## MENATA ULANG
KEBIJAKAN PEMEKARAN DAERAH DI INDONESIA

## Mardyanto Wahyu Tryatmoko
Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia E-mail: mardyanto@gmail.com
Diterima: 16-6-2014 Direvisi: 15-7-2014 Disetujui: 15-7-2014

## ABSTRACT
Many evaluations and even research show that proliferation policy in Indonesia for more than a decade tends to counterproductive. There were so many adjustments having been done, but distortion in the implementation of regional proliferation policy is still large. In order to support effectiveness on decentralization, government has to revise systematically territorial reform. Besides elaborating problems of territorial reform in Indonesia, this paper suggests some strategic solutions. The main reform should be put on the changing of paradigm, revision on regulations, and strengthening institutions related to territorial reform.

## Keyword: Regional division, changing of paradigm, revision on regulations, and strengthening institutions

## ABSTRAK
Banyak hasil evaluasi dan penelitian menunjukkan bahwa kebijakan pemekaran daerah di Indonesia selama lebih dari satu dekade terakhir cenderung kontraproduktif dari tujuan desentralisasi dan otonomi daerah. Berbagai upaya pembenahan sudah dilakukan, tetapi distorsi implementasinya masih sangat besar. Untuk itu, pembenahan mekanisme penataan daerah secara sistematis perlu segera dilakukan untuk mendukung efektivitas pelaksanaan desentralisasi di Indonesia . Tulisan ini tidak hanya mengulas persoalan dampak buruk pemekaran daerah dan akar persoalannya, tetapi juga mengajukan beberapa solusi strategis pembenahannya. Upaya pembenahan mendasar terutama diarahkan pada perubahan paradigma, pembenahan regulasi, dan penguatan kelembagaan penataan daerah.
Kata Kunci: Pemekaran daerah, perubahan, paradigma, perubahan regulaso, penguatan kelembagaan

## PENDAHULUAN
Karut-marut pengelolaan pemerintahan, terutama di daerah, semakin marak terjadi sejak pemerin- tah nasional memberikan kelonggaran terhadap pembentukan daerah otonom baru (DOB). Ter lepas dari perdebatan usia pemerintahan, nyatanya tidak sedikit pemerintah DOB ataupun daerah induknya kesulitan atau tidak mampu merumuskan kewenangan atau urusan daerah sesuai dengan kondisi dan kebutuhan masyarakat lokal. Selain itu, setelah sekian lama terbentuk, banyak pemerintah daerah hasil pemekaran belum mampu mengelola anggaran untuk mendorong optimalisasi perekonomian daerah. Dampaknya, pemerintah daerah justru tidak dapat memberikan pelayanan publik secara optimal sebagaimana diharapkan oleh masyarakat dari kebijakan pemekaran daerah.
Berbagai dampak buruk pemekaran sudah sangat disadari oleh pemerintah. Pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) tidak sedikit mengambil kebijakan untuk mengatasi dampak buruk pemekaran tersebut. Upaya perbaikan penataan daerah otonom yang dilakukan oleh pemerintahan SBY dalam kurun 10 tahun di antaranya adalah memperketat aturan pembentuk an  DOB melalui PP No. 78 Tahun 2007 yang memberlakukan moratorium peme karan daerah dan menyusun desain besar penataan daerah di Indonesia (Desartada).
Namun, upaya-upaya yang ditempuh pada masa Pemerintahan SBY untuk membendung pemekaran daerah tidak berjalan efektif. Dalam praktiknya, regulasi baru tidak mampu menghen- tikan manipulasi data prasyarat, moratorium tidak mampu membatasi desakan politis pemekaran, dan Desartada belum mendapatkan legitimasi
dari DPR sebagai landasan penataan daerah lebih lanjut.
Pada bagian awal, tulisan ini mengulas kembali persoalan penataan daerah di Indonesia, terutama yang berkaitan dengan dampak buruk pemekaran daerah dan akar persoalannya. Pada bagian akhir tulisan ini, penulis mengajukan rekomendasi pembenahan kebijakan pemekaran daerah di Indonesia yang perlu dipikirkan oleh pemerintahan baru setelah SBY. Alternatif perbaikan diarahkan pada upaya pembenahan kelembagaan penataan daerah, perbaikan dan penguatan legitimasi Desartada serta mekanisme penggabungan dan pemekaran daerah. Rekomen- dasi pembenahan di dalam tulisan ini dikembang- kan dari pemikiran tim otonomi daerah di Pusat Penelitian Politik LIPI dan masukan dari para praktisi ataupun akademisi yang peduli dengan masa depan kebijakan pemekaran di Indonesia.

## URGENSI PEMBENAHAN KEBIJAKAN PEMEKARAN
Pemekaran daerah yang marak dan penambahan jumlah DOB yang “gagal” menjadi bukti nyata adanya masalah serius dalam kebijakan penataan daerah. Hasil kebijakan pemekaran daerah di Indonesia selama lebih dari satu dekade terakhir cenderung kontraproduktif dari tujuan desentra li- sasi dan otonomi daerah. Untuk itu, pembenahan mekanisme penataan daerah perlu dilakukan de ngan langkah-langkah ( roadmap ) yang jelas dan terarah guna meningkatkan e fi siensi dan efek- tivitas penyelenggaraan pemerintahan di daerah, meningkatkan kesejahteraan rakyat, memper- cepat pertumbuhan ekonomi serta memperkuat kehidup an demokrasi, keamanan, dan ketertiban sosial.
Sedikitnya ada tiga hal mendasar yang harus diperhatikan dalam membenahi kebijakan peme- karan daerah atau kebijakan penataan daerah dalam arti yang lebih luas. Tiga hal mendasar tersebut adalah perubahan paradigma, pembenah- an regulasi, dan penguatan kelembagaan.
Hal mendasar pertama ialah perubahan para- digma yang menekankan pentingnya meninjau kembali cara pandang negara terhadap pilihan kebijakan penataan daerah ( territorial reform ). Meskipun esensi penataan daerah dapat men-
cakup pengembangan, penyesuaian, pembinaan, dan sebagainya, ada dua mainstream kebijakan dalam kategori makro, yaitu pemekaran dan penggabungan daerah. Setiap negara memilih alternatif kebijakan ini dengan berpegangan pada paradigma yang sesuai dengan konteks lokal.
Tujuan setiap negara memilih penggabung- an atau pemekaran dapat dikategorikan ke dalam empat tujuan besar desentralisasi, yaitu efektivitas pelayanan publik, e fi siensi ekonomi, demokratisasi, dan kemandirian lokal. Pada prinsipnya, desentralisasi dalam bentuk apa pun membutuhkan pembagian wilayah negara ke dalam beberapa area (Smith 1985: 61). Optimali- sasi pembagian wilayah inilah yang menunjang efektivitas pemerintahan. Ukuran (besar atau kecil) suatu wilayah pemerintahan daerah turut menentukan optimalisasi pelaksanaan kewenang- an yang didesentralisasikan kepadanya.
Dengan demikian, pemilihan model territo- rial reform dapat memperkuat desentralisasi seka- ligus menentukan kualitas governability lokal. Ini berarti tujuan territorial reform dapat dikatakan sebagai kebutuhan ( needs ) governability , 1 baik state maupun society , baik di tingkat nasional maupun lokal. Hubungan antara desentralisasi, territorial reform , dan governability terlihat pada Tabel 1.
Atas dasar praksis pemekaran selama ini dan arah desentralisasi yang diharapkan, negara perlu segera melakukan rekonseptualisasi faktor pendorong territorial reform . Pemerintah harus memikirkan ulang konsep territorial reform di Indonesia. Apakah benar pemekaran paling tepat? Apakah perlu lebih mengedepankan penggabungan daerah? Atau bagaimana varian dari keduanya yang paling relevan untuk konteks Indonesia?
Hal mendasar kedua yang perlu dilakukan segera adalah penguatan kelembagaan. Merujuk pada pendapat Esman (1972), pendekatan in- stitution building (IB) perlu dilakukan melalui
1  Kooiman (1994) lebih terperinci menjelaskan governa- bility sebagai proses keseimbangan yang permanen antara dua hal governing , yaitu governing needs dan governing capacities . Menurut Kooiman, governability merupakan suatu ekspresi governance dalam arti penyesuaian yang absah ( legitimate ) dan efektif atas governing needs to capacities dan governing capacities to needs.
ber bagai inovasi yang berdampak terhadap per- ubahan kualitas di dalam norma, pola perilaku, hubungan individu dan kelompok, dan dalam persepsi tujuan dan proses. Penekanan utama dalam IB yang dikemukakan oleh Esman terdapat di dalam dua hal. Pertama , penguatan berbagai variabel dalam institusi, seperti leadership , dok- trin, program, sumber daya, dan struktur internal.
Kedua , penguatan hubungan ( linkage ), yaitu hubungan interdependensi antara suatu institusi (pemerintahan) dan bagian relevan masyarakat.
Desain penataan daerah yang berpihak pada kesejahteraan rakyat tidak dapat terselenggara tanpa adanya perbaikan kelembagaan, baik di Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri), Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD), maupun DPR. Sebagus apa pun desain penataan daerah yang dirumuskan tidak akan berarti tanpa pembenahan lembaga-lembaga pelaksananya. Selama ini, peran elite (pusat dan daerah) sanga t menonjol dan mereka menjadi pendorong ter- jadinya pemekaran daerah. Tidak jarang peme- karan daerah dijadikan alat untuk memantap kan
orientasi elite dalam mengejar keuntungan ekonomi (proyek-proyek) dan politik (kekuasaan atau posisi), sedangkan masyarakat cenderung menjadi objek dan perannya diabaikan serta tidak mendapat informasi memadai tentang dampak pemekaran.
Penguatan kapasitas masyarakat juga diperlu- kan, baik sebagai pengusul pemekaran maupun sebagai pengawas kinerja lembaga-lembaga formal. Hal ini penting karena ketika lingkup per- tanggungjawaban pemerintah semakin berkem- bang dan masyarakat kekurangan sumber daya dan kapasitas untuk menyelesaikan problem, hubungan principal-agent yang asimetri dengan governance yang lemah dan korup akan muncul (Azfar 2004: 32 – 33).
Hal mendasar ketiga yang perlu dilakukan untuk membenahi kebijakan pemekaran daerah adalah pembenahan regulasi menyangkut hal- hal yang dijadikan pijakan sebagai aturan main. Dalam konsepsi Grindle (1997), perlu penekanan pada pentingnya perubahan aturan main ( the rules of game ) yang mengatur setiap organisasi dan
Tabel 1. Keterkaitan antara Desentralisasi, Territorial Reform, dan Governability
Dasar Pemikiran (Rationale) Desentralisasi (Rondinelli & Cheema) Parameter Tujuan Territorial Reform Kebutuhan (Needs) Governability Alasan Pemekaran Alasan Penggabungan Menempatkan pelayanan dan fasilitas yang lebih efektif di dalam masyarakat Efektivitas pelayanan publik Kedekatan masyarakat dengan pusat pemerintahan Mendukung mobilitas sosial tanpa terhambat persoalan yurisdiksi Mengurangi diseconomies of scale sehingga meningkatkan jumlah penyediaan barang dan jasa publik E fi siensi ekonomi Diseconomies of scale terlihat di daerah-daerah yang berpenduduk lebih dari dua ribu digabungkan Menyediakan kesempatan bagi pemerintah daerah untuk merampingkan dan merasionalisasi organisasi Meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan nasional dengan memberikan kemampuan bagi kelompok-kelompok yang berbeda untuk berpartisipasi langsung dalam pembuatan keputusan pembangunan
Demokratisasi Semakin kecil unit politik, semakin besar kemampuan masyarakat untuk memengaruhi kebijakan publik Memperkuat kelas menengah yang akan mengawasi jalannya pemerintahan daerah Meningkatkan kemampuan administrasi pemerintah dan inovasi lembaga-lembaga swasta di daerah Kemandirian Memperkuat ekonomi daerah dan pusat Memperkuat ekonomi daerah dan pusat
Sumber: Analisis dari konsep Rondinelli dan Cheema (1983), Kooiman (1994), Techera (2007), Mabuchi (2001), dan Montreal Economic Institute (2001)
i ndividu dalam membuat keputusan dan melaku- kan aktivitas. Perubahan tersebut mencakup berbagai inisiatif, seperti pengembangan sistem hukum, rezim kebijakan, termasuk juga meka- nisme akuntabilitas, kerangka peraturan, dan sistem pengawasan yang menghubungkan infor- masi mengenai struktur dan kinerja pemerintah dan pejabat publik.

## PROBLEM PEMEKARAN DAERAH DI INDONESIA
Ilusi tentang peningkatan kesejahteraan dan kedekatan pelayanan publik, di antara faktor pendorong pemekaran, telah memicu hasrat yang kuat dari para elite dan sebagian masyarakat lokal untuk membentuk DOB secara masif sejak 1999. Beberapa daerah hasil pemekaran memang telah berhasil menyejahterakan masyarakatnya melalui peningkatan pembangunan dan pelayanan publik. Namun, jumlah daerah yang berhasil tersebut jauh lebih sedikit dibandingkan kabupaten/kota yang justru mengalami kemunduran pembangunan setelah pemekaran daerah.
Tabel 2. Perkembangan Pembentukan Provinsi, Ka- bupaten, dan Kota (1950 – 2013) Periode Penambahan Provinsi Penambahan Kabupaten dan Kota 1950-1955 6 99 1956-1960 16 145 1961-1965 3 16 1966-1970 1 11 1971-1998 1 33 1999-2009 7 198 (164 kabupaten, 34 kota) 2012-2013 1 14 kabupaten Sumber: Kemendagri, 2009 dan 2013
Pemekaran daerah membawa berkah bagi sebagian kabupaten/kota, baik yang berstatus sebagai daerah baru maupun daerah induk. 2 Beberapa daerah hasil pemekaran melakukan serangkaian inovasi hingga mampu menata
2  Salah satu daerah baru yang tergolong sukses adalah Kota Baubau. Kota hasil pemekaran dari Kabupaten Buton ini merupakan salah satu dari sembilan bintang yang dipilih Tempo sebagai daerah yang inovatif. Revolusi yang dilakukan kota ini adalah menata Kali Baubau yang tadinya sebagai “tong sampah” sehingga menunjang konsep kota menghadap ke laut ( waterfront city ) ( Tempo 2009).
infrastrukturnya secara lebih baik untuk kenya- manan masyarakatnya. Kemajuan yang dicapai daerah ini dalam beberapa tahun bahkan mampu mengalahkan prestasi daerah induknya. Demikian juga dengan beberapa kabupaten induk, setelah pemekaran justru kabupaten ini mampu memberi- kan pelayanan yang lebih baik dibanding sebelum pemekaran. 3 Keberhasilan daerah ini tentu saja tidak hanya disebabkan dampak langsung dari pemekaran, tetapi juga dipengaruhi faktor lain, termasuk kepemimpinan daerah.
Cerita sukses daerah tersebut tidak banyak dialami oleh daerah hasil pemekaran yang lain. Beberapa hasil evaluasi ataupun studi yang dilakukan oleh beberapa lembaga (UNDP-Bappe- nas (2008), LIPI (2009), Kemendagri (2011), dan UGM (2009)) menunjukkan keterpurukan yang lebih besar dibanding cerita sukses daerah hasil pemekaran. Kompas (2008) juga pernah mencatat bahwa tidak sedikit daerah pemekaran yang jus- tru mengalami kemunduran. Peme karan daerah bahkan menimbulkan problematik gover nability di tingkat lokal yang semakin luas (Tryatmoko 2010). Presiden SBY berdasarkan hasil evaluasi kinerja daerah yang dilakukan oleh Kemendagri bahkan menyatakan bahwa 80% dari daerah hasil pemekaran belum menunjukkan kinerja yang baik. Dari jumlah daerah yang justru mengalami kemunduran setelah pemekaran dapat disimpul- kan bahwa hasil kebijakan pemekaran daerah justru kontraproduktif dari cita-cita semula.
Pemekaran daerah ternyata memecah solidi- tas kekuatan lembaga-lembaga sosial, politik, dan pemerintahan di daerah sehingga demokrasi dan sistem pemerintahan lokal tidak dapat berjalan dengan baik. Meskipun telah melalui lebih dari satu dekade masa transisi, kualitas partai politik termasuk DPRD, birokrasi pemerintahan, dan lembaga swadaya masyarakat (LSM), baik di DOB maupun daerah induknya, tidak menunjuk- kan peningkatan kualitas yang berarti. Di beberapa
3  Cerita sukses juga dialami oleh Kabupaten Musi Banyuasin, sebagai daerah yang membentuk Kabupaten Banyuasin. Sebagai daerah induk yang berhasil, Pemerintah Kabu- paten Musi Banyuasin mampu menyediakan pendidikan gratis hingga pendidikan tinggi bagi masyarakatnya. Program ini mampu mengubah citra daerah ini yang tadinya memiliki 1.200 jiwa buta aksara dan 4.500 jiwa tidak bersekolah menjadi berpredikat 5% di atas target nasional ( Tempo 2009).
daerah, bahkan, kualitas dan soliditasnya semakin buruk (Tryatmoko 2012).
Kebijakan pemekaran merupakan momen- tum yang digunakan partai politik untuk mem- buat  kantong-kantong baru sehingga kursi ke kua saannya bertambah luas. Persoalannya, semakin luas jangkauan kekuasaan partai politik tidak diimbangi dengan peningkatan kualitas lembaga ini. Kualitas anggota parlemen lokal justru menurun karena seleksi kader partai yang makin longgar. Makin banyak politisi baru yang tidak berpengalaman dan minim kualitas duduk di parlemen lokal, makin rendah kualitas lembaga legislatif daerah.
Birokrasi pemerintahan daerah juga meng- alami penurunan kinerja karena kualitas sumber daya manusia (SDM) yang menurun. Pemekaran daerah menyebabkan birokrasi pemerintahan terbagi sehingga kualitas aparatur, terutama di daerah baru, tidak cukup memadai. Pengembang- an SDM birokrasi membutuhkan waktu yang lama untuk setara dengan daerah-daerah lain.
Kelemahan kapasitas politisi dan birokrasi pemerintahan ini diperburuk oleh situasi yang menunjukkan bahwa kekuatan kelompok ma- syarakat sipil hanya terkonsentrasi di salah satu daerah hasil pemekaran ataupun daerah induk. Situasi ini tidak hanya menyebabkan korupsi dan tindakan penyelewengan lainnya di pemerintahan tidak terpantau dengan baik, tetapi juga memun- culkan beberapa persoalan pemerintahan.
Persoalan pertama, pemerintah DOB kesulit- an atau tidak mampu merumuskan kewenangan atau urusan daerah sesuai dengan kondisi dan ke- butuhan masyarakat lokal. Struktur kelembagaan yang dibentuk oleh pemerintah daerah setempat belum sesuai dengan jenis urusan daerah yang sesungguhnya. Dampaknya, struktur kelem- bagaan menjadi gemuk dan tidak menunjang efektivitas dan e fi siensi penggunaan anggaran daerah.
Persoalan kedua, pemerintah DOB tidak optimal memberikan pelayanan publik. Meskipun telah berjalan lebih dari satu dekade, kinerja pelayanan publik di banyak daerah hasil peme- karan masih berada di bawah kinerja pelayanan publik di kabupaten pada umumnya. Problem kinerja ini sepertinya juga dipengaruhi oleh
kualitas aparatur pemerintahan di daerah hasil pemekaran yang masih berada di bawah potensi yang dimiliki daerah induk. Satu hal yang sering ditemui di banyak DOB adalah birokrasi ekseku- tif pemerintah daerah yang justru tidak optimal bekerja, baik karena persoalan jarak tempat ting- gal mereka dengan kantor kabupaten baru maupun karena terbaginya sumber daya manusia sehingga jumlah birokrat yang berkualitas menurun. Oleh sebab itu, pelayanan publik yang tidak merata justru mengakibatkan jarak ketimpangan dan ketertinggalan semakin lebar, di samping beban penduduk miskin yang semakin bertambah.
Persoalan ketiga, pemerintah daerah hasil pemekaran belum mampu mengelola anggaran untuk mendorong perekonomian daerah. Persoal- an ini dihadapi oleh daerah yang tidak hanya memiliki keterbatasan sumber daya ekonomi, tetapi juga daerah yang berlimpah tetapi belum dapat memanfaatkannya. Dalam hal ini adalah kemampuan pemerintah menggali sumber-sumber pendapatan asli daerah (PAD) yang masih rendah. Bahkan, terjadi pemborosan penggunaan APBD untuk kepenting an birokrasi daerah dan pem- bangunan etalase bangunan fi sik yang irasional, tidak berdasarkan kebutuhan publik (Ratnawati 2009).
Pemekaran daerah justru merupakan jalan bagi elite bisnis daerah untuk mempermudah eksploitasi sumber daya alam (SDA). Dengan alasan peningkatan pendapatan asli daerah, pemerintah daerah dapat dengan mudah menge- luarkan peraturan-peraturan yang memberikan insentif bagi para pebisnis. Dengan demikian, alih-alih mendapat manfaat dari SDA yang ada, justru yang terjadi adalah kerusakan potensi daerah tanpa timbal balik yang sepadan.
Kategori perda bermasalah yang ditemu- kan di DOB bervariasi, di antaranya adalah DOB yang setelah sekian lama resmi terbentuk ternyata masih menggunakan perda lama milik daerah induk, lahirnya perda tentang pajak dan retribusi yang justru memberatkan masyarakat atau menimbulkan ekonomi berbiaya tinggi, dan perda-perda tentang tata ruang wilayah yang terkadang tidak terpantau dengan baik.
Selain persoalan pemerintahan, dalam prak- tiknya, pemekaran daerah cenderung semakin
mendorong meluasnya nasionalisme etnis ( ethnic nationalism ) di samping lebih menguatkan oli- garki kekuasaan di tingkat lokal daripada mem- perkuat demokrasi. Inisiasi pembentukan DOB banyak ditentukan oleh kepentingan-kepentingan etnosentrisme. Pembentukan provinsi atau kabupaten baru dilatarbelakangi oleh keinginan kelompok-kelompok etnis membuat kaveling yang homogen. Nasionalisme etnis merupakan bentuk nasionalisme yang berakar pada pikiran orang sebagai bentuk doktrin yang menekankan perbedaan mereka dari orang lain atas dasar sejarah, budaya, dan bahkan kelembagaan ter- tentu (Snyder 2000). Dalam konteks pluralisme kebangsaan Indonesia, nasionalisme bentuk ini memecah persatuan dan terbukti menjadi sumber kon fl ik besar.
Di beberapa wilayah kon fl ik, kebijakan peme- karan karena latar belakang ini memang efektif menghentikan kon fl ik. Namun, masyarakat yang relatif homogen di suatu daerah tidak benar-benar imun dari kon fl ik. Dalam beberapa kasus, persoa- lan muncul di awal pemekaran karena sebagian masyarakat yang merasa akan menjadi golongan minoritas menolak bergabung dengan kelompok mayoritas. Kon fl ik sering muncul dari persoalan ini karena kelompok yang menolak pemekaran tidak ingin menjadi kelompok minoritas di daerah baru atau terpisah dari kelompok besarnya.
Kon fl ik komunal sering terjadi akibat proses elitis pemekaran daerah, di antaranya terjadi di Maluku Utara, Sulawesi Barat, Papua Barat, dan Sumatra Utara. Di Maluku Utara, warga dari Suku Kao menolak sebagian wilayahnya dima- sukkan ke wilayah yang didominasi oleh Suku Makian (Tryatmoko 2005). Di Sulawesi Barat, kon fl ik komunal terjadi di Kecamatan Aralle, Tebilahan, dan Mambi (ATM). Masyarakat di tiga kecamatan ini menolak bergabung dengan Kabupaten Mamasa. Persoalannya ialah batas wilayah administrasi tidak dapat segaris dengan batas wilayah etnis sehingga tidak dapat dipisah- kan begitu saja.
Kaveling-kaveling yang homogen sebagai dampak pemekaran akan semakin mengentalkan rasa nasionalisme etnis dan berpotensi menim- bulkan kon fl ik yang lebih besar ketika ada pemicu kon fl ik yang melibatkan dua daerah yang dominan. Pemicu yang sering muncul berawal
dari persoalan batas atau pengelolaan SDA di antara dua daerah itu. Kon fl ik tidak hanya akan muncul antarkabupaten/kota, tetapi juga dapat dipicu oleh perseteruan elite di tingkat provinsi dengan elite di tingkat kabupaten. Contohnya ialah perseteruan elite yang memiliki perbedaan ideologi antara elite provinsi dan elite di beberapa kabupaten di Papua dan Aceh terkait diskriminasi pembagian dana otonomi khusus (otsus).
Dominasi mayoritas di dalam suatu daerah juga berpotensi memunculkan diskriminasi terhadap kelompok minoritas yang tinggal di daerah itu. Pembakaran masjid di Toba Samosir atau pelarangan pendirian gereja di Solok meru- pakan contoh yang dapat terjadi di DOB yang terbentuk karena etnosentrisme ini. Orang-orang dari kelompok yang terpinggirkan juga tidak akan mendapat tempat di dalam lembaga perwakilan dan pemerintahan daerah karena dikuasai kekuat- an oligarki “Putra Asli Daerah”.

## Sumber Kekacauan Pemekaran Daerah
Beragam persoalan yang muncul dari imple- mentasi pemekaran daerah tersebut tampaknya berawal dari kesalahan dari pemilihan kebijakan hingga pelaksanaan kebijakan penataan daerah. Secara lebih khusus, sedikitnya ada lima sumber kekacauan pemekaran daerah, yaitu arah kebi- jakan penataan daerah otonom yang tidak tepat, prasyarat pemekaran yang longgar dan kepenting- an parsial elite, kelemahan uji kelayakan DOB, asistensi DOB yang tidak terarah, dan lemahnya evaluasi perkembangan DOB.
1)  Arah Kebijakan Penataan Daerah Otonom yang Tidak Tepat
Meskipun pemekaran daerah terbukti tidak berhasil meningkatan pembangunan dan kesejah- teraan masyarakat, anehnya, RUU pemekaran dae rah terus bermunculan. Hal ini disebabkan oleh para pengambil kebijakan yang masih me- nempatkan pemekaran sebagai kebijakan domi- nan penataan daerah. Pemekaran masih dianggap seba  gai kebijakan ideal untuk mendekatkan pe- layanan publik dan menyejahterakan masyarakat. Sementara itu, kebijakan penggabungan daerah yang didorong oleh banyak negara untuk m e- ningkatkan efektivitas dan e fi siensi pemerintahan
daerah justru ditempatkan oleh para pengambil kebijakan sebagai hukuman bagi daerah yang dinyatakan gagal. Ketimpangan pilihan kebijakan ini diperparah oleh akomodasi yang berlebihan atas suara-suara pemekaran dari bawah ( bottom- up ) dan memandulkan otoritas kebijakan dari atas ( top-down ). Selama ini kebijakan penataan daerah berupa pemekaran tidak pernah diinisiasi oleh pemerintah pusat secara top-down atas dasar kepentingan strategis nasional.
Pilihan pada pemekaran daerah juga tidak memiliki landasan dan arah yang kuat. Desartada yang diharapkan dapat dijadikan landasan kebi- jakan penataan daerah yang sudah diselesaikan oleh pemerintah pada 2010. Namun, hingga kini blue print itu belum sepenuhnya dapat dijadikan acuan kebijakan umum ataupun operasional. Terlepas dari kebutuhan revisi, DPR menganggap peme rintah kurang proaktif melibatkan dirinya dalam pembahasan substansi Desartada. Bagi DPR, Desartada belum dapat digunakan sebagai pijakan kebijakan penataan daerah karena DPR belum sepakat. Selain itu, Desartada perlu disepakati bersama antara pemerintah dan DPR karena menyangkut kebijakan strategis. Perde- batan mengenai kebijakan penggabungan daerah, pintu masuk usulan pemekaran, pengaturan dae rah persiapan, dan jumlah daerah otonom hendaknya segera diselesaikan dan kesepakatan titik temunya segera dimasukkan dalam revisi Desartada.
Tidak adanya legitimasi yang kuat dan ma- sih  adanya perdebatan substansinya membuat Desartada belum dapat dijadikan landasan kebijakan dari tingkatan umum (UU) hingga peraturan operasionalnya. Pemerintah juga akan kesulitan menentukan langkah selanjutnya ketika menghadapi persoalan-persoalan yang muncul sebagai dampak kebijakan penataan daerah. Sebagai contoh, pemerintah tampak kerepotan mengurus banyak DOB yang justru terpuruk setelah pemekaran. Meskipun di dalam regulasi disebutkan penggabungan sebagai solusi atas persoalan pemekaran, kebijakan penggabungan daerah tentu tidak dapat begitu saja dilaksanakan karena adanya resistensi lokal yang berpotensi kon fl ik.
2)  Prasyarat Pemekaran yang Longgar dan Kepentingan Parsial Elite
Meskipun PP No. 78/2007 lebih ketat meng atur syarat pemekaran dibanding PP No. 129/2000, kedua aturan tersebut hanya memper- soalkan syarat kelayakan administratif kuantitatif (jumlah penduduk, luas wilayah, jumlah partai politik, dan sebagainya). Parameter prasyarat pembentukan DOB hanya dipenuhi dengan pemberian skor yang rawan manipulasi. Alih-alih menggunakan tenaga ahli untuk mendapatkan sekaligus memvalidasi data, pemberian skor sering tidak didasarkan fakta yang ada dan sekadar menyajikannya untuk memenuhi prasyarat teknis. Oleh sebab itu, syarat administratif kuantitatif ini dapat diajukan dengan mudah oleh semua daerah tanpa terkecuali.
Kelonggaran prasyarat pemekaran daerah disertai juga dengan minimnya tanggung jawab daerah pengusul. Usulan pembentukan DOB, misalnya, seolah-olah cukup hanya dengan memberikan secarik kertas dan biaya sepenuhnya dari pemerintah pusat. Tidak ada beban yang harus ditanggung oleh daerah pengusul, kecuali biaya lobi informal bagi para pejabat di tingkat peme rintahan yang lebih tinggi. Karena itulah, pemekaran seolah-olah menjadi barang dagangan.
Pemenuhan prasyarat pembentukan DOB sama sekali tidak ada identi fi kasi dan penilaian komprehensif terhadap potensi ekonomi daerah bersangkutan, terlebih lagi sektor unggulan daerah. Padahal, identifikasi dan penilaian komprehensif ini penting dalam rangka melihat fi sibilitas kemandirian daerah. Penilaian atas sektor unggulan daerah juga penting dijadikan sebagai lampiran tidak terpisahkan dari usulan pembenahan DOB.
Persyaratan pembentukan DOB tidak mem- perhatikan perbedaan ukuran kapasitas dan karak- ter daerah untuk lingkup provinsi, kabupaten, dan kota. Parameter kriteria DOB yang seragam ( one fi t for all ) tersebut juga masih ditentukan oleh satu kementerian, yaitu Kemendagri. Parameter prasyarat pembentukan DOB belum ditentukan secara sektoral oleh kementerian/lembaga terkait. Padahal, parameter sektoral ini penting untuk mengukur secara cermat kapasitas sektoral calon DOB.
Longgarnya persyaratan administra tif pem- bentukan DOB berdampak pada kecenderung an pemekaran berlapis. Daerah akan berupaya melakukan pemekaran desa pada awalnya, ke- mudian pemekaran kecamatan, kabupaten, dan akhirnya provinsi. Ini sebagai dampak dari syarat pemekaran yang didasarkan atas jumlah wilayah administratif. Jumlah daerah otonom akan sema- kin membengkak, apalagi kekhawatiran pusat terhadap pemekaran provinsi yang mengancam disintegrasi NKRI sudah mulai surut.
Penilaian kelayakan pemekaran daerah tidak pernah dilihat dari urgensi atas rasionalitas yang kuat. Rasionalitas yang dimaksud, misalnya, adalah persoalan keamanan, pembentukan zona ekonomi khusus, atau pengembangan unggulan sektor tertentu untuk suatu daerah. Pembentukan DOB selalu saja mengedepankan alasan mende- katkan dan memperbaiki kualitas pelayanan publik. Alasan ini selalu ditoleransi, padahal mendekatkan pelayanan publik dapat dilakukan dengan penguatan pusat-pusat pelayanan publik di tingkat kecamatan, misalnya, tanpa harus membentuk kabupaten baru.
Jika alasan efektivitas pelayanan publik dapat diterima sebagai rasionalitas pemekaran daerah, penggabungan daerah seharusnya juga dipikirkan dan diatur sebagai rasionalitas e fi siensi penyelenggaraan pemerintahan. Alasan efektivi- tas pelayanan publik seharusnya dapat diterima sebagai rasionalitas pemekaran daerah selama daerah induk memiliki kemampuan ekonomi yang kuat.
Selain persyaratan administratif untuk pe  me  karan dinilai sangat ringan, tuntutan dan keputusan pembentukan daerah baru justru banyak didesak oleh aspek politik. Indikasi yang kuat dari persoalan ini dapat dicermati dari banyaknya usulan pemekaran melalui pintu DPR dibandingkan pintu pemerintah (Kemendagr i). Melalui anggota atau lembaga DPR, prasyarat administratif seperti lebih mudah dimanipulasi atau diperingan dengan desakan-desakan politik, terutama terhadap DPOD. Ada sejumlah hal yang tampaknya menjadi alasan menguatnya desakan politik yang akhirnya mengabaikan prasyarat ad- ministratif. Pertama , sukses meloloskan pemben- tukan daerah baru merupakan investasi politik,
baik bagi politisi maupun partai politik, untuk mendapatkan tambahan suara pada pemilih an berikutnya. Kedua , ada kepentingan ekonomi personal dari proses pemekaran, terutama jika berhasil meloloskan pemekaran daerah. Ketiga , anggota DPR mengaku didesak konstituennya yang ada di daerah.
Sering kali pemekaran wilayah hanya meru- pakan agenda elite, baik elite daerah maupun elite pusat, yang mencari keuntungan ekonomis dan politis dari buah pemekaran. Aktor-aktor pemekaran tampaknya sudah terlembagakan dan bersifat multi-stakeholders . Elite eksekutif, legislatif, pengusaha, dan akademisi sangat mudah berkompromi dan cenderung mereduksi kepentingan rakyat. Atas nama kepentingan pula, masyarakat dijadikan slogan dan senjata oleh para elite untuk meloloskan obsesi mereka.
Persyaratan teknis administratif serta kepen- tingan elite yang praktis dan parsial mengabaik- an persoalan-persoalan nyata di daerah, baik berupa persoalan struktur sosial, kemampuan dan disparitas ekonomi, maupun dinamika politik lokal. Sering kali pemekaran sebenarnya bukan kebutuhan nyata suatu daerah untuk mengatasi persoalan-persoalan tersebut. Justru dengan ke- bijakan pemekaran, persoalan yang ada di daerah bertambah rumit atau bahkan muncul masalah baru karena batas wilayah administrasi tidak segaris dengan batas wilayah etnisitas dan batas wilayah kebudayaan, apalagi dengan batas-batas kekuatan politik lokal.
3)  Problem Kelembagaan dan Kelemahan Uji Kelayakan DOB
Lembaga-lembaga dalam proses pemben- tukan DOB tidak cukup optimal menjalankan tugas dan fungsi mereka. Sebut saja DPOD yang banyak dikritik karena tidak berperan optimal dalam proses penataan daerah otonom. Dalam proses pemekaran, misalnya, penelitian dalam rangka penilaian kelayakan daerah baru tidak dilakukan dengan baik oleh DPOD. Penilaian hanya dilakukan melalui pengawasan singkat sekitar 1 – 2 hari dan hanya mendasarkan pada informasi elite. Uji publik tidak dilakukan. Jelas bahwa metode merekomendasikan suatu daerah layak untuk dimekarkan seperti ini sangat lemah.
Berdasarkan PP No. 28 Tahun 2005 ten- tang DPOD, lembaga ini paling sentral dalam memberikan saran dan pertimbangan kepada presiden terkait kelayakan pemekaran daerah. DPOD terdiri atas Menteri Dalam Negeri (selaku ketua), Menteri Keuangan, Menteri Pertahanan, Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, Men- teri Sekretaris Negara, Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Bappenas, Sekretaris Kabinet, perwakilan pemerintah daerah (gubernur, bupati, wali kota), dan tiga pakar otonomi daerah dan keuangan dengan masa tugas anggota selama dua tahun dan dapat diperpanjang. Namun, selama ini DPOD cenderung didominasi oleh Kemendagri dan Kementerian Keuangan. Pendapat dari pihak lain hanya didengar, tetapi belum tentu diakomodasi.
Veri fi kasi data yang dilakukan Kemendagri dianggap cukup sehingga tidak memerlukan lagi veri fi kasi ulang oleh DPOD. Dominasi Kemen- dagri di dalam kelembagaan DPOD dan bahkan dalam seleksi teknis kelayakan pemekaran daerah menunjukkan tidak adanya koordinasi antarlem- baga pemerintah. Penilaian atas potensi tertentu suatu daerah tidak dikaji secara saksama dengan melibatkan kementerian teknis terkait. Karena Kemendagri terlihat melakukan monopoli seleksi teknis, banyak tudingan termasuk dari DPR bah- wa terdapat penyimpangan jual-beli pemekaran di dalam lembaga ini. Oleh karena itu, peningkatan kapasitas lembaga ini penting, misalnya melalui penggantian dan penyempurnaan komposisi keanggotaan serta peningkatan anggaran untuk mengoptimalkan fungsi. Namun, jika dirasa tidak lagi diperlukan, lembaga ini dapat dihapus.
Kelemahan metode uji kelayakan sebagaima- na dilakukan oleh DPOD ternyata juga sejalan dengan pembuktian kelayakan daerah baru yang diberikan oleh daerah. Pembuktian dari daerah ini biasanya merupakan hasil “pengkajian” perguruan tinggi setempat atau perguruan tinggi ternama yang secara khusus “dipesan” atau didesak oleh pemerintah daerah yang mengusulkan peme- karan. Dengan demikian, validitas atau keabsahan metodologi dari kajian yang menyatakan bahwa suatu daerah layak untuk dimekarkan masih sangat diragukan. Hasil pengkajian yang tidak objektif ini tentu akan sangat membahayakan
perkembangan daerah, baik yang baru maupun induknya.
4)  Asistensi Daerah Otonom Baru Tidak Terarah
Kesalahan berikut dari kebijakan peme karan daerah di Indonesia adalah upaya capacity build- ing yang sangat rendah di daerah-daerah baru. Mustahil bagi daerah-daerah yang baru dibentuk, terutama yang memiliki SDM yang rendah untuk meningkatkan kapasitas penyelenggaraan pemerintahan relatif otonom tanpa asistensi dari pihak luar. Padahal, di dalam regulasi disebutkan bahwa pembinaan daerah baru menjadi tanggung jawab kabupaten induk, pemerintah provinsi, dan pemerintah pusat. Pembinaan seperti yang disebutkan dalam regulasi tersebut tidak pernah berlangsung dengan baik dalam praktiknya. Ada kesan bahwa pihak-pihak yang bertanggung jawab melepas begitu saja daerah-daerah yang baru terbentuk. Untuk kabupaten baru, misalnya, provinsi tidak dapat membina kabupaten ini se- lama tiga tahun berturut-turut selama tidak ada perintah dan anggaran dari pemerintah pusat. Selain itu, kabupaten/kota induk juga terkadang tidak mampu melakukan pembinaan karena kapasitasnya yang sama-sama lemah atau lebih buruk daripada kabupaten baru. Ironisnya, be- berapa kabupaten induk justru mengalami krisis manajemen pemerintahan karena sumber dayanya tersedot ke daerah pemekaran. Oleh karena itu, penting bagi daerah untuk memperkuat kapasitas- nya terlebih dahulu sebelum membentuk daerah otonom. Prasyarat kapasitas ini juga berlaku bagi daerah induk sebelum dimekarkan.
Pembinaan terhadap DOB faktanya tidak terukur dengan baik. Pertumbuhan daerah yang berbeda, ada yang cepat, sedang, dan lambat, tidak terpantau dengan baik. Dalam beberapa kasus, pembinaan terhadap DOB telah diupayakan untuk dilakukan secara berjenjang, tetapi masih b anyak kelemahan. Provinsi yang diberi kewajiban mem bina kabupaten/kota baru terkadang tidak cukup memiliki kapasitas untuk itu sehingga hanya berfungsi menerima progress report dari daerah baru yang seharusnya ia bina. Dalam hal DOB yang tidak terbina, baik oleh daerah induk maupun provinsi, pemerintah pusat tidak pernah mengambil alih dengan baik pembinaan
itu sehingga perkembangan DOB sangat lambat dan bahkan terpuruk.
Akibat dari tidak adanya asistensi/pembi- naan, sebagian besar daerah baru mengalami kri- sis manajemen pemerintahan. Krisis manajemen pemerintahan yang dimaksud adalah lemahnya kapasitas pemerintah dalam melakukan fungsi utamanya. Kelemahan manajerial pemerintah di daerah baru mencakup beberapa indikator.
Pertama , pemerintah daerah baru tidak mampu merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun urusan yang seharusnya dilaksanakan sesuai de- ngan kondisi dan karakteristik daerah serta kebu- tuhan masyarakat. Kedua , rendahnya kemampuan pemerintah daerah baru dalam menggali sumber- sumber penerimaan daerah. Ketiga , struktur kelembagaan pemerintahan daerah (SKPD) yang telah ditentukan oleh pemerintah daerah baru belum memperhitungkan kriteria e fi siensi dan efektivitas kelembagaan yang baik. Keempat , pembangunan potensi ekonomi, baik yang diren- canakan maupun dilaksanakan oleh pemerintah daerah baru tidak merata. Kelima , pemerintah daerah terlihat kesulitan dalam menentukan prioritas pembangunan sehingga yang terlihat adalah tiadanya konsistensi pembangunan.
5)  Lemahnya Evaluasi Perkembangan Daerah Otonom Baru
Hingga saat ini evaluasi terhadap daerah- daerah pemekaran yang seharusnya dilakukan setiap tahun tidak pernah dilakukan dengan baik. Persoalan evaluasi ini ada tiga, yaitu konsistensi pelaksanaan, kriteria evaluasi, dan tindak lanjut dari evaluasi. Jika evaluasi kinerja daerah peme- karan di daerah baru dan induk dilakukan secara konsisten seperti yang diatur dalam regulasi dengan kriteria yang jelas dan ditinjaklanjuti dengan serius, penyakit governability tidak akan menjadi kronis.
Evaluasi yang dilakukan pemerintah (Kemen- dagri)  terhadap daerah-daerah hasil pemekaran dalam praktiknya belum dilakukan secara berkala dengan metode yang objektif. Evaluasi yang kini dilakukan oleh pemerintah dirasa memiliki banyak cacat metodologi. Evaluasi terhadap daerah-daerah pemekaran lebih banyak diukur dari kacamata kuantitatif dan tidak memperhati-
kan faktor substantif demokrasi, hukum, dan pemerintahan.
Pekerjaan parsial lembaga-lembaga pemerin- tah juga terlihat dalam kajian evaluasi pemekaran daerah. Kemendagri, Bappenas, KPDT, LAN, LIPI, dan lembaga-lembaga lain melakukan kajian evaluasi pemekaran daerah, tetapi tidak ada integrasi pemikiran dan koordinasi tindakan pembenahan. Hasil akhir evaluasi, baik untuk melakukan perbaikan DOB maupun kebijakan pemekaran, pada akhirnya tidak optimal karena tidak ada lembaga yang mengintegrasikan dan mengartikulasikan berbagai temuan parsial tersebut. Dengan kata lain, evaluasi hanya sebatas belanja persoalan.
Akibat terlalu banyak persoalan yang muncul sebagai dampak pemekaran daerah, pemerintah melakukan penghentian sementara atau mora- torium pemekaran sejak 2009. Namun, inisiatif pemekaran yang datang dari pintu DPR seperti- nya tidak dapat terbendung. Akibatnya, kebijakan moratorium tidak konsisten dilaksanakan karena masih banyak daerah baru yang disahkan. Mora- torium juga tidak menghasilkan tools yang dapat digunakan untuk perbaikan penataan daerah di Indonesia.

## USULAN PEMBENAHAN
Berpijak pada beragam problem pemekaran daerah di Indonesia, pemerintah bersama DPR perlu segera melakukan pembenahan kebijakan penataan daerah. Pembenahan perlu dilakukan tidak hanya mengoreksi dan memantapkan Desartada, tetapi juga menyelaraskan segala peraturan penataan daerah sesuai dengan arah yang tepat.

## Desain Besar Penataan Daerah di Indonesia
Desartada yang telah disusun oleh pemerintah (Kemendagri) pada 2010 dapat dikatakan cukup komprehensif mengatur banyak hal tentang pe- nataan daerah otonom di Indonesia ke depan, setidaknya hingga 2025. Di dalamnya tidak hanya menyebutkan prasyarat penting pemben- tukan (pemekaran) DOB, tetapi juga pandangan mengenai penggabungan dan penyesuaian daerah otonom, pengaturan daerah otonom yang memiliki karakteristik khusus, hingga penetapan
estimasi jumlah maksimal daerah otonom yang akan dijadikan sebagai rujukan bagi proses kebi- jakan pembentukan DOB. Desartada diharapkan memberikan batasan-batasan agar pemekaran tidak kebablasan.
Akan tetapi, Desartada ini seperti tidak ber- bekas karena belum atau bahkan tidak digunakan sebagai acuan dalam mereformulasi kebijakan penataan daerah otonom yang lebih baik. DPR tidak merasa memiliki Desartada karena merasa sangat kurang diajak oleh pemerintah untuk mendiskusikan dan menyepakati hal-hal krusial di dalamnya. 4 Setidaknya, ada dua hal yang di- persoalkan DPR. Pertama , Desartada memuat estimasi jumlah DOB sampai dengan 2025 yang diperkirakan mencapai 589 DOB (44 provinsi dan 545 kabupaten/kota). Para politisi menganggap jumlah yang telah ditentukan ini justru akan semakin memicu maraknya pemekaran. Kedua , Desartada belum memaparkan dengan jelas apakah pintu masuk pemekaran cukup melalui jalur pemerintah atau dapat melalui DPR (hak inisiatif).
Problem mendasarnya adalah, baik pemerin- tah maupun DPR, tidak sepenuhnya menyadari makna penting diperlukannya Desartada. Banyak di antara mereka yang mendekonstruksi makna Desartada sehingga menempatkannya sebatas arahan operasional penataan daerah otonom di Indonesia. Tidak heran jika pembicaraan yang berkembang, terutama di kalangan pemerintah, adalah upaya memformalkan Desartada dengan memberikan payung peraturan pemerintah (PP).
Mencermati berbagai persoalan tersebut, Desartada harus segera diletakkan pada posisi yang benar dengan tetap mengagendakan revisi atas substansi yang terkandung di dalamnya. D esartada harus diletakkan pada posisi dasar sebagai landasan pijak yang tidak hanya sebagai acuan segala regulasi mengenai penataan daerah, tetapi juga konsensus politik para pengambil ke- bijakan agar tidak lagi menggunakan pemekaran sebagai komoditas dalam meraup kepentingan ekonomi-politik sempit. Desartada sebagai kon- sensus politik juga penting, setidaknya untuk mengurangi distorsi kebijakan yang telah diambil.
4  Hasil wawancara dengan beberapa anggota Komisi II DPR, Juni 2013.
Desartada 2010 – 2025 sebenarnya telah mengusulkan perlunya pengembangan parame- ter pembentukan DOB berdasarkan parameter geogra fi s,  demogra fi s, dan kesisteman. Akan tetapi, parameter demikian juga belum mampu menjawab tantangan yang sesungguhnya, yakni bagaimana mendorong peningkatan e fi siensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Desartada di Indonesia mestinya juga mampu mengobati manajemen pemerintahan yang tidak efektif hingga ke pemerintahan teren- dah dan memberikan akses masyarakat yang lebih langsung kepada pemerintah dan pemerintah kepada masyarakat (Mawhood [1983] dan Manor [1999]). Guna mencegah manipulasi oleh elite politik dan praktik percaloan, Desartada juga seyogianya mampu memayungi syarat-syarat pemekaran yang lebih ketat dan terukur serta menerapkan secara simultan penataan daerah, baik itu pemekaran daerah, penghapusan daerah, maupun penggabungan daerah.
Beberapa hal yang seharusnya penting diatur juga di dalam Desartada adalah otoritas lembaga-lembaga yang terkait dengan pintu masuk pemekaran, pengaturan penataan daerah secara top-down , dan pentingnya menempatkan kebijakan penggabungan dengan benar.

## 1)  Pintu Masuk Pemekaran
Manipulasi prasyarat pemekaran daerah yang selama ini marak diyakini oleh berbagai pihak berasal dari dua pintu masuk pemekaran yang sangat longgar dan tidak terkoordinasi dengan baik. Pintu masuk melalui pemerintah (Kemendagri) dirasa penting karena lembaga ini mampu melakukan penilaian teknis. Sementara itu, pintu masuk melalui DPR dianggap perlu karena lembaga ini memiliki hak konstitusional dalam mengakomodasi suara rakyat. Koordinasi yang tidak efektif antarlembaga ini menyebabkan oknum di dalamnya mudah melakukan praktik rent-seeking dengan memanipulasi data peme- karan.
Tidak dapat dimungkiri, sejauh ini peme- kar an lebih banyak menggunakan jalur DPR dan DPD daripada melalui pintu Kemendagri. Hal ini menimbulkan tanda tanya besar mengenai objektivitas dan transparansi proses pengusulan
itu karena terkait erat dengan kepentingan jangka pendek para elite politik, baik di pusat maupun daerah. Hal ini juga semakin mendorong tercipta- nya situasi distortif, baik itu berupa merebaknya praktik percaloan maupun politik uang. Praktik kolusi elite daerah kenyataannya disambut oleh maraknya praktik terselubung berupa percaloan yang melibatkan oknum di lingkungan parlemen dan model setoran lembaga yang dinikmati oleh oknum kementerian yang justru berwenang melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap DOB.
Untuk mengatasi persoalan ini, banyak pihak telah sepakat bahwa perlu mengatur ulang otoritas lembaga yang berhak menilai kelayakan daerah yang akan dimekarkan. Pengaturan mengenai otoritas lembaga, baik sebagai pintu masuk pe- mekaran maupun penilai kelayakan pemekaran, perlu diatur prinsipnya di dalam Desartada. 5 Pengaturan ini harus disepakati bersama, terutama antara pemerintah dan DPR. Dengan demikian, Desartada yang memuat ketentuan pengaturan ini dapat digunakan sebagai kontrak politik bersama.
2)  Kebijakan Penataan Daerah Secara Top-down dan Bottom-up
Mekanisme pemekaran daerah selama ini gagal mengedepankan kepentingan nasional aki- bat penekanan proses bottom-up yang cenderung parsial dan lebih mengutamakan kepentingan daerah masing-masing. Untuk itu, pemerintah pusat hendaknya perlu memantapkan kebijakan penataan daerah yang bersifat top-down . Dalam penataan yang didesain dari atas ini, pemerintah pusat memiliki kewenangan, baik untuk menen- tukan prioritas pemekaran maupun penggabungan daerah, berdasarkan pertimbangan kepentingan strategis nasional di bidang politik dan ekonomi. Selain itu, pemerintah pusat juga perlu mencer- mati berbagai permasalahan strategis yang tengah berkembang, khususnya terkait dengan masalah persebaran penduduk satu wilayah dengan
5  Desartada hanya memuat pokok-pokok kelembagaan, sedangkan pengaturan lebih detail tentang alur peng- usulan pemekaran dan penggabungan perlu diatur lebih lanjut di dalam UU atau PP. Pada bagian selanjutnya di dalam tulisan ini akan dibahas alur pengusulan yang harus diatur lebih lanjut di dalam regulasi penataan daerah.
wilayah lain (isu demogra fi ), kon fi gurasi etnik (sosial budaya), dan persebaran kualitas SDM serta pertimbangan aspek pertahanan keamanan dan kedaulatan nasional. Penataan daerah juga mesti senantiasa memperhatikan kapasitas mana jemen pemerintahan, kesiapan SDM aparat peme rintah dan legislatif, ketersediaan sarana dan prasarana pemerintah, tahap pembelajaran tata kelola pemerintahan, dan kemampuan pembinaan oleh jenjang pemerintah di atasnya.
3)  Pengaturan Mengenai Penggabungan dan Penghapusan Daerah Secara Tepat
Kebijakan penataan daerah ( territorial reform ) merupakan manajemen penyusunan ting- katan atau besaran ( size/number ) unit pemerintah daerah sesuai dengan tujuan administrasi dan politik (Ferrazzi, 2007). Bentuk dari kebijakan ini dapat berupa penggabungan ( amalgamation ), pemekaran ( proliferation ), dan penghapusan daerah.
Indonesia pada prinsipnya dapat meng- gunakan pilihan pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah sekaligus untuk menyesu- aikan kebutuhan negara. Dengan memperhatikan euforia pemekaran yang masih sangat besar, kebijakan penggabungan dan bahkan penghapu- san perlu didorong secara perlahan. Pada masa transisi, negara dapat memprioritaskan pemekar- an untuk level provinsi dengan pertimbangan rentang kendali terutama apabila suatu provinsi memiliki begitu banyak kabupaten/kota. Adapun kebijakan penggabungan daerah dapat dilakukan untuk wilayah setingkat kabupaten/kota dengan alasan kepentingan integrasi politik dan e fi siensi ekonomi.
Dorongan terhadap pentingnya pengga- bung an daerah perlu disosialiasikan secara luas guna menghapus stigma buruk yang selama ini berkembang, seolah-olah penggabungan identik dengan “hukuman” bagi daerah yang gagal. Keuntungan (e fi siensi) ekonomi sebagai dampak penggabungan harus disosialisasikan dengan menyatakan bahwa penyediaan dan pemeliharaan infrastruktur atau fasilitas publik akan lebih murah jika mencakup wilayah yang lebih luas dengan penduduk yang lebih padat. Dengan penggabungan, suatu daerah akan dapat
menghindari duplikasi dan pemborosan dalam penggunaan keuangan daerah. Jumlah pegawai dan belanja administrasi akan dapat ditekan karena anggarannya dapat dialokasikan secara optimal untuk peningkatan pelayanan publik. Se- lain itu, penggabungan daerah dapat menurunkan pengeluaran per kapita per tahun (Tryatmoko 2012).
Di samping sosialisasi keuntungan peng- gabungan daerah, stimulan berupa pemberian insentif bagi daerah yang bersedia melakukan penggabungan wilayah perlu didorong. Insentif dapat diberikan dalam bentuk pemberian tambah- an Dana Alokasi Umum (DAU) dan pemberian Dana Alokasi Khusus (DAK) untuk pengembang- an sektor unggulan tertentu yang jumlahnya lebih besar dibanding yang diterima daerah lain. Peng- hargaan bagi politisi dan birokrat yang memiliki andil besar dalam pembangunan daerah gabungan ini perlu diberikan dalam bentuk tertentu.

## Perbaikan Regulasi Mekanisme Pemekaran
Perbaikan kebijakan pemekaran daerah tidak hany a dengan merumuskan kembali Desartada, tetapi juga perlu merevisi ulang mekanisme pe- nataan daerah sebagaimana tercantum di dalam UU dan PP. Secara garis besar, hal-hal yang perlu direvisi antara lain mekanisme pengusulan, pembinaan, dan evaluasi daerah otonom hasil pemekaran dan penggabungan.
1) Mekanisme Pengusulan
Sebagaimana telah disebutkan sebelumnya bahwa pengusulan pembentukan DOB selama ini sarat dengan manipulasi oleh segelintir elite di daerah dan pusat. Seolah-olah, usulan itu merupakan kepentingan atau kehendak murni rakyat di daerah. PP 78/2007 telah memperkenal- kan mekanisme aspirasi masyarakat yang ha- rus dituangkan dalam bentuk Keputusan Badan Pemerintahan Desa atau Forum Komunikasi Kelurahan. Namun, dalam praktiknya “aspirasi” ini dapat diciptakan oleh politisi lokal melalui upaya mobilisasi yang sifatnya instruktif. “Aspi- rasi akar rumput” ini menjadi dasar lanjutan bagi DPR untuk membuat keputusan yang akan ditindaklanjuti oleh kepala daerah.
Atas dasar kelemahan itu, perlu diperkenal- kan mekanisme baru yang lebih kuat guna men  cegah manipulasi oleh elite. Mekanisme peng  usulan DOB yang berasal dari bawah ( bottom-up ) ber- laku apabila persyaratan teknis dan politis telah terpenuhi. Persyaratan teknis seharusnya tidak lagi mengacu pada standar penilaian kuantitatif, tetapi juga penilaian kualitatif atas dasar param- eter sektor tertentu. Sementara itu, persyaratan politik mencerminkan dukungan legitimasi, baik dari masyarakat maupun dari lembaga pemerintah terkait.
Pemekaran atau pembentukan daerah baru dapat diusulkan melalui DPR, DPD, ataupun pemerintah (Kemendagri). Namun, Kemendagri bertindak sebagai koordinator untuk melakukan seleksi administratif, pelaksanaan assessment politis, assessment teknis, dan studi kelayakan. Hal ini guna mencegah terjadinya pelembagaan faktor politik dan dominasi kalkulasi politik dalam pemekaran daerah yang telah mengesam- pingkan objektivitas.
Agar mencegah Kemendagri melampaui kewenangannya, DPOD diketuai oleh wakil presiden. Sementara itu, Kemendagri berfungsi sebagai koordinator harian. Usulan yang disam- paikan melalui DPR dan DPD harus tetap diseleksi secara teknis di bawah koordinasi Kemendagri (bagian dari DPOD). Namun, Kemendagri tidak dapat memonopoli seleksi teknis calon DOB. Kemendagri harus melibatkan kementerian/ lembaga teknis, terutama terkait dengan penilaian kelayakan potensi sektoral yang dimiliki calon DOB beserta daerah induknya. Sebagai lembaga assessor , komposisi DPOD harus diubah dengan memperbanyak unsur tenaga ahli dari kalangan universitas dan lembaga riset yang independen. Di samping beberapa menteri yang menjadi ang- gota tetap (Menteri Keuangan, Menteri Hukum dan HAM, Menteri Sekretaris Negara, Kepala Bappenas, dan Sekretaris Kabinet), unsur DPOD dari kementerian diperluas dengan keanggotaan tambahan yang melibatkan kementerian dan lembaga sektoral yang bersifat teknis, seperti Menteri Pariwisata, Menteri Pertanian, Menteri Perikanan dan Kelautan, Menteri Kehutanan, Menteri Perindustrian, dan Polri.
Kementerian yang merupakan anggota tambahan difungsikan untuk menilai potensi daerah dari DOB yang akan dimekarkan. Khusus Kementerian PAN bertugas melakukan penilaian dan evaluasi teknis terhadap kesiapan, kapasitas, dan kemampuan SDM birokrasi calon DOB, se- dangkan Kapolri yang akan melakukan evaluasi bidang keamanan. Bagi DOB yang menyatakan diri memiliki potensi daerah pariwisata harus dinilai oleh Kementerian Pariwisata. Guna lebih memperbesar bobot akademiknya, pihak kemen- terian-kementerian dimaksud mesti melibatkan kalangan yang ahli di bidangnya yang berkom- peten/teserti fi kasi dan independen. Kajian tentang potensi perikanan, umpamanya, harus melibatkan ahli bidang ini dari lembaga yang kredibel yang akan membuatkan studi kelayakannya.
Dalam proses penilaian, tahap validasi data mesti diperketat. Harus ada parameter yang tepat dalam melakukan penilaian usulan DOB, khu- susnya penilaian dari sisi teknis yang didasarkan pada kajian akademik guna melihat kelayakan dari suatu daerah yang akan dimekarkan atau digabungkan. Dalam melakukan penilaian teknis, ada lima faktor yang harus mendapat perhatian. Pertama , faktor kemampuan ekonomi dan potensi daerah lebih diutamakan ketimbang faktor jumlah penduduk. Alasannya, jumlah penduduk yang besar jika tanpa didukung oleh faktor kemampuan ekonomi dan potensi daerah, justru akan mengandung risiko apabila daerah tersebut dimekarkan. Faktor kedua adalah sosial budaya dan politik, termasuk konteks historis daerah yang akan dimekarkan. Faktor ketiga adalah kelayakan geogra fi dan potensi ekonominya. Keempat , problem rentang kendali ( span of control ) pemerintahan perlu dijadikan pertimbangan hanya jika provinsi bersangkutan memiliki jumlah kabupaten/kota lebih dari 30. Faktor kelima adalah demogra fi , termasuk melihat dinamika etnisitas daerah yang akan dimekarkan. Penilaian atas faktor-faktor tersebut hendaknya mengurangi titik berat persyaratan yang terlalu mengedepankan aspek kuantitatif. Pengalaman menunjukkan bahwa penilaian kuantitatif yang syarat distorsi sangat mudah dimanipulasi.
Penilaian kelayakan teknis yang dikoordi- nasi oleh Kemendagri harus didukung dengan penilaian politis di tingkat daerah sebelum usulan
DOB dapat dibahas sebagai RUU di DPR. Dae- rah induk yang mengusulkan pemekaran harus mendapat dukungan yang luas dari masyarakat setempat, baik berdasarkan musyawarah maupun jajak pendapat. Hal ini mutlak dilakukan sebelum usulan tersebut disampaikan melalui DPR, DPD, atau langsung ke pemerintah (Kemendagri).
Sementara seleksi teknis dikoordinasi oleh Kemendagri, penilaian kelayakan politik dilaku- kan di bawah arahan dan pengawasan DPOD. DPOD akan menunjuk lembaga teserti fi kasi untuk memfasilitasi pemenuhan syarat politis. Dalam hal penilaian politis perlu dibuat peratur- an yang dapat membuktikan adanya dukungan rakyat terhadap usulan DOB dan bukan hanya semata-mata kepentingan elite politik daerah.
Terkait dengan ketentuan penilaian politis, daerah induk menyelenggarakan jajak pendapat yang memperlihatkan bahwa rakyat setempat memang menghendaki daerahnya menjadi DOB. B eban biaya jajak pendapat ditanggung oleh dae- rah pengusul. Jika hasil jajak pendapat menunjuk- kan bahwa mayoritas rakyat menghendaki DOB, hal itu bukan berarti daerah ini serta-merta dapat menjadi DOB. Hasil itu hanya merupakan salah satu prasyarat agar dapat mengajukan usulan ke tahap berikutnya.
Sebagai upaya meminimalkan manipulasi dan tekanan-tekanan politik, daerah pengusul harus menyertakan dukungan usulan dari DPRD setingkat, minimal dari daerah-daerah yang berbatasan dengan daerah pengusul atau calon DOB. Usulan pemekaran suatu provinsi harus mendapat persetujuan tidak hanya dari DPRD provinsi peng usul, tetapi juga minimal dari DPRD provinsi tetangga yang berbatasan dengan- nya. Persyaratan serupa juga berlaku bagi usulan pemekaran di tingkat kabupaten/kota. Dukungan jenis ini merupakan kesepakatan politis horizontal sebagai pendamping jajak pendapat.
Usulan pembentukan DOB harus benar- benar mempertimbangkan kemandirian daerah pengusul. Perlu ada batasan waktu tertentu bagi suatu daerah yang baru dimekarkan untuk dimekarkan lagi agar menghindari dua kali melakukan pemekaran dalam waktu berdekatan. Waktu minimal untuk pemekaran lagi adalah 10 tahun untuk provinsi dan 25 tahun untuk
kabupaten/kota. Waktu minimal ini tentu saja juga mempertimbangkan penilaian kemandirian daerah pengusul.
Mekanisme kelembagaan dalam pengusulan pemekaran daerah secara sederhana tergambar dalam Bagan 1.
Mekanisme pengambilan kebijakan, baik pemekaran maupun penggabungan secara top- down , tentu berbeda dengan mekanismenya secara bottom-up . Usulan pemekaran atau peng- gabungan merupakan keputusan hasil kesepakatan antara pemerintah dan DPR. Tentu saja inisiatif kebijakannya dapat berasal dari pemerintah atau DPR.
Adapun aspek-aspek yang perlu dijadikan pertimbangan kebijakan pemekaran dan peng- gabungan secara top-down antara lain mencakup
tiga hal. Pertama , kepentingan strategis nasional di bidang politik dan ekonomi, seperti untuk tu- juan pembentukan sinergi ekonomi antardaerah, perlu diutamakan guna peningkatan daya saing global. Kedua , permasalahan strategis di dalam negeri, khususnya dengan memperhatikan perse- baran penduduk antarwilayah (isu demogra fi ), kon fi gurasi etnik (sosial budaya), dan persebaran kualitas SDM perlu diperhatikan. Ketiga , pertim- bangan aspek hankam dan kedaulatan nasional. Sebagai contoh, demi pertimbangan ketenangan kehidupan masyarakat yang pernah terlibat kon- fl ik, apabila suatu daerah karena pertimbangan hankam dipisah justru akan memberi ketenangan untuk membangun, daerah ini diberi peluang untuk dimekarkan. Sebaliknya, apabila justru berpotensi menimbulkan kon fl ik, daerah tersebut
Bagan 1. Alur Pengusulan DOB
Usulan Pemekaran dari Derah DPR Kemendagri DPD DPOD Uji Kelayakan Politis Uji Kelayakan
Teknis
Studi kelayakan oleh lembaga riset independen
Persetujuan 2/3 DPRD tetangga Jajak pendapat umum
Tidak layak
Layak Pemberitahuan Penolakan Usulan DOB Lengkap dengan Alasannya Presiden Pembahasan RUU DOB di DPR Button UU DOB Disahkan - Wakil Presiden - Struktur lama + kementerian sektoral untuk penilaian kelayakan teknis
menjadi tidak layak untuk dimekarkan dan/atau digabungkan. Demikian juga dengan penataan daerah di wilayah-wilayah perbatasan.
2)  Pembinaan dan Evaluasi Secara Berjenjang Membentuk DOB adalah pekerjaan besar karena tidak hanya menyangkut bagi-bagi kekua- saan dan gelontoran subsidi dari pusat ke daerah, tetapi juga menyangkut masa depan sebuah wilayah, potensi alam, dan manusia di dalamnya. Untuk itu, sebelum ditetapkan sebagai DOB, sebuah daerah perlu menjalani tahapan sebagai daerah persiapan dengan sebutan kota/kabupaten administratif atau provinsi administratif. “Daerah persiapan” diberlakukan selama lima tahun seba- gai pertimbangan untuk memutuskan layak atau tidaknya daerah tersebut menjadi DOB. Lima tahun merupakan masa kritis yang cukup untuk mengevaluasi sebagai peralihan dari pemerintah induk ke pemerintah yang baru.
Target utama yang harus dicapai oleh sebuah daerah persiapan setidaknya memenuhi dua hal.
Pertama , daerah tersebut harus mampu memberi- kan pelayanan yang lebih baik bagi rakyatnya.
Kedua , daerah tersebut mampu mengurangi ketergantungan fi skal dari pemerintah pusat. Tu- juan ini hanya dapat dicapai dengan menaikkan kemampuan daerah tersebut dalam mencari sum- ber pendapatan sendiri melalui pengembangan potensi daerah.
Indikator capaian dapat dilihat dari tingkat kesejahteraan masyarakat, pendapatan per kapita, pendapatan domestik regional bruto, indeks pembangunan manusia, penurunan tingkat ke- miskinan, pelayanan publik, daya saing daerah di bidang ekonomi, peningkatan pelayanan publik, kemampuan mengatur dan mengurus daerahnya sendiri, dan peningkatan pendapatan asli daerah.
Pada masa persiapan, persoalan aparatur birokrasi dan pembiayaan pemerintahan menjadi hal yang sangat krusial. Dalam hal ketersediaan aparatur pemerintahan, perlu dilakukan pem- binaan dan pemantauan secara hierarkis untuk setiap level pemerintahan. Pemerintah provinsi memantau dan membina birokrasi kabupaten/kota baru, dan pemerintah pusat memantau serta mem- bina birokrasi pemerintahan provinsi yang baru. Dalam situasi yang tidak normal, karena problem
kapasitas pemerintahan provinsi, pemerintah pusat dapat langsung memantau dan membina birokrasi di tingkat kabupaten/kota yang baru.
Sementara itu, mengenai pembiayaan peme- rintahan, pada tahap awal pemerintah pusat ber- kewajiban memberikan kecukupan dana melalui DAK atau DAU yang memadai. Pada tahap selan jutnya, setelah beberapa tahun, daerah di- haruskan untuk mandiri dan menjadi tidak terlalu bergantung lagi pada dana dari pusat. Regulasi harus mengatur batasan kapasitas daerah untuk dapat dikatakan mampu lepas dari daerah persiap- an, misalnya dengan menargetkan alokasi dana untuk belanja pegawai maksimal 60%. Dengan demikian, secara bertahap ketergantungan fi skal daerah otonom terhadap pusat harus dikurangi. Mekanisme seperti ini diharapkan mampu mem- batasi keinginan pemekaran daerah.
Pembinaan harus menjadi program kerja pemerintah pusat dan provinsi sebagai tindak lan- jut dari perencanaan penataan daerah yang telah diatur sebelumnya. Dengan kata lain, pemerintah pusat membuat grand design penataan daerah secara nasional sekaligus melakukan fungsi pem- binaan. Daerah-daerah yang memiliki persamaan potensi ekonomi mungkin dapat didorong untuk bergabung agar membentuk sebuah kekuatan ekonomi yang sinergis. Sementara itu, daerah- daerah yang memiliki kemampuan, kapasitas pemerintahan yang baik, SDM yang memadai, dan didukung oleh potensi kekayaan SDA boleh dimekarkan. Pemekaran itu pun sebaiknya dipri- oritaskan untuk level provinsi dan bukan untuk level kabupaten.
Pemerintah provinsi membuat grand design penataan daerah di lingkup pemerintahannya untuk kabupaten/kota, baik berupa pemekaran daerah maupun penggabungan, secara objektif dan terarah. Setiap usulan pemekaran atau penggabungan daerah yang sifatnya bottom-up harus memperhatikan dan sesuai dengan grand design penataan daerah yang dibuat oleh provinsi. Provinsi memberi penilaian dan pembinaan terha- dap kinerja DOB yang ada di level pemerintahan kabupaten/kota yang ada di lingkupnya.
Pembinaan juga meliputi penyerahan urusan secara asimetris. Pemerintah secara berkala terus memantau perkembangan kemampuan daerah.
Bagi daerah yang dinilai telah mengalami pening- katan kapasitas pemerintahannya, dapat ditambah urusannya. Sementara itu, daerah yang menurun kapasitasnya, jumlah urusan yang diserahkan kepada daerah tersebut dapat dikurangi. Dengan demikian, penyerahan urusan kepada DOB tidak dipukul rata, tetapi bergantung pada kapasitas dan kemampuan daerah bersangkutan. DOB yang dinilai memiliki kapasitas yang memadai bisa diberi kewenangan dalam jumlah banyak. Akan tetapi, DOB yang kapasitas kelembagaan dan SDM-nya belum terlalu memadai, cukup diserahi urusan sesuai dengan kemampuannya. Penyerahan urusan kepada DOB dilakukan secara bertahap dan tidak serta-merta semua urusan diserahkan kepada DOB. Pada kondisi kapasitas pemerintahan, kelembagaan, dan SDM belum memadai, untuk lima tahun pertama DOB hanya melaksanakan 5 – 9 urusan saja.
Dalam hal evaluasi terhadap daerah-daerah pemekaran, pemerintah menetapkan aturan berupa pedoman evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang diatur lebih lanjut dalam PP No. 6 Tahun 2008. Namun, kelemahan utama dari aturan ini adalah penggunaan scoring untuk penilaian kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah. Tidak adanya cross check dari pemerintah pusat ataupun lembaga independen lain berakibat data yang dihasilkan sangat rawan manipulasi.
Evaluasi perlu dilakukan oleh instansi yang berwenang menilai. Instansi sektoral perlu dili- batkan dengan menyertakan pemerintah provinsi apabila menilai DOB kabupaten/kota. Hasil penilaian berimplikasi pada urusan yang diserah- kan kepada DOB untuk 5 – 10 tahun berikutnya. Jika stagnan, urusan yang diserahkan kepada DOB tersebut tetap 5 – 9 urusan dan kemudian dievaluasi kembali lima tahun berikutnya. Jika mengalami kemajuan, DOB tersebut berhak menerima tambahan urusan sehingga menjadi 10 – 15 urusan untuk lima tahun berikutnya dan kemudian dievaluasi kembali. Namun, jika mengalami kemunduran, urusan yang diserahkan kepada DOB tersebut dapat dikurangi atau bah- kan jika hasilnya memang amat buruk, otonomi yang diberikan bisa dicabut (diambil kembali oleh pemerintah pusat). Selanjutnya, daerah ber- sangkutan digabung dengan daerah lain.

## PENUTUP
Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia selama lebih dari satu dekade terakhir pada kenyataannya menimbulkan banyak persoalan pemerintahan, baik di tingkat nasional maupun lokal. Pem- bengkakan alokasi anggaran untuk daerah dan kerumitan rentang kendali pusat terhadap daerah merupakan contoh hal yang dihadapi di tingkat nasional. Sementara itu, problem yang dihadapi oleh daerah sebagai dampak dari kebijakan peme- karan daerah tidak hanya yang kasat mata, seperti maraknya bureaucratic and political rent seeking dan praktik korupsi, juga problem governability yang cukup mendasar lainnya.
Problem governability lokal sebagai dampak dari kebijakan pemekaran daerah dapat ditengarai, baik dari aspek politik, legal (hukum), maupun manajerial pemerintahan. Ada tiga persoalan yang mengemuka di tingkat lokal. Pertama , pemekaran nyatanya mendorong meluasnya nasionalisme etnis ( ethnic nationalism ) dan lebih menguatkan oligarki kekuasaan. Kedua , pemekaran daerah ternyata memecah soliditas kekuatan lembaga-lembaga sosial, politik, dan pemerintahan di daerah sehingga demokrasi dan sistem pemerintahan lokal tidak dapat berjalan dengan baik. Ketiga , tidak sedikit pemerintah daerah yang semakin mengalami kesulitan dalam mengelola pemerintahan lokal.
Berbagai problem yang dihadapi pemerintah, baik di tingkat nasional maupun lokal sebagai dampak kebijakan pemekaran memiliki empat faktor yang sangat kuat melatarbelakanginya.
Pertama , para pengambil kebijakan tetap perpijak pada paradigma penataan daerah yang kurang tepat. Kedua , pemerintah terlalu longgar membuka aspirasi dari bawah yang menuntut pemekaran. Prasyarat pembentukan daerah baru sangat longgar dan tanggung jawab daerah peng usul sangat kecil. Pemekaran pada gilirannya hanya merupakan agenda elite, baik elite daerah maupun elite pusat, yang mencari keuntungan ekonomi dan politik dari buah pemekaran.
Ketiga , peran lembaga-lembaga dalam proses pembentukan DOB, seperti Kemendagri dan DPOD, tidak cukup optimal menjalankan tugas dan fungsinya. Keempat , upaya capacity building pemerintahan daerah sangat lemah. Hal ini terkait
dengan kualitas SDM dan rendahnya pembiayaan daerah. Ironisnya, alih-alih memperbaiki kualitas pemerintah daerah, evaluasi terhadap daerah pemekaran pun masih sangat lemah.
Untuk mengatasi problem tersebut agar tidak berulang lagi, setidaknya ada tiga hal yang semes- ti nya diperhatikan dan dibenahi terkait kebijakan pemekaran daerah atau kebijakan penataan dae- rah dalam konteks yang lebih makro. Perubah an pertama mesti ditekankan pada paradigma esensi penataan daerah yang dikaitkan dengan tujuan desentralisasi yang dianut oleh bangsa Indonesia. Esensinya adalah mempertanyakan kembali apa- kah penempatan pemekaran sebagai kebijakan dominan dibanding kebijakan penataan daerah lain, seperti penggabungan, sudah tepat bagi Indonesia saat ini?
Perhatian dan pembenahan berikutnya yang penting adalah penataan kelembagaan yang ter- kait dengan penataan daerah di Indonesia. Selain mekanisme, lembaga-lembaga kunci dalam pena- taan daerah, seperti Kemendagri, DPOD, dan bahkan DPR harus diperbaiki untuk menjalankan desain penataan daerah yang berpihak pada kesejahteraan rakyat, bukan untuk kepentingan sempit. Selain itu, penguatan kapasitas lembaga masyarakat perlu diperhatikan, baik perannya sebagai pengusul pemekaran maupun sebagai pengawas kinerja lembaga-lembaga formal yang bekerja.
Pembenahan regulasi menyangkut hal-hal yang dijadikan pijakan sebagai aturan main merupakan hal berikutnya yang perlu dilakukan untuk membenahi kebijakan pemekaran daerah. Format regulasi semestinya merupakan jabaran lebih sebagai turunan dari konsensus politik yang telah diatur di dalam Desartada. Tentu saja regu- lasi ini tidak hanya memuat pengetatan prasyarat pemekaran daerah, tetapi juga mekanisme fungsi dan interaksi lembaga-lembaga negara dan ma- syarakat dalam mengatur perkembangan daerah otonom di Indonesia.

## PUSTAKA ACUAN
Azfar, Omar, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, Pat- rick Meagher, dan Diana Rutherford. 2004. “Decentrali zation, Governance and Public Services: The Impact of Institutional Arrange-
ments.” Dalam Mwangi S. Kimenyi dan Patrick Meagher (eds). Devolution and Development: Governance Prospect in Decentralizing States . Aldershot, Hants: Ashgate Publishing Limited. Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappe- nas) dan United Nation Development Program (UNDP). 2008. Studi Evaluasi Pemekaran Daerah 2001 – 2007 . http://www.undp.or.id/ pubs/docs/pemekaran_ID.pdf.
Esman, Milton J. 1972. “The Elements of Institution Buil ding”.  Dalam Joseph W. Eaton (ed). Insti- tution Building and Development from Con- cepts to Application . Beverly Hills-London: Sage Publications.
Ferrazzi, Gabriel. 2007. International Experiences in Territorial Reform-Implications for Indonesia . Jakarta: DRSP-USAID.
Grindle, Merilee S. (ed). 1997. Getting Good Govern- ment: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries . Boston: Harvard University Press.
Kementerian Dalam Negeri. 2011. Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP) . Jakarta: Direktorat Jenderal Oto- nomi Daerah.
______. 2010. Desain Besar Penataan Daerah (Desartada) di Indonesia Tahun 2010 – 2025 . Jakarta: Kementerian Dalam Negeri.
Kooiman, Jan (ed). 1994. Modern Governance: New Government–Society Interactions . London: SAGE Publication.
Litbang Kompas. “Cita-cita yang Tidak selalu Berbuah Manis.” Kompas . 21 Mei 2008. Mabuchi, Masaru. 2001. Municipal Amalgamation in Japan . Washington: The World Bank.
Manor, James. 1999. The Political Economy of Demo- cratic Decentralization . Washington: The World Bank.
Mawhood, Philip. 1983. “Desentralization: the Concept and the Practice”. Dalam Philip Mawhood. Local Government in the Third World: The Experi- ence of Tropical Africa . Chicester, New York, Brisbane, Toronto, dan Singapore: John Wiley & Sons.
Mayntz, Renate. 1994. “Governing Failures and the Problem of Governability: Some Comments on a Theoretical Paradigm”. Dalam Jan Kooiman (ed). Modern Governance: New Govern- ment–Society Interactions . London: SAGE Publication.
Montreal Economic Institute. 2001. The Economic Argu ments  Against Municipal Mergers. Octo ber http://www.iedm.org/uploaded/pdf/ fusions_en.pdf.
Pierre, Jon dan B. Guy Peters. 2005. Governing Complex Societies: Trajectories and Scenarios . Hampshire and New York: Palgrave MacMil- lan.
Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah. 2005. Sinopsis Penelitian: Efektivitas Peme- karan Wilayah di Era Otonomi Daerah. Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen Dalam Negeri.
Ratnawati, Tri (ed). 2009. Studi tentang Pemekaran Daerah: Pemetaan Problematika Politik, Ekonomi dan Sosial Budaya di Daerah-daerah Pemekaran Era Reformasi . Jakarta: LIPI Press.
Rondinelli, Dennis A. dan G. Shabbir Cheema. 1983.
“Implementing Decentralization Policies: An Introduction”. Dalam G. Shabbir Cheema dan Dennis A. Rondinelli (eds). Decentralization and Development: Policy Implementation in Developing Countries . California, New Delhi, dan London: SAGE Publication.
Saito, Fuhimiko (ed). 2008. Decentralization and Local Governance . Heidelberg: Physica-Verlag. Shah, Anwar (ed). 2006. Local Governance in Devel- oping Countries . Washington: The World Bank. Siwalima. 2010. “Korupsi Miliaran, Kejati Maluku Bidik Bupati Seram Bagian Barat.” 12 Maret. http://www.siwalimanews.com/show.php?mo de=headline&id=2234&path=list-headline- news.html.
Smith, B.C. 1985. Decentralization: The Territorial Dimension of the State . London: George Allen
& Unwin.
Snyder, Jack L. 2000. From Voting to Violence: Democratization and Nationalist Confl ict . New York; London: Norton.
Techera, Erika. 2007. “To Merge or Not To Merge: Local Government Amalgamations in Austra- lia”. Macquarie Law Working Paper . WP 2007- 4. September. Sydney: Macquarie University. Tempo Interaktif. 2009. “Korupsi Tripanca Diduga Salahi Peraturan Menteri Keuangan”, 5 Januari. http://www.tempointeraktif.com/hg/ hukum/2009/01/05/brk,20090105-153821,id. html.
Tryatmoko, Mardyanto Wahyu. 2005. “Pemekaran Wilayah dan Pertarungan Elit Lokal di Maluku Utara”. Masyarakat Indonesia . No. 1, LIPI. ______. 2010. “ Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di Indonesia”. Jurnal Penelitian Politik . Vol. 7, No. 1. LIPI. Hlm. 37–50.
______(ed). 2012. Problematika Penggabungan Daerah . Jakarta: LIPI Press.
Vigoda-Gadot, Eran. 2009. Building Strong Nations: Improving Governability and Public Manage- ment . Surrey and Burlington: Ashgate Publish- ing Company.