## Amanna Gappa
Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin

## Konsepsi  Tanggung  Gugat  Pemerintah  Dalam  Industri Penerbangan

## Wahdah Zainal Imam
Fakultas Hukum Universitas Khairun, Maluku Utara, Indonesia. E-mail: wahdahzimam@gmail.com

## Abstrak:
Keberadaan  instrumen  hukum  yang  sistematis  dan  komprehensif  dalam  penyelenggaraan industri  penerbangan  yang  memadai  mutlak  diperlukan.  Diperlukan  sinergitas  antara  para pihak  terkait;  Pemerintah  sebagai  regulator  dan  Swasta  sebagai  penyelenggara.  Penelitian  ini adalah  penelitian  hukum  normatif.  Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  undang-undang (satute  approach),  pendekatan  kasus  (case  approach)  dan  pendekatan  konseptual  (conceptual approach).  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  Pemerintah  diberikan  kewenangan  oleh Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2009  tentang  Penerbangan  untuk  melakukan  pembinaan penerbangan. Melihat kewenangan sedemikian besarnya itu, apabila terjadi kecelakaan pesawat udara  di  Indonesia,  maka  pengguna  jasa  angkutan  dapat  meminta  pertanggungjawaban pemerintah. Pemerintah bertanggung jawab sesuai dengan hukum administrasi dan menurut hukum pidana serta bertanggunggugat menurut hukum perdata.
Kata Kunci: Tanggung Gugat; Tanggung Jawab; Penerbangan; Kecelakaan Pesawat

## 1. Pendahuluan
Tidak  dapat  dipungkiri,  penyelenggaraan  kegiatan  penerbangan  semakin  dirasakan sangat strategis dari waktu ke waktu. Selain mendukung kegiatan dan pertumbuhan ekonomi,  industry  penerbangan  juga  menjadi  stimulus  dalam  mendukung pengembangan  di  sektor  industri  lainnya.  Seperti  mendorong  pertumbuhan  industri pariwisata,  memantapkan  perwujudan  wawasan  nusantara, 1 serta  menghubungkan daerah-daerah terpencil dalam usaha mencapai tujuan pembangunan nasional.
Keberadaan  instrumen  hukum  yang  sistematis  dan  komprehensif  dalam penyelenggaraan  industri  penerbangan  yang  memadai  mutlak  diperlukan.  Hal  ini guna  menjamin  keamanan  dan  keselamatan  penerbangan,  sehingga  tidak menimbulkan  kerugian  pada  pihak  lain.  Sudah  barang  tentu,  dibutuhkan  sinergitas antara  para  pihak  terkait;  Pemerintah  sebagai  regulator  dan  Swasta  sebagai penyelenggara.
Potensi risiko kerugian dalam penyelenggaran kegiatan usaha sudah menjadi hal yang pasti,  sehingga  perlu  dipersiapkan  dengan  cermat.  Penyelenggaraan  industri penerbangan  nasional  beberapa  tahun  belakangan  ini  masih  menimbulkan
1 Ahmad  Sudiro.  2011.  “ Product  Liability"  Dalam  Penyelenggaraan  Penerbangan . Jurnal  Hukum  dan Pembangunan Vol. 41, no. 1: 186-206.
permasalahan. Salah satunya, adalah sering terjadinya rangkaian kecelakaan pesawat udara dengan beragam sebab, sehingga menimbulkan kerugian terhadap penumpang sebagai konsumen.
Beragam faktor penyebab terjadinya kecelakaan pesawat udara dapat disebabkan oleh berbagai  faktor.  Mulai  dari  faktor  kesalahan  manusia  ( human  error ),  masalah  pada mesin pesawat udara ( machine/technical ) hingga faktor cuaca ( weather ). 2 Beberapa ahli di bidang penerbangan menemukan fakta bahwa semakin canggih teknologi peralatan penerbangan  untuk  mengurangi  atau  meminimalisir  situasi  spesifik  tertentu,  seperti alat  mendeteksi  pesawat  udara  yang  semakin  mendekat  atau  teknologi  pendaratan otomatis,  maka  semakin  besar  pula  kemungkinan  kapten  penerbangan  mengalami kesalahan atau kelalaian. 3
Masih segara dalam ingatan terkait kecelakaan pesawat Lion Air JT 610 (Boeing MAX 8)  rute  penerbangan  Jakarta-Pangkal  Pinang  yang  terjadi  pada  tanggal  29  Oktober 2018. Kecelakan ini menuai polemik yang amat pelik. 4 Polemik ini bukan tentang ganti kerugian  semata,  melainkan  tuntutan  terkait  pertaggungjawaban  hukum  atas kecelakaan  pesawat.  Dengan  demikian,  dibutuhkan  analisis  mendalam  terkait konsepsi  tanggung  gugat  dalam  industri  penerbangan,  sehingga  upaya penyempurnaan  peraturan  perundang-undangan  di  bidang  penerbangan  maupun dalam aspek penegakan hukum yang berlaku dapat berjalan optimal (implementatif).

