## Dampak Reformasi Birokrasi pada Perubahan Budaya Organisasi di Perwakilan BPKP Provinsi DKI Jakarta

## Nina Aridhona
Program Pascasarjana Manajemen dan Bisnis Institut Pertanian Bogor Gedung MB-IPB, Jl. Raya Pajajaran, Bogor 16151 e-mail : adriyudo@yahoo.com

## Lukman M. Baga
Departemen Agribisnis, Fakultas Ekonomi dan Manajemen Institut Pertanian Bogor Kampus IPB Darmaga 16680

## M. Joko Affandi
Program Pascasarjana Manajemen dan Bisnis Institut Pertanian Bogor Gedung MB-IPB, Jl. Raya Pajajaran, Bogor 16151

## ABSTRACT
Various changes in the strategic environment have forced the public sector to  make bureaucratic reform that  should  have  consequences on changing the  bureaucratic culture in  the  public sectorsto be more  externally  oriented  culture.  Financial  and  Development  Supervisory  Agency  (BPKP)  is  an  internal control  government  agency  that  should  change  the  organizational  culture.  The  needs  for  externally oriented culture  was now even stronger in  line with the shift  in  the role  from watchdog  to  become in- house consultant. Therefore, this study aims to  analyze organizational culture changes and identify the factors that cause or inhibit changes. This study used competing values framework, a method that is able to capture the changes of organizational cultures, both large and direction. The research result showed that  organizational  culture  has  been  transformed  from  hierarchy  culture  to  market  culture.  These changes  indicated  the  organizational  culture  has  been  changed  in  accordance  with  the  concept  of bureaucratic  reform.  However,  the  changes  in  organizational  culture  were  not  significant.  Employee resistance and the policy of change that is not the same in all aspects of organizational were known as the factors inhibiting organizational culture changes.
Key  word:  bureaucratic  reform,  competing  values  framework,  organizational  change,  organizational culture, public sector

## ABSTRAK
Berbagai  perubahan  lingkungan  strategik  telah  mendorong  sektor  publik  untuk  melakukan reformasi  birokrasi  yang  seharusnya  memberikan  dampak  pada  perubahan  budaya  organisasi  sektor publik  yang  selama  ini  cenderung  birokratis  menjadi  budaya  yang  lebih  berorientasi  eksternal.  Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) merupakan lembaga pengawasan internal pemerintah yang  seharusnya  mengalami  perubahan  budaya  organisasi.  Kebutuhan  budaya  organsiasi  yang berorientasi eksternal  semakin menguat seiring terjadinya pergeseran peran dari watchdog menjadi in house consultant . Oleh karena itu, penelitian ini bertujuan untuk melihat bagaimana perubahan budaya organisasi  yang  terjadi  dan  mengindetifikasi  faktor  yang  menyebabkan  atau  menghambat  perubahan. Penelitian ini menggunakan metode competing values framework , yaitu pendekatan budaya organisasi
yang  dapat  menangkap  perubahan  budaya  organisasi  baik  besar  dan  arah  perubahannya.  Hasil penelitian menunjukkan bahwa budaya organisasi telah berubah dari budaya hierarchy menjadi budaya market yang  artinya  telah  berubah  sesuai  dengan  konsep  reformasi  birokrasi.  Namun,  perubahan tersebut  tampak  belum  optimal.  Adanya  resistensi  pegawai  dan  belum  seragamnya  kebijakan perubahan pada semua aspek dalam organisasi menjadi faktor penyebab lambatnya perubahan.
Kata Kunci: reformasi birokrasi, competing values framework , perubahan organisasi, budaya organisasi, sektor publik

## I. Pendahuluan
Menyusul  terjadinya  krisis  multidimensi  yang  melanda  Indonesia  pada  tahun 1998,  kepercayaan  publik  terhadap  kinerja  pemerintah  semakin  menurun. Menurunnya  tingkat  kepercayaan  masyarakat  berimbas  pada  tuntutan  akan terwujudnya good  governance yang  bebas  korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  (KKN). Sebagai  respon  atas  tuntutan  tersebut,  pemerintah  melakukan  perubahan  di  sektor publik yang dikenal dengan reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi yang dilaksanakan di  Indonesia  merupakan  adopsi  dari  konsep New  Public  Management (NPM)  yang sebelumnya  telah  banyak  berkembang  dan  diimplementasikan  di  berbagai  negara maju  seperti  seperti  Inggris,  Australia  dan  New  Zeland  (Jones  dan  Kettl  2004;  Larbi 2003).  NPM  merupakan  konsep  reformasi  birokrasi  yang  mengadopsi  prinsip-prinsip dan manajemen sektor swasta yang ditujukan untuk menjadikan kinerja sektor publik lebih ekonomis, efisien dan efektif (Hood 1991; Brown et al. 2003). Membuat perubahan pada organisasi sektor publik memang tidak semudah pada sektor  swasta.  Adanya  perbedaan  kondisi  dan  karakteristik  lingkungan  eksternal maupun  internal  antara  sektor  publik  dan  sektor  swasta  menjadi  penyebab  sulitnya membuat  perubahan  di sektor  publik  (Schraeder et  al .  2005;  Greasly  2008).  Osborne dan  Gaebler  (1992)  menyatakan  bahwa  salah  satu  kendala  dalam  reformasi  birokrasi adalah  budaya  organisasi  di  sektor  publik.  Stigma  negatif  tentang  budaya  organisasi sektor  publik  yang  cenderung  lebih  birokratis  dan  taat  pada  aturan  dan  regulasi merupakan  alasan  kuat  bahwa  perubahan  budaya  organisasi  menjadi  salah  satu ukuran outcomes dari keberhasilan reformasi birokrasi. Hendarto (2012) menyebutkan bahwa kecenderungan budaya birokratis dan taat pada aturan sangat dipengaruhi oleh paradigma  bahwa  aparatur  pemerintah  hanya  sebagai  pengelola  administrasi  negara dan bukan memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Beberapa  penelitian  tentang  reformasi  birokrasi  pernah  dilakukan  di  Indonesia.
Salah  satu  penelitian  tersebut  dilakukan  oleh  Subagio  (2012),  yang  melakukan penelitian  untuk  menganalisis  penerapan  reformasi  birokrasi  ditinjau  dari  aspek kelembagaan,  ketatalaksanaan,  sumber  daya  manusia  (SDM),  akuntabilitas  dan pelayanan  umum.  Penelitian  lain  dilakukan  oleh  Prawirodirjo  (2007)  yang  melakukan analisis pengaruh perubahan organisasi dan budaya organisasi terhadap kepuasan dan kinerja pegawai. Namun hingga saat ini, berbagai penelitian tersebut belum ada yang secara spesifik menyinggung aspek perubahan budaya organisasi setelah dilakukannya reformasi  birokrasi.  Padahal  berbagai  penelitian  membuktikan  bahwa  kinerja organisasi sangat dipengaruhi oleh beberapa faktor yang salah satunya adalah budaya organisasi.  Besarnya  peran  budaya  organisasi  pada  peningkatan  kinerja  telah dibuktikan  dalam  berbagai  penelitian  (Aluko  2003;  Ojo  2010;  Shahzad et  al .  2012;
Uddin et al . 2013). Bahkan hasil penelitian oleh Carmeli dan Tishler (2004) menemukan
bahwa  diantara  lima  elemen  tidak  berwujud  yaitu  kemampuan  manajerial,  modal manusia,  reputasi  organisasi,  pengawasan  internal  dan  hubungan  kerja,  budaya organisasi  menjadi  salah  satu  elemen  terpenting  yang  memiliki  dampak  signifikan terhadap kinerja organisasi. Pemahaman terhadap budaya organisasi dapat membantu organisasi  untuk  lebih  mengenal  karakteristik  fundamental  organisasi,  sehingga mampu  menentukan  kebijakan-kebijakan  yang  tepat  dalam  rangka  meningkatkan kinerja organiasi.
Osborne  dan  Plastrik  (1997)  menyatakan  bahwa  pada  dasarnya  reformasi birokrasi  seharusnya  dapat  memberikan  konsekuensi  pada  terjadinya  perubahan budaya organisasi. Budaya dengan mindset birokratis yang telah melekat pada sektor publik  di  Indonesia  sudah  seharusnya  berubah  (Muhammad  2008).  Perubahan  yang diharapkan  adalah  perubahan  budaya  organisasi  yang  lebih  berorientasi  eksternal. Menurut  Asropi  (2008),  budaya  inovatif  harus  menjadi  nilai  utama  dalam  budaya birokrasi di Indonesia. Hal ini sejalan dengan pernyataan Osborne dan Gaebler (1992) yang  menyatakan  bahwa  budaya  organisasi  yang  dibutuhkan  di  sektor  publik  adalah budaya sesuai tujuan reformasi birokrasi yaitu pemerintahan yang berkewirausahaan, berorientasi  pada  hasil  dan  berorientasi  pada  pemenuhan  kebutuhan  pemangku kepentingan (stakeholder) .
Namun  demikian,  konsekuensi  terjadinya  perubahan  budaya  organisasi  setelah reformasi  birokrasi  masih  perlu  dibuktikan  lebih  lanjut  karena  perubahan  budaya organisasi  pada  sektor  publik  tentu  tidak  semudah  pada  sektor  swasta.  Sulitnya membuat  perubahan  budaya  organisasi  di  sektor  publik  telah  dibuktikan  dalam penelitian  Parker  dan  Bradley  (2001)  yang  menemukan  bahwa  setelah  reformasi birokrasi,  hanya  terdapat  satu  diantara  enam  organisasi  sektor  publik  di  Quensland yang  memiliki  kecenderungan  budaya  organisasi  sesuai dengan  konsep NPM . Budaya pada  organisasi  lainnya  masih  mencerminkan  budaya hierarchy atau  budaya  yang masih  kental  dengan  model  administrasi  publik  tradisional  atau  model  birokrasi tradisional.  Namun  sebaliknya,  penelitian  yang  dilakukan  oleh  Phookpan  (2012)  pada sektor  publik  di  Thailand  menemukan  bahwa  setelah  reformasi  birokrasi,  budaya organisasi  cenderung  lebih  berorientasi  eksternal.  Hal  ini  menunjukkan  bahwa walaupun  telah  menjadi  budaya  yang  telah  berakar,  budaya  sektor  publik  yang cenderung  berorientasi  internal  dimungkinkan  untuk  mengalami  perubahan  ke  arah budaya yang lebih berorientasi eksternal.
Sebagaimana organisasi sektor publik lainnya, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan  (BPKP)  merupakan  organisasi  sektor  publik  yang  melaksanakan reformasi  birokrasi.  Reformasi  birokrasi  di  BPKP  diharapkan  juga  dapat  memberikan konsekuensi terhadap perubahan budaya organisasi. Kebutuhan terjadinya perubahan budaya  organisasi  di  BPKP  semakin  meningkat  seiring  dengan  terjadinya  perubahan peran  BPKP  dari watchdog menjadi in  house  consultant .  Perubahan  peran  ini menyebabkan  kegiatan  pengawasan  yang  sebelumnya  banyak  bersifat  represif  dan ditujukan untuk memberikan keyakinan bahwa obyek pengawasan telah menjalankan seluruh  kebijakan  dan  program  yang  telah  ditetapkan,  kini  lebih  banyak  bersifat preventif  dan  ditujukan  untuk  memberikan early  warning, meningkatkan  efektivitas manajemen risiko, dan memelihara serta meningkatkan mutu tata kelola stakeholder . Kegiatan pengawasan lebih banyak ditujukan untuk mengawal stakeholder agar berada
pada  jalur  yang  tepat  dan  memberikan  saran  perbaikan  kepada stakeholder untuk melakukan perbaikan atas terjadinya kesalahan. Hal ini merupakan penegasan kembali bahwa  fungsi  organisasi  pengawasan  internal  pemerintah  sebagaimana  disebutkan dalam  CIIA  (2014)  adalah  lebih  diarahkan  untuk  melakukan  tindakan  preventif terhadap terjadinya penyimpangan.
