## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM
Volume 7 Nomber 1, Februari 2021 P-ISSN: 2356-4164, E-ISSN: 2407-4276 Open Access at : https://ejournal.undiksha.ac.id/index.php/jkh Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Hukum dan Ilmu Sosial Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja

## Perlindungan  Hukum  Atas  Dikeluarkannya  Peraturan  Kebijakan (Beleidsregel)
Eric 1 , Wening Anggraita 2
1 Fakultas Hukum Universitas Airlangga (Magister Ilmu Hukum), Email : eric-2019@fh.unair.ac.id
2 Fakultas Hukum Universitas Airlangga (Magister Ilmu Hukum), Email : weninganggraita@gmail.com
Info Artikel

## Abstract
Masuk:  14 November
2020
Diterima: 15 Desember
2020 Terbit: 5 Februari 2021
Keywords: Policy Regulations (beleidsregel), Legal
Protection, Government Action (bestuurshandelingen), Administrative Law Policy  regulations  are  not  a  new  phenomenon  in governance in Indonesia. Policy regulations arise as a result of the growing needs of the community, which requires  the  government  to  take  quick  legal  action, even  overriding  the  principle  of  legality  or  what  is also known as wetmatigheid van bestuur. Because the authorities have extraordinary powers, administrative  law  functions  to  provide  legal protection  for  the  people  against  the  actions  of  the authorities by bringing a lawsuit to the court. Legal protection  for  the  people  from  government  legal action is a juridical means in a rule of law to prevent or restore losses suffered by the people as a result of government  legal  actions  that  cause  losses  to  the people.
Abstrak
Kata kunci:
Peraturan Kebijakan ( beleidsregel) , Perlindungan Hukum, Tindakan Pemerintah ( bestuurshandelingen ), Hukum Administrasi
Corresponding Author:
Peraturan  kebijaksanaan  bukan  merupakan fenomena baru didalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Peraturan kebijaksanaan muncul akibat kebutuhan masyarakat  yang  terus  berkembang  sehingga mengharuskan  pemerintah  mengambil  suatu tindakan hukum yang cepat, bahkan mengesampingkan asas legalitas atau yang dikenal juga  dengan  sebutan wetmatigheid  van  bestuur . Dikarenakan penguasa memiliki kewenangan yang luar  biasa,  hukum  administrasi  berfungsi  untuk memberikan perlindungan hukum bagi rakyat atas tindakan penguasa dengan mengajukan gugatan ke peradilan.  Perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dari tindakan hukum pemerintah adalah sarana yuridis dalam  negara  hukum  untuk  mencegah  atau memulihkan terjadinya kerugian yang dialami oleh rakyat sebagai akibat tindakan hukum permerintah yang menimbulkan kerugian terhadap rakyat.
@Copyright 2021.

## A. Pendahuluan
Pengertian  hukum  administrasi  di  dalam  kepustakaan  negeri  Belanda terdapat dua istilah, yaitu bestuursrecht dan administratief recht , dengan kata dasar “ administratie ”  dan  “ bestuur ”.  Terhadap  dua  istilah  ini,  para  pakar  administrasi negara berbeda pendapat dalam menerjemahkannya dengan istilah tata usaha, tata usaha  pemerintahan,  tata  pemerintahan,  tata  usaha  negara  dan  ada  yang menerjemahkannya  dengan  administrasi  saja,  sedangkan  kata  “ bestuur ” diterjemahkan secara seragam dengan pemerintahan. 1
Pemerintah sebagai alat kelengkapan negara dapat diartikan secara luas (in the broad sense) dan dalam arti sempit (in the narrow sense). Pemerintah dalam arti luas itu mencakup semua alat kelengkapan negara, yang pada pokoknya terdiri dari
1 Philipus M. Hadjon, et.al, (1993), Pengantuar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, hlm. 6.
cabang-cabang  kekuasaan  eksekutif,  legislatif  dan  yudikatif  atau  alat-alat kelengkapan negara lain yang bertindak untuk dan atas nama negara, sedangkan dalam  arti  sempit  pemerintah  adalah  cabang  kekuasaan  eksekutif. 2 Pemerintah dalam  arti  sempit  adalah  organ/alat  perlengkapan  negara  yang  diserahi  tugas pemerintahan  atau  melaksanakan  undang-undang,  sedangkan  dalam  arti  luas mencakup semua badan yang menyelenggarakan semua kekuasaan di dalam negara baik eksekutif maupun legislatif dan yudikatif. 3 Secara teoretis dan praktis, terdapat perbedaan  antara  “pemerintah”  dengan  “pemerintahan”.  Pemerintahan  adalah segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat dan kepentingan negara. Dengan ungkapan lain, pemerintahan adalah bestuurvoering atau pelaksanaan tugas pemerintah, sedangkan pemerintah adalah organ/alat atau aparat yang menjalankan pemerintahan. 4
Di tinjau secara umum, hukum administrasi merupakan instrumen yuridis bagi  penguasa  untuk  secara  aktif  terlibat  dengan  masyarakat  dan  pada  sisi  lain hukum administrasi merupakan hukum yang memungkinkan anggota masyarakat mempengaruhi  penguasa  dan  memberikan  perlindungan  terhadap  penguasa. Rumusan  ini  sekedar  merupakan  deskripsi  awal  dan  masih  sangat  luas.  Sejalan dengan deskripsi tersebut, patut diperhatikan tiga fungsi hukum administrasi yang diketengahkan  oleh  P.  De  Haan  cs.,  dalam  bukunya Bestuursrecht  in  de  Sociale Rechsstaat jilid 1 (p. 30) : “ het bestuursrecht vervult dus een driedelige functie: norm, instrument  en  waarborg ”  (hukum  administrasi  memenuhi  tiga  fungsi:  norma, instrumen, jaminan).
Deskripsi tersebut menyatakan hukum administrasi meliputi: 5
1. Mengatur  sarana  bagi  penguasa  untuk  mengatur  dan  mengendalikan masyarakat;
2. Mengatur  cara-cara  partisipasi  warga  negara  dalam  proses  pengaturan  dan pengendalian tersebut;
3. Perlindungan hukum ( rechtsbescherming );
4. (Hukum  administrasi  Belanda)  menetapkan  norma-norma  fundamental  bagi penguasa untuk pemerintahan yang baik ( algemene beginselen van behoorlijk bestuur/abbb ).
Pergeseran  konsep  dari  “negara  penjaga  malam”  ( nachtwakkersstaat ) menjadi  negara  kesejahteraan  ( welvaarsstaat ),  membawa  dampak  bahwa pemerintah  harus  lebih  responsif  dan  respektif  lagi  terhadap  masyarakatnya. Konsep  negara  penjaga  malam  maknanya  pemerintah  tidak  perlu  terlalu  ikut
