## Al-Mizan
Jurnal Pemikiran Hukum Islam ISSN 1907-0985,  E ISSN 2442-8256 Vol. 13, No. 1, 2017, h. 17-40 DOI: https://doi.org/10.30603/am.v13i1.911

## Control of Land Rights for Foreign Citizens In Indonesia

## Sufrianto Y. Hanapi

## Fakultas Syariah IAIN Sultan Amai Gorontalo
Email: antohanapi176@gmail.com
Abstract: This study discusses the status of land ownership for foreigners in Indonesia. This research is a qualitative research using an empirical juridical approach. Research data obtained from interviews and literature studies. The results  showed  that  the  status  of  ownership  of  foreigners  of  land  in  the province of Indonesia is the usufructuary rights as stipulated in Law Number 5  of  1960  concerning  Basic  Agrarian  Regulations  and  Government Regulation  Number  40  of  1996  concerning  the  right  to  use  is  not  granted ownership  rights.  The  process  of  granting  land  rights  for  foreigners  in Indonesia  is  in  accordance  with  the  laws  and  regulations  set  out  in  Law Number  5  of  1960  concerning  Basic  Rules  of  Agrarian  Principles  and Government Regulation Number 40 of 1996.
Keywords: Land Rights, Foreign Citizens, Right to Use

## Penguasaan Hak atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
Abstrak:  Penelitian  ini  membahas  tentang  status  kepemilikan  tanah  bagi Warga  Negara  Asing  (WNA)  di  Indonesia.  Penelitian  ini  merupakan penelitian  kualitatif  denbgan  menggunakan  pendekatan  yuridis  empiris. Data  penelitian  diperoleh  dari  wawancara  dan  studi  kepustakaan.  Hasil penelitian menunjukkan bahwa status kepemilikan  WNA terhadap tanah di Provinsi  Indonesia  adalah  hak  pakai  seperti  dalam  ketentuan Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  40  Tahun  1996  tentang  hak  pakai  tidak diberikan  hak  milik.  Proses  pemberian  hak  atas  tanah  bagi  WNA  di Indonesia  sudah  sesuai  dengan  peraturan  perundangan  yang  diatur  dalam
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dan Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996.
Kata Kunci: Hak Atas Tanah, Warga Negara Asing, Hak Pakai

## Di Indonesia

## A. Pendahuluan
Keberadaan tanah sangat penting artinya bagi manusia, karena tanah merupakan  salah  satu  sumber  kehidupan.  Setiap  orang  akan  berusaha mendapatkan  tanah  dan  berupaya  memperjuangkannya  untuk  memenuhi hajat  hidupnya  dan  mempertahankan  kehidupan  dan  ekosistem kelompoknya. Tanah yang ada sangat terbatas dan tidak pernah bertambah, maka  untuk  menghindarkan  benturan  kepentingan  antara  individu  dan kelompok-kelompok  masyarakat  dalam  rangka  memenuhi  kebutuhan  akan tanah,  pemerintah  sebagai  pelaksana  dari  kekuasaan  negara  mempunyai peranan  sesuai  dengan  kewenangan  pemerintah  untuk  mengatur  dan menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan,  persediaan  dan  pemeliharaan tanah  termasuk  mengatur  hubungan-hubungan  hukum  dan  perbuatan- perbuatan hukum antara individu atau kelompok masyarakat dengan tanah. 1
Tanah merupakan permukaan bumi yang merupakan tempat manusia hidup dan berkembang. Pentingnya arti tanah bagi kehidupan manusia ialah karena  kehidupan  manusia  itu  sama  sekali  tidak  dapat  dipisahkan  dari tanah. 2 Demikian pentingnya tanah bagi kehidupan manusia sehingga tidak mengherankan  kalau  setiap  manusia  ingin  memiliki/  menguasainya,  yang berakibat  timbulnya  masalah-masalah  tanah  yang  kerap  kali  menimbulkan perselisihan.
Tanah  sebagai  hak  dasar  setiap  orang,  keberadaannya  dijamin  di dalam  Undang-Undang  Dasar  1945.  Tanah  merupakan  kurnia  Tuhan  Yang Maha  Esa,  atas  dasar  hak  menguasai  dari  negara,  maka  menjadi  kewajiban bagi  pemerintah  melaksanakan  pendaftaran  di  seluruh  wilayah  Republik Indonesia  menurut  Undang–Undang  Pokok  Agraria  yang  individualistik komunalistik religius, selain bertujuan melindungi tanah melalui penyerahan sertifikat sebagai tanda bukti hak atas tanah bagi pemegangnya. Seseorang yang  telah  mempunyai  sebidang  tanah  yang  mana  tanah  tersebut  adalah telah  diakui  sebagai  hak  miliknya,  maka  yang  bersangkutan  segera mendaftarkan  tanah  tersebut.  Pendaftaran  atas  tanah  diajukan  ke  Kantor Pertanahan setempat.
1 G. Kartasaputra, Hukum Tanah Jaminan Bagi Keberhasilan Pendayagunaan Tanah (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1991), 1.
2 Achmad Rubaie, Hukum Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum (Malang: Bayumedia, 2007), 2.
Tujuan dari pendaftaran tanah adalah untuk kepastian hak atas tanah.
Dengan  kepastian  hak  setidak–tidaknya  akan  dapat  mencegah  terjadinya sengketa tanah. Dengan sertifikat tanah, maka jelaslah tanah tersebut sudah terdaftar dalam Kantor Pertanahan, sehingga setiap orang dapat mengetahui tanah  tersebut  telah  ada  hak  miliknya.  Demikian  pula  pendaftaran  yang dilakukan atas hak seseorang mencegah klaim seseorang atas tanah, kecuali memang  dia  lebih  berhak  dan  dapat  mengajukan  ke  pengadilan  negeri setempat dengan membuktikan tentang kebenaran haknya itu sesuai dengan sistem  pendaftaran  tanah  negatif  yang  dianut  dalam  Peraturan  Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
Fakta tentang adanya hubungan antara  manusia dengan tanah dapat dipandang  sebagai  fakta  hukum,  yaitu  fakta  yang  diatur  dan  diberi  akibat oleh hukum, sehingga dapat juga disebut dengan Rechtsfeiten. Rechtsfeiten diartikan sebagai peritiwa-peristiwa hukum, yaitu peristiwa yang terjadi di dalam  masyarakat  yang  diatur  dan  diberi  akibat  oleh  hukum.  Hubungan antara manusia dengan  tanah, tidak terkecuali Indonesia, selalu diatur oleh hukum.  Hukum  yang  mengatur  hubungan  antara  manusia  dengan  di Indonesia sebelum kemerdekaan, di satu pihak diatur oleh hukum adat dan di lain pihak diatur pula oleh hukum tanah kolonial Belanda yang berpangkal pada Agrarishce Wet Staatsblad 1870 No. 55.
Segala kekayaan alam termasuk tanah, sumber daya alam hayati, dan air  di  Indonesia  dikuasai  oleh  negara.  Hal  ini  ditegaskan  dalam  Undang- Undang Dasar 1945, Pasal 33 ayat (3) yang berbunyi:
Bumi  dan  air  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya dikuasai  oleh  negara  dan  dipergunakan  untuk  sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Berdasarkan  peraturan  tersebut,  maka  dapat  diketahui  dengan  jelas bahwa  pemerintah  mewakili  negara,  bertanggung  jawab  menjamin  semua kekayaan  alam  tersebut  dikelola  dengan  baik  dengan  menjamin  kekayaan yang  dihasilkan  digunakan  sebaik-baiknya  untuk  meningkatkan kesejahteraan  seluruh  rakyat  Indonesia.  Ketentuan  Pasal  33  ayat  (2) dijabarkan  lebih  lanjut  oleh  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1960  tentang Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria  atau  UUPA.  Pasal  2  UUPA disebutkan bahwa:
Atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar dan  hal-hal  sebagai  yang  dimaksud  dalam  Pasal  1,  bumi,  air,  dan

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
ruang  angkasa,  termasuk  kekayaan  alam  yang  terkandung  di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara,  sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat”.
Ruang  lingkup  agraria  dalam  UUPA  meliputi  bumi,  air,  ruang angkasa,  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya.  Ruang  lingkup bumi meliputi permukaan bumi (tanah), tubuh bumi, dan ruang yang ada di bawah  permukaan  air.  Berdasarkan  hal  tersebut  maka  tanah  merupakan bagian  dari  agraria.  Salah  satu  aspek  tanah  adalah  hak  penguasaan  atas tanah.  Hak  penguasaan  atas  tanah  berisi  serangkaian  kewenangan, kewajiban, dan/atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu mengenai tanah yang dihaki. Sesuatu yang boleh, wajib, atau dilarang untuk diperbuat merupakan tolok ukur pembeda diantara hak-hak penguasaan atas tanah  yang  diatur  dalam  hukum  tanah.  Dengan  demikian,  hak  penguasaan atas tanah terdapat kewenangan yang dapat dilakukan, kewajiban yang harus dilakukan, dan larangan yang tidak boleh dilakukan bagi pemegang haknya.
Negara  sebagai  organisasi  kekuasaan  yang  ada  di  Indonesia berwenang  mengatur  kepemilikan,  peruntukan,  peralihan,  dan  pendaftaran atas hak bangsa Indonesia. Hak negara untuk mengatur inilah yang disebut hak  menguasai  negara.  Pengaturan  ini  digunakan  untuk  mencegah kecenderungan orang yang ingin memiliki tanah yang lebih besar dan lebih luas.  Tanpa  adanya  hak  dari  negara  untuk  mengatur  peruntukan  dan pemilikan  tanah,  setiap  orang  pasti  akan  berlomba-lomba  untuk  memiliki lebih banyak tanah yang ada. 3
Pembatasan  penguasaan  atas  tanah  bagi  warga  negara  asing  seperti yang  berlaku  di  Indonesia  ini  tidak  berlaku  di  beberapa  negara  seperti Jerman,  Perancis,  Inggris,  Portugal,  Belanda,  Belgia,  dan  Luxemburg,  di mana  di  beberapa  negara  tersebut,  warga  negara  asing  boleh  menguasai (memiliki) tanah untuk dipakai sesuai dengan kepentingan mereka. Beberapa negara  lain  yang  juga  tampaknya  tidak  memiliki  aturan  khusus  perihal kepemilikan  tanah  bagi  warga  negara  asing  adalah  Argentina,  Cili, Kolumbia, Paraguay, Uruguay, dan Venezuela.
Upaya  pemerintahan  Susilo  Bambang  Yudhoyono  (SBY)  untuk meningkatkan  kegiatan  ekonomi  dengan  mengundang  investor  swasta  dan
3 Irma  Devita  Purnamasari, Panduan  Lengkap  Hukum  Praktis  Populer:  Kiat-Kiat Cerdas, Mudah, dan Bijak Mengatasi Masalah Hukum Pertanahan (Bandung: Kaifa, 2010), 1-2.
asing, mau tidak mau harus memanfaatkan sumber daya alam (SDA), dalam hal ini tanah infrastrukturnya. Kebijakan tersebut membawa banyak dampak negatif daripada manfaatnya bagi rakyat dan negara. Terjadinya penguasaan tanah dan SDA dalam skala besar, dapat dilihat dalam pemberian izin atau pemilikan,  pemanfaatan  dan  penggunaan  SDA  untuk  berbagai  keperluan seperti  pertambangan,  kehutanan,  kelautan,  perkebunan,  pemukiman, kawasan  industri,  dan  sebagainya.  Kesempatan  untuk  memperoleh pemanfaatan  atau  pemilikan  tanah  SDA  dimonopoli  pemodal  raksasa  yang tentunya  mempunyai  modal  untuk  menentukan  dan  mempengaruhi kebijakan penguasa dengan maksud melenyapkan tanah negara. Selain tidak ada  batasan  dan  larangan  kepemilikan  penguasaan  atas  tanah,  kebijakan pengadaan tanah untuk swasta dan asing selalu dilakukan dengan kekerasan dan  intimidasi.  Pada  akhirnya  terjadi  krisis  kepemilikan  tanah  untuk pemukiman  dan  pertanian.  Bahkan  Indonesia  sebagai  negara  agraris  telah menjadi  pengimpor  bahan  pangan  yang  harganya  tinggi  yang menyengsarakan  rakyat  padahal  UUPA  telah  meletakkan  landasan  tentang keadilan dalam distribusi penggunaan dan perolehan hak atas tanah WNI. 4
Indonesia  merupakan  salah  satu  negara  berkembang  yang  banyak menarik  para  warga  negara  asing  khususnya  para  investor  untuk menanamkan  modal  atau  investasi  di  bidang  pertanahan.  Tanah  sebagai salah  satu  sumber  daya  alam  yang  terbatas  dalam  penguasaan  dan pemiliknya,  kerap  menimbulkan  konflik.  Masalah  pertanahan  semakin bertambah  akibat  semakin  meningkatnya  pertumbuhan  penduduk  dan terbatasnya  luas  tanah  yang  ada.  Tanah  sebagai  sumber  kehidupan  sering menjadi objek sengketa dengan berbagai kepentingan di dalamnya. Masalah pertanahan  yang  dihadapi  tidak  semakin  berkurang,  namun  justru  semakin bertambah dalam kompleksitasnya.
Kasus  WNA  untuk  menguasai  tanah  dengan  mengakali  hukum banyak  terjadi  di  Indonesia.  Seorang  yang  menyimpan  sertifikat  tanah bertahun-tahun  tetapi  begitu  ingin  menjualnya,  ternyata  tanah  tersebut sudah ada yang menjaga dan itu diklaim milik pengusaha asing. KPK perlu memperketat  pengawasan  terhadap  Badan  Pertanahan  Nasional  (BPN)  dan notaris guna mengungkap adanya oknum yang mengakali kepemilikan tanah yang  banyak  terjadi.  Praktik  melawan  hukum  terkait  kepemilikan  hak  atas
4 Harian  Andalas,  “Pemerintah  SBY  Dinilai  Abaikan  UUD  1945  dan  UUPA”, http://harianandalas.com/Ragam/Pemerintah-SBY-Dinilai-Abaikan-UUD-45-dan-UUPA, diakses 14 April 2017.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
tanah selain korporasi, biasanya banyak warga asing yang melakukan kawin kontrak  dengan  wanita  Indonesia.  Laki-laki  WNA  tersebut  kemudian mendapatkan  hak  kuasa  membeli  dari  pasangan  wanita  yang  dinikahinya secara  kawin  kontrak.  Modus  adanya  kuasa  jual  itulah  yang  dimanfaatkan warga  asing  untuk  membeli  tanah  sekaligus  peralihan  hak  milik.  Dasar hukum dari kawin kontrak tidak ada, namun surat kuasa jual dapat dijadikan alat  untuk  melakukan  penyelundupan  hukum,  sehingga  WNA  dapat menguasai atas hak tanah tersebut. 5
Sepanjang  hukum  memberi  ruang  apapun  bisa  karena  peraturan sebagai penjabaran hukum itu sendiri yang dibuat manusia selalu dirancang untuk kepentingan segelintir orang yang sedang berkuasa. Pada hakikatnya, hukum adalah sebagai panglima yang mengomandani perjalanan demokrasi menuju  ke  arah  kesejahteraan  yang  berkeadilan  dan  berkelanjutan  untuk kemakmuran  rakyat.  Namun,  pada  kenyataannya,  hukum  dipermainkan sesuai  keinginan  sebagai  kedok  untuk  memperoleh  pembenaran.  Rakyat harus  membayar  mahal  dengan  terjadinya  konversi  atau  alih  kepemilikan tanah kepada orang yang sesungguhnya tidak berhak, seperti orang asing. 6

## B. Kepemilikan WNA terhadap Tanah di Indonesia
Kepemilikan  adalah  kekuasaan  yang  didukung  secara  sosial  untuk memegang  kontrol  terhadap  sesuatu  yang  dimiliki  secara  eksklusif  dan menggunakan  untuk  tujuan  pribadi.  Definisi  ini  mirip  dengan  definisi kekayaan,  baik  pribadi  atau  publik. 7 Sejak  Indonesia  merdeka  17  Agustus 1945  pendiri  bangsa  Indonesia  telah  memikirkan  pengelolaan  Negara terutama  tentang  kepemilikan  tanah,  maka  pemerintah  bersama  DPR menerbitkan  UU  No.  5  tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok Agraria.  Langkah  pertama  yang  dilakukan  berdasarkan  undang-undang tersebut  adalah  Reforma  Struktura  yaitu  mereformasi  semua  aturan  dari pemerintah  kolonial  Belanda  dengan  cara  memutuskan  mencabut  semua aturan pemerintah Belanda yang berkaitan dengan tanah. Peraturan tersebut
5 Berita  Bali,  “Banyak  Asing  Kuasai  Tanah,  KPK  Diminta  Awasi  BPN,”  dalam http://www.beritabali.com/index.php/page/berita/nws/detail/2013/09/29/Banyak-Asing- Kuasai-Tanahkoma-KPK-Diminta-Awasi-BPN/201309290003, akses 14 Oktober 2017
6 Balipost,  “Tergiur  Materi,  Tanah  Bali  Dikuasai  Orang  Asing”,  dalam http://www.balipost.co.id/balipostcetak/2006/12/26/b1.htm, akses tanggal 16 Oktober 2017
7 Wikipedia.  “Kepemilikan”.  http://id.wikipedia.org/wiki/Kepemilikan,  diakses tanggal 04 Februari 201.
diganti  dengan  kebijakan  bahwa  konsep  tanah  dikuasai  oleh  negara  yang bertujuan  untuk  mensejahterakan  rakyat.  Orang  asing  tidak  diberi  tempat untuk  mendapatkan  hak  milik  atas  tanah,  hanya  diperbolehkan  dengan  hak pakai dengan batas waktu tertentu.
Pemindahan hak milik atas tanah kepada WNA, orang yang memiliki kewarganegaraan ganda atau kepada badan hukum (kecuali yang ditetapkan oleh  pemerintah)  akan  batal  menurut  hukum  dan  tanahnya  jatuh  pada negara.  Pihak-pihak  lain  yang  membebani  tetap  berlangsung  serta  semua pembayaran yang telah diterima oleh pemilik tidak dapat dituntut kembali. Hak  milik  ini  akan  terhapus  ketika  terjadi  pencabutan  hak  secara  hukum penyerahan  sukarela  oleh  pemilik  sah,  karena  ditelantarkan,  atau  tanahnya musnah. 8
Kebijakan  di  bidang  pertanahan  terhadap  WNA  secara  normatif mendapat pengaturan dalam Pasal 42 dan Pasal 45 UUPA, sebagai berikut:
Pasal 42
Yang dapat mempunyai hak pakai ialah:
- Warga negara Indonesia
- Orang asing yang berkedudukan di Indonesia
- Badan  hukum  yang  didirikan  menurut  hukum  Indonesia  dan berkedudukan di Indonesia;
- Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia.
Pasal 45
Yang dapat menjadi pemegang hak sewa adalah:
- Warga negara Indonesia;
- Orang asing yang berkedudukan di Indonesia;
- Badan  hukum  yang  didirikan  menurut  hukum  Indonesia  dan berkedudukan di Indonesia;
- Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia.
Berdasarkan dua Pasal UUPA tersebut dapat diketahui bahwa warga negara asing (WNA) yang berkedudukan di Indonesia dapat mempunyai hak pakai atas tanah dan hak sewa atas tanah. Peraturan tentang hak pakai yang dapat  dimiliki  WNA  juga  diatur  dalam  PP  No.  40  tahun  1996,  Pasal  39 sebagai berikut:
8 Kian  Goenawan, Panduan  Mengurus  Izin  Tanah  dan  Properti  (Yogyakarta: Pustaka Grhatama, 2008), 12.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
Yang dapat mempunyai hak pakai adalah:
- Warga negara Indonesia;
- Badan  hukum  yang  didirikan  menurut  hukum  Indonesia  dan berkedudukan di Indonesia;
- Departemen,  lembaga  pemerintah  non  departemen,  dan pemerintah daerah;
- Badan-badan keagamaan dan sosial;
- Orang asing yang berkedudukan di Indonesia;
- Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia;
- Perwakilan negara asing dan perwakilan badan internasional.
Berdasarkan  ketentuan  pada  PP  No.  40  Tahun  1996,  Pasal  39 tersebut,  maka  terlihat  bahwa  hak  pakai  dapat  dimiliki  oleh  orang  asing (WNA),  baik  secara  pribadi  maupun  sebagai  badan  hukum.  Hak  pakai  ini dapat  diperoleh  dari  tanah  negara,  tanah  hak  pengelolaan,  dan  tanah  hak milik, sebagaimana tercantum pada PP No. 40 tahun 1996 Pasal 41.
Adapun mekanisme perolehan hak atas tanah bagi WNA di Indonesia khususnya  di  Provinsi  Bali,  boleh  dengan  cara  penurunan  hak  berdasarkan Surat  Keputusan  Menteri  Negara  Agraria/Kepala  Badan  Pertanahan Nasional  Nomor  16  Tahun  1997  atau  melalui  pelepasan  Hak  yang  diikuti Permohonan  Hak.”  Dengan  melalui  proses  penurunan  hak,  terlebih  dahulu harus  dimohonkan  penurunan  hak  oleh  WNI  yang  memiliki  tanah  kepada Kepala Kantor Pertanahan Provinsi Bali. Setelah terbit sertifikat hak pakai atas  nama  WNI  baru  kemudian  dibuatkan  akta  jual  beli  dari  WNI  kepada WNA,  sedangkan  bila  dilakukan  melalui  Pelepasan  Hak  yang  diikuti permohonan  Hak,  maka  sudah  dapat  langsung  dibuatkan  akta  pelepasan haknya oleh WNI, kemudian WNA mengajukan permohonan hak atas tanah kepada  Negara  melalui  Kepala  Kantor  Pertanahan  Kabupaten  Badung. Dengan  penjelasan  seperti  itu  baik  WNI  maupun  WNA  sepakat  untuk melakukan  peralihan  hak  melalui  pelepasan  Hak  yang  diikuti  permohonan Hak. Mekanisme yang harus dilakukan dalam peralihan hak atas tanah dari WNI kepada WNA melalui pelepasan hak yang diikuti permohonan hak ini merupakan  cara  dan  mekanisme  dengan  dua  perbuatan  hukum,  yaitu  yang pertama merupakan Pelepasan Hak Atas Tanah dan yang kedua merupakan Permohonan  Hak  Atas  Tanah.  Perbuatan  hukum  yang  pertama  dilakukan oleh WNI pemilik hak atas tanah, sedangkan perbuatan hukum yang kedua dilakukan oleh WNA.

## C. Penguasaan Tanah oleh Warga Negara Asing
Tanah merupakan suatu faktor yang sangat penting dalam kehidupan suatu  masyarakat,  terlebih  lagi  di  lingkungan  masyarakat  Indonesia  yang sebagian besar penduduknya menggantungkan kehidupan dari tanah. Dalam rangka pembangunan nasional untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 tanah juga merupakan suatu modal  utama,  baik  sebagai  wadah  pelaksanaan  pembangunan  maupun sebagai  faktor  produksi  untuk  menghasilkan  komoditas-komoditas perdagangan  yang  sangat  diperlukan  guna  meningkatkan  pendapatan nasional. 9
Kedudukan tanah dalam pembangunan nasional juga dari Ketetapan MPR  No.  II/MPR/1993  tentang  GBHN  yang  antara  lain  memberi  amanat: penataan  penguasaan  tanah  oleh  negara  diarahkan  agar  pemanfaatannya dapat  mewujudkan  keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia. Sedangkan, penataan penggunaan tanah dilaksanakan secara berencana guna mewujudkan  kemakmuran  rakyat  yang  sebesar-besarnya.  Penataan penggunaan  tanah  perlu  memperhatikan  hak-hak  rakyat  atas  tanah,  fungsi sosial hak atas tanah, batas maksimum pemilikan tanah, termasuk berbagai upaya  untuk  mencegah  pemusatan  penguasaan  tanah  yang  merugikan kepentingan rakyat.
Hak-hak  atas  tanah  sebagai  hak-hak  individu  secara  langsung maupun  tidak  langsung  bersumber  pada  hak  bangsa.  Hal  tersebut  dapat dilihat  pada  Pasal  16  dan  pasal  53  UUPA.  Hak  atas  tanah  menurut  UUPA memberi  wewenang  untuk  mempergunakan  tanah  yang  bersangkutan, demikian pula tubuh bumi dan air serta  ruang yang ada di atasnya sekedar diperlukan  untuk  kepentingan  yang  langsung  berhubungan  degnan penggunaan  tanah  itu  dalam  batas-batas  menurut  undang-undang  dan peraturan hukum lain yang lebih tinggi. 10
UUPA  mengatur  dan  menetapkan  beberapa  jenjang  hak-hak penguasaan atas tanah. Jenjang pertama, hak bangsa Indonesia. Hak tersebut dipaparkan dalam Pasal 1, sebagai hak penguasaan atas tanah yang tertinggi, beraspek perdata dan publik. Jenjang kedua, hak menguasai dari negara. Hak
9 Republik  Indonesia, Peraturan  Pemerintah  Nomor  40  Tahun  1996,  Bagian Penjelasan.
10 Hasan  Wargakusuma, Hukum  Agraria  I  (Jakarta:  Gramedia  Pustaka  Utama, 1992), 6.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
ini disebut dalam Pasal 2, semata-mata beraspek publik. Jenjang ketiga, hak ulayat  masyarakat  hukum  adat.  Hak  ini  terdapat  dalam  Pasal  3,  beraspek perdata  dan  publik.  Jenjang  keempat,  hak  perorangan/individual,  yang semuanya beraspek perdata yang terdiri dari hak-hak atas tanah sebagai hak individual,  wakaf,  dan  hak  jaminan  atas  tanah  yang  disebut  dengan  hak tanggungan. 11
Terdapat dua jenis wewenang yang dimiliki oleh pemegang hak atas tanah.  Pertama,  wewenang  umum.  Wewenang  yang  bersifat  umum  ini berarti pemegang hak atas tanah mempunyai wewenang untuk menggunakan tanahnya, termasuk juga tubuh bumi dan air dan ruang yang ada di atasnya sekedar  diperlukan  untuk  kepentingan  yang  langsung  berhubungan  dengan penggunaan  tanah  atas.  Kedua,  wewenang  khusus.  Wewenang  ini  berarti pemegang  hak  atas  tanah  mempunyai  wewenang  untuk  menggunakan tanahnya sesuai dengan macam hak atas tanahnya. 12
Berdasarkan  pada  Keputusan  Menteri  Agraria  No.  16  tahun  1997, pada Pasal 1 dinyatakan bahwa:
Hak  milik  kepunyaan  perseorangan  warga  negara  Indonesia  atau  yang dimenangkan  oleh  badan  hukum  Indonesia  melalui  pelelangan  umum, atas  permohonan  pemegang  hak  atau  pihak  yang  memperolehnya  atau kuasanya  diubah  menjadi  hak  guna  bangunan  atau  hak  pakai  yang jangka  waktunya  masing-masing  30  (tiga  puluh)  tahun  dan  25  (dua puluh lima) tahun.
Kepemilikan tanah bangsa Indonesia agar tidak beralih kepada orang asing  atau  badan  usaha  asing,  maka  di  dalam  UUPA  diatur  tentang pemindahan  hak  atas  tanah  terhadap  orang  asing.  Peraturan  tersebut  yaitu tidak  diperbolehkannya  terjadi  jual  beli  hak  atas  tanah,  karenanya  jika terjadi  jual  beli  hak  atas  tanah  kepada  orang  asing  maka  jual  beli  tersebut batal karena hukum. Status tanah tersebut akan jatuh kepada negara, dengan ketentuan  bahwa  hak-hak  lain  yang  diterima  oleh  pemilik  tidak  dapat dituntut kembali. 13
11 Boedi  Harsono, Hukum  Agraria  Indonesia,  Sejarah  Pembentukan  Undang- Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya (Jakarta: Djambatan, 2003), 24.
12 Sudikno  Mertokusumo, Hukum  dan  Politik  Agraria  (Jakarta:  Universitas Terbuka-Karunika, 1988), 45
13 Soedharyo  Soimin, Status  Hak  dan  Pembebasan  Tanah  (Jakarta:  Sinar  Grafika, 2004), h. 97.
Hak  milik  pada  dasarnya  diperuntukkan  khusus  bagi  WNI  yang berkewarganegaraan tunggal, baik itu untuk tanah yang diusahakan, maupun untuk  keperluan  membangun  sesuatu  di  atasnya.  Salah  satu  ciri  hak  milik adalah  bahwa  hak  ini  dapat  menjadi  induk  dari  hak  atas  tanah  yang  lain, seperti hak guna bangunan dan hak pakai. 14 Hak milik atas tanah mempunyai sifat dan ciri-ciri seperti hak turun temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang ats tanah, dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 6 UUPA yaitu semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. 15
Maksud  hak  turun  temurun  adalah  hak  milik  atas  tanah  dapat berlangsung  terus  selama  pemiliknya  masih  hidup  dan  jika  pemiliknya meninggal  dunia, maka  hak milik  tersebut  dapat  dilanjutkan  oleh  warisnya sepanjang  memenuhi  syarat  sebagai  hak  milik.  Maksud  hak  terkuat  adalah hak milik atas tanah tersebut lebih kuat jika dibandingkan dengan hak atas tanah  yang  lain,  tidak  mempunyai  batas  waktu  tertentu,  mudah dipertahankan  dari  gangguan  pihak  lain,  dan  tidak  mudah  dihapus.  Hak terpenuh adalah hak milik atas tanah memberi wewenang kepada pemiliknya paling  luas  bila  dibandingkan  dengan  hak  atas  tanah  yang  lain,  dapat menjadi induk bagi hak atas tanah lain, tidak berinduk pada hak atas tanah yang lain. 16
Pada  dasarnya,  setiap  orang  tanpa  memperhatikan  status kewarganegaraannya  dapat  mempunyai  hak  atas  tanah,  oleh  karena  itu WNA  dapat  mempunyai  hak  atas  tanah  di  Indoensia.  Prinsip  ini  tercermin pada  Pasal  4  ayat  (1)  dalam  UUPA,  perbedaan  hanya  terjadi  dalam  hal macam  hak  atas  tanah  yang  dapat  dimiliki  oleh  seseorang.  Hak  atas  tanah yang  mengandung  aspek  kepastian  hukum  dan  keadilan  tidak  terpisah  dari penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  yang  mewujudkan  kemakmuran. Kepastian  dan  keadilan  saja,  tidak  dapat  mewujudkan  kemakmuran  tanpa penggunaan  dan  pemanfaatan.  Sebaliknya,  penggunaan  dan  pemanfaatan saja  tanpa  adanya  kepastian  dan  keadilan  tidak  dapat  memberikan kemakmuran. 17
14 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia (Jakarta: Taruna Grafika, 2007), 286.
15 Boedi  Harsono, Hukum  Agraria  Indonesia  (Himpunan  Peraturan-Peraturan Hukum Tanah) (Jakarta: Djambatan, 2006), 12.
16 Urip Santoso, Hukum Agraria & Hak-Hak Atas Tanah (Jakarta: Kencana, 2005),
90. 17 Soedjarwo  Soemihardjo, Mengkritisi  Undang-Undang  Pokok  Agraria  (Jakarta: Cerdas Pustaka, 2009), 125.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
Pengalihan atau pemindahan hak adalah berpindahnya hak atas tanah dari  pemegang  haknya  kepada  pihak  lain  karena  suatu  perbuatan  hukum yang sengaja dilakukan dengan tujuan agar pihak lain tersebut memperoleh hak  tersebut.  Pengalihan  atau  pemindahan  hak  di  sini,  pihak  yang mengalihkan  atau  memindahkan  hak  harus  berhak  dan  berwenang menindahkan  hak,  sedangkan  bagi  pihak  yang  memperoleh  hak  harus memenuhi syarat sebagai pemegang hak atas tanah. 18
Mekanisme  perolehan  hak  atas  tanah  bagi  WNA  di  Indonesia  yaitu dengan  cara  penurunan  hak  berdasarkan  pada  Surat  Keputusan  Menteri Negara Agraria No. 16 Tahun 1997 atau melalui pelepasan hak yang diikuti permohonan  hak.  Dengan  melalui  proses  penurunan  hak,  terlebih  dahulu dimohonkan  penurunan  hak  oleh  WNI  yang  memiliki  tanahkepada  Kepala Kantor  Pertanahan.  Setelah  terbit  sertifikat  hak  pakai  atas  nama  WNI, kemudian dibuatkan akta jual beli dari WNI kepada WNA.
Menurut  Keputusan  Menteri  Negara  Agraria  No.  16  Tahun  1997 Pasal  2  dinyatakan  bahwa  permohonan  perubahan  hak  milik  menjadi  hak guna bangunan atau hak pakai, dan perubahan hak guna bangunan menjadi hak  pakai  diajukan  kepada  Kepala  Kantor  BPN  setempat  dengan  disertai syarat-syarat sebagai berikut:
a. Sertifikat hak milik atau hak guna bangunan yang dimohon perubahan haknya,  atau  bukti  pemilikan  tanah  yang  bersangkutan  dalam  hal  hak milik  yang  belum  terdaftar.  Dalam  hal  hak  milik  yang  dimohon perubahan  haknya  belum  terdaftar,  maka  permohonan  pendaftaran perubahan  hak  dilakukan  bersamaan  dengan  permohonan  pendaftaran hak  milik  tersebut  dan  penyelesaian  pendaftaran  perubahan  haknya dilaksanakan  sesudah  hak  milik  itu  didaftar  sesuai  ketentuan  yang berlaku.
b. Kutipan risalah lelang yang dikeluarkan oleh pejabat lelang apabila hak yang  bersangkutan  dimenangkan  oleh  badan  hukum  dalam  suatu pelelangan  umum.  Dalam  hal  ini,  maka  permohonan  pendaftaran perubahan  hak  milik  tersebut  diajukan  oleh  badan  hukum  yang bersangkutan  bersamaan  dengan  permohonan  pendaftaran  peralihan haknya  dan  kedua  permohonan  tersebut  diselesaikan  sekaligus  dengan mendaftar  perubahan  hak  tersebut  terlebih  dahulu  dan  kemudian
18 Urip  Santoso, Pendaftaran  dan  Peralihan  Hak  Atas  Tanah  (Jakarta:  Kencana, 2010), 301.
mendaftar  pemulihan  haknya,  dengan  ketentuan  hak  bahwa  untuk  hak milik belum terdaftar juga dilaksanakan.
c. Surat  persetujuan  dari  pemegang  hak  tanggungan,  apabila  hak  atas tanah tersebut dibebani hak tanggungan.
d. Bukti identitas pemohon.
Sedangkan jika melalui pelepasan hak yang diikuti permohonan hak, maka  sudah  dapat  langsung  dibuatkan  akta  pelepasan  haknya  oleh  WNI, kemudian  WNA  mengajukan  permohonan  hak  atas  tanah  kepada  Negara melalui Kepala Kantor Pertanahan. Dengan penjelasan seperti itu, baik WNI maupun  WNA  sepakat  untuk  melakukan  peralihan  hak  melalui  pelepasan hak yang diikuti permohonan hak. Mekanisme yang harus dilakukan dalam peralihan hak atas tanah dari WNI kepada WNA melalui pelepasan hak yang diikuti  permohonan  hak  ini  merupakan  cara  dan  mekanisme  dengan  dua perbuatan  hukum.  Pertama,  pelepasan  hak  atas  tanah  dan  yang  kedua merupakan permohonan hak atas  tanah.  Perbuatan yang pertama dilakukan oleh WNI sebagai pemilik hak atas tanah, sedangkan perbuatan hukum yang kedua dilakukan oleh WNA. 19

## 1. Pemberian Hak Pakai
Pengertian hak pakai terdapat dalam Pasal 41 UUPA yang mengatur bahwa hak pakai adalah hak untuk menggunakan dan/atau memungut hasil dari tanah yang dikuasai langsung oleh  negara atau tanah milik orang lain, yang  memberi  wewenang  dan  kewajiban  yang  ditentukan  dalam  keputusan pemberiannya  oleh  pejabat  yang  berwenang  memberikannya  atau  dalam perjanjian  dengan  pemilik  tanahnya,  yang  bukan  perjanjian  sewa  menyewa atau  perjanjian  mengolah  tanah,  segala  sesuatu  asal  tidak  bertentangan dengan  jiwa  dan  ketentuan-ketentuan  undang-undang.  Sumber  dari kewenangan hak pakai berdasarkan ketentuan Pasal 41 tersebut berasal dari tanah yang dikuasai oleh negara, di mana yang dapat memberikan hak pakai adalah pejabat yang berwenang. Hak pakai atas tanah juga dapat diperoleh dari perorangan yang mempunyai hak milik atas tanah  tersebut. Hak pakai ini diberikan berdasarkan perjanjian dengan pemilik tanah. Menurut UUPA, perjanjian tersebut haruslah bukan perjanjian sewa menyewa atau perjanjian pengolahan tanah. 20
19 Urip Santoso, Pendaftaran dan Peralihan Hak Atas Tanah, 301.
20 Kartini Mulyadi dan Gunawan Widjaja, Hak-Hak Atas Tanah (Jakarta:  Kencana, 2008), 246.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
Kebijakan pemerintah tentang hak pakai atas tanah hak milik paling lama  jangka  waktunya  adalah  25  (dua  puluh  lima)  tahun  dan  tidak  dapat diperpanjang. Atas kesepakatan pemegang hak pakai dengan pemegang hak milik,  maka  dapat  diperbarui  dengan  akta  yang  dibuat  oleh  PPAT  yang selanjutnya hak itu wajib didaftarkan. 21
Hak  pakai  adalah  hak  yang  bersifat  sementara.  Meskipun  demikian, jangka  waktunya  dapat  terbatas  atau  ditentukan  atau  dapat  pula  tidak terbatas.  Hal  ini  berarti  hak  pakai  dapat  diberikan  selama  tanahnya digunakan  untuk  keperluan  tertentu,  misalnya  untuk  kantor  dan  rumah dinas/jabatan  perwakilan  negara  asing  dan  perwakilan  badan  internasional, serta  gedung-gedung  perkantoran,  departemen,  dan  lembaga  pemerintah lainnya. Peraturan dalam UUPA tidak menentukan jangka waktu hak pakai, maka  sering  kali  dianggap  bahwa  jangka  waktunya  minimal  10  tahun sebagaimana kelaziman dalam praktik selama ini yang antara lain didasarkan pada Permendagri No. 6 tahun 1972. 22
Hak  pakai  hanya  dapat  diberikan  kepada  yang  beridam  di  wilayah Republik  Indonesia,  sehingga  siapa  saja  dapat  memiliki  hak  pakai. Diperkenankannya  hak  pakai  untuk  diberikan  kepada  setiap  orang  yang berdiam di wilayah Republik Indonesia disebabkan hak yang dimiliki sangat terbatas,  yaitu  hanya  sebatas  memakai. 23 Hak  pakai  dapat  dialihkan.  Hak pakai  terjadi  karena  diberikannya  oleh  pejabat  berwenang  atau  pemilik tanah,  maka  perbuatan  hukum  peralihan  hak  seperti  jual  beli,  hibah,  tukar menukar,  dan  sebagainya  diperkenankan  dengan  izin  pejabat  yang berwenang  atau  persetujuan  dari  pemilik  tanahnya  terlebih  dahulu.  Hak pakai  juga  dapat  diwariskan.  Jika  pemegang  hak  pakai  meninggal  dunia, maka hak pakai jatuh kepada ahli warisnya kecuali ditentukan dengan yang lain.
Permohonan  hak  pakai  diajukan  kepada  menteri  melalui  kepala kantor  pertanahan  yang  daerah  kerjanya  meliputi  letak  tanah  yang bersangkutan.  Syarat-syarat  permohonan  hak  pakai  menurut  Peraturan Menteri  Negara  Agraria  No.  9  tahun  1999  adalah  WNI,  orang  asing  yang
21 Ida  Bagus  Wiyasa  Putra,  et.  al., Hukum  Bisnis  Pariwisata  (Bandung:  Refika Aditama, 2003), 92.
22 Maria  S.W.  Sumardjono,  “Kebijakan  Pertanahan  antara  Regulasi  dan Implementasi”, Kompas, Jakarta, 2006, 116.
23 Jimmy Joses Sembiring, Panduan Mengurus Sertifikat Tanah (Jakarta: Visimedia, 2010), 72.
berkedudukan  di  Indonesia,  instansi  pemerintah,  badan  hukum  yang didirikan  menurut  hukum  Indonesia,  dan  badan  hukum  asing  yang mempunyai perwakilan di Indonesia.
Berikut  ini  merupakan  prosedur  permohonan  hak  pakai  yang  diatur dalam Permen Negara Agraria No. 9 tahun 1999:
a. Permohonan hak diajukan secara tertulis
Permohonan hak yang diajukan secara tertulis tersebut memuat hal- hal sebagai berikut:
1) Keterangan mengenai pemohon
a) Perorangan:  nama,  umur,  kewarganegaraan,  tempat  tinggal dan  pekerjaan  serta  keterangan  mengenai  istri/suami  dan anak yang masih menjadi tanggungannya.
b) Badan hukum: nama, tempat kedudukan, akta atau peraturan pendiriannya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan yang berlaku.
2) Keterangan mengenai tanah yang meliputi data yuridis dan data fisik:
a) Dasar  penguasaan  atau  alas  haknya  berupa  sertifikat,  girik, surat kapling, surat-surat bukti pelepasan hak dan pelunasan tanah  dan  rumah  dan/atau  tanah  yang  telah  dibeli  dari pemerintah, putusan pengadilan, akta PPAT, akta pelepasan hak, dan surat-surat bukti pelepasan lainnya.
b) Letak,  batas-batas  dan  luasnya,  jika  ada  surat  ukur  atau gambar situasi disebutkan tanggal dan nomornya.
c) Jenis usaha.
d) Rencana penggunaan tanah.
e) Status tanah, termasuk tanah hak atau tanah negara.
3) Lain-lain
a) Keterangan mengenai jumlah bidang, luas, dan status tanah- tanah  yang  dimiliki  oleh  pemohon,  termasuk  bidang  tanah yang dimohon.
b) Keterangan lain yang dianggap perlu.
b. Permohonan bagi orang asing, dipersyaratkan juga:
1) WNA penetap: foto copy surat izin tinggal tetap.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
2) WNA  lainnya:  foto  copy  surat  izin  kunjungan  atau  izin keimigrasian  lainnya  yang  dimiliki  oleh  WNA  yang bersangkutan.
c. Setelah berkas diterima, maka Kepala Kantor Pertanahan, melakukan hal-hal berikut:
1) Memeriksa dan meneliti kelengkapan data yuridis dan data fisik. Kepala  kantor  pertanahan  meneliti  kelengkapan  dan  kebenaran data yuridis dan data fisik permohonan hak pakai atas tanah dan memeriksa  kelayakan  permohonan  tersebut  dapat  atau  tidaknya dikabulkan atau diproses lebih lanjut.
2) Mencatat dalam formulir isian Setelah  menerima  berkas  permohonan  yang  disertai  pendapat dan pertimbangan, kepala kantor wilayah memerintahkan kepada kepala  bidang  hak-hak  atas  tanah  untuk:  mencatat  dalam formulir  isian  dan  memeriksa  serta  meneliti  kelengkapan  data yuridis dan data fisik.
3) Memberikan tanda terima berkas permohonan sesuai formulir Setelah  mempertimbangkan  pendapat  dan  pertimbangan  kepala kantor  wilayah,  menteri  menerbitkan  keputusan  pemberian  hak pakai atas tanah yang dimohon, atau keputusan penolakan yang disertai dengan alasan penolakannya.
4) Memberitahukan  kepada  pemohon  untuk  membayar  biaya  yang diperlukan  untuk  menyelesaikan  permohonan  tersebut  dengan rincian sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku.
Prosedur yang dijalankan untuk dapat memperoleh hak pakai hampir sama  dengan  prosedur  permohonan  hak-hak  lainnya,  yaitu  pemeriksaan berkas-berkas  permohonan  besrta  kelengkapannya,  jika  masih  ditemukan kekurangan,  pemohon  diminta  untuk  melengkapinya.  Demikian  halnya dengan  persyaratan  perpanjangan  hak  pakai.  Pengajuan  perpanjangan  hak pakai dapat diajukand alam jangka waktu dua tahun sebelum jangka waktu hak pakai berakhir. Permohonan untuk perpanjangan jangka waktu hak pakai akan diberikan jika memenuhi persyaratan yang ditentukan dalam Pasal 62 dalam  Permen  Negara  Agraria  No.  9  tahun  1999,  yaitu:  permohonan perpanjangan  jangka  waktu  hak  pakai  dikabulkan  oleh  pejabat  yang berwenang  apabila  kepada  pemohon  telah  diberikan  persetujuan  untuk perpanjangan hak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 49 ayat (3) Peraturan Pemerintah  Nomor  40  tahun  1996  dan  pemegang  hak  masih  memenuhi syarat sebagai pemegang hak yang bersangkutan.

## 2. WNA sebagai Subjek Hak Pakai
Berdasarkan wawancara terhadap salah satu pegawai BPN di provinsi Bali,  mekanisme  perolehan  hak-hak  kepemilikan  WNA  terhadap  hak  atas tanah  di  Bali  adalah  sesuai  dengan  ketentuan  UUPA  dan  PP  No.  40  tahun 1996, sebagai berikut:
“Mekanisme perolehan hak atas tanah terhadap warga negara asing, seperti mekanisme yang ada dalam ketentuan UUPA dan PP No. 40 tahun 1996 mengenai hak pakai tidak diberikan hak milik.”
UU No. 5 tahun 1960, pada  Pasal 41 diatur tentang hak pakai. Hak pakai  adalah  hak  untuk  menggunakan  dan/atau  memungut  hasil  dari  tanah yang  dikuasai  langsung  oleh  Negara  atau  tanah  milik  orang  lain,  yang memberi  wewenang  dan  kewajiban  yang  ditentukan  dalam  keputusan pemberiannya  oleh  pejabat  yang  berwenang  memberikannya  atau  dalam perjanjian  dengan  pemilik  tanahnya,  yang  bukan  perjanjian  sewa-menyewa atau  perjanjian  pengolahan  tanah,  segala  sesuatu  asal  tidak  bertentangan dengan  jiwa  dan  ketentuan-ketentuan  Undang-undang  ini.  Hak  pakai tersebut dapat diberikan: selama jangka waktu tertentu atau selama tananya dipergunakan  untuk  keperluan  tertentu,  dan  dengan  cuma-cuma,  dengan pembayaran atau pemberian jasa berupa apapun.
WNA dapat mempunyai hak pakai di Indonesia. Hal tersebut di atur dalam  UU  No.  5  Tahun  1960  pada  Pasal  42,  yang  berbunyi:  Yang  dapat mempunyai  hak  pakai  ialah:  warga  negara  Indonesia,  orang  asing  yang berkedudukan  di  Indonesia,  badan  hukum  yang  didirikan  menurut  hukum Indonesia  dan  berkedudukan  di  Indonesia,  serta  badan  hukum  asing  yang mempunyai  perwakilan  di  Indonesia.  Berdasarkan  Pasal  tersebut,  maka dapat diketahui bahwa WNA perorangan dapat memiliki hak pakai tanah di Indonesia.
Berdasarkan  UU  Darurat  No.  9  tahun  1955  tentang  Kependudukan Orang  Asing,  Pasal  2  dinyatakan  bahwa  orang  asing  menjadi  penduduk warga negara Indonesia, jikalau dan selama ia menetap di Indonesia. Orang asing  menetap  di  Indonesia  jika  mendapat  izin  bertempat  tinggal  di Indonesia  setelah  masa  berlaku  izin  masuknya  habis,  yang  selanjutnya  izin tersebut  disebut  izin  menetap.  Izin  menetap  hanya  dapat  diberikan  kepada orang  asing  yang  sudah  15  tahun  berturut-turut  bertempat  tinggal  di Indonesia.  Selain  itu,  orang  asing  yang  menetap  di  Indonesia  diwajibkan

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
mempunyai surat penduduk dari Menteri Kehakiman atau dari pejabat yang ditunjuk oleh Menteri Kehakiman.
Warga negara asing dalam pemilikan tanah juga diatur pada UU No. 5 tahun 1960 (UUPA) Pasal 21, yang dinyatakan bahwa hanya warga negara Indonesia dapat mempunyai hak milik. Orang asing yang sesudah berlakunya UUPA  memperoleh  hak  milik  karena  pewarisan  tanpa  wasiat  atau percampuran  harta  karena  perkawinan,  demikian  pula  warga  negara Indonesia  yang  mempunyai  hak  milik  setelah  berlakunya  undang-undang tersebut  kehilangan  kewarga-negaraannya  wajib  melepaskan  hak  milik tersebut  dalam  jangka  waktu  satu  tahun  sejak  diperoleh  hak  tersebut  atau hilangnya  kewarganegaraan  tersebut.  Jika  sesudah  jangka  waktu  tersebut lampau hak milik tersebut tidak dilepaskan, maka hak tersebut hapus karena hukum  dan  tanahnya  jatuh  pada  Negara,  dengan  ketentuan  bahwa  hak-hak lain yang membebaninya tetap berlangsung. Selain itu, selama seseorang di samping kewarganegaraan Indonesianya mempunyai kewarganegaraan asing maka orang tersebut juga tidak dapat mempunyai tanah dengan hak milik.
Pasal 24 pada UUPA menyatakan bahwa penggunaan tanah hak milik oleh  bukan  pemiliknya  dibatasi  dan  diatur  dengan  peraturan  perundangan. Penggunaan  tersebut,  khususnya  pada  WNA  diatur  juga  pada  UUPA  yang dapat  memiliki  hak  pakai  atas  tanah.  Kartini  Mulyadi  dan  Gunawan Wijaya 24 mengemukakan  bahwa  peralihan,  penggunaan,  dan/atau penguasaan  hak  milik  kepada  orang  lain  (WNA)  menggambarkan  adanya hubungan  hukum  yang  timbul.  Hubungan  hukum  yang  berada  pada  harta kekayaan  antara  dua  orang  atau  lebih  atau  pihak  tersebut  melahirkan kewajiban  kepada  salah  satu  pihak  yang  terlibat  dalam  hukum  tersebut merupakan pengertian yang abstrak dari istilah perikatan.
Perikatan  merupakan  suatu  hubungan  hukum  kekayaan  antara  dua atau  beberapa  pihak  yang  mengakibatkan,  bahwa  pihak  yang  satu  berhak atas sesuatu dari pihak yang lain. Pihak yang akhir ini berkewajiban berbuat sesuatu  bagi  pihak  yang  pertama. 25 Perikatan  juga  dapat  diartikan  sebagai hal  yang  mengikat  orang  satu  terhadap  orang  lain.  Perikatan  dirumuskan
24 Kartini  Mulyadi  dan  Gunawan  Widjaja, Seri  Hukum  Perikatan,  Perikatan  yang Lahir dari Perjanjian (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003), 1.
25 R. Subekti, Hukum Perjanjian (Bandung: Intermasa, 2002), 4.
sebagai hubungan hukum yang terjadi antara orang yang satu dengan orang lainnya karen perbuatan, peristiwa, atau keadaan. 26
Terdapat  kemungkinan  bagi  WNA  untuk  memiliki  tanah  yang dilarang UUPA dengan jalan perikatan nominee. WNI dalam melakukan jual beli, sehingga secara yuridis formal tidak menyalahi aturan. Akan tetapi, di samping  itu,  dilakukan  upaya  pembuatan  perjanjian  antara  WNI  dengan WNA  dengan  cara  pemberian  kuasa,  yaitu  kuasa  mutlak.  Kuasa  ini memberikan hak yang tidak dapat ditarik kembali oleh pemberi kuasa (WNI) dan memberikan kewenangan bagi penerima kuasa (WNA) untuk melakukan segala  perbuatan  hukum  berkenaan  dengan  hak  atas  tanah  tersebut,  yang menurut hukum hanya dapat dilakukan oleh WNI sehingga pada hakikatnya perjanjian tersebut merupakan pemindahan hak atas tanah.
Terdapat beberapa bentuk perjanjian yang dibuat oleh Notaris/PPAT bagi WNA dalam peralihan hak milik atas tanah, yaitu:
a. Akta jual beli dengan meminjam nama WNI. Melalui akta ini seolah- olah  terjadinya  kepemilikan  semu  atas  tanah  tersebut,  karena  nama WNI  hanya  dipinjam  saja  untuk  disertifikat,  sedangkan sesungguhnya uang untuk membeli tanah tersebut berasal dari WNA.
b. Akta  pengakuan  hutang.  Melalui  akta  ini  hutang  seolah-oleh  WNI yang  namanya  dipinjam  mempunyai  hutang  kepada  WNA  karena sumber dana atau uangnya berasal dari WNA.
c. Akta  sewa  menyewa.  Melalui  akta  ini  WNA  dapat  memanfaatkan tanah yang telah dikuasainya dengan jangka waktu sewa yang  terus bisa diperpanjang dan diteruskan oleh ahli warisnya.
d. Akta pemberian hak tanggungan. Melalui akta ini pengakuan hutang yang dibuat sebelumnya oleh WNI dengna WNA, maka harus diikat dengan  akta  pemberian  hak  tanggungan,  karena  tanah  yang  atas nama WNI sendiri dijadikan jaminan atas pelunasan hutang tersebut.
e. Pernyataan.  Melalui  pernyataan  WNI  memberikan  pernyataan- pernyataannya untuk memberikan perlindungan hukum kepada WNA dan  akan  melakukan  perbuatan  hukum  apabila  ada  perintah  dan petunjuk dari WNA.
f. Kuasa.  Melalui  kuasa  maka  tanah  yang  dikuasai  dengan  meminjam nama WNI nantinya dapat dialihkan atas permintaan WNA, adanya
26 Sri  Soedewi  Machun  Sofwan, Hukum  Perjanjian  Perhutangan    (Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada, 2004), 21.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
kuasa  mengelola  maka  WNA  dapat  memanfaatkan  dan  memungut hasil dari tanah yang dikuasainya.
Black’s Law Dictionary mengartikan nominee sebagai berikut:
a. Aperson  who  is  proposed  for  an  office,  membership,  award,  or  like title  status.  An  individual  seeking  nomination,  election  or appointment  is  a  candidate.  A  candidate  for  election  becomes  a nominee after being formally nominated.
b. A person designed to act in place of another, usually in a very limited way.
c. A  party  who  holds  bare  legal  title  for  the  benefit  of  other  or  who receives and distributed funds for the benefit of others. 27
Praktek perjanjian nominee di Bali pernah terjadi. Perjanjian nominee merupakan perjanjian yang dibuat antara seseorang yang berdasarkan hukum tidak  dapat  menjadi  subjek  hak  atas  tanah  tertentu  yakni  seorang  WNA dengan  seorang  WNI,  dengan  tujuan  agar  WNA  dapat  menguasai  tanah secara de facto namun legal secara de jure terhadap tanah yang bersangkutan diatasnamakan WNI.
Berikut merupakan kutipan wawancaranya:
“Untuk nominee itu pada dasarnya di Bali sudah pernah ada kasusnya dan sudah sampai dengan ingkra (putusan tetap pengadilan), apalagi di  Kabupaten  Bandung  pernah  ada  kejadiannya,  ketika  itu  WNA (pria)  nikah  dengan  WNI  (wanita).  Tetapi  WNI  ini  diikat  dengan berbagai  macam  ikatan  perjanjian  yaitu  dalam  bentuk  hutang, sehingga WNI menggugat ke pengadilan dan dalam gugatan tersebut diputuskan  50%  untuk  WNI  dalam  bentuk  hak  milik,  50%  untuk WNA dalam bentuk hak pakai, karena di dalamnya sudah ada harta gono gini. Untuk kami, itu sudah melakukan sesuai dengan prosedur yang  ada  tetapi  banyak  juga  praktek  di  lapangan  yang  terjadi  itu kasusnya  mengenai nominee,  dan  hal  ini  bisa  diketahui  ketika  ada laporan ke kami BPN dan banyak praktek terjadi di lapangan, tetapi kasusnya  itu  WNI  dibebani  dengan  ikatan  perjanjian  hutang  kepada WNA”.
27 Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary (USA: Thomson West, 2004), 1076.
Perjanjian nominee dapat dikatakan sebagai perjanjian simulasi yang dilakukan  oleh  WNI  dengan  WNA  bahwa  kedua  belah  pihak  keluar menunjukkan  seolah-oleh  terjadi  perjanjian,  namun  sebenarnya  secara rahasia  kedua  pihak  setuju  bahwa  perjanjian  yang  keluar  tersebut  tidak berlaku. Hal ini dapat terjadi dalam hal hubungan hukum diantara keduanya tidak  ada  perbuatan  apa-apa.  Hal  ini  mengakibatkan  terdapat  pertentangan antara  kehendak  dari  para  pihak  dengan  kenyataan  keluar,  sehingga perjanjian  tersebut  dapat  batal  demi  hukum  berdasarkan  Pasal  1337  KUH Perdata,  yang  menyatakan  bahwa  suatu  sebab  yang  terlarang,  dan  pihak ketiga yang dirugikan dapat membatalkan hal ini. 28
Perjanjian nominee  tersebut  tidak  menutup  kemungkinan  untuk terjadinya  sengketa.  Risiko  dan  akibat  hukum  jika  terjadi  sengketa  pada perjanjian  pinjam  nama  ini  seperti  yang  dikemukakan  dalam  wawancara berikut:
“Risiko  yang  timbul  ketika  terjadi nominee  yaitu  sangat  bertolak belakang  tentunya  dengan  ketentuan  hukum.  WNA  itu  hanya diberikan hak pakai tidak diberikan hak milik, ketika terjadi gugatan maka  haknya  itu  kembali  kepada  hak  awal  yaitu  hak  milik  untuk WNI”
Berdasarkan hal tersebut, maka dapat diketahui bahwa ketika terjadi sengketa dalam suatu perjanjian nominee maka hak milik tetap kembali ke WNI.  Pengawasan  terhadap  permasalahan nominee  ini  pihak  BPN menyatakan  bahwa  tidak  diberikan  kewenangan  untuk  pengawasan.  Hal tersebut terangkum dalam wawancara berikut:
Tetapi  banyak  praktek  yang  terjadi  di  lapangan  mengenai nominee, yang menjadi permasalahan bagi kami BPN itu tidak ada atau badan yang  bisa  mengawasi  hal-hal  tersebut  karena  kami  hanya  diberikan kewenangan  untuk  legalitas  kepengurusan  hak  tidak  untuk pengawasan.  Apakah  ini  merupakan  tugas  dari  BPN  atau  badan hukum dan HAM, kami juga bingung siapa yang akan mengawasi hal tersebut  karena  hal  ini  belum  diatur  dalam  ketentuan  manapun,  itu yang membingungkan kami BPN. BPN tidak diberikan amanat untuk kepengawasan  hal-hal  mengenai  tanah,  tetapi  BPN  hanya  diberikan tugas  dalam  bentuk  administrasi  dalam  artian  kepengurusan
28 Purwahid Patrik, Dasar-Dasar Hukum Perikatan (Semarang: Mandar Maju, 1994),
58.

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
perolehan hak, sehingga perlu adanya tindakan tegas dari pemerintah siapa  yang  bertugas  dalam  mengawasi  tanah-tanah  yang  ada  di Indonesia terutama di Bali. Perlu ada kejelasan dalam aturan”
Pelaksanaan  wewenang  di  bidang  pengurusan  ditandai  dengan semakin baiknya pelayanan pemerintah di bidang pendaftaran hak-hak atas tanah  dan  aturan  peralihannya.  Pengurusan  tanah-tanah  terlantar,  tanah kosong,  dan  tanah  yang  dipergunakan  tidak  sesuai  dengan  peruntukannya walaupun  peraturannya  telah  cukup  mengatur,  namun  pelaksanaannya sangat  lemah.  Faktor  yang  menyebabkan  adalah  kurangnya  sarana,  tenaga, dan pendanaan. Akibat lebih lanjutnya adalah pengawasan khususnya dalam penguasaan hak-hak atas tanah, sehingga pelanggaran terhadap hak-hak atas tanah dapat terus terjadi dan perlindungan terhadap pemilik hak atas tanah kurang.

## D. Penutup
Status kepemilikan WNA terhadap tanah di Indonesia adalah sebatas hak  pakai  seperti  dalam  ketentuan  UUPA  dan  PP  No.  40  Tahun  1996 mengenai hak pakai tidak diberikan hak milik. Proses pemberian atas tanah bagi WNA di Indoensia adalah sudah sesuai dengan peraturan perundangan yang diatur pada UUPA dan PP No. 40  Tahun 1996, yang hanya diberikan hak  pakai.  Pengaturan  pemberian  hak  pakai  diatur  dalam  Permen  Negara Agraria  No.  9  tahun  1999.  Permohonan  diajukan  secara  tertulis  baik  itu perorangan maupun badan, keterangan tanah yang meliputi data yuridis dan data  fisik,  keterangan  lain  yang  dianggap  perlu,  bagi  WNA  penetap ditambah  foto  copy  surat  izin  tinggal  tetap,  sedangkan  WNA  lannya melampirkan  foto  copy  surat  izin  keimigrasian.  Kepala  Kantor  Pertanahan kemudian  memeriksa  dan  meneliti  kelengkapan  data,  mencatat  dalam formulir  isian,  memberikan  tanda  terima  berkas  permohonan,  memberikan keputusan  penerimaan  atau  penolakan  permohonan  hak  pakai,  dan memberitahukan pemohon untuk membayar biaya yang diperlukan. Kendala BPN  pada  pemberian  hak  pakai  atas  tanah  tidak  ditemukan  karena  telah sesuai  dengan  peraturan,  namun  BPN  tidak  dapat  melakukan  pengawasan tanah  di  lapangan.  Hal  ini  dikarenakan  BPN  hanya  diberikan  tugas  dalam bentuk administrasi (kepengurusan perolehan hak) bukan untuk pengawasan mengenai tanah.

## Daftar Pustaka
Garner, Bryan A. Black’s Law Dictionary. USA: Thomson West, 2004.
Goenawan, Kian. Panduan Mengurus Izin Tanah dan Properti. Yogyakarta: Pustaka Grhatama, 2008.
Harsono,  Boedi. Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang- Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya. Jakarta: Djambatan,
2003.
______. Hukum Agraria Indonesia. Jakarta: Taruna Grafika, 2007.
______. Hukum Agraria Indonesia (Himpunan Peraturan-Peraturan  Hukum Tanah). Jakarta: Djambatan, 2006.
Kartasaputra, G. Hukum Tanah Jaminan Bagi Keberhasilan Pendayagunaan Tanah. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1991.
Mertokusumo,  Sudikno. Hukum  dan  Politik  Agraria.  Jakarta:  Universitas Terbuka-Karunika, 1988.
Mulyadi  Kartini,  dan  Gunawan  Widjaja. Seri  Hukum  Perikatan,  Perikatan yang Lahir dari Perjanjian. Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003.
______. Hak-Hak Atas Tanah. Jakarta:  Kencana, 2008.
Patrik, Purwahid. Dasar-Dasar Hukum Perikatan. Semarang: Mandar Maju, 1994.
Purnamasari, Irma Devita. Panduan Lengkap Hukum Praktis Populer: Kiat- Kiat  Cerdas,  Mudah,  dan  Bijak  Mengatasi  Masalah  Hukum
Pertanahan. Bandung: Kaifa, 2010.
Putra, Ida Bagus Wiyasa, et. al., Hukum Bisnis Pariwisata. Bandung: Refika Aditama, 2003.
Redaksi  Balipost,  “Tergiur  Materi,  Tanah  Bali  Dikuasai  Orang  Asing”, dalam http://www.balipost.co.id/balipostcetak/2006/12/26/b1.htm
Redaksi  Berita  Bali,  “Banyak  Asing  Kuasai  Tanah,  KPK  Diminta  Awasi BPN,”  dalam  http://www.beritabali.com/index.php/page/berita/nws/ detail/2013/09/29/Banyak-Asing-Kuasai-Tanahkoma-KPK-Diminta- Awasi-BPN/201309290003

## Penguasaan Hak Atas Tanah Bagi Warga Negara Asing Di Indonesia
Redaksi Harian Andalas. “Pemerintah SBY Dinilai Abaikan UUD 1945 dan UUPA”,  http://harianandalas.com/Ragam/Pemerintah-SBY-Dinilai- Abaikan-UUD-45-dan-UUPA
Republik Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996.
Rubaie,  Achmad. Hukum  Pengadaan  Tanah  Untuk  Kepentingan  Umum.
Malang: Bayumedia, 2007.
Santoso,  Urip. Hukum  Agraria  &  Hak-Hak  Atas  Tanah.  Jakarta:  Kencana, 2005.
______. Pendaftaran dan Peralihan Hak Atas Tanah. Jakarta: Kencana, 2010.
Sembiring,  Jimmy  Joses. Panduan  Mengurus  Sertifikat  Tanah.  Jakarta:
Visimedia, 2010.
Soemihardjo,  Soedjarwo. Mengkritisi  Undang-Undang  Pokok  Agraria. Jakarta: Cerdas Pustaka, 2009.
Sofwan, Sri Soedewi Machun. Hukum Perjanjian Perhutangan. Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada, 2004.
Soimin,  Soedharyo. Status  Hak  dan  Pembebasan  Tanah.  Jakarta:  Sinar Grafika, 2004.
Subekti, R. Hukum Perjanjian. Bandung: Intermasa, 2002.
Sumardjono,  Maria  S.W.  “Kebijakan  Pertanahan  antara  Regulasi  dan
Implementasi”, Kompas, Jakarta, 2006.
Wargakusuma, Hasan. Hukum Agraria I. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1992.
Wikipedia. “Kepemilikan”. http://id.wikipedia.org/wiki/Kepemilikan