## DUPLIKASI FUNGSI DOKUMEN PROPOSAL DAN KERANGKA ACUAN KERJA PADA PENGUSULAN INISIATIF BARU
Irwan Suliantoro Politeknik Keuangan Negara STAN Irwans@pknstan.ac.id

## ABSTRACT
New Initiatives are proposals for additional performance plans in the form of new programs, activities, outputs. New Initiative proposals are addressed to Bappenas through the New Initiative document and the Directorate General of Budget (DG Budget) through the Terms of Reference (TOR) document. There is a duplication of functions between the New Initiative document (Bappenas version) and the TOR document (DG Budget version). Both documents contain information about the substance of the new output. The similarities in  substance  in the two documents include the proposed  organizational  entity,  proposed  new  output,  target  output  volume,  output  indicators,  background, beneficiaries,  and  proposed  budgets  up  to  the  component  level.  From  the  bureaucratic  side,  the  duplication  of functions,  among  others,  creates  inefficiency  in  the  bureaucratic  process  and  creates  an  impression  of  a  lack  of consistency  between  policies  in  the  planning  and  budgeting  domains.  It  should  be  reduced.  The  mechanism  for proposing proposals for New Initiatives needs to be integrated with the TOR concept. Integration is carried out by compiling documents and issuing regulations under a common legal umbrella between Bappenas and the Ministry of Finance.
Keyword: New Initiative, Term of Reference

## ABSTRAK
Inisiatif  Baru  merupakan  usulan  tambahan  rencana  kinerja  yang  berupa  program,  kegiatan,  output  baru.  Usulan Inisiatif Baru ditujukan kepada Bappenas melalui dokumen Inisiatif Baru dan kepada Direktorat Jenderal Anggaran (DJA)  melalui  dokumen  Kerangka  Acuan  Kerja  (KAK).  Terdapat  duplikasi  fungsi  antara  dokumen  Inisiatif  Baru (versi  Bappenas)  dengan  dokumen  KAK  (versi  DJA),  dimana  pada  kedua  dokumen  tersebut  sama-sama  memuat informasi mengenai substansi dari suatu output baru. Kesamaan substansi pada kedua dokumen tersebut mencakup entitas  organisasi  yang  mengusulkan,  usulan  output  baru,  volume  target  output,  indikator  output,  latar  belakang, penerima manfaat, dan besaran anggaran yang diusulkan hingga level komponen. Dari sisi birokrasi, duplikasi fungsi tersebut antara lain menimbulkan inefisiensi proses birokrasi dan menimbulkan kesan kurangnya konsistensi antara kebijakan  pada  ranah  perencanaan  dan  pada  ranah  penganggaran.  Untuk  mereduksi  hal  tersebut,  mekanisme pengusulan proposal Inisiatif Baru perlu diintegrasikan dengan konsep KAK. Integrasi dilakukan dengan menyatukan dokumen dan dengan menerbitkan peraturan dalam satu payung hukum bersama antara Bappenas dan Kementerian Keuangan.
Kata Kunci: Inisiatif Baru, Kerangka Acuan Kerja
Klasifikasi JEL: H69, H77

## 1. PENDAHULUAN

## 1.1 Latar Belakang
Anggaran belanja Kementerian/ Lembaga (K/L) disusun berdasarkan rencana kerja yang tertuang dalam dokumen Rencana Kerja  dan  Anggaran  Kementerian/Lembaga (PP Nomor 90 Tahun 2010). Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKAKL)  merupakan  dokumen  yang  berisi rencana  kinerja  dan  rencana  anggaran. Sebagai  dokumen  penganggaran,  RKAKL belum dapat dieksekusi (dicairkan
anggarannya) hingga diterbitkannya dokumen pelaksanaan anggaran yang berupa Daftar  Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA). DIPA  merupakan  dasar  untuk  pencairan anggaran  bagi  satuan  kerja  (satker)  untuk melaksanakan rencana kinerja yang tercantum pada dokumen RKAKL.
Sebagai  dokumen  yang  berisi  rencana anggaran,  besaran  dana  yang  tertuang  pada RKAKL  ditentukan  melalui  Pagu  Indikatif, Pagu Anggaran K/L, dan Alokasi Anggaran K/L  (gambar  1).  Pagu  Indikatif  merupakan estimasi  besaran  anggaran  belanja  yang diberikan  kepada  K/L  sebagai  pedoman dalam
penyusunan
Rencana
Kerja
Kementerian/Lembaga  (Renja  K/L).  Pagu Anggaran  K/L  merupakan  batas  tertinggi anggaran belanja yang diberikan kepada K/L dalam rangka penyusunan RKAKL (sebelum Pembahasan  Rancangan  APBN).  Alokasi Anggaran  K/L  merupakan  batas  tertinggi anggaran belanja yang diberikan kepada K/L berdasarkan  hasil  Pembahasan  Rancangan APBN antara Pemerintah dan DPR (Peraturan  Pemerintah  Nomor  90  Tahun 2010 tentang Penyusunan RKAKL)
Sebagai  dokumen  yang  berisi  rencana kinerja,  dokumen  RKAKL  memuat  rencana target output dan indikator output yang akan dicapai. Terhadap usulan output baru, maka mekanismenya  dilakukan  melalui  usulan Inisiatif  Baru.  Inisiatif  Baru  merupakan usulan tambahan rencana kinerja yang berupa program, kegiatan, output (Peraturan Menteri
Keuangan Nomor 208/PMK.02/2019 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan RKAKL  dan  Pengesahan  DIPA).    Usulan Inisiatif Baru ditujukan kepada Bappenas dan ditujukan kepada Direktorat Jenderal Anggaran (DJA). Usulan Inisiatif Baru yang ditujukan  kepada  Bappenas  diatur  pada Peraturan  Menteri  (Permen)  Perencanaan Pembangunan  Nasional/Bappenas  Nomor  1 Tahun 2011 melalui dokumen Inisiatif Baru. Usulan Inisiatif Baru yang ditujukan ke DJA diatur  pada  Peraturan  Menteri  Keuangan (tentang Petunjuk
Penyusunan dan penelaahan RKAKL dan Pengesahan DIPA) melalui  dokumen  Kerangka  Acuan  Kerja (KAK).  Pengajuan  dokumen  KAK  ke  DJA dilampiri dengan dokumen Rincian
Anggaran Belanja sebagai dokumen pendukung  (Peraturan  Menteri  Keuangan Nomor  208/PMK.02/2019  tentang  Petunjuk Penyusunan  dan  Penelaahan  Rencana  Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/ Lembaga  dan  Pengesahan  Daftar  Isian Pelaksanaan Anggaran).

## Gambar 1. Alur dokumen penganggaran
Selain dokumen penganggaran, terdapat  pula  dokumen  perencanaan  yang menjadi  ranah  dari  Bappenas.  Contoh dokumen  perencanaan  misalnya  Renja  K/L dan  Rencana  Kerja  Pemerintah  (RKP). Adanya dokumen perencanaan dan dokumen penganggaran  merupakan  konsekuensi  dari pemisahan  antara  proses  perencanaan  (yang menjadi  ranah  Bappenas)  dan  proses penganggaran  pada  Kementerian  Keuangan (Dorotinsky W., Kristensen J., van Eden H., Eckardt  S.  &  Torp  K.,  2009).  Namun demikian,  dalam  implementasinya,  dapat dikatakan  terdapat  dokumen  yang  sekaligus termasuk pada ranah perencanaan dan ranah penganggaran  yaitu  misalnya  dokumen usulan  adanya output baru.  Usulan  tersebut
dituangkan  pada  dokumen  Inisiatif  Baru (pada  Bappenas)  dan  dokumen  Kerangka Acuan Kerja (pada DJA).

## 1.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan  sebelumnya,  rumusan  masalah yang dibahas yaitu :
1. Apa  perbedaan  dan  persamaan  antara dokumen Inisiatif Baru dengan dokumen Kerangka Acuan Kerja ?
2. Apa  implikasi  dari  adanya  persamaan antara kedua dokumen tersebut?
1.3 Tujuan Penelitian
Berdasarkan latar belakang dan perumusan  masalah  yang  telah  diuraikan sebelumnya,  maka  tujuan  penelitian  yang akan dicapai yaitu :
1. Mengetahui  perbedaan  dan  persamaan antara  dokumen  Inisiatif  Baru  dengan dokumen  Kerangka Acuan Kerja.
2. Mengetahui implikasi dari adanya persamaan antara kedua dokumen tersebut.

## 1.4 Permasalahan
Terdapat  duplikasi  fungsi  antara dokumen  Inisiatif  Baru  dengan  dokumen Kerangka  Acuan  Kerja  dimana  pada  kedua dokumen  tersebut  sama-sama  memuat informasi  mengenai  substansi  dari  suatu output  baru.  Dalam  batas-batas  tertentu,  hal ini  menimbulkan  duplikasi  dokumen  usulan Inisiatif Baru (versi Bappenas dan versi KAK dari DJA). Dari sisi birokrasi, hal ini menjadi tidak  efisien  dan  menimbulkan  kesan kurangnya konsistensi antara kebijakan pada ranah perencanaan dan pada ranah penganggaran.
1.5 Reviu Pustaka
Dari  sisi literature  review ,  gambaran umum proses perencanaan dan penganggaran di  Indonesia  tercermin  pada  hasil  penelitian dari  OECD  yang  berjudul  “ Budgeting  in Indonesia ” (Blöndal, Hawkesworth, & Choi, 2009).
Siklus  penyusunan  anggaran  tahunan dapat  dibagi  dalam  lima  tahap,  yaitu  1) Penyusunan ketersediaan anggaran ( resource envelope );  2)  Penyusunan  prioritas  atas program-program  baru;  3)  Pembicaraan Pendahuluan dengan parlemen; 4) Finalisasi proposal  anggaran;  5)  Penyusunan  petunjuk pelaksanaan anggaran.
Penyusunan resource envelope dilakukan  oleh Badan Kebijakan Fiskal dan DJA, biasanya dimulai pada bulan Februari. Badan  Kebijakan  Fiskal  mempersiapkan angka asumsi ekonomi makro dan membuat perkiraan penerimaan pajak. Setelah kerangka  makro  ekonomi  ditetapkan,  DJA membagi  ketersediaan  anggaran  yang  ada untuk mendanai on going activities (“ routine expenditure ”)  dan  program/  kegiatan  baru (“ development  expenditure ”).  Penghitungan anggaran yang bersifat “ routine expenditure ” dilakukan  dengan  menerapkan  norma  dan indeks  (misalnya,  gaji  akan  naik  dengan persentase  tertentu).  Dilain  pihak,  Badan Kebijakan  Fiskal  juga  memperkirakan jumlah subsidi minyak, transfer ke pemerintah daerah, dan pembayaran bunga. Setelah Kementerian Keuangan menyusun  ketersediaan  anggaran  untuk belanja yang bersifat development expenditure , Bappenas
kemudian mendistribusikan anggaran tersebut ke dalam kegiatan  prioritas.  Kegiatan  prioritas  ini mengacu  pada  rencana  lima  tahunan  yang telah  digariskan  oleh  Presiden  dalam Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah (RPJM).  RPJM  ini  kemudian  dirinci  ke dalam rencana kerja tahunan (Rencana Kerja Pemerintah/RKP).  RKP  tersebut  menjadi landasan bagi Kementerian/Lembaga  untuk menyusun Renja K/L dan RKAKL. Bappenas mulai melakukan proses perencanaan  dengan  serangkaian  lokakarya internal  yang  mengidentifikasi  kegiatan prioritas  berikut  alokasi  pendanaannya. Proses  perencanaan  pada  tahap  ini  bersifat top-down .
Selanjutnya  Kementerian  Keuangan dan  Bappenas  mengeluarkan  Surat  Bersama tentang  Pagu  Indikatif  yang  berisi  pagu anggaran  untuk  setiap  program  pada  K/L. Pagu  Indikatif  tersebut  sebagai  salah  satu acuan  dalam  penyusunan  Renja  K/L  dan RKAKL.  Pada  bulan  April  dilakukan pertemuan  tiga  pihak  antara  Bappenas, Kementerian  Keuangan,  dan  K/L  yang membahas  kegiatan  prioritas.  Bappenas fokus pada aspek substantif sedang Kementerian  keuangan  fokus  pada  aspek pembiayaan.  Bappenas  juga  melakukan forum nasional (Musrenbang) dengan pemerintah  daerah,  organisasi  perangkat daerah,  dan    organisasi  masyarakat  untuk menyerap  aspirasi  terkait  usulan  kegiatan prioritas di daerah.
Pada bulan Mei, pemerintah kemudian menetapkan Rencana Kerja Pemerintah yang selanjutnya  diserahkan  kepada  parlemen. Dokumen  ini  pada  dasarnya  adalah  laporan pra-anggaran  yang  mencakup  deskripsi kerangka  makro  ekonomi,  kebijakan  dan prioritas  fiskal,  target  defisit,  proyeksi pendapatan,  dan  pagu  pengeluaran  yang diusulkan  untuk  tahun  anggaran  yang  akan datang.
Setelah pemerintah melakukan kesepakatan  dengan  parlemen  mengenai kebijakan  dan  prioritas  anggaran  pada pertengahan  Juni,  Kementerian  Keuangan mengeluarkan Keputusan Menteri Keuangan mengenai  Pagu  Anggaran  untuk  program- program pada K/L. Secara keseluruhan, Pagu Anggaran jarang berubah tetapi komposisinya  dapat  berubah.  Kementerian/ Lembaga  merevisi  dan  memfinalisasi  Renja K/L  sesuai  dengan  pagu  awal  yang dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan.
Kementerian/Lembaga
kemudian
menyiapkan RKAKL, yang memiliki struktur dan format berbeda dari Renja K/L. Bappenas menelaah RKAKL dan Renja K/L untuk  memastikan  kesesuaian  dengan  RKP, sedangkan  DJA  menelaah  RKAKL  agar
sesuai dengan Pagu Anggaran, unit cost , dan klasifikasi belanja.
Kementerian Keuangan menyelesaikan dokumentasi  anggaran  dan  menyiapkan proposal  anggaran  dan  Nota  Keuangan. Presiden  menyampaikan  pidato  anggaran kepada  parlemen  pada  16  Agustus,  sehari sebelum hari kemerdekaan.
Secara lebih spesifik, gambaran ringkas implementasi Kerangka Acuan Kerja tercermin  pada  pengadaan  barang/jasa  yang dikaitkan  dengan  Rencana  Mutu  Kontrak, sebagaimana  tampak  pada  gambar  2. Rencana Mutu Kontrak merupakan dokumen  sistem  manajemen  mutu  yang disusun  oleh  penyedia  barang/jasa  untuk setiap  kontrak  pekerjaan  dalam  rangka menjamin mutu sebagaimana yang dipersyaratkan dalam pekerjaan.
Pada  proses  pengadaan  barang/jasa oleh  instansi  pemerintah,  penyedia  jasa ditunjuk  setelah  melalui  proses  penawaran dengan mengajukan proposal biaya, administrasi dan proposal teknis berdasarkan Kerangka  Acuan  Kerja  yang  disusun  oleh pengguna  jasa.  Proposal  teknis  antara  lain berisi  informasi  mengenai  kegiatan  yang akan  dilaksanakan,  program  kerja,  jadwal pelaksanaan,  komposisi  tim  /  tenaga  ahli yang diusulkan, dan jadwal penugasannya.
Apabila organisasi  perencana ditunjuk sebagai pelaksana kegiatan/proyek, maka apa yang  diajukan  pada  saat  penawaran  akan diverifikasi  termasuk  proposal  teknisnya. Hasil  verifikasi  proposal  teknis  antara pengguna  jasa  dan  penyedia  jasa  menjadi acuan  penyusunan  Rencana  Mutu  Kontrak. Sebagai penyedia jasa, organisasi perencana melengkapi  Rencana  Mutu  Kontrak  dengan aspek yang diperlukan antara lain informasi tambahan  dari  pengguna  jasa,  prosedur  dan metode  kerja  yang  diterapkan  untuk mencapai mutu (Budi Heriyanto, 2018).
Gambar 2. KAK dan Rencana Mutu, gambar disesuaikan (sumber : Budi Heriyanto, 2018)

## 2. METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  yang  dilakukan berupa pendekatan kualitatif dengan menyajikan  gambaran  suatu  fenomena tentang apa yang terjadi terkait dengan objek penelitian.  Metode  penelitian  kualitatif merupakan interpretasi (tafsiran), pendekatan multi  metode  yang  meneliti  masyarakat dalam  lingkungan  alami  mereka  (Denzin  & Lincoln dalam Christensen, 2007).
Definisi di atas mengandung tiga unsur, yaitu  :  interpretasi,  multi  metode,  dan lingkungan alami. Unsur interpretasi mengacu  pada  data  kualitatif  yang  berupa kalimat,  gambar,  pakaian,  dokumen,  dan informasi  non-numerik  lainnya  yang  perlu diinterpretasikan  agar  dapat  memunculkan makna yang tepat.
Unsur  multi  metode  mengacu  pada beberapa  metode  yang  digunakan  dalam proses  pengumpulan  data.  Penggunaan beberapa  metode  (baik interview maupun observasi)  diperlukan  untuk  memenuhi persyaratan  triangulasi  agar  menghasilkan pengertian  yang  lebih  baik  dalam  meneliti fenomena yang ada. Unsur lingkungan alami berarti  bahwa  penelitian  dilakukan  secara langsung  di  lapangan  atau  di  lingkungan dimana  seseorang  tinggal  seperti  tempat bekerja, ruang kelas,  tempat bermain, ruang rapat. Hal ini dilakukan untuk menumbuhkan keterlibatan secara personal sehingga menumbuhkan rasa empatik antara partisipan dengan peneliti.
Menurut  Sugiyono  (2016),  metode kualitatif  digunakan  ketika  masalah  belum
jelas  dimana  metode  ini  bertujuan  untuk memahami makna dibalik data yang tampak untuk memahami interaksi sosial, memahami perasaan  orang,  mengembangkan  teori, memastikan  kebenaran  data,  dan  meneliti sejarah  perkembangan.  Sedangkan  menurut Creswell (2014), metode kualitatif digunakan untuk  suatu  permasalahan  yang  perlu dieksplorasi.
Objek pada penelitian ini yaitu dokumen Inisiatif Baru dan dokumen Kerangka Acuan Kerja.  Jenis  data  yang  digunakan  pada penelitian  ini  adalah  data  kualitatif  berupa materi  peraturan  terkait  Inisiatif  Baru  dan KAK, hasil wawancara dengan pihak terkait, dan  materi  dari  buku  atau  artikel  jurnal. Sumber  data  yang  digunakan  berupa  data primer  (diperoleh  secara  langsung  dari narasumber  terkait)  dan  data  sekunder (diperoleh  dari  studi  kepustakaan  berupa buku,  peraturan  terkait  Inisiatif  Baru/KAK, karya  ilmiah,  dan  dokumen  resmi  dari instansi pemerintah).
Adapun kerangka pemikirannya tampak pada  gambar  3,  dimana  usulan output baru dikemas  melalui  dua  dokumen,  yaitu dokumen Inisiatif Baru (diinisiasi Bappenas) dan dokumen KAK (diinisiasi  DJA). Kedua dokumen tersebut disusun dengan format dan aturan  yang  berbeda,  namun  mempunyai substansi yang sama.
Setiap K/L dapat mengusulkan proposal Inisiatif  Baru    lebih  dari  satu  proposal. Proposal  yang  dinyatakan  tidak  layak,  tidak dapat  diusulkan  kembali  pada  kesempatan berikutnya.  Setiap  K/L  dapat  mengusulkan Inisiatif  Baru  yang  terkait  dengan  arah kebijakan dan prioritas pembangunan nasional.  Penetapan  usulan  yang  akan disetujui  sebagai  Inisiatif  Baru  dilakukan melalui sistem kompetisi dengan mempertimbangkan  ketersediaan  anggaran (Permen  PPN/Bappenas  Nomor  1  Tahun 2011).  Untuk  usulan  dokumen  KAK  dalam kerangka angka dasar, disusun dan disampaikan kepada Kementerian Keuangan
c.q. Ditjen Anggaran sekali saja,  tidak setiap tahun anggaran yang direncanakan.
Dokumen  usulan output baru  tersebut kemudian  dipetakan  dan  dibandingkan  satu dengan  lainnya.  Hasil  pemetaan  tersebut berupa persamaan dan perbedaan antara dua dokumen  yang  ada.  Selanjutnya  dilakukan identifikasi permasalahan atau kendala. Guna meminimalisasi  dampak  dari  permasalahan tersebut, disusun beberapa rekomendasi yang dapat menjadi pertimbangan.

## Gambar 3. Kerangka Pemikiran

## 3. HASIL PEMBAHASAN
Secara yuridis formal, proses
perencanaan  dan  penganggaran  tercermin pada Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran  Kementerian  Negara/Lembaga dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  17  Tahun 2017 tentang Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Nasional. Pada intinya, proses penyusunan DIPA didahului dengan penyusunan  Pagu  Indikatif,  Pagu  Anggaran K/L,  dan  Alokasi  Anggaran  K/L.  Pagu Indikatif  biasanya  ditetapkan  pada  bulan April.  Setelah  penyusunan  Pagu  Indikatif, dilakukan trilateral meeting antara Bappenas,  K/L,  dan  Kemenkeu  untuk membahas atau menelaah (Rancangan) Renja
K/L.  Pagu  Anggaran  K/L  ditetapkan  pada bulan Juli, sedangkan Alokasi Anggaran K/L ditetapkan pada bulan Oktober.
Pada proses penyusunan Pagu Indikatif,  Pagu  Anggaran  K/L,  dan  Alokasi Anggaran K/L tersebut dimungkinkan terjadinya  usulan  kegiatan/ output baru. Terhadap    kegiatan/ouput  baru  tersebut, pengusulannya (kepada  Bappenas  dan Kementerian  Keuangan)  dilakukan  sesuai dengan mekanisme yang telah diatur. Output baru  tersebut  merupakan  inisiatif  baru  yang dibahas pada subbab berikut ini.

## 3.1 Proposal Inisiatif Baru
Inisiatif  Baru  merupakan  kebijakan baru atau perubahan kebijakan berjalan yang menyebabkan adanya konsekuensi anggaran. Inisiatif  Baru  dapat  berupa  penambahan program  baru, outcome baru,  kegiatan  baru, output baru, penambahan volume target, atau percepatan pencapaian target.
Proposal  Inisiatif  Baru  merupakan dokumen  yang  berisi  usulan  Inisiatif  Baru (program baru, outcome baru, kegiatan baru, output baru,  penambahan  volume  target, percepatan pencapaian target), yang disusun oleh K/L dan disampaikan kepada Bappenas dan  Kementerian  Keuangan.  Inisiatif  Baru disebabkan  oleh  beberapa  hal  (Permen PPN/Bappenas Nomor 1 Tahun 2011), yaitu:
1. Perubahan  struktur  organisasi,  dimana adanya  penambahan  eselon  I  dapat menyebabkan  munculnya  program  baru, outcome baru, kegiatan baru.
2. Penugasan terkait dengan adanya kebijakan baru.
3. Perubahan pada kebijakan berjalan, yang bersifat memperkuat pencapaian kebijakan berjalan.
4. Perubahan  tugas  dan  fungsi  yang  dapat menyebabkan munculnya outcome baru. Inisiatif Baru diarahkan untuk meningkatkan  kualitas  sistem  perencanaan dan penganggaran yang lebih baik, khususnya  dalam  penerapan  Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah, dengan cara: 1. Memberikan  fleksibilitas  pada  sistem
perencanaan dan penganggaran. Mekanisme  Inisiatif  Baru  menjadikan sistem  perencanaan  dan  penganggaran bersifat lebih fleksibel
yang
memungkinkan pemerintah untuk menambah  atau  mengubah  kebijakan nasional.  Mekanisme  Inisiatif  Baru  juga memungkinkan K/L untuk
mengantisipasi keadaan baru yang muncul,  dengan  tetap  menjaga  agar capaian keluaran lebih maksimal.
2. Menjaga  konsistensi  pencapaian  tujuan pembangunan nasional, yang memungkinkan
pemerintah untuk mengadakan penyesuaian rencana ( baseline )  dalam  merespons  perubahan kondisi yang ada.
3. Meningkatkan transparansi dan akuntabilitas,  dimana  proses  pengusulan
Inisiatif Baru bersifat terbuka, mulai dari proses  pengusulan  hingga  penentuan hasil akhir proposal. Selain itu, mekanisme  proses  pengusulan  Inisiatif Baru  juga  meningkatkan  akuntabilitas karena adanya kejelasan tanggung jawab bagi  setiap  lembaga  atau  institusi  yang terlibat.
4. Melakukan  efisiensi,  dimana  dalam mekanisme  proses  pengusulan  Inisiatif Baru  dimungkinkan  terjadinya  realokasi anggaran.
K/L dapat mengajukan proposal Inisiatif  Baru,  dengan  syarat  proposal tersebut  harus  memiliki  keterkaitan  dengan arah  kebijakan  dan  prioritas  pembangunan nasional  untuk  tahun  yang  direncanakan. Usulan Inisiatif Baru yang diajukan oleh K/L dapat  dikelompokkan  ke  dalam  3  kategori (Permen  PPN/Bappenas  Nomor  1  Tahun 2011), yaitu :
1. Program (Fokus Prioritas), Outcome , Kegiatan,  dan Output Baru.  Jenis inisiatif  Baru  ini  berupa  usulan kebijakan  baru  yang  tidak  ada  pada rencana baseline ,  yang  disebabkan adanya  arah  kebijakan  baru,  atau adanya  perubahan  pada  kebijakan
berjalan, yang membawa konsekuensi  berupa  penambahan anggaran  di  luar baseline .  Bentuk Inisiatif Baru ini dapat berupa usulan Program Baru (Fokus Prioritas Baru), Outcome Baru,  Kegiatan  Baru,
Output
Baru. Fokus Prioritas merupakan  kebijakan  lintas  Program atau  lintas  K/L  untuk  mendukung secara  langsung  pencapaian  sasaran prioritas.
2. Penambahan  volume  target  (yang menyebabkan
dibutuhkannya
penambahan  anggaran)  pada  tahun direncanakan,  di  luar  anggaran baseline . Namun
demikian,
penambahan  volume  target  ini  tidak dapat  digunakan  untuk  penambahan target yang disebabkan tidak tercapainya  target  pada  pelaksanaan program/kegiatan  tahun  sebelumnya ( carry over ).
3. Percepatan pencapaian target, dimana terjadi  penambahan  target  baru  yang bersifat percepatan, yang mengakibatkan dibutuhkannya penambahan  anggaran  pada  tahun direncanakan,  akan  tetapi  total  pagu anggaran baseline jangka  menengah dari  program/kegiatan  bersangkutan tidak  berubah  ( baseline jangka menengah merupakan anggaran tahun direncanakan ditambah prakiraan  maju  untuk  3  tahun  ke depan). Konsekuensi anggaran atau
penyesuaian  anggaran  sebagai  akibat  dari usulan Inisiatif Baru tersebut dapat diusulkan pada kesempatan pertama (Januari - Februari sebelum  pengesahan  Pagu  Indikatif),  pada kesempatan  kedua  (sekitar  Mei  -  Juni sebelum  pengesahan  Pagu  Anggaran  K/L), dan  pada  kesempatan  ketiga  (Agustus  - September  sebelum  pengesahan  Alokasi Anggaran K/L).
Setiap  K/L  dapat  mengusulkan  lebih dari  satu  proposal  Inisiatif  Baru.  Setiap
proposal  hanya  dapat  diajukan  1  kali  pada salah satu dari 3 kesempatan di atas. Proposal yang  dinyatakan  tidak  layak,  tidak  dapat diusulkan kembali pada kesempatan berikutnya.  Pengusulan  Inisiatif  Baru  hanya ditujukan untuk penyusunan anggaran tahun yang  direncanakan. Usulan  perubahan kebijakan  dalam  tahun  pelaksanaan  (akibat kondisi  mendesak  seperti  bencana  alam), dilakukan  melalui  mekanisme  perubahan anggaran (APBN-P).
Namun  demikian,  perlu  diperhatikan bahwa tidak setiap perubahan kebijakan yang mengakibatkan konsekuensi anggaran merupakan  Inisiatif  Baru.  Berikut  ini perubahan  kebijakan  yang  mengakibatkan konsekuensi anggaran namun bukan merupakan Inisiatif Baru:
1. Penyesuaian anggaran terhadap parameter  ekonomi  (perubahan  inflasi dan nilai tukar).
2. Penyesuaian anggaran terhadap parameter non-ekonomi ( acress , Standar Biaya Umum, Standar Biaya Khusus). Penyusunan  proposal  Inisiatif  Baru oleh  K/L  dilakukan  melalui  beberapa tahapan, yaitu :
1. Persiapan, dimana K/L menyiapkan data pendukung  yang  dibutuhkan  untuk mendukung  usulan  baru  yang  sedang digagas. K/L juga mengumpulkan peraturan perundangan terkait dan mengumpulkan  dokumen  perencanaan yang dimiliki.
2. Reviu Kebijakan, dimana K/L melakukan review  terhadap  arah  kebijakan  & prioritas  pembangunan  nasional,  apakah diperlukan  adanya  kebijakan  baru,  atau perubahan kebijakan eksisting.
3. Pembuatan Proposal, dimana K/L mengisi formulir proposal, yang mencakup  Formulir  I,  Formulir  II,  dan Formulir III.
4. Penuangan  pada  aplikasi,  dimana  K/L mengisi data-data proposal pada aplikasi yang  telah  disediakan  dan  mencetak proposal sesuai hasil akhir dari aplikasi.
Terkait  dengan  anggaran,  sumber pendanaan Inisiatif Baru berasal dari:
1. Tambahan Anggaran ( on top ), dimana hal ini  akan  menyebabkan  bertambahnya anggaran baseline .
2. Realokasi  Anggaran,  baik  realokasi dalam  tahun  direncanakan  maupun realokasi antar tahun. Realokasi antartahun dilakukan dengan mengambil anggaran program/ kegiatan/output yang sama pada tahun selanjutnya. Syaratnya, target jangka menengah tidak berubah.
3. Kombinasi on top dan realokasi anggaran.
Penetapan  usulan  Inisiatif  Baru  yang akan  disetujui  dilakukan  melalui  sistem kompetisi  dengan  tetap  mempertimbangkan ketersediaan  anggaran  dan  melalui  sistem kompetisi  atas  kelayakan  proposal.  Setiap proposal  akan dinilai berdasarkan 10 Aspek penilaian  dan  25  Sub-Aspek  penilaian, sebagaimana  tampak  pada  tabel  1  di  bawah (Permen  PPN/Bappenas  Nomor  1  Tahun 2011).
Tabel 1. Kriteria Penilaian Proposal ASPEK SUB-ASPEK BOBOT (%) 1. Tujuan 1. Tujuan jelas dan rasional 8% 2. Hasil yang ingin dicapai jelas dan terkait Arah Kebijakan dan Prioritas Pembangunan Nasional 2. Masalah 3. Definisi masalah jelas 8% 4. Tidak dapat diselesaikan dengan program yang ada 3. Cakupan 5. Cakupan nasional atau daerah tertentu 8% 6. Alasan pemilihan cakupan/daerah jelas 4. Penerima Manfaat 7. Penerima manfaat jelas 12% 8. Penerima manfaat tepat sasaran 9. Data pendukung jelas 5. Strategi 10. Rencana pelaksanaan jelas 16%
ASPEK SUB-ASPEK BOBOT (%) 11. Jangka waktu rasional
12. Kejelasan output - sub output
13. Realistis untuk diterapkan 6. Indikator Kinerja 14. Indikator kinerja logis dan sesuai tupoksi 8% 15. Indikator kinerja sesuai Arah Kebijakan dan Prioritas Pembangunan Nasional 7. Target 16. Target jelas dan rasional 8% 17. Target realistis untuk dicapai 8.Kesesuaian Anggaran 18. Kesesuaian parameter 12% 19. Komponen unit jelas 20. Biaya proporsional 9. Kepatutan Anggaran 21. Sesuai SBU/SBK 12% 22. Konsistensi biaya 23. Penghematan/ efisiensi 10. Sumber Pendanaan 24. Sumber dari realokasi anggaran 8% 25. Target yang di realokasi tetap dapat dicapai 10 Aspek 25 Sub-aspek 100 % Sumber : Bappenas Proposal  yang  diusulkan  oleh  K/L, disampaikan kepada Bappenas dan
Kementerian Keuangan (DJA) untuk dilakukan  kompilasi  dan  penilaian/evaluasi. Bappenas melakukan penilaian/evaluasi pada aspek  1-7,  sedangkan  DJA  melakukan penilaian/evaluasi  terhadap  aspek  8-10 (seperti tampak pada gambar 4 di bawah).

## Gambar 4. Kewenangan Bappenas dan DJA pada Evaluasi Proposal
Keduapuluh  lima  sub-aspek  di  atas akan  dinilai  dengan  kategori    "Sangat Tinggi",  "Tinggi",  "Sedang",  "Rendah". Setiap  nilai  sub-aspek  tersebut  dikonversi dengan faktor pengali, yaitu:
1. Sangat Tinggi x 4
2. Tinggi             x 3
3. Sedang            x 2
4. Rendah            x 1
Hasilnya  kemudian  dijumlahkan,
sehingga diperoleh total nilai akhir proposal.
Berdasarkan total nilai, proposal dikategorikan sebagai berikut:
1. Diatas 70  : Baik
2. Diatas 50 hingga 70 : Cukup
3. Sama  dengan  atau  kurang  dari  50: Kurang.
Hasil  evaluasi  dikompilasikan  oleh Bappenas  menjadi  3  kemungkinan,  yaitu “layak”,  “dipertimbangkan”,  atau  “tidak layak”. Proposal yang "layak" akan dimasukkan  dalam  Daftar  Usulan  Inisiatif Baru,  proposal  yang  "dipertimbangkan" akan  digabungkan  dengan  proposal  pada pengusulan  tahap  II  untuk  ditentukan  mana yang akan didanai, sedangkan proposal yang "tidak  layak"  tidak  akan  diikutkan  dalam mekanisme penentuan Inisiatif Baru.
Secara umum, deskripsi proses di atas dapat digambarkan pada gambar 5 di bawah ini.

## Gambar 5. Proses Pengusulan Inisiatif Baru
Dokumen  Proposal  Inisiatif  Baru terdiri  dari  Formulir  1,  Formulir  2,  dan Formulir 3 (Permen PPN/Bappenas Nomor 1 Tahun  2011).  Formulir  1  berisi  data  terkait kode proposal (program baru, outcome baru, kegiatan  baru, output baru,  penambahan volume target, percepatan pencapaian volume),  nama/judul  proposal,  K/L  yang mengusulkan, nama program, nama kegiatan, jenis Inisiatif Baru (jenis I terkait program/ outcome / kegiatan/ output baru, jenis  II  terkait  penambahan  volume  target, jenis  III  terkait  percepatan  pencapaian output ), sumber anggaran (tambahan anggaran, realokasi anggaran, atau campuran), besaran anggaran yang diusulkan beserta prakiraan majunya. Formulir II berisi penjelasan kebijakan terkait tujuan, permasalahan (latar belakang, masalah yang dihadapi),  cakupan  pelaksanaan  kegiatan, penerima  manfaat,  strategi  pelaksanaan kegiatan,  indikator  kinerja,  target  yang diusulkan.  Formulir  III  berisi  rencana anggaran  hingga  tingkat  komponen  dan sumber pendanaan (tambahan anggaran atau realokasi). Rencana anggaran per-komponen pada  Formulir  III  disusun  dalam  rentang waktu  4    tahun  sebagai  representasi  dari konsep Kerangka Pengeluaran Jangka Panjang (KPJM).
3.2 Kerangka Acuan Kerja
Secara umum, Kerangka Acuan
Kerja/KAK ( Term of Reference /TOR)
merupakan  dokumen  perencanaan  kegiatan yang  berisi  penjelasan/keterangan  mengenai apa  ( what ),  mengapa  ( why ),  siapa  ( who ), kapan  ( when ),  di  mana  ( where ),  bagaimana ( how ),  dan  berapa  perkiraan  biayanya  suatu output /keluaran  kegiatan.  Secara  khusus, KAK/TOR  merupakan  dokumen  yang memberikan gambaran umum dan penjelasan mengenai output (keluaran)  yang  akan dicapai  sesuai  dengan  tugas  dan  fungsi  unit eselon  1  yang  memuat  latar  belakang, penerima  manfaat,  strategi  pencapaian, waktu pencapaian, dan biaya yang diperlukan (Peraturan Menteri Keuangan Nomor 143/PMK.02/2015 tentang Petunjuk
Penyusunan  dan  Penelaahan  RKAKL  dan Pengesahan  DIPA).  Penyusunan  Kerangka Acuan  Kerja  dilakukan  dengan  tujuan (Diputra, 2009) :
1. Menjelaskan tujuan dan lingkup barang/jasa yang diperlukan.
2. Sebagai  acuan  dan  informasi  bagi  para kontraktor/konsultan  untuk  menyiapkan kelengkapan  administrasi,  usulan  teknis, dan usulan biaya.
3. Sebagai  acuan  dalam  evaluasi  usulan, klarifikasi,  dan  negosiasi  dengan  calon kontraktor/konsultan terpilih, dasar pembuatan  kontrak  dan  acuan  evaluasi hasil kerja.
Terdapat 2 jenis peruntukan KAK yaitu 1)  KAK  dalam  kerangka baseline (angka dasar) dan 2) KAK dalam kerangka inisiatif baru.  KAK  dalam  kerangka baseline diperuntukkan bila  terdapat perubahan pada level komponen output ( baseline merupakan kegiatan-kegiatan  yang  berulang  dan/atau kegiatan-kegiatan  tahun  jamak  dan  menjadi acuan  dalam  penyusunan  Pagu  Indikatif). KAK dalam kerangka inisiatif baru diperuntukkan  bila output yang  diajukan secara signifikan berbeda dengan output yang sudah  ada  (Peraturan  Menteri  Keuangan Nomor  196/PMK.02/2015).    KAK  dalam kerangka baseline disusun  dan  disampaikan kepada  Ditjen  Anggaran  sekali  saja,    tidak setiap tahun anggaran yang direncanakan.
Apabila  Inisiatif  Baru  tersebut  berupa penambahan volume output , tetap dibuatkan KAK  dengan  volume output tambahannya saja.  Tahapan  dalam  pencapaian output dimaksud,  sama  dengan output yang merupakan baseline .  Substansi  penting dalam  KAK  yaitu  konsistensi  antara output yang  dihasilkan  dengan  rangkaian  tahapan (komponen)  pencapaiannya  (PMK  Nomor 196/PMK.02/2015).
KAK  disusun  oleh  unit  eselon  I  (oleh Bagian Perencanaan) yang disusun secara top down ,  dimana  unit  eselon  I  (instansi  pusat) menetapkan  target  kinerja  dan  selanjutnya satuan  kerja  (unit  operasional)  melakukan pencapaian target kinerja dimaksud. Dengan demikian,  unit  eselon  I  menetapkan  target dan  sasaran  kinerja  program  dan  kegiatan beserta  besaran  anggarannya,  termasuk volume output .  Substansi  penting  dalam KAK  ialah  konsistensi  antara output yang dihasilkan dengan rangkaian tahapan (komponen) pencapaiannya.
Dokumen pada KAK
tidak menginformasikan satuan kerja (satker) yang ditugaskan  untuk  mencapai  target output . Namun  apabila  ada  informasi  keberadaan satker dalam KAK, maka data tersebut lebih sebagai  informasi  mengenai  jumlah  satker yang  turut  serta  dalam  menghasilkan  suatu output . Substansi dalam KAK tidak terfokus pada  bekerjanya output tetapi  bekerjanya output sebagai  satu  kesatuan  utuh  dalam proses pencapaian target dan kinerja program ((Peraturan  Menteri Keuangan  Nomor 142/PMK.02/2018)).
Adapun layout dokumen KAK tampak pada  gambar  6.  Dokumen  KAK  berisi  data terkait :
1. Entitas  dan  informasi  kinerja  (meliputi data  K/L,  unit  eselon  I/II,  program, sasaran program, indikator kinerja program,  kegiatan,  sasaran  kegiatan, indikator  kinerja  kegiatan,  klasifikasi rincian output (KRO),  indikator  KRO,
rincian output (RO),  indikator  RO, Volume RO, Satuan RO).
2. Latar  belakang  (meliputi  dasar  hukum, gambaran umum).
3. Penerima manfaat.
4. Strategi  pencapaian  keluaran  (meliputi metode pelaksanaan yang berupa kontraktual  atau  swakelola,  tahapan  dan waktu pelaksanaan).
5. Kurun waktu pencapaian keluaran.
6. Biaya yang diperlukan.

## Gambar 6. Dokumen Kerangka Acuan Kerja

## 3.3 Persamaan dan Perbedaan
Dari deskripsi di atas, dapat dipetakan perbedaan antara dokumen proposal Inisiatif Baru  dengan  dokumen  KAK  sebagaimana terlihat pada tabel 2.
Tabel 2. Perbedaan Dokumen Proposal Inisiatif
Baru dan KAK Dokumen Proposal Inisiatif Baru (IB) Dokumen KAK Dibedakan atas Formulir 1, Formulir 2, Formulir 3 Terdapat 2 jenis peruntukan KAK yaitu 1) untuk output
dalam kerangka
angka dasar dan 2) untuk output dalam kerangka inisiatif baru Tidak hanya berlaku untuk pengajuan inisiatif baru berupa output , tapi juga program baru,
kegiatan baru, dan penambahan volume target output Hanya untuk level output Terdapat aspek penilaian yang terstruktur dari sisi nonkeuangan (oleh Bappenas) dan sisi keuangan (oleh DJA) Tidak ada aspek penilaian Baru diinisiasi mulai 2011 Istilah KAK merupakan istilah baku dan merupakan terminologi internasional yang sudah eksis jauh sebelumnya. Terdapat unsur KPJM pada usulan output Tidak ada unsur KPJM pada usulan output Belum disesuaikan dengan Redesain Sistem Perencanaan dan Penganggaran (RSPP) Penyesuaian RSPP berupa Rincian Output (RO) dan
Klasifikasi Rincian
Output (KRO) Tidak mensyaratkan dokumen RAB Mensyaratkan dokumen RAB Sumber : Data diolah Adapun  persamaan  antara  dokumen
Proposal  Inisiatif  Baru  dengan  dokumen  KAK tampak pada tabel 3.
Tabel 3. Persamaan Dokumen Proposal Inisiatif Baru dan KAK Aspek Persamaan Dari sisi objek Digunakan  sebagai  dokumen untuk mengusulkan output baru. Dari sisi waktu Diusulkan  pada  saat  pengajuan output baru  pada  kesempatan  1 (sebelum penyusunan Pagu Indikatif K/L), kesempatan kedua (sebelum penyusunan
Pagu Anggaran K/L), dan kesempatan ketiga (sebelum penyusunan  Alokasi  Anggaran K/L). Dari sisi data Memuat  entitas  organisasi  yang mengusulkan, usulan output
baru,  volume  target output , indikator output ,  latar  belakang, penerima manfaat, besaran anggaran yang diusulkan hingga level komponen.
Sumber : Data diolah
Dari  persamaan  dan  perbedaan  yang tertera pada kedua tabel di atas, menimbulkan permasalahan sebagai berikut :
1. Terhadap  hal  yang  secara  substansinya sama dimana K/L mengikuti 2 mekanisme  dalam  pengajuan  proposal Inisiatif  Baru,  yaitu  mekanisme  yang diatur  melalui  Permen  Bappenas  dan mekanisme yang diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan.
2. Terhadap  aspek  penilaian  dari  sisi keuangan  yang  dilakukan  oleh  DJA,
(menurut narasumber dari DJA) mekanisme tersebut tidak berjalan sebagaimana  mestinya.  Proses  review
Inisiatif Baru (melalui mekanisme Permen 1/2011), tidak selalu melibatkan DJA.
3. Terdapat  3  kesempatan  pengusulan Inisiatif  Baru,  yaitu  pada  kesempatan pertama  (sebelum  penyusunan  Pagu Indikatif),  kesempatan  kedua  (sebelum penyusunan  Pagu  Anggaran  K/L),  dan kesempatan ketiga (sebelum penyusunan Alokasi Anggaran K/L). Pada kenyataannya  (menurut  narasumber  dari DJA),  proses  pembahasan  Inisiatif  Baru efektif terjadi pada saat trilateral meeting (pembahasan  Rancangan  Renja  K/L antara  Bappenas,  K/L,  Kemenkeu) sebelum  penyusunan  Pagu  Anggaran K/L. Setelah penyusunan Pagu Anggaran masih  dimungkinkan  adanya  usulan Inisiatif  Baru,  namun  hal  tersebut biasanya  merupakan  hasil  Pembicaraan
Pendahuluan  di  DPR  yang  sudah terakomodir pada saat penyusunan  Pagu Anggaran.
Implikasi dari permasalahan tersebut adalah :
1. Duplikasi  fungsi  dimana  pada  kedua dokumen  tersebut  sama-sama  memuat informasi  mengenai  substansi  dari  suatu output baru.  Dalam  batas-batas  tertentu, hal ini menimbulkan duplikasi dokumen usulan Inisiatif Baru (versi Bappenas dan versi KAK dari DJA). Dari sisi birokrasi, hal  ini  menjadi  tidak  efisien  dan menimbulkan kesan kurangnya konsistensi  antara  kebijakan  pada  ranah perencanaan dan pada
ranah penganggaran.
2. Tidak  selalu  setiap  pembahasan  atau review Inisiatif  Baru,  tidak  melibatkan DJA.  Namun tidak terlibatnya DJA pada pembahasan/ review , menjadikan pembahasan  Inisiatif  Baru  tidak  sesuai dengan  mekanisme  yang  ada,  sehingga dapat  menimbulkan  cacat  prosedur. Aturan main yang sudah dibuat, ternyata tidak secara konsisten dilaksanakan.
3. Munculnya Inisiatif
Baru akan berdampak  pada  perubahan  perkiraan alokasi belanja untuk tahun-tahun berikutnya yang tertuang pada Kerangka Pengeluaran  Jangka  Menengah  (KPJM). Semakin  banyak  kesempatan  pengajuan usulan  Inisiatif  Baru,  mengakibatkan seringnya penyesuaian angka KPJM.

## 3.4 Hasil Penelitian
Permasalahan
dan implikasi sebagaimana  telah  dibahas  pada  subbab sebelumnya  tidak  muncul  dengan  tiba-tiba. Berdasarkan hasil penelusuran (dari literatur dan dari narasumber DJA) terdapat beberapa hal  yang  melatarbelakangi  permasalahan  di atas.
1. Konsep  Inisiatif  Baru  muncul  karena terdapat fiscal  space (selisih  antara ketersediaan  anggaran  dengan  belanja baseline ).  Adanya  mekanisme  seleksi terhadap  kelayakan  proposal  Inisiatif
Baru muncul karena keterbatasan ketersediaan anggaran dibandingkan dengan  usulan  anggaran  pada  Inisiatif Baru. Hanya saja dalam perjalanan proses pengajuannya,  terjadi  duplikasi  fungsi dimana pada dokumen Inisiatif Baru dan dokumen  KAK  sama-sama  memuat informasi  mengenai  substansi  dari  suatu output baru. Dari sisi birokrasi, duplikasi fungsi  tersebut  menimbulkan  inefisiensi proses birokrasi dan menimbulkan kesan kurangnya  konsistensi  antara  kebijakan pada  ranah  perencanaan  dan  pada  ranah penganggaran.
2. Secara  normatif,  proses review Inisiatif Baru (melalui mekanisme Permen 1/2011)  harus  melibatkan  DJA  untuk menentukan kelayakan proposal dari sisi anggaran.  Namun  demikian,  terjadi ketidakseragaman  dimana  proses review Inisiatif Baru pada suatu K/L melibatkan DJA,  namun review Inisiatif  Baru  dari K/L  yang  lain  tidak  melibatkan  DJA. Pada  kesempatan  yang  lain,  proses review dilakukan  dengan  pemberitahuan melalui  surat  resmi  sehingga  DJA memberikan  pendapat review tanpa melakukan pembahasan dengan K/L dan Bappenas. Hal ini dapat terjadi antara lain karena  pagu  atau  batas  anggaran  sudah diinformasikan  sebelumnya  kepada  K/L sehingga  K/L  mengajukan  anggaran usulan  Inisiatif  Baru  sesuai  dengan ketersediaan  anggaran  yang  ada.  Usulan
Inisiatif Baru tersebut nantinya dituangkan pada dokumen penganggaran yaitu  dokumen  RKAKL.  Pada  saat pengajuan RKAKL tersebut, DJA kemudian  melakukan review dari  sisi kelayakan anggaran. Jadi dapat dikatakan, review kelayakan  anggaran pada  usulan  Inisiatif  Baru  “bergeser” waktunya  ke  masa  penelaahan  RKAKL (pada bulan Juli).
3. Usulan  Inisiatif  Baru,  disampaikan  pada tiga kesempatan, yaitu sebelum penyusunan  Pagu  Indikatif,  sebelum
penyusunan  Pagu  Anggaran  K/L,  dan sebelum  penyusunan  Alokasi  Anggaran KL.  Di  luar moment tersebut,  terdapat pertemuan  tiga  pihak  (antara  K/L, Bappenas,  dan Kemenkeu) yang dikenal sebagai trilateral meeting untuk membahas Renja K/L. Trilateral meeting tersebut  dilakukan  setelah  penyusunan Pagu  Indikatif.  Pasca  diterbitkannya  PP 17/2017, trilateral  meeting dilakukan menjadi  dua  tahap,  yaitu  tahap  I  setelah penyusunan  Pagu  Indikatif,  dan  tahap  II setelah penyusunan Pagu Anggaran K/L.
Bila  dijumlahkan,  secara  teoritis  paling tidak  terdapat  5  kali  pertemuan  antara K/L,  Bappenas,  dan  Kemenkeu,  yaitu  : Pembahasan  Inisiatif  Baru  kesempatan pertama,  Pembahasan  Inisiatif  Baru kesempatan kedua, Pembahasan  Inisiatif Baru kesempatan ketiga, trilateral meeting tahap  I,  dan trilateral  meeting tahap II. Menurut narasumber dari  DJA, pada  kenyataannya  yang  lebih  dominan peranannya  adalah trilateral  meeting tahap  I. Trilateral  meeting merupakan forum  yang  sudah  lama  eksis  yang menjadi milestone pertemuan antara K/L,
Bappenas,  dan  Kemenkeu. Trilateral meeting merupakan  forum  internal pemerintah  yang  dilakukan  sebelum Pembicaraan  Pendahuluan  dengan  DPR.
Hasil Trilateral  meeting (termasuk  di dalamnya Inisiatif Baru) dibawa ke forum Pembicaraan Pendahuluan di DPR. Hasil pada  Pembicaraan  Pendahuluan  antara lain  berupa  Pagu  Anggaran  (yang  di dalamnya sudah mengakomodasi Inisiatif Baru).  Pengajuan  Inisiatif  Baru  setelah Pembicaraan  Pendahuluan  (atau  setelah penetapan Pagu Anggaran), masih dimungkinkan,  namun  biasanya  sudah diakomodasi pada saat penyusunan Pagu Anggaran.  Bila  masih  terdapat    Inisiatif
Baru setelah penetapan Alokasi Anggaran,  mekanismenya  merupakan usulan DPR sebagai hasil dari optimalisasi  pembahasan  dan  usulannya
harus  di- review oleh  BPKP.  Dari penjelasan  di  atas,  usulan  Inisiatif  Baru (untuk tahun anggaran yang
direncanakan) memang dibuka sepanjang tahun. Namun moment yang paling tepat adalah pada forum sebelum dilakukannya penetapan  Pagu  Anggaran,  yaitu  saat pembahasan  Inisiatif  Baru  kesempatan kedua dan trilateral meeting tahap I.
Terkait  dengan  penentuan  prioritas, selain  evaluasi  terkait  dengan  rumusan Inisiatif Baru (yang dilakukan oleh Bappenas) dan evaluasi pada aspek anggarannya  (dilakukan  oleh  DJA),  perlu dipertimbangkan kriteria lain dalam penentuan prioritas proyek.  Kriteria tersebut mencakup jumlah pengguna, biaya pemeliharaan,  dan  nilai  ekonomi.  Nilai ekonomi mencakup "sangat rendah",
"rendah", "sedang", "tinggi", "sangat tinggi". Selanjutnya nilai ekonomi tersebut dikonversi  menjadi  bobot  angka.    Nilai ekonomi "sangat rendah" dikonversi menjadi angka  dengan  bobot  1.  Nilai  ekonomi "rendah"  dikonversi  menjadi  angka  dengan bobot 2. Nilai ekonomi "sedang" dikonversi menjadi  angka  dengan  bobot  3.  Nilai ekonomi  "tinggi"  dikonversi  menjadi  angka dengan  bobot  4.  Nilai  ekonomi  "sangat tinggi"  dikonversi  menjadi  angka  dengan bobot 5.  Ketiga kriteria di atas dihitung dan diformulasikan  dengan  metode weighted product atau  metode simple  additive weighting sedemikian  hingga  diperoleh urutan prioritas dari setiap proyek (Marselia dan Fathushahib, 2017). Implementasi ketiga kriteria  di  atas  akan  menjadikan  penilaian/ evaluasi prioritas proyek menjadi lebih valid.
Hal lain yang patut diperhatikan adalah lampiran dokumen Rincian Anggaran Biaya (RAB)  pada  saat review dokumen  Inisiatif Baru.  Dalam  konteks  dokumen  KAK, lampiran  dokumen  RAB  menjadi  sebuah keharusan  (Peraturan  Direktur  Jenderal Anggaran
Nomor PER-5/AG/2020). Sedangkan dalam konteks pengajuan usulan Inisiatif  Baru  (yang  diajukan  ke  Bappenas),
Jurnal Manajemen Keuangan Publik Vol.5, No.1, (2021), Hal. 13-28 Halaman 27 dokumen RAB secara formal tidak dipersyaratkan sebagai dokumen pendukung. Dalam praktiknya, K/L diminta menyertakan dokumen RAB. Dengan demikian, ke depan perlu dipertegas aturan main terkait dokumen pendukung  pada  saat  pengajuan  Inisiatif Baru.
Selain  dokumen  pendukung  berupa RAB,  hal lain yang perlu menjadi perhatian adalah  penerapan  konsep  KPJM  pada  level komponen  pada  dokumen  Inisiatif  Baru. Konsep  KPJM  tidak  pada  tempatnya diterapkan  pada  level  komponen  yang merupakan tahapan dalam pencapaian output . Seharusnya, penentuan KPJM dilakukan  secara top  down sebagaimana direkomendasikan oleh IMF dan Word Bank (Allen R., Eckardt S., Jacobs D., Kristensen J., Lienert I., 2007).

## 4. SIMPULAN
Dari pembahasan pada bab sebelumnya, dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut:
1. Terdapat duplikasi fungsi antara dokumen Inisiatif Baru (versi Bappenas) dengan  dokumen  KAK  (versi  DJA), dimana  pada  kedua  dokumen  tersebut sama-sama  memuat  informasi  mengenai substansi dari suatu output baru. Dari sisi birokrasi,  duplikasi  fungsi  tersebut menimbulkan inefisiensi proses birokrasi dan  menimbulkan  kesan  kurangnya konsistensi  antara  kebijakan  pada  ranah perencanaan dan pada ranah penganggaran.  Untuk  mereduksi  hal tersebut, mekanisme pengusulan proposal Inisiatif Baru perlu diintegrasikan  dengan  konsep  KAK. Integrasi  dilakukan  dengan  menyatukan dokumen  dan  dengan  menerbitkan peraturan  dalam  satu  payung  hukum bersama antara Bappenas dan Kementerian Keuangan.
2. Proses review Inisiatif  Baru  (melalui mekanisme Permen 1/2011), tidak selalu melibatkan DJA. Pembahasan yang tidak
sesuai  mekanisme  yang  ada,  dapat menimbulkan  cacat  prosedur.  Aturan main  yang  sudah  dibuat,  ternyata  tidak secara  konsisten  dilaksanakan.  Untuk mereduksi  hal  ini,  selain  perlunya integrasi  dokumen  Inisiatif  Baru  dengan dokumen  KAK,  perlu  aturan  main  yang tegas terhadap peran dari masing-masing pihak  serta  perlunya  status  validitas apabila  salah  satu  pihak  tidak  terlibat pada review Insiatif  Baru.  Misalnya dibuat  klausul,  apabila  salah  satu  pihak tidak  hadir  tanpa  pemberitahuan  yang resmi,  maka  keputusan  hasil review (misalnya)  ditunda  hingga  mendapat persetujuan dari salah satu pihak.
3. Walaupun  waktu  pengusulan  Inisiatif Baru dapat dilakukan pada beberapa kali kesempatan,  namun  proses  pembahasan Inisiatif  Baru  efektif  terjadi  pada  saat trilateral meeting tahap I. Pada trilateral meeting tahap  I dapat  dipastikan adanya kehadiran  dari  tiga  pihak  yang  terlibat, yaitu  K/L,  Bappenas,  dan  Kemenkeu. Kehadiran  ketiga  pihak  tersebut  akan memperkuat hasil dari kesepakatan yang dibuat. Namun, walaupun usulan Inisiatif Baru  efektif  terjadi  pada  saat trilateral meeting tahap I, tidak menutup kemungkinan bahwa usulan Inisiatif Baru terjadi sepanjang tahun. Hal ini menuntut perlunya  koreksi  estimasi  angka  belanja prakiraan  maju  yang  tertuang  pada KPJM.

## 5. SARAN/REKOMENDASI
Duplikasi  dokumen  Inisiatif  Baru  dan dokumen KAK menimbulkan inefisiensi dan menimbulkan  kesan  kurangnya  konsistensi antara kebijakan pada ranah perencanaan dan pada  ranah  penganggaran.  Saran  yang  perlu dipertimbangkan yaitu :
1. Perlu adanya integrasi atau penggabungan  secara  fisik  dokumen proposal  Inisiatif  Baru  dan  Kerangka Acuan Kerja
dengan tetap mempertimbangkan kelebihan pada
masing-masing data yang ada pada kedua dokumen dimaksud. Proses penyusunan, pengajuan,  dan  penilaian  dokumen  hasil integrasi  tersebut  nantinya  menjadi kewenangan Kementerian Keuangan dan Bappenas.
2. Pada  dokumen  proposal  Inisiatif  Baru dan  Kerangka  Acuan  Kerja,  perlu mempertimbangkan adanya kriteria jumlah  pengguna,  biaya  pemeliharaan, dan  nilai  ekonomi  dalam  penentuan prioritas  proyek.  Ketiga  kriteria  tersebut dihitung  dan  diformulasikan  dengan metode weighted  product atau  metode simple additive  weighting sedemikian
hingga  diperoleh  urutan  prioritas  dari setiap proyek.
3. Perlu dipertimbangkan agar Inisiatif Baru yang  sudah  disetujui,  perlu  lebih diselaraskan  angkanya  dengan  data
KPJM, sehingga angka yang tertera pada KPJM  sudah  memperhitungkan  adanya tambahan Inisiatif Baru. Proses penyelarasan  tersebut  dapat  dilakukan setelah  penyusunan  Alokasi  Anggaran K/L. Moment -nya dapat disatukan dengan agenda trilateral meeting tahap II sehingga terkonfirmasi secara valid oleh K/L, Bappenas, dan DJA.

## 6. DAFTAR PUSTAKA
Allen  R.,  Eckardt  S.,  Jacobs  D.,  Kristensen  J.,  Lienert  I.,  S.-C.  S.  (2007). Indonesia :  Budget Reform Strategy Priorities.
Anggito A., Setiawan J. (2018). Metode Penelitian Kualitatif. CV Jejak.
Blöndal, J. R., Hawkesworth, I., & Choi, H.-D. (2009). Budgeting in Indonesia. OECD Journal on Budgeting, 2009/2.
Diputra, I Gede A. (2009). Sistem penilaian kinerja konsultan perencana dalam menangani proyek perencanaan bangunan gedung. Jurnal Ilmiah Teknik Sipil Vol. 13, No. 2, Juli 2009.
Dorotinsky W., Kristensen J., van Eden H., Eckardt S., C. I., & Torp K., R. V. (2009). Republic of Indonesia - Strengthening Budget Management. Jakarta.
Heriyanto  B.,  Pribadi  I  Gede  O.  (2018).  Manfaat  Rencana  Mutu  Dalam  Pengendalian  Proses Perancangan  Arsitektur  Melalui  Penerapan  Sistem  Manajemen  Mutu  ISO  9001.  Mintakat Jurnal Arsitektur, Volume III Nomor I, Maret 2018.
Marselia  M,  Fathushahib.  (2017).  Komparasi  metode  DSS  untuk  menentukan  prioritas  proyek pembangunan daerah. Seminar Nasional Informatika 2017. UPN ”Veteran” Yogyakarta, 25 November 2017.