2 Bagir Manan dan Kuntana Magnar, (1997), Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni Bandung, hlm. 158-159.
3 Moch. Mahfud, (1988), Hukum Kepegawaian Indonesia, Liberty, Yogyakarta, hlm. 9.
4 M. Nata Saputra, (1988), Hukum Administrasi Negara , Rajawali, Jakarta, hlm. 4.
5 Philipus M. Hadjon, Op Cit ., hlm. 28.
campur  dalam  setiap  detail  kehidupan  masyakaratnya,  agar  masyarakat  hidup berkembang  dan  tumbuh  mandiri.  Negara  penjaga  malam  hanya  membolehkan pemerintah  campur  tangan  kegiatan  penduduk  dalam  masalah  keamanan  dan ketertiban  serta  hubungan  luar  negeri.  Namun  dalam  perkembangannya,  konsep negara penjaga malam bergeser ke negara kesejahteraan karena perubahan zaman dan  tuntutan  masyarakat  semakin  kompleks.  Konsep  negara  kesejahteraan  lebih menitikberatkan tugas pemerintah terhadap masyarakatnya. Negara kesejahteraan membolehkan pemerintah campur tangan dalam segala urusan masyarakat, selama itu mencapai kesejahteraan masyarakat. 6
Philipus  M.  Hadjon  telah  mengemukakan  bahwa  peraturan  kebijakan, beleidsregel atau policy rule diciptakan  oleh  pejabat  administrasi  negara  untuk melaksanakan  tugas-tugas  pemerintah.  Eksistensi  peraturan  kebijakan  tersebut merupakan  konsekuensi  atas  negara  hukum  kesejahteraan  yang  membebankan tugas  yang  sangat  luas,  yaitu  menyelenggarakan  kesejahteraan  rakyat  ( welfare state )  kepada  pemerintah.  Tugas-tugas  pemerintahan  dapat  diselenggarakan  jika pemerintah diberi kebebasan untuk mengambil kebijakan sesuai dengan situasi dan kondisi  faktual.  Kebijakan-kebijakan  pejabat  administrasi  negara  itu  kemudian dituangkan dalam bentuk peraturan-peraturan kebijakan. 7
Subjek  hukum  selaku  pemikul  hak-hak  dan  kewajiban-kewajiban,  baik  itu manusia  ( naturlijke persoon ),  badan  hukum  ( rechtspersoon ),  maupun  jabatan ( ambt ),  dapat  melakukan  tindakan-tindakan  hukum  berdasarkan  kemampuan ( bekwaam ) atau kewenangan ( bevoegdheid ) yang dimilikinya. Tindakan hukum ini merupakan awal lahirnya hubungan hukum ( rechsbetrekking ), yakni interaksi antar subjek  hukum  yang  memiliki  relevansi  hukum  atau  mempunyai  akibat-akibat hukum.  Hukum  diciptakan  sebagai  suatu  sarana  atau  instumen  untuk  mengatur hak-hak  dan  kewajiban-kewajiban  subjek  hukum,  agar  masing-masing  subjek hukum  dapat  menjalankan  kewajibannya  dengan  baik  dan  mendapatkan  haknya secara wajar. Di samping itu, hukum juga berfungsi sebagai instrumen perlindungan bagi subjek hukum. 8
Perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dari  tindakan  hukum  pemerintah  adalah sarana yuridis dalam negara hukum untuk mencegah atau memulihkan terjadinya kerugian yang dialami oleh rakyat sebagai akibat tindakan hukum permerintah yang menimbulkan  kerugian  terhadap  rakyat.  Penguasa  bisa  dianggap  melakukan perbuatan  melanggar  hukum  karena  melanggar  hak  subjektif  seseorang  apabila terjadi hal dibawah ini: 9
6 W. Riawan Tjandra, (2018), Hukum Administrasi Negara, Sinar Grafika, Yogyakarta, hlm. 36.
7 Hotma P. Sibuea, (2010), Asas Negara Hukum, Peraturan Kebijakan & Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta, hlm. 101.
8 Sudikno Mertokusumo, (1996), Mengenal Hukum suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, hlm. 140.
9 W. Riawan Tjandra, Op Cit. , hlm. 207.
1. Penguasa  melakukan  perbuatan  yang  bersumber  pada  hubungan  hukum perdata serta melanggar ketentuan dalam hukum tersebut
2. Penguasa  melakukan  perbuatan  yang  bersumber  pada  hukum  publik  serta melanggar ketentuan kaidah hukum tersebut.
Perlindungan terhadap perbuatan melawan hukum penguasa dalam hukum perdata didasarkan atas ketentuan Pasal 1365 KUH Perdata yang memberikan hak kepada  rakyat  yang  dirugikan  oleh  Pemerintah  untuk  mengajukan  gugatan  di Pengadilan  Umum.  Perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah  dalam  kapasitas sebagai  penguasa  ( overheid )  yang  dituangkan  melalui  keputusan  individual  yang dinilai  melanggar  hak  rakyat  dapat  diuji  oleh  PTUN  berdasarkan  alasan  Pasal  53 ayat (2) UU No. 5 Tahun 1986 jis UU No. 9 Tahun 2004 dan UU No. 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Di  lihat  secara  formil  yuridis  peraturan  kebijaksanaan  tidak  dapat digolongkan sebagai suatu KTUN karena tidak memenuhi syarat atau unsur-unsur dari KTUN yang mengharuskan KTUN bersifat individual dan konkret sedangkan peraturan  kebijaksanaan  ditujukan  untuk  umum.  Peraturan  kebijaksanaan  juga tidak  dapat  di  golongkan  sebagai  peraturan  perundangan-undangan  karena peraturan  kebijaksaan  dibuat  oleh  lembaga  yang  tidak  memiliki  kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan. Sehingga muncul pertanyaan ketika peraturan  kebijaksaan  diduga  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  maka  kemanakah  pencari  keadilan  dapat  menguji  atau  menggugat peraturan kebijaksaan tersebut.
Terkait dengan latar belakang masalah diatas, hal-hal yang ingin dikaji dan dibahas dalam penulisan ini adalah:
1. Perlindungan hukum atas tindakan pemerintah ( bestuurshandelingen )
2. Pengujian  peraturan  kebijaksanaan  ( beleidsregel )  di  Peradilan  Tata  Usaha Negara

## B. Metode Penelitian
Penelitian hukum merupakan suatu proses untuk menemukan aturan hukum maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi. 10 Jenis penelitian  hukum  yang  digunakan  adalah  penelitian  hukum  normatif,  yaitu penelitian  yang  dilakukan  atau  berfokus  pada  norma  hukum  positif  berupa peraturan perundang-undangan, perihal perlindungan hukum atas dikeluarkannya peraturan  kebijaksanaan  ditinjau  dari  perspektif  hukum  adminstrasi.  Penelitian hukum  normatif  atau  penelitian  perpustakaan  ini  merupakan  penelitian  yang mengkaji  studi  dokumen,  yakni  menggunakan  berbagai  data  sekunder  seperti
10 Peter Mahmud Marzuki dalam Salim, H.S. & Nurbani, E.  S. (2013). Penerapan Teori Hukum Pada Penelitian Tesis Dan Disertasi, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, hlm. 5.
peraturan  perundang-undangan,  putusan  pengadilan,  teori  hukum,  dan  dapat berupa pendapat para sarjana. Penelitian jenis normatif ini menggunakan analisis kualitatif  yakni  dengan  menjelaskan  data-data  yang  ada  dengan  kata-kata  atau pernyataan bukan dengan angka-angka.

## C. Pembahasan
1. Tindakan Pemerintah
Hukum  Administrasi  Negara  (HAN)  merupakan  ranah  keilmuan  yang diterapkan  didalam  negara  yang  memberlakukan  hukum  sebagai  panglima tertinggi, sehingga keberadaan negara hukum atau muncul bersamaan dengan diselenggarakannya kekuasaan negara dan pemerintah yang berdasarkan aturan hukum  tertentu. 11 Hukum  Administrasi  Negara  mengandung  dua  aspek  yaitu pertama, aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu melakukan tugasnya dan kedua, aturan-aturan hukum yang  mengatur  hubungan  hukum  ( rechtsbetrekking )  antara  alat  perlengkapan administrasi negara atau pemerintah dengan para warga negaranya. 12
Seiring  dengan  perkembangan  tugas-tugas  pemerintahan  khususnya dalam  ajaran welfare  State, yang  memberikan  kewenangan  yang  luas  kepada administrasi  negara  termasuk  kewenangan  dalam  bidang  legislasi,  maka peraturan-peraturan  hukum  dalam  Hukum  Administrasi  Negara  di  samping dibuat oleh lembaga legislatif, juga ada peraturan-peraturan yang dibuat secara mandiri  oleh  administrasi  negara  yang  kemudian  dituangkan  dalam  instumen pemerintahan. Instrumen pemerintahan yang dimaksudkan dalam hal ini adalah alat-alat atau sarana-sarana yang digunakan oleh pemerintah atau administrasi negara dalam melaksanakan tugas-tugasnya.
Dalam hukum administrasi negara konsep mengenai tindakan pemerintah merupakan pokok bahasan yang sangat penting, bahkan dapat dikatakan masuk konsep  utama  dalam  teori  hukum  administrasi  negara.  Hal  ini  disebabkan seluruh rangkaian teori dalam hukum administrasi negara berkaitan erat dengan pembahasan mengenai hubungan antara pemerintah dengan rakyat ( de relatie tussen  overheid  en  bestuur ).  Tindakan  pemerintah  ( bestuurshandeling )  adalah setiap  tindakan  atau  perbuatan  yang  dilakukan  oleh  alat  perlengkapan pemerintahan  ( bestuursorgaan )  dalam  menjalankan  fungsi  pemerintahan ( bestuursfunctie ).  Jika  mengacu  pada  pendapat  HJ.  Romeijn,  tindakan  hukum pemerintah  merupakan  suatu  pernyataan  kehendak  yang  muncul  dari  organ
11 Ridwan HR, (2002), Hukum Administrasi Negara , UI Press Indonesia, Yogyakarta, hlm. 20.
12 Soehiono, (1984), Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan , Liberty, Yogyakarta, hlm. 2.
administrasi  dalam  keadaan  khusus,  dimaksudkan  untuk  menimbulkan  akibat hukum dalam bidang hukum administrasi. 13
Dalam  konsep  negara  hukum,  pemerintah  diposisikan  sebagai  subjek hukum  sehingga  tidak  bisa  semena-mena  dalam  bertindak.  Dalam  bahasa  lain pemerintah sebagai dagger van de rechten en plichten (pendukung hak-hak dan kewajiban-kewajiban).  Posisinya  sebagai  subjek  hukum  maka  bisa  melakukan dua  tindakan  yakni  tindakan  faktual/materiil  ( feitelijkhandelingen )  maupun tindakan  hukum  ( rechtshandelingen ). 14 Tindakan  hukum  pemerintah  adalah tindakan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  yang  didasarkan  atas  norma-norma hukum  tertentu  dan  ditujukan  untuk  menimbulkan  akibat  hukum  di  bidang hukum  tertentu.  Tindakan  factual/materiil  pemerintah  adalah  tindakan  yang dilakukan oleh pemerintah dalam rangka melayani kebutuhan factual/materiil rakyat dan tidak ditujukan untuk menimbulkan akibat hukum.
Tindakan hukum pemerintah dapat diklasifikasikan atas tindakan hukum perdata/privat  ( privaatsrechtelijk  handeling )  dan  tindakan  hukum  publik ( publieksrechtelijk  handeling ).  Klasifikasi  tersebut  tidak  dapat  dilepaskan  dari kedudukan pemerintah yang bisa bertindak dalam 2 (dua) segi ( dual function ), yaitu pemerintah bisa bertindak sebagai aktor dalam hukum publik atau aktor hukum  perdata/privat.  Manakala  pemerintah  bertindak  sebagai  aktor  hukum publik, maka karakter tindakan hukum yang dilakukannya merupakan tindakan hukum  publik.  Hal  itu  disebabkan  pemerintah  bertindak  dalam  kedudukan orisinalnya  sebagai  penguasa  ( bestuur  als  overheid ).  Tindakan  hukum pemerintah dalam kapasitas sebagai penguasa senantiasa menimbulkan ikatan hukum publik dengan rakyat yang sifatnya vertikal. 15
Unsur-unsur tindakan hukum pemerintah meliputi uraian berikut:
1. Perbuatan  itu  dilakukan  oleh  aparat  pemerintah  dalam  kedudukannya sebagai  penguasa  maupun  sebagai  alat  perlengkapan  pemerintahan ( bestuursorganen ) dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri.
2. Perbuatan  tersebut  dilaksanakan  dalam  rangka  menjalankan  fungsi pemerintahan.
3. Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat hukum di bidang hukum administrasi.
4. Perbuatan  yang  bersangkutan  dilakukan  dalam  rangka  pelaksanaan kepentingan negara dan rakyat.
5. Perbuatan itu didasarkan pada peraturan perundang-undangan.
13 W. Riawan Tjandra, (2018), Hukum Administrasi Negara, Sinar Grafika, Jakarta, hlm.145.
14 Muhtar Said, (2019), Asas-Asas Hukum Administrasi Negarm Thafa Media, Yogyakarta, hlm. 23.
15 W. Riawan Tjandra, Op Cit ., hlm.146
Tindakan hukum publik adalah tindakan-tindakan hukum yang dilakukan oleh penguasa dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Tindakan hukum publik ini dilakukan berdasarkan kewenangan pemerintah yang bersifat hukum publik yang hanya dapat lahir dari kewenangan yang bersifat hukum publik pula. Lain halnya  dengan  tindakan  hukum  privat  yang  merupakan  tindakan  hukum  yang didasarkan  pada  ketentuan  hukum  perdata  dan  tujukan  untuk  menimbulkan akibat  di  bidang  hukum  perdata/privat.  Manakala  pemerintah  melakukan tindakan  hukum  perdata/privat,  maka  pemerintah  menempatkan  diri  sejajar sebagai subjek hukum privat. Dengan demikian, seluruh syarat sah yang berlaku dalam  hukum  privat/perdata  bagi  subjek  hukum  privat/perdata  juga  berlaku bagi pemerintah.
Salah satu prinsip negara hukum adalah asas legalitas, yang mengandung makna  bahwa  setiap  tindakan  hukum  pemerintahan  harus  berdasarkan  pada peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  atau  setiap  tindakan  hukum pemerintahan  harus  berdasarkan  pada  kewenangan  yang  diberikan  oleh peraturan  perundang-undangan.  Dengan  bersandar  pada  asas  legalitas  itulah pemerintah melakukan berbagai tindakan hukum. Karena pada setiap tindakan hukum  itu  mengandung  makna  penggunaan  kewenangan  maka  didalamnya tersirat  adanya  kewajiban  pertanggungjawaban,  sesuai  dengan  prinsip  “ geen bevoegheid zonder verantwoordelikjkheid ” yang disebutkan diatas. 16
Tindakan  pemerintah  yang  sewenang-wenang  dalam  konsep  Hukum Administrasi  diparalelkan  dengan detouernement  de  pouvoir (penggunaan wewenang tidak sebagaimana mestinya). 17 Perbuatan pejabat atau pemerintah bisa  dikategorikan  sebagai  perbuatan  sewenang-wenang  atau  tidak  itu  bisa diketahui dengan menggunakan Ilmu Hukum Administrasi Negara karena dalam ilmu ini dibahas mengenai cara memperoleh kewenangan dan batasan-batasan kewenangan pejabat atau pemerintah dalam melakukan tindakannya.
Dalam  perspektif  hukum  publik  tindakan  hukum  pemerintahan  itu selanjutnya  dituangkan  dalam  dan  dipergunakan  beberapa  instrumen  hukum dan  kebijakan  seperti  peraturan  perundang-undangan  ( regeling ),  peraturan kebijakan ( beleidsregel ) dan keputusan ( beschikking ). Disamping itu pemerintah juga  sering  menggunakan  instrumen  hukum  keperdataan  seperti  perjanjian dalam  menjalankan  tugas-tugas  pemerintahan.  Setiap  penggunaan  wewenang dan  penerapan  instrumen  hukum  oleh  pejabat  pemerintahan  masih
16 Ridwan HR, (2018), Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi , PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 339.
17 Philips  M.  Hadjon, Kriminalisasi  Perbuatan  Administrasi  dalam  Pemberantasan  Tindak  Pidana Korupsi , Makalah disampaikan dalam Continuing Legal Education BPHN Kementerian Hukum dan Ham pada tanggal 9 September 2009.
menimbulkan akibat hukum karena memang dimaksudkan untuk menciptakan hubungan hukum dan akibat hukum.
Telah  jelas  bahwa  setiap  penggunaan  kewenangan  itu  didalamnya terkandung  pertanggungjawaban,  namun  demikian  harus  pula  dikemukakan tentang cara-cara memperoleh dan menjalankan kewenangan sebab tidak Semua pejabat  tata  usaha  negara  menjalankan  kewenangan  pemerintahan  itu  secara otomatis memikul tanggung jawab hukum. Badan atau pejabat tata usaha negara yang melakukan tindakan hukum atas dasar kewenangan yang diperoleh secara atribusi dan delegasi adalah sebagai pihak yang memikul pertanggungjawaban hukum,  sedangkan  badan  atau  pejabat  tata  usaha  negara  yang  melaksanakan tugas dan pekerjaan dasar mandat bukanlah pihak yang memikul tanggung jawab hukum, yang memikul tanggung jawab adalah pemberi mandate ( mandans ). Pengaturan mengenai tata cara memperoleh sumber kewenangan diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintah (selanjutnya disebut UU AP). Pasal 1 angka 22 UU AP dikatakan bahwa atribusi adalah  pemberian  kewenangan  kepada  badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan oleh undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 atau undang- undang.  Delegasi  menurut  Pasal  1  angka  23  UU  AP  adalah  pelimpahan kewenangan  dari  badan/atau  pejabat  pemerintahan  yang  lebih  tinggi  kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat beralih sepenuhnya kepada penerima delegasi. Selanjutnya dalam  Pasal  1  angka  24  UU  AP  mandat  di  dimaknai  sebagai  pelimpahan kewenangan dari badan dan/atau pejabat pemerintahan yang lebih tinggi kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat tetap berada pada pemberian mandat. 18
Dari ketiga sumber kewenangan diatas secara singkat dimaknai sebagai berikut:
1. Apabila badan dan/atau pejabat tata usaha negara memperoleh kewenangan melalui atribusi, maka tanggung gugat berada pada penerima atribusi.
2. Apabila badan dan/atau pejabat tata usaha negara memperoleh kewenangan melalui delegasi, maka tanggung gugat beralih kepada penerima delegasi.
3. Apabila badan dan/atau pejabat tata usaha negara memperoleh kewenangan melalui mandat, maka tanggung gugat tetap berada pada pemberi mandat. Sehingga  kesimpulannya,  untuk  mengetahui  siapa  yang  bertanggung gugat terhadap tindakan pemerintah, maka harus dilihat terlebih dahulu badan dan/atau  pejabat  tata  usaha  negara  yang  bersangkutan  memperoleh  sumber kewenangan apakah melalui atribusi, delegasi atau mandat.
18 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
Sjachran Basah menyatakan bahwa perlindungan terhadap warga negara diberikan bilamana sikap tindak administrasi negara itu menimbulkan kerugian terhadapnya, sedangkan perlindungan terhadap administrasi negara itu sendiri dilakukan  terhadap  sikap  tindaknya  dengan  baik  dan  benar  menurut  hukum tertulis maupun hukum tidak tertulis. Hukum Administrasi Negara tidak tertulis atau  asas  umum  pemerintahan  yang  baik  dimaksudkan  sebagai verhoogde rechtsbescherming atau  peningkatan  perlindungan  hukum  bagi  rakyat  dari tindakan administrasi negara yang menyimpang. 19
Dalam  rangka  perlindungan  hukum,  keberadaan  asas-asas  umum pemerintahan  yang  baik  ini  memiliki  peranan  penting  sehubungan  dengan adanya terugtred  van  de  wetgever atau  langkah  mundur  pembuat  undang- undang,  yang  memberikan  kewenangan  kepada  administrasi  negara  untuk membuat  peraturan  perundang-undangan  dan  adanya  pemberian freies ermessen pada pemerintah. 20
Ada  dua  macam  perlindungan  hukum  bagi  rakyat,  yaitu  perlindungan hukum  preventif  dan  represif.  Pada  perlindungan  hukum  preventif  kepada rakyat  diberikan  kesempatan  untuk  mengajukan  keberatan  ( inspraak )  atau pendapatnya  sebelum  suatu  keputusan  pemerintah  mendapat  bentuk  yang definitif. Artinya perlindungan hukum yang preventif bertujuan untuk mencegah terjadinya sengketa, sedangkan sebaliknya perlindungan yang represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa. Perlindungan hukum yang preventif sangat besar artinya bagi tindak pemerintahan yang didasarkan kepada kebebasan bertindak karena  dengan  adanya  perlindungan  hukum  yang  preventif  pemerintah terdorong  untuk  bersikap  hati-hati  dalam  mengambil  keputusan  yang didasarkan pada diskresi. 21
2. Peraturan Kebijaksaanan ( beleidsregel ) Selain  peraturan  kebijakan  disebut  juga  peraturan  kebijaksanaan.
Kepustakaan  hukum  Belanda  mengenalnya  sebagai pseudowetgeving, spiegelsrecht, atau beleidsregel .  Di  Jerman,  disebut verwaltungsvorschriften . Sementara itu, quasi-legislation, pseudo-legislation, policy rules, policy, quasi-law, administrative quasi-legislation, administrative rules, tertiary legislation, tertiary rules, quasi-delegated legislation, sub-delegated legislation , atau soft law adalah ragam sebutannya dalam kepustakaan hukum Inggris. 22
19 Sjachran  Basah,  (1992), Perlindungan  Hukum  atas  Sikap  Tindak  Administrasi  Negara, Alumni, Bandung, hlm. 7-8.
20 Ibid
21 Philipus M. Hadjon, (1987), Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, Bina Ilmu, Surabaya, hlm. 2.
22 A’an Efendi & Freddy Poernomo, (2017), Hukum Administrasi, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 224.
Bagir Manan menyatakan bahwa istilah yang lebih tepat adalah ketentuan kebijakan.  Penggunaan  kata  “ketentuan”  adalah  untuk  membedakan  dengan peraturan  yang  dapat  berkonotasi  sebagai  salah  satu  bentuk  peraturan perundang-undangan  seperti  peraturan  pemerintah  atau  peraturan  menteri. 23 Sementara  itu,  bagi  Jimly  Asshiddiqie,  istilah  yang  lebih  pas  adalah  ‘aturan kebijakan’  bukan  ‘peraturan  kebijakan’  untuk  membedakannya  dari  bentuk peraturan resmi. 24
Didalam penyelenggaraan tugas-tugas administrasi negara, pemerintah banyak mengeluarkan kebijakan yang dituangkan dalam berbagai bentuk seperti beleidslijnen (garis-garis  kebijakan), het  beleid (kebijakan), voorschriften (peraturan-peraturan), richtlijn (pedoman-pedoman), regelingan (petunjuk- petunjuk), circulaires (surat edaran), resoluties (resolusi-resolusi), aanschrijvingen (instruksi-instruksi), beleidsnota’s (nota  kebijakan), reglemen (peraturan-peraturan menteri), beschikkingen (keputusan-keputusan), bekendmaking (pengumuman-pengumuman). 25
Tidak  mudah  untuk  memberikan  pengertian  tentang  apa  itu  peraturan kebijakan.  Menurut  Ganz,  memberikan  definisi  tentang  peraturan  kebijakan adalah  suatu  tantangan.  Peraturan  kebijakan  bukanlah  istilah  yang  memiliki pengertian khusus dalam bidang atau profesi tertentu (term of art) tetapi berada pada  wilayah  yang  bukan  hitam  atau  putih  tetapi  abu-abu (a  matter  degree). Megarry menyatakan bahwa peraturan kebijakan dikenal sebagai jenis peraturan yang aneh atau ganjil, peraturan yang mana tidak seperti delegated legislation, tidak dibuat berdasarkan kekuasaan legislatif. 26
Philipus  M.  Hadjon  berpandangan  bahwa  peraturan  kebijakan  pada hakikatnya merupakan produk dari perbuatan tata usaha negara yang bertujuan “ naar  buiten  gebracht  schriftelijk  beleid ”,  yaitu  menampakkan  keluar  suatu kebijakan  tertulis. 27 Peraturan  kebijakan  hanya  berfungsi  sebagai  bagian  dari operasional penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan, karenanya tidak dapat mengubah ataupun menyimpangi peraturan perundang-undangan. Peraturan ini adalah  semacam  “hukum  bayangan”  dari  undang-undang  atau  hukum.  Oleh karena  itu,  peraturan  ini  disebut  pula  dengan  istilah psudo - wetgeving (perundang-undangan semu) atau spiegelsrecht (hukum bayangan/cermin).
23 Bagir  Manan  dan  Kuntana  Magnar,  (1977), Peraturan  Kebijakan,  Beberapa  Masalah  Hukum  Tata Negara Indonesia, Edisi Revisi, Alumni, Bandung, hlm. 167.
24 Jimly Asshiddiqie, (2006), Perihal Undang-Undang, Konstitusi Pers, Jakarta, hlm. 392.
25 Ridwan HR, (2016), Hukum Administrasi Negara , PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 174.
26 H.E. Broring, (1994), Administrative Rules in British Law, Maastricht J. Eur. & Comp. L. 253, hlm. 273.
27 Philipus M. Hadjon, (1993) et.al, Pengantuar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, hlm. 152.
Peraturan  kebijakan  merupakan  produk  kebijakan  yang  bersifat  bebas yang  ditetapkan  oleh  pejabat-pejabat  administrasi  negara  dalam  rangka penyelenggaraan  tugas-tugas  pemerintahan.  Kebijakan  pejabat  administrasi negara tersebut kemudian dituangkan dalam suatu format tertentu supaya dapat diberlakukan secara umum (berlaku sama bagi setiap warga negara). Dalam hal tertentu,  bentuk  format  peraturan  kebijakan  sering  tidak  berbeda  atau  tidak dapat dibedakan dari format peraturan perundang-undangan. 28
Keberadaan  peraturan  kebijakan  merupakan  konsekuensi  dari kewenangan bebas yang dimiliki oleh pemerintah (diskresi). Peraturan kebijakan tidak  lain  dari  penggunaan  diskresi  dalam  wujud  tertulis.  Secara  normatif,  di Belanda  negara  yang  merupakan  peletak  dasar  konsep  administratif  di Indonesia,  peraturan  kebijakan  diartikan  sebagai  “ een  bij  besluit  vastgestelde algemene  regel,  niet  zijnde  een  algemeen  verbindend  voorschrift,  omtrent  de afweging  van  belangen,  de  vaststelling  van  feiten  of  de  uitleg  van  wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegheid van een bestuursorgaan ” (suatu keputusan yang ditetapkan sebagai peraturan umum, bukan merupakan suatu peraturan  tertulis  yang  mengikat  umum,  berkenaan  dengan  pertimbangan berbagai kepentingan, penetapan fakta-fakta atau penjelasan peraturan tertulis mengenai penggunaan wewenang organ pemerintah). 29
Peraturan  kebijakan  adalah  bentuk  khusus  dari  peraturan  umum. Peraturan  kebijakan  menunjukkan  bagaimana  pemerintah  akan  melaksanakan kekuasaannya terhadap masyarakat umum. Peraturan kebijakan itu dapat dibuat oleh  pemerintah  pusat  atau  sektoral  maupun  pemerintah  lokal.  Misalnya, instruksi  menteri  kepada  pemeriksa  pajak  dan  peraturan  yang  dikembangkan sehubungan dengan pemberian izin. 30
Peraturan  kebijakan  menjadi  pedoman  bagi  pemerintah  terutama  di mana  pemerintah  memiliki  keuasaan  diskresi  yang  luas.  Dengan  demikian, peraturan  kebijakan  membantu  untuk  mencegah  tindakan  sewenang-wenang. Pada mulanya, peraturan kebijakan hanya dimaksudkan untuk memiliki akibat ke dalam (internal). Namun, peraturan kebijakan cenderung diumumkan kepada publik  melalui  pengumuman  resmi  maupun  tidak  resmi,  sedangkan  isinya kadang-kadang berasal dari praktik pemerintahan. Peraturan kebijakan berbeda dari  peraturan  perundang-undangan  atau  peraturan  yang  mengikat  umum. Peraturan  kebijakan  tidak  dibuat  berdasarkan  pada  kekuasaan  membuat peraturan  perundang-undangan  tetapi  diterima  dan  diikuti  oleh  badan  atau pejabat  pemerintahan  yang  berwenang  melaksanakan  kekuasaan  diskresinya.
28 Hotma P. Sibuea, Loc.Cit.
29 Shadhu  Bagas  Suratno,  (2017), Pembentukan  Peraturan  Kebijakan  Berdasarkan  Asas-Asas  Umum Pemerintahan yang Baik, e-Journal Lentera Hukum, Volume 4, Issue 3 (2017), pp. 164-174, Jember.
30 A’a Efendi & Poernomo, Op.Cit. hlm. 228
Peraturan  kebijakan  menetapkan  bagaimana  kekuasaan  diskresi  itu dilaksanakan. 31
Berpegang pada definisi tentang peraturan kebijaksanaan sebagaimana telah  diuraikan  di  atas,  peraturan  kebijaksanaan  pada  dasarnya  mengandung pengertian sebagai berikut.
1. Dibuat oleh badan/pejabat pemerintahan.
2. Kewenangan  membuat  peraturan  kebijakan  tidak  berdasarkan  wewenang berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  tetapi  karena  diskresi  yang dimiliki  oleh  badan/pejabat  pemerintahan  tersebut  sehingga  bukan peraturan pelaksanaan peraturan perundang-undangan.
3. Dapat berwujud berbagai bentuk, misalnya surat edaran, instruksi, dan lain- lain.
4. Dapat berisi perintah, petunjuk pelaksanaan, pemberitahuan, imbauan, dan lain-lain.
5. Berlaku  bagi  badan/pejabat  pemerintahan  yang  menerbitkannya  beserta seluruh  badan/pejabat  yang  berada  dalam  ruang  lingkup  kewenangannya dan terkadang dapat berlaku ke luar.
Berdasarkan  pengertian  di  atas  dapat  diambil  pemahaman  penting bahwa peraturan kebijaksanaan bukanlah jenis peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, tidak dapat digunakan untuk mengubah apalagi membatalkan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan terutama undang-undang. Jika misalnya,  berdasarkan  pertimbangan  badan/pejabat  pemerintahan  tertentu terdapat ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang tidak sesuai lagi dengan  perkembangan  zaman,  maka  yang  dapat  dilakukannya  hanyalah menerbitkan  peraturan  kebijaksanaan  (misalnya  surat  edaran)  yang  isinya memberitahukan bahwa ketentuan tersebut telah tertinggal oleh perkembangan dan  disarankan  untuk  tidak  menerapkannya,  tetapi  tidak  dapat membatalkannya.  Pembatalan  peraturan  perundang-undangan  hanya  dapat dilakukan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau sederajat.
Berikut  ini  akan  disajikan  mengenai  ciri-ciri  peraturan  kebijaksanaan, untuk kemudian diperbandingkan dengan peraturan perundang-undangan guna mengetahui kesamaan-kesamaan dan perbedaan-perbedaannya. J.H. van Kreveld menyebutkan ciri-ciri peraturan kebijakan sebagai berikut: 32
1. Peraturan  itu  langsung  ataupun  tidak  langsung,  tidak  didasarkan  pada ketentuan  undang-undang  formal  atau  Undang-Undang  Dasar  yang
31 Ibid.
32 Ridwan HR, Op . cit ., hlm. 179.
memberikan  kewenangan  mengatur,  dengan  kata  lain,  peraturan  itu  tidak ditemukan dasarnya dalam undang-undang.
2. Peraturan  itu  tidak  tertulis  dan  muncul  melalui  serangkaian  keputusan- keputusan  instansi  pemerintahan  dalam  melaksanakan  kewenangan pemerintahan  yang  bebas  tehadap  warga  negara  atau  ditetapkan  secara tertulis oleh instansi pemerintahan tersebut.
3. Peraturan itu memberikan petunjuk secara umum, dengan kata lain tanpa pernyataan  dari  individu  warga  negara  mengenai  bagaimana  instansi pemerintahan  melaksanakan  kewenangan  pemerintahannya  yang  bebas terhadap  setiap  individu  warga  negara  yang  berada  dalam  situasi  yang dirumuskan dalam peraturan itu.
Bagir Manan menyebutkan ciri-ciri peraturan kebijakan sebagai berikut:
1. Peraturan kebijakan bukan merupakan peraturan perundang-undangan.
2. Asas-asas  pembatasan  dan  pengujian  terhadap  peraturan  perundang- undangan tidak dapat diberlakukan pada peraturan kebijakan.
3. Peraturan kebijakan tidak dapat diuji secara wetmatigheid , karena memang tidak ada dasar peraturan perundang-undangan untuk membuat peraturan kebijakan tersebut.
4. Peraturan  kebijakan  dibuat  berdasarkan freies ermessen dan  ketiadaan wewenang  administrasi  bersangkutan  membuat  peraturan  perundang- undangan.
5. Pengujian  terhadap  peraturan  kebijakan  lebih  diserahkan  pada doelmatigheid dan  karena  itu  batu  ujinya  adalah  asas-asas  umum pemerintahan yang baik.
6. Dalam praktik diberi format dalam berbagai bentuk dan jenis aturan yakni keputusan, instruksi, surat edaran, pengumuman dan lain-lain, bahkan dapat dijumpai dalam bentuk peraturan. 33
Mengenai kekuatan mengikat dari peraturan kebijakan ini diantara para pakar  hukum  tidak  terdapat  kesamaan  pendapat.  Menurut  Bagir  Manan, peraturan  kebijakan  sebagai  “peraturan”  yang  bukan  peraturan  perundang- undangan tidak langsung mengikat secara hukum tetapi mengandung relevansi hukum.  Peraturan  kebijakan  pada  dasarnya  ditujukan  kepada  administrasi negara sendiri. Jadi yang pertama-tama melaksanakan ketentuan yang termuat dalam  peraturan  kebijakan  adalah  badan  atau  pejabat  administrasi  negara. Meskipun  demikian,  ketentuan  tersebut  secara  tidak  langsung  akan  dapat mengenai masyarakat umum. 34
33 Bagir Manan, op.cit. , hlm. 16-17.
34 Ibid., hlm. 169-170.
Indroharto berpendapat bahwa peraturan kebijakan itu bagi masyarakat menimbulkan keterikatan secara tidak langsung. 35 Menurut Hamid Attamimi, 36 peraturan  kebijakan  mengikat  secara  umum  karena  masyarakat  yang  terkena peraturan  itu  tidak  dapat  berbuat  lain  kecuali  mengikutinya.  Menurut  Marcus Lukman,  kekuatan  mengikat  peraturan  kebijakan  ini  tergantung  jenisnya. Peraturan  kebijakan  intra-legal  dan  kontra-legal  yang  pembentukannya berdasarkan kebebasan mempertimbangkan intra-legal, menjadi bagian integral dari tata hierarki peraturan perundang-undangan. Kekuatan mengikatnya juga berderajat peraturan perundang-undangan. Adapun peraturan kebijakan ekstra- legal  dan  kontra-legal  yang  pembentukannya  berdasarkan  kebebasan mempertimbangkan  ekstra-legal  tidak  memiliki  kekuatan  mengikat  berderajat peraturan perundang-undangan. 37
3. Pengujuan  Peraturan  Kebijaksaanan  ( beleidsregel )  di  Peradilan  Tata  Usaha Negara
Penguasa  mempunyai  fungsi sturen (pengendalian)  yang  dapat dituangkan  dalam  instrumen  yuridis  berupa  peraturan  perundang-undangan ( wet en regeling ), peraturan kebijaksanaan ( beleidsregel ), rencana-rencana ( het plan ),  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  ( beschikking )  dan  instrumen  hukum keperdataan  kepada  rakyat  dan  penguasa  berwenang  menjatuhkan  sanksi terhadap rakyat yang tidak patuh. Namun yang menjadi persoalan adalah ketika penguasa mengendalikan rakyat dengan menggunakan instrumen yuridis yang diduga  merugikan  rakyat  apakah  ada  perlindungan  hukum  yang  diberikan kepada rakyat khususnya apabila instrumen yang digunakan adalah peraturan kebijaksanaan ( beleidsregel ).
Freidrich  Julius  Stahl  menyatakan  bahwa  unsur-unsur  negara  hukum ( rechtsstaat ) adalah sebagai berikut: 38
1. Perlindungan hak-hak asasi manusia;
2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu;
3. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan; dan
4. Peradilan administrasi dalam perselisihan. Pembatasan kekuasaan sangatlah penting karena kekuasaan yang tanpa batas  akan  menimbulkan  kesewenang-wenangan  penguasa.  Keinginan  para
35 Indroharto, (1992) Perbuatan Pemerintah Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata , Bahan Kuliah pada  Program  Pendidikan  Lanjutan  Ilmu  Hukum  Bidang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  Universitas Indonesia, Jakarta, hlm. 44.
36 A. Hamid S. Attamimi, op.cit., hlm. 12.
37 Marcus  Lukman , (1996), Eksistensi  Peraturan  Kebijaksanaan  dalam  Bidang  Perencanaan  dan Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah serta Dampaknya terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional , Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, hlm. 205.
38 Ridwan HR., Op . Cit. , hlm. 3.
penguasa  tidak  dapat  dibiarkan  tanpa  ada  sarana  yang  membatasi  atau mengaturnya  karena  kalau  dibiarkan,  keinginan  bebas  para  penguasa  akan berujung  pada  kesewenang-wenangan.  Kesewenang-wenangan  penguasa  akan selalu  menimbulkan  kerugian  dan  penderitaan  bagi  rakyat.  Seperti  dikutip Azhary, mengemukakan bahwa negara hukum ialah negara di mana keinginan bebas  para  penguasa  dibatasi  oleh  batas-batas  hukum. 39 Salah  satunya  yaitu dengan adanya Peradilan Tata Usaha Negara sebagai sarana untuk melakukan kontrol  terhadap  tindakan  pemerintah  yang  sewenang-wenang  terhadap rakyatnya.
Peradilan  Administrasi  atau  Peradilan  tata  Usaha  Negara  merupakan peradilan  yang  berwenang  menyelesaikan  sengketa  Tata  Usaha  Negara. Berdasarkan Pasal 1 angka 10 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara berbunyi: Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya keputusan tata usaha negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Apakah peraturan kebijaksanaan yang merugikan rakyat dapat diajukan ke  Peradilan  Tata  Usaha  Negara?  Yang  menjadi  obyek  Peradilan  Tata  Usaha Negara  adalah  Keputusan  Tata  Usaha  Negara.  Berdasarkan Algemene  wet Bestuursrecht (Awb)  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  adalah  suatu  penetapan tertulis  dari  suatu  organ  pemerintah  yang  berisikan  suatu  perbuatan  hukum publik. Suatu beschikking tidak bersifat umum, termasuk penolakan atas suatu permohonan untuk memperoleh Keputusan Tata Usaha Negara.
Berdasarkan Wet  beroep  administratieve  beschikkingen  (Wet  Arob) Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu keputusan tertulis yang dikeluarkan organ administratif yang menimbulkan suatu akibat hukum tertentu. Yang bukan merupakan keputusan: Keputusan Tata Usaha Negara umum dan Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum berdasarkan hukum perdata. Bahwa  yang  menjadi  kewenangan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  salah satunya adalah menguji Keputusan Tata Usaha Negara. Kriteria Keputusan Tata Usaha  Negara  berdasarkan  Pasal  1  angka  9  Undang-Undang  Nomor  51  Tahun 2009  berbunyi:  Suatu  penetapan  tertulis  yang  dikeluarkan  oleh  badan  atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  yang  bersifat
39 Hotma P. Sibuea, (2010), Asas Negara Hukum, Peraturan Kebijakan & Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta, hlm. 45.
konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Makna Keputusan Tata Usaha Negara kemudian diperluas oleh Undang- Undang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya disingkat UU AP) dalam Pasal 87 yang berbunyi: Dengan berlakunya Undang-Undang ini, Keputusan Tata Usaha Negara  sebagaimana  dimaksud  dalam  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang- Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 harus dimaknai sebagai:
a. penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual;
b. keputusan  Badan  dan/atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  di  lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya;
c. berdasarkan ketentuan perundang-undangan dan AUPB;
d. bersifat final dalam arti lebih luas;
e. keputusan  yang  berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum  dan/atau keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat.
Mengenai  keputusan  yang  berlaku  bagi  warga  masyarakat  memang indentik  dengan beleidsregel ,  jika  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  sebelumnya bersifat  individual  tapi  ini  berlaku  bagi  warga  masyarakat  dalam  arti  bersifat umum.
Unsur-unsur Keputusan Tata Usaha Negara pada prinsipnya meliputi: 40
1. Ditinjau  dari  segi  pembuatnya:  dikeluarkan  oleh  Badan  atau  Pejabat  Tata Usaha Negara dalam rangka melaksanakan kegiatan yang bersifat eksekutif (urusan pemerintahan).
2. Ditinjau dari wujud materiilnya: berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yaitu tindakan Hukum Administrasi Negara yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan baik di pusat maupun di daerah.
3. Ditinjau dari segi sifatnya: konkret, individual dan final.
4. Ditinjau dari segi akibatnya: menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Jika kita kaitkan peraturan kebijaksanaan dengan unsur-unsur Keputusan Tata Usaha Negara di atas maka peraturan kebijaksanaan tidak memenuhi unsur yang  ditinjau  dari  segi  sifatnya  karena  peraturan  kebijaksanaan  ditujukan kepada  umum  bukan  kepada  individu.  Namun  setelah  dikeluarkannya  UU  AP yang  memperluas  makna  Keputusan  Tata  Usaha  Negara,  membuka  peluang bahwa peraturan kebijaksanaan dapat menjadi obyek sengketa di Peradilan Tata Usaha Negara.
40 W.  Riawan  Tjandra,  (2010), Teori  &  Praktek  Peradilan  Tata  Usaha  Negara ,  Universitas  Atma  Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, hlm. 24
Konsepsi  tentang  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  dalam  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  berbunyi,  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  adalah  suatu penetapan  tertulis  yang  dikeluarkan  oleh  Badan  atau  Pejabat  yang  berisi tindakan  hukum  Tata  Usaha  Negara  yang  berdasarkan  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku  yang  bersifat  konkret,  individual  dan  final  yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014, konsepsi Keputusan Tata Usaha  Negara  ini  diatur  lebih  detail  dan  menyeluruh,  sehingga  menimbulkan konstruksi baru tentang elemen-elemen yang terkandung dalam Keputusan Tata Usaha Negara yang akan menjadi obyek gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara. Pasal  1  angka  7  berbunyi  Keputusan  administrasi  pemerintahan  yang  juga disebut Keputusan Tata Usaha Negara atau Keputusan Administrasi Negara yang selanjutnya disebut Keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan. Pasal  ini  menunjunjukkan  arti  yang  cukup  luas  tentang  definisi  sebuah Keputusan Tata Usaha Negara, yakni hanya menggunakan 3 kriteria saja, antara lain  berupa  ketetapan  tertulis,  dikeluarkan  oleh  Badan  atau  Pejabat Pemerintahan  dan  ketetapan  tersebut  dalam  rangka  penyelenggaraan Pemerintahan.
Klausul  “Keputusan  yang  berlaku  bagi  Warga  Masyarakat”,  menambah makna baru dari Individual dalam kriteria sebuah Keputusan Tata Usaha Negara dan memperluas peluang legal standing warga masyarakat atau kelompok dalam mengajukan  gugatan  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Hilangnya  redaksi “Individual” dalam Pasal 1 angka 7 dan Pasal 87 UU AP dalam konteks pengujian Keputusan Tata Usaha Negara di Peradilan Tata Usaha Negara, maka pemaknaan Keputusan  Tata  Usaha  Negara  sebagai  sebuah  keputusan  yang  berlaku  bagi warga  masyarakat  sangat  relevan  dengan  asas  yang  berlaku  terhadap pemberlakuan putusan Peradilan Tata Usaha Negara yakni asas erga omnes (asas yang  menegaskan  putusan  Peradilan  Administratif  bersifat  mengikat  secara publik  tidak  hanya  dengan  pihak-pihak  yang  terkait  langsung  dengan  sebuah perkara atau Keputusan Tata Usaha Negara).
Pertimbangan selanjutnya yakni terkait Pasal 9 UU AP. Agar mendapatkan gambaran  secara  lengkap,  berikut  bunyi  Pasal  9  Undang-Undang  Nomor  30 Tahun 2014.
Pasal 9 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan
(1) Setiap  Keputusan  dan/atau  Tindakan  wajib  berdasarkan  ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB.
(2) Peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) meliputi:
a peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar Kewenangan; dan
b peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dalam menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan.
(3) Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  dalam  menetapkan  dan/atau melakukan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  wajib  mencantumkan  atau menunjukkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi dasar  Kewenangan  dan  dasar  dalam  menetapkan  dan/atau  melakukan Keputusan dan/atau Tindakan.
(4) Ketiadaan atau ketidakjelasan peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf b, tidak menghalangi Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan  yang  berwenang  untuk  menetapkan  dan/atau  melakukan Keputusan dan/atau Tindakan sepanjang memberikan kemanfaatan umum dan sesuai dengan AUPB.
Berikut  akan  dikaitkan  apakah  pembentukan  peraturan  kebijaksanaan dapat didasarkan pada Pasal 9 Undan. Pertama, di dalam menetapkan keputusan dan/atau  melakukan  tindakan  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  harus berdasarkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  dan  AUPB.  Peraturan kebijaksanaan tidak didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan sehingga rumusan tersebut tidak dapat dijadikan dasar.
Kedua,  peraturan  perundang-undangan  yang  dimaksud  yaitu  pertama peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  kewenangan  dan  kedua peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  dalam  menetapkan dan/atau  melakukan  keputusan  dan/atau  tindakan.  Peraturan  kebijaksanaan merupakan peraturan yang dikeluarkan dalam ruang lingkup pejabat eksekutif. Pejabat  eksekutif  di  sini  penulis  artikan  sebagai  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahan  yakni  unsur  yang  melaksanakan  fungsi  pemerintahan,  baik  di lingkungan  pemerintah  maupun  penyelenggara  negara  lainnya.  Dasar kewenangan  pejabat  eksekutif  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  39  Tahun 2008  tentang  Kementerian  Negara  sehingga  unsur  mengenai  peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar kewenangan terpenuhi.
Sehubungan  dengan  itu  yang  menjadi  persoalan  di  sini  yakni  mengenai peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  dalam  mengeluarkan peraturan  kebijaksanaan.  Sepengetahuan  penulis,  belum  ada  peraturan perundang-undangan  yang  mengatur  dasar  bagi  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahan di dalam mengeluarkan peraturan kebijaksanaan. Namun, jika kita telaah Pasal 9 ayat (4) yang berbunyi ketiadaan atau ketidakjelasan peraturan perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  yakni  peraturan  perundang- undangan  yang  menjadi  dasar  dalam  menetapkan  dan/atau  melakukan Keputusan  dan/atau  Tindakan,  tidak  menghalangi  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahan  yang  berwenang  untuk  menetapkan  dan/atau  melakukan Keputusan dan/atau Tindakan sepanjang memberikan kemanfaatan umum dan
sesuai  dengan  AUPB.  Sehingga  meskipun  tidak  ada  dasar  peraturan perundangan-undangan  bagi  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan mengeluarkan  peraturan  kebijaksanaan,  namun  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahan dapat mengeluarkan peraturan kebijaksanaan berdasarkan Pasal 9 ayat (4) UU AP sepanjang memberikan kemanfaatan umum dan sesuai dengan AUPB.
Pertimbangan  selanjutnya  terkait  Pasal  31  ayat  (2)  Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 yang berbunyi:
“Akibat hukum dari penggunaan Diskresi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dibatalkan”.
Akibat hukum dari tidak sahnya kewenangan untuk melakukan perbuatan hukum terbagi menjadi 3 (tiga): 41
1. Batal Demi Hukum ( nietigheid van rechtswege ) Artinya akibat sesuatu perbuatan, untuk sebagiannya atau seluruhnya, bagi hukum dianggap tidak ada (dihapuskan) tanpa diperlukan suatu keputusan hakim atau keputusan suatu badan pemerintah lain yang berkompeten untuk menyatakan batal.
2. Batal ( nietig/absolut nietig ) Artinya  bahwa  bagi  hukum  perbuatan  yang  dilakukan  tidak  ada.  Jadi  bagi hukum akibat perbuatan itu dianggap tidak pernah ada.
3. Dapat dibatalkan ( vernietigbaar )
Artinya bagi hukum perbuatan yang dilakukan dan akibatnya dianggap ada, sampai waktu pembatalan oleh hakim atau oleh suatu badan pemerintah lain yang berkompeten membatalkannya.
Apabila  peraturan  kebijaksanaan  didasarkan  atas  diskresi  dan penggunaan  diskresi  itu  dikategorikan  mencampuradukkan  wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (1) UU AP, maka diskresi itu dapat dibatalkan ( vernietigbaar ). Sifat dari dapat dibatalkan ( vernietigbaar ) adalah ex nunc, artinya mutlak harus ada putusan atau keputusan. Jadi, untuk membatalkan peraturan  kebijaksanaan  yang  bertentangan,  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal 31 ayat (1) UU AP, maka harus dibatalkan melalui mekanisme peradilan yakni  Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Sehingga  menurut  hemat  penulis, berdasarkan  pertimbangan-pertimbangan  di  atas  setelah  diberlakukannya  UU AP  peraturan  kebijaksanaan  dapat  menjadi  obyek  sengketa  di  Peradilan  Tata Usaha Negara.

## D. Penutup
41 A’an Efendi & Freddy Poernomo, (2017), Hukum Administrasi, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 142
Kebijakan  yang  dibuat  pejabat  administrasi  negara  berdasarkan kewenangan bebas yang dituangkan dalam peraturan kebijakan harus dijalankan dalam suatu garis kebijakan yang tetap menurut istilah Indroharto atau taat asas menurut Bagir Manan dalam rangka memenuhi asas-asas pemerintahan yang layak. Hal  itu  mengandung  arti  bahwa  kebijakan  dalam  bentuk  peraturan  kebijakan tersebut  akan  berlaku  sama  terhadap  semua  warga  negara.  Jika  kebijakan  yang diwujudkan  dalam  peraturan  kebijakan  yang  ditetapkan  pejabat  administrasi negara berarti peraturan kebijakan tersebut berlaku secara umum. 42
Secara  teoretis,  ilmu  hokum administrasi    mengenal    konsep peraturan kebijakan    sebagai    produk  hukum  dari  diskresi.  Namun  peraturan  kebijakan bukanlah    peraturan perundang-undangan       sehingga implikasi  mengikatnya tidak  sama dengan     peraturan     perundang-undangan.  Namun  pada  praktiknya, kekuatan  mengikat  peraturan  kebijakan  sebenarnya  telah  mengalami  perluasan. Peraturan  kebijakan,  menurut  Bagir Manan, tidak secara langsung mengikat secara hukum   walaupun   tetap mengandung    relevansi    hokum. Kekuatan  mengikatnya hanya  bagi badan atau pejabat administrasi Negara sendiri. 43
Dalam perspektif negara hukum modern, tidak boleh ada kekuasaan negara yang dibiarkan tidak diawasi (tidak dikontrol). Kondisi seperti itu dapat membuka kemungkinan  terjadi  kesewenang-wenangan  oleh  para  pemegang  kekuasaan. Pemerintah  sebagai  salah  satu  organ  negara  pemegang  kekuasaan  juga  harus berada dalam keadaan diawasi atau dikontrol. Kontrol terhadap segenap pemegang kekuasaan negara termasuk pemerintah dapat dilakukan melalui suatu mekanisme pengujian  terhadap  segenap  tindakan  yang  dilakukan  pemerintah  atau  pejabat administrasi negara. Dalam hal ini berlaku prinsip bahwa segenap tindakan yang dilakukan  pemerintah  (pejabat  administrasi  negara)  harus  dapat  dipersoalkan ataupun  diuji  baik  dari  berbagai  segi  aspek  hukum  (yuridis),  kepatutan  (moral), atau kepantasan (akal sehat), kemanfaatan ( doelmatig ) dan sebagainya. Pengujian terhadap peraturan kebijakan dilakukan oleh lembaga peradilan. Dalam sistem hukum administrasi negara Indonesia, pengujian terhadap peraturan kebijakan merupkaan kompetensi absolut peradilan administrasi (Peradilan Tata Usaha  Negara).  Dalam  hubungan  ini,  Abdul  Hamid  S.  Attamimi  mengemukakan bahwa:
“Karena keputusan pejabat tata usaha negara senantiasa menjadi objek Peradilan Tata  Usaha  Negara,  kewenangan  pembentukan  peraturan  kebijakan  yang bersangkutan pun dapat dipersoalkan dalam Peradilan Tata Usaha Negara.” 44
42 Hotma P. Sibuea, Op.Cit., hlm. 123.
43 Victor Imanuel W. Nalle, (2016), Kedudukan Peraturan Kebijakan dalam Undang-Undang Administarsi Pemerintahan, Jurnal Refleksi Hukum, Volume 10 No. 1, Surabaya.
44 Ibid., hlm. 137.
Batasan  pengujian beleidsregel oleh  hakim  Peradilan  Tata  Usaha  Negara adalah  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik.  Asas-asas  umum  pemerintahan yang  baik  yang  dimaksud  antara  lain  kepastian  hukum,  kemanfaatan, ketidakberpihakan,  kecermatan,  tidak  menyalahgunakan  kewenangan,  demi kepentingan umum dan pelayanan yang baik. Jika hakim menilai bahwa peraturan kebijaksanaan  bertentangan  dengan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik, peraturan kebijaksanaan tersebut dapat dinyatakan batal oleh hakim.
Guna  menjamin  perlindungan  hukum  bagi  masyarakat  dan  menyelesaikan polemik  tentang  pengujian  peraturan  kebijaksanaan  ( beleidsregel ),  hendaknya pemerintah  melakukan  pembaharuan  atau  revisi  terhadap  undang-undang peradilan  tata  usaha  negara  atau  undang-undang  administrasi  pemerintahan dengan  menambahkan  kewenangan  kepada  peradilan  tata  usaha  negara  untuk memeriksa, memutus dan mengadili tentang keabsahaan peraturan kebijaksanaan ( beleidsregel ). Disamping itu, dalam regulasi yang akan dibentuk kedepannya harus dengan  jelas  menyebutkan marginale  toetsing atau  batasan  pengujian  terhadap peraturan  kebijaksanaan,  sehingga  hakim  hanya  menilai  sebatas rechtmatig saja, artinya tidak sampai menilai materiil atau substansinya.
Daftar Pustaka Buku : A’an  Efendi  dan  Freddy  Poernomo.,  (2017), Hukum  Administrasi, Sinar  Grafika, Jakarta.
Bagir Manan dan Kuntana Magnar., (1997), Peraturan Kebijakan, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Edisi Revisi, Alumni, Bandung. Cekli Setya Pratiwi dkk., (2016), Penjelasan Hukum Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) . Hamid  S.  Attamimi.,  (1993) ,  Hukum  tentang  Peraturan  Perundang-undangan  dan Peraturan Kebijakan , Pidato Purna Bakti, Fakultas Hukum UI, Jakarta. H. Abdul Latief., (2005), Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah, UII Press Yogjakarta, Yogyakarta. H.E. Broring., (1994), Administrative Rules in British Law, Maastricht J. Eur. & Comp. L. 253.
Hotma P. Sibuea., (2010), Asas Negara Hukum, Peraturan Kebijakan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta. Indroharto,  (1992), Perbuatan  Pemerintah  Menurut  Hukum  Publik  dan  Hukum Perdata ,  Bahan  Kuliah  pada  Program  Pendidikan  Lanjutan  Ilmu  Hukum Bidang Peradilan Tata Usaha Negara, Universitas Indonesia, Jakarta Jimly Asshiddiqie., (2006), Perihal Undang-Undang, Konstitusi Pers, Jakarta. Marcus  Lukman.,  (1996) ,  Eksistensi  Peraturan  Kebijaksanaan  dalam  Bidang Perencanaan  dan  Pelaksanaan  Rencana  Pembangunan  di  Daerah  serta
Dampaknya  terhadap  Pembangunan  Materi  Hukum  Tertulis  Nasional , Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung. M. Nata Saputra., (1988), Hukum Administrasi Negara , Rajawali, Jakarta. Mohc. Mahfud MD., (1988), Hukum Kepegawaian Indonesia, Liberty, Yogyakarta. Muchsan., (1997), Sistem Pengawasan terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia , Liberty, Yogyakarta.
Muhtar  Said,  (2019), Asas-Asas  Hukum  Administrasi  Negarm Thafa  Media, Yogyakarta.
Paulus E. Lotulung., (1993), Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah , Citra Aditya Bakti, Bandung. Peter Mahmud Marzuki  dalam Salim, H.S. & Nurbani, E.  S. (2013), Penerapan Teori Hukum Pada Penelitian Tesis Dan Disertasi, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta. Philipus  M.  Hadjon.,  dkk.,  (1993), Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia (Introduction to The Indonesian Adminstrative Law) , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
________________., (1987), Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, PT. Bina Ilmu, Surabaya.
________________., Kriminalisasi Perbuatan Administrasi dalam Pemberantasan Tindak Pidana  Korupsi ,  Makalah  disampaikan  dalam  Continuing  Legal  Education BPHN Kementerian Hukum dan Ham pada tanggal 9 September 2009. Ridwan HR., (2006), Hukum Administrasi Negara , PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta. __________,. (2018), Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi , PT RajaGrafindo Persada, Jakarta
Sajipto Rahardjo., (2004), Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung. Sjachran  Basah.,  (1992), Perlindungan  Hukum  atas  Sikap  Tindak  Administrasi Negara, Alumni, Bandung. SF  Marbun.,  (1997), Peradilan  Administrasi  dan  Upaya  Administratif  di  Indonesia , Liberty, Yogyakarta.
Soehiono, (1984), Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan , Liberty, Yogyakarta Sudikno  Mertokusumo.,  (1996), Mengenal  Hukum  suatu  Pengantar, Liberty, Yogyakarta.
W.  Riawan  Tjandra.,  (2010), Teori  &  Praktek  Peradilan  Tata  Usaha  Negara , Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta. _________________.,  (2014), Hukum  Sarana  Pemerintahan, Universitas  Atma  Jaya Yogyakarta, Yogyakarta.
_________________., (2018), Hukum Administrasi Negara, Sinar Grafika, Yogyakarta.
Jurnal
Shadhu  Bagas  Suratno,  (2017), Pembentukan  Peraturan  Kebijakan  Berdasarkan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, e-Journal Lentera Hukum, Volume 4, Issue 3 (2017), pp. 164-174, Jember.
Victor  Imanuel  W.  Nalle,  (2016), Kedudukan  Peraturan  Kebijakan  dalam  Undang- Undang Administarsi Pemerintahan, Jurnal Refleksi Hukum, Volume 10 No. 1, Surabaya.