Volume 1  Issue 1,  April 2019:  pp. 142-156. Copyright  ©  2019  Halu Oleo Legal Research.  Faculty  of  Law,  Halu Oleo  University, Kendari,  Southeast Sulawesi, Indonesia.
Open Access at: http:/ /ojs.uho.ac.id/index.php/holresch/
Halu Oleo Legal Research is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Netralitas Dukungan Pasangan Suami-Istri Sebagai Aparatur Sipil Negara Dalam Pencalonan Kepala Daerah

## Legal Status of the Country Regulatory in the Regulatory System

## Ridawati
Universitas Halu Oleo E-mail: ridaw.017@gmail.com
Muh. Sabaruddin Sinapoy Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: sabaruddinsinapoy@yahoo.com
Guasman Tatawu Pascasarjana Universitas Halu Oleo E-mail: gtatawu@gmail.com
Abstract: The  type  of  research  used  in  this  study  is  normative  legal  research. Normative legal research is a process of finding legal rules, legal principles, and legal doctrines  in  order  to  answer  legal  issues  faced  which  produce  new  arguments, theories and concepts as prescriptions in solving problems faced. By using a statutory approach, and conceptual approach.
The law on Pilkada guarantees the presence of the two married couples by providing the  same  political  rights  space  to  advance  to  run  as  one  of  the  regional  head candidates,  with  a  record  as  long  as  the  relevant  party  meets  the  criteria  or conditions  that  have  been  determined.  Furthermore,  if  one  of  the  two  statuses  is included in the PNS/ASN, then this Act explicitly prohibits involvement. This can be seen  in  Article  70  paragraph  (1)  of  Law  Number  2016.  This  is  to  show  that  the neutrality of the PNS/ASN in the post-conflict local election is truly honest and fair. Thus, the legal implications for civil servants/ASNs for husbands/wives of regional head candidates with status as PNS/ASN can be subject to sanctions with the level and  type  of  disciplinary  sanctions  that  can  be  seen  in  Article  7  of  the  Republic  of Indonesia Government Regulation Number 53 of 2010 concerning Discipline of Civil Servants.  Because,  bureaucracy  as  a  servant  of  the  state  should  focus  on  public services that are not bound by political interests or political elites.
Keyword: Legal Position; State Civil Apparatus; Nomination of Regional Heads Abstrak: Adapun  jenis  penelitian  yang  gunakan  dalam  penelitian  ini  adalah penelitian  hukum  normatif.  Penelitian  hukum  normatif  merupakan  suatu  proses untuk menemukan aturan hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi yang menghasilkan argumentasi,
teori  dan  konsep  baru  sebagai  preskripsi  dalam  menyelesaikan  masalah  yang dihadapi.  Dengan  menggunakan  pendekatan  perundang-undangan  ( statute approach ), dan konseptual ( conseptual approach ).
Undang-undang tentang Pilkada menjamin kedudukan kedua pasangan suami istri tersebut dengan memberikan ruang hak politik yang sama untuk maju mencalonkan diri  sebagai  salah  satu  calon  kepala  daerah,  dengan  catatan  selama  yang bersangkutan  memenuhi  kriteria  atau  syarat  yang  telah  ditentukan.  Selanjutnya, jika  salah  satu  status  keduanya  termasuk  dalam  PNS/ASN  maka  secara  tegas Undang-Undang  ini  melarang  keterlibatannya.  Hal  tersebut  dapat  dilihat  dalam Pasal 70 ayat (1) Undang-Undang Nomor 2016. Hal ini untuk menunjukkan bahwa netralitas PNS/ASN dalam pemilukada betul-betul bersikap jujur dan adil. Sehingga, implikasi hukumnya bagi PNS/ASN untuk suami atau istri calon kepala daerah yang berstatus sebagai PNS/ASN maka dapat dikenakan sanksi dengan tingkat dan jenis sanksi disiplinnya yang dapat dilihat pada Pasal 7 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia  Nomor  53  Tahun  2010  tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri  Sipil.  Karena, birokrasi sebagai abdi negara seharusnya berfokus pada public service yang tidak terikat oleh kepentingan politik maupun elite politik.
Kata kunci: Kedudukan Hukum; Aparatur Sipil Negara; Pencalonan Kepala Daerah

## PENDAHULUAN
Aspek hukum dan pemerintahan mengutamakan kepada reformasi birokrasi menjadi  isu yang sangat kuat untuk direalisasikan. Karena, birokrasi pemerintah Indonesia ditengarai telah  memberikan  kontribusi  yang  sangat  besar  atas  tumbuhnya  budaya  birokrasi  yang saling  memberikan  dukungan  kepada  salah  satu  pasangan  calon  kepala  daerah,  calon legislatif pusat dan daerah, serta calon kepala negara. Padahal birokrasi merupakan aktor utama public services yang harus mengutamakan pelayanan yang adil kepada masyarakat. Oleh karena itu, dibutuhkan adanya reformasi birokrasi sebagai langkah-langkah koreksi terhadap kebijakan politik pemerintah setelah Orde Baru yang salah satu langkah mendasar dari reformasi birokrasi, pemerintah telah menetapkan kebijakan baru dalam pembinaan Pegawai Negeri Sipil (PNS) atau Aparatur Sipil Negara (ASN) sebagai bagian dari pegawai negeri, yang pada prinsipnya mengarahkan sikap politik PNS/ASN dari yang sebelumnya harus  mendukung  golongan  politik  tertentu  menjadi  netral  atau  tidak  memihak,  yang selanjutnya lazim disebut kebijakan netralitas politik PNS/ASN.
Adanya perubahan sistem politik Indonesia yang menuju demokratisasi serta sikap politik PNS/ASN, terjadi perubahan paradigma pembinaan manajemen kepegawaian yang menegaskan kedudukan PNS/ASN sebagai unsur aparatur pemerintah sebagai manifestasi negara yang mempunyai kewajiban menyelenggarakan pelayanan umum, maka PNS/ASN untuk dapat melaksanakan fungsinya sebagai aparatur negara dan abdi masyarakat harus bebas dari kepentingan pribadi, kelompok atau golongan, termasuk bebas dari pengaruh
tekanan politik. Oleh karena itu maka PNS/ASN dilarang menjadi anggota parpol, maupun ikut secara  langsung secara  aktif  memberikan  dukungan  kepada  para  peserta  pemilihan umum termasuk pasangan suami/istri yang salah satu pasangannya ikut mencalon dirinya dalam pesta demokrasi kepemiluan.
Kondisi  tersebut  menunjukkan  bahwa  fungsi  sentral  dari  negara  adalah mewujudkan, menjalankan dan melaksanakan kebijakan bagi seluruh masyarakat. Tujuan- tujuan penting kebijakan pemerintah pada umumnya adalah: 1 (1). memelihara ketertiban umum (negara sebagai stabilisator); (2). memajukan perkembangan dari masyarakat dalam berbagai hal (negara sebagai stimulator); (3). memperpadukan berbagai aktivitas (negara sebagai koordinator); dan (4). menunjuk dan membagi berbagai benda material dan non material (negara sebagai distributor).
Oleh  karena  itu,  pokok-pokok  pikiran  tersebut  hanya  dapat  dilakukan  bilamana status PNS/ASN dalam memberikan hak politiknya dalam rangka pemilihan umum kepala daerah,  legislatif  dan  kepala  negara,  kedudukan  PNS/ASN  harus  sedapat  mungkin memosisikan diri secara netral (tidak berpihak). Karena, sebelum dan selama pemerintahan Orde Baru, birokrasi pemerintahan dengan hampir seluruh jajaran PNS/ASN telah terimbas dan dibebani oleh kepentingan-kepentingan politik, sehingga tidak dapat bersikap netral dalam melaksanakan tugasnya. PNS/ASN dijadikan oleh penguasa untuk memperkuat posisi politiknya  dengan  merekrut  aparat  birokrasi  menjadi  anggota  dan  atau  partai  politik”. 2 Menurut Kamus Besar Bahasa  Indonesia, netralitas  berasal dari kata netral  yang  berarti tidak  memihak  (tidak  ikut  atau  tidak  membantu  salah  satu  pihak).  Jadi,  netralitas (kenetralan) adalah keadaan dan sikap tidak memihak atau bebas. 3
Latar belakang netralitas PNS/ASN tersebut menjadi suatu hal yang sangat urgen, karena perlu adanya upaya menjaga netralitas pegawai negeri dari pengaruh partai politik, sehingga  terjamin  keutuhan,  kekompakan  dan  persatuan  pegawai  negeri: 4 Kemudian, netralitas PNS/ASN dalam kegiatan politik diharapkan akan lebih memacu PNS/ASN untuk memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat  secara  jujur,  adil,  merata  dan  tidak diskriminatif. Posisi birokrasi yang tidak netral dapat mengakibatkan kurang maksimalnya
1 Bambang Sunggono, Hukum dan Kebijaksanaan Publik , Sinar Grafika Jakarta, 1994, hlm. 7.
2 Badan Kepegawaian Negara, Proses Penyusunan Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Undang-undang  Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok  Kepegawaian ,  Jakarta:  Badan  Kepegawaian Negara, 1999, hlm. 125.
3 Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia , Jakarta: Balai Pustaka, 2000, hlm.
688
4 Badan Kepegawaian Negara, Op.cit, , hlm. 143.
pelayanan kepada masyarakat:”. 5 Oleh karena itu, pegawai negeri sebagai unsur aparatur negara bertugas memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil netral dan tidak diskriminatif. Untuk menjamin netralitas tersebut pegawai negeri dilarang menjadi anggota dan pengurus partai politik”. 6
Oleh  karena  itu,  nila  merujuk  kepada  peraturan  yang  lama  sebagai  pelaksanaan ketentuan  daripada  Undang-Undang,  telah  ditetapkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  37 Tahun 2004 tentang Larangan Pegawai Negeri Sipil Menjadi Anggota Partai Politik, yang menegaskan bahwa sejak ditetapkannya Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999, maka PNS dilarang  menjadi  anggota  dan  atau  pengurus  parpol.  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS)  yang menjadi anggota dan atau pengurus parpol harus diberhentikan sebagai PNS, yaitu:
1) Diberhentikan  dengan  hormat  sebagai  PNS  apabila  telah  memberitahukan terlebih dahulu kepada pejabat yang berwenang ;
2) Diberhentikan tidak dengan hormat sebagai PNS apabila tidak memberitahukan terlebih dahulu kepada pejabat yang berwenang.
Ketentuan larangan menjadi anggota dan atau parpol juga diberlakukan bagi Calon Pegawai Negeri Sipil (CPNS) yang ditegaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2002  tentang  Perubahan  Atas  Peraturan  Pemerintah  Nomor  98  Tahun  2000  tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil. Dalam perkembangannya, prinsip netralitas PNS tersebut juga  diterapkan  dalam  pelaksanaan  pemilihan  umum  baik  Pemilihan  Presiden,  Anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah serta Pemilihan Kepala Daerah (PILKADA) yaitu dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 yang tiga kali diubah terakhir dengan Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2008.
Isu netralitas bagi Pegawai Negeri Sipil atau Aparat Sipil Negara, anggota TNI dan POLRI terus berhembus menjelang pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah serentak tahun 2019.  Tak  terkecuali,  bagi  suami  atau  istri  yang  pasangannya  menjadi  pasangan  calon (Paslon) kepala daerah, juga harus menjaga netralitas. Betapa tidak, sebagai istri dan atau suami sudah barang tentu tidak akan lepas dari kiprah pasangannya dalam aktivitas politik. Kalau  seorang  ASN/PNS  terdaftar  sebagai  paslon,  sesuai  Undang-Undang  Nomor  5tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN), sudah tentu harus mengundurkan diri sebagai PNS.  Hal  ini  tidak  terlepas  dari  salah  satu  langkah  mendasar  dari  reformasi  birokrasi.
5 Ibid , hlm. 164.
6 Ibid , hlm. 172.
Pemerintah telah menetapkan kebijakan baru dalam pembinaan ASN/PNS sebagai bagian dari Pegawai Negeri, yang pada prinsipnya mengarahkan sikap politik ASN/PNS dari yang sebelumnya harus mendukung golongan politik tertentu menjadi netral atau tidak memihak, yang  selanjutnya  lazim  disebut  kebijakan  netralitas  politik  ASN/PNS.  Tetapi,  faktanya banyak juga pasangan calon itu yang suami atau istrinya merupakan ASN/PNS.
Terlepas  dari  fenomena  ASN/PNS  dalam  berdemokrasi,  netralitas  ASN/PNS merupakan sarana  alternatif  untuk mewujudkan good  governance guna mencapai  tujuan yang  sebenarnya  yaitu  kesejahteraan  masyarakat.  Sebagai  sarana  alternatif,  maka  yang dipersoalkan adalah apakah kebijakan netralitas politik ASN/PNS yang selama ini dijalankan benar-benar  pilihan  yang  tepat  dan  relevan  dengan  permasalahan  yang melatarbelakanginya dan apakah benar-benar efektif sesuai tujuan yang diharapkan.

## METODE PENELITIAN
Jenis  penelitian  yang  gunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  penelitian  hukum  normatif. Penelitian  hukum  normatif  merupakan  suatu  proses  untuk  menemukan  aturan  hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi yang menghasilkan argumentasi, teori dan konsep baru sebagai preskripsi dalam menyelesaikan masalah yang dihadapi. 7 Adapun penelitian hukum (legal research) adalah menemukan kebenaran koherensi, yaitu adakah aturan hukum sesuai norma hukum dan adakah norma yang berupa perintah atau larangan itu sesuai dengan prinsip hukum, serta apakah tindakan (act) seseorang sesuai dengan norma hukum (bukan hanya sesuai aturan hukum) atau prinsip hukum. 8
Penelitian  hukum  tidak  dikenal  adanya  data.  Untuk  memecahkan  isu  hukum  dan sekaligus  memberikan  preskripsi  mengenai  apa  yang  seyogyanya.  Diperlukan  sumber- sumber  penelitian.  Sumber-sumber  penelitian  dapat  dibedakan  menjadi  sumber-sumber penelitian yang berupa bahan-bahan hukum primer dan bahan-bahan hukum sekunder.

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN

## Pengertian Pemilihan Umum
Pengertian pemilihan umum (disingkat Pemilu) adalah suatu proses untuk memilih orang-orang  yang  akan  menduduki  kursi  pemerintahan.  Pemilihan  umum  ini  diadakan
7 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum , Jakarta: Prenada Media Group, 2011, hlm. 35.
8 Ibid ., hlm. 47.
untuk mewujudkan negara yang demokrasi, di mana para pemimpinnya dipilih berdasarkan suara mayoritas terbanyak. Pada hakikatnya, pemilu adalah sarana yang tersedia bagi rakyat untuk menjalankan kedaulatannya sesuai dengan asas yang bermaktub dalam Pembukaan UUDNRI  1945.  Pemilu  itu  sendiri  pada  dasarnya  adalah  suatu  lembaga  demokrasi  yang memilih anggota-anggota perwakilan rakyat dalam MPR, DPR, DPRD, yang pada gilirannya bertugas  untuk  bersama-sama  dengan  pemerintah,  menetapkan  politik  dan  jalannya pemerintahan negara.
Pemilu  adalah  salah  satu  ciri  yang  harus  ada  pada  negara  demokrasi.  Dengan demikian pemilu merupakan sarana yang penting untuk rakyat dalam kehidupan bernegara, yaitu dengan jalan memilih wakil-wakilnya yang pada gilirannya akan mengendalikan roda pemerintahan.  Hasil  pemilihan umum  yang  diselenggarakan dalam suasana keterbukaan dengan kebebasan berpendapat dan kebebasan berserikat, dianggap mencerminkan dengan cukup akurat mencerminkan aspirasi dan partisipasi masyarakat. 9
Menurut Harris G. Warren, pemilu adalah kesempatan bagi para warga negara untuk memilih pejabat-pejabat pemerintah dan memutuskan apakah yang mereka inginkan untuk dikerjakan  oleh  pemerintah  dan  dalam  membuat  keputusannya  itu  para  warga  negara menentukan apakah sebenarnya yang mereka inginkan untuk dimiliki. Sedangkan menurut A. Sudiharto, pemilu adalah sarana demokrasi  yang penting dan merupakan perwujudan yang nyata untuk keikutsertaan rakyat dalam kehidupan kenegaraan. 10
Berdasarkan  pendapat  tersebut, maka  dapat  dikatakan bahwa  pemilu  merupakan suatu  cara  menentukan  wakil-wakil  yang  akan  menjalankan  roda  pemerintahan  dimana pelaksanaan pemilu harus disertai dengan kebebasan dalam arti tidak mendapat pengaruh maupun  tekanan  dari  pihak  mana  pun  juga.  Semakin  tinggi  tingkat  kebebasan  dalam pelaksanaan  pemilu  maka  semakin  baik  pula  penyelenggaraan  pemilu.  Demikian  juga sebaliknya, semakin rendah tingkat kebebasan, maka semakin buruk pula penyelenggaraan pemilu. Hal ini menimbulkan anggapan yang menyatakan bahwa semakin banyak rakyat yang ikut pemilu, maka dapat dikatakan pula semakin tinggi kadar demokrasi yang terdapat dalam menyelenggarakan pemilu. 11 Pemilu adalah sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat yang  dilaksanakan  secara  langsung,  umum  bebas,  rahasia,  jujur  dan  adil  dalam  Negara
9 Miriam Budirjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik , Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008, hlm. 461.
10 Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik , Jakarta: Grasindo, 1992, hlm. 1.
11 Syahrial Syarbaini dkk., Sosiologi dan Politik , Jakarta: Ghalia Indonesia, 2002, hlm. 8.
Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI)  berdasarkan  Pancasila  dan  Undang-Undang  Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Kedaulatan  menurut  Pasal  1  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945  berada ditangan rakyat  dan  dilaksanakan menurut  UUDNRI1945. Melaksanakan  kedaulatan  itu  bagi  rakyat  adalah  dengan  cara  menentukan  atau  turut menentukan  sesuatu  kebijaksanaan  kenegaraan  tertentu  yang  dapat  dilakukan  sewaktu- waktu  menurut  tata  cara  tertentu.  Namun,  metode  penyaluran  pendapat  rakyat  yang berdaulat dalam sistem demokrasi Indonesia ada yang bersifat langsung ( direct democracy ) dan ada pula yang bersifat tidak langsung atau ( indirect democracy ) atau biasa juga disebut sebagai  sistem  demokrasi  perwakilan ( representative  democracy ). Di samping  itu,  rakyat yang  berdaulat  juga  dapat  menyalurkan  aspirasi  dan  pendapatnya  melalui  sarana kebebasan pers, kebebasan berekspresi atau menyatakan pendapat baik secara lisan seperti dengan mengadakan unjuk rasa maupun secara tertulis, kebebasan berkumpul ( freedom of assembly ), dan kebebasan berserikat ( freedom of association ) dan hak untuk mogok menurut ketentuan hukum perburuhan.
Semua  jenis  hak  dan  kebebasan  tersebut  tentunya  tidak  bersifat  mutlak. Penggunaannya tidak boleh melanggar hak asasi orang lain, termasuk misalnya, hak untuk tidak dihina dan untuk bebas dari perlakuan yang merendahkan derajat martabat manusia seperti  yang  dijamin  dalam  Pasal  28  G  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.Kemudian pengambilan keputusan oleh rakyat yang berdaulat secara tidak langsung dilakukan lembaga perwakilan rakyat atau parlemen.
Sistem  perwakilan  sebagaimana  telah  diuraikan  di  atas  merupakan  cara  untuk mewujudkan kedaulatan rakyat secara tidak langsung, yaitu melalui DPR, DPD, dan DPRD sebagai  lembaga  perwakilan  rakyat,  maka  sepanjang  waktu  kepentingan  rakyat  dapat disalurkan  melalui  para  wakil  mereka  yang  duduk  di  parlemen.  Dengan  demikian, kepentingan rakyat diharapkan dapat didengar dan turut menentukan proses penentuan kebijakan kenegaraan, baik yang dituangkan dalam bentuk undang-undang maupun dalam bentuk pengawasan terhadap kinerja pemerintahan dan upaya-upaya lain yang berkaitan dengan  kepentingan  rakyat.  Memilih  wakil-wakil  rakyat  dan  juga  untuk  memilih  para pejabat  publik  tertentu  yang  akan  memegang  kepemimpinan  dalam  rangka  pelaksanaan tugas-tugas eksekutif, baik pada tingkat pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota, diadakan pemilihan umum secara berkala, yaitu tiap lima tahun sekali. Mekanisme pemilihan umum,
ini  merupakan wujud  penyaluran  aspirasi  dan kedaulatan  rakyat  secara  langsung sesuai dengan kalender ketatanegaraan setiap lima tahunan.

## Asas-asas Pemilihan Umum
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 22E ayat (1) sampai dengan  ayat  (6).  Adapun  bunyi  pasal  tersebut  yaitu:  (1).  Pemilihan  umum  dilaksanakan secara  langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur,  dan  adil  setiap  lima  tahun  sekali;  (2). Pemilihan  umum  diselenggarakan  untuk  memilih  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat, Dewan  Perwakilan Daerah,  Presiden dan  Wakil  Presiden,  dan Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah; (3). Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah partai politik; (4). Peserta pemilihan umum untuk memilih  Dewan  Perwakilan  Daerah  adalah  perseorangan;  (5).  Pemilihan  umum diselenggarakan  oleh  suatu  Komisi  Pemilihan  Umum  yang  bersifat  nasional,  tetap  dan mandiri; serta (6).Ketentuan lebih lanjut tentang pemilihan umum diatur dengan undang- undang. Lebih lanjut hal tersebut dijelaskan, bahwa dalam pelaksanaan pemilihan umum asas-asas  yang  digunakan  berdasarkan  Pasal  2  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  2017 tentang Pemilihan Umum di antaranya sebagai berikut:
1. Langsung,  berarti  masyarakat  sebagai  pemilih  memiliki  hak  untuk  memilih secara  langsung  dalam  pemilihan  umum  sesuai  dengan  keinginan  diri  sendiri tanpa ada perantara.
2. Umum,  berarti  pemilihan  umum  berlaku  untuk  seluruh  warga  negara  yang memenuhi  persyaratan,  tanpa  membeda-bedakan  agama,  suku,  ras,  jenis kelamin, golongan, pekerjaan, kedaerahan, dan status sosial yang lain.
3. Bebas,  berarti  seluruh  warga  negara  yang  memenuhi  persyaratan  sebagai pemilih pada pemilihan umum, bebas menentukan siapa saja yang akan dicoblos untuk membawa aspirasinya tanpa ada tekanan dan paksaan dari siapa pun.
4. Rahasia,  berarti  dalam  menentukan  pilihannya,  pemilih  dijamin  kerahasiaan pilihannya. Pemilih memberikan suaranya pada surat. suara dengan tidak dapat diketahui oleh orang lain kepada siapa pun suaranya diberikan.
5. Jujur, berarti semua pihak yang terkait dengan pemilu harus bertindak dan juga bersikap jujur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
6. Adil,  berarti  dalam  pelaksanaan  pemilu,  setiap  pemilih  dan  peserta  pemilihan umum mendapat perlakuan yang sama, serta bebas dari kecurangan pihak mana pun.

## Konsep Pemilihan Umum
Pemilihan  Umum  (Pemilu)  di  Indonesia  pada  awalnya  untuk  memilih  anggota  lembaga perwakilan, yaitu anggota DPR, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota. Setelah amendemen
keempat UUD  1945  pada Tahun  2002,  pemilihan Presiden  dan Wakil  Presiden (pilpres), yang semula dilakukan oleh MPR disepakati untuk dilakukan langsung oleh rakyat dan dari rakyat sehingga pilpres pun dimasukkan ke dalam rangkaian pemilu. Pilpres sebagai bagian dari  pemilu  diadakan  pertama  kali  pada  Pemilu  2004.  Pada  2007,  berdasarkan  Undang- Undang Nomor 22 Tahun 2007, pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah (pilkada) juga dimasukkan sebagai bagian dari rezim pemilu. Pada umumnya, istilah "pemilu" lebih sering merujuk kepada pemilihan anggota legislatif dan presiden yang diadakan setiap 5 tahun sekali. Pemilu harus dilakukan secara berkala, karena memiliki fungsi sebagai sarana pengawasan bagi rakyat terhadap wakilnya.
Jadi,  pemilu  menurut  Joseph  Scumpeter, 12 adalah  salah  satu  utama  dari  sebuah demokrasi  merupakan  suatu  konsepsi  salah  satu  konsepsi  modern  yang  menempatkan penyenggaraan pemilih umum yang bebas dan berkala sebagai kriteria utama bagi sebuah sistem politik agar dapat disebutkan sebagai sebuah demokrasi. Pemilu merupakan suatu pencerminan  dari  sistem  demokrasi,  dengan  dilakukannya  pemilu  dianggap  dapat menyuarakan  suara  rakyat  yang  sesungguhnya.  Di  negara-negara  yang  demokratis, pemilihan umum merupakan alat untuk memberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta mempengaruhi kebijaksanaan pemerintah dan sistem politik yang berlaku, oleh sebab pemberian suara pada saat pemilihan umum merupakan bentuk partisipasi politik rakyat. 13 Pemilu  merupakan  cara  yang  paling  kuat  bagi  rakyat  untuk  partisipasi  dalam demokrasi perwakilan modern. Joko Prihatmoko mengutip dalam Journal of Democracy , 14 bahwa  pemilu  disebut  “bermakna”  apabila  memenuhi kriteria,  yaitu  keterbukaan, ketepatan, keefektifan. Sebagai salah satu sarana demokratis. Pemilihan umum merupakan salah satu bentuk pendidikan politik yang terbuka dan bersifat massal, sehingga diharapkan dapat  berfungsi  dalam  proses  pendewasaan  dan  pencerdasan  pemahaman  politik masyarakat.
Melalui pemilu akan terwujud suatu infrastruktur dan mekanisme demokrasi serta membangkitkan kesadaran masyarakat mengenai demokrasi. Masyarakat di harapkan pula dapat memahami bahwa fungsi pemilu itu adalah sarana untuk mewujudkan kedaulatan
12 Joseph Scumpeter, Capitalism, Socialsm, and Democracy , New York: Jarper, 1974, hlm. 1.
13 Sudijono dan Sastroatmodjo, Perilaku Politik , Semarang: IKIP Semarang Press, 1995, hlm. 7.
14 J Elkit dan Sevenson, “ Journal of Democracy ” , dalam Joko J Prihatmoto, Mendemokratiskan Pemilu , Yogyakarta: Pustaka Belajar, 2008, hlm. 8.
