Kebijakan Usaha Kehutanan Indonesia: Sebuah Analisis Diskursus
Indonesian Forestry Utilization Policy: A Discourse Analysis
Azis Khan 1* , Hariadi  Kartodihardjo 2 ,  Sudarsono  Soedomo 2 ,  dan Dudung  Darusman 2
1 Sekolah Pascasarjana IPB, Bogor
2 Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB, Bogor

## Abstract
A series of discourse  have constructed a social reality underlining the fact that Indonesian natural forestry experienced a serious negative stigma. The stigma appeared due to its deforestation and forest degradation rate, likely un-ending multi-dimentional conflitcs, the increase of natural forest threat, the decrease of natural forest roles, and function in terms of social, economic and environment. This was addressed mainly to those of forestry utilization policies. This research has a look  to analyse forestry utilization policies as an essential point, especially with regard to the discourse trend and to the frame of forestry stakeholder minds involving in the discourse which was focused on key policy miles stone and its implementation. It is considered to be essential since after much efforts of wiping the stigma off seemed to be unsuccesfully. The results indicated that there was a problem on stakeholders’ minds frame, which was considered to be a stagnant, especially on positioning and understanding forest utilization and sustainability. To cope with such a problem, it would need to improve at least four things, i.e: the link of science/knowledge-skills-policy, political interest, public participation, and actor networks. Improving the fourth could be an essential key for having another three.
Keywords: discourse analysis, minds frame, sustainability, forestry utilization policy
*Penulis untuk korespondensi, email: a_jazz44@yahoo.com.au

## Pendahuluan
Latar belakang Laju deforestasi dan kerusakan hutan alam Indonesia  mencapai  rentang  angka  1,08  juta  ha  tahun -1 (Dephut 2008) hingga 1,8 juta ha tahun -1 (Anonimous 2008) un tuk  periode  yang  sama  (2000–2005).  Mar akn ya multidimensi konflik di hutan alam produksi  (Wulan et al . 2004), semakin meningkatnya kualitas dan kuantitas tekanan atas hutan alam produksi (World Bank 2006b; Resosudarmo 2005; White et al. 2006), dan semakin menurunnya peran ekonomi dan lingkungan hutan alam (World Bank 2006a) telah menjadi stigma negatif yang muncul dalam berbagai diskursus  terkait  hutan  alam  produksi  Indonesia  dalam hampir 2 dekade terakhir ini.  Situasi demikian menggiring 2 kemungkinan sekaligus bagi usaha kehutanan di hutan alam produksi  di  Indonesia  selama  ini  yakni  sebagai  faktor penyebab dan sekaligus korban.  Pada  hakekatnya  hal ini adalah simbol untuk menyatakan bahwa pengusahaan hutan alam produksi Indonesia berada dalam alur yang tidak lestari ( unsustainable path ) sebagaimana dilaporkan World Bank (1995)  pada  15  tahun  lalu.  Artinya,  kebijakan  usaha kehutanan pada hutan alam produksi tidak bisa lepas dari 2 keadaan tersebut di atas.
Permasalahan tidak lestarinya pengelolaan hutan alam produksi di atas mendapat tanggapan yang sangat beragam. Dari perspektif teknikal, pengelolaan hutan alam produksi dipandang  tidak  cukup  disertai  ilmu  dan  pengetahuan keteknikan hutan yang memadai, termasuk dalam hal ini
teknik  penetapan  angka  riap  tahunan  yang  dinilai  tidak mencerminkan kelestarian.  Dalam cakupan yang lebih luas, pengelolaan  hutan  alam  produksi  tidak  disertai  teknik silvikultur yang memadai yang termasuk di dalamnya adalah teknik pemanenan yang dianggap penuh dampak dan tidak ramah  lingkungan.    Kondisi  ini  disarikan  dari  berbagai kesempatan diskusi dengan praktisi kehutanan di Kalimantan Timur dan kunjungan ke lokasi Reduced Impact Logging (RIL)  GTZ-SFMP  medio Agustus  2003.    Latar  belakang mun culn ya  pr oyek-pr oyek  RIL  antar a  lain   untuk menyempurnakan sistem silvikultur khususnya yang terkait dengan teknik pemanenan.
Dari perspektif hukum, tanggapan atas situasi masalah itu  lebih  erat  berkaitan  dengan  kualitas,  efektivitas,  dan keragaan pelaksanaan aturan hukum yang dipandang tidak kondusif tidak saja atas pencapaian pengelolaan hutan lestari tetapi juga atas syarat minimal berjalannya usaha kehutanan untuk  mencapai  keuntungan  normal  para  praktisi  usaha kehutanan. Di sisi lain, tanggapan itu juga berkaitan dengan para  penegak  hukum  dan  birokrat  kehutanan  yang menempatkan aturan secara zaklijk sebagai  sesuatu  yang “begitu seharusnya” dengan alasan “sekedar melaksanakan tugas”.    Dari  berbagai  diskusi,  seminar,  dan  lokakarya, termasuk tentang Lokakarya Gerhan di Jakarta sepanjang tahun 2005 diketahui bahwa sering berbagai tanggapan itu memberikan ilustrasi situasi masalah lain yakni kekhawatiran bahwa  para  praktisi  dapat  terjerat  hukum  apabila  tidak
melaksanakan  teks-teks  aturan  yang  sebenarnya  sering dipandang tidak realistis dari sisi pelaksanaan di lapangan. Dari  perspektif  ini  pula,  Sfeir  (1991)  melihat  bahwa ketidaklestarian  lebih  disebabkan  tidak  dijalankannya sejumlah aturan kerja, akibat kualitas aturannya itu sendiri. Sfeir  (1991)  mengaitkan  “kualitas”  itu  dengan  tidak masuknya berbagai pertimbangan ekonomi dalam banyak substansi aturan.  Tanggapan atas situasi masalah di atas juga berkaitan dengan proses pembuatan kebijakan, khususnya dari perspektif politik dan institutional. Dari perspektif ini ketidaklestarian  pengelolaan  hutan  alam  produksi  lebih disebabkan karena proses pembuatan kebijakan yang lebih didominasi pandangan teknikal dan hukum. Kartodihardjo (1998) dan Ismanto (2010) menguatkan hal ini.
Analisis terhadap kebijakan usaha kehutanan penting dilakukan  dan  karenanya  menjadi  bahasan  utama  dalam penelitian ini, dengan beberapa pertimbangan kunci. Selain bahwa kebijakan kehutanan itu sendiri telah menjadi bagian dari  masalah  pengelolaan  hutan,  dalam  kebijakan  inilah instrumen pencapaian kelestarian dikonstruksi dan sekaligus digariskan sebagai legal authority and operational basis bagi para pemangku kepentingan usaha kehutanan. Disamping itu,  seperti  apa  konstruksi  kebijakan  itu  sesungguhnya, bagaimana  proses  konstruksi  dilakukan,  dan  apakah konstruksi itu bisa dijalankan di tataran operasional perlu dipahami  lebih  jauh  antara  lain  dengan  mempelajari diskursus yang telah berlangsung di balik substansi kebijakan tersebut.  Selanjutnya,  pengetahuan  yang  diperoleh  dari analisis diskursus ini diharapkan dapat menjadi opsi bagi upaya pembaharuan kebijakan berikutnya, setelah berbagai langkah  pembaharuan  sebelum  ini  (termasuk  langkah “pembaruan” kebijakan yang pernah dilakukan) dianggap tidak memperlihatkan hasil yang menggembirakan, relatif terhadap  realitas  kinerja  usaha  kehutanan  sebagaimana diuraikan sebelumnya.
Mengapa diskursus? Dalam pandangan Arts dan Buizer (2009) politik kehutanan dapat dianalisis dalam banyak cara, dalam tatanan yang lebar, dari model-model kebijakan dan teori-teori  politik di”luar  sana”.  Arts dan  Buizer (2009) menyatakan bahwa teori diskursus telah menjadi populer baru-baru ini.  Menurut Fischer (2003a,b) Kecenderungan ini berkaitan dengan “ argumentative turn ” dalam ilmu-ilmu politik dan sosial.  Fischer (2003a,b) juga menyatakan bahwa pilihan rasional dan pendekatan-pendekatan kelembagaan telah begitu dominan dalam berbagai disiplin ini.  Para ahli materi  mereka, para pos-positivist , dan berbagai  pondasi yang  berorientasi  sumberdaya  dan  berbasis  kepentingan, telah  banyak  dikritik.  Sebagai  alternatif,  muncul  teori diskursus yang juga berada dalam cabang disiplin analisis kebijakan kehutanan (Selby et al . 2007).  Fischer (2003a) menyebutkan  bahwa  perspektif  para constructivist dan perspektif  yang  lebih  ideal  baik  pada  penelitian  ilmiah maupun pada praktek-praktek sosial umumnya diusulkan sebagai  fakta,  yang  merupakan  titik  berangkat.  Asumsi dasarnya adalah bahwa sejarah dan manusia tidak begitu
banyak “didorong” oleh kepentingan-kepentingan objektif, kalkulasi-kalkulasi  rasional,  norma-norma  sosial  atau kekuatan kejuangan, tetapi lebih oleh upaya memproduksi pengetahuan dan oleh berbagai tafsiran (kolektif) tentang dunia.
Analisis  diskursus  tidak  hanya  dilakukan  melalui  1 pendekatan sebagaimana ditekankan Arts dan Buizer (2009). Menurut mereka, setidaknya ada 4 pendekatan berbeda dari diskursus  yaitu  sebagai  komunikasi,  sebagai  teks-teks, sebagai kerangka, dan sebagai praktek sosial. Berbasis pada diskursus sebagai kerangka dan sebagai praktek sosial, Arts dan Buizer (2009) mengusulkan pendekatan yang disebutnya sebagai  kelembagaan-diskursif  ( discursive-institutional ). Pendekatan ini dibangun atas kerja-kerja pihak lain di bidang kehutanan global. Karena analisis diskursus dalam penelitian ini  mengadopsi  pendekatan  tersebut  maka  diskursus diposisikan  lebih  sebagai  kerangka  dasar  pembaruan kebijakan yang mengutamakan pemahaman pengetahuan dan kontestasinya  di  tingkat  lapangan,  bukan  hanya  dari  isi kebijakan yang ada.
Konteks dan fokus penelitian Penelitian ini  merupakan eksplorasi dalam ranah telaah kebijakan ( policy analysis ) terkait usaha kehutanan pada hutan alam produksi Indone- sia di luar Jawa. Salah satu esensi analisis kebijakan menurut Dunn  (2000)  adalah  menggali  dan  mengkomunikasikan pengetahuan  yang  relevan  dengan  kebijakan.  Dalam penelitian  ini,  kecenderungan  diskursus  para  pemangku kepentingan  kehutanan  dieksplorasi  dengan  mengadopsi metodologi  analisis  kebijakan  yang  telah  dikembangkan Blaikie  dan  Soussan  (2001)  dan  Baginski  dan  Soussan (2002),  serta  analisis  diskursus  White  (2002)  dan  Reda (2004).  Hasil  analisis  kemudian  dikompilasi  sebagai akumulasi peta pengetahuan sekaligus peta kerangka pikir para pemangku kepentingan tentang kelestarian hutan dan usaha kehutanan dalam konteks kebijakan usaha kehutanan dimaksud.
Kelestarian menjadi koridor kunci dalam keseluruhan eksplorasi untuk memastikan posisi, orientasi, pemahaman, dan kerangka pikir pemangku kepentingan dalam diskursus. Dengan mengadopsi Blaikie dan Soussan (2001) maupun Baginski  dan  Soussan  (2002),  penelitian  ini  hanya berkonsentrasi  pada 2 fokus (Tabel  1) sesuai  kekhususan dan pertimbangan yang dikemukakan Blaikie dan Soussan (2001) bahwa kedua fokus tersebut merupakan kunci yang kritis dan penting dalam analisis proses kebijakan.
Dari kedua fokus tersebut, penelitian ini menggali dan memahami berbagai informasi untuk kemudian dipetakan, kerangka  pikir  para  pihak  terkait  dalam  hal  bagaimana kebijakan  dikonstruksi,  ditafsir,  diimplementasikan,  dan dicermati pula bagaimana dampaknya. Peneliti menyadari, bahwa agar pembenahan kebijakan usaha kehutanan lebih mampu mengarus kepada kelestarian diperlukan ikhtiar yang lebih  dari  sekedar  sebuah  penelitian  seperti  ini.  Namun demikian, diharapkan hasil penelitian ini dapat menjadi satu upaya  dalam menyusun  strategi  yang menyeluruh  dalam
upaya  memikirkan  pengarusutamaan  dalam  agenda pembaruan kebijakan usaha kehutanan berikutnya.

## Metode
Analisis proses kebijakan, analisis diskursus Penelitian ini menggunakan pendekatan analisis proses kebijakan yang telah  dikembangkan  Blaikie  dan  Soussan  (2001)  serta Baginski dan Soussan (2002). Metode yang digunakan dalam pendekatan  analisis  berbeda  untuk  setiap  fokus  analisis proses kebijakan (Tabel 2).
Dalam analisis diskursus, kedua  fokus analisis proses kebijakan yang berkaitan dengan telaah dokumen maupun hasil wawancara diorientasikan kepada pemaknaan, batas, peran  pengetahuan,  serta  representasi  kelestarian  dalam diskursus  yang  terjadi  sebagaimana  dikerangkakan  oleh Wh ite  (2002)  dan   Reda  (2004).  Makn a  dan   batas pengetahuan  berkaitan  dengan  atribut  dari  pengetahuan dalam memaknai dunia keilmiahan dan peran ilmuwan dalam proses pembuatan kebijakan. Peran pengetahuan berkaitan dengan seberapa jauh pengetahuan kelestarian dimanfaatkan dalam proses pembuatan kebijakan. Representasi kelestarian berupa strategi argumentatif para pemangku kepentingan dalam melakukan klaim atas makna kelestarian tertentu yang diyakininya sebagai fakta yang mendukung atau menolak klaim  pihak  lain  dalam  diskursus.  Pengetahuan  adalah kepercayaan tentang kebenaran yang masuk akal ( plausible ) daripada kepastian Dunn (2000).
Bahan empiris Bahan empiris terdiri dari dokumen tertulis, dokumen hasil wawancara mendalam, dan hasil verifikasi lapangan.  Dokumen  tertulis  terdiri  dari  per atur an perundangan, peraturan turunannya, dan beberapa dokumen terkait yang keseluruhannya mengatur dan atau memiliki keterkaitan substantif dan historis dengan kebijakan usaha kehutanan.  Termasuk dalam dokumen ini adalah sejumlah surat perjanjian kehutanan ( forestry agreement ) serta surat keputusan pemberian hak pengusahaan hutan (HPH) dan IUPHHK-HA. Dokumen tertulis lainnya mencakup dokumen yang  bukan  merupakan  peraturan  perundangan  namun mengandung  diskursus  penting  dan  unsur  historis  yang relevan  dengan  dan  mempengaruhi  isu  kebijakan  usaha
kehutanan. Bahan empiris ini dipilah dalam kurun sebelum dan sesudah 1998 (Tabel 3).
Hasil  wawancara  berupa  pandangan  langsung  para informan  kunci  yang  diperoleh  secara  triangulasi  atas sejumlah pertanyaan kritis yang disintesis dari hasil telaah dokumentasi  tertulis.  Par a  in for man  kunci  yan g diwawancarai  mewakili  kelompok-kelompok  utama  para pemangku kepentingan dalam usaha kehutanan yang terdiri atas birokrat, akademisi, praktisi, dan organisasi masyarakat sipil.    Hasil  verifikasi  lapangan  ditekankan  untuk mengkonfirmasi  keben aran,  koherensi,  konsistensi kebijakan, upaya implementasi, dan dampak kebijakan.
Prosedur analisis Sesuai pendekatan Blaikie dan Soussan (2001) serta Baginski dan Soussan (2002),  penelitian ini mencakup 2  fokus dengan metode yang berbeda untuk setiap fokus.  Untuk  memposisikan  kelestarian  sebagai  koridor kunci keseluruhan eksplorasi dilakukan sintesis kerangka teoretis dan konsep kelestarian usaha kehutanan dari berbagai pustaka  yang  sesuai.  Dalam  analisis  diskursus  telaah dokumen  dilakukan  melalui  penyiapan  ikhtisar  disusul dengan analisis isi dan narasi. Mengacu pada Holsti (1969), analisis isi yang dilakukan berupa penarikan inferensia ( in- ferences ) dengan mengidentifikasi ciri-ciri khusus dari pesan- pesan setiap paragraf hasil ikhtisar. Analisis narasi merujuk pada Bernard (2000) dan Denzin (1989), terutama dalam menentukan  pola-pola  pokok  dalam  narasi.    Peneliti menggunakan Sistim Ikhtisar Dokumen Bahasa Indonesia (SIDoBI)  ver  2009  dalam  membaca,  menyarikan,  dan mensintesis  bahan-bahan  empiris.    SIDoBI  ver  2009 merupakan online static sofware yang telah dikembangkan Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi (BPPT) Jakarta, Indonesia. Adapun software N-Vivo Ver 2002 buatan QSR International Pty Ltd, Melbourne,  Australia digunakan untuk pengkodean dan pengkategorian bahan-bahan empiris.
Untuk  melihat  kecenderungan  diskursus  dan  peta kerangka pikir para pihak, hasil analisis proses kebijakan ditransformasi  dalam frame A  (Alvesson  dan  Karreman 2000) dan frame B (Bolman & Deal 1984).  Alvesson dan Karreman (2000) menggunakan 2 dimensi (absis dan ordinat) dengan  4  kuadran  (Gambar  1).  Dimensi  pertama  (absis)
Tabel 1  Fokus analisis proses kebijakan dan deskripsinya Fokus analisis proses kebijakan Deskripsi Penetapan tonggak kunci kebijakan ( key policy milestone ) Memahami historis kebijakan, sejauh mana pendekatan kelestarian dalam usaha kehutanan sedang atau sudah disesuaikan.  Hal ini merupakan akumulasi dari kejadian- kejadian masa lalu yang dianggap penting dalam mendefinisikan/menentukan proses- proses kebijakan yang ada yang terdiri dari warisan kebijakan (kebijakan lama), perundangan, kejadian-kejadian bersifat katalis, dan proyek-proyek penting.  Dalam analisis proses kebijakan ini, merupakan hal yang menarik untuk mengamati dampak momentum pergantian kepemimpinan nasional pada 1998 menyusul krisis multidimensi 1997 terhadap arah dan substansi kebijakan usaha kehutanan lestari.
Implementasi kebijakan ( policy implementation )
Identifikasi aksi-aksi implementasi kebijakan terkait untuk output , outcome , dan dampak atas capaian kelestarian.
menggambarkan  hubungan antara diskursus dengan makna sedangkan dimensi kedua (ordinat) menggambarkan lawas diskursus yang merentang dari diskursus mikro ( micro dis- course ) di ekstrim atas sampai diskursus mega ( mega dis- course ) di ekstrim bawah.  Adapun dalam frame B, analisis difokuskan  pada  dimen si  keorgan isasian  dengan mengidentifikasi  4 dimensi  penting  (terdiri  atas  dimensi rasional,  dimensi  manusia,  dimensi  politik,  dan  dimensi simbolik) untuk memahami organisasi yang saling terkait dan dalam beberapa hal tumpang tindih (Bolman & Deal 1984).  Prosedur analisis secara skematik disajikan dalam Gambar 2.

## Hasil  dan  Pembahasan
Hutan  alam  produksi  Indonesia Kecenderun gan eksploitasi atas hutan alam terus berjalan sekalipun peran hutan  baik  secara  ekonomi,  sosial,  dan  lingkungan mengalami penurunan yang signifikan (World Bank 2006b), selain  maraknya  penebangan  ilegal  (FWI/GFW  2002), multidimensi  konflik  (Wulan et  al .  2004),  dan  semakin besarnya tekanan atas hutan alam (World Bank 2006b). Hal ini terus berlangsung walaupun World Bank (1995) telah mengingatkan  bahwa  pengelolaan  hutan  alam  Indonesia berada pada jalur tidak lestari. Kartodihardjo (1998), Atje dan Roesad (2004), serta World Bank (2006b) telah tegas menyatakan bahwa kelembagaan usaha kehutanan (memang) tidak  mampu  menggiring pelaku usaha  kehutanan untuk berorientasi pada kelestarian.
Mengacu  pada  North  (1990),  kelembagaan  yang mencakup aturan main dan organisasi dibangun dari teori perilaku manusia yang dipadu dengan teori biaya transaksi. Bila  kedua  teori  ini  kemudian  dipadukan  dengan  teori ekonomi  produksi,  maka  peran  institusi  dalam  kinerja perekonomian dapat dipahami.  Pertanyaan-pertanyaan yang meliputi mengapa kelembagaan ada dan apa perannya dalam
memfungsikan masyarakat khususnya dalam mengendalikan sikap atau perilaku pelaku ekonomi akan dapat terjawab. Sejalan  dengan  hal  ini,  Sfeir  (1991)  menegaskan  bahwa kegagalan dalam mencapai pelestarian hutan alam produksi di  In don esia  antar a  lain   disebabkan  oleh   tidak diimplementasikannya  sejumlah  aturan  kerja  usaha kehutanan. Namun, Sfeir (1991) menegaskan pula bahwa kalaupun aturan kerja tersebut dilaksanakan maka hutan alam produksi masih belum dapat dipastikan lestari. Kesimpulan Sfeir (1991) ini dapat dipahami sebagai isyarat pembenar adanya persoalan proses penataan aturan kerja dan aturan main umumnya, terutama dalam ikhtiar mengarusutamakan kelestarian ke dalamnya. Hadirnya sejumlah tekstual dan frase “kelestarian” dalam dokumen aturan main, tidak serta merta menjamin kelestarian dapat diimplementasikan dan tujuan kelestarian dapat dicapai. Hal ini merupakan isyarat banyaknya  aturan  main  yang  tidak  dapat  dilaksanakan termasuk oleh  pemerintah sendiri. Dari pendekatan analisis diskursus (Wynee 1995; Reda 2004; Talja 1997; Liang & Ling  2008)  diketahui  bahwa  hal  ini  berkaitan  dengan sejumlah diskursus dan sekaligus kerangka pikir di baliknya dari para pemangku kepentingan yang mempengaruhi atau bahkan  mengkonstruksi  tatanan  aturan  main  sebagai instrumen kebijakan.  Dalam IDS (2006), hal ini berkaitan tidak  saja  den gan   diskur sus/n ar asi,  tetapi  juga interkoneksinya  dengan  aktor-jaringan  dan  politik- kepentingan.
Kebijakan, diskursus, dan kerangka pikir Fokus analisis dititikberatkan pada aspek historis di balik teks kebijakan, yakni sejauh mana hutan alam dan pendekatan kelestarian dalam usaha kehutanan diposisikan. Termasuk di dalamnya adalah akumulasi berbagai kejadian masa lalu yang relevan dan  penting  sebagai  gambaran  interaksi  dan  sekaligus transaksi  yang  terjadi  terutama  dalam  mendefinisikan
Tabel 2  Metode yang digunakan untuk setiap fokus analisis
Fokus analisis proses kebijakan Metode Penetapan tonggak kunci kebijakan Telaah dokumen Wawancara para pihak pemangku kepentingan Implementasi kebijakan Telaah dokumen Wawancara para pihak pemangku kepentingan Verifikasi lapangan untuk melihat kebenaran implementasi kebijakan Tabel 3  Bahan empiris yang digunakan dalam analisis Bahan empiris Sebelum 1998 Sesudah 1998 Dokumen peraturan perundangan UU 5/67, PP 22/67, PP 21/70 (jo PP 18/75) Forestry Agreement (FA), SK HPH UU 41/99 PP 6/99, PP  34/2002  (jo  PP 6/2007  jo PP 3/2008), SK IUPHHK Dokumen non peraturan perundangan Buku Kehutanan Indonesia: Soedjarwo Sampai MS Kaban (isi dipilah sesuai periodisasi yang digunakan dalam analisis). Buku Nuansa dan Harapan Reformasi Kehutanan dan Perkebunan: Perjalanan 250 Hari Menuju Pengelolaan Sumberdaya Alam yang Berkelanjutan dan Berkeadilan.
S i n t e s i s u s a h a k e h u t a n a n l e s t a r i P E T A  F R A M E  A , B D O K U M E N T E R T U L I S D o k u m e n t e rt u l i s P U S T A K A P u s t a k a I K H T I S A R I k h t i s a r P e r t a n y a a n  d a n  i s u k u n c i R i n g k a s a n  i n t i s a r i  p o k o k- p o k o k  p i k i r a n K e r a n g k a t e o r e t i s P e t a  F r a m e  A  d a n B D o k u m e n h a s i l w a w a n c a r a I K H T I S A R P e m e t a a n I K H T I S A R W a w a n c a r a A n a l i s i s  d i s k u r s u s A n al isis isi V e r i f i k a s i  l a p a n g a n
G a m b a r   2     P r o s e d u r   a n a li s i s   d i s k u r s u s .
Close-range interest (local-situational context) Micro-discourse Meso-discourse Grand-discourse Mega-discourse Long-range interest (macro-system context) collapsed tightly coupled loosely coupled unrelated Discourse autonomy Discourse determination Short-range/Determination Short-range/Autonomy Long-range/Autonomy

## Long-range/Determination
Gambar 1  Peta kerangka pikir para pemangku kepentingan usaha kehutanan lestari menurut dimensi diskursus Alvesson dan Karreman (2000).
berbagai proses kebijakan yang ada. Untuk tujuan praktis dan penyederhanaan, analisis dibagi dalam 2 periode yakni sebelum dan sesudah 1998.
Sebelum  1998,  Undang-Undang  No.  5/1967  tentang Ketentuan  Pokok  Kehutanan  (UUPK),  dan  perundangan turunannya antara lain Peraturan Pemerintah (PP) No. 22/ 1967 tentang Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH) dan PP No. 21/1970 tentang Hak Pengusahaan Hutan (HPH) dan Hak  Pemungutan  Hasil  Hutan  (HPHH)  dapat  dianggap sebagai  tonggak  kunci  kebijakan usaha  kehutanan untuk hutan alam produksi di luar Jawa. Tonggak ini sekaligus awal dimulainya pengusahaan hutan alam produksi di luar Jawa secara  besar-besaran.  Hubungan antara  narasi  kebijakan, gambaran  diskursus  dibalik  narasi  itu,  dan  karakteristik kerangka  pikir  yang  relevan  dalam  periode  ini  terutama dipandang  dari  atribut  pengetahuan  (Dunn  2000)  secara ringkas disajikan pada Tabel 4.
Setelah 1998, kebijakan usaha  kehutanan lebih lanjut diatur  melalui  UU  41/99  tentang  Kehutanan  sebagai
pengganti UUPK 5/67 yang dengan tegas dinyatakan sudah tidak sesuai lagi dengan prinsip penguasaan dan pengurusan hutan dan tuntuan perkembangan keadaan saat itu.  Sebelum pergantian UU tersebut, terjadi penggantian PP 21/70 melalui penerbitan PP 6/99 dengan tetap  merujuk pada UU 5/67. Kurang dari setahun setelah penggantian PP 21/70 menjadi PP  6/99,  keluar lah   UU  41/99.  PP  6/99  kemudian disempurnakan, diganti dengan PP 34/2002 dengan merujuk pada UU 41/99 sampai kemudian diganti dengan PP 6/2007 yang akhirnya diganti dengan PP 3/2008. Seluruh PP di atas merupakan tonggak kunci kebijakan usaha kehutanan pada periode  ini.    Dalam  periode  setelah  1998,  UU  41/99 sebetulnya mengalami perubahan dengan dikeluarkannya Perpu  1/2004  tentang  Perubahan  atas  UU  41/99  tentang Kehutanan yang ditetapkan kemudian melalui UU 14/2004 tentang Penetapan Perpu 1/2004  menjadi UU. Sekalipun kedua  produk  perundangan ini  juga  menjadi  bagian dari tonggak kunci kebijakan usaha kehutanan dalam periode ini, materinya tidak banyak dibahas dalam analisis ini terutama
Tabel 4  Hubungan narasi kebijakan, diskursus, dan kerangka pikir (sebelum 1998)
Narasi kebijakan Diskursus Kerangka pikir Pemosisian dan pandangan atas hutan alam Hutan alam sebagai anugerah Tuhan YME, sumber kekayaan alam dengan manfaat serba guna, antara lain sebagai basis pertahanan nasional.
Hutan dengan multimanfaat itu mutlak dibutuhkan umat manusia sepanjang masa, sehingga harus dilindungi dan dimanfaatkan secara lestari.
Hutan alam memiliki potensi ekonomi yang perlu segera dimanfaatkan secara maksimal dan lestari dalam rangka pembangunan nasional dan menyelesaikan revolusi untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat.
Begitu yakin dan percaya, bahwa karena hutan itu dengan segala multimanfaat dan multifungsinya merupakan anugerah, dan karena pertimbangan kepentingan pembangunan–termasuk menyelesaikan revolusi–pantas untuk dimanfaatkan dan dikelola, dengan tetap dilindungi agar lestari.
Sintesis:
Belum jelas apa makna lestari dan macam apa pendekatan untuk mewujudkannya. Artinya, narasi kebijakan dan kerangka pikir di baliknya sesungguhnya mencerminkan belum dipenuhinya kebenaran substantif sebagaimana dimaksud Dunn (2000).
Konsep dan pendekatan kelestarian Kelestarian sebagai koridor atau pembatas dalam pemanfaatan, namun tidak tampak secara rinci gambaran keterlaksanaannya.  Selain itu disiapkannya mekanisme pungutan yang mengatur adanya bagian dari jumlah pungutan itu yang harus dikembalikan ke hutan untuk dialokasikan sebagai biaya pembangunan rehabilitasi kehutanan dalam arti luas. Kelestarian dipercaya sebagai sebuah keharusan adanya dokumen perencanaan dalam pemanfaatan hutan yang didalamnya dipastikan masuk unsur kelestarian, serta keterlibatan ahli kehutanan dalam pemanfaatan hutan.
Sintesis:
Mengisyaratkan betapa kelestarian mengalami simplifikasi menjadi sebatas ”keharusan administratif dan mekanistis”.
Pendekatan baru memenuhi sebatas kebenaran hukum dan menyiapkan aspek legalitas bagi upaya kelestarian sebagai instrumen pengendali pemanfaatan.  Pendekatan belum memiliki rasionalitas substantif sebagaimana dimaksud (Dunn 2000).
Pendekatan tidak lengkap karena tidak didukung penyiapan sejumlah prakondisi pemungkin, misal terkait jurisdiksi, representasi, bahkan interdependensi antar  para pihak yang terlibat atas sumber daya hutan yang diusahakan.
karena  perubahannya  terfokus  hanya  pada  perbaikan kepastian usaha pertambangan di kawasan hutan yaitu untuk usaha-usaha  pertambangan  yang  izinnya  keluar  sebelum pemberlakuan  UU  41/99.    Narasi  kebijakan  yang  ada, diskursus, dan peta kerangka pikir di baliknya disajikan pada Tabel 5.
Dengan  menggunakan  pendekatan  Alvesson  dan Karreman  (2000)  kerangka  pikir  yang  dibahas  di  atas memperlihatkan longgarnya  ( loosely  coupled )  hubungan diskursus dengan makna usaha kehutanan, khususnya terkait representasi  kelestarian.  Hal  ini  dicirikan  dari  lebarnya
Tabel 5  Hubungan narasi kebijakan, diskursus, dan kerangka pikir pada periode setelah 1998
Narasi kebijakan Diskursus Kerangka pikir Pemosisian dan pandangan atas hutan alam Hutan alam sebagai karunia, amanah, dan anugerah Tuhan YME; salah satu penyangga kehidupan, sumber kemakmuran rakyat; memberi manfaat serbaguna bagi umat manusia, dikuasai Negara cenderung menurun kondisinya; perlu prinsip keterbukaan, profesionalisme, dan tanggung gugat dalam pengelolaan hutan; perlunya menampung dinamika aspirasi dan peran serta masyarakat, adat, budaya, tata nilai masyarakat berdasarkan norma hukum nasional.
Dengan menjaga lingkungan, hutan alam tetap diusahakan bagi kemakmuran rakyat lintas generasi dalam koridor kelestarian.
Prinsip usaha kehutanan tidak bergeser jauh: dengan menjaga lingkungan,  hutan alam tetap diusahakan bagi kemakmuran rakyat lintas generasi dalam koridor kelestarian.
Setelah diktum pengakuan bahwa kondisi hutan alam mengalami penurunan, artinya setelah 2 dekade lebih usaha kehutanan dilakukan, hutan masih tetap dipandang sebagai pontesi ekonomi yang perlu dimanfaatkan secara optimal untuk alasan pembangunan.
Usaha kehutanan tetap sebagai pemanfaatan hutan yang bertujuan memperoleh manfaat optimal bagi kesejahteraan seluruh masyarakat secara berkeadilan dengan tetap menjaga kelestariannya.

## Sintesis:
Setidaknya secara tekstual, istilah kelestarian masih melekat dalam narasi kebijakan. Namun, tetap masih belum jelas apa  makna  lestari  dan  macam  apa  pendekatan  untuk  mewujudkannya,  terutama  dikaitkan  relevansinya  dengan kondisi hutan yang diakui sudah menurun. Artinya, fokus pembaruan sebagaimana terungkap dalam narasi kebijakan dan kerangka pikir di baliknya tetap belum menyentuh kebenaran substantif sebagaimana dimaksud Dunn (2000).
Konsep dan pendekatan kelestarian
Kelestarian sebagai batasan bagi 2 hal sekaligus: pengelolaan hutan dan pembangunan kehutanan yang berkelanjutan yang diarahkan untuk sebesar- besar kemakmuran rakyat, kini dan mendatang.
Kelestarian mengerucut sebagai instrumen tidak saja dalam pemanfaatan hutan, tapi mencakup pula upaya memastikan kelayakan Kesatuan Pemangkuan Hutan Produksi (KPHP) dan pencairan dana jaminan kinerja HPH. Perubahan lain yang relatif signifikan terletak pada upaya untuk lebih melibatkan dan membuka hak dan akses masyarakat dalam usaha kehutanan dicirikan antara lain dengan menata ulang besaran luas HPH dan struktur kepemilikannya.
Kelestarian adalah keharusan dalam pemanfaatan hutan adanya dokumen perencanaan yang didalamnya dipastikan masuk unsur kelestarian, serta keterlibatan ahli kehutanan dalam pemanfaatan hutan.
Kelestarian akhirnya dimaknai dan diposisikan sebagai kewajiban para pemegang hak konsesi untuk memenuhi kriteria dan indikator pengelolaan hutan secara lestari (PHAPL) yang mencakup aspek ekonomi, sosial, dan ekologi.

## Sintesis:
Dalam euforia perubahan, pemaknaan kelestarian tidak beranjak banyak, di tingkat pelaksanaan justru cenderung semakin menukik pada hal-hal teknis, mekanistis-instrumentatif, dan administratif. Sulit dihindari munculnya pandangan bahwa indikator-indikator kelestarian sangat teknis, cenderung administratif, lebih bersifat disinsentif, dan mempersempit (bahkan menutup) ruang kreativitas unit usaha pemegang konsesi dalam mewujudkan PHAPL, terlebih pemenuhan kriteria dan indikator ini bersifat mandatory .
Pendekatannya sendiri masih tetap sebatas memenuhi kebenaran hukum, mempersiapkan aspek legalitas bagi upaya kelestarian sebagai instrumen pengendali (2000). Masih ditemukan ketidaklengkapan dalam hal yang berkaitan dengan penyiapan sejumlah prakondisi pemungkin, misalnya terkait jurisdiksi, representasi, bahkan interdependensi antar pihak yang terlibat atas sumber daya hutan yang diusahakan.
kesenjangan antara narasi kebijakan yang merepresentasikan kelestarian dengan kerangka teoretik kelestarian. Kerangka pikir di  balik narasi kebijakan yang ada justru luput dari keharusan mengatur dan mempersiapkan hal-hal mendasar atau kondisi pemungkin bagi tercapainya kelestarian. Dari unsur ukuran atau lawasnya, diskursus yang terjadi tergolong diskursus meso , yang antara lain dicirikan oleh orientasi praktisnya yang cenderung mendekati kepentingan jangka pendek ( close-range interest ) dan teknis, misal diskursus kelestarian begitu mengerucut kepada pemenuhan hal teknik dan  administratif  di  tingkat  unit  usaha.  Berdasarkan  2 dimensi  ini  peta  kerangka  pikir  untuk  kedua  periode  ini berada pada radian 2, lingkaran A (Gambar 3).
Dengan mengacu pada Bolman dan Deal (1984) dimensi keorganisasian kehutanan lebih dialamatkan kepada institusi kehutanan  pemerintah  c.q.  departemen  yang  mengurusi kehutanan  (nama  institusi  untuk  kedua  periode  adalah Departemen  Kehutanan,  Departemen  Kehutanan  dan Perkebunan, lalu kembali Departemen Kehutanan).  Alasan utama  adalah  karena  institusi  tersebut  berperan  sebagai pemain dominan yang berperan ganda yakni sebagai regu- lator dan sebagai eksekutor dalam usaha kehutanan. Dalam posisi demikian, dalam menjalankan dan menegakkan aturan
mainnya departemen dimaksud lebih cenderung ke dimensi simbolik karena beberapa pertimbangan (Tabel 6).

## Kesimpulan
Analisis menunjukkan adanya persoalan kerangka pikir yang terjadi pada para pemangku kepentingan dalam proses penyusunan  kebijakan usaha  kehutanan,  terutama  dalam memposisikan usaha kehutanan dan memaknai kelestarian. Kerangka  pikir  di  balik  representasi  kelestarian  yang terekspresikan  baik  dalam  narasi  kebijakan  maupun diskursus  yang  berkembang  cenderung  memperlihatkan rasionalitas sempit yang cenderung teknis dan miopik.  Dapat dikatakan bahwa cakupan dimensi tidak lengkap dan justru tidak mencakup upaya mempersiapkan kondisi pemungkin. Di  sisi  lain,  diketahui  bahwa  basis  pengetahuan  teramat senjang.  Peran pengetahuan dan ilmuwan hampir tidak bisa teridentifikasi dalam proses konstruksi kebijakan, terutama untuk  periode  sebelum  1998.    Setelah  1998,  hampir keseluruhannya  sama  sekalipun  telah  ada  dinamika keterlibatan para pihak pemangku kepentingan yang lebih besar dalam mengkonstruksi kebijakan menyusul euforia reformasi. Namun demikian, tidak tampak terjadi perubahan kerangka  pikir  atau  paradigma  secara  signifikan.  Justru
Close-range in terest (local-situational context) Micro-discou rse Meso-discourse G ran d-discourse Meg a-discourse Long-range interest (macro-system  context) collapsed tightly coupled loosely coupled unrelated D iscourse autonom y D iscourse determ ination Short-range/D etermination A Short-range/Autonomy Long-range/Autonomy

## Long-range/D etermination
Gambar 3  Peta kerangka pikir para pemangku kepentingan usaha kehutanan lestari menurut dimensi diskursus Alvesson dan Karreman (2000).
terindikasi kuat bahwa paradigma yang ada terhegemoni oleh satu komponen pemangku kepentingan yakni pemerintah. Oleh  karena  itu,  tidak  muncul  secara  tegas  gambaran relativitas atas plausability di balik dinamika pengetahuan yang muncul.
Selain terhegemoni hanya oleh 1 komponen pemangku kepentingan, beberapa gambaran empiris memperlihatkan bahwa proses konstruksi kebijakan selama ini tidak ditunjang secara memadai setidaknya oleh 4 hal berupa (1) eratnya keterkaitan  ilmu/pengetahuan,  dan  keahlian  dengan kebijakan itu sendiri, (2) kepentingan politik yang kondusif, (3) partisipasi publik yang suportif, dan (4) jaringan aktor dan mekanisme jejaringnya. Ketidakhadiran hal keempat dapat menjadi penegas terjadinya hegemoni dalam proses konstruksi kebijakan tersebut.
Ketidakhadiran keempat hal di atas dapat menjadi sebab- utama  ( underlying  causes )  tidak  ter capain ya pengarusutamaan kelestarian dalam pembaruan kebijakan usaha kehutanan, termasuk untuk menukik pada hal-hal fun- damental,  sehingga  substansi  kebijakan  betul-betul  pro- kelestarian. Logika ini dapat juga digunakan untuk menjawab isu-isu  kontemporer,  termasuk  pertanyaan  “mengapa kebijakan  usah a  kehutan an  selama  ini  tidak  bisa mengkondisikan perilaku para pelaku usaha kehutanan pada kelestarian”.

## Rekomendasi
Perlu langkah kolektif yang konkret untuk menempatkan posisi persoalan kerangka pikir dan stagnasi berpikir dalam proses  pembaruan  kebijakan  usaha  kehutanan  sebagai kepedulian  kolektif  untuk  kemudian  dipecahkan  secara kolektif pula  terutama dalam memecah  hegemoni  proses konstruksi kebijakan. Membangun jaringan aktor dan menata mekanismenya menjadi prioritas yang perlu disegerakan, sebelum  men yelesaikan   h al  lain n ya  berupa  peran pengetahuan  dan  ilmuwan  dalam  proses  kebijakan, kepentingan  politik,  dan  partisipasi  publik.  Konkretnya, pemerintah perlu memfasilitasi prosesnya secara inklusif, terbuka, dan partisipatif. Untuk itu, pemerintah dituntut untuk memperkecil atau bahkan meniadakan sifat dominan dan hegemoninya dalam proses penyusunan kebijakan, seperti kecenderungannya selama ini.

## Daftar  Pustaka
Anonimous. 2008.  Deforestation in Indonesia referred in the  Guinness  Book.  h ttp://news.wor ldwild.org/ deforestation-in-indonesia  [2 Mei 2008].
Art B, Buizer M. 2009. Forest, discourses, institutions: a discursive-institutional  analysis  of  global  forest
Tabel 6  Peta kerangka pikir di balik kebijakan usaha kehutanan
Pendekatan Dimensi Sintesis Alvesson dan Karreman (2000) Longgar ( loosely coupled ), hubungan diskursus dengan makna usaha kehutanan, khususnya terkait representasi kelestarian.
Lawas diskursus tergolong diskursus meso antara lain karena orientasi praktisnya cenderung jangka pendek ( close-range interest ). Narasi kebijakan luput dari keharusan mengatur dan mempersiapkan hal-hal mendasar atau kondisi pemungkin bagi tercapainya kelestarian.
Diskursus kelestarian begitu mengerucut kepada pemenuhan hal teknis dan administratif di tingkat unit usaha.
(Berdasarkan 2 dimensi ini, peta kerangka pikir kedua periode terletak pada radian 2, lingkaran A; Gambar 3). Bolman dan Deal (1984) Cenderung lebih ke dimensi simbolik, dengan catatan: Tidak berangkat dari sebuah strategi yang memadai, peran manajemen menyeimbangkan ”strategi” dan ”struktur” dengan lingkungan eksternal adalah kurang.
Tidak cukup kuat dan tegas dalam mensinergikan berbagai kebutuhan para pihak dengan rasionalitas keorganisasian yang tidak memadai.
Tidak merespon secara seksama kesenjangan kepentingan dan kelangkaan sumber daya hutan (seolah lepas dari politik organisasi).
Lebih tertuju kepada institusi kehutanan pemerintah c.q. departemen yang mengurusi kehutanan.
Lebih memosisikan diri (secara dominan) pada proses pengambilan keputusan, yang tak ubahnya sebagai arena aksi simbolik, relatif terhadap hasil akhir dari putusan yang diambil.
governance. Forest Policy and Economics 11:340–347.
Atje  R,  Roesad  K.  2004.  Who  Should  Own  Indonesia’s Forests?  Exploring  The  Links  Between  Economic Incentives,  Property  Rights  And  Sustainable  Forest Management.  Centre for Strategic and International Studies  (CSIS)  Working  Paper  Series:  WPE  076. Jakarta: CSIS.
Alvesson M, Karreman D. 2000. Varieties of discourse: on the study of organizations through discourse analysis. Human Relations 53(9):1125–1149.
Bernard HR. 2000. Social Research Methods: Qualitative and  Quantitative  Approaches.  California:  Sage Publication.
Bolman  L,  Deal T  .  1984.    Reframing  organizations.  Di dalam:  White,  editor. A  Discourse  Analysis  of Stakeholders’  Understandings  of  Science  in  Salmon Recovery  Policy. Blackburg:  Virginia  Polytechnic Institute & State University.
Denzin NK. 1989. Interpretive Biography . California: Sage Publication.
[DEPHUTBUN] Departemen Kehutanan dan Perkebunan.
1999. Nuansa dan Harapan Reformasi Kehutanan dan Perkebunan: Perjalanan 250 Hari Menuju Pengelolaan Sumber  Daya  Alam  yang  Berkelanjutan  dan
Berkeadilan .    Jakarta:  Departemen  Kehutanan  dan Perkebunan RI.
[DEPHUT]  Departemen  Kehutanan.  2007. Kehutanan Indonesia:  Soedjarwo  Sampai  M.S.  Kaban. Jakarta: Pusat Informasi Kehutanan, Departemen Kehutanan.
Dunn W. 2000. Pengantar Analisis Kebijakan Publik . Edisi
2  Bahasa  Indonesia.    Yogyakarta:  Gadjahmada University Press.
Fischer. 2003a. Reframing Public Policy. Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.
Fischer.  2003b.  Beyond  Empiricism:  Policy Analysis  as Deliberative Practice. Di dalam: Hajer M, Wagenaar H, editor. Deliberative  Policy  Analysis;  Understanding Governance  in  the  Networks  Society. Cambridge:
Cambrigde University Press.
FWI/GFW. 2002. The State of the Forest: Indonesia. Bogor: Forest Watch Indonesia.  Washington DC: Global Forest Watch.
Holsti OR. 1969. Content Analysis for the Social Sciences and  Humanities. Di  dalam:  Liang,  Lin  S,  editor.
Erroneous  Learning  from  the  West?  A  Narrative Analysis  of  Chinese  MBA  Cases  Published  in  1992,
1999,  and  2003 . Management  International  Review . Shanghai: Gabier Verlag.
IDS.  2006. Understanding Policy Processes: A Review of IDS  Research  on  the  Environment.    Institute  of Development Studies. UK: University of Sussex.
Ismanto ADj. 2010.  Permasalahan insitusi pengelolaan dan pemanfaatan hutan alam produksi [disertasi].  Bogor: Program Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor.
Kartodihardjo H. 1998. Peningkatan kinerja pengusahaan hutan produksi melalui kebijakan penataan kelembagaan [disertasi].  Bogor:  Program  Pascasarjana,  Institut Pertanian Bogor.
Kartodihardjo H. 1999. Belenggu IMF dan World Bank. Hambatan  Struktural  Pembaharuan  Kebijakan Pembangunan Kehutanan di Indonesia . Bogor: Latin.
Liang N, Lin S. 2008. Erroneous Learning from the West? A Narrative Analysis of Chinese MBA Cases Published in 1992, 1999, and 2003.  Management International Review. Shanghai: Gabier Verlag.
North DC.  1990. Institutions, Institutionals Change and Economic  Performance.  Political  Economy  of Institutions  and  Decisions .    Cambrigde:  Cambridge University Press.
Reda  AA.    2004. Discourse  Analysis  on  the  Ethiopian Government’s  National  Action  Program  to  Combat Desertification . Sweden: Linkoping Universitet.
Resosudarmo, Budy P, editor. 2005. The Politics and and Economics  of  Indonesia’s  Natural  Resources. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.
Selby A, Koskela T, Petajisto L. 2007.  Evidence of lay and professional  forest-based  development  discourses  in three contrasting regions of Finland. Forest Policy and Economics 9(6): 1275-1300.
Sfeir A. 1991.  The Economics of Sustainability in Forestry Development. Proceeding 2 Discussion Area Sector A- B. The 10 th World Forestry Congress. Paris, France.
Talja.  1997. Analyzing Qualitative Interview Data: The Discourse  Analytic  Method .  Finland:    University  of Tampere.  (White Paper).
White A et al . 2006.  China and the Global Market for Forest Proudcts:  transforming  trade  to  benefit  forests  and livelihoods. Washington DC: Forest Trend.
White, Dave D.  2002. A Discourse Analysis of Stakeholders’ Understandings of Science in Salmon Recovery Policy . Blackburg, Virginia. USA: Virginia Polytechnic Institute & State University.
Wor ld  Bank.  1995. The  Economic  of  Long  Term Management of Indonesia’s Natural Forests . Jakarta: The World Bank Office Jakarta.
World Bank. 2006a. Sustaining Indonesia’ Forests: Strategy for The World Bank, 2006–2009 . Jakarta: The World Bank Office Jakarta.
World Bank. 2006b. Sustaining Economic Growth, Rural Livelihoods,  and  Environmen-tal  Benefits:  Strategic Options for Forest Assistance in Indonesia . Jakarta: The World Bank Office Jakarta.
Wulan, Cahya Y, Yasmi Y, Purba C, Wollenberg E. 2004. Analisis Konflik Sektor Kehutanan 1997–2003 . Bogor:
Center for International Forestry Research.