PENGADILAN HAK ASASI MANUSIA DAN PELANGGENGAN BUDAYA IMPUNITAS

## H a l i l i
Dosen Pendidikan Hak Asasi Manusia Jurusan Pendidikan Kewarganegaraan dan Hukum FISE UNY

## Abstract
This article aims to analyze 1) fundamental weakness within Act of Court of Human Rights, 2) portrait of impunity in human rights violation, and 3) reform of law system of court of human rights.
The  discussion  of  this  article  results  some  points  of  thought:  first,  some weaknesses of Act  no. 26/2000: 1) partial adoption  of  its jurisdiction from 1998 Rome Statute, 2) some weaknesses in judicial procedure of the Law, 3) deviation of  translation  toward  principles  and  provisions  on  genocide  and  crime  against humanity  which  are  defined  in  Rome  Statute,  4)  politicization  of  human  rights violation  in  the  former  times  namely  before  enactment  of  the  Law  on  Court  of Human Rights. Second, impunity—in the plain definition: the lack of punishment against  crime  or  violation—still  occurs  in  Indonesia.  It  is  drawn  on  four  main factors: power factor, legal factor, cultural factor, and international factor. Third, it  is  urgent  to  reform  legal  system  of  human  rights  court.  It  can  be  initiated  by ratification  of  Rome  Statute,  followed  by  amendment  of  the  Law  on  Court  of Human Rights.
Key words : Court of human rights, impunity, violation of human rights

## Pengantar
Serangan  terhadap  budaya  impunitas  ( an  assault  on  the  culture  of impunity )  merupakan  salah  satu  upaya  sistematis  PBB  untuk  mengurangi pelanggaran  berat  HAM,  khususnya  setelah  belajar  dari politicida —pemusnahan kelompok  berdasarkan  motif  politik—yang  berlangsung  massif  di  Rwanda  dan Srebenica.  PBB  membentuk  pengadilan-pengadilan ad  hoc serta  pengadilan pidana internasional yang bersifat permanen untuk mengakhiri budaya impunitas. Perang  melawan  impunitas  yang  dilakukan  secara  sistemik  oleh  PBB  dan komunitas  internasional  pada  umumnya  meningkatkan  kuantitas  penghukuman terhadap post  power  regime. Hal  itu  memberikan  ancaman  kepada  para  pelaku
tindak  pidana  bahwa  mereka  akan  diproses  secara  hukum  ( Human  Security Report ,  2004).  Dengan  kata  lain,  proses  penghukuman  telah  memberikan sumbangan  kepada  perkembangan  pemenuhan  dan  penegakan  HAM  dan mereduksi potensi pelanggarannya.
Pengadilan  pidana  international  yang  dibentuk  berdasarkan  Statuta  Roma merupakan salah satu  instrumen hukum  yang memberikan deterrence  effect bagi pelanggar  HAM.  Statuta  Roma  telah  membuka  kemungkinan  diadilinya  pelaku pelanggaran HAM berat (gross violation of human rights) yang berlangsung pada tahun  1990-an.  Terdapat  kontroversi  soal  “status”  Statuta  Roma.  Komnas  HAM (2009)  menyatakan  Statuta  Roma  sebenarnya  merupakan  bagian  dari  hukum kejahatan  internasional (international  criminal  law) dan  bukan  hukum  HAM. Sementara  Nasution  dan  Zen  (2006)  memasukkan  Statuta  Roma  sebagai  bagian dari  instrumen  internasional  pokok  HAM.  Terlepas  dari  kontroversi  tersebut, prinsip dan prosedur penghukuman di  dalam Statuta Roma memberikan jaminan bahwa pelanggaran berat HAM dapat dihukum melalui mekanisme tersebut.
Statuta  tersebut,  dengan  demikian,  mestinya  menjadi  inspirasi  bagi penghukuman  pelaku  pelanggaran  berat  HAM  di  berbagai  negara,  termasuk Indonesia.  Hukum  formil  penegakan  HAM  di  negara-negara  akan  memberikan energi  bagi  perang  melawan  impunitas.  Sebaliknya,  kemandulannya  ikut memberikan kontribusi bagi langgengnya impunitas.
Sejak  tahun  2000  Indonesia  telah  melengkapi  sistem  hukum  dan kelembagaan  nasional  hak  asasi  manusia  (HAM)    dengan  disahkannya  Undang- Undang  (UU)  No.  26  tahun  2000  tentang  Pengadilan  HAM.  UU  tersebut “mengadopsi”  secara  terbatas  yurisdiksi  Pengadilan  Pidana  Internasional  (PPI) yang  ditegaskan  dalam  Bagian  2  Statuta  Roma,  khususnya  Pasal  5  sampai  8. Meskipun  “tidak  sempurna”,  undang-undang  tersebut  pada  mulanya  disambut gembira, karena diharapkan dapat menjadi payung hukum bagi penuntasan kasus- kasus  pelanggaran  HAM  berat  masa  lalu  melalui  jalur  meja  hijau.  Namun, kenyataannya  jauh  panggang  dari  api.  Sampai  saat  ini  belum  ada  satu  pun pelanggaran  HAM  berat  masa  lalu  yang  diungkap  secara  tuntas  hingga  para
pelakunya diganjar dengan putusan yang memenuhi rasa keadilan. UU pengadilan HAM hingga kini gagal menekan laju impunitas di Indonesia.
Artikel  pendek  ini  bermaksud  untuk  memberikan  telaah  akademik  atas beberapa  pertanyaan  pokok:  Apa  kelemahan-kelemahan  fundamental  UU Pengadilan  HAM?  Bagaimana  potret  impunitas  atas  pelanggaran  HAM  berat? Serta  apa  yang  mesti  dilakukan  di  masa  yang  akan  datang  untuk  mereformasi sistem hukum pengadilan HAM?

