## MEKANISME  DAN DASAR KEBERLAKUAN LEGAL DRAFTING DI INDONESIA
Betha Rahmasari
Universitas Muhammadiyah Metro E-mail : umdosen@gmail.com

## Abstract
Indonesia is a country based on pancasila and the Constitution of  the  Republic  of  Indonesia  in  1945,  then  all  aspects  of  life, civic, State, and national Government should be included based on the law. With regard to the process of the formation of laws, both prior to and post the amademen Constitution, and after the establishment  of  Act  No.  10  of  2004,  senyatanya  is  still  faced with various problematic, both substantially juridical, technical authors,  as  well  as  the  implementation  and  enforcement  of  the law. The publication of law No. 10 of 2004 which was approved in  a  plenary  meeting  of  the  DPR  on  24  May  2004  and  was replaced by law number 12 of the year 2011 on the establishment of regulations, then the mechanism of the formation of laws and regulations  have  been  terintegritas  in  one  act.  Planning  laws- laws at least contains five things: 1. the planning and goals of the Foundation, 2. Application priority legal matter will be planned,
3.  Determination  of  the  mechanisms  of  the  planning  process,
4.  A  means  of  planning,  and  5.  supporting,  such  as  research, extension, dekumentasi, and so on. Legislation is a decision of a State agency or agencies of Government that was formed on the basis  of  attribution  and  delegation.  In  another  formulation  can also be interpreted, that laws are regulations written legislation formed by State agencies or officials who authorized and binding in General. In the study of the science of law there are three factors that become a parameter of legislation so as to apply properly, i.e.
have basic juridical, sociological, enforceability and philosophical. Through  this  mechanism  the  formation  and  enactment  of  laws and regulations in Indonesia parsed systematically.
Keywords :  Law,  Constitution,  the  DPR,  sociological, philosophical and

## Abstrak
Indonesia adalah negara yang berlandaskan pada pancasila dan undang-undang  dasar  negara  republik  Indonesia  tahun  1945, maka  segala  aspek  kehidupan,  kemasyarakatan,  kebangsaan, dan  kenegaraan  termasuk  pemerintahan  harus  berdasarkan atas  hukum.  Berkaitan  dengan  proses  pembentukan  undang- undang, baik sebelum dan pasca amademen UUD 1945, maupun setelah  ditetapkannya  undang-undang  nomor  10  tahun  2004, senyatanya  masih  dihadapkan  pada  pelbagai  problematik,  baik secara  substansial,  teknis  yuridis  penyusunannya,  maupun pelaksanaan  dan  penegakan  hukumnya.  Terbitnya  undang- undang  nomor  10  tahun  2004  yang  disetujui  dalam  rapat paripurna DPR tanggal 24 Mei 2004 dan kemudian digantikan oleh undang-undang nomor 12 tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan, maka mekanisme pembentukan peraturan  perundang-undangan  telah  terintegritas  dalam  satu undang-undang.  Perencanaan  peraturan  perundang-undang sekurang-kurangnya memuat lima hal : 1. Landasan dan tujuan perencanaan,  2.  Penerapan  prioritas  materi  hukum  yang  akan direncanakan,  3.  Penetapan  mekanisme  proses  perencanaan, 4.  Sarana  perencanaan,  dan  5.Kegiatan  penunjang,  seperti penelitian, penyuluhan, dekumentasi, dan sebagainya. Peraturan perundang-undangan adalah suatu keputusan dari suatu lembaga negara  atau  lembaga  pemerintah  yang  dibentuk  berdasarkan atribusi dan delegasi. Dalam rumusan lain dapat juga diartikan, bahwa  peraturan  perundang-undang  adalah  peraturan  tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Dalam kajian ilmu hukum ada tiga faktor  yang  menjadi  parameter  sebuah  peraturan  perundang- undangan sehingga dapat berlaku dengan baik, yakni  mempunyai dasar  keberlakuan  yuridis,  sosiologis,  dan  filosofis.  Melalui tulisan ini mekanisme pembentukan dan pemberlakuan peraturan perundang-undangan di Indonesia diurai secara sistematis.
Kata kunci : Hukum, UUD 1945, DPR, sosiologis, dan filosofis

## Pendahuluan
Perubahan  pertama  undang-undang  dasar  1945  telah mengubah kekuasaan membentuk undang-undang dari presiden, beralih  menjadi  wewenang  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR). Penataan pelaksanaan fungsi legislasi Dewan Perwakilan Rakyat akan memiliki pengaruh terhadap kualitas pembentukan undang- undang  di  Indonesia.  Langkah-langkah  kearah  pembentukan undang-undang yang lebih berkualitas, sebagai bagian dari ikhtiar untuk  mendukung  reformasi  hukum,  telah  diimplementasikan melalui program legislasi nasional (prolegnas). Upaya perbaikan tersebut menyangkut proses pembentukannya (formal), maupun subtansi  yang  diatur  (materiil).  Langkah  ini  diharapkan  dapat memberikan  jaminan,  bahwa  undang-undang  yang  dibentuk mampu  menampung  pelbagai  kebutuhan  dan  perubahan  yang cepat, dalam pelaksanaan pembangunan.
Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden sebagai lembaga yang  diberi  kewenangan  utama  dalam  pembentukan  undang- undang,  serta  Dewan  Perwakilan  Daerah  untuk  materi  undang- undang yang berkaitan dengan kepentingan daerah, masih harus berhadapan  dengan  beberapa  permasalahan.  Dalam  analisis Thohari terungkap bahwa :
“...  untuk  menentukan  optimalisasi  pelaksanaan  fungsi pembentukan  undang-undang,  disadari  sepenuhnya  bahwa kondisi  internal  masing-masing  kelembagaan  khususnya  DPR sangat  signifikan  mempengaruhi  proses  pembentukannya, disamping  faktor  ekstenalnya.  Faktor  internal  DPR  antara  lain dipengaruhi  oleh  : Pertama konstelasi  politik  dari  kekuatan politik  yang  ada  di  DPR; Kedua, mekanisme  pembahasan  yang ada  di  DPR  yang  tidak  sepenuhnya  melibatkan  masyarakat dalam  pembahasan  suatu  Rancangan  Undang-Undang  (RUU), karena  adanya  tingkatan  (pentahapan)  pembicaraan  (Tingakat  I dan Tingkat II) sebagaimana diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR ; Ketiga , kondisi sumber daya yang dimiliki oleh DPR, baik faktor  pendukung  sumber  daya  manusia,  maupun  keterbatasan waktu; keempat, pelaksanaan fungsi-fungsi lain yang juga menjadi kewenangan  DPR,  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  20  A  UUD 1945  hasil  perubahan  kedua  yaitu  Dewan  Perwakilan  Rakyat
memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Pergesaran  kekuasaan  pembentukan  undang-undang  yang saat  ini  berada  di  DPR,  juga  telah  banyak  menuai  kritik  dalam implementasinya.  Kondisi  demikian  dilatarbelakangi  oleh terdapatnya  kecenderungan,  bahwa  dalam  proses  pembentukan suatu  undang-undang  menampung  kepentingan  publik  tidak mendapatkan  tempat  sebagaimana  layaknya.  Kondisi  demikian telah menempatkan DPR sebagai lembaga yang super body. 1
Hierarki norma hukum sangat berpengaruh pada kehidupan hukum suatu negara, bagi negara yang menyatakan dirinya sebagai negara  hukum.   Susunan  norma  hukum  dari  negara  manapun juga  termasuk  Indonesia  selalu  berlapis-lapis  atau  berjenjang. Sejak  Indonesia  merdeka  dan  ditetapkannya  Undang-Undang Dasar  1945  sebagai  konstitusi,  maka  sekaligus  terbentuk  pula sistem norma hukum negara Indonesia. Mekanisme pembentukan peraturan  perundang-undangan  telah  terintegrasi  dalam  satu undang-undang yaitu undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Jo Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia.

## Pembahasan
Undang-undang
tentang pembentukan peraturan perundang-undangan didasarkan pada pemikiran bahwa negara Indonesia  adalah  negara  hukum.  Sebagai  negara  hukum,  segala aspek  kehidupan  dalam  bidang  kemasyarakatan,  kebangsaan, dan kenegaraan termasuk pemerintahan harus berdasarkan atas hukum yang sesuai dengan sistem hukum nasional. Sistem hukum nasional  merupakan  hukum  yang  berlaku  di  Indonesia  dengan semua elemennya yang saling menunjang satu dengan yang lain dalam rangka mengantisipasi dan mengatasi permasalahan yang timbul dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang  berdasarkan  pancasila  dan  undang-undang  dasar  negara republik Indonesia tahun 1945. 2
1 Kompas,  11  juli  2003.  Serta  lihat  juga A. Ahsin  Thohari,    dari “Dari Rubber Stamp ‘ke’superbody’ .”Opini Kompas , 25 Juli 2003.
2 Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia
Selama  ini  terdapat  berabagai  macam  ketentuan  yang berakiatan dengan pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk  teknik  penyusunan  peraturan  perundang-undangan, diatur secara tumpang tindih baik peraturan yang berasal dari masa kolonial maupun yang dibuat setelah indonesia merdeka,  yaitu :
Algemeene  Bepalingen  van  Wetgeving  voor  Indonesie 1. , yang  disingkat  AB  (Stb.  1874  :  23)  yang  mengatur ketentuan-ketentuan  umum  peraturan  perundang- undang.  Sepanjang  mengenai  Pembentukan  peraturan perundang-undangan,  ketentuan  AB  tersebut  tidak lagi berlaku secara utuh karena telah dalam peraturan perundang-undangan nasional. Undang-undang nomor  1 Tahun 1950 Tentang peraturan 2. tentang jenis dan bentuk peraturan yang dikeluarntang jenis  dan  bentuk  peraturan  yang  dikeluarkan  oleh pemerintah pusat. Undang-undang dari negara bagian republik indonesia yogyakarta.
Undang-undang nomor 2 tahun 1950 Tentang menetapkan 3. undang-undang  darurat  tentang  penerbitan  lembaran negara  republik  indonesia  serikat  dan  berita  negara republik  indonesia  serikat  dan  tentang  mengeluarkan, mengumumkan, dan mulai berlakunya undang-undang federal  dan  peraturan  pemerintah  sebagai  undang- undang federal. Selain undang-undang tersebut terdapat, terdapat pula 4. ketentuan:
Peraturan pemerintah nomor  1 tahun 1945 Tentang
a.
pengumuman  dan  mulai  berlakunya  undang- undang dan peraturan pemerintah
Keputusan  presiden  republik  indonesia  nomor
b.
234  tahun  1960  Tentang  pengembalian  seksi pengundangan lembaran negara, dari departemen kehakiman ke sekretariat negara
Instruksi  presiden  republik  indonesia  nomor  15 c. tahun  1970  Tentang  tata  cara  mempersiapkan rancangan  undang-undang  dan  rancangan peraturan pemerintah republik indonesia.
Keputusan  presiden  republik  indonesia  nomor
d.
188  tahun  1998  tentang  tata  cara  mempersiapkan rancangan undang-undang Keputusan presiden republik indonesia nomor 44 e. tahun 1999 tentang teknik penyusunan peraturan perundang-undangan  dan  bentuk  rancangan undang-undang,  rancangan  peraturan  peraturan pemerintah, dan rancangan keputusan presiden.
Di  lingkungan  dewan  perwakilan  rakyat  dan  dewan 5. perwakilan  rakyat  daerah,  berlaku  peraturan  tata tertib  yang  mengatur  antara  lain  mengenai  tata  cara pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan  daerah  serta  pengajuan  dan  pembahasan rancangan  undang-undang  dan  peraturan  daerah usul  inisiatif  dewan  perwakilan  rakyat  atau  dewan perwakilan rakyat daerah.
Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum.
“pasal  1  angka  2  undang-undang  nomor  10  tahun  2004 Tentang pembentukan peraturan perundang-undangan.
Dalam pandangan Jimly asshidiqie, pengertian peraturan perundang-undangan adalah :
“...keseluruhan  susunan  hierarkis  peraturan  perundang- undangan yang berbentu undang-undang ke bawah, yaitu semua produk hukum yang melibatkan peran lembaga perwakilan rakyat bersama-sama dengan pemerintah ataupun yang melibatkan peran pemerintah  karena  kedudukan  politiknya  dalam  melaksanakan produk  legislatif  yang  ditetapkan  oleh  lembaga  perwakilan rakyat  bersama-sama  dengan  pemerintah  menurut  tingkatnya masing- masing” 3
Menurut  bagir  manan,  agar  pembentukan  undang- undang menghasilakan suatu undang-undang yang tangguh dan berkualitas,  dapat  digunakan  tiga  landasan  dalam  menyusun undang-undang,  yaitu  :  pertama,  landasan  yuridis (juridische
3  Jimly asshidiqie, pengantar ilmu hukum tata negara, jilid II, Sekertariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta 2006.
gelding) ;  kedua,  landasan  sosiologis (sociologische  gelding) ;  dan ketiga, landasan filosofis. 4
Pentingnya ketiga unsur landasan pembentukan undang- undang  tersebut,  agar  undang-undang  yang  dibentuk,  memiliki kaidah yang secara hukum (legal validity) , dan mampu berlaku efektif karena  dapat  atau  akan  diterima  masyarakat  secara  wajar,  serta berlaku untuk waktu yang panjang. 5 Menurut Jimly Asshiddiqie, berkaitan  dengan  landasan  pembentukan  undang-undang, landasan  pembentukan  undang-undang  haruslah  tergambar dalam “konsiderans” suatu undang-undang. Dalam konsiderans suatu  undang-undang  haruslah  memuat  norma  hukum  yang baik,  yang  menjadi  landasan  keberlakuan  bagi  undang-undang tersebut, yaitu terdiri dari : Pertama, landasan filosofis. Undang- undang selalu mengandung norma-norma hukum yang diidealkan (ideal norms) oleh suatu masyarakat ke arah mana cita-cita luhur kehidupan  bermasyarakat  bernegara  hendak  diarahkan. Kedua, landasan sosiologis. Bahwa setiap norma hukum yang dituangkan dalam  undang-undang  haruslah  mencerminkan  tuntutan kebutuhan  masyarakat  sendiri  akan  norma  hukum  yang  sesuai dengan  realitas  kesadaran  hukum  masyarakat. Ketiga, landasan politis.  Bahwa  dalam  konsiderans  harus  pula  tergambar  adanya sistem rujukan konstitusional menurut cita-cita dan norma dasar yang  terkandung  dalam  UUD  1945  sebagai  sumber  kebijakan pokok atau sumber politik hukum yang melandasi pembentukan undang-undang  yang  bersangkutan. Keempat, landasan  yuridis. Dalam  perumusan  setiap  undang-undang,  landasan  yuridis  ini haruslah  ditempatkan  pada  bagian  konsiderans  “Mengingat”. Kelima, landasan  administratif.  Dasar  ini  bersifat  “fakultatif” (sesuai kebutuhan), dalam pengertian tidak semua undang-undang mencantumkan landasan ini. Dalam teknis pembentukan undang- undang,  biasanya  landasan  dimasukkan  dalam  konsiderans “memerhatikan. “Landasan ini berisi pencatuman rujukan dalam hal adanya perintah untuk mengatur secara administratif”. 6
4 Bagir  manan,  dasar-dasar  konstitusional  peraturan  perundang- undangan nasional, fakultas hukum universitas andalas, padang, 1994
5 Ibid 6 Jimly Asshiddiqie, Op. Cit., hlm 170-174 dan hlm 240.

## Mekanisme Pembentukan Undang-undang
Dengan terbitnya Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 yang disetujui dalam rapat paripurna DPR tanggal 24 Mei 2004 dan kemudian digantikan oleh Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (selanjtnya di  sebut  UU  P3)  maka  mekanisme  pembentukan  peraturan perundang-undangan  telah  terintegritas  dalam  satu  undang- undang.  Dalam Pasal 1 angka 1 UU P3 disebutkan bahwa proses atau  mekanisme  pembentukan  undang-undang  terbagi  dalam beberapa tahapan, yakni perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, atau penetapan, dan pengundangan.

## Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 1.
Perencanaan  adalah  proses  dimana  DPR  dan  pemerintah menyusun  rencana  dan  skala  prioritas  undang-undang  yang dibuat  oleh  DPR  dalam  suatu  jangka  waktu  tertentu.  Proses  ini diwadahi  oleh  suatu  program  yang  disebut  dengan  program legislasi  nasional  (Prolegnas).  Prolegnas  merupakan  instrument perencanaan  program  pembentukan  undang-undang  yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis. 7
Hasil  penyusunan  Prolegnas  di  lingkungan  DPR  dan pemerintah  dibahas  bersama  antara  DPR  dan  pemerintah  yang pelaksananaannya  dikoordinasikan  oleh  DPR  melalui  badan Legislasi. Badan Legislasi dalam mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas  di  lingkungan  DPR  dapat  meminta  atau  memperoleh bahan dan/atau masukan dari DPD dan/atau masyarakat. 8
Prolegnas  sesungguhnya  mempunyai  sejarah  panjang. Pemikiran  perlunya  Prolegnas  muncul  dalam  symposium  pola perencanaan  hukum  dan  peraturan  perundang-undangan  yang diselenggarakan BPHN di Universitas Syiah Kuala, Banda Aceh, tahun 1976. 9 Dalam symposium ini digariskan bahwa suatu pola
7 Pasal 1 angka 1 Perpres No. 61 tahun 2005 tentang tata cara penyusunan dan pengelolaan program legislasi nasional
8 ibid, Pasal 8 9 Imam  Anshori  Saleh,  2009.  Membenahi  hukum  dari  proklamasi  ke reformasi  :  urgensi  Prolegnas  dalam  pembangunan  hukum  nasional,  Jakarta: konstitusi press, hlm 87.
umum  perencanaan  peraturan  perundang-undangan  sekurang- kurangnya memuat lima hal :
Landasan dan tujuan perencanaan;
a. Penerapan  prioritas  materi  hukum  yang  akan b. direncanakan;
Penetapan mekanisme proses perencanaan;
c. Saran perencanaan; dan
d.
Kegiatan  penunjang,  seperti  penelitian,  penyuluhan,
e. dokumentasi, dan sebagainya.
Materi  penyusunan  Prolegnas  pada  dasarnya  juga didasarkan pada undang-undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka panjang nasional (RPJPN). RPJPN dapat  menjadi  panduan  untuk  menentukan  arah  pembangunan selama jangka waktu yang panjang, yaitu selama 20 Tahun. 10
Dalam  RPJPN  Tahun  2005-2025  masing-masing  kondisi umum  dan  tantangan  yang  dihadapi,  diformulasikan  dalam tujuan  untuk  mewujudkan  kondisi  terbaik  yang  ingin  dicapai. Tujuan tersebut memuat beberapa sasaran pokok dalam 20 tahun mendatang, yaitu berjumlah 8 item :
Berkaitan  dengan  terwujudnya  masyarakat  yang
a. berakhlak mulia, bermoral,beretika dan berbudaya, dan beradab;
Bangsa yang berdaya saing untuk mencapai masyarakat b. yang lebih makmur dan sejahtera;
Masyarakat yang demokratis berlandaskan hukum dan
c.
berkeadilan; Terwujudnya rasa aman dan damai bagi seluruh rakayat d. serta terjaganya keutuhan wilayah NKRI dan kedaulatan Negara  dari  ancaman  baik  dari  dalam  negeri  maupun luar negeri;
Terwujudnya  pembangunan  yang  lebih  merata  dan e. berkeadilan; Terwujudnya Indonesia yang asri dan lestari;
f.
10 Indonesia  dianggap  kehilangan  arah  dalam  menjalankan  berbagai program  pembangunan  setelah  model  GBHN  tidak  lagi  dikenal  sebagaimana dipraktekkan sebelumnya, sehingga RPJPN dan program kerja presiden terpilih dapat dikatakan sebagai “GBHN baru”.
Terwujudnya  Indonesia  sebagai  Negara  kepulauan g.
yang mandiri, maju, kuat dan berbasiskan kepentingan nasional;
Terwujudnya peranan Indonesia yang meningkat dalam h. pergaulan internasional.
Program  pembangunan  hukum  perlu  menjadi  prioritas utama  karena  perubahan  UUD  1945  memiliki  implikasi  yang luas  dan  mendasar  dalam  sistem  ketatanegaraan  kita  yang perlu  diikuti  dengan  perubahan-perubahan  di  bidang  hukum. disamping itu, arus globalisasi yang berjalan pesat yang ditunjang oleh  perkembangan  teknologi  informasi  telah  mengubah pola  hubungan  antara  Negara  dan  warga  Negara  dengan pemerintahnya.  Perubahan  tersebut  menuntut  pula  adanya penataan sistem hukum dan kerangka hukum yang melandasinya. Dalam kerangka itulah maka Prolegnas diperlukan untuk menata sistem  hukum  nasional  secara  menyeluruh  dan  terpadu  yang senantiasa  berlandaskan  konstitusi.  Prolegnas  dan  Prolegda menjadi  penyaring  isi  (penuangan)  Pancasila  dan  UUD  1945  di dalam UU dan Perda dengan dua fungsi, yaitu : Pertama , sebagai potret rencana isi hukum untuk mencapai tujuan Negara sesuai dengan Pancasila, UUD 1945 dan sistem hukum nasional selama lima tahun. Kedua , sebagai mekanisme dan prosedur pembuatan peraturan  perundang-undangan  agar  apa  yang  telah  ditetapkan sebagai  rencana  dapat  dilaksanakan  dengan  prosedur  dan mekanisme yang benar. 11
Dengan demikian, Prolegnas adalah potret atau substansi politik  hukum  nasional  untuk  mencapai  tujuan  Negara  dalam kurun waktu tertentu, baik dalam membuat hukum baru maupun mengganti hukum yang lama. Namun harus diingat pula bahwa Prolegnas bukan hanya berisi rencana hukum yang akan dibuat atau dig anti, melainkan sekaligus juga merupkan pedoman atau mekanisme  pembuatan  undang-undang  yang  mengikat. Artinya prosedur  dan  mekanisme  pembuatan  hukum  haruslah  melalui Prolegnas.  Namun  demikian  Prolegnas  bukanlah  “harga  mati”,
11 M. Mahfud MD, 2009. Konstitusi dan hukum dalam kontroversi isu,
Jakarta : PT. Raja Grafindo Persada, hlm 298.
dalam arti pada keadaan-keadaan tertentu, maksudnya keadaan tertentu tersebut adalah Jika Presiden menerbitkan Perpu;
1. Pengujian UU oleh MK; 2. Adanya perjanjian internasional antara Indonesia dengan 3.
Negara lain yang harus diratifikasi dengan UU. 12
Rancangan  undang-undang  tertentu  dapat  disisipkan dalam Prolegnas yang sudah ada berdasarkan kesepakatan DPR dan Presiden. Ketiadaan arah adalah suatu hal yang niscaya kalau kita merujuk pada proses penyusunan Prolegnas. Prolegnas hanya sekumpulan  daftar  undang-undang  yang  dikontribusikan  oleh beberapa pihak diantaranya DPR, departemen teknis dan kelompok- kelompok masyarakat. Betul bahwa pemerintah dan DPR dalam menyusun Prolegnas menyusun visi, misi, arah kebijakan dan skala prioritas. 13 Akan  tetapi  dalam  operasionalisasinya,  setiap  tahun pemerintah  dan  DPR  menetapkan  50-60  RUU  sebagai  prioritas, suatu hal yang sangat mustahil dicapai dan terbukti tidak pernah tercapai sejak tahun 2001.
Kalau diteliti, banyaknya jumlah RUU yang menjadi prioritas DPR  dan  pemerintah  berkolerasi  dengan  sistem  penganggaran. Pada  tiap  tahunnya  terlihat  bahwa  setiap  departemen  seolah- olah  mendapatkan  jatah  untuk  penyusunan  RUU,  walaupun RUU  tersebut  belum  tentu  menjadi  kebutuhan  mendesak  saat itu.  Terkait  dengan  persoalan  ini  Tim  Pusat  Studi  Hukum  Dan Kebijakan  (PSHK)  menyatakan  :  “….sebenarnya  Prolegnas  tidak tepat menjadi instrument perencanaan yang mempertimbangkan sumber daya yang dimiliki pemerintah dan DPR. Justru dengan sistem Prolegnas sekarang, sumber daya dan sumber dana tidak menjadi  pertimbangan  sama  sekali,  bahkan  terjadi  pemborosan anggaran yang luar biasa, karena RUU yang tidak selesai atau belum dibahas  tetap  mendapatkan  jatah  untuk  dianggarkan  lagi  pada tahun  berikutnya.” 14 Selanjtnya  ada  tiga  lembaga  yang  memiliki
12 Mahfud  MD,  2007.  Perdebatan  HTN  pasca  Amandemen  Konstitusi, Jakarta; LP3ES, hlm. 59-61.
13 Prolegnas 2005-2009 14 Aria Suyudi dkk, 2008, study tata kelola proses legislasi, Jakarta : PSHK dan USAID-Democratic Reform Support Program, hlm 167; lihat juga Sebastian
otoritas  untuk  melakukan  perencanaan  sekaligus  mengusulkan rancangan undang-undang, yakni Presiden, DPR, dan DPD.
Dasar  keberlakuan  pembentukan  peraturan  perundang- 2. undang.
Peraturan perundang-undangan tertulis menempati posisi yang  penting  dalam  kancah  hukum  modern  saat  ini.  Sebagai salah satu sumber hukum peraturan perundang-undangan tidak selalu  menjunjung  tinggi  keadilan,  demokrasi  dan  kepentingan masyarakat  luas,  karena  hukum  bukanlah  subsistem  yang otonom  dan  netral  tetapi  selalu  dipengaruhi  banyak  factor  dan kepentingan.
Roscoe  Pound  menyarankan  agar  dilakukan  studi sosiologis pada saat mempersiapkan pembuatan undang-undang. Saran Pound diajukan ketika pembentukan peraturan yang terlalu menekankan  pada  metode  perbandingan  yang  dianggap  sudah cukup ilmiah. Pound mengatakan :
“…but is not enough to compare the law themselves. It is more important  to  study  their  social  operation  and  effect  which  the  they produce,  if  any,  then  put  in  action…” 15 . Ahli  yang  lain , D’Anjaou menjelaskan  adanya  kaitan  erat  antara  pembuatan  undang- undang  dan  habitat  sosialnya.  Orang  tidak  membuat  undang- undang dengan cara duduk dalam suatu ruangan dan kemudian memikirkan  undang-undang  apa  yang  akan  dibuat.  Menurut D’Anjaou, ini merupakan proses yang panjang yang dimulai jauh dari  dalam  realitas  kehidupan  masyarakat.  Terjadi  suatu Long March sejak dari kebutuhan dan keinginan perorangan, kemudia menjadi keinginan golongan, selanjutnya ditangkap oleh kekuatan- kekuatan politik, diteruskan oleh problem yang harus ditangani oleh  pemerintah  dan  baru  pada  akhirnya  harus  masuk  menjadi agenda pembuatan  peraturan 16 .
Dalam kajian ilmu hukum paling tidak ada 3(tiga) factor yang menjadi parameter sebuah peraturan perundang-undangan
Salang, 2006, “parlemen : antara kepentingan politik VS aspirasi rakyat” Tulisan artikel dalam jurnal konstitusi, Vol. 3, No. 4, Desember 2006, hlm 90-120.
15 satjipto  Rahardjo,  2006.  Hukum  dalam  jagat  ketertiban,  Jakarta; UKI  Press.
16 ibid
dapat berlaku secara baik, yakni : mempunyai dasar keberlakuan Yuridis, Sosiologis, dan Filosofis.

## Keberlakuan Yuridis
a.
Keberlakuan yuridis atau normatif  suatu peraturan atau kaidah,  jika  kaidah  itu  merupakan  bagian  dari  suatu  kaidah hukum  tertentu  yang  didalam  kaidah-kaidah  hukum  saling menujuk  yang  satu  terhadap  yang  lain.  Sistem  kaidah  hukum yang  demikian  itu  terdiri  atas  suatu  keseluruhan  hirarki  kaidah hukum khusus yang bertumpuh pada kaidah hukum umum. Di dalamnua  kaidah  hukum  khusus  yang  lebih  rendah  diderivasi dari kaidah hukum yang lebih tinggi. 17 Keberlakuan yuridis dari kaidah hukum oleh Bagir Manan di perinci dalam syarat-syarat : Pertama , keharusan adanya kewenangan dari pembuat peraturan perundang-undangan.  Setiap  peraturan  perundang-undangan harus  dibuat  oleh  badan.  atau  pejabat  yang  berwenang.  Jika tidak  maka  peraturan  perundang-undangan  tersebut  batal  demi hukum.  dianggap  tidak  pernah  ada  dan  segala  akibatnya  batal secara hukum. Kedua , keharusan adanya kesesuaian bentuk atau jenis  atau  peraturan  perundang-undang  dengan  materi  yang diatur,  terutama  kalau  diperintah  oleh  peraturan  perundnag- undangan  tingkat  lebih  tinggi  atau  sederajat.  Ketidaksesuaian bentuk  ini  dapat  menjadi  alasan  untuk  membatalkan  peraturan perundang-undangan  tersebut. Ketiga ,  keharusan  mengikuti tata cara tertentu. Apabila tata cara tersebut tidak diikuti, maka peraturan perundang-undangan tersebut batal demi hukum atau tidak/belum memiliki kekuatan hukum yang mengikat. Keempat , keharusan  tidak  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Suatu UU tidak boleh mengandung kaidah yang bertentangan dengan UUD. 18
17 keberlakuan yuridis sebuah kaidah hukum tidak dapat dilepaskan dari teori hukum murni (Reine Rechtlehre) yang dikemukan oleh Hans Kelsen. Lebih lanjut perhatikan J.J.H. Bruggink, 1996. Refleksi Tentang Hukum, Bandung; Citra Aditya Bakti, hlm 150-152.
18 Bagir  Manan,  2000.  “Peran  Hakim  Dalam  Dekolonisasi  Hukum” dalam I.S. Susanto dan Bernard L. Tanya (Ed), Wajah Hukum Di era Reformasi (Kumpulan Karya Ilmiah Menyambut 70 Tahun Prof. DR. Satjipto Rahardjo, SH), Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000 hlm. 263-264.
Dalam kaitan dengan dasar berlaku secara yuridis dari  peraturan  perundang-undangan  maka  Soejono Soekanto  dan  Purnadi  Purbacaraka  mengemukakan beberapa pendapat :
Hans  Kelsen  berpendapat  bahwa  setiap  kaidah
a) hukum harus berdasarkan kaidah yang lebih tinggi tingkatannya.
W.  Zevenbergen  menyatakan  bahwa  setiap b) kaidah  hukuk  harus  memenuhi  syarat-syarat pembentukannya.
Logemann,  kaidah  hukum  mengikat  kalau c) menunjukkan  hubungan  keharusan  (hubungan memaksa) antara satu kondisi dengan akibatnya. 19

## Keberlakuan Empiris
b.
Dasar berlaku secara empiris/sosiologis maksudnya adalah jika para warga masyarakat mematuhi hukum dimana hukum itu diberlakukan.  Keberlakuan  empiris  dapat  dilihat  melalui  sarana penelitian  empiris  tentang  perilaku  warga  masyarakat.  Jika  dari penelitian tersebut tampak bahwa masyarakat berperilaku dengan mengacu  kepada  keseluruhan  kaidah  hukum,  maka  terdapat keberlakuan  empiris  kaidah  hukum.  dengan  demikian  norma hukum mencerminkan kenyataan yang hidup dalam masyarakat. 20
Dengan  dasar  sosiologis  peraturan  perundang-undangan yang  dibuat  dan  diterima  oleh  masyarakat  secara  wajar  bahkan spontan.  Soerjono  Soekanto  dan  Purnadi  Purbacaraka  mencatat dua  landasan  teoritis  sebagai  dasar  sosiologis  berlakunya  suatu kaidah hukum, yaitu :
Teori kekuasaan, secara sosiologis kaidah hukum berlaku a.
karena  paksaan  penguasa,  terlepas  diterima  atau  tidak oleh masyarakat.
Teori  pengakuan,  kaidah  hukum  berlaku  berdasarkan b. penerimaan  dari  masyarakat  tempat  hukum  itu berlaku. 21
19 Soejono Soekanto dan Purnadi P., perihal kaidah hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung 1993, hlm. 88-89.
20 Bruggink, Op. Cit, hlm, 149-150 21 Soerjono Soekanto dan Purnadi P, Perihal…..Op. Cit hlm 91-92.
Friedman menyebutkan terdapat tiga faktor yang dominan mempengaruhi proses penegakan hukum, yakni : Pertama , faktor substansi  hukum,  substansi  disini  dimaksudkan  adalah  aturan, norma,  pola  perilaku  nyata  manusia  yang  berada  dalam  sistem itu.  Substansi  juga  berarti  produk  yang  dihasilkan  oleh  orang yang berada dalam sistem hukum itu, mencakup keputusan yang mereka  keluarkan,  aturan  baru  yang  mereka  susun.  Substansi juga  mencakup Living  Law (hukum  yang  hidup),  dan  bukan hanya  aturan  yang  ada  dalam  kitab  undang-undang. Kedua , faktor struktural dalam hal ini adalah bagian yang tetap bertahan, bagian  yang  memberi  semacam  bentuk  dan  batasan  terhadap keseluruhan. Ketiga , faktor cultural dalam hal ini sikap manusia dan sistem hukum kepercayaan, nilai pemikiran serta harapannya. Dengan  kata  lain,  kultur  hukum  adalah  suasana  pikiran  sosial yang menentukan bagaimana hukum digunakan, dihindari atau disalahgunakan. 22
Secara  singkat  cara  lain  untuk  menggambarkan  ketiga unsur  tersebut  yaitu  :1.  Struktur  diibaratkan  sebagai  mesin,  2. Substansi adalah apa yang dikerjakan dan apa yang dihasilakan oleh mesin itu, 3. Kultur hukum adalah apa saja atau siapa saja yang memutuskan untuk menghidupkan atau mematikan mesin itu, serta memutuskan bagaimana mesin itu digunakan.

## Keberlakuan Filosofis
c.
Setiap  masyarakat  selalu  mempunyai  “Rechtsidee”  yakni apa  yang  masyarakat  harapan  dari  hukum,  hukum  diharapkan untuk  menjamin  adanya  keadilan,  kemanfaatan  dan  ketertiban maupun kesejahteraan. Hukum juga harus mencerminkan sistem nilaiyang baik sebagai sarana yang melindungi nilai-nilai maupun sebagai sarana mewujudkannya dalam tingkah laku masyarakat. 23
Pancasila  di  era  reformasi  banyak  mendapat  kecaman dan  hujatan  dari  berbagai  kalangan,  karena  pancasila  selama berkuasanya di rezim Orde Baru telah dijadikan sebagai instrument legitimasi  bagi  kepentingan  kekuasaan.  Interprestasi  terhadap
22 lawrance M. Friedman, 1975 The legal System : Social Science Perspective,
New York: Russel Sage Foundation.
23 bagir manan, dasar-dasar….Op.cit hlm 17
pancasila  yang  dilakukan  oleh  kalangan  “luar”  kekuasaan orde  baru  dianggap  sebagai  interprestasi  yang  keliru  dan  harus ditolak. Dibalik hujatan dan kecaman terhadap pancasila, dari sisi nilai pancasila tetaplah seperangkat nilai luhur yang harus terus dipertahankan, karena pancasila merupakan titik pertemuan dari berbagai perbedaan-perbedaan yang ada di negeri ini.
Hukum tidak mungkin dapat dipisahkan dengan politik, terutama  pada  masyarakat  yang  sedang  membangun  dimana pembangunan  merupakan  keputusan  politik,  sedangkan pembangunan  jelas-jelas  membutuhkan  legalitas  dari  sektor hukum. 24 Dalam kaitan kondisi politik dan hukum sangat menarik untuk  dikemukan  pendapat  Philippe  Nonet  dan  Philip  Selznick yang  mengetengahkan  suatu  teori  mengenai  tiga  keadaan  dasar hukum dalam masyarakat, yaitu :
Hukum  Represif,  yaitu  hukum  yang  merupakan  alat
1. kekuasaan represif; Hukum  otonom,  yaitu  hukum  sebagai  pranata
2. yang  mampu  menjinakkan  represi  dan  melindungi integritasnya sendiri.
Hukum  responsive,  yaitu  hukum  yang  merupakan 3. sarana  respon  atas  kebutuhan-kebutuhan  dan  aspirasi masyarakat. 25

## Simpulan
Proses  pembentukan  undang-undang  di  era  reformasi melibatkan pemerintah, DPR, dan masyarakat merupakan suatu bentuk  ideal  dalam  proses  pembentukan  undang-undang  yang partisipatif  untuk  melahirkan  undang-undang  yang  responsif. Semua kekuatan politik secara riil termasuk masyarakat terdapat di dalamnya. Akan tetapi, karena belum ditopang oleh perangkat peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  partisipasi masyarakat  secara  memadai,  maka  bentuk  ideal  tersebut  belum dapat  menghasilkan  produk  Undang-undang  yang  sepenuhnya
24 Achamad  Ali,  Menguak  Tabir  Hukum  (Suatu  kajian  Sosiologis  dan Filosofis), PT Toko Gunung Agung, Jakarta, 2002, hlm 99.
25 Philippe  Nonet  dan  Philip  Selznick,  law  and  Society  in  Transition  : Toword responsive law, Harper dan Raw Publisher, New York, 1978, hlm 29-52.
responsif  bagi  keinginan  masyarakat  luas.  Undang-undang merupakan salah satu bagian dari sistem hukum. karenanya, proses pembentukan  undang-undang  akan  sangat  dipengaruhi  oleh sistem  hukum  yang  dianut  oleh  negara  tempat  undang-undang itu  dibentuk.  Sehingga  untuk  mengkaji  pembentukan  undang- undang  secara  komprehensif,  harus  dimulai  dengan  mengkaji sistem  hukum  itu  sendiri.  Program  pembangunan  hukum  perlu menjadi  prioritas  utama  karena  perubahan  UUD  1945  memiliki implikasi yang luas dan mendasar dalam sistem ketatanegaraan yang perlu diikuti dengan perubahan-perubahan di bidang hukum. disamping itu, arus globalisasi yang berjalan pesat yang ditunjang oleh  perkembangan  teknologi  informasi  telah  mengubah  pola hubungan antara negara dan warga negara dengan pemerintahnya. Perubahan  tersebut  menuntut  adanya  penataan  sistem  hukum dan kerangka hukum yang melandasinya. Dalam kerangka itulah maka Prolegnas diperlukan untuk menata sistem hukum nasional secara menyeluruh dan terpadu berlandaskan  konstitusi.

## DAFTAR PUSTAKA
Achamad Ali, Menguak Tabir Hukum (Suatu kajian Sosiologis dan Filosofis) , (Jakarta: PT Toko Gunung Agung, 2002). Aria  Suyudi  dkk, Study  Tata  Kelola  Proses  Legislasi ,  (Jakarta: PSHK  dan  USAID-Democratic  Reform  Support Program,  2008).
Sebastian  Salang,  “Parlemen  :  Antara  Kepentingan  Politik  VS Aspirasi Rakyat” Tulisan artikel dalam jurnal konstitusi,
(Vol. 3, No. 4, Desember 2006).
Bagir Manan, “Peran Hakim Dalam Dekolonisasi Hukum” dalam I.S. Susanto dan Bernard L. Tanya (Ed), Wajah Hukum Di era  Reformasi (Kumpulan  Karya  Ilmiah  Menyambut  70
Tahun Prof. DR. Satjipto Rahardjo, SH), (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2000).
Bagir  manan, Dasar-Dasar  Konstitusional  Peraturan  Perundang- Undangan Nasional , (Padang : Fakultas Hukum Universitas Andalas, 1994).
Imam  Anshori  Saleh, Membenahi  Hukum  Dari  Proklamasi  Ke Reformasi: Urgensi Prolegnas Dalam Pembangunan Hukum Nasional , (Jakarta: Konstitusi Press, 2009). Jimly  Asshidiqie, Pengantar  Ilmu  Hukum  Tata  Negara ,  jilid  II,
(Jakarta:  Sekertariat  Jenderal  Mahkamah  Konstitusi Republik Indonesia, 2006).
J.J.H. Bruggink, Refleksi Tentang Hukum , (Bandung; Citra Aditya Bakti, 1996).
A. Ahsin Thohari,  dari “Dari Rubber Stamp ‘ke’superbody’ .”Opini Kompas , 25 Juli 2003. lawrance M. Friedman, The legal System : Social Science Perspective , (New York: Russel Sage Foundation, 1975).
M.  Mahfud  MD, Konstitusi  dan  Hukum  Dalam  Kontroversi  Isu , (Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2009). Mahfud  MD, Perdebatan  HTN  Pasca  Amandemen  Konstitusi ,
(Jakarta; LP3ES, 2007).
Pasal  1  angka  1  Perpres  No.  61  tahun  2005  tentang  tata  cara penyusunan dan pengelolaan program legislasi nasional
Philippe Nonet dan Philip Selznick, Law and Society in Transition: Toword  responsive  law, (New  York:  Harper  dan  Raw Publisher, 1978).
Satjipto  Rahardjo, Hukum  Dalam  Jagat  Ketertiban ,  (Jakarta;  UK Press, 2006).
Soejono Soekanto dan Purnadi P., Perihal Kaidah Hukum , (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1993).
Undang-undang  Nomor  10  Tahun  2004  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia.
Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia.