Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
Perencanaan Pembangunan Dan Gerakan Sosial Dalam Reforma Agraria Di Indonesia

## Febrie Hastiyanto

## Perencana Madya Bappeda dan Litbang Kabupaten Tegal
Abstrak; Reforma  Agraria  telah  menjadi  satu  isu  gerakan  sosial  di  Indonesia.  Pada praktiknya  karakteristik  gerakan  yang  tumbuh  untuk  memperjuangkan  Reforma Agraria  memiliki  varian  yang  beragam.  Diferensiasi  ini  dipengaruhi  oleh  preferensi aktor  gerakan  dalam  memaknai  Reforma  Agraria  untuk  kepentingan  perjuangannya. Tak dapat dielakkan, gerakan Reforma Agraria—sebagaimana tipologi isu gerakan yang lain—adalah  akumulasi  kepentingan-kepentingan  aktor-aktor  di  dalamnya.  Hal  ini dapat  dilihat  dari  karakteristik  gerakan  Reforma  Agraria  kaum  kiri,  kaum  feodal  serta petani  dan  masyarakat  miskin  (kota).  Semua  berjuang  untuk  kesejahteraan  agraria, semua  berjuang  dengan  cara  yang  berbeda-beda  dan  hingga  kini  hasilnya  dianggap belum memuaskan semua. Negara perlu mengambil peran yang lebih besar. Ketimbang mengatur pemilikan, pembagian dan pemanfaatan tanah “milik orang lain” bukan tidak mungkin  negara  mengatur  pemilikan,  pembagian  dan  pemanfaatan  tanah  “miliknya sendiri.”Sudah saatnya aset-aset perkebunan negara dibuka secara luas dan transparan untuk  dikelola  publik,  sebagai  langkah  masuk  menuju  Reforma  Agraria  yang mensejahterakan semua.
Kata Kunci: Perencanaan, Gerakan Sosial, Reforma Agraria
Abstract ;  Agrarian  Reform  has  become  an  issue  of  social  movements  in  Indonesia.  In practice, the characteristics of the growing movement to fight for Agraria Reform have diverse variants. This differentiation is influenced by the preferences of the movement actors  in  interpreting  Agraria  Reform  for  the  sake  of  their  struggle.  Inevitably,  the Agrarian  Reform  movement  -  like  the  typology  of  other  movement  issues  -  is  the accumulation  of  the  interests  of  the  actors  within  it.  This  can  be  seen  from  the characteristics  of  the  Agraria  Reform  movement  of  the  left,  the  feudal  lords  and peasants and the poor (city). All fought for agrarian welfare, all fought in different ways and until now the results were deemed unsatisfactory to all. The state needs to take a greater role. Rather than regulating the ownership, distribution and use of land "owned by others" it is not impossible for the state to regulate the ownership, distribution and use of land "owned by itself." It is time for state plantation assets to be widely opened and transparent for public management, as a step towards agrarian reform that makes all prosperous.
Keywords: Planning, Social Movement, Agrarian Reform

## 1. Pendahuluan
“Awalnya saya kira perjuangan saya hanya untuk menyelamatkan pohon karet.
Kemudian saya mengira saya berjuang untuk menyelamatkan hutan hujan Amazon. Kini, saya sadar saya berjuang bagi kemanusiaan (Chiko Mendes, 1988).
Dewasa ini, perhatian terhadap konservasi  lingkungan  hidup  menjadi  salah satu  retorika  tersendiri  dalam  kategorisasi negara  yang  dianggap  maju  dan  beradab—di samping  demokratisasi,  serta  tentu  saja penegakan  hukum  dan  HAM.  Dalam  tujuh skenario  penyelesaian  utang  luar  negeri Indonesia  yang  direkomendasikan  INFID ( International  NGO  Forum  on  Indonesian Development ), sebuah forum NGO antarornop Indonesia-Belanda  misalnya,  selain  skenario- skenario membayar utang penuh; menggolongkan  Indonesia  sebagai  negara miskin  yang  berhak  memperoleh  keringanan pembayaran  utang  atau  disebut  juga  HIPC ( Highly  Indebted  Door  Country ),    atau penjadwalan  utang;  terdapat  juga  skenario pengalihan  utang  ( debt  swap )  yang  dapat dimaknai  sebagai  pengalihan  kewajiban pembayaran  utang  secara  tunai  dengan konsesi untuk memperbaiki kondisi lingkungan  ( debt  for  nature  swap )  secara khusus dengan menawarkan komitmen pemerintah  untuk  menutup  sejumlah  Hak Penguasaan  Hutan  (HPH)  yang  bermasalah. (Zahra,  2003).  Ini  menandakan  persolan lingkungan  hidup  telah  menjadi  isu  global yang  tidak  hanya  menyangkut  batas-batas geografis suatu wilayah. Bahkan isu lingkungan telah menjadi salah satu alternatif penyelesaian  utang  suatu  negara—sesuatu yang tak terbayangkan selama ini.
Pada praktiknya, persoalan lingkungan bertemali dengan isu Reforma Agraria. Istilah Reforma  Agraria  di  Indonesia  pertama  kali diintroduksi  oleh  Tjondronegoro  dan  Wiradi sejak  tahun  1984  dalam  buku Dua  Abad Penguasaan  Tanah .  Istilah  Reforma  Agraria diturunkan dari Bahasa Inggris yang bersumber  dari  Bahasa  Spanyol, Agrarian
Reform .  Istilah  Reforma  Agraria  ( Agrarian Reform ) seringkali bersinggungan dan kemudian  disalahpahami  sebagai landreform . landreform secara  sederhana  diterjemahkan sebagai  penataan  ulang  struktur  agraria (Wiradi,  2004). Landreform  in  practice seringkali disederhanakan
sebagai redistribusi  lahan.  Lahan  menjadi  isu  utama karena landreform dilakukan dengan mengandaikan  telah  terjadi  ketimpangan kepemilikan,  penguasaan,  pemanfaatan  dan pengelolaan atas tanah. Selain istilah Reforma Agraria, sejumlah kalangan juga mengenalkan istilah  Pembaruan  Agraria  sebagai  terjemah dari Agrarian  Reform (Kompas,  22  Februari 2011).
Landreform adalah ruh Reforma
Agraria dalam pengertian redistribusi pemilikan  dan  penguasaan  tanah.  Meskipun demikian landreform tidak  akan  berhasil  jika tidak didukung oleh program-program penunjang  seperti  pengairan,  perkreditan, penyuluhan,  pendidikan,  pemasaran,  dan sebagainya,  yang  secara  holistik  aspek-aspek di luar redistribusi lahan ini disebut Reforma Agraria (Tjondronegoro & Wiradi, 1984).
Landreform telah  berlangsung  sejak peradaban agraris lahir di tengah masyarakat. Dalam  Kronik  China  kuno  disebutkan  bila penataan  struktur  (kepemilikan)  atas  tanah ditata  dengan  redistribusi  setiap  3  tahun sekali  (Russell  King  1977,  Prosterman  1990,
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
dalam  Wiradi,  2004).  Kitab  Perjanjian  Lama karya Leviticus juga  menyebut adanya Tahun Jubilee yang jatuh setiap 50 tahun sekali. Pada Tahun  Jubilee  dilakukan  redistribusi  lahan. Redistribusi lahan dilakukan karena dianggap terjadi  ketimpangan  penguasaan  lahan  yang berakibat  pada  ketimpangan  sosial  ekonomi dan budaya dalam masyarakat.
Dalam perkembangannya, istilah landreform dianggap  kurang  mengakomodasi semangat  zaman,  terutama  isu  yang  hanya terfokus  pada  redistribusi  lahan.  Persoalan pertanahan dianggap tak sesederhana redistribusi  lahan  tetapi  juga  mencakup aspek-aspek  kehidupan  masyarakat  yang bertumpu  pada  sektor  agraria.  Di  kalangan akademik kemudian dikenalkan istilah Agricultural  Development .  Namun  istilah Agricultural  Development dianggap  kurang seluas istilah agraria, sehingga istilah Agrarian
Reform yang diindonesiakan
menjadi  Reforma  Agraria  lebih  banyak digunakan.
Istilah Reforma
Agraria sendiri ditafsirkan  dalam  banyak  definisi.  Dalam Piagam  Petani  ( The  Peasant’s  Charter )  (TPC, 1981:6  dalam  Wiradi,  2004).  Disebutkan bahwa Tujuan Reforma Agraria dan Pembangunan  Pedesaan  adalah  transformasi kehidupan  dan  kegiatan  pedesaan  dalam semua  aspeknya:  ekonomi,  sosial,  budaya, kelembagaan,  lingkungan,  dan  kemanusiaan. The  Peasant’s  Charter memandang  bahwa usaha  mula-mula  mewujudkan  Reforma Agraria  adalah  menghapus  kemiskinan  untuk mewujudkan pertumbuhan dengan pemerataan melalui redistribusi kuasa ekonomi dan politik serta partisipasi publik di bidang agraria. Dari sini kita dapat menyimpulkan bahwa
Land Reform
merupakan  bagian  integral  dari  strategi Reforma Agraria.
Perspektif  lain  mengenai  definisi Reforma  Agraria  dapat  dibaca  dari  Deklarasi Pembaruan Agraria (Bachriadi, 2007). Deklarasi  Pembaruan  Agraria  menyebut bahwa Pembaruan Agraria merupakan penataan  kembali  penguasaan,  penggunaan, pemanfaatan,  peruntukan  dan  pemeliharaan sumber-sumber  agraria  sebagai  pra-kondisi dari pembangunan. Pembaruan agraria dipercayai  pula  sebagai  proses  perombakan dan  pembangunan  kembali  struktur  sosial masyarakat, khususnya masyarakat pedesaan, sehingga tercipta dasar pertanian yang sehat, terjaminnya kepastian penguasaan atas tanah bagi  rakyat  sebagai  sumberdaya  kehidupan mereka,  system  kesejahteraan  sosial  dan jaminan  sosial  bagi  rakyat  pedesaan,  serta penggunaan sumberdaya alam sebesar- besarnya untuk kemakmuran rakyat (Bachriadi, 2007). Kedudukan agraria, dan dengan demikian  sekaligus  kedudukan  Reforma Agraria dianggap penting sebagai modal dasar pembangunan  suatu  negara.  Bila  sebelumnya kita mengenal dikotomi modal dasar pembangunan ekonomi atau politik, hari-hari belakangan  kita  disuguhi  alternatif  modal dasar  pembangunan,  yaitu  reforma  agraria (teologis.wordpress.com, 2011). Hal ini bukan tidak  beralasan  dan  sekedar  sofistikasi, karena  karakteristik  banyak  negara  adalah agraris.  Dengan  demikian,  pembangunan harus  didasarkan  pada  penataan  struktur agrarianya  terlebih  dahulu.  Aspek  agraria bertemali  dengan  aspek  ekonomi  dan  politik, sehingga  bila  aspek  agraria  telah  tertata, maka  aspek  ekonomi  dan  politik  sekaligus akan tertata.
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
Dalam perkembangannya Reforma Agraria  di  Indonesia  tidak  berada  dalam ruang
sosial-hampa. Periode-periode perkembangan  Reforma  Agraria  ditandai dengan  munculnya  isu-isu  agraria  yang diangkat  dan  lahirnya  kelompok-kelompok pejuang  Reforma  Agraria.  Masing-masing  isu dan  kelompok  diperjuangkan  sesuai  konteks, persepsi  dan  semangat  zaman.  Akibatnya perjuangan Reforma Agraria menjadi perjuangan  yang  simultan,  berkelanjutan  dan tak berkesudahan sepanjang kehidupan manuisa masih menjejak bumi—yang dibentuk  oleh  unsur  kimia  bernama  tanah. Berdasarkan  pada  uraian  diatas,  maksud tulisan  ini  adalah  memberi  kajian  pada karakteristik  Perencanaan  Pembangunan  dan Gerakan  Sosial  dalam  Reforma  Agraria  di Indonesia.

## 2. Metode Penelitian
Penelitian  ini  merupakan  penelitian kualitatif  dengan  menggunakan  metode  studi kepustakaan.  Menurut  Miles  dan  Huberman penelitian  kualitatif  merupakan  penelitian yang mendeskripsikan penjelasan, alur peristiwa secara kronologis, dan sebab akibat dari obyek yang diteliti (Miles dan Huberman, 1992). Sementara studi kepustakaan merupakan  penelitian  dengan  menggunakan data  sekunder  yang  dapat  diperoleh  dari literatur, arsip media massa maupun dokumen-dokumen (Moleong, 2002). 3. Pembahasan
a. Reforma  Agraria  sebagai  Metode

## Perjuangan Kaum Kiri
Di  Indonesia  perjuangan  mewujudkan tatanan  ideal  sebagaimana  tujuan  Reforma Agraria  telah  berlangsung  sejak  zaman kolonial  ditandai  dengan  penerbitan  UU
Agraria tahun 1870. Pada masa kemerdekaan, telah  diterbitkan  UU  No.  5  Tahun  1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria  dan  UU    No.  2  Tahun  1960  tentang Perjanjian Bagi Hasil Pertanian. Kedua UU ini telah  menjadi  tema  diskusi  yang  menarik terutama  bila  dikaitkan  sebagai  isu  gerakan bagi  kelompok-kelompok  kiri,  sebut  saja Partai Komunis Indonesia (PKI). Dalam jangka waktu  yang  lama  isu Land  Reform —amanat yang  ditafsirkan  dari  UU  Pokok  Agraria— telah  lekat  dan  identik  dengan  perjuangan komunisme  dan  Partai  Komunis  Indonesia (PKI).
Banyak  sebab  “kegagalan”  Reforma Agraria  pada  tahun  1960-an.  Dari  sisi  sistem, UU  Pokok  Agraria  baru  saja  diundangkan (tahun  1960).  Wajar,  bila  masih  banyak terdapat  mispersepsi  di  kalangan  publik,
terutama bagaimana Reforma Agraria dilaksanakan. Tahun-tahun setelahnya
menjadi  tahun-tahun  yang  panas,  karena Reforma Agraria disederhakan menjadi penyerobotan  tanah  milik  “tuan  tanah”. Ketentuan undang-undang kurang memahami karakteristik sosial masyarakat dalam mengkategorikan  “tuan  tanah”  ini.  “Tuan tanah”  merupakan  bahasa  massa  untuk penyebut  pemilik  tanah  di  atas  plafon ( ceiling )  kepemilikan  tanah.  UUPA  mengatur plafon  bawah  kepemilikan  tanah  adalah  2 hektare  sementara  plafon  atas  pemilikan tanah  diatur  secara  berjenjang  sesuai  jenis penghitungan  tanah  dan  kepadatan  agraris (Shohibuddin,  2012).  Kategori  petani  pemilik tanah minimal 2 hektare sebagai batas bawah cenderung  ambisius  untuk  ukuran  Jawa, termasuk kondisi di Jawa pada tahun 1960-an sekalipun. Pada masa itu rata-rata kepemilikan  petani  hanya  0,5  Hektare,  atau biasa  disebut  petani gurem .  Ketentuan  batas
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
bawah minimal 2 Hektare membuat sebagian (besar)  petani  dapat  memiliki  “hak”  atas kepemilikan  tanah  minimal.  Celakanya  lagi, mereka  yang  disebut  “tuan-tuan  tanah”  rata- rata  memiliki  tanah  tidak  lebih  dari  10 Hektare, jumlah yang dianggap “masih wajar” dalam konteks Jawa saat itu.
Secara  praktik,  gerakan  penyerobotan yang  dilakukan  massa  tani  tidak  melulu  soal “agraria”  tetapi  dengan  segera  bergeser menjadi agitasi “politik (Sulistiyo, 2000).” Apa yang  disebut  sebagai  Reforma  Agraria sekaligus  menjadi  janji  kampanye  kelompok- kelompok  politik  yang  berafiliasi  dengan Partai  Komunis  Indonesia.  Semangat  untuk menyejahterakan  petani  bersimbiosis  dengan kecenderungan  perkaderan  partai  dan  suplai suara  partai.  Pada  posisi  ini,  perjuangan sudah  menjadi  tidak  murni  lagi.  Di  sisi  lain, mereka  yang  disebut  sebagai  “tuan  tanah” “kebetulan”  adalah  anggota  atau  simpatisan Nahdlatul Ulama (NU) sebagai partai maupun ormas  dan  Partai  Nasional  Indonesia  (PNI), partainya birokrat kala itu yang diidentifikasi sebagai kapbir oleh PKI. Baik NU maupun PNI juga  sama-sama  hendak  merebut  simpati petani  sekaligus  memiliki  riwayat  rivalitas yang  panjang  sejak  lama  dengan  PKI. Perseteruan  lagi-lagi  menjadi  tidak  murni agraria  lagi.  Dan  kesudahannya  pun  dapat ditebak,  publik  kemudian  “alergi”  dengan  isu Reforma Agraria.
b. Reforma
Agraria
sebagai

## Perjuangan Kaum Feodal
Persoalan agraria tak hanya lahir pada periode  panas  dekade  pertama  1960  dengan antiklimaks  pada  tahun  1965.  Hingga  hari  ini persoalan agraria masih aktual dan membutuhkan kejernihan epistemologis untuk  mengurainya.  Negara  tak  lagi  ”malu-
malu”  menyebut  idiom  Reforma  Agraria, ditandai  dengan  lahirnya  PP  No.  11  Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah  Terlantar  sebagai  salah  satu  terjemah UU  Pokok  Agraria  1960  yang  belum  pernah direvisi dan dicabut. PP No.11 Tahun 2010 ini merupakan  amandemen  PP  No.  36  Tahun 1998 yang dianggap belum mampu menyelesaikan salah satu persoalan agraria di tanah air. PP No. 11 Tahun 2010
diderivasikan  dalam  Peraturan  Kepala  BPN No.  4  Tahun  2010  tentang  Tata  Cara Penertiban Tanah Terlantar (KPA, 2010).
Jauh  sebelum  terbit  PP  yang  sejalan dengan  perspektif  Reforma  Agraria,  Susilo Bambang  Yudhoyono  dan  Muhammad  Jusuf Kalla  ketika  menjadi  Calon  Presiden  dan Calon  Wakil  Presiden  pada  Pemilu  2004 menerbitkan  buku  yang  memuat  visi  dan misinya  sebagai  presiden  dan  wakil  presiden yang  akhirnya  terpilih  pada  tahun  2004. Dalam  buku  visi  dan  misi  SBY-MJK  ini,  pada agenda dan program ekonomi dan kesejahteraan  nomenklatur  Reforma  Agraria secara eksplisit disebut dua kali. Kebijakan di bidang  ekonomi  dan  kesejahteraan  rakyat  ini antara  lain  memuat  kebijakan  a)  Perbaikan dan  penciptaan  kesempatan  kerja,  (b) Peningkatan  kinerja  dan  stabilitas  ekonomi makro,  (c)  Penghapusan  kemiskinan,  (d) Peningkatan akses rakyat terhadap pendidikan  yang  lebih  berkualitas,  (e) Peningkatan  akses  rakyat  terhadap  layanan kesehatan yang lebih berkualitas, (f) Penghapusan  ketimpangan  dalam  berbagai bentuknya, (g) Perbaikan pengelolaan sumber daya  alam  serta  pelestarian  mutu  lingkungan hidup,  dan  (h)  Revitalisasi  pertanian  dan aktivitas pedesaan. Pada agenda ini, pelaksanaan  reforma  agraria  disebutkan sebanyak dua kali, yakni pada agenda (a) dan
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
(h)  (Bachriadi,  2007).  Visi  dan  misi  SBY-MJK ini  dianggap  sebagian  kalangan  sebagai  salah satu langkah maju dalam penerapan Reforma Agraria  di  Indonesia,  meskipun  baru  sebatas wacana. Baru pada tahun 2010, Pemerintahan SBY-(kali  ini  dengan)  Boediono  menerbitkan PP  mengenai  Penertiban  dan  Pendayagunaan Tanah Terlantar Milik Negara.
Konflik keagrarian di tanah air umumnya
terjadi karena sengketa kepemilikan  dan  pemanfaatan  tanah.  Tanah ulayat  merupakan  jenis  tanah  yang  paling sering  disengketakan.  Tanah  ulayat  menjadi akar  sengketa  terutama  karena  kejelasan kepemilikan.  Masyarakat  adat  umumnya mendasarkan  kepemilikan  secara  sosiologis berdasarkan  norma  yang  berlaku  dalam masyarakatnya.  Sementara  negara  dan  kuasa modal  umumnya  mendasarkan  kepemilikan tanah—yang dianggap tanah ulayat— berdasarkan  bukti  tertulis  yang  dimiliki. Apalagi  negara  seringkali  mendasarkan  pada prinsip,  yakni  bila  bidang  tanah  tidak  dapat dibuktikan  kepemilikannya  dianggap  sebagai tanah negara.
Masyarakat  mendasarkan  kepemilikan dan  penguasaan  atas  tanah  berdasarkan norma yang secara generik umumnya mengatur  soal  tidak  ada  pihak  lain  yang sebelumnya  telah  menempati  tanah  tersebut; tanah  tersebut  dikuasai  semata-mata  untuk memenuhi  kebutuhan  hidupnya;  prosesnya menjadi  penghuni  pertama  telah  memenuhi norma  sosial  yang  berlaku  di  masyarakat setempat;  serta  kepenghuniannya  mendapat pengakuan dari masyarakat setempat
(Nugroho, 2012). Namun kita perlu
hati-hati mendudukkan  konflik  agraria atas hak ulayat dan  bagaimana  kelompok  adat  seharusnya diidentifikasi.  Untuk  mengurai  konflik  adat
atas  isu  agraria  ini  perlu  ditelisik  sejarah pemilikan tanah di tanah air, terutama di Jawa (Poesponegoro dan Notosusanto, 1990). Pada mulanya,  semua  tanah  adalah  milik  raja ( dalem ).  Dalam  melaksanakan  pemerintahan raja  dibantu  oleh  keluarga  ( sentana  dalem ) dan  pegawai  ( abdi  dalem ).  Atas  bantuan  dan kinerja  keluarga  dan  pegawainya,  raja memberi  upah  tidak  dalam  bentuk  gaji melainkan hak atas tanah ( lungguh ). Lungguh dibagikan  kepada  keluarga  dan  pegawai berdasarkan kedudukannya. Untuk memastikan  tidak  terjadi  pemberontakan, keluarga  dan  abdi  umumnya  diharuskan tinggal  di  ibukota  kerajaan.  Sebagai  wakil keluarga  dan  abdi  yang  mengelola  tanah lungguh diangkat bekel di  masing-masing lungguh . Bekel diberi  upah  0,20  (seperlima) hasil pertanian dalam satu lungguh . Upah 0,20 ini  kemudian  dimaterialkan  menjadi  hak  atas sebagian  tanah lungguh untuk bekel yang kemudian  disebut  sebagai  tanah bengkok . Rakyat  yang  hidup  di  atas  tanah lungguh dianggap  menumpang—atas  kebaikan  raja dan  bangsawan—dan  disebut magersari . Warga  desa  yang  menjadi magersari disebut sikep .  Mereka  “menyewa”  tanah  raja  dan bangsawan dengan memberi bagi hasil (upeti) dari  hasil  panennya  kepada  bangsawan pemilik lungguh .  Upeti  tersebut  berupa  hasil produksi maupun “upeti” berupa tenaga kerja.
Raja  memperoleh  pemasukan  dari pajak, diantaranya pajak (upeti) yang dikirim lungguh-lungguh . Dalam kasus-kasus tertentu, karena  kemurahan  hati  raja  daerah-daerah tertentu  dibebaskan  dari  pajak  secara permanen  maupun  temporer.  Tanah  bebas pajak  permanen  disebut perdikan (tanah merdeka  dari  pajak  namun  tetap  berada  di bawah  daulat  raja  secara  politik).  Tanah- tanah perdikan ini umumnya berstatus “desa”
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
meskipun  terdapat  juga  yang  wilayahnya seluas “kabupaten”—dan kemudian memerdekkan  diri  (misalnya  Yogyakarta ketika memerdekakan diri dari Pajang). Selain itu terdapat tanah-tanah bebas pajak temporer, misalnya sekian tahun. Pembebasan  pajak  ini  misalnya  karena wilayah-wilayah  tersebut  membantu  raja dalam memadamkan pemberontakan. Wilayah-wilayah lungguh di  kawasan  Tegal, Banyumas dan
Pekalongan pernah dibebaskan dari pajak selama 2 tahun karena membantu
raja memadamkan “pemberontakan” Pangeran Diponegoro.
Sejak awal, tanah-tanah di Jawa adalah milik  raja  u.b.  bangsawan.  Sejak  mula  sistem agraria Jawa tidak mengenal hak milik pribadi rakyat. Meskipun rakyat telah tinggal di suatu wilayah  jauh  sebelum  kerajaan  terbentuk, sesaat  setelah  wilayahnya  dinyatakan  berada dalam yurisdiksi suatu kerajaan maka saat itu pula ia berstatus magersari . Dalam sejarahnya banyak  petani  yang  masuk  hutan,  membuka perkampungan  dan  lahan  pertanian  ( babat alas ).  Namun  karena  prinsip  pemilik  tanah adalah  raja,  maka  usaha  petani  membuka lahan  pertanian  bukan  dianggap  sebagai kepemilikan  pribadi  melainkan  “membantu” raja  dalam  membuka  wilayah  baru.  Sejarah perkembangan kepemilikan aset pada banyak kebudayaan  umumnya  mendasarkan  pada “hukum agraria” purba ini: semua tanah milik raja.  Isu  hak  milik  pribadi  baru  lahir  dari rahim revolusi Perancis, ketiak kelas menengah  (pedagang  dan  tukang)  naik  daun dan  menjadi  penguasa  baru  sejajar  dengan penguasa lama (raja dan bangsawan).
Dalam  perkembangannya,  bangsawan- bangsawan  pemilik lungguh menyewakan tanahnya  kepada  perkebunan-perkebunan besar. Perkebunan-perkebunan besar
membayar  sewa  kepada  bangsawan,  dan bangsawan membayar upeti kepada raja. Baik kekuasaan raja maupun kekuasaan bangsawan  semakin  melemah  saat  aneksasi kolonial.  Raja  yang  ditaklukan  mendapat  gaji dari  gubermen.  Sebagian  wilayah  dianeksasi dan  bangsawan  yang  ada  (level  bupati  ke bawah) menjadi bawahan gubermen. Sebagian  tanah  diambil  alih  langsung  oleh negara  dan  disewakan  kepada  perkebunan besar,  di  samping  sebagian  kecil  tanah-tanah yang  masih  disewakan  bangsawan  kepada perkebunan-perkebunan. Pada masa kemerdekaan  perkebunan-perkebunan  yang ada sebagian diantara dinasionalisasi menjadi milik  negara,  dalam  hal  ini  Republik Indonesia.
Hari-hari  belakangan,  rakyat  mulai melirik  tanah-tanah  perkebunan  maupun tanah-tanah  hutan  negara  sebagai  tanah ulayat  yang  itu  artinya  “tanah  rakyat.”  Perlu diidentifikasi  siapa  yang  disebut  “rakyat”  ini. Petani  kawula  atau  kraton/golongan  adat (raja,  bangsawan  dan  keturunannya).  Kraton dan kelompok-kelompok adat di waktu-waktu belakangan ini kerap menggelar kongres yang antara  lain  hendak  memulihkan  hak-hak ekonomi kraton/kelompok adat—setelah mimpi mengembalikan hak politik cenderung berpeluang  tipis  untuk  berhasil.  Hak-hak ekonomi  ini  dengan  sederhana  maknanya diartikan  sebagai  penguasaan  atas  tanah “ulayat”  atau  tanah  “eks  kraton/kerajaan.” Melihat  sejarah  panjang  penguasaan  agraria di  tanah  air,  menjadi  jelas  bahwa  perjuangan “kaum  adat”  ini  lebih  banyak  dikategorikan sebagai  perjuangan  neo-feodal  ketimbang perjuangan petani.
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
c. Reforma Agraria sebagai

## Perjuangan Petani dan Kaum Miskin
(Kota)
Republik  Indonesia  sejak  lama  telah memiliki  lembaga  yang  memiliki  tugas  dan kewenangan di bidang agraria. Saat ini Badan Pertanahan  Nasional  (BPN)  sebagai  Lembaga Pemerintah Non-Departemen (LPND), dianggap sebagai leading sector pembangunan
pertanahan nasional.
BPN telah mencanangkan  “Empat  Prinsip  Pertanahan” yang memuat:
1. Pertanahan harus berkontribusi secara nyata untuk meningkatkan
kesejahteraan  rakyat,  dan  melahirkan sumber-sumber  baru  kemakmuran rakyat;
2. Pertanahan harus berkontribusi secara nyata  untuk  meningkatkan  tatanan kehidupan bersama yang lebih berkeadilan  dalam  kaitannya  dengan pemanfaatan, penggunaan,
penguasaan, dan pemilikan tanah;
3. Pertanahan harus berkontribusi secara nyata  dalam  menjamin  keberlanjutan sistem  kemasyarakatan,  kebangsaan, dan  kenegaraan  Indonesia  dengan memberikan akses seluas-luasnya pada  generasi  akan  datang  pada sumber-sumber  ekonomi  masyarakat, terutama tanah
4. Pertanahan harus berkontribusi secara nyata  dalam  menciptakan  tatanan kehidupan  bersama  secara  harmonis dengan  mengatasi  berbagai  sengketa dan  konflik  pertanahan  di  seluruh tanah air, dan menata sistem pengelolaan yang tidak lagi melahirkan sengketa dan konflik di kemudian hari (Nugroho, 2012). Kondisi eksisting hari ini mengindikasikan  bahwa  persoalan  utama Reforma Agraria memang masih soal redistribusi lahan—yang sering
disederhanakan  menjadi Land  Reform —serta pemanfaatan tanah terlantar—terutama milik negara.  Pemanfaatan  tanah  terlantar  milik negara dalam banyak kasus menjadi persoalan  paling  banyak  terjadi  dalam Reforma Agraria di Indonesia.
Secara  sosiologis,  pemanfataan  atas tanah  dibedakan  menjadi  tiga  bentuk,  yakni land  use (peruntukan  tanah), land  division (pembagian tanah), dan land tenure (pemanfaatan  tanah)  (Tjondronegoro  dan Wiradi,  2008).  Aspek  tenurial  dari  agrarian merupakan  aspek  yang  paling  dilematis  di tanah  air.  Sejumlah  lahan,  baik  milik  negara maupun swasta yang tak produktif dimanfaatkan  oleh  pihak  lain,  terutama kelompok  masyarakat  miskin.  Persoalan umumnya  baru  terjadi  ketika  pemilik  lahan hendak  memanfaatkan  lahan  yang  telah puluhan tahun dimanfaatkan pihak lain.
Baik Reforma Agraria—atau Pembaruan Agraria—sebagai terjemah Agricultural Development dan Agrarian
Reform maupun landreform hadir  karena terjadi  konflik  agraria  di  tengah  masyarakat. Konflik  agraria  ini  bukan  tak  diketahui  dan direspons oleh negara. Negara telah mengeluarkan regulasi yang kemudian dikenal  sebagai  UU  Pokok  Agraria  dan  UU Bagi  Hasil.  Tahun  2003  Kepala  Badan Pertanahan Nasional (BPN) misalnya menerbitkan  Surat  Keputusan  No.  34  Tahun 2003  tentang  Kebijakan  Nasional  di  Bidang Pertanahan.  SK  ini  telah  mengidentifikasi secara  garis  besar  terdapat  beberapa  tipologi sengketa  tanah,  yakni  masalah  penguasaan dan  pemilikan  tanah,  penetapan  hak  dan
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
pendaftaran  tanah,  batas  atau  letak  bidang tanah,  ganti  rugi  eks  tanah  partikelir,  tanah ulayat,  tanah  obyek  land  reform,  atau pembagian tanah  kepada  petani  tak bertanah alias  petani  gurem  dan  pelaksanaan  putusan pengadilan (Kompas, 11 Februari 2011).
Selain  soal  (bukti)  kepemilikan  atas tanah,  tak  dapat  dihindarkan  telah  terjadi kondisi  yang  disebut  “gerakan  lapar  tanah”. “Gerakan  lapar  tanah”  merupakan  aksi-aksi pendudukan  tanah  yang  tidak  dimanfaatkan oleh  pemiliknya  dalam  waktu  yang  lama. Tanah-tanah  bekas  perkebunan,  termasuk tanah-tanah  yang  dikategorikan  sebagai hutan  lindung  maupun  Taman  Nasional merupakan tanah-tanah yang sering diduduki paksa oleh warga. Alasan-alasan ekonomi dan pemenuhan  kebutuhan  subsistensi  dasar menjadi pangkal “gerakan lapar tanah ini”.
Menurut  Nugroho  (2012),  “gerakan lapar  tanah”  ini  disebabkan  oleh  karena Pertama , fungsi tanah, kandungan hasil bumi, ragam  tanaman,  dan  hasil  di  atas  tanah  akan dieksploitasi secara masif. Kedua , penguasaan,  pemilikan,  penggunaan,  dan pemanfaatan  tanah  terkonsentrasi  pada pihak-pihak tertentu yang berakibat meningkatnya  jumlah  petani  tuna  wisma. Ketiga ,  penerbitan  HGU  (Hak  Guna  Usaha), serta  pelaksanaan  PIR  (Perkebunan  Inti Rakyat)  dan  TRI  (Tebu  Rakyat  Intensifikasi). Keempat ,  pengambilalihan  tanah  masyarakat untuk keperluan kawasan industri, pariwisata, real  estate, pergudangan,  dan pembangunan fasilitas umum. Kelima , pencabutan  hak  rakyat  atas  tanah  untuk keperluan  penetapan  taman  nasional,  hutan lindung dan sebagainya yang mengatasnamakan kelestarian lingkungan.
“Gerakan lapar tanah” juga menggejala di kota-kota besar. Pelakunya adalah
masyarakat  miskin  kota  yang  tidak  memiliki akses dan sumber daya untuk memiliki tanah di  kota-kota  besar  yang  tentu  saja  harganya mahal.  Obyek  penyerobotan  tidak  hanya tanah-tanah terlantar, tetapi juga tanah-tanah yang  dilindungi  seperti  bantaran  sungai, kolong  jembatan  penyeberangan,  tanah  milik PT  KAI  maupun  daerah  milik  jalan  (damija). Pada  banyak  kasus,  karakteristik  “gerakan lapar  tanah”  di  kawasan  perkotaan  ini digunakan  untuk  hunian  warga  miskin. Namun  mengidentifikasi  “warga  miskin” dalam  konteks  ini  pun  perlu  hati-hati.  Tidak sedikit  permukiman  yang  terbentuk  dari lahan  serobotan  ini  cukup  layak  untuk dikatakan  miskin.  Menurut  perspektif  tata ruang  karakteristik  kawasan  yang  ada  lebih tepat  dikategorikan  sebagai  kawasan  padat hunian  dan  padat  penduduk  ( squater ) ketimbang kawasan kumuh ( slum ).

## 4. Kesimpulan
Secara  sederhana,  pangkal  konflik agraria  dapat  disarikan  dari  2  sebab,  yaitu perbedaan  konsep  dan  kepentingan  dalam memaknai pemilikan, pembagian dan pemanfatan tanah (Scot, 1976 dalam Ahmadin 2007). Pemerintah sebagai regulator menetapkan kebijakan dan struktur serta pola ruang  dalam  rencana  tata  ruang.  Pemerintah juga  mengatur  kepemilikan  dan  pembagian tanah dalam sejumlah peraturan keagrariaan. Secara  idiil,  negara  kita  bukan  negara  etatis sehingga masih memberi ruang bagi kepemilikan properti individu. Masalah terjadi manakala negara mengatur pemilikan, pembagian  dan  pemanfaatan  tanah  individu, sementara  individu  merasa  sebagai  pemilik sah  atas  tanah  yang  diatur  oleh  undang- undang.  Penetapan  pola  ruang  (peruntukan lahan  misalnya),  merupakan  diskusi  menarik
Vol. 4 No. 2  Bulan September  2019 P-ISSN: 2502-2539/ E-ISSN: 2684-9836
namun  tak  berkesudahan.  Negara  dituntut mengatur  peruntukan  ruang,  sementara ruang  yang  diatur  tidak  seluruhnya  milik negara—sebagian besar milik privat. Celakanya,  negara  tidak  (atau  belum?) mampu  memberikan  kompensasi  terhadap individu yang tanahnya diatur peruntukannya dalam  tata  ruang—yang  tidak  sesuai  dengan rencana  pengembangan  tanah  oleh  individu tersebut.
Dalam  konteks  pemilikan,  pembagian dan pemanfaatan tanah, pemerintah seringkali  mengatur  terhadap  tanah-tanah yang  (setidaknya  pernah)  dikuasai  individu. Pengaturan-pengaturan terhadap tanah bermilik  namun  oleh  regulasi  dianggap  tidak layak  memiliki  rawan  konflik,  utamanya gugatan  hukum.  Langkah  paling  praktis  yang mungkin dilakukan adalah melakukan pengaturan  terhadap  pemilikan,  pembagian dan  pemanfaatan  tanah  yang  sudah  “jelas- jelas”  milik  negara.  Perkebunan-perkebunan yang  berhimpun  dalam  BUMN  misalnya, merupakan  potensi  pelaksanaan  Reforma Agraria yang lebih praktis. Dari sisi kepemilikan,  negara  relatif  tidak  menemui kendala  kecuali  niat  baik  ( good  will ).  Tinggal kemudian diatur pemanfaatannya.
Pemanfaatan  tanah-tanah  perkebunan negara  dengan  model  Lembaga  Masyarakat Desa  Hutan  (LMDH)  masih  sering  disebut sebagai  Reforma  Agraria  semu.  Masyarakat masih  dianggap  “pengganggu”  dan  untuk  itu perlu disuap dengan “uang recehan.” Pemanfatan yang dilakukan warga LMDH pun masih  terbatas  pada  usaha-usaha  sinterklasi dan “CSR.” Sudah saatnya masyarakat memperoleh  ruang  yang  lebih  luas  untuk mempengaruhi kebijakan dan jalannya perkebunan milik negara sebagai modal dasar Reforma  Agraria  di  Indonesia.  Bentuk
sederhananya, masyarakat dijadikan “pemilik”  perkebunan-perkebunan  yang  ada yang  turut  terlibat  aktif  dalam  pengelolaan perkebunan. Untuk itu yang diperlukan hanya dua, kemauan dan keihklasan semua pihak di sektor keagrariaan.

## 5. Daftar Pustaka
Ahmadin.  2007. Masalah  Agraria  di  Indoensia Masa Kolonial . Jurnal Attoriolong Vol. IV No.  1  Januari-Juni  2007.  Dikutip  dari http://ahmadin- umar.blogspot.co.id/2012/06/masalah- agraria-di-indonesia-masa.html
Bachriadi,  Dianto  dan  Noer  Fauzi,  2001. Dari Aksi-aksi  Protes  menuju  Pembaruan Agraria di Indonesia Masa Kini , makalah yang  disampaikan  dalam  Lokakarya “ Reconstructing  the  Historical  Tradition of  21th  Century  Indonesian  Labour ”,
CLARA-CAPTRANS-LIPI, Bali 4-6 Desember 2001; Bachriadi,  Dianto,  2001. Melihat  Selayang  ke Dalam: Latar Belakang Munculnya Usulan Ketetapan MPR tentang
Pembaruan  Agraria  dan  Pengelolaan Sumberdaya  Alam  yang  Berkelanjutan , pengantar  editor  dalam Meneguhkan Komitmen, Mendorong Perubahan , Dianto  Bachriadi  (ed.),  hal.  v-xxxiv (Bandung: KPA-Pokja PSDA-KSPA).
Bachriadi.  Dianto,  2007 .  Reforma  Agraria untuk Indonesia: Pandangan Kritis tentang  Program  Pembaruan  Agraria Nasional (PPAN) atau Redistribusi Tanah ala  Pemerintahan  SBY ,  Makalah  dalam Pertemuan Organisasi-organisasi Rakyat se-Jawa di Magelang, 6-7 Juni 2007. BPN  RI.  2015. Sekilas  Reforma  Agraria .
Dikutip dari
http://www.bpn.go.id/Program/Reform a-Agraria.
Johnson,  Doyle  Paul.  1986. Teori  Klasik  dan Modern . Terjemahan Robert MZ Lawang.
PT Gramedia: Jakarta.
Laporan  Komisi  Agraria  SBD,  2004. Catatan
Ringkas Meninjau Ulang Konsep Reforma Agraria . SBD: Yogyakarta. Marwati Poesponegoro & Nugroho Notosusanto.  1990. Sejarah  Nasional
Indonesia Jilid II . Jakarta: Balai Pustaka
Miles,  Matthew  B  dan  A.  Michael  Huberman.
1992. Analisis  Data  Kualitatif:  Buku
Sumber  tentang  Metode-Metode  Baru .
Diterjemahkan  oleh    Tjejep  Rohendi Rohidi. UI Press. Jakarta.
Moleong,  Lexy  J.  2002. Metodologi  Penelitian
Kualitatif. Cetakan  keenambelas . PT.
Remaja Rosdakarya. Bandung.
Nugroho,  Aristiono,  2012. Kepastian  dan Keadilan Tenurial . Dikutip dari http://sosiologipertanahan.blogspot.co.i d/2012/01/kepastian-dan-keadilan- tenurial.html Nugroho, Aristiono, 2012. Kepercayaan Masyarakat dan Empat Prinsip Pertanahan . Dikutip dari http://sosiologipertanahan.blogspot.co.i d/2012/02/kepercayaan-masyarakat- dan-empat.html
Rieskiyanto,  Angga.  2012. Reforma  Agraria: Ruang Baru Politik dan Kebijakan Pertanahan. Dikutip dari
https://teleologis.wordpress.com/2011
/12/20/reforma-agraria-ruang-baru- politik-dan-kebijakan-pertanahan/ Shohibudiin.  2012. Sketsa  Perkembangan
Reforma  Agraria  dan  Studi  Agraria . Dikutip dari
http://indoprogress.com/2012/02/sket
sa-perkembangan-reforma-agraria-dan- studi-agraria/
Sulistyo, Hermawan. 2000. Palu Arit di Ladang Tebu : Sejarah  Pembantaian  Massal  yang Terlupakan (1965-1966) . KPG: Jakarta. Tjondronegoro,  M.P  dan  Gunawan  Wiradi,
2008. Dua  Abad  Penguasaan  Tanah . Yayasan Obor Indonesia: Jakarta.
Zahra, Ning, et. al., 2003. Siapa Berutang Siapa Membayar? INFID: Jakarta.