## STRATEGI PEMBIAYAAN APBN DALAM MENGHADAPI KETIDAKPASTIAN PEREKONOMIAN GLOBAL
Kharisma Dewantika Saharani 1) ; Della Ardiani 2) ; Wirawan Firman Nurcahya 3)*
1) kharisemak@gmail.com, Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta
2) dellaardn10@gmail.com, Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta
3) wirawan@upnvj.ac.id, Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta *penulis korespondensi

## Abstract
Global economic uncertainty poses a threat in designing government finances, especially in the State Revenue and Expenditure  Budget  (APBN).  This  requires  the  government  to  use  APBN  financing  through  debt  to  ensure  the sustainability  of  the  economic  recovery  program.  However,  in  order  to  obtain  the  most  appropriate  APBN financing strategy, various considerations through risk management are needed. This research aims to determine the APBN financing strategy in facing global economic uncertainty, especially with regard to exchange rate risk, interest rate risk and refinance risk. The method used is a qualitative approach with a scoping review methodology obtained using various research sources. The results of the research show that in dealing with exchange rate risk, the  appropriate  APBN  financing  strategy  is  to  deepen  financial  markets  accompanied  by  innovation  and diversification of financing sources, as well as implementing hedging policies. Then with regard to interest rate risk, the government needs to implement a strategy in the form of maintaining a minimum ratio for using new debt using  a  fixed  interest  rate  of  80%  and  maximizing  debt  financing  using  a  floating  interest  ratio  of  20%  in accordance with the quantitative targets. Finally, debt switching and cash buyback policies are appropriate APBN financing strategies in facing refinancing risks.
Keywords: APBN, Financing Strategy, Global Economic Uncertainty, Risk

## Abstrak
Ketidakpastian perekonomian global menjadi ancaman dalam merancang keuangan pemerintah, khususnya pada Anggaran  Pendapatan  Belanja  Negara  (APBN).  Hal  ini  mengharuskan  pemerintah  menggunakan  pembiayaan APBN melalui utang guna menjamin keberlangsungan program pemulihan ekonomi. Namun, guna mendapatkan strategi pembiayaan APBN yang paling tepat, diperlukannya berbagai pertimbangan melalui manajemen risiko. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  strategi  pembiayaan  APBN  dalam  menghadapi  ketidakpastian perekonomian  global  khususnya  berkaitan  dengan  risiko  nilai  tukar,  risiko  suku  bunga,  dan  risiko  refinansiasi. Metode  yang  digunakan  adalah  pendekatan  kualitatif  dengan  metodologi scoping  review yang  didapat  dengan menggunakan  berbagai  sumber  penelitian.  Hasil  dari  penelitian  menunjukkan  bahwa  dalam  menghadapi  risiko nilai  tukar,  strategi  pembiayaan  APBN  yang  tepat  adalah  dengan  memperdalam  pasar  keuangan  disertai  oleh inovasi  dan  diversifikasi  sumber  pembiayaan,  hingga  melakukan  kebijakan  lindung  nilai.  Kemudian  berkaitan dengan  risiko  suku  bunga,  pemerintah  perlu  menerapkan  strategi  berupa  mempertahankan  rasio  minimum penggunaan  utang  baru  menggunakan  suku  bunga  tetap  sebesar  80%  serta  memaksimalkan  pembiayaan  utang menggunakan rasio bunga mengambang sebesar 20% sesuai dengan target kuantitatif. Terakhir, kebijakan debt switching dan cash buyback menjadi strategi pembiayaan APBN tepat dalam menghadapi risiko refinansiasi. Kata Kunci: APBN, Ketidakpastian Perekonomian Global, Risiko, Strategi Pembiayaan

## PENDAHULUAN
Perekonomian  baik  secara  global  maupun  nasional  sedang  berada  di  fase  pemulihan pasca  terjadinya  pandemi  Covid-19.  Pemulihan  ini  dilakukan  dengan  meluncurkan  berbagai program  stimulus  ekonomi  dengan  tujuan  agar  tidak  ada  satu  pun  negara  yang  larut  atas kelumpuhan selama pandemi berlangsung. Meski pertumbuhan ekonomi global sempat berada di titik terendah yakni sebesar 2,3% pada akhir tahun 2022, International Monetary Fund (2024) dalam World  Economic  Outlook (WEO)  edisi  April  2024  memproyeksikan  pertumbuhan ekonomi  global  yang  stabil  pada  tahun  2024  dan  2025  yakni  sekitar  3,2%.  Namun,  sudah menjadi  rahasia  umum  bahwa  kondisi  perekonomian  global  selalu  dibayangi  oleh  risiko ketidakpastian. Risiko ketidakpastian yang terjadi saat ini dapat digambarkan melalui perang di Ukraina,  pelemahan  ekonomi  Tiongkok,  dampak  pandemi  yang  berkepanjangan,  hingga ketegangan  geopolitik  seperti  yang  terjadi  antara  Gaza  dan  Israel.  Dengan  demikian, perekonomian baik secara global maupun nasional masih berada di dalam fase ketidakpastian.
Berbagai risiko yang telah disebutkan memberikan konsekuensi terhadap perekonomian global, khususnya sebagai sumber disrupsi yang signifikan. Artinya, ketidakpastian ekonomi global  menimbulkan  gangguan  rantai  pasokan  yang  berdampak  pada  peningkatan  harga komoditas,  terutama  komoditas  energi  (Direktorat  Jenderal  Pengelolaan  Pembiayaan  dan Risiko, 2024a). Meskipun inflasi global saat ini telah kembali pada target awal, tidak menutup kemungkinan  terjadinya  peningkatan  suku  bunga  riil  dan  dinamika  utang  negara.  Hal  ini berkaitan dengan pelemahan nilai tukar dan lonjakan cost of fund dimana rasio utang yang tinggi menyebabkan  tingkat  risiko  dalam  pengembalian  pinjaman  yang  semakin  tinggi  pula.  Pada konteks  ini,  diperlukannya  kebijakan  yang  tepat  guna  meminimalisir  potensi  bangkrut  dari setiap negara.
Pembiayaan  utang  yang  cukup  tinggi  pada  era  Pemerintahan  Jokowi  bertujuan  untuk mengejar  ketertinggalan  di  sektor  pembangunan  infrastruktur.  Hal  ini  ditunjukkan  oleh kenaikan outstanding utang yang terus meningkat secara signifikan dan terhitung sejak tahun 2014-2023  terjadi  penambahan  utang  sebesar  201%  dengan  SBN  (Surat  Berharga  Negara) sebagai instrumen utang yang mendominasi pembiayaan utang di Indonesia. Hal ini disebabkan oleh cost  of  fund yang  rendah  dari  SBN  serta  kemudahan  dalam  proses  penerbitan  SBN dibandingkan dengan instrumen utang lainnya. Namun demikian, terdapat risiko yang cukup tinggi  dalam  menerbitkan  SBN  yang  disebabkan  oleh  tingkat  suku  bunga  SBN  sangat bergantung pada aliran modal keluar ( capital outflow ) dan modal masuk ( capital inflow ). Jika terjadi modal keluar ( capital outflow ) dalam jumlah yang besar, suku bunga SBN turut semakin tinggi  agar investor tetap tertarik  dalam membeli SBN. Tak hanya itu, dalam meminimalisir adanya  risiko  terhadap  fluktuasi  nilai  tukar,  pembiayaan  utang  mengoptimalkan  sumberdaya domestik yang ditunjukkan oleh dominasi SBN rupiah dibandingkan SBN valas (valuta asing) (Pratiwi, 2023). Maka dari itu, penggunaan pembiayaan utang dalam membangun infrastruktur di  Indonesia  diperlukan  pengelolaan  secara  bijak, prudent ,  dan  dengan  prinsip  kehati-hatian karena terdapat beberapa risiko di dalamnya.
Risiko yang dihasilkan dari pembiayaan utang disebabkan oleh beban utang yang terdiri dari beberapa indikator seperti rasio utang terhadap PDB, Debt Service Ratio (DSR) terhadap penerimaan  transaksi  berjalan,  keseimbangan  primer  terhadap  PDB,  dan  rasio  pembayaran bunga  utang  terhadap  penerimaan  pemerintah  pusat.  Indikator  rasio  utang  terhadap  PDB menunjukkan  bahwa  kondisi  utang  Indonesia  masih  berada  di  dalam  batas  aman,  tetapi kenaikannya perlu diwaspadai. Jika melihat dari tren rasio utang terhadap PDB dari tahun 2010- 2023 menunjukkan kecenderungan peningkatan secara signifikan yang mulai terjadi di tahun 2015  dan  puncak  tertinggi  terjadi  pada  tahun  2020  yang  mencapai  39,9%  akibat  terjadinya pandemi Covid-19. Indikator Debt Service Ratio (DSR) terhadap penerimaan transaksi berjalan menunjukkan  angka  yang  sudah  melampaui  batas  aman  sebesar  20%  yang  menunjukkan kemampuan devisa untuk membayar utang semaikin terbatas. Pelebaran ini terjadi sejak tahun 2015  sebagai  bentuk  indikasi  penambahan  utang  luar  negeri  yang  tidak  disertai  dengan peningkatan kinerja ekspor sehingga ketersediaan dolar untuk membayar utang akan semakin berkurang  dan  terus  menekan  nilai  tukar.  Indikator  keseimbangan  primer  terhadap  PDB menunjukkan  bahwa  defisit  semakin  melebar,  pembiayaan  utang  dibayar  kembali  dengan melakukan  utang.  Sejak  tahun  2009,  rasio  keseimbangan  primer  terhadap  PDB  selalu mengalami  defisit  yang  menunjukkan  pemerintah  tidak  memiliki  ruang  gerak  dalam mengurangi beban utang sehingga penerbitan utang digunakan untuk menutup utang terdahulu. Lalu, indikator rasio pembayaran bunga utang terhadap penerimaan negara pemerintah pusat menunjukkan bahwa porsi dari bunga utang semakin membebani fiskal sehingga memperkecil ruang  untuk  produktif.  Tak  hanya  itu,  menurut  BPK  (Badan  Pemeriksa  Keuangan)  rasio pembayaran  utang  terhadap  penerimaan  negara  Indonesia  terus  mengalami  tren  peningkatan dan telah melampaui batas yang direkomendasikan oleh IMF ( International Monetary Fund )
yakni,  sebesar  10%  sehingga  hal  ini  menunjukkan  bahwa  beban  bunga  utang  yang  semakin besar  terus  mengikis  penerimaan  negara  (Pratiwi,  2023).  Dengan  demikian,  penjelasan  dari beberapa indikator beban utang di atas menunjukkan bahwa porsi pembiayaan utang Indonesia semakin  membebankan  sisi  fiskal  maupun  devisa  negara  sehingga  bisa  mengancam keberlanjutan keuangan negara.
Diketahui bahwa konsumsi masyarakat dan penguatan aktivitas sektor manufaktur telah mendorong perkembangan ekonomi Indonesia pada kuartal 1 tahun 2024, namun ancaman dari ketidakpastian  perekonomian  global  perlu  diperhatikan  lebih  lanjut  (Direktorat  Jenderal Pengelolaan  Pembiayaan  dan  Risiko,  2024a).  Banyaknya  program  stimulus  ekonomi  yang dirancang  pemerintah  disertai  dengan  risiko  ketidakpastian  membuat  Anggaran  Pendapatan Belanja  Negara  (APBN)  seringkali  mengalami  defisit  anggaran  sehingga  mengharuskan pemerintah untuk menggunakan pembiayaan utang dalam rangka menjamin keberlangsungan program. Sayangnya, ketidakpastian ekonomi global turut memicu terjadinya volatilitas pasar keuangan  global  yang  berakibat  pada  fluktuasi  nilai  tukar.  Tidak  berhenti  sampai  situ  saja, risiko suku bunga dan refinansiasi seakan-akan memperparah kondisi ekonomi karena berkaitan dengan  pembiayaan  utang  yang  dilakukan  oleh  setiap  negara,  khususnya  dalam  mata  uang asing. Oleh karena itu, dalam menghadapi ketidakpastian perekonomian global dibutuhkannya strategi  pembiayaan  APBN  yang  akurat  dengan  mempertimbangkan  risiko  nilai  tukar ( exchange rate risk ), risiko suku bunga ( interest risk ), dan risiko refinansiasi ( refinancing risk ) pada kebijakan fiskal Indonesia.
Penelitian  mengenai  strategi  dalam  pengelolaan  utang  pernah  dilakukan  oleh  Lee  & Bachmair  (2019)  yang  menunjukkan  alat  manajemen  risiko  pengelolaan  utang  di  Indonesia meliputi batas penjaminan ( guarantee limit ), analisis risiko ( risk analysis ), pengadaan kerugian finansial, pemantauan risiko ( risk monitoring ), dan laporan risiko ( risk reporting ) dan hasilnya menunjukkan  bahwa  pemerintah  menyadari  pentingnya  risiko  utang,  tetapi  masih  memiliki keterbatasan  dalam  mengelola  utang-utang  sesuai  risiko  yang  dihasilkan.  Lalu,  terdapat penelitian yang dilakukan oleh Ouyang & Lu (2021) di China yang mengatakan bahwa risiko utang negara membutuhkan perhatian yang cermat dalam mencegah potensi krisis utang yang lebih buruk seperti yang terjadi di Eropa pada tahun 2018. Namun, rasio utang terhadap PDB yang dialami oleh China masih lebih rendah dibandingkan dengan negara-negara maju lainnya sehingga masih memiliki lebih banyak waktu guna menangani permasalahan utang.
Penelitian  lainnya  dilakukan  oleh  Arellano  et  al.  (2024)  yang  menunjukkan  adanya risiko  gagal  bayar  ( default )  dan  biaya  kesejahteraan  pandemi  sepertiga  lebih  tinggi  daripada model pasar keuangan yang sempurna di Amerika Latin. Hal ini turut didukung oleh penelitian Powell &  Valencia (2023) yang menunjukkan bahwa utang akan tetap tinggi  untuk  rata-rata negara  di  Amerika  Latin  dan  Karibia  di  beberapa  tahun  ke  depan.  Berikutnya,  penelitian dilakukan oleh Satya (2015) yang menunjukkan aturan perundang-undangan yang ada belum cukup  komprehensif  untuk  mengatur  berbagai  faktor  dalam  pengelolaan  utang  sehingga berpotensi  menimbulkan  ketidakhematan  dalam  pengelolaan  utang  serta  risiko  tidak terkendalinya jumlah utang. Maka dari itu, dibutuhkan desain dan pelaksanaan kerangka kerja ekonomi makro yang selaras dengan strategi pengelolaan utang negara.
Perbedaan  dengan  penelitian-penelitian  sebelumnya,  penelitian  ini  memberikan  hasil terbaru menjadi suatu studi empiris yang dapat merumuskan strategi pembiayaan APBN dalam menghadapi  ketidakpastian  perekonomian  global  dengan  memperhatikan  beberapa  risiko, mulai dari risiko nilai tukar ( exchange rate risk ), risiko suku bunga ( interest risk ), dan risiko refinansiasi ( refinancing risk ). Asumsi dasar dari penelitian ini adalah bisa mengetahui langkah serta target kuantitatif yang tepat dalam merumuskan strategi yang dapat beradaptasi dengan ketidakpastian perekonomian global.

## KAJIAN PUSTAKA Pembiayaan
Undang-undang  No.  17  Tahun  2013  mendefinisikan  pembiayaan  sebagai  setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya. Pembiayaan terdiri  atas  beberapa  hal  yakni  (1)  Pembiayaan  Utang  (dilakukan  dengan  menerbitkan  Surat Berharga Negara dan melakukan pinjaman dari dalam/luar negeri); (2) Pembiayaan Investasi (diberikan  pemerintah  kepada  lembaga  tertentu  seperti  BUMN  dan  BLU);  (3)  Pemberian Pinjaman  (oleh  pemerintah  pusat  kepada  BUMN  dan  Pemerintah  Daerah);  (4)  Kewajiban Penjaminan, dan lain sebagainya.
Pasal 12 ayat 3 menyatakan bahwa pembiayaan sebagai implikasi yang terjadi ketika Belanja  Negara  lebih  besar  dibandingkan  Penerimaan  Negara.  Hal  ini  mengacu  pada  istilah defisit  anggaran  yang  seringkali  menjadi  fokus  utama  pemerintah  karena  berdampak  pada tingginya  tingkat  inflasi.  Guna  mengatasinya,  pemerintah  mengintroduksi  anggaran  yang berimbang dan dinamis dengan cara menertibkan defisit anggaran melalui utang luar negeri.

## Defisit Anggaran
Terdapat beberapa pandangan ahli terkait sumber pendanaan defisit anggaran. Dornbush (1989) dalam Susila et al. (2019) mengemukakan bahwa utang bank sentral dan utang publik merupakan  sumber  pembiayaan  yang  menjadi  solusi  untuk  defisit  anggaran.  Kemudian, Hossain  &  Chowdhury  (1998)  dalam  Susila  et  al.  (2019)  menyatakan  bahwa  sumber pembiayaan defisit anggaran berasal dari penjualan obligasi ke publik, pinjaman luar negeri, pencetakan uang. Selanjutnya, Turnovsky & Wohar (1987) dan Scarth (1988) dalam Susila et al. (2019)menyatakan bahwa sumber pembiayaan defisit anggaran berasal dari pencetakan uang dan  penerbitan  obligasi  negara.  Garcia  (1996)  dalam  Susila  et  al.  (2019)  juga  menyatakan bahwa sumber pembiayaan defisit anggaran berasal dari pencetakan uang dan utang. Terakhir, Buiter  (1982,  1995)  dalam  Susila  et  al.  (2019)  menyatakan  bahwa  utang  luar  negeri,  hutang dalam negeri, pencetakan uang, privatisasi, hingga running down cadangan devisa pemerintah merupakan sumber pembiayaan yang menjadi solusi untuk defisit anggaran.

## Dinamika Permintaan Uang
Meski  menambah  penerimaan  uang  bagi  pemerintah,  namun  inflasi  dapat  dipicu  jika pencetakan  uang  baru  dan  penambahan  uang  dilakukan  dengan  berlebihan.  Beralih  kepada pinjaman  luar  negeri  sebagai  sumber  pembiayaan  anggaran  dengan  beberapa  keterbatasan seperti adanya beban pengembalian di masa depan, unsur spekulatif terhadap nilai tukar, hingga menimbulkan  pengaruh  inflasi.  Kemudian,  pinjaman  dalam  negeri  atau  penerbitan  obligasi negara dianggap dapat memicu kemungkinan terjadinya fenomena crowding out effect terhadap investasi swasta yang dicirikan melalui penurunan tingkat investasi. Namun, pinjaman dalam negeri dipercaya dapat  meminimalisir risiko pembiayaan anggaran dengan mengurangi  porsi pinjaman luar negeri. Dengan kondisi tersebut, dapat disimpulkan bahwa setiap alternatif solusi memiliki  pengaruhnya  masing-masing  terhadap  pertumbuhan  ekonomi  khususnya  yang berkaitan dengan inflasi.

## Instrumen Utang Pemerintah
Instrumen utang yang diterbitkan oleh pemerintah memiliki 2 (dua) jenis utang yakni, Surat Berharga Negara (SBN) dan Pinjaman. Penggunaannya memiliki beberapa tujuan mulai dari  pembiayaan  defisit,  pengelolaan  kas,  pembiayaan  kegiatan,  dan  pengelolaan  portofolio. Pembiayaan  defisit  adalah  pembiayaan  APBN  sebagai general  financing .  Sedangkan, pembiayaan kegiatan digunakan untuk membiayai kegiatan/proyek secara langsung ( earmark ). Instrumen Surat Berharga Negara (SBN) dibagi lagi menjadi Surat Utang Negara (SUN) dan  Surat  Berharga  Syariah  Negara  (SBSN).  Prinsip  dasar  yang  membedakan  antara  Surat Utang  Negara  (SUN)  dan  Surat  Berharga  Syariah  Negara  (SBSN)  adalah  sistem  bunga
konvensional yang hanya terdapat pada Surat Utang Negara (SUN). Sedangkan, Surat Berharga Syariah  Negara  (SBSN)  menggunakan  prinsip  syariah,  menghindari  riba,  dan  menggunakan akad  syariah  seperti  ijarah,  wakaf,  dan  musyarakah.  Tak  hanya  itu,  struktur  dan  mekanisme yang terdapat di Surat Utang Negara (SUN) berbentuk surat pengakuan utang sehingga investor berhak atas bunga dan pokoknya. Namun, di dalam Surat Berharga Syariah Negara (SBSN), investor  memiliki  bukti  kepemilikan  atas  aset  SBSN  sehingga  berhak  mendapatkan  imbalan (nisbah) yang berasal dari hasil usaha aset SBSN.
Terdapat  beberapa  karakteristik  di  dalam  Surat  Berharga  Negara  (SBN)  seperti berdasarkan  jangka  waktu  jatuh  tempo,  berdasarkan  jenis  mata  uang,  dan  berdasarkan  jenis kupon.  Terdapat  Surat  Perbendaharaan  Negara  (SPN)  dan  Surat  Perbendaharaan  Negara Syariah (SPN-S) yang memiliki jangka waktu pendek terhadap jatuh tempo. Sedangkan, dalam jangka panjang terdapat Obligasi Negara (ON) dan SBSN Jangka Panjang. Berdasarkan jenis mata uang, Surat Berharga Negara (SBN) diterbitkan dengan menggunakan mata uang Rupiah (Rp) dan mata uang asing seperti Dolar Amerika Serikat (USD), Euro Uni Eropa (EUR), Yen Jepang (JPY), dan mata uang lainnya. Berdasarkan jenis kupon, Surat Berharga Negara (SBN) diterbitkan dengan menggunakan beberapa jenis tingkat bunga seperti variable rate atau bunga mengambang, fixed  rate atau  bunga  tetap,  dan zero  coupon atau  obligasi  tanpa  kupon. Karakteristik  tersebut  ternyata  memiliki  risiko  masing-masing,  mulai  dari  risiko  refinansiasi ( refinancing  risk )  apabila  banyaknya  utang  yang  jatuh  tempo  secara  bersamaan,  risiko  nilai tukar ( exchange rate risk ) apabila menerbitkan utang menggunakan valuta asing, risiko suku bunga  ( interest  rate  risk )  apabila  menerbitkan  utang  menggunakan  tingkat  suku  bunga mengambang di ketidakpastian perekonomian global saat ini.
Instrumen  berupa  pinjaman  terdiri  dari  Pinjaman  Luar  Negeri  dan  Pinjaman  Dalam Negeri. Berdasarkan bentuk pinjaman, Pinjaman Luar Negeri terdiri dari pinjaman tunai dan pinjaman kegiatan. Sedangkan, Pinjaman Dalam Negeri hanya diperuntukkan untuk kegiatan prioritas  tertentu  guna  mendukung  pemberdayaan  industri  dalam  negeri.  Sumber  pinjaman berasal  dari  kerja  sama  bilateral,  multilateral,  hingga  komersial  dalam  perbankan.  Terdapat berbagai  tujuan  sektor,  skema,  serta terms  and  conditions yang  diterapkan  dalam  penerapan pinjaman  ini.  Pinjaman  Luar  Negeri  dengan  sumber  pinjaman  dari  bilateral  dan  multilateral berfokus  pada  sektor  transportasi,  energi,  pertanian,  pendidikan,  kesehatan,  dan  lingkungan dengan  skema  pembangunan  infrastruktur  dan  non  infrastruktur.  Sedangkan,  Pinjaman  Luar Negeri  dengan  sumber  pinjaman  dari  komersial  seperti  perbankan  berfokus  pada  sektor pertahanan  dan  keamanan, system  intelligence ,  dan  teknologi  informasi  berupa  skema pembelian  barang.  Sementara  itu,  Pinjaman  Dalam  Negeri  dengan  sumber  pinjaman  dari komersial berfokus pada sektor pertahanan dan keamanan serta kegiatan prioritas.

## METODE
Pendekatan  kualitatif  menjadi  metode  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  dengan disertai  oleh  metodologi scoping  review. Daripada  berfokus  pada  angka  dan  statistik, pendekatan  kualitatif  mengumpulkan  informasi  deskriptif  untuk  memahami  pengalaman  dan perspektif. Hal ini membantu peneliti membangun teori atau penjelasan berdasarkan pertemuan di  dunia  nyata.  Dengan  kata  lain  dalam  penelitian  kualitatif,  peneliti  akan  melakukan interpretasi  pada  berbagai  perspektif  dan  informasi  yang  didapat  dari  subjek  penelitian. Sementara itu, Scoping Review bertindak seperti peta jalan menuju penelitian yang sudah ada tentang  topik  tertentu.  Metode  ini  mengumpulkan  penelitian  dari  berbagai  sumber  dan mengkategorikannya  untuk  memahami  keseluruhan  lanskap  penelitian,  namun  tanpa menjelaskan secara rinci kualitas setiap penelitian (Utami et al., 2021).
Data  penelitian  yang  digunakan  didapatkan  dari  publikasi  laporan  kinerja  oleh Kementerian  Keuangan  RI  dan  literatur  artikel  jurnal  terpercaya  lainnya.  Berikut  beberapa
tahapan Scoping Review yang akan dilakukan dalam penelitian ini (Nurhamsyah et al., 2018): (1) identifikasi masalah; (2) identifikasi sumber literatur; (3) seleksi literatur; (4) pemetaan dan pengumpulan  literatur;  (5)  menyusun  dan  melaporkan  hasil  literatur;  (6)  konsultasi  dengan pihak  kompeten.  Pada  konteks  ini,  fokus  literatur  yang  digunakan  adalah  pengelolaan  utang dengan memperhatikan risiko nilai tukar (exchange rate risk), risiko suku bunga (interest risk), dan  risiko  refinansiasi  ( refinancing  risk ).Sementara  itu,  konsultan  kompeten  yang  akan digunakan  adalah  salah  satu  pihak  dari  Eselon  III  Strategi  dan  Portofolio  Pembiayaan, Direktorat Jenderal Pengelolaan dan Pembiayaan, Kementerian Keuangan RI.
Dengan  demikian,  penulisan  artikel  ini  menggunakan  metode  deskriptif  kualitatif dengan  melakukan  analisis  terhadap  strategi  pengelolaan  pembiayaan  APBN  dalam menghadapi ketidakpastian perekonomian global. Data-data yang digunakan dalam penulisan artikel ini berasal dari berbagai sumber, mulai dari debt portfolio review DJPPR Kementerian Keuangan RI dari tahun  2022-2023, Strategi Pembiayaan Tahunan Melalui  Utang (SPTMU) periode 2022 s.d. 2023, Strategi Pengelolaan Utang Jangka Menengah (SPUJM) periode 2022 s.d. 2023, dan sumber terpercaya lainnya. Tak hanya itu, dalam penulisan artikel ini, penulis memastikan sumber data yang digunakan adalah sumber-sumber terpercaya dan valid sehingga hasil pembahasan serta kesimpulan dari penulisan artikel ini dapat memperoleh gambaran yang lebih lengkap (Tatnya et al., 2023).

## HASIL DAN PEMBAHASAN Strategi Pengelolaan Utang Umum
Kebijakan umum paling utama di dalam Strategi Pembiayaan Tahunan Melalui Utang (SPTMU) periode 2022 s.d. 2024 adalah optimalisasi pembiayaan yang bersumber dari dalam negeri serta pemanfaatan utang luar negeri sebagai pelengkap (Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, 2022). Hal ini menunjukkan adanya kemandirian ekonomi yang kuat dalam mengurangi ketergantungan terhadap modal asing serta memperkuat ketahanan ekonomi nasional. Tak hanya itu, kebijakan tersebut juga mendukung peningkatan partisipasi masyarakat untuk  bisa  berkontribusi  di  dalam  pembangunan  nasional  melalui  investasi  yang  disediakan oleh Pemerintah Indonesia. Hal yang berpengaruh dalam penetapan kebijakan ini adalah bentuk dari  strategi  pengelolaan  pembiayaan  APBN  dalam  menghadapi  risiko  nilai  tukar  ( exchange rate risk ) yang berfluktuasi. Prioritas pembiayaan dalam negeri mengurangi tekanan terhadap nilai tukar Rupiah akibat aliran modal keluar yang disebabkan oleh menurunnya nilai mata uang Rupiah. Dengan demikian, mengutamakan pembiayaan dalam negeri dibandingkan luar negeri merupakan  langkah  tepat  dalam  menghadapi  risiko  nilai  tukar  ( exchange  rate  risk )  terhadap pembiayaan APBN.
Selanjutnya,  kebijakan  umum  lainnya  yang  selalu  diterapkan  dalam  Strategi Pembiayaan  Tahunan  Melalui  Utang  (SPTMU)  periode  2022  s.d.  2024  adalah  optimalisasi pembiayaan utang secara tunai guna meningkatkan efisiensi biaya utang (Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, 2023). Utang tunai yang dilakukan Pemerintah Indonesia ini dipergunakan untuk membiayai pembangunan infrastruktur seperti jalan, transportasi umum, pelayanan  publik,  serta  infrastruktur  lainnya  yang  mendukung  terciptanya  peningkatan konektivitas  guna  mendorong  pertumbuhan  serta  pembangunan  ekonomi.  Tak  hanya  itu, penetapan kebijakan tersebut juga menjadi salah satu strategi dalam memperoleh pembiayaan dengan biaya yang lebih murah. Hal ini dilandaskan pada pembiayaan utang tunai baik secara domestik maupun luar negeri akan memperoleh suku bunga yang lebih rendah dibandingkan instrumen  pembiayaan  lainnya  seperti  Surat  Berharga  Negara  (SBN)  dalam  jangka  panjang. Tentunya  hal  ini  menjadi  salah  satu  bentuk  strategi  pengelolaan  pembiayaan  APBN  dalam menghadapi risiko suku bunga ( interest risk ). Dengan demikian, penggunaan utang secara tunai
dapat memberikan peningkatan terhadap efisiensi biaya utang sekaligus bentuk strategi dalam menghadapi risiko suku bunga ( interest risk ).
Kebijakan  umum  lainnya  yang  dituang  dalam  Strategi  Pembiayaan  Tahunan  Melalui Utang (SPTMU) periode 2022 s.d. 2024 adalah mengutamakan pengadaan utang dengan tenor menengah-panjang guna menghadapi risiko refinansiasi ( refinancing risk ) (Direktorat Jenderal Pengelolaan  Pembiayaan  dan  Risiko,  2024b).  Adanya  penetapan  kebijakan  tersebut  akan memberikan Pemerintah Indonesia memiliki lebih banyak waktu dalam mengelola utang serta mencari sumber pembiayaan baru apabila utang mendekati waktu jatuh tempo. Tak hanya itu, penggunaan utang dengan tenor yang lebih panjang akan menimbulkan pembiayaan angsuran dengan  biaya  yang  lebih  kecil  dibandingkan  dengan  utang  tenor  pendek  sehingga  dapat membantu  dalam  menjadi  kestabilan  arus  kas  negara.  Selain  risiko  refinansiasi  ( refinancing risk ), penggunaan utang dengan tenor panjang biasanya memiliki tingkat suku bunga yang lebih stabil  dibandingkan  utang  tenor  pendek  sehingga  kebijakan  ini  sekaligus  bentuk  strategi pengelolaan pembiayaan APBN dalam menghadapi baik risiko refinansiasi ( refinancing risk ) maupun risiko suku bunga ( interest risk ).
Beberapa kebijakan umum di atas menunjukkan betapa pentingnya pengelolaan utang secara bijaksana, jika pembiayaan utang tersebut dikelola dengan baik, hal ini dapat dijadikan sebagai  instrumen  fiskal  yang  efektif  dalam  mendukung  pertumbuhan  dan  pembangunan ekonomi suatu negara. Sebaliknya, apabila pengelolaan utang tidak dilakukan secara efisien, hal ini dapat memberikan dampak negatif terhadap perekonomian suatu negara.
Dalam  penelitian  mengenai  pengelolaan  utang  yang  dilakukan  oleh  Lee  &  Bachmair (2019) menunjukkan beberapa alat manajemen risiko yang digunakan oleh Indonesia meliputi batas penjaminan ( guarantee limit ), analisis risiko ( risk analysis ), pengadaan kerugian finansial, pemantauan  risiko  ( risk  monitoring ),  dan  laporan  risiko  ( risk  reporting ).  Pemerintah  selaku manajer  utang  menyadari  akan  pentingnya  risiko  utang,  tetapi  pemerintah  masih  merasa memiliki keterbatasan dalam mengelola utang sesuai risiko-risiko yang dihasilkan.
Penelitian risiko utang di China dilakukan oleh Ouyang & Lu (2021) berasumsi bahwa apabila perekonomian tidak kembali pada tingkat yang stabil dalam jangka pendek, risiko utang negara membutuhkan perhatian yang cermat dalam mencegah potensi krisis utang yang lebih buruk seperti  yang terjadi  di  Eropa pada tahun 2018. Evaluasi  ri risiko. Tak hanya itu, rasio utang terhadap PDB yang dialami oleh China masih lebih rendah dibandingkan dengan negara- negara  maju  lainnya  sehingga  masih  memiliki  lebih  banyak  waktu  guna  menangani permasalahan utang.
Selanjutnya,  penelitian  oleh  Arellano  et  al.  (2024)  yang  menunjukkan  adanya  risiko gagal bayar ( default ) dan biaya kesejahteraan pandemi sepertiga lebih tinggi daripada model pasar keuangan yang sempurna di Amerika Latin. Hal ini turut didukung oleh penelitian Powell & Valencia (2023) yang menunjukkan bahwa utang akan tetap tinggi untuk rata-rata negara di Amerika Latin dan Karibia di beberapa tahun ke depan. Dalam jangka menengah, utang akan berkurang  karena  adanya  ketidakseimbangan  fiskal.  Skenario  strategi  yang  dilakukan bergantung  pada  sektor-sektor  tertentu,  misalnya  kelompok  negara  yang  bergantung  pada pariwisata sudah mengalami surplus primer sebelum terjadi pandemi Covid-19 sehingga tingkat utang diperkirakan akan menurun dalam jangka menengah. Lalu, negara-negara yang memiliki perekonomian terdiversifikasi, utang akan tetap stabil dan meningkat dalam jangka menengah. Skenario  dari  strategi  tersebut  menggunakan  asumsi  dan  estimasi  parameter  dengan  model pengambilan  mencerminkan  tindakan  di  masa  lalu  mengingat  pentingnya  beberapa  variabel dalam memutuskan kebijakan di masa yang akan mendatang.
Dengan  demikian,  beberapa  penjelasan  mengenai  strategi  pengelolaan  utang  dari beberapa negara di atas menunjukkan pentingnya memperhatikan risiko dalam mengelola utang khususnya setelah perekonomian global dihantam oleh pandemi Covid-19 dan ketidakpastian
yang terus berlangsung akibat beberapa faktor seperti pengetatan kebijakan moneter di negara maju  dan  keadaan  geopolitik  di  dunia.  Strategi  pengelolaan  utang  yang  diterapkan  oleh beberapa  negara  memiliki  karakteristik  masing-masing  dan  disesuaikan  oleh  keadaan perekonomian negara tersebut. Maka dari itu, dibutuhkan perhitungan dan analisis yang cermat dalam  pengambilan  kebijakan  pengelolaan  utang  dengan  memperhatikan  risiko  utang  secara mendalam.

## Strategi Pembiayaan APBN dalam Menghadapi Risiko Nilai Tukar (Exchange Rate Risk)
Data terbaru menunjukkan nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat (USD) kian melemah seiring dengan peningkatan konflik antara Iran dan Israel di Timur Tengah. Apabila konflik geopolitik itu terus  berlanjut, beberapa pakar berpendapat  hal  ini akan  menimbulkan dampak berantai terhadap perekonomian Indonesia. Pada pekan ketiga April 2024, kurs rupiah terhadap dolar telah menyentuh lebih dari Rp16.000. Hal ini pernah terjadi di awal merebaknya pandemi Covid-19, empat tahun yang lalu. Peningkatan ini disebabkan oleh konflik geopolitik saling serang antara Israel dan Iran, diikuti oleh kebijakan bank sentral Amerika Serikat, The Fed,  yang  masih  menerapkan  kebijakan  kontraktif  khususnya  dalam  mempertahankan kebijakan suku bunga tinggi yang berperan besar dalam pelemahan rupiah saat ini. Tak hanya itu,  konflik  geopolitik  yang  tidak  kunjung  reda  turut  meningkatkan  ketidakpastian  global sehingga investor semakin berhati-hati dalam berinvestasi dan hal tersebut berdampak terhadap aliran modal keluar dari negara-negara emerging market , termasuk Indonesia (Singgih, 2024). Maka dari itu, fenomena ini dapat mempengaruhi perekonomian nasional termasuk sisi fiskal dalam menentukan pembiayaan APBN melalui utang yang menggunakan mata uang asing.
Tabel 1. Pembiayaan APBN Berdasarkan Mata Uang (dalam persen)
IDR USD JPY EUR Other Dec-21 70 20,5 4,3 4,6 0,6 Mar-22 70,5 20,4 3,9 4,5 0,6 Jun-22 70,3 21,3 3,5 4,4 0,6 Sep-22 70,9 21,3 3,3 4,1 0,5 Dec-22 70,8 20,4 3,7 4,6 0,5 Mar-23 72,1 19,6 3,5 4,4 0,4
Sumber: Debt Portfolio Review DJPPR Kemenkeu RI (Triwulan I 2022 s.d. Triwulan I 2023)
Tabel 1 di atas menunjukkan outstanding utang pemerintah berdasarkan mata uang ( by currency )  mulai  dari  mata  uang  rupiah  Indonesia  (Rp),  dolar  Amerika  Serikat  (USD),  yen Jepang (JPY), euro (EUR), dan mata uang lainnya. Berdasarkan data tersebut terlihat bahwa pembiayaan APBN melalui utang didominasi oleh mata uang domestik negara sendiri, yakni rupiah (Rp) dengan rentang 70% dan tertinggi terjadi pada data terbaru sebesar 72,1% di bulan Maret 2023. Dominasi mata uang selanjutnya dipegang oleh mata uang dolar Amerika Serikat (USD) yang berada di rentang 20% dan penurunan paling rendah terjadi pada bulan Maret 2023 menjadi  sebesar 19,6%.  Hal  tersebut  juga diikuti oleh mata uang lainnya seperti yen Jepang (JPY)  dan  euro  (EUR)  yang  mengalami  penurunan  di  bulan  Maret  2023.  Menurut  Suminto, Direktur Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, menyampaikan bahwa risiko nilai tukar ( exchange rate risk ) pada tahun 2023 terus mengalami  penurunan dibandingkan tahun-tahun sebelumnya  2022  (29,61%),  2021  (30,05%),  2020  (33,57%),  2019  (40,97%),  dan  2018 (41,59%). Tentunya, hal ini menunjukkan bahwa pelaksanaan pembiayaan APBN telah sejalan dengan  kebijakan  umum  yang  ditetapkan  oleh  Strategi  Pembiayaan  Tahunan  Melalui  Utang (SPTMU) yakni, mengoptimalkan pembiayaan bersumber dari dalam negeri.
Akan tetapi, dibutuhkan strategi pembiayaan APBN lebih mendalam untuk menghadapi keberlanjutan kebijakan kontraktif yang dilakukan oleh bank sentral Amerika Serikat, The Fed. Penggunaan pembiayaan APBN melalui utang perlu ditekan lebih dalam dengan menetapkan target kuantitatif menggunakan mata uang domestik atau rupiah minimum sebesar 75% diikuti
oleh  penggunaan  utang  valuta  asing  maksimum  sebesar  25%  agar  risiko  dari  nilai  tukar ( exchange rate risk ) yang masih menghantui perekonomian baik secara nasional maupun global tidak  berpengaruh  lebih  dalam  terhadap  pembiayaan  APBN.  Tak  hanya  itu,  strategi  lainnya yang  perlu  diterapkan  adalah  memperdalam  pasar  keuangan  sekaligus  berinovasi  dalam diversifikasi sumber pembiayaan yang diharapkan dapat terus berkembang. Pemerintah sendiri juga  perlu  melakukan hedging atau  lindung  nilai  terhadap  instrumen-instrumen  pembiayaan yang  memiliki  risiko  nilai  tukar  ( exchange  rate  risk )  seperti options dan futures guna meminimalisir adanya potensi kerugian finansial akibat perubahan nilai tukar yang berfluktuasi (Pratiwi, 2023). Dengan demikian, strategi pembiayaan APBN dalam menghadapi risiko nilai tukar  ( exchange  rate  risk )  diharapkan  bisa  mengoptimalkan  lebih  lanjut  penggunaan pembiayaan  yang  berasal  dari  dalam  negeri,  diversifikasi  sumber  pembiayaan  APBN,  serta melakukan kebijakan hedging atau lindung nilai.

## Strategi Pembiayaan APBN dalam Menghadapi Risiko Suku Bunga (Interest Risk)
Bank  Indonesia  menyatakan  bahwa  proyeksi  terbaru  arah  kebijakan  moneter  yang dilakukan oleh bank sentral Amerika Serikat, The Fed, menunjukkan suku bunga tinggi akan bertahan lebih lama ( higher for longer ) dari proyeksi sebelumnya. Dalam proyeksinya, terdapat tiga  skenario  apabila  terjadi  penurunan  suku  bunga  yang  dilakukan  oleh  The  Fed.  Pertama, diperkirakan The Fed akan melakukan penurunan suku bunga acuannya sebesar 25 basis point pada  tahun  ini  dengan  probabilitas  paling  tinggi  yakni,  75%.  Kemudian,  skenario  kedua menunjukkan proyeksi penurunan suku bunga The Fed terjadi sebesar 50 basis point pada tahun depan  dengan  probabilitas  50-75%.  Terakhir,  skenario  ketiga  menunjukkan  bahwa  proyeksi penurunan  suku  bunga  sebesar  25  basis  poin  pada  tahun  depan  dengan  probabilitas  paling rendah,  yakni  sebesar  25%.  Sementara  itu,  prospek  terjadinya  pertumbuhan  ekonomi  di Amerika  Serikat  juga  masih  terus  menguat  sehingga  ruang  akan  pengetatan  arah  kebijakan moneter  tersebut  masih  terbuka.  Dengan  demikian,  dalam  mengatasi  permasalahan  tersebut Bank  Indonesia  kembali  meningkatkan  suku  bunga  acuan  BI  menjadi  6,25%  gunanya  tentu untuk menjaga stabilitas nilai tukar rupiah (Ramli & Djumena, 2024).
Lalu,  tren  kenaikan  suku  bunga  serta  adanya  perlambatan  ekonomi  di  negara-negara maju diperkirakan dapat menambah beban ongkos utang pemerintah sekaligus menekan angka penerimaan  negara.  Jika  pengelolaan  utang  tidak  dilakukan  secara  hati-hati,  hal  ini  dapat membuat  beban  belanja  bunga  utang  yang  ditanggung  ke  depan  semakin  membengkak. Menurut Theodora (2023) kenaikan suku bunga acuan The Fed berdampak langsung terhadap imbal hasil ( yield ) dari obligasi AS (US Treasury) yang tentu mengerek imbal hasil Surat Utang Negara (SUN) yang dihasilkan oleh Indonesia. Maka dari itu, perubahan cepat suku bunga yang dilakukan  baik  oleh  pihak  global  maupun  domestik  berpengaruh  secara  signifikan  terhadap keputusan  penerbitan  pembiayaan  APBN  melalui  utang  yang  dilakukan  oleh  pemerintah sehingga dibutuhkan strategi yang tepat dalam menerbitkan dan mengelola pembiayaan APBN dalam menghadapi risiko suku bunga ( interest risk ).
Dalam  konteks  pembiayaan  APBN,  utang  luar  negeri  menjadi  salah  satu  instrumen pembiayaan  utang  baik  secara  penerbitan  SBN  Valas  (Surat  Berharga  Negara)  maupun pinjaman  tunai  dari  luar  negeri.  Meskipun  penerbitan  utang  menggunakan  mata  uang  asing mulai  menurun,  akan  tetapi  peran  pentingnya  masih  terus  membantu  pemerintah  dalam mengoptimalkan upaya peningkatan pertumbuhan serta pembangunan ekonomi negara. Mulai dari  pembangunan  infrastruktur,  pendidikan,  dan  kesehatan  di  Indonesia.  Namun,  terdapat dampak  negatif  apabila  utang  luar  negeri  tidak  dikelola  secara  efisien,  misalnya  adanya ketergantungan penggunaan utang luar negeri dapat menimbulkan risiko utang yang terkendali jika  pertumbuhan  ekonomi  berada  di  bawah  dari  tingkat  suku  bunga  utang  sehingga  dalam jangka panjang akan meningkatkan risiko suku bunga ( interest risk ) dalam penggunaan utang
luar negeri. Dampaknya  dapat  menimbulkan peningkatan beban utang bagi  pemerintah yang bisa memicu terjadinya default atau krisis utang di negara tersebut (Syadali, 2023). Tabel 2. Pembiayaan APBN Berdasarkan Suku Bunga (dalam persen)
Fixed Floating Dec-21 82,7 17,3 Mar-22 83,7 16,3 Jun-22 83,5 16,5 Sep-22 83,6 16,4 Dec-22 81,1 18,9 Mar-23 81,2 18,8
Sumber: Debt Portfolio Review DJPPR Kemenkeu RI (Triwulan I 2022 s.d. Triwulan I 2023)
Tabel 2 di atas menunjukkan outstanding utang pemerintah berdasarkan tipe suku bunga ( by interest rate type ) yang terdiri dari suku bunga tetap ( fixed ) dan suku bunga mengambang ( floating ). Berdasarkan data tersebut terlihat bahwa dominasi pembiayaan APBN melalui utang adalah suku bunga tetap ( fixed ) dengan tingkat suku bunga melebihi 80%. Sebaliknya, tingkat suku  bunga  tipe  mengambang  ( floating )  selalu  berada  di  bawah  20%.  Namun,  data  tersebut menunjukkan adanya penurunan secara signifikan penggunaan utang dengan suku bunga tetap ( fixed ). Sebaliknya, penggunaan utang dengan suku bunga mengambang ( floating ) mengalami peningkatan secara signifikan. Hal ini menunjukkan bahwa pemerintah sedang meningkatkan sedikit  demi  sedikit  penerbitan  utang  menggunakan  suku  bunga  mengambang  ( floating )  dan menurunkan  penerbitan  utang  dengan  suku  bunga  tetap  ( fixed ).  Penyebab  utamanya  adalah penerbitan  SBN  SKB  III  dalam variable  rate. Meskipun  begitu,  Suminto,  Direktur  Jenderal Pengelolaan  Pembiayaan  dan  Risiko,  menyampaikan  bahwa  porsi  penerbitan  utang  melalui variable  rate tersebut  cukup  rendah  sehingga  kewajiban  bunga  yang  dihasilkan  tidak  terlalu berpengaruh terhadap pergerakan suku bunga di pasar.
Dominasi  penggunaan  pembiayaan  APBN  melalui  utang  dengan  suku  bunga  tetap ( fixed ) mengarah pada pengelolaan risiko yang mengutamakan pengadaan pembiayaan utang dari suku bunga tetap ( fixed ). Kebijakan ini memberikan keuntungan berupa pengurangan risiko dari fluktuasi  suku  bunga yang masih tidak pasti serta menguntungkan pemerintah agar bisa memperoleh  pembiayaan  dengan  biaya  yang  lebih  terjangkau  sehingga  dapat  terlaksananya optimalisasi  penggunaan  dana  publik  guna  menghindari  lonjakan  biaya  bunga  yang  tidak terduga.  Lalu,  dalam  skala  panjang,  penguatan  kebijakan  tersebut  juga  dapat  membantu pembangunan  proyek  strategis  nasional  tanpa  perlu  mengkhawatirkan  perubahan  besar  yang terjadi  dalam  beban  bunga.  Maka  dari  itu,  strategi  pembiayaan  APBN  melalui  utang  dalam menghadapi risiko suku bunga ( interest risk ) adalah dengan mempertahankan rasio minimum penggunaan  utang  baru  menggunakan  suku  bunga  tetap  ( fixed )  sebesar  80%  serta memaksimalkan pembiayaan utang menggunakan rasio bunga mengambang ( floating ) sebesar 20%  sesuai  dengan  target  kuantitatif  dalam  SPUJM  (Strategi  Pengelolaan  Utang  Jangka Menengah) (Direktorat Jenderal Pengelolaan Permbiayaan dan Risiko, 2022).
Strategi  Pembiayaan  APBN  dengan  Memperhatikan  Risiko  Refinansiasi  (Refinancing Risk)
Risiko refinansiasi ( refinancing risk ) menunjukkan adanya permasalahan atau kesulitan dalam biaya yang timbul akibat pembayaran kembali utang yang sudah jatuh tempo atau suatu proses  dalam  melunasi  utang  lama  dengan  menerbitkan  utang  baru.  Risiko  yang  dihasilkan dalam refinansiasi pembiayaan APBN adalah dari risiko suku bunga ( interest risk ) yang bisa membuat pemerintah menanggung beban bunga yang lebih tinggi untuk utang baru, risiko pasar yang ditunjukkan oleh kemungkinan terjadinya perubahan nilai atas pasar SBN yang direfinasi, serta risiko ketergantungan pada pasar keuangan yang mudah atau rentan terhadap gejolak pasar serta mempersempit ruang manuver kebijakan fiskal jika tidak dikelola dengan baik. Maka dari
itu,  dibutuhkannya  pengelolaan  portofolio  utang  yang  cermat  agar  dapat  mengurangi  risiko- risiko yang ditimbulkan dari refinansiasi pembiayaan APBN melalui utang.
Tabel 3. Pembiayaan APBN Berdasarkan Jangka Waktu (dalam persen)
< 1 tahun  > 1 s.d. 3 tahun  > 3 s.d. 5 tahun  > 5 s.d. 10 tahun  > 10 tahun Dec-21 5,2 14,3 16,9 29,2 34,3 Mar-22 3,2 14,2 17,3 29,1 36,2 Jun-22 5,2 15,1 17,5 28,6 33,8 Sep-22 6,8 23,3 14,5 26,2 29,1 Dec-22 6,3 15,8 16,5 23,4 38,1 Mar-23 6,4 17,4 17,6 29,6 29,1
Sumber: Debt Portfolio Review DJPPR Kemenkeu RI (Triwulan I 2022 s.d. Triwulan I 2023)
Tabel  3  di  atas  menunjukkan outstanding utang  pemerintah  berdasarkan  tenor  jatuh tempo ( by tenor ). Berdasarkan data tersebut, pembiayaan APBN melalui utang didominasi oleh utang dengan tenor menengah-panjang, tepatnya tenor 5-10 tahun dan tenor lebih dari 10 tahun. Pembiayaan  APBN  melalui  utang  dalam  jangka  pendek  (<  1  tahun)  memiliki  rasio  paling rendah dengan rata-rata sekitar 5%-6% dan rasio terendah terjadi pada bulan Maret 2022 yang hanya terbit sebesar 3,2%. Pada bulan yang sama, peningkatan utang terjadi pada tenor jangka panjang (> 10 tahun) yang meningkat sebesar 1,9% dari triwulan sebelumnya menjadi 36,2%. Perubahan  rasio  selanjutnya  yang  cukup  besar  terjadi  pada  bulan  September  2022  dengan kenaikan  pada  penerbitan  utang  tenor  jangka  pendek  (>  1  s.d.  3  tahun)  sebesar  8,2%  dari triwulan  sebelumnya,  tepatnya  23,3%.  Pada  triwulan  berikutnya,  peningkatan  terjadi  dalam penerbitan utang jangka panjang (>10 tahun) yang meningkat hampir sebesar 10% dari triwulan sebelumnya,  tepatnya  38,1%  sekaligus  menjadi  rasio  tertinggi  penerbitan  utang  berdasarkan tenor jatuh tempo. Maka dari itu, dominasi  penerbitan utang menggunakan tenor 5-10 tahun dan tenor lebih dari 10 tahun merupakan salah satu kebijakan umum pengelolaan utang yakni, mengutamakan  pengadaan  utang  melalui  tenor  menengah-panjang  guna  menghadapi  risiko refinansiasi ( refinancing risk ).
Strategi  pembiayaan  APBN  melalui  utang  dalam  menghadapi  risiko  refinansiasi ( refinancing risk ) adalah dengan melakukan debt switching dan cash buyback . Dalam ekonomi keuangan negara, debt switching menunjukkan proses pembelian kembali Surat Utang Negara (SUN) yang telah diterbitkan sebelumnya, lalu menukarnya dengan seri SUN terbaru. Hal ini juga sering disebut sebagai lelang pembelian kembali obligasi negara. Sedangkan, cash buyback menunjukkan pembelian obligasi  negara oleh pemerintah sendiri dengan menggunakan uang tunai dari kas negara. Tujuannya adalah mengurangi beban utang secara keseluruhan sekaligus mengurangi  jumlah  uang  yang  beredar  serta  meningkatkan  kesehatan  fiskal.  Secara menyeluruh, penerapan kebijakan debt switching dan cash buyback menjadi alat ( tools ) dalam mengelola utang pemerintah dan bentuk pengaruh secara signifikan terhadap pasar keuangan (Bareksa, 2020). Namun demikian, kebijakan tersebut perlu dipertimbangkan secara hati-hati ( prudent ) baik dari sisi potensi maupun kerugian sebelum menerapkan strategi tersebut.

## PENUTUP Simpulan
Optimalisasi pembiayaan dari dalam negeri serta pemanfaatan utang luar negeri menjadi kebijakan umum paling utama dalam Strategi Pembiayaan Tahunan Melalui Utang (SPTMU) periode  2022  s.d.  2024.  Kebijakan  ini  merupakan  bentuk  strategi  pengelolaan  dalam menghadapi risiko nilai tukar (exchange rate risk) yang berfluktuasi dengan memprioritaskan pembiayaan  dalam  negeri  yang  diasumsikan  dapat  mengurangi  tekanan  terhadap  nilai  tukar Rupiah.  Kebijakan  umum  lainnya  adalah  optimalisasi  pembiayaan  utang  secara  tunai  guna
meningkatkan  efisiensi  biaya  utang  sehingga  terciptanya  efisiensi  biaya  utang  dan  dapat meminimalisir risiko suku bunga (interest risk). Kemudian, terdapat kebijakan yang berkaitan dengan  pengadaan  utang  dengan  tenor  menengah-panjang  yang  bertujuan  agar  pemerintah memiliki  banyak  waktu  dalam  mengelola  utang.  Hal  ini  diperuntukkan  dalam  menghadapi risiko refinansiasi (refinancing risk).
Data pembiayaan APBN berdasarkan mata uang yang didapat melalui Debt Portfolio Review  DJPPR  Kemenkeu  RI  Triwulan  I  2022  s.d.  Triwulan  I  2023  menunjukkan  bahwa pembiayaan APBN didominasi oleh mata uang domestik (Rupiah) dengan rentang 70%. Hal ini telah sesuai dengan kebijakan umum yang ditetapkan oleh SPTMU, namun diperlukan strategi pembiayaan  APBN  yang  lebih  mendalam  melalui  berbagai  hal  meliputi  penggunaan pembiayaan  memperdalam pasar keuangan dengan disertai inovasi dan diversifikasi sumber pembiayaan,  hingga  melakukan  kebijakan hedging atau  lindung  nilai  guna  meminimalisir dampak  dari  risiko  nilai  tukar (exchange  rate  risk) .  Dalam  menghadapi  risiko  suku  bunga (interest  risk) ,  strategi  pembiayaan  APBN  yang  tepat  untuk  diterapkan  oleh  pemerintah Indonesia adalah mempertahankan rasio minimum penggunaan utang baru menggunakan suku bunga tetap ( fixed ) sebesar 80% serta memaksimalkan pembiayaan utang menggunakan rasio bunga mengambang ( floating ) sebesar 20% sesuai dengan target kuantitatif. Kemudian strategi pembiayaan  APBN  melalui  utang  yang  paling  tepat  dalam  menghadapi  risiko  refinansiasi (refinancing  risk) adalah  dengan  melakukan debt  switching dan cash  buyback yang  disertai dengan pertimbangan mendalam baik dari sisi potensi maupun kerugian.

## Saran
Strategi  pembiayaan  APBN  melalui  utang  yang  menjadi  solusi  keuangan  pemerintah perlu  disertai  dengan  berbagai  pertimbangan,  khususnya  terkait  kondisi  maupun  risiko ketidakpastian  perekonomian  baik  secara  global  maupun  nasional.  Pada  konteks  ini, manajemen pengelolaan keuangan yang terencana menjadi aspek penting dalam menghindari pengeluaran yang berlebihan, termasuk dalam transparansi dan akuntabilitas pengelolaan utang. Berbicara tentang pengelolaan utang, pemerintah juga perlu memperhatikan manajemen risiko yang ada mulai  dari risiko nilai  tukar (exchange rate risk), risiko  suku bunga (interest  risk), hingga  risiko  refinansiasi (refinancing  risk) .  Hal  ini  digunakan  agar  pemerintah  dapat menentukan strategi pembiayaan APBN yang paling tepat guna membiayai berbagai program yang  memberikan  efek  positif  baik  dalam  jangka  menengah  maupun  panjang  terhadap pertumbuhan ekonomi nasional.  Dengan demikian, diharapkan pemerintah dapat  beradaptasi dengan cepat dalam hal pembiayaan APBN melalui utang dalam menghadapi ketidakstabilan perekonomian global.

## DAFTAR PUSTAKA
Arellano, C., Bai, Y., & Mihalache, G. (2024). Deadly Debt Crises: COVID-19 in Emerging Markets. Review of Economic Studies, 91(3),
1243–1290. https://doi.org/10.1093/restud/rdad058
Bareksa. (2020, March 12). Pemerintah Tiadakan Debt Switch SUN Hari Ini Akibat Corona, Saatnya  Beli  SR012.  Bareksa.Com.  https://www.bareksa.com/berita/sbn/2020-03- 12/pemerintah-tiadakan-debt-switch-sun-hari-ini-akibat-corona-saatnya-beli-sr012
Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko. (2022). Strategi Pembiayaan Tahunan
Melalui Utang Tahun 2022. https://api- djppr.kemenkeu.go.id/web/api/v1/media/F54D3C72-B477-4927-8102-63543D07CC43
Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko. (2023). Strategi Pembiayaan Tahunan
Melalui Utang
Tahun 2023. https://api-
djppr.kemenkeu.go.id/web/api/v1/media/FD86F709-C5D2-4294-BBA3-E26216063B5A
Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko. (2024a). APBN KITA APRIL 2024 (Tim  Editor  Penyusun  Publikasi  APBN  KITA,  Ed.).  Kementerian  Keuangan  RI. https://api-djppr.kemenkeu.go.id/web/api/v1/media/5191DD57-7234-481F-B086- 91D3DB56FBD4
Direktorat  Jenderal  Pengelolaan  Pembiayaan  dan  Risiko.  (2024b).  Strategi  Pembiayaan
Tahunan Melalui Utang Tahun 2024. https://api- djppr.kemenkeu.go.id/web/api/v1/media/23BCB13D-FB75-48FB-80DB- A18495E21A87
Direktorat Jenderal Pengelolaan Permbiayaan dan Risiko. (2022). Strategi Pengelolaan Utang
Jangka Menengah 2023-2026.
https://api- djppr.kemenkeu.go.id/web/api/v1/media/37F36BE1-1DEA-42C1-B304-A7F97937261D International  Monetary  Fund.  (2024,  April).  World  Economic  Outlook  —  Steady  but  Slow:
Resilience  amid  Divergence.  Washington  DC:  International  Monetary  Fund. https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2024/04/16/world-economic-outlook- april-2024
Lee,  A.,  &  Bachmair,  F.  (2019).  A  Look  Inside  the  Mind  of  Debt  Managers  A  Survey  on
Contingent Liabilities Risk Management.
https://thedocs.worldbank.org/en/doc/320261553265505172-
0340022019/original/PDMpublicationALookInsidetheMindofDebtManagers.pdf
Nurhamsyah, D., Trisyani, Y., & Nuraeni, A. (2018). Quality of Life of Patients After Acute Myocardial  Infarction:  A  Scoping  Review.  Journal  of  Nursing  Care,  1(3). https://doi.org/10.24198/jnc.v1i3.18517
Ouyang, T., & Lu, X. (2021). Clustering Analysis of Risk Divergence of China Government’s Debts. Scientific Programming, 2021, 1–9. https://doi.org/10.1155/2021/7033597
Powell, A., &  Valencia, O. (2023). Dealing with  Debt: Less Risk  for More Growth in Latin America and the Caribbean. Inter American Development Bank. https://doi.org/10.18235/0004707
Pratiwi,  D.  R.  (2023).  POTRET  UTANG  PEMERINTAH  PERIODE  2015-2024:  RISIKO DAN  CAPAIANNYA.  https://berkas.dpr.go.id/pa3kn/analisis-apbn/public-file/analisis- apbn-public-93.pdf
Ramli, R. R., & Djumena, E. (2024, April 24). Prediksi BI: Suku Bunga The Fed Baru Turun pada
Desember 2024. Kompas.Com.
https://money.kompas.com/read/2024/04/24/201000126/prediksi-bi--suku-bunga-the- fed-baru-turun-pada-desember-2024#google_vignette
Satya,  V.  E.  (2015).  ANALISIS  KEBIJAKAN  PENGELOLAAN  UTANG  NEGARA: MANAJEMEN UTANG PEMERINTAH DAN PERMASALAHANNYA. Kajian, 20(1), 59–74.
Singgih, V. (2024, April 21). Memahami dampak berantai pelemahan rupiah - “Harga barang impor  naik,  inflasi  tinggi,  daya  beli  melemah.”  BBC  NEWS  INDONESIA. https://www.bbc.com/indonesia/articles/c4n1rgwe14no
Susila, I., Triyono, Setyawan, A. A., &  Isa, M. (2019). MEMBANGUN EKONOMI YANG MENCERAHKAN. Muhammadiyah University Press.
Syadali,  M.  R.  (2023).  Zakat,  Belanja  Pemerintah,  Utang  Pemerintah,  Dan  Pertumbuhan Ekonomi  Indonesia:  Sebuah  Analisis  Kritis  Melalui  Literature  Review.  Jurnal  Ilmiah Ekonomi Islam, 9(3), 3414. https://doi.org/10.29040/jiei.v9i3.9451
Tatnya, H. Z. A., Imani, S. R., Wildany, T. A., Zahirah, N. A., & Wijaya, S. (2023). Strategi Manajemen Perpajakan Pada Perusahaan Sektor Energi. Journal of Law, Administration, and Social Science, 3(2), 164–175. https://doi.org/10.54957/jolas.v3i2.452
Theodora,  A.  (2023,  September  29).  Risiko  Ganda  Pengelolaan  Utang  Negara.  Kompas.Id. https://www.kompas.id/baca/ekonomi/2023/09/28/risiko-ganda-pengelolaan-utang- pemerintah?status=sukses_login&status_login=login&loc=hard_paywall
Utami,  M.  C.,  Jahar,  A.  S.,  &  Zulkifli,  Z.  (2021).  TINJAUAN  SCOPING  REVIEW  DAN STUDI KASUS. RADIAL : Jurnal Peradaban Sains, Rekayasa Dan Teknologi, 9(2), 152– 172. https://doi.org/10.37971/radial.v9i2.231