## EVALUASI TERHADAP RUMUSAN RANCANGAN UNDANG-UNDANG PESANTREN DAN PENDIDIKAN KEAGAMAAN

## Binsar Antoni Hutabarat
Reformed Center for Religion and Society
ABSTRACT: This article entitled, “Evaluation to the Formulation of the Bill on Islamic Boarding School and Religious Education” focuses on the evaluation  to  the  formation  process  and  the  material  of  the  Bill  on Pesantren  (Islamic  Boarding  School)  and  Religious  Education.  The instrument used is the Law of Regulation on Drafting the Law No. 12 of 2011 on Establishment of Laws and Regulations as well as the Ministerial Regulation  from  the  State  Minister  for  State  Apparatus  Reform  No.: Per/04/M.PAN/4/2007  about  General  Guidance  on  Formulation, Implementation,  Work  Evaluation,  and  Revision  of  Public  Policy  in Central and Regional Government Institutions especially in relation with the  principle  of  public  policy  formulation.  This  study  finds  that  the  Bill on  Pesantren  and  Religious  Education  is  elitist  and  has  not  fulfilled  the requirement of policy formulation in democratic model. And the material of the Bill on Pesantren and Religious Education as an alternative policy has  not  fulfilled  the  principle  of  justice  and  diversity  as  decreed  in  the Regulation on Drafting the Law. The writer’s recommendation is that the proposed  Bill  on  Pesantren  and  Religious  Education  as  an  alternative policy needs to be cancelled.
KEYWORDS: public  policy,  pesantren  (Islamic  boarding  school),  religious education, policy evaluation
ABSTRAK: Artikel  yang  berjudul  “Evaluasi  terhadap  Rumusan Rancangan  Undang-Undang  Pesantren  dan  Pend idikan  Keagamaan”  ini fokus  pada  evaluasi  terhadap  proses  pembentukan  dan  materi Rancangan Undang-Undang Pesantren dan Pendidikan Keagamaan. Alat
ukur  yang  digunakan  adalah  Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  serta  Peraturan
Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:
Per/04/M.PAN/4/2007 tentang Pedoman Umum Formulasi, Implementasi, Evaluasi  Kinerja,  dan  Revisi  Kebijakan  Publik  di  Lingkungan  Lembaga Pemerintah Pusat dan Daerah, secara khusus terkait prinsip penyusunan kebijakan publik. Temuan kajian ini  adalah Rancangan Undang-Undang Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  bersifat  elitis  dan  belum memenuhi  persyaratan  penyusunan  kebijakan  model  demokratis.  Dan materi  Rancangan  Undang-Undang  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan  sebagai  alternatif  kebijakan  belum  memenuhi  asas  keadilan dan  kebhinekaan  yang  ditetapkan  dalam  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan. Rekomendasi penulis adalah Rancangan Undang- Undang  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  perlu  dihentikan pengajuannya sebagai alternatif kebijakan.
KATA-KATA  KUNCI: kebijakan  publik,  pesantren,  pendidikan keagamaan, evaluasi kebijakan

## Pendahuluan
Beredarnya  Rancangan  Undang-Undang  tentang  Pesantren  dan Pendidikan Keagamaan yang akan dibahas di Dewan Perwakilan Rakyat Republik  Indonesia  menimbulkan  kontroversi  di  tengah  masyarakat. Lembaga  Persekutuan  Gereja-gereja  di  Indonesia  (PGI)  dengan  cepat mengemukakan  penolakan  terhadap  rancangan  undang-undang tersebut.  Penolakan  PGI  itu  kemudian  disusul  ajakan  penolakan  dalam situs  www.change.org  dengan  kata-kata  yang  provokatif.  Sekolah minggu  dengan  jumlah  kurang  dari  15  orang  akan  ditutup.  Pernyataan tersebut  terkait  dengan  pasal  69  ayat  3  yang  berbunyi,  Pendidikan keagamaan  Kristen  nonformal  sebagaimana  dimaksud  ayat  (1) diselenggarakan  dalam  bentuk  program  yang  memiliki  peserta  paling sedikit  15  (lima  belas)  orang  peserta  didik.  Selanjutnya  dalam  ayat  3 Pendidikan  Keagamaan  Kristen  nonformal  yang  diselenggarakan  dalam
bentuk  satuan  pendidikan  atau  yang  berkembang  menjadi  satuan pendidikan  wajib  mendapatkan  izin  dari  kantor  Kementerian  Agama kabupaten/kota  setelah  memenuhi  ketentuan  persyaratan  pendirian satuan pendidikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 19 ayat (2). Pasal itu  diartikan  bahwa  sekolah  minggu  yang  diselenggarakan  gereja  harus ditutup karena tidak memenuhi syarat 15 anak sekolah minggu. Bahkan, ada  kekhawatiran  akan  terjadi  “sweeping”  terhadap  sekolah  minggu yang  tidak  memiliki  izin.  Usulan  revisi  terhadap  RUU  tersebut  juga datang  dari  Konferensi  Waligereja  Indonesia  (KWI)  yang  menjelaskan bahwa  Rancangan  Undang-Undang  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan  itu  belum  dikonsultasikan  dan  mendapat  tanggapan  serta masukan dari institusi Gereja Katolik Indonesia.
Melihat kontroversi yang terjadi dalam masyarakat terhadap RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  maka  kajian  terhadap  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  ini  sangat  penting  untuk memberikan  solusi  agar  tidak  terjadi  kontroversi  yang  makin  meluas  di antara  pihak-pihak  yang  saling  berseberangan,  apalagi  belum  ada evaluasi mendalam terhadap alternatif kebijakan yang ditawarkan dalam RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  itu.  Kajian  ini  menjadi penting  karena  persoalan  agama  di  negeri  ini  masih  menjadi  persoalan peka  yang  mudah  menyulut  konflik  di  masyarakat,  terlebih  lagi menjelang Pemilu 2019 yang semakin mendekat.

## Struktur RUU Pesantren dan Pendidikan Tinggi Keagamaan
Undang-Undang  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  ini  diturunkan dari UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 11  ayat  (1),  dan  Pasal  30,  men yatakan  bahwa  “pemerintah  dan pemerintah  daerah  wajib  memberikan  layanan  dan  kemudahan,  serta menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap warga negara tanpa diskriminas i”. Sel anjutnya Pasal 30 menjelaskan:
1) Pendidikan  diselenggarakan  oleh  pemerintah  dan/atau kelompok  masyarakat  dan  pemeluk  agama,  sesuai  dengan peraturan perundang-undangan.
2) Pendidikan  keagamaan  berfungsi  mempersiapkan  peserta didik  menjadi  anggota  masyarakat  yang  memahami  dan mengamalkan  nilai-nilai  ajaran  agamanya  dan/atau  menjadi ahli ilmu agama.
