## Volume 1 Nomor 1  Desember  2019
Notary Law Research http://jurnal.untagsmg.ac.id/index.php/NLR

## TINJAUAN  YURIDIS  TERHADAP  KEPEMILIKAN  TANAH SECARA ABSENTEE/GUNTAI BERDASARKAN KETENTUAN PP NOMOR 41 TAHUN 1964
Rinaldo Parrulian Sianturi  , Edy Lisdiyono 2 ,
Program Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas 17 Agustus 1945 Semarang, Indonesia Fakultas Hukum Universitas 17 Agustus 1945 Semarang, Indonesia

## Info Artikel
________________ Sejarah Artikel:
Diterima Agustus  2018 Disetujui September  2019 Dipublikasikan Desember   2019 ________________
Keywords:
Akibat Hukum, Peralihan,
Jaminan Fidusia _____________ DOI:

## Abstrak
___________________________________________________________________ Tanah  merupakan  sumber  daya  yang  penting  bagi  masyarakat,baik  sebagai media  tumbuh  tanam  maupun  sebagai  ruang  untuk  melakukan  berbagai kegiatan.  Sebagai  pelaksanaan  dari  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960 tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria  (UUPA),  pemerintah mengeluarkan UU Nomor 5 Prp Tahun 1960 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah Pertanian dengan Pelaksanaan PP Nomor 221 Tahun 1961 jo Pasal 1 PP Nomor  41  Tahun  1964  diatur  adanya  Larangan  Pemilikan  Tanah Absentee,yang menyatakan bahwa pemilikan tanah pertanian oleh orang atau badan  hukum  yang  bertempat  tinggal  diluar  tempat  tanahnya  dilarang,  yaitu agar petani bisa aktif dan efektif dalam mengerjakan tanah pertanian miliknya, sehingga  produktivitasnya  bisa  lebih  optimal.  Dalam  kenyataannya  masih terdapat  orang  yang  memiliki  tanah  pertanian  secara  absentee  di  Kabupaten Semarang, sehingga dalam prakteknya peraturan mengenai larangan pemilikan tanah absentee belum bisa diterapkan secara efektif.Penegakan hukum terhadap pelanggaran mengenai larangan pemilikan tanah pertanian secara  absentee di Kabupaten  Semarang  masih  kurang  tegas  dan  masih  sedikit  persoalan  yang muncul  kepermukaan  mengenai  kepemilikan  tanah  absentee,  namun  Kantor Pertanahan  Kabupaten  Semarang  sudah  melakukan  pencegahan  terhadap terjadinya kepemilikan tanah absentee di Kabupaten Semarang. Faktor-faktor penyebab terjadinya kepemilikan tanah absentee di Kabupaten Semarang adalah kurangnya kesadaran hukum masyarakat,faktor aparat  penegak hukum,faktor sarana  dan  prasarana  dan  faktor  ekonomi.  Selain  itu,  ketentuan-ketentuan larangan pemilikan tanah absentee yang ada pada saat ini masih perlu ditinjau kembali untuk disesuaikan  dengan perkembangan dan  kebutuhan masyarakat saat ini.
.
© 2019 Program Magister Kenotariatan  Alamat korespondensi:
E-mail: penulis@domain.com p-ISSN 0000-0000 e-ISSN 0000-0000

## A. Latar belakang
Keberadaan  tanah  sebagai  karunia  Tuhan  berikut    hubungannya  dengan bangsa  Indonesia  terutama  dalam  rangka  mencapai  sebesar-besar  kemakmuran rakyat  untuk  mewujudkan  keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia  telah dirumuskan dalam Undang-undang Pokok Agraria (selanjutnya disingkat dengan UUPA). Lahirnya UUPA mengandung makna idiologis, karena mencerminkan kehendak  dan  tekad  seluruh  bangsa  Indonesia  untuk  melakukan  perlawanan terhadap  penindasan  hak-hak  rakyat  atas  tanah  yang  dilakukan  oleh  penguasa penjajah (kolonial Belanda). Perlawanan tersebut baik dalam bentuk menyusun dan  memberlakukan  sistem  atau  stelsel  hukum  baru,  yaitu  membentuk  dan memberlakukan sistem hukum agraria nasional dengan mengganti sistem hukum agraria peninggalan penjajah (kolonial) maupun menghapus praktek penghisapan dan pemerasan rakyat miskin oleh yang kaya.
Tujuan  dibentuknya  UUPA  sebagai  hukum  agraria  baru  yang  bersifat nasional ialah :
1. Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional, yang merupakan  alat  untuk  membawakan  kemakmuran,  kebahagiaan  dan keadilan  bagi  Negara  dan  rakyat,  terutama  rakyat  tani,  dalam  rangka masyarakat yang adil dan makmur.
2. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan.
3. Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya. 1
Tujuan  UUPA  tersebut  menunjukkan  bahwa  pengaturan  penyediaan, peruntukan dan pemanfaatan tanah atau tanah sebagai obyek pengaturan dalam UUPA dengan jelas ditujukan untuk membawa kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan  bagi  negara  dan  bagi  rakyat  seluruhnya  dalam  rangka  tercapainya masyarakat yang adil dan makmur.
Diundangkannya UUPA di sisi lain juga mempunyai arti sebagai tonggak sejarah  dalam  hukum  agraria  di  Indonesia  karena  melahirkan  perubahan fundamental di bidang  agraria yaitu: “perubahan dari hukum kolonial menjadi hukum nasional yang mempunyai sifat unifikasi hukum, sederhana dan menjamin kepastian  hukum  bagi  rakyat  Indonesia.” 2 Dalam  kedudukannya  seperti  itu, UUPA  merupakan  produk  hukum  nasional  pertama  dimana  hukum  adat dijadikan  sumber  kedalam  hukum  nasional.  Selain  itu,  UUPA  juga  membawa
1 Chomzah Ali Achmad, 2002, Hukum Pertanahan ,  Prestasi Pustaka, Jakarta, Hlm. 1.
2 H.  Muchsin, Imam Koeswahyono dan Soimin,  2007, Hukum Agraria Indonesia Dalam Perspektif Sejarah, Refika Aditama, Bandung, hlm. 2
perubahan yang revolusioner terhadap stelsel  hukum agraria  secara umum  dan khususnya hukum tanah maupun bidang hukum positif lainnya. 3
UUPA  sebagai  salah  satu  alat  untuk  mewujudkan  sebesar-besar kemakmuran  rakyat  serta  sebagai  tolak  ukur  bagi  pengaturan  dan  penyusunan peraturan  perundang-undangan  di  bidang  agraria,  selanjutnya  ditindak  lanjuti dengan lahirnya berbagai peraturan perundang-undangan yang bertujuan untuk itu, salah satunya adalah Peraturan Pengganti Undang-undang Nomor 56 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UU Nomor 56 Prp  Tahun 1960) tentang    Penetapan Luas Tanah Pertanian.
Pasal  17  UUPA  yang  mengamanatkan  pengaturan  luas  maksimum dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan suatu hak atas tanah oleh satu  keluarga  atau  badan  hukum.  Penetapan  luas  maksimum  tersebut  tidak ditentukan  dalam  UUPA,  melainkan  diatur  dalam  suatu  peraturan  perundang- undangan tersendiri. Tanah yang melampaui batas maksimum tidak akan disita, namun akan diambil oleh Pemerintah dengan ganti kerugian, untuk selanjutnya dibagikan  kepada  rakyat  yang  membutuhkan.  Pada  prinsipnya  ganti  kerugian tersebut dibayar oleh mereka yang memperoleh bagian tanah itu, namun karena umumnya yang memperoleh pembagian tanah berasal dari golongan yang tidak mampu, maka Pemerintah akan menyalurkannya dengan cara kredit atau melalui upaya-upaya lain agar para bekas pemilik tanah tidak terlalu lama menunggu uang ganti kerugian.
Pemerintah  pada  29  Desember  1960  melaksanakan  apa  yang  telah diamanatkan dalam Pasal 17 UUPA tersebut dengan menetapkan UU Nomor 56 Prp tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, yang kemudian ditetapkan menjadi undang-undang. Luas maksimum tanah pertanian yang ditentukan dalam UU No. 56 Prp tahun 1960 adalah sebagai berikut:
1. Daerah-daerah yang tidak padat (kepadatan penduduk sampai 50 tiap kilometer  persegi),  luas  maksimum  penguasaan  tanah  pertanian adalah 15 hektar untuk sawah atau 20 hektar untuk tanah kering.
2. Daerah-daerah  yang  kurang  padat  (kepadatan  penduduk  51  sampai 250  tiap  kilometer  persegi),  luas  maksimum  penguasaan  tanah pertanian adalah 10 hektar untuk sawah atau 12 hektar untuk tanah kering.
3. Daerah-daerah  yang  cukup  padat  (kepadatan  penduduk  251  sampai 400  tiap  kilometer  persegi),  luas  maksimum  penguasaan  tanah pertanian adalah 7.5  hektar untuk  sawah atau 9 hektar  untuk tanah kering.
3 Sudargo Gautama, 1989, Tafsiran Undang-Undang Pokok Agraria , Alumni, Bandung, hlm.3.
4. Daerah-daerah yang sangat padat (kepadatan penduduk  sampai 401 keatas), luas maksimum penguasaan tanah pertanian adalah 5 hektar untuk sawah atau 6 hektar untuk tanah kering.
Tanah pertanian yaitu tanah selain untuk perumahan dan perusahaan yang menjadi hak seseorang yang meliputi sawah dan tanah kering. Sedangkan kategori tanah  sawah  adalah  sawah  beririgasi  maupun  sawah  tadah  hujan,  sedangkan tanah  kering  adalah  bukan  sawah,  tapi  termasuk  juga  tambak,  empang  untuk perikanan, namun pada hakekatnya tidak kering. 4
Apabila tanah pertanian yang dikuasai terdiri dari sawah dan tanah kering, maka  perhitungan  luas  maksimum  dilakukan  dengan  cara  menjumlahkan  luas sawah dengan luas tanah kering, dimana luas tanah kering sama dengan sawah ditambah 30% untuk daerah yang tidak padat dan ditambah 20% untuk daerah yang  padat,  dengan  ketentuan  luas  keseluruhannya  tidak  lebih  dari  20  hektar. Adapun program dari landreform tersebut antara lain.
1. Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah.
2. Larangan pemilikan tanah secara absentee.
3. Redistribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah- tanah yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja dan tanah-tanah Negara.
4. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian disertai larangan untuk  melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan  pemilikan  tanah-tanah  pertanian  menjadi  bagian-bagian yang terlampau kecil. 5
Mengacu pada pengertian dan luas lingkup landreform sebagaimana di atas, sejak  saat  itu  masyarakat  khususnya  masyarakat  petani  mempunyai landasan/kekuatan  hukum  untuk  memperjuangkan  hak-hak  atas  tanahnya, melakukan  pembagian  hasil  yang  adil  dan  mengolah  tanahnya  demi kemakmuran, yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian. Adapun tujuan dari landreform antara lain:
1. Pemerataan  penguasaan/pemilikan  tanah  pertanian  untuk  meratakan hasil produksinya;
2. Mengakhiri  sistem  kapitalisme  dan  feodalisme  dalam  penguasaan, pemilikan dan pengusahaan di bidang agraria;
3. Meningkatkan produksi pertanian;
4 John Salindeho, Masalah Tanah dalam Pembangunan, (Jakarta : Sinar Grafika, 1993), hlm : 235.
5 Supriadi, 2007, Hukum Agraria , Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 203.
75 | Notary Law Research Vol 1, No 1, 2019
4. Meningkatkan taraf hidup petani dan rakyat pada umumnya;
5. Menghilangkan  jurang  pemisah  antara  golongan  (petani)  kaya  dan miskin. 6
Pemilikan  tanah  pertanian  secara  absentee,  secara  tegas  dilarang  oleh UUPA.  Larangan  ini  terkait  dengan  ketentuan  dalam  Pasal  10  UUPA  yang menetapkan bahwa :
1. Setiap  orang  atau  badan  hukum  yang  mempunyai  sesuatu  hak  atas tanah    pertanian  pada  asasnya  diwajibkan  mengerjakan  atau mengusahakan    sendiri  secara  aktif,  dengan  mencegah  cara-cara pemerasan;
2. Pelaksanaan dari pada ketentuan ayat 1 akan diatur lebih lanjut dengan peraturan perundangan;
3. Pengecualian  dari  pada  asas  tersebut  pada  ayat  1  ini  diatur  dalam peraturan perundangan.
Berdasarkan  pada  ketentuan  di  atas,  UUPA  memberi  jaminan  kepastian hukum kepada setiap warga negara, tanpa membedakan kaya atau miskin untuk mempunyai hak atas tanah pertanian. UUPA juga memberi perlindungan hukum berupa mencegah terjadinya pemerasan oleh pemilik tanah yang kaya terhadap rakyat  miskin,  seperti  petani  penggarap  atau  buruh  tani  dalam  perjanjian  bagi hasil  yang  tidak  adil  dan  menguntungkan  pemilik  tanah  yang  kaya  tersebut, dengan  mewajibkan  pemilik  tanah  untuk  mengerjakan  atau  mengusahakan sendiri tanahnya.
Asas dalam ketentuan pasal ini berarti pemilik tanah pertanian mengerjakan atau mengusahakan sendiri tanahnya. Mengerjakan atau mengusahakan sendiri secara aktif berarti bahwa yang mempunyai hak itu secara langsung turut serta dalam  proses  produksi.  Ini  tidak  berarti  bahwa  segala  pekerjaan  harus dilakukannya sendiri. Mempergunakan tenaga buruh masih diperbolehkan tetapi harus  dicegah  praktek  cara-cara  pemerasan.  Pemberian  upah  yang  terlampau rendah kepada buruh tani yang membantu mengerjakan dan mengusahakan tanah yang bersangkutan merupakan cara pemerasan, yang bertentangan dengan cita- cita keadilan. 7
6 R. Soeprapto, 1986, Undang-Undang Pokok Agraria dalam Praktek, Badan Pertanahan Nasional , Yogyakarta, hlm. 109.
7 Boedi  Harsono,  2008 ,  Hukum  Agraria  Indonesia  (Sejarah  Pembentukan  Undang-Undang  Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya , Djambatan, Jakarta, hlm. 308.
Larangan  absentee  ini  juga  ditujukan  untuk  mencegah  terjadinya  tanah terlantar,  yaitu  tanah  yang  dengan  sengaja  tidak  dipergunakan  oleh  pemegang haknya sesuai dengan keadaan, sifat dan tujuannya atau tidak dipelihara dengan baik. 8 Tanah terlantar disebabkan karena:
1. Pemilikan  tanah  yang  terlampau  luas  atau  pemilikan  tanah  secara absentee  yang  mengakibatkan  pemegang  hak  tidak  mampu  untuk membangun dan memanfaatkan tanahnya;
2. Adanya  resesi  ekonomi  yang  menimbulkan  perubahan  struktur pemasaran atau sebab-sebab lain, sehingga pemegang hak merasa tidak akan  memperoleh  keuntungan  untuk  melanjutkan  usahanya  dan memutuskan untuk tidak mengolah tanahnya;
3. Pemegang hak sulit untuk mengusahakan tanahnya sesuai dengan sifat dan tujuannya, karena adanya penggarapan liar. 9
Langkah  awal  ke  arah  pelaksanaan  asas  tersebut,  bahwa  pemilik  tanah pertanian  wajib  mengerjakan  atau  mengusahakan  sendiri  secara  aktif,  maka diadakan  ketentuan  untuk  menghapuskan  penguasaan  tanah  pertanian  secara absentee  adalah  dengan  dikeluarkannya  peraturan  pelaksanaan  UUPA  yakni Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah  dan  Pemberian  Ganti  Kerugian  yang  kemudian  telah  diubah  dengan Peraturan  Pemerintah  Nomor  41  Tahun  1964  (Lembaran  Negara  Republik Indonesia 1964 Nomor 112).
Secara substansi larangan pemilikan Tanah pertanian secara absentee diatur dalam Pasal 3 PP Nomor 224 Tahun 1961 jo. Pasal 1 PP Nomor 41 Tahun 1964 tentang  Pelaksanaan  Pembagian  Tanah  dan  Pemberian  Ganti  Kerugian, sedangkan dasar hukumnya adalah Pasal 10 ayat (1) UUPA.  Pada  pokoknya dilarang pemilikan tanah pertanian oleh pemilik yang bertempat tinggal di luar kecamatan tempat letak tanahnya.
Ketentuan  yang  terdapat  dalam  Pasal  3  ayat  (1)  Peraturan  Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian yakni:
“Pemilik tanah yang bertempat tinggal diluar kecamatan tempat letak tanahnya, dalam jangka waktu 6 bulan wajib mengalihkan hak atas tanahnya kepada orang
8 Chadidjah Dalimunthe, 2005, Pelaksanaan Landreform di Indonesia dan Permasalahann ya, USU, Medan, hlm. 121.
9 Ibid, Hlm. 119
lain di kecamatan tempat letak tanah itu atau pindah ke kecamatan letak tanah tersebut”.
Pasal  3  ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  224  Tahun  1961  tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian yakni :
“Kewajiban tersebut pada ayat (1) pasal ini tidak berlaku bagi pemilik tanah yang bertempat tinggal di Kecamatan yang berbatasan dengan kecamatan tempat letak tanah,  jika  jarak  antara  tempat  tinggal  pemilik  dan  tanahnya  masih memungkinkan  mengerjakan  tanah  itu  secara  efisien,  menurut  pertimbangan Panitia Landreform.”
Kemudian masih dalam Pasal 3 ayat (2) tersebut, penilaian tentang apa yang dimaksud  “mengerjakan  tanah  secara  efisien”,  pertimbangannya  dipercayakan kepada Panitia Landreform. Jadi sah-sah saja jika misalnya Panitia Landreform menetapkan  bahwa  perkecualian  Kecamatan  yang  berbatasan  itu  ditetapkan dalam radius 10 km.
Ketentuan di  atas  dimaksudkan  untuk  mengatur tentang  pemilikan  tanah oleh orang yang bertempat tinggal di luar kecamatan. Pemilikan yang demikian menimbulkan  penggarapan  tanah  yang  tidak  efisien,  baik  terhadap penyelenggaraannya,  pengawasannya,  atau  pengangkutan  hasilnya,  selain  itu juga dapat menimbulkan sistem-sistem penghisapan, misalnya orang-orang yang tinggal di kota memiliki tanah di desa-desa, yang digarapkan kepada para petani- petani yang ada di desa-desa itu dengan sistem sewa atau bagi-hasil. Ini berarti bahwa  para  petani  yang  memeras  keringat  dan  mengeluarkan  tenaga  hanya mendapat sebagian saja dari hasil tanah yang dikerjakan, sedangkan pemilik tanah yang  tinggal  di  kota-kota  (sebagian  besar  sudah  mempunyai  mata  pencaharian lain)  dengan  tidak  perlu  mengerjakan  tanahnya  mendapat  bagian  dari  hasil tanahnya pula. Sehubungan dengan itu pemilik tanah itu perlu bertempat tinggal di kecamatan letak tanah tersebut, agar tanah itu dapat dikerjakan sendiri, sesuai dengan prinsip bahwa tanah adalah untuk petani yang menggarapnya.
Berdasarkan  kemajuan  pendidikan  saat  ini,  sebagian  masyarakat menganggap bekerja di sektor pertanian bukan sebagai lapangan kerja dan tidak dapat  dihitung  sebagai  pekerjaan  tetap.  Mereka  banyak  yang  bekerja  di  kota sebagai  pedagang,  buruh  pabrik,  buruh  tidak  tetap  dan  sebagainya,  sedangkan pemilik tanah pertanian secara absentee bukanlah para petani tetapi orang-orang kota  yang  bukan  merupakan  penduduk  setempat,  yang  mendapatkan  tanah tersebut  melalui  jual  beli,  pewarisan  atau  cara-cara  lainnya,  dan  penggunaan tanah  itu  bukan  untuk  diolah  sebagaimana  peruntukan  tanahnya  tetapi  hanya sebagai sarana investasi dan nantinya dijual kembali setelah harga jualnya tinggi.
Tanah pertanian masih tetap dijadikan obyek spekulasi yang mengakibatkan luas tanah  pertanian  semakin  berkurang  karena  dialih  fungsikan.  Fenomena  yang terjadi sekarang ini, walaupun program landreform telah dilaksanakan sejak tahun 1960  ternyata  prinsip  tanah  pertanian  untuk  petani  dan  pemiliknya  wajib mengusahakan sendiri tanah pertaniannya belum dapat diterapkan dengan baik. Cara  kedua  yaitu  melalui  upaya  pemindahan  hak  yang  terkenal  dengan  cara pemberian kuasa mutlak.
Pengaturan mengenai larangan pemilikan tanah secara absentee/guntai dapat menimbulkan  permasalahan-permasalahan.  Permasalahan  utama  mengenai pengecualian-pengecualiannya  seperti  pada  pengecualian  orang  atau  badan hukum  dapat  memiliki  tanah  pertanian  secara absentee/guntai ,  bila  letak  tanah tersebut  dan  tempat  tinggal  pemilik  tanah  tersebut  berbatasan  kecamatannya. Akan tetapi untuk saat ini jarak antara kecamatan satu dengan kecamatan lainnya tidak  terlalu  jauh  malah  terasa  dekat,  karena  dengan adanya  perkembangan  di bidang  transportasi  yang  semakin  maju,  sehingga  memungkinkan  oarng-orang yang tempat tinggalnya tidak berbatasan langsung dengan letak tanah pertanian untuk memiliki tanah pertanian secara absentee/guntai karena mereka masih dapat mengerjakan  tanah  tersebut  secara  aktif.  Mengerjakan  aktif  di  sini  juga  bukan berarti bahwa pemilik tanah tersebut harus mengerjakan atau menggarap sendiri tetapi dapat dengan melakukan perjanjian bagi hasil atau sewa menyewa ataupun mengupah orang lain untuk mengerjakan tanah pertanian tersebut.
Untuk  pengecualian  yang  lain  seperti  halnya  hanya  orang-orang  tertentu yang dapat memiliki tanah secara guntai/absentee, ini juga dapat menyebabkan timbulnya  kecemburuan  sosial  di  dalam  masyarakat  karena  hanya  Pegawai Negeri  dan  angkatan  bersenjata  dan  mereka  yang  dipersamakan  serta  janda Pegawai Negeri dan janda pensiunan Pegawai Negeri sajalah yang diperbolehkan untuk mempunyai tanah secara absentee/guntai , padahal seluruh Warga Negara Indonesia mempunyai hak untuk diperlakukan secara sama dihadapan hukum, ini  diatur  dalam  Pasal  28D  ayat  (1)  UUD  1945  serta  semua  Warga  Negara Indonesia memiliki hak atas tanah tanpa adanya pembedaan (asas nasionalitas) yang ditentukan dalam Pasal 9 UUPA.
Larangan  terhadap  kepemilikan tanah  secara  absentee  tidak  diatur  dalam peraturan  tersendiri,  melainkan  hanya  dijadikan  salah  satu  materi  muatan  dari peraturan  redistribusi  tanah  dan  dalam  peraturan  tersebut  tidak  secara  tegas disebut  larangan  tetapi  disebut  sebagai  kewajiban  untuk  mengalihkan  atau kewajiban  untuk  pindah  lokasi  tanah.  Aspirasi  dalam  menegakkan  supremasi hukum sudah dijadikan salah satu prioritas dalam pembangunan nasional. Dalam hal  inilah  program  landreform  terhadap  larangan  kepemilikan  tanah  secara absentee perlu dievaluasi kembali dan dikaji ulang.
Permasalahan  ini  secara  yuridis  terletak  pada  efektivitas  peraturan perundang-undangan  yang  mengatur  mengenai  program  landreform,  yakni terhadap  larangan  pemilikan  tanah  secara  absentee.  Dalam  praktek  sehari-hari surat keterangan domisili dijadikan syarat formal agar dapat digunakan sebagai bukti  pihak  pembeli  atau  pemohon  hak  dan  akhirnya  dapat  memperoleh  atau dikabulkan permohonan peralihan hak atas tanah tersebut oleh kantor pertanahan setempat.Hal  ini  secara  tidak  langsung  membenarkan  dan  melahirkan  praktek pemerasan  oleh  orang  yang  mempunyai  uang  (modal)  banyak  terhadap  para petani  (miskin)  dan  akhirnya  tidak  akan  pernah  tercapai  tujuan  UUPA  yang dijadikan  alat  untuk  mewujudkan  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat  dan keadilan.
Larangan pemilikan tanah secara guntai/absentee pada prinsipnya dilarang karena  melanggar  asas  nasionalitas  yang  terdapat  dalam  Pasal  9  ayat  (1), menetukan  bahwa,  “Hanya  Warga  Negara  Indonesia  dapat  mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan bumi, air dan ruang angkasa, dalam batas- batas ketentuan Pasal 1 dan Pasal2”, dan pada ayat (2) menentukan bahwa, “Tiap- tiap  Warga  Negara  Indonesia,  baik  laki-laki  maupun  wanita  mempunyai kesempatan  yang  sama  untuk  memperoleh  sesuatu  hak  atas  tanah  untuk mendapatkan manfaat dan hasinya, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya”. Dalam  Pasal  tersebut  dapat  ditentukan  bahwa  setiap  Warga  Negara  Indonesia berhak memiliki hak atas tanah tanpa adanya pembedaan. Selain itu, dalam Pasal 10  UUPA  ayat  (1)  menentukan  bahwa  setiap  orang  dan  badan  hukum  yang mempunyai  sesuatu  hak  atas  tanah  pertanian  pada  asasnya  diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara- cara pemerasan.
Dalam pasal tersebut tidak dijelaskan secara tegas bahwa dilarang pemilikan tanah  pertanian  secara  guntai  (absentee),  tetapi  pasal  ini  dapat  ditafsirkan demikian. Sejak awal telah dinyatakan bahwa pada Pasal 10 UUPA menentukan, “…..  pada  asasnya  diwajibkan…..”,  ini  berarti  pasal  ini  menghendaki  adanya pengaturan yang lebih lanjut dan di dalamnya memungkinkan untuk dilakukan pengecualian-pengecualian. Ini dapat dilihat dari penjelasan UUPA pada bab II angka  7  yaitu  menetukan  bahwa  peraturan  pelaksanaan  itu  nantinya  kiranya masih perlu membuka kemungkinan diadakannya dispensasi, contohnya Pegawai Negeri,  yang  untuk  persediaan  hari  tuanya  mempunyai  tanah  pertanian  dan berhubungan  dengan  pekerjaannya  tidak  dapat  memungkinkan  dapat mengusahakannya  sendiri,  kiranya  harus  dimungkinkan  untuk  terus  memiliki tanah  tersebut  selama  iu  tanahnya  dapat  diserahkan  kepada  orang  lain  untuk diusahakan seperti dengan perjanjian sewa dan bagi hasil, tetapi setelah ia tidak bekerja lagi, misalnya pensiun, tanah tersebut harus diusahakannya sendiri secara aktif.
Pengaturan  lebih  lanjut  mengenai  pengecualian  pemilikan  tanah  secara absentee/guntai yakni  pada  Peraturan  Pemerintah  Nomor  224  tahun  1961  jo. Peraturan  Pemerintah  Nomor  41  tahun  1964  tentang  Pelaksanaan  Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian yaitu pada Pasal 3. Dalam pasal tersebut, menentukan  bahwa  mereka-mereka  yang  mendapatkan  pengecualian  untuk memiliki tanah secara absentee/guntai , yaitu:
1. Bagi  pemilik  tanah  yang  bertempat  tinggal  di  kecamatan  yang berbatasan dengan kecamatan tempat letak tanah, dengan syarat jika jarak  antara  tempat  tinggal  pemilik  dan  tanahnya  masih memungkinkan  untuk  mengerjakan  tanah  tersebut  secara  efisien menurut pertimbangan;
2. Mereka  yang  sedang  menjalankan  tugas  Negara,  menunaikan kewajiban agama atau mempunyai alasan khusus lainnya yang dapat diterima oleh Menteri Agraria;
3. Bagi  pegawai-pegawai  negeri  dan  pejabat-pejabat  militer  serta  yang dipersamakan  dengan  mereka  yang  sedang  menjalankan  tugas Negara.
Untuk  Pegawai  Negeri  diatur  lebih  lanjut  pada  Peraturan  Pemerintah Nomor  4  Tahun  1977,  yaitu  pada  Pasal  2,  yang  menentukan  pengecualian pemilikan  tanah  secara  guntai  (absentee)  juga  berlaku  bagi  pensiunan  Pegawai Negeri dan janda Pegawai Negeri serta janda pensiunan Pegawai Negeri selama tidak menikah lagi. Bagi para Pegawai Negeri dan pejabat militer serta mereka yang dipersamakan dapat memiliki tanah secara absentee/guntai sebatas 2/5 dari luas  maksimum  yang  ditentukan  untuk  daerah  yang  bersangkutan.  Dan khususnya bagi seorang Pegawai Negeri dalam waktu 2 tahun menjelang masa pension diperbolehkan membeli tanah pertanian secara guntai (absentee) seluas 2/5 dari batas maksimum penguasaan hak atas tanah untuk daerah tingkat 2 yang bersangkutan.  Bagi  mereka  yang  menjalankan  tugas  Negara,  setelah  masa tugasnya habis, ia diwajibkan untuk pindah ke kecamatan dimana letak tanah itu berada atau memindahkan hak milik atas tanah tersebut kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan dimana tanah itu terletak, paling lambat 1 tahun sejak masa tugasnya habis.

## B. Rumusan Masalah
1. Faktor-faktor apa sajakah yang menyebabkan terjadinya pemilikan tanah secara absentee/guntai ?
2. Bagaimanakah  peran  Kantor  Pertanahan  dalam  mengatasi  atau menyelesaikan masalah tanah-tanah absentee/guntai ?

## 81 | Notary Law Research Vol 1, No 1, 2019
3. Bagaimana  langkah  menyelesaikan  kepemilikan  tanah  secara absentee/guntai ?

## C. Pembahasan
1. Faktor-Faktor  Penyebab  Terjadinya  Pemilikan  Tanah  Secara Absentee/guntai
Masalah pemilikan tanah pertanian dalam hubungannya antara tuan tanah dan  para  petani  penggarapnya  merupakan  masalah  yang  paling  aktual  dalam bidang  pertanian  terutama  di  Negara-negara  berkembang  termasuk  bangsa Indonesia.  Saat  ini  masalah  pemilikan  tanah  pertanian  menjadi  pokok pembicaraan,  hal  ini  karena  adanya  pengaruh  dari  perkembangan  sistem penguasaan  dan  pemilikan  tanah  pada  zaman  Hindia  Belanda,  dimana  faham kapitalisme dan feodalisme serta konsep liberal individualisme yang diwarisi oleh hukum  kolonial  masih  mempengaruhi  perilaku  pemilik  tanah  dalam pemilikan dan penguasaan tanahnya.
Di  samping  itu,  ada  semacam  anggapan  yang  berkembang  di  kalangan masyarakat  bahwa  tanah  itu  dianggap  sebagai  bank  yang  paling  aman  untuk menyimpan  uang  dan  menguntungkan.  Pandangan  demikian  adalah  suatu  hal yang wajar dalam suatu Negara yang sedang berkembang, akan tetapi akibatnya timbul  kecenderungan  besar  untuk  mengumpulkan  tanah  di  kalangan  para pemilik uang sebagai tuan tanah.
Perbuatan tersebut tidaklah menjadi persoalan bilamana tidak dilakukan secara berlebihan dengan mengorbankan rakyat kecil yang dapat menimbulkan jurang pemisah yang cukup dalam antara pemilik uang yang berkeinginan untuk memiliki tanah sebanyak-banyaknya dengan golongan rakyat/petani kecil yang pada  umumnya  tidak  mampu  sehingga  terpaksa  menyerahkan  sebagian  atau seluruh  tanahnya  pada  pemilik  uang  tersebut.  Petani  pemilik  tanah  kadang- kadang dalam keadaan mendesak memerlukan uang yang diharapkan dari hasil penjualan  tanahnya.  Pemilik  uang  yang  membeli  tanah-tanah  pertanian  di desadesa  pada  umumnya  orang-orang  kota  yang  sudah  mempunyai  pekerjaan bukan  sebagai  petani,  dan  mereka  bertempat  tinggal  menetap  di  kota.  Hal  ini merupakan  salah  satu  sebab  timbulnya  pemilikan  tanah  pertanian  secara absentee/guntai .
Pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai secara tegas dilarang oleh UUPA.  Larangan  ini  berkaitan  dengan  ketentuan-ketentuan  pokok  dalam Landreform yang diatur dalam Pasal 7, Pasal  10 dan Pasal 17 UUPA. Pasal 7 UUPA berbunyi :
“Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan   penguasaan tanah yang melampui batas tidak diperkenankan”.
Hal ini sebagai upaya untuk mencegah adanya hak-hak perorangan yang melampaui batas. Pasal 10 UUPA berbunyi :
“Tiap orang dan badan hukum yang mempunyai suatu hak atas tanah pertanian diwajibkan  mengerjakan  atau  mengusahakannya  sendiri  secara  aktif  dengan mencegah cara-cara pemerasan.”
Ketentuan  dalam  Pasal  10  ini  mempunyai  maksud  untuk  menghalangi terwujudnya  tuan-tuan  tanah,  yang  tinggal  di  kota-kota  besar,  yang  hanya menunggu saja hasil tanah-tanah yang diolah dan digarap oleh orang yang berada di bawah perintah dan kekuasaannya. Pasal 17 UUPA menyatakan :
1. Dengan  mengingat  ketentuan  dalam  Pasal  7  maka  untuk  mencegah tujuan yang dimaksud Pasal 2 ayat (3) diatur luas maksimum dan atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak dalam Pasal 16 oleh satu keluarga atau badan hukum.
2. Penetapan  batas  maksimum  termaksud  dalam  ayat  (1)  Pasal  ini dilakukan dengan peraturan perundang-undangan di dalam waktu yang singkat.
3. Tanah-tanah  yang  merupakan  kelebihan  dari  batas  maksimum termaksud  dalam  ayat  (2)  pasal  ini  diambil  pemerintah  dengan  ganti kerugian,  untuk  selanjutnya  dibagikan  kepada  rakyat  yang membutuhkan  menurut  ketentuan-ketentuan  dalam  Peraturan Pemerintah.
4. Tercapainya batas maksimum termaksud dalam ayat (1) pasal ini, yang akan  ditetapkan  dengan  peraturan  perundangan,  dilaksanakan  secara berangsur-angsur.
Ketentuan  dalam  Pasal  17  ini,  tentang  batas-batas  maksimum  luasnya tanah  ini  dapat  dipandang  sebagai  kelanjutan  dari  apa  yang  diutarakan  dalam Pasal  7.  Dengan  adanya  ketentuan  batas  maksimum  ini  dapat  dihindarkan tertumpuknya tanah pada golongan-golongan tertentu. Sebagai pelaksanaan Pasal 7  dan  Pasal  17  UUPA  telah  diundangkan  UU  No.56  Prp  Tahun  1960  tentang Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian.  Untuk  melaksanakan  redistribusi  tanah sebagaimana diamanatkan Pasal 17 (3) UUPA jo UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 telah ditetapkan PP Nomor 224 Tahun 1961 yang kemudian diubah dengan PP Nomor  41  Tahun  1964.    Ketentuan  tersebut  disempurnakan  yaitu  dengan  PP Nomor  41  Tahun  1964  yang  memberikan  ketentuan  lebih  tegas  yaitu  melalui Pasal 3a s.d Pasal 3e, yaitu sebagai berikut :
“Pasal  3a  ayat  (1)  Pemilik  tanah  pertanian  yang  berpindah  tempat  atau meninggalkan  tempat  kediamannya  keluar  kecamatan  tempat  letak  tanah  itu selama  2  (dua)  tahun  berturutturut,  sedang  dia  melaporkan  kepada  pejabat setempat yang berwenang maka dalam jangka waktu 1 (satu) tahun terhitung sejak berakhirnya  jangka  waktu  2  (dua)  tahun  tersebut  diatas  ia  diwajibkan  untuk memindahkan hak milik atas tanahnya kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan letak tanah itu.
Pasal  3a  ayat  (2)  Jika  pemilik  tanah  yang  dimaksud  dalam  ayat  (1)  pasal  ini berpindah  tempat  atau  meninggalkan  tempat  kediamannya  ke  luar  kecamatan tempat letak tanah itu sedang ia tidak melaporkan kepada pejabat setempat yang berwenang,  maka  dalam  jangka  waktu  2  (dua)  tahun  terhitung  sejak  ia meninggalkan  tempat  kediamannya  itu  diwajibkan  untuk  memindahkan  hak milik atas tanahnya kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan letak tanah itu.
Pasal  3c  ayat  (1)  Jika  seseorang  memiliki  hak  atas  tanah  pertanian  di  luar kecamatan dimana ia bertempat tinggal, yang diperolehnya dari warisan, maka dalam  jangka  waktu  1  (satu)  tahun  terhitung  sejak  si  pewaris  meninggal diwajibkan  untuk  memindahkan  kepada  orang  lain  yang  bertempat  tinggal  di kecamatan dimana tanah itu terletak atau pindah ke kecamatan letak tanah itu.
Pasal 3d  Dilarang melakukan semua bentuk memindahkan hak baru atas tanah pertanian yang mengakibatkan pemilik tanah yang bersangkutan memiliki bidang tanah di luar kecamatan dimana ia bertempat tinggal.
Pasal 3e Tidak dipenuhinya ketentuan-ketentuan tersebut dalam Pasal-pasal 3a, 3b,  3c,  dan  3d  mengakibatkan  baik  tanah  maupun  pemilik  tanah-tanah  yang bersangkutan dikenakan ketentuan-ketentuan tersebut dalam Pasal 3 ayat (5) dan (6) PP Nomor 224 Tahun 1961.”
Sebelum  melaksanakan  redistribusi  tanah,  pemerintah  terlebih  dahulu harus  mengambil  tanah-tanah  yang  melebihi  batas  maksimum  dan  tanah  yang dimiliki  secara absentee/guntai dengan  memberikan  ganti  rugi  yang  ditetapkan oleh  Panitia  Landreform  Pemerintah  Daerah  dan  Kota.  Di  samping  itu  dalam kenyataannya  terhadap  tanah-tanah  pertanian  sering  terjadi  perubahan peruntukan  dan  penggunaan  tanah.  Perubahan  dan  penggunaan  tanah  banyak disebabkan oleh : 10
10 Penelitian tentang Efektivitas Peraturan Perundang-undangan Larangan Tanah Absentee, Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman dan HAM RI , 2001

## 1. Perkembangan wilayah kota
Perkembangan pembangunan seiring dengan peningkatan kemakmuran rakyat di satu sisi, namun di sisi lain jumlah penduduk juga meningkat, sehingga  diperlukan  sarana-sarana  penunjang  untuk  memenuhi kebutuhan  warganya,  karena  tanah  yang  tersedia  terbatas,  sementara kebutuhan warga kota relatif terus berkembang, maka upaya yang bisa dilakukan adalah perluasan/pengembangan wilayah kota ke pedesaan yang  sebelumnya  agraris  berubah  penggunaan  tanahnya  dari  tanah pertanian menjadi tanah untuk bangunan/perumahan.
2. Perkembangan kawasan pariwisata
Program  pemerintah  untuk  lebih  meningkatkan  devisa  Negara  dari sektor  industri  pariwisata  membawa  akibat  pula  pada  perubahan peruntukan  dan  penggunaan  tanah  pertanian.  Perubahan  tersebut  di antaranya  adalah  untuk  tempat  pembangunan  sarana  penunjang pariwisata  seperti  pembangunan  hotel-hotel  baru  maupun  perluasan dari  hotel-hotel  yang  sudah  ada  dan  pengembangan  tempat-tempat wisata  untuk  menampung  para  wisatawan  yang  terus  meningkat jumlahnya.  Seperti  halnya  di  Kecamatan  Bandungan  banyak  tanah- tanah pertanian yang dikeringkan untuk kemudian dibangun hotel-hotel dan villa-villa untuk menunjang tempat pariwisata Bandungan yang ada di daerah tersebut.

## 3. Perkembangan Kawasan Industri
Teknologi  yang  terus  berkembang  dengan  pesat  membawa  pengaruh pada  perkembangan  dunia  industri.  Berbagai  macam  industri  sudah mulai  ada  di  Indonesia  dari  industri  tekstil,  industri  kimia,  industri logam dan berbagai macam industri lainnya. Supaya kegiatan industry tidak  mengganggu  keseimbangan  lingkungan  yang  ada,  maka diperlukan  kawasan  khusus  untuk  menampungnya  yang  disebut kawasan  industri.  Karena  kegiatan  industri  terus  meningkat  maka tempat  untuk  kawasan  industri  pun  terus  meningkat  dan  akibat  yang lebih  jauh  adalah  tanah-tanah  pertanian  berubah  peruntukkannya menjadi  tanah  non  pertanian  (bangunan)  tempat  didirikannya bangunan.
4. Perkembangan Kawasan Permukiman Bertambahnya jumlah penduduk dan timbulnya keluarga-keluarga baru memerlukan  tempat  tinggal  baru  terpisah  dari  orang  tuanya.  Untuk diperlukan  daerah-daerah  yang  akan  digunakan  untuk  perumahan tersebut dan hal yang demikian berarti merubah penggunaan tanah dari tanah  pertanian  menjadi  tempat/kawasan  permukiman  (non
pertanian),  di  Kabupaten  Semarang  banyak  perumahan-perumahan yang  tanahnya  berasal  dari  tanah  pertanian  sehingga  semakin bertambah sempitnya lahan pertanian di wilayah Kabupaten Semarang.
Perubahan peruntukan dan penggunaan tanah banyak terjadi dikarenakan kebutuhan  akan  tanah  bangunan  semakin  meningkat,  sementara  tanah  yang tersedia  terbatas.  Perubahan  tersebut  juga  banyak  terjadi  pada  tanah-tanah pertanian yang sangat produktif yang seharusnya bisa dicegah apabila penguasaan tidak menumpuk pada golongan masyarakat tertentu (mampu). Perubahan yang demikian  sangat  disayangkan  karena  mengurangi  produktivitas  tanah  tersebut. Perubahan  penggunaan  tanah  pertanian  yang  produktif  menjadi  tanah  non pertanian bisa dihindari apabila ada perencanaan yang baik tentang penggunaan tanah.  Sehingga  daerah-daerah  yang  dicadangkan  untuk  kawasan  industri, kawasan  perumahan/permukiman  atau  kawasan  pariwisata  dipilihkan  daerah- daerah yang tanah pertaniannya tidak begitu produktif.
Sebagaimana  telah  dijelaskan  di  atas,  bahwa  meskipun  pemilikan  tanah pertanian secara absentee/guntai dilarang, tetapi sampai saat ini, berdasarkan hasil penelitian penulis di lapangan, yaitu dari 60.284,82 Ha luas lahan pertanian di Kabupaten Semarang masih terdapat 81 kasus kepemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai dengan  total  2.721,94  Ha  tanah  pertanian.  Sedangkan  untuk Kecamatan  Bandungan,  dari  3.005,06  Ha  total  luas  lahan  pertanian  masih dijumpai adanya pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai yaitu sebanyak 6 kasus dengan jumlah 197,11 Ha lahan pertanian, yang mana faktor terbanyak akibat kepemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai tersebut adalah Hibah. Lain  halnya  dengan  Kecamatan  Bandungan,  di  Kecamatan  Ambarawa  yang memiliki 1.601,7 Ha lahan pertanian masih ditemukan beberapa pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai, tepatnya terdapat 4 kasus dengan jumlah 129,01 Ha  lahan  pertanian  yang  pemilik  tanahnya  adalah  warga  dari  luar  Kecamatan Ambarawa, dan faktor terbanyak adalah akibat pewarisan.
Sehingga berdasarkan hasil penelitian penulis di lapangan, dapat diketahui yang  menjadi  faktor  penyebab  terjadinya  tanah  pertanian absentee/guntai di Kabupaten Semarang :
1. Faktor  Masyarakat,  yaitu  kurangnya  kesadaran  hukum  dari masyarakat, kehidupan bermasyarakat dapat berjalan dengan tertib dan teratur tentunya didukung oleh adanya suatu  tatanan agar kehidupan menjadi  tertib.  Di  dalam  masyarakat,  ketertiban  tentunya  merupakan hal  yang  sangat  diperlukan  terutama  untuk  menciptakan  kedamaian dalam  pergaulan  hidup  manusia,  bahwa  kedamaian  tersebut  berarti adanya  ketertiban  (yang  bersifat  lahiriah)  dan  ketentraman  (bersifat
batiniah)  Indikator  yang  terdapat  dalam  kesadaran  hukum,  menurut Soerjono  Soekanto  ada  4  macam  yaitu:  Pengetahuan  Hukum, Pemahaman Hukum, Sikap Hukum dan Perilaku Hukum.
Dalam  hal  ini,  walaupun  pemerintah  telah  berusaha  untuk mencegah terjadinya pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai , namun  hal  ini  tidak  lepas  pula  dari  peran  serta  masyarakat  untuk mematuhi peraturan-peraturan yang telah ada. Hal ini tidak lepas dari itikad  seseorang  yang  sudah  mengetahui  tentang  peraturan  adanya larangan  pemilikan  tanah  pertanian  secara absentee/guntai tersebut, mereka  sengaja  melanggar  peraturan  tersebut  demi  keuntungan ekonomi  diri  sendiri.  Tanah  pertanian absentee/guntai yang  terjadi karena  jual  beli  di  bawah  tangan,  pada  umumnya  oleh  pemiliknya dihasilkan  pada  penduduk  setempat  sebagai  petani  penggarap. Hubungan hukum seperti ini sudah berlaku umum dan bagi penduduk setempat,  khususnya  para  petani  penggarap  dirasakan  cukup menguntungkan  baik  dari  segi  ekonomi  maupun  hubungan sosial/kekeluargaan.

## 2. Faktor Budaya
Dalam  kaitannya  dengan  faktor  penyebab  terjadinya  tanah absentee/guntai dari aspek kebudayaan yaitu karena adanya Pewarisan. Hal pewarisan ini sebagai wujud kelakuan berpola dari manusia sendiri. Pewarisan  sebenarnya  menjadi  peristiwa  hukum  yang  lumrah  terjadi dimana-mana  di  setiap  keluarga,  akan  tetapi  peristiwa  hukum  ini menjadi  penting  diperhatikan  sehubungan  dengan  adanya  larangan pemilikan  tanah  pertanian  secara absentee/guntai ,  apalagi  jika  ahli warisnya berada jauh di luar kecamatan letak tanah pertanian tersebut berada.  Kepemilikan  tanah  pertanian  secara absentee/guntai itu sebenarnya bisa dihindari dengan ahli waris itu pindah ke kecamatan di mana tanah warisan itu berada, atau tanah warisan itu dialihkan kepada penduduk  yang  berdomisili  di  kecamatan  itu.  Namun,  dalam kenyataannya yang dijumpai di lapangan, bahwa pewarisan itu jarang sekali yang segera diikuti dengan pembagian warisan dalam tenggang waktu satu tahun sejak kematian pewarisnya.
Menurut Bapak Sumarsono, MM 11 ,
“Hal  itu  disebabkan  karena  adat  kebiasaan  di  masyarakat,  dan adanya  perasaan  tidak  etis  bila  ada  kehendak  untuk  segera membagi-bagikan  harta  warisan  sebelum  selamatan  1000  hari
kematian  pewaris.  Selain  itu  menurut  pandangan  dari  keluarga petani,  menjual  tanah  warisan  hanya  boleh  dilakukan  dalam keadaan  terpaksa,  misalnya  kalau  ada  keluarganya  memerlukan biaya perawatan di rumah sakit.”
Oleh karenanya alternatif secara yuridis yang ditawarkan dalam rangka  menghindarkan  diri  dari  ketentuan  tanah absentee/guntai sulit untuk dapat dipenuhi. Namun, walaupun terjadi demikian, para kepala desa atau aparat desa umumnya melindungi pula kepentingan para ahli waris itu. Pertimbangan yang dijadikan dasar untuk berbuat demikian antara  lain  karena  mereka  mengenal  baik  pewaris  maupun  ahli warisnya. Para ahli waris umumnya menyatakan ingin tetap memiliki tanah warisan itu sebagai penompang kehidupan di hari tua. Kehendak merantau bagi mereka adalah untuk memperbaiki kehidupannya, dan setelah tua mereka ingin menghabiskan sisa hidupnya di daerah asalnya.
Dengan alasan seperti itu, maka aparat desa tidak pernah melaporkan terjadinya  tanah absentee/guntai karena  pewarisan  itu.  Kalaupun  ada pewarisan, ahli waris yang berada dalam perantauan itu selalu dianggap penduduk desanya. Dengan demikian, tanah-tanah absentee/guntai yang secara  materiil  memang  ada  dan  terjadi  karena  pewarisan  itu,  secara formal  tidak  pernah  diketahui  datanya,  sehingga  lolos  dari kemungkinan  ditetapkan  pemerintah  sebagai  obyek  Landreform. Dengan  demikian  dilihat  dari  nilai  yang  hidup  dalam  masyarakat petani, larangan pemilikan tanah absentee/guntai karena pewarisan tidak sesuai  dengan  keinginan  mereka.  Para  petani  hampir  semua mengatakan  konsep  tanah  pertanian  untuk  petani  dan  wajib  diolah sendiri harus ditegakkan. Tanah pertanian banyak yang terlantar atau tidak  diolah  dengan  semestinya  karena  pemiliknya  bukan  keluarga petani dan tinggal di daerah lain yang umumnya di perkotaan dan telah mempunyai sumber penghidupan yang lain.

## 3. Faktor Hukum
Telah diketahui sebelumnya bahwa ketentuan larangan pemilikan tanah absentee/guntai termasuk  ketentuan  hukum  yang  bersifat memaksa, dengan kata lain ketentuan-ketentuan dalam Pasal 10 UUPA termasuk  peraturan-peraturan  yang  tidak  boleh  dikesampingkan. Undang-undang ini dari segi hukumnya, jelaslah bahwa secara formal keseluruhan peraturan perundangan yang mengatur adalah sah, karena dibentuk  oleh  pejabat/  instansi  yang  berwenang  dan  dalam pembentukannya  telah  melalui  proses  sebagaimana  yang  ditentukan. Namun,  dari  segi  materiil,  keseluruhan  peraturan  yang  mengatur tentang  larangan  pemilikan/penguasaan  tanah  pertanian  secara
absentee/guntai adalah  produk  sekitar  tahun  60-an.  Sehingga  menurut pendapat dari Bapak Slamet Urip Joyo 12 :
“Adanya  pemikiran-pemikiran  pada  saat  itu,  ternyata  dalam kenyataannya  sudah  tidak  sesuai  lagi  dengan  kondisi  dan  kebutuhan masyarakat saat ini, khususnya yang terjadi di Kabupaten Semarang.”
Menurut  beliau  bahwa  batas  wilayah  untuk  menentukan keberadaan dari tanah absentee/guntai adalah wilayah kecamatan, atau setidaknya  wilayah  kecamatan  yang  berbatasan,  yaitu  dengan  jarak tidak lebih dari 5 Km, namun dengan adanya perkembangan teknologi komunikasi,  transportasi  dan  semakin  canggihnya  metode  pertanian, ternyata  jarak  yang  demikian  jauh  bahkan  antar  pulau  tidak  menjadi hambatan untuk bisa mengolah tanah pertaniannya dengan efektif. Dari jarak yang berjauhan selama perantauan, ternyata para pemilik tanah masih  bisa  secara  aktif  memantau  perkembangan  atas  penggarapan tanahnya  sehingga  tidak  adanya  tanah  terlantar.  Walaupun  tidak menutup  kemungkinan  bahwa  ada  pula  tanah-tanah  pertanian  yang ditelantarkan pemiliknya karena dia sendiri berdomisili di luar kota atau bahkan  di  luar  jawa.  Hal  itu  tentu  saja  menimbulkan  kesulitan  bagi sebagian pihak. Dengan demikian, jelaslah terbukti bahwa ketentuan- ketentuan  larangan  pemilikan/penguasaan  tanah  pertanian  secara absentee/guntai yang  ada  pada  saat  ini  masih  perlu  ditinjau  kembali untuk  disesuaikan  dengan  perkembangan  dan  kebutuhan  masyarakat pada saat ini.

## 4. Faktor Sarana dan Prasarana
Menurut  Bapak  Arief  Budiono, 13 selama  ini  Kantor  Pertanahan Kabupaten  Semarang  tidak  mempunyai  data  yang  akurat  tentang adanya pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai tersebut, yaitu tidak  adanya  laporan-laporan  yang  bersifat  membantu  dalam menanggulangi terjadinya pemilikan/penguasaan tanah absentee/guntai dari  aparat  di  tingkat  kelurahan/desa  dan  kecamatan.  Kurangnya koordinasi dan kerja sama ini justru menimbulkan bentuk pelanggaran yang semakin besar terhadap larangan pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai tersebut.

## 5. Faktor Aparat atau Penegak Hukumnya
12 Slamet Urip Joyo, wawancara pribadi , staff bagian PPT (Pengaturan Penguasaan Tanah) pada Kantor Pertanahan Kabupaten Semarang, tanggal 7 Agustus 2017
13 Arief Budiono, Wawancara Pribadi, Staff Penataan dan Pengadaan Tanah,tanggal 7 Agustus  2017
Mengenai  persoalan  dan  permasalahan  tanah absentee/guntai , sebenarnya  keberadaan  Camat/Kepala  Desa  sangat  strategis  dalam membantu  terlaksananya  ketentuan  masalah  tanah absentee/guntai di Kabupaten  Semarang.  Namun,  peran  yang  strategis  ini  tidak  dapat berjalan sebagaimana mestinya bahkan kadang saling berbenturan.

## 6. Faktor Ekonomi
Sebagaimana  diketahui  bahwa  tanah  mempunyai  nilai  yang sangat penting karena memiliki nilai ekonomis. Kabupaten Semarang terdiri  dari  berbagai  kecamatan  yang  memiliki  tanah  pertanian  yang cukup  subur  sehingga  mengundang  perhatian  masyarakat  kota-kota besar yang kondisi ekonominya cukup baik dan bermodal kuat untuk membeli dan menjadikan tanah tersebut sebagai investasi di hari tuanya nanti,  karena  mereka  mempunyai  harapan  tanah  tersebut  harganya akan selalu meningkat.
Seperti yang telah diuraikan di atas, bagi seorang petani, tanah pertanian adalah  suatu  sumber  kehidupan,  lambang  status  dalam  masyarakat  agraris. Karena  itu  seorang  petani  tidak  mungkin  meninggalkan  tanah  pertaniannya, membiarkan  tanahnya  menjadi  tanah absentee/guntai. Selain  itu  data menunjukkan  bahwa  yang  memiliki  tanah  pertanian  secara absentee/guntai , bukanlah  para  petani,  tetapi  orang-orang  kota  yang  membeli  tanah  pertanian. Tanah itu dibeli bukan untuk diolah sebagaimana peruntukkan tanahnya, tetapi dibeli sebagai sarana investasi dan dijual kembali setelah harganya tinggi.
Dengan  demikian,  ketidak  tahuan  seorang  petani  mengenai  adanya larangan  pemilikan  tanah  secara absentee/guntai tidak  berpotensi  untuk melahirkan  tanah absentee/guntai .  Kecenderungan  yang  muncul  dalam masyarakat  petani  adalah  pemilikan  tanah  yang  melebihi  batas  maksimum. Kecenderungan  ini  terjadi  karena  nilai  budaya  masyarakat  tani  itu  sendiri. Misalnya, seorang kelurga petani yang telah berhasil merubah kehidupannya dan tinggal menetap di kota akan menyerahkan atau menjual tanahnya kepada orang yang  memegang  prioritas  utama  yaitu  sanak  keluarga  yang  masih  tetap  jadi petani.  Namun  demikian,  kadangkala  terjadi  juga  peristiwa  yang  sebaliknya, dimana keluarga petani yang telah berhasil hidup layak di kota dan mengetahui bahwa  tanah  merupakan  investasi  yang  menjanjikan  membeli  tanah-tanah pertanian di kampung halamannya. Dalam hal ini telah terjadi imitasi terhadap perilaku  orang-orang  kota  yang  senang  menanam  investasinya  dalam  jual  beli tanah.
2. Peran Kantor Pertanahan Dalam Mengatasi Terjadinya Pemilikan Tanah Absentee/Guntai Di Kabupaten Semarang
Kantor  Pertanahan  merupakan  instansi  vertikal  Badan  Pertanahan Nasional (BPN) di setiap daerah Kabupaten/Kota, dipimpin oleh seorang Kepala, yang bertanggung jawab langsung kepada Kepala Kantor Wilayah BPN Propinsi. Kantor ini mengemban 3 tugas pokok sebagai berikut :
1. Menyiapkan  kegiatan  di  bidang  pengaturan  penguasaan  tanah, penggunaan tanah, pengurusan hak-hak atas tanah serta pengukuran dan pendaftaran tanah.
2. Melaksanakan kegiatan pelayanan di bidang pengaturan penguasaan tanah,  penatagunaan  tanah,  pengurusan  hak-hak  atas  tanah, pengukuran dan pendaftaran tanah.
3. Melakukan urusan tata usaha dan rumah tangga.
Ketiga  tugas  pokok  tersebut  secara  operasional  terdistribusikan  kepada empat unit kerja pada Kantor Pertanahan yaitu :
1. Sub Bagian Tata Usaha (TU)
Unit kerja ini mempunyai tugas pokok sebagai berikut :
a. Melakukan urusan keuangan di lingkungan Kantor Pertanahan.
b. Melakukan Urusan surat menyurat, kepegawaian, perlengkapan dan rumah tangga Kantor Pertanahan.

## 2. Seksi Pengaturan Penguasaan Tanah (PPT)
Unit kerja ini mempunyai tugas pokok sebagai berikut :
a. Menyiapkan  dan  melakukan  kegiatan  di  bidang  pengaturan penguasaan tanah, redistribusi, pemanfaatan bersama atas tanah, dan konsolidasi tanah perkotaan dan pedesaan.
b. Menyiapkan  dan  melakukan  kegiatan  pengumpulan  data pengendalian  penguasaan  tanah,  pembayaran  ganti  rugi  tanah kelebihan  maksimum, absentee/guntai ,  dan  tanah  partikelir, pemberian ijin pengalihan dan penyelesaian masalah.
3. Seksi Penatagunaan Tanah (PGT) Unit kerja ini mempunyai tugas pokok sebagai berikut :
a. Mengumpulkan, mengolah dan menyajikan data penatagunaan tanah.
b. Menyiapkan  penyusunan  rencana  penatagunaan  tanah, memberikan  bimbingan  penggunaan  tanah  kepada  masyarakat dan menyiapkan pengendalian perubahan penggunaan tanah.

## 4. Seksi Hak-hak Atas Tanah (HAT)
Unit kerja ini mempunyai tugas pokok sebagai berikut :
a. Menyiapkan  dan  melakukan  kegiatan  pemeriksaan  dan pemberian fatwa mengenai pemberian, pembaruan, perpanjangan jangka waktu, penghentian, dan pembatalan hak- hak atas tanah.
b. Menyiapkan  dan  melakukan  kegiatan  di  bidang  pengadaan tanah bagi instansi Pemerintah.
c. Menyiapkan dan melakukan penyelesaian masalah pertanahan.
5. Seksi Pengukuran dan Pendaftaran Tanah (P2T) Unit kerja ini mempunyai tugas pokok sebagai berikut :
a. Melakukan identifikasi, pengukuran, pemetaan dan menyiapkan pendaftaran tanah konversi tanah milik.
b. Menyiapkan  pendaftaran  hak-hak  atas  tanah  berdasarkan pemberian  hak  dan  pengakuan  hak,  mengumpulkan  data  dan informasi guna penyusunan sistem informasi guna penyusunan sistem  informasi  pertanahan  serta  memelihara  daftar-daftar umum dan warkah di bidang pengukuran dan pendaftaran tanah.
c. Menyiapkan  penyelesaian  peralihan  hak  atas  tanah, pembebanan hak atas tanah dan bahan-bahan bimbingan/pembinaan  Pejabat  Pembuat  Akta  Tanah  (PPAT) serta  menyiapkan  sarana/bahan-bahan  daftar  isian  di  bidang pengukuran dan pendaftaran tanah.
Peraturan yang jelas dan tegas tentang pembatasan pemilikan tanah kini menjadi  semakin  penting,  seiring  dengan  kebutuhan  atas  tanah  yang  semakin meningkat.  Terhadap  penguasaan  tanah  pertanian,  Pasal  7  UUPA  meletakkan prinsip  bahwa  pemilikan  dan  penguasaan  tanah  yang  melampaui  batas  tidak diperkenankan agar tidak merugikan kepentingan umum. Maka, Pasal 11 ayat (1) UUPA mengatur hubungan antara orang dengan tanah beserta wewenang yang timbul  darinya.  Hal  ini  juga  dilakukan  guna  mencegah  penguasaan  atas kehidupan dan perkerjaan orang lain yang melampaui batas. Kemudian ayat (2) dari pasal yang sama juga memperhatikan adanya perbedaan dalam keadaan dan keperluan  hukum  berbagai  golongan  masyarakat  sepanjang  tidak  bertentangan dengan  kepentingan  nasional.  Penekanan  dari  aturan  ini  adalah  akan diberikannya  jaminan  perlindungan  terhadap  kepentingan  golongan  ekonomi lemah.
Dalam  Pasal  12  dan  Pasal  13  UUPA,  pemerintah  menegaskan  usaha pencegahan  monopoli  swasta.  Sedangkan  usaha  pemerintah  dalam  lapangan agraria  yang  bersifat  monopoli  hanya  dapat  diselenggarakan  dengan  Undang-
undang. Masalah penguasaan tanah pertanian, prinsip dasarnya telah digariskan dalam Pasal 7 dan Pasal 10 (prinsip mengerjakan atau mengusahakan sendiri hak atas  tanah  pertanian  secara  aktif)  serta  pasal  17  yang  mengisyaratkan  tentang perlunya peraturan mengenai batas maksimum luas tanah pertanian yang dapat dipunyai oleh satu keluarga atau badan hukum.
Walaupun larangan pemilikan tanah pertanian secara absentee/guntai yang diatur  dalam  PP  Nomor 224  Tahun  1961  jo  PP  Nomor 41  Tahun  1964  masih berlaku  hingga  saat  ini,  ternyata  di  Kabupaten  Semarang  khususnya  di Kecamatan  Bandungan  dan  Ambarawa  masih  banyak  dijumpai  tanah-tanah absentee/guntai , dan sejauh ini Kantor Pertanahan memang belum melakukan hal yang  konkrit  untuk  menunjang  terlaksananya  efektivitas  larangan  pemilikan tanah absentee/guntai tersebut.  Hal  itu  terbukti  dari  adanya  tanah-tanah absentee/guntai yang lolos dari pantauan Kantor Pertanahan.
Menurut salah seorang staff dari Kantor Pertanahan, 14
“Sebenarnya pihaknya sudah semaksimal mungkin melakukan tertib administrasi khususnya dalam hal pembuatan sertifikat tanah, yang sebelumnya akan dilihat terlebih dahulu mengenai domisili dari pemilik tanah tersebut apakah berada di satu kecamatan dengan tanah yang bersangkutan. Dan jika memang terbukti letak tanah tersebut berada di luar kecamatan atau dengan jarak lebih dari 10 Km dalam hal letak tanah itu berbatasan antar kecamatan, maka tidak akan diproses dalam pembuatan sertifikatnya.”
Tapi  yang  kemudian  terjadi  adalah,  orang-orang  yang  ditolak  tersebut akan  datang  kembali  dengan  membawa  KTP  daerah  tempat  tanah  itu  berada sehingga  Kantor  Pertanahan  tidak  berani  menolak  untuk  memproses  berkas- berkas tersebut, karena secara formal semua syarat sudah terpenuhi. Dan disini pihak  Kantor  Pertanahan  tidak  memiliki  kewenangan  yang  terlalu  jauh  dalam meneliti apakah KTP tersebut asli atau tidak.
Sejalan dengan tujuan yang hendak dicapai melalui Program Catur Tertib Pertanahan  khususnya  tertib  hukum  pertanahan  dan  tertib  penggunaan  tanah, Kantor Pertanahan Kabupaten Semarang telah melakukan upaya yaitu penertiban hukum  dengan  mengadakan  penyuluhan  hukum  yang  terarah  dan diselenggarakan terus menerus secara luas. Penyuluhan diadakan dengan datang ke  lapangan  untuk  mengumpulkan  atau  memantau  keadaan  inventarisasi  ke daerah-daerah  yaitu  memantau  seperti  di  kecamatan-kecamatan,  dimana
14 Sudjatmiko, Wawancara Pribadi, Staf bagian P2T (Pengukuran dan Pendaftaran Tanah),tanggal 7 Agustus 2017.

## 93 | Notary Law Research Vol 1, No 1, 2019
kecamatan merupakan sentral daripada peralihan hak supaya tidak dilakukan jual beli tanah secara absentee/guntai .
Dengan adanya penyuluhan tersebut dapat dikembangkan disiplin hukum yaitu bahwa para pejabat yang berkaitan dengan masalah pertanahan mematuhi dan  menerapkan  hukum  pertanahan  yang  berlaku,  dan  masyarakat  dengan pengetahuannya atas hukum pertanahan akan mematuhinya, maka hal ini apabila terjadi penyimpangan terhadap peraturan yang berlaku dapat diluruskan kembali sebagaimana  mestinya.  Hanya  saja  Pemerintah  di  sini  belum  bisa  menerapkan secara  tegas  mengenai  sanksi  sebagaimana  yang  telah  ditetapkan  dalam  PP Nomor 224 Tahun 1961 pada Pasal 19 mengenai sanksi pidana bagi pemilik tanah yang memperoleh atau dengan sengaja menghalang-halangi pengambilan tanah oleh Pemerintah dan pembagiannya, yaitu :
Ayat (1)    Pemilik tanah yang menolak atau dengan sengaja menghalang-halangi pengambilan tanah oleh Pemerintah dan pembagiannya, sebagai yang dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2), di pidana dengan hukuman kurungan selama-lamanya 3 bulan  dan/atau  denda  sebanyak-banyaknya  Rp.  10.000,-  sedang  tanahnya diambil oleh Pemerintah tanpa pemberian ganti rugi.
Ayat  (2)  Barang  siapa  dengan  sengaja  menghalang-halangi  terlaksananya Peraturan Pemerintah ini dipidana dengan hukuman kurungan selama-lamanya 3 bulan dan/atau denda sebanyak-banyaknya Rp. 10.000,-
Ayat (3) Tindak pidana yang dimaksudkan dalam ayat (1) dan (2) pasal ini adalah pelanggaran.
Berdasarkan  hasil  penelitian  di  lapangan,  bahwa  di  Kantor  Pertanahan Semarang  belum  pernah  adanya  penerapan  sanksi  pidana  terebut.  Hal  itu menunjukkan bahwa penegakan hukum terhadap larangan tanah absentee/guntai tersebut tidak tegas. Selain itu juga mengenai adanya sanksi denda sebesar Rp. 10.000,- tersebut, untuk keadaan saat ini sudah tidak relevan lagi karena terlalu ringan  sehingga  akan  mudah  dilanggar,  karena  dibuat  pada  tahun  1961  dan sampai saat ini belum adanya perubahan.

## 3. Langkah Penyelesaian Kepemilikan Tanah absentee/guntai
Para  pemilik  tanah  absentee  yang  diambil  oleh  negara  dalam  rangka landreform  berhak  untuk  mendapat  ganti  rugi  atas  tanah  mereka  menurut  PP Nomor  224  Tahun  1961  dan  PP  Nomor  41  Tahun  1964  ini  merupakan  ciri
utama   pelaksanaan  landreform  di  Indonesia  yang   menunjukkan bahwa  tidak  ada  penyitaan dalam  politik  pertanahan  di Indonesia. 15
a.   Kepada  bekas  pemilik  tanah  absentee  diberikan  ganti  rugi  yang besarnya  ditetapkan  oleh  panitia  landreform  daerah  yang bersangkutan atas dasar perhitungan  perkalian hasil bersih rata – rata selama lima tahun  terakhir yang ditetapkan tiap hektarnya menurut golongan kelas tanahnya. Dengan menggunakan degresivited  dibawah ini  :
1)  Untuk  5  hektar   yang   pertama  tiap  hektarnya  10  kali hasil  bersih  setahun ;
2)  Untuk 5 hektar yang kedua, ketiga, keempat  tiap hektarnya  9 kali hasil bersih per tahun ;
3)  Untuk yang selebihnya tiap hektarnya 7 kali hasil bersih setahun ;
b.   Dengan  ketentuan  bahwa  jika  harga  tanah  menurut  perhitungan tersebut  lebih  tinggi  dari  harga  umum,  maka  harga  umumlah  yang dipakai untuk menetapkan ganti kerugian tersebut ( pasal 6 ayat (1) ). Ganti rugi diberikan sejumlah 10 %  dalam bentuk uang simpanan di Bank sedang sisanya  berupa Surat Hutang Landreform ( SHL ). Surat Hutang  Landreform  tersebut  diberi  bunga  3  %  setahun.  Selama pemilik belum dapat mengambil uangnya dibank  mendapat bunga 3 %  setahun  (  pasal  7  ayat  (1)  dan  (4)   PP   Nomor  224  Tahun  1961 tentang  Pelaksanaan  Pembagian  Tanah  dan  Pemberian  Ganti Kerugian ).
c.   Berdasarkan  pasal 2 PP Nomor 41 Tahun 1964  bunga 3 % diubah menjadi 5% pertahun . Pada Tahun 1967 Direktur  Jenderal  Agraria mengeluarkan  suatu  peraturan  hubungannya  dengan   penyesuaian jumlah ganti rugi untuk obyek – obyek landreform ( peraturan Dirjen Agraria  Nomor  4  Tahun  1967  tentang  Penyelenggaraan  Izin Pemindahan Hak Atas Tanah ) antara lain ditentukan ganti rugi yang akan  dibayar  kepada  bekas   pemilik   pada   tahun  1968 akan  terbatas  sampai  Rp. 50.000,- .
Selanjutnya  ditentukan  bahwa  pelaksanaan  pembayaran  ganti rugi  berdasarkan tingkat  prioritas  sebagai berikut :
a. Bekas pemilik yang tanah kelebihannya  kurang dari 2 Hektar;
15 Eddy  Ruchiyat,  l983, Sistem  Pendaftaran  Tanah  Sebelum  dan  Sesudahnya  Berlaku  UUPA ,Karya Anda,Surabaya,hlm.34

## 95 | Notary Law Research Vol 1, No 1, 2019
b. Bekas pemilik yang tinggal didaerah tertentu melipui tanah yang relatif kecil ;
c. Bekas pemilik yang tanahnya pernah diredistribusikan sebelumnya ;
d. Bekas pemilik yang sudah terkena larangan absentee/guntai .
Apabila  ada  beberapa  prioritas  yang  sama  sedangkan  jumlah  dana  yang tersedia tidak cukup untuk membayar ganti rugi maka panitia landreform akan mengadakan  undian  unuk  menentukan  siapa  yang  mempunyai  hak untuk  pembayaran  pertama.
Menurut PP Nomor 224 Tahun 1961  sumber-sumber pembiayaan lainnya meliputi dana anggaran  pemerintah  melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), pengumpulan biaya administrasi dari harga tanah yang harus dibayar  oleh  para  petani/  beaya  ini  telah  diturunkan  dari  10%  menjadi 6%  berdasarkan peraturan Direktur Jenderal  Agraria nomor 4 tahun 1967 dan penghasilan dari uang sewa  serta  penjualan dalam  melaksanakan landreform.
Peraturan  Direktur  Jenderal  Agraria  no.  4  tahun  1967,  menetapkan besarnya  ganti  kerugian  maksimal  Rp  50.000,-  tiap  hektarnya,  yang  akan dibayarkan  sekaligus.  Berhubung  dengan  keadaan  keuangan  Negara,  maka pembayaran  ganti  kerugian  tersebut  baru  dapat  dimulai  sebagian  dalam  tahun 1968. 16 Untuk  memperlancarkan pembiayaan  landreform  dan  mempermudah pemberian  fasilitas-fasilitas kredit  kepada para petani di bentuk suatu yayasan yang berkedudukan sebagai badan hukum yang otonom dengan nama Yayasan Dana Landreform (YDL).
Berdasarkan  ketentuan   PP  224  Tahun  1961  tersebut   pada tanggal   25   Agustus   1961   dibentuk   oleh   menteri   Agraria  Yayasan  Dana Ladreform  dengan  Akta  Notaris  R.  Kardiman  Jakarta   Nomor  110.   Yayasan Dana  Landreform   diurus  oleh  suatu  dewan  pengurus  dan  diawasi  oleh  suatu dewan  pengawas.  Pekerjaan  sehari–hari  diselenggarakan  oleh  seorang administratur.
Berdasarkan Surat Keputusan Menteri Dalam  Negeri  Nomor 257 Tahun 1975  tentang  Tata  Cara  Pelaksanaan  Teknis  Pembayaran  Ganti  Rugi  Secara Langsung, dinyatakan bahwa para penerima redistribusi asal tanah absentee dan tanah kelebihan dapat melakukan pembayaran ganti rugi secara langsung dengan pembayaran tunai  pada suatu waktu tertentu untuk seluruh ganti rugi yang belum dibayar.  Pembayaran  ganti  rugi  secara  langsung  tersebut  dilakukan  di  kantor Kecamatan tempat letak tanah. Lalu lintas pembayaran ganti rugi secara langsung
16 Boedi Harsono,Op. Cit. 1994, hlm 303 – 304
dan  biaya  administrasi  dicatat  dan  dibukukan  secara  terpisah  oleh Bendaharawan  Yayasan Dana Landreform.
Dalam Surat Pengurus Yayasan Dana Landreform tanggal 4 Januari l979 Nomor YDL/KEU/2/1/79/GR : Perihal Pelaksanaan Pembayaran ganati rugi kepada Bekas Pemilik tanah dijelaskan bahwa :
1. Bekas pemilik telah meninggal dunia, mempunyai beberapa orang ahli waris yang  terpencar, bahkan diantaranya tidak diketahui alamatnya dan Bekas Pemilik tidak lagi diketaui alamatnya, akan tetapi ada salah seorang ahli warisnya yang diketahui alamatnya, maka :
a.  Pembayaran dapat dilakukan / diterimakan kepada salah seorang ahli waris yang sah dan jelas diketahui alamatnya.
b.  Kepada  ahli  waris  tersebut  agar  diminta  membuat  pernyataaan yang  isinya  menyatakan  bahwa  yang  bersangkutan  sebagai  salah seorang ahli waris akan bertanggung jawab atas penandatanganan STP 3 maupun penerimaan uang ganti rugi dari Pemerintah apabila dikemudian hari ada gugatan diantara ahli waris lainnya.
c.  Surat  Pernyataan  itu  dilegalisir  oleh  Pamong  Desa  setempat  ( Kepala  Desa/Lurah  dan  Camat)  di  mana  ahli  waris  tersebut bertempat  tinggal,  dan  demikian  juga  oleh  Pamong  Desa  tempat letak tanah yang akan dibayar ganti ruginya.
2.  Bekas pemilik tidak lagi diketahui alamatnya, maupun ahli warisnya, maka  tidak  dapat  dibayarkan  uang  ganti  ruginya.  Demikian  pula terhadap  bekas  Pemilik  yang  telah  meninggal  dunia  dan  tidak  lagi diketahui  ahli  warisnya,  maka  dengan  sendirinya  juga  tidak  dapat dibayarkan uang ganti ruginya.
Dalam hal seperti tersebut dalam pengusulan permohonan pembayaran ganti rugi  diharapkan  kepada  mereka  diberikan  Catatan/penjelasan  untuk   diketahui karena  ada  kemungkinan  dikemudian  hari  akan  muncul  salah  seorang  ahli warisnya.
Sekarang  kegiatan  Yayasan  Dana  Landreform  telah  dibekukan.  Untuk selanjutnya  pelaksanaan  landreform  dibiayai  dari  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Negara (APBN).  Dengan peraturan kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor  1  Tahun  1992    pembayaran   harga–harga  yang  diredistribusikan,  yang semula  merupakan  uang  Yayasan  Dana  Landreform   dilakukan  kepada  Bank
Rakyat Indonesia Unit Desa atau Cabang Bank Rakyat Indonesia di Kabupaten / Kotamadya ( sekarang Kota) setempat. 17
Cara  pemungutan  uang  dalam  rangka  pelaksanaan  landreform  diatur  di dalam  Peraturan  Menteri  Agraria  Nomor  3  tahun  1964  (TLN  nomor  2681  ). Tetapi  menurut  kenyataan  terutama  sebagai  akibat  dari  inflansi  dan  tentangan PKI dengan BTI (Barisan Tani Indonesia )nya semasa pra G30S, yang memang tidak menyetujui diberikannya ganti kerugian kepada para bekas pemilik, hal itu sukar  dilaksanakan,  hingga  terpaksa  Pemerintah  menanggungnya.  Sehubungan dengan itu maka dikeluarkan Peraturan Direktur Jenderal Agraria Nomor 4 tahun 1967,  yang  menetapkan  besarnya  ganti  kerugian  maksimal  Rp  50.000,-  tiap hektarnya,  yang  akan  dibayarkan  sekaligus.  Berhubung  dengan  keadaan keuangan Negara, maka pembayaran ganti kerugian tersebut baru dapat dimulai sebagian dalam tahun 1968. 18
Berdasarkan Keputusan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 4 tahun 1992  tentang  Penyesuaian  Harga  Ganti  Rugi  Tanah  Kelebihan  Maksimal  dan Absentee/guntai  telah  diubah  nilai  ganti  ruginya,bukan  lagi   maksimalnya  Rp 50.000/ hektar. Selain  itu pula sekarang ini pembiayaan pelaksanaan landreform selain  dana  dari  APBN  juga  pembayaran  ganti  kerugian  kepada  bekas  pemilik tanah yang ditanggung oleh para petani penerima tanah redistribusi.
Namun  kenyataan   sekarang   ini  dalam  pembayaran  ganti  rugi  para  bekas pemilik tanah kelebihan dan absentee belum  memperoleh penyediaan anggaran sebagaimana  diharapkan,   sehingga   menimbulkan  tanggapan-tanggapan yang  negatif  dikalangan  masyarakat terhadap pelaksanaan landreform. 19

## D. Kesimpulan
Larangan pemilikan tanah absentee/guntai di Kabupaten Semarang ternyata belum dapat dilaksanakan secara efektif. Hal ini dibuktikan dengan masih adanya pemilikan tanah-tanah absentee/guntai di Kecamatan Bandungan dan Kecamatan Ambarawa. Adapun faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya pemilikan tanah pertanian absentee/guntai adalah :
1. Faktor  kurangnya  kesadaran  hukum  masyarakat,  yaitu  masih  banyak terjadi jual beli tanah yang dilakukan secara absentee/guntai yang lolos dari pantauan Kantor Pertanahan.
2. Faktor budaya yaitu karena adanya pewarisan.
17 Boedi Harsono. Op.cit. Hal. 320.
18 Ibid 1994, hlm. 303 – 304.
19 Boedi harsono Op. Cit. hlm. 318.
3. Faktor sarana dan prasarana, yaitu Kantor Pertanahan tidak mempunyai data  yang  akurat  tentang  adanya  pemilikan  tanah  pertanian  secara absentee/guntai tersebut.
4. Faktor aparat atau penegak hukumnya, yaitu dengan adanya kemudahan yang  diberikan  oleh  aparat  di  tingkat  kelurahan  dan  kecamatan  dalam pembuatan KTP yang mengakibatkan banyak terdapat KTP ganda yang digunakan dalam transaksi pemilikan tanah di pedesaan.
5. Faktor ekonomi, karena tanah memiliki nilai ekonomis dan masyarakat beranggapan bahwa tanah dapat digunakan sebagai jaminan hidup di hari tuanya  nanti,  sehingga  mengakibatkan  terjadinya  peralihan  peruntukan tanah pertanian menjadi kawasan perumahan, industri dan pariwisata.
6. Fenomena larangan tanah absentee/guntai secara nyata terjadi, tetapi tidak dilakukan sanksi yang tegas.
Peran  Kantor  Pertanahan  dalam  mengatasi  kepemilikan  tanah absentee/guntai yaitu dengan :
1. Penertiban administrasi, yaitu dengan melakukan pengawasan yang ketat terhadap pemindahan hak atas tanah pertanian melalui kerja sama antara instansi yang terkait yaitu Kepala Desa, Kecamatan dan PPAT/Notaris.
2. Penertiban  hukum,  yaitu  melalui  penyuluhan  hukum  yang  terarah  dan diselenggarakan  terus  menerus  secara  luas  terhadap  masyarakat  juga pejabat/aparat yang berkaitan dengan masalah pertanahan.
Bahwa  dalam  penyelesaian  kepemilikan  Tanah  secara absentee/guntai dengan  Ganti  Rugi  yang  didapat  dari  program  Kantor  Pertanahan  di  daerah bersangkutan  dengan  melalui  beberapa  proses  prosedur,  serta  dengan  cara mengalihkan hak atas tanah tersebut dengan cara menjual atau pemilik pindah ke daerah/kecamatan tanah itu berada.

## DAFTAR PUSTAKA
Ahmad, Chomzah Ali, 2002, Hukum Pertanahan , Prestasi Pustaka, Jakarta.
Dalimunthe,  Chadidjah,  2005, Pelaksanaan  Landreform  di  Indonesia  dan Permasalahannya , USU, Medan.
Harsono,  Boedi,  2008, Hukum  Agraria  Indonesia  (Sejarah  pembentukan  Undang- undang Pokok Agraria,Isi dan Pelaksanaannya , Djambatan,Jakarta.
H.Muchsin,  Imam  Koeswahyono  dan  Soimin,  2007, Hukum  Agraria  Indonesia dalam Perspektif Sejarah, Rafika Aditama, Bandung.
Gautama,Sudargo,  1989, Tafsiran  Undang-Undang  Pokok  Agraria, Alumni, Bandung.
_______________, 1989, Tafsiran Undang-Undang Pokok Agraria, Alumni,Bandung.
R.Soeprapto, 1986, Undang-undang Pokok Agraria dalam Praktek, Badan Pertanahan Nasional, Yogyakarta.
R.Soeroso, 2010, Perbandingan Hukum Perdata, Sinar Grafika, Jakarta.
Ruchiyat, Eddy, 1999, Politik Pertanahan Nasional Sampai Orde Reformasi, Alumni, Bandung.
____________,1983, Sistem  Pendaftaran  Tanah  Sebelum  dan  Sesudahnya  Berlaku Undang-Undang Pokok Agraria, Karya Anda, Surabaya.
Salindeho, John, 1993, Masalah Tanah dalam Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta.
Supriadi, 2007, Hukum Agraria, Sinar Grafika, Jakarta.

## UNDANG-UNDANG :
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Undang-undang Pokok Agraria.
Undang-undang  Nomor  56  PRP  Tahun  1960  tentang  Penetapan  Luas  Tanah Pertanian.
PP  Nomor 224 Tahun  1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Ganti Rugi.
PP Nomor 41 Tahun 1964 tentang Pelasanaan Pembagian Tanah dan Ganti Rugi. Keputusan  Menteri  Agraria  Nomor  SK.VI/Ka/1962  tentang  Perpanjangan Waktu untuk Mengalihkan Tanah-tanah Pertanian Absentee.
Kitab Undang-undang Hukum Perdata.
Undang-undang Dasar 1945.