INNOVATIVE: Journal Of Social Science Research Volume 4 Nomor 3 Tahun 2024 Page 2156-2168 E-ISSN 2807-4238 and P-ISSN 2807-4246
Website: https://j-innovative.org/index.php/Innovative

## Aspek Yuridis Penggunaan Ruang Atas dan Bawah Tanah Ditinjau dari Perundang-Undangan di Indonesia
Suwardi 1 ✉ , Widyawati Boediningsih 2
Universitas Narotama Surabaya Email: suwardi@narotama.ac.id 1 ✉

## Abstrak
Penggunaan ruang bawah tanah merupakan alternatif dalam rangka memenuhi kebutuhan lahan untuk berbagai kegiatan, khususnya pada lokasi strategis di Perkotaan. Secara yuridis pengaturan lembaga hukum  hak  atas  ruang  bawah  tanah  belum  ada,  dan  UU  yang  sudah  berlaku  yaitu  UUPA  hanya menentukan pemanfaatan yang sangat terbatas dan relatif sehingga tidak ada kepastian hukum. Untuk pengaturan  lembaga  hukum  harus  dilakukan  orientasi  yuridis  dari  berbagai  aspek  terutama bidang teknik, lingkungan, dan sosial. Perkembangan wilayah perkotaan mendorong pembangunan dengan memanfaatkan Ruang Bawah Tanah (RBT) dan Ruang Atas Tanah (RAT). Secara faktual pemanfaatan RBT/RAT telah dilakukan untuk pembangunan fisik seperti fasilitas jalan layang dan rel kereta bawah tanah. Hukum tanah nasional belum mengatur secara tegas hak atas RBT / RAT. Tulisan ini mengkaji kedudukan  hukum  RBT/  RAT  dan  pengaturan  RBT/RAT  dalam  hukum  tanah  nasional.  Hasil  analisis menunjukkan kedudukan RBT/RAT diakui dalam UUPA, yaitu hak atas RBT/ RAT di luar penguasaan hak pemegang hak atas tanah, menjadi hak negara yang pemanfaatannya dapat diberikan kepada subjek hak atas tanah, baik perorangan maupun badan hukum. Pemerintah dapat memberikan hak RBT/RAT berupa HGB, Hak Pakai, atau HGB di atas Hak Pengelolaan yang ketentuannya diatur dalam UU. Untuk menciptakan  kepastian  hukum  dan  perlindungan  pemegang  hak,  pengaturan  RBT/RAT  dalam  UU tentang Pertanahan yang sedang dibahas DPR perlu segera diwujudkan.
Kata Kunci: Kebutuhan Lahan, Pengaturan, Ruang Tanah

## Abstract
Using underground space is an alternative to meet land needs for various activities, especially in strategic locations in urban areas. Juridically, legal institutions for the rights to underground space do not yet exist, and the existing law, namely the UUPA, only determines very limited and relative uses, so there is no legal certainty. For the regulation of legal institutions, a juridical orientation must be carried out from various aspects, especially the technical, environmental and social fields. The development of urban areas encourages development by utilizing underground space (RBT) and above ground space (RAT). In fact, the use of RBT/RAT has been carried out for physical development such as flyover facilities and underground railways. National land law does not yet clearly regulate the rights to RBT / RAT. This article examines the legal position of RBT/RAT and RBT/RAT regulations in national land law. The results of the analysis show that the position of RBT/RAT is recognized in the UUPA, namely that the right to RBT/RAT beyond the control of the land rights holder's rights, becomes a state right whose use can be given to land rights subjects, both individuals and legal entities. The government can grant RBT/RAT rights in the form of HGB, Use Rights, or HGB on top of Management Rights, the provisions of which are regulated in the Law. To create legal certainty and protect rights holders, the RBT/RAT regulations in the Land Law currently being discussed by the DPR need to be implemented immediately.
Keywords: Land Requirements, Arrangement, Land Space

## PENDAHULUAN
Pesatnya  pertumbuhan  penduduk  dan  perkembangan  masyarakat  mendorong peningkatan kebutuhan terhadap tanah untuk keperluan pembangunan. Pada sisi lain luas tanah bersifat konstan, sehingga keterbatasan ruang tanah disiasati dengan memanfaatkan ruang bawah tanah (RBT) atau ruang atas tanah (RAT) (Soemardjono, Maria, 2001). Secara faktual pemanfaatan RBT/RAT sudah terjadi di beberapa kota besar di Indonesia seperti Jakarta dengan Mass Rapid Transit (MRT) dan kota Makassar dengan kompleks pertokoan di  bawah  lapangan  Karebossi.  Keterkaitan  RBT/RAT  dengan  tanah  dapat  dicontohkan dengan keberadaan MRT Jakarta yang memerlukan pengadaan tanah seluas 2,67 hektar (mediaindonesia.com,  14  Maret  2019).  Per  April  2019  MRT  telah  dioperasikan  secara komersial, meskipun beberapa sarana pendukung perlu diperbaiki, seperti jalur pedestrian dan lahan parkir (kompas.com, 6 April 2019). Secara yuridis, hukum tanah nasional belum mengatur mengenai pemanfaatan RBT/RAT. UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) hanya mengenal hak atas tanah berupa Hak Milik, Hak Guna Usaha  (HGU),  Hak  Guna  Bangunan  (HGB),  dan  Hak  Pakai  (Pasal  16  UUPA).  Sedangkan pemanfaatan tanah menurut UUPA meliputi tanah permukaan, ruang di bawah tanah, serta ruang  angkasa.  Hal  ini  menunjukkan  dasar  hukum  pemberian  hak  atas  RBT/RAT  belum
diatur  secara  tegas  dalam  hukum  tanah  nasional.  Kondisi  ini  menimbulkan  beberapa permasalahan  hukum,  khususnya  kepastian  dan  pelindungan  hukum  bagi  para  pihak. Tulisan ini mengkaji  bagaimana kedudukan RBT/RAT dalam hukum pertanahan nasional dan bagaimana pengaturan pemberian hak RBT/RAT. Analisis ini diharapkan dapat memberi masukan  untuk  Komisi  II  DPR  RI  yang  sedang  membahas  RUU  tentang  Pertanahan. Kedudukan Hak RBT dan RAT dalam Hukum Tanah Nasional Pasal 2 UUPA menyebutkan bahwa  bumi,  air,  dan  ruang  angkasa,  termasuk  kekayaan  alam  yang  terkandung  di dalamnya,  pada  tingkatan  tertinggi  dikuasai  oleh  negara.  Dalam  hal  ini  negara  memiliki kewenangan menentukan dan mengatur hak-hak atas bumi, air, dan ruang angkasa serta mengatur hubungan hukum antara orang dengan bumi, air, dan ruang angkasa. Namun jika dikaji secara keseluruhan, norma-norma dalam UUPA belum mengatur secara spesifik mengenai hak atas RBT/ RAT. Hal ini dapat dilihat dari ketentuan Pasal 16 UUPA yang hanya menyebut hak atas tanah  yang berada pada permukaan tanah, meskipun  masih  dibuka kemungkinan  pemberian  jenis  hak  atas  tanah  lainnya  yang  diberikan  oleh  UU.  Terkait dengan kewenangan negara untuk menentukan dan mengatur hak-hak atas tanah, negara menentukan macam-macam hak atas tanah kepada orang perseorangan ataupun badan hukum.  Hak-hak  atas  tanah  tersebut  memberi  wewenang  kepada  pemegang  hak  untuk mempergunakan tanah,  termasuk tubuh bumi  dan air  serta ruang yang  ada di atasnya, sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut UUPA dan peraturan hukum lain yang lebih tinggi (Pasal 4 UUPA). Hal ini berarti, UUPA memberikan kewenangan pada pemegang hak atas tanah untuk menggunakan ruang permukaan tanah, RBT, dan RAT dengan pembatasan, yaitu sekedar dibutuhkan untuk kepentingan yang berkaitan langsung dengan penggunaan ruang tanah permukaan. Sebagai contoh hak milik atas tanah yang di atasnya dibangun rumah tinggal maka peman faatan tanahnya meliputi bentang tanah yang digunakan untuk bangunan rumah tinggal, ke bawah sedalam yang dibutuhkan untuk pondasi bangunan, dan  ke  atas  setinggi  ruang  yang  dibutuhkan  untuk  berdirinya  bangunan  rumah  tinggal tersebut.  Selebihnya  merupakan  hak  negara  (Rubaie,  Achmad,  2007).  Dengan  demikian, negara  memiliki  kewenangan  untuk  memberikan  hak  RBT/RAT.  Meskipun  hukum  tanah nasional  belum  mengatur  hubungan  hukum  dan  jenis  hak  RBT/RAT,  praktik  empiris pemanfaatan  RBT/RAT  sudah  dilakukan.  Dalam  praktiknya,  pemanfaatan  RBT/RAT  yang terjadi saat ini menggunakan dasar hukum UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang (UU No. 26 Tahun 2007); UU No. 28 Tahun 2002 tentang Bangunan Gedung; dan instrumen peraturan tingkat daerah seperti Peraturan Daerah dan Peraturan Gubernur. Penggunaan
dasar hukum instrumen peraturan daerah menimbulkan potensi pengaturan yang berbeda- beda  antara  daerah  satu  dengan  lainnya,  sehingga  dapat  menimbulkan  ketidakpastian hukum, terutama bagi investor yang akan menanamkan modalnya dengan memanfaatkan RBT/RAT.  Pada  tataran  praktik,  selain  instrumen  peraturan  daerah,  terdapat  Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 2 Tahun 2014 tentang Pedoman Pemanfaatan Ruang Dalam Bumi (PM PU No. 2 Tahun 2014). Berdasarkan PM PU No. 2 Tahun 2014, kedalaman Ruang Dalam Bumi Dangkal adalah 0 s.d.30 meter di bawah permukaan tanah yang antara lain diprioritaskan untuk kegiatan yang letaknya berdekatan atau menyatu dengan ruang atau kegiatan  di  permukaan  [Pasal  11  ayat  (3)].  Ruang  Dalam  Bumi  Dalam  berada  pada kedalaman lebih dari 30 meter di bawah permukaan tanah yang antara lain diprioritaskan untuk  kegiatan  yang  menghubungkan  antarpusat  kegiatan,  antarwilayah,  dan  jaringan utama  [Pasal  11  ayat  (4)].  Pengaturan  berbeda  terdapat  dalam  Peraturan  Gubernur  DKI Jakarta No. 167 Tahun 2012 tentang Ruang Bawah Tanah (Pergub DKI No.167 Tahun 2012) yang membatasi pemanfaatan RBT Dangkal hanya sampai kedalaman 10 meter di bawah permukaan tanah (Pasal 4 Pergub DKI No.167 Tahun 2012). Peruntukan RBT Dangkal antara lain akses stasiun MRT, sistem jaringan prasarana jalan, pendukung kegiatan gedung dan pondasi bangunan di atasnya. Sedangkan RBT Dalam dibatasi sampai kedalaman 40 meter di  bawah  permukaan  tanah,  dengan  peruntukan  antara  lain  sistem  MRT  yang  meliputi sistem jaringan prasarana jalan, sistem jaringan utilitas, dan pondasi bangunan gedung di atasnya. Dari perspektif ilmu perundangundangan, perbedaan pengaturan batas kedalaman RBT antara PM PU No. 2 Tahun 2014 dengan Pergub DKI No. 167 Tahun 2012, tidak menjadi masalah. Sesuai dengan Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3), Peraturan Menteri tidak termasuk dalam salah satu jenis peraturan  perundang-undangan,  sedangkan  Peraturan  Daerah  termasuk  dalam  jenis peraturan  perundang-undangan.  Peraturan  Menteri  juga  bukan  merupakan  peraturan pelaksana  yang  ditunjuk  oleh  UU  No.  26  Tahun  2007,  untuk  mengatur  lebih  lanjut pengaturan penatagunaan tanah. Pasal 33 ayat (5) UU No. 26 Tahun 2007 mendelegasikan pengaturan lebih lanjut penatagunaan tanah kepada Peraturan Pemerintah. Konsekuensi hukumnya,  implementasi  pemanfaatan  RBT/RAT  pada  masing-masing  daerah  akan berbeda-beda sesuai Peraturan Daerah yang menjadi dasar acuannya. Pengaturan Hak atas RAT dan RBT Pengaturan RBT/RAT dalam hukum tanah nasional sudah menjadi kebutuhan, khususnya pengaturan hubungan hukum dan pemberian hak atas RBT/RAT untuk menjamin kepastian hukum bagi orang atau badan hukum yang memanfaatkan RBT/RAT. Menyikapi hal ini, RUU tentang Pertanahan yang sedang dibahas Komisi II DPR memberi ruang pada
pengaturan RBT dan RAT. Dalam draf RUU tentang Pertanahan, pengertian tanah dan hak atas  tanah  meliputi  pula  RBT  dan  RAT  (Pasal  1  angka  1  dan  angka  6  RUU  Pertanahan). Pengertian tanah dan jenis hak atas tanah dalam RUU Pertanahan tersebut nantinya dapat menegaskan kembali prinsip tanah dalam UUPA yang meliputi pula RBT dan RAT, sekaligus pengakuan RBT dan RAT sebagai salah satu jenis hak atas tanah yang diberikan oleh UU (Parlindungan, 1985). Melalui pengaturan dalam UU mengenai status hak atas RBT/ RAT, kepastian hukum atas pemanfaatan RBT/RAT menjadi jelas. Persoalan selanjutnya adalah bagaimana mengatur status hak atas tanah pada RBT/RAT. Konsep DPR mengenai status hak atas tanah pada RBT/RAT, jika tanah dikuasai oleh pemegang hak yang sama dan secara fisik bangunan di bawah tanah merupakan kesatuan dengan bangunan di atas tanah, status hak  RBT/RAT  mengikuti  status  hak  atas  tanahnya.  