Reaﬁrmasi Sistem Pemerintahan Presidensial dan Model Pertanggungjawaban Presidensial dalam Perubahan UUD 1945: Penelusuran Sebab dan Konsekuensi
Bilal Dewansyah* dan M. Adnan Yazar Zulﬁkar**

## Abstrak
Perubahan  Ke ga  UUD  1945  pada  tahun  2001  menegaskan  reaﬁrmasi  terhadap  sistem presidensial.  Namun  dalam  proses  Perubahan  UUD  1945  berkembang  juga  semangat pembatasan  kekuasaan  Presiden  dengan  memberikan  kewenangan  lebih  kepada  DPR sebagai lembaga legisla f, sebagaimana tercermin dalam Perubahan Pertama UUD 1945. Setelah perubahan, Presiden  dak lagi memiliki pertanggungjawaban poli k . Hal tersebut melatarbelakangi dua permasalahan: Pertama , mengapa perubahan UUD 1945 menetap- kan  pilihan  poli k  untuk  melakukan  reaﬁrmasi  terhadap  sistem  presidensial. Kedua , bagaimana konsekuensi perubahan tersebut pada pertanggungjawaban Presiden. Tulisan ini bertujuan untuk menjawab kedua permasalahan tersebut: Pertama , menyelidiki sebab reaﬁrmasi  sistem  presidensial  pada  perubahan  UUD  1945. Kedua ,  menggambarkan konsekuensi perubahan UUD 1945 pada sistem pertanggungjawaban Presiden dan Wakil Presiden. Tulisan ini akan dimulai dengan pembahasan pengantar mengenai perdebatan teori s  sistem  pemerintahan,  kemudian  dilanjutkan  dengan  pembahasan  sebab  pilihan reaﬁrmasi sistem presidensial dan pertanggungjawaban Presiden setelah perubahan UUD 1945. Hasil kajian tulisan ini menunjukan bahwa reaﬁrmasi sistem presidensial dalam UUD 1945 dilatarbelakangi semangat membentuk pemerintahan yang stabil, namun juga dengan semangat  membatasi  kekuasaan  Presiden,  sehingga  diberikan  kekuasaan  lebih  kepada legisla f. Pengalaman masa lalu tentang kegagalan sistem parlementer juga menjadi alasan reaﬁrmasi sistem presidensial. Perubahan UUD 1945 juga berkonsekuensi pada perubahan sistem pertanggungjawaban Presiden. Setelah perubahan UUD 1945, pertanggungjawaban yang dapat memberhen kan Presiden hanya melalui impeachment .
Kata  kunci: pertanggungjawaban  presiden,  perubahan  UUD  1945,  reaﬁrmasi,  sistem presidensial, sistem pemerintahan.

## Reaﬃrma on on Presiden al Form of Government and Presiden al Accountability System on Cons tu onal Amendments: The Search for Cause and Consequences

## Abstract
The  Third  Amendment  of  the  1945  Cons tu on  has  reaﬃrm  presiden al  form  of government. During the amendments, there is also spirit to restrict Presiden al power by
*  Dosen Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Jl. Dipa  Ukur No. 35 Bandung, , b.dewansyah@unpad.ac.id S.H., M.H. (Universitas Padjadjaran).
**  Peneli  pada Pusat Studi Kebijakan Negara Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Jl. Imam Bonjol No. 21 Bandung, , S.H. (Universitas Padjadjaran). adnyzr@gmail.com
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 3 Nomor 2 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
enumera ng  more  powers  to  the  DPR  as  the  legislature.  A er  the  1945  Cons tu on amendment, President does not have the means of poli cal accountability. It raises two issues:  First,  why  did  1945  Cons tu onal  amendments  choose  to  reaﬃrm  presiden al system and second, how the consequences of these amendments in the term of Presiden al accountability. This  paper  aims  to  address  both  issues:  First,  inves ga ng  the  reason  of presiden al system reaﬃrma on in 1945 Cons tu onal amendment. Second, describing the consequences  of  the  1945  Cons tu onal  amendments  to  the  presiden al  accountability system. This paper will begin with an introduc on on type of government theore cal debate, and followed by an analysis of the reason behind presiden al system reaﬃrma on in 1945 cons tu on amendment and the presiden al accountability a er these change. This paper shows  that  presiden al  system  reaﬃrma on  in  1945  cons tu onal  amendments  was mo vated by the spirit to form a stable government with the spirit to limit presiden al power in the same  me, so it was done by enumera ng more power to the legislature. A er 1945 cons tu onal change, President can be dismissed only by impeachment.
Keywords: presiden al  accountability,  1945  Cons tu on  Change,  reaﬃrma on, presiden al system, governmental system.

## A.    Pendahuluan
Perubahan Ke ga Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) di tahun 2001 mem- berikan ar  tersendiri bagi keberadaan Lembaga Kepresidenan sebagai pemegang kekuasaan ekseku f. Dipilihnya Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat¹ menyebabkan  hilangnya  pertanggungjawaban  poli k  Presiden  kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Hal ini diperkuat dengan dihapuskannya Penjelasan UUD 1945 secara implisit,² sehingga peran Presiden sebagai mandataris MPR juga  dak lagi berlaku. Beberapa aspek dari sistem presidensial yang dianut lebih murni dibandingkan dengan sebelum Perubahan UUD 1945.³ Hal-hal tersebut mencerminkan reaﬁrmasi terhadap sistem presidensial atau dikenal dengan prinsip penguatan sistem presidensial.
Adanya  pengaturan  Pasal  7A  Perubahan  Ke ga  UUD  1945,  mengenai pemberhen an  Presiden  dan  Wakil  Presiden  dalam  masa  jabatannya,  men- cerminkan pertanggungjawaban Lembaga Kepresidenan  dak lagi bersifat poli s,⁴ melainkan  bersifat  hukum.  Namun  demikian,  karena  akhir  pertanggungjawaban
¹ Lihat Pasal 6A Perubahan Ke ga Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) dan dihapuskannya Penjelasan UUD 1945.
²  Dalam Perubahan Pertama–Empat UUD 1945, Penjelasan UUD 1945  dak pernah dihapus secara tegas. Namun demikian,  dengan  ditetapkannya  UUD  1945  yang  hanya  terdiri  dari  pasal-pasal  dan  pembukaan,  maka Penjelasan UUD 1945 secara implisit dihapuskan dalam struktur UUD 1945. Lihat Pasal II Aturan Tambahan Perubahan Keempat UUD 1945.
³  Sebelum  Perubahan  UUD  1945,  Sri  Soemantri  mengatakan  sistem  pemerintahan  Indonesia  adalah  sistem campuran (kombinasi) (Presidensial dan Parlementer - pen ). Lihat Sri Soemantri, Sistem-Sistem Pemerintahan Negara-Negara ASEAN, Bandung: Penerbit Tarsito, 1976, hlm. 56.
⁴  Lihat Pasal 7A Perubahan Ke ga UUD 1945.
yang  bersifat  hukum  tersebut  ada  pada  Sidang  Umum  MPR,  sifat  pertanggung- jawaban tersebut  dak lagi bersifat hukum, melainkan pertanggungjawaban poli s. Terlepas dari persoalan pertanggungjawaban hukum yang berakhir pada keputusan MPR sebagai lembaga poli k, pertanggungjawaban Presiden dan Wakil Presiden dak lagi didasarkan pada alasan-alasan yang sifatnya kebijakan ( policy ). Kebijakan Lembaga Kepresidenan, sekalipun itu bertentangan dengan UUD 1945,  dak dapat dijadikan alasan pemberhen an Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Dalam Perubahan Ke ga UUD 1945  dak dikenal lagi pertanggungjawaban atas dasar  kebijakan,  akan  tetapi  secara  teori s  Presiden  dan  Wakil  Presiden (pemerintah) bertanggungjawab kepada pihak yang memilihnya ( electorates ) . ⁵ Dari hasil  peneli an  penulis  sebelumnya,  perwujudan  pertanggungjawaban  poli k Presiden  dan  Wakil  Presiden  dalam  sistem  pemerintahan  Indonesia  setelah Perubahan UUD 1945 adalah kepada rakyat melalui pemilihan umum (pemilu).⁶
Permasalahan  pertanggungjawaban  ekseku f  dalam  sistem  pemerintahan presidensial Indonesia masih menimbulkan masalah dalam prak k. Misalnya, ke ka terjadi  beberapa  kali  demonstrasi  menuntut  pembatalan  kenaikan  harga  bahan bakar  minyak  (BBM),  terutama  pada  masa  pemerintahan  Susilo  Bambang Yudhoyono (SBY) dan Jusuf Kalla, rakyat sebagai pihak yang memilih pejabat dalam Lembaga Kepresidenan  dak dapat melakukan pengawasan yang berar . Walaupun kemudian Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menggunakan hak angket pada tahun 2008, akan tetapi hal tersebut  dak dapat dijadikan dasar untuk memberhen kan Presiden dan Wakil Presiden.
Begitu pula dengan penggunaan hak angket pada periode kedua Presiden SBY (bersama Wakil Presiden Boediono) untuk menyelidiki beberapa kebijakan strategis pemerintah,  seper   kenaikan  harga  BBM  dan bail-out Bank  Century,  dak menyebabkan Presiden dan/atau Wakil Presiden jatuh dari jabatannya. Ini men- cerminkan  bahwa  DPR  memiliki  kecenderungan  untuk  mengendalikan  kebijakan Presiden dengan menggunakan pranata hak–hak pengawasan yang diatur dalam Perubahan UUD 1945, namun  dak dapat menyebabkan Presiden dan/atau Wakil Presiden  diberhen kan  dari  jabatannya,  karena  ada  perubahan  model  per- tanggungjawaban presiden sebagaimana dikemukakan di atas.
Hal  tersebut  berbeda  dengan  sistem  pemerintahan  parlementer  yang menganut  paham  pertanggungjawaban  menteri.  Dalam  sistem  pemerintahan tersebut, Perdana Menteri dan anggota Kabinet dapat diberhen kan oleh badan
⁵  Herbert  J.  Spiro ,  Responsibility  in  Government:  Theory  and  Prac ce, New  York:  Van  Nostrand  Reinhold Company, 1969, hlm. 4.
