## Melacak Landasan Hukum Pengelolaan Aset Tanah Negara melalui Konsep Bank Tanah

## Fatimah Al Zahra
( Fakultas Hukum Universitas Brawijaya Jl. M.T. Haryono 169 Malang , Email:
iza.fhub@gmail.com )
Abstrak:
Kebutuhan  akan  pembangunan  fisik  semakin  meningkat  seiring dengan  bertambahnya  jumlah  penduduk.  Problematika  penyediaan tanah untuk pembangunan terjadi karena adanya pergeseran makna dan nilai tanah, sebagai akibat dari berkembangnya ideologi ekonomi kapitalis. Rakyat cenderung tidak mau melepaskan tanahnya kepada pemerintah untuk tujuan pembangunan dengan dalih bahwa besaran nilai  ganti  kerugian  yang  ditetapkan  atas  tanah  terlalu  rendah  dan tidak  adil.  Oleh  karena  itu,  perlu  dilakukan  revisi  kebijakan  dalam aspek  pertanahan  yang  mengarahkan  pada  mekanisme  pengelolaan aset tanah negara terintegrasi yang dapat mengakomodasi keinginan semua  pihak,  sehingga  dapat  menjamin  terciptanya  keadilan  sosial (al-„Adalah  al-Ijtima‟iyyah) .  Penerapan  konsep  bank  tanah  sebagai sarana  pengelolaan  aset  tanah  negara  dapat  menjadi  solusi  dalam mengatasi  krisis  tanah  untuk  pembangunan  yang  terjadi  saat  ini. Konsep bank tanah yang memperoleh tanah melalui mekanisme jual beli,  tukar  menukar,  hibah  maupun  lelang  akan  memenuhi  rasa keadilan  yang  diidam-idamkan  oleh  rakyat.  Sebelum  menerapkan konsep  bank  tanah  melalui  suatu  instrumen  hukum,  maka  konsep tersebut  harus  terlebih  dahulu  disesuaikan  dengan  hukum  positif nasional,  khususnya  dalam  sistem  hukum  agraria.  Hal  ini  perlu dilakukan  untuk  menghindari  terjadinya  disharmonisasi  antar peraturan  perundang-undangan  dalam  sistem  hukum  agraria  yang saling  berhubungan  antara  satu  dan  yang  lainnya.  Artikel  ini bertujuan  untuk  menganalisis  landasan  hukum  mengenai  konsep bank  tanah  sebagai  pengelola  aset  tanah  negara  yang  dapat mewujudkan  keadilan  sosial (al-„Adalah  al-Ijtima‟iyyah) bagi  seluruh rakyat Indonesia.
Kata Kunci:
Landasan Hukum, Konsep Bank Tanah, al-„Adalah al-Ijtima‟iyyah, Sistem Hukum
Agraria

## Fatimah Al Zahra

## Abstract:
The  need  for  physical  development  is  increasing  as  the  increase  in population.  Any  problems  in  clearing  land  for  development  are caused by shifts in land meaning and value, as a consequence of the development of the capitalist economic ideology. The people tend not to relinquish their land to the government for development purposes under  the  pretext  that  the  amount  of  compensation  paid  for  land  is too  low and  unfair.  Therefore,  it  is  necessary  to  revise  the  policy  in the  land  aspect  that  leads  to  the  integrated  state  land  asset management  mechanism  that  can  accommodate  the  wishes  of  all parties,  so  as  to  ensure  the  creation  of  social  justice (al-'Adalah  al- Ijtima'iyyah). Implementation  of  the  concept  of  a  land  bank  as  a means of managing state land assets can be a solution in overcoming the  land  crisis  for  development  that  occurs  today.  The  concept  of  a land  bank  acquiring  land  through  buying  and  selling  mechanisms, exchange, grants, and auctions will satisfy the sense of justice coveted by the people. Before applying the concept of the land bank through a legal  instrument,  the  concept  must  be  adjusted  to  national  positive law, especially in the legal system of agrarian. This needs to be done to  avoid  the  occurrence  of  dis-harmonization  between  laws  and regulations  in  the  agrarian  legal  system  that  is  interconnected between one and the other. This article aims to analyze the legal basis for the concept of the land bank as a manager of state land assets that can realize social justice (al-'Adalah al-Ijtima'iyyah) for Indonesians.

## Keywords:
The Legal Basis, Concept of the Land Bank, Social Justice, The legal System of Agrarian Land

## Pendahuluan
Tanah  merupakan  kebutuhan  dasar  manusia  yang  menjadi modal  strategis  bagi  kehidupan.  Di  atas  tanah,  manusia  dapat mencari nafkah seperti bertani, berkebun, dan beternak. Di atas tanah pula  manusia  membangun  rumah  sebagai  tempat  bernaung  dan membangun  berbagai  bangunan  lainnya  untuk  perkantoran  dan sebagainya.  Di  dalam  tanah  juga  mengandung  berbagai  macam kekayaan  alam  yang  dapat  dimanfaatkan  dalam  kehidupan. Kebutuhan akan tanah terus bertambah seiring dengan bertambahnya populasi  penduduk.  Sebagai  tempat  bernaung,  tanah  sangat
dibutuhkan  untuk  pembangunan  berbagai  fasilitas  kepentingan umum  yang  membutuhkan  bidang  tanah  yang  sangat  luas, sedangkan  realitanya  tanah-tanah  yang  dibutuhkan  tersebut  pada umumnya sudah dimiliki oleh seseorang atau badan hukum dengan dilekati sesuatu hak atas tanah. Kondisi ini  menuntut adanya upaya pengadaan  tanah  untuk  keperluan  pembangunan  tersebut  perlu dilakukan  dengan  sebaik-baiknya  dan  dilakukan  dengan memperhatikan peran tanah dalam kehidupan manusia, serta prinsip penghormatan terhadap Pemegang hak atas tanah yang sah dan tidak menelantarkan kepentingan pribadi pemilik hak atas tanah.
Penelantaran  kepentingan  pribadi  adalah  keadaan  apabila kebutuhan atau kepentingan yang bersifat pribadi tidak diperhatikan lagi sesuai dengan ketentuan yang berlaku dengan alasan dikalahkan dengan  kepentingan  umum.  Selama  ini,  Pemerintah    menggunakan instrumen  pengadaan  tanah  untuk  memperoleh  tanah  yang dibutuhkan bagi pembangunan fasilitas kepentingan umum. Adapun instrumen  pengadaan  tanah,  sebagaimana  diatur  dalam  UU  No. 2/2012  tentang  Pengadaan  Tanah  bagi  Pembangunan  untuk Kepentingan  Umum,  dilakukan  dengan  cara  memberikan  ganti kerugian  yang  „layak  &  adil‟  kepada  pemilik  tanah  yang  berhak. Perbedaan  persepsi  antara  Pemerintah  dan  masyarakat  mengenai besaran ganti kerugian yang „layak & adil‟ sering terjadi dalam proses pengadaan tanah. Ganti kerugian yang dirasa „layak & adil‟ menurut Pemerintah belum tentu dirasa „layak dan adil‟ menurut masyarakat, begitu pula sebaliknya.
Perbedaan persepsi terkait besaran ganti kerugian yang „layak dan  adil‟  tersebut  akhirnya  berujung  pada  konflik  sosial  yang  sulit untuk diselesaikan dalam waktu singkat, hal ini terjadi karena warga terdampak pengadaan tanah yang merasa keberatan dengan besaran ganti kerugian melakukan upaya hukum melalui Pengadilan Negeri. Adapun batasan waktu pengajuan keberatan oleh warga yaitu selama 14 hari kerja sejak ditandatanganinya Berita Acara hasil musyawarah dan  Pengadilan  Negeri  diberi  waktu  untuk  memutuskan  perkara paling lama 30 hari kerja sejak diterimanya pengajuan keberatan, hal ini  sebagaimana telah diatur dalam Pasal  73 Peraturan Presiden No. 71/2012  tentang  Penyelenggaraan  Pengadaan  Tanah  Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