Namun,  jika  pemegang  hak  tanah berbeda  dengan  pemegang  hak  RBT/RAT  maka  diberikan  hak  yang  berbeda  kepada masing-masing pemegang hak. Dalam hal ini terhadap RBT/ RAT dapat diberikan HGB RBT/ RAT  atau  Hak  Pakai  RBT/RAT.  Sejalan  dengan  konsep  DPR,  Maria  SW.  Sumardjono memberikan alternatif pengaturan hak pemanfaatan RBT/RAT sebagai berikut (Maria S.W. Sumardjono, 2018:30-32): Pertama, jika subjek hak di atas tanah sama dengan subjek hak di bawah  tanah  yang  objek  atau  bangunannya  secara  struktural  dan  fungsional  menyatu dengan bangunan di atas tanah, seperti ruang parkir yang berada di bawah tanah sebagai sarana  penunjang  kegiatan  utama.  Dalam  kasus  ini  maka  hak  yang  diberikan  untuk bangunan di bawah tanah tersebut sama dengan hak atas tanah di atasnya. Jika subjek hak atas tanah tersebut merupakan badan hukum maka hak atas tanah yang diberikan adalah HGB atau Hak Pakai. Kedua, hak di bawah tanah terpisah secara struktural dan fungsional dengan  penguasaan  tanah  di  atasnya,  maka  alternatif  pengaturannya  adalah:  untuk bangunan  yang  dibangun,  dimiliki,  dan  dioperasikan  oleh  pemerintah  atau  pemerintah daerah, dapat diberikan Hak Pengelolaan (HPL) atau Hak Pakai selama digunakan. Maka dengan  adanya  ketentuan  yang  ada  maka  keberadaan  RBT  yang  dimanfaatkan  untuk kegiatan tertentu dapat diberikan hak yang terpisah dari hak permukaan tanahnya. Hak atas RBT tersebut dapat berupa Hak Guna Bangunan, Hak Pakai atau Hak Pengelolaan. Meskipun demikian, hak-hak tersebut dapat dihapus dan dibatalkan dalam keadaan-keadaan tertentu sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan.  Meningkatnya  kebutuhan  tanah  untuk keperluan  pembangunan  telah  meningkatkan  tekanan  terhadap  sumberdaya  tanah  di Indonesia.  Selain  itu,  pengembangan  sumberdaya  tanah  juga  menghadapi  masalah ketidakselarasan  antar  berbagai  kepentingan  dan  berbagai  sektor  ekonomi  yang  pada gilirannya akan menjadi counter productive satu dengan lainnya. Keadaan ini diperburuk
lagi dengan sistem peraturan yang dirasakan sangat kompleks dan seringkali tidak relevan lagi dengan kondisi sosial ekonomi masyarakat. Keadaan ini, dapat menyebabkan sistem pengelolaan  sumberdaya  tanah  yang  tidak  berkelanjutan.  Khusus  di  wilayah  perkotaan intensitas  permintaan  dan  kebutuhan  tanah  untuk  berbagai  kepentingan  semakin meningkat,  sehingga  semakin  sulit  untuk  mendapatkan  tanah.  Disamping  pemanfaatan dengan gedung bertingkat, upaya pemanfaatan ruang di bawah tanah merupakan suatu alternatif pemenuhan kebutuhan berbagai kepentingan umum seperti pembangunan jalur transportasi bawah tanah seperti MRT, pertokoan, pergudangan, area parkir dan lain-lain. Oleh  karenanya  dampak  perubahan  yang  ditimbulkan  tampak  lebih  nyata  di  daerah perkotaan dibanding dengan pedesaan. Di kota-kota dimana tingkat kepadatan penduduk sudah semakin padat dan kemampuan untuk menyediakan tanah sudah semakin terbatas maka  ketergantu  ngan  akan  hasil  rekayasa  akan  semakin  tinggi.  Penggunaan  ruang  di bawah tanah tentu akan membawa pengaruh terhadap pengaturan lembaga hak-hak atas tanah  yang  telah  ada  yang  apabila  tidak  segera  diadakan  pemikiran-pemikiran  yang mendalam akan dapat berakibat timbulnya masalah-masalah hukum maupun sosial yang akan  menjadi  kendala  dalam  kelancaran  pembangunan.  Demikian  juga  akan  muncul tuntutan yuridis mengenai hak atas tanah apa yang dapat diberikan dan sampai seberapa jauh batas kewenangan  dari pemegang hak atas penggunaan tanahnya dengan adanya fasilitas lain yang ada di bawah hak atas tanahnya serta perlindungan hukum yang dapat diperolehnya apabila kelak  dikemudian hari timbul sengketa (Soekanto, Soerjono, 1989). Dalam rangka orientasi yuridis penggunaan ruang bawah tanah dimasa depan tulisan di bawah  ini  akan  membahas  permasalahan  sebagai  berikut  :  1)  Bagaimana  kewenangan yuridis  terhadap  ruang  bawah  tanah  ?  2)  Bagaimana  kriteria  teknis  pemanfaatan  ruang bawah tanah?.

## METODE PENELITIAN
Permasalahan sebagaimana tersebut di atas akan  dijawab  dan dipecahkan dengan menggunakan  metode  pendekatan  yuridis  normatif.  Objek  yang  diteliti  berupa  sistem norma dari aspek peraturan perundangan yang berkaitan dengan pengaturan penggunaan ruang bawah tanah. Penelitian ini termasuk dalam yang bersifat deskriptif analitis, karena dalam penelitian ini diupayakan memberikan gambaran secara sistematik dan menyeluruh mengenai segala sesuatu yang berhubungan dengan objek yang diteliti. Sedangkan analitis dimaksudkan akan memberikan pengelompokan, menghubung-hubungkan, dan memberi makna terhadap segala  sesuatu yang  telah diperoleh  dalam penelitian  ini  dalam bentuk
analisis  yuridis.  Teknik  pengumpulan  data  berupa  data  sekunder  dengan  cara  studi kepustakaan dan telaah peraturan - peraturan perundang-undangan dibidang pertanahan. Seluruh data yang telah terkumpul kemudian diolah dan dianalisis dengan metode analisis kualitatif. Hasil penelitian dengan argumen yang bersifat induktif, yakni proses pengambilan kesimpulan  (proses  pembentukan  hipotesa)  yang  didasarkan  pada  satu  atau  dua  fakta berdasarkan pada fakta dan bukti yang ada.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Kebutuhan  akan  lahan  tanah  mempunyai  fungsi  disamping  sosial  untuk  mengatur aktivitas manusia yang berkaitan dengan tanah sebagai perwujudan dari fungsi regulator hukum, juga mengarahkan aktivitas itu pada pencapaian tujuan yang dikehendaki sebagai perwuju dan dari fungsi “ social engineering ” dari hukum. Hal ini jelas dari ketentuan Pasal 2, Pasal 6, Pasal 7 dan Pasal 11 UUPA yang menegaskan bahwa pengaturan tentang tanah oleh negara  harus  diarahkan  untuk  tercapainya  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat.  Demikian juga hubungan-hubungan hukum baik antara manusia dengan tanah maupun hubungan- hubungan hukum diantara manusia dari berbagai lapangan yang berkaitan dengan tanah, tidak  dibenarkan  hanya  untuk  kemakmuran  pihak  tertentu,  tetapi  harus  berjalan  secara berkeadilan  dan  berkeseimbangan.  Penggunaan  ruang  di  bawah  tanah  merupakan fenomena yang cukup menarik. Karena meskipun penggunaan ruang di bawah tanah ini telah cukup banyak pada dasawarsa belakangan ini terutama di daerah perkotaan, seperti pembangunan MRT ( subway) di Jakarta dan penggunaan lain seperti di Surabaya termasuk Kota  Semarang,  dimana  penduduk  sudah  semakin  padat  disertai  dengan  semakin kompleksnya  kebutuhan  dan  aktivitas  perekonomian  sementara  lokasi  yang  strategis semakin  terbatas  (Putri,  Febrina  Kusuma,  2012).  Dilain  pihak  usaha  pemerintah  untuk membuat suatu pengaturan tentang hal tersebut nampaknya belum juga ada, sedangkan UUPA yang berlaku sekarang tidak mengatur secara eksplisit. Ironisnya bahkan dalam RUU tentang Pertanahan yang notabene dikatakan sebagai “penyempurnaan” UUPA - pun belum mengatur tentang hal itu. Padahal persoalan ini menyangkut berbagai aspek yang cukup kompleks  yang  bila  tidak  dibuatkan  suatu  pengaturan  akan  menimbulkan  kesulitan- kesulitan  di  kemudian  hari.  Aspekaspek  itu  antara  lain  seperti  aspek  hukum  mengenai kepemilikan, status hak, kewenangan, pensertipikatan, perlindungan hukum maupun aspek teknis seperti kelayakan bangunan yang menjamin keamanan, kesehatan, keselamatan dan kenyamanan penghuni maupun orang yang berada di dalamnya. 1. Kewenangan Yuridis Berdasarkan UUD 1945 Pasal 33 ayat (3) yang  kemudian dijabarkan  dalam UUPA, maka
tanah  diartikan  dalam  dua  bagian  :  •  Tanah  dalam  arti  luas  yaitu  benda  alam  yang merupakan kesatuan tanah air dengan unsurunsur dasarnya yaitu bumi, air, ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang ada di dalamnya. Unsur-unsur dasar ini merupakan kekayaan nasional Bangsa Indonesia sebagai karunia Tuhan YME, karena itu sifat hubungan antara bangsa dan tanahnya menjadi bersifat abadi. • Tanah dalam arti sempit merupakan benda yang  menjadi  objek  hak  yaitu  permukaan  bumi.  2  Tugas  dan  fungsi  kantor  pertanahan dalam pengelolaan pertanahan adalah tanah dalam arti  permukaan bumi.  Dalam hal ini tanah  akan  menjadi  lahan  tempat  berlangsungnya  berbagai  aktivitas.  Hubungan kewenangan  Negara  terhadap  pertanahan  bahwa  negara  mempunyai  Hak  Menguasai, bukan memiliki hal ini berbeda dengan ketika zaman penjajahan dimana negara sebagai pemilik dengan asas Domein Verklaring-nya. Pengertian dikuasai oleh negara diatas berarti kewenangan untuk mengatur dan mengurus. Kepemilikan dan hak atas tanah diatur dengan hukum publik dan hukum privat. Negara dalam arti diam menguasai tanah dengan hukum publik  dan  berkewajiban  mengatur,  mengurus  dan  menyelesaikan  konflik  diantara kepentingan privat terhadap kepemilikan serta hak atas tanah (Sihombing, Irene Eka, 2017). Ini berarti bahwa negara dalam arti bergerak yang dalam hal ini adalah pemerintah, jika berkeinginan untuk memiliki tanah maka harus melalui prosedur hukum privat dan tidak bisa  menyalah  gunakan  kewenangannya  dalam  hukum  publik.  Sementara  itu  diluar pemerintah  terdapat  pula  hak-hak  kepemilikan  dan  penguasaan  tanah  oleh  privat  yang pengaturannya diatur oleh hukum privat serta tanah-tanah yang dimiliki oleh masyarakat adat. Dari dasar ini maka dapat dibedakan jenis kepemilikan dan penguasaan tanah, antara lain: • Tanah Negara Yaitu t anah yang belum dilekati oleh sesuatu hak atas tanah walaupun telah  dikuasai  oleh  instansi/Badan  Hukum  maupun  oleh  perseorangan  •  Tanah  Negara Dilekati Hak Atas Tanah Yaitu tanah negara yang telah dilekati suatu hak atas tanah dalam jangka waktu tertentu seperti, HGB, HU, HP, dan lain- lain. • Tanah Milik Yaitu tanah yang telah dilekati hak milik atau telah dimiliki secara adat. Dengan hukum publik, negara dalam arti diam (Staat) berwenang untuk mengatur dan mengurus ketiga jenis kepemilikan dan penguasaan tanah tersebut dimana kewenangan yang dimaksud 2 Boedi Harsono, Undang- undang Pokok Agraria Sejarah Penyusunan Isi Dan Pelaksanaan Hukum Agraria Indonesia, Jilid  I,  (Jakarta:  Penerbit  Djambatan,  Edisi  Revisi,  2008),  halaman  237  dilaksanakan  oleh negara  dalam  arti  bergerak  (Gouvernement)  yang  dalam  hal  ini  adalah  lembaga pemerintahan.  Namun  tetap  dalam  koridor  bahwa  keinginan  untuk  memiliki  tanah  oleh pemerintah harus melalui hukum privat.3 Mengingat tanah merupakan simbol keutuhan bangsa  maka  betapa  vital  dan  strategisnya  posisi  pertanahan  dalam  kedaulatan
penyelenggaraan  negara  dan  bangsa.  Untuk  itulah  dibutuhkan  adanya  suatu  fungsi lembaga  pemerintahan  terhadap  administrasi  pertanahan.  Undang-undang  No.  5/1960 (UUPA)  pada  hakekatnya  mengatur  bahwa  pada  tingkat  tertinggi,  semua  unsur  dasar agraria dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Pernyataan ini dimaknai  sebagai  kekuasaan  negara  atas  tanah  sebagai  pengatur  dan  bukan  pemilik. Berkaitan  dengan  UU  Pemerintahan  Daerah  No.  22/1999  yo  UU  No.  32/2004  dan perubahannya dalam UU No. 23/2014 yo perubahan kedua dalam UU No. 9/2015 seolah- olah  terdapat  kerancuan  kewenangan  dalam  bidang  pertanahan  ini  karena  bidang pertanahan termasuk yang didesentra lisasikan kepada daerah. Demikian diatur dalam Pasal 10 ayat (3) dan Pasal 14 ayat (1) UU No. 32/2004 dan perubahannya. Substansi yang dapat dikaitkan diantara kedua Undang-undang tersebut adalah mengenai kewenangan daerah dalam  pengelolaan  tanah.  Undang-undang  merupakan  salah  satu  dasar  hukum  dalam penyelenggaraan  kehidupan  berbangsa  dan  bernegara  sehingga  mutlak  dibutuhkan kejelasan  serta  kepastian  tanpa  ada  dualisme.  Yang  menjadi  pertanyaan  adalah  apakah substansi yang diatur berupa penyerahan pengelolaan tanah kepada daerah dalam UU No. 32/2004 dan perubahannya, dapat mengganti kan apa yang  diatur oleh  UU  No. 5/1960 mengenai substansi yang sama. Untuk menjawabnya tentu  di  perlukan pengkajian  yang lebih mendalam. Mengenai isi wewenang Hak Menguasai Negara termaktub dalam Pasal 2 ayat (2) Undang- undang nomor 5 tahun 1960: “ Hak menguasai  dari neg ara termaksud dalam ayat (1) pasal ini memberi wewenang untuk : a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan,  penggunaan,  persediaan  dan  pemeliharaan  bumi,  air  dan  ruang  angkasa tersebut; b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa; 3 Maria S. W. Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, Cetakan Pertama, 2001), halaman 59 c. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan  perbuatan- perbuatan  hukum  yang  mengenai  bumi,  air  dan  ruang  angkasa”.  Dari pengaturan mengenai hak Menguasai dari Negara, ditentukan adanya macammacam hak atas  permukaan  bumi  yang  diberikan  kepada  orang-perorangan  baik  sendiri  maupun bersama dan badan hukum. Pengaturan ini terdapat dalam Pasal 4 UUPA yang memberikan definisi  “hak  atas  tanah”  serta  penjelasan  mengenai  isi  dan  batas  kewenangan  dari pemegang hak atas tanah. Adapun isi pasal tersebut: Ayat (1) Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan  bumi,  yang  disebut  tanah,  yang  dapat  diberikan  kepada  dan  dipunyai  oleh orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain  serta badan-badan
hukum.  Ayat  (2)  Hak-hak  atas  tanah  yang  dimaksud  dalam  pasal  1  ini  memberikan wewenang untuk mempergunakan tanah yang  bersangkutan  demikian  pula  tubuh bumi dan air serta ruang angkasa yang ada di atasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu, dalam batas-batas menurut Undang-undang dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi. Ayat (3) selain hak- hak atas tanah sebagai yang dimaksud dalam ayat (1) pasal ini ditentukan pula hak-hak atas air dan ruang angkasa. Dari ketentuan Pasal 4 ayat (2) di atas telah menegaskan bahwa tiap hak  atas  tanah  memberi  wewenang  kepada  pemegang  haknya  untuk  mempergunakan tanahnya  (dalam  arti  “permukaan  bumi”)  yang  bersangkutan,  demikian  pula  sebagian “tubuh bumi” (dan air) serta sebagian “ruang” yang ada di atasnya, sekedar diperlukan untuk kepentingan  yang  langsung  berhubungan  dengan  penggunaan  tanah  tersebut,  dalam batas-batas  menurut  UUPA  dan  peraturan-peraturan  hukum  lain.  Ketentuan  pasal  4  ini dianggap wajar karena tidak mungkin penggunaan itu hanya meliputi permukaan buminya saja. Maka ditinjau dari sudut penggunaannya, objek hak atas tanah itu berdimensi tiga, pada  kenyataannya  merupakan  “ruang”  di  atas  dan  “ruang”  di  bawah  tanah  yang bersangkutan, berukuran panjang, lebar, dan tinggi atau dalam. Namun lebih lanjut UUPA sendiri  tidak  memberikan  batas  yang  pasti  seberapa  dalamnya  dan  seberapa  tingginya ruang  yang  boleh  digunakan  itu,  selain  pernyataan  bahwa  batasnya  adalah  keperluan kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah yang bersangkutan dan apa yang ditentukan oleh UUPA dan peraturan-peraturan lain (Mustafa, Bachsan, 1988). Dalam penggunaan istilah untuk hak atas ruang bawah tanah Boedi Harsono menggunakan istilah Hak Guna Ruang Bawah Tanah  (HGRBT) yang pada kemudian hari dimungkinkan pemilikan  bangunan-bangunan  itu  secara  bersama.  Bahkan  bagian-bagiannya  dapat dimiliki  secara  individual terpisah satu  dengan yang lain dengan bagian-bagian tertentu sebagai  milik  bersama  seperti  satuan-satuan  rumah  susun.  Bagian-bagian  yang  dapat dimiliki  secara  individual  tersebut  misalnya  dapat  disebut:  satuan  ruang  bawah  tanah dengan Hak Milik atas satuan ruang bawah tanah yang didaftar dan mempunyai sertifikat hak,  seperti  hak  milik  atas  satuan  rumah  susun.  Hak  itupun  dapat  beralih  dan  dialihkan kepada pihak lain serta dapat dijadikan jaminan hutang dengan dibebani Hak Tanggungan. Persyaratan-persyaratan  bagi  subjeknya  sama  dengan  HGRBT,  demikian  juga  jangka waktunya. Sedangkan menurut Maria untuk membedakan (sekedar nama) antara hak-hak yang diperoleh untuk ruang bawah tanah dan di permukaan bumi, maka penyebutannya dapat ditambah dengan misalnya, Hak Milik Bawah Tanah (HMBT), Hak Guna Bangunan Bawah  Tanah  (HGBBT)  dan  sebagainya.  Seperti  lazimnya  hak  atas  tanah,  maka  hak-hak
tersebut dapat berakhir dan dialihkan, serta dapat pula dijadikan jaminan hutang dengan dibebani hak tanggungan (Mamudji, Sri, et al., 2005). Sehingga dengan demikian tidak ada kewenangan bagi pemegang hak atas sebagian permukaan bumi untuk mengambil dan memindahkan atau menjual sebagian tubuh bumi di bawah tanah kepunyaannya.

## SIMPULAN
Kewenangan yuridis dalam pengaturan kebijakan pertanahan termasuk pengaturan penggunaan ruang bawah tanah ada pada Pemerintah Pusat yang bersumber dari Hak Menguasai  dari  Negara,  sedangkan  kewenangan  Pemda  menurut  Undang-undang Pemerintahan  Daerah  ditekankan  pada  pelayanan  per  tanahannya.  Sedangkan kewenangan  penggunaan  ruang-ruang  bawah  tanah  selama  ini  ada  pada  subjek  atas tanah di atasnya, namun hanya terbatas yang diperlukan untuk mendukung pemanfaatan hak atas tanahnya.
Pengaturan yuridis terhadap penggunaan ruang bawah tanah sampai saat ini belum diatur secara  tegas  baik dalam suatu  Pasal UU maupun dalam UU tersendiri, maupun dalam RUU Sumber Daya Agraria 2004 maupun RUU Pertanahan 2019. Padahal dalam praktek sudah mulai dibutuhkan dan bahkan sudah dipraktekkan seperti pembangunan MRT ( subway) di Jakarta saat ini. Pengaturan penggunaan ruang bawah tanah ini cukup kompleks karena sangat berkaitan dengan aspek teknis, karena itu orientasi yuridisnya harus dilakukan dari berbagai aspek secara seimbang, dan berkelanjutan.

## DAFTAR PUSTAKA
Azizah, Triasita Nur, Iwan Rachmad Soetijono, dan Rosita Indrayati. (2018). “Kewenangan Pemberian Izin Penggunaan Ruang Bawah Tanah dalam Proyek Mass Rapid Transit Jakarta”.  Lentera  Hukum,  Vol.  5,  Issue  2,  hal.  290 - 304.  “Kementerian  ATR  Ikut Sukseskan MRT” , 14 Maret 2019, https:// media indonesia.com/read/ detail/222885- kementerian-atrikut-sukseskan-mrt, diakses 29 April 2019.
Bzn.,  B.Ter  Haar.  Beginselen  en  stelsel  van  het  adatrecht.  Groningen  &  Jakarta:  J.  B. Wolters, 1950. Bosu, Benny. Perkembangan Terbaru Sertipikat (Tanah, Tanggungan, dan Condomonium). Jakarta: Medisa, 1997. Effendie, Bachtiar. Pendaftaran Tanah di Indonesia dan Peraturan Pelaksanaannya, ed. 2, cet. 1. Bandung: Alumni, 1993.
Djoko Swandono, Konsep Pemanfaatan Ruang Bawah Tanah, (Semarang: FT Undip, 2001), halaman 20
Djoko Swandono, 2001, Konsep Pemanfaatan Ruang Bawah Tanah, Semarang : FT Undip
Jurusan Perencanaan Wilayah dan Kota
Hairani, Saban. Strata Living: Governance and Management. Selangor: Lexis Nexis, 2010. Harsono,  Boedi.  Hukum  Agraria  Indonesia:  Himpunan  Peraturan-Peraturan  Hukum Tanah, cet. 20. Jakarta: Djambatan, 2012. _______. Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan  Undang-undang  Pokok  Agraria,  Isi  dan  Pelaksanaannya,  cet.  12. Jakarta: Djambatan, 2008. _______. Menuju Penyempur naan Hukum Tanah Nasional, ed. Revisi, cet. 2. Jakarta: Universitas Trisakti, 2003.
Hutagalung,  Arie  S.  Tebaran  Pemikiran  Seputar  Masalah  Hukum  Tanah.  Jakarta:  LPHI, 2005.  Kewena  ngan  Pemerintah  di  Bidang  Pertanahan.  Jakarta:  PT  RajaGrafindo Persada, 2008.
Hutagalung, Arie S., et al. Asas-Asas Hukum Agraria. Depok: s.n., 2012. _______. Hukum Pertanahan di Belanda dan Indonesia. Jakarta: Universitas Indonesia, 2012.
Harsono, Boedi, 2002, Hukum Agraria Indonesia Himpunan Peraturan-peraturan Hukum Tanah, Jakarta : Penerbit Djambatan Edisi Revisi : Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan  Undang-undang  Pokok  Agraria,  Isi  dan  Pelaksanaannya,  1999,  , Jakarta : Penerbit Djambatan
Hadi Setia, 2003, Bangunan Gedung, Jakarta: Harvarindo
Mamudji,  Sri,  et  al.  Metode  Penelitian  dan  Penulisan  Hukum.  Jakarta:  Badan  Penerbit
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005.
Mustafa, Bachsan. Hukum Agraria Dalam Perspektif. Bandung: Remadja Karya, 1988.
Pahala, Siahaan Marihot.Hukum Bangunan Gedung di Indonesia.Jakarta:PT Raja Grafindo Persada, 2008.
Parlindungan,Pendaftaran dan Konversi Hak-Hak Atas Tanah Menurut UUPA.Bandung:Alumni, 1985
Perangin, Effendi. Hukum Agraria di Indonesia. Jakarta: CV Rajawali, 1991.
Sumardjono, Maria S.W., 2001, Kebijakan Pertanahan antara Regulasi dan Implementasi, Jakarta : Penerbit Buku Kompas Tunggal,
Sulasi Rongiyati, S.H., M.H., menyelesaikan pendidikan S1 di Fakultas Hukum Universitas Jenderal
Soedirman  pada  tahun  1991  dan  S2  di  Fakultas  Hukum  Universitas  Indonesia  dengan program kekhususan Hukum Ekonomi pada tahun 2004.
Sumardjono, Maria S.W. (2018). Aspek Hukum Pemanfaatan Ruang Bawah Tanah/ Dalam Bumi,  Ruang  Bawah  Air,  dan  Ruang  Udara  di  Atas  Tanah.  Yogyakarta:  Fakultas Hukum  UGM.  “3  Persoalan  Integrasi  Stasiun  MRT  yang  Belum  Seperti  di  Luar
Negeri”,  https://  megapolitan.kompas.com/  read/2019/04/06/06400091/3 - persoalan-integrasi-stasiunmrt-yang-belum-seperti-diluar-negeri,  diakses  29  April 2019.