3) Pendidikan  keagamaan  dapat  diselenggarakan  pada  jalur pendidikan formal, nonformal, dan informal.
4) Pendidikan  keagamaan  berbentuk  pendidikan  diniyah, pesantren, pasraman, pabbajja, samanera, dan bentuk lain yang sejenis.
5) Ketentuan  mengenai  pendidikan  keagamaan  sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah.
Berbeda dengan pendidikan tinggi umum yang memiliki landasan yang  jelas  melalui  UU  Pendidikan  Tinggi  Tahun  2012,  pendidikan keagamaan bersandar pada Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2007 tentang  Pendidikan  Agama  dan  Pendidikan  Keagamaan  pasal  8  dan pasal 9 ayat (2):
Pasal 8 (1) Pendidikan  keagamaan  berfungsi  mempersiapkan  peserta didik  menjadi  anggota  masyarakat  yang  memahami  dan mengamalkan  nilai-nilai  ajaran  agamanya  dan/atau  menjadi ahli ilmu agama.
(2) Pendidikan  keagamaan  bertujuan  untuk  terbentuknya  peserta didik  yang  memahami  dan  mengamalkan  nilai-nilai  ajaran agamanya  dan/atau  menjadi  ahli  ilmu  agama  yang berwawasan  luas,  kritis,  kreatif,  inovatif,  dan  dinamis  dalam rangka  mencerdaskan  kehidupan  bangsa  yang  beriman, bertakwa, dan berakhlak mulia.
Pasal 9 ayat (2) berbunyi:
“Pendidikan keagama an diselenggarakan  pada  jalur  pendidikan  formal,  nonformal,  dan informa l”.
Permen 13 Tahun 2014 tentang pendidikan keagamaan Islam pasal 52  ayat  (1)  berbunyi:  “Pendidikan  diniyah  informal  sebagaimana dimaksud  dalam  Pasal  20  huruf  c  diselenggarakan  oleh  masyarakat dalam rangka meningkatkan pemahaman dan pengamalan ajaran agama Islam”.
Berdasarkan  turunan  undang-undang  yang  mengatur  pendidikan keagamaan  itu  penggagas  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan menjelaskan  bahwa  belum  ada  undang-undang  yang  secara  spesifik mengatur pendidikan keagamaan baik itu dalam UUD NRI 1945 ataupun UU  Sisdiknas.  Kedua  undang-undang  itu  hanya  mengatur  tentang pendidikan secara  umum.  Dalam naskah  akademik  RUU Pesantren dan Pendidikan  Keagamaaan  dijelaskan  bahwa  pesantren  dan  pendidikan keagamaan, yang secara historis muncul lebih awal yaitu sejak Indonesia belum  merdeka  di  mana  jumlahnya  juga  sangat  banyak,  membutuhkan perhatian  khusus  dari  pemerintah.  Berdasarkan  hal  ini  dapat  dipahami bahwa  pengesahan  UU  Pesantren  dan  Pendidikan  Tinggi  Keagamaan akan  mengarah  pada  revisi  Sisdiknas  2003.  Apalagi  dalam  naskah akademiknya  dikatakan  bahwa  tujuan  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan  adalah  menaikkan  Peraturan  Pemerintah  dan  Peraturan Menteri  Agama  serta  keputusan  direktur  jenderal  untuk  substansinya menjadi undang-undang.
RUU  pengaturan  tentang  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan itu  mencakup  Pendidikan  Keagamaan  Islam,  Kristen,  Katolik,  Hindu, Buddha,  dan  Konghucu  yang  diselenggarakan  pada  jalur  pendidikan formal, nonformal, dan informal. Pesantren dan Pendidikan Keagamaan menyelenggarakan  pendidikan  ilmu  yang  bersumber  dari  ajaran  agama yang  memadukan  ilmu  agama  dan  ilmu  umum/keterampilan  yang bertujuan untuk mempersiapkan peserta didik pindah pada jenjang yang sama  atau  melanjutkan  ke  pendidikan  umum  atau  yang  lainnya  pada
jenjang  berikutnya.  Pada  bagian  pendanaan,  dalam  RUU  ini  diatur bahwa  pemerintah  dan  pemerintah  daerah  sesuai  kewenangannya berkewajiban  mengalokasikan  pendanaan  dalam  penyelenggaraan pendidikan  keagamaan  tanpa  diskriminasi.  Alokasi  pendanaan  tersebut merupakan  prioritas  anggaran  kebutuhan  penyelenggaraan  pendidikan nasional  dari  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  serta  dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Selain pendanaan yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja  Negara  serta  dari  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah, pendanaan  pendidikan  keagamaan  juga  bersumber  dari  penyelenggara, masyarakat,  dan  sumber  lain  yang  sah.  Pendanaan  penyelenggaraan pendidikan  keagamaan  dikelola  secara  efektif,  efisien,  transparan,  dan akuntabel  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan. Berdasarkan  hal  tersebut  dapat  dipahami  bahwa  menetapkan  RUU Pesantren  sebagai  turunan  langsung  dari  Sisdiknas  2003  secara bersamaan juga dapat menuntut adanya revisi Sisdiknas 2003.
Penetapan  bahwa  RUU  Pesantren  hanya  mengatur  pendidikan keagamaan  mencakup  lingkup  pengaturan,  Penyelenggaraan  Pesantren dan  Pendidikan  Keagamaan  yang  terdiri  dari  Pendidikan  Keagamaan Islam,  Pendidikan  Keagamaan  Kristen,  Pendidikan  Keagamaan  Katolik, Pendidikan  Keagamaan  Hindu,  Pendidikan  Keagamaan  Buddha, Pendidikan  Keagamaan  Konghucu,  menunjukkan  bahwa  RUU  ini merupakan  turunan  dari    kebijakan  diskriminatif  hal  ini  dapat  terbaca pada  pembatasan  lembaga  pendidikan  keagamaan  yang  ditetapkan dalam  RUU  tersebut. Pembatasan  jumlah  agama  itu  terkait  dengan pendefinisian menurut  Departemen Agama yang  memiliki syarat-syarat berikut:  memiliki  kitab  suci,  memiliki  Nabi,  percaya  akan  satu  Tuhan (Ketuhanan  yang  Maha  Esa),  memiliki  tata  ibadah  bagi  pengikutnya, telah  diartikan  sebagai  pembatasan  jumlah  agama.  Keberadaan  agama- agama lain seperti Yahudi, Shinto, Zoroastrian, Taoisme tidak dilarang di Indonesia.  Anehnya,  agama-agama  suku  yang  adalah  agama  pertama penduduk  Indonesia  tidak  diakui  keberadaannya  dan  mereka  wajib
bergabung  pada  salah  satu  agama  resmi  negara,  jika  tidak  akan kehilangan  hak-hak  sipilnya.  Daerah  di  mana  penganut  agama-agama suku  itu  tinggal  menjadi  ladang  misi  agama-agama  resmi,  sedangkan daerah  di  mana  penganut  agama  resmi  menjadi  tempat  terlarang  bagi misi agama-agama lain.
Struktur  Departemen  Agama  yang  hanya  terdiri  atas  Direktorat Jenderal  Kelembagaan  Agama  Islam,  Direktorat  Jenderal  Bimbingan
Masyarakat Kristen Protestan, Direktorat Jenderal Bimbingan
Masyarakat  Katolik,  dan  Direktorat  Jenderal  Bimbingan  Masyarakat Hindu/ Buddha inilah yang kemudian menjadi pijakan bagi pembatasan jumlah agama resmi negara.
Pemberlakuan  agama  resmi  sebagaimana  dilakukan  pada  masa Soekarno  juga  terjadi  pada  masa  Orde  Baru.  Bahkan  yang  lebih  tragis, agama  Konghucu  pada  masa  Soeharto  tidak  diakui  keberadaannya sebagai  agama  resmi  melalui  Penetapan  Presiden  No.  1/Pn.ps/1965,  dan dalam  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1969  tentang  Jenis-jenis Agama  di Indonesia  yang  terdiri  atas  Islam,  Katolik,  Kristen  Protestan,  Hindu, Buddha, Konghucu, tidak lagi diakui pada masa Soeharto melalui Surat Edaran  (SE)  Menteri  Dalam  Negeri  No.  477/74054/BA.01.2/4683/95, tanggal  18  November  1978  yang  menyatakan  agama  yang  diakui pemerintah  adalah,  Islam,  Kristen,  Katolik,  Hindu  dan  Buddha. 1 Umat Konghucu  Indonesia  baru  kembali  diakui  keberadaannya  pada  masa pemerintahan Presiden Abdurrahman
Wahid. Namun, aliran kepercayaan  dan  agama-agama  suku  sampai  saat  ini  tetap  mengalami pemasungan  karena  tidak  pernah  diakui  eksistensinya  sebagai  agama. Dalam  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  kembali  agama- agama suku dan aliran kepercayaan dinegasikan kehadirannya.

## Prinsip Penyusunan Kebijakan Publik
1 Set iawan, “Konghucu dalam Kemajemukan Aga ma- agama” dalam Struggling in Hope , diedit oleh Suleeman, Sutama, Rajendra (Jakarta: BPK Gunung Mulia, 2001), 463-4.
Berdasarkan  Peraturan  Menteri  Negara  Pendayagunaan  Aparatur Negara  Nomor:  Per/04/M.PAN/4/2007  tentang  Pedoman  Umum Formulasi,  Implementasi,  Evaluasi  Kinerja,  dan  revisi  Kebijakan  Publik di  Lingkungan  Lembaga  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah,  prinsip penyusunan kebijakan publik adalah seperti berikut:
a. Benar  dalam  proses,  yaitu  bahwa  prosesnya  harus  transparan, dapat  dipertanggungjawabkan  dan  melibatkan  pihak  yang seharusnya dilibatkan.
b. Benar  secara  isi,  yaitu  bahwa  isi  kebijakan:  mengatur  isu kebijakan  yang  harus  diatur  atau  fokus  pada  isu  kebijakan; bukan  merupakan  kompromi  politik  dan/  atau  ekonomi; langsung  pada  masalah  yang  diatur;  tidak  bertentangan dengan  kebijakan  yang  lebih  tinggi  atau  setara,  dan  pasal- pasalnya  sinkron  (tidak  ada  pertentangan  satu  sama  lain).  Isi kebijakan,  antara  lain  memuat:  pasal-pasal  yang  mengatur  isi kebijakan (seperti aturan, batasan, larangan, insentif, dan sanksi dari  pelanggaran  kebijakan),  waktu,  proses,  dan  cara implementasi,  termasuk  di  dalamnya  kerangka  acuan  diskresi bagi pelaksana kebijakan apabila menghadapi situasi yang luar biasa,  sehingga  memerlukan  tindakan  diskresi  kebijakan  yang dapat  dipertanggungjawabkan,  dan  waktu  untuk  evaluasi (termasuk  di  dalamnya  pasal  tentang  penyempurnaan kebijakan).
c. Benar  secara  politik-etik,  yaitu  mengakomodasi  para  pihak yang  terkait  secara  langsung  dengan  kebijakan,  menerapkan prinsip-prinsip  pokok  dalam good  governance ,  sebagaimana
dimuat  pa da  huruf  “a”,  yaitu  proses,  dan  memerhatikan kaidah-kaidah moralitas dalam pembuatan kebijakan.
d. Benar  secara  hukum,  yaitu  bahwa  kebijakan  ini  benar-benar merupakan  kaidah  hukum,  karenanya  kebijakan  publik  bukan himbauan,  melainkan  memberikan  batas-batas  aturan  serta mencantumkan  sanksi  yang  tegas  bagi  pelanggaran  atasnya,
dan memberikan keadilan dan kesamaan di depan hukum bagi publik.
e. Benar  secara  manajemen,  isi  dari  kebijakan  bersifat  sistematis, dapat  dilaksanakan,  meskipun  pelaksanaannya  bukan  oleh pemerintah,  namun  pemerintah  dapat  mengendalikan  secara efektif, dan mempunyai manfaat dan impact yang terukur.
f. Benar  secara  bahasa,  yaitu  bahwa  setiap  kebijakan  publik  di
Indonesia harus menggunakan bahasa Indonesia yang baik dan benar,  meskipun  kebijakan  itu  hasil  kerja  sama  dengan  asing, dan  kemudian  seandainya  perlu,  diterjemahkan  ke  bahasa asing  atau  daerah;  bahasa  tersebut  harus  baik,  yaitu  bahasa yang  dapat  dipahami  publik  dalam  satu  makna,  dan  benar, yaitu tidak terdapat penyimpangan terhadap logika bahasa.
Selanjutnya dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan dijelaskan  bahwa  perundang-undangan  harus  didasarkan  pada  asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, meliputi: 2
a).  Kejelasan  tujuan; Yang  dimaksud  dengan  “asas  kejelasan  tujuan” adalah  bahwa  setiap  pembentukan  peraturan  perundang-undangan harus  mempunyai  tujuan  yang  jelas  yang  hendak  dicapai.  b). Kelembagaan  atau  pejabat  pembentuk  yang  tepat;  Yang  dimaksud dengan  “asas  kelembagaan  atau  pejabat  pembentuk  yang  tepat”  adalah bahwa  setiap  jenis  peraturan  perundang-undangan  harus  dibuat  oleh lembaga negara atau pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang  berwenang.  Peraturan  perundang-undangan  tersebut  dapat dibatalkan  atau  batal  demi  hukum  apabila  dibuat  oleh  lembaga  negara atau pejabat yang tidak berwenang. c). Kesesuaian antara jenis, hierarki, dan  materi  muatan; Yang  dimaksud  dengan  “asas  k esesuaian  antara
2 Undang-undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 5 dan penjelasannya.
jenis,  hierarki,  dan  materi  muatan”  adala h  bahwa  dalam  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan harus benar-benar memerhatikan materi muatan  yang  tepat  sesuai  dengan  jenis  dan  hierarki  peraturan perundang-undangan  d).  Dapat  dilaksanakan;  Yang  dimaksud  dengan “asas dapat dilaksanakan” adalah bahw a setiap pembentukan peraturan perundang-undangan  harus  memperhitungkan  efektivitas  peraturan perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, sosiologis, maupun yuridis.  e). Kedayagunaan dan kehasilgunaan; Yang dimaksud  dengan  “asas kedayagunaan  d an  kehasilgunaan”  adalah bahwa  setiap  peraturan  perundang-undangan  dibuat  karena  memang benar-benar  dibutuhkan  dan  bermanfaat  dalam  mengatur  kehidupan bermasyarakat,  berbangsa,  dan  bernegara.  f).  Kejelasan  rumusan;  dan Yang  dimaksud  dengan  “ asas  kejelasan rumusan”  adalah  bahwa  setiap peraturan  perundang-undangan  harus  memenuhi  persyaratan  teknis penyusunan  peraturan  perundang-undangan,  sistematika,  pilihan  kata atau  istilah,  serta  bahasa  hukum  yang  jelas  dan  mudah  dimengerti sehingga  tidak  menimbulkan  berbagai  macam  interpretasi  dalam pelaksanaannya.  g).  Keterbukaan. Yang  dimaksud  dengan  “asas keterbukaan” adalah  bahwa dalam pembentukan peraturan perundang - undangan  mulai  dari  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan bersifat transparan dan terbuka.  Dengan  demikian,  seluruh  lapisan  masyarakat  mempunyai kesempatan  yang  seluas-luasnya  untuk  memberikan  masukan  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Undang-Undang  tersebut  lebih  lanjut  menjelaskan  bahwa  materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas: 3
a).  Pengayoman; Yang  dimaksud  dengan  “asas  pengayoman”  adalah bahwa  setiap  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  harus berfungsi  memberikan  pelindungan  untuk  menciptakan  ketenteraman
3 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 6, dan penjelasannya.
masyarakat.  b).  Kemanusiaan; Yang  dimaksud  dengan  “asas kemanusiaan”  adalah  bahwa  setiap  materi  muatan  peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara  dan  penduduk  Indonesia  secara  proporsional.  c).  Kebangsaan; Yang  dimaksud  dengan  “asas  kebangsaan”  adalah  bahwa  setiap  materi muatan  peraturan  perundang-undangan  harus  mencerminkan  sifat  dan watak  bangsa  Indonesia  yang  majemuk  dengan  tetap  menjaga  prinsip Negara Kesatuan Republik  Indonesia  d). Kekeluargaan; Yang dimaksud dengan  “asas  kekeluargaan”  adalah  bahwa  setiap  materi  muatan peraturan  perundang-undangan  harus  mencerminkan  musyawarah untuk  mencapai  mufakat  dalam  setiap  pengambilan  keputusan.  e). Kenusantaraan;  Yang  dimaksud  de ngan  “asas  kenusantaraan”  adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memerhatikan  kepentingan  seluruh  wilayah  Indonesia,  dan  materi muatan  peraturan  perundang-undangan  yang  dibuat  di  daerah merupakan  bagian  dari  sistem  hukum  nasional  yang  berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.  f).  Bhinneka  tunggal  ika; Yang  dimaksud  dengan  “asas  bhinneka tunggal  ika” adalah  bahwa  materi  muatan  peraturan  perundang- undangan harus memerhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan,  kondisi  khusus  daerah  serta  budaya  dalam  kehidupan bermasyarakat,  berbangsa, dan  bernegara.  g). Keadilan;  Yang dimaksud dengan  “asas  keadilan” adalah  bahwa  setiap  materi  muatan  peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi  setiap  warga  negara.  h).  Kesamaan  kedudukan  dalam  hukum  dan pemerintahan; Yang  dimaksud  dengan  “asas  kesamaan  kedudukan dalam  hukum  dan  pemerintah an”  adalah  bahwa  setiap  materi  muatan peraturan  perundang-undangan  tidak  boleh  memuat  hal  yang  bersifat membedakan  berdasarkan  latar  belakang,  antara  lain,  agama,  suku,  ras, golongan, gender, atau status sosial. i). Ketertiban dan kepastian hukum; Yan g  dimaksud  dengan  “asas  ketertiban  dan  kepastian  hukum” adalah
bahwa  setiap  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  harus dapat  mewujudkan  ketertiban  dalam  masyarakat  melalui  jaminan kepastian  hukum.  j).  Keseimbangan,  keserasian,  dan  keselarasan;  Yang d imaksud  dengan  “asas  keseimbangan,  keserasian,  dan  keselarasan” adalah  bahwa  setiap  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan individu, masyarakat dan kepentingan bangsa dan negara.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  maka  evaluasi  terhadap  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  ini  meliputi  dua  hal,  yakni evaluasi  terhadap  proses  pembentukan  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan serta evaluasi terhadap materi dari RUU tersebut.

## Evaluasi  terhadap  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan sebagai Alternatif Kebijakan Publik
RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan  yang  bertujuan meningkatkan  kualitas  pendidikan  keagamaan  khususnya  pesantren yang  telah  memberi  kontribusi  besar  bagi  pembangunan  bangsa Indonesia  tentu  saja  harus  dihargai,  apalagi  meningkatnya  kualitas pendidikan  pesantren  secara  bersamaan  juga  akan  meningkatkan kualitas  manusia  Indonesia,  dan  juga  kualitas  pemimpin  masa  depan masyarakat  Indonesia.  Niat  baik  itu  tentu  saja  harus  ditempatkan  pada jalan  yang  benar,  yakni  sesuai  dengan  prinsip-prinsip  penyusunan kebijakan  publik  yang  benar,  artinya  secara  proses  perumusan  maupun materi  RUU  tersebut  memenuhi  standar  penyusunan  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku  di  Indonesia  sebagai  negara demokrasi yang didasarkan pada Pancasila dan UUD 1945.

## RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  Belum  Memenuhi
Asas Pembentukan Peraturan yang Baik.
William  Dunn  mengutip Saul  I.  Gass  dan  Roger  L  menjelaskan:  “Model kebijakan ( policy models) adalah representasi sederhana mengenai aspek- aspek  yang  terpilih  dari  suatu  kondisi  masalah  yang  disusun  untuk
tujuan- tujuan  tertentu.” 4 Jadi,  model  perumusan  kebijakan  berguna untuk  menerangkan,  menjelaskan,  dan  memprediksikan  elemen-elemen suatu kondisi masalah, dan juga untuk memperbaiki rumusan kebijakan dengan  merekomendasikan  serangkaian  tindakan  untuk  memecahkan masalah-masalah  tertentu.  Model  kebijakan  merupakan  alat  artifisial untuk  menyusun  secara  imajinatif  dan  menginterpretasikan  situasi masalah. 5
Model  kebijakan  publik  dapat  dibagi  dalam  dua  tipologi  model kebijakan  publik,  yaitu  model  kebijakan  publik  dianalisis  dari  sudut proses  tahapan  pembuatan  kebijakan,  dan  model  kekuasaan  ( power ) memandang  pembuatan  keputusan  kebijakan  dibentuk  dan  ditentukan oleh struktur kekuasaan. 6
Model  institusional/kelembagaan  menurut  Wahab,  merupakan model  yang  dikembangkan  oleh  pakar  ilmu  politik  yang  memandang kebijakan  publik  sebagai  kegiatan-kegiatan  yang  dilakukan  oleh lembaga-lembaga  pemerintah.  Struktur-struktur  dan  lembaga-lembaga pemerintahan  sejak  lama  menjadi  pusat  perhatian  ilmu  politik,  bahkan ilmu  politik  sering  disebut  sebagai  ilmu  yang  mempelajari  lembaga- lembaga pemerintah. 7
Dari  sudut  pandang  model  kelembagaan,  kegiatan-kegiatan  yang dilakukan  oleh  warga  negara,  baik  secara  perorangan  maupun  secara berkelompok  pada  umumnya  terkonsentrasi  dan  tertuju  pada  lembaga- lembaga pemerintah. Kebijakan publik menurut model kelembagaan ini ditetapkan,  disahkan,  dilaksanakan  dan  dipaksakan  pemberlakuannya oleh  lembaga-lembaga  pemerintah.  Dengan  perkataan  lain,  menurut model  ini  terdapat  hubungan  yang  erat  antara  kebijakan  publik  dan lembaga-lembaga  pemerintah.  Kebijakan  apapun  tidak  akan  menjadi
4 William N. Dunn, Pengantar Analisis Kebijakan Publik (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2003), 232.
5 Ibid., 233.
6 Wayne Parsons, Public Policy (Jakarta: Kencana, 2006), 250.
7 Solichin Abdul Wahab, Pengantar Analisis Kebijakan (Malang: UMM Press, 2008), 80.
kebijakan  publik  kalau  tidak  diterima,  diimplementasikan,  dan dipaksakan pemberlakuannya oleh lembaga-lembaga pemerintah. 8
Model  kelembagaan  merupakan  model  yang  tradisional  dalam proses  pembuatan  kebijakan  publik.  Fokus  atau  pusat  perhatian  model ini  terletak  pada  struktur  organisasi  pemerintah  karena  kegiatan  politik berpusat  pada  lembaga  pemerintah.  Oleh  karena  itu,  kebijakan  publik secara  otoritatif  dirumuskan  dan  dilaksanakan  di  lembaga-lembaga pemerintah. 9
Model  kelembagaan  adalah  model  yang  paling  sempit  dan sederhana  dalam  formulasi  kebijakan  publik.  Model  ini  mendasarkan pada  fungsi-fungsi  kelembagaan  dari  pemerintah,  di  setiap  sektor  dan tingkat  dalam  formulasi  kebijakan.  Sebagaimana  dikatakan  Thomas  R. Dye,  “Hubungan  antara  kebijakan  publik  dan  lembaga -lembaga pemerintah  adalah  amat  erat.  Suatu  kebijakan  tidak  akan  menjadi kebijakan  publik  sebelum  diadopsi,  dilaksanakan  dan  diperkuat  oleh lembaga  pemerintah.” 10 Jadi  menurut  Dye,  pemerintah  memang  sah membuat  kebijakan  publik,  fungsi  tersebut  bersifat  universal,  dan memang  pemerintah  memonopoli  fungsi  pemaksaan  (koersif)  dalam kehidupan bersama. 11
Kelemahan  pendekatan  institusional  atau  kelembagaan  yang paling  mencolok  adalah  bahwa  pendekatan  ilmu  politik  tidak mencurahkan  perhatian  yang  banyak  pada  hubungan  antar  struktur lembaga-lembaga pemerintah dan substansi kebijakan publik. Sebaliknya studi-studi  lembaga  biasanya  lebih  berusaha  menjelaskan  lembaga- lembaga pemerintah secara khusus, seperti misalnya struktur, organisasi, kewajiban dan fungsi-fungsi tanpa  secara otomatis menyelidiki dampak dari  karakteristik-karakteristik  lembaga-lembaga  tersebut  pada  hasil-
8 Ibid., 80.
9 Ibid., 85.
10 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (Florida: Euglewood Cliffs, 1978), 20.
11 Riant Nugroho, Metode Penelitian Kebijakan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014) op. cit ., 397.
hasil kebijakan. Aturan-aturan konstitusi dan undang-undang dijelaskan secara  terperinci  sebagaimana  kantor-kantor  dan  badan-badan pemerintah  yang  banyak  sekali  jumlahnya,  baik  di  pusat  maupun  di daerah-daerah.  Kebijakan  publik  sering  kali  dijelaskan,  tetapi  jarang dianalisis,  dan  hubungan  antara  struktur  dan  kebijakan  publik  secara luas  tidak  diselidiki. 12 RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan tampak  dalam  perumusannya  mengikuti  model  institusional,  Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai kelompok elite merasa memiliki kuasa untuk  menetapkan  sebuah  kebijakan,  dan  merasa  mempunyai  jalan terbaik  untuk  menyelesaikan  persoalan  masyarakat.  Beredarnya  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  secara  luas  dan  menimbulkan kontroversi  mengindikasikan  bahwa  RUU  tersebut  mengabaikan  proses keterlibatan publik dalam penyusunannya.
RUU Pesantren
dan Pendidikan Keagamaan
tampak menggunakan  model  teori  elite  yang  berkembang  dari  teori  politik  elite massa  yang  melandaskan  diri  pada  asumsi  bahwa  dalam  setiap masyarakat  pasti  terdapat  dua  kelompok,  yaitu  pemegang  kekuasaan atau  elite  dan  yang  tidak  memiliki  kekuasaan  atau  massa.  Teori  ini mengembangkan  diri  pada  kenyataan  bahwa  sedemokratis  apapun, selalu  ada  bias  dalam  formulasi  kebijakan  karena  pada  akhirnya kebijakan-kebijakan  yang  dilahirkan  merupakan  preferensi  politik  dari para elite. 13
Model  ini  merupakan  abstraksi  dari  suatu  proses  pembuatan kebijakan  di  mana  kebijakan  publik  itu  bisa  dikatakan  identik  dengan perspektif elite politik. Dalam model ini kehidupan sosial terdiri atas dua lapisan, yakni lapisan atas yang disebut elite dengan jumlah sangat kecil yang  selalu  mengatur,  dan  lapisan  bawah  dengan  jumlah  sangat  besar sebagai pihak yang diatur. Jadi dalam model ini terlihat kebijakan negara
12 Budi Winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses, Kasus (Jakarta: Center of Academic Publishing Service, 2007) , 56.
13 Riant Nugroho, Metode Penelitian Kebijakan , 400.
mencerminkan  kehendak  atau  nilai-nilai  elite  atau  sekelompok  kecil orang yang berkuasa. 14
Konsep  kontrol  elite  atas  sistem  politik  sesungguhnya  telah  ada pada zaman kuno, seperti halnya keberadaan teori elite itu sendiri. Teori elite  mengatakan  bahwa  semua  lembaga  politik  dan  lembaga-lembaga masyarakat  lainnya  tidak  bisa  dielakkan  didominasi  oleh  sekelompok individu  yang  sangat  kuat,  yang  memanipulasi  instrumen-instrumen kekuasaan  bagi  kepentingan  mereka.  Kebijakan  publik  merupakan produk  elite,  yang  merefleksikan  nilai-nilai  mereka  untuk  penguatan kepentingan-kepentingan mereka. 15
Mengenai implikasi model elite massa dalam pembuatan kebijakan Thomas  R.  Dye  menjelaskan  seperti  berikut:  1.  Elitisme  mempunyai  arti bahwa  kebijakan  tidak  begitu  banyak  mencerminkan  keinginan  rakyat, hanya mencerminkan kepentingan elite. Hal ini menyebabkan perubahan dan pambaruan terhadap kebijakan berjalan lambat dan ditentukan oleh penafsiran  kembali  nilai-nilai  elite  tersebut.  Kebijakan  sering  diperbaiki tetapi  jarang  diubah.  Perubahan-perubahan  itu  terjadi  kalau  ada peristiwa-peristiwa  yang  mengancam  sistem  politik,  dan  perubahan  itu dilakukan  semata-mata  untuk  melindungi  sistem  dan  kedudukan  elite. Kesejahteraan  massa  mungkin  dan  boleh  jadi  merupakan  unsur-unsur yang  penting  bagi  elite  dalam  membuat  keputusan-keputusannya. Elitisme  tidak  berarti  bahwa  kebijakan  akan  bertentangan  dengan kesejahteraan  massa,  tetapi  bahwa  tanggung  jawab  kesejahteraan  massa itu  berada  di  tangan  elite,  bukan  pada  massa.  2)  Elitisme  memandang massa sebagian besar pasif, apatis dan buta informasi tentang kebijakan publik,  elite  banyak  mempengaruhi  massa  bukan  sebaliknya  serta komunikasi  berjalan  dari  atas  ke  bawah.  Akibatnya  adalah  massa  sulit menguasai  elite,  dan  massa  hanyalah  benar-benar  memiliki  pengaruh
14 Samodra Wibawa, Kebijakan Publik (Malang: Intermedia, 1994), 8.
15 Budi Winarno, Kebijakan Publik , 45.
yang tidak langsung terhadap perilaku elite yang membuat keputusan. 16
Model  ini  memandang  administrator  pemerintah  tidak  tampil sebagai  “pelayan  rakyat”,  tetapi  bertindak  sebagai  “penguasa.”  Dalam model ini kekuasaan pemerintah berada di tangan kaum elite. Kaum elite menentukan  kebijakan  publik,  sedangkan  pejabat  pemerintah  atau  para administrator hanya melaksanakan kebijakan yang ditentukan oleh kaum elite.  Dengan  demikian,  masyarakat  hanya  menerima  yang  dikehendaki pejabat. 17
Winarno,  mengutip  Thomas  Dye  dan  Harmon  Ziegler  dalam The Irony  of  Democracy memberikan  suatu  ringkasan  pemikiran  menyangkut model ini sebagai  berikut:  1. Masyarakat terbagi dalam suatu  kelompok kecil  yang  mempunyai  kekuasaan  ( power )  dan  massa  yang  tidak mempunyai  kekuasaan.  Hanya  sekelompok  kecil  saja  orang  yang mengalokasikan  nilai-nilai  untuk  masyarakat  sementara  massa  tidak memutuskan  kebijakan.  2.  Kelompok  kecil  yang  memerintah  itu  bukan tipe  massa  yang  dipengaruhi.  Para  elite  ini  ( the  ruling  class )  biasanya berasal dari lapisan masyarakat yang ekonominya tinggi. 3. Perpindahan dan  kedudukan  non-elite  ke  elite  sangat  pelan  dan  berkesinambungan untuk memelihara stabilitas dan  menghindari revolusi. Hanya  kalangan non-elite yang telah menerima consensus elite yang mendasar yang dapat diterima  ke  dalam  lingkungan  yang  memerintah.  4.  Elite  memberikan consensus pada nilai-nilai dasar sistem dan pemeliharaan sistem. Dan ini terjadi  pada  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan.  5.  Kebijakan publik  tidak  merefleksikan  tuntutan-tuntutan  massa,  tetapi  nilai-nilai elite yang berlaku. Perubahan-perubahan dalam kebijakan publik adalah secara  inkremental  memungkinkan  tanggapan-tanggapan  yang  timbul hanya  mengancam  sistem  sosial  dengan  perubahan  sistem  yang  relatif kecil  dibandingkan  bila  perubahan  tersebut  didasarkan  rasional komprehensif.  6.  Para  elite  secara  relatif  memperoleh  pengaruh  yang
16 Thomas R. Dye , Understanding Public Policy , 26.
17 Sahya Anggara, Kebijakan Publik (Bandung: Pustaka Setia, 2014) , 185.
kecil  dari  massa  apatis.  Sebaliknya  para  elite  memengaruhi  massa  yang lebih  besar. 18 RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  sebagai perkembangan PNPS 65 jelas bersifat inkrementalis.
Salah satu kritik terhadap teori elite ini dilontarkan oleh Park yang dijelaskan Winarno seperti berikut: Jika dikatakan benar bahwa kebijakan publik  tidak  merefleksikan  tuntutan-tuntutan  dari  masyarakat  luas, namun  justru  merefleksikan  nilai-nilai  elite  yang  berlaku,  kemudian bagaimana  teori  elite  tentang  pembentukan  kebijakan  itu  bisa dipertanggungjawabkan  secara  politik  dan  merupakan  representasi  dari sebuah pemerintahan yang demokratis. 19
Adapun  kelemahan  model  elite  adalah  apabila  kelompok  elite yang  mengambil  kebijakan  hanya  didasarkan  pada  kepentingan  pribadi tanpa  memerhatikan  kepentingan  publik,  itu  artinya  kebijakan  yang diambil  menurut  kelompok  elite  merupakan  kebijakan  terbaik,  tetapi bagi publik justru malah menimbulkan permasalahan yang lebih besar. 20
Itulah yang terlihat dalam kontroversi terkait materi RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan.
RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan,  perumusannya merupakan  sebuah  proses  yang  dilahirkan  oleh  elite  politik  yang berkuasa,  sekalipun  ada  tuntutan-tuntutan  masyarakat  atas  suatu kebijakan  tertentu,  itupun  merupakan  tuntutan  yang  berkembang  di masyarakat berdasarkan tuntunan yang diarahkan oleh elite politik yang berkuasa  agar  tuntutan  yang  ada  mengarah  pada  keinginan  yang  akan dilakukan oleh elite politik yang berkuasa. 21
Model  elite  ini  juga  mengutarakan  tentang  bagaimana  pejabat pemerintah  dan  administrator  dalam  pemerintahan,  hanya  merupakan alat bagi elite yang berkuasa untuk bisa mengimplementasikan kebijakan yang  dibuat  oleh  elite  politik  itu  sendiri.  Sehingga  betapa  pun
18 Budi Winarno, Kebijakan Publik op. cit ., 46. 19 Ibid., 47.
20 Ibid., 48.
21 Ibid., 49.
strategisnya  kedudukan  mereka  di  dalam  pemerintahan,  mereka hanyalah  sebagai  boneka  yang  digerakkan  oleh  elite  politik  untuk  bisa mengikuti  apa  yang  diinstruksikan  elite  politik  pada  setiap  kebijakan yang dikeluarkan. 22
Di  Indonesia,  peranan  elite  dalam  kehidupan  politik  cukup menonjol.  Karena  itu  model  ini  dapat  menjadi  salah  satu  alat  analisis untuk  mengupas  proses  perumusan  atau  pembuatan  kebijakan  publik, misalnya bagaimana perilaku elite politik dalam menyumbat penyaluran aspirasi  masyarakat. 23 Pernyataan  Persekutuan  Gereja-Gereja  di Indonesia  dan  Majelis  Wali  Gereja  Indonesia  yang  tidak  mendapatkan draf  materi  RUU  Pesantren  dan  Keagamaan  serta  tidak  dilibatkannya dalam  penyusunan  RUU  tersebut  menujukkan  penyumbatan  aspirasi masyarakat terhadap RUU tersebut.
Pada  masa  Orde  Baru,  penerapan  model  elite  sangatlah  kental terjadi.  Di  mana  peran  elite  politik  yang  berkuasa  untuk  menciptakan sebuah  stabilitas  politik  di  dalam  pemerintahan,  sehingga  peran-peran yang  akan  dilakukan  sektor  lain  bisa  ikut  ditunjang  ke  arah  yang diinginkan. 24 Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  pemerintah  sepatutnya tidak  bertahan  untuk  menetapkan  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan  menjadi  undang-undang  dengan  model  elite  ini,  karena model ini cukup berbahaya untuk beberapa negara berkembang, karena para  elite  tidak  mempunyai  akar  sosial,  dan  mereka  mungkin memenangkan  pemilihan  dari  praktik  penyuapan  atau  teror.  Pemilihan tidak  menunjukkan  partisipasi,  melainkan  mobilisasi,  manipulasi,  dan korupsi menjadi inti sistem. 25
22 Sahya Anggara, Kebijakan Publik , 185.
23 Samodra Wibawa, Kebijakan Publik , 8.
24 Riant Nugroho, Metode Penelitian Kebijakan , 400.
25 Ibid., 144.

## Materi  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  Belum
Memenuhi Asas Muatan Perundang-undangan yang Benar.
RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan yang hanya mencakup enam agama  menimbulkan  kontroversi  di  tengah  masyarakat,  itu  dapat dipahami  karena  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaaan  yang hanya  melingkupi  agama-agama  tertentu,  tidak  mengayomi  semua agama yang ada di Indonesia, demikian juga dengan agama-agama suku dan aliran kebatinan. Kebijakan yang melingkupi agama-agama tertentu ini  mengingatkan  masyarakat  Indonesia  kebijakan  diskriminatif  terkait dengan  agama  sebagaimana  terjadi  dengan  Penetapan  Presiden  No. 1/Pn.ps/1965  yang  hingga  kini  menimbulkan  kontroversi.    Protes terhadap  jumlah  minimal  15  anak  sebagai  persyaratan  izin  sekolah minggu  mengingatkan  masyarakat akan  “sweeping”  y ang  banyak dilakukan  terhadap  rumah  ibadah  yang  tidak  memiliki  izin  mendirikan rumah  ibadah,  pengalaman  tersebut  membuat  lembaga  keagamaan melontarkan  protes  keras,  apalagi  pasal  69  RUU  yang  menyangkut sekolah  minggu  itu  tidak  jelas.  Kontroversi  yang  meluas  di  masyarakat terhadap RUU Pesantren dan
Pendidikan
Keagamaan itu mengindikasikan  bahwa  proses  perumusan  RUU  Pesantren  dan Pendidikan  Keagamaan  sebagai  alternatif  kebijakan  yang  akan mengangkat  mutu  pendidikan  keagamaan  di  Indonesia  itu  tidak dirumuskan  secara  transparan  dan  sekaligus  mengabaikan  konteks masyarakat Indonesia yang majemuk, pada konteks  ini prinsip keadilan juga diabaikan.
Perumusan  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  mestinya tidak  boleh  mengabaikan  semangat  bhinneka  tunggal  ika  yang  dijaga dalam  Pancasila.  Pembatasan  jumlah  pendidikan  keagamaan  yang mendapat  dukungan  pemerintah  adalah  bukti  pengabaian  terhadap keragaman  agama-agama,  demikian  juga  terhadap  komunitas  adat, kelompok  agama-agama  suku  yang  tersebar  di  pelosok  Indonesia, mengindikasikan  adanya  pengabaian  terhadap  bhinneka  tunggal  ika. Tepatlah  apa  yang  dikatakan  Eka  Darmaputera,  “Masyarakat  Indonesia
adalah  itu:  percampuran  antara  pelbagai  jenis  polarisasi,  yang  tidak pernah  terkristalisasi  menjadi  sebuah  entitas  kultural  yang  utuh.  Dan oleh  sebab  itu,  dapatlah  kita  mengerti  bahwa  sejarah  Indonesia  modern sebenarnya  tidak  kurang  adalah  sejarah  ketegangan  dan  konflik-konflik antara kutub-kutub itu. 26
Melihat  sejarah  konflik-konflik  yang  ada  di  Indonesia  maka  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  sepatutnya  tidak  terburu-buru untuk  disahkan,  dan  memerlukan  proses  publik  yang  jujur  dan transparan untuk dapat menghadirkan alternatif kebijakan sebagai solusi terhadap  persoalan  meningkatkan  mutu  pendidikan  keagamaan  baik formal maupun nonformal.
RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  tampak  menekankan kesatuan dibandingkan keragaman, akibatnya kelompok-kelompok adat, aliran kebatinan yang tidak dikelompokkan pada agama terdiskriminasikan,  padahal  kelompok  agama  suku,  aliran  kebatinan adalah  kelompok-kelompok  yang  juga  berperan  dalam  perjuangan kemerdekaan Indonesia, mestinya mereka juga memiliki hak yang sama seperti agama-agama besar yang dipeluk masyarakat Indonesia.
RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan tampak dimotori oleh kelompok  Islam  yang  peduli  dengan  pendidikan  pesantren,  dan  tujuan untuk mengangkat pendidikan pesantren agar setara dengan pendidikan umum tentu saja sebuah niat yang mulia. Namun, usaha untuk itu tidak boleh  mengabaikan  kelompok-kelompok  agama  lain  yang  juga membutuhkan  peningkatan  kualitas  pendidikan  yang  sama.  Usaha untuk  menggabungkan  pendidikan  keagamaan  lain  di  luar  pesantren ternyata  menimbulkan  penolakan,  itu  menunjukkan  bahwa  pelibatan pendidikan  keagamaan  lain  di  luar  pesantren  hanyalah  sebagai  relasi pragmatis  demi  tujuan  tunggal  yakni  meningkatkan  mutu  pendidikan pesantren,  apalagi  dengan  terjadinya  pengabaian  terhadap  pendidikan
26 Eka Darmaputera, Pergulatan Kehadiran Kristen di Indonesia (Jakarta: BPK Gunung Mulia, 2005), 132.
kelompok agama-agama suku, dan aliran-aliran kebatinan. Pada tataran ini  terlihat  jelas  bahwa  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan belum  memenuhi  asas  penyusunan  undang-undang  yang  benar khususnya asas transparansi. Demikian juga halnya dengan materi RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  yang  lebih  menekankan  pada penjabaran  yang  lebih  jelas  pada  pendidikan  pesantren  dibandingkan pendidikan keagamaaan lainnya.
Usaha “menggolkan” RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan harus tetap mengedepankan semangat bhinneka tunggal ika, dan apabila Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  pemerintah  tidak  menampung  aspirasi publik,  khususnya  mereka  yang  terkait  langsung  dengan  penerapan RUU  itu  maka  itu  berarti  bahwa  semangat  bhinneka  tunggal  ika, kenusantaraan tidak mandasari RUU ini dan sudah pasti implementasinya akan sulit dilakukan.

## Kesimpulan
RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan sesungguhnya didasari pada keinginan  untuk  memajukan  pendidikan  pesantren  secara  khusus. Kebutuhan  dana  yang  besar  untuk  memajukan  pendidikan  pesantren menjadi  tujuan  dari  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan. Namun,  mengkhususkan  pendidikan  pesantren  dan  pendidikan keagamaan  lain  jelas  sebuah  tindakan  diskriminatif.  Karena  itu  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  juga  menyertakan  pendidikan agama-agama  lain  seperti  Kristen,  Katolik,  Buddha  dan  Konghucu. Namun,  karena  RUU  ini  merupakan  turunan  dari  PNPS  65  yang diskriminatif,  yang  hanya  mengkhususkan  pada  agama-agama  besar yang  dipeluk  masyarakat  Indonesia  dan  mengabaikan  agama-agama suku serta aliran-aliran kebatinan, maka RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan  masih  bersifat  diskriminatif.  Selanjutnya,  karena  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  merupakan  turunan  dari Sisdiknas  2003,  maka  penetapan  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan menjadi undang-undang akan merevisi Sisdiknas 2003 yang
belum memuat aturan yang jelas mengenai pendidikan keagamaan.
Dengan  demikian  dapat  disimpulkan  bahwa  RUU  Pesantren  dan Pendidikan Keagamaan belum memenuhi syarat pembentukan UU yang benar,  sesuai  dengan  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan. Model  perumusan  RUU  Pesantren  sebagai  alternatif  kebijakan  masih menggunakan  model  institusional,  elite  dan  inkrementalis  yang mengabaikan  proses  perumusan  yang  benar  dari  sebuah  undang- undang.  Model-model  tersebut  telah  menutup  aspirasi  publik  dalam keterlibatan merumuskan kebijakan yang unggul. Itulah sebabnya ketika RUU  itu  beredar  luas,  langsung  saja  lembaga-lembaga  keagamaan  yang terdampak kebijakan tersebut bereaksi keras.
RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan ini  dapat dikelompokkan  ke  dalam  RUU  sebagai  alternatif  kebijakan  yang  perlu direvisi  karena  tidak  memenuhi  persyaratan  prinsip  penyusunan kebijakan  yang  baik.  Dari segi  materi,  RUU ini  juga  telah  menimbulkan kontroversi,  bukan  hanya  karena  ketidakjelasan  materi  RUU sebagaimana  pasal  69  terkait  jumlah  minimal  15  orang  untuk  sebuah sekolah  minggu  mendapat  izin  Kementerian  Agama,  tapi  juga  terlihat jelas bahwa penyusun tidak memahami Pendidikan Kristen dengan baik, dan  karena  itu  lembaga-lembaga  besar  seperti  PGI  dan  KWI melayangkan  usulan  perubahan.  Hal  yang  menyulitkan  adalah  bahwa pengesahan  terhadap  RUU  ini  menjadi  undang-undang  sekaligus  akan merevisi  UU  tentang  Sistem  Pendidikan  Nasional  yang  kehadirannya juga menuai kontroversi yang besar.

## Rekomendasi
RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  sebagai  alternatif  kebijakan direkomendasikan  untuk  dihentikan  pengajuannya  sebagai  alternatif kebijakan.  Revisi  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  harus melibatkan mereka yang terdampak kebijakan tersebut. Pengesahan RUU ini  secara  bersamaan  juga  akan  berdampak  pada  revisi  UU  Sisdiknas 2003  yang  pengesahannya  pada  masa  lalu  menimbulkan  kontroversi  di
tengah masyarakat. Pada saat yang sama bukan hanya materi yang perlu direvisi,  namun  proses  pembentukan  undang-undang  ini  harus memenuhi  model  kebijakan  demokratis,  dan  proses  keterlibatan  publik, khususnya  mereka  yang  terkena  kebijakan  itu  harus  dilakukan  secara transparan.