## KENDALA DAN KELEMAHAN SISTEM PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA SEKTOR PUBLIK: SUATU TINJAUAN
A.M.  Nur  Ramadhana  Nashrul  Ummam 1) ;  Nurlaely  Qodarina 2) ;  Putri  Istika  Ratu  Siregar 3) ; Amrie Firmansyah 4)
1) 4132210022_nur@pknstan.ac.id , Politeknik Keuangan Negara STAN
2) 4132210018_nurlaely@pknstan.ac.id , Politeknik Keuangan Negara STAN
3) 4132210044_putri@pknstan.ac.id , Politeknik Keuangan Negara STAN 4) amrie@pknstan.ac.id , Politeknik Keuangan Negara STAN

## Abstract
Based on the State Finance Law package, there has been a change in the mindset of managing state finances to prioritize  efficiency  and  effectiveness  and  encourage  accountability  and  transparency.  Performance  Based Budgeting (PBK), described in Government Regulation Number 17 of 2017, is a new beginning for the role of the budget  in  national  development.  This  study  reviews  the  constraints  and  weaknesses  of  performance-based budgeting in government organizations. This study uses a quantitative method with a scoping review approach. The data used in this study are references in the form of rules and journal articles. The scoping review results are used  as  the basis  for  discussion  analysis.  This  study  concludes  that  the  process  of  implementing  performance- based budgeting needs much improvement by government organizations. In addition, government organizations need  to  adjust  to  the  challenges  they  face  and  make  improvements  at  the  macro  level  in  an  institutional arrangement. Although some regulations regarding performance-based budgeting are considered to be better than the  previous  budgeting  approach,  achieving  better  implementation  requires  continuous  improvement  of performance-based budgeting due to changing conditions. It needs to achieve perfection and the best formulation of performance-based budgeting.
Keywords: Performance-Based Budgeting, public sector, weakness, improvement, accountability.

## Abstrak
Paket  UU  Keuangan  Negara  menegaskan  bahwa  telah  terjadi  perubahan  pengelolaan  keuangan  negara  yang menekankan  pada  efektivitas  dan  efisiensi  sekaligus  mendorong  tanggung  jawab  dan  keterbukaan.  Peraturan Pemerintah  Nomor  17  Tahun  2017  memperkenalkan  paradigma  penganggaran  berbasis  kinerja  (PBK),  yang mengantarkan era baru terkait dengan kontribusi anggaran bagi kemajuan bangsa. Penelitian ini bertujuan untuk mengulas  kendala  dan  kelemahan  atas  implementasi  anggaran  berbasis  kinerja  pada  organisasi  pemerintah. Penelitian ini menggunakan metode kuantitatif dengan pendekatan scoping review. Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah referensi berupa aturan dan artikel jurnal. Hasil scoping review tersebut digunakan sebagai dasar  analisis  pembahasan.  Penelitian  ini  menyimpulkan  bahwa  proses  implementasi  penganggaran  berbasis kinerja perlu banyak perbaikan oleh organisasi pemerintah. Selain itu, organisasi pemerintah perlu menyesuaikan tantangan  yang  dihadapi  dan  melakukan  perbaikan  pada  level  makro  yang  bersifat  institutional  arrangement. Meskipun beberapa peraturan mengenai penganggaran berbasis kinerja dianggap sudah lebih baik dibandingkan dengan  pendekatan  penganggaran  sebelumnya,  akan  tetapi  untuk  mencapai  implementasi  yang  lebih  baik, dibutuhkan penyempurnaan terus-menerus dari penganggaran berbasis kinerja karena kondisi dan kebutuhan yang terus berubah guna mencapai kesempurnaan dan formulasi terbaik dari penganggaran berbasis kinerja.
Kata Kunci: Akuntabilitas, Kelemahan, Penganggaran Berbasis Kinerja, Penyempurnaan, Sektor publik.

## PENDAHULUAN
Anggaran  adalah  rencana  keuangan  pemerintah  yang  disusun  sesuai  dengan  prinsip- prinsip yang berlaku untuk mencapai tujuan negara yaitu kesejahteraan rakyat. Sebagai bagian dari  upaya  meningkatkan  taraf  hidup  masyarakat,  pemerintah  telah  melakukan  reformasi pengelolaan  belanja  publik  dengan  menerapkan  prinsip  akuntabilitas,  transparansi, profesionalisme, dan adanya audit  eksternal.  Reformasi  ini ditandai  dengan diberlakukannya paket peraturan perundang-undangan keuangan negara, salah satunya adalah Undang-Undang (UU) Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.
UU  Nomor  17  Tahun  2003  mengatur  bahwa  rencana  kerja  dan  anggaran  disusun berdasarkan  prestasi  kerja  yang  ingin  dicapai,  maka  implementasi  penganggaran  berbasis kinerja  (PBK)  dimulai  (Undang-Undang  RI,  2003).  Namun,  PBK  baru  dapat  dilaksanakan
secara  penuh  pada  tahun  2011  karena  adanya  format  baru  indikator  kinerja  dalam  dokumen anggaran  seperti  Rencana  Kerja  Anggaran  Kementerian/Lembaga  (RKA-KL).  Dalam  awal penerapannya, PBK menunjukkan berbagai manfaat seperti mampu memperbaiki akuntabilitas belanja publik karena PBK mengaitkan pengelolaan keuangan dan sumber daya lainnya dengan kinerja yang ingin dicapai. PBK juga dapat mendorong terciptanya suatu kerangka kerja yang dapat digunakan sebagai alat evaluasi dan monitoring. Penerapan PBK memberikan harapan baik  bagi  penganggaran  pada  organisasi  sektor  publik  karena  sebelumnya  penganggaran dilakukan  dengan  metode  tradisional/konvensional.  Metode  tersebut  tidak  memuat  indikator kinerja anggaran dalam upaya mencapai tujuan pelayanan publik. Penetapan metode ini hanya didasarkan  pada  jumlah  anggaran  yang  tersedia  sehingga  program/kegiatan  dapat  diubah menyesuaikan  dengan  jumlah  anggaran.  Kondisi  tersebut  dianggap  menghambat  efektivitas pelayanan  publik  yang  seharusnya  menentukan  target  kinerjanya  berdasarkan  sasaran strategis/tujuan  organisasi.  Selain  itu,  penganggaran  secara  konvensional  juga  masih didominasi  oleh  penyusunan  anggaran  dengan  jumlah  realisasi  anggaran  tahun  sebelumnya yang menyebabkan tidak terdapat perubahan mendasar pada anggaran baru. Kondisi tersebut memungkinkan anggaran baru  yang disusun tidak sejalan dengan kondisi riil atas kebutuhan dan  kepentingan  masyarakat  secara  umum  karena  penyusunan  anggaran  tersebut  hanya berorientasi pada input.
PBK diharapkan lebih memberikan manfaat dan sesuai dengan konsep penganggaran yang  dibutuhkan  dalam  sektor  publik,  sehingga  perlu  adanya  transformasi  pada  sistem penganggaran  yang  berorientasi  pada  kinerja.  Perbedaan  mendasar  antara  sistem  yang diterapkan sebelum PBK dengan PBK adalah orientasi dari anggaran itu sendiri. Pada sistem sebelumnya,  penganggaran  berorientasi  pada  bagaimana  penyediaan  sumber  daya  masukan yang  akan  diperlukan  oleh  setiap  organisasi  pemerintah,  sedangkan  dalam  penerapan pendekatan  PBK  lebih  berorientasi  kepada  hasil  yang  akan  dicapai  dalam  penetapan  alokasi sumber daya.  Adanya hubungan yang sejalan antara penyediaan sumber daya dan hasil yang diharapkan,  PBK  dianggap  lebih  logis  secara  konseptual  dibandingkan  dengan  sistem penganggaran  sebelumnya.  Namun,  metode  baru  dalam  perencanaan  anggaran  belum dievaluasi kelayakan dan keandalannya karena kurangnya data yang tersedia untuk penelitian dan evaluasi program.
PBK  diyakini  memiliki  kelebihan  antara  lain  anggaran  disusun  berdasarkan  kegiatan yang  akan  dilakukan  menggunakan  anggaran  tersebut  dengan  estimasi  biaya  yang  sudah ditentukan  dengan  memberikan  target  pencapaian  yang  telah  dikonversi  dan  diukur  secara kuantitatif,  penekanan  pelaksanaannya  dilakukan  berdasarkan  kebutuhan  untuk  mengukur output dan input. Anggaran berbasis kinerja ini juga memberikan transparansi terhadap data- data kinerja sehingga memungkinkan legislatif untuk menambah atau mengurangi dari jumlah yang diminta dalam fungsi dan aktivitas tertentu. Selain itu, PBK sendiri menyediakan sistem pengendalian  yang lebih untuk  eksekutif kepada  bawahannya dan menekankan aktivitas dan output  dari  penggunaan  anggaran  dibandingkan  berapa  besaran  anggaran  yang  digunakan dalam aktivitas.
Namun,  dalam  praktiknya  masih  terdapat  beberapa  kelemahan  implementasi  PBK. Perubahan  paradigma  penganggaran  dari  sistem  tradisional  ke  PBK  tidak  selalu  dijalankan dengan baik. Walaupun sudah terdapat aturan yang mengatur anggaran berbasis kinerja yang yang lebih mengedepankan efisiensi dan efektivitas serta mendorong terwujudnya akuntabilitas dan transparansi, penerapan PBK oleh instansi pemerintah tidak langsung berjalan dengan baik. Penerapan  tersebut  tetap  melalui  suatu  proses  dengan  perbaikan  dari  semua  sisi  seperti penyiapan  kompetensi  pegawai,  sistem  dan  prosedur  yang  dijalankan,  dan  dukungan  semua pihak. Oleh karena itu, bahasan atas implementasi PBK perlu diulas lebih lanjut.
Tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengkaji kendala dan kelemahan implementasi PBK organisasi sektor publik. Beberapa penelitian sebelumnya telah melihat ke dalam subjek ini, namun jumlahnya masih terbatas. Menurut Biswan & Grafitanti (2020), terdapat kelemahan pada pola pikir bahwa anggaran harus terus meningkat dari tahun ke tahun, serta perilaku yang beranggapan bahwa jika tidak ada anggaran maka instansi pemerintah tidak akan melakukan kegiatan  tertentu.  Dipayana  et  al.  (2017)  meneliti  permasalahan  yang  muncul  dalam penganggaran  berbasis  kinerja,  seperti  perbedaan  dokumen  perencanaan  dan  penganggaran, pelaporan  kinerja  yang  kurang  baik,  sumber  daya  manusia  yang  perlu  diperkuat,  dan  sistem terintegrasi  yang  masih  belum  optimal.  Taufiqurrahman  (2014)  menyimpulkan  bahwa pemerintah  belum  mampu  mengubah  pola  pikir  para  pelaksana  teknis  administrasi pemerintahan,  sehingga  gagal  melaksanakan  reformasi  pengelolaan  keuangan.  Puspitasari (2013) menyimpulkan bahwa penerapan PBK di beberapa pemerintah daerah perlu dilakukan perbaikan secara substansi, bukan hanya dari sisi administrasi. Jaswin et al. (2019) menemukan bahwa pegawai pemerintah daerah masih belum memahami indikator capaian SPM dan PBK dengan  baik.  Suryanto  &  Kurniati  (2019)  menyimpulkan  bahwa  sistem  penganggaran sebelumnya  terdapat  beberapa  kelemahan,  sehingga  instansi  pemerintah  perlu  menggunakan PBK.
Penelitian  diharapkan  dapat  digunakan  sebagai  tambahan  literatur  yang  mengulas kendala dan kelemahan atas penerapan penganggaran berbasis kinerja pada instansi pemerintah. Selain itu, penelitian ini juga diharapkan dapat digunakan oleh Kementerian Keuangan dalam menelaah dan mengawasi penerapan penganggaran berbasis kinerja oleh Kementerian/Lembaga.

## KAJIAN PUSTAKA Pengertian Penganggaran Berbasis Kinerja
Untuk  mencapai  tujuannya,  organisasi  sektor  publik  pelu  membuat  anggaran  secara teratur.  Dalam  organisasi  pemerintahan,  anggaran  merupakan  salah  satu  komponen  kegiatan perencanaan. Penyusunan anggaran pemerintah mengacu pada tiga pilar sistem penganggaran, yaitu penganggaran terintegrasi, penganggaran berbasis kinerja, dan kerangka belanja jangka menengah (Departemen Keuangan RI, 2009). Ketiga pilar ini diharapkan dapat memperbaiki proses penganggaran menjadi lebih akuntabel. Pendekatan pilar berfokus pada penganggaran berbasis kinerja dalam praktiknya. Implementasi penganggaran berbasis kinerja didukung oleh dua  pendekatan  lainnya,  yaitu  penganggaran  terintegrasi  dan  kerangka  pengeluaran  jangka menengah  (KPJM).  Pendekatan  penganggaran  terpadu  diperlukan  untuk  penerapan penganggaran berbasis kinerja, sedangkan pendekatan KPJM menjamin kesinambungan dalam penyediaan anggaran kegiatan karena dirancang untuk tiga atau lima tahun ke depan. Sistem penganggaran berbasis kinerja berorientasi pada keluaran dan hasil organisasi dan terkait erat dengan visi, misi, dan rencana strategis organisasi. Dalam praktiknya, sistem penganggaran ini mengalokasikan sumber daya untuk program dan mengandalkan pengukuran keluaran dan hasil untuk menilai kinerja organisasi. Tidak dapat dipungkiri bahwa PBK telah menjadi landasan sistem penganggaran terbaik hingga saat ini.
Ciri  utama  PBK  adalah  bahwa  anggaran  disusun  dengan  memperhatikan  keterkaitan antara  pendanaan  (input)  dan  hasil  (outcome)  yang  diharapkan,  sehingga  PBK  dapat memberikan  informasi  tentang  efektivitas  dan  efisiensi  kegiatan.  Perencanaan  dan penganggaran  pembangunan  nasional  disusun  dengan  pendekatan  penganggaran  berbasis program ( money following program ) melalui PBK. Di Indonesia, PBK diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan  Nasional  (Peraturan  Pemerintah  RI,  2017).  Peraturan  ini  secara  umum menjelaskan tahapan penganggaran APBN. Namun jika dicermati, akan ditemukan penjelasan
tentang  fungsi,  kedudukan,  dan  kewenangan  Kementerian  Keuangan  dalam  pembangunan nasional. Selanjutnya, peraturan ini menjelaskan penyusunan perencanaan dan penganggaran pembangunan  nasional  melalui  anggaran  berbasis  kinerja,  yang  dilakukan  melalui  kerangka pendanaan, kerangka regulasi, dan kerangka pelayanan publik dan investasi. Peraturan tersebut juga menjelaskan evaluasi kinerja pembangunan, serta anggaran dan kebijakan tahun berjalan, dan hasil evaluasi tersebut kemudian dibahas untuk menyiapkan bahan rencana tema, target, arah kebijakan, dan prioritas pembangunan tahunan.

## Prinsip dan Tujuan Penganggaran Berbasis Kinerja
Ada tiga prinsip dalam penganggaran berbasis kinerja, menurut Pedoman Pelaksanaan Penganggaran  Berbasis  Kinerja  (Departemen  Keuangan  RI,  2009).  Prinsip  pertama, berorientasi  pada  keluaran  dan  hasil,  mengacu  pada  alokasi  anggaran  yang  disusun  dalam rencana  kerja  dan  dokumen  anggaran,  yang  dimaksudkan  untuk  memaksimalkan  manfaat dengan  memanfaatkan  sumber  daya  secara  efisien.  Program/kegiatan  harus  diarahkan  untuk mencapai hasil dan keluaran yang ditentukan dalam rencana. Prinsip kedua adalah fleksibilitas, yang  menggambarkan  keluwesan  pimpinan  unit  kerja  dalam  melaksanakan  kegiatan  untuk mencapai output sesuai rencana dengan tetap berpegang pada prinsip let the manager manage . Penerapan  prinsip  ini  termasuk  menentukan  metode  dan  tahapan  kegiatan  untuk  mencapai keluaran  dan  hasil  pada  saat  pelaksanaan  kegiatan,  yang  mungkin  berbeda  dengan  rencana kegiatan.  Metode  dan  tahapan  kegiatan,  serta  alokasi  anggaran  yang  dibuat  pada  saat perencanaan, menjadi landasan pelaksanaan kegiatan. Seorang kepala satuan kerja bertanggung jawab atas penggunaan dana dan pencapaian sasaran kinerja yang telah ditetapkan dalam rangka akuntabilitas (hasil) pengelolaan keuangan negara. Prinsip ketiga adalah uang mengikuti fungsi, fungsi  mengikuti  struktur,  bahwa  pengalokasian  anggaran  untuk  mendanai  suatu  kegiatan didasarkan  pada  tugas  dan  fungsi  unit  kerja  sesuai  dengan  tujuan  dibentuknya  (biasanya dinyatakan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku).

## Instrumen dalam Penganggaran Berbasis Kinerja
Dalam penerapan PBK, terdapat beberapa instrumen di dalamnya yang digunakan untuk memastikan  pelaksanaan  PBK  dapat  mencapai  tujuan  yang  diinginkan.  Adapun  indikator- indikator  tersebut  meliputi  indikator  kinerja,  standar  biaya,  dan  evaluasi  kinerja.  Ketiga instrumen  tersebut  memiliki  peran  dan  fungsinya  masing-masing  dalam  memastikan  PBK berjalan sesuai landasan konseptual yang telah dijelaskan sebelumnya.
Instrumen  yang  pertama  yaitu  indikator  kinerja.  Sebuah  instrumen  dalam  PBK  yang digunakan oleh instansi pemerintah untuk mengukur kinerjanya. Dalam penyusunan RKA K/L, instrumen yang digunakan adalah indikator kinerja hasil pembahasan pertemuan tiga pihak atas rencana kerja K/L. Hal tersebut sebagai upaya dalam mewujudkan sinkronisasi, perencanaan dan  penganggaran  pembangunan  nasional.  Kinerja  dalam  PMK  208/PMK.02/2019  tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan RKA K/L diartikan sebagai suatu prestasi kerja dalam bentuk output atau keluaran dari suatu kegiatan atau hasil (sasaran/ outcome dari suatu program yang  dapat  diukur  secara  kuantitas  dan  kualitasnya  (Kementerian  Keuangan  RI,  2019). Sementara itu, indikator kinerja merupakan alat yang digunakan untuk mengukur bagaimana output dan outcome yang  menjadi  gambaran  kinerja  dari  suatu  instansi  pemerintah (Kementerian Keuangan RI, 2019).
Instrumen kedua dalam PBK yaitu standar biaya yang digunakan untuk mencerminkan dana yang diperlukan untuk menghasilkan output dan/atau outcome atas suatu kegiatan. Melalui standar biaya juga dapat dilihat komponen-komponen atau item yang harus dibiayai. Standar biaya  dalam  pelaksanaan  PBK  mempunyai  peran  dalam  menetapkan  unit  cost  dari  masing- masing  komponen  serta  memastikan  setiap  biaya  yang  ditetapkan  menggunakan  harga  yang paling ekonomis dengan tetap memperhatikan kualitas produk. Standar biaya yang terdiri atas standar biaya masukan (SBM) dan standar biaya keluaran (SBK) dapat diartikan sebagai suatu
satuan  biaya  yang  telah  ditetapkan  sebagai  acuan  dalam  melakukan  perhitungan  kebutuhan anggaran dalam menyusun RKA K/L untuk tahun yang direncanakan.
Kedua  instrumen  PBK  sebelumnya  kemudian  dilengkapi  dengan  suatu  instrumen evaluasi  kinerja.  Evaluasi  kinerja  anggaran  merupakan  suatu  proses  pengukuran,  penilaian, serta  analisis  suatu  kinerja  anggaran  pada  tahun  anggaran  berjalan  dan  tahun  anggaran sebelumnya.  Hasil  evaluasi  nantinya  digunakan  untuk  menyusun  rekomendasi  guna meningkatkan kinerja anggaran. Proses penilain kinerja dilakukan dengan menilai capaian atas sasaran  kinerja,  konsistensi  perencanaan  dan  implementasinya  serta  penyerapan  anggaran. Sementara itu, proses analisis kinerja anggaran merupakan proses analisis atas perbedaan yang terjadi  yang  nantinya  digunakan  sebagai  dasar  dalam  merumuskan  alternatif  solusi.  Proses evaluasi kinerja diharapkan dapat menyempurnakan indikator kinerja untuk tahap selanjutnya serta memberikan rekomendasi kelangsungan kebijakan. Ketiga instrumen dalam PBK tersebut saling berkaitan dalam rangkaian pelaksanaan PBK agar setiap pelaksanaan anggaran berbasis kinerja dapat mencapai tujuan yang diinginkan.

## METODE
Metode kualitatif dengan metodologi scoping  review digunakan dalam  penelitian ini. Pendekatan scoping review, menurut Arksey & Malley (2005), digunakan untuk menemukan literatur  yang  mendalam  dan  komprehensif  yang  telah  dikumpulkan  dari  berbagai  sumber dengan menggunakan berbagai metodologi penelitian dan memiliki keterkaitan dengan masalah kajian. Penelitian ini menganalisis keadaan sebelum dan sesudah penerapan PBK sesuai dengan peraturan  yang  berlaku,  dan  membandingkannya  dengan  referensi  terkait  lainnya.  Analisis dalam penelitian ini didasarkan pada kesimpulan dari tahap-tahap yang dilakukan dalam proses scoping review .

## HASIL DAN PEMBAHASAN Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja di Sektor Publik
Penganggaran berbasis kinerja di indonesia telah berjalan hampir dua dekade. Namun, kesuksesan pada masing-masing organisasi sektor publik sangat beragam dan bergantung pada kondisi  masing-masing  unit  kerja.  Sitepu  et  al.  (2014)  menemukan  beberapa  temuan  dalam penelitiannya.   Pertama, masih terdapat 26% responden yang menyatakan tidak setuju bahwa pelaksanaan PBK pada unit kerja mereka telah sesuai antara teori dan praktik. Hasil tersebut mengindikasikan bahwa masih diperlukan pelatihan serta sosialisasi mengenai PBK pada tiap unit  kerja.  Kedua,  mayoritas  responden  berpendapat  bahwa  pengurangan  anggaran  yang dilakukan belum mampu menghasilkan peningkatan output/outcome . Hal ini mengindikasikan bahwa efisiensi anggaran belum dapat tercapai secara optimal dalam penerapan PBK. Ketiga, masih terdapat unit kerja yang belum mampu melaksanakan koordinasi yang baik dengan unit kerja  lain  dalam  rangka  menghindari  penganggaran  ganda  atas  aktivitas  yang  sama.  Hal  ini menunjukkan  bahwa  permasalahan  mengenai  efektivitas  dalam  berkoordinasi  belum  dapat terpecahkan  meskipun  telah  dilakukan  restrukturisasi  program  dan  kegiatan  di  seluruh  K/L. Berdasarkan hasil survei tersebut menunjukkan bahwa dalam proses implementasi PBK, masih terdapat banyak perbaikan yang perlu untuk dilakukan oleh masing-masing unit kerja dengan menyesuaikan masing-masing tantangan yang dihadapi. Perbaikan juga perlu dilakukan pada level makro yang bersifat institutional arrangement .

## Kelemahan Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja di Kementerian/Lembaga
Biswan & Grafitanti (2020) menemukan beberapa kelemahan dalam penerapan PBK. Pertama, terdapat keyakinan yang salah bahwa anggaran harus terus meningkat dari tahun ke tahun, serta perilaku yang beranggapan bahwa jika tidak ada anggaran maka kegiatan tertentu tidak dapat dilakukan. Dalam sistem PBK, terdapat prosedur untuk merevisi anggaran sehingga
instansi pemerintah tidak perlu khawatir apabila terjadi kekurangan anggaran. Anggaran tidak harus  selalu  meningkat  dari  tahun  ke  tahun  dengan  kondisi output dan outcome yang  sama dengan  periode  anggaran  sebelumnya.  Kedua,  selama  proses  penyusunan  anggaran,  setiap instansi pemerintah berlomba-lomba mengajukan anggaran yang besar. Terkait dengan kondisi tersebut, pemahaman tentang penganggaran berbasis kinerja, khususnya di kalangan penyusun anggaran dan pimpinan instansi pemerintah perlu untuk ditingkatkan. Proses sosialisasi akan menjembatani kesenjangan antara perencanaan dan pelaksanaan anggaran (Dahana & Ermwati, 2020).
Ketiga, output masih dimaknai sebagai dokumen administratif dalam kondisi saat ini. Output  adalah  barang  atau  jasa  yang  dihasilkan  sebagai  hasil  dari  kegiatan  yang  dilakukan untuk  membantu  pencapaian  tujuan  dan  sasaran  program  dan  kegiatan.  Indikator  keluaran penganggaran berbasis kinerja diperhitungkan saat menyusun anggaran. Akibatnya, indikator output menjadi sangat penting dalam menentukan kualitas belanja. Keluaran  yang baik  akan menghasilkan  hasil  yang  baik,  dan  kemudian  manfaat  yang  baik  diharapkan.  PBK meningkatkan efektivitas program K/L dan mengurangi duplikasi kegiatan K/L, meskipun salah satu  yang  paling  sulit  adalah  masalah  penganggaran  berbasis  kinerja  adalah  pengembangan ukuran  kinerja  (Marsus  &  Mas’udin,  2020).  Adapun  hambatan  implementasi  PBK  adalah terkait  dengan  kurangnya  kesadaran  sumber  daya  dan  kurangnya  keakraban  dengan  sistem penganggaran  berbasis  kinerja  otomatis  (Mohammadipour,  2014).  Apabila  diinginkan  hasil yang optimal, maka sistem PBK mensyaratkan pelaku penganggaran memahami sepenuhnya setiap kegiatan, input , output , bahkan outcome yang akan dicapai.

## Kelemahan Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja di Pemerintah Daerah
Taufiqurrahman (2014) menemukan beberapa kelemahan terkait dengan implementasi PBK  di  pemerintah  daerah.  Tidak  semua  unit  kerja  yang  bertindak  sebagai  unit  pelayanan mampu  menyusun  dan  menyusun  Standar  Pelayanan  Minimal  (SPM)  yang  dapat  digunakan untuk  menetapkan  target  hasil  minimal.  Padahal,  keberadaan  SPM  diperlukan  untuk  konsep teoritis sistem penganggaran berbasis kinerja. Dari sisi legalitas, pemerintah telah menerbitkan peraturan  yang  mengatur  tentang  penyusunan  dan  penerapan  SPM,  antara  lain  Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 2019 tentang Standar Pelayanan Minimal. Oleh karena itu, syarat terpenting  terkait  dengan  penerapan  SPM  ini  adalah  bagaimana  pembuat  kebijakan  dapat menekankan  unit-unit  pelayanan  untuk  menyusun  dan  merumuskan  SPM  sebagai  dasar pengesahan usulan anggarannya.
Selain itu, biaya yang digunakan untuk mendanai output dalam Standard Cost Analysis (ASB) tidak menggunakan metode perhitungan biaya yang memadai atau standard costing yang jelas. Hal ini berbeda dengan praktek di sektor swasta, di mana standard pricing dapat dihitung dari data masa lalu yang dihasilkan oleh sistem akuntansi yang ada setelah disesuaikan dengan elemen lain menggunakan sistem costing seperti activity-based costing .
Selanjutnya,  dokumen  penyusunan  anggaran  pemerintah  daerah  hanya  terfokus  pada penjabaran nama program, kegiatan, dan sub kegiatan, namun substansi ukuran kinerja belum dirumuskan dalam indikator kinerja  yang memadai.  Hal  inilah  yang  mengakibatkan terdapat masalah dalam penetapan indikator RKA-KL, yaitu ketidakcukupan indikator kinerja output , apalagi outcome .  Mekanisme  pengumpulan  data  kinerja  untuk benchmarking belum dilaksanakan. Data kinerja dikumpulkan untuk mendapatkan data yang akurat, lengkap, tepat waktu, dan konsisten untuk pengambilan keputusan. Pengumpulan data kinerja yang digunakan sebagai  indikator  kinerja  kegiatan  terdiri  dari  indikator input , output ,  dan outcome yang dilakukan  secara  terencana  dan  sistematis  setiap  tahun  untuk  mengukur  penghematan, efektivitas, efisiensi, dan kualitas pencapaian target.
Masalah lainnya adalah sistem pengukuran kinerja belum sepenuhnya terwujud karena belum  ada  kegiatan  evaluasi  untuk  mengukur  hasil  kinerja.  Berdasarkan  hasil  perhitungan
pengukuran  kinerja  kegiatan,  evaluasi  terhadap  pencapaian  setiap  indikator  kinerja  kegiatan perlu  dilakukan  untuk  memberikan  tambahan  penjelasan  mengenai  faktor-faktor  yang mendukung  berhasil  atau  tidaknya  pelaksanaan  suatu  kegiatan.  Analisis  efisiensi  digunakan untuk mengevaluasi kinerja dengan membandingkan output dengan input baik untuk rencana maupun realisasinya. Taufiqurrahman (2014) juga menyimpulkan bahwa tidak dikenal reward atau punishment dalam pelaksanaan anggaran di pemerintah daerah. Tidak ada pengakuan bagi unit kerja yang dianggap berhasil memenuhi target kinerjanya. Padahal, insentif atau disinsentif untuk unit kerja yang berhasil atau tidak berhasil dapat digunakan untuk mencapai penghargaan atau hukuman.

## Penyempurnaan dari Penerapan Penganggaran Berbasis Kinerja
Menurut  Pedoman  Penyusunan  Anggaran  Berbasis  Kinerja,  salah  satu  cara  untuk melakukan  penyempurnaan  dari  implementasi  penganggaran  berbasis  kinerja  adalah  dengan melakukan  penyempurnaan  administrasi  secara  terus-menerus  (Departemen  Keuangan  RI, 2009). Untuk dapat melakukan penyempurnaan tersebut, maka dibutuhkan sumber daya yang cukup, baik waktu, uang maupun orang. Penyempurnaan sistem administrasi dilakukan dengan mempersiapkan instrumen pengukuran anggaran berbasis kinerja secara terus-menerus. Pada instrumen sumber daya manusia yang cukup adalah tersedianya upaya peningkatan PBK berupa adanya  pelatihan  dan  pendidikan  untuk  memberikan  keterampilan  yang  menunjang peningkatan  pegawai  yang  berkualitas  dalam  melaksanakan  implementasi  anggaran  berbasis kinerja. Sumber daya berupa anggaran dan waktu merupakan  upaya  pemerintah untuk  dapat mampu  menyediakan  perencanaan  yang  tepat  dengan  anggaran  yang  efektif  dan  tepat  guna untuk menyempurnakan implementasi dari PBK. Sejalan dengan hal tersebut, Sembiring (2009) menyatakan  bahwa  PBK  secara  signifikan  dipengaruhi  oleh  komitmen  organisasi  terhadap perbaikan  sistem  administrasi,  sumber  daya  yang  cukup,  dan  secara  bersamaan  penerapan reward dan punishment dijalankan dengan jelas dan tegas.

## PENUTUP Simpulan
PBK menjadi  sebuah  terobosan  dalam  pelaksanaan  penganggaran  untuk  mencapai pembangunan nasional.  Pendekatan penganggaran berbasis kinerja sendiri telah memberikan banyak perubahan yang membawa banyak kelebihan dan terobosan yang lebih sesuai dengan tujuan  pembangunan  nasional.  Selain  itu,  PBK  dianggap  lebih  rasional  dibandingkan pendekatan  penganggaran  yang  digunakan  sebelumnya.  Namun,  dalam  proses  implementasi PBK,  masih  banyak  perbaikan  yang  perlu  dilakukan  oleh  instansi  pemerintah  dalam menyesuaikan  tantangan  yang  dihadapi.  Instansi  pemerintah  juga  perlu  untuk  melakukan perbaikan  pada  level  makro  yang  bersifat institutional  arrangement .  Hal  tersebut  guna memastikan penerapan PBK benar-benar mampu memberikan dampak perbaikan atas kinerja pemerintah secara umum.  Selain itu, meskipun beberapa peraturan mengenai  PBK dianggap sudah lebih baik dibandingkan dengan pendekatan penganggaran sebelumnya, tentunya masih dibutuhkan penyempurnaan terus-menerus dari PBK.

## Saran
Penelitian  ini  hanya  menggunakan  referensi  dari  artikel  jurnal  sebagai  dasar  analisis pembahasan  sehingga  masih  terdapat  tingkat  subyektifitas  ulasan  dalam  penelitian  ini. Penelitian  selanjutnya  dapat  menggunakan  wawancara  kepada  beberapa  narasumber  terkait untuk mendapatkan hasil penelitian yang lebih komprehensif. Penelitian selanjutnya juga dapat melakukan  pengujian  penganggaran  berbasis  kinerja  dengan  beberapa  faktor  dengan menggunakan metode kuantitatif. Penelitian ini menyarankan kepada Kementerian Keuangan terkait  dengan  pengawasan  pelaksanaan  penganggaran  berbasis  kinerja  yang  dilakukan  oleh Kementerian/Lembaga.  Kementerian/Lembaga  perlu  melakukan  penyempurnaan  terhadap

## Journal of Law, Administration, and Social Science
administrasi anggaran berbasis kinerja secara terus-menerus agar dapat menemukan formulasi yang paling tepat dan efektif untuk menyusun anggaran berbasis kinerja. Selain itu, penerapan berbasis kinerja memerlukan peningkatan kualitas sumber daya manusia.

## DAFTAR PUSTAKA
Arksey, H., & Malley,  L. O. (2005). Scoping studies: towards a methodological  framework. International Journal of Social Research Methodology , 8 (1), 19–32. https://doi.org/10.1080/1364557032000119616
Biswan, A. T., & Grafitanti, I. D. (2020). Memaknai kembali penganggaran berbasis kinerja berdasarkan  studi  implementasi  penganggaran  sektor  publik. Jurnal  Manajemen Perbendaharaan , 2 (1), 73–79. https://doi.org/10.33105/jmp.v2i1.368
Dahana,  M.  A.,  &  Ermwati,  E.  (2020).  Analysis  of  the  budget  planning  process  and  budget execution process. European Journal of Business and Management Research , 5 (4), 1–6. https://doi.org/10.24018/ejbmr.2020.5.4.426
Departemen  Keuangan  RI.  (2009). Pedoman  penerapan  anggaran  berbasis  kinerja.  Buku  2 . Bappenas. https://pu.go.id/pustaka/biblio/buku-2-pedoman-penerapan-penganggaran- berbasis-kinerja/737GJ
Dipayana, M. A., Triyuwono, I., & Andayani, W. (2017). The process of performance-based budgeting  in  Probolinggo  city  by  utilizing  simral:  a  phenomenology  study. Journal  of Accounting and Business Education , 2 (1), 113–133. https://doi.org/10.26675/jabe.v1i1.9753
Jaswin, E., Basri, H., & Fahlevi, H. (2019). Implementasi penganggaran berbasis kinerja dalam pencapaian standar pelayanan minimal (SPM) penyelenggara pelayanan kesehatan pada Dinas Kesehatan Kabupaten Bener Meriah. Jurnal Perspektif Ekonomi Darussalam , 4 (2), 284–299. https://doi.org/10.24815/jped.v4i2.13023
Kementerian Keuangan RI. (2019). Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 208/PMK.02/2009 Tentang Petunjuk Penyusunan Dan Penelaahan Rencana Kerja Dan Anggaran  Kementerian  Negara/Lembaga  dan  Pengesahan  Daftar  Isian  Pelaksanaan Anggaran . https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/137057/pmk-no-208pmk022019 Marsus, S., & Mas’udin, M. (2020). Does the performance-based budgeting work in Indonesia? International  Journal  Of  Scientific  &  Technology  Research , 9 (2),  3207–3214. https://www.ijstr.org/final-print/feb2020/Does-The-Performance-based-Budgeting- Work-In-Indonesia.pdf
Mohammadipour,  R.  (2014).  A  study  on  the  effect  of  performance  based  budgeting  using activity  based  cost  method. Management  Science  Letters , 4 (1),  145–148. https://doi.org/10.5267/j.msl.2013.11.021
Peraturan Pemerintah RI. (2017). Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2017  tentang  Sinkronisasi  Proses  Perencanaan  dan  Penganggaran  Pembangunan Nasional . https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/51467/pp-no-17-tahun-2017 Puspitasari,  R.  (2013).  Studi  penganggaran  berbasis  kinerja  pada  Pemerintah  Provinsi  Jawa Timur,  Jawa  Barat  dan  DKI  Jakarta. Jejaring  Administrasi  Publik , 5 (2),  356–369. https://journal.unair.ac.id/ADMP@studi-penganggaran-berbasis-kinerja-pada- pemerintah-provinsi-jawa-timur,-jawa-barat-dan-dki-jakarta-article-9239-media-81- category-8.html
Sitepu,  T.  J.,  Santosa,  B.  P.,  Mayasari,  I.,  Junaidi,  J.,  &  Ikhsan,  M.  (2014). Satu  dekade penganggaran  berbasis  kinerja  di  indonesia:  rekomendasi  kebijakan  untuk  perbaikan . https://policy.paramadina.ac.id/satu-dekade-penganggaran-berbasis-kinerja/
Suryanto,  S.,  &  Kurniati,  P.  S.  (2019).  Tinjauan  perubahan  sistem  penganggaran  berbasis
kinerja  di  Indonesia. Jurnal  Administrasi  Publik  Dan  Pembangunan , 1 (2),  1–9. https://doi.org/10.20527/jpp.v1i2.2441
Taufiqurrahman,  T.  (2014).  Pelaksanaan  anggaran  berbasis  kinerja  di  pemerintahan  daerah: tantangan dan hambatan. Jejaring Administrasi Publik , 6 (2), 511–519. https://journal.unair.ac.id/ADMP@pelaksanaan-anggaran-berbasis-kinerja-di- pemerintahan-daerah---tantangan-dan-hambatan-article-9097-media-81-category-8.html
Undang-Undang  RI.  (2003). Undang-Undang  Nomor  17  tahun  2003  tentang  Keuangan Negara . https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/43017/uu-no-17-tahun-2003