasal 43 Un- dang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 ten- tang Pembentukan Peraturan Per undang- Undangan, Rancangan Undang-Undang dapat berasal dari DPR atau Presiden. Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR tersebut dapat berasal dari DPD. Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR, Presiden, atau DPD harus diser- tai Naskah Aka demik.
Ketentuan mengenai adanya keharusan suatu rancangan undang-undang disertai dengan Naskah Akademik tersebut, tidak berlaku bagi Rancangan Undang-Undang mengenai Anggaran Pendapatan dan  Be- lanja Negara, penetapan Peraturan Pe me- rin tah Pengganti Undang-Undang men jadi Undang-Undang, atau pencabutan Un- dang-Undang atau pencabutan Peraturan
30 Saifudin, Opcit . Hlm .72.
Pemerintah Pengganti Undang-Undang, te- tapi cukup disertai dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang diatur.
Menyangkut pembentukan Peraturan Daerah Provinsi, dalam Pasal 56 dan 57 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Per- undang-Undangan, dinyatakan bahwa Ran ca  ngan  Peraturan  Daerah  Provinsi dapat berasal dari DPRD Provinsi atau Gube rnur. Rancangan Peraturan Daerah Pro vinsi tersebut disertai dengan pen- jelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik. Tetapi dalam hal Rancangan Peraturan Daerah Provinsi mengenai: Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi; pencabutan Peraturan Daerah Provinsi; atau perubahan Peraturan Daerah Provinsi yang hanya terbatas me- ngubah beberapa materi, cukup disertai dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang diatur.
Pasal 57 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Per- aturan Perundang-Undangan, menekankan bahwa Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah Provinsi dilakukan sesuai dengan teknik penyu- sunan Naskah Akademik yang diatur dalam Lampiran I yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Undang-Undang ini.
Mengenai penyusunan Peraturan Da- erah Kabupaten/Kota, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pem- bentukan Peraturan Perundang-Undangan tidak menyebutkan secara jelas dan rinci, dalam Pasal 63 hanya menyebutkan bahwa ketentuan mengenai penyusunan Per- aturan Daerah Provinsi berlaku secara mutatis mutandis terhadap penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Sebelum resmi disahkan menjadi und- ang-undang, norma-norma hukum yang terkandung di dalamnya disusun dalam
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........ bentuk suatu naskah rancangan undang- undang. Draf atau rancangan undang- undang itu dapat dibedakan dalam tiga macam yaitu:
1. rancangan yang bersifat akademik atau biasa disebut Naskah Akademis;
2. rancangan yang bersifat politik yang dapat disebut sebagai Naskah Politik. Rancangan ini baru mengikat secara politik bagi pihak-pihak yang terlibat dalam proses pembahasannya; dan
3. rancangan yang sudah bernilai yuridis yang dapat dinamakan sebagai Naskah Yuridis. 31
Dari segi bentuk dan isinya, rancangan undang-undang sebagai naskah akademis itu jelas berbeda dari rancangan undang- undang yang sudah resmi. Bentuknya tidak harus sama dengan bentuk atau format rancangan undang-undang yang sudah resmi dibahas di DPR. Perumusan norma hukum yang menjadi isinya juga masih dilengkapi, misalnya, dengan alter- natif perumusan-perumusan tertentu dengan dilengkapi argumentasi dan data- data pendukung. Kadang-kadang, ada pula naskah akademis rancangan suatu undang- undang yang masih ditulis dengan catatan- catatan kaki atau “ footnote” tertentu se- perti kebiasaan dalam penulisan makalah- makalah ilmiah. 32
Naskah akademis rancangan undang- undang disusun sebagai hasil kegiatan penelitian yang bersifat akademis sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu pengetahuan yang rasional, kritis, obyektif, dan imper- sonal. Karena itu, pertimbangan-per- timbangan yang melatarbelakanginya ten- tulah berisi ide-ide normatif yang me- ngandung kebenaran ilmiah dan diharap- kan terbebas dari kepentingan-kepenti- ngan yang bersifat pribadi atau kelompok,