## 2. Metode Penelitian
Penelitian  ini  adalah  penelitian  hukum  normatif  ( doctrinal  research ). 5 Penelitian  ini menggunakan  pendekatan  undang-undang  ( satute  approach ),  pendekatan  kasus  ( case approach )  dan  pendekatan  konseptual  ( conceptual  approach ).  Pembahasan  secara deskriptif  digunakan  untuk  memberikan  gambaran  terkait  konsepsi  tanggung  gugat dalam industri penerbangan. Penelitian ini juga menggunakan pembahasan perskriptif untuk memberikan analisis terkait jelajah konseptual isu yang dikaji.

## 3. Ruang Lingkup Tanggung Gugat
Industri  penerbangan  adalah  industri  global,  dan  keselamatan  merupakan  prioritas utama di dunia penerbangan. Kiblat industri yang sarat teknologi tinggi ini adalah ke Barat  (Amerika  Serikat  dan  Eropa  Barat),  tempat  pesawat  terbang  dilahirkan  dan dibesarkan selama lebih dari seratus tahun ini. Penerbangan Federal Amerika Serikat, FAA,  yang  memandu  industri  penerbangan  Amerika  Serikat,  menjadi  acuan  bagi otoritas  penerbangan  sipil  pada  semua  negara  di  dunia.  Tugas  dan  tanggung  jawab yang diberikan Kongres Amerika Seriikat kepada FAA pada saat diresmikannya tahun
2 H.K.  Martono.  1995.  Hukum  Udara,  Angkutan  Udara  dan  Hukum  Angkasa:  Hukum  Laut Internasional. Bandung: Mandar Maju, hlm 104.
3 Retno Puspandari, 2017. Tanggung Jawab Perusahaan Jasa Penerbangan terhadap Kecelakaan pada Penumpang  Berdasarkan  Undang-undang  Nomor  1  Tahun  2009  Tentang  Penerbangan." Jurnal  Privat Law 5, no. 1: 95-105. 4 Ang,  T.  Michella.  2019.  Tanggung  Jawab  Badan  Nasional  Pencarian  Dan  Pertolongan  Terhadap Korban  Kecelakaan  Pesawat  Udara  Di  Indonesia  (Studi  Kasus:  Kecelakaan  Pesawat  Udara  Lion  Air Nomor Registrasi PK–LQP). Jurnal Adigama, 2(1).
5 Peter Mahmud Marzuki. 2005. Penelitian Hukum Edisi Revisi . Jakarta: Kencana, hlm. 133.
1958  ini menjelaskan mengenai  apa  itu  keselamatan penerbangan  dan  apa  tugas  dan tanggung jawab regulator atau otoritas penerbangan suatu negara.
Kongres  Amerika  Serikat  menugaskan  FAA  untuk  memastikan  derajat  keselamatan yang  paling  tinggi  dalam  penerbangan  ( to  assure  the  highest  degree  of  safety  in  flight ). FAA  bertanggung  jawab  memberikan  nasihat,  bimbingan,  dan  pengawasan  ( advice, guidance, oversight) dalam bidang keselamatan kepada industri penerbangan AS. Ada tiga  unsur  yang  memberikan  kontribusi  pada  keselamatan  penerbangan. Pertama , pesawat  terbangnya  sendiri,  bagaimana  pesawat  itu  didesain,  dibuat,  dan  dirawat; Kedua ,  sistem  penerbangan  negara,  airport,  jalur  lalu  lintas  udara,  dan air  traffic controls;  Ketiga , airlines  flight  operations yang  berkaitan  dengan  pengendalian  dan pengoperasian  pesawat. 6 Dengan  demikian,  tanggung  jawab  regulator  penerbangan suatu  negara  adalah  memastikan  keselamatan  penerbangan  pada  tingkat  yang tertinggi  pada  ketiga  unsur  tersebut.  Itulah  sebabnya  ketika  terjadi  kecelakaan beruntun  awal  2007  lalu,  FAA  menjatuhkan  penilaiannya  kepada  regulator  atau otoritas penerbangan Indonesia, bukan kepada maskapai penerbangannya.
Untuk  menekan  tingkat  kecelakaan  penerbangannya  yang  saat  ini  termasuk  yang paling  tinggi  di  dunia,  Indonesia  disarankan  menekan  pertumbuhan  penumpang pesawatnya.  Indonesia  diharapkan  berani mencabut  izin  operasi maskapai-maskapai yang  tidak  aman  ( unsafe  airlines ).  Tentu  yang  penting  juga  adalah  menghentikan pemberian  izin  usaha  dan  operasi  airlines  baru.  Indonesia  selama  ini  hanya  terpaku pada  larangan  terbang  yang  dikeluarkan  Uni  Eropa  (UE)  sehingga  mengabaikan temuan  dan  penilaian  FAA.  Padahal,  dasar  pertimbangan  UE  menjatuhkan  sanksi adalah  laporan  temuan  dan  laporan  FAA  yang  menilai  Indonesia  tidak  memenuhi standard keselamatan penerbangan ICAO.
Pada  hakikatnya,  fungsi  dari  pengangkutan  udara  yang  diselenggarakan  oleh maskapai berfungsi sebagai sarana perhubungan antar pulau yang tidak, atau belum terjangkau  oleh  perhubungan  darat  dan  laut  juga  berfungsi  sebagai  alat  pembinaan bagi  tumbuh  dan  berkembangnya  perusahaan  pengangkutan  udara  di  Indonesia. Ditinjau  dari  sudut  perannya  pengangkutan  udara  merupakan  tatanan  dari perhubungan,  yang  merupakan  keterpaduan  kegiatan  transportasi  darat,  laut  dan udara, yang meliputi pengangkutan penumpang, barang dan bagasi.
Perpaduan  tersebut  menentukan  karakteristik  dari  pengangkutan-pengangkutan udara  sebagai  suatu  mata  rantai  dari  tatanan  perhubungan.  Pada  hakekatnya pembagian  tugas  masing-masing  peranan  pengangkutan  tidak  mungkin  dilakukan mengingat antara pengangkutan  darat,  laut  dan udara  saling  terkait. Peranan  utama dari  pengangkutan  udara  adalah  melayani  kebutuhan  perhubungan  nasional  dan internasional  dan  menyediakan  fasilitas  transit  penumpang  untuk  tempat  tujuan tertentu.
Selama  ini,  setiap  kecelakaan  pesawat  selalu  berfokus  pada  pertanggungjawaban perusahaan  tanpa  pernah mempertimbangkan,  apakah kecelakaan  tersebut  berkaitan dengan  akuntabilitas  pemerintah  sebagai  regulator  transportasi  udara.  Menurut Undang-Undang  No.  1  Tahun  2009  tentang  Penerbangan,  pemerintah  diberi wewenang  untuk  mengatur  dan  memimpin  pelatihan  penerbangan  yang  ada  di Indonesia. Melihat kewenangan pemerintah yang begitu besar, sehingga dalam kasus
6 Sudiarto. 2012. Tanggung Gugat Pemerintah Terhadap Kecelakaan Pesawat Udara di Indonesia . Amanna Gappa. Vol. 20 Nomor 3: 273-287.
kecelakaan  pesawat  udara  di  Indonesia,  pengguna  jasa  transportasi  dapat  meminta pertanggungjawaban  pemerintah,  karena  pemerintah  bertanggung  jawab  sesuai dengan  hukum  administratif  dan  hukum  pidana  dan  akuntabel  berdasarkan  hukum perdata.

## 4. Teori Tanggung Gugat Pemerintah
Tidak  banyak  yang  menggunakan  kata  tanggung  gugat  untuk  mengartikan liability , istilah  lain  yang  sering  dipergunakan  ádalah Responsibility dan acuntability .  Ketiga istilah tersebut dalam penggunaannya dikaitkan dengan aspek kelahirannya, yaitu: 7
a. Liability lahirnya dari asas negara hukum.
b. Responsibility lahirnya dari asas demokrasi.
c. Acuntability lahirnya berkaitan dengan good governance .
Istilah  liability  lebih  bermakna  kepada  aspek  yuridis  dikaitkan  dengan  pengadilan, sedangkan Responsibility lebih bermakna kepada aspek Politik, sedangkan acuntability lebih  bermakna  kepada  sisi  moral. 8 Tanggung  gugat  Negara  dan  Pemerintah  adalah berkaitan  dengan  pemberian  perlindungan  ( rechtbescherming )  kepada  warga  negara sebagai akibat dari penggunaan wewenang oleh organ Negara dan Pemerintahan yang dilaksanakan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
Pemikiran yang berkaitan dengan tanggung gugat Negara dan Pemerintahan bermula atau berdasar atas pandangan dari R. Kranenburg, menurutnya ada 7 (tujuh) landasan pemikiran  tentang  apakah  negara  atau  Pemerintah  bisa  digugat  pada  lembaga peradilan, ketujuh landasan pemikiran tersebut, sebagai berikut: 9
1. Konsep  negara  sebagai  lembaga  kekuasaan  dikaitkan  dengan  konsep  hukum sebagai  keputusan  kehendak  yang  diwujudkan  oleh  kekuasaan,  menyatakan bahwa tidak ada tanggung gugat negara.
