Urgensi Pengaturan Desa dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Ni’matul Huda* DOI: h ps://doi.org/10.22304/pjih.v4n1.a1

## Abstrak
Ar kel  ini  membahas  dua  topik  pen ng, pertama ,  apakah  Pasal  18B  UUD  1945  belum mengakomodir desa di dalamnya? Kedua , apa urgensi pengaturan desa di dalam UUD 1945? Peneli an  ini  menggunakan  pendekatan  ﬁlosoﬁs  dan  perundang-undangan.  Analisis terhadap bahan hukum dilakukan secara deskrip f kualita f. Hasil peneli an menyimpulkan bahwa, pertama , Pasal 18B UUD 1945 belum mengakomodir desa di dalamnya, karena yang diatur di dalamnya hanyalah kesatuan masyarakat hukum adat yang berbeda dengan desa. Kedua , urgensi pengaturan desa dimasukkan dalam UUD 1945 untuk memberikan dasar kons tusional yang lebih kuat bagi desa, karena sesungguhnya desa adalah cikal bakal yang membentuk negara. Di samping itu, untuk menjaga agar eksistensi desa  dak berubah-ubah mengiku  langgam poli k kekuasaan.
Kata kunci : desa, kons tusi, Pasal 18B UUD 1945, masyarakat hukum adat, pemerintahan daerah
The Urgency to Regulate Administra ve Village in the 1945 Cons tu on of

## Republic of Indonesia

## Abstract
This ar cle will discuss two important topics, ﬁrst, to elaborate whether Ar cle 18B of the 1945 Cons tu on of Republic of Indonesia has regulated administra ve village; and second, what is the urgency to regulate administra ve village in the 1945 Cons tu on. This research used philosophical approach and legisla ve provisions. The analysis on legal materials will be performed in the descrip ve and qualita ve method. The research concludes that ﬁrst, Ar cle 18B of the 1945 Cons tu on has not accommodated administraive village, since it only regulates Adat law communi es which is diﬀerent from administra ve village. Second, it is urgent to regulate administra ve village in the 1945 Cons tu on in order to strengthen the cons tu onal fundamental for administra ve village, since historically villages are the basis of the establishment of a state. Furthermore, a cons tu onal fundamental will ensure that the existence of administra ve village will not be abruptly aﬀected by the change in poli cal power.
Keywords: village, cons tu on, Ar cle 18B of the 1945 Cons tu on, adat law communi es, local government
*   Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Jl. Tamansiswa No. 158 Yogyakarta, huda. @uii.ac.id, pascahukumuii@yahoo.com, S.H. (UII Yogyakarta), M.Hum. (Universitas Padjadjaran), Dr. (UII Yogyakarta).
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 4 Nomor 1 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## A.     Pendahuluan
Jika dilakukan pembacaan secara cermat hasil perubahan Undang-Undang Dasar 1945  (UUD  1945)  yang  dilakukan  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR) dalam  kurun  waktu  1999-2002,  dak  ada  pembahasan  yang  spesiﬁk  perihal pemerintahan desa. Desa  dak dibahas sebagai en tas tersendiri dari republik ini, tetapi dibahas dalam konteks bagian dari pemerintahan daerah, sebagaimana yang termuat  dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan Daerah  (UU  Pemda  1999)  dan  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah  (UU  Pemda  2004).  Pembahasan  di  MPR  ke ka  itu  hanya berkaitan dengan pengakuan dan penghormatan terhadap daerah yang berstatus otonomi  khusus  dan  daerah  is mewa,  serta  pengakuan  dan  penghormatan terhadap masyarakat hukum adat, yang kemudian dituangkan dalam Pasal 18B UUD 1945, yang berbunyi sebagai berikut:
(1) Negara mengakui dan menghorma  satuan-satuan pemerintah daerah yang  bersifat  khusus  atau  bersifat  is mewa  yang  diatur  dengan undang-undang.
(2)  Negara  mengakui  dan  menghorma   kesatuan-kesatuan  masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dengan undang-undang.
Seper nya ada yang terlupakan atau mungkin memang sengaja  dak dibahas oleh MPR ke ka melakukan perubahan UUD 1945 dari  tahun 1999-2002, utamanya pada perubahan tahap kedua tahun 2000, ke ka dilakukan perubahan terhadap Bab Pemerintahan Daerah pada Pasal 18. Selama pemerintahan Orde Baru struktur pemerintahan terbawah di seluruh Indonesia sudah diseragamkan dengan nama Desa,  dan  menenggelamkan  keragaman  pemerintahan  terbawah  yang  sudah mengakar  di  Indonesia  dengan  nama  Nagari,  Marga,  Huta,  Gampong,  dan seterusnya. Padahal desa dan kesatuan masyarakat hukum adat adalah dua en tas yang berbeda.
Ke ka berlangsungnya pemerintahan Orde Baru, desa diatur tersendiri dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979  tentang  Pemerintahan  Desa  (UU Pemerintahan  Desa)  terpisah  dari  pengaturan  pemerintahan  daerah  (Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Di Daerah/UU Pemda 1974), tetapi secara substan f langgam poli k hukum yang dipilih dalam mendesain UU Desa  1979  sama  persis  dengan  UU  Pemda  1974,  yakni  sama-sama  bercorak sentralis s  dan  pemusatan  kekuasaan  di  tangan  ekseku f.  UU  Pemda  1979 menyatukan ﬁgur kepala desa sekaligus juga ketua Lembaga Permusyawaratan Desa (LMD) dan Sekretaris Desa sekaligus juga Sekretaris LMD.
Pasca reformasi 1998, lahir UU Pemda 1999 yang di dalamnya juga mengatur tentang desa. Ar nya pengaturan desa menjadi bagian dari en tas pemerintahan

## Urgensi Pengaturan Desa dalam UUD 1945
daerah.  Demikian  pula  ke ka  berlakunya  UU  Pemda  2004,  desa  sekali  lagi  juga menjadi bagian dari pemerintahan daerah. Setelah tahun 2014, menjelang hajatan poli k pemilihan umum (pemilu) legisla f dan pemilu presiden, pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menyepaka  lahirnya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Desa). Desa diatur tersendiri dan  dak serta merta menjadi bagian dari pemerintahan daerah. Desa dan desa adat dijadikan struktur pemerintahan  terbawah  dari  struktur  pemerintahan  Indonesia  dalam  bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Melihat fenomena pengaturan desa yang silih bergan  seper  diuraikan di atas, maka ar kel ini akan beranjak dari keinginan untuk mengusulkan gagasan perlunya dilakukan perubahan kembali UUD 1945, yakni memasukkan pengaturan desa ke dalam UUD 1945. Mengapa desa perlu dimasukkan ke dalam UUD 1945? Apakah Pasal 18B UUD 1945 belum mengakomodirnya?

## B.   Metode Peneli an
Peneli an ini merupakan peneli an hukum (norma f). Objek peneli annya adalah urgensi pengaturan desa di dalam UUD 1945. Peneli an ini mengambil sumber dari bahan hukum primer berupa Risalah Perubahan UUD 1945, UU Pemerintahan Desa, UU Pemda 1999, UU Pemda 2004, dan UU Desa. Di samping itu, juga digunakan bahan hukum sekunder berupa literatur, hasil peneli an terdahulu, dan jurnal yang relevan dengan objek peneli an.
Peneli an  ini  menggunakan  pendekatan  ﬁlosoﬁs  dan  perundang-undangan. Pendekatan ﬁlosoﬁs digunakan untuk menganalisis permasalahan pertama terkait urgensi  pengaturan  desa  dimasukkan  dalam  UUD  1945.  Adapun  pendekatan perundang-undangan digunakan untuk memecahkan permasalahan Pasal 18B UUD 1945 yang menurut peneli  belum mengakomodir desa di dalamnya.
Analisis  terhadap  bahan  hukum  dilakukan  secara  deskrip f  kualita f. Pengolahan  data  pada  hakikatnya  merupakan  kegiatan  untuk  mengadakan sistema sasi  terhadap  bahan-bahan  hukum.  Sistema sasi  berar   membuat klasiﬁkasi terhadap bahan-bahan hukum tersebut untuk memudahkan pekerjaan analisis dan konstruksi.¹ Data yang sudah disistema sasi kemudian dianalisis secara kualita f.

## C. Pembahasan dan Analisis
1. Teori Perubahan Kons tusi
Menurut Wheare,² perubahan UUD akibat dorongan kekuatan ( forces ) yang terjadi dapat  berbentuk: pertama ,  kekuatan-kekuatan  yang  kemudian  melahirkan
¹ Soerjono Soekanto, Pengantar Peneli an Hukum , Jakarta: UI Press, 1986, hlm. 251-252.
² K.C. Wheare, Modern Cons tu ons , London: Oxford University Press, 1975, hlm. 67-136.
4
perubahan keadaan ( circumstances ) tanpa mengakibatkan perubahan bunyi yang tertulis dalam UUD, melainkan terjadi perubahan makna. Suatu ketentuan UUD diberi  makna  baru  tanpa  mengubah  bunyinya. Kedua ,  kekuatan-kekuatan  yang melahirkan  keadaan  baru  itu  mendorong  perubahan  atas  ketentuan  UUD,  baik melalui  perubahan  formal  ( formal  amandement ),  putusan  hakim,  hukum  adat, maupun konvensi.
Ada hal-hal prinsip yang harus diperha kan dalam perubahan UUD. Menurut Bagir Manan,³ perubahan UUD berhubungan dengan perumusan kaidah kons tusi sebagai  kaidah  hukum  negara  ter nggi.  Dalam  hal  ini,  terlepas  dari  beberapa kebutuhan mendesak, perlu keha -ha an, baik mengenai materi muatan maupun cara-cara  perumusan.  Memang  benar,  penataan  kembali  UUD  1945  untuk menjamin  pelaksanaan  kons tusionalisme  dan  menampung  dinamika  baru  di bidang poli k, ekonomi, sosial, dan lain-lain. Tapi jangan sekali-kali perubahan itu semata-mata  dijadikan  dasar  dan  tempat  untuk  menampung  berbagai  realitas kekuatan poli k yang berbeda dan sedang bersaing dalam MPR.
Sri Soemantri menegaskan dalam mengubah UUD harus ditetapkan dulu alasan dan  tujuannya.  Jika  hal  itu  sudah  disepaka ,  baru  dapat  dipikirkan  langkah selanjutnya  berdasarkan  alasan  dan  tujuan  perubahan  itu.  Misalnya,  selama  ini UUD terkesan terlalu berorientasi pada ekseku f. Karena itu, ditentukanlah bahwa tujuan dari perubahan UUD adalah untuk membatasi ekseku f. Kemudian apa yang dilakukan  untuk  membatasi  kekuasaan  ekseku f?  Itu  harus  dipikirkan  masak- masak.  Misalnya,  kontrol  terhadap  ekseku f  harus  diperkuat.  Itu  berar kedudukan  legisla f  mes   diperkuat.  Jadi  kita  harus  kembali  pada  alasan  dan tujuan  dari  perubahan  itu.  Misalnya  tujuannya  adalah  mewujudkan  negara demokrasi, maka kita harus berbicara mengenai sistem pemerintahan.⁴
Perubahan kons tusi dipengaruhi oleh seberapa besar badan yang diberikan otoritas melakukan perubahan memahami tuntutan perubahan dan seberapa jauh kemauan anggota badan itu melakukan   perubahan. Perubahan kons tusi  dak hanya bergantung pada norma perubahan, tetapi lebih ditentukan oleh kelompok elite  poli k  yang  memegang  suara  mayoritas  di  lembaga  yang  mempunyai kewenangan  melakukan  perubahan  kons tusi.  Lembaga  yang  mempunyai kewenangan melakukan perubahan harus berhasil membaca arah perubahan yang dikehendaki oleh masyarakat yang diatur secara kenegaraan.
Dalam se ap perubahan kons tusi terdapat paradigma perubahan yang harus dipatuhi  oleh  pembuat  perubahan.  Paradigma  perubahan  itu  menjadi  'poli k hukum’  perubahan  kons tusi.  Kesulitannya  perubahan  yang  diinginkan  oleh masyarakat  poli k  dak  senan asa  sama  dengan  substansi  perubahan  yang
³ Bagir Manan, “Perubahan UUD 1945”, Forum Keadilan , No. 30, 31 Oktober 1999, hlm. 45.
⁴ Wawancara Sri Soemantri di Forum Keadilan , No. 14, 8 Juli 2001.
diinginkan  oleh  anggota  lembaga  yang  mempunyai  kewenangan  melakukan perubahan  kons tusi.⁵  Perubahan  kons tusi  harus  didasarkan  pada  paradigma perubahan agar perubahan terarah sesuai dengan kebutuhan yang berkembang di masyarakat. Paradigma ini digali dari kelemahan sistem bangunan kons tusi lama, dan dengan argumentasi diciptakan landasan agar dapat menghasilkan sistem yang menjamin stabilitas pemerintahan dan memajukan kesejahteraan rakyat.⁶
Paradigma itu mencakup nilai-nilai dan prinsip-prinsip pen ng yang mendasar atau jiwa ( gheist ) perubahan kons tusi. Nilai dan prinsip itu dapat digunakan untuk menyusun telaah kri s terhadap kons tusi lama dan sekaligus menjadi dasar bagi perubahan  kons tusi  atau  penyusunan  kons tusi  baru.  Di  samping  persoalan paradigma  dalam  perubahan  kons tusi,  juga  perlu  diperha kan  aspek  teori k dalam perubahan kons tusi yang akan mencakup masalah prosedur perubahan, mekanisme yang dilakukan, sistem perubahan yang dianut, dan substansi yang akan diubah.⁷
Se ap kons tusi tertulis lazimnya selalu memuat adanya klausula perubahan di dalam naskahnya, sebab betapa pun selalu disadari akan ke daksempurnaan hasil pekerjaan manusia termasuk pekerjaan membuat atau menyusun UUD. Selain itu, kons tusi  sebagai  acuan  utama  dalam  pengaturan  kehidupan  berbangsa  dan bernegara adalah merupakan suatu kontrak sosial yang mereﬂeksikan hubungan- hubungan  kepen ngan  dari  seluruh  komponen  bangsa  yang  sifatnya  sangat dinamis,  sehingga  dengan  demikian,  kons tusi  memerlukan  peremajaan  secara periodik,  karena  dinamika  lingkungan  global  akan  secara  langsung  atau  dak langsung menimbulkan pergeseran aspirasi masyarakat.⁸

## 2. Pembahasan Pasal 18B ayat (2) Undang-Undang Dasar Tahun 1945
Di  dalam  perubahan  UUD  1945  dak  ada  pembahasan  yang  spesiﬁk  perihal pemerintahan desa. Desa  dak dibahas sebagai en tas tersendiri dari republik ini tetapi  dibahas  dalam  konteks  bagian  dari  pemerintahan  daerah,  sebagaimana nan nya terlihat dalam UU Pemda 1999 dan UU Pemda 2004. Pembahasan justru muncul  berkaitan  dengan  masyarakat  hukum  adat,  yang  kemudian  dituangkan dalam  Pasal  18B  ayat  (2)  UUD  1945.  Hal  itu  tentu  sangat  jauh  berbeda  dengan pembahasan di dalam Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) ke ka merumuskan pembagian wilayah Indonesia di dalam UUD 1945.
⁵ A. Mukthie Fadjar dan Harjono (eds.), Pembaharuan Ketatanegaraan Melalui Perubahan Kons tusi , Malang: In-TRANS, 2004, hlm. 39. ⁶ Ibid ., hlm. 85. ⁷ A. Mukthie Fadjar, Reformasi Kons tusi Dalam Masa Transisi Paradigma k , Malang: In-TRANS, 2003, hlm. 64.
⁸ Radi A Gany, “Amandemen UUD 1945 dari Perspek f Apirasi Masyarakat”, Makalah dipresentasikan dalam Forum Rektor Indonesia , Bengkulu, 2002. Lihat dalam A. Mukthie Fadjar, Reformasi Kons tusi…, Op.cit. , hlm. 60.
Pembahasan mengenai desa atau pun pemerintahan desa mengalami reduksi yang luar biasa. Ke ka Orde Baru, desa diatur dalam UU Pemerintahan Desa, meskipun pengaturan  di  dalamnya  mereduksi  keanekaragaman  dan  kemudian  menye- ragamkan en tas desa, marga, gampong, huta dll, ke dalam potret desa di Jawa.
Dalam rapat ke-51 Pani a Ad Hoc (PAH) I Badan Pekerja MPR tertanggal 29 Juli 2000  dengan  agenda  pandangan  akhir  fraksi  terhadap  hasil  ﬁnalisasi  Perubahan Kedua  UUD  1945  membahas  pemerintahan  daerah,  Hamdan  Zoelva  dari Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) menyampaikan beberapa hal berkaitan dengan pemerintahan daerah, yakni sebagai berikut:
“... Pengakuan negara atas adanya masyarakat hukum adat dan hak ulayat  atau  hak-hak  yang  melekat  kepadanya.  Pengakuan  ini mengandung  ar   bahwa  negara  melindungi  dan  menjamin keberadaan masyarakat hukum adat dan hak ulayat atau hak-hak yang melekat kepadanya. Di samping itu, negara juga mengakui keberadaan daerah  yang  bersifat  khusus  dan  is mewa  yang  keberadaannya  itu selanjutnya  diatur  dengan  UU.  Menurut  pemahaman  kami  dengan adanya  ketentuan  ini  bisa  saja  muncul  banyak  daerah  khusus  dan daerah  is mewa  asalkan  daerah  itu  memang  betul-betul  terbuk memiliki  kekhususan  atau  keis mewaan  berdasarkan  per mbangan historis, budaya, adat dan is adatnya yang berbeda dengan daerah- daerah yang lain.”⁹
Pada  Rapat  Lobi  PAH  I  Komisi  A  MPR  tertanggal  14  Agustus  2000,  untuk menambah referensi mengenai pemerintahan daerah dihadirkan pakar hukum tata negara,  Prof.  Dr.  Bagir  Manan,  untuk  menyampaikan  pandangannya  mengenai pengakuan  masyarakat  hukum  adat.  Berbagai  pertanyaan  yang  muncul  dalam pembahasan di PAH I tersebut dijawab oleh Bagir Manan, mengenai masyarakat tradisional dan hak-hak tradisional diterangkan sebagai berikut:
“Pertama  misalnya  masyarakat  tradisional  atau  hak-hak  tradisional. Yang kita maksud dengan hak-hak tradisionalnya itu karena tadi malam dan di sana juga ada perdebatan antara bapak-bapak, ya di samping hak ulayat masih ada hak-hak lain, sehingga kita perluweskan jadi hak- hak tradisional sehingga hak ulayat, hak adat lainnya, hak numpang karang, hak macam-macam itu kalau ada, itu sehingga kita luweskan ke sana.  Mengapa  kita  batasi  sepanjang  masih  hidup  ar nya  masih merupakan  kenyataan  sosial  dalam  masyarakat  yang  bersangkutan, bukan sesuatu hal hukum itu secara sosiologis sudah  dak ada lagi,
⁹ Mahkamah Kons tusi (MK), Naskah Komprehensif Perubahan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Buku IV Kekuasaan Pemerintahan Negara Jilid 2 , Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK, 2008, hlm. 270.
tetapi  hanya  mempunyai  nilai-nilai  historis  saja.  Itu  maksudnya sepanjang  itu  masih  hidup  tapi  nan   kita  akan  satu  persatu  lihat kembali.”¹⁰
Lebih lanjut Bagir Manan menjelaskan sebagai berikut:
“…Is lah  mengembangkan  seper   dikatakan  Pak  Seto  misalnya  di dalam negara mengakui, menghorma  dan mengembangkan karena kita masih di sini satuan-satuan pemerintah asli satuan pemerintahan khusus  atau  is mewa  yang  diatur  dengan  undang-undang.  Dari  Pak Tauﬁq,  yang  diar kan  khusus  dan  is mewa  itu  adalah  DKI  dan Yogyakarta, atau Aceh, sedangkan penger an penjelasan Pasal 18 itu is mewa. Itu bukan itu, is mewa itu justru pemerintahan asli itu, yaitu adalah desa, marga, nagari tapi kalau di sini mau kita ar kan itu  dak soal, tapi cara konseptual di dalam kons tusi kita yang ada penger an is mewa itu adalah itu yang swapraja, desa, dan sebagainya itu. Terus mengapa  mengembangkan  jadi  dak  sekedar  mengakui  dan  meng- horma ,  ini  satu  pemikiran  an tesis  dari  poli k  kolonial  antara pemerintahan  asli.  Sebab  pemerintahan  kolonial  itu  memelihara pemerintahan desa tapi  dak mengembangkan dan itu kita jalankan sampai misalnya UU No. 5 Tahun 1979. Itu poli k dari pemerintahan asli  itu  dak  ada  prinsip  membangunnya,  tapi  memeliharanya  saja, sehingga  dak dalam keadaan baik. Maka itu kita masukkan. Jadi ada kewajiban  mengembangkan  sehingga  terjadi  modernisasi  pada pemerintahan asli itu, itu yang kita inikan. Betul yang kami maksud asli itu  adalah  karena  kita  sulit  sekali  kalau  disebut  desa  sedangkan  di Sumatera  ada  nagari  ada  segala  macamnya.  Maka  ada  marga  yang berbeda sehingga kita pakai asli saja, dengan asli itu terkandung desa asli, kemudian huta, kemudian gampung segala macamnya itu. Itu yang kita maksud dengan asli.”¹¹
Setelah  melalui  berbagai  perdebatan  panjang  di  MPR,  akhirnya  pada  Rapat Paripurna  ke-9  tertanggal  18  Agustus  2000  yang  dipimpin  oleh  M.  Amin  Rais, menyetujui  Perubahan  Kedua  UUD  1945,  yang  salah  satu  materinya  mengenai pemerintahan daerah di dalam Pasal 18 diubah dan ditambah menjadi berbunyi sebagai berikut:
¹⁰ Ibid ., hlm. 283. ¹¹ Ibid., hlm. 283-284.