31 Jimly Asshiddiqie Opcit , Hlm 224 32 Ibid , Hlm. 224
kepentingan politik golongan, kepentingan politik kepartaian, dan sebagainya. Sudah tentu, pandangan-pandangan yang bersifat akademis kadang-kadang juga hanya me- wakili satu mazhab pemikiran tertentu saja, yang belum tentu diterima oleh mazhab pemikiran lain yang sama-sama hidup di dunia akademis. 33
Dalam hal terkait dengan ragam pendapat akademis seperti itu, kadang- kadang rancangan akademis juga me- nawarkan alternatif rumusan normatif secara apa adanya, sehingga cara perumu- san nya belum bersifat final dan secara mutlak menawarkan satu jalan pemikiran saja. Artinya apabila terdapat beberapa kemungkinan gagasan normatif, para pe- rumus rancangan akademis harus dapat menggambarkan adanya berbagai alternatif rumusan yang mungkin dipilih oleh pemegang otoritas politik atas rancangan undang-undang itu. Oleh karena itulah, status naskah rancangan akademis atau “ academic draft” ini harus dibedakan dalam pengertian naskah rancangan politik atau “ polotical draft”. 34
Oleh karena itu, adanya rancangan atau naskah akademis dalam tiap-tiap pe- rancangan undang-undang ataupun Per- aturan daerah dapat dikatakan sangat penting untuk memberikan gambaran mengenai hasil penelitian ilmiah yang mendasari usul rancangan setiap undang- undang yang kelak akan diajukan dan dibahas di DPR. Dengan draf akademis itu dapat diperlihatkan bahwa rancangan undang-undang yang bersangkutan tidak- lah disusun karena kepentingan se saat, kebutuhan yang mendadak, atau karena pe mikiran yang tidak mendalam. Bagai- mana pun, pembentukan suatu undang- undang menyangkut kepentingan rakyat banyak atau kadang-kadang berkaitan dengan kepentingan seluruh rakyat.
33 Ibid , Hlm. 225 34 Ibid ,
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306
Apalagi, undang-undang dimaksud akan menjadi norma hukum yang mengikat untuk umum. Oleh karena itu, sudah seharusnya bahwa setiap norma hukum yang hendak dituangkan dalam bentuk rancangan undang-undang yang demikian itu benar-benar telah disusun berdasarkan hasil pemikiran yang matang dan perenungan yang memang mendalam, semata-mata untuk kepentingan umum, bukan kepentingan pribadi atau golongan.
Rancangan undang-undang itu masih terus dapat dikatakan bersifat akademis sampai menjelang dikirimkannya ran- cangan undang-undang itu secara resmi dengan surat presiden kepada DPR. Demi- kian, pemerintah sendiri masih dapat melakukan perubahan-perubahan tertentu atas rancangan undang-undang itu se- belum dikirimkan secara remi kepada DPR. Selama proses perubahan tersebut masih dapat dilakukan di lingkungan pemerintah, maka status draf rancangan undang-undang itu masih dapat disebut sebagai naskah akademis, meskipun for- mat atau bentuknya sudah berubah dari bentuk aslinya sebagai rancangan aka- demis. Misalnya setelah naskah rancangan unda ng-undang itu difinalkan, tetapi be- lum dikirim secara resmi dengan surat pengantar presiden kepada pimpinan DPR, maka perumusan rancangan undang-unda- ng itu masih berada di dalam lingkup tang- gung jawab internal pemerintah. Selama belum dikirim secara resmi, pemerintah tetap dapat mempertimbang kan berbagai kemungkinan penyempur naan kembali atas rumusan rancangan undang-undang itu sebagai hasil kerja tim antar depar- temen.
Pada tingkat ini, baik bentuk maupun isi rancangan undang-undang itu sudah benar-benar menjadi rancangan undang- undang yang siap untuk diajukan kepada DPR. Akan tetapi belum secara esmi diajukan, maka statusnya tetap dapat
disebut sebagai rancangan akademis atau setidak-tidaknya belum menjadi naskah rancangan politik yang resmi. Mungkin sekali, jenis rancangan undang-undang yang sudah final, tetapi belum resmi diajukan ini sebaiknya dibedakan saja statausnya dari naskah akademis dalam arti yang lazim. Hal yang sama misalnya dapat pula terjadi dengan rancangan udang-undang yang diajukan oleh DPR ataupun yang diajukan oleh DPD.
Rancangan undang-undang yang disu- sun dan dipersiapkan oleh Badan Legislasi DPR ataupun yang diajukan atas prakarsa DPD baru dapat dikatakan resmi menjadi rancangan undang-undang apabila telah disetujui oleh DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang. Sebelum itu, misalnya ketika masih didiskusikan di lingkungan internal Badan Legislasi DPR, maka status rancangan undang-undang dimaksud belum bersifat resmi. Padahal, bentuk dan isinya mungkin saja sudah sama saja dengan rancangan undang- undang yang sudah resmi. Oleh karena itu, rancangan akademis itu dapat dibedakan antara Naskah Akademis pertama dan naskah akademis kedua. Yang terakhir ini sebenarnya sudah menyerupai rancangan politik, tetapi belum ditetapkan menjadi rancangan undang-undang yang resmi, sehingga belum ditetapkan menjadi ran- cangan undang-undang yang resmi, se- hingga masih dapat dinamakan sebagai naskah akademis kedua. 35
Dengan demikian, memperhatikan ketentuan dalam Pasal 43, Pasal, 48, dan Pasal 50 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Per- aturan Perundang-Undangan, yang meng- haruskan adanya Naskah Akademik dalam setiap rancangan undang-undang, baik yang berasal dari inisiatif DPR, DPD, mau- pun Presiden, maka terhadap rancangan undang-undang yang tidak disertai dengan
35 Ibid , Hlm. 226
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........
Naskah Akademik atau tanpa melalui kajian Akademik, sudah jelas telah terjadi pelanggaran terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang pembentu- kan peraturan perundang-undangan dan di sisi lain tidak melalui tahapan yang semestinya. Konsekuensi dari semua itu, sebagaimana azas yang berlaku dalam ilmu hukum bahwa suatu perbuatan yang bertentangan dengan peraturan per unda- ng-undangan adalah batal demi hukum. Oleh karena itu, terhadap ranca ngan per- aturan perundang-undangan yang tidak disertai dengan naskah akademik, maka terjadi cacat prosedural jika rancangan tersebut ditetapkan menjadi suatu produk perundang-undangan.
Oleh karena itu, DPR bisa saja secara tegas menolak rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden atau pe- merintah karena tidak disertai dengan Naskah Akademik. Sebaliknya demikian juga dengan rancangan undang-undang yang diajukan oleh DPR atau DPD, Presiden atau pemerintah dapat menolak rancangan undang-undang tersebut. Jika kondisi ini tetap terjadi, tidak akan ada undang-undang yang terbentuk karena undang-undang merupakan produk yang memerlukan persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah.
Di samping itu, dilihat dari sisi imple- mentasi, undang-undang yang tidak diben- tuk melalui kajian akademis akan sulit diterima oleh masyarakat atau rakyat kare- na substansi dan rumusan norma yang ada di dalamnya tidak sesuai dengan budaya hukum dan karakter masyarakat. Akibat- nya masyarakat akan sering melanggar aturan hukum yang ada, dan jika diterap- kan dengan cara paksa atau tindakan represif, maka akan banyak rakyat yang mendapatkan hukuman atas pelanggaran norma hukum yang diatur dalam undang- undang tersebut. Kondisi ini tentu saja sangat berbeda dengan apa yang menjadi
tujuan hukum yaitu keadilan, keman- faatan, dan kepastian.
Selanjutnya terhadap pembentukan Per- aturan Daerah, dengan merujuk pada ketentuan dalam Pasal 56 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentu- kan Peraturan Perundang-Undangan, di- nya takan  bahwa:
a. Rancangan Peraturan Daerah Provinsi dapat berasal dari DPRD Provinsi atau Gubernur.
b. Rancangan Peraturan Daerah Provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik.
c.  Dalam hal Rancangan Peraturan Daerah Provinsi mengenai:
1. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi;
2. pencabutan Peraturan Daerah Provinsi; atau
3. perubahan Peraturan Daerah Pro- vinsi yang hanya terbatas mengubah beberapa materi,
4. disertai dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang diatur.
Ketentuan tersebut khususnya pada ayat (2) yang hanya menyebutkan “disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/ atau Naskah Akademik”, dapat menimbul- kan multi tafsir ataupun kekaburan norma karena tidak disebutkan secara tegas me- ngenai bentuk norma yang ada di dalamnya apakah dalam setiap rancangan peraturan daerah “ harus ” atau “ dapat ” di- sertai naskah akademik. Semestinya se- belum kata “ disertai ” ada kata “ harus ” atau “ dapat ”. Rumusan norma “harus” atau “ dapat ” akan sangat menentukan implikasi hukum terhadap rancangan per- aturan daerah itu sendiri.
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306
Dengan dicantumkannya kata “harus”, maka dalam tahapan pembentukan peraturan daerah, penyusunan naskah akademik merupakan tahapan yang sangat penting untuk dilalui sebelum ditetap- kannya rancangan peraturan daerah men- jadi peraturan daerah. Tanpa melalui tahapan tersebut, maka terjadi cacat prosedural dalam menetapkan rancangan- rancangan peraturan daerah menjadi per- aturan daerah. Sedangkan penggunaan kata “dapat” bermakna kebolehan yang akan berarti bahwa dalam rancangan per- aturan daerah bisa disertai naskah akademik, dan jika tidak disertai juga tidak akan membawa implikasi apapun ter- hadap peraturan daerah yang ditetapkan.
Selain itu, dalam Pasal 56 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Per- undang-undangan, tidak memberikan ba- tasan antara “penjelasan atau keterangan” dengan “Naskah Akademik”. Sementara pada ayat (3) dijelaskan rancangan per- aturan daerah yang hanya disertai “kete- rangan”, tetapi bukan disertai “penjelasan atau keterangan”. Dengan demikian terdapat tiga kosa kata dalam ketentuan tersebut, yaitu:
-  penjelasan atau keterangan;
-`  naskah akademik; dan
- keterangan.
Mengenai teknik penyusunan dan siste- matika “ penjelasan atau keterangan ” rancangan peraturan daerah, dalam Unda- ng-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-unda- ngan, tidak diatur sebagaimana halnya teknik penyusunan dan sistematika  nas- kah akademik yang terdapat dalam lampiran I. Teknik penyusunan dan sistematika “ penjelasan atau keterangan ” rancangan peraturan daerah semestinya perlu diatur agar dalam pelaksanaannya ada batasan dan keseragaman. Demikian pula terhadap “keterangan” rancangan
peraturan daerah, perlu ditetapkan teknik penyusunan dan sistematikanya.
Akibat dari kekaburan norma ataupun kekosongan norma dalam Pasal 56 ayat (2) dan (3) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, pada tataran pelak- sanaannya di daerah, dapat menimbulkan terjadinya perbedaan pemahaman, penaf- siran, dan komitmen untuk melaksana- kannya oleh masing-masing pemerintahan daerah dalam pembentukan peraturan daerah.
Di balik semua itu, dalam tahapan pembentukan peraturan daerah, naskah akademik tidak hanya dijadikan sebagai syarat formalitas belaka, namun yang terpenting adalah penyertaan hasil kajian naskah akademik akan sangat menentukan substansi dari suatu rancangan peraturan daerah yang akan dibentuk sehingga dapat ditegakkan ketika sudah ditetapkan men- jadi peraturan daerah. Terlebih lagi bahwa peraturan daerah merupakan peraturan tertinggi di daerah dalam konteks pemerin- tahan daerah yang kadar keberlakuan mengikatnya dapat disamakan dengan undang-undang.
Kaitannya dengan itu, menurut Hik- mahanto Juwana, ada dua faktor utama suatu undang-undang tidak dapat di- laksanakan:
1. pembuat peraturan perundang-unda- ngan tidak memberikan perhatian yang cukup apakah aturan yang dibuat nantinya bisa dijalankan atau tidak. Pem buat peraturan perundang-unda- ngan sadar ataupun tidak sadar meng- ambil asumsi aturan yang dibuat akan dengan sendirinya dapat berjalan;
2. perturan perundang-undangan kerap dibuat secara tidak realistis. 36
36 Hikmahanto Juwana, dalam Yuliandri, Op Cit . Hlm.176
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........
Beberapa alasan yang dapat dike- mukakan, berkaitan dengan suatu undang- undang tidak dapat dilaksanakan, ketika proses penyusunan dan perenca naan tidak dilakukan dengan kajian mendalam,  yakni:
a. Ini terjadi tehadap pembuatan per- aturan perundang-undangan yang merupakan pesanan dari elit politik, negara asing, maupun lembaga ke- uangan internasional. Di sini per- aturan perundang-undangan diang- gap sebagai komoditas, elit politik dapat menentukan agar suatu per - aturan perundang-undangan dibu- at, bukan karena kebutuhan masya- rakat, melainkan agar Indo nesia memiliki peraturan perundang-unda- ngan yang sebanding ( comparable ) dengan negara industri. Sementara negara asing ataupun lembaga ke- uangan Internasional dapat meminta untuk membuat peraturan per- undang-undangan tertentu sebagai syarat mendapatkan pinjaman atau hibah luar negeri;
b. Peraturan perundang-undangan yang menjadi komoditas, biasanya ku rang memperhatikan isu penega- kan hukum. Sepanjang “ trade off” dari pembuatan peraturan per un- da ng-undangan telah didapat, ma- ka penegakan hukum bukan hal penting. Bahkan peraturan per- undang-undangan seperti ini tidak realistis untuk ditegakkan karena dibuat dengan cara mengadopsi lang- sung peraturan perundang-undangan dari negara lain yang nota bene memiliki infrastruktur hukum yang jauh berbeda dengan Indonesia. 37
Banyak permasalahan yang tidak dapat diketahui dari awal, dalam hal pem- bentukan undang-undang tidak didahului dengan penyusunan naskah akademik. Kadang kala dapat terjadi, pembentukan
37 Ibid . Hlm.176-177
undang-undang tidak memberikan jawa- ban terhadap pelbagai permasalahan dalam masyarakat. Bahkan dapat terjadi, ketika suatu undang-undang telah dibentuk dan dinyatakan berlaku, ternyata bertentangan dengan undang-undang lain yang telah dibentuk sebelumnya sehingga meni- mbulkan problem hukum dalam pe- laksanaan. 38
Dengan demikian, dalam pembentukan peraturan daerah yang juga memiliki hubungan dengan pembentukan undang- undang, Moh.Mahfud MD mengemukakan:
“Bertalian dengan pembentukan undang-undang yang partisipatif ini, di dalamnya mengandung dua makna yaitu proses dan substansi. Proses adalah mekanisme dalam pem- bentukan undang-undang yang harus dilakukan secara transparan sehingga ma sya rakat dapat berpartisipasi me- m   berikan  masukan-masukan  dal am mengatur suatu persoalan. Sub stansi adalah materi yang akan diatur harus ditujukan bagi kepentingan masya- rakat luas sehingga menghasilkan suatu undang-undang yang demo- kratis berkarakter responsif/populis.” 39
Oleh karena itu, terhadap per masa- lahan-permasalahan tersebut agar tidak terulang kembali serta sebagai solusi untuk menyelesaikan persoalan-persoalan hukum yang timbul dan memenuhi ke butuhan hukum masyarakat, maka dalam proses pembentukan peraturan perundang-unda- ngan perlu dilakukan kajian aka demis.

## KESIMPULAN
Naskah Akademik memiliki makna penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yaitu antara lain:
38 Ibid , Hlm.177
39 Moh. Mahfud MD, dalam Saifuddin. Op Cit . Hlm.5
J urnal IuS | Vol II | Nomor 5 | Agustus 2014 | hlm

## 285~306
-  Naskah awal sebagai potret yang mem- berikan gambaran atau penjelasan tentang berbagai hal yang terkait den- gan Peraturan Perundang-undangan yang hendak dibentuk, yaitu meliputi:
- Latar belakang, sasaran yang akan diwujudkan, identifikasi masalah, tu- juan dan kegunaan, serta metode pe- nelitian;
-  Kajian teoretis dan praktik empiris;
-  Evaluasi dan analisis peraturan per und- ang-undangan terkait;
- Landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis; Dan
-  Jangkauan, arah pengaturan, dan  ruang lingkup Materi muatan undang-undang, peraturan daerah provinsi, atau peraturan daerah kabupaten/kota;
Sebagai sarana untuk melembagakan atau memformalkan apa yang telah ada dan berjalan di masyarakat ke dalam Per- aturan Perundang-undangan dengan meng- indentifikasi dan menyelasaikan per masa- lahan hukum yang sedang terjadi dalam masyarakat serta menganitisipasi per- masalahan yang akan terjadi pada masa yang akan datang; Merupakan media nyata bagi peran serta masyarakat dalam proses pembentukan atau penyusunan peraturan perundang-undangan untuk mewujudkan hukum aspiratif dan responsif sehingga ma nghasilkan produk peraturan per- undang-undangan yang dapat ditegakkan dan diterima oleh masyarakat.
Implikasi Rancangan peraturan per- undang-undangan yang tidak disertai dengan Naskah Akademik yaitu antara lain:
- Rancangan undang-undang yang di- ajukan oleh Presiden dapat ditolak oleh DPR, dan Presiden bisa menolak ran- cangan undang-undang yang diajukan oleh DPR. Demikian pula halnya dengan rancangan peraturan daerah yang diajukan oleh Gubernur atau Bupati/Walikota dapat ditolak oleh DPRD Propvinsi atau DPRD Ka- bupaten/Kota, dan sebaliknya Gubernur atau Bupati/Walikota dapat menolak rancangan peraturan daerah yang diajukan DPRD Propvinsi atau DPRD Kabupaten/Kota;
- Cacat prosedural karena tidak dila- kukan sesuai dengan tahapan atau persyaratan yang ditentukan dalam per- aturan perundang-undangan;
-  Produk peraturan perundang-undangan yang dihasilkan dapat mengalami ken- dala ketika dijalankan atau ditegakkan karena dalam proses pembentukannya tidak dilakukan dengan cermat dan teliti sehingga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan tidak sesuai dengan kebutuhan hukum serta nilai-nilai yang hidup dan berkembang dalam masya- rakat.

## Daftar Pustaka
Hikmahanto Juwana, Penyusunan Naskah Akademik sebagai Prasyarat dalam Perencanaan Pembentukan RUU, Departemen Hukum dan HAM, 2006.
Jazim Hamidi dkk. Optik Hukum Peraturan Daerah Bermasalah, Menggagas Peraturan Daerah yang Responsif dan Berkesinambungan. Cetakan Pertama, Prestasi Pustaka Publisher. Jakarta, 2011.
Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang di Indonesia, Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2006,
Abdul Basyir | Pentingnya Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ........
Rachmad Syafa’at, dkk. Dalam Jazim Hamidi. Optik Hukum Peraturan Daerah Bermasalah, Menggagas Peraturan Daerah yang Responsif dan Berkesinambungan. Cetakan Pertama. Jakarta: Prestasi Pustaka Publisher. 2011.
Saifudin, Partisipasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Perundang- undangan. Cetakan Pertama, FH UII Press, Yogyakarta. 2009 Yuliandri, Azas-azas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang Baik, Gagasan Pembentukan Undang-undang Berkelanjutan.
Cetakan Ketiga. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2011. Kementerian Dalam Negeri, Daftar Keputusan Menteri Dalam Negeri tentang Pembatalan Peraturan Daerah dan Keputusan KDH. Diakses tanggal 9 Desember 2013.
Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas, Departemen Kelautan dan Perikanan, Departemen Hukum dan Hak Azasi Manusia, dan Coustral Resources Managemen Project/Mitra Pesisir, Materi Acuan Penyusunan Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir Terpadu. Jakarta, Desember 2005.
Makalah Eko Rial Nugroho, yang mengutip pendapat Harry Alexander dari dan seperti yang dikutip oleh Mahendra Putra Kurnia dkk, dalam bukunya Pedoman Naskah Akademik PERDA Partisipatif, terbitan Kreasi Total media Yogyakarta, hlm. 31, diskes dari www.legalitas.org, tanggal 7 Februari 2014.  10 Peraturan Perundang-Undangan
Indonesia,  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Indonesia, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang   Pengesahan,
Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang- undangan.
Indonesia, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2011 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
Indonesia, Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor G-159.PR.09.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang- undangan.
http://rusdianto.dosen.narotama.ac.id/files, dikutip dari makalah Rusdianto, Naskah Akademik dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diakses tanggal 24 Maret 2014.

## KEBIJAKAN PROGRAM BANTUAN LANGSUNG SEMENTARA MASYARAKAT DITINJAU DARI KONSEP NEGARA WELFARE STATE

## POLICY OF TEMPORARY DIRECT AID PROGRAM  ANALYZED FROM WELFARE STATE CONCEPT

## Ummy Athiq
Guru PPkN SMP Negeri 8 Mataram E:mail : athiqalbalad@gmail.com
Naskah diterima : 01/05/2014; revisi : 30/05/2014; disetujui : 07/08/2014

## A bstrAct
This study aims to identify and analyze BLSM program policies in term of the concept of welfare state and various constraints in the implementation of the program in the substance  law and legal structures as well as the proposed solution. The research is normative employing legal and conceptual approach. To study the normative issue used, primary, , secondary, and tertiary legal materials with collection techniques performed with literature study followed by data processing while the qualitatively (issue?) Was analyzed descriptively. In the effort to carry out the mandate of the welfare state that embraces the Indonesian state as outlined in the target country and as part of the implementation of Article 34, paragraph 1 and 2 of the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia, but on the other hand, BLSM is temporary, short duration in nature, and the project is only in dealing with poverty that it is considered inconsistent with: a) RI Law No.  13 of 2011 concerning Property Management, b) RI Law No. 11 of 2009 concerning Social Welfare, c) RI Law No. 40 of 2004 concerning Persistent National Social Security. Welfare state is not only trying to provide relief to the poor, but also provide social protection for all citizens to avoid poverty.

## Keywords: Welfare State, BLSM

## A bstrAk
Penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi dan menganalisis kebijakan program BLSM dalam hal konsep negara kesejahteraan dan juga berbagai kendala dalam pelaksanaan program BLSM dalam hal substansi hukum dan struktur hukum serta solusi yang diajukan. Penelitian normatif, pendekatan undang-undang, dan Pendekatan konseptual. Untuk mempelajari masalah normatif yang digunakan bahan hukum primer, sekunder, dan tersier dengan teknik pengumpulan bahan hukum dilakukan oleh literatur dan kemudian di olah dan kualitatif dianalisis secara deskriptif. Sebagai upaya untuk melaksanakan amanat negara kesejahteraan yang merangkul negara Indonesia yang dituangkan dalam negara tujuan dan sebagai bentuk implementasi Pasal 34, ayat 1 dan 2 UUD 1945 tentang Republik Indonesia, tetapi di sisi lain, BLSM bersifat sementara, durasi pendek dan proyek ini hanya dalam menangani kemiskinan dinilai tidak konsisten dengan: a) Undang-Undang Nomor RI 13 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Property, b) Hukum Tahun RI Nomor 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial, c) Undang-undang RI Nomor 40 Tahun 2004 tentang Jaminan Sosial Nasional Persistent. Sistem negara kesejahteraan tidak hanya berusaha untuk memberikan bantuan kepada orang miskin, tetapi juga memberikan perlindungan sosial bagi seluruh rakyat untuk menghindari kemiskinan.

## Kata kunci: Negara Kesejahteraan, BLSM