## CONSTITUTIONAL ADMINISTRATIVE CONSTITUTIONALISM : PERBANDINGAN KARAKTERISTIK KEKUASAAN LEGISLASI PRESIDEN DI INDONESIA DENGAN AMERIKA SERIKAT
Hadyan Iman Prasetya Direktorat Jenderal Kekayaan Negara, Kementerian Keuangan Republik Indonesia email : hadyaniman@kemenkeu.go.id
disampaikan 02/10/2023 – di- review 19/11/2023 – diterima 31/05/2024 DOI: 10.25123/vej.v10i1.7220

## Abstract
Recent studies conducted by American legal historians show that constitutional interpretation in the United  States  (U.S.)  often  arises  from  administrative  agencies,  a  phenomenon  called  administrative constitutionalism.  This  supports  the  executive  branch ’ s  constitutional  interpretation  power, independent  from the court. Similarly, Indonesia ’ s Constitution grants the President legislative power. By comparing this with U.S. administrative constitutionalism, this article, written descriptively through normative  approach,  examines  the  Indonesian  President ’s legislative  power,  termed  constitutional administrative constitutionalism. The findings highlight three characteristics: (1) the U.S. dichotomy between president and administration does not apply in Indonesia, (2) Indonesia’s checks and balances occur during the debates in legislation drafting phase, unlike the post-enactment review in the U.S., and (3)  Indonesia ’s system operates under judicial supremacy, unlike the  contesting  judicial supremacy- departmentalism-popular constitutionalism in the U.S.
Keywords:
administrative constitutionalism; executive branch; indonesia’s presidential legislative power

## Abstrak
Beberapa  kajian  sejarawan  hukum  Amerika  menunjukkan  penafsiran  konstitusional  di  Amerika Serikat (A.S.)  kerap  dilakukan  badan administratif, sebuah  fenomena yang  disebut administrative constitutionalism . Hal ini mendukung kewenangan badan eksekutif sebagai penafsir konstitusi selain lembaga  peradilan.  Di  Indonesia,  kewenangan  eksekutif  menafsir  konstitusi  justru  ada  pada Presiden.  Dengan  memperbandingkan  praktik  Indonesia  yaitu constitutional  administrative constitutionalism dengan administrative constitutionalism A.S. dalam penelitian yuridis-normatif ini didapati  karakteristik  penting:  (1)  paradigma  dikotomis  presiden  dan  administrasi  dalam administrative constitutionalism tidak berlaku dalam constitutional administrative constitutionalism Indonesia,  (2)  mekanisme checks  and  balances lembaga  eksekutif  Indonesia  terjadi  pada  proses perdebatan  rancangan  undang-undang,  sedangkan  dalam administrative  constitutionalism,  checks and balances lembaga legislatif dilakukan setelah regulasi diberlakukan badan administratif, dan (3) administrative  constitutionalism berada  dalam  kontroversi  antara judicial  supremacy- departmentalism-popular constitutionalism sedangkan di Indonesia tunduk pada judicial supremacy . Kata Kunci: kekuasaan eksekutif; kewenangan legislasi presiden indonesia; konstitusionalisme administratif

## Pendahuluan
Dalam sebuah unggahan pada kanal Youtube milik salah satu stasiun televisi di  Indonesia  tertanggal  06  April  2023,  ditampilkan  adanya  diskusi  yang membincangkan terkait lebih kuatnya kekuasaan Presiden dalam proses legislasi
dibanding  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR). 1 Seorang  anggota  DPR  yang  hadir dalam talkshow tersebut  menyatakan  bahwa  kekuasaan  Presiden  dalam pembentukan  undang-undang  dianggap  lebih  besar  daripada  DPR  dengan mencontohkan adanya kewenangan Presiden menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  (Perppu). 2 Pada  kesempatan  yang  sama,  seorang  ahli hukum  menyatakan  bahwa  bertambah  besarnya  kewenangan  Presiden  dalam proses  legislasi  merupakan  kerancuan  yang  timbul  pasca  amandemen  Konstitusi Republik Indonesia, karena sejatinya perubahan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) dimaksudkan untuk menggeser kewenangan pembentukan undang-undang dari Presiden ke DPR. 3 Pergeseran kewenangan pembentukan undang-undang, dari yang  semula  dititikberatkan  pada  Presiden  menjadi  dialihkan  kepada  DPR  dapat dilihat dari bunyi beberapa pasal Undang-Undang Dasar 1945, sebelum dan setelah amandemen. Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan mengatur, ” Presiden memegang  kekuasaan  membentuk  undang-  undang  dengan  persetujuan  Dewan Perwakilan  Rakyat .”  Sedangkan  setelah  perubahan,  Pasal  5  ayat  (1)  menjadi berbunyi, ” Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat. ” Selanjutnya, sebelum perubahan, Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 mengatur, ” Tiap -tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat .”  Sedangkan  setelah  perubahan  Pasal a  quo menjadi  berbunyi ,” Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. ”
Fenomena menguatnya peran Presiden, yang notabene pemegang kekuasaan eksekutif,  dalam  proses  legislasi,  apabila  dikaitkan  dengan  sistem  pemerintahan, menurut Saldi Isra 4 justru bertolak belakang dengan sistem presidensil yang dianut Indonesia. 5 Saldi  Isra  menjelaskan  bahwa  pengaturan  dan  praktik  keterlibatan Presiden  dalam  proses  legislasi  di  Indonesia  menunjukkan  kemiripan  dengan karakteristik legislasi yang terdapat dalam sistem parlementer, yaitu keterlibatan
1 tvOneNews, Penjelasan Zainal Arifin Soal RUU Perampasan Aset, Youtube, https://www.youtube.com/watch?v=uC3N1ZSU-h4 , diakses pada 27 Agustus 2023.
2 Id. Lihat pada menit ke-02:40 hingga 02:55.
3 Id. Lihat pada menit ke-10:10 hingga 10:50.
4 Saldi  Isra,  Pergeseran  Fungsi  Legislasi:  Menguatnya  Model  Legislasi  Parlementer  dalam  Sistem  Presidensial Indonesia, Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2010.
5 Dinoroy Marganda Aritonang, Penerapan Sistem Presidensil di Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945, 22 Mimbar Hukum, 2010, 391-407.
pejabat eksekutif dalam proses legislasi dikarenakan mereka sekaligus bagian dari anggota  lembaga  legislatif. 6 Pada  bagian  yang  lain,  penguatan  peran  legislasi Presiden dibersamai dengan melemahnya fungsi legislasi DPR. 7 Namun demikian, melemahnya  fungsi  legislasi  DPR  bukan  hanya  disebabkan  desain  konstitusional UUD  1945  yang  memberikan  kewenangan  legislasi  kepada  Presiden,  melainkan disebabkan  pula  oleh  faktor-faktor  lainnya  seperti  besarnya  kepentingan  partai dibanding  kepentingan  rakyat,  partai  politik  dipengaruhi  oleh  pemerintah  yang berkuasa, dan partai politik serta pemerintah dikuasai oleh elit politik. 8
Undang-Undang Cipta Kerja (UUCK) 9 dapat menjadi gambaran aktual yang menunjukkan  dominasi  peran  Presiden  dalam  proses  legislasi. 10 Dominasi kedudukan  kekuasaan  eksekutif  dalam  penyusunan  UUCK  dianggap  bersifat intervensionis  dan  mengedepankan  kekuasaan  semata. 11 Salah  seorang  anggota DPR  menyatakan  bahwa  sangat  sulit  melakukan  kajian  dan  sinkronisasi  atas subtansi  rancangan  UUCK,  sehingga  pada akhirnya  DPR  menyesuaikan  keinginan Pemerintah. 12 Tidak  hanya  dalam  proses  pembentukannya,  UUCK  dianggap  pula menimbulkan  dominasi  kekuasaan  eksekutif  karena  pendelegasian  pembuatan peraturan  perundang-undangan  turunan  UUCK  kepada  Pemerintah  akan mengurangi peran lembaga legislatif atau DPR. 13
Berkelindan dengan pembahasan terkait menguatnya peran Presiden dalam proses legislasi di Indonesia, terdapat pula diskursus di antara para pengkaji hukum ketatanegaraan  mengenai  pembatasan  dan “ penambahan ” kewenangan  legislasi
6 Saldi  Isra  dalam  Advokat  Konstitusi,  Pergeseran  Fungsi  Legislasi,  THE  JUDGE  TALK-Kuliah  Umum  Hybrid  Hakim Konstitusi  Prof.  Saldi  Isra, Youtube, https://www.youtube.com/watch?v=HdZTga-3exc&t=3314s ,  diakses  pada  27 Agustus 2023, simak pada menit ke 49:40 hingga 53:10.
7 Fungsi  legislasi  adalah  salah  satu  fungsi  konstitusional  yang  dimiliki  DPR,  di  samping  fungsi  lainnya  yaitu  fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Lihat Pasal 20A UUD 1945.
8 M. Nur Rasyid, Manfarisyah, dan Sri Maulina, Penurunan Peran Fungsi Legislasi DPR RI di Era Reformasi, 22 Jurnal Penelitian Hukum De Jure 219, 221-223, 2022.
9 Undang-Undang  R.I.,  No.  11  Tahun  2020,  Cipta  Kerja,  LN.R.I.  Tahun  2020  No.245  (diputuskan  inkonstitusional bersyarat berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020).
10 M. Nur Rasyid et.al, supra no. 8, hlm. 221. Lihat juga tvOneNews, supra no 1, menit 3:30 hingga 3:50.
11 Moza Dela Fudika, Ellydar Chaidir, dan Saifuddin Syukur, Konfigurasi Politik Lahirnya Undang-Undang Cipta Kerja, 19 Jurnal Legislasi Indonesia 185, 195, 2022. Dalam tulisan ini, para Penulis berpendapat bahwa dilihat dari teori politik hukum Mahfud MD, UUCK dapat dikategorikan sebagai produk hukum yang berkarakter ortodoks yang lahir dari sistem politik yang berkonfigurasi otoriter.
12 Anonim, Fadli Zon: Kepentingan Pemerintah Dominan di UU Ciptaker, CNN Indonesia, https://www.cnnindonesia.com/nasional/20201007175407-32-555621/fadli-zon-kepentingan-pemerintah- dominan-di-uu-ciptaker , diakses 28 Agustus 2023.
13 Agus Suntoro dan Kania Rahma Nureda, Omnibus Law : Dominasi Kekuasaan Eksekutif Dalam Pembentukan Legislasi, 8 Veritas et Justitia 109, 128-130, 2022.
Presiden.  Salah  satu  pendapat  menyatakan  bahwa  dalam  rangka  memurnikan sistem  presidensiil 14 di  Indonesia,  sudah  sepatutnya  dilakukan  amandemen konstitusi guna menihilkan keterlibatan Presiden dalam proses legislasi, serta perlu juga diberikan hak veto dan mengatur batas waktu pengesahan rancangan undang- undang oleh Presiden. 15 Pendapat lainnya mengetengahkan usulan untuk diaturnya mekanisme fast-track legislation dalam proses legislasi yang melibatkan Presiden. 16
Menariknya,  meskipun  gagasan  ini  bersifat  “menambah”  kewenangan  legislasi Presiden,  namun  secara  substantif pengadopsian  metode fast-track  legislation ini justru diusulkan guna membatasi kewenangan legislasi Presiden (dan DPR) 17 yang pada praktiknya akhir-akhir ini dianggap dilakukan secara serampangan. 18
Keterlibatan  kepala  cabang  kekuasaan  eksekutif  dalam  proses  legislasi  di Indonesia  juga  banyak  dibahas  dalam  perspektif  perbandingan  atau  komparatif.
Sebagai  misal,  usulan  untuk  membatasai  kewenangan  legislasi  Presiden  serta menambahkan  hak  veto  bagi  Presiden  di  Indonesia  didasarkan  pada  kajian perbandingan  terkait  kewenangan  legislasi  presiden  antara  Indonesia  dengan Amerika Serikat, Bolivia, Brazil, Filipina, dan Turki. 19 Contoh lainnya adalah usulan untuk  mengadopsi  mekanisme fast-track  legislation juga  didasarkan  pada  kajian
14 Sulardi,  Rekonstruksi  Sistem  Pemerintahan  Presidensiil  Berdasar  Undang-Undang  Dasar  1945  Menuju  Sistem Pemerintahan  Presidensiil  Murni,  9  Jurnal  Konstitusi  515,  515-529,  2012.  Lihat  pula  Sulardi,  Menuju  Sistem Pemerintahan Presidensial Murni, Setara Press, Malang, 2012.
15 Farida Azzahra, Rekonstruksi Kewenangan Presiden Dalam Pembentukan Undang-Undang Sebagai Upaya Penguatan Sistem Presidensial Indonesia, 18 Jurnal Legislasi Indonesia 153, 153-167, 2021. Gagasan serupa juga disampaikan oleh Profesor Abdul Bari Azed, lihat Abdul Bari Azed, Mewujudkan Sistem Presidensial Murni di Indonesia: Sebuah Gagasan Penyempurnaan Sistem Ketatanegaraan Indonesia, 5 Legalitas 44, 69-76, 2013.
16 Ibnu Sina Chandranegara, Pengadopsian Mekanisme Fast-Track Legislation Dalam Pengusulan Rancangan Undang- Undang Oleh Presiden, 21 Jurnal Penelitian Hukum De Jure 123, 123-140, 2021.
17 Bayu  Aryanto,  Susi  Dwi  Harijanti,  dan  Mei  Susanto,  Menggagas  Model Fast-Track  Legislation Dalam  Sistem Pembentukan Undang-Undang di Indonesia, 10 Jurnal Rechtsvinding 187, 198-202, 2021. (Dalam artikel ini dijelaskan bahwa apabila mekanisme fast-track legislation dapat diatur dan dituangkan dalam sebuah peraturan tertulis maka, salah  satu  manfaatnya,  dapat  membatasi  kewenangan  pembentukan  Perppu  oleh  Presiden  yang  selama  ini  tidak terdapat pembatasan yang jelas). Terkait pembatasan kewenangan Presiden dalam penetapan Perppu dapat disimak dalam  Cipto  Prayitno,  Analisis  Konstitusionalitas  Batasan  Kewenangan  Presiden  dalam  Penetapan  Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, 17 Jurnal Konstitusi 461, 461-477, 2020.
18 Id,  hlm.  188-189.  Lihat  juga  Dian  Kus  Pratiwi,  Muhammad  Addi  Fauzani,  dan  Ahmad  Ilham  Wibowo,  Potensi Pengaturan  dan  Praktek  Pembentukan  Undang-Undang  Secara  Cepat  di  Indonesia  (Studi  terhadap  Pembentukan Revisi Undang-Undang tentang Komisi Pemberantasan Korupsi dan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi), 19 Jurnal Legislasi  Indonesia  502,  502-517,  2022.  (Dalam  dua  artikel  ini,  disebutkan  setidaknya  terdapat  3  (tiga)  contoh undang-undang yang lahir dari proses yang sangat cepat namun dianggap serampangan, yaitu Undang-Undang No. 19 Tahun 2019 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Undang-Undang No. 7 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, dan Undang-Undang No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja).
19 Farida Azzahra, supra no. 15, hlm. 160-165.
praktik  keterlibatan  kepala  cabang  kekuasaan  eksekutif  di  negara-negara  Afrika, Amerika Selatan dan Amerika Serikat. 20
Merujuk pada publikasi International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) tahun 2017 berjudul Presidential Legislative Powers , kewenangan legislasi  yang  dimiliki  oleh presiden  dalam negara-negara  yang  menganut  sistem presidensiil memosisikan presiden tidak hanya sebagai chief executives, namun juga sebagai chief  legislators . 21 Kekuasaan  legislasi  Presiden  Indonesia,  menurut publikasi ini, relatif tidak sekuat kekuasaan legislasi presiden di negara Argentina, Colombia, dan Prancis. 22 Menariknya, terdapat pendapat yang menyatakan bahwa presiden  Amerika  Serikat  berstatus  sebagai chief  legislators , 23 padahal  dibanding Indonesia, diyakini kekuasaan legislasi presiden Amerika Serikat lebih lemah. 24
Beranjak  dari  perdebatan  terkait  dominan  atau  tidaknya  serta  kuat- lemahnya kekuasaan legislasi presiden, satu diskursus menarik yang menjadi fokus dalam Tulisan ini adalah administrative constitutionalism . Konsepsi administrative constitutionalism berkembang  di  Amerika  Serikat  sebagai  istilah  untuk menggambarkan berbagai praktik yang dilakukan oleh cabang kekuasaan eksekutif dalam  menafsirkan  dan  melakukan  tindakan  tertentu  yang  mengejewantahkan nilai-nilai  konstitusi. 25 Adanya  kesamaan  subjek  dan  tujuan  antara  konsepsi administrative constitutionalism dengan kekuasaan legislasi Presiden di Indonesia menjadi  titik  tolak  pembahasan  tulisan  ini.  Dikatakan  memiliki  kesamaan  subjek karena, baik administrative constitutionalism maupun kekuasaan legislasi Presiden, keduanya dilakukan oleh cabang kekuasaan eksekutif. Adapun dikatakan memiliki
20 Ibnu Sina, supra no. 16, hlm. 125-134.
21 Elliot  Bulmer,  Presidential  Legislative  Powers,  International  Institute  for  Democracy  and  Electoral  Assistance (International IDEA), Stockholm, 2017, diunduh melalui https://www.idea.int/sites/default/files/publications/presidential-legislative-powers-primer.pdf .  Menurut  data pada  publikasi  ini,  negara-negara  Amerika  Latin  menunjukkan  fenomena  meningkatnya  pengaturan  kewenangan presiden yang proaktif dalam proses legislasi.
22 Id, hlm. 33-37.
23 Saikrishna  Bangalore  Prakash,  Imperial  from  the  Beginning:  The  Constitution  of  the  Original  Executive,  Yale University Press, Connecticut, 2015, hlm. 238-267. Lihat juga Vasan Kesavan dan J. Gregory Sidak, The Legislator-In- Chief, 44 William & Mary Law Review 1, 35-63, 2002. Kedua pendapat tersebut meyakini bahwa, dalam cara pandang originalisme, Recommendation Clause yang terdapat di dalam Article II Section 3 Konstitusi Amerika Serikat sejatinya menempatkan presiden Amerika Serikat sebagai chief legislators . Terkait kajian originalisme kewenangan legislasi presiden  Amerika  Serikat  bandingkan  dengan  Michael  W.  McConnell,  The  President  Who  Would  Not  Be  King: Executive Power under the Constitution, Princeton University Press, New Jersey, 2020, hlm. 120-141.
24 Syofyan Hadi, Fungsi Legislasi Dalam Sistem Pemerintahan Presidensil (Studi Perbandingan Indonesia dan Amerika Serikat), 9 DiH Jurnal Ilmu Hukum 78, 78-84, 2013.
25 Lihat pada bagian Pembahasan dalam Tulisan ini.
kesamaan  tujuan  karena  keduanya  juga  dilakukan  dalam  rangka  menafsirkan, mengejewantahkan,  atau  meng- enforce nilai-nilai  yang  terkandung  di  dalam konstitusi. 26 Dengan  demikian,  mengingat  bahwa  artikel  ini  menggunakan pendekatan perbandingan ( comparative approach ), maka dapat dinyatakan bahwa penafsiran  konstitusi  yang  dilakukan  oleh  lembaga  eksekutif,  baik  di  Indonesia maupun Amerika Serikat merupakan elemen umum yang menjadikan perbandingan dalam tulisan ini dapat dilakukan ( tertium  comparationis ). 27
Tulisan  ini  hendak  membahas  karakteristik  kekuasaan  legislasi  Presiden atau  cabang  kekuasaan  eksekutif  di  Indonesia  melalui  pensejajaran  dengan administrative  constitutionalism sebagaimana  dikenal  dalam  konteks  Amerika Serikat.  Pembahasan  tersebut  dilakukan  dengan  tujuan  untuk  menemukan persamaan  dan  perbedaan  karakteristik  antara  kekuasaan  legislasi  Presiden Indonesia  dengan  konsep administrative  constitutionalism .  Diteliti  secara  yuridis- normatif  serta  dianalisa  secara  deskriptif,  Tulisan  ini  secara  berturut-turut menyajikan  pembahasan  sebagai  berikut.  Sub-bahasan  pertama  menjelaskan mengenai  konsep administrative  constitutionalism yang  dikenal  dalam  konteks Amerika Serikat. Kemudian, sub-bahasan kedua membahas mengenai karakteristik kekuasaan legislasi Presiden atau cabang kekuasaan eksekutif di Indonesia apabila disejajarkan  dan  dibandingkan  dengan  konsep administrative  constitutionalism sehingga  didapati  karakteristik khusus  kekuasaan  legislasi  Presiden  di  Indonesia yang oleh Penulis rumuskan sebagai constitutional administrative constitutionalism . Selanjutnya,  sub-bahasan  ketiga  menjabarkan  konsep  ( constitutional )
26 Dalam  tulisan  ini,  proses  legislasi  atau  penyusunan  undang-undang,  yang  dalam  konteks  Indonesia  melibatkan Presiden,  dipandang  sebagai  proses  penafsiran  atau  interpretasi  Konstitusi  yang  kemudian  nilai-nilai  yang terkandung dalam Konstitusi tersebut diejawantahkan dalam pasal-pasal yang terdapat dalam undang-undang. Hal ini  didasarkan  pada  konstruksi  hierarki  peraturan  perundang-undangan  dan  materi  muatan  yang  diatur  dalam undang-undang.  Menurut  Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  UUD  1945  merupakan hukum dasar (Pasal 3) serta menduduki puncak hierarki peraturan perundang-undangan (Pasal 7) sehingga undang- undang yang berada di bawah UUD 1945 tentu diasumsikan disusun sesuai dengan UUD 1945. Selanjutnya, salah satu materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang adalah pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan UUD 1945. Oleh karenanya berdasarkan kedua indikasi tersebut, Tulisan ini mendefinisikan proses penyusunan undang- undang  sebagai  proses  penafsiran  konstitusi.  Terkait  konstruksi  undang-undang  sebagai  tafsiran  konstitusi  dan kaitannya dengan administrative constitutionalism dapat pula dilihat Edward L. Rubin, How Statutes Interpret the Constitution, 120 Yale Law Journal Online 297, 2011, http://yalelawjournal.org/forum/how-statutes-interpret-the- constitution
27 Penjelasan terkait tertium comparationis dapat dilihat dalam Ratno Lukito, “Compare But Not to Compare”: Kajian Perbandingan  Hukum  di  Indonesia,  257  Undang: Jurnal  Hukum  257, 269;  Shidarta, Perbandingan  Hukum  Sebagai Suatu Metode Penelitian Hukum , Juni 2016, diakses melalui https://business- law.binus.ac.id/2016/06/10/perbandingan-hukum-sebagai-suatu-metode-penelitian-hukum/ , diakses pada 28 Mei 2024.
administrative  constitutionalism dalam  konteks  hubungannya  dengan  cabang kekuasaan lain atau dalam konteks separation of powers . Terakhir, bagian Penutup menyajikan  simpulan  dan  ringkasan  terhadap  pembahasan  yang  telah  dilakukan dalam tiga sub-bahasan sebelumnya.
Sebagai  keaslian  atau  perbedaan  tulisan  ini  dengan  tulisan-tulisan sebelumnya  yang  membahas  topik  yang  sama  dengan  tulisan  ini,  dapat dibandingkan  terkait  fokus  tulisan-tulisan  terdahulu  tersebut  dengan  tulisan  ini.
Pertama,  terdapat  penelitian  yang  berjudul  “Perbandingan  Wewenang  Presiden dalam  Menjalankan  Fungsi  Legislasi  di  Indonesia  dan  Amerika  Serikat  untuk Memperkuat  Sistem  Pemerin tahan  Presidensial’ . 28 Dalam  penelitian  ini  diketahui bahwa fokus penelitian adalah tertuju pada perbandingan peran Presiden, baik di Indonesia maupun Amerika Serikat, dalam setiap tahapan proses legislasi, sehingga didapati kesimpulan bahwa Presiden Indonesia dapat terlibat dalam setiap tahapan legislasi, sedangkan Presiden Amerika Serikat tidak terlibat dalam setiap tahapan legislasi.  Publikasi  lainnya  yang  membahas  terkait  perbandingan  legislasi  di Indonesia  dan  Amerika  Serikat adalah  berjudul  “Fungsi Legislasi  Dalam  Sistem Pemerintahan Presidensil (Studi Perbandingan Indonesia dan Amerika Serikat)” . 29
Dalam  tulisan  kedua  ini,  pembahasan  yang  dilakukan  adalah  terkait  pengaturan fungsi legislasi dalam dua negara yang menganut sistem Presidensil, yaitu Indonesia dan Amerika Serikat. Artikel ini berbeda dengan kedua penelitian tersebut karena dalam  artikel  ini  pembahasan  terhadap  fungsi  legislasi  Presiden  di  Indonesia dianalisa  dari  konsep administrative  constitutionalism, yaitu  konsep  yang  tidak digunakan dalam penelitian terdahulu tersebut.

## Pembahasan
Administrative Constitutionalism : Konsepsi dan Diskursus
Konsepsi administrative  constitutionalism yang  menjadi  rujukan  dalam Tulisan ini adalah konsepsi yang dipopulerkan oleh Sophia Z. Lee.  Sesuai dengan
28 Ri’dhol lah  Purwa  Jati,  Perbandingan  Wewenang  Presiden  Dalam  Menjalankan  Fungsi  Legislasi  di  Indonesia  dan Amerika Serikat untuk Memperkuat Sistem Pemerintahan Presidensial, Skripsi (Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta, 2021).
29 Syofyan Hadi, supra no. 24.
kepakarannya  sebagai legal-historian , 30 Lee  mengonseptualisasi administrative constitutionalism berdasarkan  studi  induktifnya  terhadap  praktik  yang  dilakukan oleh  2  (dua)  lembaga  atau  badan  administratif  di  Amerika  Serikat  yaitu, Federal Communications Commission (FCC) dan Federal Power Commission (FPC). 31 Secara singkat Lee mendefinisikan administrative constitutionalism sebagai penafsiran dan implementasi  konstitusi  oleh  lembaga  administratif. 32 Studi  perbandingan  Lee terhadap kedua lembaga tersebut berpusat pada penafsiran dan implementasi yang dilakukan  oleh  FCC  dan  FPC  terhadap equal  employment sebagai  nilai  yang terkandung dalam Konstitusi Amerika Serikat. 33 Sedangkan menurut pendapat lain, menginterpretasikan dan mengimplementasikan konstitusi, merupakan karakteristik utama konsep administrative constitutionalism yang tidak terpisah. 34
Pada  tulisannya  yang  lain,  Lee  menjelaskan  bahwa  pemaknaan  terhadap konsep administrative constitutionalism dapat bersifat luas atau sempit:
“ Administrative constitutionalism can be defined broadly or narrowly. Defined most broadly, it refers to agencies’ role in constructing constitutional norms such  as  adequate  due  process,  the  bounds  of  free  speech,  or  the  scope  of executive power, whether or not agencies consider themselves to be doing so. More  narrowly,  it  includes  only  instances  in  which  agencies  selfconsciously consider  the  meaning  of  the  Constitution  in  designing  policies  and  issuing decisions . ” 35
30 Sophia Z. Lee adalah seorang pakar sejarah, hukum, atau keduanya, saat ini dirinya menjabat sebagai dekan Sekolah Hukum  pada  University  of  Pennsylvania. Lihat tautan https://www.law.upenn.edu/faculty/leesophi untuk  profil lengkap Profesor Sophia Z. Lee.
31 Federal  Power  Commission  (FPC)  telah  dibubarkan  pada  tahun  1977  dan  selanjutnya  tugasnya  dilanjutkan  oleh Federal  Energy  Regulatory  Commission  (FERC),  untuk  sejarah  singkatnya  dapat  dilihat  pada https://law.gwu.libguides.com/electricity/ferc .
32 Sophia Z. Lee, Race, Sex, and Rulemaking: Administrative Constitutionalism and the Workplace, 1960 to the Present, 96  Virginia  Law  Review  799,  801,  2010.  Lee  menulis,”  … demonstrates  an  unexamined  aspect  of  constitutional governance and  administrative  lawmaking  that  I  call  administrative  constitutionalism:  regulatory  agencies’ interpretation and implementation of constitutional law. ” 33 Id, Lee menulis bahwa ,” This Article compares the history of equal employment rulemaking at the FCC and the FPC to examine how federal officials in a range of administrative offices, including executive departments, independent agencies, and executive committees, adopted or rejected a broad and affirmative understanding of equal protection . ” Meskipun Lee sendiri dalam kalimat ini menyebut berbagai badan administratif secara berbeda, seperti executive departments dan independent  agencies namun  dalam  Artikel  ini  Penulis  mengkategorikan  keseluruhan  lembaga  administratif sebagai lembaga negara yang masuk dalam ruang lingkup eksekutif. Meskipun terkesan terlalu menyederhanakan diskursus  terkait eksistensi  lembaga  negara independen,  namun  pendapat  Penulis  untuk  mengkategorikan  kedua jenis  lembaga  sebagai  cabang  kekuasaan  eksekutif  bukanlah  hal  baru. Lihat Kirti  Datla  dan  Richard  L.  Revesz, Deconstructing Independent Agencies (and Executive Agencies), 98 Cornell Law Review 769, 2013.
34 William  Eskridge,  Jr.,  Administrative  Constitutionalism,  2009  disampaikan  dalam The  Centennial  Lecture yang diselenggarakan oleh   Chicago-Kent  College of  Law,  Illinois  Institute of  Technology.  Diakses  dan  diunduh  melalui https://scholarship.kentlaw.iit.edu/centennial/3 , simak dalam menit ke 09:55 hingga 15:00.
35 Sophia Z. Lee, Our Administered Constitution: Administrative Constitutionalism from the Founding to the Present, 167 University of Pennsylvania Law Review 1699, 1705, 2019.
Luas dan sempitnya makna administrative constitutionalism sebagaimana dijelaskan Lee  di  atas,  ditentukan  dari  keterlibatan  dan  kesadaran  lembaga  administratif dalam mengimplementasikan penafsiran konstitusi yang sebelumnya telah mereka sendiri  lakukan.  Secara  luas,  badan-badan  administratif  dapat  dikategorikan melakukan administrative  constitutionalism baik  ketika  badan-badan  tersebut secara  sengaja  maupun  tidak  menafsirkan  norma-norma  konstitusi  ke  dalam kebijakan  maupun  keputusan.  Sebaliknya,  secara  sempit,  badan-badan administratif hanya dapat dikategorikan melakukan administrative constitutionalism ketika memang secara sadar dan sengaja berupaya menafsirkan norma-norma konstitusi ke dalam kebijakan maupun keputusan.
Selain  pengertian administrative  constitutionalism yang  dirujuk  dalam tulisan  ini,  terdapat  beberapa  pendapat  lain  yang  juga  memberikan  definisi terhadap  konsepsi  tersebut.  William  Eskridge  dan  John  Ferejohn  misalnya, sebagaimana  dikutip  Metzger,  dari  aspek  subjek  penafsir,  memaknai  konsep administrative  constitutionalism secara  lebih  luas 36 daripada  konsepsi  Lee,  yaitu dengan  dimungkinkannya  keterlibatan  lembaga  legislatif  dan  eksekutif  dalam menafsir konstitusi. 37 Definisi lain diungkapkan Bertrall L. Ross II yang memaknai administrative  constitutionalism dengan  menitikberatkan  bahwa  penafsiran  yang dilakukan  lembaga  administratif  adalah  penafsiran statute atau  undang-undang sebagai  keluaran  dari  proses  legislasi  oleh Congress ,  khususnya  undang-undang
36 Gillian E. Metzger, Administrative Constitutionalism, 91 Texas Law Review 1897, 1906, 2013. Metzger, mengomentari buku William N. Eksridge Jr. dan John Ferejohn yang berjudul A Republic of Statutes: The New American Constitution, menulis,  “ Although  they  emphasize  actions  by  agency  officials,  their  picture  of  administrative  constitutionalism  is  a capacious one and includes actors outside the agency in a dynamic, interactive, and deliberative process of constitutional development. ”
37 Robert A. Katzmann, Introduction to The Yale Law Journal Online Symposium on Eskridge and Ferejohn’s A Republic of  Statutes:  The  New  American  Constitution,  120 Yale  L.J.  Online 293  (2011),  diakses  melalui http://yalelawjournal.org/forum/introduction-to-the-yale-law-journal-online-symposium-on-eskridge-and- ferejohns-a-republic-of-statutes-the-new-american-constitution . Katzmann  menulis,” In  this  work,  Eskridge  and Ferejohn are concerned with “administrative constitutionalism,” that is, the “process by which legislative and executive officials,  America’s  primary  governmental  norm  ent repreneurs,  advance  new  fundamental  principles  and  policies .” Selanjutnya,  Katzmann  merangkum  bahwa  pendapat  Eskridge  dan  Ferejohn  yang  memungkinkan  adanya keterlibatan lembaga legislatif dan eksekutif karena mereka mengajukan gagasan small “c” constitutio n yang berbeda dengan big  “c”  constitution .  Sehingga  ruang  lingkup administrative  constitutionalism menurut  mereka  tidak  hanya berbentuk  penafsiran  konstitusi oleh  lembaga administratif  dalam  bentuk  regulasi  atau kebijakan  publik  lainnya, namun  mencakup  pula statute yang  lahir  dari  proses  legislasi,  karena  keduanya  dapat  melahirkan small  “c” constitution . Dalam pengantarnya ini, Katzmann juga menggarisbawahi adanya pendapat Eskridge dan Ferejohn yang mengasosiasikan small  “c”  constitution dengan superstatutes .  Terkait superstatutes dapat  dilihat  pada  William  N. Eksridge, Jr. dan John Ferejohn, Super-Statutes, 50 Duke Law Journal 1215, 2001.
yang  implementasinya  dapat  menimbulkan constitutional  controversies. 38
Pengertian administrative  constitutionalism yang  dikemukakan  Ross  ini  terkesan lebih sempit dari aspek objek penafsiran dibanding dengan pendapat Lee, karena menurut penjelasan Lee lembaga administratif dapat menafsirkan secara langsung nilai-nilai  yang  terkandung  di  dalam  konstitusi,  yang  notabene  lebih  tinggi hirarkinya dibanding undang-undang biasa sebagai produk lembaga legislatif.
Berbeda dengan beberapa pemaknaan administrative constitutionalism yang telah  disebutkan  sebelumnya,  yaitu  mengetengahkan  interpretasi  konstitusi  oleh lembaga  administratif  sebagai  tema  utama,  pendapat  Fisher  mengartikan administrative  constitutionalism sebagai  konsep  terkait  pembatasan  kekuasaan. 39
Fisher memaknai administrative constitutionalism dengan menulis ,” … administrative constitutionalism  refers  to  the  way  in  which  public  administration  is  constituted, limited and held to account on the basis of assumptions about its role and nature. ” 40 Lebih  lanjut  Fisher  menjelaskan  perbandingan administrative  constitutionalism dalam  konteks  3  (tiga)  negara common  law ,  yaitu  Inggris,  Amerika  Serikat,  dan Australia. Menurutnya, sesuai definisi yang terasosiasi dengan paham pembatasan kekuasaan, praktik administrative constitutionalism di Inggris lebih bersifat politis dibanding  yuridis,  karena  struktur  ketatanegaraan  Inggris  yang  sangat  kental dengan  model  parlementer. 41 Sedangkan  dalam  konteks  Amerika  Serikat  model pembatasan terhadap kewenangan administratif banyak dipengaruhi oleh interaksi
38 Ross menulis: “… The judicial  requirements  established  for  these  amendments  lie  in  the  background when  Congress enacts  statutes  enforcing  them.  And  when  agencies  interpret  ambiguous  statutes  passed  pursuant  to  congressional enforcement authority under these amendments, they inevitably must make judgments about statutory meaning that are directly  relevant  to  judicial controversies  about  the  meaning  of  the  Constitution.  Agencies’  constitutional  value judgments, made in the process of interpreting statutes, are what I define as “administrative constitutionalism.” Lihat dalam Bertrall L. Ross II, Embracing Administrative Constitutionalism, 95 Boston University Law Review 519, 528- 529, 2015.
39 Menurut Rudy, konsep konstitusionalisme tidak pernah terdefinisikan jelas dalam studi konstitusi di Asia, namun terdapat  2  (dua)  aspek  konsep  konstitusionalisme  tersebut,  yang  berasal  dari  Barat,  yaitu  aspek  prosedural perlindungan  institusional  terhadap  diktatorisme  dan  nilai  substantif  dari  hukum  alam.  Lihat  Rudy, Konstitusionalisme Indonesia (Buku I, Dasar & Teori), Pusat Kajian Konstitusi dan Peraturan Perundang-Undangan (PKKPUU), Fakultas Hukum Universitas Lampung, 2013, hlm. 22. Konstitusionalisme, secara bahasa merujuk Kamus Besar Bahasa Indonesia, sebagai pembatasan kekuasaan dan jaminan hak rakyat melalui konstitusi: lihat Yuliandri, Konstitusi dan Konstitusionalisme, Makalah diakses dari https://pusdik.mkri.id/materi/materi_39_Prof.%20Yuliandri_Konstitusi%20dan%20Konstitusionalisme_Makalah.p df
40 Elizabeth Fisher, Expert Executive Power, Administrative Constitutionalism and Co-production: Why They Matter, dalam Maria Weimer dan Anniek de Ruijter (eds.), Regulating Risks in the European Union: The Co-production of Expert and Executive Power, Hart Publishing, Oregon, 2017, hlm. 41. Elaborasi lain oleh Fisher terkait hal ini dapat pula disimak dalam Elizabeth Fisher, Food Safety Crisis as Crisis in Administrative Constitutionalism, 20 Health Matrix 55, 2010.
41 Elizabeth Fisher, Risk Regulation and Administrative Constitutionalism, Hart Publishing, London, 2007, hlm. 52
antara  kekuasaan  eksekutif  dengan  yudikatif,  khususnya  putusan-putusan  dari District of Columbia Circuit of the Federal Court of Appeals . 42 Terakhir, dalam konteks Australia pembatasan kekuasaan administratif terpengaruh dengan eksistensi the Administrative Appeals Tribunal . 43
Kembali  kepada  definisi  yang  dirujuk  dalam  tulisan  ini,  literatur administrative  constitutionalism berkembang  dan  diperkaya  dengan  pembahasan yang  menitiberatkan  pada  sejarah 44 praktik  berbagai  lembaga  administratif  di Amerika Serikat, sebagaimana yang dilakukan oleh Lee. Beberapa contoh studi yang memperkaya  literatur administrative  constitutionalism tersebut  adalah  studi  Lee terhadap sejarah praktik administrative constitutionalism di Amerika Serikat pada 3 (tiga)  periodisasi  waktu,  yaitu  pada  tahun  1776-1900  ( Foundations ),  1990-1933
( Progressive Era ), dan 1933-sekarang ( New Deal Era to the present ). 45 Selanjutnya, Karen  M.  Tani  juga  melakukan  studi  terhadap  sejarah administrative constitutionalism yang  dilakukan  oleh Federal  Social  Security  Board (yang  dalam perkembangannya  menjadi  bagian  dari Department  of  Health,  Education,  and Welfare ) dalam mengaktualisasikan nilai-nilai yang terdapat di dalam Amandemen ke-Empat  Belas  Konstitusi  Amerika  Serikat. 46 Contoh  lain  adalah  studi  Jeremy  K.
42 Id, hlm. 53-54 43 Id, hlm. 54-55. 44 Menurut  Karen  M.  Tani,  sejarawan  dan  sejarawan  hukum  di  Amerika  Serikat  memiliki  kontribusi yang signifikan dalam  memperkaya  bahasan  terkait administrative  constitutionalism.  Lihat Karen  M.  Tani,  Administrative Constitutionalism at the “Borders of Belonging”: Drawing on History to Expand the Archive and Change the Lens”, 167 University  of  Pennsylvania  Law  Review  1603,  2019.  Selain  diperkaya  dengan  studi  terkait  sejarah,  literatur administrative  constitutionalism juga  berkembang  dalam  aspek  subjek  lembaganya.  Dalam  Tulisan  ini  disajikan terbatas  pada  praktik administrative  constitutionalism yang  dilakukan  oleh  lembaga  administratif  dalam  tingkat pemerintah federal Amerika Serikat, namun dalam perkembangannya terdapat pula studi yang menunjukkan praktik administrative constitutionalism dilakukan oleh pemerintah dalam tingkat negara bagian ( state ) atau lebih rendah lagi yaitu tingkat municipal . Lihat Katherine Shaw, State Administrative Constitutionalism, 69 Arkansas Law Review 527, 2016 dan Joanna L. Grisinger, Municipal Administrative Constitutionalism: the New York City Commission on Human Rights, Foreign Policy, and the First Amendment, 167 University of Pennsylvania Law Review 1669, 2019. Pada aspek ini, selain praktik administrative constitutionalism yang dilakukan oleh para birokrat pada level pengambil kebijakan, terdapat pula ulasan terkait subjek administrative constitutionalism yang dilakukan oleh birokrat street level , lihat
Peter S. Margulies, Street-Level
Administrative Constitutionalism, diakses melalui https://www.theregreview.org/2019/12/25/margulies-street-level-administrative-constitutionalism/
45 Sophia Z. Lee, supra no. 35, hlm. 1710-1744. Selain studi Lee, sejarah praktik administrative constitutionalism dalam masa  awal  kemerdekaan  Amerika  Serikat  juga  dilakukan  oleh  Gregory  Ablavsky. Lihat Gregory  Ablavsky, Administrative Constitutionalism and the Northwest Ordinance, 167 University of Pennsylvania Law Review 1631, 2019.
46 Karen M. Tani, Administrative Equal Protection: Federalism, the Fourteenth Amendment, and the Rights of the Poor, 100 Cornell Law Review 825, 2015.
Kessler terkait sejarah administrative constitutionalism dalam konteks kebebasan masyarakat sipil 47 dan hak-hak para birokrat dalam masa Perang Dingin. 48
Meskipun  studi  naratif-deskriptif  terhadap  sejarah  praktik administrative constitutionalism tidak menimbulkan  kontroversi,  namun  dalam tataran  normatif konsepsi administrative  constitutionalism menimbulkan  diskursus  di  antara  ahli hukum  Amerika.  Terkait  hal  ini,  Lee  merangkum  bahwa  diskursus  normatif administrative  constitutitonalism berkutat  pada  2  (dua)  tema,  yaitu  kepakaran ( expertise )  dan  keterlibatan  masyarakat  ( engagement ). 49 Lee  berpendapat  bahwa administrative constitutionalism memiliki dampak positif bagi birokrat karena dapat memfasilitasi terwujudnya penafsiran konstitusi yang didasarkan pada kepakaran, mengingat para birokrat adalah pihak yang paling menguasai bidang kebijakan yang mereka  susun. 50 Lee  juga  berpendapat  bahwa administrative  constitutionalism berkorelasi positif dengan partisipasi masyarakat, mengingat bahwa Administrative Procedure  Act (undang-undang  terkait  kekusaan  administratif  di  Amerika) mengamanatkan  penyusunan  kebijakan  oleh  lembaga  administratif  melalui mekanisme notice  and  comment (mekanisme  yang  memungkinkan  adanya partisipasi  masyarakat  untuk  memberikan  komentar  terhadap  proposal  regulasi yang telah diberitahukan oleh institusi pemerintah). 51
Metzger  berpendapat  bahwa  guna  menemukan  keunggulan administrative constitutionalism ,  perlu kiranya  dilakukan  perbandingan  antara proses  atau  hasil interpretasi  konstitusi  yang  dilakukan  oleh  badan  administratif  dan  pengadilan. Serupa dengan pendapat Lee, menurut Metzger, salah satu keunggulan interpretasi konstitusi oleh lembaga administratif dibanding lembaga peradilan adalah karena lembaga  administratif lebih  menguasai  isu-isu  konstitusional  terkait bidang yang mereka kerjakan dan atur. Meskipun lembaga peradilan juga diisi oleh para pakar, namun seringkali pengetahuan para hakim tidak sampai pada hal-hal yang sangat
47 Jeremy K. Kessler, The Administrative Origins of Modern Civil Liberties Law, 114 Columbia Law Review 1083, 2014.
48 Jeremy  K.  Kessler,  New  Look Constitutionalism:  the  Cold War  Critique of Military Manpower  Administration,  167 University of Pennsylvania Law Review 1749, 2019.
49 Sophia Z. Lee, From the History to the Theory of Administrative Constitutionalism,  dalam Nicholas R. Parrillo (ed), Administrative Law from the Inside Out: Essays on Themes in the Work of Jerry L. Mashaw, Cambridge University Press, London, 2017, hlm. 111-121.
50 Id, hlm. 119-121.
51 Id, hlm. 115-119.
teknis  layaknya  birokrat. 52 Keunggulan  kedua  menurut  Metzger  adalah administrative  constitutionalism sejalan  dengan  realita  kepemerintahan  saat  ini yang  kebanyakan  dilakukan  oleh  para  administrasi  negara. 53 Keunggulan  ketiga yaitu administrative constitutionalism dapat menjadi objek judicial review sehingga praktik  ini  tidak  mengurangi  peran  lembaga  peradilan  dalam  melakukan pengawasan  terhadap  cabang  kekuasaan  eksekutif. 54 Terakhir,  sisi  positif administrative constitutionalism adalah kemungkinan tersedianya partisipasi publik untuk menentukan constitutional meaning . 55
Keunggulan administrative  constitutionalism yang  lain,  dalam  konteks perbandingan  dengan  lembaga  peradilan  sebagaimana  pendapat  Metzger, dikemukakan  oleh  Bertrall  L.  Ross  II.  Ross  berpendapat  bahwa administrative constitutionalism bersifat lebih responsif dan peka terhadap perubahan sosial yang terjadi  di  masyarakat  dibanding  dengan  ajudikasi  konstitusional  oleh  lembaga peradilan. 56 Para hakim, menurut Ross, mayoritas berasal dari kalangan yang tidak berinteraksi secara intensif dengan keadaan sosial, sedangkan para birokrat lebih sering bersentuhan bahkan terlibat dalam perubahan sosial yang sering terjadi. 57
Selain  itu,  lembaga  peradilan  dalam  memutus  suatu  perkara  ajudikasi konstitusional sering terkekang dengan yurisprudensinya. 58
Sementara  itu,  beberapa  kritik  terhadap administrative  constitutionalism dalam tataran normatif juga dapat ditemukan dalam berbagai pendapat. Metzger, selain  menyebutkan  keunggulan,  menulis  beberapa  tentangan  normatif  dari administrative  constitutionalism .  Tiga  tentangan  terhadap administrative constitutionalism menurut  Metzger  adalah  (1)  sejatinya  lembaga  administratif
52 Gillian E. Metzger, supra no. 36, hlm. 1922-1924. Metzger menulis :” Framed in comparative perspective, administrative agencies have several advantages. To begin with, agencies approach constitutional questions and normative issues from a  background  of  expertise  in  the  statutory  schemes  they  implement  and  the  areas  they  regulate… .  As  I  have  noted elsewhere, "[c]ourts may have greater understanding and appreciation of constitutional values and principles in general, but they are less competent [at] balancing constitutional and policy concerns at a more granular level."
53 Id, hlm. 1924-1925.
54 Id, hlm. 1925-1928.
55 Id, hlm. 1928-1929.
56 Bertrall L. Ross II, supra no. 38. Pendapat lain yang dikemukakan oleh Alina Das menyatakan bahwa, dalam konteks hukum keimigrasian di Amerika, administrative constitutionalism dianggap secara potensial dapat menjadi sarana untuk lebih menjamin hak-hak konstitusional bagi imigran dibanding lembaga peradilan, karena dalam catatan Das selama ini lembaga peradilan terkesan menghindari isu-isu konsitusional terkait hak-hak imigran dalam putusan- putusannya. Lihat Alina Das, Administrative Constitutionalism in Immigration Law, 98 Boston University Law Review 485, 2018.
57 Id, hlm. 549-551.
58 Id, hlm. 554-556.
hanya  melaksanakan  kewenangan  yang  telah digariskan  lembaga  legislatif dalam undang-undang  atau  oleh  presiden  sebagai  atasan  lembaga  tersebut,  (2) administrative  constitutionalism memicu  adanya  keinginan  lembaga  administratif untuk menumpuk kekuasaannya sendiri, dan (3) secara potensial akan mengambil alih kekuasaan lembaga peradilan dalam perkara konstitusional. 59
Kritik  selanjutnya  disampaikan  oleh  David  E.  Bernstein  yang  secara  garis besar  menjelaskan  bahwa  praktik administrative  constitutionalism ,  yang  dalam catatan sejarah dimaksudkan untuk menegakkan nilai-nilai anti diskriminasi bagi individu,  cenderung  mengenyampingkan  kebebasan  berpendapat  ( freedom  of speech ). 60 Praktik  yang  demikian  menurutnya  dapat  dijelaskan  karena  adanya beberapa  faktor  yang  bersifat  institusional  maupun  ideologis.  Faktor-faktor institusional  meliputi  hasrat  lembaga  administratif  untuk  memperluas kewenangannya, model penafsiran konstitusi yang bersifat purposivisme, lembaga administratif  cenderung  merekrut  para  pegawai  yang  memiliki  ketertarikan ideologis  yang  sama,  dan  pegawai  yang  tidak  memandang  penafsiran  konstitusi sebagai pekerjaan mereka. 61 Sementara itu, faktor ideologis yang menyebabkan hal ini  adalah  karena administrative  constitutionalism yang  diadvokasi  untuk mewujudkan  nilai  anti  diskriminasi  berseberangan  dengan  ideologi  yang mengadvokasi freedom of speech . 62
Kewenangan  Legislasi  Presiden  di  Indonesia: Constitutional  Administrative Constitutionalism
59 Gillian E. Metzger, supra no. 36, hlm. 1916-1919. Metzger meyebut ketiga hal tersebut dengan istilah (1) A central normative challenge posed by administrative constitutionalism derives from a core precept of our administrative order: the principle that an administrative agency has no inherent or independent authority to act, but instead can exercise only the authority delegated to it by Congress, (2) it encourages agency self-aggrandizement , dan (3) potentially usurps the role of the judiciary in harmonizing congressional power and constitutional command . Terkait poin kedua, Metzger juga merujuk  pada  penjelasan  Daryl  J.  Levinson  terkait empire-building . Lihat Deryl  J.  Levinson,  Empire-Building Government in Constitutional Law, 118 Harvard Law Review 915, 2005.
60 David  E.  Bernstein,  Antidiscrimination  Laws  and  the  Administrat ive  State:  a  Skeptic’s  Look  at  Administrative Constitutionalism, 94 Notre Dame Law Review 1381, 2019.
61 Id,  hlm.  1400-1406.  Faktor-faktor  ini  juga  dijelaskan  oleh  Bernstein  dalam  artikelnya  yang  lain, lihat David  E. Bernstein, The Perils of Administrative Constitutionalism: an American Perspective, 2 Journal of Commonwealth Law 135,  2020  dan  David  E.  Bernstein,  “Administrative  Constitutionalism”:  Considering  the  Role  of  Agency Decisionmaking in American Constitutional Development, diakses dan diunduh dari https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3592615 . Dalam menjelaskan hal ini David E. Bernstein juga merujuk pada praktik administrative constitutionalism yang dilakukan tanpa adanya partisipasi dan pengawasan oleh publik, yang oleh Anjali Dalal disebut sebagai shadow administrative constitutionalism . Lihat Anjali S. Dalal, Shadow Administrative Constitutionalism and the Creation of Surveillance Culture, Michigan State Law Review 59, 2014.
62 Id, hlm. 1406-1410.s
Berdasarkan  penjelasan  terkait  konsep administrative  constitutionalism pada  bagian  sebelumnya,  terdapat  irisan  antara administrative  constitutionalism dan  kewenangan  legislasi  Presiden  di  Indonesia,  yaitu  keduanya  memberikan kewenangan kepada lembaga eksekutif untuk dapat menafsirkan konstitusi. Namun demikian, terdapat pula karakteristik berbeda dalam kewenangan legislasi Presiden di  Indonesia  disbanding  dengan administrative  constitutionalism .  Perbedaan tersebut terlihat jelas pada 2 (dua) aspek, yaitu kontroversi kekuasaan administratif dan hubungan antara administrasi dengan Presiden dalam penafsiran konstitusi.
Pertama, diskursus administrative constitutionalism mengindikasikan bahwa dalam  konteks  Amerika  Serikat,  penafsiran  konstitusi  oleh  badan  administratif merupakan  fenomena  yang  masih  diperdebatkan.  Kontestasi  terhadap  hal  ini bahkan  menyentuh  pertanyaan  fundamental  terkait  konstitusionalitas  dari eksistensi badan dan kekuasaan administratif itu sendiri. Gary Lawson, misalnya, menyatakan bahwa fenomena tata kelola pemerintahan di Amerika yang semakin didominasi  oleh  badan-badan  administratif,  atau  disebut administrative  state , merupakan hal yang bertentangan dengan Konstitusi Amerika. Lawson menyebut bahwa  (i)  delegasi  kewenangan  kepada  badan  administratif  untuk  membuat peraturan,  (ii)  tidak  semua  badan  administratif  berada  di  bawah  pengawasan presiden,  dan  (iii)  adanya  kewenangan adjudication yang  dilaksanakan  badan- badan administratif secara berturut-turut merupakan fenomena yang bertentangan dengan Pasal I, Pasal II, dan Pasal III Konstitusi Amerika Serikat.
Dalam  penjelasan  Lawson  di  atas,  konsep administrative  state dianggap bertentangan  dengan  Pasal  I,  Pasal  II,  dan  Pasal  III  Konstitusi  Amerika  Serikat karena  masing-masing  pasal  tersebut  telah  secara  limitatif  menentukan  cabang- cabang  kekuasaan  di  Amerika  Serikat.  Pasal  I  mengatur  terkait  pemberian kekuasaan legislatif kepada Senate dan House of Representatives , selanjutnya Pasal II menempatkan kekuasaan eksekutif kepada Presiden, dan Pasal III menempatkan kekuasaan yudikatif kepada Supreme Court. Menurut Lawson, konsep dan praktik administrative  state yang  memberikan  kewenangan  kepada  badan-badan administratif  untuk  membuat  aturan,  melaksanakan,  dan  sekaligus  melakukan ajudikasi terhadap pelanggaran atau sengketa yang timbul dari regulasi tersebut,
secara  berturut-turut  telah  melanggar  ketiga  pasal  dalam  Konstitusi  Amerika Serikat tersebut. 63
Serupa dengan pendapat Lawson, Philip Hamburger juga menyatakan bahwa badan  dan  kekuasaan  administratif  merupakan  fenomena  yang  inkonstitusional karena secara prinsip mengarah kepada praktik kekuasaan absolut. 64 Kritik lainnya disampaikan  oleh  Richard  Epstein  yang  menyatakan  bahwa administrative  state bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam konsep rule of law . 65 Gillian Metzger  merangkum  bahwa  penentangan  terhadap  konstitusionalitas administrative  state yang  berasal  dari  kelompok  konservatif  didasari  pada pemahaman  mereka  bahwa administrative  state dapat  menimbulkan  kekuasaan eksekutif yang tidak akuntabel dan terlalu  kuat. 66 Terkait kritik ini, Sophia Z. Lee membantahnya  dengan  menunjukkan  bahwa administrative  constitutionalism, berdasarkan  penelitiannya,  telah  dipraktikkan  sejak  masa-masa  awal  Amerika Serikat yang berarti bahwa para perumus Konstitusi Amerika Serikat sendiri tidak mempermasalahkan praktik tersebut. 67
Kedua,  konsepsi administrative  constitutionalism cenderung  memandang hubungan  antara  Presiden  atau  kekuasaan  eksekutif  dengan  administrasi  secara dikotomis. Cara pandang yang demikian dapat diketahui dari pendapat Sophia Lee yang menulis,” Thus, legal scholars, while providing rich empirical examples of social movement, as well as congressional and presidential constitutional interpretation, and
63 Gary S. Lawson, The Rise and Rise of the Administrative State, 107 Harvard Law Review 1231, 1233, 1994. Lawson menulis ,” The  United  States  Congress  today  effectively  exercises  general  legislative  powers,  in  contravention  of  the constitutional principle of limited powers. Moreover, Congress frequently delegates that general legislative authority to administrative agencies, in contravention of Article I. Furthermore, those agencies are not always subject to the direct control of the President, in contravention of Article II. In addition, those agencies sometimes exercise the judicial power, in contravention of Article III. Finally, those agencies typically concentrate legislative, executive, and judicial functions in the same institution, in simultaneous contravention of Articles I, II, and III. In short, the modern administrative state openly flouts almost every important structural precept of the American constitutional order. ” 64 Philip  Hamburger,  The  Administrative  Threat,  Encounter  Books,  New  York,  2017,  kritik  yang  lebih  lengkap  dari Hamburger dituangkan dalam Philip Hamburger, Is Administrative Law Unlawful?, The University of Chicago Press, Illinois,  2014.  Penjelasan  singkat  pendapat  Hamburger  dapat  pula  dilihat  pada  Professor  Philip  Hamburger’s Indictment  of  the  Administrative  State,  2017, https://www.law.columbia.edu/news/archive/professor-philip- hamburgers-indictment-administrative-state
65 Richard A. Epstein, The Perilous Position of the Rule of Law and the Administrative State, 36 Harvard Journal of Law & Public Policy 5,  2013. Lihat pula Richard A. Epstein, Why the Modern Administrative State is Inconsistent with the Rule of Law, 3 New York University Journal of Law and Liberty 491, 2008.
66 Gillian E. Metzger, 1930‘s Redux: The Administrative State Under Siege, 131 Harvard Law Review 1, 71, 2017, Metzger menulis,  “ Contemporary  anti-administrativism's  core  constitutional  attack  is  that  the  national  administrative  state enables the exercise of unaccountable and aggrandized executive power .” (Dalam artikel ini Metzger menyebut bahwa serangan terhadap konstitusionalitas administrative state saat ini berasal baik dari politikus, hakim, dan akademisi yang memiliki keterkaitan dengan paham konservatif).
67 Sophia Z. Lee, supra no. 35.
gesturing at the constitutional practice of regulatory bodies, have not yet examined ordinary administrators as constitutional actors .” 68 Dalam paragraf selanjutnya, Lee juga  menulis  bahwa  fenomena administrative  constitutionalism tidak  dapat direduksi  atau  disederhanakan  sebagai executive  constitutionalism meskipun Presiden sebagai cabang eksekutif dalam beberapa konteks menjadi pemicu praktik administrative  constitutionalism . 69 Serupa  dengan  pendapat  Lee,  penulis-penulis lain  juga  memisahkan  antara administrative  constitutionalism dan presidential constitutionalism .  Praktik  pada  masa  kepemimpinan  Barrack  Obama  dalam menafsirkan nilai-nilai equality (kesetaraan) dan civil rights (hak-hak sipil) menjadi rujukan sebagai contoh presidential constitutionalism . 70 Dengan demikian, adanya dua  konsepsi  yaitu administrative  constitutionalism dan presidential constitutionalism ,  sebagaimana  dijelaskan  sebelumnya,  mengindikasikan  bahwa dalam konteks Amerika terdapat paradigma yang dikotomis, pada satu sisi Presiden dapat menafsirkan konstitusi namun di sisi yang lain para administrasinya juga bisa menafsirkan konstitusi secara independen terlepas dari penafsiran yang dilakukan oleh Presiden.
Dibandingkan  dengan  kedua  aspek  di  atas,  yaitu  kontroversi  kekuasaan administratif  dan  paradigma  dikotomis  Presiden  dan  administrasinya  dalam menafsirkan  konstitusi,  dalam  konteks  Indonesia  kewenangan  legislasi  Presiden memiliki  karakteristik  tersendiri  dan  tidak  identik  dengan administrative constitutionalism .  Pada  aspek  yang  pertama,  di  Indonesia  tidak  ditemui  adanya kontroversi 71 terkait  konstitusionalitas  penafsiran  konstitusi  oleh  cabang
68 Sophia Z. Lee, supra no. 32, hlm. 810.
69 Id, hlm. 802 ( This history suggests that administrative constitutionalism cannot be reduced to an instance of legislative or executive constitutionalism. Instead, separation of powers and the resulting fractured oversight of administration, as well  as  administration’s  sheer  scope,  created  opportunities  for  administrators  to  act  with  some  independence  from Congress and the President .), hlm. 844 ( The significance of administrators’ creative constitutional interpretations is all the  more  evident  when  the  FCC  is  contrasted  with  the  FPC.  If  the  FCC  outstripped  the  Court  in  how  broadly  and affirmatively the FCC viewed eq ual protection, the FPC moved against the trend of the Court’s decisions by creatively narrowing Court doctrine. As with the FCC, congressional nudging and executive actions influenced the FPC, but the FPC’s constitutional course cannot be reduced to an instance of legislative or executive constitutionalism.. ), dan hlm. 884 ( At the  same  time,  administrative  constitutionalism  cannot  be  reduced  to  an  instance  of  legislative  or  executive constitutionalism.  If  President  Kennedy  inspired  attorneys  at  the  FCC  and  PCEEO  to  action,  these  administrators interpreted state action more broadly than Kennedy’s legal advisors would .)
70 Terkait  penjelasan presidential  constitutionalism dapat  dilihat  dalam  William  N.  Eskridge  Jr.,  Presidential Constitutionalism and Marriage Equality, 167 University of Pennsylvania Law Review 1891, 2019; Joseph Landau, Presidential Constitutionalism and Civil Rights, 55 William & Mary Law Review 1719, 2014.
71 Dalam  konteks  ini  yang  Penulis  maksud  dengan  kontroversi  adalah  kontroversi  terkait  konstitusionalitas kewenangan lembaga eksekutif untuk menafsirkan konstitusi, sehingga berbagai diskursus sebagai ekses pemberian
kekuasaan  eksekutif.  Bahkan,  kewenangan  penafsiran  konstitusi  oleh  lembaga eksekutif  diatur  dalam  Konstitusi  Indonesia,  baik  sebelum  maupun  sesudah Amandemen dilakukan. Hal ini setidaknya dapat dilihat dari rumusan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum Amandemen yang mengatur bahwa kekuasaan membentuk undang-undang berada pada Presiden. Selanjutnya setelah Amandemen, Presiden masih  diberikan  kewenangan  dalam  proses  legislasi  sebagaimana  diatur, setidaknya, dalam Pasal 5 dan Pasal 20 UUD 1945 pasca Amandemen. 72 Realitas ini menunjukkan  bahwa  penafsiran  konstitusi  oleh  lembaga  eksekutif  di  Indonesia, yang  terlembaga  dalam  proses  legislasi, 73 bukan  hanya  sesuatu  yang  minim konstroversi,  namun  justru  mengarah  kepada  pemberian  tugas  konstitusional kepada lembaga eksekutif untuk menafsirkan konstitusi.
Hal  ini  berbeda  dengan  praktik administrative  constitutionalism dalam konteks  Amerika,  konstitusionalitas  kewenangan  dan  legitimasi  kekuasaan eksekutif dalam menafsirkan konstitusi merupakan hal yang kontroversial. Selain itu,  penafsiran  konstitusi  oleh  lembaga  eksekutif  di  Amerika  tidaklah  dapat dilakukan  dalam  bentuk  produk  legislasi, 74 karena  meskipun  terdapat  pendapat yang menyatakan presiden Amerika sebagai chief legislators (pihak yang memimpin para  anggota  legislatif  dalam  proses  legislasi),  namun  dalam  Konstitusi  Amerika sendiri  tidak  terdapat  ketentuan  yang  secara  eksplisit  memberi  kewenangan lembaga  eksekutif  untuk  turut  serta  dalam  proses  legislasi. 75 Dengan  demikian
kewenangan legislasi kepada cabang kekuasaan eksekutif sebagaimana terangkum dalam bagian Pendahuluan tidak tercakup dalam ruang lingkup ini.
72 Tulisan  ini  tidak  membahas  terkait  praktik  dan  berbagai  implikasi  yang  ditimbulkan  dari  pemberian  kekuasaan legislasi kepada Presiden, namun demikian beberapa gambaran umum telah dijabarkan dalam bagian Pendahuluan dalam Tulisan ini.
73 Rubin,  supra  no.  26.  Pendapat  lainnya  yang  menyatakan  bahwa  proses  legislasi  merupakan  proses  penafsiran konstitusi juga dapat ditemui dalam Gary Lawson dan Christopher D. Moore, The Executive Power of Constitutional Interpretation, 81 Iowa Law Review, 1267, 1274, 1996. ( When government officials other than federal judges act -for example, by enacting legislation- their actions generally constitute an implicit, and sometimes explicit, construction of the Constitution. )
74 Penafsiran konstitusi oleh lembaga eksekutif di Amerika, selain diwujudkan dalam bentuk kebijakan ( policy ) atau aturan di bawah undang-undang ( rule ) sebagaimana praktik administrative constitutionalism , menurut Lawson dan Moore dapat diejawantahkan dalam proses pengundangan statute , karena presiden akan melakukan pertimbangan terlebih dahulu terhadap rancangan undang-undang yang telah disetujui Congress. Dalam proses pertimbangan ini, presiden akan memutuskan apakah rancangan undang-undang tersebut bertentangan dengan konstitusi atau tidak, Apabila bertentangan maka presiden akan mem-veto rancangan undang-undang tersebut. Proses ini menurut Lawson dan Moore adalah praktik penafsiran konstitusi oleh presiden Amerika. Selain proses ini, Lawson dan Moore juga menyebut pemberian ampunan dan eksekusi presiden terhadap putusan lembaga peradilan adalah contoh lain wujud interpretasi konstitusi oleh lembaga eksekutif. Lihat dalam Id, hlm. 1279-1327.
75 Bandingkan pendapat Prakash dan McConnel, supra no. 23.
pantaslah terjadi kontroversi antara kalangan konservatif yang cenderung tekstual dengan kalangan liberal yang tidak terlalu terikat dengan teks-teks konstitusi.
Kedua,  konsepsi administrative  constitutionalism yang  cenderung memandang  institusi  administrasi  dan  presiden  secara  dikotomis  juga  berbeda dengan  konstruksi  kewenangan  legislasi  Presiden  di  Indonesia.  Secara  lebih operasional, peraturan perundang-undangan mengatur bahwa dalam melaksanakan kewenangan legislasinya, Presiden Indonesia tidak dapat dilepaskan dari  para  administrasinya.  Hal  ini  dapat  dilihat  dalam  berbagai  ketentuan  yang terdapat dalam Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundangan-undangan yang  mengatur  bahwa  Rancangan  Undang-Undang  yang  diajukan  oleh  Presiden disiapkan  oleh  Menteri  atau  pimpinan  lembaga  pemerintah  nonkementerian. 76
Selanjutnya,  dalam  Peraturan  Presiden  pelaksananya,  diatur  pula  bahwa  dalam proses  penyusunan  Rancangan  Undang-Undang  maupun  pembahasannya  dengan DPR, Presiden menugaskan menteri untuk mewakilinya. 77
Berbagai peraturan tersebut menunjukkan bahwa dalam konteks penafsiran konstitusi  oleh  lembaga  eksekutif  di  Indonesia,  tidak  terdapat  dikotomi  antara presiden,  sebagai  lembaga  yang  dipandang  sebagai  satu-satunya  pemegang kekuasaan  eksekutif,  dengan  administrasinya  selayaknya  konsep administrative constitutionalism . Indikasi adanya paradigma dikotomis antara Presiden dan para administrasinya dalam konteks administrative constitutionalism di Amerika Serikat, sebagaimana  dijelaskan  pada  paragraf  sebelumnya,  dapat  terlihat  dari  adanya penggunaan  dua  konsep  untuk  menyebut  proses  penafsiran  konstitusi  oleh presiden  yang  terpisah  dengan  penafsiran  konstitusi  yang  dilakukan  oleh  para administrasinya. 78
Selain  berdasar  peraturan  dalam  bidang  pembentukan  undang-undang, dalam  konteks  Indonesia,  tidak  adanya  dikotomi  antara  Presiden  dengan
76 Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2019  tentang  Perubahan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, L.N.R.I. 2019 No. 183, Pasal I angka 6 yang merubah Pasal 47
77 Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, L.N.R.I. 2014 No. 199, Pasal 1 angka 14, Pasal 8 ayat (2), dan Pasal 91
78 Penjelasan  terkait  paradigma  dikotomis  antara  Presiden  dan  Administrasi  dalam  konteks administrative constitutionalism di Amerika Serikat dapat dilihat dari penjelasan Sophia Z. Lee terkait adanya pembedaan konsep administrative  constitutionalism dan executive atau presidential  constitutionalism, sebagaimana  penjelasan  dalam paragraf-paragraf sebelumnya dalam bagian ini. Lihat Sophia Z. Lee, supra no. 68-70.
administrasi  juga  dapat  didasarkan  pada  Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan. 79 Menurut  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan,  struktur administrasi berpuncak pada Presiden, 80 dengan demikian sulit untuk memisahkan antara  Presiden  dengan  administrasi  di  Indonesia. 81 Hal  ini  juga  berbeda  dengan konteks Amerika Serikat, di mana kontrol Presiden terhadap para administrasinya, terutama badan-badan administrasi yang tidak termasuk dalam kabinet Presiden, tidak secara jelas diatur sehingga hingga saat ini para sarjana di Amerika Serikat masih berpolemik terkait hal ini, dibuktikan dengan adanya pro dan kontra terkait konsep unitary  executive yang  mencoba  menerangkan  bahwa  Presiden  Amerika Serikat  adalah  satu-satunya  pemegang  cabang  eksekutif  sehingga  semua administrasinya berada di bawah kendali Presiden. 82
Berdasarkan  analisa  di  atas,  artikel  ini  berpendapat  bahwa  kewenangan legislasi Presiden di Indonesia memiliki kesamaan karakteristik dengan konsepsi administrative  constitutionalism, yaitu  dalam  aspek  kekuasaan  eksekutif  sebagai subjek penafsir konstitusi. Namun demikian, terdapat pula karakteristik berbeda di antara  keduanya,  setidaknya  dalam  aspek  konstitusionalitas  kewenangan penafsiran konstitusi oleh lembaga eksekutif dan pola hubungan Presiden dengan administrasinya.  Oleh  karenanya,  artikel  ini  berpendapat  bahwa  kewenangan legislasi  Presiden  di  Indonesia  dapat  dirumuskan  menjadi constitutional administrative  constitutionalism ,  yang  dapat  dimaknai  bahwa  kewenangan penafsiran konstitusi oleh lembaga eksekutif atau Presiden di Indonesia merupakan kewenangan yang bukan hanya tidak bertentangan dengan UUD 1945, namun tugas penafsiran  Konstitusi  dalam  bentuk  produk  legislasi  merupakan  tugas konstitusional yang diamanatkan oleh UUD 1945 kepada Presiden atau eksekutif.
79 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, L.N.R.I. 2014 No. 292.
80 Id. Pasal 42.
81 Sejatinya  pembahasan  terkait  dikotomi  antara  Presiden  dengan  administrasi  merupakan  diskursus  yang  tidak sederhana  dan  memerlukan  pengkajian  mendalam,  namun  demikian  dalam  Tulisan  ini  secara  singkat  Penulis berpendapat  bahwa  dalam  konteks  komparasi  antara administrative  constitutionalism dan  kewenangan  legislasi Presiden di Indonesia, tidak dapat dilakukan dikotomi antara Presiden dengan administrasi. Terkait hal ini dapat disimak lebih lanjut dalam Elena Kagan, Presidential Administration, 114 Harvard Law Review 2245, 2021; Cass R. Sunstein dan Lawrence Lessig, The President and the Administration, 94 Columbia Law Review 1, 1994; Saikrishna Bangalore Prakash, Hail to the Chief Administrator: The Framers and the President’s Administrative Powers, 992 Yale Law Journal 991, 1993; atau terkait konsepsi unitary executive dapat disimak pula dalam Titon Slamet Kurnia, Komisi Pemberantasan Korupsi sebagai Tata Konstitusional Abnormal dan Implikasi Yuridis Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-XV/2017, 17 Jurnal Konstitusi 130, 2020.
82 Id.
( Constitutional ) Administrative Constitutionalism dalam Perspektif

## Pembagian Kekuasaan
Selain  penelusuran  secara  internal  dalam  lingkup  kekuasaan  eksekutif sebagaimana  dibahas  pada  bagian  sebelumnya,  penelitian  terhadap  karakteristik kewenangan  legislasi  Presiden,  dan  perbandingannya  dengan administrative constitutionalism , juga dapat dilakukan dalam konteks teori pemisahan kekuasaan ( separation  of  powers ).  Sub-bahasan  ini  hendak  menelisik  karakteristik  tersebut dalam hubungannya dengan cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif.
Pertama, sejatinya istilah administrative constitutionalism yang dirumuskan oleh  Sophia  Lee  terinspirasi  dari  pendapat  ahli  hukum  lainnya  yang menggambarkan  fenomena  penafsiran  konstitusi  Amerika  oleh  lembaga  legislatif dengan sebutan legislative constitutionalism . 83 Namun demikian, beberapa literatur terkait legislative  constitutionalism tidak  secara  mendalam  membahas  mengenai keterkaitannya dengan administrative constitutionalism , 84 begitu pula sebaliknya. 85
Berdasarkan  hal  tersebut,  hubungan  antara  badan  administrasi  dan  cabang kekuasaan  legislatif  dapat  dilihat  dalam  ruang  lingkup  yang  lebih  general  yaitu dalam  kerangka administrative  state ,  sebagaimana  perdebatan  terkait konstitusionalitas  eksistensi  dan  kewenangan  badan  administrasi  pada  Sub- bahasan sebelumnya.
Dalam perspektif pemisahan kekuasaan dan administrative state , hubungan administrative  constitutionalism dengan  lembaga  legislatif  tidak  dapat  dilepaskan
83 Sophia  Z.  Lee,  supra  no.  35,  hlm.  1704.  Lee  menulis ,” Legal  scholarship  on  the  role  Congress  plays  in  making constitutional law gave me a way to make sense of that historical record. It also gave me a nomenclature: if Congress’s engagement  with  the  Constitution  was  “legislative  constitutionalism,”  what  I  was  finding  was  “administrative constitutionalism.” In 2010, I first used the term to describe agencies’ interpretation and implementation of the United States Constitution. Since then, historians who encountered the Constitution in agency archives have built a burgeoning literature on how agencies have interpreted and implemented the Constitution. ” 84 Lihat  dalam  Robert  C.  Post  dan  Reva  B.  Siegel,  Legislative  Constitutionalism  and  Section  Five  Power:  Policentric Interpretation of the Family and Medical Leave Act, 112 Yale Law Journal 1943, 2003; Maggie Blackhawk, Legislative Constitutionalism  and  Federal  Indian  Law,  132  Yale  Law  Journal  2205,  2023;  Neal  Kumar  Katyal,  Legislative Constitutional Interpretation, 50 Duke Law Journal 1335, 2001; dan Daniel A. Farber, Legislative Constitutionalism in a System of Judicial Supremacy, dalam Richard W. Bauman dan Tsvi Kahana (eds.), The Least Examined Branch: The Role of Legislature in the Constitutional State, Cambridge University Press, Cambridge, 2006, hlm. 431-451. (Beberapa literatur ini membahas legislative constitutionalism dalam konteks perbandingannya dengan kewenangan lembaga peradilan  dalam  menafsirkan  konstitusi,  sehingga  fokus  pembahasannya  tidak  terkait  dengan  hubungan  antara legislative constitutionalism dengan administrative constitutionalism ).
85 Dalam  literatur administrative  constitutionalism, pembahasan  tentang  keterkaitan  antara administrative constitutionalism dan respon lembaga legislatif terhadapnya “hanya” Penulis temukan dalam studi Sophia Lee terkait praktik administrative constitutionalism yang dilakukan oleh FCC. Lihat Sophia Z. Lee, supra no. 32, hlm. 818-821.
dari pembahasan terkait mekanisme checks and balances . Terkait hal ini, Metzger merangkum  bahwa  upaya lembaga  legislatif  untuk  “menjinakkan”  kewenangan badan  administratif  merupakan  salah  satu  ketegangan  yang  menandai  serangan kalangan  konservatif  terhadap administrative  state . 86 Melalui  peraturan  yang disebut  dengan Congressional  Review  Act (CRA)  atau  undang-undang  tentang pengujian  regulasi  oleh  Kongres  Amerika  Serikat  yang  diundangkan  sejak  tahun 1996,  sejatinya Congress selaku  lembaga  legislatif  telah  diberikan  kewenangan untuk  melakukan review terhadap  regulasi-regulasi  dengan  kualifikasi  tertentu yang  disusun  oleh  badan-badan  administrasi. 87 Hal  ini  mengingat  bahwa  dalam konteks  Amerika,  penafsiran  konstitusi  oleh  badan-badan  administratif ( administrative constitutionalism ) dituangkan dalam kebijakan publik ( policy ) atau regulasi-regulasi  di  bawah  undang-undang.  Pada  perkembangan  selanjutnya, meskipun kewenangan review dalam CRA ini dianggap masih jarang digunakan 88 dan  masih  terdapat  banyak  potensi  dari  CRA  yang  belum  dipraktikkan  oleh Congress , 89 House  of  Representatives telah  meloloskan  rancangan  undang-undang yang serupa dengan CRA yang disebut dengan Regulations of the Executive in Need
86 Gillian  E. Metzger, supra  no.  66,  hlm.  9-17.  Sesuai  pendapat  Metzger,  kelompok  konservatif  hingga  saat  ini  masih berupaya  untuk  melakukan  “serangan”  terhadap  konsepsi administrative  state melalui,  salah  satunya,  penguatan peran  lembaga  legislatif  untuk  mengontrol  badan-badan  administratif.  Salah  satu  alasan  konstitusional  yang digunakan  kelompok  konservatif  adalah  pemahaman  bahwa  kewenangan  pembuatan  regulasi  oleh  badan-badan administrasi tidak mencerminkan nilai-nilai demokrasi karena regulasi tersebut disusun oleh birokrat-birokrat yang bukan produk dari pemilihan umum. Selain itu, menurut mereka, kekuasaan pembentukan peraturan seharusnya hanya dapat dilakukan oleh lembaga legislatif sebagai cabang kekuasaan yang lebih demokratis.
87 Daniel Cohen dan Peter L. Strauss, Congressional Review of Agency Regulations, 49 Administrative Law Review 95, 1997.  Deskripsi  atau  rangkuman  singkat  terhadap  Congressional  Review  Act  (CRA)  dapat  dilihat  dalam  The Congressional Review Act (CRA): A Brief Overview melalui tautan
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10023 atau dalam Congressional Review of Agency Rulemaking melalui  tautan https://sourcebook.acus.gov/wiki/Congressional_Review_of_Agency_Rulemaking/view .  Pemberian kewenangan kepada lembaga legislatif untuk melakukan review ini dianggap mewarisi konsepsi yang sebelumnya telah dikenal dengan sebutan legislative veto, yaitu kewenangan lembaga legislatif untuk mem-veto produk-produk yang  dihasilkan  badan  administrasi.  Namun  demikian,  berdasarkan  sebuah  putusan  Mahkamah  Agung  Amerika Serikat dalam perkara INS (Immigration and Naturalization Service) melawan Chadha (INS v. Chadha) tahun 1983, legislative  veto dianggap  sebagai  praktik  yang  inkonstitusional  karena  proses  veto  yang  pada  praktiknya  hanya dilakukan  oleh  House  of  Representatives  tidak  sejalan  dengan  konstitusi  Amerika  yang  menghendaki  adanya keterlibatan  Senate  sebagai  satu  kesatuan  kamar  dalam  sistem  legislasi  Amerika. Lihat dalam  Paul  J.  Larkin,  Jr., Reawakening the Congressional Review Act, 41 Harvard Journal of Law & Public Policy 187, 2017; Harold H. Bruff dan Ernest Gellhorn, Congressional Control of Administrative Regulation: A Study of Legislative Vetoes, 90 Harvard Law Review  1369,  1977.  Lihat  pula  penjelasan  Ilan  Wurman  dalam  The  Federalist  Society,  Why  is  a  Legislative  Veto Unconstitutional? [No. 86], Youtube, https://www.youtube.com/watch?v=TGWQS9Pt6uY
88 Dalam catatan Metzger hingga masa kepresidenan Barrack Obama, baru terdapat 1 kali pembatalan regulasi yang dilakukan  oleh Congress.  Lihat  Metzger, supra  no.  66,  hlm.  10-11 ( By  the  time  the window  for  disapproval  closed, Congress had overturned fourteen Obama regulations — which was thirteen more regulatory disapprovals than had previously  occurred  in  the  CRA’s twenty-one  year  life. )  Lihat  pula  Philip  A.  Wallach dan Nicholas  W.  Zeppos,  How Powerful is the Congressional Review Act?, Brookings Institute , 2017 dalam https://www.brookings.edu/articles/how-powerful-is-the-congressional-review-act/
89 Jody  Freeman  dan Matthew  C.  Stephenson, The  Untapped  Potential of  the Congressional Review  Act,  59  Harvard Journal on Legislation 279, 2022.
of  Scrutiny (REINS) Act atau  undang-undang  tentang  regulasi  lembaga  eksekutif yang  membutuhkan  eksaminasi  oleh  lembaga  legislatif. 90 Adanya  upaya  lembaga legislatif untuk me- review regulasi yang dihasilkan oleh badan-badan administrasi dalam konteks Amerika tersebut menggambarkan paradigma 91 checks and balances terhadap administrative constitutionalism.
Sementara itu, dalam aspek ini, pengalaman yang terjadi di Amerika tersebut tidak ditemui di Indonesia, sehingga penafsiran konstitusi oleh lembaga eksekutif di Indonesia  memiliki  karakteristik  yang  berbeda.  Sebagaimana  telah  dijelaskan sebelumnya,  penafsiran  konstitusi  oleh  lembaga  eksekutif  di  Indonesia,  yang terlembaga dalam proses legislasi, menuntut adanya pembahasan bersama dengan DPR untuk kemudian mendapat persetujuan bersama. 92 Dengan demikian, proses checks  and  balances oleh  lembaga  legislatif  terhadap  penafsiran  konstitusi  yang dilakukan  lembaga  eksekutif  di  Indonesia  terjadi  secara  simultan  dalam  proses pembahasan rancangan undang-undang. Hal ini berbeda dengan paradigma checks and  balances dalam  konteks administrative  constitutionalism di  Amerika  Serikat , yang  dilakukan  secara  terpisah yaitu  setelah lembaga  administrasi  menghasilkan regulasi.  Lebih  lanjut,  dalam  konteks  Indonesia,  jarang  ditemui  adanya  proses legislative review terhadap peraturan perundang-undangan yang menempati hirarki di bawah undang-undang yang dihasilkan oleh lembaga eksekutif.
Proses  deliberasi  antara  lembaga  eksekutif  dan  legislatif  pada  tahapan pembahasan  rancangan  undang-undang  sebelum  disahkan  menjadi  undang-
90 Press  Release, Rep.  Cammack's  Landmark  Legislation,  The  REINS  Act,  Passes  U.S.  House  diakses  dari https://cammack.house.gov/media/press-releases/rep-cammacks-landmark-legislation-reins-act-passes-us-house , proposal undang-undang ini telah mulai menjadi pembahasan sejak tahun 2011, terkait pendapat yang mengusung gagasan Reins Act lihat Jonathan H. Adler, The Reins Act: A Constitutional Means to Control Delegation, RegReview, 2011,  diakses  dari https://www.theregreview.org/2011/07/25/the-reins-act-a-constitutional-means-to-control- delegation/ ; Jonathan H. Adler, Would the Reins Act Rein in Federal Regulation, Cato Institute, 2011, diakses dari https://www.cato.org/regulation/summer-2011/would-reins-act-rein-federal-regulation ;  Jonathan  H.  Adler, Placing “Reins” on Regulati ons: Assessing the Proposed Reins Act, 16 N.Y.U. Journal of Legislation and Public Policy 1, 2013. Sedangkan beberapa pendapat yang berseberangan dengan ide yang diusung dalam Reins Act dapat disimak dalam Cary Coglianese dan Gabriel Scheffler, What Congre ss’s Repeal Efforts Can Teach Us About Regulatory Reform, 3 Administrative Law Review Accord 43, 2017; Sally Katzen dan Julian Ginos, A Response to Professor Adler and Siegel Addressing the Constitutionality of the Reins Act, N.Y.U. Journal of Legislation and Public Policy Quorum 13, 2013.
91 Secara sempit, sejatinya model review yang terdapat dalam CRA atau Reins Act tidak spesifik disediakan hanya untuk melakukan checks  and  balances terhadap administrative  constitutionalism yang  secara  langsung  menafsirkan konstitusi, namun disediakan untuk me- review regulasi sebagai produk penafsiran badan administratif atas undang- undang  yang  dihasilkan  Congress.  Namun  demikian,  dalam  Tulisan  ini  paradigma  pengawasan  yang  dilakukan lembaga legislatif terhadap badan-badan administrasi di Amerika dapat menjadi sarana analisa terhadap hubungan antara lembaga legislatif dan eksekutif dalam konteks administrative constitutionalism , karena produk dari proses penafsiran konstitusi oleh lembaga administrasi juga sering berupa regulasi.
92 Pasal 20 UUD 1945.
undang, dalam konteks Indonesia, menjadi distingsi dengan model administrative constitutionalism yang tidak menyediakan forum sejenis.  Selain itu, adanya proses deliberasi dalam pembahasan rancangan undang-undang di DPR juga menandakan bahwa  penafsiran  konstitusi  yang  dilakukan  oleh  lembaga  eksekutif  tidak  serta merta menjadi penafsiran yang final dan berlaku, namun terikat dengan persetujuan DPR. Penafsiran konstitusi yang dilakukan oleh lembaga eksekutif, yang dituangkan dalam sebuah rancangan undang-undang, sangat mungkin mengalami perubahan melalui  proses  perdebatan  dengan  DPR.  Hal  ini  juga  menjadi  pembeda  dengan praktik administrative constitutionalism yang memungkinkan penafsiran konstitusi oleh lembaga administrasi menjadi penafsiran final dan berlaku tanpa adanya input dari  lembaga  legislatif. 93 Penafsiran  konstitusi  sebagai  produk administrative constitutionalism dapat  langsung  berlaku  apabila Congress tidak  menggunakan kewenangan untuk me- review regulasi sebagaimana diatur dalam CRA.
Kedua,  selain  hubungannya  dengan  kekuasaan  legislatif,  dalam  konteks checks  and  balances, ( constitutional ) administrative  constitutionalism juga  dapat diselidiki  terkait  hubungannya  dengan  lembaga  peradilan.  Dalam  konteks administrative  constitutionalism ,  penelusuran  terhadap  relasi  antara  kekuasaan administratif dan yudikatif sejatinya tidak dapat dilepaskan dari diskursus judicial supremacy 94 pada  satu  sisi  dan departmentalism atau popular  constitutionalism 95 pada  sisi  yang  lain.  Diskursus  ini  mempertanyakan  eksklusifitas  dan  otoritas lembaga peradilan sebagai satu-satunya penafsir konstitusi yang putusannya harus diikuti  ( judicial  supremacy )  atau  sebenarnya  penafsiran  konstitusi  oleh  cabang kekuasaan  lain  ( departmentalism )  atau  bahkan  masyarakat  sendiri  ( popular constitutionalism )  juga  memiliki  legitimasi  yang  setara  dengan  putusan  lembaga peradilan. 96 Secara ringkas, mengingat diskursus judicial supremacy tersebut telah dilakukan  secara  luas,  dalam  kaitan  hubungannya  dengan  lembaga  peradilan,
93 Dinamika terkait berlakunya  tafsir  konstitusi yang  dihasilkan oleh  lembaga administrasi tanpa  adanya input dari cabang kekuasaan lain dapat disimak dalam Sophia Z. Lee, supra no. 32.
94 Salah  satu  pendapat  yang  mengusung judicial  supremacy dapat  dilihat  dalam  Erwin  Chemerinsky,  In  Defense  of Judicial Supremacy, 58 William & Mary Law Review 1459, 2017.
95 Penjelasan singkat yang dapat menunjukkan perbedaan antara popular constitutionalism dan departmentalism dapat dilihat dalam Robert Post dan Reva Siegel, Popular Constitutionalism, Departmentalism, and Judicial Supremacy, 92 California Law Review 1027, 2004.
96 Pembahasan terkait ini dalam konteks Indonesia dapat dilihat dalam Suwarno Abadi, Finality of Indonesian Constitutional Court Decision in Regard to Judicial Review, 28 Mimbar Hukum 174, 2016.
administrative constitutionalism dianggap diklasifikasikan sebagai salah satu bentuk popular constitutionalism 97 atau constitutionalism outside the courts . 98
Fenomena administrative  constitutionalism dapat  melahirkan  sebuah penafsiran konstitusi yang berbeda dari penafsiran yang  dilakukan oleh lembaga peradilan.  Sophia  Lee  berhasil  mengidentifikasi  variasi  berupa “creative interpretation”,  “selective  interpretation”, dan “resistant  interpretation” yang dilakukan oleh badan administrasi dalam menafsirkan konstitusi. Adapun berbagai bentuk  penafsiran  tersebut  mengakomodasi  atau  menghasilkan  penafsiran  yang berbeda  dibandingkan  dengan  interpretasi  yang  dilakukan  oleh  lembaga peradilan. 99 Dengan  demikian,  pendapat  Lee,  ditambah  dengan  Ross  dan  Young pada  paragraf  sebelumnya,  tersebut  mengindikasikan  bahwa  dalam  konteks Amerika,  konsep administrative  constitutionalism dianggap  sebagai  model penafsiran  konstitusi  yang  berada  di  luar  penafsiran  lembaga  peradilan.  Hal  ini mengarahkan  pada  kondisi  yang  tidak  konklusif,  sebagaimana  diskursus  antara judicial  supremacy dan popular  constitutionalism atau departmentalism yang keduanya  sama-sama  memiliki  penganut  dan  rasionalisasinya,  sehingga, sebagaimana  digambarkan  oleh  Lee,  penafsiran  konstitusi  yang  berbeda  yang dihasilkan  oleh  badan  administratif  dapat  berlaku  selayaknya  putusan  lembaga peradilan  melalui  dinamika  dan  strategi  tertentu  yang  ditempuh  oleh  badan administratif itu sendiri. 100
Kondisi  tersebut  berbeda  dengan  yang  dialami  di  Indonesia  yang  secara jelas 101 telah menganut judicial supremacy . Hal ini dapat disimpulkan dari ketentuan
97 Bertrall L. Ross II, Administrative Constitutionalism as Popular Constitutionalism, 167 University of Pennsylvania Law Review  1783,  2019.  Dalam  artikel  ini  Ross  mempertahankan  pendapat  yang  menyatakan  bahwa administrative constitutionalism adalah salah satu bentuk popular consritutionalism karena masyarakat dapat memberikan masukan serta saran kepada badan administrasi melalui mekanisme yang telah disediakan oleh Administrative Procedure Act (APA) yang disebut notice and comment process. Adapun masukan tersebut menurut Ross menjadi sarana masyarakat untuk  ikut  serta  menentukan  tafsir  konstitusi  yang  akan  dihasilkan  oleh  badan  administrasi  atau administrative constitutionalism.
98 Ernest  A.  Young,  Constitutionalism  Outside  the  Courts,  dalam  Mark  Tushnet  et.al  (eds),  The  Oxford  of  the  U.S. Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2015, hlm. 844-862. Dalam bagian buku ini Young berpendapat bahwa terdapat  4  (empat) bentuk constitutionalism  outside  the  courts ,  yaitu protection  of  particular  constitutional  values through political processes and institutional checks, the role of social movements in shaping constitutional meaning, resolution  of  particular  constitutional  controversi es  in  the  political  branches  through  processes  of  “constitutional construction,” and “administrative constitutionalism.”
99 Sophia Z. Lee, Race, supra no. 32, hlm. 810-880.
100 Sophia Z. Lee, supra no. 32 dan no. 93.
101 Dalam  konteks  Amerika,  di  mana administrative  constitutionalism menemui  tegangan  dengan judicial  supremacy , tidak  terdapat  ketentuan  yang  secara  eksplisit  memberi  kewenangan  kepada  Mahkamah  Agung  Amerika  untuk melakukan judicial  review, sehingga  menurut  Penulis  konsepsi judicial  supremacy,  departmentalism, atau popular
Pasal  24  ayat  1  UUD  1945  yang  mengatur  bahwa  putusan  Mahkamah  Konstitusi adalah  putusan  yang  bersifat  final  dan  mengikat.  Selain  itu,  Undang-Undang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  telah  memberikan  tugas  untuk menindaklanjuti  putusan  Mahkamah  Konstitusi  dalam  perkara  pengujian konstitusionalitas  undang-undang  kepada  lembaga  legislatif  dan  Presiden. 102
Dengan demikian, dianutnya paham judicial supremacy ini mengindikasikan bahwa karakteristik  penafsiran  konstitusi  oleh  lembaga  eksekutif  melalui  kewenangan legislasi  Presiden  di  Indonesia  berbeda  dengan administrative  constitutionalism . Dalam  konteks  Indonesia,  penafsiran  konstitusi  yang  dihasilkan  dari  proses legislasi, di mana cabang kekuasaan eksekutif terlibat dalam proses tersebut, akan terikat  dengan  penafsiran  yang  dilakukan  oleh  lembaga  peradilan,  sehingga  sulit kiranya  diterima 103 adanya  penafsiran  konstitusi  yang  bertentangan  dengan penafsiran konstitusi yang dihasilkan oleh lembaga peradilan.

## Penutup
Sebagai  tulisan  yang  bersifat  deskriptif,  dalam  artian  tidak  memberikan preskripsi,  tulisan  ini  membandingkan  fenomena  penafsiran  konstitusi  yang dilakukan  oleh  lembaga  eksekutif  di  Indonesia  dan  Amerika  Serikat.  Penafsiran konstitusi  dalam  konteks  Amerika  Serikat  yang  menjadi  fokus  pada  tulisan  ini adalah praktik administrative  constitutionalism yang  dilakukan  oleh  badan-badan administratif.  Sedangkan  dalam  konteks  Indonesia,  penafsiran  konstitusi  yang dilakukan  oleh  lembaga  eksekutif  terlembaga  dalam  kewenangan  legislasi  yang diberikan oleh UUD 1945 kepada Presiden.
constitutionalism merupakan produk dari interpretasi dari setiap aktor-aktor konstitusi. Lihat About Supreme Court dalam
https://www.uscourts.gov/about-federal-courts/educational-resources/about-educational-
outreach/activity-resources/about#:~:text=The%20best%2Dknown%20power%20of,Madison%20(1803) yang menulis,” The best-known power of the Supreme Court is judicial review, or the ability of the Court to declare a Legislative or Executive act in violation of the Constitution, is not found within the text of the Constitution itself. The Court established this doctrine in the case of Marbury v. Madison (1803). ”
102 Pasal 10 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. L.N.R.I. 2011 No. 82.
103 Anggapan  bahwa  lembaga  legislatif  dan  Presiden  dikonstruksikan  untuk  patuh  terhadap  putusan  Mahkamah Konstitusi juga menjadi paradigma dalam studi oleh akademisi. Lihat Simon Butt dan Prayekti Murharjanti, What Constitutes  Compliance?  Legislative  Responses  to  Constitutional  Court  Decisions  in  Indonesia,  20  International Journal of Constitutional Law 428, 2022; Topane Gayus Lumbuun, Tindak Lanjut Putusan Mahkamah Konstitusi oleh DPR RI, 6 Jurnal Legislasi Indonesia 77, 2009.
Mensejajarkan  antara administrative  constitutionalism yang  dikenal  di Amerika  Serikat  dengan  kewenangan  legislasi  Presiden  di  Indonesia mengindikasikan adanya beberapa karakteristik di antara keduanya, baik berupa kesamaan  dan  perbedaan.  Satu  kesamaan  yang  terdapat  dalam  keduanya  adalah bahwa keduanya merupakan konseptualisasi dari posibilitas kekuasaan eksekutif untuk  melakukan  penafsiran  konstitusi  di  luar  forum  ajudikasi  konstitusional. Sedangkan  beberapa  karakteristik  yang  membedakan  kewenangan  legislasi Presiden di Indonesia dengan administrative constitutionalism dapat diidentifikasi dalam  konteks separation  of  powers. Konsepsi administrative  constitutionalism dalam konteks Amerika merupakan konsepsi yang masih diperdebatkan, sedangkan kewenangan  legislasi  Presiden  di  Indonesia  adalah  kewenangan  konstitusional, sehingga  dalam  konteks  Indonesia  dapatlah  dinyatakan  konsepsi constitutional administrative constitutionalism.
Adapun  karakteristik constitutional  administrative  constitutionalism tersebut,  dalam  konteks separation  of  powers, diantaranya  adalah,  pertama, a dministrative  constitutionalism menganut  paradigma  dikotomis  presiden  dan lembaga  administrasi,  sedangkan  kewenangan  legislasi  Presiden  di  Indonesia memandang  presiden  dan  lembaga  administrasi  tidak  dapat  dipisahkan  dalam proses  legislasi.  Kedua,  mekanisme check  and  balances antara  lembaga  eksekutif dengan legislatif dalam konteks penafsiran konstitusi terjadi secara simultan dan terlembaga  dalam  tahapan  pembahasan  rancangan  undang-undang.  Terakhir, mengingat  Indonesia  menganut judicial  supremacy, penafsiran  konstitusi  oleh lembaga eksekutif terikat dengan penafsiran konstitusi dari lembaga peradilan.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2010.
Maria Weimer dan Anniek de Ruijter (eds.), Regulating Risks in the European Union: The Co-production of Expert and Executive Power, Hart Publishing, Oregon,
2017.
Mark  Tushnet  et.al  (eds.),  The  Oxford  of  the  U.S.  Constitution,  Oxford  University Press, Oxford, 2015.
Michael  W.  McConnell,  The  President  Who  Would  Not  Be  King:  Executive  Power under the Constitution, Princeton University Press, New Jersey, 2020.
Nicholas R. Parrillo (ed.), Administrative Law from the Inside Out: Essays on Themes in the Work of Jerry L. Mashaw, Cambridge University Press, London, 2017.
Richard W. Bauman dan Tsvi Kahana (eds.), The Least Examined Branch: The Role of  Legislature  in  the  Constitutional  State,  Cambridge  University  Press, Cambridge, 2006.
Rudy, Konstitusionalisme Indonesia (Buku I, Dasar & Teori), Pusat Kajian Konstitusi dan Peraturan Perundang-Undangan (PKKPUU), Fakultas Hukum Universitas Lampung, 2013.
Saikrishna Bangalore Prakash, Imperial from the Beginning: The Constitution of the Original Executive, Yale University Press, Connecticut, 2015.
Saldi  Isra,  Pergeseran  Fungsi  Legislasi:  Menguatnya  Model  Legislasi  Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2010.
Sulardi,  Menuju  Sistem  Pemerintahan  Presidensial  Murni,  Setara  Press,  Malang, 2012.

## Jurnal:
Abdul  Bari  Azed,  Mewujudkan  Sistem  Presidensial  Murni  di  Indonesia:  Sebuah Gagasan  Penyempurnaan  Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia,  5  Legalitas  44, 69-76, 2013.
Bayu  Aryanto,  Susi  Dwi  Harijanti,  dan  Mei  Susanto,  Menggagas  Model Fast-Track Legislation Dalam  Sistem  Pembentukan  Undang-Undang  di  Indonesia,  10 Jurnal Rechtsvinding 187, 198-202, 2021.
Dian  Kus  Pratiwi,  Muhammad  Addi  Fauzani,  dan  Ahmad  Ilham  Wibowo,  Potensi Pengaturan  dan  Praktek  Pembentukan  Undang-Undang  Secara  Cepat  di Indonesia  (Studi  terhadap  Pembentukan  Revisi  Undang-Undang  tentang Komisi Pemberantasan Korupsi dan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi), 19 Jurnal Legislasi Indonesia 502, 502-517, 2022.
Bertrall  L.  Ross  II,  Embracing  Administrative  Constitutionalism,  95  Boston University Law Review 519, 528-529, 2015.
Bertrall L. Ross II, Administrative Constitutionalism as Popular Constitutionalism,
167 University of Pennsylvania Law Review 1783, 2019.
Cary Coglianese dan Gabriel Scheffler, What Congress ’s Repeal Efforts Can Teach Us about Regulatory Reform, 3 Administrative Law Review Accord 43, 2017. Daniel Cohen dan Peter L. Strauss, Congressional Review of Agency Regulations, 49 Administrative Law Review 95, 1997.
Elena Kagan, Presidential Administration, 114 Harvard Law Review 2245. Gillian  E.  Metzger,  Administrative  Constitutionalism,  91  Texas  Law Review  1897,
1906, 2013.
Ibnu Sina Chandranegara, Pengadopsian Mekanisme Fast-Track Legislation Dalam Pengusulan  Rancangan  Undang-Undang  Oleh  Presiden,  21  Jurnal  Penelitian Hukum De Jure 123, 123-140, 2021.
Jeremy K. Kessler, The Administrative Origins of Modern Civil Liberties Law, 114 Columbia Law Review 1083, 2014.
Jeremy K. Kessler, New Look Constitutionalism: the Cold War Critique of Military Manpower Administration, 167 University of Pennsylvania Law Review 1749, 2019.
Joanna L. Grisinger, Municipal Administrative Constitutionalism: the New York City Commission on Human Rights, Foreign Policy, and the First Amendment, 167 University of Pennsylvania Law Review 1669, 2019.
Karen  M.  Tani,  Administrative  Equal  Protection:  Federalism,  the  Fourteenth Amendment, and the Rights of the Poor, 100 Cornell Law Review 825, 2015.
Karen  M.  Tani,  Administrative  Constitutionalism  at  the  “Borders  of  Belonging”: Drawing  on  History  to  Expand  the  Archive  and  Change  the  Lens”,  167 University of Pennsylvania Law Review 1603, 2019.
Katherine Shaw, State Administrative Constitutionalism, 69 Arkansas Law Review 527, 2016.
Kirti  Datla  dan  Richard  L.  Revesz,  Deconstructing  Independent  Agencies  (and Executive Agencies), 98 Cornell Law Review 769, 2013.
Saikrishna Bangalore Prakash, Hail to the Chief Administrator: The Framers and the
President’s Administrative Powers, 992 Yale Law Journal 991, 1993 .
Sophia Z. Lee, Race, Sex, and Rulemaking: Administrative Constitutionalism and the Workplace, 1960 to the Present, 96 Virginia Law Review 799, 801, 2010. Sophia  Z.  Lee,  Our  Administered  Constitution:  Administrative  Constitutionalism from the Founding to the Present, 167 University of Pennsylvania Law Review 1699, 1705, 2019.
Suwarno Abadi, Finality of Indonesian Constitutional Court Decision in Regard to Judicial Review, 28 Mimbar Hukum 174, 2016.
William  N.  Eksridge,  Jr.  dan  John  Ferejohn,  Super-Statutes,  50  Duke  Law  Journal 1215, 2001.
Situs Daring: Elliot Bulmer, Presidential Legislative Power, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA), 2017, https://www.idea.int/sites/default/files/publications/presidential- legislative-powers-primer.pdf .
Administrative  Office  of  the  U.S.  Courts, About  Supreme  Court,
https://www.uscourts.gov/about-federal-courts/educational- resources/about-educational-outreach/activity- resources/about#:~:text=The%20best%2Dknown%20power%20of,Madiso n%20(1803).
Philip A. Wallach dan Nicholas W. Zeppos, How Powerful is the Congressional Review Act?, The Brookings Institution, 2017, https://www.brookings.edu/articles/how-powerful-is-the-congressional- review-act/.