## PELAKSANAAN FUNGSI REKOMENDASI OMBUDSMAN REPUBLIK INDONESIA KEPADA KEPALA DAERAH
Adam Setiawan Fakultas Hukum, Universitas 17 Agustus 1945, Samarinda email: adamsetiawanmunif@gmail.com disampaikan 30/12/19 – di -review 14/6/2020 – diterima 03/12/2020 DOI: 10.25123/vej.3657

## Abstract
The author grapples with the issue of how Heads of Regional government respond to Ombudsman’s recommendations,  suggesting  correction  of  public  service  failures,  and  what  are  the  legal repercussions if those regional government heads chose to disregard such recommendation. Relevant legal norms - identified from existing legal sources - shall be discussed.  It is suggested that Heads of Regional Governments are under the legal obligation to heed the given recommendation and rectify the government error as proposed.  In practice, recommendations can and have been on numerous times been ignored.  Administrative sanctions, i.e. obligatory special re-training-education programs, in  the case of failure to meet Ombudsman’s recommendation, has been dismissed  with impunity by both the Ministry of Home Affairs and the Heads of Regional/Local government, by reason of political or legal considerations.
Keywords:
Ombudsman of the Republic of Indonesia, recommendation, sanction, special re-training-education

## Abstrak
Penelitian  ini  menelaah  tanggapan  Kepala  Daerah  terhadap  rekomendasi  Ombudsman  Republik Indonesia  berkenaan  dengan  koreksi  terhadap  kegagalan  dalam  layanan  publik,  dan  selanjutnya implikasi  hukum  bilamana  rekomendasi  tersebut  diabaikan.  Penelaahan  dilakukan  dengan menelurusi  peraturan  perundang-undangan  maupun  sumber-sumber  hukum  lainnya.  Kajian mengungkap  bahwa  pemenuhan  rekomendasi  Ombudsman  seharusnya    dipandang  sebagai kewajiban  dari  Kepala  Daerah  yang  terkait.  Dalam  kenyataan,  rekomendasi  dapat  dan  sering diabaikan.  Ancaman  sanksi  terhadap  ketidakpatuhan  dalam  bentuk  pembinaan  khusus  pada Kepala Daerah yang mengabaikan rekomendasi tidak punya efek. Apalagi rekomendasi penjatuhan sanksi  tersebut  dapat  dikesampingkan  dengan  mudah,  tanpa  ada  kekuatiran  akan  konsekuensi hukum,  oleh  Menteri  Dalam  Negeri  maupun  Kepala  Daerah  terkait  dengan  mengajukan  ragam pertimbangan hukum dan politik.
Kata Kunci:
Ombudsman Republik Indonesia, Rekomendasi, Sanksi, Pembinaan Khusus

## Pendahuluan
Bergulirnya era reformasi, berbagai perubahan dilakukan oleh pemerintah dalam  rangka  mewujudkan  sistem  yang  lebih  responsif  baik  itu  dari  sektor ekonomi,  sosial,  politik,  dan  hukum.  Semua  usaha  yang  dilakukan  pemerintah dengan tujuan memberikan kesejahteraan kepada rakyat sebagaimana disebutkan
dalam  mukadimah  alinea  ke-4  (empat)  yang  ada  pada  Undang-Undang  Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) yang bunyinya “Kemudian dari pada  itu  untuk  membentuk  suatu  Pemerintahan  Negara  Indonesia  yang melindungi  segenap  bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia  dan untuk memajukan kesejahteraan umum.. .”
Berdasarkan  tujuan  negara  yang  disebutkan  dalam  mukadimah  UUD  NRI 1945  mempunyai  konsekuensi  bahwa  Negara  wajib  terlibat  dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Salah  satu  masalah  krusial  yang  dihadapi Indonesia  saat  ini  adalah  menguatnya  gejala public  distrust di  tengah-tengah masyarakat,  sebagai  akibat  kesalahan  berbagai  instrumen  birokrasi  rezim  masa lalu. 1 Seperti  diketahui  bahwa  era  sebelumnya  tepatnya  era  Orde  Baru, penyelenggaraan  negara  dan  pemerintahan  diwarnai  dengan  praktek Maladministrasi antara lain terjadinya korupsi, kolusi, dan nepotisme. 2
Pasca  runtuhnya  rezim  Orde  Baru,  keberadaan  Pemerintah  Daerah untuk melayani  kebutuhan  masyarakat  semakin  penting,  demi  merealisasikan  isi otonominya  sesuai  dengan  kebutuhan  masyarakat  khususnya  yang  berada  di daerah.  Untuk  menyelenggarakan  pemerintahan  yang  baik  dan  upaya meningkatkan  pelayanan  publik  serta  penegakan  hukum  ( law  enforcement ), dibutuhkan keberadaan lembaga pengawas eksternal yang secara efektif mampu mengawasi  tugas  penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Maka  dari  itu  momentum untuk membentuk sebuah lembaga independen yang tugas pokoknya mengawasi kinerja  pelayanan  publik  baik  di  pusat  maupun  di  daerah-daerah.  Hal  ini  sesuai dengan  amanat  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Nomor VIII/MPR/2001  tentang  Rekomendasi  Arah  Kebijakan  Pemberantasan  dan Pencegahan  Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme  yang  salah  satunya  memerintahkan dibentuknya Ombudsman dengan undang-undang. 3
1 Abi  Ma’ruf  Radjab,  Kekuatan  Mengikat  Putusan  Ajudikasi  Ombudsman  dalam  Proses Penyelesaian  Sengketa  Pelayanan  Publik,  Jurnal  Veritas  et  Justitia,  Nomor  2,  Volume.  1,  hlm 444-472, Desember 2015
2 Lihat  Penjelasan  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  37  Tahun  2008  Tentang Ombudsman  Republik  Indonesia,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2008  Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4899.
3 Id.
Ombudsman  adalah  lembaga  negara  yang  mempunyai  kewenangan mengawasi  penyelenggaraan  pelayanan  publik  baik  yang  diselenggarakan  oleh penyelenggara  negara  dan  pemerintahan  termasuk  yang  diselenggarakan  oleh Badan  Usaha  Milik  Negara,  Badan  Usaha  Milik  Daerah,  dan  Badan  Hukum  Milik Negara  serta  badan  swasta  atau  perseorangan  yang  diberi  tugas menyelenggarakan pelayanan publik tertentu yang sebagian atau seluruh dananya bersumber  dari  anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara  dan/atau  anggaran pendapatan dan belanja daerah. 4
Dalam menjalankan fungsi dan tugas, Ombudsman mempunyai wewenang sebagai berikut: 5
a. meminta  keterangan  secara  lisan  dan/atau  tertulis  dari  Pelapor, Terlapor,  atau  pihak  lain  yang  terkait  mengenai  Laporan  yang disampaikan kepada Ombudsman;
b. memeriksa  keputusan,  surat-menyurat,  atau  dokumen  lain  yang  ada pada  Pelapor  ataupun  Terlapor  untuk  mendapatkan  kebenaran  suatu Laporan;
c. meminta  klarifikasi  dan/atau  salinan  atau  fotokopi  dokumen  yang diperlukan  dari  instansi  mana  pun  untuk  pemeriksaan  Laporan  dari instansi Terlapor;
d. melakukan  pemanggilan  terhadap  Pelapor,  Terlapor,  dan  pihak  lain yang terkait dengan Laporan;
e. menyelesaikan laporan melalui mediasi dan konsiliasi atas permintaan para pihak;
f. membuat  Rekomendasi  mengenai  penyelesaian  Laporan,  termasuk Rekomendasi untuk membayar ganti rugi dan/atau rehabilitasi kepada pihak yang dirugikan;
g. demi  kepentingan  umum  mengumumkan  hasil  temuan,  kesimpulan, dan Rekomendasi.
Salah  satu  kewenangan  Ombudsman  Republik  Indonesia  adalah memberikan rekomendasi. Pengertian ( begrip ) Rekomendasi adalah sebagai saran ( suggestion ),  namun  kadangkala  dapat  juga  berarti  nasihat. 6 Secara leterlijk
4 Lihat  Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2008  Nomor  139,  Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4899.
5 Lihat Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2008  Nomor  139,  Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4899.
6 Sunaryati Hartono et.al.,  Panduan Investigasi untuk Indonesia, The Asia Foundation Indonesia, Jakarta, 2003, hlm. 77.
rekomendasi mempunyai pengertian sebagaimana disebut dalam Pasal 1 ayat (7) Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia (selanjutnya ditulis UU Ombudsman), sebagai berikut:
“Rekomendasi  adalah  kesimpulan,  pendapat,  dan  saran  yang  disusun berdasarkan  hasil  investigasi  Ombudsman,  kepada  atasan  Terlapor  untuk dilaksanakan  dan/atau  ditindaklanjuti  dalam  rangka  peningkatan  mutu penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang baik.”
Melalui  instrumen  rekomendasi  yang  dimiliki  oleh  Ombudsman  Republik Indonesia,  besar  ekspektasi  kita  terhadap  Ombudsman  Republik  Indonesia dengan  pendekatan  persuasif  mampu  menyelesaikan  persoalan  maladministrasi pelayanan publik yang dilakukan oleh Penyelenggara Pelayanan Publik khususnya yang  berada  di  daerah  dengan  tujuan  mewujudkan  efektivitas  penyelenggaraan pelayanan  publik.  Namun  justru  pada  praktiknya  rekomendasi  yang  diberikan Ombudsman seringkali tidak dipatuhi dan tidak dilaksanakan oleh Kepala Daerah. Dalam berbagai kasus ketidakpatuhan Kepala Daerah terhadap rekomendasi yang dikeluarkan  oleh  Ombudsman,  Kepala  Daerah  bisa  diposisikan  sebagai  Terlapor atau  Atasan  Terlapor.  Sebagai  contoh  kasus  terkait  rekomendasi  Ombudsman yang tidak dilaksanakan sebagian dan tidak dilaksanakan seluruhnya oleh Kepala Daearah sebagai berikut:
Pertama,  mengenai  rekomendasi  yang  tidak  dilaksanakan  terjadi  pada tahun  2011,  permasalahan  bermula  saat  Ombudsman  melalui  rekomendasinya 7 menyatakan  bahwa  Walikota  Bogor  Diani  Budiarto  telah  melakukan penyimpangan  praktik  administrasi,  atau  maladministrasi  terkait  dengan penerbitan Surat Keputusan yang isinya mencabut Izin Mendirikan Bangunan dari GKI  Yasmin  itu.  Lalu  mengikuti  beberapa  rekomendasi  yang  dikeluarkan Ombudsman  kepada  Gubernur Jawa  Barat  dan  Walikota  Bogor  untuk melaksanakan rekomendasi dan rekomendasi terakhir ditujukan kepada Menteri
7 Ombudsman  Republik  Indonesia  Rekomendasi  Nomor:  0011/REK/0259.2010/BS- 15/VII/2011  Tanggal  08  Juli  2011  tentang  Pencabutan  Surat  Keputusan  Walikota  Bogor Nomor  645.45-137  Tahun  2011  Tertanggal  11  Maret  2011  Tentang  Pencabutan  Keputusan Walikota Bogor Nomor: 645.8-372 Tahun 2006 Tentang Izin Mendirikan Bangunan (IMB) Atas Nama Gereja Kristen Indonesia (GKI) Yang Terletak di Jalan K.H Abdullah Bin Nuh Nomor 31 Taman Yasmin Kelurahan Curug Mekar, Kecamatan Bogor
Dalam  Negeri    melakukan  pengawasan  dalam  rangka  pelaksanaan  rekomendasi ini. 8
Kedua,  mengenai  rekomendasi  yang  tak  ditanggapi  terjadi  pada  tahun 2015,  tepatnya  di  Jakarta  yang  pada  waktu  Ketua  Ombudsman  masih  dipimpin oleh Danang Girindrawardana, ada 2 (dua) rekomendasi yang tidak dilaksanakan oleh Pemerintah Provinsi melalui Gubernurnya waktu itu yaitu Gubernur Basuki Tjahaja Purnama karena tidak melaksanakan dua rekomendasi Ombudsman sejak tahun  2013.  Kedua  rekomendasi  tersebut  merupakan  warisan  kepemimpinan Gubernur  sebelumnya  yang  seyogianya  diselesaikan  oleh  Gubernur  DKI  Jakarta Basuki Tjahja Purnama. 9
Berdasarkan  contoh  kasus  di  atas  menunjukan  Kepala  Daerah  tidak mematuhi  dan  tidak  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman,  padahal rekomendasi wajib untuk dilaksanakan sebagaimana disebutkan Pasal 38 ayat (1) UU  Ombudsman,  Pasal  36  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2009 Tentang  Pelayanan  Publik  dan  Pasal  351  ayat  (4)  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.
Selain itu timbul problematika lainnya terkait sanksi yang didapatkan oleh Kepala  Daerah  jika  Rekomendasi  yang  diberikan  oleh  Ombudsman  tidak dilaksanakan.  Dalam  hal  ini  Kepala  Daerah  diposisikan  sebagai  Terlapor dikarenakan  tidak  melaksanakan  rekomendasi  yang  diberikan  oleh  Ombudsman Republik Indonesia. Seperti contoh yang disebutkan sebelumnya ketika Walikota Bogor  dan  Gubernur  Jawa  Barat  tidak  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman Republik Indonesia.    Berdasarkan  Pasal  351  ayat  (4) Undang-Undang  Nomor  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintah  Daerah  (selanjutnya  disebut  UU  Pemda) disebutkan bahwa Kepala daerah wajib melaksanakan rekomendasi Ombudsman sebagai  tindak  lanjut  pengaduan  masyarakat  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat (1). Hal tersebut tentunya mempunyai konsekuensi, karena rekomendasi bersifat
8 Detiknews,  Ombudsman:  Kasus  GKI  Yasmin  Jadi  Preseden  Buruk  Penegakan  Hukum https://news.detik.com/berita/d-1791550/ombudsman-kasus-gki-yasmin-jadi-preseden- buruk-penegakan-hukum, diakses 25 Juni 2020.
9 DetikNews,  Ombudsman  akan  Tegur  Ahok  karena  Tak  Jalankan  Rekomendasi https://news.detik.com/berita-jawa-barat/d-3330136/ombudsman-ri-keluhan-buruknya- layanan-pemda-paling-tinggi, diakses 1 April 2020.
imperatif,  sebagaimana  disebutkan  dalam  Pasal  351  ayat  (5)  UU  Pemda,  Kepala daerah yang tidak melaksanakan rekomendasi Ombudsman sebagai tindak lanjut pengaduan  masyarakat  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4)  diberikan  sanksi berupa  pembinaan  khusus pendalaman  bidang  pemerintahan  yang  dilaksanakan oleh Kementerian serta tugas dan kewenangannya dilaksanakan oleh wakil kepala daerah atau pejabat yang ditunjuk.
Berdasarkan  beberapa  contoh  rekomendasi  Ombudsman  yang  telah dikemukakan  di  atas,  terlihat  jelas  adanya  kesenjangan  hukum  ( legal  gap ), pertentangan  antara das  sein (kenyataan)  dan das  sollen (seharusnya)  jika ditautkan  dengan  hukum  positif.  Menarik  untuk  diteliti  lebih  dalam  (1)  terkait pelaksanaan  fungsi  Rekomendasi  Ombudsman  kepada  Kepala  Daerah  (2) bagaimana bentuk dan implementasi sanksi yang diberikan kepada Kepala Daerah dikarenakan tidak melaksanakan Rekomendasi Ombudsman Republik Indonesia?
Riset  pada  penulisan  ini  menggunakan  penelitian  hukum  normatif  atau penelitian hukum doktrinal. Pertama, dengan pendekatan undang-undang ( statute approach ).  Pendekatan  undang-undang  dan  regulasi  yang  bersangkutan  yang bersangkut  paut  pada  isu  hukum  yang  sedang  ditangani. 10 Kedua,  Pendekatan Konseptual ( Concept Approach ) Pendekatan konseptual beranjak dari pandangan- pandangan dan doktrin-doktrin yang berkembang di dalam ilmu hukum. Dengan mempelajari  pandangan-pandangan  dan  doktrin-doktrin  ilmu  hukum,  peneliti akan menemukan ide-ide yang melahirkan pengertian-pengertian hukum, konsep- konsep  hukum,  dan  asas-asas  hukum  yang  relevan  dengan  isu  yang  dihadapi. Pemahaman  akan  pandangan-pandangan  dan  doktrin-doktrin  tersebut merupakan  sandaran  bagi  peneliti  dalam  membangunan  suatu  argumentasi hukum dalam memecahkan isu yang dihadapi. 11
10 Amiruddin  dan  Zainal  Asikin,  Pengantar  Metode  Penelitian  Hukum,  Raja  Grafindo,  Jakarta, 2004, hlm. 131.

## Pembahasan

## Pelaksanaan Fungsi Rekomendasi Ombudsman Republik Indonesia Kepada Kepala Daerah
Pada  praktiknya  apabila  terjadi  tindakan,  keputusan,  atau  peristiwa maladministrasi  maka  Penyelenggara  Pelayanan  Publik  wajib  untuk  segera memperbaikinya  atau memberikan  ganti  rugi  (bila  sudah  ada  ketentuan  tentang ajudikasi khusus), baik melalui saran atau rekomendasi Ombudsman maupun atas inisiatif  ( ex  officio )  dari  Pelaksana  Pelayanan  Publik  itu  sendiri. 12 Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 38 ayat (1) UU Ombudsman. Demikian pula diperuntukan terhadap  Kepala  Daerah  untuk  wajib  melaksanakan  rekomendasi  yang dikeluarkan oleh Ombudsman Republik Indonesia sebagaimana Pasal 351 ayat (4) UU Pemda menyebutkan bahwa Kepala daerah wajib melaksanakan rekomendasi Ombudsman sebagai tindak lanjut pengaduan masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
Akan tetapi norma-norma tersebut bertolak belakang dengan realitas yang ada  dimana  Penyelenggara  Pelayanan  Publik  termasuk  Kepala  Daerah  yang notabene  merupakan  Pembina  Pelayanan  Publik,  masih  saja  ada  yang mengabaikan rekomendasi yang diberikan Ombudsman dengan berbagai alasan.
Laporan tahunan yang dirilis oleh Ombudsman bahwa jumlah rekomendasi yang pernah diterbitkan oleh Ombudsman, dalam kurun waktu tahun 2008 hingga 2018 tercatat sebanyak 33 (tiga puluh tiga)  Rekomendasi yang dilaksanakan, 10 (sepuluh) rekomendasi dilaksanakan sebagian dengan alasan yang dapat diterima, 5  (lima)  rekomendasi  dilaksanakan  sebagian  dengan  alasan  yang  tidak  dapat diterima,  5  (lima)  rekomendasi  tidak  dilaksanakan  dengan  alasan  yang  dapat diterima,  17  (tujuh  belas)  rekomendasi  tidak  dilaksanakan  dengan  alasan  yang tidak dapat diterima, dan 17 (tujuh belas) rekomendasi dalam proses menentukan
12 Hendra Nurtjahjo et.al, Memahami Maladministrasi, Ombudsman Republik Indonesia, Jakarta, 2013, hlm., 8.
status.  Sehingga  secara  total,  dalam  kurun  waktu  tahun  2008  hingga  2018, Ombudsman telah menerbitkan 87 (delapan puluh tujuh) rekomendasi. 13
Berdasarkan  Pasal  1  ayat  (7)  UU  Ombudsman,  yang  dimaksud  dengan Rekomendasi yakni:
Rekomendasi  adalah  kesimpulan,  pendapat,  dan  saran  yang  disusun berdasarkan  hasil  investigasi  Ombudsman,  kepada  atasan  Terlapor  untuk dilaksanakan  dan/atau  ditindaklanjuti  dalam  rangka  peningkatan  mutu penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang baik.
Pasal  36  Undang-Undang  Nomor  37  Tahun  2008,  rekomendasi Ombudsman dikeluarkan apabila:
a. Mediasi dan/atau konsiliasi gagal dilaksanakan;
b. Mediasi dan/atau tidak mencapai kesepakatan; atau
c. ditemukan bentuk maladministrasi
Setelah dikeluarkannya rekomendasi oleh Ombudsman terhadap Terlapor atau  Atasan  Terlapor.  Untuk  memastikan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  telah dilaksanakan  oleh  Kepala  Daerah,  Ombudsman  melalui  Unit  Resolusi  dan Monitoring  akan  melakukan  monitoring  pelaksanaan  rekomendasi  sebagaimana disebutkan dalam Pasal 41 Peraturan Ombudsman Republik Indonesia Nomor 26 Tahun  2017  Tentang  Tata  Cara  Penerimaan,  Pemeriksaan,  dan  Penyelesaian Pelaporan.
Rekomendasi  adalah  lebih  dari  sekadar  saran  atau  nasihat  biasa  kepada Pejabat Pemerintah atau Penyelenggara Negara tentang apa yang harus dilakukan guna memperbaiki pelayanan yang dikeluhkan masyarakat, baik itu yang sifatnya kasus perkasus maupun yang sifatnya sistemik. Oleh sebab itu  rekomendasi dari Ombudsman  berkaitan  dengan  tugasnya  sebagai  pengawas  yang  ditunjuk  oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat/Daerah  untuk  meningkatkan  penyelenggaraan pemerintahan  yang  baik  ( good  governance )  serta  menciptakan  lingkungan  yang kondusif  untuk  pelayanan  (hukum  yang  adil,  termasuk  pemberantasan  dan mencegah  perilaku  KKN). 14 Dengan  demikian  fungsi  rekomendasi  Ombudsman
13 Lihat Laporan tahunan Ombudsman Republik Indonesia https://ombudsman.go.id/produk?c=19, diakses 2 Mei 2020.
14 Sunaryati Hartono, Supra No 6, hlm. 77
yakni  dalam  rangka  pengawasan  ( controlling )  memperbaiki  kualitas  pelayanan publik dan meningkatkan efektivitas penyelenggaraan pelayanan publik.
Namun  jika  ditelaah  secara  cermat  pada  tahap  pelaksanaan  rekomendasi yang  diberikan  Ombudsman  tidak  berjalan  sebagaimana  mestinya  fungsi rekomendasi. Hal demikian dapat dilihat dari laporan tahunan Ombudsman yang telah  dikemukakan  sebelumnya  bahwa  masih  ada  sebagian  Kepala  Daerah  yang tidak  melaksanakan  sebagian  maupun  seluruh  substansi  rekomendasi Ombudsman.
Berdasarkan  hasil  wawancara  yang  dilakukan  terhadap  beberapa  Asisten Ombudsman  disimpulkan  ada  4  (empat)  faktor  yang  mempengaruhi  Kepala Daerah  tidak  melaksanakan  Rekomendasi  yang  diberikan  oleh  Ombudsman Republik  Indonesia  sebagai  berikut: 15 Pertama,  ketidaktahuan  Kepala  Daerah terhadap  fungsi  rekomendasi  Ombudsman  dikarenakan  kurangnya  sosialisasi mengenai  tugas  dan  fungsi  Ombudsman  sebagai  lembaga  pengawas  pelayanan publik.  Kedua,  Kepala  Daerah  merasa  tidak  melakukan  maladministrasi sebagaimana  hasil  pemeriksaan  Ombudsman,  atau  Kepala  Daerah  merasa  tidak melakukan semua unsur maladministrasi seperti yang didugakan kepada dirinya (sehingga  rekomendasi  hanya  dilaksanakan  sebagian).  Ketiga,  perbedaan interpretasi antara Ombudsman Republik Indonesia dan Kepala Daerah terhadap suatu  peraturan  yang  diduga  dilanggar  oleh  Kepala  Daerah.  Keempat,  Kepala Daerah  menganggap  rekomendasi  hanya  sebagai  saran  biasa  yang  tidak mempunyai kekuatan hukum (non legally binding ), sehingga pada akhirnya Kepala Daerah  merasa  wajib  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman  Republik Indonesia.
Padahal  berdasarkan,  Pasal  38  Undang-Undang  Nomor  37  Tahun  2008 Tentang  Ombudsman  Republik  Indonesia,  Pasal  36  ayat  (2)  Undang-Undang Nomor  25  Tahun  2009  Tentang  Pelayanan  Publik  dan  dalam  Pasal  351  ayat  (4) Undang-Undang Nomor 23  Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah, disebutkan
15 Hasil  wawancara  dengan  Jaka  Susila  Wahyuana  Asisten  Ombudsman  Perwakilan  Daerah Istimewa Yogyakarta (12 Januari 2019), Tri Lindawati Asisten Ombudsman Perwakilan Jawa Tengah  (30  Januari  2019),  Muhammad  Firhansyah  Asisten  Ombudsman  Perwakilan  Daerah Kalimantan Selatan (7 Februari 2019).
secara expressis verbis atau eksplisit bahwa rekomendasi Ombudsman mempunyai kekuatan hukum mengikat ( legally binding ).
Jika  menggunakan  penafsiran  gramatikal  yang  merupakan  metode penafsiran  atau  penjelasan  yang  paling  sederhana  untuk  mengetahui  makna ketentuan  undang-undang  dengan  menguraikannya  menurut  bahasa  susun  kata atau bunyinya. 16 Dengan mengacu pada beberapa redaksi pasal yang  disebutkan di  atas  telah  menjelaskan  bahwa  frasa  “wajib”  mempunyai  sifat  imperatif, mengharuskan untuk melakukan sebagaimana diperintah oleh undang-undang.
Secara  normatif,  penjelasan  makna  wajib  telah  diatur  dalam  Lampiran  II Nomor  268,  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dalam memberikan petunjuk teknik penyusunan peraturan  perundang-undangan  menerangkan  penafsiran  frasa  “wajib”  untuk menyatakan adanya suatu kewajiban yang telah ditetapkan, digunakan kata wajib. Apabila kewajiban tersebut tidak dipenuhi, yang bersangkutan dijatuhi sanksi. 17
Merujuk  redaksi  pasal a  quo ,  ada  yang  berpendapat  bahwa  rekomendasi Ombudsman telah memiliki kekuatan hukum yang wajib dilaksanakan oleh suatu instansi publik. Argumentasi tersebut diperkuat dengan kewenangan Ombudsman untuk  mengeluarkan  rekomendasi  berlandaskan  undang-undang  yang  di dalamnya ada kewenangan khusus yang diberikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan  Pemerintah  karena  itu  rekomendasi  Ombudsman  masuk  sebagai  tatanan hukum yang diberlakukan di Indonesia. 18 Setiap rekomendasi yang diberikan oleh Ombudsman  Republik  Indonesia  sudah  melalui  tahapan  dan  rekomendasi Ombudsman  wajib untuk dilaksanakan serta tidak dapat dilakukan banding atas
16 Sudikno  Mertokusumo,  Mengenal  Hukum  Suatu  Pengantar,  Liberty,  Yogyakarta,  2008,  hlm., 170.
17 Lihat  Lampiran  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Peraturan  Perundang-Undangan,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2011  Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234.
18 Nuryanto  A.  Daim  Telaah  Yuridis  Kekuatan  Hukum  Rekomendasi  Ombudsman,  Ombudsman Republik  Indonesia-Perwakilan  Jawa  Timur.  Surabaya  dikutip  dari  Muhamad  Rus'anYasin, Telaah  Tentang  Rekomendasi  Ombudsman  Terhadap  Fraud  Perbankan,  Jurnal  Katalogis, Nomor 11, Volume. 4,, hlm., 111-113, November 2016.
keputusan  yang  sudah  dikeluarkan  tersebut.  Rekomendasi  mempunyai  3  (tiga) macam kekuatan, yaitu 19 :
1) Kekuatan mengikat menurut hukum ( legally binding ).
2) Kekuatan mengikat secara moral ( morally binding ).
3) Kekuatan mengikat secara politik ( politically binding ).
Kekuatan  rekomendasi  Ombudsman  tersebut  dapat  diuraikan  sebagai berikut.  Pertama,  rekomendasi  Ombudsman  mengikat  menurut  hukum  ( legally binding ),  karena  secara  normatif  sudah  termuat  dalam  Undang-Undang  baik dalam  Pasal  38  Undang-Undang  Nomor  37  Tahun  2008  Tentang  Ombudsman Republik  Indonesia  Pasal  36  ayat  (2)  dan  (3)  Undang-Undang  Nomor  25  Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik, maupun dalam Pasal 351 Undang-Undang Nomor 23  Tahun  2014,  bahwa  menjalankan  Rekomendasi  Ombudsman  adalah  wajib dilaksanakan  oleh  setiap  terlapor  dan  atasan  terlapor,  dan  kalau  tidak melaksanakannya  akan  dikenakan  sanksi  administrasi  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Kedua, rekomendasi Ombudsman mengikat secara moral ( morally binding ). Menurut  Masdar  F.  Masudi,  rekomendasi  Ombudsman  yang  sifatnya morally binding pada  dasarnya  mencoba  menempatkan  manusia  pada  martabat  mulia, sehingga untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu, seorang pejabat publik tidak harus diancam  dengan  sanksi  hukum,  melainkan  melalui  kesadaran moral yang tumbuh dari lubuk hati paling dalam untuk melaksanakan perbaikan pelayanan publik. 20
Ketiga,  rekomendasi  Ombudsman  mengikat  secara  politik  ( politically binding ).  Dalam  Pasal  38  ayat  (4)  Undang-Undang  Nomor  37  Tahun  2008, disebutkan  dalam  hal  terlapor  dan  atasan  terlapor  tidak  melaksanakan rekomendasi  atau  hanya  melaksanakan  sebagian  rekomendasi  dengan  alasan yang tidak dapat diterima oleh Ombudsman, Ombudsman dapat mempublikasikan
19 Id .
20 Masdar  F.  Mas’udi, Ombudsman  melawan  Positivisme  Hukum  demi Good  Governance dan Keadilan,  dalam  C.  F.  G  Sunaryati  Hartono,  ed.,  Peranan  Ombudsman  Dalam  Rangka Pemberantasan  Dan  Pencegahan  Korupsi  Serta  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Yang  Bersih , Jakarta, Komisi Ombudsman Nasional, 2005, hlm., 34.
atasan  terlapor  yang  tidak  melaksanakan  rekomendasi  dan  menyampaikan laporan  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden. 21 Namun  pernyataan tersebut tidak mempunyai basis argumentasi yang kuat jika disandingkan dengan praktiknya bahwa masih ada Pelaksana Pelayanan Publik termasuk Kepala Daerah yang  mengabaikan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh  Ombudsman  sehingga cenderung merugikan hak-hak Terlapor.
Mary  A.  Marshall  dan  Linda  C.Reif  dalam  tulisannya  mengatakan  bahwa In general,  the  role  of  the  Ombudsman  is  to  make  recommendations  and  to  work through  persuasion.  He  does  not  have  power  to  force  compliance  with  his recommendations but operates instead through discussion with the government. 22
Milan  Remac  menjelaskan  bagaimana  cara  kerja  Ombudsman  dalam menggunakan instrumen rekomendasi pada umumnya, The Ombudsman only have persuasive  authority  that  results  from  the  fact  that  the  assessment  standards  are based  on  the  experiences  of  the  Ombudsman  and  on  the  status  of  particular Ombudsman in each and every legal system. Their persuasiveness is not backed up by any  legally  binding  provisions.  This  leaves  a  great  deal  of  scope  for  the administrative  bodies  and  their  discretion.  They  can  decide  whether  the  reports of the ombudsman and his recommendations are going to be complied with or not. If they  do not comply  with  them, nothing really happens as noncompliance  with  this type of document does not entail any real legal sanction.
Adnan  Buyung  Nasution  mengemukakan  bahwa  Ombudsman  Republik Indonesia  hanya  mengharapkan  kesadaran  belaka  dari  instansi  terkait  yang diberikan  teguran  atau  rekomendasi  karena  melakukan  maladministrasi  dan sebagainya.  Berdasarkan  kesadaran  untuk  mengambil  tindakan  dan  melakukan koreksi  serta  perbaikan  berdasarkan  teguran  atau  rekomendasi  karena melakukan  maladministrasi.  Berdasarkan  kesadaran  sendiri  untuk  mengambil tindakan  dan  melakukan  koreksi  serta  perbaikan  berdasarkan  rekomendasi Ombudsman,  tidak  bisa  sepenuhnya  tepat  guna  dan  tepat  sasaran.  Lebih  lanjut,
21 Id.
22 Mary A. Marshall and Linda C.Reif, The Ombudsman: Maladministration and Alternative Dispute , Alberta Law Review, Volume XXXIV, Nomor I,  hlm., 222-223, 1995.
Adnan  Buyung  Nasution  menegaskan  bahwa  Ombudsman  hanya  berupaya memberi  dorongan  terhadap  institusi  terkait agar  terikat  secara  moral  dilandasi oleh  kesadarannya  sendiri  untuk  tidak  melakukan  penyimpangan,  untuk mengambil tindakan pengawasan ( controlling action ) serta melakukan perbaikan yang  diperlukan.  Tidak  ada  sanksi-sanksi  yang  diberlakukan.  Wajar  apabila banyak  yang  mengatakan  bahwa  dalam  konteks  Indonesia  rekomendasi Ombudsman  yang  tidak  mengikat  dan  tidak  ada  sanksi  apapun  merupakan kelemahan yang mendasar dari keberadaan Ombudsman. 23
Berbeda  halnya  dengan  keadaan  di  Denmark,  dan  New  Zealand,  saran- saran  atau  rekomendasi  Ombudsman  sangat  berwibawa  dan  karenanya  sangat diperhatikan,  bahkan  jarang  sekali  dijumpai  adanya  saran  atau  rekomendasi seorang  Ombudsman  diabaikan  oleh  pemerintah.  Selain  disebabkan  karena Ombudsman  bekerja  secara  profesional  dan  obyektif,  juga  didukung  oleh Parlemen, karena Ombudsman melaporkan segala, aktivitasnya kepada Parlemen, dan laporan Ombudsman kepada Parlemen dijadikan bahan oleh Parlemen untuk menilai  kinerja  Pemerintah.  Sehingga  apabila  Pemerintah  tidak  memperhatikan rekomendasi  Ombudsman,  kemungkinan  Pemerintah  akan  mendapatkan penilaian buruk oleh Parlemen. 24 .
Berdasarkan  beberapa  pendapat  ahli  dan  realitas  yang  ada  dapat disimpulkan  bahwa  sekalipun  undang-undang  telah  mengatur  secara  eksplisit bahwa  rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  bersifat  imperatif sebagaimana  disebutkan  dalam  Pasal  38  ayat  (1)  dengan  frasa  Terlapor  dan atasan  Terlapor  wajib  melaksanakan  Rekomendasi  Ombudsman  dan  Pasal  351 ayat (4) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah, yang menyebutkan  bahwa  Kepala  Daerah  wajib  melaksanakan  Rekomendasi Ombudsman sebagai tindak lanjut pengaduan masyarakat sebagaimana dimaksud pada  ayat  (1).  Namun  bukan  berarti  jaminan  bagi  Kepala  Daerah  untuk melaksanakan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh  Ombudsman  Republik
23 Nina Pane, Adnan Buyung Nasution: Nasihat Untuk SBY, Kompas, Jakarta 2012, hlm., 209.
24 Galang  Asmara,  Peranan  Ombudsman  Dalam  Mewujudkan  Good  Governance  di  Indonesia, Jurnal Perspektif , Volume VII, Nomor. 2, hlm., 80, April 2002.
Indonesia. Dengan merujuk pada kenyataan demikian seakan menegasikan bahwa rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  mempunyai  kekuatan  hukum mengikat  ( legally  binding ).  Lantaran  Kepala  Daerah  tidak  memiliki  kesadaran untuk patuh terhadap rekomendasi yang dikeluarkan oleh Ombudsman Republik Indonesia.  Dengan  demikian  dapat  dikatakan  bahwa  rekomendasi  Ombudsman Republik  Indonesia  terkesan  hanya  sekedar  saran  biasa,  yang  jika  dilaksanakan ataupun tidak dilaksanakan, tidak akan membawa pengaruh.
Ditambah  tidak  adanya  daya  paksa  Ombudsman  terhadap  Penyelenggara Pelayanan  Publik  untuk  melaksanakan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh Ombudsman  Republik  Indonesia  Tentunya  hal  demikian  mempunyai  implikasi terhadap  kualitas  perlindungan  hukum  ( kwaliteit  van  de  rechtsbescherming ), jaminan  keadilan  ( rechtsvaardigheid )  dan  kepastian  hukum  ( rechtszekerheid ) untuk seluruh warga negara (Pelapor) atas penyelenggaraan pelayanan publik.
Berkenaan  dengan  jenis  rekomendasi  yang  diimplementasikan,  perlu diketahui  bahwa  jenis  rekomendasi  Ombudsman  yang  lazim  dipraktikan berjumlah  4  (empat)  jenis  yakni:  1)  rekomendasi  yang  disusun  guna  membantu penyelesaian  masalah  pelapor;  2)  rekomendasi  yang  menyarankan  pemberian sanksi  guna  pemberian  dan  efek  jera;  3)  rekomendasi  yang  diperuntukkan mencegah agar tidak terjadi tindakan maladministrasi dan 4) Rekomendasi untuk mengubah proses atau sistem yang mengakibatkan buruknya kualitas pelayanan umum.    Keempat  jenis  Rekomendasi  tersebut  pada  hakikatnya  memiliki  tujuan yang  sama  untuk  mewujudkan  tata  kelola  pemerintah  yang  baik (good governance) . 25 Dengan  demikian  rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia berkaitan  dengan  tugasnya  sebagai  lembaga  pengawas  pelayanan  publik  yang dibentuk  berdasarkan  undang-undang  untuk  meningkatkan  penyelenggaraan pemerintahan  yang  baik  ( good  governance )  serta  menciptakan  lingkungan  yang
25 Dinny Wirawan Pratiwie, Urgensi Keberadaan Ombudsman Republik Indonesia Dalam Rangka Mewujudkan Good Governance (Ditinjau Dari Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia), Jurnal Ilmiah Hukum, Volume 4, Nomor 1, hlm., 72, 2012.
kondusif untuk pelayanan berupa hukum yang adil, termasuk pemberantasan dan mencegah perilaku Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. 26
Berdasarkan  hasil  penelusuran  tidak  ditemukan  praktiknya  mengingat tingkat  kepatuhan  Kepala  Daerah  masih  sangat  rendah.  Artinya  tatkala Ombudsman  Republik  Indonesia  mengeluarkan  rekomendasi  terhadap  Kepala Daerah  untuk  memeriksa  dan  memberikan  sanksi  pelanggaran  terhadap bawahannya  tidak  memberikan  jaminan  bahwa  Kepala  Daerah  dengan  sigap langsung  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  dengan pertimbangannya sendiri.
