Redefinisi Unsur “ yang Dapat Merugikan Keuangan (Perekonomian) Negara” dalam Tindak Pidana Korupsi
Supriyanto 1 , Supanto 2 , Hartiwiningsih 3
1 Kejaksaan Tinggi Sulawesi Selatan. E-mail: maspri829@gmail.com 2 Fakultas Hukum Universitas Negeri Solo. E-mail: supanto.8787@gmail.com
3 Fakultas Hukum Universitas Negeri Solo. E-mail: hartiwi50@yahoo.com

## Abstract:
The  research  aimed  to  analyze  the  implementation  of  the  element “that can  harm  the State’ finance  or economy” in  corruption  crime  in  Indonesia  and  provide  prescriptions  of  effective corruption  crime  formulation.  It  is  a  normative-law  research  with  statute,  case,  comparative and  conceptual  approaches.  The  results  of  research  indicate  that  there  is  a  complexity  of problems in the implementation of the elements “that can harm the State’ finance or economy” in the regulations applicable in Indonesia. To support the success of the corruption eradication in Indonesia, the element “that can harm the State’ finance or economy” in the corruption crime is not an element that must be proven, but only as a reason for the criminal liability and also to determine the amount of substation money against the defendant.
Keywords : Corruption; Criminal Law; State Economy; State Finances

## Abstrak:
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis tentang penerapan unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” dalam tindak pidana korupsi di Indonesia serta memberikan  preskripsi  formulasi  rumusan  tindak  pidana  korupsi  yang  efektif.  Penelitian  ini merupakan penelitian hukum normatif dengan pendekatan undang-undang, kasus, komparatif, dan konseptual. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa terdapat kompleksitas permasalahan dalam penerapan unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” dalam  regulasi  yang  berlaku  di  Indonesia.Untuk  mendukung  keberhasilan  pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia, maka unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” dalam  tindak  pidana  korupsi  tidaklah  merupakan  unsur  yang  wajib dibuktikan, namun hanya sebagai alasan pemberat pemidanaan dan guna menentukan besarnya uang pengganti terhadap terdakwa.
Kata Kunci: Korupsi; Hukum Pidana; Keuangan Negara; Perekonomian Negara

## 1.  Pendahuluan
Tindak  pidana  korupsi  berdampak  masif  dalam  perkembangan  perekonomian  suatu negara. 1 Dalam konteks Indonesia, salah satu permasalahan yang sering muncul  dan diperdebatkan  dalam  penanganan  perkara  tindak  pidana  korupsi  adalah  masalah unsur “yang dapat merugikan keuangan  negara  atau  perekonomian  negara” dalam Pasal  2 dan  Pasal  3  Undang-Undang  No.  31  Tahun  1999  tentang  Pemberantasan  Tindak Pidana  Korupsi  (UUPTPK).  Pada  penerapannya,  sejumlah  perkara  tindak  pidana korupsi yang ditangani penegak hukum, seperti pengadaan access fee di Kementerian Hukum  dan  HAM;  pengadaan  kapal  tanker  pertamina  (VLCC);  dan  korupsi  di  PT Texmaco,  dimana  penyidikannya  dihentikan  (SP3)  karena  dalih  tidak  ditemukannya unsur  “ dapat  merugikan  keuangan  atau  perekonomian  negara ”.  Demikian  pula,  masih terdapat  beberapa  perkara  korupsi  yang  telah  dilimpahkan  dan  disidangkan  di pengadilan, namun diputus bebas oleh Hakim dengan alasan yang sama, yakni tidak terpenuhinya unsur merugikan keuangan negara atau per-ekonomian negara.
Kondisi  penanganan  perkara  korupsi  di  Indonesia,  dijelaskan  mantan  Ketua Mahkamah Agung, Harifin A. Tumpa 2 dalam jumpa pers “Catatan Akhir Tahun Kinerja Mahkamah Agung” , menyatakan bahwa sepanjang perjalanan 2011, Mahkamah Agung menangani 956 kasus korupsi. Dari total kasus tersebut, sebanyak 40 kasus korupsi di putu s “bebas” di tingkat Kasasi, dengan persentase 10,31 % dari jumlah total 956 kasus masuk ke MA sepanjang tahun 2011.
Pasal 2 dan Pasal 3 UUPTPK merupakan pasal favorit yang sering digunakan penegak hukum  untuk  menjerat  pelaku  korupsi.  Berdasarkan  data  yang  dikumpulkan  LeIP pada  tahun  2013,  dari  735  perkara  terdapat  503  perkara  atau  68,43  %  menggunakan pasal 3 UUPTPK, 147 perkara atau 20 % menggunakan pasal 2 UUPTPK dan sisanya sebanyak 26 perkara atau 11,57 % menggunakan pasal yang lain. 3 Padahal salah satu unsur  yang  harus  dibuktikan  dalam  pasal a  quo adalah  unsur “yang  dapat  merugikan keuangan  negara  atau  perekonomian  negara” dengan  konsekwensi  yuridis,  jika  unsur tersebut  tidak  terbukti,  maka  perkara  akan  diputus  bebas  oleh  Hakim.  Sementara banyak  problematika  yang  dihadapi  dalam  menerapkan  unsur  tersebut,  antara  lain: perbedaan persepsi mengenai pengertian keuangan negara dalam beberapa peraturan perundang-undangan,  ketidakjelasan  pengertian  merugikan  perekonomian  negara (kabur) dalam UUPTPK, pemahaman actual loss atau potential loss untuk menghitung kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tersebut dan pihak mana yang berwenang menentukan (menghitung) kerugian keuangan negara atau perekonomian negara, sehingga menjadi kendala dalam percepatan pemberantasan korupsi.
