Prodi S1 Ilmu Pemerintahan, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro, Jalan Professor Soedarto SH, Tembalang, Kec. Tembalang, Kota Semarang, Jawa Tengah 50139.
Email: alfirdaus_laila@yahoo.com

## JIIP: Jurnal Ilmiah Ilmu Pemerintahan
Volume 5, Nomor 2, Tahun 2020 DOI: 10.14710/jiip.v5i2.8699
Pandemi Covid-19 dan Pendekatan Kebijakan Multikrisis:

## Sebuah Refleksi Teoritis
Laila Kholid Alfirdaus 1 , Teguh Yuwono 2 1,2 Prodi Ilmu Pemerintahan, Universitas Diponegoro
Dikirimkan: 14 Agustus 2020 Direvisi: 28 September 2020 Diterbitkan: 30 September 2020

## Pendahuluan
rtikel ini mendiskusikan konsep-konsep kebijakan publik yang selama ini digunakan untuk menjelaskan fenomena sosial dan politik dan bagaimana konsep-konsep tersebut dalam konteks pandemi ini memerlukan beberapa pemikiran  ulang.  Jika  selama  ini  para  ilmuan  mendeskripsikan  kebijakan  dalam  dua ranah,  yaitu  kebijakan  sebagai business  as  usual ,  dan  kebijakan  dalam  situasi  krisis, artikel  ini  berargumen  bahwa  dua  pendekatakan  ini  perlu  peninjauan  ulang. Mencermati fenomena pandemi, artikel ini melihat kebijakan dalam konteks Covid-19 bukan  sekedar  kebijakan  krisis,  tetapi  kebijakan  multikrisis  mengingat  besar  dan berlipat-gandanya  kerumitan  dan  beban  yang  harus  diurai  para  pembuat  kebijakan, termasuk di negara berkembang seperti Indonesia.
Sebagaimana yang kita ketahui, pandemi ini adalah fenomena global. Tidak ada negara  yang  bebas  dari  kasus  Covid-19,  respon  kebijakan  masih  naik  turun,  dan

## A

## INTISARI
Pandemi  yang  diakibatkan  infeksi  Covid-19  sejak  akhir  2019  hingga  saat  ini  memberikan pelajaran  baru  atas  pendekatan  kebijakan.  Selama  ini,  ilmuan  cenderung  melihat  kebijakan pada dari dua kutub pendekatan, yaitu kebijakan sebagai business as usual dan kebijakan di masa krisis. Munculnya pandemi ini rupanya menghadirkan tantangan yang jauh lebih besar dari  apa  yang  dibayangkan  dalam  kebijakan  dalam  situasi  krisis.  Mulai  dari  ketidakjelasan informasi tentang virus, ketidakpastian berakhirnya penularan, dilema prioritas kesehatan dan ekonomi, terbatasnya sumberdaya yang dimiliki, adalah beberapa persoalan global yang  terus mencuat di tengah tekanan publik yang makin besar terhadap kebijakan pemerintah. Artikel ini berusaha mengurai kerumitan kebijakan dalam konteks Covid-19, yang penulis sebut sebagai kebijakan multi-krisis. Dengan mengandalkan pada penelitian sekunder dengan sumber utama adalah dokumen-dokumen literatur, maka artikel ini adalah tawaran ide dalam mengkerangkai teori kebijakan.

## KATA KUNCI
business as usual ; Covid-19; kebijakan multikrisis; situasi krisis; teori kebijakan
kemajuan-kemajuan di beberapa negara belum dapat dikatakan sebagai capaian yang mapan atau konsisten. Tidak seperti bencana alam, yang cenderung terjadi pada wilayah regional  tertentu,  sehingga  memungkinkan  negara  lain  membagi  konsentrasi  dan mengulurkan  bantuan,  pandemi  ini  memaksa  negara-negara  untuk  fokus  pada penyelesaian kasus domestik terlebih dahulu. Bantuan antar negara memang masih bisa diidentifikasi,  tetapi  fakta  bahwa  masing-masing  negara  memaliki  beban  tersendiri, menyebabkan penyaluran bantuan tidak optimal.
Di sisi lain, ada banyak tantangan yang membuat para pengambil keputusan tidak mudah mencari jalan keluarnya. Pertama-tama adalah masih minimnya pengetahuan tentang apa itu Covid-19, sehingga di masa-masa awal pandemi, yang notabene adalah masa emas penekanan kasus dapat dikatakan terlewatkan. Banyak kritik dilontarkan, mengarah  pada  anggapan  bahwa  pemeirntah  tidak  serius,  menyepelekan,  atau mengabaikan. Namun, muara dari semua respon yang tidak optimal adalah minimnya pengetahuan tentang Covid-19, tidak hanya oleh pemerintah, tetapi bahkan di kalangan akademisi. Situasi ini, tentu menyebabkan kesulitan tersendiri.