Mudji  Estiningsih  mengemukakan  bahwa  tantangan  Ombudsman  dalam perwujudan  negara  hukum  yang  moderen  dan  demokratis  di  antaranya  adalah kepatuhan  pejabat  publik  dalam  melaksanakan  rekomendasi  dari  Ombudsman maupun  merespon  atau  menanggapi  surat-surat  dari  Ombudsman. 27 Dengan demikian  tantangan  yang  paling  fundamental  dari  pelaksanaan  fungsi rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  adalah  ketidakpatuhan Penyelenggara Pelayanan Publik khususnya Kepala Daerah terhadap rekomendasi yang  dikeluarkan  oleh  Ombudsman  Republik  Indonesia.  Dengan  kata  lain  fungsi rekomendasi Ombudsman Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-Undang Nomor  37  Tahun  2008  Tentang  Ombudsman  Republik  Indonesia  tidak  berjalan efektif seakan tertidur ( Slaapeende Regeling ). Tentunya hal demikian mempunyai implikasi  terhadap  kualitas  perlindungan  hukum  ( kwaliteit  van  de rechtsbescherming ),  jaminan  keadilan  ( rechtsvaardigheid )  dan  kepastian  hukum (rechtszekerheid) untuk  seluruh  warga  negara  (Pelapor)  atas  penyelenggaraan pelayanan publik.
26 Nina  Anggraeni,  Ombudsman  Republik  Indonesia  (Ori)  Dan  Pelayanan  Publik  (Studi  Kasus Analisis  Putusan  Rekomendasi  Ori  Dan  Efektivitas  Rekomendasi  Ori).  Disusun  Sebagai  Salah Satu Syarat Menyelesaikan Program Studi strata II pada Jurusan Magister ilmu hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta, 2018, hlm., 8.
27 Mudji  Estiningsih,  Fungsi  Pengawasan  Ombudsman  Dalam  Mewujudkan  Pemerintahan  Yang Baik  (Studi  Kasus  Pemerintahan  Daerah  Istimewa  Yogyakarta),    Liberty,  Yogyakarta,  2016, hlm., 129.
Bentuk  dan  Implementasi  Sanksi  yang  Diberikan  Kepada  Kepala  Daerah Dikarenakan  Tidak  Melaksanakan  Rekomendasi  Ombudsman  Republik Indonesia
Terkait  kewajiban  Kepala  Daerah untuk  melaksanakan  rekomendasi  yang diberikan oleh Ombudsman sebagaimana disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 351  ayat  (4)  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah  Kepala  daerah  wajib  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman  sebagai tindak lanjut pengaduan masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1). Bahwa apabila  Kepala  Daerah  tidak  melaksanakan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh Ombudsman  Republik  Indonesia  tentunya  mempunyai  konsekuensi  atau  akibat hukum ( juridische gevolgen ) berupa pengenaan sanksi administratif sebagaimana disebutkan  dalam  Pasal  351  ayat  (5)  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 Tentang Pemerintahan Daerah, sebagai berikut:
“ Kepala  daerah  yang  tidak  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman sebagai tindak lanjut pengaduan masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat  (4)  diberikan  sanksi  berupa  pembinaan  khusus  pendalaman  bidang pemerintahan  yang  dilaksanakan  oleh  Kementerian  serta  tugas  dan kewenangannya dilaksanakan oleh wakil kepala daerah atau pejabat yang ditunjuk .”
Berdasarkan  Pasal  36  ayat  (1)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  12  Tahun 2017  Tentang  Pembinaan  Dan  Pengawasan  Penyelenggaran  Pemerintahan daerah,  Kepala  daerah,  wakil  kepala  daerah,  anggota  DPRD,  dan  daerah  yang melakukan  pelanggaran  administratif  dalam  penyelenggaraan  Pemerintahan Daerah dijatuhi sanksi administratif.
Terkait ketentuan pelanggaran administratif akibat tidak dilaksanakannya rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  oleh  Kepala  Daerah  disebutkan dalam  Pasal  36  ayat  (2)  huruf  r,  bahwa  kepala  daerah  tidak  melaksanakan rekomendasi Ombudsman sebagai tindak lanjut pengaduan masyarakat atas:
1. penyelenggara  Pemerintahan  Daerah  yang  tidak  melaksanakan kewajiban dan/ atau melanggar larangan sebagaimana dimaksud dalam ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai pelayanan publik; dan
2. pelaksana  yang  memberi  pelayanan  yang  tidak  sesuai  dengan  standar pelayanan  sebagaimana  dimaksud  dalam  ketentuan  peraturan perundang-undangan mengenai pelayanan publik;
Kepala  Daerah  yang  tidak  melaksanakan  Rekomendasi  sebagaimana disebutkan  Pasal  36  ayat  2  akan  dijatuhi  sanksi.  Hal  demikian  dapat  ditinjau dalam Pasal 46 Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 Tentang Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaran Pemerintahan daerah.
(1)  Kepala  daerah  yang  melakukan  pelangaran  administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 36 ayat (2) huruf r dijatuhi sanksi administratif  berupa  mengikuti  program  pembinaan  khusus pendalaman bidang pemerintahan.
(2)   Sanksi  berupa  mengikuti  program  pembinaan  khusus  pendalaman bidang  pemerintahan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) dijatuhkan oleh Menteri kepada gubernur serta oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat kepada bupati/walikota.
(3)   Penjatuhan  sanksi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  didasarkan atas  hasil  pemeriksaan  secara  teliti,  objektif,  dan  didukung  dengan data,  informasi,  dan/  atau  dokumen  lainnya  yang  berkaitan  dengan dugaan pelangggaran dimaksud.
(5)   Proses  administratif  penjatuhan  sanksi  scbagaimana  dimaksud  pada ayat (2) dilakukan oleh:
a. inspektorat  jenderal  Kementerian,  untuk  sanksi  yang  dijatuhkan oleh Menteri; dan
b. perangkat gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, untuk sanksi yang dijatuhkan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.
Adapun  pasal  yang  telah  disebutkan  di  atas,  secara expressis  verbis menyebutkan  bahwa  sanksi  administrasi  bagi  Kepala  Daerah  yang  tidak melaksanakan  rekomendasi  adalah  mengikuti  program  pembinaan  khusus pendalaman  bidang  pemerintahan.  Hal  selaras  dikemukakan  oleh Direktorat Jenderal  Otonomi  Daerah,  Kementerian  Dalam  Negeri  Republik  Indonesia, Soni Sumarsono 28 ,  bahwa  secara  normatif  memang  tersedia  mekanisme  sanksi  yang dapat  diberikan  terhadap  Kepala  Daerah  jika  tidak  melaksanakan  rekomendasi Ombudsman.
28 Hendra  Friana,  Mungkinkah  Rekomendasi  Ombudsman  Berhentikan  Anies  Baswedan, https://tirto.id/mungkinkah-rekomendasi-ombudsman-berhentikan-anies-baswedan-cGPQ, diakses 27 Maret 2019.
Berdasarkan Pasal 36 ayat (2) huruf r dijatuhi sanksi administratif berupa mengikuti  program  pembinaan  khusus  pendalaman  bidang  pemerintahan. Sebelum  dijatuhi  sanksi,  Kementerian  Dalam Negeri  Republik Indonesia  terlebih dulu  melakukan  verifikasi  secara  lebih  teliti,  objektif,  dengan  didukung  data, informasi, dan dokumen lain demi memastikan adanya dugaan pelanggaran.
Pembinaan  khusus  adalah  program  yang  mengirim  Kepala  Daerah  yang melanggar  aturan  melaksanakan  pendidikan  dan  latihan.  Menurut  Soni Sumarsono hal demikian dianggap perlu jika mereka dianggap tidak mengetahui penyelenggaraan  pemerintahan  daerah. 29 Dengan  demikian  sanksi  yang  dapat diberikan  oleh  Kementerian  Dalam  Negeri  Republik  Indonesia  terhadap  Kepala Daerah yang tidak melaksanakan hanya terbatas pada pembinaan khusus.
Pada  hakikatnya  Ombudsman  tidak  memiliki  kewenangan  untuk memberikan  sanksi  administratif  maupun  sanksi  pidana.  Dalam  hal  ini  sanksi dalam  proses  Ombudsman,  khususnya  terkait  tidak  dilaksanakannya rekomendasi, bukan berada di Ombudsman Republik Indonesia melainkan berada di  penyelenggara  pelayanan  publik  itu  sendiri.  Sebab  itulah  Ombudsman  sering disebut  sebagai magistrature  of  influence .  Di  samping  itu  ada  faktor  lain  yang membuat  rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  efektif,  yaitu kepemimpinan  dan  ketegasan  dari  lembaga  penyelenggara  pelayanan  publik  itu sendiri.
Akan  tetapi  pertanyaan  muncul  di  benak  masyarakat  pada  umumnya “apakah  memang  ada  realisasi  dari  pelaksanaan  pembinaan  khusus  terhadap Kepala  Daerah  yang  tidak  melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman  Republik Indonesia?”.  Berdasarkan  penelitian  yang  dilakukan  di  beberapa  kota  melalui wawancara  dengan  beberapa  Asisten  Ombudsman  Republik  Indonesia  tidak ditemukan  peristiwa  konkrit  terkait  realisasi  pelaksanaan  sanksi  pembinaan khusus  yang  diberikan  terhadap  Kepala  Daerah.  Rekomendasi  yang  dikeluarkan oleh  Ombudsman  Republik  Indonesia  terkait  pelaksanaan  pembinaan  khusus harus  berhenti  pada  pejabat  yang  mempunyai  kewenangan  untuk  memberikan
sanksi  pembinaan  khusus.  Dengan  demikian  di  dalam  praktiknya  sanksi pembinaan  khusus  yang  diberikan  terhadap  Kepala  Daerah  akibat  tidak melaksanakan  rekomendasi  Ombudsman  hanya  merupakan  bunyi  ketentuan norma  yang  berlaku tidaklah  implementatif, menggambarkan  bahwa  norma  dari undang-undang tersebut tertidur ( slaapende regeling ).
Berdasarkan  Pasal  351  ayat  (5) Kepala  daerah yang  tidak  melaksanakan rekomendasi  Ombudsman  sebagai  tindak  lanjut  pengaduan  masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (4) diberikan sanksi berupa pembinaan khusus pendalaman  bidang  pemerintahan  yang  dilaksanakan  oleh  Kementerian  serta tugas  dan  kewenangannya  dilaksanakan  oleh  wakil  kepala  daerah  atau  pejabat yang ditunjuk.
Dengan  mengacu  redaksi  pasal a  quo Kepala  Daerah  sudah  seyogianya mendapatkan  sanksi  pembinaan  khusus  pendalaman  bidang  pemerintahan  yang dilaksanakan  Inspektorat  Jenderal  Kementerian,  untuk  sanksi  yang  dijatuhkan oleh  Menteri  akibat  tidak  melaksanakan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh Ombudsman.  Namun  dalam  realitas  tidak  ditemukan  tindak  lanjut  dari rekomendasi  penjatuhan  sanksi  terhadap  atasan.  Sebagai  contoh  Pertama, berdasarkan  Rekomendasi  Nomor:  0011/REK/0259.2010/BS-15/VII/2011 Tanggal  08  Juli  2011,  dalam  hal  ini  Walikota  Bogor  tidak  mendapatkan  sanksi pembinaan khusus yang dilakukan oleh Gubernur Jawa Barat. Kedua, berdasarkan Rekomendasi  Nomor:  0001/REK/0692.2014/BS.38/I/2016  Tanggal  29  Januari 2016,  dalam  hal  ini  Gubernur  tidak  mendapatkan  sanksi  pembinaan  khusus, bahkan  Sudah  dilaporkan  kepada  DPR  RI  dan  Presiden  RI:  1.  Surat  ORI Nomor:1042/ORISRT/IX/2016  Tanggal  14  September  2016  kepada  Presiden  RI; 2. Surat ORI Nomor: 1043/ORISRT/IX/2016 Tanggal 14 September 2016 kepada
Ketua DPR RI. Ketiga , berdasarkan Rekomendasi
Nomor: 0001/REK/0246.2013/I/2017 Tanggal 01 Februari 2017, dalam hal ini Walikota Yogyakarta tidak mendapatkan sanksi pembinaan khusus.
Jika  dicermati  makna  dari  frasa  “Atasan”  yang  disebutkan  dalam  pasal a quo mempunyai  makna  yang  subyektif.  Kendati  dalam  sistem  Tata  Negara  atau Lembaga  Negara  Presiden  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  merupakan  Lembaga
Tinggi Negara yang menaungi pemerintahan yang ada di bawahnya, namun bukan berarti menjadikan lembaga tersebut atasan langsung instansi yang bersangkutan. Alasan  lainya  adalah  mengacu  pada  proses  pemilihan  Presiden,  DPR/DPD  RI Gubernur  maupun  Bupati/Walikota,  semuanya  melalui  proses  pemilihan  umum secara  langsung  dimana  masyarakat  menentukan  pilihannya.  Dengan  demikian masing-masing  mempunyai  basis  pengaruh  politik  atau  legitimasi  tanpa  adanya intervensi dari pihak lain. Maka dari itu dalam kasus di atas Menteri Dalam Negeri tidak langsung menanggapi  rekomendasi dengan pemberian sanksi administratif terhadap  Kepala  Daerah,  sebab  harus  melewati  pertimbangan-pertimbangan hukum dan politik.
Realitas  tersebut  menguatkan  argumentasi  bahwa  Ombudsman  Republik Indonesia tidak mempunyai daya paksa terhadap Kepala Daerah untuk mematuhi dan  melaksanakan  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh  Ombudsman  Republik Indonesia  sebagaimana  merujuk  konstruksi  Pasal  38  ayat  (4)  UU  Ombudsman yang  menyebutkan  bahwa  dalam  hal  Terlapor  dan  atasan  Terlapor  tidak melaksanakan  Rekomendasi  atau  hanya  melaksanakan  sebagian  Rekomendasi dengan  alasan  yang  tidak  dapat  diterima  oleh  Ombudsman,  Ombudsman  dapat mempublikasikan  atasan  Terlapor  yang  tidak  melaksanakan  Rekomendasi  dan menyampaikan laporan kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden.
Selain itu Pasal 46 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 Tentang  Pembinaan  dan  Pengawasan  Penyelenggaran  Pemerintahan  Daerah menyebutkan  bahwa Kepala  daerah  yang  melakukan  pelangaran  administratif sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  36  ayat  (2)  huruf  r  dijatuhi  sanksi administratif  berupa  mengikuti  program  pembinaan  khusus  pendalaman  bidang pemerintahan. Dengan  demikian  mempertegas  bahwa  Ombudsman  Republik Indonesia  hanya  memiliki  kewenangan  yang  limitatif  dalam  mengupayakan mewujudkan  efektivitas  penyelenggaraan  pelayanan  publik. 30 Hal  demikian  pula yang  menjadi  perhatian  utama  tatkala  Ombudsman  Republik  Indonesia  sudah melakukan  tugas  dan  fungsinya  namun  pada  akhirnya  upaya  tersebut  akan
30 Adam  Setiawan, Peran  Ombudsman  Dalam  Mengawal  Pelayanan  Publik,  Harian  Bhirawa,  18 April 2019.
dimentahkan  begitu  saja  oleh  terlapor  atau  atasan  terlapor  maka  akan  menjadi sia-sia  upaya  Ombudsman  Republik  Indonesia,  dikarenakan  tingkat  kesadaran hukum  dari  Terlapor  atau  Atasan  Terlapor  masih  sangat  rendah  mengakibatkan Ombudsman  Republik  Indonesia  seperti  tidak  mempunyai  kekuatan  untuk memaksakan  pelaksanaan  rekomendasi.  Dengan  tidak  adanya  daya  paksa Ombudsman  Republik  Indonesia  terhadap  Kepala  Daerah  untuk  mematuhi rekomendasi  tentunya  mempunyai  implikasi  terhadap  kualitas  perlindungan hukum ( kwaliteit van de rechtsbescherming ), jaminan keadilan ( rechtsvaardigheid ) dan  kepastian  hukum  ( rechtszekerheid )  untuk  seluruh  warga  negara  (Pelapor) atas penyelenggaraan pelayanan publik.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas  dapat  dijelaskan  bahwa  ada  beberapa faktor yang mengakibatkan pemberian sanksi terhadap kepala daerah yang tidak melaksanakan  Rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  menjadi  tidak efektif sebagai berikut:
1. Faktor Substansi;
Pengaturan  mengenai  pemberian  sanksi  pembinaan  khusus  terhadap  Kepala Daerah  yang  tidak  melaksanakan  rekomendasi  sekarang  dirasa  tidaklah efektif.  Sebab  pada  tahap  implementasi  telah  membuka  ruang  bagi  pemberi sanksi  dengan  pertimbangan  subjektif  untuk  mengabaikan  rekomendasi Ombudsman  dalam  penjatuhan  sanksi  untuk  tidak  memberikan  sanksi terhadap Terlapor. Sudah seyogianya diatur secara detail dan ditegaskan frasa “wajib”  dalam  undang-undang  bahwa  bagi  Kepala  Daerah  yang  tidak melaksanakan rekomendasi wajib melaksanakan sanksi pembinaan khusus.
2. Faktor Struktur
Pertama, Kepala Daerah sebagai Terlapor atau Atasan Terlapor yang notabene merupakan  pembina  pelayanan  publik  di  daerah  masih  ada  yang  tidak mematuhi  rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh  Ombudsman  Republik Indonesia.  Kedua,  Menteri  Dalam  Negeri  yang  tidak  melaksanakan rekomendasi Ombudsman dalam penjatuhan sanksi.

## 3. Faktor budaya
Masih kentalnya kebiasaan patologis dalam penyelenggaraan pelayanan publik sehingga  tidak  heran  masih  ada  Kepala  Daerah  yang  tidak  mematuhi rekomendasi yang diberikan oleh Ombudsman Republik Indonesia.

## Penutup
Fungsi  rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  yang  diberikan terhadap Kepala Daerah adalah sebagai saran atau nasihat yang harus dilakukan guna  memperbaiki  kualitas  pelayanan  yang  dikeluhkan  masyarakat  khususnya yang  ada  di  daerah.  Rekomendasi  yang  dikeluarkan  oleh  Ombudsman  Republik Indonesia belum efektif. Secara substansi Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang  Pelayanan  Publik  dan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang Pemerintahan  Daerah,  Rekomendasi  Ombudsman  mempunyai  kekuatan  hukum mengikat ( legally binding ) sehingga wajib untuk dilaksanakan. Namun pada tahap implementasinya  masih  ada  rekomendasi  yang  tidak  dilaksanakan  oleh  Kepala Daerah.  Hal  demikian  dipengaruhi  kesadaran  hukum  yang  masih  rendah  untuk mematuhi rekomendasi Ombudsman Republik Indonesia. Sehingga tidak menutup kemungkinan  pelaksanaannya  hanya  bergantung  pada  upaya  persuasif.    Jenis rekomendasi yang lazim diberikan oleh Ombudsman Republik Indonesia terhadap Kepala  Daerah  (a)  Membantu  menyelesaikan  masalah;  (b)  Rekomendasi pemberian sanksi; (c) Mencegah maladministrasi; dan (d) Mengubah proses atau sistem.
Implementasi sanksi yang diberikan terhadap Kepala Daerah dikarenakan tidak  melaksanakan  Rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia.  Secara eksplisit  disebutkan  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang Pemerintahan  Daerah  bahwa  Kepala  Daerah  yang  tidak  melaksanakan rekomendasi  Ombudsman  Republik  Indonesia  akan  mendapatkan  sanksi pembinaan  khusus  yang  diberikan  oleh  Kementerian  Dalam  Negeri.  Sanksi Pembinaan khusus adalah program yang mengirim Kepala Daerah yang melanggar aturan  melaksanakan  pendidikan  dan  latihan.  Berdasarkan  hasil  penelusuran
tidak  ditemukan  peristiwa  konkrit  dari  implementasi  sanksi  pembinaan  khusus. Karena  beberapa  rekomendasi  penjatuhan  sanksi  yang  diberikan  oleh Ombudsman  Republik  Indonesia  seringkali  diabaikan  begitu  saja  oleh  Menteri Dalam  Negeri  dan  Kepala  Daerah  dengan  harus  melewati  pertimbangan- pertimbangan hukum dan politik.

## Daftar Pustaka
Buku: Amiruddin dan Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Raja Grafindo, Jakarta, 2004,
C.F.G.  Sunaryati  Hartono  et.al.,  Panduan  Investigasi  untuk  Indonesia,  The  Asia Foundation Indonesia, Jakarta 2003.
_______________________, ed., Peranan Ombudsman Dalam Rangka Pemberantasan Dan Pencegahan  Korupsi  Serta  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Yang  Bersih , Jakarta, Komisi Ombudsman Nasional, 2005.
Mudji  Estiningsih,  Fungsi  Pengawasan  Ombudsman  Dalam  Mewujudkan Pemerintahan  Yang  Baik  (Studi  Kasus  Pemerintahan  Daerah  Istimewa Yogyakarta),  Liberty, Yogyakarta, 2016.
Nina Pane, Adnan Buyung Nasution: Nasihat Untuk SBY, Kompas, Jakarta, 2012, Sudikno  Mertokusumo,  Mengenal  Hukum  Suatu  Pengantar,  Liberty,  Yogyakarta, 2008.

## Jurnal:
Abi  Ma’ruf  Radjab,  Kekuatan  Mengikat  Putusan  Ajudikasi  Ombudsman  dalam Proses Penyelesaian Sengketa Pelayanan Publik”, Jurnal Veritas et Justitia, No.2 Volume 1, Nomor 2, Desember 2015.
Dinny  Wirawan  Pratiwie,  Urgensi  Keberadaan  Ombudsman  Republik  Indonesia Dalam  Rangka  Mewujudkan Good  Governa nce  (Ditinjau  Dari  Undang- Undang Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia), Jurnal Ilmiah Hukum, Volume 4, Nomor 1, 2012.
Galang  Asmara,  Peranan  Ombudsman  Dalam  Mewujudkan Good  Governance di Indonesia, Jurnal Perspektif , Volume VII Nomor 2, April 2002
Mary  A.  Marshall  dan  Linda  C.  Reif, The  Ombudsman: Maladministration  and Alternative  Dispute,  Alberta  Law  Review ,  Volume  XXXIV  Nomor  I  Tahun 1995.
Muhamad  Rus'anYasin,  Telaah  Tentang  Rekomendasi  Ombudsman  Terhadap Fraud Perbankan, Jurnal Katalogis, Volume 4,  Nomor 11, November 2016.
Nina  Anggraeni,  “Ombudsman  Republik  Indonesia  (Ori)  Dan  Pelayanan  Publik (Studi  Kasus  Analisis  Putusan  Rekomendasi  Ori  Dan  Efektivitas Rekomendasi  Ori)”.  Disusun  Sebagai  Salah  Satu  Syarat  Menyelesaikan Program  Studi  strata  II  pada  Jurusan  Magister  ilmu  hukum  Sekolah Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta, 2018.
Koran dan Berita Online : Adam  Setiawan, Peran  Ombudsman  Dalam  Mengawal  Pelayanan  Publik”,  Harian Bhirawa, (dimuat 18 April 2019).
Detiknews,  Ombudsman:  Kasus  GKI  Yasmin  Jadi  Preseden  Buruk  Penegakan Hukum https://news.detik.com/berita/d-1791550/ombudsman-kasus- gki-yasmin-jadi-preseden-buruk-penegakan-hukum, diakses 25 Juni 2020 DetikNews,  Ombudsman  akan  Tegur  Ahok  karena  Tak  Jalankan  Rekomendasi https://news.detik.com/berita-jawa-barat/d-3330136/ombudsman-ri- keluhan-buruknya-layanan-pemda-paling-tinggi, diakses 1 April 2020.
Tirto  Id, “Mungkinkah  Rekomendasi  Ombudsman  Berhentikan  Anies Baswedan”https://tirto.id/mungkinkah-rekomendasi-ombudsman- berhentikan-anies-baswedan-cGPQ, diakses 27 Maret 2018.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik  Indonesia,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2008 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4899 Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2009  Tentang  Pelayanan  Publik  Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 112, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5038.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Peraturan  Perundang-Undangan,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun  2011  Nomor  82,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 5234.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5587.