## PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH YANG BAIK
(KAJIAN UNDANG-UNDANG NOMOR 10 TAHUN 2004 TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN)
Oleh : Rosmini
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Samarinda

## ABSTRAK
Pembentukan  peraturan  daerah  yang  baik  diperlukan  adanya  suatu  peraturan yang  dapat  dijadikan  pedoman  dan  acuan  bagi  para  pihak  yang  berhubungan dengan  pembentukan  peraturan,  baik  ditingkat  pusat  maupun  ditingkat  daerah, pedoman  tersebut  adalah  UU  No.  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undanganyang berorientasi  pada  kepastian  hukum (rechtszekerheid), memiliki manfaat yang luas bagi masyarakat dan terwujudnya rasa keadilan masyarakat (gerechtigheid).
Kata Kunci : Produk Hukum, Pembentukan Perda

## PENDAHULUAN
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUDNRI 1945)  Pasal  1  ayat  (3)  secara  tegas  dinyatakan  bahwa  Negara  Indonesia  adalah negara  hukum.  Ketentuan  ini  merupakan  pernyataan  betapa  hukum  akan  sangat menentukan  dalam pelaksanaan  kenegaraan.  Selain  itu  ketentuan  ini  juga mengandung  pengertian  segala  sesuatu  di  negeri  ini  senantiasa  berdasarkan hukum  baik  aparatur  pemerintah  serta  warga  masyarakat  diatur  dan  tunduk  pada hukum  (Ahmad  Ruslan,  2009:1).  Dalam  negara  hukum  segala  sesuatu  harus dilakukan  menurut  hukum  (A.  Hamid  Attamimi,  1992:8).  Walaupun  tidak  serta merta  dapat  dikatakan  semua  hal  mesti  diatur  dalam  hukum  sebab  pada kenyataannya  hidup  dan  berkembang  di  masyarakat  berdampingan  dengan hukum.
Indonesia  sebagai  negara  hukum  yang  mengikuti  tradisi  sistem  hukum Eropa Kontinental atau sering disebut dengan sistem hukum civil law(Philipus M. Hadjo,  2007:77),  salah  satu  ciri  utama  dari  sistem  hukum civil  law adalah pentinya peraturan perundang-undangan tertulis atau statutory laws atau statutory lislations.
Hukum  adalah  suatu  sistem,  yang  memiliki  komponen-komponen  yang saling  berkaitan  satu  sama  lain  (Lawrence  M.  Friedman,  1975:102).  Peraturan perundang-undangan  atau  produk  legislasi  sebagai  komponen  penting  dalam kesatuan  sistem  hukum,  dengan  demikian  harus  dibangun  melalui  sebuah perencanaan,  yaitu  program  legislasi  daerah  untuk  memberikan  jaminan  bahwa pembangunan nasional dapat berjalan dengan baik atau teratur, adanya kepastian hukum  akan  memberikan  kemanfaatan  bagi  terpenuhinya  rasa  keadilan  dan kesejahrteraan sebagaimana diamanatkan oleh konstitusi.
Sejarah  perjalanan  ketatanegaraan  telah  menunjukkan  kepada  kita  bahwa sangat  tidak  mudah  membangun  sistem  peraturan  perundang-undangan  untuk menerjemahkan asas-asas yang terkandung di dalam Undang-Undang Dasar 1945 menjadi  norma  yang  dijadikan  sebagai  landasan  operasional  dalam  menjalankan sistem  penyelengaaraan  kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa  dan  bernegara sesuai dengan cita-cita dan tujuan Negara.
Sisi  lain,  sebagai  suatu  tata  hukum  (legal  order)  keseluruhan  peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia harus saling terkait sebagai suatu sistem  yang  dibangun  secara  komprehensif,  konsisten,  dan  hirarkis  yang berpangkal  pada  UUDNRI  1945  sebagai  hukum  dasar  dan  legitimasi  akhir  dari validitas  peraturan  perundang-undangan  dan  keseluruhan  tata  hukum  (legal order). Untuk membangun tata hukum.
Sesuai  denganketentuan  Undang-undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  yang  dimaksud  dengan  Peraturan Daerah  (Perda)  adalah  “peraturan  perundang -undangan  yang  dibentuk  oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  dengan  persetujuan  bersama  Kepala Daerah”.  Definisi  lain  tentang  Perda  berdasarkan  ketentuan  Undang -undang tentang  Pemerintah  Daerah (S.  Bambang  Setyadi,  2007:1)  mengatakan
bahwa“peraturan  perundang -undangan  yang  dibentuk  bersama  oleh  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  dengan  Kepala  Daerah  baik  di  provinsi  maupun  di Kabupaten/Kota.
Pasal  12  Undang-undang  Nomor  10  Tahun  2004  materi  muatan  Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Pasal  136  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintahan Daerah  disebutkan  bahwa  peraturan  daerah  (Perda)  dibentuk  dalam  rangka penyelengaraan  otonomi  daerah  Provinsi/Kabupaten/Kota  dan  tugas  pembantuan yang merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih  tinggi  dengan  memperhatikan  ciri  khas  masing-masing  daerah.  Dengan demikian, program pembangunan produk hukum di daerah menjadi urgent, karena perubahan terhadap berbagai regulasi dan berbagai peraturan perundang-undangan lainnya  serta  informasi  dinamika  kemasyarakatan  dan  pembangunan  daerah, menuntut  pula  adanya  penataan  sistem  hukum  dan  kerangka  hukum  yang mendasarinya  melalui  program  legislasi  produk  hukum  daerah  dengan  harapan, sekiranya  program  penataan  regulasi  dapat  dilaksanakan  dengan  baik  diyakini akan memberikan  tren  positip  terhadap  pembangunan,  dengan  indikasi, berlangsung  secara  teratur,  antisipatif  terhadap  berbagai  kecendrungan (predictability),  (Aminuddin,  2009:3)  berorientasi  pada  kepastian  hukum (rechtszekerheid),  memiliki  manfaat  yang  luas  bagi  masyarakat  dan  terwujudnya rasa keadilan masyarakat (gerechtigheid).

## PEMBAHASAN

## A. PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH YANG BAIK

## 1. Asas Pembentukan Peraturan Daerah
Pembentukan  Peraturan  Daerah  (Perda)  yang  baik  berdasarkan  pada  asas pembentukan peraturan  perundang-undangan,  dalam  penjelasan  Pasal  5  UU  No. 10 Tahun 2004 dikatakan sebagai berikut:
a. Asas  kejelasan  tujuan,  adalah  bahwa  setiap  pembentukan  peraturan perundang-undangan  harus  mempunyai  tujuan  yang  jelas  yang  hendak dicapai.
b. Asas  kelembagaan  atau  organ  pembentukan  yang  tepat,  adalah  bahwa setiap jenis Peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk Peraturanperundang-undangan yang
berwenang  dan  dapat  dibatalkan  atau  batal  demi  hukum  bila  dibuat  oleh lembaga/pejabat yang berwenang.
c. Asas  kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan,  adalah  bahwa  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  harus benar-benar  memperhatikan  materi  muatan  yang  tepat dengan  jenis Peraturan Perundang-undangannya.
d. Asas  dapat  dilaksanakan  adalah  bahwa  setiap  Pemebentukan  Peraturan Perundang-undangan  harus  memperhitungkan  efektifitas  Peraturan Perundang-undangan  tersebut  didalam  masyarakat,  baik  secara  filosofi, yuridis maupun sosiologis.
e. Asas  kedayagunaan  dan  kehasilgunaan  adalah  bahwa  setiap Peraturan Perundang-undangan  dibuat  karena  memang  benar-benar  dibutuhkan  dan bermanfaat  dalam  mengatur  kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa,  dan bernegara.
f. Asas kejelasan adalah bahwa setiap Peraturan Perundang-undangan harus memnuhi  persyaratan  teknis  penyusunan  Peraturan  Perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan  mudah  dimengerti,  sehingga  tidak  menimbulkan  berbagai  macam interpretasi dalam pelaksanaannya.
g. Asas  keterbukaan  adalah  bahwa  dalam  proses  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan  bersifat  transparan  dan  terbuka.  Dengan  demikian  seluruh lapisan  masyarakat  mempunyai  kesempatan  yang  seluas-luasnya  untuk memberikan  masukan  dalam  proses  pembuatan  Peraturan  Perundang- undangan.
Di  samping  itu  materi  muatan Peraturan Daerah  (Perda)  dalam  penjelasan Pasal 6 UU No. 10 Tahun 2004 harus mengandung asas-asas sebagai berikut: a. Asas  pengayoman  adalah  bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan Perundang-undangan  harus  berfungsi  memberikan  perlindungan  dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat.
b. Asas  kemanusiaan  adalah  bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan  hak-hak  asasi  manusia  serta  harkat  dan  martabat  setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
c. Asas  kebangsaan  adalah  bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan Perundang-undangan  harus  mencerminkan  sifat  dan  watak  bangsa Indonesia  yang  pluralistik  (kebhinnekaan)  dengan  tetap  menjaga  prinsip negara kesatuan Republik Indonesia.
d. Asas  kekelurgaan  adalah  bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan Perundang-undangan  harus  mencerminkan  musyawarah  untuk  mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.
e. Asas  Kemanusiaan  adalah  bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan Perundang-undangan  senantiasa  memperhatikan  kepentingan  seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan Peraturan Perundang-undangan yang dibuat  di  daerah merupakan  bagian  dari  sistem  hukum  nasional  yang berdasarkan Pancasila.
f. Asas  bhinneka  tunggal  ika  adalah  bahwa  Materi  Muatan  Peraturan Perundang-undangan  harus  memperhatikan  keragaman  penduduk,  agama, suku  dan  golongan,  kondisi  khusus  daerah,  dan  budaya  khususnya  yang menyangkut  masalah-masalah  sensitif  dalam  kehidupan  bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
g. Asas  keadilan  adalah  bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan  Perundang- undangan  harus  mencerminkan  keadilan  secara  proporsional  bagi  setiap warga negara tanpa kecuali.
h. Asas  kesamaan  kedudukan  dalam  hukum  dan  pemerinthan  adalah  bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundng-undangan tidak boleh berisi hal- hal  yang  bersifat  membedakan  berdasarkan  latar  belakang,  antara  lain, agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial.
i. Asas keterbukaan dan kepastian hukum adlah bahwa setiap Materi Muatan Peraturan  Perundang-undangan  harus  dapat  menimbulkan  ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum.
j. Asas  keseimbangan,  keserasian,  dan keselarasan  adlah  bahwa  setiap Materi  Muatan  Peraturan  Perundang-undangan  harus  mencerminkan kesimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan bangsa dan negara.

## 2. Landasan Pembentukan Peraturan Daerah yang Baik
Menurut  (M.  Solly  Lubis, 2009:15)  hanya  ada  tiga  landasan,  sedangkan, (Jazim  Hamidi,  2008:  46)Ada  7  (tujuh)  landasan  yang  perlu  diperhatikan  secara seksama  dalam  pembentuk/membuat  sebuah  peraturan  Perundang-undangan  di daerah yang baik adalah:
a. Landasan  filosofis,  adalah  uraian  yang  memuat  tentang  pemikiran terdalam  yang  harus  terkandung  dalam  peraturan  Perundang-undangan, dan pandangan hidup yang mengarahkan pembuatan peraturan Perundang- undangan. Pemikiran terdalam dan pandangan hidup yang harus tercermin
dalam  peraturan  Perundang-undangan  adalah  nilai-nilai  Proklamasi  dan Pancasila.
b. Landasan  yuridis, adalah uraian tentang ketentuan-ketentuan hukum  yang harus  diacu  (menjadi  acuan)  dalam  pembentukan  peraturan  Perundang- undangan. Landasan yuridis dapat dibedakan menjadi:
1) Landasan  yuridis  formal,  adalah  ketentuan-ketentuan  hukum  yang menunjuk  atau  memberi  kewenangan  kepada  lembaga/organ  atau lingkungan  jabatan  untuk  membuat  suatu  peraturan  Perundang- undangan.  Contoh  pasal  18  ayat  (6)  UUD  NRI  1945,  mengatur kewenangan pemerintahan daerah untuk membentuk peraturan daerah. 2) Landasan  yuridis  material,  adalah  ketentuan-ketentuan  hukum  yang menentukan  isi  dari  pada  peraturan  Perundang-undangan  yang dibentuk.  Contoh  pasal  23  ayat  (2)  UUD  NRI  1945  mengatur  tetang pajak,  pasal  28  UUD  NRI  1945,  mengatur  tentang  kebebasan berserikat, berkumpul,  mengeluarkan pikiran dan pendapat, baik lisan maupun tertulis.
c. Landasan sosiologis, adalah bahwa perda harus  mencerminkan kenyataan hidup  dalam  masyarakat.  Dengan  demikian  perda  yang  dibentuk  akan dapat diterima masyarakat, mempunyai daya laku efektif dan tidak banyak memerlukan pengerahan institusi/penegak hukum dalam melaksanakannya.
d. Landasan  Ekonomis,  adalah  bahwa  perda  harus  pula  memuat pertimbangan-pertimbangan ekonomi, baik mikro maupun makro. Dengan landasan  ekonomis  maka  perda  yang  dibentuk  tidak  terlalu  memberatkan kepada  mereka  yang  terkena  pada  saat  pelaksanaan.  Misalnya  perda tentang pajak dan retribusi.
e. Landasan  ekologis,  adalah  bahwa  dalam  pembentukan  perda  harus  pula memuat  pertimbangan-pertimbangan  ekonologis  yang  berkaitan  dengan keselamatan  dan  kelestarian  lingkungan  hidup  serta  ekosistemnya. Misalnya  perda  tentang  perizinan  dibidang  pertambangan,  perikanan, kehutanan.
f. Landasan  kultural,  adalah  negara  dengan  tingkat  keberagaman  atau kemajemukan  yang  cukup  tinggi  dan  karenanya  melahirkan  adanya perbedaan-perbedaan,  suku,  kebudayaan,  adat-istiadat  dan  sebagainya. Perbedaan  yang  sama  juga  ada  di  daerah-daerah.  Oleh  karena  itu pembentukan  perda  harus  pula  mempertimbangkan  berbagai  kultur  yang ada  di  daerah  sehingga  tidak  menimbulkan  konflik  dengan  nilai-nilai kultur yang hidup dalam masyarakat.
g. Landasan religi, adalah sebagai bangsaa dan negara  yang berke-Tuhanan, nilai-nilai  religi  (keagamaan)  memegang  peranan  penting  dalam  semua aspek  kehidupan  manusia  karena  itu  nilai-nilai  religi  (keagamaan)  juga penting  dalam  pembentukan  perda,  khususnya  perda-perda  tertentu  yang bersentuhan dengan nilai-nilai religi tersebut.
Selain  asas  dan  materi  muatan,  serta  landasan  di  atas,  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah (DPRD)  dan  Pemerintah  Daerah  dalam  menetapkan  Peraturan daerah harus memperhatikan keunggulan lokal/daerah, sehingga mempunyai daya saing dalam pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat daerahnya.
Prinsip dalam menetapkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam menunjang Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBD)  adalah  bertujuan  untuk meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  melalui  mekanisme  APBD,  namun demikian  untuk  mencapai  tujuan  kemakmuran  dan  kesejahteraan  masyarakat daerah bukan hanya melalui mekanisme tersebut tetapi juga dengan meningaktkan daya  saing  dengan  memperhatikan  potensi  dan  keunggulan  lokal/daerah, memberikan  insentif  (kemudahan  dalam  perijinan,  mengurangi  beban  Pajak Daerah),  sehingga  dunia  usaha  dapat  tumbuh  dan  berkembang  di  daerahnya  dan memberikan peluang tenaga kerja.

## KESIMPULAN
1. UUD  1945  merupakan  landasan  formal  dan  materiil  konstitusional  dalam hukum  dan  peraturan  perundang-undangan  sehingga  setiap  kebijakan  dan strategi  di  bidang  hukum  dan  peraturan  perundang-undangan mendapatkan ligitimasi konstitusional seabgai salah satu bentuk penjabaran negara berdasar atas hukum (rechtsstaat)
2. Pembentukan  peraturan  daerah  selain  mengatur  keadaan  yang  ada,  ia  juga harus  mempunyai  jangkauan  masa  depan  dan  menciptakan  instrumen kepastian hukum, keadilan dan kebenaran.

## DAFTAR PUSTAKA
Makalah :
Makalah  disampaikan  dalam  Diskusi  Panel  “Kajian  Terhadap  Kebijakan - Kebijakan  Yang  Perlu  Dimuat  Dalam  Perda  Dalam  Rangka  Mendorong Pengembangan  Usaha  Mikro,  Kecil  dan  Menengah  (UMKM)  di  Bank Indonesia tanggal 29 Maret 2007.
Hamid  S  Attamimi,  1992, Teori  Perundang-undangan  Indonesia,  Makalah  pada Pidato Upacara Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap di Fakultas Hukum UI, Jakarta

## Literatur :
Aminuddin  Ilmar,  2009, Konstruksi  Teori  dan  Metode  Kajian  Ilmu  Hukum, Makassar: Penerbit Hasanuddin University Press.
Jazim  Hamidi  dkk,  2008, Pembentukan  Peraturan  Daerah  Partisipatif,  Jakarta:
Prestasi Pustaka Publisher.
Lawrence  M. Friedman,  1975, The  Legal  System,  A  Social  Science  Perpective,
New York :Russell Sage Foundation.
M. Solly Lubis, 2009, Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan, Bandung:Penerbit Mandar Maju.
Philipus  M.  Hadjon,  2007, Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat,  Cet,  II,  Surabaya :Bina Ilmu.
S.  Bambang  Setyadi,  2007,  Pembentukan  Peraturan  Daerah,  Buletin  Hukum Perbankan dan Kebanksentralan, Volume 5, Nomor 2.
Perundang-Undangan :
UndangUndang Dasar 1945.
Undang-undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.