Berikutnya  adalah  dilema  prioritas  kebijakan  yang  menuntut  perhatian  secara bersama-sama, sementara sumberdaya cukup terbatas. Beberapa kalangan mendesak pemerintah  fokus  pada  pemulihan  kesehatan,  dan  menganjurkan lockdown ,  tetapi keterbatasan  sumberdaya  menyebabkan  tidak  banyak  pilihan  yang  bisa  diambil., sebagai kebijakan jalan tengah, dipilih sebagai opsi untuk menjembatani keparahan New Normal penularan  dan  keterpurukan  ekonomi.  Dengan  situasi  ini,  akhirnya  para pengambil keputusan tidak bisa menghindari tekanan publik yang bertubi-tubi. Dengan situasi yang serba rumit, serta beban dan tantangan yang berlipat-ganda ini, artikel ini melihat penjelasan teori kebijakan terkait dengan pendekatan business as usual dan business  as  crisis rupanya  perlu  ditilik  ulang. Business  as  usual adalah pendekatan yang menjelaskan beroperasinya kebijakan dalam kehidupan sehari tanpa tekanan krisis, tanpa inovasi dan terobosan yang mendesak (Chirot, 2011: 126). Dalam Bahasa  sehari-hari,  ini  biasa  disebut  sebagai  kebijakan  dalam  situasi  normal,  walau istilah ‘normal’ itu sendiri sarat dengan perdebatan teoritik dan filosofi. Sementara itu, business as crisis merupakan pendekatan yang sebaliknya, yang mencoba menjelaskan beroperasinya kebijakan di situasi krisis, seperti bencana, krisis ekonomi, perang dan wabah  (Boin,  Hart,  &  Kuipers,  2018:  23;  Devlin,  2006).  Dalam  Bahasa  sehari-hari, pendekatan ini disebut dengan kebijakan dalam masa krisis.
Sebagian  besar  ilmuan  menggunakan  kerangka  pendekatan  krisis  untuk menjelaskan  fenomena  pandemi.  Padahal,  mempertimbangkan  pengalaman  praktis sebagaimana  dijelaskan  di  atas,  pendekatan  krisis,  sebagaimana  yang  didiskusikan Rodríguez,  Donner,  &  Trainor  (2018),  dirasa  masih  belum  cukup  untuk  menjelaskan fonomena sosial yang melingkupi konteks pandemi akibat kasus Covid-19. Beban dan tantangan yang berlipat ganda, menjelaskan krisis yang berlipat ganda. Untuk itu, artikel ini  menawarkan  ide  pendekatan  multikrisis,  untuk  menjelaskan  fenomena  pandemi, untuk memperkaya pendekatan kebijakan yang selama ini ada.
Artikel  ini  didasarkan  pada  kajian  literatur  yang  mendiskusikan  konsep  dan pendekatan  kebijakan,  lalu  membandingkannya  dengan  fenomena  pandemi  saat  ini, untuk  memastikan  ketercukupan  pendekatan-pendekatan  tersebut  menjelaskan fenomena  yang  ada.  Dengan  demikian,  penelitian  dalam  artikel  ini  adalah  penelitian
sekunder,  yang  mengandalkan  sumber-sumber  tertulis  lain  dalam  penyusunan argumentasinya.
Dikotomi Pendekatan Kebijakan: Business as Usual dan Kondisi Krisis Dalam kajian kebijakan, setidaknya terdapat dua pendekatan besar yang jamak digunakan  untuk  menjelaskan  operasionalisasi  kebijakan  merespon  berbagai  praktik persoalan  di  masyarakat.  Pendekatan  itu  adalah  business  as  usual  dan  crisis.  Dalam Bahasa  yang  lebih  sederhana,  pendekatan  ini  disebut  dengan  pendekatan  kebijakan dalam situasi normal dan pendekatan kebijakan dalam situasi krisis.
Pendekatan  ini  didasarkan  pemikiran  bahwa  manusia  pada  dasarnya  selalu menghadapi dua situasi yang berbeda, yaitu situasi normal dan situasi krisis (Wong & Shi,  2018:  73).  Situasi  normal  adalah  situasi  yang  menunjukkan  keadaan  biasa  saja, bahkan ‘baik-baik’ saja. Sementara, situasi krisis menunjukkan keadaan yang luar biasa, cenderung menyulitkan dan menyusahkan. Tentu saja, dalam pendekatan konstruktivis, apa yang disebut dengan ‘normal’, ‘biasa’, ‘baik-baik saja’, tidak normal’, atau ‘krisis’ tidak lepas dari pertanyaan, karena sangat tergantung pada siapa mengkonstruksi apa. ‘Siapa’  mengacu  pada  subyek  pemegang  kekuasaan,  yang  memiliki  kuasa  untuk mendefinisikan sesuatu atau keadaan atas orang lain sebagai obyek kekuasaan. Namun, penyederhanaan dikotomi situasi ini, disadari membantu memberikan gambaran kasar, tentang  dua  situasi  kontras  yang  dialami  manusia.  Kebijakan,  sebagai  seperangkat instrumen  yang  dirancang  untuk  merespon  berbagai  situasi,  akhirnya  juga  dijelaskan dari pemikiran tersebut, dan membentuk apa yang disebut sebagai kebijakan sebagai business as usual dan kebijakan dalma situasi krisis.
Sebagaimana  dijelaskan  dalam  berbagai  literatur,  terdapat  karakteristik- karakteristik  tertentu  yang  menjelaskan  dua  pendekatan  tersebut  yang  sekaligus membedakan  keduanya.  Salah  satu  kata  kunci  untuk  memahami  kedua  pendekatan tersebut  adalah  perihal  kepastian  (Craig,  2018:  20).  Dalam  pendekatan  kebijakan sebagai business  as  usual ,  tujuan,  kerangka  waktu,  keterlibatan  publik  dan  media, sumberdaya dan sumber dana relatif tidak dalam kondisi tekanan. Sebaliknya, kebijakan dalalm  kondisi  krisis  penuh  dengan  ketidakpastian  dan  tekanan  baik  secara  internal maupun eksternal pembuat kebijakan.
Dari aspek tujuan, kebijakan dengan pendekatan business as usual dimaksudkan untuk  mencapai  tujuan  yang  sudah  diproyeksikan  sebelumnya.  ‘Projecticized’ organization,  sebagaimana  yang  dijelaskan  (Carroll,  2016:  1-2),  memungkinkan kebijakan  business  as  usual  untuk  menyusun  tujuan  kebijakan  dengan  desain  dan metode yang sistematif dan terukur. Misalnya, pemerintah bermaksud menyelesaikan persoalan infrastruktur jalan. Berapa kilometer jalan yang dibutuhkan untuk dibangun, dibandingkan dengan sumber daya yang dimiliki, akan mudah diukur berapa waktu yang diperlukan,  dengan  ketentuan  tidak  ada  bencana  yang  mendadak  datang.  Jika  tidak hambatan  mendadak  dan  mendesak,  tujuan  mengatasi  masalah  infrastruktur  dapat disusun secara usual.
Dari  aspek  kerangka  waktu,  sebagaimana  dijelaskan  sebelumnya,  pendekatan kebijakan  mengandaikan  pelaksanaan  kebijakan  bisa  dilakukan  dalam  kurun  waktu tertentu. Jangka waktu kebijakan dapat diproyeksikan, misal untuk kurun waktu 1 bulan, 3 bulan, 6 bulan sampai 1 tahun anggaran. Kadang-kadang kebijakan juga bisa bersifat
multi-tahun. Namun, susunan kerangka waktu ini telah dipersiapkan sebelumnya, sesuai dengan capaian tujuan yang diinginkan serta sumberdaya yang dimiliki. Dari aspek keterlibatan publik, kebijakan business as usual mengandaikan ruang yang  cukup  untuk    partisipasi  publik.  Dalam  rentang  waktu  yang  sudah  disusun, partisipasi  publik  biasanya  diletakkan  di  bagian  perencanaan  sebagai  bagian  untuk menampung masukan dan aspirasi masyarakat. Dalam konteks kebijakan di Indonesia, partisipasi publik secara regulasi kentara dalam tahap perencanaan yang disebut dengan Musrenbang  atau  Musyawarah  Perencanaan  Pembangunan.  Musrenbang  yang pelaksanaannya berjenjang dari tingkat desa, kecamatan, kabupaten, provinsi hingga nasional  merepresentasikan  pendekatan  politik  dalam  kebijakan,  disamping pendekatan  teknokratik.  Jika  pendekatan  teknokratik  berusaha  meletakkan  filosopi, rancangan dan desain kebijakan di tangan para ahli, pendekatan politik dimaksudkan untuk mengakomodasi nilai-nilai demokrasi dalam penyusunan kebijakan. Business as usual memungkinkan dua jalur pemberian masukan ini terjadi. Dari  aspek  sumber  daya  dan  sumber  dana, business  as  usual mengandaikan informasi yang memadai terkait ketersediaan dan kemampuan sumberdaya dan sumber dana dibandingkan dengan tujuan yang ingin dicapai, serta proporsi pencapaian dalam rentang waktu tertentu. Dengan demikian, kebijakan lebih mudah diproyeksikan dan pengambil kebijakan dapat mengira-ira pencapaian maksimal paling masuk akal dengan sumber daya dan sumber dana yang tersedia.
Sementara itu, kebijakan dalam situasi krisis menjelaskan sebaliknya. Krisis sendiri, sebagaimana Gilpin & Murphy (2008: 5), didefinisikan sebagai situasi mendesak yang berasal  dari  faktor  eksternal  yang  memaksa  sebuha  organisasi  untuk  memberikan respon langsung. Terdapat banyak ketidak pastian, yang bersamaan dengan besarnya tekanan, dibandingkan pada situasi normal dalam krisis.
Dari aspek tujuan, kebijakan dalam masa krisis justru terbebani tujuan yang lebih kompleks dibanding kebijakan dalam business as usual karena banyaknya elemen yang harus  ditekan  sekaligus  didorong  bersamaan.  Dalam  penanganan  bencana,  misalnya, jumlah korban harus ditekan, tetapi pemulihan infrastruktur harus disegerakan secara bersamaan.  Karena  disebabkan  oleh  faktir  eksternal,  dalam  situasi  krisis,  tujuan kebijakan tidak bisa ditetapkan sebelumnya. Tujuan tersebut datang seketika, di saat persoalan  kebijakan  juga  muncul.  Tujuan  kebijakan  tidak  diinisiasi  dan  diantisipasi sebelumnya oleh pembuat kebijakan, walaupun terkadang sudah ada prediksi-prediksi peristiwa.
Dari aspek kerangka waktu, kebijakan dalam masa krisis menuntut penyelesaian yang tuntas tetapi dalam waktu yang cepat. Pembuat kebijakan tidak disediakan banyak pilihan  waktu  kapan  menyelesaikan,  karena  segera,  secepat-cepatnya  dan  setepat- tepatnya, adalah satu-satunya kerangka waktu yang mungkin diambil. Jika tidak, resiko kerugian,  kehilangan  atau  kerusakan,  akan  semakin  besar.  Namun  demikian,  isu  lain dalam kaitannya dengan ‘waktu’ didalam kebijakan dalam situasi krisis adalah, tidak ada kepastian tenggat waktu ke depan, sampai kapan pengambil kebijakan dimungkinkan untuk  bermanuver  atau  memiliki  diskresi  dalam  kebijakan.  Bahkan,  ‘waktu’  menjadi bagian dari tenaga penekan bagi pengambil keputusan, dan terkadang dengan ongkos konsekuensi yang kadang mahal, jika desakan waktu tersebut tidak dapat dipenuhi.
Dari  aspek  keterlibatan  publik,  kebijakan  dalam  situasi  krisis  ini  jelas  akan menemui  banyak  tekanan  dari  masyarakat  (Arjen  Boin,  Stern,  &  Sundelius,  2016). Kesusahan  yang  dihadapi  membuat  masyarakat  tidak  tahan  dan  mendesak  pembuat kebijakan segera menyelesaikan masalah yang mereka hadapi. Namun demikian, di sisi lain, kebijakan dalam situasi krisis biasanya tidak akan banyak menyediakan ruang untuk diskusi atau dialog. Pengambil keputusan mungkin mafhum terhadap adanya tekanan publik,  tetapi  mungkin  tidak  akan  banyak  akomodasi  yang  bisa  diberikan  mengingat desakan  percepatan  penyelesaian  masalah  tidak  bisa  dihindari.  Musyawarah perencanaan  pembangunan  sebagaimana  yang  mungkin  dilakukan  dalam  konteks business as usual guna menjaring masukan dan aspirasi masyarakat tidak banyak bisa diupayakan.  Musawarah  atau  dialog  bahkan  dapat  dianggap  sebagai  buang-buang waktu dan energi, sehingga persoalan yang mestinya bisa segera diselesaikan menjadi tertunda.  Jika  dalam  kebijakan  business  as  usual,  perencanaan  memungkinkan sinkronisasi  pendekatan  teknokratik  dan  politik  secara  bersama-sama,  dalam  situasi krisis hal ini sulit diwujudkan. Kebijakan akan lebih banyak didominasi para ahli yang memiliki spesialisasi tinggi. Dengan demikian, atmosfer kebijakan akan terlihat sangat teknokratik.
Dari aspek sumber daya dan sumber dana, bisa dikatakan umumnya situasi krisis tidak  masuk  dalam  perencanaan  penganggaran.  Krisis  akan  memakan  anggaran  dari sektor-sektor  yang  sebelumnya  ditetapkan  melalui  pendekatan business  as  usual . Realitanya  seringkali  alokasi  yang  dibutuhkan  tidak  kecil  (Borodzicz,  2005:  73).  Tidak jarang, krisis juga membebani para pembuat kebijakan dengan kebijakan dan sumber daya manusia yang melampau kapasitasnya. Tidak jarang pula, pembuat kebijakan harus menghadapi ketidakpastian krisis berakhir dan berapa sumber daya dan sumber dana lagi yang harus dialokasikan.
Dari paparan di atas, kita dapat melihat sekali lagi, yang membedakan kebijakan dengan pendekatan business as usual dan kebijakan dalam situasi krisis adalah aspek ‘kepastian’. Hasilnya, dalam situasi business as usual , kebijakan untuk mencapai tujuan tertentu dapat diproyeksikan kerangka waktunya, sumber daya dan sumber dananya, serta  memungkinkan  pelibatan  partisipasi  publik  didalamnya  guna  mempertemukan aspek teknokratik dan aspek politik kebijakan. Sementara itu, dalam situasi krisis, lebih banyak  hal  yang  tidak  bisa  diprediksi,  ditambah  lagi  pembuat  kebijakan  sering dihadapkan  pada  tekanan  waktu,  tekanan  sumberdaya,  keterbatasan  sumber  dana, serta tekanan publik secara bersamaan.

## Konteks Pandemi Covid-19 dan Beban Berlipat-ganda Kebijakan
Pandemi  Covid-19  yang  diakibatkan  infeksi  virus  Corona  baru  atau  Sars-Cov2 merepresentasikan kerumitan yang berlipat ganda sebuah krisis. Semua aspek dalam konteks  Covid-19  mengindikasikan  bekerjanya  indikator-indikator  sebuah  kebijakan disebut dalam masa krisis, sebagaimana didiskusikan pada bagian sebelumnya. Dari segi faktor  penyebab,  tujuan  kebijakan,  tekanan  waktu,  keterlibatan  publik,  sampai ketersediaan sumberdaya pandemi Covid-19, semua mengarahkan pada definisi tunggal bahwa  kebijakan  berada  dalam  situasi  krisis.  Konteks  pandemi  ini  menjadi  menarik diamati, bukan sekedar karena kasus ini memenuhi segala macam kriteria untuk disebut
krisis, tetapi lebih dari itu, kasus ini menunjukkan puzzle kebijakan yang jarang dijumpai sebelumnya.
Pertama-tama,  konteks  Corona  ini  memaksa  pembuat  kebijakan  untuk  mampu mencari solusi di saat masalah yang dihadapi ini jenis dan definisinya apa masih belum jelas. Ini jelas berbeda dengan konteks krisis dalam bencana alam. Kajian ilmiah tentang gempa bumi, badai, banjir, letusan gunung dan kekeringan sudah sangat masif karena kejadian  yang  sama  yang  telah  terulang  memberikan  pelajaran  yang  berharga  bagi pengetahuan. Desain mitigasi menjadi lebih mudah disusun dan diberlakukan. Dalam beberapa  waktu  terakhir,  bahkan  pemerintah  Indonesia  mendapat  pujian  karena berhasil memitigasi kejadian bencana alam, sehingga terus menerus tingkat keparahan dampaknya makin berkurang.
Sementara itu, informasi dan pengetahuan tentang apa itu Corona sangat terbatas. Dunia akademik juga masih kelabakan mencari tahu virus baru ini. Berbagai respon yang ditunjukkan para pembuat kebijakan di awal-awal menunjukkan betapa mereka masih buta terhadap jenis virus baru ini dan tidak memiliki pengetahuan yang cukup dan pasti tentang  bagaimana  mengatasinya.  Para  pembuat  kebijakan  baru  mulai  menunjukkan respon serius di saat warga sudah ada yang terinfeksi, tetapi masih dengan langkah- langkah kebijakan yang sangat terbatas. Walaupun berita tentang penyebaran virus ini sudah  menyebar  di  Wuhan,  China  sejak  akhir  tahun,  banyak  pihak,  termasuk  para pembuat kebijakan, tidak menyangka bahwa virus ini akan begitu cepat pecah di negara- negara lain di dunia, termasuk Indonesia.
Di masa-masa awal pandemi, banyak kritik dilontarkan, mengarah pada anggapan bahwa pemerintah tidak serius, menyepelekan, atau mengabaikan. Kritik ini tidak salah, tetapi  tidak  juga  dapat  disangkal  pengetahuan  tentang  Covid-19  juga  masih  minim, bahkan  di  kalangan  akademisi,  sehingga  ekspektasi  soal  penanganan  yang  cepat  dan tepat juga berat diwujudkan. Namun demikian, dari sisi pemerintah, juga dengan jelas terlihat  bahwa  tidak  terjadi  proses  pembelajaran  yang  cepat,  terkait  bagaimana membaca  kecenderungan  virus  dan  meresponnya  dalam  kebijakan,  meskipun  kasus yang sama sudah pecah di Eropa dan Amerika. Pengorganisasian kebijakan yang tidak rapi,  koordinasi  yang  tidak  jalan  secara  optimal  optimal,  serta  ketegangan  antara pemerintah  pusat  dan  daerah  yang  sangat  kentara,  menggambarkan  bentuk  sebagai chaos organisasi dalam krisis. Hasilnya, upaya penekanan penyebaran tidak terpegang.
Kedua, konteks pandemi Covid-19 ini memaksa pembuat kebijakan masuk dalam dilema besar, yaitu antara memberikan fokus total pada sektor kesehatan atau menjaga roda  perekonomian  nasional.  Beberapa  kalangan  mendesak  pemerintah  fokus  pada pemulihan kesehatan, dan menganjurkan lockdown. Dasar pemikiran usulan ini karena dampak  jangka  panjang  akan  lebih  besar  jika  penularan  tidak  dikendalikan. Menghentikan  penyebaran  virus  adalah  satu-satunya  jalan.  Dengan  melakukan lockdown ,  pemerintah  mengisolasi  wilayah  yang  terinfeksi,  memulihkan  kesehatan penduduk yang terinfeksi tersebut, dan mengurangi kemungkinan daerah lain tersebar. Kalangan  ini  percaya,  selama  ada  mobilitas,  virus  tetap  tidak  terhindarkan.  Para pendukung  kebijakan lockdown ini  beralasan,  biaya  besar lockdown akan  terbayar dengan pemulihan yang cepat.
Namun, pemerintah ternyata memiliki logika sendiri. Penduduk yang jumlahnya ratusan juta, tingkat kedisiplinan yang belum terbentuk, serta ketergantungan ekonomi
pada kegiatan bergerak, bagi pemerintah, membuat pekerjaan lockdown menjadi tidak mudah.  Belum  lagi,  jika  ditambah  berbagai  komponen  biaya,  melakukan  lockdown menjadi  sangat  mahal,  sementara  sumberdaya  yang  tersedia  terbatas.  Akhirnya, langkah yang diambil adalah Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) di daerah-daerah yang dirasa kasus penularannya parah, dengan ketentuan, penetapannya dikendalikan oleh pusat. PSBB diterapkan berdasarkan pengajuan pemerintah daerah yang merasa infeksi  Corona  sudah  cukup  masif,  sehingga  sifatnya  parsial  dan  kedaerahan.  Semua ketentuan pelaksanaan kebijakan terkait Corona di daerah, harus dilakukan berdasarkan konsultasi dan persetuan pemerintah pusat. Hasilnya, ketidakpuasan publik pun muncul karena dengan kebijakan PSBB yang parsial, pemerintah dinilai terlalu takut mengambil resiko  bagi  ekonomi,  terlalu  sayang  mengalokasikan  sumber  daya  guna  memberikan perlindungan kepada masyarakat, tetapi gegabah mempertaruhkan kesehatan.
Ketidakpuasan makin menjadi-jadi, karena di tengah angka infeksi yang meroket, serta tidak adanya tanda-tanda kurva yang melandai, pemerintah mengambil langkah New Normal . Sebagaimana yang diketahui bersama, New Normal adalah kebijakan jalan tengah,  dipilih  sebagai  opsi  untuk  menjembatani  keparahan  penularan  dan keterpurukan ekonomi, di tengah ketidakpastian kapan infeksi virus ini akan berhenti. Daripada menahan pergerakan masyarakat, pemerintah memutuskan membuka keran pembatasan.  Masyarakat  tidak  lagi  dihadapkan  pada  kebijakan  pembatasan  kegiatan yang ketat seperti sebelumnya, fasilitas publik dijinkan dibuka, dan kegiatan ekonomi boleh  jalan,  tetapi  dengan  penerapan  protokol  kesehatan.  Faktanya,  dalam  banyak kasus,  “protokol  kesehatan”  sekedar  mantra.  Kegiatan  yang  melibatkan  kehadiran masyarakat  dalam  jumlah  besar  tetap  susah  dikendalikan  dan  dipastikan  penjagaan jaraknya yang aman. Cuci tangan merupakan kegiatan yang paling tidak bisa dimonitor oleh alat negara. Bahkan, penggunaan masker pun masih sering lolos dari pengawasan. Pemerintah  masih  kewalahan. New  Normal makin  dianggap  paradox,  karena dimunculkan ketika kasus Covid-19 belum reda, bahkan menunjukkan tren kenaikan, edukasi masyarakat tidak optimal, serta penegakan protokol kesehatan sangat terbatas. Ketidakpuasan publik makin jamak muncul di permukaan, karena New Normal terlalu tidak realistis.
Tentu saja, terdapat beberapa kalangan yang melihat New Normal adalah pilihan yang  tidak  terhindarkan.  Secara  konseptual, New  Normal mengajak  masyarakat berdamai dengan virus, berdamai dengan krisis. Dalam istilah Handmer & Dovers (2007: 107) pendekatan ini disebut dengan adaptabilitas dan fleksibilitas terhadap krisis, yaitu kemampuan  beradaptasi  dan  bersikap  fleksibel  terhadap  berbagai  opsi  pengelolaan krisis. New  Normal didefinisikan  sebagai  upaya  yang  paling  memungkinkan  untuk membantu  masyarakat  bertahan  hidup,  di  tengah  sempitnya  pilihan.  Di  saat  sumber daya  manusia  di  lingkaran  kebijakan,  serta  sumber  dana  penopang  kebijakan perlindungan tidak tersedia maksimal, New Normal dianggap sebagai pendekatan yang paling  masuk  akal  untuk  menghadapi  krisis,  sekaligus  sebagai  upaya  meminimalisir keparahan  krisis  lain  yang  muncul  dalam  jangka  menengah  dan  panjang,  yaitu  krisis ekonomi.  Jika  harus lockdown ,  akan  sampai  kapan.  Siapa  yang  dapat  menjamin lockdown dapat benar-benar membebaskan negara dari Covid-19, padahal setiap kasus tunggal infeksi tetap berarti penularan yang lebih besar. Alih-alih menghabiskan sumber daya yang belum tentu jaminan keberhasilannya, pemerintah memilih menerapkan New
Normal ,  dengan  tetap  memberikan  dukungan  kepada  kelompok  masyarakat  yang membutuhkan, serta mengiefisienkan pengeluaran-pengeluaran.
Segala kerumitan akibat dari pandemi Covid-19 ini makin menjadi karena, di sisi lain,  pemerintah  juga  tidak  mungkin  mengandalkan  bantuan  negara  lain.  Tidak  ada negara  yang  bebas  dari  interupsi  Corona.  Beberapa  negara  maju  yang  kerap menyalurkan  bantuan  untuk  pembangunan  di  Indonesia  dan  penanganan  bencana selama ini pun terpuruk akibat Covid-19, seperti China, Jepang, Amerika dan negara- negara Timur Tengah. Jika dalam bencana alam, seperti gempa bumi, banjir, kebakaran hutan, dan gunung meletus cakupan dampaknya hanya pada region tertentu, sehingga pemerintah  provinsi  lain  atau  bahkan  negara  lain  yang  tidak  terdampak  dapat mengalokasikan  bantuan,  Covid-19  ini  mengenai  dan  membawa  resiko  bagi  semua orang. Akibatnya, setiap unit pemerintahan dipaksa berkonsentrasi pada penyelesaian masalahnya sendiri.
Hal lain, tidak seperti bencana alam yang anggaran penanganannya sedikit banyak telah dialokasikan, anggaran krisis pandemi jelas tidak masuk dalam alokasi. Anggaran bencana yang disisihkan jauh dari cukup, sehingga penganggaran pandemi kali ini harus memakan banyak pos di sektor lain. Pada masa awal pandemi, pemerintah bahkan harus menyusun ulang struktur anggarannya, dan menetapkan konsentrasi pada penanganan Corona.  Jelas,  desrupsi  Covid-19  dalam  anggaran  merupakan  sesuatu  yang  belum pernah terjadi sebelumnya.
Terakhir, konteks pandemi Covid-19 ini menghadirkan kesulitan tersendiri dalam mengelola  masyarakat.  Beberapa  pemerintah  daerah  telah  mengupayakan  untuk mendorong  solidaritas  sosial  dalam  pencegahan  penularan  Covid-19.  Pemerintah Provinsi  Jawa  Tengah,  misalnya,  meluncurkan  Program  “Jogo  Tonggo”  untuk memberdayakan  pertetanggaan  sebagai  basis  mengatasi  penularan  Corona.  Dengan mekanisme  relasi  pertetanggaan,  pemerintah  berharap  akan  ada  energi  tambahan untuk  mengingatkan  masyarakat  disiplin  mengikuti  protokol  kesehatan.  Masalahnya, konsep  solidaritas  dalam  masyarakat  Jawa  adalah  kebersamaan,  paguyuban,  atau sederhananya  kumpul-kumpul.  Sementara,  “Jogo  Tonggo”  mengandaikan  sebaliknya, dimana  definisi  kebersamaan  digeser  menjadi  saling  berjauhan,  sesuatu  yang  tidak menjadi kebiasaan masyarakat, bahkan sesuatu yang mungkin dianggap bertentangan dengan  pengertian  “guyub  rukun”.  Dalam  beberapa  kasus,  tetangga  bahkan  menjadi penekan  bagi  anggota  masyarakat  yang  bermaksud  disiplin  terhadap  protokol kesehatan,  dengan  segala  dalih  dan  labelling  yang  menyertai.  Di  titik  ini,  jelas rekonseptualisasi  solidaritas  dan  gotong  royong  menghadapi  tantangannya  sendiri. Solidaritas  dalam  konteks  pandemi  Covid-19,  dengan  demikian  tidak  sesederhana solidaritas dalam konteks bencana.
Mempertimbangkan aspek-aspek di atas, menjadi jelas bagi kita bahwa konteks pandemi Covid-19 ini memunculkan beban yang berlipat-ganda bagi kebijakan. Segala sisi seolah terkunci, dan segala pilihan yang biasanya sudah tidak banyak tersedia di kala bencana, makin terhimpit ruangnya. Beban berlipat-ganda bagi kebijakan ini memaksa kita untuk merefleksikan kembali pendekatan kebijakan yang selama ini kita percayai, yang cenderung melihat kebijakan sebagai dikotomi bisnis as usual dan kebijakan dalam situasi krisis.  Pandemi bukan sekadar krisis, tetapi sudah berdimensi multikrisis.

## Pendekatan Multikrisis di Masa Pandemi: Relevansi Kajian Akademik
Merefleksikan  argumentasi  tentang  beripat-gandanya  beban  kebijakan  dalam konteks Pandemi Covid-19, sebagaimana sudah dijelaskan sebelumnya, kiranya relevan mengkategorikan  pandemi  ini  sebagai  kondisi  multikrisis.  Implikasinya,  dikotomi kebijakan tidak sekedar mencakup business as usual dan krisis, tetapi juga mencakup kondisi  multikrisis.  Dalam  hal  ini,  kebijakan  multikrisis  menjadi  tawaran  baru  dalam diskusi kebijakan publik guna menjelaskan fenomena sosial dan politik, sebagaimana direpresentasikan dalam konteks Pandemi Covid-19.
Beberapa  hal  yang  bisa  digaris-bawahi  untuk  menjelaskan  apa  itu  kebijakan multikrisis, ditarik dari refleksi pengalaman pandemi Covid-19, adalah sebagai berikut. Pertama, para pembuat kebijakan dihadapkan pada persoalan yang belum jelas definisi masalahnya  apa,  tetapi  sudah  dituntut  untuk  mampu  menghasilkan  solusi,  karena dampak  dari  masalah  tersebut  jauh  lebih  nyata,  bahkan  sudah  masif  dan mengkhawatirkan.  Kesulitan  ini  tidak  pilih-pilih.  Tidak  hanya  negara  berkembang, negara maju dengan perangkat penelitian dan ilmuan memadai juga memerlukan waktu untuk dapat benar-benar memperoleh kejelasan tentang apa itu Sars-Cov2. Sementara riset sedang dilakukan, dampak Corona sudah meluas, dan ketika berbagai informasi sudah  dapat  dikumpulkan,  termasuk  terkait  dengan  vaksin,  jumlah  korban  yang terinfeksi, meninggal, jatuh bangkrut dan mungkin tidak tertolong, sudah jauh melesat. Jika dalam penelitian bencana statistic menjelaskan, fatalitas negara maju lebih rendah menurut Handmer & Dovers (2007: 5), dalam kondisi pandemi hal ini tidak berlaku.
Kedua,  kebijakan  multikrisis  memaksa  para  pembuat  kebijakan  berada  dalam kondisi  dilematik  yang  serius,  dimana  pilihan  pada  hanya  satu  opsi  menyebabkan konsekuensi  yang  besar,  dan  mungkin  tidak  terbayar.  Perbedaannya  mungkin  hanya terletak pada kerangka waktu, apakah konsekuensi itu akan diterima saat ini, atau di masa  yang  akan  datang. Lockdown dan New  Normal ,  sebagaimana  dijelaskan sebelumnya, adalah gambaran paling mudah untuk menjelaskan dilema ini.
Ketiga,  kebijakan  multikrisis  menggambarkan  situasi  krisis  yang  dialami  oleh banyak  negara,  setidaknya  Sebagian  besar  negara,  sehingga  upaya  saling  membantu menjadi langkah yang tidak mudah. Jika dalam bencana alam bantuan dapat disalurkan dari negara yang tidak terdampak kepada negara terdampak, dalam konteks pandemi Covid-19  hal  itu  tidak  mudah  dilakukan.  Bantuan  mungkin  mengair  dari  beberapa negara,  tetapi  tentu  tidak  cukup  optimal,  karena  masing-masing  negara  fokus  pada pemulihan di negara mereka sendiri.
Keempat,  kebijakan  multikrisis  tidak  punya  banyak  ruang  untuk  menduplikasi pendekatan  yang  diterapkan  dalam  kebijakan-kebijakan  krisis  lainnya  sebelumnya, utamanya yang terkait dengan pengelolaan masyarakat. Jika dalam konteks krisis yang lain para pembuat kebijakan dapat dengan mudah memformulasikan program berbasis solidaritas  sosial,  dalam  kondisi  multikrisis,  hal  ini  ternyata  tidak  sesederhana  yang dibayangkan.  Kata  solidaritas,  yang  selama  ini  manjur  untuk  mengatasi  krisis  yang diakibatkan oleh bencana, sudah terlalu identik dengan kedekatan, kebersamaan dan keintiman  sosial.  Sementara,  kondisi  pandemi  memaksa  masyarakat  melakukan sebaliknya, yaitu jaga jarak. Definisi solidaritas, dalam hal ini memerlukan reka-ulang, tidak  hanya  karena  ia  terkait  dengan  perubahan  perilaku  dan  budaya,  tetapi  juga
pemahaman di alam bawah sadar. Tidak hanya bagi pembuat kebijakan, tentu saja hal ini juga sekaligus menjadi tantangan bagi para ilmuan sosial.
Empat  aspek  di  atas  setidaknya  dapat  menjadi  titik  balik  bagi  kita  untuk merefleksikan kembali pemahaman kita tentang apa itu kebijakan. Selain itu, ke-empat poin di astas juga akan membantu kita mempertanyakan kembali relevansi dikotomi kebijakan menjadi kebijakan business as usual dan kebijakan dalam kondisi krisis. Dalam hal ini, pendekatan multikrisis adalah tawaran bagi pengkaji kebijakan untuk melangkah lebih jauh dari dikotomi business as usual dan pendekatan krisis.

## Penutup
Artikel  ini  berargumen  bahwa  konseptualisasi  kebijakan  kedalam  dikotomi business as usual dan situasi krisis tidak cukup menjelaskan konteks pandemi Covid-19. Kebijakan  dalam  situasi  krisis  sebagaimana  yang  dijelaskan  para  ilmuan  pengkaji kebijakan  selama  ini  hanya  membayangkan  krisis  dalam  skop  yang  terbatas,  yaitu daerah tertentu, negara tertentu atau wilayah regional tertentu. Ternyata krisis dapat juga  terjadi  secara  global,  dengan  penyebab  non-struktural  yang  tidak  mudah dikendalikan,  serta  penuh  ketidak-pastian,  baik  dalam  bentuk  kejelasan  informasi, maupun rentang waktu yang diperlukan untuk keluar dari krisis.
Konteks  pandemi  Covid-19  juga  memberikan  tekanan  yang  berkali-kali  bagi kebijakan,  sehingga  pilihan  resolusi  yang  tersedia  tidak  hanya  sedikit,  sebagaimana kebijakan dalam konteks bencana, tetapi juga makin sempit. Dilema-dilema yang dibawa membawa kesulitannya masing-masing dengan konsekuensi yang tidak kecil. Tidak ada formula pasti yang paling efektif, sebagaimana perdebatan lockdown dan New Normal , karena  satu  formula  selalu  mengandung  sedikit  penyelesaian  tetapi  segudang kelemahan didalamnya, jika dihadapkan pada keterbasatan sumber daya yang dimiliki. Oleh  karena  itu,  artikel  ini  melihat,  konteks  pandemi  Covid-19  ini  menjelaskan perspektif kebijakan multikrisis, sebagai perluasan dari dikotomi kebijakan yang selama ini ada. Tentu saja, tawaran konseptual ini layak diperdebatkan ditindaklanjuti dengan kajian  empiris  yang  mendalam.  Yang  jelas,  konteks  pandemi  Covid-19  ini  banyak memaksa kita untuk merefleksikan kembali teori-teori kebijakan yang selama ini sudah kita percayai.

## Ucapan Terima Kasih
Penulis  mengucapkan  terimakasih  kepada  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politik  yang telah memberikan bantuan pendanaan dalam penelitian ini.

## Pendanaan
Tulisan  ini  merupakan  hasil  penelitian  literature  yang  menjadi  bagian  dari  proyek penelitian  “Resiliensi  Masyarakat  Urban  dalam  Konteks  Pandemi”  yang  didanai  DIPA Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Diponegoro Tahun 2020.

## Daftar Pustaka
Boin,  A.,  Hart,  P.,  &  Kuipers,  S.  (2018).  The  Crisis  Approach. Handbook  of  Disaster Research. Handbooks of Sociology and Social Research. Springer, Cham . Boin,  A.,  Stern,  E.,  &  Sundelius,  B.  (2016). The  Politics  of  Crisis  Management:  Public
Leadership Under Pressure . Cambridge University Press. Borodzicz, E. (2005). Risk, Crisis and Security Management . Wiley. Carroll, T. (2016). Project Delivery in Business as Usual Organizations . CRC Press. Chirot, D. (2011). A Turning Point or Business as Usual. Business as Usual: The Roots of the Global Financial Meltdown , 113–136. Craig,  M.  (2018).  On  ‘The  Other  Crisis’:  Diagnosing  the  Socio-Ecological  Crisis.  In The coming crisis (pp. 17–24). Springer.
Devlin, E. S. (2006). Crisis Management Planning and Execution . CRC Press. Gilpin, D. R., & Murphy, P. J. (2008). Crisis Management in a Complex World . Oxford University Press.
Handmer, J., & Dovers, S. (2007). The Handbook of Disaster and Emergency Policies and Institutions . London: UK: Earthscan. Rodríguez, H., Donner, W., & Trainor, J. (2018). Handbook of Disaster Research: Second Edition . Cham, Switzerland: Springer. Wong, W. N. Z., & Shi, J. (2018). Business Continuity Management Organizations: The Models of Implementation. In The Routledge Companion to Risk, Crisis and Security in Business (pp. 62–79). Routledge.

## Tentang Penulis Laila Kholid Alfirdaus
Dosen  Departemen  Politik  dan  Pemerintahan  Fisip  Undip,  memiliki  fokus  riset  pada kebijakan publik, dengan lingkup sub-kajian yang mencakup analisis kebijakan, politik perencanaan, politik evaluasi, dan politik pemberdayaan.

## Teguh Yuwono.
Dosen Departemen Politik dan Pemerintahan Fisip Undip, memiliki fokus pada kajian inovasi kebijakan, tatakelola pemerintahan, dan kajian kepemimpinan politik.