## BAB VI PEMERINTAH DAERAH
Pasal 18B
(1)  Negara  mengakui  dan  menghorma   satuan-satuan  pemerintah daerah yang bersifat khusus atau bersifat is mewa yang diatur dengan undang-undang.
(2)  Negara  mengakui  dan  menghorma   kesatuan-kesatuan  masyarakat hukum  adat  beserta  hak-hak  tradisionalnya  sepanjang  masih  hidup dan  sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dengan undang-undang.
Adapun  yang  dimaksud  dengan  masyarakat  hukum  adat  (Pasal  18B  ayat  (2)) adalah  masyarakat  hukum  ( rechtsgemeenschap )  yang  berdasarkan  hukum  adat atau adat is adat seper  desa, marga, nagari, gampong, meusanah, huta, negorij dan lain-lain. Masyarakat hukum adalah kesatuan masyarakat – bersifat teritorial atau  genealogis  –  yang  memiliki  kekayaan  sendiri,  memiliki  warga  yang  dapat dibedakan dengan warga masyarakat hukum lain dan dapat ber ndak ke dalam atau ke luar sebagai satu kesatuan hukum (subjek hukum) yang mandiri dan memerintah diri mereka sendiri. Kesatuan-kesatuan masyarakat hukum ini  dak hanya diakui tetapi  dihorma ,  ar nya  mempunyai  hak  hidup  yang  sederajat  dan  sama pen ngnya dengan kesatuan pemerintahan lain seper  kabupaten dan kota.¹²
Pengakuan dan penghormatan itu diberikan sepanjang masyarakat hukum dan hak-hak  tradisional  masih  nyata  ada  dan  berfungsi  (hidup),  dan  sesuai  dengan prinsip-prinsip  negara  kesatuan.  Pembatasan  ini  diperlukan  untuk  mencegah tuntutan  seolah-olah  suatu  masyarakat  hukum  masih  ada  sedangkan  kenyataan telah  sama  sekali  berubah  atau  hapus,  antara  lain  karena  terserap  pada  satuan pemerintahan lainnya. Juga harus tunduk pada prinsip negara kesatuan.
Meskipun  pengakuan  dan  penghormatan  terhadap  kesatuan  masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya ditampung dalam pasal ini (Pasal 18B ayat  (2)),  namun  oleh  karena  rumusannya  diubah  atau  menghilangkan  kalimat in nya “hak-hak asal-usulnya”, maka pengakuan dan penghormatan dalam Pasal 18B  mengandung  makna  yang  berbeda  dengan  pengakuan  dan  penghormatan dalam  Pasal  18  sebelum  perubahan.¹³  Perubahan  tahap  IV  (2002),  seper ditegaskan dalam Aturan Tambahan Pasal I,  dak lagi mengakui Penjelasan UUD
¹²   Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, 2001, hlm 7-17.
¹³   Menurut Zen Zanibar  dak ada penjelasan tentang kesamaan makna antara “hak-hak tradisional” dengan “ hak-hak asal-usul”. Zen Zanibar MZ, “Otonomi Desa Dengan Acuan Khusus Pada Desa Di Provinsi Sumatera Selatan”, Disertasi, Jakarta: Program Pascasarjana FH UI, 2003, hlm. 389-390.
1945  sebagai  bagian  dak  terpisahkan  dari  UUD  1945.  Dengan  demikian  asas desentralisasi  dak  lagi  seper   dimaksud  perumus  UUD  1945.  Jiwa  utama  asas desentralisasi yang meletakkan desentralisasi pada masyarakat hukum adat dengan sendirinya di nggalkan.¹⁴
Berkenaan dengan pengakuan dan penghormatan terhadap masyarakat hukum adat,  Pasal  18B  ayat  (2)  UUD  1945  menegaskan,  “Negara  mengakui  dan  meng- horma  kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  yang  diatur  dengan  undang-undang”. Kemudian di dalam Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 secara tegas menyatakan bahwa “Iden tas  budaya  dan  hak  masyarakat  tradisional  dihorma   selaras  dengan perkembangan  zaman  dan  peradaban.”  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  pengakuan terhadap eksistensi masyarakat hukum adat  dak hanya bersifat sosiologis, tetapi juga diakui keberadaannya sebagai subjek hukum penyandang hak dan kewajiban.
Menurut  Jimly  Asshiddiqie,¹⁵  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  sebagai  unit organisasi masyarakat hukum adat itu haruslah dibedakan dari masyarakat hukum adatnya sendiri sebagai isi dari kesatuan organisasinya itu. Kesatuan masyarakat hukum adat itu sendiri dipersyaratkan harus masih hidup. Suatu masyarakat bisa saja masih hidup dalam ar  bahwa warganya memang belum ma , tetapi tradisi hukum adatnya sudah  dak lagi dijalankan atau  dak lagi dikenal, baik dalam teori maupun  dalam  prak k.  Dalam  suatu  komunitas  masyarakat  dapat  pula  terjadi bahwa  warganya  memang  orang  baru  sama  sekali  atau  sebagian  terbesar pendatang, sedangkan orang aslinya sudah meninggal atau berpindah ke tempat lain. Tetapi tradisi hukum adatnya, meskipun  dak dipraktikkan lagi, tetap terekam dalam catatan sejarah dan dalam buku-buku pelajaran yang pada suatu hari dapat saja diprak kkan lagi.
Satjipto Rahardjo berpandangan bahwa ketentuan Pasal 18B ayat (2) tersebut masih ditulis dalam tradisi kemutlakan dan hegemonial serta menunjukkan betapa negara merasa memiliki sekalian kekuasaan ( authority ) dan kekuatan ( power ) untuk menentukan apa yang terjadi di Negara Kesatuan Republik Indonesia ini, termasuk apakah hukum adat masih berlaku atau  dak.¹⁶
“Kehadiran  hukum  adat  dak  memikirkan  dan  memper mbangkan apakah  ia  akan  diakui  atau  dak  oleh  kekuasaan  negara,  melainkan karena  ia  harus  muncul.  Kata-kata  “harus  muncul”  menunjukkan oten sitas  hukum  adat.  Pada  dasarnya  ia  muncul  dari  dalam
¹⁴ Ibid ., hlm. 390. ¹⁵   Jimly Asshiddiqie, Menuju Negara Hukum Yang Demokra s , Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK, 2008, hlm. 815-816. ¹⁶   Satjipto Rahardjo, “Hukum Dalam Jagad Keter ban”, Bahan Bacaan Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro , Semarang, 2005/2006, hlm. 3.
kandungan  masyarakat  sendiri  secara  otonom  dan  oleh  karena  itu disebut oten k…”
Lebih lanjut Satjipto mengatakan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 sudah menjadi hukum  posi f,  sehingga  kita  terikat  kepadanya.  Terikat  berar   menerima  dan dimulai dengan membaca apa isi peraturan tersebut. Membaca peraturan bukanlah mengeja kalimat dan kata-kata dari peraturan, melainkan lebih daripada itu, kita memberi  makna  terhadap  peraturan  tersebut,¹⁷  sebagaimana  dapat  dipaparkan sebagai berikut:
(1) ‘Sepanjang masih hidup’. Persyaratan tersebut perlu diteli  dengan seksama dan  ha -ha ,  dak  hanya  menggunakan  tolok  ukur  kuan ta f-rasional, melainkan  lebih  dengan  empa   dan  par sipasi.  Kita  dak  semata-mata melakukan  pengamatan  dari  luar,  melainkan  juga  dari  dalam,  dengan menyelami  perasaan  masyarakat  setempat.  Metodologi  yang  digunakan adalah par sipa f.
(2)  ‘Sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat’.  Syarat  tersebut  dak  ditafsirkan dari segi ekonomi dan poli k, melainkan dari kacamata masyarakat setempat. Penafsiran  dari  kedua  segi  tersebut  mengandung  risiko  untuk  memaksakan ( imposing ) kepen ngan raksasa atas nama ‘perkembangan masyarakat’.
(3) ‘Sesuai dengan prinsip NKRI’. Negara Republik Indonesia dan masyarakat lokal adalah satu kesatuan tubuh. Keduanya  dak dihadapkan secara dikotomis atau hitam pu h. Masyarakat lokal atau adat adalah bagian dari dan darah daging dari NKRI itu sendiri.
(4)  ‘Diatur  dalam  undang-undang’.  Indonesia  adalah  negara  berdasar  hukum. Apabila  dalam  negara  yang  demikian  itu  segala  diserahkan  kepada  hukum, maka kehidupan sehari-hari  dak akan berjalan dengan produk f. Untuk itu, dalam  menjalankan  hukum  sekaligus  memberi  makna  terhadap    peraturan yang tertulis hitam pu h itu.
Lebih  lanjut  Satjipto  menyarankan  agar  dalam  membaca,  memaknai,  dan menerapkan  Pasal  18B  ayat  (2)  UUD  1945  itu  Mahkamah  Kons tusi  (MK)  dan pengadilan-pengadilan lain disemanga  oleh keinginan dan tekad untuk menjaga dan merawat hukum adat sebaik-baiknya.¹⁸
Dari  perdebatan  yang  terjadi  di  MPR  ke ka  melakukan  perubahan  terhadap Pasal 18 UUD 1945 nampak  dak ada yang memperdebatkan tentang perlu  daknya en tas ‘desa’ diatur di dalam UUD 1945. Semua perdebatan hanya difokuskan pada perlunya pengakuan negara terhadap en tas ‘kesatuan masyarakat hukum adat’ yang sudah dibuat ‘ma  suri’ oleh kebijakan pemerintah Orde Baru menjadi desa seper  layaknya desa di Jawa melalui UU Pemerintahan Desa.
¹⁷ Ibid. , hlm. 12-13. ¹⁸ Ibid ., hlm. 13.
3. Urgensi Pengaturan Desa dalam UUD NRI Tahun 1945
Jika  dibaca  secara  mendalam  makna  pengaturan  dalam  Pasal  18  UUD  1945 (sebelum  perubahan)  berikut  Penjelasannya,  dapat  dikatakan  bahwa  esensi  dari Pasal 18 UUD 1945 adalah adanya pengakuan negara terhadap apa yang disebut dengan  ’otonomi  desa’  dewasa  ini.  Lebih  dari  itu,  dengan  menyebutkan  desa sebagai susunan asli yang memiliki hak asal-usul, menurut UUD 1945, hanya desa yang dipas kan memiliki otonomi. Adapun ’daerah-daerah besar dan kecil lainnya’, semacam  provinsi,  kabupaten,  atau  kecamatan  yang  dikenal  dalam  sistem pemerintahan nasional sekarang ini, dapat saja bersifat otonom atau administra f belaka.  Apakah  ap- ap  daerah  besar  dan  kecil  itu  diberi  status  otonomi  atau administra f  tergantung  pada  ’kebutuhan’,  perimbangan  kekuatan  poli k  pusat dan daerah, sebagaimana dituangkan di dalam undang-undang.¹⁹
Selain  itu,  dengan  menyebut  desa  sebagai  susunan  asli,  desa  adalah ‘persekutuan sosial, ekonomi, poli k, dan budaya’ yang berbeda hakikatnya dengan sebuah  persekutuan  administra f  sebagaimana  yang  dimaksudkan  dengan ‘pemerintahan  desa’  dalam  berbagai  peraturan  perundang-undangan  yang  ada. Karena itu, sebagai susunan asli, kerapkali desa mewujudkan diri sebagai apa yang disebut  Ter  Haar  sebagai dorps  republik atau  ’negara  kecil’,  sebagai  lawan  kata ’negara besar’ yang mengacu pada suatu tatanan modern state .²⁰ Berkaitan  dengan  adanya  pengakuan  atas  otonomi  desa  ini,  dalam  wacana poli k hukum dikenal adanya 2 (dua) macam konsep hak berdasarkan asal usulnya. Se ap hak berbeda satu dengan lainnya. Pertama , hak yang bersifat berian (hak berian) dan kedua , hak yang merupakan bawaan yang melekat pada sejarah asal- usul unit yang memiliki otonomi itu (hak bawaan). Dengan menggunakan 2 (dua) pembedaan ini, digolongkan bahwa otonomi daerah yang dibicarakan banyak orang dewasa ini adalah otonomi yang bersifat berian. Karena itu, wacananya bergeser dari  hak  menjadi  wewenang  ( authority ).  Kewenangan  selalu  merupakan pemberian,  sehingga  selalu  harus  dipertanggungjawabkan.  Selain  itu,  konsep urusan  rumah  tangga  daerah  hilang  digan   dengan  konsep  kepen ngan masyarakat.  Dengan  demikian,  otonomi  daerah  merupakan  kewenangan pemerintahan daerah untuk mengatur kepen ngan masyarakat di daerah.²¹
Berbeda dengan hak yang bersifat berian, hak bawaan adalah hak yang telah tumbuh  berkembang  dan  terpelihara  oleh  suatu  kelembagaan  ( ins tu on )  yang mengurus  urusan  rumah  tangganya  sendiri.  Dalam  UUD  1945,  konsep  hak  yang bersifat  bawaan  inilah  yang  melekat  pada  ’daerah  yang  bersifat  is mewa’  yang
¹⁹    R  Yando  Zakaria,  “Pemulihan  Kehidupan  Desa  dan  UU  No.  22  Tahun1999”,  dalam  buku Desentralisasi, Globalisasi, dan Demokrasi Lokal , yang disusun oleh Jamil Gunawan (et.al) (eds.), Jakarta: LP3ES, 2005, hlm. 336. ²⁰ Ibid ., hlm. 337. ²¹ Ibid .
memiliki ’hak-hak asal usul’. Karena itu, berbeda dengan pemerintah daerah, desa dengan  otonomi  desa,  yang  muncul  sebagai  akibat  hak  asal  usul  dan  karenanya bersifat is mewa itu, memiliki hak bawaan.²² Hak bawaan desa sebagai susunan asli itu se daknya mencakup hak atas wilayah, yang kemudian disebut sebagai wilayah hak ulayat, sistem pengorganisasian sosial yang ada di wilayah yang bersangkutan (sistem kepemimpinan termasuk di dalamnya), aturan dan mekanisme pembuatan aturan  di  wilayah  yang  bersangkutan,  yang  mengatur  seluruh  warga  (asli  atau pendatang) yang tercakup di wilayah desa yang bersangkutan.
Seja nya inilah pangkal dari ketegangan yang nyaris abadi antara negara di satu pihak  dan  masyarakat  (komunitas  dan/atau  desa)  di  pihak  lain.  Ketegangan  itu menyangkut hal bagaimana negara merealisasikan otonomi desa yang secara poli s dan  hukum  terakomodasi  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  ada, khususnya  yang  menyangkut  hak  atas  penguasaan  atas  wilayah  desa,  aturan- aturan, dan sistem pengorganisasian hidup bersama di wilayah itu.²³
Menurut  A amimi,  teori  bernegara  bangsa  Indonesia  yang  berdasar  Cita Negara  Indonesia  sebagaimana  tercermin  dalam  sistem  pemerintahan  ‘Republik Desa’, diwujudkan oleh para penyusun UUD 1945 ke dalam sistem Pemerintahan Negara  Indonesia  yang  modern.  Jauh  sebelum  Indonesia  merdeka,  Tan  Malaka (1924), Bung Karno (1932), dan Bung Ha a (1932) menghendaki bentuk Negara Republik, yang telah ada dalam wujud nagari dan desa. Dengan mengalihkan dasar- dasar sistem pemerintahan Negara Republik Indonesia dan dengan   disertai asas- asas negara modern, yaitu wawasan negara berdasar atas hukum ( rechtstaat ) dan wawasan pemerintahan berdasar sistem kons tusi ( cons tu onele system ), Negara Republik Indonesia benar-benar mempunyai sistem sendiri dan merupakan negara yang mempertahankan ciri khasnya yang asli namun menyempurnakannya dengan unsur-unsur negara modern.²⁴
Sebagaimana yang dinyatakan oleh Usep Ranawidjaja, bahwa salah satu sumber hukum tata negara Indonesia adalah hukum tata negara adat, yaitu hukum yang tumbuh dan berkembang di dalam kehidupan sehari-hari dari rakyat yang diakui berlakunya oleh penguasa, baik yang berasal dari zaman dahulu (masa penjajahan dan  sebelumnya)  maupun  yang  mbul  dan  berkembang  di  dalam  masa kemerdekaan.  Misalnya  dari  hukum  tata  negara  adat  yang  berasal  dari  zaman dahulu  adalah  ketentuan-ketentuan  hukum  mengenai  swapraja  (kedudukannya, struktur pemerintahannya, organisasi jabatan-jabatan yang ada didalamnya dsb), mengenai persekutuan hukum kenegaraan asli lainnya (desa kuria, gampong dsb),
²² Ibid . ²³ Ibid ., hlm. 338.
²⁴   A.  Hamid  S.  A amimi,  “Peranan  Keputusan  Presiden  RI  dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara”, Disertasi , Jakarta: Universitas Indonesia, 1990, hlm. 103-104.
PJIH Volume 4 Nomor 1 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
mengenai peradilan agama. Contoh hukum tata negara adat yang  mbul di masa kemerdekaan adalah ketentuan-ketentuan hukum mengenai pengaturan swapraja yang de facto dak diakui adanya oleh penguasa (swapraja Surakarta, swapraja- swapraja  di  Sumatera),  ketentuan-ketentuan  hukum  mengenai  persekutuan- persekutuan  hukum  kenegaraan  asli  (desa  dsb)  di  dalam  kota-kota  besar  yang kehidupannya  dak  sesuai  lagi  dengan  kaidah-kaidah Inlandse  Gemeente Ordonan e atau hukum adat dahulu (umpamanya tentang hak ulayat, pemilihan dan penetapan penjabat-pejabatnya, penggabungan satu sama lain).²⁵
Bagaimana  hubungan  otonomi  daerah  dengan  otonomi  desa  dalam  konsep NKRI? Dalam pandangan Sutoro Eko,²⁶ sejauh ini belum ada deﬁnisi formal tentang otonomi desa yang dirumuskan dalam undang-undang. Namun dalam wacana yang berkembang  ada  empat  cara  pandang  dan  pemahaman  tentang  otonomi  desa. Pertama , cara pandang legal formal yang sering dikemukakan oleh para ahli hukum. Dalam UU sering ditemukan diktum “desa adalah  kesatuan masyarakat hukum yang mengatur  dan  mengurus  rumah  tangganya  sendiri”  sebagai  deﬁnisi  standar otonomi desa. Penger an ini berar  desa merupakan sebuah subjek hukum yang berhak  dan  berwenang  membuat  ndakan  hukum:  membuat  peraturan  yang mengikat,  menguasai  tanah,  membuat  surat-surat  resmi,  berhubungan  dengan pengadilan,  menyelenggaraan  kerjasama,  dan  lain-lain.  Padahal  otonomi  dak hanya sekedar persoalan hubungan hukum, tetapi hubungan antara desa dengan negara.  Desa  baru  bisa  disebut  otonom  kalau  ia  memperoleh  pembagian kewenangan dan keuangan dari negara, sehingga desa mempunyai   kewenangan untuk mengelola pemerintahan.
Kedua , otonomi desa baru dipahami dan ditegaskan sebagai bentuk pengakuan negara  terhadap  eksistensi  desa  beserta  hak  asal-usul  dan  adat  is adatnya.  Ini ar nya negara  dak merusak, melainkan melindungi eksistensi desa. Negara juga harus memberikan pengakuan terhadap eksistensi desa yang umurnya jauh lebih tua ke mbang NKRI. Pengakuan adalah pijakan pertama, tetapi pengakuan belum cukup. Lebih dari sekedar pengakuan, otonomi desa berar  pembagian kekuasaan, kewenangan dan keuangan kepada desa.
Ke ga , konsep ‘ self-governing community ’ sering juga dirujuk sebagai padanan frasa  ‘kesatuan  masyarakat  hokum’,  tetapi  sejauh  ini  belum  ada  elaborasi  yang memadai  tentang  konsep  asing  itu. Keempat ,  cara  pandang  roman k-lokalis k. Meski  UU  dak  ada  rumusan  tentang  otonomi  desa,  tetapi  wacana  resmi
²⁵   Usep Ranawidjaja, Himpunan Kuliah Hukum Tatanegara Indonesia , Jilid I, Bandung: Pustaka Star, 1960, hlm. 15.
²⁶   Sutoro  Eko,  “Masa  Lalu  Masa  Kini  dan  Masa  Depan  Otonomi  Desa”,  dalam  buku Pasang  Surut  Otonomi Daerah, Sketsa Perjalanan 100 Tahun , yang disusun oleh Soetandyo Wignosubroto (et.al), Jakarta: Ins tute for Local Development dan Yayasan Tifa, 2005, hlm. 527-529.
menegaskan bahwa desa memiliki ’otonomi asli’ berdasarkan asal-usul dan adat setempat. Konsep otonomi asli justru bisa menjadi jebakan yang mema kan bagi desa, sebab banyak hal yang ’asli’ milik desa (terutama sumber daya alam) sudah diambil oleh negara dan dieksploitasi oleh investor.²⁷
Dalam pandangan Ateng Syafrudin dan Suprin Na’a, konsekuensi dari konsep atau  gagasan  hukum  NKRI  bukan  saja  hanya  desentralisasi  kewenangan  kepada daerah otonom yang melahirkan otonomi daerah, melainkan lebih dari itu yakni pengakuan  –  ataupun  perlindungan  terhadap  –  adanya  otonomi  desa  sebagai otonomi  asli  bangsa  Indonesia  sejak  sebelum  datangnya  kolonial  Belanda. Pengakuan  dimaksud  bukan  hanya  di  atas  kertas  saja  seper   kebebasan  mem- berikan nama desa dan sebagainya, tetapi juga harus memberikan implementasi pengakuan  terhadap  kewenangan-kewenangan  desa,  terutama  kewenangan  asli ( oroginair ) yang telah turun temurun diketahui sebagai kewenangan desa. Dalam hal  ini  yang  harus  dijadikan  patokan  adalah  pengakuan  atas  ’keanekaragaman’ sebagai dasar pemikiran dalam desain otonomi desa.²⁸
Otonomi  desa  harus  menjadi  in   dari  konsep  NKRI.  Dengan  catatan  bahwa ’otonomi  desa’  bukan  merupakan  cabang  dari  otonomi  daerah,  karena  yang memberi  inspirasi  adanya  otonomi  daerah  yang  khas  bagi  NKRI  adalah  otonomi desa.  Otonomi  desa  harus  menjadi  pijakan  dalam  pembagian  struktur  ketata- negaraan Indonesia mulai dari pusat sampai ke daerah yang kemudian bermuara pada regulasi  otonomi desa yang tetap berpedoman pada keaslian ’desa’ sebagai kesatuan  masyarakat  hukum.²⁹  Perlindungan  kons tusi  terhadap  otonomi  desa, secara  implisit  juga  diatur  dalam  Pasal  28I  UUD  1945,  yang  menegaskan  bahwa “Iden tas  budaya  dan  hak  masyarakat  tradisional  dihorma   selaras  dengan perkembangan zaman dan peradaban”.
Penger an tentang kewenangan sesuatu daerah hukum yang dilukiskan dengan is lah  asing  ’otonomi’  –  dalam  bahasa  Indonesia,  hak  untuk  mengatur  dan mengurus ‘rumah tangga’ sendiri – menurut Soetardjo Kartohadikoesoemo dalam hukum adat sebenarnya  dak dikenal oleh bangsa Indonesia. Penger an tentang otonomi desa itu adalah ciptaan bangsa Belanda, waktu mereka masih memegang kekuasaan di Indonesia.³⁰ Dalam penger an otonomi menurut tradisi hukum tata negara asing itu, maka desa di Indonesia sebagai daerah hukum yang paling tua menjalankan otonomi sangat luas, lebih luas dari otonomi daerah-daerah hukum di atasnya  yang  menyusul  di  kemudian  hari,  baik  yang  dibentuk  oleh  desa-desa bersama-sama dengan sukarela, maupun yang dipaksakan oleh pihak-pihak yang
²⁷ Ibid. ²⁸   Ateng Syafrudin dan Suprin Na’a, Republik Desa , Bandung: Alumni, 2010, hlm. 10-11. ²⁹ Ibid ., hlm. 11. ³⁰   Soetardjo Kartohadikoesoemo, Desa , Cetakan Pertama, Jakarta: PN Balai Pustaka, 1984, hlm. 281.
lebih kuat. Oleh daerah-daerah hukum yang lebih  nggi itu kemudian otonomi desa mendapat pembatasan-pembatasan tertentu.³¹
Apabila dibaca dalam konsideran menimbang UU Desa secara jelas dinyatakan bahwa  desa  memiliki  hak  asal  usul  dan  hak  tradisional  dalam  mengatur  dan mengurus kepen ngan masyarakat setempat dan berperan mewujudkan cita-cita kemerdekaan  berdasarkan  UUD  1945.  Di  samping  itu,  dalam  perjalanan  ketata- negaraan  Republik  Indonesia,  desa  telah  berkembang  dalam  berbagai  bentuk sehingga perlu dilindungi dan diberdayakan agar menjadi kuat, maju, mandiri, dan demokra s sehingga dapat menciptakan landasan yang kuat dalam melaksanakan pemerintahan  dan  pembangunan  menuju  masyarakat  yang  adil,  makmur,  dan sejahtera.
Di dalam Ketentuan Umum Pasal 1 UU Desa disebutkan “Desa adalah desa dan desa adat atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum…”. Dari penegasan di atas dapat diketahui di satu sisi pemerintah membedakan en tas desa dengan desa adat, tetapi di sisi yang lain, pemerintah juga menyamakan penyebutan desa dengan desa adat dengan sebutan Desa. Ketentuan tersebut dipertegas kembali di dalam Pasal 6 tentang jenis desa yang  membedakan  antara  Desa  dengan  Desa  Adat.  Penyebutan  Desa  atau  Desa Adat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disesuaikan dengan penyebutan yang berlaku  di  daerah  setempat.  UU  Desa  menyebut  Desa  dan  Desa  Adat  sebagai kesatuan masyarakat hukum, bukan kesatuan masyarakat hukum adat. Demikian pula jika dibaca dalam Penjelasan Umum UU Desa Nomor 4 tentang Desa dan Desa Adat, secara tegas dinyatakan bahwa:
“Desa  mempunyai  karakteris k  yang  berlaku  umum  untuk    seluruh Indonesia,  sedangkan  Desa  Adat  mempunyai  karakteris k  yang berbeda  dengan  Desa  pada  umumnya,  terutama  karena  kuatnya pengaruh  adat  terhadap  sistem  pemerintahan  lokal,  pengelolaan sumber  daya  lokal,  dan  kehidupan  sosial  budaya  masyarakat  Desa. Desa  Adat  pada  prinsipnya  merupakan  warisan  organisasi  ke- pemerintahan masyarakat lokal yang dipelihara secara turun temurun yang tetap diakui dan diperjuangkan oleh pemimpin dan masyarakat Desa Adat agar dapat berfungsi mengembangkan kesejahteraan dan iden tas sosial budaya lokal. Desa Adat memiliki hak asal usul yang lebih dominan daripada hak asal usul Desa sejak Desa Adat itu lahir sebagai komunitas asli yang ada di tengah masyarakat.”
Hal ini berbeda dengan apa yang ditentukan dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 yang  berbunyi:  “Negara  mengakui  dan  menghorma   kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dengan undang-undang”. Dari penegasan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 tersebut secara jelas dapat diketahui bahwa desa  dak termasuk dalam penger an kesatuan masyarakat hukum adat. Untuk itu, penulis mengusulkan agar en tas  Desa  dimasukkan  ke  dalam  UUD  1945,  misalnya  seper   yang  telah ditentukan dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang menyatakan bahwa: “Negara Kesatuan RI dibagi atas Daerah provinsi dan Daerah provinsi itu dibagi atas daerah kabupaten dan kota. Dalam  ayat  (2)  ditentukan  Daerah  kabupaten/kota  dibagi  atas  Kecamatan  dan Kecamatan dibagi atas kelurahan dan/atau Desa.” Dengan demikian usulan yang diajukan adalah perubahan ulang ketentuan Pasal 18 UUD 1945 dengan menam- bahkan satu ayat pada Pasal 18, yakni ayat (2) berbunyi: “Daerah kabupaten/kota dibagi  atas  Kecamatan  dan  Kecamatan  dibagi  atas  kelurahan  dan/atau  Desa”. Sebagai konsekuensi perubahan tersebut maka ayat (2) yang lama berubah menjadi ayat (3) dan seterusnya.
Urgensi  pengaturan  desa  di  dalam  UUD  1945  untuk  memberikan  sandaran kons tusional  terhadap  desa  agar  eksistensi  desa  lebih  kuat  dan  dak  sangat bergantung dari langgam poli k sesaat seper  yang selama ini sudah terlihat secara jelas, bahkan setelah reformasi dan perubahan UUD 1945 sekalipun, eksistensi desa sangat  ditentukan  oleh  kepen ngan  poli k  kekuasaan.  Sebagaimana  diketahui, ke ka berlakunya UU Pemda 1999 jo. UU Pemda 2004, desa menjadi bagian dari pemerintahan  daerah,  sehingga  perha an  pemerintah  terhadap  desa  hanyalah sekedar  sepantasnya  atau  belum  menjadi  skala  prioritas  dalam  pembangunan daerah.

## D. Penutup
1. Kesimpulan
Setelah  melakukan  kajian  terhadap  dua  permasalahan  yang  diteli ,  dapat disimpulkan sebagai berikut. Pertama , urgensi pengaturan desa dimasukkan dalam UUD 1945 adalah untuk memberikan dasar kons tusional yang lebih kuat bagi desa, karena sesungguhnya desa adalah cikal bakal yang membentuk negara. Di samping itu,  untuk  menjaga  agar  eksistensi  desa  dak  berubah-ubah  mengiku   langgam poli k  kekuasaan. Kedua ,  Pasal  18B  UUD  1945  belum  mengakomodir  desa  di dalamnya, karena yang diatur di dalamnya hanyalah kesatuan masyarakat hukum adat,  yang  berbeda  dengan  desa.  Sementara  itu,  UU  Desa  membedakan  antara Desa dengan Desa Adat berikut pengaturan masing-masing.
2. Saran
Melalui tulisan ini disarankan, pertama , eksistensi desa perlu dikuatkan di dalam UUD  1945  agar  memperoleh  sandaran  yuridis  yang  lebih  kuat,  sehingga  dak mudah  untuk  diubah-ubah  sesuai  kepen ngan  poli k  sesaat. Kedua ,    perlu dilakukan  perubahan  ulang  terhadap  ketentuan  Pasal  18  UUD  1945  dengan menambahkan  satu  ayat  pada  Pasal  18,  yakni  ayat  (2)  berbunyi  “Daerah kabupaten/kota  dibagi  atas  Kecamatan  dan  Kecamatan  dibagi  atas  kelurahan dan/atau Desa”. Sebagai konsekuensi perubahan tersebut maka ayat (2) yang lama berubah menjadi ayat (3) dan seterusnya. Ke ga , pengaturan desa harus dipisahkan dari pengaturan pemerintahan daerah agar batas kewenangan yang dimiliki desa menjadi lebih tegas.

## Da ar Pustaka
Buku A.  Mukthie  Fadjar, Reformasi  Kons tusi  Dalam  Masa  Transisi  Paradigma k ,  In- TRANS, Malang, 2003.
A.  Mukthie  Fadjar  dan  Harjono  (eds.), Pembaharuan  Ketatanegaraan  Melalui Perubahan Kons tusi , In-TRANS, Malang, 2004. Ateng Syafrudin dan Suprin Na’a, Republik Desa , Alumni, Bandung, 2010. Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Cetakan Kedua, FH UII Press, Yogyakarta, 1999. Jamin  Gunawan  (et.al)  (eds.), Desentralisasi,  Globalisasi,  dan  Demokrasi  Lokal, LP3ES, Jakarta, 2005. Jimly Asshiddiqie, Menuju Negara Hukum Yang Demokra s , Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Kons tusi, Jakarta, 2008 Mahkamah  Kons tusi, Naskah  Komprehensif  Perubahan  UUD  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945,  Buku  IV  Kekuasaan  Pemerintahan  Negara  Jilid  2 , Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Kons tusi, Jakarta, 2008. Soerjono Soekanto, Pengantar Peneli an Hukum , UI Press, Jakarta, 1986. Soetandyo Wignosubroto (et.al), Pasang Surut Otonomi Daerah, Sketsa Perjalanan 100 Tahun , Ins tute for Local Development dan Yayasan Tifa, Jakarta, 2005. Soetardjo Kartohadikoesoemo, Desa , Cetakan Pertama, PN Balai Pustaka, Jakarta, 1984. Usep Ranawidjaja, Himpunan Kuliah Hukum Tatanegara Indonesia , Jilid I, Pustaka Star, Bandung,  1960. Wheare, K.C., Modern Cons tu ons , London, Oxford University Press, 1975.

## Dokumen Lain
A.  Hamid  S.  A amimi,  “Peranan  Keputusan  Presiden  RI  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Negara”, Disertasi , Universitas Indonesia, Jakarta, 1990. Bagir Manan, “Perubahan UUD 1945”, Forum Keadilan , No. 30, 31 Oktober 1999. Satjipto  Rahardjo,  “Hukum  Dalam  Jagad  Keter ban”, Bahan  Bacaan  Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Diponegoro , Semarang, 2005/2006. Zen  Zanibar  MZ,  “Otonomi  Desa  Dengan  Acuan  Khusus  Pada  Desa  Di  Provinsi Sumatera Selatan”, Disertasi , Program Pascasarjana FH UI, Jakarta, 2003. Wawancara Sri Soemantri, Forum Keadilan , No. 14, 8 Juli 2001.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang Pemerintahan Desa. Undang-Undang Nomor  22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Desa.