## Bambang Ariyanto
Fakultas Hukum Universitas Hang Tuah Surabaya Email: bambang.ariyanto@hangtuah.ac.id

## Abstrak
Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai lembaga perwakilan yang memiliki kedudukan  sederajat  dengan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  sebenarnya  didesain  untuk mengakomodir  kepentingan  daerah  dalam  pengambilan  keputusan  di  tingkat  pusat.  Dengan desain semacam ini, maka implikasinya akan ada perubahan struktur parlemen untuk menuju ke arah struktur parlemen dua kamar (bicameral). Namun, setiap negara yang ingin menganut sistem  perwakilan  baik  satu  kamar  maupun  dua  kamar  harus  mempertimbangkan  tiga  sisi, yakni fungsi lembaga perwakilan, keanggotaan lembaga perwakilan, dan proses pembentukan undang-undang di lembaga perwakilan. Dalam kaitannya inilah, tugas, fungsi dan kewenangan DPD menjadi persoalan penting dalam mengkaji struktur parlemen yang berlaku di Indonesia. Apakah penguatan struktur parlemen dalam sistem perwakilan di Indonesia akan berimplikasi pada  fungsi-fungsi  yang  dimiliki  oleh  DPD.  Melalui  penelitian  yuridis  normatif  dengan pendekatan  perundang-undangan  dan  konseptual,  diketahui  bahwa  penguatan  struktur parlemen  memang  harus  diiringi  dengan  penguatan  fungsi-fungsi  DPD,  khususnya  fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan.
Kata Kunci: DPD, Struktur Parlemen Dua Kamar, Sistem Perwakilan

## Abstract
The formation of the Regional Representative Council (DPD) as a representative body that has an  equal  position  with  the  House  of  Representatives  (DPR)  is  designed  to  accommodate regional  interests  in  decision  making  at  the  central  level.  With  this  kind  of  design,  the implication will be that there will be a change in the structure of parliament to move towards a  bicameral  parliamentary  structure.  However,  every  country  that  wants  to  adopt  a representative  system  of  both  one  chamber  and  two  chambers  must  consider  three  sides, namely the function of representative institutions, membership of representative institutions, and  the  process  of  establishing  laws  in  representative  institutions.  In  this  connection,  the duties,  functions,  and  authority  of  the  DPD  become  an  important  issue  in  reviewing  the parliamentary  structure  in  force  in  Indonesia.  Whether  strengthening  the  parliamentary structure  in  the  representative  system  in  Indonesia  will  have  implications  for  the  functions owned by the DPD. Through normative juridical research with the legislation and conceptual approach, it is known that strengthening the parliamentary structure must be accompanied by strengthening DPD functions, specifically the legislative function, the budget function, and the supervisory function.
Keywords: DPD, Two-Room Parliamentary Structure, Representative System

## Reformasi Struktur Parlemen, Langkah Penguatan DPD

## PENDAHULUAN
Pada  awal  reformasi,  pemerintah yang  berkuasa  pada  waktu  itu  harus menghadapi  berbagai  persoalan.  Selain persoalan  krisis  ekonomi  yang  belum tuntas,  pemerintah  juga  dihadapkan  pada sentimen kedaerahan yang mulai meningkat. Arah tujuan sentimen kedaerahan tersebut untuk melepaskan diri dari  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia (NKRI). 1
Daerah-daerah  ini  merasa  selama bergabung  dalam  NKRI,  kepentingan daerah mereka kurang terakomodir.
Penerapan  kebijakan  yang  sentralistik membuat daerah tidak mampu berbuat apa- apa terhadap kekuasaan pemerintah pusat. 2
Upaya memperjuangkan kepentingan daerah  melalui  lembaga  parlemen  yang diwakili  oleh  Utusan  Daerah  di  Majelis Permusyawaran Rakyat juga tidak terwujud. 3 Hal ini terjadi lantaran
1 Sejumlah  daerah  yang  menggaungkan untuk  memisahkan  diri  adalah  Aceh,  Papua  dan Riau.
2 Secara  konstitusional  di  Pasal  18  UUD 1945 sebelum amandemen telah ditegaskan bahwa : Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil,  dengan  bentuk  susunan  pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal usul  dalam  daerah-daerah  yang  bersifat  istimewa. Diperkuat  dalam  penjelasan  Pasal  18  ditegaskan bahwa: “.....Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena itu di daerah pun pemerintahan akan bersendiri atas dasar permusyawaratan.
3 Pasal  2  ayat  (1)  UUD  NRI  Tahun  1945 (sebelum  amandemen)  mengatur  bahwa  Majelis Permusyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota-
personifikasi  Utusan  Daerah  merupakan representasi dari kekuasaan Orde Baru.
Dalam rangka menghindari kebuntuan  kepentingan  antara  daerah dengan  pemerintah  pusat,  pada  waktu amandemen  Undang-Undang  Dasar  1945 (UUD 1945) lahirlah sebuah lembaga baru bernama Dewan Perwakilan Daerah (DPD). 4 Dasar  pembentukannya  ialah perubahan  ketiga  UUD  1945,  yaitu  dalam Pasal  22C,  22D,  dan  22E  UUD  1945. Dalam  perubahan  keempat  UUD  1945, posisi  DPD  ini  diatur  lebih  lanjut  sebagai bagian  dari  Majelis  Permusyawaratan Rakyat (MPR). 5
DPD  RI  merupakan  wakil  daerah Provinsi  yang  dipilih  melalui  pemilihan umum  (Pemilu).  DPD  RI  merupakan lembaga  perwakilan  daerah  yang  tak ubahnya  berkedudukan  sebagai  lembaga tinggi  negara  bersandingan  dengan  DPR RI.  Perwakilan  DPD  RI  setiap  provinsi
anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  ditambah dengan  utusan-utusan  dari  daerah-daerah  dan golongan-golongan menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang.
4 Mengenai  pemilihan  anggota  DPD  agak berbeda  dengan  pemilihan  anggota  DPR.  Anggota DPD dipilih dari setiap provinsi dengan jumlah yang sama  pada  setiap  provinsi  tersebut  dan  jumlah seluruh  anggota  DPD  tidak  lebih  dari  sepertiga jumlah anggota DPR.
5 MPR RI, ”Panduan Dalam
Memasyarakatkan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945. Pasal  2  ayat  (1) UUD  1945  menyatakan  bahwa  MPR  terdiri  atas Anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  dan Anggota  DPD  yang  dipilih  melalui  Pemilihan Umum  dan  diatur  lebih  lanjut  dengan  undang- undang.
ditetapkan  sebanyak  empat  orang.  Jumlah anggota  tidak  lebih  1/3  dari  jumlah  DPR yang  keanggotannya  diresmikan  melalui keputusan presiden (Keppres).
Ketentuan  Undang-Undang  Dasar 1945  yang  mengatur  keberadaan  DPD dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia bertujuan  untuk  :  (1)  memperkuat  ikatan daerah-daerah dalam wadah Negara Kesatuan Repubik Indonesia dan memperteguh persatuan kebangsaan seluruh  daerah-daerah;  (2)  meningkatkan agregasi  dan  akomodasi  aspirasi  dan kepentingan daerah-daerah alam perumusan  kebijakan  nasional  berkaitan dengan  negara  dengan  daerah-daerah;  (3) mendorong percepatan demokrasi, pembangunan  dan  kemajuan  daerah  yang serasi dan seimbang.
Slamet  Effendi  Yusuf  sebagai  salah satu perumus yang ikut dalam pembentukan  DPD  menyampaikan  bahwa pada  waktu  itu  ada  tiga  besaran  subtansi pembentukan  DPD  dalam  PAH  I  Badan Pekerja MPR, antara lain: 6 (1) Mendorong mekanisme  check  and  balances  dalam lembaga perwakilan; (2) Perubahan sistem rekrutmen lembaga perwakilan, seluruhnya harus dipilih oleh rakyat; dan (3) Pelibatan
6 I  Wayan  Sudirta,  Menuju  Parlemen  Dua Kamar:  Pemikiran  Penguatan  DPD  Melalui Amandemen  UUD  1945, Jurnal  Ketatanegaraan, Volume:003/Juni 2017 , hal. 73.
7 Sri  Soemantri  Martosoewignjo  dan Mochamad  Isnaeni  Ramdhan,  Perihal  Dewan
keterlibatan daerah dalam proses penyelenggaran negara mulai dari pembentukan  UU  dan  anggaran  negara, untuk mengintegrasikan kepentingan daerah sehingga mencegah adanya disintegrasi.
Gagasan  itu  senada  dengan  Sri Sumantri  Martosoewignjo  dan  Mochamad Isnaeni Ramdhan. Menurut mereka, keberadaan  DPD  merupakan  pertemuan dua  gagasan.  Gagasan  pertama  mengenai demokratisasi. Demokratisasi ini berkaitan dengan pengisian anggota lembaga melalui pemilihan  langsung  oleh  rakyat.  Gagasan kedua, untuk mengakomodasi kepentingan daerah.  Tuntutan  otonomi  daerah  dari masing-masing  daerah  perlu  dikendalikan untuk  menjaga  integrasi  nasional.  Sebab, jika  diabaikan  maka  tuntutan  itu  bisa berujung pada separatisme. 7
Keberadaan  DPD  RI  diharapkan membangkitkan  harapan  masyarakat  di daerah,  kepentingan  daerah  dan  masalah- masalah  yang  dihadapi  daerah  dapat digaungkan  dan  diperjuangkan  di  tingkat nasional.  Kebijakan-kebijakan  publik  di tingkat  nasional  maupun  daerah  berperan positif  bagi  kepentingan  daerah  dan kepentingan  rakyat  di  seluruh  tanah  air.
Perwakilan Daerah dalam Perspektif Ketatanegaraan, dalam Janedri M. Gaffar et al (ed), Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Ketatanegaraan  Republik  Indonesia, Sekretariat Jenderal MPR RI dan UNDP, Jakarta, 2003, hal..32
DPD  diharapkan  menjamin  kepentingan daerah  sebagai  bagian  yang  serasi  dari kepentingan nasional, dengan begitu dapat menunjang akselerasi pembangunan daerah.
Sesuai  dengan  UUD  1945,  Pasal  22 menyatakan DPD mempunyai kewenangan (1)  dapat  mengajukan  kepada  DPR rancangan  undang-undang  yang  berkaitan dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat dan  daerah,  pembentukan  dan  pemekaran serta  penggabungan  daerah,  pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan dengan  perimbangan  keuangan  pusat  dan daerah;  (2)  ikut  membahas  rancangan undang-undang  yang  berkaitan  dengan otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya,  serta  yang  berkaitan  dengan perimbangan  keuangan  pusat  dan  daerah serta  memberikan  pertimbangan  kepada DPR atas rancangan undang-undang anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara, pajak,  pendidikan,  dan  agama;  dan  (3) dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan  undang-undang  mengenai: otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta
8 Jimly  Asshiddiqie,  2006, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi,
penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya  itu  kepada  DPR  sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Pembentukan DPD semula dimaksudkan  dalam  rangka  mereformasi struktur  parlemen  Indonesia  menjadi  dua kamar  yang  terdiri  atas  DPR  dan  DPD. Dengan  struktur  bikameral  itu  diharapkan proses  legislasi  dapat  diselenggarakan berdasarkan  sistem  double  check  yang memungkinkan  representasi  kepentingan seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan  dengan  basis  sosial  yang  luas. DPR  merupakan  cermin  representasi politik,  sedangkan  DPD  mencerminkan prinsip representasi teritorial  atau regional (regional representation). 8
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  2  ayat (1)  UUD  1945  hasil  perubahan,  DPD mempunyai  kedudukan  sederajat  dengan DPR.  Akan  tetapi,  keduanya  mempunyai fungsi  yang  tidak  setara.  UU  No  2  Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua UU No 17 Tahun
2014 tentang Majelis Permusyawaratan
Rakyat, Dewan
Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat
Jakarta  :  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, hal.139-140
Daerah  (UU  MD3)  menyebutkan  bahwa DPR mempunyai fungsi legislasi, pengawasan dan anggaran serta mempunyai kewenangan dalam menentukan  arah  kebijakan  pembangunan nasional.  Sebaliknya,  DPD  mempunyai fungsi  legislasi,  fungsi  pengawasan  dan fungsi anggaran sangat terbatas.
Dengan  terbatasnya  kewenangan yang  dimiliki  DPD,  sulit  dibantah  bahwa keberadaan  lembaga  negara  ini  lebih merupakan sub-ordinasi dari DPR. Keterbatasan itu memberi makna, gagasan menciptakan  dua  kamar  dengan  kekuatan berimbang untuk mengakomodasi kepentingan  daerah  dalam  menciptakan keadilan distribusi kekuasaan gagal karena perubahan UUD 1945 yang bias kepentingan  DPR.  Kegagalan  ini  akan berdampak  pada  melemahnya  artikulasi politik daerah pada setiap proses pembuatan  keputusan  di  tingkat  nasional. Dengan demikian sulit membantah sinyalemen bahwa keberadaan DPD hanya sebagai pelengkap dalam lembaga perwakilan rakyat
Secara jujur harus diakui, keberhasilan  membentuk  kamar  kedua  di
9 Saldi  Isra,  Zainal  Arifin  Mochtar, Menuju Bikameral  Efektif  Dalam  Rangka  Memperkuat Fungsi Legislasi DPD , http://www.bikameral.html , diakses pada tanggal  2 Mei 2020.
10 Bima  Arya  Sugiarto,  (2002),  Sidang Tahunan  MPR  2002:  Menuju  Institusionalisasi, Menyelamatkan  Transisi,  dalam Jurnal  Analisis CSIS , Tahun XXXI, No. 2, Jakarta. Menurut Bima Arya  Sugiarto,  penolakan  terhadap  DPD  sekaligus
lembaga perwakilan rakyat dengan sebutan DPD dalam Sidang Tahun MPR 2001 tidak terjadi  seperti  membalik  telapak  tangan. Selama pembahasan berkembang kontroversi yang mengemuka yaitu adanya kekhawatiran  bahwa  eksistensi  DPD  akan memporakporandakan  bangunan  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI). 9
Disinyalir, keberadaan DPD akan mengurangi  efektifitas  kebijakan  pusat terhadap  daerah.  Ujung-ujungnya,  DPD dituding mengusung semagat federasi yang sangat bertentangan dengan negara kesatuan. 10 Padahal,  seperti  disebutkan pada bagian terdahulu, tidak ada hubungan antara  sistem  bikameral  dengan  bentuk federalisme.
Meski berada dalam dilema, kedudukan DPD justru semakin bertambah dengan berlakunya Undang-Undang Nomor  2  Tahun  2018  tentang  Perubahan
Kedua  atas  Undang-Undang  Nomor  17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan
Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  (selanjutnya  disebut  UU  MD3). Dalam  UU  MD3  ini,  ada  penambahan
membuka  polemik  mengenai  hasil  Amandemen Kedua atas Pasal 18 UUD 1945 mengenai hubungan antara pemerintah  pusat dan daerah.  Pasal  tersebut dipandang memiliki nuansa federalisme yang sangat kental dengan pernyataan bahwa pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali untuk urusan-urusan  pemerintahan  yang  oleh  undang- undang ditetapkan sebagai urusan pemerintah pusat.
kewenangan  DPD  dalam  hal  pengawasan sebagaimana  diatur  di  Pasal  249  ayat  (1) huruf  j.  Ketentuan  tersebut  menyatakan bahwa DPD berwenang mengawasi peraturan  daerah  dan  rancangan  peraturan daerah.
Dari  persoalan  tersebut  di  ataslah, muncul persoalan berkaitan dengan apakah penguatan struktur parlemen dalam  sistem perwakilan di Indonesia akan berimplikasi terhadap  fungsi-fungsi  yang  dimiliki  oleh DPD? Untuk menjawab persoalan tersebut, metode  penelitian  yang  digunakan  adalah metode penelitian yuridis normatif, dengan pendekatan perundang-undangan dan pendekatan konseptual.

## PEMBAHASAN
Eksistensi  Sistem  Perwakilan  dalam Struktur Negara
Pada  prinsipnya,  sistem  perwakilan pada  masing-masing  negara  sangatlah berbeda  antar  satu  negara  dengan  negara
11 Trikameral  adalah  sistem  yang  mana parlemen  terdiri  dari  tiga  kamar,  yang  masing- masing kamar memiliki kewenangan sesuai dengan fungsi dari parlemen (representative assemblies dan deliberative assemblies), memiliki anggota tersendiri,  yang  merupakan  wakil  dari  negara dengan  kategori  tertentu,  dan  memiliki  struktur kelembagaan tersendiri dan aturan-aturan tersendiri tentang  prosedur  dalam  lembaga  tersebut.  Lihat Efriza, 2014, Studi Parlemen : Sejarah, Konsep, dan Lanskap  Politik  Indonesia, Malang:  Setara  Press, hal. 244.
12 Sistem tetrakameral adalah sebuah sistem yang  mana  parlemen  terdiri  dari  4  (empat)  kamar. Masing-masing  kamar  mempunyai  kewenangan sesuai dengan fungsi dari parleme, memiliki anggota sendiri,  yang  merupakan  wakil  dari  warga  negara
lain.  Hal  ini  ditentukan  oleh  sejarah, budaya,  hasil  pemikiran,  kebutuhan  dan praktek ketatanegaraan negara bersangkutan. Karakteristik sistem perwakilan  di  sebuah  negara  akan  lebih jelas dan tegas bila diatur dalam konstitusi. Dari konstitusi itulah akan tercermin sistem pemilu, sistem kepartaian, hubungan antara rakyat  dengan  negara,  hak  asasi  manusia, termasuk  mengenai  bagaimana  sistem perwakilan yang dianut.
Berdasarkan  kajian  dari  Fatmawati terhadap  konstitusi  negara  di  dunia,  ada beberapa  model  sistem  perwakilan  yang diterapkan  oleh  sejumlah  negara.  Ada model  sistem  perwakilan  dengan  struktur parlemen yang memiliki 1 kamar (unicameral), 2  kamar (bicameralism) ,  3 kamar (tricameral) 11 , 4
kamar (tetracameralism) 12 , dan 5 kamar (pentacameralism) 13 . Dari  kelima  struktur parlemen  ini,  yang  lazim  digunakan  di berbagai  dunia  adalah  struktur  parlemen  1
dengan  kategori  tertentu,  dan  memiliki  struktur kelembagaan tersendiri dan aturan-aturan tersendiri tentang  prosedur  dalam  lembaga  tersebut.  Sampai saat  ini  tidak  ada  negara  yang  menerapkan  sistem tetrakameral.  Negara  yang  pernah  menerapkan sistem  ini  adalah  Finlandia  dari  tahun  1869-1906. Empat kamar itu diisi oleh bangsawan, rohaniwan, wakil rakyat yang tinggal di kota disebut kaula, dan petani  yang  mempunyai  lahan  sendiri.  Lihat Ibid, hal..246.
13 Sistem  ini  diterapkan  di  Republik Yugoslavia yang diatur dalam Konstitusi Yugoslavia tahun 1963. Parlemen Yugoslavia terdiri dari lima kamar yakni : Federal Chamber, Economic Chamber,  Chamber  of  Education  and  Culture, Chamber  of  Social  Welfare  and  Health  and Organizational-Political Chamber. Lihat. Ibid,
kamar (unicameral) dan 2 kamar

## (bicameralism).
Struktur  parlemen  unicameral  atau satu  kamar  merupakan  sistem  perwakilan tertua  di  dunia.  Struktur  parlemen  ini pernah diterapkan pada masa Yunani Kuno dan Kekaisaran Romawi. Lembaga perwakilan  pada  masa  Yunani  Kuno disebut  Dewan  Polis,  dan  Senat  untuk kekaisaran  Romawi. 14 Unicameral  ini  lalu berkembang  dan  banyak  diadopsi  oleh negara-negara  pasca  perang  dunia  kedua. Pasca perang, hampir sebagian besar negara pada  waktu  itu  memilih  bentuk  negara kesatuan  daripada  bentuk  negara  federasi, sehingga mempengaruhi struktur parlemennya.  Hal  ini  berbanding  lurus dengan  pendapat  C.F.  Strong  yang menyatakan  bahwa  ciri  utama  dari  negara kesatuan  adalah  negara  dimana  kekuasaan legislatif  hanya  dipegang  oleh  satu  badan legislatif pusat. 15
Ciri  utama  dari  struktur  parlemen unicameral atau satu kamar ini adalah tidak dikenalnya dua badan terpisah seperti DPR dan  Senat,  ataupun  Majelis  Tinggi  dan Majelis  Rendah.  Dari  ciri  menunjukkan kekuasaan  legislasi  tertinggi  hanya  ada pada  satu  badan  unicameral  saja  yaitu majelis  perwakilan  nasional  yang  dipilih
14 Mahmuzar, 2019, Parlemen Bikameral di Negara Kesatuan: Studi Konstitusionalisme Kehadiran DPD di  NKRI ,  Bandung  : Nusa  Media, hal. 46.
langsung  oleh  rakyat  melalui  pemilihan umum. Sistem ini diterapkan oleh Taiwan, Denmark,  Yunani,  Hongkong,  Lithuania, Norwegia,  Korea  Selatan,  Swedia,  dan Finlandia.  Pengisian  jabatan  parlemen unikameral tidak membedakan representasi politik dan representasi teritorial, tetapi bisa memberikan  pengaturan  tertentu  atau pengistemewaan  terhadap  golongan,  etnis atau suku tertentu.
Struktur  parlemen  satu  kamar  atau unikameral  ini  mempunyai  kelebihan  dan kekurangan.  Kelebihan  struktur  ini  antara lain: (a) lebih sesuai dengan ide kedaulatan rakyat  yang  satu  dan  tidak  dapat  dibagi- bagi.  (b)  lebih  sederhana,  lebih  praktis, lebih murah dan lebih demokratis; (c) lebih memberikan jaminan untuk dapat mengambil  keputusan  dengan  cepat,  tepat dan  konsisten  serta  mengurangi  bahaya dead  lock  yang  dapat  timbul  karena perselisihan pendapat; (d) , dapat meloloskan UU dengan cepat karena hanya satu  lembaga  perwakilan;  (e) tanggung jawab  lembaga  perwakilan  lebih  besar karena  tidak  dapat  menyalahkan  lembaga lain; (f) jumlah anggota lembaga perwakilan unicameralism lebih  sedikit dibandingkan  jumlah  anggota  lembaga perwakilan bicameral sehingga
15 C.F.  Strong,  1996, Modern  Political Constitution;  an  Introduction  to  the  Comparative Study of Their History and Existing Form , London Sidwick & Jackson Limited, hal. 112.
memudahkan rakyat untuk mengontrolnya; (g)  jumlah  anggotanya  yang  sedikit sehingga biaya operasional yang dikeluarkan  pemerintah  lebih  sedikit. Sedangkan kelemahannya: pertama , memberi  peluang  terjadi  penyalahgunaan wewenang karena hanya ada satu lembaga perwakilan  yang  anggota-anggota  mudah dipengaruh  oleh  fluktuasi  politik  karena dipilih langsung oleh rakyat. Kedua, kurang mencerminkan  kehendak  dan  kepentingan nasional  karena  ada  kelompok  yang  tidak terwakili. Ketiga, tidak menjamin pekerjaan  yang  bijaksana,  tertib  dan  teliti dan  hati-hati  serta  dapat  mendatangkan pembuatan keputusan tergesa-gesa, mentah dan berat sebelah. 16
Bikameral  atau  sistem  perwakilan berstruktur  dua  kamar  merupakan  badan perwakilan  yang  terdiri  dari  dua  kamar. Kamar  pertama  merupakan  perwakilan politik  seluruh  rakyat  pada  negara  yang bersangkutan.  Kamar  kedua  merupakan perwakilan  dari  negara  bagian  atau perwakilan daerah atau perwakilan golongan  fungsional  tertentu.  Istilah  bagi struktur parlemen dua kamar ini di Amerika Serikat  lazim  dikenal  sebagai House  of Representatives dan Senat . House  of
16 Dahlan  Thaib,  2002, Menuju  Parlemen Bikameral; Studi Konstitusional Perubahan Ketiga UUD 1945, Pidato Pengukuhan dalam jabatan Guru Besar  Madya  Hukum  Tata  Negara  pada  Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia (UII), hal. 9.
Common dan House  of  Lord di  Inggris. Eetste  Kamer dan Tweede  Kamer di Belanda.  Negara  yang  menerapkan  sistem ini  seperti  Australia,  Jerman,  Amerika Serikat, Inggris, Jepang, Belanda, Kamboja, Malaysia, Filipina, Thailand, dan lain-lain.
Andrew S. Elllis mengemukakan ada dua  alasan  mengapa  sejumlah  negara memilih sistem bikameral. Pertama , sistem bikameral  digunakan  untuk  membangun sebuah mekanisme pengawasan dan keseimbangan  (check  and  balances)  serta untuk  pembahasan  sekali  lagi  dalam legislatif. Kedua, untuk membentuk perwakilan yang bisa menampung kepentingan  tertentu,  karena  kepentingan ini tidak terwakili dalam majelis pertama. 17
Dengan  menempatkan  kamar  kedua sebagai  kelompok  kepentingan  tertentu, maka pola perekrutan dari kamar kedua ini agak  berbeda  dengan  kamar  pertama. Polanya pun berbeda antar masing-masing negara. Miriam Budiardjo mengemukakan, penentuan  kamar  kedua  ditentukan  oleh tiga  model:  (a)  Turun  temurun  seperti  di Inggris;  (b)  Ditunjuk  seperti  Inggris  dan Kanada;  dan  (c)  Dipilih  seperti  di  India, Amerika Serikat,  Unisoviet dan Filipina. 18
17 King  Faisal  Sulaiman,  2013, Sistem Bikameral:  Dalam  Spektrum  Lembaga  Parlemen Indonesia, Yogyakarta: UII Press, hal. 41.
18 Miriam  Budiardjo,  2018, Dasar-dasar Ilmu  Politik  Edisi  Revisi ,  Jakarta:  PT  Gramedia Pustaka Utama, hal. 39-42.
Senada  Andrew  Ellis  menilai  fungsi  dan komposisi  dari  kamar  kedua  dapat diketahui  dari  cara  mereka  direkrut  yakni: (a) Kalau direkrut tidak dengan pemilihan, maka caranya dipilih melalui keturunan dan pengangkatan;  (b)  kalau  direkrut  dengan pemilihan maka ada kemungkinan seluruhnya dipilih dan sebagian dipilih. 19
Pilihan  atas  penerapan  struktur parlemen itu juga ditentukan bentuk negara yang  diterapkan  oleh  masing-masing negara.  Bentuk  negara  ini  menyangkut dasar  negara,  susunan  atau  organisasi negara  secara  keseluruhan,  termasuk struktur  negara  yang  berkaitan  dengan unsur  kekuasaan  dan  unsur  wilayah. 20
Ni’matul Huda menyatakan bahwa bentuk negara merupakan batas antara peninjauan secara  sosiologis  dan  yuridis.  Peninjauan secara sosiologis menekankan pada perspektif negara secara keseluruhan tanpa melihat  isi  dan  bagiannya.  Peninjauan secara yuridis apabila negara hanya dilihat dari  isinya  atau  strukturnya. 21 Adapun
19 King Faisal Sulaiman, Op.Cit, hal. 42 20 Dalam  perspektif  kekuasaan,  negara sebagai  organisasi  atau  lembaga  kekuasaan  dapat dibagi  menjadi  dua  macam,  yakni  secara  vertikal dan  horizontal.  Secara  vertikal,  menunjukkan pembagian  kekuasaan  antara  beberapa  tingkatan pemerintahan. sedangkan secara horizontal menitikberatkan pada pembagian kekuasaan secara fungsi. Sedangkan dari perspektif unsur kewilayahan,  menekankan  pada  sifat  dan  eratnya hubungan  antar  negara  dengan  wilayahnya  sendiri maupun  dengan  wilayah  negara  lain.  Lihat  Alwi Wahyudi,  2014, Ilmu  Negara  dan  Tipologi Kepemimpinan  Negara ,  Yogyakarta:  Pustaka Pelajar, hal. 172.
Bagir  Manan  langsung  memberikan  ciri spesifik dari bentuk negara, karena bentuk negara  itu  melihat  kerangka  bagian  luar organisasi  negara.  Dari  kerangka  luar  itu bisa  dibedakan  menjadi  bentuk  negara kesatuan dan bentuk negara federal. 22 Dari penjelasan  ini,  maka  bentuk  negara berkaitan dengan siapa pemegang kedaulatan dalam negara, apakah pemerintah  pusat/pemerintah  federal  atau pemerintah  daerah/negara  bagian.  Bentuk negara  juga  berkaitan  dengan  hubungan antara  pemerintah  pusat  atau  pemerintah federal  dengan  pemerintah  daerah  atau negara bagian. 23
Atas  dasar  pengertian  di  atas, pembagian  mengenai  bentuk  negara  pun mempunyai  perbedaan  dari  sejumlah  ahli hukum. Jimly Asshiddiqie membagi bentuk negara  dalam  tiga  jenis,  yakni  bentuk negara kesatuan (unitary state, eenheidstaat), bentuk negara serikat (federal, bondstaat) dan bentuk konfederasi
(confederasi,  staten  bond ). 24 Soehino
21 Ni’matul  Huda,  2012, Ilmu  Negara , Jakarta : Rajawali Pers, Jakarta, hal. 227.
22 Bagir Manan, 1999, Lembaga Kepresidenan , Yogyakarta: Pusat Studi Hukum UII dengan Gama Media, Yogyakarta, 1999, hal.1
23 Hufron  dan  Syofyan  Hadi,  2015, Ilmu Negara  Kontemporer:  Telaah  Teoritis  Asal  Mula, Tujuan  dan  Fungsi  Negara,  Negara  Hukum  dan Negara Demokrasi , Yogyakarta: LaksBang Grafika dan Kantor Advokat Hufron dan Rubaie, hal. 130.
24 Jimly  Asshiddiqie,  2010, Konstitusi  dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, hal.211.
melihat dari susunannya, yakni negara yang bersusun  tunggal  adalah  negara  kesatuan dan  negara  yang  bersusun  jamak,  yakni negara  federal. 25 Ramlan  Surbakti  juga menyatakan bentuk susunan negara menjadi  dua,  yaitu  negara  kesatuan (unitaris) dan federasi (negara serikat). 26
Jika dikaitkan dengan sistem perwakilan  pada  sebuah  negara,  maka kajian bentuk negara yang lazim digunakan saat ini adalah bentuk negara kesatuan dan bentuk  negara  federal.  Dalam  negara kesatuan,  struktur  sistem  perwakilannya sangat dipengaruhi oleh hakikat atau esensi dari negara kesatuan. Namun karena negara kesatuan itu menggunakan sistem sentralisasi  pada  lembaga  perwakilannya, maka pada umumnya sistem perwakilannya berstruktur unikameral (satu kamar). 27
Ada beberapa alasan mengapa negara kesatuan  umumnya  menggunakan  sistem perwakilan  berstruktur unikameral (satu kamar). Pertama , struktur negara kesatuan hanya  terdiri  atas  satu  negara  dengan  satu pemerintah  pusat  yang  memiliki  seluruh tugas  dan  kewenangan  tertinggi  negara. Negara tidak dibentuk oleh daerah, namun daerah  yang  dibentuk  oleh  negara, karenanya  daerah  harus  tunduk  dan bertanggungjawab kepada pemerintah
25 Soehino, 2013, Ilmu Negara , Yogyakarta:
Liberty, hal. 224.
26 Ramlan  Surbakti,  2010, Memahami  Ilmu Politik , Jakarta: Grasindo, hal.216
27 Mahmuzar, Op.Cit, hal. 92.
pusat. Kedua, dalam  negara  kesatuan kedaulatan  ada  di  pemerintah  pusat. Kedaulatan tersebut tidak terbagi dan tidak dapat diserahkan kepada siapapun. 28
Meski pada umumnya sistem perwakilan  berstruktur  unikameral  ini cocok  diterapkan  pada  negara  kesatuan karena hanya terdapat satu badan pemegang  kedaulatan  yang  tidak  terbagi- bagi,  namun  dalam  perkembangannya  ada sejumlah  negara  kesatuan  yang  menganut sistem  perwakilan  berstruktur bicameral (dua  kamar).  Hal  ini  terjadi  karena  faktor kebutuhan  dan  kepentingan  politik  negara kesatuan.  Bagi  negara  kesatuan  yang menggunakan  sistem  parlementer,  maka struktur  parlemen  dua  kamar  mampu merefleksikan  agar  sistem  pemerintah parlementer bisa berjalan dengan baik dan efektif  karena  dalam  sistem  parlementer pemerintah atau kabinet bertanggung jawab terhadap parlemeter. Jika keduanya mempunyai  kedudukan  yang  kuat (strong bicameralism) ,  maka  pemerintah  yang berkuasa tidak dapat dijatuhkan.
Selain itu, dalam pelaksanaan urusan pemerintahan  di  negara  kesatuan  masih terbagi dengan menggunakan sistem sentralisasi  dan  desentralisasi. 29 Dengan begitu  muncul  empat  pembagian  negara
28 Hufron, Op.Cit, hal. 131.
29 Negara kesatuan dengan sistem sentralisasi yang  memiliki  sistem  perwakilan  dengan  struktur unicameral  adalah  Singapura,  Brunei  Darussalam, Banglades,  dan  lain-lain.  Sedangkan  negara
kesatuan  dalam  kaitannya  dengan  struktur parlemen,  yakni:  (a)  negara  kesatuan dengan  sistem  sentralisasi  yang  memiliki struktur  parlemen  unicameral  seperti Singapura, Brunei Darussalam,
Bangladesh,  dan  lain-lain;  (b)  negara kesatuan  dengan  sistem  sentralisasi  yang memiliki  struktur  parlemen bicameral, seperti  Inggris,  Jepang,  Prancis,  Filipina; (c)  negara  kesatuan  dengan  sistem desentralisasi  yang  memiliki  struktur parlemen unicameral, seperti  Italia  dan lain-lain;  (d)  negara  kesatuan  dengan sistem desentralisasi yang memiliki struktur parlemen bicameral , seperti Belanda.

## DPD  dalam  Sistem  Perwakilan  di Indonesia
Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945 menyatakan  bahwa  kedaulatan  berada  di tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut Undang-Undang  Dasar.  Pernyataan  ini memang berbeda dengan bunyi Pasal 1 ayat 2  UUD  1945  sebelum  amandemen  yang menyatakan  bahwa  kedaulatan  rakyat  itu
kesatuan  dengan  sistem  desentralisasi  yang memiliki  lembaga  perwakilan  dengan  struktur bicameral adalah Inggris, Filipina, Jepang dan lain- lain.  Sedangkan  negara  kesatuan  dengan  sistem desentralisasi  yang  memiliki  lembaga  perwakilan bicameral adalah Belanda dan lain-lain.
30 Menurut  Riswandha  Imawan,  perwakilan adalah konsep yang menunjukkan hubungan antara orang-orang,  yakni  pihak  yang  mewakili  dan diwakili,  hal  mana  orang  yang  mewakili  memiliki sederet  kewenangan  sesuai  dengan  kesepakatan antar  keduanya.  Sementara  itu,  Arbi  Sanit,
dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan  Rakyat.  Perbedaan  dari pernyataan  ini  adalah  pada  pelaksanaan kedaulatan rakyat. Sedangkan persamaannya,  hasil  amandemen  UUD 1945  tidak  mengubah  prinsip  dasar  dalam pelaksanaan demokrasi di Indonesia, yakni demokrasi tidak langsung (indirect democracy).
Dalam  pelaksanaan  demokrasi  tidak langsung, perwujudan aspirasi atau kepentingan  rakyat  diakomodasi  melalui sistem  perwakilan. 30 Sistem  ini  memberi kesempatan  kepada  rakyat  untuk  memilih wakil-wakil  melalui  pemilihan  umum untuk  duduk  dalam  lembaga  perwakilan, baik  di  tingkat  pusat  maupun  tingkat daerah.  Max  Boboy  memberikan  ciri penting dari demokrasi tidak langsung yang diterapkan di Indonesia merupakan perwujuan  dari  penerapan  Demokrasi Pancasila, khususnya sila keempat. 31
Menurut  Jimly  Asshiddiqie,  prinsip keterwakilan itu terbagi menjadi dua yakni keterwakilan  pemikiran  atau  aspirasi (representation  in  ideas) dan  perwakilan
memberikan  tiga  indikator  untuk  menilai  apakah seorang  wakil  itu  representatif  oleh  orang  yang mewakilinya,  antara  lain:  (a)  memiliki  ciri  yang sama  dengan  konstituen  (pemilih);  (b)  memiliki ekspresi emosi yang sama dengan emosi konstituen; dan  (c)  intensitas  komunikasi  yang  tinggi  dengan konstituen.  Lihat,  Efriza, Studi  Parlemen,  Sejarah, Konsep,  dan  Lanskap  Politik  Indonesia, Setara Press, Malang, 2014, hal.. 20-21.
31 Max  Boboy, DPR  RI  dalam  Perspektif Sejarah  dan  Tatanegara ,  Pustaka  Sinar  Harapan, Jakarta, 1994, hal..39
fisik atau keterwakilan fisik (representation
in presence) . 32 Keterwakilan fisik diwujudkan  dengan  terpilihnya  seseorang wakil  sebagai  anggota  parlemen.  Namun, tidak  ada  jaminan  bahwa  wakil  ini  akan menyuarakan  aspirasi  rakyatnya  karena dipengaruhi  oleh  banyak  faktor,  yakni sistem  pemilu,  kepartaian,  bahkan  pribadi masing-masing wakil. Untuk itulah, muncul  pemikiran  mengenai  keterwakilan substantif  yang  tidak  bergantung  pada mekanisme kelembagaan parlemen.
Keterwakilan ini bentuknya adalah perwakilan  atas  dasar  aspirasi  atau  ide. Capaian  dari  keterwakilan  ini  adalah aspirasi rakyat sudah benar-benar diperjuangkan dan mempengaruhi perumusan kebijakan yang ditetapkan oleh lembaga perwakilan rakyat. 33
Giovanni Sartori mengemukakan ada 7  (tujuh)  prasyarat  untuk  terwujudnya perwakilan  politik  dalam  mekansime pemerintahan. Antara lain; Pertama, rakyat secara  bebas  dan  periodik  memilih  wakil rakyat; Kedua, pemerintahan  bertanggung jawab kepada pemilih; Ketiga, pemerintahan adalah wakil yang melaksanakan instruksi dari para
32 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi, Op.Cit, hal. 141-142.
33 Efriza, Op.Cit , hal..27-28
34 Ibid, hal..39.
35 Ibid, hal..41.
36 Indonesia  adalah  salah  satu  contohnya. UUD  1945  sebelum  amandemen  mengakomodir adanya  perwakilan  politik,  perwakilan  daerah  dan perwakilan golongan. Hal itu tertuang dalam naskah
pemilihnya; Keempat, rakyat  merasa sebagai  negaranya; Kelima, rakyat  patuh terhadap keputusan pemerintahannya; Keenam , rakyat yang menentukan membuat  keputusan-keputusan  politik; Ketujuh, pemerintah  adalah  contoh  wakil dari rakyat. 34
Hendra Nurtjahjo menyatakan bahwa ada  tiga  karakter  yang  menginsyafi perwakilan  agar  mampu  mewujudkan aspirasi  rakyat,  yakni:  (a)  Perwakilan Politik (political  representation); (b) Perwakilan daerah (regional representation); dan (c) Perwakilan golongan (functional representation) . 35
Dalam  penerapan  ketiga  konsepsi perwakilan di atas, setiap negara mempunyai  pilihan  bentuk  yang  berbeda- beda.  Hal  ini  sangat  tergantung  dengan struktur  parlemen,  sistem  pemilu,  sistem kepartaian, dan pengaturannya di konstitusi masing-masing negara. 36 Namun, karakteristik  yang  sangat  menonjol  untuk mengetahui  pilihan  penerapan  perwakilan ini pada struktur parlemen.
C.F.  Strong  mengemukakan  ada kriteria  yang  menentukan  apakah  suatu negara  menganut  sistem  perwakilan  satu
asli UUD 1945 Pasal 1 ayat (2) yang menyebutkan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat, ditambah dengan  utusan-utusan  dari daerah-daerah dan  golongan-golongan,  menurut  aturan  yang ditetapkan  dengan  undang-undang.  Namun,  dalam amandemen UUD 1945, perwakilan yang diakomodir adalah perwakilan politik dan perwakilan daerah.
kamar  atau  sistem  perwakilan  dua  kamar. Kriteria ini berdasarkan fungsi yang  harus dijalankan  oleh  lembaga  perwakilan. Adapun  tiga  fungsi  itu  adalah,  fungsi lembaga perwakilan, keanggotaan lembaga perwakilan dan proses pembentukan undang-undang di lembaga perwakilan. 37
Pertama ,  dari  segi  fungsi.  Jika lembaga perwakilan terdiri dari dua kamar dan  masing-masing  kamar  mempunyai fungsi  yang  sama  baik  di  bidang  legislasi, pengawasan  maupun  anggaran,  maka lembaga  tersebut  dikategorikan  sistem perwakilan  dua  kamar.  Sebaliknya  jika masing-masing  lembaga  tidak  mempunyai fungsi yang sama, yakni legislasi, pengawasan dan anggaran, maka tergolong ke sistem unikameral.
Kedua , ditinjau dari aspek keanggotaan.  Apabila  struktur  lembaga perwakilan terdiri dari dua kamar, kemudian masing-masing kamar mempunyai  anggota  yang  berbeda  antara satu  sama  lain  maka  lembaga  perwakilan tersebut  tergolong  ke  dalam  sistem perwakilan dua kamar. Sebaliknya, anggota kamar pertama merangkap menjadi anggota kamar  kedua  maka  lembaga  perwakilan tersebut termasuk ke dalam kategori sistem perwakilan satu kamar (unicameral).
Ketiga ,  ditinjau  dari  aspek  proses pembentukan undang-undang, jika
37 C.F. Strong, Op.Cit, hal. 194.
pembentukan  UU  harus  melewati  dua kamar  yang  terpisah  antara  satu  sama  lain maka  lembaga  lain  tergolong  ke  dalam sistem  perwakilan  dua  kamar (bicameral system). Jika  pembentukan  UU  tidak melewati kamar lain atau hanya dilakukan oleh  satu  kamar  lembaga  perwakilan semata  maka lembaga  perwakilan tersebut tergolong ke dalam sistem perwakilan satu kamar. 38
Gagasan awal berdirinya DPD memang  didesain  untuk  mengubah  arah sistem  perwakilan  Indonesia  yang  tidak jelas  mewakili  apa  dan  siapa.  Sistem perwakilan  Indonesia  yang  menempatkan MPR sebagai lembaga tertinggi negara, dan terdiri  dari  tiga  unsur  yakni  DPR,  Utusan Daerah, dan Utusan Golongan memberikan ketidakjelasan mengenai struktur parlemen apa  yang  sebenarnya  digunakan  oleh Indonesia pada era Orde Baru. Desain yang muncul  adalah  mengarah  ke  sistem perwakilan bikameral dengan memunculkan  lembaga  baru  yakni  DPD. DPD diharapkan sebagai majelis tinggi dan cerminan  prinsip  representasi  regional, sedangkan DPR merupakan majelis rendah dan  cerminan  representasi  politik.  Bagir Manan  mengemukakan  ada  4  (empat) alasan  desain sistem perwakilan Indonesia harus  berubah  menjadi  bikameral:  (a) sistem  dua  kamar  merupakan  suatu
38 Mahmuzar, Op.Cit , hal..,44
mekanisme  check  and  balances  antara kamar-kamar dalam satu badan perwakilan;
(b) penyederhanaan sistem badan perwakilan  tingkat  pusat,  sehingga  hanya ada  satu  badan  perwakilan  pusat  yang terdiri  dari  dua  unusr  yakni  mewakili seluruh rakyat dan unsur mewakili daerah; (c)  wakil  daerah  menjadi  bagian  dari pelaksanaan  fungsi  parlemen  (membentuk undang-undang,  mengawasi  pemerintah, menetapkan  APBN,  dan  lain-lain);  (d) sistem  dua  kamar  akan  lebih  produktif karena  segala  tugas  dan  wewenang  dapat dilakukan setiap unsur.
Gagasan  yang  dikemukakan  Bagir Manan  dan  sejumlah  ahli  hukum  tata negara  memang  menempatkan  DPD  pada struktur  parlemen  bikameral  yang  kuat (strong  bicameralism) .  Namun,  gagasan idealis  ini  tidak  terwujud  sepenuhnya. Perubahan Ketiga UUD  1945 Tahun 2001 justru  menempatkan  kewenangan,  fungsi dan tugas DPD sangat terbatas. Sebaliknya, kewenangan, tugas dan fungsi DPR cukup besar.  Hal  ini  menimbulkan  kepincangan sistem check  and  balances yang  ingin dibangun antara DPR dan DPD.
Perbandingan  ini  bisa  dilihat  pada  tabel berikut ini:
39 I  Wayan  Sudirta,  Menuju  Parlemen  Dua Kamar:  Pemikiran  Penguatan  DPD  Melalui
Tabel 1. Perbandingan Fungsi DPD dan DPR Sesuai UUD 1945 39
Aspek Fungsiona l PERWAKILAN INDONESIA DPR DPD Legislasi Pada pasal 20  UUD 1945, DPR RI dapat memutusk an UU melalui persetujua n  bersama dengan Presiden Tidak terdapat pasal pada UUD 1945 mengenai kewenangan DPD untuk dapat memutuskan UU seperti halnya DPR. Mekanis me Pengambi lan Keputusa n dalam MPR Pada forum MPR jumlah anggota DPR sendiri saja  sudah mencapai kuorum untuk mengambi l keputusan jadi keputusan dapat
diambil dengan sebaran suara yang mayoritas anggota DPR Pada Forum MPR  jumlah anggota  DPD tidak mencapai kuorum,  jadi keputusan dapat  diambil tanpa  sebaran suara yang adil antara
DPD  dengan DPR Pengangg aran Pasal 23 ayat (3) UUD 1945, Pasal  23  ayat (2) UUD 1945, DPD hanya dapat
Amandemen  UUD  1945, Jurnal  Ketatanegaraan , Volume 003 Juni 2017, hal. 69-70
DPR memberi persetujua n  terhadap Rancanga n  APBN berdasark an usul Presiden dan  dapat menolak rancangan tersebut. memberi pertimbangan kepada  DPR tetapi tidak disertakan dalam persetujuan penetapan APBN. Pengawas an Pasal  7B terkait usulan pemberhe ntian Presiden dan/atau Wakil Presiden menjadi kewenang an DPR. Pasal 22 UUD 1945, DPR menjadi penentu terhadap hasil pengawas an DPD untuk ditindakla njuti sebagai bahan pertimban gan DPD sama sekali tidak dilibatkan dalam  proses pemberhentia n Presiden dan/atau Wakil Presiden. Pasal 22D UUD 1945, DPD hanya diberi kewenanga fungsi pengawasan yang  bersifat konsultatif karena  tidak dapat langsung mengajukann ya kepada Presiden (harus melalui DPR) Nominasi Pasal  23F UUD 1945, DPR memiliki kewenang an  untuk memilih Pasal 23F UUD 1945, DPD hanya memiliki kewenangan untuk mempertimba
ngkan
anggota BPK untuk akhirnya diresmika n oleh Presiden. Dalam pasal- pasal lainnya  di UUD 1945, DPR memiliki kewenang an  untuk memilih atau setidaknya terlibat dalam pengangk atan dan pemimpin lembaga- lembaga negara lain anggota  BPK untuk dijadikan bahan pertimbangan DPR. DPD hanya memiliki kewenangan pada aspek mengangkat anggota  BPK, itupun  dalam kapasitasnya sebagai pemberi pertimbangan.
Selain kewenangan, tugas dan fungsi terbatas,  persoalan  lain  yang  muncul berkaitan  dengan  kedudukan  DPD  dalam sistem  ketatanegaraan  Indonesia.  Pasal  2 ayat  (1)  UUD  1945    menyatakan  :  “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Dari  makna  ini    menegaskan,  MPR menjadi wadah badan perwakilan tersendiri karena  susunannya  yang  menyebutkan
terdiri  dari  anggota  DPR  dan  DPD. 40
Padahal  dalam  susunan  dua  kamar,  bukan anggota  yang  menjadi  unsur,  tetapi  badan yakni DPR dan DPD. Kalau anggota yang menjadi  unsur,  maka  MPR  merupakan badan  yang  berdiri  sendiri.  Dengan demikian, hasil perubahan tidak menempatkan MPR menjadi sidang gabungan  (joint  session)  antara  DPR  dan DPD. Konsep yang demikian oleh sejumlah ahli  hukum  tata  negara  seperti  Bagir Manan,  Jimly  Asshiddiqie 41 ,  Fatmawati menyatakan  sistem  perwakilan  Indonesia menganut  sistem  perwakilan  tiga  kamar (trikameral).
Ada  tiga  alasan  penyebutan  sistem perwakilan  tiga  kamar.  Antara  lain:  (1) MPR merupakan lembaga sendiri disamping  DPR  dan  DPD,  bukan  sebagai sidang gabungan (joint session) antara DPR dan  DPD;  (2)  MPR  menurut  UUD  1945 hasil perubahan masih mempunyai kewenangan tersendiri yaitu: (a) menetapkan  UUD  dan  atau  mengubah UUD;  (b)  melantik  presiden  dan  wakil presiden; (3) memutus usul DPR memberhentikan  presiden  dan/atau  wakil presiden  yang  telah  diputus  bersalah  atau
40 Bagir Manan, 2003, DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 Baru , Yogyakarta : FH UII Press, hal. 75.
41 Jimly Asshiddiqie, 2004, Format Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran  Kekuasaan dalam UUD 1945 ,  FH  UII  Press,  Yogyakarta,  hal. 13.
42 Ibid
tidak  lagi  memenuhi  syarat  sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden oleh MK; (3) MPR mempunyai pimpinan sendiri dan memiliki  Sekretariat  Jenderal  sendiri, terpisah dari pimpinan DPR dan pimpinan DPD. 42
Sri  Soemantri  mempunyai  pendapat yang berbeda berkaitan dengan penyebutan sistem perwakilan tiga kamar (trikameral). Menurutnya,  fungsi  DPD  yang  lemah dibandingkan DPR membuat sistem perwakilan yang berkembang adalah sistem perwakilan  dua  kamar  semu  atau  dikenal istilah soft  bicameralism  system. 43 Abd. Rahman  dari  perspektif  lembaga  pembuat UU  (legislatif)  justru  menyebut  sistem perwakilan  Indonesia  adalah  satu  kamar (unicameral). Alasannya, Pertama, kekuasaan membentuk UU hanya ada pada DPR sebagaimana  ditegaskan  dalam Pasal 20  ayat  (1)  UUD  1945,  sedangkan  fungsi DPD  hanya  pelengkap  terhadap  fungsi DPR.  Padahal  dalam  konsep bicameral sebagaimana  lazimnya  di  negara-negara lain  seperti  Amerika  Serikat,  Belanda, Australia  kedudukan Upper  House (DPD) sebagai the  second  chamber dan Lower House (DPR)  sebagai the  first  chamber
43 Sri M. Soemantri, Susunan dan Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah , Makalah Disampaikan dalam  Seminar  “Kedudukan  dan  Peranan  Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Dalam Sistem Ketatanegaraan  Indonesia,”yang dilaksanakan  oleh Sekjen MPR RI dan UNDP Yogyakarta tanggal 24 Maret 2003.
berada dalam posisi sederajat. Kedua, UUD 1945 tidak menempatkan kedudukan MPR sebagai  forum  sidang  gabungan  (joint session)  antara  DPR  dan  DPD,  tetapi malahan  berkedudukan  sebagai  lembaga mandiri. Hal ini disebabkan rumusan Pasal 2  ayat  (1)  yang  menyatakan  keanggotaan MPR adalah anggota masing-masing kamar (anggota DPR dan anggota DPD), memiliki alat kelengkapan sendiri, Sekretaris Jenderal  sendiri,  keprotokolan  sendiri  dan kewenangan  mandiri.  Namun  demikian, dari  perspektif  lembaga  pembuat  UUD dihubungan  dengan  ketentuan  Pasal  22 UUD  1945,  maka  sistem  yang  dibangun Indonesia bukan bicameral murni, melainkan lunak (soft bicameral). 44
Pergeseran pendapat juga terjadi pada Dahlan  Thaib.  Dahlan  meyakini  dengan keberadaan  DPD  maka  sistem  perwakilan di  NKRI  menganut sistem perwakilan dua kamar (bicameral) . 45 Meskipun  dalam perkembangannya,  Dahlan  menilai  dari formulasi  Pasal  22C  dan  Pasal  22D  UUD 1945  membuat  peran  dan  fungsi  DPD sangat lemah. DPD hanya diberi wewenang terbatas  dan  sempit,  karena  DPD  hanya memberi  pertimbangan.  Seolah-olah  DPD hanya berposisi sebagai Dewan
44 Mahmuzar, Op.Cit, 2006, hal. 187-188.
45 Dahlan Thaib, Menuju Parlemen Bikameral; Studi Konstitusional Perubahan Ketiga UUD 1945, Pidato Pengukuhan dalam jabatan Guru Besar  Madya  Hukum  Tata  Negara  pada  Fakultas
Pertimbangan DPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Hal ini menunjukkan bahwa sistem bikameral yang dituangkan  dalam  UUD  1945  hasil amandemen  tidak  sesuai  dengan  prinsip bikameral  yang  umum  dalam  teori-teori ketatanegaraan,  yakni  fungsi  parlemen yang  dijalankan  oleh  dua  kamar  secara berimbang (balance) dalam proses legislasi maupun pengawasan. 46
Perdebatan mengenai sistem perwakilan  yang  diterapkan  oleh  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  semakin menunjukkan titik terang pasca munculnya Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  : 117/PUU-VII/2009. MK berpendapat bahwa  sistem  perwakilan  di  Indonesia bukanlah  dua  kamar  (bicameral)  apapun jenisnya  baik soft  bicameral (bikameral lunak)  ataukah strong  bicameral .  Desain konstitusional kelembagaan MPR berdasarkan  Pasal  2  ayat  (1)  UUD  1945 menunjukkan  bahwa  lembaga  perwakilan Indonesia  bukanlah  sistem bicameral karena  baik  DPR  maupun  DPD  bukanlah kamar dari MPR, lain halnya jika rumusan MPR  terdiri  atas  DPR  dan  DPD,  seperti rumusan  konstitusi  Amerika  Serikat  yang menganut bicameral yang tercermin dalam
Hukum Universitas Islam Indonesia (UII), tanggal 4 Mei 2002.
46 Dahlan  Thaib,  2009, Ketatanegaraan Indonesia:  Perspektif  Konstitusional,  DPD  Dalam Peraturan Perundang-undangan , Yogyakarta: Total Media, hal.153-154.
Congress  sebagaimana  tercantum  dalam article  1  session  1,  All  legislative  Power herein granted shall be vested in a congress of the United States, which shall consist of a senate and House of Representatives. 47
Dengan  adanya  putusan  MK  ini, penyebutan sistem perwakilan di Indonesia menggunakan  bikameral  atau  apapun sejenisnya menjadi sudah tidak sesuai lagi. Meski begitu, MK masih belum memberikan penegasan mengenai karakteristik sistem perwakilan yang dianut oleh  Indonesia.  Namun,  apabila  mengacu pada  teori  C.F.Strong  di  atas,  maka Mahmuzar  berpendapat  sistem  perwakilan Indonesia  merupakan  sistem  perwakilan satu setengah kamar. 48
Alasan  yang  dikemukakan  oleh Mahmuzar  antara  lain: Pertama ,  Pasal  2 ayat  (1)  UUD  1945  hasil  perubahan  tidak menempatkan  DPD  sebagai  salah  satu kamar  di  MPR. Kedua, MK  melalui putusannya  berpendapat  bahwa  desain konstitusional kelembagaan MPR berdasarkan  Pasal  2  ayat  (1)  UUD  1945 bukanlah sistem bikameral. Ketiga , ditinjau dari  aspek  pembuatan  UU,  satu-satunya lembaga  yang  berwenang  menetapkan RUU menjadi UU adalah DPR sebagaimana  ditegaskan  di  Pasal  20  ayat
47 Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Republik Indonesia  Nomor  117/PUU-VII/2009  tentang Pengujian  UU  No  27  Tahun  2009  tentang  MPR,
(1). Keempat , DPD yang nota bene adalah perwakilan  daerah  di  lembaga  perwakilan Indonesia  mempunyai  fungsi  legislasi sangat  terbatas,  yakni  hanya  sebatas mengajukan  RUU  tertentu  kepada  DPR, ikut membahas RUU tertentu bersama DPR pada  masa  pembciaraan  Tingkat  I,  dan memberikan pertimbangan mengenai RUU tertentu kepada DPR. Kelima, ditinjau dari aspek  kekuasaan  membentuk  UU,  hanya satu  lembaga  perwakilan  yang  berwenang membentuk  UU  adalah  DPR. Keenam, ditinjau  dari  ukuran  C.F.  Strong,  maka hanya  satu  yang  terpenuhi  yakni  aspek keanggotaan  DPD  dan  DPR  berbeda  satu sama lain. 49

## Penguatan Fungsi DPD Setengah Hati
Salah  satu  prinsip  utama  dalam lembaga  perwakilan yang dikemukakan  di atas berjalannya fungsi-fungsi yang dimiliki secara efektif, baik fungsi legislasi, fungsi  anggaran  dan  fungsi  pengawasan. Ketiga fungsi harus berjalan beriringan dan seirama,  bukan  menitikberatkan  pada  satu fungsi  saja.  Atas  dasar  kelemahan  dari ketidakseimbangan  tugas,  fungsi  dan kewenangan inilah, DPD berusaha melakukan  langkah-langkah  penguatan. Sejauh  ini  sudah  ada  tiga  cara  yang
DPR,  DPD  dan  DPRD  terhadap  UUD  Negara  RI Tahun 1945.
48 Mahmuzar, Op.Cit, hal.., 193-194.
49 Ibid
digunakan  antara  lain:  (a) legislative review ;  (b) judicial  review ,  dan  (c) amandemen UUD 1945. 50
Pertama, cara  legislative  review  ini dilakukan  sejak  tahun  2007.  Caranya dengan memberikan masukan dan perubahan  terhadap  pasal-pasal  yang berkaitan dengan fungsi legislasi yang ada dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun 2003  tentang  Susunan  dan  Kedudukan MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD.  DPD berharap  ketentuan  yang  ada  dalam  Pasal 22D  UUD  1945  mengenai  frasa  “ikut membahas”  masih  memungkinkan  untuk berperan  maksimal  dalam  fungsi  legislasi. Namun, upaya itu tak sepenuhnya berhasil. Justru, UU Susduk ini semakin membatasi peran  DPD  dalam  fungsi  legislasi. 51 Frasa “ikut membahas” direduksi hanya menjadi Pembahasan  Tingkat  I.  Padahal,  untuk rancangan  undang-undang  yang  berada pada  wewenang  DPD  keikutsertaan  dapat dioptimalkan sebelum tahapan persetujuan bersama antara DPR dan Presiden. 52
50 I Wayan Sudirta, Op.Cit, hal. 64-65.
51  Saldi  Isra  mengemukakan  peran  DPD dalam  fungsi  legislasi  menurut  UU  No  22  Tahun 2003  memang  semakin  dibatasi.  Pasal  yang membatasi  peran  DPD  itu  antara  lain:  Pasal  41, Pasal 42, Pasal 43 UU No. 22 Tahun 2003. Misalnya di  Pasal  41  tertulis  DPD  mempunyai  fungsi  :  (a) pengajuan  usul,  ikut  dalam  pembahasan  dan memberikan  pertimbangan  yang  berkaitan  dengan bidang  legislasi  tersebut;  (b)  pengawasan  atas pelaksanaan  undang-undang  tertentu.  Makna  dari Pasal 41 menunjukkan bahwa DPD dianggap hanya “ikut” dalam pembahasan (tidak “membahas” dalam arti  turut  memutuskan).  Lalu  di  Pasal  42  ayat  (1) yang  berbunyi  :  DPD  dapat  mengajukan  kepada DPR RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah,
Kedua, melalui pengajuan permohonan  pengujian  Undang-Undang Nomor  27  Tahun  2009  tentang  Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah (selanjutnya disebut UU MD3) dan Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan  (UU  No.  12  Tahun 2011)  kepada  Mahkamah  Konstitusi  yang diregistrasi dalam nomor perkara 92/PUU- X/2012.  Hasil  dari  putusan  MK  ini menegaskan  bahwa  DPD  mempunyai wewenang  ikut  terlibat  dalam  proses legislasi.  Inti  sari  dari  putusan  MK  itu antara  lain:  (a)  Dalam  mengajukan  RUU yang berkaitan dengan daerah, DPD setara dengan DPR/Presiden; (b) Hak/kewenangan  DPD  sama  dengan  DPR dan  Presiden  dalam  membahas  RUU;  (c) DPD ikut membahas RUU tetapi tidak ikut memberi persetujuan terhadap RUU menjadi  UU;  (d)  DPD  ikut  menyusun
hubungan  pusat  dan  daerah,  pembentukan  dan pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber  daya  alam,  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya  serta  yang  berkaitan  dengan  perimbangan keuangan pusat dan daerah. Kata “dapat” membuat DPD  tidak  mempunyai  kekuasaan  legislatif  yang efektif. DPD tidak menjadi salah satu institusi yang mengajukan  RUU.  Ayat  selanjutnya  di  Pasal  42 membuat  wewenang  DPD  semakin  kecil.  Lihat Saldi  Isra,  2010, Pergeseran  Fungsi  Legislasi: Menguatnya  Model  Legislasi  Parlementer  dalam Sistem  Presidensial  Indonesia ,  Jakarta:  Rajawali Pers, hal. 260 .
52 Ibid, hal. 261
prolegnas;  dan  (e)  DPD  memberikan pertimbangan  tanpa  ikut  serta  dalam pembahasan RUU. Dalam hal ini, DPR dan Presiden wajib untuk meminta pertimbangan DPD atas RUU APBN.
Ketiga, menggalang  dukungan  dan mengajukan  permohonan  resmi  untuk mengagendakan  perubahan  kelima  UUD 1945.  Dalam  Surat  Ketua  DPD  Ginandjar Kartasasmita (2004-2009) Nomor DPD/HM.310/295/2006 perihal Perubahan UUD  1945,  DPD  menghendaki  untuk menyetujui  atau  menolak  RUU  yang berkaitan dengan otonomi daerah;hubungan pusat-daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya  alam  dan  ekonomi  lainnya;  serta perimbangan  keuangan  pusat-daerah  yang telah  disetujui  oleh  DPR.  DPD  juga mengusulkan  mempunyai  kewenangan untuk  menolak  RUU  yang  telah  disetujui oleh DPR, RUU yang ditolak tersebut tidak dapat  dimajukan  dalam  pasa  persidangan DPR berikutnya. 53
UU  No.  17  Tahun  2014  yang  telah diubah  menjadi  UU  No.  2  Tahun  2018 tentang  Perubahan  Kedua  UU  No.  Tahun 2014  tentang  MD3  telah  mendesain sejumlah  fungsi  DPD,  baik  dari  fungsi legislasi,  fungsi  anggaran  dan  fungsi
53 I Wayan Sudirta, Op.Cit, hal. 66
54 Pasal 168 dan Pasal 169 UU No. 17 Tahun 2014.
pengawasan.  Namun,  fungsi-fungsi    yang tercantum dalam UU MD3 tersebut belum mampu memuaskan DPD karena UU MD3 tersebut  hanya  mengakomodir  sebagian dari  hasil  putusan  MK.  Dalam  fungsi legislasi,  DPD  masih  terhambat  dalam  hal Pembahasan  Tingkat  I  dan  Pembahasan Tingkat  II.  Seperti  diketahui,  dalam pembahasan  RUU  yang  berasal  DPR, Presiden, atau DPD, dilakukan melalui dua tingkat  yakni  pembicaraan  tingkat  I  dan pembicaraan  tingkat  II.  Pembicaraan tingkat  I  ada  dalam  rapat  komisi,  rapat gabungan  komisi,  rapat  Badan  Legislasi, rapat  Badan  Anggaran,  atau  rapat  Panitia Khusus.  Sedangkan  dalam  pembicaraan tingkat  II,  ada  dalam  rapat  Paripurna DPR. 54
Pembicaraan  tingkat  I  dilakukan dengan kegiatan : (a) pengantar musyawarah; (b) pembahasan daftar inventarisasi masalah; dan (c) penyampaian pendapat  mini. 55 Dari  ketiga  aspek  ini, dalam  hal  pengantar  musyawarah  dan pembahasan  daftar  inventarisasi  masalah, DPD  mempunyai  kewenangan  yang  tidak jauh  berbeda  dengan  DPR  dan  Presiden. Namun, persoalan muncul dalam penyampaikan  pendapat  mini.  Posisi  DPD mulai  diabaikan  karena  dalam  ketentuan tersebut disebutkan bahwa dalam hal DPD
55 Pasal 170 ayat (1) UU No. 17 Tahun 2014.
tidak menyampaikan pandangan mini maka pembicaraan tingkat I tetap dilaksanakan. 56
Hal  ini  menunjukkan  pendapat  mini  DPD tidak  menjadi  suatu  keharusan.  Padahal dalam Pembicaraan Tingkat I ini pimpinan lembaga  negara  atau  lembaga  lain  jika materi  RUU  berkaitan  dengan  lembaga negara  atau  lembaga  lain  dapat  diundang ikut  berpartisipasi,  sementara  pendapat DPD sendiri tidak merupakan keharusan. 57
Dalam  Pembicaraan  Tingkat  II  yang dilakukan di rapat paripurna, memang ada penyampaikan  laporan  yang  berisi  proses, pendapat mini fraksi-fraksi, pendapat mini DPD  dan  hasil  pembicaraan  Tingkat  I. Meskipun di forum ini, pendapat mini DPD diakomodir,  namun  pendapat  mini  itu hanya  dilaporkan  oleh  pimpinan  Pansus. Hal  ini  membuat  DPD  tidak  menjadi partisipan  dalam  pengambilan  keputusan persetujuan.  Apalagi  dalam  hal  pemberian pertimbangan (terhadap suatu RUU), DPD memberikan  pertimbangan  hanya  kepada pimpinan  DPR,  dan  bukannya  secara langsung kepada rapat Pansus, apalagi rapat paripurna. 58
Fungsi  legislasi  DPD  yang  kurang maksimal  dalam  UU  MD3  membuat pembentuk  UU  berusaha  memberikan angin segar kepada DPD. Caranya dengan
56 Pasal 171 UU No. 17 Tahun 2014.
57 Hajriyanto Y. Thohari, Penguatan DPD RI: Ekstensifikasi  Kewenangan  atau  Intensifikasi Kinerja, Jurnal  Ketatanegaraan, Volume  003  Juni 2017, hal. 89.
memberikan kewenangan tambahan kepada DPD yang tertuang dalam UU No 2 Tahun 2018. Penambahan kewenangan ini menitikberatkan  pada  pemantauan  dan evaluasi  atas  rancangan  peraturan  daerah dan  peraturan  daerah. 59 Penambahan  atas kewenangan  ini  juga  tidak  memberikan rincian  yang  jelas  atas  bagaimana  bentuk tindak lanjut dari hasil pengawasan raperda dan  perda  tersebut.  Justru  penambahan kewenangan  ini  membuat  DPD  semakin tidak  jelas  arahnya,  khususnya  terkait dengan pengawasan.
Jika  dilihat  secara  garis  besar  dalam pelaksanaan fungsi pengawasan ada beberapa  kelemahan  mendasar  yang  harus diperbaiki. Pertama, berkaitan  dengan ruang lingkup pengawasan. Ruang lingkup pengawasan  DPD  itu  ditekankan  pada pelaksanaan undang-undang, bukan pelaksanaan  perda  ataupun  rancangan peraturan  daerah.  Pelaksanaan  undang- undang itu mengenai : (1) otonomi daerah; (2) pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; (3) hubungan pusat dan  daerah;  (4)  pengelolaan  sumber  daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya; (5) pelaksanaan  anggaran  pendapatan  dan belanja  negara;  (6)  pajak;  (7)  pendidikan; dan (8) agama.
58 Ibid, hal. 91
59 Pasal  249  huruf  J  UU  No  2  Tahun  2018 tentang Perubahan Kedua UU No. 17 Tahun 2014.
Kedua, implikasi politik pengawasan DPD  sangat  berbeda  dengan  implikasi politik  dari  DPR.  Hasil  pengawasan  oleh DPR membawa pengaruh pada penggunaan hak-hak dewan seperti hak interpelasi, hak angket,  bahkan  hak  menyatakan  pendapat yang  berujung  pada  proses  pemakzulan Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Sementara,  implikasi  politik  dari  DPD sangat  kecil  atau  bahkan  tidak  memiliki pengaruh apapun. 60
Penambahan kewenangan DPD dalam  mengawasi  peraturan  daerah  dan rancangan peraturan daerah memicu terjadinya  tumpah  tindih  kewenangan antara  yang  dilakukan  Pemerintah  Pusat dan  Mahkamah  Agung.  Putusan  MK Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan  Putusan MK Nomor 56/PUU-XIV/2016 menyatakan  bahwa  dalam  pembatalan perda  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah Pusat  menyimpang  dari  logika  dan bangunan negara hukum Indonesia. Dengan  begitu,  lembaga  yang  berwenang untuk membatalkan Perda adalah Mahkamah  Agung  sesuai  kewenangannya melakukan pengujian peraturan perundang- undangan di bawah undang-undang sebagaimana  ditegaskan  dalam  Pasal  24A ayat  (1)  UUD  1945.  Demikian  juga
60 Pasal  284  ayat  :  (1)  menyatakan  bahwa DPD  menyampaikan  hasil  pengawasan  atas pelaksanaan undang-undang sebagaimana dimaksud dalam  Pasal  248  ayat  (1)  huruf  d  kepada  DPR sebagai bahan pertimbangan; (2) Hasil pengawasan
mengenai  alasan  pembatalan  peraturan daerah,  tolok  ukur  dalam  membatalkan Perda  merupakan  ranah  MA  dalam mengadili  pengujian  Perda.  Oleh  karena itu,  pembatalan  Perda  melalui  mekanisme executive  review,  baik  Perda  Provinsi maupun  Perda  Kabupaten/Kota  adalah bertentangan dengan UUD 1945.
Lalu  bagaimana  peran  Pemerintah Pusat,  pemerintah  dalam  hal  ini  tidak berhak  lagi  melakukan  pembatalan,  tetapi masih mempunyai kewenangan mengawasi peraturan  daerah,  khususnya  melakukan evaluasi  terhadap  Perda  yang  mengatur tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan  Jangka  Menengah  Daerah (RPJMD),  APBD,  perubahan  APBD, pertanggungjawaban  pelaksanaan  APBD, pajak  daerah,  retribusi  daerah  dan  tata ruang daerah.
Pada  dasarnya  perbedaan  karakter pengawasan  antara  DPD  dan  Pemerintah Pusat  ini  dapat  diketahui  berdasarkan tindak  lanjut  atas  hasil  pengawasan  yang dilakukan. Hasil pengawasan DPD sebagai lembaga legislatif lebih bersifat rekomendasi.  Dalam  artian,  DPD  tidak dapat secara langsung melakukan eksekusi terhadap  hasil  pengawasan  yang  telah
sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  diputuskan dalam  sidang  paripurna  DPD;  dan  (3)  ketentuan lebih lanjut mengenai penyampaian hasil pengawasan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) diatur dengan Peraturan DPD tentang Tata Tertib.
dilakukan.  Pengawasan  DPD  berujung pada  penyampaian  hasil  pengawasan kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR) sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Dalam praktiknya, keluaran hasil  pengawasan  kelembagaan  DPD dituangkan  dalam  bentuk  laporan  alat kelengkapan, dalam hal ini Komite, Panitia Akuntabilitas  Publik  (PAP)  dan  Panitia Khusus.
Adanya perbedaan karakter pengawasan  antara  pengawasan  legislatif dan eksekutif perlu dijadikan pertimbangan dalam  penentuan  lingkup  pemantauan  dan evaluasi  Perda  yang  dilakukan  oleh  DPD. Jika  tidak,  maka  peran  DPD  dalam memantau  dan  mengevaluasi  Perda  akan mempunyai  pola  yang  sama  dengan  hasil pengawasan Pemerintah Pusat. Oleh karena itu,  lingkup  wewenang  dan  tugas  DPD untuk melakukan pemantauan dan evaluasi rancangan Perda dan Perda perlu diformulasikan dengan tepat.
Fungsi-fungsi DPD diatas jika dihubungkan  dengan  fungsi  lembaga perwakilan  tidak  lazim  karena  sebagai suatu  lembaga  perwakilan,  mestinya  DPD diberi  fungsi  yang  layak,  baik  di  bidang legislasi, pengawasan maupun anggaran. Di bidang  legislasi,  lembaga  perwakilan dikatakan mempunyai fungsi legislasi yang menentukan  jika  lembaga  perwakilan bersangkutan  diberi  kewenangan  untuk mengajukan  RUU,  ikut  membahas  dan
menetapkan RUU menjadi UU, baik secara mandiri  maupun  bersama-sama  dengan pemerintah. Kemudian di bidang anggaran, lembaga  perwakilan  dapat  dikatakan mempunyai  fungsi  budgeting  yang  kuat apabila lembaga perwakilan tersebut diberi kewenangan untuk membahas, mengamandemen  dan  menetapkan  RUU APBN  yang  diajukan  pemerintah  menjadi UU.  Selanjutnya  di  bidang  pengawasan, lembaga perwakilan dikatakan mempunyai fungsi  pengawasan  yang  baik  apabila lembaga  bersangkutan  diberi  kewenangan konstitusional melakukan pengawasan langsung  terhadap  pemerintah  dalam menjalankan urusan pemerintahan. kemudian jika dalam melakukan pengawasan, lembaga perwakilan menemukan indikasi pemerintah melakukan  pelanggaran  hukum,  maka lembaga  perwakilan  tersebut  diberi  pula kewenangan  untuk  menindaklanjuti  hasil temuannya.  Oleh  karena  itu,  lembaga perwakilan  diberi  hak  interpelasi,  hak angket, hak menyatakan pendapat dan hak menyatakan  mosi  tak  percaya  kepada pemerintah agar dikemudian hari penyimpangan  dan  pelanggaran  hukum yang  dilakukan  pemerintah  tidak  terulang kembali.
Pada  titik  inilah,  upaya  penguatan DPD  tidak  hanya  dilakukan  secara  parsial dengan penambahan kewenangan. Penguatan DPD perlu dilakukan sistematis,
menyeluruh,  dan  menitikberatkan  pada idealisme  fungsi-fungsi  legislasi,  fungsi anggaran  dan  fungsi  pengawasan.  Jika ingin menempatkan DPD sebagai lembaga perwakilan  untuk  mewakili  daerah,  maka ketiga fungsi itu harus diperjelas sebagaimana  layaknya  fungsi  yang  ada dalam lembaga perwakilan.

## PENUTUP
Dari hasil analisa di atas, maka dapat disimpulkan bahwa :
1. Untuk menentukan sistem perwakilan di sebuah negara, sangat ditentukan  pada  tiga  hal  yakni struktur  parlemen,  sistem  pemilu, dan sistem kepartaian. Namun yang paling  menonjol  adalah  struktur parlemen. Untuk mengukur struktur parlemen  berkaitan  dengan  tiga fungsi  Adapun  tiga  fungsi  itu adalah, fungsi lembaga perwakilan, keanggotaan  lembaga  perwakilan dan  proses  pembentukan  undang- undang di lembaga perwakilan
2. Karakteristik  sistem  perwakilan yang berlaku di Indonesia berkaitan dengan  kedudukan  DPD  adalah bukan  sistem  parlemen  dua  kamar.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor  :  117/PUU-VII/2009  telah
menyatakan bahwa sistem
perwakilan  di  Indonesia  bukanlah dua  kamar  (bicameral)  apapun
jenisnya baik soft bicameral (bikameral  lunak)  ataukah strong bicameral. Dengan  penegasan  itu, maka karakter sistem perwakilan di Indonesia  yang  berkaitan  dengan DPD  masih  terbelah  menjadi  dua macam  pendapat  yakni  sistem perwakilan satu setengah kamar dan sistem  perwakilan  tiga  kamar (trikameral).
3. UU  No  2  Tahun  2018  tentang Perubahan Kedua UU No 17 Tahun 2014  tentang  MD3  memberikan penguatan  fungsi  DPD  secara parsial  dan  tidak  menyeluruh.  UU ini tidak memberikan solusi menyeluruh  atas  penguatan  fungsi DPD.  Penambahan  kewenangan DPD dari aspek pengawasan terhadap  peraturan  daerah  dan rancangan  peraturan  daerah  tidak memberikan implikasi apapun terhadap fungsi DPD. Justru penambahan kewenangan itu menimbulkan tumpang tindih kewenangan  dengan  Mahkamah Agung dan Pemerintah Pusat.

## SARAN
Dari  uraian  di  atas,  Penulis menyarankan:
1. Penguatan  terhadap  kewenangan dan  fungsi  DPD  akan  berjalan beriringan  dengan  arah  perubahan
struktur parlemen di Indonesia yang ingin mengarah ke struktur parlemen  bicameral.  Untuk  itu, penguatan tugas, fungsi dan kewenangan  DPD  harus  menjadi prioritas  utama  dalam  perbaikan regulasi  di  UU  maupun  di  UUD 1945.

## DAFTAR PUSTAKA

## BUKU
Asshiddiqie, Jimly, 2004, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran  Kekuasaan  dalam  UUD
1945 ,  Yogyakarta:  FH  UII  Press, Yogyakarta
Asshiddiqie,  Jimly,  2006, Perkembangan dan  Konsolidasi  Lembaga  Negara Pasca Reformasi, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi. Asshiddiqie,  Jimly,  2010, Konstitusi  dan Konstitusionalisme Indonesia,
Jakarta: Sinar Grafika.
Budiardjo,  Miriam,  2018, Dasar-dasar Ilmu Politik Edisi Revisi , Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
Boboy,  Max,  1994, DPR  RI  dalam
Perspektif  Sejarah  dan  Tatanegara , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan..
Efriza,  2014, Studi  Parlemen  :  Sejarah, Konsep, dan Lanskap Politik Indonesia, Malang: Setara Press.
Gaffar, Janedri M, 2003, Dewan Perwakilan  Daerah  dalam  Sistem Ketatanegaraan  Republik  Indonesia,
Jakarta : Sekretariat Jenderal MPR RI dan UNDP.
Hufron  dan  Syofyan  Hadi,  2015, Ilmu Negara Kontemporer: Telaah
Teoritis  Asal  Mula,  Tujuan  dan
Fungsi  Negara,  Negara  Hukum  dan Negara Demokrasi , Yogyakarta: LaksBang Grafika dan Kantor Advokat Hufron dan Rubaie.
Huda,  Ni’matul,  2012, Ilmu  Negara , Jakarta: Rajawali Pers.
Isra,  Saldi,  2010, Pergeseran  Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi  Parlementer  dalam  Sistem Presidensial Indonesia , Jakarta:
Rajawali Pers. Mahmuzar,  2019, Parlemen  Bikameral  di Negara Kesatuan: Studi Konstitusionalisme  Kehadiran  DPD di NKRI , Bandung : Nusa Media. Manan, Bagir, 1999, Lembaga
Kepresidenan,  Yogyakarta:  Pusat
Studi  Hukum  UII  dengan  Gama Media.
Manan,  Bagir  Manan,  2003, DPR,  DPD dan  MPR  dalam  UUD  1945  Baru ,
Yogyakarta : FH UII Press. MPR RI, ”Panduan Dalam
Memasyarakatkan  Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945
Strong,  C.F,  1996, Modern  Political Constitution;  an  Introduction  to  the Comparative  Study  of  Their  History and Existing Form , London: Sidwick
& Jackson Limited.
Soehino,  2013, Ilmu  Negara ,  Yogyakarta: Liberty.
Surbakti,  Ramlan,  2010, Memahami  Ilmu Politik , Jakarta: Grasindo.
Sulaiman,  King  Faisal  Sulaiman,  2013,
Sistem  Bikameral:  Dalam  Spektrum Lembaga Parlemen Indonesia, Yogyakarta: UII Press.
Thaib,  Dahlan,  2002, Menuju  Parlemen Bikameral; Studi Konstitusional
Perubahan Ketiga UUD 1945, Pidato Pengukuhan  dalam  jabatan  Guru
Besar  Madya  Hukum  Tata  Negara pada  Fakultas  Hukum  Universitas Islam Indonesia (UII).
Thaib,  Dahlan,  2009, Ketatanegaraan Indonesia: Perspektif Konstitusional,
DPD  Dalam  Peraturan  Perundang- undangan , Yogyakarta: Total Media
Wahyudi,  Alwi,  2014, Ilmu  Negara  dan
Tipologi  Kepemimpinan  Negara ,
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

## MAKALAH, JURNAL
Soemantri, Sri M., Susunan dan Kedudukan
Dewan Perwakilan Daerah , Makalah
Disampaikan dalam Seminar “Kedudukan  dan  Peranan  Dewan Perwakilan  Daerah  (DPD)  Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia,”yang  dilaksanakan  oleh Sekjen MPR RI dan UNDP
Yogyakarta tanggal 24 Maret 2003.
Sudirta, I Wayan Sudirta, Menuju Parlemen
Dua  Kamar:  Pemikiran  Penguatan DPD  Melalui  Amandemen  UUD
1945, Jurnal Ketatanegaraan,
Volume:003/Juni 2017 .
Thohari, Hajriyanto Y. Penguatan DPD RI:
Ekstensifikasi Kewenangan atau Intensifikasi Kinerja, Jurnal Ketatanegaraan, Volume  003  Juni
2017.

## PERATURAN PERUNDANG- UNDANGAN
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republk
Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2018 tentang  Perubahan  Kedua  Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2014 tentang  Majelis  Permusyawaratan Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat, Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Republik Indonesia Nomor 117/PUU-VII/2009 tentang  Pengujian  UU  No  27  Tahun 2009  tentang  MPR,  DPR,  DPD  dan DPRD  terhadap  UUD  Negara  RI Tahun 1945.