Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022

## ALTERNATIF PENERAPAN DISKRESI DALAM MODEL PELAYANAN PUBLIK DI DAERAH YANG BERCIRIKAN KEPULAUAN
Pery Rehendra Sucipta 1 Dan Edison 2

## ABSTRAK
Penelitian  ini  mengkaji  tentang  praktik  pelayanan  publik  di  daerah yang  bercirikan  kepulauan  (Kabupaten  Natuna,  Provinsi  Kepulauan  Riau) yang notabene memiliki banyak pulau-pulau kecil sebagai wilayah bermukin masyarakat  yang  belum  sepenuhnya  aksesibel  untuk  dijangkau  oleh pelayanan  publik  bahkan  yang  sifatnya  dasar  terutama  kesehatan.  Ditambah dengan  ketentuan  regulasi  yang  membatasi level penyediaan  fasilitas kesehatan  berdasarkan  hirarkis  administratif  dimana  wilayah  kepulauan memerlukan perlakuan khusus.
Maka  penelitian  ini  bertujuan  untuk  analisis  eksploratif  tentang alternatif  penerapan  Diskresi  dalam  model  pelayanan  publik  di  daerah  yang bercirikan kepulauan. Kajian ini menggunakan pendekatan  penelitian hukum normatif  yang  meliputi  asas  hukum,  kaedah  hukum  arti  dalam  arti  nilai ( norm ), peraturan hukum konkrit dan sistem hukum. Hasil  penelitian  ini  menemukan  bahwa  kebijakan  diskresi memperkenankan administrasi pemerintahan lebih mengutamakan keefektifan tercapainya  suatu  tujuan (doelmatigheid) daripada  berpegang  teguh  kepada ketentuan  hukum  dengan  memberikan  ruang  bagi  pemerintah  daerah  untuk merealisasikan  pelayanan  kesehatan  yang  paripurna  bagi  masyarakat  Pulau Seluan  dengan  menghadirkan  fasilitas  dan  tenaga  medis  di  tengah-tengah masyarakat  layaknya  fasilitas  dan  tenaga  medis  pada  suatu  Puskemas, kendatipun  kondisi  dan  status  Pulau  Seluan  sampai  dengan  saat  ini  belum berstatus  sebagai  kecamatan.  Kebijakan  tersebut  memberikan  kemanfaatan umum  dan  berdampak  langsung  pada  peningkatan  kesejahteraan  dan kepentingan warga masyarakat Pulau Seluan.
Kata Kunci : Diskresi, Pelayanan Publik, Daerah Kepulauan
1 Dosen  Prodi  Ilmu  Hukum  Universitas  Maritim  Raja  Ali  Haji,  email  : peryrehsucipta@umrah.ac.id
2 Dosen Prodi Ilmu Administrasi Negara Universitas Maritim Raja Ali Haji, email : edison@umrah.ac.id

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022

## Abstract
This  study  examines  the  practice  of  public  services  in  an  area characterized  by  islands  (Natuna  Regency,  Riau  Islands  Province)  which incidentally  has  many  small  islands  as  areas  where  people live  that  are  not yet  fully  accessible  to  public  services,  even  basic  ones,  especially  health. Coupled with the provisions of regulations that limit the level  of provision of health facilities based on an administrative hierarchy where the archipelago requires special treatment.
This  study  aims  to  exploratory  analysis  of  alternatives  to  the application of discretion in the public service model in an area characterized by  islands.  This  study  uses  a  normative  legal  research  approach  which includes  legal  principles,  legal  rules  in  terms  of  values  (norms),  concrete legal regulations, and legal systems.
The  results  of  this  study  found  that  the  discretionary  policy  allows government administration to prioritize the effectiveness of achieving a goal (doelmatigheid) rather than adhering to legal provisions by providing space for  local  governments  to  realize  complete  health  services  for  the  people  of Seluan Island by presenting facilities and medical personnel in the middle of the island. the community is like facilities and medical personnel at a health center, even though the condition and status of Seluan Island until now have not  been  a  sub-district.  This  policy  provides  public  benefits  and  directly impacts the welfare and interests of the people of Seluan Island.
Keywords: Discretion, Public Service, Archipelago Region
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022

## A. Latar Belakang
Pemberian  otonomi  diarahkan  untuk  mempercepat  terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat. Sebagaimana tertuang dalam  konsideran menimbang huruf  b  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah  (UU  Pemda)  disebutkan,  ―bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui  peningkatan  pelayanan,  pemberdayaan,  dan  peran  serta  masyarakat, serta  peningkatan  daya  saing  daerah  dengan  memperhatikan  prinsip demokrasi,  pemerataan,  keadilan,  dan  kekhasan  suatu  daerah  dalam  sistem Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.‖  Pemberian  otonomi  yang  seluas- luasnya  kepada  daerah  juga  diarahkan  untuk  mempercepat  efisiensi  dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan lebih memperhatikan  aspek-aspek  diantaranya  hubungan  antara  Pemerintah  Pusat dengan  daerah  dan  antardaerah,  potensi  dan  keanekaragaman  daerah,  serta peluang  dan  tantangan  persaingan  global  dalam  kesatuan  sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. 3
Menurut  Davey,  salah  satu  dari  5  (lima)  fungsi  pemerintah  daerah yaitu  ―penyediaan  pelayanan,  kelompok  pertama  dari  fungsi-fungsi trandisional yang diasosiasikan dengan pemerintah daerah adalah penyediaan pelayanan yang berorientasi pada pengedalian lingkungan dan kemasyarakatan.‖ 4 Pelayanan publik yang ideal adalah sesuai paradigma new public  service ,  yaitu  pelayanan  publik  harus  responsif  terhadap  berbagai kepentingan  dan  nilai-nilai  publik.  Tugas  pemerintah  adalah  melakukan negosiasi  dan  mengelaborasi  berbagai  kepentingan  warga  negara  dan kelompok komunitas. Dengan melihat karateristik dan nilai yang terkandung di  dalam  masyarakat,  karena  masyarakat  bersifat  dinamis,  maka  karakter pelayanan  publik  juga  harus  selalu  berubah  mengikuti  perkembangan masyarakat. 5
Kabupaten  Natuna  merupakan  salah  satu  kabupaten  yang  berada  di wilayah  administratif  Provinsi  Kepulauan  Riau.  Dengan  Ranai  sebagai  ibu kota  kabupaten,  Natuna  memiliki  luas  wilayah  264.198,37  km2  dengan  luas daratan  2.001,30  km2dan  lautan  262.197,07  km2. 6 Dengan  jumlah  wilayah daratan  yang  lebi  sedikit  dibandingkan  dengan  wilayah  lautnya,  maka menurut  penulis  Kabupaten  Natuna  dapat  dikategorikan  sebagai  salah  satu dari  daerah  yang  bercirikan  kepulauan. 7 Secara  akumulatif,  luas  wilayah
3 Lihat konsiderans huruf c UU Pemda.
4 K.J. Davey, Pembiayaan Pemerintah Daerah (Jakarta: Universitas Indonesia Press, 1988), hlm. 21.
5 Karl  Albert  and  Ron  Zemke, Service  America!  Doing  Business  in  The  New Economy (Homewood: Illionois: Dow-Jones-Irwin, 1985), hlm. 41.
6 https://natunakab.go.id/ekonomi-daerah-di-kabupaten-natuna/kondisi-geografis- kabupaten-natuna/
7 Istilah  ―daerah  yang  bercirikan  kepulauan‖  dapat  ditemui  dalam  ketentuan  Pasal 1Angka  19  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah,  yaitu ―Daerah Provinsi yang Berciri Kepulauan adalah Daerah provinsi yang memiliki karakteristik secara  geografis  dengan  wilayah  lautan  lebih  luas  dari  daratan  yang  di  dalamnya  terdapat

## Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
Kabupaten Natuna adalah  264.198,37 km 2 dengan topografi yang terdiri dari gugusan pulau yang dipisahkan oleh lautan.
Secara  umum  daerah  kepulauan  memiliki  karakteristik  dengan wilayah laut lebih besar dari wilayah darat, di mana kondisi tersebutlah yang membedakannya  dengan  daerah-daerah  lainnya.  Dalam  konteks  ini  maka yang menjadi karateristik dari provinsi yang berbasiskan kepulauan adalah: 8
(1) luas wilayah laut yang lebih besar dari wilayah daratan; (2) dari segi persebaran  demografis,  penduduk  wilayah  kepulauan  biasanya  bersifat relatif  sedikit  dan  penyebarannya  tidak  merata;  (3)  dari  segi  sosial budaya,  komunitas-komunitas  di  wilayah  kepulauan  tersegregasi  dalam pemukiman  menurut  territorial  suatu  pulau,  sehingga  berimplikasi  pada kuatnya rasa keterikatan pada tanah (baca: pulau), pola hidup pada pulau- pulau  kecil  senang  selaras  dengan  alam  (lamban  menerima  perobahan);
(4)  dari  segi  ketersediaan  sumber  daya  alam,  relatif  beragam;  (5)  dari segi  sistim  kehidupan,  ditentukan  oleh  tingkat  isolasi  geografis  dengan keunikan  habitat  (endemis)  dan  keanekaragamaan  biotik  (biodiversitas);
(6)  dari  segi  sosial  ekonomi,  aktivitas  ekonomi,  jenis  dan  derajat dinamika  ekonomi  umumnya  terbatas  dan  berskala  kecil,  serta  belum didukung  oleh  jaringan  distribusi  dan  pemasaran  secara  memadai;  (7) dari  segi  lingkungan,  sumber  daya  lingkungan  kecil,  rentan  terhadap perubahan  (entrophy),  rawan  bencana  alam  (gelombang  di  permukaan laut, didominasi oleh gelombang gravitasi  yang ditimbulkan oleh angin; arus  laut  disebabkan  oleh  dua  faktor  yakni  angin  musim  dan  pasang surut); (8) dari segi biogeografis, terdapat potensi keanekaragaman hayati darat dan perairan sekitar pulau-pulau (kecil); (9) hampir semua provinsi kepulauan  berada  pada  wilayah/kawasan  perbatasan  negara,  yang memiliki pulau kecil terluar.
Ketimpangan  akses  dalam public  service  delivery di  wilayah kepulauan sudah menjadi diskursus ―tua‖ dan menahun  yang tidak kunjung selesai. Menurut Ari Mulianta Ginting, berdasarkan segitiga pelayanan publik yang dikemukakan oleh Alberecht dan Zemke, menilai Kepulauan Riau salah satu  dari  provinsi  yang  berbasiskan  kepulauan  ini  belum  dapat  memberikan pelayanan  publik  yang  memadai  terhadap  masyarakat  di  daerah.  Hal  ini disebabkan oleh dari ketiga sistem pelayanan publik di Kepulauan Riau, baik strategi pelayanan, sistem dan sumber daya manusia dari Pemerintah Daerah Kepri  memiliki  banyak  kendala. 9 Salah  satu  jenis  pelayanan  standar  umum publik  yang  di  soroti  adalah  pelayanan  kesehatan.  Lebih  lanjut  menurut  Ari Mulianta Ginting bahwa:
pulau-pulau  yang  membentuk  gugusan  pulau  sehingga  menjadi  satu  kesatuan  geografis  dan sosial budaya‖.
8 Lihat  dalam  Naskah  Akademik  RUU  Daerah  Kepulauan  versi  Badan  Kerjasama Provinsi Kepulauan.
9 Ari Mulianta Ginting,  ―Kendala Pembangunan Provinsi Daerah  Kepulauan:  Studi Kasus Provinsi Kepulauan Riau,‖ Jurnal Politica 4, no. 1 (2013): 65.

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
Pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau  yang  memiliki  pulau-pulau  kecil didalamnya  belum  mampu  dijangkau  sepenuhnya  oleh  pelayanan kesehatan.  Pulau-pulau  kecil  karena  karakteristik  wilayahnya  sebagian besar  merupakan  wilayah  tertinggal  dan  terisolir.  Dan  tidak  memiliki pelayanan kesehatan paripurna seperti halnya di wilayah lain. Pelayanan kesehatan  bagi  masyarakat  menjadi  sulit  akibat  keadaan  yang  telah dijelaskan  sebelumnya,  ditambah  peraturan  oleh  pemerintah  pusat mengenai  jumlah  minimum  penduduk  bagi  prasyarat  pendirian  satu puskesmas di suatu daerah. Hal ini jelas menyulitkan bagi Provinsi Kepri dengan banyak pulau terutama pulau-pulau yang jarang penduduknya. 10
Penelitian  Aria  Mulianta  Ginting  tersebut  ditegaskan  dengan ketentuan  Pasal  9  ayat  (1)  Peraturan  Menteri  Kesehatan  Nomor  75  Tahun 2014  tentang  Pusat  Kesehatan  Masyarakat,  bahwa  ―Puskesmas  harus didirikan  pada  setiap  kecamatan.‖  Pasca  terbentuknya  puskemas,  maka kecamatan  tersebut  melalui  Puskesmas  nya  memiliki  sumber  daya  manusia Puskesmas salah satunya adalah Tenaga Kesehatan yang paling sedikit terdiri atas: a. dokter atau dokter layanan primer; b. dokter gigi; c. perawat; d. bidan; e.  tenaga  kesehatan  masyarakat;  f.  tenaga  kesehatan  lingkungan;  g.  ahli teknologi laboratorium medik; h. tenaga gizi; dan i. tenaga kefarmasian.
Salah  satu  upaya  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah  Daerah  Kabupaten Natuna sejak tahun 2019 adalah merencanakan pemekaran 3 (tiga) kecamatan baru,  salah  satu  diantaranya  adalah  Kecamatan  Pulau  Panjang  (Subi). Menurut Sekretaris Daerah Natuna, Wan Siswandi bahwa ―pemekaran suatu kecamatan  sangat  penting  dilakukan  untuk  memperpendek  rentang  kendali masyarakat,  misalnya  dalam  mengurus  KTP  dan  berobat  ke  Puskesmas, karena  di  masing-masing  kecamatan  telah  mempunyai  fasilitas  pelayanan publik  yang  memadai  sehingga  masyarakat  yang  ada  di  pulau  tidak  perlu menyeberangi  laut  ketika  ingin  mengurus  KTP  maupun  ingin  berobat  ke Puskesmas.‖ 11
Dengan mengacu kepada ketentuan Pasal 3 PP Kecamatan,  maka ada proses  yang  harus  dilalui  untuk  pemekaran  suatu  kecamatan  baru,  di  mana haruslah  melalui  kajian  dan  terikat  pada ketentuan-ketentuan  yang  mengatur terkait  persyaratan  terbentuknya  suatu  kecamatan  baru,  di  antaranya  harus memenuhi  persyaratan  dasar,  persyaratan  teknis,  dan  persyaratan administratif.  Selain  itu,  masih  harus  menunggu  keputusan  politik,  di  mana secara  yuridis  terbentuknya  suatu  kecamatan  harus  diwujudkan  melalui sebuah  peraturan  daerah.  Pertanyaan  yang  muncul  adalah  selama  proses pembentukan  suatu  kecamatan  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  3  PP Kecamatan,  apakah  selama  itu  juga  masyarakat  Pulau  Seluan  terhambat berkaitan  dengan  pelayanan  publik  yang  diperoleh  sebagaimana  keadaan yang dialami saat ini? Lalu ketika persyaratan terbentuknya kecamatan tidak
10 Ibid , hlm. 64.
11 Redaksi,  ―Kajian  Akademik  Pembentukan  Kecamatan  Baru  di  Kabupaten Natuna,‖  2019,  http://kepripos.co.id/2019/11/21/kajian-akademik-pembentukan-kecamatan- baru-di-kabupaten-natuna/. Diakses terakhir pada 5 Agustus 2021.

