## TIM PENGELOLA JURNAL DUSTURIYAH

## Redaktur
Rahmat Efendy Al Amin Siregar, S. Ag., MH Arifin Abdullah, S. HI., MH
Bendahara Safira Mustaqilla, S. Ag, M. Ag
Anggota/Editor
Edi Yuhermansyah Israr Hirdayadi, Lc Syuhada, S. Ag., M. A
Tata Letak/ Grafis Sunaidi,SH
Pembaca Ahli:
Prof. Dr. H. Muslim Ibrahim, M. A., Prof. Dr. H. Alyasa’ Abubakar, M. A., Prof. Dr. H. Iskandar Usman, M. A., Prof. Drs. H. Yusni Saby., M. A., Ph. D., Prof. Dr. H. A. Hamid Sarong, S.H ., M. H., Dr. Nazaruddin A. Wahid, M. A., Dr. Ridwan Nurdin, MCL., Dr. Hj. Nurjannah Ismail, M. Ag.,   Dr. A. Jalil Salam, M. Ag., Dr. Khairudin, M. Ag.

## Mitra Bestari
Prof. Dr. Duskri Ibrahim, M. A., Prof. Dr. Abdullah Idi, M. Ed.,Prof. Dr. Husni Jalil, M. A.

## Alamat Redaksi
Fa kul t as S yari ah da n  Hu ku m   U IN  Ar -Rani r y  Banda  Aceh Pro vi nsi  Aceh  23111 No. T el p:  0651 -  75529 66 Fax:  0651 -  755296 6 E mai l :  ar i f i n_bdl l h@yahoo.co m
Jurnal  Dusturiyah  menerima  naskah  dalam  Bahasa  Indonesia,  Bahasa  Inggris  dan  Bahasa  Arab  dengan  ketentuan  sebagai berikut: kajian tentang  hukumdan perundang-undangan: hukum, fiqh,  ekonomi Islam, politik  dan pranata sosial  lainnya;  Naskah yang dikirim diketik dengan tulisan times new roman ukuran 12 spasi 1,5 dengan  jumlah  15-20 halaman;  Naskah diserahkan dalam bentuk Hardcopy (Print Out) dan  softcopy dalam  CDatau  flashdisk  atau bisa juga dikirim  melalui e-mail; Naskan  menggunakan footnote dengan referensi (min 15 buku/Jurnal/karya ilmiah lainnya); Abstrak dibuat dalam Bahasa Inggris lebih kurang 150-200 kata dan disertai kata Kunci  (key word) maksimal 5 kata dalam Bahasa Inggris;  Naskah yang belum layak untuk dimuat dapat diambil kembali  oleh  penulis  pada  tim  redaksi;   Naskah  harus  sudah  diterima  redaksi  dua  bulan  sebelum  diterbitkan;  Jurnal  Dusturiyah diterbitkan dalam setahun dua edisi bulan Juni dan Desember.

## Jurnal Hukum Islam, Perundang-undangan dan Pranata Sosial
Vol VII. NO.2.Juli-Desember 2017
P-ISSN 2088-9712 E-ISSN 977-2580536

## DAFTAR ISI

## WAKAF TUNAI DALAM PERSPEKTIF MAJELIS ULAMA INDONESIA
(Analisis Terhadap Fatwa MUI No.2. Tahun 2002 Tentang Wakaf Uang)

## Armiadi
Konflik Etnis Dayak dan Madura dalam Masalah Hutan Kalimantan :
Perspektif Green Thought

## Mumtazinur
Mazhab Fiqh Dalam Pandangan Syariat Islam (Mengkritisi Pendapat Mewajibkan Satu Mazhab)
Muhammad Yusran Hadi ,
Peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Dprd) Dalam Pengawasan Keuangan Daerah Ayumiati, se.m. Si
Pengenyampingan  Pidana  Denda  Bagi  Penjual  Khamar:  Qanun,  Putusan  Hakim  Dan  Teori Hukum Progresif

## Ihdi Karim Makinara
Pengenyampingan  Pidana  Denda  Bagi  Penjual  Khamar:  Qanun,  Putusan  Hakim  Dan  Teori Hukum Progresif
Ihdi Karim Makinara
Serpihan Pemikiran Hukum Islam Dalam Mazhab Syiah
Muhammad Siddiq Armia

## PERAN DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH (DPRD) DALAM PENGAWASAN KEUANGAN DAERAH

## Ayumiati, Se.M. Si

## ABSTRAK
Budgeting  is  planning  arranged  systematically  in  form  of  numeral  and  stated  in  unit  of monetary  which  covering  entire  company  activities  for  particular  period  in  the  future.  In arrangement  of  budget  for  public  sector  should  be  determined  the  allocation  of  amount  of fund in each program and government activity in monetary unit. In this case, role of DPRD to monitor  local  finance  is  very  needed,  so  that  the  program  which  has  arranged  can  run effectively, efficient and economical. In addition, monitoring conducted by DPRD should be direct  and  indirectly.  As  for  the  direct  monitoring  was  observing,  investigating,  and inspection,  while  the  indirect  monitoring  was  to  learn  the  report  accepted  from implementation. Be sides, in implementation of monitoring the DPRD has special committee referred to Budgeting Committee.
Keyword: Budget, DPRD, Local Finance Monitoring

## A. PENDAHULUAN
Kebijakan  otonomi  daerah  di  Indonesia  banyak  membawa  perubahan  yang  sangat signifikan  terhadap  hubungan  Pemerintah  Daerah  (eksekutif)  dengan  Dewan  Perwakilan Rakyat  Kabupaten/Kota  (DPRK)  atau  legislatif.  Kondisi    Perubahan  ini  sangat  berimplikasi pada  peran  legislatif  dalam  pembuatan  kebijakan  publik,  termasuk  salah  satunya  adalah penganggaran daerah.
Indonesia saat ini merupakan negara terkorup di Asian Tenggara, ini merupakan fakta yang  tidak  dapat  dipungkiri  selama  ini.  Diantaranya  bayak  anggota  dan  mantan  legislatif yang  divonis  bersalah  oleh  pengadilan  karena  menyalahgunakan  APBD.  Hal  ini  terkait dengan  peran  legislatif  yang  sangat  besar  dalam  penganggaran,  terutama  dalam  hal perencanaan  atau  perumusan  kebijakan  anggaran  dan  pengesahan  anggaran.  Menurut  Keef dan  Khemani,  Dugaan  adanya  misalokasi  dalam  anggaran  karena  politisi  memiliki kepentingan pribadi dalam penganggaran 1
Kondisi powerful yang  dimiliki  legislatif  menyebabkan  tekanan  kepada  eksekutif menjadi  semakin  besar.  Posisi  eksekutif  yang  “lebih  rendah”  dari  legislatif  membuat eksekutif  sulit  menolak  “rekomendasi”  legislatif  dalam  pengalokasian  sumberdaya  yang
1 Keefer,  Philip  &  Stuti  Khemani.  2003.  The  political  economy  of  public  expendituresBackground paper for WDR 2004:
memberikan  keuntungan  kepada  legislatif,  sehingga  menyebabkan outcome anggaran  dalam bentuk  pelayanan  publik  mengalami  distorsi  dan  merugikan  publik.  Dengan  demikian, meskipun penganggaran merupakan bagian dari sistem informasi yang dapat digunakan untuk mengurangi oportunisme agen, kenyataannya dalam proses pengalokasian sumberdaya selalu muncul  konflik  kepentingan  di  antara actors 2 .  Untuk  menjelaskan  fenomena self-interest dalam penganggaran publik tersebut, teori keagenan dapat dipakai sebagai landasan teoretis 3 .
Alokasi  sumberdaya  dalam  anggaran  mengalami  distorsi  ketika  politisi  berperilaku korup.  Perilaku  korup  ini  terkait  dengan  peluang  untuk  mendapatkan  keuntungan  pribadi pada  proyek-proyek  yang  akan  dibiayai  dengan  anggaran,  yakni  pengalokasian  akan  lebih banyak  untuk  proyek-proyek  yang  mudah  dikorupsi 4 dan  memberikan  keuntungan  politis bagi  politisi 5 .  Artinya,  korupsi  dan rent  seeking  activities pada  pemerintahan  berpengaruh terhadap jumlah dan komposisi pengeluaran pemerintah.
Menurut  Garamfalvi, 6 korupsi  dapat  terjadi  pada  semua  level  dalam  penganggaran, sejak  perencanaan  sampai  pada  pembayaran  dana-dana  publik. 7 Korupsi  secara  politis ( political  corruption )  terjadi  pada  fase  penyusunan  anggaran  pada  saat  keputusan  politik sangat  dominan,  dengan  cara  mengalihkan  alokasi  sumberdaya  publik.  Sementara  korupsi yang  terjadi  dalam  pelaksanaan  anggaran  disebut  korupsi  administratif  ( administrative corruption ) karena keputusan administrasi lebih dominan. Pada akhirnya korupsi politik akan menyebabkan korupsi administratif.
Kebijakan  otonomi  daerah  yang  digulirkan  dalam  era  reformasi  dengan dikeluarkannya  ketetapan  MPR  Nomor  XV/MPR/1998  tentang  penyelenggaraan  Otonomi Daerah: Pengaturan, Pembagian dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, Pemerintah pusat juga telah menerbitkan berbagai peraturan perundang-undangan baik  berupa  Undang-Undang  maupun  Peraturan  Pemerintah.  Pelaksanaan  Otonomi  Daerah
2 Jackson, P. M. 1982. The Political Economy of Bureaucracy. Oxford: Philip Allan.
3 Christensen, Jorgen Gronnegard. 1992. Hierarchical and contractual approaches to budgetary reform . Journal of Theoretical Politics 4(1): 67-91.
4 Mauro,  Paolo.  1998a.  Corruption  and  the  composition  of  government  expenditure.  Journal  of  Public Economics 69: 263-279.
5 Keefer,  Philip  &  Stuti  Khemani.  2003.  The  political  economy  of  public  expenditures.  Background paper for WDR 2004:
6 Garamfalvi, L. 1997. Corruption in the public expenditures management process . Paper presented at 8th International Anti-Corruption Conference, Lima, Peru, 7-11 September.
7 Ibid
tersebut  diperkuat  dengan  dikeluarkannya  Undang-Undang  Nomor  22  tahun  1999  tentang Pemerintah  Daerah  dan  Undang-Undang,  yang  direvisi  dengan  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun  2004  dan  Undang-Undang  Nomor  33  tahun  2004  tentang  Perimbangan  Keuangan Antara  Pemerintah  Pusat  dengan  Pemerintah  Daerah,  merupakan  satu  kesatuan  yang  tak dapat  dipisahkan  dengan  pemerintah  pusat  dalam  upaya  meningkatkan  daya  guna  dan  hasil guna  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pelayanan  masyarakat  serta  telah  membuka  jalan bagi pelaksanaan reformasi sektor publik di Indonesia.
Dalam  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintah  Daerah  pada prinsipnya,  mengatur  penyelenggaraan  pemerintah  daerah  yang  lebih  mengutamakan pelaksanaan  asas  desentralisasi.  Dengan  adanya  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 terjadi  purubahan  yang  signifikan  mengenai  hubungan  legislatif  dan  eksekutif  di  daerah karena  kedua  lembaga  tersebut  memiliki  kekuatan  yang  sama  dan  bersifat  sejajar  menjadi mitra.  Dalam  pasal  14  ayat  (1)  dinyatakan  bahwa  di  daerah  dibentuk  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  (DPRD)  sebagai  Badan  Legislatif  Daerah  dan  Pemerintah  Daerah  sebagai Badan Eksekutif Daerah.  Yang dimaksud dengan Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah beserta perangkat daerah lainnya.
Implikasi  positif  dari  berlakunya  Undang-Undang  tentang  Otonomi  Daerah  yang berkaitan dengan kedudukan, fungsi dan hak-hak DPRD, diharapkan DPRD yang selanjutkan disebut dewan akan lebih aktif didalam menangkap aspirasi yang berkembang di masyarakat, yang kemudian mengadopsinya dalam berbagai bentuk kebijakan publik di daerah bersama- sama Kepala Daerah (Bupati dan Walikota).
Dampak  lain  yang  muncul  dengan  adanya  otonomi  daerah  adalah  tuntutan  terhadap pemerintah  dalam  menciptakan good  governance sebagai  prasyarat  dengan  mengedepankan akuntanbilitas,  partisipasi  dan  transparansi.  Sehubungan  dengan  hal  itu  maka  peran  dewan menjadi sangat meningkat dalam mengontrol kebijakan pemerintahan.
Dalam  pendekatan  behaviorisme,  individulah  yang  dipandang  secara  aktual melakukan  kegiatan  politik,  sedangkan  perilaku  lembaga  politik  pada  dasarnya  merupakan perilaku  individu  dengan  pola  tertentu.  Oleh  karena  itu  untuk  menjelaskan  perilaku  suatu lembaga  yang  perlu  ditelaah  bukan  lembaganya,  melainkan  latar  belakang  individu  yang secara aktual mengendalikan lembaga.

## B. KONSEP, FUNGSIDAN PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran  merupakan  rencana  yang  diungkapkan  secara  kuantitatif,  biasanya  dalam unit  moneter 8 .  Sementara  memberikan  definisi  mengenai  angagaran,  bahwa  anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial. 9
Menurut  Anthony  dan  Govindarajan,  proses  penyusunan  anggaran  pada  dasarnya memiliki  4  tujuan  utama  yaitu:  (1)  menyelaraskan  dengan  rencana  strategik,  (2)  untuk mengkoordinasikan  kegiatan  dari  beberapa  bagian  dalam  organisasi,  (3)  untuk  memberikan tanggungjawab kepada  manajer  atau pimpinan,  guna mengotorisasi jumlah dana  yang dapat digunakan,  dan  untuk  memberitahukan  hasil  yang  mereka  capai,  serta  (4)  untuk  mencapai kerjasama. 10
Penganggaran  dalam  organisasi  sektor  publik  merupakan  tahapan  yang  cukup  rumit dan mengandung aspek yang bersifat politis sehingga proses penganggaran dalam organisasi sektor publik dapat dikategorikan sebagai proses politik bukan hanya proses ekonomi. Hal ini sangat  berbeda  dengan  penganggaran  pada  perusahaan  swasta  yang  relatif  kecil  bahkan mungkin  tidak  mengandung  aspek  politis.  Pada  sektor  swasta,  anggaran  merupakan  bagian dari  rahasia  perusahaan  yang  tertutup  untuk  publik,  namun  sebaliknya  pada  sektor  publik anggaran  justru  harus  diinformasikan  kepada  publik  untuk  dikritik,  didiskusikan,  dan  diberi masukan .Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik. 11
Penyusunan anggaran pada institusi publik berkaitan dengan proses penentuan alokasi jumlah dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas pemerintah dalam satuan moneter. Proses penganggaran  organisasi  sektor  publik  dimulai  ketika  perumusan  strategi  dan  perencanaan strategik telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan implementasi hasil perumusan strategi dan  perencanaan  strategik  yang  telah  dibuat  dan  ditetapkan.  Proses  penyusunan  anggaran
8 Halim. 2004 Otonomi Daerah, Penganggaran Daerah, Dan Korupsi, Seminar Nasional Dalam rangka Dies Natalis ke-44 Fakultas Ekonomi Universitas Diponegoro Semarang.
9 Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta: Penerbit Andi.
10 Anthony,  R.  N.  dkk,  2003, Sistem  Pengendalian  Manajemen ,  Edisi  1,  Buku  2,  Penerbit  Salemba Empat, Jakarta.
11 Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta: Penerbit Andi.
menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat  menggagalkan perencanaan  atau strategi  yang sudah disusun.  Aspek-aspek  yang harus  tercakup  dalam  anggaran  sektor  publik  meliputi:  aspek  perencanaan,  aspek pengendalian; dan aspek akuntabilitas publik.
Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan.  Proses  penganggaran  akan  lebih  efektif  jika  diawasi  oleh  lembaga  pengawas khusus (oversight  body) yang  bertugas  mengontrol  proses  perencanaan  dan  pengendalian anggaran.
Anggaran  publik  berisi  rencana  kegiatan  yang  direpresentasikan  dalam  bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter.Dalam bentuk  yang paling sederhana,  anggaran  publik  merupakan  suatu  dokumen  yang  menggambarkan  kondisi keuangan  dari  suatu  organisasi  yang  meliputi  informasi  mengenai  pendapatan,  belanja,  dan aktivitas.  Anggaran  berisi  estimasi  mengenai  apa  yang  akan  dilakukan  organisasi  di  masa yang  akan  datang.  Setiap  anggaran  memberikan  informasi  mengenai  apa  yang  hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan datang.
Tidak  semua  aspek  kehidupan  masyarakat  tercakup  oleh  anggaran  sektor publik.Terdapat beberapa aspek kehidupan yang tidak tersentuh oleh anggaran sektor publik, baik  skala  nasional  maupun  lokal.Anggaran  sektor  publik  dibuat  untuk  membantu menentukan  tingkat  kebutuhan  masyarakat,  seperti  listrik,  air  bersih,  kualitas  kesehatan, pendidikan  dan  sebagainya  agar  terjamin  secara  layak.Tingkat  kesejahteraan  masyarakat dipengaruhi  oleh  keputusan  yang  diambil  oleh  pemerintah  melalui  anggaran  yang  mereka buat.
Dalam sebuah negara demokrasi, pemerintah mewakili kepentingan rakyat, uang yang dimiliki pemerintah adalah uang rakyat dan anggaran menunjukan rencana pemerintah untuk membelanjakan  uang  rakyat  tersebut.  Anggaran  merupakan blue  print keberadaan  sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang.
Dalam  arti  luas,  anggaran  daerah  atau  anggaran  sektor  publik  memiliki  beberapa fungsi  yaitu  sebagai:  (1)  instrumen  politik,  (2)  intrumen  kebijakan  fiskal,  (3)  instrumen perencanaan,  dan  (5)  instrumen  pengendalian. 12 Sedangkan  menurut  Mardiasmo,  anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai alat perencanaan, (2) alat
12 Halim.  2004 Otonomi  Daerah,  Penganggaran  Daerah,  Dan  Korupsi, Seminar  Nasional  Dalam rangka Dies Natalis ke-44 Fakultas Ekonomi Universitas Diponegoro Semarang.
pengendalian,  (3)  alat  kebijakan  fiskal,  (4)  alat  politik,  (5)  alat  koordinasi  dan  komunikasi,
(6) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, dan (8) alat menciptakan ruang publik.
Oleh  karena  itu,  anggaran  sektor  publik  atau  anggaran  daerah  harus  mengacu  pada prinsip-prinsip berikut: 13
1. Keadilan anggaran
2. Efisiensi dan efektivitas anggaran
3. Anggaran berimbang dan defisit
4. Desiplin anggaran
5. Transparansi dan akuntabilitas anggaran

## C.   PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran Perdapatan dan Belanja Negara/Daerah (APBN/APBD) yang dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif, memberi informasi rinci kepada DPR/DPRD dan masyarakat  tentang  program-program  apa  yang  direncanakan  pemerintah  untuk meningkatkan kualitas kehidupan rakyat, dan bagaimana program-program tersebut dibiayai. Penyusunan  dan  pelaksanaan  anggaran  tahunan  merupakan  rangkaian  proses  anggaran. Menurut Marsdiasmo Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan yaitu:
1.   Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah.
2.   Membantu  menciptakan  efisiensi  dan  keadilan  dalam  menyediakan  barang  dan jasa publik melalui proses pemprioritasan.
3.   Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
4.   Meningkatkan  transparansi  dan  pertanggungjawaban  pemerintah  kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Menurut Mardiasmotapan-tahapan yang dilakukan dalam penyusunan anggaran sektor Publik adalah sebagai berikut:
1.  Tahap persiapan dan penyusunan anggaran (budget preparation )
Pada  tahap  persiapan  dan  penyusunan  anggatan  dilakukan  taksiran  pengeluaran atas  dasar  taksiran  pendapatan  yang  tersedia.Terkait  dengan  masalah  tersebut, yang  perlu  diperhatikan  adalah  sebelum  menyetujui  taksiran  pengeluaran, hendaknya  terlebih  dahulu  dilakukan  penaksiran  pendapatan  secara  lebih akurat.Selain  itu,  harus  disadari  adanya  masalah  yang  cukup  berbahaya  jika
13 Ibid
anggaran  pendapatan  diestimasi  pada  saat  bersamaan  dengan  pembuatan keputusan tentang anggaran pengeluaran.
Dalam  persoalan  estimasi,  yang  perlu  mendapat  perhatian  adalah  terdapatnya faktor  “ uncertainty” '  (tingkat  ketidakpastian)  yang  cukup  tinggi.Oleh  sebab  itu, manajer  keuangan  publik  harus  memahami  betul  dalam  menentukan  besarnya suatu mata anggaran.Besarnya suatu mata anggaran sangat tergantung pada teknik dan sistem anggaran yang digunakan.
2.  Tahap ratifikasi anggaran
Tahap  berikutnya  adalah budget  ratification. Tahap  ini  merupakan  tahap  yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif (kepala  daerah)  dituntut  tidak  hanya  memiliki "managerial  skill” namun  juga harus mempunyai “political skill," "salesmanship," dan "coalition building" yang memadai.  Integritas  dan  kesiapan  mental  yang  tinggi  dari  eksekutif  sangat penting  dalam  tahap  ini.  Hal  tersebut  penting  karena  dalam  tahap  ini  pimpinan eksekutif  harus  mempunyai  kemampuan  untuk  menjawab  dan  memberikan argumentasi  yang  rasional  atas  segala  pertanyaan-pertanyaan  dan  bantahan- bantahan dari pihak legislatif.
3.  Tahap pelaksanaan anggaran (budget impleméntation)
Setelah  anggaran  disetujui  oleh  legislaiif,  tahap  berikutnya  adalah  pelaksanaan anggaran.  Dalam  tahap  ini,  hal  terpenting  yang  harus  diperhatikan  oleh  manajer keuangan  publik  adalah  dimilikinya  sistem  (informasi)  akuntansi  dan  sistem pengendalian  manajemen.  Manajer  keuangan  publik  dalam  hal  ini  bertanggung jawab  untuk  menciptakan  sistem  akuntansi  yang  memadai  dan  handal  untuk perencanaan dan pengendahan anggaran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan  untuk  tahap  penyusunan  anggaran  periode  berikutnya.  Sistem akuntansi yang digunakan hendaknya juga mendukung pengendalian anggaran.
4.  Tahap pelaporan dan evaluasi anggaran
Tahap  terakhir  dari  siklus  anggaran  adalah  pelaporan  dan  evaluasi  anggaran. Tahap  persiapan,  ratifikasi,  dan  implementasi  anggaran  terkait  dengan  aspek operasional  anggaran,  sedangkan  tahap  pelaporan  dan  evaluasi  terkait  dengan aspek  akuntabilitas.  Apabila  pada  tahap  implementasi  telah  didukung  dengan sistem  akuntansi  dan  sistem  pengendalian  manajemen  yang  baik,  maka  pada
tahap  pelaporan  dan  evaluasi  anggaran  biasanya  tidak  akan  menemui  banyak masalah.

## 5.  Ruang lingkup, peran, dan fungsi DPRD
Sesuai  dengan  paradigma  baru  yang  berkembang  saat  ini,  DPRD  mempunyai posisi,  tugas,  dan  fungsi  yang  strategis  dan  penting  dalam  perencanaan  dan pengawasan pengelolaan keuangan daerah.  Fungsi  pengawasan dan perencanaan hendaknya sudah dilakukan DPRD sejak  proses penjaringan aspirasi masyarakat hingga penetapan arah dan kebijakan umum APBD serta penentuan strategi dan prioritas  APBD.  Sementara  itu,  fungsi  pengawasan  hendaknya  dilakukan  oleh DPRD pada saat perencanan APBD, pelaksanaan APBD, dan pelaporan APBD.

## C. EVALUASI SISTEM PENGANGGARAN
Penganggaran  berbasis  kinerja  mulai  diterapkan  di  Indonesia  berdasarkan  Peraturan Pemerintah  Nomor  105  Tahun  2000  dan  Kepmendagri  Nomor  29  Tahun  2002  pada  tahun anggaran 2003 atau 2004. Anggaran kinerja mendorong partisipasi dari stakeholders sehingga tujuan pencapaian hasil sesuai dengan kebutuhan publik. Legislatif  diberi kesempatan untuk berperan aktif dalam penyusunan dan penetapan anggaran sebagai produk hukum.
Proses penyusunan anggaran dalam penganggaran kinerja dimulai dari satuan kerja- satuan  kerja  yang  ada  di  Pemda,  melalui  dokumen  usulan  anggaran  yang  disebut  Rencana Kerja dan Anggaran Pejababat Pengelola Keuangan Daerah (RKA-PPKD) kemudian diteliti oleh  tim  anggaran  eksekutif  untuk  dinilai  kelayakannya  (berdasarkan  urgensi  dan ketersediaan  dana)  diakomodasi  dalam  RAPBD  yang  akan  disampaikan  kepada  legislatif. RAPBD kemudian dipelajari oleh panitia anggaran legislatif dan direspon oleh semua komisi dan fraksi dalam pembahasan anggaran.
Anggaran  Berbasis  Kinerja  (ABK)  adalah  proses  penyusunan  APBD  yang diberlakukan dengan harapan dapat mendorong proses tata kelola  pemerintahan  yang  lebih baik.    Penerapannya    diharapkan    akan  membuat    proses    pembangunan  menjadi    lebih efisien    dan    partisipatif,    karena    melibatkan    pengambil    kebijakan,    pelaksana    kegiatan,
bahkan  dalam  tahap  tertentu  juga  melibatkan warga masyarakat  sebagai penerima manfaat dari kegiatan pelayanan publik.
Melalui  ABK  keterkaitan  antara  nilai  uang  dan hasil dapat diidentiikasi,  sehingga program  dapat  dijalankan  secara  efektif.  Dengan  demikian,  jika  ada    perbedaan    antara rencana  dan  realisasinya, dapat  dilakukan  evaluasi  sumber-sumber  input dan bagaimana keterkaitannya  dengan output dan outcome untuk  menentukan    efektivitas  dan  efisiensi pelaksanaan program.
Pengawasan DPRD dan masyarakat harus sudah dilakukan sejak tahap persiapan dan penyusunan  APBD.  Dalam  tahap  ratifikasi  anggaran,  peran  DPRD  hendaknya  tidak  lagi sebagai  "tukang  stempel"  saja,  namun  harus  benar-benar  memainkan  fungsinya  sebagai pemegang  hak  budget.  Prinsip-prinsip  pokok  siklus  anggaran  harus  diketahui  dan  dikuasai dengan baik oleh penyelenggara pemerintahan.

## H.   PENGAWASAN KEUANGAN DAERAH OLEH DPRD
Pengawasan terhadap pelaksaanaan perlu dilakukan, hal  ini untuk  memantau apakah pelaksanaan  anggaran  tersebut  telah  berjalan  sesuai  dengan  rencana  yang  telah  ditetapkan, serta  berjalan  efisien,  efektif  dan  ekonomis.  Proses  pengawasan  di  sini  diartikan  sebagai proses  kegiatan  yang  ditujukan  untuk  menjamin  agar  pelaksanaan  pemerintah  daerah  seuai dengan  rencanan  dan  ketentuan  perundang-undangan  yang  berlaku  (Keppres  No.  74  Tahun 2001).
Selain  itu  untuk  mendukung  akuntabilitas  pemerintah  daerah  di  samping  diperlukan pengawasan yang bersifat internal juga diperlukan pengawasasan yang bersifat eksternal yang baik  dan  dapat  dipertanggungjawabkan.  Fungsi  pengawasan  secara  internal  selama  ini dilakukan  oleh  pemerintah  daerah  sendiri,  sedangkan  pengawasan  eksternal  dilakukan  oleh BPK,  BPKP,  serta  DPR  dan  DPRD;  sehingga  akan  diperoleh  suatu  laporan  pelaksanaan pemerintahan yang diperoleh berdasarkan prosedur chek and balances . Dalam penelitian ini, proses  pengawasan  akan  difokuskan  pada  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  DPRD.  Dalam melaksanakan  tugas  pengawasan  tersebut,  DPRD  memiliki  bagian  khusus  yang  disebut Panitia Anggaran.
Pengawasan yang dilakukan DPRD atau Dewan dapat bersifat langsung maupun tidak langsung  serta  preventif  dan  represif.  Pengawasan  yang  bersifat  langsung  dilakukan  secara pribadi dengan cara mengamati, meneliti, memeriksa, mengecek sendiri di tempat pekerjaan dan minta secara langsung dari pelaksana dengan cara inspeksi. Sedangkan pengawasan tidak langsung  dilakukan  dengan  cara  mempelajari  laporan  yang  diterima  dari  pelaksana. Pengawasan  preventif  dilakukan  melalu pre  audit sebelum  pekerjaan  dimulai.  Sedangkan
pengawasan  represif  dilakukan  melaui post  audit melalui  pemeriksaan  di  tempat  (Sopanah dan Mardiasmo, 2003).

## Akuntabilitas
Akuntabilitas adalah kewajiban memberikan pertanggungjawaban atau menjawab dan menerangkan  kinerja  dan  tindakan  seseorang/badan  hukum/pimpinan  organisasi  meliputi keberhasilan  dan  kegagalan  misinya  kepada  pihak  yang  berwenang  meminta pertanggungjawaban.  Semua  instansi  pemerintah  sesuai  dengan  tugas  dan  fungsinya  harus memahami  lingkup  akuntabilitas  masing-masing.  Prinsip-prinsip  Akuntabilitas  dalam penyelenggaraan  akuntabilitas  instansi  pemerintah,  perlu  memperhatikan  prinsip-prinsip sebagai berikut: 14
1. Harus ada komitmen yang kuat dari pimpinan dan seluruh staf.
2. Harus  merupakan  suatu  sistem  yang  dapat  menjamin  kegunaan  sumber-sumber daya  secara  konsisten  dengan  peraturan-peraturan  perundang-undangan  yang berlaku.
3. Harus dapat menunjukkan tingkat pencapaian tujuan dan sasaran.
4. Harus berorientasi kepada pencapaian visi dan misi serta hasil dan manfaat yang diperoleh.
5. Harus  jujur,  obyektif,  dan  inovatif  sebagai  katalisator  perubahan  manajemen instansi  pemerintah  dalam  bentuk  pemutakhiran  metode  dan  teknik  pengukuran kinerja dan penyusunan laporan akuntabilitas.
Akuntabilitas  juga  menyajikan  deviasi  (selisih,  penyimpangan)  antara  realisasi kegiatan dengan rencana dan keberhasilan/kegagalan pencapaian sasaran.
Accountability menurut Oxford  Advance  Learner's  Dictionary,  Oxford  university Press, 1989 adalah required or  expected to give an explanation for one's action . Sementara menurut  Kamus  Inggris  Indonesia  oleh  John  M.  Echols  dan  Hassan  Shadly, accountability adalah keadaan untuk dipertanggungjawabkan atau keadaan dapat dimintai pertanggungjawaban.  Dapat  dipahami  bahwa  dalam  akuntabilitas  terkandung  kewajiban seseorang  atau  organisasi  untuk  menyajikan  dan  melaporkan  segala  tindak  tanduk  dan kegiatannya terutama dibidang administrasi keuangan kepada pihak yang lebih tinggi/atasan.
14 Osborne  dan  Plastrik  (1997), Banishing  Bureaucracy:  The  Five  Strategies  for Reinventing Government Reading, Mass.: Addison Wesley
Dalam  hal  ini  terminologi  akuntabilitas  dilihat  dari  sudut  pandang  pengendalian  tindakan pada pencapaian tujuan.
Menurut  J.B.  Ghartey, 15 akuntabilitas  ditujukan  untuk  memperoleh  jawaban  atas pertanyaan  berhubungan  dengan  pelayanan  apa,  oleh  siapa,  kepada  siapa,  milik  siapa,  yang mana,  dan  bagaimana.  Dengan  demikian  pertanyaan  yang  memerlukan  jawaban  tersebut antara  lain:  apa  yang  harus  dipertanggungjawabkan,  mengapa  pertanggungjawaban  harus diserahkan,  kepada  siapa  pertanggungjawaban  diserahkan,  siapa  yang  bertanggung  jawab terhadap berbagai  bagian kegiatan  dalam masyarakat,  apakah pertanggungjawaban berjalan seiring  dengan  kewenangan,  dan  sebagainya.    Konsep  pelayanan  ini  dalam  akuntabilitas belum memadai, oleh karena itu harus diikuti dengan jiwa intrepreneurship pada pihak-pihak yang melaksanakan akuntabilitas.
Akuntabilitas  dapat  hidup  dan  berkembang  dalam  suasana  yang  transparan  dan demokratis  serta  adanya  kebebasan  dalam    mengemukakan  pendapat.  Oleh  karena  itu pemerintah  harus  betul-betul  menyadari  bahwa  pemerintahan  dan  pelayanan  kepada masyarakat  adalah  hal  yang  tidak  dapat  dipisahkan  dari  publik.  Ada  empat  dimensi  yang membedakan akuntabilitas dengan yang lain, yaitu Osborne dan Plastrik: 16
1. Siapa yang harus melaksanakan akuntabilitas.
2. Kepada siapa ia berakuntabilitas.
3. Apa standar penilaian akuntabilitasnya.
4. Nilai akuntabilitas itu sendiri.
Efektivitas akuntabilitas publik banyak tergantung pada apakah pengaruh dari pihak- pihak yang berkepentingan direfleksikan dalam sistem monitoring dan insentif dari pelayanan publik. Pihak-pihak yang berkepentingan itu adalah :
1. Publik dan konsumen pelayanan (stakeholders) .
2. Pemimpin, pengawas pelayanan publik.
3. Penyaji pelayanan itu sendiri yang mungkin punya tujuan berbeda.
15 J.B. Ghartey (1987) Crisis, Accountability and Development in the Third World , London.
16 Osborne  dan  Plastrik  (1997), Banishing  Bureaucracy:  The  Five  Strategies  for Reinventing Government Reading, Mass.: Addison Wesley
Secara  absolut  akuntabilitas  memvisualisasikan  ketaatan  kepada  peraturan, kemampuan  melakukan  evaluasi  kinerja,  keterbukaan,  mengacu  jadwal,  penerapan  efisiensi dan efektivitas biaya.
Standarisasi pelaporan itu perlu, tetapi tidak harus mengakomodasi semua kebutuhan pemakai, karena bila demikian akan menjadi semakin sangat kompleks "format laporan" yang seharusnya  berlaku  umum  untuk  semua  instansi  pemerintah.    Untuk  itu  perlu  diperhatikan ciri-ciri akuntabilitas menurut Plumptre T, 17 yang efektif antara lain :
1. Utuh dan menyeluruh.
2. Mencakup  aspek  integritas  keuangan,  ekonomi,  efisiensi,  efektivitas,  dan prosedur;
3. Akuntabilitas  merupakan  bagian  dari  sistem  manajemen  untuk  menilai  kinerja individu atau satuan organisasi.
4. Akuntabilitas  harus  dibangun  berdasarkan    sistem  informasi  yang  andal  untuk menjamin  keabsahan,  akurasi,  obyektivitas,  dan  ketepatan  waktu  penyampaian informasi.
5. Adanya  penilaian  yang  obyektif  dan  independen  terhadap  akuntabilitas  suatu satuan organisasi.
6. Adanya tindak lanjut terhadap laporan penilaian atas akuntabilitas.
Anggaran bagi perusahaan berfungsi sebagai alat untuk menentukan perencanaan, alat pengendalian,  koordinasi,  sebagai  salah  satu  alat  untuk  menilai  kinerja  manajer  dan  juga sebagai  alat  pencapaiaan  tujuan  perusahaan.  Penetapan  tujuan  seringkali  dipandang  sebagai permasalahan  yang  kompleks  dalam  perusahaan,  karena  seringkali  terjadi  konflik  antara kepentingan individu dengan kepentingan perusahaan.

## I. PERAN DEWAN DALAM PENGAWASAN KEUANGAN DAERAH
Pengawasan  diperlukan  untuk  mengetahui  apakah  perencanaan  yang  telah  disusun dapat  berjalan  dengan  efisien,  efektif  dan  ekonomis.  Pengawasan  menurut  Keputusan Presiden  Nomor  74  Tahun  2001  (Tentang  Tata  Cara  Penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah)
17 Plumptre T, 1981 “An Empirical Assesment of Organizational Commitment and Organizational Effectiveness”. Administrative Science Quarterly 26. pp. 1-14.
Pasal 1 (6) menyebutkan bahwa pengawasan pemerintah daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan  untuk  menjamin  agar  pemerintah  daerah  berjalan  sesuai  dengan  rencana  dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Pengawasan  dilakukan  oleh  dewan  dapat  berupa  pengawasan  secara  langsung  dan tidak  langsung  serta preventif dan represif. Pengawasan  langsung  dilakukan  secara  pribadi dengan  cara  mengamati,  meneliti,  memeriksa,  mengecek  sendiri  di  tempat  pekerjaan  dan meminta secara langsung dari pelaksana dengan cara inspeksi. Sedangkan pengawasan tidak langsung  dilakukan  dengan  cara  mempelajari  laporan  yang  diterima  dari  pelaksanuan. Pengawasan preventif dila  kukan  melalui pre-audit yaitu  sebelum  pekerjaan  dimulai. Pengawasan represif dilakukan melalui post audit dengan pemeriksaan terhadap pelaksanaan ditempat (inspeksi).
Pengawasan  merupakan  tahap  integral  dengan  keseluruhan  tahap  pada  penyusunan dan  pelaporan  APBD.Pengawasan  diperlukan  pada  setiap  tahap  bukan  hanya  pada  tahap evaluasi saja (Mardiasmo, 2001). Pengawasan yang dilakukan oleh dewan dimulai pada saat proses penyusunan APBD, pengesahan APBD, pelaksanaan APBD, dan pertanggungjawaban APBD.  Adapun  menurut  Sopanah  menyebutkan  bahwa  tujuan  adanya  pengawasan  APBD adalah untuk: 18
1. Mengetahui bagaimana cara penyusunan APBD.
2. Pelaksanaan APBD yang sebenarnya harus dilakukan oleh eksekutif.
3. Mengetahui jika terjadi kebocoran dalam pelaksanaan APBD..
4. Mampu mengidentifikasi pemborosan / kegagalan didalam pelaksanaan proyek.
Dalam  menjalankan  fungsi  dan  peran  anggota  dewan,  kapasitas  dan  posisi  dewan sangat ditentukan oleh kemampuan bargaining position dalam memproduk sebuah kebijakan. Kapabilitas dan kemampuan dewan yang harus dimiliki antara lain pengetahuan, ketrampilan dan  pengalaman  dalam  menyusun  dalam  menyusun  berbagai  peraturan  daerah  selain kepiawaian  dewan  dalam  berpolitik  mewakili  konstituen  dan  kepentingan  kelompok  dan partainya.
Menurut  Indradi,dalam  penelitiannya  membuktikan  bahwa  kualitas  dewan  yang diukur  dengan  pendidikan,  pengetahuan,  pengalaman,  dan  keahlian  berpengaruh  terhadap
18 Sopanah,  dan  Mardiasmo,  Pengaruh  Partisipasi  Masyarakat  dan  Transparansi  Kebijakan  Publik Terhadap  Hubungan  antara  Pengetahuan  Dewan  Tentang  Anggaran  Dengan  Pengawasan  Keuangan  Daerah, Simposium Nasional Akuntansi VI , Semarang , 2003, Hal 1160-1173.
kinerja  dewan  yang  salah  satunya  adalah  kinerja  pada  saat  melakukan  fungsi  pengawasan.
Pendidikan dan pelatihan berkaitan dengan pengetahuan untuk masa yang akan datang. 19
Yudono  menyatakan  bahwa,  DPRD  akan  mampu  menggunakan  hak-haknya  secara tepat,  melaksanakan  tugas  dan  kewajibannya  secara  efektif  serta  menempatkan kedudukannya secara proporsional  jika setiap anggota mempunyai  pengetahuan  yang cukup dalam hal konsepsi teknis penyelenggaraan pemerintahan, kebijakan publik dan sebagainya. 20
Pengetahuan  yang  akan  dibutuhkan  dalam  melakukan  pengawasan  keuangan  daearah  salah satunya  adalah  pengetahuan  tentang  anggaran.  Dengan  mengetahui  tentang  anggaran diharapkan anggota dewan dapat mendeteksi adanya pemborosan dan kebocoran anggaran.
19 Indradi,      Syamsiar,  2001.  Pengaruh  Pendidikan  dan  Pengalaman  anggota  DPRD  dengan  Proses Pembuatan  Peraturan  Daerah,  Tesis  S2  Tidak  Dipublikasikan,  Program        Pasca      Sarjana  Ilmu  Administrasi Negara, Universitas Brawijaya Malang.
20 Yudono, Bambang, Optimalisasi Peran DPRD dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah , http://www.bangda.depdagri.go.id./jurnal/jendela 3.htm , di akses 2013.

## J.    PENUTUP
Dari uraian di atas dapat di tarik kesimpulan bahwa anggaran merupakan pernyataan mengenai  estimasi  kinerja  yang  hendak  dicapai  selama  periode  waktu  tertentu  yang dinyatakan  dalam  ukuran  finansial.  proses  penyusunan  anggaran  pada  dasarnya  memiliki  4 tujuanyaitu: menyelaraskan dengan rencana strategik, untuk mengkoordinasikan kegiatan dari beberapa  bagian  dalam  organisasi,  untuk  memberikan  tanggungjawab  kepada  manajer  atau pimpinan,  guna  mengotorisasi  jumlah  dana  yang  dapat  digunakan,  dan  untuk memberitahukan  hasil  yang  mereka  capai,  serta  untuk  mencapai  kerjasama.Pengawasan merupakan  tahap  paling  integral  dalam  tahap  penyusunan  dan  pelaporan  APBD.  Adapun tujuan    pengawasan  APBD  adalah  untuk  mengetahui  bagaimana  cara  penyusunan  APBD, Pelaksanaan APBD yang sebenarnya harus dilakukan oleh eksekutif, Mengetahui jika terjadi kebocoran  dalam  pelaksanaan  APBD,  dan  untuk  mengidentifikasi  pemborosan  /  kegagalan didalam  pelaksanaan  proyek.Pengawasan  dilakukan  oleh  dewan  dapat  berupa  pengawasan secara  langsung  dan  tidak  langsung  serta preventif dan represif. Pengawasan  langsung dilakukan secara pribadi dengan cara mengamati, meneliti, memeriksa, mengecek sendiri  di tempat  pekerjaan  dan  meminta  secara  langsung  dari  pelaksana  dengan  cara  inspeksi. Sedangkan  pengawasan  tidak  langsung  dilakukan  dengan  cara  mempelajari  laporan  yang diterima dari pelaksanuan. Pengawasan preventif dila kukan melalui pre-audit yaitu sebelum pekerjaan  dimulai.  Pengawasan represif dilakukan  melalui post  audit dengan  pemeriksaan terhadap pelaksanaan ditempat (inspeksi).

## DAFTAR PUSTAKA
Anthony,  R.  N.  dkk,  2003, Sistem  Pengendalian  Manajemen ,  Edisi  1,  Buku  2,  Penerbit Salemba Empat, Jakarta.
Christensen,  Jorgen  Gronnegard.  1992. Hierarchical  and  contractual  approaches  to budgetary reform . Journal of Theoretical Politics 4(1): 67-91.
Garamfalvi, L. 1997. Corruption in the public expenditures management  process . Paper presented  at  8th  International  Anti-Corruption  Conference,  Lima,  Peru,  7-11 September.
Halim.  2004 Otonomi  Daerah,  Penganggaran  Daerah,  Dan  Korupsi, Seminar  Nasional Dalam  rangka  Dies  Natalis  ke-44  Fakultas  Ekonomi  Universitas  Diponegoro Semarang.
Halim.  2004 Otonomi  Daerah,  Penganggaran  Daerah,  Dan  Korupsi, Seminar  Nasional Dalam  rangka  Dies  Natalis  ke-44  Fakultas  Ekonomi  Universitas  Diponegoro Semarang.
Indradi,   Syamsiar, 2001. Pengaruh Pendidikan dan Pengalaman anggota DPRD dengan Proses  Pembuatan  Peraturan  Daerah,  Tesis  S2  Tidak  Dipublikasikan,  Program Pasca   Sarjana Ilmu Administrasi Negara, Universitas Brawijaya Malang.
J.B. Ghartey (1987) Crisis, Accountability and Development in the Third World , London. Jackson, P. M. 1982. The Political Economy of Bureaucracy. Oxford: Philip Allan.
Keputusan  Presiden  Nomor  74  Tahun  2001,  Tentang  Tata  Cara  Penyelenggaraan PemerintaDaerah
Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan  Pengawasan  Keuangan  Daerah  Serta  Tata  Cara  Penyusunan  Anggaran Pendapatan dan  Belanja  Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Keppres  No.  74  Tahun  2001  tentang  Tata  Cara  Pengawasan  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Keefer,  Philip  &  Stuti  Khemani.  2003.  The  political  economy  of  public expendituresBackground paper for WDR 2004:
Mauro,  Paolo.  1998a.  Corruption  and  the  composition  of  government  expenditure. Journal of Public Economics 69: 263-279.
Mardiasmo.  2002. Otonomi  dan  Manajemen  Keuangan  Daerah. Yogyakarta:  Penerbit Andi.
Osborne  dan  Plastrik  (1997), Banishing  Bureaucracy:  The  Five  Strategies  for Reinventing Government Reading, Mass.: Addison Wesley
Peraturan  Pemerintah  Nomor  105  Tahun  2000  Tentang.  Pengelolaan  dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.
Plumptre  T,  1981  “An  Empirical  Assesment  of  Organizational  Commitment  and Organizational Effectiveness”. Administrative Science Quarterly 26. pp. 1-14.