## Kelemahan Fundamental Pengadilan HAM
Bahwa  keberadaan  UU  No.26  Tahun  2000  tentang  Pengadilan  HAM merupakan reaksi terhadap dunia internasional yang ingin mengadili mereka yang dituduh  melakukan  kejahatan  terhadap  kemanusiaan  di  Timor  Timur  pasca  jejak pendapat jelas tak dapat dipungkiri oleh siapapun. Sementara secara positif harus dikatakan bahwa keberadaan UU tersebut patut diapresiaasi sebagai bukti bahwa Bangsa  Indonesia  berkehendak  baik (goog  will) untuk  menyelesaikan  sendiri dugaan pelanggaran HAM melalui pengadilan HAM nasional.
Secara substansial, UU Pengadilan HAM merupakan adaptasi parsial atas substansi  Statuta  Roma.  Sebagaimana  mafhum,  yurisdiksi  Mahkamah  Pidana Internasional  sesuai  Statuta  Roma  meliputi  empat  kejahatan extraordinary ,  yaitu genosida, kejahatan terhadap kemanusian, kejahatan perang, dan kejahatan agresi.
Pelanggaran  HAM  berat  yang  menjadi  yurisdiksi  dari  Pengadilan  HAM hanya  meliputi  dua  jenis  kejahatan. Pertama, kejahatan  Genosida.  Kejahatan genosida  adalah  setiap  perbuatan  yang  dilakukan  dengan  maksud  untuk menghancurkan atau memusnahkan seluruh atau sebagian kelompok bangsa, ras, kelompok etnis,kelompok agama, dengan cara:  a) membunuh anggota kelompok, b)  mengakibatkan  penderitaan  fisik  atau  mental  yang  berat  terhadap  anggota- anggota  kelompok,  c)  menciptakan  kondisi  kehidupan  kelompok  yang  akan mengakibatkan  kemusnahan  secara  fisik  baik  seluruh  atau  sebagiannya,  d) memaksakan  tindakan-tindakan  yang  bertujuan  mencegah  kelahiran  di  dalam kelompok,  dan  e)  memindahkan  secara  paksa  anak-anak  dari  kelompok  tertentu ke  kelompok  lain.  Secara  umum  pengertian  dan  penjelasan  mengenai  kejahatan
genosida  dalam  UU  no.  26  Tahun  2000  tidak  berbeda  dengan  pengertian kejahatan genosida menurut statuta Roma tahun 1998.
Kedua , kejahatan terhadap kemanusiaan. Kejahatan terhadap kemanusiaan adalah  salah  satu  perbuatan  yang  dilakukan  sebagai  bagian  dari  serangan  yang meluas  atau  sistematik  yang  diketahuinya  bahwa  serangan  tersebut  ditujukan secara langsung terhadap penduduk sipil, berupa: a) pembunuhan, b) pemusnahan, c)  perbudakan,  d)  pengusiran  atau  pemindahan  penduduk  secara  paksa,  e) perampasan kemerdekaan atau perampasan kebebasan fisik lain secara sewenang- wenang  yang  melanggar  (asas-asas)  ketentuan  pokok  hukum  internasional,  f) penyiksaan,  g)  perkosaan,  perbudakan  seksual,  pelacuran  secara  paksa, pemaksaan  kehamilan,  pemanduan  atau  sterilisasi  secara  paksa  atau  bentuk- bentuk  kekerasan  seksual  lain  yang  setara,  h)  penganiayaan  terhadap  suatu kelompok tertentu atau perkumpulan yang didasari persamaan paham politik, ras, kebangsaan, etnis, budaya, agama, jenis kelamin atau alasan lain yang telah diakui secara  universal  sebagai  hal  yang  dilarang  menurut  hukum  internasional,  i) penghilangan  orang  secara  paksa;  atau  j)  x.  kejahatan  apartheid.  Ketentuan kejahatan  terhadap  kemanusiaan,  undang-undang  no.  26  tahun  2000  mengacu “hampir sepenuhnya”  pasal 7 Statuta Roma melalui penerjemahan.
Parsialitas  adaptasi  yang  dilakukan  merupakan  salah  satu kelemahan substansial  yang  sangat  mendasar dari  UU  Pengadilan  HAM.  Pengabaian  atas kejahatan  perang  dan  kejahatan  agresi  menunjukkan  politik  hukum  di  balik  UU Pengadilan  HAM  tidak  sepenuhnya  berdasar  pada  komitmen  atas  penegakan HAM.
Selain  itu,  kelemahan  lain  dari  UU  Pengadilan  HAM  adalah pada  aspek hukum  acaranya .  Secara  garis  besar,  hukum  acara  Pengadilan  HAM  meliputi empat kewenangan utama, yakni penyelidikan, penyidikan (di dalamnya termasuk penangkapan  dan  penahanan  untuk  kepentingan  penyidikan),  penuntutan,  dan pemeriksaan di pengadilan.
Penyelidikan  terhadap  pelanggaran  HAM  berat  dilakukan  oleh  Komnas HAM dengan cara membentuk tim ad hoc yang terdiri atas Komisioner Komnas HAM  dan  unsure  masyarakat  (Pasal  18  UU  No.  26  tahun  2000).  Kewenangan
yang  diberikan  dalam  rangka  pelaksanaan  penyelidikan  meliputi:  a)  melakukan penyelidikan dan pemeriksaan terhadap peristiwa  yang timbul dalam masyarakat yang  berdasarkan  sifat  atau  lingkupnya  patut  diduga  terdapat  pelanggaran  hak asasi  manusia  yang  berat,  b)  menerima  laporan  atau  pengaduan  dan  seseorang ataukelompok  orang  tentang  teradinya  pelanggaran  HAM  berat,  serta  mencari keterangan  dan  barangbukti,  c)  memanggil  pihak  pengadu,  korban,  atau  pihak yang  diadukan  untuk  diminta  dan  didengar  keterangannya,  d)  memanggil  saksi untuk  diminta  dan  didengar  kesaksiannya,  e)  meminjam  dan  mengumpulkan keterangan  di  tempat  kejadian  dan  tempat  lainnya  yang  dianggap  perlu,  f) memanggil  pihak  terkait  untuk  memberikan  keterangan  secara  tertulis  atau menyerahkan dokumen yang diperlukan sesuai dengan aslinya, dan g) melakukan tindakan pemeriksaan surat, penggeledahan dan penyitaan, pemeriksaan setempat terhadap rumah, pekarangan, bangunan, dan tempat-tempat lainnya yang diduduki atau  dimiliki  pihak  tertentu,  dan  mendatangkan  ahli  dalam  hubungan  dengan penyelidikan. Namun, poin terakhir tersebut harus atas perintah dari penyidik.
Kewenangan tersebut hanyalah proses awal yang merupakan kewenangan Komnas  HAM  dari  seluruh  proses  panjang  mengadili  pelaku  pelanggaran  HAM berat.  Bila  Komnas  HAM  menemukan  dugaan  dan  bukti  awal  terjadinya pelanggaran HAM berat sebagaimana menjadi yurisdiksi Pengadilan HAM, maka Komnas  HAM  melaporkannya  untuk  dilanjutkan  ke  tahapan  acara  selanjutnya, yaitu penyidikan.
Tahapan acara pengadilan HAM berupa penyidikan dan penuntutan berada di  tangan  Jaksa  Agung.  Dua  kewenangan  utama  ini  sebenarnya  merupakan kewenangan  kunci  dari  Pengadilan  HAM.  Di  sinilah  persoalannya.  Sangat  jelas, terdapat  perbedaan background professional  dan  institusional  antara  Komnas HAM  dan  Kejaksaan  Agung.  Komnas  HAM  merupakan  lembaga  yang  secara spesifik “bergelut” dengan persoalan perlindungan dan penegakan HAM. Namun, dengan  kewenangan  yang  sangat  kecil  yang  dimilikinya,  kinerja  Komnas  HAM seringkali  tidak  berpengaruh  besar  bagi  upaya  penghukuman  atas  pelanggaran HAM.  Pada  prakteknya,  terdapat  perbedaan  perspektif  sangat  mendasar  atas sebuah pelanggaran HAM. Komnas HAM sesuai dengan expertise- nya seringkali
menggunakan  perspektif  HAM  bagi  sebuah  kejahatan extraordinary, sedangkan Kejaksaan  Agung  melihatnya  dari  kacamata  hukum  pidana  biasa  yang  justru melemahkan  efektivitas  kinerja  penyelidikan  yang  telah  dilakukan  oleh  Komnas HAM sebelumnya. Tak hanya dengan Kejaksaan Agung, perbedaan cara pandang tersebut  terjadi  juga  dengan  para  hakim  yang  melakukan  pemeriksaan  dalam proses peradilan.
Masalah  tersebut  terjadi  karena  UU  Pengadilan  HAM  tidak  disertai dengan  peraturan  khusus  yang  jelas  dan  detil  mengenai  prosedur  hukum  acara dalam  rangka  pengadilan  HAM  tersebut.  Berbeda  halnya  dengan  Statuta  Roma. Statuta Roma dilengkapi dengan hukum acara khusus dan penjelasan unsur-unsur kejahatan  yang  menjadi  yurisdiksi  Mahkamah  Pidana  Internasional  dalam  dua peraturan  yang  dibuat  terpisah,  yakni Rules  of  Procedure  and  Evidence sebagai hukum  acaranya,  dan Element  of  Crimes sebagai  penjelasan  unsur-unsur kejahatannya. Dua aturan tersebut memberikan pemahaman yang sama mengenai substansi sekaligus tata caranya kepada hakim dan aparat penegak hukum lainnya dalam  rangka  pengadilan  pelaku-pelaku  kejahatan  yang  menjadi  yurisdiksi Mahkamah Pidana Internasional.
Ketiadaan  dua  peraturan  yang  mestinya  ada  dalam  Pengadilan  HAM  di Indonesia  membuat  terjadinya  kebingungan  bagi  aparat  penegak  hukum  yang terlibat dalam Pengadilan HAM, sehingga menimbulkan tafsir yang berbeda-beda. Hal itu tidak terjadi antara penyelidik dengan penyidik dan penuntut atau penyidik dan penuntut dengan hakim, bahkan terjadi di antara hakim itu sendiri misalnya. Pada  akhirnya  setiap  perbedaan  perspektif  mengenai  substansi  dan  tata beracaranya,  kemudian  terjadi  pelemahan  signifikansi  UU  Pengadilan  HAM, sebab semuanya kemudian dikembalikan kepada Pasal 10 yang berbunyi:
“Dalam  hal  tidak  ditentukan  lain  dalam  Undang—undang  ini,  hukum acara  atas  perkara  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat  dilakukan berdasarkan ketentuan hukum acara pidana.”
Kelemahan  lain  dari  UU  Pengadilan  HAM  adalah  penelikungan transliteratif atas prinsip-prinsip dan ketentuan mengenai kejahatan genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan yang diatur dalam Statuta Roma. Terdapat begitu
banyak ketidakteraturan penggunaan padanan dan serapan Bahasa  Indonesia dari ketentuan  aslinya  yang  termuat  dalam  Statuta  Roma  (Smith,  et.al.,  2008). Misalnya,  frasa “…directed  against  civilian  population…” diterjemahkan menjadi  “..ditujukan  secara  langsung  terhadap  penduduk  sipil…”.  Adanya  kata “secara langsung” dalam frasa tersebut berimplikasi terhadap terjadinya kesulitan untuk menjerat pelaku-pelaku pelanggaran yang bertindak tidak di lapangan (tidak langsung).
Di samping itu, dalam kejahatan terhadap kemanusiaan Pengadilan HAM tidak  mencantumkan  satu  jenis  kejahatan  yang  menjadi  bagiannya  dalam  Statuta Roma, yaitu Pasal 7 huruf (k) yang berisi:
“Tindakan-tindakan  tidak  berkeperikemanusiaan  lain  yang  mempunyai sifat yang sama yang dengan sengaja menyebabkan penderitaan yang luar biasa atau luka yang serius terhadap kesehatan tubuh atau mental.”
Tidak  diadaptasinya  bentuk  kejahatan  tersebut  dalam  kejahatan kemanusiaan  versi  Pengadilan  HAM  Indonesia  akan  menyebabkan  tidak diakomodirnya  bentuk-bentuk  kejahatan  terhadap  kemanusiaan  yang  terus berkembang  seiring  dengan  perkembangan  imu  pengetahuan  manusia  dan perangkat teknologi belakangan ini.
Ketidaksesuaian  adaptasi  UU  Pengadilan  HAM  atas  Statuta  Roma  juga terjadi  dalam  pengaturan    mengenai  tanggung  jawab  komando.  Hal  itu  terlihat dalam Pasal 42, yang berbunyi:
(1) Komandan militer atau seseorang yang secara efektif bertindak sebagai komandan  militer dapat  dipertanggungjawabkan terhadap  tindak pidana  yang  berada  di  dalam  yurisdiksi  Pengadilan  HAM,  yang dilakukan  oleh  pasukan  yang  berada  di  bawah  komando  dan pengendaliannya  yang  efektif,  atau  di  bawah  kekuasaan  dan pengendaliannya  yang  efektif  dan  tindak  pidana  tersebut  merupakan akibat dan tidak dilakukan pengendalian pasukan secara patut, yaitu:
a.   komandan  militer  atau  seseorang  tersebut  mengetahui  atau  atas
dasar  keadaan  saat  itu  seharusnya  mengetahui  bahwa  pasukan tersebut  sedang  melakukan  atau  baru  saja  melakukan  pelanggaran hak asasi manusia yang berat; dan
b.   komandan  militer  atau  seseorang  tersebut  tidak  melakukan tindakan  yang  layak  dan  diperlukan  dalam  ruang  lingkup kekuasaannya  untuk  mencegah  atau  menghentikan  perbuatan tersebut  atau  menyerahkan  pelakunya  kepada  pejabat  yang
berwenang  untuk  dilakukan  penyelidikan,  penyidikan,  dan penuntutan.
(2) Seorang atasan, baik polisi maupun sipil lainnya, bertanggung jawab
secara pidana terhadap pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang dilakukan  oleh  bawahannya  yang  berada  di  bawah  kekuasaan  dan pengendaliannya yang efektif, karena atasan tersebut tidak melakukan pengendalian terhadap bawahannya secara patut dan benar, yakni :
a. atasan  tersebut  mengetahul  atau  secara  sadar  mengabaikan informasi  yang  secara  jelas  menunjukkan  bahwa  bawahan  sedang melakukan  atau  baru  saja  melakukan  pelanggaran  hak  asasi manusia yang berat; dan b. atasan  tersebut  tidak  mengambil  tindakan  yang  layak  dan diperlukan  dalam  ruang  lingkup  kewenangannya  untuk  mencegah atau  menghentikan  perbuatan  tersebut  atau  menyerahkan pelakunya  kepada  pejabat  yang  berwenang  untuk  dilakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan.
Ketentuan  Pasal  42  tersebut  menggunakan  kata  “dapat”  dan  membuang frasa “secara pidana” sebagaimana yang dinyatakan dalam Pasal 28 Statuta Roma denga  frasa “shall  be  criminally  responsible”, yang  mestinya  diserap  dalam padanan  bahasa  Indonesia  menjadi  “harus  bertanggungjawab  secara  pidana”. Ketentuan  dalam  UU  Pengadilan  HAM  tersebut  memberikan  penegasan  bahwa seorang  komandan  tidak  harus  selalu  mempertanggungjawabkan  secara  pidana setiap  tindakan  bawahan  di  lapangan,  sekalipun  hal  itu  sebagai  “akibat  ekoran” dari komando yang telah diberikannya.
Kelemahan mendasar lainnya dari UU Pengadilan HAM adalah politisasi pelanggaran  HAM  masa  lalu,  atau  sebelum  diundangkannya  UU  Pengadilan HAM. Pasal 43 yang terdiri dari tiga ayat menyatakan bahwa:
(1)  Pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat  yang  terjadi  sebelum diundangkannya  Undang-undang  ini,  diperiksa  dan  diputus  oleh Pengadilan HAM ad hoc.
(2)  Pengadilan  HAM  ad  hoc  sebagaimana  dimaksud  dalam  ayat  (1) dibentuk  atas  usul  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia berdasarkan peristiwa tertentu dengan Keputusan Presiden.
(3) Pengadilan HAM ad hoc sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) berada di lingkungan Peradilan Umum.
Sebagaimana  dipahami,  hak  untuk  tidak  dihukum  dengan  peraturan  yang retroaktif merupakan HAM. UU No. 39 tahun 1999 mengakuinya dalam Pasal 18
ayat  (2)  yang  berbunyi:  “Setiap  orang  tidak  boleh  dituntut  untuk  dihukum  atau dijatuhi  pidana,  kecuali  berdasarkan  suatu  peraturan  perundang-undangan  yang sudah  ada  sebelum  tindak  pidana  itu  dilakukannya”.  Ketentuan  Pasal  43  UU Pengadilan  HAM  merupakan  pengecualian  dari  asas  non-retroaktivitas. Kelemahan  mendasar  dari  ketentuan  ini  adalah  keterlibatan  Dewan  Perwakilan Rakyat sebagai yang berhak mengusulkan pembentukan Pengadilan HAM ad hoc. Untuk  pelanggaran  HAM  berat  masa  lalu,  kewenangan  penyelidikan  yang diberikan  UU  kepada  Komnas  HAM  dapat  dianulir  oleh  intervensi  politik  DPR yang menentukan perlu tidaknya Pengadilan HAM ad hoc. Penjelasan Pasal 43 ini membatasi  kewenangan  penyelidikan  oleh  Komnas  HAM  dengan locus  delicti dan tempus delicti tertentu. Pembatasan ini dan politisasi Pengadilan HAM ad hoc atas  pelanggaran  HAM  masa  lalu  melalui  keteelibatan  “politis”  Parlemen  justru membuka  kemungkinan  terjadinya  “politik  dagang  sapi”  dalam  proses penghukuman atas terjadinya pelanggaran HAM.

## Potret Impunitas atas Pelanggaran HAM Berat
Diskusi  tentang  impunitas  belum  terlalu  “tua”  berlangsung  Menurut Meijer (2005), impunitas secara etimologis dapat dilacak dari tulisan “Interights”, sebuah  organisasi  HAM,  dalam  bulletinnya  pada  tahun  1996  yang  menyatakan bahwa “impunite” merupakan  salah  satu  dari  ungkapan  dalam  bahasa  Perancis yang  tidak  mungkin  bisa  diterjemahkan  ke  dalam  bahasa  lain  tanpa  risiko kehilangan  cita  rasa  makna  aslinya.  Kata  paling  mirip  dalam  bahasa  Inggris adalah ” impunity ” yang sebenarnya juga hanya bisa menangkap beberapa bagian saja  dari  esensi  sebenarnya.  Kata impunite atau impunity (impunitas,  dalam serapan  bahasa  Indonesia)  diasosiasikan  dengan  situasi  pelanggaran  berat  Hak Asasi Manusia yang diciptakan atau dipelihara oleh negara atau sebagai hasil dari runtuhnya  kekuasaan  di  sebuah  negara  dan  pelbagai  institusinya.  Menurut Odinkalu  (1996),  kata  itu  bisa  berlaku  pada  berbagai  situasi  apapun  di  mana sebuah pelanggaran Hak Asasi Manusia tidak ditangani sama sekali.
Salah satu analisis penting tentang impunitas dilakukan oleh Joinet (1996,
1997  dalam  Meijer,  2005)  di  dalam  laporannya  kepada  Sub-Komisi  untuk
Pencegahan  Diskriminasi  dan  Perlindungan  Minoritas  yang  berada  di  bawah Komisi  Hak  Asasi  Manusia  PBB  melalui  prinsip-prinsip  acuan  yang dihasilkannya yang telah disetujui oleh UNHCR pada pada tahun 1997.
Pada  April  2005  isu  tentang  impunitas  menjadi  agenda  pada  sesi  ke-61 pertemuan  rutin  UNHCR  dan  laporan  dari  ahli  independen  Orentlicher    dengan prinsip acuan yang telah direvisi dan disetujui oleh UNHCR. Jadi, sebuah definisi baru telah secara formal diterima oleh PBB.
Dalam  prinsip  acuan  yang  telah  diperbaharui  untuk  perlindungan  dan promosi  Hak  Asasi  Manusia  melalui  perang  terhadap  impunitas,  Orentlicher (dalam Meijer, 2005) mendefinisikan impunitas  sebagai berikut:
”...ketidakmungkinan, de jure atau de facto dalam  membawa para pelaku pelanggaran  HAM  untuki  mempertanggungjawabkan  entah  dalam  proses dan  persidangan  pidana,  perdata,  administratif  atau  tindakan  disipliner- karena  mereka  tidak  tunduk  pada  penyelidikan  apapun    yang  mungkin menjadikan  mereka  bisa  didakwa,  ditangkap,  diadili,  dan  jika  ditemukan bersalah,  dihukum  dengan  penghukuman  yang  tepat,  dan  untuk memberikan reparasi bagi para korban kejahatan mereka. ”
Dari  perspektif  kewajiban  negara  ia  menggambarkan  impunitas  sebagai berikut :
”...impunitas  muncul  dari  kegagalan  negara  memenuhi  kewajibannya untuk  melakukan  investigasi  atas  pelanggaran  HAM;  untuk  mengambil langkah-langkah dan tindakan yang tepat terhadap para pelaku, khususnya dalam  bidang  hukum,  dengan  memastikan  bahwa  para  tersangka  tibdak kejahatan  itu  harus  dituntut,  diadili,  dan  dihukum  dengan  tepat;  untuk menyediakan  bagi para korban upaya hukum  yang efektif dan menjamin bahwa    mereka  memang  menerima  reparasi  atas  pelbagai  kerugian  yang mereja  derita;  untuk  menjamin  hak  yang  tak  tercerabut  sama  sedikitpun, untuk  mengetahui  kebenaran  tentang  kekerasan  dan  untuk  mengambil langkah-langkah  penting  lainnya  demi  mencegah  keberulangan  dari kejahatan tersebut.
Penjelasan  tersebut  memberikan  gambaran  bahwa  tidak  ada  pembatasan waktu terhadap kewajiban negara untuk menjalankan proses pertanggungjawaban. Meskipun  terjadi  pergantian  pemerintah,  para  pemimpin  baru  tetap  memiliki kewajiban  yang  sama  untuk  membawa  para  pendahulu  mereka  yang  melanggar
HAM  ke  pangadilan,  sebagaimana  para  pendahulu  mereka  juga  memiliki kewajiban  yang  sama  untuk  pendahulu  sebelum  mereka  juga.  Nah,  impunitas adalah kegagalan negara dalam menjalankan proses seperti itu.
Secara  substansial,  impunitas  jelas  merupakan  pengingkaran  atas  asas kesederajatan di muka hukum (equality before the law). Dalam perspektif korban, impunitas  mewujud  sebagai  bentuk  ketidakadilan  secara  formal  dan  struktural. Harapan  untuk  menjerat  pelaku  kejahatan  HAM  dengan  hukuman  yang  setimpal sangat  sulit  untuk  direalisasikan.  Praktek  impunitas  tetap  menjadi  tembok  besar untuk terwujudnya rasa keadilan bagi korban pelanggaran HAM berat.
Indonesia merupakan surga bagi kejahatan tanpa hukuman (Lubis, 2005). Impunitas  yang  terus  berlangsung  di  Indonesia  tidak  mengalir  secara  alamiah. Banyak sendi yang menopang keberlangsungannya di nusantara ini. Paling tidak, terdapat  empat  faktor  yang  memelihara  kelangsungan  impunitas.  Yakni,  faktor kekuasaan, faktor hukum, faktor budaya, dan faktor internasional (Martha Meijer, 2006, 2007). Faktor kekuasaan (power factor) tidak secara spesifik mengacu pada aspek  politis  semata,  namun  dapat  juga  merujuk  pada  kekuatan  yang  dimiliki pelaku  pelanggaran  HAM,  baik  selama  menjabat (in  power), maupun  setelah menjabat (post  power) .  Tidak  diseretnya  pelaku  pelanggaran  HAM  seringkali disebabkan  oleh  karena  yang  bersangkutan  adalah  “orang  kuat”,  “dekat penguasa”, dan lain sebagainya.
Tragedi  Mei  memberikan  sinyalemen  kuat  diselamatkannya  orang-orang kuat  yang  menjadi  aktor  intelektual  penembakan  dan  penyiksaan  para  aktivis. Terbukti,  temuan  Tim  Gabungan  Pencari  Fakta  (TGPF)  yang  dipimpin  mantan Jaksa  Agung  Marzuki  Darusman  tentang  adanya  pelanggaran  HAM  dalam kerusuhan sekitar reformasi  tidak ada tindak lanjut  apa-apa. Tidak jauh berbeda, dalam kasus Trisakti yang ditumbalkan hanyalah sejumlah pelaku lapangan yang diseret  melalui  pengadilan  militer,  sedangkan  para  petinggi  militer  dan  polisi sebagai penanggung jawab utama tidak tersentuh sama sekali.
Di samping kekuasaan, faktor hukum (legal factor) juga berperan merawat praktek  impunitas.  Tidak  sedikit  lemahnya  penegakan  hukum  bagi  pelaku pelanggaran  HAM  disebabkan  oleh  lemahnya  peraturan  hukum  itu  sendiri.
Kelemahan  instrumen  nasional  HAM  terjadi  dalam  dua  bentuk,  yakni ketidakmemadaian hukum materiil dan kemandulan hukum formil. Persoalannya, mengutip  Hannah  Arendt  (1958),  bagaimana  kita  bisa  memaafkan  apa  yang  tak dapat dihukum? "Men are not able to forgive what they cannot punish" (kita tak bisa mengampuni apa yang tak dapat kita hukum).
Aspek  lain  yang  dinyatakan  oleh  Meijer  sebagai  faktor  yang melanggengkan  impunitas  adalah  faktor  budaya.  Bercokolnya  budaya  feudal dalam  masyarakat  Indonesia  memberikan  ruang  bagi  berlangsngnya  impunitas. Perilaku “ABS”, tidak kritis, kesantunan yang hipokrit merupakan di antara cirri khas  kultur  feodalisme.  Budaya  tersebut  cenderung  permisif  terhadap  tidak dihukumnya pelaku pelanggaran HAM.
Aspek keempat, adalah aspek-aspek internasional. Kurangnya implementasi  perjanjian-perjanjian  internasional  dan  lemahnya  tekanan internasional atas sebuah pelanggarana HAM turut menyebabkan lemahnya itikad negara  untuk  menghukum  pelaku  pelanggaran  HAM  tersebut.  Ketiadaan mekanisme  antar  negara  di  kawasan  juga  menyebabkan  lemahnya  komitmen negara untuk menghukum pelanggar HAM.
Bagaimana potret impunitas di Indonesia pasca berlakunya UU Pengadilan HAM?  Sejak  diundangkannya  UU  Pengadilan  HAM  pada  era  Pemerintahan Abdurrahman Wahid paling tidak telah sembilan kasus yang telah diselidiki oleh Komnas  HAM  dan  menurut  laporan  Komisi  diduga  terjadi  pelanggaran  HAM berat  pada  kasus-kasus  tersebut.  Peristiwa-peristiwa  yang  telah  diselidiki  oleh Komnas  adalah  Tragedi  Tanjunh  Priok  (1984),  Peristiwa  Kerusuhan  Semanggi Mei  (1998),  Peristiwa  Trisakti  (1998),  Peristiwa  Semanggi  I  (1998),  Peristiwa Semanggi  II  (1999),  Peristiwa  Timor  Timur  (1999),  Peristiwa  Abepura  (2000), Peristiwa Wasior (2001-2002), serta Peristiwa Wamena (2003). Penyelidikan atas berbagai  peristiwa  tersebut  dilakukan  oleh  Komnas  HAM  sesuai  dengan  amanat Pasal  18  ayat  (2)  dengan  membentuk  tim  penyelidikan.  Sebelum  tahun  2003, Komnas  membentuk  KPP  HAM  (Komisi  Penyelidik  Pelanggaran  HAM)  dan sejak 2003 membentuk Tim Ad Hoc (Tim Ad Hoc Penyelidikan). Tim penyelidik dibentuk untuk menyelidiki satu peristiwa atau lebih dari satu peristiwa.
Sebagai follow  up dari  penyelidikan  yang  telah  dilakukan  oleh  Komnas HAM  telah  dibentuk  dua  Pengadilan  HAM Ad  Hoc, yaitu  untuk  Peristiwa Tanjung  Priok  tahun  1984  dan  Peristiwa  Kerusuhan  Pasca  Jajak  Pendapat  di Timor  Timur  tahun  1999.  Satu-satunya  Pengadilan  HAM  permanen  yang diselenggarakan berdasarkan UU No. 26 tahun 2000 adalah Pengadilan  HAM di Makassar  untuk  mengadili  pelaku-pelaku  yang  diduga  melakukan  pelanggaran HAM  di  Abepura.  Pengadilan  tersebut  diselenggarakan  menindaklanjuti  laporan KPP HAM Abepura tahun 2000.
Bagaimana hasil akhir dari seluruh proses pengadilan pelaku-pelaku yang diduga  melakukan  pelanggaran  HAM?  Hampir  seluruh  pengadilan  yang berlangsung berakhir dengan dibebaskannya tersangka pelaku pelanggaran HAM tersebut. Kecuali Eurico Guteres yang sempat mendekam di LP Cipinang setelah divonis bersalah oleh Pengadilan HAM ad Hoc Kerusuhan Pasca Jajak Pendapat di  Timor  Timur,  meskipun  akhirnya  dibebaskan  oleh  Mahkamah  Agung  pada tingkat kasasi.
Meskipun Pengadilan HAM secara formal telah Sembilan tahun yang lalu yurisdiksinya diatur melalui UU No. 26 tahun 2000, namun sampai saat ini belum ada  pelanggaran  HAM  yang  berhasil  dijerat.  Pelanggaran  HAM  berat  yang direkomendasikan  oleh  Komnas  HAM  (paling  tidak  sembilan  kasus  yang dinyatakan  dimuka)  dan  disitir  oleh  berbagai  media  dan  komunitas  internasional sampai  detik  ini  direkognisi  berlangsung  tanpa  pelaku.  UU  Pengadilan  HAM gagal menjadi sistem hukum HAM yang menjamin pengungkapan, penghukuman, dan pemidanaan pelanggaran HAM berat.
Realitas  ini  berbeda  dengan  berbagai  fenomena  internasional  dimana hadirnya  instrumen  dan  mekanisme international  legal  law telah  dengan  sangat signifikan  menurunkan  tingkat  pelanggaran  HAM  sangat  serius  seperti  yang berlangsung  pada  tahun  1990-an  serta  meningkatkan  penghukuman  terhadap pelaku-pelaku  pelanggaran  HAM  sangat  serius  tersebut.  Pengadilan  HAM  di Indonesia belum terbukti berhasil memberikan efek jera (deterrence effect). Fakta ini  mengamini  apa  yang  disebut  sebagai  faktor  legal  yang  melanggengkan impunitas.
Kenyataan masih berlangsungnya pelanggaran HAM tanpa penghukuman atas  pelaku-pelakunya  perlu  dicermati  secara  serius.  Hal  itu  tidak  saja  gagal memberikan keadilan bagi korban-korban pelanggaran HAM masa lalu, tapi juga dapat memicu pelanggaran-pelanggaran baru pada masa-masa yang akan datang.

## Apa yang Mestinya Dilakukan?
Berangkat  dari  pembahasan  terdahulu,  reformasi  UU  No.  26  tahun  2000 mutlak  perlu  dilakukan.  Muladi  (2003)  mengajukan  beberapa  poin  pemikiran mengenai perbaikan UU Pengadilan HAM. Pertama, yurisdiksi Pengadilan HAM, sebaiknya  juga  mencakup  kejahatan  perang  ( war crimes ).  Mengingat  potensi konflik bersenjata non internasional masih cukup besar di Indonesia; Pengalaman masa  lalu  meyakinkan  bangsa  Indonesia  atas  kesiapan  TNI  dan  aparat  yang  lain untuk bertindak professional dalam melaksanakan tugasnya.
Kedua, terjemahan  Statuta  Roma  1998  tentang  ICC  perlu  disempurnakan dan  dilengkapi.  Contohnya  adalah  pengertian  serangan  ( attack )  yang menghilangkan  kalimat '...to  commit  such  attack' ;  kemudian  penghilangan  kata 'any' sebelum kata 'population' yang bermakna luas serta penghapusan kejahatan yang ke 11 dalam kejahatan terhadap kemanusiaan yaitu 'Other inhumane acts of a similar character intentionally causing great suffering, or serious injury to body or to mental or physical health' ;
Ketiga, harmonisasi  terhadap  Statuta  Roma  1998  perlu  juga  dilakukan terhadap  dua  dokumen  yang  lain  yaitu  dokumen 'The  Elements  of  Crime' dan Dokumen 'Rule of Procedure and Evidence' . Keempat, kedudukan Komnas HAM sebagai  penyelidik  ad  hoc;  harus  disertai  dengan  ekspertis  penyelidikan  yang memadai.
Kelima, standar implementasi Pasal 43, khususnya tentang lembaga mana yang berwenang untuk menentukan ada atau tidaknya  “pelanggaran HAM berat” sebagai syarat untuk dibentuknya Pengadilan HAM ad hoc atas usul DPR dengan Keputusan Presiden perlu penegasan;
Keenam, perlu  implementasi  Pasal  47  tentang  keharusan  untuk membentuk  UU  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi. Ketujuh, perlu
pedoman pelaksanaan pidana minimum khusus. Ketujuh, pedoman yang berkaitan dengan 'command  responsibility' ,  perlu  dipertegas,  sehingga  tidak  menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda.