2. Konsep yang membedakann negara sebagai penguasa dan negara sebagai fiscus , Sebagai  penguasa,  negara  tidak  dapat  digugat  dan  sebaliknya  sebagai  f iscus dapat saja negara digugat. Berdasarkan konsep ini, Openheiim mengetengahkan kriteria  untuk  menguji  suatu  hubungan  hukum  tersebut  didasarkan  atas kesejajaran para pihak.
3. Konsep  yang  mengetengahkan  kriteria  sifat  hak,  yakni  apakah  suatu  hak dilindungi oleh hukum Publik ataukah hukum perdata.
4. Konsep yang mengetengahkan kriteria kepentingan hukum yang dilanggar.
5. Konsep yang mendasarkan pada perbuatan melawan hukum ( onrechtmatigedaad ) sebagai dasar untuk menggugat negara. Konsep ini tidaklah mempermasalahkan apakah  yang  dilanggar  itu  suatu  peraturan  hukum  publik  ataukah  peraturan hukum perdata.
6. Konsep  yang  memisahkan  antara  fungsi  dan  pelaksanaan  fungsi.  Fungsi  tidak dapat digugat tapi pelaksanaannya yang melahirkan kerugian dapat digugat.
7 P.M. Hadjon, Materi Kuliah S2 Konsentrasi Hukum Pemerintah. Universitas Airlangga. 2009.
8 Ibid.
9 PM. Hadjon. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia, (Surabaya: Bina Ilmu, 1987), hlm. 108.
7. Konsep  yang  mengetengahkan  suatu  asumsi  dasar  bahwa  negara  dan  alat- alatnya berkewajiban dalam tindak tanduknya apapun aspeknya (hukum Publik atau  hukum  perdata)  memperhatikan  tingkah  laku  manusia yang  normal.  Para pencari  keadilan  dapat  menuntut  dari  negara  dan  alatnya  agar  mereka berkelakuan normal dan melahirkan kerugian-kerugian, dapat digugat. Dengan demikian, negara dapat digugat karena berfungsi  yang tidak teratur.
Dari  ketujuh  landasan  berpikir  yang  dikemukakan  oleh  R  Kranenburg  di  atas  yang berkenaan  dengan, apakah negara  dapat  digugat,  menurut  penulis  landasar  berpikir pada  angka  5,  6,  dan  7  dalam  perkembangannya  dewasa    ini  masih  angat  relevan untuk dijadikan dasar pijakan, sedangkan dasar pemikiran pada angka 1 dan 3 sudah tidak relevan lagi, untuk dasar pijakan pada angka 2 khusus pada pemikiran negara sebagai fiscus dapat digugat masih relevan dijadikan dasar pijakan.
Menurut  Toshiro  Fuke, 10 dari  aspek  historis  pase  perkembangan  tanggung  gugat terhadap  negara  ada  6  (enam)  fase.  Fase  perkembangan  tersebut  adalah  sebagai berikut:
1. Since the liberation theory;
2. State liability ;
3. Non-authoritative activities;
4. The walfare State;
5. The case of compulsary acquisition of property (land in particular);
6. Of loss/injury such as that caused by natural distarter.
Dalam  pengertian  yang  luas,  tanggung  gugat  negara  ( state  liability )  adalah,  bahwa negara  akan  memberikan  konpensasi  (penggantian)  bagi  setiap  kehilangan  atau kerugian  yang  timbul  dan  terjadi,  yang  disebabkan  secara  langsung  atau  tidak langsung,  materiil  maupun  mental  terhadap  warga  masyarakat,  sebagai  akibat penggunaan wewenang publik.
Berdasarkan teori perwakilan dan pertanggungan jawab, dasar tanggung jawab negara terhadap perbuatan yang dilakukan oleh Pejabat Tata Usaha Negara adalah, perbuatan negara  pada  hakekatnya  adalah  pebuatan  manusia  manusia  juga.  Pemerintah  ialah suatu  badan  hukum  dan  orang-orang  yang  bertindak  untuk  pemerintah  merupakan wakilnya.  Pemerintah  itu  harus  diwakili  oleh  orang-orang  tadi.  Dengan  kata  lain perbuatan dari orang itu harus dianggap sebagai perbuatan dari pemerintah.
Teori perwakilan dan pertanggungan jawab ini sama seperti yang terkandung dalam Pasal 1367 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (asas respondeat superior ), terhadap teori  ini  tentu  ada  batas-batasnya,  pembatasan  tersebut  adalah  tindakan  yang dilakukan oleh seorang Pejabat Tata Usaha Negara haruslah dalam lingkungan tugas kewajibannya sendiri.
Mengenai  keterwakilan  negara  oleh  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  harus  juga  dilihat dalam  aspek  Hukum  Perdata,  aspek  Hukum  Adminitrasi  dan  aspek  dalam  Hukum Pidana.  Dalam  hal  terjadi  suatu  perbuatan  melanggar  hukum,  dapatkah  pemerintah dipersalahkan atau haruskah orang yang melakukan perbuatan itu mempertanggungjawabkan  sendiri,  inilah  yang  menjadi  fokus  dalam  penulisan  ini,
10 Sudiarto, Op.cit., hlm. 276.
yaitu  kapan  dapat  dikatagorikan  sebagai  perbuatan  yang  harus  dipertanggung jawabkan dalam jabatan dan kapan harus dipertanggung jawabkan secara pribadi.

## 5. Kewenangan Pemerintah Dalam Pengaturan Penerbangan
Menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, dalam Pasal 10 ayat  (1)  dikatakan  bahwa,  “Penerbangan  dikuasai  oleh  negara  dan  pembinaannya dilakukan  oleh  pemerintah.”    Sedangkan  pada  Pasal  10  ayat  (2),  disebutkan, “Pembinaan  penerbangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  meliputi  aspek pengaturan, pengendalian dan pengawasan”.
Membicarakan tentang aspek pengaturan, Sadjijono, 11 menyatakan bahwa membentuk peraturan  perundang-undangan  tersebut  merupakan salah  satu  fungsi  pemerintahan dalam bidang regelgeving, bukan fungsi legislatif.
a. Wewenang
Wewenang  merupakan  bagian  yang  sangat  penting  dan  bagian  awal  dari  hukum administrasi,  karena  pemerintahan  (administrasi)  baru  dapat  menjalankan  fungsinya atas dasar wewenang yang diperolehnya, artinya keabsahan tindak pemerintahan atas dasar  wewenang  yang  diatur  dalam  peraturan  perundang-undangan  ( legaliteit beginselen).
Istilah wewenang sebenarnya tidak dapat disejajarkan dan disamakan dengan istilah bevoegdheid dalam kepustakaan hukum Belanda, karena kedua istilah tersebut memiliki perbedaan  yang  mendasar,  terutama  berkaitan  dengan  karakter  hukumnya. Berdasarkan  karakternya bevoegdheid digunakan  dalam  konsep  hukum  public  dan konsep  hukum  privat,  sedangkan  wewenang  hanya  berlaku  dalam  konsep  hukum publik saja. 12
Kewenangan  atau  wewenang  adalah  suatu  istilah  yang  biasa  digunakan  dalam lapangan  hukum  publik.  Namun  sesungguhnya  terdapat  perbedaan  diantara keduanya. Kewenangan adalah apa yang disebut “kekuasaan formal”, kekuasaan yang berasal  dari  kekuasaan  yang  diberikan  oleh  undang-undang  atau  legislatif  dari kekuasaan  eksekutif  atau  administratif.  Karenanya,  merupakan  kekuasaan  dari segolongan orang tertentu atau kekuasaan terhadap suatu bidang pemerintahan atau urusan  pemerintahan  tertentu  yang  bulat.  Sedangkan  wewenang  hanya  mengenai suatu bagian tertentu saja dari kewenangan. Wewenang ( authority ) adalah hak untuk memberi perintah, dan kekuasaan untuk minta dipatuhi.
Berdasarkan  sumbernya,  wewenang  dibedakan  menjadi  dua  jenis,  yaitu  wewenang personal  dan  wewenang official .  Wewenang  personal,  yakni  bersumber  pada intelegensi,  pengalaman,  nilai  atau  norma,  dan  kesanggupan  untuk  memimpin. Sedangkan  wewenang official ,  merupakanwewenang  resmi  yang  diterima  dari wewenang yang berada di atasnya.
Sedangkan  berdasarkan  sifatnya,  dapat  dilakukan  pembagian  wewenang,  sebagai berikut:
11 Sadjiono. Bab Bab Pokok Hukum Administrasi, LaksBang Pressindo, Yogyakarta. 2008, hlm. 53. 12 Loc.cit.
a) Wewenang  yang  bersifat  terikat,  yakni  wewenang  yang  harus  sesuai  dengan aturan  dasar  yang  menentukan  waktu  dan  keadaan  wewenang  tersebut  dapat dilaksanakan, termasuk rumusan dasar isi dan keputusan yang harus diambil.
b) Wewenang  bersifat  fakultatif,  yakni  wewenang  yang  dimiliki  oleh  badan  atau pejabat  administrasi,  namun  demikian  tidak  ada  kewajiban  atau  keharusam untuk menggunakan wewenang tersebut dan sedikit banyak masih ada pilihan lain  walaupun  pilihan  tersebut hanya  dapat  dilakukan  dalam  hal  dan keadaan tertentu berdasarkan aturan dasarnya.
c) Wewenang  bersifat  bebas,  yakni  wewenang  badan  atau  pejabat  pemerintahan (administrasi)  dapat  menggunakan  wewenangnya  secara  bebas  untuk menentukan sendiri mengenai isi dari keputusan yang akan dikeluarkan, karena peraturan dasarnya member kebebasan kepada penerima wewenang tersebut.
Secara teoretis, terdapat tiga cara untuk memperoleh wewenang pemerintahan, yakni atribusi,  delegasi  dan mandat. 13 Selain  itu,  ada juga yang  berpendapat  bahwa  dalam kepustakaan hukum administrasi ada dua cara utama untuk memperoleh wewenang pemerintahan,  yakni  atribusi  dan  delegasi.  Sedangkan  mandat  merupakan  kadang- kadang  saja,  oleh karena  itu  ditempatkan secara tersendiri,  kecuali  dikaitkan  dengan gugatan  tata  usaha  negara,  mandat  disatukan  karena  penerima  mandat  tidak  dapat digugat secara terpisah.
Wewenang atribusi ( atributie bevoegheid), adalah wewenang pemerintah yang diperoleh dari  peraturan  perundang-undangan,  artinya  wewenang  pemerintah  tersebut  telah diatur  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  wewenang  ini  yang kemudian yang disebut sebagai asas legalitas ( legalietbeginsel) di mana wewenang ini dapat didelegasikan atau dimandatkan.
Wewenang delegasi ( delegatie bevoegdheid) adalah wewenang yang diperoleh atas dasar pelimpahan  wewenang  dari  badan/organ  pemerintahan  yang  lain.    Sifat  wewenang delegasi adalah pelimpahan yang bersumber dari wewenang atribusi. Akibat hukum ketika  wewenang  dijalankan  menjadi  tanggungjawab  penerima  delegasi  ( delegataris ), wewenang  tersebut  tidak  dapat  digunakan  lagi  oleh  pemberi  wewenang,  kecuali pemberi wewenang ( delegans ) menilai terjadi penyimpangan atau pertentangan dalam menjalankan  wewenang  tersebut,  sehingga  wewenang  dicabut kembali  oleh pemberi delegasi dengan berpegang pada asas contrarius actus .
Wewenang  mandat  ( mandat  bevoegdheid ),  adalah  pelimpahan  wewenang  yang  pada umumnya  dalam  hubungan  rutin  antara  bawahan  dengan  atasan,  kecuali  dilarang tegas  oleh  peraturan  perundang-undangan.  Ditinjau  dari  segi  tanggungjawab  dan tanggunggugatnya,  maka  wewenang  mandate  tanggungjawab  dan  tanggunggugat tetap  berada  pada  pemberi  mandat,  sedangkan  penerima  mandat  tidak  dibebani tanggung jawab dan tanggung gugat atas wewenang yang dijalankan.
Philipus M  Hadjon,  dalam  tinjauan  tentang Algemene  Wet  Bestuursrecht, mengartikan istilah mandat dan delegasi. Mandat adalah kewenangan yang diberikan suatu organ pemerintahan  kepada  organ  lain  untuk  atas  namanya  membuat besluit .  Sedangkan delegasi,  adalah  pelimpahan  kewenangan  dari  suatu  organ  pemerintahan  kepada organ  lain  untuk  dapat  membuat  besluit  atas  tanggung  jawab  organ  tersebut  (yang menerima delegasi).
13 Ibid. hlm. 64.

## 6. Pengaturan Kewenangan Pemerintah Dalam Penerbangan
Dalam Undang-undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, pada Pasal 10, 11 dan 12 dikatakan bahwa:
Pasal 10
(1) Penerbangan  dikuasai  oleh  negara  dan  pembinaannya  dilakukan  oleh Pemerintah.
(2) Pembinaan  Penerbangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  meliputi  aspek pengaturan, pengendalian, dan pengawasan.
(3) Pengaturan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) meliputi  penetapan kebijakan umum dan teknis yang terdiri atas penentuan norma, standar, pedoman, kriteria, perencanaan,  dan  prosedur  termasuk  persyaratan  keselamatan  dan  keamanan penerbangan serta perizinan.
(4) Pengendalian sebagaimana dimaksud pada ayat (2) meliputi pemberian arahan, bimbingan,  pelatihan,  perizinan,  sertifikasi,  serta  bantuan  teknis  di  bidang pembangunan dan pengoperasian
(5) Pengawasan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  meliputi  kegiatan pengawasan  pembangunan  dan  pengoperasian  agar  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan  termasuk  melakukan  tindakan  korektif  dan  penegakan hukum.
(6) Pembinaan  Penerbangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  dilakukan dengan  memperhatikan  seluruh  aspek  kehidupan  masyarakat  dan  diarahkan untuk:
a) memperlancar  arus  perpindahan  orang  dan/atau  barang  secara  massal melalui  angkutan  udara  dengan  selamat,  aman,  cepat,  lancar,  tertib  dan teratur, nyaman, dan berdaya guna, dengan biaya yang wajar;
b) meningkatkan penyelenggaraan kegiatan angkutan udara, kebandarudaraan, keselamatan  dan  keamanan,    serta  perlindungan  lingkungan  sebagai  bagian dari    keseluruhan  moda  transportasi  secara  terpadu  dengan  memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan  teknologi;
c) mengembangkan  kemampuan  armada  angkutan  udara  nasional  yang tangguh serta didukung industri pesawat udara yang andal sehingga mampu memenuhi  kebutuhan angkutan, baik di dalam negeri maupun  dari dan ke luar negeri;
d) mengembangkan usaha jasa angkutan udara nasional yang andal dan berdaya saing  serta  didukung  kemudahan  memperoleh  pendanaan,  keringanan perpajakan,  dan  industri  pesawat  udara  yang  tangguh    sehingga  mampu mandiri dan bersaing;
e) meningkatkan kemampuan dan peranan  kebandarudaraan serta keselamatan dan keamanan penerbangan dengan menjamin tersedianya jalur penerbangan dan navigasi penerbangan yang memadai dalam rangka menunjang angkutan udara;
f) mewujudkan sumber daya manusia yang berjiwa kedirgantaraan, profesional, dan mampu memenuhi  kebutuhan penyelenggaraan penerbangan; dan
g) memenuhi  perlindungan  lingkungan  dengan  upaya  pencegahan  dan penanggulangan pencemaran yang  diakibatkan dari kegiatan angkutan udara dan  kebandarudaraan, dan pencegahan perubahan iklim,  serta keselamatan dan keamanan penerbangan.
(7) Pembinaan sebagaimana dimaksud pada ayat (6) dilakukan secara terkoordinasi dan didukung oleh  instansi terkait yang bertanggung jawab di bidang industri pesawat  udara,  lingkungan  hidup,  ilmu  pengetahuan  dan  teknologi,  serta keuangan dan perbankan.
(8) Pemerintah daerah melakukan pembinaan penerbangan  sebagaimana dimaksud pada ayat (2) sesuai dengan kewenangannya.
Pasal 11
(1) Pembinaan  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  10  ayat  (1)  dilaksanakan  oleh Menteri.
(2) Pembinaan oleh Menteri sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan memperkuat  kelembagaan  yang    bertanggung  jawab  di  bidang  penerbangan berupa:
a) penataan struktur kelembagaan;
b) peningkatan kuantitas dan kualitas sumber daya manusia;
c) peningkatan  pengelolaan  anggaran  yang  efektif,  efisien,  dan  fleksibel berdasarkan skala prioritas;
d) peningkatan kesejahteraan sumber daya manusia;
e) pengenaan sanksi kepada pejabat dan/atau pegawai atas pelanggaran dalam pelaksanaan ketentuan Undang-Undang ini; dan
f) peningkatan keselamatan, keamanan, dan pelayanan penerbangan.
(3) Pembinaan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  dapat    didelegasikan  kepada unit di bawah Menteri.
(4) Ketentuan mengenai pendelegasian kepada unit di bawah Menteri sebagaimana dimaksud pada ayat (3) diatur dengan Peraturan Menteri.
Pasal 12
(1) Pembinaan  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  10  dilakukan  dengan berkoordinasi  dan  bersinergi  dengan  lembaga  yang  mempunyai  fungsi perumusan kebijakan dan pemberian pertimbangan di bidang penerbangan dan antariksa.
(2) Ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  pembinaan,  lembaga,    fungsi  perumusan kebijakan,  dan  fungsi  pemberian  pertimbangan  di  bidang  penerbangan  dan antariksa diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Memperhatikan  kewenangan  pemerintah  yang  diberikan  oleh  undang-undang sedemikian  luasnya,  maka  pemerintah  sangat  bertanggungjawab  atas  terlaksananya penerbangan yang tertib, teratur, selamat, aman dan  nyaman di Indonesia.  Dengan demikian,  maka  apabila  terjadi  kecelakaan  pesawat  udara  di  Indonesia,  maka pengguna  jasa  angkutan-pun  dapat  meminta  pertanggung  jawaban  dan pertanggunggugatan pemerintah, baik dari sudut pidana, perdata maupun publik.

## Pengawasan
Dalam  menyelenggarakan  pemerintahan,  administrasi  negara  mempunyai  beberapa keleluasaan  demi  terselenggaranya  kesejahteraan  masyarakat  tanpa  meninggalkan asas legalitas. Hal ini berarti bahwa sikap tindak administrasi negara tersebut haruslah dapat dipertanggungjawabkan, baik secara moral maupun secara hukum.
Lord  Acton,  mengatakan  bahwa  setiap  kekuasaan  sekecil  apapun  cenderung  untuk disalahgunakan.  Oleh  sebab  itu,  dengan  adanya  keleluasaan  bertindak  dari
administrasi  negara  yang  memasuki  semua  sector  kehidupan  masyarakat,  kadang- kadang dapat menimbulkan kerugian bagi masyarakat itu sendiri. Maka, wajarlah bila diadakab  pengawasan  terhadap  jalannya  pemerintahan,  yang  merupakan  jaminan agar  jangan  sampai  keadaan  negara  menjurus  kea  rah  dictator  tanda  batas,  yang berarti bertenangan dengan asas negara hukum. 14
Cara-cara  pengawasan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  dapat  dirinci  sebagai berikut:
1. Ditinjau dari segi kedudukan badan/organ yang melaksanakan pengawasan:
a. Pengawasan intern; yakni pengawasan yang dilakukan oleh satu badan yang secara  organisatoris/structural  masih  tdalam  lingkungan  pemerintahan sendiri.   Biasanya pengawasan semacam  ini  dilakukan  oleh  atasan  terhadap bawahannya secara hirarkis.
b. Pengawasan ekstern; adalah pengawasan yang dilakukan oleh lembaga secata organisatoris berada di luar pemerintah.
2. Ditinjau dari waktu dilaksanakannya pengawasan :
a. Pengawasan  Preventif;  yakni  pengawasan  yang  dilakukan  sebelum dikeluarkannya  suatu  keputusan/ketetapan  pemerintah.    Pengawasan semacam ini dinamakan juga pengawasan apriori.
b. Pengawasan  Refresif;  yakni  pengawasan  yang  dilakukan  sesudah dikeluarkannya  keputusan/ketetapan  pemerintah,  sehingga  bersifat  korektif dan  memulihkan  suatu  tindakan  yang  keliru,  disebut  juga  pengawasan aposteriori.
3. Pengawasan  dari  segi  hukum  terhadap  perbuatan  pemerintah,  merupakan pengawasan  dari  segi rechtmatigheid ,  jadi  bukan  hanya  dari wetmatigheid -  nya saja.  Pengawasan dari segi hukum merupakan penilaian tentang sah/tidaknya suatu perbuatan pemerintah yang menimbulkan akibat hukum.

## 7. Penutup
Pemerintah  diberikan  kewenangan  oleh  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2009 tentang Penerbangan untuk melakukan pembinaan penerbangan. Melihat kewenangan sedemikian besarnya itu, apabila terjadi kecelakaan pesawat udara di Indonesia, maka pengguna  jasa  angkutan  dapat  meminta  pertanggungjawaban  pemerintah;  sebab secara hukum, pemerintah bertanggung jawab sesuai dengan hukum administrasi dan menurut hukum pidana serta bertanggunggugat menurut hukum perdata.
14 Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta. 2004, hlm. 70.

## Referensi
Ahmad  Sudiro.  2011.  “ Product  Liability"  Dalam  Penyelenggaraan  Penerbangan . Jurnal Hukum dan Pembangunan Vol. 41, no. 1: 186-206.
Ang, T. Michella. 2019. Tanggung Jawab Badan Nasional Pencarian Dan Pertolongan Terhadap  Korban  Kecelakaan  Pesawat  Udara  Di  Indonesia  (Studi  Kasus: Kecelakaan Pesawat Udara Lion Air Nomor Registrasi PK–LQP). Jurnal Adigama, 2(1).
Diana Halim Koentjoro, 2004, Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Ghalia Indonesia.
H.K.  Martono.  1995. Hukum  Udara,  Angkutan  Udara  dan  Hukum  Angkasa:  Hukum  Laut Internasional. Bandung: Mandar Maju.
P.M.  Hadjon,  2009. Materi  Kuliah  S2  Konsentrasi  Hukum  Pemerintah. Universitas Airlangga.
P.M. Hadjon. 1987. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia. Surabaya: Bina Ilmu.
Peter Mahmud Marzuki. 2005. Penelitian Hukum Edisi Revisi . Jakarta: Kencana.
Retno  Puspandari,  2017.  Tanggung  Jawab  Perusahaan  Jasa  Penerbangan  terhadap Kecelakaan  pada  Penumpang  Berdasarkan  Undang-undang  Nomor  1  Tahun 2009 Tentang Penerbangan." Jurnal Privat Law 5, no. 1: 95-105.
Sadjiono. 2008. Bab Bab Pokok Hukum Administrasi, Yogyakarta: LaksBang Pressindo.
Sudiarto.  2012. Tanggung  Gugat  Pemerintah  Terhadap  Kecelakaan  Pesawat  Udara  di Indonesia . Amanna Gappa. Vol. 20 Nomor 3: 273-287.