Syntax Literate: Jurnal Ilmiah Indonesia p–ISSN: 2541-0849 e-ISSN: 2548-1398
Vol. 6, No. 1, Januari 2021 KONSISTENSI DAN

## EFEKTIFITAS PELAKSANAAN
FUNGSI

## PENGAWASAN  DPRD  KABUPATEN  HALMAHERA  UTARA  TERHADAP APBD TAHUN 2019

## Tri Arso dan Gunawan Hi Abas
Prodi Hukum Universitas Hein Namotemo Email: triarsopaulus@gmail.com dan gunawanabas86@gmail.com

## Abstract
The consistency of DPRD in carrying out its supervisory function will determine the  effectiveness  of  regional  government  administration  in  achieving  good  and clean governance (good governance and clean government). APBD is an annual budget  that summarizes all regional government  programs and policies as well as  a  measurable  variable  to  determine  the  performance  achievements  of  the Regional  Government  in  organizing  its  government  each  year.  The  consistency and effectiveness of the DPRD's oversight function are needed in determining the control  process  for  the  implementation  and  achievement  of  APBD  absorption. This  study  aims  to:  (1)  identify  and  describe  the  consistency  of  the implementation  of  supervision  according  to  the  procedures  and  stages  in  the APBD  preparation,  implementation  and  reporting  phases  in  the  current  budget year, (2) analyze the effectiveness of the qualitative performance of the DPRD's oversight function and a description of the factors that influence it. Qualitatively, this  research  uses  the  legal  analysis  method  with  the  socio-legal  research approach, which is an approach to present the relationship between the contexts in  which  the  law  is  located  and  the  extent  to  which  the  law  is  consistently implemented which affects the dynamics and effectiveness of the performance of the  community.  The  results  of  the  legal  review  on  the  implementation  of  the supervisory function The DPRD against the APBD in North Halmahera Regency in 2019 has been legally applied following the underlying laws and regulations. However,  in  practice  (de  facto),  there  are  still  many  gaps  that  cause  the ineffective implementation of the supervisory function. Several  issues that affect the effectiveness of the implementation of the oversight function of the DPRD in North Halmahera Regency are related to the competence of DPRD members, the unclear supervision  system, differences in preferences and recommendations as outputs of  supervision  that are not  accompanied by enforcement  and sanctions. It is suggested that there should be a standard guideline and supervision system as a reference for the implementation of the DPRD's supervisory function.

## Keywords : Supervision, DPRD, APBD, North Halmahera

## Abstrak
Konsistensi  DPRD  dalam  menjalankan  fungsi  pengawasan  akan  menentukan efektivitas penyelenggaraan pemerintah daerah mencapai  tata kelola pemerintah yang  baik  dan  bersih  ( good  governance dan clean  government ).  APBD  adalah
anggaran  tahunan  yang  merangkum  seluruh  program  dan  kebijakan  pemerintah daerah  sekaligus  merupakan  variabel  yang  terukur  untuk  mengetahui  capaian kinerja Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan pemerintahannya pada tiap tahun.  Konsistensi  dan  efektivitas  fungsi  pengawasan  DPRD  sangat  dibutuhkan dalam  menentukan  proses  pengendalian  terhadap  pelaksanaan  dan  capaian serapan  APBD.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk:  (1)    mengidentifikasi  dan mendeskripsikan  konsistensi  pelaksanaan  pengawasan  sesuai  prosedur  dan tahapan  pada  fase  penyusunan,  implementasi  dan  pelaporan  APBD  pada  satu tahun anggaran berjalan, (2) menganalisis efektivitas capaian pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD secara kualitatif beserta deskripsi faktor yang mempengaruhinya.  Secara  kualitatif  penelitian  ini  menggunakan  metode  telaah hukum  dengan  pendekatan socio  legal  research ,    yaitu    pendekatan    untuk mempresentasikan    keterkaitan    antar    konteks  di  mana  hukum  itu  berada  dan sejauh  mana  hukum  itu  secara  konsisten  dijalankan  yang  berpengaruh  terhadap dinamika  dan  capaian  efektivitas  kinerja  komunitasnya.  Hasil  telaah  hukum terhadap  pelaksanaan  fungsi  pengawasan  DPRD  terhadap  APBD  di  Kabupaten Halmahera  Utara  tahun  2019  secara  yuridis  sudah  diterapkan    sesuai  dengan peraturan  perundang-undangan  yang  mendasarinya.  Namun  dalam  praktiknya ( de  facto )  masih  banyak  ketimpangan  yang  menyebabkan  tidak  efektifnya pelaksanaan fungsi pengawasan tersebut. Beberapa persoalan yang
mempengaruhi  efektivitas  pelaksanaan  fungsi  Pengawasan  DPRD  Kabupaten Halmahera  Utara  adalah    terkait  dengan  kompetensi  anggota  DPRD, ketidakjelasan  sistem  pengawasan,  perbedaan  preferensi  dan  rekomendasi sebagai  output  pengawasan  yang  tidak  disertai  penegakan  dan  sanksi. Disarankan  perlu  adanya    pedoman  dan  sistem  pengawasan  yang  baku  sebagai acuan pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD.
Kata kunci: Pengawasan, DPRD, APBD, Halmahera Utara

## Coresponden Author
Email: triarsopaulus@gmail.com Artikel dengan akses terbuka dibawah lisensi

## Pendahuluan
Sebagai  unsur Penyelenggara Pemerintahan Daerah (Pasal  1 angka 4 UU No. 23 tahun    2014),  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)    bersama  Pemerintah Kabupaten berkewajiban terhadap pencapaian pemerintahan yang baik dan bersih ( good governance dan clean  government ).  Peran  aktif  DPRD  dalam  melakukan  fungsi pengawasan  secara  intensif  pada  setiap  tahapan  fase  APBD  sangat  berpengaruh  pada capaian kinerja Pemerintah Daerah. (Tri Arso, 2017)
Pengawasan ( controlling ) adalah salah satu  unsur fungsi  manajemen yang dalam skopa  Hukum  Administrasi  Negara  diartikan  sebagai  suatu  proses  yang membandingkan      apa  yang  dijalankan  atau  diselenggarakan  sesuai  dengan  apa  yang sudah  direncanakan,  dikehendaki,  diperintahkan  dan  ditetapkan.  Pengawasan  juga merupakan tindakan evaluatif yang  mencegah terjadinya penyimpangan-penyimpangan
dan  menjamin  program    yang  dilakukan  sesuai  dengan  rencana  yang  sudah  ditetapkan sebelumnya. (Siagian,  1978)  Konsep  pemahaman  ini  terimplementasi  pada    Peraturan Menteri  Dalam  Negeri  No.1  tahun  2010  Pasal  1  angka  1  yang  menyebutkan  bahwa “Pengawasan  Penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah  adalah  proses  kegiatan  yang ditujukan  untuk  menjamin  agar  Pemerintah  Daerah  berjalan  secara  efisien  dan   efektif sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pengawasan DPRD tidak sama dengan pengawasan seperti umumnya pada sebuah organisasi, oleh karena pengawasan DPRD tidak hanya sebatas pada aspek manajemen saja  melainkan  juga  aspek  politik  yang  secara  normatif  diatur  dalam  peraturan perundang-undangan  yang  mendasarinya  (UU  No.17  tahun  2014).  Sedangkan  dalam UU No. 23 tahun 2014, DPRD mempunyai posisi yang sangat strategis dan menentukan keberhasilan dan kegagalan pembangunan daerah. (Abidin, 2018)   Fungsi  pengawasan DPRD  memiliki  arti  penting  bagi  penyelenggaraan  pemerintahan    daerah  sebagai tindakan  pengendalian,  evaluasi  dan  umpan  balik  yang  menjadi  suatu  mekanisme peringatan  dini  ( early  warning  system )  sehingga  suatu  kebijakan  atau  program pemerintahan  dapat  berjalan  sesuai  pada  jalur  dan  tujuan  yang  telah  ditetapkan. (Kartiwa,  2006)    Di  sisi  lain,  fungsi  pengawasan  DPRD  adalah  bentuk  pengawasan politik  yang  bersifat  strategis  dan  bukan      administratif,      yang      dilakukan      secara sistematis   dan   berkelanjutan   terkait   dengan pencapaian tujuan pembangunan dan program  pemerintahan  daerah  sebagai  capaian  kinerja  Pemerintah  Daerah.  (Erawan, Putra  Ketut  I,  2004) Melalui  Pengawasan  DPRD  diharapkan  terbangun  format  dan sistem pertanggungjawaban kepada rakyat daerah. Dengan demikian fungsi DPRD tidak hanya terkait dengan capaian kinerja Pemerintah Daerah saja tetapi juga terkait dengan pertanggungjawaban  DPRD  dalam  menjalankan  mandat  yang  diberikan  oleh konstituennya.