⁶   Penilaian rakyat pemilih kepada Wakil Presiden bersama Presiden akan terlihat dalam Pemilu Presiden dan Wakil  Presiden  berikutnya.  Lihat  Bilal  Dewansyah,  “Pertanggungjawaban  Wakil  Presiden  Dalam  Sistem Pemerintahan  Indonesia  Setelah  Perubahan  UUD  1945 ",  Skripsi ,  Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran, Bandung, 2006, hlm. 170.
legisla f  jika  badan  legisla f  menarik  dukungannya.⁷  Indonesia  sendiri  pernah menerapkan sistem pemerintahan parlementer dalam kurun waktu 1945–1959.⁸ Kabinet parlementer pada masa itu  dak stabil yang ditandai dengan pergan an kabinet dalam jangka waktu yang pendek. Setelah kembali ke UUD 1945 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, sistem pemerintahan parlementer di nggalkan. Setelah itu, sistem pemerintahan Indonesia lebih memperlihatkan segi-segi presidensial, walaupun menurut Sri Soemantri,  dak murni sistem presidensial namun sistem pemerintahan campuran.⁹
Dalam proses perubahan UUD 1945, sistem pemerintahan parlementer  dak menjadi  per mbangan  untuk  dianut  kembali.  Hal  ini  terlihat  dari  kesepakatan Pani a Ad-Hoc (PAH) III Badan Pekerja MPR dalam proses perubahan UUD 1945 yang  salah  satunya  adalah  mempertegas  sistem  pemerintahan  presidensial.¹⁰ Hasilnya,  Perubahan  Ke ga  UUD  1945  mempertegas  keberadaan  sistem  pe- merintahan presidensial, walaupun dalam hal pembentukan undang-undang (UU) masih mencerminkan aspek parlementer.¹¹
Dianutnya sistem pemerintahan presidensial dalam UUD 1945 dan diatur lebih murni  dalam  Perubahan  Ke ga  UUD  1945  masih  menimbulkan  permasalahan terkait dengan prak k pertanggungjawaban poli k Presiden. Oleh karena itu, ar kel ini membahas dua persoalan pokok dan diskursus ini. Pertama , mengenai mengapa Perubahan Ke ga UUD 1945 me-reaﬁrmasi kembali sistem presidensial, padahal ada  kecenderungan  untuk  membatasi  kekuasaan  presiden  pada  Perubahan Pertama  UUD  1945.  Kemudian  yang kedua ,  mengenai  bagaimana  per- tanggungjawaban  poli k  Presiden,  jika  sebelum  Pemilu  berikutnya,  Presiden kehilangan  dukungan  rakyat  karena  melakukan  kebijakan  yang  bertentangan dengan kons tusi atau kehendak rakyat.
⁷   Salah satu ciri sistem parlementer menurut Allan R. Ball adalah “ The poli cal execu ve, the prime minister, the chancellor, etc, together with the cabinet, is part of legislature, and can be removed by the legislature if the legislature withdraws it support”. Allan R. Ball dalam Sri Soemantri, Sistem-Sistem……, Op.cit., hlm. 32.
⁸ Lihat Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Ekseku f Suatu Penyelidikan Dalam Hukum Tata Negara, Jakarta: Aksara Baru, 1981, hlm. 31.
⁹   Sri Soemantri, Sistem-Sistem…, Loc.cit.
¹⁰   Setjen MPR RI, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, Jakarta: Setjen MPR RI, 2006, hlm. 13.
¹¹   Sistem presidensial yang awalnya diterapkan pertama kali di Amerika Serikat berdasar pada prinsip pemisahan kekuasaan dengan modiﬁkasi check and balances system: “ Presiden al government o en associated with the theory of the separa on of powers which is popular in eighteenth century when the American cons tu on was framed”. Lihat Douglas  V.  Verney,  “Parliamentary  Government  and  Presiden al  Government”,  dalam Parlimanetary  Versus  Presiden al  Government yang  disusun  oleh  Arend  Lipjhart  (eds),  New  York:  Oxford University  Press,  1992,  hlm.  38.  Konsekuensinya,  pelaksanaan  kekuasan  ekseku f,  legisla f,  dan  yudika f terpisah. Sementara itu, UUD 1945 setelah perubahan masih memberikan kewenangan kepada Presiden untuk mengajukan rancangan undang-undang (RUU) dan memberikan persetujuan atas RUU yang diajukan DPR (lihat Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (2) Perubahan Pertama UUD 1945).

## B.   Perdebatan Teori s Sistem Pemerintahan
Arend  Lijphart  memaparkan  sejumlah  keuntungan  dan  kekurangan  baik  dalam sistem presidensial maupun parlementer dari 34 tulisan para ahli dalam buku yang disun ngnya, Parliamentary Versus Presiden al Government. ¹² Perdebatan antara sistem presidensial dan sistem parlementer berkisar pada 3 ( ga) keuntungan dan kerugian  utama  dari  kedua  sistem  pemerintahan  tersebut.¹³  Sistem  presidensial memiliki  3  ( ga)  keuntungan  utama  dalam  penerapannya , yaitu  stabilitas pemerintahan ( execu ve stability ), dianggap dapat mewujudkan demokrasi yang lebih  baik  ( greater  democracy ),  dan  pemerintahan  yang  terbatas  ( limited government ).¹⁴  Kerugian  yang  muncul  dari  sistem  presidensial  adalah  terjadinya kebuntuan hubungan ekseku f–legisla f ( execu ve-legisla ve deadlock ), kekakuan dari segi waktu ( temporal rigidity ), prinsip 'pemenang meraih segalanya' ( winner take  all ).¹⁵  Sementara  itu,  keuntungan  penerapan  sistem  presidensial  dianggap sebagai kerugian penerapan sistem parlementer dan begitu pula sebaliknya.¹⁶
Keuntungan pertama dari sistem presidensial adalah pemerintahan yang stabil ( execu ve stability ) berdasarkan prinsip masa jabatan presiden yang tetap ( ﬁxed term  of  oﬃce ).  Kebalikannya,  sistem  parlementer  dianggap  dapat  menciptakan pemerintahan yang  dak stabil ( instability government), dengan penggunaan mosi dak percaya ( vote of no convidence ) oleh legisla f yang menyebabkan jatuhnya kabinet.¹⁷  Hal  ini  misalnya  terjadi  di  Perancis  pada  masa  Republik  Ke ga  dan berlanjut pada masa Republik Keempat.¹⁸ Bagi para pendukung sistem parlementer, dengan pengunaan mosi  dak percaya justru dianggap sebagai sebuah ﬂeksibilitas dalam menghadapi perubahan situasi, sementara sistem presidensial bersifat rigid, dak mudah beradaptasi dengan perubahan situasi.¹⁹
Kecuali  di  Amerika  Serikat  (AS),  penerapan  sistem  presidensial  di  beberapa negara  menunjukkan  pemerintahan  yang  dak  stabil,  misalnya  di  negara-negara Amerika La n pada Abad ke-19 di mana terjadi pergan an pemerintahan dari corak demokrasi  ke  diktator  atau  sebaliknya.²⁰ Salah  satu  sebab  munculnya  ke dak- stabilan pemerintahan dalam sistem presidensial adalah penerapan sistem mul partai.  Seper   dikatakan  oleh  Mainwaring, kombinasi  sistem  presidensial  dan
¹²   Arend Lipjhart, “Introduc on”, dalam Arend Lipjhart (eds), Parliamentary…., Op.cit., hlm. 11.
¹³ Ibid. ¹⁴ Ibid.
¹⁵ Ibid.
¹⁶ Ibid.
¹⁷ Ibid. ¹⁸   Catherine Elliot (et.al.), French Legal System, England: Pearson Educa on Limited, 2006, hlm. 14 -15.
¹⁹   Lihat Juan Linz, “The Perils of Presiden alism”, dalam The Democracy Source Book yang disusun oleh Robert A. Dahl (et.al.) (eds), Cambridge: The MIT Press, 2003, hlm. 263.
²⁰   Lihat dalam Jose Antonio Cheibub, Presiden alism, Parliamentarism, and Democracy, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, hlm. 1.
sistem mul  partai  dak sesuai dengan demokrasi yang stabil.²¹ Hal ini disebabkan kombinasi  tersebut  menciptakan  kesulitan-kesulitan  dalam  hubungan  antara presiden dan kongres (badan perwakilan). Hubungan ekseku f-legisla f yang  dak harmonis sering terjadi jika presiden berasal dari partai poli k yang berbeda dengan partai  poli k  yang  menguasai  kursi  badan  perwakilan.²²  Karena  hubungan  yang dak harmonis dengan Kongres, semua Presiden Chili dari mulai Jorge Alessandri hingga Salvador Allende mengesampingkan kewenangan Kongres atau mekanisme perubahan  kons tusi  untuk  memperluas  kewenangannya.²³  Hal  yang  sama  juga terjadi di Colombia pada tahun 1968 dan Uruguay pada tahun 1967.²⁴
Menurut Mainwaring, salah satu langkah yang dapat dilakukan untuk mengatasi masalah sistem presidensial mul  partai adalah dengan membentuk pemerintahan koalisi  ( coali on  government ),  namun  hal  itu  lebih  sulit  dilakukan  dibandingkan dengan sistem parlementer.²⁵ Dalam sistem parlementer mul  partai, koalisi partai poli k untuk membentuk pemerintahan dibutuhkan ke ka  dak ada partai tunggal yang  mendapatkan  suara  mayoritas.²⁶  Namun  demikian,  pengalaman  Indonesia antara  tahun  1945–1959,  sistem  parlementer  mul   partai  yang  dak  pernah menciptakan  partai  poli k  dengan  suara  mayoritas  menyebabkan  pergan an kabinet berkali-kali.²⁷
Keuntungan  kedua  dari  sistem  presidensial,  kepala  pemerintahan  (presiden) yang dipilih oleh rakyat ( popular elec on ) dianggap lebih demokra s dibandingkan dengan  cara  pemilihan  secara  dak  langsung  yang  terjadi  dalam  sistem parlementer.²⁸  Namun  demikian,  dalam  sistem  parlementer  khususnya  dalam sistem  dua-partai,  para  pemilih  biasanya  memilih  partai  (untuk  pemilihan parlemen),  secara  dak  langsung  memilih  ketua  partai  poli k  sebagai  perdana menteri.²⁹ Persoalannya, dalam sistem parlementer yang juga menerapkan sistem mul   partai,  pemilihan  perdana  menteri  mensyaratkan  adanya  tawar-menawar antar  partai.³⁰  Hal  ini  dianggap  satu  kelemahan  sistem  parlementer  karena perubahan kabinet dapat terjadi antara pemilihan ke pemilihan selanjutnya dan dak  disertai  pelibatan  pemilih  ( popular  involvement ).³¹  Namun  demikian,  di Jerman dan Belanda karena ke dakpuasan dalam sistem parlementer mul  partai,
²¹   Sco  Mainwaring, “ Presiden alism in La n America”, dalam Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 113. ²² Ibid., hlm. 114.
²³   Pengecualian pada masa Presiden Eduardo Frei (1964–1970) yang dapat mengatasi hubungan  dak harmonis tersebut, namun dengan  ngkat negosiasi dan kompromi yang  nggi. Ibid., hlm. 114 – 115.
²⁴ Ibid., hlm 115. ²⁵ Ibid. ²⁶ Ibid. ²⁷   Lihat Ismail Suny, Op.cit., hlm. 64, 165.
²⁸   Lihat Arend Lipjhart, “Introduc on”, Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 12. ²⁹ Ibid., hlm. 13. ³⁰ Ibid. ³¹ Ibid.

