## TERTIB JENIS, HIERARKI, DAN MATERI MUATAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN: PERMASALAHAN DAN SOLUSINYA
Bayu Dwi Anggono Fakultas Hukum Universitas Jember Jalan Kalimantan 37 Kampus Tegal Boto Jember bayu_fhunej@yahoo.co.id

## Abstract
There  are  2  rules  of  legislation  that  is  the  basic  rules  of  legislation  and  orderly  formulation  of legislation.  The  practice  of  the  Indonesian  legislation  system  following  the  enactment  of  Law 12/2011 points to the issue of the basic rules of legislation that are less controlled by the types of regulations that can be classiﬁed as legislation, not all types of laws and regulations are clearly located in the hierarchy and the extent of the content and similarity of material content between laws and regulations. Eﬀorts to realize the orderliness of legislation can be done by issuing unregistered types  of  regulatory  bodies  as  legislation,  putting  each  type  of  legislation  in  the  hierarchy,  and tightening of a content material that can be regulated by legislation, as well as making a distinction clearly the content of each type of legislation .
Keyword: Orderly Type; Hierarchy; Material Content.

## Abstrak
Terdapat  2  tertib  peraturan  perundang-undangan  yaitu  tertib  dasar  peraturan  perundang- undangan  dan  tertib  pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Praktik  sistem  perundang- undangan Indonesia pasca diberlakukannya UU 12/2011 menunjukkan permasalahan pada tertib dasar perundang-undangan yaitu kurang terkontrolnya jenis peraturan yang dapat digolongkan sebagai peraturan perundang-undangan, tidak semua jenis peraturan perundang-undangan jelas letaknya dalam hierarki dan terlalu luasnya materi muatan serta kesamaan materi muatan antar peraturan perundang-undangan. Upaya mewujudkan tertib peraturan perundang-undangan dapat dilakukan  dengan  mengeluarkan  jenis  peraturan  lembaga  yang  tidak  berkategori  sebagai peraturan perundang-undangan, meletakkan setiap jenis peraturan perundang-undangan dalam hierarki, dan pengetatan suatu materi muatan yang dapat diatur dengan peraturan perundang- undangan,  serta  melakukan  pembedaan  secara  jelas  materi  muatan  tiap  jenis  peraturan perundang-undangan .
Kata kunci: Tertib Jenis; Hierarki; dan Materi Muatan.

## A.      Pendahuluan
Untuk  memastikan  agar  peraturan perundang-undangan  dapat  mendukung tegaknya  prinsip  negara  hukum  maka setidaknya  diperlukan  2  tertib  yaitu  tertib dasar  peraturan  perundang-undangan  dan tertib  pembentukan  peraturan  perundang- undangan. Tertib dasar peraturan perundang- undangan terkait dengan asas, jenis, hierarki dan  materi  muatan,  sementara  tertib pembentukan peraturan perundang-undangan terkait  dengan  perencanaan,  penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan
pengundangan (Natabaya, 2006).
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011  tentang  Pembentukan  Peraturan perundang-undangan (UU 12/2011) di bagian penjelasan  umum  menyatakan  pentingnya  2 tertib tersebut. Pengakuan tersebut terwujud dengan  UU  12/2011  memuat  materi-materi pokok tentang asas; jenis, hierarki, dan materi muatan  peraturan  perundang-undangan; p e r e n c a n a a n ;   p e n y u s u n a n ;   t e k n i k p e n y u s u n a n ;   p e m b a h a s a n   d a n pengesahan/penetapan  rancangan  peraturan perundang-undangan.
Praktik  sistem  perundang-undangan Indonesia  pasca  diberlakukannya  UU 12/2011  menunjukkan  bahwa  tertib  dasar peraturan  perundang-undangan  dan  tertib p e m b e n t u k a n n y a   m a s i h   m e n g h a d a p i permasalahan.  Dalam  The  Worldwide Governance  Indicators  (WGI)  project  tahun 2016  yang  disusun  oleh  Bank  Dunia  untuk dimensi kualitas regulasi ( regulatory quality ) Indonesia  berada  di  peringkat  93  dari  193 negara. Dari skala skor -2.5 (lemah) sampai 2.5 (kuat) Indonesia mendapatkan skor -0.12 (World  Bank,  2016).  Indikator regulatory quality dalam  WGI  adalah  menggambarkan mengenai sejauh mana penghormatan warga negara  dan  negara  terhadap  regulasi  yang mengatur  interaksi  ekonomi  dan  sosial  di antara  mereka  (Kaufmann,  Daniel.  Kraay, Aart & Mastruzzi, n.d.).
Secara garis besar problematika tertib dasar  peraturan  perundang-undangan disebabkan  oleh  banyak  faktor,  pertama, kurang  terkontrolnya  jenis  peraturan  yang dapat  digolongkan  sebagai  peraturan perundang-undangan. Kedua, materi muatan peraturan  perundang-undangan  yang  tidak dapat  ditetapkan  secara  pasti.  Ketiga, ketidakjelasan hierarki peraturan perundang- undangan  sehingga  menyulitkan  dalam pengujiannya (Anggono, 2014)
A d a p u n   p e r m a s a l a h a n   t e r t i b pembentukan peraturan perundang-undangan adalah  penyusunan  dan  realisasi  program p e r e n c a n a a n   p e m b e n t u k a n   p e r a t u r a n perundang-undangan  yang  kurang  rasional, permasalahan  dalam  proses  harmonisasi rancangan  peraturan  perundang-  undangan, minimnya  ruang  partisipasi  publik  dalam pembahasan,  dan  belum  dilembagakannya evaluasi  peraturan  perundang-undangan (Anggono, 2014). Secara khusus akibat belum tertib  nya  pembentukan  ini  berakibat tingginya  peraturan  perundang-undangan yang dibatalkan oleh pengadilan.
Sejak  putusan  Mahkamah  Konstitusi pertama  tahun  2003,  sampai  tanggal  31 Desember  2017  tercatat  telah  ada  1134 perkara  pengujian  UU  yang  masuk  ke  MK dengan  jumah  putusan  terunggah  sebanyak 1007 putusan. Komposisi putusan MK adalah permohonan  dikabulkan  sebanyak  222 perkara (20.40 %); ditolak 379 perkara (34.83 %);  tidak  dapat  diterima  355  perkara
(32.63%);  penarikan  permohonan  100 perkara (9.19%); gugur 22 perkara (2.02%), dan  bukan  kewenangan  MK  10  perkara (0.92%) (Laporan LeIP, 2018).
M e n g i n g a t   l u a s n y a   l i n g k u p pembahasan mengenai 2 jenis tertib tersebut, maka tulisan ini hanya akan membahas upaya m e w u j u d k a n   t e r t i b   d a s a r   p e r a t u r a n perundang-undangan,  adapun  mengenai tertib  pembentukan  peraturan  perundang- undangan  akan  dibahas  di  tulisan  lainnya. Mewujudkan  tertib  peraturan  perundang- undangan  yang  dimaksud  adalah  penataan ulang  terhadap  jenis,  hierarki  dan  materi muatan peraturan perundang-undangan.

## B. Pembahasan

## 1.     J e n i s   P e r a t u r a n   P e r u n d a n g - undangan
Sebagai  konsekuensi  dari  pilihan negara hukum maka segala aspek kehidupan d a l a m   b i d a n g   k e m a s y a r a k a t a n   d a n pemerintahan  Indonesia  harus  senantiasa berdasarkan  atas  hukum  yang  salah  satunya terwujud  dalam  berbagai  peraturan  negara. Peraturan  negara  ( staatsregelings )  menurut M.Solly  Lubis  adalah  peraturan-peraturan tertulis yang diterbitkan oleh instansi resmi, baik  dalam  pengertian  lembaga  maupun dalam  pengertian  pejabat  tertentu  meliputi Undang-Undang,  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang,  Peraturan pemerintah, Peraturan Daerah, instruksi, surat edaran,  pengumuman,  surat  keputusan,  dan lain-lain (Lubis, 1977) .
Peraturan negara ( staatsregelings ) atau keputusan  dalam  arti  luas  ( besluiten )  dapat dibagi  dalam  3  (tiga)  kelompok  yakni wettelijk  regeling (peraturan  perundang- u n d a n g a n ) , b e l e i d s re g e l s ( p e r a t u r a n kebijaksanaan), dan beschikking (penetapan). Termasuk dalam wettelijk regeling (peraturan p e r u n d a n g - u n d a n g a n ) ,   s e p e r t i   U U D , Undang-Undang,  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang,  Peraturan Pemerintah,  Peraturan  Presiden,  Peraturan Daerah,  Peraturan  Desa,  dan  lain-lain. Te r m a s u k b e l e i d s re g e l s ( p e r a t u r a n kebijaksanaan),  seperti  instruksi,  surat e d a r a n ,   p e n g u m u m a n   d a n   l a i n - l a i n . S e m e n t a r a   t e r m a s u k b e s c h i k k i n g (penetapan), seperti surat keputusan dan lain- lain(Astawa, I Gde Pantja & Na,a, 2008)
Terdapat 4  sifat  atau  ciri  dari  suatu peraturan  perundang-undangan  ( wettelijk regeling )  yaitu,  pertama,  berupa  keputusan tertulis, jadi mempunyai bentuk atau format tertentu.  Kedua,  dibentuk,  ditetapkan,  dan dikeluarkan  oleh  pejabat  yang  berwenang, baik di tingkat pusat maupun tingkat daerah berdasarkan  atribusi  maupun  delegasi. Ketiga,  berisi  aturan  pola  tingkah  laku, dengan  demikian  peraturan  perundang- undangan  bersifat  mengatur  ( regulerend ), tidak  bersifat  sekali  jalan  ( einmahlig ). Keempat,  mengikat  secara  umum  (karena ditujukan  kepada  umum),  artinya  tidak ditujukan  kepada  seseorang  atau  individu t e r t e n t u / t i d a k   b e r s i f a t   i n d i v i d u a l (Ranggawidjaja, 1998).
Mengenai  apa  saja  jenis  peraturan perundang-undangan  di  Indonesia  saat  ini, maka rujukannya adalah Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1) UU 12/2011. Pasal 7 ayat (1) mengatur  jenis  peraturan  perundang- undangan  adalah:  a.  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945;  b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c.  Undang-Undang/Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang;  d.  Peraturan Pemerintah; e.  Peraturan  Presiden;  f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain  jenis  peraturan  perundang- undangan yang diakui oleh Pasal 7 ayat (1), Pasal 8 ayat (1) juga mengatur Jenis Peraturan Perundang-undangan lainnya yang mencakup peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis P e r m u s y a w a r a t a n   R a k y a t ,   D e w a n Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan, Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri, badan,  lembaga,  atau  komisi  yang  setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah  atas  perintah  Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota,  Bupati/Walikota,  Kepala Desa atau yang setingkat. Untuk dapat diakui keberadaannya  dan  mempunyai  kekuatan h u k u m   m e n g i k a t   s e b a g a i   p e r a t u r a n perundang-undangan  maka  Pasal  8  ayat  (2) m e n s y a r a t k a n   p e r a t u r a n   p e r u n d a n g - undangan sebagaimana dimaksud pada Pasal 8  ayat  (1)  diperintahkan  oleh  peraturan
perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Terhadap  pengaturan  jenis  peraturan perundang-undangan oleh Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2) terdapat beberapa permasalahan yang perlu mendapat perhatian. K e b e r a d a a n   P a s a l   8   a y a t   ( 1 )   t e l a h menimbulkan  permasalahan  mengingat sesuai  dengan  sifat  atau  ciri  peraturan perundang-undangan maka tidak semua jenis peraturan yang dibentuk oleh lembaga negara atau  pejabat  dapat  dikategorikan  sebagai peraturan  perundang-undangan.  Keberadaan P a s a l   8   a y a t   ( 1 )   t e l a h   m e m b e r i k a n pemahaman  baru  bahwa  semua  peraturan seperti  peraturan  MPR,  peraturan  DPR, peraturan DPD, peraturan MA, peraturan MK masuk  kategori  peraturan  perundang- undangan  sepanjang  diperintahkan  oleh peraturan  perundang-undangan  yang  lebih t i n g g i   a t a u   d i b e n t u k   b e r d a s a r k a n kewenangan.  Padahal  tidak  semua  lembaga tersebut  dapat  membentuk  peraturan  yang mengikat ke luar.
Sebagai  contohnya  adalah  Peraturan MA  dan  Peraturan  MK,  dimana  tidak seharusnya  badan  peradilan  diberikan kewenangan  untuk  membentuk  peraturan perundang-undangan.  Sudah  menjadi pemahaman bahwa dalam sistem negara yang berdasarkan  hukum  syarat  yang  pertama adalah  pengadilan  itu  tidak  seharusnya membuat peraturan yang bersifat umum dan mengatur keluar.
K e b e r a d a a n   P e r a t u r a n   M A  d a n Peraturan MK seharusnya tidak boleh bersifat perundang-undangan  artinya  tidak  boleh mengikat  keluar.  Menurut  Alexander Hamilton  dalam  Federalist  Paper  78 kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yang paling  “netral”  dalam  pengertian  bahwa sesuai dengan sifat dan fungsinya kekuasaan yudikatif  berbeda  dengan  kekuasaan eksekutif  yang  memegang  kekuasaan pelaksana negara dan cabang legislatif yang memegang kekuasaan penggunaan keuangan negara  dan  menentukan  Undang-Undang yang berlaku, maka kekuasaan yudikatif tidak memegang  salah  satu  pun  dari  kekuasaan tersebut (Thalib, 2006).
Berdasarkan sifat kekuasaan yudikatif yang netral, maka hakim diberikan kekuasaan tidak hanya untuk menangani kasus peradilan
Bayu Dwi Anggono, Tertib Jenis, Hierarki, dan Materi Muatan Peraturan Perundang-Undangan
umum  pidana  atau  perdata,  melainkan  lebih luas  dari  itu,  juga  menjadi  hakim  untuk keadilan  konstitusi.  Bentuk  dari  menjadi hakim keadilan konstitusi dilakukan dengan meletakkan  kewenangan  badan  kehakiman untuk  melakukan  uji  materiil  peraturan perundang-undangan  yang  diberlakukan apakah sesuai dengan konstitusi atau tidak.
Di  Indonesia  kekuasaan  tersebut diletakkan  di  tangan  Mahkamah  Konstitusi d a n   M a h k a m a h   A g u n g .   M a h k a m a h Konstitusi sesuai dengan Pasal 24C ayat (1) UUD  1945  memiliki  kewenangan  menguji UU  terhadap  UUD.  Sementara  MA  sesuai Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945  berwenang menguji  peraturan  perundang-undangan  di bawah  undang-undang  terhadap  undang- undang.
Mengingat  konstruksi  sifat  dasar kekuasaan  yudikatif  dan  diberikannya kewenangan  menguji  konstitusionalitas peraturan perundang-undangan kepada badan yudikatif yaitu MK dan MA, maka keputusan menggolongkan Peraturan MK dan Peraturan MA  sebagai  jenis  peraturan  perundang- undangan  akan  menimbulkan  potensi kesewenang-wenangan  dan  melanggar prinsip  supremasi  konstitusi  mengingat peraturan tersebut tidak dapat menjadi objek pengujian di pengadilan. Tentu tidak mungkin MA  akan  mengadili  permohonan judicial review pengujian  Peraturan  MA  apabila diajukan  oleh  warga  negara  mengingat  MA pula yang membentuk Peraturan MA tersebut.
Selain  MK  dan  MA  maka  terdapat beberapa  lembaga  negara  yang  dari  segi fungsi dan kewenangan yang diberikan oleh UUD  1945  sebenarnya  tidak  memiliki kewenangan  untuk  membentuk  peraturan perundang-undangan  yang  bersifat  umum dan berlaku keluar. Diantara lembaga negara yang  dimaksud  tersebut  adalah  MPR,  DPR (sebatas membentuk UU dengan persetujuan Presiden),  DPD  (hanya  sebatas  mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR), dan BPK  yang  hanya  berwenang  membentuk p e r a t u r a n   y a n g   m e n g i k a t   k e   d a l a m (Soeprapto, 2007).
Dari cabang-cabang kekuasaan negara yaitu  legislatif,  eksekutif,  yudikatif  pada dasarnya  yang  diberikan  kuasa  mengatur melalui  pembentukan  peraturan  perundang- undangan adalah cabang kekuasaan legislatif
dan eksekutif. Lembaga legislatif merupakan organ  utama  pembentuk  produk  legislatif sementara  lembaga  eksekutif  bertindak s e b a g a i   l e m b a g a   s e k u n d e r   d a l a m pembentukan peraturan perundang-undangan (utamanya  peraturan  di  bawah  undang- undang).  Menurut  A  Hamid  S.  Attamimi kekuasaan  mengatur  oleh  lembaga  legislatif dinamakan  dengan pouvoir  legislatif , sedangkan kekuasaan mengatur yang dimiliki oleh  lembaga  eksekutif  untuk  menjalankan atau mengatur bekerjanya UU disebut dengan pouvoir reglementaire (Latif, 2014).
Meskipun badan-badan diluar lembaga legislatif  memiliki  wewenang  untuk membentuk  peraturan  perundang-udangan namun  pada  dasarnya  tidak  semua  jenis peraturan yang disebut dalam Pasal 8 ayat (1) tepat  disebut  sebagai  peraturan  perundang- u n d a n g a n ,   m e l a i n k a n   m a s i h   d a p a t dikelompokkan  dalam  beberapa  kategori yaitu,  Pertama,  peraturan  lembaga  yang mempunyai  daya  ikat  hanya  internal  saja, yaitu  hanya  mengikat  organisasi  pembuat peraturan karena berkaitan dengan peraturan tata  tertib  lembaga,  susunan  organisasi  dan sejenis.  Masuk  kategori  ini  diantaranya adalah  Peraturan  MPR,  Peraturan  DPR, Peraturan DPD, Peraturan Komisi Yudisial.
Kedua,  Peraturan  lembaga  yang  pada prinsipnya  sebenarnya  mengikat  internal, namun  dalam  pelaksanaannya  banyak berhubungan  dengan  subjek-subjek  lain  di luar organisasi yang akan terkait bila hendak melakukan  perbuatan  hukum  tertentu  yang b e r k a i t a n   d e n g a n   l e m b a g a   t e r s e b u t , diantaranya Peraturan MA dan Peraturan MK, terutama untuk berbagai peraturan mengenai pedoman  beracara.  Ketiga,  Peraturan lembaga  yang  masuk  kategori  peraturan perundang-undangan  karena  mempunyai kekuatan  mengikat  umum  yang  lebih  luas, misalnya Peraturan Bank Indonesia.
Atas  berbagai  permasalahan  terkait jenis  peraturan  perundang-undangan  dalam UU  12/2011  maka  perlu  dilakukan  usaha p e n y e m p u r n a a n   y a i t u   m e n g e l u a r k a n beberapa jenis peraturan lembaga/badan yang sebenarnya  tidak  berkategori  sebagai peraturan  perundang-undangan  melainkan berkategori  sebagai  peraturan  intenal  yang mengikat  ke  dalam  dari  jenis  peraturan perundang-undangan  sebagaimana  diatur
Pasal 8 ayat (1). Beberapa peraturan lembaga yang  harus  dikeluarkan  diantaranya  adalah peraturan  MPR,  peraturan  DPR,  peraturan DPD,  peraturan  MA,  peraturan  MK, Peraturan  Komisi  Yudisial  dan  Peraturan BPK.

## 2. Hierarki  Peraturan  Perundang- undangan
H i e r a r k i   p e r a t u r a n   p e r u n d a n g - undangan  memiliki  arti  penting  mengingat hukum  adalah  sah  jika  hukum  tersebut dibentuk  atau  disusun  oleh  lembaga  atau pejabat yang berwenang dengan berdasarkan norma  yang  lebih  tinggi.  Norma  yang  lebih rendah  tidak  akan  bertentangan  dengan norma  yang  lebih  tinggi  sehingga  tercipta suatu  kaedah  hukum  yang  berjenjang  atau hierarki (Soeprapto, 2007).
Pentingnya  hierarki  dalam  sistem perundang-undangan  sesuai  dengan  teori m e n g e n a i   j e n j a n g   n o r m a   h u k u m ( Stufenbautheorie ).  Menurut  Hans  Kelsen Norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata susunan), dalam arti, suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma  yang  lebih  tinggi  lagi,  norma  yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada  norma  yang  lebih  tinggi,  demikian seterusnya  sampai  pada  suatu  norma  yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotetis  dan  ﬁktif  yaitu  Norma  Dasar (Kelsen, 1973).
Keharusan setiap peraturan perundang- undangan  jelas  letak  kedudukannya  dalam hierarki  peraturan  perundang-undangan adalah  dalam  rangka  kemudahan  pengujian atas keabsahan (validitas) nya. Dalam konsep n e g a r a   h u k u m   d e m o k r a t i k ,   s e t i a p pembentukan  peraturan-peraturan  negara, baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah  harus dapat dipertanggungjawabkan keabsahannya kepada rakyat. Menurut Widodo Ekatjahjana Rakyat  yang  menjadi  sasaran  berlakunya suatu  peraturan  perundang-undangan memiliki  hak  untuk  mengontrol  materi hukum  (peraturan  perundang-undangan) yang  dibuat  oleh  badan-badan  berwenang (Ekatjahjana, 2008).
Dalam  hal  secara  materiil  ditemukan adanya materi muatan peraturan perundang- undangan  yang  bertentangan  dengan
peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi,  rakyat  berhak menggugat atau mengajukan keberatan atas  keabsahan berlakunya  peraturan  perundang-undangan t e r s e b u t   k e p a d a   b a d a n - b a d a n   y a n g b e r w e n a n g .   B a d a n - b a d a n   t e r s e b u t selanjutnya  melakukan  pengujian  atas keabsahan  (validitas)  peraturan  perundang- undangan itu (Ekatjahjana, 2008).
S a a t   i n i   t a t a   u r u t a n   p e r a t u r a n perundang-undangan  diatur  dalam  Pasal  7 ayat  (1)  UU  12/2011  yang  menyebutkan hierarki  peraturan  perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat;  c. Undang-Undang/Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang;  d.  Peraturan Pemerintah;  e.  Peraturan  Presiden;  f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah  Kabupaten/Kota.  Atas  ini  masih menimbulkan  permasalahan,  diantaranya adalah. Pertama, belum semua peraturan yang dikategorikan  sebagai  peraturan  perundang- undang jelas penempatannya dalam hierarki peraturan  perundang-undangan  sehingga menyulitkan  dalam  pelaksanaannya  dan pengujiannya  di  badan  peradilan.  Sebagai contoh  dimanakah  letak  Peraturan  Bank Indonesia,  peraturan  badan,  peraturan lembaga,  atau  Peraturan  komisi  yang setingkat  yang  dibentuk  dengan  Undang- Undang  atau  Pemerintah  atas  perintah Undang-Undang, yang oleh Pasal 8 ayat (1) UU 12/2011 dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.
Kedua,  terdapat  pandangan  yang m e n y a t a k a n   b a h w a   j e n i s   p e r a t u r a n perundang-undangan seperti Peraturan Bank Indonesia,  peraturan  badan,  peraturan l e m b a g a ,   a t a u   P e r a t u r a n   k o m i s i kedudukannya  dalam  tata  urutan  sejajar dengan  Peraturan  Pemerintah  karena  sama- sama menjalankan UU. Namun terdapat juga pandangan  bahwa  peraturan-peraturan tersebut benar ada di bawah Undang-Undang, tetapi  tidak  dapat  dikatakan  sejajar  dengan Peraturan Pemerintah mengingat Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 jelas menyebutkan peraturan yang  secara  langsung  berada  di  bawah  UU hanyalah peraturan pemerintah yang dibentuk oleh  pemerintah  dengan  Presiden  sebagai kepala pemerintahan.
Tidak  ditentukannya  secara  jelas kedudukan  tiap  jenis  peraturan  perundang- u n d a n g a n   d a l a m   h i e r a r k i   p e r a t u r a n perundang-undangan  jelas  bertentangan dengan  pemahaman  teoritik  bahwa  suatu norma  hukum  itu  ke  atas  ia  bersumber  dan berdasar pada norma yang diatasnya, tetapi ke bawah ia menjadi dasar dan menjadi sumber bagi  norma  hukum  di  bawahnya.  Sehingga suatu  norma  hukum  itu  mempunyai  masa berlaku  ( rechtskracht )  yang  relatif  oleh karena masa berlakunya suatu norma hukum itu  tergantung  pada  norma  hukum  yang berada  di  atasnya.  Apabila  norma  hukum yang berada di atasnya dicabut atau dihapus, maka  norma-norma  hukum  yang  berada  di bawahnya tercabut atau terhapus pula.
Atas berbagai permasalahan yang ada terkait  hierarki  peraturan  perundang- undangan  ini  maka  perlu  dilakukan  upaya meletakkan setiap jenis peraturan perundang- undangan  dalam  hierarki.  Cara  yang  dapat dilakukan  adalah  dengan  mengelompok- l o m p o k k a n   b e r b a g a i   j e n i s   p e r a t u r a n perundang-undangan  dalam  kelompok- kelompok  norma  hukum.  Kelompok- kelompok  norma  hukum  tersebut  hampir selalu ada dalam tata susunan norma hukum setiap  negara  walaupun  mempunyai  istilah yang  berbeda-beda  ataupun  jumlah  norma h u k u m   y a n g   b e r b e d a   d a l a m   t i a p kelompoknya.
Hans  Nawiasky  mengelompokkan norma-norma hukum dalam suatu negara itu menjadi 4 kelompok besar yang terdiri atas: Kelompok I : staatsfundamentalnorm (norma f u n d a m e n t a l   n e g a r a ) ;   K e l o m p o k   I I : staatsgrundgezets (aturan  dasar/pokok negara);  Kelompok  III: formaile  gezets (undang-undang  “formal”);  Kelompok  IV: verordnung  &  autonome  satzung (aturan pelaksana dan aturan otonom) (Vlies, 2005). Pengelompokkan  norma-norma  hukum menurut  Hans  Nawiasky  di  atas  apabila diterapkan dan diterjemahkan dalam konteks Indonesia didapati pengelompokkan sebagai berikut: staatsfundamentalnorm (Pancasila); staatsgrundgezets (aturan  dasar  negara); formaile  gezets (undang-undang  (formal)); verordnung & autonome  satzung (peraturan pelaksanaan dan peraturan otonom).
Mendasarkan  kepada  pengelompokan norma-norma hukum tersebut, maka seluruh
jenis  peraturan  perundang-undangan  pada dasarnya dapat masuk dalam hierarki. Untuk itu seharusnya hierarki peraturan perundang- undangan  di  Indonesia  terdiri  atas:  (i) Undang-Undang Dasar; (ii) Ketetapan MPR; (iii)  Undang-Undang/Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang;  (iv)  Undang- Undang/Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang;  (v)  Peraturan  Pemerintah; (vi)  Peraturan  Presiden/peraturan  lembaga negara yang dibentuk berdasarkan ketentuan Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  atau  dibentuk berdasarkan ketentuan undang-undang; (vii) Peraturan  Menteri;  (viii)  Peraturan  Daerah Provinsi;  (ix)  Peraturan  Kepala  Daerah P r o v i n s i ;   ( x )   P e r a t u r a n   D a e r a h Kabupaten/Kota;  (xi)  Peraturan  Kepala Daerah  Kabupaten/Kota;  dan  (xi)  Peraturan Desa.

## 3.    Materi Muatan Peraturan Perundang- undangan
Pembentukan  peraturan  perundang- undangan harus benar-benar memperhatikan materi  muatan  dikarenakan  beberapa  sebab, pertama,  sebagai  konsekuensi  adanya  tata urutan  (hierarki)  peraturan  perundang- undangan  sehingga  setiap  jenis  peraturan perundang-undangan  hanya  dapat  memuat materi  sesuai  dengan  tingkatan  jenis peraturan  perundang-undangan.  Kedua, dalam  membentuk  peraturan  perundang- undangan  yang  baik  harus  diperhatikan m e n g e n a i   m a t e r i   m u a t a n   y a n g   a k a n dituangkan  dalam  peraturan  perundang- undangan  tersebut,  setiap  jenis  peraturan perundang-  undangan  mempunyai  materi muatan  tersendiri  yang  biasanya  didasarkan pada  peraturan  perundang-undangan  di atasnya  (Thaib,  2009).  Ketiga,  peraturan perundang-undangan  itu  tersusun  secara hierarkis  dan  mempunyai  proporsi  materi muatan tertentu (MD, 2010).
Setiap  jenis  peraturan  perundang- undangan itu pasti mengatur suatu materi atau hal  keadaan/  konkret.  Materi  apa  dan  mana yang diatur oleh suatu peraturan itu telah ada ketentuannya. Suatu  materi  yang  menurut ketentuannya  harus  diatur  dengan  UU  itu tidak  dapat  dan  tidak  dibenarkan  diatur dengan  jenis  atau  bentuk  peraturan  lain, misalnya  dengan  Peraturan  Pemerintah  atau
Keputusan  Presiden,  begitu  juga  sebaliknya (Soehino, 2006)
Mengenai  materi  muatan  peraturan p e r u n d a n g - u n d a n g a n ,   U U   1 2 / 2 0 1 1 mengaturnya dalam beberapa ketentuan yaitu Pasal  10  menyebutkan  materi  muatan  yang harus diatur dengan UU berisi: a. pengaturan lebih  lanjut  mengenai  ketentuan  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun  1945;  b.  perintah  suatu  Undang- Undang  untuk  diatur  dengan  Undang- U n d a n g ;   c .   p e n g e s a h a n   p e r j a n j i a n internasional  tertentu;  d.  tindak  lanjut  atas putusan  Mahkamah  Konstitusi;  dan/atau;  e. pemenuhan  kebutuhan  hukum  dalam masyarakat.  Pasal  12  yang  menyebutkan Materi  muatan  Peraturan  Pemerintah  berisi materi  untuk  menjalankan  Undang-Undang sebagaimana mestinya.
Pasal  13  yang  menyebutkan  materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan  oleh  UU,  materi  untuk melaksanakan  Peraturan  Pemerintah,  atau materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan  pemerintahan.  Pasal  14  yang menyebutkan  Materi  muatan  Peraturan Daerah  Provinsi  dan  Peraturan  Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus  daerah  dan/atau  penjabaran  lebih lanjut  peraturan  perundang-  undangan  yang lebih tinggi.
Terhadap  pengaturan  materi  muatan dalam  UU  12/2011  Terdapat  permasalahan sebagai  berikut  pertama,  meskipun  hanya memuat lima butir materi muatan UU namun pengaturan  dalam  Pasal  10  ayat  (1)  ini menjadi sangat luas dan tidak terbatas dengan adanya  butir  di  huruf  e  yaitu  pemenuhan kebutuhan  hukum  dalam  masyarakat. Ketentuan  pemenuhan  kebutuhan  hukum dalam masyarakat ini terlalu luas mengingat bisa  selalu  dipakai  tanpa  ukuran  yang  jelas. Kriteria pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat  ini  juga  kerap  menjadi  pilihan bagi  pembentuk  UU  untuk  mengakomodir kepentingannya  dalam  pembentukan  UU, karena  kriteria  ini  seakan  mudah  untuk dibuktikan,  tanpa  harus  merujuk  kepada peraturan perundang-undangan manapun.
Pengaturan  pemenuhan  kebutuhan hukum  dalam  masyarakat  sebagai  materi
muatan yang harus diatur dengan UU ini telah membuka penafsiran yang luas bahwa semua hal  dapat  diatur  dengan  UU,  akibatnya program  pembentukan  UU  rawan  tidak terkontrol dan terukur. Sebagai contoh adalah pembentukan  Undang-Undang  Nomor  18 Tahun  2014  tentang  Kesehatan  Jiwa,  yang seharusnya  perihal  kesehatan  jiwa  cukup diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Pasal 151 Undang-Undang Nomor 36 Tahun  2009  tentang  Kesehatan  sebenarnya telah sangat jelas mengatur dan memberikan delegasi  bahwa  pengaturan  lebih  lanjut mengenai upaya kesehatan jiwa diatur dengan Peraturan  Pemerintah.  Perintah  pengaturan dengan Peraturan Pemerintah ini dikarenakan UU 36/2009 Bab IX Pasal 144 sampai dengan Pasal  155  telah  mengatur  pokok-pokok perihal  kesehatan  jiwa.  Penyebab  kesehatan jiwa  yang  awalnya  didelegasikan  untuk dibentuk dengan PP menjadi dibentuk dengan UU oleh DPR dikarenakan alasan pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat karena adanya desakan kelompok masyarakat.
Kedua,  ketidakjelasan  mengenai pembedaan materi muatan PP dengan materi muatan  Perpres  utamanya  sama-sama  berisi materi yang  diperintahkan oleh UU.  Hal  ini menyulitkan dalam prakteknya utamanya saat pembentuk  UU  akan  memberikan  delegasi pengaturan  lebih  lanjut  UU.  Seharusnya materi  muatan  PP  dan  Perpres  dapat d i p i s a h k a n   s e c a r a   t e g a s   m e n g i n g a t kedudukan PP dan Perpres adalah berbeda. PP merupakan  kategori verordnung (peraturan delegasi/pelaksana)  sementara  Perpres merupakan  kategori autonome  satzung (peraturan Otonom).
Peraturan  delegasi/pelaksana  adalah peraturan perundang-undangan di bawah UU yang  dibentuk  sebagai  akibat  adanya pelimpahan  kewenangan  membentuk peraturan  yang  dilakukan  oleh  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih  rendah  (bersumber  dari  kewenangan delegasi). Peraturan Otonom adalah peraturan perundang-undangan  di  bawah  UU  yang dibentuk  atas  dasar  pemberian  kewenangan membentuk peraturan oleh grondwet (UUD) atau oleh wet (Undang-Undang) kepada suatu lembaga  negara  atau  lembaga  pemerintahan baik di tingkat pusat atau daerah (bersumber
Bayu Dwi Anggono, Tertib Jenis, Hierarki, dan Materi Muatan Peraturan Perundang-Undangan
dari kewenangan atribusi).
Atas berbagai permasalahan yang ada terkait  materi  muatan  peraturan  perundang- undangan  dalam  UU  12/2011  maka  perlu dilakukan  usaha  penyempurnaan  yaitu pertama,  pengaturan  mengenai  butir-butir materi  muatan  UU  dalam  Pasal  10  ayat  (1) UU  12/2011  perlu  disempurnakan  oleh Pembentuk UU dengan mendasarkan pada 12 butir materi muatan UU menurut para ahli dan kesamaan  petunjuk  materi  UU  yang  diatur dalam  konstitusi  yang  sedang  dan  pernah berlaku di Indonesia. 12 butir materi muatan UU  Indonesia  adalah  :  (i)  tegas-tegas diperintahkan  oleh  UUD;  (ii)  tegas-tegas diperintahkan  oleh  Ketetapan  MPR;  (iii) dinyatakan oleh suatu Undang-Undang untuk d i a t u r   d e n g a n   U n d a n g - U n d a n g ;   ( i v ) mengatur  hak-hak  (asasi)  manusia;  (v) mengatur hak dan kewajiban warga Negara; (vi)  mengatur  lebih  lanjut  ketentuan  UUD; (vii) mengatur pembagian kekuasaan negara; (viii)  mengatur  organisasi  pokok  lembaga- lembaga  tertinggi/tinggi  Negara;  (ix) mengatur pembagian wilayah/daerah negara; (x)  mengatur  siapa  warga  negara  dan  cara memperoleh/kehilangan  kewarganegaraan; (xi) pengaturan yang dapat membebani harta kekayaan warga negara; dan (xii) pengaturan mengenai  pengeluaran-pengeluaran  oleh penyelenggara  negara/Keuangan  Negara (Anggono, 2014)
Kedua,  penegasan  kedudukan  Perpres sebagai Autonome  Satzung (peraturan Otonom).  Oleh  karenanya  Pasal  13  UU 1 2 / 2 0 11   p e r l u   d i u b a h   d e n g a n   h a n y a menyebutkan  materi  muatan  Perpres  berisi materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.

## C.        Simpulan
S i s t e m   p e r u n d a n g - u n d a n g a n Indonesia yang di dalamnya ada unsur jenis, h i e r a r k i ,   d a n   m a t e r i   m u a t a n   d a l a m kenyataannya  masih  mengandung  sejumlah permasalahan diantaranya peraturan internal lembaga  yang  masuk  dalam  jenis  peraturan perundang-undangan,  tidak  semua  jenis peraturan perundang-undangan jelas letaknya dalam  hierarki  peraturan  perundang- undangan, dan terlalu luasnya materi muatan serta kesamaan materi muatan antar peraturan perundang-undangan.   Untuk itu diperlukan
upaya  penataan  kembali  terhadap  jenis, hierarki  dan  materi  muatan  peraturan perundang-undangan.
Penataan  terhadap  jenis,  hierarki  dan materi  muatan  peraturan  perundang- u n d a n g a n   d i l a k u k a n   d e n g a n   c a r a mengeluarkan  jenis  peraturan  yang  tidak termasuk  peraturan  perundang-undangan, m e m a s u k k a n   s e m u a   j e n i s   p e r a t u r a n perundang-undangan  dalam  hierarki, melakukan pengetatan terhadap suatu materi muatan  yang  dapat  diatur  dengan  peraturan perundang-undangan,  serta  melakukan pembedaan  secara  jelas  materi  muatan  tiap jenis peraturan perundang-undangan.
Penataan  ini  dapat  dilakukan  melalui perubahan  UU  12/2011.  Untuk  itu  DPR bersama  dengan  Presiden  saat  perlu  segera untuk merealisasikan rencana perubahan UU 12/2011  agar  terwujud  tertib  perundang- undangan di Indonesia sebagaimana menjadi tujuan negara hukum.

## DAFTAR PUSTAKA
Anggono, B. D. (2014). Asas Materi Muatan Yang  Tepat  Dalam  Pembentukan U n d a n g - U n d a n g ,   S e r t a   A k i b a t Hukumnya:  Analisis  Undang-Undang Republik  Indonesia  Yang  Dibentuk Pada  Era  Reformasi  (1999-2012). Jakarta: Universitas Indonesia. Astawa, I Gde Pantja & Na,a, S. (2008).
Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia. Bandung: Alumni.
Ekatjahjana, W. (2008). Pengujian
Perundang-undangan dan Sistem Peradilannya di Indonesia. Jakar: Pustaka Sutra.
Kaufmann, Daniel. Kraay, Aart & Mastruzzi,
M.  (n.d.).  The  Worldwide  Governance Indicators Methodology and Analytical Issues,  Retrievered.  Retrieved  January 2 , 2 0 1 8 , f r o m
http://info.worldbank.org/governance/ wgi/pdf/wgi.pdf.
Kelsen,  H.  (1973).  General  Theory  Of  Law and  State.  Translated  By  Anders Wedberg. Ney York: Russel&Russel.
Laporan  LeIP.  (2018).  Retrieved  from http://leip.or.id/Latif,  A.  (2014). Hukum  Administrasi  Dalam  Praktik
Tindak  Pidana  Korupsi,  Edisi  2. Jakarta: Kencana. Lubis,  M.  S.  (1977).  Landasan  dan  Teknik
P e r u n d a n g - u n d a n g a n .   B n a d u n g :
Alumni.MD, M. M. (2010). Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen
Konstitusi. Jakarta: Rajawali Press.
Natabaya,  H. A.  .  (2006).  Sistem  Peraturan
P e r u n d a n g - u n d a n g a n   I n d o n e s i a .
Jakarta:  Sekretariat  Jendral  Mahkamah
Konstitusi.
Ranggawidjaja,  R.  (1998).  Pengantar  Ilmu P e r u n d a n g - u n d a n g a n   I n d o n e s i a .
Bandung: Mandar Maju.
Soehino.  (2006).  Hukum  Tata  Negara, Teknik  Perundang-undangan  (setelah dilakukan  perubahan  pertama  dan perubahan  kedua  Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun  1945).  ed.Pertama.  Yogyakarta: BPFE UGM.
Soeprapto, M. F. I. (2007). Ilmu Perundang- undangan  jilid  I,  Jenis,  Fungsi  dan Materi Muatan. Yogyakarta: Kanisius.
Thaib, D. (2009). Ketatanegaraan Indonesia,
Perpektif  Konstitusional.  Yogyakarta: Total  Media.Thalib,  A.  R.  (2006). Wewenang  Mahkamah  Konstitusi  &
I m p l i k a s i n y a   d a l a m   S i s t e m Ketatanegaraan  RI.  Jakarta:  Citra
Aditya Bakti.
V l i e s ,   I .   C .   v a n   d e r.   ( 2 0 0 5 ) .   B u k u Perancangan  Peraturan  Perundang- undangan.  Terjemahan  oleh  Linus Doludjawa.  Jakarta:  Direktur  Jenderal
P e r a t u r a n   P e r u n d a n g - u n d a n g a n Departemen Hukum dan HAM.