PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 2 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
* , Dosen Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Jalan Dipa ukur No. 35 Bandung, yusuf_zamil@yahoo.com S.H., M.H. (Universitas Padjadjaran).
Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah Sebagai Upaya Pencegahan Kerusakan Hutan Karena Perambahan Kawasan Hutan yang
Dilakukan Oleh Perkebunan
Yusuf Saepul Zamil*

## Abstrak
Kasus kebakaran hutan yang terjadi di Provinsi Riau dan beberapa daerah di Indonesia telah menjadi  bencana  nasional.  Dampak  dari  kebakaran  hutan  tersebut  menyebabkan  kabut asap  yang  merusak  kesehatan,  mengganggu  ak vitas  masyarakat,  rusaknya  ekosistem tumbuh-tumbuhan dan hewan, membahayakan penerbangan, protes dari negara tetangga karena  adanya  kabut  asap,  dan  kerugian-kerugian  lainnya.  Perambahan  hutan  juga menyebabkan  masyarakat  adat  dipaksa  keluar  dari  tanah  leluhur  karena  hutan  tempat hidup dan mencari penghidupan hangus terbakar. Hal ini adalah kejahatan kemanusiaan luar biasa yang dilakukan oleh para penjarah hutan. Pemberian Hak Guna Usaha (HGU) atas tanah  untuk  perkebunan  yang  mengalihfungsikan  kawasan  hutan  menjadi  kawasan perkebunan  seharusnya  terlebih  dahulu  mendapat  persetujuan  dari  Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, walaupun HGU yang dimohonkan berada pada kawasan area penggunaan lainyang dikuasai oleh pemerintah daerah. Pengendalian izin pengelolaan dan  pemanfaatan  lahan  untuk  perkebunan  yang  merambah  kawasan  hutan  dapat dilakukan,  antara  lain  membuat  Peraturan  Daerah  tentang  Tata  Ruang  Wilayah  dengan menetapkan  kawasan  hutan  dalam  peraturan  daerah  tersebut,yang  dak  boleh dialihfungsikan  menjadi  kawasan  perkebunan  atau  kawasan  lainnya,  menetapkan  hutan abadi  di  beberapa  wilayah  di  Indonesia  dan  kebijakan  moratorium  izin-izin  usaha perkebunan.
Kata Kunci : Hak Guna Usaha, izin, kawasan hutan, perambahan hutan, perkebunan.

## Control of Gran ng Land Use Permit As Preven ve Ac on of Deforesta on By Planta on

## Abstract
Cases of ﬁres in Riau Province and other areas in Indonesia have become a na onal disaster. The  impact  of  forest  ﬁres  which  cause  smog  that  damages  health,  disrupts  community ac vi es, destroys the ecosystem of plants and animals, endangers ﬂight, a racts protests from neighboring countries because of the smog, and inﬂicts other losses. Encroachment has also led to the indigenous people being forced out of their ancestral lands as forest where they  used  to  live  and  make  a  living  is  burned  down-this  is  an  incredible  crime  against humanity commi ed by forest dwellers. Gran ng Land Use Permit to transform forest areas
to planta on areas should be subject to prior approval of the Ministry of Environment and Forestry, although HGU is submi ed in the areas of APL which is controlled by the local government. Control and management of permits for planta ons which spreads to forests areas can be done in ways such as: making a Regional Regula on About Spa al Planning to determines if a forest can be converted into planta on area, establishing certain forests aseternal forests in some areas in Indonesia, and implemen ng moratorium permits policy for planta on.
Keywords : land use permit, permit, forest areas, deforesta on, planta on

## A.  Pendahuluan
Hutan  di  Indonesia  mengalami  deforestasi  (menghilangkan  lahan  hutan)  yang serius,  mulai  dari  kasus illegal  logging sampai  kepada  kasus  pembukaan  lahan hutan menjadi lahan lainnya.¹ Kasus kebakaran hutan yang terjadi di Provinsi Riau belum  lama  ini  merupakan  salah  satu  akibat  adanya  perambahan  hutan.  Kasus kebakaran  hutan  tersebut  diindikasikan  sengaja  dibakar  dengan  tujuan  untuk membuka lahan yang akan dipergunakan untuk perkebunan kelapa sawit dan kayu hasil  perambahan  hutan  dijual.²  Di  Provinsi  Riau  sendiri  terdapat  banyak perusahaan  perkebunan  yang  diindikasikan  membakar  lahan  hutan  untuk perkebunan  kelapa  sawit  danbanyak  kasusnya  sedang  ditangani  oleh  aparat penegak hukum.³
Kasus  kebakaran  hutan  di  Riau  telah  menjadi  bencana  nasional,  sehingga presiden harus langsung turun tangan untuk menyelesaikan permasalahan kabut asap di Provinsi Riau. Dampak dari kebakaran hutan tersebut menyebabkan kabut asap yang merusak kesehatan, mengganggu ak vitas masyarakat, membahayakan penerbangan  sehingga  harus  ditutup  sementara,  protes  dari  negara  tetangga karena adanya kabut asap dan kerugian-kerugian lainnya. Perusahaan yang menjadi dalang kebakaran hutan tentunya memilih cara yang paling mudahuntuk membuka lahan hutan untuk dialihfungsikan menjadi lahan perkebunan, yaitu dengan cara membakarnya.
Indonesia sebagai salah satu negara yang memiliki hutan hujan tropis terbesar di  dunia  memiliki  posisi  strategis  dalam  menjaga  keberadaan  hutan  dunia.
¹  Abdul Muis Yusuf, Mohammad Tauﬁk Makarao, Hukum Kehutanan di Indonesia , Jakarta: Rineka Cipta, 2011, hlm.
15.
²  Chaidir  Anwar  Tanjung,  “Menhut  Tuding  2  Ribu  Warga  Bakar  Lahan  di  Cagar  Biosfer  Riau”, h p://news.de k.com/berita/2516355/menhut-tuding-2-ribu-warga-sumut-bakar-lahan-di-cagar-biosfer-riau, diakses 1 April 2014.
³  Made  Ali,  “Musnahkan  Hutan  Riau  Demi  Kelapa  Sawit,  Malaysia  Dituntut  Minta  Maaf ”, h p://www.mongabay.co.id/2014/02/12/musnahkan-hutan-riau-demi-kelapa-sawit-malaysia-dituntut-minta- maaf/, diakses 1 April 2014.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah
Ironisnya, sebagai pemilik salah satu paru-paru dunia terbesar, Indonesia kini justru dihadapkan  dengan  berbagai  masalah  kerusakan  hutan  dan  lahan  yang  masih belum  terselesaikan.  Di  Aceh,  kasus  hancurnya  hutan  akibat  dikonversi  menjadi perkebunan  kelapa  sawit  menyebabkan  sejumlah  satwa  memasuki  wilayah manusia. Di hutan gambut Rawa Tripa, ekspansi perkebunan kelapa sawit merusak hutan, merusak lahan gambut dan membunuh habitat didalamnya. Kasus berawal dari kepala daerah yang memberikan izin pengelolaan lahan kepada perusahaan perkebunan kelapa sawit.
Di  hutan  Kalimantan,  kasus  penebangan  liar  juga  masih  terus  terjadi. Berdasarkan  data  dari  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan,  Provinsi Kalimantan  Tengah  kehilangan  hampir  setengah  hutannya  karena  banyak perusahaan  perkebunan  dan  perusahaan  kayu  yang  beroperasi  di  wilayah  ini. Terdapat 282 perusahaan perkebunan dan 629 perusahaan tambang bertanggung jawab  atas  terjadinya  deforestasi  di  wilayah  seluas  7  juta  hektar  di  Provinsi Kalimantan Tengah. Kasus lainnya terjadi di Papua, yakni sebuah perusahaan kelapa sawit mengambil alih lahan Suku Moihanya dengan harga 6.000 rupiah per hektar.⁴ Di  Kabupaten  Banggai,  Sulawesi  Tenggara,  HGU  yang  diberikan  berperan  besar sebagai  penyumbang  utama  degradasi  hutan  dan  lahan  di  Sulawesi  Tenggara. Perusahaan  perkebunan  kelapa  sawit  yang  beroperasi  di  Kabupaten  Banggai, Sulawesi Tenggara mempunyai HGU untuk perkebunan kelapa sawit sampai seluas 6.010 hektar.⁵ Berdasarkan kenyataan di lapangan, banyak perusahaan-perusahaan perkebunan  yang  walaupun  sudah  diberikan  HGU  perkebunan  oleh  pemerintah dengan  luasan  tertentu,  namun  perusahaan-perusahaan  tersebut  merambah kawasan hutan secara ilegal diluar area HGU dan Izin Usaha Perkebunan yang telah ditetapkan.
Berdasarkan  fakta-fakta  tersebut,  pemerintah  dinilai  terlalu  mudah  dalam memberikan  HGU  dan  Izin  Usaha  Perkebunan  yang  diberikan  dengan mengalihfungsikan  kawasan  hutan.  Dengan  berbekal  izin  yang  dimiliki,  para pengusaha perkebunan dengan sengaja membakar hutan untuk mempermudah dan mempercepat membuka lahan perkebunan akibat terjadi kerusakan hutan dan terjadi kabut asap yang sangat mengganggu kesehatan. Oleh karena itu, tulisan ini mencoba mencari solusi untuk melakukan pengendalian terhadap HGU dan Izin Usaha  Perkebunan  yang  merambah  kawasan  hutan,  sehingga  kerusakan  hutan dak semakin meluas karena akan berakibat terhadap kerusakan lingkungan.
Berdasarkan  permasalahan  diatas,  tulisan  ini  akan  menganalisis  bagaimana
⁴  Aji Wihardandi, “Catatan Kecil Kasus Kehutanan Di Indonesia”, h p://www.mongabay.co.id/2012/06/17/world- day-to-combat-deser ﬁca on-catatan-kecil-kasus-kehutanan-indonesia/, diakses 23 Maret 2014.
⁵  S y a r i f a h   L a t o w a ,   “ L a h a n   K r i s   S u l t e n g   C a p a i   1   J u t a   H e k t a ,   A p a   P e n y e b a b n y a ? ”, h p://www.mongabay.co.id/2014/07/02/lahan-kri s-sulteng-capai-1-juta-hektar-apa-penyebabnya/,  diakses 20 Maret 2015.
pelaksanaan pemberian HGU perkebunan pada kawasan hutan dan akan mencoba memberikan  solusi  pengendalian  pemberian  izin-izin  hak  pengelolaan  dan pemanfaatan hutan yang difokuskan pada dua permasalahan: pertama , mengenai pengendalian pemberian HGU untuk perkebunan yang mengalihfungsikan kawasan hutan  menjadi  kawasan  perkebunan;  dan kedua ,  mengenai  pengendalian  izin pengelolaan dan pemanfaatan lahan untuk perkebunan yang merambah kawasan hutan.
Tulisan  ini  merupakan  hasil  peneli an  yang  dilakukan  melalui  metode pendekatan yuridis norma f, yaitu metode peneli an dengan menggunakan data sekunder sebagai data utamanya yang didukung dengan data primer. Spesiﬁkasi peneli an dilakukan dengan cara deskrip f anali s, yaitu dengan menggambarkan adanya  fenomena  pembukaan  kawasan  perkebunan  yang  merambah  kawasan hutan  dan  keterkaitannya  dengan  pemberian  HGU  atas  tanah  dan  izin-izin pemanfaatan kawasan hutan.

## B.  Prinsip-Prinsip Pengelolaan Kawasan Hutan oleh Negara
Pengendalian pemanfaatan ruang dilakukan melalui penetapan peraturan zonasi, perizinan, pemberian insen f dan disinsen f serta pengenaan sanksi. Pengendalian pemanfaatan ruang dilakukan sesuai dengan rencana tata ruang. Peraturan zonasi disusun  sebagai  pedoman  pengendalian  pemanfaatan  ruang.  Peraturan  zonasi disusun  berdasarkan  rencana  rinci  tata  ruang  untuk  se ap  zona  pemanfaatan ruang. Peraturan zonasi merupakan ketentuan yang mengatur pemanfaatan ruang dan unsur-unsur pengendalian yang disusun untuk se ap zona peruntukan sesuai dengan rencana rinci tata ruang.⁶
Penguasaan  hutan  oleh  negara  bukan  merupakan  pemilikan,  tetapi  negara memberi  wewenang  kepada  pemerintah  untuk  mengatur  dan  mengurus  segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan, menetapkan kawasan  hutan  dan/atau  mengubah  status  kawasan  hutan,  mengatur  dan menetapkan hubungan antara orang dengan hutan atau kawasan hutan dan hasil hutan, serta mengatur perbuatan hukum mengenai kehutanan.⁷ Dalam prinsip hak menguasai negara, berkenaan dengan hubungan antara negara dan masyarakat, maka  masyarakat  dak  dapat  disubordinasikan  kedudukannya  di  bawah  negara karena  negara  justru  menerima  kuasa  dari  masyarakat  untuk  mengatur  tentang peruntukan,  persediaan  dan  penggunaan  tanah,  serta  hubungan  hukum  dan perbuatan hukum yang bersangkutan dengan tanah. Kewenangan mengatur oleh
⁶  Hasni, Hukum  Penataan  Ruang  Dan  Penatagunaan  Tanah  Dalam  Konteks  UUPA-UUPR-UUPLH ,  Jakarta:  PT RajaGraﬁndo Persada, 2010, hlm. 193.
⁷  Bambang  Eko  Supriyadi, Hukum  Agraria  Kehutanan  Aspek  Hukum  Pertanahan  Dalam  Pengelolaan  Hutan Negara , Jakarta: PT RajaGraﬁndo Persada, 2013, hlm. 78.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah
negara pun dibatasi, baik oleh undang-undang dasar maupun relevansinya dengan tujuan  yang  hendak  dicapai,  dan  pengawasan  terhadap  peran  negara  oleh masyarakat  dilakukan  melalui  kemungkinan  untuk  berperan  serta  dalam  proses pembuatan  keputusan,  keterbukaan/transparansi  dalam  proses  pembuatan kebijakan, serta pemberian hak untuk memperoleh informasi dalam permasalahan tanah.⁸
Mahkamah Kons tusi telah melakukan penafsiran melalui Putusan Mahkamah Kons tusi Nomor 002/PUU-1/2003 terhadap konsep hak menguasai kekayaan alam yang ada di wilayah Indonesia oleh negara yang termuat dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) yang pada pokoknya menyatakan bahwa hak  menguasai  kekayaan  alam  yang  ada  di  wilayah  Indonesia  oleh  negara merupakan suatu hak yang lebih  nggi daripada hak milik dan kekayaan alam itu adalah milik rakyat Indonesia secara kolek f (kepemilikan publik). Di samping itu, dari putusan Mahkamah Kons tusi dapat disimpulkan bahwa penger an dikuasai oleh negara adalah atas dasar hak menguasai kekayaan alam yang ada di wilayah Indonesia oleh negara, sehingga negara mempunyai wewenang untuk membuat kebijakan  ( beleid ),  ndakan  pengurusan  ( bestuursdaad ),  pengaturan ( r e g e l e n d a a d ) ,   p e n g e l o l a a n   ( b e h e e r s d a a d )   d a n   p e n g a w a s a n ( toezichthoudensdaad )  di  bidang  kekayaan  alam  yang  ada  di  wilayah  Indonesia, dengan tujuan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.⁹
Fungsi  pengurusan  oleh  negara  dilakukan  oleh  pemerintah  dengan kewenangannya  untuk  mengeluarkan  dan  mencabut  fasilitas  perizinan ( vergunning ),  lisensi  ( licen e ),  dan  konsesi  ( consessie ).  Fungsi  pengaturan  oleh negara  dilakukan  melalui  kewenangan  legislasi  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat (DPR)  dengan  pemerintah  dan  regulasi  oleh  pemerintah.  Fungsi  pengelolaan dilakukan  melalui  mekanisme  pemilikan  saham  ( shareholding )  dan/atau  melalui keterlibatan langsung dalam manajemen Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah (BUMN/BUMD) atau BUMN sebagai instrumen kelembagaan, yang melalui negara dalam hal ini pemerintah, mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber  kekayaan  itu  untuk  digunakan  bagi  sebesar-besar  kemakmuran rakyat. Demikian pula fungsi pengawasan oleh negara dalam hal ini pemerintah, dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara  atas  sumber-sumber  kekayaan  dimaksud  benar-benar  dilakukan  untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.¹⁰
Teori environmentalists menyatakan bahwa manusia merupakan bagian dari
⁸  Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi , Jakarta: Kompas, 2007, hlm.
47. ⁹  Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara (Paradigma Baru Untuk Reforma Agraria) , Malang: UB Press, 2011, hlm 47.
¹⁰ Ibid. , hlm. 46.
alam,  manusia  hanyalah  satu  diantara  spesies  organis  yang  hidup  dalam  suatu sistem yang saling tergantung satu sama lain. Oleh sebab itu, perlu dipertahankan berlakunya wawasan pandang yang melihat semua unsur-unsur di alam semesta sebagai suatu kesatuan. Kepedulian manusia seharusnya  dak hanya terbatas dari diri  manusia  saja,  tetapi  juga  diperluas  melipu   makhluk-makhluk  lain  yang terdapat  dalam  alam  semesta.  Aldo  Leopold  sebagai  kalangan  moralis  ekologis mengusulkan  perlunya  pengembangan  kaidah  e k  baru  yang  bersifat  holis k. Kaidah tersebut berlaku bagi semua komunitas bio k yang melipu  semua makhluk hidup  yang  punya  rasa  sakit  dan  nikmat.  Kebutuhan  dan  kepen ngan  ap- ap makhluk  hidup  merupakan  dasar  penentuan  dari  baik  atau  daknya  suatu ndakan.¹¹
Negara hukum adalah negara yang menempatkan kekuasaan hukum sebagai dasar  kekuasaannya  dan  penyelenggaraan  kekuasaan  tersebut  dalam  segala bentuknya  dilakukan  dibawah  kekuasaan  hukum.  Berdasarkan  pandangan  ini, seluruh penyelenggaraan kekuasaan dalam sebuah negara hukum didasarkan pada hukum. Hukum menjadi instrumen pengendali kehidupan bernegara. Kekuasaan negara  yang  berdasarkan  hukum,  menurut  John  Locke  mengandung  4  (empat) unsur, yakni sebagai berikut:
1.  Negara bertujuan menjamin hak-hak asasi warga negara;
2.  Penyelenggara negara berdasarkan atas hukum;
3.  Adanya pemisahan kekuasaan negara demi kepen ngan umum; dan
4.  Supremasi  dari  kekuasaan  pembentuk  undang-undang  yang  bergantung kepada kepen ngan rakyat.
Pandangan  John  Locke  di  atas  mempengaruhi  Montesquieu,  fungsi  negara hukum  harus  dipisahkan  dalam  ga  kekuasaan  lembaga  negara,  yakni  legisla f, ekseku f dan yudika f. Kedudukan ke ga kekuasaan ini seimbang yang satu  dak lebih  nggi dari yang lain.¹² Kaitannya dengan kasus perambahan hutan, apabila ekseku f dalam hal ini pemerintah  dak terkendali dalam memberikan HGU yang merambah  kawasan  hutan,  maka  fungsi  lembaga  legisla f  dan  yudika f  untuk menindak ekseku f dan menegakkan hukum secara murni agar dampak buruk dari perambahan hutan  dak semakin meluas.

## C.  Hak Guna Usaha untuk Perkebunan yang Mengalihfungsikan Kawasan Hutan Menjadi Kawasan Perkebunan
Negara diberikan kewenangan untuk mengeluarkan hak atas tanah termasuk HGU, sebagaimana  yang  diatur  dalam  Pasal  4  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960
¹¹  Takdir Rahmadi, Hukum Lingkungan di Indonesia , Jakarta: PT RajaGraﬁndo Persada, 2011, hlm. 10.
¹²  Helmi, Hukum Perizinan Lingkungan Hidup , Jakarta: Sinar Graﬁka, 2012, hlm. 35.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UU PA), menyatakan: “Atas dasar hak menguasai Negara ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan  dipunyai  oleh  orang-orang,  baik  sendiri  maupun  bersama-sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum.” Walaupun negara diberikan kewenangan untuk mengeluarkan hak atas tanah termasuk HGU, tentunya harus ada batasan-batasan tertentu apalagi sampai harus merambah  kawasan  hutan.  Pemberian  HGU  untuk  perkebunan  pada  umumnya memerlukan  kawasan  yang  sangat  luas  sampai  ratusan  bahkan  ribuan  hektar karena minimal luas lahan sendiri ialah 25 (dua puluh lima) hektar, oleh karena itu dapat  dibayangkan  kalau  pemberian  HGU  untuk  perkebunan  tersebut  diberikan dengan merambah kawasan hutan, akan terdapat ratusan sampai ribuan hektar hutan yang hilang. Persoalan ini merupakan persoalan yang sangat serius dan perlu dipikirkan oleh pemerintah, apakah se ap Izin Usaha Perkebunan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat atau pemerintah daerah, Badan Pertanahan Nasional (BPN) harus serta merta memberikan HGU untuk perkebunan?
Dalam  pemberian  HGU  dan  izin  pengelolaan  perkebunan  seharusnya memperha kan  rencana  tata  ruang  dan  wilayah  (RT/RW).  Lalu,  bagaimana terhadap daerah yang  dak mempunyai peraturan daerah tentang RT/RW? Kasus di Aceh menunjukan bagaimana dengan mudahnya pemerintah daerah memberikan Izin Usaha Perkebunan dan Badan Pertanahan Nasional memberikan HGU karena belum  adanya  peraturan  daerah  tentang  RT/RW  yang  jelas.¹³  Oleh  karena  itu, seharusnya  dise ap  daerah  di  Indonesia  mempunyai  peraturan  daerah  tentang RT/RW,  sehingga  apabila  terdapat  pejabat  daerah  yang  mengeluarkan  izin-izin pemanfaatan lahan  dak sesuai dengan peraturan daerah tentang RT/RW dapat di ndak sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Pasal  37  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2007  tentang  Penataan Ruang (UU Penataan Ruang) menyatakan:
“Izin  pemanfaatan  ruang  yang  dak  sesuai  dengan  rencana  tata  ruang wilayah  dibatalkan  oleh  pemerintah  dan  pemerintah  daerah  menurut kewenangan  masing-masing  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang berlaku.”
Berdasarkan  peraturan  tata  ruang,  jelas  dikatakan  bahwa  pemerintah  yang mengeluarkan  HGU  dan  Izin  Usaha  Perkebunan  yang  dak  sesuai  dengan  tata ruang, dalam ar  kawasan yang secara tata ruang untuk kawasan hutan lindung kemudian diberikan HGU dan Izin Usaha Perkebunan sehingga merambah kawasan
¹³  Tribunnews  Aceh,  “Pengusaha  Mengeluh  Hak  Guna  Usaha  (HGU)  Sering  Diklaim  Kawasan  Hutan  Lindung”, h p://aceh.tribunnews.com/2013/12/05/pengusaha-mengeluh-hgu-sering-diklaim-kawasan-hutan-lindung, diakses 28 Maret 2014.
hutan,  maka  HGU  dan  Izin  Usaha  Perkebunan  tersebut  dapat  dibatalkan,  dan pejabat  yang  mengeluarkan  Hak  Guna  Usaha  dan  Izin  Usaha  Perkebunan  dapat dipidana.  Hal  ini  sebagaimana  yang  diatur  dalam  Pasal  73  UU  Penataan  Ruang, menyatakan:
(1)  Se ap  pejabat  Pemerintah  yang  berwenang  menerbitkan  izin  dak  sesuai dengan rencana tata ruang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37 ayat (1), dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan denda paling banyak Rp500.000.000,- (lima ratus juta rupiah).
(2)  Selain sanksi pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) pelaku dapat dikenai pidana  tambahan  berupa  pemberhen an  secara  dak  dengan  hormat  dari jabatannya.
Walaupun  sudah  terdapat  peraturan  yang  tegas  berupa  ketentuan  pidana kepada pejabat yang mengeluarkan izin  dak sesuai dengan tata ruang, tetapi tetap saja banyak pejabat pemerintah di berbagai daerah yang mengeluarkan HGU dan Izin Usaha Perkebunan pada daerah kawasan hutan sehingga  dak sesuai dengan tata ruang, oleh karena itu perlu adanya komitmen penegakkan hukum yang tegas dari  negara.  Hasil  peneli an  menunjukkan  bahwa  telah  terjadi  fenomena  di berbagai  daerah  berkenaan  dengan  pemberian  HGU  di  daerah  kawasan  hutan. Berdasarkan  data  yang  dikeluarkan  oleh  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan Kehutanan,  se ap  tahun  telah  terjadi  penggundulan  hutan  (deforestasi)  sekitar 450.000  (empat  ratus  lima  puluh  ribu)  hektar  dan  penyebabnya  adalah  karena adanya  izin-izin  alih  fungsi  lahan  termasuk  pemberian  HGU  untuk  perkebunan, kebakaran  hutan,  dan illegal  logging .¹⁴  Melihat  fenomena  tersebut,  pemerintah harus  segera  mengambil  ndakan  dengan  melakukan  pengendalian  terhadap banyaknya pemberian HGU yang merambah kawasan hutan. Pemberian HGU yang dikeluarkan pada kawasan kehutanan seharusnya mendapat persetujuan terlebih dahulu  dari  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan.  Pengendalian dilakukan dengan cara pemerintah menetapkan kawasan-kawasan hutan sebagai kawasan  hutan  abadi  yang  dak  dapat  dialihfungsikan  dengan  alasan  apapun. Pengendalian  pemerintah  ialah  dengan  menetapkan  peraturan  daerah  tentang RT/RW  untuk  kawasan  hutan  diseluruh  wilayah  Indonesia,  sehingga  dak  dapat mudah dialihfungsikan menjadi kawasan perkebunan. Pemberian HGU seharusnya dak hanya sekedar bersifat administra f, Badan Pertanahan Nasional seharusnya berani untuk menolak mengeluarkan HGU walaupun izin lokasi dan prinsip sudah dikeluarkan oleh pemerintah kabupaten kota.
Mayoritas HGU dikeluarkan pada kawasan hutan diluar kawasan hutan yang dimiliki oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, yaitu kawasan hutan
¹⁴  Eka  Widodo,  “Laju  Kerusakan  Hutan  di  Indonesia  Lampaui  Brasil”,  h p://blh.kal mprov.go.id/berita-35-laju- kerusakan-hutan-di-indonesia-lampaui-brasil.html, diakses 20 Maret 2015.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah
pada Area Penggunaan Lain (APL) yang dikuasai oleh pemerintah daerah, yaitu oleh pemerintah  provinsi  atau  kabupaten/kota.  Dengan  demikian,  sangat  sulit  bagi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan untuk mengendalikan perubahan alih  fungsi  kawasan  hutan  menjadi  kawasan  perkebunan  karena  berada  diluar wilayah yuridiksi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan atau is lah yang lebih  umum  diluar  area  kerja  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan. Pemerintah  daerah  selama  ini  dak  terkendali  dalam  mengeluarkan  izin-izin perkebunan pada kawasan hutan. Perlu segera dibuat peraturan daerah tentang RT/RW  yang  isinya  menetapkan  kawasan  hutan  yang  berada  pada  APL  sebagai kawasan hutan lindung yang  dak dapat dialihfungsikan.
Perusahaan yang telah memperoleh Izin Lokasi dan Izin Prinsip dari Gubernur atau  Bupa /Walikota  dan  telah  selesai  melaksanakan  perolehan  hak  atas  tanah yang telah dibebaskan, maka dapat segera mengajukan permohonan HGU. Adapun tata cara perolehan tanah dapat dilakukan dengan beberapa proses jual-beli, calon penerima hak memenuhi syarat untuk menjadi subyek hak tanah yang diperoleh dan tanah tersebut sudah ada ser ﬁkatnya. Jual-beli ini dilakukan melalui Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT). Pelepasan hak di depan PPAT, yaitu Notaris PPAT atau camat  jika  tanahnya  belum  terda ar  dan/atau  tanah  adat.  Penerbitan  hak  atas tanah  seper   ini  baru  dapat  dilakukan  setelah  masa  pengumuman  berakhir, sedangkan permohonan hak jika tanahnya dikuasai oleh negara. Dalam kasus ini, tanah harus bebas dari garapan atau penguasaan lainya atas tanah dimaksud atau tukar  menukar  jika  tanah  adalah  milik  instansi  pemerintah  setelah  mendapat persetujuan  dari  Menteri  Keuangan.  Pelepasan  tanah  disertai  penyerahan pembayaran  rekognisi  dalam  hal  tanahnya  berupa  tanah  ulayat,  sepanjang kenyataanya hak ulayat tersebut masih ada.
Sesuai dengan Pasal 8 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun  1990  tentang  Pelimpahan  Wewenang  Pemberian  dan  Pembatalan Keputusan Pemberian Hak atas Tanah Negara, permohonan HGU diajukan kepada Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Provinsi dengan dilampirkan salinan izin lokasi, buk -buk  perolehan tanahnya, Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP) dengan tanda buk  pelunasan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), gambar situasi tanah hasil pengukuran  kadastral  oleh  Kepala  Kantor  Pertanahan  setempat,  ja   diri  dari pemohon (akte pendirian perusahaan), dan surat keputusan pelepasan kawasan hutan dari Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan dalam hal tanahnya diperoleh dari hutan konversi.
Berdasarkan penjelasan diatas jelas sekali bahwa  dak semua kawasan hutan yang akan dialihfungsikan harus mendapat persetujuan dari Menteri Lingkungan Hidup  dan  Kehutanan,  tetapi  hanya  sebatas  hutan-hutan  yang  dikuasai Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (hutan konversi) dengan cara tukar
guling  lahan.  Seharusnya  kewenangan  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan Kehutanan  dak  hanya  sebatas  tanah-tanah  yang  dikuasai  oleh  Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, tetapi seharusnya rekomendasi juga diberikan terhadap  hutan-hutan  yang  dikuasai  oleh  pemerintah  provinsi,  kabupaten/kota, dan instansi pemerintah lainnya.
HGU  adalah  hak  untuk  mengusahakan  tanah  yang  dikuasai  langsung  oleh negara  untuk  usaha  pertanian,  perikanan,  atau  peternakan.  Luas  tanah  HGU minimal untuk perseorangan adalah 5 hektar dan maksimal 25 hektar. Untuk badan hukum luas minimal 5 hektar dan luas maksimal ditetapkan oleh Kepada Badan Pertanahan Nasional. Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 28 ayat (2) UUPA jo. Pasal 5 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.¹⁵ HGU diberikan dengan cakupan lahan yang sangat luas dan pada umumnya HGU diberikan dengan merambah kawasan hutan. Hal ini apabila  dak dikendalikan, maka kawasan hutan di Indonesia akan semakin sedikit bahkan cenderung habis, karena satu pemberian HGU saja akan mengakibatkan puluhan sampai ratusan hektar kawasan hutan akan hilang.
Pada umumnya, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan mempunyai kewenangan terhadap hutan lindung, sedangkan hutan produksi yang berada pada APL. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan  dak mempunyai wewenang, sehingga  mengalihfungsikan  kawasan  hutan  produksi  menjadi  kawasan perkebunan dengan pemberian HGU untuk kawasan hutan produksi  dak dengan persetujuan dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan terlebih dahulu. Seharusnya  baik  untuk  hutan  lindung  maupun  hutan  produksi,  se ap mengalihfungsikan  kawasan  hutan  harus  mendapatkan  persetujuan  dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan terlebih dahulu.
Selama ini, kewenangan dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan untuk menyetujui atau menolak alih fungsi kawasan hutan menjadi kawasan lain diluar kawasan hutan terbatas pada kawasan hutan yang dikuasai oleh Kementerian Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  dengan  Izin  Pelepasan  Kawasan  Hutan, sedangkan  kawasan  lain  atau  APL  yang  dikuasai  oleh  masyarakat,  pemerintah provinsi,  atau  pemerintah  kabupaten/kota  secara  administra f  pertanahan merupakan kewenangan dari Badan Pertanahan Nasional walaupun secara de facto adalah kawasan hutan. Hal ini berdampak apabila terdapat pihak yang merusak kawasan  hutan  pada  APL  dak  dapat  dihukum  berdasarkan  ketentuan  pidana sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Kehutanan (UU Kehutanan). Pemberian HGU yang  dak terkendali berada pada APL karena  cukup  dengan  pemberian  Izin  Prinsip  dan  Izin  Lokasi  dari  pemerintah provinsi  atau  pemerintah  kabupaten/kota,  Badan  Pertanahan  Nasional  dapat
¹⁵  Urip Santoso, Hukum Agraria & Hak-Hak Atas Tanah , Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2008, hlm. 99.
mengeluarkan  ser ﬁkat  HGU.  Seharusnya,  walaupun  secara  administra f merupakan  kewenangan  dari  Badan  Pertanahan  Nasional,  akan  tetapi  apabila secara de facto merupakan lahan hutan seharusnya tetap memerlukan persetujuan dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan. Oleh karena itu, kewenangan yang lebih luas dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan harus didukung oleh regulasi yang kuat, hal ini diperlukan agar terdapat pengendalian alih fungsi kawasan hutan sehingga  dak menyebabkan kawasan hutan menjadi rusak lebih parah lagi.

## D.  Pengendalian Izin  Pengelolaan dan  Pemanfaatan  Lahan  untuk  Perkebunan yang Merambah Kawasan Hutan
Pengendalian  izin  pengelolaan  dan  pemanfaatan  lahan  untuk  perkebunan  yang merambah kawasan hutan, diantaranya adalah Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan,  dak  dengan  mudah  memberikan  izin  pelepasan  hutan  untuk dialihfungsikan  menjadi  kawasan  perkebunan  walaupun  sudah  diberikan  lahan penggan  karena akan mengurangi wilayah hutan di Indonesia. Sedangkan lahan penggan  pada umumnya  dak berfungsi sebagai hutan sebaik hutan yang dikuasai oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan dalam menopang pelestarian lingkungan. Bahkan, banyak diantaranya lahan penggan  bukan hutan, walaupun pemohon izin pelepasan hutan diharuskan memberikan kompensasi dana tegakkan pohon. Se ap izin pelepasan kawasan hutan akan di ndaklanju  oleh pihak yang dak  bertanggung  jawab  dengan  membakar  hutan  dengan  maksud  membuka kawasan  perkebunan  sehingga  akan  sangat  merusak  lingkungan.  Perusahaan perkebunan  seringkali  membuka  hutan  dengan  cara  paling  gampang  dengan membakar  hutan  karena  dak  memerlukan  biaya  yang  nggi  daripada  harus menebang pohon.
Perusahaan  perkebunan  yang  memegang  izin  usaha  perkebunan  dengan sengaja  membakar  hutan  untuk  membuka  lahan  perkebunan,  hal  ini  dilakukan dengan tujuan untuk menghemat biaya karena dengan memotong kayu harus ada izin lanjutan seper  izin pemotongan kayu terlebih dahulu sehingga akan keluar biaya tambahan. Pada umumnya, perusahaan enggan untuk mengeluarkan biaya tambahan  dalam  pengurusan  perizinan  memotong  kayu  pada  kawasan  hutan. Namun  demikian, apapun  alasannya  sengaja  membakar  hutan  dak  dibenarkan dan merupakan perbuatan melawan hukum.
Berdasarkan  hasil  peneli an  yang  dilakukan  oleh World  Resources  Ins tute , pembukaan  lahan  perkebunan  kelapan  sawit  dengan  cara  membakar  hutan  di Indonesia dilakukan dengan alasan diantaranya:¹⁶
¹⁶  C.V. Barber dan J. Schweithelm, “Trial By Fire: Forest Fires and Forestry Policy in Indonesia's Era of Crisis and Reform”,  h p://www.wri.org/publica on/trial-ﬁre, diakses 28 Maret 2015.
1.  Kebakaran  menurunkan  kualitas  lahan  hutan  dan  dengan  demikian  dapat menurunkan  klasiﬁkasi  hutan  lindung  menjadi  hutan  produksi  sehingga terbuka kemungkinan kawasan-kawasan hutan yang tersedia untuk konversi bagi perkebunan;
2.  Di kawasan yang telah dialokasikan untuk pembangunan perkebunan kelapa sawit, membakar hutan adalah suatu cara yang hemat biaya untuk membuka lahan. Menurut salah satu perusahaan yang beroperasi di Kalimantan Tengah, pembukaan lahan dengan alat-alat mekanis membutuhkan biaya yang dua kali lipat lebih mahal daripada melakukan pembakaran; dan
3.  Buah kelapa sawit harus diolah dalam 24 jam setelah dipanen, sehingga banyak perusahaan  lebih  senang  jika  lokasi  perkebunan  letaknya  sedekat  mungkin dengan fasilitas pengolahan dan jalur-jalur transportasi yang dapat membawa hasil panennya ke berbagai fasilitas ini. Namun demikian, kawasan-kawasan seper  ini yang lebih mudah diakses umumnya telah dimiliki oleh penduduk lokal. Perusahaan-perusahaan kelapa sawit kemudian menyewa tenaga kerja dari  luar  untuk  bekerja  dan  membakar  hutan  dan  lahan  perkebunan  milik masyarakat  lokal  yang  lahannya  ingin  diambil  alih  oleh  perusahaan  untuk mengusir  masyarakat.  Kebakaran  mengurangi  nilai  lahan  dengan  cara membuat lahan menjadi terdegradasi dan dengan demikian perusahaan akan lebih mudah dapat mengambil alih lahan dengan melakukan pembayaran gan rugi yang murah bagi penduduk asli.
Dengan  adanya  otonomi  daerah,  kepala  daerah  cenderung  dak  terkendali dalam memberikan izin-izin perkebunan yang merambah kawasan hutan. Kepala daerah hanya memikirkan satu aspek saja, yaitu bagaimana caranya meningkatkan Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD)  tanpa  memikirkan  aspek  lain  berupa  kerusakan lingkungan  dan  hilangnya  ekosistem  hutan  dan  berdasarkan  Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU  Pemda),  tanah  dan kawasan hutan termasuk kewenangan yang diberikan kepada daerah. Oleh karena itu,  perlu  adanya  regulasi  yang  membatasi  kewenangan  daerah  dalam mengeluarkan izin-izin pemanfaatan kawasan hutan.
Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan meyakini adanya pihak tertentu yang  membuat  terjadinya  kebakaran  hutan  di  Riau  seluas  10.000  hektar  lebih. Hutan di Riau merupakan hutan dari gambut yang sulit terbakar sekalipun kemarau. Gambut  sangat  sulit  dibakar,  jenuh  air,  dan  dalam  kondisi  normal  gambut  dak mudah terbakar. Gambut hanya bisa terbakar dalam keadaan kering dan musim kemarau  dak membuat gambut kering. Hal ini mengindikasikan kebakaran hutan dilakukan dengan sengaja yang diawali dengan pembakaran lahan. Gambut sangat sulit dibakar, maka dibuatlah kanal-kanal yang terdapat sungai kecil yang fungsinya untuk mengeringkan gambut dari air. Gambut itu selalu basah di akarnya dan fungsi
sungai kecil itu supaya air di dalam akar gambut itu mengalir dan gambut jadi kering, jika sudah kering baru kemudian gambut dibakar untuk membuat lahan baru yang kosong. Dampaknya sangat merugikan karena api yang sudah masuk ke dalam akar gambut  sangat  sulit  untuk  dipadamkan.  Sekalipun  sudah  dilakukan penyemperotan,  api  tetap  membara  di  akarnya  dan  akan  kembali  terbakar  jika terkena  angin.  Dampak  selanjutnya  adalah  asap  dari  kebakaran  tersebut.  Asap gambut  sangat  parah  dengan  perbandingan  satu  hektar  lahan  gambut  yang terbakar asapnya sama seper  seribu hektar lahan biasa yang terbakar.¹⁷
Berdasarkan  keterangan  tersebut,  jelas  bahwa  penyebab  kebakaran  hutan, termasuk kebakaran hutan di Riau adalah disengaja dibakar dengan tujuan untuk membuka lahan perkebunan atau lahan pertanian. Oleh karena itu, pengendalian yang harus dilakukan oleh pemerintah adalah dengan  dak mengeluarkan izin-izin alih fungsi hutan. Jangankan diberi izin,  dak diberiizin sekalipun, pihak yang  dak bertanggungjawab  dapat  membakar  hutan  untuk  membuka  lahan  perkebunan. Larangan untuk mengalihfungsikan kawasan hutan sebaiknya  dak hanya kepada hutan lindung saja, tetapi termasuk juga kepada hutan produksi dan hutan-hutan yang secara administra f dikuasai oleh pemerintah kabupaten atau kota.
Perubahan peruntukan dan fungsi kawasan hutan diatur dalam Pasal 19 ayat (1) UU Kehutanan yang menyatakan perubahan peruntukan dan fungsi kawasan hutan ditetapkan  oleh  pemerintah  dengan  didasarkan  pada  hasil  peneli an  terpadu. Dalam  ketentuan  tersebut,  perubahan  peruntukan  dan  fungsi  kawasan  hutan ditetapkan  pemerintah  harus  didasarkan  pada  hasil  peneli an  terpadu.  Namun demikian, pada kenyataannya se ap alih fungsi kawasan hutan menjadi kawasan bukan hutan  dak dilakukan dengan peneli an terlebih dahulu.
Berdasarkan  Pasal  19  ayat  (2)  UU  Kehutanan,  menyatakan  perubahan peruntukan kawasan hutan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang berdampak pen ng dan cakupan yang luas serta bernilai, strategis, ditetapkan oleh pemerintah dengan persetujuan DPR. Seharusnya, se ap perubahan atau alih fungsi kawasan hutan  untuk  kawasan  bukan  hutan  termasuk  untuk  kawasan  perkebunan  harus mendapatkan  persetujuan  DPR  atau  sekurang-kurangnya  mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kabupaten atau kota sesuai dengan  luas  dan  kewenangannya.  Karena,  se ap  perubahan  kawasan  hutan menjadi kawasan bukan hutan akan selalu berdampak pen ng dan strategis, sebab fungsi daya dukung lingkungan akan berkurang khususnya akan berdampak kepada kualitas udara, air, dan tanah, serta akan berdampak kepada kelangsungan makhluk
¹⁷  Sumarto  (Kepala  Humas  dan  Pusat  Informasi  Kemenhut),  “Ini  Penyebab  Kebakaran  Hutan  Di  Riau”, h p://www.republika.co.id/berita/nasional/umum/14/03/15/n2gmmb-ini-penyebab-kebakaran-hutan-di- riau, diakses 14 September 2014.
hidup lain.
Perubahan peruntukan dan fungsi kawasan hutan melipu  kawasan hutan yang memiliki  fungsi  pokok  sebagai  hutan  konservasi  melipu   fungsi  pokok  sebagai hutan konservasi, hutan lindung, dan hutan produksi. Kawasan hutan konservasi melipu  kawasan suaka alam, kawasan pelestarian alam, dan taman buru. Kawasan suaka  alam  melipu   cagar  alam  dan  suaka  margasatwa,  sedangkan  kawasan pelestarian alam melipu  taman nasional, taman wisata alam, dan taman hutan raya. Kawasan hutan produksi terdiri atas hutan produksi terbatas, hutan produksi tetap,  dan  hutan  produksi  yang  dapat  dikonversi.¹⁸  Hal  ini  sebagaimana  diatur dalam  Pasal  38  UU  Kehutanan  yang  menyatakan  bahwa  penggunaan  kawasan hutan  untuk  kepen ngan  di  luar  kegiatan  kehutanan  hanya  dapat  dilakukan didalam kawasan hutan produksi dan hutan lindung melalui pemberian izin pinjam pakai oleh Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan dengan memper mbangkan batasan luas dan jangka waktu tertentu serta kelestarian lingkungan.
Pengendalian  alih  fungsi  kawasan  hutan  dapat  dilakukan  dengan  membuat aturan yang tegas bahwa untuk hutan lindung dan hutan konservasi  dak dapat dialihfungsikan dengan alasan apapun dan bukan termasuk dari objek hutan yang dapat dialihfungsikan. Alih fungsi kawasan hutan seharusnya hanya terbatas pada kawasan hutan produksi, itu pun harus dilakukan dengan persyaratan yang ketat seper  harus menyediakan lahan penggan  yang sudah berfungsi sebagai hutan, dilakukan  dengan  peneli an  dan  kajian  mendalam  terlebih  dahulu  dan  harus mendapat  persetujuan  pejabat  berwenang,  dalam  hal  ini  Menteri  Lingkungan Hidup  dan  Kehutanan,  Gubernur,  Bupa   atau  Walikota,  serta  harus  mendapat persetujuan dari DPR atau DPRD.
