## ANATOMI KONSEP PENYELESAIAN KONFLIK AGRARIA: STUDI PERBANDINGAN ANTARA RANAH KEBIJAKAN DAN RANAH PERJUANGAN AGRARIA
Kus Sri Antoro*
Abstract: Abstract: Abstract: Abstract: Abstract: This article is a conceptual idea of the comparison between a research finding and reality in the community related to the agrarian conflict resolution. The study is entitled Resolution Policy on Contemporary Agrarian Conflict, which is one of the systematic studies carried out by STPN in 2012; while the aforementioned reality in the society is gathered from records of the dynamics of agrarian conflict and struggle in several areas collected by Forum Komunikasi Masyarakat Agraris (FKMA), which are published by FKMA and other official media. By exploring and comparing the conceptual ideas of the two written sources, this article is intended to map out the approaches and models of agrarian conflict resolution, especially according to the perceptions and interests of the three actors of agrarian political economy, namely the state, market and society.
Keywords Keywords Keywords Keywords Keywords: agrarian resources, conflict, conflict resolution
Intisari Intisari Intisari Intisari Intisari: Naskah ini merupakan gagasan konseptual atas perbandingan hasil penelitian dan kenyataan di masyarakat terkait penyelesaian konflik agraria.  Penelitian yang dimaksud berjudul Kebijakan Penyelesaian Konflik Agraria Kontemporer, yang merupakan salah satu Riset Sistematis yang dilaksanakan oleh STPN pada tahun 2012, sedangkan kenyataan di masyarakat yang dimaksud berupa laporan-laporan mengenai dinamika konflik dan perjuangan agraria di beberapa daerah yang dihimpun oleh Forum Komunikasi Masyarakat Agraris (FKMA), yang dipublikasikan oleh FKMA dan media resmi lainnya. Dengan menelusuri dan membandingkan gagasan-gagasan konseptual atas dua sumber tertulis tersebut, naskah ini bertujuan untuk memetakan berbagai pendekatan dan model penyelesaian konflik agraria, khususnya menurut persepsi dan kepentingan tiga aktor dalam ekonomi politik agraria, yaitu negara; pasar; dan masyarakat.
Kata kunci Kata kunci Kata kunci Kata kunci Kata kunci: sumberdaya agraria, konflik, penyelesaian konflik

## A. Pengantar
Pada 7 dan 10 Februari 2013 terdapat dua seru- an kepada pemerintah yang berisi harapan agar konflik agraria segera diselesaikan. Seruan per- tama berasal dari aliansi akademikus yang me- namakan diri Forum Indonesia untuk Keadilan Agraria (FIKA) 1 dan seruan kedua berasal  dari
aliansi akar rumput yang menamakan diri Fo- rum Komunikasi Masyarakat Agraris (FKMA) 2 . Keduanya berangkat dari latar belakang yang berbeda, FIKA sebagai pengamat dan peneliti agraria dan FKMA sebagai pelaku dalam pusaran perubahan-perubahan agraria di pedesaan. Kedua seruan tersebut berangkat dari kegeli- sahan yang sama, yaitu konflik agraria tak kun- jung selesai, meskipun payung hukum bagi kebi-
*Petani-peneliti dan Relawan di Forum Komunikasi Masyarakat Agraris (FKMA).
1 FIKA adalah perhimpunan 153 akademikus yang mem- perhatikan masalah agraria atau menggeluti studi agraria, selan- jutnya simak http://www.change.org/petitions/surat-terbu- ka-forum-indonesia-untuk-keadilan-agraria-kepada-presi- den-republik-indonesia-untuk-penyelesaian-konflik-agraria.
2 FKMA adalah wadah perjuangan organisasi- organisasi akar rumput (terutama petani)  yang mandiri dan independen, dideklarasikan pada 22 Desember 2012 di Jogjakarta, saat ini mewadahi 15 organisasi di Jawa dan luar Jawa, selanjutnya simak www.selamatkanbumi.com
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
jakan penyelesaian konflik telah ada. Hingga kini, kedua seruan tersebut belum bersambut meskipun seruan keduanya telah sampai kepada yang dituju. Menurut Saleh et al. (2012) 3 , seruan ini menunjukkan dua fakta, 1) alternatif kebi- jakan yang dipakai pemerintah tidak mencapai tujuan, 2) terdapat hal-hal di luar perhitungan pemerintah dalam implementasi kebijakan penyelesaian konflik agraria.
Tercatat di dalam surat terbuka kepada Presi- den RI bertanggal 7 Februari 2013 4 , FIKA menun- tut penyelesaian konflik agraria secara kelemba- gaan yang difasilitasi sebagai kebijakan. Dengan mempertimbangkan kepentingan pembangunan ekonomi, sebagaimana butir ke-3 surat tersebut:
“Pembangunan ekonomi yang sehat memerlukan penataan penguasaan dan pemanfaatan tanah dan sumberdaya alam yang adil dan berkelanjutan sebagai basis penguatan ekonomi rakyat. Demikian pula diperlukan partisipasi masyarakat secara hakiki. Untuk mencapai hal tersebut, diperlukan kemauan politik yang sungguh- sungguh dan konsisten serta jaminan perlindungan hukum yang nyata terhadap kelompok masyarakat rentan, utamanya masyarakat tak bertanah (tunakisma) dan tidak memiliki akses terhadap tanah dan sumberdaya alam”
aliansi akademikus ini menengarai bahwa pem- baruan agraria belum dilaksanakan, terbukti bah- wa: 1) peraturan perundangan terkait agraria banyak yang bertentangan secara substansi dengan UUD 1945; 2) sinkronisasi dan harmo- nisasi peraturan perundangan yang mengatur sumberdaya alam dan lingkungan hidup belum terjadi; 3) ketidaksinkronan antara peraturan percepatan pertumbuhan ekonomi (umumnya
yang dirujuk adalah MP3EI) dengan peraturan perundangan yang mengatur sumberdaya alam dan lingkungan hidup; 4) peraturan daerah di- dominasi oleh peraturan dengan semangat yang eksploitatif dan bermotif jangka pendek; 5) kebijakan perijinan bagi usaha skala besar belum memperhatikan tata kelola yang baik; 6) konsen- trasi penguasaan tanah pada segelintir orang/ badan hukum yang menimbulkan kesenjangan sosial di sektor agraria; dan 7) perjanjian-perjan- jian bilateral/multilateral yang bertentangan dengan semangat keberlanjutan sosial/ling- kungan hidup. Keenam butir inilah yang menjadi akar konflik agraria yang tak berkesudahan, demikian menurut FIKA.
Berbeda dengan FIKA yang berangkat dari perspektif kebijakan, yaitu menempatkan ketiadaan reformasi hukum sebagai akar konflik agraria dan pelaksanaan reformasi hukum sebagai penyelesaian konflik agraria, melalui pernyataan sikap bertanggal 10 Februari 2013 5 , FKMA bertolak dari perspektif bahwa pem- bangunan ekonomi (dalam persepsi pemerintah dan swasta) dan kebijakan terkait sumberdaya agraria justru merupakan pintu masuk bagi kon- flik agraria. Hal ini tampak dari butir pembuka pernyataan sikap mereka:
“Membayangkan dunia tanpa petani/pertanian sama seperti membayangkan hidup tanpa pangan. Demikian pula, membayangkan negara yang abai pada rakyat sama seperti membayangkan negara tanpa kedaulatan… Atas nama pembangunan, negara dan perusahaan semakin gencar mengambil alih lahan petani. Atas nama kesejahteraan, petani secara perlahan dan teratur diubah menjadi buruh cadangan. Atas nama kepentingan umum, ruang hidup petani dipersempit bahkan dihilangkan untuk memperkaya segelintir konglomerat. Atas nama kemajuan, petani dikelabui untuk melepas hak hidupnya, melepas tanahnya, melepas pekerjaannya,
3 Deden Dani Saleh, Widhiana H.P., Siti Fikriyah K., Kus Sri Antoro. 2012. Kebijakan Penyelesaian Konflik Agraria Kontemporer Dalam Kebijakan, Konflik, dan Perjuangan Agraria Indonesia Awal Abad 21 (Hasil Penelitian Sistematis STPN 2012), AN. Luthfi (editor). Yogyakarta: PPPM. hlm109.
4 Dapat disimak pada http://www.kpa.or.id/ ?p=1158&lang=en
5 Dapat disimak di http://selamatkanbumi.com/
kongres-kedua-forum-komunikasi-masyarakat-agraris/
melepas jati dirinya, melepas kehormatannya sebagai rakyat, sebagai manusia… Hukum bukan lagi ruang di mana rakyat dapat menemukan keadilan, tetapi hukum menjadi pembenaran atas pelanggaran asas- asas keadilan. Saat ini, pemerintah mencanangkan pengurasan kekayaan alam Indonesia dan pengusiran terhadap penduduk yang dianggap menghambat perluasan modal, dengan produk hukum/kebijakan yang membenarkan tindakan tersebut, antara lain : (1). UU No 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Ta- nah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, (2) UU No 7 Tahun 2012 tentang Penanganan Konflik Sosial, (3)  UU No 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (4)  PP No 32 Tahun 2011 tentang Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia 2011- 2015”
Dengan mempertimbangkan bahwa 1) sejarah konflik agraria (struktural) turut membangun sejarah Indonesia, dan 2) konflik agraria akibat ketimpangan struktur penguasaan sumberdaya agraria hendak diselesaikan seturut cita-cita proklamasi kemerdekaan, FKMA menengarai bahwa konflik agraria yang tak kunjung usai boleh jadi bukan hanya karena berputar dalam lingkaran setan logika pemerintah, tetapi juga sengaja dirawat untuk mengukuhkan tatanan yang menguntungkan penguasa dan pengusaha. Sementara instrumen kelembagaan dan kebi- jakan sedang didorong agar dapat mewadahi ke- pentingan pasar dan sosial, praktik-praktik kerakusan terus menimbulkan kerusakan-keru- sakan ekonomi, sosial, budaya,  dan lingkungan masyarakat. Dan, di dalam dinamika konflik agraria itulah, lembaga-lembaga negara justru bertindak sebagai aktor kekerasan terhadap rakyat melalui aksi-aksi yang diatas namakan penegakan undang-undang, berupa kriminali- sasi, teror, intimidasi, penculikan, dan penem- bakan terhadap petani/pejuang hak-hak rakyat. Sementara itu, ketika rakyat mempertahankan haknya atas ruang hidup, kepada rakyatlah la- bel kekerasan disematkan. Menurut FKMA, tin- dakan rakyat dalam mempertahankan/merebut
kembali hak-haknya bukanlah kekerasan, me- lainkan perjuangan sebagaimana perjuangan bersenjata para pejuang kemerdekaan di jaman kolonial. Akar konflik agraria bukan terletak pada hukum yang tidak tegak, melainkan pada penindasan dan ketidakadilan akibat kejahatan korporasi, negara dan persekongkolan keduanya dalam pengurusan sumberdaya alam/agraria, demikian menurut FKMA.
Jika perspektif akademikus dan akar rumput ini bertemu di satu titik, maka keduanya mung- kin menyiratkan pesan bahwa konflik agaria merupakan tanda bahwa kemerdekaan bangsa belum tercapai; bukan hanya itu, bahkan meru- pakan tanda bahwa negara telah kehilangan kedaulatannya.
Kemudian, apa yang diharapkan oleh kedua aliansi tersebut terkait penyelesaian konf lik agraria? Beberapa rekomendasi FIKA antara lain ialah mengusulkan kepada presiden RI untuk melakukan : 1) pelaksanaan mandat TAP MPR RI No. 9 Tahun 2001 secara konsisten dan me- mantau pelaksanaannya secara transparan; 2) mengupayakan penyelesaian konflik agraria secara berkesinambungan intensif, dan terko- ordinasi dengan langkah-langkah tertentu; 3) menugaskan menteri Hukum dan HAM untuk memimpin pengkajian ulang terhadap seluruh peraturan perundang-undangan di bidang agra- ria dan pengelolaan sumberdaya alam yang tum- pang tindih dan bertentangan satu sama lain, dengan melibatkan akademisi dan masyarakat madani; 4) menugaskan pimpinan kementrian terkait dengan sumberdaya agraria dengan BPN untuk melakukan beberapa langkah, antara lain moratorium pemberian ijin pemanfaatan sum- berdaya alam/hak atas tanah selama audit dila- kukan oleh lembaga independen; mengemban kebijakan pencegahan dampak negatif dari konflik agraria dan terhadap lingkungan hidup; melaksanakan UU 14 Tahun 2008; 5) mendorong kementrian terkait BPN untuk mendukung
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
percepatan pembentukan UU yang mengatur pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat, mendukung pemerintah daerah melakukan proses identif ikasi dan verif ikasi keberadaan masyarakat hukum adat; 6) menu- gaskan kepada menteri kehutanan untuk segera menyelesaikan konflik pada masyarakat yang berbatasan dengan kawasan hutan; dan 7) membentuk kementrian yang bertanggung- jawab mengkoordinasikan kebijakan dan implementasi di bidang pertanahan, sumberda- ya alam, dan lingkungan hidup.
Sedikit berbeda dengan rekomendasi FIKA yang bersifat mengusulkan dan menghimbau, beberapa rekomendasi FKMA yang dirumuskan dalam pernyataan sikap mereka lebih kuat nuan- sa politiknya, antara lain: 1) memaksa pemerin- tah untuk menghentikan kriminalisasi serta membebaskan petani dan pejuang hak-hak rakyat dari tahanan akibat konflik agraria; 2) memerintahkan kepada Presiden RI dan jajaran penyelenggara negara untuk mewujudkan hak- hak rakyat atas sumberdaya agraria/ruang hidup; 3) memerintahkan kepada segenap penyeleng- gara negara untuk tidak membuat atau menca- but kebijakan yang menjadi legitimasi bagi perampasan hak rakyat, terutama hak atas sum- berdaya agraria; dan 4) menyerukan korporasi untuk menghentikan segala upaya perampasan/ pengambilalihan lahan yang menjadi ruang hidup rakyat. Butir-butir rekomendasi tersebut dibangun atas kesadaran bahwa rakyat adalah pemegang kekuasaan tertinggi dalam NKRI dan negara sebagai alat untuk mencapai kesejahtera- an, mereka meletakkan kembali posisi rakyat di atas negara, dan meletakkan korporasi di bawah kendali negara.
Perbandingan sikap politik antara FIKA dan FKMA dalam merumuskan akar konflik agraria dan cara menyikapinya cukup menggambarkan bahwa: posisi politik suatu aktor memengaruhi kerangka pemikiran dan metode yang dipilihnya .
Tentu saja, untuk membedah relasi dunia akade- mik dengan dunia gerakan akar rumput diperlu- kan studi lebih lanjut di luar konteks tulisan ini. Akan tetapi, pertanyaan- pertanyaan awal perlu diajukan: ketika secara nyata hukum adalah pro- duk politik, sejauhmana hukum menjadi instru- men bagi penyelesaian konflik agraria yang adil bagi rakyat sebagai elemen terpenting dalam NKRI? Dan, seturut rekam jejak konflik agraria di nusantara (terutama untuk kawasan-kawasan hutan dan perkebunan), sejauhmana persoalan agraria dipandang sebagai akibat dari keberlan- jutan model ‘pembangunan’ yang dipertahankan sejak jaman kolonial? Dan, dalam perspektif serta kepentingan siapakah penyelesaian konflik ag- raria didef inisikan, dirumuskan, dan diimple- mentasikan?
Ilustrasi sikap politik FIKA dan FKMA me- nunjukkan bahwa pemahaman keagrariaan suatu pihak memengaruhi pemahaman pihak tersebut atas konflik agraria. Bagaimana konflik agraria ditakrifkan dan dipahami oleh suatu pihak akan bergantung pada bagaimana Reforma Agraria ditakrifkan dan dipahami oleh pihak tersebut 6 . Dengan demikian, Reforma Agraria (bukan Reformasi Agraria ) menjadi kunci pen- ting dalam studi tentang konflik agraria dan penyelesaian konflik agraria.

## B. Studi Perbandingan
Seturut dengan tradisi akademik yang menjadi nafas FIKA, pada tahun 2012 STPN menyelenggarakan riset sistematis bertema Kebijakan, Konflik, dan Perjuangan Agraria In- donesia Awal Abad 21 . Salah satu topik penelitian yang dipilih dalam tulisan ini sebagai bahan perbandingan adalah yang berjudul Kebijakan Penyelesaian Konf lik Agraria Kontemporer, untuk selanjutnya disebut riset Kebijakan STPN
6 Saleh et al. 2012. hlm 123
2012. Penelitian ini mencoba untuk mengiden- tifikasi akar konflik agraria, pola-pola kebijakan penyelesaian konflik agraria, menilai efektif itas kebijakan tersebut di era reformasi, dan meru- muskan rekomendasi untuk kebijakan penyele- saian konflik agraria. Dan, sebagaimana dengan perspektif FKMA, riset Kebijakan STPN 2012 melihat bahwa aktor ekonomi politik dalam dinamika konflik agraria tidak dapat dilepaskan dari posisi dan peran negara, pasar, dan masya- rakat.
Riset Kebijakan STPN 2012 dilandasi oleh argumentasi awal sebagai berikut: 1) kebijakan dan konf lik agraria telah berlangsung jauh sebelum proklamasi kemerdekaan, setidaknya bersamaan dengan kolonialisme 7 . Bermula dari pemutusan hubungan-hubungan agraria secara paksa oleh pemerintah kolonial kepada pribumi melalui kebijakan-kebijakan agraria yang menguntungkan perusahaan baik negara/swas- ta, konflik agraria hadir sebagai respons rakyat atas kebijakan agraria negara dari jaman ke jaman. 2) ketika konflik agraria adalah bentuk respons (antitesis) dari kebijakan agraria (tesis), maka penyelesaian konflik agraria dihadirkan oleh negara sebagai sintesis, namun, dalam situ- asi tertentu, apa yang dimaksudkan sebagai sintesis ini belum beranjak dari tesis pendahu- lunya sehingga kembali menarik kehadiran antitesis. Riset lapang penelitian ini berlangsung antara 28 Mei-2 Juni 2012 dan dilakukan dengan pendekatan konstruksi sejarah kebijakan agraria, penelusuran informasi (studi literatur, studi arsip, wawancara kepada beberapa pengambil kebijakan di lembaga-lembaga terpilih, dan studi kasus), dan triangulasi data yang bersumber pada keduanya. Identifikasi permasalahan yang dite- mukan melalui riset Kebijakan STPN 2012 disa- jikan dalam Tabel 3 dan diuraikan lebih menda- lam pada penjelasannya.
Di sisi lain, konflik-konflik  agraria di la- pangan masih berlangsung hingga kini, tidak hanya mengakibatkan kerusakan-kerusakan tetapi juga melahirkan wacana-wacana akar rumput tentang apa yang seharusnya dilakukan. Sebagai kasus uji terhadap hasil riset Kebijakan STPN 2012 tersebut, argumentasi dalam catatan konflik-konflik agraria yang terjadi di Banten, Jawa Barat (penambangan air) 8 ; di Kulon Progo, DIY (penambangan  pasir besi) 9 ; di Sidoarjo, Jawa Timur (lumpur PT LAPINDO Brantas) 10 , dan di Ogan Ilir, Sumatera Selatan (perkebunan PTPN VII) 11 dipilih sebagai wacana pembanding. Ke- empat komunitas tersebut diwadahi oleh FKMA. Identifikasi permasalahan disajikan dalam Tabel 4 dan diuraikan lebih mendalam pada penje- lasannya.
Perbandingan antara temuan-temuan pene- litian riset Kebijakan STPN 2012 dan temuan- temuan pencermatan akar rumput atas konflik- konflik agraria di daerah-daerah tersebut di atas, disajikan dalam Tabel 5 dan diuraikan lebih men- dalam pada penjelasannya. Agar memperoleh pengetahuan yang lebih komprehensif dan dapat menyumbang kritik akademis atas artikel ini, pembaca disarankan untuk membaca terlebih dahulu tulisan-tulisan yang menjadi sumber studi perbandingan dalam artikel ini dan/atau
7 Saleh et al. , 2012. hlm 110-111
8 Berdasarkan artikel berjudul Kronologi Perlawanan Warga Padarincang versus Aqua Danone , ditulis oleh GRAPPAD (Gerakan Rakyat Anti Pembangunan Pabrik Aqua Danone), dapat disimak di http:// selamatkanbumi.com/kronologi-perlawanan-warga- padarincang-vs-aqua-danone/
9 Berdasarkan artikel berjudul Bertani atau Mati , ditulis oleh Kus Antoro, dapat disimak di http:// selamatkanbumi.com/bertani-atau-mati/
10 Berdasarkan artikel berjudul Refleksi Perlawanan Porong , ditulis oleh Rere, dapat disimak di http:// selamatkanbumi.com/refleksi-perlawanan-porong/
11 Berdasarkan artikel Risalah Kasus dan Riwayat Tanah Warga Rengas (dipublikasikan dalam cetak), ditulis oleh Mukhlis.
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
tulisan lain yang dirujuk dalam artikel ini 12 . Artikel ini memberikan penjelasan yang sangat terbatas karena pembatasan ruang.
Di Indonesia, kapitalisme bermula hampir bersamaan dengan kolonialisme, dan secara nyata mengemuka sebagai sejarah agraria. Sejarah agraria tidak lain merupakan sejarah konflik struktural, yaitu konflik yang melibatkan rakyat berhadapan dengan kekuatan modal dan/ atau instrumen negara (dalam tulisan ini diisti- lahkan sebagai negara-korporasi) memperebut- kan alat produksi berupa tanah/sumberdaya alam. Studi Kartodirjo dan Suryo (1991) tentang perkebunan menunjukkan bahwa di Indonesia, relasi kekuasaan antara modal dan negara untuk mengukuhkan ekonomi politik kapitalisme sudah dimulai sejak jaman kolonial, sebagai bukti: negara merupakan instrumen dalam pe- netrasi, akumulasi, dan ekspansi modal berbasis sumberdaya alam . Akibatnya, terbentuk dua kutub kekuatan, 1) korporasi dan negara yang hendak menempatkan kapitalisme sebagai satu- satunya kekuatan ekonomi politik dan 2) ke- kuatan sosial yang dirugikan oleh kapitalisme. Kedua kekuatan itu bertemu dalam perebutan 1) ruang dan alat produksi secara material; 2) arena kekuasaan di ranah kebijakan; dan 3) waca- na untuk legitimasi sosial. Di dalam kontestasi kekuasaan antara kekuatan ekonomi politik kapitalisme dan kekuatan sosial inilah, konflik struktural lahir dan mengemuka.
Pemodal, baik pada masa kolonial maupun pascakolonial, berkemampuan untuk mengubah relasi-relasi agraria dalam masyarakat, yang membawa konsekuensi bahwa tanah/ruang hidup/sumberdaya alam harus berelasi dengan pasar, sehingga modal dan tenaga kerja sebagai penggerak moda produksi adalah kebutuhan agar kapitalisme berlangsung.
Kekuatan sosial yang dirugikan oleh kapitalis- me melakukan perlawanan, baik terorganisasi ( well organized ) seperti serikat-serikat yang diini-
siasi oleh kaum intelektual di tingkat akar rum- put, maupun tidak terorganisasi secara modern seperti ditunjukkan oleh James C. Scott dalam perlawanan keseharian. Corak-corak perlawanan bervariasi tergantung dari bentuk kapitalisme yang dihadapi; aktor yang dihadapi; struktur so- sial (masyarakat) di mana konflik struktural itu berlangsung; dan kesempatan politik yang di- punyai oleh rakyat. Dan, dalam berbagai ben- tuknya, negara dan/atau korporasi melakukan penghentian perlawanan sosial itu, baik secara fisik; regulasi; politik identitas; pengorganisasian kekerasan; atau pelabelan dan pewacanaan bagi mereka yang menolak patuh sebagai: musuh ber- sama.
Pertarungan kekuasaan antara kapitalisme dengan rakyat tak jarang juga diramaikan dengan perang wacana yang akan menentukan legitimasi (pembenaran): siapa yang dibenarkan secara sosial untuk menentukan perubahan ling- kungan dan sosial, lalu mereproduksi wacana itu untuk kepentingannya.
Tulisan ini akan mengangkat tiga pendeka- tan, yaitu Pendekatan Hak; Pendekatan Akses; dan Pendekatan Ekososiologi, dalam memban- dingkan hasil Riset Kebijakan STPN 2012 dengan kertas-kertas kerja akar rumput sebagai kasus uji. Dengan harapan, dapat tergambarkan secara teoritis: sejauhmana penyelesaian konflik yang diusulkan kepada pemerintah atau dirumuskan oleh pemerintah telah menjadi bagian dari solusi .
12 Antara lain: 1) Membangun Gerakan Petani Mandiri , ditulis oleh Guruh Dwi Riyanto,  http://www.portalkbr.- com/berita/saga/2526669_4216.html; 2) Akar Rumput Menuju Kemandirian , ditulis oleh Sita Magfira dan Suluh Pamuji,  http://indoprogress.com/akar-rumput-menuju- kemandirian/; 3) Merawat Nafas Panjang Perjuangan Agraria ,  ditulis oleh Udin Choirudin, http://selamatkan- bumi.com/merawat-nafas-panjang-perjuangan-agraria- risalah-kongres-ii-forum-komunikasi-masyarakat-agraris- fkma/; 4) Dari Gunawan Wiradi untuk Kawan-kawan FKMA , ditulis oleh Gunawan Wiradi, http://selamatkan- bumi.com/surat-dari-gunawan-wiradi-untuk-fkma/.

## C. Kerangka Teori
1. Pendekatan  Hak Milik
Locke memandang kepemilikan sebagai klaim  moral atas hak-hak yang muncul dari pen- campuran tenaga kerja dan tanah 13 , sedangkan pendapat oposannya, Marx 14 , memandang bahwa kepemilikan adalah pencurian ( theft ).
Berbeda dengan Locke dan Marx, Proudhon 15
dan MacPherson 16 memandang kepemilikan bukan sesuatu yang alami ( natural ), melainkan klaim yang memperoleh legitimasi sosial. Peluso dan Ribot 17 mengemukakan bahwa hak kepemi- likan dikendalikan oleh sekelompok hak ( a bundle of rights ), yang dicirikan dengan pengu- asaan si pemilik hak untuk memiliki, meng- gunakan, mewariskan, dan memindahkan penguasaannya kepada pihak lain.
Lebih lanjut, Schlager dan Ostrom (1992) membuat uraian atas a bundle of rights itu sebagai berikut:
1. Hak atas akses ( rights of access ), yaitu hak untuk memasuki wilayah tertentu, berlaku bagi pemanfaat yang diijinkan ( authorized users ), pemakai atau penyewa ( claimant ), kepunyaan ( propeitors ), dan pemilik ( owners ).
2. Hak pemanfaatan ( rights of withdrawal ), yaitu
hak untuk mengambil manfaat atas sesuatu dari suatu tempat, berlaku bagi pemakai dan penyewa, kepunyaan, dan pemilik.
3. Hak pengelolaan ( rights of management ), yaitu hak untuk mengatur pola pemanfaatan dan mengubah sumberdaya yang ada untuk tujuan tertentu, berlaku bagi pemakai atau penyewa, kepunyaan, dan pemilik.
4. Hak pembatasan ( rights of exclusion ), yaitu hak untuk membatasi akses pihak lain terha- dap sesuatu dan membuat aturan pemin- dahan hak ini, berlaku bagi kepunyaan dan pemilik.
Hak milik merupakan hak tertinggi karena hanya pemilik yang mempunyai hak untuk melepaskan penguasaannya kepada pihak lain.

## 2. Pendekatan Akses
Menurut Peluso dan Ribot (2003), jika hak kepemilikan dikendalikan oleh sekelompok hak ( a bundle of rights ), maka akses dikendalikan oleh sekelompok kekuasaan ( a bundle of pow- ers ). Kekuasaan lebih berperan daripada klaim dalam pengambilan manfaat atas suatu sumberdaya. Sekelompok orang mungkin tidak mempunyai hak menurut hukum yang berlaku, namun kekuasaan yang melekat padanya me- mungkinkannya untuk mengakses sumberdaya, bahkan membuat klaim kepemilikan atau me- nentukan struktur penguasaan atas sumberdaya. Kekuasaan kemudian menjadi konsep penting untuk menelaah struktur penguasaan sumber- daya dalam perspektif kelas, ranah di mana konflik penguasaan sumberdaya sering berlang- sung. Perbedaan perspektif kekuasaan dalam akses SDA antara Teori Hak Kepemilikan ( Theory of Property Rights) dan Teori Akses ( Theory of Access ) disajikan dalam Tabel 1.
13 …property as  the moral claim to rights arising from mixing of labor with land (Peluso dan Ribot, 2003:156) . 14 Property is appropriation, thus the rights that de- rived from combining labor and land or resource use were superceded by state backed  institutions of property, causing him (Marx) to regard property as theft (Ibid: 156-157) 15 One author teaches that property is a civil rights, based on occupation and sanctioned by law; another holds that it is a natural rights, arising from labor, and these doctrines, though they seem opposed, are both encouraged and applauded. I (Proudhon) contende that neither occupation nor labor nor law can create property, which is rather an effect without cause (Ibid: 155 ). 16 …a right in the sense of an enforceable and supported by society through law, custom, or convention (Ibid) .
17 Peluso, N.L. and J.C. Ribot. 2003. A Theory of Access. Rural Sociology 68 (2) , pp 153-181.
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
Tabel 1. Perbedaan Theory of Property Rights dan Theory of Access
Sumber: Peluso dan Ribot (2003) dan Schlager dan Ostrom (1992)

## 3. Pendekatan Ekososiologi
Istilah Ekososiologi muncul dalam kumpulan karya terpilih Sajogyo yang menyoroti peru- bahan-perubahan agraria, terutama di pedesaan, yang berangkat dari suatu upaya untuk mengu- rai benang kusut pembangunan 18 . Beberapa karya Sajogyo sebelumnya, seperti Moderniza- tion Without Development dan Pertanian, Lan- dasan Tolak bagi Pengembangan Bangsa berang- kat dari argumentasi bahwa ketimpangan struk- tur penguasaan sumberdaya agraria tidak selesai semata-mata dengan kepastian hak yang dimo- tori dengan modernisasi 19 . Mengkritisi revolusi hijau, Sajogyo berpendapat bahwa modernisasi justru tidak berdampak pembangunan, padahal dalam tradisi wacana fungsionalisme/modernis- me keduanya selalu identik. Studi Sajogyo dike- nal berusaha memosisikan kelas terbawah dalam struktur penguasaan sumberdaya agraria sebagai aktor yang penting, memunculkannya dalam dis- kursus: siapa yang paling berhak menikmati hasil atas pembangunan dan perubahan-perubahan
agraria: rakyat atau korporat? 20 Apa yang menjadi prioritas utama dalam pembangunan dan peru- bahan-perubahan agraria: keberlanjutan atau per- tumbuhan sesaat? Bagaimana pembangunan dan perubahan-perubahan agraria yang berman- faat luas akan dimulai: mengutamakan do- rongan modal sosial atau mengutamakan tari- kan kapital?
Meskipun belum diangkat sebagai sebuah teori, Ekososiologi yang dirintis oleh Sajogyo dalam beberapa hal sejalan dengan pendekatan Political Ecology , seperti halnya ditunjukkan oleh Watts dalam Robbins, bahwa ekologi politik ada- lah 21 :
An approach to understand the complex relations between nature and society through a careful analy- sis of what one might call the forms of access and control over resources and their implications for environmental health and sustainable livelihoods.
Tentu saja, pendekatan Ekososiologi kental dengan nuansa ekonomi politik.
Konf lik dan penyelesaian konflik, dalam pendekatan ekososiologi, perlu dipikirkan kem- bali. Konflik hadir bukan sebagai sebab, melain- kan sebagai akibat pertemuan dua subyek leng- kap dengan kepentingan dan posisinya dalam relasi lingkungan-sosial, mengarah aksi-reaksi yang cenderung menegasikan. Dalam konflik struktural, subyek itu adalah rakyat berhadapan dengan negara dan/atau korporasi.
Menggunakan pendekatan ekososiologi, klaim atas suatu sumberdaya harus diletakkan kembali dalam sejarah kemunculan klaim itu. Sebagai misal, menjawab siapa yang berhak atas sumberdaya agraria di masa kolonial di nusan- tara; pendekatan hak akan memunculkan ja- waban tegas: mereka yang diakui oleh pemerin-
18 Sajogyo. 2006. Ekososiologi . Sains, Sekretariat Bina Desa, Cindelaras Pustaka Cerdas. Yogyakarta.
19 Tulisan ini hadir sebagai Kata Pengantar dalam Invo- lusi Pertanian (Geertz, 1983).
Sumber Konsep kunci Konsekuensi Schlager dan Ostrom (1992) Theory of Property Rights A bundle of rights Hak adalah faktor yang menentukan akses SDA seseorang atau sekelompok orang. Hak tertinggi terdapat pada aktor yang berkuasa melepaskan penguasaannya atas SDA.
Kepastian hukum diperoleh dari kemelekatan hak pada seseorang atau sekelompok orang atas SDA. Ribot dan Peluso (2003) Theory of Access A bundle of power Kekuasaan adalah faktor yang menentukan akses SDA seseorang atau sekelompok orang. Hak adalah klaim yang memperoleh
legitimasi sosial.
Kepastian hukum merupakan arena kekuasaan, pihak yang tidak dilekati hak tetap dapat melakukan akses melalui kekuasaannya.
20 Sajogjo. 1982. Modernzation without Development.
The Journal of Social Studies , Dacca (Bangladesh).
21 Robbins, Paul. 2004. Political Ecology A Critical Introduction . Blacwell, Malden.
tah kolonial dan dikuatkan dengan tanda bukti ‘kepemilikan’ hak adalah pihak yang berhak. Namun, pendekatan ekososiologi akan memun- culkan jawaban jelas: mereka yang telah menem- pati dan memanfaatkan sumberdaya agraria sebelum kolonial tiba adalah pihak yang berhak. Demikian pula dalam penyelesaian konflik, pen- dekatan hak akan mengutamakan penegakan hukum positif di atas semua cara penyelesaian yang ada, artinya dalam kasus tersebut di atas, pemerintah kolonial selalu benar. Pendekatan ekososiologi akan mendahulukan keadilan sebelum hukum, artinya kepentingan sosial dan pengolah sumberdaya agraria merupakan subjek yang harus difasilitasi sekalipun fasilitas itu nanti akan muncul sebagai hukum positif. Di masa ko- lonial, kolonialisme adalah sebab, konflik  agraria adalah akibat. Penyelesaiannya kolonialisme ha- rus diakhiri, dan ditata kembali pembaruan struktur penguasaan sumberdaya agraria (dike- nal sebagai reforma agraria yang diperjuangkan melalui UUPA). Di masa pascakolonial, terlebih di era reformasi, kapitalisasi sumberdaya agraria adalah sebab, konflik agraria adalah akibat. Penyelesaiannya adalah mengganti model-mod- el penyelesaian yang mendukung kapitalisasi sum- berdaya agraria, meskipun bentuk penyelesaian itu belum terpikir oleh pengambil kebijakan.
Tabel 2. Perbandingan Teoritis atas diskursus tentang Konflik Agraria dan Penyelesaiannya 22
Sumber: Sajogjo (2006); Peluso dan Ribot (2003) dan Schlager dan Ostrom (1992)
Riset Kebijakan STPN 2012 menemukan per- masalahan seputar kebijakan penyelesaian kon- flik agraria. Secara umum, konflik berlangsung di dalam persaingan kepentingan Negara; Pasar; dan Masyarakat.
Negara memandang agraria sebagai ruang dan isinya yang merupakan entitas tak terpisah- kan dari kekuasaan sistem politik bernama na- tion- state . Sebagai kesatuan kekuasaan, hukum dan kebijakan merupakan alat kontrol atas peru- bahan-perubahan agraria, dengan demikian kepastian hukum adalah syarat mutlak agar kebi- jakan dapat dijalankan. Konflik hadir sebagai akibat dari hukum yang tidak berjalan sebagai- mana mestinya, pemerintah sebagai wakil insti- tusi negara mempunyai wewenang untuk mengatur bagaimana konflik akan diselesaikan, salah satu bentuknya adalah penertiban admi- nistrasi pertanahan (sertif ikasi).
Pasar memandang agraria sebagai komoditas yang merupakan bagian tak terpisahkan dari mesin pertumbuhan ekonomi. Sebagai pondasi kekuatan ekonomi, pengubahan sumberdaya agraria menjadi nilai lebih akan ef isien ketika hak telah pasti. Kepastian hak akan menjadi ja- minan bagi iklim investasi yang baik. Logika pasar dan negara bertemu pada gagasan pembangunan dan/atau pertumbuhan modal yang difasilitasi dengan kepastian hak; perbedaannya, pasar per- caya bahwa tanpa kebijakan negara pun moda produksi tetap menggeliat, menumbuh-kem- bangkan modal. Penertiban administrasi penting sebagai mekanisme pengalihan hak dari publik ke privat melalui pasar tanah.
Masyarakat memandang agraria sebagai ruang di mana relasi-relasi kekuasaan bertemu dalam berbagai kepentingan. Agraria bukan hanya berfungsi privat, misalnya tanah warisan; tetapi juga berfungsi sosial; misalnya sumber mata pencaharian/penghidupan. Dalam perspek- tif masyarakat, ada struktur penguasaan agraria yang timpang, hak masyarakat atas sumberdaya
22 Data diolah dari buku Peluso dan  Sajogyo.
Parameter PENDEKATAN TEORITIS
Hak ( a bundle of rights ) Akses ( a bundle of powers ) Ekososiologi Sumber konflik Ketidakpastian Hak Ketimpangan akses Ketimpangan penguasaan Tujuan penyelesaian Tercipta kepastian hukum Tercipta peluang yang seimbang Demokratisasi struktur agraria Instrumen Hukum positif Kontrak Kelembagaan sosial Bentuk penyelesaian Sertifikasi Pembukaan Akses Keputusan yang mengedepankan kepentingan sosial dan ekosistem Konsekuensi Terbuka pada pasar tanah Exclussion Berbagi otoritas Terbuka pada hak milik komunal
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
agraria tidak diakui dan akses masyarakat ter- hadapnya ditutup. Struktur penguasaan inilah yang harus dirombak, dan bukan pada siapa aktor yang kepadanya akan dilekatkan hak. Upa- ya penertiban administrasi hanya akan meles- tarikan konflik sejauh upaya itu memelihara ke- timpangan struktur penguasaan agraria.
Tabel 3 Identifikasi permasalahan yang ditemukan riset sistematis STPN 2012 tentang Kebijakan Penyelesaian Konflik Agraria Kontemporer 23
Sumber: Saleh et al. (2012)
Kertas kerja akar rumput yang dihimpun oleh FKMA menemukan permasalahan-permas- alahan yang sedikit berbeda dengan Riset Kebi- jakan STPN 2012. Secara umum, kertas kerja ini menemukan hubungan mutualistik antara nega- ra dan korporasi dalam menafsirkan,  mengatur, dan mengelola agraria. Hubungan mutualistik ini dengan sendirinya menyingkirkan masya- rakat yang secara normatif merupakan peme- gang kedaulatan tertinggi NKRI dan merusak lingkungan/ruang hidup masyarakat; sehingga, diistilahkan oleh FKMA sebagai kejahatan nega- ra-korporasi . Hubungan ini dilegitimasi oleh hu-
kum dan kebijakan, baik berupa Ijin Bupati (Ban- ten), Kontrak Karya dan UU No 13 Tahun 2012 (Kulon Progo), Peraturan Presiden (Sidoarjo), maupun Hak Guna Usaha (Ogan Ilir). Hukum dan kebijakan tersebut bekerja dalam logika yang sama: negara adalah penentu hubungan agraria semua pihak, dan kepastian hak dibutuhkan un- tuk mengamankan investasi atas sumberdaya agraria. Tidak berbeda dengan temuan Saleh et al. (2012), akar rumput menempatkan agraria sebagai ruang hidup dan sumber penghidupan, karenanya agraria tidak tergantikan. Pembe- basan lahan, baik itu melalui mekanisme tran- saksi maupun perampasan, bukan sebuah pilihan bagi masyarakat yang ruang hidupnya telah/akan hilang karena suatu moda produksi/ agenda pembangunan. Berbagai upaya legal for- mal dan intraparlementer untuk menyelesaikan konflik agraria structural telah dilakukan masya- rakat, tetapi kandas oleh narasi hukum dan ketidakmauan politik pemerintah untuk menye- lesaikan konflik. Karena konflik antara masya- rakat dan negara-korporasi bersifat saling mene- gasikan, win win solution tidak dipandang sebagai solusi bagi kelompok masyarakat ini. Konflik usai jika akar konflik dihilangkan, yaitu hubungan mutualistik negara dan korporasi, bentuk penye- lesaian konfliknya ialah pembatalan legitmasi dan praktik-praktik kelanjutannya. Istilah “mem- perpanjang nafas perjuangan” dan “mengutama- kan kemandirian pemikiran dan gerak” muncul sebagai strategi sekaligus konsep tanding bagi penyelesaian konflik agraria a la negara-koporasi, sebagaimana diungkapkan oleh Magf ira dan Pamuji (2013), Riyanto (2013), Choirudin (2013) dan Wiradi (2013).
Unsur-unsur agraria Negara Pasar Kelompok Masyarakat Subyek dalam konflik agraria Ruang (tanah, air, udara) dan isinya Komoditas berbasis ruang Relasi-relasi kekuasaan Hal yang di- reform Hukum dan Kebijakan Ketidakpastian Hak dan Akses Struktur penguasaan Pendekatan Landreform Dipandu negara Landreform Dipandu pasar Landreform Dipandu Organisasi Masyarakat ( by leverage ) Tujuan Kepastian hukum melalui tertib administrasi Jaminan keamanan investasi Pemerataan distribusi ruang, pengakuan kelembagaan atas wilayah adat Pelaku utama Lembaga negara Badan usaha didorong Badan Finansial Internasional Lembaga masyarakat Realisasi Sertifikasi Sertifikasi Pasar tanah Sertifikasi, Pluralisme hukum (dalam beberapa hal)
Unsur-unsur agraria Banten Kulon Progo Sidoarjo Ogan Ilir Akar konflik Kejahatan negara-koporasi terhadap sumberdaya agraria Aktor penyebab konflik Pemerintah Daerah PT Aqua Golden Missisipi Kasultanan dan Pakualaman Pemerintah Daerah I dan II PT Indomines Ltd. PT Lapindo Brantas PTPN VII Basis material yang menjadi sumber konflik Okupasi lahan oleh korporasi untuk industri air mineral Perubahan fungsi kawasan dari pertanian dan pemukiman menjadi pertambangan, dilegalisasi dengan Kontrak Karya Pertambangan (4 November 2008) Semburan lumpur akibat pengeboran PT Lapindo Brantas (29 Mei 2006) Tanah ulayat yang diubah statusnya menjadi HGU, total areal tebu 2.354 ha, lahan sengketa 1.529 ha. Kebijakan yang menjadi sumber konflik Surat Izin Bupati dengan nomor 593/Kep.50- Huk/2007 Melegalkan akuisisi lahan untuk tambang air. Perda DIY No 2 Tahun 2010, tentang RTRW UU No 13 Tahun 2012 Melegalkan akuisisi lahan untuk tambang pasir besi. Perpres 14/2007 Perpres 48/2008 Warga harus menjual tanah ke PT. LAPINDO HGU atas tanah ulayat Surat Gubernur No 593.83/6623/I/200 0 kepada Kementrian BUMN, agar mengembalikan lahan dan memberi kompensasi pada warga. Upaya penyelesaian konflik agraria pemerintah/pe rusahaan Pembebasan lahan Jual beli tanah Pendaftaran tanah Kasultanan/Pakuala man Penerbitan UU No 13 Tahun 2013, Perda DIY No 2 Tahun 2010 Warga diharuskan menjual tanah kepada PT Lapindo Pembayaran tanah dan bangunan melalui APBN Upaya penyadaran hukum dan perbaikan manajemen PTPN VII, unit usaha PG Cinta Manis Penyikapan Masyarakat Menuntut pencabutan surat izin No 593/Kep.50- Huk/2007 tentang izin lokasi pembangunan Pabrik Danone oleh PT. Tirta Investama. Demonstrasi dan mempertahankan lahan Upaya legal formal (2007-2012) dan selalu kandas Tetap bertani di lahan yang ditetapkan sebagai konsesi pertambangan, agar investor mempertimbangkan untuk tidak mengambil risiko kerugian. Penuntutan ganti rugi kepada PT Lapindo (2006- 2011) Penuntutan bedhol desa kepada pemerintah (2013) Okupasi dan Penyelidikan status tanah oleh masyarakat Mendesak penyelesaian lewat jalur hukum dan tidak ditanggapi.

## Tabel 4 Identifikasi permasalahan yang ditemukan oleh akar rumput (FKMA)
Sumber: GRAPPAD (2013); Antoro (2012); Mukhlis (2013) dan Rere (2013)
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
Apa yang dibayangkan sebagai penyelesaian konflik agraria oleh pemerintah di ranah kebi- jakan ternyata tidak bekerja sebagai solusi di lapangan. Permasalahannya bukan terletak pada sejauhmana kebijakan penyelesaian konflik itu efektif dan efisien, melainkan pada sejauhmana kebijakan penyelesaian konflik itu benar-benar menjadi solusi sejak dalam ranah arena kebijakan (bukan pada narasi/implementasi kebijakan).
Ranah arena kebijakan berbeda dengan ranah narasi/implementasi kebijakan, ranah pertama dapat diterjemahkan sebagai arsitektur konsep dan arah kebijakan; sedangkan ranah kedua adalah strukturisasi konsep dan arah kebijakan tersebut.
Mayoritas kebijakan penyelesaian konflik agraria di Indonesia belum menyentuh akar konflik agraria; sekalipun hal ini dibantah oleh pemerintah, bukti di lapangan justru berbicara sebaliknya: kebijakan penyelesaian konf lik menjadi bagian dari pemeliharaan konf lik . Kertas kerja akar rumput di FKMA maupun Riset Kebijakan STPN 2012 menunjukkan hal itu, terutama ketika menjawab: apa akar konflik agra- ria?
Pendekatan Hak tampaknya ditinggalkan oleh akar rumput dalam pembangunan wacana untuk memperjuangkan hak atas agraria, baik itu diwujudkan sebagai penutupan paksa alat produksi korporasi; tuntutan pencabutan ijin pemerintah pada korporasi; penolakan bentuk- bentuk legitimasi untuk perampasan ruang hidup; dan okupasi lahan untuk meneruskan penghidupan. Pendekatan akses, yang dipromo- sikan oleh Peluso dan Ribot sebagai Teori Akses, tampaknya menjadi landasan bagi akar rumput untuk menyelesaikan konflik agraria struktural dengan caranya sendiri. Sedangkan Pendekatan Ekososiologi tampaknya menjadi landasan teo- ritik untuk melegitimasikan posisi akar rumput dan ruang hidupnya dalam pusaran konflik agraria struktural.
Tabel 5 Perbandingan argumentasi tentang konflik agraria dan penyelesaian konflik agraria
Sumber: Rere (2013), Mukhlis (2013), GRAPPAD (2013), Antoro (2012), dan Saleh et al.
(2012)
Dengan membandingkan argumentasi yang muncul dalam Riset Kebijakan STPN 2012 dan kertas kerja FKMA, artikel ini hendak menyasar pada isu penyelesaian konflik agraria dengan pertanyaan-pertanyaan panduan sebagai berikut:
1. Apa makna agraria bagi negara, pasar, atau masyarakat; dan mengapa demikian?
2. Apa akar konflik agraria menurut negara; pasar; dan masyarakat?
3. Apakah upaya-upaya ‘penyelesaian konflik’ yang dirumuskan dan/atau dijalankan oleh negara, pasar, atau masyarakat sudah menjadi bagian dari penyelesaian, atau justru menjadi bagian dari persoalan baru yang harus disele- saikan; dan mengapa demikian?

## D. Analisis
Gillian Hart 24 dalam Development Debates in the 1990s: Culs de Sac and Promising Paths , mengembangkan kerangka analisis pembangun- an dengan ‘memisahkan sejenak’ dan ‘mema- dukan kembali’ antara kebijakan pembangunan (pembangunan dalam huruf “P” besar) dan pro- ses operasi pembangunan kapitalisme (pem- bangunan dalam huruf “p” kecil). Pembangun-
24 Hart, G. Development Debates in the 1990s: Culs de Sac and Promising Paths ,Progress in Human Geography 25,4 ,  pp. 649–658, 2001
Parameter Hasil penelitian Riset Kebijakan STPN 2012 Kertas kerja FKMA Dimensi material akar konflik agraria Komoditas berbasis sumberdaya: Pasir besi, air, tanaman, gas bumi Ruang hidup Sarana penghidupan (air , tanah, dan alat produksi) Dimensi Immaterial akar konflik agraria Ketidakpastian hukum Ketimpangan akses Kesehatan lingkungan Keberlanjutan ekonomi Relasi sosial Identitas lokal Pendekatan penyelesaian konflik agraria
Pendekatan Hak Pendekatan Akses Akses Ekososiologi Strategi penyelesaian konflik Kebijakan
Okupasi dan Memperpanjang nafas perjuangan
an—dalam pemahaman pengambil kebijakan, sesungguhnya suatu proyek intervensi negara- negara ‘dunia pertama’ pascaperang dunia II yang diterjemahkan sebagai suatu perencanaan (p)embangunan investasi dengan akuisisi ruang- ruang baru di negara-negara bersumber daya alam dan manusia yang melimpah, untuk meli- patgandakan keuntungan skala besar bagi kepen- tingan investasi tersebut (produksi ruang). Akui- sisi dan produksi ruang ini tidak lagi menggu- nakan cara-cara imperialisme kuno, yaitu invansi militer, melainkan memanfaatkan kekuatan dari dalam negara-negara ‘dunia ketiga’, yaitu penye- lenggara negara (acquisition through state inter- vention), dengan menggunakan logika (P)em- bangunan dan Peningkatan Kesejahteraan. Mo- del lain dari intervensi ini adalah dengan dukungan Badan-badan Internasional yang menitikberatkan pada program-program pener- tiban administrasi pertanahan untuk kebutuhan pasar tanah ( acquisition through market inter- vention).
Kebijakan pembangunan di Indonesia, teruta- ma menjelang abad ke-21, ditandai oleh opera- sionalisasi kekuatan-kekuatan struktural dari agen-agen pasar baik transnasional maupun nasional, yang bekerja melalui Badan-badan Internasional, untuk meneruskan akumulasi modal, sebagai contoh adalah keharusan mene- rapkan SAPs dalam LoI IMF 1998. Logika kapi- talisme mengharuskan modal harus berputar (dijalankan dalam moda produksi) agar meng- hasilkan surplus dan modal kembali. Jika sur- plus yang terakumulasi tidak berputar kembali dalam siklus produksi; sirkulasi; dan pertukaran yang sudah ada; maka krisis akibat akumulasi yang berlebihan akan terjadi. Sehingga, untuk mencegah krisis itu, dibutuhkan ruang baru untuk reproduksi kapital terus menerus. Harvey dalam The Limit of Capital mengemukakan bahwa produksi ruang baru merupakan solusi
kemacetan 25 . Lebih lanjut, Harvey menegaskan bahwa perubahan besar di dalam sejarah sosial, dikaitkan dengan diskursus (P)embangunan dan (p)embangunan di Indonesia, dapat dilacak dari enam hal pokok yang saling terhubung dan memengaruhi, yakni perubahan teknologi, relasi dengan alam, modus produksi, konsumsi sehari- hari, mental conception , dan relasi sosial.
Levebre (2000) dalam Harvey 26 mengungkap- kan bahwa daya hidup kapitalisme terjaga melalui penciptaan perluasan ruang ( production of space ), sebagaimana pendapatnya di sumber lain:
According to Marx’s early works, production is not merely the making of products. ..it also signifies the self-production of the “human being” in the process of historical selfdevelopment, which involves the production of social relations. Finally, in its full- est sense, the term embraces re-production . . . [this] being the outcome of a complex impulse rather than of inertia or passivity; this impulse . . . this praxis and poiesis does not take place in the higher spheres of a society (state, scholarship, “cul- ture”) but in everyday life (2000 [1971]:30" 27
Selanjutnya, Levebre mengungkapkan:
“ capitalism has found itself able to attenuate (if not resolve) its internal contradictions . . . by occupy- ing space, by producing a space”.
Levebre menganjurkan untuk waspada terha- dap cara-cara kerja kapitalisme dalam hidup kese- harian, kapitalisme mampu menemukan celah untuk mengambil-alih ruang (hidup) dan mem- produksi ruang (kapital). Hal itu tampak jika
25 Levebre H. 2010. “The Survival of Capitalism: Re- production of the Relation of Production”. Dalam David Harvey. Imperialisme Baru , Genealogi dan Logika Kapi- talisme Kontemporer . Terj. Eko PD. Jakarta: Resist Book dan Institute of Global Justice.hlm, 97
26 Levebre.H . op.cit
27 Greig Charnoks. Challenging New State Spatiali- ties: The Open Marxism of Henry Levebre . Antipode Vol. 42 No. 5 2010 ISSN 0066-4812, pp 1279–1303, 2010.
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
mengamati bagaimana ruang diatur, diproduksi, bahkan direbut. Dengan demikian, diskursus (P)embangunan dalam skema (p)embangunan merupakan bagian dari produksi-reproduksi ru- ang-ruang baru bagi akumulasi modal dengan menggunakan instrumen-instrumen struktural, baik negara maupun swasta.

## 1. Makna agraria
Menurut UU No 5 Tahun 1960, agraria dide- f inisikan sebagai bumi, air, dan udara. Penger- tian ini mengacu pada makna agraria sebagai ruang ( space ) dan isinya. Ruang dapat berdi- mensi fisik, seperti garis pantai, tepi sungai, te- bing, tanggul, vegetasi; dan berdimensi imajiner batas administrasi dalam peta. Sedangkan isi dari ruang mengacu pada materi yang menempati ruang tersebut, lebih dikenal dengan istilah sum- berdaya alam, termasuk manusia. Dengan demi- kian, istilah agraria, ruang, dan/atau sumberdaya alam dapat digunakan secara bergantian untuk menunjuk maksud yang sama.
Batas wilayah dapat menandakan identitas ekologis, misalnya ekosistem hutan dan ekosis- tem DAS; dapat pula bermakna politis, misalnya batas negara; dapat bermakna sosiologis, misal- nya batas pemangku adat; dapat pula bermakna ekonomis, misalnya batas tanah yang dimiliki/ dikuasai oleh suatu pihak. 28 Sehingga,  agraria bermakna material sekaligus immaterial, terkait dengan kewenangan suatu pihak untuk mengak- ses; mengelola; memanfaatkan, dan mengklaim suatu lingkup yang menjadi wilayahnya ( do- mein ), dan kewenangan ini biasanya mengarah pada bentuk penguasaan tunggal.  Batas wilayah dengan sendirinya menandakan pula klaim kekuasaan suatu pihak atas materi yang berada pada suatu wilayah, dan tak jarang klaim itu bertubrukan dengan klaim pihak lain. Akibatnya, konf lik yang memperebutkan klaim; akses;
pengelolaan; dan pemanfaatan sumberdaya alam/agraria antara negara dan masyarakat adat tidak terhindarkan. Agraria terkadang meru- pakan ruang hidup yang tidak tergantikan. Se- hingga, bagi pemaknanya, agraria akan diper- tahankan hingga usai usia. Pemaknaan ini ba- rangkali berbeda bagi negara atau swasta yang menilai sumberdaya agraria adalah aset ekonomi, baik untuk tujuan pertumbuhan ekonomi mau- pun akumulasi kapital dan laba. Bagi negara dan swasta, karena agraria sebagai aset, pemberian kompensasi menjadi alternatif resolusi ketika konflik agraria struktural terjadi.

## 2. Akar-akar konflik agraria
Akar-akar konflik agraria dapat dipetakan dalam 5 hal, yaitu: 29
a. Proyek ideologi dan politik neoliberalisme Sebagai sebuah teori, Neoliberalisme adalah suatu aliran pemikiran yang mengutamakan prinsip-prinsip kepemilikan pribadi secara mutlak, pasar dan perdagangan bebas, dan kebebasan dalam berusaha dan bersaing. Teori ini segera menjadi kritik bagi tata pemerin- tahan yang absolut. Neoliberalisme kemudian dilembagakan dalam kebijakan pembangun- an melalui SAPs ( Structural Adjustment Pro- grams ), dipelopori oleh IMF dan Bank Dunia.
Harvey dalam A Brief History of Neoliberalism memahami Neoliberlaisme sebagai agenda konsolidasi kelas yang berkuasa untuk mengatasi krisis-krisis akibat kejenuhan aku- mulasi modal melalui accumulation by dis- possession, yakni akumulasi modal dengan cara perampasan disertai produksi ruang yang baru; pembagian kerja yang baru; sumberda- ya yang baru dan lebih murah; dan kelem- bagaan modal yang baru, yang dibedakan dengan accumulation by exploitation, yakni akumulasi modal secara meluas melalui
28 Deden dkk., op.cit .
29 Deden dkk ., op.cit .
eksploitasi tenaga kerja dalam proses produksi dan sirkulasi barang dagangan 30 . Sehubungan dengan hal itu, sumberdaya agraria merupa- kan ruang pertemuan antara (P)embangunan dan (p)embangunan, dan dimaknai sebagai komoditas.
Jauh sebelum kritik Harvey terhadap perilaku agen kapitalisme dalam memperlakukan lahan, Polanyi, dalam The Great Transforma- tion , menilai sumberdaya agraria bukan sebagai komoditas, melainkan sebagai ruang di mana relasi-relasi sosial terjadi dan be- kerja 31 . Menurut Polanyi, ketika sumberdaya agraria diperlakukan sebagai barang da- gangan (komoditas) maka hubungan-hu- bungan sosial yang melekat padanya akan terlepas dan menghasilkan guncangan-gun- cangan sosial berupa gerakan-gerakan tan- dingan untuk melindungi masyarakat dari kerusakan yang lebih parah. Sumberdaya agraria beserta tenaga kerja merupakan syarat hidup masyarakat, sehingga ketika keduanya diintegrasikan ke dalam mekanisme pasar sama saja dengan menyerahkan pengaturan kehidupan sosial kepada pasar. b. Sistem tenurial yang monopolistis
Domein Verklaring yang diperkenalkan oleh Rafless menjadi landasan yang kuat bagi klaim penguasaan atas ruang hingga saat ini. Asas ini diadopsi oleh hukum nasional; misalnya Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, dan oleh hukum feodal; misalnya Rijksblad 1918 di Lembaga Swapraja Yogyakarta 32 . Menurut UUPA, Domein Verklaring dianggap menga- baikan hubungan-hubungan agraria berbasis
komunal atau yang berbasis semangat so- sialisme Indonesia 33 . Sesungguhnya, Domein Verklaring lahir sebagai alat legitimasi peme- rintah kolonial untuk mengukuhkan mono- poli atas ruang dan pengelolaannya. Monopoli itulah yang menjadi akar konflik karena akan meniadakan pihak yang tidak dominan. Mes- kipun asas domein verklaring dihapuskan da- lam narasi kebijakan agraria, bukan berarti semangat dan upaya-upaya untuk mencipta- kan monopoli atas ruang turut pula hilang. c. Konstruksi kebijakan agraria
Kebijakan yang mengatur pengelolaan agraria di Indonesia bersifat tumpang tindih kepen- tingan, bahkan bertentangan dengan asas hukum agraria yang berlaku. Hal ini tampak, jika  UU No 5 Tahun 1960 tentang Pokok- pokok Agraria (UUPA) dibadingkan dengan UU Pertambangan, UU Kehutanan, UU Pengadaaan Tanah untuk Kepentingan Umum dan Pembangunan, dan MP3EI.
d. Moda Produksi atas agraria
Moda produksi atas agraria mengemuka sebagai sumber konflik di beberapa tempat. Kehutanan dan perkebunan merupakan moda produksi penyumbang konflik agraria struktural paling banyak dan paling lama da- lam sejarah konflik agraria Indonesia, karena sisa-sisa penerapan hukum kolonial pada kedua sektor tersebut masih terjadi.
Reformasi hukum di bidang kehutanan, baik UU No 5 tahun 1967 maupun UU No 41 tahun 1999 yang menggantikan Ordonansi 1927/ 1932, tidak berarti menuntaskan konflik agra- ria di sektor ini. Pembaruan hukum tanah Agrarische Wet 1870 menjadi UU No 5 Tahun
30 Harvey, David. 2005. A Brief History of Neoli- beralism. Oxford: Oxford University Press.
31 Polanyi, K. The great transformation . New York: Rinehart. 1944
32 Kasus uji: Pertambangan Pasir Besi di DIY, klaim tanah oleh Swapraja menggunakan produk kolonial Rijksblad 1918.
33 Antoro, Kus Sri. 2010. Konflik-konflik Sumbedaya Alam di Kawasan Pertambangan Pasir Besi: Studi Implikasi Otonomi Daerah  (Studi Kasus di Kabupaten Kulon Progo Daerah Istimewa Yogyakarta ). Tesis. Sekolah Pascasarjana IPB, tidak diterbitkan.
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
1960, dalam beberapa hal, juga demikian. Dalam UU No 5 Tahun 1960, hak-hak yang diturunkan langsung dari hukum kolonial, terutama Hak Guna Usaha (HGU) yang ditu- runkan langsung dari hak erpacht , meru- pakan model yang paling sering menimbul- kan konflik agraria struktural. Penerapan HGU pada suatu wilayah dengan serta merta akan menghilangkan hubungan hukum yang ada sebelumnya pada kawasan tersebut, kare- na dikembalikan kepada asas muasal bahwa HGU berasal dari tanah negara (bukan tanah yang terlekati hak eigendom atau tanah ulayat). Sehingga, HGU merupakan salah satu cara penghilangan status hukum atas lahan dan mekanisme peralihan penguasaan men- jadi di tangan negara. Kasus di Ogan Ilir me- nunjukkan demikian.
e. Politik hukum agraria
Kelsen berpendapat “ the state is the commu- nity created by a national (as opposed to an international) legal order 34 . The state as juris- tic person is a personif ication of this commu- nity on the national legal order constituting this community. From a juristic point of view, the problem of the state therefore appears as the problem of the national legal order ”, dengan demikian, persoalan negara, dalam sudut pandang hukum, diartikulasikan seba- gai persoalan tata hukum nasional. Politik hukum agraria yang menempatkan asas hukum positif sebagai satu-satunya asas yang diijinkan hidup dalam masyarakat, dengan kata lain meniadakan sistem hukum yang lain. Dominansi hukum positif melahir- kan konflik yang tiada habis, karena hukum positif mengabaikan kearifan sistem yang lain. Konsep kepemilikan yang diatur oleh bukan hukum positif berlandaskan pada teori ipso
facto , menurut Burns hukum barat yang dianut oleh pemerintah kolonial berlandas- kan pada teori ipso jure —teori ini didukung oleh mazhab Utrecht yang melahirkan dok- trin Domein Verklaring, yang berprinsip bah- wa kepemilikan hak atas sumberdaya agraria harus dinyatakan dengan alat bukti formal berdasarkan prinsip rasionalisme 35 .

## 3. Penyelesaian Konflik agraria
Peraturan  Kepala BPN No 3 Tahun 2011 Ten- tang Pengelolaan Pengkajian dan Penanganan Kasus Pertanahan membedakan dengan tegas batasan Kasus, Sengketa, Perkara dan Konflik pertanahan (tidak meliputi kawasan perairan; udara; dan hutan). Kasus dibatasi sebagai seng- keta, konflik, atau perkara pertanahan yang disampaikan kepada BPN RI untuk mendapat- kan penanganan penyelesaian sesuai ketentuan perundang-undangan dan/atau kebijakan pertanahan nasional. Dalam hal ini jelas, bahwa BPN tidak akan menangani kasus yang 1) tidak dilaporkan, 2) di luar terminologi pertanahan, dan 3) tidak berpayung hukum.
Sengketa dibatasi sebagai perselisihan perta- nahan antara orang perseorangan, badan hu- kum, atau lembaga yang tidak berdampak luas secara sosio politik (berdimensi horizontal). Per- kara adalah perselisihan pertanahan yang penye- lesaiannya dilaksanakan oleh lembaga peradilan atau putusan lembaga peradilan yang masih dimintakan penanganan perselisihannya di BPN RI. Konflik adalah perselisihan pertanahan antara orang perseorangan, kelompok, golongan, orga- nisasi, badan hukum, atau lembaga yang mem- punyai kecenderungan atau sudah berdampak luas secara sosio-politik (berdimensi struktural/ vertikal). Konflik agraria struktural lebih sering
34 Kelsen, Hans. 1961. General Theory of Law and State ,
New York, Russell and Russell. hlm 181
35 Burns, Peter. 1999. The Leiden Legacy Concepts of
Law Indonesia . Jakarta:P.T. Pradnya Paramita, Jakarta.hlm 95.
merupakan kasus yang kronik, komprehensif, dan sensitif pada isu-isu kemanusiaan yang adil dan beradab dan/atau keadilan sosial bagi selu- ruh rakyat Indonesia.
Ketetapan MPR RI No 9 Tahun 2001memberi mandat kepada DPR dan Presiden untuk : Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksana- nya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 dari Ketetapan ini .
Konsekuensinya, pemerintah harus melaku- kan 1) sinkronisasi kebijakan, untuk mengakhiri dualisme hukum atau tumpang tindih kewe- nangan; 2) landreform dengan mengedepankan kepemilikan tanah untuk rakyat; 3) inventarisasi dan pendaftaran tanah untuk landreform ; 4) pencegahan dan penyelesaian konflik agraria; 5) penguatan kelembagaan dan kewenangan lem- baga yang berkompeten; 6) pembiayaan dalam Reforma Agraria dan penyelesaian konflik agra- ria. Sedangkan Peraturan Presiden No 10 Tahun 2006 Tentang BPN mengatur kewenangan BPN untuk melaksanakan tugas pemerintahan di bi- dang pertanahan secara nasional, regional dan sektoral (Pasal 2), dalam kaitannya dengan ama- nah TAP MPR RI No 9 Tahun 2001, fungsi terse- but dijabarkan dalam kewenangan untuk, antara lain:
a. koordinasi kebijakan, perencanaan dan pro-
gram di bidang pertanahan;
b. pelaksanaan pendaftaran tanah dalam rangka menjamin kepastian hukum;
c. pengaturan dan penetapan hak-hak atas ta- nah;
d. pengawasan dan pengendalian penguasaan pemilikan tanah;
e. pengkajian dan penanganan masalah, seng- keta, perkara dan konflik di bidang perta- nahan
Reforma Agraria (pemerintah dan pasar menyebutnya Reformasi Agraria ) mempunyai dua fungsi, pertama sebagai tujuan yang mema- yungi kebijakan agraria dan kedua sebagai cara untuk penyelesaian konflik agraria 36 .
Menurut Bank Dunia, reformasi agraria mempunyai lima dimensi, yaitu: 1) liberalisasi har- ga dan pasar; 2) landreform (termasuk pengem- bangan pasar tanah); 3) pengolahan hasil perta- nian dan saluran pasokan pendapatan; 4) ke- uangan pedesaan; dan 5) lembaga-lembaga pasar 37 . Konsekuensinya adalah konsolidasi tanah oleh pelaku pasar demi tujuan-tujuan investasi yang efisien. Logikanya, ef isiensi hanya dapat dicapai apabila proses konsolidasi tanah diserahkan kepada mekanisme pasar karena pa- sar diyakini mempunyai kemampuan untuk mengatur sendiri dalam mencapai keseimbangan antara permintaan dan penawaran. Tidak meng- herankan apabila pasar tanah dipromosikan sebagai bagian dari kebijakan transformasi penguasaan lahan. Sejalan dengan gagasan Bank Dunia, ADB mempromosikan Land Administra- tion Projects (LAP) sebagai bagian dari land- reform , yang akan memenuhi dua fungsi yaitu 1) kepastian hukum dan 2) kemudahan transaksi.
Merujuk pada Tuma dalam Twenty-Six Cen- turies of Agrarian Reform, a Comparative Analy- sis, Reforma Agraria didefinisikan oleh kelompok yang mewakili kepentingan masyarakat sebagai suatu upaya sistematik, terencana, dan dilakukan secara relatif cepat, dalam jangka waktu tertentu dan terbatas, untuk menciptakan kesejahteraan dan keadilan sosial serta menjadi pembuka jalan bagi pembentukan masyarakat ‘baru’ yang de- mokratis dan berkeadilan; yang dimulai dengan langkah menata ulang penguasaan, pengguna- an, dan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam lainnya, kemudian disusul dengan sejumlah pro-
36 Deden dkk., op.cit.
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
gram pendukung lain untuk meningkatkan pro- duktivitas petani khususnya dan perekonomian rakyat pada umumnya 38 . Konsekuensinya,  seba- gaimana yang di simpulkan oleh Lindquist 39 dalam Land and Power in South America, antara lain adalah (1) Bermakna sebagai suatu transfer kekuasaan; (2) Pengembalian tanah-tanah ( property ) rakyat yang dirampas; (3) Pembagian tanah secara merata (4) Mengarah kepada pengelolaan tanah yang lebih baik; (5) Mening- katkan standar kehidupan dari petani-petani yang menerima manfaat dari reform; (6) Me- ningkatkan produksi pertanian; (7) Menciptakan lapangan kerja; (8) Mempercepat pembentukan modal ( capital formation ), investasi dan tekno- logi inovasi di bidang pertanian; (9) Mencipta- kan dukungan politik untuk partai atai kelompok- kelompok politik yang pro reform; (10) Memung- kinkan untuk dilakukan/diterapkan dalam kon- disi yang ada di tengah masyarakat, khususnya dalam hal kapasitas personal/orang-orang yang ada/tersedia; dan (11) Menjungkirbalikan (mengubah) masyarakat kapitalis. Lebih lanjut, Bachriadi 40 menegaskan bahwa Reforma Agraria merupakan bagian dari program pembangunan ekonomi sekaligus program politik untuk mengubah struktur penguasaan dan penggu- naan sumber-sumber agraria, yang meliputi 1) redistribusi tanah dan sumber-sumber agraria lainnya yang dikuasai secara berlebihan atau skala besar dan 2) pengembalian tanah-tanah dan
sumber-sumber agraria lainnya yang dirampas dari rakyat sebagai penguasa sebelumnya.
Dengan demikian, keberpihakan; kemauan politik; dan posisi negara dalam penyelesaian konflik agraria dapat dilihat dari praktik-prak- tiknya, antara lain: bagaimana skema penyele- saian konflik agraria dirumuskan dan ditempuh: memenuhi amanat rakyat atau amanat pasar?
Tabel 6. Konflik Agraria menurut berbagai pihak 41
Sumber: Saleh et al. (2012)
Pada 24 September 2012, dalam peringatan Hari Tani ke 52, Kepala BPN RI menuangkan visi lembaga negara yang dipimpinnya dalam soal agraria nasional, melalui 7 tertib (Sapta Tertib), yaitu Tertib Administrasi, Tertib Anggaran, Tertib Perlengkapan, Tertib Perkantoran, Tertib Kepe- gawaian, Tertib Disiplin Kerja, dan Tertib Moral. Dan dalam rangka melaksanakan Sapta Tertib itu, BPN telah mencanangkan dan melaksanakan 5 program strategis yaitu 1) Reforma Agraria, 2) Penertiban Tanah Terlantar,3) Legalisasi Aset, 4) Penyelesaian Sengketa dan Konflik Pertanahan, dan 5) LARASITA.
Reforma agraria dilaksanakan melalui pena- taan sistem politik dan hukum pertanahan dan melalui landreform plus, yaitu penataan hukum pertanahan yang didasarkan pada nilai-nilai dan prinsip-prinsip ideologi negara dan UUD 1945, dan bukan didasarkan pada nilai-nilai individu-
37 Limbong, Benhard. 2012. Konflik Pertanahan. Jakarta:Margaretha Pustaka. hlm 168.
38 Tuma, Elias H. 1965. Twenty-Six Centuries of Agrar- ian Reform, a Comparative Analysis . Berkeley: Universi- ty of California Press
39 Lindquist. 1979. Land and Power in South America.
40 Bachriadi, Dianto. 2007. Reforma Agraria untuk Indonesia: Pandangan Kritis tentang Program Pembaruan Agraria Nasional (PPAN) atau Redistribusi Tanah ala Pemerintahan SBY. Makalah Pertemuan Organisasi-orga- nisasi Rakyat se-Jawa di Magelang, 6-7 Juni 2007.
41 Deden dkk., op.cit.
Unsur-unsur Pemerintah Pasar Kelompok Masyarakat Akar masalah Ketidakpastian hukum Kegagalan pasar Ketimpangan penguasaan Sumber masalah Penegakan hukum yang lemah Hambatan structural Dominansi ekonomi pasar Paradigma Konflik sebagai penghambat kebijakan Konflik sebagai eksternalitas Konflik sebagai akibat (respons) Solusi Penertiban administrasi Mekanisme pasar Perombakan struktur penguasaan Eksekutor Lembaga negara melalui pengadilan Pasar tanah Kelembagaan negara dan sosial
alis dan yang menempatkan tanah sebagai komo- ditas. Berbagai peraturan baru telah dibuat antara lain: 1) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, 2) Peraturan Peme- rintah Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar, 3) Pera- turan Presiden RI Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pem- bangunan Untuk Kepentingan Umum, 4) Pera- turan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI No- mor 2 Tahun 2010 tentang Penanganan Penga- duan Masyarakat, 5) Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI Nomor 4 Tahun 2010 ten- tang Tata Cara Penertiban Tanah Terlantar dan 6) Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI Nomor 3 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI Nomor 1 Tahun 2011 tentang Pelimpahan Kewe- nangan Pemberian Hak Atas Tanah dan Kegiatan Pendaftaran Tanah Tertentu.  Sengketa, perkara dan konflik pertanahan ditangani dengan mem- bentuk Tim 11 (sebelas) dan Ad-hoc , yang juga akan dibentuk pada tingkat Kantor Wilayah dan Kantor Pertanahan untuk menyelesaikan kasus- kasus di daerah dengan pola penyelesaian yang sama, menggunakan prinsip. Win-Win Solution . Tidak hanya berdasarkan hukum tertulis, tapi lebih pada prinsip keadilan dan prinsip tanah untuk kepentingan umum. Kontraproduktif terhadap atas visi landreform plus di atas, BPN RI merespons pengesahan UU No. 2 Tahun 2012 dengan penataan struktur organisasi agar dapat melaksanakan “pengadaan tanah bagi pem- bangunan untuk kepentingan umum”.
Menurut analisis Riset Kebijakan STPN 2012, kebijakan BPN tersebut hanya merupakan salah satu cara penyelesaian, tetapi tidak menyelesai- kan persoalan ketika karakter konflik saling menegasikan. Rekomendasi Riset ini antara lain: 1) Konstruksi Kebijakan 2) Dibentuk peradilan khusus agraria
3) Sistem Tenurial yang tidak monopolistik
4) Penataan Ruang yang mengacu asas-asas
keadilan agraria
Dalam skema TAP MPR No 9/2001, reforma agraria menjadi mekanisme yang harus ditem- puh agar konflik agraria struktural terselesaikan. Tetapi, setidaknya, saat ini negara dihadapkan pada tiga pilihan bentuk reforma agraria: 1) Reforma agraria yang dipandu oleh negara; 2) Reforma agraria yang dipandu oleh pasar; dan 3) Reforma agraria yang digerakkan oleh masya- rakat.
Meskipun sama-sama dianggap sebagai masalah yang harus dipecahkan, konflik agraria dipandang secara berbeda-beda oleh negara, pasar, atau kelompok sosial (masyarakat), menu- rut pemahaman masing-masing pihak terhadap Reforma Agraria. Pasar melihat konflik agraria sebagai akibat dari kegagalan pasar bebas, dian- taranya karena keberadaan barang publik dan eksternalitas yang tidak terselesaikan oleh pihak yang berwenang (negara). Negara melihat kon- flik agraria sebagai akibat dari ketidakpastian hu- kum. Masyarakat melihat konflik agraria sebagai akibat dari ketimpangan struktur penguasaan sumberdaya agraria karena dominansi dua pihak lainnya. Karenanya, pemaknaan Reforma Agraria turut menentukan pendefinisian dan pemakna- an konflik agraria, berikut tawaran resolusinya.
Upaya resolusi konflik agraria tidak akan menjadi bagian dari penyelesaian konflik ketika dirumuskan dalam paradigma, pemahaman, dan pendekatan yang melahirkan konflik agraria. Tidak ada rumusan tunggal mengenai resolusi konflik agraria, tergantung karakteristik mas- alahnya. Sebagai contoh, untuk konflik akses, penertiban administrasi dan penegakan hukum justru tidak solutif, dibandingkan pendekatan program-program pembukaan akses.
Apakah konflik harus diselesaikan? Baik negara, pasar, dan kelompok masyarakat (dalam hal ini adalah komunitas akar rumput di titik-
Kus Sri Antoro: Anatomi Konsep Penyelesaian Konflik .....: 28-48
titik konflik) mempunyai jawaban seragam: Ya. Tetapi, bagaimana dalam rumusan dan dalam cara siapakah konflik agraria akan diselesaikan? Jawabannya tidak sama. Bagi negara, mengakui hak ulayat mungkin bukan solusi, demikian pula bagi pasar, reforma agraria a la UUPA mungkin juga bukan solusi. Bagi rakyat, win win solution pun bukan penyelesaian konflik, karena rakyat tetap kehilangan ruang hidup di dalam moda produksi yang baru sekalipun. Memperpanjang nafas perjuangan menjadi cara yang efektif ketika rekomendasi kebijakan, jalur legal, dan jalur parlementer selalu menemui jalan buntu.

## E. Kesimpulan
Studi perbandingan atas hasil penelitian sistematis STPN 2012 dan kertas kerja FKMA (sebagai kasus uji) menunjukkan bahwa penye- lesaian konflik agraria bukanlah terminologi yang bebas nilai, istilah itu memuat perspektif dan kepentingan aktor yang terlibat dalam konflik agraria struktural. Perspektif, rumusan, dan metode penyelesaian konflik berbeda-beda antara aktor yang mewakili negara, pasar, atau masyarakat sipil (terlebih akar rumput yang terampas ruang hidupnya). Negara cenderung mendorong pada penertiban administrasi dengan dalih penegakan hukum positif. Pasar cenderung mendorong pembebasan lahan melalui mekanisme pasar dengan dalih efisiensi. Dan, masyarakat sipil yang menemui kegagalan setelah menempuh upaya legal dan parlementer ada yang cenderung mempertahankan sumber- daya agraria untuk memperpanjang nafas per- juangan hingga investasi akan dihentikan.

## Daftar Pustaka
Antoro, Kus Sri. 2010. Konflik-konflik Sumber- daya Alam di Kawasan Pertambangan Pasir Besi: Studi Implikasi Otonomi Daerah (Studi Kasus di Kabupaten Kulon Progo Daerah Istimewa Yogyakarta ). Tesis. Seko- lah Pascasarjana IPB, tidak diterbitkan.
____. 2012. Bertani atau Mati , http://selamatkan- bumi.com/bertani-atau-mati/, diakses 10 Maret 2013.
Bachriadi, Dianto. 2007. Reforma Agraria untuk Indonesia: Pandangan Kritis tentang Pro- gram Pembaruan Agraria Nasional (PPAN) atau Redistribusi Tanah ala Pemerintahan SBY. Makalah Pertemuan Organisasi-orga- nisasi Rakyat se-Jawa di Magelang, 6-7 Juni 2007
Burns, Peter. 1999. The Leiden Legacy Concepts of Law Indonesia . Jakarta: P.T. Pradnya Paramita, Jakarta.
Choirudin, Udin . 2013. Merawat Nafas Panjang Perjuangan Agraria ,  http:// selamatkanbumi.com/merawat-nafas- panjang-perjuangan-agraria-risalah- kongres-ii-forum-komunikasi-masyarakat- agraris-fkma/, diakses 10 Maret 2013.
FIKA. 2013. Surat Terbuka Kepada Presiden RI . http://www.change.org/petitions/surat- terbuka-forum-indonesia-untuk-keadilan- a g ra r i a- ke p ad a-p res i d e n - re p u b l i k- indonesia-untuk-penyelesaian-konf lik- agraria,  dan http://www.kpa.or.id/ ?p=1158&lang=en, diakses 10 Maret 2013.
Geertz, Clifford. 1983. Involusi Pertanian: Proses Perubahan Ekologi di Indonesia . Jakarta: Yayasan Obor.
GRAPPAD. 2013. Kronologi Perlawanan Warga Padarincang versus Aqua Danone , ditulis oleh GRAPPAD (Gerakan Rakyat Anti Pembangunan Pabrik Aqua Danone), http:/ / s e l a m a t k a n b u m i . c o m / k r o n o l o g i - perlawanan-warga-padarincang-vs-aqua- danone/, diakses 10 Maret 2013.
Hart, Gillian. 2001. Development Debates in the
1990s: Culs de Sac and Promising Paths ,
Progress in Human Geography 25,4, pp. 649–658.
Hart, Gillian. 2001. Development Debates in the
1990s: Culs de Sac and Promising Paths ,
Progress in Human Geography 25,4, pp. 649–658.
Harvey, David. 2005. A Brief History of Neoli- beralism. Oxford: Oxford University Press. Harvey, David. 2010. Imperialisme Baru , Genea- logi dan Logika Kapitalisme Kontemporer .
Terj. Eko PD. Jakarta: Resist Book dan Insti- tute of Global Justice.
Kartodirdjo, Sartono dan Djoko Suryo. 1991.
Sejarah Perkebunan Indonesia: Kajian Sosial–Ekonomi . Yogyakarta: Aditya Media. Kelsen, Hans. 1961. General Theory of Law and State . New York: Russell and Russell.
Levebre, Henry. 2010.”The Survival of Capitalism:
Reproduction of the Relation of Production”. Dalam David Harvey. Imperialisme Baru , Genealogi dan Logika Kapitalisme Kontem- porer . Terj. Eko PD. Jakarta: Resist Book dan Institute of Global Justice.
Limbong, Benhard. 2012. Konflik Pertanahan.
Jakarta: Margaretha Pustaka.
Magf ira, Sita dan Suluh Pamuji. 2013 . Akar
Rumput Menuju Kemandirian ,  http:// indoprogress.com/akar-rumput-menuju- kemandirian/, diakses 18 Maret 2013.
Mukhlis. 2013. Risalah Kasus dan Riwayat Tanah Warga Rengas (dipublikasikan dalam cetak).
Peluso, N.L. and J.C. Ribot. 2003. A Theory of Access. Rural Sociology 68 (2), pp 153-181. Polanyi, Karl. 1944. The great transformation .
New York: Rinehart.
Rere. 2013. Refleksi Perlawanan Porong , http:// selamatkanbumi.com/refleksi-perlawanan- porong/, diakses 10 Maret 2013.
Riyanto, Guruh Dwi. 2013. Membangun Gerakan Petani Mandiri , ditulis oleh,  http:// w w w. p o r t a l k b r. c o m / b e r i t a / s a g a / 2526669_4216.html, diakses 10 Maret 2013.
Robbins, Paul. 2004. Political Ecology A Critical Introduction . Malden:Blacwell.
Sajogyo. 1982. Modernization without Develop- ment. Dacca (Bangladesh): The Journal of Social Studies .
Sajogyo. 2006. Ekososiologi . Sains, Sekretariat Bina Desa. Yogyakarta: Cindelaras Pustaka Cerdas.
Saleh, Deden D., Widhiana H.P., Siti Fikriyah K.,
Kus Sri Antoro. 2012. Kebijakan Penyelesaian Konf lik Agraria Kontemporer Dalam Kebijakan, Konflik, dan Perjuangan Agraria Indonesia Awal Abad 21 (Hasil Penelitian Sistematis STPN 2012), AN. Luthf i (editor). Yogyakarta: PPPM STPN.
Schlager, E. and E. Ostrom. 1992. Property Rights Regimes and Natural Resources: A Consep- tual Analysis, Land Economics 68(3), p 249- 262.
Scot, James C. 1985. Weapons of the Weak: Ev- eryday Forms of Resistance. Oxford: Oxford University Press.
Tuma, Elias H. 1965. Twenty-Six Centuries of Agrarian Reform, a Comparative Analysis . Berkeley: University of California Press. Wiradi, Gunawan. 2013. Dari Gunawan Wiradi untuk Kawan-kawan FKMA , http:// selamatkanbumi.com/surat-dari-gunawan- wiradi-untuk-fkma/, diakses 10 Maret 2013.