## INKONSISTENSI DALAM PUTUSAN NOMOR

## 92/PDT.G/2018/PN.YYK TERKAIT LARANGAN PEMBERIAN HAK MILIK ATAS TANAH BAGI GOLONGAN TIONGHOA DI YOGYAKARTA

## Afifah Khairunnisa, Gratianus Prikasetya Putra
Program Magister Kenotariatan, Fakultas Hukum Universitas Indonesia Jl. Prof. Mr. Djokosoetono, kampus Universitas Indonesia, Depok 16424
E-mail: afifah.khairunnisa01@ui.ac.id
RINGKASAN  - Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  keabsahan kepemilikan hak atas tanah oleh Warga Negara Indonesia non pribumi di Daerah Istimewa Yogyakarta berdasarkan Instruksi Wakil Kepala Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta  No.  K.898/I/A/1975,  serta  pengaruhnya  terhadap  inkonsistensi pertimbangan hakim dengan amar putusan dalam Putusan Nomor 92/Pdt.G/2018/PN.Yyk. Penelitian ini merupakan penelitian yuridis normatif yang dilakukan dengan meneliti bahan hukum sekunder berupa peraturan-peraturan yang berkaitan  dengan  pokok  permasalahan  dalam  penelitian  ini.  Dari  penelitian  ini diperoleh  kesimpulan  bahwa  secara  normatif  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  tidak dapat  dinyatakan  masih  berlaku  karena  bukan  merupakan  salah  satu  bentuk peraturan perundang-undangan, namun pada kenyataannya instruksi tersebut masih hidup dan berlaku di Yogyakarta, sehingga terjadi dualisme hukum pertanahan di Yogyakarta. Oleh karena itu, diperlukan suatu peraturan perundang-undangan yang menyatakan  secara  tegas  mengenai  keberlakuan  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  di Yogyakarta.
Kata  kunci:  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975,  hak  milik  atas  tanah,  Warga  Negara Indonesia non-pribumi, hukum agraria di Yogyakarta.

## PENDAHULUAN
Pada  tanggal  5  Maret  1975  telah  diterbitkan  Surat  Instruksi  Nomor K.898/I/A/1975 ( “Instruksi No. K.898/I/A/1975” ) yang pada intinya menentukan bahwa  warga  non-pribumi  tidak  dapat  memiliki  hak  milik  atas  tanah  di  Daerah Istimewa  Yogyakarta  ( “D.I.  Yogyakarta” ).  Sampai  saat  ini,  Instruksi  tersebut masih  dianggap  berlaku  di  D.I.  Yogyakarta  berdasarkan  yurisprudensi  dan  Surat Keterangan dari Pemerintah Provinsi D.I. Yogyakarta. Dalam Putusan Pengadilan Negeri  Yogyakarta  Nomor  92/Pdt.G/2018/PN.Yyk,  terdapat  kontradiksi  antara pertimbangan  dan  amar  putusan  yang  telah  diputus  oleh  Majelis  Hakim  terkait keberlakuan Instruksi No. K.898/I/A/1975 di D.I. Yogyakarta.
Instruksi  898/1975  merupakan  sebuah  surat  instruksi  yang  dibuat  pada tanggal  5  Maret  1975  oleh  Paku  Alam  VIII  selaku  Wakil  Kepala  Daerah  D.I. Yogyakarta.  Instruksi  tersebut  memerintahkan  agar  tidak  memberikan  hak  milik atas tanah kepada  warga negara non-pribumi di  D.I.  Yogyakarta. Hak atas tanah yang boleh diberikan kepada warga negara non pribumi tersebut hanyalah hak guna bangunan,  hak  pakai,  dan  hak  guna  usaha  (Prikasetya,  2018).  Apabila  seorang warga negara non-pribumi memiliki hak milik atas tanah di D.I. Yogyakarta, maka ia  harus  melepaskan  haknya  dan  mengajukan  permohonan  untuk  hak  atas  tanah lainnya ke pemerintah D.I. Yogyakarta.
Di Indonesia, terjadi pluralisme hukum tanah sebelum berlakunya Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-pokok  Agraria ( “UUPA” )  yang  berlaku  sejak  tanggal  24  September  1960.  UUPA  merupakan unifikasi  hukum  tanah  nasional  yang  menentukan  beberapa  jenis  hak  atas  tanah yang  dapat  dimiliki  oleh  setiap  warga  negara  Indonesia.  Diantara  jenis-jenis  hak atas  tanah  dalam  UUPA,  hak  milik  atas  tanah  merupakan  hak  atas  tanah  yang terkuat, terpenuh dan dapat turun temurun.
Hak milik atas tanah merupakan hak yang “terkuat”, yaitu hak milik tidak mudah hapus dan musnah serta mudah dipertahankan terhadap pihak lain, sehingga hak milik harus didaftarkan ke kantor pertanahan. Kemudian, arti “terpenuh” adalah kewenangan yang dimiliki pemegang hak milik paling penuh namun tetap dibatasi dengan  fungsi  sosial  sebagaimana  dalam  Pasal  6  UUPA.  Sedangkan  arti  “turun temurun”  yaitu  hak  milik  atas  tanah  tidak  memiliki  jangka  waktu  atau  jangka waktunya tidak terbatas, dan dapat beraih karena adanya perbuatan dan peristiwa hukum (Arie Sukanti Hutagalung, 2012).
Berdasarkan UUPA yang merupakan hukum  tanah nasional, setiap warga negara  Indonesia  memiliki  kesempatan  yang  sama  untuk  memperoleh  hak  milik atas  tanah.  Namun  demikian,  Instruksi  898/1975  menentukan  bahwa  warga  non- pribumi  tidak  dapat  memiliki  hak  milik  atas  tanah.  Oleh  karena  itu,  terjadi pluralisme  hukum  pertanahan  di  D.I.  Yogyakarta  karena  keberadaan  Instruksi 898/1975 masih diakui dalam yurisprudensi dan Surat Keterangan dari Pemerintah Provinsi D.I. Yogyakarta.
Berdasarkan  uraian  di  atas,  mengingat  sudah  adanya  UUPA  yang merupakan  salah  satu  bentuk  upaya  pemerintah  untuk  melakukan  unifikasi peraturan  terkait  hukum  agraria,  maka  perlu  untuk  memahami  mengenai keberlakuan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  D.I.  Yogyakarta  Nomor K.898/I/A/1975  di  Indonesia.  Hal  tersebut  tentunya  akan  berdampak  terhadap keabsahan  kepemilikan  suatu  hak  milik  atas  tanah,  serta  berdampak  terhadap Notaris,  Pejabat  Pembuat  Akta  Tanah  (PPAT),  ataupun  praktisi  hukum  lainnya dalam menerapkan hukum terkait hak atas tanah.

## KAJIAN TEORI
1. Keberlakuan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  Daerah  Istimewa Yogyakarta Nomor K.898/I/A/1975 dalam Hukum Tanah Nasional
Daerah  Istimewa  Yogyakarta  ( “D.I.  Yogyakarta” )  merupakan  daerah provinsi  yang  mempunyai  keistimewaan  dalam  penyelenggaraan  urusan pemerintahan, dimana keistimewaan yang dimiliki D.I. Yogyakarta diberikan berdasarkan sejarah dan hak asal-usul menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ( “UUD 1945” ) untuk mengatur dan mengurus kewenangan istimewa. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang  Keistimewaan  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  ( “UU  No.  13  Tahun 2012” ), kewenangan D.I. Yogyakarta sebagai daerah otonom mencakup urusan pemerintahan  dalam  undang-undang  pemerintahan  daerah  dan  urusan keistimewaan  dalam  UU  No.  13  Tahun  2012.  Adapun  urusan  keistimewaan tersebut meliputi:
a. Tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur;
b. Kelembagaan Pemerintah Daerah DIY;
c. Kebudayaan;
d. Pertanahan; dan
e. Tata ruang.
Salah  satu  kewenangan  yang  dimiliki  pemerintah  D.I.  Yogyakarta sebagai  daerah  otonom  adalah  dalam  hal  pertanahan.  Terkait  ketentuan mengenai  pertanahan  di  D.I.  Yogyakarta  dapat  ditelusuri  dari  sejarah  dan
perkembangan  kebijakan  pertanahan  pada  saat  adanya  Perjanjian  Giyanti Tahun  1755.  Adapun  kebijakan  yang  mengatur  mengenai  pertanahan  di  D.I. Yogyakarta menurut waktunya dapat dibagi menjadi 2 (dua) masa, yaitu masa sebelum  kemerdekaan  Republik  Indonesia  dan  masa  setelah  kemerdekaan Republik Indonesia (Putra, 2015).
Pada masa penjajahan, Daerah Istimewa Yogyakarta adalah 2 (dua) buah Kerajaan,  yaitu  Negeri  Ngayogyakarto  Hadiningrat/Kasultanan  Yogyakarta dan Negeri Paku Alaman/Kadipaten Paku Alaman, dimana kedua kerajaan ini mengakui  kedaulatan  Belanda.  Di  daerah  Yogyakarta  dan  Surakarta,  tanah adalah milik raja dan raja berkuasa penuh atas tanah. Sebagian tanah lainnya adalah  tanah  gaduhan  (apanage)  yang  dipergunakan  untuk  menjamin kebutuhan  keluarga  raja  (Gatut  Murniatmo,  1989).  Adapun  hak  rakyat  atas tanah  liar  kosong  adalah  hak  membuka  tanah  yaitu  hak  menggarap (mengerjakan), hak menebang, meramu, menggembala, memburu dan mencari buah-buahan atau rotan.
Pemerintah  Hindia  Belanda  melalui  Pasal  51  ayat  (2) Indische Staatsregeling (IS)  menentukan  bahwa  hak  eigendom  atas  tanah  hanya diberikan untuk keperluan memperluas kota dan desa. Hak eigendom atas tanah ini  dapat  diberikan  kepada  setiap  orang  dan  yang  berhak  memberikan  hak eigendom  adalah  Gubernur  Jenderal  (pemerintah).  Adapun  yang  dimaksud dengan hak eigendom adalah hak milik menurut Agrarische Wet 1870.
Sebagai  penguasa  tertinggi  di  Wilayah  Kesultanan  Ngayogyakarta Hadiningrat, Sultan telah menetapkan hak-hak atas tanah yang dapat dimiliki oleh masyarakat yaitu 1) Hak anggaduh; 2) Hak anggaangga; 3) Hak andarbeni; 4)  Hak  pungut  hasil;  5)  Hak  didahulukan;  dan  6)  Hak  blengket.  Sultan menentukan  kebijakan  tersebut  melalui Rijksblaad, yaitu  istilah  bagi  aturan hukum  yang  berlaku  di  Wilayah  kesultanan  dan  Pakualaman  dengan persetujuan  pemerintah  kolonial.  Dalam  bidang  pertanahan  dikenal  dua Rijksblaad yang penting yaitu Rijksblaad Kesultanan No. 16 Tahun 1918 dan Rijksblaad Pakualaman No. 18 Tahun 1918. Dalam Rijksblaad No. 18 Tahun 1918 diatur bahwa semua tanah yang tidak ada bukti kepemilikan menurut hak eigendom,  maka  tanah  itu  adalah  milik  raja.  Atas  dasar  kedua Rijksblaad
tersebut maka munculah sebutan tanah swapraja. Hak tanah di daerah-daerah swapraja  mempunyai  sifat-sifat  keistimewaan  bahwa  semua  tanah  dalam daerah swapraja adalah kepunyaan raja (Sihombing, 2018).
Setelah  proklamasi  kemerdekaan  Indonesia  pada  tanggal  17  Agustus 1945, telah disahkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ( “UUD 1945” ) pada tanggal 18 Agustus 1945. Berdasarkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, penguasaan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya  adalah  dikuasai  oleh  negara  dan  dipergunakan  sebesar-besarnya untuk  kemakmuran  rakyat.  Pemerintah  Indonesia  kemudian  menerbitkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria  ( “UUPA” )  pada  tanggal  24  September  1960.  Dengan  berlakunya UUPA, maka hak dan wewenang atas bumi dan air dari daerah swapraja yang masih ada menjadi hapus dan beralih kepada negara.
Hukum tanah di Yogyakarta setelah proklamasi kemerdekaan Indonesia pada  dasarnya  hanya  mengalami  perubahan  mengenai  kedudukan pemerintahan di Yogyakarta. Presiden Republik Indonesia menetapkan bahwa kedua kerajaan yang berada di  wilayah Yoyakarta menjadi  Daerah  Istimewa Yogyakarta dari Negara Republik Indonesia.
Pada tanggal 5 Maret 1975, Paku Alam VIII selaku Wakil Kepala Daerah Daerah  Istimewa  Yogyakarta  telah  menerbitkan  Surat  Instruksi  Nomor K.898/I/A/1975  yang  ditujukan  kepada  Bupati/Walikota  Kepala  Daerah seluruh Daerah Istimewa Yogyakara, perihal Penyeragaman Policy pemberian hak  atas  tanah  kepada  seorang  WNI  non  pribumi.  Adapun  instruksi  tersebut pada pokoknya menentukan bahwa:
“Apabila ada seorang Warga Negara Indonesia non Pribumi membeli tanah hak milik rakyat, hendaknya diproseskan sebagaimana biasa, ialah dengan melalui  pelepasan  hak,  sehingga  tanahnya  kembali  menjadi  tanah  negara yang dikuasai langsung oleh Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta dan kemudian yang berkepentingan/melepaskan supaya mengajukan permohonan  kepada  Kepala  Daerah  D.I.  Yogyakarta  untuk  mendapatkan sesuatu hak”.
Berdasarkan  instruksi  tersebut,  seorang  WNI  non  pribumi  tidak dapat memperoleh hak milik atas tanah di wilayah  D.I. Yogyakarta, serta dalam hal seorang WNI non pribumi telah memiliki hak milik atas tanah di D.I. Yogyakarta wajib untuk melepaskan haknya itu kepada pemerintah dan mengajukan hak atas tanah lainnya.
Ditinjau  dari  eksistensi  suatu  surat  instruksi  kepala  daerah  di Indonesia pada saat  ini,  suatu  surat  instruksi kepala daerah tidak terdapat dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana dalam Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan ( “UU No. 12 Tahun 2011” ). Adapun jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain  itu,  UU  No.  12  Tahun  2011  juga  menentukan  materi  atau substansi yang harus termuat dalam suatu undang-undang, yaitu:
a. Pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan UUD RI Tahun 1945;
b. Perintah  suatu  Undang-Undang  untuk  diatur  dengan  Undang- Undang;
c. Pengesahan perjanjian internasional tertentu;
d. Tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau
e. Pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.
Kemudian,  materi  yang  harus  dimuat  dalam  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  sama  dengan  materi  Undang-Undang, sedangkan  materi  yang  termuat  dalam  Peraturan  Pemerintah  berisi ketentuan untuk menjalankan ketentuan dalam Undang-Undang. Peraturan Presiden  berisi  materi  yang  diperintahkan  oleh  Undang-Undang,  materi
untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah, atau materi untuk melaksanakan penyelenggaraan  kekuasaan  pemerintahan.  Selanjutnya,  materi  muatan dalam Peraturan daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota berisi muatan dalam rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah  dan  tugas  pembantuan  serta menampung  kondisi  khusus  daerah  dan/atau  penjabaran  lebih  lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Eksistensi Instruksi Wakil Kepala Daerah tidak terdapat dalam hierarki peraturan  perundang-undangan,  sehingga  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975 tidak  dapat  dikatakan  sebagai  salah  satu  jenis  peraturan  perundang- undangan yang berlaku di Indonesia. Undang-Undang Pokok Agraria yang merupakan  suatu  unifikasi  hukum  pertanahan  di  Indonesia  seharusnya menjadi  satu-satunya  ketentuan  hukum  pertanahan  yang  berlaku  di Indonesia dan berlaku pula di D.I. Yogyakarta sebagaimana Perda DIY No.
3 Tahun 1984.
2. Dasar  Keberlakuan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  D.I.  Yogyakarta Nomor K.898/I/A/1975 di D.I. Yogyakarta
Hukum tanah nasional di Indonesia telah diatur dalam Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-pokok  Agraria ( “UUPA” )  yang  berlaku  sejak  tanggal  24  September  1960.  Dalam  hal  ini, pemerintah menerbitkan  Keputusan Presiden Nomor 33  Tahun 1984 tentang Pemberlakuan Sepenuhnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 di Provinsi Daerah  Istimewa  Yogyakarta  ( “Keppres  No.  33  Tahun  1984” ).  Selain Keppres  tersebut,  DPRD  Provinsi  D.I.  Yogyakarta  juga  menerbitkan Keputusan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Propinsi  Daerah  Istimewa Yogyakarta Nomor 4/K/DPRD/1978 tentang Tata Tertib DPRD Propinsi D.I. Yogyakarta  yang  kemudian  menjadi  dasar  atas  terbitnya  Peraturan  Daerah Provinsi D.I. Yogyakarta Nomor 3 Tahun 1984 tentang Pelaksanaan Berlaku Sepenuhnya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  di  Propinsi  Daerah Istimewa Yogyakarta ( “Perda DIY No. 3 Tahun 1984” ).
Pasal  1  dalam  Perda  DIY  No.  3  Tahun  1984  menyatakan  bahwa ketentuan  agraria  yang  semula  berdasarkan  wewenang  otonomi  beralih menjadi wewenang dekonsentrasi. Kemudian, sejak berlakunya Perda tersebut,
yaitu pada tanggal 22 September 1984, maka segala ketentuan D.I. Yogyakarta yang mengatur tentang agraria dinyatakan tidak berlaku lagi.
Namun  demikian,  pada  kenyataannya,  sampai  saat  ini  terjadi  dualisme ketentuan  hukum  terkait  pertanahan  di  D.I.  Yogyakarta.  Instruksi  No. K.898/I/A/1975 yang mengatur mengenai larangan kepemilikan hak milik atas tanah bagi WNI keturunan Tionghoa di D.I. Yogyakarta sampai saat ini masih berlaku.
Pemerintah  D.I.  Yogyakarta  mengeluarkan  Surat  Keterangan  yang menyatakan  beberapa  alasan  mengapa  warga  Tionghoa  tidak  dapat memperoleh hak milik atas tanah di D.I. Yogyakarta, antara lain:
1) Instruksi Nomor K.898/I/A/1975 yang diterbitkan tanggal 05 Maret 1975 sampai  saat  ini  masih  berlaku  dan  merupakan affirmative  policy yang bertujuan untuk melindungi warga pribumi agar kepemilikan tanah tidak beralih  kepada  warga  yang  memiliki  kemampuan  finansial  yang  lebih kuat.
2) Filosofi terbitnya Instruksi Nomor K.898/I/A/1975 adalah:
a. Sebagian  besar  tanah  milik  warga  di  D.I.  Yogyakarta  berasal  dari pemberian Kraton Yogyakarta;
b. Pada  zaman  perjuangan  kemerdekaan,  warga  Tionghoa  meminta perllindungan kepada Sri Sultan Hamengkubuwono IX dan tertuang dalam  prasasti  yang  ditandatangani  masyarakat  Tionghoa,  serta terdapat monumen “ngejaman” sebagai hadiah dari warga keturunan Tionghoa.
3) Putusan  Mahkamah  Agung  RI  Nomor  281  K/TUN/2001  menolak permohonan  kasasi  atas  gugatan  yang  diajukan  oleh  H.  Budi  Styagraha terhadap Instruksi Nomor K.898/I/A/1975. Berdasarkan putusan tersebut, Instruksi  Nomor  K.898/I/A/1975  memiliki  kekuatan  hukum  yang  pasti, sehingga secara yuridis formal instruksi tersebut masih berlaku.
Pada  tahun  2016,  Ombudsman  Republik  Indonesia  menerima  laporan dari beberapa masyarakat  yang merupakan WNI  keturunan Tionghoa bahwa terjadi penolakan pendaftaran tanah dengan hak milik atas tanah oleh Kantor Badan  Pertanahan  Yogyakarta  atas  dasar  ketentuan  dalam  Instruksi  No.
K.898/I/A/1975. Terhadap laporan ini, Ombudsman Republik Indonesia yang merupakan  lembaga  negara  yang  memiliki  kewenangan  untuk  mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik, mengeluarkan Surat Rekomendasi Nomor: 0001/RM.03.02-13/0052.0079.0087.0103-2016/VII/2020 yang ditujukan kepada Kantor Badan Pertanahan Yogyakarta.
Dalam Surat Rekomendasi tersebut, pihak Ombudsman telah melakukan pemeriksaan  terhadap  pihak  Kantor  Badan  Pertanahan  Yogyakarta  dan diperoleh alasan dari pihak Kantor Badan Pertanahan Yogyakarta antara lain sebagai berikut:
1) D.I. Yogyakarta merupakan daerah istimewa yang memiliki kewenangan untuk  mengatur  sendiri  masalah  pertanahan,  dan  Instruksi  Nomor K.898/I/A/1975  sudah  diberlakukan  di  tingkat  pelaksanaan  oleh  BPN Yogyakarta;
2) Instruksi  No.  K/898/I/1975  merupakan  bentuk  diskriminasi  positif. Kebijakan lokal yang diterapkan oleh Pemerintah Daerah D.I. Yogyakarta berdasarkan kondisi sosial budaya Indonesia yang berbeda antar daerah, serta  didukung  dengan  fakta  sejarah  berupa  adanya  momentum  yang menjadi cikal bakal instruksi tersebut;
3) Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  telah  diajukan  gugatan  uji  materil  ke Mahkamah  Agung  sampai  tingkat  kasasi  pada  tanggal  19  April  2017, namun  gugatan  tidak  diterima  karena  bukan  merupakan  substansi  di Keputusan  TUN.  Oleh  karena  itu,  BPN  Yogyakarta  berpendapat  tetap menjalankan  instruksi  tersebut  selama  belum  dibatalkan  oleh  lembaga hukum;
Ombudsman  dalam  Surat  Rekomendasi  tersebut  juga  telah  meminta keterangan  dari  Kementerian  Agraria  dan  Tata  Ruang/Badan  Pertanahan Nasional  yang  pada  intinya  menyatakan  bahwa  UUPA  berlaku  di  D.I. Yogyakarta  sejak  bulan  Desember  1985,  sedangkan  Instruksi  No. K.898/I/A/1975 sudah berlaku sebelum berlakunya UUPA di D.I. Yogyakarta, yaitu  sejak  tanggal  5  Maret  1975.  Selain  itu,  diskriminasi  dalam  instruksi tersebut mengacu pada kearifan lokal di D.I. Yogyakarta, serta selama ini tidak
ada permasalahan karena bagi WNI keturunan non-pribumi diberikan hak atas tanah yang dapat diperpanjang.
