## MUSYAWARAH MUFAKAT ATAU PEMILIHAN LEWAT SUARA MAYORITAS? DISKURSUS POLA DEMOKRASI DI INDONESIA
Oleh: Dessi Permatasari * dan Cahyo Seftyono **

## ABSTRACT
Democracy  is  the  most  popular  system  in  our  political  discourse,  not  only  in  the global  world  but  also  in  Indonesia.  Democracy  presents  the  common  interest  of  people. Using all the infra-structure and supra-structure, the people interest could be contested as a  government  policy.  The  government  policy,  in  Indonesia,  has  been  produced  in  two mechanisms:  Musyawarah  Mufakat  and  Majority  vote.  Both  of  them  based  on  our  value called Pancasila.  With the problem in democracy including space and  number of people, musyawarah mufakat sometime replace in another process like majority vote. The example for majority vote is election, in national both in national scale and local scale such as Citi, Residence,  and  Province.  But  in  other  place  musyawarah  mufakat  also  perform  in  the making  of  policy  in  legislative  level.  In  some  case,  the  decision  of  discourse  for government problems was decided by musyawarah mufakat. So, in this case, Musyawarah mufakat and Majority vote are same in the range of democracy system. Both of them also have fundamental reason that has fundamental reason as implementation of Pancasila as national value.
Keywords: Democracy, Musyawarah Mufakat, Majority Vote, Pancasila

## PENDAHULUAN
Economic  Intelligent  Unit  (EIU) lewat  rilis  dua  tahunannya  mengeluarkan laporan terkait indeks demokrasi. EIUmenyebutkan bahwa seluruh negara di dunia ini memiliki  kecenderungan menuju pemerintahan yang demokratis. Mulai dari Amerika  Serikat  sampai  RRC,  Kuba,  dan bahkan eks- Uni Soviet, semua mengklaim menganut  demokrasi,  meskipun  pada kenyataannya pelaksanaan demokrasi tersebut  berada  pada  level  yang  berbeda- beda  (EIU,  2013;  Huntington,  1984). Perbedaan  ini  antara  lain  disebabkan adanya  jarak  konseptual  antara  pemikiran kaum  individualis  dan  kolektivis.  Kaum libelaris-individualis  menganggap  rakyat
yang  berdaulat  adalah  bersifat  individu yang  otonom,  sedangkan  kaum  kolektivis dan  komunitas  menganggap  rakyat  yang berdaulat  itu  dalam  pengertian  kolektif dan  totaliter  (totalitarian).  Upaya  mencari jalan tengah diantara kedua pandangan ini terus  diupayakan  orang  tetapi  hasilnya ialah  makin  beragamnya  cara  umat manusia  mempraktikan  ide  demokrasi  itu sendiri.  Demokrasi  tidak  hanya  dinilai pada  aspek  partisipasi  politik  semata, melainkan juga pada pelaksanaan pemerintahan  serta  efektifitas  kebijakan (Dahl, 1994; EIU, 2013).
Begitu  juga  yang  tengah  terjadi  di Indonesia  dimana,  sebagai  Negara  yang menganut sistem demokrasi dalam
* Mahasiswa  pada  Program  Studi  Pancasila  dan  Pendidikan  Kewarganegaraan  Jurusan  Politik  dan  Kewarganegaraan, Universitas Negeri Semarang. Alamat email: dessi.permatasarii@gmail.com.
** Dosen pada Program Studi Ilmu Politik, Jurusan Politik dan Kewarganegaraan Universitas Negeri Semarang.
pelaksanannya  belum  dilakukan  secara sempurna.  Masih  terdapat  kekurangan dalam  penyelenggaraan  Negara  terutama dalam pengambilan keputusan yang dilakukan  oleh  lembaga-lembaga  negara. Sistem  demokrasi  belum  sepenuhnya dapat  dijalankan  dan  sesuai  dengan pandangan  hidup  dan  ideologi  negara indonesia yaitu pancasila. Adanya pertentangan  antara  sistem  demokrasi yang  dijalankan  dengan  pancasila  ini disebabkan Indonesia masih meniru demokrasi ala barat.  Diskursus  peran Pancasila  ini  misalnya  dapat  dilihat  dari pandangan Morfit tentang Pancasila sebagai  ideologi  yang  dalam  politik Indonesia  sangat  kuat  digunakan  sebagai alat politik ketika jaman orde baru (Morfit, 1981).
Salah satu contohnya cara pengambilan  keputusan  yang  dilakukan oleh lembaga-lembaga negara itu seharusnya  bersumber  pada  sila  ke-4  dari Pancasila yang dapat dilihat pada pembukaan  UUD  1945.  Yang  berbunyi “Kerakyatan  yang  dipimpin  oleh  hikmah kebijaksanaan  dalam  permusyawaratan perwakilan”.  Akan  tetapi  kenyataanya sering dilakukan  voting  atau dengan suara terbanyak  tanpa  dilakukan  musyawarah mufakat  terlebih  dahulu.  Cara  mengambil keputusan  itu  disebut  musyawarah  untuk mufakat.
