## KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM SISTEM KETATANEGARAAN REPUBLIK INDONESIA BERDASARKAN UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
AUTHORITY OF THE HOUSE OF REPRESENTATIVES IN THE STATE SYSTEM REPUBLIC OF INDONESIA UNDER THE CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF INDONESIA YEAR 1945

## Ahmad Rosidi
Advokat email : odik4@yahoo.com
Naskah diterima : 12/05/2015; direvisi : 30/06/2015; disetujui : 20/08/2015

## Abstract
The purpose of the establishment of the DPD is philosophically driven more by the interests of the colouring of national government policy to provide new space for the benefit of local communities. Definition of the area here is certainly not an area, but geocultural area in the frame that compound In this study described some problem formulation, among others; How Politics Law Establishment of the Regional Representative Council in the state system in Indonesia, how the position of Regional Representative Council in the formulation of Law, How Concept notch setting functions in the formation of the Regional Representatives Council Act forward. Study is a normative legal research, approach used is statutory approach, conceptual approach, doctrinal approach. Techniques of collecting legal material accordance with the use of secondary materials in this study, the collection bahanpun done by gathering, assessing, and treating systematically library materials and documents related. Secondary data concerning the primary legal materials, secondary and tertiary derived from library materials, with due regard to the principle of the update. The data is compiled systematically, in order to obtain a relatively complete picture of the qualitative classification. Based on the results of this study suggested that, in the field of legislative regulation of the authority of the Regional Representative Council as stipulated by Article 22 D Paragraph (1) and (2) of the Constitution of the Republic of Indonesia in 1945 contrary to the desired status and condition of the formation of the Council Regional Representative, then the arrangement of authority in the field of the legislation need to be changed to conform to the status and conditions of the Regional Representative Council which is the regional representative institutions. And As a concrete step of setting an ideal to the existence and position of the Regional Representative Council, it is necessary to do the changes to the provisions of Article 22 D Paragraph (1) and (2) of the Constitution of the Republic of Indonesia in 1945, by the People’s Consultative Majlis be authorized to change and establish the Constitution.
Key word  : Authority Of The House Of Representatives, State System Republic Of Indonesia

## Abstrak
Tujuan pembentukan DPD RI secara filosofis lebih didorong oleh kepentingan mewarnai kebijakan pemerintah nasional dengan memberikan ruang baru bagi kepentingan masyarakat daerah. Pengertian daerah di sini tentu bukanlah daerah perdaerah, melainkan wilayah geokultural dalam bingkai yang majemuk. Dalam penelitian ini diuraikan beberapa rumusan masalah antara lain ; Bagaimana Politik Hukum Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia, Bagaimana kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam pembentukan Undang-undang, Bagaimana Konsep pengaturan kedudukan fungsi Dewan Perwakilan Daerah dalam pembentukan Undang-undang ke depan. Penelitian yang digunakan adalah penelitian hukum normatif, Pendekatan yang digunakan
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik ..
adalah Pendekatan perundang-undangan, Pendekatan konseptual, pendekatan doctrinal. Tehnik pengumpulan bahan hukum Sesuai dengan penggunaan bahan sekunder dalam penelitian ini, maka pengumpulan bahanpun dilakukan dengan cara mengumpul, mengkaji, dan mengolah secara sistematis bahan-bahan kepustakaan serta dokumen-dokumen yang berkaitan. Data sekunder baik yang menyangkut bahan hukum primer, sekunder dan tersier diperoleh dari bahan pustaka, dengan memperhatikan prinsip pemutakhiran. Data tersebut disusun secara sistematis, sehingga diperoleh gambaran relatif lengkap dari klasifikasi secara kualitatif. Berdasarkan hasil penelitian ini disarankan agar, pengaturan tentang kewenangan dibidang legislasi dari Dewan Perwakilan Daerah sebagaimana yang diatur menurut Pasal 22 D ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 bertentangan dengan status dan kondisi yang dikehendaki dari pembentukan Dewan Perwakilan Daerah tersebut, maka pengaturan tentang kewenangan dibidang legislasi tersebut perlu untuk dilakukan perubahan untuk disesuaikan dengan status dan kondisi Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan lembaga perwakilan daerah. Dan Sebagai langkah konkrit dari pengaturan yang ideal terhadap eksistensi dan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah tersebut, maka perlu untuk dilakukan perubahan terhadap ketentuan Pasal 22 D ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945, oleh Majlis Permusyawaratan Rakyat yang diberikan wewenang untuk mengubah dan menetapkan Undang-undang Dasar.
Kata kunci : Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah, Sistem Ketatanegaraan Repub- lik Indonesia
PENDAHULUAN
u ndang -u ndang d asar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945)  telah mengalami empat tahapan perubahan yaitu perubahan pertama tahun 1999, perubahan kedua tahun 2000, perubahan ketiga tahun 2001, dan perubahan keempat tahun 2002. Adanya perubahan tersebut, maka terjadi pula perubahan dalam kelembagaan Negara Republik Indonesia, yakni sebelum peruba- han terhadap UUD Negara Republik Indo- nesia Tahun 1945 rumusan semula Pasal 2 ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut berbunyi “Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas ang- gota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat, ditambah dengan utusan-utusan dari dae- rah dan golongan-golongan menurut aturan yang ditetapkan dengan Undang-Undang”. Setelah dilakukannya perubahan terhadap UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 2 ayat (1) menjadi berbunyi “Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri 1 dari anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan Undang-Un- dang”. DPD merupakan lembaga negara
yang memiliki kedudukan yang sama den- gan DPR sebagai lembaga perwakilan raky- at 1 . Dewan Perwakilan Daerah (DPD) juga merupakan lembaga perwakilan daerah yang berkedudukan sebagai lembaga negara yang terdiri dari wakil-wakil daerah provin- si yang dipilih melalui pemilihan umum tanpa melibatkan  peranan partai politik. Pembentukan DPD sebagai salah satu in- stitusi negara yang baru bertujuan  mem- berikan kesempatan kepada orang-orang daerah untuk ikut mengambil kebijakan dalam tingkat nasional, khususnya yang terkait dengan kepentingan Daerah. Dalam perjalanannya sebagai lembaga perwakilan daerah, DPD mempunyai beberapa fungsi yaitu antara lain fungsi di bidang legislasi, fungsi di bidang pertimbangan, dan fungsi di bidang pengawasan.
Keberadaan DPD Republik Indonesia tidak terlepas dari perbagai latar belakang persoalan lembaga perwakilan di Indone- sia. Hal ini tentunya dimaksudkan untuk mendapatkan sistem kelembagaan politik
1 Firmansyah Arifin, dkk, 2005 , Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara , Kon- sorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN) bekerja- sama dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI), Jakarta, hlm.75
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,

## 282~298
yang pas dan sesuai dengan kondisi ma- syarakat Indonesia. Untuk menjelaskan soal ini tetunya tidak mudah. DPD RI baru berumur setahun jagung, tetapi harapan atas perannya sangat besar. Apalagi perso- alan-persoalan yang dihadapi masyarakat Indonesia semakin dalam dan beragam, se- bagiannya muncul dari hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang belum harmonis. Atas dasar itulah DPD RI diusahakan lahir, sekalipun belum melalui proses penelitian yang lama dan proses penampungan aspirasi yang terukur.
