## Pergeseran Fungsi Legislasi DPRD dalam Pembentukan Peraturan Daerah
Untuk Memperkuat Kedudukan DPRD dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

## Dasril Radjab

## Abstrak
Bahwa  Dengan  adanya  refomasi  terhadap  penyelenggaraan  pemerintah  negara Republik  Indonesia  ,  terjadilah  perubahan  yang  signifikan  terhadap  fungsi legislasi  DPRD.  Kalau  sebelum  reformasi  dengan  UU  No  5  Tahun  1974    fungsi legislasi utama   berada di tangan Kepala Daerah , maka sesudah reformasi fungsi secara  bertahap    digeser  ke  DPRD  ,    sedangkan  Kepala  Daerah  melaksanakan Perda  yang  telah  dibahas  bersama  dengan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah .Peregeseran fungsi legislasi  kepada DPRD , maka kedudukan DPRD  baik dari aspek  politik  maupun  yuridis  menjadi  semakin  kuat  sebagai  unsur  yang menyelenggarakan  pemerintahan  daerah.  Disaran  Pelaksanaan  fungsi  legislasi DPRD    hendaknya  dijalankan  secara  baik  dan  benar  serta  penuh  rasa tanggungjawab    megikuti  semua  tahapan  pembentukan  Peraturan  Daerah  yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, penetapan, pengundangan, dan peyebarluasan
Keywords: Pergeseran  fungsi  legislasi/  pembentukan  Perda  dari  Kepala  Daerah ke  DPRD

## Abstract
That with the presence of refomasi against the holding of the Government of the Republic  of  Indonesia,  there  was  a  significant  change  towards  the  function  of legislation. If prior to the reformation by the UU No. 5 of the year 1974 the main legislation  function  is  in the  hands  of  the  head  Area,  then  after  the  Reformation was  gradually  shifted  to  the  functions  of  DPRD,  while  the  head  of  the  Region carry  out  the  Change  was  discussed  along  with  Representatives  The  People  Of The  Region.  Peregeseran  the  function  of  legislation  to  DPRD,  then  the  seat  of DPRD from both the political and juridical aspects become increasingly powerful as  the  element  that  organizes  local  governance.  Disaran  implementation  of  the function  of  legislation  should  run  properly  in  the  full  sense  of  responsibility  as well as follow all stages of the formation of local regulations that cover the stages of planning, drafting, discussion, enactment, assignment, and peyebarluasan Keywords: shift in the function of legislation/Perda formation from the head area to DPRD

## PENDAHULUAN
Salah satu tuntutan reformasi tahun 1998  adalah Pemberian otonomi daerah seluas- luasnya kepada daerah. Tindak lanjut dari tuntutan dilakukan penggantian UU No 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok pemerintahan di Daerah dengan UU No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Dengan alasan ,bahwa Undang- undang  Nomor  5  Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  di  Daerah, tidak  sesuai  lagi  dengan  prinsip  penyelenggaraan  Otonomi  Daerah  dan
perkembangan keadaan, sehingga perlu diganti. Perubahan  yang mendasar adalah menempatkan DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah 1 . Penempatan  DPRD  sebagai  Badan  Legislatif  Daerah secara  normatif mempunyai  peranan  jauh  lebih  besar  dibandingkan  periode  sebelumnya  dan berkedudukan  setara    dan  menjadi  mitra  pemerintah  daerah.  Di  samping  itu ditetapkan pula Kepala Daerah sebagai Lembaga Eksekutif 2 .
DPRD  sebagai  lembaga  perwakilan  rakyat  di  Daerah  merupakan  wahana untuk  melaksanakan  demokrasi  berdasarkan  Pancasila.    DPRD  sebagai  Badan Legislatif  Daerah  berkedudukan  sejajar  dan  menjadi  mitra  dari  Pemerintah Daerah.    DPRD  sebagai  Lembaga  Legislatif  Daerah  dillengkapi  pula  dengan fungsi  legsilasi    yang  diatur  dalam  UU  No  22  Tahun  2003  tentang  Susunan  dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (selanjut  disebut Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD).
Fungsi  legislasi  tersebut  masih  tetap  dipertahankan,  meskipun    UU  No  22 Tahun 1999 diganti dengan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, bahkan    UU  ini  telah  menempatkan  DPRD  memiliki  kekuasaan  legislasi  utama dalam pembentukan Perda sebagaimana yang ditentukan  Pasal 140 ayat (2)  UU No  32  Tahun  2004      sebagai  berikut:  ”Apabila  dalam  satu  masa  sidang,  DPRD dan  Gubernur  atau  Bupati/Walikota  menyampaikan  rancangan  Perda  mengenai materi yang  sama maka yang dibahas adalah  rancangan Perda  yang disampaikan oleh  DPRD,  sedangkan  rancangan  Perda  yang  disampaikan  Gubernur  atau Bupati/Walikota digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan . Selain daripada itu  anggota  DPRD  mempunyai  hak  mengajukan  Rancangan  Perda 3 Seiring perkembangan  dan  dinamika  politik  Pada  tahun  2014  UU  No  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintahan  Dearah  diganti    dengan  UU  No  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  dengan  pertimbangan  bahwa  Undang-Undang  No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan,  ketatanegaraan,  dan  tuntutan  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah sehingga perlu diganti.

## Rumusan Masalah
Bagaimana pengaturan pergeseran fungsi legislasi DPRD dalam membentuk Peraturan  daerah  dalam  Undang-Undang  Pmerintahan  Dawrrah  ,  dan  Apakah semenjak  ditetapkannya    UU  No.  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah, masih  terjadi  pergeseran  fungsi  legislasi  DPRD  ,karena  dalam  UU  No  23  tahun 2014 tidak ditemukan sebutan untuk  DPRD sebagai  Badan legsialtif Daerah,dan fungsi legislasi serta  rumusan norma seperti Pasal 140 ayat (2) UU No 32 tahun 2004?

## Pengertian Badan Legislatif dan Fungsi Legislasi
Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia  legislatif 4 dimaknai dengan “badan “dewan  yang  berwenang  membuat  undang-undang    “  Badan  legislatif  adalah lembaga  yang”legislate”  atau  membuat  Undang-Undang.  Anggota-anggotanya
1 Periksa Pasal 16 UU No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
2 Periksa Pasal 30 UU No 22 Tahun 1999 tentang pemerontahan Daerah
3 Periksa Pasal 44 ayat (1) huruf a UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahn Daerah
4 Departemen  Pendidikan  dan  kebudayaan  ,  Kamus  Besar  Bahasar  Indonesia,  Balai Pustaka, Edisi Kedua, Cet  Kesepuluh , Jakarta, 1999,hal  576
dianggap  mewakili  rakyat;  maka  dari  itu  badan  ini  sering  dinamakan  Dewan Perwakilan Rakyat (DPR); nama lain yang sering dipakai adalah parlemen.
Dewan  Perwakilan  Rakyat  dianggap  merumuskan  kemauan  rakyat  atau umum  ini  dengan  jalan  menentukan  kebijaksanaan  umum  (public  policy)  yang mengikat  seluruh  masyarakat.  Undang-undang  yang  dibuatnya  mencerminkan kebijaksanaan-kebijaksanaan  itu.  Dapat  dikatakan  bahwa  ia  merupakan  badan yang membuat keputusan yang menyangkut kepentingan umum 5 .
Badan  legislatif  di  Indonesia  atau  representatives  bodies  adalah  struktur politik  yang  mewakili  rakyat  Indonesia  dalam  menyusun  undang-undang  serta melakukan pengawasan atas implementasi undang-undang oleh badan eksekutif di mana para anggotanya dipilih melalui Pemilihan Umum. Struktur-struktur politik yang  termasuk  ke  dalam  kategori  ini  adalah  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat (MPR),  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Tingkat  I  dan  Tingkat  II,  Dewan  Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Daerah. Selain badan legislatif, di Indonesia juga terdapat  dua  badan  trias  politika  lainnya  yaitu badan  eksekutif dan badan yudikatif . 6
Lebih  lanjut  dikemukakan  bahwa    Pada  prinsipnya,  posisi  DPRD  Provinsi sama dengan DPR, tetapi diarahkan ke pembuatan perundang-undangan di tingkat Provinsi.  Eksekutif  mitra  kerjanya  adalah  Gubernur.  Fungsi  DPRD  Provinsi adalah legislasi, anggaran, dan pengawasan 7 dan kata legislasi berasal dari Bahasa Inggris  “legislation  yang  berarti  (1)  perundang-undangan  ,  dan  (2)  pembuatan undang-undang  .Sementara  itu  kata  legislation  “berasal  dari  kata  kerja  “to legislate  “yang  berarti  mengatur  atau  membuat  undang-undang 8 legislasi 9 dimaknai dengan pembuatan undang –undang”.
Perundang-undangan  dalam  Kamus  Black’s  Law  Dictionary 10 dibedakan antara  legislation  dan  regulation.  Legislation  lebih  diberi  makna  sebagai pembentuk hukum melalui lembaga legislasi (the making of laws via Legislation). authority  of  government). Regulation  diberi  pengertian  aturan  atau  ketertiban yang  dipaksakan  melalui  ketentuan  hukum  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah melalui  wewenang  eksekutif  (rule  or  order  having  force  of  law  issued  by executive.