rakyat, keabsahan pemerintah, dan pergantian pemerintah secara teratur. 15 Namun pada dasarnya, ada tiga tujuan dari pemilu yaitu:
1) Sebagai  mekanisme  untuk  menyelisih  para  pemimpin  pemerintahan  dan alternatif kebijakan umum. Dalam demokrasi, kedaulatan rakyat sangat dijunjung tinggi  sehingga  dikenal  spirit  dari,  oleh  dan  untuk  rakyat.  Dalam  sistem demokrasi  perwakilan  rakyat  memiliki  kedaulatan  penuh,  akan  tetapi pelaksanaan  dilakukan  oleh  wakil-wakilnya  melalui  lembaga  perwakilan  atau parlemen.  Wakil  rakyat  tidak  bisa  sembarang  orang.  Seseorang  yang  memilik otoritas ekonomi atau kultural sangat kuat pun tidak layak menjadi wakil rakyat tanpa  moralitas,  integritas  dan  akuntabilitas  yang  memadai.  Karena  itu, diselenggarakan  pemilihan  umum  sebagai  mekanisme  penyeleksi  dan pendelegasian kedaulatan kepada orang atau partai;
2) Pemilu  juga  merupakan  mekanisme  memindahkan  konflik  kepentingan  dari masyarakat  kepada  badan-badan  perwakilan  rakyat  melalui  wakil-wakil  yang terpilih atau partai yang memenangkan kursi sehingga integrasi atau kesatuan masyarakat tetap terjamin. Manfaat pemilu ini berkaitan dengan asumsi bahwa masyarakat  memiliki  kepentingan  yang  berbeda-beda  dan  bahkan  saling bertentangan,  dan  pertentangan  itu  semestinya  diselesaikan  melalui  proses musyawarah;
3) Pemilu  merupakan  sarana  memobilisasi,  menggerakkan  atau  menggalang dukungan rakyat terhadap proses politik. Hal yang terakhir ini semakin urgen, karena  belakangan  masyarakat  mengalami  semacam  alienasi  dari  proses mengambilkan kebijakan. Atau, ada jarak yang lebar antara proses pengambilan kebijakan  dan  kepentingan  elite  dengan  aspirasi  ditingkat  akar  rumput  yang setiap  saat  bisa  mendorong  ketidakpercayaan  terhadap  partai  politik  dan pemerintah. 16
Pasangan  Suami-Istri  Sebagai  ASN  Dalam  Pencalonan  Kepala  Daerah  Berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara
Kedudukan Pasangan Suami-istri ASN dalam pencalonan kepala daerah di Undang-Undang ini juga menegaskan tentang hak dan kewajiban mereka dilihat sebagai statusnya sebagai
15 Syamsuddin Haris, Menggugat Pemilihan Umum Orde Baru , Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1988, hlm. 152.
16 Ramlan Surbakti, Op.cit ., hlm. 181-182.
warga Negara Sebagaimana termaktub dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 2016 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang yang menyebutkan:
1) Setiap  warga  negara  berhak  memperoleh  kesempatan  yang  sama  untuk mencalonkan  diri  dan  dicalonkan  sebagai  Calon  Gubernur  dan  Calon  Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota.
2) Calon Gubernur dan Calon Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus memenuhi persyaratan sebagai berikut:
a) bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
b) setia  kepada  Pancasila,  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945, cita-cita Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, dan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
c) berpendidikan paling rendah sekolah lanjutan tingkat atas atau sederajat;
d) dihapus;
e) berusia paling rendah 30 (tiga puluh) tahun untuk Calon Gubernur dan Calon Wakil  Gubernur  serta  25  (dua  puluh  lima)  tahun  untuk  Calon  Bupati  dan Calon Wakil Bupati serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota;
f) mampu  secara  jasmani,  rohani,  dan  bebas  dari  penyalahgunaan  narkotika berdasarkan hasil pemeriksaan kesehatan menyeluruh dari tim;
g) tidak pernah sebagai terpidana berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap atau bagi mantan terpidana telah secara terbuka dan jujur mengemukakan kepada publik bahwa yang bersangkutan mantan terpidana;
h) tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap;
i) tidak  pernah  melakukan  perbuatan  tercela  yang  dibuktikan  dengan  surat keterangan catatan kepolisian;
j) menyerahkan daftar kekayaan pribadi;
k) tidak  sedang  memiliki  tanggungan  utang  secara  perseorangan  dan/atau secara  badan  hukum  yang  menjadi  tanggung  jawabnya  yang  merugikan keuangan negara;
l) tidak sedang  dinyatakan  pailit berdasarkan putusan  pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap;
m) memiliki Nomor Pokok Wajib Pajak dan memiliki laporan pajak pribadi;
n) belum  pernah  menjabat  sebagai  Gubernur,  Wakil  Gubernur,  Bupati,  Wakil Bupati, Walikota, dan Wakil Walikota selama 2 (dua) kali masa jabatan dalam jabatan  yang  sama  untuk  Calon  Gubernur,  Calon  Wakil  Gubernur,  Calon Bupati, Calon Wakil Bupati, Calon Walikota, dan Calon Wakil Walikota;
o) belum pernah menjabat sebagai Gubernur untuk calon Wakil Gubernur, atau Bupati/Walikota  untuk  Calon  Wakil  Bupati/Calon  Wakil  Walikota  pada daerah yang sama; berhenti dari jabatannya bagi Gubernur, Wakil Gubernur, Bupati, Wakil Bupati, Walikota, dan Wakil Walikota yang mencalonkan diri di daerah lain sejak ditetapkan sebagai calon;
p) tidak  berstatus  sebagai  pejabat  Gubernur,  pejabat  Bupati,  dan  pejabat Walikota;
q) dihapus;
r) menyatakan  secara  tertulis  pengunduran  diri  sebagai  anggota  Dewan Perwakilan Rakyat, anggota Dewan Perwakilan Daerah, dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sejak ditetapkan sebagai pasangan calon peserta Pemilihan;
s) menyatakan  secara  tertulis  pengunduran  diri  sebagai  anggota  Tentara Nasional  Indonesia,  Kepolisian  Negara  Republik  Indonesia,  dan  Pegawai Negeri  Sipil  serta  Kepala  Desa  atau  sebutan  lain  sejak  ditetapkan  sebagai pasangan calon peserta Pemilihan; dan
t) berhenti dari jabatan pada badan usaha milik negara atau badan usaha milik daerah sejak ditetapkan sebagai calon.
Berdasarkan  Pasal  tersebut  dapat  dilihat  bahwasanya  Undang-Undang  tentang Pilkada ini menjamin kedua pasangan suami istri tersebut dengan memberikan ruang hak politik  yang  sama  untuk  maju  mencalonkan  diri  sebagai  salah  satu  calon  kepala  daerah, dengan  catatan  selama  yang  bersangkutan  memenuhi  kriteria  atau  syarat  yang  telah ditentukan. Selanjutnya jika salah satu status keduanya termasuk dalam ASN maka secara tegas Undang-Undang ini melarang keterlibatannya.
Oleh karena itu, upaya perwujudan pemerintahan yang baik Aparatur Sipil Negara harus  memperhatikan  pedoman  pemerintahan  yang  baik  seperti,  perwujudan  asas kepastian  hukum,  asas  tertib  penyelenggaraan  Negara,  asas  kepentingan  umum,  asas keterbukaan,  asas  proporsionalitas,  asas  profesionalitas  dan  asas  akuntabilitas.  Aparatur Sipil  Negara  (ASN)  adalah  profesi  bagi  pegawai  negeri  sipil  dan  pegawai  pemerintahan dengan perjanjian kerja yang bekerja pada instansi pemerintahan. Selain itu, Pegawai Negeri Sipil ini adalah pegawai pemerintahan dengan perjanjian kerja yang diangkat oleh pejabat Pembina kepegawaian dan diserahi tugas dalam suatu jabatan pemerintahan atau diserahi tugas Negara lainnya dan digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan. Mengingat Aparatur  Sipil  Negara  (ASN)  adalah  pegawai  pemerintahan,  maka  dalam  menjalankan aktivitas  kerjanya  harus  berdasarkan  prinsip  kode  etik  dan  nilai  guna  menjadi  rujukan dalam pelaksanaan eksistensi Aparatur Sipil Negara (ASN).

## Implikasi Hukumnya Bila Pasangan Suami-Istri Terbukti Melanggar Netralitas
Kedudukan  hukum  suami-istri  dalam  pencalonan  Kepala  Daerah  berdasarkan  Undang- Undang pengaturan Pemilihan Umum seperti Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum tidak mengatur secara tegas bagaimana mekanisme kedudukannya.
Undang-Undang  tersebut  menegaskan  bahwa  pasangan  suami  atau  istri  yang pasangannya  maju dalam  pencalonan  Kepala  Daerah berhak memilih  dan  dipilih selama suami  atau  istri  pasangan  tersebut  tidak  berstatus  Tentara  Nasional  Indonesia  atau Kepolisian  Republik  Indonesia.  Dalam  konsep  demokrasi,  hak  dasar  hak  asasi  tidak  bisa dilepaskan  dari  prinsip  kebebasan.  Prinsip  kebebasan  bersifat  universal  yang  meliputi bidang sosial, budaya dan politik yang dituangkan dalam berbagai deklarasi dan perjanjian internasional.  Dalam  implementasinya,  terdapat  perbedaan  pengakuan  antara  hak-hak dasar dengan hak asasi manusia. Hak-hak dasar berhubungan dengan pengakuan hukum nasional yang melandasi hak-hak lain yang diatur dalam berbagai peraturan perundang- undangan.
Persoalan  netralitas  Pegawai  Negeri  Sipil  merupakan  salah  satu  isu  hukum  yang bersinggungan  dengan  esensi  kebebasan  berserikat.  Hal  ini  seperti  dinyatakan  oleh  S.F. Marbun dan M. Mahfud MD bahwa: 17
Salah satu persoalan besar bangsa ini dalam kehidupan bernegara adalah persoalan netralitas pegawai negeri, karena secara teoritis sulit ditemukan landasan yang dapat memberikan alasan pembenar bagi dimungkinkannya pegawai negeri untuk terlibat dalam  kegiatan-kegiatan  politik  praktis  apalagi  pegawai  negeri  tersebut berhubungan sangat dekat dengan calon peserta pemilu.
Atas  persoalan  tersebut,  maka  indikator  pemerintah  menetapkan  pembatasan Aparatur Sipil Negara (ASN) yang disebut dengan asas Netralitas. Pengaturan atas netralitas dimaksudkan  untuk memperoleh kepastian  hukum, kegunaan  dan keadilan  hukum guna membatasi  kekuasaan  atas  nalurinya  sendiri,  yang  pada  akhirnya  mengarah  pada penyalahgunaan kekuasaan. Terlebih lagi jika calon peserta pemilu tersebut berhubungan langsung menjadi suami atau istri yang berstatus sebagai Aparatur Sipil Negara.
Disiplin Pegawai Negeri Sipil merupakan kesanggupan Pegawai Negeri Sipil untuk menaati  kewajiban  dan  menghindari  larangan  yang  ditentukan  dalam  peraturan perundang-undangan  atau  peraturan  kedinasan  yang  apabila  tidak  ditaati  maka  dijatuhi hukuman  disiplin.  Indikator  pelanggaran  disiplin  termasuk  setiap  ucapan,  tulisan,  atau perbuatan PNS yang tidak menaati kewajiban atau melanggar larangan ketentuan disiplin PNS, baik yang dilakukan di dalam dan di luar jam kerja.
Indikator pelanggaran netralitas ASN jika suami-istri calon kepala daerah melanggar netralitas dapat dilihat  dalam  Pasal  4 ayat  (15) Peraturan Pemerintah Nomor  53  Tahun
17 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara , Jakarta: Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan MK RI, 2006, hlm. 125.
2010  tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri  Sipil,  yakni:  Memberikan  dukungan  kepada  calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah, dengan cara:
a) Terlibat  dalam  kegiatan  kampanye  untuk  mendukung  calon  Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah;
b) Menggunakan fasilitas yang terkait dengan jabatan dalam kegiatan kampanye;
c) Membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon selama masa kampanye; dan/atau
d) Mengadakan kegiatan yang mengarah kepada keberpihakan terhadap pasangan calon  yang  menjadi  peserta  pemilu  sebelum,  selama,  dan  sesudah  masa kampanye  meliputi  pertemuan,  ajakan,  himbauan,  seruan,  atau  pemberian barang  kepada  PNS  dalam  lingkungan  unit  kerjanya,  anggota  keluarga,  dan masyarakat.
Berdasarkan ketentuan Pasal sebagaimana tersebut di atas, menegaskan bahwa indikator dapat  dikategorikan  melakukan  Pelanggaran netralitas jika suami  atau istri  calon kepala daerah ikut terlibat dalam masa kampanye suami atau istrinya, menggunakan fasilitas yang berhubungan dengan statusnya sebagai Aparatur Sipil Negara guna melancarkan kegiatan kampanye  suami  atau  istri  dalam  pencalonan  sebagai  kepala  daerah.  Selai  itu,  kegiatan Aparatur Sipil Negara dapat dikategorikan sebagai pelanggaran netralitas jika Suami atau istri  yang  berstatus  Aparatur  Sipil  Negara  membuat  keputusan  atau  tindakan  lewat jabatanya yang merugikan  calon  lain  dalam masa kampanye  dan  yang  terakhir Aparatur Sipil Negara dianggap melanggar netralitas ASN jika mengadakan kegiatan yang mengarah kepada  keberpihakan  terhadap  pasangan  calon  yang  menjadi  peserta  pemilu  sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye meliputi pertemuan, ajakan, himbauan, seruan, atau pemberian  barang  kepada  PNS  dalam  lingkungan  unit  kerjanya,  anggota  keluarga,  dan masyarakat.

## KESIMPULAN
Berdasarkan uraian di atas, maka yang menjadi kesimpulan dalam penelitian adalah sebagai berikut:
1.  Kedudukan Hukum Pasangan Suami-Istri Sebagai ASN Dalam Pencalonan Kepala Daerah. Undang-Undang tentang Pemilihan kepala daerah menjamin kedudukan kedua  pasangan  suami  istri  dengan  memberikan ruang  hak politik yang sama untuk maju  mencalonkan  diri sebagai  salah satu  calon kepala  daerah. Dengan
ketentuan selama yang bersangkutan memenuhi kriteria atau syarat yang telah ditentukan. Selanjutnya jika salah satu status keduanya termasuk dalam Aparat Sipil Negara maka secara tegas Undang-Undang ini melarang keterlibatannya. Hal tersebut  dapat  dilihat  dalam  Pasal  70  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  2016 tentang Perubahan  Kedua  atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015  tentang Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota.
2.  Implikasi  Hukumnya Bila  Pasangan Suami-Istri Terbukti Melanggar Netralitas. Implikasi  hukumnya  ialah  Untuk  suami  atau  istri  calon  kepala  daerah  yang berstatus sebagai  ASN maka dapat  dikenakan sanksi  dengan  tingkat  dan jenis sanksi  disiplinnya  yang  dapat  dilihat  pada  Pasal  7  Peraturan  Pemerintah Republik Indonesia Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.

## Daftar Pustaka
Asshiddiqie,  Jimly, Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara ,  Jakarta:  Sekretariat  Jendral  dan Kepaniteraan MK RI, 2006.
Badan  Kepegawaian  Negara, Proses  Penyusunan  Undang-undang  Nomor  43  Tahun  1999 tentang  Perubahan  Undang-undang  Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok Kepegawaian , Jakarta: Badan Kepegawaian Negara, 1999.
Budirjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik , Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008.
Departemen  Pendidikan  dan  Kebudayaan, Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia ,  Jakarta:  Balai Pustaka, 2000.
Haris,  Syamsuddin, Menggugat  Pemilihan  Umum  Orde  Baru ,  Jakarta:  Yayasan  Obor Indonesia, 1988.
Marzuki, Peter Mahmud, Penelitian Hukum , Jakarta: Prenada Media Group, 2011.
Prihatmoto, Joko J, Mendemokratiskan Pemilu , Yogyakarta: Pustaka Belajar, 2008.
Scumpeter, Joseph, Capitalism, Socialsm, and Democracy , New York: Jarper, 1974.
Sudijono dan Sastroatmodjo, Perilaku Politik , Semarang: IKIP Semarang Press, 1995.
Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik , Sinar Grafika Jakarta, 1994.
Surbakti, Ramlan, Memahami Ilmu Politik , Jakarta: Grasindo, 1992.
Syarbaini, Syahrial dkk., Sosiologi dan Politik , Jakarta: Ghalia Indonesia, 2002.