Intergovernmental Dalam Penanganan Bencana Alam Di  Pemerintahan Daerah

## Anwar Sadat
Ilmu Pemerintahan Universitas Muhammadiyah Buton Email: anwarsadat685@gmail.com
Abstrak ,  Semangat  desentralisasi  merubah  paradigma  penanganan  bencana  dengan lebih  memberikan  ruang  kewenangan  kepada  pemerintah  daerah  untuk  memanage bencana di daerahnya. Namun tantangan besarnya adalah menyamakan persepsi masing masing  pemerintah  daerah  bahwa  penanganan  bencana  alam  di  daerah  tidak  bisa dikelola  oleh  satu  institusi/pemerintahan  daerah  berdasar  tapal  batas  administrasi. Penelitian  ini  menggunakan  metode  pendekatan  induktif  yang  memungkinkan  untuk mendiskripsikan  hasil  berbagai  Kajian  analisis  kemungkinan  upaya  kerjasana  antar daerah. Hasil beberapa kajian tentang penanganan bencana murujuk kesimpulan bahwa upaya  penganganan  pra,  bencana  dan  pasca  bencana  sangat  multidimensional.  Dalam konteks  kewenangan  pemerintahan,  penanganan  bencana  tidak  hanya  dilakukan  oleh satu pemerintah daerah saja. Dengan begitu, kerjasama antar daerah ( intergovernmental networks) penting  dikembangkan  pada  tingkatan  daerah.  Kerjasama  antar  daerah sangat    berpotensi    untuk    mendorong  kapasitas  pemerintah  daerah    dalam  rangka sharing  penglaman, sharing keuntungan dan sharing tugas/beban secara bersama sama dalam peningkatan fungsi pelayanan publik setiap pemerintah daerah. Hasil kajian juga menyimpulkan  pentingnya  penguatan  lembaga  BPBD  untuk  memudahkan  kerjasama antar pemerintahan di daerah dalam penanggulangan bencana.
Kata Kunci: Kerjasama, Daerah, Bencana
Abstract , The spirit of decentralization has changed the paradigm of handling disasters by  giving  more  space  to  authorities  to  manage  disasters  in  their  regions.  But  the  big challenge  is  to  equalize  the  perceptions  of  each  local  government  that  handling  natural disasters  in  the  regions  cannot  be  managed  by  one  institution/regional  government based on administrative boundaries. This study uses the inductive approach method that allows to describe the results of various studies analysis of the possibility of cooperation between regions. The results of several studies on disaster management have come to the conclusion  that  efforts  for  pre,  disaster  and  post-disaster  handling  are  very multidimensional.  In  the  context  of  government  authority,  disaster  management  is  not only  carried  out  by  one  local  government.  Thus,  intergovernmental  networks  are important  to  be  developed  at  the  regional  level.  Collaboration  between  regions  has  the potential  to  encourage  the  capacity  of  local  governments  to  share  experience,  share profits and share tasks/burdens together in improving the function of public services for each  local  government.  The  results  of  the  study  also  concluded  the  importance  of strengthening  BPBD  institutions  to  facilitate  cooperation  between  governments  in  the regions in disaster management.
Keyword : Cooperation, Regional, Disaster
1. Pendahuluan Indonesia secara geografis merupakan  kepulauan  yang  terletak pada pertemuan empat lempeng tektonik,  yaitu  lempeng  Benua  Asia, lempeng  Benua Australia,  lempeng Samudera
Hindia dan lempeng Samudera  Pasifik.  Pada  bagian  selatan dan  timur  Indonesia  terdapat  sabuk vulkanik (volcanic arc) yang  memanjang dari Pulau Sumatera-Jawa-Nusa
Tenggara-Sulawesi,  yang  sisinya  berupa pegunungan  vulkanik  tua  dan  dataran rendah  yang  sebagian  didominasi  oleh rawa-rawa.  Data  menunjukkan  bahwa Indonesia  merupakan  salah  satu  negara yang  memiliki  risiko  gempa  bumi  yang tinggi  di  dunia,  lebih  dari  10  kali  lipat risiko  gempa  bumi  di  Amerika  Serikat (Arnold,  2014).  Selain  itu,  iklim  tropis dengan  dua  musim,  yaitu  panas  dan hujan  dengan  ciri  adanya  perubahan cuaca,  suhu  dan  arah  angin  yang  cukup ekstrim.  Kondisi  iklim  seperti  ini digabungkan  dengan  kondisi  topografi permukaan  dan  batuan  yang  relatif beragam,    baik    secara    fisik    maupun kimiawi,  menghasilkan  kondisi  tanah yang  subur.  Sebaliknya,  kondisi  itu dapat    menimbulkan  beberapa  akibat buruk  bagi  manusia  seperti  terjadinya bencana hidrometeorologi seperti banjir,
tanah  longsor,  kebakaran  hutan  dan kekeringan.
Seiring dengan berkembangnya waktu dan meningkatnya aktivitas manusia, kerusakan  lingkungan  hidup  cenderung semakin parah dan memicu meningkatnya  jumlah  kejadian  dan intensitas  bencana  hidrometeorologi (banjir,  tanah  longsor  dan  kekeringan) yang  terjadi  secara  silih  berganti  di banyak  daerah  di Indonesia.
Selama  kurun  waktu  1600-2000 terdapat  105  kejadian  tsunami  yang  90 persen  di  antaranya  disebabkan  oleh gempa  tektonik,  sembilan  persen  oleh letusan  gunung  berapi  dan  satu  persen oleh  tanah  longsor.  Wilayah  pantai    di Indonesia    merupakan  wilayah    yang rawan terjadi bencana tsunami terutama pantai  barat  Sumatera,  pantai  selatan Pulau  Jawa,  pantai  utara    dan  selatan pulau-pulau Nusa Tenggara, pulau-pulau di  Maluku,  pantai  utara  Irian  Jaya  dan relatif  seluruh  pantai  di  Sulawesi.  Laut Maluku  adalah  daerah  yang  paling rawan  tsunami.  Dalam  kurun  waktu tahun  1600-2000,  di  daerah  ini  telah terjadi 32 tsunami yang 28  di antaranya diakibatkan  oleh    gempa    bumi    dan    4 oleh    meletusnya  gunung  berapi  di bawah laut (BNPB, 2014).
Model  penanganan  bencana  alam pada  masa  lalu  (  orde  baru  )  masih menggunakan  sistem  birokrasi  hirarkial yang    kaku    dan    sentralistik,    memang semua    kebijakan  yang  terkait  dengan pengelolaan  bencana  bisa  dijalankan tanpa  ada  kendala  yang  berarti.  Tentu saja model penanganan tersebut memiliki  kelemahan,  salah  satunya adalah  penanganan  yang  kurang  tepat sasaran karena pemerintah dan masyarakat  setempat  kurang  dilibatkan. Berakhirnya      rezim      orde      baru      dan memasuki      era  reformasi,  kebijakan desentralisasi  dan  otonomi  daerah  yang lebih  nyata  mulai  diwujudkan,  terjadi pergeseran  pola      hubungan      pusat daerah   yang   semula   bersifat hirarkial berubah menjadi relatif otonom.
Perubahan  pola  hubungan  tersebut, berimplikasi  pada  perubahan  strategi dan  konsep  pengelolaan  bencana  di daerah.
Semangat desentralisasi yang dipraktikan  dalam  otonomi  daerah  saat ini  membuat  peran  pemerintah  pusat yang semakin berkurang serta kemungkinan adanya resistensi   daerah ditambah      dominannya      pemerintah daerah seakan menjadi tantangan. Selain itu,  bagaimana  mencetak road    map penanganan  bencana  daerah    yang
memiliki  dampak  luas    dan    lintas sektoral  serta  melibatkan  banyak  aktor di dalamnya. Berdasarkan kondisi tersebut, perlu pemikiran untuk mencoba memaparkan pengelolaan bencana daerah dalam perspektif kerjasama antar daerah (intergovermental) dengan skema
network governance. Pemikiran  ini sekaligus memberikan penegasan bahwa dalam  penanganan  bencana  alam  di daerah  tidak  bisa  dikelola  oleh  satu institusi/pemerintahan atau aktor tunggal  ataupun  dikelola  dengan  cara membagi berdasar tapal batas administrasi, namun oleh beberapa lapis pemerintahan berbasis intergovernmental networks . Implikasi dari penguatan
pendekatan  desentralisasi  dalam  pola hubungan pemerintahan dengan pemerintah daerah salah satunya adalah pemerintah lokal merasa memiliki kewenagan  otonom  dalam  mengelola daerahnya termasuk dalam hal penanganan bencana. Kelanjutanya adalah semakin      melemahnya kordinasi  antar  daerah  yang  dulunya pernah  intensif  dimotori  oleh  propinsi. Keberadaan Badan Penanggulangan
Bencana  Daerah  (BPBD)  belum  lengkap diseluruh  kabupaten  dan  kota    di
Indonesia. Kondisi tersebut
menyulitkan BPBD  Propinsi,  BPBD Kabupaten dan Kota  dalam penanganan dan  pengelolaan  bencana  suatu  daerah. karena  bencana  alam  di  suatu  daerah sejatinya  tidak  dapat  meningggalkan peran  daerah  sekitar  terlebih  terkait dengan  isu-isu  lingkungan  dan  bencana yang memiliki dampak luas dan melewati  batas  wilayah  administrasi. Sehingga  dua  hal  penting  yang  akan didialogkan  dalam  paper  adalah  :  a). Bagaimana urgensi KAD dalam penangangan  Bencana  di    daerah,    dan
b).  Sejauhmana      perubahan      reposisi peran      kelembagaan  dalam  penaganan bencana di daerah.

## 2. Metode Penelitian
Artikel  ini  menggunakan  metode penelitian  kualitatif  deskriptif  dengan pendekatan  studi  kasus.  Pendekatan secara  deskriptif  dimaksudkan  untuk melakukan penggambaran terhadap fenomena  sosial  /kasus  tertentu  yang bertujuan    untuk  membuat  deskripsi, gambaran  secara  sistematis,  faktual  dan akurat  mengenai  fakta  serta  hubungan antar  fenomena.  Penulisan  paper  ini bersumber dari data berbagai penelitian studi  implementasi  kebijakan  yang hasilnya  disajikan  secara  deskriptif.
Kajian  akan  menganalisis  kemungkinan upaya  kerjasama  antar  daerah  dalam penanggulangan bencana di daerah yang dilakukan  dengan  cara  mengetahui standart dan sasaran kebijakan/program/kegiatan, kondisi sumber  daya,  dan  kondisi  sosial  politik dan ekonomi.
Setelah ketiga hal tersebut diketahui  secara  pasti,  hal    selanjutnya yang    perlu    dieksplorasi    adalah karakteristik kelembagaan dan komunikasi antar organisasi yang dilakukan dalam memaksimalkan pelaksanaan  penanggulangan    bencana di    daerah.  Explorasi  data  dalam penulisan ini bersumber pada penelitian yang  dilakukan  oleh  tim  peneliti  Badan Penelitian  dan  Pengembangan  Kota Baubau  berkerjasa  dengan    Universitas Muhammadiyah  Buton  tentang  Kajian
Kelembagaan dan Regulasi Penanggulangan Bencana di Kota
Baubau.
Analisis  data kualitatif  dalam penelitian ini dilakukan  dengan  metode induktif, yaitu suatu analisis berdasarkan data yang diperoleh,
selanjutnya dikembangkan pola hubungan
tertentu, selanjutnya dicarikan  data  lagi  secara  berulang- ulang  sehingga  selanjutnya  dapat  dapat
dibuat  kesimpulan  yang  bersifat  umum. Hal  tersebut  sejalan  dengan  pernyataan Sugiono  (2003)    yang    menyatakan bahwa    “Penelitian    kualitatif  tidak dimulai  dari  deduksi  teori,  tetapi dimulai  dari  lapangan  yakni  fakta empiris.  Peneliti  terjun  ke  lapangan, mempelajari suatu proses atau penemuan  yang  tenjadi  secara    alami, mencatat,    menganalisis,    menafsirkan dan melaporkan serta menarik kesimpulan-kesimpulan dari proses tersebut”.

## 3. Hasil  Penelitian
Penguatan    aspek    desentralisasi daripada sentralisasi dalam pola pemerintahan di indonesia pasca reformasi  di   wujudkan  dalam  konsep otonomi  daerah yang lebih faktual baik dalam UU 22 tahun 1999 dan kemudian di  sempurnakan  dengan  UU  32  tahun 2004 maupun  UU  No  23  tahun  2014. Pilihan  desentralisasi yang  dipraktekan dalam otonomi daerah sejatinya mengandung harapan lahirnya
perbaikan  dalam  berbagai  dimensi pemerintahan,  baik  dalam  tatakelola pemerintahan, perbaikan dan peningkatan kualitas pelayanan masyarakat  di  daerah  serta  penguatan demokrasi  local  dan  aspek  lainnya.
Harapan baik dari parktek desentralisasi tesebut setidaknya
pernah  didengungkan  oleh  BC.  Smith (1985:19-29)  yang  memberikan    arah tujuan dari pilihan praktek desentralisasi  yaitu:  a).  Pendidikan Politik, b). Latihan  Kepemimpinan politik, c). Stabilitas Pilitik, d).Kesamaan Politik,    e).    Akuntabilitas,    f).    Daya tanggap (responsibility) dan g). Efisiensi dan Efektifitas bagi pemerintahan daerah/lokal.
Disisi    lain,    desentralisasi  dalam wujud    otonomi  daerah  sebagai  sebuah pilihan  selain  membawa  konsekuensi praktek  positif (best  practice) ,    pun memungkinka terjadinya praktek pemerintahan yang buruk/negative
(bad  Practice) dari  berbagai  aspek pemerintahan di daerah. Terkait dengan kondisi  tersebut,  Ekoprasodjo  dkk. dalam penelitianya (2012:2) memberikan gambaran bahwa:
“  praktik    desentralisasi    dan    otonomi daerah sejak tahun 2001 tidak sepi dari kritik. Beberapa kritik tersebut diantaranya  adalah:  (1)  masalah  yang berkaitan dengan penyalahgunaan kekuasaan yang ditandai dengan korupsi  “berjamaah”    di    berbagai propinsi,    kabupaten  dan  kota.  Bukan hanya modus operandinya yang berkembang,  tetapi  juga  pelaku,  jenis dan  nilai  yang    dikorupsi    juga menunjukkan    tingkatan  yang  lebih variatif  dan  intensif  dari  masa-masa
sebelum  otonomi  diberlakukan.  (2) persoalan yang berkaitan dengan pengelolaan  sumber  daya  alam    (SDA) yang   tidak   terkontrol.  Seringkali atas nama  Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD), eksploitasi sumber daya alam berlangsung  secara  masif  dan  tidak memenuhi pertimbangan pembangunan  berkelanjutan.  Alokasi kebijakan anggaran lebih banyak digunakan  untuk  belanja  aparatur daripada
belanja publik. (3) pembangunan  yang  semakin  tidak terkendali  karena  buruknya  hubungan antar  pemerintah  pusat,  propinsi  dan kabupaten/kota. Keterpaduan pembangunan  secara  regional  dan nasional  seringkali  macet  akibat  dari egoisme  lokal.  (4)  persoalan  hubungan antara  legislatif  dan  eksekutif  yang sering  menyebabkan  ketegangan  dan ketidakharmonisan dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah”.
Dampak  positif  maupun  negative yang timbul dari pergeseran paradigma kebijakan pemerintahan dari sentralistis menuju desentralistis merupakan  hal  yang  lazim  terjadi. Dengan  demikian,  ketika  infrastruktur Negara  merubah  suprastruktur  Negara dengan  meregulasi  kebijakan  untuk menyesuaikan dengan kebutuhan pendekatan desentralisasi, maka dampak  praktek  positip  pemerintahan di daerah dan praktik negatif pemerintahan di daerah   akan   terjadi sebagai      bagian  dari  proses  peralihan paradigma.  Fakta  sementara  saat  ini,
konsep  desentralisasi  dan  Otonomi Daerah  diartikulasikan  oleh  Daerah hanya terfokus pada usaha menata dan mempercepat pembangunan di wilayahnya  masing-  masing.  Tafsir seperti ini ternyata belum cukup efisien dalam meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, karena tidak dapat dipungkiri  bahwa  maju  mundurnya suatu  daerah  juga  terdapat  faktor pengaruh  dari  daerah-daerah  lainnya, khususnya daerah yang berdekatan/bertetangga.
Salah    satu    pendekatan  yang paling  mengemuka adalah  pendekatan jaringan (networking). Ketika networks
sudah terbangun, tantangan
selanjutnya  adalah  bagaimana  strategi dalam  mengelola networks tersebut. Pendekatan  Jaringan    mendasarkan pada    asumsi    bahwa  relasi  para  aktor itu bersifat saling tergantung satu sama lain (interdependence). Dalam  makna yang  lebih  operasional,  aktor  tidak bakal mampu mencapai tujuan- tujuannya tanpa menggunakan sumberdaya-sumberdaya  yang  dimiliki oleh  aktor  lain.  Dengan  kata  lain hubungan  ini  menghendaki  adanya pertukaran sumberdaya-sumberdaya yang    ada    dalam    jaringan    (Rhodes dan  Marsh,  1992;  Rodes,  1997  dalam
Pratikno,  2008).  Pola  jaringan  ini semakin  lama  akan  semakin  menjadi kompleks  jika  dilihat  dari  sumberdaya yang  ditukar  dan  daya  tawar  para aktornya.
Adanya kekakuan dalam
pengelolaan hubungan antar pemerintah tersebut  maka  perlu  dicari  jalan  keluar untuk mendobrak hubungan yang semula  berbasis  paksaan,  hirarkis  dan legal formal serta bertujuan membangun sinergi  yang  baik  antar  pemerintah daerah  serta  antar  pemerintah  daerah dan pusat, yaitu dengan intergovernmental networks (Pratikno,2007). I ntergovernmental networks pada  tingkatan  daerah  sangat berpotensi  untuk  mendorong  kapasitas pemerintah  daerah      dalam      rangka peningkatan    fungsi      pelayanan  publik bagi  setiap  pemerintah  daerah.  Pada level  pemerintahan,    seperti    di    ataur dalam    Peraturan  pemerintah  No.  50 tahun 2007 disebutkan bahwa kesepakatan  Kerjasama  antar  daerah dapat  dilakukan  antara  Pemerintah Propinsi  dengan  Pemerintah  Propinsi lain,    Propinsi  dengan  pemerintah Kabupaten/Kota dan atau antar Pemerintah Kabupaten/kota dengan pemerintah Kabupaten/Kota.
Dalam Konteks pendanaan sebagaimana  dikutip  dari  kajian  yang dilakukan  oleh  Tim  Peneliti  Balitbang dan  Akademisi,  menggambarkan  bahwa Risiko  bencana  yang  relatif  kecil,  sering terjadi  dan  dapat  diprediksi  seperti banjir,  longsor  dan  kekeringan  dapat dibiayai dari sumber-sumber  dana cadangan yang dianggarkan secara rutin. Sedangkan  untuk  mengantisipasi  risiko bencana  besar  seperti  gempa bumi   dan tsunami,    maka    kombinasi    antara penyiapan  dana  siaga  yang  diakumulasi dari  pencadangan  dari  anggaran  secara rutin  (dan  dikelola  di    luar    anggaran), serta  adanya  penggunakan  sumber pembiayaan  bencana  diluar  anggaran seperti skema asuransi bencana menjadi sesuatu  yang  sangat  penting.  Risiko bencana  yang relatif kecil,  sering  terjadi dan  dapat  diprediksi  seperti  banjir, longsor  dan  kekeringan  dapat  dibiayai dari  sumber-  sumber  dana  cadangan yang    dianggarkan  secara  rutin.  Hal  ini sekaligus  sebagai  bentuk  kemitraan Pemerintah  dan  Pemeritah  Daerah dengan pihak swasta dalam
mengalihkan  sebagian  risiko  ke  pasar keuangan. Dalam kerangka ini pengembangan strategi pembiayaan risiko  serta  asuransi  risiko  bencana merupakan  bagian  dari  agenda  utama
pembangunan dan Penanggulangan Bencana.  Bagian  penting  dari  upaya penanggulangan  bencana  di  indonesia adalah penataan kelembagaan penanganan  bencana  alam.  Harapan besar dengan adanya penataan kelembagaan    penanganan    bencana    di daerah adalah  terjalin  komunikasi  dan kerjasama    pembagian  tugas  dalam menangani bencana. Regulasi kelembagaan penanggulangan   bencana di      Indonesia      diatur      oleh  Undang- Undang  Nomor  24  tahun  2007  tentang Penanggulangan  Bencana.    Mengacu pada    peraturan    di  atas  telah  dibentuk kelembagaan  formal  di  tingkat  pusat yaitu  Badan  Nasional  Penanggulangan Bencana  (BNPB)  sebagai  pengganti  dari Bakornas  PB  melalui  Perpres  Nomor  8 Tahun  2008.  BNPB  terdiri  dari  unsur pengarah dan unsur pelaksana penanggulangan bencana. Unsur Pengarah  terdiri  dari  sepuluh  anggota yang  diwakili  oleh  pejabat    eselon    1 dari    instansi    terkait    dan    Sembilan anggota masyarakat profesional. Adanya unsur  pengarah  dan  pelaksana  dalam BNPB  mencerminkan  penyelenggaraan PB  yang  melibatkan  semua  pemangku kepentingan.
Di  tingkat  Pemerintah  Daerah, reformasi  kelembagaan  PB  didasarkan
pada  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri Nomor  46  Tahun  2008  dan  Peraturan Kepala  BNPB  Nomor  3  Tahun  2008. Badan
Penanggulanan Bencana Daerah  (BPBD) provinsi maupun BPBD Kabupaten/Kota dibentuk menggantikan kelembagaan
Penanggulanan  Bencana  yang    selama ini  bersifat  ad  hoc.  Menurut  Undang- Undang tersebut, di setiap Provinsi dan
Kabupaten/Kota dibentuk Badan Penanggulangan Bencana dan dilengkapi  dengan  Peraturan  Daerah tentang Penanggulangan Bencana. Artinya Undang-Undang ini mengamanahkan  bahwa  di  daerah,
terdapat lembaga khusus yang menangani  penanggulangan  bencana yaitu  Badan  Penanggulangan  Bencana Daerah  (BPBD).  BPBD dibentuk baik di tingkat provinsi maupun Kabupaten/Kota.  Seperti  juga  BNPB  di tingkat pusat, di daerah BPBD bertugas untuk  merumuskan  dan  menetapkan kebijakan  Penanggulangan Bencana dan penanganan pengungsi serta melakukan
pengoordinasian
pelaksanaan kegiatan PB.
4. Pembahasan Kerjasama Antar Daerah: Sebagai Upaya Memperkuat
Kelembagaan

## Penanganan

## Bencana Daerah
Pada      kurun  waktu  belakangan ini,  penanggulangan  bencana  secara umum  telah  mengalami  perubahan paradigma  yang  amat  mendasar,  yaitu dari  penanganan  bencana  yang  sifatnya responsif-kuratuf berubah menjadi pengurangan  risiko      bencana      yang bersifat
antisipatif-prefentif.
Pendekatan    tersebut  memiliki    makna bahwa penyelenggaraan penanggulangan bencana lebih
menitikberatkan pada tahap pra
bencana daripada tahap tanggap darurat (Haryati, 2013). Kesiapsiagaan
terhadap    bencana    ini  harus  dapat diantisipasi baik oleh unsur pemerintah,
swasta (dunia usaha) maupun masyarakat.
Terjadinya  pergeseran  paradigma penanggulangan  bencana menjadi dasar    bagi    Pemerintah,    Pemerintah Daerah,  dunia    usaha    dan  masyarakat untuk  meningkatkan  perhatian  pada upaya antisipatif-prefentif, yaitu kegiatan  pencegahan,  mitigasi  bencana, kesiapsiagaan, dan pemberian peringatan    dini;    seiring  dengan kegiatan    lain    pada    tahap    tanggap darurat    dan  pemulihan    yang    bersifat responsif-kuratif. Undang- undang
Nomor 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana mendefinisikan bencana sebagai peristiwa atau rangkaian peristiwa  yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat    yang    disebabkan,    baik oleh   faktor   alam dan/atau faktor non- alam maupun   faktor  manusia sehingga mengakibatkan timbulnya  korban  jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerugian  harta  benda,  dan  dampak psikologis.
Merujuk pada Undang-undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, kegiatan pencegahan bencana adalah
serangkaian  kegiatan  yang  dilakukan sebagai  upaya  untuk  menghilangkan dan/atau mengurangi ancaman bencana
(Pasal 1 ayat 6). Pencegahan merupakan suatu upaya preventif dalam mengelola  ancaman  dan  kerentanan dari  risiko  bencana  yang  tertuang dalam  program-program di  masyarakat di  tingkat  lokal  maupun  daerah  di tingkat kabupaten untuk menghilangkan secara  total  ancaman  dan  kerentanan penyebab risiko bencana. Adapun mitigasi  bencana  adalah  serangkaian upaya untuk mengurangi risiko bencana,  baik  melalui  pembangunan
fisik maupun penyadaran dan
peningkatan kemampuan dalam menghadapi  bencana  (Pasal  1  ayat  9), dengan kata lain baik mitigasi struktural maupun non struktural. Kegiatan mitigasi bertujuan
untuk meminimalisasi dampak ancaman; dalam  tahapannya  kegiatan  mitigasi dilakukan  ketika  kita  telah  melakukan identifikasi  ancaman  dengan  program- program  yang    diprioritaskan  untuk mengelola ancaman. Kesiapsiagaan adalah serangkaian kegiatan yang dilakukan untuk mengantisipasi bencana  melalui pengorganisasian serta melalui langkah yang tepat dan berdaya guna  (Pasal  1  Ayat  7).  Kemudian peringatan  dini  adalah  serangkaian kegiatan pemberian peringatan sesegera  mungkin  kepada  masyarakat tentang kemungkinan terjadinya bencana  pada  suatu  tempat  oleh lembaga  yang  berwenang  (Pasal  1  Ayat 8).
Dengan  demikian,  telah  terjadi perubahan  paradigma  penanggulangan bencana,  yang  sekurang-  kurangnya terkait  dengan  3  (tiga)  perspektif perubahan,  meliputi    :    (1)    perubahan dari    penanggulangan  becana  yang sifatnya responsif-kuratif menjadi bersifat  antisipatif-preventif,  (2)  dari
penanggulangan bencana yang mengemukakan peran Pemerintah/Pemerintah Daerah
menjadi  adanya  peran  bersama  antara Pemerintah/Pemerintah  Daerah,  dunia usaha dan masyarakat, (3) dari penanggulangan bencana yang medasarkan  pada  konsepsi  manajemen risiko  menjadi  pengurangan  risiko. Sehingga  perlu  dipahami  juga  bahwa kegiatan penanggulangan bencana mencakup  seluruh  aspek  kegiatan  yang meliputi aspek perencanaan dan penanggulangan bencana pada sebelum    terjadi,    saat  terjadi  dan sesudah terjadi  bencana  yang  dirancang untuk memberikan kerangka bagi  orang perorangan atau komunitas yang berisiko terkena bencana untuk
menghindari  risiko,    mengendalikan risiko, mengurangi risiko, menanggulangi  maupun  memulihkan diri dari dampak bencana. Penyelenggaraaan penanggulangan
bencana, karenanya, merupakan
serangkaian upaya yang meliputi penetapan    kebijakan    pembangunan yang berisiko timbulnya bencana, kegiatan  pencegahan  bencana,  tanggap darurat, rehabilitasi dan rekonstruksi.
Kompleksitas penangangan bencana  tentu  tidak  selesai    dengan
pembentitukan lembaga saja. Kelembagaan dalam penanganan bencana  di  daerah  tetap  membutuhkan komitmen  dan  kesadaran  pemerintah daerah  terdampak  untuk  mengelola  dan menangani  bencana  secara  bersama sama. Pada proses inilah kemudian letak pentingnya  pola  hubungan  antar  lapis pemerintahan, ( intergovernmental networks ),  sebagai  salah  satu  alternatif untuk  dapat  keluar  dari  keterbatasan mengelola  hubungan  yang  berbasis hirarkhis  dan  legal-  formal  (Pratikno dkk,  2007).  Dalam  konteks  yang  lebih luas,  Kerjasama  pembangunan  dan pemanfaatan  sumber  daya  antar  daerah dimaksudkan  agar  dapat  mengurangi kesenjangan antar daerah, mengendalikan  konflik,  meningkatkan pelayanan,  pemberdayaan  peran  serta masyarakat  dan  meningkatkan  efisien dan  efektivitas  pemanfaatan  sumber daya,  sehingga  terwujud  pembangunan yang serasi, selaras dan seimbang sesuai kedudukan, peran dan fungsinya dengan tetap  memperhatikan  prinsip-prinsip demokrasi,  keanekaragaman  potensi masing-masing  dalam  satu  manajemen terpadu    (Tasmaya,    2007).    Dalam literatur lain disebutkan bahwa kerjasama memiliki derajat yang berbeda,    mulai    dari    koordinasi    dan
kooperasi    sampai  pada  derajat  yang paling tinggi yaitu collaboration (Thomsom,  2001  ;  Thomson  dan  Ferry, 2006). Para ahli pada dasarnya menyetujui  bahwa  perbedaan  terletak dalam  kedalaman  interaksi,  integral, komitmen,  dan  kompleksitas  dimana cooperation terletak  pada  tingkatan terendah,  sedangkan collaboration pada tingkatan  yang  paling  tinggi.  (Keban, 2007).
Beberapa    keuntungan    ketika terjadi    hubungan  yang  baik  antar daerah:
a) Pertama,  akan  mendukung  sinergitas antar daerah,  seperti:  kerjasama  dalam penyediaan pelayanan publik, kerjasama pengembangan      ekonomi,      dan kerjasama pengelolaan lingkungan.
b) Kedua, memperkuat bargaining terhadap  pusat,  hal  ini  didasari  oleh faktor:  kebijakan  pemerintah pusat mempengaruhi kapasitas daerah, kebijakan pemerintah pusat
mempersempit otonomi daerah.
c) Ketiga,  menjadi  forum problem  solving dan  penciptaan opportunity  structure untuk  pengembangan  daerah,  bahwa kerjasama  yang      kuat      antar      daerah otonom      dan  memiliki    bargaining position   yang   kuat yang mendominasi sumberdaya  dalam  kelompok  bukan
untuk    menghimpun    kekuatan    baru untuk  menghadapi  kekuatan  lain,  tapi untuk  membangun  koordinasi  dan kolaborasi yang efektif bersama.
(William D  Coleman dan Anthony pearl, 1999 dalam Pratikno, 2007).
Menurut Ruhyanto dan Hanif dalam Pratikno  (2007),  bukan  perkara  yang mudah menggeser paradigma berorganisi,    dari  organisasi  rasional, yang  menekankan  pada  sistem  hirarki dan    kekuatan    regulasi,    ke    arah intergovernmental  networks .  Kegagalan seringkali  terjadi  dikarenakan  sulitnya merealisasikan tindakan kolektive ( collective  actions )  untuk  memunculkan tujuan  bersama  ( common  purpose )  dan untuk    mengatasi  ancaman  bersama ( common threats ). Kegagalan mewujudkan  faktor  tersebut  di  atas disinyalir karena kurangnya insentif dan besarnya  hambatan  dalam  melakukan tindakan  kolective,  disamping  juga tujuan kerjasama yang kabur,tidak jelas, tidak    menarik  juga    tiadanya  aktor kunci di daerah erta minimnya informasi  penting.Dalam  perjalanannya, intergovernmental  networks menuntut aktor  aktor  yang  terlibat  didalamnya untuk   menjalankan   strategi   ke dalam (game  manajemen) dan  strategi  keluar (networks structure) . Bagaimana
membangun  kesadaran  bersama  akan kebutuhan    kerjasama  antar  daerah dilakukan, dijalankan dalam mekanisme (game  manajemen) sedangkan  proses tersebut  nantinya  dibarengi  dengan menjalankan  strategi  keluar (networks structure) seperti  aturan  atau  tatanan yang disepakati bersama dalam jejaring. Dengan adanya kesepakatan yang sudah terbangun, aktor – aktor yang ada dapat merumuskan bersama : strategi pencapaian, pembagian peran, manfaat,  tanggung  jawab  dari  masing masing  aktor  yang  terlibat.  Serta  yang tak  kalah  pentingnya  adalah  bagaimana monitoring dan evaluasi dijalankan agar networks yang  terbangun  tetap on  the track dan  relevan  bagi  semua  pihak (Pratikno, 2007).
Ketika networks sudah  terbangun, tantangan selanjutnya adalah bagaimana  strategi  dalam  mengelola
networks tersebut.
Salah satu
pendekatan  yang  paling  mengemuka adalah pendekatan
jaringan (networking). Pendekatan Jaringan mendasarkan  pada    asumsi    bahwa relasi  para  aktor  itu  bersifat  saling tergantung satu sama lain (interdependence). Dalam  makna  yang lebih  operasional,  aktor  tidak  bakal mampu  mencapai  tujuan-  tujuannya
tanpa menggunakan sumberdaya- sumberdaya  yang  dimiliki  oleh  aktor lain.  Dengan  kata  lain  hubungan  ini menghendaki adanya pertukaran sumberdaya-  sumberdaya    yang    ada dalam    jaringan    (Rhodes    dan  Marsh, 1992;  Rodes,  1997  dalam  Pratikno, 2008).  Pola  jaringan  ini  semakin  lama akan  semakin  menjadi  kompleks  jika dilihat  dari  sumberdaya  yang  ditukar dan daya tawar para aktornya. Sehingga ketika  konsep  tersebut  diaplikasikan dalam  kasus  bencana  alam  daerah, terbuka  peluang  kerjasama penanganan antara pemerintah kabupaten, kota yang terkena dampak langsung maupun tidak langsung.  Kerjasama  tersebut  tentu dilandasi  kesadaran  masing-  masing pemerintah daerah untuk menyelesaikan  konflik  secara  bersama- sama.  Beberapa  daerah  yang  kena dampak  langsung  dan  tidak  langsung dapat  mengimplementasikan  konsep kerjasama natar daerah dengan pembagian  tugas  dan  fungsi  yang proporsional. Konsep kerjasama sebagaimana dijelaskan oleh Yudhoyono SB  (2003),  bahwa  kerjasama  antar daerah  terbangun    karena    adanya kesadaran    diantara    daerah-  daerah yang terlibat kerjasama untuk melakukan sharing of experience ,
dimana  ada  ruang  bagi  daerah  untuk saling berbagi pengalaman dalam pengelolaan urusan pemerintahan daerah,  terbangunnya  kerjasama  juga memungkinkan  daerah  untuk  berbagai keuntungan  ( sharing  of  benefits )  dari arena kerjasama yang dibangun, kerjasama memungkinkan daerah untuk  saling  berbagi  beban  ( sharing  of burdens ).  Selain  dari  aspek sharing , kerjasama    antar    daerah    seringkali juga   dilandasi   oleh semangat  bersama dalam  menyelesaikan  persoalan,  atau sebagai kekuatan klektif (Mas’udi,
2006).
Dalam    konteks    kelembagaan
pengelolaan bencana, memang
berdasarkan  regulasi  yang  ada,  setiap level pemerintahan diharapkan memiliki kelembagaan
yang bertanggungjawab  dalam  menangani bencana (BPBD). Namun faktanya tidak semua pemerintah Kabupaten dan Kota di  Indonesia  telah  menindaklanjuti regulasi tersebut. Terhadap pemerintah daerah  yang  belum  memiliki  BPBD, tentu menjadi wajib untuk berkordinasi denga pemrintah propinsi dan bekerjasama dengan pemerintah daerah  lainnya.  Sedangkan  bagi  daerah yang  sudah  memiliki  kelembagaan BPBD  tentu  akan  memperkuatdalam
pengelolaan bencana daerah. Kkesepakatan dan tanggungjawab
bersama yang dibangun antara pemerintah kabupaten terdampak tersebut  menjadi  salah  satu  alternatif dalam  memperkuat  pengelolaan  dan hubungan  antar  lapis  pemerintahan karena  dalam  pola network ini,  posisi antar  aktor  yang  saling  berhubungan bersifat sederajat, tanpa adanya hierarki  yang  ketat  seperti  yang  diatur dalam  kerangka  regulasi  legal-formal; serta  adanya  kesepakatan  bersama bahwa  terdapat  saling  keterkaitan  dan saling ketergantungan antar lapis pemerintahan. Dalam intergovernmental  networks ini  pula kemudian  terjadi  proses    untuk    saling memahami  dan  mengetahui  satu sama lain, membagi informasi, mengidentifikasi masalah secara
bersama-sama  dan  merencanakan  aksi untuk mengatasi masalah secara bersama-sama.
Tanpa  dibarengi  dengan  adanya alternatif  (kerjasama    antar    daerah) tersebut,    maka    relasi    antar  lapis pemerintahan akan mengalami persoalan,  seperti  adanya    resistensi dan    pengkotak-kotakan    antar    satu lapis pemerintahan dengan lapis pemerintahan  yang lainnya   atau   antar
satu    pemerintah    daerah    otonom dengan  pemerintah  daerah  otonom lainnya.  Dalam  konteks  inilah  sehingga diperlukan  kerjasama  sebagai  solusi alternative dalam pengelolaan hubungan  antar  tingkatan  pemerintah dan  tidak  lagi  mengandalkan  pola hubungan  yang  hirarkis,  paksaan,  dan legal  formal.  Hal  ini  sekaligus  untuk mensinergikan  hubungan  antar  lapis pemerintahan dan menghindari berbagai persoalan yang timbul diantaranya  adalah  adanya  resistensi, pengkotak-  kotakan  dan  koordinasi yang  rumit.  Bahkan  keterkaitan  antara kewenangan dan dampak akan menjamin akuntabilitas dari
penyelenggaraan otonomi daerah.
Kerjasama    diharapkan    menjadi    satu jembatan    yang  dapat    mengubah potensi    konflik    kepentingan    antar daerah    menjadi    sebuah    potensi pembangunan yang saling menguntungkan.

## 5. Kesimpulan
Konsep      KAD      selain      untuk mengoptimalkan potensi daerahnya,
Kerjasama  Antar  Daerah  (KAD)  dapat menjadi salah satu alternatif inovasi/konsep  yang  didasarkan  pada pertimbangan  efisiensi  dan  efektivitas,
sinergis dan pemecahan masalah bersama  yang  saling  menguntungkan terutama  dalam  bidang-bidang  yang menyangkut kepentingan lintas  wilayah. Hasil  diskursus  kerjasama  antar  daerah dalam peanganganan bencana memberikan          berbagai          masukan berharga     dalam pengembangan  pemikiran  dan  solusi alternatif  penganan bencana di  daerah. beberapa  hal  penting  tersebut  dapat disimpulkan sebagaimana berikut:
a) Implementasi dari konsep intergovermental  dalam  penanganan bencana  di  daerah  memiliki  relevansi yang  kuat.  Bahwa  kerjasama  antar daerah terbangun bukan hanya    karena motif  berbagi  keuntungan  ( sharing    of benefits ),    namun,  dari arena kerjasama dibangun  kesadaran  diantara  daerah- daerah  yang  terlibat  melakukan sharing of  experience ,  dimana  ada  ruang  bagi daerah untuk saling berbagi pengalaman
dalam
pengelolaan urusan pemerintahan daerah, selain itu, kerjasama  memungkinkan daerah  untuk saling berbagi beban ( sharing  of burdens ).
b) Namun  disisi  lain,  masih  perhatian
Pemerintah  Daerah  terhadap  model Penanggulangan Bencana secara bersama  sama    masih  rendah  dan
karena  masih  egoisme  masing  masing daerah.
c) Perubahan        kelembagaan        dalam penanganan  bencana  sudah  dilakukan dari responsif-kuratif menjadi antisipatif- preventif  melalui  (BPBD)  namun  belum ditindaklanjuti dengan ketentuan teknis.
d) Intergovermental  dalam  penanganan bencana berpeluang mengatasi ketiadaan regulasi  teknis  dan  pembagian  tugas antar  level  pemerintahan.  Misalnya tentang  logistik  bencana,  distribusi logistik  pada  masa  tanggap  darurat bencana.

## Daftar Pustaka
Sadat,  A.  (2016).  Efektivitas  Kinerja Badan  Penanggulangan  Bencana Daerah Dalam Pengurangan Resiko Bencana Di Kota Baubau. Jurnal Ilmu Pemerintahan: Kajian Ilmu Pemerintahan dan Politik Daerah , 1 (1), 1-21.
Henry,  N.  1995. Public  Administration and  Public Affairs .  Sixth  Edition.
Englewood Cliffs, N.J. : Prentice– Hall.
Rosen, E.D. 1993. Improving Public Sector Productivity: Concept and Practice . London: Sage Publications, International Educational and Professional Publisher.
Kickert,    Walter    J.M.,    Erik-Hans    Klijn, dan    Joop    F.M.  Koppenjan,  1997, MANAGING  COMPLEX  NETWORK, Sage Publication Ltd., London
Nurcholis,  Hanif,  2007,  Teori  dan  Praktik
Pemerintahan dan Otonomi Daerah
Pratikno,    2007,    KERJASAMA    ANTAR
DAERAH:
Kompleksitas dan Tawaran Format Kelembagaan Pratikno,  2008,  MANAJEMEN JARINGAN DALAM PERSPEKTIF STRUKTURISASI, Jurnal Kebijakan dan Administrasi Publik  @  Magister  Admnistrasi
Publik  UGM, Volume 12 Nomor 1 (Mei 2008)
Ruhyanto,  Arie.,  Hanif  Hasrul,  2007 Kerjasama  antar  daerah  sebagai jejaring Interorganisasional Moleong,    Lexy    J.    2002. Metode Penelitian    Kualitatif .  Remaja
Rosdakarya: Bandung.
Nu  Nugroho,  Riant.  2003. Kebijakan
Publik,  Formulasi,  Implementasi,
dan  Evaluasi ,  PT.  Elek  Media
Komputindo, Kelompok Gramedia: Jakarta. Van Meter, D.S and C.E Van Horn., 1975. The Policy Implementation Process : A Conceptual Framework ,  Administration  and
Society Sugiono,    2003. Metode    Penelitian Administrasi, Alfa Beta, Bandung Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan   Keuangan antara    Pemerintah    Pusat  dan Pemerintah Daerah . Isbandono,    Prasetyo,    dkk.,  2015. Kajian Kelembagaan dan Regulasi Penanggulangan Bencana