## DISKRESI DAN PERTANGGUNGJAWABAN PEMERINTAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN
Lutfil Ansori
Fakultas Hukum Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta E-mail: fil.ansori@gmail.com

## Abstrak
Tulisan  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  batas-batas  penggunaan  diskresi  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dan  bentuk  pertanggungjawabannya  manakala  terjadi penyimpangan  hukum.  Sebagai  negara    yang  menganut  ajaran welfare  state ,  asas legalitas  saja  tidak  cukup  untuk  dapat  berperan  secara  maksimal  dalam  melayani kepentingan  masyarakat.  Diskresi  ini  muncul  sebagai  alternatif  untuk  mengisi kekurangan  dan  kelemahan  di  dalam  penerapan  asas  legalitas  ( wetmatigheid  van bestuur ).  Penggunaan  kewenangan  diskresi  oleh  Pejabat  Pemerintahan  hanya  dapat dilakukan dalam hal tertentu dimana peraturan perundang-undangan yang berlaku tidak mengaturnya  atau  karena  peraturan  yang  ada  yang  mengatur  tentang  sesuatu  hal  tidak jelas  dan  hal  tersebut  dilakukan  dalam  keadaan  darurat/mendesak  demi  kepentingan umum.  Rambu-rambu  dalam  penggunaan  diskresi  adalah  Asas-Asas  Umum Pemerintahan  yang  Baik  (AUPB).  Sedangkan  pertanggungjawaban  atas  keputusan diskresi  dibedakan  menjadi  dua,  (1)  sebagai  tanggung  jawab  jabatan,  dan  (2)  sebagai tanggung  jawab  pribadi.  Sebagai  tanggung  jawab  jabatan, apabila  bertindak  untuk dan atas  nama  jabatan  ( ambtshalve )  yang  di  dalamnya  tidak  ada  unsur  maladministrasi. Sebagai tanggung jawab pribadi, apabila dalam penggunaan wewenang tersebut terdapat unsur maladministrasi .

## Kata kunci: Diskresi, Pertanggungjawaban, Pejabat Pemerintahan

## Abstract
This  paper  aims  to  determine  the  limits  of  the  use  of  discretion  in  governance  and  its responsibility  when there is a deviation  of the law. As a welfare state, the principle of legality  alone  is  not  enough  to  be  actively  involved  in  serving  the  interests  of  the community.  This  discretion  emerged  as  an  alternative  to  fill  the  shortcomings  and weaknesses  in  the  application  of  the  principle  of  legality  (wetmatigheid  van  bestuur). The  use  of  discretionary  powers  by  government  officials  can  only  be  done  in  certain cases  where  the  legislation  in  force  does  not  set  or  because  the  existing  regulations governing something is not clear, and it is done in an emergency / urgent in the interest of  public.    Bounds  in  the  use  of  discretion  is  the  General  Principles  of  Good Governance  (AUPB).  While  responsibility  for  discretionary  decisions  is  divided  into two,  (1)  as  the  responsibilities  of  office  and  (2)  as  a  personal  responsibility.  As  the responsibilities  of  office,  when  acting  for  and  on  behalf  of  the  office  (ambtshalve)  in which there is no matter of maladministration. As a personal responsibility, if the use of these powers are matters of maladministration.
Keywords: Discretion, Responsibility, Government Officials

## A. PENDAHULUAN
Indonesia sebagai  negara  kesejahteraan  ( welfare  state ),  dimana  tujuan  negara adalah  untuk  memajukan  kesejahteraan  umum  sebagaimana  dinyatakan  dalam  pembukaan UUD  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  menimbulkan  beberapa  konsekuensi terhadap  penyelenggaraan pemerintahan  yaitu  pemerintah  harus  berperan  aktif mencampuri  bidang  kehidupan  sosial  ekonomi  masyarakat.  Untuk  itu  kepada pemerintah dilimpahkan bestuurszorg atau public service .
Agar  servis  publik  dapat  dilaksanakan  dan  mencapai  hasil  maksimal,  kepada administrasi negara diberikan suatu kemerdekaan tertentu untuk bertindak atas inisiatif sendiri  menyelesaikan  berbagai  permasalahan  pelik  yang  membutuhkan  penanganan secara cepat, sementara terhadap permasalahan itu tidak ada, atau masih belum dibentuk suatu  dasar  hukum  penyelesaiannya  oleh  lembaga  legislatif  yang  kemudian  dalam hukum  administrasi  negara  diberikan  kewenangan  bebas  berupa  diskresi. 1 Dengan diberikannya  kebebasan  bertindak  (diskresi) kepada  administrasi  negara  dalam melaksanakan  tugasnya  mewujudkan welfare  state diharapkan  kesejahteraan masyarakat  benar-benar  tercipta.  Karena  pada  prinsipnya  Badan/Pejabat  administrasi pemerintahan  tidak  boleh  menolak  untuk  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat dengan alasan hukumnya tidak ada ataupun hukumnya ada tetapi tidak jelas, sepanjang hal tersebut masih menjadi kewenangannya.
Diskresi  pada  awalnya  muncul  di  Belanda.  Pada  awal  kemunculannya  sempat menimbulkan  kekhawatiran  bahwa  akibat  dari  diskresi  tersebut  akan  menimbulkan kerugian  bagi  masyarakat.  Oleh  karena  itu  untuk  meningkatkan  perlindungan  hukum bagi warga masyarakat, tahun 1950 Panitia de Monchy di Netherland membuat laporan tentang  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik  atau algemene  beginselen  van behoorlijk  bestuur .  Pada  mulanya  timbul  keberatan  dari  pejabat-pejabat  dan  pegawai- pegawai  pemerintah  di  Netherland  karena  ada  kekhawatiran  bahwa  Hakim  atau Pengadilan  Administrasi  kelak  akan  mempergunakan  istilah  itu  untuk  memberikan penilaian  terhadap  kebijaksanaan-kebijaksanaan  yang  diambil  pemerintah.  Namun, keberatan  demikian  sekarang  ini  telah  lenyap  ditelan  masa  karena  telah  hilang relevansinya. 2
Namun  demikian,  kebebasan  bertindak  atas  dasar  diskresi  yang  dilakukan  oleh Badan/Pejabat  administrasi  pemerintahan  bukan  tanpa  batas.  Kebebasan  tersebut dibatasi oleh Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), sehingga diharapkan tidak  terjadi  penyalahgunaan  wewenang.  Tetapi  apabila  terjadi  penyimpangan  hukum atas  keputusan  diskresi  tersebut  yang  mengakibatkan  kerugian  pada  masyarakat, maka keputusan  diskresi  tersebut  tetap  harus  dipertanggungjawabkan.  Hal  ini  sesuai  dengan
1 SF  Marbun  dkk, Dimensi-Dimensi  Pemikiran  Hukum  Administrasi  Negara ,  Yogyakarta:  UII Press, 2001, hlm. 73
2 Ibid ., hlm. 105
prinsip “ geen bevoegdheid zonder verantwoordenlijkheid” yakni tidak ada kewenangan tanpa pertanggung jawaban. 3
Dari  uraian  tersebut,  maka  yang  akan  dibahas  dalam  tulisan  ini  adalah  1) bagaimana penggunaan diskresi dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, dan 2) bagaimana bentuk pertanggungjawaban pemerintah atas keputusan diskresi manakala terjadi penyimpangan hukum yang mengakibatkan kerugian masyarakat.

## B. PEMBAHASAN

## 1. Konsepsi Diskresi
Dalam  konsepsi  negara  hukum  modern,  diskresi, discretion (Inggris), discretionair  (Perancis), freies  ermessen (Jerman)  mutlak  dibutuhkan  oleh  pemerintah dan  kepadanya  melekat  wewenang  itu  ( inherent  aan  het  bestuur ),  sejalan  dengan meningkatnya  tuntutan  pelayanan  publik  yang  harus  diberikan  pemerintah  terhadap kehidupan sosial ekonomi para warga yang kian komplek. 4
Diskresi  sendiri  diartikan  sebagai  salah  satu  sarana  yang  memberikan  ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindankan tanpa  harus  terikat  sepenuhnya  pada  undang-undang,  atau  tindakan  yang  dilakukan dengan  mengutamakan  pencapaian  tujuan  ( doelmatigheid )  daripada  sesuai  dengan hukum yang berlaku ( rechtmatigheid ). 5
Pengertian  diskeresi  menurut  Kamus  Hukum,  diskresi  berarti  kebebasan mengambil keputusan dalam setiap situasi yang dihadapi menurut pendapatnya sendiri. 6 Sedangkan  menurut  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi mengartikan  diskresi  sebagai  keputusan  atau  tindakan  yang  ditetapkan  atau  dilakukan oleh  Pejabat  Pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan  konkret  yang  dihadapi  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal  peraturan  perundang-undangan  yang memberikan  pilihan,  tidak  mengatur,  tidak  lengkap  atau  tidak  jelas,  atau  adanya stagnasi pemerintahan. 7
Ada  beberapa  pakar  hukum  yang  memberikan  definisi  diskresi  diantaranya  S. Prajudi  Atmosudirjo  yang  mendefinisikan  diskresi  sebagai  kebebasan  bertindak  atau mengambil  keputusan  dari  para  pejabat  administrasi  negara  yang  berwenang  menurut pendapat  sendiri. 8 Selanjutnya  dijelaskannya  bahwa  diskresi  diperlukan  sebagai pelengkap dari asas legalitas,  yaitu asas hukum  yang menyatakan bahwa setiap tindak atau perbuatan administrasi negara harus berdasarkan ketentuan Undang-Undang. Akan tetapi tidak mungkin bagi Undang-Undang untuk mengatur segala macam kasus posisi
3 Ridwan, Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi , Yogyakarta: FH UII Press, 2009, hlm. 51
4 Ridwan, Tiga Dimensi… op. cit ., hlm. 80 – 81 5 Ibid.
6 JCT Simorangkir dkk., Kamus Hukum , Jakarta: Penerbit Sinar Grafika, 2008, hlm. 38
7 Pasal 1 ayat (9) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
8 S. Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994, hlm. 82
dalam  praktek  kehidupan  sehari-hari.  Oleh  sebab  itu,  perlu  adanya  kebebasan  atau diskresi dari administrasi negara.
Sedangkan  Sjachran  Basah  mengatakan  bahwa freies  ermessen adalah kebebasan  untuk  bertindak  atas  inisiatif  sendiri,  akan  tetapi  dalam  pelaksanaannya haruslah tindakan-tindakan administrasi negara itu sesuai dengan hukum, sebagaimana telah ditetapkan dalam negara hukum berdasarkan Pancasila. 9 Sedangkan Diana Halim Koentjoro  mengartikan freies  ermessen sebagai  kemerdekaan  bertindak  administrasi negara  atau  pemerintah  (eksekutif)  untuk  menyelesaikan  masalah  yang  timbul  dalam keadaan kegentingan yang memaksa, dimana peraturan penyelesaian untuk masalah itu belum ada. 10
Freies  ermessen ini  digunakan  terutama karena; pertama, kondisi  darurat  yang tidak memungkinkan untuk menerapkan ketentuan tertulis; kedua , tidak ada atau belum ada  peraturan  yang  mengaturnya; ketiga ,  sudah  ada  peraturannya  namun  redaksinya samar atau multitafsir. Kebebasan diskresi tersebut adalah kebebasan administrasi yang mencakup kebebasan administrasi ( interpretatieverijheid ), kebebasan mempertimbangkan  ( beoordelingsvrijheid ),  dan  kebebasan  mengambil  kebijakan ( beleidsvrijheid ).  Kebebasan  interpretasi  mengimplikasikan  kebebasan  yang  dimiliki organ  pemerintah  untuk  menginterpretasikan  suatu  undang-undang.  Kebebasan mempertimbangkan  muncul  ketika  undang-undang  menampilkan  dua  pilihan (alternatif)  kewenangan  terhadap  persyaratan  tertentu  yang  pelaksanaannya  dapat dipilih  oleh  organ  pemerintahan.  Sedangkan  kebebasan  mengambil  kebijakan  lahir ketika  pembuat  undang-undang  memberikan  kewenangan  kepada  organ  pemerintahan dalam melaksanakan kekuasaannya untuk melakukan inventarisasi dan mempertimbangkan berbagai kepentingan. 11
Kebebasan  mempertimbangkan  ini  ada  yang  bersifat  subjektif  dan  bersifat objektif.  Kebebasan  mempertimbangkan  yang  bersifat  subjektif  ( subjectieve beordelingsruimte ), yaitu kebebasan untuk menentukan sendiri dengan cara bagaimana dan  kapan  wewenang  yang  dimiliki  itu  dilaksanakan.  Sedangkan  kebebasan mempertimbangkan  yang  bersifat  objektif  ( objectieve  beordelingsruimte )  yaitu kebebasan  menafsirkan  mengenai  ruang  lingkup  wewenang  yang  dirumuskan  dalam peraturan  dasar  wewenangnya.  Ketika  kebebasan  pemerintah  atau freies  ermessen ini dituangkan dalam bentuk tertulis, ia akan menjadi peraturan kebijakan. 12
Konsekuensi  logis  dari  adanya  kewenangan freies  ermessen ini,  pemerintah diberi  kewenangan droit  function ,  yaitu  kekuasaan  untuk  menafsirkan  terhadap  suatu peraturan  perundang-undangan,  namun  bukan  berarti  pemerintah  boleh  berbuat sewenang-wenang.  Pemerintah  dilarang  melakukan  tindakan-tindakan  yang  bersifat detournement  de  pouvoir (melakukan  sesuatu  diluar  tujuan  kewenangan  yang
9 Sjachran  Basah, Eksistensi  dan  Tolok  Ukur  Peradilan  Administrasi  Negara  di  Indonesia, Bandung: Alumni, 1997, hlm. 3
10 Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara , Bogor: Ghalia Indonesia, 2004, hlm. 41
11 Ridwan, Tiga Dimensi… op. cit ., hlm. 81 – 82
12 Ibid.
diberikan)  atau onrechtmatige  overheidsdaad (perbuatan  melawan  hokum  oleh penguasa).  Sebab  setiap  perbuatan  pemerintah  yang  merugikan  warganya  karena detournement de pouvoir atau onrechtmatige overheidsdaad dapat dituntut baik melalui peradilan administrasi negara maupun melalui peradilan umum. 13
Berdasarkan  doktrin-doktrin  hukum  tersebut  diatas,  maka  dapat  disimpulkan bahwa  pada  hakekatnya  diskresi  merupakan  kebebasan  bertindak  atau  kebebasan mengambil  keputusan  dari  badan  atau  pejabat  administrasi  pemerintahan  menurut pendapatnya  sendiri  sebagai  pelengkap  dari  asas  legalitas  manakala  hukum  yang berlaku  tidak  mampu  menyelesaikan  permasalahan  tertentu  yang  muncul  secara  tiba- tiba, bisa karena peraturannya memang tidak ada atau karena peraturan yang ada yang mengatur tentang sesuatu hal tidak jelas.

## 2. Batas-batas Penggunaan Diskresi
Untuk melihat batas-batas penggunaan diskresi dapat melihat rumusan di dalam Pasal 24 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan. 14 Rumusan pokok pasal tersebut memberi  batasan  terhadap  diskresi  dengan  menyebutkan  bahwa  Pejabat  pemerintahan yang  menggunakan  diskresi  dalam  mengambil  keputusan  wajib  mempertimbangkan tujuan  diskresi,  peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  diskresi  dan  asas- asas umum pemerintahan yang baik.
Dari rumusan tersebut terlihat bahwa rambu-rambu dalam penggunaan diskresi dan pembuatan kebijakan pemerintah berdasarkan Hukum Administrasi Negara adalah Asas-Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik  (AUPB),  khususnya  asas  larangan penyalahgunaan  wewenang  ( detournement  de  pouvoir) dan  asas  larangan  sewenang- wenang ( willekeur) . Dengan kata lain, kebijakan pemerintah akan dikategorikan sebagai kebijakan  yang  menyimpang  jika  didalamnya  ada  unsur  sewenang-wenang.  Selain  itu kebijakan dianggap menyimpang jika bertentangan dengan kepentingan umum.
Ada  tidaknya  unsur  penyalahgunaan  wewenang  diuji  dengan  asas  spesialitas ( specialiteitsbeginsel) yakni  asas  yang  menentukan  bahwa  wewenang  itu  diberikan kepada  organ  pemerintahan  dengan  tujuan  tertentu.  Jika  menyimpang  dari  tujuan diberikannya  wewenang  ini  dianggap  sebagai  penyalahgunaan  wewenang.  Unsur sewenang-wenang  diuji  dengan  asas  rasionalitas  atau  kepantasan  ( redelijk) .  Suatu kebijakan  dikategorikan  mengandung  unsur willekeur jika  kebijakan  itu  nyata-nyata
13 SF. Marbun dan Moh Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara , Cetakan ke-6, Yogyakarta: Liberty, 2006, hlm. 47
14 Pasal  24  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan menyatakan:
Pejabat Pemerintahan yang menggunakan Diskresi harus memenuhi syarat:
a. sesuai dengan tujuan Diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2);
b. tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
c. sesuai dengan AUPB;
d. berdasarkan alasan-alasan yang objektif;
e. tidak menimbulkan Konflik Kepentingan; dan
f. dilakukan dengan iktikad baik.
tidak  masuk  akal  atau  tidak  beralasan  ( kennelijk  onredelijk). 15 Sedangkan  penggunaan diskresi  dapat  dikategorikan  mencampuradukkan  wewenang  apabila  menggunakan diskresi tidak sesuai dengan tujuan wewenang yang diberikan atau bertentangan dengan Asas-Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik  (AUPB).  Penggunaan  Diskresi dikategorikan  sebagai  tindakan  sewenang-wenang  apabila  dikeluarkan  oleh  pejabat yang  tidak  berwenang. 16 Tujuan  penggunaan  diskresi  oleh  pejabat  pemerintahan menurut  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  adalah  bertujuan  untuk melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, mengisi kekosongan hokum, memberikan kepastian  hokum,  dan  mengatasi  stagnasi  pemerintahan  dalam  keadaan  tertentu  guna kemanfaatan dan kepentingan umum. 17
Selanjutnya  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  tersebut  menyebutkan bahwa  penggunaan  diskresi  wajib  dipertanggungjawabkan  kepada  pejabat  atasannya dan masyarakat yang dirugikan akibat keputusan diskresi yang telah diambil serta dapat diuji melalui upaya administratif atau gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara.
Ketentuan  tersebut  berarti  bahwa  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan bukan  hanya  akan  memberi  batas-batas  penggunaan  diskresi  oleh  Badan/Pejabat administrasi  Pemerintahan,  akan  tetapi  juga  mengatur  mengenai  pertanggungjawaban Badan/Pejabat  Administrasi  Pemerintahan  terhadap  penggunaan  diskresi  yang  tidak hanya  bersifat  pasif  dalam  arti  menunggu  adanya  gugatan  dari  masyarakat  melalui Pengadilan Tata Usaha Negara, akan tetapi juga bersifat aktif dengan adanya kewajiban mempertanggungjawabkan  penggunaan  diskresi  kepada  Pejabat  atasannya  mengingat hal tersebut merupakan suatu kewajiban yang sifatnya melekat pada kewenangan yang menjadi dasar adanya diskresi itu sendiri dan di dalam penjelasannya disebutkan bahwa pertanggungjawaban  kepada  atasan  dilaksanakan  dalam  bentuk  tertulis  dengan memberikan alasan-alasan pengambilan keputusan diskresi.
Meskipun  didalam  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  ini  tidak mengatur sanksi apabila  ketentuan keharusan melapor kepada atasannya  tersebut tidak dilaksanakan, tetapi paling tidak dengan dijadikannya batas-batas penggunaan diskresi sebagai suatu norma yang mengikat, maka hal tersebut sudah cukup untuk menghindari dilaksanakannya penyalahgunaan wewenang ( detournement de pouvoir ) dan perbuatan sewenang-wenang  ( willekeur )  oleh  Badan/Pejabat  Administrasi  Pemerintahan,  sebab tujuan  utama  dari  normatifisasi  adalah  menciptakan  dan  menjadikan  Hukum Administrasi  Negara  menunjang  kepastian  hukum  yang  memberi  jaminan  dan perlindungan hukum, baik bagi warga negara maupun administrasi negara. 18
15 Julista Mustamu, “ Diskresi dan Tanggungjawab Administrasi Pemerintahan”, Jurnal Sasi Vol. 17 No. 2 Bulan April-Juni 2011, hlm. 4 – 5
16 Lihat  Pasal  31  dan  32  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan.
17 Lihat  Pasal  22  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan.
18 Rusli  K.  Iskandar, Normatifisasi  Hukum  Administrasi  Negara ,  dalam  SF  Marbun  dkk, Dimensi- Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: UII Press, 2001, hlm. 187
Menurut  Anna  Erliyana,  penggunaan freies  ermessen oleh  Badan/Pejabat administrasi negara dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting dan mendesak  serta  tiba-tiba  yang  sifatnya  kumulatif.  Bisa  saja  muncul  persoalan  yang penting tapi tidak mendesak untuk segera diselesaikan. Ada pula kemungkinan muncul persoalan mendesak, tapi tidak terlalu penting untuk diselesaikan. Suatu persoalan baru dapat  dikualifikasi  sebagai  persoalan  penting  apabila  persoalan  tersebut  menyangkut kepentingan umum, sedangkan kriteria kepentingan umum harus ditetapkan oleh suatu peraturan perundang-undangan. 19
Berdasarkan  hal  tersebut  diatas,  dapat  disimpulkan  bahwa  penggunaan kewenangan  diskresi  oleh  Badan/Pejabat  administrasi  pemerintahan  hanya  dapat dilakukan dalam hal tertentu dimana peraturan perundang-undangan yang berlaku tidak mengaturnya  atau  karena  peraturan  yang  ada  yang  mengatur  tentang  sesuatu  hal tidak jelas  dan  hal  tersebut  dilakukan  dalam  keadaan  darurat/mendesak  demi  kepentingan umum yang telah ditetapkan dalam suatu peraturan perundang-undangan.
Sedangkan  yang  dimaksud  persoalan-persoalan  penting  yang  mendesak, sekurang-kurangnya mengandung unsur-unsur sebagai berikut 20 :
a. Persoalan-persoalan yang muncul harus  menyangkut kepentingan umum,  yaitu, kepentingan  bangsa  dan  negara,  kepentingan  masyarakat  luas,  kepentingan rakyat banyak/bersama, serta kepentingan pembangunan.
b. Munculnya persoalan tersebut secara tiba-tiba, berada diluar rencana yang telah ditentukan.
c. Untuk menyelesaikan persoalan tersebut, peraturan perundang-undangan belum mengaturnya atau hanya mengatur secara umum, sehingga administrasi Negara mempunyai kebebasan untuk menyelesaikan atas inisiatif sendiri.
d. Prosedurnya  tidak  dapat  diselesaikan  menurut  administrasi  yang  normal,  atau jika  diselesaikan  menurut  prosedur  administrasi  yang  normal  justru  kurang berdaya guna dan berhasil guna.
e. Jika  persoalan  tersebut  tidak  diselesaikan  dengan  cepat,  maka  akan menimbulkan kerugian bagi kepentingan umum.
Berdasarkan  doktrin  dapat  disimpulkan  bahwa  keadaan mendesak  adalah  suatu keadaan  yang  muncul  secara  tiba-tiba  menyangkut  kepentingan  umum  yang  harus diselesaikan  dengan  cepat,  dimana  untuk  menyelesaikan  persoalan  tersebut,  peraturan perundang-undangan  belum  mengaturnya  atau  hanya  mengatur  secara  umum. Sedangkan  pengertian  kepentingan  umum  menurut  penjelasan  Pasal  49  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986  dijelaskan  bahwa  yang  dimaksud  dengan  “kepentingan umum”  adalah  kepentingan  bangsa  dan  Negara  dan/atau  kepentingan  masyarakat bersama  dan/atau  kepentingan  pembangunan,  sesuai  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang berlaku.  Artinya masih memungkinkan peraturan perundang-undangan yang  bersifat  sektoral  menafsirkan  arti  kepentingan  umum  pada  bidang  tertentu
19 Anna  Erliyanna,  “Keputusan  Presiden,  Analisis  Keppres  RI  1987-1998”,  Program  Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2005, hlm. 138
20 SF Marbun dkk, Dimensi-Dimensi… op.cit ., hlm. 117
sepanjang  bukan  mengenai  kepentingan  orang-orang  atau  kelompok/golongan  tertentu saja melainkan berlaku secara luas.
Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  memberi  penegasan  batas  ruang lingkup penggunaan diskresi oleh Pejabat Pemerintahan meliputi: 21
a. pengambilan  keputusan  atau  tindakan  berdasarkan  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang memberikan suatu pilihan keputusan atau Tindakan;
b. pengambilan  keputusan  atau  tindakan  karena  peraturan  perundang-undangan tidak mengatur;
c. pengambilan  keputusan  atau  tindakan  karena  peraturan  perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas; dan
d. pengambilan keputusan atau tindakan karena adanya stagnasi pemerintahan guna kepentingan yang lebih luas.
3. Diskresi sebagai Instrumen Pemerintah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Di  dalam  melakukan  tindakan  hukum  ( rechtshandelingen )  Pejabat/Badan administrasi  pemerintahan  memiliki  instrumen  pemerintahan.  Instrumen  pemerintah yang  dimaksudkan  dalam  hal  ini  adalah  alat-alat  atau  sarana-sarana  yang  digunakan oleh  pemerintah  atau  administrasi  negara  dalam  melaksanakan  tugas-tugasnya.  Dalam menjalankan  tugas-tugas  pemerintahan  tersebut,  pemerintah  melakukan  berbagai tindakan  hukum  dengan  menggunakan  berbagai  instrumen  yuridis  dalam  menjalankan kegiatan, mengatur dan menjalankan urusan pemerintahan dan kemasyarakatan, seperti peraturan  perundang-undangan,  keputusan-keputusan,  peraturan  kebijaksanaan, perizinan, dan sebagainya 22 .
Produk  hukum  dari  Badan/Pejabat  administrasi  pemerintahan  yang  berupa dokumen-dokumen  yang  mengandung  materi  penetapan  yang  bersifat  konkrit, individual dan final dalam hukum administrasi disebut dengan keputusan ( Beschikking ), sedangkan  dokumen-dokumen  yang  mengandung  materi  pengaturan  yang  bersifat umum  disebut  peraturan  ( regeling ).  Adapun  perizinan  ( vergunning )  merupakan  suatu bentuk  pengecualian  dari  larangan  yang  terdapat  dalam  suatu  peraturan.  Instrumen pemerintahannya  dituangkan  dalam  bentuk  peraturan  mengenai  izin  atas  hal  tertentu, sedangkan  landasan  pelaksanaan/operasional  bagi  masyarakat  atau  badan/pejabat administrasi  pemerintahan  adalah  berupa  keputusan  administrasi  pemerintahan mengenai izin atas hal tersebut.
Sedangkan  peraturan  kebijakan  ( beleid  regels ),  adalah  merupakan  produk hukum  yang  lahir  dari  kewenangan  mengatur  kepentingan  umum  secara  mandiri  atas dasar  prinsip freies  ermessen 23 . Artinya  ketika freies  ermessen atau  diskresi  ini dituangkan  dalam  bentuk  tertulis,  ia  menjadi  peraturan  kebijakan,  yakni  peraturan
21 Lihat Pasal 23 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
22 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: UII Press, 2002, hlm. 95
23 Jimly  Asshiddiqie, Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran  Kekuasaan  Dalam  UUD 1945 , Yogyakarta: FH UII Press, 2004, hlm. 25
umum  yang  dikeluarkan  oleh  instansi  pemerintahan  berkenaan  dengan  pelaksanaan wewenang  pemerintahan  terhadap  warga  negara  atau  terhadap  instansi  pemerintahan lainnya dan pembuatan peraturan tersebut tidak memiliki dasar yang tegas dalam UUD dan undang-undang formal baik langsung maupun tidak langsung.
Artinya, peraturan kebijaksanaan tidak didasarkan pada kewenangan pembuatan undang-undang dan oleh karena itu tidak termasuk peraturan perundang-undangan yang mengikat  umum  tetapi  dilekatkan  pada  wewenang  pemerintahan  suatu  organ administrasi  negara  dan  terkait  dengan  pelaksanaan  kewenangannya.  Dalam  hal  ini, peraturan  kebijakan  ( beleidsregel )  adalah  sarana  hukum  tata  usaha  negara  yang bertujuan mendinamisir keberlakuan peraturan perundang-undangan 24 .
Dengan  diberikan  kewenangan  untuk  membuat  peraturan  kebijakan  ( beleid regels )  yang  berdasar  pada  prinsip freies  ermessen tersebut,  sesungguhnya  merupakan implikasi  dari  negara  kesejahteraan  ( welfare  state ).  Karena  sebagai  negara  yang bertujuan  untuk  memajukan  kesejahteraan  umum,  pemerintah  harus  berperan  aktif mencampuri  bidang  kehidupan  sosial  ekonomi  masyarakat.  Untuk  itu  kepada pemerintah  dilimpahkan bestuurszorg atau public  service .  Agar  servis  publik  dapat dilaksanakan dan mencapai hasil maksimal, kepada administrasi negara diberikan suatu kemerdekaan  tertentu  untuk  bertindak  atas  inisiatif  sendiri  menyelesaikan  berbagai permasalahan  pelik  yang  membutuhkan  penanganan  secara  cepat,  sementara  terhadap permasalahan  itu  tidak  ada  atau  masih  belum  dibentuk  suatu  dasar  hukum penyelesaiannya oleh lembaga legislatif 25 . Dengan  adanya freies  ermessen ini  berarti  bahwa  sebagian  kekuasaan  yang dipegang  oleh  badan  pembentuk  undang-undang  dipindahkan  ke  dalam  tangan pemerintah/administrasi negara, sebagai badan eksekutif. Jadi supremasi badan legislatif diganti  oleh  supremasi  badan  eksekutif 26 karena  administrasi  negara  melakukan penyelesaian  masalah  tanpa  harus  menunggu  perubahan  undang-undang  dari  badan legislatif 27 .  Hal  tersebut  karena  pada  prinsipnya  Badan/Pejabat  administrasi pemerintahan  tidak  boleh  menolak  untuk  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat dengan alasan hukumnya tidak ada ataupun hukumnya ada tetapi tidak jelas, sepanjang hal tersebut masih menjadi kewenangannya.
Seringkali  ditemui  dalam  praktik  keputusan  diskresi  itu  dituangkan  dalam bentuk Keputusan Presiden dan Keputusan Menteri. Dalam  hal ini Keputusan Presiden dapat  diklasifikasikan  menjadi  2  (dua)  yaitu  sebagai  keputusan  ( beschikking ),  dan peraturan  kebijakan  ( beleidsregel / policy  rules ) 28 .  Oleh  karena  satu  produk  hukum
24 Julista Mustamu, “ Diskresi… op. cit ., hlm. 4
25 Patuan  Sinaga, Hubungan  antara  kekuasaan  dengan  Pouvoir  Discretionnaire  Dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan dalam  SF  Marbun  dkk,  Dimensi-Dimensi  Pemikiran  Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: UII Press, 2001, hlm. 73
26 A.  Siti  Soetami, Hukum  Administrasi  Negara ,  Semarang:  Badan  Penerbit  Universitas Diponegoro, 2000, hlm. 46
27 Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara , Bogor: Ghalia Indonesia, 2004, hlm. 42
28 Anna Erliyanna, “Keputusan Presiden… op. cit., hlm. 131
berupa Keputusan Presiden dapat diklasifikasikan menjadi dua hal sebagaimana disebut diatas,  maka  konsekuensinya  adalah  bahwa  untuk  menguji  suatu  Keputusan  Presiden tidak dapat dilihat pada nomenklaturnya saja, akan tetapi harus dilihat materi muatannya apakah sebagai keputusan ( beschikking ), atau peraturan kebijakan ( beleidsregel / policy ), sebab secara substansi pengujiannya akan berbeda. Peraturan kebijakan bukan peraturan perundang-undangan  sehingga  tidak  dapat  diuji  secara  hukum  ( wetmatigheid ). Pengujian  terhadap  peraturan  kebijakan  lebih  diarahkan  kepada doelmatigheid dan karena itu batu uji adalah asas-asas umum penyelenggaraan pemerintah yang baik 29 .
Adapun secara keseluruhan Pejabat Administrasi Pemerintahan atau Badan yang memiliki kewenangan untuk menetapkan keputusan diskresi adalah 30 :
a. Presiden;
b. Para Menteri atau Pejabat setingkat Menteri;
c. Panglima TNI dan Kepala Staf Angkatan Darat, Laut dan Udara;
d. Kepala Kepolisian Negara;
e. Ketua Komisi/Dewan dan Lembaga setara;
f. Gubernur;
g. Bupati dan Walikota;
h. Pejabat Eselon I di Pemerintah Pusat dan Provinsi;
i. Sekretraris Daerah Kabupaten/Kota;
j. Pimpinan  Badan.  Serta  pejabat  operasional  yang  memiliki  kewenangan  untuk menetapkan  keputusan  diskresi  karena  tugasnya  berhubungan  langsung  dengan pelayanan masyarakat seperti:
1) Kepala resort Kepolisian Negara;
2) Camat
Selain  jabatan-jabatan  tersebut  diatas,  pada  prinsipnya  setiap  pejabat  yang menjalankan urusan pemerintahan yang  memiliki kewenangan secara atributif maupun delegasi  memiliki  kewenangan  diskresi  karena  kewenangan  diskresi  merupakan pelengkap  dari  asas  legalitas.  Bagi  Negara  yang  menganut  ajaran welfare  state ,  asas legalitas  saja  tidak  cukup  untuk  dapat  berperan  secara  maksimal  dalam  melayani kepentingan  masyarakat  yang  berkembang  pesat  sejalan  dengan  perkembangan  ilmu dan  teknologi.  Oleh  karena  itu,  diskresi  ini  muncul  sebagai  alternative  untuk  mengisi kekurangan  dan  kelemahan  di  dalam  penerapan  asas  legalitas  ( wetmatigheid  van bestuur ). 31

## 4. Pertanggungjawaban Pemerintahan atas Keputusan Diskresi
Setiap  penggunaan  wewenang  oleh  pejabat  selalu  disertai  dengan  tanggung jawab, sesuai dengan prinsip “ geen bevoegdheid zonder verantwoordenlijkheid” , yakni
29 Bagir Manan, “Peraturan Kebijakan”, Varia Peradilan , Desember 2008, hlm. 15
30 Lihat Peraturan Pemerintah tentang Diskresi Pejabat Administrasi Pemerintahan
31 Ridwan  HR, Hukum  Administrasi  Negara  Edisi  Revisi ,  Cetakan  ke-6,  Jakarta:  PT RajaGrafindo Persada, 2011, hlm. 171
tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban. 32 Karena wewenang itu melekat pada jabatan,  namun  dalam  implementasinya  dijalankan  oleh  manusia  selaku  wakil  atau fungsionaris  jabatan,  maka  pertanggungjawabannya  dapat  dibedakan  menjadi  2  (dua), yaitu: (1) sebagai tanggungjawab jabatan, dan (2) sebagai tanggungjawab pribadi.
Apabila perbuatan hukum seseorang untuk dan atas nama jabatan ( ambtshalve ), maka  pertanggungjawabannya  terletak  pada  jabatan.  Jika  ada  ganti  rugi  atau  denda, maka  dibebankan  pada  APBN  atau  APBD.  Sedangkan  perbuatan  seseorang  dalam kapasitas  selaku  pribadi,  maka  konsekuensi  dan  pertanggungjawabannya  terletak  pada orang  yang  bersangkutan,  tidak  dapat  dibebankan  pada  jabatan,  tidak  juga  dibebankan pada  APBN  atau  APBD  ketika  ada  ganti  rugi  atau  denda  akibat  kesalahan  pribadi. Tanggung  jawab  pribadi  berkaitan  dengan  maladministrasi  dalam  penggunaan wewenang  maupun public  service. Seorang  pejabat  yang  melaksanakan  tugas  dan kewenangan jabatan atau membuat kebijakan akan dibebani tanggung jawab pribadi jika ia melakukan tindakan maladministrasi.
Maladministrasi  berasal  dari  bahasa  Latin malum (jahat,  buruk,  jelek)  dan administrare ( to manage , mengurus, atau melayani), Maladministrasi berarti pelayanan atau  pengurusan  yang  buruk  atau  jelak.  Berdasarkan  pasal  1  angka  (3)  UU  No.  37 Tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia,  yang dimaksud Maladministrasi adalah
“Perilaku atau perbuatan melawan hukum, melampaui wewenang, menggunakan wewenang  untuk  tujuan  lain  dari  yang  menjadi  tujuan  wewenang  tersebut, termasuk  kelalaian  atau  pengabaian  kewajiban  hukum  dalam  penyelenggaraan pelayanan  publik  yang  dilakukan  oleh  penyelenggara  negara  dan  pemerintahan yang  menimbulkan  kerugian  materiil  dan/atau  immaterial  bagi  masyarakat  dan orang perseorangan”.
Dalam  panduan  investigasi  untuk  Ombudsman  Republik  Indonesia,  disebutkan dua  puluh  macam  maladministrasi,  yakni  penundaan  atas  pelayanan  (berlarut-larut), tidak  menangani,  melalaikan  kewajiban,  persekongkolan,  kolusi  dan  nepotisme, bertindak  tidak  adil,  nyata-nyata  berpihak,  pemalsuan,  pelanggaran  undang-undang, perbuatan  melawan  hukum,  diluar  kompetensi,  tidak  kompeten,  intervensi, penyimpangan  prosedur,  bertindak  sewenang-wenang,  penyalahgunaan  wewenang, bertindak  tidak  layak/tidak  patut,  permintaan  imbalan  uang/korupsi,  penguasaan  tanpa hak, dan penggelapan barang bukti. 33
Secara  ringkas  dapat  dikatakan  bahwa  setiap  penyelenggaraan  urusan pemerintahan yang didalamnya ada unsur maladministrasi dan merugikan warga negara, tanggung  jawab  dan  tanggung  gugatnya  dibebankan  kepada  pribadi  orang  yang melakukan tindakan maladministrasi tersebut.
Dalam lapangan hukum administrasi, tidak semua administrasi atau jabatan yang menjalankan  kewenangan  pemerintah  itu  secara  otomatis  memikul  tanggung  jawab hukum, tergantung dengan cara apa jabatan itu memperoleh kewenangan. Jabatan yang
32 Ridwan, Tiga Dimensi… op. cit ., hlm. 51 33 Julista Mustamu, “ Diskresi… op. cit ., hlm. 7
menjalankan  kewenangan  atas  dasar  atribusi  dan  delegasi  adalah  sebagai  pihak  yang memikul tanggung jawab hukum. Sedangkan yang menjalankan kewenangan atas dasar mandat  bukan  pihak  yang  memikul  tanggung  jawab  hukum  dan  tanggung  jawab dibebankan  kepada  pemberi  mandat  ( mandans ).  Secara  teoretik,  pada  atribusi  dan delegasi itu terjadi peralihan wewenang dari attribuans dan delegans kepada attributaris dan delegetaris , sementara dalam hal mandat terjadi peralihan wewenang dari mandans kepada mandataris .  Peralihan  wewenang  inilah  yang  menjadi  dasar  peralihan tanggungjawab sebagaimana prinsip diatas. 34
Dalam konsep hukum publik, pertanggungjawaban hukum itu berkaitan dengan penggunaan  kewenangan  yang  tidak  sesuai  dengan  norma  hukum,  baik  dalam  bentuk bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  penyalahgunaan wewenang,  nyata-nyata  tidak  masuk  akal,  maupun  ada  unsur  sewenang-wenang  yang mengkibatkan terlanggarnya hak-hak warga negara.
Adapun  pertanggungjawaban  hukum  pejabat  yang  menerbitkan  keputusan diskresi  harus  dibedakan  dari  segi  administrasi,  perdata  dan  pidana.  Dari  segi administrasi, keputusan diskresi wajib dilaporkan secara tertulis kepada atasan langsung pejabat yang menerbitkan keputusan diskresi. Apabila menurut penilaian atasan pejabat yang  menerbitkan  keputusan  diskresi,  keputusan  diskresi  tersebut  tidak  dapat dibenarkan  dari  segi  hukum  dan  dari  segi  kebijakan,  maka  atasan  pejabat  yang menerbitkan  keputusan  diskresi  harus  memerintahkan  agar  keputusan  diskresi  tersebut dicabut.
Selanjutnya,  keputusan  diskresi  yang  menimbulkan  akibat  tindakan  pidana, harus  menjadi  tanggung  jawab  Pejabat  Administrasi  Pemeritahan  atau  Badan  yang bersangkutan dan  Keputusan diskresi  yang menimbulkan akibat pada kerugian perdata bagi  perorangan,  kelompok  masyarakat,  atau  organisasi  menjadi  tanggung  jawab Pejabat Pemerintah yang menetapkan keputusan diskresi serta keputusan diskresi yang diakibatkan oleh kelalaian Pejabat Administrasi Pemerintahan atau Badan, atau karena adanya kolusi, korupsi dan nepotisme, yang dapat merugikan keuangaan negara/daerah dan  atau  bertentangan  dengan  kebijakan  negara,  Pemerintah,  dan  Pemerintah  Daerah atau dapat menguntungkan pihak ketiga, dan pihak lain menjadi tanggung jawab pribadi ( foult  de  personale )  Pejabat  Administrasi  Pemerintahan  yang  tidak  dapat  dibebankan kepada negara baik perdata maupun pidana.
Untuk  mengukur  tindakan  yang  menyalahi  wewenang  diskresi  dalam  lapangan hukum administrasi negara adalah sebagai berikut:
1. Penyalahgunaan  kewenangan  untuk  melakukan  tindakan-tindakan  yang bertentangan  dengan  kepentingan  umum  atau  untuk  menguntungkan kepentingan pribadi, kelompok atau golongan;
2. Penyalahgunaan kewenangan berupa penyimpangan dari tujuan umum;
34 Ibid., hlm. 52
3. Penyalahgunaan  kewenangan  untuk  mencapai  tujuan  tertentu  melalui penggunaan prosedur lain 35 ; disamping itu dapat pula berupa:
4. Perbuatan  yang  tidak  tepat,  dalam  hal  terdapat  beberapa  opsi/pilihan  tindakan; dan
5. Perbuatan yang tidak bermanfaat.
Terhadap  tindakan/keputusan  diskresi  sebagaimana  tersebut  diatas  yang menimbulkan  kerugian  perdata  atau  berakibat  pada  tindakan  pidana  serta  melanggar batas-batas  diskresi  harus  dinyatakan  sebagai  perbuatan  melawan  hukum  yang dilakukan oleh pejabat administrasi pemerintahan ( onrechtmatige overheidsdaad ) yang dimuat di dalam amar putusan Pengadilan Tata Usaha Negara.
Sebagaimana  disebutkan  diatas,  keputusan  diskresi  tidak  dapat  diuji  secara hukum ( wetmatigheid ), pengujiannya lebih diarahkan kepada doelmatigheid dan karena itu  batu  ujinya  adalah  Asas-Asas  Umum  Pemerintah  yang  Baik  (AUPB).  Adapun macam-macam AUPB adalah sebagai berikut: 36
1. Asas kepastian hukum ( principle of legal security );
2. Asas keseimbangan ( principle of proportionality );
3. Asas kesamaan dalam mengambil keputusan ( principle of equality );
4. Asas bertindak cermat ( principle of carefulness );
5. Asas motivasi untuk setiap keputusan ( principle of motivation );
6. Asas  tidak  mencampuradukan  kewenangan  ( principle  of  non  misuse  of competence );
7. Asas permainan yang layak ( principle of fair play );
8. Asas  keadilan  dan  kewajaran  ( principle  of  reasonable  or  prohibition  of arbitrariness );
9. Asas  kepercayaan  dan  menanggapi  pengharapan  yang  wajar  ( principle  of meeting raised expectation );
10. Asas  meniadakan  akibat  suatu  keputusan  yang  batal  ( principle  of  undoing  the concequences of an annulled decision );
11. Asas  perlindungan  atas  pandangan  atau  cara  hidup  pribadi  ( principle  of protecting the personal way of life );
12. Asas kebijaksanaan ( sapientia );
13. Asas penyelenggaraan kepentingan umum ( principle of public service ).
Dalam  hukum  positif,  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik  ini  ditemukan diantaranya  terdapat  dalam  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah dan UU No. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN. Dalam Pasal  20  ayat  (1)  UU  No.  32  Tahun  2004  disebutkan  bahwa  penyelenggaraan
35 Muchsin,  “Fungsi,  Tugas  dan  Wewenang  Ombudsman  Menurut  Undang-Undang  Nomor  37 Tahun 2008”, Varia Peradilan , Mei 2009, hlm. 20
36 Kuntjoro  Purbopranoto, Beberapa  Catatan  Hukum  Tata  Pemerintahan  dan  Peradilan Administrasi Negara , Bandung: Alumni, 1975, hlm. 29 – 30
pemerintahan  berpedoman  pada  Asas  Umum  Penyelenggaraan  Negara  yang  terdiri atas: 37
a. Asas kepastian hukum;
b. Asas tertib penyelenggaraan Negara;
c. Asas kepentingan umum;
d. Asas keterbukaan;
e. Asas proporsionalitas;
f. Asas profesionalitas;
g. Asas akuntabilitas;
h. Asas efisiensi;
i. Asas efektivitas
Sedangkan  berdasarkan  Pasal  53  ayat  (2)  bagian  b  UU  No.  9  Tahun  2004 disebutkan  bahwa  Keputusan  TUN  yang  digugat  itu  bertentangan  dengan  asas-asas umum  pemerintahan  yang  baik,  yang  dalam  penjelasannya  disebutkan  bahwa  yang dimaksud dengan “asas-asas umum pemerintahan yang baik” adalah meliputi asas: 38 a. kepastian hukum;
b. tertib penyelenggaraan negara;
c. keterbukaan;
d. proporsionalitas;
e. profesionalitas; dan
f. akuntabilitas.
Di dalam Undang-Undang Administrasi Negara, Asas-Asas Umum
Pemerintahan yang Baik dipertegas di dalam Pasal 10, yang meliputi asas:
a. kepastian hukum;
b. kemanfaatan;
c. ketidakberpihakan;
d. kecermatan;
e. tidak menyalahgunakan kewenangan;
f. keterbukaan;
g. kepentingan umum; dan
h. pelayanan yang baik.
Apabila  masyarakat  merasa  kepentingannya  dirugikan  oleh  keputusan  diskresi dapat  mengajukan  keberatan  kepada  pejabat  yang  menerbitkan  keputusan  diskresi. Terhadap  keberatan  masyarakat  tersebut, pejabat  yang  menerbitkan  keputusan  diskresi tersebut  wajib  menjawabnya.  Apabila  masyarakat  yang  merasa  kepentingannya dirugikan  tersebut  masih  belum  puas  terhadap  jawaban  pejabat  yang  menerbitkan keputusan  diskresi,  maka  dapat  mengajukan  banding  administrasi  kepada  atasan langsung pejabat yang menerbitkan keputusan diskresi dan atasan langsung dari pejabat
37 Ridwan, Tiga Dimensi… op. cit ., hlm. 58
38 Ibid.
yang  menerbitkan  keputusan  diskresi  wajib  pula  menjawab  atas  banding  administrasi tersebut.  Upaya  administrasi  yang  dapat  ditempuh  oleh  masyarakat  tersebut  harus dicantumkan secara implisit di dalam keputusan diskresi.  Apabila atasan langsung dari pejabat  yang  menerbitkan  keputusan  diskresi  tersebut  setuju  dengan  keberatan masyarakat, maka keputusan diskresi tersebut diperintahkan untuk dicabut, namun bila atasan langsung dari pejabat yang menerbitkan keputusan diskresi tersebut tidak setuju dengan  keberatan  masyarakat,  maka  masyarakat  dapat  mengajukan  gugatan  ke Pengadilan Tata Usaha Negara.
Selanjutnya,  merujuk  UU  Administrasi  Negara,  lembaga  yang  berwenang menguji  legalitas  tindakan/keputusan  diskresi  adalah  atasan  langsung  pejabat  yang menerbitkan  keputusan  diskresi  dan  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara.  Atasan  langsung pejabat yang menerbitkan keputusan diskresi wajib menguji legalitas tindakan/keputusan diskresi meskipun tidak ada keberatan dan banding administrasi dari anggota  masyarakat  karena  ada  kewajiban  melaporkan  keputusan  diskresi  yang diterbitkan kepada atasan.
Sedangkan  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  baru  berwenang  untuk  menguji legalitas  tindakan/keputusan  diskresi  apabila  ada  gugatan  dan  seluruh  upaya administratif  yang  tersedia  sudah  ditempuh  karena  pada  prinsipnya  sebisa  mungkin sengketa  administrasi  dapat  diselesaikan  oleh  administrasi  itu  sendiri  dan  setelah seluruh  upaya  administrasi  tidak  berhasil,  pengadilan  sebagai  benteng  terakhir penegakan  hukumlah  yang  akan  memutuskannya.  Meskipun  upaya  adminstratif  sudah dilakukan, namun yang dijadikan sebagai obyek gugatan adalah tetap keputusan diskresi dan  bukan  jawaban  atasan  pejabat  yang  menerbitkan  keputusan  diskresi  atas  banding administrasi,  karena  apabila  yang  dijadikan  obyek  gugatan  adalah  jawaban  atasan pejabat  yang  menerbitkan  keputusan  diskresi,  maka  apabila  gugatan  dikabulkan  dan Tergugat  diwajibkan  untuk  mencabut  keputusan  obyek  sengketa,  maka  yang  dicabut adalah  jawaban  atasan  pejabat  yang  menerbitkan  keputusan  diskresi  dan  bukan keputusan  diskresi  itu  sendiri  padahal  yang  dipersoalkan  oleh  masyarakat  adalah keputusan diskresinya.

## C. SIMPULAN
Dari uraian dalam pembahasan diatas dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut:
1. Penggunaan  kewenangan  diskresi  oleh  Badan/Pejabat  administrasi  pemerintahan hanya  dapat  dilakukan  dalam  hal  tertentu  dimana  peraturan  perundang-undangan yang  berlaku  tidak  mengaturnya  atau  karena  peraturan  yang  ada  yang  mengatur tentang  sesuatu  hal  tidak  jelas  dan  hal  tersebut  dilakukan  dalam  keadaan darurat/mendesak  demi  kepentingan  umum  yang  telah  ditetapkan  dalam  suatu peraturan  perundang-undangan.  Keadaan  mendesak  yang  dimaksud  adalah  suatu keadaan  yang  muncul  secara  tiba-tiba  menyangkut  kepentingan  umum  yang  harus diselesaikan  dengan  cepat,  dimana  untuk  menyelesaikan  persoalan  tersebut, peraturan  perundang-undangan  belum  mengaturnya  atau  hanya  mengatur  secara umum.  Sedangkan  pengertian  kepentingan  umum  adalah  kepentingan  bangsa  dan
negara  atau  kepentingan  masyarakat  bersama  atau  kepentingan  pembangunan, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Disamping itu, batasan atau  rambu-rambu  dalam  penggunaan  diskresi  adalah  Asas-Asas  Umum Pemerintahan Yang Baik (AUPB).
2. Dalam hal pertanggungjawaban atas keputusan diskresi dibedakan menjadi 2 (dua), yaitu: (1) sebagai tanggung jawab jabatan, dan (2) sebagai tanggung jawab pribadi. Sebagai  tanggungjawab  jabatan,  apabila  bertindak  untuk  dan  atas  nama  jabatan ( ambtshalve )  yang  di  dalamnya  tidak  ada  unsur  maladministrasi.  Sebagai tanggungjawab  pribadi,  apabila  dalam  penggunaan  wewenang  tersebut  terdapat unsur  maladministrasi . Setiap  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  yang didalamnya  ada  unsur  maladministrasi  dan  merugikan  warga  negara,  tanggung jawab  dan  tanggung  gugatnya  dibebankan  kepada  pribadi  orang  yang  melakukan tindakan maladministrasi tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku dan Jurnal
Asshiddiqie,  Jimly.  2004. Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran  Kekuasaan Dalam UUD 1945 , Yogyakarta: FH UII Press
Atmosudirjo, S. Prajudi. 1994. Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Ghalia Indonesia
Basah,  Sjachran.  1997. Eksistensi  dan  Tolok  Ukur  Peradilan  Administrasi  Negara  di Indonesia, Bandung: Alumni
Erliyanna,  Anna. 2005. Keputusan Presiden, Analisis Keppres RI 1987-1998 , Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta
HR, Ridwan. 2002. Hukum Administrasi Negara , Yogyakarta: UII Press
______. 2009. Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi , Yogyakarta: FH UII Press
______.  2011. Hukum  Administrasi  Negara  Edisi  Revisi ,  Cetakan  ke-6,  Jakarta:  PT RajaGrafindo Persada
Indroharto.  1993. Usaha  Memahami  Undang-Undang  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan
Koentjoro, Diana Halim. 2004. Hukum Administrasi Negara , Bogor: Ghalia Indonesia
Lotulung,  Paulus  Effendi.  1993. Beberapa  Sistem  tentang  Kontrol  Segi  Hukum Terhadap Pemerintah , Bandung: Citra Aditya Bakti
Manan, Bagir. 2008. “Peraturan Kebijakan”, Varia Peradilan , Desember 2008
Marbun,  SF.  1997. Peradilan  Administrasi  dan  Upaya  Administratif  di  Indonesia , Yogyakarta: Liberty
______.  dkk.  2001. Dimensi-Dimensi  Pemikiran  Hukum  Administrasi  Negara , Yogyakarta: UII Press
______,  dan  MD,  Moh.  Mahfud.  2006. Pokok-Pokok  Hukum  Administrasi  Negara , Yogyakarta: Liberty
Muchsin. 2009. “Fungsi, Tugas dan Wewenang Ombudsman Menurut Undang-Undang Nomor. 37 Tahun 2008”, Varia Peradilan , Mei 2009
Mustamu,  Julista.  2011. “ Diskresi  dan  Tanggungjawab  Administrasi  Pemerintahan”, Jurnal Sasi, Vol. 17 No. 2 Bulan April-Juni 2011
Purbopranoto,  Kuntjoro,  1975. Beberapa  Catatan  Hukum  Tata  Pemerintahan  dan Peradilan Administrasi Negara , Bandung: Alumni
Simorangkir, JCT. dkk. 2008. Kamus Hukum , Jakarta: Penerbit Sinar Grafika
Soetami,  A.  Siti.  2000. Hukum  Administrasi  Negara ,  Semarang:  Badan  Penerbit Universitas Diponegoro

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan