Menyoal Diskresi yang Terpasung (Mengkritisi Undang- Undang Administrasi Pemerintahan)

## H.M. Laica Marzuki
Guru Besar Emeritus Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin. E-mail: laicamarzuki@yahoo.com

## Abstract:
Discretion provides a space of freedom through doelmatigheid to the Government officials in the governance.  It  describes  the  factual  matters  that  attached  to  the  position  (het  ambt).  Only government  officials  (authorized)  can  use  discretion.  The  inherent  authority  of  position  (de bevoegdheden van het ambt) is determined how large the scope of discretionary use. However, the use of discretion in Act No. 30 of 2014 on Government Administration negates the essence of  freedom.  Government  Officials  should  not  hesitate  to  use  discretion  in  the  governance, although still within the limits of the enforcement of the Government Administration Act. It is just that the use of discretion should not cross the border of the legal frame, like swinging bells too far.
Keywords : Discretion; Government Administration; Administrative Law

## Abstrak:
Diskresi  memberikan  ruang  kebebasan  secara  doelmatigheid  kepada  Pejabat  Pemerintahan dalam  penyelenggaraan  pemerintahan.  Diskresi  menjabarkan  hal  faktual  yang  melekat  pada jabatan (het ambt). Hanya pejabat pemerintahan (yang berwenang) yang dapat menggunakan diskresi. Kewenangan  yang melekat pada jabatan  (de bevoegdheden van het ambt) ditentukan seberapa  luas  lingkup  penggunaan  diskresi.  Namun  penggunaan  diskresi  dalam  Undang- Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan  meniadakan  esensi kebebasan.  Pejabat  Pemerintah  tidak  perlu  ragu  menggunakan  diskresi  dalam  rangka penyelenggaran  pemerintahan,  walau  masih  dalam  batas  pemberlakuan  Undanag-Undang Administrasi Pemerintahan. Hanya saja, penggunaan diskresi tidak boleh melintasi tapal batas bingkai hukum, bagai mengayun bendul lonceng terlalu jauh.
Kata Kunci: Diskresi; Administrasi Pemerintahan; Hukum Administrasi Negara

## 1.  Pendahuluan
Diskresi atau discretion bermakna kebijakan administrasi. Dalam Verwaltungsvorschrift , diskresi  disebut Ermessen .  Penggunaan  istilah  diskresi  tidak  perlu  dipertentangkan dengan Ermessen. Diskresi atau Ermessen digunakan oleh Pejabat Pemerintahan dalam rangka  menyelenggarakan  kebijakan  ( beleid )  adminstrasi,  lazim  disebut discretionary power (discretionaire bevoegdheden) .
Tom  Bingham  dalam  bukunya The  Rule  of  Law 1 mengatakan, “ Law  not  Discretion ” . Diskresi  bukanlah hukum.  “ Questions  of  legal  right  and  liability  should  ordinarily  be resolved by application of the law and not the exercise of discretion, ” katanya. Diskresi atau Ermessen bukan  peraturan  perundang-undangan  ( algemene  verbindende  voorschriften ). Esensi  dari  diskresi  atau Ermessen adalah  kebebasan  secara doelmatigheid .  Secara gradasi,  diskresi  atau Ermessen kadangkala  dinamakan freies  Ermessen ,  utamanya dalam kaitan vrij bestuur .
Pasal  1  angka  9  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang  Administrasi Pemerintahan,  merumuskan  diskresi  adalah  Keputusan  dan/atau  Tindakan  yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret  yang  dihadapi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal  peraturan perundang-undangan  yang  memberikan  pilihan,  tidak  mengatur,  tidak lengkap  atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.
Diskresi  memberikan  ruang  kebebasan  secara doelmatigheid (kebijakan).  Diskresi  atau Ermessen adalah  kebebasan  yang  diberikan  kepada  Pejabat  Pemerintahan  dalam penyelenggaraan  pemerintahan.  Tidak  dapat  kiranya  dibayangkan,  suatu penyelenggaraan pemerintahan tanpa penggunaan diskresi dari Pejabat Pemerintahan.
Diskresi menjabarkan hal faktual yang melekat pada jabatan ( het ambt ). Hanya pejabat pemerintahan  (yang  berwenang)  yang  dapat  menggunakan  diskresi.  Kewenangan yang  melekat  pada  jabatan  ( de  bevoegdheden van  het  ambt )  dimaksud  ditentukan seberapa luas lingkup penggunaan diskresi.
Mengikuti  paham  Logemann, 2 jabatan  itu  langgeng  ( duurzaam )  sedang  pejabat ( ambtsdrager )  datang  silih  berganti.  Jabatan  ( het  ambt )  selaku rechtssubject tidak  dapat melaksanakan  dirinya,  maka  jabatan  diwakili  manusia  pribadi  ( natuurlijke  person ), yakni  pejabat  pemerintahan  ( ambtsdrager ).  Ketika  terjadi  penggunaan  diskresi  yang melampaui  kewenangan  jabatan  maka  hal  dimaksud  sudah  merupakan  pelanggaran hukum  ( onrechtmatig )  atau  melawan  hukum  ( wederrechtelijk ).  Di  kala  itu,  tidak  dapat dinamakan diskresi lagi.

## 2.  Letak Diskresi
Diskresi  adalah  kebijakan  ( beleid ),  merupakan  ranah doelmatigheid .  Diskresi  bukan hukum,  bukan  peraturan  perundang-undangan  namun  secara  faktual  menjabarkan dan  mendinamisir  peraturan  perundang-undangan  dalam  penyelenggaraan pemerintahan.
A.M.  Donner dalam  bukunya ” Nederlands  Bestuursrecht ”, 3 membagi  lapangan penyelenggaraan  negara  dalam  dua  tingkatan  ( twee  fasen ). Pertama ,  lapangan penentuan  tugas  ( taakstelling ),  lazim  disebut  lapangan  politik  (atau policy ).  Lapangan pertama  adalah  lapangan  yang  menentukan  tujuan  atau  tugas.  Di  lapangan  ini, ditetapkan politik negara, tujuan negara ( het wezenlijk van de functie en staatsdoeleinden ), jalan mana yang harus ditempuh oleh negara.
1 Bingham, T. (2011). The Rule of Law. London: Penguin Books. hlm. 48 2 Logemann, J.H.A. (1948). Over De Theorie van een Stellig Staatsrecht , Leiden: Universitaire Pers.
3 Donner, A.M. (1953). Nederlands Bestuursrecht . N. Samsons, NV., Alphen Aan Den Rijn.
Kedua ,  lapangan  penyelenggaraan  tugas  ( taak  vervulling , verwezenlijking  van  de  taak ). Lapangan ini menyelenggarakan politik negara yang ditentukan pada lapangan politik ( policy ). Segenap apa yang ditentukan dalam lapangan pertama diselenggarakan atau dijabarkan  oleh  lapangan  kedua.  Lapangan  kedua  dimaksud  disebut  lapangan  tata usaha  negara  atau  lapangan  administrasi  negara  ( bestuursgebied ).  Kata  administasi berasal dari tata bahasa latin: administrare, artinya menyelenggarakan, melaksanakan, menjabarkan.  Maksudnya  lapangan  tata  usaha  negara  (administrasi  negara, bestuurgebied ) menyelenggarakan, melaksanakan dan menjabarkan segenap keputusan politik ( policy ) negara di atas.
Para  pejabat  pemerintahan  di  kala  menyelenggarakan,  melaksanakan  dan  men- jabarkan  fungsi  (tugas-tugas)nya  acapkali  menggunakan  diskresi  atau Ermessen . Diskresi  merupakan  keniscayaan  penyelenggaraan  pemerintahan.  Tanpa  diskresi, pemerintahan  mengalami  disfunction,  cenderung  stagnasi.  Dengan  demikian,  letak dan  tempat  diskresi  berada  pada  lingkup  lapangan  tata  usaha  negara,  lapangan administrasi negara ( bestuursgebied ). Penggunaan diskresi tidak boleh melintasi bingkai lapangan administrasi ( bestuursgebied ).

## 3.  Esensi dan Fungsi Diskresi
Esensi  dari  setiap  wujud  diskresi  adalah  kebebasan.  Kadar  serta  luasnya  cakupan diskresi  berbeda-beda,  tergantung  pada  luasnya  kewenangan  yang  melekat  pada jabatan.  Penggunaan  diskresi  yang  cukup  luas  terdapat  pada  bidang  bestuur  yang cukup longgar ( vrij bestuur ), lazim disebut freies Ermessen . Penggunaan diskresi yang agak  terbatas  pada  umumnya  terdapat  pada  pelaksanaan  bidang  bestuur  yang  agak terikat  ( gebonden  bestuur ).  Namun  demikian,  perbedaan  gradasi  dari  pelbagai  wujud diskresi tidak dapat menyampingkan atau me-negasi esensi kebebasan dari diskresi.
Diskresi  atau  Ermessen  adalah  kebebasan  yang  diberikan  kepada  pejabat pemerintahan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan.  Menurut  Gamawan  Fauzi, 4 mantan Menteri Dalam Negeri, diskresi digunakan manakala:
1. Adanya kondisi darurat yang nyata sangat akut dan tiba-tiba.
2. Ketiadaan  pilihan  lain  kecuali  melakukan  suatu  tindakan  yang  berpotensi melanggar hukum.
3. Kerugian yang ditimbulkan akibat dilakukannya tindakan tersebut sangat kecil dibandingkan dengan tujuan atau maksud dilakukannya tindakan tersebut.
4. Tindakan tersebut hanya untuk hal yang bersifat kepentingan umum yang harus segera  dilindungi,  dan  pihak  yang  dirugikan  juga  dalam  jumlah  yang  snagat sedikit.
5. Adanya kompensasi.
Menurut A.M. Donner, “ Het gaat bij de hier bedoelde vrijheid, dus niet om en vrijheid van de wet” Kebebasan  yang  dimaksud  tidak  berarti  kebebasan  dari  undang- undang.  “ Er  is vrijheid van regel.” 5 Sebaliknya, yang ada adalah kebebasan mengatur, katanya.
4 Sambutan Gumawan Fauzi, dalam lokakarya "Mitigasi Risiko Terkait Dengan Diskresi Kepala Daerah Agar  Terhindar  dari  Pidana  Korupsi".  Diselenggarakan  Asosiasi  Pemerintah  Kabupaten  Seluruh Indonesia, Jakarta. 2008.
5 Donner, A.M. Op.Cit.
Willy  Voll , 6 memahami  bahwa  kebebasan  mengatur  ( vrijheid  van  regel )  bermakna mengatur hal-hal yang konkret dalam mengerjakan keempat tahapan aktivitas berikut:
1. Menilai dan menentukan apakah wewenang dipakai, digunakan atau tidak.
2. Kalau  sudah  diputuskan  untuk  menggunakannya,  ditetapkan  lagi  kapan menggunakannya secara tepat.
3. Kalau  sudah  diketahui  kapan  waktunya  yang  tepat  maka  dipersoalkan  lagi bagaimana harus dan patut bertindak.
4. Terakhir, ditetapkan ukuran yang mana dipakai dalam bertindak.
Dengan  demikian,  fungsi  diskresi  adalah  menjabarkan  dan  mendinamisir  upaya penyelenggaraan  pemerintahan,  menurut  kehendak  pembuat  undang-undang. Cakupan kewenangan ( bevoegdheden ) dari jabatan ( het ambt ) ditentukan oleh pembuat undang-undang. Namun dalam hal in concreto , rumusan undang-undang kadangkala tidak  mengatur  secara  detail  dan  rinci,  tidak  lengkap,  tidak  jelas.  Hal  dimaksud acapkali muncul secara insidentil dan tidak terduga ( onverwacht ). Di sini peran nyata dari diskresi atau Ermessen. Diskresi bergerak lentur ( buigzaam ) secara doelmatigheid .

## 4.  Diskresi yang Terpasung
Diskresi  diatur  pada  Bab  VI,  Pasal  22  s/d  32  UU  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan. Pasal 23 UU Nomor 30 Tahun 2014, menetapkan Diskresi Pejabat Pemerintahan meliputi:
a. Pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  berdasarkan  ketentuan  peraturan perundang-undangan  yang  memberikan  suatu  pilihan  Keputusan  dan/atau Tindakan;
b. Pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  karena  peraturan  perundang- undangan yang tidak mengatur;
c. Pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  karena  ketentuan  peraturan perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas; dan
d. Pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  karena  adanya  stagnasi pemerintahan guna kepentingan yang lebih luas.
Namun nyatanya, penggunaan diskresi dalam undang-undang ini meniadakan esensi kebebasan.  Pasal  25  ayat  (1)  UU  Nomor  30  Tahun  2014  menetapkan,  penggunaan diskresi  yang  berpotensi  mengubah  alokasi  anggaran  wajib  memperoleh  persetujuan dari Atasan Pejabat. Persetujuan dilakukan apabila penggunaan diskresi berdasarkan Pasal  23  huruf  a,  huruf  b  dan  huruf  c  serta  menimbulkan  akibat  hukum  yang berpotensi  membebani  keuangan  negara  (Ayat  2).  Dalam  hal  penggunaan  diskresi menimbulkan  keresahan  masyarakat,  keadaan  darurat,  mendesak  dan/atau  terjadi bencana  alam,  pejabat  pemerintah  wajib  memberitahukan  kepada  Atasan  Pejabat sebelum  penggunaan  diskresi  dan  melaporkan  kepada  Atasan  Pejabat  setelah penggunaan diskresi (Ayat 3). Pemberitahuan sebelum penggunaan diskresi dimaksud dilakukan apabila penggunaan diskresi berdasarkan ketentuan Pasal 23 huruf a yang berpotensi  menimbulkan  keresahan  masyarakat  (Ayat  4).  Pelaporan  setelah penggunaan  diskresi  dimaksud  dilakukan  apabila  penggunaan  diskresi  berdasarkan
6 Voll, W. (1972). “Satu Dua Catatan Mengenai Beberapa Problema Freies Ermessen di Indonesia Dewasa Ini”. Disampaikan  pada  Pekan  Ilmiah  Hari  Lahir  Fakultas  Hukum  dan  Pengetahuan  Masyarakat Universitas Hasanuddin, hlm. 29.
ketentuan  dalam  Pasal  23  huruf  d  yang  terjadi  dalam  keadaan  darurat,  keadaan mendesak dan/atau terjadi bencana alam (Ayat 5).
Sesungguhnya, yang menjadi batu penguji ( toetsteen ) dari penggunaan diskresi adalah sejauhmana  diskresi  bersesuai  atau  melampaui  kewenangan  ( de  bevoegdheden )  yang melekat  pada  jabatan  dari  pejabat  yang  bersangkutan.  Ketika  terjadi  pelampauan kewenangan  dari  suatu  jabatan  maka  hal  dimaksud  bukan  lagi  hal  ihwal  diksresi tetapi  pelanggaran  hukum  ( onrechtmatig )  atau  melawan  hukum  ( wederrechtelijk ). Persyaratan  persetujuan  atasan  dalam  hal  tertentu  sama sekali  tidak  berpaut  dengan hal  diskresi  tetapi  berpaut  hubungan  atasan  dan  bawahan  secara administratief rechtelijk .  Persyaratan  persetujuan  dari  atasan  tidak  lazim  dikenal,  sekalipun  dalam kaitan  penyelenggaraan gebonden  bestuur .  Tatkala  diskresi  mensyaratkan  persetujuan ( by consent) atasan maka diskresi mengalami pemasungan. Hal dimaksud menjadikan diskresi  kehilangan  esensi  kebebasannya.  Diskresi  tanpa  esensi  kebebasan  bermakna diskresi tanpa diskresi. Suatu contradictio in adjekto .
Lagi  pula  harus  jelas  hubungan  antara  pejabat  pengguna  diksresi  dengan  atasan pemberi  persetujuan  atas  diskresi  pejabat  bawahan.  Apakah  dalam  kaitan  delegasi ( delegation  of  authority )  atau  pelimpahan  atas  dasar  mandatum.  Pemberian  delegasi menyebabkan  pemberi  delegasi  (atasan)  kehilangan  kewenangan,  sedangkan  dalam hal  pelimpahan  atas  dasar  mandatum,  mandataris  bertindak  untuk  dan  atas  nama mandatum. Atasan ikut bertanggung jawab, termasuk dalam hal perbuatan peraturan kebijakan  ( beleidsregel,  policy  rule ),  seperti  halnya  surat  edaran,  pengumuman  dsb, dalam  kaitan  mandatum.  Hampir  keseluruhan  pasal  Bab  VI  tentang  pengaturan diskresi, berpeluang membatasi, bahkan melucuti esensi kebebasan yang inheren harus ada pada diskresi.

## 5.  Pemidanaan Diskresi
Presiden  Joko  Widodo  di  kala  memberikan  pengarahan  kepada  seluruh  Kepala Kepolisian Daerah (Kapolda) dan  Kepala  Kejaksaan Tinggi  (Kajati) di Istana Negara, Jakarta  pada  tanggal  19  Juli  2016,  meminta  agar  tidak  mengkriminalisasi  diskresi (kebijakan)  yang  dilakukan  oleh  Pejabat  Pemerintahan,  termasuk  Pejabat  Daerah dalam  rangka  percepatan  pembangunan.  Presiden  mengingatkan  diskresi  tidak  bisa dipidanakan. 7
Penyalahgunaan  wewenang  diskresi  dapat  mengakibatkan  perbuatan  melanggar hukum  ( onrechmatige  daad )  atau  melawan hukum  ( wederrechttelijk )  tetapi  tidak berarti bahwa  diskresi ansich adalah  melanggar  hukum  atau  melawan  hukum. Penyalahgunaan  diskresi  berarti  penggunaan  diskresi  telah  melintasi  tapal  batas hukum  sehingga  bukan  lagi  berpaut  dengan  diskresi.  Gubernur  yang  membeli pesawat  helikopter  guna  melancarkan  komunikasi  transportasi  di  daerahnya merupakan  tindakan  diskresi  tetapi  tatkala  melakukan  penggelembungan  harga  dari pembelian pesawat dimaksud dengan pihak penjual maka perbuatan melawan hukum yang dilakukannya tidak dapat digolongkan sebagai tindakan diskresi. Perbuatannya bukan  melanggar  diskresi  tetapi  melanggar  UU  Nomor  20  Tahun  2001  tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
7 Harian Kompas, Rabu 20 Juli 2016.

## 6.  Penutup
Pejabat  Pemerintah  tidak  perlu  ragu  menggunakan  diskresi  dalam  rangka penyelenggaran pemerintahan, walau masih dalam batas pemberlakuan UU Nomor 30 Tahun  2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan.  Hanya  saja,  penggunaan  diskresi tidak  boleh  melintasi  tapal  batas  bingkai  hukum,  bagai  mengayun  bendul  lonceng terlalu jauh.

## Referensi
Bingham, T. (2011). The Rule of Law. London: Penguin Books.
Donner, A.M. (1953). Nederlands Bestuursrecht . N. Samsons, NV., Alphen Aan Den Rijn. Gumawan  Fauzi.  (2008). "Mitigasi  Risiko  Terkait  Dengan  Diskresi  Kepala  Daerah  Agar Terhindar  dari  Pidana  Korupsi". Diselenggarakan  Asosiasi  Pemerintah  Kabupaten Seluruh Indonesia, Jakarta.
Harian Kompas, Rabu 20 Juli 2016.
Logemann,  J.H.A.  (1948). Over  De  Theorie  van  een  Stellig  Staatsrecht ,  Leiden: Universitaire Pers.
Voll,  W.  (1972). “Satu  Dua  Catatan  Mengenai  Beberapa  Problema  Freies  Ermessen  di Indonesia Dewasa Ini”. Disampaikan pada Pekan Ilmiah Hari Lahir Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat Universitas Hasanuddin.