Jejaring Kelembagaan Bawaslu dalam Penanganan Pelanggaran Pemilihan Umum Serentak Tahun 2019

## Andi Setiawan, Irma Fitriana Ulfah, Rizqi Bachtiar
Program Studi Ilmu Pemerintahan, FISIP, Universitas Brawijaya andi.setiawan@ub.ac.id

## Abstrak
Pemilu  merupakan  cara  pergantian  kepemimpinan  yang  dilaksanakan  oleh  negara-negara demokrasi. Dalam pelaksanaan pemilu perlu ada lembaga penyelenggara pemilu yang bersifat independen  dan  bebas  dari  campur  tangan  pemerintah,  dimana  tugas  dari  penyelenggara adalah  menyelenggarakan  pemilu  secara  demokratis.  Di  Indonesia  terdapat  lembaga penyelenggara  pemilu  diantaranya  KPU,  Bawaslu  dan  DKPP.  Masing-masing  lembaga tersebut mempunyai tugas dan fungsinya sendiri-sendiri dan memungkinkan untuk saling bekerja sama satu dengan yang lain. Belum lama ini Indonesia melakukan Pemilu Serentak dilaksanakan  2019  dimana  memiliki  kompleksitas  masalah  yang  lebih  banyak  dari  Pemilu sebelumnya. Dengan kompleksnya persoalan,menuntut para penyelenggara pemilu bertindak lebih  efektif  agar  penyelenggaraan  pemilu  berjalan  dengan  baik.Tulisan  ini  memaparkan langkah strategis dalam menjalankan fungsi lembaga melalui hubungan antar lembaga dengan Stakeholders.  Kesimpulan  tulisan  ini  menunjukan  bahwa  Bawaslu  RI  sebagai  salah  satu lembaga  penyelenggaran  dalam  menjalankan  fungsi  pengawasannya  melakukan  hubungan antar  lembaga  yang  dikategorikan  menjadi  empat  subjek  yaitu:  (1)Lembaga  Pemerintah, (2)Non Government Organization (NGO), (3)Perguruan Tinggi, dan (4)Media.
Kata Kunci : Hubungan Antar Lembaga, Pemilu Serentak, Network Governance.

## Abstract
Elections are a way of changing leadership carried out by democratic countries. In Indonesia there are election management institutions including the KPU, Bawaslu and DKPP. Each of these institutions has their own duties and functions and makes it possible to cooperate with each other. Not long ago, Indonesia held a Simultaneous Election held in 2019 which has more complexity than the previous election. With the complexity of the problem, demanding that the election organizers act more effectively so that the election administration runs well. This paper describes the strategic steps in carrying out the functions of the institution through relations between institutions and stakeholders. The conclusion of this paper shows that the Indonesian Election Supervisory Body as one of the organizing institutions in carrying out its supervisory functions conduct relationships between institutions which are categorized into four subjects, namely:  (1)  Government  Institutions,  (2)  Non-Government  Organizations  (NGOs),  (3) Universities, and (4) Media.
Keywords : Relationships Between Institutions, Simultaneous Elections, Network Governance.

## Pendahuluan
Pemilu  sebagai output dari  demokrasi,  tidak  dilaksanakan  begitu  saja  tanpa kesiapan dari pemerintah dan masyarakatnya. Dalam menciptakan Pemilu yang sehat dan demokratis diperlukan suatu lembaga dalam rangka mejalankan suatu kegiatan dalam  penyelenggaraan  Pemilu,  hal  ini  sesuai  dengan  pernyataan  Gunawan Suswantoro bahwa “ Integritas penyelenggara dan proses penyelenggaraan pemilu adalah prasyarat pentingg dalam pemilu, agar hasil pemilu mendapat pengakuan dari rakyat maupun kontestan  pemilu ” (Suswantoro,  2016:178)  melihat  pernyataan  tersebut,  perlu diwujudkan  suatu  lembaga  independen  yang  memiliki  tugas  dan  fungsi  sebagai penyelenggara  dalam  pelaksanaan  dan  pengawasan  Pemilu.  Dengan  demikian pemerintah  merealisasikan  gagasan  tersebut  dalam  bentuk  UU  Nomor  7  tentang Pemilihan Umum di Indonesia yang diundangkan pada tahun 2017.
Pada UU Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum, ada tiga lembaga penyelenggara Pemilu. Pertama, Komisi Pemilihan Umum disingkat KPU merupakan lembaga  di  mana  memiliki  peran  dalam  menyelenggarakan  kegiatan  Pemilu  yang dalam pelaksanaannya memiliki sifat nasional, tetap, dan mandiri (UU No 7 tahun 2017). Selanjutnya, Badan Pengawas Pemilihan Umum disingkat Bawaslu. Bawaslu merupakan Lembaga penyelenggara Pemilu di mana memiliki peran dalam  perihal pengawasan  pada  penyelenggaraan  Pemilu  di  Indonesia  (Suswantoro,  2016:178). Kemudian,  Dewan  Kehormatan  Penyelenggaraa  Pemilu  yang  disingkat  DKPP merupakan lembaga penyelenggara Pemilu yang memiliki peran dalam menangani pelanggaran kode etik dari para penyelenggara Pemilu (UU No 7 tahun 2017).
Dalam  segi  kelembagaannya,  Bawaslu  memiliki  karakteristik  yang  unik dimana  bisa  menunjukan  bahwa  Bawaslu  berbeda  dengan  kebanyakan  lembaga pemerintah  lainnya,  yaitu  eksistensi  lembaga  dan  fungsi  lembaga  (Suswantoro, 2016:178).  Pertama,  dari  segi  eksistensi  lembaga  memiliki  artian  bahwa  Bawaslu merupakan lembaga negara yang memliki tugas dalam melaksanakan pengawasan pada  penyelenggaraan  Pemilihan  Umum.  Kedua,  dari  segi  fungsi  kelembagaan Bawaslu  memiliki  keunikan  tersendiri  yaitu  harus  menjalankan  tiga  fungsi  yang umumnya  dilakukan  oleh  lembaga  lain  secara  terpisah.  Fungi-fungsi  yang  harus dijalankan  tersebut  meliputi:  (1)  fungsi  legislasi,  dimana  Bawaslu  harus  mampu menyusun dan memproduksi suatu peraturan yang akan diberlakukan baik secara internal  maupun  eksternal  kelembagannya;  (2)  fungsi  eksekutif,  dimana  Bawaslu harus  menjalankan  praktik  pengawasan  dalam  baik  dalam  bentuk  pencegahan maupun  penindaklanjutan;  dan  (3)  fungsi  yudikatif,  dimana  Bawaslu  memiliki kewenangan  untuk  melakukan  tindakan  yang  mendekati  dalam  aspek  yudikatif, seperti  penyelesaian  sengketa  (Suswantoro,  2016:179).  Dengan  demikian  Bawaslu
memiliki  posisi  penting  dalam  komposisi  kelembagaan  di  Indonesia  khususnya dalam ruang lingkup kepemiluan.
Pemilihan Umum di Indonesia memiliki cakupan yang sangat luas baik dari tahap formulasi hingga evaluasi. Pada penyelenggaraan Pemilihan Umum Bawaslu perlu  mengawasi  segala  tahapan  dan  rangkaian  Pemilu  yang  diselenggarakan  di setiap  tingkatan  dari  pusat  hingga  ke  daerah  (Amal,2019:307).  Pada  tahap pengawasan tersebut, Bawaslu bertugas melakukan pencegahan dan penindakan atas terjadinya  pelanggaran  Pemilu  bagi  pada  peserta  Pemilu,  maupun  penyelenggara Pemilu  yang  dalam  hal  ini  adalah  mengawasi  KPU.  Bawaslu  juga  akan  berkutat dengan urusan Daftar Pemilih, peserta Pemilu, dana kampanye, logistik, pemungutan suara,  dan  rekapitulasi  suara.  Selain  itu,  Bawaslu  juga  perlu  melakukan  upaya pencegahan pada praktik politik uang yang menjadi fenomena setiap diadakannya pesta demokrasi tersebut.
Melihat  hal  tersebut,  menjadi  tantangan  bagi  Bawaslu  dalam  melakukan pengawasan penyelenggaran Pemilu. Di sisi lain, Bawaslu juga memiliki keterbatasan wewenang yang menjadi kendala dalam memaksimalkan fungsi pengawasan hal ini dibuktikan dari UU Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum pasal 95 yang berisi  tentang  kewenangan  bawaslu  hanya  sebatas  memeriksa  dan  mengkaji  serta memberikan  rekomendasi  terkait  pelanggaran  dalam  ranah  kepemiluan  (UU  No  7 tahun  2017)  padahal  ruang  lingkupnya  akan  memasuki  beberapa  aspek  meliputi aspek di luar kepemiluan seperti kependudukan, keamanan, kesehatan, Hak Asasi Manusia, peningkatan sumber daya manusia baik eksternal maupun internal, hukum, penyiaran, informasi, dan pelayanan publik yang notabene segala informasi dan akses berada di luar kewenangan Bawaslu (Amin, 2019:29)
Dalam  mengatasi  keterbatasan  wewenang,  Bawaslu  dapat  memaksimalkan UU  Nomor  7  Tahun  2017  yang  menjadi  payung  hukumnya  seperti  melakukan hubungan, koordinasi, atau kerja sama antar lembaga terkaitn baik itu Government Organization maupun Non  Government  Organization. Urgensi  Bawaslu  RI  dalam menjalin hubungan antar lembaga karena permasalahan yang kompleks dalam ranah kepemiluan (Kartini. 2017:159). Berikut permasalahan tentang pemilu dalam diagram di bawah ini:

