Analisis Perda Kabupaten Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 Tentang Berpakaian Muslim dan Muslimah Bagi Siswa Berdasarkan Teori Peraturan Perundang-Undangan

## Robiatul Adawiyah
Fakultas Hukum Universitas Diponegoro E-mail: robiatul.adawiyah.alhabsyi@gmail.com

## Lita Tyesta Addy Listya Wardhani
Fakultas Hukum Universitas Diponegoro E-mail: litatyestalita@gmail.com

## Abstract
In the context of implementing autonomy and co-administration, local governments have right to make  regional  regulations.  This  authority  opens  the  opportunity  for  the  emergence  of  regional regulations with Islamic nuances, for example the Mukomuko Regency Regional Regulation Number 5 of 2016. This raises pros and cons among the community. Therefore, this is very important to be studied comprehensively. The research method used is normative. As for the issues raised: first, What is the content of the provisions of the Mukomuko District Regulation Number 5 of 2016? second, What is the Regional Regulation of Mukomuko Regency Number 5 of 2016 based on the theory of statutory regulations? Based on research results, that the regional regulation is a sharia-based regional regulation that regulates moeslim dress. In the formation of regulations, including at the regional level, it must not conflict with Pancasila and also the content material principles in Law of PPPU. When referring to Guidelines for Legal Analysis and Evaluation Number PHN-01.HN.01.03 of 2019 which is result of breakdown of Pancasila and Law of PPPU, it is found that based on the variables and indicators  of  assessing  values  of  Pancasila,  this  is  contrary  to  the  variable  of plowing,  humanity, nationality,  Diversity  in  Unity,  justice,  equality  in  law  and  government,  and  legal  order  and certainty. And type of statutory regulation, namely this regional regulation is not appropriate. This regional regulation also creates disharmony in regulations.
Keywords : Regional Regulation of Mukomuko Regency Number 5 of 2016; sharia; statutory regulation theory

## Abstrak
Dalam rangka melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan, pemerintah daerah berhak membuat peraturan daerah (perda). Kewenangan tersebut membuka peluang munculnya perarturan-peraturan daerah bernuansa islam, contohnya Perda Kab. Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016. Hal ini menimbulkan pro dan kontra di tengah-tengah masyarakat. Oleh karenanya,  perda  tersebut  sangat  penting  untuk  dikaji  lebih  komprehensif.  Metode peneltiian yang digunakan adalah normatif. Adapu permasalahan yang diangkat: pertama , Bagaimanakah  isi  ketentuan  Perda  Kab.  Mukomuko  Nomor  5  Tahun  2016? kedua , Bagaimanakah Perda Kab. Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 berdasarkan teori peraturan perundang-undangan?  Berdasarkan  hasil  penelitian  diketahui  bahwa  Perda  tersebut merupakan  perda  berbasis  syariah  yang  mengatur  mengenai  berpakaian  muslim  dan muslimah.  Dalam  pembentukan  peraturan  perundangan-undangan  termasuk  di  tingkat daerah  tidak  boleh  bertentangan  dengan  Pancasila  dan  juga  asas-asas  materi  muatan dalam UU PPPU. Apabila mengacu pada Pedoman Analisis dan Evaluasi Hukum Nomor PHN-01.HN.01.03 Tahun 2019 yang merupakan hasil breakdown dari Pancasila dan UU PPPU maka didapati hasil bahwa berdasarkan variabel dan indikator penilaian nilai-nilai Pancasila,  perda  ini  bertentangan  dengan  variabel  penganyoman,  kemanusiaan,
kenusantaraan, Kebhinekaan Tunggal Ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, dan ketertiban dan kepastian hukum. Dan jenis peraturan perundang- undangan  yaitu  perda  ini  tidaklah  tepat.  Perda  ini  juga  menimbulkan  disharmonisasi pengaturan. Dan mengenai kejelasan rumusan terdapat beberapa catatan.
Kata Kunci : Perda Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016; Teori Perundang-Undangan

## PENDAHULUAN
Indonesia  menurut  Pasal  1  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disingkat UUD NRI Tahun 1945) adalah negara yang menganut sistem Negara Kesatuan ( unitary ) yang berbentuk Republik. Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) incasu Pasal 18 dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan  daerah.  Penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah  merupakan  salah  satu bentuk  penghargaan  terhadap  kemajemukan  di  daerah.  Setiap  daerah  baik  provinsi maupun kabupaten/kota memiliki ciri dan karakteristik yang berbeda  antara satu sama lain sehingga seharusnya pembangunannya adalah berbasis di daerahnya masing-masing. 1 Pemerintah daerah diberikan kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Otonomi  daerah  merupakan  kebijakan  pemerintah  Republik  Indonesia  untuk mendistribusikan  kekuasaan  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  yang dilaksanakan dengan prinsip kewenangan yang seluas-luasnya. Pemberian otonomi yang seluas-luasnya  kepada  daerah  dimaksudkan  untuk  mempercepat  terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat.  Melalui  otonomi  daerah,  pemerintah  daerah  diberikan  kewenangan  untuk mengatur  dan  mengurus  daerahnya  masing-masing  dalam  berbagai  hal,  namun dikecualikan terhadap urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan  pemerintahan  pusat,  yaitu  politik  luar  negeri,  pertahanan,  keamanan,  yustisi, moneter, fiskal dan agama. Pembagian urusan pemerintahan ini telah diatur secara rigid dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah  dengan  perubahan  terakhirnya  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2015 (selanjutnya disingkat UU Pemda).
Pemerintah  daerah  berhak  menetapkan  peraturan  daerah  (perda)  dan  peraturan- peraturan  lain  untuk  melaksanakan  otonomi  dan  tugas  pembantuan.  Namun,  dalam
1 Abd  Rais  Asmar,  “Pengaturan  Peraturan  Daerah  (Perda)  Syariah  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah,” El-Iqtishady 1, no. 1 (2019): 62 – 67.
pembentukan  peraturan  daerah  tersebut,  pemerintah  daerah  harus  mengacu  teori peraturan  perundang-undangan  yang  memuat  teori  hierarki  peraturan  perundang- undangan,  teori  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan,  dan  sebagainya sebagaimana terdapat dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor  15 Tahun 2019 (selanjutnya disingkat UU PPPU).
Penerapan otonomi daerah membuka peluang yang setiap daerah untuk menafsirkan otonomi tersebut termasuk dengan membuat beragam perda. Muncul fenomena banyak perda yang mengatur persoalan mengenai keberagamaan seseorang dan/atau kelompok dengan maksud melindungi, mempertahankan dan/atau menjaga berbagai karakteristik khas daerahnya 2 Desentralisasi memberi ruang yang lebih bagi pemerintah daerah untuk membuat peraturan daerah dan peraturan lokal lainnya, termasuk peraturan daerah yang bernuansa Islam. Pada tahun 1999, jumlah Perda Syariah di seluruh Indonesia hanya ada empat, yang tersebar di empat kabupaten dan kota. Jumlah ini meningkat tajam dalam kurun  waktu  satu  dekade  terakhir.  Pada  tahun  2013,  jumlah  Perda  Syariah  di  seluruh Indonesia mencapai lebih dari 400 buah. 3 Meskipun tidak ada perda yang secara eksplisit menyebutkan  perda  tersebut  adalah  perda  syariah,  isi  perda  tersebut  secara  implisit bernuansa  syariat  islam.  Formalisasi  syariah  Islam  dalam  materi  muatan  perda  sangat beragam,  misalnya  bagaimana  berbusana  muslim  muslimah.  Adapun  contoh  perda bernuansa islam adalah Peraturan Daerah Kabupaten Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 tentang Berpakaian Muslim dan Muslimah Bagi Siswa (selanjutnya disingkat Perda Kab. Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016).
Perda  syariah  atau  perda  berbasis  syariah  dan  implementasinya  banyak menimbulkan  kontroversi, bukan  saja  dari kalangan non-muslim  yang  menganggapnya sebagai  perda  diskriminatif,  namun  dari  kalangan  muslim  pun  serta  para  ahli  hukum tatanegara  tidak  jarang  yang  menolak  pemberlakuan  perda  ini  karena  dianggap  tidak sesuai dengan hukum ketatanegaraan Indonesia. 4 Pro kontra masalah perda syariah ini sudah terjadi sejak lama hingga kini. Perda yang mengacu dan bernuansa pada syariah
2 Hayatun Na’imah dan Bahjatul Mardhiah, “Perda Berbasis Syariah dan Hubungan Negara -Agama dalam Perspektif Pancasila,” MAZAHIB: Jurnal Pemikiran Hukum Islam XV, no. 2 (2016): 151 – 67.
3 Cholida Hanum, “Analisis Yuridis terhadap Asas -Asas Pembentukan dan Asas-Asas Materi Muatan Peraturan Daerah: Kajian Perda Syariah di Indonesia,” Jurnal Agama dan Hak Azazi Manusia 7, no. 1 (2017): 41 – 63. 4 Ari  Wibowo,  “Pe ngaturan  Peraturan  Daerah  Kabupaten  Solok  Nomor  6  Tahun  2002  tentang Berpakaian Muslim dan Muslimah dalam Perspektif Hukum Ketatanegaraan Indonesia,” Jurnal Hukum 14, no. 3 (2007): 413 – 43.
yang sudah diundangkan di berbagai daerah menurut Pudjo Suharso adalah perda yang cukup menjadi isu untuk ditelaah. 5 Namun, hal ini tidak dapat disamakan dengan Aceh yang merupakan daerah istimewah dan memiliki qonun . Setiap produk hukum tidak boleh bertentangan  dengan  Pancasila  dan  harus  memenuhi  asas  materi  muatan  dalam  UU PPPU. Pancasila menurut UU PPPU sebagai sumber segala sumber hukum negara sesuai dengan Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa dan negara sehingga setiap materi muatan perundang-undangan termasuk perda tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai Pancasila. 6
Penelitian  lain  sebelumnya  membahas  efektivitas  perda  berpakaian  muslim  dan muslimah. 7 Adapula  yang  membahas  dampak  pelaksanaan  perda  terhadap  pemakaian busana  muslim. 8 Lebih  luas  lagi  meneliti  perda  syariah  di  Indonesia  terhadap  asas pembentukan  dan  asas  materi  muatan. 9 Oleh  karenanya,  perlu  dilakukan  pengkajian secara  komprehensif  terhadap  perda  syariah  atau  perda  berbasis  syariah  yang  salah satunya  perda berpakaian  muslim yaitu Perda Kab. Mukomuko  Nomor  5  Tahun 2016 berdasarkan teori peraturan perundang-undangan.

## PERMASALAHAN
Berdasarkan latar belakang di atas, maka perumusan masalahanya adalah pertama , Bagaimanakah  isi  ketentuan  Perda  Kab.  Mukomuko  Nomor  5  Tahun  2016? kedua , Bagaimanakah Perda Kab. Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 berdasarkan teori peraturan perundang-undangan?

## METODE PENELITIAN
Metode penelitian yang digunakan peneliti adalah yuridis normatif dengan metode pendekatannya  adalah statute  approach,  philosophy  approach dan theoritical  approach. Penelitian  ini  bersifat  analitis,  artinya  tidak  semata-mata  menjelaskan  akan  tetapi  juga
5 Pudjo  Su harso,  “Pro  Kontra  Implementasi  Perda  Syariah  (Tinjauan  Elemen  Masyarakat),” Al- Mawarid XVI (2006): 229 – 35.
6 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang , Ed.1 Cet.4 (Depok: Rajawali Pers, 2017), hlm. 138.
7 Mhd.  Nur  Husein  Daulay,  “Efektifitas  Penerapan  Peraturan  Daerah  Busana  Muslim  Muslimah dalam Mendorong Pelaksanaan Ajaran Islam : Studi Kasus di Sekolah Menengah Atas Negeri 5 di Kota Padangsidimpuan,” AT-TAFAHUM: Journal of Islamic Law 1, no. 1 (2017): 99 – 115.
8 Zul Anwar Ajim Harahap, “Dampak Pelaksanaan Peraturan Daerah Terhadap Pemakaian Busana Muslim di Kecamatan Padangsidimpuan Tenggara,” Jurnal El-Qanuny 4, no. 1 (2018): 16 – 30.
9 Hanum, loc.cit.
memaparkan  dan  menganalisis  isi  dan  struktur  hukum  positif  yang  berlaku. 10 Dalam penelitian  ini  dilakukan  pengkajian  Perda  Kab.  Mukomuko  Nomor  5  Tahun  2016 berdasarkan  teori  peraturan  perundang-undangan  yang  dalam  pengkajian  tersebut  juga dilakukan  sinkronisasi  hukum  baik  vertikal  maupun  horizontal.  Dalam  melakukan pengujian apakah perda tersebut tidak bertentangan dengan nilai-nilai Pancasila dan asas materi  muatan  maka peneliti  menggunakan  instrumen  Pedoman  Analisis  dan  Evaluasi Hukum Nomor PHN-01.HN.01.03 Tahun 2019 yang tidak lain dari hasil breakdown UU PPPU.  Data  yang  digunakan  adalah  data  sekunder  yang  diperoleh  dari  bahan-bahan pustaka.  Data  sekunder  tersebut  terdiri  dari  tiga  bahan  hukum,  di  antaranya  Pertama, bahan  hukum  primer  yaitu bahan-bahan  hukum  yang  mengikat  (eg.  UUD  NRI  Tahun 1945;  UU  Pemda;  UU PPPU;  Perda  Kab.  Mukomuko  Nomor 5 Tahun  2016). Kedua, bahan hukum sekuder yaitu bahan yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer  (eg.  buku,  artikel  ilmiah).  Ketiga,  bahan  hukum  tersier  yaitu  bahan  yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder 11 (eg. website). Selanjutnya hasil penelitian dianalisis secara kualitatif.

## PEMBAHASAN
Peraturan  Daerah  Kabupaten  Mukomuko  Nomor  5  Tahun  2016  tentang  Berpakaian Muslim dan Muslimah Bagi Siswa
Kabupaten Muko-muko merupakan salah satu kabupaten di Provinsi Bengkulu yang terletak di sebelah paling utara Provinsi Bengkulu. Luas wilayah Kabupaten Mukomuko mencapai  sekitar  4.146,52  km 2 . 12 Dan  terdiri  dari  15  kecamatan,  148  desa,  dan  tiga kelurahan. 13 Kabupaten  ini  berdiri  dengan  dasar  Undang-Undang  Republik  Indonesia Nomor 3 Tahun 2003 tentang Pembentukan Kabupaten Muko-Muko, Kabupaten Seluma, dan Kabupaten Kaur  di  Provinsi  Bengkulu  (selanjutnya  disingkat  UU  Nomor  3  Tahun 2003).  Berdasarkan  data  Kementerian  Agama  di  Kantor  Wilayah  Bengkulu,  mengenai jumlah penduduk berdasarkan agama yang dianut se-Provinsi Bengkulu tahun 2017, maka diketahui  penduduk  Kabupaten  Mukomuko  yang  memeluk  agama  islam  sebanyak 177.003  orang,  kristen  sebanyak  2.218  orang,  katolik  sebanyak  1.893  orang,  hindu
10 Bahder  Johan  Nasution, Metode  Penelitian  Ilmu  Hukum ,  Cet.2  (Bandung:  Penerbit  CV.  Mandar Maju, 2016), hlm. 91.
11 Soerjono Soekanto and Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat , Ed.1 Cet.19 (Depok: Rajawali Pers, 2019), hlm. 12-13.
12 BPS  Kab.  Mukomuko, Kabupaten  Mukomuko  Dalam  Angka  2020 (Mukomuko:  BPS  Kab. Mukomuko, 2020), hlm. 5.
13 Ibid., hlm. 3.
sebanyak 91 orang, dan konghucu sebanyak 15 orang. 14 Selaras dengan data Badan Pusat Statistik Kabupaten Mukomuko, mengenaip persentase penduduk dan agama yang dianut di  Kabupaten  Mukomuko  tahun  2019  maka  diketahui  bahwa  jumlah  penduduk  yang beragama islam adalah 97,584%; protestan adalah 1,536%; katolik adalah 0,760%; hindu adalah  0,110%;  dan  budha  adalah  0,003%. 15 Jadi,  mayoritas  penduduk  Kabupaten Mukomuko adalah beragama islam.
Selanjutnya, pada tanggal 15 September 2016 diundangkan Perda Kab. Mukomuko Nomor  5  Tahun  2016  mengenai  berpakaian  muslim  dan  muslimah  bagi  siswa.  Perda tersebut dalam consideran -nya mempertimbangkan ketentuan Pasal 29 ayat (2) UUD NRI Tahun  1945  dimana  negara  menjamin  kebebasan  tiap-tiap  penduduk  untuk  beribadah menurut agama dan kepercayaannya masingmasing. Dan sebagai salah satu perwujudan dari pelaksanaan syariat agama, bagi umat Islam diwajibkan berpakaian menutup aurat yang tercermin dalam pergaulan dan kehidupan sehari-hari. Hal inilah mengapa perda ini dipandang perlu untuk ditetapkan.
Adapun landasan yuridis perda ini adalah Pasal 18 ayat (6) UUD NRI Tahun 1945; UU  Nomor  3  Tahun  2003;  UU  PPPU;  UU  Pemda;  dan Peraturan  Daerah Kabupaten Mukomuko  Nomor  4  Tahun  2009  tentang  Urusan  Pemerintahan  Daerah  Kabupaten Mukomuko (selanjutnya disingkat Perda Kab. Mukomuko Nomor 4 Tahun 2009).
Beberapa  pokok  materi  yang  di  bahas  dalam  Perda  Kab.  Mukomuko  Nomor  5 Tahun  2016  di  antaranya:  Pertama,  ketentuan  umum  yang  membahas  definisi operasional. 16
Kedua,  maksud,  disebutkan  bahwa  maksud  berpakaian  muslim  dan  muslimah adalah  untuk  memberikan  patokan  norma  dalam  berpakaian  muslim  dan  muslimah kepada masyarakat dalam kehidupan sehari-hari sebagai wujud keimanan dan ketaqwaan kepada Allah SWT. 17
Ketiga, tujuan, disebutkan bahwa tujuan berpakaian muslim dan muslimah adalah: a. membiasakan diri berpakaian muslim dan muslimah dalam kehidupan sehari-hari, baik dalam kehidupan keluarga maupun dalam kehidupan bermasyarakat; dan b. membentuk sikap dan kepribadian muslim dan muslimah yang baik dan berakhlak mulia. 18
14 Jaja  Sudarno,  “Jumlah  Penduduk  Berdasarkan  Agama  yang  D ianut  se- Provinsi  Bengkulu,”  28 Agustus 2017, diakses pada hari Minggu, 05 Juli 2020 di website: https://bengkulu.kemenag.go.id/artikel/42771-jumlah-penduduk-berdasarkan-agama-yang-dianut-se- provinsi-bengkulu.
15 BPS Kab. Mukomuko, op.cit., hlm. 81.
16 Lihat Pasal 1. 17 Lihat Pasal 2.
18 Lihat Pasal 3.
Keempat, fungsi, disebutkan bahwa fungsi berpakaian muslim dan muslimah adalah: a. menutup aurat; b. menghindari fitnah; c. identitas, citra diri dan agama; d. kesehatan, keindahan; e. bernilai ibadah. 19
Kelima, kewajiban, disebutkan bahwa setiap siswa yang beragama Islam diwajibkan berbusana  muslim  dan  muslimah.  Sedangkan  bagi  warga  masyarakat  umum  yang beragama Islam adalah bersifat himbauan. 20
Keenam,  pelaksanaan.  Berpakaian  muslim  dan  muslimah  dilaksanakan  pada lembaga  pendidikan  formal  dan  non  formal  serta  acara  resmi  dan  acara  lainnya. Sedangkan,  bagi  masyarakat  umum  dihimbau untuk berpakaian  muslim  dan  muslimah dalam kehidupan sehari-hari. 21 Ketentuan memakai pakaian muslim dan muslimah bagi siswa  adalah  sebagai  berikut:  a.  laki-laki  memakai  celana  panjang  dan  memakai  baju lengan panjang atau pendek; dan b. perempuan memakai baju lengan panjang, memakai rok  yang  menutupi  sampai  mata  kaki,  dan  memakai  kerudung  yang  menutupi  aurat. Pakaian  tersebut  tidak  tembus  pandang  dan  tidak  ketat.  Adapun  ketentuan  mengenai model pakaian diatur lebih lanjut dengan Peraturan Bupati. 22
Ketujuh,  sanksi  dimana  setiap  pelanggaran  terhadap  ketentuan  perda  tersebut dikenakan sanksi secara bertingkat sebagai berikut: 1. ditegur secara lisan; dan 2. ditegur secara tertulis yang tembusannya disampaikan kepada orang tua/wali. Penerapan sanksi yang diatur lebih lanjut dengan Peraturan Bupati. 23
Kedelapan,  pengawasan.  Pengawasan  terhadap  pelaksanaan  perda  ini  dilakukan oleh instansi teknis yang membidangi dan atau pejabat lain yang ditunjuk kepala daerah berdasarkan keputusan bupati serta seluruh lapisan masyarakat. 24
Kesembilan, ketentuan lain-lain. Perda ini berlaku bagi siswa yang beragama Islam dan  berdomisili  dalam  wilayah  Kabupaten  Mukukomuko.  Sedangkan  bagi  siswa  serta masyarakat yang nonmuslim, busananya menyesuaikan dengan ketentuan yang berlaku bagi agama masing-masing. 25
Kesepuluh, mengenai ketentuan penutup. 26
Berdasarkan judul undang-undangnya yaitu berpakaian muslim dan muslimah bagi siswa maka ada unsur agama dari kata “muslim dan muslimah”. Selanjutnya, berdasarkan
19 Lihat Pasal 4.
20 Lihat Pasal 5.
21 Lihat Pasal 6. 22 Lihat Pasal 7.
23 Lihat Pasal 8. 24 Lihat Pasal 9.
25 Lihat Pasal 10.
26 Lihat Pasal 11.
judul tersebut seyogyanya mengatur bagaimana berpakaian muslim dan muslimah bagi siswa secara umum, namun secara substansial dari consideran sampai dengan ketentuan penutup  diketahui  berpakaian  muslim  dan  muslimah  tersebut  sebagai  salah  satu perwujudan dari pelaksanaan syariat agama yaitu bagi umat Islam diwajibkan berpakaian menutup aurat yang tercermin dalam pergaulan dan kehidupan sehari-hari dimana bagi siswa  yang  beragama  muslim  diwajibkan  memakai  busana  muslim  dan  muslimah  dan masyarakat  umum  yang  beragama  muslim  dihimbau  untuk  berbusana  muslim  dan muslimah. Jadi, perda ini jelas dikategorikan sebagai  perda syariah atau perda berbasis syariah.

## Peraturan  Daerah  Kabupaten  Mukomuko  Nomor  5  Tahun  2016  tentang  Berpakaian Muslim dan Muslimah Bagi Siswa Berdasarkan Teori Peraturan Perundang-Undangan
Sama halnya dengan perda lain, perda ini harus  mendasarkan pada Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945 sebagai sumber segala sumber hukum di Indonesia, UU Pemda mengenai pembagian kewenangan pemerintah pusat dan daerah sekaligus materi muatan yang dapat diatur dalam perda, dan UU PPPU sebagai standar baku dalam sistematika penyusunan. 27 Pancasila  dijadikan  dasar  dan  tujuan  setiap  hukum  di  Indonesia.  Oleh karena  itu,  setiap  hukum  yang  dibentuk  seharusnya  berdasarkan  Pancasila. 28 Dalam pembentukan peraturan perundangan-undangan termasuk di tingkat daerah tidak boleh bertentangan  dengan  Pancasila  dan  juga  asas-asas  materi  muatan  dalam  UU  PPPU. Kesemua  itu  bagian  dari  teori  peraturan  perundang-undangan  yang  harus  diterapkan dalam pembentukan peraturan di tingkat daerah.
Apabila  mengacu  Pedoman  Analisis  dan  Evaluasi  Hukum  Nomor  PHN- 01.HN.01.03 Tahun 2019 yang merupakan hasil breakdown dari Pancasila dan UU PPPU maka untuk pengujiannya menggunakan beberapa variabel penilaian yang merujuk pada: a.  dimensi  Pancasila;  b.  dimensi  ketepatan  jenis  peraturan  perundang-undangan;  c. dimensi  potensi  disharmoni  pengaturan;  d.  dimensi  kejelasan  rumusan;  e.  dimensi kesesuaian  norma  dengan  asas  materi  muatan;  dan  f.  dimensi  efektivitas  pelaksanaan peraturan  perundang-undangan.  Dalam  penelitian  ini,  peneliti  tidak  menggunakan variabel  dan  indikator  pada  penilaian  efektivitas  pelaksanaan  peraturan  perundang- undangan  mengingat  membutuhkan  penelitian  berbeda  sekaligus  dapat  menjadi
27 Lita  Tyesta  Addy  Listya  Wardhani  dan  Adissya  Mega  Christia, Perda  Berbasis  Muatan  Agama: Problematika, Pembinaan dan Pengawasan (Yogyakarta: Bildung, 2020), hlm. 3.
28 Anak  Agung  Istri  Ari  Atu  Dewi, Penyusunan  Perda  yang  Partisipatif:  Peran  Desa  Pakraman  dalam Pembentukan Peraturan Daerah , ed. oleh Gede Marhaendra Wija Atmaja (Bali: Zifatama Jawara, 2019), hlm. 35.
rekomendasi untuk peneliti selanjutnya untuk melakukan kajian terhadap implementasi perda ini.
Pertama, analisis  pada  dimensi  Pancasila  merupakan  analisis  yang  bertujuan melakukan penilaian sejauh mana suatu peraturan perundang-undangan menginternalisasikan nilai-nilai yang terkandung dalam sila-sila dalam Pancasila. Nilai- nilai Pancasila ini terjabarkan dalam asas-asas umum materi muatan peraturan perundang- undangan  yang  diatur  dalam  UU  PPPU,  yang  dalam  pedoman  ini  sebagai  variabel penilaian  pada  Dimensi  Pancasila.  Adapun  berdasarkan  variabel  yang  menunjukkan pertentangan, sebagai berikut.
Pertama,  variabel  penganyoman.  Setiap  materi  muatan  peraturan  perundang- undangan  harus  berfungsi  memberikan  perlindungan  untuk  menciptakan  ketentraman masyarakat. Adapun beberapa indikator variabel ini adalah indikator  adanya ketentuan yang menjamin pelindungan masyarakat atau tidak ditemukannya ketentuan yang dapat menyebabkan  tidak  terjaminnya  pelindungan  masyarakat  dan  indikator  menjamin ketertiban umum. Berdasarkan consideran diketahui bahwa perda ini hanya mengatur umat Islam. Jika hanya mengatur umat islam maka perlindungan masyarakat melalui perda ini hanya dapat menjangkau umat islam. Bahkan hal ini dapat menyebabkan kecemburuan sosial bagi yang nonislam yang mengancam ketertiban umum. Hal ini dibuktikan dengan isu perda kota injil karena  tidak mau kalah dengan perda-perda syariah islam  misalnya rancangan  perda  yang  muncul  di  Manokwari  dimana  secara  substansi  melarang perempuan muslimah memakai jilbab di publik. Rancangan perda ini direncanakan untuk membuat  status  kota  Manokwari  sebagai  kota  Injil  di  Indonesia.  Hadirnya  perda bermuatan  islam  seakan  memberikan  kesempatan  sama  bahwa  injul  juga  layak  untuk dijadikan  basis  materi  muatan  perda. 29 Selanjutnya,  berdasarkan  fungsi  perda  tersebut sebagaimana tertuang dalam Pasal 4 yaitu salah satunya menghindari fitnah, kesehatan, keindahan.  Sementara  hal  tersebut  juga  tidak  dijelaskan  lebih  lanjut.  Perda  yang dikhususkan  bagi  yang  beragama  islam  ini  menuai  kontroversi  bagaimana  dengan masyarakat  yang  bukan  beragama  islam?  Apakah  dengan  tidak  mengenakan  pakaian muslim  ia  tidak  terlindungi  dari  fitnah  dan  kesehatannya  terancam  serta  tidak  ditemui keindahan.
Kedua, variabel kemanusiaan. Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus  mencerminkan  pelindungan  dan  penghormatan  hak  asasi  manusia  (HAM)  serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
29 Wardhani dan Christia, op. cit., hlm. 12.
Adapun  beberapa  indikatornya  adalah  indikator  jaminan  perlindungan,  pemajuan, penegakan, dan pemenuhan HAM. Diketahui beberapa hak mendasar yang dijamin oleh konstitusi dan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi  Manusia  (selanjutnya  disingkat  UU  HAM)  misal  mengenai  hak  memperoleh keadilan  maka  dengan  adanya  perda  syariah  islam  ini  yang  dikhususkan  hanya  untuk orang  beragama  islam  yaitu  wajib  bagi  siswa  dan  himbauan  bagi  masyarakat  umum, sementara  nonmuslim  baru  diatur  dalam  ketentuan  lain-lain  dimana  berpakaian  sesuai agamanya masing-masing. Hal tersebut tentu sudah menunjukkan adanya ketidakadilan dan  wujud  diskriminasi.  Wujud  ketidak  adilan  ini  juga  dapat  dilihat  dari  perda  yang seharusnya berlaku umum justru hanya diberlakukan bagi yang beragama islam. Peraturan sebagai kebijakan perlindungan masyarakat dengan hanya mengatur umat beragama islam tidak dapat menjangkau perlindungan bagi yang beragama nonislam. Disamping itu, ada hak atas kebebasan. Semua orang memiliki kebebasan atas kebebasan pribadi termasuk kebebasan dalam berpakaian. Seyogyanya menggunakan pakaian muslim itu berdasarkan kebebasan  dan kehendak  serta keyakinannya. Selain  itu,  ada hak  dan kebebasan untuk memeluk  agama  dan  menjalankan  ibadah.  Agama  tidak  dapat  dipaksa-paksakan  dan berbusana muslim tidak menjadi jaminan akhlahnya baik. Sehingga dalam melaksanakan syariat  islam  dikembalikan  pada  pribadinya  karena  urusannya  dengan  Tuhan.  Tujuan perda  dalam  Pasal  3  yaitu  membiasakan  diri  berpakaian  muslim  dan  muslimah  ini menunjukkan adanya pemaksaan dari pemda kepada masyarakat yang sebetulnya adalah hak  setiap  warga  negara  untuk  mendapatkan  kebebasan  berpakaian  dan  kebebasan beragama  dan  menjalankan  ibadah  berdasarkan  keyakinannya.  Selain  itu,  adanya  kata wajib bagi siswa beragama islam pada Pasal 5 ayat (1) dan diaturnya ketentuan berpakaian dalam  Pasal  7  ayat  (1)  menunjukkan  perda  ini  bertentangan  dengan  HAM.  Adanya penekanan kata wajib tersebut mungkin sebagian orang terpaksa melaksanakan ketentuan perda  berbasis  syariah  tersebut. 30 Padahal,  menurut  agama  islam  yang  wajib  berbusana muslim khususnya jilbab adalah yang baligh , sementara bagaimana pemda dengan dalih melaksanakan syariat islam mewajibkan siswa yang termasuk didalamnya adalah anak TK dan SD yang kemungkinan besar belum baligh untuk berbusana muslim.
Ketiga,  variabel  kenusantaraan.  Setiap  materi  muatan  peraturan  perundang- undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan  peraturan  perundang-undangan  yang  dibuat  di  daerah  merupakan  bagian  dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945. Adapun
30 Nur Chanifah Saraswati dan Encik Muhammad Fauzan, “Kontitusionalitas Peraturan Perundang - undangan Berbasis Syariah di Indonesia,” Simposium Hukum Indonesia 1, no. 1 (2019): 496 – 510.
beberapa indikatornya adalah indikator pembagian kewenangan secara proporsional dan indikator ketentuan jelas mengenai pembagian kewenangan pusat dan daerah. Diketahui perda ini sesuai dengan considerannya melaksanakan syariat agama Islam yang merupakan urusan agama yang masuk ke dalam urusan absolut pemerintah maka mengacu Pasal 10 ayat  (1)  UU  Pemda,  urusan  agama  bukan  wewenang  pemda.  Selain  itu,  indikator mengedepankan  kepentingan  nasional  dan  indikator  adanya  ketentuan  yang  menjamin kepentingan seluruh wilayah Indonesia, atau tidak ada ketentuan yang mengandung risiko yang  membahayakan  bagi kepentingan  seluruh  wilayah  Indonesia,  menghendaki  perda yang  tidak  mengancam  kepentingan  wilayah  NKRI.  Sementara,  adanya  perda  khusus yang bergama islam ini memunculkan kecemburuan sosial bagi yang beragama nonislam seperti pembahasan sebelumnya yang berpotensi mengancam keutuhan bangsa Indonesia.
Keempat, variabel Bhineka Tunggal Ika. Setiap materi muatan peraturan perundang- undangan  harus  memperhatikan  keragaman  penduduk,  agama,  suku  dan  golongan, kondisi  khusus  daerah  serta  budaya  dalam  kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa,  dan bernegara.  Menurut  hemat  peneliti,  meskipun  Kebhinekaan  Tunggal  Ika  memiliki indikator ketentuan yang menjamin pengakuan dan perlindungan nilai-nilai budaya lokal (kearifan lokal) dimana diketahui mayoritas agama di daerah tersebut adalah agama islam, namun  perda  ini  bertentangan  dengan  indikator  ketentuan  yang  memperhatikan keragaman penduduk, agama, dan sebagainya. Hal ini dikarenakan perda ini dikhususkan hanya  untuk  umat  islam,  sementara  seyogyanya  perda  ini  dapat  mengakomodir  dan memperhatikan  semua  lapisan  masyarakat  di  daerah  tersebut  khususnya  keragaman agama.
Kelima,  variabel  keadilan.  Setiap  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan harus  mencerminkan  keadilan  secara  proporsional  bagi  setiap  warga  negara  Dengan indikator  peluang  yang  sama  maka mutatis  mutandis dengan  pembahasan  mengenai variabel  kemanusiaan  yaitu  keadilan.  Selanjutnya,  indikator  jaminan  keterlibatan masyarakat  marjinal.  Hal  ini  jelas  tidak  ada  keterlibatan  masyarakat  marjinal  yaitu nonmuslim  mengingat  perda  ini  hanya  untuk  umat  islam  dalam  rangka  pelaksanaan syariat islam. Alhasil, perda ini jelas tidak melibatkan kelompok marjinal dalam hal ini adalah masyarakat yang tidak beragama islam. Selain itu, Pasal 5 ini juga membedakan antara siswa yang diwajibkan dan warga masyarakat umum yang hanya dihimbau. Ada pembedaan pula disini.
Keenam,  variabel  kesamaan  kedudukan  dalam  hukum  dan  pemerintahan.  Setiap materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  tidak  boleh  memuat  hal  yang  bersifat diskriminatif berdasarkan latar belakang, antara lain, agama, suku, ras, golongan, gender,
atau  status  sosial.  Adapun  salah  satu  indikatornya  adalah  indikator  adanya  ketentuan pengakuan  hak  kelompok  minoritas  dan  indikator  adanya  ketentuan  yang  menjamin nondiskriminasi  maka mutatis  mutandis dengan  pembahasan  sebelumnya  pada  variabel kemanusiaan membuktikan adanya diskriminasi dengan hanya mengatur bagi umat islam. Dan  apabila  melihat  tujuan  dalam  Pasal  3  maka  apakah  kepribadian  yang  baik  dan berakhlak  mulia  hanya  untuk  muslim  bagaimana  dengan  nonmuslim  sebagai  kaum minoritas?  Selanjutnya,  berdasarkan  fungsi  dalam  Pasal  4,  yaitu  a.  menutup  aurat;  b. menghindari  fitnah,  c.  identitas,  citra  diri  dan  agama;  d.  kesehatan,  keindahan;  dan  e. bernilai ibadah. Karena perda ini khusus bagi yang beragama islam maka apakah kaum minoritas tidak mendapatkan perlindungan hak terhindar fitnah, kesehatan, keindahan? Seharusnya perda bisa berlaku bagi semua masyarakat di daerah tersebut dan ditujukan untuk  masyarakat  tersebut.  Adanya  perda  khusus  muslim  dalam  rangka  menjalankan syariat islam ini diskriminatif pada nonmuslim sebagai kaum minoritas. Di samping itu, dari Pasal 5 terdapat pengaturan terhadap umat islam ada yang wajib dan ada yang hanya dihimbau lantas bagaimana tercipta kedudukan yang sama jika jelas terlihat pembedaan. Belum  lagi  perda  ini  hanya  mengatur  masyarakat  yang  beragama  islam,  bagaimana dengan  yang  tidak  bergama  islam?  Dalam  perda  memang  disebut  pengakuan  adanya nonmuslim  dalam  Pasal  10  dimana  berpakaiannya  menyesuaikan  agamanya  masing- masing.  Setidaknya  masyarakat  nonmuslim  tidak  dipaksakan  untuk  berbusana  muslim adan muslimah. Namun, apakah perda yang dikhususkan untuk umat islam memberikan pengakuan hak pada kaum minoritas? Apakah pengakuan hak itu seimbang dengan kaum mayoritas? Apalagi dikriminasi perda berdasarkan pembahasan Pasal 3, Pasal 4, dan Pasal 5 menunjukkan bahwa kelompok minoritas yaitu masyarakat yang tidak bergama islam terabaikan. Uniknya, pembuat perda membuat pengecualian bagi yang nonmuslim yang dimasukkan dalam  Pasal 10 mengenai ketentuan lain-lain. Sementara kewajiban dalam Pasal 5 hanya mengatur umat yang beragama muslim.
Ketujuh, variabel ketertiban dan kepastian hukum. Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan  harus  dapat  mewujudkan  ketertiban  dalam  masyarakat  melalui jaminan  kepastian  hukum.  Adapun  apabila  menggunakan  indikator  bertentangan  atau tumpang tindih peraturan, maka sebagaimana telah dibahas sebelumnya diketahui urusan agama masuk dalam kewenangan absolut pemerintah pusat sebagaimana UU Pemda dan dijelaskan  pula  dalam  Perda  Nomor  4  Tahun  2009  bahwa  kewenangan  pemda  adalah kecuali  urusan  pemerintah  menurut  peraturan  perundang-undangan,  jadi  jelas  adanya pertentangan tersebut. Adapun indikator ketentuan yang jelas mengenai sanksi terhadap pelanggaran. Dalam perda tersebut sanksi diatur dalam Pasal 8, namun tidak dijelaskan
kapan dikenai masing-masing sanksi bahkan penerapan sanksi diatur lebih lanjut dalam peraturan bupati, sementara berdasarkan penelusuran dokumen juga tidak diketemukan peraturan bupati tersebut. Dan siapa yang berwenang mengenakan sanksi tersebut? Pada intinya, tidak jelas mengenai sanksi terhadap pelanggaran. Di samping itu, jika masalah sanksi  dibebankan  pada  peraturan  bupati,  timbul  pertanyaan  apakah  peraturan  bupati dapat mengatur sanksi? Karena misal sanksi pidana hanya dapat diatur dalam undang- undang  dan  perda  saja.  Jadi,  harus  jelas  sanksi  apa  yang  dimaksud  dan  bagaimana. Adapun indikator yang jelas mengenai pihak yang melakukan pengawasan, dalam hal ini diatur dalam Pasal 9, namun juga tidak jelas siapa instansi teknis yang membidangi dan atau pejabat lain yang ditunjuk kepala daerah berdasarkan keputusan bupati serta seluruh lapisan masyarakat.
Kedua , dimensi ketetapan jenis peraturan perundang-undangan. Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan telah ditentukan dalam Pasal 7 dan Pasal 8 UU PPPU. Hierarki  peraturan  perundang-undangan  adalah  penjenjangan  setiap  jenis  peraturan perundang-undangan  yang  didasarkan  pada  asas  hukum  bahwa  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  rendah  tidak  boleh  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi. Oleh karena itu, kekuatan hukum suatu peraturan perundang- undangan  adalah  sesuai  dengan  hierarkinya  sebagaimana  ditentukan  dalam  dimaksud Pasal 7 dan Pasal 8. Penilaian terhadap dimensi ini dilakukan untuk memastikan bahwa peraturan  perundang-undangan  dimaksud  sudah  sesuai  dengan  jenis  dan  hierarki peraturan  perundang-undangan,  sebab  setiap  jenis  peraturan  perundang-undangan memiliki  batasan  untuk  mengatur  materi  muatannya  sehingga  peraturan  perundang- undangan  harus  benar-benar  memperhatikan  materi  muatan  yang  tepat  sesuai  dengan jenis  dan  hierarki  peraturan  perundang-undangan  tersebut.  Dimensi  ini  untuk  menilai apakah materi muatan dalam peraturan perundang-undangan yang sedang dianalisis dan evaluasi  ini  sudah  mengatur  ketentuan  sesuai  dengan  jenisnya.  Apabila  dilihat  dari consideran- nya yaitu melaksanakan syariat agama Islam yang merupakan urusan agama. Didukung pula dengan maksud perda sebagaimana Pasal 2 menunjukkan bahwa perda ini untuk muslim dan muslimah dalam berpakaian sebagai wujud keimanan dan ketaqwaan kepada Allah SWT sehingga jelas ini adalah urusan agama. Apabila mengacu pada UU Pemda  maka  urusan  agama  adalah  adalah  urusan  pemerintah  absolut  sehingga  bukan wewenang  pemda.  Berdasarkan  analisis  tersebut  maka  diketahui  jenis  peraturan perundang-undangannya yaitu perda ini tidak tepat. Di samping itu, apabila dilihat dari dasar hukum yang digunakan adalah Pasal 18 (6) UUD NRI Tahun 1945 dan UU Pemda maka variabel yang paling tepat adalah variabel penyelengaraan otonomi daerah. Adapun
indikator variabel penyelenggaraan otonomi daerah adalah materi muatan bukan delegasi dari peraturan di atasnya, dasar hukumnya Pasal 18 (6) UUD NRI Tahun 1945 dan UU Pemda, materi muatan tidak melampaui batas kewenangan pemda, tidak mengatur urusan pemerintah  absolut,  arah/tujuan  pembentukan  tidak  bertentangan  dengan  yang didelegasikan peraturan di atasnya. Dikaitkan dengan Perda Kab. Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 maka perda ini menyimpang berdasarkan batas kewenangan pemda dan tidak mengatur urusan pemerintah absolut. Berdasarkan analisis tersebut maka hal ini semakin mendukung  penyataan  bahwa  jenis  peraturan  perundang-undangannya  yaitu  perda  ini tidaklah tepat.
Ketiga , dimensi potensi disharmonisasi pengaturan. Penilaian dimensi ini dilakukan dengan pendekatan normatif, yaitu untuk mengetahui disharmoni pengaturan mengenai kewenangan,  hak,  kewajiban,  perlindungan,  dan  penegakan  hukum.  Cara  melakukan penilaian  dimensi  ini  adalah  dengan  mengkaji  dua  atau  lebih  peraturan  perundang- undangan terkait yang setingkat ataupun berbeda hierarkinya atau antar pasal dalam suatu perundang-undangan  tertentu  yang  memiliki  potensi  disharmoni  dalam pengaturannya. Adapun  variable  yang  digunakan  adalah  kewenangan,  perlindungan,  dan  kewajiban hukum.  Mengenai  kewenangan,  dengan  salah  satu  indikatornya  adanya  pengaturan mengenai hal yang sama pada  dua atau lebih peraturan yang berbeda hierarki maupun peraturan setingkat tapi memberikan kewenangan yang berbeda. Berdasarkan consideran perda ini mengatur urusan agama. Sementara, dilihat dari Perda Kab. Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 maka jelas urusan agama masuk diatur oleh pemda, sedangkan dilihat dari hierarki yang berbeda bahkan lebih tinggi melalui Pasal 10 ayat (1) UU Pemda dimana kewenangan mengatur urusan agama masuk kewenangan pemerintah pusat. Di samping itu, menurut aturan sederajat yaitu Perda Kab. Mukomuko Nomor 4 Tahun 2009 maka diketahui dari Pasal 2 ayat (1) kewenangan pemda kecuali urusan pemerintah yang diatur oleh peraturan perundang-undangan menjadi urusan pemerintah. Selanjutnya , mengenai perlindungan dengan salah satu indikatornya perlindungan yang sama pada dua atau lebih peraturan dengan hierarki berbeda, dalam hal ini diketahui semua orang punya hak yang sama dan tidak dapat didiskriminasi. Hal ini telah dijamin secara konstitusi maupun dalam peraturan perundangan lain misal UU HAM. Sementara adanya perda khusus untuk umat islam  dalam  rangka  menjalankan  syariat  islam  justru  menunjukkan  adanya  perbedaan, diskriminasi, dan tidakadil. Setiap orang bebas untuk mengenakan pakaian dengan catatan patut. Hal ini telah dibahas dalam variabel kemanusiaan. Kemudian mengenai kewajiban dengan salah satu indikatornya adanya pengaturan mengenai kewajiban sama pada dua atau lebih peraturan berbeda hierarki tetapi memberikan kewajiban berbeda, dilihat dari
Pasal 5 maka diketahui bahwa setiap siswa yang beragama Islam diwajibkan berbusana muslim dan muslimah sementara mengenai seragam siswa telah diatur dalam Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia Nomor 45 Tahun 2014 tentang Pakaian Sergam Sekolah bagi Perserta Didik Jenjang Pendidikan Dasar dan Menengah. Jadi, sudah ada aturan mengenai pakaian bagi siswa. Berdasarkan hal tersebut, diketahui adanya disharmornisasi pengaturan.
Keempat, dimensi  kejelasan  rumusan.  Analisis  terhadap  kejelasan  rumusan  ini diperlukan untuk mereduksi pengaturan yang menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam  pelaksanaannya.  Terlepas  dengan  rumusan  pasal-pasal  dalam  perda  yang  mirip dengan  rumusan  pasal-pasal  dalam  perda  dari  daerah  lain  yang  membahas  berpakaian muslim misal Perda Kab. Maros Nomor 16 Tahun 2005 tentang Berpakaian Muslim dan Muslimah di Kabupaten Maros, sebenarnya menurut hemat saya untuk kejelasan rumusan tidak terlalu menjadi masalah. Namun, ada beberapa catatan kecil misal berkaitan dengan variabel  kesesuaian  dengan  sistematika  dan  teknik  penyusunan  peraturan  perundang- undangan  dengan  indikatornya  judul  mencerminkan  isi  peraturan  Diketahui  judul perdanya “...bagi siswa”. Dengan judul perda tersebut seyogyanya pengaturan berbusana muslim dan muslimah diperuntukkan untuk semua siswa tapi dalam substansinya justru siswa yang dimaksud adalah siswa yang beragama islam. Kemudian variabel penggunaan bahasan,  istilah,  kata  yang  menimbulkan  ambiguitas  dan  tidak  jelas  salah  satu  fungsi dalam  Pasal  4  adalah  kesehatan  dan  keindahan,  sementara  tidak  ada  penjelasan  lebih lanjut dan bagaimana korelasinya juga tidak jelas. Tidak jauh berbeda dengan pembahasan Pasal 4, muncul ambiguitas dan tidak jelas yaitu mengenai sanksi yang diatur dalam Pasal 8. Disebutkan adanya sanksi teguran lisan dan tertulis dengan tembusan ke orangtua/wali namun  tidak  jelas  kapan  dikenai  masing-masing  sanksi  tersebut  dan  siapa  yang mengenakan serta penerapannya disebutkan diatur dalam peraturan bupati. Begitu pula dengan Pasal 9 juga tidak diketemukan kejelasan rumusannya, siapakah sebenarnya yang diberikan  kewenangan  sebagai  pengawas  dilaksanakannya  perda  ini?  Apakah  institusi pendidikan formal maupun nonformal ataukah Satpol PP?

## KESIMPULAN
Berdasarkan  pembahasan  tersebut  di  atas  diketahui  Perda  Kab.  Mukomuko merupakan perda syariah atau perda berbasis syariah yang mengatur mengenai berpakaian muslim dan muslimah. Terdapat 10 pokok pembahasan, yaitu ketentuan umum, maksud, tujuan,  fungsi,  kewajiban,  pelaksanaan,  sanksi,  pengawasan,  ketentuan  lain-lain  dan ketentuan penutup.
Dalam pembentukan peraturan perundangan-undangan termasuk di tingkat daerah tidak boleh bertentangan dengan Pancasila dan juga asas-asas materi muatan dalam UU PPPU.  Apabila  mengacu  pada  Pedoman  Analisis  dan  Evaluasi  Hukum  Nomor  PHN- 01.HN.01.03 Tahun 2019 yang merupakan hasil breakdown dari Pancasila dan UU PPPU maka  didapati  hasil  bahwa  berdasarkan  variabel  dan  indikator  penilaian  nilai-nilai Pancasila,  perda  ini  bertentangan  dengan  variabel  penganyoman,  kemanusiaan, kenusantaraan, Kebhinekaan Tunggal Ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, dan ketertiban dan kepastian hukum. Selain itu, berdasarkan ketetapan jenis  peraturan  perundang-undangan  maka  jenis  peraturan  perundang-undangan  yaitu perda  ini  tidaklah  tepat.  Perda  ini  juga  menimbulkan  disharmonisasi  pengaturan.  Dan mengenai kejelasan rumusan pada dasarnya peneliti tidak terlalu mempermasalahkan tapi ada  beberapa  catatan  mengenai  variabel  kesesuaian  dengan  sistematika  dan  teknik penyusunan  peraturan  perundang-undangan  yaitu  pada  indikator  judul  yang menggambarkan  isi  karena  ada  ketidaksinkronan  judul  dan  isinya  dan  variabel penggunaan bahasan, istilah, kata yang menimbulkan ambiguitas dan tidak jelas dimana pada beberapa pasal menunjukkan keambiguitasan.

## DAFTAR PUSTAKA
Asmar,  Abd  Rais.  “Pengaturan  Peraturan  Daerah  (Perda)  Syariah  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.” El-Iqtishady 1, no. 1 (2019): 62–67.
Asshiddiqie, Jimly. Perihal Undang-Undang . Ed.1 Cet.4. Depok: Rajawali Pers, 2017.
BPS  Kab.  Mukomuko. Kabupaten  Mukomuko  dalam  Angka  2020 .  Mukomuko:  BPS  Kab. Mukomuko, 2020.
Daulay, Mhd. Nur Husein. “Efektifitas Penerapan Peraturan Daerah Busana Muslim Muslimah dalam Mendorong Pelaksanaan Ajaran Islam : Studi Kasus di Sekolah Menengah Atas Negeri 5 di Kota Padangsidimpuan.” AT-TAFAHUM: Journal of Islamic Law 1, no. 1 (2017): 99–115.
Dewi, Anak Agung Istri Ari Atu. Penyusunan Perda yang Partisipatif: Peran Desa Pakraman dalam  Pembentukan  Peraturan  Daerah .  Diedit  oleh  Gede  Marhaendra  Wija Atmaja. Bali: Zifatama Jawara, 2019.
Hanum, Cholida. “Analisis Yuridis terhadap Asas-Asas Pembentukan dan Asas-Asas Materi Muatan Peraturan Daerah : Kajian Perda Syariah di Indonesia.” Jurnal Agama dan Hak Azazi Manusia 7, no. 1 (2017): 41–63.
Harahap,  Zul  Anwar  Ajim.  “Dampak  Pelaksanaan  Peraturan  Daerah  Terhadap  Pemakaian Busana Muslim di Kecamatan Padangsidimpuan Tenggara.” Jurnal El-Qanuny 4, no. 1 (2018): 16–30.
Na’imah, Hayatun, dan Bahjatul Mardhiah. “Perda Berbasis Syariah dan Hubungan Negara- Agama dalam Perspektif Pancasila.” MAZAHIB: Jurnal  Pemikiran Hukum Islam XV, no. 2 (2016): 151–67.
Nasution,  Bahder  Johan. Metode  Penelitian  Ilmu  Hukum .  Cet.2.  Bandung:  Penerbit  CV. Mandar Maju, 2016.
Pedoman Analisis dan Evaluasi Hukum Nomor PHN-01.HN.01.03 Tahun 2019.
Peraturan Daerah Kabupaten Mukomuko Nomor 4 Tahun 2009 tentang Urusan Pemerintahan Daerah Kabupaten Mukomuko.
Peraturan Daerah Kabupaten Mukomuko Nomor 5 Tahun 2016 tentang Berpakaian  Muslim dan Muslimah bagi Siswa.
Saraswati,  Nur  Chanifah,  dan  Encik  Muhammad  Fauzan.  “Kontitusionalitas  Peraturan Perundang-undangan Berbasis Syariah di Indonesia.” Simposium Hukum Indonesia 1, no. 1 (2019): 496–510.
Soekanto, Soerjono, dan Sri  Mamudji. Penelitian Hukum Normatif: Suatu  Tinjauan  Singkat . Ed.1 Cet.19. Depok: Rajawali Pers, 2019.
Sudarno, Jaja. “Jumlah Penduduk Berdasarkan Agama yang Dianut se-Provinsi Bengkulu,” 28 Agustus  2017.  https://bengkulu.kemenag.go.id/artikel/42771-jumlah-penduduk- berdasarkan-agama-yang-dianut-se-provinsi-bengkulu.
Suharso, Pudjo. “Pro Kontra Implementasi Perda Syariah (Tinjauan Elemen Masyarakat).” Al- Mawarid XVI (2006): 229–35.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2019.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2003 tentang Pembentukan Kabupaten Muko-Muko,  Kabupaten  Seluma,  dan  Kabupaten  Kaur  di  Provinsi  Bengkulu Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  32  Tahun  2014  tentang  Pemerintah Daerah dengan perubahan terakhirnya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015.
Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  32  Tahun  2014  tentang  Pemerintah  Daerah dengan perubahan terakhirnya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia.
Wardhani,  Lita  Tyesta  Addy  Listya,  dan  Adissya  Mega  Christia. Perda  Berbasis  Muatan Agama: Problematika, Pembinaan dan Pengawasan . Yogyakarta: Bildung, 2020.
Wibowo, Ari. “Pengaturan Peraturan Daerah Kabupaten Solok Nomor 6 Tahun 2002 tentang Berpakaian  Muslim  dan  Muslimah  dalam  Perspektif  Hukum  Ketatanegaraan Indonesia.” Jurnal Hukum 14, no. 3 (2007): 413–43.