## PRESUMPTION of LAW

## Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
terpenuhi,  apakah  pelayanan  kesehatan  yang  dikehendaki  oleh  masyarakat Pulau Seluan dapat dikesampingkan karena tidak memiliki dasar hukum?
Adanya  peristiwa  konkrit (das  sein) bahwa  fakta-fakta  yang  melatar belakangi  perlunya  pembentukan  kecamatan  baru  adalah  persoalan  rentang kendali, lalu benarkah secara Hukum  Administrasi Negara, penyelenggaraan pemerintahan  dan  pelayanan  publik  akan  selamanya  terhambat  dan  akan selamanya  tidak  berjalan  efektif  sepanjang  belum  terbentuknya  kecamatan baru tersebut?
Dengan penjelasan latar belakang, isu utama yang akan dibahas adalah bagaimana  sarana  diskresi  dalam  Hukum  Administrasi  Negara  dapat dijadikan  sebagai  alternatif  dalam  model  pelayanan  publik  di  daerah  yang bercirikan  kepulauan. Konteks    geografis  wilayah  kepulauan  tentu  saja memiliki  implikasi  yang  sama  sekali  berbeda  dengan  wilayah  yang berkarakteristik  dominan  daratan  dalam  hal  penyelenggaraan  pelayanan publik.  Tantangan  yang  paling  jamak  adalah  persoalan  jarak  atau  rentang kendali  wilayah  yang  kemudian  konsekuensi  logis  nya  sangat  berdampak dengan persoalan akses dan level cost dalam penyelanggaraan pelayanan.

## B. Identifikasi Masalah
Berdasarkan  latar  belakang  sebagaimana  yang  telah  diuraikan sebelumnya,  maka  yang  menjadi  rumusan  masalah  adalah  apakah  diskresi dapat  dijadikan  sebagai  alternatif  dalam  model  pelayanan  publik  di  daerah yang bercirikan kepulauan?

## C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan  identifikasi  masalah  di  atas,  maka    tujuan    yang    akan dicapai  dalam  penelitian  ini  adalah  untuk  mengetahui  dan    menganalisis penerapan  sarana  diskresi  dapat  dijadikan  sebagai  alternatif  dalam  model pelayanan publik di daerah yang bercirikan kepulauan.

## D. Metode Penelitian
Tipe  penelitian  ini  adalah  penelitian  hukum  yang  bersifat  normatif. Menurut  Sudikno  Mertokusumo,  penelitian  hukum  normatif  mencakup penelitian atas asas hukum, kaedah hukum dalam arti nilai (norm), peraturan hukum  konkret,  dan  sistem  hukum. 12 Metode  yang  digunakan  dalam penelitian  hukum  normatif  untuk  mencari  kaedah  adalah  metode  penemuan hukum, antara lain adalah penafsiran, argumentasi, dan sebagainya. 13 Sumber data  dari  penelitian  ini  hanya  menggunakan  data  sekunder  yaitu  data  yang diperoleh  dengan  menelusuri  literatur-literatur  maupun  peraturan-peraturan dan  norma-norma  yang  berhubungan  dengan  masalah  yang  akan  diteliti  dan dibahas  dalam  penelitian  ini.  Pada  umumnya  data  sekunder  dalam  keadaan siap terbuat dan dapat dipergunakan segera. 14
12 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum (Jakarta: UI Press, 2005).
13 Ahmad  Zuhdi  Muhdlor,  ―Perkembangan  Metodologi  Penelitian  Hukum,‖ Jurnal Hukum dan Peradilan 1, no. 2 (2012): 198.
14 Soekanto, Op.cit , hlm. 5.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022

## E. Hasil dan Pembahasan
Bicara  tentang  pelayanan  publik  dasar,  hakikatnya  berbicara  tentang hak  publik  dan  kewajiban  pemerintah.  Oleh  karenanya  pemerintah  harus bersandar  pada  prinsip equity yang  oleh  Salim  dan  Woodward 15 ditegaskan bahwa  prinsip  ini  menghendaki  keadilan  sebagai  pilar  penting  dalam penyelenggaraan  layanan  publik  secara  merata.    Selain  itu  merujuk  pada rumusan  tujuan  negara  yang  tercantum  dalam  alinea  keempat  Pembukaan UUD NRI 1945 khususnya pada redaksi ―memajukan kesejahteraan umum,‖ teranglah  bahwa  Indonesia  menganut  paham  Negara  Kesejahteraan (welfare state). Tugas utama pemerintah dalam konsepsi welfare state itu memberikan pelayanan bagi  warga  negara, maka muncul prinsip ―pemerintah tidak boleh menolak  untuk  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat  dengan  alasan tidak ada peraturan perundang-undangan yang mengaturnya atau belum/tidak ada  peraturan  perundang-undangan  yang  dijadikan  dasar  kewenangan  untuk melakukan  perbuatan  hukum,‖ 16 yang  dalam  hukum  administrasi  negara dikenal dengan Asas ius nosse imperium . 17
Terkait  prinsip  pelayanan  publik  sebagaimana  tertuang  di  dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:
63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, di antaranya adalah prinsip tanggung jawab 18 dan kemudahan akses. 19
Artinya,  tidak  ada  dalih  bagi  pemerintah  untuk  tidak  memberikan  perhatian yang  sama  bagi  tersedianya  layanan  publik  dasar  yang  sama  untuk  wilayah kepulauan.  Bahkan  pemerintah  tidak  boleh  kalkulatif-matematis  terkait penyediaan layanan di pulau-pulau terpencil. Hanya karena beban operasional yang tidak sepadan dengan kuota jumlah penduduk atau kepala keluarga yang akan  dilayani  bukan  berarti  pemerintah  boleh  mengabaikan  hal-hak  mereka atas  akses  terhadap  layanan  publik  dasar,  terlebih  bidang  kesehatan  yang berhubungan dengan keselamatan jiwa.
Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Natuna  telah    merencanakan pemekaran  3  (tiga)  kecamatan  baru,  salah  satu  diantaranya  adalah  Pulau Seluan.  Sebagaimana  diketahui  secara  geografis  Pulau  Seluan  terpisah  dari
15 G.M.  Salim  and  S.A.  Woodward,  ―The  Manager  Monitor,‖  in Rediscovering Pubic Service Management , ed. Maggie Huff-Rousselle, Leslie Willcocks, and Jenny Harrow (London: McGraw-Hill Book Company, 1992).
16 Ridwan  HR, Hukum  Administrasi  Negara (Jakarta:  PT  Raja  Grafindo  Persada, 2016), hlm. 173.
17 Guntur Hamzah, ―Prinsip Dasar dalam Hukum Administrasi Pemerintah‖, Makalah disampaikan dalam sosialisasi RUU AP di Fakultas Hukum Universitas Hasanudin, Makassar pada 19 September 2013.
18 Pimpinan penyelenggara pelayanan publik atau pejabat  yang ditunjuk  bertanggung jawab atas penyelenggaraan pelayanan dan penyelesaian keluhan/ persoalan dalam pelaksanaan pelayanan publik.
19 Tempat  dan  lokasi  serta  sarana  pelayanan  yang  memadai,  mudah  dijangkau  oleh masyarakat, dan dapat memanfaatkan teknologi telekomunikasi dan informatika.

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
Pulau Bunguran. Berdasarkan data Kecamatan Bunguran Utara dalam Angka 2020,  jarak  lurus  dari  ibu  kota  kecamatan  ke  Kantor  Kepala  Desa  Kelarik Barat sejauh 21,75 km dan ke Kantor Kepala Desa Seluan Barat sejauh 21,8 km. 20 Pulau  Seluan  ini  hanya  dapat  diakses  melalui  jalur  laut.  Lokasi Kabupaten Natuna sebagai inangnya yang berada di Laut Cina Selatan (Laut Natuna  Utara)  juga  berdampak  pada  ketinggian  gelombang  laut  yang  ada  di Pulau  Seluan,  bahkan  pada  bulan  tertentu  gelombangnya  menjadi  sangat tinggi. Dalam kondisi normal, ketinggian gelombang laut di Pulau Seluan ini antara 0,5 s.d. 2 meter, namun pada musim tertentu mencapai 3 s.d. 5 meter sehingga tidak aman untuk dilalui.
Selain  fakta  di  atas,  persoalan  lain  yang  dihadapi  oleh  masyarakat Pulau  Seluan  adalah  akses  terhadap  layanan  kesehatan.  Pada  saat  ini  untuk layanan kesehatan masyarakat hanya dilayani oleh Bidan Desa dan kader Pos Pelayanan  Terpadu  (Posyandu).  Realitas  ini  menunjukkan  bahwa  layanan kesehatan  yang  didapatkan  oleh  masyarakat  di  pulau  ini  masih  sangat terbatas.  Bahkan  untuk  mengobati  penyakit  yang  berat,  masyarakat  harus pergi  di  ke  kecamatan  atau  ke  ibu  kota  kabupaten  dengan  menempuh  jalur laut  yang  berat  dan  jalur  darat. 21 Untuk  kondisi  yang  urgen  dan  mendesak seperti  kecelakan  yang  berat  dan  butuh  penanganan  yang  cepat  masyarakat hanya  ditangangi  oleh  fasilitas  dan  tenaga  medis  yang  terbatas  di  Pulau Seluan. 22
Disatu sisi wacana pemekaran kecamatan tersebut sebagai bagian dari upaya  dalam  rangka  meningkatkan  pelayanan  publik  bagi  masyarakat  Pulau Seluan khususnya.  Pemekaran suatu daerah atau wilayah sejatinya ditujukan dalam  rangka  menyelesaikan  ketertinggalan  dan  keterjangkauan  pelayanan publik.
Di  dalam  UU  Pemda  sebagaimana  diatur  bahwa  daerah (kabupaten/kota)  dapat  membentuk  kecamatan  dalam  rangka  meningkatkan koordinasi penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik, dan pemberdayaan masyarakat desa/kelurahan. 23
Pemekaran  kecamatan  sendiri  merupakan  salah  satu  dari  upaya  yang dapat  dilakukan  dalam  rangka  meningkatkan  koordinasi  penyelenggaraan pemerintahan,  pelayanan  publik,  dan  pemberdayaan  masyarakat.  Bukan  hal yang baru dimana persoalan rentang kendali pada daerah kepulauan seringkali dijawab  dengan  upaya  memekarkan  kecamatan  salah  satunya.  Pemekaran kecamatan  diharapkan  akan  mampu  mengatasi  masalah  rentang  kendali tersebut dan mampu meningkatkan efektivitas pelayanan serta pemberdayaan masyarakat. Salah satunya kita dapat rujuk dari penelitian Oksep Adhayanto
20 BPS  Kabupaten  Natuna,  ―Kecamatan  Bunguran  Utara  Dalam  Angka  2020‖ (Natuna, 2020), hlm. 6.
21 Lihat  Naskah  Akademik  Kajian  Pemekaran  Kecamatan  Pulau  Seluan  (Bunguran Utara).
22 Ibid . 23 Lihat Pasal 221 ayat (1) UU Pemda.

## Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
dkk 24 yang  menyebutkan  dengan  dibentuknya  Kecamatan  Selat  Gelam diharapkan  akan  mampu  mengatasi  masalah  rentang  kendali  tersebut  dan mampu meningkatkan efektivitas pelayanan serta pemberdayaan masyarakat.
Lebih  lanjut  dalam  penelitiannya  dikatakan:  ―Walaupun  tidak  memenuhi persyaratan  fisik  kewilayahan,  calon  Kecamatan  Selat  Gelam  tetap  dapat dibentuk menjadi kecamatan baru dengan pertimbangan efektivitas pelayanan dan pemberdayaan masyarakat di pulau terluar. Hal ini sesuai dengan kondisi geografis  calon  Kecamatan  Selat  Gelam  yang  memang  letaknya  terpisah pulau  dari  Kecamatan  Induk  Karimun.  Selain  itu  calon  Kecamatan  Selat Gelam  juga  memiliki  rentang  kendali  yang  cukup  jauh  dan  harus menyeberangi  laut  dari  Kecamatan  Induk  Karimun.  Dengan  dibentuknya Kecamatan Selat Gelam diharapkan akan mampu mengatasi masalah rentang kendali  tersebut  dan  mampu  meningkatkan  efektivitas  pelayanan  serta pemberdayaan masyarakat.‖ 25
Dalam tulisan  yang lain, Oksep  Adhayanto dkk kembali menegaskan bahwa  efektivitas  dan  efisiensi  pelayanan  serta  rentang  kendali  merupakan alasan  yang  penting  dijadikan  pertimbangan  untuk  mendorong  adanya pemekaran kecamatan baru di wilayah kepulauan.  Dengan mengambil objek studi  pemekaran  Kecamatan  Sugie  Besar  Kabupaten  Karimun,  Oksep Adhayanto dkk mengatakan:
Berdasarkan  kondisi  yang  ada,  calon  Kecamatan  Sugie  Besar  memang terdiri  dari  gugusan  pulau-pulau  kecil  yang  terpisah  oleh  laut  dari Kecamatan Induk Moro. Selain itu rentang kendali yang dimiliki oleh calon Kecamatan  Sugie  Besar  juga  cukup  jauh.  Dengan  kondisi  yang  demikian, maka  Kecamatan  Sugie  Besar  sudah  sewajarnya  dibentuk  dengan pertimbangan efektivitas dan efisiensi pelayanan serta untuk memberdayakan masyarakat di pulau-pulau terpencil dan/atau terluar. 26
Dari  2  (dua)  penelitian  tersebut  di  atas,  bahwa  hal  yang  sama  yang melatarbelakangi  diperlukannya  pembentukan  kecamatan  baru  karena persoalan  rentang  kendali  pada  daerah  yang  bercirikan  kepulauan  yang berdampak  pada  tidak  efektif  dan  efisiennya  pelayanan  dan  pemberdayaan kepada masyarakat.
Secara  normatif  dalam  hal  pemekaran  suatu  kecamatan  terdapat beberapa  persyaratan  diantaranya  jumlah  penduduk,  pendapatan  dan  lain sebagainya  sebagaimana  di  atur  dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  17 Tahun  2018    tentang  Kecamatan  (PP  Kecamatan).  Pemekaran  kecamatan
24 Oksep Adhayanto, Handrisal, and Irman, ―Kajian Strategis Pemekaran Kecamatan di  Daerah  Perbatasan  (Studi  Pemekaran  Kecamatan  Selat  Gelam  Kabupaten  Karimun Provinsi  Kepulauan  Riau),‖  in Prosiding  Seminar  Internasional  INDOCOMPAC (Jakarta: Universitas Bakrie, 2016), hlm. 570.
25 Ibid.
26 Oksep Adhayanto, Handrisal, and Irman, ―Kajian Strategis Pemekaran Kecamatan di  Daerah  Perbatasan  (Studi  Pemekaran  Kecamatan  Sugie  Besar  Kabupaten  Karimun Provinsi Kepulauan Riau),‖ Jurnal Selat 3, no. 2 (2016): 486.

## Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
masuk  ke  dalam  penataan  kecamatan  khususnya  bagian  pembentukan kecamatan. 27
Selanjutnya ketentuan Pasal 3 PP Kecamatan mengatur bahwa:
(1) Pembentukan Kecamatan dilakukan melalui:
a. pemekaran  1  (satu)  Kecamatan  menjadi  2  (dua)  Kecamatan  atau lebih; atau
b. penggabungan bagian Kecamatan dari Kecamatan yang bersandingan  dalam  satu  daerah  kabupaten/kota  menjadi Kecamatan baru.
(2) Pembentukan  Kecamatan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  harus memenuhi  persyaratan  dasar,  persyaratan  teknis,  dan  persyaratan administratif.
(3) Kecamatan  dibentuk  dengan  Peraturan  Daerah  kabupaten/kota  sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Wacana pemekaran kecamatan yang digagas oleh Pemerintah Daerah Kabupaten  Natuna  dalam  rangka  meningkatkan  koordinasi  penyelenggaraan pemerintahan,  pelayanan  publik,  dan  pemberdayaan  masyarakat  tersebut ternyata  memiliki  hambatan  dari  segi  persyaratan,  dimana  berdasarkan  hasil kajian  Tim  Ahli  Pemekaran  Pulau  Seluan  sebagai  kecamatan  diketahui bahwa,  untuk  persyaratan  dasar,  calon  Kecamatan  Pulau  Seluan  hanya memenuhi  2  (dua)  dari  4  (empat)  indikator  yang  ada,  yaitu  indikator  luas wilayah  minimal  dan  usia  minimal  kecamatan  (induk),  sedangkan  untuk indikator jumlah penduduk minimal dan jumlah minimal desa/kelurahan yang menjadi  cakupan  tidak  terpenuhi.  Dengan  demikian,  dapat  disimpulkan bahwa  calon  Kecamatan  Pulau  Seluan  tidak  memenuhi  persyaratan  dasar pembentukan kecamatan berdasarkan ketentuan yang berlaku.
Di  satu  sisi  persoalan  munculnya  wacana  pemekaran  kecamatan  bagi Masyarakat  Pulau  Seluan  adalah  persoalan  rentang  kendali  dimana  salah satunya adalah persoalan pelayanan kesehatan yang belum memadai. Namun di  sisi  lain,  persyaratan  dasar  untuk  pembentukan  kecamatan  dalam  hal  ini indikator jumlah penduduk minimal dan jumlah desa/kelurahan yang menjadi cakupan  tidak  terpenuhi.  Dalam  kasus  inilah  ruang  diskresi  menjadi  pilihan penting.
Keberadaan  diskresi  dalam  sistem  hukum  Indonesia  didasarkan  pada landasan  filosofis  yaitu  rumusan  tujuan  Negara  Republik  Indoensia  yang tercantum  dalam  alinea  keempat  Pembukaan  UUD  NRI  khususnya  pada redaksi  ―memajukan  kesejahteraan  umum,‖  yang  menandakan  bahwa Indonesia  menganut  paham  negara  kesejahteraan  ( welfare  state ).  Hal  ini bersesuaian  dengan  pandangan  Azhary,  bahwa  negara  yang  ingin  dibentuk oleh  bangsa  Indonesia  ialah  ―negara  kesejahteraan.‖ 28 Pandangan  ini  tidak jauh berbeda dengan pendapat Yamin pada saat perumusan UUD 1945, yang
27 Lihat Pasal 3 ayat (1) huruf a PP Kecamatan.
28 Muhammad  Tahir  Azhary, Negara  Hukum (Jakarta:  Bulan  Bintang,  1992),  hlm. 116.

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
mengatakan  ―…  bahwa  negara  yang  akan  dibentuk  itu  hanya  semata-mata untuk  seluruh  rakyat,  yang  akan  dibentuk  itu  hanya  semata-mata  untuk seluruh  rakyat,  untuk  kepentingan  seluruh  bangsa  yang  akan  berdiri  kuat  di dalam  negara  yang  menjadi  kenyataannya.‖  Lebih  lanjut  disebutkan kesejahteraan  rakyat  yang  menjadi  dasar  dan  tujuan  Negara  Indonesia Merdeka ialah pada ringkasnya keadilan masyarakat atau keadilan sosial. 29
Salah satu karakteristik konsep negara kesejahteraan adalah kewajiban pemerintah  untuk  mengupayakan  kesejahteraan  umum  atau bestuurszorg. Menurut  E.  Utrecht,  adanya bestuurszorg ini  menjadi  suatu  tanda  yang menyatakan  adanya  suatu  ― welfare  state ‖ . 30 Kewajiban  pemerintah  dalam
welfare  state adalah  memberikan  pelayanan  umum  atau  mengusahakan kesejahteraan bagi warga  negara, di samping memberikan perlindungan bagi warga  negara.  Oleh  karena  tugas  utama  pemerintah  dalam  konsepsi welfare state itu  memberikan  pelayanan  bagi  warga  negara,  maka  muncul  prinsip ―pemerintah  tidak  boleh  menolak  untuk  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat  dengan  alasan  tidak  ada  peraturan  perundang-undangan  yang mengaturnya  atau  belum/tidak  ada  peraturan  perundang-undangan  yang dijadikan  dasar  kewenangan  untuk  melakukan  perbuatan  hukum,‖ 31 yang dalam  Hukum  Administrasi  Pemerintahan  dikenal  dengan  Asas Ius  Nosse Imperium . 32
Secara normatif,  Asas Ius Nosse Imperium juga telah diatur di dalam ketentuan  Pasal  9  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  (UU  AP),  khususnya  ayat  (4)  sebagaimana ditegaskan sebagai berikut:
(1) Setiap  Keputusan  dan/atau  Tindakan  wajib  berdasarkan  ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB.
(2) Peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) meliputi:
a) peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  Kewenangan; dan;
b) peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  dalam menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan.
(3) Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  dalam  menetapkan  dan/atau melakukan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  wajib  mencantumkan  atau menunjukkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi dasar  Kewenangan  dan  dasar  dalam  menetapkan  dan/atau  melakukan Keputusan dan/atau Tindakan.
(4) Ketiadaan  atau  ketidakjelasan  peraturan  perundang-undangan sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  huruf  b,  tidak  menghalangi Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  yang  berwenang  untuk
29 Ibid , hlm. 145.
30 Ibid , hlm. 69. 31 Ridwan HR, Loc.cit . 32 Guntur  Hamzah,  Makalah  berjudul  ―Prinsip  Dasar  dalam  Hukum  Administrasi Pemerintah,‖  disampaikan  dalam  Sosialisasi  RUU  Administrasi  Pemerintahan  (FH Universitas Hasanuddin, Makassar, 19 September 2013).

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
menetapkan  dan/atau  melakukan  Keputusan  dan/atau  Tindakan sepanjang memberikan kemanfaatan umum dan sesuai dengan AUPB.
Kemudian,  Penjelasan  Pasal  9  ayat  (4)  UU  AP  menjabarkan  bahwa ―pertimbangan  kemanfaatan  umum  atas  satu  Keputusan  dan/atau  Tindakan tidak  boleh  melanggar  norma-norma  agama,  sosial,  dan  kesusilaan. Kemanfaatan  umum  harus  memberikan  dampak  pada  peningkatan kesejahteraan  dan  kepentingan  Warga  Masyarakat.‖  Diskresi  dalam  Bahasa Jerman disebut dengan istilah Freies Ermessen, yang diartikan sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang. 33 Definisi lain yang hampir senada diberikan oleh Nana Saputra, yakni suatu kebebasan yang diberikan kepada alat adminsitrasi, yaitu kebebasan  yang  pada  asasnya  memperkenankan  alat  administrasi  negara mengutamakan keefektifan tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) daripada berpegang  teguh  kepada  ketentuan  hukum, 34 atau  menurut  SF.  Marbun  dan Moh.  Mahfud  MD  sebagai  kewenangan  yang  sah  untuk  turut  campur  dalam kegiatan sosial guna melaksanakan tugas-tugas menyelenggarakan kepentingan umum.
Dalam  Pasal  1  angka  9  UU  AP  menjelaskan  bahwa ―Diskresi  adalah Keputusan  dan/atau  Tindakan  yang  ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh Pejabat  Pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan  konkret  yang  dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundangundangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.‖ Selanjutnya, dalam Pasal  22  ayat  (2)  UU  AP  disebutkan  bahwa  ―setiap  penggunaan  diskresi pejabat  pemerintahan  bertujuan  untuk:  a)  melancarkan  penyelenggaraan pemerintahan;  b)  mengisi  kekosongan  hukum;  c)  memberikan  kepastian hukum; dan d) mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum.
Perspektif yang tegas tentang diskresi dikemukakan oleh Ombudsman Western  Australia 35 bahwa  ― Discretion  exists  when  the  decision  maker  has the power to make a choice about whether to act or not act, to approve or not approve, or to approve with  conditions. The role of the decision maker is to make a judgement taking into account all relevant information .‖ Diskresi ada ketika  pembuat  keputusan  memiliki  kekuasaan  untuk  membuat  pilihan tentang  apakah  akan  bertindak  atau  tidak,  menyetujui  atau  tidak,  atau menyetujui  dengan  kondisi-kondisi  tertentu.  Peran  pengambil  keputusan
33 Marcus Lukman, ―Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang Perencanaan dan  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan  di  Daerah  serta  Dampaknya  Terhadap Pembangunan  Materi  Hukum  Tertulis  Nasional‖  (Disertasi:  Universitas  Padjajaran,  1996), hlm. 205.
34 M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara (Jakarta: Rajawali, 1988), hlm. 15.
35 Ombudsman  Western  Australia,  ―Guidelines:  Exercise  of  Discretion  in
Administrative Decision Making,‖ Revised April 2019, https://www.ombudsman.wa.gov.au/Publications/Documents/guidelines/Exercise-of- discretion-in-admin-decision-making.pdf. Diakses 10 Agustus 2021.

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
adalah membuat penilaian dengan mempertimbangkan semua informasi yang relevan.  Maka  berdasarkan  aspek  kondisional  dimana  masyarakat membutuhkan  layanan  kesehatan  yang  memadai  di  level  desa  ‒  dengan geografis  pulau  yang  aksesnya  sangat  terbatas  untuk  melewati  mekanisme rujukan  ke  fasilitas  kesehatan  yang  lebih  tinggi  (seperti  Puskesmas  atau rumah sakit) ‒ diskresi untuk penyediaan fasilitas layanan kesehatan se-level Puskesmas  (faskes  kecamatan)  di  tingkat  desa  seharusnya  menjadi  sesuatu yang  sangat  mungkin  jika  pemerintah  tidak  ingin  dicap  sebagai  pihak  yang berjudi dengan keselamatan jiwa masyarakat.
Diskresi  dapat    terjadi  di  setiap  tingkat  organisasi,  dari  tingkat tertinggi  hingga  terendah. 36 Organisasi  memiliki  kepentingan  khusus  untuk dilindungi  dalam  implementasi  kebijakan  dan  menggunakan  diskresi (kebijaksanaan)  untuk  menerapkan  kebijakan  sesuai  dengan  pandangan  dan tujuan  mereka,  sebagai  kebalikannya  kepada  yang  ditemukan  dalam kebijakan  tertentu. 37 Lembaga  menggunakan  kebijaksanaan  sebagai  akibat dari  persepsi  mereka  dan  upaya  untuk  mendapatkan  dukungan  untuk  tugas implementasi  mereka, 38 berusaha  untuk  mengontrol  implementasi, 39 atau merelokasi  nilai-nilai  dari  kebebasan  sipil  hingga  hak  milik. 40 Diskresi penyediaan  layanan  kesehatan  setingkat  Puskesmas  di  level  desa  yang harusnya  hanya  setingkat  Polindes  dalam  konteks  desa  kepulauan seungguhnya  sederhana  jika  hanya  melihat  pada  esensi  kebutuhan  akan kesehatan  publik  sasaran (user) di  pulau  tersebut.  Akan  tetapi  ini  menjadi persoalan  ketika  perspektifnya  adalah  administratif  yang  punya  konsekuensi pada  penyedian  berbagai  sarana  operasional  yang  secara  otomatis  memiliki konsekuensi biaya (anggaran). Hal ini harusnya dapat selesai dengan political will dan good  will dari  pemerintah  Kabupaten  Natuna  yang notabene lebih paham kondisonal geografis wilayahnya.
Di  tingkat  organisasi  yang  lebih  rendah,  ada  yang  disebut  dengan diskresi  para  birokrat  jalanan/pelaksana (street  bureaucrats’  discretion). Teori Street-level  Bureaucrats ini  terutama  berpendapat  bahwa  birokrat mengembangkan  aturannya  sendiri  dan  prosedur  untuk  menangani  masalah yang  dihadapi  selama  implementasi  kebijakan. 41 Street-level  Bureaucrats membuat  kebijakan  ketika  dihadapkan  pada  lingkungan  nyata  mereka  yang
36 Keith Hawkins, ―The Use of Legal Discretion: Perspectives from Law and Social Science,‖  in The  Uses  of  Discretion ,  ed.  Keith  Hawkins  (Oxford:  Clarendon  Press,  1994), 11–46.
37 S.  Winter,  ―Integrating  Implementation  Research,‖  in Implementation  and  The Policy Process (Westport, CT: Greenwood Press, Inc., 1990), 19–38.
38 R.T.  Nakamura  and  F.  Smallwood, The  Politics  of  Policy  Implementation (New York: St. Martin’s Press, 1980).
39 R.F.  Elmore,  ―Forward  and  Backward  Mapping,‖  in Policy  Implementation  in Federal  and  Unitary  Systems ,  ed.  K.  Hanf  and  T.  Toonen  (Dordrecht:  Martinus  Nijhoff Publishers, 1985), 33–70.
40 K.C.  Davis, Discretionary  Justice:  A  Preliminary  Inquiry (Baton  Rouge,  LA: Louisiana State University Press, 1969).
41 M.  Lipsky, Street-Level  Bureaucracy:  Dilemmas  of  the  Individual  in  Public Services (New York: Russell Sage Foundation, 1980).

## PRESUMPTION of LAW

## Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
menerima  layanan  publik  dengan  cara  yang  tidak  dimaksudkan  oleh  hukum yang  seharusnya  mereka  terapkan. 42 Street-level  Bureaucrats juga menggunakan  diskresi  saat  sumber  daya  organisasi  terbatas  atau  ketika kebijakan  asli  tidak  jelas  dan  ambigu  dengan  mengembangkan  aturan  dan prosedur  mereka  sendiri. 43 Pada  praktik  pelayanan  kesehatan,  keselamatan pasien  adalah  strata  tertinggi  dari  tujuan  pelayanan.  Jika  kita  mengacu  pada konsep Street-level  Bureaucrats ,  diskresi  pelayanan  kesehatan  yang  adaptif untuk merespon kondisi daerah yang bercirikan kepulauan yang minim akses masih  sangat  mungkin  untuk  diputuskan  oleh  level  dinas  kesehatan  tanpa harus  menyentuh  pada  dimensi  yang  lebih  rumit  seperti  memekarkan kecamatan  terlebih  dahulu  agar  memenuhi  syarat  untuk  mendirikan Puskesmas.  Jika  posisi  diskresi  ini  diambil  oleh  dinas  maka  masih  sangat mungkin untuk dieksekusi dengan mengatur alokasi sumber daya (dokter dan perangkat  medis  lain  serta  dan  fasilitas  dasar)  paling  tidak  dengan  standar minimal  pelayanan.  Tentu  saja  hanya  jika  ada good  will dan  keberanian merumuskan  argumen  kebijakan  diskresinya  meskipun  sebagaimanan  yang dikatakan  Lipsky  di  atas  yakni  dilakukan  dengan  cara  yang  tidak dimaksudkan oleh hukum yang seharusnya mereka terapkan.
Dengan  dengan  adanya  diskresi  sebagaimana  diatur  dalam  UU  AP, memberikan  ruang  bagi  pemerintah  daerah  untuk  merealisasikan  harapan masyarakat  Pulau  Seluan  agar  fasilitas  dan  tenaga  medis  yang  hadir  di tengah-tengah  masyarakat  layaknya  fasilitas  dan  tenaga  medis  pada  suatu Puskemas, walaupun kondisi dan status Pulau  Seluan sampai dengan saat ini belum  berstatus  sebagai  kecamatan  ditambah  lagi  dengan  kajian  Tim  Ahli Pemekaran  kecataman  Pulau  Seluan  dimana  adanya  persyaratan  dasar  yang tidak  terpenuhi  dalam  pembentukan  kecamatan.  Sehingga  menurut  penulis dengan  mempertimbangkan  kondisi  geografis,  akses  transportasi,  dan  aspek pelayanan  dan  fasilitas  publik  yang  ada  di  Pulau  Seluan  saat  ini,  ditambah lagi  adanya  proses  politik  di  mana  suatu  kecamatan  dibentuk  dengan  suatu peraturan daerah kabupaten. Maka dengan prinsip welfare state , rasa-rasanya tidak mungkin pelayanan kesehatan yang diharapkan oleh masyarakat Seluan harus tertunda sampai dengan terbentuknya suatu kecamatan. Oleh karena itu kebijakan  agar  fasilitas  dan  tenaga  medis  yang  hadir  di  tengah-tengah masyarakat  Pulau  Seluan  layaknya  fasilitas  dan  tenaga  medis  pada  suatu Puskemas  adalah  kebijakan  yang  jelas  memberikan  kemanfaatan  umum  dan berdampak langsung pada peningkatan kesejahteraan dan kepentingan warga masyarakat Pulau Seluan, khususnya untuk layanan kesehatan masyarakat di Pulau  Seluan  yang  saat  ini  hanya  dilayani  oleh  Bidan  desa  dan  kader Posyandu.  Asas  kemanfaatan  adalah  bagian  dari  Asas-Asas  Umum Pemerintahan yang Baik sebagaimana diatur dalam UU AP. 44
42 Ibid.
43 Ibid.
44 Dalam  ketentuan  Pasal  1  angka  17  UU  Administrasi  Pemerintahan  disebutkan bahwa ―Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik yang selanjutnya disingkat AUPB adalah prinsip  yang  digunakan  sebagai  acuan  penggunaan  wewenang  bagi  Pejabat  Pemerintahan dalam  mengeluarkan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan.‖

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
Dalam negara hukum, hukum ditempatkan sebagai aturan main dalam penyelenggaraan  pemerintahan,  sementara  tujuan  hukum  itu  sendiri  antara lain ―… opgelegd om de samenleving vreedzaan, rechtvaardig, en doelmatig te  ordenen ‖ 45 (diletakkan  untuk  menata  masyarakat  yang  damai,  adil,  dan bermakna).  Artinya  sasaran  dari  negara  hukum  adalah  terciptanya  kegiatan pemerintahan  yang  bertumpu  pada  keadilan,  kedamaian,  dan  kemanfaatan atau kebermaknaan.

## F. Kesimpulan
Pemerintah tidak boleh menolak untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat  dengan  alasan  tidak  ada  peraturan  perundang-undangan  yang mengaturnya  atau  belum/tidak  ada  peraturan  perundang-undangan  yang dijadikan  dasar  kewenangan  untuk  melakukan  perbuatan  hukum.  Melalui sarana  diskresi  dalam  hukum  administrasi  Negara,  sesungguhnya  telah memberikan  ruang  bagi  pemerintah  daerah  untuk  merealisasikan  keinginan masyarakat  Pulau  Seluan  agar  fasilitas  dan  tenaga  medis  yang  hadir  di tengah-tengah  masyarakat  layaknya  fasilitas  dan  tenaga  medis  pada  suatu Puskemas.  Kendatipun  kondisi  dan  status  Pulau  Seluan  sampai  dengan  saat ini belum berstatus sebagai kecamatan.
Hal  ini  didasari  dengan  mempertimbangkan  kondisi  geografis,  akses transportasi,  dan  aspek  pelayanan  dan  fasilitas  publik  di  Pulau  Seluan, ditambah  lagi  lamanya  proses  politik  di  mana  suatu  kecamatan  dibentuk dengan  suatu  peraturan  daerah  kabupaten.    Dengan  prinsip welfare  state, sudah seharusnya tidak terjadi lagi pelayanan kesehatan yang diharapkan oleh masyarakat  Seluan  harus  tertunda  sampai  dengan  terbentuknya  suatu kecamatan. Sehingga kebijakan agar fasilitas dan tenaga medis yang hadir di tengah-tengah  masyarakat  Pulau  Seluan  layaknya  fasilitas  dan  tenaga  medis pada  suatu  Puskemas  adalah  kebijakan  yang  jelas  memberikan  kemanfaatan umum  dan  berdampak  langsung  pada  peningkatan  kesejahteraan  dan kepentingan  warga  masyarakat  Pulau  Seluan,  khususnya  untuk  layanan kesehatan masyarakat di Pulau Seluan.

## G. Saran
Pemerintah  daerah  diharapkan  lebih  memiliki  kepekaan,  kecermatan, dan pro aktif dalam menggunakan diskresi dengan melihat kemanfaatan yang lebih besar dalam melayani publik. Penggunaan sarana diskresi menjadi wajib manakala  secara  nyata  terlihat  adanya  kemanfaatan  yang  lebih  besar  dari penggunaan kewenangan tersebut meski peraturan perundang-undangan tidak mengaturnya.
AUPB  menjadi  salah  satu  syarat  bagi  pejabat  pemerintahan  yang  menggunakan  diskresi,  di mana diskresi tersebut harus ―sesuai dengan AUPB‖ (Lihat Pasal 24 huruf c UU AP). Lebih lanjut di dalam Penjelasan Pasal 10 Huruf b UU AP disebutkan bahwa ―asas kemanfaatan‖ adalah manfaat yang harus diperhatikan secara seimbang antara (salah satunya) kepentingan pemerintah dengan warga masyarakat.
45 N.E.  Algra  and  H.C.J.G.  Jansen, Rechtsingang  Een  Orientasi  in  Het  Recht (Groningen: H.D. Tjeenk Willink bv, 1974), hlm. 10.
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022

## DAFTAR PUSTAKA

## A. Buku
Azhary, Muhammad Tahir. Negara Hukum . Jakarta: Bulan Bintang, 1992.
Davey,  K.J. Pembiayaan Pemerintah Daerah . Jakarta: Universitas Indonesia Press, 1988.
Davis, K.C. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry . Baton Rouge, LA: Louisiana State University Press, 1969.
Elmore, R.F. ―Forward and Backward Mapping.‖ In Policy Implementation in Federal and Unitary Systems , edited by  K.  Hanf and T. Toonen, 33– 70. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1985.
Hawkins,  Keith.  ―The  Use  of  Legal  Discretion:  Perspectives  from  Law  and Social Science.‖ In The Uses of Discretion , edited by Keith Hawkins,
11–46. Oxford: Clarendon Press, 1994.
Karl  Albert  and  Ron  Zemke. Service  America!  Doing  Business  in  The  New Economy . Homewood: Illionois: Dow-Jones-Irwin, 1985.
Lipsky,  M. Street-Level  Bureaucracy:  Dilemmas  of  the  Individual  in  Public Services . New York: Russell Sage Foundation, 1980.
Mertokusumo,  Sudikno. Mengenal  Hukum  (Suatu  Pengantar) .  Cetakan Ketiga. Yogyakarta: Liberty Yogyakarta, 1991.
Nakamura,  R.T.,  and  F.  Smallwood. The  Politics  of  Policy  Implementation . New York: St. Martin’s Press, 1980.
N.E.  Algra  and  H.C.J.G.  Jansen. Rechtsingang  Een  Orientasi  in  Het  Recht . Groningen: H.D. Tjeenk Willink bv, 1974.
Ridwan  HR. Hukum  Administrasi  Negara .  Jakarta:  PT  Raja  Grafindo Persada, 2016.
Salim, G.M., and S.A. Woodward. ―The Manager Monitor.‖ In Rediscovering Pubic Service Management , edited by Maggie Huff-Rousselle,  Leslie Willcocks, and Jenny Harrow. London: McGraw-Hill Book Company, 1992.
Saputra, M. Nata. Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Rajawali, 1988.
Soekanto, Soerjono. Pengantar Penelitian Hukum . Jakarta: UI Press, 2005.

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
Winter,  S.  ―Integrating  Implementation  Research.‖  In Implementation  and The  Policy  Process ,  19–38.  Westport,  CT:  Greenwood  Press,  Inc., 1990.
Yasin,  Muhammad,  Laode  Rudita,  Sad  Dian  Utomo,  Maya  Rostanty, Muhamad Imam Alfie Syarien, and Nidaan Khafian. Anotasi Undang- Undang  No.  30  Tahun  2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan . Jakarta: Universitas Indonesia – Center for Study of  Governance and Administrative Reform (UI-CSGAR), 2017.

## B. Peraturan Perundang-undangan dan Keputusan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun  2018    tentang Kecamatan. Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 75 Tahun 2014 tentang Pusat Kesehatan Masyarakat. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 63/KEP/M.PAN/7/2003  tentang  Pedoman  Umum  Penyelenggaraan Pelayanan Publik.

## C. Sumber Lainnya
Adhayanto,  Oksep,  Handrisal,  and  Irman.  ―Kajian  Strategis  Pemekaran Kecamatan  di  Daerah  Perbatasan  (Studi Pemekaran  Kecamatan  Selat Gelam Kabupaten Karimun Provinsi  Kepulauan Riau).‖ In Prosiding Seminar  Internasional  INDOCOMPAC ,  560–72.  Jakarta:  Universitas Bakrie, 2016.
———. ―Kajian Strategis Pemekaran Kecamatan di Daerah Perbatasan (Studi Pemekaran  Kecamatan  Sugie  Besar  Kabupaten  Karimun  Provinsi Kepulauan Riau).‖ Jurnal Selat 3, no. 2 (2016): 472–88.
Ginting,  Ari  Mulianta.  ―Kendala  Pembangunan  Provinsi  Daerah  Kepulauan: Studi  Kasus  Provinsi  Kepulauan  Riau.‖ Jurnal  Politica 4,  no.  1
(2013): 49–75.

## PRESUMPTION of LAW
Fakultas Hukum Universitas Majalengka
Volume 4 Nomor 1 April 2022
Hamzah,  Guntur.  Makalah  berjudul  ―Prinsip  Dasar  dalam  Hukum Administrasi  Pemerintah,‖  disampaikan  dalam  Sosialisasi  RUU Administrasi Pemerintahan di FH Universitas Hasanuddin, Makassar, 19 September 2013.
Muhdlor,  Ahmad  Zuhdi.  ―Perkembangan  Metodologi  Penelitian  Hukum.‖ Jurnal  Hukum  dan  Peradilan 1,  no.  2  (2012):  189–206. https://doi.org/10.25216/jhp.1.2.2012.189-206.
Lukman,  Marcus.  ―Eksistensi  Peraturan  Kebijaksanaan  dalam  Bidang Perencanaan dan Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah serta Dampaknya  Terhadap  Pembangunan  Materi  Hukum  Tertulis Nasional.‖ Disertasi: Universitas Padjajaran, 1996.
Natuna,  BPS  Kabupaten.  ―Kecamatan  Bunguran  Utara  dalam  Angka  2020.‖ Natuna, 2020.
Basarnas Natuna. ―Kapal Motor KM Bahari Seluan Tenggelam di Perairan P. Selimue  Natuna,‖  2016.  https://natuna.basarnas.go.id/artikel/kapal- motor-km-bahari-seluan-tenggelam-di-perairan-pselimue-natuna-111.
Batamnews.co.id.  ―Angkut  12  Penumpang  dan  4  Ekor  Sapi,  Kapal  Kayu Nyaris Karam di Natuna,‖ 2019. https://www.batamnews.co.id/berita-
51543-angkut-12-penumpang-dan-4-ekor-sapi-kapal-kayu-nyaris- karam-di-natuna-.html. Ombudsman  Western  Australia.  ―Guidelines:  Exercise  of  Discretion  in Administrative Decision Making,‖ 2019. https://www.ombudsman.wa.gov.au/Publications/Documents/guidelin es/Exercise-of-discretion-in-admin-decision-making.pdf. Redaksi.  ―Kajian  Akademik  Pembentukan  Kecamatan  Baru  di  Kabupaten
Natuna,‖  2019.  http://kepripos.co.id/2019/11/21/kajian-akademik- pembentukan-kecamatan-baru-di-kabupaten-natuna/.