Komnas  HAM  mengusulkan  usulan  paradigmatik  terkait  dengan pengadilan  HAM  di  Indonesia.  Melalui  Sidang  Paripurna  Komnas  HAM  yang melahirkan  Keputusan  Nomor:  05/SP/III/2009,  Komnas  HAM  melalui  kertas posisinya  mengusulkan  ratifikasi  segera  Statuta  Roma  tahun  1998.  Bagaimana status UU Pengadilan HAM setelah diratifikasinya Statuta Roma? Komnas HAM menyatakan pada poin 34 Kertas Posisi tersebut:
“Peraturan  perundang-undangan  nasional  yang  mengatur  penyelesaiaian yudisial  kejahatan  yang  termasuk  yurisdiksi  MPI  adalah  UU  26/2000. Selaras  dengan  sifat  MPI  sebagai-pelengkap  yurisdiksi  nasional,  maka, secara  prinsip,  UU  26/2000-lah  yang  akan  diberlakukan  guna menyelesaikan  kejahatan  yang  termasuk  baik  yurisdiksi  MPI  maupun yurisdiksi.  Pengadilan  HAM  menurut  UU  26/2000,  yang  terjadi  sesudah mulai  berlakunya  Statuta  Roma  untuk  RI,  kecuali  dalam  hal  di  mana  RI dinilai  oleh  MPI  tidak  mau  ( unwilling )  atau  tidak  mampu  ( unable ) melakukan  penyelesaian  yuridis  tersebut  dan,  dalam  keadaan  demikian, sesuai  dengan  Pasal  17  Statuta  Roma,  yurisdiksi  MPI-lah  yang  akan diberlakukan.”
Menurut  penulis,  untuk  mempertegas  sistem  hukum  pengadilan  HAM yang  pertama  kali  perlu  dilakukan  adalah  reformasi  Pengadilan  HAM,  artinya revisi  UU  No.  26  tahun  2000,  baik  secara  materiil  maupun  formil.  Setelah  itu, baru diratifikasi Statuta Roma. Ketika ratifikasi dilakukan harus dipastikan kedua instrumen  tersebut  harmonis  dan  tidak  bertentangan  secara  prinsipil  satu  sama lain.  Pada  akhirnya,  UU  Pengadilan  HAM  sebagai lex  spesalis berstatus  sebagai primary  mechanism, sedangkan  UU  ratifikasi  Statuta  Roma  sebagai  mekanisme pelengkap sebagaimana diusulkan Komnas HAM.

## Penutup
Reformasi  sistem  hukum  pengadilan  HAM  nasional  merupakan keniscayaan  di  tengah  dua  lingkungan;  menguatnya  komitmen  komunitas internasional  dan  semakin  tingginya  potensi  pelanggaran  HAM  dalam  konteks politik Global yang ditandai dengan crisis of value dan crisis of state government
(Khan,  2005).  Selain  itu  reformasi  tersebut  perlu  dilakukan  untuk  mereduksi impunitas  yang  terus  berlangsung.  Ungkapan  klasik “impunitas  semper  ad deteriora invitat” (impunitas mengundang kejahatan yang lebih besar) merupakan warning akan bahaya impunitas.
Pengadilan  HAM  juga  akan  mengungkap  tabir  di  balik  kejahatan  serius pelanggaran  HAM.  Pengadilan  HAM  akan  memberikan  jaminan  kepastian hukum,  tidak  saja  bagi  korban  akan  tetapi  juga  bagi  pelaku  pelanggaran  HAM. Manusia  tidak  mungkin  memaafkan  sesuatu  yang  tidak  bisa  dihukum, sebagaimana  mereka  juga  tidak  bisa  melupakan  apa  yang  tidak  pernah  dibuka untuk diingat bersama. (*)

## Daftar Pustaka
Human  Security  Report.  2004. Part  V: Why  the  Dramatic  Decline  in  the  Armed Conflict?
Kasim, Ifdhal (ed). 2000. Statuta Roma. Jakarta: ELSAM
Khan, Irene. 2005. “Human Rights and Non Government Organization: The Last Frontier”.  Paper  dalam Centre  for  Civil  Society  Public  Lecture yang diselenggarakan  di  Old  Theatre  Building,  London  School  of  Economics and Politics, pada tanggal 19 Januari 2005.
Komnas  HAM.  2009. Kertas  Posisi  tentang  Pengesahan  “The  Rome  Statute  Of The  International  Criminal  Court”  (Statuta  Roma  tentang  Mahkamah Pidana Internasional) 1998. Tidak diterbitkan
Lubis,  Todung  Mulya.  2005. Jalan  Panjang  Hak  Asasi  Manusia. Jakarta:  PT Gramedia Pustaka Utama
Meijer, Martha. 2007. Jangkauan Impunitas di Indonesia. Jakarta: Jaringan Mitra Impunitas-HOM-Hivos
Muladi. 2000. “Pengadilan Pidana bagi Pelanggar HAM Berat di Era Demokrasi” dalam Jurnal Demokrasi dan HAM , Jakarta
______  2003. Peradilan  Hak  Asasi  Manusia  dalam  Konteks  Nasional  dan Internasional . Makalah. Tanpa Tempat Publikasi
Nasution, Adnan Buyung  &  Zen, Patra M. (eds.). 2006. Instrumen Internasional Pokok Hak Asasi Manusia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia
Rome Statute of the International Crime Court 1998
Smith,  Rhona  K.  M.  2008. Hukum  Hak  Asasi  Manusi. Yogyakarta:  Pusat  Studi HAM UII
Steiner, Henry J. dan Alston, Philip. 1996. International Human Rights Context: Law, Politics, Moral Texts and Materials. Oxford: Clarendon Press.
UU No. 26 tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia
UU No. 39 tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia