## INSTITUSIONALISASI INTERNAL AUDIT CAPABILITY MODEL PADA APARAT PENGAWASAN INTERN PEMERINTAH (STUDI KASUS DI KEMENTERIAN LUAR NEGERI)

## Tyarlin Maryani
Jurusan Akuntansi, Universitas Brawijaya, Malang, Indonesia e-mail: tyarlin.ms@gmail.com
Abstract: The  purpose  of  this  research  was  to  gain  an  understanding  of  the  workings  of  the institutionalization  process  of    Internal  Audit  capabilty  Model  (IACM)  on  APIP  in  Ministry  of Foreign  Affairs,  with  an  emphasis  on  the  institutionalization process  and  its  implications,  which was  used  as  a  tool  to  assess  and  enhance  the  capabilities  of  the  self-assesment  intended  APIP. APIP can identifies the fundamentals needed for effective internal auditing and shows the steps in progressing level, and its implications. The method used  was qualitative, with case studies based on  theoretical  propositions  as  a  research  strategy.  The  background  of  IACM  institutionalization was analyzed using Institutional Theory, and the implications that occured were analyzed  based on Lewin’s theory of Organizational Change (1951). The results shows that coercive isomorphism is the most powerful driver of institutionalization process was the pressure from BPKP as APIP’s Lead  Agency,  followed  by  the  Presidential  directive  to  achieve  2019  targets.  Analysis  based  on movement  stages  according  to  Lewin’s  Theory  where  APIP  was  forced  to  make  implement changes to  the  organization through IACM asssessment,  where APIP units  must perform several steps  in  each  phase.  Implications  will  make  APIP  more  capable  of  recognize  its  conditions  and capabilities, improvements required to be done by individuals, teams and the organization.
Keyword: institusionalitation, internal audit, capability model
Abstrak: Penelitian  ini  bertujuan  untuk  memperoleh  pemahaman  tentang  institusionalisasi Internal  Audit  Capabilty  Model  (IACM) pada  APIP  Kementerian  Luar  Negeri  dan  implikasinya, dimana IACM merupakan tools untuk menilai dan meningkatkan kapabilitas APIP yang dilakukan secara mandiri, dengan menggunakan strategi penelitian studi kasus berdasarkan proposisi teoritis. Dimana  latar  belakang  institusionalisasi  IACM  dianalisis  dengan  menggunakan  Teori Institusional, dan implikasi yang terjadi dianalisis dengan teori Perubahan Organisasi berdasarkan tahapan  perubahan  menurut  Lewin  (1951).  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa coercive isomorphism menjadi  gejala  terkuat  yang  mendorong  dilakukannya  institusionalisasi  IACM. Tekanan  berasal  dari  BPKP  yang  merupakan Lead  Agency APIP,  dan  arahan  Presiden  RI  yang telah menetapkan target capaian tingkat kapabilitas APIP Nasional di tahun 2019. Melihat model tahapan perubahan Lewin (1951) disini APIP dipaksa melewati beberapa fase perubahan terhadap organisasinya  melalui  asssessment  IACM.  Implikasi  yang  terlihat  APIP  terbantu  memetakan rencana aksi yang akan dilakukan untuk memperbaiki dan meningkatkan tingkat kapabilitasnya.
Kata kunci : institusionalisasi, internal audit, model kapabilitas.
Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan  (BPKP)  melalui  Pusbin Jabatan  Fungsional  Auditor  (JFA)  pada tahun  2010  melakukan  pemetaan  leveling kapabilitas Aparat Pengawas
Intern
Pemerintah (APIP). Dari 60% total APIP di seluruh  Indonesia,  93%  APIP  berada  pada level  1  ( initial )  dan  hanya  7%  saja  yang berada  pada  level  2  ( infrastructure )  dari  5 level  yang  dijadikan  acuan  berdasarkan Internal  Audit  Capability  Model (IACM). Hal  ini  menandakan  bahwa  sektor  publik
kita  belum  dapat  mempunyai  APIP  yang kuat  dan  efektif.  Pemetaan  selanjutnya tahun  2013  terhadap  474  APIP  K/L/D, dimana  85,23%  berada  pada  level  1, 14,56%  level  2,  dan  0,21%  level  3 ( intergrated) yaitu  Kementerian  Keuangan. Prosentase terbanyak masih pada level 1.
Leveling
kapabilitas
APIP
selanjutnya  dilakukan  pada  akhir  tahun 2014,  itupun  tidak  mengalami  perubahan berarti  (BPKP,  2015).    Level  kapabilitas terbanyak  masih  di  level  1,  hal  ini  secara
langsung  memberikan  gambaran  mengenai tingkat  efektivitas  tata  kelola  APIP  yang masih jauh dari kata melakukan peran yang efektif.    Sehingga  menjadi  wajar  jika efektivitas instansi pemerintah di lingkungan  tempat  APIP  bernaung  juga menjadi tidak efektif. APIP yang diharapkan menjadi “ first  defence ” benteng pertahanan pertama dalam mencegah kasus- kasus  pidana  korupsi  tidak  berfungsi, seakan  Itjen  seperti  tidak  ada  dan  tidak hadir  dalam  mencegah  makin  maraknya penyimpangan.
Melihat  kondisi  dan  hasil  pemetaan tersebut,  Presiden  Republik  Indonesia menyatakan  kekecewaannya  atas  kinerja pengawasan  internal yang  jauh  dari pengertian  peran  APIP  yang  efektif  (Rapat Koordinasi  Pengawasan  Intern  Pemerintah, 13  Mei  2015,  Jakarta).  Ini  artinya pengawasan  intern  masih  belum  dapat memberikan jaminan tata kelola pemerintahan  yang  baik  dalam  pencegahan korupsi.  Presiden  bahkan  memberikan target  ke  BPKP  agar  dalam  5  tahun  ke depan,  hasil  bisa  diubah,  bisa  dibalik  yaitu Level  3  yang  85%,  level  1  hanya  1%. Dengan  APIP  nasional  berada  pada  level  3 yaitu integrated , dianggap mampu melakukan  evaluasi  program,  evaluasi kebijakan,  memberikan  layanan  konsultasi sehingga  dapat  meningkatkan  efisiensi  dan efektivitas  (Antara  News,  Presiden  Jokowi Nilai  Kinerja  Pengawasanan  Keuangan Masih Buruk, 13 Mei 2015).
Bermula  dari  sinilah,  BPKP  dengan perannya  sebagai  pembina  dan  koordinator APIP nasional menyadari perlunya melakukan  langkah  untuk  mewujudkan arahan  Presiden  RI    yang  selaras  dengan tujuan  reformasi  birokrasi  pada  area pengawasan yaitu mendorong APIP
berperan efektif (PP Nomor 60 Tahun 2008
Tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah ,  pasal  11).  BPKP  melakukan langkah  strategi  kebijakan  yang  dijadikan acuan  bersama  bagi  seluruh  APIP  K/L/D dalam upaya peningkatan kapabilitias APIP berkelas  dunia  yaitu  dengan Internal  Audit Capability  Model (IACM)  model  yang didesain khusus untuk meningkatkan kapabilitas internal auditor sektor publik.
IACM  telah  dikembangkan  dan diakui  oleh Institute  of  Internal  Auditors (IIA) dan telah dipraktikkan secara internasional.  Indonesia  mengadopsi  IACM dengan tetap memperhatikan dan mengambil  unsur local  contents yang terjadi  dalam  konteks  operasional  sektor publik  di  Indonesia,  namun  prinsip  dasar tetap  sesuai International  Best  Practices (Simanjuntak, Binsar. Grand Design Peningkatan  Kapabilitas  APIP,  Makalah Disampaikan pada acara Rakornas Pengawasan  Intern  Pemerintah,  13  Mei 2015).  Strategi  yang  ada  dalam  model IACM  mulai  dari  peningkatan  kesadaran APIP  untuk  memiliki  tingkat  kapabilitas berkelas  dunia  yaitu  dengan  melakukan penilaian mandiri ( self assessment ), peningkatan kapabilitas ( self improvement ); dan penjaminan kualitas ( quality assurance ) atas  proses self  assessment yang  telah dilakukan APIP oleh BPKP.
Inspektorat
Kementerian Luar
Negeri  (Itjen  Kemenlu)  dengan  perannya sebagai  APIP,  berdasarkan  hasil  pemetaan yang  dilakukan  BPKP  tahun  2010  berada pada  level  2  yaitu Infrastruktur ,  dengan karakteristik  APIP  mampu  melakukan proses  audit  secara  bertahap  dan  berulang, namun  tidak  seluruhnya  selaras  dengan standar audit; APIP dianggap belum mampu melakukan  audit  kinerja  atau performance audit/  value  for  money  audit ;  belum sepenuhnya  melakukan advisory  services ; dan  belum  dapat  secara  berkesinambungan melakukan compliance  auditing ,  sehingga APIP  Kementerian  Luar  Negeri  diartikan belum  dapat  melaksanakan  tata  kelola pemerintahan  yang  baik,  dan  belum  dapat menjamin  ketaatan  dan  ketentuan  yang berlaku (BPKP, 2013).
Seiring  dengan  upaya  mewujudkan tata  kelola  yang  baik  sesuai  salah  satu program  RPJMN  2015-2019  dan  visi Kemenlu yaitu meningkatkan profesionalisme  SDM  Itjen  sebagai  APIP yang  handal,  serta  melaksanakan  arahan Presiden  RI  untuk  mencapai  kapabilitas APIP  level  3  pada  tahun  2019,  APIP Kemenlu  harus  melakukan  perubahan dengan beberapa strategi perbaikan. Widyananda  (2008)  mengatakan  bahwa
salah  satu  kriteria  dari  suatu  tata  kelola yang  baik  adalah  adanya  pengembangan kapasitas dan kapabilitas organisasi.
Dalam studi organisasi Teori Institusional ,  organisasi  perlu  memperoleh legitimasi  dari  pemerintah  dan  masyarakat. Disini  APIP  Kemenlu  ingin  memperoleh legitimasi dari Pemerintah, bahwa Kemenlu memiliki APIP yang kompeten, berkapabilitas tinggi dan menjalankan peran efektifnya.    IACM  yang  merupakan  model yang  telah  dikembangkan  oleh  IIA  dan telah  dipraktikan  secara  internasional, terbukti  berhasil  dipraktikan  pada  instansi Kementerian
Keuangan untuk meningkatkan  kapabilitas  APIPnya  dari level  3  ke  level  4.  Inilah  yang  membuat APIP  Kemenlu  mengadopsi  IACM  sebagai model untuk memperbaiki dan mengembangkan  kapabilitas  organisasinya yang  pada  akhirnya  akan  memperoleh pengakuan  atau  legitimasi  akan  keberadaan tingkat kapabilitas APIPnya.
Dalam studi organisasi, upaya Kemenlu  untuk  menyerupai  unit  organisasi lain  dimana  APIPnya  telah  berhasil meningkatkan  kapabilitas  dikenal  dengan istilah isomorphism. A da tiga cara yang bisa dilakukan organisasi untuk menyerupai atau mirip  ( isomorphism )  dengan  lingkungan kelembagaannya.  Peneliti  DiMaggio  dan Powell  (1983)  dan  Carruthers  (1995);  serta Lippi (2000); dan Sewing (2010) membaginya  menjadi coercive,  mimetic, dan  normative .    Upaya  menyerupai  unit organisasi  lain  tersebut  dapat  mendorong terjadinya  perubahan  organisasi.    Kurt Lewin  (1951)  menyampaikan  bahwa  dalam proses perubahan organisasi terdapat kekuatan  pendorong  ( driving  forces )  yang akan berhadapan dengan keengganan ( resistences ),  dan  perubahan  akan  terwujud apabila driving  forces dimaksimalkan  atau meminimalkan resistences .
Cukup  banyak  penelitian  mengenai implementasi  perubahan  organisasi  pada sektor  publik.  Cunningham  dan  Kempling (2009) dalam penelitiannya memberi masukan  beberapa  prinsip  yang  perlu menjadi perhatian dalam
mengimplementasikan
perubahan
organisasi  agar  dapat  berhasil,  prinsip  itu
mulai  dari  perlunya  membentuk  tim perubahan  organisasi;  perlunya  respon cepat terhadap resistensi; perlu menentukan tujuan  yang  akan  dicapai;  fokus  pada perbaikan yang dilakukan secara berkesinambungan;  dan  komitmen.  Hossan (2015) yang melakukan penelitian perubahan  organisasi  yang  terjadi  pada pemerintah  daerah  di  Australia  dengan menerapkan  adopsi  manajemen  sektor swasta  yaitu Total  Quality  Manajemen (TQM), Business  Process  Reengineering (BPR)  dan Benchmarking, menjelaskan dengan  teori  perubahan  organisasi  Kurt Lewin  bagaimana  memaksimalkan driving forces dan  meminimalkan resistences , sehingga  perubahan  dapat  terjadi  dalam organisasi.
Sementara  itu  penelitian  akuntansi yang  menggunakan  teori  institusionalisasi sebagai  alat  analisisnya  antara  lain  Usman, et al (2010) yang menguji faktor isomorphism terhadap  minat  Pemerintah Kabupaten
Parigi Moutong untuk mengimplementasikan  software  SIAKD yang  telah  dikembangkan  oleh  Pemerintah Pusat.  Dari  pengujian,  diperoleh  hasil bahwa  faktor ismorphic  mimetic dan normative sangat  berpengaruh  terhadap minat dalam proses institusionalisasi. Penelitian lainnya Apriyanto (2015) mencoba  memahami  bagaimana  proses adopsi  Balanced  Scorecard  (BSC)  pada sektor publik, hasil penelitian menunjukkan bahwa  pendorong  terkuat  adalah  keinginan organisasi untuk beradaptasi dengan pergeseran paradigma internal audit sebagai core business -nya dan normative isomorphism adalah tekanan yang mempengaruhi.
Penelitian  mengenai  IACM  pada sektor  publik  di  Indonesia  masih  sedikit dijumpai, salah satunya adalah Rahayuningsih (2012) menggunakan IACM untuk  mengetahui  strategi  Inspektorat Jenderal  Kementerian  Keuangan  supaya menjadi unit internal audit yang efektif dan dapat  meningkatkan  level  IACM  dari  level 3  ke  4.    Hasil  penelitian  menunjukkan bahwa  Inspektorat  Jenderal  Kementerian Keuangan  belum  sepenuhnya  menjalankan
90 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
perannya  dan  cukup  banyak  hambatan dalam upaya peningkatan level.
Berbeda dengan
penelitian sebelumnya,  penelitian  ini  dilakukan  atas dasar  pertimbangan,  bahwa  penelitian  ini berfokus pada institusionalisasi IACM pada APIP  di  Kemenlu  dengan  menggunakan teori institusional untuk menganalisis fenomena  yang  terjadi;  adanya  target  dari Presiden RI dan PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang  SPIP  menciptakan  tekanan  yang memaksa  Kemenlu  melakukan  evolusi secara  bertahap  menuju  kondisi  baru, institusionalisasi  IACM  ini  membawa Kemenlu ke  dalam  perubahan yang berimplikasi  terhadap  individu  maupun organisasi.
Berdasarkan  penjelasan  dan  latar belakang  tersebut  di  atas,  peneliti  mencoba menjawab bagaimana institusionalisasi IACM  yang  terjadi  di  lingkungan  APIP Kemenlu    dan  implikasinya.  Diharapkan dari  penelitian  ini  dapat  memberikan kontribusi teoretis yang menjelaskan bahwa teori  institusionalisasi  masih  sangat  relevan digunakan untuk menganalisis dan memahami pengadopsian suatu sistem yang dapat  mendorong  perubahan  organisasi; kontribusi praktik dimana organisasi mampu  mengenal  kondisi  kapabilitas  yang dimiliki,  serta  perbaikan  yang  perlu dilakukan; serta kontribusi kebijakan dimana manajemen nantinya akan menetapkan kebijakan politik yang strategis.
Prinsip,  dan  Strategi  Internal  Audit Capability Model (IACM)
Internal  Audit  Capability  Model (IACM) merupakan  suatu  model  kerangka  kerja yang  mengidentifikasikan  kebutuhan  dasar atau  fundamental  untuk  membuat  unit internal  audit  sektor  publik  menjadi  lebih efektif. IACM ini dikeluarkan oleh Institute of  Internal  Auditors (IIA)  melalui Institute of  Internal  Auditor  Research  Foundation (IIARF) pada tahun 2009, IIA
mengembangkan  model  ini  dengan  maksud untuk  digunakan  secara  global  sebagai dasar  penerapan  dan  pelembagaan  audit internal  sektor  publik  yang  efektif  dan
IACM  digunakan  sebagai roadmap untuk perbaikan yang dilaksanakan secara bertahap  guna  memperkuat  kapabilitas  atau kemampuan internal audit.
BPKP  tahun  2010  menggunakannya untuk  melaksanakan  survei  kajian  atas kekuatan dan kelemahan Inspektorat Jenderal  secara  nasional.  Tujuan  utama menggunakan IACM ini adalah sarana bagi organisasi internal audit sektor publik untuk melakukan  penilaian  mandiri  terhadap kemampuannya  atau  kapabilitasnya  dan menjadi  alat  untuk  dapat  mengembangkan kemampuan  fungsi  dan  peran  intenal  audit. Organisasi internal audit sektor publik dapat menentukan  kebutuhan  internal  auditnya berdasarkan  sifat,  kompleksitas  dan  resiko yang mungkin akan dihadapi.
Prinsip  yang  mendasari  IACM adalah  internal  audit  merupakan  komponen yang  terintegrasi  dengan  tata  kelola  dan membantu organisasi mencapai tujuan serta menilai hasilnya. Strategi dilakukan dengan pendekatan  praktek  secara  mandiri,  baik penilaian  kapabilitas,  pengembangan  dan melaksanakan action  plan ,  dan  melakukan monitoring terhadap perkembangan pelaksanaan action  plan .  Setiap  perbaikan yang  dilakukan  pada  tiap  tahap  akan menjadi  dasar  untuk  naik  bertahap  ke tingkat  kapabilitas  berikutnya,  sehingga rumusan  yang  mendasari  IACM  adalah proses  dan  praktik  tidak  akan  dapat ditingkatkan  jika  unit  internal  audit  tidak secara berulang dan terus menerus melakukan perbaikan dan penilaian (BPKP, 2011).

## Level Kapabilitas, Elemen, Area Proses
Utama IACM, dan Framework
IACM  mengelompokkan  kapabilitas  APIP ke  dalam  5  level,  dimana  masing-masing level  menggambarkan  tingkat  kapabilitas suatu  unit  internal  audit.  Setiap  level menjelaskan  karakteristik  dan  kemampuan kegiatan  APIP..  Makin  tinggi  level  dapat dikatakan  bahwa  APIP  telah  melaksanakan perannya  secara  efektif.  Secara  lengkap  5 level IACM Nampak pada Gambar 1 beikut ini
Gambar 1. IACM Level
Sumber : IACM For The Public Sector, IIA, 2009 Ada  enam  elemen  yang  dievaluasi dan  menjadi  indikator  keberhasilan  dalam pelaksanaan  tata  kelola  pemerintah.  Empat elemen pertama dari faktor aktivitas internal audit yaitu peran dan layanan internal audit, pengelolaan  SDM,  praktik  profesional, manajemen  kinerja  dan  akuntabilitas.  Dan dua  elemen  dari  faktor  organisasi  dan lingkungan eksternal yaitu elemen hubungan  dan  budaya  organisasi,  dan struktur tata kelola.
Pada  Matriks  41  KPA  dalam Gambar 2, Poros vertikal mewakili tingkatan  kemampuan  dari  level  1  menuju ke level 5. Poros horisontal menunjukkan 6 elemen yang harus dipenuhi. KPA ada pada masing-masing  level.  Terdapat  41  KPA, pada  kotak  berwarna  menunjukkan  KPA berada  dibawah  kendali  APIP,  sedangkan yang  tidak  berwarna  menunjukkan  KPA dapat  dipenuhi  karena  dukungan  dari  pihak di luar APIP termasuk pimpinan K/L/D.
Gambar 2. Matriks 41 KPA Sumber : IACM For The Public Sector, IIA,
Gambar 3. Framework IACM
Sumber : Perka 15/2015 Pedoman Teknis Peningkatan Kapabilitas APIP, BPKP
Pada  Gambar  3 self  Assessment dilakukan untuk mengetahui tingkat kapabilitas,  berdasarkan  hasil  penilaian akan  diperoleh  simpulan  umum  kapabilitas APIP  yang  dikelompokkan  ke  dalam  lima level,  disertai  dengan  saran  perbaikannya. Dari saran perbaikan itulah akan ditentukan area  yang  membutuhkan  perbaikan  dengan melihat  KPA  pada  level  yang  diperbaiki. Berdasarkan  Area  of  Improvement  (AOI) APIP melakukan langkah perbaikan dengan menyusun  rencana  tindak  ( action  plan ). Dari action  plan ,  APIP  membangun infrastuktur yang diperlukan untuk kemudian disosialisasikan dan di internalisasikan dalam kegiatan pengawasan. Secara berkelanjutan penilaian ulang kapabilitas dilakukan untuk mengetahui perkembangannya. BPKP sebagai  penjamin  penilaian  memastikan bahwa  penilaian  mandiri  yang  dilakukan oleh  APIP  tidak  bersifat  bias.  Siklus tersebut  akan  terus  berulang  sampai berhenti di level tertinggi level 5.

## Teori Institusional
Topik  utama  Teori  Institusional  adalah upaya untuk memahami mengapa organisasi menjadi  serupa  dan  mengapa  terdapat kesamaan dalam bentuk dan praktik-praktik yang  dilakukan  organisasi  (DiMaggio  dan Powel, 1983). Proses organisasi
mengadopsi  suatu  unsur  dari  luar  baik berupa  ide,  sistem  maupun  praktik,  dapat menjadikan  organisasi  tersebut  menjadi sama  dengan  organisasi  lainnya,  proses  itu disebut isomorphism .  Dan  proses  yang
mendorong  organisasi  untuk  menjadi  mirip atau  homogen  dengan  organisasi  yang ditirunya disebut dengan isomorphic pressures .
DiMaggio dan Powell (1983)
mengambarkan isomorphism sebagai proses yang mendorong organisasi untuk mendapatkan  pengakuan  dan  menjelaskan bahwa  ada  tiga  faktor  eksogen  yang menyebabkan terjadinya institutional isomorphism ,  yaitu mimetic , coercive ,  dan normative. Mimetic , peniruan terjadi karena adanya unsur ketidakjelasan atau ketidakpastian. Organisasi mengalami tujuan  yang  ambigu,  pengetahuan  yang rendah terhadap inovasi teknologi menyebabkan dirinya mencontek organisasi lainnya  yang  terbukti  berhasil. Coercive, terjadi  karena  adanya  unsur  tekanan  dalam bentuk  formal  dan  informal  dari  organisasi yang memiliki kekuasaan. Organisasi dikatakan memiliki kekuasaan atas organisasi  lainnya  karena  ketergantungan organisasi  tersebut  dan  karena  adanya harapan  dari  publik.  Tekanan  tersebut  bisa jadi  suatu  kekuatan,  bujukan  atau  sekedar ajakan  untuk  bergabung  ataupun  ikut  serta dalam mempraktikkan suatu sistem. Mandat pemerintah  melalui  peraturan  perundangan bisa menjadi bentuk tekanan bagi organisasi. Normative, tekanan  berasal  dari legitimasi  perguruan  tinggi  dan  pengaruh dari  lembaga  profesional  yang  memiliki peran  dalam  penetapan  dan  penyebaran peraturan organisasi.

## Perubahan Organisasi
Kurt  Lewin  (1951)  berpendapat perubahan  organisasi  merupakan  proses dimana  organisasi  bergerak  dari  satu tahapan  dimana  kondisinya  sudah  stabil  ke tahapan  lainnya  melalui  serangkaian  proses dan  strategi  yang  telah  ditentukan,  dan perubahan  dari  satu  tahapan  ke  tahapan lainnya  itu  terjadi  karena  adanya  tekanan terhadap organisasi. Dari sini dapat disimpulkan  bahwa  perubahan  organisasi dilakukan  secara  bertahap,  perubahan  yang dilakukan harus direncanakan dan perubahan tidak dilakukan secara drastis.
Kurt  Lewin  mengemukakan  tentang Force  field  theory  of  change yang
menggambarkan  dinamika  perubahan  yang terjadi  dalam  suatu  organisasi.  Teori  ini menyatakan  akan  selalu  ada  keengganan ( Resistences )  untuk  berubah  yang  selalu menjadi penghalang, selain adanya kekuatan  pendorong  ( Driving  force )  yang menginginkan  dilakukannya  perubahan. Perubahan  organisasi  dapat  terjadi  dengan catatan  apabila  kekuatan  pendorong  dapat dimaksimalkan atau meminimalisir resistensi yang muncul. Lewin merumuskan 3  tahapan  yang  dilalui  yaitu Awal
Perubahan ( Unfreezing ) tahap ini merupakan momentum untuk
menumbuhkan kesadaran pentingnya perubahan,  yang  berkenaan  dengan  faktor perilaku  manusia  dan  perilaku  organisasi. Manusia    menjadi  kunci  utama  dalam proses perubahan, berhasil tidaknya; Proses Transisi ( Movement )  merupakan  tindakan memperkuat driving forces maupun memperlemah
resistences ; dan Keberlanjutan ( Refreezing )  tahap  dimana organisasi  dibawa  kepada  keseimbangan yang  baru  (A new  dynamic  equilibrium ) setelah perubahan dilakukan dengan memberlakukan aturan baru. Diagram force field  Theory  of  Change tampak  pada Gambar 4, dibawah ini:
Gambar 4. Force Field Theory of Change Sumber : Lewin (1951)
Disini  peneliti  menggunakan  teori perubahan  organisasi  yang  dikembangkan oleh  Kurt  Lewin,  dimana  perubahan dilakukan  secara  terencana.  Organisasi bergerak  dari  satu  tahap  ke  tahap  lainnya melalui  serangkaian  proses  tahapan  yang telah ditentukan.

## METODE
Penelitian ini menggunakan metode penelitian  kualitatif  dengan  studi  kasus sebagai pilihan  strategi penelitiannya. Dengan  penelitian  kualitatif,  peneliti  dapat mengeksplorasi  dan  memahami  kasus  yang terjadi  pada  situs  yang  diteliti  (Cresswel, 2008). Penelitian kualitatif memiliki struktur  dan  kerangka  yang  lebih  fleksibel, sehingga  peneliti  dapat  menggambarkan kondisi  yang menjadi objek penelitian yaitu memahami bagaimana proses institusionalisasi  IACM  yang  terjadi  pada organisasi  APIP  di  Kemenlu  dan  implikasi yang  terjadi.  Teori  institusional  digunakan sebagai  alat  untuk  menganalisis  dan memahami  proses  penerapan  IACM  yang dilakukan  secara  bertahap,  dan  teori perubahan  organisasi  digunakan  untuk menganalisis  kemampuan  kekuatan  dan resistensi  yang  muncul  karena  penerapan IACM  tersebut.  Studi  kasus  digunakan sebagai  strategi  penelitiannya,  dimana peneliti  ingin  mengeksplorasi  suatu  kasus secara  detail,  dan  studi  kasus  melibatkan kedalaman pengumpulan data dari berbagai sumber  untuk  dapat  memperkaya  informasi (Sukoharsono, 2006), baik melalui dokumen maupun wawancara yang dilakukan di Kemenlu dan BPKP.

## HASIL
IACM APIP Kementerian Luar Negeri

## Kondisi Level 2 Infrastructure
Elemen  I  :  Peranan  dan  Layanan (Services  and  Role  of  Internal  Auditing) APIP  telah  melakukan  audit  ketaatan ( compliance auditing ) terhadap area, proses, ataupun sistem sesuai peraturan dan kebijakan.  APIP  dinilai  mampu  mencegah dan mendeteksi tindakan ilegal dan penyimpangan yang terjadi.
Elemen  II:  Manajemen  SDM  (People Management) APIP telah melakukan identifikasi  dan  perekrutan  SDM  yang berkompeten, sehingga kegiatan pengawasan  dilakukan  oleh  auditor  yang memiliki  kompetensi.  APIP  juga  telah melakukan  pengembangan  profesi  bagi
individu auditor dengan memastikan bahwa secara berkelanjutan para auditor meningkatkan kapabilitas profesionalnya.
Elemen III: Praktik Profesional (Professional Practices) Perencanaan pengawasan (audit, reviu, evaluasi, pemantauan dan jasa lainnya) telah disusun secara periodik yang sebelumnya melakukan  konsultasi  dengan  manajemen organisasi dan mempertimbangkan prioritas serta  ketersediaan  sumber  daya.  Namun berdasarkan  hasil  QA  yang  dilakukan BPKP, ternyata APIP dalam setiap penugasannya belum sepenuhnya
menerapkan standar kendali mutu (Permenpan  No.  19  Tahun  2009  tentang Pedoman  Kendali  Mutu  Audit  APIP). Selain  itu  unit  organisasi  APIP  belum memiliki Internal Audit Charter (IAC) atau Piagam Pengawasanan Intern.
Elemen IV: Akuntabilitas dan Manajemen Kinerja (Performance
Management  and  Accountability) APIP telah memiliki perencanaan kegiatan pengawasan  dan  telah  mengidentifikasikan sasaran  dan  hasil  yang  ingin  dicapai.  APIP mengetahui bahwa mematangkan perencanaan  kegiatan  pengawasan  sangat penting dan pondasi membangun perencanaan  harus  kokoh  sehingga  semua yang  direncanakan  dapat  dicapai  untuk memberikan nilai tambah bagi organisasi.
Elemen  V:  Budaya  Kerja  dan  hubungan Organisasi  (Organizational  Relationship and  Culture) APIP  telah  melakukan pengelolaan  atas  bisnis  proses  pengawasan intern,  dimana  fokus  pada  pembinaan  dan pembenahan  hubungan  dan  infrastruktur dalam  lingkungan  internalnya,  seperti struktur organisasi tata kerja, dan melakukan analisis jabatan untuk mengidentifikasi peran dan tanggungjawab.
Elemen VI: Struktur Tata Kelola (Governance Structures) APIP dinilai telah membangun  hubungan  pelaporan  baik laporan  kegiatan  maupun  administrasi secara  formal,  namun  bentuk  infrastuktur masih  perlu  disempurnakan  yaitu  dokumen yang menunjukkan komitmen tertulis
94 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
pimpinan  puncak  terhadap  kewenangan Inspektorat  yaitu Internal  Audit  Charter ( IAC )  atau  Piagam  Audit  Internal. IAC memberikan kerangka kerja bagi berjalannya fungsi audit.

## Strategi Menuju APIP Level 3 Integrated
Jika  dilihat  dari  Matriks  41  KPA,  ada  14 KPA  yang  harus  dipenuhi  oleh  APIP Kemenlu  untuk  mencapai  level  3.  Strategi yang  harus  dicapai  tersebut  cukup  jelas diuraikan  pada tools IACM.  Beberapa strategi sbb:
Elemen  I  :  Peranan  dan  Layanan (Services  and  Role  of  Internal  Auditing) Value  for  Money  Audit ,  APIP  melakukan penilaian dan pelaporan pelaksanaan program  atas  prinsip  efisiensi,  efektivitas, yang  berkaitan  dengan governance,  risk management dan control .  Infrastuktur  yang dapat  dilakukan  dengan  melakukan  PKPT berbasis resiko dengan sasaran audit 3E dan advisory services .
Elemen  II  :  Manajemen  SDM  (People Management) Koordinasi  satuan  tugas (satgas)  SDM  APIP  perlu  diciptakan, sehingga dalam pelaksanaan kegiatan pengawasan APIP selalu melakukan penyelarasan  dengan  mempertimbangkan
SDM yang dimiliki. Pertimbangan peningkatan kualitas APIP menjadi pegawai yang  berkompeten  dalam  bidangnya  perlu direncanakan  dan  menjadi  komitmen  bagi pimpinan. Infrastuktur perlu segera dipenuhi dari membuat kerangka kompetensi  pegawai;  perencanaan  diklat dan  training;  mengikuti  program  sertifikasi sesuai  kompetensi  yang  diperlukan;  sistem rotasi  dan  mutasi  yang  jelas;  mekanisme reward .  Pengembangan  kemampuan  tidak hanya  dilakukan  untuk  individu,  namun juga tim.
Elemen III : Praktik Profesional (Professional  Practices) Pelaksanaan  audit berbasis  resiko  memerlukan  perencanaan, untuk itu APIP perlu membuat peta auditan ( Audit  Universe )  yang  mengidentifikasi informasi  unit  kerja  yang  memiliki  risiko. Quality  assurance juga  perlu  dilaksanakan secara periodik untuk memastikan
kesesuaian  penugasan  pengawasan  telah sesuai  dengan  standar  audit.  QA  dapat dilakukan  dengan  penilaian  sendiri  dan selanjutnya  mendapatkan  validasi  dari pihak  lain  di  luar  APIP  (telaah  sejawat). Infrastruktur  yang  dapat  dilakukan  dengan membuat  surat  pernyataan  independensi dan  objektivitas  auditor  dan  penyebaran kuesioner kepuasan auditee.
Elemen IV : Akuntabilitas dan Manajemen Kinerja
(Performance Management  and  Accountability) APIP perlu  memiliki  kebijakan,  sistem  dan prosedur  pelaporan  pengelolaan  kegiatan pengawasan untuk mendukung akuntabilitas.  APIP  juga  perlu  memiliki sistem  yang  dapat  menyediakan  informasi mengenai biaya, gunanya untuk pengendalian  biaya  kegiatan  pengawasan yang  dilakukan  dan  salah  satu  dasar pengambilan keputusan.
Elemen V : Budaya Kerja dan Hubungan Organisasi  (Organizational  Relationship and  Culture) APIP  dan  unit  lain  dalam organisasi  kementerian  merupakan  satu  tim manajemen, disini APIP perlu berpartisipasi secara  efektif  memberikan  nilai  tambah bagi  organisasinya,  sehingga  keberadaan APIP diakui dalam organisasi. Budaya kerja dan  hubungan  organisasi  juga  perlu diciptakan  dengan  pihak  lain,  baik  internal dan eksternal yang juga melakukan providers  of  assurance  and  advisory services ,  hal  tersebut  untuk  meminimalisir duplikasi kegiatan pengawasan.
Elemen  VI  :  Struktur  Tata  Kelola (Governance Structures) APIP perlu membangun  proses  penganggaran  yang transparan agar dapat memastikan ketersediaan  sumber  daya  yang  dibutuhkan dalam  pelaksanaan  tugas  pengawasan. Untuk itu APIP perlu mekanisme pengajuan dan  persetujuan  kebutuhan  sumber  daya yang akan digunakan dengan tetap memperhatikan  risiko  organisasi  yang muncul  jika  terjadi  pembatasan  sumber daya. Piagam Internal Audit ( Internal Audit Charter ) sangat diperlukan untuk memayungi  penugasan  pengawasan  untuk
menjamin kewenangan dan tanggung jawab APIP maupun manajemen.

## PEMBAHASAN
IACM  pada  APIP  Kementerian  Luar Negeri dalam Teori Institusional

## Institutional Isomorphism
Peningkatan  kapabilitas  APIP  merupakan bagian  dari  agenda  perubahan  dengan tujuan  untuk  memperkuat,  memperbaiki, dan  mengembangkan  kelembagaan  APIP agar  dapat  melaksanakan  peran  dan fungsinya  secara  optimal  dan  memberikan adding  value atau  nilai  tambah  untuk organisasinya. Itjen Kemenlu dengan perannya  sebagai  APIP  berupaya  berada pada  “zona”  yang  sama  seperti  organisasi yang  sama  di  lingkungan  sektor  publik, yang  juga  menginginkan  kapabilitas  APIP berada  pada  level  yang  diharapkan  dan diakui  kemampuannya  secara  nasional. Upaya  itu  dikenal  sebagai institutional isomorphism ,  yang  oleh  DiMaggio  dan Powel  (1993)  dijabarkan  kedalam  3  (tiga) jenis, yakni mimetic , coercive dan normative isomorphism .

## Mimetic Isomorphism
Proses  pelembagaan  IACM  oleh  APIP Kemenlu  melalui  persiapan  yang  panjang. APIP mencari informasi pada institusi APIP lainnya yang telah terlebih dahulu melakukan pelembagaan IACM, dan tentunya  telah  mencapai  level  kapabilitas diatas  level  Kemenlu.  Diungkapkan  bahwa upaya  untuk  mendapatkan  informasi  dari kementerian  yang  sudah  terlebih  dahulu menerapkan  IACM  dilakukan  dengan  studi banding  yang  dijadikan  masukan  dalam menindaklanjuti hasil pemetaan yang dilakukan BPKP pada tahun 2010.
“S ebenarnya BPKP telah memberikan banyak pedoman teknis pelaksanaan.  Tetapi  APIP  sempat awalnya  mengalami  kebingungan. APIP menyadari
tidak bisa menyamakan kondisi dan permasalahan  yang  terjadi  antara Kemenkeu
dengan Kemenlu.
Kemenkeu  memiliki  banyak  auditor,
kemampuan auditornya tidak disangsikan  lagi,  dan  manajemen organisasi  yang  lebih  baik.  Tetapi menurut  APIP  tidak  ada  salahlah kita  coba  liat  proses  yang  mereka lakukan.”
Uraian  informasi  yang  diberikan  informan tersebut  sejalan  dengan  pengertian  yang diungkapkan  oleh  DiMaggio  dan  Powel (1983)  bahwa mimetic  isomorphism adalah isomorphism  yang  terjadi  ketika  sebuah organisasi  meniru  praktek  yang  ada  pada organisasi  lain  yang  dinilai  lebih  baik  dan terbukti  berhasil.  Menurut  Nee  (2003) organisasi  akan  mengalami  kebingungan ( ambiguitas ) dikarenakan sedikitnya contoh organisasi yang  dapat ditiru. IACM merupakan  model  yang  baru  dipraktikan dalam  sektor  publik,  dan  belum  semua APIP  di  pusat  maupun  di  daerah  mampu untuk  mengaplikasikannya.  Dari  hasil pemetaan  pada  tahun  2010,  Kemenkeu merupakan kementerian satu-satunya dimana APIPnya telah mencapai kapabilitas pada  Level  3.  Usaha  APIP  Kemenlu  untuk memahami dengan melakukan studi banding  ke  APIP  Kemenkeu  ditanggapi oleh Informan dari BPKP
“ Materi pernyataan yang harus diisi APIP  itu  pada  dasarnya  sama, sudah  “given”,  jadi  unit  APIP tinggal mengisi  sesuai  dengan kondisi  sebenarnya  disertai  dengan bukti-buktinya. Kalau Kemenlu
mencari tahu informasi ke kementerian lain, mungkin itu sekedar  bertukar  informasi  contoh infrastruktur  yang  sudah  berjalan sepenuhnya di kementerian tersebut. Karena  pada  dasarnya  kekhususan masing-masing  instansi  pasti  akan membedakan tingkat kapabilitas dan infrastuktur  yang  dimiliki.  Semoga Kementerian  Luar  Negeri  tidak bingung  ya,  BPKP  juga  sudah menyediakan help desk untuk membantu.”
Dari uraian tersebut, mimetic isomorphism bukan  menjadi  isomorphism yang kuat, karena terjadinya proses mimetic ini  bukanlah  proses  peniruan  secara keseluruhan.  Scott  (2014)  mengatakan
96 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
mengenai  pengaruh  dengan  terjadinya mimetic dalam  proses  institusionalisasi kemungkinan  akan  membawa  dampak berupa  kejelasan  dan  kepastian  atau  justru malah menimbulkan kebingungan. Kebingungan  itu  dapat  terlihat  pada  tataran pelaksana penugasan tim self assessment . Informan anggota tim s elf Assessment mengatakan :
“ Awalnya  kami  bingung.  Apalagi saya yang tidak mengikuti dari awal. Hanya tahu hasilnya saja APIP kita di  level  2.  Untuk  menindaklanjuti dan  mulainya  dari  mana  kita  tidak ngerti.  Tapi  sedikit-sedikit  setelah konsultasi  dengan  BPKP  ditambah hasil  ngobrol-ngobrol  kita  dengan kementerian lain, kita mulai mengerti langkah yang harus diambil.  Kita  fokus  melakukan identifikasi  pada  KPA  yang  ada  di level  2,  kalo  ada  yang  statusnya masih
sebagian saja pelaksanaannya,  kita  mulai  benar- benar  melaksanakan  secara  utuh, terus  lanjut  ke  KPA  level  3  ada  14 yang  harus  dipenuhi.  Kita  bikin rencana aksi
untuk menindaklanjuti. ”
Berdasarkan  Matrik  KPA  untuk mencapai  Level  3  ( Integrated )  khususnya pada  elemen  praktik  profesional  untuk perencanaan audit berbasis risiko, dijelaskan  untuk  mencapai  tujuan  tersebut APIP  diharapkan  melakukan  aktivitas  dan menyiapkan  infrastruktur  yaitu  menyusun pedoman  PKPT  berbasis  risiko  yaitu  mulai dari  pemuktahiran  objek  pengawasan; mengidentifikasi  risiko  pada  peta  auditan; mengidentifikasi  auditan  yang  mempunyai risiko  tertinggi;  mengidentifikasi  aktivitas penanganan risiko; mengidentifikasi alternatif aktivitas  penanganan  risiko; merencanakan  penugasan  kepada  auditan yang  mempunyai  tingkat  risiko  tinggi; membandingkan
antara rencana
pengawasan  dengan  rencana  strategis  dan tujuan  organisasi  untuk  meyakini  kedua rencana selaras; dan mendapatkan persetujuan  pimpinan  K/L/D  akan  rencana pengawasan.
Dari  uraian  di  atas,  terlihat  bahwa  APIP Kementerian  Luar  Negeri  berusaha  untuk mengejar ketertinggalan organisasinya dengan  mencari  informasi  dan  berusaha menambah pengetahuan  dengan mencontoh dan menerapkan praktik yang telah terbukti berhasil  di  organisasi  sejenis. Mimetic terjadi  karena    APIP  Kementerian  Luar Negeri  secara  sukarela  dan  sengaja  meniru organisasi  lain  yang  dianggap  telah  sukses untuk  meningkatkan  legitimasinya.  Namun mimetic ini bukan menjadi faktor yang kuat sehingga  terjadi  institusionalisasi  tersebut, karena  proses  peniruan  tidak  terjadi  secara keseluruhan.

## Coercive Isomorphism
Tekanan-tekanan  formal  ataupun  informal yang diterima suatu organisasi bisa menyebabkan terjadinya isomorphism . Sebagai  contoh  negara,  ataupun  organisasi yang  memiliki  kekuasaan  lebih  besar  dapat membuat  tekanan  formal  ataupun  informal tersebut.  DiMaggio  &  Powell  (1983) menyebut isomorphism tersebut  sebagai coercive isomorphism .
Keputusan  Inspektorat  Jenderal  untuk menggunakan IACM sebagai tools
mengembangkan unit organisasi pengawasan  internal  dilakukan  karena adanya  tekanan  formal  berupa  terbitnya Peraturan  Presiden  Nomor  2  Tahun  2015 tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2015- 2019 yang secara khusus telah memasukkan peningkatan  kapabilitas  APIP  sebagai bagian  dari  agenda  pembangunan  nasional. Peraturan  Presiden  tersebut  diikuti  dengan peraturan  terkait  lainnya  seperti  Peraturan Kepala BPKP Nomor 6 Tahun 2015 tentang Grand  Design Peningkatan  Kapabilitas APIP Tahun 2015-2019.
Penegasan  lebih  lanjut  disampaikan  oleh informan  Kabid  Program  dan  Sertifikasi Pusbin JFA :
“ Penyusunan Perka BPKP Nomor 6 Tahun  2015  tentang  Grand  Design Peningkatan  Kapabilitas  APIP  itu tindak  lanjut  dari  RPJMN  2015 program  peningkatan  kapabilitas APIP  nasional  ke  level  3.  Dan  kalo ditelisik lebih mendalam lagi,
tujuannya untuk mewujudkan sistem pengendalian intern pemerintah yang  jauh  lebih  baik,  bisa  dilihat pada PP 60 tahun 2008. Pemerintah dirasa  perlu  memperkuat  peran APIP  karena  kondisi  riil  masih sangat belum memuaskan.”
Reformasi birokrasi  yang ditetapkan pada  tahun  2010  salah  satu  visinya  adalah menghendaki  terwujudnya  pemerintahan berkelas  dunia,  dan  perubahan  di  area pengawasan  menjadi  area  penting  untuk mewujudkan pemerintahan  yang bersih dan bebas  dari  KKN.  Presiden  RI  sebagai stakeholder dalam Rapat Koordinasi Nasional  APIP  pada  tanggal  13  Mei  2015 menyampaikan  kekecewaannya  terhadap kondisi  tata  kelola  pemerintahan  dengan semakin  maraknya  kasus  korupsi  pada sektor publik, lebih lanjut Presiden memberikan arahan untuk perbaikan kondisi  internal  auditor  sektor  publik dengan  menetapkan  batas  waktu  selama  5 tahun  ke  depan  yaitu  di  tahun  2019,  level APIP nasional berada pada level 3.
Dari  informasi  tesebut,  informan  Kabid Program & Sertifikasi Pusbin JFA mengatakan:
“ Atas arahan Presiden, kami anggap  sebagai  pengakuan  bahwa beliau  sangat  membutuhkan  APIP nasional yang kompeten yang punya kapabilitas, APIP yang efektif untuk mendukung  kerja  pemerintah.  Dari sini BPKP bergerak untuk mengimplementasikan kebijakan
pemerintah tersebut dan mendorong kami untuk mengejar target 2019.”
Apabila  melihat  dari  periode  awal pengembangan  IACM  oleh The  Institute  of Internal  Auditor (IIA)  dan  kemudian  pada tahun  2009  Indonesia  mulai  mengadopsi dan  mengembangkan  dengan  melakukan beberapa  penyesuaian  agar  lebih  mudah dipahami  dalam  pelaksanaannya,  cukuplah panjang  jeda  waktu  yang  dibutuhkan  agar APIP  nasional  melakukan  praktek  IACM dalam penilaian dan peningkatan kapabilitasnya.
Hal ini menunjukkan bahwa faktor eksogen dalam  implementasi  IACM  secara  nasional telah  terjadi.  Menurut  DiMaggio  &  Powell
(1983) coercive isomorphism terjadi karena adanya  faktor  kekuasaan  yang  mengikat. Dapat digambarkan yang terjadi pada kasus implementasi  IACM  ini  adalah  bagaimana negara  memberikan  serangkaian  aturan yang  mengikat  berupa  kewajiban  untuk mematuhi dan mencapai prioritas yang telah ditentukan. Persepsi  BPKP  terhadap arahan Presiden merupakan bentuk tekanan, walaupun  tidak  ada  kejelasan punish  and reward bagi  BPKP  maupun  APIP  apabila terbukti nantinya pada tahun 2019 mencapai 85% di level 3.
Dari  informasi  yang  diterima,  awal pelembagaan IACM ini sudah dimulai pada tahun  2010,  namun  ternyata  tidak  ada tindak  lanjutnya.  Jika  dilihat  dari  apa  yang terjadi  pada  organisasi  APIP  Kemenlu tergambar  bahwa  informasi  awal  pemetaan baik  proses  maupun  hasilnya  tidak  banyak yang  mengetahuinya,  dan  kemungkinan transfer  knowledge tidak  terjadi.  Tekanan formal dari PP dan arahan Presiden menjadi faktor yang memaksa APIP untuk melakukan revitalisasi fungsi dan perannya.
Institusionalisasi  IACM  memang diinisiasi  oleh  BPKP,  terlihat  jelas  bahwa APIP Kemenlu melakukan legitimasi karena  adanya  tekanan  dari  organisasi  di atasnya  yaitu  BPKP  yang  merupakan Lead Agency APIP,  yang  mempunyai  kuasa. Selain itu arahan Presiden yang menargetkan  capaian  yang  perkuat  dengan peraturan. Bukti bahwa coercive isomorphism merupakan  pendorong  terkuat terjadinya  institusionalisasi  IACM  di  unit APIP Kemenlu.

## Normative Isomorphism
DiMaggio  &  Powell  (1983)  menyebutkan gejala isomorphism dapat  juga  terjadi karena  adanya  faktor normative ,  dimana organisasi  melibatkan  praktisi  profesional dalam  upaya  proses  pengadopsian  konsep tertentu. Dengan melibatkan aktor profesional tersebut, organisasi akan mendapatkan masukan dan pandangan.
Informan  Ketua  tim self  assessment menyampaikan:
“ Diskusi  kami  adakan  dengan  BPKP, yang kita anggap sebagai profesional ya. BPKP banyak memberikan
masukan  mengenai  bagaimana  road map  yang  harus  kita  bangun  agar  14 KPA  dapat  terealisasi,  tahapan  yang harus kita lalui dan infrastruktur yang harus  kita  punya.  Kita  bisa  bergerak mengupayakan peningkatan kapabilitas  itu  benar-benar  terbantu oleh  BPKP,  melalui  pembinaan  yang dilakukan.  Help  desk  yang  dibuat cukup membantu kita .”
Scott (2001) mengungkapkan bahwa adanya pelibatan  profesional,  dilatarbelakangi  oleh harapan  perubahan  dari  masyarakat  dan menjadikan tanggungjawab sosial. Pendapat Scott  ini  sejalan  dengan  hasil  wawancara dari  informan  Kabid  Program  &  Sertifikasi Pusbin JFA, yang mengatakan :
“ Indikator keberhasilan dari peningkatan kapabilitas APIP ini bisa dilihat  dari  inspektorat  yang  makin diberdayakan  oleh  pimpinan  K/L/D, lalu  kualitas  hasil  auditnya  makin sesuai dengan standar audit, SDMnya juga semakin profesional dan bersertifikat nasional maupun internasional.  Semuanya  itu  untuk mencapai  outcome  APIP  yang  efektif dan outcome nasional yaitu mewujudkan good governance dimana KKN  menurun,  pelayanan  publik meningkat, dan kesejahteraan masyarakat meningkat. ” Dari  pernyataan  tersebut  dapat disimpulkan  diperlukannya  upaya  keras untuk dapat mencapai keberhasilan kapabilitas APIP, sementara kondisi kapasitas  yang  dimiliki  APIP  Kemenlu masih minim.
Sepakat dengan hal tersebut, informan Irwil II mengatakan :
“ BPKP  sebagai  lead  agency  harus bisa  lebih  represif  untuk  memacu APIP  meningkatkan  kapabilitasnya. Saya rasa diklat yang diadakan bisa lebih  dikembangkan,  bukan  hanya sekedar  diklat  teknis.  Mungkin  bisa juga bekerja sama dengan IIA untuk mengadakan
diklat yang mengeluarkan  sertifikasi  auditor pemerintah  profesional,  jadi  seperti program  rutin  untuk  mengejar ketertinggalan  komposisi  auditor
kita  yang  mempunyai  sertifikasi nasional maupun internasional.”
Dari  hasil  wawancara  membuktikan bahwa normative  isomorphism menjadi pendorong  terjadinya  legitimasi  IACM  dan terjadinya perubahan pada APIP di Kementerian  Luar  Negeri,  namun  bukan pendorong yang terkuat.
IACM  pada  APIP  Kementerian  Luar Negeri dalam Organizational Change
Implementasi  IACM  sebagai  Pendorong Perubahan Organisasi
Perubahan organisasi terjadi secara bertahap dan  telah  direncanakan.  Perubahan  terjadi karena  adanya  tekanan  terhadap  organisasi (Lewin,  1951).  Peningkatan  kapabilitas seluruh  organisasi  APIP  di  Indonesia merupakan  implementasi  dari  kebijakan pemerintah secara nasional untuk memperkuat  peran  APIP  yang  efektif sehingga  dapat  mendorong  percepatan peningkatan kualitas tata kelola pemerintahan  yang  bersih.  Pemerintah Pusat melalui BPKP memaksa dan menekan organisasi  APIP  baik  pusat  dan  daerah untuk mewujudkan auditor internal pemerintah  berkelas  melalui asssessment IACM.
APIP memandang perlu untuk melakukan  legitimasi  IACM  sebagai  alat bantu  yang  memandu  dan  mengidentifikasi aspek fundamental sehingga dapat membentuk  pengawasan  internal  yang efektif.  Legitimasi  IACM  ini  sebagai sebuah  kesadaran  dan  kewajiban  untuk tunduk  terhadap  peraturan  perundangan yang berlaku.
Informan  Ketua  Tim Self  Assessment menyampaikan :
“ Itjen  Kemlu  ikut  menerapkan  IACM ini  karena  kita  sadar  bahwa  memang APIP  Kemlu  perlu  perbaikan  dan peningkatan kapabilitas. Terlebih adanya  ketentuan  yang  mendasari alasan memang APIP harus mencapai level 3 di tahun 2019 nanti ”.
Informan  Pengendali  Teknis  PFA mempunyai pendapat yang senada:
“ Kalau  tidak  ada  ketentuan  tersebut, mungkin  Itjen  kita  tidak  terlalu
memikirkan strategi peningkatan auditornya, bahkan mungkin kita juga tidak tahu kekuatan APIP kita berada dimana. Tapi dengan adanya program  pemerintah  ini  mau  tidak mau  Itjen  kita  bergerak  untuk mencapai target level 3. ” Sebagai konsekuensi penetapan ketentuan  implementasi  IACM  tersebut, APIP  Kemenlu  melakukan  langkah    untuk menyamakan  persepsi  tentang  IACM. Mengingat  IACM  ini  merupakan  sesuatu yang baru, sehingga APIP pastinya memerlukan  pemahaman  dan  waktu  dalam penerapannya,  apalagi  IACM  ini  bukan sekedar  aplikasi  keuangan  namun  aplikasi yang  membutuhkan  strategi  dan  pandangan kedepan  guna peningkatan kapabilitas  yang lebih  baik.  Usaha  yang  dilakukan  dengan mengadakan  sosialisasi  kepada  seluruh pegawai,  hal  tersebut  dilakukan  untuk mencegah  timbulnya  pro  dan  kontra diantara pegawai APIP sendiri.
Seperti  yang  diungkapkan  informan Anggota Tim Self Assessment:
“ Upaya peningkatan kapabilitas APIP ini baik untuk tata kelola, manajemen risiko dan pengendalian intern didukung  oleh  manajemen,  terlihat pada  Renstra  2015-2019  dimana dalam  visinya  ada  3  hal  pokok  yang menjadi perhatian utama yaitu kemitraan dan konsultasi; manajemen risiko  dan  pencegahan  dini;  dan jaminan  kualitas  serta  peningkatan kapabilitas SDM. ” Terlihat  manajemen  Kemenlu  pada dasarnya  mendukung  terjadinya  perubahan, dalam  Renstra  2015-2019  sangat  jelas  misi yang ditetapkan 5 tahunan yaitu mewujudkan unit pengawasan dan pengendalian internal yang handal, berintegritas dan akuntabel, dan mendorong tata kelola organisasi ke arah 3E, transparan dan  akuntabel,  serta  mewujudkan  APIP yang profesional.”

## Fase Perubahan yang Dihadapi
Kurt  Lewin  (1951)  menyebutkan  dalam teori Force  Field  Theory ada  tiga  fase  atau tahapan  yang  dihadapi  untuk  menghadapi perubahan  organisasi. Unfreezing ,  tahapan
awal perubahan merupakan proses penyadaran  akan  perlunya  kebutuhan untuk berubah  ke  arah  yang  lebih  baik.  Kemenlu memulainya dengan sosialisasi dan pelatihan untuk mengkomunikasikan
maksud, tujuan dan pentingnya implementasi IACM kepada seluruh pegawai  di  Inspektorat  Jenderal.  Dengan sosialisasi  dan  pelatihan,  diharapkan  para pegawai paham dan sadar akan peningkatan kapabilitas  sebagai  APIP  yang  merupakan salah  satu  pilar  pengawasan  internal.  Pada tahapan ini pimpinan perlu untuk mengamati  sikap  yang  muncul,  apakah sikap  keengganan  ( resistances ),  muncul keresahan/  kecemasan,  atau  muncul  sikap optimis  yang  bisa  dijadikan  kekuatan pendorong ( driving forces ).
Sikap resistensi yang muncul disebabkan  karena  sikap  apatis  SDM  APIP terhadap  perubahan  yang  terjadi,  sikap apatis ini dikarenakan tidak adanya langkah perubahan  yang  diambil  oleh  manajemen APIP selama ini. Berdasarkan hasil pengamatan peneliti, ada juga pegawai yang masa  bodoh  dengan  apa  yang  terjadi  di lingkungannya,  mereka  kelompok  yang sudah  puas  dengan  keadaaan  yang  ada. Sementara itu sikap yang dapat memperkuat dan  mendukung  terjadinya  perubahan adalah  sikap  terbuka  atas  perubahan  yang sebagian  besar  ada  pada  diri  SDM  APIP Kemenlu, keinginan untuk dapat mengembangkan kapabilitas individu sehingga  dapat  mengembangkan  karier mereka  membawa  mereka  mempunyai orientasi di masa depan.
Movement, proses  transisi    yaitu tahapan  dimana  untuk  berubah  harus diambil langkah memperkuat driving forces dan  melemahkan  sikap resistances yang muncul.  Kementerian  Luar  Negeri  dalam tahapan  ini  mengambil  langkah  dengan  1) Membentuk  Tim  Self  Assessment  yang melakukan  pemantauan,  penilaian  dan melaporkan perkembangan kapabilitas kepada  pimpinan  APIP;  2)  Diklat  yang diikuti  oleh  Pimpinan  APIP  dan  Tim  Self Assessment tentang peningkatan kapabilitas APIP  yang  diselenggarakan  BPKP  untuk menambah  tingkat  pemahaman  tim  akan kapabilitas  APIP  dan  alasan  mengapa
100 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
diperlukan,  dan  selanjutnya  melakukan sharing  awareness kepada  pegawai  APIP lainnya;  3)  Hasil self  assessment dan self improvement selain dilaporkan ke pimpinan organisasi  APIP,  juga  disampaikan  kepada seluruh  pegawai  di  lingkungan  APIP sebagai  info perkembangan;  4) Penyusunan rencana  diklat  bagi  setiap  individu  dan mendorong    SDM  APIP  untuk  mengikuti program sertifikasi. Upaya tersebut memberikan  solusi  untuk  meminimalkan resistensi  yang  muncul  terhadap  langkah perubahan yang diambil.
Refreezing, tahapan  berkelanjutan, pada tahapan inilah organisasi dikembalikan kepada  situasi  yang  normal  atau  disebut keseimbangan  yang  baru  (A new  dynamic equilibrium )  setelah  perubahan  dilakukan. Pada  tahapan  ini  APIP  menjaga  komitmen bersama untuk meningkatkan target kapabilitas  level  3  melalui  diklat  dan permintaan  pendampingan  secara  intens dari BPKP.

## Resistensi yang Harus Dihadapi
Resistensi  akan  muncul  karena  adanya perubahan,  hal  tersebut  merupakan  reaksi ilmiah  dimana  respons  emosional  individu ataupun  kelompok  timbul  untuk  menolak berubah.  Seperti  yang  Kurt  Lewin  (1951) sampaikan  dalam  teorinya,  bahwa  dalam tahapan  awal  akan  muncul  sikap  yang mendukung  perubahan  yang  merupakan kekuatan  pendorong  ( Driving  forces )  dan tentunya  sikap  keengganan  untuk  berubah ( Resistances ). Di lingkungan
APIP
Kemenlu  muncul  sikap  resistensi  terhadap implementasi  IACM  yang  ditunjukan  oleh auditor. Memang tidak ada sikap pertentangan yang  ditunjukkan  secara ekstrim. Seperti yang diungkapkan informan Anggota Tim mengatakan:
“ Semoga  aja,  program  ini  benar- benar  bisa  berjalan  dan  terealisasi. Pencapaian  APIP  efektif  ini  kan bukan  proses  yang  cepat.  Butuh komitmen,  dana  pastinya.  Semoga pimpinan  tidak  menyia-nyiakan  hasil assessment  kita.  Beberapa  memang sudah kelihatan pencapaiannya, khususnya  masalah  dokumen  dan infrastruktur, tapi kalo soal
pengembangan  SDM  masih  baru rencana.  Semoga  makin  banyak  yang bersertifikat, dan diklat teknis diadakan sesuai kebutuhan
pelaksanaan tugas pengawasan kita .”
Dan  pendapat  informan  PFA  ketua tim yang mengatakan:
“ Soal pengembangan SDM ?
persoalan  kekurangan  auditor  aja sudah bertahun-tahun belum terjawab.  Kondisinya  sekarang  ketua tim bisa turun fungsi jadi anggota tim, saking  kita  kekurangan.  Belum  lagi jadwal  pelaksanaan  tugas  audit  yang sering  berbarengan  dengan  tugas rutin lainnya, mau tidak mau dijalanin  semuanya.  Hasilnya  kan tidak  maksimal.  Coba  deh  jumlah auditornya dulu ditambahin .
Regenerasi belum dilihat oleh pimpinan  sebagai  masalah  penting yang perlu segera ditindaklanjuti .”
Sikap  resistensi  ini  muncul  karena tidak  adanya  kesiapan  dan  kemauan  untuk menerima perubahan, walaupun tidak ditunjukkan sikap penolakannya. Disamping  sikap  resistensi  yang  ada, pastinya  akan  ada  pendukung  yaitu  berupa kekuatan pendorong ( driving forces ). Driving  forces ini  cukup  banyak,  terlihat dari  hasil  wawancara  dengan  informan Koordinator Tim yang mengatakan:
“ Kita mau berubah dan mengembangkan kapabilitas
organisasi  APIP  kita  menjadi  lebih baik,  itu  semua  butuh  waktu,  tapi yang pasti komitmen bersama. Auditor  disini  memiliki  kapabilitas, namun  memang  saya  akui  masih belum sesuai dengan kapabilitas yang seharusnya  dimiliki.  Untuk  itu  kita kemarin mendaftarkan beberapa auditor untuk mengikuti diklat penjenjangan  auditor  muda  sebagai ketua  tim  dan  auditor  madya  sebagai pengendali teknis .”
Dengan beberapa upaya yang dilakukan  yaitu  memaksimalkan  kekuatan pendorong,
diharapkan dapat meminimalisasi  sikap resisten  yang muncul sehingga  perubahan  organisasi  APIP  dapat berhasil.  Lebih  lanjut  salah  satu  cara  untuk
meminimalisasi  sikap  resistensi  perubahan yang  dilakukan  adalah  dengan  kesadaran dari pimpinan bahwa implementasi peningkatan  SDM  dan  kapabilitas  APIP harus  dipandang  sebagai political  will pimpinan.

## SIMPULAN DAN SARAN

## Simpulan
Kapabilitas APIP Kementerian Luar Negeri berdasarkan hasil pemetaan tahun 2010 oleh BPKP masih berada pada level 2 infrastructure. Tingkat  kapabilitas  tersebut menunjukkan APIP belum dapat melaksanakan  tata  kelola  pemerintahan yang  baik  dan  belum  dapat  menunjukkan peran  APIP  yang  efektif  menurut  pasal  11 PP  60  tahun  2008.  Dengan  penetapan peningkatan kapabilitas APIP dalam agenda pembangunan  RPJMN  2015-2019,  dan arahan Presiden RI agar kapabilitas APIP di K/L/D  mencapai  level  3 Integrated pada tahun 2019, serta Grand Design Peningkatan  Kapabiitas APIP  disertai pedoman teknis oleh BPKP dengan pendekatan  model  yang  disebut Internal Audit  Capability  Model (IACM)  membawa APIP Kementerian  Luar Negeri mengambil langkah  konkrit  dan  bertahap  untuk memperbaiki dan mengembangkan kapabilitasnya.
Langkah  kongkrit  yang  diambil dengan  melakukan  institusionalisasi  IACM yang dijadikan kerangka kerja meningkatkan  pengawasan  intern  menjadi lebih  efektif.  Langkah  disusun  secara bertahap,  perubahan  menuju  ke  arah perbaikan  atau  kemampuan  progresif. Setiap  perbaikan  dalam  proses  maupun praktik  yang  dilakukan  menjadi  dasar mencapai kapabilitas pada level berikutnya. Upaya peningkatan kapabilitas ini
merupakan  bentuk  tekanan  dan  merupakan proses  yang  sengaja  dilakukan  untuk memperkuat, memperbaiki, dan mengembangkan  kelembagaan  APIP  agar memiliki  kemampuan  melaksanakan  peran secara  efektif  dalam  rangka adding  value untuk organisasi.
Coercive  isomorphism merupakan pendorong terkuat terjadinya institusionalisasi  IACM  di  unit  APIP
Kemenlu,  karena  adanya  tekanan  dari BPKP yang merupakan Lead Agency APIP, dan  arahan  Presiden  yang  menargetkan capaian  yang  dikuatkan  dengan  peraturan. Tekanan  regulasi  dan  arahan  Presiden  RI memaksa APIP untuk melakukan perubahan organisasinya melalui asssessment IACM. Berdasarkan  pada  model  tahapan dalam  perubahan  menurut  Lewin  (1951), Kementerian  Luar  Negeri  telah  melakukan beberapa  langkah  pada  masing-masing  fase yang  dilaluinya,  antara  lain  pada  fase Unfreezing, dimulai  dengan  sosialisasi  dan pelatihan untuk mengkomunikasikan maksud, tujuan dan pentingnya implementasi  IACM  agar  mendapatkan kesadaran dan pemahaman yang sama. Fase Movement, dengan pembentukan  Tim Self Assessment untuk memperkuat driving force yang  dimiliki,  bahkan  dengan  transfer informasi progress self  assessment dan self improvement menjadi  strategi  untuk  dapat mengurangi  resistensi  yang  muncul  dari individu.  Pada  fase Refreezing, dengan menjaga komitmen  bersama  dan  langkah berkelanjutan  untuk  meningkatkan  target kapabilitas level 3.
Implikasi  dari  hasil  penelitian  ini, APIP akan mampu makin mengenal kondisi kemampuan  yang  dimiliki,  kapabilitas internal  auditornya  dan  perbaikan  yang perlu  dilakukan  untuk  pengembangannya baik individu, tim dan organisasi.  Implikasi lainnya  Kemenlu  menetapkan  kebijakan strategi peningkatan kapabilitias APIP yang berisikan  rencana  aksi  seperti  peningkatan SDM,  namun  secara  teknis  bentuk  formal rencana  strategis,  target  dan  monitoring perlu  ditetapkan,  agar  Kemenlu  terpacu untuk mencapai target.

## Saran
Kebijakan  pengembangan  profesi  SDM baik  auditor  maupun  non  auditor  perlu dilihat  sebagai  kebutuhan,  disini political will pimpinan  unit  APIP  pada  khususnya harus lebih dipertegas, tentunya hal tersebut akan membawa dampak kebutuhan anggaran  yang  tidak  sedikit.  Selain  itu perlunya  percepatan  infrastruktur  yang mendukung  peran,  tanggung  jawab  dan kewenangan  yang  dimiliki  APIP.  Implikasi
102 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
lainnya  adalah  untuk  BPKP  sebagai Lead Agency perlu  menerapkan reward  system dalam  pengembangan  kapabilitas  APIP, reward tersebut sebagai stimulan agar APIP lebih terpacu dalam meningkatkan kapabilitasnya.
Namun yang perlu menjadi perhatian  bagi  APIP  Kemenlu,  betapapun besarnya  dukungan  pimpinan  yang  di back up oleh  tim  dan  dukungan  dari  BPKP sebagai  pendamping  atau  koordinator,  para aparatur  unit  Inspektorat  Jenderal  harus melakukan perubahan mindset untuk menimbulkan  kesadaran  seutuhnya  akan pentingnya peningkatan kapabilitas.
Menerima masukan dari praktisi profesional selain  BPKP  misalnya  BPK  ataupun  dari IAI  bisa  memberikan  masukan  lebih  tepat untuk dapat menyusun action plan peningkatan kapabilitas APIP yang meliputi banyak  elemen.  Sehingga  institusionalisasi IACM  yang  terjadi  pada  APIP  Kemenlu tidak  berorientasi  semata  pada  pemenuhan kepentingan  legitimasi  dan  perubahan  di dasarnya saja, namun akan mampu memperbaiki  kinerja  keseluruhan  pada  unit APIP dan upaya manajemen dalam melakukan  perubahan,  sehingga tidak menimbulkan  kesan  program  tidak  begitu penting atau program tidak serius dilakukan hanya karena tekanan atau desakan.

## DAFTAR RUJUKAN
Apriyanto, F. 2015. Institusionalisasi
Balanced  Scorecard  di  Sektor  Pubik. Tesis  tidak  diterbitkan.  Program Magister Akuntansi Universitas Brawijawa, Malang. BPKP.  2015. Perka  No.  16  Tahun  2015 Pedoman Teknis Peningkatan Kapabilitas APIP .
Burrel, G and G. Morgan. 1979. Sociological Paradigms and Organisational  Analysis. Heineman.
London.
BPKP.  2015. Perka  No.  16  Tahun  2015 Pedoman Teknis Peningkatan Kapabilitas APIP . DiMaggio,  P.  J.  1983. The  Iron  Cage Revisited:  Institutional  Isomorphism
and Collective Rationality in
Organization Fields . In P. J. DiMaggio  &  W.  W.  Powell  (Eds.), The New Institutional in Organizational  Analysis (pp.  63-82).
Chicago:  The  university  of  Chicago Press.
Hossan,  C.  2015.  Applicability  of  Lewin’s
Change Management Theory in Australian Local Government. International Journal of Business and
Management 10(6):53-65.
Lewin,  K.  1951 .  Field  Theory  in  Social Science. Harper and Row. New York
IIA. 2009. Internal Audit  Capability Model
(IA-CM) For Public Sector .
http://www.theiia.org/bookstore/prod uct/internal-audit-capability-model- iacm-for-the-public-sector-1422.cfm
Simanjuntak,  B.  2015. Grand  Design Peningkatan
Kapabilitas APIP, Makalah  Disampaikan  pada  acara Rakornas Pengawasan Intern Pemerintah, 13 Mei 2015.
Sukoharsono,  E.G.  2006. Alternatif  Riset Kualitatif  Sains  Akuntansi:  Biografi, Phenomenologi.  Grounded  Theory, Critical  Ethografi  dan  Case  Study. Analisa  Makro  dan  Mikro:  Jembatan Kebijakan  Ekonomi  Indonesia. BPFE Universitas Brawijaya.