Selanjutnya dijelaskan Legislasi dalam arti luas meliputi legislasi dalam arti sempit merupakan proses dan produk pembuatan undang-undang (the creation of general  legal  norm  by  special  organ ),  dan  regulasi (regulations  or  ordinances). Legislasi  dalam  arti  luas  termasuk  pula  pembentukan  Peraturan  Pemerintah  dan peraturan-peraturan  lain  yang  mendapat  delegasian  kewenangan  dari  undang- undang (delegation  of  rule  making  power  by  the  laws ).   Dalam  proses  legislasi pembentukan undang-undang ( legislative act, parliament act, Act of Parliament ) melibatkan badan perwakilan. Fungsi legislasi dilakukan oleh badan legislatif baik secara sendiri-sendiri atau “ together with the head of State ). Regulasi ( regulation
5 Meriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT Gramedia, Jakarta, 1977, hal 173
6 Seta Basri, Badan Legislatif di Indonesia ,diakses , jam 10.15 Wib , tanggal 21 Juli 2017
7 Ibid 8 Periksa  Saldi  Isra  ,  Pergeseran  Fungsi  Legislasi  ,Penerbit  PT  rajo  Grafindo  Persada, Jakarta, 2010, hal 78
9 Op.cit ,hal  579
10 Periksa  Naskah  Akademik  Rancangan  Perda  Kota  Jambi  tentang  Penyelenggaraan Kesejahteraan Lanjut Usia .Kerja Sama Dinas Sosial Pemda Kota Jambi dengan Pusat Studi HAM Fakultas Hukum Universitas Jambi , Tahun 2017, hal 27
or  ordinance )  adalah  proses  menetapkan  peraturan  umum  oleh  badan  eksekutif atau  badan  yang  memiliki  kekuasaan  atau  fungsi  eksekutif.  Kekuasaan  tersebut merupakan  kekuasaan  delegasian  ( delegation  of  legislative  power,  delegation  of rule making power, delegatie van wetgevendemacht ).
Dalam  regulasi  tidak  melibatkan  pihak  legislatif,  hanya  saja  dalam pembentukannya harus berdasar pada ketentuan undang-undang.  Sebagai contoh, dalam UUD 1945 Pasal 5 ayat (2), tentang kekuasaan Presiden untuk menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaan undang-undang. Kewenangan tersebut dikenal  dengan  ” pouvoir  reglementaire ”  atau  ”kekuasaan  pengaturan”.  Dalam Undang-undang  Nomor  10  tahun  2004  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan,  dikenal  pula  bentuk  Peraturan  Presiden  (Perpres),  sebagai peraturan  delegasian  dari  undang-undang  dan  atau  dari  Peraturan  Pemerintah. Secara  singkat  dapat  disimpulkan  bahwa  undang-undang  sebagai  ” primary legislation” atau  ” principal  legislation”, sementara regulasi sebagai ” implementing act ”.
Pada  umumnya  “ implementing  act” dilakukan  oleh  pihak  eksekutif  dalam bentuk   “ executive  acts ”.   “ Executive  act ”  atau  “ government  act”, adalah peraturan pemerintah yang ditetapkan oleh pihak eksekutif saja sebagai pelaksana undang-undang  atau  produk  legislatif,  tetapi  terkadang  merupakan  tafsiran  oleh pihak eksekutif sendiri mengenai kebutuhan hukum untuk menetapkannya sebagai peraturan.  Dalam  kenyataanya  “ implementing  act” dapat  dikeluarkan  juga   oleh badan  atau  lembaga  negara  lain,  seperti  Peraturan  Mahkamah  Agung,  Peraturan Mahkamah  Konstitusi,  Peraturan  Tata  Tertib  MPR,  Peraturan  Tata  Tertib  DPR, Peraturan Tata Tertib DPD, Peraturan BPK, Peraturan Komisi Pemilihan Umum, Peraturan KPK, dsbnya.
Dengan  demikian  regulasi  sebagai  “ implementing  act ”  lingkung jangkauannya tidak berada pada pihak eksekutif saja, tetapi dapat “merambah” ke berbagai  bidang/fungsi.  Kedudukan  hukum  dari  peraturan-peraturan  tersebut secara  materiil  atau  substantif  dapat   dikatakan  sederajat  satu  sama  lain,  yaitu sama-sama  merupakan  peraturan  sekunder (secondary  legislation )  terhadap undang-undang  ( primary  legislation )  yang  merupakan  peraturan  induknya (principal  legislation). 11 Bagaimana  dengan  produk  legislasi  daerah  ( local legislation )  berupa  Perda?   Dari  sudut  pembentukannya  Perda  dapat  diidentikan dengan  undang-undang  di  tingkat  pusat.  Perda  merupakan  ”undang-undang” bersifat lokal ( local legislation, locale wet ), yang kedudukannya jelas lebih rendah dari undang-undang.

## Pergeseran Fungsi Legislasi DPRD dalam Pembentukan  Peraturan Daerah
Pergeseran  yang  dimaksud  dalam  tulisan  ini  dimaknai  sebagai  pergeseran yang  terjadi  dari  penggantian  UU  Pemerintahan  Daerah  .Dalam  Kamus  Besar Bahasa  Indonesia    kata  “pergeseran  “diartikan  sebagai  peralihan  “atau “perpindahan  “ 12 .Timbul  pertanyaan  apa  yang  beralih  atau  yang  berpindah  dan lembaga  atau  badan  mana  peralihan  atau  perpindahan  itu.  Untuk mengetahui  hal terlebih  dahulu  diperhatikan  Pasal  5  ayat  (1)  UUD  1945  Presiden  memegang kekuasaan  membentuk  undang-undang  dengan  persetujuan  Dewan  Perwakilan
11 S aepudin ,  Perbedaan  legislasi  dan  regulasi  ,  diakses,  Jam    22.30  wib,  tanggal  20  Juli 2017
12 Loc.Cit, hal 316
Rakyat,  dan  Pasal  20  ayat  (1)  menentukan  “Tiap-tiap  undang-undang menghendaki  persetujuan  Dewan  Perwakilan  rakyat  “.Dengan  rumusan  norma dalam Pasal 5 ayat (1) ‘A.Hamid .S.Attamimi “ Presiden adalah lebih utama untuk disebut  sebagai  lembaga  legislatif  daripada  DPR” 13 . Sementara  itu  berpendapat lain “ Harus diakui ,pendapat Prof Hamid didukung oleh susunan gramatical dari bunyi  Pasal  5  ayat  (1)  tersebut  .Tetapi  harus  disadari  adalah  apakah  penentuan lembaga  legislatif  tersebut  sangat  relevan  baik  ditnjau  dari  sudut  teori  maupun praktek 14

## UU No 5 Tahun 1974 Tentang Pokok - Pokok Pemerintahan Di Daerah
Rumusan  Pasal  5  ayat  (1)  UUD  1945    identik  dengan  Pasal  38  UU  No  5 Tahun  1974  Pokok-Pokok  Pemerintahan  di  Daerah    “Kepala  Daerah  dengan persetujuan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  menetapkan  Peraturan  Daerah  “ Apabila  pasal  ini  dikaitkan  dengan  pendapat  Attamimi,  maka  Kepala  Daerah dapat pula disebut lebih utama untuk disebut sebagai lembaga legislatif daripada DPRD, dan  sebagai imbangannya dan  mengingat DPRD merupakan bagian dari Pemerintah  Daerah  ,  maka  Ketua  DPRD  diberi  hak  untuk    turut  serta menandatangani  Perda  yang  telah  diundangkan  dalam  Lembaran  Daerah  , sebagaimana  yang  ditentukan    dalam  Pasal  44  ayat  (2)  UU  No  5  tahun  1974 ditentukan  “ Peraturan  Daerah  ditandatangani  oleh  Kepala  Daerah  dan ditandatangani serta oleh Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.”
Di  sisi  lain  apabila  diperhatikan    Pasal  13  ayat  (1)  yang  menentukan Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Menurut  Didi  Soepardi  (1997)  sebagaimana  yang  dikutip  oleh    Wiyanto 15 menyatakan,  sejak  dibentuknya  Badan  Perwakilan  Rakyat  yang  tadinya merupakan  Komite  Nasional  Daerah  berdasarkan  UU  No.  1  Tahun  1945,  badan yang  kemudian  menjadi  dewan  itu  diadakan  bertujuan  untuk  menyerap, merumuskan dan mewujudkan aspirasi rakyat yang diwakilinya.
Hasil  serapan  dan  rumusan  itu  ada  yang  dijadikan  tugas  rumah  tangga daerahnya  dan  ada  pula  yang  perlu  diajukan  kepada  pemerintahan  yang  lebih tinggi  atau  pemerintah  pusat.  Bentuk  keputusan  politik  yang  ditetapkan  oleh Badan Perwakilan adalah peraturan perundangan.
Oleh  karena  itu,  Badan  Perwakilan  disebut  juga  Badan  Pembuat  Peraturan Perundangan  atau  Badan  Legislatif.  Merujuk  pada  ketentuan  Pasal  13  UU  No.  5 Tahun  1974  yang  berbunyi  : “Pemerintah  Daerah  adalah  Kepala  Daerah  dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.” Dari rumusan pasal tersebut di atas, terlihat secara  jelas  bahwa  kedudukan  Kepala  Daerah  dan  DPRD  adalah  sejajar  dalam fungsinya sebagai pengemban dan pelaksana tugas pemerintahan di daerah.
Namun dalam kenyataannya, rumusan tersebut seringkali ditafsirkan secara sepihak  oleh  eksekutif,  yaitu  dengan  menggunakan  istilah  kebijakan  pemerintah
13 A.Hamid  .S.Attamimi,  Peranan  Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Disertasi , Universitas Indonesia , Jakarta, 1992, hal 34
14 Bagir Manan , Dasar –Dasar Perundang-undangan Indonesia , Ind-Hill,Co Jakarta,1992, hal 36
15 Wiyanto, Pelaksanaan  Fungsi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Studi  Tentang Efektifitas Hukum) Dosen Fakultas Hukum Universitas Wijayakusuma Purwokerto Jl. Beji Karangsalam  Purwokerto  –  Jawa  Tengah  , Wiyanto10@Yahoo.Co.Id ,  diakses  1  Agustus, Jam 10. Wib
daerah, yang dalam banyak hal sering tidak melibatkan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah  dalam  pengambilan  keputusan  atas  suatu  kebijakan,  sehingga menimbulkan  perang  dingin  atau  gangguan  komunikasi  antara  legislatif  dan eksekutif  dan  akibatnya  menimbulkan  terjadinya disharmonisasi. Keadaan  ini diperparah  dengan  adanya  rumusan  dalam  penjelasan  umum  pasal  13  UU  No.  5 Tahun  1974  dirasakan kontraproduktif, yang  menyatakan: “Kiranya  perlu ditegaskan disini, bahwa walaupun DPRD adalah unsur pemerintah daerah tetapi DPRD tidak berhak mencampuri bidang ekskutif, tanpa mengurangi hak – haknya sesuai  dengan  Undang  –  undang  ini.  Bidang  eksekutif  adalah  wewenang  dan tanggung jawab Kepala Daerah sepenuhnya”.
Hal  tersebut  di  atas,  seolah  –  olah  memberikan  justifikasi  (pembenaran) adanya  dominasi  kekuasaan  eksekutif  atas  kekuasaan  legislatif.  Disini  terjadi eksecutive heavy . Akibatnya eksekutif memposisikan diri sebagai kekuasaan yang lebih  kuat  dan  kenyataannya  memang  demikian,  sehingga  sering  menimbulkan gesekan  –  gesekan.  Kenyataan  bahwa  DPRD  tidak  memiliki  tenaga  ahli,  data, anggaran  dan  fasilitas  (sarana  dan  prasarana)  dan  sejumlah  keterbatasan  lain, sehingga atas hak – hak yang dimilikinya, oleh DPRD sendiri dipandang bukanlah suatu kewajiban yang harus dilaksanakan. Oleh karenanya terserah DPRD, hak  – hak  itu  dipergunakan  atau  tidak,  dan  kenyataannya  DPRD  lebih  banyak  pasif, karena mereka berpendapat, tidak ada sanksi hukumnya. Di sinilah DPRD sering terlihat  tidak  berfungsi  sebagaimana  mestinya,  dan  masyarakat  sering mempersepsikan secara negatif, DPRD terkesan lemah dan tidak berdaya. DPRD seolah hanya menjadi lembaga stempel dari eksekutif.
Sebaliknya  eksekutif  memiliki  tenaga  ahli,  data  dan  anggaran  (sarana  dan prasarana)  yang  memadai,  sehingga  eksekutif  terlihat  lebih  aktif  untuk menelorkan  perangkat  peraturan  guna  mendukung  berbagai  kebijakan  yang  telah direncanakan.  Demikian  pula  kalau  mau  mengaktualisasikan  lembaganya  seperti menggunakan    hak  mengajukan  Hak  Prakarsa    Rancangan  Perda    terrkesan dipersulit  yang  dituangkan  dalam  ketentuan  Peraturan  Tata  Tertib  DPRD  yang dibuat  harus  memdomani  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  dtentukan  sebagai berikut:
1. Sekurang-kurangnya  5  (lima)  orang  anggota  dewan  yang  tidak  hanya  terdiri dari  1  (satu)  farksi  dapat  mengajukan  usul  prakarsa  peraturan  sesuatu  urusan daerah
2. Usul  prakarsa  termaksud  ayat  (1)  pasal  ini  disam[aikan  kepada  pimpinan dewan  dengan  disertai  penjelasan  tertulis  serta  suatu  perancangan  peraturan daerah
3. Oleh Sekretariat dewan usul termasuk ayat (2) pasal ini kemudian diberi nomor pokok
4. Usul  prakarsa  termasuk  ayat  (2)  pasal  ini  oleh    ini  pimpinan    dewan disampaikan  pada  sidang  paripurna  dewan  ,  setelah  mendengar  pertimbangan panitia musyawarah
5. Dalam  siang  paripurna  dewan  termaksud  ayat  (2)  pasal  ini  pengusul  diberi kesempatan memberikan penjelasan dengan lisan atas usul prakarsanya
6. Pembicaraan  mengenai  sesuatu  usul  prakarsa  dilakukan  dengan  memberikan kesempatan kepada:
a. Anggoata dewan lainnya untuk memberikan pandangannya ;
b. Kepala Daerah untuk  untuk memberikan pendapatnya
c. Para pengusulmemberikan jawabannya atas pemandangan umum yaitu anggota dewan dankepala daerah
7. Pembicaraan  diakhiri  dengan  keputusan  dewan  yang  dapat  menerima  atau menolak usul prakarsa termaksud. 16
Sehubungan  dengan  hal  itu  Menurut  Sri  Soemantri  dan  Bintan  R.  Saragih (1993) sebagaibagaimana dikutip oleh Wiyanto 17 Berkaitan dengan hal tersebut di atas, kenyataan menunjukkan bahwa selama ini DPRD mengalami krisis citra dan kepercayaan  masyarakat.  Berbagai  kritik,  kecaman  dan  keluhan  dialamatkan kepadanya oleh berbagai kalangan, utamanya dari para buruh, generasi muda dan para  mahasiswa,  para  cendekiawan/intelektual  dan  masyarakat.  Bahkan  sudah cukup  lama  terdengar  suara  sumbang  dan  tidak  mengenakkan  telinga,  suatu anekdot/pelesetan  yang  menyatakan  bahwa  anggota  DPRD  telah  dihinggapi  dan terjangkit penyakit “ 5 D” (datang, daftar, duduk, diam, duit). 18 .

## UU No 22 Tahun 1999 Tentang  Pemerintahan di Daerah
Dari  tuntutan  reformasi  dan  pemikiran  perlu  dilakukan  perubahan  UUD 1945  salah  satu  alasannya  adalah  “UUD  1945  terlalu  banyak  memberikan kewenangan  kepada  Presiden   untuk  mengatur  hal-hal  penting  dengan  undang- undang;”  Dengan  pertimbangan  itu  maka  pada    tanggal      19  Oktober  1999, dilakukan  perubahan    Pasal  5  ayat  (1)  yang    sebelumnya  berbunyi  :  Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang, berubah menjadi Pasal 5 ayat (1)  Presiden  berhak  mengajukan  rancangan  Undang-undang  kepada  Dewan Perwakilan  Rakyat,  dan  Pasal  20  ayat  (1)  Dewan  Perwakilan  Rakyat  memegang kekuasaan membentuk Undang-undang.
Perubahan UUD 1945 terjadi sebuah pergeseran kekuasaan legislatif dalam menjalankan  fungsinya  yakni  membentuk  undang-undang.  Peran  DPR  sebagai organ kekuasaan legislatif setelah perubahan  lebih diperkuat lagi. DPR yang dulu hanya  diberikan  wewenangan  untuk  memberikan  persetujuan  atas  rancangan undang-undang  yang  diajukan  presiden  (Pasal  20  ayat  1)  kini  mulai  diberikan kekuasaan membentuk undang-undang (Pasal 20 ayat 1 amandemen pertama).
Peran  presiden  yang  dulu  lebih  dominan dalam  pembuatan  undang-undang karena  diberikan  kekuasaan  membentuk  undang-undang  kemudian  mulai dikurangi  menjadi  hanya  sebatas  mengajukan  rancangan  undang-undang, melakukan pembahasan bersama-sama DPR dan mengsahkan rancangan undang- undang  tersebut,  bahkan    undang-undang  yang  telah  disetujui  bersama  tersebut tidak  disahkan  oleh  Presiden  dalam  waktu  tiga  puluh  hari  semenjak  rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi Undang-undang dan wajib diundangkan 19 .
Bahkan  dalam  pembahasan  ada  RUU  yang  sama  ,maka  yang  lebih didahulukan  pembahasannya  adalah  RUU  yang  berasal  dari  DPR  ,  sebagaimana ditentukan  dalam  Peraturan  Tata  Tertib  DPR  sebagai  berikut”  Apabila  ada  dua rancangan  undang-undang  yang  diajukan  mengenai  hal  yang  sama  dalam satumasa  sidang,  yang  dibicarakan  adalah  rancangan  undang-undang  dari  DPR,
16 BN Marbun, DPR Daerah Pertumbuhan, Masalah & Masa Depannya, Ghalia Indonesia, Jakarta, hal 290
17 Ibid
18 Sri    Soemantri    dan  R.Bintan  Saragih  , Ketatanegaraan  Indonesia  dalam  kehidupan politik Indonesia (30 tahun kembali ke UUD 1945) , , Pustaka Sinar Harapan,Jakarta, 1993
19 Pasal 20 ayat (5) UUD 1945
sedangkan rancangan undang-undang yang disampaikan oleh Presiden digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan” 20
Bagaimana dengan Badan Legislasi Daerah ( DPRD ) Meskipun  DPRD  ditetapkan  sebagai  Badan  Legislatif  Daerah 21 ,  namun UU No 22 Tahun 1999 tidak menormakannya fungsinya dalam batang tubuh UU No  22  Tahun  1999,  kecuali  dalam  penjelasan  umum  UU  No  22  Tahun  1999 tentang  Pemerintahan  Daerah  “Pelaksanaan  Otonomi  Daerah  harus  lebih meningkatkan  peranan  dan  fungsi  badan  legislatif  Daerah,  baik  sebagai  fungsi legislatif,  fungsi  pengawas  maupun  fungsi  anggaran  atas  penyelenggaraan Pemerintahan Daerah 22 .
Belum  dituangkan  secara  normatif  fungsi  –fungsi  DPRD  ke  dalam  batang tubuh  UU  NO  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah,  diduga  belum  ada pengaturan  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  sebagai pedoman,  karena  pencantum  fungsi  –fungsi  DPR  baru  dilakukan  setelah perubahan  UUD  1945  dengan  menambah    Pasal  20A  ayat  (1)  UUD  1945  yang berbunyi  sebagai  berikut“  Dewan  Perwakilan  Rakyat  memiliki  fungsi  legislasi, fungsi  anggaran,  dan  fungsi  pengawasan. 23 Agar  fungsi  DPR  RI  sebagai  Badan Legislatif Pusat sama atau identik dengan Badan Legisatif Daerah , maka melalui UU No 22 Tahun 2003 tentang  Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD  dimuatlah ketentuan  tentang  fungsi  –legislasi  DPRD,  sebagaimana  yang  ditentukan  dalam Pasal  61  huruf  a  dan  Pasal  77  huruf  a  UU  NO  22  Tahun    2003  Susduk  MPR, DPR,  DPD  dan  DPRD  menetukan  Provinsi  dan    ,kabupaten  /kota  mempunyai fungsi: legislasi 24 .
Meskipun  sudah  ditentukan  bahwa  DPRD  ada  fungsi  legislasi,  tapi  untuk melaksanakan  fungsi  legislasi  tersebut  belum  ada  alat  kelengkapan  DPRD  yang ditetapkan dalam sidang paripurna secara definitif , kecuali tentatif 25 dan itupun masih dikelompokan ke dalam Alat kelengkapan lainnya 26 .Kebijakan ini sengaja dibuat  oleh pembentuk Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang   Susduk MPR,DPR,DPD dan DPRD , dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah akibat belum yakin dan percaya pembentuk UU No 22 ahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD  dan  DPRD  akan  kemampuan  DPRD  mengemban  tugas  dan  wewenang untuk  melaksanakan  fungsi  legislasi  tersebut  dan  kita  tahu  anggota  DPRD  tidak
20 Lihat  Saldi  Isra,  Pergeseran  Fungsi  Legislasi  ,PT  Rajagrafindo  Persada,  Jakara,  Tahun 2010, hal  211
21 Pasal 14 ayat (1) UU No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
22 Periksa  Penjelasan  Umum  angka  (6)  ,  prinsip-prinsip  pemberian  Otonomi  Daerah  yang dijadikan pedoman dalam Undang-undang ini UU No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan daerah
23 Perubahan II 18 Agustus 2000.
24 Pasal  61  huruf  a  dan  Pasal  77  huruf  a  UU  No  22  Tahun  2003  tentang  Susuduk MPR,DPR,DPD dan DPRD , Adapun yang dimaksud fungsi legislasi adalah  legislasi daerah yang merupakan fungsi DPRD Provinsi untuk membentuk peraturan daerah provinsi bersama gubernur (Pasal  97  Fungsi  pembentukan  Perda  Provinsi  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  96  ayat  (1) huruf  a  dilaksanakan  dengan  cara:  (a)  membahas  bersama  gubernur  dan  menyetujui  atau  tidak menyetujui  rancangan  Perda  Provinsi;  (b)  mengajukan  usul  rancangan  Perda  Provinsi;  dan  (c) menyusun program pembentukan Perda bersama gubernur
25 Lihat  Pasal  98  ayat  (4)  UU  No  22  tahun  2003    Alat  kelengkapan  DPRD  Provinsi  dan Kabupaten/Kota terdiri atas( a) Pimpinan; (b) Panitia Musyawarah; (c)  Komisi; (d) Badan kehormatan; (e) Panitia Anggaran; dan (f) Alat kelengkapan lain yang diperlukan.
26 Penjelasan Pasal 98 ayat (4)  Huruf f Yang dimaksud dengan alat kelengkapan lain yang diperlukan misalnya panitia legislasi.
dipersiapkan  menjadi  legal  drafter  (perancang  peraturan  perundang-undangan, melainkan politisi yang mewakili rakyat ,  sebagaimana yang dikemukakan Jimly Asshiddiqie  sebagai  berikut “... di  pihak  lain  ,  dengan  keterlibtan  para  politisi anggota  DPR  dan  DPRD  itu  dalam  urusan  redaksional,  akan  menyebabkan mereka  kehabisan  waktu  .  Padahal,  para  politisi  anggota  DPR  dan  DPRD tidaklah  dipersiapkan  untuk  menjadi  legal  drafter        tetapi  politisi  yang mewakili rakyat, 27
Berdasarkan  alasan  tersebut,  sehingga  rumusan  norma  dalam  hal pembentukan peraturan daerah tetap mengacu kepada  Pasal 69 UU No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah daerah yang berbunyi  sebagai berikut” Kepala Daerah menetapkan  Peraturan  Daerah  atas  persetujuan  DPRD  dalam  rangka penyelenggaraan  Otonomi  Daerah  dan  penjabaran  lebih  lanjut  dari  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi. 28 Sehubungan  dengan  rumusan  Pasal  69 tersebut    Bagir  Manan  mengemukakan  pendapatnya  sebagai  berikut” Bahkan menurut  Pasal  69  masih  tergambarkan  dominasi  eksekutif  dalam  pembentukan PERDA  dengan  menyebutkan  “Kepala  Darah  menetapkan  PERDA  atas persetejuan DPRD 29 .
Rumusan  ini  sejalan  dengan  ketentuan  UUD  1945  Pasal  5  ayat  (1)    yang menyebutkanPresiden  memegang  kekuasaan  membentukan  undang-undang dengan  persetujuan  DPR.........dst  ,  maka  semestinya  ada  perubahan  pula  dalam wewenang  membuat  PERDA    DPRD  yang  mempunyai  kekuasaan  membentuk PERDA  .Kepala  Daerah  hanya  mempunyai  hak  inisiatif  mengajukan  Rancangan Peraturan  Daerah  (RANPERDA)  dan  mengesahkannya  setelah  disetujui  DPRD 30 Lebih lanjut Bagir Manan Mengemukakan “ Perubahan  wewenang tidak  sekedar pergeseran  wewenang  struktur  undang-undang  dan  PERDA  semestinya  berubah juga hingga saat ini disebut “Prsiden RI/Kepala Daerah menimbang, mengingat dan  menetapkan  undang/PERDA  .  Dengan  perubahan  wewenang  tersebut semestinya  menjadi  berbunyi  DPR/DPRD  menimbang,  mengingat  ,menetapkan “Tidak perlu lagi ada bagian yang menyatakan dengan persetujuan DPR/DPRD .Pendeknya  harus  ada  pembahruan  menyeluruh  format  undang-undang  atau PERDA 31
Kemudian  dalam  peraturan  pelaksanaan UU  No  22  Taun  2003  tentang Susduk  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  ditetapkan    PP  No  25 Tahun  2004  tentang Pedoman  Penyusunan  Peraturan  Tata  Tertib  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah. Menurut  Pasal  19  PP  No  25 Tahun  2004  ditentukan  sebagai  berikut  (1)   huruf a DPRD  mempunyai  fungsi    legislasi;  (2)  Fungsi  legislasi  sebagaimana  dimaksud pada ayat (1)   diwujudkan dalam membentuk Peraturan Daerah bersama Kepala Daereh..
Meskipun  DPRD  sudah  ditetapkan  sebagai  Badan  Legislatif    dan memiliki fungsi  legislasi  dan  dapat  dilaksanakan  dengan  membentuk  Panitia  Legislasi dalam  praktek  DPRD  mengusulkan  hak  prakarsa    Rancangan  Perda  belum
27 Jimly Asshiddiqie,Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,Penerbit PT.Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2007, hal 48
28 Periksa Pasal 69 UU No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
29 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah ,Penerbit Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum UII Yogyakarta, 2001,hal 71
30 Ibid, hal 71
31 Ibid ,hal 72
merupakan  perioritas  dalam  pelaksanaan  fungsinya  dan  DPRD  lebih memperioritas  pelaksanaan  tugas  dan  wewenang  dan  haknya  seperti memilih Gubernur/Wakil  Gubernur,  Bupati/Wakil  Bupati,  dan  Walikota/Wakil Walikota;  bersama  dengan  Gubernur,  Bupati  atau  Walikota  menetapkan Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah;  minta  pertanggungjawaban Gubernur, Bupati, dan Walikota;dan menentukan Anggaran Belanja DPRD . 32

## UU No 32 Tahun 2004 Tentang  Pemerintahan  Daerah
Penggantian UU No 22 Tahun 1999 kepada UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan  Daerah  di  samping  dilakukan  perubahan  terhadap  Pasal  18  UUD 1945  didorong  oleh  praktek  pellaksanaaan  UU  No  22  Tahun  1999  tentang Pemerintahan  Daerah  banyak  menimbulkan  persoalan  –persolan  yang  luput  dari prediksi pembuat undang-undang .Persoalan itu bermula dari besarnya tugas dan wewenang  untuk  memilih  Gubernur  ,bupati  dan  walikota  .Degan  tugas  dan wewenang  serta  hak  DPRD  itu  telah  menempatkan  DPRD  pada  posisi  yang dominan 33 .
Dalam  UU  No  32  Tahun  2004  nama  jabatan  Badan  Legislatif  Daerah dihapus  dan  DPRD  merupakan  lembaga  perwakilan  rakyat  daerah  dan berkedudukan  sebagai  unsur  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.,  dan Pemerintah daerah adalah Gubernur,  Bupati,  atau  Walikota,  dan  perangkat  daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
Oleh karena sama-sama  unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah, maka hubungan  antara  pemerintah  daerah  dan DPRD  merupakan  hubungan  kerja  yang kedudukannya  setara  dan  bersifat  kemitraan.  Kedudukan  yang  setara  bermakna bahwa diantara lembaga pemerintahan daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan  sejajar,  artinya  tidak  saling  membawahi.  Hal  ini  tercermin  dalam  membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah. Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara  Pemerintah  Daerah  dan  DPRD  adalah  sama-sama  mitra  sekerja  dalam membuat  kebijakan  daerah  untuk  melaksanakan  otonomi  daerah  sesuai  dengan fungsi  masing-masing  sehingga  antar  kedua  lembaga  itu  membangun  suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung bukan merupakan lawan ataupun pesaing satu sama lain dalam melaksanakan fungsi masing-masing 34 .
Secara  normatif  ditentukan  bahwa  DPRD  merupakan  lembaga  perwakilan rakyat  daerah  dan  berkedudukan  sebagai  unsur  penyelenggaraan  pemerintahan daerah. 35 ,  dan  memiliki  fungsi  Legislasi 36 ,  meskipun  fungsi  legislasi  itu  belum ditetapkan  alat  kelengkapan  DPRD  untuk  melaksanaknnya  secara  dipinitif  , melainkan masih  bersufat tentatif 37 Badan  Legislasi  Daerah  ini  merupakan  alat kelengkapan  DPRD  yang  bersifat  tetap,  dibentuk  dalam  rapat  paripurna DPRD.eksistensi  nya  setelah  ditetapkannya  UU  No  27  Tahun  2009  tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
32 Periksa Pasal 18 dan 19 UU No 22Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
33 Dasril  Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia ,  Cet II Pernerbit Rineka Cipta , Jakarta, Tahun 2005, hal 137
34 Periksa penjelasan umum UUNo 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
35 Pasal 40 UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah
36 Pasal 41 UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
37 Periksa Penjelasan Pasal 98 ayat (4)  Huruf  f Yang dimaksud dengan alat kelengkapan lain yang diperlukan misalnya panitia legislasi.
Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah 38 . Kemudian untuk melaksanakan UU  No  27  Tahun  2009  tengtang  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah,  dan  mengganti  PP  No  24  Tahun  2004  tentang  Pedoman  Penyusunan Peraturan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  tentang  Tata  Tertib  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ditetapkanlah Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang  Tata  Tertib  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah.    Dalam  PP  tersebut ditentukan  bahwa  Badan  Legislasi  Daerah    merupakan  alat  kelengkapan  DPRD yang  bersifat  tetap,  dibentuk  dalam  rapat  paripurna  DPRD. 39 Dengan  tugas sebagai berikut 40
a. menyusun rancangan program legislasi daerah yang memuat daftar urutan dan prioritas  rancangan  peraturan  daerah  beserta  alasannya  untuk  setiap  tahun anggaran di lingkungan DPRD;
b. koordinasi  untuk  penyusunan  program  legislasi  daerah  antara  DPRD  dan pemerintah daerah;
c. menyiapkan  rancangan  peraturan  daerah  usul  DPRD  berdasarkan  program prioritas yang telah ditetapkan;
d. melakukan  pengharmonisasian,  pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi rancangan peraturan daerah yang diajukan anggota, komisi dan/atau gabungan komisi  sebelum  rancangan  peraturan  daerah  tersebut  disampaikan  kepada pimpinan DPRD;
e. memberikan pertimbangan terhadap rancangan peraturan daerah yang diajukan oleh  anggota,  komisi  dan/atau  gabungan  komisi,  di  luar  prioritas  rancangan peraturan  daerah  tahun  berjalan  atau  di  luar  rancangan  peraturan  daerah  yang terdaftar dalam program legislasi daerah;
f. mengikuti perkembangan dan melakukan evaluasi terhadap pembahasan materi muatan rancangan peraturan daerah melalui koordinasi dengan komisi dan/atau panitia khusus;
g. memberikan  masukan  kepada  pimpinan  DPRD  atas  rancangan  peraturan daerah yang ditugaskan oleh Badan Musyawarah; dan
h. membuat laporan kinerja pada masa akhir keanggotaan DPRD baik yang sudah maupun  yang  belum  terselesaikan  untuk  dapat  digunakan  sebagai  bahan  oleh komisi pada masa keanggotaan berikutnya.
Berdasarkan  ketentuan  tersebut  dapat  dikatakan  DPRD  masih  disebut memiliki  fungsi  legsilasi  utama 41 dari  pada  Kepala  Daerah  .Ini  diperkuat  oleh Pasal 140 ayat (2)  UU No 32 Tahun 2004   sebagai berikut :”Apabila dalam satu masa  sidang,  DPRD  dan  Gubernur  atau  Bupati/Walikota  menyampaikan rancangan  Perda  mengenai  materi  yang  sama  maka  yang  dibahas  adalah rancangan Perda yang disampaikan oleh DPRD, sedangkan rancangan Perda yang
38 Pasal 302  ayat (1) huruf d dan Pasal UU No 27 Tahun 2009 tengtang  MPR.DPR,DPD, dan DPRD
39 Pasal  51  PP  No  16  Tahun  2010    tentang  Pedoman  Penyusunan  Peraturan  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
40 Pasal  53  PP  No  16  Tahun  2010  tentang  Pedoman  Penyusunan  Peraturan  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
41 Menurut  Pasal  98ayat  (4)  UU  No  22  Tahun  2003  ,  bahwa    Alat  kelengkapan  DPRD Provinsi  dan  Kabupaten/Kota  terdiri  atas:Pimpinan  ,  Panitia  Musyawarah,  Komisi,  Badan Kehoramatan, Panitia Anggaran , Alat kelengkapan lain yang diperlukan
disampaikan  Gubernur  atau  Bupati/Walikota  digunakan  sebagai  bahan  untuk dipersandingkan. 42 Norma  seperti  Pasal    140  ayat  (2)    UU  No  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah sampai tahun 2010 semenjak ditetapkannya UU No 27  Tahun  2009  dan  Peraturan  pelaksanaannya  PP  No  16  Tahun  2010  masih dipertahan  sebagaimana  yang  ditentukan  dalam  Pasal  84  PP  No  16  Tahun  2010 sebagai  berikut”  Apabila  dalam  satu  masa  sidang  kepala  daerah  dan  DPRD menyampaikan  rancangan  peraturan  daerah  mengenai  materi  yang  sama  maka yang  dibahas  adalah  rancangan  peraturan  daerah  yang  disampaikan  oleh  DPRD, sedangkan  rancangan  peraturan  daerah  yang  disampaikan  oleh  kepala  daerah digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan”.
Demikian pula dalam Pasal 62 UU No 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peratran perundang-undangan P “Apabila dalam satu masa sidang DPRD Provinsi dan  Gubernur  menyampaikan  Rancangan  Peraturan  Daerah  Provinsi  mengenai materi  yang  sama,  yang  dibahas  adalah  Rancangan  Peraturan  Daerah  Provinsi yang disampaikan oleh DPRD Provinsi dan Rancangan Peraturan Daerah Provinsi yang disampaikan oleh Gubernur digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan.”
Dengan  penggantian  UU  No  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  daerah kepada  UU  No  32  tahun  2004  tentang  Pemerintahan  daerah    terjadi  perubahan mendasar dalam menata fungsi, tugas dan wewenang serta hak DPRD. Perubahan tugas  dan  wewenang  serta  hak  DPRD  tidak  lagi  memiliki  tugas  dan  wewenang dan haknya seperti memilih Gubernur/Wakil Gubernur, Bupati/Wakil Bupati, dan Walikota/Wakil  Walikota;  bersama  dengan  Gubernur,  Bupati  atau  Walikota menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah; minta pertanggungjawaban  Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota;dan  hak  menentukan Anggaran  Belanja  DPRD,  maka  ada  kecendrungan  DPRD  mengaktualisasikan secara maksimalkan fungsi legislasinya dengan mengusulkan berbagai Rancangan Perda masing-masing komisi  baik berdasarkan ide komisi hasil kunjungan kerja ke daerah lain , maupun hasil diskusi dengan  Kelompok Pakar/Tim Ahli

## UU No  23 Tahun 2014 Tentang  Pemerintahan  Daerah
Semenjak dulu selalu ada dua undang-undang yang mengatur tentang DPRD baik UU tentang SUSDUK MPR ,DPR dan DPRD dan UU Pemerintahan Daerah atau UU MPR ,DPR ,DPD dan DPRD dengan UU Pemerintahan Daerah, bahkan dalam Pasal 39 UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan menentukan sebagai berikut “Ketentuan tentang DPRD sepanjang tidak diatur dalam Undang-Undang ini  berlaku  ketentuan  Undang-Undang  tentang  Susunan  dan  Kedudukan  MPR, DPR,  DPD,  dan  DPRD.  Sehubungan  dengan  itu  UU  yang  pertama  dipelajari adalah UU No 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD yang disebut dengan  UU  MD3,  meskipun  dalam  Bab  Penutup  undang-undang  ini  tidak ditentukan citerr titlenya.
UU  ini  diundangkan  pada  taggal  5  Agustus  2014  yang    dibentuk  untuk menggantikan  Undang-Undang  Nomor  27  Tahun  2009  tentang  MPR,DPR,DPD dan  DPRD,  dengan  alasan  sudah  tidak  sesuai  lagi  dengan  perkembangan  hukum dan  kebutuhan  hukum  masyarakat  sehingga  perlu  diganti 43 Kemudian  Menurut
42 Pasal 140 ayat (2)  UU No 32 Tahun 2004  tentang Pemerintahan Daerah
43 Periksa  konsiderans  huruf  c  UU  No  27  Tahun  20009  tengang  MPR,DPR,  DPD  dan DPRD
ketentuan Pasal 315  dan 364 UU No 17 Tahun 2014 “DPRD provinsi dan DPRD Kabupaten  /kota    merupakan  lembaga  perwakilan  rakyat  daerah  yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah  dan dilengkapi dengan  fungsi  legislasi  . 44 .  Dan    untuk  melaksanakan  fungsi  legislasi  tersebut dibentukanlah Badan Legislasi Daerah yang merupakan alat kelengkapan bersifat yang bersifat tetap 45 dengan tugas sebagai berikut:
a. menyusun rancangan program legislasi daerah yang memuat daftar urutan dan prioritas  rancangan  peraturan  daerah  beserta  alasannya  untuk  setiap  tahun anggaran di lingkungan DPRD;
b. koordinasi  untuk  penyusunan  program  legislasi  daerah  antara  DPRD  dan pemerintah daerah;
c. menyiapkan  rancangan  peraturan  daerah  usul  DPRD  berdasarkan  program prioritas yang telah ditetapkan;
d. melakukan  pengharmonisasian,  pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi rancangan peraturan daerah yang diajukan anggota, komisi dan/atau gabungan komisi  sebelum  rancangan  peraturan  daerah  tersebut  disampaikan  kepada pimpinan DPRD;
e. memberikan pertimbangan terhadap rancangan peraturan daerah yang diajukan oleh  anggota,  komisi  dan/atau  gabungan  komisi,  di  luar  prioritas  rancangan peraturan  daerah  tahun  berjalan  atau  di  luar  rancangan  peraturan  daerah  yang terdaftar dalam program legislasi daerah;
f. mengikuti perkembangan dan melakukan evaluasi terhadap pembahasan materi muatan rancangan peraturan daerah melalui koordinasi dengan komisi dan/atau panitia khusus;
g. memberikan  masukan  kepada  pimpinan  DPRD  atas  rancangan  peraturan daerah yang ditugaskan oleh Badan Musyawarah; dan
h. membuat laporan kinerja pada masa akhir keanggotaan DPRD baik yang sudah maupun  yang  belum  terselesaikan  untuk  dapat  digunakan  sebagai  bahan  oleh komisi pada masa keanggotaan berikutnya.
Lebih kurang 55 hari kemudian tepatnya pada tanggal 30 September 2014 disahkannya UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah . terjadilah perubahan yang mendasar , di antaranya:
1. Mencabut dan menyatakan  tidak berlaku pengaturan tentamg DPRD Provinsi dan  DPRD  kabupaten/koya  sebagaimana  yang  ditentukan  dalam    Pasal  409 huruf d menyatakan, bahwa   Pasal 1 angka 4, Pasal 314 sampai dengan Pasal 412,Pasal  418  sampai  dengan  Pasal  421  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun 2014  tentang  MPR,DPR,DPD  dan  DPRD  ,  dicabut  dan  dinyatakan    tidak berlaku.  Pernyataan  dicabut  dan  dinyatakan  tidak  berlaku        Pasal  1  angka  4, yang  memuat    depinisi  atau  penjelasan  tentang  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  yang  selanjutnya  disingkat  DPRD  adalah  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ini berarti pengaturan tentang DPRD dalam UU No 17 Tahun  2014  tentang  MPR,DPR,DPD  dan  DPRD      (MD3).  Tidak  ada  lagi. Dengan dicabut dan dinyatakan tidak berlakunya Pasal 1 angka 4, maka dengan sendiri substansi UU No 17  Tahun 2014 tentang MPR,DPR,DPD dan DPRD
44 Pasal 316 huruf a dan  Pasal 365 huruf a UU No 17 Tahun 2014  tentang MPR,DPR,DPD dan DPRD
45 Pasal 326 ayat (1) huruf d dan Pasal 375 ayat (1) huruf d UU No 17 Tahun 2014 tentang MPR,DPR,DPD dan DPRD
namanyapun  seyogianya  berubah    menjadi  UU  No  17  Tahun  2014  tentang MPR,DPR,DPD  (MD2).  Mengingat  DPRD  sudah  dicabut  ,  sehingga pengaturan  DPRD  Provinsi  dalam  Bab  V  dan  DPRD  kabupaten/kota  dalam BAB VI harus pula dicabut. Kemudian pengaturan DPRD Provinsi dan DPRD kabupaten  /kota  disatukan  pengaturannya    dalam  UU  No  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah 46 .  Di  satukan  pengaturan  antara  DPRD  dengan Pemerintah  daerah  ,  berarti  menghilangkan  konvensi  ketatanegaraan  yang selama  ini  pengaturan  MPR,DPR  dan  DPRD  selalu  disatukan  dalam  sebuah undang-undang , meskipun alasan penyatuan kurang jelas , karena dalam Pasal 19 UUD 1945 sebelum perubahan isinya hanya mengatur susunan DPR , tidak ditemukan  pengaturan  susunan  DPRD  sebagaimana  yang  ditentukan  dalam Pasal 19 ayat (1) UUD 1945 “ Susunan  Dewan  Perwakilan Rakyat  ditetapkan dengan  Undang-undang., Oleh  karena  pengaturan  antara  Pemerintah  daerah dan  DPRD  lebih    historis,  sebagaimana  yang  dijelaskan    dalam  penjelasan Pasal  18  UUD  194u5    sebagai  berikut”  Di  daerah-daerah  yang  bersifat autonom  akan  diadakan  badan  perwakilan  daerah  oleh  karena  didaerahpun pemerintahan  akan  bersendi  atas  dasar  permusyawaratan.”    Di  samping penyatuan kedua unsur penyelenggara pemerintahan daerah lebih konstitusional  ,  sebagaimana  yang  ditentukan  dalam  Pasal    18  UUD  1945 sebagai berikut:
* (2)  Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan.
* (3)  Pemerintahan  daerah  propinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  memiliki Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  yang  anggota-anggotanya  dipilih  melalui pemilihan umum.
* (4)  Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  masing-masing  sebagai  kepala pemerintahan daerah propinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.
* (5)  Pemerintahan  daerah  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya,  kecuali urusan  pemerintahan  yang  oleh  undang-undang  ditentukan  sebagai  urusan Pemerintah.
* (6)  Pemerintahan  daerah  berhak  menetapkan  peraturan  daerah  dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Di samping alasan historis dan konstotusioanl menurut penjelasan Umum UU  No  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  daerah  dijelaskan  sebagai  berikut" Sebagai  konsekuensi  posisi  DPRD  sebagai  unsur  penyelenggara  Pemerintahan Daerah maka susunan, kedudukan, peran, hak, kewajiban, tugas, wewenang, dan fungsi  DPRD  tidak  diatur  dalam beberapa  undang-undang namun  cukup  diatur dalam Undang-Undang ini secara keseluruhan guna memudahkan pengaturannya secara terintegrasi” 47
Kemudian  dijelaskan  pula  bahwa,  Berbeda  dengan  penyelenggaraan pemerintahan  di  pusat  yang  terdiri  atas  lembaga  eksekutif,  legislatif,  dan yudikatif,  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  dilaksanakan  oleh  DPRD  dan kepala  daerah.DPRD  dan  kepala  daerah  berkedudukan  sebagai  unsur penyelenggara  pemerintahan  daerah  yang  diberi  mandat  rakyat  untuk
46 Bandingkan  dengan  Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  1999  Tentang  Susduk MPR,DPRdan  DPRD  ,  dan    Undang-Undang  Nomor    27    Tahun  2009  Tentang  MPR,DPR,DPD dan DPRD
47 Periksa penjelasan umum UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
melaksanakan  Urusan  Pemerintahan  yang  diserahkan  kepada  Daerah.  Dengan demikian  maka  DPRD  dan  kepala  daerah  berkedudukan  sebagai  mitra  sejajar yang  mempunyai  fungsi  yang  berbeda.  DPRD  mempunyai  fungsi  pembentukan Perda, anggaran dan pengawasan, sedangkan kepala daerah melaksanakan fungsi pelaksanaan  atas  Perda  dan  kebijakan  Daerah.  Dalam  mengatur  dan  mengurus Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  Daerah  tersebut,  DPRD  dan kepala daerah dibantu oleh Perangkat Daerah. Dari penjelasan umum ini jelaskan hanya  pada  penyelenggaraan  pemerintahan  di  pusat  yang  terdiri  atas  lembaga eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif 48 ,  sementara  pada  penyelenggaraan pemerintahan di daerah tidak dikenal lembaga ksekutif, legislatif, dan yudikatif 49 ,seperti  yang  pernah  dimuat  dalam    Pasal  14  ayat  (1)  UU  No  22  Tahun  1999 tentang Pemerintahan daerah”
Di Daerah dibentuk DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah dan Pemerintah Daerah sebagai Badan Eksekutif Daerah.”, dan Pasal 30  UU No 22 Tahun 1999 tentang  Pemerinatahan  daerah  “Setiap  Daerah  dipimpin  oleh  seorang  Kepala Daerah  sebagai  kepala  eksekutif  yang  dibantu  oleh  seorang  Wakil  Kepala Daerah.”    Oleh  karena  lembaga  Legislatif  dalam  penyekenggaran  pemerintahan daerah  dengan  sendiri  DPRD  kurang  tepat  dinamakan  lembaga  legislatif  dengan fungsi legislasi.
DPRD  dan  kepala  daerah  berkedudukan  sebagai  unsur  penyelenggara pemerintahan  daerah  yang  diberi  mandat  rakyat  untuk  melaksanakan  Urusan Pemerintahan  yang  diserahkan  kepada  Daerah.  apalagi  adanya  perbedaan  yang prinsip  substansi  yang  menjadi  materi  muatannya  antara  undang-undang  dengan Peraturan Daerah, bahwa  “Peraturan Daerah sebagai bentuk peraturan perundang- undangan  tingkat  daerah  hanya  terbatas  mengatur  hal-hal  di  bidang  administrasi negara,  tidak  dibidang  ketatanegaraan  . Peraturan  Daerah  bersifat  administratief rechtelijk  tidak  bersifat  staatsrechttelijk ,  karena  hanya  berfungsi  mengatur kekuasaan daerah otonom di bidang administratif negara 50
Mengingat  DPRD  dan  Kepala  Daerah  berkedudukan  sebagai  mitra  sejajar yang  mempunyai  fungsi  yang  berbeda.  DPRD  mempunyai  fungsi  pembentukan Perda, sedangkan kepala daerah melaksanakan fungsi pelaksanaan atas Perda dan kebijakan  Daerah. Selain  daripada  itu  terjadi  pula  penggantian istilah  fungsi legislasi  dengan  fungsi  pembentukan  Perda  Kabupaten/Kota;,  dan  diganti nomenkaltur  alat  kelengkapan  Badan  Legislasi  Daerah  dengan  Badan pembentukan  Peraturan  daerah 51 ,  sementara  itu  untuk  DPR    masih  ditetapkan memiliki  fungsi  legislasi  ,  sebagaimana  ditentukan  dalam  Pasal  69  ayat  (1)  UU No  17  Tahun  2014  dan  lebih  lanjut  ditentukan  dalam  Pasal  70    ayat  (1)  huruf  a UU No 17 Tahun  2014,  Fungsi legislasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat  (1)  huruf  a  dilaksanakan  sebagai  perwujudan  DPR  selaku  pemegang kekuasaan  membentuk  undang-undang.Dan  untuk  melaksanakan  fungsi  legislasi
48 Banding  den  gan    Konsep  kekuasaan  Mostesquieu  tentang  Doktri  pemisahan  kkuasaan kekuasaan    membentuk  undang-undang  (legislatif)  ,kekuasaan  melaksanakan  undang-undang (eksekutif) ,dan kekuasaan kehakiman (yudikatif)
49 Juanda , Hukum Pemerintahan Daerah Pasang surut hubungan kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah, Penerbit Alumni , Bandung ,2004, hal 30,
50 Ibid , hal 230
51 Periksa Pasal  96 ayat (1)huruf a , dan Pasal 110 ayat (1) hurif d UU No23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah  atau Pasal 149 ayat (1) huruf adan Pasal 165 ayat (1) huruf d  UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
tersebut ditetapkan Badan Legislasi yang merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. 52 Menurut Pasal 96 ayat (1) huruf a dan Pasal 149 ayat (1) huruf a UU No 23 tahun 2014 tenang Pemerintahan Daerah “ DPRD provinsi dan DPRD Kabupaten/kota  temempunyai  fungsi:  pembentukan  Perda  provinsi.  Untuk melaksanakan  fungsi  tersebut  ditetapkan    Badan  Pemebentuk  Peraturan  Daerah yang  merupakan  alat  kelengapan  DPRD  yang  bersifat  tetap  dan  Fungsi pembentukan Perda Provinsi Kabupaten/Kota dilaksanakan dengan cara:
a. membahas  bersama  Gubernur  bupati/wali  kota  dan  menyetujui  atau  tidak menyetujui rancangan Perda Provinsi  Kabupaten/Kota;
b. mengajukan usul rancangan Perda Provinsi Kabupaten/Kota; dan
c. menyusun  program  pembentukan  Perda  Provinsi  Kabupaten/Kota  bersama Gubernur bupati/wali kota. 53
Kemudian  dalam  UU  No  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  daerah ditentukan,  bahwa  pelaksanaan  fungsi,  tugas  dan  wewenang  lembaga,serta  hak dan  kewajiban  anggota  diatur  lebih  lanjut  dalam  Peraturan  DPRD  tentang  Tata Tertib DPRD dengan berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan. Sayangya  UU No 23 Tahun 2014 tentang  Pemerintahan daerah  tidak dibarengi dengan  peraturan  pelaksaannya,  oleh  karena  itu  dalam  rangka  mengisi kekosongan  peraturan  perundang-undangan  dan  kepastian  hukum  dimuatlah ketentuan  peralihan  sebagaimana  yang  ditentukan  dalam  Pasal  406    UU    No.  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  daerah  sebagai  berikut  “Pada  saat  Undang- Undang ini mulai berlaku, semua ketentuan peraturan perundang-undangan  yang mengatur mengenai DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota dinyatakan masih tetap  berlaku  sepanjang  tidak  bertentangan  dengan  ketentuan  dalam  Undang- Undang ini atau tidak diatur secara khusus dalam Undang-Undang ini. Salah satu ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  mengenai  DPRD provinsi  dan  DPRD  kabupaten/kota  adalah  PP    No  16  Tahun  2010  tentang Pedoman  Penyusunan  Peraturan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  tentang  Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Menurut Pasal 2 ayat (1) huruf a DPRD mempunyai  fungsi:  legislasi  (2)  Fungsi  legislasi 54 sebagaimana  dimaksud  pada ayat (1) huruf a diwujudkan dalam membentuk peraturan daerah bersama kepala daerah.. Untuk melaksanakan fungsi legislasi tersebut ditetapkan alatkelengkapan Badan Legislasi Daerah 55 dengan tugas sebagai berikut :
a. menyusun rancangan program legislasi daerah yang memuat daftar urutan dan prioritas  rancangan  peraturan  daerah  beserta  alasannya  untuk  setiap  tahun anggaran di lingkungan DPRD;
b. koordinasi  untuk  penyusunan  program  legislasi  daerah  antara  DPRD  dan pemerintah daerah;
c. menyiapkan  rancangan  peraturan  daerah  usul  DPRD  berdasarkan  program prioritas yang telah ditetapkan;
d. melakukan  pengharmonisasian,  pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi rancangan peraturan daerah yang diajukan anggota, komisi dan/atau gabungan
52 Pasal 83 ayat (1) huruf d UU No 17 Tahun 2014 tentang MPR,DPR,DPD dan DPRD
53 Banding dengan Pasal 1 angka 1 UU No 12 Tahun 2011 tentang Pemebentukan Peraturan perundangan  bahwa  yang  dimaksud  dengan  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  adalah pembuatan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  mencakup  tahapan  perencanaan,  penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.
54 Baca fungsi pembentukan peraturan daerah
55 Baca Badan Pembentukan Perda
komisi  sebelum  rancangan  peraturan  daerah  tersebut  disampaikan  kepada pimpinan DPRD;
e. memberikan pertimbangan terhadap rancangan peraturan daerah yang diajukan oleh  anggota,  komisi  dan/atau  gabungan  komisi,  di  luar  prioritas  rancangan peraturan  daerah  tahun  berjalan  atau  di  luar  rancangan  peraturan  daerah  yang terdaftar dalam program legislasi daerah;
f. mengikuti perkembangan dan melakukan evaluasi terhadap pembahasan materi muatan rancangan peraturan daerah melalui koordinasi dengan komisi dan/atau panitia khusus;
g. memberikan  masukan  kepada  pimpinan  DPRD  atas  rancangan  peraturan daerah yang ditugaskan oleh Badan Musyawarah; dan
h. membuat laporan kinerja pada masa akhir keanggotaan DPRD baik yang sudah maupun  yang  belum  terselesaikan  untuk  dapat  digunakan  sebagai  bahan  oleh komisi pada masa keanggotaan berikutnya. 56
Dari  uraian  di atas  jelas  fungsi  legislasi  atau  pembentukan  Perda  ada  pada DPRD  Provinsi  ,kabupaten/kota  unsur  penyelenggaraan  pemerintahan  ,  oleh karena  DPRD  Provinsi  dan  kabupaten/kota  harus  tahu  dan  memahami  fungsi terseebut  dan  anggota  DPRD  yang  ditunjuk  oleh  fraksi-fraksinya  adalah anggota dengan  kualisifikasi  yang  tertentu  baik  dasar  pendidikan,  strata  ,terlebih pengalaman  menjadi  anggota  DPRD  untuk  menemapati  posisi  alat  kelengakapan Badan  Pembentukan  Peratuuran  Daerah  ,  sebab  alat  kelengakapan  DPRD  inilah yang menjadi muara dapat dilanjutkan untuk di bahas baik pada paripurna intern DPRD , mmaupun proses selanjutnya.
Selain akan menjadi tanggungjawab bersama seluruh pimpinan dan anggota DPRD  untuk  menterjemahkan  seluruh  urusan  pemerintahan  yang  diserahkan kepada  daerah  baik  urusan  pemerintah  wajib  yang  berkaitan  dengan  Pelayanan Dasar  ,maupun  Urusan  Pemerintahan  Wajib  yang  tidak  berkaitan  dengan Pelayanan  Dasar  dan  juga  Urusan  Pemerintahan  Pilihandan  termasuk  tugas pembantuan  Selain daripada yang lebih penting lagi melakukan pengawasan  agar pelaksanan  sesuai  dengan  yangtelah  disepakati  berupa  program  dan  kegiatan Sehubungan  dengan  hal  itu  M.Solly  Lubis  mengemukan  pendapatnya  bahwa  “ umumnya , dewan perwakian rakyat (parlemen) mempuyai 2 (dua) tugas pokok , yaitu  a.  Tugas  perundang-undangan  (wet  geving,  law  making),  b.  fungsi pengawasan (kontrol terhadap eksekutif) 57
Sementara iu menurut
Philipus.M,Hadjon Dewan Perwakilan Rakyat memiliki tiga fungsi pokok, yakni:
(a) fungsi mede wetgeving, (b) fungsi begrooting, dan (c) fungsi control 58 . Selain  itu  secara  normatif  pembentukan  peraturan  perundang-undangan telah  diatur  dalam    UU  No  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan perundangan-udangan  .Menurut  Pasal  1  angka  1  UU  No  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  erundangan    dijelaskan  dengan    Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  adalah  pembuatan  Peraturan  Perundang-undangan  yang mencakup  tahapan  perencanaan,  penyusunan,pembahasan,  pengesahan  atau penetapan,  dan  pengundangan.  Selanjutnya  tahapan  diatur  sedemikian  rupa Perencanaan  penyusunan  Peraturan  Daerah  Provinsi  dilakukan  dalam  Prolegda Provinsi.dan seterusnya, demikian pula Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014
56 Periksa Pasal 53 PP No 16 Tahun 2010
57 M/Solly Lubis, asasa-asas HTN, Alumni Bandung, Tahun 1976, hal  47
58 P.M.Hadjon,  ,Lembaga-le,baga  Negara  ,Menurut  UUD  1945,  Djumali,  Surabaya,  1984, hal 26
Tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
Dalam  Bagian  kelima  Peraturan  Presiden  Nomor  87  Tahun  2014  Tentang Peraturan  Pelaksanaan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan    telah  diatur  tentang  Perencanaan Penyusunan  Peraturan  Daerah  Provinsi  dan  Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota. Perencanaan  Rancangan  Peraturan  Daerah  meliputi  kegiatan  (a).  penyusunan Prolegda  (b)    perencanaan  penyusunan  Rancangan  Peraturan  Daerah  kumulatif terbuka;  dan  (c)    perencanaan  penyusunan  Rancangan  Peraturan  Daerah  di  luar Prolegda. serta Pengharmonisasian, Pembulatan, dan Pemantapan Konsepsi.Lebih lanjut  substansi  yang  sama  yakni  tentang  tahapan  perencanaan,  penyusunan, pembahasan,  pengesahan  atau  penetapan,  dan  pengundangan.di  dalam  Peraturan menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang  Pembentukan  Produk Hukum Daerah , MenurutPasal 1 angka 18  yang dimaksud dengan  Pembentukan perda  adalah  pembuatan  peraturan  perundang-undangan  daerah  yang  mencakup tahapan  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  penetapan  ,  pengundangan  dan penyebaraluasan Terakhir  diatur lagi  dalam    Pasal  236  sampai  dengan  Pasal  254 UU  No  23  Tahun  2014  Berdasarkan  pertimbangan  tersebut  rumusan    norma seperti  yang  pernah  dimuat  dalam  Pasal  140  ayat  (2)  UU  No  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintahan  Daerah  sebagai  berikut”Apabila  dalam  satu  masa  sidang, DPRD  dan  Gubernur  atau  Bupati/Walikota  menyampaikan  rancangan  Perda mengenai  materi  yang  sama  maka  yang  dibahas  adalah  rancangan  Perda  yang disampaikan  oleh  DPRD,  sedangkan  rancangan  Perda  yang  disampaikan Gubernur  atau  Bupati/Walikota  digunakan  sebagai  bahan  untuk  dipersandingkan tidak perlu dimuat lagi.

## SIMPULAN
a. Dengan  adanya  refomasi  terhadap  penyelenggaraan  pemerintah  negara Republik  Indonesia  ,  terjadilah  perubahan  yang  signifikan  terhadap  fungsi legislasi DPRD. Kalau sebelum reformasi dengan UU No 5 Tahun 1974  fungsi legislasi  utama      berada  di  tangan  Kepala  Daerah  ,  maka  sesudah  reformasi fungsi  secara  bertahap    digeser  ke  DPRD  ,    sedangkan  Kepala  Daerah melaksanakan  Perda  yang  telah  dibahas  bersama  dengan  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah
b. Peregeseran fungsi legislasi  kepada DPRD , maka kedudukan DPRD  baik dari aspek  politik  maupun  yuridis  menjadi  semakin  kuat  sebagai  unsur  yang menyelenggarakan pemerintahan daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
A.Hamid  .S.Attamimi,  Peranan  Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  Dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara,  Disertasi  ,  Universitas  Indonesia  , Jakarta, 1990,
Bagir  Manan  ,  Dasar  –Dasar  Perundang-undangan  Indonesia  ,  Ind-Hill,Co Jakarta,1992,
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah ,Penerbit Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum UII Yogyakarta, 2001
BN  Marbun,  DPR  Daerah  Pertumbuhan,  Masalah  &  Masa  Depannya,  Ghalia Indonesia, Jakarta,
Dasril  Radjab,  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  ,  Cet  II  Pernerbit  Rineka  Cipta  , Jakarta, Tahun 2005,
Departemen Pendidikan dan kebudayaan , Kamus Besar Bahasar Indonesia, Balai Pustaka, Edisi Kedua, Cet Kesepuluh , Jakarta, 1999
Jimly  Asshiddiqie,Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  Pasca Reformasi,Penerbit PT.Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2007
Juanda  ,  Hukum  Pemerintahan  Daerah  Pasang  surut  hubungan  kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah, Penerbit Alumni , Bandung ,2004
Meriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT Gramedia, Jakarta, 1977 M Solly Lubis, asasa-asas HTN, Alumni Bandung, Tahun 1976, P.M.Hadjon, ,Lembaga-le,baga Negara ,Menurut UUD 1945, Djumali, Surabaya,
1984,
Saldi Isra , Pergeseran Fungsi Legislasi ,Penerbit PT Rajo Grafindo Persada,
Jakarta, 2010
Sri  dan  Saragih  Bintan  R,  1993, Ketatanegaraan  Indonesia  dalam  kehidupan politik  Indonesia  (30  tahun  kembali  ke  UUD  1945) ,  Jakarta,  Pustaka  Sinar Harapan

## Artikel
Seta  Basri,  Badan  Legislatif  di  Indonesia  ,diakses  ,  jam  10.15  Wib  ,  tanggal  21
Juli 2017
Wiyanto,  Pelaksanaan  Fungsi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Studi  Tentang Efektifitas  Hukum)  Dosen  Fakultas  Hukum  Universitas  Wijayakusuma Purwokerto  Jl.  Beji  Karangsalam  Purwokerto –  Jawa  Tengah
, Wiyanto10@Yahoo.Co.Id , diakses 1 Agustus, Jam 10. Wib Naskah  Akademik  Rancangan  Perda  Kota  Jambi  tentang  Penyelenggaraan Kesejahteraan  Lanjut  Usia  .Kerja  Sama  Dinas  Sosial  Pemda  Kota  Jambi dengan Pusat Studi HAM Fakultas Hukum Universitas Jambi , Tahun 2017,
Peraturan perundang-undangan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945
Undang-Undang  Tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  Di  Daerah  (  Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1974  Nomor  38,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3037)
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999 Tentang Susunan Dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan  Rakyat,Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1999 Nomor 24,   Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3811)
Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor  60, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3037 );
Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  2003  Tentang  Susunan  Dan  Kedudukan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Daerah,  Dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2003  Nomor  92  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4310)
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2004  Nomor  125,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437);

## Undang-Undang Nomor  27  Tahun 2009 Tentang Majelis Permusyawaratan
Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ( Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Tahun  2009  Nomor  123  )  (  Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 5043)`
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234);
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2014  Nomor  244,  Tambahan  Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Nomor  5587)  ,  sebagaimana  telah  diubah dengan  Undang-undang  Nomor  9  Tahun  2015  tentang  Perubahan  Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2015  Nomor  58,  Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5679);
Undang-Undang Nomor  17  Tahun 2014 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ( Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Tahun  2014  Nomor  182  )  (  Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 5568)`
Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Pedoman Penyusunan Peraturan  Tata  Tertib  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2004  Nomor  91,Tambahan Lembaran Negara Republik  Indonesia Nomor 4417), sebagaimana telah diubah  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  53  Tahun  2005  tentang Perubahan  atas  Peraturan  Pemerintah  Nomor  25  Tahun  2004  tentang Pedoman  Penyusunan  Peraturan  Tata  Tertib  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  16  Tahun  2010  Tentang  Pedoman  Penyusunan Peraturan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Tentang  Tata  Tertib  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 2010  Nomor  22,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Nomor 5104 )
Peraturan  Presiden  Nomor  87  Tahun  2014  tentang  Pelaksanaan  Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peratran Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 199  )
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang  Pembentukan Produk  Hukum  Daerah  (Berita  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2014 Nomor 2036);