Dalam  rangka  menjalankan  peran  dan  fungsi  sebagai  organisasi  pengawasan internal pemerintah, budaya organisasi yang berorientasi internal diharapkan menurun dan  digantikan  dengan  budaya  organisasi  yang  lebih  berorientasi  eksternal  sesuai dengan  konsep  reformasi  birokrasi.  Oleh  karena  itu,  penelitian  ini  bertujuan  untuk menilai  bagaimana  perubahan  budaya  organisasi  yang  terjadi  setelah  reformasi birokrasi dan mengidentifikasi faktor yang menyebabkan atau menghambat terjadinya perubahan.  Perubahan  budaya  organisasi  dapat  dijadikan  salah  satu  indikator keberhasilan  atau outcomes pelaksanaan  reformasi  birokrasi.  Penelitian  difokuskan pada perwakilan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Provinsi DKI Jakarta  karena  Perwakilan  BPKP  DKI  Jakarta  merupakan  salah  satu  instansi  vertikal BPKP yang terbesar di Indonesia.

## II. Metode Penelitian
Metode  penelitian  yang  digunakan  untuk  menilai  perubahan  budaya  organisasi adalah competing  values  framework .  Pendekatan competing  values  framework merupakan  pendekatan  budaya  organisasi  yang  memiliki  asumsi  dasar  bahwa  suatu organisasi  memiliki  beberapa  budaya  organisasi  sekaligus  (Ramachandran  2010). Organisasi  yang  menekankan  pada  budaya  organisasi  tertentu,  pasti  tetap  memiliki tipe  budaya  organisasi  lain  yang berlawanan.  Pendekatan ini  melibatkan  dua dimensi yang saling bertentangan, yaitu 1) flexibility and discretion dengan stability and control dan  2) internal  focus  and  integration dengan external  focus  and  differentiation . Dimensi tersebut membagi tipe budaya organisasi dalam empat kuadran yaitu 1) clan, yaitu budaya kekeluargaan; 2) adhorcracy yaitu budaya inovatif dan kreatif; 3) m arket yaitu  budaya  yang  berorientasi  pada  hasil , dan  4) hierarchy yaitu  budaya  yang menekankan stabilitas, kontrol dan ketaatan pada peraturan.  Sebagaimana dijelaskan dalam  pendahuluan,  reformasi  birokrasi  diarahkan  untuk  mewujudkan  pemerintahan yang  berkewirausahaan,  berorientasi  pada  hasil  dan  berorientasi  pada  pemenuhan kebutuhan stakeholder .  Dikaitkan  dengan  metode competing  value  framework , perubahan budaya yang diharapkan terjadi adalah perubahan budaya organisasi yang lebih berorientasi eksternal yang dalam hal ini dapat diwakili oleh budaya market atau budaya adhorcracy. Model competing value framework terlihat pada Gambar 1. Dalam  penelitian  ini,  kuesioner  didistribusikan  kepada  84  responden  dari  total populasi  sebanyak  107  auditor  dengan  teknik accidental  sampling .  Responden merupakan auditor yang telah bekerja selama lebih dari 10 tahun. Dengan masa kerja lebih  dari  10  tahun,  auditor  dianggap  mampu  merasakan  perbedaan  budaya organisasi,  baik  sebelum  maupun  setelah  reformasi  birokrasi.  Kuesioner  yang digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah Organizational  Culture  Asessment  Instrument (OCAI) yang terdiri dari 6 sub peubah yaitu   1) karakter dominan;   2) kepemimpinan; 3)  manajemen  sumber  daya  manusia;  4)  penguat  ikatan  organisasi;  5)  penekanan
strategi,  dan  6)  kriteria  keberhasilan.  Pada  tiap-tiap  sub  peubah  terdapat  empat alternatif  pertanyaan  yang  masing-masing  menggambarkan  budaya clan,  adhorcracy, market dan hierarchy .
Sumber: Cameron dan Quinn (2011) Gambar 1.   Model competing values framework
Dalam  kuesioner  tersebut,  responden diminta  untuk  mendistribusikan 100 poin pada  empat  alternatif  pertanyaan  pada  tiap  sub  peubah.  Nilai  lebih  tinggi  diberikan untuk alternatif budaya yang sesuai dengan kondisi sebenarnya dan nilai lebih rendah diberikan untuk alternatif budaya yang paling tidak sesuai dengan kondisi sebenarnya. Pemberian  nilai  dilakukan  pada  dua  kolom,  yaitu  kolom  sebelum  reformasi  birokrasi dan  kolom  setelah  reformasi  birokrasi.  Data  yang  terkumpul  melalui  kuesioner selanjutkan  diolah  dengan  metode  statistik  deskriptif  dengan  mencari  rataan (mean) dari peubah budaya organisasi sebelum dan setelah reformasi birokrasi untuk keempat tipe budaya organisasi, yaitu clan, adhorcracy, market dan hierarchy . Selanjutnya hasil perhitungan dituangkan dalam grafik competing value framework .
Dari  hasil  pengolahan  data,  analisis  yang  dilakukan  adalah  menilai  budaya organisasi  yang  paling  dominan  dalam  organisasi  baik  sebelum  maupun  setelah reformasi  birokrasi  dan  melihat  kecenderungan  perubahan  budaya  organisasi.  Dalam penelitian  ini,  budaya  dikatakan  memiliki  ciri  yang  kuat  apabila  memiliki  selisih  lebih dari  lima  poin  dengan  budaya  lain.  Perubahan  budaya  organisasi  dinilai  signifikan apabila  mengalami  peningkatan  lebih  dari  lima  poin  (Cameron  dan  Quinn  2011). Setelah  itu,  dilakukan  analisis  kongruensi  atau  kesesuaian  arah  perubahan  budaya organisasi pada enam sub peubah budaya organisasi. Wawancara juga dilakukan untuk memberikan gambaran mengenai faktor-faktor yang menghambat atau mempercepat terjadinya perubahan budaya organisasi.

## III. Hasil dan Pembahasan
Sebagaimana telah disebutkan pada pendahuluan, budaya organisasi diharapkan mengalami perubahan ke arah yang lebih berorientasi eksternal. Dari hasil pengolahan
Clan Loyality Trust Tradition
Teamwork Cohesion Adhorcracy Innovation and development Dynamic Risk Taking Individual initiatives Hierarchy
Rules/Procedures Formality/Standars Hierarchy/Structure Market
Performance-Based Result Oriented Goal Accomplisment Competition Stability and Control Flexibility and Discretion External Focus and Differentiation Internal Focus and Integration
data  budaya  organisasi  secara  umum,  tampak  bahwa  kecenderungan  budaya organisasi sebelum reformasi birokrasi adalah budaya hierarchy dengan skor 28.7. Hal ini  mencerminkan  bahwa  budaya  organisasi  sebelum  reformasi  birokrasi  lebih menekankan pada terciptanya stabilitas dan kontrol. Ditemukannya budaya hierarchy sebagai budaya paling dominan memperlihatkan bahwa organisasi masih dipengaruhi oleh  model  birokrasi  tradisional  ala  Weber  (Hughes  2003).  Namun  dilihat  dari perbedaan  skor,  pada  dasarnya  ciri  budaya hierarchy tidak  terlalu  kuat  karena  hanya memiliki selisih skor 2.6 dengan budaya market.
Setelah  reformasi  birokrasi,  data  menunjukkan  bahwa  budaya  organisasi mengalami  pergeseran.  Pergeseran  terjadi  pada  peningkatan  budaya market sebesar 1.4.  Pergeseran  tersebut  menyebabkan  budaya hierarchy yang  sebelumnya  menjadi budaya paling dominan digantikan oleh budaya market. Pergeseran budaya organisasi ke  arah  yang  berorientasi  eksternal  yaitu market menunjukkan  bahwa  perubahan budaya  organisasi  telah  sesuai  dengan  arah  yang  diharapkan  dan  konsep  reformasi birokrasi (Osborne dan Gaebler 1992; Larbi 2003; Muhammad 2008).
Tabel 1.  Skor rataan budaya organisasi
Tipe budaya Sebelum Setelah Selisih Rataan Rataan Simpangan Baku (SB) Rataan Simpangan Baku (SB) Clan 26.0 7.4 25.7 7.8 (0.2) Adhorcracy 19.2 8.2 19.3 8.3 0.1 Market 26.1 7.4 27.6 8.7 1.4 Hierarchy 28.7 9.1 27.4 10.2 (1.3) Total 100.0 100.0
Gambar 2.  Profil perubahan budaya organisasi
Faktor  kepemimpinan  merupakan  salah  satu  fakor  yang  berperan  dalam mengubah budaya organisasi dari budaya hierarchy menjadi budaya market . Menurut hasil  wawancara,  faktor  kepemimpinan  tidak  lepas  dari  kebijakan  pemilihan kepemimpinan  yang  merupakan  bagian  dari  program  penataan  SDM  aparatur. Kebijakan ini memastikan bahwa pemangku jabatan memiliki visi dan misi yang sejalan dengan  tujuan  organisasi  dan  memenuhi  kualifikasi  yang  dipersyaratakan  untuk menduduki  jabatannya.  Peran  kepemimpinan  sejalan  dengan  data  kuantitatif  yang
- 10.0 20.0 30.0 clan adhorcracy market hierarchy sebelum setelah
menunjukkan  bahwa  sub  peubah  kepemimpinan  merupakan  sub  budaya  organisasi yang mengalami kenaikan budaya market relatif besar dibandingkan dengan kenaikan pada  sub  peubah  lainnya.  Kepemimpinan  yang  sebelum  reformasi  birokrasi  telah ditunjukkan  dalam  bentuk  mendorong  bawahan  untuk  bekerja  dengan  sungguh- sungguh,  sepenuh  hati,  agresif,  dan  berorientasi  pada  hasil  kini  bertambah  kuat. Kenaikan  budaya market pada  sub  peubah  kepemimpinan  mengindikasikan  bahwa pada  dasarnya  organisasi  telah  menaruh  perhatian  pada  pentingnya  peran kepemimpinan  sebagai agen perubahan  (Simpson dan  Beeby 1993;  Cole et al. 2006). Organisasi  menyadari  bahwa  dukungan  manajerial  yang  cukup  sangat  berpengaruh terhadap perubahan budaya organisasi (Parker dan Bradley 2001).
Kebijakan rightsizing merupakan kebijakan lain yang berdampak pada perubahan budaya organisasi .  Rightsizing yang  ditujukan  untuk  menata organisasi pemerintahan menjadi  lebih  tepat  ukuran  dan  fungsi  menyebabkan  struktur  organisasi  lebih fungsional.  Pemangkasan  rantai  birokrasi  menjadi  lebih  fungsional  berdampak  pada semakin  efisiennya  proses review berjenjang  atas  pelaksanaan  pekerjaan  karena proses review lebih banyak dilakukan dalam jenjang profesi. Penyempurnaan struktur organisasi  yang  lebih  fungsional  menyebabkan  perubahan  integrasi  dan  koordinasi sehingga  berpengaruh  pada  kemudahan  komunikasi  dan  arus  informasi  dalam organisasi.  Organisasi  yang  lebih  fungsional  menyebabkan  anggota  organisasi  lebih bebas  untuk  mengkontrol  kegiatan  sendiri  sehingga  memicu  terjadinya  perubahan budaya organisasi yang lebih berorientasi pada hasil.
Kebijakan  survei  kepuasan  pelanggan  yang  dilakukan  pada  setiap  akhir penugasan  juga  ditengarai  menjadi  faktor  bergesernya  budaya  organisasi  menjadi budaya market .  Kebijakan  survei  kepuasan  pelanggan  merupakan  cerminan  bahwa kriteria  keberhasilan  organisasi  adalah  kepuasan stakeholder .  Kebijakan  ini  men- dorong  pegawai  untuk  lebih  berorientasi  eksternal  dan  mementingkan  kepentingan stakeholder. Hasil  ini  mendukung  penilaian  data  kuantitatif  yang  memperlihatkan bahwa  pada  sub  peubah  kriteria  keberhasilan,  budaya  yang  dominan  telah  berubah dari  budaya hierarchy menjadi  budaya market .  Kenaikan  budaya market bahkan menjadi  kenaikan  yang  paling  tinggi  diantara  sub  peubah  lainnya.  Skor  rataan  sub peubah  budaya  organisasi  baik  sebelum  reformasi  birokrasi,  setelah  reformasi birokrasi, dan perubahan skornya berturut-turut diperlihatkan dalam Tabel 2, Tabel 3, dan Tabel 4.
Tabel 2.  Skor rataan sub peubah budaya sebelum reformasi birokrasi
Clan Adhorcracy Market Hierarchy Rataan SB Rataan SB Rataan SB Rataan SB Karakter dominan 26.6 7.6 17.8 7.9 28.6 8.0 27.0 9.6 Kepemimpinan 25.1 7.6 18.3 8.0 28.6 7.3 28.0 7.6 Manajemen SDM 28.1 7.8 19.6 9.6 23.6 8.1 28.8 9.2 Penguat ikatan organisasi 25.7 6.8 20.6 7.3 25.7 6.0 28.0 7.7 Penekanan strategi 24.8 7.2 19.1 7.3 23.9 6.3 32.2 10.7 Kriteria keberhasilan 25.7 6.9 19.8 8.7 26.5 6.7 28.0 8.8
Tabel 3.  Skor rataan sub peubah budaya setelah reformasi birokrasi Clan Adhorcracy Market Hierarchy Rataan SB Rataan SB Rataan SB Rataan SB Karakter dominan 26.6 9.0 17.1 7.7 29.8 9.3 26.5 10.1 Kepemimpinan 24.0 7.1 19.1 8.5 30.4 7.8 26.6 8.6 Manajemen SDM 27.8 7.8 19.2 8.3 25.0 8.6 28.0 9.7 Penguat ikatan organisasi 24.8 7.4 20.6 7.7 27.3 7.5 27.3 9.1 Penekanan strategi 25.6 7.3 21.0 8.5 24.0 8.0 29.4 13.3 Kriteria keberhasilan 25.7 7.7 19.0 8.9 28.9 9.1 26.4 9.7 Tabel 4.  Skor perubahan rataan sub peubah budaya organisasi Clan Adhorcracy market Hierarchy Karakter dominan (0.0) (0.7) 1.2 (0.5) Kepemimpinan (1.1) 0.7 1.8 (1.4) Manajemen SDM (0.3) (0.3) 1.4 (0.8) Penguat ikatan organisasi (0.9) (0.1) 1.6 (0.7) Penekanan strategi 0.8 1.9 0.1 (2.8) Kriteria keberhasilan (0.0) (0.8) 2.4 (1.6)
Sebagaimana  dijelaskan  sebelumnya,  beragam  faktor  pendorong  terjadinya perubahan  budaya  organisasi  tidak  lepas  dari  kebijakan  dan  strategi  reformasi birokrasi.  Osborne  dan  Plastrik  (1997)  menyatakan  bahwa  budaya  organisasi dipengaruhi  oleh  tujuan  organisasi,  sistem  insentif,  sistem  pertanggungjawaban,  dan sistem kekuasan. Perubahan pada unsur tersebut menyebabkan terjadinya perubahan budaya  organisasi.  Kebijakan  pemilihan  kepemimpinan  merupakan  bagian  dari perubahan  sistem  insentif.  Kebijakan  tersebut  memberikan  konsekuensi  terhadap persaingan pegawai, sehingga hanya pegawai yang memenuhi kualifikasi tertentu yang dapat  menduduki  jabatan  pimpinan  dalam  organisasi. Rightsizing merupakan  bagian dari  strategi  kontrol  yang  berkaitan  dengan  perubahan  sistem  kekuasaan. Rightsizing menyebabkan  proses review menjadi  semakin  efisien.  Sedangkan  kebijakan  survey kepuasan  pelanggan  merupakan  strategi  yang  berhubungan  dengan stakeholder . Strategi  yang  diarahkan  untuk  menciptakan  informasi  tentang  kepuasan  pelanggan terhadap  pelayanan  merupakan  perubahan  sistem  pertanggungjawaban.  Organisasi tampak telah menitikberatkan bahwa pertanggungjawaban penugasan adalah  kepada stakeholder .  Faktor-faktor  tersebut  merupakan  bukti  bahwa  kebijakan  reformasi birokrasi pada dasarnya memberikan konsekuensi pada terjadinya perubahan budaya organisasi  sebagaimana  diungkapkan  Osborne  dan  Plastrik  (1997).  Hasil  ini  sekaligus memperkuat  hasil  penelitian  Phookpan  (2012)  pada  organisasi  sektor  publik  di Thailand yang menemukan bahwa telah terjadi perubahan budaya organisasi menjadi berorientasi eksternal setelah dilakukan reformasi birokrasi.
Namun di sisi lain, perubahan tersebut terlihat masih  berjalan lambat. Menurut Cameron  and  Quinn  (2011),  perubahan  dapat  dikatakan  signifikan  apabila  memiliki skor perubahan lebih dari lima poin. Kenaikan budaya market yang berkisar antara 1.2 sampai  dengan  2.4  merupakan  kenaikan  yang  relatif  rendah.  Budaya hierarchy sebelum  reformasi  birokrasi  yang  tidak  begitu  dominan  seharusnya  menjadikan perubahan  budaya  organisasi  lebih  mudah  terjadi.  Berdasarkan  hasil  wawancara ditemukan  bahwa  belum  adanya  keseragaman  persepsi  antara  manajemen  dan pegawai terkait kebijakan manajemen SDM pada beberapa pegawai merupakan faktor
penghambat  terjadinya  perubahan.  Penataan  pola  karir  berbasis  kompetensi  yang yang  seharusnya  ditujukan  untuk  meningkatkan  budaya  kompetisi  dan  budaya pegawai untuk lebih berorientasi pada hasil dan pencapaian target justru menurunkan motivasi  beberapa  pegawai.  Bagi  beberapa  pegawai,  kebijakan  tersebut  justru dianggap  sebagai  kebijakan  yang  kaku  dan  menghambat  pegawai.  Hal  ini  menunjuk- kan  bahwa  walaupun  secara  umum  kebijakan  organisasi  mampu  mengubah  budaya organisasi,  faktor  individu  tetap memiliki  berpengaruh  yang relevan  pada  keefektifan kebijakan  yang  diterapkan.  Hal  ini  juga  seakan  menguatkan  pernyataan  bahwa karakteristik internal merupakan salah satu penghambat sulitnya membuat perubahan pada  organisasi  sektor  publik  (Schraeder et  al .  2005;  Greasly et  al. 2008).  Hambatan belum adanya keseragaman persepsi antara manajemen dan beberapa pegawai terkait kebijakan  manajemen  SDM  terlihat  dari  data  kuantiatif  yang  menunjukkan  bahwa budaya  organisasi  yang  dominan  pada  sub  peubah  manajemen  SDM  masih  tetap budaya hierarchy .
Secara  umum,  belum  optimalnya  peningkatan  budaya market mengindikasikan bahwa  masih  diperlukan  upaya  peningkatan  perubahan  budaya  organisasi.  Dominasi budaya hierarchy pada  manajemen  SDM  yang  disebabkan  masih  adanya  perbedaan persepsi  tentang  manajemen  SDM  memperlihatkan  bahwa  hambatan  perubahan disebabkan  oleh  faktor  individu  atau  adanya  resistensi  pegawai.  Walaupun  secara natural  kebijakan  reformasi  berperan  dalam  mengubah  budaya  organisasi  (Osborne dan  Plastrik  1997),  namun  perubahan  budaya  organisasi  pada  akhirnya  tergantung pada  penerapan  perilaku  individu  dalam  organisasi  dan  konsistensi  penerapan  nilai atau  budaya  tersebut  (Cameron  dan  Quinn  2011).  Kepemimpinan  merupakan  faktor yang berperan penting dalam perubahan perilaku tersebut. Kepemimpinan yang pada dasarnya telah berkontribusi pada peningkatan budaya market tampaknya masih harus menjadi  perhatian  organisasi.  Kemampuan  manajerial  sebagai  agen  perubahan terutama pada pimpinan yang menjalankan fungsi manajemen sumber daya manusia (SDM) masih perlu ditingkatkan. Pemimpin pada fungsi manajemen SDM harus mampu memberikan  energi,  memberikan  motivasi  dan  inspirasi  bagi  pegawai  untuk  lebih proaktif,  berusaha  lebih  keras,  dan  bekerja  bersungguh-sungguh  dan  menekan-kan pada kepentingan stakeholder . Pimpinan pada fungsi manajemen SDM harus mampu menjadi  agen  perubahan  untuk  menginternalisasi  budaya  baru.  Dalam  proses internalisasi  budaya  baru,  pimpinan  pada  fungsi  manajemen  SDM  harus  mampu menjalin  komunikasi  yang  efektif  dengan  pegawai  sehingga  dapat  membangun kesamaan  persepsi,  komitmen,  serta  keterlibatan  semua pegawai dalam  pelaksanaan program dan kegiatan reformasi birokrasi.
Dari  aspek  kongruensi,  budaya  organisasi  setelah  reformasi  birokrasi  tampak belum  sepenuhnya  kongruen.  Kenaikan  budaya market dan  penurunan  budaya hierarchy memang  telah  terjadi  secara  seragam  pada  seluruh  sub  peubah  budaya organisasi, namun pada sub peubah manajemen SDM dan penekanan strategi, budaya organisasi  masih  didominasi  oleh  budaya hierarchy .  Khususnya  untuk  sub  peubah penekanan  strategi,  selisih  antara  budaya hierarchy dan  budaya market masih  lebih dari  lima  poin,  yang  artinya  dominasi  budaya hierarchy masih  cukup  kuat.  Organisasi tampak  masih  menekankan  pada  terciptanya  solidaritas  yang  kuat,  stabilitas  yang tinggi,  terciptanya  efisiensi,  kontrol  kerja,  dan  kelancaran  kegiatan  operasional.
Strategi  tampak  belum  ditekankan  untuk  mendorong  persaingan  dan  prestasi  kerja, pencapaian  target  secara  optimal,  dan  memenangkan  persaingan.  Disamping  itu, berdasarkan  data  tampak  bahwa  perubahan  pada  sub  peubah  penekenan  strategi lebih ditekankan ke arah budaya adhorcracy yaitu penciptaan tantangan dan peluang baru.  Penekanan  strategi  ditemukan  tidak  searah  dengan  peningkatan  pada  lima  sub peubah budaya lain yang semuanya terlihat diarahkan kepada perubahan budaya yang lebih berorientasi pada hasil.
Perubahan  yang  diarahkan  pada  budaya adhorcracy yaitu  budaya  yang menekankan  pada  penciptaan  peluang  dan  tantangan  baru  pada  dasarnya  sejalan dengan  konsep  reformasi  birokrasi.  Namun  penekanan  pada  budaya adhorcracy seharusnya  dilakukan  pada  seluruh  aspek  atau  sub  peubah  budaya  organisasi. Cameron  dan  Quinn  (2011)  menyatakan  bahwa  pada  umumnya,  organisasi  yang memiliki  kinerja  yang  tinggi  adalah  organisasi  yang  memiliki  budaya  organisasi  yang kongruen.  Bahkan  budaya  organisasi  yang  tidak  kongruen  menyebabkan  rasa  tidak nyaman  bagi  anggota  organisasi.  Oleh  karena  itu,  strategi  perubahan  hendaknya diupayakan  lebih  kongruen.  Penetapan  kebijakan  perubahan  ke  arah  budaya adhorcracy pada  salah  satu  aspek  tanpa  diiringi  dengan  penetapan  kebijakan  yang kongruen  pada  aspek  lainnya  menyebabkan  kebijakan  kurang  bermakna.  Sebagai contoh, dari data yang diperoleh terlihat bahwa sub peubah penekanan strategi telah diarahkan  pada  budaya  inovatif  atau adhorcracy, namunpada  sub  peubah  kriteria keberhasilan atau ukuran yang ditetapkan untuk menilai keberhasilan bukan dari aspek inovatif.  Hal  ini  menyebabkan  penekanan  strategi  yang  telah  ditetapkan  kurang bermanfaat. Penilaian atau tindak lanjut dari penekanan strategi yang ditetapkan tidak dapat dilakukan karena tidak memiliki ukuran yang sama dengan kriteria keberhasilan yang  ditetapkan.  Ketidakseragaman  ini  menyebabkan  penekanan  strategi  yang diarahkan menjadi tidak berfungsi optimal.
Masih  dominannya  budaya hierarchy pada  sub  peubah  manajemen  SDM  dan penekanan  strategi,  serta  peningkatan  budaya adhorcracy pada  sub  peubah penekanan strategi yang tidak sejalan dengan sub peubah lainnya hendaknya menjadi perhatian agar seluruh kebijakan yang dibangun memiliki arah dan tujuan yang sama. Kebijakan juga hendaknya disesuaikan dengan kesiapan dan kondisi budaya organisasi secara  keseluruhan.  Dalam  hal  ini,  penekanan  strategi  yang  diarahkan  untuk mengubah budaya menjadi inovatif tetap harus mempertimbangkan keselarasan pada sub peubah lainnya, sehingga hasil yang didapatkan lebih optimal. Penekanan strategi yang diarahkan pada budaya adhorcracy atau inovatif memang sejalan dengan konsep reformasi birokrasi, namun hal tersebut hendaknya diiringi dengan upaya peningkatan budaya adhorcracy pada aspek budaya organisasi lainnya.

## IV. Kesimpulan
Selama  reformasi  birokrasi,  telah  terjadi  pergeseran  budaya  organisasi  dari budaya hierarchy, yaitu budaya cenderung birokratis ke arah budaya market yang lebih berorientasi  eksternal.  Pergeseran  tersebut  menunjukkan  bahwa  budaya  organisasi yang  sebelumnya  lebih  menekankan  pada  terciptanya  stabilitas  dan  kontrol  telah bergeser  menjadi  budaya  yang  lebih  mengutamakan  pencapaian  target,  berorientasi
hasil  dan  pemenuhan  kebutuhan stakeholder .  Pergeseran  ini  menunjuk-kan  bahwa budaya organisasi telah bergerak ke arah yang sesuai dengan konsep NPM. Beberapa kebijakan  reformasi  birokrasi  seperti  kebijakan  pemilihan  kepemimpinan, rightsizing , dan  survey  kepuasan  pelanggan  merupakan beberapa faktor  yang  menjadi  penyebab berubahnya budaya organisasi ke arah budaya market .
Namun,  perubahan  budaya  organisasi  tampak  belum  sepenuhnya  optimal  dan bahkan belum sepenuhnya kongruen. Berdasarkan hasil penelitian, terdapat dua faktor yang  menjadi  penyebab  belum  optimalnya  perubahan  budaya  organisasi.  Faktor pertama  adalah  terjadinya  perbedaan  persepsi  terkait  dengan  pola  karier  yang  lebih selektif  dalam  manajemen  SDM.  Beberapa  pegawai  menganggap  aturan  tersebut terlalu kaku dan menghambat pegawai. Faktor ini menunjukkan bahwa masih terdapat resistensi  dari  pegawai  dalam  organisasi.  Peran  kepempinan  pada  dasarnya  sudah berorientasi  eksternal  merupakan  faktor  yang  berperan  untuk  mengatasi  kendala tersebut. Kemampuan manajerial khususnya pada pimpinan yang  menjalankan fungsi manajemen  SDM  hendaknya  perlu  ditingkatkan.  Pimpinan  yang  menjalankan  fungsi manajemen  SDM  diupayakan  mampu  menciptakan  strategi  dan  membangun komunikasi  yang  efektif  dalam  rangka  menginternalisasi  budaya  yang  diharapkan dalam organisasi.
Faktor kedua yang dimungkinkan menjadi kendala kurang optimalnya perubahan budaya  organsiasi  adalah  kongruensi  kebijakan  perubahan  yang  ditetapkan.  Sub peubah  penekanan  strategi  yang  cenderung  mengalami  kenaikan  pada  budaya adhorcracy sementara pada sub peubah budaya organisasi lain kenaikan  terjadi pada budaya market merupakan  indikasi  bahwa  kebijakan  perubahan  belum  ditetapkan secara  kongruen  atau  searah  pada  seluruh  aspek  dalam  organisasi.  Penetapan kebijakan  tampaknya  belum  melihat  kesiapan  dan  kesesuaian  dengan  kebijakan  lain yang  ditetapkan  dalam  organisasi.  Ketidakseragaman  dan  ketidak-sesuaian  tersebut menyebabkan perubahan yang diharapkan menjadi kurang optimal.

## V. Daftar Pustaka
Aluko  MAO.  2003.  The  impact  of  culture  on  organizational  performance  in  selected textile firms in Nigeria. Nordic Journal of African Studies . 12(2): 164-179. Asropi.  2008.  Budaya  inovasi  dan  reformasi  birokrasi. Jurnal  Ilmu  Administrasi .  5(3): 246-255.
Brown  K,  Waterhouse  J,  Flynn  C.  2003.  Change  management  practices:  is  a  hybrid model a better alternative for public sector agencies?. The International Journal of Public Sector Management . 16(3): 230-241. Cameron KS, Quinn RE. 2011. Diagnosing and Changing Organizational Culture : based on the competing values framework . 3rd ed.. San Francisco (US): Jossey-Bass. Carmeli  A,  Tishler  A.  2004.  The  relationships  between  intagible  organizational elements  and  organizational  performance. Strategic  Management  Journal .  25: 1257–1278.DOI: 10.1002/smj.428.
[CIIA]  Chartered  Institute  of  Internal  Auditor  (US).  2014.  What  is  Internal  Audit? [internet].  [diunduh  2014  Juli  10].  Tersedia  padahttps://www.iia.org.uk/about- us/what-is-internal-audit/.
Cole  MS,  Harris  SG,  Bernerth  JB.  2006.  Exploring  the  implications  of  vision, appropriateness,  and  execution  of  organizational  change. Leadership  & Organization Development Journal. 27(5): 352-367.
Greasly  K,  Watson  P,  Patel  S.  2008.  The  impact  of  organisational  change  on  public sector  employees  implementing  the  UK  government’s  “back  to  work” programme. Employee  Relation. 31(4):  382-397.http://dx.doi.org/10.1108/ 01425450910965432.
Hendarto A. 2012. Relevansi New Public Management di Indonesia [internet]. [diunduh 2014 Juni 18]. Tersedia pada : http://www.academia.edu.
Hood C. 1991. A public management for all season?. Public Administration. 69(1): 3-19. DOI: 10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x.
Hughes  OE.  2003. Public  Management  and  Administration  :  An  Introduction .  3rd  ed. New York (US): Palgrave Macmillan.
Jones  LR,  Kettl  DF.  2004.  Assessing  public  management  reform  strategy  in  an international  context. Research  in  Public  Policy  Analysis  and  Management .  13: 453-473.
Larbi  GA.  2003.    The  new  public  management  approach  and  crisis  states  [discussion paper]. United Nations Research Institute for Social Development . 112: 1-60. Muhammad F. 2008. Energizing Bureaucracy untuk Membangun Governance di Sektor Publik : Suatu Pemikiran Awal . Seminar Nasional Dies XV dan Temu Alumni MAP UGM ; 2008 Agust 28; Yogyakarta, Indonesia. Yogyakarta (ID): 1-22. Ojo  O.  2010.  Organisational  culture  and  corporate  performance:  empirical  evidence from Nigeria. Journal of Business System, Governance and Ethics . 5(2): 1-12. Osborne D, Gaebler T. 1992. Mewirausahakan Birokrasi . Rosyid A, penerjemah. Jakarta (ID): Pustaka Binaman Pressindo. Terjemahan dari : Reinventing Goverment : how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector.
Osborne  D,  Plastrik  P.  1997. Memangkas  Birokrasi:  Lima  Strategi  Menuju Pemerintahan  Wirausaha .  Rosyid  A,  Ramelan,  penerjemah.  Jakarta  (ID):  PPM. Terjemahan  dari  : Banishing  bureaucracy:  the  five  strategies  for  reinventing goverment.
Parker R, Bradley L. 2001. Organisational culture in the public sector: evidence from 6 organisations. The  International  Journal  of  Public  Sector  Management .  13(2): 125-141.
Phookpan  P.  2012.  An  analysis  of  organisational  culture  of  integrated  public organisations:  the  case  of  Thailand  [disertasi].  Manchester  (GB):  Manchester Business School.
Prawirodirjo AS. 2007. Analisis pengaruh perubahan organisasi dan budaya organisasi terhadap  kepuasan  dan  kinerja  pegawai  direktorat  jenderal  pajak  (penelitian pada kantor pelayanan pajak berbasis administrasi modern di lingkungan kantor wilayah jakarta khusus) [tesis]. Jakarta (ID): Universitas Diponegoro.
Ramachandran  SD.  2010.  Organisational  culture  an  exploratory  study  comparing faculties  perspectives  within  public  and  private  universities  in  Malaysia. International Journal of Educational Management . 25(6): 615-634
Schraeder    M,  Tears  RS,  Jordan  MH.  2005.  Organizational  culture  in  public  sector organizations. Leadership  &  Organizational  Development  Journal .  26(5/6):  492- 502.
Shahzad F, Luqman RA, Khan AR, Shabbir L. 2012. Impact of organizational culture on organizational  performance:  an  overview. Interdisciplinary  Journal  of Conteporary Research in Business . 3(9): 975-985.
Simpson  P,  Beeby  M.  1993.  Facilitating  public  sector  organisasional  culture  change through the process of transformational leadership. Management Education and Development. 24(4): 316-329.
Subagio R. 2012. Analisis penerapan reformasi birokrasi pada kantor pelayanan utama bea dan cukai tanjung priok [tesis]. Jakarta (ID): Universitas Indonesia.
Uddin MJ, Luva RH, Hossian SMM. 2013. Impact of organizational culture on employee performance  and  productivity:  a  case  study  of  telecommunication  sector  in Bangladesh. International Journal of Business and Management . 8(2): 63-77.