Tujuan pembentukan DPD RI secara fi- losofis lebih didorong oleh kepentingan me- warnai kebijakan pemerintah nasional den- gan memberikan ruang baru bagi kepentin- gan masyarakat daerah. Pengertian daerah di sini tentu bukanlah daerah perdaerah, melainkan wilayah geokultural dalam bing- kai yang majemuk 2 .
Jika dirunut sejarahnya, lembaga per- wakilan daerah di Indonesia sebenarnya telah ada sejak sebelum kemerdekaan. Hanya saja persoalan utama yang selalu merubungi lembaga ini dari masa ke masa adalah tidak pernah hadirnya lembaga per- wakilan daerah yang mampu menyuarakan kepentingan-kepentingn daerah di tingkat nasional. Berbagai versi itu adalah (a) Bika- meral versi ‘Indonesia Berparlemen’ pada konferensi GAPI 31 Januari 1941; (b) Uru- san daerah Founding fathers and Mothers ; (c) Versi Republik Indonesia Serikat; (d) Se- jarah Utusan Daerah pada era Orde Lama, Orde Baru, dan Reformasi; serta (e) Sejarah Pembentukan DPD RI di era Reformasi yang terdiri dari (i) Rapat Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja-Majelis Permusyawaratan Rakyat 1999-2000; (ii) Amandemen UUD 1945; (iii) Pengesahan Dan Pelantikan DPD RI.
2 Indra J. Piliang dan Bivitri Susanti, Untuk apa DPD RI , Kelompok DPD di MPR RI, Jakarta, 2007, hlm. 3-8
Meskipun DPD merupakan lembaga baru dalam sistem parlemen di era refor- masi, tetapi lembaga ini cukup menarik perhatian. Daya tarik DPD karena kara- kteristiknya mewakili teritorial/daerah yang secara  “sub - culture” berbeda-beda. Bahkan aspirasi dan kepentingannyapun berbeda. Namun, secara fenomonologis perbedaan itu suatu keragaman yang akan diangkat oleh DPD dalam posisinya sebagai kamar tersendiri dalam perjuangan parle- men. Untuk memperjuangkan aspirasi dae- rah secara nasional mungkin saja dilakukan oleh DPD. Hal ini disebabkan karena DPD memiliki otoritas atau wewenang yang dil- indungi dan ditentukan oleh konstitusi.
Dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 DPD diatur dalam bab tersend- iri, yaitu dalam Bab VII A. Dalam bab ini han- ya terdapat dua Pasal yang mengatur DPD. Pertama, Pasal 22 C yang terdiri dari empat ayat, kedua Pasal 22 D yang terdiri dari em- pat ayat. Otoritas DPD ditentukan dalam Pasal 22 D. Berdasarkan Pasal 22 D otoritas DPD terdiri dari tiga hal: 1.  M e n g a j u k a n kepada  Dewan  Pe wa   ki lan  Rakyat  Rancangan Un   da ng  -    undang. 2. Membahas  Rancan- gan Undang - undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; 3. Melaksanakan  penga- wasan atas pelaksanaan Undang – undang. 3
Adapun hak DPD Dalam hal pengajuan Rancangan Undang - Undang, DPD dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Rancangan Undang – Undang yang berkaitan dengan: 1.  Otonomi Dearah; 2. Hubungan pusat dan daerah; 3. Pemben- tukan dan pemekaran serta penggabungan daerah. 4. Pengelolaan sumberdaya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya ser- ta; 5.  Yang berkenaan dengan perimban- gan keuangan pusat dan daerah.
3 Undang-Undang Dasar Negara RI tahun 1945 hlm.
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik ..
Melihat otoritas DPD yang pada hakekat- nya memuat dimensi kedaerahan dan nasi- onal, sebenarnya peran DPD itu penting sekali walaupun terbatas dan tidak bisa dikatakan kecil. Peran DPD tidak dapat di- pandang kecil. Legalitas DPD dalam kon- stitusi memberi corak makna yang besar terhadap perannya sebagai lembaga negara. Tidak mungkin dengan peran yang kecil suatu lembaga negara di tampung eksisten- sinya dalam konstitusi. Mungkin yang lebih tepat dikatakan perannya adalah terbatas bukan kecil. Dengan peran yang terbatas itu akan memiliki gaung dan manfaat yang besar jika peran anggota DPD dapat dimak- simalkan.
Fungsiolisasi DPD akan maksimal paling tidak harus didukung oleh beberapa faktor 4 :
1.  Sumber daya manusia yang berkualitas.
2. Memiliki kepekaan dan “sense of belonging” terhadap konstituen dan rakyat.
3.  Sarana dan prasarana yang memadai.
Sekurang-kurangnya tiga faktor tersebut harus dimiliki oleh Anggota DPD jika per- an mereka ingin dimaksimalkan. Kalau ti- dak, penyakit yang sering melanda sebagian anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) di masa lampau yang sering disebut sebagai “4D plus 1C” (datang, duduk, dengar, diam dan duit plus cerita) mudah-mudahan tidak menjadi penyakit baru yang justeru tidak diperlukan di era reformasi sekarang ini.
Faktor skill-capability dan morality seorang anggota parlemen tidak dapat dia- baikan. Wakil Rakyat adalah pionir per- juangan dan pembaharuan kepentingan dan nasib rakyat ke depan. Menyongsong masa depan bangsa dan negara, DPD ha- rus memberi andil yang besar sesuai peran yang telah ditentukan oleh konstitusi. Jika ada Anggota DPD tidak mau dan tidak me-
4 Ibid , hlm.. 21
miliki kemampuan bekerja mengemban aspirasi rakyat, maka yang bersangkutan dapat diberhentikan.
Kewenangan DPD berdasarkan landasan konstitusionalnya yang kemudian direduk- si oleh Undang-Undang MPR, DPR, DPD dan DPRD (UU MD3) telah memberikan kerugian konstitusional terhadap DPD. Terdapat beberapa pasal yang telah mengu- rangi fungsi, tugas dan kewenangan DPD dari kehendak konstitusi. Kondisi ini di- anggap tidak memberikan sistem yang baik mengingat legitimasi anggota DPD yang sangat kuat dan kelembagaan DPD sebagai lembaga tinggi negara, seharusnya dapat bekerja dengan kewenangan signifikan se- bagai territorial representation .
Selanjutnya berdasarkan UU No. 8 tahun 2012 tentang Pemilihan Umum, jum- lah anggota DPD dari setiap propinsi seban- yak 4 orang, yang dipilih dari calon-calon perorangan dengan persyaratan yang cukup berat dan pemilihnya mengikuti sistem dis- trik berwakil banyak. Artinya prosedur dan proses seleksi keanggotaan DPD akan lebih ketat dan berat dibanding anggota  DPR, setiap anggota DPD memiliki konstituen yang jelas dan jumlahnya banyak, sehingga legitimasi politiknya kuat. Tetapi disisi lain UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hanya mengatur kewenangan yang lemah, bahkan sama sekali tidak mengatur hak-hak DPD. 5 Berdasarkan uraian pada latar belakang di atas, maka dapat diiden- tifikasi 3 (tiga) permasalahan pokok yang akan dikaji dalam penulisan  ini, sebagai berikut: pertama ;  Bagaimana Politik Hu- kum Pembentukan Dewan Perwakilan Dae- rah dalam sistem ketatanegaraan di Indone- sia. kedua ; Bagaimana kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam pembentukan
5 Priyatmoko, “Hubungan Kerja dan Mekanisme Kerja DPD dengan DPR dan Lembaga negara Lainya”, Makalah disampaikan pada ”FGD”,Malang, 26 Maret 2003. hlm. 5
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,

## 282~298
Undang-undang. dan ketiga ;  Bagaimana Konsep pengaturan kedudukan fungsi De- wan Perwakilan Daerah dalam pembentu- kan Undang-undang ke depan?
Tulisan ini merupakan hasil dari peneli- tian hukum normatif juga biasa disebut seb- agai penelitian hukum doktriner atau pene- litian perpustakaan. Dinamakan penelitian hukum doktriner dikarenakan penelitian ini ditujukan pada peraturan-peraturan tertulis sehingga penelitian ini sangat erat hubungannya pada perpustakaan karena akan membutuhkan data-data yang bersifat sekunder pada perpustakaan.
Dalam penelitian hukum normatif hu- kum yang tertulis dikaji dari berbagai aspek seperti aspek teori, filosofis, perbandingan, struktur/komposisi, konsistensi, penjelasan umum dan penjelasan pada tiap pasal, for- malitas dan kekuatan mengikat suatu un- dang-undang serta nbahasa yang digunakan adalah bahasa houkum. Sehingga dapat kita simpulkan pada penelitian hukum normatif mempunyai cakupan yang luas.

## PEMBAHASAN
Sistem perwakilan yang dianut oleh negara-negara modern sekarang ini, pada umumnya sistem satu kamar (unicameral) dan sistem dua kamar (bicameral). Namun dalam perkembangannya, dikenal pula sistem tiga kamar (three cameral). Sistem mana yang dianut, tidak tergantung dari landasan bernegara tertentu juga tidak ter- kait dengan bentuk negara, bentuk pemer- intahan, atau sistem pemerintahan terten- tu. 6
Setiap negara mempunyai pertimbangan sendiri-sendiri, yakni ada negara yang men- jalankan sistem tertentu dengan pertimban- gan latar belakang kesejarahan, sementara
6 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, FH-UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm. 57-58.
yang lainnya berdasarkan hasil kompromi antar negara bagian, dan sebagainya. Un- tuk memperoleh gambaran yang lebih jelas, maka masing-masing sistem akan diuraikan secara lebih mendetail.
a.  Sistem satu kamar
Sistem satu kamar ( unicameral ) arti- nya satu, apabila dalam negara itu hanya dikenal satu lembaga perwakilan, dengan sebutan yang berbeda antara satu negara dengan negara lain. Landasan berpijak pembentukan lembaga perwakilan satu kamar, bahwa kedaulatan negara tidak akan terbagi-bagi, dan sistem ini memper- lihatkan kesederhanaan, adanya tanggung jawab yang dipusatkan di satu badan dan tidak terpecah-pecah serta menunjukan adanya perwakilan yang langsung dari pemilih 7 .
b.  Sistem dua kamar
Keseimbangan merupakan kunci kelangsungan sebuah sistem politik mod- ern. Setiap konstitusi mengatur bagaima- na pemerintahan harus berjalan dengan meperhatikan keseimbangan satu institusi dengan institusi lainnya. Keseimbangan antara legislatif, eksekutif, dan yudika- tif, juga antara lembaga perwakilan yang satu dengan lembaga perwakilan lainnya. Maka dipikirkan untuk adanya lembaga perwakilan dua kamar, sehingga terjadi saling kontrol antara satu kamar dengan kamar yang lainnya.
Gagasan awal munculnya lembaga perwakilan dua kamar, bermaksud agar tidak ada satu lembaga negara pun yang mendominasi negara lainnya. Dengan demikian, segala keputusan diambil secara bersama-sama di dalam sebuah proses di- mana setiap orang mempunyai hak untuk
7 Djuana Sulwan, Tata Negara Indonesia, Yayasan Proklamasi, Jakarta, 1976, hlm. 43.
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik .. ikut berpartisipasi. 8 Setiap lembaga memi- liki kewenangan dan legitimasinya, dan konstitusi menjadi suatu sistem Checks and Balances yang mencegah penyalahgunaan dan konsentrasi kekuasaan. 9
Di Negara Amerika Serikat dan Aus- tralia, beberapa perwakilan bersifat dua kamar, yang terdiri dari dari House of rep- resentative dan Senat. Sedangkan di Inggris terdiri dari House of Lord (Majelis Tinggi), dan House of Common (Majelis Rendah). Masing-masing negara memiliki sejarah tersendiri mengenai lembaga perwakilan itu.
Menurut Abu Daud Busroh 10 , jika bentuk negara itu kerajaan maka umum- nya majelis terdiri dari Majelis Tinggi dan Majelis rendah. Keanggotaan Majelis Tinggi biasanya turun temurun atau penunjukan, sedangkan Majelis Rendah keanggotaannya berdasarkan pemilihan umum. Kalau bentuk negara dan bangu- nan negaranya federal, maka majelisnya terdiri dari Senat dan DPR. Pembentukan- nya melalui pemilihan umum. Senat me- wakili negara-negara bagian, sedangkan DPR (mewakili rakyat biasa tanpa melihat negara-negara bagiannya).
Pendapat lain mengemukakan, bahwa semua negara federal memiliki sistem dua kamar yaitu satu mewakili kepentingan negara bagian dan yang lain mewakili rakyat secara keseluruhan. 11 Negara ke- satuan yang memakai sistem dua kamar biasanya terdorong oleh pertimbangan, bahwa satu majelis dapat membagi dan membatasi kekuasaan majelis lain. Dikuat- irkan bahwa sistem satu majelis memberi
8 Frank  Feulner, Menguatkan Demokrasi Per- wakilan di Indonesia, Tinjauan Kritis Terhadap Dewan Perwakilan Daerah , dimuat dalam Jentera, edisi III, Ma- ret 2005, hlm. 25.
9 Ibid.
10 Op. cit, hlm. 150.
11 Miriam Budiardjo, op. cit, hlm. 180.
peluang untuk menyalahgunakan kekua- saan oleh karena mudah dipengaruhi oleh situasi politik. 12
Selain itu, menurut Frank Feulner 13 bahwa baik sistem pemerintahan parle- menter maupun sistem presidensial bisa memiliki parlemen bikameral. Namun ada suatu kecendrungan yang agak terpola, yaitu kebanyakan negara dengan sistem federalisme biasanya memiliki perwakilan rakyat bikameral. Ada dua hal yang me- nentukan perbedaan antar kedua kamar lembaga perwakilan, yaitu:
a. Dewan tinggi (Senat, House of Lord, Bundesrat, dan sebagainya) biasanya lebih kecil jika dibandingkan dewan rendah, seperti : House of Commons, House of representative, Bundestag.
b.  Masa jabatan dewan tertinggi biasanya lebih lama dibandingkan dengan dewan rendah;
c.  Anggota dewan tinggi biasanya dipilih secara bertingkat dalam waktu yang berbeda-beda.
Lembaga perwakilan dengan sistem bikameral memiliki kelebihan dan kekurangan, yaitu kekuasaan konstitu- tional yang diberikan kepada kedua dewan tidak berimbang, di mana dewan tinggi memiliki kekuasaan yang lebih lemah dari dewan rendah. Alasannya, karena anggota dewan tinggi tidak dipilih langsung oleh rakyat sehingga tidak memiliki legitimasi yang kuat.
Karakter mereka sebagai lembaga leg- islatif bisa sama dan tidak sama. Karakter mereka sama bila keduanya dipilih lang- sung dan mewakili populasi penduduk, dan bukan wilayah karakter mereka tidak sama bila anggota dari salah satu dewan
12 Ibid.
13 Op. cit, hlm. 26.
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,
282~298
dipilih dan lainnya diangkat, atau dewan yang satu mewakili populasi penduduk, yang lainnya mewakili wilayah. 14
Kedua aspek tersebut di atas yang menentukan kekuatan dan menunjukkan perbedaan antara kedua dewan tersebut, sama pentingnya untuk sistem bikameral karena keduanya mencegah diberikannya kekuasaan kepada satu lembaga legislatif saja. Selain itu, kedua aspek tersebut juga sangat kondusif bagi kelompok mayoritas dalam pembentukan kebijakan.
Cara pengisian anggota majelis tinggi dan majelis rendah berbeda. Cara mengisi anggota majelis tinggi bermacam-macam seperti :
a.  Turun temurun, seperti di Inggris.
b.  Ditunjuk, seperti di Kanada, dan seba- gian Inggris.
c.  Dipilih, seperti di India, Amerika Seri- kat, Uni Soviet, Filipina.
Anggota majelis rendah semuanya dipilih melalui mekanisme demokrasi, sehingga memiliki dasar legitimasi yang kuat. Oleh karena sebagian anggota majelis tinggi diisi dengan cara turun-temurun dan ditunjuk, maka muncul kecaman dari ber- bagai kalangan bahwa cara demikian tidak demokratis. Menurut pendapat penulis, persoalannya bukan terletak pada cara pen- gisian keanggotaan, melainkan efektivitas pelaksanaan tugas dan fungsi perwakilan- nya. Mungkin saja anggota majelis tinggi yang ditunjuk atau turun temurun lebih mampu menyaring dan menyalurkan as- pirasi masyarakat daripada yang dipilih secara demokratis.
Masa jabatan anggota majelis tinggi berbeda antara satu negara dengan negara lainnya dan lebih lama dari masa jabatan
14 Ibid, hlm. 26-27.
anggota majelis rendah. Dalam keadaan semacam ini, tidak mustahil kedua majelis itu pada suatu waktu berlainan kompo- sisinya, dalam arti bahwa majelis rendah dikuasai oleh suatu partai, sedangkan majelis tinggi dikuasai oleh partai lain. Hal ini dapat menghambat kelancaran pekerjaan lembaga perwakilan.
Berbeda dengan anggota Majelis Tinggi, maka cara pengisian anggota Majelis Rendah, semuanya melalui pe- milihan umum. Majelis Rendah dianggap sebagai Majelis terpenting. 15 Masa jabatan sudah ditentukan, berdasarkan kesepaka- tan politik para elit politik di negara yang bersangkutan.
Wewenang Majelis Rendah, biasanya lebih besar dari pada wewenang Majelis Tinggi, yang tercermin baik di bidang legislatif maupun di bidang pengawasan. Umumnya, negara-negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer, majelis ini dapat menjatuhkan kabinet. Sedang- kan, sistem pemerintahan presidensil Majelis Rendah tidak memiliki wewenang untuk menjatuhkan kabinet.
1.  Lembaga Perwakilan Sebagai Bagian dari Sistem Perwakilan
Demokrasi mengandung arti partisi- pasi langsung rakyat seperti pada zaman Yunani kuno, Namun demikian, demokra- si yang demikian ini sudah tidak memung- kinkan lagi karena luasnya wilayah suatu negara, bertambahnya jumlah penduduk, dan bertambah rumitnya masalah-ma- salah kenegaraan. Alternatif penggantinya adalah demokrasi tidak langsung melalui lembaga-lembaga perwakilan.
Istilah lembaga perwakilan, sebutan- nya berbeda-beda untuk setiap negara. Ada yang menyebutnya Parlemen, Kongres,
15 Miriam Budiardjo, Op. cit, hlm. 182.
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik ..
Dewan Perwakilan Rakyat, Majelis, dsb- nya. Walaupun terdapat perbedaan isti- lah untuk menyebut lembaga perwakilan namun pada hakekatnya lembaga per- wakilan dibentuk untuk memperjuang- kan aspirasi rakyat. Rakyat tidak terlibat langsung dalam pemerintahan, tetapi menyerahkan kepada wakil yang dipilih secara demokratis.
Antara wakil dan yang diwakili ter- dapat hubungan yang tidak bisa lepas. Para wakil terpilih dalam memutuskan segala kebijakan kenegaraan harus menampung dan menyerap aspirasi dari mereka yang diwakili. Sebaliknya, rakyat (masyarakat) ikut berpartisipasi dalam kegiatan pemer- intahan baik secara perorangan maupun kelompok. Selain itu juga, rakyat tetap berperan dalam mengawasi para wakil dalam melaksanakan tugasnya, agar jan- gan terjadi tindakan sewenang-wenang.
2.  Hubungan Antara Wakil dan yang Di- wakili
Lembaga perwakilan merupakan rep- resentasi dari rakyat untuk ikut terlibat dalam proses pengambilan keputusan poli- tik. Walaupun rakyat telah memilih para wakilnya, namun rakyat dalam menentu- kan kebijakan publik tetap ada. Dalam hal ini berarti antara wakil dan yang diwakili terdapat hubungan yang bersifat timbal balik. Untuk itu, berikut ini akan diurai- kan tentang teori hubungan antara lem- baga perwakilan dengan rakyat. Terdapat enam 16 ajaran tentang hubungan antara wakil dan yang diwakili.
a. Teori Mandat
Menurut teori ini, si wakil yang duduk di lembaga perwakilan karena medapat mandat dari rakyat sehingga disebut
16 H. Abu Daud Busroh, Op cit, hlm 144-148, Band- ingkan Moh. Kusnadi dan Bintan R. Saragih, Op cit, hlm. 254-259.
mandataris. Teori mandat, pertama kali muncul di Perancis sebelum revolusi dan dipelopori oleh J. J. Rousseau dan diperkuat oleh Petion. Sesuai dengan perkembangan zaman, maka teori man- dat inipun disesuaikan dengan kebutu- han zaman. Awal munculnya, teori ini dikenal dengan
1) Mandat Imperative.
Menurut ajaran ini si wakil bertu- gas untuk bertindak sesuai dengan instruksi yang diberikan oleh yang diwakilinya. Si wakil tidak boleh bertindak di luar instruksi tersebut dan apabila ada hal-hal baru yang tidak terdapat dalam instruksi baru dan diwakilinya baru dapat melak- sanakannya. Setiap ada masalah baru harus meminta mandat baru.
Mengacu pada ajaran ini, maka para wakil tidak bertindak bebas. Tinda- kan para wakil harus sesuai dengan apa yang dimandatkan oleh yang di- wakili.
2) Mandat Bebas
Berbeda dengan mandat imperatif, maka mandat bebas si wakil dapat bertindak tanpa tergantung dari in- struksi yang diwakilinya. Dasar pe- mikirannya, bahwa si wakil adalah orang-orang yang terpercaya dan terpilih serta memiliki kesadaran hu- kum masyarakat yang diwakilinya, sehingga si wakil dapat bertindak atas nama mereka yang diwakilinya atau atas nama rakyat.
3) Mandat Representatif
Ajaran ini menentukan bahwa si wakil dianggap bergabung dalam suatu lembaga perwakilan. Rakyat memilih dan memberikan mandat
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,
282~298
pada lembaga perwakilan, sehingga si wakil sebagai individu tidak ada hubungan dengan pemilihannya. Artinya, rakyat hanya berhubungan secara kelembagaan dengan lembaga perwakilan. Selanjutnya, pertang- gungjawaban juga secara kelem- bagaan, dan bukan perorangan.
b. Teori Kewenangan
Dalam literatur ilmu politik, ilmu pemerintahan, dan ilmu hukum sering ditemukan istilah kekuasaan, kewenangan, dan wewenang. Kekua- saan sering disamakan begitu saja dengan kewenangan, dan kekuasaan sering dipertukarkan dengan istilah ke- wenangan, demikian pula sebaliknya. Bahkan kewenangan sering disamakan juga dengan wewenang. Kekuasaan bi- asanya berbentuk hubungan dalam arti bahwa “ada satu pihak yang memer- intah dan pihak lain yang diperintah” (the rule and the ruled) 17 .
Secara yuridis, pengertian wewenang adalah kemampuan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum 18 .
Kewenangan yang dimiliki oleh or- gan (institusi) pemerintahan dalam melakukan perbuatan nyata (riil), mengadakan pengaturan atau menge- luarkan keputusan selalu dilandasi oleh kewenangan yang diperoleh dari kon- stitusi secara atribusi, delegasi, maupun mandat. Suatu atribusi menunjuk pada kewenangan yang asli atas dasar konsti- tusi (UUD). Pada kewenangan delegasi, harus ditegaskan suatu pelimpahan we-
17 Miriam Budiardjo,  Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1998,  hlm. 35-36
18 Indroharto, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, dalam Paulus Efendie Lotulung, Himpunan Maka- lah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik,  Citra Aditya Bakti, Bandung ,1994, hlm. 65
wenang kepada organ pemerintahan yang lain. Pada mandat tidak terjadi pelimpahan apapun dalam arti pembe- rian   wewenang, akan tetapi, yang diberi mandat bertindak atas nama pemberi mandat. Dalam pemberian mandat, pejabat yang diberi mandat menunjuk pejabat lain untuk bertindak atas nama mandator (pemberi mandat).
Ada perbedaan mendasar antara ke- wenangan atribusi dan delegasi. Pada atribusi, kewenangan yang ada siap di- limpahkan, tetapi tidak demikian pada delegasi. Berkaitan dengan asas legali- tas, kewenangan tidak dapat didelegasi- kan secara besar-besaran, tetapi hanya mungkin dibawah kondisi bahwa per- aturan hukum menentukan mengenai kemungkinan delegasi tersebut. Del- egasi harus memenuhi syarat-syarat sebagai berikut: 19
a.  delegasi harus definitif, artinya del- egasn tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilim- pahkan itu;
b. delegasi harus berdasarkan keten- tuan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan jika ada ketentuan yang memungkinkan untuk itu dalam peraturan perun- dang-undangan;
c.  delegasi tidak kepada bawahan, arti- nya dalam hierarki kepagawaian ti- dak diperkenankan adanya delegasi;
d. kewajiban memberi keterangan (penjelasan), artinya delegans ber- wenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut;
19 Philipus M. Hadjon, Op Cit, h. 5
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik ..
e.  peraturan kebijakan (beleidsregel), artinya delegans memberikan in- struksi (petunjuk) tentang penggu- naan wewenang tersebut.
Kewenangan harus dilandasi oleh keten- tuan hukum yang ada (konstitusi), sehingga kewenangan tersebut merupakan kewenan- gan yang sah. Dengan demikian, pejabat (organ) dalam mengeluarkan keputusan didukung oleh sumber kewenangan terse- but. Stroink menjelaskan bahwa sumber ke- wenangan dapat diperoleh bagi pejabat atau organ (institusi) pemerintahan dengan cara atribusi, delegasi dan mandat. Kewenangan organ (institusi) pemerintah adalah suatu kewenangan yang dikuatkan oleh hukum positif guna mengatur dan mempertah- ankannya. Tanpa kewenangan tidak dapat dikeluarkan suatu keputusan yuridis yang benar. 20

## A. Latar Belakang Terbentuknya Dewan Perwakilan Daerah
Dalam menganalisis permasalahan terse- but penulis menggunakan teori  dari John Locke. Dalam menganalisis permasalahan tersebut penulis menggunakan teori Teori Pemisahan Kekuasaan Negara dari John Locke.
John Locke adalah orang pertama yang mengemukakan teori pemisahan kekua- saan negara dalam bukunya “Two Treaties on Civil Government” (1660). Ia membagi kekuasaan negara menjadi tiga bidang seb- agai berikut:
1. Legislatif: kekuasaan untuk membuat undang-undang;
2. Eksekutif: kekuasaan untuk melak- sanakan undang-undang;
20 F.A.M. Stroink dalam Abdul Rasyid Thalib, We- wenang Mahkamah Konstitusi dan Aplikasinya dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia,  Citra Ad- itya Bakti, Bandung, 2006), hlm. 219
3.  Federatif: kekuasaan mengadakan perseri- katan dan aliansi serta segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.
Pembentukan DPD dalam sistem ket- atanegaraan di Indonesia secara konsti- tusional diatur menurut Undang-Undang Dasar 1945 yaitu pada perubahan ketiga, yang terjadi dalam Sidang Tahun 2001 yang diselenggarakan antara 1 November 2001 sampai dengan 10 November 2001. 21 Na- mun demikian apabila ditelusuri melalui se- jarah kelembagaan dalam sistem ketetaneg- araan di Indonesia ini, adanya lembaga perwakilan yang berkedudukan untuk me- wakili kepentingan daerah sesungguhnya telah ada sebelum perubahan ketiga UUD 1945,  meskipun harus diakui bahwa lem- baga perwakilan tersebut mempunyai nama dan karakteristik yang berbeda dibanding- kan dengan DPD. Tetapi setidaknya dari dan dengan mendasarkan pada lembaga per- wakilan yang pernah ada tersebut, pemben- tukan DPD diarahkan untuk mempunyai kedudukan dan fungsi yang lebih baik dari lembaga perwakilan daerah sebelumnya tersebut. Hal demikian ini terlihat dari be- berapa pandangan baik yang dikemukakan oleh anggota PAH I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat, pernyataan Ket- ua dan beberapa anggota DPD Periode 2004 - 2009, dan beberapa pandangan pakar hu- kum dan politik lainnya.
Atas dasar tersebut, maka dalam rangka memberikan gambaran yang komprehensif terhadap latar belakang pembentukan DPD ini, uraian terhadap sub bab ini penulis bagi dalam beberapa bagian, yaitu uraian terha- dap:
21 Sri Soemantri. Undang-Undang Dasar 1945 Kedudukan dan Aspek-aspek Perubahannya. Unpad Press. Bandung. 2002, hlm. 26
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,

## 282~298
1.  Lembaga Perwakilan Daerah sebelum Pe- rubahan Ketiga Undang-Undang Dasar 1945;
2. Pembentukan Dewan Perwakilan Dae- rah melalui Perubahan Ketiga Undang- Undang Dasar 1945;
3.  Beberapa Pandangan yang Menjadi Latar Belakang Pembentukan Dewan Per- wakilan Daerah di Indonesia.

## B. Politik Hukum Pembentukan Dewan Pewakilan Daerah
Lahirnya Dewan Perwakilan Daerah ini sesungguhnya tidak terlepas dari adanya beberapa pandangan yang menghendaki diperlukannya pembentukan Dewan Per- wakilan Daerah ini. Anggota PAH I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat berpendapat bahwa latar belakang lahirnya Dewan Perwakilan Daerah sesungguhnya didasarkan atas pertimbangan teoritis dan politis. Pertimbangan yang bersifat teoritis tersebut adalah dalam rangka: 22
a.  Membangun sebuah mekanisme kontrol dan keseimbangan (checks and balances) baru antar cabang kekuasaan negara dan dalam lembaga legislatif itu sendiri;
b. Menjamin dan menampung perwakilan daerah-daerah yang memadai untuk mem- perjuangkan aspirasi dan kepentingan dae- rah dalam lembaga legislatif.
Selain pertimbangan teoritis di atas, juga didasarkan atas pertimbangan yang bersifat politis, yaitu dalam rangka: 23
a.  Memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indone- sia;
22 Lihat Ginandjar Kartasasmita. Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945 : Latar Belakang dan Masalah. Dalam Lokakarya Nasioinal Calon Terpilih Anggota DPD Periode 2004-2009. Jakarta. 21 Juni 2004, hlm. 2
23 Ibid
b.  Meneguhkan persatuan kebangsaan selu- ruh daerah-daerah;
c. Meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah-daerah dalam perumusan kebijakan nasional;
d. Mendorong percepatan demokrasi, pem- bangunan, dan kemajuan daerah secara berkeadilan dan berkesinambungan.
Menurut Ginandjar Kartasasmita, latar belakang dibentuknya DPD ini dalam sistem ketatanegaraan sesungguhnya didasarkan atas pertimbangan adanya kondisi: 24
”Disintegrasi negara telah menjadi salah satu fenomena mondial yang terjadi pada dasawarsa 90-an. Sehingga cukup banyak negara yang pecah berkeping-keping den- gan menimbulkan luka yang mendalam. Tragedi ini tentu akan menjadi pelajaran berharga bagi bangsa Indonesia dalam upaya menjaga keutuhan dan kesatuan bangsa dan negara yang menjadi amanat luhur pada pendiri negara. Hal tersebut menimbulkan kecenderungan lain diber- bagai belahan dunia yang sejalan den- gan gejala demokratisasi. Salah satunya adalah meningkatkan desakan agar dae- rah-daerah diberi peran lebih besar dan be- rarti di tingkat nasional, terutama dalam merumuskan dan mengambil putusan ten- tang kebijakan nasional yang terkait den- gan kepentingan dan urusan daerah.
Sejalan dengan hal tersebut, dengan berkaca pada pengalaman masa lalu, selama ini kedudukan dan kekuasaan pemerintah pusat terhadap daerah sangat besar dan menentukan. Berbagai urusan dan kepent- ingan daerah ditentukan oleh pusat tanpa cukup mendengarkan dan mengakomodasi aspirasi kepentingan daerah. Pada akhirnya kemajemukan dan kebhinekaan bangsa kurang dihiraukan dan menjadikan banyak
24 Ibid, hlm. 1
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik .. masyarakat di daerah merasa terabaikan dalam kehidupan nasional. Banyak daerah merasakan ketidakadilan dalam peman- faatan sumber daya alam yang bersumber dari daerahnya.
Akibat dari itu, antara lain telah menye- babkan:
a.  Munculnya gerakan separatis di berbagai daerah seperti Aceh dan Papua;
b.  Kurang berkembangnya demokrasi, baik di tingkat nasional maupun lokal;
c.  Berkembangnya gerakan kekecewaan dan protes di daerah-daerah serta menurunnya partisipasi masyarakat; dan
d.  Kesenjangan pusat dan daerah yang cukup lebar.
Sri Soemantri M, 25 berpandangan bahwa pembentukan Dewan Perwakilan Daerah secara praktis antara lain karena daerah juga ingin mendapatkan perhatian, diper- hatikan identitasnya, jati dirinya, dan ke- pentingan-kepentingan daerahnya.
Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) Indonesia, berdasarkan hasil penelitiannya terhadap sistem parlemen Indonesia selama masa Orde Baru hingga era Reformasi, berpandangan bahwa ada dua alasan utama mengenai lahirnya DPD ini, yaitu: 26
a. Karena adanya kebutuhan untuk men- gartikulasikan aspirasi masyarakat dae- rah secara struktural. Dengan demikian diperlukan suatu badan khusus yang mempresentasikan wilayah-wilayah, dan diharapkan mampu mengakomodasi kepentingan-kepentingan masyarakat di
25 Janedri M. Gaffar, et.al. Dewan Perwakilan Dae- rah dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia. Sekretaris Jenderal MPR-UNDP. Jakarta. 2004, hlm. 176
26 PSHK Indonesia. Sekilas Mengenai Dewan Per- wakilan Daerah : Struktur Ketatanegaraan Indonesia berdasarkan Amandemen UUD 1945. http://parlemen. net/ind/Idetails.php.
daerah melalui institusi formal di tingkat nasional;
b.  Dalam  rangka memperbaiki kehidupan ketatanegaraan dan demokratisasi melalui mekanisme checks and balances antara kedua kamar.
Berdasarkan pandangan-pandangan di atas, terlihat bahwa sesungguhnya DPD dibentuk dalam rangka dapat menampung dan menyalurkan aspirasi dan kepentin- gan-kepentingan daerah pada tingkat Pusat. Atas dasar kehendak dan keinginan yang demikian tersebut, maka sudah seharusnya apabila pengaturan terhadap kewenangan yang dimiliki oleh DPD agar lebih memu- dahkan lembaga perwakilan ini untuk me- nampung dan menyalurkan aspirasi dan kepentingan-kepentingan daerah tersebut.
Uraian terhadap pengaturan DPD ini, penulis bedakan dalam beberapa sub bagian yang didasarkan atas beberapa peraturan pe- rundang-undangan yang mengatur tentang Dewan Perwakilan Daerah dan Keputusan Dewan Perwakilan Daerah. Peraturan-per- aturan tersebut yaitu meliputi:
1.  Undang-Undang Dasar 1945
2. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perun- dang-undangan;
3.  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Per- wakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
4. Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Nomor 2/DPD/2004 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia sebagaimana diubah dengan Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Nomor 4/DPD/2004 tentang Pe-
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,
rubahan Tata Tertib Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia.
Ketiga peraturan perundang-undangan di atas dan satu Keputusan Dewan Perwakilan Daerah, dijadikan sebagai peraturan dasar dalam rangka menguraikan tentang pen- gaturan DPD,  dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia.
A. Konsep Pengaturan Kedudukan Fung- si Dewan Perwakilan Daerah  Dalam Pembentukan Undang-Undang Ke De- pan
Istilah fungsi dalam bahasa Indonesia dapat mengandung beberapa arti, yaitu: 27
1.  Jabatan (pekerjaan) yang dilakukan;
2.  Faal (kerja suatu bagian tubuh);
3. Mat besaran yang berhubungan, jika besaran yang satu berubah, besaran yang lain juga berubah;
4.  Kegunaan suatu hal;
5.  Peran sebuah unsur bahasa dalam sat- uan sintaksis yang lebih luas (seperti nomina berfungsi sebagai subjek).
Berdasarkan beberapa arti fungsi di atas, maka arti fungsi yang peneliti anggap tepat dipergunakan dalam konteks bahasan ini adalah arti yang pertama yaitu jabatan (pe- kerjaan) yang dilakukan. Oleh karena itu, berdasarkan arti fungsi tersebut maka dapat dimaknai bahwa fungsi mengandung arti pada jabatan (pekerjaan) yang dilakukan, yaitu dalam hal ini jabatan (pekerjaan) yang dilakukan oleh DPD sebagaimana yang dia- tur menurut Undang-Undang Dasar 1945.
Berbeda halnya dengan pandangan yang dikemukakan di atas, I Dewa Gede Palguna menyatakan bahwa berdasarkan ketentuan dalam Pasal 22 D, maka dapat dikatakan
bahwa Dewan Perwakilan Daerah mempu- nyai fungsi-fungsi yaitu: 28
1. Fungsi legislasi atau perumusan un- dang-undang
Fungsi ini seperti tercantum dalam Pasal 22 D ayat (1) dan (2) Undang- Undang Dasar 1945.
2. Fungsi konsultasi atau fungsi pertim- bangan
Fungsi ini seperti tercantum dalam Pasal 22 D ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945, dan termasuk pula dalam memberikan pertimbangan kepada De- wan Perwakilan Rakyat dalam pemili- han anggota Badan Pemeriksa Keuan- gan.
3.  Fungsi kontrol
Fungsi ini seperti tercantum dalam Pasal 22 D ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945.
4.  Fungsi anggaran
Fungsi ini terlihat dari diberikannya wewenang kepada Dewan Perwakilan Daerah untuk mengajukan rancangan undang-undang tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah, wewenang untuk memberikan pertimbangan ter- hadap rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara, serta wewenang untuk dapat ikut melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara tersebut.
Berdasarkan uraian di atas, maka menu- rut pandangan penulis perlu untuk diam- bil langkah lebih lanjut berupa perubahan berkaitan dengan fungsi legislasi yang di- miliki oleh DPD ini. Adalah dimungkinkan
28 I Dewa Palguna, dalam kumpulan tulisan buku: Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Ketatanegara- an Republik Indonesia. Susunan dan Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah. Sekretariat Negara. Jakarta. 2004, hlm. 64-65
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik .. apabila fungsi legislasi yang dimiliki oleh DPD tersebut diberikan batasan ruang ling- kupnya yaitu hanya terhadap rancangan undang-undang tertentu yang berkaitan dengan kepentingan-kepentingan daerah saja. Sedangkan bentuk kewenangan yang melekat sebagai wujud atau penjelmaan dari fungsi legislasi tersebut, seharusnya diberikan secara penuh kepada DPD, oleh karenanya DPD berkaitan dengan fungsi legislasi tersebut, tidak hanya terbatas pada kewenangan untuk mengajukan usulan rancangan undang-undang, ikut membahas dan memberikan pertimbangan atas ran- cangan undang-undang saja, tetapi lebih dari itu juga diberikan kewenangan untuk ikut memberikan keputusan rancangan un- dang-undang mana yang akan diterima un- tuk dijadikan sebagai undang-undang.

## B. Pengaturan Mengenai Eksistensi dan Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam Pembentukan Undang-Undang
Pada uraian di kedua sub bab sebelum- nya, telah dilakukan identifikasi bahwa DPD secara konstitusional mempunyai kewenangan-kewenangan baik sebagai ben- tuk dari jelmaan fungsi legislasi yang lemah dan terbatas maupun fungsi pengawasan yang terbatas.
Pengaturan yang demikian ini, seb- agaimana telah penulis uraikan sebelumnya sesungguhnya disatu sisi akan bertentan- gan dengan status dan kondisi yang dike- hendaki dari pembentukan DPD tersebut. Secara teoritis tidak menjadi permasalahan apabila dalam tataran praktis ditemukan adanya sistem bikameral lemah ( weak bi- cameralism ) atas sistem perwakilan yang dianut. Namun demikian penentuan sistem bikameral lemah tersebut seharusnya hanya didasarkan pada pembatasan terhadap ling- kup kewenangan dari lembaga perwakilan yang ada termasuk dalam hal ini DPD,
bukan pada bentuk kewenangannya, se- hingga dengan pembatasan yang demikian ini, maka dapat dihindarkan terjadinya pengaturan fungsi dari lembaga perwakilan tersebut yang tidak sesuai dengan situasi dan kondisi yang seharusnya dikehendaki atas pembentukan DPD tersebut atau den- gan kata lain, fungsi legislasi dan fungsi pengawasan yang seharusnya melekat pada setiap lembaga perwakilan termasuk dalam hal ini DPD dapat dimilikinya secara opti- mal. Sementara ini, berdasarkan ketentuan Pasal 22 D ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar 1945, sebagaimana telah penulis ke- mukakan sebelumnya, dapat diidentifikasi bahwa fungsi legislasi yang dimiliki oleh DPD tersebut dapat dikategorikan sebagai fungsi legislasi lemah, karena tidak diberi- kannya kewenangan kepada DPD untuk ikut memutuskan rancangan undang- undang mana dan bagaimana yang dapat diterima untuk dijadikan sebagai undang- undang.
Dengan pengaturan sebagaimana yang dikemukakan di atas, penulis menilai ter- dapat beberapa kelemahan yang akan mun- cul, yaitu:
1.  Diberikannya fungsi legislasi yang lemah pada DPD, maka mengakibatkan DPD akan kehilangan status dan kondisi yang seharusnya melekat pada DPD tersebut se- bagai suatu lembaga yang bertindak untuk mewakili aspirasi dan kepentingan daerah;
2.  Daerah akan kehilangan sarana yang op- timal untuk menyalurkan aspirasi dan melindungi kepentingan-kepentingan daerah berkaitan dengan kebijakan-kebi- jakan yang diambil pada tingkat pusat;
3.  Tidak terdapatnya mekanisme check and balance yang dikehendaki dari pembentu- kan sistem perwakilan bikameral, karena DPD hanya diberikan kewenangan yang
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,
terbatas sebagai jelmaan dari fungsi leg- islasi yang lemah;
4.  Tujuan pembentukan Dewan Perwakilan Daerah untuk lebih memberikan kesempa- tan yang besar bagi daerah untuk lebih ak- tif ikut berpartisipasi sehingga persatuan dan kesatuan bangsa dapat terwujud, akan sulit tercapai, karena sangat dimungkink- an dengan pengaturan kewenangan DPD yang demikian tersebut, akan menimbul- kan gejolak bagi daerah yang merasakan bahwa saluran untuk ikut memberikan aspirasi dan melindungi kepentingan- kepentingannya sulit tercapai.

## SIMPULAN
Berdasarkan uraian sebagaimana yang telah penulis kemukakan sebelumnya, dan berkaitan dengan permasalahan yang di- angkat dalam tulisan ini, maka dapat di- tarik kesimpulan sebagai berikut: Pertama : Politik hukum lahirnya Dewan Perwakilan Daerah ini sesungguhnya tidak terlepas dari adanya beberapa pandangan yang mengh- endaki diperlukannya pembentukan De- wan Perwakilan Daerah ini. Anggota PAH I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat berpendapat bahwa latar belakang lahirnya Dewan Perwakilan Daerah sesung- guhnya didasarkan atas pertimbangan teo- ritis dan politis. Pertimbangan yang bersifat teoritis tersebut adalah dalam rangka: 29 a. Membangun sebuah mekanisme kontrol dan keseimbangan (checks and balances) baru antar cabang kekuasaan negara dan dalam lembaga legislatif itu sendiri; b. Men- jamin dan menampung perwakilan daerah- daerah yang memadai untuk memperjuang- kan aspirasi dan kepentingan daerah dalam lembaga legislatif.
29 Lihat Ginandjar Kartasasmita. Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945 : Latar Belakang dan Masalah. Dalam Lokakarya Nasioinal Calon Terpilih Anggota DPD Periode 2004-2009. Jakarta. 21 Juni 2004, hlm. 2
Selain pertimbangan teoritis di atas, juga didasarkan atas pertimbangan yang bersifat politis, yaitu dalam rangka: 30
a. Memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah Negara Kesatuan Repub- lik Indonesia;
b.  Meneguhkan persatuan kebangsaan se- luruh daerah-daerah;
c.  Meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah-dae- rah dalam perumusan kebijakan nasi- onal;
d.  Mendorong percepatan demokrasi, pem- bangunan, dan kemajuan daerah secara berkeadilan dan berkesinambungan.
Kedua; Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah sebagai lembaga legislatif dalam rangka pembentukan Undang-Undang menurut Undang-Undang Dasar 1945 adalah terbatas baik dilihat dari bentuk kedudukan maupun dilihat dari lingkup kewenangannya. Pembatasan terhadap lingkup kewenangan, yaitu hanya terhadap rancangan undang-undang tertentu yang berkaitan dengan kepentingan-kepentin- gan daerah dimungkinkan untuk dilaku- kan mengingat Dewan Perwakilan Dae- rah merupakan wakil-wakil daerah dalam rangka menjamin aspirasi dan kepentingan daerah, sehingga perlu dibatasi lingkup ke- wenangannya hanya terhadap rancangan undang-undang tertentu tersebut. Namun demikian, adanya pembatasan berkaitan dengan bentuk kewenangan yang diberikan, sesungguhnya akan berpengaruh pada opti- malisasi pelaksanaan fungsi legislasi yang dimiliki oleh Dewan Perwakilan Daerah. Oleh karena itu adanya pembatasan terha- dap bentuk kewenangan dibidang legislasi tersebut, yaitu hanya terhadap mengajukan rancangan undang-undang, ikut memba- has, dan memberikan pertimbangan, adalah
30 Ibid
Ahmad Rosidi | Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik ..
jelas merupakan penyimpangan dari status dan kondisi yang dikehendaki dari pem- bentukan Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan lembaga perwakilan;
Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah dalam pembentukan undang-undang san- gat lemah. Artinya bentuk kewenangan yang melekat pada Dewan Perwakilan Dae- rah tersebut hanya terbatas pada kegiatan untuk mengajukan rancangan undang- undang, ikut membahas, dan memberikan pertimbangan, tetapi tidak diberi kewenan- gan untuk ikut memutuskan rancangan undang-undang. Bagaimana yang dapat diterima untuk dijadikan sebagai undang- undang, sehingga dengan pengaturan yang demikian tersebut Agar kedudukan De-
wan Perwakilan Daerah lebih kuat maka kedepan Dewan Perwakilan Daerah harus diberi kewenagan ikut menetapkan Un- dang-undang khususnya yang menjadi ke- wenangan Dewan Perwakilan Daerah sep- erti yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Sehingga De- wan Perwakilan Daerah akan mampu mem- posisikan dirinya sebagai lembaga legislatif wakil dari Daerah untuk menyalurkan as- pirasi dan kepentingan-kepentingan daerah secara optimal.

## Daftar Pustaka
Djuana Sulwan, Tata Negara Indonesia, Yayasan Proklamasi, Jakarta, 1976,  Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, FH-UII Press, Yogyakarta, 2003,
F.A.M. Stroink dalam Abdul Rasyid Thalib, Wewenang Mahkamah Konstitusi dan Aplikasinya dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2006),  Firmansyah Arifin, dkk, 2005, Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN) bekerjasama dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI), Jakarta,
Frank  Feulner, Menguatkan Demokrasi Perwakilan di Indonesia,
Tinjauan Kritis Terhadap Dewan Perwakilan Daerah , dimuat dalam Jentera, edisi III, Maret 2005,
H. Abu Daud Busroh, Op cit, hlm 144-148, Bandingkan Moh. Kusnadi dan Bintan R. Saragih,
I Dewa Palguna, dalam kumpulan tulisan buku: Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia. Susunan dan Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah. Sekretariat Negara. Jakarta. 2004,
Indra J. Piliang dan Bivitri Susanti, Untuk apa DPD RI, Jakarta, Kelompok DPD di MPR RI, 2007,
Indroharto, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, dalam Paulus Efendie Lotulung, Himpunan Makalah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1994),
J urnal IuS | Vol III | Nomor 8 | Agustus;  2015 | hlm,

## 282~298
Janedri M. Gaffar, et.al. Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia. Sekretaris Jenderal MPR- UNDP. Jakarta. 2004,
Lihat Ginandjar Kartasasmita. Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945 : Latar Belakang dan Masalah. Dalam Lokakarya Nasioinal Calon Terpilih Anggota DPD Periode 2004-2009. Jakarta. 21 Juni 2004,
Lihat Ginandjar Kartasasmita. Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945 : Latar Belakang dan Masalah. Dalam Lokakarya Nasioinal Calon Terpilih Anggota DPD Periode 2004-2009. Jakarta. 21 Juni 2004,
Miriam Budiardjo,  Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1998),
Priyatmoko, “Hubungan Kerja dan Mekanisme Kerja DPD dengan DPR dan Lembaga negara Lainya”, Makalah disampaikan pada ”FGD”,Malang, 26 Maret 2003.
PSHK Indonesia. Sekilas Mengenai Dewan Perwakilan Daerah : Struktur Ketatanegaraan Indonesia berdasarkan Amandemen UUD 1945. http://parlemen.net/ind/Idetails.php.
Sri Soemantri. Undang-Undang Dasar 1945 Kedudukan dan Aspek-aspek Perubahannya. Unpad Press. Bandung. 2002,
Undang-Undang Dasar Negara RI tahun 1945