## PJIH Volume 3 Nomor 2 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
maka  se ap  perubahan  mendasar  dalam  komposisi  kabinet  harus  dilakukan pemilihan ulang (anggota parlemen).³²
Ke ga, dengan dianutnya prinsip pemisahan kekuasaan ( separa on of power ) dalam  sistem  presidensial,  berar   pemerintah  bersifat  terbatas  ( limited  govern- ment ), yaitu perlindungan kebebasan individual terhadap pemerintahan  rani. Di lain  pihak,  sistem  parlementer  dianggap  dak  memenuhi  kriteria  tersebut. Misalnya dikatakan oleh Schlesinger bahwa kasus Watergate hanya mungkin ter- ungkap dalam sistem presidensial.³³
Para  pendukung  sistem  parlementer  dak  setuju  dengan  pendapat  bahwa sistem  parlementer  mengancam  kebebasan  individual.  Adanya  peradilan  yang bebas, oposisi parlementer yang vokal dan memberi peringatan, serta kabinet ko- alisi mu  partai memberikan perlindungan hak-hak individu dari penyalahgunaan kekuasaan  oleh  pemerintah.³⁴  Dari  sejarahnya  di  Inggris,  adanya  peralihan kekuasaan  pemerintahan  dari  Raja  pada  parlemen  juga  mencerminkan  prinsip pemerintahan yang terbatas. Dengan demikian, baik sistem presidensial maupun parlementer  memiliki  cara-cara  yang  berbeda  mengimplementasikan  gagasan pemerintahan yang terbatas ( limited government-cons tu onalism ).
Sementara itu, terdapat 3 ( ga) kekurangan jika sistem presidensial diterapkan. Pertama, konﬂik antara ekseku f–legisla f yang dapat menyebabkan kebuntuan ( deadlock). Ke ka terjadi ke daksepakatan antara ekseku f dan legisla f,  dak ada cara yang secara ins tusional dapat menyelesaikannya, berbeda dengan penentu kepercayaan  legisla f  dalam  sistem  parlementer  yang  menjaga  keseimbangan ekseku f dan legisla f.
Kekurangan kedua dalam sistem presidensial adalah kekakuan dari segi waktu ( temporal rigidity ). Seper  telah disinggung sebelumnya, hal ini disebabkan sistem masa jabatan yang tetap ( ﬁxed term oﬃce ), yang menurut Juan Linz, “menyebabkan ke dakberlanjutan  proses  poli k”.³⁵  Misalnya  ke ka  Presiden  mengeluarkan kebijakan  yang  bertentangan  dengan  kons tusi  sehingga  menimbulkan  krisis, lembaga legisla f  dak dapat memberhen kan Presiden dalam masa jabatannya. Pemberhen an Presiden dalam masa jabatannya hanya dapat dilakukan melalui prosedur seper impeachment yang didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat hukum.  Hal  ini  disebabkan  Presiden  dalam  sistem  presidensial  dianggap bertanggung jawab kepada kons tusi secara hukum.³⁶ Sementara itu, secara poli k Presiden  (dan  Wakil  Presiden)  dianggap  bertanggung  jawab  kepada  pemilih
³² Ibid. Hal yang sama, namun diatur secara tertulis, diatur dalam Pasal 84 UUDS 1950 yang rumusannya adalah “Presiden berhak membubarkan DPR. Keputusan Presiden yang menyatakan pembubaran itu, memerintahkan pula untuk mengadakan pemilihan DPR baru dalam 30 hari”.
³³   Arthur M. Schlesinger, Jr, “Leave The Cons tu on Alone”, dalam Arrend Lipjhart (eds), Ibid., hlm. 92.
³⁴   Arrend Lipjhart, “Introduc on”, Ibid., hlm. 14–15.
³⁵   Juan Linz, “Perils…”, dalam Robert A. Dahl (et.al.) (eds), Op.cit., hlm. 259.
³⁶   Douglas V. Verney, “Parliamentary…”, dalam Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 43.
(rakyat).³⁷ Dengan dipilihnya Presiden (dan Wakil Presiden) oleh rakyat (atau badan pemilih)  begitu  pula  badan  legisla f,  maka  kedua-duanya  dianggap  sama-sama mewakili rakyat.³⁸
Kekurangan  ke ga  adalah  dasar  yang  digunakan  dalam  sistem  presidensial adalah  prinsip  'pemenang  meraih  segalanya'  ( winner-take-all ).  Dalam  pemilihan Presiden (dan Wakil Presiden), hanya satu (pasang) kandidat dan satu partai (dalam sistem dua partai) yang dapat menang, sementara kandidat yang lainnya dianggap kalah.
Penerapan  kedua  sistem  pemerintahan  tersebut  dalam  prak k  bernegara sangat berbeda. Ada negara yang stabil menerapkan sistem presidensial ada juga yang  dak. Sebaliknya, ada negara rela f stabil menerapkan sistem parlementer ada juga yang  dak. Menurut Seymour Mar n Lipset hal tersebut disebabkan oleh perbedaan budaya poli k.³⁹ Oleh karena itu, se ap negara menghadapi masalah- masalah yang berbeda-beda dalam sistem pemerintahannya. Ada pula negara yang pada  akhirnya  dak  memilih  untuk  mengiku   secara  mutlak  sistem  presidensial atau  sistem  parlementer.  Misalnya  Perancis  yang  sejak  tahun  1958  (Republik Kelima)  menerapkan  sistem dual-execu ve di  mana  kekuasaan  ekseku f  dibagi antara Presiden dan Perdana Menteri (beserta menteri-menteri lainnya).⁴⁰ Hal yang serupa juga terjadi di Swiss yang menerapkan sistem collegial execu ve di mana kekuasaan ekseku f berada di tangan Federal Council . ⁴¹

## C.    Alasan Pemilihan Kembali Sistem Presidensial dalam Perubahan UUD 1945
Kenyataan  yang  terjadi  pada  Perubahan  Pertama  UUD  1945  yang  dibahas  dan dirancang  oleh  PAH  III  BP  MPR,  upaya  untuk  meniadakan execu ve  heavy dak mencerminkan  prinsip check  and  balances, akan  tetapi  lebih  mencerminkan legisla ve  heavy. ⁴² Ada  perubahan  beberapa  pasal  dalam  UUD  1945  yang  me- masukkan  kewenangan  DPR  dalam  beberapa  kewenangan  Presiden  yang sebelumnya dianggap sebagai lingkup kekuasaan ekseku f, misalnya Pasal 13 ayat (2), Pasal 13 ayat (3), dan Pasal 14 ayat (2) Perubahan Pertama UUD 1945.
Per mbangan DPR dalam pengangkatan duta juga diatur dalam Kons tusi AS. Persoalannya,  sebagaimana  dikatakan  Bagir  Manan,  apakah  hal  tersebut  juga berlaku bagi diplomat karir yang memang bertugas mewakili negara RI? Persoalan
³⁷ Ibid., hlm. 45.
³⁸   Bahkan  menurut  Verney,  Presiden  mungkin  dapat  mengatakan  pada  badan  legisla f:  “ You  represent  your cons tuency: I represent the whole people”. Ibid.
³⁹   Seymour Mar n Lipset, “The Centrality of Poli cal Culture”, dalam Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 209. ⁴⁰   Chaterine Elliot (et. al.), Op.cit., hlm. 35.
⁴¹   Arend Lipjhart , “Introduc on” dalam Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 7.
⁴²   Ni'matul Huda, Poli k Ketatanegaran Indonesia Kajian Terhadap Dinamika Perubahan UUD 1945, Yogyakarta: FH UII Press, 2003, hlm. 18, 86. Lihat pula Bagir Manan, “Beberapa Persoalan Paradigma Setelah atau Akibat Perubahan UUD 1945”, Jurnal Kons tusi PSKN FH Unpad, Volume II, Nomor 2, 2010, hlm. 32.
lain yaitu ukuran baku untuk menetapkan seseorang cakap atau  dak cakap menjadi duta.⁴³ Per mbangan DPR dalam menerima duta negara lain, merupakan ketentuan yang berlebihan. Menurut Bagir Manan, hal tersebut merupakan prak k yang  dak lazim karena berkaitan dengan kedaulatan negara asing (untuk mengangkat warga negaranya menjadi duta di negara penerima).⁴⁴
Dalam buku Panduan Memasyarakatkan UUD Negara RI yang disusun Setjen MPR, latar belakang munculnya per mbangan DPR dalam menerima duta negara lain  dimaksudkan  agar  pemerintah  dak  disalahkan  apabila  menolak  duta  asing yang  diajukan  oleh  negara  lain  karena  telah  ada  per mbangan  DPR.⁴⁵  Hal  ini bertentangan  dengan  sifat  dari  per mbangan  DPR  yang  dak  mengikat  secara yuridis. Lagi pula, prak knya  dak pernah ada penolakan Presiden bagi duta yang ditempatkan  oleh  negara  lain.⁴⁶  Berbeda  jika  negara  yang  bersangkutan  dak memiliki hubungan diploma k dengan Indonesia, seper  misalnya Israel di mana dak ada alasan untuk menempatkan seseorang menjadi duta di Indonesia.
Per mbangan  DPR  dalam  pemberian  amnes   dan  abolisi  juga  dinilai  dak tepat. Hal ini disebabkan bahwa amnes  dan abolisi  dak hanya berkaitan dengan pidana poli k, sehingga kalau pun dibutuhkan semacam per mbangan, cukup dari Mahkamah Agung (MA), karena berkaitan dengan kekuasaan presiden di bidang yus sial.⁴⁷ Dalam proses Perubahan Pertama UUD 1945, hampir semua fraksi di MPR  bersepakat  untuk  membatasi  kekuasaan  Presiden,  meskipun  masih  dalam koridor  sistem  presidensial.⁴⁸  Namun  yang  menarik  adalah  pendapat  dari  F-PBB melalui juru bicaranya Hamdan Zoelva yang menerangkan pembatasan kekuasaan Presiden dalam konteks check and balances system . ⁴⁹
Pembatasan kekuasaan Presiden memang terlihat jelas dalam Pasal 13, Pasal 14, dan Pasal 17 ayat (4) Perubahan Pertama UUD 1945. Persoalannya, pembatasan kekuasaan Presiden khususnya dalam hal pembentukan UU masih menggunakan logika  dari  UUD  1945  sebelum  perubahan,  bahwa  pembentukan  UU  masih merupakan  kekuasaan  bersama  antara  Presiden  dan  DPR.  Hal  ini  misalnya diungkapkan  oleh  sebagian  besar  anggota  MPR.  Salah  satunya  adalah  dikatakan oleh  F-FKB  melalui  juru  bicaranya,  Gregorius  Seto  Haryanto  yang  menyatakan
⁴³   Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, edisi revisi, Yogyakarta: FH UII Press, 2006, hlm. 173. ⁴⁴ Ibid. ⁴⁵   Setjen MPR-RI, Op.cit., hlm. 73.
⁴⁶   Penarikan  duta  besar  pertama  RRC,  Wang  Yen-shu  pada  tahun  1950  karena  melakukan  kampanye  untuk menarik orientasi orang-orang Cina di Indonesia untuk kembali ke RRC, dilakukan oleh RRC sendiri, bukan atas penolakan  Indonesia.  Lihat  Koerniatmanto  Soetoprawiro, Hukum  Kewarganegaraan  dan  Keimigrasian Indonesia, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1994, hlm. 104.
⁴⁷   Lihat Bagir Manan, Lembaga…, Op.cit., hlm. 161.
⁴⁸   Lihat  dalam  Tim  Penyusun, Naskah  Komprehensif  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945: Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999–2002, Jakarta: Setjen MK-RI, 2008, hlm. 67–71.
⁴⁹ Ibid., hlm. 68.
bahwa: “dalam Pasal 5 ayat (1) ini seolah-olah DPR hanya menyetujui begitu, tetapi Pasal 5 ayat (1) ini bisa diubah bahwa Presiden bersama DPR memegang kekuasaan. Jadi bukan hanya sekedar persetujuan DPR”.⁵⁰ Hal yang sama juga diungkapkan oleh F-KKI.⁵¹  Sementara  itu,  F-PDIP  mengusulkan  perubahan  Pasal  5  ayat  (1),  dengan rumusan “Presiden berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) kepada DPR”.⁵²
Ada  pula  gagasan  untuk  dak  mengubah  Pasal  5  ayat  (1)  UUD  1945  namun mengusulkan penambahan ayat dalam hal Presiden  dak mengesahkan RUU yang telah disetujui, maka dalam waktu satu bulan DPR berhak menetapkan berlakunya UU tersebut.⁵³
Gagasan yang relevan dengan penegasan sistem presidensial juga berkembang pada pembahasan perubahan Pasal 5 ayat (1). Misalnya, Hamdan Zoelva dari F-PBB mengusulkan  agar  Pasal  5  ayat  (1)  diubah  menjadi  Presiden  memberikan persetujuan atau menolak RUU yang telah ditetapkan DPR dalam waktu paling lama ga puluh hari setelah diterimanya RUU.⁵⁴ Selanjutnya Hamdan juga mengusulkan penambahan  ayat  yang  rumusannya:  “apabila  telah  melampaui  ga  puluh  hari Presiden  dak  memberikan  persetujuan  atau  menyatakan  menolak  maka  RUU menjadi  undang-undang  seper   yang  telah  telah  disetujui  oleh  DPR”.⁵⁵  Secara substansi,  usulan  tersebut  sama  dengan  mekanisme  pembentukan  UU  di  AS,  di mana Presiden hanya memiliki hak veto. Namun demikian, sebagian besar anggota MPR  masih  tetap  menginginkan  hak  Presiden  untuk  mengajukan  RUU  tetap dipertahankan  atau  pembentukan  UU  merupakan  kekuasaan  bersama  Presiden dan DPR.⁵⁶
Setelah hampir semua fraksi mengarah untuk memberikan hak kepada Presiden mengajukan  RUU,  Hamdan  Zoelva  juga  mengiku   pendapat  mayoritas  dengan menekankan  bahwa  yang  diajukan  oleh  Presiden  adalah  RUU,  bukan  kekuasaan membentuk  UU  seper   pada  naskah  asli  UUD  1945.⁵⁷  Setelah  dinamika pembahasan tersebut, semua fraksi secara aklamasi menyetujui rumusan Pasal 5 ayat (1) berubah menjadi “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat”.⁵⁸  Perubahan  terkait  dengan  fungsi  legislasi tersebut  merupakan  pergeseran  yang  cukup  fundamental.  Sebelum  perubahan,
⁵⁰ Ibid., hlm. 79. ⁵¹ Ibid. ⁵² Ibid. ⁵³ Ibid., hlm. 80. ⁵⁴ Ibid., hlm. 81. ⁵⁵ Ibid.
⁵⁶   Usulan tersebut antara lain dikemukakan oleh M. Ha a Rajasa (Fraksi Reformasi), Valina Singka Subek  (F-UG), Hendi Tjaswadi (F-TNI/Poliri), Aberson Marle Sihaloho (F-PDIP), Zain Badjeber (F-PPP), Ha a Mustafa (F-PG). Ibid., hlm. 81–84.
⁵⁷ Ibid., hlm. 83. ⁵⁸ Ibid.
PJIH Volume 3 Nomor 2 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 294
fungsi  legislasi  dipegang  oleh  Presiden,  sedangkan  setelah  perubahan  dipegang oleh DPR.⁵⁹
Hak Presiden untuk mengajukan RUU kepada DPR sebenarnya masih relevan dengan  gagasan  sistem  presidensial.  Namun  demikian,  dalam  pembahasan perubahan  Pasal  20  UUD  1945,  syarat  mengenai  adanya  persetujuan  bersama masih  tetap  dipertahankan,  walaupun  kekuasaan  membentuk  UU  ditegaskan berada  di  tangan  DPR.  Semua  fraksi  di  MPR  menghendaki  adanya  persetujuan tersebut, baik terhadap RUU yang diajukan Presiden maupun RUU yang diajukan DPR.⁶⁰
Adanya Pasal 20 ayat (1) dan Pasal 5 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 secara tekstual mengarah pada prinsip pemisahan kekuasaan dengan mekanisme check and balances. Sudah sewajarnya dalam sistem presidensial dipisahkan fungsi pembentukan UU dan pelaksanaan UU. Ditegaskannya kekuasan DPR membentuk UU sejalan dengan prinsip di atas, sementara hak Presiden untuk mengajukan RUU juga dianggap sebagai bagian dari prinsip check and balances system. Hal serupa juga ditemukan dalam Kons tusi AS di mana kekuasaan membentuk UU ada pada Congress ,⁶¹ namun hak Presiden dalam pembentukan UU hanya diberikan secara implisit hanya untuk mengajukan usul RUU.⁶²
Persoalannya,  Pasal  20  ayat  (2)  Perubahan  Pertama  UUD  1945  menyatakan “Se ap  rancangan  undang-undang  dibahas  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama”. Dengan ketentuan tersebut maka perubahan yang dilakukan pada Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 menjadi  dak bermakna, karena secara substans f kekuasaan pembentukan UU masih berada di tangan Presiden dan DPR secara bersama-sama ( joint power ). Hal tersebut juga  dak sesuai dengan prinsip pemisahan kekuasaan dan juga check and balances system.
Penambahan ayat (5) dalam Pasal 20 UUD 1945 yaitu dalam hal RUU yang telah disetujui  bersama  tersebut  dak  disahkan  oleh  Presiden  dalam  waktu  30  hari semenjak  RUU  tersebut  disetujui,  RUU  tersebut  sah  menjadi  UU  dan  wajib diundangkan. Namun demikian, ketentuan tersebut  dak mencerminkan prinsip check and balances system, namun hanya ditujukan agar UU yang telah disetujui bersama pas  akan menjadi UU.
⁵⁹   Hernadi Aﬀandi, “Problema ka Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah dalam Hegemoni Dewan Perwakilan Rakyat”, Padjadjaran Jurnal Ilmu Hukum, Volume 1, Nomor 1, 2014, hlm. 144.
⁶⁰ Ibid., hlm. 90–91. ⁶¹   Lihat Pasal 1 ayat (1) Kons tusi Amerika Serikat (Kons tusi AS).
⁶²  Hak tersebut muncul dari penafsiran Pasal 3 Kons tusi. Menurut I Gde Panca Astawa, Presiden AS makin besar pengaruhnya baik dalam prakarsa maupun dalam pembuatan UU. I Gde Panca Astawa, “Iden ﬁkasi Masalah Atas Hasil Perubahan UUD 1945 Yang Dilakukan Oleh MPR dan Komisi Kons tusi”, Makalah disampaikan dalam Seminar Reformasi Sistem Pemerintahan dan Sistem Ketatanegaraan: Antara UUD 1945 Hasil Amandemen dan Usul UUD 1945 Hasil Komisi Kons tusi , kerja sama FH Unpad–Persahi, Bandung, 23 September 2004,  hlm. 12.
Di AS, prinsip check and balances system tercermin dengan adanya hak veto dan counter veto, di mana Presiden dapat menolak untuk mengesahkan RUU yang telah disetujui Congress. Sebagai imbangannya, Congress dapat tetap memberlakukan RUU tersebut menjadi UU jika setelah veto Presiden, baik House of Representa ve maupun Senate bersepakat untuk menjadikannya UU dengan minimal suara 2/3 dari  masing-masing  kamar.⁶³  Di  negara  presidensial  lain,  keterlibatan  ekseku f dalam pembentukan sangat jarang dilembagakan.
Selain  Indonesia,  hanya  ada  2  (dua)  negara  lagi  yang  memiliki  wewenang kons tusional dalam proses legislasi, yaitu Chili dan Brazil, itu pun hanya dalam hal pengajuan  RUU  anggaran  negara.⁶⁴  Ar nya  jaminan  kons tusional  keterlibatan ekseku f  presidensial  dalam  pembentukan  undang-undang  sangatlah  jarang, berbeda  dengan  ekseku f  parlementer  yang—meminjam  is lah  Cheibub—me- miliki kontrol  ngkat  nggi ( high degree of control) dalam proses legislasi.⁶⁵ Dengan demikian, penegasan sistem Presidensial yang dimaksudkan dalam perubahan UUD 1945  dak tercapai, karena pembentukan undang-undang lebih memperlihatkan pola diﬀusion (fusion) of power dalam sistem parlementer dibandingkan separa on of power dalam sistem presidensial.⁶⁶
Dari  pemaparan  di  atas,  khususnya  dalam  Perubahan  Pertama  UUD  1945 terdapat kecenderungan untuk membatasi kekuasaan Presiden. Namun demikian, seper  dikatakan oleh Ni'matul Huda  bahwa pada  Perubahan Ke ga UUD 1945, MPR  justru  menegaskan  sistem  pemerintahan  Presidensial.⁶⁷  Mungkin  ini  yang dikatakan  oleh  Sri  Soemantri  bahwa  perubahan  UUD  1945  dak  memiliki grand design. ⁶⁸
Terlepas dari  dak adanya grand design yang jelas dalam perubahan UUD 1945, namun ciri-ciri sistem presidensial tercermin khususnya dalam Pasal 6A ayat (1), Pasal 7A, 7B, 7C Perubahan Ke ga UUD 1945 mengenai pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung dan pemberhen an Presiden dan Wakil Presiden dalam  masa  jabatannya  atas  alasan-alasan  yang  bersifat  hukum,  serta  prinsip Presiden  dak  dapat  membekukan/membubarkan  DPR.  Pemilihan  Presiden  dan Wakil  Presiden  secara  langsung  memang  sesuai  dengan  ciri  sistem  presidensial, walaupun di negara asal sistem ini (AS), dilakukan oleh badan pemilih ( electoral college ).  Pemberhen an  Presiden  dan  Wakil  Presiden  dalam  masa  jabatan  atas
⁶³   Lihat Pasal 1 ayat (7) Kons tusi AS. ⁶⁴   Jose Antonio Cheibub, Op.cit., hlm. 101. ⁶⁵ Ibid., hlm. 16. ⁶⁶   Di  Inggris  sebagian  besar  RUU  ( public  bill) berasal  dari  Pemerintah,  sebagian  kecil  berasal  dari  anggota parlamen ( private member's bill ). I Gde Panca Astawa, Op.cit., hlm. 13. ⁶⁷   Ni'matul Huda, Op.cit., hlm. 100.
⁶⁸   Sri Soemantri, “Evaluasi Kri s Terhadap Amandemen UUD 1945”, Makalah disampaikan dalam FGD Peran DPD Dalam  Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia ,  kerja  sama  Setjen  DPD  RI  –  Fakultas  Hukum  Unpad,  Bandung  6 Agustus 2007, hlm. 5.
dasar alasan yang bersifat hukum juga menjadi salah satu ciri sistem Presidensial yang  dikenal  dengan  pranata impeachment ⁶⁹ atas  dasar  prinsip  Presiden  ber- tanggung  jawab  pada  Kons tusi.⁷⁰  Mengenai  larangan  Presiden  untuk  mem- bekukan atau membubarkan DPR, merupakan salah satu konsekuensi dari sistem presidensial, akan tetapi seharusnya  dak perlu diatur secara eksplisit karena telah menjadi bagian dari sistem presidensial.⁷¹
Jika  Perubahan  Pertama  UUD  1945  mencerminkan  gagasan  pembatasan Presiden  dan  cenderung  pada legisla ve  heavy ,  mengapa  gagasan  penerapan sistem parlementer  dak diper mbangkan, namun justru sistem presidensial yang di-reaﬁrmasi dalam Perubahan Ke ga UUD 1945?
Seper   telah  dibahas  sebelumnya  bahwa  walaupun  semangat  Perubahan Pertama UUD 1945 adalah untuk membatasi kekuasaan Presiden, namun semangat tersebut  dimaksudkan  untuk  mewujudkan  prinsip check  and  balances  system. Terlepas  pada  akhirnya  prinsip check  and  balances  system dak  terwujud  se- penuhnya dan masih mencerminkan aspek sistem parlementer, namun Perubahan Pertama UUD 1945 dilakukan dalam konteks sistem presidensial.
Gagasan sistem parlementer sendiri  dak pernah menjadi wacana konkret yang berkembang dalam Perubahan Pertama, apalagi dalam Perubahan Ke ga UUD 1945 di mana PAH I BP MPR bersepakat untuk menegaskan sistem presidensial. Tidak berkembangnya sistem parlementer dalam perubahan UUD 1945 lebih cenderung dipengaruhi  oleh  trauma  penerapan  sistem  parlementer  di  masa  lalu,  sehingga menyebabkan  pemerintahan  yang  dak  stabil.⁷²  Padahal  ke dakstabilan  peme- rintahan  dak  hanya  disebabkan  oleh  sistem  parlementer  saja,  namun  juga disebabkan karena faktor-faktor lain. Berbagai sistem parlementer dengan sistem mul  partai atau bukan mul  partai seper  di Inggris, Belgia , dan Belanda, dapat berjalan rela f stabil.⁷³
Seper   telah  dikemukakan  pada  bagian  sebelumnya,  ke dakstabilan  peme- rintahan juga pernah terjadi di Perancis pada masa Republik Kelima dan Keempat di mana rata-rata umur kabinet  dak lebih dari 6 (enam) bulan.⁷⁴ Hal tersebut salah satunya  disebabkan  karena  sistem  parlementer  dikombinasikan  dengan  sistem mul  partai. Namun demikian, di Jerman dan Belanda karena ke dakpuasan dalam
⁶⁹   Perbedaan utamanya, di Indonesia proses pemberhen an Presiden dan Wakil Presiden melibatkan Mahkamah Kons tusi walaupun putusan akhir ada pada MPR, sementara impeachment di AS dilakukan secara langsung oleh Congress dengan House Representa ve sebagai penuntut dan Senate sebagai pemutus (juri).
⁷⁰   Lihat Douglas V. Verney dalam Arend Lipjhart (eds), Loc.cit.
⁷¹   Ketentuan tersebut berasal dari Penjelasan UUD 1945 dan prak k pembekuan/pembubaran DPR misalnya yang dilakukan oleh Presiden Abdurahman Wahid yang pernah mencoba untuk membekukan DPR dengan Maklumat Presiden 23 Juli 2001.
⁷²   Lihat Bagir Manan, Teori dan Poli k Kons tusi, Yogyakarta: FH UII Press, 2003, hlm. 6.
⁷³   Bagir Manan, Lembaga…., Op.cit., hlm. 34. ⁷⁴   Catherine Elliot (et. al.), Loc.cit., hlm. 14-15.
sistem  parlementer  mul   partai,  maka  se ap  perubahan  mendasar  dalam komposisi kabinet harus dilakukan pemilihan ulang (anggota parlemen),⁷⁵ sehingga sistem parlementer dapat kembali menciptakan stabilitas pemerintahan. Namun secara  umum,  kombinasi  sistem  parlementer  dengan  sistem  mul   partai  tanpa adanya partai mayoritas dan koalisi yang permanen dapat menimbulkan ke dak- stabilan pemerintahan.
Di Indonesia sendiri penyebab ke dakstabilan pemerintahan pada masa sistem parlementer selain disebabkan oleh penerapan sistem mul  partai juga disebabkan oleh  faktor-faktor  lain,  seper   dasar-dasar  koalisi  yang  kurang  kokoh,  adanya kehendak  menjalankan  demokrasi  secara  berlebihan  (ultra  demokrasi),  serta Presiden yang semes nya  dak ikut serta dalam poli k pemerintahan melakukan berbagai  ndakan  yang  mencampuri  urusan  penyelenggaraan  pemerintahan.⁷⁶ Ke dakstabilan  pemerintahan  pada  masa  sistem  parlementer  dak  hanya  di- sebabkan oleh sistem pertanggungjawaban parlementer, seper  pada periode awal sistem parlementer diterapkan, jatuhnya kabinet  dak disebabkan secara langsung karena mosi  dak percaya Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP).⁷⁷
Pengaruh nega f pertanggungjawaban parlementer dalam sistem mul  partai terlihat  pada  masa  berlakunya  Undang-Undang  Dasar  Sementara  1950  (UUDS 1950), namun bercampur baur dengan faktor intervensi Presiden dalam kebijakan kabinet dan persoalan internal kabinet. Kabinet yang jatuh karena mosi parlemen adalah Kabinet Nasir (6 September 1950–27 April 1951), namun kejatuhan tersebut juga  disebabkan  oleh  kegagalan  dalam  menyelesaikan  persoalan  Irian  Barat sehingga  mendapat  tantangan  dari  Presiden  Soekarno  karena  interpretasi  yang sempit yang dianutnya terhadap kekuasaan Presiden.⁷⁸
Sementara 2 (dua) mosi  dak percaya yang dilakukan parlemen kepada Kabinet Ali Sastroamidjojo (1 Agustus 1953–12 Agustus 1955)  dak berhasil menjatuhkan kabinet  tersebut,  melainkan  kabinet  tersebut  jatuh  akibat  persoalan  internal kabinet.⁷⁹  Dengan  demikian,  penerapan  sistem  parlementer  di  masa  lalu  dak sepenuhnya  bersumber  pada  karakteris k  sistem  parlementer,  namun  lebih disebabkan  sistem  pemerintahan  koalisi  yang  rentan  dan  kondisi  pasca  kemer- dekaan yang belum sepenuhnya stabil di segala bidang.
Dalam hal ini,  dak diper mbangkannya sistem parlementer dalam Perubahan UUD  1945  walaupun  semangat  berkembang  dalam  proses  tersebut  adalah pembatasan  kekuasaan  Presiden  dan  kencenderungan  mengontrol  Presiden, sangat mungkin disebabkan karena sistem presidensial dianggap sebagai salah satu
⁷⁵   Lihat “Introduc on” , Arend Lipjhart (eds), Loc.cit., hlm. 13.
⁷⁶   Lihat Bagir Manan, Teori…, Op.cit., hlm. 7. ⁷⁷   Lihat Ismail Suny, Op.cit., hlm. 64. ⁷⁸ Ibid., hlm. 163. ⁷⁹ Ibid., hlm. 164.
iden tas kons tusi ( cons tu onal iden ty ) Indonesia, termasuk juga akibat trauma terhadap kegagalan sistem parlementer di masa lalu.⁸⁰ Sebagai iden tas kons tusi, pilihan mempertegas sistem presidensial menjadi satu-satunya pilihan, mengingat penerapan sistem parlementer dikhawa rkan akan mengulang sejarah masa lalu.
Hal ini berbeda dengan pada saat Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerd- ekaan  (BPUPK)  merancang  UUD,  di  mana  latar  belakang  perumusan  sistem pemerintahan  yang  dianut  sangat  jelas.  Seper   dikatakan  oleh  Seokiman  dalam sidang BPUPK tanggal 15 Juli 1945 menanggapi rancangan Pani a Hukum Dasar, bahwa:
“…maka  saya  mufakat  sekali  Presiden  dipilih  oleh  Majelis  Per- musyawaratan  Rakyat  (Pasal  4),⁸¹  dan  buat  sementara  waktu  dak langsung  oleh  rakyat,  buat  sementara  dengan  kedudukan  Presiden sebagai  pembikin  undang-undang  biasa  bersama  dengan  Dewan Perwakilan  Rakyat  dan  para  menteri-manteri  bertanggungjawab kepadanya,  dak pada Dewan Perwakilan Rakyat, maka pemerintah secara parlementaire demokrasi  Eropah  dak  terpakai, yang  saya sendiri  amat  setuju  (Pasal  3) . ⁸²  Dengan  konstruksi  demikian, maka terjaminlah  tetap  langsung stabiliteit pemerintahan yang  sungguh menjadi syarat mutlak untuk membuat negara baru”.⁸³   (cetak tebal oleh Penulis)
Pandangan  Soekiman  di  atas  dak  secara  eksplisit  mencerminkan  dianutnya sistem  presidensial.  Namun  demikian,  penolakan  terhadap  sistem  parlementer, khususnya  mengenai  pertanggungjawaban  menteri,  mencerminkan  sistem presidensial,  walaupun  semata-mata  ditujukan  sebagai  'sistem  pemerintahan transisi  yang  stabil'.  Di  sisi  lain,  adanya  kesepakatan  untuk  menegaskan  sistem presidensial  dalam  perubahan  UUD  1945  menunjukkan  upaya  reaﬁrmasi  sistem presidensial justru bersamaan dengan semangat pembatasan kekuasaan Presiden melalui  penguatan  kewenangan  DPR  yang  justru  menempatkan  aspek  sistem parlementer dalam sistem presidensial tanpa desain yang jelas.
⁸⁰   Jacobsohn menegaskan bahwa iden tas kons tusi muncul secara dialogis dan merepresentasikan campuran aspirasi poli k dan komitmen sebagai ekspresi masa lalu sebuah bangsa yang dapat diubah tetapi  dak dapat dirusak, seper  larangan mengubah bentuk pemerintahan republik dalam Kons tusi Perancis 1958, komitmen Turki  pada  sekularisme.  Lihat  Gary  Jeﬀrey  Jacobsohn, Cons tu onal  Iden ty ,  Cambridge,  Massachuse s: Harvard University Press, 2010, hlm. 6-7.
⁸¹   Rancangan UUD dari Pani a Hukum Dasar Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK).
⁸² Ibid.
⁸³   A.B.  Kusuma, Lahirnya  Undang-Undang  Dasar  1945, Jakarta:  Badan  Penerbit  Fakultas  Hukum  Universitas Indonesia, 2004, hlm. 375.
D . Pertanggungjawaban Presiden dan Wakil Presiden Setelah Perubahan UUD
1945
Perubahan kons tusi dapat mengubah sistem pertanggungjawaban pemerintah di suatu negara. Seorang teori si pertanggungjawaban, Herbert J. Spiro, mengatakan bahwa se ap sengketa pertanggungjawaban harus diselesaikan melalui proses dan jawaban  yang  telah  ditentukan  oleh  kons tusi,  Spiro  menyatakan  bahwa “The cons tu on  is  the  structure  of  responsibility”. ⁸⁴  Terlepas  dari  itu,  tentu  struktur pertanggungjawaban  yang  ditentukan  oleh  kons tusi  harus  pula  sesuai  dengan teori-teori pertanggungjawaban.
Sebelum  membahas  mengenai  pertanggungjawaban  Presiden  dan  Wakil Presiden  dalam  Kons tusi  Indonesia,  pen ng  untuk  dipahami  terlebih  dahulu makna  dari  pertanggungjawaban.  Pertanggungjawaban  merupakan  is lah  yang digunakan  luas  untuk  berbagai  makna  bergantung  pada  konteks  is lah  tersebut digunakan.  Herbert  J.  Spiro  mengemukakan  3  ( ga)  makna  tanggung  jawab (responsibility) yang berbeda namun saling terkait, yaitu tanggung jawab sebagai akuntabilitas (responsibility as accountability) , tanggung jawab sebagai penyebab (responsibility as cause) , dan tanggung jawab sebagai kewajiban (responsibility as obliga on) . ⁸⁵
Sebagai  contoh,  apabila  dikatakan  Menteri  Luar  Negeri  (Menlu)  Indonesia bertanggung  jawab  atas  hubungan  luar  negeri,  maka  Menlu  bertanggung  jawab atau  akuntabel (responsibility  as  accountability) terhadap  jalannya  urusan hubungan luar negeri Indonesia. Tanggung jawab (accountability) tersebut dapat eksplisit  misalkan  tugas  dan  fungsinya,  atau  implisit  apabila  tanggung  jawab tersebut  menjadi  ada  karena  faktor  di  luar  kuasanya  yang  dak  dapat  diketahui sebelumnya.⁸⁶ Tanggung jawab juga dapat dipandang sebagai penyebab (respon- sibility  as  cause) ,  misalkan  Menlu  dikatakan  bertanggung  jawab  atas  baik  atau buruknya  hubungan  Indonesia  dengan  Malaysia,  hal  tersebut  karena  apa  yang dilakukan oleh Menlu mempengaruhi (contribute to) baik atau buruknya hubungan Indonesia  dengan  Malaysia.  Sedangkan  tanggung  jawab  sebagai  kewajiban (responsibility  as  obliga on), dapat  diberi  ilustrasi  apabila  Menteri  bertanggung jawab (accountable) untuk  menjalankan  hubungan  luar  negeri,  maka  dia  juga memiliki  kewajiban  untuk  menjalankan  hubungan  tersebut.  Tanggung  jawab sebagai kewajiban akan berisi hubungan antara tanggung jawab sebagai penyebab dengan tanggung jawab dalam ar  akuntabilitas.⁸⁷
Berbicara pertanggungjawaban, terutama pertanggungjawaban dalam peme- rintah, menurut Harun Al Rasyid terdapat 2 (dua) jenis pertanggungjawaban, yaitu
⁸⁴   Herbert J. Spiro, Op.cit. , hlm. 170.
⁸⁵ Ibid. , hlm. 14.
⁸⁶   Contoh diadaptasi dari ilustrasi Herbert J. Spiro, Lihat Ibid., hlm. 14-23.
⁸⁷ Ibid.
pertanggungjawaban dalam ar  luas dan pertanggungjawaban dalam ar  sempit.⁸⁸ Pertanggungjawaban  dalam  ar   sempit  ialah  pertanggungjawaban  tanpa  sanksi, sedangkan  pertanggungjawaban  dalam  ar   luas  merupakan  suatu  pertanggung- jawaban dengan sanksi.⁸⁹
Klasiﬁkasi  pertanggungjawaban  lain  yang  perlu  disampaikan  terlebih  dahulu adalah klasiﬁkasi pertanggungjawaban menurut Herman Finer. Sarjana Poli k dari Inggris  tersebut  membagi  pertanggungjawaban  menjadi  2  (dua),  yakni  per- tanggungjawaban  moral  ( moral  responsibility) dan  pertanggungjawaban  poli k ( poli cal/censorial  responsibility). ⁹⁰ Pertanggungjawaban  moral  berar   bahwa standar penilaian tanggung jawab dan perilaku poli si (pejabat) ditentukan oleh dirinya sendiri atau lembaganya. Dalam hal ini, pihak lain  dak berhak memberi penilaian  atau  menentukan  standar  terhadap  pelaksanaan  tanggung  jawabnya (tugas  dan  kewajiban).  Sebaliknya,  dalam  pertanggungjawaban  poli k  standar perilaku dalam ber ndak sebagai pejabat dalam menjalankan tugasnya ditentukan dan dinilai oleh orang atau pihak lain.
Membicarakan  perubahan  UUD  1945  termasuk  pada  ketentuan  mengenai pertanggungjawaban  Presiden  dan  Wakil  Presiden  akan  juga  membicarakan mengenai sistem pemerintahan yang dianut. Hal tersebut karena sistem pemerin- tahan suatu negara menentukan bagaimana pertanggungjawaban pemerintah di negara tersebut dilakukan.⁹¹ Sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya, dalam sistem pemerintahan parlementer, kabinet bertanggung jawab kepada parlemen. Pertanggungjawaban  poli k  tersebut  bermakna  luas,  karena  parlemen  dapat memberikan sanksi berupa mosi  dak percaya untuk memberhen kan pemerintah dengan alasan kebijakan atau alasan poli k lainnya.
Di  negara  dengan  sistem  pemerintahan  presidensial  seper   Indonesia,  per- tanggungjawaban sebagaimana pada sistem pemerintahan parlementer tersebut dak  ada.  Telah dikemukakan  sebelumnya  Presiden dalam  sistem pemerintahan presidensial memiliki masa jabatan tetap dan  dak dapat diberhen kan pada masa jabatannya, kecuali melalui impeachment.
Setelah perubahan UUD 1945, Pasal 6A ayat (1) menentukan bahwa Presiden dan  Wakil  Presiden  dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat.  Prinsip  yang  digunakan adalah popular  vote, yang  sedikit  berbeda  dengan electoral  vote sebagaimana
⁸⁸   Sri Soemantri, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945, Bandung: Citra Aditya Bak , 1993 , hlm. 121.
⁸⁹ Ibid.
⁹⁰   Herman Finer, The Major Governments of Modern Europe, New York, Evanston, dan London: Harper & Row, Publishers, 1962, hlm. 5.
⁹¹   Bagir  Manan  menyatakan  bahwa  sistem  pemerintahan  berkaitan  dengan  tata  cara  pertanggungjawaban penyelenggaraan  pemerintahan  ekseku f  dalam  suatu  tatanan  negara  demokrasi.  Lihat  Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, Yogyakarta:  Pusat  Studi  Hukum  Fakultas  Hukum  Universitas  Islam Indonesia, 2005, hlm. 250.
dilakukan  di  AS.⁹²  Pasal  7  mengatur  mengenai  Presiden  dan  Wakil  Presiden memegang masa jabatan tetap selama 5 (lima) tahun, kemudian Pasal 7A dan Pasal 7B  mengatur  mengenai  mekanisme impeachment bagi  Presiden  dan/atau  Wakil Presiden.
Telah  dibahas  sebelumnya  bahwa  di  negara  dengan  sistem  pemerintahan presidensial,  Presiden  bertanggung  jawab  kepada  Kons tusi  melalui  prosedur impeachment, selain bertanggung jawab kepada rakyat melalui pemilihan umum berikutnya.  Mengenai impeachment,  impeachment merupakan  bentuk  per- tanggungjawaban  hukum . Impeachment dilakukan  atas  dasar  tuntutan  pe- langgaran  hukum  yang  diatur  dalam  hukum  (kons tusi)  yang  berbeda  dengan pelaksanaan pengawasan poli k kepada ekseku f sehari-hari dalam jabatannya.⁹³ Oleh karena itu , impeachment yang dilakukan oleh badan perwakilan  dak berar presiden bertanggung jawab kepada badan perwakilan tersebut.
Dasar yang dapat dijadikan alasan untuk memberhen kan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya hanya terbatas apabila terbuk  melakukan hal-hal sebagai berikut:⁹⁴
1.  Pelanggaran  hukum  berupa  pengkhianatan  terhadap  negara,  korupsi, penyuapan,  ndak pidana berat lainnya; atau
2.  Perbuatan tercela; maupun
3.  Tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden. Sementara itu di AS, alasan dilakukannya impeachment hanya berkisar pada 2 (dua) hal, yakni:⁹⁵
1.  Pelanggaran  hukum  berupa: treason (pengkhianatan  negara), bribery (penyuapan), other high crimes ( ndak pidana berat lainnya); dan 2.  Misdemeanors (perbuatan tercela).
Terdapat perbedaan antara alasan-alasan melakukan impeachment pada UUD 1945  dan  Kons tusi  AS.  Di  AS,  apabila  Presiden  atau  Wakil  Presiden  dak  lagi memenuhi syarat sebagai Presiden atau Wakil Presiden, pemberhen annya  dak dilakukan melalui impeachment. Amandemen ke-25 mengatur pranata tersendiri mengenai kekosongan dan ke dakmampuan pada jabatan kepresidenan, apabila Presiden berhalangan tetap maka Wakil Presiden dan mayoritas anggota kabinet
⁹²   Kedua mekanisme ini sedikit berbeda. Dalam pemilihan langsung di Indonesia, Presiden dan Wakil Presiden ditentukan berdasarkan popular vote. Sementara di AS, walaupun electoral college hanya mentransfer suara pemilih pada calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusung partai poli k hasil konvensi, tetapi hasilnya  dak ditentukan oleh popular vote, melainkan melalui sistem electoral vote yang hasilnya sangat mungkin berbeda. Di AS, orang yang suara populernya ( popular vote ) lebih sedikit, bisa menjadi Presiden Amerika bila electoral vote- nya  lebih  banyak.  Lihat  R.M.  A.B.  Kusuma,  “Presidensialisme  Ala  Indonesia”,  dalam Gagasan Amandemen UUD 1945 yang disusun oleh Mohammad Fajrul Falaakh (eds), Jakarta: KHN-RI, 2008, hlm. 200. ⁹³   Douglas V. Verney, “Parliamentary…., dalam Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 43.
⁹⁴   Lihat Pasal 7A Perubahan Ke ga UUD 1945.
⁹⁵   Lihat Pasal 2 ayat (4) Kons tusi AS.
menyampaikan pernyataan bahwa Presiden  dak mampu lagi melaksanakan tugas dan kewenangannya kepada Ketua Senate dan House of Representa ves .⁹⁶ Maka menjadi pertanyaan dalam UUD 1945 setelah perubahan, Presiden dan/atau Wakil Presiden yang  dak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden harus diberhen kan melalui prosedur impeachment.
