“Independensi Jabatan Ex-Officio Komisi Kepolisian Nasional dalam Kajian Sistem Ketatanegaraan”
Muhammad Helmi Fakhrazi
Fakultas Hukum Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta
Email: helmifakhrazi@gmail.com
Abstrak
Saat  ini  dalam  membentuk  lembaga  baru  untuk  menunjang  kinerja  lembaga negara  yang  utama  banyak  bermunculan,  karakter  pembentukan  lembaganyapun sangat  beragam,  tidak  hanya  dari  tugas,  fungsi  dan  wewenang  yang  mempunyai karakter  baru,  bahkan  struktur  keanggotaan  organisasinya  terlihat  berbeda  dari pembentukan lembaga negara pada umumnya, salah satunya lembaga baru komisi kepolisian  nasional  Di  satu  sisi  Kompolnas  dicita  citakan  sebagai  lembaga pengawas  disisi  lain  struktur  oraganisasinya  diketuai  oleh  pejabat  lembaga  lain ( ex-officio ),  Tulisan  ini  akan  mecoba  mengkaji  dengan  pendekatan  deskriptif analitis,  dan  secara  normatif  yuridis  penulis  akan  menjabarkan  singkat,  tentang indepedensi  jabatan  tersebut  dalam  kajian  sistem  ketatanegaraan.  Kinerja kompolnas  adalah  memberikan  arahan  dan  pertimbangan  kepada  Presiden,  jika jabatan  ketuanya  adalah  orang  yang  sama  menjabat  ketua  pada  lembaga  lain, apakah  indepedensi  lembaga  tersebut  tetap  berjalan  dengan  baik  seperti  cita-cita awal pembentukannya.
Kata  Kunci  :  Indepedensi, Ex-  Officio, Lembaga  Negara,  Sistem Ketatanegaraan
Nowadays  in  creating  new  institutions  to  support  the  main  state  institution  so many  emerging.  And  the  characters  of  institutions  are  very  diverse,  there  is  not only the fuctions, duties and power that have a new characters, even membership organization structure looks  different  from the establishment  of  the institution in general. one of the new institute is a national police commission (Kompolnas), on the  one  hand  Kompolnas  aspired  as  a  supervisory  institution,  but  on  the  other hand  the  National  Police  Commission  headed  by  state  officials  from  other agencies  (ex-officio).  This  article  will  try  to  assess  the  analytical  descriptive approach,  normative  juridical  authors  will  describe  briefly  the  independency  of the  job,  in  the  study  of  the  constitutional  system.  However,  if  the  chief commissioner  of  the  National  Police  Commission  is  of  the  same  people  serving other  institutions,  whether  independency  Kompolnas  institution  can  run  well according aspiration beginning of its formation
Key Word : Indepedency, Ex-Officio, State Intituions, Constitutional System

## A. PENDAHULUAN
1. Latar Belakang
Tepatnya  hampir  18  tahun  hingga  saat  ini  reformasi  berlangsung,  masih membuka  kemungkinan  besar  sebuah  negara  seperti  Indonesia  kedepan  akan dapat  membentuk  lembaga  baru,  sesuai  kebutuhan  untuk  merealisasikan tujuan,  fungsi  dan  tugas  negara  dalam  menjalani  pemerintahan,  tumbuhnya banyak  lembaga  –  lembaga  yang  ada  saat  ini  mempunyai  banyak  macam
karakter 1 . Seperti fungsi yang berlipat ganda, sifat lembaga yang independen atau mandiri dan bentuk yang hanya aktif sebagai pengawas atau bentuk lembaga yang dapat  aktif  dalam  menjalankan  3  fungsi    kekuasaan  pemerintah,  yudikatif, eksekutif dan legislatif.
Produk reformasi yang telah menciptakan banyak lembaga baru hingga saat ini salah satunya adalah  Komisi  Kepolisisan Nasional. 2 Lembaga  yang lahir dari pembentukan peraturan presiden ini adalah lembaga yang konstitutional. Amanat undang-undang  dasar  mengusahakan  Indonesia  untuk  menjadi  negara  yang mempunyai  pertahanan  dan  keamanan  untuk  seluruh  masyarakat  Indonesia,  atas dasar itu diciptakanlah lembaga Kepolisisan Negara Republik Indonesia (POLRI). Dalam  ketetapan  MPR  No.  IV/MPR/1999  tentang  Garis  Garis  Besar  Haluan Negara, memberikan banyak point dasar untuk mengembangkan negara pada saat itu,  dan  salah  satunya  mengenai  arah  kebijakan  pada  penigkatan  kualitas Profesional TNI dan Polri. 3
Polri  kemudian  diperkuat  dengan  ketetapan  MPR  No.  VII/MPR/2000, bahwa pembentukan Polri adalah untuk membantu Presiden di bidang kepolisian nasional, yang kemudian demi memperkuat lembaga tersebut disusunlah Undang- Undang  No  2  tahun  2002  tentang  Kepolisian  Negara  Republik  Indonesia (POLRI).  Berbicara  sejarah  pembentukan  Polri  diatas,  dewasa  ini  tidak  terlepas dari  peristiwa  penting  tiga  tahun  setelahnya  penyusunan  regulasi  Polri.  Untuk mewujudkan  kemandirian  polri,  dibentuk  lembaga  baru  agar  menjaga keseimbangan  antar  lembaga  negara  di  Indonessia  dan  mewujudkan  transparansi pasca  reformasi,  dengan  diciptakannya  lembaga  kompolnas  sebagai  lembaga pengawas polri.
Dasar lembaga baru ini memang diberikan dengan isi regulasi yang lengkap dan  jelas,  melalui  Peraturan  Presiden  Nomor  17  Tahun  2005,  Citra  sebuah lembaga  baru  sangat  terlihat  ideal  apabila  melihat  kedudukan  Kompolnas  yang berada langsung di bawah Presiden. Kedudukan sebuah lembaga baru ini terlihat ideal  karena  terlahir  dari  amanat  hirarki  perundag-undangan  yang  berada  di atasnya,  yaitu  undang-undang  Polri,  dalam  UU  Polri  Pasal  39  ayat  (3) menegaskan bahwa kompolnas dibentuk berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
Kompolnas  mempunyai  fungsi,  tugas  dan  wewenang  yang  selaras  dengan idea  pembentukan  awalnya.  Namun,  apabila  di  teliti  jauh  dan  lebih  dalam mengenai  struktur  organisasi  lembaga  kompolnas  itu  sendiri,  terdapat  beberapa ketidak seimbangan citra lembaga baru yang di bentuk dengan maksud dan tujuan negara ketika diciptakannya kompolnas sebagai lembaga pengawas polri.
Peraturan Presiden Nomor 17 Tahun 2005 yang mana saat ini telah di ubah menjadi  Peraturan  Presiden  Nomor  17  Tahun  2011  tentang  Kompolnas,  pada Pasal  14  bagian  Kesatu  mengenai  organisasi,  kompolnas  di  susun  dengan keanggotaan komisioner yang terdiri dari, 3 (tiga) orang dari unsur Pemerintah, 3 (orang)  dari  pakar  kepolisian,  dan  3  (orang)  dari  unsur  masyarakat.  Unsur
1 Perkembangan  lembaga  baru  menurut  Jimlly  adalah  proses  sebagai  eskperimentasi kelembagaan  ( institutional experimentation )  dan  perkembangan  banyak  lembaga  negara  baru bermunculan  ini  tentu  saja  banyak  memberikan  pengaruh  terhadap  struktur  organisasi  negara. Jimlly  Asshiddiqie, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia, Konstitusi  Press,  Jakarta  2006, hlm v-vi
2 Selanjutnya  Komisi  Kepolisian  Nasional  dalam  tulisan  ini  akan  ditulis  singkat  dengan akronim Kompolnas.
3 Instruksi Presiden No. 2/1999 tentang Langkah kebijakan dalam rangka Pemisahan Polri dari Abri
pemerintah  adalah  Menteri  Kordinator  Politik,  Hukum  dan  Keamanan,  Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Hukum dan HAM.
Menjadi  ketua  pejabat  negara  dalam  sebuah  kementerian  adalah  sebuah amanah yang cukup besar untuk diemban oleh seorang individu masyarakat yang telah  diberikan  jabatan  oleh  Presiden  sebagai  menteri.  Namun,  akan  menjadi bertambah  berat  beban  dan  tanggung  jawab  itu  apabila  amanah  menjadi  seorang menteri di tambah pula menjadi seorang komisioner sebuah lembaga baru.
Jabatan  menteri  itu  adalah  hak  prerogratifnya  presiden  untuk  mengangkat dan  memberhentikannya, 4 pengangkatan  menteri  yang  saat  ini  budayanya  adalah jenjang  jabatan  yang  tidak  melalui  karir.  Layaknya  seorang  polisi  yang  meniti karir untuk menjadi seorang Kapolri, atau seorang hakim di lingkungan peradilan dan  meniti  karir  menjadi  hakim  tertinggi  mempunyai  kedudukan  menjadi  hakim agung  pada  institusi  Mahkamah  Agung.  Karena  menteri  dapat  di  angkat  melalui jalur politik.
Tidak  terlepas  setiap  pengangkatan  Menteri,  pada  kementerian  Kordinator Politik  Hukum  dan  Keamanan  juga  dewasa  ini  selalu  diangkat  melalui  jalur politik.  Hal  ini  apabila  kementerian  Kondinator  Politik  Hukum  dan  Keamanan adalah  ketentuan  otomatis  ( ex-officio ) 5 menjadi  ketua  Kompolnas,  maka  akan menimbulkan beberapa kekhawatiran yang muncul. Seorang menteri yang karena jabatannya  diberikan  amanah  kembali  menjadi  ketua  sebuah  lembaga  baru  yang berada  di  luar  wilayah  wewenangnya  apakah  dapat  membuat  kesemrawutan sistem  ketatanegaraan  yang  ada?  Jika  berkaca  pada  teori  organisasi  yang mengedepankan  independensi  seorang  pemimpin  dalam  menentukan  sebuah kebijakan  tanpa  ada  intervensi  organisasi  atau  lembaga  lain.  Masalah  lain  yang muncul  dalam  administrasi  kelembagaan  negara,  ketika  seorang  yang  sudah mempunyai  jabatan  adalah  hal  yang  tidak  dapat  dihalalkan  apabila  mendapat jabatan  kembali  pada  lembaga  yan  lain  meskipun  demi  menjalakan  roda pemerintahan negara.

## 2. Masalah
Seperti  yang telah di kemukakan pada latar belakang di atas, masalah pada penulisan  ini  mengerucut  pada  dua  poin  penting  yakni  bagaimana  hakikatnya independensi  jabatan itu dalam sistem kelembagaan negara. Selain itu, penulisan ini  juga  akan  mengemukakan  bagaimana  seharusnya  indepedensi  jabatan ex- officio Komisi  Kepolisian  Nasional  yang  dijabat  oleh  seorang  menteri  dapat menjalankan  tanggung  jawab  dengan  baik  tanpa  ada  pengaruh  atau  intervensi untuk  memberikan  kebijakan  lembaga  baru  selain  jabatan  menteri  yang  di embannya dalam sistem ketatanegaraan.

## B. PEMBAHASAN
1. Perkembangan Lembaga-lembaga Negara
Setiap  negara  mempunyai  keingginan-keinginan  untuk  memajukan perkembangan kualitas negaranya masing masing, dan untuk memajukan kualitas tersebut setiap negara mempunyai alat kelengkapan negara, yang fungsinya tentu saja  untuk  mengedepankan  tujuan  tujuan  negara,  mensejahterakan  masyarakat,
4 Hendra Wahanu Prabandani, Batas Kontitutional kekuasaan Eksekutif Presiden, Jurnal Legislasi Indonesia, Biro Hukum Bappenas, Vol 12No. 03 – Oktober, Jakarta, 2015. Hlm 269.
5 Memangku  Jabatan  atau  karena  Jabatan  adalah  arti  yang  sering  dikutip  pada  setiap penulisan  karya  ilmiah  jika  menjelaskan  tentang  istilah  kata  “ex-Officio”,  Lihat,  Yan  Prmadya Puspa, Kamus Hukum , Semarang Aneka, 1977, hlm 414
merealisasikan  keinginan  negara  ( Statswiil) agar  dapat  bergerak  dan  bekerja dengan  maksimal.  Setiap  alat  kelengkapan  negara  ini  penting  untuk keberadaannya  di  berikan  jaminan  dasar  konstitusi,  karena  tugas  dan  tanggung jawabnya akan membantu banyak kontribusi dalam melaksanakan tujuan negara, adapun  alat  kelengkapan  negara  pada  umumnya  yang  di  maksud  adalah  seperti; Lembaga, Komisi, Badan, Forum instansi dan lain-lain.
Secara jaminan dasar konstitusi alat kelengkapan negara ini di bagi menjadi dua  bagian,  pertama  kelengkapan  negara  atau  sebuah  lembaga  yang  berasal  dari Konstitusi  (UUD  1945), 6 dan  ada  pula  lembaga  yang  tidak  bersumber  langsung dari  konstitusi.  Kedua  jenis  sumber  ini  dibedakan  karena  di  satu  pihak  yang bersumber  dari  konstitusi.  misalnya,  mereka  (lembaga  utama)  berwenang  untuk membentuk  lembaga  lainnya,  seperti  lembaga  kedua  yang  tidak  langsung bersumber  dari  konstitusi  (Lembaga  Penunjang).  Ketentuan  ini  harus  di  awali secara  jelas  lebih  dahulu  agar  kedepan  dapat  mengklasifikasikan  banyaknya lembaga yang muncul pasca reformasi yang telah berlangsung hingga saat ini. Kurang  lebih  proses  yang  dilalui  dalam  membentuk  sebuah  lembaga  baru sebagai alat perlengkapan negara itu adalah, didahului dengan menetapkan fungsi dan  tugas  yang  mengacu  pada  konstitusi.  Ketika  fungsi  dan  tugas  itu  telah ditetapkan  dan  kemudian  juga  sudah  selaras  pula  dengan  tujuan  negara,  maka lembaga  atau  organ  tersebut  baru  bisa  dibentuk.  Proses  ini  dapat  mengawal lembaga  baru  tersebut  untuk  mempunyai  arah  tujuan  dalam  menjalakan  roda pemerintahan sehari-harinya.
Setiap  organisasi  negara  atau  lembaga  yang  dibentuk,  menurut  teori organisasi  target  utamanya  adalah  adanya  efisien,  efektif  dan  tanggung  jawab yang berkeadilan dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya. Perkembangan lembaga negara menjadi lebih banyak dan tidak menutup kemungkinan akan bertambah di karenakan fungsi dan tugas negara tidak selalu harus di tempatkan pada satu organ atau lembaga utama saja. Namun dapat di berikan kepada lembaga-lembaga baru yang  fokus  pada  fungsi  dan  tugas  kekhususan  demi  terwujudnya  tujuan  dasar negara. Di samping itu negara dalam hal ini pemerintah bersama masyarakat juga harus tetap mengawal atau mengawasi tentang tugas pemerintahan yang diemban pada lembaga baru agar tujuan menjalakan fungsi negara yang efektif dan efisien dapat  berjalan  secara  maksimal  dan  tidak  tumpang  tindih  dengan  lembaga  yang lain.
a. Teori Perkembangan Lembaga Negara dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia
Penulis  menganalogikan  ketika  munculnya  sebuah  lembaga  baru  untuk menjalankan  pada  satu  tugas  dan  fungsi  khusus  secara  maksimal,  sama  halnya seperti  organ  tubuh  manusia  yang  mempunyai  kelengkapan  anatomi  tubuh berfungsi  pada  satu  fungsi  masing  masing,  seperti  kaki  yang  di  berikan  oleh Tuhan Yang Maha Esa hanya untuk satu fungsi yaitu untuk berjalan. Begitu pula sebuah  lembaga  misalnya  seperti  lembaga  Kompolnas  yang  baru  dibentuk
6 Taufiqurrohman Syahuri, Tafsir Konstitusi Berbagai Aspek Hukum, (Jakarta: Kencana, 2011),  hal.  28  dan  hal.  64-65.  Istilah  konstitusi  berasal  dari  kata  kerja  constituer  dalam  Bahasa Perancis yang artinya membentuk kemudian konstitusi diartikan sebagai pembentukan. Dalam hal ini yang dibentuk adalah suatu negara maka konstitusi mengandung permulaan dari segala macam pokok  mengenai  sendi-sendi  pertama  untuk  menegakkan  bangunan  dasar  yang  bernama  negara. Istilah konstitusi sebenarnya tidak bisa digunakan untuk menunjukkan kepada satu pengertian saja, dalam  praktik  istilah  konstitusi  sering  digunakan  dalam  beberapa  pengertian.  Negara  Indonesia menggunakan istilah UUD demikian juga di Belanda menggunakan istilah Groundwet (UUD) atau constitutie .
berfungsi  untuk  memberikan  arahan  saran  dan  masukan  kepada  presiden  agar dapat mempertimbangkan pemilihan calon kapolri di setiap masa pergantiannya.
Mengenai perkembangan  lembaga-lembaga negara, dalam rangka reformasi konstitusi,  Jimlly  Asshiddiqie  mengidentifikasikan  lembaga  pada  dua  bagian dalam  sistem  kelembagaan  negara,  bagian  lembaga  atau  organ  tingkat  pertama yang  harus  dikembangkan  secara  independen    dan  tanpa  kendali  dominasi  pihak lain ( intervensi ) adalah lembaga-lembaga seperti organisasi kepolisian, organisasi kejaksaan,  Bank  Sentral  (Bank  Indonesia),  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat (MPR),  Presiden,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konstitusi  dan  Komisi Yudisial. 7
Sedangkan  bagian  lembaga  atau  organ  tingkat  kedua  adalah  lembaga- lembaga  baru  yang  muncul  dan  bersifat  khusus  seperti  komnas  HAM  ,  KPU, KPPU,  Ombudsman  dan  lain  lain,  dibentuk  untuk    mewujudkan  lembaga- lembaga penunjang ( State Auxiliaries atau Derivative organ) yang independen, tidak  terkooptasi  oleh  kekuasaan  eksekutif  maupun  legislatif. 8 Perkembangan lembaga  baru  pada  tingkat  yang  kedua  ini  adalah  sebagai  langkah  demokra tis terhadap  lembaga-lembaga  yang  menjalankan  tuugas  dalam  konteks  sistem ketatanegaraan.
Selain  lembaga  yang  disebutkan  pada  dua  bagian  diatas,  masih  terdapat lembaga-lembaga  negara  lain  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia, kelembagaan negara tersebut kalau kelompokkan sebagai berikut: 9
1. Lembaga  negara  dan  komisi  negara  yang  bersifat  independen berdasarkan konstitusi
2. Lembaga-lembaga  independen  lain  yang  dibentuk  berdasarkan undang-undang
3. Lembaga-lembaga  dan  komisi-komisi  di  lingkungan  pemerintah ( Eksekutif )  lainnya,  seperti  Lembaga,  Badan  Pusat,  Komisi  atau Dewan yang bersifat khusus di dalam lingkungan pemerintahan;
4. Lembaga-lembaga  dan  komisi-komisi  dilingkungan  eksekutif (Pemerintahan) lainnya:
5. Lembaga,  koperasi  dan  Badan  Hukum  Miliki  Negara  atau  badan hukum  yang  dibentuk  untuk  keperntingan  negara  atau  kepentingan umum lainnya.
Perkembangan  lembaga  hingga  saat  ini  lebih  banyak  muncul  dan berkembang  pada  lembaga-lembaga  dan  komisi-komisi  di  lingkungan pemerintah  ( eksekutif )  lainnya,  dewasa  ini  saking  banyaknya  perkembangan kelembagaan,  pemerintah  harus  menfilterisasi  ratusan  kelembagaan  negara yang  sudah  ada  agar  kembali  pada  cita-cita  awal  pembentukan  perkembangan kelembagaan  itu  sendiri  demi  ke-efektifitasan  dan  ke-efesiensi-an  tujuan  utama negara yang ingin diciptakan. 10
7 Winasis  Yulianto, Rekonseptualisasi  Penyelesaian  Sengketa  Kewenangan  Lembaga Negara, Jurnal Ilmiah FENOMENA, Situbondo, Volume XII, Nomor 1, Mei 2014, hlm. 2 8 Jimlly  Ashiddiqie, Struktur  Ketatanegaraan  Indonesia  Setelah  Perubahan  ke  Empat UUD 1945 , Makalah di sampaikan pada seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, Denpasar. 14-18 Juli 2003. Hlm. 22
9 Lukman  Hakim, Eksistensi  Komisi-Komisi  Negara  dalam  Sistem  Ketatanegaraan Republik  Indonesia ,  Disertasi,  Malang  Program  Doktotr  Ilmu  Hukum  Universitas  Brawijaya, 2009, hlm. 220-222
10 http://liputan6.com/news/read/2269595/144-lembaga-non-struktural-bakal-diaudit- untuk-efisiensi diakses pada 5 Juli 2016.
Teori perkembangan lembaga negara yang cukup banyak menjadi refferensi atau  rujukan  awal  mengenai  teori  fungsi  dan  organ  negara  adalah  Teori Trias Polirica yang di cetuskan awal oleh Montesquieu. perkembangan lembaga negara dengan  merealisasikan  pembentukan  lembaga  baru  di  cita-citakan  agar  dalam pelaksanaan  roda  pemerintahan  kekuasaan  tidak  bertumpu  pada  satu  organ  atau lembaga  saja.  Namun  dapat  dipilah  dan  dipisah  menjadi  tiga  fumgsi  besar kekuasaan  yakni.  Kekuasaan  Eksekutif  oleh  Presiden  dan  wakil  presiden  beserta jajaran Menteri-Menteinya untuk menjalankan roda pemerintah negara, kekuasaan Legislatif  oleh  DPR  dan  DPD  untuk  membentuk  undang  undang  negara  dan Kekuasaan  ketiga  yakni  kekuasaan  Yudikatif  oleh  Mahkamah  Agung  dan Mahkamah Konstitusi untuk menegakkan Law Enforcement apabila dasar aturan negara  dan  aturan  aturan  lain  yang  sudah  dibentuk  namun  dilanggar  oleh pemerintah atupun masyarakat.
b. Perspektif Check and Balances Kelembagaan Negara Teori diatas dalam operasionalnya dapat berfungsi maksimal untuk setiap lembaga agar dapat saling “mengawasi” ( Check ) dan dapat saling mengimbangi ( Balances ). karena apabila kekuasaan tertumpu hanya pada satu kekuasaan saja, dapat dikhawatirkan kekuasaan tersebut akan cenderung corrupt, power tend to corrupt,  absolut  power  corrupt  absolutely 11 .  Sistem  kelembagaan  dengan pembagian kekuasaan ( distribution of power ) di negara Indonesia sejatinya telah digunakan  oleh  negara  Indonesia,  namun  saat  ini  sistem  kelembagaan  tersebut telah dirubah menjadi pemisahan kekuasaan ( separation of power ). 12
Hal  ini  menegaskan  bahwa  pada  saat  sebelum  perubahaan  UUD  1945 Presiden  dengan  kekuasaan  eksekutifnya  menjadi  pemerintahan  tertinggi  dan menguasai  kekuasaan  legislatif  yang  mempunyai  kewenangan  dalam pembentukan  undang-undang,  sedangkan  dalam  kekuasaan  kehakiman dilakukan  oleh  Mahkamah  Agung  dan  badan  kehakiman  lain  menurut  undang undang.  Perubahan  sistem  kelembagaan  itu  dinyatakan  tegas  pada  beberapa pasal yang telah berubah salah satu contohnya pada Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1).
Klausula  perubahan  pada  UUD  1945  memberikan  kewenangan memisahkan  kekuasaan  untuk  pembentukan  undang-undang-undang  hanyalah pada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  sebagai  pemegang  kekuasaan  Legislatif,  dan lembaga Kerpresidenan  dalam pembentukan undang-undang hanya sebagai Co- legislatif, begitupun sebaliknya lembaga DPR hanya sebagai Co-eksekutif dalam menentukan  kebijakan  pemerintahan,  karena  lembaga  yang  utama  itu  adalah lembaga kepresidenan dalam kekuasaann eksekutif.
Sedangkan  kekuasaan  kehakiman  juga  ikut  mengalami  perubahan  dimana pada  sebelumnya  hanya  Mahkamah  Agung  yang  menguasai  dalam  kekuasaan yudikatif, namun saat ini di tambah Mahkamah Konstitusi yang dapat mengawasi setiap  kebijakan  yang  dibuat  kekuasaan  eksekutif  maupun  kekuasaan  Legislatif,
11 Sri  Soemantri, Hukum Tata  Negara  Indonesia  Pemikiran  dan  Pandangan, Cetakan Pertama, Jakarta; PT REMAJA ROSDAKARYA, 2014, hlm. 48
12 Pemisahan  kekuasaan  tidak  hanya  terbagi  pada  tiga  kekuasaan  utama  saja,  bahkan turunan dari tiga kekuasaan tersebut juga dianggap sebagai separation of power , contohnya pada kekuasaan  eksekutif  yang  budaya  kekiniannya  menciptakan  banyak  lembaga  baru  dengan  sifat lembaga  yang  independen    ( Independent  agencies ),  Moh  Fajrul  Falakh, Redistribusi  Kekuasaan Negara  dan  Model  hubungan  antar  Lembaga  Negara  dalam  UUD  1945  Pasca  Amandemen, Laporan Penelitian, WCRU-HTN Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, 2009, hlm. 20
perubahan  pada  beberapa  kekuasaan  tersebut  adalah  perwujudan  dalam  sistem check  and  balances .  Moh  Fajrul  Falakh  memberikan  pendapat  lain  mengenai sitem check  and  balances ,  beliau  menyatakan  sistem  yang  membahas  tentang hubungan  antar  lembaga  ini  bersifat nebengoernet, maksudnya  semua  lembaga negara pada dasarnya mempunyai posisi yang sejajar, bukan lagi bersifat hirarkis atau gambaran seperti piramidal. 13

## 2. Akuntabilias Independensi Lembaga Negara
Pasca runtuhnya kekuasaan orde baru yang dipimpin oleh presiden Soharto saat itu, pada dasarnya dapat dikatakan menjadi sebuah moment sebagai gerbang awal  untuk  menciptakan  preseden  baru  dalam  sistem  pemerintahan  yang  harus lebih  transparan  dan  bertanggung  jawab.  Tidak  hanya  itu  setiap  pembentukan sistem  ketatanegaraan,  apabila  menciptakan  sebuah  kebijakan  atau  pembentukan lembaga  baru,  maka  partisipasi  publik  adalah  yang  utama  menjadi  pertimbangan pemerintah  untuk  dapat  ditampung  dan  diakomodir,  karena  hal  tersebut  adalah citra  dari  sebuah  negara  yang  berdemokrasi.  Demokrasi  yang  independen,  bebas dari intervensi kekuasaan dan masyarakat dapat mengawal konstitusi negara agar tidak kembali pada zaman seperti era orde baru.
Berbicara wajah reformasi yang baru, banyak keinginan negara menegaskan kalau  pemerintah  harus  menata  kembali  struktur  dan  organ-organ  negara  demi kemakmuran  dan  kesejahteraan  masyarakat.  Fenomena  reformasi  di  hasilkan dengan  bergulirnya  banyak  lembaga  negara  baru  demi  tercapainya  tujuan  dasar negara,  alat  perlengkapan  negara  ini  banyak  diciptakan  tidak  terlepas  dari partisipasi  publik, lembaga manapun  yang di  inginkan presiden untuk  diciptakan demi menjalankan roda  pemerintahan dan membantu  presiden. Maka perwakilan masyarakat  yang  turut  ikut  serta  di  dalam  lembaga  tersebut  adalah  tuntutan reformasi  yang harus direalisasikan untuk  mencerminkan upaya kontrol terhadap kekuasaan negara.
Upaya  kontrol  inilah  yang  dilakukan  oleh  masyarakat,  namun  diatur  oleh undang-undang mengenai kinerja dan campur tangannya kedalam sebuah lembaga negara,  selanjutnya  lembaga  negara  tersebut  dalam  negara  hukum  seperti Indonesia,  dapat  menjadi  lembaga  negara  yang  independen.  Karakteristik pengaturan lembaga independen dapat  dilihat dari berbagai  undang-undang  yang ada,  seperti  UU  Bank  Indonesia,  UU  Otoritas  Jasa  Keuangan,  UU  Komisi Pemberantasan  Korupsi  dan  UU  Lembaga  Penjaminan  Simpanan.  Konsep lembaga negara baru yang independen ini sangat penting untuk dicanangkan sejak awal setiap pembentukan lembaga negara.
Melihat dari beberapa perkembangan negara yang semakin kompleks maka alat perlenkapan negara tentang penciptaan sebuah organ yang mampu menjawab tantangan di era modern adalah hal yang dapat dimaklumi, selain itu jika lembaga utama  yang  sudah  ada  tetap  menjalankan  tugas  dan  fungsi  negara  yang semakin banyak dan beragam, dikhawatirkan sudah tidak mampu lagi berjalan dengan  maksimal  untuk  menyelesaikan  permasalahan-permasalahan  negara yang spesifik, dan umumnya permasalahan tersebut membutuhkan indepedensi dan profesionalitas dalam pelaksanannya.
13 Sistem ini dimaksudkan agar setiap pemegang kekuassaan dapat berimbang dan tidak menyalahgunakan kekuasaan yang telah di berikan oleh konstitusi negara  UUDNKRI 1945, Lihat Moh  Fajrul  Falakh, Ibid, hlm.  85-86,  Lihat  Juga,  Gunawan  Tauda, Kedudukan  Komisi  Negara Independen dalam Struktur Ketatanegaraan Republik Indonesia. Jurnal Pranata Hukum,Volume 6 nomor 2 Juli 2011, Yogyakarta hlm. 178
Adapun  karakteristik  pada  lembaga  negara  yang  independen  tersebut terdapat beberapa ketentuan yang harus dipahami, yakni; Pertama, pengaturan lembaga  independen  dibatasi  oleh  negara  yang  berarti  tidak  bersifat independen  murni  sebagaimana  pada  konsep  negara  penjaga  malam; 14 Kedua, masuknya  unsur  pemerintah  ke  dalam  forum  lembaga  independen;  Ketiga pengaturan  lembaga  pelaporan  dan  akuntabilitas  dari  lembaga  Independen berbeda-beda  dilaksanakan  laporan  lembaga  independen  tersebut,  ada  yang diatur  bertanggung  jawab  kepada  Presiden,  kepada  BPK,  kepada  DPR  dan kepada masyarakat luas.
Pada  dasarnya  tujuan  dari  hakikat  ke-idenpedensi-an  sebuah  lembaga yang  berkaitan  dengan  konsep  demokrasi  akuntabilitas,  paling  tidak  harus mencantumkan target agar derajat indepedensi sebuah lembaga dapat dianggap terlepas  dari  tendensi  muatan  intervensi  pihak  lain,  adapun  beberapa  hal penting demi independensi sebuah lembaga adalah, adanya indepedensi fungsi, indepedensi institusi, indepedensi organisasi serta indepedensi keuangan 15 . Berbicara  mengenai  indepedensi  sebuah  lembaga  dapat  dilihat  dari  dua sisi  faktor,  faktor  pertama  dilihat  dari  indepedensi  internal  sebuah  lembaga, faktor  internal  ini  menjadi  penentuan  apakah  dari  setiap  struktur  keanggotaan yang  ada,  pemilihan  pegawai  atau  kepala  yang  di  pilih,  sampai  mengambil keputusan  untuk  memperbaiki  kualitas  lembaga  menjadi  kebijakan  yang mandiri  oleh  lembaga  itu  sendiri  atau  tidak,  sedangkan  faktor  kedua  yakni dilihat  dari  indepedensi  faktor  eksternal  lembaga  baru,  faktor  eksternal mempunyai  pertimbangan  penentuan  yang  penting  pula  seperti  dasar  hukum pembentukan  lembaga,  hubungan  tata  kerja  dengan  lembaga  lain,  serta karakter pembentukan negara independen itu seharusnya bebas dari intervensi kekuasan pemerintah yang lain, baik eksekutif, legislatif, maupun yudikatif.
3. Indepdensi Jabatan Ex-officio pada Komisi Kepolisian Nasional Untuk  menjadi  perhatian  penting  dalam  pembentukan  lembaga independen adalah pola rekrutmen yang akuntabel dan objektif, karena dengan proses  yang  dapat  di  pertanggung  jawabkan  secara  objektif,  dan  memilih anggota untuk menjalankan tugas dan fungsi sebuah lembaga dengan cara yang objektif  pula  adalah  hal  yang  utama,  kecuali  problem  dan  permasalahan  yang sangat  urgen  metode  rekrutmen  tersebut  tidak  di  utamakan  karena  penciptaan lembaga mempunyai ciri khasnya masing-masing sendiri
Ciri  khas  yang  berbeda  dalam  pembentukan  lembaga  negara  yang  baru dapat  kita  liihat  pada  dua  lembaga  yang  menggunakan  wakil  pemerintah  ( ex- officio ) 16 untuk  ikut  turut  campur  dalam  anggota  komisioner  atau  pimpinan
14 Konsep negara penjaga malam ( nachtwacherstaats ) adalah konsep dimana teori tentang sebuah negara bermula di benua eropa, inti dari teori negara penjaga malam adalah, bahwa sebuah negara  (penguasa)  wajib  untuk  menjaga  ketertiban  dan  ketentraman  masyarakatnya.  Lihat,  E Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Jakarta, Erlangga, 2010, hlm. 21
15 Hendra Nurtjahjo, “Lembaga Independen di Indonesia: Kajian Pendahuluan Perspektif Yuridis”, Makalah dalam Diskusi Terbatas tentang Kelembagaan Independen di Indonesia di Pusat Kajian Hukum Administrasi Negara Jakarta, 2006, hlm. 9
16 Otoritas  Jasa  Keuangan  selanjutnya  ditulis  dalam  jurnal  ini  dengan  singkatan  OJK, selain  itu  banyak  pengertian  yang  kurang  baku  mengenai ex-officio ,  salah  satu  keterangan  yang beredar  seperti  dalam  kamus  besar  bahasa  Indonesia  (KBBI) ex-officio adalah  jabatan  menteri yang  diberikan  untuk  menjabat  menteri  lain  karena  belum  ada  jabatan  menteri  lain  yang  dapat menggantikan  jabatan  tersebut.  Sedangkan  keterangan  yang  baku  justru  muncul  dari  UU  OJK, bahwa  Pasal 1 Angka 20 UU Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan memberikan
sebuah lembaga, sejauh ini terdapat dua lembaga yang menggunakan jabatan ex- officio dalam  pembentukan  lembaga  negara  baru  yaitu  lembaga  Otoritas  Jasa keuangan (OJK) 17 dan Komisi Kepolisian Nasional (KOMPOLNAS).
Keterwakilan  pemerintah ex-officio yang  diberikan  pada  pengaturan  dasar pembentukan  kedua  lembaga  negara  baru  yang  lahir  pasca  reformasi  ini, mempunyai dua fungsi karakter yang berbeda. Di satu sisi jabatan ex-officio pada organisasi  OJK  bisa  saja  dapat  memaksimalkan  kinerja  dari  keterwakilan pemerintah  untuk  melaksanakan  tugas  dan  fungsi  lembaga  tersebut.  Melihat  dari pembentukan  OJK  sendiri  tercipta  oleh  dasar  hukum  yang  kuat,  yaitu  landasan dasar  Undang-undang,  sehingga  pihak  lembaga  lain  yang  sama  halnya  tercipta seperti  OJK  tidak  dapat  mengintervensi  kebijakan  dan  kewenagan  yang  akan  di ambil.  Berbeda  halnya  dengan  pelaksanaan  tugas  dan  tanggung  jawab  OJK. Kompolnas sendiri muncul dari Peraturan Presiden.
Jika  OJK  memanfaatkan  keterwakilan  pemerintah  untuk  bersinergi menciptakan  kordinasi,  kerjasama,  dan  harmonisasi  kebijakan  di  bidang  fiskal, moneter  dan  sektor  jasa  keuangan,  keberadaan ex-officio OJK  juga  diperlukan guna  memastikan  terpeliharanya  kepentingan  nasional  dalam  rangka  persaingan global  dan  kesepakatan  international,  kebutuhan  koordinasi  dan  pertukaran informasi  dalam  rangka  menjaga  ddan  memelihara  stabilitas  sistem  keuangan. Untuk  mewujudkan  suasana  tersebut  OJK  harus  merupakan  bagian  dari  sistem penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  yang  berinteraksi  secara  baik  dengan lembaga-lembaga negara pemerintah lainnya 18
Kurang lebih berdasarkan keterangan yang ada dan dasar hukum pengaturan lembaga  OJK,  keterwakilan  pemerintahan  dapat  di  artikan  dengan  kordinasi antara pemerintah dengan lembaga baru yang muncul. Sedangkan pemahaman arti ex-officio yang  negatif  dalam  arti  intervensi  tidak  bisa  diibuktikan,  karena menurut Agus Martowardoyo Menteri Keuangan saat itu mengklarifikasi, jumlah atau  kapasitas ex-officio cukup  jauh  batasan  batasannya  ketika  mengambil kebijakan dalam keputusan internal OJK 19
berbeda halnya dengan OJK, Kompolnas mungkin dapat di representasikan sebagai  lembaga  negara  baru  yang  tidak  cukup  berhasil  dalam  menjalankan indepedensi  sebuah  lembaga.  Trend  saat  ini  untuk  menciptakan  indepedensi sebuah  lembaga  tidak  selalu  berhasil  dilakukan. 20 Keberhasilan  untuk menciptakan  lembaga  yang  independen  terkadang  lebih  banyak  terlahir  yang muncul  dikarenakan  amanat  undang  undang  yang  mengharuskan  menciptakan sebuah lembaga negara baru. Di luar itu, apabila lembaga baru yang terlahir selain
arti  bahwa  ex-officio  adalah  jabatan  seseorang  pada  lembaga  tertentu  karena  tugas  dan kewenangan pada lembaga lain.
17 Undang-undang  Nomor  21  Tahun  2011  tentang  Otoritas  Jasa  Keuangan,  Pasal  10 menyebutkan  bahwa  Dewan  Komisioner  Otoritas  jasa  Keuangan  terdiri  dari  Anggota  Ex-Officio dari  Bank  Indonesia  yang  merupakan  anggota  Dewan  Gurbernur  Bank  Indonesia  dan  seorang Anggota Ex-Officio dari kementerianKeuangan Setingkat Eselon 1
18 Kementerian  Keuangan, Pentingnya  Keterwakilan  Kemenkeu  dan  BI  dalam  Dewan Komisaris otoritas Jasa Keuangan, Berita kemenkeu,
http://www.depkeu.go.id/ind/Read/?type=ixnews&id=19821&thn=2011&nam=br_260511_5.html diakses pada 3 Juli 2011, lihat juga pada, Firman Kusbianto, Indepesensi Otoritas Jasa Keuangan Dalam Pengawasan Kegiatan Di Sektor Jasa Keuangan , Program Pascasarjana Hukum Ekonomi, Jakarta, FH UI, 2013.
19 Kemeterian Keuangan, Ibid.
20 Dian  Rosita, Kinerja  Lembaga  Ekstra  Struktural  (LES)  Pasca  reformasi  1998.
Lembaga Kajian dan Advokasi Untuk indepedensi Peradilan. http://www.leip.or.id.images/leip/Draft_Final_ArtikelDR_Kinerja_Komisi.pdf , hlm. 10
undang undang seperti peraturan presiden atau hirarki perundang-undangan yang berada  dibawah  undang  undang,  sangat  jarang  dapat  dimaksimalkan  untuk menjadi  lembaga  negara  baru  yang  bersifat  independen.  Kompolnas  contohnya, jika  dari  melihat  dari  dasar  hukunya,  kompolnas  tercipta  dari  ketetapan  presiden yang  mempunyai  tugas  dan  tanggung  jawab  kepada  presiden,  selain  itu  untuk memberikan  arahan  dan  pertimbangan  kepada  presiden  dalam  memilah  calon calon kapolri pada setiap masa pergantiannya.
Selain  itu  dalam  struktur  organisasi  komisi  ini  sangat  terlihat  jelas  unsur keterwakilan  pemerintah  dapat  dibilang  hampir  mendominasi  struktural keanggotaan  yang  ada,  yakni  3  unsur  pemerintah,  pertama  dari  Kementerian Kordinator  Politik  Hukum  dan  HAM,  kedua  Kementerian  Dalam  Negeri,  dan Ketiga  Kemeterian  Hukum  dan  HAM.  Komisi  yang  keberadaannya  wajib bertanggung jawab kepada presiden ini, seharusnya keanggotan komisioner selain dari  unsur  pemerintah  ditentukan  dengan  kebutuhan  presiden,  namun kenyataannya berbeda, komisi ini justru direkrut dengan fit and proper test tanpa campur tangan presiden, akibatnya komisi ini berada pada posisi yang gamang. Disatu  sisi  kegamangan  keanggotaan  komisioner  kompolnas  berada  pada ketergantungan  politik  semata,  disisi  lain  yang  memperparah  keberadaan kompolnas  jauh  dari  sifat  lembaga  yang  independen  adalah  dasar  ketiga  unsur keterwakilan  pemerintah  yang  dinamakan ex-officio 21 ini,  pasalnya  setiap  kali presiden  berubah  maka  keterwakilan  pemerintah  dalam  lembaga  komisi  ini  juga ikut berubah, hal ini karena hasil jenjang non karir yang sudah menjadi ketentuan negara  bahwa  untuk  menjadi  setiap  menteri  atau  menteri  koordinator  adalah  hak prerogratif presiden.
Pada  dasarnya  tugas  lembaga  independen  adalah  tugas  yang  melakukan mekanisme check and balances dengan landasan dasar hukum untuk menjalankan kewenangannya.  Apabila  kewenangan  focus  utama  kompolnas  untuk  mengawasi dan  mengimbangi  lembaga  utama  yang  menjadi  tugas  dan  kewajibannya  dalam hal  ini  lembaga  Kepolisian  Republik  Indonesia  tidak  maksimal  dengan  sifat independen.  Sejatinya  kewenangan  tersebut  menjadi  tidak  maksimal  dan  konsep pengawasanpun tidak berjalan dengan baik.

## 4. Kesimpulan
Cita-cita  pembentukan  lembaga  negara  baru  yang  independen  tidak  cukup dijamin  dengan  menyatakan  bahwa  mereka  independen  semata,  akan  tetapi lembaga  negara  baru  yang  dibentuk  perlu  beberapa  rangkaian  jaminan  lainnya yang harus dipenuhi, paling tidak jaminan itu dimulai dari dasar hukum yang kuat dari mana mereka lembaga negara itu dilahirkan, walaupun dasar hukum lembaga negara  tersebut  terlahir  dari  dasar  hukum  hirarki  dibawah  undang-undang,  ke- indepedensi-an  lembaga  dapat  di  ukur  dari  fungsi,  tugas  dan  wewenang  yang dapat  di setting  up demi  lembaga  negara  baru  yang  berkualitas  dan  bersifat independen. Oleh karena itu, jabatan yang mempunyai sifat independen, sejatinya bisa dibentuk secara konstitutional, karena jabatan yang diciptakan tersebut adalah demi mewujudkan tujuan dasar negara.
21 istilah ex-officio juga terdapat dalam keilmuan hukum perdata yang diartikan oleh Prof Subekti beserta R Tjitrosoedibjo bawa ex-officio diartikan dengan jabatan, lebih mendalam jabatan ini merujuk pada hak jabatan hakim yang karena jabatannya dapat memutuskan perkara yang tidak disebutkan  dalam  petitum  tuntutan.  Subekti  dan  R  Tjiptosoedibjo, Kamus  Hukum ,  Pradnya Paramita, Jakarta 1980 hlm. 43
Ketika  indepedensi  jabatan ex-officio komisi  kepolisian  nasional  dibuat, banyak  rakyat  yang  mengeluh  bahwa  memang  sudah  menjadi automatically institution beberapa  kemeterian  yang  ikut  menjadi  anggota  atau  bakan  salah satunya  adalah  menjadi  ketua  komisioner  komisi  ini,  karena  ketentuan  dasar hukumnya atau regulasi di buat oleh peraturan presiden dengan dasar sepenuhnya political  will presiden.  maka  jabatan  ex-officio  tersebut  bukan  lagi  jabatan  yang dapat  dikatakn  independen.  Karena  jabatan ex-officio pada  komisi  kepolisian nasional  adalah  jabatan  yang  kewenangannya  masih  di  pegang  penuh  oleh lembaga  lain,  dan  di  dominasi  oleh  kekuasaan  eksekutif  yang  mana  terciptanya lembaga  kompolnas  adalah  berdasarkan  kebutuhan  lembaga  eksekutif,  sehingga ketentuan  indepedensi  kompolnas  masih  di  dominasi  intervensi  kekuasaan eksekutif yakni lembaga kepresidenan.

## DAFTAR PUSTAKA
Ashiddiqie, Jimlly. 2003, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan ke Empat UUD 1945, Denpasar.
-------------------------  2006, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia , Konstitusi Press, Jakarta,
Falakh, Moh Fajrul, 2009, Redistribusi Kekuasaan Negara dan Model hubungan antar Lembaga Negara dalam UUD 1945 Pasca Amandemen, WCRU-HTN Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta.
Hakim,  Lukman.  2009, Eksistensi  Komisi-Komisi  Negara  dalam  Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia , Malang. Kusbianto,  Firman.  2013, Indepesensi  Otoritas  Jasa  Keuangan  Dalam Pengawasan Kegiatan Di Sektor Jasa Keuangan, FH UI, Jakarta, Nurtjahjo,  Hendra.  2006  “ Lembaga  Independen  di  Indonesia:  Kajian Pendahuluan Perspektif Yuridis”, Depok. Prabandani,  Hendra  Wahanu.  2015, Batas  Kontitutional  Kekuasaan  Eksekutif Presiden Bappenas, Jakarta.
R Tjiptosoedibjo, Subekti. 1980, Kamus Hukum , Pradnya Paramita, Jakarta. Rosita,  Dian.  1998,  Kinerja  Lembaga  Ekstra  Struktural  (LES)  Pasca  reformasi Lembaga Kajian LeIP, Jakarta.
Soemantri, Sri. 2014, Hukum Tata Negara Indonesia Pemikiran dan Pandangan , REMAJA ROSDAKARYA, Jakarta.
Tauda,  Gunawan,  2011, Kedudukan  Komisi  Negara  Independen  dalam  Struktur Ketatanegaraan Republik Indonesia . Jurnal Pranata Hukum, Yogyakarta. Syahuri,  Taufiqurrohman  .  2011, Tafsir  Konstitusi  Berbagai  Aspek  Hukum, Kencana, Jakarta.
Utrecht,  E.    2010, Pengantar  Hukum  Administrasi  Negara  Indonesia ,  Erlangga, Jakarta.
Winasis  Yulianto,  2014, Rekonseptualisasi  Penyelesaian  Sengketa  Kewenangan Lembaga Negar a, Universitas Abdurahman Saleh, Situbondo. Yan Prmadya Puspa, 1977, Kamus Hukum , Aneka, Semarang.
Undang-  Undang  Nomor  2  Tahun  2002  tentang  Kepolisian  Negara  Republik Indonesia
Peraturan Presiden Nomor 17 tahun 2011 tentang Komisi kepolisia nasional Instruksi  Presiden  No.  2/1999  tentang  Langkah  kebijakan  dalam  rangka
Pemisahan Polri dari ABRI.
http://liputan6.com/news/read/2269595/144-lembaga-non-struktural-bakal- diaudit-untuk-efisiensi diakses pada 5 Juli 2016. http://www.depkeu.go.id/ind/Read/?type=ixnews&id=19821&thn=2011&nam=br _260511_5.html diakses pada 3 Juli 2011, lihat juga pada,