Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed

## MENYOROTI KINERJA LEGISLASI DPR
Oleh : Abdul Bari Azed 

## ABSTRAK
DPR melaksanakan amanat rakyat antara lain melalui fungsi legislasi, yakni membentuk UU dengan kesepakatan bersama Presiden.  Harapan  rakyat  kurang dipenuhi  secara  optimal oleh  DPR  disebabkan  kinerja parlemen di  bidang  legislasi yang  kurang  memuaskan    karena  tidak  memenuhi  target Prolegnas  yang  dibuatnya  sendiri. Kondisi  ini  menyebabkan fungsi-fungsi    DPR  sebagai  parlemen  kurang  maksimal dalam mendorong kesejahteraan rakyat dan kemajuan negara. Untuk  itu  penting dilakukan  serangkaian  kebijakan  dan langkah  konkret guna  meminimalisir  permasalahan  yang membelit parlemen sekaligus mendorong peningkatan kinerja DPR dalam fungsi legislasi.
Kata Kunci: Legislasi, DPR, Kinerja

## A. Pendahuluan
Parlemen atau  lembaga  perwakilan  rakyat dengan berbagai nama  di  negara-negara  di  dunia merupakan  salah satu  pilar  demokrasi. Pola rekrutmen  dan  pemilihan anggotanya  serta efektif tidaknya parlemen menjadi sebagian indikator  kualitas  demokrasi  di  suatu  negara. Parlemen menjadi  wakil  rakyat  formal  kenegaraan  yang  berfungsi memperjuangkan  aspirasi,  kepentingan,  dan  hak-hak  rakyat kaitannya dengan kewajiban dan tanggung jawab negara dan pemerintah terhadap rakyat. Di sisi lain, keberadaan parlemen
 Pengajar Program Magister Ilmu Hukum Unbari.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
diharapkan  mampu menjadikan  penyeimbang  dan  kontrol bagi  kekuasaan  eksekutif – raja/ratu,  presiden,  perdana menteri atau dengan nama lainnya -- agar tidak berkembang menjadi  sewenang-wenang, melanggar  hak-hak rakyat,  dan mematikan demokrasi.
Jimly  Asshiddiqie  menyebutkan bahwa  secara  umum
lembaga perwakilan rakyat itu dipandang sebagai
representasi  mutlak  warga  negara  dalam  rangka  ikut  serta menentukan  jalannya  pemerintahan,  apa  yang  diputuskan parlemen,  itulah  yang  dianggap  sebagai  keputusan  rakyat. Dari sinilah lahir doktrin supremasi parlemen di mana produk parlemen  dalam  bentuk  Undang-Undang  (UU)  tidak  dapat diganggu  gugat. 1 Dalam  perkembangannya,  doktrin  ini kemudian mengalami pergeseran di mana di sebagian negara, doktrin  ini  sudah  tidak  lagi  dipakai  dan  diganti  dengan doktrin  supremasi  konstitusi.  Dengan  demikian  produk parlemen  (UU)  dapat  diuji  konstitusionalitasnya  oleh mahkamah konstitusi atau nama lainnya. Apabila mahkamah tersebut menyatakan UU tersebut melanggar konstitusi, maka produk parlemen tersebut dibatalkan keberlakuannya.
Cabang kekuasaan legislatif atau parlemen merupakan cabang  kekuasaan  pertama  yang  mencerminkan  asas kedaulatan  rakyat.  Kegiatan  bernegara  pertama-tama  adalah
1 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, 2008, hlm. 153.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
untuk  mengatur  kehidupan  bersama  yang  diwujudkan  dalam bentuk  membentuk  peraturan  atau  undang-undang.  Oleh karena  itu,  kewenangan  untuk  menetapkan  peraturan  itu pertama-tama  harus  diberikan  kepada  parlemen.  Tiga  hal penting yang harus diatur oleh parlemen, yaitu: (i) pengaturan yang dapat mengurangi hak dan kebebasan warga negara; (ii) pengaturan  yang  dapat  membebani  harta  kekayaan  warga negara;  dan  (iii)  pengaturan  mengenai  pengeluaran- pengeluaran  oleh  penyelenggara  negara.  Ketiga  hal  penting ini  hanya  dapat  diatur  setelah  mendapatkan  persetujuan  dari warga  negara  melalui  wakil-wakilnya  yang  duduk  di parlemen. 2
Atas dasar itulah, maka Jimly Asshiddiqie
menyebutkan  bahwa  yang  biasa  disebut  sebagai  fungsi pertama  lembaga  perwakilan  rakyat  adalah  fungsi  legislasi atau  pengaturan.  Fungsi  pengaturan  (regelende  functie)  ini berkenaan  dengan  kewenangan  untuk  menentukan  peraturan yang  mengikat  warga  negara  dengan  hukum  yang  mengikat dan  membatasi.  Karena  itu,  kewenangan  ini  hanya  dapat dilakukan  selama  rakyat  sendiri  menyetujui  untuk  diikat dengan  atau  oleh  hukum.  Oleh  karena  parlemen  merupakan cabang  kekuasaan  negara  yang  dianggap  mempunyai  hak mengatur  yang demikian, maka peraturan  yang paling tinggi di  bawah  UUD  harus  dibuat  dan  ditetapkan  oleh  parlemen
2 Ibid., hlm. 160-161.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
dengan  persetujuan  bersama  dengan  cabang  kekuasaan eksekutif. 3
Ada  empat  bentuk  kegiatan dalam  fungsi  legislasi yang dilakukan parlemen, yaitu:
1. Prakarsa  pembuatan  undang-undang  (legislative
initiation).
2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process).
3. Persetujuan  atas  pengesahan  rancangan  undang- undang (law enactment approval).
4. Pemberian  persetujuan  pengikatan  atau  ratifikasi atas  perjanjian  atau  persetujuan  internasional  dan dokumen-dokumen  hukum  yang  mengikat  lainnya (binding decision making on international agreement  and  treaties  or  other  legal  binding documents). 4
Atas  dasar  itu,  sejak  dahulu  kala  parlemen  dianggap lembaga  yang  sangat  penting  dalam  struktur  suatu  negara.
Keberadaannya dianggap sama pentingnya dengan
keberadaan  pemimpin  eksekutif  di  negara  itu  (raja/ratu  atau dengan  nama  lainnya).  Para  pemikir  dunia  sejak  zaman dahulu  memberikan  tempat  terhormat  kepada  parlemen, seperti  nampak  dalam  pemikiran  John  Locke  dan
3 Ibid., hlm. 161.
4 Loc.cit.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
Montesquieu  yang  menggagas  pentingnya  pemisahan kekuasaan dalam  negara agar  dapat  dicegah  munculnya kekuasaan  raja  atau  ratu  yang  absolut  kala  itu,  antara  lain dilakukan  melalui  pembentukan  parlemen  selaku  pemegang kekuasaan legislatif.
John  Locke  mengeritik  keras  kekuasaan  absolut  raja- raja  pada  saat  itu.  Menurut  Locke,  untuk  mencapai keseimbangan  dalam  suatu  negara,  kekuasaan  negara  harus dipilah ke dalam tiga bagian: kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasan federatif. 5 Dalam perkembangannya, pemikiran  Locke  dimodifikasi  oleh  Montesquieu  yang merumuskan ada tiga cabang kekuasaan negara yang masing- masing  mempunyai  bidang  kekuasaan  sendiri  dan  terpisah satu sama lain. Tiga cabang kekuasaan negara tersebut adalah kekuasaan  legislatif,  kekuasaan  eksekutif,  dan  kekuasaan yudikatif.  Ajaran  pemisahan  kekuasaan  ini  dikenal  dengan istilah Trias Politika. 6
55 Kekuasaan legislatif adalah kekuasaan yang berwenang untuk membuat undang-undang,  kekuasaan  lain  harus  tunduk  pada  kekuasaan  ini. Kekuasaan eksekutif meliputi kekuasaan melaksanakan atau mempertahankan  undang-undang,  termasuk  mengadili.  Kekuasaan federatif  adalah  kekuasaan  yang  meliputi  semua  yang  tidak  termasuk kekuasaan legislatif dan eksekutif, meliputi kekuasaan keamanan negara,
urusan perang dan damai dalam  kaitannya dengan  hubungan luar negeri. Dari  ketiga  kekuasaan  itu,  kekuasaan  eksekutif  dan  kekuasaan  federatif harus berada pada tangan yang sama dan harus ada supremasi kekuasaan legislatif  atas  kekuasaan  yang  lain.  Lihat  Jazim  Hamidy  dkk, Teori  dan Politik Hukum Tata Negara, Yogyakarta: Total Media, 2009, hlm. 47.
6 Kekuasaan  legislatif  adalah  kekuasaan  membentuk  undang-undang, kekuasaan eksekutif adalah kekuasaan melaksanakan undang-undang, dan
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
Dari ajaran inilah, khususnya kekuasaan legislatif atau kekuasaan membentuk undang-undang sebagaimana
pengertian  yang  dikemukakan  Locke  dan  Montesqueu berkembang  dan  dalam  wujudnya  terkini  adalah  parlemen atau  lembaga  perwakilan  rakyat.  Sudah  tentu  format  dan  isi parlemen  saat  ini  telah  jauh  berbeda  dibandingkan  gagasan awal  kedua  pemikir  dunia  tersebut  karena  terjadinya penyesuaian  dan  perubahan  lembaga  tersebut  dikarenakan berbagai perkembangan dan perubahan dunia serta kebutuhan umat manusia.

## B. Masalah dalam Kinerja Legislasi DPR
Dalam  konteks  Indonesia, pembentukan  lembaga perwakilan  rakyat  memperoleh  dukungan  besar  dari  rakyat melalui para  tokoh  bangsa yang duduk  di  Badan  Penyelidik Usaha-usaha  Persiapan  Kemerdekaan  (BPUPK) yang dilanjutkan  oleh  Panitia  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia
(PPKI) yang  membahas dan  mengesahkan konstitusi Indonesia pada 1945 sebagai hukum dasar yang akan menjadi acuan utama bagi negara yang akan merdeka di Nusantara. Di dalam  konstitusi  yang  kemudian  diberi  nama Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) ini  terdapat  rumusan  tentang lembaga  perwakilan
kekuasaan  yudikatif  adalah  kekuasaan  yang  menjalankan  kekuasaan kehakiman, menjatuhkan hukuman, atas kejahatan, dan yang memberikan putusan apabila terjadi perselisihan antar warga. Ismail Suny dalam Jazim Hamidy dkk, ibid., hlm. 47-48.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
rakyat dengan nama DPR (Dewan Perwakilan Rakyat) dalam struktur  ketatanegaraan  Indonesia sebagaimana  tercantum dalam Pasal 20 UUD 1945.
Dalam  perkembangannya,  memasuki  era  reformasi yang ditandai dengan berhentinya Presiden Soeharto pada 21 Mei  1998  lalu,  DPR  telah  mengalami  perubahan  mendasar. Apabila  UUD  1945  sebelum  perubahan  hanya  memberikan kewenangan  kepada  DPR  untuk  mengajukan  Rancangan Undang-Undang (RUU) maka melalui perubahan UUD 1945 telah terjadi pergeseran fungsi legislasi yang luar biasa. Hasil perubahan  konstitusi  menyebutkan  bahwa  kini  DPR memegang  kekuasaan  membentuk  UU  sementara  Presiden diberikan  kewenangan  mengajukan  RUU.  Demikian  pula pembahasan RUU hanya dapat dilakukan apabila kedua belah pihak  sama-sama  terlibat  dan  hanya  dengan  persetujuan kedua belah pihak sajalah maka sebuah RUU dapat disahkan menjadi sebuah UU. 7
Adanya  pergeseran  fungsi  legislasi  dari  Presiden kepada  DPR  ini  mendukung  pendapat  Jimly  Asshiddiqie yang menyebutkan bahwa dalam praktik di Indonesia, fungsi legislasi-lah  yang  dianggap  utama,  sedangkan  dua  fungsi lainnya,  yakni  fungsi  pengawasan  dan  penganggaran  adalah
7 Materi  UUD  1945  yang  mengatur  pergeseran  fungsi  legislasi  tersebut dapat  dibaca  dalam  Pasal 5  ayat  (1)  dan  Pasal  20  UUD  1945  hasil perubahan  konstitusi.  Uraian  panjang  lebar  mengenai  pergeseran  fungsi legislasi  dari  Presiden  kepada  DPR  antara  lain  dapat  dibaca  dalam  Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, Jakarta: Rajawali Pers, 2010.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam  undang-undang.  Padahal,  ketiga-tiganya  sama-sama penting.  Bahkan  di  berbagai  negara  maju  dewasa  ini,  yang lebih  diutamakan  adalah  fungsi  pengawasan  dibandingkan fungsi  legislasi.  Hal  ini  dikarenakan  sistem  hukum  di berbagai negara maju  tersebut telah dipandang cukup untuk menjadi  pedoiman  penyhelenggaraan  negara,  sehingga  tidak banyak  lagi  produk  hukum  (dalam  bentuk  UU)  yang dibutuhkan. 8
Pergeseran fungsi legislasi hasil amendemen
konstitusi  tersebut  memberi  peluang  yang  besar  bagi  DPR untuk  berkiprah  secara  optimal  dalam  ikut  menentukan  arah perjalanan  bangsa  dan  negara  ke  depan,  termasuk  dalam mengajukan  RUU  dan  berperan  besar  dalam  pembentukan UU  serta  mengisi  dan  menentukan  isi  sebuah  UU.  Namun demikian  harapan  rakyat  dan  peluang  yang  diberikan konstitusi  tersebut  tidaklah  dapat  dijalankan  secara  optimal oleh DPR.
Hal  ini  dapat  dilihat  bahwa DPR  periode  2009-2014 hasil Pemilu 2009 minimal mempunyai masalah besar dalam hal  fungsi  legislasi, yaitu kinerja  pembentukan  Undang- Undang  (UU) yang  rendah.  Hal  ini  ditandai  dengan sedikitnya jumlah UU yang dihasilkan per tahun
8 Uraian lebih rinci mengenai hal ini antara lain dapat dibaca dalam Jimly Asshiddiqie, Pergumulan  Peran  Pemerintah  dan  Parlemen  dalam Sejarah, Jakarta: UI Press, 1996.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
dibandingkan  dengan  target  pembentukan  UU  sebagaimana tercantum  dalam Program  Legislasi  Nasional  (Prolegnas) yang disusun oleh DPR itu sendiri.
Sebelum  menyoroti  kinerja  legislasi  DPR  periode sekarang  yang memprihatinkan, ada baiknya kita menelusuri jejak  DPR  pada  masa  lalu  di  bidang  legislasi  secara  singkat sebagai perbandingan.
Komite  Nasional  Indonesia  Pusat  (KNIP)  yang
berfungsi sebagai parlemen Indonesia pada awal kemerdekaan berhasil mengesahkan dan mengundangkan 133
UU  selama  kurun  waktu  empat  tahun  (1945-1949). 9 Kinerja KNIP  ini  tentu  penting  mendapatkan  apresiasi  karena  di tengah  berbagai  keterbatasan  yang  ada  sebagai  negara  yang baru  merdeka,  lembaga  ini  mampu  menunjukkan  kinerja yang sangat memadai.
Pada  periode  berlakunya  Konstitusi  RIS Tahun  1949 yang  hanya  satu  tahun  (1949-1950),  terdapat  tiga  lembaga negara yang berlaku sebagai pelaksana kekuasaan membentuk  UU,  yaitu  pemerintah,  DPR,  dan  Senat.  Selama kurun waktu yang sangat singkat tersebut, ada tujuh UU yang berhasil  disahkan  dan  diundangkan.  Seiring  dengan  itu, pemerintah  secara  sendiri  berhasil  menetapkan  30  Undang- Undang  Darurat.  Undang-Undang  Darurat  mirip  dengan
9 Ahmad  Yani, Pasang  Surut  Kinerja  Legislasi,  Jakarta:  Rajawali  Pers,
2011, hlm. 10.
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  (Perppu) sebagaimana diatur dalam UUD 1945, tetapi Undang-Undang Darurat tidak perlu diajukan kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan. 10
Pada periode berlakunya UUDS 1950 yang
berlangsung  selama  sembilan  tahun  (1950-1959),  kekuasaan membentuk  UU  berada  di  tangan  DPR  yang  terbagi  kepada dua  periode,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Sementara  (DPRS) yang dibentuk oleh Presiden Soekarno dan DPR hasil Pemilu 1955. DPRS selama enam tahun masa kerjanya  (1950-1956) telah  berhasil  mengesahkan  167  UU.  Adapun  DPR  hasil Pemilu  1955  selama  tiga  tahun  masa  baktinya  telah  berhasil mengesahkan 113 UU. 11
Melalui  Dekrit  Presiden  Soekarno  5  Juli  1959,  UUD 1945 berlaku kembali dan Presiden membubarkan DPR hasil Pemilu  1955.  Sebagai  gantinya  ia  membentuk  DPR  Gotong Royong  (DPR  GR)  dengan    menunjuk  para  anggotanya. Selama  tujuh  tahun  periode kepemimpinan  Bung  Karno  ini (1959-1966),  jumlah  UU  yang  dihasilkan  sangat  minim, hanya 10 buah UU. 12 Minimnya produktivitas DPR GR pada masa  itu  antara  lain  disebabkan  DPR  GR  lebih  disibukkan
10 Ibid., hlm. 12. 11 Ibid., hlm. 17. 12 Ibid., hlm. 21. Beberapa UU yang menonjol hasil karya DPR GR antara lain  UU  Nomor  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-pokok Agraria,  UU  Nomor  14  Tahun  1965  tentang  Perkoperasian,  dan  UU Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
dengan  persaingan  kekuasaan,  kegaduhan  politik,  dan keragaman  paham  politik  di  dalam  DPR  GR  dan  persaingan politik di tingkat negara/pemerintahan.
Periode  kepemimpinan  Presiden  Soekarno  berganti dengan  periode  kepemimpinan  Soeharto  pada  tahun  1966 yang  ditandai  dengan  terbitnya  Surat  Perintah  11  Maret (Supersemar).  Pada  periode  panjang  masa  kepresidenan Soeharto  selama  sekitar  32  tahun  (1966-1998),  kinerja  DPR dapat diuraikan sebagai berikut.
1. Periode 1966-1971, DPR GR peninggalan era Bung Karno ditetapkan    menjadi  DPR  GR  Orde  Baru  dengan perubahan  keanggotaan  yang  tidak  lagi  mengikutsertakan para  anggotanya  yang  berasal  dari  Partai  Komunis Indonesia (PKI). Selama masa tugas lima tahun, DPR GR Orde Baru berhasil mengesahkan 85 RUU menjadi UU.
2. Periode  1971-1977,  pada  periode  ini  DPR  terbentuk  dari hasil  Pemilu  1971  walaupun  tidak  semua  anggota  DPR saat  itu  dipilih  langsung  oleh  rakyat.  terdapat  75  orang anggota  DPR  yang  berasal  dari  Fraksi  ABRI  (sekarang nama  ABRI  sudah  diganti  menjadi  TNI  dan  tidak  lagi mengikutsertakan  Kepolisian  di  dalamnya).  Pada  periode ini berhasil disahkan 43 RUU menjadi UU.
3. Periode  1977-1982,  DPR  hasil  Pemilu  1977  berhasil mengesahkan 55 RUU menjadi UU.
4. Periode  1982-1987,  pada  periode  ini  DPR  terbentuk  dari hasil  Pemilu  1982  dan  berhasik  mengesahkan  46  RUU menjadi UU.
5. Periode 1987-1992, pada periode ini DPR  yang terbentuk dari  hasil  Pemilu  1987  berhasil  mengesahkan  55  RUU menjadi UU.
6. Periode 1992-1997, pada periode ini DPR  yang terbentuk dari  hasil  Pemilu  1992  berhasil  mengesahkan  70  RUU menjadi UU.
7. Periode  1997-1999,  pada  kurun  waktu  ini  seharusnya periode DPR hasil pemilu 1997 selama lima tahun. Namun karena  terjadinya  gelombang  reformasi  dan  adanya tuntutan  rakyat  akan  pentingnya  legitimasi  pemimpin negara,  maka  disepakati  dilakukannya  pemilu  baru  pada 1999.  Dengan  demikian  DPR  periode  ini  hanya berlangsung dua tahun. Namun demikian, walaupun kurun waktu  kerja  hanya  dua  tahun,  DPR  hasil  Pemilu  1997 berhasil mengesahkan 103 RUU menjadi UU. 13
8. Periode  1999-2004,  DPR  pada  periode  ini  merupakan parlemen pertama pada era reformasi sebagai hasil Pemilu 1999 yang merupakan pemilu pertama pada era reformasi yang dianggap sebagai pemilu yang demokratis. Semangat reformasi  dan  kebutuhan  yang  tinggi  akan  berbagai  UU baru  atau  UU  pengganti  UU  lama  yang  akan  menjadi
dasar  hukum  pembentukan  kondisi  kehidupan  baru di Indonesia  yang  demokratis  dan  menjunjung  tinggi  HAM sebagai  pelaksanaan  tuntutan  reformasi,  maka  pada periode  1999-2004  berhasil  disahkan  sebanyak  189  RUU menjadi UU. 14
9. Periode 2004-2009, DPR pada periode ini merupakan hasil
Pemilu  2004,  pemilu  kedua  pada  era  reformasi.  Selama kurun  waktu  2004-2009  berhasil  disahkan  194  RUU menjadi UU. 15 Data lain menunjukkan jumlah RUU  yang berhasil  disahkan  oleh  DPR  selama  kurun  waktu  2005- 2009 menjadi UU sebanyak 186 buah. 16 Kinerja DPR Periode 2004-2009 dalam hal
pembentukan UU dapat disimpulkan kurang berhasil. Hal ini dikarenakan  lembaga  parlemen  tersebut  hanya berhasil menyelesaikan  186 RUU  yang  menjadi  UU dari  335  RUU yang  direncanakan  dalam Prolegnas 2005-2009  atau  sekitar 56% selama lima tahun. 17 Data lain menyebutkan bahwa dari Prolegnas 2005-2009 sebanyak 130 RUU, dapat direalisasikan  sebanyak  76  RUU  menjadi  UU  atau  sebanyak 58,5%. 18
14 www.setneg.go.id , diakses pada Senin, 27 Agustus 2012. 15 Ibid. 16 Ahmad  Hanafi,  koordinator  Indonesian  Parliamentary  Center  (IPC) dalam Waspada Online, www.waspada.co.id , edisi Minggu, 8 November
2009, diakses pada Selasa, 28 Agustus 2012.
17 Ibid. 18 Badan  Legislasi  DPR  RI, Program  Legislasi  Nasional  2005-2009 dalam  Richo  Wahyudi, Pembaruan  Hukum,  Depok:  FH  UI,  2011,
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
Data lain yang  dirilis  Pusat  Studi  Hukum  dan Kebijakan  (PSHK)  Indonesia menyebutkan  bahwa DPR periode  2004-2009  hanya  mengesahkan  193 UU  dari  target Prolegnas sebanyak 284  RUU atau  sebesar  67,9%.  PSHK memperlihatkan  data  DPR  periode  2004-2009  tidak  dapat memenuhi  setiap  target  tahunannya  dalam  prioritas Prolegnas. Secara rinci, hal tersebut dapat dibaca dalam tabel di bawah ini.
Tabel  1.  Realisasi  Pembentukan  UU  oleh DPR  Periode
2004-2009 19 NO. TAHUN TARGET PROLEGNAS REALISASI % 1. 2005 55 RUU 14 UU 25,4% 2. 2006 76 RUU 39 UU 51,3% 3. 2007 78 RUU 40 UU 51,2% 4. 2008 81 RUU 61 UU 75,3% 5. 2009 76 RUU 39 UU 51,3% JUMLAH 366 RUU 193 UU 50.9%
www.lontar.ac.id , diakses pada Selasa, 28 Agustus 2012. Perbedaan data tersebut  kemungkinan  disebabkan  pebedaan  cara  penghitungan  sejak kapan  dimulainya  menghitung  UU  yang  dihasilkan  oleh  DPR,  apakah dimulai  sejak  1  Januari  2004  atau  sejak  dilantiknya  DPR  periode  2004- 2009 pada 1 Oktober 2004. Kondisi ini hendaknya dapat diperbaiki pada masa  datang,  terutama  oleh  DPR  dengan  membagi  produktivitas  DPR berdasarkan periode.
19 Andi  Basso,  “Kinerja  Legislasi  DPR  Buruk” , dalam www.mimbar- opini.com ,  diakses  pada  Selasa,  28  Agustus  2012. Khusus  data  tahun 2009  mencakup  dua  periode  DPR,  yakni  DPR  perioe  2004-2009  yang berakhir  pada  30  September  2009  dan  DPR  periode  2009-2014  yang dimulai 1 Oktober 2009. Sulit mencari data untuk masing-masing periode
DPR  tersebut  pada  tahun  2009.  Ke  depan,  DPR  hendaknya  dapat menyajikan  data  ini  secara  lebih  baik  dengan  membedakan  kinerja  per periode  DPR  hasil  pemilu  agar  lebih  tepat.  .  Catatan  lain,  UU  yang disahkan  tidak  semuanya  berasal  dari  Prolegnas,  karena  sebagian diantaranya  merupakan  RUU  Kumulatif  Terbuka  seperti  RUU  tentang pembentukan daerah otonom baru, RUU tentang ratifikasi atau perjanjian internasional, dan RUU tentang anggaran.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
DPR  periode  2009-2014  hasil  Pemilu  2009  sampai dengan  saat  ketika  naskah  ini  ditulis  (10  Desember  2013), berhasil mengesahkan 95 RUU menjadi UU. Rinciannya per tahun sebagaimana tercantum dalam tabel di bawah ini.
Tabel  2.  Jumlah  UU  yang  dihasilkan  DPR Periode  2009-
2014 pada tahun 2009-2013 20 NO. TAHUN JUMLAH UU 1. 2009 13 2. 2010 13 3. 2011 24 4. 2012 30 5. 2013*) 15 JUMLAH 95
*) sampai dengan 10 Desember 2013.
Dengan  demikian  DPR  periode  2009-2004,  dengan catatan  dihitung  selama  4  tahun,  rata-rata  mengesahkan    24 UU  per  tahun.  Jumlah  ini  masih  sangat  jauh  dibandingkan dengan target pengesahan UU sebagaimana tercantum dalam Prolegnas  DPR  tahun  yang  bersangkutan.  Secara  lengkap, persentase kinerja DPR dalam membentuk UU dibandingkan
20 Khusus data tahun 2009 mencakup dua periode DPR, yakni DPR perioe 2004-2009  yang  berakhir  pada  30  September  2009  dan  DPR  periode 2009-2014  yang  dimulai  1  Oktober  2009.  Sulit  mencari  data  untuk masing-masing  periode  DPR  tersebut  pada  tahun  2009.  Ke  depan,  DPR hendaknya  dapat  menyajikan  data  ini  secara  lebih  baik  dengan membedakankerja    per  periode  DPR  hasil  pemilu  agar  lebih  tepat.  .
Catatan  lain,  UU  yang  disahkan  tidak  semuanya  berasal  dari  Prolegnas,
karena sebagian diantaranya merupakan RUU Kumulatif Terbuka seperti RUU  tentang  pembentukan  daerah  otonom  baru,  RUU  tentang  ratifikasi atau perjanjian internasional, dan RUU tentang anggaran.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
target  pembentukan  UU  sebagamana  tercantum  dalam Prolegnas tercantum dalam tabel di bawah ini.
Tabel 3. Persentase Kinerja DPR dalam Membentuk UU pada tahun 2009-2013*) 21
NO. TAHUN TARGET PROLEGNAS REALISASI**) % 1. 2009 76 RUU 39 UU 51,32% 2. 2010 70 RUU 18 UU 25,71% 3. 2011 91 RUU 22 UU 24,18.% 4. 2012 64 RUU 30 UU 46,88% 5. 2013 76 RUU 15 UU 19,74% JUMLAH 278 RUU 124 UU 33,57%
*) Sampai dengan 10 Desember 2013.
**)  Terdapat  UU  yang  disahkan  DPR  bukan  berasal  dari
Prolegnas.
Berikut tabel berisi daftar UU yang telah diundangkan pada  masa  DPR  periode  2009-2004  dengan  membaginya menurut  tahun.  UU  yang  ditulis  adalah  UU  yang  telah mendapatkan persetujuan DPR dan Presiden, disahkan dalam
21 Khusus data tahun 2009 mencakup dua periode DPR, yakni DPR perioe 2004-2009  yang  berakhir  pada  30  September  2009  dan  DPR  periode 2009-2014  yang  dimulai  1  Oktober  2009.  Ke  depan,  DPR  hendaknya dapat  menyajikan  data  ini  secara  lebih  baik  dengan  membedakan  per periode  DPR  hasil  pemilu  agar  lebih  tepat.  Catatan  lain,  UU  yang disahkan  tidak  semuanya  berasal  dari  Prolegnas,  karena  sebagian diantaranya merupakan RUU Kumulatif Terbuka yang muncul di tengah- tengah  masa  kerja  DPR,  seperti  RUU  tentang  pembentukan  daerah otonom  baru,  RUU  tentang  ratifikasi  atau  perjanjian  internasional,  dan RUU tentang anggaran.
Rapat  Paripurna  DPR,  dan  telah  diundangkan  oleh  Presiden c.q.  Kementerian  Hukum  dan  HAM  RI  dalam  Lembaran Negara. Sumber data diambil dari lembaga resmi pemerintah, yaitu Kementerian Sekretariat Negara RI ( www.setneg.go.id ).
Ada  kemungkinan  terjadi  perbedaan  antara  jumlah  UU  yang diundangkan  dengan  jumlah  UU  yang  disahkan  DPR  pada tahun  yang  sama,  karena  pengundangan  sebuah  UU membutuhkan waktu cukup lama sehingga bisa terjadi sebuah UU  disahkan  oleh  DPR  baru  diundangkan  pada  tahun berikutnya (lintas tahun).
Para  anggota  DPR  yang  mencalonkan  diri  kembali tentu  akan  memfokuskan  dirinya  untuk  memenangkan kembali kursi DPR pada Pemilu Legislatif 2014 dengan lebih banyak  waktu  berada  di  dapilnya.  Apalagi  dengan  sistem proporsional  terbuka  dengan  suara  terbanyak,  maka perjuangan  meraih  kursi  DPR  lebih  merupakan  perjuangan pribadi  (perseorangan)  dibandingkan  perjuangan  kolektif kelompok  caleg  atau  bahkan  partai.  Seiring  dengan  itu  saat ini  telah  memasuki  masa  kampanye  tertutup,  sehingga  para anggota  DPR  banyak  menggunakan  waktunya  turun  ke daerah  pemilihan  (dapil)  nya  untuk  berkampanye  guna meraih dukungan konstituen dan simpati warga masyarakat.
Setelah  menyelesaikan  Pemilu  Legislatif  2014,  para anggota DPR yang tidak terpilih kemungkinan tidak memiliki semangat  dan  komitmen  sebesar  anggota  DPR  yang  terpilih
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
kembali.  Hal  ini  tentu  akan  mempengaruhi  kinerja  anggota DPR yang tidak terpilih kembali tersebut dalam menjalankan tugas-tugasnya  pasca  Pemilu  Legislatif  sampai  dengan berakhirnya  masa  jabatannya  pada  akhir  September  2014 yang akan datang.
Bagi  anggota  DPR  yang  terpilih  kembali,  juga  akan disibukkan  untuk  memberikan  dukungan  dan  berjuang mengusung  pasangan  Calon  Presiden  dan  Calon  Wakil Presiden yang didukung partai politik dimana ia berasal. Hal ini  juga  banyak  menyita  waktu  dan  perhatian  para  anggota DPR  tersebut.  Waktu  yang  digunakan  para  anggota  DPR untuk  memperjuangkan  pasangan  Calon  Presiden  dan  Wakil Presidennya  tersebut  makin  lama  apabila  terjadi  putaran kedua dan calon  yang didukungnya masuk ke putaran kedua Pemilu Presiden.
Dengan  demikian  dapat  disimpulkan  DPR  periode sekarang  ini,  dengan  catatan  s.d.  saat  ketika  naskah  ini disusun  (10  Desember  2013),  memiliki  kinerja  jauh  lebih buruk  dibandingkan  DPR  hasil  Pemilu  2004  lalu  (DPR periode  2004-2009  sebesar  50,9%  berbanding  33,6%  untuk DPR  periode 2009-2004).
Kinerja  ini  tidak  sesuai  dengan  pidato Ketua  DPR Mazuki  Alie dalam  sebuah  rapat  paripurna  DPR  di  mana  ia menyatakan  bahwa  tahun 2012  adalah  tahun  legislasi  bagi
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
DPR. 22 Kinerja  legislasi  DPR  yang  buruk  ini,  tidak  hanya pada  periode  ini  tetapi  juga  mencakup  DPR  periode-periode sebelumnya  karena  tidak  bisa  memenuhi  target  yang disusunnya sendiri sebagaimana tercantum dalam Prolegnas.
Kinerja  legislasi  DPR  yang  buruk  ini    mendapat sorotan  dan  kritik  berbagai  kalangan.  Presiden  BEM Universitas  Gadjah  Mada  Yogyakarta Aza  El  Munadiyan menilai DPR selama satu tahun sejak dilantik pada 1 Oktober 2009 memiliki kinerja yang buruk. Ia mengatakan, DPR telah gagal melaksanakan fungsi legislasinya karena hanya ada 10 RUU  yang  disahkan. Padahal,  selama  satu  tahun,  tercatat target 70 RUU yang sudah harus disahkan oleh DPR menjadi undang-undang. katanya. Selain itu, menurut dia, terdapat 24 RUU inisiatif DPR yang sama sekali belum disiapkan naskah akademik dan drafnya. 23
Koordinator  Forum  Masyarakat  Peduli  Palemen Indonesia  (Formappi)  Sebastian  Salang  dalam  jumpa  pers menyangkut evaluasi tahun kedua DPR 2009-2014 di Jakarta menyatakan  bahwa  kinerja anggota  DPR  RI  dinilai  kian merosot.  Kemerosotan  tajam  kinerja  anggota  DPR  terjadi  di bidang  legislasi.  Target  program  legislasi  nasional  tahun 2011  belum  satu  pun  Rancangan  Undang-Undang  disahkan
22 “Legislasi DPR Belum Memuaskan”, dalam www.gatra.com , Rabu, 18 April 2012, diakses pada Rabu, 29 Agustus 2012. 23 “BEM  UGM:  Kinerja  DPR  RI  Buruk”, www.nasional.kompas.com , Jumat, 1 Oktober 2010, diakses pada Rabu, 29 Agustus 2012.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
oleh DPR. Target legislasi 2011 terdiri dari 70 Prolegnas dan 23  RUU  luncuran  tahun  2010.  Tapi  tidak  ada  satupun  target Prolegnas 2011 yang disahkan jadi UU di tahun 2011. 24
Boy  Yendra  Tamin menyebutkan  ada  yang  kurang dari  kinerja  DPR  periode  2009-2014,  terkait  dengan  fungsi legislasi  sebagai  tugas  pokoknya.  Dalam  catatannya,  pada periode  2010  DPR  hanya  menyelesaikan  13  buah  RUU menjadi  UU  dari  70  buah  yang  direncanakan..  Ketiga  belas UU  yang  dihasilkan  pada  tahun  2010  itu  pun  berupa  UU APBN  dan  pertangungjawaban  APBN,  UU  Ratifikasi  dan UU  perubahan.  Pada  tahun  2011  ini  sampai  dengan  bulan Agustus DPR baru menyelesaikan pembahasan  8 buah RUU menjadi  UU,  sehingga  target  penyelesaian  70  RUU  tahun 2011  jelas  mustahil  dari  waktu  yang  tinggal  4  bulan  lagi jelang  berakhirnya  tahun  2011.  Pertanyaan  pentingnya  apa, dan  “ngapaian”  saja  kerja  DPR  berkaitan  dengan  tugas pokoknya itu? 25
Ketua  DPR  Marzuki  Alie  sendiri  mengaku  prihatin dengan kinerja anggota dewan saat ini. Ia menyatakan bahwa dalam  masa  sidang  III  tahun  2011-2012,  DPR  hanya  bisa
24 “Kinerja Legislasi DPR Merosot”, www.jurnas.com , Senin, 10 Oktober 2011, diakses pada Rabu, 29 Agustus 2012. 25 “ DPR  Mulai  Cari  Alasan  Atas  Rendahnya  Produktivitas  Kinerja Legislasinya”, www.jendelakita.net , diakses pada Rabu, 29 Agustus 2012.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
menyelesaikan  dua  undang-undang  dari  12  RUU  yang ditargetkan. 26 Kalau dibuat persentase hanya 16,6%.
Dalam  pidato  pembukaan pada  rapat paripurna  masa sidang  II,  (18/11/2013), Ketua  DPR  Marzuki  Alie  meminta masyarakat  memahami  rendahnya  kinerja  legislasi anggota DPR. Menurut politisi Partai Demokrat itu, masyarakat perlu memahami  bahwa  fungsi  perundang-undangan  dilaksanakan oleh  dua  lembaga,  yaitu  DPR  dan  pemerintah. Seringkali proses  pembahasan  RUU  tidak  berjalan  mulus  karena ketidaksepahaman  atas  materi-materi  perundang-undangan, baik  antara  DPR  dengan  Pemerintah  maupun  di  internal Pemerintah.  "Khususnya  RUU  atas  inisiatif  DPR,"  kata Marzuki. Meski  demikian,  sebagai  amanat  konstitusi,  kata Marzuki,  DPR  akan  memberikan  yang  terbaik  dalam menyelesaikan hambatan itu. 27
Sebelumnya, saat berpidato mengawali masa
persidangan  II tahun sidang  2012-2013  pada  19  November lalu, Ketua  DPR  Marzuki  Alie  juga  telah mengeluhkan rendahnya kinerja legislasi. Untuk kesekian kalinya, Marzuki mengingatkan  anggota  parlemen  agar  bekerja  seoptimal mungkin sesuai sumpah/janji jabatan. Capaian legislasi DPR memang tergolong rendah. Sepanjang tahun 2012, DPR baru
26 “Marzuki Alie Prihatin Kinerja DPR”, www.republika.co.id , Jumat, 13 April 2012, diakses pada Rabu, 29 Agustus 2012.
27 “Proses Legislasi Harus Fokus dan Selektif”, dalam http://www.jurnalparlemen.com/view /6914/ proses-legislasi-harus-fokus- dan-selektif.html/diakses pada 6 des 2013
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
menyetujui  pengesahan  30  undang-undang  (UU).  Namun, mayoritas,  yakni  20  UU,  merupakan  UU  kumulatif  terbuka seperti  perjanjian  atau  ratifikasi internasional,  UU  tentang Anggaran, dan UU tentang pembentukan daerah otonom baru (12  UU). Hanya  sepuluh  UU  yang  tergolong  prioritas  atau masuk  dalam  Program  Legislasi  Nasional  (Prolegnas)  2012. Jumlah  itu  jauh  di  bawah  target  yang  ditetapkan  pemerintah dan DPR, yakni 69 RUU. 28
Ronald  Rofiandri  dari  Pusat  Studi  Hukum  dan Kebijakan berpendapat, kegagalan kinerja legislasi sudah bisa diprediksi sebelumnya. Sebab, sejak awal desain perencanaan legislasi  memang  bermasalah.  DPR  dan  pemerintah  lebih mengedepankan  aspek  kuantitas  dalam  menyusun  prolegnas. Jumlah  RUU  yang  menjadi  prioritas  setiap  tahun  selalu melebihi  kemampuan yang  dimiliki  DPR  dan  pemerintah. Jika melihat pengalaman, DPR periode sebelumnya  rata-rata hanya  dapat  menyelesaikan  30-an  UU.  Idealnya  cukup  30 RUU  saja  yang  menjadi  prioritas  setiap  tahun.  Namun kenyataannya,  target  prolegnas  selalu  ditetapkan  di  atas  60 RUU.  Persiapan  untuk  menyusun  RUU  yang  menjadi prioritas  juga  relatif  singkat.  Prolegnas  2010-2014  saja disiapkan  hanya  dalam  waktu  dua  bulan.  Padahal,  idealnya penyusunan  prolegnas  dilakukan  selama  satu  tahun. ”Jadi
28 “Kinerja Legislasi Pun di Bawah Target”, dalam http://pshk.or.id/site/?q=id/content/kinerja-legislasi-pun-di-bawah-target- 0/diakses pada 6 Desember 2013.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
pada  tahun  pertama  periode  jabatan,  DPR  dan  pemerintah fokus  mempersiapkan  prolegnas.  Pelaksanaan  baru  di  tahun kedua,” ujar Ronald. 29
Ronald Rofiandri menambahkan bahwa hambatan lain adalah  tarik- menarik  kepentingan  sektoral,  baik  di  internal pemerintah  maupun  DPR.  Tiap-tiap  kementerian  memiliki kepentingan  sendiri  untuk  mendorong  sebuah  RUU  masuk prioritas  atau  mengerem  RUU  agar  tidak  segera  dibahas.  Di internal  DPR,  tarik-menarik  kepentingan  terjadi  di  antara fraksi-fraksi. Meskipun berbagai hambatan berhasil
diidentifikasi,  produktivitas legislasi  tetap  saja  rendah.
Kegagalan mencapai target pun tidak dijadikan pertimbangan dalam menetapkan prolegnas tahun berikutnya. DPR dan juga pemerintah  tetap  saja  menetapkan  target  tinggi,  dan  itu  pun tidak pernah tercapai. 30

## C. Beberapa Faktor Penyebab dan Usul Solusi
Kinerja  legislasi  DPR  yang  buruk  tersebut  tentu membawa dampak negatif dari perspektif kepentingan rakyat dan negara. Rakyat dan negara dirugikan oleh karena kurang memadainya  atau  ketiadaan  UU  yang  menjadi  dasar  hukum bagi  penyelenggaraan  negara  dan  pembangunan  serta penataan  kehidupan  rakyat  agar  lebih  demokratis,  makmur,
29 Ibid. 30 Ibid.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
dan  adil.  Atau  buruknya  kualitas  UU  yang  ada  serta  tidak segera  dilakukan  revisi  atau  penggantian  dengan  UU  baru oleh DPR yang menyebabkan terjadinya kondisi yang kurang kondusif  bagi  tegaknya  demokrasi,  rentannya  pelanggaran HAM serta terabaikannya kepentingan rakyat.
Beberapa  faktor  penyebab  lemahnya  kinerja  legislasi DPR antara lain sebagai berikut.
1. Konfigurasi  politik  di  DPR  yang  lebih  didominasi  partai- partai  yang  tidak  mendukung  pemerintah  niscaya menyebabkan  penyelesaian sebuah RUU menjadi lambat, bahkan  bisa  berlarut-larut.  Kondisi  ini  sedikit  banyak terjadi  pada  era  DPR  periode  sekarang  ini  dimana walaupun  sebagian  besar  partai  telah  diikat  dalam  Setgab Partai  Koalisi  Pemerintahan,  namun  dalam  praktiknya tidak  semua  partai  anggota  Setgab  menyetujui  sikap  dan pendapat  pemerintah  tentang  isu  dan  materi  RUU  yang tengah dibahas di DPR.
2. DPR  dalam  melakukan  pembahasan  RUU  kerap mengedepankan pertimbangan politik dibanding
pertimbangan  substansi  isu  dan  materi  RUU  serta kepentingan  rakyat.  Hal  ini  sejatinya  wajar  dan  logis apabila  melihat  DPR  merupakan  lembaga  politik.  Faktor ini  memperlama  pembahasan  RUU  sepanjang  belum ditemukan kesepakatan antarfraksi-fraksi dalam perspektif politis  dengan  acuan  semua  fraksi  di  mendapatkan
keuntungan  politik  dan  tetap  terjaganya  kepentingan politik masing-masing.
3. Sangat  beragamnya  aliran  dan  paham  yang  ada  di  DPR. Keragaman  aliran  dan  paham  yang  tercermin  dalam pengelompokan  fraksi-fraksi  di  DPR  menyebabkan munculnya  beragam  sikap  dan  pendapat  terhadap  isu  dan materi  RUU  yang  dibahas.  Kondisi  ini  tidaklah  mudah untuk  didekatkan,  apalagi  disatukan.  Keragaman  aliran dan paham fraksi-fraksi di DPR mencerminkan kondisi riil yang  hidup  dalam  masyarakat  Indonesia  yang  memang majemuk  ditinjau  dari  berbagai  latar  belakang,  baik agama, suku, daerah, ras, golongan, dan budaya.
4. Ketentuan  pembentukan  fraksi  di  DPR  yang  cukup longgar  dan  minimal  menyebabkan  DPR  banyak  terdiri dari fraksi-fraksi yang mempersulit dicapainya kesepakatan  untuk  sebuah  isu  atau  materi  RUU.  Seiring dengan  itu,  ketentun  ini  menyebabkan  seorang  anggota “fraksi  minimal”  harus  bertugas  pada  beberapa  panitia yang  membahas  beberapa  RUU.  Akibatnya  selain  tidak fokus  dan  tidak  menguasai  masalah  dan  materi  RUU- RUU,  juga  menyebabkan  yang  bersangkutan  kerap menghadiri  rapat-rapat  tidak  sampai  selesai  karena  harus pindah ruang untuk membahas RUU lainnya,  tidak dapat menghadiri  seluruh  rapat  membahas  RUU-RUU  karena berbenturan  waktunya  atau  tidak  dapat  hadir  dalam  rapat
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
karena kurang sehat akibat bekerja terlalu lama melampaui batas normal ketika membahas beberapa RUU.
5. Mekanisme  pembahasan  RUU  yang  panjang  dan berjenjang  di  DPR  menambah  tingkat  kesulitan  untuk segera  dicapainya  kesepakatan  seluruh  fraksi  di  DPR. Tingkat-tingkat  pembicaraan  yang  berjenjang  dengan masing-masing  tingkat  pembicaraan  membutuhkan  waktu cukup  lama  menyebabkan  waktu  untuk  menyelesaikan satu RUU menjadi UU cukup lama.
6. Ketentuan  dan  tradisi  untuk  mengupayakan  sedapat mungkin dicapainya mufakat dalam rapat-rapat
pembahasan RUU juga menyebabkan banyak waktu  yang harus  dipakai.  Sementara  kalau  ditinjau  dari  visi  partai- partai  politik  yang  duduk  di  parlemen,  sesungguhnya sudah  sulit  bagi  fraksi-fraksi  di  DPR  untuk  mencapai mufakat  sehingga  pembicaraan  yang  berlarut-larut  untuk berupaya mencapai kesepakatan sejatinya hanya membuang waktu belaka.
7. Masih  kurang  optimalnya  dukungan  bagi  para  anggota DPR dalam bentuk ketersediaan tenaga ahli dalam jumlah cukup  banyak  dan  memiliki  keahlian  dari  berbagai  latar belakang  keilmuan  dan  pengalaman.  Akibatnya  para anggota DPR yang mayoritas terdiri dari “kaum generalis” tidak  memperoleh  masukan  dan  saran  dari  staf  yang  ahli sehingga  menyebabkan  mereka  kurang  menguasai  detail
isu  dan  masalah  dalam  RUU.  Konsekuensinya  anggota DPR  tidak  mampu  memberikan  warna  atau  bahkan mengarahkan  isi  RUU  agar  sesuai  dengan  keadilan, kebenaran, demokrasi, dan kepentingan rakyat.
8. Perlunya  dilakukan  seleksi  ulang  terhadap  target Prolegnas.  Selama  beberapa  periode  DPR,  target
Prolegnas tidak pernah dicapai, baik per tahun maupun per periode (lima tahun masa jabatan anggota DPR).
Atas  dasar  itu,  maka  untuk  meningkatkan  kinerja legislasi  DPR,  kiranya  masalah-masalah  tersebut  hendakya dapat diatasi dengan berbagai langkah solusi sebagai berikut.
1. Perlunya  dilakukan  penyederhaan  sistem  kepartaian  dari multi-partai  dengan  begitu  banyak  partai  peserta  pemilu menjadi  multi-partai  sederhana  dengan  jumlah  partai peserta pemilu yang sedikit, antara 3 s.d. 5 partai. Hal ini dapat dicapai melalui kebijakan dan regulasi ambang batas peserta  pemilu  (electoral  treshold)  yang  dinaikkan  dan ditingkatkan  persyaratannya  secara  bertahap  dari  pemilu ke pemilu.
2. Keberadaan fraksi-fraksi di DPR hendaknya dibagi secara tegas  ke  d alam  dua  blok,  yakni  “fraksi  blok  pemerintah” dan  “fraksi  blok  oposisi”.  Kedua  blok  bersikap  permanen sepanjang  periode  DPR  tersebut,  kecuali  ada  hal-hal prinsip yang menyebabkan perubahan sikap politik fraksi.
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
3. Peningkatan  ambang  batas  parlemen  (parliamentary
treshold)  secara  bertahap  yang  disusun  dalam  sebuah kebijakan  yang  komprehensif  dan  berjangka  panjang. Dengan  demikian  diharapkan  pada  puncaknya  PT mencapai titik ideal sehingga kelak di DPR hanya terdapat 3  s.d.  5  partai  politik.  Untuk  itu  PT  yang  saat  ini  masih berada  pada  titik  3,5%  hendaknya  secara  bertahap  dalam tiga kali pemilu legislatif dinaikkan, di mana pada Pemilu 2019  menjadi  5%,  pada  Pemilu  2024  menjadi  10%  dan pada  Pemilu  2029  menjadi  20%.  Usul  ini  terkait  erat  dan menjadi  satu  kesatuan  dengan  konsep  penyederhanaan partai  politik  agar  dapat  diwujudkan  demokrasi  yang efektif  dan  efisin  namun  tetap  berkualitas  di  DPR  dan  di tingkat negara dan bangsa.
4. Peningkatan  syarat  pembentukan  sebuah  fraksi  di  DPR secara  bertahap  yang  dirumuskan  dalam  kebijakan  yang komprehensif  dan  berjangka  panjang.  Dengan  demikian diharapkan kelak hanya terdapat 3 s.d. 5 fraksi saja. Untuk itu,  diusulkan  pada  DPR  hasil  Pemilu  2019,  syarat pembentukan  fraksi  apabila  terdapat  25  anggota,  pada DPR hasil Pemilu 2024, syarat pembentukan sebuah fraksi apabila terdapat 50 anggota, dan pada Pemilu 2029, syarat pembentukan  sebuah  fraksi  apabila  terdapat  75  anggota. Dengan jumlah anggota DPR saat ini sebanyak 560 orang, perbandingan  dengan  jumlah  minimal  anggota  sebuah
fraksi  masih  seimbang  dan  ideal.  Jumlah  fraksi  yang sedikit  niscaya  akan  mempermudah  dan  mempercepat pembahasan  RUU,  termasuk  mencari  kesepakatan antarfraksi-fraksi.
5. Memperpendek  mekanisme  pembahasan  RUU  sehingga diharapkan  sebuah  RUU  dapat  diselesaikan  antara  tiga bulan  s.d.  maksimal  satu  tahun.  Tradisi  dan  budaya  serta ketentuan  di  DPR  yang  terus  berupaya  mencari kesepakatan  antarfraksi  dalam  isu-isu  dalam  RUU, padahal jarak sikap dan pendapat tersebut sangat jauh dan sangat sulit untuk didekatkan, hendaknya segera diakhiri.
6. Penambahan jumlah tenaga ahli untuk setiap anggota DPR dan  untuk  fraksi-fraksi  di  DPR  secara  bertahap  sehingga kelak mencapai titik ideal. Kebijakan penambahan tenaga ahli  ini  dilakukan  secara  bertahap  dan  komprehensif, dimana  diusulkan  untuk  DPR  hasil  Pemilu  2019  setiap anggota  DPR  mempunyai  5  tenaga  ahli  dan  setiap  fraksi mempunyai  10  tenaga  ahli.  Pada  DPR  hasil  Pemilu  2024 setiap anggota DPR mempunyai 10 tenaga ahli dan setiap fraksi  mempunyai  20  tenaga  ahli,  dan  pada  DPR  hasil Pemilu  2029  setiap  anggota  DPR  mempunyai  15  tenaga ahli dan setiap fraksi mempunyai 30 tenaga ahli. Kesemua tenaga  ahli  bekerja full  time dan  minimal  bergelar  master dengan  mengutamakan  mereka  yang  bergelar  doktor. Sebagai  perbandingan,  seorang  anggota  DPR  AS
mendapat  dukungan  sekitar  20  orang  staf  di  mana  15  di antaranya  bergelar  master  atau  doktor,  selebihnya  staf administratif dan sekretaris.
7. DPR dan pemerintah penting menurunkan target Prolegnas sampai  batas  realistis  yang  dapat  dicapai  oleh  anggota DPR  bersama  pemerintah.  Perlu  dilakukan  pengecekan ulang,  sinkronisasi  dan  harmonisasi  RUU  yang  digagas DPR dan pemerintah sehingga jumlahnya dapat dikurangi secara  signifikan,  namun  tanpa  mengurangi  kehendak membuat  pengaturan  dalam  bentuk  UU  atau  peraturan  di bawahnya. Sering  kali  terdapat  beberapa  RUU  yang sebenarnya  tidak  perlu  dibuatkan  wadah  hukum  dalam bentuk  UU,  tetapi  peraturan  di  bawahnya.  Ada  pula beberapa  RUU  yang  sebenarnya  tidak  perlu  diatur  dalam UU  tersendiri,  tetapi  dimasukkan  ke  dalam  UU  yang sudah  ada  melalui  proses  revisi.  Ada  pula  beberapa  RUU yang sebenarnya dapat digabung ke dalam satu RUU.

## D. Penutup
Fungsi  legislasi  bagi  DPR  tetap  merupakan  hal penting  yang tetap harus dijalankan DPR agar  eksistensinya sebagai  lembaga  legislatif  dapat  diaktualialisasikan  dan membawa  manfaat  nyata  bagi  negara  dan  bangsa.  Kinerja DPR  yang  rendah  di  bidang  legislasi  menjadi  salah  satu ukuran  (indikator)  eksistensi  DPR  yang  belum  optimal
Menyoroti Kinerja Legislasi DPR–Abdul Bari Azed
membwa manfaat untuk kemajuan bangsa dan negara menuju terwujudnya  cita-cita  berdirinya  negara  Indonesia.  Berbagai masalah  yang  menyebabkan  kinerja  legislasi  DPR  rendah hendaknya segera diatasi dengan berbagai langkah kebijakan dan  regulasi  oleh  DPR  bersama  Pemerintah  serta  berbagai pihak lain yang terkait. Diharapkan pada masa datang, kinerja DPR  di  bidang  legislasi  dapat  membaik,  baik  dari  aspek kuantitas  maupun  dari  aspek  kualitas,  agar  keberadaan  DPR dapat dirasakan kehadiran dan manfaatnya bagi rakyat.

## E. Daftar Pustaka
Ahmad Yani, Pasang Surut Kinerja Legislasi, Rajawali Pers, Jakarta, 2011.
Jazim  Hamidi,  et.al, Teori  dan  Politik  Hukum  Tata  Negara, Total Media, Yogyakarta, 2009.
Jimly  Asshiddiqie, Pergumulan  Peran  Pemerintah  dan Parlemen dalam Sejarah, UI Press, Jakarta, 1996. ---------------, Pokok-pokok  Hukum  Tata  Negara  Pasca Reformasi, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2008.
Mahmuzar, Sistem  Pemerintahan  Indonesia  Menurut  UUD 1945 Sebelum dan Sesudah Amandemen, Nusa Media, Bandung, 2010.
Richo  Wahyudi, Pembaruan  Hukum,  Depok:  FH  UI,  2011,
www.lontar.ac.id ,  diakses  pada  Selasa,  28  Agustus
2012.
Saldi  Isra, Pergeseran  Fungsi  Legislasi,    Rajawali  Pers, Jakarta, 2010.