Berbicara  tentang  penegakan  hukum  (termasuk  tindak  pidana  korupsi),  tidak  dapat dipisahkan  dengan  sistem  hukum (legal  system) yang  ada. Menurut  Friedman bahwa komponen-komponen yang mempengaruhi sistem hukum adalah: 4 (i) struktur hukum (legal  structure) ,  yaitu  aparat  hukumnya;  (ii)  substansi  hukum (legal  substance) ,  yaitu peraturan perundangan (undang-undang); dan (iii) budaya hukum (legal culture) , yaitu
1 Aidt,  T.  S.  (2009). “ Corruption,  Institutions,  and  Economic  Development ” . Oxford  Review  of  Economic Policy , 25 (2): 271-291.
2 Harifin A. Tumpa. Ketua MA, dalam jumpa pers “Catatan Akhir Tahun Kinerja MA” di Gedung MA,
Jakarta, Kompas.com, Jum’at 30 Desember 2011
3 Arsil. “ Bahan  Presentasi  Forum  Group  Discussion  Studi  tentang  Disparitas  Putusan  Dalam  Perkara Korupsi ” ICW, Gren Alia, tanggal 19 September 2013.
4 Friedman, L.M. (2011). Sistem Hukum Perspektif Ilmu Ssosial. Bandung: Nusa Media, hlm. 15
sikap dan nilai sosial budaya masyarakat. Dalam hal ini fokus utama adalah persoalan substansi hukum (legal substance) , yaitu UUPTPK yang ‘bermasalah’ khususnya unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”.

## 2.  Metode
Jenis  penelitian  ini  merupakan  penelitian hukum  normatif,  yaitu  suatu  proses  untuk menemukan  aturan  hukum,  prinsip-prinsip  hukum  maupun  doktrin-doktrin  hukum guna  menjawab  isu  hukum  yang  dihadapi.  Penelitian  hukum  dilakukan  untuk menghasilkan  argumentasi,  teori  atau  konsep  baru  sebagai  preskripsi  dalam menyelesaikan  masalah  yang  dihadapi. 5 Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan undang-undang (statute  approach) ,  pendekatan  kasus (case  approach) ,  pendekatan komparatif (comparative  approach) dan  pendekatan  konseptual (conceptual  approach). Bahan  hukum  dianalisis  dengan  silogisme  induksi,  deduksi  dan  interpretasi.  secara terperinci,  komprehensif, objektif dan mendalam..
3.  Konsekuensi Yuridis Penerapan Unsur “Yang Dapat Merugikan Keuangan Negara atau Perekonomian Negara”
Pada  tataran  praktis,  penerapan  unsur “yang  dapat  merugikan  keuangan  negara  ata u perekonomian  negara” dalam  Pasal  2  dan  Pasal  3  UUPTPK  menuai  banyak  persoalan. Sering terjadi perdebatan antara Penyidik dengan Penuntut Umum, Hakim, Pengacara dan  bahkan  para  ahli.  Perdebatan  tersebut,  antara  lain  menyangkut  perbedaan persepsi  mengenai  pengertian  keuangan  negara  (khususnya  BUMN),  ketidakjelasan pengertian  merugikan  perekonomian  negara  (kabur),  pemahaman actual  loss atau potential loss untuk menghitung kerugian keuangan negara atau perekonomian negara, dan  pihak  mana  yang  berwenang  menentukan  (menghitung)  kerugian  keuangan negara  atau  perekonomian  negara,  apakah  BPK  atau  BPKP  atau  lembaga  lain  dan dalam  praktiknya  penghitungan  besarnya  kerugian  keuangan  negara  atau  per- ekonomian negara tersebut memerlukan waktu yang cukup lama.
Problematika  tersebut  tentu  menghambat  proses  penegakan  hukum  tindak  pidana korupsi di Indonesia. Beberapa permasalahan tersebut bisa ditafsirkan masing-masing sesuai  dengan  kepentingan  dan  sudut  pandang  yang  berbeda.  Jika  hal  ini  dibiarkan maka akan menimbulkan dampak yang kurang baik dalam penegakan hukum tindak pidana korupsi.

## 3.1. Keuangan Negara Dalam Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
Pasal  1  angka  1  UU  No.  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan  Negara  mendefinisikan keuangan negara sebagai semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang,  serta  segala  sesuatu  baik  berupa  uang  maupun  berupa  barang  yang  dapat dijadikan  milik  negara  berhubung  dengan  pelaksanaan  hak  dan  kewajiban  tersebut. Selanjutnya, Pasal 1 angka 1 UU No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN)  mendefinisikan  BUMN  sebagai  badan  usaha  yang  seluruh  atau  sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal
5 Marzuki,  P.M. (2010). Penelitian Hukum. Jakarta: Prenada Media Group, hlm. 35.
dari  kekayaan  negara  yang  dipisahkan.  Oleh  karena  itu,  BUMN  merupakan  badan usaha negara yang modal usahanya baik seluruh maupun sebagian modalnya dimiliki oleh  negara  yang  berasal  dari  kekayaan  negara  yang  dipisahkan  melalui  penyertaan secara langsung.
Menurut  Atmadja, 6 manakala  pemerintah  menyertakan  modal  pada  perseroan  dan ikut  menanggung  risiko  serta  bertanggung  jawab  terhadap  kerugian  usaha  yang dibiayainya,  maka  kedudukan  pemerintah  tidak  dalam  posisi  sebagai  badan  hukum publik melainkan badan hukum privat. Dengan demikian, ketentuan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara dalam bentuk saham tersebut otomatis berlaku dan  berpedoman  pada  Undang-Undang  Perseroan  Terbatas.  Kondisi  ini  meng- akibatkan  putusnya  keuangan  yang  ditanamkan  dalam  perseroan  terbatas  sebagai keuangan  negara,  sehingga  berubah  status  hukumnya  menjadi  keuangan  perseroan terbatas.
Perseroan  Terbatas  bukan  lagi  merupakan  lembaga  publik,  akan  tetapi  merupakan lembaga  privat  dengan  hak  dan  kewajiban  yang  sama  dengan  Perseroan  Terbatas lainnya.  Apabila  pemahaman  bahwa  harta  dari  Perseroan  Terbatas  Persero  masih merupakan harta negara, maka akan menimbulkan konsekwensi yang tidak konsisten dengan kemandirian dari badan hukum. Bahkan hal yang lebih mengkhawatirkan lagi adalah, dengan konstruksi hukum seperti ini, dapat berdampak tanggung jawab dari Perseroan  Terbatas  Persero  akan  secara  langsung  juga  merupakan  tanggung  jawab dari negara.
Berkaitan  dengan  hal  tersebut,  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia  pernah mengeluarkan  fatwa  Nomor  WKMA/Yud/20/VIII/2006  tanggal  16  Agustus  2006 yang pada pokoknya menyatakan bahwa :
a. Piutang  BUMN  bukanlah  piutang  negara  seperti  yang  dimaksud  dalam  Pasal  1 angka 6 Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;
b. Ketentuan tentang piutang BUMN dalam Undang-undang Nomor 49 Prp. Tahun 1960 tidak lagi mengikat secara hukum dengan adanya Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN yang merupakan undang-undang khusus (lex specialis ) dan lebih baru;
c. Begitu pula halnya dengan lingkup keuangan negara yang tercantum dalam Pasal 2  huruf  g  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan  Negara, sepanjang  mengenai  kekayaan  yang  dipisahkan  pada  perusahaan  negara/ perusahaan  daerah  dengan  keluarnya  Undang-undang  Nomor  19  Tahun  2003 tentang  BUMN  dinyatakan  tidak  mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat  secara hukum.
Kontras dengan hal tersebut, pada penjelasan umum UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi disebutkan:
Keuangan  negara  adalah  berupa  seluruh  kekayaan  negara  dalam  bentuk  apa  pun,  yang dipisahkan  atau  yang  tidak  dipisahkan,  termasuk  di  dalamnya  segala  bagian  kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena :
1. Berada  dalam  penguasaan,  pengurusan  dan  pertanggungjawaban  pejabat  lembaga negara baik ditingkat pusat maupun di daerah;
6 Atmadja,  A.P.S.  (2005). Keuangan  Publik  dalam  Perspektif  Hukum:  Toeri,  Praktik,  dan  Kritik, Jakarta:  UI Press, hlm. 98
2. Berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara/Badan  Usaha  Milik  Daerah,  yayasan,  badan  hukum  dan  perusahaan  yang menyertakan  modal  negara  atau  perusahaan  yang  menyertakan  modal  pihak  ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara.
Mengacu  pada  ketentuan  tersebut,  maka  jelas  terjadi “tumpang  tindih” pengertian keuangan negara dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 31 Tahun  1999  tentang  Pemberantasan  Tindak  Pidana  Korupsi,  UU  No.  40  Tahun  2007 tentang  Perseroan  Terbatas  dan  UU  No.  19  Tahun  2003  tentang  BUMN.  Hal  ini mengandung  konsekuensi,  jika  terjadi  kerugian  keuangan  pada  BUMN  apakah UUPTPK  dapat  diberlakukan  pada  BUMN  tersebut?  Ketentuan  ini  menimbulkan perdebatan panjang. Pihak yang pro dengan perluasan definisi keuangan negara, akan berpegang  pada  ketentuan  UUPTPK, 7 apabila  terjadi  kerugian  pada  BUMN  dan persero,  penegak  hukum  menggunakan  ketentuan  pasal  2  huruf  g  UU  Keuangan Negara  yang  esensinya  penyertaan  negara  yang  dipisahkan  merupakan  kekayaan negara  yang  menurut  sifatnya  berada  dalam  ranah  hukum  publik.  Karenanya  jika terjadi kerugian negara, maka ketentuan UUPTPK dapat diberlakukan pada pengurus BUMN.
Sementara pihak yang menginginkan penyempitan definisi keuangan negara terutama bagi BUMN, menggunakan ketentuan UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN dan UU No.  40  Tahun  2007  tentang  Perseroan  Terbatas  yang  esensinya  bahwa  penyertaan negara  merupakan  kekayaan  negara  yang  dipisahkan.  Ketika  kekayaan  negara  telah dipisahkan maka kekayaan tersebut bukan lagi masuk ke dalam ranah hukum publik namun masuk ranah hukum privat.

## 3.2.  Pengertian Perekonomian Negara dalam Tindak Pidana Korupsi
Dalam  praktik  penegakan  hukum  tindak  pidana  korupsi,  nyaris  tidak  ditemukan perkara yang diputus oleh pengadilan bahwa terdakwa  terbukti bersalah melakukan tindak  pidana  korupsi  karena  merugikan  perekonomian  negara.  Kenyatannya,  yang terjadi  selama  ini  adalah  korupsi  karena  dasar  merugikan  keuangan  negara.  Oleh karena  itu,  mantan  Jaksa  Agung  Baharudin  Lopa  pernah  menyampaikan  bahwa ditinjau  dari  sudut  pengertian  dalam  ilmu  hukum,  apa  yang  dimaksud  dengan “perekonomian  negara” seperti  yang  disebutkan  di  dalam  penjelasan  umum  Undang- undang  Nomor  31  Tahun  1999  adalah  sangat  kabur,  akibatnya  sangat  sulit  untuk menentukan apa yang dimaksud dengan “merugikan perekonomian negara” di dalam praktek  penegakan  hukum.  Oleh  karena  itu,  tidak  mengherankan  jika  tidak  begitu banyak  atau  langka  adanya  putusan  pengadilan  yang  didalam  pertimbangan hukumnya  memuat  dengan  jelas  pembuktian  adanya  unsur “merugikan  perekonomian negara” . 8
Pandangan  yang  sama  juga  disampikan  oleh  mantan  Jaksa  Agung  Muda  Tindak Pidana  Khusus,  Kejaksaan  RI,  Marwan  Effendy,  terkait  dengan  pengertian perekonomian  negara.  Menurutnya,  Undang-undang  Nomor  31  Tahun  1999 jo Undang-undang Nomor 20 Tahun 2001 tidak secara eksplisit menegaskan pengertian
7 Hukum  Online.  “ Definisi  Keuangan  Negara  Kembali  Diperdebatkan ” ,  Senin,  31  Juli  2006, http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol1524/definisi-keuangan Diakses pada 16 Mei 2016.
8 Lopa, B., & Yamin, M. (1977). Undang-undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Jakarta: Kipas Putih Aksara, hlm. 19
perekonomian negara. Berbeda dengan Undang-undang Nomor 3 Tahun 1971 dalam penjelasan Pasal 1 sub (a) disebutkan :
“ Perbuatan  yang  dapat  merugikan  perekonomian  negara  ialah  pelanggaran-pelanggaran pidana  terhadap  peraturan-peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah  dalam  kewe- nangannya seperti dimaksud dalam ketetapan MPRS Nomor XXIII/MPRS/1966. ”
Sementara  peraturan-peraturan  yang  dikeluarkan  pemerintah  dalam  bidang  ke- wenangannya sesuai Tap MPRS, harus diteliti eksistensinya berdasarkan aturan-aturan tersebut, sehingga tidak saling tumpang tindih, apalagi saling bertentangan antara satu dengan  yang  lainnya,  khususnya  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang menyangkut  mengenai  kebijakan  bidang  ekonomi  dan  Moneter. 9 Dalam  praktik, sepertinya  tidak  pernah  seorang  terdakwa  tindak  pidana  korupsi  yang  dibuktikan perbuatannya dapat memenuhi rumusan unsur merugikan perekonomian negara ini.
Sesuai  penjelasan  umum  UU  No.  31  Tahun  1999  tentang  Pemberantasan  Tindak Pidana Korupsi, yaitu:
Perekonomian negara adalah kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan ataupun usaha masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada  kebijaksanaan  pemerintah,  baik  ditingkat  pusat  maupun  di  daerah  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang bertujuan memberi manfaat, kemakmuran dan kesejahteraan kepada seluruh kehidupan rakyat.
Pengertian tersebut tidak jelas, kabur dan tidak implementatif dalam ranah penegakan hukum  terhadap  tindak  pidana  korupsi,  sehingga  hampir  tidak  pernah  diterapkan oleh para penegak hukum karena tidak ada parameter yang jelas terhadap pengertian tersebut.
Sistem  ekonomi  Indonesia  bukan  kapitalisme  dan  bukan  pula  sosialisme,  namun sistem  ekonomi  campuran  sesuai  dalam  UUD  1945,  yaitu  sistem  ekonomi  Pancasila atau  sistem  ekonomi  kerakyatan  dan  ekonomi  yang  menitikberatkan  pada  koperasi dengan  asas  kekeluargaan.  Sistem  ekonomi  Pancasila  adalah  sistem  ekonomi  yang dijiwai  idiologi  Pancasila,  yaitu  sistem  ekonomi  yang  merupakan  usaha  bersama berdasarkan  kekeluargaan  dan  kegotongroyongan  nasional. 10 Asas  kekeluargaan dalam perekonomian Indonesia sudah diatur secara konstitusional dalam Pasal 33 ayat (1)  UUD  1945,  yaitu “ perekonomian  disusun  sebagai  usaha  bersama  berdasar  atas  asas kekeluargaan ” .  Maksud  perekonomian  yang  disusun  sebagai  usaha  bersama  berdasar atas asas kekeluargaan adalah koperasi.
Namun hal tersebut bukan berarti bahwa hanya koperasilah bentuk badan usaha yang tepat  untuk  mencapai  kesejahteraan  bersama,  karena  koperasi,  BUMN  dan  BUMS merupakan tiga badan usaha yang tidak terpisahkan satu dengan yang lain.  Amanat Pasal  33  ayat  (1)  UUD  1945  adalah  bahwa  asas  kekeluargaan  harus  menjiwai  semua badan usaha, bukan hanya badan usaha koperasi saja. Oleh karena itu, jika ada BUMN atau BUMS yang tujuan dan prinsipnya berasaskan gotong royong dan kekeluargaan serta berbentuk usaha bersama, maka hal tersebut merupakan ‘koperasi’ .
9 Marwan Effendy, “Korupsi Dalam Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah” , Makalah : Disampaikan Dalam  Seminar “Usaha  Menghindari  Jerat  Pidana  Dalam  Delik  Korupsi  pada  Pengadaan  Barang/Jasa Pemerintah Berdasarkan Perpres No. 54 Tahun 2010”, Diselenggarakan oleh Majalah Hukum Prosekutor di Hotel Patra, Semarang, tanggal 19 April 2011, hlm. 25-26
10 Mubyarto. (1987) Ekonomi Pancasila : Gagasan dan Kemungkinan ,  Jakarta: LP3ES, hlm. 31
Maksud  usaha  masyarakat  secara  mandiri  yang  didasarkan  pada  kebijaksanaan pemerintah,  baik  ditingkat  pusat  maupun  di  daerah  sesuai  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  yang  bertujuan  memberi  manfaat, kemakmuran dan kesejahteraan kepada seluruh kehidupan rakyat adalah tidak jelas, abstrak dan multi interpretasi. Oleh karena itu perlu formulasi yang jelas pengertian merugikan perekonomian negara dalam tindak pidana korupsi tersebut.
4. Perbedaan  Persepsi  Kerugian  Keuangan  Negara  atau  Perekonomian  Negara sebagai Actual Loss atau Potential Loss
Terdapat  perdebatan  pemahaman  dalam  penerapan  frasa “dapat  merugikan” , sebab bertentangan dengan konsep kerugian secara nyata (actual loss) — kerugian harus sudah benar-benar  terjadi.  Sedangkan  konsep  kemungkinan  kerugian  ( potential  loss) me- mungkinkan  bahwa  dengan  adanya  perbuatan  (melawan  hukum  atau  menya- lahgunakan kewenangan) memperkaya (menguntungkan) diri sendiri atau orang lain atau  suatu  korporasi.  Walaupun  belum  terdapat  kerugian  keuangan  negara  atau perekonomian  negara  secara  pasti,  unsur  kerugian  negara  tersebut  sudah  dapat diterapkan.
Adanya  pemahaman  yang  berbeda  terhadap  unsur “yang  dapat  merugikan  keuangan negara  atau  perekonomian  negara” tersebut  dapat  dilihat  dalam  perkara  korupsi  yang melibatkan  Direksi  Bank  Mandiri  ECW  Nelloe,  Dkk,  dimana  pertimbangan  putusan Pengadilan  Negeri  Jakarta  Selatan  yang  membebaskan  para  terdakwa  (ECW  Neloe, Dkk)  dengan  menyatakan  unsur “yang  dapat  merugikan  keuangan  negara  atau  pereko - nomian negara” tidak terbukti. Kredit yang disalurkan Bank Mandiri kepada PT Cipta Graha Nusantara (CGN) belum dapat dikatakan merugikan negara karena perjanjian kredit  masih  berlangsung  hingga  September  2007  dan  CGN  selalu  membayar  cicilan hutang. Majelis berpendapat secara substansi Bank Mandiri tidak mengalami kerugian sehingga  negara  tidak  dirugikan.  Pertimbangan  tersebut  mengacu  pada  definisi kerugian negara dalam Pasal 1 butir 22 UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang mensyaratkan adanya kerugian negara yang benar-benar nyata. 11
Kerugian negara tidak dipersyaratkan sudah timbul karena pada hakekatnya kerugian tersebut adalah akibat dari  perbuatan memperkaya secara melawan hukum tersebut. Menurutnya, cukup menurut akal orang pada umumnya bahwa dari suatu perbuatan dapat  menimbulkan  kerugian  negara  tanpa  menyebut  jumlah  kerugian  negara tersebut.  Hal  ini  menurutnya  menjadi  rancu  apabila  dihubungkan  dengan “unsur memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi” karena dari mana diperoleh pertambahan kekayaan tersebut kalau belum terjadi kerugian negara?
Berbeda  halnya  dengan  putusan  Mahkamah  Konstitusi  No.  003/PUU-IV/2006,  yang menyatakan  bahwa “ yang dapat  merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara” , berarti ada kerugian nyata (actual loss) maupun yang hanya bersifat potensial (potential loss) .  Pemahaman  kata “dapat” dalam  Pasal  2  ayat  (1)  dan  Pasal  3  UUPTPK menyebabkan  perbuatan  yang  akan  dituntut  bukan  saja  karena  perbuatan  tersebut “merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara”, akan  tetapi  hanya “dapat”
11 “ UU  Korupsi  Menganut  Kerugian  Negara  Dalam  Arti  Formil ” ,  Hukumonline,  Selasa,  tanggal    21 Februari 2006
menimbulkan  kerugian  saja  pun  sebagai  kemungkinan,  jika  unsur  perbuatan  tindak pidana korupsi dipenuhi, sudah dapat diajukan ke pengadilan. 12
Pemahaman kata “dapat” tersebut harus diartikan menurut penjelasan Pasal 2 ayat (1) UUPTPK  yang  menyatakan  bahwa  kata “dapat” sebelum  frasa “merugikan  keuangan negara  atau  perekonomian  negara” ,  menunjukkan  bahwa  tindak  pidana  tersebut merupakan  delik  formil,  yaitu  adanya  tindak  pidana  korupsi  cukup  dengan dipenuhinya  unsur  perbuatan  yang  dirumuskan,  bukan  dengan  timbulnya  akibat. 13 Dengan  demikian,  unsur “yang  dapat  merugikan  keuangan  negara  atau  p erekonomian negara” tersebut  dapat  dibuktikan  dengan  dua  pendekatan: Pertama ,  nyata-nyata kerugian  negara  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara  sudah  terjadi; Kedua , kemungkinan  dapat  menimbulkan  kerugian  keuangan  negara  atau  perekonomian negara.
Konstruksi  tersebut  selaras  dengan  pendapat  Komariah  Emong, 14 yang  menganut konsep kerugian keuangan negara atau perekonomian negara dalam arti delik formil. Unsur “ yang dapat  merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara” seharusnya diartikan  merugikan  negara  dalam  arti  langsung  maupun  tidak  langsung,  artinya suatu  tindakan  otomatis  dapat  dianggap  merugikan  keuangan  negara  atau perekonomian  negara  apabila  tindakan  tersebut  berpotensi  menimbulkan  kerugian negara.  Jadi,  ada  atau  tidaknya  kerugian  negara  secara  riil  menjadi  tidak  penting. Konsep  kerugian  negara  dalam  arti  delik  formil  sebenarnya  sudah  dikenal  dalam UUPTPK yang lama, yaitu UU No. 3 Tahun 1971.” 15
Namun berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi No. 25/PUU-XIV/2016 tanggal 25 Januari  2017  yang  menyatakan  kata “dapat” dalam  Pasal  2  ayat  (1)  dan  Pasal  3 UUPTPK  bertentangan  dengan  UUD  1945  dan  tidak  mempunyai  kekuatan  hukum mengikat,  dengan  pertimbangan  bahwa  pencantuman  kata “dapat” dalam  UUPTPK tersebut  menimbulkan  ketidakpastian  hukum  dan  berpotensi  terjadinya penyalahgunaan  wewenang  penegak  hukum  dan  penerapan  unsur  merugikan keuangan negara dengan konsepsi actual loss lebih memberikan kepastian hukum yang adil  dan  bersesuaian  dengan  upaya  sinkronisasi  dan  harmonisasi  instrumen  hukum nasional  dan  internasional. 16 Kondisi  ini  semakin  menambah  ketidak  jelasan  unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” dalam tindak pidana korupsi, karena sama-sama Mahkamah Konstitusi memberikan putusan pertimbangan yang  berbeda  terhadap  persoalan  yang  sama  sebagaimana  putusan  Mahkamah Konstitusi  No.  003/PUU-IV/2006  tanggal  25  Juli  2006  dan  putusan  Mahkamah Konstitusi No. 25/PUU-XIV/2016 tanggal 25 Januari 2017.

## 4. Penghitungan  Kerugian  Keuangan  Negara  atau  Perekonomian  Negara; Memperlambat Penanganan Tindak Pidana Korupsi
Penghitungan kerugian keuangan negara atau perekonomian negara sering kali mem- perlambat  penuntasan  perkara  korupsi,  karena  proses  penghitungan  kerugian
12 Putusan Mahkamah Konstitusi No. 003/PUU-IV/2006 tanggal 25 Juli 2006
13 Lihat  penjelasan  pasal  2  ayat  (1)  UU  No.  31  Tahun  1999  tentang  Pemberantasan  Tindak  Pidana Korupsi.
14 Guru Besar Hukum Pidana Universitas Padjajaran, Indonesia.
15 UU Korupsi Menganut Kerugian Negara Dalam Arti Formil , Hukumonline, tanggal 21 Februari 2006
16 Lihat putusan Mahkamah Konstitusi No. 25/PUU-XIV/2016 tanggal 25 Januari 2017
keuangan negara  atau  perekonomian  negara  memakan  waktu  yang  cukup  lama  dan bahkan seringkali berlarut-larut dengan berbagai alasan.
Salah satu contoh adalah penanganan perkara korupsi proyek hambalang. Upaya KPK memproses  terdakwa  Deddy  Kusdinar,  AA  Mallarangeng  dan  Teuku  Bagus Muhammad Noor pada tingkat penuntutan terhambat karena KPK masih menunggu hasil audit BPK tentang penghitungan kerugian negara dalam proyek tersebut. 17 Tidak hanya  perkara  korupsi  ditingkat  nasional,  penanganan  sejumlah  perkara  korupsi  di daerah  juga  terhambat  karena  menunggu  hasil  audit  keuangan  negara.  Laporan pemantauan KP2KKN Semarang menyebutkan pada tahun 2013 terdapat sedikitnya 17 perkara korupsi yang ditangani jajaran Kejaksaan dan Kepolisian di Jawa Tengah yang belum  tuntas  karena  masih  menunggu  audit  atau  penghitungan  kerugian  keuangan negara dari BPK atau BPKP perwakilan Jawa Tengah.
Belum lagi keterlambatan tersebut akibat perdebatan mengenai siapa yang berwenang melakukan  penghitungan  (audit)  kerugian  keuangan  negara  dalam  tindak  pidana korupsi, apakah BPK saja, atau termasuk juga BPKP, Inspektorat dan penegak hukum. Hal ini belum terdapat persepsi yang sama antara Penyidik, Penuntut Umum, Hakim, ahli maupun para stakeholder terkait.

## 5. Konsep Ideal Rumusan Pasal 2 dan Pasal 3 UUPTPK
Beberapa problematika sebagaimana diuraikan di atas terkait penerapan unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” yang pada hilirnya menjadi hambatan dalam pemberantasan tindak pidana korupsi di Indoensia. Oleh karena itu, untuk  mendorong  percepatan  pemberantasan  korupsi,  maka  sebaiknya  unsur “y ang dapat  merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara” dalam  delik  tindak  pidana korupsi dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UUPTPK sudah selayaknya dihilangkan, 18 dengan alasan:
Pertama, unsur “yang  dapat  merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara” tidak masuk sebagai salah satu unsur dalam tindak pidana korupsi menurut UNCAC yang sudah diratifikasi dengan UU No. 7 Tahun 2006.
Kedua, banyak tindak  pidana  korupsi  yang  tidak  merugikan  keuangan negara  secara langsung, seperti tindak pidana penyuapan.
Ketiga, terdapat  perlakukan  yang  sama  antara  BUMN  dan  perusahaan  swasta  kalau terjadi tindak pidana korupsi yang melibatkan korporasi tersebut.
Keempat, membuka  peluang  dituntutnya  kerugian  non  keuangan  negara.  Dampak korupsi  tidak  hanya  menimbulkan  kerugian  keuangan negara, namun juga  kerugian lain seperti kerugian masyarakat atau sosial, pihak swasta, kerugian ekologis maupun kerugian lainnya.
17 Republika.CO.ID, Jakarta-KPK hingga kini belum menerima hasil audit investigatif proyek hambalang tahap  II  dari  BPK  untuk  membawa  perkara  dugaan  korups i  itu  ke  proses  penuntutan.  “Kalau penghitungan  kerugian  negara  di  BPK  belum  selesai,  memang  dapat  menghambat  ke  proses penuntutan”, kata Juru Bicara KPK Johan Budi di Jakarta, Senin tanggal 29 Juli 2013
18 Yunus  Husein  menekankan  untuk  masa  yang  akan  datang  sudah  saatnya  untuk  mengubah mindset , bahwa tidak perlu mempermasalahkan lagi ada/tidaknya kerugian negara pada suatu tindak pidana korupsi.  Yunus  Husein.  (2012)  Kerugian  Negara  dalam  Tindak  Pidana  Korupsi  ( http://pkbh.uad.ac.id/ kerugian-negara-dalam-tindak-pidana-korupsi )
Kelima, tanpa  harus  membuktikan  unsur  kerugian  negara  dapat  mendorong percepatan penanganan perkara korupsi. Untuk menghitungkan kerugian negara yang dilakukan  BPK  atau  BPKP  memerlukan  waktu  yang  lama,  belum  lagi mempermasalahkan siapa yang berwenang menghitung kerugian negara tersebut. Hal ini  selaras  dengan  pandangan  Indriyanto  Seno  Adji, 19 penempatan  unsur  kerugian negara justru menjadi kendala bagi penegak hukum. Berdasarkan asas hukum pidana, sebenarnya perbuatan yang dipidana cukup adanya perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan wewenang. Keberadaan unsur kerugian negara, makin menghambat pengusutan korupsi karena perhitungannya dilakukan lembaga lain, yakni  BPK atau BPKP.
Keenam, keuntungan pokok dari tidak dimasukkannya unsur kerugian negara sebagai unsur  delik  korupsi  yaitu  tidak  adanya  polemik  mengenai  konsep  keuangan  negara atau perekonomian negara dan juga kewenangan dalam menghitung kerugian negara.
Ketujuh, sesuai  penjelasan  umum  UU  No  31  Tahun  1999  tentang  Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi bahwa dalam Undang-Undang tersebut, tindak pidana korupsi dirumuskan  secara  tegas  sebagai  delik  formil,  yaitu  adanya  tindak  pidana  korupsi cukup  dengan  dipenuhinya  unsur  perbuatan  yang  dirumuskan,  bukan  dengan timbulnya akibat.
Rumusan  ideal  ketentuan  dalam  Pasal  2  ayat  (1)  UUPTPK  menurut  penulis  adalah: “S etiap  orang  secara  melawan  hukum  melakukan  perbuatan  memperkaya  diri  sendiri  atau orang lain atau suatu korp orasi”. Sedangkan untuk Pasal 3 UUPTPK adalah “setiap orang dengan  tujuan  menguntungkan  diri  sendiri  atau  orang  lain  atau  suatu  korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan”. Dengan formulasi yang seperti ini, maka penegak hukum tidak perlu lagi membuktikan  adanya  kerugian  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara  dalam pasal tersebut.
Ditinjau dari pendekatan komparatif, ketentuan mengenai Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UUPTPK  yang  menentukan  unsur  kerugian  keuangan  negara  atau  perekonomian negara  sebagai  salah  satu  unsur  konstitutif  merupakan  ciri  khas  undang-undang korupsi di Indonesia yang tidak ditemukan dalam undang-undang korupsi di negara lain. 20 Dengan konsep yang demikian, akan memudahkan bagi penegak hukum untuk menjerat para pelaku korupsi, sehingga korupsi di Indonesia akan semakin menurun dan kesejahteraan masyarakat akan semakin meningkat.

## 6. Ketentuan UNCAC yang Tidak Diadopsi dalam UUPTPK di Indonesia
Sebanyak sekitar 55 pasal dalam UUPTPK Indonesia dengan beberapa jenis kualifikasi tindak pidana korupsi, namun masih ada beberapa jenis tindak pidana korupsi yang ada dalam UNCAC belum masuk terformulasikan ke dalam UUPTPK, antara lain :
a. Pasal  16  ayat  (1)  UNCAC , tentang  penyuapan  pejabat  publik  asing  dan  pejabat organisasi internasional publik, disebutkan :
19 “ Pembuktian  Kerugian  Negara  Menghambat ” ,  Kompas,  tanggal  30  September  2013, http://wwwkok.go.id/id/berita/berita.sub/1413-pembuktian-kerugian-negara-menghambat.
20 Atmasasminta,R.,& Wibowo, M. (2016). Analisis Ekonomi Mikro tentang Hukum Pidana Indonesia, Jakarta: Prenadamedia Group, hlm. 204
“Negara  Pihak  wajib  mengambil  tindakan  legislatif  dan  lainnya  yang  perlu  untuk menetapkan  sebagai  kejahatan,  jika  dilakukan  dengan  sengaja,  janji,  tawaran  atau pemberian  manfaat  yang  tidak  semestinya  kepada  pejabat  publik  asing  atau  pejabat organisasi internasional publik, secara langsung atau tidak langsung, untuk pejabat publik itu  sendiri  atau  orang  atau  badan  lain  agar  pejabat  itu  bertindak  atau  tidak  bertindak melaksanakan  tugas  resminya,  untuk  memperoleh  atau  mempertahankan  bisnis  atau manfaat  lain  yang  tidak  semestinya  dalam  kaitannya  dengan  pelaksanaan  bisnis internasional.” 21
b. Pasal 21 huruf a dan huruf b UNCAC , tentang penyuapan di sektor swasta, yaitu:
“Negara  Pihak  wajib  mempertimbangkan  untuk  mengambil  tindakan -tindakan  legislatif dan  lainnya  yang  perlu  untuk  menetapkan  sebagai  kejahatan,  jika  dilakukan  dengan sengaja dalam rangka kegiatan ekonomi, keuangan atau perdagangan : (a) janji, penawaran atau  pemberian,  secara  langsung  atau  tidak  langsung,  manfaat-manfaat  yang  tidak semestinya  kepada  orang  yang  memimpin  atau  bekerja,  dalam  jabatan  apa  pun,  untuk badan  sektor  swasta,  untuk  dirinya  atau  untuk  orang  lain,  agar  ia  dengan  melanggar tugasnya,  bertindak  atau  tidak  bertindak;  (b)  permintaan  atau  penerimaan,  secara langsung atau tidak langsung, manfaat yang tidak semestinya oleh orang yang memimpin atau  bekerja,  dalam  jabatan  apapun,  dibadan  sektor  swasta,  untuk  dirinya  atau  untuk orang lain, agar ia dengan melanggar tugasnya bertindak atau tidak bertindak.” 22
c. Pasal 22 UNCAC , tentang penggelapan kekayaan di sektor swasta, yaitu :
“Negara  Pihak  wajib  mempertimbangkan  untuk  mengambil  tindakan -tindakan  legislatif dan  lainnya  yang  perlu  untuk  menetapkan  sebagai  kejahatan,  jika  dilakukan  dengan sengaja  dalam  rangka  kegiatan  ekonomi,  keuangan  atau  perdagangan,  penggelapan  oleh orang  yang  memimpin  atau  bekerja,  dalam  jabatan  apapun,  dibadan  sektor  swasta, terhadap  kekayaan,  dana  atau  sekuritas  swasta  atau  barang  lain  yang  berharga  yang dipercayakan kepadanya karena jabatan. ” 23
Mencermati  beberapa  ketentuan  UNCAC  yang  belum  masuk  ke  dalam  UUPTPK tersebut  menunjukkan  bahwa  hukum  positif  tentang  Pemberantasan  Tindak  Pidana Korupsi  di  Indonesia  masih  belum  sepenuhnya  selaras  dengan  UNCAC.  Hal  ini menjadikan upaya pencegahan dan pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia masih  belum  optimal,  sementara  beberapa  ketentuan  tersebut  merupakan  tindak pidana korupsi yang menghambat pembangunan nasional.

## 7. Penutup
Penerapan unsur yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara dalam UUPTPK mengalami banyak hambatan, sehingga mempengaruhi keberhasilan pemberantasan  tindak  pidana  korupsi  di  Indonesia.  Beberapa  faktor  penghambat, antara  lain:  Terjadinya  tumpang  tindih  pengertian  keuangan  negara;  Pengertian perekonomian  negara  dalam  UUPTPK  tidak  jelas,  kabur  dan  multitafsir,  sehingga
21 Lihat  terjemahan  Bahasa  Indonesia  dalam  pasal    16  ayat  (1) United  Nations  Convention  Against Corruption, 2003
22 Lihat terjemahan Bahasa Indonesia dalam pasal  21 huruf a dan b United Nations Convention Against Corruption, 2003
23 Lihat terjemahan Bahasa Indonesia dalam pasal  22 United Nations Convention Against Corruption, 2003
tidak  ada  parameter  yang  jelas  bagi  aparat  penegak  hukum;  Perbedaan  pemahaman kerugian keuangan negara atau perekonomian negara sebagai kerugian actual loss atau potential  loss; hingga  tidak  adanya  kesepahaman  mengenai  instansi  yang  berwenang melakukan  penghitungan  (audit)  kerugian  keuangan  negara  dalam  tindak  pidana korupsi.
Oleh karena penerapan unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” banyak  menimbulkan  permasalahan,  maka  sebaiknya  unsur  tersebut  bukan merupakan  unsur  yang  wajib  dibuktikan.  Namun  cukup  sebagai  alasan  pemberatan pemidanaan  dan  menentukan  besarnya  uang  pengganti  yang  harus  dibayar  oleh terdakwa. Di samping itu, UUPTPK Indonesia juga belum sepenuhnya selaras dengan UNCAC. Maka  dari  itu,  diperlukan  kebijakan  legislasi  dengan  melakukan  revisi terhadap materi dalam UUPTPK dalam menyukseskan agenda pemberantasan korupsi di Indonesia.

## Referensi
Aidt,  T.  S.  (2009).  “Corruption,  Institutions,  and  Economic  Development”. Oxford Review of Economic Policy , 25 (2): 271-291. Arsil. “ Bahan  Presentasi  Forum  Group  Discussion  Studi  tentang  Disparitas  Putusan Dalam Perkara Korupsi ” ICW, Gren Alia, tanggal 19 September 2013. Atmadja, A.P.S. (2005). Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum: Toeri, Praktik, dan Kritik, Jakarta: UI Press.
Atmasasminta, R., & Wibowo, M. (2016). Analisis Ekonomi Mikro tentang Hukum Pidana Indonesia, Jakarta: Prenadamedia Group.
Friedman, L.M. (2011). Sistem Hukum Perspektif Ilmu Ssosial. Bandung: Nusa Media. Harifin A. Tumpa. Ketua MA, dalam jumpa pers “Catatan Akhir Tahun Kinerja MA” di Gedung MA, Jakarta, Kompas.com, Jum’at 30 Desember 2011 . Hukum  O nline.  “ Definisi  Keuangan  Negara  Kembali  Diperdebatkan ” ,  Senin,  31  Juli 2006, http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol1524/definisi-keuangan Diakses  pada 16 Mei 2016.
Husein,  Y.  (2012) “ Kerugian  Negara  dalam  Tindak  Pidana  Korupsi ” ( http://pkbh.uad.ac.id/ kerugian-negara-dalam-tindak-pidana-korupsi ) Lopa,  B.,  &  Yamin,  M.  (1977). Undang-undang  Pemberantasan  Tindak  Pidana  Korupsi.
Jakarta: Kipas Putih Aksara.
Marwan Effendy, “Korupsi Dalam Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah” , Makalah : Disampaikan Dalam Seminar “Usaha Menghindari Jerat Pidana Dalam Delik Korupsi pada  Pengadaan  Barang/Jasa  Pemerintah  Berdasarkan  Perpres  No.  54  Tahun  2010”, Diselenggarakan  oleh  Majalah  Hukum  Prosekutor  di  Hotel  Patra,  Semarang, tanggal 19 April 2011.
Marzuki,  P.M. (2010). Penelitian Hukum. Jakarta: Prenada Media Group. Mubyarto. (1987). Ekonomi Pancasila : Gagasan dan Kemungkinan ,  Jakarta: LP3ES. Putusan Mahkamah Konstitusi No. 003/PUU-IV/2006 tanggal 25 Juli 2006 Putusan Mahkamah Konstitusi No. 25/PUU-XIV/2016 tanggal 25 Januari 2017