## WEWENANG PEJABAT PEMBUAT AKTA TANAH (PPAT) DALAM MEMBUAT AKTA HAK MILIK ATAS TANAH BAGI WARGA NEGARA INDONESIA (WNI) NON PRIBUMI DI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA

## Leonardo Christy Tata Jati Karundeng Universitas Surabaya
Abstract :  The  type  of  research  used  in  this  research  is  juridical-normative  with  a  statutory  approach  and  a  conceptual approach Legal materials in this research are primary sources of law, secondary sources of law, tertiary sources of law,  which  are  collected  by  using  library  research  techniques  (literature  study)  and  analyzed  using  prescriptive techniques. Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 limits the authority of the Notary and PPAT in making land deeds for non-Indigenous Indonesians. Notaries and PPAT have been given the authority to make land deeds for all Indonesian citizens equally regardless of non-Indigenous or Indigenous Indonesians. But Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 even placed limits on that authority. Law Impact from Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 to Notary and PPAT and can be related with the theory of justice and legal certainty  where in  Instruksi  Wakil  Kepala Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  does  not  guarantee  legal  certainty because it does not comply with the theory of legal certainty in the theory of Lon Fuller (1971) say a law contain 8 (eight) principles to be said to have met the principle of legal certainty, one of which is "Not contradicting with other laws and regulations". Beside Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 also not representing a sense of justice  and not fulfill  the principle of justice as  described  by John Rawls (1971), one of  which is  the equality of treatment in every opportunity. Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 Should be erased and not enforced so as not to limit authority of Notary and PPAT Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 should be prepared by considering legal certainty and justice for the community.
Keywords : PPAT, Authority, Non Indigenous Indonesians.
Abstrak :  Jenis  penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  yuridis-normatif  dengan  pendekatan  peraturan perundang-undangan (statute approach) dan Pendekatan konseptual (conceptual approach). Bahan hukum dalam penelitian  ini  adalah bahan  hukum  primer  (primary  souces), bahan hukum  sekunder  (secondary  sources),  bahan hukum tersier (tertiary sources) yang dikumpulkan dengan teknik library research (studi pustaka) dan dianalisis dengan  menggunakan  teknik  preskriptif.  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  membatasi kewenangan Notaris dan PPAT dalam membuat akta tanah WNI non Pribumi. Notaris dan PPAT sudah diberikan kewenangan untuk membuat akta pertanahan untuk semua WNI secara merata tanpa melihat WNI non Pribumi atau Pribumi. Namun Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 malah memberikan batasan atas kewenangan tersebut. Akibat hukum Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 bagi Notaris dan PPAT dihubungkan dengan teori keadilan dan kepastian hukum adalah bahwa Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 tidak menjamin kepastian hukum karena tidak memenuhi teori Kepastian hukum dalam teori Lon Fuller (1971) yang mensyaratkan suatu hukum memuat 8 (delapan) asas untuk disebut sudah memenuhi asas kepastian hukum, salah satunya adalah “Tidak saling bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lain”. Selain itu, Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 juga tidak mewujudkan rasa keadilan tidak memenuhi prinsip keadilan sebagaimana diuraikan oleh John Rawls (1971) salah satunya adalah adanya persamaan perlakuan dalam setiap kesempatan.Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 seharusnya dihapus dan tidak diberlakukan supaya Notaris dan PPAT kewenangannya tidak terbatasi. Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY  NO.  K.898/I/A/1975  seharusnya  disusun  dengan  mempertimbangkan  kepastian  hukum  dan  keadilan  bagi masyarakat.
Keywords : PPAT, Wewenang, WNI Non Pribumi

## 1. PENDAHULUAN
Konsep dasar warga  negara di  Indonesia pada prinsipnya hanya  dikenal  secara administratif. Artinya  bahwa  setiap  subjek  hukum  yang  secara  administratif  diakui  sebagai  warga  negara,  maka baginya  sudah  sah  menjadi  warga  negara  Indonesia  (WNI).  Hal  ini  secara  konstitusional  berlaku terhadap semua subjek hukum, baik WNI keturunan asli Indonesia maupun tidak. Pasal 26 Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) mengamanatkan bahwa WNI terdiri dari WNI asli maupun Warga Negara Asing (WNA) yang sudah disahkan menjadi WNI. Ketentuan kesamaan hak antar WNI dari latar belakang berbeda tersebut kemudian juga dapat ditemukan dalam peraturan perundang-undangan  dibawahnya, termasuk dalam peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pertanahan. Salah satu ketentuan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pertanahan adalah bahwa semua WNI berhak untuk memiliki hak atas tanah. Pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Republik  Indonesia Nomor  5  Tahun 1960  Tentang Peraturan Dasar  Pokok-Pokok Agraria  (selanjutnya  disebut  UUPA)  yang  mengatur  bahwa  “Hanya  warga-negara  Indonesia  dapat mempunyai hak milik”. Artinya bahwa semua WNI berhak untuk memilik hak milik atas tanah tanpa memandang latar belakang suku, ras, etnis, atau alasan lain.
Kendati  demikian,  dalam  perkembangannya,  muncul  satu  instruksi  yang  kemudian membedakan  hak  milik  atas  tanah  kepada  WNI  asli  atau  WNI  pribumi.  Instruksi  yang  dimaksud adalah  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  No.  K.898/I/A/1975  tanggal  5 Maret 1975 hal “Penyeragaman Policy Pemberian Hak Atas Tanah kepada Seorang WNI Non Pribumi” (selanjutnya  disebut  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975),  di  mana  salah  satu instruksinya adalah sebagai berikut:
Apabila  ada  seorang  warga  negara  Indonesia  non  Pribumi  membeli  tanah  hak  milik  rakyat, hendaknya diproseskan  sebagaimana biasa,  ialah  dengan  melalui  pelepasan  hak,  sehingga tanahnya kembali menjadi tanah negara yang dikuasai langsung oleh Pemerintah Daerah DIY dan kemudian yang berkepentingan/  melepaskan  supaya  mengajukan  permohonan  kepada  Kepala  Daerah  untuk mendapatkan sesuatu hak. Kemudian hendaknya menjadi perhatian dan dilaksanakan sebagaimana mestinya.”
Permasalahan tersebut tentu berakibat hukum bagi Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT) yang mempunyai wewenang untuk membuat akta pertanahan sebagaimana diatur dalam Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 jo. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2016 Tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah (PP PPAT). Satu sisi, PPAT diperbolehkan untuk membuat akta hak milik atas WNI (Pasal 21 UUPA), namun di lain sisi terdapat ketentuan yang melarang  WNI  non  Pribumi  (WNI  keturunan  Thionghoa)  untuk  memiliki  hak  milik  atas  tanah (Instruksi  Wakil  Kepala Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975).  Pertentangan  tersebut  membuat  Notaris berada pada pihak yang dilematis untuk membuat akta hak milik atas tanah untuk WNI non Pribumi di Jogjakarta.
Hal  ini  karena  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975  tersebut  membatasi kewenangan PPAT dalam membuat akta hak milik atas tanah untuk WNI non Pribumi di Jogjakarta yang  sebenarnya  oleh  UUPA  tidak  dibatasi.  Sejauh  mana  kemudian  Notarais  harus  mematuhi ketentuan karena Instruksi Wakil Kepala Daerah  DIY No. K.898/I/A/1975. Misalkan terdapat WNI non  Pribumi  yang  ingin  membuat  akta  hak  milik  atas  tanah  di  Jogjakarta,  apakah  Notaris  harus membuatkan atau menolaknya.
Jika memang Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No. K.898/I/A/1975 bukan termasuk Peraturan Perundang-undangan, maka PPAT tetap mempunyai wewenang untuk membuat akta hak milik atas tanah bagi WNI non Pribumi di Jogjakarta. PPAT merupakan pejabat negara yang diberi wewenang untuk  membuat  akta  hak  atas  tanah  serta  akta-akta  lain  yang  diatur  dalam  peraturan  perundang- undangan. Hal tersebut sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (1) PP PPAT mengatur bahwa “Pejabat Pembuat Akta Tanah, selanjutnya disebut PPAT, adalah pejabat umum yang diberi kewenangan untuk membuat akta-akta otentik mengenai perbuatan hukum tertentu mengenai hak atas tanah atau Hak Milik  Atas  Satuan  Rumah  Susun”.  PPAT  diamanatkan  untuk  membuat  akta  pertanahan  tanpa membedakan WNI pribumi atau non pribumi. Tidak ada ketentuan bagi PPAT untuk memperlakukan secara berbeda terhadap WNI pribumi maupun non pribumi.
Metode  penulisan  yang  digunakan  dalam  penulisan  skripsi  ini  meliputi  beberapa  hal  yaitu sebagai berikut :
a.    Tipe penelitian :
Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif (yuridis normatif), merupakan penelitian kepustakaan, yaitu penelitian yang dilakukan  ditujukan pada  peraturan perundang-undangan  yang tertulis dan berbagai literatur yang berkaitan dengan permasalahan ini. Metode ini digunakan untuk mengkaji bahan hukum guna menjawab permasalahan hukum yang terjadi.
b.  Pendekatan Masalah :
Adapun  tipe  pendekatan  yang dipergunakan  dalam penelitian  hukum  ini  adalah  pendekatan peraturan  perundang-undangan  (statute  approach)  dan  pendekatan  secara konseptual  (conceptual approach).  Pendekatan  peraturan  perundang-undangan  dilakukan  guna  memperoleh  dasar  hukum secara jelas dan tepat yang mengatur mengenai perlindungan hukum atas merek yang ada di Indonesia, sedangkan  pendekatan  secara  konseptual  diketemukan  pandangan-pandangan  sarjana  ataupun doktrin-doktrin  hukum  yang  dapat  dipergunakan  sebagai  dasar  argumentasi  untuk  memberikan analisis terhadap isu hukum yang diajukan.
a.  Bahan Hukum :
1.  Bahan Hukum Primer, merupakan bahan hukum yang mengikat atau yang membuat orang taat pada hukum seperti peraturan perundang–undangan, dan putusan hakim.
2.  Bahan  Hukum  Sekunder,  diartikan  sebagai  bahan  hukum  yang  tidak  mengikat  tetapi menjelaskan mengenai bahan hukum primer yang merupakan hasil olahan pendapat atau pikiran para
pakar  atau  ahli  yang  mempelajari  suatu  bidang  tertentu  secara  khusus  yang  akan  memberikan petunjuk ke mana peneliti akan mengarah, yang dimaksud dengan bahan sekunder disini oleh penulis adalah doktrin–doktrin yang ada di dalam buku, jurnal hukum dan internet.
3.  Bahan  Hukum  Tersier,  adalah  bahan  hukum  yang  mendukung  bahan  hukum  primer  dan bahan hukum sekunder dengan memberikan pemahaman dan pengertian atas bahan hukum lainnya. Bahan  hukum  yang  dipergunakan  oleh  penulis  adalah  Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia  dan  Kamus Hukum.
b.  Langkah Penulisan :
1.  Mengidentifikasi fakta hukum dan menetapkan isu hukum;
2.  Pengumpulan bahan-bahan hukum;
3.  Melakukan telaah atas isu hukum yang diajukan;
4.  Menarik kesimpulan yang menjawab isu hukum.

## 2. PEMBAHASAN
Jabatan Notaris adalah profesi yang secara khusus menjalankan sebagian tugas dari Negara khusus dalam bidang hukum privat selain juga mempunyai peranan penting dalam pembuatan akta  autentik  yang  mempunyai  kekuatan  pembuktian  paling  sempurna.  Jabatan  Notaris merupakan jabatan kepercayaan, maka dari itu seorang Notaris harus mempunyai perilaku baik yang  dijamin  oleh  Undang-Undang,  sedangkan  Undang-Undang  telah  mengamanatkan  pada perkumpulan untuk menetapkan kode  etik profesi Notaris. Perilaku  Notaris yang baik adalah perilaku yang berdasarkan pada kode etik profesi Notaris, dengan demikian, kode etik profesi Notaris  harus  mengatur  hal-hal  yang  harus  ditaati  oleh  seorang  Notaris,  dalam  menjalankan jabatan dan juga di luar jabatan (Laurensius Arliman S., 2015).
Notaris  dalam  menjalankan  tugas  dan  wewenangnya  harus  tunduk  dan  patuh  pada kewajiban,  larangan,  dan  pengecualian  profesi.  Kewajiban  Notaris  diatur  dalam  Pasal  3  KEN yaitu “Berperilaku jujur, mandiri, tidak berpihak, amanah, seksama, penuh rasa tanggung jawab, berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  dan  isi  sumpah  jabatan  Notaris”.  Kewajiban tersebut  memberikan  tekanan  kepada  Notaris  untuk  bertindak  dengan  mematuhi  “peraturan perundang-undangan”.  Artinya  apa  yang  sudah  diatur  dalam  peraturan  perundang-undangan, maka Notaris harus mematuhi dan mentaati secara otomatis.
Ghansham  Anand  (2018)  membagi  kewenanga  Notaris  menjadi  tiga  kelompok  yaitu kewenangan  umum,  kewenangan  khusus,  dan  kewenangan  yang  akan  diatur  kemudian. Kewenangan Notaris sebagaimana diatur dalam Pasal 15 UUJN  tersebut yang tereduksi dengan adanya  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975.  Adapun  kewenangan- kewenangan yang tereduksi tersebut adalah sebagai berikut:
1. Kewenangan  sebagaimana  diatur  Pasal  15  ayat  (1)  UUJN  yang  mengatur  sebagai berikut:
Notaris  berwenang  membuat  Akta  autentik  mengenai  semua  perbuatan,  perjanjian,  dan penetapan  yang  diharuskan  oleh  peraturan  perundang-undangan  dan/atau  yang  dikehendaki oleh yang berkepentingan untuk dinyatakan dalam Akta autentik, menjamin kepastian tanggal pembuatan Akta, menyimpan Akta, memberikan grosse, salinan dan kutipan Akta, semuanya itu sepanjang pembuatan Akta itu tidak juga ditugaskan atau dikecualikan kepada pejabat lain atau orang lain yang ditetapkan oleh undang-undang
Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No. K.898/I/A/1975 kemudian mereduksi kewenangan tersebut. Kewenangan Notaris tidak lagi terhadap “semua perbuatan, perjanjian, dan penetapan yang  diharuskan  oleh  peraturan  perundang-undangan”,  melainkan  hanya  menjadi  beberapa perbuatan  karena  untuk  perbuatan  membuat  akta  tanah  bagi  WNI  non  pribumi  tidak  dapat dilakukan berdasarkan Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No. K.898/I/A/1975.
2. Kewenangan sebagaimana diatur Pasal 15 ayat (2) huruf f UUJN yang mengatur bahwa Notaris  mempunyai  wewenang  “membuat  Akta  yang  berkaitan  dengan  pertanahan”.  Notaris tidak  lagi  mempunyai  wewenang  membuat  semua  akta  yang  berkaitan  dengan  pertanahan, melainkan  harus  dilihat  dahulu  akta  pertanahan  tersebut  untuk  WNI  Pribumi  atau  Non Pribumi. Jika untuk WNI Non Pribumi maka hal tersebut tidak dapat dilakukan.
3. Kewenangan  sebagaimana  diatur  Pasal  15  ayat  (3)  UUJN  yang  mengatur  bahwa  “...
Notaris mempunyai kewenangan lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan” juga ikut  tereduksi.  Hal  tersebut  karena  kewenangan  Notaris  yang  diatur  dalam  Peraturan Perundang-Undangan menjadi terbatas dengan adanya Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No.
K.898/I/A/1975, yaitu harus membedakan antara WNI Pribumi dan WNI Non Pribumi.
Kewarganegaraan  tidak  hanya  bisa  didapatkan  melalui  keturunan,  melainkan  bisa diperoleh dengan cara lain, yaitu proses pewarganegaraan. Hal ini sebagaimana dipertegas dalam Pasal 8 UU Kewarganegaraan yang mementukan bahwa “Kewarganegaraan Republik Indonesia dapat  juga  diperoleh  melalui  pewarganegaraan”.  Tidak  hanya  diatur  dalam  UU Kewarganegaraan  yang  baru  tersebut  (Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2006),  Undang- Undang  Kewarganegaraan  sebelumnya  yaitu  Undang-Undang  Nomor  62  Tahun  1958  tentang Kewarganegaraan  Republik  Indonesia  (selanjutnya  disebut  UU  62/1958)  juga  tidak  mengenal dikotomi antara WNI Pribumi dengan WNI Keturunan.
Hal  tersebut  juga  sejalan  dengan  ketentuan  dalam  Pasal  21  ayat  (1)  Undang-Undang Republik  Indonesia  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria (selanjutnya  disebut  UUPA)  yang  mengatur  bahwa  “Hanya  warga-negara  Indonesia  dapat
mempunyai hak milik”. Artinya bahwa Notaris dalam membuat akta pertanahan tidak ada alasan untuk menolak pembuatan akta hak milik atas tanah dengan alasan suku, ras, etnis, atau alasan lain karena semua WNI berhak untuk memilik hak milik atas tanah. Pasal 21 UUPA dan lahirnya UUPA  secara  keseluruhan  dilandasi  dengan  semagat  nasionalisme  di  mana  saat  itu  Indonesia baru saja merdeka dari Penjajahan Kolonial Belanda. Reforma agraria merupakan agenda besar Pemerintah pasca merdeka dari Kolonialisme Belanda. Selain untuk mengatur pertanahan sesuai hukum  asli  Indonesia,  juga  untuk  mengembalikan  pengelolaan  tanah  kepada  Negara  dan digunakan sebesar-besarnya untuk kepentingan kemakmuran rakyat.
Permasalahan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975  terkait  hak  milik bagi WNI non Pribumi tersebut sudah pernah digugat di Pengadilan Negeri Yogyakarta dengan petitum gugatan adalah menyatakan bahwa pemberlakuan Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No.  K.898/I/A/1975  adalah  perbuatan  melawan  hukum  penguasa.  Hakim  kemudian  dalam Putusan Nomor 132/Pdt.G/2017/PN.Yyk. memutuskan bahwa menolak gugatan tersebut dengan pertimbangan hukum ( ratio decidendi ) berdasarkan pasal  11  Undang-Undang  No.  12 tahun 2011 tersebut  dengan  jelas  disebutkan  bahwa  Instruksi  bukan  merupakan Peraturan  Perundang- Undangan,  tetapi  berdasarkan  teori  Ketatanegaraan, Instruksi digolongkan sebagai Peraturan Kebijakan  ( Beleidsregel ),  yaitu  peraturan  umum  tentang  pelaksanaan  wewenang  pemerintahan terhadap  Negara    yang    ditetapkan    berdasarkan    kekuasaan    sendiri    oleh  Pemerintah  yang berwenang.
Selain itu, eksistensi Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No. K.898/I/A/1975 diuji secara kasuistik  tersebut  juga  sudah  diuji  materi  ( judicial reviem )  di  Mahkamah  Agung  (MA),  namun permohonan  tersebut  tidak  diterima  sebagaimana  disebutkan  dalam  Putusan  MA  Nomor  13 P/HUM/2015  yang  memutuskan  tidak  dapat  menerima  gugatan  tersebut.  Dasar  pertimbangan hukum  ( ratio  decidendi )  Putusan  Nomor  132/Pdt.G/2017/PN.Yyk.  dan  Putusan  MA  Nomor  13
P/HUM/2015 sama mendasarkan pada substansi bahwa Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY No. K.898/I/A/1975  tidak  termasuk  dalam  Peraturan  Perundang-Undangan  sehingga  tidak  dapat dibenturkan dengan Peraturan Perundang-Undangan apapun, termasuk UUPA sendiri.
Padahal klasifikasi peraturan perundang-undangan selain yang diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011 di atas, terdapat peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1) UU 12/2011 yaitu:
Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan,  Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi  yang
setingkat  yang  dibentuk  dengan  Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas  perintah  Undang- Undang,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi,  Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Pasal 8 ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  atau  dibentuk  berdasarkan  kewenangan  (Pasal  8  ayat  [2]  UU 12/2011).  Pasal  8  ayat  (1)  UU  12/2011  menyebutkan  bahwa  peraturan  yang  dibuat  Gubernur termasuk dalam kualifikasi peraturan perundang-undangan. Selain itu Pasal 73 Undang-Undang Republik Indonesia  Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia (UU HAM)  mengatur bahwa “Hak dan kebebasan yang diatur dalam undang-undang ini hanya dapat dibatasi oleh dan berdasarkan  undang-undang,  semata-mata  untuk  menjamin  pengakuan  dan  penghormatan terhadap hak asasi manusia serta kebebasan dasar orang lain, kesusilaan, ketertiban umum, dan kepentingan bangsa”. Pasal 73 UU HAM tersebut mengatur bahwa pengaturan terkait hak dapat diatur melalui undang-undang.
Selain  itu,  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975  juga  melanggar kewenangan sebagaimana diamanatkan Pasal 16 huruf a UU Pembentukan DIY yang mengatur bahwa Gubernur dan Wakil Gubernur  “Membuat  keputusan  yang  secara  khusus  memberikan keuntungan    kepada    diri    sendiri,    anggota    keluarga,    atau  kroni,  merugikan    kepentingan umum,    dan    meresahkan  sekelompok  masyarakat,    atau    mendiskriminasi  warga  negara  atau golongan masyarakat tertentu”.
Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  No.  K.898/I/A/1975  tersebut  jelas  membatasi kewenangan  Notaris  dan  PPAT  dalam  menjalankan  kewenangan  membuat  akta  di  bidang pertanahan.  Notaris  dan  PPAT  dalam  membuat  sertifikat  tanah  pada  dasarnya  tidak  terikat dengan kualifikasi untuk WNI Pribumi maupun non  pribumi.  Instruksi  Wakil Kepala Daerah DIY  No.  K.898/I/A/1975  jelas  membatasi  kewenangan  sebagaimana  diatur  dalam  Peraturan Perundang-Undangan.
Instruksi yang dibuat di Yogyakarta tanggal 5 Maret 1975 dan ditandatangani oleh Paku Alam  VIII sebagai Wakil Kepala Daerah DIY saat itu pada prinsipnya memperbolehkan WNI non Pribumi untuk membeli tanah di Yogyakarta. Kendati demikian, jika tanah yang dibeli oleh WNI  non  Pribumi  tersebut  adalah  hak  milik,  maka  ketika  tanah  tersebut  dilepaskan  oleh penjualnya, maka WNI non Pribumi yang berposisi sebagai pembeli tersebut harus melepaskan tanahnya menjadi tanah Negara yang dikuasai langsung oleh Pemerintah Daerah DIY. Kemudian WNI  non  Pribumi  tersebut  melakukan  pendaftaran  kepada  Pemerintah  DIY  untuk mendapatkan suatu hak. Frasa “suatu hak” tersebut tidak disebutkan secara jelas, namun jika
melihat  ketentuan  sebelumnya  yang  menyatakan  “sehingga  tanahnya  kembali  menjadi  tanah Negara yang dikuasai langsung  oleh Pemerintah Daerah DIY”,  maka  jelas  hak yang  dimaksud adalah hak-hak atas tanah yang terjadi karena dikuasai oleh Negara.
Artinya suatu hak atas tanah dapat berubah menjadi tanah negara hanya melalui Undang- Undang atau Penetapan Pemerintah tanpa syarat dan ketentuan yang jelas. Selama pembentuk Undang-Undang  (legislatif)  dan  Pemerintah  (eksekutif)  menginginkan  suatu  hak  atas  tanah menjadi tanah negara, maka hal tersebut dapat dilakukan. Pemerintah mempunyai kekuasaan tak terbatas untuk menjadikan suatu hak atas tanah menjadi tanah negara.
Secara  prosedur  perubahan  hak  milik  menjadi  milik  negara  tersebut  dilakukan  melalui penetapan pemerintah yaitu melalui Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY  NO. K.898/I/A/1975. Kemudian  WNI  non  Pribumi  juga  masih  bisa  mendapatkan  dan  mempergunakan  tanah  yang dibeli  baik  sebagai  HGU,  HGB,  maupun  hak  pakai.  Permasalahan  hukumnya  ( legal  problem ) bukan terletak pada prosedur perubahan status tanah menjadi tanah negara atau pada akhirnya tetap mendapatkan hak atau tidak, melainkan pada konteks jual beli tanah atas hak milik yang kemudian berubah menjadi bukan hak milik.
Pasal  20  ayat  (2)  UUPA  menegaskan  bahwa  “hak  milik  dapat  beralih  dan  dialihkan kepada  pihak  lain”.  Artinya  peralihan  dari  hak  milik  dari  WNI  Pribumi  kepada  WNI  non Pribumi  tersebut  menyalahi  Pasal  20  ayat  (2)  UUPA  yang  secara  prinsip  mengamanatkan bahwa hak milik itu dapat dialihkan, bukan kemudian diubah status haknya menjadi hak negara atau  tanah negara.  Ketika  WNI membeli tanah  dengan  status hak  milik, maka  WNI tersebut mendapatkan  tanah  tersebut  sebagai  hak  milik  juga.  Apalagi  dalam  Pasal  21  ayat  (1)  UUPA sudah ditegaskan bahwa WNI satu-satunya yang dapat memiliki hak milik tanpa membedakan apakah itu WNI Pribumi atau WNI non Pribumi.
Selama pembeli adalah WNI, baik Pribumi maupun non Pribumi, maka jual belinya tetap sah dan peralihannya tetap  menjadi hak milik.  Pasal  kunci peralihan hak atas tanah  dari hak milik  ke  tanah  negara  tersebut  ada  pada  Pasal  18  UUPA  yang  mengatur  bahwa  “Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat,  hak-hak  atas  tanah  dapat  dicabut,  dengan  memberi  ganti  kerugian  yang  layak  dan menurut cara yang diatur dengan Undang-undang”. Kendati demikian, jika melihat penjelasan Pasal 18 UUPA tersebut, norma yang dimaksudkan bukan dari hak milik menjadi milik negara karena  pembelinya  adalah  WNI  non  Pribumi,  melainkan  karena  mau  digunakan  untuk kepentingan  umum  yang  domainnya  adalah  ganti  rugi,  bukan  jual  beli.  Penjelasan  Pasal  18 UUPA menjelaskan sebagai berikut “Pasal ini merupakan jaminan bagi rakyat mengenai hak- haknya atas tanah. Pencabutan hak dimungkinkan, tetapi diikat dengan syarat-syarat, misalnya harus disertai pemberian ganti-kerugian yang layak”.
WNI  non  Pribumi  yang  hendak  membeli  hak  milik  menjadi  tidak  terjamin  kepastian hukumnya. WNI non Pribumi tersebut yang seharusnya mendapatkan tanah status hak milik karena  membeli  tanah  yang  berstatus  hak  milik  juga,  akhirnya  hukum  mendiskriminasi mendapatkan  hak  lain  diantara  HGB,  HGU,  dan  Hak  Pakai  karena  hanya  alasan  bukan keturunan  asli  orang  Indonesia.  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975 tersebut  jelas  mendistorsi  kepastian  hukum  bagi  WNI  non  Pribumi  tersebut.  Hal  ini  jelas bertentangan  dengan  sistem  hukum  Indonesia  yang  menganut civil  law  legal  system, dimana kepastian hukum berdasarkan pada ketentuan tertulis dalam peraturan perundang-undangan.
Satjipto Raharjo sebagaimana dikutip oleh Achmad Ali (235) menyatakan bahwa “dalam suatu negara yang menganut sistem hukum tertulis ( civil law system, codification system ), kepastian hukumnya  ( legal  certainty )  dijamin  dengan  dituangkannya  secara  tertulis  aturan-aturan  dan asas-asas hukum”.
Perwujudan kepastian hukum bergantung terhadap  3 (tiga) hal sebagai berikut (Munir Fuady, 2003):
a) Kebutuhan  akan  hukum  yang  semakin  hari  semakin  besar  yang  oleh  hukum  harus selalu dipenuhi
b) Kesadaran  hukum  manusia  dan  masyarakat  yang  semakin  hari  semakin  bertambah tinggi, sehingga hal tersebut pun harus direspon dengan baik oleh hukum
c) Tercapainya tujuan hukum, termasuk kepastian hukum, di samping bergantung pada norma hukum, juga masih bergantung pada faktor penegakan hukum, yang belum tentu semakin lama semakin baik.
Kepastian  hukum  dalam  teori  Lon  Fuller  (1971)  adalah  ketika  suatu  hukum  memuat  8 (delapan) asas sebagai berikut:
a. Sistem hukum terdiri dari peraturan perundang-undangan, bukan berdasar terhadap putusan yang hanya berfokus pada satu masalah dan hanya bersifat insidentil;
b. Hukum tersebut sudah diumumkan ke khalayak umum;
c. Hukum tersebut tidak berlaku surut supaya integritasnya tetap terjaga;
d. Disusun dengan verbal yang dapat dan mudah dimengerti oleh khalayak umum;
e. Tidak saling bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lain;
f. Tidak mengatur hal yang memang tidak mungkin untuk dilakukan;
g. Tidak mudah diubah;
h. Terdapat kesesuaian dengan dinamika yang terjadi di masyarakat.
Pengaturan terkait  tidak bolehnya WNI non Pribumi untuk memiliki hak atas tanah di DIY  berdasarkan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  tersebut  jelas bertentangan  dengan    banyak  peraturan  perundang-undangan,  yaitu  UUPA,  UU
Kewarganegaraan,  UUJN,  UU  Keistimewaan  DIY.  Pertentangan  tersebut  menyebabkan Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  tersebut  tidak  memenuhi  teori Kepastian  hukum  dalam  teori  Lon  Fuller  (1971)  yang  mensyaratkan  suatu  hukum  memuat  8 (delapan)  asas  untuk  disebut  sudah  memenuhi  asas  kepastian  hukum,  salah  satunya  adalah “Tidak saling bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lain”.
Teori keadilan yang dianggap sebagai teori revolusioner adalah teori yang dicetuskan oleh John Rawls, terutama dalam bukunya yang berjudul A Theory of Justice yang mengatakan prinsip- prinsip keadilan sebagai berikut (John Rawls, 1971):
First Principle: Each  person is to have  an equal  right to the most extensive total system  of equal basic liberties compatible with a similar system of liberty for all. Second Principle: Social and economic inequalities are to be arranged so that they are both: (a) to the greatest benefit of the least advantaged, consistent with the just savings principle, and (b) attached to offices and positions open to all under conditions of fair equality of opportunity.
Berdasarkan teori keadilan revolusioner dari John Rawl tersebut, setidaknya terdapat 3 (tiga) prinsip dari keadilan, yakni sebagai berikut:
a. Adanya kebebasan yang luas;
b. Adanya perbedaan;
c. Adanya persamaan kesempatan yang adil.
Persamaan kedudukan  di hadapan hukum ( equality before the law ) merupakan asas dalam hukum di Indonesia. Persamaan di hadapan hukum juga menjadi salah satu Hak Asasi Manusia sebagaimana diakui dalam Pasal 7 Deklarasi Universal yang menyatakan bahwa “Semua orang sama  di  depan  hukum  dan  berhak  atas  perlindungan  hukum  yang  sama  tanpa  diskriminasi. Semua  berhak  atas  perlindungan  yang  sama  terhadap  setiap  bentuk  diskriminasi  yang bertentangan  dengan  Deklarasi  ini,  dan  terhadap  segala  hasutan  yang  mengarah  pada diskriminasi” (Adnan Buyung Nasution dan A Patra M. Zen [ed], 2006).
Artinya  ketika  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  mendikotomi antara WNI non Pribumi dan WNI Pribumi, ada upaya diskriminasi yang menyebabkan tidak terciptanya keadilan. Kondisi ini jelas tidak memenuhi prinsip keadilan sebagaimana diuraikan oleh  John  Rawls  (1971)  dalam  bukunya  “ A  Theory  of  Justice ”  yang  meletakkan  prinsip-prinsip keadilan  pada  3  (tiga)  hal  yang  salah  satunya  adalah  “ positions open  to  all under  conditions  of fair equality  of  opportunity” atau  adanya  persamaan  perlakuan  dalam  setiap  kesempatan.  Artinya Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  tidak  memenuhi  rasa  dan  prinsip keadilan.  Apalagi  UU  Kewarganegaraan  di  Indonesia  hanya  mengenal  istilah  WNI  dan  tidak ada dikotomi atau kualifikasi WNI Pribumi maupun non Pribumi.
Pengaturan  ketentuan  kewarganegaraan  selanjutnya  diatur  secara  khusus  dalam  UU Kewarganegaraan yang dalam Pasal 1 angka 1 UU Kewarganegaraan menentukan bahwa “Warga Negara  adalah  warga  suatu  negara  yang  ditetapkan  berdasarkan  peraturan  perundang- undangan”. Semua subjek hukum mempunyai kesempatan yang sama untuk menjadi WNI, baik karena keturunan maupun karena cara lain, selama memenuhi ketentuan peraturan perundang- undangan. Pengertian WNI secara lebih rinci diatur dalam Pasal 4 UU Kewarganegaraan.
Salah  satu  cara  yang  bisa  digunakan  untuk  mendapatkan  kewarganegaraan  Indonesia adalah  dengan  cara  pewarganegaraan.  Hal  ini  sebagaimana  dipertegas  dalam  Pasal  8  UU Kewarganegaraan yang mementukan bahwa “Kewarganegaraan Republik Indonesia dapat juga diperoleh melalui pewarganegaraan”. Tata cara memperoleh kewarganegaraan Indonesia diatur dalam Pasal 9 UU Kewarganegaraan. Sebaliknya seseorang yang sudah sah menjadi WNI, dapat juga kehilangan status kewarganegaraannya jika melakukan hal-hal yang diatur dalam Pasal 23 UU Kewarganegaraan.

## 3. KESIMP`ULAN
Berdasarkan uraian sebelumnya, maka dapat disimpulkan bahwa:
a. Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 membatasi kewenangan Notaris dan PPAT dalam membuat akta tanah WNI non Pribumi. Notaris dan PPAT sudah diberikan kewenangan untuk membuat  akta  pertanahan  untuk  semua  WNI  secara  merata  tanpa  melihat  WNI  non  Pribumi  atau Pribumi. Namun Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY NO. K.898/I/A/1975 malah memberikan batasan atas kewenangan tersebut.
b. Akibat  hukum  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO.  K.898/I/A/1975  bagi  Notaris  dan  PPAT dihubungkan dengan teori keadilan dan kepastian hukum adalah bahwa Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY  NO.  K.898/I/A/1975  tidak  menjamin  kepastian  hukum  karena  tidak  memenuhi  teori  Kepastian hukum dalam teori Lon Fuller (1971) yang mensyaratkan suatu hukum memuat 8 (delapan) asas untuk disebut  sudah  memenuhi  asas  kepastian  hukum,  salah  satunya  adalah  “Tidak  saling  bertentangan dengan  peraturan  perundang-undangan  lain”.  Selain  itu,  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  NO. K.898/I/A/1975  juga  tidak  mewujudkan  rasa  keadilan  tidak  memenuhi  prinsip  keadilan  sebagaimana diuraikan  oleh  John  Rawls  (1971)  salah  satunya  adalah  adanya  persamaan  perlakuan  dalam  setiap kesempatan.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul Kadir (2004), Metode Penelitian Hukum , Jakarta : Rineka Cipta Achmad Ali (2017), Menguak Teori Hukum dan Teori Peradilan: Legal Theory dan Judicialprudence , Jakarta : Kencana
Adnan  Buyung  Nasution,  (2006), Instrumen  Internasional  Pokok  Hak Asasi  Manusia, Jakarta:  Yayasan Obor Indonesia Widiada Gunakaya (2017), Hukum Hak Asasi Manusia, Yogyakarta : Andi Bagir Manan (1996), Kedaulatan Rakyat, Hak Asasi Manusia, Negara Hukum, Jakarta : Gaya Media Bambang Sunggono (2015), Metodologi Penelitian Hukum, Jakarta : Rajawali Pers Bur Rasuanto (2005), Keadilan Sosial, Jakarta: GPU Darda Syahriza, (2011), Kasus-kasus Hukum Perdata di Indonesia , Yogyakarta : Grhatama Gianto, (2019), Pendidikan Filsafat Pancasila dan Kewarganegaraan , Ponorogo: UII Gunawan Wiradi dan S.M.P Tjondronegoro , (2008), Seri Reforma Agraria : Dua Abad Penguasaan Tanah : Pola Penguasaan Tanah Pertanian Di Jawa Dari Masa Ke Masa , Jakarta: Yayasan Obor Indonesia Herri Swantoro, (2017), Harmonisasi Keadilan dan Kepastian dalam Peninjauan Kembali , Jakarta: Kencana I Made Arya Utama, (2007), Sistem Hukum Perizinan Berwawasan Lingkungan , Bandung: Pustaka Sutra Ikatan Notaris Indonesia, (2008), Jati Diri Notaris Dulu, Sekarang, dan Di Masa Depan , Jakarta : Gramedia Pustaka
Ismantoro Dwi Yuwono, (2013), Memahami Berbagai Etika Profesi dan Pekerjaan , Yogyakarta : Medpress Julius Sembiring, (2016), Pengertian, Pengaturan, dan Permasalahan Tanah Negara , Jakarta: Prenadamedia Group
Johan,  Teuku  Saiful  Bahri,  (2015), Politik  Negara  atas  Pluralitas  Hukum  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah , Yogyakarta: Deepublish John Rawl (1971), A Theory of Justice, Cambridge, MA: Harvard University Press Kees Bertens (2000), Pengantar Etika Bisnis, Yogyakarta: Kanisius Laurensius Arliman S (2015), Notaris dan Penegakan Hukum oleh Hakim, Yogyakarta: Deepublish Lon L. Fuller (1971), The Morality of Law, New Haven: Yale University Press Maria SW Sumardjono, (2001), Kebijakan Pertanahan antara Regulasi dan Impelemtasi , Jakarta: Kompas Media Nusantara
Munir Fuady, (1997), Hukum Bisnis dalam Teori dan Praktek , Jakarta: Citra Aditya Bakti
____________, (2003), Aliran Hukum Kritis, Paradigma Ketidakberdayaan Hukum , Jakarta: Citra Aditya Bakti Mukti Fajar dan Yulianto Achmad (2010), Dualisme Penelitian Hukum Normatif dan Empiris, Yogyakarta : Pustaka Pelajar
Nasution,  Adnan Buyung  dan A Patra M. Zen [ed],  (2006), Instrumen Internasional Pokok Hak Asasi Manusia, Jakarta: YOI, YLBHI, dan KKAA Nindyo Pramono et.all (2017), Hukum Kepailitan dan Keadilan Pancasila, Yogyakarta : ANDI Pronoto Iskandar, (2012), Hukum HAM Internasional, Cianjur: IMR Press Peter Mahmud Marzuki (2007) , Penelitian Hukum , Malang : Kencana Ramlan Surbakti, (1992) Memahami Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia Widiasarana Indonesia Sri  Hajati,  Ellyne  Dwi  Poespasari,  Oemar  Moechthar  (2017), Buku  Ajar  Pengantar  Hukum  Indonesia , Surabaya: Airlangga University Press
Sri Hajati, (2017), Buku Ajar Politik Hukum Pertanahan , Surabaya: Airlangga University Press Urip Santoso, (2017), Hak atas Tanah, Hak Pengelolaan, dan hak Milik atas Satuan Rumah Susun , Jakarta: Kencana
____________, (2017), Hukum Agraria: Kajian Komprehensif , Jakarta: Kencana
____________, (2015), Perolehan Hak atas Tanah , Jakarta: Kencana Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPer).
Undang-Undang  Nomor  3  Tahun  1950  tentang  Pembentukan  Daerah  Istimewa  Yogyakarta sebagaimana  diubah  terakhir  dengan  Undang-Undang  9  Tahun  1955  tentang  Perubahan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria

## Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 Tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah. Putusan Mahkamah Agung (MA) Nomor 13 P/HUM/2015 Putusan Pengadilan Negeri Yogyakarta Nomor 132/Pdt.G/2017/PN Yyk Safitri, Firdausi (2016 ), Tinjauan Yuridis tentang Hak Kepemilikan atas Tanah bagi Masyarakat Tionghoa di Daerah Istimewa Yogyakarta , Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga, Yogyakarta Firman,  (2018), Pembatasan Kepemilikan Hak Atas Tanah Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Kepada WNI Nonpribumi , Universitas Hasanuddin, Makassar
Suroso, (2018), Implikasi Akta Jual Beli Tanah yang tidak menyebutkan keturunan Tionghoa dalam Komparisi , Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta