## Eksistensi Hak Budget DPR Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia
Mei Susanto*

## Abstrak
Eksistensi  hak  budget  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  dalam  sistem  ketatanegaran Indonesia  pada  saat  ini  se daknya  menimbulkan  dua  persoalan. Pertama, mengenai keberadaan  hak  budget  DPR,  khususnya  setelah  dihapuskannya  Penjelasan  UUD  Tahun 1945. Kedua , persoalan mengenai urgensi keterlibatan DPR dalam pembahasan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) yang didalamnya muncul perdebatan mengenai  sejauh  mana  keterlibatan  DPR  dalam  pembahasan  RAPBN  tersebut.  Pada prak knya pun terjadi penyalahgunaan hak budget oleh oknum anggota DPR. Akibatnya muncul keinginan mengevaluasi hak budget DPR tersebut. Melalui Putusan No. 35/PUU- XI/2013,  Mahkamah  Kons tusi  telah  memangkas  keterlibatan  DPR  dalam  pembahasan RAPBN  yang  mende l  dari  satuan  unit  organisasi,  fungsi,  program,  kegiatan,  dan  jenis belanja  menjadi  hanya  sampai  unit  organisasi,  fungsi,  dan  program  saja.  Putusan Mahkamah Kons tusi tersebut dianggap telah mereposisi hak budget DPR. Namun, dalam prak knya masih terjadi korupsi anggaran yang dilakukan oknum anggota DPR.
Kata Kunci: APBN, DPR, fungsi anggaran, hak budget, RAPBN.

## The Existence of the Right of Budget of the House of Representa ves in the Cons tu onal System in Indonesia

## Abstract
The existence of the right budget of the House of Representa ves (DPR) in the cons tu onal system in Indonesia at this moment at least raises two issues. First, regarding the existence of  the  right  budget  of  the  House  of  Representa ves  in  par cular  a er  the  removal  of Explana on of the Cons tu on of 1945. Second, the ques on of the urgency of the House of Representa ves involvement in the discussion of the Dra  State Budget (dra  budget) in which there is a debate about the extent of the involvement of House of Representa ves in the  discussion  of  the  dra   budget.  In  prac ce,  there  is  misuse  of  rights  budget  by unscrupulous members of the House of Representa ves which arises the desire to evaluate the rights budget of the House of Represnta ves. Through Decision No. 35/PUU-XI/2013, the Cons tu onal  Court  has  slashed  the  involvement  of  Parliament  in  the  discussion  of  the detailed dra  budget of the unit of the organiza on, func ons, programs, ac vi es and types of expenditure being only to organiza onal units, func ons, and programs only. The Cons tu onal Court's decision is deemed to have rights to reposi on the House budget. However, in prac ce budget corrup on commi ed by individual members of Parliament s ll occurs.
Keywords: the state budget, House of Representa ves, the budget func on, right of budget, dra  budget.
* Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Jl. Dipa  Ukur No. 35, Bandung, Pengurus Asosiasi  Sarjana  Hukum  Tata  Negara  (ASHTN)  Indonesia, ,  S.H.  (Universitas m.susanto@unpad.ac.id Padjadjaran), M.H. (Universitas Indonesia).
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## A.  Pendahuluan
Eksistensi hak budget Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam sistem ketatanegaran Indonesia  pada  saat  ini  se daknya  menimbulkan  dua  persoalan. Pertama, mengenai  keberadaan  hak  budget  DPR  khususnya  setelah  dihapuskannya Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945). Kedua , persoalan mengenai urgensi keterlibatan DPR dalam pembahasan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja  Negara  (RAPBN)  yang  didalamnya  muncul  perdebatan  mengenai  sejauh mana keterlibatan DPR tersebut.
Jika Sebelum Perubahan UUD Tahun 1945, ketentuan hak budget muncul dari ketentuan yang mengatur proses pembahasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang diajukan pemerintah ke DPR dalam Pasal 23 Ayat (1):
Anggaran pendapatan dan belanja ditetapkan  ap- ap tahun dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat  dak menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun yang lalu.
Dalam penjelasan pasal tersebut disebutkan, “Ayat 1 memuat hak begroo ng Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Hak begroo ng atau  hak  budget  ini  menempatkan Dewan  Perwakilan  Rakyat  pada  posisi  yang  kuat  ...”.  Dengan  melihat  Penjelasan Pasal 23 Ayat (1) tersebut, maka secara tegas expressis verbis eksistensi hak budget DPR  diakui,  mengingat  sebelum  perubahan,  UUD  Tahun  1945  terdiri  dari Pembukaan,  Batang  Tubuh , dan  Penjelasan.  Maka  dari  itu  dak  ada  yang mempertanyakan hak budget DPR dalam ketatanegaraan Indonesia, karena tegas diakui dan disebutkan.
Hal  berbeda  terjadi  setelah  Perubahan  UUD  1945,  yang  menghapuskan Penjelasan.¹ Sebagai akibatnya , is lah hak budget pun  dak muncul sama sekali sehingga pengaturan mengenai mekanisme pembahasan APBN hanya ada dalam Pasal 23 yang disebutkan:
Ayat  (2)  “Rancangan  undang-undang  anggaran  pendapatan  dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan  Rakyat  dengan  memperha kan  per mbangan  Dewan Perwakilan Daerah . ”
Ayat  (3)  “Apabila  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dak  menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh  Presiden,  Pemerintah  menjalankan  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Negara tahun yang lalu”.
Akibat  dihilangkannya  Penjelasan  UUD  Tahun  1945,  terdapat  ahli  yang berpendapat bahwa DPR  dak lagi memiliki hak tersebut. Sebagai contoh, Ronny
¹ Aturan Tambahan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) Setelah Perubahan Pasal II: “Dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1946 terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal.”

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Sautma Hotma Bako menyatakan bahwa akibat dari dihilangkannya Penjelasan UUD 1945 setelah Perubahan UUD 1945, maka fungsi anggaran  dak diiku  lagi dengan adanya hak budget dalam menentukan anggaran negara.² Itu ar nya Perubahan UUD 1945 telah menghapuskan eksistensi hak budget DPR tersebut. Beranjak dari situ, tulisan ini hendak membedah ketepatan dari pernyataan tersebut .
Selain itu, hal yang lebih mendasar berkaitan dengan eksistensi hak budget DPR adalah  mengenai  keterlibatan  DPR  dalam  pembahasan  RAPBN.  Apabila mengunakan  pendapat  Montesquieu  yang  memisahkan  kekuasaan  dalam  ga bentuk, yakni ekseku f, legisla f, dan yudika f , maka DPR sebagai lembaga legisla f semes nya  fokus  kepada  pembuatan  undang-undang  yang  isinya  mengatur kehidupan  berbangsa  dan  bernegara,  bukan  malah  turut  campur  dalam  urusan anggaran  yang  biasanya  merupakan  domain  ekseku f.  Berdasaran  hal  tersebut kemudian timbul pertanyaan mengenai makna dari pengajuan se ap APBN oleh pemerintah dan disetujui DPR yang bentuk hukumnya harus undang-undang .
Persoalan  hak  budget  DPR  tersebut  semakin  pelik  jika  melihat  prak k penyelenggaraan negara Indonesia saat ini adalah terbongkarnya korupsi anggaran oleh  Anggota  DPR  yang  berkaitan  erat  dengan  pembahasan  RAPBN.³  Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UU Keuangan Negara) dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyaratan Rakyat, Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  (UU  MD3)  yang  dak  hanya  mengatur  mekanisme  pembahasan RAPBN di DPR pada level makro strategis , namun juga teknis sampai dengan satuan lima  (unit  organisasi,  fungsi,  program,  kegiatan , dan  jenis  belanja)  membuat beberapa elemen masyarakat sipil mengajukan pengujian undang-undang ( judicial review )  ke  Mahkamah  Kons tusi  (MK).  Pada  Putusan  No.  35/PUU-XI/2013,  MK menyatakan  bahwa  frasa  “kegiatan  dan  jenis  belanja”  adalah  inkons tusional, sehingga  mekanisme  pembahasan  RAPBN  di  DPR  saat  ini  hanya  sampai  dengan ‘satuan  ga’ (unit organisasi, fungsi , dan program).
Keterlibatan DPR dalam pembahasan RAPBN sudah dikurangi, nyatanya pada tahun  2016  ini  masih  ada  anggota  DPR  yang  ditangkap  karena  perkara  korupsi anggaran.⁴ Karena itu persoalan yang muncul adalah sejauh mana seharusnya DPR terlibat dalam pembahasan RAPBN . Apakah model pembatasan pembahasan pada ‘satuan  ga’  cukup,  atau  sebenarnya  ada  yang  lebih  pen ng  dan  mendalam
² Lihat Ronny Sautma Hotma Bako, Hak Budget Parlemen Indonesia, Jakarta: Yarsif Watampone, 2005, hlm. 3.
³ Kasus Wisma Atlet, Kasus Hambalang, Kasus Pengadaan Al Quran, dan lain-lain menjadi contoh beberapa anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang terlibat korupsi dengan menyalahgunakan kewenangan hak budget yang dimiliki DPR.
⁴ Pada 13 Januari 2016 KPK menangkap Anggota DPR RI inisial DWP dalam kasus suap proyek jalan di Maluku. L i h a t   Te m p o ,   “ S u a p   A n g g o t a   D P R   D a m a y a n   D i d u g a   Ta w a r k a n   2 0   P a k e t   P r o y e k ”, h ps://nasional.tempo.co/read/news/2016/01/28/063740112/suap-anggota-dpr-damayan -diduga- tawarkan-20-paket-proyek , diakses 4 April 2016.

## Eksistensi Hak Budget DPR
mengenai bentuk keterlibatan DPR dalam pembahasan RAPBN tersebut.
Berdasarkan  persoalan-persoalan  tersebut,  maka  permasalahan  yang  akan dibahas dalam tulisan ini adalah sebagai berikut: pertama, bagaimana eksistensi hak budget DPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia apabila dikaitkan dengan teori kedaulatan rakyat; dan kedua , bagaimana keterlibatan hak budget DPR dalam pembahasan RAPBN.

## B.  Hak Budget Parlemen
Hak  budget  yang  dimiliki  lembaga  legisla f  seringkali  dak  mendapat  perha an lebih  dari  aspek  hukum  khususnya  hukum  tata  negara,  karena  berkaitan  erat dengan persoalan persetujuan RAPBN sehingga lebih sering dilihat dari aspek ilmu ekonomi saja. Ilmu hukum tata negara sendiri lebih sering membahas dua fungsi lain DPR , yakni fungsi legislasi (berkaitan dengan kewenangan pembentukan undang- undang)  dan  fungsi  pengawasan  (berkaitan  dengan  kewenangan  mengawasi ekseku f).
Sementara  itu,  hak  budget  lembaga  legisla f  memiliki  kedudukan  yang strategis. Hamilton sebagaimana diku p Bagir Manan⁵ menyebutkan bahwa cabang legisla f kuat karena menguasai pundi-pundi uang ( purse ). Pundi-pundi uang yang dimaksudkan adalah hak anggaran (hak budget). Sebagai pemegang hak anggaran, cabang  legisla f  menentukan  anggaran  belanja  negara.  Badan  legisla f menentukan alokasi anggaran tahunan, bahkan dapat menolak rencana anggaran yang diajukan pemerintah.⁶
Karena  kuatnya  kewenangan  badan  perwakilan  rakyat  dalam  penentuan anggaran,  Kongres  Amerika  Serikat  dapat  menolak  memberikan  persetujuan terhadap proposal anggaran yang diajukan pemerintah.⁷ Akibat penolakan Kongres tersebut, pemerintahan Amerika Serikat terancam ditutup ( government shutdown ) karena  penyelenggaraan  pemerintahan  dak  mungkin  dijalankan  tanpa  adanya anggaran.⁸
⁵ Lihat Bagir Manan, “Himpunan Tulisan Ilmiah Tentang Sistem Hukum Di Indonesia” , Dihimpun oleh Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran Angkatan 2000/2001 , Bandung, 2000, hlm. 2.
⁶ Selain itu, Hamilton juga mengatakan bahwa cabang ekseku f juga kuat karena menguasai pedang (sword). Pedang yang dimaksud adalah adanya apatur pemerintah seper  tentara, polisi, jaksa, dan lain-lain aparatur administrasi negara sebagai pelaksana yang menjalankan dan menegakkan kekuasaannya. Sementara cabang kekuasaan  yang  paling  lemah  menurut  Hamilton  adalah  kekuasaan  kehakiman  (yudika f)  karena  dak memiliki pundi-pundi uang maupun pedang (aparatur) yang akan menopang pelaksanaannya. Bahkan untuk melaksanakan  putusannya,  kekuasaan  kehakiman  tergantung  pada  pemerintah  (ekseku f),  misalnya  jaksa sebagai eksekutor putusan hakim (untuk perkara pidana). Lihat Bagir Manan, Ibid.
⁷ Ar cle 1 Paragraph 7 United States Cons tu on (US Cons tu on): “ All Bills for raising Revenue shall originate in the House of Representa ves; but the Senate may propose or concur with Amendments as on other Bills .” ⁸ A.W. Bradley dan K.D. Ewing menyebutkan bahwa “no government can exist without raising and spending money ” yang menunjukkan  dak mungkin suatu pemerintahan dapat bertahan tanpa pendapatan dan belanja uang. Lihat dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Paska Reformasi, Jakarta: Buana Ilmu Populer, 2008, hlm. 832-833.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Sebagai  contoh  laporan Congressional  Research  Service , ⁹  pemerintahan Amerika Serikat mengalami penutupan pada tahun 1996 selama 21 hari dari 16 Desember 1995 sampai dengan 6 Januari 1996 dan pada tahun 2013 selama 16 hari dari 1 Oktober 2013 sampai dengan 16 Oktober 2013. Contoh di Amerika Serikat ini memberikan  pelajaran  bahwa  hak  budget  parlemen  dapat  digunakan  sebagai sarana kontrol yang efek f terhadap kinerja pemerintahan.
Hak budget yang dimiliki parlemen berkaitan erat dengan anggaran¹⁰ negara. Anggaran  negara  sendiri  merupakan  perkiraan  atau  perhitungan  jumlah pendapatan dan pengeluaran atau belanja yang akan dikeluarkan oleh negara.¹¹ C. Goedhart menyatakan bahwa di Belanda, anggaran disebut begroo ng yang berasal dari bahasa Belanda Kuno yang berar  'mengirakan' . ¹² Is lah ini kemudian diambil alih oleh Undang-Undang Dasar Belanda tahun 1814. Lain halnya dengan di Inggris, anggaran disebut budget yang berasal dari bahasa Perancis bouge atau bouge e yang  berar   'tas'  di  pinggang  yang  terbuat  dari  kulit.  Kemudian  kata budget ini berkembang ar nya menjadi tempat surat yang terbuat dari kulit , khususnya tas kulit tersebut dipergunakan oleh Menteri Keuangan untuk menyimpan surat-surat anggaran.¹³
Dari sisi sejarah penggunaan is lah, yakni pada zaman Hindia Belanda, secara resmi  pemerintah  menggunakan  anggaran  dengan  perkataan begroo ng , perkataan ini dipergunakan baik pada zaman Regering Reglement (RR), maupun pada  zaman Indische  Staatregeling (IS).  Selanjutnya  pada  zaman  pendudukan Jepang  berdasarkan  peraturan  Gunseikan  tahun  2603,  dipergunakan  is lah 'anggaran' . ¹⁴ Kemudian sejak  Proklamasi tanggal 17 Agustus 1945, is lah 'Anggaran Pendapatan  dan  Belanja'  dipakai  dalam  Pasal  23  Ayat  (1)  UUD  1945  Sebelum Perubahan yang dalam perkembangan selanjutnya secara resmi pula ditambahkan kata 'Negara', sehingga lengkapnya sampai saat ini dipergunakan is lah 'Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara' . ¹⁵ Is lah begroo ng sendiri secara hukum dipakai dalam Pasal 23 Penjelasan UUD 1945 Sebelum Perubahan .
⁹ Jared N. Nagel dan Jus n Murray, “Past Government Shutdowns: Key Resources” , Congressional Research Service, 29 September 2015.
¹⁰ Secara e mologis, perkataan anggaran bersumber dari kata 'anggar' atau 'kira-kira' atau 'perhitungan', lihat Poerwadarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Jakarta: 1976.
¹¹ Ariﬁn P. Soeria Atmadja, Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan Negara Suatu Tinjauan Yuridis, Jakarta: Gramedia,  1986,  hlm.  9.  Bandingkan  dengan  Robert  D  Lee  Jr.  dan  Ronald  W.  Johnson  yang  menyebutkan anggaran negara sebagai berikut: “ In its simple form a budget is a document or a collec on of documents that refer to  ﬁnancial  condi on  of  an  organiza on  (family,  corpora on,  government),  including informa on  on revenues, expenditures, ac vi es, an purposes or goolds. ” Lihat Robert D. Lee Jr. dan Ronald W. Johnson, Public Budge ng System, Cetakan ke-2, Tokyo: 1977, hlm. 11.
¹² C. Goedhart, Garis-Garis Besar Ilmu Keuangan Negara, terjemahan Ratmoko, Jakarta: 1973, hlm. 315.
¹³ Ibid.
¹⁴ Ariﬁn P. Soeria Atmadja, Op.cit., hlm. 10. ¹⁵ Ibid.

## Eksistensi Hak Budget DPR
Pada mulanya anggaran (budget) diperuntukkan untuk membiayai kepen ngan rakyat  suatu  negara  untuk  satu  periode  dan  pemerintahan  yang  sah,  baik pemerintahan dalam bentuk monarkhi (kerajaan) ataupun bentuk republik. Pada bentuk  kerajaan,  semua  kebutuhan  kerajaan  dipenuhi  melalui  anggaran  suatu negara . Pihak  kerajaan  dak  memikirkan  sumber  penerimaan  anggaran  negara berasal  dari  mana,  karena  semua  kebutuhan  atau  pengeluaran  pihak  kerajaan dibiayai oleh budget negara tersebut . Pada negara dalam bentuk republik, maka pemerintahan yang sah memikirkan sumber penerimaan dan sumber pengeluaran suatu negara.¹⁶
Hak  budget  muncul  pertama  kali  untuk  membatasi  pengeluaran  anggaran negara  oleh  raja  atau  pemerintahan  yang  ada.  Sebagai  contoh  di  Perancis,  hak budget  digunakan  untuk  membatasi  anggaran  negara  yang  digunakan  untuk membiayai perang oleh Napoleon, seper  ungkapan anggota Parlemen Perancis, “the expenditures of the various departments shall be dertermined and decided…”, karena kalau semua anggaran negara dipakai untuk keperluan perang, maka negara dapat dinyatakan bangkrut. Hal ini juga dialami di Inggris, ke ka saat kekuasaan monarki  semakin  besar  sehingga  banyak  menggunakan  anggaran  negara  untuk kepen ngan  sistem  monarkinya.  Pemborosan-pemborosan  yang  dilakukan  oleh Raja turunan Stuart dan kekacauan dalam administrasi keuangan mengakibatkan pecahnya  revolusi Glorius  Revolu on  of  1968 sehingga  parlemen  mengambil inisia f membatasi pengeluaran negara yang diperuntukkan bagi raja ataupun yang diperuntukkan untuk peperangan.¹⁷ Dalam Ar kel 4 Bill of Rights 1689 , ditentukan “The levying of money for the use of the Crown without grant of Parliament was declared  illegal”.¹⁸ Pengeluaran  keuangan  negara  oleh  Raja  tanpa  persetujuan parlemen adalah sebuah  ndakan yang ilegal.
Sejalan dengan menguatnya konsep demokrasi atau kedaulatan rakyat dalam bernegara,  maka  keterlibatan  lembaga  perwakilan  atau  parlemen  dalam menentukan  anggaran  negara  semakin  memperoleh  basis  pembenaran  secara ilmiah.  Dalam  konteks  itu,  hak  budget  parlemen  merupakan  perwujudan  fungsi otorisasi  berupa  pemberian  persetujuan  anggaran  negara  yang  diajukan pemerintah. Rene Stourm menyatakan, bahwa:¹⁹
“ The cons tu onal right which a na on possesses to authorize public revenues  and  expenditures  does  not  originate  from  the  fact  the members  of  na on  contribute  the  payments.  This  right  is  based  on lo ier idea; the idea of souvereignty”.
¹⁶ Ronny Sautma Hotma Bako, Op.cit., hlm. 126.
¹⁷ A. Rivai, Hak Budget Dewan Perwakilan Rakyat dan Keuangan Daerah Otonom, Bandung: NV Nix & Co, 1951, hlm. 13.
¹⁸ Lihat Jimly Asshiddiqie, Op.cit., hlm. 833.
¹⁹ Lihat  Ariﬁn  P.  Soeria  Atmadja, Keuangan  Publik  dalam  Perspek f Hukum,  Teori,  Kr k  dan  Prak k, Jakarta: Rajawali Pers, 2009, hlm. 54.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Pendapat Rene Stourm tersebut memberikan penegasan mengenai esensi hak budget  parlemen  dalam  memberikan  otorisasi  pendapatan  negara  dan pembelanjaannya;  bukan  karena  rakyat  berkontribusi  membayarkan  pajak  saja, melainkan  merupakan  ide  yang  lebih  mulia  dari  itu,  yakni  berbicara  mengenai kedaulatan.²⁰  Apabila  kedaulatan  ada  di  tangan  raja,  maka  rajalah  yang  berhak sepenuhnya menentukan anggaran negara. Namun apabila suatu negara menganut paham demokrasi atau kedaulatan rakyat, maka rakyatlah yang berhak sepenuhnya menentukan anggaran negara tersebut. Dalam konteks ini, pelembagaan parlemen sebagai perpanjangan tangan rakyat dalam konteks demokrasi  dak langsung, maka parlemenlah atas nama rakyat berhak untuk menentukan anggaran negara.
Karena itu menurut Ariﬁn P. Soeria Atmadja, persetujuan parlemen terhadap usul anggaran negara dari pemerintah merupakan kuasa ' mach ging ' dan bukan merupakan ' consent ' . ²¹ Ariﬁn menyi r pendapat Simons bahwa anggaran negara merupakan mach ging dari parlemen:²²
“ Elk  begro ngshoofdtuk  world  bij  afzonderlijke  wet  vasgesteld.  De wetsontwerpen zijn voor de Regeering middle tot de verkrijging van de autorisa e van de volksvertegenwoordiging om uitgeven tot bepaalde maxima te doen, daardoor soms ook om maatregelen te troﬀen welke uitgaven eisen. ” Dengan  demikian , k  berat  tujuan  anggaran  negara  adalah  mengenai 'autorisa e' dari ' volksvertegenwoordiging' kepada pemerintah untuk mengadakan pengeluaran  atau  pembiayaan  sejumlah  maksimal  tertentu  anggaran  negara. Anggaran negara sebagai otorisasi atau pemberian kuasa kemudian menimbulkan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan terhadap kuasa yang telah diberikan. Maka  dari  itu,  dalam  hak  budget  parlemen  dak  hanya  sebatas  memberikan persetujuan  terhadap  proposal  anggaran  negara,  melainkan  juga  pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran negara serta meminta pertanggungjawaban dalam pelaksanaan  anggaran  negara  tersebut.  Hal  ini  berbeda  dengan 'consent' yang hanya memiliki makna persetujuan secara sukarela.²³
²⁰  Kedaulatan yang dalam bahasa Inggrisnya sovereignty berasal dari basaha la n superanus, berkaitan dengan ide kekuasaan ter nggi dalam urusan bernegara.
²¹ Ariﬁn P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik…, Op.cit., hlm. 55. hal Hal mengenai '“ consent '” diutarakan oleh A. Hamid S. A amimi, dalam Majalah Hukum dan Pembangunan No. 4 Tahun X Juli 1980, dengan judul “Undang- Undang Perhitungan Anggaran Negara. Perlukah Itu?”
²² Ibid., hlm. 56.
²³  ' Consent' menurut Black's Laws Dic onary berupa: “ CONSENT. A concurrence of wills. Voluntarily yielding the will to the proposi on of another; acquiescence or compliance therewith” (Sebuah persetujuan kehendak. Sukarela menghasilkan keinginan untuk proposisi lain; persetujuan atau kepatuhan dengannya - Penulis) Lihat Henry Campbel Blacks, Black's Law Dic onary Fourth Edi on, St. Paul Minn: West Publishing Co, 1968, hlm. 377.

## Eksistensi Hak Budget DPR
Selain itu, sejalan pula dengan munculnya ajaran pemisahan kekuasaan dari Montesquieu;²⁴  anggaran  negara  yang  semula  hanya  merupakan  masalah  'tata usaha' atau 'administrasi' semata, telah berubah menjadi persoalan pembentukan undang-undang.²⁵  Disitulah  'hak  budget'  atau budgetrecht muncul.  Karena  itu penyusunan  suatu  anggaran,  khususnya  anggaran  negara,  perlu  diatur  dalam peraturan perundang-undangan. Hal ini untuk menjadi barometer bersama ke ka menyusun  suatu  rancangan  anggaran  negara.  Maka  peraturan  perundang- undangan merupakan aspek formil dalam penyusunan rancangan anggaran negara, sedangkan aspek materil dari anggaran negara adalah mengenai hal apa saja yang perlu diatur dalam segi pengeluaran negara dan penerimaan negara.²⁶
Kaitan  antara  hak  budget  dalam  pembentukan  undang-undang  juga  sejalan dengan  pendapat  Jimly  Asshiddiqie  yang  menyebutkan  fungsi  anggaran  (hak budget) masuk kedalam fungsi legislasi karena pada pokoknya selalu dituangkan dalam  bentuk  undang-undang.²⁷  Selain  itu , menurut  Jimly  fungsi  anggaran  juga masuk  dalam  fungsi  pengawasan  karena  parlemen  pula  yang  melakukan pengawasan  terhadap  anggaran  negara  yang  terbagi  dalam  dua  bentuk , yakni pengawasan  terhadap  penganggaran  dan  belanja  negara  ( control  of  budge ng ) serta pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran dan belanja negara ( control of budget implementa on ).²⁸
Atas  dasar  itu,  Jimly  Asshiddiqie  mendeﬁnisikan  hak  budget  sebagai  hak kons tusional  yang  dimiliki  oleh  parlemen  untuk  menentukan  pendapatan, pembelanjaan  negara , dan  perpajakan  serta  melakukan  pengawasan  umum terhadap anggaran dan pendapatan perbelanjaan negara. Sejalan dengan itu, Jese Burkhead  menyatakan  bahwa  di  Amerika  Serikat,  proses  budget  sebagai  cara penggunaan anggaran negara yang akan digunakan untuk berbagai keperluan pada umumnya oleh pemerintah yang ditetapkan oleh Kongres untuk tahun ﬁskal yang akan  datang.  Adapun  proses  budget  terdiri  dari:  (1) formula on  budget; (2) enactment of the budget; (3) execu on of budget ; dan (4) postaudit of the budget . Dari  uraian  di  atas  maka  dapat  disimpulkan  bahwa  kedudukan  hak  budget parlemen dalam sebuah negara yang berkedaulatan rakyat memiliki  ngkat urgensi atau  keperluan  yang  nggi  karena  berkaitan  erat  dengan  ide  kedaulatan  rakyat. Rakyatlah yang memiliki pundi-pundi ( purse ), sehingga penggunaan uang tersebut harus dengan persetujuan rakyat yang diwakili oleh parlemen.
Lebih lanjut hak budget parlemen dalam bentuk persetujuan terhadap proposal anggaran  dan  belanja  yang  diajukan  pemerintah,  diformalkan  dalam  bentuk
²⁴  Montesquieu menelurkan pemisahan kekuasaan menjadi  ga bagian, yakni ekseku f, legislas f, dan yudika f. ²⁵  Ariﬁn P. Soeria Atmadja, Mekanisme Pertanggungjawaban…, Op.cit., hlm. 15.
²⁶  Ronny Sautma Hotma Bako, Op.cit., hlm. 31.
²⁷ Jimly Asshiddiqie, Op.cit., hlm. 160.
²⁸ Ibid., hlm. 163.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
undang-undang yang menunjukkan  ngkatan atau jenis peraturan  nggi yang harus memperoleh  persetujuan  lembaga  perwakilan.  Karenanya  anggaran  yang  belum disetujui  oleh  parlemen  menjadi  ilegal  apabila  dipergunakan  oleh  ekseku f.  Di dalam hak budget tersebut terdapat otorisasi dari rakyat, sehingga memberikan implikasi adanya pengawasan dan pertanggungjawaban terhadap pelaksanaan dan penggunaan anggaran tersebut.

## C.  Hak Budget DPR

## 1.  Hak Budget DPR Menurut UUD 1945 Sebelum Perubahan
Sebelum Perubahan UUD 1945, hanya ada satu ketentuan yang menunjukkan posisi hak  budget  Parlemen  Indonesia.  Tepatnya  terdapat  pada  Pasal  23  Ayat  (1)  yang disebutkan bahwa:
“Anggaran pendapatan dan belanja ditetapkan  ap- ap tahun dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat  dak menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun yang lalu.”
Pasal ini menunjukkan bentuk hak budget DPR adalah pemberian persetujuan atau  dak  persetujuan  terhadap  anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara  yang se ap  tahun  diusulkan  pemerintah.  Sebagaimana  disebutkan  Yamin  yang mengatakan  bahwa:  “DPR  kita  ap- ap  tahun  menetapkan  bersama  dengan pemerintah  anggaran  penghasilan  dan  belanja,  itulah  yang  dinamakan begroo ngsrecht ” . ²⁹ Hal menarik dari pasal ini adalah ketentuan mengenai kondisi ke ka  DPR  menolak  atau  dak  menyetujui  anggaran  yang  diusulkan  oleh pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun yang lalu. Itu ar nya, hak budget DPR  dak akan membuat government shutdown seper  yang terjadi di Amerika Serikat.
Munculnya ketentuan menggunakan anggaran tahun yang lalu jika anggaran dak disetujui DPR sendiri dapat ditelisik berasal dari pertanyaan Ratulangi dalam Rapat Pani a Persiapan Kemerdekaan  Indonesia  (PPKI) pada  tanggal 18 Agustus 1945 sebagai berikut:
“ Satu  hal  jang  saja  dak  djumpai  dalam  grondwet,  jaitu  peraturan tentang kedjadian jang mungkin ada dikemudian hari. Apabila suatu begroo ng,  satu  anggaran  belandja  ditolak  oleh  Badan  Perwakilan Rakjat, bisa kedjadian itu mengadakan konﬂik. Itu harus diurus, dan tentu  dengan  djalan  permusjawaratan;  tetapi  mungkin  djuga  dak dapat persetudjuan. Karena itu menurut perasaan saja, Paduka Tuan
²⁹  Muhammad Yamin, Naskah-Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jilid Pertama, Cetakan Kedua, Jakarta: Yayasan Prapanca, 1971, hlm. 311.

## Eksistensi Hak Budget DPR
Ketua, harus dikemukakan sekarang djuga djika barangkali mungkin, suatu fatsal, jang mengurus hal itu.”³⁰
Atas pertanyaan tersebut, Supomo memberikan usul:
“ Saja usulkan, supaja pasal 23 ajat ke-1, itu dengan ketentuan, bahwa apabila  Dewan  Perwakilan  Rakjat  dak  menjetudjui  anggaran  jang diusulkan  oleh  Pemerintah,  maka  akan  didjalankan  anggaran  untuk tahun jang lalu. Umpamanja  dak diterima, haruslah ada djalannja, sebab negara harus berdjalan terus . ” ³¹
Dalam  konteks  ini,  kita  harus  mengakui  para founding  fathers Indonesia memiliki  kemampuan  dan  cara  pandang  kedepan  yang  visioner  serta  solu f terhadap  kemungkinan  problem  ketatanegaraan  yang  sangat  mungkin  muncul. Dengan demikian kemungkinan deadlock yang membuat pemerintahan terganggu dapat langsung diatasi.
Selain itu, yang menarik dari Pasal 23 Ayat 1 ini adalah bunyi penjelasannya sebagai berikut:
“Ayat  I  memuat  hak begroo ng Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Hak begroo ng atau hak budget ini menempatkan DPR RI pada posisi yang kuat, seolah-olah  menjelaskan  betapa  berkedaulatannya  rakyat sungguh-sungguh  benar  dengan  perantara  DPR  sebagai  utusannya. Hal  ini  berbeda  dengan  model  negara  fasisme  yang  otoritarianisme sangat kuat, di mana anggaran itu ditetapkan semata-mata hanya dari pemerintah.  Tetapi  dalam  negara  demokrasi  yang  berkedaulatan rakyat, anggaran negara ditetapkan dengan undang-undang. Ar nya dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Betapa caranya rakyat sebagai  bangsa  akan  hidup  dan  dari  mana  didapatnya  belanja  buat hidup,  harus  ditetapkan  oleh  rakyat  sendiri,  dengan  perantaraan dewan perwakilannya. Rakyat menentukan   nasibnya sendiri, karena itu  juga  cara  hidupnya.  Pasal  23  menyatakan  bahwa  dalam  hal menetapkan pendapatan dan belanja, kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat  lebih  kuat  daripada  kedudukan  pemerintah.  Ini  tanda kedaulatan rakyat.”
Penjelasan Pasal 23 Ayat 1 tersebut memberikan beberapa implikasi. Pertama, bahwa dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, DPR memiliki hak budget atau hak begroo ng. Kedua, hak budget DPR tersebut menempatkan DPR pada posisi yang lebih  kuat  dibandingkan  dengan  pemerintah. Ke ga, hak  budget  DPR  tersebut merupakan  bentuk  berdaulatnya  rakyat  sebagai  jalan  hidup  bernegara.  Jika dikaitkan dengan konsep hak budget parlemen sebagai wujud kedaulatan rakyat
³⁰ Ibid., hlm. 412.
³¹ Ibid., hlm. 413.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
sebagai mana telah diulas sebelumnya, maka para founding fathers Indonesia lagi- lagi memberikan buk  kemampuan bernegaranya yang handal dalam meletakkan dasar  pijakan  yang  kuat  ke ka  menempatkan  hak  budget  DPR  sebagai  bentuk berdaulatnya rakyat dan bukan sekedar instrumen ekonomi semata.
Walaupun  posisi  hak  budget  DPR  secara  kons tusional  kuat,  namun  dalam prak knya (selama UUD Tahun 1945 Sebelum Perubahan) hanya satu kali RAPBN yang  diajukan  pemerintah  ditolak  oleh  DPR;  yakni  ke ka  RAPBN  yang  diajukan Presiden  Soekarno  di  tahun  1960  ditolak  DPR.³²  Selebihnya  ke ka  Presiden Soeharto  memimpin,  hak  budget  DPR  dak  pernah  digunakan  untuk  menolak RAPBN.

## 2.  Hak Budget DPR Menurut UUD RIS dan UUDS 1950
Sebagai  sebuah  pelajaran  ketatanegaraan,  perlu  juga  melihat  hak  budget  DPR dalam dua kons tusi yang pernah berlaku di Indonesia yakni Kons tusi Republik Indonesia  Serikat  (Kons tusi  RIS)  dan  Undang-Undang  Dasar  Sementara  1950 (UUDS 1950). Berkaitan dengan hak budget DPR dalam Kons tusi RIS diatur dalam Pasal 168:
(1)  Usul undang-undang penetapan anggaran umum oleh Pemerintah dimajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebelum permulaan masa yang berkenaan dengan anggaran itu. Masa itu  dak boleh lebih dari dua tahun.
(2)  Usul  undang-undang  pengubahan  anggaran  umum,  ap- ap  kali  jika  perlu dimajukan Pemerintah kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
(3)  Usul undang-undang dimaksud dalam kedua ayat yang lalu dirundingkan pula oleh Senat atas dasar ketentuan-ketentuan Bagian II Bab ini.
Lebih lanjut juga diatur dalam Pasal 170 Kons tusi RIS: “Pengeluaran dan penerimaan Republik Indonesia Serikat ditanggung- jawabkan  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  sambil  memajukan perhitungan  yang  disahkan  Dewan  Pengawas  Keuangan,  menurut aturan-aturan yang diberikan dengan undang-undang federal.”
Sementara itu, dalam UUDS 1950, hak budget DPR disebutkan Pasal 114:
(1)  Usul undang-undang penetapan anggaran umum oleh Pemerintah dimajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebelum permulaan masa yang berkenaan dengan anggaran itu. Masa itu  dak boleh lebih dari dua tahun.
(2)  Usul undang-undang pengubah anggaran umum,  ap- ap kali jika dimajukan Pemerintah kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
Kemudian Pasal 116 UUDS 1950:
Pengeluaran  dan  penerimaan  Republik  Indonesia  dipertanggung- jawabkan  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  sambil  memajukan
³²  Akibat penolakan tersebut, DPR dibubarkan oleh Presiden Soekarno karena dianggap  dak sesuai dengan manifesto poli k demokrasi terpimpin.

## Eksistensi Hak Budget DPR
perhitungan yang disahkan oleh Dewan Pengawas Keuangan, menurut aturan-aturan yang diberikan dengan undang-undang.
Dari dua kons tusi tersebut, baik Kons tusi RIS maupun UUDS 1950, terdapat beberapa  catatan, pertama terkait  is lah  APBN  yang  disebut  dengan  anggaran umum. Kedua, adanya  mekanisme  perubahan  terhadap  anggaran  umum  atau sering disebut  dengan  APBN-Perubahan. Ke ga, terkait dengan  hak budget DPR diposisikan sebagai yang membahas proposal anggaran dari pemerintah. Khusus di Kons tusi RIS, pembahasan tersebut juga dirundingkan dengan Senat. Hal tersebut wajar karena bentuk negara ke ka itu federal. Keempat, adanya penegasan bahwa anggaran umum tersebut dipertanggungjawabkan kepada DPR dengan pengesahan dari Dewan Pengawas Keuangan (saat ini adalah Badan Pemeriksa Keuangan / BPK).

## 3.  Hak Budget DPR RI Menurut UUD 1945 Setelah Perubahan
Pasca Perubahan UUD 1945, disebutkan dalam Aturan Tambahan II bahwa dengan ditetapkannya Perubahan UUD 1945 ini, maka UUD 1945 terdiri atas pembukaan dan pasal-pasal. Dengan demikian maka penjelasan UUD 1945 sudah  dak memiliki kekuatan hukum lagi. Mekanisme pembahasan APBN yang melibatkan DPR Pasca Perubahan UUD 1945 terdapat dalam Pasal 23 menyebutkan
(1)  Anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara  sebagai  wujud  dari  pengelolaan keuangan  negara  ditetapkan  se ap  tahun  dengan  undang-undang  dan dilaksanakan  secara  terbuka  dan  bertanggungjawab  untuk  sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
(2)  Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh  Presiden  untuk  dibahas  bersama  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dengan memperha kan per mbangan Dewan Perwakilan Daerah.
(3)  Apabila  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dak  menyetujui  rancangan  anggaran pendapatan  dan  belanja  negara  yang  diusulkan  oleh  Presiden,  Pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu. Dalam ketentuan Pasal 23 tersebut,  dak disebutkan is lah 'hak budget DPR'.
Karena  itu  perlu  dipertanyakan  apakah  hak  budget  DPR  menjadi  hilang eksistensinya  atau  dak.  Berdasarkan  peneli an  penulis  pada  tahun  2013,  yang mendasarkan  adanya  penegasan  fungsi  anggaran  dalam  Pasal  20A  UUD  1945 Setelah  Perubahan,  serta  rumusan  Pasal  23  terkait  keterlibatan  DPR  dalam pembahasan RAPBN, maka eksistensi hak budget DPR  daklah hilang, melainkan tetap ada sebagai kekuasaan inheren .
Analisis  tersebut  menggunakan  interpretasi  sistema s³³  bahwa  ketentuan Pasal  23  yang  menyebut  keterlibatan  DPR  dalam  pembahasan  RAPBN  daklah
³³  Intepretasi sistema s menyuruh kita harus membaca undang-undang dalam keseluruhannya, kita  dak boleh mengeluarkan suatu ketentuan lepas dari keseluruhannya, tetapi kita harus meninjaunya dalam hubungannya dengan  ketentuan  sejenis.  Lihat  Sudikno  Mertokusumo  dan  A.  Pitlo, Bab-Bab  Tentang  Penemuan  Hukum, Bandung: Citra Aditya Bak , 1993, hlm. 60.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
berdiri  sendiri,  melainkan  harus  merujuk  pada  Pasal  20A  yang  menyebutkan “Dewan  Perwakilan  Rakyat  memiliki  fungsi  legislasi, fungsi  anggaran dan  fungsi pengawasan”  (cetak  tebal  oleh  Penulis).  Frasa  DPR  memiliki  fungsi  anggaran menunjukkan secara tegas bahwa DPR sebagai representasi rakyat berperan dalam pen ng  dalam  hal  hal  pembuatan,  persetujuan,  pengawasan,  dan pertanggungjawaban anggaran negara.
Selain itu juga digunakan penafsiran historis undang-undang ( wethistorisch )³⁴ dengan cara menelusuri latar belakang pembahasan Perubahan UUD 1945. Dalam konteks  hak  budget  DPR  diperoleh  bahwa  terdapat  perdebatan-perdebatan khususnya berkaitan dengan perubahan materi tentang DPR. Salah satu hal yang paling  pen ng  adalah  kesepakatan  penguatan  derajat  kedaulatan  rakyat  berupa penegasan  dianutnya  cita  demokrasi³⁵  dan  menyempurnakan  dasar penyelenggaraan negara secara demokra s dan modern.³⁶ Dengan demikian, maka menjadi relevan jika kedudukan hak budget DPR dalam kaitan menjalankan fungsi anggaran DPR secara inheren terkandung didalamnya.
Penguatan  derajat  kedaulatan  rakyat  juga  sejalan  dengan  dimasukkannya Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)  sebagai  salah  satu  lembaga  perwakilan  yang memberikan  per mbangan  dalam  pembahasan  APBN  di  DPR  yang  diatur  dalam Pasal 23 Ayat (2) dan Pasal 22D Ayat (2).
Adapun Pada Pasal 22 D Ayat (2) disebutkan:
Dewan Perwakilan Daerah ..., serta memberikan per mbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggararan pendapatan dan belanja negara, ...
Kurang tepat jika setelah perubahan UUD 1945, hak budget DPR menjadi hilang eksistensinya.  Dari  rumusan  pasal-pasal  tersebut  juga  diperoleh  ga  hal  pokok, yaitu:  (1)  Presiden  merupakan  satu-satunya  pihak  yang  berwenang  mengajukan rancangan  APBN;  (2)  DPR  merupakan  lembaga  parlemen  yang  membahas rancangan  APBN  tersebut  dengan  per mbangan  DPD;  dan  (3)  rancangan  APBN
³⁴  Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo membedakan penafsiran historis menjadi dua, yakni penafsiran historis undang-undang ( wethistorisch ) dan penafsiran historis hukum ( rechtshistorisch ). Penafsiran historis undang- undang yaitu dengan mempelajari sejarah naskah undang-undang,  njauan yang diberikan parlemen oleh menteri, atau anggota parlemen tentang rancangan undang-undang. Sementara penafsiran historis hukum berkaitan  dengan  terjadinya  dan  mbulnya  suatu  lembaga  hukum  secara  khusus,  kebutuhan-kebutuhan manalah yang dipenuhi pada saat lembaga hukum itu dilahirkan dalam kehidupan bersama, bagaimanakah berkembangnya  selama  bertahun-tahun  atau  abad-abad  ini,  dan  apa  saja  yang  mempengaruhinya.  Lihat Sudikno dan A. Pitlo, Ibid., hlm. 63-64.
³⁵  Jimly Asshiddiqie, “Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Amandemen Keempat UUD 1945” , Makalah disampaikan pada Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII , Denpasar, Bali, 14-18 Juli 2003, hlm. 1. ³⁶  Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2005, hlm. 8-9.

## Eksistensi Hak Budget DPR
dak  boleh  tanpa  persetujuan  DPR.  Apabila  DPR  dak  menyetujui,  maka Pemerintah menjalankan APBN tahun lalu. Di sini terlihat DPR memiliki kewenangan yang  besar  dalam  pemberian  persetujuan  RAPBN,  terutama  jika  dibandingkan dengan DPD.
Hak budget secara inheren terdapat di DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat, namun masih terdapat persoalan atas Perubahan UUD 1945, khususnya Pasal 23 Ayat  (1)  yang  disebutkan  bahwa,  “APBN  sebagai  wujud  pengelolaan  keuangan negara” . .  Sebagai  contoh  kri k  dari  Ariﬁn  P.  Soeria  Atmadja  yang  menyebut ketentuan tersebut hanya retorika dangkal dan bombas s yang  dak bermakna dari sudut ﬁlosoﬁ anggaran.³⁷ Akibat deﬁnisi tersebut APBN hanya bermakna akuntansi, sehingga  konsepsi  hak  budget  DPR  sebagai  bentuk  kedaulatan  rakyat  menjadi tergerus.  Dengan  demikian,  DPR  yang  awalnya  sebagai  pihak  yang  lebih  nggi karena memberikan kuasa dalam bentuk otorisasi seringkali dikalahkan oleh hitung- hitungan  akuntansi  yang  jauh  dari  kedaulatan  rakyat.  Karena  itu,  “APBN  sebagai wujud pengelolaan keuangan negara”, semes nya digan  dengan “APBN sebagai wujud kedaulatan rakyat dalam pengelolaan keuangan negara”.

## 4.  Hak Budget DPR Dalam UU Keuangan Negara dan UU MD3
Ketentuan hak budget DPR terhadap RAPBN yang diajukan Presiden diatur secara organik dalam UU Keuangan Negara dan UU MD3. Terdapat 5 Tahapan Pembahasan APBN, khususnya yang melibatkan DPR, antara lain:
(1)  Tahap pembicaraan pendahuluan penyusunan APBN;
(2)  Tahap pembahasan RUU APBN;
(3)  Tahap Laporan Realisasi Semester I dan Prognosis Semester II;
(4)  Tahap pembahasan APBN Perubahan (APBN-P); dan (5)  Tahap Pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN.
Dalam  rangkaian  hak  budget  DPR,  maka  akan  dihasilkan  ga  jenis  undang- undang,  yaitu  undang-undang  APBN,  undang-undang  APBN  Perubahan,  dan undang-undang  pertanggungjawaban  atas  pelaksanaan  APBN.  Ke ga  undang- undang  tersebut  merupakan  satu  keterkaitan  terhadap  sebuah  anggaran pendapatan dan belanja negara dalam satu tahun anggaran.
Hal  menarik  dari  kedua  undang-undang  tersebut  adalah  keterlibatan  DPR dalam pembahasan RAPBN. Pada Pasal 15 Ayat (5) UU Keuangan Negara ditentukan bahwa “APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan dan jenis belanja”. Hal yang sama juga diatur dalam UU MD3 sebelum  keluarnya  Putusan  MK  No.  35/PUU-XI/2013.  Setelah  putusan  tersebut, maka UU MD3 terbaru (Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, DPRD), mengatur keterlibatan DPR dalam pembahasan RAPBN hanya terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi , dan program saja.
³⁷ Ariﬁn P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik…, Op.cit. , hlm. 73.
Mekanisme pembahasan dari unit organisasi, fungsi, program, kegiatan , dan jenis belanja menunjukkan kekuasaan yang ' powerful' dari DPR dalam menentukan RAPBN. Hal ini menunjukkan keterlibatan DPR dalam pembahasan RAPBN sampai dengan  'sangat'  mendetail,  sehingga  sangat  mungkin  menimbulkan  beragam persoalan.

## 5.  Putusan MK No. 35/PUU-XI/2013 Terhadap Hak Budget DPR
Pada  22  Mei  2014,  MK  memutus  pengujian  UU  Keuangan  Negara  dan  UU  MD3 melalui  Putusan  MK  No.  35/PUU-XI/2013  terhadap  Hak  Budget  DPR.  Salah  satu dasar pengujian kedua undang-undang tersebut adalah terjadinya penyalahgunaan kewenangan  terhadap  fungsi  anggaran  DPR  yang  kemudian  menjerat  beberapa anggota DPR dalam perkara korupsi. Hal tersebut diakibatkan hak budget DPR yang diatur dalam kedua undang-undang tersebut terlalu memberikan kewenangan yang luas, mendetail , dan bersifat teknis. Pada Pasal 15 Ayat (5) UU Keuangan Negara maupun Pasal 107 Ayat (1) huruf c, Pasal 156 huruf c angka 2 huruf (c), Pasal 157 ayat (1) huruf c, Pasal 159 ayat (5) UUD MD3; disebutkan bahwa keterlibatan DPR dalam pembahasan RAPBN adalah mulai dari unit organisasi, fungsi, program, kegiatan , dan jenis belanja.
Dalam  putusannya,  MK  menyatakan  berkaitan  dengan  penetapan  anggaran dalam  bentuk  APBN,  fungsi  anggaran  DPR  dak  terlalu  jauh  ikut  membuat perencanaan anggaran akan tetapi hanya memberikan persetujuan atas rencana yang diajukan oleh Presiden. Hal ini karena adanya prinsip pembagian kekuasaan dan checks and balances tersebut mengakibatkan kewenangan DPR dibatasi dan ditegaskan  pada  fungsi  pengawasan  jalannya  pemerintahan;  sedangkan  fungsi perencanaan  adalah  termasuk  pada  fungsi  ekseku f,  yaitu  merencanakan  dan melaksanakan atau mengeksekusi jalannya pemerintahan.
Menurut  MK,  pembahasan  terinci  sampai  pada  ngkat  kegiatan  dan  jenis belanja  kementerian/lembaga  dapat  menimbulkan  persoalan  kons tusional apabila  dilihat  dari  kewenangan  kons tusional  DPR  dalam  menjalankan  fungsi anggaran. Persoalan tersebut bersumber dari keikutsertaan DPR dalam membahas RAPBN yang terperinci sampai dengan kegiatan dan jenis belanja. Hal tersebut  dak sesuai  dengan  fungsi  dan  kewenangan  DPR  sebagai  lembaga  perwakilan  yang seharusnya  dak ikut menentukan perencanaan yang sifatnya sangat rinci tersebut. Adapun  kegiatan  dan  jenis  belanja  merupakan  urusan  penyelenggaraan pemerintahan  negara  yang  dilaksanakan  oleh  Presiden  sebagai  perencana  dan pelaksana APBN.
Terdapat  banyak  pihak  yang  mengapresiasi  putusan  MK  tersebut.  Bahkan menurut Yu rsa Yunus dan Reza Faraby,³⁸ Putusan MK No. 35/PUU-XI/2013 yang
³⁸  Lihat Yu rsa Yunus dan Reza Faraby, “Reduksi Fungsi Anggaran DPR Dalam Kerangka Checks and Balances ” , Jurnal Kons tusi , Vol. 7 No. 2 Agustus 2014, hlm. 199.

## Eksistensi Hak Budget DPR
mereduksi fungsi anggaran dapat dianggap putusan pen ng ( landmark decision ), karena  merombak  kembali  tatanan  fungsi  antar  lembaga  negara  dalam menjalankan  fungsi  anggaran.  Sejalan  dengan  itu,  Dian  Puji  N.  Simatupang³⁹ menganggap  Putusan  MK  Nomor  35/PUU-XI/2013  adalah  tepat,  karena  telah mereposisi hak budget DPR guna mengakhiri dominasi rasionalitas poli s dalam persetujuan RAPBN yang mengesampingkan rasionalitas teknokra s.
Menurut Dian, Pasal 23 UUD 1945 sebagai dasar kons tusional hak budget DPR sebenarnya  secara  harﬁah  telah  membatasi  hak  budget  pada  menerima  atau menolak  RAPBN  yang  diajukan  pemerintah.  Pembatasan  hak  budget  tersebut in nya  terletak  pada  fokus  DPR  untuk  menilai  dengan  alasan  legi mitasi  atau kemanfaatan  publik  terhadap  APBN  dibandingkan  penilaian  teknis.  Dengan demikian, DPR memfokuskan pada strategi anggaran negara yang sesuai dengan kebutuhan rakyat, bukan pada teknis angka-angka anggaran. Dengan memosisikan hak  budget  sebatas  menerima  dan  menolak  RAPBN  yang  diajukan  pemerintah dengan dua alasan, yakni: pertama , RAPBN  dak sesuai dengan prioritas fungsi dan program yang telah direncanakan pemerintah dalam dokumen perencanaan; dan kedua, RAPBN  dak  memiliki  alasan  kemanfaatan  (legi masi)  bagi  kualitas penyelenggaraan pemerintahan secara umum dan pelayanan publik.
Lebih  lanjut  Dian  menyebutkan  adanya  reposisi  hak  budget  tersebut  akan menghindarkan penggunaan wewenang atau mentransaksikan pengaruh DPR pada hal-hal  bersifat  mikroteknis  atau  mikroprak s.  Sebab,  kondisi  demikian  akan menyebabkan DPR berkutat pada perhitungan transaksi poli s atau angka-angka anggaran dengan mo vasi di luar kepen ngan umum yang seharusnya dilindungi dan  di  luar  rasionalitas  dokumen  perencanaan  pembangunan  yang  ditetapkan sebelumnya.
Putusan MK No. 35/PUU-XI/2013, walau mengundang banyak apresiasi, tidak lantas  langsung  menghilangkan  prak k  memperjualbelikan  pengaruh  di  DPR. Sebagaimana sempat disinggung, pada awal tahun 2016 ini, Komisi Pemberantas Korupsi  (KPK)  kembali  menangkap  anggota  DPR  yang  menerima  suap  dalam pengurusan rencana anggaran pembangunan jalan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR) di Maluku. Karena itu, walaupun frasa “kegiatan dan jenis  belanja”  telah  dihilangkan,  prak k  korup f  memperdagangkan  hak  budget DPR masih saja terjadi.
Selain  itu,  terdapat  persoalan  krusial  yang  sebenarnya  muncul  dari pembahasan  RAPBN  di  DPR.  Ibrahim  Zuhdi  Badoh,  Yuna  Farhan,  dan  Ridaya Laodengkowe⁴⁰ menyebutkan bahwa kualitas budget proposal dari ekseku f sering
³⁹  Dian Puji N. Simatupang, “Reposisi Hak Budget DPR” , Opini di Harian Kompas , Rabu, 18 Juni 2014.
⁴⁰  Ibrahim Zuhdi Badoh, Yuna Farhan, dan Ridaya Laodengkowe, Poli k dan Birokrasi Anggaran Indonesia, dalam buku Anggaran Pro Kaum Miskin, Sebuah Upaya Menyejahterakan Masyarakat, Jakarta: Pustaka LP3ES, 2009, hlm. 140.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
kali  dak  memenuhi  harapan  karena  kuatnya  pendekatan  inkremental  dalam birokrasi  anggaran.  Pendekatan  inkremental  maksudnya  adalah  adanya  perilaku birokrasi  untuk  selalu  mempertahankan  pola  alokasi  anggaran  seper   tahun sebelumnya, tanpa memper mbangkan relevansinya dengan isu yang berkembang di  masyarakat.  Bahkan  Dian  Puji  N.  Simatupang  dalam  disertasinya  pun  sempat menyinggungnya pada pembahasan yang sama, dengan menyebutkan akibat dari ke dakmampuan  APBN  menerapkan  prinsip  kepemerintahan  yang  baik  sebagai wujud keuangan negara adalah “inkrementalisme dan ru nisme”.⁴¹
Kedua pendapat tersebut sebenarnya menunjukkan bahwa kualitas proposal RAPBN  sering  kali  bermasalah  dan  sayangnya  masalah  tersebut  dak  mampu diperbaiki  oleh  DPR  dalam  pembahasan,  karena  bahkan  DPR  ikut  terlibat  dalam “inkrementalisme  dan  ru nisme”  tersebut.  Untuk  itu,  peran  hak  budget  DPR khususnya  berkaitan  dengan  teknis  dan  de l  anggaran  yang  menyangkut  unit organisasi,  fungsi,  program,  kegiatan , dan  jenis  belanja  semes nya  mampu mengoreksi dan memperbaiki program maupun kegiatan yang mata anggarannya kemungkinan sama atau terjadi duplikasi, atau  dak sesuai dengan kebutuhan dasar masyarakat.  Selain  itu,  pembahasan  yang  mende l  juga  diharapkan  mampu membuka  keran  transparansi  dalam  pembahasan  RAPBN  sehingga  elemen masyarakat  khususnya  masyarakat  bawah  (miskin)  dapat  memperjuangkan  hak- haknya.
Pengalaman sebelum keluarnya Putusan MK No. 35/PUU-XI/2013 menunjukan bahwa  walaupun  pembahasan  RAPBN  itu  sampai  mende l  sampai  kegiatan  dan jenis belanja, namun  ngkat transparansinya masih rendah. Bahkan kecenderungan pembahasan  RAPBN  seringkali  dilakukan  secara  tertutup.  Akibatnya inkrementalisme dan ru nisme terus berulang. Hal inilah yang menjadi persoalan, jika  mende l  saja  ngkat  transparansi  rendah  membuat  APBN  belum  maksimal untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, lalu bagaimana jika pembahasannya dak mende l .
Contoh yang cukup ironis adalah laporan riset yang dikeluarkan oleh Na onal Democra c Ins tute (NDI) for Interna onal Aﬀairs tahun 2005, keluhan yang paling sering  diutarakan  anggota  DPR,  tercatat  sebesar  89%,  adalah  dak  mengetahui rincian anggaran operasional DPR.⁴² Pertanyaannya, jika anggota DPR sendiri sulit mendapatkan  informasi  mengenai  anggarannya,  bagaimana  dengan  masyarakat,
⁴¹ Dian Puji N. Simatupang, Paradoks Rasionalitas Perluasan Ruang Lingkup Keuangan Negara dan Implikasinya Terhadap  Kinerja  Keuangan  Pemerintah, Jakarta:  Badan  Penerbit  FH  UI,  2011 , hlm.  348. Penger an inkrementalisme  adalah  upaya  melakukan  perubahan  selangkah  demi  selangkah  yang  cenderung  tambal sulam, dan ru nisme adalah upaya memelihara pola kegiatan reguler yang sudah baku.
⁴²  Lihat Riris Katharina dan Poltak Partogi Nainggolan, Menciptakan DPR dan Sistem Pendukung Parlemen yang Mendukung  Anggaran  Pro-kaum  Miskin, dalam  buku Anggaran  Pro  Kaum  Miskin,  Sebuah  Upaya Menyejahterakan Masyarakat yang disusun oleh Yuna Farhan (ed), Jakarta: Pustaka LP3ES, 2009, hlm. 279.
khususnya  rakyat  biasa  (miskin) . Bagaimana  pula  jika  pembahasannya  dak mende l,  karena  tentunya  juga  semakin  berpengaruh  terhadap  kualitas  hasil pembahasan RAPBN.
Dari  situlah  mbul  persoalan.  Apabila  terlalu  de l  dan  teknis,  di  satu  sisi membuka keran kemungkinan perdagangan pengaruh dalam pembahasan RAPBN, di lain sisi proposal anggaran RAPBN pemerintah pun belum tentu baik sehingga dibutuhkan  koreksi.  Karena  itu,  Putusan  MK  No.  35/PUU-XI/2013  janganlah dianggap sebagai sebuah putusan pen ng yang mampu mereposisi dan meluruskan hak  budget  DPR  sehingga  mampu  mencegah  terjadinya  perdagangan  pengaruh dalam pembahasan RAPBN. Perlu juga ada pendalaman pengkajian untuk mencari model hak budget DPR yang ideal dan mampu mewujudkan APBN sebagai wujud kedaulatan  rakyat  sehingga  keuangan  negara  mampu  sebesar-besarnya  untuk kemakmuran rakyat.
Selain harus dilakukan secara transparan dan akuntabel dalam penggunaan hak budget  DPR,  perlu  juga  penguatan  sektor-sektor  lain.  Misalnya  saja  peran  DPD dalam memberikan per mbangan, peran MK dalam melakukan judicial review UU APBN,  serta  peran  masyarakat.  Selain  itu  yang  lebih  pen ng  juga  adalah memperkuat  kapasitas  dan  daya  dukung  bagi  DPR  dalam  melakukan  analisis terhadap proposal RAPBN yang diajukan pemerintah sehingga mampu memberikan pengambilan keputusan yang tepat sesuai dengan tujuan bernegara.

## D.  Penutup
Eksistensi  hak  budget  DPR  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  masih  diakui dalam  UUD  1945  Setelah  Perubahan.  Walaupun  dak  secara expresses  verbis disebutkan,  hak  budget  melekat  secara  inheren  dalam  fungsi  anggaran  DPR sebagaimana disebutkan dalam Pasal 20A dan Pasal 23 Ayat (2) dan (3). Hak budget DPR tersebut ada sebagai perwujudan dianutnya kedaulatan rakyat (demokrasi), sehingga menempatkan posisi DPR lebih  nggi sebagai pemberi persetujuan dalam pembahasan RAPBN.
Bentuk keterlibatan DPR dalam pembahasan RAPBN sampai hal yang mende l dan  teknis  yakni  unit  organisasi,  fungsi,  program,  kegiatan , dan  jenis  belanja seringkali  menimbulkan  potensi  korupsi  anggaran.  Keterlibatan  DPR  telah dipangkas oleh MK melalui Putusan No. 35/PUU-XI/2013 menjadi sampai ke unit organisasi,  fungsi , dan  program  saja;  namun  masih  menimbulkan  persoalan terutama  jika  dikaitkan  dengan  persoalan  transparansi  serta  kualitas  proposal RAPBN yang sering kali masih bersifat inkrementalisme dan ru nisme. Karena itu diperlukan  peneli an  dan  pengkajian  yang  mendalam  untuk  memperoleh  hak budget  DPR  yang  ideal  sebagai  bentuk  kedaulatan  rakyat  sehingga  APBN  dapat diusahakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat serta mencegah korupsi anggaran itu sendiri.
Da ar Pustaka Buku
A. Rivai, Hak Budget Dewan Perwakilan Rakyat dan Keuangan Daerah Otonom, NV Nix & Co, Bandung, 1951.
Ariﬁn P. Soeria Atmadja, Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan Negara Suatu Tinjauan Yuridis, Gramedia, Jakarta, 1986.
__________________, Keuangan Publik dalam Perspek f Hukum, Teori, Kri k dan Prak k, Rajawali Pers, Jakarta, 2009.
Black, Henry Campbel, Black's Law Dic onary Fourth Edi on, West Publishing Co. , St. Paul Minn, 1968.
C.  Goedhart, Garis-Garis  Besar  Ilmu  Keuangan  Negara, terjemahan  Ratmoko, Jakarta, 1973.
Dian Puji N. Simatupang, Paradoks Rasionalitas Perluasan Ruang Lingkup Keuangan Negara  dan  Implikasinya  Terhadap  Kinerja  Keuangan  Pemerintah, Badan Penerbit FH UI, Jakarta, 2011.
Hadji  Muhammad  Yamin, Naskah-Persiapan  Undang-Undang  Dasar  1945, Jilid Pertama, Cetakan Kedua, Yayasan Prapanca, Jakarta, 1971.
Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Paska Reformasi, Buana Ilmu Populer, Jakarta, 2008.
Lee, Robert D. Jr. & Johnson, Ronald W., Public Budge ng System, Cetakan ke-2,
Tokyo, 1977.
MPR, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2005.
Poerwadarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Jakarta, 1976. Ronny Sautma Hotma Bako, Hak Budget Parlemen Indonesia, Yarsif Watampone,
Jakarta, 2005.
Sudikno  Mertokusumo  dan  A.  Pitlo, Bab-Bab  Tentang  Penemuan  Hukum, Citra Aditya Bak , Bandung, 1993.
Yuna  Farhan  (ed), Anggaran  Pro  Kaum  Miskin,  Sebuah  Upaya  Menyejahterakan Masyarakat. Pustaka LP3ES, Jakarta, 2009.

## Dokumen Lain
Bagir  Manan,  “Himpunan  Tulisan  Ilmiah  Tentang  Sistem  Hukum  Di  Indonesia” , dihimpun oleh Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran Angkatan 2000/2001, Bandung, 2000.
Dian Puji N. Simatupang, “Reposisi Hak Budget DPR” , Opini di Harian Kompas , Rabu, 18 Juni 2014.
Jared N. Nagel dan Jus n Murray, “ Past Government Shutdowns: Key Resources ” , Congressional Research Service , 29 September 2015.
Jimly  Asshiddiqie,  “Struktur  Ketatanegaraan  Indonesia  Setelah  Amandemen
Keempat  UUD  1945” ,  Makalah  disampaikan  pada  Seminar  Pembangunan Hukum Nasional VIII , Denpasar, Bali, 14-18 Juli 2003.
Tempo,  “Suap  Anggota  DPR  Damayan   Diduga  Tawarkan  20  Paket  Proyek”, h ps://nasional.tempo.co/read/news/2016/01/28/063740112/suap- anggota-dpr-damayan -diduga-tawarkan-20-paket-proyek,  diakses  4  April 2016.
Yu rsa  Yunus  dan  Reza  Faraby,  “Reduksi  Fungsi  Anggaran  DPR  Dalam  Kerangka Checks and Balances” , Jurnal Kons tusi , Vol. 7 No. 2 Agustus 2014.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar 1945 (Sebelum dan Sesudah Perubahan). Kons tusi RIS 1949. Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Putusan Mahkamah Kons tusi No. 35/PUU-XI/2013.