## Gorontalo Accounting Journal

## Vol. 2 No. 2 Oktober 2019
P-ISSN: 2614-2074, E-ISSN: 2614-2066

## FLYPAPER EFFECT ON THE GENERAL ALLOCATION FUNDS AND REGIONAL REVENUE TO REGIONAL EXPENDITURE

## FLYPAPER EFFECT PADA DANA ALOKASI UMUM DAN PENDAPATAN ASLI DAERAH TERHADAP BELANJA DAERAH
Yohanis Tuaputimain Program Studi Akuntansi, Politeknik Perdamaian Halmahera Jalan Raya Trans-Tobelo, Wari Ino, Tobelo, Kabupaten Halmahera Utara email: yohanistuaputimain@gmail.com

## ABSTRACT
This  study  aimed  to  find  out  the  flypaper  effect  on  regencies/municipalities government in Maluku province. One of transfer fund is general allocation fund which can  be  freely  used  by  regional  government  to  operational  expenditure  and  capital expenditure. Technique of data collection was conducted by using documentation and in depth interview with echelon III and IV of revenue, finance and asset department Maluku  Province.  The  data  was  analyzed  by  using  qualitative  Method  through interpretive  approach.  The  results  of  the  study  revealed  that  the  realization  of  the regional government budget, regional revenue in the regional government on average is smaller than the general allocation fund to regional expenditure, so that it happens a flypaper effect on regional finance. The solution from the regional government is to reduce the gap in the occurrence of flypaper effects by conducting supervision and management  to  increase  regional  income  from  regional  taxes,  regional  levies,  and revenue from natural resources and other legitimate revenues.
Keywords: flypaper effect; regional autonomy

## ABSTRAK
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  terjadi  dan  tidaknya  Flypaper  Effect pada  pemerintah  daerah  Kabupaten/Kota  di  Provinsi  Maluku.  Salah  satu  dana transfer  adalah  dana  alokasi  umum  yang  dapat  secara  bebas  digunakan  oleh pemerintah daerah baik untuk belanja operasional maupun belanja modal. Metode pengumpulan  data  dilakukan  dengan  dokumentasi  dan  wawancara  mendalam dengan  pimpinan  dan  Pejabat  Eselon  III  dan  IV  Badan  Pendapatan,  Pengelolaan Keuangan,  dan  Aset  Derah  Provinsi  Maluku.  Hasil  pengumpulan  data  dianalisis dengan  metode  kualitatif  menggunakan  pendekatan  interpretif.  Hasil  penelitian menunjukkan  bahwa  realisasi  anggaran  dan  pendapatan  belanja  daerah, pendapatan asli daerah di pemerintah daerah secara rata-rata lebih kecil dari dana alokasi  umum  terhadap  belanja  daerah,  sehingga  terjadinya flypaper effect pada keuangan  daerah.  Adapun  solusi  dari  pemerintah  daerah  untuk  mengurangi kesenjangan  terjadinya flypaper  effect dengan  melakukan  pengawasan  dan pengelolaan  untuk  meningkatkan  pendapatan  daerah  baik  dari  pajak  daerah, retribusi  daerah,  dan  pendapatan  sumber  kekayaan  alam  serta  pendapatan  lain yang sah.
Kata Kunci: flypaper effect ; kemandirian daerah

## 1. PENDAHULUAN
Kebijakan  Pemerintah  Indonesia  tentang  otonomi  daerah  yang  mulai dilaksanakan secara efektif tahun 2001 merupakan kebijakan yang    dipandang sangat  demokratis  dan  memenuhi  aspek  desentralisasi  pemerintah    yang sesungguhnya.  Otonomi  daerah  merupakan  hak,  wewenang,  dan  kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah dan kepentingan  masyarakat  setempat  sesuai  dengan  peraturan  perundang- undangan  (Halim,  2004).  Tujuan  otonomi  daerah  adalah  untuk  meningkatkan kesejahteraan  dan  pelayanan  kepada  masyarakat,  pengembangan  kehidupan berdemokrasi,  keadilan,  pemerataan,  dan  pemeliharaan  hubungan  yang  serasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Pada  Tahun  2004,  UU  No.  25  Tahun  1999  digantikan  dengan  UU  No.  33
Tahun  2004  tentang  perimbangan  keuangan  pemerintah  pusat  dengan pemerintah  daerah  disebutkan  bahwa  untuk  pelaksanaan  kewenangan pemerintah daerah, pemerintah pusat akan mentransfer dana perimbangan yang terdiri dari dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dan dana bagi hasil yang bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Disamping dana perimbangan yang diatur  dalam  PP  No.  55  Tahun  2005,  pemerintah  daerah  mempunyai  sumber pendanaan  sendiri  berupa  pendapatan  asli  daerah,  pembiayaan,  dan  lain-lain pendapatan.  Kebijakan  penggunaan  dana  transfer  dari  pemerintah  pusat diserahkan kepada pemerintah daerah diharapkan agar dapat digunakan secara efektif  dan  efisien  oleh  pemerintah  daerah  untuk  meningkatkan  pelayanannya kepada masyarakat (Maimunah, 2006 hal 2).
Transfer  dari  pemerintah  pusat  merupakan  dana  utama  bagi  pemerintah daerah untuk membiayai operasi utamanya sehari-hari, yang olehnya pemerintah daerah dilaporkan dalam perhitungan anggaran pendapatan dan belanja daerah. Terdapat  perbedaan  penafsiran  mengenai  dana  alokasi  umum  oleh  daerah diantaranya  :  a).  Dana  alokasi  umum  merupakan  hibah  yang  diberikan pemerintah  pusat  tanpa  ada  pengembalian,  b).  Dana  alokasi  umum  perlu dipertanggungjawabkan  karena  dana  tersebut  merupakan  konsekuensi  dari penyerahan  kewenangan  atau  tugas-tugas  umum  pemerintah  pusat  kepada pemerintah daerah, dan c). Dana alokasi umum harus dipertanggungjawabkan, baik kepada  masyarakat lokal maupun kepada pemerintah pusat, karena dana alokasi  umum  berasal  dari  dana  anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara (Saragih 2003).
Dominannya  peran  transfer  dana  dari  pemerintah  pusat  relatif  besar terhadap  pendapatan  asli  daerah  dalam  membiayai  belanja  pemerintah  daerah sebenarnya  tidak  memberikan  panduan  yang  baik  bagi  pemerintah  daerah terhadap aliran transfer dana itu sendiri. Bukti-bukti empiris secara internasional menunjukkan  bahwa  tingginya  ketergantungan  pada  transfer  ternyata berhubungan negatif dengan pemerintahannya. Hal ini berarti pemerintah daerah akan  lebih  berhati-hati  dalam  menggunakan  dana  yang  digali  dari  masyarakat sendiri  daripada  dana  yang  diterima  dari  pemerintah  pusat.  Fakta  di  atas memperlihatkan  bahwa  perilaku  fiskal  pemerintah  daerah  dalam  merespon transfer  dari  pemerintah  pusat  menjadi  determinan  penting  dalam  menunjang efektivitas kebijakan transfer.
Anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  menunjukkan  alokasi  belanja untuk melaksanakan program/kegiatan dan sumber-sumber pendapatan, serta pembiayaan  yang  digunakan  untuk  mendanainya.  Program/kegiatan  dimaksud
dilaksanakan  untuk  mendorong  pertumbuhan  ekonomi  daerah,  pemerataan pendapatan, serta pembangunan di berbagai sektor. Pencapaian tujuan tersebut diharapkan dapat dilakukan melalui peningkatan potensi penerimaan pajak dan retribusi  daerah  ditambah  dengan  dana  transfer  dari  pemerintah  pusat  yang digunakan  untuk  mendanai  penyelenggaraan  layanan  publik.  Anggaran pendapatan  dan  belanja  daerah  juga  dapat  menjadi  injeksi  bagi  peningkatan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat (Halim 2007). Namun demikian, sebagaimana selalu terjadi dalam pengelolaan keuangan publik,  selalu  terjadi  kendala  penganggaran (budget  constraint) yang  mana banyaknya  kebutuhan  selalu  dihadapkan  pada  keterbatasan  sumber-sumber pendapatan daerah. Oleh karena itu, prioritas belanja dan perencanaan yang baik dapat menjadi kunci untuk menyiasati kendala penganggaran. Terkait dengan hal tersebut,  secara  nasional  kiranya  perlu  dilakukan  analisis  tentang  anggaran pendapatan  dan  belanja  daerah  yang  mampu  memberikan  informasi  yang berguna  dalam  memotret  kondisi  keuangan  anggaran  pendapatan  dan  belanja daerah  baik  dari  sisi  dana  alokasi  umum,  pendapatan  asli  daerah  dan  belanja daerah.
Untuk  membangun  kemandirian  suatu  daerah  maka  perlu  adanya pengeluaran-pengeluaran yang kita sebut sebagai belanja daerah. Belanja daerah secara  umum  diatur  dalam  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  yakni, belanja  operasional  dan  belanja  modal.  Kecenderungan  saat  ini  dalam prakteknya,  dana  alokasi  umum  sangat  berpengaruh  terhadap  belanja  daerah, baik  belanja  operasional  maupun  belanja  modal.  Akan  tetapi,  terdapat kekhawatiran  bahwa  pemerintah  daerah  lebih  banyak  memanfaatkan  dana alokasi umum untuk belanja operasional ketimbang belanja modal. Hal ini dapat dilihat juga dalam penelitian Zao, 1994 di Amerika Serikat, dimana pemerintah pusat telah meningkatkan dana transfernya ke daerah akan tetapi, infrastruktur di daerah justru kian memburuk.
Gambaran tentang perkembangan anggaran pendapatan dan belanja daerah pada kabupaten/kota di Provinsi Maluku berupa dana alokasi umum, pendapatan asli daerah dan belanja daerah dari Tahun anggaran 2013–2017. Pada umumnya, telah  terjadi  perbaikan  pada  komposisi  belanja  daerah  Maluku  berdasarkan klasifikasi  ekonomi  karena  adanya  penurunan  pada  belanja  pegawai  sekaligus peningkatan pada belanja modal. Namun, pada tahun 2016, porsi belanja modal ini  terindikasi  menurun  sementara  belanja  pegawai  mengalami  peningkatan. Diperlukan  penelitian  lebih  jauh  untuk  mengkaji  jenis  investasi  pada  barang modal  apa  yang  telah  dilakukan,  sehingga  bisa  diketahui  apakah  komposisi belanja  daerah  ini  memang  telah  mengalami  perbaikan.  Sebagai  contoh,  jika belanja  modal  sebagian  besar  digunakan  untuk  membangun  gedung pemerintahan  baru,  maka  hal  ini  tidak  menghasilkan  adanya  perbaikan  pada penyediaan jasa publik secara umum.
Dalam  penelitian  ini  semua  pemerintah  daerah  akan  diteliti  karena  tidak mengalami perubahan wilayah otonomi dalam kurun waktu Tahun 2012-2017. Pada  observasi  awal  didapati  bahwa  tahun  anggaran  2013–2017  pada  11 Kabupaten/Kota menggunakan dana alokasi umum lebih banyak seiring dengan peningkatan  pada  pos  belanja  daerah.  Secara  umum  perubahan  pada  belanja daerah  dipengaruhi  oleh  dana  alokasi  umum.  Dengan  kata  lain,  peningkatan presentase  pada  dana  alokasi  umum  diikuti  pula  oleh  belanja  daerah.  Hal  ini membuktikan  bahwa  pemerintah  daerah  masih  memiliki  ketergantungan  pada
DAU  dan  peningkatan  pada  DAU  direspon  oleh  pemerintah  daerah  dengan membelanjakan dana transfer pemerintah pusat secara lebih pula. Singkat kata, hal  ini  menunjukkan  bahwa  terdapat  kecenderungan  fenomena Flypaper Effect terjadi.  Perbedaan  penelitian  ini  dengan  penelitian  sebelumnya  yaitu  dimana peneliti  menggunakan  metode  kualitatif  deskriptif  dan  pendekatan  interpretif. Sehingga diharapkan dapat memberi nilai tambah bagi penelitian selanjutnya dan dapat  memberikan  hasil  analisis  yang  lebih  komprehensif.  Penelitian  ini dilakukan  dengan  tujuan  untuk  menganalisis  terjadinya Flypaper  Effect pada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Maluku Tahun Anggaran 2013- 2017 dengan pendekatan kualitatif interpretif.

## 2. METODE PENELITIAN
Jenis  penelitian  ini  adalah  kualitatif  interpretif.  Paradigma  penelitian kualitatif sangat beragam, karena penelitian kualitatif merupakan penelitian yang temuannya  diperoleh  berdasarkan  paradigma  yang  digunakan.  Orientasi paradigma sebagaimana tercermin dalam epistemologi, ontologi, dan metodologi, yaitu  pendekatan  interpretif  (Santana  2010).  Dengan  menggunakan  paradigma interpretif,  kita  dapat  melihat  fenomena  dan  menggali  pengalaman  dari  objek penelitian. Pendekatan interpretif berangkat dari upaya untuk mencari penjelasan tentang peristiwa-peristiwa sosial atau budaya yang didasarkan pada perspektif dan  pengalaman.  Pendekatan  interpretif  diadopsi  dari  orientasi  praktis.  Secara umum pendekatan interpretif merupakan sebuah sistem sosial yang memaknai perilaku secara detail dengan langsung mengobservasi.
Penetapan  objek  dari  suatu  penelitian  sangat  penting  dalam  rangka pertanggung jawaban data yang diperoleh. Oleh karena itu, objek penelitian pada 11 kabupaten/kota di pemerintah daerah Provinsi Maluku. Lokasi penelitian ini akan dilaksanakan pada Dinas Pendapatan, Pengelola Keuangan dan Aset Daerah Provinsi  Maluku,  yang  menjadi  objek  penelitiannya  adalah  laporan  realisasi anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  yakni  data  pendapatan  asli  daerah, dana alokasi umum dan belanja daerah pada pemerintah daerah. Jenis data dalam penelitian ini adalah data kualitatif yang menggambarkan fenomena Flypaper  Effect pada pemerintah daerah  Kabupaten/Kota  di  Provinsi Maluku.  Dalam  menemukan  dan  mencari  data  penelitian  dapat  dibedakan berdasarkan  sumbernya,  yaitu:  Data  Sekunder  diperoleh  melalui  teknik pengumpulan  data,  telaah  dokumen,  arsip-arsip,  dan  bahan-bahan  yang berkaitan  dengan  penelitian;  dan    Data  Primer  diperoleh  melalui  teknik wawancara. Dalam suatu penelitian sangat diperlukan suatu analisis data yang berguna untuk memberikan jawaban terhadap permasalahan yang diteliti.

## 3. HASIL DAN PEMBAHASAN

## 3.1 Pengalokasian Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Berikut  ini  tabel  ringkasan  APBD  Kabupaten/Kota  selama  lima  tahun anggaran:

## Tabel 1. Ringkasan APBD Kabupaten/Kota Tahun Anggaran 2013–2017
Sumber Data : BPPKAD Provinsi Maluku
Pemerintah Daerah Presentase Belanja Daerah 2014 2015 2016 2017  Rata-rata Kab. Maluku Tenggara Barat 1.22 9.85 39.81 -7.31 10.89 Kab. Maluku Tengah 8.82 14.33 24.38 1.20 12.18 Kab. Maluku Tenggara 17.78 11.70 13.50 7.92 12.73 Kab. Buru -13.13 29.25 -4.75 16.26 6.91 Kab. Seram Bagian Barat 13.27 17.99 13.21 15.33 14.95 Kab. Seram bagian Timur -15.38 25.09 11.81 1.47 5.75 Kab. Kepulauan Aru -2.50 12.15 36.25 -2.49 10.85 Kab. Maluku Barat Daya 12.49 22.22 28.87 1.57 16.29 Kab. Buru Selatan 8.75 28.96 27.64 -0-08 14.34 Kota Ambon 18.63 16.34 17.01 5.43 14.35 Kota Tual 2.95 5.68 23.26 11.35 8.65 Presentase Dana Alokasi Umum Kab. Maluku Tenggara Barat 15.45 12.15 18.37 3.21 12.30 Kab. Maluku Tengah 22.39 13.99 10.68 4.38 12.86 Kab. Maluku Tenggara 22.19 21.25 6.22 5.08 13.69 Kab. Buru 19.85 8.05 10.10 8.73 11.68 Kab. Seram Bagian Barat 23.59 10.28 10.74 6.79 12.85 Kab. Seram bagian Timur 25.09 11.55 19.05 0.79 14.12 Kab. Kep.Aru 21.30 2.31 25.02 4.89 13.38 Kab. Maluku Barat Daya 16.78 14.04 20.00 -17.27 8.39 Kab. Buru Selatan 16.82 13.32 23.30 5.28 14.68 Kota Ambon 20.91 10.88 9.09 3.16 11.01 Kota Tual 10.55 22.07 14.18 8.91 13.93 Presentase Pendapatan Asli Daerah Kab. Maluku Tenggara Barat -73.57 68.03 41.25 -30.20 1.38 Kab. Maluku Tengah -43.96 128.01 167.57 -48.10 50.88 Kab. Maluku Tenggara -17.86 24.51 61.17 -20.23 11.90 Kab. Buru -16.78 262.47 -38.62 -8.89 49.55 Kab. Seram Bagian Barat 28.30 0.00 -65.14 156.78 29.99 Kab. Seram bagian Timur -38.42 129.85 -10.11 -30.11 12.80 Kab. Kepulauan Aru -38.77 -19.04 109.35 -0.83 12.68 Kab. Maluku Barat Daya 14.39 42.25 4.58 162.76 56.00 Kab. Buru Selatan -77.31 35.42 325.58 31.61 78.83 Kota Ambon 36.84 14.42 22.05 3.79 19.28 Kota Tual 26.60 5.82 16.06 350.75 99.81
Berdasarkan  data  yang  ditampilkan  pada  tabel  1  untuk  setiap Kabupaten/Kota  di  Provinsi  Maluku  selama  lima  tahun  terakhir  (2013-2017), persentasi  PAD  yang  masih  sangat  minim  yakni  pada  Kabupaten  Maluku Tenggara  Barat.  Hal  ini  mengindikasikan  bahwa  Kabupaten  Maluku  Tenggara Barat  masih  sangat  tergantung  pada  dana  transfer  dari  pemerintah  pusat. Pemerintah  Kabupaten  Maluku  Tenggara  Barat  masih  sangat  tergantung  pada pemerintah pusat untuk mendapatkan dana transfer karena kabupaten tersebut merupakan  salah  satu  daerah  yang  kurang  mandiri  sehingga  masih  sangat tergantung pada dana alokasi umum. Oleh karena itu, pemerintah daerah harus segera  mengoptimalkan berbagai potensi daerah yang ada  dan berupaya  untuk meningkatkan pendapatan daerah sesuai peraturan daerah yang ada.
Dalam  wawancara  yang  dilakukan  dengan  Kepala  Bidang  Perencanaan Anggaran yang mengatakan bahwa:
Dalam penyusunan anggaran  pendapatan dan belanja  daerah, selain dana alokasi umum dan dana alokasi khusus, pendapatan asli daerah juga  mempunyai  peran  yang  sangat  signifikan  ini  karena  dalam struktur  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah.  Pendapatan  asli daerah  juga  sangat  berpengaruh  bagi  pembiayaan/belanja  dalam anggaran.  Oleh  sebab  itu  pemerintah  daerah  sangat  berupaya  untuk melakukan  pengawasan  pelaksanaan  pajak  daerah  dan  retribusi daerah  dengan  diberlakukan  sanksi  terhadap  pelanggaran  ketentuan di  bidang  pajak  daerah  dan  retribusi  daerah  serta  berupaya  untuk mengoptimalkan  pendapatan  asli  daerah  dalam  menunjang pembiayaan/belanja daerah tersebut guna mensejahterakan masyarakat setempat.
Asas  umum  pengelolaan  keuangan  daerah  yang  telah  menjadi  komitmen pemerintah daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Maluku adalah keuangan daerah dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efektif, efisien, ekonomis,  transparan  dan  bertanggung  jawab  dengan  memperhatikan  asas keadilan,  kepatutan,  dan  manfaat  untuk  masyarakat.  Pengelolaan  keuangan daerah dilaksanakan dalam suatu sistem terintegrasi, diwujudkan dalam APBD yang setiap tahun ditetapkan dengan Peraturan daerah. Beberapa  prinsip  disiplin  anggaran  dalam  penyusunan  anggaran  daerah antara lain adalah: (1) pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur  secara  rasional  yang  dapat  dicapai  untuk  setiap  sumber  pendapatan, sedangkan  belanja  yang  dianggarkan  merupakan  batas  tertinggi  pengeluaran belanja;  (2)  penganggaran  pengeluaran  harus  didukung  oleh  kepastian penerimaan  daerah  dalam  jumlah  yang  cukup  dan  tidak  dibenarkan melaksanakan kegiatan yang belum tersedia atau tidak mencukupi anggarannya dalam APBD/Perubahan APBD; (3) semua penerimaan dan pengeluaran daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBD dan dibukukan dalam rekening kas umum daerah. Aspek penting dalam penyusunan anggaran adalah penyelarasan kebijakan ( policy ), perencanaan ( planning ) dengan penganggaran ( budget ) antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah agar tidak  tumpang  tindih.  Penyusunan  APBD  pada  dasarnya  bertujuan  untuk menyelaraskan  kebijakan  ekonomi  makro  dan  sumber  daya  yang  tersedia, mengalokasikan  sumber  daya  secara  tepat  sesuai  kebijakan  pemerintah  dan mempersiapkan kondisi bagi pelaksanaan pengelolaan anggaran secara baik.

## 3.2 Flypaper Effect Pada Pemerintah Daerah
Flypaper  Effect  adalah  suatu  fenomena  pada  suatu  kondisi  ketika Pemerintah  Daerah  merespon  belanja  daerahnya  lebih  banyak  berasal  dari transfer  atau grants daripada  pendapatan  asli  daerahnya  sehingga  akan mengakibatkan  pemborosan  dalam  Belanja  Daerah. Unconditional  grants yang diproksikan  dengan  Dana  Alokasi  Umum  ditentukan  berdasarkan  celah  fiskal yaitu  kebutuhan  fiskal  dikurangi  kemampuan  fiskal  daerah  dan  alokasi  dasar yang  dialokasikan  secara  keseluruhan  ( lump  sum )  dari  pemerintah  pusat. Koleman  (1996)  memberikan  penjelasan  mengenai  efek  dari  transfer  tidak bersyarat  yaitu  :  “ The  recent  creation  of  lump-sum  welfare  grants  has  renewed interest in the effects of intergovernmental aid on state and local spending. One of the more consistent findings in the empirical literature is that lump-sum aid boosts public expenditure more than an equivalent increase in private income ”. Penjelasan  di  atas,  memberikan  gambaran  bahwa  setiap  transfer  tidak bersyarat  yang  diberikan  kepada  Pemerintah  Daerah  merupakan  konsekuensi atas otonomi daerah yang berlaku agar tidak menyebabkan kesenjangan dalam pelaksanaan  pembangunan  daerah  walaupun  dalam  beberapa  studi  empiris banyak  ditemukan  bahwa  transfer  tak  bersyarat  mengakibatkan  peningkatan pengeluaran publik melebihi kenaikan pendapatan masyarakatnya. Hal ini identik dengan realitas anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) kabupaten/kota di Provinsi Maluku, dimana peningkatan dana alokasi umum (DAU) sebasar 25.02 % pada kabupaten Kepulauan Aru tahun 2014 dan penurunan pendapatan asli daerah  sebesar  (77.31)  dalam  rentang  tahun  2013  sampai  2017.  Dari  data tersebut maka dapat memberikan gambaran bahwa realitas ini sebagai Flypaper Effect.
Munculnya flypaper  effect dalam  APBD  karena  adanya  kesamaan kepentingan akhir berbagai pihak untuk mensejahterakan masyarakat di daerah meskipun  sebenarnya flypaper  effect adalah  fenomena  yang  menjelaskan terbentuknya ilusi fiskal akibat sumber daya gratis dari pemerintah pusat. Peran interaksi berbagai individu di eksekutif dan legislatif menjadikan flypaper effect sebagai  anomali  dalam  pengelolaan  keuangan  daerah.  Interaksi  itu  tentunya dibangun  dari  proses  komunikasi  diantara  berbagai  peran  bersama  di pemerintahan.
Dalam  wawancara  yang  dilakukan  dengan  Kepala  Sub  Bidang  Penyusun Anggaran yang mengatakan bahwa :
Apabila  dalam  struktur  APBD  terjadi  belanja  modal  lebih  kecil  dari belanja barang/jasa, maka anggaran pendapatan dan belanja daerah tersebut  dikatakan  tidak  sehat  dikarenakan  presentase  dalam penyusunan  APBD  untuk  belanja  modal  presentasenya  harus  lebih dari  50  %  dari  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  ini dikarenakan sesuai dengan aturan yang mengatur dalam penyusunan APBD dan kemudian juga dikarenakan adanya pemekaran-pemekaran wilayah baru.
Menurut penuturan dari responden, maka adanya fenomena Flypaper Effect terjadi  pada  pemerintah  daerah  Provinsi  Maluku.  Ditemukannya  fenomena Flypaper Effect mengidentifikasikan bahwa Pemerintah Daerah dalam memenuhi kebutuhan publik  senantiasa  cenderung lebih merespon atas pengeluaran atau belanja daerahnya dari dana transfer yang diterima Pemerintah Daerah Provinsi Maluku,
Setiap  kenaikan  transfer  yang  diberikan  oleh  Pemerintah  Pusat  untuk daerah  otonom  adalah  sepadan  dengan  kenaikan  pendapatan  masyarakat  dari suatu daerah otonom tersebut. Alasannya adalah setiap penerimaan pemerintah yang  berasal  dari  masyarakat  harus  dialokasikan  kepada  masyarakat  secara sepadan.  Dengan  demikian,  Pemerintah  Daerah  diisyaratkan  untuk mengalokasikan  pendapatan  asli  daerahnya  yang  berasal  dari  masyarakat daerahnya  secara  sepadan.  Meskipun  demikian,  dalam  praktiknya  untuk memenuhi  kebutuhan  publik,  Pemerintah  Daerah  masih  sangat  mengandalkan transfer  yang  berasal  dari  Dana  Alokasi  Umum  untuk  pengeluaran  belanjanya sehingga  seolah  menciptakan  ilusi  fiskal  yaitu  dimana  masyarakat  membayar pajak  dan  mengharapkan  mendapatkan  kontraprestasi  tidak  langsung  yang sepadan  akan  tetapi  Pemerintah  Daerah  tersebut  dalam  memenuhi  kebutuhan publik  cenderung  merespon  lebih  besar  dari  Dana  Alokasi  Umum  yang merupakan  transfer  tidak  bersyarat  dari  Pemerintah  Pusat  bukan  dari Pendapatan  Asli  Daerahnya  sendiri  sehingga  yang  terjadi  adalah  peningkatan Belanja  Daerahnya  menjadi tidak sepadan dengan  Pendapatan Asli Daerahnya. Selain itu, Flypaper Effect juga mempengaruhi kecenderungan belanja Pemerintah Daerah pada periode selanjutnya  sehingga  efek tersebut  akan berakibat  jangka panjang.
Realita  dari  kondisi  yang  terjadi  mempunyai  konsekuensi  terhadap Pemerintah  Daerah  khususnya  di  Kabupaten  Maluku  Tenggara  Barat  menjadi kurang  termotivasi  dalam  memaksimalkan  potensi  pendapatan  asli  daerahnya. Selain  itu,  DAU  dengan  sifatnya  yang  tidak  bersyarat  mengakibatkan  tekanan fiskal  pada  basis  pajak  lokal  akan  menurun  yang  kemudian  menyebabkan penerimaan  pajak  juga  mengalami  penurunan  sementara  pengeluaran  untuk memenuhi  kebutuhan  publik  tetap  meningkat.  Ini  berarti  transfer  secara  tidak langsung akan mengurangi beban pajak masyarakat sehingga pemerintah daerah tidak  perlu  menaikkan  pajak  guna  membiayai  penyediaan  barang  publik.  Oleh karena itu, semestinya pengeluaran pemerintah daerah dalam penyediaan barang publik  adalah  akibat  dari  kenaikan  transfer  khususnya  yang  bersifat  tidak bersyarat  dan  memiliki  kecenderungan  tidak  ideal  dari  yang  seharusnya.  Hasil temuan  Haryono  (2007:2)  menemukan  bahwa  data  empiris  menunjukkan proporsi  Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD)  hanya  mampu  membiayai  belanja Pemerintah Daerah paling tinggi sebesar 20 persen.

## 3.3 Kemandirian Pemerintah Daerah
Dalam sudut pandang sektor publik atau pemerintah daerah income ability diidentikan dengan kemampuan suatu daerah dalam menghasilkan pendapatan asli daerah. Banyak literatur yang mengindikasikan bahwa besarnya pendapatan asli  daerah  menunjukkan  kemandirian  suatu  daerah.  Pada  wawancara  yang dilakukan  oleh  peneliti,  diperoleh  persetujuan  bahwa  daerah  yang  dikatakan mandiri  adalah  daerah  yang  mampu  memenuhi  seluruh  kebutuhan  daerahnya dan  kemampuan  untuk  memenuhi  kebutuhan  tersebut  dihasilkan  oleh daerahnya  sendiri.  Dengan  kata  lain,  ketika  pendapatan  asli  daerah  berhasil memenuhi  seluruh  kebutuhan  suatu  daerah,  daerah  itu  telah  mandiri.  Tetapi dilihat  dari  struktur  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  yang  ada  pada pemerintah daerah Kabupaten/Kota masih sangat memiliki ketergantungan pada dana transfer.
Dalam wawancara yang dilakukan dengan Kepala Sub Bidang Penggunaan Keuangan Daerah yang mengatakan bahwa:
Dalam  pelaksanaan  penyusunan  APBD,  dana  perimbangan  secara umum mempunyai dampak yang sangat signifikan dalam penyusunan APBD. Karena dana perimbangan juga merupakan pendapatan yang di transfer kepada pemerintah daerah. Hal-hal yang merupakan prioritas dan target-target nasional yang harus dicapai oleh daerah antara lain:
stimulasi ekonomi derah, peningkatan demokrasi,
keadilan/pemerataan,  dan  kemampuan  daerah  dalam  melayani masyarakat.  Dalam  kaitannya  dengan  melayani  masyarakat, pemerintah  Kabupaten/Kota  membutuhkan  dana  yang  cukup  besar untuk  pelayanan  pendidikan  dan  kesehatan  serta  infrastruktur  bagi seluruh warganya. Dengan demikian masih membutuhkan jumlah dana perimbangan yang cukup besar untuk mendukung program pemerintah Kabupaten/Kota khususnya dalam mengatasi masalah pendidikan dan kesehatan serta penyediaan infrastruktur.
Pendapatan  asli  daerah  bisa  menjadi  salah  satu  indikasi  bahwa  suatu daerah  digolongkan  mandiri,  namun  bukan  itu  yang  utama  dan  tidak  hanya berfokus  pada  besaran  pendapatan  asli  daerah  saja.  Orientasi  sektor publik/pemerintah  adalah  pada  penyediaan public  services dan public  goods . Pemerintah  daerah  memiliki  tujuan  untuk  memberi  kesejahteraan  kepada masyarakat dengan menggunakan dana transfer dari pemerintah pusat dan tidak bergantung pada daerah yang pendapatan asli daerahnya tinggi. Dalam  wawancara  yang  dilakukan  dengan  Staf  Bidang  Anggaran  yang mengatakan bahwa:
Keberhasilan  suatu  daerah  itu  tidak  tergantung  pada  sumber-sumber potensi pendapatan daerah yang dimiliki, tetapi dilihat dari keberhasilan dalam  mengelola  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  yang  ada, karena  kalau  dilihat  dari  kinerja  pengelolaan  keungan  anggaran pendapatan dan belanja daerah, maka pendapatan asli daerah relative sangat kecil. Karena yang dilihat itu kesejahteraan masyarakat daerah tersebut bukan dilihat dari besar dan/atau kecil pendapatan daerah.
Fenomena Flypaper Effect diangkat untuk memberikan gambaran mengenai suatu  indikasi  kemandirian  daerah,  namun  bukan  hanya  fenomena  ini  yang menjadi ukuran. Sekurang-kurangnya dengan mengetahui adanya fenomena ini, muncul  kesadaran  bahwa  pemerintah  daerah  melakukan  pemborosan  dengan lebih banyak membelanjakan pos pendapatan dana alokasi umum untuk belanja operasional atau rutin bukan untuk lebih mengembangkan potensi pendadapatan asli daerah yang ada di Kabupaten/Kota.
3.4 Peranan  Dana  Alokasi  Umum  dan Pendapatan  Asli Daerah  pada Belanja Daerah
Dana alokasi umum dan pendapatan asli daerah merupakan sebagian pos pendapatan  bagi  suatu  daerah  yang  dapat  digunakan  secara  lebih  leluasa  bagi pemerintah  daerah  untuk  digunakan  pada  belanja  operasional  baik  belanja pegawai    maupun  belanja  modal.  Kecenderungan  saat  ini  pemerintah  daerah masih  menggantungkan  pendapatannya  pada  dana  alokasi  umum  untuk membiayai belanja daerah tersebut.
Dalam  pelaksanaan  kewenangan  Pemerintah  Daerah,  Pemerintah  Pusat akan mentransfer dana perimbangan yang terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan bagian daerah dari Dana Bagi Hasil yang terdiri dari pajak dan sumber daya alam. Di samping dana perimbangan tersebut, pemda
mempunyai  sumber  pendanaan  sendiri  berupa  Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD), pembiayaan  dan  lain-lain  pendapatan.  Kebijakan  pendanaan  semua  dana tersebut  diserahkan  kepada  Pemerintah  Daerah. Flypaper  Effect merupakan suatu  kondisi  keuangan  pemerintah  daerah  yang  membelanjakan  lebih  banyak dan  lebih  boros  dengan  menggunakan  dana  transfer  atau  Dana  Alokasi Umum dibandingkan dengan menggunakan dana sendiri atau Pendapatan Asli Daerah. Oates  (1999)  dalam  Kesumadewi  dan  Rahman  (2007)  menyatakan  bahwa beberapa penelitian mengenai perilaku pemerintah daerah dan merespon transfer pemerintah pusat yang telah dilakukan menghasilkan kesimpulan bahwa respon pemerintah  daerah  berbeda  untuk  transfer  dan  pendapatan  daerahnya  sendiri. Kebijakan  desentralisasi  ditujukan  untuk  mewujudkan  kemandirian  daerah. Pemerintah  Daerah  mempunyai  kewenangan  untuk  mengatur  dan  mengurus kepentingan  masyarakat  setempat  menurut  prakarsa  sendiri  berdasarkan aspirasi masyarakat.
Kemampuan  daerah  untuk  menyediakan  pendanaan  yang  berasal  dari daerah  sangat  tergantung  pada  kemampuan  merealisasikan  potensi  ekonomi tersebut  menjadi  bentuk-bentuk  kegiatan  ekonomi  yang  mampu  menciptakan perguliran  dana  untuk  pembangunan  daerah  yang  berkelanjutan,  yang diwujudkan dalam pendapatan asli daerah. Pendapatan asli daerah merupakan sumber  pendapatan  penting  bagi  suatu  daerah  dalam  memenuhi  belanjanya sekaligus  menunjukkan  tingkat  kemandirian  suatu  daerah,  disamping  itu pendapatan asli daerah memiliki peran yang cukup signifikan dalam menentukan kemampuan  daerah  untuk  melakukan  aktivitas  pemerintah  dan  program- program  pembangunan  daerah.  Semakin  banyak  pendapatan  asli  daerah  yang didapat  semakin  memungkinkan  daerah  tersebut  untuk  memenuhi  kebutuhan belanjanya sendiri tanpa harus bergantung pada pemerintah pusat.
Tujuan  pemberian  dana  alokasi  umum  adalah  pemerataan  dengan memperhatikan potensi daerah, luas daerah, keadaan geografi, jumlah penduduk dan  tingkat  pendapatan.  Jaminan  keseimbangan  penyelenggaraan  pemerintah daerah dalam rangka penyediaan pelayanan dasar kepada masyarakat. Sebagai tujuan dari desentralisasi yaitu untuk mempercepat pembangunan disamping itu tetap  memaksimalkan  potensi  daerah  untuk  membiayai  kebutuhan  daerah, dengan  demikian  dana  alokasi  umum  terhadap  belanja  daerah.  Di  sisi  lain, transfer yang diterima dari pemerintah pusat juga turut mempengaruhi besarnya anggaran belanja daerah yang akan dianggarkan oleh Pemerintah Daerah. Dalam wawancara yang dilakukan dengan Kepala Sub Bidang Penggunaan Keuangan Daerah yang mengatakan bahwa:
Dana alokasi umum dan pendapatan asli daerah sangat memiliki peran penting  bagi  pemerintah  daerah,  karena  merupakan  pendapatan  baik dari  daerah  maupun  dari  dana  transfer  yang  diberikan  pemerintah pusat  kepada  pemerintah  daaerah  yang  nantinya  dapat  memenuhi pembiaayan/belanja daerah.
Pada wawancara yang dilakukan dalam penelitian ini, terdapat indikasi yang mengarah pada peran dana  alokasi umum sebagai sumber dana  untuk belanja rutin/operasional  yang  dialokasikan  untuk  gaji/belanja  pegawai.  Pemerintah daerah  telah  menyiapkan  atau  dengan  sengaja  mengalokasikan  jumlah  belanja yang  besar  untuk  belanja  operasional  yang  tidak  memberikan  kontribusi  bagi pengembangan  daerah  sebagaimana  dengan  belanja  modal.  Dengan  demikian ketika jumlah dana alokasi umum meningkat maka belanja operasional pun ikut
meningkat dan lebih meningkat lagi pada tahun berikutnya. Kondisi yang terus terjadi seperti yang dikemukakan itulah merupakan adanya fenomena Flypaper Effect.
Dalam wawancara yang dilakukan dengan Kepala Sub Bidang Penyusunan Anggaran yang mengatakan bahwa:
Apabila  dalam  struktur  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  terlihat bahwa  presentase  belanja  pegawai  lebih  besar  dari  belanja  publik menyebabkan anggaran pendapatan dan belanja daerah yang tidak sehat. Karena  mengurangi  makna  dari  tujuan  otonomi  daerah  yaitu  untuk meningkatkan  pelayanan  publik  dan  kesejahteraan  masyarakat.  Hal  ini terjadi  dikarenakan  salah  satu  faktor  yaitu  dengan  adanya  pemekaran wilayah.
Sesuai  pendapat  hasil  wawancara  tersebut,  dapat  dikatakan  bahwa Pendapatan  Asli  Daerah  dan  Alokasi  Dana  Umum  mempunyai  hubungan  yang sangat erat dengan Belanja  Daerah.  Dengan adanya  peran dana  alokasi  umum adalah  untuk  belanja  operasional  sedangkan  pendapatan  asli  daerah  untuk belanja modal, maka Flypaper Effect terjadi.

## 4. PENUTUP
Untuk menentukan apakah terjadi flypaper effect pada keuangan pemerintah daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Maluku maka pengaruh dana alokasi umum harus  lebih  besar  dari  pada  pengaruh  pendapatan  asli  daerah.  Dari  hasil penelitian ini diketahui pada realisasi Anggaran dan Pendapatan Belanja Daerah tahun  anggaran  2013 sampai tahun anggaran 2017, pendapatan asli daerah di Pemerintah Daerah Maluku secara rata-rata lebih kecil dari dana alokasi umum terhadap  belanja  daerah,  sehingga  dapat  disimpulkan  bahwa  terjadi flypaper effect pada  keuangan  daerah  Pemerintah  Kabupaten/Kota  di  Provinsi  Maluku. Terjadinya Flypaper  Effect juga  dapat  dilihat  dari  sisi  perilaku  para  birokrat terlebih khusus dalam memberikan kebijakan dan pengambilan keputusan dalam penentuan penggunaan belanja daerah. Alasan lainnya yaitu bahwa pemerintah daerah  secara  rata-rata  masih  memiliki  ketergantungan  terhadap  pemerintah pusat  melalui  dana  transfer,  dana  alokasi  umum  sehingga  memperlihatkan tingkat kemandirian yang masih relatif tidak stabil. Berdasarkan  pada  kesimpulan  di  atas  hasil  penelitian  ini  dapat dimanfaatkan  oleh  berbagai  pihak  yang  memiliki  ketertarikan  dalam berkecimpung  membahas  masalah  anggaran,  peneliti  mencoba  memberikan saran  yakni  bagi  pemerintah  daerah  agar  lebih  berusaha  untuk  dapat meningkatkan pendapatan asli daerah melalui potensi-potensi baru daerah dan pengembangannya dan Bagi peneliti selanjutnya untuk melihat dari pola perilaku oportunistik  legislatif    maupun  eksekutif  agar  dapat  melihat  dan  menjelaskan bagaimana  dampak  risiko  yang  muncul  atas  suatu  fenomena  pengambilan keputusan secara berkelompok.
Penelitian  ini  memiliki  beberapa  keterbatasan  untuk  perlu  dikembangkan dan  disempurnakan  dengan  penelitian  berikutnya:  (1)  Tidak  dilakukannya penelitian  lapangan  untuk  mengetahui  prilaku agents atau  politisi  dalam membuat keputusan alokasi sumber dana  yang diperoleh baik dari pemerintah pusat  maupun  dari  pendapatan  asli  daerahnya  sendiri,  (2)  Tidak  menganalisis efektivitas  dan  efisiensi  penggunaan  dana  pendapatan.  Dalam  hal  ini  tidak
memperhitungkan  dan  mempertimbangkan  jumlah  belanja,  struktur  belanja, jumlah penduduk, dan dampak tidak terjadinya Flypaper Effect .

## 5. DAFTAR PUSTAKA
Badan Pusat Statistik. 2015. Provinsi Maluku Dalam Angka Tahun 2015. Ambon 52, 3-4 Halim, Abdul, 2007. Akuntansi keuangan daerah , Edisi Revisi, Jakarta, Salemba Empat. Kuncoro,  Haryo.  2007.  Fenomena  Flypaper  Effect  pada  Kinerja  Keuangan Pemerintah Daerah Kota dan kabupaten di Indonesia. Simposium Nasional Akuntansi X, UNHAS Makasar, 26-28 Juli 2007.
Kusumadewi,  Diah  Ayu,  and  Arief  Rahman  (2007),  “Flypaper  Effect  pada  Dana Alokasi Umum dan Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah pada Kabupaten/Kota  di  Indonesia,”  (the  Flypaper  Effect  on  Block  Grant  and Government Own-Source Revenue towards Local Government Expenditure within  Municipalities  in  Indonesia),  Jurnal  Akuntansi  dan  Auditing Indonesia (Indonesian Accounting and Auditing Journal) 11,67-80.
Maimunah, Mutiara dan Akbar, Rusdi. 2008. Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja Daerah pada  kabupaten/Kota  di  pulau  Sumatera.  Jurnal  Riset  Akuntansi Indonesia, Vol. l I, No.1,Januari 2008,Hal.37-51 Maimunah, Mutiara, 2006. “ Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD)  Terhadap  Belanja  Daerah  pada Kabupaten/Kota  di  Pulau  Sumatera”, Simposium  Nasional  Akuntansi  IX, Padang.
Republik Indonesia. 1999.  Undang-undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
________.  2004.  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  33  tahun  2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Santana  K.,  Septiawan.  2010.  Menulis  Ilmiah:  Metodologi  Penelitian  Kualitatif. Edisi Kedua. Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia. Saragih, Juli Panglima. 2003. Desentralisasi Fiskal dan Keuangan Daerah dalam Otonomi . Cetakan Pertama. Penerbit Ghalia Indonesia: Jakarta Sour,  Lauran  dan  Fredy  Giron.  2009.  Electoral  Competition  and  the  Flypaper Effect in Mexican Local Governments. Division de Administracion Publica, Centro  de  Económicasy  Docencia  Investigacion,  carretera  México, ww.cide.edu.
Sudrajat.  2010.  Fenomena  Flypaper  Effect  pada  kabupaten/Kota  di  Provinsi Lampung. Jurnal ESAI, Vol. 4 No. 3 Juli 2010.
Widarjono, Agus. 2006. Does Intergovern mental Transfers Cause Flypaper Effect on Local Spending?. Jurnal Ekonomi Pembangunan, Kajian Ekonomi Negara Berkembang, Hal.115–123.