Hal ini perlu dilakukan oleh pemerintah karena pada dasarnya izin merupakan instrumen pemerintah yang berfungsi pengendalian ( sturen ) terhadap pemanfatan kawasan  hutan  dengan  cara  mengeluarkan  larangan-larangan  tertentu  terhadap izin alih fungsi yang dikeluarkan oleh pemerintah dengan sistemnya adalah bahwa undang-undang melarang suatu  ndakan tertentu atau  ndakan- ndakan tertentu yang saling berhubungan.¹⁹ Instrumen perijinan yang ditetapkan pemerintah pada hakekatnya  untuk  mengkonkre sasi  wewenanganya  dalam  hal  mengatur  dan mengendalikan se ap kegiatan masyarakat dengan beberapa tujuan tertentu.²⁰
Apabila hutan sudah rusak akan sangat sulit untuk merehabilitasi hutan dan membutuhkan biaya yang sangat besar hingga mencapai triliunan rupiah. Belumlah kita  sampai  pada  alih  fungsi  lahan  hutan  menjadi  lahan  pekebunan  dengan  izin
¹⁸  Ahmad Redi, Hukum Sumber Daya Alam Dalam Sektor Kehutanan , Jakarta: Sinar Graﬁka, 2014, hlm. 171.
¹⁹  Philipus  M.  Hadjon,  dkk., Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia  (Introduc on  to  the  Indonesian Administra ve Law) , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2001, hlm. 126.
²⁰  Mukhlis dan Mustafa Lu i, Hukum Administrasi Lingkungan Kontemporer , Malang: Setara Pres (Kelompok In- TRANS Publishing), 2010, hlm. 85.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah
pelepasan  hutan  dari  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan,  bahkan pemberian  Izin  Usaha  Pemanfaatan  Hasil  Hutan  Kayu  (IUPHHK)  atau  yang  lebih kenal dengan Hak Penguasaan Hutan (HPH) yang  dak mengalihfungsikan kawasan hutan  menjadi  kawasan  bukan  hutan,  pada  kenyataannya  sebagian  besar perusahaan  pemegang  izin  HPH  dak  melakukan  kewajiban-kewajiban sebagaimana  mes nya,  yaitu  kewajiban  melakukan  penanaman  kayu  pada kawasan  hutan  sehingga  setelah  izin  HPH-nya  berakhir  kawasan  hutan  dapat berfungsi  kembali  untuk  menyangga  ekosistem  lingkungan.  Penger an  IUPHHK sendiri  diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  34  Tahun  2002  tentang  Tata Hutan  Dan  Penyusunan  Rencana  Pengelolaan  Hutan,  Pemanfaatan  Hutan  Dan Penggunaan Kawasan Hutan, yaitu izin usaha untuk memanfaatkan hutan produksi yang  kegiatannya  terdiri  dari  atas  pemanenan,  penebangan,  penanaman, pemeliharaan,  pengamanan,  pengolahan,  dan  pemasaran  hasil  hutan  kayu. Berdasarkan Pasal 28 ayat (4) UU Kehutanan, IUPHHK diberikan kepada perorangan, koperasi,  badan  usaha  swasta  Indonesia,  BUMN  atau  BUMD.  Pejabat  yang berwenang  mengeluarkan  izin  IUPHHK  adalah  Menteri  Lingkungan  Hidup  dan Kehutanan berdasarkan rekomendasi bupa , walikota, atau gubernur.²¹
Perubahan peruntukan kawasan hutan secara sebagian dilakukan berdasarkan permohonan yang diajukan oleh menteri atau pejabat se ngkat menteri, gubernur, bupa /walikota,  atau  pimpinan  badan  usaha.  Perubahan  peruntukan  kawasan hutan  dilakukan  melalui  tukar  menukar  kawasan  hutan  dan  pelepasan  kawasan hutan.  Perubahan  peruntukan  kawasan  hutan  yang  dilakukan  melalui  tukar menukar  kawasan  hutan  hanya  dapat  dilakukan  pada  hutan  produksi  tetap  dan hutan produksi terbatas. Pelepasan kawasan hutan hanya dapat dilakukan pada hutan produksi yang dapat dikonversi, baik dalam keadaan berhutan maupun  dak berhutan.  Kawasan  hutan  produksi  yang  dapat  dikonversi  dak  dapat  diproses pelepasannya pada provinsi yang luas kawasan hutannya kurang dari 30%, kecuali dengan cara tukar menukar kawasan hutan. Ar nya, perubahan alih fungsi kawasan hutan menjadi kawasan diluar kawasan hutan secara keseluruhan dapat dilakukan terhadap provinsi yang kawasan hutannya kurang dari 30%, padahal seharusnya persyaratan larangan terhadap provinsi kurang dari 30% berlaku juga terhadap alih fungsi kawasan hutan secara keseluruhan.
Pelepasan kawasan hutan dilakukan untuk kepen ngan pembangunan di luar kegiatan  kawasan  hutan,  yaitu  antara  lain  penempatan  korban  bencana  alam, waduk  dan  bendungan,  fasilitas  pemakaman,  fasilitas  pendidikan,  fasilitas keselamatan umum, rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat, kantor pemerintahan  atau  pemerintahan  daerah,  permukiman  dan  perumahan,
²¹  Takdir Rahmadi, Op.cit. ,hlm. 170.
transmigrasi,  bangunan  industri,  pelabuhan,  bandar  udara,  stasiun  kereta  api, terminal,  pasar  umum,  pengembangan  atau  pemekaran  wilayah,  pertanian tanaman  pangan,  budi  daya  pertanian,  perkebunan,  perikanan,  peternakan  dan sarana  olahraga.²²  Pelepasan  kawasan  hutan  dinilai  terlalu  mudah  yang  dapat dialihfungsikan untuk kawasan-kawasan yang  dak gen ng dan mendesak seper kawasan permukiman dan perumahan, perkebunan, bangunan industri dan lain- lain,  padahal  sebenarnya  masih  dapat  menggunakan  tanah  lain  yang  bukan kawasan hutan. Hal ini dimanfaatkan oleh pejabat daerah mengeluarkan izin-izin terkait pemanfaatan kawasan hutan.
Terdapat  interpretasi  yang  salah  mengenai  penerapan  UU  Pemda,  yaitu semangat  otonomi  daerah  seper   yang  diatur  dalam  undang-undang  tersebut justru melahirkan raja-raja kecil di daerah. Selama ini bupa  atau walikota sebagai kepala  daerah  dak  terkendali  dalam  mengeluarkan  berbagai  izin  pemanfaatan sumber  daya  alam,  termasuk  dalam  mengeluarkan  izin  usaha  perkebunan  yang merambah kawasan hutan. Dengan dalih meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD),  banyak  kepala  daerah  mengeluarkan  izin  usaha  perkebunan  tanpa memikirkan  akibat  kerusakan  lingkungan  yang  di mbulkan,  seper   terjadinya kebakaran hutan. Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) mencatat 99% kebakaran hutan diakibatkan pembukaan lahan baru untuk perkebunan dan untuk pertanian.²³
Melihat kenyataan tersebut, maka kebijakan strategis harus segera diambil oleh pemerintah untuk mengatasi kerusakan hutan yang diantaranya dilakukan dengan kebijakan moratorium alih fungsi kawasan hutan, termasuk memerintahkan kepada pejabat di daerah untuk  dak mengeluarkan izin-izin terkait pemanfaatan kawasan hutan.  Moratorium  alih  fungsi  kawasan  hutan  saat  ini  sudah  diberlakukan  di Provinsi Kepulauan Riau. Diharapkan kebijakan moratorium kawasan hutan ini juga dapat diterapkan pada daerah lain yang kondisi hutan sudah sangat kri s, seper seluruh wilayah Pulau Sumatera, Jawa, Kalimantan, Sulawesi dan Papua.

## E.  Penutup
Pengendalian pemberian HGU untuk perkebunan yang mengalihfungsikan kawasan hutan  menjadi  kawasan  perkebunan  adalah  dengan  cara  se ap  HGU  yang dikeluarkan  oleh  Badan  Pertanahan  Nasional,  yang  cakupannya  merambah kawasan  hutan,  harus  terlebih  dahulu  mendapatkan  rekomendasi  dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan. Walaupun HGU yang dimohonkan
²²  Ahmad Redi, Op.cit ., hlm. 176.
²³  Republika,  “BNPB:  Kerugian  Kebakaran  Riau  Capai  Rp20  Triliun”,  h p://www.republika.co.id/ berita/nasional/umum/14/09/19/nc4rpw-bnpb-kerugian-kebakaran-riau-capai-rp-20-triliun, diakses 28 Maret 2015.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah
berada  pada  kawasan  APL  yang  dikuasai  oleh  pemerintah  daerah.  Ar nya, walaupun sudah keluar Izin Prinsip dan Izin Lokasi untuk usaha perkebunan dari pemerintah daerah,  dak dengan serta merta Badan Pertanahan Nasional dapat mengeluarkan ser ﬁkat HGU atas tanah. Hal ini perlu didukung oleh regulasi untuk memberikan kewenangan kepada Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan dalam memberikan persetujuan. Pengendalian izin pengelolaan dan pemanfaatan lahan untuk perkebunan yang merambah kawasan hutan adalah dengan membuat Peraturan  Daerah  Tentang  Tata  Ruang  Wilayah  (RT/RW)  dengan  menetapkan kawasan hutan yang  dak boleh dialihfungsikan menjadi kawasan perkebunan atau kawasan  lainnya  dan  membuat  kawasan  hutan  abadi,  yang  ditetapkan  oleh Peraturan Daerah Tentang RT/RW, yang  dak dapat dialihfungsikan dengan kondisi apapun. Pemberian izin dapat dikendalikan dengan kebijakan moratorium izin-izin usaha perkebunan bagi daerah-daerah yang belum mempunyai Perda RT/RW, dan mencabut  izin-izin  usaha  perkebunan  yang  merambah  kawasan  hutan,  yang dikeluarkan  pemerintah  kabupaten/kota  oleh  Gubernur  atau  oleh  pemerintah pusat melalui Kementerian Dalam Negeri. Moratorium izin-izin alih fungsi hutan dilakukan  sampai  dengan  waktu  yang  belum  ditentukan  atau  sampai  hutan  di Indonesia  dak  kri s.  Kebijakan-kebijakan  strategis  tersebut  harus  segera direalisasikan oleh pemerintah agar dapat mencegah kerusakan hutan yang lebih parah  lagi.  Sebagaimana  pepatah  orang  bijak  yang  memandang  terhadap  alam, bahwa kekayaan alam termasuk hutan bukan warisan nenek moyang, melainkan pan anak cucu yang harus dilestarikan.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Abdul Muis Yusuf dan Mohammad Tauﬁk Makarao, Hukum Kehutanan di Indonesia , Rineka Cipta, Jakarta, 2011. Ahmad Redi, Hukum Sumber Daya Alam Dalam Sektor Kehutanan , Sinar Graﬁka, Jakarta, 2014. Bambang  Eko  Supriyadi, Hukum  Agraria  Kehutanan  Aspek  Hukum  Pertanahan Dalam Pengelolaan Hutan Negara , PT RajaGraﬁndo Persada, Jakarta, 2013. Hasni, Hukum Penataan Ruang Dan Penatagunaan Tanah Dalam Konteks UUPA- UUPR-UUPLH , PT RajaGraﬁndo Persada, Jakarta, 2010. Helmi, Hukum Perizinan Lingkungan Hidup , Sinar Graﬁka, Jakarta, 2012. Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi ,
Kompas, Jakarta, 2007.
Muhammad  Bakri, Hak  Menguasai  Tanah  Oleh  Negara  (Paradigma  Baru  Untuk
Reforma Agraria) , Universitas Brawijaya Press, Malang, 2011. Mukhlis dan Mustafa Lu i, Hukum Administrasi Lingkungan Kontemporer , Setara Pres (Kelompok In-TRANS Publishing), Malang, 2010. Philipus M. Hadjon, dkk., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduc on to the Indonesian Administra ve Law) , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta,
2001.
Takdir Rahmadi, Hukum Lingkungan di Indonesia , PT. RajaGraﬁndo Persada, Jakarta, 2011.
Urip  Santoso, Hukum  Agraria  &  Hak-Hak  Atas  Tanah ,  Kencana  Prenada  Media Group, Jakarta, 2008.

## Dokumen Lain
Aji  Wihardandi,  “Catatan  Kecil  Kasus  Kehutan  Di  Indonesia”,  h p://www. mongabay.co.id/2012/06/17/world-day-to-combat-deser ﬁca on-catatan- kecil-kasus-kehutanan-indonesia/, diakses 23 Maret 2014. Barber, C.V. dan J. Schweithelm, “Trial By Fire: Forest Fires and Forestry Policy in
Indonesia's  Era  of  Crisis  and  Reform”,  h p://www.wri.org/publica on/trial- ﬁre, diakses 28 Maret 2015.
Chaidir Anwar Tanjung, “Menhut Tuding Warga Bakar Lahan di Cagar Biosfer Riau”, h p://news.de k.com/berita/2516355/menhut-tuding-2-ribu-warga-sumut- bakar-lahan-di-cagar-biosfer-riau, diakses 1 April 2014.
Eka  Widodo,  “Laju  Kerusakan  Hutan  di  Indonesia  Lampaui  Brasil”,
h p://blh.kal mprov.go.id/berita-35-laju-kerusakan-hutan-di-indonesia- lampaui-brasil.html, diakses 20 Maret 2015.
Made  Ali,  “Musnahkan  Hutan  Riau  Demi  Kelapa  Sawit,  Malaysia  Dituntut  Minta Maaf”,h p://www.mongabay.co.id/2014/02/12/musnahkan-hutan-riau- demi-kelapa-sawit-malaysia-dituntut-minta-maaf/, diakses 1 April 2014.
Re p u b l i ka ,   “ B N P B :   Ke r u g i a n   Ke b a ka ra n   R i a u   C a p a i   R p 2 0   Tr i l i u n ” ,
h p://www.republika.co.id/berita/nasional/umum/14/03/15/n2gmmb-ini- penyebab-kebakaran-hutan-di-riau, diakses 28 Maret 2015.
Sumarto, “Ini Penyebab Kebakaran Hutan Di Riau”, , diakses 14 September 2014. Syarifah  Latowa,  “Lahan  Kri s  Sulteng  Capai  1  Juta  Hektar,  Apa  Penyebabnya?”,
h p://www.mongabay.co.id/2014/07/02/lahan-kri s-sulteng-capai-1-juta- hektar-apa-penyebabnya/, diakses 20 Maret 2015.
Tribunnews  Aceh,  “Pengusaha  mengeluh  Hak  Guna  Usaha  (HGU)  sering  diklaim kawasan  hutan  lindung”,  h p://aceh.tribunnews.com  /2013/12/05/ pengusaha-mengeluh-hgu-sering-diklaim-kawasan-hutan-lindung,  diakses  28 Maret 2014.

## Pengendalian Pemberian Hak Guna Usaha Atas Tanah

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar 1945 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-pokok Agraria
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna
Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah
Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2002 tentang Tata Hutan dan Penyusunan
Rencana  Pengelolaan  Hutan,  Pemanfaatan  Hutan  dan  Penggunaan  Kawasan Hutan
Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1990 tentang Pelimpahan Wewenang Pemberian dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah Negara