VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                      JURNAL ILMU HUKUM
GAGASAN PENGUATAN PARTISIPASI  PUBLIK DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN  DAERAH DI KOTA PEKANBARU BERBASIS HUKUM RESPONSIF

## RUSLAN TARIGAN
Mahasiswa Pasca Sarjana Ilmu Hukum Universitas Riau
Abstrak Abstract a. Dari data yang diperoleh oleh peneliti dapat disimpulkan bahwa penetapan Pekanbaru lokal yang berlaku mengacu pada Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, UU RI Nomor 12 Tahun 2011, Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Daerah House of representative Peraturan tentang Pelaksanaan perwakilan daerah peraturan, Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia nomor 80 pada tahun 2015 tentang pembentukan Peraturan Daerah dan Produk yang sah Peraturan Legislatif Pekanbaru Selanjutnya penguatan Partisipasi Masyarakat dalam pembentukan undang-undang yang berlaku Hukum daerah berbasis Pekanbaru responsif dimulai dengan perencanaan, teks akademik yang melibatkan berbagai pihak (ahli, SKPD, tokoh masyarakat, pengusaha, tokoh adat, tokoh agama) dalam setiap proses diskusi untuk memiliki dan menguji panggung umum.
b.
From the data obtained by researchers get a conclusion that the establishment of applicable local Pekanbaru refers in Law Number 23 of 2014 about local governance, Law RI No. 12 in 2011, the Government Regulation number 16 in 2010 on guidelines for the preparation of the regional House of representatives Rules about Conduct of representatives of regulatory areas, Minister of Internal Affairs of the Republic of Indonesia number 80 by 2015 on the establishment of a legal regional and Product Regulation of conduct of Legislative Pekanbaru Further strengthening of Public Participation in the establishment of applicable local Law based Pekanbaru responsive begins with planning, academic Texts involving the various parties
(experts,SKPD, community leaders, Businessmen, Custom Figures, religious figures) in any process of discussion To have and test a public stage.
Kata kunci : Prtisipasi, publik, Berbasis hukum

## A. Latar Belakang Masalah
Salah  satu  upaya  yang  harus  dilakukan  untuk  membangun  sistem pemerintahan  daerah  yang  demokratis,  maka  dari  sudut  politik  hukum  yang harus  dilakukan  adalah  membangun  mekanisme  konsultasi  publik  dalam pembuatan  produk  hukum  daerah  khususnya  peraturan  daerah.  Konsultasi publik  disini  hendaknya  menghindari  proses  konsultasi  public  tokenisme. Konsultasi  publik  tokenisme  maksudnya  mekanisme  partisipasi  publik  yang menempatkan  masyarakat  hanya  sebagai  pendengar  atau  sebatas  diberikan kesempatan  untuk  memberikan  masukan,  masukan  tersebut  tidak mempengaruhi  keputusan  yang  akan  atau  telah  diambil  oleh  para  pembuat kebijakan.  Tetapi  konsultasi  publik  yang genuine mensyaratkan  kemauan Pemerintah, Pemerintah Daerah dan DPRD untuk mendatangi masyarakat dan dengan sungguh-sungguh memperjuangkan aspirasi masyarakat.
Segala  yang  menjadi  aspirasi  masyarakat  paling  tidak  dapat  mewarnai produk hukum daerah yang akan diakomodir oleh lembaga legislative daerah. Studi  hubungan  antara  konfigurasi  politik  dan  karakter  produk  hukum menghasilkan tesis bahwa setiap produk hukum merupakan pencerminan dari konfigurasi politik yang melahirkannya. Artinya setiap muatan produk hukum
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
akan  sangat  ditentukan  oleh  visi  politik  kelompok  dominan  (penguasa).  Oleh karena  itu,  setiap  upaya  melahirkan  hukum-hukum  yang  berkarakter responsive/populistik  harus  dimulai  dari  upaya  demokratisasi  dalam kehidupan politik. Dilihat dari logika politik, maka upaya demokratisasi dalam kehidupan  politik  tidaklah  mudah.  Sebab  konfigurasi  politik  yang  lahir  dari format  politik  yang  baru  dibentuk  melahirkan  ketidakseimbangan  kekuatan politik yang sangat mencolok. 1
Dalam  proses  pembentukan  Peraturan  Daerah  Kota  Pekanbaru    harus terlebih  dahulu  melalui  tahapan-tahapan  yang  telah  disepakati  bersama  dan berdasarkan  peraturan  perundangan  yang  berlaku.  Adapun  tata  cara pembahasan Ranperda atas prakarsa pemerintah Kota Pekanbaru antara lain : 2
1. Ranperda  beserta  naskah  akademisnya  disertai  surat  pengantar  dari Kepala Daerah;
2. Disampaikan ke Pimpinan DPRD;
3. Dibagikan  kepada  anggota  rapat  paripurna  pada  masa  sidang  yang bersangkutan;
4. Badan musyawarah menunjuk alat kelengkapan yang akan membahas;
5. Penjelasan  Kepala  Daerah  dalam  rapat  paripurna  tentang  penyampaian ranperda;
6. Pemandangan umum fraksi-fraksi;
7. Jawaban kepala daerah terhadap pemandangan umum fraksi-fraksi;
8. Pembahasan  dalam  rapat  komisi/gabungan  komisi  atau  Pansus  dengan kepala daerah/pejabat yang ditunjuk;
9. Penyampaian keputusan dalam rapat paripurna;
10. Penyampaian sambutan kepala daerah terhadap pengambilan keputusan. Lahirnya  sebuah  Peraturan  Daerah  (Perda)  harus  mengandung  sebuah regulasi yang dapat ditaati oleh masyarakatnya, dan untuk menunjang ini maka sangat perlu memahami keinginan dan kondisi sosial masyarakatnya sehingga dapat diterapkan dalam jangka waktu yang lama. Oleh karena itu pertimbangan filosofisnya  harus  jelas  kemana  masyarakat  akan  dibawa. 3 Untuk  mencapai Peraturan  Daerah  yang  responsif  dalam  mendukung  Otonomi  Daerah, selayaknya  para  perancang  memperhatikan  asas-asas  pembentukan  Perda sebagai  kerangka  acuan  seperti  kejelasan  tujuan,  kelembagaan  atau  organ pembentuk  yang  tepat,  kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan  dan  lain sebagainya.
Sebagai  misalnya  dua  Peraturan  Daerah  (Perda)  Pemerintah  Kota Pekanbaru  termasuk  dari  3.143  Perda  yang  dibatalkan  Mendagri.  Dua  Perda tersebut yakni tentang aturan biaya pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Perda tentang retribusi tower telekomunikasi. Hal itu disampaikan Kepala Bagian  Hukum  Sekretariat  Daerah  Kota  (Setdako)  Pekanbaru,  yaitu  Saudara Syamsuir.  Dirinya   menjelaskan  pencabutan  dua  Perda  tersebut  berdasarkan
1 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum Di Indonesia , PT.Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2009, hlm. 368.
2 Alur Tata Cara Pembahasan Raperda Atas Prakarsa Pemerintah Kota Pekanbaru.
3 Muhammad Suharjono, Pembentukan Peraturan Daerah Yang Responsif Dalam Mendukung Otonomi Daerah , DIH, Jurnal Ilmu Hukum, Pebruari 2014, Vol. 10, No. 19, HLM. 22
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
usulan Pemko Pekanbaru sendiri.  Ia menjelaskan, pengajuan pencabutan dua Perda itu, karena peraturan itu sudah bertentangan dengan aturan Perundang- undangan  yang  lebih  tinggi.  "Dalam  UU  tertinggi  menyuruh  mencabut, mengenai  biaya  pembuatan  KTP,  dulu  perdanya  ada  retribusinya.  Lalu  juga perda  tentang  menara  telekomunikasi,  bahwa  tidak  boleh  menarik  lagi retribusi. 4 Itu  artinya  produk  hukum  yang  dibentuk  oleh  pemerintah  Kota Pekanbaru  tidak  memperhatikan  dengan  benar  materi-materi  yang  urgen untuk  diatur  melalui peraturan  daerah  sehingga  berdampak  pada  pembatalan dan jelas akan memberatkan masyarakat sebagai sasaran utamanya. Selanjutnya  diiringi  dengan  perda  kota  pekanbaru  yang  tidak  efektif, menurut Legislator Kota Pekanbaru,  menyatakan Peraturan Daerah  mengenai perizinan  di  wilayah  ini  dinilai  tidak  efektif  dilaksanakan  oleh  aparat  terkait. "Seperti  Perda  Penangkaran  Burung  Walet,  Izin  Mendirikan  Bangunan  (IMB) dan  Perda  Sampah  itu  tidak  efektif,"  kata  Wakil  Ketua  Komisi  I  DPRD  Kota Pekanbaru  Kamaruzaman  di  Pekanbaru,  .  Dia  mengatakan  aparat  terkait terkesan  tidak  serius  menjalankan  tugas  sehingga  tidak  memberikan pemasukan  kepada  kas  daerah  berupa  Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD) setempat.  Menurut  dia,  buktinya  target  penerimaan  restribusi  sampah,  IMB, penangkaran walet tidak mencapai target sepanjang tahun 2013. 5
Adapun    jumlah  Peraturan  Daerah  Kota  Pekanbaru  dari  Tahun  2012 sampai dengan Tahun 2016 dapat dilihat pada tabel di bawah ini :
Tabel 1.1. Jumlah Peraturan Daerah Kota Pekanbaru Tahun 2012  s/d  2016 No Tahun Jumlah Perda 1 2012 17 2 2013 8 3 2014 8 4 2015 7 5 2016 7
Sumber :  Kantor Walikota Pekanbaru.
Dari hasil peraturan daerah di atas menunjukkan bahwa pada tahun 2012 jumlah  perda  yang  dihasilkan  oleh  Pemerintah  Kota  Pekanbaru  sangat signifikan akan tetapi perda-perda tersebut masih banyak yang belum berjalan efektif  dan  bermasalah  dalam  implementasinya  sehingga  belum  mampu meningkatkan  pendapatan  asli  daerah  karena  rata-rata  perda  yang  dihasilkan tersebut adalah di bidang retribusi daerah yang tujuannya untuk meningkatan pemasukan kas daerah Kota Pekanbaru.
Kemudian  juga  yang  lebih  maraknya  adalah  terkait  dengan  Peraturan Daerah  tentang  Retribusi  dan  Parkir  jalan  umum  di  Kota  Pekanbaru  yang banyak  mendapat  sorotan  dari  berbagai  pihak  dan  penolakan  yang  terjadi  di masyarakat  dari  dikeluarkannya  perda  tersebut.  Di  samping  tingginya  biaya parkir  masyarakat  juga  mempertanyakan  pengelolaan  dan  pengawasan terhadap  pelaksanaan  perparkiran  di  berbagai  zona  yang  akan  di  kenakan
4 bertuahpos.com/berita/dua-perda-bermasalah-pekanbaru-ikut-dibatalkan, diakses tanggal 16 Oktober 2016 Pukul 11.25. W.i.b
5 antarariau.com/berita/32613/perda-perizinan-pekanbaru-tidak-efektif,  diakses  tanggal  16 Oktober 2016 Pukul. 11.30. WIB.

## Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
dengan  tarif  yang  tinggi.  Hal  ini  selanjutnya  di  tundanya  kebijakan  tersebut karena  dinilai  tidak  mencerminkan  keadilan  baik  bagi  masyarakat,  maupun perusahaan yang akan berkepentingan untuk itu.

## B. Rumusan Masalah
1. Bagaimanakah proses pembentukan peraturan daerah di Kota Pekanbaru ?
2. Bagaimanakah  konsep  Gagasan  Penguatan    Partisipasi  Publik    Dalam Peraturan Daerah Di Kota Pekanbaru berbasis hukum Responsif ?

## C. Metode Penelitian
Dalam  penelitian  ini  digunakan  pendekatan  yuridis  sosiologis,  yaitu pendekatan  terhadap  masalah  yang  menitikberatkan  pada  penelitian  yang dilakukan  di  lapangan.  Penelitian  ini  dilakukan  dengan  cara  mengadakan identifikasi  hukum  dan  bagaimana  efektifitas  pelaksanaan  hukum  itu  berlaku di  masyarakat.  Di  samping  itu  juga  melakukan  penelitian  terhadap  bahan- bahan kepustakaan hukum lainnya yang berkaitan dengan permasalahan yang sedang diteliti.

## D. PEMBAHASAN
a. Pembentukan  Peraturan  Daerah  menurut  Peraturan  Perundang- Undangan.
1) Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan . Munculnya beragam Perda yang bermasalah diawali dari ketidakpahaman dari  Pemerintah  Daerah  setempat  dalam  menyusun  dan  merancang  suatu substansi terhadap materi-materi yang diatur dalam peraturan tersebut. Dalam berbagai  kasus  munculnya  Perda-Perda  bermasalah  cenderung  bersifat diskriminatif,  melanggar  HAM  dan  merugikan  masyarakat.  Kondisi  demikian menunjukkan  bahwa  Uji  terhadap  materi  Perda  selama  ini  sering  terjadi setelah disahkannya Perda tersebut padahal alangkah baik dan efektifnya suatu perda  dirancang  dengan  melakukan  uji  public  yang  optimal  dan    melibatkan partisipasi masyarakat secara luas sehingga dengan hasil uji public dan proses yang  berjalan  dapat  diukur  sejauh  mana  penerimaan  dan  reaksi  masyarakat atas  Perda  yang  akan  dibentuk  tersebut.  Pemahaman  ini  juga  harus  diikuti dengan beberapa materi atau substansi yang menjadi kewenangan Pemerintah Daerah untuk diatur menjadi sebuah Perda.
Seperti yang tergambar dalam Pasal 14 UU Nomor 12 Tahun 2011 bahwa materi  muatan  Peraturan  Daerah  Provinsi  dan  Peraturan  Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah  dan  tugas  pembantuan  serta  menampung  kondisi  khusus  daerah dan/atau  penjabaran  lebih  lanjut  Peraturan  Perundangundangan  yang  lebih tinggi. 6 Di  dalam  UU  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  diterangkan  bahwa  penyusunan  Peraturan  Daerah
6 Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
Kabupaten/Kota  berlaku  secara  mutatis  mutandis  dengan    penyusunan Peraturan Daerah Provinsi sebagaimana di dalam Pasal 56-62.
Ketentuan sebagaimana dimaksud di atas berlaku pula dalam penyusunan dan  pembahasan  Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota.  Namun  pun  demikian sering  muncul  masalah  dalam  tahap-tahap  atau  proses  yang  dilewati  dalam Pembentukan Perda di Kota Pekanbaru terutama pada tahap pembahasan dan penetapan.  Bagi  Pemerintah  Kota  Pekanbaru  dan  DPRD  yang  menjadi  ujung tombak sebagai lembaga yang berwenang untuk membentuk Peraturan Daerah perlu  benar-benar  memahami  apa  saja  yang  menjadi  problem  penting  dalam pembentukan  Peraturan  Daerah  berikut  menginventarisasi  solusi-solusi  yang dapat  ditawarkan  agar  nantinya  ketika  menyusun  dan  membahas  beberapa Peraturan  Daerah  untuk  menjawab  dan  memenuhi    kebutuhan-kebutuhan daerah yang ada hal tersebut dapat teratasi dengan baik.
2) Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah Di  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  Pembentukan  Perda mencakup  tahapan  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  penetapan,  dan pengundangan  yang  berpedoman  pada  ketentuan  peraturan  perundang- undangan. 7 begitu  pula  untuk  merespon  agar  Perda  yang  dibentuk  dapat disinergikan dengan kondisi sosial kehidupan masyarakat daerah perlu adanya partisipasi yang luas, transparan dan professional sehingga Produk Perda yang dihasilkan  sejalan  dengan  kebutuhan  dan  hukum  yang  hidup  di  tengah masyarakat  untuk  memurnikan  berlakunya  suatu  Perda,  oleh  karena  itu Masyarakat  berhak  memberikan  masukan  secara  lisan/atau  tertulis  dalam pembentukan Perda.
Pembahasan  Perda  dilakukan  oleh  Pemerintah  bersama-sama  dengan DPRD  untuk  mendapatkan  persetujuan  bersama.  Sebelum  disusunnya  suatu Perda  terlebih  dahulu  direncanakan  dalam  Program  Legislasi  Daerah  yang sudah  sama-sama  disepakati  oleh  DPRD  dan  Kepala  Daerah  kemudian ditetapkan  dengan  Keputusan  DPRD.  Hal  ini  dipertegas  di  dalam  UU  Nomor 23  Tahun  2014  Pasal  239  Ayat  (3)  bahwa  Program  Pembentukan  Perda sebagaimana dimaksud ditetapkan dengan Keputusan DPRD.
Setelah  adanya  kesepakatan  dan  penjadwalan  pembentukan  Perda  maka dilanjutkan  dengan Pembahasan rancangan Perda yang dilakukan oleh DPRD bersama  kepala  Daerah  untuk  mendapat  persetujuan  bersama. 8 Proses pembahasan  ini  yang  kadangkala  menghabiskan  waktu  cukup  lama  karena tahap  demi  tahap  dilalui  untuk  mendapatkan  kesepakatan  terkait  dengan ketentuan  dalam  Pasal  dari  materi  yang  diatur  apalagi  berkaitan  dengan kepentingan lembaga DPRD itu sendiri untuk mempertahankan kewenangannya dalam hal-hal tertentu.
Sebagai  konsekuensi  dari  penegasan  prinsip  pemisahan  kekuasaan eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif  dalam  naskah  perubahan  Undang-Undang Dasar  1945,  maka  produk  DPRD  daerah  ini  dapat  saja  bertentangan  dengan produk  Pemerintah  di  pusat.  Misalnya,  apabila  suatu  materi  Perda  tingkat
7 Pasal 237 Ayat 2 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
8 Pasal 241 Ayat 1 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
Provinsi  ataupun  Perda  tingkat  Kabupaten/Kota  yang  telah  ditetapkan  secara sah  temyata  bertentangan  isinya  dengan  materi  Peraturan  Menteri  di  tingkat Pusat, maka Pengadilan haruslah menentukan bahwa Perda itulah yang berlaku sepanjang untuk daerahnya. 9
3) Peraturan  Pemerintah  Nomor  16  Tahun  2010  tentang  Pedoman Penyusunan  Peraturan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Tahapan  Pembentukan  Perda  yang  berasal  dari  Kepala  Daerah  adalah diawali Pembicaraan di TK I  Penjelasan Kepala Daerah dilanjutkan pandangan Umum  Fraksi-Fraksi  di  Dewan,  Jawaban  Kepala  Daerah  dan  terakhir Pembahasan  Bersama  antara  DPRD  dan  kepala  Daerah.  Selanjunya Pembicaraan TK II yaitu  pengambilan Keputusan diawali dengan :
a. Penyampaian laporan hasil Pembahasan Dewan bersama dengan Eksekutif dan Pendapat Akhir Fraksi.
b. Permintaan  persetujuan  dari  anggota  secara  lisan  oleh  Pimpinan  Rapat selanjutnya mendengarkan Pendapat akhir dari Kepala Daerah.
Dalam  hal  rancangan  Peratuan  Daerah  berasal  dari  DPRD  dilakukan  dengan kegiatan sebagai berikut : 10
(1) Penjelasan  Pimpinan  komisi,  pimpinan  gabungan  komisi,  pimpinan  Badan Legislasi  Daerah,  atau  pimpinan  panitia  khusus  dalam  rapat  paripurna mengenai rancangan Peraturan Daerah.
(2) Pendapat kepala daerah terhadap rancangan rancangan peraturan daerah;
(3) Tanggapan dan atau jawaban fraksi terhadap pendapat kepala daerah.
4) Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
Dalam  Permendagri  tersebut  yang  menjadi  Pedoman  Pembentukan Produk  Hukum  daerah  tidak  terlepas  dari  tahap  Perencanaan,  Penyusunan, bahkan  di  dalam  Permendagri  ini  mengharuskan  penyusunan  penjelasan  dan atau  Naskah  akademik.  Proses  penyusunan  Perda  Kabupaten/Kota  begitu detail  dan  jelas  sebagaimana  yang  diatur  dalam  Pasal  33-  40  Permendagri Nomor 80 Tahun 2015. 11
Setiap  produk  hukum  daerah  yang  dibentuk  oleh  Pemerintah  Daerah bersama-sama  dengan  DPRD  harus  tunduk  pada  ketentuan  yang  terdapat  di dalam  Permendagri  ini  sepanjang  tidak  bertentangan  dengan  Peraturan Perundang-undangan  yang  dia  atasnya,  karena  konsekwensi  dari  adanya hirarki peraturan perundangan tersebut adalah untuk memelihara konsistensi peraturan  yang  satu  dengan  yang  lainnya  baik  secara  pembentukan,  materi ataupun asas-asas dan landasan yang terdapat di dalam Perundang-undangan.
9 Jimly  Asshiddiqie, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia, Pusat  Studi  HTN  FH  UI, Jakarta, 2004, hlm. 279-280
10 Lihat PP 16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
11 Lihat Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah
Ruslan Tarigan

## VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
Adanya  tata  urutan  peraturan  perundang-undangan  tersebut  adalah merupakan  suatu  sistem  peraturan  perundang-undangan  tersebut  peraturan perundang-undangan dengan berbagai konsekuensi sebagai berikut: 12
a. Setiap  produk  peraturan  perundang-undangan  hanya  dapat  dikeluarkan  oleh yang berwenang.
b. Sejenis  peraturan  perundang-undangan  hanya  dapat  memuat  materi  sesuai dengan tingkatan jenis peraturan perundang-undangannya .
c. Peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  tidak  boleh  bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
d. Dikeluarkannya  setiap  produk  peraturan  perundang-undangan  harus diarahkan  dalam  rangka  menuju  terwujudnya  masyarakat  sebagaimana  telah diamanatkan dalam tujuan negara.
e. Apabila terdapat suatu produk peraturan perundang-undangan yang tidak taat asas  dalam  sistem  peraturan  perundang-undangan  maka  akan  berakibat rusaknya suatu sistem peraturan perundang-undangan itu sendiri.
5) Peraturan Tata Tertib DPRD Kota Pekanbaru Nomor 08/KPTS/DPRD/2014 Berdasarkan  amanat  Undang-Undang  bahwa  pengaturan  terkait pelaksanaan tugas, Fungsi dan  Kewenangan DPRD diatur lebih lanjut dengan Peraturan  DPRD.  Maka  dari  itulah  DPRD  Kota  Pekanbaru  mengeluarkan Peraturan  tentang  Tata  Tertib  DPRD  yang  di  dalam  nya  diatur  mekanisme Pembentukan  Perda.  Salah  satu  unsur  Pembentuk  Perda  sebagai  pelaksana Fungsi  Legislasi  yaitu  dilaksanakan  oleh  DPRD.  Dalam  pada  itu  hak  inisiatif DPRD dalam pembentukan Perda sebenarnya begitu besar dan memiliki peran yang  penting  dalam  mendukung  upaya  pembentukan  produk  hukum  daerah berkarakter responsif.
Kemudian untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam Pembentukan  suatu  Perda  tertentu  DPRD  dapat  mengundang  pimpinan lembaga kemasyarakatan, tokoh masyarakat, pakar, perguruan tinggi dan para pejabat  terkait  dari  tingkat  provinsi  dan  pusat  untuk  memperkaya  wawasan dan sudut pandang tentang substansi rancangan Peraturan Daerah yang sedang dibahas  juga  dapat  elakukan  kegiatan  uji  public  untuk  memperkaya  wawasan dan  sudut  pandang  tentang  substansi  Rancangan  Peraturan  daerah  yang sedang dibahas. 13
b. Pembentukan Peraturan Daerah di Kota Pekanbaru
Dalam  rangka  tertib  administrasi  dan  peningkatan  kualitas  produk hukum daerah, perlu mengetahui proses atau prosedur penyususan Peraturan Daerah  agar  lebih  terarah  dan  terkoordinasi.  Hal  ini  disebabkan  dalam pembuatan  peraturan  daerah  perlu  adanya  persiapan-persiapan  yang  matang dan  mendalam,  antara  lain  pengetahuan  mengenai  materi  muatan  yang  akan diatur  dalam  peratuan  daerah,  pengetahuan  tentang  bagaimana  menuangkan materi  muatan  tersebut  kedalam  peraturan  daerah  secara  singkat  tetapi  jelas, dengan  suatu  bahasa  yang  baik  serta  mudah  dipahami,  disusun  secara
12 Dahlan Thaib, Tata Cara Mengaplikasikan Peraturan Perundangundangan, (Makalah) FH- UlI Yogyakarta, 2003,hlm. 24
13 ibid

## Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
sistematis,  tanpa  meninggalkan  tata  cara  yang  sesuai  dengan  kaidah  bahasa Indonesia dalam penyusunan kalimatnya. 14
Mencermati  dari  sekian  banyak  Peraturan  Daerah  Kota  Pekanbaru  yang ada  saat  ini  rata-rata  jenis  dan  usulan  Ranperda  tersebut  lebih  banya  berasal dari inisiatif Pemerintah Kota Pekanbaru daripada DPRD Kota Pekanbaru hal ini  disebabkan  dari  awal  Program  Penyusunan  Peraturan  Daerah  yang  telah diajukan  memang  Rancangan  Perda  yang  tersedia  tersebut  merupakan    usul Pemerintah Kota Pekanbaru.
Prosedur  penyusunan  ini  adalah  rangkaian  kegiatan  penyusunan  produk hukum  daerah  sejak  dari  perencanaan  sampai  dengan  penetapannya.  Proses pembentukan peraturan daerah terdiri dari tiga tahap, yaitu :
1. Proses  penyiapan  rancangan  Peraturan  Daerah,  yang  merupakan  proses penyusunan  dan  rancangan  di  lingkungan  DPRD  atau  di  lingkungan Pemerintah Daerah (dalam hal ini Raperda usul inisiatif). Proses ini termasuk menyusun  naskah  inisiatif  ( initiatives  draft ),  naskah  akademik  ( academic draft ) dan naskah rancangan peraturan daerah ( legal draft ).
2. Proses mendapatkan persetujuan, yang merupakan pembahasan di DPRD.
3. Proses  pengesahan  oleh  Kepala  Daerah  dan  pengundangan  oleh  Biro/Bagian Hukum.
Berdasarkan  hasil  wawancara  Penulis  dengan  salah  seorang  anggota DPRD  kota  Pekanbaru  dan  merupakan  Anggota  Banleg  menyebutkan  bahwa proses pembentukan Perda di Kota Pekanbaru mengikuti proses yang terdapat dalam  Tata  Tertib  DPRD  kota  Pekanbaru  Tahun  2014.    Dimana  biasanya Pemerintah  Kota  Pekanbaru  mengajukan  Prolegda  ke  DPRD  melalui  Badan Pembentukan  Peraturan  Daerah  (BP2D),  BP2D  kemudian  meminta  ekspos kepada  Pemerintah  Kota  dalam  hal  ini  SKPD/OPD  terkait.  Setelah mendengarkan ekspose dari OPD , BP2D bersama-sama dengan Pemko dalam hal  ini  Sekretaris  walikota  dan  Bagian  Hukum  menentukan  skala  prioritas Ranperda mana yang akan dibahas terlebih dahulu agar dapat dianggarkan dal APBD yang akan datang. 15
Begitu setelah disepakati, DPRD menyampaikan dalam sidang Paripurna hasil keputusan tersebut agar diketahui oleh seluruh lapisan masyarakat. Pada tahun  anggaran  yang  disepakati  pemerintah  kota  menyampaikan  usulan pembahasan  ranperda  agar  dapat  dibahas  oleh  DPRD  yang  ditindaklanjuti dengan  penyampaian  pandangan  pandangan  umum  fraksi  kemudian  adanya jawaban pemerintah terkait pandangan umum fraksi yang pada akhirnya DPRD akan  membentuk  Panitia  Khusus  (Pansus)  untuk  membahas  bersama  dengan tim  ahli  dan  OPD  terkait.  Hasil  pembahasan  akan  disampaikan  dalam  rapat Paripurna DPRD. 16
2. Konsep  Penguatan  Partisipasi  Publik  dalam  Pembentukan Peraturan Daerah di Kota Pekanbaru berbasis hukum Responsif
14 Harry Alaxander, Op.Cit. hlm.28 15 Wawancara  dengan  Ibu  Desi  Susanti  Anggota  DPRD  Kota  Pekanbaru    Periode  2014-2019 pada tanggal 5 Maret 2017 di Kantor DPRD Kota Pekanbaru Pukul 14.30. wib
16 Sirahuddin dkk, legislatif Drafting; Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, YAPPIKA, Malang. 2006, hlm. 131-133.
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
Penyusunan  suatu  peraturan  perundang-undangan  sangat  dipengaruhi oleh  struktur  sosial  masyarakat.  Dalam  masyarakat  yang  demokratis,  peran serta  (partisipasi)  masyarakat  dalam  penyusunan  peraturan  perundangan merupakan suatu yang harus ada. Hal ini dilakukan agar peraturan perundang- undangan  yang  dihasilkan  sesuai  dengan  kebutuhan  dan  kepentingan masyarakat terkait.
Partisipasi disini dapat diartikan sebagai ikut serta, berperan dalam suatu kegiatan,  mulai  dari  perencanaan  sampai  dengan  evaluasi.  Partisipasi masyarakat  dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  dapat dikategorikan  sebagai  partisipasi  politik.  Menurut  Huntington  dan  Nelson, yang  dimaksud  dengan  partisipasi  politik  adalah  kegiatan  warga  negara  sipil ( private  citizen )  yang  bertujuan  mempengaruhi  pengambilan  keputusan  oleh pemerintah. 17
Dasar  hukum  partisipasi  masyarakat  atau  pelibatan  masyarakat  dalam proses  pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  diatur  dalam  Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011, Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005, dan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005.
Diungkapkan oleh Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia bahwa sejauh  ini  sekitar  4.000  Perda  di  Indonesia  terpaksa  dibatalkan  karena bertentangan  dengan  peraturan  yang  lebih  tinggi.  Selain  itu  ada  pula  Perda yang  bertentangan  dengan  hak  asasi  manusia  dan  diskriminatif.  Akibat pembatalan tersebut, dana senilai Rp. 1,2 Triliun yang dipakai untuk membuat Perda  itupun  hilang. 18 Perda  yang  dibatalkan  berdasarkan  jenis  pajak  daerah, retribusi  daerah  dan  Peraturan  Daerah  lainnya  dapat  dilihat  pada  tabel  di bawah ini : 19 Tahun Pajak Retribusi Lain-lain Jumlah 2005 17 74 29 120 2006 9 97 3 109 2007 9 123 38 170 2008 40 151 37 228 2009 134 445 253 832 2009* 83 233 90 406 JUMLAH  292 1.123 450 1.865
NB: 2009* : Pembatalan sesuai Program 100 Hari Kabinet Indonesia Bersatu II Jika  dicermati  fenomena  pembatalan  Perda  di  atas  maka  terlihat  bahwa umumnya Perda yang dibatalkan berkaitan dengan pajak daerah dan retribusi daerah.  Perda  yang  dibatalkan  itu  sebagaimana  yang  dikonfirmasi  oleh Kementerian  Hukum  dan  Ham,  antara  lain  karena  membebani  warga  akibat pemerintah  daerah  menafsirkan  otonomi  daerah  hanya  sebagai  kebebasan untuk menambah pendapatan daerah secara instan.
17 WSSamuel P.Huntington dan Joan Nelson, Partisipasi politik di Negara Berkembang, Rineka Cipta, Jakarta, 1994, hlm. 31.
18 Kompas, 25 Juli 2011, hlm. 7 19 Hendrik Hattu, Model Undang-Undang Berkarakter Responsif (Studi Atas Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah) Ringkasan  Disertasi,  Makassae  : Program Pascasarjana Universitas Hasanuddin, 2010, hlm. 78.
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
I Gde Pantja Astawa 20 mengemukakan bahwa paling tidak ada 4 (empat) hal  yang  dapat  dipandang  sebagai  indicator  penyebab  dari  Perda  bermasalah, yaitu  :  Pertama,  relative  banyak  daerah-daerah  yang  tidak  atau  belum sepenunhya  memahami  prinsip-prinsip  dan  koridor  atau  restriksi  yang digariskan Undang-undang Pemerintahan Daerah dalam penyusunan ataupun pembentukan  Perda  sebagaimana  yang  dikemukakan  di  atas.  Terutama  di dalam menerjemahkan wewenang provinsi dan kabupaten/kota masing-masing sebagai daerah otonom kedalam bentuk peraturan daerah;
Kedua,  kuatnya  kecenderungan  daerah  yang  lebih  berorientasi  pada Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD)  dalam  bentuk  Retribusi  dan  Pajak  Daerah, daripada pemahamannya yang benar tentang esensi retribusi dan pajak daerah dalam kerangka otonomi daerah. Hal yang terakhir ini sesungguhnya berawal pada  pelayanan  public  ( public  service )  sebagai  ujung  tombak  dan  berujung pada pada kesejahteraan masyarakat (daerah) sebagai tujuan akhir; Ketiga,  kurangnya  keterlibatan  ataupun  partisipasi  public  (masyarakat), khususnya  stakeholder  terkait  dalam  penyusunan  Perda,  terutama  dalam pembahasan Ranperda di DPRD. Kalaupun ada, lebih bersifat formalitas belaka daripada  kesungguhan  anggota  Dewan  mengakomodasikan  aspirasi  yang disampaikan  masyarakat  yang  kemudian  dikemas  ke  dalam  Perda;  dan Keempat,  tidak  adanya  pranata  pengawasan  represif  sebagai  sesuatu  yang seharusnya ada dalam sistem otonomi dalam Negara Kesatuan.
Dalam  identifikasi  Jazim  Hamidi,  dkk,  berbagai  kelemahan  dalam penyusunan Perda selama ini adalah sebagai berikut : 21
a) Penyusunan rancangan Perda tanpa perencanaan yang jelas.
b) DPRD  kesulitan  untuk  mengusulkan  yang  sesungguhnya  dibutuhkan  karena tidak adanya acuan.
c) Pengusulan rancangan Perda seringkali tanpa melalui kajian yang mendalam.
d) Kesulitan  dalam  proses  penyusunan  Perda,  misalnya  dalam  penganggaran, evaluasi/pengkajian, penyusunan naskah akademik.
e) Kurang mampu menjaring partisipasi dan mengakomodasi kepentingan public.
f) Munculnya Perda yang tumpang tindih (tidak sinkron)
g) Banyak memunculkan Perda bermasalah.
Banyaknya  Perda  yang  dibatalkan  di  tengah  iklim  bernegara  dalam  bingkai desentralisasi  dan  otonomi  yang  luas,  nyata  dan  bertanggung  jawab  ini, menunjukkan  adanya  situasi  paradoks  antara  kebutuhan  berotonomi  daerah dengan  ketidakmampuan  kapasitas  pemerintahan  daerah  ( governability ) dalam  merealisir  cita-cita  otonomi  daerah  itu  sendiri  khususnya  dalam mengaktualisasikan  kewenangan  untuk  mengatur  sendiri  urusan  rumah tangganya.
Dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,  Perda  memiliki  peranan yang menentukan meliputi: 22 Pertama, Perda menentukan arah pembangunan
20 I  Gde  Pantja  Astawa,  Problematika  Hukum  Otonomi  Daerah  di  Indonesia,  PT.  Alumni, Bandung, 2009, hlm. 272-273.
21 Jazim Hamidi, et, al, op, cit. hlm. 67
22 Sadu  Wasistono  dan  Yonatan  Wiyoso, Meningkatkan  Kinerja  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah (DPRD), Fokus Media, Bandung, 2009, hlm. 59-62.
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
dan  pemerintahan  di  daerah.  Sebagai  kebijakan  public  tertinggi  di  daerah, perda  harus  menjadi  acuan  seluruh  kebijakan  public  yang  dibuat  termasuk  di dalamnya  sebagai  acuan  daerah  dalam  menyusun  program  pembangunan daerah.  Contoh  konkritnya  adalah  Perda  tentang  Rencana  Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) daerah dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM)  atau  Rencana  Strategis  Daerah  (Renstrada).  Sebagai  arah pemerintahan di daerah yakni sesuai dengan Ketetapan MPR Nomor XI tahun 1998  serta  Undang-Undang  Nomor  28  Tahun  1999  tentang  Penyelenggaraan Negara  yang  bersih  dan  bebas  dari  korupsi,  Kolusi  dan  Nepotisme,  maka ditetapkan  asas-asas  umum  penyelenggaraan  negara  yang  baik  ( good governance ).  Dalam  penerapan  asas-asas  tersebut  untuk  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  yang  bersih  dan  bebas  Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme, maka  asas-asas  tersebut  juga  merupakan  acuan  dalam  penyusunan  Perda sebagai peraturan pelaksanaannya di daerah.
Kedua,  Perda  sebagai  dasar  perumusan  kebijakan  public  daerah.  Agar Perda tentang  arah pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan  daerah dapat  dioperasionalkan,  diperlukan  ketentuan  atau  peraturan  tentang pelaksanaan  pemerintahan  daerah.  Segala  bentuk  kebijakan  yang  diperlukan dalam  rangka  penyelenggraan  pemerintahan  dan  pembangunan,  harus mengacu pada peraturan daerah sebelumnya atau peraturan perundangan yang lebih tinggi (jika peraturan daerah belum mengaturnya).
Ketiga,  Perda  sebagai  kontrak  sosial  di  daerah.  Kontrak  sosial  merupakan ikatan  kontrak  antara  pejabat  public  dengan  masyarakat  sebagai  pemangku kepentingan  ( stakeholders ).  Adanya  kontrak  sosial  tersebut  berdampak  bagi penyelenggara  pemerintah  daerah  sebagai  berikut  :  (a)  Bagi  pemerintah daerah, fungsi legislasi melahirkan sebuah peraturan daerah merupakan dasar hukum  sekaligus  amanah  dari  rakyat  untuk  menyelenggarakan  pemerintahan dalam  rangka  mencapai  tujuannya,  yaitu  meningkatkan  kesejahteraan  rakyat melalui  peningkatan  pemberdayaan  dan  andil  rakyat,  peningkatan  pelayanan umum  dan  daya  saing  daerah;  (b)  Bagi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah (DPRD), fungsi legislasi melahirkan peraturan daerah merupakan dasar dalam melaksanakan fungsi pengawasan atas peraturan daerah dan penyelenggaraan pemerintahan.
Keempat,  Perda  sebagai  pendukung  pembentukan  perangkat  daerah  dan susunan organisasi perangkat daerah. Besar kecilnya organisasi pemerintahan daerah  sangat  ditentukan  oleh  kebutuhan  dan  kemampuan  daerah  daerah dalam rangka pelayanan public. Agar dana pada Anggaran Pendapatan Belanja Daerah  (APBD)  sebagian  besar  dapat  digunakan  untuk  kepentingan  public, maka diperlukan struktur organisasi pemerintahan yang ramping dan efektif.
Berbagai  peranan  Perda  sebagaimana  yang  dikemukakan  di  atas menghadirkan  suatu  isyarat  bahwa  keberadaan  dan  fungsi  Perda  sebagai aktualisasi  prinsip  otonomi  dan  desentralisasi,  merupakan  dua  hal  yang strategis  dalam  sistem  penyelenggraan  pemerintahan  daerah  secara demokratis.
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM

## E. PENUTUP 1. Kesimpulan
a. Proses Pembentukan Peraturan Daerah Kota Pekanbaru  yang terjadi saat ini  mengikuti  tahapan-tahapan  sebagaimana  yang  terdapat  dalam Paraturan  Perundang-undangan  yang  berlaku,  baik  dalam  UU  Nomor  23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah,  Peraturan pemerintah Nomor 16  Tahun  2010  tentang  Pedoman  Penyusunan  Peraturan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  tentang  Tata  Tertib  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  dan    Peraturan  Tata  Tertib  DPRD  Kota  Pekanbaru  Tahun  2014. Pembentukan  Perda  tersebut  mengikuti  dua  model  yaitu  Perda  yang dibentuk baik oleh insiatif DPRD sendiri maupun dari Walikota Pekanbaru yang  terbagi  atas  Peraturan  Daerah  yang  dibentuk  oleh  Perintah  UU  dan Peraturan  yang  dibentuk  karena  melihat  kebutuhan  masyarakat  Daerah bersangkutan yang ada di Pekanbaru.
b. Penguatan Partisipasi Publik dapat dalam Pembentukan Peraturan Daerah Kota  Pekanbaru  berbasis  Hukum  responsif  diawali  dengan  perencanaan, Naskah  akademik  yang  melibatkan  berbagai  pihak  (Tenaga  ahli,  SKPD, Tokoh  Masyarakat)  dalam  setiap  proses  pembahasannya  Sampai  tahap ekspose  dan  uji  publik  untuk  sebagai  masukan  perbaikan  dari  berbagai pihak  dan  latar  belakang  profesi  agar  Peraturan  Daerah  yang  dibentuk dapat efektif berlaku di tengah masyarakat.
2. Saran
a. Mendorong  inisiatif  Pembentukan  Peraturan  Daerah    oleh  DPRD  Terkait dengan Persoalan kepentingan-kepentingan masyarakat yang membutuhkan  suatu  pengaturan  dan  kebijakan  yang  harus  dikeluarkan untuk menjamin hak-hak masyarakat daerah yang bersumber dari kondisi sosial masyarakat bersangkutan.
b. Diharapkan  kepada  DPRD  Kota  Pekanbaru  dan  Walikota  dalam  setiap pembentukan  Peraturan  Daerah  pada  setiap  tahapnya  melibatkan partisipasi publik secara intens dan membangun koordinasi kepada setiap stakeholders  terkait  agar  Perda  yang  dibentuk  dapat  diterima  dan dilaksanakan secara efektif oleh setiap lapisan masyarakat.

## DAFTAR PUSTAKA A. Buku-Buku
Aziz  Syamsuddin,  2012, Proses  dan  Teknik  Penyusunan  Undang- Undang, Sinar Grafika, Jakarta. Ahmad Yani, 2011, Pembentukan Undang-Undang dan Perda , Rajawali Pers, Jakarta.
HAS.  Natabaya,  2008, Sistem  Peraturan  Perundang-Undangan  Indonesia, Konstitusi Press dan Tatanusa, Jakarta.
Jazim  Hamidi,  dkk,  2008, Pembentukan  Peraturan  daerah  Partisipatif, Prestasi Pustaka, Malang.
Jazim  Hamidi,  dkk,  2011, Optik  Hukum  Peraturan  Daerah  Bermasalah , Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta ,
Moh.  Mahfud  MD,  2014, Politik  Hukum  Di  Indonesia ,  PT.Rajagrafindo Persada, Jakarta.
Ruslan Tarigan
VOLUME 7 NO. 1,  Agustus 2017-Januari 2018                                 JURNAL ILMU HUKUM
Phileppe Nonet, Philip Selznick, 2011, Hukum Responsif , Nusamedia, Jakarta. Reny  Rawasita,  et.al.,2009, Menilai  Tanggung  Jawab  Sosial  Peraturan Daerah, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK), Jakarta.
Sabian  Utsman,  2013, Dasar-Dasar  Sosiologi  Hukum ,  Pustaka  Pelajar, Yogyakarta Soimin,  2010, Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  di  Indonesia , UII Press, Yogyakarta.
W.  RiawanTjandra  dan  Kresno  Budi  Darsono,  2009, Legislative  Drafting , Atma Jaya, Yogyakata.
B. Jurnal/ Makalah/Disertasi
Henry Arianto, Hukum Responsif  Dan Penegakan Hukum Di Indonesia , Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 2, April 2010 Muhammad  Suharjono, Pembentukan  Peraturan  Daerah  Yang  Responsif Dalam  Mendukung  Otonomi  Daerah ,  DIH,  Jurnal  Ilmu  Hukum, Februari 2014, Vol. 10, No. 19.
C. Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan.
Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah Undang Undang MD3 Nomor 17 Tahun 2014 Tentang MPR, DPD, DPR, DPRD Peraturan  Pemerintah  Nomor  16  Tahun  2010  Tentang  Tugas  dan  Fungsi DPRD
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  Tentang  Produk Hukum Daerah
Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  Tahun  2016  Tentang  Struktur  Organisasi Perangkat Daerah (OPD).
Tata Tertip DPRD Kota Pekanbaru  Nomor 08/KPTS/DPRD/2014