Dari segi mekanismenya, Anibal-Perez Linan membedakan prosedur impeach- ment berdasarkan  lembaga  mana  yang  memutus impeachment. Prosedur congressional  model  of  impeachment adalah apabila  lembaga  yang  memutus adalah  badan  legisla f.  Sedangkan  apabila  yang  memutus  adalah  lembaga kehakiman,  maka  akan  disebut judicial  model  of  impeachment.  Congressional model of impeachment diprak kkan oleh AS yang mana House of Representa ve sebagai  penuntut  dan Senate sebagai  pemutus.⁹⁷  Sedangkan judicial  model  of impeachment diprak kkan oleh Jerman, di mana impeachment terhadap Presiden dapat di-lakukan oleh Bundesrat atau Bundestag untuk diputus oleh Mahkamah Kons tusi.⁹⁸
Di  Indonesia,  usul  pemberhen an  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  yang dilakukan oleh DPR memang diputus pembuk annya oleh Mahkamah Kons tusi (MK), namun putusan MK masih harus diputus oleh MPR.⁹⁹ Oleh karena itu , putusan MK  terhadap impeachment dak  mengikat  sebagaimana  prak k  di  Jerman  atau Korea  Selatan.¹⁰⁰  Tidak  jelas  apa  yang  menjadi  dasar  MPR  ke ka  memutus pelanggaran  terhadap  dasar impeachment yang  telah  dibuk kan  oleh  MK, dikarenakan kewenangan tersebut dapat menjadi poli s sekali.
Apabila dibandingkan terhadap prak k impeachment di AS yang dilakukan oleh Kongres,  meskipun  tergolong congressional  model  of  impeachment, karena keputusan  akhir impeachment ditentukan  oleh  badan  legisla f,  namun  di persidangan impeachment yang dilakukan oleh Kongres AS sebenarnya merupakan persidangan peradilan perkara pidana atau perdata model AS, di mana Ketua MA berperan sebagai Hakim, House of Representa ves sebagai Penuntut, dan Senate sebagai Juri.¹⁰¹ Mekanisme impeachment di Indonesia lebih mirip prak k di Nigeria, di mana dugaan impeachment diinisiasi oleh Majelis Nasional, diadili oleh panel
⁹⁶   Mekanisme lebih lanjut dapat dilihat pada Amandemen Ke-25 Kons tusi AS. Lihat juga penjelasannya pada Kenneth R. Thomas dan Larry M. Eig (eds), The Cons tu on of the United States of America: Analysis and Interpreta on (Centennial Edi on), Washington: US Government Prin ng,  2014, hlm. 2279-2281.
⁹⁷   Jika Presiden yang didakwa maka sidang impeachment dipimpin oleh Ketua Mahkamah Agung. Lihat Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3) Kons tusi AS.
⁹⁸   Bagir Manan, Lembaga…, Op.cit., hlm. 111. ⁹⁹   Lihat Pasal 7A Perubahan Ke ga UUD 1945. ¹⁰⁰   Di Korea Selatan, mosi impeachment dilakukan oleh Majelis Nasional dan diputus oleh Mahkamah Kons tusi. Putusan Mahkamah Kons tusi terhadap mosi impeachment bersifat ﬁnal. Lihat Pasal 65 dan 113 Kons tusi Korea Selatan.
¹⁰¹    T. J. Hastead, “An Overview Of The Impeachment Process”, Congressional Research Service (The Library Of Congress) , h p://www.senate.gov/reference/resources/pdf/98-806.pdf, diakses 26 Juni 2015.
yang dibentuk oleh Ketua MA, kemudian apabila terbuk  dikembalikan lagi kepada Majelis Nasional untuk diputus dengan resolusi minimal dua per  ga anggota agar impeachment dapat terjadi.¹⁰²
Di  AS  yang  memiliki  pengalaman  bernegara  dengan  sistem  pemerintahan presidensial  jauh  lebih  panjang  dari  Indonesia,  prak k impeachment terhadap Presiden  AS  pernah  dilakukan  sebanyak  3  ( ga)  kali,  yaitu  terhadap  Presiden Andrew Johnson, Bill Clinton, dan Richard Nixon. Dari ke ga impeachment tersebut dak pernah ada yang dianggap terbuk (convic on) oleh Senate . Tuntutan dari House of Representa ves terhadap Presiden Andrew Johnson dan Bill Clinton  dak mendapatkan cukup suara dari anggota Senate selaku juri untuk menurunkan kedua Presiden tersebut dari jabatannya. Presiden Richard Nixon memilih mengundurkan diri dari jabatannya saat House of Representa ves memulai inves gasi terhadap keterlibatannya  dalam  skandal Watergate ,  sehingga  proses impeachment dak dilanjutkan lagi.¹⁰³ Impeachment memang sangat sukar terjadi di negara dengan sistem pemerintahan presidensial.
Mengenai  pertangungjawaban  poli k  dalam  sistem  presidensial,  ekseku f bertanggung jawab secara langsung kepada pemilihnya.¹⁰⁴ Ekseku f dalam sistem presidensial  bergantung  pada  suara  pemilih  di  mana  Presiden  dan/atau  Wakil Presiden  dipilih  oleh  keseluruhan  pemilih.¹⁰⁵  Pandangan  ini  dak  terlepas  dari pemikiran  Herbert  J.  Spiro  yang  menyatakan  bahwa “anyone  who  exercises delegated responsibility should be accountable to the sources from which he derives his  causal  capacity”. Spiro  juga  menyatakan “in  the  case  of  the  President  of  the United States, it means accountability to the source of his delegated responsibility, the  na onal  electrorate". ¹⁰⁶ Oleh  karena  itu,  dalam  sistem  pemerintahan  pre- sidensial,  kekuasaan  Presiden  bersumber  dari  rakyat  yang  memilihnya,  maka disimpulkan Presiden bertanggung jawab secara poli k kepada rakyat.
Pertanggungjawaban  Presiden  kepada  rakyat  menggunakan  pemilu  sebagai media. Penilaian rakyat terhadap kinerja Presiden dalam pemilu akan menentukan apakah Presiden akan terpilih kembali pada masa jabatan kedua atau  dak. Apabila Presiden  dak  dipilih  kembali  hal  tersebut  dipandang  sebagai  sanksi  dari  rakyat kepada Presiden. Persoalannya, pertanggungjawaban dengan cara ini  dak relevan jika  Presiden  sudah  berada  pada  masa  jabatan  kedua.  Penilaian  rakyat  kepada Presiden  dak  memiliki  konsekuensi  apa  pun,  karena  pasangan  tersebut  dak
¹⁰²   Pasal 143 Kons tusi Nigeria.
¹⁰³   Kenneth  R.  Thomas  dan  Larry  M.  Eig  (eds), Op.cit. ,  hlm.  625-631.  Baca  juga  “Notable  Impeachment Proceeding” dalam John Murphy, Op.cit ., hlm. 54-77.
¹⁰⁴ “The execu ve is directly responsible yo the electorate”. Ibid, hlm. 45. “ Responsibility of governments to their electorates”, Herbert J. Spiro , Op.cit. , hlm. 4.
¹⁰⁵   Douglas V. Verney dalam Arend Lipjhart (eds), Op.cit., hlm. 45.
¹⁰⁶   Herbert J. Spiro, Op. cit., hlm. 142 dan 169.
memiliki kesempatan  lagi  untuk  mengiku   pemilu.  Pertanggungjawaban  ini  juga dak  relevan  apabila  Presiden  yang  telah  menyelesaikan  masa  jabatannya  yang pertama  dak berniat mencalonkan kembali dalam pemilihan presiden berikutnya.
Meskipun  utopia,  namun  keadaan  tersebut  realis s  untuk  terjadi.  Dengan konstruksi pikir demikian, pertanggungjawaban Presiden melalui pemilu bersifat kondisional ( dak mutlak) karena bergantung pada pencalonan kembali Presiden pada pemilu untuk masa jabatan kedua. Setelah masa jabatan kedua selesai, pemilu dak  dapat  digunakan  untuk  menilai  pertanggungjawaban  pasangan  Presiden tersebut.
Uraian  mengenai  pertanggungjawaban  hukum  melalui impeachment dan pertanggungjawaban  poli k  melalui  pemilu  menunjukan  bahwa  dalam  sistem pemerintahan  presidensial  pertanggungjawaban  dengan  sanksi  sangat  dibatasi. Sistem  pemerintahan  presidensial  memang  memberikan  kekuasaan  kepada ekseku f  untuk  dak  diberhen kan  selama  masa  jabatannya,  namun  dengan adanya check and balances, stabilitas pemerintahan (stability of government) dan pemerintahan yang terbatas (limited government) memang keuntungan dari sistem pemerintahan presidensial sebagaimana diku p dari Liphart sebelumnya.
Di samping keterbatasan pertanggungjawaban dengan sanksi dalam struktur UUD  1945  setelah  perubahan,  perubahan  pertama  UUD  1945  melembagakan instrumen  pengawasan  badan  legisla f  melalui  Pasal  20A.  Pasal  tersebut  me- lembagakan hak pengawasan DPR dengan instrumen hak interpelasi, hak angket, dan  hak  menyatakan  pendapat.¹⁰⁷  Pelembagaan  ke ga  instrumen  pengawasan tersebut  oleh  sebagian  orang  dipandang  sebagai  ciri  sistem  pemerintahan parlementer.  Pandangan  tersebut  dapat  dipahami,  karena  apabila  kita  menilik sejarah kons tusi Indonesia, maka hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat  pertama  kali  muncul  pada  saat  Indonesia  memberlakukan  sistem pemerintahan parlementer.¹⁰⁸
Hak  interpelasi  dan  hak  angket  sendiri  pernah  ditemui  dalam  UUD  Republik Indonesia Serikat (RIS) dan UUDS 1950. Pasal 120 ayat (1) UUD RIS menyatakan bahwa DPR mempunyai hak interpelasi dan hak menanya, dan Pasal 121 UUD RIS menyatakan  bahwa  DPR  mempunyai  hak  menyelidiki (enquete) .  Sementara  itu, pada  Pasal  69  ayat  (1)  UUDS  1950  menyatakan  bahwa  DPR  mempunyai  hak
¹⁰⁷   Dikatakan melembagakan karena menurut Hamdan Zoelva sebelum UUD 1945 diubah pun DPR telah memiliki kewenangan  untuk  melakukan  pengawasan  terhadap  Pemerintah  yang  secara  ringkas  diatur  dalam Penjelasan UUD 1945. Lihat Tim Penyusun Naskah Komprehensif Proses dan Hasil Perubahan UUD 1945, “Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Buku III Lembaga  Permusyawaratan  dan  Perwakilan  Jilid  2”,  Jakarta:  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan Mahkamah Kons tusi, 2010, hlm. 1001.
¹⁰⁸   Ali Abdurahman, “Hubungan Antara Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Dalam Sistem Pemerintahan Menurut Perubahan UUD 1945", Disertasi , Bandung: Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, 2011, hlm.
283.
interpelasi dan hak menanya, dan Pasal 710 menyatakan bahwa DPR mempunyai hak  menyelidiki (enquete) . Meskipun  demikian,  secara  substan f  pengawasan dengan  bentuk  demikian  juga  umum  pada  sistem  pemerintahan  presidensial (dengan  peris lahan  yang  beragam).  Di  AS  sendiri,  memang  fungsi  pengawasan dak  secara  eksplisit  dicantumkan  dalam  kons tusi,  namun  fungsi  tersebut dijalankan  oleh  Kongres  sebagai implied  power dari  fungsi  legislasi  dan  fungsi anggaran.  Fungsi  pengawasan  tersebut  secara  prosedur  diatur  dalam  beberapa undang-undang sektor.
Dalam prak k fungsi pengawasan yang dilakukan oleh Kongres, terdapat bentuk penyelidikan  ( inves ga ve )  yang  pada  prinsipnya  memiliki  tujuan  yang  sama dengan  hak  angket.  Dalam  perkara Watkins  v.  United  States ,  Pengadilan  ber- pendapat “power  of  the  Congress  to  conduct  inves ga ons  is  inherent  in  the legisla ve process. That power is broad. It encompasses inquiries concerning the administra on of exis ng laws as well as proposed or possibly needed statutes” . Pengadilan  juga  berpendapat  bahwa  Kongres  memiliki  kewenangan  melakukan penyelidikan dan mempublikasikan kasus korupsi, maladministrasi, atau ineﬁsiensi pada badan pemerintahan.¹⁰⁹ Hal tersebut menunjukan bahwa Kongres Federal AS memiliki sekaligus kewenangan untuk interpelasi (bertanya), angket (penyelidikan), dan menyatakan pendapat.
Meskipun  dak memiliki sanksi, namun fungsi pengawasan ini dapat berjalan sistema s  dengan  fungsi  legislasi  dan  anggaran.  Mantan  Hakim  Agung  AS  Van Devanter menyatakan bahwa fungsi pengawasan merupakan penunjang esensial terhadap fungsi legislasi.¹¹⁰ Menurut Andrew Beale, fungsi pengawasan juga me- rupakan penunjang yang dapat digunakan untuk mengawasi penggunaan anggaran oleh pemerintah.¹¹¹ Sebaliknya, fungsi legislasi dan fungsi anggaran dapat digunakan untuk  memperkuat  fungsi  pengawasan  DPR.  Meskipun  bukan  sebagai  bentuk sanksi , akan tetapi dapat saja dalam pembahasan anggaran tahun selanjutnya DPR menolak  anggaran  tertentu  atas  dasar  ke daksetujuan  DPR  terhadap  pilihan kebijakan pemerintah terkait anggaran tersebut. Dalam prak k, kasus Watergate yang menyebabkan pengunduran diri Richard Nixon setelah di - impeach oleh House of Representa ves merupakan hasil dari pengawasan inves ga f oleh Kongres.¹¹² Apabila  berbicara  mengenai  pertanggungjawaban,  memang  sistem  presi- densial yang bertujuan menciptakan pemerintahan yang stabil berbanding terbalik dengan prinsip pemerintahan yang bertanggung jawab ( responsible government )
¹⁰⁹   Elissa M. Dolan (et. al.), Congressional Oversight Manual, CRS 7-5700, www.crs.gov ¹¹⁰   Kenneth R. Thomas dan Larry M. Eig (eds), The Cons tu on of The United States Of America: Analysis and Interpreta on (Centennial Edi on) , Washington: U. S. Government Prin ng, 2014, hlm. 94.
¹¹¹ Ibid., hlm. 242-243.
¹¹²   Morton  Rosenberg,  “Inves ga ve  Oversight:  an  Introduc on  to  the  Law,  Prac ce  and  Procedure  of Congressional Inquiry”, CRS-7-5700, 1995, h ps://www.fas.org/sgp/crs/misc/95-464.pdf
yang  berkembang  di  sistem  pemerintahan  parlementer . Pengawasan  oleh  DPR dak  dapat  menjawab  pertanggungjawaban  poli k  presiden  apabila  presiden kehilangan  kepercayaan  dari  rakyat.  Sistem  presidensial  lebih  me-nampakkan pertanggungjawaban  yang  sifatnya  moral,  karena  walaupun  standar  perilaku (dalam  hal  ini  kekuasaan)  Presiden  ditentukan  dalam  UUD  1945  maupun  UU, namun  kedudukan  Presiden  dak  dapat  diganggu  oleh  lembaga  lain.  Kondisi  ini merupakan konsekuensi dari reaﬁrmasi sistem pemerintahan presidensial setelah perubahan UUD 1945.

## E.   Penutup
Dari  pembahasan  di  atas,  penulis  menarik  2  (dua)  kesimpulan  utama. Pertama , reaﬁrmasi sistem presidensial dalam UUD 1945 yang ditegaskan dalam Perubahan Ke ga UUD 1945 dilatarbelakangi oleh semangat membentuk pemerintahan yang stabil,  sekaligus  juga  semangat  pembatasan  kekuasaan  Presiden  yang  justru menginginkan legisla f memiliki peran lebih dari sebelumnya atau dengan kata lain lebih mengarah pada sistem parlementer. Namun demikian, pengalaman masa lalu yang  dak sukses dalam menerapkan sistem parlementer menyebabkan Perubahan UUD 1945 mereaﬁrmasi sistem presidensial, sebagai salah satu iden tas kons tusi, namun masih tercampuraduk dengan pranata parlementer, khususnya dalam hal pembentukan  UU . Kedua ,  perubahan  pola  UUD  1945  juga  berkonsekuensi  pada perubahan  mekanisme  pertanggungjawaban  Presiden  dan  Wakil  Presiden. Pertanggungjawaban dengan sanksi dalam sistem pemerintahan Indonesia setelah perubahan  UUD  1945  sangat  terbatas.  Pertanggungjawaban  hukum  melalui impeachment memiliki  syarat  dan  prosedur  ketat  sehingga  sukar  terjadi.  Per- tanggungjawaban  poli k  Presiden  secara  implisit  dilakukan  melalui  pemilu  juga terbatas  pada  saat  Presiden  mencalonkan  diri  kembali  pada  pemilu  untuk  masa jabatan kedua. Pengawasan oleh DPR dapat berpengaruh kepada pilihan kebijakan, namun tetap memiliki keterbatasan sanksi sehingga Presiden setelah perubahan UUD 1945 memiliki stabilitas dalam menjalankan masa jabatannya.

## Da ar Pustaka Buku
A.B.  Kusuma, Lahirnya  Undang-Undang  Dasar  1945, Badan  Penerbit  Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2004.
Bagir Manan, DPR, DPD dan MPR Dalam UUD 1945 Baru, FH UII Press, 2004.
__________, Lembaga Kepresidenan, edisi revisi, FH UII Press, Yogyakarta, 2003.
__________, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, Pusat  Studi  Hukum  Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, 2005 .
__________, Teori dan Poli k Kons tusi, FH UII Press, Yogyakarta, 2003 .
Cheibub,  Jose  Antonio, Presiden alism,  Parliamentarism,  and  Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 2006. Dahl, Robert A. (et . al . ) (eds), The Democracy Source Book, The MIT Press, Cambrige,
2003.
Elliot, Catherine (et . al . ), French Legal System, Pearson Educa on Limited, England , 2006.
Finer,  Herman, The  Major  Governments  of  Modern  Europe, Harper  &  Row, Publishers, New York, Evanston, and London, 1962.
Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Ekseku f Suatu Penyelidikan Dalam Hukum Tata Negara, Aksara Baru, Jakarta, 1981.
Jacobsohn,  Gary  Jeﬀrey, Cons tu onal  Iden ty ,  Harvard  University  Press,
Cambridge, Massachuse s, 2010.
Koerniatmanto  Soetoprawiro, Hukum  Kewarganegaraan  dan  Keimigrasian Indonesia, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1994.
Lipjhart,  Arend  (eds), Parliamentary  Versus  Presiden al  Government, Oxford University Press, New York, 1992 .
Mohammad Fajrul Falaakh (eds), Gagasan Amandemen UUD 1945, KHN-RI, Jakarta,
2008.
Ni'matul  Huda, Poli k  Ketatanegaran  Indonesia  Kajian  Terhadap  Dinamika Perubahan UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2003. Spiro, Herbert J , Responsibility in Government: Theory and Prac ce, Van Nostrand Reinhold Company, New York , 1969. Sri  Soemantri, Sistem-Sistem  Pemerintahan  Negara-Negara  ASEAN, Penerbit Tarsito, Bandung, 1976.
__________, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945, Citra Aditya Bak , Bandung , 1993.
Thomas, Kenneth R. dan Larry M. Eig (eds), The Cons tu on of the United States of America:  Analysis  and  Interpreta on  (Centennial  Edi on), US  Government Prin ng, Washington, 2014 .
Tim  Penyusun, Naskah  Komprehensif  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945: Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999–2002, Setjen MK-RI, Jakarta, 2008.
Woll, Peter, American Government, Random House, New York, 1989.

## Dokumen Lain
Ali Abdurahman, “Hubungan Antara Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Dalam Sistem  Pemerintahan  Menurut  Perubahan  UUD  1945”, Disertasi ,  Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 2011 .
Bagir Manan, “Beberapa Persoalan Paradigma Setelah atau Akibat Perubahan UUD 1945”, Jurnal Kons tusi PSKN FH Unpad, Volume II, Nomor 2, 2010.
Bilal  Dewansyah,  “Pertanggungjawaban  Wakil  Presiden  Dalam  Sistem Pemerintahan  Indonesia  Setelah  Perubahan  UUD  1945” ,  Skripsi ,  Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, 2006.
Hernadi Aﬀandi, “Problema ka Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah dalam Hegemoni Dewan Perwakilan Rakyat”, Padjadjaran Jurnal Ilmu Hukum, Volume 1, Nomor 1, 2014.
I Gde Panca Astawa, “Iden ﬁkasi Masalah Atas Hasil Perubahan UUD 1945 Yang Dilakukan  Oleh  MPR  dan  Komisi  Kons tusi”, Makalah disampaikan  dalam Seminar Refromasi Sistem Pemerintahan dan Sistem Ketatanegaraan: Antara UUD 1945 Hasil Amandemen dan Usul UUD 1945 Hasil Komisi Kons tusi , kerja sama FH Unpad–Persahi, Bandung, 23 September 2004.
Rosenberg, Morton, “Inves ga ve Oversight: an Introduc on to the Law, Prac ce and Procedure of Congressional Inquiry”, CRS-7-5700, 1995, h ps://www.fas.org/sgp/crs/misc/95-464.pdf
Setjen MPR RI, “Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945” , Setjen MPR RI, Jakarta, 2006. Sri  Soemantri,  “Evaluasi  Kri s  Terhadap  Amandemen  UUD  1945”, Makalah disampaikan dalam FGD Peran DPD Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia , kerja sama Setjen DPD RI–Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung 6 Agustus 2007.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945 (sebelum dan setelah perubahan). Kons tusi Amerika Serikat.
Kons tusi Korea Selatan.

## Reaﬁrmasi Sistem Pemerintahan dan Model Pertanggungjawaban Presidensial