Adapun  rekomendasi  yang  diberikan  oleh  Ombudsman  dalam  Surat Rekomendasi tersebut antara lain:
1) Masing-masing Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten Bantul, Kabupaten Kulon Progo, Kota Yogyakarta, Kabupaten Gunungkidul, dan Kabupaten Sleman agar menindaklanjuti penerbitan Sertifikat Hak Milik (SHM) yang dimohonkan  para  Pelapor  karena  telah  memenuhi  persyaratan  sesuai peraturan perundang-undangan;
2) Kepala Kantor Wilayah BPN Provinsi D.I. Yogyakarta untuk melakukan koordinasi  dan  pengawasan  terhadap  Kepala  Kantor  Pertanahan  di Provinsi D.I. Yogyakarta terkait pelaksanaan Rekomendasi Ombudsman RI pada angka 1 (satu);
3) Menteri  Agraria  dan  Tata  Ruang/Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional ( “Menteri  ATR/BPN” )  agar  melakukan  pengawasan  kepada  Kepala Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi  D.I.  Yogyakarta  dan  Kepala  Kantor Pertanahan  dalam  angka  1  (satu)  untuk  pelaksanaan  Rekomendasi Ombudsman RI.
Terhadap  rekomendasi  tersebut,  Kementerian  ATR/BPN  belum  dapat melaksanakannya  melalui  Surat  Nomor:  HR.01/1874/XII/2020  tertanggal  21 Desember 2020 dengan alasan:
1) Instruksi No. K.898/I/A/1975 tetap berlaku sebagai pertimbangan dalam memberikan  pelayanan  pertanahan  di  Kantor  Pertanahan  di  lingkungan Provinsi  D.I.  Yogyakarta,  karena  telah  menjadi  objek  permohonan  uji materiil  pada  Mahkamah  Agung,  objek  gugatan  pada  Pengadilan  Tata Usaha Negara dan di Pengadilan Negeri, namun semua permohonan dan gugatan tersebut ditolak atau tidak diterima karena bukan termasuk objek permohonan/gugatan;
2) Instruksi tersebut pada intinya mengatur bahwa sampai saat ini bagi Warga Negara Indonesia keturunan atau non-pribumi belum dapat memiliki tanah dengan status hak milik di D.I. Yogyakarta.
Selain  itu,  berdasarkan  beberapa  yurisprudensi  pengadilan  juga dinyatakan  bahwa  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  masih  berlaku  di  D.I. Yogyakarta  karena  belum  ada  putusan  pengadilan  yang  menyatakan  bahwa instruksi tersebut sudah tidak berlaku lagi. Yurisprudensi tersebut antara lain:
1) Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara Yogyakarta No. 8/G/2016/PTUN.YK  tanggal  1  September  2016,  yang  menyatakan menertima eksepsi Tergugatan (Gubernur D.I. Yogyakarta) tentang objek sengketa tidak termasuk dalam Keputusan Tata Usaha Negara yang dapat digugat Pengadilan Tata Usaha Negara;
2) Putusan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Surabaya No. 265/B/2016/PT.TUN.SBY tanggal  15 Desember  2016 yang menguatkan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara Yogyakarta No. 8/G/2016/PTUN.YK tanggal 1 September 2016;
3) Putusan Mahkamah Agung No. 179/K/TUN/2017 tanggal 12 April 2017 yang  menolak  permohonan  kasasi  Pemohon  atas  Putusan  Pengadilan Tinggi Tata Usaha Surabaya No. 265/B/2016/PT.TUN.SBY.
Dengan  demikian,  secara  normatif  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  tidak dapat  dinyatakan  masih  berlaku  karena  tidak  termasuk  jenis  peraturan perundang-undangan  sebagaimana  dalam  UU  No.  12  Tahun  2011.  Namun demikian,  berdasarkan  yurisprudensi  putusan  pengadilan,  belum  ada  yang menyatakan  bahwa  instruksi  tersebut  sudah  tidak  berlaku  lagi  di  D.I. Yogyakarta. Selain itu, dilihat pada pelaksanaan permohonan di Kantor Badan Pertanahan  wilayah  Provinsi  D.I.  Yogyakarta,  WNI  keturunan  non-pribumi masih belum dapat memperoleh hak milik atas tanah di D.I. Yogyakarta atas dasar ketentuan pada Instruksi No. K.898/I/A/1975. Penolakan pemberian hak milik atas tanah di D.I. Yogyakarta oleh BPN wilayah Provinsi D.I. Yogyakarta didasari  dengan  alasan  sosial  dan  kebudayaan  yang  ada  di  D.I.  Yogyakarta serta didasari oleh sejarah cikal bakal terbitnya Instruksi No. K.898/I/A/1975. Adapun salah satu alasan terbitnya instruksi tersebut adalah untuk melindungi hak-hak yang dimiliki oleh warga pribumi agar dapat memiliki hak milik atas tanah  terhadap  warga  non-pribumi  yang  dinilai  lebih  stabil  dan  kuat  dalam
finansial.  Oleh  karena  itu,  sampai  saat  ini  masih  terjadi  dualisme  hukum pertanahan yang berlaku di D.I. Yogyakarta.

## METODE PENELITIAN
Bentuk  penelitian  yang  digunakan  dalam  karya  ilmiah  ini  adalah  yuridis normatif,  yaitu  dilakukan  dengan  meneliti  bahan  pustaka  atau  data sekunder(Soerjono Soekanto and Sri Mamudji, 1985) dimana akan mengkaji norma hukum dari peraturan-peraturan terkait pokok pembahasan dalam karya ilmiah ini. Dalam menyusun karya ilmiah ini, digunakan tipologi eksplanatoris yaitu mengenai inkonsistensi  pertimbangan  dan  putusan  Majelis  Hakim  dalam  Putusan  Nomor 92/Pdt.G/2018/PN.Yyk  terhadap  keberlakuan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah Daerah  Istimewa  Yogyakarta  Nomor  K.898/I/A/1975  mengenai  hak  milik  atas tanah bagi WNI keturunan Tionghoa di D.I. Yogyakarta. Adapun jenis data yang digunakan  adalah  data  sekunder  yang  diperoleh  dari  bahan  kepustakaan  melalui penelurusan  terhadap  sumber  hukum  primer,  sekunder,  dan  tersier.  Bahan-bahan hukum yang digunakan adalah sebagai berikut:
a. Bahan-bahan hukum primer, yaitu norma atau dasar, peraturan dasar, bahan hukum  yang  tidak  dikodifikasikan,  peraturan  perundang-undangan, yurisprudensi  atau  putusan  pengadilan  yang  penulis  gunakan,  antara  lain Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria,  Undang-Undang  Nomor  13  Tahun  2012  tentang  Keistimewaan Daerah  Istimewa  Yogyakarta,  ris,  Surat  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor K.898/I/A/1975 tentang Penyeragaman Policy Pemberian Hak Atas Tanah Kepada Seorang WNI non-pribumi, dan Peraturan  Daerah  Provinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  Nomor  3  Tahun 1984  tentang  Pelaksanaan  Berlaku  Sepenuhnya  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1960 di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.
b. Bahan-bahan  hukum  sekunder,  yaitu  bahan-bahan  yang  memberikan informasi yang berkaitan dengan bahan hukum primer, dimana yang penulis gunakan antara lain buku, jurnal dan artikel ilmiah, tesis, disertasi berkaitan dengan  kepemilikan  hak  atas  tanah  di  D.I.  Yogyakarta  oleh  WNI  non- pribumi;
c. Bahan-bahan  hukum  tersier,  yaitu  abstrak  perundang-undangan  terkait permasalahan dalam karya ilmiah, serta artikel yang berasal dari dalam negeri terkait  implikasi  keberlakuan  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  Nomor K.898/I/A/1975 terhadap kepemilikan hak atas tanah oleh WNI non-pribumi di D.I. Yogyakarta.

## HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
Putusan Nomor 92/Pdt.G/2018/PN.Yyk menyelesaikan sengketa pembagian harta warisan antara ahli waris dari KAJ yang merupakan Warga Negara Indonesia keturunan  Tionghoa  dengan  ahli  waris  dari  SU  yang  merupakan  salah  satu  anak kandung KAJ. Kasus ini berawal ketika pada tahun 1986 sampai dengan tahun 1995 KAJ,  yaitu  seorang  Warga  Negara  Indonesia  keturunan  Tionghoa,  membeli  11 (sebelas)  bidang  tanah  yang  berada  di  Daerah  Istimewa  Yogyakarta,  yang selanjutnya disebut dengan tanah objek sengketa. Kemudian pada tahun 2001, KAJ bersama dengan SU, yaitu anak kandung dari KAJ, beserta SR, yaitu isteri dari SU, datang menghadap Notaris SP. Kedatangan mereka ke Notaris SP dengan maksud untuk  membuat  11  (sebelas)  Surat  Pernyataan  yang  menerangkan  bahwa  11 (sebelas)  tanah  objek  sengketa  tersebut  dibeli  oleh  KAJ  dengan  uang  miliknya sendiri. Selain itu, mereka juga membuat 11 (sebelas) Surat Kuasa Menjual atas 11 (sebelas)  tanah  objek  sengketa,  dimana  SU  sebagai  penjual  dan  KAJ  sebagai pembeli.
Selanjutnya, ketika KAJ meninggal dunia pada tahun 2009 dan SU meninggal dunia  pada  tahun  2014,  terjadi  sengketa  pewarisan  mengenai  11  (sebelas)  tanah objek sengketa tersebut di antara para ahli waris KAJ dan SU. Pada tahun 2018, SR yang  merupakan  isteri  dari  SU  mengajukan  gugatan  ke  Pengadilan  Negeri Yogyakarta atas dugaan terjadinya penyelundupan hukum pada 22 (dua puluh dua) akta yang telah dibuat oleh Notaris SP. Menurut SR, penyulundupan hukum yang dilakukan oleh KAJ adalah bawha KAJ yang merupakan Warga Negara Indonesia keturunan Tionghoa tidak dapat memiliki hak milik atas tanah di Daerah Istimewa Yogyakarta  sebagaimana  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  Daerah  Istimewa Yogyakarta Nomor K.898/I/A/1975.
Dalam pertimbangannya, Majelis Hakim menyatakan bahwa Para Tergugat yang  merupakan  anak  sah  beserta  keturunan  dari  KAJ,  serta  merupakan  WNI keturunan Tionghoa yang tinggal di wilayah D.I. Yogyakarta untuk melaksanakan ketentuan  dalam  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975.  Apabila  ketentuan  tersebut  tidak dilaksanakan,  maka  yang  berhak  untuk  mengajukan  gugatan  bukan  Penggugat, melainkan  Pemerintah  D.I.  Yogyakarta  yang  dalam  hal  ini  adalah  BPN  wilayah Kabupaten/Kota  dimana  tanah  bersangkutan  berada  di  seluruh  wilayah  D.I. Yogyakarta.
Namun demikian, Majelis Hakim tidak menilai bahwa Notaris SP yang tidak mengindahkan  keberlakuan  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  sebagai  suatu  bentuk penyulundupan hukum. Para Tergugat dinilai tidak melakukan perbuatan melawan hukum  karena  telah  menikmati  dan  menempati  11  (sebelas)  tanah  yang  menjadi objek  perkara  tersebut.  Berdasarkan  proses  pembuktian  dalam  persidangan,  KAJ membuat 22 (dua puluh dua) akta tersebut kepada Notaris SP dengan tujuan untuk melindungi hak-hak anak-anak sahnya, sehingga KAJ tidak memiliki itikad tidak baik untuk melakukan penyelundupan hukum. Pembuatan 22 (dua puluh dua) akta tersebut  didasari  atas  adanya  kejujuran  dan  niat  tulus  KAJ  sehingga  Notaris  SP menyetujui pembuatan akta-akta tersebut untuk menghindari adanya kesalahpahaman dikemudian hari diantara para ahli waris KAJ. Dengan demikian, menurut  Majelis  Hakim,  11  (sebelas)  tanah  tersebut  kemudian  masuk  ke  dalam boedel  warisan  KAJ  (bukan  termasuk  dalam  boedel  warisan  SU),  dan  nama  SU dalam  Sertifikat  Hak  Milik  atas  11  (sebelas)  tanah  tersebut  hanya  merupakan peminjaman nama yang telah disetujui oleh para penghadapan (KAJ, SU, dan SR selaku istri SU pada saat pembuatan akta).
Atas dasar pertimbangan-pertimbangan tersebut, Majelis Hakim memutuskan dengan amar putusan sebagai berikut:
1. Mengabulkan gugatan penggugat rekonpensi untuk sebagian;
2. Menyatakan sah dan berkekuatan hukum akta-akta yang menjadi objek perkara yang dibuat dan dihadapan Notaris SP;
3. Menyatakan Para Tergugat adalah pemilik sah tanah dan bangunan yang ada diatasnya  sebagaimana  tercatat  dalam  Sertifikat  Hak  Milik  atas  11  (sebelas) objek perkara;
4. Menolak gugatan penggugat untuk selain dan selebihnya.
Penggugat yang tidak puas terhadap putusan tersebut mengajukan banding ke Pengadilan  Tinggi  Yogyakarta  dan  Majelis  Hakim  dalam  Putusan  Nomor 149/Pdt/2019/PT.Yyk  menyatakan  bahwa  alasan  dan  pertimbangan  hakim  pada tingkat  pertama  sudah  tepat  dan  benar.  Kemudian,  Penggugat  mengajukan permohonan  kasasi  ke  Mahkamah  Agung  dan  Majelis  Hakim  dalam  Putusan Nomor 391 K/Pdt/2021 menyatakan bahwa judex facti sudah tepat dan tidak salah dalam menerapkan hukum atau tidak melanggar hukum yang berlaku.
Dalam hal ini terdapat kontradiksi antara pertimbangan hakim dengan amar putusan  pada  Putusan  Nomor  92/Pdt.G/2018/PN.Yyk.  Majelis  Hakim  dalam pertimbangannya  menyatakan  bahwa  Para  Tergugat  yang  merupakan  WNI keturunan Tionghoa yang tinggal di D.I. Yogyakarta untuk melaksanakan ketentuan dalam  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975.  Adapun  instruksi  tersebut  pada  intinya menentukan  bahwa  warga  non-pribumi  tidak  dapat  memperoleh  hak  milik  atas tanah  di  D.I.  Yogyakarta.  Namun,  dalam  amar  putusannya,  Majelis  Hakim menyatakan bahwa Para Tergugat merupakan pemilik sah atas tanah dan bangunan sebagaimana  dalam  Sertifikat  Hak  Milik  (SHM)  atas  11  (sebelas)  objek  perkara tersebut.
Inkonsistensi  Majelis  Hakim  dalam  putusan  dapat  menimbulkan ketidakpastian  mengenai  keberlakuan  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  di  D.I. Yogyakarta. Majelis Hakim menyatakan bahwa apabila ketentuan dalam instruksi tersebut tidak dijalankan maka yang dapat menggugat adalah Pemerintah Daerah D.I. Yogyakarta yang dalam hal ini adalah BPN yang berada di wilayah Provinsi D.I.  Yogyakarta.  Hal  ini  dapat  berarti  bahwa  terhadap  pihak  yang  melanggar ketentuan dalam instruksi maka akan menjalani proses hukum. Sedangkan, dalam putusan  tersebut  yang  mengajukan  gugatan  adalah  Penggugat  yang  merasa dirugikan karena Para Tergugat memperoleh hak milik atas tanah yang seharusnya merupakan  bagian  dari  boedel  warisan  suami  dari  Penggugat.  Terhadap  hal  ini, Majelis  Hakim  dalam  putusannya  menyatakan  kepemilikan  atas  tanah  oleh  Para Tergugat  adalah  sah.  Oleh  karena  itu,  dapat  dikatakan  bahwa  apabila  yang mengajukan  gugatan  atas  dilanggarnya  ketentuan  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975 bukan Pemerintah Daerah D.I. Yogyakarta, maka WNI keturunan Tionghoa dapat
menjadi  pemilik  sah  atas  tanah  di  D.I.  Yogyakarta  dan  tidak  menjalani  proses hukum karena melanggar ketentuan instruksi tersebut.
Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  Nomor K.898/I/A/1975  secara  normatif  tidak  dapat  dinyatakan  berlaku  sebagai  hukum pertanahan  di  D.I.  Yogyakarta.  Instruksi  tersebut  tidak  termasuk  dalam  hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana dalam UU No. 12 Tahun 2011, serta ketentuan  dalam  instruksi  tersebut  telah  melanggar  Pasal  9  ayat  (1)  UUPA  yang menentukan  bahwa  setiap  WNI  memiliki  hak  yang  sama  untuk  memperoleh  hak atas tanah. Namun demikian, pada kenyataannya instruksi tersebut masih hidup dan berlaku di D.I. Yogyakarta dimana hal ini dapat dibuktikan dengan masih terjadi penolakan permohonan hak milik atas tanah di D.I. Yogyakarta oleh Kantor BPN wilayah Provinsi D.I. Yogyakarta yang diajukan oleh WNI non-pribumi. Adapun alasan  penolakan  ini  dikarenakan  adanya  beberapa  yurisprudensi  yang  belum menyatakan tidak berlakunya lagi instruksi tersebut, serta karena alasan sosial dan budaya yang hidup di D.I. Yogyakarta serta karena latar belakang lahirnya instruksi tersebut untuk melindungi warga pribumi yang dinilai lebih lemah secara finansial dibandingkan warga non-pribumi.
Dengan  demikian,  inkonsistensi  pertimbangan  dan  amar  putusan  Majelis Hakim  sebagaimana  dalam  Putusan  Nomor  92/Pdt.G/2018/PN.Yyk  semakin menyebabkan  timbulnya  ketidakpastian  mengenai  keberlakuan  Instruksi  No. K.898/I/A/1975.  Meskipun  secara  normatif  instruksi  ini  bukan  merupakan  suatu bentuk  peraturan  perundang-undangan,  namun  instruksi  tersebut  masih  hidup  di masyarakat D.I. Yogyakarta. Secara praktek instruksi ini juga masih diberlakukan dengan alasan sosial budaya di D.I. Yogyakarta, serta dengan alasan sejarah latar belakang  terbitnya  instruksi  tersebut.  Adapun  alasan  terbitnya  instruksi  tersebut bertujuan  untuk  melindungi  warga  pribumi  yang  dinilai  secara  finansial  tidak sekuat warga pribumi di D.I. Yogyakarta.

## SIMPULAN
Berdasarkan  pembahasan  dengan  ketentuan  dan  teori-teori  hukum  di  atas serta dikaitkan dengan kasus pada Putusan Nomor 92/Pdt.G/2018/PN.Yyk terkait keberlakuan  Instruksi  898/1975  dalam  kepemilikan  hak  atas  tanah  bagi  WNI
keturunan  Tionghoa  di  D.I.  Yogyakarta,  maka  dapat  ditarik  suatu  kesimpulan bahwa pada Putusan Nomor 92/Pdt.G/2018/PN.Yyk, terdapat inkonsistensi hakim dalam pertimbangan dan amar putusan yang diberikan terkait keberlakuan Instruksi No.  K.898/I/A/1975.  Dalam  pertimbangannya,  hakim  menyatakan  bahwa  WNI non-pribumi  yang  tinggal  di  D.I.  Yogyakarta  harus  mengikuti  ketentuan  dalam instruksi  tersebut,  dan  apabila  melanggar  makan  pihak  yang  berhak  menggugat adalah Pemerintah D.I. Yogyakarta yang dalam hal ini adalah BPN di wilayah D.I. Yogyakarta.  Sedangkan,  dalam  amar  putusan  hakim  memutuskan  bahwa  Para Tergugat yang merupakan WNI keturunan Tionghoa merupakan pemilik sah atas 11  (sebelas)  objek  sengketa  sebagaimana  dalam  Sertifikat  Hak  Milik  (SHM). Dengan  demikian,  adanya  kontradiksi  antara  pertimbangan  hakim  dengan  amar putusan  akan  menimbulkan  ketidakpastian  mengenai  keberlakuan  Instruksi  No. K.898/I/A/1975. Selain itu, juga dapat menimbulkan ketidakpastian apabila yang mengajukan gugatan atas dilanggarnya instruksi tersebut bukan Pemerintah Daerah D.I. Yogyakarta, maka WNI keturunan Tionghoa dapat menjadi pemilik sah atas tanah  di  D.I.  Yogyakarta  dan  tidak  menjalani  proses  hukum  karena  melanggar ketentuan instruksi tersebut. Oleh karena itu, diperlukan adanya kepastian hukum berupa  diterbitkannya  peraturan  perundang-undangan  yang  menyatakan  secara tegas  mengenai  status  dan  keberlakuan  Instruksi  No.  K.898/I/A/1975  agar  tidak terjadi lagi dualisme ketentuan pertanahan di D.I. Yogyakarta.

## DAFTAR PUSTAKA
Arie Sukanti Hutagalung, E. (2012). Hukum Pertanahan di Belanda dan Indonesia .
Pustaka Larasan.
Gatut  Murniatmo,    et.  al.  (1989). Pola  Penguasaan,  Pemilikan  dan  Penggunaan Tanah  Secara  Tradisional  di  Daerah  Istimewa  Yogyakarta, .  Departemen Pendidikan dan Kebudayaan.
Prikasetya,  G.  (2018).  “Intergentiele  Grondenregel  Dalam  Hukum  Antar  Tata Hukum  Intern  Terkait  Kepemilikan  Hak  Atas  Tanah  Bagi  WNI  Keturunan Tionghoa di Wilayah DIY”,. Jurnal Rechtsvinding , 7 (2), 269. Putra,  G.  P.  (2015). Analisis  Yuridis  Surat  Instruksi  Kepala  Daerah  DIY  No.  K. 898/I/A/1975  Terhadap  Kepemilikan  Hak  Atas  Tanah  Bagi  WNI  Keturunan Tionghoa di Wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta”, ( . Universitas Indonesia. Sihombing, B. F. (2018). Sejarah Hukum Tanah Indonesia, . Prenadamedia Group.
Soerjono Soekanto and Sri Mamudji. (1985). Penelitian Hukum Normatif . Jakarta: Rajawali.
Surat  Keterangan  Pemerintah  Provinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  Nomor 593/00531/RO.I/2012 tanggal 08 Mei 2012.
Surat  Rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  Nomor:  0001/RM.03.02- 13/0052.0079.0087.0103-2016/VII/2020  tanggal  08  Juli  2020  tentang Maladministrasi Atas Belum Terlaksananya Pendaftaran Peralihan Hak Milik Atas Tanah Oleh Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten Bantul, Kepala Kantor Pertanahan  Kabupaten  Kulon  Progo,  Kepala  Kantor  Pertanahan  Kota Yogyakarta, Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten Gunungkidul, dan Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten Sleman.
Siaran  Pers  Ombudsman  Republik  Indonesia  Nomor  025/HM.01/VI/2021, “Rekomendasi  Belum  Dijalankan,  Ombudsman  RI  Gelar  FGD  Bersama  12 Instansi”,  diakses  dari  https://www.ombudsman.go.id/news/r/rekomendasi- belum-dijalankan--ombudsman-ri-gelar-fgd-bersama-12-instansi pada tanggal 13 Desember 2022.