Kesulitan  menemukan  titik  temu penyelesaian masalah melalui musyawarah mufakat  misalnya  adalahkesulitan  untuk semua  orang  akan  setuju  mengenai  suatu masalah,  karena  tiap  orang  dan  golongan berbeda  kepentingan,  sehingga  mungkin saja  pada  suatu  saat  terjadi  bahwa sekelompok kecil menyatakan tidak setuju.  Dalam  hal  mufakat  tidak  tercapai, maka  diusahakan  untuk  mengadakan kembali musyawarah, sehingga diharapkan  bahwa  akhirnya  kelompok kecil  ini  akan  menyetujui  pendapat  yang terbanyak.
Menyadari bahwa kemungkinan mufakat akan mengalami kesukaran dalam praktek  karena  heterogennya  masyarakat Indonesia sekarang, maka Undang-Undang Dasar  1945  memberikan  alternatif  lain untuk mengambil keputusan seperti dirumuskan dalam pasal 2 ayat 3, pasal 6a dan  pasal  37,  yaitu  suatu  keputusan  yang diambil  dapat  dilakukan  dengan  suara terbanyak.  Dengan  demikian  Undang- Undang Dasar 1945 mengenal dua macam cara  mengambil  keputusan  dalam  rangka pelaksanaan demokrasi. Khususnya berkaitan dengan kebebasan dalam berpendapat (freedom of speaking). Adanya  dualisme  dalam  pengambilan keputusan  oleh  lembaga-lembaga  negara pada UUD 1945 yaitu dengan musyawarah untuk  mufakat  dan  dengan  suara  yang terbanyak.  Dalam  hal  ini,  pemilihan
dengan  suara  terbanyak  lebih  sering digunakan  dalam  pengambilan  keputusan yang  bersifat  praktikal  (Budiana,  2009; Fahmi, 2010)
Dasar Pelaksanaan Demokrasi di Indonesia: Sebuah Perspektif Pancasila Demokrasi  secara  popular  dimaknai sebagai  rakyat  berkuasa  atau  goverment by  the  people  (kata  Yunani  demos  berarti rakyat, kratos/kratein berarti kekuasaan/berkuasa). Demokrasi merupakan  suatu  pemerintahan  dimana rakyat  ikut  serta  memerintah.  Baik  secara langsung  sebagaimana  yang  diungkap Olken dalam risetnya di Indonesia (Olken, 2010)  maupun  secara  tidak  langsung karena  rakyat  diwakilkan  atau  demokrasi tidak langsung, sebagaimana tulisan
O‟Donnell mengenai delegative democracy  (O‟Donnell,  1994),  yang terdapat  dalam  negara-negara  modern. Pendapat-pendapat popular tersebut bersinggungan  dengan  apa  yang  sudah dikemukanan  oleh  Schmitter  dan  Karl (1991)  dalam  artikelnya  yang  berjudul „What  democracy  is..  and  is  not‟ .  Konsep pemerintahan  demokrasi  adalah  sebuah sistem  yang  menghubungkan  dengan intens  antara  „rulers‟  dan  „ruled‟, pemimpin  yang  membuat  kebijakan  dan orang-orang  yang  menjalankan  kebijakan (warga).
Demokrasi  yang  dianut  Indonesia sendiri,  yaitu  demokrasi  berdasarkan Pancasila, masih dalam taraf perkembangan  dan  mengenai  sifat-sifat dan  ciri-cirinya  terdapat  berbagai  tafsiran serta  pandangan.  Tetapi  yang  tidak  dapat disangkal  ialah  bahwa  beberapa  nilai pokok dari demokrasi Indonesia tersirat di dalam UUD 1945.Diskursus peran Pancasila  ini  misalnya  dapat  dilihat  dari pandangan Morfit tentang Pancasila sebagai  ideologi  yang  dalam  politik Indonesia  sangat  kuat  digunakan  sebagai alat politik ketika jaman orde baru (Morfit, 1981)  atau  setelahnya  yang  meskipun sudah  mengalami  era  demokrasi  yang lebih  terbuka,  Pancasila  tetap  sebagai panduan utama dalam berdemokrasi (Liddle, 1999).
Hal ini sangat jelas bahwa demokrasi di Indonesia telah diatur dalam UUD 1945 tepatnya  terdapat  pada  pasal  1  ayat  2,  2 ayat  3,  6a,  pasal  22  E,  dan  pasal  37. Sehingga landasan pelaksanaan demokrasi di Indonesia  sudah  terjamin  dalam konstitusi  dan  itu  akan  membawa  dampak bagi kehiudupan Negara Indonesia terutama  dalam  bidang  hukum.  Sebagai Negara  hukum  sekaligus  menganut  sistem demokrasi, negara Indonesia harus memiliki  ciri-ciri  sebagai rechtstaats yaitu:
a.
P erlindungan  konstitusional,  dalam
arti bahwa konstitusi selain menjamin  hak-hak  individu,  harus menentukan  pula  cara  prosedural untuk  memperoleh  perlindungan atas hak-hak yang dijamin,
b. B adan  kehakiman  yang  bebas  dan tidak  memihak (independent  and
impartial tribunals) ,
c.
P
emilihan umum yang bebas,
d. K ebebasan untuk menyatakan pendapat, e. K ebebasan untuk berserikat/berorganisasi dan beroposisi, f.
P
endidikan  kewarganegaraan (civic
education).
Menurut  International  Commission of Jurists dalam konferensinya di Bangkok perumusan  yang  paling  umum  mengenai sistem  politik  yang  demokratis  adalah “suatu  bentuk  pemerintahan  di  mana  hak untuk membuat keputusan-keputusan politik diselenggarakan oleh warga negara melalui  wakil-wakil  yang  dipilih  oleh mereka  dan  yang  bertanggung  jawab kepada  mereka  melalui  suatu  proses pemilihan  yang  bebas”  (a  farm  of goverment  where  the  citizens  exercise  the
same  right  the  right  to  make  political decision,  but  through  representatives chosen  by  them  and  responsible  to  them through  the  process  of  free  elections).Ini dinamakan „demokrasi berdasarkan perwakilan‟ (Budiardjo, 2008).
Demokrasi  berdasarkan  perwakilan yang  mengutamakan  terjaminnya  hak-hak asasi golongan minoritas terhadap mayoritas ini dinamakan demokrasi dengan  hak-hak  asasi  yang  terkandung. Henry  B.  Mayo  (1960)  memberi  definisi sebagai  berikut,  ”Sistem  politik  yang demokratis  ialah  dimana  kebijaksanaan umum  ditentukan  atas  dasar  mayoritas oleh  wakil-wakil  yang  diawasi  secara efektif olehrakyat dalam pemilihan- pemilihan  berkala  yang  didasarkan  atas prinsip kesamaan politikdan diselenggarakan dalam suasana
terjaminnya kebebasan politik”.
Demokrasi itu kebebasan
berpendapat  dan  menyatakan  pandangan mengenai suatu hal memang diperbolehkan  bahkan  dianjurkan.  Begitu juga  mengenai  pengambilan  keputusan yang dilakukan oleh lembaga negara harus berdasarkan peraturan perundang- undangan yang berlaku dalam hal ini UUD 1945. Contohnya MPR dalam mengadakan perubahan  terhadap  UUD  harus  dihadiri oleh sejumlah anggota agar dapat dikatakan  sah  yakni  mengacu  pada  pasal 37  UUD  1945.  Begitu  juga  dalam
keputusan  untuk  memilih  presiden  dan wakil  presiden  harus  mengacu  kepada peraturan perundangan yang berlaku.

## Sistem  Pengambilan  Keputusan  dengan Musyawarah untuk Mufakat
Apakah  yang  dimaksud  dengan musyawarah  untuk  mufakat?  musyawarah adalah  suatu  cara  memecahkan  suatu masalah.  Dalam  musyawarah  setiap  orang yang  ikut  bermusyawarah  mempunyai kesempatan  yang  sama  untuk  meyatakan kepentingannya.  Inti  dari  musyawarah adalah  toleransi,  sehingga  tiap  orang  dan golongan akan bersikap menghargai pendapat  orang  lain  dan  golongan  yang lain.  Bagi  orang  dan  golongan  tersebut tidak  ada  pemaksaan  terhadap    kehendak ataupun  keinginan,  walaupun  golongan tersebut merupakan golongan minoritas.
Poin  yang  hendak  dicapai  dengan musyawarah  adalah  mufakat.  Namun  itu bukan sembarang mufakat, karena mufakat itu  harus  didasarkan  kepada  kepentingan bersama  untuk  mewujudkan  masyarakat adil  dan  makmur  berdasarkan  Pancasila. Oleh  karena  itu  mufakat  itdak  boleh bertentangan  dengan  Pancasila,  sebab mufakat itu harus dijiwai dan melaksanakan  Pancasila.  Mufakat  dalam suatu  keputusan  adalah  apabila  semua anggota yang bermusyawarah menyetujuinya,  jadi  sama  sekali  tidak
diadakan  perhitungan  suara  yang  setuju dan tidak setuju (Kusnardi & Ibrahim,1983).Apabila  dalam  hal  mufakat tidak  tercapai  maka  diusahakan  untuk mengadakan kembali musyawarah, sehingga  diharapkan  bahwa  akhirnya kelompok  kecil  ini  akan  menyetujui pendapat yang terbanyak.
Musyawarah untuk mufakat bersumber  kepada  Hukum  Adat.  Dalam hal ini berarti cara pengambilan keputusan dengan  musyawarah  yang  didasari  dengan toleransi,  dimana  kepentingan  bersama lebih diutamakan dari kepentingan individu atau kelompok. Konsepsi
„musyawarah mufakat‟ muncul dari tradisi kultural bangsa Indonesia (Koentjaraningrat,  1967)  dan  cenderung menampilkan  proses  yang  alot  dan  relatif sulit  untuk  diterapkan  dalam  perpolitikan kontemporer  kecuali  dalam  skala  isu dalam skala kecil (Kawamura, 2011).
Kelemahan  dari  sistem  ini  adalah musyawarah  untuk  mufakat  saja  sebagai cara mengambil keputusan, akan berakibat suatu  masalah  akan  dipecahkan  dalam waktu  yang  lama,  sehingga  akan  berlarut- larut.  Dan  apabila  pihak  minoritas  tetap bersikap  tidak  setuju  akan  mengakibatkan keputusan  tidak  pernah  dapat  diambil. Dengandemikian  pihak  minoritas  dapat memaksa untuk tidak tercapainya keputusan. Kekuasaan  minoritas ini dapat menimbulkan “diktatorial minoritas”
dalam  arti  kekuasaan  dari  sekelompok kecil yang menentukan segala sesuatunya.
Sebaliknya kelebihan dari musyawarah  untuk  mufakat  adalah  semua pihak  akan  merasa  diukutsertakan  dan dihargai pendapatnya, sehingga hasil  yang dicapai  dirasakan  sebagai  bagian  dari kepentingannya.  Hal  ini  tidak  akan menimbulkan oposisi hanya sekedar koreksi untuk kepentingan bersama.

## Sistem  Pengambilan  Keputusan  dengan Suara Terbanyak
Pada  keadaan  sekarang    sulit    untuk dilaksanakan  atau  bahkan  dibayangkan pun  sangat  sukar  musyawarah  mufakat dapat  dijalankan  dalam  pengambilan keputusan. Apabila diteliti lagi sulit untuk semua  orang  akan  setuju  mengenai    suatu masalah,  karena  tiap  orang  dan  golongan berbeda  kepentingan,  sehingga  mungkin saja  pada  suatu  saat  terjadi  bahwa sekelompok kecil menyatakan tidak setuju.  Dalam  hal  mufakat  tidak  tercapai, maka  diusahakan  untuk  mengadakan kembali musyawarah, sehingga diharapkan  bahwa  akhirnya  kelompok kecil  ini  akan  menyetujui  pendapat  yang terbanyak.
Menyadari bahwa kemungkinan mufakat akan mengalami kesukaran dalam praktek  karena  heterogennya  masyarakat Indonesia sekarang, maka Undang-Undang Dasar  1945  memberikan  alternatif  lain
untuk mengambil keputusan seperti dirumuskan dalam pasal 2 ayat 3, pasal 6A dan  pasal  37,  yaitu  suatu  keputusan  yang diambil  dapat  dilakukan  dengan  suara terbanyak.
Pasal  2  ayat  3  menyebutkan  bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat mengambil keputusan dengan suara terbanyak,  sedangkan  pasal  6  A  mengenai keputusan pemilihan presiden dalam pemilu  dan  pasal  37  menentukan  bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat merubah Undang-Undang  Dasar    dengan    2/3  dari anggota  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat harus  hadir  dan  harus  disetujui  dari sekurang-kurangnya  lima  puluh  persen ditambah  satu  anggota  dari  seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.
Dalam  Hukum  Tata  Negara  dikenal beberapa  macam  keputusan  dengan  suara terbanyak.  Suara  terbanyak  sederhana (simple  mayority)  yaitu  keputusan  yang diperoleh apabila yang setuju lebih banyak dari yang tidak setuju , dan yang setuju itu sekurang-kurangnya 1/2+1. Suara terbanyak  mutlak  (absolute  mayority) yaitu  apabila  yang  setuju  jauh  lebih banyak  dari  yang  tidak  setuju  sehingga perbedaan  antara  yang  setuju  dan  tidak setuju  terlihat  dengan  jelas,  dan  suara terbanyak  ditentukan  (qualified  mayority) yaitu  jika  Undang-Undang  Dasar  atau Undang-Undang  atau  Peraturan  Tata Tertib  suatu  lembaga  negara  menentukan
bahwa  keputusan  adalah  sah  apbila memenuhi  syarat-syarat  yang  ditentukan, umpamanya  seperti  pasal  37  Undang- Undang  Dasar  1945  atau  mungkin  pula dengan  1/2  +1  atau  untuk  sahnya  sidang ditentukan  2/3,  sedangkan  untuk  sahnya keputusan ditentukan 1/2+1.
Timbul  pertanyaan  suara  terbanyak yang  bagaimanakah  yang  dikehendaki oleh pasal 2  ayat  3 dan  pasal 6 A. Karena pembuat  Undang-Undang  Dasar  1945 telah  menentukan  dalam  pasal  37  suara terbanyak yang ditentukan yaitu 1/3x2/3x1/2+1  dan  ini  khusus  untuk perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945 yang  memerlukan  syarat  berat  agar  tidak setiap  saat  perubahan  dilakukan,  kecuali jika perubahan dirasakan sebagai kebutuhan  multak  dari  sebagaian  besar masyarakat,  maka  jelas  hal  ini  tidak mungkin  dipakai  terhadap  pasal  2  ayat  3 dan pasal 6 A. Untuk kedua pasal tersebut hanya  mungkin  dipakai  suara  terbanyak yang  lebih  mudah  dari  pasal  37,  yaitu suara terbanyak biasa atau suara terbanyak mutlak.
Pengambilan keputusan dengan suara terbanyak di dasarkan pada Demokrasi Barat dengan sifat individualisme  sebagai  cirinya.  Dalam suara  terbanyak  yang  menonjol  adalah kepentingan  individu  atau  kelompok. Sehingga  dalam  suara  terbanyak  untuk menentukan  suatu  keputusan  adalah  sah
cukup  dengan  menghitung  suara  yang setuju  dan  tidak  setuju,  dan  apabila  suara yang  setuju  lebih  banyak  dari  yang  tidak setuju maka keputusan adalah sah. Adanya sistem  pengambilan  keputusan  dengan suara  terbanyak  tidak  dapat  dipungkiri bahwa  para  pembuat  Undang-Undang Dasar  1945  yang  berpendidikan  Barat, tidak  dapat  melepaskan  diri  dari  pengaruh demokrasi  Barat.    Salah  satu  contoh digunakannya sistem suara terbanyak pada pemilihan  Presiden  dan  wakil  presiden yang  terdapat  dua  atau  lebih  calon Presiden  dan  calon  wakil  presiden.  Oleh karena  itu  pasal  6  A  ayat  4  menentukan bahwa presiden dan wakil presiden dipilih dengan suara terbanyak, begitu pula dalam hal merubah  Undang-Undang Dasar 1945, sebagaimana diatur dalam pasal 37.
Akan  tetepi  sistem  ini  memiliki kelemahan yaitu apabila keputusan diambil  hanya  dengan  suara  terbanyak saja,  kemungkinan  yang  akan  timbul adalah  bahwa  golongan  mayoritas  akan selalu  memaksakan  kehendaknya  kepada golongan  minoritas.  Golongan  minoritas tidak akan pernah mempunyai kesempatan untuk menetapkan pendapat dan kehendaknya,  apabila  pendapatnya  itu tidak  disetujui  oleh  golongan  mayoritas. Demikian  besar  kekuasaan  golongan mayoritas, sehingga Alexis de Tocquivelle menyebutkan  sebagai  “Tirani  Majoritas” sehingga  dapat  menimbulkan  “Diktatorial
Mayoritas”.  Sebaliknya  kelebihan  dari sistem  dengan  suara  terbanyak  adalah setiap  keputusan  dapat  diakhiridalam waktu  yang  relatif  jauh  lebih  pendek  dari musyawarah mufakat (Kusnardi & Hermaily Ibrahim, 1983).
Pemetaan Sistem Pengambilan
Keputusan  yang  Pernah  Berlaku  di Indonesia
Negara-negara  demokrasi  modern pada dasarnya memiliki konsepsi perwakilan yang dilakukan menurut berbagai macam cara dan variasinya. Pada garis  besarnya  pembagian  itu  terdiri  dari perwakilan dengan stelsel parlementer dan perwakilan  dengan  stelsel  pemisahan kekuasaan.
Sebagai suatu negara yang menganut asas  kedaulatan  rakyat,  negara  Indonesia juga  disebut  sebagai  negara  demokrasi. Seperti  yang  telah  diuraikan  di  awal bahwa  dalam  pengertian  murninya  rakyat secara keseluruhan ikut menentukan jalannya pemerintahan, dan yang demikian itu  disebut  sebagai  demokrasi  langsung. Pada  umunya  orang  beranggapan  bahwa pada  jaman  Yunani  Kuno  dan  Rumawi Kuno terdapat demokrasi langsung sehingga  Corry  (1959)  dalam  bukunya “ Democratic  Goverment  and  Politics ” menyatakan;  “ The  ancient  democracies were  direct  democracies.  Each  citize participated  directly  in  making  laws,  and
could expect to come to public office from time to time by lot or relation ”. Pernyataan tersebut kurang lebih berarti bahwa karena dalam  city  state  atau  polis  terdapat perbedaan tentang siapa yang diseru warga kota,  yang  juga  membawa  perbedaan dalam  haknya,  maka  yang  terjadi  disana sebenarnya  bukan  demokrasi  yang  murni tetapi suatu demokrasi yang terbatas.
Dalam masyarakat demokrasi modern  sekarang  ini  memang  dimana wilayah  negara  sudah  begitu  luas,  jumlah penduduknya  sudah  banyak,  dan  tingkat kehidupannya  sangat  kompleks  yang menimbulkan  macam-macam  spesialisasi, maka  sukar  untuk  membayangkan  bahwa demokrasi  langsung  dapat  dipratekkan, sehingga  memang  sudah  menjadi  tuntutan jaman  apabila  demokrasi  tidak  langsung (demokrasi perwakilan) itu harus menggantikannya  (Dahl,  1989;  Merkel, 2004).  Demokrasi  tidak  langsung  atau yang  sering  disebut  sebagai  demokrasi perwakilan  (representative  democracy) karena  rakyat  tidak  secara  langsung menentukan  jalannya  pemerintahan,  tetapi melalui  wakil-wakilnya  dalam  lembaga legislatif.  Jadi  rakyat  mewakilkan  kepada wakil-wakilnya  yang  duduk  di  lembaga dewan untuk menentukan jalannya pemerintahan.  Selain  itu  masih  ada lembaga eksekutif dan yudikatif yang juga turut menyelenggarakan pemerintahan dalam mengambil keputusan harus
berlandaskan  dengan  pancasila  dan  UUD 1945 serta peraturan lainnya yang berlaku.
Pengambilan  keputusan  yang  seperti apa  yang  dilakukan  oleh  lembaga  negara selama ini. Bagaimanakah pelaksanaannya?  Sejak  Dekrit  Presiden  5 Juli  1959  sampai  pada  saat  meletusnya Gerakan  G30/SPKI  maka  baik  di  Dewan Perwakilan Rakyat maupun Majelis Permusyawaratan Rakyat keputusan diambil dengan musyawarah untuk mufakat. Landasan untuk itu telah diletakkan pada ketetapan MPR Sementara (MPRS)  No.  VIII/MPRS/1965,  dimana ditentukan  bahwa  keputusan  diambil dengan musyawarah untuk mufakat. Apabila  musyawarah  untuk  mufakat  tidak dapat dicapai, maka persoalannya diserahkan  kepada  pimpinan.  Apabila pimpinan juga gagal mengambil keputusan,  maka  persoalan  ditangguhkan sehingga akhirnya dapat ditiadakan.
Pada  masa  orde  Baru  di  saat-saat MPRS melaksanakan sidang-sidang umum dan  istimewa  pada  tahun  1966  dan  1967, hampir  tidak  ada  pedoman  yang  tegas dalam bentuk ketetapan MPR tentang cara pengambilan  keputusan.  Baru  kemudian pada sidang umum ke-V MPRS menetapkan ketetapan No. XXXVII/MPRS/1968 yang mencabut ketetapan  MPR  No.  VIII/MPR/1965,  dan menentukan  bahwa  keputusan  diambil dengan  musyawarah  untuk  mufakat,  dan
apabila  ini  gagal  keputusan  diserahkan kepada  pimpinan  dan  kalau  ini  juga  gagal maka  keputusan  diambil  dengan  suara terbanyak.
Secara  singkat  dapat  dijelaskan bahwa  sejak  5  Juli  1959  sampai  sidang umum  MPR  pada  bulan  Maret  1978,  di lembaga  negara  MPR  dan  DPR  telah terjadi semacam konvensi dalam mengambil  keputusan  yaitu  selalu  dengan musyawarah  untuk  mufakat,  kendati  pun dengan  suara  terbanyak  dimungkinkan. Dalam  kurun  waktu  tersebut  diperoleh kesan  bahwa  cara  yang  terakhir  ini  selalu dihindarkan.  Kemudian  ternyata  konvensi itu tidak lagi dipratekkan sejak tahun 1978 di  MPR  ,  dan  sejak  1979  di  DPR.  Yang pertama adalah pada waktu MPR membahas  Garis-Garis  Besar  Haluan Negara  dan  Pedoman  Penghayatan  dan Pengamalan Pancasila (Ekaprasetia Pancakarsa)  atau  P4  pemungutan  suara sebagai cara mengambil keputusan dilakukan  oleh  DPR  dipenghujung  tahun 1979  pada  waktu  membicarakan  usul interpelasi  anggota  DPR  dari  fraksi Persatuan  Pembangunan  dan  Fraksi  Partai Demokrasi  Indonesia  tentang  Normalisasi Kehidupan Kampus/Badan Koordinasi Kemahasiswaan  (NKK/BKK).  NKK/BKK ini  justru  saat  ini  menjadikan  organisasi intra-kampus  menjadi  basis  kekuatan politik modern (Jackson, 2005).
Nampaknya  cara  penyampaian  suara yang diperagakan oleh DPR di penghujung tahun  1979  dan  oleh  MPR  pada  tahun 1978  belumlah  dapat  dikatakan  sesuai dengan  asas  suara  terbanyak.  Karena mengatur  tempat  duduk  setiap  anggota MPR  dan  DPR  menurut  fraksi  dan kemudian  suara  diberikan  dengan  cara berdiri,  untuk  saat  ini  sama  sekali  tidak mencerminkan  pendapat  atau  keyakinan setiap  anggota  lembaga  negara  tersebut. Walaupun belum dilakukan suatu penelitian,  tetapi  dari  pengamatan  yang telah  dilakukan,  diduga  akan  sangat  tidak mungkin  anggota  suatu  fraksi  akan berbeda  pendapat  dengan  fraksinya  dalam forum seperti itu.
Perkembangan ketatanegaraan dalam masalah  pengambilan  keputusan  untuk saat  ini  juga  tidak  jauh  berbeda  dengan dahulu. Walupun UUD 1945 telah mengalami  amandemen  sebanyak  4  kali tetapi  kenyataannya  baik  musyawarah untuk  mufakat  maupun  pemungutan  suara dipraktekan  kurang  sesuai  dengan  jiwa dari  kedua  cara  tersebut.  Musyawarah untuk mencapai mufakat yang dipratekkan oleh  DPR  hampir  mendekati  kompromi. Sering kita membaca di surat kabar harian- harian,  golongan  mayoritas  terlalu  banyak memberi,  sedangkan  golongan  minoritas tidak bersedia untuk mundur dari prisinpnya. Sebaliknya pula kita mendengar  bahwa  salah  satu  kelompok
memberikan  harga  mati  tentang  suatu masalah.  Apabila  dalam  musyawarah untuk  mufakat  golongan  minoritas  telah dihadapkan  kepada  cara-cara  yang  tidak lagi mencerminkan inti musyawarah untuk mufakat,  dan  harapan  untuk  berhasil dalam  pemungutan  suara  yang  hasilnya sudah  dapat  diperkirakan  sejak  semula, maka satu-satunya cara  untuk menyatakan sikapnya golongan minoritas akan melaksanakan  „walk  out‟.  „Walk  out‟ adalah  salah  satu  mekanisme  kompromi politik  yang  mncul  akibat  dari  deadlock dalam  pemngambilan  kebijakan  yang kemudian  memberikan  waktu  yang  lebih lama  untuk  melakukan  negosiasi  (Hagan et.al., 2001)
Pada  akhirnya  yang  menentukan adalah  kedewasaan  dalam  berdemokrasi. Bahwa dengan musyawarah untuk mufakat pun mekanisme dapat berjalan secara baik, apabila  ada  kesadaran  berdemokrasi  dan tekad  untuk  mendahulukan  kepentingan bersama  dari  pada  kepentingan  individu dan  golongan.  Dengan  demikian  maka kelemahan dari musyawarah untuk mufakat  dapat  dihilangkan  begitu  pula dalam  hal  suara  terbanyak.  Pihak  yang kalah  jangan  sampai  menjadi  golongan oposisi  yang  destruktif,  tetapi  harus mengontrol  demi  kepentingan  bersama. Untuk mencegah timbulnya oposisi destruktif  tersebut,  pada  tahap  pertama harus  dilakukan  dengan  musyawarah.
Dengan bermusyawarah dapatlah diketahui  alasan  dari  golongan  yang  tidak setuju,  dan  golongan  tersebut  akhirnya menyadari  bahwa  kepentingan  bersama harus didahulukan diatas segala kepentingan baik individu maupun golongan.  Sehingga  golongan  yang  kalah dalam  suara  terbanyak  dapat  diharapkan akan  bertindak  sebagai  seorang  demokrat yang sejati.

## Kesimpulan
Demokrasi
adalah suatu pemerintahan  dimana  rakyat  ikut  serta memerintah  (mederegeren),  baik  secara langsung  yang  terdapat  pada  masyarakat yang  masih  sederhana,  maupun  secara tidak  langsung  karena  rakyat  diwakilkan yang terdapat dalam negara-negara modern.  Secara  kultural,  asas  kehidupan bermasyarakat  di  Indonesia  merupakan sebuah  sistem  yang  dihasilkan  atas konsensus bersama demi kebaikan bersama.  Termasuk  di  dalamnya  proses politik  dan  demokrasi.  Demokrasi  yang hidup  di  Indonesia  adalah  kekeluargaan, untuk  mengabdi  kepentingan  bersama dalam  mencapai  tujuan  yang  sama.  Salah satu  wujudnya  untuk  mencapai  keputusan dalam demokrasi yang berlaku di Indonesia,  lazimnya  dilakukan  suatu musyawarah  untuk  sepakat  atau  mufakat. Hal  ini  muncul  dari  diskursus  budaya yang  muncul  dari  dialog  masyarakat
dalam  rangka  menyelesaikan  masalah publik.
Realitas  iklim  demokrasi  Indonesia dewasa ini tidak memungkinkan diadakannya musyawarah mufakat, dikarenakan  proses  politik  yang  semakin kompleks.  Demokrasi,  selain  dihadapkan pada persoalan jumlah peserta politik, juga pada  banyaknya  pilihan-pilihan  yang menyebabkan proses pengambilan keputusan sedemikian kompleks. Akibatnya,  kita  kemudian  membutuhkan sebuah  mekanisme  di  luar  musyawarah mufakat, untuk menemukan solusi bersama  yang  lebih  cepat  dan  efisien. Menyadari  hal  tersebut,  Undang-Undang Dasar  1945  memberikan  alternatif  lain untuk mengambil keputusan  yaitu dengan suara  terbanyak  atau  mayoritas.  Seperti yang dirumuskan dalam pasal 2 ayat 3 dan pasal  37  bahwa  suara  mayoritas  dapat menentukan  hasil  dari  suatu  keputusan. Dengan  demikian  Undang-Undang  Dasar 1945 mengenal dua macam cara mengambil keputusan dalam rangka pelaksanaan demokrasi.
Khususnya berkaitan dengan kebebasan dalam berpendapat (freedom of speaking)  yaitu  dengan  musyawarah untuk  mufakat  dan  dengan  suara  yang terbanyak.  Pada  titik  ini,  kebutuhan  atas hak  bersuara  dan  penghargaan  atas  hak individu  sudah  dapat  dipenuhi  dalam proses pengambilan keputusan.
Karenanya, pemilihan dengan suara terbanyak  dapat  dikatakan  sebagai  proses yang  demokratis,  tanpa  „melanggar‟ kesepakatan  kultural  dan  juga  aturan- aturan  dalam  kerangka  Pancasila  dan UUD 1945.

## DAFTAR PUSTAKA
Asshiddiqie,  Jimly(2005), Hukum  Tata Negara dan Pilar-Pilar
Demokrasi ,Jakarta,Konstitusi Press. Budiana,  I.Nyoman. (2009), Reinterpretasi Sistem Pemilu sebagai Implementasi Kedaulatan Rakyat di Indonesia, Jurnal Konstitusi, Vol. 2 No. 1.
Budiardjo,  Miriam(2008), Dasar-Dasar Ilmu  Politik ,  Jakarta,  Gramedia PustakaUtama.
Corry,  J.A.  and  J.E.  Hodgetta  (2 nd ed.) (1959), Democratic  Government and Politics, Toronto: University of Toronto Press.
Dahl,  Robert  (1989), Democracy  and  Its
Critics, New  Haven,  CT:  Yale University Press.
Dahl, Robert, (1994), A Democratic Dilemma, System Effectiveness versus Citizen Participation , Political Science Quarterly, Vol. 109 Issue 1. Economic Intelligent Unit(2013), Democracy  Index  2012, Democracy at a Standstill. London:
Economic Intelligent Unit.
Fahmi, Khairul (2010), Prinsip Kedaulatan
Rakyatdalam Penentuan Sistem Pemilihan Umum Anggota Legislatif, Jurnal  Konstitusi  Vol.  7
No. 3.
Hagan,  Joe  D.,  Philip  P.  Everts,  Haruhiro Fukui,  John  D.  Stempel  (2001),
Foreign Policy by Coalition: Deadlock, Compromise, and Anarchy, International Studies
Review, Vol. 3 No. 2.
Huntington,  Samuel  P.  (1984), Will  more Countries  become  Democratic?,
Political Science Quarterly, Vol. 99
No. 2.
Ibrahim, Harmaily (1979), Majelis
Permusyawaratan  Rakyat,  Suatu
Tinjuan  dariSudut  Hukum  Tata
Negara, Jakarta, Sinar Bakti.
Jackson, Elisabeth (2005), „Warring
Words‟:  Students  and  the  State  in New  Order  Indonesia,  1966-1998. ACT  Canberra:  Disertasi  doktoral di Australian National University.
Kawamura,  Koichi  (2011), Consensus  and Democracy in Indonesia: Musyawarah-Mufakat Revisited,
IDE Discussion Paper No. 308.
Koentjaraningrat  (ed.)  (1967), Villages  in Indonesia ,  Ithaca,  NY:  Cornell University Press.
Kusnardi, Moh. Dan Harmaily Ibrahim(1983), Hukum  Tata  Negara Indonesia, Jakarta, Pusat Studi
Hukum Tata Negara Fakultas
Hukum UI dan CV SinarBakti.
Liddle, RW (1999),
Indonesia‟s Democratic  Opening, Government and Opposition, Vol. 34 Issue. 1.
Mayo,  Henry  (1960), An  Introduction  to Democratic  Theory, New  York: Oxford University Press.
Merkel, W. (2004), Embedded and
Defectiveness Democracy, Democratization, Vol. 11 No. 5.
Morfit,  Michael  (1981), Pancasila:  The Indonesian State Ideology According  to  the  New  Order
Government, Asian Survey, Vol. 21 no. 8.
Olken,  BA  (2010), Direct  Democracy  and Local Public Goods: Evidence from a  Field  Experiment  in  Indonesia,
American Political Science Review, Vol. 104 No. 2.
O‟Donnell,  Guillermo  (1994), Delegative Democracy, Journal  of  Democracy, Vol. 5 No. 1.
Schmitter,  Philippe  C.  and  Terry  Lynn Karl  (1991), What Democracy is … and is not, Journal of Democracy Vol. 2 Issue 78