## Majalah Hukum Nasional
Volume 52 Nomor 1 Tahun 2022 P-ISSN: 0126-0227; E-ISSN: 2772-0664 DOI : 10.33331/mhn.v52i1.167 https://mhn.bphn.go.id

## PENJELASAN HUKUM ( RESTATEMENT ) KEDUDUKAN PERATURAN OTORITA IBU KOTA NEGARA MENURUT HUKUM (Legal Explanation of The Position of The State Capital Authority Regulations in Law
Number 3 of 2022 Concerning The State Capital)

## M Reza Baihaki
Pengadilan Negeri Payakumbuh Jalan Soekarno Hatta No.240, Bulakan Balai Kandi, Kec. Payakumbuh Barat, Kota Payakumbuh, Provinsi Sumatera Barat
Alif Fachrul Rachman Indrayana Centre For Government, Constitution, and Society (Integrity) Law Firm Citylofts Sudirman, Jl. K.H. Mas Mansyur No. 121, RT. 10/RW.11, Kec. Tanah Abang,
Kota Jakarta Pusat, Daerah Khusus Ibukota Jakarta
e-mail: mrezabaihaki@gmail.com

## Abstrak
Undang-undang  No.3  Tahun  2022  tentang  Ibu  Kota  Negara  (untuk  selanjutnya  disebut  UU  IKN)  telah memperkenalkan produk hukum di level lokal dengan sebutan Peraturan Kepala Otorita yang relatif belum jamak dikenal dalam hirarkis peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, artikel ini akan mencoba memberikan penjelasan hukum ( restatement ) mengenai kedudukan Peraturan Kepala Otorita dalam UU IKN. Dalam menguraikan pembahasan artikel ini akan menggunakan penelitian normatif. Lebih lanjut, artikel ini menyajikan dua temuan utama. Pertama , kepala otorita IKN kendati disebutkan sebagai pejabat yang berkedudukan setingkat menteri, namun berdasarkan pendekatan fungsional tetap berkedudukan sebagai wakil pemerintah pusat di daerah sebagaimana kepala daerah pada umumnya. Kedua , mengenai produk hukum kepala otorita lazim dimaknai sebagai peraturan di tingkat lokal seperti perda dan bukan peraturan teknis seperti peraturan menteri. Dengan demikian, UU IKN tetap berpijak pada rezim pemerintahan daerah.
Kata kunci: Peraturan Kepala Otorita, Pemerintah Daerah, Daerah Khusus Ibu Kota Negara

## Abstract
Law No. 3 of 2022 concerning the State Capital (hereinafter referred to as the IKN Law) has introduced a legal product at the local level called the Regulation of the Head of Authority which is relatively not widely known in the hierarchical legislation. Thus, this article will try to provide a legal explanation (restatement) regarding the position of the Head of Authority Regulation in the IKN Law. In outlining the discussion of this article, normative research will be used. Furthermore, this article presents two main findings. First, even though the head of the IKN authority is mentioned as an official at the ministerial level, based on a functional approach, he still acts as a representative of the central government in the region as regional heads in general. Second, regarding the legal product of the head of the authority, it is usually interpreted as a regulation at the local level such as a regional regulation and not a technical regulation such as a ministerial regulation. Thus, the IKN Law remains based on the regional government regime.
Keyword : Regulation of the Head of Axuthority, Regional Government, Special Capital Region of the State

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )

## A. Pendahuluan
1 Dari sisi konsistensi norma, kata otorita relatif belum dikenal dalam diskursus pemerintahan daerah sebagaimana umumnya yang dikenal dalam  konsep  pembagian  negara kesatuan  yang dianut  dalam  Undang-Undang  Dasar 1945 yang menentukan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah Provinsi dimana dalam setiap provinsi dibagi atas kabupaten dan kota yang memiliki pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.  Mohammad  Novrizal,  “Konstitusionalitas  Masalah  Pemerintahan  Daerah  Dalam  UU  IKN”, Makalah disampaikan pada Webinar Membedah Konstitusionalitas Undang-Undang Ibu Kota Negara, Program Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, (28 Januari 2022).
2 Kerancuan  istilah  demikian  dapat  terlihat  dari  terminologi  OIK  yang  secara  tugas  pokok  dan  fungsi  (tupoksi) dilekatkan urusan penyelenggaraan pemerintahan daerah khusus IKN, bahkan dalam ketentuan Pasal 5 ayat (5) terdapat  prinsip  pembagian  fungsi  antar  daerah  otorita  dengan  dengan  pemerintah  pusat.  Namun  demikian, OIK  juga  diposisikan  sebagai  lembaga  berkedudukan  setingkat  dengan  kementerian  yang  dari  sudut  pandang kelembagaan,  istilah  otorita,  komisi,  badan,  lazimnya  terikat  pada  urusan-urusan  pemerintah  pusat  dan bukan  daerah,  dalam  artian  bahwa  lembaga  tersebut  memang  dimaksudkan  untuk  menunjang  fungsi-fungsi pemerintahan (dalam arti luas). Lihat Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, (Jakarta: Sekretaris Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), h. V.
3 Dalam Penjelasan Pasal 5 ayat (6) UU IKN hanya menyebutkan: “Sebagai salah satu bentuk kekhususan, Otorita lbu  Kota  Nusantara  memiliki  kewenangan  menetapkan  sendiri  peraturan  dalam  rangka  penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Khusus Ibu Kota Nusantara, kecuali peraturan yang harus mendapatkan persetujuan DPR sebagaimana diatur dalam Undang-Undang ini.” Adapun berbagai peraturan yang membutuhkan persetujuan DPR antara lain adalah pelaksanaan pemungutan pajak khusus dan/atau pungutan khusus di IKN (Pasal 24 ayat 6). Sedangkan, ketentuan mengenai penentuan Rencana Induk Ibu Kota Negara mensyaratkan persetujuan dari Presiden dan konsultasi DPR (Pasal 7 ayat 5).
Ibu  Kota  Negara  (IKN)  seharusnya diselenggarakan  oleh  satuan  Pemerintahan Daerah Provinsi dan bukan Otorita Ibu Kota (OIK) 1 sebagai  lembaga  yang  berkedudukan setingkat dengan kementerian, sebagaimana tertuang  dalam  Pasal  4  Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 tentang Ibu Kota Negara  (UU  IKN),  sebab  hal  demikian  akan menciptakan  istilah  yang  saling  kontradiktif ( contradictio  in  terminis )  dalam  dimensi hukum administrasi negara. 2
Implikasi  dari  konstruksi  tersebut kemudian melahirkan persoalan baru dalam level  legislasi.  Berdasarkan  Pasal  5  ayat (6), OIK memiliki hak untuk menetapkan peraturan untuk menyelenggarakan Pemerintahan  Daerah  Khusus  Ibu  Kota Nusantara.  Namun  demikian,  ketentuan tersebut tidak secara otomatis dapat diartikan
sebagai Peraturan Daerah (Perda) yang pada umumnya  diberlakukan  di  berbagai  satuan pemerintah daerah lainnya, mengingat rezim pemerintahan  daerah  IKN  tidak  mengenal adanya  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah (DPRD).  Sedangkan  berdasarkan  Undang- Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan (UU 12 Tahun 2011) secara tegas menyebutkan bahwa Perda adalah peraturan perundang-undangan  yang  dibentuk  oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD) Provinsi  dengan  persetujuan  bersama Gubernur.
Di dalam UU IKN maupun penjelasannya, uraian mengenai kedudukan produk hukum yang dibentuk oleh OIK relatif belum banyak diatur. 3 Lebih lanjut, nomenklatur produk hukum  dari  OIK  tersebut  hanya  muncul
sekali  dari  keseluruhan  ( hapax  legomenon ) 4
materi  muatan  UU  IKN  dengan  sebutan “Peraturan  Kepala  Otorita  Ibu  Kota”. 5
Selanjutnya  nomenklatur  tersebut  secara konsisten  dipergunakan  dalam  beberapa Peraturan Pelaksana seperti dalam Peraturan Pemerintah  No.  17  Tahun  2022  tentang

## Pendanaan dan Pengelolaan Anggaran
Dalam  Rangka  Persiapan,  Pembangunan, dan Pemindahan Ibu Kota (untuk selanjutnya disebut  PP  17  2022),  dan  juga  Peraturan Presiden No. 62 Tahun 2022 tentang Otorita Ibu  Kota  Nusantara  yang  menyebutkan Peraturan Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara sebagai  peraturan  perundang-undangan yang ditetapkan oleh Kepala Otorita Ibu Kota Nusantara,  untuk  menjalankan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau berdasarkan  kewenangan  yang  bersifat mengatur dan mengikat secara umum.
Namun demikian berbagai ketentuan hukum tersebut belum memberikan kejelasan mengenai kedudukan produk hukum OIK apakah  tergolong  sebagai  peraturan  lokal (layaknya  Perda)  atau  sebagai  Peraturan Lembaga/Kementerian.  Di  satu  sisi  UU  IKN ternyata  juga  menganut  pembagian  tugas antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah  Khusus  Ibu  Kota,  sehingga  identik
4  Istilah demikian lazimnya digunakan untuk menggambarkan suatu kata yang hanya muncul sekali dari keseluruhan bunyi teks hukum. Dengan demikian upaya untuk memahami bunyi teks tersebut harus menggunakan berbagai pendekatan  sehingga  tidak  terbatas  pada  pemahaman  kata-perkata.  Lihat  Muhammad  Adiguna  Bimasakti, “Penjelasan Hukum ( Restatement ) Konsep Tindakan Administrasi Pemerintahan Menurut Undang-Undang No.30 tahun 204 tentang Administrasi pemerintahan, Jurnal Hukum dan peradilan, h. 66.
5 UU IKN hanya menyebutkan sekali dari keseluruhan materi pengaturan mengenai nomenklatur produk hukum yang ditetapkan Otorita Ibu Kota, yaitu dalam Pasal 5 ayat (4). Dalam ketentuan mengenai Rencana Detail Tata Ruang Ibu Kota disebutkan bahwa Rencana detail Tata Ruang Ibu Kota diatur dalam Peraturan Kepala Otorita, lihat Pasal 5 ayat (4) UU IKN.
6 Chandra M Hamzah, Penjelasan Hukum ( Restatement ) Tentang Bukti Permulaan yang Cukup, (Jakarta: Pusat Studi dan Kebijakan Indonesia, 2014), h.v.
dengan  pemisahan  rezim  Pemerintah  Pusat dan Pemerintahan Daerah. Sedangkan di lain sisi, Kepala Daerah Khusus Ibu Kota Nusantara diselenggarakan  oleh  OIK  yang  diposisikan sebagai  pejabat  setingkat  menteri,  sehingga berdasarkan  sisi  wewenang  ( bevoegdheid ) peraturan yang dibentuk diposisikan sebagai peraturan menteri.
Artikel  ini  secara  sistematis  mencoba membahas salah satu permasalahan hukum dalam  UU  IKN  dari  level  legislasi,  yaitu mengenai kedudukan Peraturan Kepala Otorita,  mengingat  kejelasan  atas  produk hukum OIK pada akhirnya akan berhubungan dengan  mekanisme  pengawasan  produk hukum.  Dengan  demikian,  secara  normatif artikel  ini  akan  menggunakan  pendekatan penjelasan  hukum  ( restatement ), yaitu upaya  untuk  mendudukan  kembali  suatu permasalahan  hukum  sebagai  usaha  untuk mencapai suatu kepastian. 6

## B.  Metode Penelitian
Dalam  artikel  ini,  penelitian  yang digunakan  adalah  penelitian  normatif  yaitu suatu metode untuk mencari dan menentu- kan hukum seharusnya ( ought to be ) melalui analisis  terhadap  berbagai  ketentuan peraturan  perundang-undangan  dengan melibatkan  teori  dalam  kepustakaan  ilmu

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )
hukum 7 . Lebih lanjut, dalam menguraikan pembahasan  penulis  akan  menggunakan konsep  penjelasan  hukum  ( restatement ) yaitu  salah  satu  usaha  dalam  mendudukan beberapa  potensi  pandangan  hukum  yang beragam  dalam  suatu  isu  hukum  untuk selanjutnya kembali diberikan penjelasan yang konkret sebagai upaya mencapai kepastian. 8
Hal ini dilatarbelakangi karena setiap materi muatan  peraturan  perundang-undangan harus mencerminkan asas kepastian. 9
Dalam  tulisan  ini, restatement akan digunakan  untuk  menjelaskan  ke duduk- an Peraturan Kepala Otorita Ibu Kota dalam  Undang-Undang  Nomor  3  Tahun 2022.  Dengan  demikian  penelitian  ini akan melibatkan dua pendekatan yaitu, pendekatan  perundang-undangan  ( statute approach ) dan pendekatan historis ( historical  approach ). Pendekatan peraturan perundang-undangan lazim digunakan untuk
7  Penulis tidak menggunakan penggunaan istilah yuridis-normatif, melainkan hanya menggunakan istilah normatif. Penggunaan istilah yuridis-normatif dalam penelitian hukum dianggap membingungkan, sebab jika istilah tersebut diterjemahkan ke dalam bahasa asing (seperti dalam Jurnal Internasional) belum ditemukan padanan katanya. Bahkan dalam beberapa Jurnal hukum Internasional- jika bukan semuanya- tidak ditemukan penulisan metode ilmiah, mengingat dalam penelitian hukum penulis telah diangkat mengetahui metode yang digunakan dalam menguraikan penelitiannya. Lihat. Andri Gunawan Wibisana, “Menulis di Jurnal Hukum: Gagasan, Struktur, dan Gaya” Jurnal Hukum dan Pembangunan , 49 No.2 (2019),  h. 481.
8 Chandra M Hamzah, Penjelasan..., h.v. Dalam tulisan ini, penulis menggunakan kata “potensi” yang relatif berbeda dengan Chandra M Hamzah ketika menggunakan konsep penjelasan hukum (restatement) dalam penelitiannya. Hal ini didasari dua argumentasi; Pertama, UU IKN hingga saat ini relatif belum berlaku sepenuhnya sehingga secara  praktis  problematika  yang  berhubungan  dengan  konsep  kedudukan  Peraturan  Kepala  Otorita  belum bermunculan,  sebagaimana  dalam  permasalahan  yang  diangkat  oleh  Chandra  M  Hamzah  dalam  menjelaskan Makna bukti permulaan yang cukup dalam KUHAP. Kedua, kendati belum sepenuhnya berlaku, namun penjelasan mengenai  kedudukan  Peraturan  Kepala  Otorita  Ibu  Kota  sangat  relevan  untuk  dimunculkan  dalam  diskursus publik, mengingat kedudukan Peraturan Kepala Otorita akan menentukan pembagian materi muatan yang akan diatur dalam Otorita dan Pemerintah Pusat.
9 Dani Elpah dan Disiplin F Manao, Angkanisasi Sebagai Jaminan Kepastian Hukum dalam Konteks Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Jurnal Hukum Peratun Vol.2 No.1 Februari (2019), h.1  https://103.226.55.75/index. php/peratun/article/view/166.
10 Klasifikasi mengenai pembagian norma hukum ini tidak terlepas dari pola hubungan antara hukum publik dan hukum privat yang pertama kali dilakukan oleh ahli hukum Romawi, Ulpianus, ungkapan yang paling populer adalah
“ publicum ius est quod ad statum rei romanea spectat, privatum quod ad singulorum utitilatem ” (hukum publik adalah hukum yang mengatur kepentingan/kesejahteraan (negara) Romawi, adapun hukum privat menentukan hubungan kepentingan individu (keluarga). Lihat Peter de Cruz, Perbandingan Sistem Hukum Common Law, Civil Law and Social Law , (Terjemah: Narulita Yusron, Bandung: Nusa media, 2014), h. 108.
meng analisis kedudukan mengenai Peraturan Kepala Otorita Ibu Kota berdasarkan tinjauan berbagai  peraturan  perundang-undangan yang terkait. Sedangkan pendekatan historis akan  digunakan  untuk  kembali  menelisik makna orisinal dari peraturan kepala otorita ibu kota yang diatur dalam UU IKN.

## C. Pembahasan

## 1.  Peraturan di Tingkat Lokal dalam Pandangan

## Ilmu Perundang- Undangan
Dalam  berbagai  diskursus  mengenai norma  hukum  setidaknya  telah  terdapat pendapat umum para ahli hukum ( communis opinio  doctorum ) atau dengan kata lain telah terjadi ajaran yang telah berpengaruh ( heersende  leer ) dalam menentukan keberlakuan  suatu  norma  hukum  melalui pembagian norma ke dalam norma hukum publik dan norma hukum privat. 10 Lebih lanjut,
salah satu karakteristik dari perbedaan kedua norma  hukum  tersebut  adalah  mengenai proses  pembentukannya.  Norma  hukum publik dibentuk oleh berbagai lembaga suprastruktur  negara 11 sedangkan  norma hukum privat bergantung pada kehendak masing-masing  masyarakat  yang  lazimnya tertuang dalam perjanjian, kontrak dan berbagai instrumen keperdataan lainnya. 12
Selain itu, perbedaan norma hukum publik dengan norma hukum privat, dapat terlihat  dari  dimensi  norma  hukum  publik yang  relatif  lebih  kompleks,  hal  demikian disebabkan  karena  norma  hukum  publik memiliki  karakteristik  berlapis,  berjenjang dan  bersifat  hirarkis. 13 Dalam  konteks  ini, berbagai  norma  hukum  publik  tersebut mencerminkan  suatu  tatanan  dalam suatu  kesatuan  yang  dalam  praktiknya dikelompokan dalam beberapa hirarki norma yaitu; yaitu; staatsfundamentalnorm (norma
11 Bhenyamin Azkin dalam menjelaskan kedudukan norma hukum publik dan hukum privat menyebutkan bahwa dalam pembentukan norma hukum publik harus dilakukan oleh pejabat yang berwenang melalui lembaga negara (penguasa negara, wakil rakyat) yang lazim disebut sebagai lembaga suprastruktur, sehingga memiliki kedudukan yang lebih tinggi dari sekedar norma hukum privat. Lihat Benyamin Akzin, Law, State and International Legal Order Essay in Honor of Kelsen , (Knoxville, The University of Tennessee Press, 1964), h.3-5. Pandangan Azkin dalam memandang perbedaan norma hukum publik dan norma hukum privat umumnya tidak diterima seutuhnya oleh berbagai ahli hukum. Dian Puji Nugraha Simatupang misalnya dengan mengutip pandangan Paul Scholten menjelaskan bahwa eksistensi hukum publik dan hukum privat berjalan secara kontinu dan paralel. Hukum publik tidak  dapat  menegasikan  hukum  privat  begitu  juga  sebaliknya.  Lebih  lanjut  Dian  dengan  menggunakan  asas contrarius actus mencoba mendudukan persoalan tersebut dengan mengatakan bahwa dalam setiap persoalan hukum harus didasari pada penegakan hukum yang mengawalinya. Jika suatu hukum diawali dengan hukum privat/ perdata maka penyelesaiannya harus didasari pada mekanisme dan proses hukum privat/perdata, begitu juga dari dimensi hukum publik, jika suatu hukum proses hukum diawali dengan hukum publik/pidana/administrasi, maka mekanisme dalam hukum publik tersebut yang harus mengawal dan mengakhiri persoalan dalam hukum publik.  Lihat  M  Reza  Baihaki,  “Identifikasi  Unsur  Penyalahgunaan  Wewenang  Dalam  Hukum  Administrasi  dan Hukum Pidana Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016”, Tesis, (Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2021), h. 128.
12 Maria  Farida  Indrati  Soeprapto, Ilmu  Perundang-Undangan:  Jenis,  Fungsi  dan  Materi  Muatan (Yogyakarta: Kanisius, 2010), h.26.
13 Hans Nawiasky, Allgemeine Rechtslehre als System der Rechtlichen Grundbegriffe , (Einsiedeln: Benziger, 1948), h.
31.
14 Ibid 15 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang ..., h. 27. 16 Hamid Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara , Disertasi, (Jakarta: Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, 1990), h. 289.
fundamental negara), Staatsgrundgesetz (aturan  dasar  negara/aturan  pokok  negara), Formell  Gesetz  (undang-undang  “formal”), dan Verordnung & Autonome Satzung (aturan pelaksana dan aturan otonom). 14
Secara  kontekstual,  pengelompokan tersebut sejatinya telah diakui dan dipraktikan dalam setiap negara sesuai dengan istilah yang mungkin berbeda. 15 Dalam konteks indonesia misalnya  (1) Staatsfundamentalnorm yang merupakan  Pancasila  dan  Pembukaan  UUD 1945; (2) Staatsgrundgesetz yang merupakan Batang  Tubuh  UUD  1945,  Tap  MPR,  dan Konvensi  Ketatanegaraan;  (3) Formell Gesetz yang  merupakan  Undang-Undang; dan  (4) Verordnung  en  Autonome  Satzung yang  tersusun  secara  hierarkis  dimulai  dari Peraturan Pemerintah hingga Peraturan Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota.” 16
Dibandingkan  dengan  tiga  kelompok pertama, Verordnung en Autonome Satzung

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )
mungkin  merupakan  salah  satu  kelompok yang  lebih  kompleks.  Kendati  berada dalam  satu  kelompok  pembagian  norma yang berjenjang, namun antara peraturan pelaksana (Verordnung) dan Autonome Satzung tidak  dapat  disejajarkan.  keduanya relatif  berbeda  dan  memiliki  kekuatan hukum yang dapat berdiri berdasarkan pola pendelegasian dan atribusi norma.
Perbedaan  tersebut  secara  konseptual dapat  terlihat  dari  peraturan  pelaksana ( Verordnung) yang  lazimnya  lahir  dari kewenangan  delegasi,  sedangkan  peraturan di  tingkat  lokal (Autonome  Satzung) berasal dari  kewenangan  atribusi  norma  hukum dasar  ( staatsgrundgesetz ) maupun norma hukum dalam undang-undang formal ( formel Gesetz ). 17

## Keberadaan peraturan pelaksana secara limitatif  dibatasi  pada  ketentuan  yang  lebih
17  Dalam konteks negara indonesia, peraturan pada tingkat lokal bersumber dari atribusi norma hukum yang dasar ( staatsgrundgesetz )  yaitu  Pasal  18  UUD  1945  serta  atribusi  dari  ketentuan  undang-undang  formal  ( formell Gesetz ) yang mengatur hubungan daerah dan pusat. Hal ini tidak terlepas dari paradigma desentralisasi serta dalam rangka menjalankan otonomi daerah. Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-Undangan: Jenis, Fungsi dan Materi Muatan , (Yogyakarta: PT Kanisius, 2020), h. 57. Secara historis, keberadaan peraturan lokal seperti perda telah dikenal sejak zaman hindia belanda sebagaimana dikemukakan oleh Imam Soebechi yang dikutip oleh Ismail Hasani, umumnya peraturan di tingkat lokal digunakan untuk menampung berbagai kondisi khusus daerah yang belum secara utuh ditentukan dalam undang-undang yang lebih tinggi. Namun demikian, kendatipun berasal dari kewenangan atribusi, peraturan daerah dalam negara kesatuan tidak diposisikan sebagai undang-undang lokal ( local wet ) sebagaimana dalam negara-negara federal dengan demikian peraturan di tingkat lokal berjalan berdasarkan  konstruksi  hirarki  norma  hukum  yang  tertinggi.  Lihat  Ismail  Hasani, Pengujian  Konstitusionalitas Perda , (Jakarta: PT Gramedia, 2020), h. 204
18 Peraturan Pelaksana (seperti peraturan menteri) dalam sistem peraturan perundang-undangan tetap diposisikan sebagai peraturan delegasian bukan otonom, dimana kewenangan pembentukannya tidak bersifat bebas tanpa kendali  melainkan  terbatas  hanya  berdasar  perintah  atau  dalam  rangka  melaksanakan  ketentuan  peraturan perundangan  yang  lebih  tinggi.  Dalam  praktiknya  pemahaman  yang  kurang  mendalam  dalam  memposisikan peraturan  pelaksana  ini  berimplikasi  terhadap  saling  tumpang  tindihnya  berbagai  peraturan  pelaksana. Selengkapnya  lihat  Dzikry  Gaosul  Ashfiya, Urgensi  Membatasi  Eksistensi  Peraturan  Menteri  Sebagai  Upaya Penataan Regulasi , Tesis, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, (Jakarta: 2021), h. 148. 19 Dari kacamata hukum, mengatur memiliki arti menciptakan norma hukum yang berlaku umum (tidak disebut spesifik  personal/badan  tertentu  dan  lazimnya  bersifat  abstrak  (tidak  mengenal  hal  dan  keadaan  konkret), sedangkan  mengurus  dapat  berarti  perbuatan  hukum  ( recht  handeling )  atau  perbuatan  materiil.  Dalam  arti perbuatan hukum, mengurus berarti menciptakan norma hukum yang berlaku individual dan bersifat konkret, sedangkan dalam arti materiil, mengurus berarti melakukan pembangunan proyek-proyek tertentu (secara konkret dan kasuistik). Bhennyamin Hoessein, Produk Hukum Penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan, Makalah dipresentasikan dalam Focus Group Discussion (FGD) DPRD DKI Jakarta di Shangri La Hotel, Jakarta 28 September 2007, h.2.
tinggi  dalam  artian  adanya  perintah  secara langsung  untuk  membentuk  suatu  aturan yang  bersifat  teknis  pelaksanaan  dalam rangka  menunjang  fungsi  pemerintahan dalam arti luas dan bukan inisiatif lembaga/ kementerian  terkait  secara  otonom. 18
Berbeda  dengan  peraturan  di  tingkat  lokal yang  berasal  dari  atribusi  norma  dasar maupun peraturan formil. Sebagai daerah otonom,  peraturan  di  tingkat  lokal  dapat dibentuk berdasarkan inisiatif pejabat daerah berdasarkan  kebutuhan  masyarakat  yang memiliki karakteristik lokal tertentu. Postulat demikian tidak terlepas dari konsepsi negara kesatuan  yang  menggunakan  paradigma desentralisasi melalui pembentukan daerah- daerah otonom. Dengan demikian, di dalam daerah otonom terkandung makna wewenang  mengatur  dan  mengurus  rumah tangga daerah otonom. 19

## Dalam beberapa literatur pemaknaan
desentralisasi ini juga sering dimaknai sebagai desentralisasi dalam arti luas yang mencakup pemahaman  devolusi  dan  dekonsentrasi. Devolusi lazim diartikan sebagai penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan dalam menyelenggarakan kebijakan publik kepada lembaga perwakilan rakyat di tingkat daerah berdasarkan  undang-undang.  Sedangkan dekonsentrasi dimaknai sebagai pelimpahan wewenang  untuk  mengambil  keputusan administratif  atas  nama  pemerintah  pusat kepada  pejabat  administrasi  di  daerah berdasarkan yurisdiksinya. 20 Oleh karenanya, kendati  daerah  otonom  bukan  merupakan bagian  yang  terpisah  dari  negara  kesatuan, namun rakyat di daerah tetap memiliki kedaulatan  tersendiri  dalam  lingkungan teritorialnya  di  samping  adanya  kedaulatan bernegara kesatuan. 21
Berdasarkan uraian tersebut, terlihat jelas bahwa aturan pelaksana dan aturan otonom ( Verordnung en Autonome Satzung) memiliki perbedaan,  kendati  berada  dalam  satu kelompok norma hukum. Dengan demikian, terdapat garis demarkasi yang konkret dalam memandang  konteks  peraturan  pelaksana dan peraturan otonom (peraturan di tingkat lokal) sehingga secara praktis dapat menjadi panduan  dalam  menentukan  substansi materi muatan dalam masing-masing produk
20  Brian C Smith, Field Administration: an Aspect of Decentralisation , (London: Routledge and Kagen Paul, 1967), h.
1.
21 Terdapat  hubungan  yang  saling  tarik  ulur  antara  pusat  dan  daerah  dalam  dalam  perspektif  negara  kesatuan. Namun demikian, kendati daerah otonom bukan merupakan bagian yang terpisah dari negara kesatuan, namun rakyat di daerah tetap memiliki kedaulatan tersendiri dalam lingkungan teritorialnya di samping adanya kedaulatan bernegara kesatuan. Ni’matul Huda dalam Keterangan Ahli pada Persidangan Uji Materiil Undang-Undang Nomor 23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  di  Mahkamah  Konstitusi.  Lihat  Mahkamah  Konstitusi,  Putusan Nomor 66/PUU-XIV/2016, h. 86.

## hukum.

## 2.  Kedudukan Otorita Ibu Kota dalam Perspektif Historis

## Sebelum menentukan kedudukan
Per aturan  Kepala  Otorita,  penting  untuk memahami  terlebih  dahulu  rezim  Peme- rintah an  Daerah  Khusus  Ibu  Kota  Negara itu  sendiri  dalam  UU  IKN,  mengingat pemahaman  tentang  hal  tersebut  sangat menentukan kedudukan kelembagaan dan produk peraturan yang dibentuk oleh Kepala otorita.
Dalam  Pasal  5  ayat  (4)  UU  IKN disebutkan  bahwa  Kepala  Otorita  Ibu  Kota Nusantara  merupakan  kepala  Pemerintah Daerah  Khusus  Ibu  Kota  Nusantara  yang berkedudukan  setingkat  menteri,  ditunjuk, diangkat,  dan  diberhentikan  oleh  Presiden setelah  berkonsultasi  dengan  DPR.  Di  satu sisi, ketentuan demikian seakan mensiratkan bahwa IKN sepenuhnya berada dalam rezim pemerintahan pusat, mengingat kewenangan untuk  mengurus  rumah  tangga  daerah otonom  diprakarsai  oleh  pejabat  setingkat Menteri  yang  dipilih  oleh  Presiden.  Namun demikian  asumsi  tersebut  nyatanya  tidak bersifat  absolut  sebab  dalam  berbagai ketentuan  pelaksana  terdapat  pembagian tugas  antara  Pemerintahan  Daerah  Khusus Ibu  Kota  dengan  Pemerintah  Pusat, sebagaimana  yang  terjadi  dalam  rezim

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T ) K E D U D U K A N   P E R A T U R A N   O T O R I T A   I B U   K O T A   N E G A R A   M E N U R U T   H U K U M
Pemerintahan Daerah Umumnya. 22 Dengan demikian untuk lebih memahami kedudukan rezim hukum IKN penulis akan menggunakan pendekatan  historis  agar  dapat  secara  utuh mendeskripsikan rezim hukum IKN.
Peralihan  Ibu  Kota  Negara  dari  Provinsi DKI  Jakarta  kepada  Daerah  Khusus  Ibu  Kota Nusantara didasari karena beban ganda yang selama ini dipikul ibu Kota ( existing ). Di satu sisi,  DKI  Jakarta  diposisikan  sebagai  pusat pemerintahan  dan  di  lain  sisi  juga  menjadi pusat  perekonomian, 23 alhasil  residu  dari lamanya Ibu Kota yang memiliki dua beban tersebut  menciptakan  pemusatan  kegiatan perekonomian  di  Jakarta  dan  Jawa  yang pada  akhirnya  mengakibatkan  kesenjangan ekonomi Jawa dan luar Jawa. 24
Dalam  perspektif  pembentuk  undang- undang ( law  maker ) peralihan ibu kota tersebut  kedalam  bentuk  lain  dari  Provinsi tidak  dimaksudkan  untuk  merubah  pola hubungan  pusat  dan  daerah  yang  selama ini  telah  berlangsung,  melainkan  untuk menciptakan pola yang ideal dalam tata kelola Ibu Kota modern ( city manager ) yaitu melalui pengelolaan  sumber  daya  secara  efisien dan  memberikan  pelayanan  secara  efektif
22 Dalam Pasal 3 Peraturan Presiden No. 62 Tahun 2022 tentang Otorita Ibu Kota Nusantara terdapat pembagian tugas antara pemerintah Pusat dan IKN.
23 Dian  Herdiana,  “Pemindahan  IbuKota  Negara:  Upaya  Pemerataan  Pembangunan  Ataukah  Mewujudkan  Tata Pemerintahan yang Baik”, Jurnal Transformative , Vol.8 No.1 (2022), h.1.
24  Selain itu dalam Penjelasan UU IKN disebutkan bahwa terdapat hasil kajian yang menyimpulkan bahwa Jakarta sudah tidak lagi dapat mengemban peran sebagai Ibu Kota Negara. Hal itu diakibatkan oleh pesatnya pertambahan penduduk yang tidak terkendali, penurunan kondisi dan fungsi lingkungan, dan tingkat kenyamanan hidup yang semakin menurun.
25 Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Buku IX, 2010, h.145.

## melalui pembangunan yang berkelanjutan
( sustainable  development ). Lebih lanjut, hal demikian  dimungkinkan  sebab  kekhususan Ibu Kota Negara berasal dari konstruksi Pasal 18B  UUD  1945  yang  menyebutkan  “negara mengakui  dan  menghormati  satuan-satuan pemerintahan  daerah  yang  bersifat  khusus atau  bersifat  istimewa  yang  diatur  dalam undang-undang”. Ketentuan demikian dapat  ditafsirkan  secara  lebih  fleksibel dengan  membentuk  satuan  daerah  otonom berdasarkan karakteristik kekhususan daerah tersebut.
Jika  ditelusuri  dari  sejarah  kelahiran Pasal  18B  melalui  Naskah  Komprehensif Perubahan  UUD  1945,  dijelaskan  bahwa kemunculan  Daerah  Khusus  Otonom  dapat berupa Daerah Istimewa dan Daerah Khusus. Selanjutnya  nomenklatur  daerah  tersebut harus disesuaikan dengan karakteristik khusus daerah tersebut yang harus ditentukan secara limitatif  dan  detail  dalam  Undang-undang. 25
Dengan demikian, dipilihlah alternatif otorita, mengingat  pilihan  kelembagaan  yang  sesuai dengan kondisi tersebut adalah otorita yang merupakan  bagian  dari  pemerintah  pusat yang  melaksanakan  persiapan  dan  eksekusi
pembangunan  serta  berlanjut  sebagai pengelola IKN. 26
Selain  itu,  melalui  karakteristik  otorita yang  berfungsi  sebagai city manager , maka IKN  akan  dibebaskan  dari  campur  tangan politik  praktis  karena  aspek  politik  sudah terlebih dahulu berlangsung pada level pusat melalui  persetujuan  bersama  Presiden  dan DPR. Dengan demikian berbagai kekhususan dalam  pengelolaan  Ibu  Kota  yang  kompleks akan  lebih  mudah  dilaksanakan  mengingat otorita  yang  dipilih  sebagai  kepanjang tanganan dari Pemerintah pusat akan secara kolaboratif  mengurus  berbagai  bidang  yang bersifat  multisektor  dari  pemerintah  pusat dan Daerah Khusus IKN. 27
Dengan demikian, secara historis dapat terlihat  bahwa  keberadaan  Daerah  Khusus IKN  yang  kini  diselenggarakan  oleh  Otorita IKN masih berpijak pada rezim pemerintahan daerah.  Namun  demikian,  hal  yang  penting untuk  menjadi  catatan  adalah  adanya  frasa pengaturan yang bersifat khusus harus diatur secara limitatif dalam Undang-Undang.
Lebih lanjut, hal demikian yang pada  akhirnya  mempertengahkan  rezim
26 Dalam  Kajian  Pemindahan  IKN  Bappenas  2019  setidaknya  terdapat  beberapa  alternatif  kelembagaan  yang diajukan untuk mengelola IKN antara lain; 1. Lembaga yang berbentuk badan otonomi yang disebut badan yang akan mengadakan persiapan, pembangunan dan pemindahan IKN. 2. Lembaga yang berbentuk badan koordinasi dan pengendalian strategis. 3 menjadikan kementerian/lembaga tertentu sebagai koordinator pengembangan IKN. 4 pengembangan ibu kota baru dilakukan dengan cara mengoptimalkan fungsi kementerian/lembaga yang selama ini ada. Lihat B adan Perencanaan dan Pembangunan Nasional, Naskah Akademik Rancangan Undang- Undang Ibu Kota Negara, Maret 2019. h.104 27 Ibid 28 Berdasarkan ketentuan Pasal 13 disebutkan dikecualikan dari ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur daerah pemilihan dalam rangka pemulihan umum, ibu kota nusantara hanya melaksanakan pemilihan umum presiden dan wakil presiden, pemilihan umum untuk memilih anggota DPR, dan pemilihan umum untuk memilih anggota DPD.
pemerintahan daerah dan pemerintah pusat. Melalui Pasal 5 ayat (5) UU IKN memberikan ketentuan yang cukup merefleksikan batasan kekhususannya dengan menyebutkan “pemerintah  daerah  khusus  Pemerintahan Daerah  Khusus  Ibu  Kota  Nusantara menjalankan fungsi dan peran pemerintahan daerah  khusus  yang  diatur  dalam  Undang- Undang  ini,  kecuali  yang  oleh  peraturan perundang-undangan  ditentukan  sebagai urusan  pemerintahan  pusat.”  Dengan demikian,  berbagai  kekhususan  dalam pemerintahan  daerah  IKN  secara  limitatif hanya terbatas pada berbagai ketentuan UU IKN yang pada akhirnya akan melahirkan berbagai ketentuan teknis prosedural dalam berbagai peraturan pelaksana.
Selain  itu  kekhususan  yang  termuat dalam  UU  IKN  juga  dapat  terlihat  ketika menyebutkan  bahwa  dalam  daerah  otonom ini  tidak  disertai  keberadaan  lembaga Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD). 28
Dengan  demikian  berbagai  aspirasi  daerah akan sepenuhnya bergantung pada lembaga otorita ibu kota negara, termasuk dalam hal ini kewenangan untuk menyelenggarakan dan

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )
mengurus otonomi daerah melalui berbagai produk hukum di daerah. 29

## 3.  Analisa Kedudukan Peraturan Otorita IKN
a.  Lembaga Otorita Ibu Kota Sebagai

## Wakil Pemerintah Pusat di Daerah
Secara normatif UU IKN memuat materi norma  hukum  yang  bersifat contradictio in terminis dengan  menyebutkan  bawah penyelenggara pemerintahan daerah khusus ibu  kota  nusantara  dilaksanakan  oleh Otorita  IKN  yang  berkedudukan  setingkat menteri. Hal demikian dinilai mengaburkan kedudukan  otorita  IKN,  apakah  sebagai kepala  pemerintah  daerah  atau  sebagai pejabat  kementerian  sebab,  berdasarkan Undang-Undang  Nomor  39  Tahun  2008 tentang Kementerian, menteri merupakan pembantu presiden yang membidangi urusan tertentu dengan demikian fungsi dari pejabat setingkat  menteri  tidak  dilekatkan  urusan yang limitatif berdasarkan yurisdiksi lokalitas.
Frasa  mengenai  pejabat  berkedudukan setingkat menteri juga relatif ditemukan dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  ten- tang Aparatur Sipil Negara yang secara umum mengarah pada jabatan pimpinan dalam berbagai  instansi  pemerintah  pusat  seperti kejaksaan,  sekretaris  negara,  dll.  Namun demikian,  berbagai  jabatan  tersebut  secara spesifik  ditentukan  berdasarkan  urusan- urusan yang dibidangi oleh pemerintah pusat.
29 Secara  normatif,  ketentuan  demikian  diasumsikan  sebagai  bentuk  kekhususan  daerah  otonom.  Namun  dari aspek  desentralisasi,  kondisi  demikian  menggambarkan  prinsip  yang  sentralistik  dan  pertanda  surutnya prinsip desentralisasi. Syafrudin sebagaimana dikutip oleh Bhenyamin Hoessein mengemukakan bahwa dalam desentralisasi, peran DPRD lazimnya diposisikan sebagai lembaga yang primer guna menyerap aspirasi rakyat dan  daerah  nya  yang  pada  akhirnya  disampaikan  pada  pemerintah  Pusat  maupun  Pemerintah  Daerah.  Lihat Bhenyamin  Hoessein,  Perubahan  Model,  Pola,  dan  Bentuk  Pemerintahan  Daerah:  Dari  Era  Orde  Baru  ke  Era Reformasi, (Depok: Departemen Ilmu Administrasi: Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Indonesia, 2009), h. 8.
Berbeda  dengan  pejabat  administrasi  di tingkat lokal yang pada umumnya dilekatkan persebaran  kewenangan  berdasarkan  fungsi dan urusan lokal.
Jika  bertitik  tolak  pada  konsideran UU  IKN,  secara  garis  besar  ratio  legis pembentukan  Ibu  Kota  Nusantara  lahir  dari norma  hukum  Pasal  18  UUD  1945  yang artinya  merupakan  atribusi  norma  hukum dalam Bab Pemerintahan Daerah, dan bukan norma  yang  menjabarkan  kewenangan pemerintah pusat. Mengingat konsep negara kesatuan Indonesia terdiri dari Provinsi yang dalam setiap provinsi terdiri atas kabupaten/ kota. Dengan demikian fungsi pemerintahan daerah lebih dominan ditonjolkan dari sekedar  rezim  pemerintahan  pusat  melalui pemaknaan pejabat setingkat kementerian.
Hal demikian kembali di pertegas ketika UU  IKN  melalui  Pasal  5  menyebutkan  Ibu Kota IKN sebagai Pemerintahan Daerah yang bersifat  otonom.  Ketentuan  tersebut  pada dasarnya  merupakan  kata  kunci  ( keyword ) dalam memahami kedudukan lembaga otorita IKN yang pada prinsipnya merupakan pejabat administrasi di tingkat daerah.
Pencantuman  frasa  “setingkat  menteri” merupakan  frasa  yang  justru  bersifat pleonasme,  sebab  secara  normatif  berbagai fungsi  maupun  kewenangan  yang  dimiliki lembaga otorita selalu memiliki tali temalinya dengan penyelenggaraan pemerintahan
daerah.  Seperti  halnya  dalam  pembentukan rencana induk IKN melalui peraturan otorita IKN  berbagai  fungsi  lainnya  yang  secara potensial  akan  dituangkan  dalam  berbagai regulasi  teknis,  baik  Peraturan  Pemerintah maupun Peraturan Presiden.
Lebih lanjut, keberadaan kepala otorita IKN  setingkat  menteri  memang  di  lain  sisi dapat  diasumsikan  lahir  dari  mekanisme pemilihannya  kepala  daerah  yang  justru dilakukan  secara  berbeda  dengan  kepala daera  dalam  rezim  undang-undang  Nomor 23 Tahun 2014. Namun demikian ketentuan tersebut tidak serta merta dapat menguatkan argumentasi kepala otorita dapat dikualifikasikan sebagai pejabat yang menteri, mengingat dalam rezim pemerintahan daerah berdasarkan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi Nomor  97/PUU-XI/2013,  pemilihan  kepala daerah dapat dilakukan dengan berbagai mekanisme baik melalui pemilihan langsung atau pemilihan tidak langsung. 30
Argumentasi  yang  cukup  kuat  untuk mendukung  asumsi  dasar  Kepala  Otorita IKN setingkat menteri justru dapat lahir dari ketentuan UU IKN Pasal 23 Jo Pasal 24 yang secara  umum  menyatakan  bahwa  Kepala Otorita IKN berkedudukan sebagai pengguna anggaran/pengguna barang untuk ibu kota. 31

## Dengan demikian berbagai pendanaan untuk
30 Putusan ini merupakan hasil uji materil terhadap kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam mengadili sengketa hasil pemilihan kepala daerah. Lebih lanjut, melalui putusan tersebut MK menafsirkan bahwa rezim pemilihan kepala  daerah  diatur  dalam  konstitusi  secara  berbeda  dengan  pemilu.  Lebih  lanjut,  dalam  pemahaman  MK, pemilihan kepala daerah cukup dilakukan secara demokratis, baik melalui pemilihan secara langsung maupun tidak langsung. Lihat Achmadudin Rajab, “Apakah Pasca Putusan MK Nomor 55/PUU-XVII/2019 Pilkada Rezim Pemilu”, Jurnal Rechtsvinding, Vol. 9 No.2 Tahun 2020. h.3-6.
31 Dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, pengguna anggaran adalah menteri dan pimpinan lembaga non kementerian, yang secara fungsional bertugas untuk mengelola barang negara. berbeda dengan  kepala  daerah  yang  disebutkan  sebagai  pengelola  keuangan  daerah  yang  justru  bertanggung  jawab terhadap penggunaan keuangan daerah. Mengingat keuangan pusat dan daerah telah dipisahkan.
persiapan,  pembangunan,  pemindahan maupun penyelenggaraannya bersumber dari APBN. 32
Ketentuan  demikian  memang  sangat bersentuhan  bahkan  dapat  tergolong kontra-produktif  dengan  konsep  otonomi daerah sebagaimana yang dikemukakan oleh Bhenyamin  Hoessein,  yang  mensyaratkan daerah otonom harus memiliki kekayaan yang terpisah  dari  pemerintah  pusat,  sehingga dapat  menjalankan  fungsi  mengatur  dan mengelola kekayaannya sendiri. Hal ini yang kiranya  menjadikan  pembentuk  undang- undang ( law  maker )  mencoba  menentukan kedudukan kepala Otorita IKN sebagai Pejabat setingkat  menteri  dan  bukan  setingkat Gubernur.
Dengan demikian, Otorita IKN di samping sebagai daerah otonom yang memiliki watak pemerintahan  daerah  berdasarkan  prinsip desentralisasi,  juga  diasumsikan  sebagai Daerah  Ibu  Kota  Negara  yang  mengurus berbagai  kepentingan  fungsi  pemerintahan pusat sehingga secara bersamaan dilimpahkan juga  berbagai  kewenangan  yang  sifatnya pembantuan atas urusan pusat. Artinya Kepala Otorita Ibu Kota di satu sisi berfungsi sebagai kepala daerah dalam berbagai urusan daerah otonom namun di lain sisi terbatas pada sifat pembiayaan penyelenggara daerah otonom,

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )
kepala  otorita  diasumsikan  sebagai  pejabat administrasi  yang  mewakili  kepentingan pemerintah pusat secara langsung.

## b. Pembentukan Peraturan Otorita
Berasal dari Kewenangan Atribusi
Jika disandarkan pada konsep pengelompokan norma hukum yang dijabarkan  oleh  Nawiasky,  Peraturan Lembaga  Otorita  IKN  dikelompokan  sebagai kelompok yang keempat yaitu Verordnung &  Autonome  Satzung (aturan  pelaksana dan aturan otonom). Namun demikian, pasca  pengelompokan  ini,  akan  melahirkan pertanyaan  yang  cukup  dilematis  apakah Peraturan  Otorita  IKN  termasuk  aturan pelaksana (verordnung) mengingat kepala otorita dalam UU IKN memiliki kedudukan yang  setingkat  menteri  atau  Peraturan Otorita  termasuk  dalam  peraturan  Otonom (Autonome  Satzung) sebab  berdasarkan fungsinya  yang  otonom,  dirinya  diberikan kewenangan untuk mengatur urusan daerah otonom  sebagai  pemerintahan  daerah khusus.
Untuk  menjawab  pertanyaan  tersebut, sangat  penting  untuk  kembali  membaca sumber  kewenangan  pembentukan  norma hukum  di  tingkat  lokal.  Berdasarkan  UU IKN,  Ibu  Kota  Negara  merupakan  satuan pemerintahan daerah yang setingkat provinsi dengan  demikian  UU  IKN  secara  langsung mensejajarkan kedudukan Otorita IKN sebagai
33 Pada hakikatnya, fungsi legislasi dimiliki oleh setiap pejabat atau lembaga negara/pemerintahan. Fungsi tersebut kemudian dapat dibedakan ke dalam dua jenis, yaitu fungsi legislasi yang daya ikat dan daya lakunya bersifat ke dalam (internal) dan fungsi legislasi yang daya ikat dan daya lakunya bersifat ke dalam (internal) dan ke luar (eksternal). Fungsi legislasi yang dimiliki oleh pemerintah atau administrasi negara (eksekutif) ada yang kemudian bersifat  mandiri  dalam  arti  hanya  dibentuk  oleh  pihak  pemerintah  saja  tanpa  keterlibatan  lembaga  legislatif dan  ada  pula  yang  bersifat  tidak  mandiri  dalam  arti  dibentuk  bersama-  sama  pihak  lain  (lembaga  legislatif) secara  kolegial  yang  dapat  bermanifestasi  undang-undang  atau  peraturan  daerah.  Lihat  Widodo  Ekatjahjana, Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan: dasar dan Teknik Penyusunannya, Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2008, h. 5-6.
satuan provinsi. Lebih lanjut, secara sekuensial ketentuan  tersebut  juga  memberikan  arti bahwa  berbagai  kewenangan  dalam  rangka mengatur urusan Otorita IKN bersumber dari atribusi  dalam  Pasal  18  ayat  (6)  UUD  1945 yang menyebutkan Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Selain  atribusi  melalui  konstitusi, Peraturan  Otorita  IKN  juga  berasal  dari atribusi UU IKN yang menyebutkan lembaga otorita berhak menetapkan peraturan untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah  khusus  Ibu  Kota  Nusantara.  Dengan demikian  kewenangan  peraturan  Otorita IKN berkedudukan sebagai peraturan daerah (perda)  sebagaimana  berbagai  peraturan daerah di berbagai provinsi.
Hal  yang  menarik  adalah  kendatipun Peraturan  Otorita  dibentuk  secara  sepihak melalui Lembaga Otorita dalam hal ini kepala otorita tanpa keterlibatan dewan perwakilan rakyat  daerah,  peraturan  tersebut  masih digolongkan sebagai peraturan daerah. Hal ini relatif berbeda dengan definisi perda dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 yang mensyaratkan keterlibatan DPRD, mengingat peraturan di tingkat lokal seperti perda lebih menitik  beratkan  pada  fungsi  dan  bukan hanya pejabat pembentuknya. 33 Di  lain  sisi, hal  ini  juga  dimungkinkan  berdasarkan  sifat
otonomi  khusus  yang  dimiliki  oleh  Otorita IKN.
Selain  itu,  konsekuensi  lain  dari peraturan  Otorita  yang  disejajarkan  dengan Perda  adalah  mengenai  mekanisme  kontrol yang bersifat represif, mengingat sifat kontrol preventif pada umumnya telah diatur secara khusus  melalui  UU  IKN  dengan  melibatkan unsur legislatif dan presiden dalam beberapa materi muatan peraturan lokal. Namun demikian  mengenai  kewenangan  kontrol represif seperti pembatalan suatu Peraturan Otorita IKN belum banyak diatur. Apakah dapat dilakukan eksekutif review atau hanya terbatas melalui judicial review di Mahkamah Agung.
Untuk menjawab pertanyaan ini, penulis berpandangan  bahwa  peraturan  otorita  IKN hanya  dapat  dibatalkan  melalui  mekanisme judicial  review di Mahkamah Agung. Hal ini sekiranya berpijak pada putusan Mahkamah Konstitusi  Nomor  66/PUU-XIV/2016  yang dalam  menjelaskan  kedudukan  peraturan daerah  sebagai  produk  hukum  lokal  yang mengandung  aspirasi  masyarakat  di  suatu daerah tertentu.
Lebih  lanjut,  konsep executive  review sangat  tidak  relevan  diberlakukan  dalam kontrol terhadap Peraturan Otorita IKN, kendatipun  Kepala  Otorita  IKN  dapat diposisikan  sebagai  pejabat  administrasi setingkat menteri, namun mengingat proses pembentukan peraturan Otorita IKN telah dilakukan  harmonisasi,  pemantapan  dan pembulatan materi dengan berbagai pejabat administrasi di tingkat pusat, termasuk dalam hal ini adalah kementerian yang membidangi urusan  hukum  dan  peraturan  perundang-
undangan maka executive  review dinilai sebagai mekanisme kontrol yang tidak efektif dan efisien.
Di lain sisi, Kepala Otorita yang diasumsi- kan  sebagai  pejabat  setingkat  menteri  yang menjalankan penyelenggaraan IKN melalui APBN  serta  dipilih  melalui  penunjukan  oleh Presiden,  maka  dinilai  akan  sangat  sedikit terjadinya  potensi  pem bentukan  peraturan Otorita IKN yang akan berseberangan dengan ketentuan yang lebih tinggi. Dengan demikian upaya dalam mengontrol Peraturan IKN hanya dapat dilakukan melalui uji materiil di Mahkamah Agung.

## D.  Penutup
Sebagai  catatan  penutup,  artikel menyajikan  simpulan  berupa  kedudukan Kepala  Otorita  IKN  merupakan  wakil  dari pemerintah  pusat  yang  berada  di  tingkat lokal  guna  menjalankan  berbagai  fungsi otonomi daerah. Dengan demikian, Kepala  Otorita  kendatipun  melalui  UU  IKN disebutkan sebagai pejabat setingkat menteri namun  berdasarkan  pendekatan  fungsional Kepala  Otorita  diposisikan  sebagai  pejabat administrasi  di  tingkat  lokal  seperti  kepala daerah. Dengan demikian, berbagai produk hukum  yang  dibentuk  tidak  diposisikan sebagai  produk  hukum  yang  bersifat  teknis pelaksana,  melainkan  peraturan  yang bersifat  atribusi  dalam  rangka  menjalankan pemerintahan daerah otonom.
Lebih lanjut, dalam memahami kedudukan dari produk hukum Lembaga Otorita, maka harus dilihat dari kewenangan pembentukannya. Dalam hal ini berdasarkan Pasal 18 UUD 1945, IKN merupakan subsistem

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )
dari  negara  kesatuan-  dengan  berbagai karakteristik  dan  kekhususannya-  maka  ini
memiliki  atribusi  dalam  menjalankan  fungsi daerah otonom.

## DAFTAR PUSTAKA

## A.  Buku
Azkin, Benyamin, Law, State and International Legal Order Essay in Honor of Kelsen , Knoxville, The University of Tennessee Press, 1964.
Asshiddiqie, Jimly, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi , Jakarta: Sekretaris Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006.
Cohen,  John  M  dan  Stephen  B  Peterson, Administrative  Decentralization:  Strategies  for Developing Countries , United Nation: Kumarian Press, 1999.
Cruz, Peter de, Perbandingan Sistem Hukum Common Law, Civil Law and Social Law, Terjemah: Narulita Yusron, Bandung: Nusa media, 2014.
Dicey A.V, Introduction to the study of the law of the Constitution, London Macmillan and Co. Limited, 1950.
Ekatjahjana, Widodo, Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan:  dasar  dan  Teknik Penyusunannya , Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2008.
Hamzah, Chandra M, Penjelasan Hukum (Restatement) Tentang Bukti Permulaan yang Cukup , Jakarta: Pusat Studi dan Kebijakan Indonesia, 2014.
Hasani, Ismail, Pengujian Konstitusionalitas Perda , Jakarta: PT Gramedia, 2020.
Hoessein, Bhenyamin, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah: Dari Era Orde Baru ke Era Reformasi , Depok: Departemen Ilmu Administrasi: Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Indonesia, 2009.
Indrati,  S  Maria  Farida, Ilmu  Perundang-Undangan :  Jenis,  Fungsi  dan  Materi  Muatan, Yogyakarta: PT Kanisius, 2020.
Nawiasky, Hans, Allgemeine Rechtslehre als System der Rechtlichen Grundbegriffe , Einsiedeln: Benziger, 1948.
Smith, Brian C, Field Administration: an Aspect of Decentralisation , London: Routledge and Kagen Paul, 1967.
Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-Undangan: Jenis, Fungsi dan materi muatan , Yogyakarta: Kanisius, 2010.

## A.  Makalah/Artikel/Prosiding/Hasil Penelitian
Attamimi, Hamid, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan  Negara, Disertasi,  Jakarta:  Fakultas  Pascasarjana  Universitas  Indonesia, 1990.

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )
Ashfiya,  Dzikri  Gaosul,  Urgensi  Membatasi  Eksistensi  Peraturan  Menteri  Sebagai  Upaya Penataan Regulasi, Tesis , Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta: 2021.
Baihaki, M Reza, Identifikasi Unsur Penyalahgunaan Wewenang Dalam Hukum Administrasi dan Hukum Pidana Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, Tesis, Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2021.
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Tentang Ibu Kota Negara.
Elpah,  Dani  dan  Disiplin  F  Manao,  Angkanisasi  Sebagai  Jaminan  Kepastian  Hukum  dalam Konteks Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Jurnal Hukum Peratun Vol.2 No.1 Februari, 2019.
Herdiana,  Dian,  Pemindahan  IbuKota  Negara:  Upaya  Pemerataan  Pembangunan  Ataukah Mewujudkan Tata Pemerintahan yang Baik, Jurnal Transformative, Vol.8 No.1 Maret,2022.
Hoessein,  Bhenyamin,  Berbagai  Faktor  Yang  Mempengaruhi  Besarnya  Otonomi  Daerah Tingkat II: Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dari Segi Ilmu Administrasi Negara, Disertasi, Jakarta: Program Pascasarjana Universitas Indonesia. 1993.
Hoessein,  Bhenyamin,  Produk  Hukum  Penyelenggaraan  Otonomi  Daerah  dan  Tugas Pembantuan, Makalah dipresentasikan dalam Focus Group Discussion (FGD) DPRD DKI Jakarta di Shangri La Hotel, Jakarta 28 September 2007.
Hanson A.H, “Decentralisation,” makalah dipresentasikan pada kongres dunia keenam asosiasi ilmu  politik  internasional  tentang  desentralisasi:  Politik,  administrasi  dan  ekonomi  di Jenewa pada september 21-25 tahun 1964.
Novrizal,  Mohammad ,  “ Konstitusionalitas  Masalah  Pemerintahan  Daerah  Dalam  UU  IKN”, Makalah disampaikan pada Webinar Membedah Konstitusionalitas Undang-Undang Ibu Kota Negara , Program Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 28 Januari 2022.
Rajab,  Achmadudin,  “Apakah  Pasca  Putusan  MK  Nomor  55/PUU-XVII/2019  Pilkada  Rezim Pemilu”, Jurnal Rechtsvinding, Vol. 9 No.2 Tahun 2020.
Sakti,  Muhammad  Adiguna  Bima,  “Penjelasan  Hukum (Restatement) Konsep  Tindakan Administrasi  Pemerintahan  Menurut  Undang-Undang  No.30  tahun  204  tentang Administrasi pemerintahan, Jurnal Hukum dan peradilan , Vol. 11, No. 1, 2022.
Wibisana, Andri Gunawan, “Menulis di Jurnal Hukum: Gagasan, Struktur, dan Gaya” Jurnal Hukum dan Pembangunan , Vol. 49 No. 2, 2019.

## B.  Peraturan Perundang-undangan
Mahkamah Konstitusi, Putusan Nomor 66/PUU-XIV/2016
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

## Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022 Tentang Ibu Kota Negara
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 Tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12

## Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

## P E N J E L A S A N   H U K U M   ( R E S T A T E M E N T )

## BIODATA PENULIS
M Reza Baihaki adalah Calon Pegawai Negeri Sipil di Instansi Mahkamah Agung. Menyelesaikan studi strata satu (S1) Ilmu Hukum di UIN Jakarta dan Strata dua (S2) di Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
Alif  Fachrul  Rachman adalah Junior  Lawyer  (Intern) di Indrayana Centre For Government, Constitution, and Society (Integrity) Law Firm. Yang bersangkutan merupakan lulusan strata 1 (S1) Studi Perbandingan Hukum, Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.