## Diagram 1
Data Jenis Pelanggaran Pemilu Berdasarkan Temuan dan Laporan hingga Tanggal 20 Mei 2019

## Sumber: Data Pelanggaran Pemilu Tahun 2019, Bawaslu RI
Diagram 2
Data Macam Pelanggaran Pidana Berdasarkan Temuan dan Laporan hingga Tanggal 20 Mei 2019
Sumber: Data Pelanggaran Pemilu Tahun 2019, Bawaslu RI
0% 20% 40% 60% 80% 100% 458 134 730 149 5319 798 Jumlah Jenis Pelanggaran
ASN, TNI, & POLISI Berkampanye 12% Kampanye Media
Diluar Jadwal
2% Kampanye
Diluar … Kepala Desa Berpihak 20% Kampanye dengan Fasilitas Pemerintah, Tempat Ibadah, dan Pendidikan
13%
Pelibatan Kampanye Orang yang Dilarang 5% Pemalsuan Dokumen 14% Politik Uang 27% Mengganggu Kampanye 1%
Menghilanggkan Alat Peraga Kampanye 1% Memberikan Suara Lebih dari Satu Kali 1% Menyebabkan Suara Orang tidak Bernilai 1%
Melihat  data  yang  telah  dipaparkan  di  atas,  dapat  dipahami  bahwa  dalam kepemiluan  memiliki  permasalahan  yang  kompleks  terutama  dalam  ranah pengawasan,  tak  terkecuali  Bawaslu.  Bawaslu  RI  memiliki  beragam  permasalahan yang kompleks melalui temuan dan laporan yang didapatkannya seperti persoalan DPT,  dan  netralitas  pemilu  (Bawaslu.go.id).  Dengan  demikian  dibutuhkan keterlibatan Stakeholder lain untuk membantu fungsi pegawasan Bawaslu RI dalam mencegah dan menindak permasalahan yang kompleks tersebut.

## Metode Penelitian
Penelitian  ini  menggunakan  metode  kualitatif  yaitu  data-data  yang dikumpulkan  bukan  berupa  angka  melainkan  data  yang  berasal  dari  wawancara, studi  dokumentasi  dan  dokumen  resmi  lainnya.  Menurut  Bogdan  dan  Biklen penelitian kualitatif adalah salah satu prosedur penelitian yang menghasilkan data deskriptif berupa ucapan atau tulisan dan perilaku orang-orang yang diamati (Saeful, 2009:1-8). Jenis data yang digunakan adalah data primer yang didapat langsung dari hasil wawancara dan data sekunder yang berupa dokumen-dokumen, buku ilmiah, dan dokumentasi. Teknik pengumpulan data dalam penelitian ini adalah wawancara yang penentuan respondennya menggunakan teknik purposive.

## Pembahasan

## Kolaborasi Kelembagaan dalam Penanganan Pelanggaran Pemilu
Berdasarkan  konsep Network  Governance oleh  Klijn,  Koppenjan,  &  Termeer terdapat  srategi dalam menjalankan fungsi lembaga untuk mencapai suatu tujuan, dapat diimplementasikan melalui dua strategi yaitu Game Management dan Network Structuring( Klijn, E.H; Koppenjan, J; Termeer,1995: 437) . Dalam Upaya Bawaslu dalam melakukan pencegahan pelanggaran pemilu serentak 2019, Bawaslu RI membangun konsep Network  Governance. Network  sendiri  mempunyai  makna  pola  hubungan sosial  yang  stabil  antara  aktor,  institusi  atau  lembaga  yang  saling  memiliki ketergantungan dalam proses pengambilan keputusan (Yudiatmaja, 2017: 628). Salah satunya  melalui  hubungan  antar  lembaga  yang  melibatkan  beberapa  aktor  atau institusi  meliputi  Lembaga  Pemerintah, Non  Government  Organization ,  Perguruan Tinggi, dan Media.
Sesuai  dengan  konsep  Klijn,  Koppenjan,  &  Termeer,  dasar  Bawaslu  RI menggandeng beberapa institusi disebabkan oleh kompleksitas permasalahan yang ada, Kompleksitas permasalahan Bawaslu RI dapat dilihat melalui temuannya yang
terdapat 7.598 temuan dan laporan pelanggaran yang didalamnya dapat diklasifikasi berdasarkan kategori seperti 458 pelanggaran pidana, 134 pelanggaran dalam proses, 730 pelanggaran hukum, 149 pelanggaran kode etik, 5.139 pelanggaran administrasi, dan  798  ditentukan  sebagai  bukan  pelanggaran  (Bawaslu,  2019).    Sehingga, dibutuhkan keterlibatan dari berbagai Stakeholder s dalam rangka pengentasan suatu masalah bersama ( Sorensen, 2002:693).
Melalui  hubungan  antar  lembaga,  Bawaslu  RI  mengimplementasikannya melalui  strategi Game  Management ,  Bawaslu  RI  memiliki  serangkaian  langkah strategis yang bersifat berkelanjutan antar lembaga dan disusun melalui kerja sama. Kerja  sama  ini  disusun  sedemikian  rupa  sehingga  terbentuk  sebuah  naskah  yang bernama Nota Kesepahaman. Kerja sama ini dibentuk berdasarkan persepsi masing- masing  lembaga  yang  tertuang  dalam  aturan  formal  dan  informal  mengenai  isu permasalahan  yang  telah  menjadi  kepentingan  bersama  terebut.  Bawaslu menjalankan langkah strategis yang bersifat berkelanjutan ini juga didasarkan oleh tiga  permasalahan  utama  yang  selalu  lahir  dari  tahun  ke  tahun  yaitu  Netralitas Aparatus Sipil Negara, Kependudukan, dan Kampanye di Media. Dengan demikian, Bawaslu menggandeng lembaga pemerintah terkait untuk menangani permasalahan tersebut seperti TNI, POLRI, KASN, Ditjen Dukcapil, dan KPI.
Selain  dengan  lembaga  pemerintah,  Bawaslu  RI  juga  menggandeng Non Government Organization , perguruan tinggi, dan media untuk berpartisipasi bersama- sama  mengawasi  penyelenggaraan  Pemilu.  Dimana  hubungan  antar  lembaga  ini dilaksanakan  dalam  bentuk Forum  Group  Discussion .  FGD  ini  diikuti  oleh  ketiga institusi tersebut dalam rangka meminta kritik, masukan, evaluasi, dan sebagainya dalam perspektif ideologi dan peran masing masing dalam hal ini sesuai perspektif Lembaga masyarakat dan perguruan tinggi tersebut (Bawaslu, 2019)
Selanjutnya,  dalam  melakukan  tata  kelola Network  Governance melalui Game Maagement ,  terdapat  tiga  langkah  dalam  mengimplementasikan  atau  menjalankan tata  kelola  pada Network  Goverance ,  yaitu  membentuk  Persepsi/Interpretasi, menentukan  Aktor/Sumberdaya,  dan  membangun  Institusi/Norma  (Klijn,  E.H; Koppenjan,  2000:145) . Dalam  pencegahan  pelanggaran  pemilu,  Bawaslu  RI menciptakan  dan  mengelola  hubungan  antar  lembaga  berdasarkan  tiga  langkah tersebut, antara lain:

## a. Membentuk Persepsi/Interpretasi
Sebuah  hubungan    antar  lembaga  yang  dilakukan  oleh  Bawaslu  RI  secara sederhana  dapat  dihat  melalui  tiga  tahap  yaitu  Formulasi,  Implementasi,  dan Evaluasi. Pada tahap formulasi inilah terjadi pembentukan persepsi pada masing- masing  lembaga.  jadi,  pada  awalnya  biasanya  Bawaslu  RI  terlebih  dahulu
berinisiatif untuk menyusun konsep gambaran scara mentah dan makro terkait agenda  lembaga  apa  yang  akan  dilakukan  sebuah  kerja  sama.  Konsep  tersebut disusun oleh Tenaga Ahli yang berkoordinasi dengan Koordinator Divisi terkait atau  bisa  langsung  ditentukan  lembaganya  oleh  Komisoner  Bawaslu  RI  karena sudah berkoordinasi secara informal dengan pimpinan di lembaga terkait.
Setelah  konsep  tersusun,  Bawaslu  mengundang  lembaga  terkait  untuk dilakukan  sebuah  pertemuan  dalam  satu  ruangan  untuk  menawarkan  gagasan dan konsep kerja sama yang telah disusun oleh Bawaslu di dalam pertemuan yang disebut  Audiensi.  Audiensi  ini  menjelaskan  maksud  kedatangan  dan menginformasikan bahwa akan ditindaklanjuti dalam bentuk kerja sama kedepan. Audiensi ini berfungsi untuk melakukan sosialsasi dan memberikan pemahaman bahwa perlu untuk lembaga tersebut melakukan kerja sama. Jadi, lembaga terkait juga merasa dibutuhkan dan muncul rasa tanggung jawab sebagai lembaga negara ataupun lembaga swadaya masyarakat.
Pada  forum  tersebutlah  kemudian  terjadi  pembentukan  persepsi  antar lembaga.  Jadi,  Bawaslu  membentuk  persepsi  dengan  cara  menyamakan kepentingan dari masing-masing lembaga yang bisa dileburkan atau disamakan pada  suatu  isu  permasalahan.  Pembentukan  persepsi  ini  dilakukan  dengan memberikan sosialisasi berupa pemahaman bahwa ada urgensi dan telah menjadi kepentingan  bersama  untuk  diadakan  sebuah  kerja  sama.  Misalnya  dalam masalah Kampanye di media penyiaran telah menjadi kebutuhan bersama bagi Bawaslu  dan  KPI  untuk  bekerja  sama  karena  KPI  memiliki  ranah  dalam mengawasi  penyiaran  sedangkan  Bawaslu  memiliki  ranah  dalam  mengawasi kampanye peserta pemilu, sehingga untuk menangani permasalahan kampanye yang  dilakkan  di  media  penyiaran  maka  menjadi  urgensi  dan  kepentingan bersama bahwa KPI dan Bawaslu untuk melakukan kerja sama.

## b. Menentukan Aktor/Sumberdaya
Dalam  menentukan  sebuah  pihak  atau  lembaga  yang  akan  dilakukan  kerja sama, Bawaslu bisa menentukan suatu lembaga dengan melihat dari potensi yang dimiliki oleh suatu lembaga. Aktor atau lembaga yang berpotensi dilakukan kerja sama dilihat  melalui tiga aspek yaitu Akses, Informasi, dan Data. Ketiga aspek tersebut  menjadi  poin  utama  dalam  menentukan  dengan  siapa  akan  dilakukan sebuah kerja sama. Pertama, Akses yang dimiliki oleh suatu lembaga harus luas dalam  suatu  ranah  tertentu  untuk  mempermudah  kerja  lembaga  Bawaslu  RI. Akses  yang  luas  bisa  digunakan  oleh  Bawaslu  sebgai  sumber  daya  untuk melakukan,  mengelola,  dan  mendapatkan  sesuatu  karena  melihat  keterbatasan wewenang yang  dimiliki oleh Bawaslu RI. Kedua, Informasi yang  bisa dimiliki atau  dihimpun  oleh  suatu  lembaga  harus  memiliki  nilai  kegunaan  yang
bermanfaat  untuk  bisa  digunakan  oleh  Bawaslu  RI  sehingga  informasi  dapat diolah  dengan  baik  untuk  keperluan  pengawaan  pemilu.  Ketiga,  Data  yang dimiliki oleh suatu lembaga harus memiliki kekuatan yang tidak diragukan atau valid  yang  disebabkan  oleh  dampak  undang-undang  ataupun  kredibilitas lembaga itu sendiri.
Salah  satu  lembaga  yang  telah  ditentukan  untuk  bekerjasama  secara berkelanjutan  oleh  Bawaslu  RI  yaitu  Kementerian  Dalam  Negeri.  Kementerian Dalam  Negeri  penting  untuk  digandeng  dalam  pengawasan  pemilu  karena Kemendagri  memiliki  akses,  informasi,  dan  data  yang  luas  dan  valid  terkait kependudukan.

## c. Membangun Institusi/Norma
Setelah  konsep  mentah  disusun  oleh  Bawaslu,  maka  akan  dilakukan  Forum Koordinasi Awal yang akan dijadikan wadah untuk membangun sebuah norma. Pada  forum  ini  Bawaslu  RI  akan  mengundang  lembaga  terkait  yang  telah ditentukan.  Pertemuan  ini  akan  membahas  dan  menyusun  draft  tentang bagaimana gagasan dan konsep kerja sama akan dilakukan.
Setelah  itu,  dilakukan  Forum  Koordinasi  Lanjutan  dimana  draft  yang  telah didiskusikan  sebelumnya  dilakukan  perbaikan  sesuai  dengan  kepentingan masing-masing lembaga lalu diserahkan draft tersebut ke lembaga terkait untuk dibahas dan dikaji oleh internal kelembagaan tersebut. kemudian, akan dilakukan Forum Koordinasi Lanjutan selanjutnya untuk menyikronkan antar kepentingan lembaga dan seterusnya hingga mencapai tahap sepakat atau Deal.

## Pola Hubungan Antar Lembaga Bawaslu RI dengan Stakeholders
Dalam melakukan hubungan antar lembaga, penulis mengamati terdapat pola hubungan dalam menjalankan hubungan antar lembaga tersebut sebagai bentuk tata kepemerintahan.  Berdasarkan  konsep Network  Governance ,  sebuah  jaringan  di dalamnya  terdapat  beberapa  sifat  yaitu  kesetaraan,  fleksibilitas,  dan  saling ketergantungan.  Berikut  beberapa  sifat  yang  dapat  ditemui  dalam  pola  hubungan antar lembaga Bawaslu RI dengan Stakeholder , antara lain:

## a. Kesetaraan dalam Hubungan Antar Lembaga
Pada konsep Network Governance , sebuah institusi atau lembaga memiliki  pada posisi  yang  setara,  sederajat,  atau  horizonal  dengan  lembaga  lain  dalam menjalankan sebuah jaringan. Pola hubungan yang terjadi dalam hubungan antar lembaga yang dilakukan Bawaslu RI terdapat tingkat kesetaraan antar lembaga atau  aktor  yang  terlibat  dalam  suatu  hubungan  tersebut.  Hal  ini  dapat  diamati salah satunya melalui hubungan atau kerja sama antar lembaga yang diadakan
antar lembaga penyelenggara Pemilu yang dalam hal ini adalah Bawaslu RI dan KPU  RI.  Di  dalam  sebuah  lembaga  pastinya  terdapat  kepentingan  dan kewenangan masing masing. Dalam konteks Pemilu, KPU atau Komisi Pemilihan Umum memiliki kepentingan dan kewenangan untuk menggelar setiap tahapan yang  disusun  untuk  menyelenggarakan  Pemilu,  sementara  itu  Bawaslu  hadir dalam  membantu  penyelenggaraan  Pemilu  sebagai  lembaga  yang  mengawasi setiap proses tahapan  KPU  dalam penyelenggaraan tersebut. Selain itu, Komisi Penyiaran  Indonesia  (KPI)  mempunyai  kewenangan  untuk  melaksanakan pengawasan  kampanye  di  media,  Dewan  Pers  mempunyai  kewenangan  untuk mengawasi  segala  bentuk  pemberitaan  terkait  kampanye  di  media  cetak,  dan Komisi Informasi (KI) pun demikian dalam konteks keterbukaan informasi Pemilu (wawancara:2019)
Pada konteks ini, sebuah hubungan antar lembaga dibentuk melalui kerja sama dengan menyesuaikannya dengan kewajiban masing-masing dikarenakan setiap lembaga  memiliki  suatu  kewenangan  yang  tidak  dimiliki  oleh  lembaga  lain. misalnya  terjadi  suatu  pelanggaran  kampanye  di  suatu  media  penyiaran,  KPI tidak  bisa  memberikan  sanksi  kepada  peserta  Pemilu  yang  melakukan pelanggaran  di  media  tersebut,  oleh  karena  itu  diadakan  kerja  sama  Bawaslu untuk  mewujudkan  kepentingan  masing-masing  dalam  menjalankan  fungsi lembaganya. Melalui hubungan yang terjalin tersebut, Bawaslu bisa memberikan sanksi kepada peserta Pemilu yang melanggar kampanye di media tersebut, dan KPI bisa memberikan sanksi kepada media yang menjadi platform dari peserta Pemilu tersebut (wawancara, 2019)
Sama  halnya  dengan  pola  hubungan  antar  lembaga  yang  dibangun  oleh Bawaslu  RI  dengan  elemen  masyarakat,  media,  dan  perguruan  tinggi.  Bawaslu tidak  memiliki  kewenangan,  cakupan,  dan  sumber  daya  yang  dimiliki  oleh masyarakat, media, dan perguruan tinggi. Mesikipun memiliki tanggung jawab untuk  melaksanakna  pengawasan  di  seluruh  wilayan  NKRI,  Bawaslu  RI  tidak memiliki cakupan yang luas ke beberapa daerah untuk melakukan pengawasan Pemilu  sehingga,  dibutuhkan  kerja  sama  dengan  masyarakatmelalui Non Government  Organization untuk  membantu  dalam  pemantauan  setiap  rangkaian proses Pemilu. lalu, paada aspek perguruan tinggi Bawaslu RI tidak memiliki sdm yang tinggi untuk membantu peningkatan kapasitas dalam urusan pengawasan Pemilu.  kemudian,  media  memiliki  peran  yang  vital  sebagai  jembatan  antara Bawaslu RI dengan masyarakat. Dengan demikian, setiap subjek yang diajak kerja sama  oleh  Bawaslu  RI  akan  menerapkan  pola  hubungan  yang  setara  atau horizontal pada setiap lembaga yang terlibat.Sehingga, melalui kerja sama yang yang  dibangun  akan  timbul  kesetaraan  dalam  melaksanakannya  (wawancara, 2019).
b. Fleksibilitas dalam Hubungan Antar Lembaga
Selain kesetaraan, konsep Network Governance juga memiliki sifat yang fleksibel dalam  menjalankan  hubungan  antar  lembaga.  Dalam  hal  ini,  hubungan  antar lembaga yang dilakukan oleh Bawaslu RI dapat dibedakan berdasarkan prioritas isu permasalahannya sehingga ada hubungan yang bersifat fleksibel, lentur, dan longgar atau ada yang bersifat kaku, formal, dan tidak fleksibel. Untuk hubungan yang bersifat fleksibel itu biasanya Bawaslu RI melakukan hubungannya dengan Non Government Organization , perguruan tinggi, dan Media. Hal ini sesuai dengan tujuan  diadakannya  sebuah  hubungan  antar  lembaga  yaitu  dilakukan  bukan untuk menciptakan ketegangan melainkan untuk mempermudah koordinasi dan pelaksanaan  kewenanngan  masing-masing  lembaga  (wawancara,  2019). Konsekuensi  dari  hubungan  yang  longgar  ini  pun  sering  dirasakan  misalnya dalam hal pengawasan apabila lembaga terkait tidak melaksanakan manifestasi dari  kesepakatan  pun  tidak  menjadi  masalah,  jadi  tidak  ada  kewajiban  dari lembaga  terkait  untuk  melaporkan  hasil  pengawasannya  secara  rutin,  jadi  bisa dikatakan setiap pihak dalam hal ini memiliki komitmen dan kepercayaan satu sama lain untuk menjalankan sebuah kerja sama.
Sementara itu, biasanya Bawaslu RI lebih kaku dalam melakukan hubungan dengan  lembaga  pemerintah  terutama  yang  didalamnya  terdapat  isu permasalahan yang cukup kompleks dan memiliki konsekuensi hukum. Misalnya dengan Komnas HAM dimana ada suatu pelanggaran terkait Hak Asasi Manusia dalam  Pemilu,  maka  Bawaslu  RI  bersama  Komnas  HAM  harus  bersinergi menangani  permasalahan  tersebut  sesuai  kesepakatan  di  Nota  Kesepahaman ataupun Perjanjian Kerja Sama yang telah disusun bersama.

## c. Saling ketergantungan dalam Hubungan Antar Lembaga
Selanjutnya, pada Network Governance tidak hanya ditemukan hubungan yang setara dan fleksibel, melainkan terdapat sifat saling ketergantungan antar lembaga dalam  menjalankan  hubungan  dengan  lembaga  lain  yang  didalamnya  terdapat ketergantungan  sumber  daya  finansial,  akses,  politk,  dan  informasi.  Hubungan antar  lembaga  antara  Bawaslu  RI  dengan  para Stakeholder melahirkan interdependence atau salingketergantungan. Ketergantungan ini lahir didasari oleh keterbatasan  wewenang  yang  dimiliki  oleh  setiap  lembaga  baik  itu  lmebaga pemerintah maupun non pemerintah.
Ketergantungan dalam sebuah jaringan tata kepemerintahan memiliki empat indikator  yaitu  Sumber  Daya  Finansial,  Akses,  Politik,  dan  Informasi.  Dari keempat  indikator  tersebut,  Bawaslu  RI  hanya  memiliki  ketergantungan  dalam aspek  sumber  daya  Akses,  Politik,  dan  Informasi.  Dalam  aspek  sumber  daya
finansial,  Bawaslu  RI  tidak  mengalami  ketergantungan  dalam  aspek  finansal karena segala bentuk kegiatan yang diselenggarakan oleh Bawaslu RI dibiyai oleh APBN.
Kemudian,  dalam  aspek  sumber  daya  akses  Bawaslu  RI  memiliki ketergantungan.  Hal  ini  dapat  dilihat  melalui  tugas  Bawaslu  untuk  mengawasi terkait DPT yang ditetapkan oleh KPU, namun tidak memiliki kewenangan untuk mendapatkan akses mengenai kependudukan, karena hal itu menjadi ranahnya Kementerian  Dalam  Negeri,  sehingga  Bawaslu  RI  harus  menggandeng Kementerian Dalam Negeri untuk mendapatkan akses kependudukan.
Selain itu, Bawaslu RI juga memiliki ketergantungan sumber daya politik. Hal ini bisa dilihat melalui keterbatasan wewenang yang dimiliki Bawaslu, sehingga Bawaslu  perlu  menjaga  hubungan  baik  dengan  lembaga  pemerintah  dan  non pemerintah  lainnya  guna  mendapatkan  dukungan  dalam  hal  mengawasi penyelenggaraan Pemilu. sehingga memudahkan koordinasi dalam pelaksanaan masing masing wewenang lembaga terkait.
Kemudian,  dalam  aspek  sumber  daya  informasi  Bawaslu  RI  merasa  jadi ketergantungan  untuk  melakukan  kerja  sama  dengan  sebuah  lembaga  yang memiliki informasi penting terkait mengawasi penyelenggaraan Pemilu. Misalnya kurangnya  Sumber  Daya  Manusia  yang  dimiliki  oleh  Bawaslu  RI  menjadikan harus melakukan kerja sama dengan perguruan tinggi baik dalam hal pengawasan partisipatif maupun peningkatan SDM. Tidak hanya perguruan tinggi, Bawaslu RI juga perlu mendapatkan informasi yang dimiliki oleh masing masing lembaga pemantau yang dalam hal ini adalah Non Government Organization karena Bawaslu RI  juga  tidak  bisa  menjangkau  keseluruhan  wilayah  NKRI  hingga  ke  bagian dipelosok.

## Arah Hubungan Antar Lembaga Bawaslu RI dengan Stakeholders
Berdasarkan diagram dibawah ini, maka bisa dilihat bahwa Bawaslu RI selama menjalankan  fungsi  pengawasannya  telah  mengambil  langkah  dalam  upaya peningkatan  fungsi  pengawasan  Pemilu  melalui  hubungan  antar  lemaga  dengan beberapa Stakeholder yang bisa diklasifikasikan menjadi beberapa subjek atau pihak. Berdasarkan  keseluruhan  data  hubungan  antar  lembaga  yang  telah  terbentuk  itu, dapat  diketahui  bahwa  Bawaslu  memiliki  kecenderungan  untuk  mengadakan hubungan antar lembaga yang lebih mengarah ke lembaga pemerintah sebanyak 27 naskah  dengan  persentasi  50%,  perguruan  tinggi  sebanyak  20  naskah  dengan persentase 37%, Non Government Organization sebanyak 6 naskah dengan persentase 11%, dan yang paling sedikit yaitu dengan pihak media sebanyak 1 naskah dengan persentase 2% (Bawaslu, 2019).

## Diagram 3

## Klasifikasi Hubungan Antar Lembaga Bawaslu RI
Sumber: Hasil Olahan Penulis, 2019 Pada http://jdih.Bawaslu.go.id/
Apabila  dicermati,  data  tersebut  menunjukan  arah  utama  bagi  Bawaslu  RI dalam  melakukan  hubungan  antar  lembaga.  Salah  satu  faktor  yang  menjadi rasionalisasi atas kecenderungan arah kerja sama Bawaslu RI tersebut yaitu adanya keterbatasan wewenang yang  dimiliki oleh Bawaslu RI.Dalam menangani masalah itu,  Bawaslu  RI  menggandeng  lembaga  pemerintah  untuk  membangun  sebuah jaringan  tata  kepemerintahannya  guna  mendapatkan  akses,  informasi,  dan  data untuk  memenuhi  kebutuhan  dan  kepentingannya  dalam  menjalankan  fungsi pengawasan (Solihah dkk, 2018: 21)
Selain  lembaga  pemerintah,  Bawaslu  harus  memperhatikan  unsur  lainnya untuk menjalankan sebuah jaringan dalam tata kepemerintahan yaitu unsur Swasta dan  Masyarakat  yang  dalam  hal  ini  terdapat  Perguruan  Tinggi, Non  Government Organization , dan media. Bawaslu membutuhkan peran lembaga swadaya masyarakat untuk  membantu  memantau  seluruh  kegiatan  penyelenggaraan  Pemilu  sesuai domisili atau ranahnya masing masing lembaga pemantau, karena Bawaslu RI akan kesulitan  apabila  harus  mengawasi  wilayah  NKRI  tanpa  pelibatan  masyarakat (Bawaslu, 2019)
Jadi,  dapat  dipahami  bahwa  terdapat  suatu  arah  hubungan  antar  lembaga yang  dilakukan  oleh  Bawaslu  RI  yakni  cenderung  ke  arah  lembaga  pemerintah. selama perjalanannya Bawaslu RI telah melakukan hubungan antar lembaga dengan lembaga lain yang tertera dalam 54 naskah dokumen yang telah dibentuk dimana di dalamnya  terdapat  berbagai  pihak  yang  dapat  diklasifikasikan  menjadi  lembaga pemerintah, Non Government Organization , perguruan tinggi, dan media. Berdasarkan
50% 11% 37% 2% Lembaga Pemerintah Non Government
Organization
Perguruan Tinggi
Media
analisis  dari  dokumen  tersebut  maka  bisa  didapati  bahwa  dalam  membangun hubungan  antar  lembaga  Bawaslu  RI  cenderung  lebih  mengarah  ke  lembaga pemerintah sebagai partner dalam mayoritas kerja samanya. Hal ini disebabkan oleh tidak  terlepasnya  faktor  keterbatasan  wewenang,  sehingga  Bawaslu  perlu menggandeng lebih banyak lembaga pemerintah yang memiliki sumberdaya Akses, Politik,  dan  Informasi  sesuai  kebutuhan  dna  kepentingan  Bawaslu  RI  dalam menjalankan fungsinya.

## Kesimpulan
Bawaslu  RI  sebagai  lembaga  pengawasan  mengambil  langkah  melalui hubungan  antar  lembaga.  Bawaslu  RI  telah  melakukan  hubungan  antar  lembaga dengan  beberapa  lembaga  baik  itu  pemerintah,  swasta,  ataupun  masyarakat  yang dapat diklasifikasi menjadi empat pihak yaitu Lembaga Pemerintah, Non Government Organization , Perguruan Tinggi, dan Media.
Selanjutnya,  dalam  melaksanakan  hubungan  antar  lembaga,  Bawaslu  RI mematenkannya melalui suatu tata naskah yang dijadikan wadah bersama sebagai komitmen dalam melakukan hubungan antar lembaga. Tata naskah tersebut terdiri dari  dua  jenis  yaitu  tata  naskah  Nota  Kesepahaman  dan  Perjanjian  Kerja  Sama. Komitmen dan keinginan yang kuat dari setiap pihak akan difasilitasi melalui tata naskah tersebut sebagai wujud nyata dalam melakukan kerja sama.
Dalam menjalankan hubungan antar lembaga tersebut telah diimplementasikan  beberapa  indikator Network  Governance sehingga  dapat  dilihat bagaimana jejaring kelembagaan dijalankan pada hubungan antar lembaga Bawaslu RI dengan Stakeholders. Kemudian, melalui data hubungan antar lembaga Bawaslu RI cenderung memiliki arah untuk membangun hubungan dengan lembaga pemerintah. Kemudian, dapat disimpulkan bahwa terdapat arah hubungan antar lembaga yang dilakukan  oleh  Bawaslu  RI  yakni  cenderung  ke  arah  lembaga  pemerintah  sebagai partner dalam kerja samanya dibanding perguruan tinggi, NGO, dan media.

## Daftar Pustaka
Amal, B. (2019). Kewenangan Mengadili Oleh Bawaslu Atas sengketa proses Pemilu Yang Diatur dalam Peraturan KPU. Jurnal Masalah-Masalah Hukum Vol 48 N0 3 tahun 2019, FH Undip.
Amin, M. (2019). Kewenangan Bawaslu Dalam Penanganan Pelanggaran Administratif Pemungutan Suara Ulang Pemilu Kota semarang Tahun 2019. Jurnal Spektrum Hukum . Vol 16 No 2. FH Untag Semarang.
Kartini, S.D. (2017). Demokrasi dan Pengawasan Pemilu. Jounal of Governance. Vol 2 No 2.
Klijn, E., Koppenjan, J., & Termeer, K. (1995). Managing Networks in the Public Sector: Atheoretical Study of Management Strategies in Policy Networks. Journal Public Administration Volume 73 No. 3, 437-454.
Klijn, E.-H., & Koppenjan, J. (2000). Public Management and Policy Networks:
Foundations of a Network Approach to Governance . Journal Public Management. Volume 2 No. 2, 135-158.
Sorensen, E. (2002). Democratic Theory and Network Governance. Journal Administrative Theory & Praxis Volume 24 No. 4 , 693-720.
Solihah, R., dkk. (2018). Pentingnya Pengawasan Partisipatif Dalam Mengawal Pemilihan Umum Yang Demokratis. Jurnal Wacana Politik. Vol 3 No 1.
Suswantoro, G. (2016). Mengawal Penegak Demokrasi Di Balik Tata Kelola Bawaslu & DKPP. Jakarta: Erlangga.
Saeful R.P. (2009). Penelitian Kualitatif. Equilibrum . Vol. 5. No. 9. Januari – Juni.
Yudiatmaja, W. E., Safitri, D. P., & Manalu, A. M. (2017). Inovasi Kebijakan dan Pemerintahan Jaringan di Era Desentralisasi: Studi Kasus Perda Kota Batam No. 4 Tahun 2015. Jurnal Sosial, Ekonomi, dan Humaniora. Volume 7 No. 3, 612- 631.
Produk Hukum: Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum Website Resmi Bawaslu http://jdih.Bawaslu.go.id/
Website Resmi Bawaslu http://Bawaslu.go.id/
Wawancara dengan  Ali Imron sebagai Kepala Subbagian Hubungan Antar Lembaga Bawaslu RI, 2019