KAJIAN KAPASITAS DAN KEBERLANJUTAN KELEMBAGAAN PROGRAM NASIONAL PEMBERDAYAAN MASYARAKAT MANDIRI (PNPM) PERDESAAN DAN PENGELOLAAN KEUANGAN DI UNIT PENGELOLA KECAMATAN (UPK) (Studi Kasus Di Kabupaten Temanggung dan Demak)
Arif Sofianto, Akmal Afif F.Y., Hagni Aratri, Carina Phrita L., Eko Nugroho, Alfina Handayani, Tri Risandewi

## ABSTRACT
PNPM  Mandiri  Perdesaan  is  Indonesian  Governmnet’s  Program  to  decreasing poverty number in rural area based on comunity institutions. The aim of this research is to decribe  the  capacity  and  sustainability  of  PNPM  Mandiri  Perdesaan  institutions.  This research  is  case  study  and  uses  qualitative-descriptive  by  methode  which  in implemmantation of PNPM Mandiri Pedesaan in Demak and Temanggung Regencie’s, at Central Java Provinces. This research concludes that PNPM Mandiri Pedesaan institutions needs to legality of status, increased system and human ability.
Keywords: PNPM Mandiri Pedesaan, institutions, sustainabilitiy.

## PENDAHULUAN Latar Belakang
Meskipun penanggulangan kemiskinan  telah  menjadi  agenda  dan prioritas pembangunan serta telah dilaksanakan  dalam  kurun  waktu  yang panjang  dengan  dana  yang  besar,  namun kemiskinan masih menjadi masalah utama pembangunan. Menurut laporan pencapian Millenium  Development  Goals (MDG’s) Indonesia Tahun 2007, penduduk  miskin  Indonesia  tahun  1976 sebesar  40,1%,  kemudian  tahun  1996 menjadi  11,3%.  Akibat  terjadi  krisis ekonomi  tahun  1997-1998  penduduk miskin kembali naik menjadi 24,2 % pada tahun  1998.  Jumlah  tersebut  berangsur turun  menjadi  15,97%  pada  tahun  2005, akan  tetapi  kembali  meningkat  di  tahun berikutnya  menjadi  17,75%  pada  tahun 2006  dan  16,58%  pada  tahun  2007  atau sekitar  37,17  juta  jiwa.  Jika  mengacu pada pencapaian MDG’s yaitu menurunkan  setengah  jumlah  penduduk yang  memiliki  penghasilan  dibawah  US$
1  per  hari,  pada  tahun  2015  penduduk miskin  berkisar  7,5%-12%.  Namun  jika menggunakan  indikator  garis  kemiskinan nasional dan mengadopsi indikator beberapa negara yaitu US$ 2 per hari, saat ini  ada  lebih  dari  41%  penduduk tergolong  miskin.  Berdasarkan  data  pada RPJPD Jateng 2005–2025 jumlah penduduk  miskin  Jawa  Tengah  pada tahun  2006  sebesar  3,17  juta  kepala keluarga  atau  30%  dari  penduduk  Jawa Tengah.  Berdasarkan  data  Tim  Nasional PNPM  Mandiri,  pada  tahun  2007  jumlah keluarga miskin di Jawa Tengah sebanyak 4,4  juta  kepala  keluarga  atau  sebesar 52,91%  dari  seluruh  penduduk.  Kondisi ini  masih  jauh  dari  harapan,  selama  ini dana  yang  besar  dan  dikelola  secara sektoral  terbukti  tidak  cukup  ampuh menanggulangi kemiskinan.
Harapan  peningkatkan  efektivitas penanggulangan
kemiskinan dan penciptaan  lapangan  kerja  di  Jawa Tengah muncul kembali seiring peluncuran Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri  oleh  Pemerintah  mulai  tahun 2007.  Melalui PNPM Mandiri ini dirumuskan kembali mekanisme penanggulangan kemiskinan yang melibatkan  unsur  masyarakat,  mulai  dari tahap  perencanaan,  pelaksanaan,  hingga pemantauan  dan  evaluasi.  Melalui  proses pembangunan partisipatif, kesadaran kritis dan kemandirian masyarakat, terutama masyarakat miskin, dapat ditumbuhkembangkan  sehingga  mereka diharapkan bukan sebagai obyek melainkan subyek upaya penanggulangan kemiskinan  (Pedoman  Umum  PNPM, 2007).
Program  Nasional  Pemberdayaan
Masyarakat  (PNPM) Mandiri  terdiri  dari PNPM Mandiri Perdesaan, PNPM Mandiri  Perkotaan,  Program  Percepatan Pembangunan  Daerah  Tertinggal  dan Khusus  (P2DTK),  dan  Pengembangan
Infrastruktur  Sosial  Ekonomi  Wilayah (PISEW).  PNPM  Mandiri  Perdesaan (PNPM-MD)  tergolong  strategis  karena mencakup  sebagian  besar  daerah  dan penduduk  Indonesia.  PNPM  Mandiri Perdesaan merupakan pengembangan dari
Program Pengembangan
Kecamatan (PPK)  yang  telah  dilaksanakan  sejak tahun  1998.  Meskipun  PNPM  Mandiri Pedesaan mempunyai desain pemberdayaan  dan  konsep  partisipasi masyarakat  yang  berbeda  dibandingkan dengan  konsep  pemberdayaan  yang  telah ada, namun potensi mengakibatkan dominasi  struktur  baru  dan  melemahkan struktur  yang  lain  apabila  tidak  memiliki koherensi  desain  dengan  struktur  dan kapasitas  kelembagaan  yang  telah  ada terkait  dengan  upaya  penanggulangan kemiskinan di pedesaan tetaplah ada.
PNPM Mandiri merupakan evaluasi  terhadap  program  sebelumnya yang  sektoral  serta  tidak  berkelanjutan, sehingga upaya
penanggulangan kemiskinan kurang efektif. Maka,
tantangan  PNPM  Mandiri  yang  cukup penting adalah bagaimana menjaga keberlanjutan program dengan segala aset yang  ada,  baik  kelembagaan,  fisik maupun keuangan.
Berdasarkan  refleksi  di  atas  maka perlu  dilakukan  penelitian  untuk  melihat kapasitas keberlanjutan kelembagaan PNPM Pedesaan dan pengelolaan keuangan  PNPM Mandiri Pedesaan dengan  melihat  permasalahan  sinergitas antara komponen kelembagaan dan struktur  pemerintahan  serta  masyarakat dalam penanggulangan kemiskinan perdesaan.  Penelitian  akan  dilakukan pada  dua  daerah  yang  secara  spesifik  di Jawa Tengah mewakili struktur lingkungan  masyarakat  pesisir  pertanian (Kabupaten Demak) dan struktur masyarakat pedalaman pertanian
(Kabupaten Temanggung).

## Persoalan dan Tujuan Penelitian
Rumusan masalah penelitian sebagai  berikut:  (1).Bagaimana  kapasitas dan  keberlanjutan  kelembagaan  PNPM Mandiri Pedesaan; (2).Bagaimanakah kapasitas  dan  keberlanjutan  pengelolaan keuangan  PNPM  Mandiri  Pedesaan. Tujuan  yang  hendak  dicapai  dalam penelitian ini adalah: (1).Mendeskripsikan kapasitas  dan  keberlanjutan  kelembagaan PNPM Mandiri Pedesaan. (2).Mendeskripsikan kapasitas dan
keberlanjutan pengelolaan keuangan
PNPM Mandiri Pedesaan

## BAHAN DAN METODA
Penelitian  ini  merupakan  studi kasus yang bertujuan melakukan eksplorasi  terhadap  pelaksanaan  PNPM Mandiri  Perdesaan  di  Kabupaten  Demak dan  Temanggung  sejak  tahun  2007. Pendekatan  dalam  penelitian  ini  adalah kualitatif.  Data  primer  berupa  informasi mengenai kelembagaan pelaksana program.  Data  diperoleh  dari  informan
dan observasi lapangan terhadap
pengelola  PNPM  Mandiri  Perdesaan (PPK)  pada  Kabupaten  Demak  dan Temanggung  yang  menjadi  lokasi  PNPM Mandiri  Perdesaan  pada  tahun  2007  dan 2008.  Sedangkan  data  sekunder  antara lain  berupa  dokumen  peraturan  dan dokumen  pelaksanaan  PNPM  Mandiri Perdesaan  di  Kabupaten  Demak  dan Temanggung.  Teknik  yang  digunakan untuk  pengambilan  data  dalam  penelitian ini  adalah  dengan  cara  wawancara mendalam dan Focused Group Discussion (FGD).
Wawancara  mendalam  dilakukan terhadap  para  pelaku  PNPM  Mandiri Perdesaan,  yaitu  Direktur  Konsultan Manajemen  Wilayah  PNPM  Mandiri Perdesaan  Jawa  Tengah,  Koordinator Konsultan  PNPM  Mandiri  Perdesaan Kabupaten Demak dan Kabupaten Temanggung, Konsultan Fisik dan Konsultan  Sosial  pada  masing-masing kecamatan lokasi penelitian, para pengurus UPK, serta masyarakat penerima program  dana.  Informan dipilih berdasarkan metode purposive berdasarkan saran dari Konsultan
Manajemen  Wilayah  PNPM  Mandiri Perdesaan. FGD  dilakukan  di  masing-masing 1  (satu)  kali  pada  kecamatan  sampel, bertempat  di  kantor  kecamatan  atau kantor  UPK  setempat.  FGD  dihadiri  oleh pejabat  pemerintahan  (Kecamatan  dan Desa), fasilitator program, pengurus UPK tingkat Desa dan pegurus UPK Kecamatan,  serta  perwakilan  kelompok masyarakat penerima program. Di tingkat kabupaten,  dilakukan  FGD  masing- masing  1  (satu)  kali  di  Kantor  Badan Pemberdayaan  Masyarakat  Desa,  dihadiri oleh  para  pengurus  UPPK,  Fasilitator serta  perwakilan  dari  pejabat  pemerintah daerah.
HASIL DAN PEMBAHASAN

## Kelembagaan PNPM Mandiri Perdesaan
Kelembagaan di tingkat kecamatan  telah  sesuai  dengan  ketentuan program  dengan  terbentuknya  Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) dan Unit Pengelola Kegiatan (UPK). BKAD adalah lembaga  tertinggi  pelaksana  program ditingkat kecamatan dan kebijakan ditentukan  dalam  Musyawarah  Antar Desa  (MAD).  UPK  adalah  lembaga dibawah BKAD yang berfungsi melaksanakan  kegiatan  secara  teknis. UPK  dibantu  oleh  Tim  Verifikasi  untuk menyeleksi  usulan  kegiatan  dan  diawasi oleh  Badan  Pengawas  (BP)  UPK.  Untuk mendukung pelaksanaan program, dibentuk lembaga tambahan yang berbeda pada setiap daerah, menyesuaikan dengan kebutuhannya.  Antara  lain  adalah  KED (Kader Ekonomi Desa), untuk pembinaan kelompok,  tim  pemelihara/pelestari  bagi kegiatan  fisik  untuk  pemeliharaan  aset TPM  (Tim  Penyelesaian  Masalah)  yang tugasnya adalah melakukan upaya penyelesaian  masalah  dalam  pelaksanaan program maupun dana perguliran.
Persoalan kelembagaan yang dihadapi pengelola adalah belum kokohnya  status  BKAD  dan  UPK  karena belum  ada  payung  hukum  yang  relevan. Peraturan  Pemerintah  No.  72  tahun  2005 tentang  Desa  menetapkan  bahwa  di  desa dapat  dibentuk  lembaga  kemasyarakatan yang  ditetapkan  dengan  Peraturan  Desa.
Kegiatan lembaga kemasyarakatan ditujukan untuk mempercepat terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat melalui; peningkatan pelayanan masyarakat,  peningkatan  peran  serta masyarakat dalam pembangunan, pengembangan  kemitraan,  pemberdayaan masyarakat,  pengembangan  kegiatan  lain sesuai  dengan  kebutuhan  dan  kondisi masyarakat  setempat  (Pasal  93).  Desa juga  dapat  membentuk  badan  kerjasama antar  desa  maupun  dengan  pihak  swasta
untuk kepentingan desa masing-masing.
Status kelembagaan ditingkat
kecamatan  lebih  sulit,  karena  PP  No.  19 tahun  2008  tentang  Kecamatan  tidak menyebutkan adanya kelembagaan masyaarkat ditingkat kecamatan. Kedudukan  kecamatan  bukan  sebagai daerah, tetapi merupakan wilayah adminsitratif  semata  sebagai  satuan  kerja perangkat pemerintahan kabupaten/kota.
Sehingga dibutuhkan adanya penataan  kelembagaan  untuk  melindungi keberlanjutan program. Penataan kelembagaan  dapat  berbentuk  payung hukum, melakukan perubahan agar sesuai dengan  ketentuan  yang  ada,  karena potensi  PNPM  Mandiri  sangat  besar untuk  meningkatkan  kesejahteraan  RTM, namun  disisi  lain  menyimpan  potensi konflik yang besar.
Pelaksanaan program PNPM Mandiri  Perdesaan  juga  tidak  luput  dari permasalahan  berupa  rendahnya  kualitas SDM  pengelola.    Pada  kecamatan  yang sudah pernah mendapatkan dana,
biasanya  kemampuan  pengelola  UPK sudah baik, namun
sebaliknya kemampuan  Tim  Verifikasi  dan  Badan Pengawas  UPK  jauh  tertinggal,  sehingga kurang  mampu  mengawal  pencapaian tujuan  program.  Jumlah  fasilitator  tidak sebanding dengan wilayah pendampingan juga menjadi kendala untuk meningkatkan  partisipasi  rumah  tangga miskin (RTM). Secara umum mekanisme pertanggungjawaban kegiatan sudah mengikuti  prosedur  yang  ditetapkan dalam  Petunjuk  Teknis  Operasional (PTO) PNPM Mandiri Perdesaan. Pengawasan dilakukan oleh Badan Pengawas  (BP)  UPK  dengan  melakukan audit internal terhadap UPK dan melaporkan  kepada  Penanggungjawab Operasional  kegiatan  (PjOK).  Di  akhir tahun  UPK  membuat  LPJ  perubahan modal  dan  membuat  RAPB  akhir  tahun
yang akan disahkan pada MAD. Permasalahan  yang  dihadapi  adalah lemahnya  kemampuan  Badan  Pengawas, kemampuan teknis jauh dibawah kemampuan pengurus UPK, sehingga jika terjadi  penyimpangan  sulit  terdeteksi. Begitu  juga  dengan  Tim  Koordinasi  dan PjOK ditingkat kecamatan dan kabupaten, kurang memiliki ketrampilan yang memadai  untuk  melakukan  evaluasi terhadap  laporan  UPK.  Sulit  melakukan evaluasi terhadap keberhasilan dan pencapaian tujuan program sesuai dengan yang  diharapkan,  karena  instrumennya belum ada.

## Pengelolaan Keuangan PNPM Mandiri Perdesaan
UPK  merupakan  lembaga  yang berfungsi mengelola dana PNPM Mandiri Perdesaan  di  tingkat  kecamatan.  Baik dana  untuk  kegiatan  fisik  maupun kegiatan  perguliran  dana  disalurkan kepada  desa  serta  kelompok-kelompok penerima bagi Simpan Pinjam Perempuan (SPP)  dan  Usaha  Ekonomi  Produktif (UEP) melalui UPK.
SPP diperuntukkan bagi kelompok perempuan, sedangkan UEP diperuntukkan  bagi  kelompok  campuran (kegiatan  perguliran  PPK).  Mekanisme penyaluran  adalah  melalui  kelompok masyarakat,  terutama  RTM.  SPP  dan UEP menerapkan sistem pinjaman seperti halnya  perbankan,  yaitu  menggunakan sistem  bunga  (1,5%/bulan)  dan  setiap kelompok  juga  dapat  menetapkan  bunga internal  berdasarkan  kesepakatan  (rata- rata 0,5%) yang digunakan untuk kepentingan internal kelompok.
Namun demikian pengelolaan keuangan  terutama  untuk  kegiatan  SPP dan  UEP  dilakukan  dengan  cara  yang sederhana.  Pembukuan  dan  administrasi dilakukan  tanpa  kaidah-kaidah  akutansi standar  yang  digunakan  dalam  simpan pinjam pada sistem perbankan.
Penyebabnya  adalah  masih  lemahnya sumber  daya  manusia  pengelola  UPK.
Pengelola UPK dipilih melalui mekanisme  MAD,  tanpa  melihat  latar belakang  pendidikan  dan  kapabilitas calon pengurus UPK. Untuk membayar
biaya operasional (gaji pegawai, listrik, air, dll) UPK  menggunakan  laba  dari  bunga peminjaman  dana  bergulir.  UPK  juga menjalin  kerjasama  dengan  BPR  dan bank  BRI  yang  ada  di  kecamatan  untuk penyimpanan dana PNPM (SPP dan fisik) dan  sharing  informasi  tentang blacklist peminjam yang bermasalah.
Catatan  dalam  kegiatan  ini  adalah partisipasi  rumah  tangga  miskin  (RTM) masih  rendah  yang  disebabkan  karena mekanisme  penentuan  kelompok  sasaran berdasarkan  prediksi  kemampuan  untuk mengembalikan  pinjaman.  Rendahnya partisipasi  tidak  hanya  pada  pemanfaatan dana,  tetapi  dalam  partisipasi  penentuan usulan  juga  masih  kecil.  Keterlibatan RTM  antara  kecamatan  yang  sudah pernah  mendapatkan  dana  (lama)  lebih kecil  dibanding  dengan  kecamatan  yang baru.
Jumlah  alokasi  SPP  dan  UEP
hanya mencapai maksimal 25 % dibanding  PKH  yang  mencapai  75% dirasakan  kurang  mencukupi  bagi  usaha pemberdayaan  masyarakat  yang  berbasis ekomomi.  Tingginya  tingkat  permintaan pinjaman  dibanding  dengan  likuiditas jumlah dana bergulir yang ada menyebabkan calon  peminjam tidak serta merta  mendapatkan  dana,  serta  jumlah dana  pinjaman  yang  minimal.  Hal  ini berakibat  pada  efektifitas  kelangsungan usaha/kegiatan yang dilakukan peminjam.
Beberapa  alokasi  perguliran  dana tidak  tepat  sasaran  dan  tidak  sesuai dengan ketentuan dalam PTO, antara lain penerima  dana  SPP  bukan  hanya  RTM, namun  ada  beberapa  orang  bukan  RTM, pemanfaatan  dana  SPP  maupun  UEP
tidak  hanya  digunakan  untuk  usaha namun  juga  untuk  konsumsi,  atau dimanfaatkan  oleh  orang  lain.  Hal  ini menunjukkan  bahwa  sebenarnya  belum sepenuhnya  mekanisme  perguliran  dana meningkatkan pemberdayaan dan partisipasi RTM. UPK menjadi lembaga
pengelolaan  keuangan  yang  mempunyai nilai  positif  bagi  masyarakat  karena mekanisme  pinjaman  yang  tidak  terlalu sulit, sistem pengembalian yang menyesuaikan dengan karakteristik masyarakat setempat, serta tidak mensyaratkan  adanya  agunan/jaminan. Jaminan  yang  diminta  UPK  kepada kelompok hanya berupa tanggung renteng yang merupakan modal sosial yang sangat penting dalam upaya keberlanjutan pengelolaan  dana  bergulir.  Namun  untuk mengupayakan  kelancaran  pengembalian di dalam kelompok, ada mekanisme yang dilakukan  oleh  tiap  kelompok,  salah satunya dengan mengenakan denda sebesar  1%  -  2%  per  hari  jika  yang bersangkutan  tidak  dapat  menyetorkan angsuran kepada kelompok. Sistem denda ini apabila dihitung sesungguhnya mempunyai  nilai  lebih  tinggi  dibanding bunga yang diterapkan perbankan. Dengan  kondisi  seperti  ini  maka  tujuan kemudahan  akses  modal  bagi  RTM kurang optimal.
Dampak pinjaman dana perguliran dari program PNPM dirasakan cukup baik terhadap kemudahan akses modal, meskipun  ada  kendala  yang  dirasakan yaitu:
1.  Waktu  dan  prosedur  yang  dianggap masih  terlalu  panjang,  sehingga  tidak dapat  menopang  kebutuhan  yang sifatnya mendesak
2.  Persetujuan  pinjaman  tidak  sesuai dengan kebutuhan pada saat pengajuan,  hal  ini  dikarenakan  tim verifikasi  tidak  mengetahui  dengan pasti kondisi RTM yang ada di desa.
UPK mempunyai kepentingan dalam  percepatan  serapan  pinjaman, karena  apabila  serapan  pinjaman  tinggi maka  modal  yang  dimiliki  oleh  UPK tentunya lebih banyak bergulir di masyarakat, dengan harapan proses pemandirian  masyarakat  akan  semakin cepat.  Usaha  untuk  percepatan  pencairan dana  pinjaman  bergulir  dilaksanakan dengan  melibatkan  kader  ekonomi  desa (KED) dalam proses  verifikasi  pengajuan pinjaman oleh kelompok untuk
memberikan masukan kepada tim verifikator.  Pelibatan  KED  yang  secara riil  berada  di  desa  yang  bersangkutan diharapkan akan lebih mengetahui kondisi ekonomi RTM yang sebenarnya dibandingkan dengan verifikator sehingga akan lebih mempercepat kegiatan verifikasi  untuk  mempermudah pencairan dana pinjaman.
Ditinjau  dari  segi  pengembalian pinjaman,  perkembangan  dana  perguliran pasca program sangat baik yang ditunjukkan  dengan non  performing  loan
(NPL) berkisar kurang dari 5%, sementara  jika  dibandingkan  dengan perbankan,  NPL  masih  di  atas  7%. Tingkat  pengembalian  SPP  lebih  baik dibandingkan dengan UEP. Namun demikian  perlu  diperhatikan  penggunaan dana oleh masyarakat yang kurang terarah tentunya  akan  berpengaruh  terhadap tujuan  pemberdayaan  yang  diharapkan mampu  meningkatkan  kesadaran  dan kemampuan untuk meningkatkan kesejahteraan rumah tangga miskin. Sebagai upaya peningkatan kinerja UPK, pemerintah daerah memberikan  insentif  bagi  UPK  yang mempunyai  nilai  kredit  macet  paling kecil. Insentif digunakan untuk pemupukan modal. Upaya tersebut terbukti  berhasil  mendorong  UPK  untuk menekan  jumlah  kredit  macet  yang disalurkan.  Untuk  mengantisipasi  kredit yang tidak disalurkan oleh UPK maka tim
penilai  akan  melihat  seberapa  besar proporsi  jumlah  kredit  yang  disalurkan dan tingkat pengembaliannya.
Permasalahan  yang  dihadapi  adalah model peningkatan kinerja tersebut masih berpedoman  pada  tingkat  kelancaran angsuran tetapi belum menyentuh substansi  penting  dalam  pemberdayaan masyarakat.
Sebagai  mekanisme  pertanggung- jawaban,  pengelola  UPK  menyusun laporan  pertanggungjawaban  pengelolaan keuangan  dana  perguliran  (SPP  dan UEP), pengelolaan modal, dan penggunaan  dana  untuk  pembangunan fisik tiap akhir tahun. Sebelum dipertanggungjawabkan di MAD, sebelumnya  BP  UPK  mengaudit  laporan tersebut.  Apabila  Musdes  pertanggung- jawaban  telah  dilewati,  maka  selanjutnya diadakan  Musdes  Serah  Terima,  sebagai bentuk  pertanggungjawaban  pengelolaan dana kepada masyarakat dan TPK. Dalam hal  ini  pelaporan  keuangan  dibuat  dalam bentuk  administrasi  sederhana,  belum sesuai  dengan  kaidah  yang  ditentukan oleh  aturan  yang  ditetapkan  dalam undang-undang tentang dana bergulir.
Apabila  mengacu  pada  laporan keuangan  oleh  lembaga  pemerintah  yang diatur  dalam  UU  No.  17  tahun  2003, maka  laporan  keuangan  setidak-tidaknya meliputi  Laporan  Realisasi,  Neraca, Laporan  Arus  Kas,  dan  Catatan  atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan  laporan  keuangan  UPK.  Bentuk dan  isi  laporan  pertanggungjawaban disusun  dan  disajikan  sesuai  dengan standar  akuntansi  pemerintahan.  Standar akuntansi  pemerintahan  disusun  oleh suatu  komite  standar  yang  independen dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan  dari Badan Pemeriksa Keuangan. Apabila  merujuk  pada  PP  No.  2
tahun 2006, untuk pelaporan dan
pengawasan  dana  hibah,  Menteri  setelah berkoordinasi  dengan  Gubernur  Bank Indonesia mengeluarkan
Laporan Realisasi  Penyerapan  pinjaman  dan/atau hibah  luar  negeri  secara  triwulanan  atas pelaksanaan  kegiatan  yang  dibiayai  dari pinjaman/hibah luar negeri

## Keberlanjutan
Dalam keberlanjutan kelembagaan pengelola  program  (UPK),  yang  menjadi permasalahan  saat  ini  adalah  belum adanya  status hukum  bagi bentuk kelembagaan  UPK.  Selama  ini  status
UPK  hanya  berdasarkan  pada  PTO  dan penetapan AD/ART dalam MAD. AD/ART  tersebut  di  setiap  kecamatan memuat ketentuan yang berbeda. Sampai  saat  ini,  para  pelaku
PNPM Mandiri Perdesaan selalu berkoordinasi  dan  berkomunikasi  dengan stakeholder terkait  sehingga  diharapkan ketika program sudah berakhir masih bisa menjaga keberlanjutan program. Pengelola  program  berpendapat  bahwa perlu  pembinaan  pengelolaan  pasca program  sejak  program  masih  berjalan karena  merupakan  salah  satu  indikator yang  bisa  digunakan  untuk  mengukur keberhasilan program pemberdayaan masyarakat. Beberapa langkah sudah dilakukan  antra  lain  menetapkan  Perda tentang Badan Usaha Milik Desa (BUMDes), namun kurang dapat diterapkan  bagi  UPK  karena  UPK  adalah lembaga  ditingkat  kecamatan,  sedangkan Perda  BUMDes  mengatur  kelembagaan ditingkat desa.
Selain  itu  dilakukan  pertemuan dan  koordinasi  rutin  antar  UPK  setiap bulan,  harapannya  dapat  terus  menggali inisiatif dari masyarakat agar program ini semakin  lestari  dan  berkembang.  Untuk pengelolaan  aset  fisik,  ada  sebagian  desa yang sudah memiliki tim pemelihara yang mandiri,  tetapi  ada  sebagian  yang
diserahterimakan kepada desa dan dikelola oleh desa dengan dana APBDes.
Untuk
Tim Pemelihara mandiri masyarakat,  dana  berasal  dari  swadaya dan  berbagai  sumber  lain  yang  tidak mengikat. Contoh aset fisik yang dikelola kelompok  masyarakat  secara  mandiri adalah  saluran  irigasi  diserahkan  ke kelompok Dharma Tirta pada tahun 2004, gedung  madrasah  diserahkan  kepada yayasan tahun 2005 dan 2006. Pemerintah
Daerah sedang mengupayakan pembentukan payung hukum yaitu berupa peraturan  Bupati  untuk  melindungi  aset fisik pasca program.
Ketentuan mengenai  kelembagaan dalam  ranah  pemerintahan  di  kecamatan sesuai pasal 82 dan 84 PP 72/2005 adalah bahwa antar desa dapat membentuk badan kerjasama  untuk  kepentingan  masing- masing  desa.  Kerjasama  dapat  dilakukan antar  desa  dalam  kecamatan  maupun  di luar  kecamatan  dan  juga  pihak  ke  tiga dalam  bidang  peningkatan  perekonomian masyarakat  desa,  peningkatan  pelayanan pendidikan,  kesehatan,  sosial  budaya, ketentraman  dan  ketertiban;  dan/atau pemanfaatan  sumber  daya  alam  dan teknologi tepat guna dengan memperhatikan  kelestarian  lingkungan. Berdasarkan  konsep  PNPM  Mandiri Perdesaan,  badan  kerjasama  tersebut berbentuk  BKAD  yang  terdiri  dari beberapa desa dalam satu kecamatan saja. Pada  awalnya  BKAD  dibentuk  untuk melindungi  dan  melestarikan  hasil-hasil program  yang  terdiri  dari  kelembagaan UPK,  sarana-prasarana,  hasil  kegiatan bidang  pendidikan,  hasil  kegiatan  bidang kesehatan, dan perguliran dana.
Kemudian  BKAD  berkembang  sebagai lembaga pengelola pembangunan partisipatif, pengelola kegiatan
masyarakat,  pengelola  aset  produktif  dan sumber daya alam, serta program/ proyek dari pihak ketiga yang bersifat antar desa.
Mengenai  kelembagaan  di  desa,
dalam  pasal  89  dan  90  PP  72/2005 ditetapkan  bahwa  di  desa  dapat  dibentuk lembaga kemasyarakatan yang mempunyai  tugas  membantu  pemerintah desa dan merupakan mitra dalam memberdayakan  masyarakat  desa.  Tugas Lembaga Kemasyarakatan tersebut meliputi menyusun rencana pembangunan secara  partisipatif,  melaksanakan,  me- ngendalikan,  memanfaatkan,  memelihara dan mengembangkan pembangunan secara  partisipatif,  menggerakkan  dan mengembangkan partisipasi, gotong royong  dan  swadaya  masyarakat  serta menumbuhkembangkan  kondisi  dinamis masyarakat  dalam  rangka  pemberdayaan masyarakat.
Dalam pasal 93 disebutkan bahwa kegiatan lembaga kemasyarakatan ditujukan untuk mempercepat terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat melalui peningkatan pelayanan masyarakat,  peningkatan  peran  serta masyarakat dalam pembangunan, pengembangan  kemitraan,  pemberdayaan masyarakat  dan pengembangan  kegiatan lain sesuai dengan kebutuhan dan kondisi masyarakat  setempat.  Hubungan  kerja antara  lembaga  kemasyarakatan  dengan pemerintahan  desa  bersifat  kemitraan, konsultatif  dan  koordinatif  (pasal  95). Lembaga  kemasyarakatan  didukung  oleh dana yang berasal dari swadaya masyarakat,  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja  Desa,  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja  Daerah  Kabupaten/Kota  dan/atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Provinsi, bantuan Pemerintah, Pemerintah Provinsi,  dan  Pemerintah  Kabupaten/ Kota,  serta  bantuan  lain  yang  sah  dan tidak mengikat.
Lembaga  kemasyarakatan  dapat berbentuk Rukun Tetangga, Rukun Warga, Pemberdayaan Kesejahteraan Keluarga, Karang Taruna, lembaga pemberdayaan  masyarakat  atau  sebutan lain. Sebuah lembaga dapat dibentuk atas
dasar  pertimbangan  keberadaan  lembaga tersebut sangat dibutuhkan oleh masyarakat,  maksud  dan  tujuannya  jelas, bidang  kegiatannya  tidak  tumpang  tindih dengan lembaga yang sudah ada.
Dari  segi  pengelolaan  keuangan, hal  yang  menarik  adalah  pertambahan terus  memberikan  dana  khususnya  untuk dana  perguliran  sebesar  25%  dari  total dana  PNPM  Mandiri.  Hal  ini  berarti bahwa  UPK  memperoleh  tambahan modal  yang cukup besar setiap tahunnya. Apabila  tidak  dikelola  dengan  benar  dan didukung  dengan  bentuk  pelembagaan UPK yang mendukung, maka hal ini akan menjadi  permasalahan  serius  terkait dengan kepemilikan asset dan keberlanjutan program. Pada dasarnya sudah timbul kesadaran masyarakat  untuk  melestarikan program  dan  kegiatan  yang  sudah  ada. Khusus bagi SPP dan UEP, dapat berjalan dengan  baik  dengan  adanya  sistem tanggung  renteng,  yang  menimbulkan rasa  tanggung  jawab  bersama  dan merupakan  salah  satu  modal  sosial  bagi kelangsungan program.
Masyarakat menyadari,  bahwa  pada  dasarnya  dana PNPM merupakan dana bergulir, sehingga kesadaran untuk mengembalikan  dana  pinjaman  lebih banyak  disebabkan  karena  keinginan untuk dapat mengakses kembali pinjaman tersebut.  Faktanya  dana  hanya  bergulir dalam satu kecamatan tidak antar kecamatan satu ke kecamatan lain.
Untuk  tujuan  pelestarian  dan perguliran, UPK menetapkan bunga  yang dalam  hal  ini  disebut  jasa  bagi  pinjaman dana  bergulir  yang  besarnya  ditentukan secara  musyawarah.  Dana  dari  jasa tersebut  selanjutnya  dimanfaatkan  untuk pengembangan usaha, pengembangan aset seperti gedung, ATK, sarana dan prasarana  UPK,  serta  sebagai  dana  sosial yang  penggunaannya  ditetapkan  secara musyawarah.
Gagasan  pembentukan  usaha  lain di luar SPP dan UEP telah dilakukan oleh beberapa  UPK,  sebagai  upaya  menjaga keberlangsungan.  Hal  ini  disebabkan karena  pada  dasarnya  SPP  diperuntukkan bagi  RTM.  Dalam  perkembangannya, apabila masyarakat sudah terentaskan dari kondisi  RTM  sesuai  dengan  indikator yang  ditetapkan,  maka  usaha  SPP  dan UEP akan mengalami titik jenuh, ataupun harus  digulirkan  pada  daerah  lain, sehingga  harus  diupayakan  ada  program lain  untuk  keberlangsungan  lembaga UPK.
Permasalahan  saat  ini  adalah terdapat  kesulitan  untuk  mendeskripsikan bentuk  lembaga  pengelola  perguliran PNPM Mandiri Perdesaan (UPK), apakah termasuk  lembaga  perbankan,  koperasi, BLU atau lembaga swadaya masyarakat.
Menurut Permenkeu No. 99 tahun 2008, pengelolaan dana perguliran dilakukan  oleh  Satker  yang  menerapkan Pengelolaan  Keuangan  BLU  (Satker BLU).  Selanjutnya  untuk  penerima  dana bergulir yang disalurkan melalui lembaga perantara yang berfungsi sebagai penyalur ( chanelling )  atau  pelaksana  pengguliran dana ( executing ) ditetapkan oleh pimpinan satker BLU dengan
berpedoman pada perikatan dalam bentuk surat  perjanjian  atau  dokumen  lainnya yang  berisi  hak  dan  kewajiban  kedua belah  pihak.  Disebutkan  pula  ketentuan bahwa dana bergulir dapat ditarik kembali oleh  pemberi  dana.  Dalam  PP  Nomor  23 tahun  2005,  disebutkan  adanya  Badan Layanan  Umum  (BLU)  yang  merupakan instansi  di  lingkungan  Pemerintah  yang dibentuk  untuk  memberikan  pelayanan kepada  masyarakat  berupa  penyediaan barang  dan/atau  jasa  yang  dijual  tanpa mengutamakan  mencari  keuntungan  dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada  prinsip  efisiensi  dan  produktivitas. Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum, yang selanjutnya disebut
PPK-BLU,  adalah  pola  pengelolaan keuangan  yang  memberikan  fleksibilitas berupa  keleluasaan  untuk  menerapkan praktek-praktek  bisnis  yang  sehat  untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat  dalam  rangka  memajukan kesejahteraan  umum  dan  mencerdaskan kehidupan  bangsa,  sebagai  pengecualian dari  ketentuan  pengelolaan  keuangan negara pada umumnya.
Dilihat  melalui  aturan  koperasi, persamaannya adalah kedua-duanya merupakan  badan  usaha  yang  berazas sukarela  dan  terbuka;  perbedaannya koperasi merupakan usaha yang keanggotaannya  bersifat  individu,  setiap anggota  wajib  memiliki  simpanan  wajib dan  pokok,  pembagian  sisa  hasil  usaha yang dibagi kepada anggota sesuai modal yang ditanamkan, serta dapat menghimpun  dana  dan  menyalurkan pada masyarakat, semua keputusan diambil  berdasarkan  Rapat  Anggota Tahunan  (RAT),  pertanggungjawaban pengelolaan  koperasi  dilaporkan  pada RAT.  Namun  di  UPK  keanggotaannya adalah masyarakat kecamatan keseluruhan,  keuntungan  dikembalikan meskipun  dalam  pelaksanaannya  ada yang  membagi  rata  semua  orang  untuk menghindari konflik desa padahal menyalahi  PTO,  dan  tidak  melakukan penghimpunan dana.
Di  sisi  lain  UPK  tidak  dapat dikenakan  aturan  perbankan  sesuai  UU Nomor  10  tahun  1999  tentang  perbankan karena  dalam  usahanya  UPK  tidak melakukan penghimpunan dana masyarakat  berupa  pinjaman  tabungan, giro,  dan  deposito,  serta  transaksi keuangan  lainnya.  Berdasarkan  UU  No. 10 tahun 1999, yang disebut dengan Bank adalah  badan  usaha  yang  menghimpun dana  dari  masyarakat  dalam  bentuk simpanan,  dan  menyalurkannya  kepada masyarakat  dalam  bentuk  kredit  dan  atau bentuk-bentuk lain dalam rangka
meningkatkan  taraf  hidup  masyarakat banyak.  Perbedaan  prinsip  dengan  UPK adalah  dalam  pelaksanaannya  UPK  tidak melakukan pinjaman.
Secara  garis  besar  dapat  dilihat bahwa UPK merupakan lembaga keuangan yang spesifik. UPK mempunyai kewenangan untuk mengelola dana dalam jumlah  yang  cukup  besar,  namun  tidak mempunyai  aturan  yang  cukup  jelas untuk  menjadi  rujukan.  Menilik  dari  hal tersebut maka UPK harus dibekali dengan aturan  tersendiri  yang  spesifik,  dengan sumber  daya  manusia  yang  handal khususnya dalam hal pengelolaan keuangan, akuntabilitas dan dapat dipercaya.
Peran UPK meliputi 2 (dua) aspek yaitu  peran  sosial  dan  peran  ekonomi.
Peran  sosial  UPK  untuk  pemberdayaan masyarakat  diharapkan  akan  semakin menumbuhkan kesadaran bahwa
masyarakat  mampu  membangun  dengan keswadayaan  dan  kemandirian  tanpa harus  tergantung  dengan  bantuan  dari pemerintah  secara  terus  menerus.  Peran UPK  di  sisi  ekonomi  adalah  bertanggung jawab  dalam  pengelolaan  keuangan, diharapkan tidak hanya melihat kelancaran  pengembalian  pinjaman  oleh kelompok  penerima  tetapi  juga  mampu mengembangkan potensi yang ada.

## PENUTUP
A.  Simpulan 1.  Kapasitas dan Keberlangsungan Kelembagaan Program PNPM Mandiri Perdesaan a.  Kapasitas  kelembagaan  program PNPM  Mandiri  Perdesaan  telah mampu mengkoordinasikan segenap struktur kelembagaan penanganan  kemiskinan,  namun belum  mampu  secara  sinergis memberdayakan  dan  menopang struktur  kelembagaan  yang  ada  di pemerintah daerah
b.  Kelembagaan program PNPM Mandiri  Perdesaan  diwarnai  oleh berbagai improvisasi terhadap Petunjuk Teknis Operasional, sehingga  antar  daerah  terdapat berbagai  struktur  kelembagaan yang tidak mengarah pada kesederhanaan struktur. c.  Pelembagaan program PNPM Mandiri Perdesaan belum didukung  dengan  payung  hukum yang  kuat  dan  sumber  daya manusia yang memadai.
2.  Pengelolaan Keuangan
a.  Manajemen pengelolaan keuangan UPK  masih  dilaksanakan  secara sederhana,  tidak  menggunakan prinsip-prinsip  akuntansi  standar yang  disebabkan  oleh  sumber daya  manusia  pengelola  UPK yang  kurang  memadai  sehingga menyulitkan  dalam  monitoring dan pelaporan.
b.  UPK  mampu  menjadi  lembaga
keuangan alternatif bagi masyarakat perdesaan karena memiliki keunggulan dalam kemudahan  akses  dan  sistem pengembalian dana
yang disesuaikan kondisi masyarakat.
c.  Status  kelembagaan  UPK  sebagai pengelola  keuangan  belum  jelas menyebabkan  kerawanan  asset terutama  pada  saat  dana  semakin berkembang. d.  Status  dana  PNPM  adalah  dana hibah,  bukan  dana  bergulir  yang harus dikembalikan berdasar Permenkeu 99 tahun 2008, namun dalam implementasinya ada sebagian  dana  digunakan  sebagai dana bergulir yang telah dimanfaatkan oleh masyarakat. e.  Sasaran program untuk meningkatkan  pendapatan  dan kesempatan  kerja  bagi  RTM kurang optimal. Hal ini
disebabkan  karena,  1)  mekanisme pengajuan pinjaman yang mengutamakan kemampuan mengembalikan  pinjaman  tepat waktu, sehingga mengurangi akses RTM  terhadap  dana  perguliran, dan 2) penggunaan dana perguliran  sebagian  besar  untuk kegiatan konsumtif dibanding sebagai stimulan modal usaha.

## B.  Saran
1.  Kapasitas dan Keberlangsungan Kelembagaan Program PNPM Mandiri Perdesaan a.  Perlu adanya sinergi  kelembagaan pengelolaan dan antar aktor stakeholder PNPM Mandiri Perdesaan melalui komitmen antar pihak  yang  dapat  mendukung agenda pembangunan daerah, yang dituangkan dalam MOU. b.  Penyempurnaan PTO sesuai dengan kondisi masyarakat perdesaan  dengan  menekankan kepada pemanfaatan struktur kelembagaan  masyarakat  yang sudah ada. c.  Mendorong  terbentuknya  regulasi yang lebih kuat tentang kelembagaan PNPM Mandiri Perdesaan serta standarisasi kapasitas  dan  kapabilitas  SDM
pelaksana.
2.  Pengelolaan Keuangan a.  Perubahan sistem manajemen akutansi  sesuai  standar  perbankan agar mampu mengakomodir pengelolaan  dana  seiring  dengan peningkatan beban dan pertambahan dana. b.  Inovasi  untuk  memperluas  area (jangkauan) produk UPK sehingga dapat diakses mengakomodir RTM  absolut  yang  selama  ini belum tersentuh. c.  UPK  diatur  sebagai  lembaga khusus, dengan pengaturan kelembagaan yang spesifik,
berbeda  dengan  aturan  lembaga keuangan perbankan maupun koperasi,  memuat  fungsi  sosial dan ekonomi d.  Ada  mekanisme  penyerahan  dana hibah  kepada  masyarakat  sebagai dasar hukum status dana,
selanjutnya  UPK  harus  mengelola dana dengan transparan, akuntabel,  sesuai  dengan  tujuan program. e.  Penghargaan dari pemerintah daerah bagi  UPK didasarkan pada tingkat partisipasi RTM  dan perbaikan  kualitas  hidup  dan kesejahteraan RTM, tidak berdasarkan kecilnya NPL.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku
Basuno,  dkk.  2006. Kaji  Tindak  (Action Research) Pemberdayaan Masyarakat  Pertanian  Daerah Tertinggal  (Tahap  II). Jakarta: Puslit Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian. Deptan. Bungin, Burhan, dkk. 2003. Analisis Data
Penelitian Kualitatif: Pemahaman Filosofis  Dan  Metodologis  Ke Arah Penguasaan Model Aplikasi . Jakarta: Pt. Raja Grafindo Persada. Kartono, Kartini. 1996. Pengantar Metodologi Riset Sosial . Bandung: CV. Mandar Maju. Siamat, Dahlan, 1999. Manajemen Lembaga Keuangan . Jakarta: ? Sugiyono, 2002. Metode Penelitian
Administrasi. Bandung: Alfabeta.
Tangkilisan, Hesel Nogi S. 2005.
Manajemen Publik. Jakarta: Penerbit PT.Grasindo. Jurnal Syahyuti.  2007. Kebijakan  Pengembang- an  Gabungan  Kelompok  Tani (Gapoktan) sebagai  Kelembagaan Ekonomi  di  Perdesaan. Jurnal Analisis  Kebijakan  Pertanian  Vol. 5 no. 1. Maret Perundang-undangan UU No. 32 tahun 2004. www.setneg.go.id UU No. 25 tahun 1992. www.setneg.go.id UU No. 10 tahun 1999. www.setneg.go.id PP No. 57 tahun 2005. www.setneg.go.id PP No. 72 tahun 2005. www.setneg.go.id PP No. 2 tahun 2006. www.setneg.go.id PP No. 38 tahun 2007. www.dpr.go.id PP No. 78 tahun 2007. www.unmit.org PP No. 19 tahun 2008. www.setneg.go.id

## Website
Djogo,  Tony,  dkk,  Kelembagaan  Dan
Kebijakan  Dalam  Pengembangan Agroforestri, www. Worldagroforestrycentre.Org/Sea, 24 Oktober 2008 Hawari, Abu, Dilematika Memberdayakan Masyarakat Diantara Program-Program Pemerintah  Yang  Kontradiktif, Beta.  Fasilitator-Masyarakat.Org, 24 Oktober 2008 Pemberdayaan Masyarakat Dan Permasalahannya, Hilmiarifin.Com, 24 Oktober 2008 Rahayu,  Mg  Ana  Budi,  Pemberdayaan Masyarakat  Desa  Pembangunan Perekonomian  Nasional  Melalui Pemberdayaan  Masyarakat  Desa, www.Binaswadaya.Org, 24 Oktober 2008 Sulekale,  Dalle  Daniel; Pemberdayaan Masyarakat Miskin Di Era Otonomi Daerah, www.Emperordeva.Wordpress.Co m, 29 Juli 2008 Widodo,  Slamet,  Kelembagaan,  Kapital Sosial Dan Pembangunan, Learning-Of.Slametwidodo.Com, 24 Oktober 2008 Tim  Studi  Ekonomi  Konsulatan  Pusat PPK,  Laporan  Studi  Ekonomi Program Pengembangan Kecamatan Tahun 2001, www.ppk.or.id Rudjito; Peran  Lembaga  Keuangan Mikro  Dalam  Otonomi  Daerah Guna  Menggerakkan  Ekonomi Rakyat Dan Menanggulangi Kemiskinan , Jurnal Ekonomi Rakyat  Th.  II  -  No.  1  -  Maret 2003, www.ekonomirakyat.org, tangal 4 Januari 2009 Ismawan,  Bambang; Peran  Lembaga Keuangan  Mikro  Dalam  Otonomi Daerah, Jurnal  Ekonomi  Rakyat Th.  II  -  No.  1  -  Maret  2003, www.ekonomirakyat.org,  tangal  4 Januari 2009 Pedoman Umum PNPM Mandiri, www.pnpm-mandiri.org Petunjuk  Teknis  Operasional  PNPM Mandiri Perdesaan, www.ppk.or.id