## KUALIFIKASI HUKUM PIDANA KHUSUS TERHADAP TINDAK PIDANA PEMILU/PILKADA (Tinjauan Hukum Administrasi Negara )
Paramita Ersan dan Anna Erliyana
FH Universitas Muhammadiyah Jakarta dan FH Universitas Indonesia Jalan K.H. Ahmad Dahlan Tangerang Banten, Jalan Margonda Raya Depok Jabar e-mail : annaerliyana@gmail.com Naskah diterima : 19/03/2018, revisi : 20/06/2018, disetujui 30/06/2018

## ABSTRAK
Era baru telah dimulai dalam Pemilihan Umum dan Pilkada Serentak, karena  undang-undang    memerintahkan  kepada  seluruh  bangsa  Indonesia, untuk  menyelenggarakannya.  Dalam  praktik,  terdapat  tantangan  dalam tindak pidana Pilkada. Faktor perundang-undangan yang kontradiktif antara UU Pemilihan (Les Specialist) dengan aturan ‘limitasi waktu’ dan KUHP (Lex Generalis)  yang  dibatasi  KUHAP,  serta  faktor  kualitas  manusia  yang menjalankan  hukum,  jauh  dari  kualitas  ideal.  Kondisi  demikian mengakibatkan  Sistem  Peradilan  Pidana  Pilkada  ‘gagal’  menjalankan fungsinya,  tidak  dapat  dilakukan  melalui  penal-code,  namun  keadilan  dan kepastian  hukum  terwujud  melalui  sarana  non-penal.  Menyikapi  kondisi demikian,  mesti  dilakukan  pembenahan,  dengan  peningkatan  kualitas keilmuan  penyelenggara  Pilkada  dan  pendekatan  integral  antara  sarana penal  dan  non  penal  sejalan  dengan  perkembangan  stelsel  pidana  hukum administrasi.
Kata kunci: Pemilihan Serentak, Kode Penal, Non Penal

## A.   PENDAHULUAN
Pelaksanaan  Pemilihan  (Presiden  dan  Wakil  Presiden)  serentak adalah  peristiwa  penting.  Pemilihan  (Presiden  dan  Wakil  Presiden) merupakan bentuk perwujudan demokrasi di Indonesia, dan sebagai momen bersejarah bagi Indonesia, karena diselenggarakan serentak secara langsung. Ini  adalah  pertama  kali  di  Indonesia  bahkan  di  dunia,  sehingga  menjadi momentum  bangsa  Indonesia  untuk  memilih  kepala  daerah  dan  Presiden secara masif, terorganisir dan terstruktur.  Momentum bersejarah ini pertama kali diadakan di Indonesia dalam skala nasional Pilkada serentak tahun 2015, dilanjutkan  2017,  dan  pemilihan  serentak  Presiden/Wakil  Presiden,  Kepala
Daerah dan Anggota legislatif tahun 2018, 2019. Dibanding persoalan dalam lingkup rezim hukum lainnya, masalah hukum pemilu dapat dikatakan lebih kompleks. Di samping banyaknya kategori masalah, pelaksanaan penanganan masalah  hukum  pemilu  juga  melibatkan  banyak  lembaga/  institusi. Pelaksanaan  penegakan  hukum  pidana  pemilu  pun  menghadapi  berbagai persoalan,  baik  karena  konten  aturannya  yang  tidak  terlalu  mendukung maupun  karena  faktor  penegakan  dan  budaya  hukum.  Kompleksitas  yang demikian sesungguhnya juga melekat pada masalah hukum pemilu di ranah tindak pidana pemilu. Beragam ketentuan sebagaimana di atas menunjukan adanya  tindakan  hukum  administratif  dalam  pencegahan  tindak  pidana pemilu/pilkada,  oleh  karena  itu  penulis  memfokuskan  penelitian  ini  pada “kualifikasi  hukum  pidana  khusus  dalam  tindak  pidana  Pemilu/Pilkada” ditinjau  dari  perspektif  hukum  administrasi  negara  sebagai  upaya pencegahan  dan  pemberantasan  terhadap  potensi  terjadinya  tindak  pidana dalam pemilihan serentak.
“Salah satu cara bekerjanya hukum dalam mempengaruhi kehidupan individu,  adalah dengan  menggunakan  pembentukan  peraturan  perundang- undangan. Para ahli hukum, sepertinya sangat mempercayai dengan hal itu, bahwa dunia dapat diubah menjadi lebih baik daripada keadaan sebelumya. Padahal  tidak  dapat  dinafikkan,  intervensi  negara  melalui  cara  yang demikian  itu,  kerap  gagal  menimbulkan  dampak  seperti  yang  diharapkan, dan  bahkan  kadangkala  menimbulkan  efek  samping  yang  tidak  dapat diantisipasi  oleh  siapapun”.  Salah  satu  penyebab  hal  itu,  seperti  yang dikemukakan  oleh  Klaus  Mathis  yang  menyatakan  bahwa:  para  ahli  hukum hanya  “…focus  mainly  on  the  goals  rather  than  on  the  consequences  of particular actions”. 1
1 Klaus Mathis, translated by Deborah Shannon, Efficiency Instead of Justice ; Searching for  the  Philosphical  Foundations  of  the  Economic  Analysis  of  Law ,  (Lucerne:  Springer  Sicence- Business  Media  BV,  2009)  dalam  Chaerul  Huda, Makalah Seminar  UMJ,  Tinjaun  Ekonomi Hukum Terhadap Tindak Pidana Administratif . (Jakarta:14 November 2015), hlm.2
Menurut  Barda  Nawawi  Arief,  “Masalah  penegakan  hukum,  baik secara “in abstracto” maupun secara “in concreto”, merupakan masalah aktual yang  akhir-akhir  ini  mendapat  sorotan  tajam  dari  masyarakat.    Terhadap masalah  ini  pun  para  ahli  hukum,  tentunya  tidak  dapat  tinggal  diam  untuk ikut berperan meningkatkan kualitas penegakan hukum, antara lain melalui penyelenggaraan  professional  law  education,  untuk  meningkatkan  kualitas SDM  Penegak  Hukum  yang  dituntut  masyarakat  saat  ini  terutama  kualitas penegakan  hukum  secara  materiil/substansial”  seperti;    (1)  adanya perlindungan  HAM  (hak  asasi  manusia),  (2)  tegaknya  nilai  kebenaran, kujujuran,  keadilan  dan  kepercayaan  antara  sesama,  (3)  tidak  ada penyalahgunaan  kekuasaan/kewenangan;  (4)  bersih  dari  praktik “favoritisme”  (pilih  kasih),  (5)  terwujudnya  penegakan  hukum  yang merdeka, dan tegaknya kode etik/kode profesi, (6) adanya penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan berwibawa”. 2 Barda mempertegas, bahwa:
“Peran  lainnya  dalam  meningkatkan  Kualitas  Penegakan  Hukum  In abstracto,  adalah  proses  pembuatan  Produk  Perundang-undangan”, karena  kesalahan  atau  kelemahan  pada  tahapan  kebijakan legislasi/formulasi,  merupakan  kesalahan  strategis  yang  dapat menjadi “penghambat” upaya penegakan hukum “in concreto”. “Dalam praktik  legalisasi  selama  ini,  terlalu  banyak  produk  legislatif  yang bermasalah, sehingga tidak jarang beberapa fenomena legislatif yang mengandung  masalah,  menjadi  penghambat  dalam  upaya penanggulangan  kejahatan.    Dikatakannya,    tidak  jarang  suatu  UU yang  baru  keluar  sudah  harus  dicabut,  diubah,  diperbaiki  atau  di amendemen”. 3
Kondisi  banyaknya  produk  legislatif  bermasalah,  tentunya  sangat mengganggu upaya penegakan hukum tindak pidana”.  Belum lagi faktanya, secara  keilmuan  berbagai  istilah  hukum  ditandai  oleh  silang  pendapat. Misalnya,  istilah  tindak  pidana  belum  ada  kesatuan  pendapat.  Moeljatno mengatakan,  bahwa:  “perbuatan  pidana  itu  dapat  dipersamakan  dengan
2 Barda Nawawi Arief, Masalah Penegakan Hukum dan Kebijakan Hukum Pidana dalam Penanggulangan Kejahatan (Jakarta: Kendana Prenadamedia Group, 2007), hlm. 17-19.
3 Ibid ., hlm. 25
criminal  act,  jadi  berbeda  dengan  strafbaar  feit,  yang  meliputi  pula pertanggungjawaban  pidana.    Hukum  Pidana  tidak  melarang  orang  mati, tetapi melarang adanya orang mati, karena perbuatan orang lain. Criminal act itu berarti kelakuan dan akibat yang disebut juga actus reus.” 4 Seiring dengan euforia  demokrasi  pasca  reformasi,  maka  kebijakan  politik  hukum  yang berkaitan dengan Pemilu mengalami perkembangan yang sangat pesat, salah satu  bentuknya,  adalah  produk  legislatif  tentang  pelaksanaan  pemilihan wakil  rakyat  dan  pejabat  pemerintah  secara  langsung  yaitu  UU Pemilu/Pilkada. Ketika pengertian tindak pidana dihubungkan dengan istilah Pemilihan Umum, tentu persoalannya menjadi semakin kompleks.
Menurut  Topo  Santoso:  “dari  sudut  politik  hukum  (Criminal  Policy), kita  melihat  terjadinya  perkembangan  dalam  tindak  pidana  Pemilu. Perkembangan  itu  mencakup  semakin  luasnya  cakupan  tindak  pidana pemilu,  peningkatan  jenis  tindak  pidana  dan  peningkatan  sanksi  pidana”. 5 Meskipun  ketentuan  mengenai  tindak  pidana  pemilu,  sudah  ada  sejak kemerdekaan  di  dalam  KUHP  yang  diberlakukan  dengan  UU  No.  1  Tahun 1946,    dan  telah  diatur  pula  dalam  sejumlah  perundang-undangan  tentang Pemilu Orde Baru. 6 Namun perkembangan politik hukum pasca reformasi, menimbulkan perubahan sistem penyelenggaraan Pemilu dari tidak langsung menjadi  Pemilu  secara  langsung  dan  sekarang  diselenggarakan  secara serentak  massif,  terstruktur  dan  terorganisir.  Satu  di  antara  wujud  dan mekanisme  demokrasi  pelaksanaan  Pemilu  serentak,  adalah  banyak terealisasi produk legislatif Pemilu terkait sistematika pelaksanaan Pemilu.
Sebagai  sarana  untuk  mewujudkan  ketertiban  yang  berkeadilan, kaidah-kaidah  hukum  dirumuskan  dalam  bentuk  aturan-aturan  hukum tertulis  yang  disebut  perundang-undangan.  Secara  tradisional  dalam  buku-
4 Moeljatno  dalam  Andi  Hamzah, Hukum  Pidana  Indonesia  &  Perkembangannya (Jakarta:PT Sofmedia, 2015), hlm.118-119.
5 Topo Santoso, Tindak Pidana Pemilu (Jakarta:Sinar Grafika, 2006) hlm. 149.
6 Ibid ., hlm. 151.
buku  hukum  pidana  dilihat,  bahwa  hukum  pidana  itu  dibagi  atas  hukum pidana  umum  ialah  KUHP  (lex  generali),    dan  hukum  pidana  khusus  yang tercantum di dalam perundang-undangan  dan di luar KUHP di Indonesia (lex spesialis),  seperti  hukum  pidana  administrasi  (administrative  penal  law). 7 Pada  prinsipnya  tujuan  utama  semua  bagian  hukum  ialah  menjaga ketertiban,  ketenangan,  kesejahteraan  dan  kedamaian  dalam  masyarakat, tanpa  dengan  sengaja  menimbulkan  penderitaan.  Van  Bemmelen, berpendapat:  “hukum  pidana  itu  merupakan  ultimum  remedium  (upaya terakhir).    Sedapat  mungkin  dibatasi,  artinya  kalau  bagian  lain  dari  hukum itu  tidak  cukup  untuk  menegakkan  norma-norma  yang  diakui  oleh  hukum, barulah hukum pidana diterapkan”. 8
Berdasarkan  uraian  di  atas,  maka  potensi  permasalahan  yang  perlu diteliti kedepannya, antara lain bagaimana perkembangan ketentuan Pidana dalam kerangka hukum administrasi negara? Apakah penanggulangan tindak pidana  Pemilu  melalui  sarana  administrative  penal  law  dapat  mewujudkan keadilan dan kepastian hukum?

## B.  METODE PENELITIAN
Tipe  penelitian  hukum  yang  dilakukan  adalah;  yuridis  normatif, sehingga  jenis  data  yang  digunakan  Bahan  hukum  sekunder  dan  bahan ’Hukum  Tertier’  yang  dapat  menjelaskan,  atau  memberikan  informasi mengenai  bahan  hukum  yang  digunakan  dalam  penelitian.  Pendekatan perundang-undangan  (statute  approach)  dilakukan  untuk  meneliti  dan mengalisis  undang-undang  dan  pengaturan  yang  bersangkut  paut  dengan Peran  Hukum  Administrasi  Negara  dalam  Penanggulangan  Tindak  Pidana Pemilu/Pilkada. Pendekatan konsep (conceptual approach), digunakan untuk mempelajari pandangan dan doktrin yang berkembang di dalam ilmu hukum.
7 Ibid ., hlm. 15-17
8 Van Bemmelen dalam Andi Hamzah, Hukum., op.cit, hlm.12
Pendekatan  Case  Approach,  dipahami  oleh  Peneliti  adalah  ratio decidendi,  yaitu  alasan-alasan  hukum  yang  digunakan  oleh  hakim  untuk sampai  kepada  putusannya  yang  dapat  ditemukan  dengan  memerhatikan fakta  materiil,  berupa  orang,  tempat,  waktu,  dan  segala  yang  menyertainya asalkan tidak terbukti sebaliknya. Oleh karena itu Peneliti bukanlah merujuk kepada  diktum  putusan  pengadilan,  melainkan  merujuk  kepada  ratio decidendi.  Merujuk  pada  hal  tersebut  Peneliti  dapat  menemukan  konsep kebijakan  Hukum  Administrasi  Negara  dalam  pencegahan  dan pemberantasan  Tindak  Pidana,    menyongsong  Pemilihan  Serentak  secara global  menuju  kepastian  hukum  dan  keadilan  yang  merupakan  hak  asasi paling esensial dari semua warga negara.

## C. PEMBAHASAN

## 1.  HUKUM PIDANA KHUSUS DALAM KERANGKA ADMINISTRASI NEGARA
Secara  tradisional  pidana  didefinisikan;  sebagai  nestapa,  yang dikenakan  oleh  negara  kepada  seseorang  yang  melakukan  pelanggaran, terhadap ketentuan undang-undang, sengaja agar dirasakan sebagai nestapa. Tidak  semua  orang  menyetujui  pendapat,  bahwa  hakikat  pidana  itu  adalah pemberian  nestapa.  Hulsman  misalnya,  memandangnya  sebagai  ‘seruan untuk tertib’ (to de orde roepen) dan Binsbergen mempunyai pendapat yang senada,  ialah  ‘Pernyataan  bahwa  si  pelanggar  bersalah’  (terecht wijzen). 9 Pengaruh aliran modern dalam hukum pidana, memperkaya hukum pidana  dengan  sanksi  yang  disebut,  ‘tindakan’  (measure,  maatregel).  Secara dogmatis,  ‘pidana’  dipandang  sebagai;  pengimbalan  atau  pembalasan terhadap  kesalahan-kesalahan  si  pembuat,  sedang  ‘tindakan’  dimaksudkan; untuk  melindungi  masyarakat  terhadap  kejahatan  yang  dilakukan  si pembuat. Ada negara yang KUHP-nya, mempertahankan double track system,
9 Ibid ., hlm. 110.
artinya  dalam  KUHP  itu  digunakan  dua  jenis  sanksi  tersebut,  misalnya  di negara Republik Federasi Jerman, Nederland dan Indonesia. 10
Hukum  pidana  mulai  bekerja,  sejak  terjadi  kejahatan  di  dalam masyarakat.  Kejahatan  itu  acap  timbul  disebabkan  oleh  kekuasaan  negara, yang  membentuk  perundang-undangan.  Oleh  sebab  itu,  kekuasaan  menjadi penyebab  dari  kejahatan.  Setiap  pembuatan  perundang-undangan  pidana, secara  langsung  maupun  tidak  langsung  nyaris  merupakan  proses kriminalisasi.  Kehidupan  bernegara  bertujuan  untuk  mendambakan ketertiban,  keamanan  dan  kesejahteraan  sosial. 11 Dalam  kaitannya  dengan Pemilu, Montesquieu menyatakan bahwa:
“Kedaulatan  hanya  ada  melalui  penggunaan  hak  pilih,  sebagai gambaran  kehendak  rakyat,  karenanya  rakyat  memiliki  legitimasi yang  kuat  untuk  memilih  orang-orang  yang  dipercayakan,  sehingga dapat  menjalankan  sebagian  kewenangan  rakyat.  Dengan  demikian, Pemilu yang dianjurkan Montesquieu adalah; pemilihan yang bersifat publik dan ketetapan ini harus dipandang sebagai hukum dasar dalam demokrasi”. 12
Pemilu sebagai ekspresi pelaksanaan hak warga negara, dikemukakan juga oleh Hans Kelsen, bahwa:
“Hak politik warga negara adalah hak-hak yang diberikan oleh tatanan hukum  kepada  warga  negara”.  “Hak pilih adalah  hak  individu,  untuk turut  serta  dalam  prosedur  pemilihan,  dengan  jalan  memberikan suaranya.  Fakta  bahwa  hak  pilih  adalah;  sebuah  fungsi  rakyat  untuk membentuk  organ-organ  penting  negara  bukan  tidak  sesuai  dengan pelaksanaannya,  sebagai  suatu  hak  menurut  pengertian  teknis  dari isitilah  tersebut.  Jika  fungsi  pemilihan  dipandang  sebagai  kondisi penting dalam kehidupan negara, pemberian suara harus merupakan kewajiban  warga  negara,  kewajiban  hukum,  dan  bukan  hanya kewajiban  moral.  Itu  berarti,  memberikan  sanksi  yang  harus
10 Ibid ., hlm. 110.
11 Romli Atmasasmita, Teori dan Kapita Selekta Kriminologi (Bandung:Refika Aditama, 2010) hlm 3.
12 Montesquieu. The Spiriti of Laws (USA:University of California Press, 1977) dalam M. Khoiril Anam, Dasar-Dasar Ilmu Hukum dan Ilmu Politik . (Bandung:Nusamedia, 2007), hlm. 28.
dilaksanakan terhadap warga negara, yang tidak melaksanakan fungsi pemberian suara seperti diharuskan oleh hukum”. 13
Kelsen menganjurkan, ‘pemungutan suara sebagai kewajiban’, dengan berpendapat  bahwa:  “semua  yang  telah  diberi  hak    pilih,  harus  turut  serta dalam pemilihan pejabat-pejabat pemerintah, karena kalau tidak turut serta, maka hasil pemilihan tidak mungkin secara akurat mewakili kehendak nyata dari  para  pemilih”. 14 Demokrasi  yang  berkembang,  sejak  pasca  reformasi tentu  masih  membutuhkan  perbaikan  dari  berbagai  aspek.    Dalam  rangka penyelenggaraan  Pemilihan  serentak  yang  pertama  kali  mulai diselenggarakan  pada  Tahun  2015,  maka  senantiasa  diperlukan  perbaikan peraturan  perundang-undangan  sebagai  refleksi  dan  evaluasi.  Berdasarkan kondisi  tersebut,  dan  untuk  menjamin  partisipasi  warga  secara  demokrasi, maka  diperlukan  perangkat  hukum  yang  memiliki  kekhususan,  untuk mendukung  pelaksanaan  Pilkada  tersebut.  Untuk  itu,  pembuat  undang- undang  akan  menilai,  memilah,  kebijakan  yang  akan  diputuskan.  Selain khusus  mengatur  ‘pelaksanaan’  Pemilu/Pilkada,  ketentuan  hukum  ini  juga mengatur ‘penanggulangan’ pelbagai masalah penyelenggaraan Pemilu/Pilkada dengan memuat ketentuan pidana berupa sanksi bagi yang melanggar.
Berkaitan dengan istilah ‘kekhususan’, yang melekat pada perundang- undangan  Pemilu/Pilkada,  maka  perlu  dibahas  kualifikasi  ‘Hukum  Pidana Khusus’  dalam  Undang-Undang  Pilkada,  berdasarkan  asas  lex  specialis derogat les generalis dan Lex Posteriore Derogat Lex Priore.  Dalam Peraturan perundang-undangan  pidana  menurut  sifatnya  dibagi  menjadi;  hukum pidana umum dan hukum pidana khusus. Dikemukakan S.R. Sianturi :
“Hukum  pidana  umum”  (ius  commune);  ketentuan  hukum  pidana yang  berlaku  secara  umum  bagi  setiap  orang.    Ditinjau  dari  sudut pengkodifikasian,  maka  KUHP  disebut  juga  sebagai  hukum  pidana
13 Hans Kelsen, General Theory of Law and State (NewYork:Russel and russel, 1971), penerjemah, Raisul Muttaqien.(Bandung : Nusa Media, 2011), hlm. 414.
14 Ibid ., hlm. 415.
umum, diperbandingkan dengan perundang-undangan hukum pidana lainnya  yang  tersebar.  “Hukum  pidana  khusus”  (ius  singular,  ius special);  adalah  karena  pengaturannya  yang  secara  khusus,  yang adakalanya bertitik berat kepada kekhususan suatu golongan tertentu seperti  pemberantasan  tindak  pidana  ekonomi,  korupsi  dan  lain sebagainya.  Prinsip  pemberlakuan  ialah;  hukum  pidana  khusus diutamakan  dari  pada  hukum  pidana  umum,  sesuai  adegium  Lex specialis de rogat lex generalis dalam KUHP Pasal 63 ayat (2)”. 15
Di  manakah  letak  kekhususannya  dari  hukum  pidana  khusus  itu dalam  perundangan-undangan  Pidana  (KUHP)?    Menurut  Sudarto,  ada  tiga kelompok yang bisa dikualifikasikan sebagai Undang-Undang Pidana Khusus, ialah: Pertama, Undang-undang yang tidak dikodifikasikan, misalnya: UU lalu lintas,  UU  Tindak  Pidana  Imigrasi,  UU  Tindak  Pidana  Korupsi.  Kedua, Peraturan-peraturan  hukum  administratif  yang  memuat  sanksi  pidana, misalnya: UU Perburuhan, UU Pokok Agraria, , UU Lingkungan hidup. Ketiga, Undang-undang  yang  memuat  hukum  pidana  khusus  (ius  singulare,  ius speciale),  yang  memuat  delik-delik  untuk  kelompok  orang  tertentu  atau berhubungan  dengan  perbuatan  tertentu,  misalnya  Kitab  Undang-Undang Hukup  Pidana  Tentara  (KUHPT),  UU  tentang  pajak  penjualan,  UU  tindak pidana ekonomi. 16
Sudarto  menegaskan,  bahwa  “Dalam  hukum  pidana  khusus  itu, terdapat ketentuan-ketentuan yang menyimpang dari hukum pidana umum, yang  menyangkut  sekelompok  orang  atau  perbuatan-perbuatan  tertentu. Kekhususan  dari  hukum  pidana  militer  tidak  dapat  disangkal  dan  tampak jelas.  Asas-asas  pokok  yang  terdapat  dalam  hukum  pidana  umum,  harus diperhatikan  dan  penyimpangan  itu  ada,  apabila  diperlukan  untuk kepentingan militer atau dalam keadaan khusus di mana angkatan bersenjata (militer) itu berada”. 17
15 S.R.  Sianturi, Asas-Asas  Hukum  Pidana  di  Indonesia  dan  Penerapannya . (Jakarta:Alumni Ahaem-Petehaem:Jakarta, 1996), hlm. 22.
16 Sudarto . Kapita Selekta Hukum Pidana, Bandung:Alumni, 2006 hlm. 65-66.
17 Ibid ., hlm. 61.
Pasal 1 KUHPT (tentara) itu sendiri menerangkan, bahwa ‘ketentuan- ketentuan  dalam  hukum  pidana  umum  berlaku’,  termasuk  juga  bab  IX  dari buku  I  KUHP,  kecuali  apabila  ditetapkan  lain  dalam  undang-undang.  Pasal seperti ini ‘tidak terdapat’ dalam hukum pidana pemilu/pilkada (UU Pilkada), hukum  pidana  ekonomi  (UU  tindak  pidana  ekonomi),  hukum  pidana  fiskal (UU  Perpajakan),  UU  Perburuhan,  UU  Agraria. 18 Dapat  pula  dikatakan;  ini bukan  hukum  pidana  khusus,  karena  sebenarnya  dikualifikasikan  sebagai hukum administratif (perundang-undangan administratif), dan apabila ada segi  hukum  pidananya,  itupun  bersifat  khas,  ialah  bersifat  administratif. Perluasan  dari  tugas  penguasa  (overheid),  mengakibatkan  makin  luas  pula delik-delik seperti ini. Delik-delik ini bisa disebut delik administrasi. 19
Setelah  menguraikan  pengertian  tentang  hukum  pidana,  yang  tidak dikodifikasikan  dan  ‘hukum  pidana  khusus’,  ternyata  tidak  mudah  untuk menetapkan  apa  sebenarnya  yang  dimaksudkan  dengan  ‘undang-undang pidana  khusus’.    Sebagai  kesimpulan,  diartikan  dengan  undang-undang pidana khusus: adalah undang-undang pidana selain KUHP, yang merupakan induk peraturan hukum pidana. Kedudukan sentral dari KUHP ini, terutama karena di dalamnya dimuat ketentuan-ketentuan umum dari hukum pidana dalam  Buku  I,  yang  berlaku  juga  terhadap  tindak-tindak  pidana  yang terdapat  di  luar  KUHP,  kecuali  apabila  undang-undang  menentukan  lain (Pasal 103 KUHP). 20
Andi  Hamzah  menggunakan  istilah  ‘perundang-undangan  khusus’, artinya:
“Semua  perundang-undangan  di  luar  KUHP  beserta  perundang- undangan  pelengkapnya,  baik  perundang-undangan  pidana  maupun yang  bukan  pidana  tetapi  ‘bersanksi  pidana’.  Perundang-undangan pidana umum ialah KUHP, beserta semua perundang-undangan yang mengubah dan menambah KUHP itu. Sedangkan perundang-undangan
18 Ibid .
19 Ibid ., hlm. 62.
20 Ibid ., hlm. 64.
‘Pidana  Khusus’;  ialah  semua  perundang-undangan  di  luar  KUHP, beserta  perundang-undangan  lengkapnya,  baik  perundang-undangan pidana  maupun  yang  bukan  pidana  tetapi  bersanksi  pidana.  Sesuai Pasal  284  KUHAP,  yang  menyebut  perundang-undangan  pidana khusus  yang  mempunyai  acara  tersendiri,  dan  ketentuan  yang menyimpang dari asas-asas hukum pidana”. 21
Nolte  memakai  istilah  afzonderlijke  wetten,  yaitu:  “Undang-Undang pidana  khusus,  mempunyai  ketentuan  yang  menyimpang  dari  ketentuan umum  KUHP.  Hal  ini  sesuai  dengan  adagium  lex  specialis  de  rogat  legi generali,  aturan  khusus  menyingkirkan  aturan  umum”.  Tujuan  pengaturan terhadap  tindak  pidana  yang  bersifat  khusus  adalah;  untuk  mengisi kekurangan  atau  kekosongan  hukum  yang  tidak  tercakup  pengaturannya dalam KUHP. 22 Namun dengan pengertian, bahwa pengaturan itu masih tetap dan berada dalam batas-batas yang diperkenankan oleh hukum pidana formil dan  materiil.    Dari  rumusan  Pasal  63  ayat  (2)  KUHP,  sebenarnya  mengenai kemungkinan  suatu  perilaku  yang  terlarang  itu  telah  diatur  di  dalam  suatu ketentuan  pindana  tertentu,  akan  tetapi  kemudian  ternyata  telah  diatur kembali di dalam suatu ketentuan pidana yang lain.
Menurut Paul Scholten dan P. Mostert, “hukum pidana umum, karena merupakan  perundang-undangan  pidana  dan  berlaku  umum,  dan  yang termasuk  hukum  pidana  khusus,    adalah  ‘hukum  pidana  pemerintahan’ (orderningstrafrecht)”.    Pada  umumnya  hukum  pidana  pemerintahan  itu, sanksinya ringan hanya berupa denda saja karena termasuk pelanggaran. 23

## 2.  PRINSIP  PEMBERLAKUAN  HUKUM  PIDANA  KHUSUS  DALAM  HUKUM NASIONAL
Dewasa  ini  di  Indonesia  perkembangan  hukum  pidana  khusus menjadi  agak  lain,  karena  telah  banyak  Undang-Undang  demikian,  yang termasuk  hukum  pidana  pemerintahan  adalah;  perundang-undangan
21 Andi Hamzah, Hukum., op.cit ., hlm. 17.
22 Ibid. , hlm. 18.
23 Ibid ., hlm. 16.
administrasi  seperti  UU  Narkotika,  UU  Pemilu/Pilkada,  UU  Tipikor,  UU Perkawinan, Perburuhan dan sebagainya.  Undang-undang ini semua, bukan perundang-undangan  pidana  tetapi  perundang-undangan  administrasi bersanksi  pidana.  Dalam  hal  semacam  itu,  apabila  ketentuan  pidana  yang disebutkan, merupakan suatu ketentuan pidana yang bersifat khusus, dalam arti secara lebih khusus mengatur perilaku yang sebenarnya telah diatur di dalam suatu ketentuan pidana, maka ketentuan pidana yang bersifat khusus itulah  yang  harus  diberlakukan.  Kalau  hal  semacam  itu  terjadi,  maka berlakulah  ketentuan  hukum  yang  mengatakan  Lex  specialis  derogat  legi generali. 24
Prinsip  pemberlakuan  ialah;  bahwa  hukum  pidana  khusus  lebih diutamakan  dari  pada  hukum  pidana  umum.  Adagium  Lex  specialis  derogat lex  generalis,  merupakan  asas  penting  yang  tercantum  dalam  Pasal  63  ayat (2) KUHP. Asas ini sangat penting bagi hukum pidana, bahkan kata Utrecht: “sangat  penting  untuk  seluruh  hukum”. 25 Dikaitkan  dengan  asas  hukum lainnya  Lex  Posteriore  Derogat  Lex  Priore  artinya  undang-undang  yang datangnya  kemudian,  mengalahkan  undang-undang  yang  lebih  dahulu. Masalahnya  adalah  bagaimana  kita  dapat  mengetahui,    bahwa  suatu ketentuan  pidana  itu,  secara  lebih  khusus  telah  mengatur  suatu  perilaku, yang  sebenarnya  telah  diatur  di  dalam  suatu  ketentuan  pidana  yang  lain. Ketentuan pidana tersebut dapat disebut sebagai suatu pidana yang bersifat khusus, karena sebenarnya ‘tidak terdapat suatu definisi atau kriteria’,  yang dapat  dipergunakan  sebagai  pedoman.  Pada  hakikatnya  terdapat  dua  cara memandang  suatu  ketentuan  pidana  dapat  dikatakan  bersifat  khusus ataupun  ‘bukan’,    dikemukakan  oleh  Ch.J.  Enschede  yang  dikutip  Van
24 Pompe, Handboek van het Nederlandse Strafrecht , (Zwolle:N.V. Uitgeversmaatschappij,W.E.J.  Tjeenk  Willink,1959),  hlm.  289  dalam  P.A.F.  Lamintang, Dasar- Dasar Hukum Pidana Indonesia , (Bandung:Citra Aditya Bakti, 2013), hlm.713.
25 Ibid ., hlm. 623.
Bemmelen, disebut sebagai doktrin: “Juridische Specialitiet atau Systematiche Specialiteit”, yaitu:
1.   Cara  memandang  secara  ‘logis’,  suatu  ketentuan  pidana  dapat dianggap  bersifat  khusus;  apabila  ketentuan  pidana  tersebut  di samping  memuat  unsur-unsur  yang  lain,  juga  memuat  semua unsur dari suatu ketentuan pidana yang bersifat umum.
2.  Cara memandang secara ‘yuridis atau sistematis’; suatu ketentuan pidana  itu  walaupun  tidak  memuat  semua  unsur  dari  ketentuan yang  bersifat  umum,  ia  tetap  dapat  dianggap  sebagai  ketentuan pidana  bersifat  khusus,  apabila  dengan  jelas  dapat  diketahui bahwa  pembentuk  undang-undang  memang  bermaksud  untuk melakukan  ketentuan  pidana  tersebut  sebagai  suatu  ketentuan pidana yang bersifat khusus. 26
Dimanakah  letak  kekhususan  ketentuan  pidana  dalam  pasal-pasal tindak pidana Pilkada yang dimuat Undang-Undang Pemilu/Pilkada? Apabila kita  melihat  rumusan  Undang-Undang  Pemilu/Pilkada,  sebagai  suatu perundang-undangan  yang  besifat  administrasi,  namun  dikualifikasikan dalam  undang-undang  pidana  khusus.    Dasar  hukum  maupun keberlakuannya  menyimpang dari  ketentuan  umum  buku  1  KUHP,    bahkan terhadap  ketentuan  hukum  acara  (hukum  formal),  peraturan  perundang- undangan  tindak  pidana  khusus  dapat  pula  menyimpang  dari  undang- undang hukum acara pidana (KUHAP).  Dibentuknya UU Pemilu/Pilkada ini oleh  legislator,  berdasarkan  pandangan  dari  doktrin  Juridische  Specialitiet atau  Systematiche  Specialiteit  yang  dikemukakan  Ch.J.  Enschede  tersebut, sehingga  pada  Undang-Undang  Pemilu/Pilkada  ‘melekat’  sifat  ‘kekhususan suatu ketentuan pidana’, dengan suatu harapan mampu memberikan jaminan kepastian hukum, sekaligus menjawab kebuntuan-kebuntuan yang lahir dari fenomena hukum terkait
election offences; yaitu semua pelanggaran/kejahatan  yang  berkaitan  dengan  pemilu  yang  diatur  dalam undang-undang, yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemilu, dan semua pelanggaran/kejahatan yang terjadi pada tahapan pemilu.
26 Ibid ., hlm. 714.

## 3.  KEBIJAKAN HUKUM ADMINSTRASI DALAM UU PEMILU/PILKADA
Undang-Undang  Pemilu/Pilkada,  merupakan  serangkaian  peraturan perundang-undangan  yang  diperlukan,  guna  menjamin  penyelenggaraan Pilkada  serentak  di  Indonesia,  yang  sesuai  dengan  prinsip-prinsip  pemilu demokratis,  sesuai  dengan  asas  pemilu:  ‘langsung,  umum,  bebas,  rahasia, serta jujur dan adil’.  Sebagai contoh, Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang  Pilkada,  yang  merupakan  Undang-Undang  ‘pertama’  yang  disahkan dan  digunakan  dalam  rangka  penyelenggaraan  Pemilihan  Serentak, bentuknya  adalah  perundang-undangan  yang  bersifat  administrasi;  karena khusus menetapkan tujuan pemilu yang diaturnya, menentukan penggunaan sistem  pemilihan,  mengatur  proses  pelaksanaan,  memuat  peraturan pelaksanaan  atau  peraturan  teknis,  memberikan  pedoman  dan  prosedur teknis pelaksanaan pemilu. Namun dikualifikasikan, sebagai undang-undang pidana khusus, karena didalamnya selain memuat sanksi administratif, juga dimuat  ketentuan  pidana  berupa  ancama  penjara  dan  denda.  Bentuk kekhususan  yang  sistematis  dari  asas  lex  specialis  derogat  legi  generali; menurut Pasal 63 ayat (2) KUHP.
Dilihat dalam rumusan Pasal 179 dan/atau Pasal 184 Undang-Undang Nomor  8  Tahun  2015;  maka  rumusan  pasal  tersebut  di  samping  telah menyebut tentang kejahatan ‘memalsu surat’ dengan unsur-unsur; ‘membuat surat  palsu’,  ‘menggunakan  surat  palsu’,  ‘menyuruh  orang  lain  untuk memakai  surat  palsu’,  (seperti  yang  telah  diatur  dalam  Pasal  263  KUHP), juga  telah  menyebutkan  sejumlah  unsur  lain  yang  bersifat  memberatkan, yaitu  perbuatan  tersebut  dilakukan  dalam  penyelenggaraan  Pilkada.Oleh karena  itu,  maka  ketentuan  pidana  di  dalam  Pasal  179  dan  Pasal  184 Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015,  dipandang  sebagai  suatu  ketentuan pidana  yang  bersifat  khusus,  yang  mengatur  secara  lebih  khusus  lagi, masalah tindak pidana yang terjadi dalam periode penyelenggaraan Pilkada.
Dibanding  persoalan  dalam  lingkup  rezim  hukum  lainnya,  masalah hukum  pemilu  dapat  dikatakan  lebih  kompleks.  Di  samping  banyaknya
kategori  masalah,  pelaksanaan  penanganan  masalah  hukum  pemilu  juga melibatkan banyak lembaga/ institusi. Setidaknya diakui enam jenis masalah hukum  pemilu,  yaitu  :  pelanggaran  kode  etik  penyelenggara  pemilu, pelanggaran  administrasi  pemilu,  sengketa  pemilu,  tindak  pidana  pemilu, sengketa  tata  usaha  negara  pemilu,  dan  perselisihan  hasil  pemilu. 27 Globalisasi  dan  liberalisasi  serta  perkembangan  ilmu  pengetahuan  dan teknologi.    telah  mendorong  tumbuhnya  berbagai  kejahatan-kehatan  baru dibidang  tindak  pidana  Pemilu/Pilkada.  Dikatakan  demikian,  karena kejahatan  tersebut  memiliki  karateristik  tersendiri  seperti  kejahatan pemalsuan surat intelektual yang terjadi pada Pilkada serentak yang pertama kali diselenggarakan pada tahun 2015.
Sebagai  contoh  kasus  ‘pemalsuan  surat’,  yang  terjadi  di  Kabupaten Sragen Provinsi Jawa Tengah. Polemik keabsahan surat rekomendasi MODEL B.1.  KWK  PARPOL  DPP-GOLKAR,  Surat  diduga  palsu  yang  ditandatangani oleh  Ketua  Umum  DPP  GOLKAR  ABU  RIZAL  BAKRIE  (ARB)  dan  Sekretaris Jenderal  IDRUS  MARHAM,  atas  nama  pasangan  Calon  Bupati/Wakil  Bupati Kabupaten Sragen; SURAMTO-GIYANTO tanggal 28 Juli 2015. Surat tersebut dibuat dalam tahapan Pilkada dan dipergunakan oleh Pelaku dalam tahapan pendaftaran Pilkada, sebagai ‘bukti pemenuhan persyaratan’, bagi pasangan Calon  Bupati/Wakil  Bupati  di  KPUD,  seolah  olah  sebagai  surat  yang  sah, tentang  suatu  hal  yang  diperlukan  bagi  persyaratan  pendaftaran  pasangan Calon.
Indikasi  palsu  tersebut  berawal  dari  adanya  ‘dualisme  dukungan’, berupa surat rekomendasi MODEL B.1-KWK PARPOL, yang dikeluarkan DPP- GOLKAR  kubu  ARB  kepada  pasangan  SURAMTO-GIYANTO,  yang  juga memiliki surat rekomendasi DPP-GOKAR kubu AGUNG LAKSONO (AL), untuk pencalonan pasangan tersebut sebagai calon Bupati/Wakil Bupati kabupaten Sragen.  Oleh  sebab  itu,  pencalonan  pasangan  ini  dianggap  sah  oleh  KPUD, sebagaimana  ketentuan  Peraturan  KPU  Nomor  12  tahun  2015,    yang
memperbolehkan partai yang bersengketa memiliki dualisme kepengurusan (PPP  dan  Golkar)  mengikuti  Pilkada  Serentak  Desember  2015,  sepanjang calon  kepala  daerah  tersebut  dapat  menyertakan  tanda  tangan  pengurus kedua belah pihak.
Pada  sisi  lain,  DPP-GOKAR  kubu  ARB  ternyata  juga  memberikan rekomendasi  berupa  surat  MODEL  B.1-KWK  PARPOL,  kepada  pasangan incumbent  AGUS  FATCHUR  RAHMAN-JOKO  SUPRAPTO,  untuk  pencalonan pasangan  tersebut  sebagai  calon  Bupati/Wakil  Bupati  kabupaten  Sragen. Penggunaan surat tersebut dilakukan, dengan cara mendaftar atau menyuruh orang  lain  untuk  mendaftarkan  surat  MODEL  B.1.  KWKPARPOL  dari  DPP- GOLKAR  yang  diduga  palsu  kepada  KPUD  setempat.    Kisruh  keabsahan rekomendasi  ganda,  yang  diduga  palsu  ini  menjadi  memanas  karena  pada tanggal  19  Juli  2015  sekitar  pukul  10:30  WIB,  pensiunan  Pegawai  Negeri Sipil,  pasangan  calon  Bupati/Wakil  Bupati  SURAMTO-GIYANTO  mendatangi kantor  KPU  Sragen,  membawa  berkas  surat  rekomendasi  MODEL  B.1-KWK PARPOL  dari  DPP  GOLKAR  yang  ditandatangani  tanggal  28  Juli  2015, terdapat  tanda  tangan  Ketua  Umum  DPP  Partai  Golkar  ARB  dan  Sekertaris Jenderal DPP Partai Golkar IDRUS MARHAM.
Selain  itu  terdapat  cap  basah  bertuliskan  DPP  Partai  Golkar. Kedatangan  pasangan  calon  SURAMTO-GIYANTO,  diterima  lima  komisioner KPU  Sragen,  untuk  menunjukkan  rekomendasi  yang  menurut  pasangan tersebut ASLI. Sekaligus, menepis dugaan surat rekomendasi PALSU.  Setelah sebelumnya  pendaftaran  pasangan  SURAMTO-GIYANTO  ditolak  KPUD Sragen,  karena  rekomendasi  DPP  Partai  Gokar  MODEL  B.1-KWK  PARPOL, hanya  bentuk  copy  scan  tanpa  dokumen  asli.Pasangan  calon  SURAMTO- GIYANTO  menegaskan,  bahwa  dirinya  sama  sekali  tidak  berniat  menganjal pasangan  incumbent  AGUS  FATCHUR  RAHMAN-JOKO  SUPRAPTO,  yang  juga mendaftar  dengan  menggunakan  rekomendasi  surat  MODEL  B.1-KWK PARPOL  dari  DPP  Partai  Golkar  kubu  ARB.  Pasangan  tersebut  menjamin, bahwa rekomendasi yang dibawa adalah asli.
Tim  Sukses  pasangan  calon  SURAMTO-GIYANTO  bahkan  mendesak KPUD  Sragen,  untuk  membuka  berkas  pendaftaran  pasangan  calon incumbent AGUS-JOKO dengan mengacu kepada undang-undang keterbukaan publik.  Ditegaskan  oleh  pasangan  calon  tersebut  bahwa:  ‘selaku  warga masyarakat berhak mengetahui berkas yang diserahkan para calon dan jika KPUD netral, maka harus berani membuka berkas seluruh pasangan calon ke publik.  Untuk  memastikan  rekomendasi  siapa  yang  dinyatakan  palsu  atau asli’.  Menanggapi  kisruh  rekomendasi  palsu  tersebut,  KPUD  Sragen  segera menindaklanjuti,  dengan  melakukan  verifikasi  faktual  kepada  DPD  Partai Golkar  Provinsi  Jawa  Tengah,  sebagaimana  ketentuan  dimaksud  dalam Undang-Undang No. 8 Tahun 2015. Hasilnya, DPD Partai Golkar memastikan bahwa  ‘tidak  mungkin  ada  rekomendasi  ganda’.  Kasus  ini  berakhir  dengan ‘Penolakan’  berkas  pendaftaran  pasangan  calon  SURAMTO-GIYANTO  oleh KPUD, karena tidak bisa menunjukkan syarat minimal pendaftaran.
Jika dilihat dari syarat-syarat pokok dari sesuatu delik, maka perkara pemalsuan  yang  terjadi  dalam  tahapan  Pilkada  Kabupaten  Sragen,  telah memenuhi semua bagian inti delik dalam Pasal 263 KUHP ayat (1), ayat (2) tentang Pemalsuan Dokumen/Surat dan Pasal 55 KUHP tentang penyertaan, yaitu:
1.  Dipenuhinya semua unsur delik yang terdapat di dalam rumusan;
2.  Dapat dipertanggungjawabkannya si pelaku atas perbuatannya;
3.  Tindakan  pelaku,  haruslah  dilakukan  dengan  sengaja  ataupun tidak dengan sengaja;
4. Pelaku tersebut dapat dihukum.
5.  Sedangkan  syarat-syarat  penyertaan,  seperti  di  maksud  dalam Pasal  55  KUHP,  merupakan  syarat  yang  harus  terpenuhi, setelah tindakan seseorang itu, memenuhi semua unsur yang terdapat di dalam rumusan delik.
Dilihat  dari  pemberlakuan  ketentuan  pidana  dalam  KUHP  dan  UU Pilkada,  pertanyaannya  ketentuan  mana  yang  berlaku  pada  kasus  seperti ini?.  Ketentuan  dalam  KUHP  sebagai  induk  dari  seluruh  ketentuan  pidana, ‘tidak boleh’ diterapkan karena bersifat umum, ada  “bentuk khusus”  dalam Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015  yang  juga  memiliki  delik  pemalsuan
surat dimuat dalam Pasal 179 dan Pasal 184. Defacto penerapan KUHP tidak diperbolehkan dalam penanggulangan perkara  ini. 28 Meskipun Surat MODEL B.1. KWK PARPOL diduga sebagai delik pemalsuan surat, tapi ‘secara khusus’ surat  tersebut  ‘dibuat  sebelum  atau  dalam  tahapan  Pilkada,  dan dipergunakan  oleh  Pelaku  dalam  tahapan  Pilkada’,  untuk  kepentingan pribadi  pelaku,  mendaftar  sebagai  pasangan  calon  Kepala  Daerah.  Hal  ini merupakan  kekhususan  yuridis  atau  sistematis.  Rumusan  tersebut  diikuti secara  luas  oleh  para  ahli  hukum,  seperti  dikemukakan  oleh  Schaffmeister, et.al.: bahwa “Ada kekhususan dalam sistem perundang-undangan. Undang- undang  yang  satu harus  dilihat  berkaitan  satu  sama  lain  dalam  satu  sistem hukum”. 29 Banyak  sekali  kasus  ‘Pemalsuan  Surat  Intelektual’  di  Indonesia, dengan  kekhususan  yang  sistematis  ini,  dilanggar  oleh  penyidik,  penuntut umum  dan  hakim  dalam  penanggulangan  tindak  pidana  Pemilu/Pilkada, karena lemahnya pengetahuan asas-asas hukum pidana di kalangan penegak hukum.
Dilihat  dari  pemberlakuannya,  meskipun  tidak  terdapat  penjelasan dalam  undang-undang,  namun  di  dalam  asas  hukum  terdapat  asas  Lex Posteriore  Derogat  Lex  Priore,  artinya  ‘undang-undang  yang  datangnya kemudian  mengalahkan  undang-undang  yang  lebih  dahulu’.    Dalam  hal  ini KUHP  (disahkan  dengan  UU  No.  1  Tahun  1946),  dapat  disebut  undang- undang  yang  lebih  dulu  ada,  sedangkan  Undang-Undang  No.  8  Tahun  2015 adalah  undang-undang  yang  datangnya  belakangan. 30 Selain  itu  ada  asas hukum lainnya, yakni Lex Specailis Derogat Lex Generalis artinya; “peraturan khusus  dapat  mengenyampingkan  peraturan  umum”. 31 Pada  pokoknya, menurut  Topo  Santoso:  “Jika  terjadi  pelanggaran  atau  tindak  pidana
28 Topo Santoso, Tindak. op.cit. , hlm. 146.
29 P.A.F. Lamintang, Dasar. op.cit. , hlm. 628.
30 Topo Santoso, Tindak. op.cit. , hlm. 147.
31 Ibid ., hlm. 148.
terhadap  ketentuan/peraturan  yang  berkaitan  dengan  Pemilu,  maka ketentuan  yang  berlaku  adalah  UU  Pemilu/Pilkada,  yang  berarti;  Dalam kaitan  ini,  KUHP  disebut  Lex  Genarlis,  sedangkan  ketentuan  pidana  dalam Undang-Undang Pilkada yang bersifat administratif disebut Lex Specialis.

## PENUTUP
Terdapat  tiga  pokok  permasalahan  melalui  penelitian  ini  yang  telah dikaji  Penulis  yaitu:  Pertama,  legislator  dalam  merumuskan  perundang- undangan Pemilu/Pilkada, senantiasa menitik beratkan pada Pemidanaan. Di sisi  lain  legislator  ‘mengabaikan’  pidana  sebagai  Ultimum  Remedium  dan bahwa UU ini identik dengan Administrative Penal Law.
Kedua,  ditemukan  produk  legislasi  menyamaratakan  proses  ‘limitasi waktu  Pelaporan’  terhadap  semua  jenis  pelanggaran  Pemilihan  serentak melalui  jalur  fast  track.  Disinilah  pangkal  tolak  terjadi  ‘kontradiktif’  antara UU Pemilu/Pilkada dan KUHP.  Law in the books dan law in idea (das sollen), tetapi  dalam  tataran  law  in  action  (das  sein)  faktanya  tidak  dapat  di implementasikan efektif. Kondisi demikian Penegakan Hukum masuk dalam ruang lingkup area of no enforcement, uncertain law, justice delayed is truth denied.  Meskipun harus menempuh jalan berliku, pada akhirnya penegakan hukum  berhasil  masuk  ruang  lingkup  actual  law  enforcement  menuju  full enforcement.
Ketiga, keadilan dan kepastian hukum terwujud melalui peran hukum administrasi  melalui  instrumen-instrumen  hukum  administrasi  dalam penegakan hukum Pemilu seperti Bawaslu dan  DKPP (ethich court). Selaras dengan tujuan kebijakan kriminal “Happiness of the citizens, a wholesome and cultural living, social wefare and equality”.

## DAFTAR PUSTAKA

## BUKU
Arief,  Barda  Nawawi  Arief.  2014  :  Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum  Pidana, Jakarta:Kencana Prenadamedia Group.
_______,2007 : Masalah Penegakan Hukum dan Kebijakan Hukum Pidana dalam Penanggulangan Kejahatan, Jakarta:Kencana Prenadamedia Group.
_______,1998  :  Beberapa  Aspek  Kebijakan  Penegakan  dan  Pengembangan Hukum Pidana, Semarang:Citra Aditya bakti.
Bammelen, Van J.M.1986 : Hukum Pidana 3, Bagian Khusus delik-delik khusus, Bandung:Binacipta.
Bakhri, Syaiful. 2012 : Pidana Denda. Dinamikanya dalam Hukum Pidana dan Praktek Peradilan, Yogyakarta:Total Media dan UMJ Press.
_______,  2010  :  Kebijakan  Kriminal  Dalam  Perspektif  Pembaruan  Sistem Peradilan Pidana Indonesia, Yogyakarta:Totalmedia P3IH UMJ
_______,2009 : Perkembangan Stelsel Pidana Indonesia, Yogyakarta:Total Media Effendy,  Marwan.  2014  :    Teori  Hukum  dari  Perspektif  Kebijakan,
Perbandingan  dan  Harmonisasi  Hukum  Pidana,  Ciputat:Referensi Gaung Persada Press
Gaffar, Janedjri M. 2012 : Politik Hukum Pemilu. Jakarta:Konstitusi Press.
Hamzah, Andi. 2015 :  Delik-Delik Tertentu (Speciale Delicten) di dalam KUHP, Jakarta:Sinar Grafika.
_______,2014 :  Hukum Pidana, Jakarta:Sofmedia.
_______,1994 : Asas-Asas Hukum Pidana, Jakarta:Rineka Cipta.
HS,  Salim.  Erlies  Septiana  Nurbani.  2014:Penerapan  Teori  Hukum  Pada Penelitian Tesis Dan Disertasi, Jakarta:RajaGrafindo Persada.
Hollyson,  Rahmat  MZ,  Sri  Sundari.  2015:  Pilkada  Penuh  Euforia,  Miskin Makna,  Jakarta:Bestari Buana Murni.
Huda,  Chairul.  2006  :  Dari  Tiada  Pidana  Tanpa  Kesalahan  Menuju  Kepada Pertanggungjawaban  Pidana  Tanpa  Kesalahan  (Jakarta:Prenata Media).
Karim,  Sarbinnor  et,  al.  2014  :  Independen,  Sang  Pendobrak  H.  Sudarsono, Jakarta:Indomedia Global Mandiri.
Kelsen, Hans. 2008 : Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Bandung:Nusa Media.
Lamintang,  P.A.F.  2013  :  Dasar-Dasar  Hukum  Pidana  di  Indonesia, Bandung:Citra Aditya Bakti.
Labolo,  Muhadam.  Teguh  Ilham.  2015  :  Partai  Politik  Dan  Sistem  Pemilihan
Umum Di Indonesia-Teori, Konsep dan Isu Strategis, Jakarta:RajaGrafindo Persada.
Muladi.  1995  :  Kapita  Selekta  Sistem  Peradilan  Pidana,  Semarang:  Badan Penerbit Universitas Diponegoro.
_______,1984 : Teori-Teori dan Kebijakan Pidana, Bandung:Alumni.
Mulyadi,  Lilik.  2012  :  Bunga  Rampai  Hukum  Pidana.  Perspektif  Teoretis  dan Praktik, Bandung : Alumni.
Marzuki,  Peter  Mahmud.  2009  :  Penelitian  Hukum,  Jakarta  :  Prenadamedia Group.
Santoso, Topo. 2006 : Tindak Pidana Pemilu, Jakarta : Sinar Grafika.
_______,2006: Penegakan Hukum Pemilu, Jakarta:Perludem.
Sianturi, S.R. 1996 : Asas-Asas Hukum Pidana di Indonesia Dan Penerapannya, Jakarta : Alumni Ahaem-Petehaem.
_______,1989  :  Tindak  Pidana  di  KUHP  Berikut  Uraiannya,  Jakarta  :  Alumi Ahaem.
Sidharta, Bernard Arief. 2014 : Pendulum Antinomi Hukum Antologi 70 tahun Valerine J.L. Kriekhoff, Yogyakarta : Genta Publishing.
Soekanto, Soerjono.  2010  :  Pengantar  Penelitian  Hukum,  Jakarta:Universitas Indonesia (UI-Press).
Sudarto. 2006 : Kapita Selekta Hukum Pidana, Bandung : Alumni.
Rahardjo, Satjipto. 2014 : Ilmu Hukum, Bandung : Citra Aditya Bakti.

## ARTIKEL/JOURNAL/MAKALAH
Bakhri, Syaiful. 2016: Pencapaian Pemidanaan Yang Adil “Suatu Problematika Kemandiran  hakim  Pidana”,  Pidato  Pengukuhan  Guru  Besar  Dalam Bidang Ilmu Hukum Pidana, Jakarta:UMJ Press.
Djanim, Rantawan. 2015: Sistem Peradilan Pidana (Criminal Justice System),
Makalah Materi Kuliah Magister Ilmu Hukum, UMJ.
Huda,  Chairul.  2015:Tinjauan  Ekonomi  Hukum  Terhadap  Tindak  Pidana Administratif,  Makalah  Seminar  oleh  Chairul  Huda,  UMJ,  14 November 2015.

## KETENTUAN PERUNDANG-UNDANGAN
Indonesia,  Undang-Undang Dasar 1945.
_________,  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015  tentang  Perubahan  atas Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  tentang  Penetapan Peraturan  Pemerintah  Penganti  undang-Undang  Nomor  1  Tahun 2014  Tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  Dan  Walikota  Menjadi Undang-Undang. LNRI Tahun 2015 No.23, TLNRI No. 5656.
_________,  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2012  tentang  Pemilu  Legislatif, LNRI Tahun 2012 No.177.
__________, Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP).
_________,Peraturan Bawaslu RI Nomor 11 Tahun 2014 tentang Pengawasan Pemilihan Umum, ditetapkan, diundangkan di Jakarta, 12 Juni 2014.
_________,Peraturan  Kepala  Kepolisian  Negara  Republik  Indonesia  Nomor  10 Tahun  2009  tentang  Tata  Cara  dan  Persyaratan  Permintaan Pemeriksaan  Teknis  Kriminalistik  Tempat  Kejadian  Perkara  dan Laboratoris  Kriminalistik  Barang  Bukti  Kepada  Laboratorium Forensik  Kepolisian  Negara  Republik  Indonesia,  ditetapkan  di Jakarta  14  September  2009,  diundangkan  di  Jakarta  24  September 2009.
_________,Peraturan Komisi Pemilihan Umum Nomor 12 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Peraturan Komisi Pemilihan Umum Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Pencalonan Pemilihan Gubernur Dan Wakil Gubernur, Bupati  Dan  Wakil  Bupati,  Dan/Atau  Walikota  Dan  Wakil  Walikota, ditetapkan  di  Jakarta  14  Juli  2015,  diundangkan  di  Jakarta  14  Juli 2015.
_________,Peraturan  bersama  KPU,  Bawaslu,  DKPP  Nomor  13,  Nomor  11, Nomor  1  Tahun  2012  tentang  Kode  Etik  Penyelenggara  Pemilihan Umum.

## INTERNET
https://id.wikipedia.org/wiki/Pemilihan_umum. Diunggah 16 November 2015 http://www.kpu.go.id/Acara  Rapat  Koordinasi  (Rakor).  Diunggah  10 November 2015
http://www.news.liputan6.com/kpu-resmikan-pelaksanaan-pilkada-serentak- 2015. Diunggah 15 November 2015