## Fatimah Al Zahra
Revisi  kebijakan  yang  dimaksud  perlu  diarahkan  pada mekanisme  penyediaan  tanah  bagi  pembangunan  fasilitas kepentingan  umum  yang  dapat  mengakomodiir  kepentingan Pemerintah dan masyarakat pemilik tanah secara bersamaan sehingga dapat  menjamin  terpenuhinya  nilai-nilai  keadilan  bagi  rakyat. Kebijakan terhadap penerapan konsep bank tanah di Indonesia dapat menjadi  solusi  atas  kompleksitas  permasalahan  dalam  pengadaan tanah  yang  dihadapi  saat  ini.  Dalam  menganalisis  aktualisasi  nilai- nilai keadilan sosial dalam praktik bank tanah, penulis menggunakan teori keadilan yang dianggap relevan, yakni teori keadilan sosial (Al- „Adalah al-Ijtima‟iyyah) dari Sayyid Qutb. Teori tersebutlah yang akan menjadi pisau analisis dalam artikel ini.
Konsep  bank  tanah  telah  digunakan  di  beberapa  negara sebagai  salah  satu  mekanisme  untuk  menjamin  ketersediaan  tanah bagi  pembangunan,  di  antaranya  negara  Belanda,  Colombo,  dan Korea  Selatan.  Penyediaan  tanah  di  Belanda  adalah  praktek konsolidasi  tanah  dan land  readjustment yang  dilakukan  secara bersama-sama  dengan  praktek  instrumen  bank  tanah.  Praktek  bank tanah  dibutuhkan  dalam  pelaksanaan  konsolidasi  tanah  guna mempercepat pelaksanaan dan mempermudah proses akuisisi tanah. Lembaga  yang  berwenang  bersifat ad  hoc dan  merupakan  dewan nasional  yang  terdiri  dari  beberapa  kementerian  atau  lembaga  yang menjalankan  tupoksi  masing-masing  dalam  satu  rencana pembangunan  kawasan  yang  disepakati  bersama.  Kelembagaan  ini bersifat non-profit yang  tidak  ditujukan  untuk  mencari  keuntungan. Peruntukan  penggunaannya  adalah  peningkatan  kinerja  lahan pertanian, restorasi sungai, dan penggantian lingkungan yang rusak/ penghijauan. 1 Untuk  menerapkan  konsep  bank  tanah  di  Indonesia, maka Pemerintah harus terlebih dahulu menyusun instrumen hukum yang  mengatur  bank  tanah  sebagai legal  standing yang  memayungi penyelenggaraan bank tanah di Indonesia.
Pengaturan  mengenai  konsep  bank  tanah  harus  mencakup berbagai  aspek  yang  berkaitan  dengan  penyelenggaraan  bank  tanah di Indonesia. Jika pengaturannya yang berupa produk hukum sudah
1 Ranity  Ganindha,  “Urgensi  Pembentukan  Kelembagaan  Bank  Tanah  Sebagai Alternatif  Penyediaan  Tanah  Bagi  Masyarakat  Untuk  Kepentingan  Umum” , Jurnal Arena Hukum. Vol. 09, No. 03 (Desember, 2016), 456-457
dibentuk,  selanjutnya  Pemerintah  dapat  segera  membentuk  institusi bank  tanah  di  Indonesia.  Sebelum  menerapkan  konsep  bank  tanah melalui suatu instrumen hukum, maka konsep tersebut harus terlebih dahulu disesuaikan dengan hukum positif nasional, khususnya yang berkaitan  dengan  aspek  keagrariaan.  Hal  ini  perlu  dilakukan  untuk menghindari  terjadinya  disharmonisasi  antar  peraturan  perundang- undangan  dalam  sistem  hukum  agraria  yang  saling  berhubungan antara satu dan yang lainnya.
Berangkat  dari  uraian  tersebut  di  atas,  maka  dapat  ditarik suatu  permasalahan  yang  akan  dianalisis  oleh  penulis  dalam  artikel ini, yakni bagaimana landasan hukum pengelolaan aset tanah negara melalui  konsep  bank  tanah  dalam  sistem  hukum  agraria  nasional? Dengan menggunakan metode penelitian hukum normatif, penelitian ini bertujuan untuk menemukan jawaban atas permasalahan tersebut. Adapun  metode  pendekatan  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini adalah pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan  konseptual (conceptual  approach) ,  dan  pendekatan perbandingan (comparative approach) .

## Konsep Bank Tanah secara Umum
Bank tanah berasal dari 2 (dua) istilah, yaitu land banking dan land banks . Land banking secara umum dapat diterjemahkan ke dalam bahasa lndonesia menjadi “perbankan tanah“, yang digunakan untuk menerangkan  kegiatan  yang  berhubungan  dengan  bank  tanah. Sedangkan  istilah land  banks digunakan  untuk  menggambarkan adanya lembaga atau kerja sama antar lembaga yang berkegiatan di bidang  pengadaan  tanah.  Istilah  bank  tanah  sendiri  mengandung pengertian  sebagai: “Land  banks  are  governmental  or  nonprofit  entities that assemble, temporarily manage, and dispose of vacant land” 2 atau “Land banks  are  public  authorities  that  focus  exclusively  on  land  banking activities” . 3 Selanjutnya  Jack  Damen  mendefinisikan  bahwa “Land banking is the structural acquisition and temporary management of land in rural  areas  by  an  impartial  State  agency,  with  the  purpose  to  redistribute
2 Laura  Schwarz,  “The  Neighborhood  Stabilization  Program:  Land  Banking  and Rental  Housing  as  Opportunities  for  Innovation”, Journal  of  Affordable  Housing  & Community Development Law , Vol. 19, No.1 (Fall, 2009),. 51
3 Frank  S.  Alexander, Land  Banking  as  Metropolitan  Policy  (Blueprint  for  American
Prosperity) , USA: Metropolitan Policy Program at Brookings, (2008),. 3

## Fatimah Al Zahra
and/or lease out this land with a view to improve the agricultural structure and/or to relocate the land for other purposes with a general public interest.” 4 Berdasarkan  beberapa  pengertian  yang  dipaparkan  di  atas, maka  dapat  disimpulkan  bahwa  bank  tanah  merupakan  suatu kebijakan  pertanahan  yang  mana  negara  melalui  lembaga pemerintahan  atau  lembaga  independen  yang  ditunjuk  oleh Pemerintah, berwenang untuk (1) melakukan akuisisi terhadap tanah terlantar  atau  bermasalah,  tanah  yang  belum  dikembangkan  dan tanah  yang  dianggap  memiliki  potensi  untuk  pengembangan;  (2) mengelola  dan  mengaturnya  sementara  waktu;  kemudian  (3) mendistribusikannya  kembali  untuk  kepentingan  umum  sesuai dengan  program  pemerintah,  baik  program  jangka  pendek  maupun jangka panjang. Secara umum, skema peralihan hak atas tanah dalam konsep bank tanah dapat dilihat dalam bagan 1 di bawah ini. 5
Bagan 1. Konsep Bank Tanah
Menurut  Bernhard  Limbong,  berdasarkan  konsepsi  dan praktik bank tanah di sejumlah negara, maka penerapan bank tanah dapat dibagi ke dalam 3 (tiga) jenis, antara lain: 6
4 Jack  Damen,  “Land  Banking  in  the  Netherlands  in  the  Context  of  Land Consolidation”, 07 March 2004: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/documents/Events_2004/Lan d2004/Netherlands_paper.pdf (diakses tanggal 05 Mei 2017) 5 Dragana Milicevic, “Review of Existing Land Funds in European Countries”, Journal of Geonauka , Vol. 2, No. 1 (Maret, 2014), 31-42
6 Bernhard Limbong, Bank Tanah, (Jakarta: Margaretha Pustaka, 2013), vi-vii
Sumber: Bahan hukum sekunder, diolah. Mei 2017.
1. Bank Tanah Umum Publik (General Land Banking) yang ditujukan untuk  kepentingan  pembangunan  di  masa  depan  yang  bersifat umum,  berskala  luas,  dan non-profit ,  seperti  untuk  pengendalian bencana alam, pertahanan negara, peremajaan dan pengembangan kota,  rekonstruksi  dan  relokasi  warga,  perluasan  areal  pertanian, transmigrasi, dan pelaksanaan reforma agraria;
2. Bank  Tanah  Khusus  Publik (Special  Land  Banking) dengan  skala lebih  kecil  dan  berorientasi  pada public  service sekaligus profit oriented ,  seperti  infrastruktur  transportasi  darat,  laut,  udara, perkebunan, kawasan industri, dan perumahan murah bersubsidi.
Karena  bersifat  publik,  maka  status  kelembagaan  kedua  bank tanah  tersebut  bisa  berbentuk  bank  tanah  departemen  atau lembaga negara, bank tanah pemerintah daerah/ pemerintah kota, dan bank tanah BUMN/BUMD;
3. Bank Tanah Swasta yang profit oriented , terutama bank tanah untuk mendukung  kegiatan  investasi  yang  terus  membaik,  seperti  bank tanah  untuk  pengembang,  kawasan  industri,  pusat  perdagangan, dan perkebunan.
Ketiga alternatif jenis bank tanah sebagaimana tersebut di atas harus  disesuaikan  dengan  tujuan  yang  hendak  dicapai  oleh pemerintah.  Adapun  fungsi  dari  bank  tanah  sangat  banyak,  konsep bank  tanah  sebagai  alternatif  pengadaan  tanah  dapat  mempunyai beberapa fungsi, yaitu: 7
1. Sebagai Penghimpun Tanah (Land Keeper)
Sebagai  penghimpun  tanah,  lembaga  bank  tanah  melakukan inventarisasi  terhadap  tanah-tanah  yang  dijadikan  objek pengelolaan  bank  tanah.  Selain  kegiatan  penghimpunan  tanah, bank  tanah  juga  mengumpulkan  dan  menyediakan  data pertanahan yang lengkap, akurat, terpadu dan aktual;
2. Sebagai Pengaman Tanah (Land Warantee)
Bank  tanah  dalam  melaksanakan  kegiatannya  mengacu  kepada rencana tata ruang untuk mengamankan penyediaan, peruntukan dan  pemanfaatan  tanah  yang  sudah  ditetapkan  berdasarkan rencana tata guna tanah yang merupakan bagian terintegrasi dari rencana tata ruang yang ada;
7 Ibid . , vii.

## Fatimah Al Zahra

## 3. Sebagai Pengendali Penguasaan Tanah (Land Purchaser)
Melalui  kegiatan  bank  tanah  yang  mengacu  pada  rencana  tata ruang yang sudah ditetapkan, maka implementasinya dimulai dari perencanaan, pemanfaatan dan pengendalian. Melalui rencana tata
ruang,  bank  tanah  dapat  melakukan  pengendalian  terhadap penguasaan tanah sehingga penguasaan tanah tidak terpusat pada kelompok masyarakat tertentu;
4. Sebagai Pengelola Tanah (Land Manager) Bank tanah sebagai kegiatan pengelolaan tanah secara konseptual harus  memuat  kebijakan  dan  strategi  optimalisasi  pemanfaatan dan  penggunaan  tanah,  sehingga  eksistensi  bank  tanah  harus mampu mengarahkan pengembangan penggunaan tanah;
5. Sebagai Penilai Tanah (Land Appraisal)
Melalui  bank  tanah  diharapkan  harga  dan  nilai  tanah  dapat ditetapkan dan dikendalikan sesuai dengan peraturan perundang- undangan yang berlaku;
6. Sebagai Penyalur Tanah (Land Distributor) Kegiatan  bank  tanah  meliputi  kegiatan  pembebasan  tanah, pematangan tanah, kemudian pendistribusian tanah sesuai dengan peruntukan dan penggunaannya.
Konsep bank tanah sudah dikenal dan diterapkan di beberapa negara Eropa dan Amerika Serikat sejak abad ke-20. Belanda memiliki konsep  bank  tanah  yang  menonjol  dengan  regulasi  lengkap. Implementasi  konsep  bank  tanah  di  Belanda  dapat  ditinjau  dari  4 (empat)  indikator,  yaitu:  (1)  regulasi,  (2)  jenis,  (3)  pihak-pihak  yang menyelenggarakan, dan (4) mekanisme penyelenggaraan.
1. Regulasi Bank Tanah
Belanda  mengatur  mengenai  konsep  bank  tanah  di  dalam beberapa  regulasi  di  antaranya: 8 (a)  Undang-Undang  Konsolidasi
Tanah (Land  Consolidation  Act) ,  1954,  (b)  Undang-Undang
Pembangunan  Daerah  Pedesaan (The  rural  area  development  Act) ,
1985,  dan  (c)  Undang-Undang  Penataan  Ruang  Daerah  Pedesaan (Act on Spatial Structuring of the Rural Areas) , 2005.
2. Jenis Bank Tanah
8 Dragana Milicevic, “Review of Existing Land Funds in European Countries”, Journal of Geonauka , Vol. 02, No. 01 (Maret, 2014), 31-42
Di Belanda terdapat 2 (dua) bank tanah yang secara vertikal berada di bawah naungan 2 (dua) kementerian yang berbeda. Kedua bank tanah  tersebut  merupakan  bank  tanah  publik,  sehingga  sumber pembiayaannya  murni  berasal  dari  anggaran  pemerintah  tanpa ada  campur  tangan  dari  pihak  swasta.  Bank  tanah  yang  pertama disebut State  Domain  Services  (Domeinen) yang  didirikan  pada tahun  1841  di  bawah  naungan  Menteri  Keuangan.  Pengelolaan bank  tanah  ini  didesentralisasikan  dengan  kantor  wilayah  yang tersebar  di  seluruh  wilayah  Belanda.  Saat  ini,  bank  tanah  ini mengelola  lahan  pertanian  seluas  80.000  ha  dengan  tugas utamanya  sebagai  berikut:  (a)  pengembangan  kebijakan pertanahan  pemerintah,  (b)  pengelolaan  tanah  yang  dimiliki  oleh pemerintah, (c) penjualan tanah pemerintah.
Lalu  pada  pertengahan  abad  ke-20  juga  didirikan  instansi pengelolaan tanah pemerintah kedua bernama Wieringermeer atau yang  kemudian  disebut Service  of  IJssellake  Polders (RIJP).  Instansi ini  didirikan  di  lingkungan  Kementerian  Transportasi  dan  Air dengan  tujuan  mengelola  tanah-tanah  "baru",  yaitu  tanah-tanah kering.  Salah  satu  danau  terluas  di  dunia  yang  bernama Flevopolder  dikelola  oleh  instansi  ini  dan  masih  dalam  tahap pengembangan. 9
3. Pihak-Pihak dalam Bank Tanah
Di  Belanda  terdapat  2  (dua)  bank  tanah  yang  keduanya merupakan  bank  tanah  publik.  Sehingga  dapat  dipastikan  tidak ada  unsur  swasta  dalam  tata  kelola  bank  tanah  di  Belanda  dan semua  sumber  pembiayaan  untuk  penyelenggaraan  bank  tanah hanya berasal dari anggaran pemerintah.
4. Mekanisme Penyelenggaraan Bank Tanah
Mekanisme penyelenggaraan bank tanah di Belanda terdiri dari 3 (tiga) tahapan, yaitu tahap pengumpulan tanah, tahap pengelolaan tanah  dan  tahap  distribusi  tanah.  Program Land  Company  Dienst Landelijk  Gebied sebagai  pedoman  pelaksanaan  bank  tanah  di Belanda,  membedakan  metode  pengumpulan  dan  pengelolaan hingga distribusi tanah ke dalam beberapa kategori, antara lain: 10
9 Ibid.
10 Sungkana, “Mengenal  Bank Tanah/  Land  Banking  Sebagai  Alternatif  Manajemen Pertanahan”, 05 Agustus 2015:

## Fatimah Al Zahra
a. Tahapan pengumpulan tanah oleh Exchange Land Bank , di mana tanah  pertanian  dibeli  untuk  disimpan  sementara  waktu, sampai  terjadi  pertukaran.  Hal  ini  ditujukan  untuk mengembangkan struktur pertanian hingga ke pedesaan.
b. Tahap  pengelolaan  tanah  oleh Financial  Instrument ,  di  mana bank tanah menyewakan tanah untuk sementara atau permanen kepada  petani  atau  organisasi  lain  untuk  memelihara  tata ruang.  Kategori  ini  sudah  tidak  banyak  digunakan  di  sektor pertanian.
c. Tahap  distribusi  tanah  atau Land  Bank  as  Developer ,  di  mana bentuk  kegiatan  mengubah  fungsi  dari  suatu  wilayah  sebagai sumber pendapatan. Fungsi tanah digunakan untuk kebutuhan perumahan (real estate) , pengembangan kota, sumber daya alam, rekreasi dan sebagainya. Biasanya kategori ini digunakan dalam lingkungan  perkotaan  besar  dan  dilakukan  oleh  sektor  privat sebagai bentuk investasi, dengan mengubah wilayah pertanian menjadi wilayah perindustrian.

## Konsep Keadilan Sosial Dalam Penyelenggaraan Bank Tanah
Gustav Radbruch mengemukakan bahwa tujuan hukum harus dipahami  sebagai  dasar  sekaligus  pengikat  dalam  pembentukan perundang-undangan. Terdapat 3 (tiga) nilai dasar dari hukum yang kemudian  dikenal  dengan  cita  hukum,  yang  mana  hukum  harus memenuhi  nilai-nilai  dasar  tersebut,  yaitu:  keadilan,  kegunaan (zweckmaszigkeit) , dan kepastian hukum. 11
Hukum  yang  baik  harus  memberikan  keadilan,  karena  ruh dari  hukum  adalah  keadilan,  sebagaimana  yang  disebutkan  dalam penggalan  Al  Qur‟an  yakni  Q.S.  al-Nisa‟  4:58  berbunyi wa  idzâ hakamtum bayn al-nâs an tahkumû bi al-„adl, yang dapat diartikan “Dan apabila  kamu  menetapkan  hukum  di  antara  manusia  supaya  kamu menetapkan dengan adil”. Ayat ini menjelaskan adanya amanah yang dipikul oleh si pembuat hukum untuk memberikan jaminan keadilan bagi siapapun.
https://www.djkn.kemenkeu.go.id/2013/artikel/mengenal-bank-tanahland- banking-sebagai-alternatif-manajemen-pertanahan (diakses tanggal 15 Mei 2017) 11 Emsi Warasih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis , (Semarang: PT. Suryandaru Utama, 2005), 44
Suatu  peraturan  perundang-undangan  yang  baik  harus  bisa menciptakan keadilan bagi berbagai  pihak, menciptakan posisi  yang proporsional  dan  tidak  timpang  sebelah.  Pihak  inti  yang  sangat berperan  dalam  penyelenggaraan  bank  tanah  publik  ini  adalah pemerintah dan masyarakat. Sebagaimana dipraktekkan di beberapa negara  lain,  dalam  penyelenggaraan  bank  tanah  publik  telah  terjadi perbuatan hukum berupa peralihan aset berupa hak atas tanah yang dapat  berupa  jual-beli,  tukar  menukar,  maupun  hibah  antara pemerintah dan masyarakat. Suatu hubungan hukum yang adil dapat diciptakan melalui proses dan prosedur yang benar, transparan, dan memberikan jaminan akuntabilitas. Meski semua orang menghendaki terwujudnya  keadilan,  namun  tidak  kesemuanya  memahami  dan mengerti makna keadilan.
Teori  Keadilan  sosial  menurut  Islam  dicetuskan  oleh  Sayyid Qutb  dalam  kitabnya  yang  berjudul Al-„Adalah  al-Ijtima‟iyyah  fi‟  al- Islam (yang  kemudian  dialihbahasakan  dengan  buku  yang  berjudul Keadilan  Sosial  dalam  Islam).  Sayyid  Qutb  berpandangan  bahwa keadilan  sosial  dalam  kehidupan  tidak  mungkin  dapat  ditegakkan bila  setiap  anggota  masyarakatnya  ingin  menikmati  kebebasan mutlak  tanpa  batas  dan  tanpa  arah  tertentu.  Kata  Quthb,  keadaan semacam  ini  merupakan  jaminan  bagi  hancurnya  masyarakat  yang pasti  pula  akan  menghancurkan  anggota  masyarakat  itu  sendiri. 12 Dengan  artian  bahwa  kebebasan  harus  diberikan  dalam  kehidupan dengan catatan tidak ada kebebasan mutlak tanpa batas. Islam akan memberikan keadilan pada semua segi kehidupan.
Sayyid Quthb mengungkapkan tentang keadilan sosial dalam Islam: “Di  sini  setiap  individu  menikmati  keadilan  yang  sama,  tidak  ada diskriminasi antara mereka yang muncul karena nasab dan kekayaan, karena uang dan pangkat/ jabatan sebagaimana yang ada pada umat di luar Islam, walaupun  antara  kaum  muslimin  dan  orang-orang  non-Islam  itu  terdapat permusuhan  dan  kebencian.  Sungguh  ini  merupakan  nilai  keadilan  yang belum  pernah  dicapai  oleh  hukum  internasional  manapun  dan  juga  oleh hukum  lokal  manapun  sampai  detik  ini” 13 Artinya  adalah  bahwa  tidak ada yang dapat mempengaruhi atas tegaknya keadilan, apapun yang
12 Sayyid Qutb, Keadilan Sosial dalam Islam , (Bandung: Pustaka, 1984), 79 13 Ibid,. 130

## Fatimah Al Zahra
mencoba  menghalangi  keadilan  baik  harta  maupun  nasab  maupun jabatan adalah tidak benar.
Berkaitan  dengan  praktik  bank  tanah,  keadilan  sosial  ini terletak  pada  persamaan  kesempatan  dalam  kepemilikan  tanah  bagi seluruh  rakyat,  khususnya  bagi  petani-petani  yang  tidak  memiliki tanah  garapannya  sendiri  dan  masyarakat  berpenghasilan  rendah, untuk bisa memiliki tanah melalui redistribusi tanah yang merupakan program unggulan dari bank tanah.
Redistribusi  tanah  merupakan  bagian  dari  program pembaruan  agrarian  yang  bertujuan  untuk  memakmurkan  para petani  di  Indonesia.  Pasal  4  huruf  (g)  Ketetapan  MPR  RI  No. IX/MPR/2001  menjelaskan  bahwa  sumber  daya  agraria/  sumber daya  alam  yang  meliputi  bumi,  air,  ruang  angkasa  dan  kekayaan alam di dalamnya merupakan kekayaan nasional yang harus dikelola dan dimanfaatkan secara optimal bagi generasi sekarang dan generasi mendatang dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur.
Selain  persamaan  kesempatan  dalam  kepemilikan  tanah, dalam  praktik  bank  tanah  juga  akan  tercipta  suatu  persamaan kedudukan  dalam  arti  persamaan  hak  antara  pemerintah  dan masyarakat.  Misalnya  dalam  proses  perolehan  tanah  hak  milik melalui jual beli, pemerintah sebagai pembeli dan masyarakat sebagai pemilik  hak  atas  tanah  diberi  hak  yang  sama  untuk  merealisasikan keinginannya  masing-masing  mengenai  besaran  nilai/harga  tanah yang  hendak  diakuisisi  oleh  bank  tanah,  yaitu  sama-sama  sepakat dengan  harga.  Jual  beli  tanah  tidak  boleh  terjadi  tanpa  adanya kesepakatan  dari  kedua  belah  pihak.  Pemerintah  sebagai  otoritas yang  berkuasa  tidak  boleh  sewenang-wenang  dalam  menentukan nilai/harga tanah.

## Landasan  Hukum  Konsep  Bank  Tanah  dalam  Sistem  Hukum
Agraria 1. Hak  Menguasai  Negara  Sebagai  Landasan  Konstitusional  Bank Tanah Pasal  33  Ayat  (3)  Undang-Undang  Dasar  Tahun  1945
(selanjutnya  disebut  UUD  1945)  menyatakan  bahwa  bumi,  air,  dan kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya  dikuasai  oleh  negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Frasa “dikuasai  oleh  negara”  haruslah  diartikan  mencakup  makna
penguasaan oleh negara dalam artian luas yang berasal dari konsepsi kedaulatan  rakyat  Indonesia  atas  segala  sumber  kekayaan  berupa “bumi,  air,  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya”, termasuk  pula  di  dalamnya  pengertian  kepemilikan  publik  oleh rakyat  secara  kolektif  atas  sumber  kekayaan  dimaksud.  UUD  1945 mengkonstruksikan  bahwa  rakyat  secara  kolektiflah  yang memberikan  mandat  kepada  negara  untuk  mengadakan  kebijakan (beleid) , tindakan pengurusan (bestuursdaad) , pengaturan (regelendaad) , pengelolaan (beheersdaad) ,  dan  pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarya kemakmuran rakyat. Dalam  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  No.  Perkara  001-021- 022/PUU-l/2003 dijabarkan mengenai fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh  negara  dilakukan  oleh  pemerintah  dengan kewenangannya  untuk  mengeluarkan  dan  mencabut  fasilitas perizinan (vergunning) , lisensi (licentie) , dan konsesi (concessie) . Fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi  oleh  DPR  bersama  dengan  Pemerintah  dan  regulasi  oleh Pemerintah  (eksekutif).  Fungsi  pengelolaan (beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui keterlibatan langsung  dalam  manajemen  Badan  Usaha Milik  Negara atau  Badan  Hukum  Milik  Negara  sebagai  instrumen  kelembagaan melalui mana negara c.q. Pemerintah mendayagunakan penguasaannya  atas  sumber-sumber  kekayaan  itu  untuk  digunakan bagi  sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat.  Adapun  fungsi pengawasan  oleh negara (toezichthoudensdaad) dilakukan  oleh negara c.q  Pemerintah  dalam  rangka  mengawasi  dan  mengendalikan  agar pelaksanaan  penguasaan  oleh  negara  atas  cabang  produksi  yang penting  dan/atau  yang  menguasai  hajat  hidup  orang  banyak dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarya kemakmuran seluruh rakyat.
Konsep “dikuasai oleh negara” dalam Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945  kemudian  dijabarkan  lebih  lanjut  dalam  Pasal  2  Ayat  (1) Undang-Undang  No.  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok- Pokok  Agraria  yang  lebih  dikenal  dengan  Undang-Undang  Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA) yang menyatakan bahwa negara adalah  organisasi  kekuasaan  seluruh  rakyat  Indonesia.  Arie  Sukanti

## Fatimah Al Zahra
Hutagalung dan Markus Gunawan 14 selanjutnya mengartikan Pasal 2 Ayat  (1)  UUPA  tersebut  berisi  pernyataan  bahwa  bangsa  Indonesia membentuk  Negara  Republik  Indonesia  untuk  melindungi  segenap tanah air Indonesia dan melaksanakan tujuan bangsa Indonesia untuk memajukan kesejahteraan umum. Lebih lanjut, rumusan Pasal 1 Ayat (1) UUPA menyatakan bahwa seluruh wilayah adalah kesatuan tanah air  dari  seluruh  rakyat  Indonesia  yang  bersatu  sebagai  bangsa Indonesia. Hal ini berarti bahwa tanah di seluruh wilayah Indonesia adalah hak bersama dari bangsa Indonesia. Hak bangsa mengandung 2 (dua) unsur, yang antara lain:
1. Unsur  kepunyaan  bersama  yang  bersifat  perdata,  tetapi  bukan berarti  hak  kepemilikan  dalam  arti  yuridis,  namun  tanah bersama  dari  seluruh  rakyat  Indonesia  yang  telah  bersatu menjadi bangsa Indonesia.
2. Unsur tugas kewenangan yang  bersifat publik, untuk mengatur dan  memimpin  pengguasaan  dan  penggunaan  tanah  yang dipunyai bersama tersebut.
Guna merepresentasikan hak bangsa Indonesia tersebut, tentu penguasaan  negara  atas  tanah  termasuk  dalam  hukum  publik  yang tidak  mungkin  dilaksanakan  sendiri  oleh  rakyat.  Oleh  karena  itu, penyelenggaraan  penguasaan  dilakukan  oleh  bangsa  Indonesia sendiri  sebagai  pemegang  hak  dan  pengemban  amanat  yang  berada pada  tingkatan  tertinggi  dengan  mendelegasikan  penguasaan tersebut kepada negara sebagai organisasi  kekuasaan seluruh rakyat Indonesia.  Untuk  melaksanakan  tugas  penguasaan  tersebut,  Negara Republik  Indonesia  mempunyai  hubungan  hukum  dengan  tanah  di seluruh wilayah Republik Indonesia.
Hubungan  hukum  antara  Negara  dengan  tanah  di  seluruh wilayah  Republik  Indonesia  inilah  yang  dinamakan  Hak  Menguasai Negara  (selanjutnya  disebut  HMN).  HMN  adalah  sebutan  yang diberikan  oleh  UUPA  kepada  hubungan  hukum  konkret  antara negara dan tanah di Indonesia, yang dirinci isi dan tujuannya dalam Pasal  2  Ayat  (2)  dan  (3)  UUPA  (Harsono,  2008).  Kendatipun demikian, HMN tidak memberi kewenangan untuk menguasai tanah
14 Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Kewenangan Pemerintah di Bidang Pertanahan , (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2008). 23
secara  fisik  dan  menggunakannya  seperti  hak  atas  tanah  lain  secara umum  karena  sifatnya  semata-mata  sebagai  kewenangan  publik. Pengertian  “dikuasai”  dalam  konteks  HMN  memiliki  batasan,  yaitu digunakan untuk kemakmuran rakyat Indonesia.
HMN  merupakan  landasan  konstitusional  bagi  pengaturan bank  tanah,  yang  nantinya  akan  memberikan  kewenangan  pada negara  (dalam  hal  ini  Pemerintah)  untuk  dapat  menerapkan  konsep bank tanah di Indonesia. Eksistensi bank tanah sebagai pengelola aset tanah  negara  yang  terintegrasi  merupakan  solusi  yang  ideal  atas berbagai  permasalahan  ketersediaan  tanah  yang  hingga  saat  ini belum terselesaikan.

## 2. Konsep Bank Tanah Ditinjau dari Berbagai Aspek Dalam Sistem Hukum Agraria
Sistem  hukum  agraria  Indonesia  telah  memiliki  landasan hukum  keagrariannya  melalui  UUPA  dan  berbagai  kebijakan pertanahan  terkait.  Kebijakan  pertanahan  yang  dimaksud  dalam konstitusi  nasional  adalah  mencakup  pengaturan  berbagai  aspek pertanahan  yang  telah  termuat  dalam  UUPA  dan  piranti  strategis seperti Ketetapan Majelis Pemusyawaratan Rakyat (TAP MPR), Garis Besar  Haluan  Negara  (GBHN),  dan  peraturan  perundang-undangan lain  terkait  pertanahan.  Aspek  pertanahan  yang  menjadi  substansi kebijakan pertanahan terdiri dari: 15
a. Aspek  hukum,  yaitu  kelembagaan  yang  mengurusi  masalah keperdataan  tentang  tanah.  Lembaga  yang  mengurusi  hukum perdata pertanahan ini yaitu Badan Pertanahan Nasional (BPN),
yang  saat  ini  berubah  menjadi  Kementerian  Agraria  dan  Tata Ruang;
b. Aspek  tata  ruang,  yaitu  kelembagaan  yang  menangani  masalah penataan ruang bagi pembangunan dan tata kota ataupun desa. Pihak yang menangani tata ruang ini yaitu Pemerintah Daerah.
c. Aspek  pajak,  yaitu  kelembagaan  yang  berperan  dalam mengurusi pajak bagi pertanahan, di antaranya yaitu pajak bumi dan  bangunan.  Aspek  ini  merupakan  aspek  yang  memberikan
15 Bernhard Limbong, Bank Tanah... , 15

## Fatimah Al Zahra
pemasukan bagi Negara. Pada aspek ini lembaga yang berperan yaitu Departemen Keuangan.
Pengaturan  bank  tanah  di  Indonesia  harus  disesuaikan dengan berbagai aspek lain selain ketiga aspek di atas. Hal ini perlu diperhatikan  agar  tidak  terjadi  benturan  kepentingan  atau disharmonisasi  aturan antar aspek yang saling berkaitan antara satu dan  yang  lainnya  dalam  sistem  hukum  agraria  Indonesia.  Praktek bank  tanah  tidak  bisa  dijalankankan  secara  sepihak  tanpa  ada sinkronisasi  program  dari  berbagai  aspek  yang  saling  berhubungan dalam sistem hukum agraria Indonesia.
Adapun  keterkaitan  pengaturan  bank  tanah  dengan  berbagai aspek  dalam  sistem hukum  agraria  Indonesia  dijelaskan  secara  rinci dalam pembahasan tersendiri di bawah ini.

## A. Bank Tanah Sebagai Bagian dari Pembaruan Agraria
Kebijakan  pertanahan  nasional  yang  dirumuskan  dalam Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 didasarkan pada konsep bahwa semua tanah adalah tanah bangsa Indonesia. Pasal 4 huruf (g) Ketetapan MPR  RI  No.  IX/MPR/2001  tentang  Pembaruan  Agraria  dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (selanjutnya disebut TAP MPR RI No. IX/MPR/2001) juga menjelaskan bahwa sumber daya agraria/ sumber  daya  alam  yang  meliputi  bumi,  air,  ruang  angkasa  dan kekayaan  alam  di  dalamnya  merupakan  kekayaan  nasional  yang harus  dikelola  dan  dimanfaatkan  secara  optimal  bagi  generasi sekarang  dan  generasi  mendatang  dalam  rangka  mewujudkan masyarakat adil dan makmur.
TAP  MPR  RI  No.  IX/MPR/2001  adalah  landasan  bagi pembentukan berbagai peraturan perundang-undangan mengenai pembaruan agrarian di Indonesia. Peraturan perundang-undangan mengenai  bank  tanah  dapat  dibuat  selama  menjunjung  tinggi prinsip-prinsip  pembaruan  agraria,  yaitu  memperhatikan  fungsi sosial  tanah  dan  kesejahteraan  rakyat,  baik  untuk  generasi sekarang  maupun  generasi  mendatang.  Peraturan  perundang- undangan  tersebut  harus  mampu  menjaga  keseimbangan  antara hak  dan  kewajiban  negara,  Pemerintah  (baik  pusat  maupun daerah),  dan  masyarakatnya.  Sebagai  bentuk  kebijakan pertanahan,  peraturan  yang  telah  dibuat  oleh  pemerintah  dapat
dikaji  dan  ditambah,  sehingga  dapat  pula  ditambahkan pengaturan mengenai bank tanah.

## B. Bank Tanah Sebagai Bagian dari Penataan Ruang
Aspek penentuan tanah-tanah yang dapat diambil alih oleh negara membutuhkan perencanaan dalam bentuk penataan ruang, untuk  menentukan  tanah  mana  yang  diperlukan,  berapa  banyak yang perlu diambil, bagian mana yang perlu dimatangkan terlebih dahulu,  kemungkinan  penggunaannya  sementara  waktu  sebelum disalurkan  dan  penyaluran  tanah  untuk  keperluan  apa,  yang sebagian besar tergantung kepada studi kelayakan dalam rencana tata ruang. 16 Pasal 1 angka 5 Undang-Undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang (selanjutnya disebut UU Penataan Ruang) mengartikan  penataan  ruang  sebagai  suatu  sistem  proses perencanaan  tata  ruang,  pemanfaatan  ruang,  dan  pengendalian pemanfaatan  ruang.  Rangkaian  proses  yang  diawali  dengan perencanaan hingga pengendalian merupakan satu kesatuan yang tidak  terpisahkan  antara  yang  satu  dan  yang  lain  dan  harus dilakukan sesuai dengan kaidah penataan ruang.
Penyelenggaraan  penataan  ruang  dilaksanakan  secara bersama-sama  dan  bertingkat  oleh  pemerintah  pusat  dan pemerintah daerah, baik provinsi  maupun kabupaten/ kota yang pelaksanaan wewenangnya dilakukan dengan tetap menghormati hak  yang  dimiliki  oleh  setiap  orang.  Penyelenggaraan  tersebut sejalan  dengan  terminologi  yang  digunakan  dalam  UU  Penataan Ruang,  yakni  penataan  ruang  wilayah  nasional,  provinsi,  dan kabupaten/ kota.

## C. Bank Tanah sebagai Kebijakan Penanganan Tanah Terlantar
Peningkatan  kebutuhan  penduduk  akan  ruang  sebagai akibat  dari  peningkatan  kualitas  hidup  dapat  menyebabkan meningkatnya  kebutuhan  akan  tanah. 17 Oleh  karenanya,  baik aspek  penguasaan  maupun  pemanfaatan  atas  tanah  bergantung pada mekanisme pasar dan peraturan perundang-undangan yang
16 Maria  S.W.  Sumarjdono, Kebijakan  Pertanahan  antara  Regulasi  dan  Implementasi , (Jakarta: Kompas Gramedia, 2001), 20
17 Rusmadi Murad, Administrasi Pertanahan, (Bandung: Mandar Maju, 1997),. 10

## Fatimah Al Zahra
berlaku.  Pengaturan  yang  tidak  tepat  berimplikasi  terhadap spekulasi  harga.  Spekulasi  harga  tanah  yang  tidak  transparan dalam  praktik  pasar  tanah  menciptakan  persaingan  yang  tidak sehat,  yang  kemudian  menghambat  kelancaran  pembangunan, terutama  pembangunan  untuk  kepentingan  umum.  Tidak  hanya itu, ketimpangan kepemilikan dan penguasaan tidak terhindarkan karena  kepemilikannya  terkonsentrasi  pada  segelintir  orang bermodal  besar.  Konsekuensi  penelantaran  tanah  yang  dilakukan oleh  pemilik  tanah  mengakibatkan  pemerintah  sebagai  pemilik otoritas  memiliki  kewenangan  untuk  menarik  kembali  dan menjadikan tanah tersebut untuk kemaslahatan sosial. 18 Pendayagunaan terhadap tanah terlantar dapat berkontribusi  secara  nyata  untuk  sebesar-besar  kemakmuran masyarakat  dalam  bentuk  terwujudnya  transfer  kesejahteraan melalui  redistribusi  tanah.  Untuk  itu,  bank  tanah  merupakan strategi  yang  dapat  dikembangkan  karena  manfaatnya  akan berimplikasi  pada  peningkatan  kesejahteraan  dan  kemakmuran rakyat. Sebagaimana yang telah dipraktekkan di Belanda, lembaga bank  tanah  mengelola  aset  tanah  negara  yang  tidak  produktif menjadi tanah produktif dan bernilai jual.

## D. Bank  Tanah  sebagai  Badan  Independen  dari  Kerja  Sama Kelembagaan
Keterpaduan,  sinergi,  fokus  dan  konsistensi  merupakan kunci  keberhasilan  pelaksanaan  pembangunan  mendatang  dalam mewujudkan  target  pembangunan,  yaitu  kesejahteraan  rakyat yang  berkeadilan.  Hal  ini  tidak  dapat  lagi  dilakukan  secara terkotak-kotak hanya  demi  kepentingan  pencapaian  yang  bersifat sektoral  (ego  sektoral)  atau  dikotomi  pusat  daerah  yang  dapat mendistorsi  pencapaian  target  kesejahteraan  rakyat  yang berkeadilan. 19 Untuk  mencapai  keberhasilan  tersebut,  Indonesia
18 Ridwan, “Management of Abondoned Land in the Perspective of Islamic Law and National Law of Land”, Jurnal Al-Ihkam , Vol. 11, No. 1 (Juni, 2016), 19
19 Kementerian  Perencanaan  Pembangunan  Nasional/  Badan  Perencanaan Pembangunan  Nasional, Buku  Pegangan  Perencanaan  Pembangunan  Daerah  2014- Memantapkan  Perekonomian  Nasional  Bagi  Peningkatan  Kesejahteraan  Rakyat  yang Berkeadilan ,  (Jakarta:  Kementerian  Perencanaan  Pembangunan  Nasional/  Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, 2013), 25
telah  memiliki  beberapa  badan/lembaga  yang  relevan  dengan kegiatan  bank  tanah,  sehingga  perlu  melakukan  kerja  sama kelembagaan, badan/lembaga yang dimaksud terdiri dari:
1. Badan Pertanahan Nasional (BPN)
Pasal  3  Peraturan  Presiden  No.  63  Tahun  2013  tentang Badan  Pertanahan  Nasional  Republik  Indonesia  memberikan kewenangan  kepada  BPN  untuk  menyusun  norma-norma  dan/ atau  standardisasi  mekanisme  ketatalaksanaan,  kualitas  produk dan  kualifikasi  sumber  daya  manusia  yang  diperlukan. Kendatipun  demikian,  sebagian  kewenangan  Pemerintah  di bidang  pertanahan  kini  dilaksanakan  oleh  Pemerintah  Daerah, adapun  kewenangan  yang  dimaksud  disebutkan  dalam  Pasal  2 Ayat (l) Keputusan Presiden No. 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional  di  Bidang  Pertanahan  (selanjutnya  disebut  Keppres  No.
34  Tahun  2003)  antara  lain:  (a)  pemberian  ijin  lokasi;  (b) penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan;  (c)  penyelesaian  sengketa  tanah  garapan;  (d) penyelesaian  masalah  ganti  kerugian  dan  santunan  tanah  untuk pembangunan; (e) penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta  ganti  kerugian  tanah  kelebihan  maksimum  dan  tanah absentee; (f) penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat; (g) pemanfaatan  dan  penyelesaian  masalah  tanah  ulayat;  (g)
pemanfaatan  dan  penyelesaian  masalah  tanah  kosong;  dan  (h) pemberian ijin membuka tanah; (i) perencanaan penggunaan tanah wilayah  kabupaten/  kota.  Pendelegasian  kewenangan  ini  sesuai dengan  bentuk  pemerintahan  di  Indonesia  yang  terdesentralisasi sebagai wujud dari otonomi daerah.
2. Badan  Kebijaksanaan  dan  Pengendalian  Pembangunan
Perumahan dan Pemukiman Nasional (BKP4N) Pembangunan  perumahan  dan  pemukiman  merupakan kegiatan  yang bersifat  lintas  sektoral,  yang  pelaksanaannya  perlu memperhatikan  aspek-aspek  prasarana  dan  sarana  lingkungan, rencana  tata  ruang,  industri  bahan,  jasa  konstruksi  dan  rancang bangun,  pembiayaan,  sumber  daya  manusia,  kemitraan  antar pelaku,  peraturan  perundang-undangan  dan  aspek  penunjang lainnya.  Oleh  karena  itu,  BKP4N  dibutuhkan  mengingat  luasnya

## Fatimah Al Zahra
lingkup permasalahan pembangunan perumahan dan pemukiman. Keputusan  Presiden  No.  63  Tahun  2000  tentang  Badan Kebijaksanaan  dan  Pengendalian  Pembangunan  Perumahan  dan Pemukiman  Nasional  mengartikan  BKP4N  sebagai  badan  non- struktural  yang  dipimpin  oleh  Menteri  Pemukiman  dan Pengembangan  Wilayah,  dengan  anggota  yaitu  Menteri  Dalam Negeri,  Menteri  Keuangan,  Menteri  Negara  Pekerjaan  Umum, Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Kepala Badan Pertanahan  Nasional  dan  Kepala  Badan  Kesejahteraan  Sosial Nasional.
Hingga  saat  ini,  ketersediaan  rumah  bagi  masyarakat berpenghasilan  rendah  masih  sangat  minim.  Ledakan  jumlah penduduk  dan  arus  urbanisasi  yang  tinggi  tidak  diiringi  dengan kesigapan  Pemerintah  untuk  menyiapkan  perumahan  dan kawasan  pemukiman  yang  layak.  BPK4N  dapat  memberikan kontribusi  dalam  penyelenggaraan  bank  tanah,  tepatnya  pada proses  pembangunan  rumah  terjangkau  bagi  masyarakat berpenghasilan  rendah  yang  merupakan  salah  satu  tujuan  dari pembentukan  bank  tanah.  Penyediaan  rumah  terjangkau  bagi masyarakat  berpenghasilan  rendah  merupakan  salah  satu  upaya untuk mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia.
3. Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN)
Penataan  ruang  adalah  suatu  sistem  perencanaan  tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang. Pasal  1  Keputusan  Presiden  No.  4  Tahun  2009  tentang  Badan Koordinasi  Penataan  Ruang  Nasional  menyebutkan  bahwa BKPRN  terdiri  dari:  (l)  Menteri  Perekonomian;  (2)  Menteri Pekerjaan Umum; (3) Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional; (4) Menteri Pertahanan; (5) Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral; (6)  Menteri  Perindustrian;  (7)  Menteri  Pertanian;  (8)  Menteri Kehutanan; (9) Menteri Perhubungan; ( 10) Menteri Kelautan dan Perikanan;  (11)  Menteri  Negara  Lingkungan  Hidup;  (12)  Kepala Badan Pertanahan Nasional; dan (13) Wakil Sekretaris Kabinet.
Pada  dasarnya,  rencana  tata  ruang  merupakan  suatu bentuk  intervensi  negara  yang  dilakukan  agar  terwujud  alokasi ruang  yang  nyaman,  produktif,  dan  berkelanjutan  dalam  rangka
meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat.  Manfaat  dari  BKPRN dalam  penyelenggaraan  bank  tanah  dapat  ditemukan  dalam  (1) sektor  infrastruktur,  (2)  sektor  pelestarian  lingkungan  dan bencana, (3) sektor perumahan dan perkembangan desa.
Dari berbagai uraian di atas, maka dapat disimpulkan bahwa bank  tanah  merupakan  suatu  badan  kerja  sama  kelembagaan  antar sektor.  Negara  melalui  Pemerintah  dapat  dilibatkan  dalam pembentukan  dan  pelaksanaan  bank  tanah.  Bank  tanah  yang  paling tepat  untuk  dibentuk  dalam  rangka  mewujudkan  pengelolaan  aset tanah  negara  yang  berkeadilan  di  Indonesia  adalah  bank  tanah berjenis publik. Tujuan utama pembentukan bank tanah publik yang dimaksud adalah non-profit oriented , sehingga bisa berbentuk lembaga negara,  atau  badan  layanan,  atau  satuan  kerja  dari  suatu kementerian/  departemen,  baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah, mengingat pemerintahan di Indonesia telah terdesentralisasi melalui otonomi daerah.
Penerapan  konsep  bank  tanah  di  Indonesia  harus  didukung oleh  sumber  daya  yang  memadai  untuk  meminimalisir  biaya pengumpulan  dan  pengelolaan  tanah,  karena  banyaknya  sumber objek  tanah  yang  dapat  menjadi  sasaran  utama  bank  tanah. Penunjang  lain  yang  mendukung  terwujudnya  bank  tanah  dalam sistem hukum agraria Indonesia adalah berbagai regulasi pertanahan di  Indonesia.  Regulasi  pertanahan  harus  mampu  memberikan  celah bagi  kehadiran  bank  tanah.  Selain  itu,  keberadaan  badan  koordinasi nasional  yang  terintegrasi  seperti  BPN,  BKP4N,  dan  BKPRN,  yang kesemuanya  berkaitan  erat  dengan  praktik  bank  tanah  di  Indonesia harus memberikan kontribusi dalam penyelenggaraan bank tanah.

## Penutup
Penerapan  konsep  bank  tanah  dalam  pengelolaan  aset  tanah negara  dirasa  dapat  mewujudkan  keadilan  sosial (al-„Adalah  al- Ijtima‟iyyah) bagi  seluruh  rakyat  Indonesia.  Landasan  hukum penerapan konsep bank tanah dapat ditemukan dalam sistem hukum agraria  nasional,  yakni  HMN  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  33 Ayat (3) UUD NRI 1945 yang implementasinya dijabarkan lebih lanjut dalam  Pasal  2  Ayat  (2)  UUPA.  Dengan  adanya  landasan konstitusional  tersebut,  maka  Pemerintah  dapat  mengadakan

## Fatimah Al Zahra
kegiatan  bank  tanah  dengan  membentuk  suatu  lembaga  bank  tanah berjenis publik. Penyelenggaraan bank tanah harus dilakukan secara independen dengan tetap mengacu pada hukum positif dan kebijakan pertanahan  di  Indonesia.  Kebijakan  pertanahan  yang  dimaksud menurut  konstitusi  nasional  adalah  mencakup  pengaturan  berbagai aspek  pertanahan  yang  telah  termuat  dalam  UUPA  dan  piranti strategis  lain,  di  antaranya  adalah  aspek  hukum,  aspek  tata  ruang, dan  aspek  pajak.  Selain  ketiga  aspek  tersebut,  juga  terdapat  aspek- aspek  lain,  yaitu:  aspek  pembaruan  agraria,  aspek  penataan  ruang, aspek  penanganan  tanah  terlantar,  dan  aspek  kerja  sama kelembagaan antar sektor-sektor pembangunan.

## Daftar Pustaka

## Buku
Alexander,  Frank  S. Land  Banking  as  Metropolitan  Policy (Blueprint  for American  Prosperity) .  USA:  Metropolitan  Policy  Program  at Brookings, 2008. Hutagalung,  Arie  Sukanti  dan  Markus  Gunawan. Kewenangan Pemerintah  di  Bidang  Pertanahan .  Jakarta:  Raja  Grafindo Persada, 2008. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan  Pembangunan  Nasional. Buku  Pegangan Perencanaan  Pembangunan  Daerah  2014  -  Memantapkan Perekonomian  Nasional  Bagi  Peningkatan  Kesejahteraan  Rakyat yang Berkeadilan . Jakarta: Kementerian Perencanaan Pembangunan  Nasional/  Badan  Perencanaan  Pembangunan Nasional, 2013.
Limbong, Bernhard. Bank Tanah . Jakarta: Margaretha Pustaka, 2013. Murad,  Rusmadi. Administrasi  Pertanahan .  Bandung:  Mandar  Maju, 1997.
Qutb, Sayyid. Keadilan Sosial dalam Islam . Bandung: Pustaka, 1984. Sumarjdono,  Maria  S.W. Kebijakan  Pertanahan  antara  Regulasi  dan Implementasi . Jakarta: Kompas Gramedia, 2001.
Warasih, Emsi. Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis , Semarang: PT. Suryandaru Utama, 2005.
Artikel
Ganindha, Ranitya. “Urgensi Pembentukan Kelembagaan Bank Tanah Sebagai Alternatif Penyediaan Tanah Bagi Masyarakat Untuk Kepentingan Umum” . Jurnal Arena Hukum , Volume 09, No. 3 (Desember, 2016).
Milicevic,  Dragana.  “Review  of  Existing  Land  Funds  in  European Countries”. Journal of Geonauka , Volume 2, No. 1 (Maret, 2014). Ridwan.  “Management  of  Abandoned  Land  in  the  Perspective  of
Islamic  Law  and  National  Law  of  Land”. Jurnal  Al-Ihkam ,
Volume 11, No. 1 (Juni, 2016).
Schwarz,  Laura.  “The  Neighborhood  Stabilization  Program:  Land Banking and Rental Housing as Opportunities for Innovation”. Journal  of  Affordable  Housing  &  Community  Development  Law , Volume 19 No. 1 ( Fall , 2009). Naskah Internet Jack  Damen,  “Land  Banking  in  the  Netherlands  in  the  Context  of Land Consolidation”, 07 March 2004: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/Europe/docum ents/Events_2004/Land2004/Netherlands_paper.pdf  (diakses tanggal 05 Mei 2017) Sungkana, “Mengenal Bank Tanah/ Land Banking Sebagai Alternatif Manajemen Pertanahan”, 05 Agustus 2015: https://www.djkn.kemenkeu.go.id/2013/artikel/mengenal- bank-tanahland-banking-sebagai-alternatif-manajemen-
pertanahan (diakses tanggal 15 Mei 2017)

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ketetapan  MPR  RI  No.  IX/MPR/2001  tentang  Pembaruan  Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Undang-Undang  No.  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-
Pokok Agraria.
Undang-Undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.
Peraturan  Pemerintah  No.  11  Tahun  2010  tentang  Penertiban  dan Pendayagunaan Tanah Terlantar.
Peraturan  Pemerintah  No.  74  Tahun  2012  tentang  Perubahan  Atas Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan
Keuangan Badan Layanan Umum

## Fatimah Al Zahra
Peraturan  Presiden  No.  63  Tahun  2013  tentang  Badan  Pertanahan Nasional Republik Indonesia.
Peraturan  Presiden  No.  71  Tahun  2012  tentang  Penyelenggaraan Pengadaan  Tanah  Bagi  Pembangunan  Untuk  Kepentingan
Umum Keputusan Presiden No. 63 Tahun 2000 tentang Badan Kebijaksanaan dan Pengendalian Pembangunan Perumahan dan Pemukiman Nasional.
Keputusan  Presiden  No.  4  Tahun  2009  tentang  Badan  Koordinasi Penataan Ruang Nasional.
Keputusan Presiden No. 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di
Bidang Pertanahan.
Putusan Mahkamah Konstitusi No. Perkara 001-021-022/PUU-l/2003, dibacakan  dalam  Persidangan  Terbuka  pada  15  Desember 2004,  Berita  Negara  Republik  Indonesia  No.  102  Tahun  2004, 21 Desember 2004.