Pelaksanaan  pengawasan  DPRD  terhadap  Anggaran  Pendapatan  Belanja  Daerah (APBD)  bukanlah  pemeriksaan  yang  bertujuan  menghukum  Pemerintah  Daerah  tetapi lebih  mengarah  pada  pengawasan  untuk  menjamin  pencapaian  sasaran  yang  telah ditetapkan  oleh  APBD.  (Nurcholis,  2007)  Pelaksanaan  fungsi  pengawasan  anggota DPRD dimaksudkan untuk  mengawasi  pengalokasian APBD, pelaksanaan APBD  dan Laporan    Keterangan  Pertanggung  Jawaban  (LKPJ)  Kepala  Daerah  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Menurut  Pasal  309  UU  No.23  tahun  2014 APBD adalah dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa 1 (satu) tahun anggaran berjalan sesuai dengan undang-undang mengenai  keuangan negara. APBD dalam suatu daerah merupakan suatu dasar untuk melakukan pembangunan daerah, baik secara fisik maupun peningkatan kapasitas non fisik.
Kepala  Daerah  sebagai  pemegang  kekuasaan  Pengelolaan  Keuangan  Daerah  dan mewakili  Pemerintah  Daerah  (Pasal  4  ayat  (1)  PP  No.  12  tahun  2019)  wajib mengajukan  rancangan  Perda  tentang  APBD  disertai  penjelasan  dan  dokumen- dokumen pendukungnya kepada DPRD. Rancangan Perda tersebut dibahas oleh Kepala Daerah bersama DPRD dengan berpedoman pada Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD), Kebijakan Umum Anggaran (KUA), dan Prioritas Plafon Anggaran Sementara
(PPAS)  untuk  mendapat    persetujuan    bersama.    Setelah    terjadi    Nota    Kesepakatan Bersama    antara  Kepala  Daerah  dan  pimpinan  DPRD  alur  prosedur  berikutnya  adalah penyusunan  Pedoman  Rencana  Kerja    dan  Anggaran  Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah (RKA-SKPD)  yang  kemudian  akan  dibahas  dan  diverifikasi  oleh  Tim  Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) yang dipimpin  oleh Sekretaris Daerah  yang menghasilkan RAPBD  yang  kemudian  ditetapkan  menjadi  Peraturan  Daerah  tentang  APBD  setelah dievaluasi oleh Gubernur.

## Gambar 1 Alur Penyusunan dan Penetapan APBD
Sumber : PP No. 58 Tahun 2005 dan PP No. 12 Tahun 2019
Pentingnya  pengawasan  DPRD  terhadap  APBD  adalah  guna  memastikan  :  1) alokasi  anggaran sesuai  prioritas daerah dan diajukan untuk  kesejahteraan masyarakat; 2)  menjaga  agar  penganggaran  APBD  ekonomis,  efisien  dan  efektif;  3)  agar pelaksanaan  APBD  terkelola  secara  transparan  dan  akuntabel  terhindar  dari penyimpangan dan kebocoran.
Konsistensi  dan  efektivitas  pelaksanaan  fungsi  DPRD  pada  setiap  fase  tersebut menjadi  tolok  ukur  sejauh  mana  peran  DPRD  berkontribusi  dalam  keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah di Kabupaten Halmahera utara.

## Gambar 2 Alur Pelaksanaan Pengawasan DPRD
Sumber : UU No. 23 Tahun 2014 dan UU No. 17 Tahun 2014
Kewenangan  DPRD  melalui  fungsi  pengawasannya  mempunyai  kewenangan yang  kuat  dalam  melakukan  pengendalian  terhadap  APBD  dalam  setiap fasenya.  Oleh karena  dalam  menjalankan  fungsi  pengawasannya,  DPRD  bisa  menggunakan  ketiga haknya (interpelasi, angket dan menyatakan pendapat) bila dibutuhkan untuk melakukan pengawasan  dan  pengendalian  yang  lebih  mendalam.  (Abari,  2011)  Namun  demikian dalam  praktiknya  tidak  jarang  para  anggota  DPRD  memanfaatkan  hak  interpelasi  dan hak  angket  bukan  hanya  digunakan  untuk  mempertanyakan  penyimpangan  tetapi  juga untuk  menekan  pihak  eksekutif  dan  melakukan  komitmen-komitmen  politik  yang mengarah pada kepentingan pribadi atau kelompok. (Ichwanuddin & Haris, 2014).
Fungsi  pengawasan  DPRD  semestinya  diarahkan  untuk  mengendalikan  dan mengkontrol  tindakan  pemerintah  agar  tetap  berjalan  dengan  semestinya  dan berorientasi  pada  kepentingan  dan  kesejahteraan  masyarakat.  Kontestasi  kepentingan dan  konstelasi  politik  anggaran  dalam  penentuan  prioritas  program  dan  penentuan alokasi  angggaran  sangat  rentan  terjadi  inkonsistensi  prosedur.  Efektifitas  fungsi
pengawasan  DPRD  terhadap  APBD  harusnya  dijalankan  dengan  berorientasi  pada kepentinn dan kesejahteraan rakyat.
Berdasarkan  fenomena  pergesesran  peran  dan  fungsi  DPRD,  maka  fokus  dan rumusan  masalah  dalam  peneliian  ini  adalah  melakukan  kajian  tentang  :  1)  sejauh manakah  konsistensi  dan  kepatuhan  prosedural  DPRD  Kabupaten  Halmahera  Utara dalam menjalankan fungsi pengawasan terhadapp APBD pada setiap fase tahapannya?; 2)  sejauh  manakah  efektifitas  dan  korelasi  fungsi  pengawasan  DPRD  Kabupaten Halmahera Utara dengan kesesuaian dan capaian serapan APBD tahun 2019?

## Metode Penelitian
Sehubungan  dengan  tie  penelitian  yang  digunakan  adalah socio  legal  research (Soetandyo Wignjosoebroto, 2002) , maka pendekatan yang dilakukan adalah : pertama, melakukan  studi  dan  analisis  implementasi  perundang-undangan  dan  kebijakan  secara kritikal  dan  dijelaskan  makna  serta  implikasinya  terhadap  subyek  hukum. Kedua, penelitian berupa studi-sudi empiris untuk menemukan teori mengenai proses terjadinya dan  bekerjanya  hukum  dalam  tata  kelola  pemerintahan  yang  terkait  dengan  fokus persoalan  tentang  pelaksanaan  fungsi  pengawasan  DPRD  Kabupaten  Halmahera  Utara terhadap APBD tahun 2019.

## Hasil dan Pembahasan
1. Konsistensi Prosedural Pengawasan DPRD Kabupaten Halmahera Utara terhadap APBD 2019
Dalam  konteks  Pemerintahan  Daerah  ,  DPRD  bersama  Kepala  Daerah berkewajiban menjalankan untuk menentukan arah pemerintahan dan pengembangan daerah  sesuai  fungsinya  masing-masing.  Mekanisme  dan  penetapan  jumlah  anggota DPRD  di  masing-masing  aras  pemerintahan  ditetapkan  dalam  undang-undang Pemilu  (DPRD  Nomor,  8  AD).  Sebagai  daerah  otonom,  pada  periode  tahun  2014- 2019 di Kabupaten Halmahera Utara terdapat 25 anggota DPRD yang berasal dari 12 Partai  Politik  peroleh  kursi  dalam  Pemilu  Legislatif  tahun  2014.  Komposisi  ini berpengaruh  terhadap  konfigurasi  politik  dalam  pembagian  kekuasaan,  dinamika pengambilan  keputusan  dan  daya  tawar  ( bargaining  position )  karena  tidak  adanya Partai Politik yang dominan.
Tabel 1 Struktur dan Komposisi Anggota DPRD Halut 2014-2019 No. Partai Politik Jenis Kelamin Jumlah Laki-Laki Perempuan 1 Partai Demokrat 3 1 4 2 Gerindra 2 1 3 3 Hanura 2 1 3 4 PKPI 2 1 3 5 Golkar 3 - 3 6 PDIP 1 1 2 7 Nasdem 2 - 2
No. Partai Politik Jenis Kelamin Jumlah Laki-Laki Perempuan 8 PKS 1 - 1 9 PAN 1 - 1 10  PKB 1 - 1 11  PPP 1 - 1 12  PBB 1 - 1 JUMLAH 20 5 25
Pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Kabupaten Halmahera Utara pada fase penyusunan  APBD  dilakukan  secara  intensif  sejak  forum  Musyawarah  Rencana Pembangunan  (Musrenbang)  tingkat  kecamatan  terutama  di  daerah  pilihan  masing- masing. Pengawasan tersebut selain sebagai upaya sinkronasi juga merupakan upaya menampung  aspirasi konstituennya untuk dapat terprogramkam dan teralokasikan di APBD.
Intensifikasi  pengawasan  berlanjut  pada  saat  Musrenbang  tingkat  Daerah (Murenbangda)  untuk  penyusunan  Rencana  Kerja    Perangkat  Daerah  (RKPD) sebagai  perpaduan  kepentingan  dan  kebutuhan  serta  arah  pengembangan  daerah yang menjadi dasar penyusunan APBD dalam tahun berjalan. RKPD bertujuan untuk mencapai    kesepakatan  dan  komitmen  dalam  menentukan  arah  dan  strategi pembangunan  yang  berpijak  pada  perpaduan    aspirasi  dan  kebutuhan  masyarakat dengan  rencana  kerja  Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah  (SKPD  yang  kemudian berubah  nama menjadi  Organisasi  Perangkat  Daerah (OPD) berdasarkan PP No. 18 tahun 2016 tentang Perangkat Daerah). Dalam tahapan RKPD ini pelaksanaan fungsi pengawasan  DPRD  lebih  terarah  pada  sinergitas  dan  konsistensi  program  yang teralokasikan  dalam  proses  penyusunan  APBD  yang  selanjutnya  menjadi  dasar penyusunan  Kebijakan  Umum  Anggaran  (KUA)  dan    Prioritas  Plafon  Anggaran Sementara (PPAS). Secara formal prosedural rancangan KUA-PPAS dibahas DPRD bersama  Tim  Anggaran  Pemerintah  Daerah  (TAPD)  yang  dipimpin  oleh  Sekretaris Daerah  Kabupaten  Halmahera  Utara  dan  selanjutnya  hasil  pembahasan  tertuang dalam nota kesepakatan yang ditandatangani oleh Bupati dan Pimpinan DPRD dalam Rapat  Paripurna. KUA dan PPAS  yang sudah disepakati menjadi  dasar penyusunan dokumen  Rencana  Kerja  Anggaran  (RKA)  tentang  program  dan  plafon  anggaran yang  akan  dilaksanakan  oleh  SKPD  sebagai  unit  kerja  pelaksana  pemerintahan (Republik  Indonesia, 2005).  Dokumen RKA menjadi  dasar RAPBD  dan ditetapkan menjadi  APBD  setelah  melalui  pembahasan  Rapat  Paripurna  DPRD  dengan  pihak eksekutif.
Pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Halmahera Utara pada fase penyusunan mencakup  proses  pembahasan  sampai  penetapan  bersifat  preventif  yang  bertujuan mencegah agar Pemerintah Kabupaten :
(1) Tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
(2) Tidak  melakukan  penyimpangan  dan  inefisiensi  anggaran  dalam  penetapan program pemerintahan.
(3) Tidak melakukan miss orientation kepentingan dan tetap “melakukan sinkronasi program pemerintahan dengan memperhatikan dan beorientasi pada  aspirasi dan kepentingan masayarakat (preferensi publik).
Sedangkan  pada  fase  implementasi,  pengawasan  DPRD  bersifat  represif (detektif),  yaitu  melihat  dan  membandingkan  pelaksanaan  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  dengan  hal    seharusnya  terjadi.  Fase  implementasi  APBD meliputi  pasca  penetapan  sampai  pertanggungjawaban  Laporan  Keterangan Pertanggungjawaban  (LKPJ)  Kepala  Daerah.  Pengawasan  represif  berupa penangguhan  atau  pembatalan  terhadap  kebijakan  (pelaksanaan  program)  daerah yang dinilai bertentangan dengan norma ideal masyarakat, kepentingan publik dan peraturan perundang-undangan yang melandasinya. Pengawasan dilakukan melalui post  audit dengan  pemeriksaan  terhadap  pelaksanaan  di  tempat  (kunjungan lapangan),  rapat  dengar  pendapat,  meminta  laporan  pelaksanaan  dan  sebagainya. (Hadjon & Djatmayati, 2002)
Ruang  lingkup  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  DPRD  mencakup  seluruh SKPD  dan  program-program  atau  kebijakan  yang  dibiayai  oleh  APBD.  Hal  ini dimaksudkan  untuk  menjamin  agar  pengumpulan  pendapatan  dan  pembelanjaan pengeluaran  daerah  sesuai  dengan  rencana,  aturan-aturan  dan  tujuan  yang ditetapkan.  (Estiningsih,  2005)  Pelaksanaan  fungsi  pengawasan  DPRD  terkait LKPJ  Kepala  Daerah  tidak  lagi  dalam  konteks  menerima  atau  menolak  serta berimplikasi pada sanksi pemberhentian Kepala Daerah sesuai kaidah hukum dalam UU  No.  22  tahun  1999  yang  digantikan  oleh  UU  No.  32  tahun  2004  dan diperbaharui oleh UU 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Berdasarkan PP No  13  Tahun  2019  tentang  Laporan  dan  Evaluasi  Penyelenggaraan  Pemerintah Daerah  terkait  LKPJ  kewenanagan  DPRD  hanya  sebatas  penyampaian rekomendasi dari hasil pembahasan.
2. Efektifitas  Pelaksanaan  Fungsi  Pengawasan  DPRD  Kabupaten  Halmahera Utara terhadap APBD 2019
Intensitas  pelaksanaan  fungsi  pengawasan  melalui  Badan  Anggaran  sebagai Alat Kelengkapan DPRD Kabupaten Halmahera utara lebih  berfokus pada:
(1) Kesesuaian perubahan RAPBD dengan evaluasi Gubernur;
(2) Konsistensi pelaksanaan tindak lanjut evaluasi RAPBD dan penetapan menjadi Perda APBD;
(3) Rasionalisasi perubahan atas penambahan dan pengurangan plafon anggaran;
(4) Reposisi pengalihan dan/atau pengurangan atau penambahan plafon anggaran yang bersumber dari Dana Bagi Hasil, DAK dan DAU.
Persoalan  kompleksitas  dan  luasnya  cakupan  bidang  yang  menjadi  obyek pengawasan  tidak  sebanding  dengan background keilmuan  dari  para  anggota DPRD.  Hal  ini  sering  menyebabkan  kesulitan  dalam  memahami  dan
mengendalikan  kebijakan  dan  penetapan  program  serta  dinamika  perubahan anggaran  yang  terjadi.  Hal  ini  berdampak  pelaksanaan  fungsi  pengawasan cenderung tertumpu pada hal yang diminati dan tidak bisa menggali persoalan yang lebih mendalam karena kurangnya kemampuan berargumentasi  dan merasionalkan program dan plafon anggaran yang diajukan oleh Kepala Daerah dan OPD. Di sisi lain,  sebagai  pejabat  struktural  yang  lebih  lama  berkecimpung  dan  mempunyai banyak  pengalaman  dalam  urusan  pemerintahan  daerah  pimpinan  OPD  lebih memiliki managerial  skill .  Kapabilitas  anggota  DPRD  sangat  berpengaruh  pada pelaksanaan fungsi pengawasan dan negosiasi penetapan program.
Dari  penelusuran  beberapa  dokumen  di  Sekretariat  DPRD  Kabupaten Halmahera  Utara  teridentifikasi  proporsi  bangunan  APBD  Kabupaten  Halmahera Utara  secara  garis  besar  berasal  dari  beberapa  komponen  di  antaranya  :  1)  Hasil Musrenbang  (yang  terakumulasi  dalam  Renja  OPD);  2)  Diskresi  Bupati  terkait dengan  penjabaran  visi  dan  misinya;  3)  Hasil  Reses  Anggota  DPRD.  Dalam penyusunan  APBD,  eksekutif  lebih  dominan  perannya  dan  reposisi  kelembagaan DPRD  sejak  diberlakukannya  UU  No.  32  tahun  2004  berkonsekuensi  pada melemahnya  daya  tawar  ( bargaining  position )  DPRD.  Hal  ini  juga  menyebabkan fungsi  pengawasan  dalam  hal  pengendalian  kesenjangan  anggaran  ( budgetary slack )  melemah.  Kesenjangan  anggaran  berhubungan  dengan  kecenderungan perilaku  untuk  tidak  mengoptimalkan  sumber  daya  yang  tersedia  dan kecenderungan untuk tidak melakukan efisiensi, karena dalam beberapa komponen APBD  masih  terjadi  kecenderungan  meninggikan  biaya  atau  menurunkan pendapatan  dari  yang  seharusnya.  Kesenjangan  anggaran  merupakan  perbedaan antara  jumlah  anggaran  dengan  estimasi  terbaik  yang  secara  jujur  dapat diprediksinya.  (Sijabat,  2004)  Melemahnya  posisi  tawar  DPRD  dan  dominasi eksekutif mempersempit  ruang dan intensitas fungsi  pengawasan DPRD, sehingga dimungkinkan  kondusifnya  tindakan mark  up plafon  anggaran.  Hasil  penelitian Sujana  menunjukkan  bahwa  peran  atau  partisipasi  yang  tinggi  dalam  proses anggaran dapat mengurangi terjadinya senjangan anggaran. (Sujana, 2010).
APBD  disusun  dengan  skala  prioritas  karana  tidak  berimbangnya  kebutuhan dengan  ketersediaan  alokasi  anggaran  yang  ada.  Hal  ini  memunculkan  kontestasi kepentingan  yang  berlanjut  pada  negosiasi  yang  melahirkan  kompromi  dan kesepakatan agar dapat teralokasikan di APBD. Prilaku oportunistik anggota DPRD (yang  penting  bisa  memperjuangkan  dan  mempertahankan  keberadaan  program dapilnya  untuk  bisa  teralokasiakan  di  APBD)  menjadikan  fungsi  pengawasan DPRD  menjadi  bias  dan  lemah,  karena  tidak  lagi  merasionalisasikan  program secara  komprehensif  dan  lebih  mengutamakan  program-program  populis  yang belum tentu berorientasi pada isu strategis dan signifikan dalam kerangka prioritas pengembangan daerah.
Ketidakdisplinan  presensi  anggota  DPRD  terhadap  kepatuhan  jam  kerja, intensitas  kehadiran  dalam  persidangan  dan    rapat  kerja, hearing dengan  OPD bidang  terkait  serta  minimnya  aktifitas  supervisi  program  memperlemah  kapasitas
pengawasan  karena  banyaknya  momentum  penting  yang  terkewati  dan  tidak terpantau. Secara umum, kegiatan pengawasan DPRD Kabupaten  Halmahera Utara belum  terstruktur  dan  disusun  dengan  sistematis  dengan  agenda  dan  mekanisme yang  terencana.  Pola  kerja  seperti  ini  membuat  sasaran  dan  obyek  pengawasan cenderung  lebih  banyak  tertuju  hanya  pada  program  atau  proyek  bermasalah  saja, mempersempit lingkup pengawasan dan tidak komprehensif.
Selama  melaksanakan  pengawasan  terhadap  APBD  tahun  2019,  DPRD Kabupaten  Halmahera  Utara  tidak  pernah  menggunakan  ketiga  haknya.  Hasil pengawasan yang dilaksanakan hanya  ditindaklanjuti  dengan  penyampaian catatan atau  rekomendasi  kepada  Kepala  Daerah  dan  tidak  berpengaruh  secara  signifikan terhadap perbaikan kinerja Pemerintah Daerah karena tidak disertai sanksi.

## Kesimpulan
Pelaksanaan  fungsi  Pengawasan  DPRD  Kabupaten  secara  garis  besar  terbagi dalam  fase  penyusunan  dan  implementasi.  Secara  prosedural  pelaksanaan  fungsi pengawasan  sudah  dilakukan  berpedoman  pada  peraturan  perundang-undangan  yang mendasarinya. Capaian kinerja DPRD Kabupaten Halmahera Utara dalam pelaksanaan fungsi  pengawasan  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  yang  terangkum  dalam APBD sangat ditentukan dari tindakan dan pola kerja yang sistemik, banyaknya dimensi yang mempengaruhi dan norma yuridis yang mendasarinya.
Secara konsisten pengawasan dilakukan pada setiap proses dan tahapan yang ada dalam siklus penyusunan APBD maupun pada tahap implementasinya (pasca penetapan sampai laporan pertanggungjawaban APBD). Pelaksanaan fungsi pengawasan pada fase penyusunan  APBD  merupakan  langkah  preventif,  namun  pada  praktiknya  masih kesulitan  dalam  mencegah  inefisiensi  dan  disorientasi  kepentingan. Political  interest individu  atau  kelompok  berpengaruh  dalam  pelaksanaan  fungsi  pengawasan  DPRD Kabupaten  Halmahera  Utara,  sehingga  isu  strategis  pengembangan  daerah  belum secara optimal dapat diwujudkan.
Beberapa  persoalan  yang  mempengaruhi  efektivitas  pelaksanaan  fungsi pengawasan  DPRD  Kabupaten  Halmahera  Utara  diantaranya  adalah  :  1)  kompetensi anggota  DPRD  yang  tidak  berimbang  dengan  cakupan  bidang  persoalan  yang  ada;  2) kedisiplinan  dalam  aktifitas  kerja  dan  setiap  momentum  pengawasan;  3)  reposisi kelembagaan  DPRD  dari legislative  heavy bergeser  pada executive  heavy ;  4) output pelaksanaan  fungsi  pengawasan  DPRD  hanya  sebatas  rekomendasi  yang  tidak  disertai koridor  penegakan  hukum  ( law  enforcement )  adanya  sanksi  agar  rekomendasi  dipakai sebagai  perangkat  kaidah  normatif  yang  harus  ditindaklanjuti  dan  dijalankan sebagaimana mestinya

## BIBLIOGRAFI
Abari,  M.  (2011). Lembaga  Tinggi  Negara  Indonesia  Pasca  Amandemen  UUD19455, Jakarta : Penerbit Limas, hal. 77-78.
Abidin,  Benny  dan  Herawati  Ratna.  (2018). Fungsi  DPRD  Terhadap  Pelaksanaan APBD  di  Kabupaten  Batang,,  Jurnal  Law  Reform,  UNDIP,  Volume  14,  Nomor  2 Tahun 2018, hal.250.
Erawan,  Putra  Ketut  I,  dan  Yasadhana  Victor.  (2004). Menemukan  dan  Menyepakati Ruang  Lingkup  Kerja  Pengawasan  DPRD,  dalam  buku4,  Akuntansi  Publik  dan Fungsi  Pengawasan  DPRD,  Jakarta:  Sekretariat  Nasional  Adeksi,  Saint comunication, hal.8.
Estiningsih,  Muji.  (2005). Fungsi  pengawasan  DPRD:  tinjauan  kritis  pengelolaan keuangan  daerah  dalam  mewujudkan  pemerintahan  yang  bersih  dan  berwibawa . Universitas Atma Jaya Yogyakarta.
Hadjon, Philipus M., & Djatmayati, Titiek Sri. (2002). Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta . Gadjah Mada University Press.
Ichwanuddin, Wawan, & Haris, Syamsuddin. (2014). Pengawasan DPR Era Reformasi: Realitas  Penggunaan  Hak  Interpelasi,  Angket,  dan  Menyatakan  Pendapat .  LIPI Press.
Indonesia,  Republik.  (2005).  Peraturan  Pemerintah  No.  58  Tahun  2005  Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun , (140).
Kartiwa,  H.  A.  (2006).  Implementasi  Peran  dan  Fungsi  DPRD  dalam  Rangka Mewujudkan “good governance.” 2006 .
Nomor,  Undang  Undang  Republik  Indonesia.  (8AD).  Tahun  2012  tentang  Pemilihan Umum  Anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat. Dewan  Perwakilan  Daerah,  Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah .
Nurcholis,  Hanif.  (2007). Teori  dan  Praktik  Pemerintahan  dan  Otonomi  Daerah,
Jakarta : Gramedia Widiasma, cetakan II, hal.208..
Siagian, Sondang P. (1978). Filsafat administrasi . Gunung Agung.
Sijabat,  Jadongan.  (2004). Peranan  Partisipasi  Anggaran  dan  Keterlibatan  Kerja Terhadap Senjangan Anggaran Pada PT. PP London Sumatra Indonesia, Tbk .
Soetandyo  Wignjosoebroto.  (2002). Hukiim:  Paradigma,  Metode,  dan  Dinamika Masalahnya, Jakarta: Perkumpulan HuMa dan Elsam, hal.121.
Sujana,  I.  Ketut.  (2010). Pengaruh  Partisipasi  Penganggaran,  Penekanan  Anggaran,
Komitmen Organisasi,Asimetri Informasi dan Ketidakpastian Lingkunganterhadap Budgetary Slack, Audi Jurnal Akuntasi dan Bisnis, Vol 5 No.2.
Tri  Arso.  (2017). Pelaksanaan  Fungsi  Pengawasan  DPRD  Salatiga  Terhadap  APBD Pada Periode 2009 -2014, Jurnal Widya Sari, Vol.1. No.1., hal. 119.