Jurnal Publik: Jurnal Ilmiah Bidang Ilmu Administrasi Negara ISSN 1412-7083 (Print), 2579-9266 (Online) https://doi.org/10.52434/jp.v17i01.188

## Efektivitas Pengangkatan Penjabat Kepala Daerah dalam Perspektif Demokrasi dan Teknokrasi
Furaihan Kamyl Arnazaye 1 , Ariq Nabil Sulaiman 2 , Muh Imam Kastholani 3 1, 2, 3 Departemen Ilmu Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Indonesia, Indonesia
1 furaihan.kamyl@ui.ac.id
2 ariq.nabil11@ui.ac.id
3 muh.imam@ui.ac.id

## Abstrak
Pemilu  dan  pilkada  serentak  di  tahun  2024  mengakibatkan  sejumlah  daerah mengalami  kekosongan  jabatan  kepala  daerah  di  tahun  2022—2024.  Mengisi kekosongan jabatan tersebut, pemerintah melakukan pengangkatan Penjabat Kepala Daerah  (PKD).  Sejumlah  penelitian  mengungkapkan  bahwa  pengangkatan  PKD tidak  efektif  karena  bertentangan  dengan  konsep  demokrasi.  Bertentangannya konsep  demokrasi  dengan  kebijakan  pengangkatan  PKD  menyebabkan  berbagai permasalahan  terkait  jaminan  hak  sosial  dan  kebebasan  berpolitik.  Penelitian  ini menelusuri lebih lanjut permasalahan tersebut menggunakan pendekatan penelitian kualitatif  dengan  teknik  analisis  data  ilustratif  yang  mengelompokkan  tiga  daerah berdasarkan tingkat demokrasinya dan dilanjutkan dengan teknik analisis data ideal types yang  menyandingkan  aspek  demokrasi  dengan  kenyataannya.  Identifikasi dalam penelitian ini menemukan bahwa kebijakan PKD tidak efektif dilaksanakan di  tingkat  nasional  karena  hanya  2  dari  34  provinsi  yang  dapat  sesuai  dengan kebijakan  pengangkatan  PKD.  Lebih  lanjut,  penelitian  ini  menemukan  bahwa kebijakan  pengangkatan  PKD  tidak  efektif  karena  mencederai  hak  sosial  dan kebebasan  politik  masyarakat.  Cederanya  hak  sosial  dan  kebebasan  demokrasi tersebut  ditemukan  pada  sejumlah  permasalahan  yang  dibawa  oleh  kebijakan pengangkatan  PKD,  seperti  legitimasi  yang  lemah,  pengaturan  kewenangan  yang berserak, dan belum terjaminnya netralitas PKD dari kepentingan politik. Mengatasi permasalahan tersebut, penelitian ini memberikan dua rekomendasi, yaitu penguatan dasar  hukum  terkait  kewenangan  PKD  dan  peningkatan  transparansi  dalam  setiap mekanisme pengangkatan PKD.
Kata Kunci: Penjabat  Kepala  Daerah,  Legitimasi  Penjabat  Kepala  Daerah, Pemilihan Kepala Daerah, Pemilihan Umum.

## Abstract
Simultaneous elections and local elections in 2024 have resulted in several regions experiencing  a  run-out  of  regional  head  positions  in  2022-2024.  To  fill  these positions, the government appoints the Acting Regional Head (PKD). Several studies have revealed that the revocation of the Acting Regional Head is ineffective because it contradicts the concept of democracy. The conflicting concept of democracy with the  policy  of  revoking  the  Acting  Regional  Head  has  caused  various  problems
Vol. 17; No. 01; 2023; 29-39
related to guarantees of social rights and political freedom. This study explores these issues more closely using a qualitative research approach with further data analysis techniques that classify the three regions based on their level of democracy and is followed  by  an  ideal  type  of  data  analysis  technique  that  juxtaposes  aspects  of democracy  with reality. Identification in this study found that the Acting Regional Head policy was not implemented effectively at the national level because only 2 out of  34  provinces  were  able  to  comply  with  the  policy  on  the  revocation  of  Acting Regional Heads. Furthermore, this study found that the policy of revoking the Acting Regional  Head  was  ineffective  because  it  violated  the  social  rights  and  political freedoms of the community. Injury to social rights and democratic freedoms is found in  several  problems  brought  about  by  the  policy  of  revoking  the  Acting  Regional Head, such as weak legitimacy, scattered authority arrangements, and the neutrality of the Acting Regional Head from political interests. Overcoming these problems, this  study  provides  two  recommendations,  namely  strengthening  the  legal  basis related  to  the  capacity  of  Acting  Regional  Heads  and  increasing  transparency  in each arrest of Acting Regional Heads.
Keywords:  Acting  Head  of  Region,  Election  of  Regional  Head,  General  Election, Legitimacy of Acting Head of Region.

## 1. Pendahuluan
Pemilihan  umum  (pemilu)  dan  pemilihan  kepala  daerah  (pilkada)  akan  digelar  secara  serentak pada tahun 2024. Terdapat tantangan fundamental yang dihadapi pemerintah sebagai konsekuensi dari  diadakannya  pemilu  dan  pilkada  serentak,  yaitu  kekosongan  jabatan  pada  posisi  kepala daerah  di  sejumlah  daerah.  Salah  satu  kebijakan  yang  diambil  sebagai  konsekuensi  atas kekosongan  jabatan  tersebut  adalah  mengangkat  penjabat  kepala  daerah  (PKD).  PKD  merujuk pada individu yang ditugaskan sebagai kepala daerah untuk jangka waktu tertentu. Penunjukan PKD dilakukan karena pilkada akan diselenggarakan secara nasional pada tahun 2024, bersamaan dengan pemilihan presiden, di mana beberapa kepala daerah gubernur, bupati, dan wali kota akan berakhir masa jabatannya pada tahun 2022 dan 2023 (Yohan, 2022; Hayati, 2022).
PKD  memiliki  kewajiban  untuk  memimpin  suatu  wilayah  yang  terkena  dampak  kekosongan jabatan  kepala  daerah  akibat  dari  rencana  pemilu  dan  pilkada  serentak.  Pada  tahun  2022  lalu, sudah terdapat 101 daerah yang diisi kursi kepemimpinan daerahnya oleh PKD. Lebih lanjut, pada akhir  tahun  2023,  diprediksi  terdapat  171  daerah  yang  akan  mengangkat  PKD  untuk  mengisi kekosongan jabatan daerah. Dengan demikian, total PKD yang harus diangkat oleh pemerintah hingga tahun 2024 mencapai 272 kepala daerah. Angka tersebut setara dengan separuh dari total jumlah provinsi, kabupaten, dan kota di Indonesia (Prasojo, 2022).
Sebagai negara demokrasi yang menjunjung  partisipasi warga di dalam politik melalui pemilu, pengangkatan PKD yang tidak dipilih oleh rakyat menimbulkan berbagai permasalahan. Rakyat, sebagai  pemegang  kedaulatan  tertinggi  di  negara  demokrasi,  akan  mempermasalahkan keterlibatan mereka dalam proses pengangkatan PKD. Sistem PKD dinilai melanggar nilai-nilai demokrasi  karena  kurangnya  partisipasi  langsung  masyarakat  dalam  pilkada  (Feti,  2022; Ramanda,  2022).  Selain  itu,  PKD  yang  merupakan  seorang  Aparatur  Sipil  Negara  (ASN) dianggap  tidak  mewakili  kepentingan  lokal  dalam  persepsi  masyarakat,  sehingga  penerimaan terhadapnya menjadi dipertanyakan. Berbeda halnya jika kepala daerah dipilih melalui pilkada, masyarakat akan diwakili oleh calon politik yang dipilih.
Di sisi lain, dalam perspektif teknokrasi, pengangkatan PKD dinilai sudah efektif karena pejabat tinggi  ASN  memiliki  pengalaman  dan  pengetahuan  yang  cukup  tentang  pemerintahan.  Makin tinggi jabatan ASN, makin banyak juga pengalaman ASN pada bidang pemerintahan. Maka dari itu, PKD dianggap mampu untuk menggantikan kekosongan jabatan sementara pada kursi kepala daerah  (Prasojo,  2022).  Atas  alasan  tersebut,  kinerja  pemerintahan  dapat  lebih  baik  yang tercermin melalui kualitas pelayanan publiknya. Dengan demikian, kebijakan PKD dapat dinilai pada  dua  sisi  yang  kontras,  antara  kebijakan  yang  demokratis  atau  teknokratik.  Sejumlah penelitian  sudah  menemukan  bahwa  pengangkatan  PKD  tidak  efektif  (Feti,  2022;  Ramanda, 2022; Ahmad dkk., 2023). Meski demikian, penelitian-penelitian tersebut masih terlalu normatif dan belum akurat dalam memberikan penilaian efektivitas pengangkatan PKD yang objektif. Oleh karena  itu,  penelitian  ini  akan  berusaha  mendeskripsikan  permasalahan  efektivitas  kebijakan pengangkatan PKD secara objektif dan normatif yang berdasarkan nilai-nilai demokrasi.

## 2. Tinjauan Pustaka
J. Kaloh (dalam Ramanda, 2022) menjelaskan bahwa efektivitas pemerintahan di tingkat nasional akan  dipengaruhi  dari  efektivitas  penyelenggaraan  pemerintahan  di  tingkat  daerah.  Apabila kepala  daerah  memiliki  kompetensi  yang  minim  untuk  menyukseskan  pembangunan  di daerahnya, menyebabkan pada berkurangnya kinerja atau rendahnya efektivitas penyelenggaraan pembangunan  di  tingkat  nasional.  Indikator  yang  masif  digunakan  dalam  menilai  efektivitas pilkada,  yaitu  indeks  kedewasaan  demokrasi  ‘ democratic  maturity  index ’.  Indeks  kedewasaan demokrasi dapat dipakai untuk menilai apakah daerah tersebut seharusnya melakukan pemilihan secara  langsung  atau  tidak.  Kedewasaan  dalam  demokrasi  memiliki  peranan  yang  sangat  vital dalam  pilkada  karena  indeks  kedewasaan  demokrasi  ini  akan  menentukan  pilihan  atas  kepala daerah  yang  dipilih.  Apabila  daerah  tersebut  dinilai  kurang  dewasa  demokrasinya,  pemimpin yang  terpilih  kemungkinan  tidak  berdasarkan  kualitas,  namun  berdasarkan  kebencian  dari masyarakat pada aposisi. Hal tersebut berbahaya karena kontradiktif dengan nilai-nilai demokrasi (Mahardika dan Fatayati, 2020). Sebagai negara demokrasi, segala hal yang berkaitan dengan hak sosial  dan  kebebasan  berpolitik  harus  dijamin  oleh  negara.  Dengan  demikian,  menurut  Jailani (dalam  Nuna  dan  Moonti,  2019),  negara  harus  berdasar  pada  lima  asas  yang  menjamin  norma tersebut,  yaitu  musyawarah  dan  mufakat,  keseimbangan  atas  hak  dan  kewajiban, proporsionalitas , mufakat, dan kepastian hak dan keadilan.
Dalam  konteks  Indonesia,  indeks  kedewasaan  demokrasi  diukur  melalui  Indeks  Demokrasi Indonesia (IDI). Alamiyah dkk. (2022) menjelaskan bahwa konsep IDI dapat dinilai melalui tiga aspek  utama,  yakni  institusi  demokrasi  ‘ institution  of  democracy ’,  hak-hak  politik  ‘ political rights ’, dan aspek kebebasan sipil ‘ civil liberty ’. Pada dasarnya, ketiga aspek tersebut tidak dapat berdiri  sendiri;  saling  terkait  satu  sama  lain.  Aspek  hak-hak  politik  dan  aspek  kebebasan  sipil dalam konsep IDI mencerminkan inti dari konsep demokrasi. Namun, kedua hal tersebut, yaitu hak-hak politik dan kebebasan sipil, memiliki tingkat efektivitas yang minim apabila tidak adanya perhatian  kelembagaan  terkait  struktur  dan  prosedur  yang  mendukung.  tidak  mungkin  untuk berjalan secara efektif secara langsung tanpa adanya dukungan dari struktur dan prosedur yang mendukungnya. Oleh karena itu, institusi demokrasi juga dianggap sebagai bagian penting dari aspek-aspek yang menentukan keberhasilan demokrasi.

## 3. Metodologi
Penelitian ini menggunakan pendekatan penelitian kualitatif deskriptif dengan teknik analisis data ilustratif. Penelitian ini kualitatif, akan berfokus pada proses dan interpretasi atas peristiwa sosial yang diukur atau diuji secara fleksibel; tidak kaku dalam hal pengujian frekuensi atau kuantitas (Neuman,  2014).  Penelitian  ini  bersifat  deskriptif,  dengan  tujuan  menjelaskan  semua  variabel terkait  suatu  peristiwa  sosial  dan  mencari  keterkaitan  antarvariabel  di  dalamnya.  Penelitian  ini menggunakan  data  sekunder  kualitatif  yang  dikumpulkan  melalui  berbagai  macam  literatur. Teknik  analisis  data  ilustratif  yang  digunakan,  yakni  analisis pattern  matching yang  dilakukan dengan mengukur efektivitas kebijakan PKD berdasarkan tiga kategori demokrasi daerah menurut Mahardika dan Fatayati (2020). Menganalisisnya, peneliti melakukan perbandingan pada indeks demokrasi pada 34 provinsi di Indonesia dengan rerata indeks demokrasi secara nasional.
Indeks demokrasi diukur melalui tiga aspek utama demokrasi, yaitu lembaga demokrasi, hak-hak politik, dan kebebasan sipil. Perbandingan ini dilakukan dengan mengelompokkan 34 provinsi ke dalam  tiga  kategori  berdasarkan  nilai  indeks  demokrasinya.  Mahardika  dan  Fatayati  (2020) memberikan rekomendasi mengenai klasifikasi kelompok provinsi tersebut sebagai berikut: (1) daerah yang berada di kategori pertama, yaitu provinsi dengan nilai ketiga aspek di bawah rata- rata Indonesia, (2) daerah yang berada di kategori kedua, yaitu provinsi dengan beberapa aspek di bawah rata-rata Indonesia dan beberapa aspek lain di atas rata-rata Indonesia, (3) daerah yang berada di kategori ketiga, yaitu provinsi dengan nilai ketiga aspek di atas rata-rata nasional. Lebih lanjut,  Mahardika  dan  Fatayati  (2020)  merekomendasikan  bahwa  daerah  yang  termasuk  dalam kelompok pertama sebaiknya menunjuk kepala daerah secara langsung, sesuai dengan mekanisme pemilihan PKD saat ini. Untuk daerah yang termasuk dalam kelompok kedua, disarankan untuk menggunakan pemilihan tidak langsung melalui DPRD. Sedangkan daerah yang termasuk dalam kelompok  ketiga  direkomendasikan  untuk  menggunakan  mekanisme  pilkada  secara  langsung. Lebih lanjut, temuan atas hasil objektif atas efektivitas pengangkatan PKD yang dilihat melalui teknik analisis ilustratif pattern matching akan dianalisis lebih lanjut secara normatif. Identifikasi normatif ini didasarkan pada ideologi dasar Indonesia sebagai negara demokrasi, di mana segala hal yang berkaitan dengan hak sosial dan kebebasan berpolitik harus dijamin oleh negara.

## 4. Hasil dan Pembahasan

## 4.1 Mekanisme Pengangkatan PKD
Mendalami  efektivitas  pengangkatan  PKD  yang  berlaku  saat  ini,  perlu  dipahami  proses pertimbangan  atas  pemilihan  penjabat  yang  diangkat.  Pembahasan  atas  proses  tersebut  dapat diidentifikasi  lebih  lanjut  ke  dalam  tiga  bagian,  yakni  mekanisme  pengangkatan  PKD, pertimbangan mekanisme kebijakan PKD, dan efektivitas mekanisme pemilihan PKD.

## a. Mekanisme pengangkatan PKD
Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015  tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  dan  Wali  kota merupakan peraturan umum yang menjadi dasar pelaksanaan Pilkada diatur dalam. Lebih lanjut, Pasal  101  ayat  9  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016  memberikan  penjelasan  bahwa  pada saat  terjadi  kekosongan  jabatan  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  yang  jabatannya  akan berakhir  pada  tahun  2022  dan  2023,  akan  diangkat  penjabat  gubernur,  penjabat  bupati,  dan penjabat  wali  kota  hingga  terpilihnya  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  melalui  pilkada nasional  pada  tahun  2024.  Undang-Undang  Nomor  6  tahun  2020  tentang  Pemilihan  Gubernur,
Bupati, dan Walikota juga mengatur tentang penjabat sementara. Pasal 201 Ayat (9) menyatakan bahwa  penjabat  wali  kota,  bupati,  dan  gubernur  dapat  diangkat  sampai  kepala  daerah  terpilih secara absah melalui pemilihan serentak 2024. Ayat (10) dan (11) menjelaskan bahwa jika terjadi kekosongan  jabatan  gubernur,  penjabat  gubernur  yang  diangkat  harus  berasal  dari  jabatan pimpinan  tinggi  madya  sampai  dengan  masa  pelantikannya  sebagai  penjabat,  sedangkan  untuk kekosongan jabatan bupati atau wali kota sampai dengan pelantikan, penjabat yang diangkat harus berasal dari jabatan pimpinan tinggi pratama sampai dengan masa pelantikannya sebagai penjabat (Usman, 2022).
Kriteria  penunjukan  PKD  didasarkan  pada  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016.  Menurut landasan  hukum  ini,  PKD  pada  tingkat  provinsi  akan  digantikan  oleh  pejabat  tinggi  tingkat madya,  sedangkan  pada  tingkat  kabupaten  akan  diisi  oleh  pejabat  pimpinan  tinggi  tingkat pratama.  Penunjukan  PKD  dari  kalangan  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS)  didasarkan  pada kemampuannya  dalam  mengelola  masalah  birokrasi.  Kemampuan  profesionalisme  dan pemahaman  yang  mendalam  mengenai  kegiatan  administrasi  pemerintahan  menjadikan  PNS sebagai sosok yang mampu mengisi kekosongan kepemimpinan menjelang  pemilu. Mekanisme penunjukan  PKD  telah  dijelaskan  dalam  Pasal  5  Ayat  2  Peraturan  Kementerian  Dalam  Negeri Nomor 1 Tahun 2018. Pasal tersebut menjelaskan bahwa penjabat bupati atau penjabat wali kota akan ditunjuk oleh menteri berdasarkan usulan dari gubernur. Lebih lanjut, dalam Pasal 5 Ayat 3 Permendagri Nomor 1 Tahun 2018 dijelaskan bahwa dalam kepentingan nasional, penjabat bupati atau penjabat wali kota dapat ditunjuk oleh menteri tanpa perlu usulan dari gubernur.
Dengan demikian, pemilihan PKD didasarkan pada nilai-nilai teknokratik dari pada demokratis. Hal  tersebut  terlihat  pada  aspek  pemilihan  yang  berdasarkan  pada  kemampuan  dari  PNS  yang dirasa layak mengisi posisi tersebut. PNS memiliki posisi sebagai ASN yang mana adalah pejabat karier  dan  bekerja  berdasarkan  kemampuannya  dengan  sistem  merit  birokrasi.  Konsep profesionalitas dan pengalaman  yang ditekankan dalam pemilihan PNS dalam pengisian Posisi PKD dapat menjamin berjalannya roda pemerintahan (Prasojo, 2022).

## b. Pertimbangan dalam mekanisme pemilihan PKD
Sistem pemilihan PKD saat ini, yang ditunjuk langsung oleh teknokrat, tentu memiliki dampak yang perlu diperhitungkan. Pemilihan berdasarkan kemampuan dan keahlian birokrat merupakan hal yang positif. Jalannya pemerintahan akan terjamin dengan terpilihnya sosok PKD yang telah lama  mengetahui  seluk  beluk  pemerintahan.  Gaya  kepemimpinan  yang  rasional  dan  logis membuat  kebijakan  dapat  dijalankan  secara  objektif  tanpa  unsur  kepentingan  (Atmosuwito, 2020). Sifat kritis teknokrat dapat bermanfaat ketika ditemui sebuah permasalahan publik analisis mendalam  terhadap  objektivitas  permasalahan  akan  membuat  kebijakan  yang  dihasilkan  juga bermutu.
Berbagai keahlian yang dimiliki oleh pemimpin tentu memiliki kekurangan jika mengisi posisi pemerintahan khususnya posisi politik. PKD ditujukan untuk mengisi kekosongan kursi kepala daerah  otonom  yang  mana  posisi  tersebut  tergolong  pejabat  politik.  Posisi  tersebut  jika  diisi melalui pemilihan yang teknokrasi akan menuai kontra, yaitu adanya depolitisasi (Prasojo, 2022). Penghilangan  aspek politik dalam pemilihan jabatan politik akan menihilkan peran masyarakat dalam pembuatan kebijakan. Variabel rasionalitas yang dimiliki oleh para pejabat teknokrat tentu memiliki  batas.  Dinamika  politik  dalam  pemerintahan  serta  adanya  nilai-nilai  publik mengakibatkan perlunya partisipasi dari berbagai pihak terhadap pembuatan kebijakan termasuk di dalamnya memilih pejabat politik.

## 4.2 Analisis Objektif Efektivitas Sistem Pengangkatan PKD
Menilik  sistem  pemilihan  PKD  saat  ini,  maka  dibutuhkan  data  terbaru  pada  indeks  demokrasi. Data terbaru Badan Pusat Statistika di tahun 2020 terhadap indeks demokrasi di beberapa daerah, yakni:
Tabel  1:  Indeks  Demokrasi  Indonesia  berdasarkan  Aspek  dan Provinsi  (data  terakhir  di tahun 2020)
Provinsi Aspek Kebebasan Sipil Aspek Hak-Hak Politik Aspek Lembaga Demokrasi Rata-rata Nasional (Indonesia) 79,4 67,85 75,66 Aceh 84,49 64,94 74,91 Sumatra Utara 77,33 60,27 57,52 Sumatra Barat 66,59 66,8 90,91 Riau 86,08 65,4 83,46 Jambi 82,71 62,98 86,45 Sumatra Selatan 80,32 71,39 73,25 Bengkulu 87,61 59,64 72,76 Lampung 68,55 71,64 79,95 Kep. Bangka Belitung 79,12 66,2 92,97 Kep. Riau 92,66 68,67 69,47 DKI Jakarta 93,27 84,95 90,86 Jawa Barat 69,57 71,64 73,01 Jawa Tengah 73,68 75,46 77,6 DI Yogyakarta 96,46 70,54 80,43 Jawa Timur 80,51 56,43 81,09 Banten 87,42 66,18 76,55 Bali 96,86 69,07 66,9 Nusa Tenggara Barat 78,38 62,88 87,21 Nusa Tenggara Timur 90,59 75,61 63,23 Kalimantan Barat 96,84 70,78 77,65 Kalimantan Tengah 92,6 64,98 68,44 Kalimantan Selatan 69,59 83,53 64,59 Kalimantan Timur 96,13 74,56 76,01 Kalimantan Utara 92,08 65,99 80,28 Sulawesi Utara 93,18 74,83 67,8 Sulawesi Tengah 97,93 54,46 82,04 Sulawesi Selatan 68,4 64,99 70,77 Sulawesi Tenggara 84,61 53,61 68,92 Gorontalo 86,42 75,89 90,81 Sulawesi Barat 86,38 61,09 75,45 Maluku 85,1 66,92 68,29 Maluku Utara 84,35 64,88 66,56 Papua Barat 86,33 47,78 53,09 Papua 89,32 51,83 53,54
Sumber: Badan Pusat Statistika, 2023
Mahardika dan Fatayati (2020) mengklasifikasikan 34 Provinsi tersebut menjadi tiga kelompok kategori berdasarkan nilai indeks demokrasinya, yaitu: (1) kategori pertama, yakni provinsi yang nilai  ketiga  aspeknya  di  bawah  rata-rata  nasional,  (2)  kategori  kedua,  yakni  provinsi  yang sejumlah aspeknya di bawah rata-rata nasional dan aspek lainnya di atas  rata-rata  nasional, (3) kategori  ketiga,  yakni  provinsi  yang  ketiga  aspeknya  di  atas  rata-rata  nasional.  Lebih  lanjut, Mahardika dan Fatayati (2020) merekomendasikan bagi daerah yang berada di kelompok pertama untuk  menunjuk  kepala  daerah  secara  langsung,  seperti  mekanisme  pemilihan  PKD  saat  ini.
Sedangkan untuk daerah yang berada di kelompok kedua dilakukan untuk pemilihan secara tidak langsung melalui DPRD. Dan daerah yang berada di kelompok ketiga direkomendasikan untuk melakukan pilkada secara langsung sebagai mekanisme utamanya.
Melihat tabel di atas, dapat dijelaskan bahwa terdapat 2 provinsi yang masuk ke dalam golongan kelompok  pertama:  Sumatra  Utara  dan  Sulawesi  Selatan,  27  provinsi  yang  masuk  ke  dalam golongan  kelompok  kedua:  Aceh,  Sumatra  Barat,  Jambi,  Riau,  Sumatra  Selatan,  Bengkulu, Lampung, Jawa Timur, Kepulauan Bangka Belitung, Kepulauan Riau, Jawa Tengah, Jawa Barat, Banten,  Nusa  Tenggara  Barat,  Bali,  Nusa  Tenggara  Timur,  Kalimantan  Tengah,  Kalimantan Selatan,  Kalimantan  Utara,  Sulawesi  Tengah,  Sulawesi  Utara,  Sulawesi  Tenggara,  Sulawesi Barat, Maluku, Maluku Utara, Papua Barat, dan Papua, dan terdapat 5 Provinsi yang masuk ke dalam golongan kelompok ketiga: DI Yogyakarta,  DKI Jakarta, Kalimantan Timur, Gorontalo, dan Kalimantan Barat.
Disesuaikan  dengan  rekomendasi  Mahardika  dan  Fatayati  (2020),  maka  hanya  terdapat  dua provinsi  yang  dapat  sesuai  dengan  sistem  pilkada  yang  ditunjuk  langsung,  sama  seperti  sistem pemilihan  PKD.  Dengan  demikian,  sistem  pemilihan  yang  diberlakukan  pada  sistem pengangkatan PKD saat ini cenderung tidak efektif untuk dilakukan di Indonesia, terutama pada 32  Provinsi  yang  memiliki  satu  atau  lebih  nilai  aspek  demokrasi  yang  berada  di  atas  rata-rata nasional.  Daerah  yang  berada  di  dalam  kelompok  provinsi  kedua  seharusnya  melaksanakan proses  pilkada  yang  ditunjuk  melalui  DPRD.  Kemudian,  daerah  lain  yang  berada  di  dalam kelompok kategori ketiga seharusnya melaksanakan pemilu/pilkada langsung secara sepenuhnya. Dengan demikian, sistem pemilihan PKD yang berjalan saat ini tidak secara sepenuhnya efektif untuk  dilaksanakan.  Proses  pemilihan  penjabat  yang  ditunjuk  secara  langsung  oleh  teknokrat tidak  akan  kompatibel  untuk  dijalankan  di  beberapa  daerah  yang  berada  di  kelompok  kategori ketiga, seperti DI Yogyakarta, DKI Jakarta, Kalimantan Timur, Gorontalo, dan Kalimantan Barat.

## 4.3 Analisis Normatif Efektivitas Sistem Pengangkatan PKD
Secara  normatif,  penelitian  ini  menemukan  sejumlah  permasalahan  mendasar  yang  membuat sistem  pemilihan  PKD  saat  ini  masih  belum  menjamin  hak  sosial  masyarakat  dan  kebebasan berpolitik.  Melalui  identifikasi  secara  normatif,  terdapat  tiga  permasalahan  mendasar  yang menyebabkan sistem pemilihan PKD saat ini masih belum menjamin hak sosial masyarakat dan kebebasan berpolitik, yakni (1) legitimasi yang lemah, (2) pengaturan kewenangan yang masih berserak, dan (3) belum terjaminnya PKD yang terpilih netral dari kepentingan politik.
Pertama , lemahnya legitimasi posisi PKD karena mudahnya peluang bagi PNS untuk menduduki posisi PKD. Peluang ini didasarkan pada aspek hukum dalam Pasal 201 Ayat 10 dan 11 Undang- Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 1/2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang No 1/2014 tentang Pemilihan Gubernur,  Bupati,  dan  Wali  Kota,  yang  memberikan  wewenang  kepada  pemerintah  untuk melantik  pejabat  tinggi  madya  sebagai  PKD provinsi  dan  pejabat  tinggi  pratama  sebagai  PKD kabupaten/kota, hingga dilantiknya wali kota, bupati, dan gubernur hasil pemilihan serentak pada tahun  2024.  Oleh  karena  itu,  perbedaan  status  antara  PKD  dan  PNS  dapat  menimbulkan perdebatan mengenai legitimasi politik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Selain itu, dengan  penunjukan  PKD  melalui  sistem  teknokratik,  peran  rakyat  dalam  urusan  politik  dapat dianggap  terabaikan,  terutama  karena  PKD  memiliki  masa  jabatan  yang  lebih  lama  daripada kepala daerah yang dipilih melalui  pemilu. Hal ini secara langsung mempengaruhi penerimaan publik terhadap sosok PKD yang terpilih. Lebih lanjut, dampak dari kurangnya partisipasi publik
ini akan berdampak pada kurangnya dukungan politik (Prasojo, 2022). Pertentangan antara aspek teknokrasi dan demokrasi dalam pemilihan PKD dapat menciptakan risiko kegagalan politik.
Kedua , pengaturan kewenangan PKD secara yuridis masih abu-abu; belum baku. Dasar hukum yang berlaku, meliputi Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015, Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016, dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020, masih berserakan  dalam  mengatur  teknis  penyelenggaraan  pengangkatan  penjabat  kepala  daerah. Ketidakteraturan legal ini menjadikan publik kesulitan dalam memahami semua mekanisme dan prosedur pengangkatan penjabat. Tidak hanya publik, bahkan dari sisi pemerintah pun juga masih kebingungan. Berkaca pada kasus terdahulu, Pelaksana Tugas Gubernur Daerah Khusus Ibukota (DKI)  Jakarta,  Sumarsono,  yang  menandatangani  Anggaran  Penerimaan  dan  Belanja  Daerah (APBD) DKI Jakarta untuk tahun anggaran 2017. Padahal, jika ditelusuri lebih lanjut, dalam Pasal 34  Peraturan  Pemerintah  Nomor  58  Tahun  2005  tentang  Pengelolaan  Keuangan  Daerah penyusunan  APBD  hanya  dapat  dilakukan  oleh  kepala  daerah,  bukan  PKD—meskipun  tidak disebutkan secara eksplisit.
Ketiga , keraguan terhadap netralitas PKD pada saat pilkada serentak tahun 2024. Septa Dinata, seorang  pengamat  politik  dari  Paramadina  Public  Policy  Institute,  (dalam  Ramanda,  2022), mengatakan bahwa penunjukan ratusan posisi kepala daerah sementara itu tidak bisa  dilakukan secara  utuh  melalui  pemerintah  pusat.  Karena  dia  memprediksi  tidak  menutup  kemungkinan beberapa pihak akan memanfaatkan momentum pelantikan PKD untuk melancarkan kepentingan politiknya.  Ketika  pemilihan  tersebut  dilakukan,  penjabat  sementara  yang  ditunjuk  pemerintah pusat  akan  memimpin  daerah  hingga  dua  tahun  hingga  pemilihan  serentak  pada  tahun  2024, merupakan durasi yang cukup lama untuk pejabat yang tidak dipilih melalui sistem demokrasi. Kebijakan ini berpotensi menjadi politik transaksional. Dengan ongkos politik  yang minimum, bisa menjadi penjabat sementara. Tidak hanya itu, intervensi dan kooptasi politik telah  tampak dengan  adanya  pelobian  dari  para  pegawai  negeri  sipil  yang eligible (Prasojo,  2022).  Nuansa politik-bisnis semakin tampak dengan adanya campur tangan pebisnis dalam pengamanan posisi PKD. Adanya hiruk pikuk kepentingan politik-bisnis ini akan mengalihkan pandangan para calon PKD  mengenai  permasalahan  dan  pelayanan  publik.  PKD  akan  mengalami  hambatan  dalam mendorong adanya perubahan birokrasi dan efektivitas pelayanan daerah.

## 5. Kesimpulan dan Saran

## 5.1 Kesimpulan
Pemilu  dan  pilkada  serentak  tahun  2024  akan  menjadi  pesta  demokrasi  besar  yang  ditunggu- tunggu oleh masyarakat Indonesia. Salah satu hal yang perlu menjadi catatan, pelaksanaan pemilu dan  pilkada  serentak  2024  mengharuskan  beberapa  daerah  mengalami  kekosongan  kekuasaan gubernur,  bupati,  dan  wali  kota  di  beberapa  daerah.  Konstitusi  Indonesia  telah  menyiasati kekosongan  kekuasaan  tersebut  dengan  diangkatnya  PKD  yang  dipilih  langsung  oleh  menteri. Menteri dapat menunjuk PKD dengan usul gubernur atau dalam hal kepentingan nasional dapat ditunjuk oleh menteri tanpa dengan usul gubernur
Sistem  penunjukan  PKD  yang  teknokratik—karena  ditunjuk  langsung  oleh  menteri—menjadi pertanyaan besar dalam efektivitasnya apabila dijalankan di Indonesia, yang memegang prinsip hukum  demokrasi  Pancasila.  Untuk  menilai  kesesuaian  aspek  demokrasi  dalam  sistem penunjukan  PKD  ini,  maka  akan  ditilik  melalui  kesesuaian  indeks  kedewasaan  demokrasi  di beberapa  daerah  di  Indonesia.  Hasilnya,  hanya  terdapat  2  provinsi  yang  dapat  efektif  dengan
sistem  pengangkatan  PKD  saat  ini.  Artinya,  sistem  penunjukan  PKD  saat  ini  seharusnya  tidak dapat dilakukan di Indonesia pada tingkat nasional.
Ketidakefektifan sistem penunjukan PKD yang tidak sejalan dengan prinsip demokrasi tersebut pada  akhirnya  membawa  sejumlah  polemik  terkait  aspek  demokrasi.  Polemik  tersebut,  yakni lemahnya legitimasi PKD yang menjabat, pengaturan kewenangan PKD yang masih tidak baku, dan JPT yang diangkat menjadi PKD masih diragukan netralitasnya. Polemik-polemik tersebut menjadi bukti yang kuat bahwa sistem  penunjukan PKD saat ini tidak efektif dan tidak sejalan dengan prinsip demokrasi.

## 5.2 Saran
a. Penguatan  dasar  hukum  yang  menjadi  acuan  umum  kebijakan  PKD  mengemban wewenang
Permasalahan  pengaturan  kewenangan  yang  masih  tidak  tertata  dengan  baik  dan  berserak. Kewenangan  dari  PKD  telah  diatur  secara  regulatif,  namun  masih  berserak,  dalam  Undang- Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan Pemerintah No. 49/2008 tentang  Pemilihan,  Pengesahan,  Pengangkatan,  dan  Pemberhentian  Kepala  Daerah  dan  Wakil Kepala  Daerah,  dan  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  No.  74/2016  tentang  Cuti  di  Luar Tanggungan Negara bagi Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta  Wali Kota  dan  Wakil  Wali  Kota.  Sudah  seharusnya  dibentuk  landasan  hukum  yang  konkret  untuk memberikan regulasi yang jelas dan umum baik kepada publik maupun kepada PKD. Landasan hukum yang jelas  kepada PKD ini pun  harus disertai dengan daftar kewenangan dan hak  yang dapat dimiliki PKD secara eksplisit, untuk meminimalisasi terjadinya multi tafsir.

## b. Peningkatan ruang transparansi dalam pengangkatan PKD
Pengangkatan  kepala  daerah  yang  cenderung  teknokratik  membuat  ruang  partisipasi  publik menjadi  lebih  minim,  di  mana  yang  berhak  menentukan  bakal  calon  penjabat,  yakni  para teknokrat  pemerintahan.  Pengangkatan  PKD  yang  cenderung  tertutup  untuk  saat  ini  juga dikhawatirkan akan menjadi celah bagi para oknum untuk melakukan lobi-lobi politik. Sebagai negara  yang  menjunjung  asas  hukum  demokrasi  Pancasila,  maka  masyarakat  harus  diberikan ruang  yang  lebih  longgar  untuk  ikut  berpartisipasi  dalam  mengawasi  pengangkatan  penjabat. Saran  peningkatan  ruang  transparansi  yang  dapat  dilakukan  pemerintah,  yakni  berupa  tiga langkah  sistematis:  (1)  pengumuman  profil  calon  penjabat  yang  akan  menggantikan gubernur/bupati/wali kota, (2) pengumuman hasil penilaian teknokrat kepada publik berdasarkan indikator-indikator  penilaian  tertentu,  dan  (3)  menyediakan  kontak  pelaporan  yang  melayani permasalahan-permasalahan terkait  integritas  PKD, penyalahgunaan  kekuasaan PKD, dan lain- lain. Dengan meningkatnya ruang partisipasi publik dalam kebijakan PKD, diharapkan PKD yang diangkat menjadi lebih legitimate serta kekhawatiran dari permasalahan PKD yang tidak netral dapat diminimalisasi.

## Daftar Pustaka

## I. Buku
Alamiyah,  S.  S.,  Achmad,  Z.  A.,  Siswati,  E.,  Batari,  F.  T.,  Fitriana,  V.  V.,  &  Widiati,  W.  R. (2022). Analisis Isi Berita Media Massa dan Regulasi Daerah yang Mempengaruhi Indeks Demokrasi Indonesia . Solok: Penerbit Insan Cendekia Mandiri.
Neuman,  W.  L.  (2014). Social  Research  Methods:  Qualitative  and  Quantitative  Approaches . Essex: Pearson Education. Sardini, N. H. (2011). Restorasi Penyelenggaraan Pemilu di Indonesia . Yogyakarta: Fajar Media Press.

## II. Artikel dalam Jurnal
Ahmad,  S.,  Simin,  F.  A.,  &  Umakaapa,  M.  H.  (2023).  Konflik  Kewenangan  Pengangkatan Penjabat Kepala Daerah Kasus Pejabat Bupati Pulau Morotai Maluku Utara Tahun 2022. COMSERVA , 2(09), 1729-1742.
Efyanti, Y. (2019). Pemilihan Umum (Pemilu) Langsung di Indonesia Perspektif Sosiologis dan Hukum Islam . Al-Qisthu: Jurnal Kajian Ilmu-Ilmu Hukum , 17(2), 51-60. Mahardika,  A.  G.,  &  Fatayati,  S.  (2020).  Penerapan  Pilkada  Asimetris  Sebagai  Upaya Menciptakan  Sistem  Pemerintahan  Daerah  Yang  Efektif. Indonesian  Journal  of Humanities and Social Sciences , 1 (1), 50-67.
Nuna, M., & Moonti, R. M. (2019). Kebebasan Hak Sosial-Politik Dan Partisipasi Warga Negara Dalam Sistem Demokrasi Di Indonesia . Jurnal Ius Constituendum , 4(2), 110-127.
Ramanda, D. E. (2022). Menata Ulang Kewenangan Mengangkat Penjabat Kepala Daerah. JISIP (Jurnal Ilmu Sosial dan Pendidikan) , 6 (3), 10061-10068.
Usman,  S.  (2022).  Polemik  Pengangkatan  Penjabat  Kepala  Daerah. Jurnal  Sains,  Sosial  Dan Humaniora (JSSH) , 2 (1), 63-73.

## III. Situs dalam Jaringan
Atmosuwito, D. R, (2020, September 23). Teknokratis Jelas Masih Perlu tapi Bukan Versi Orde Baru .  Pusat  Riset  Politik  BRIN.  https://politik.brin.go.id/kolom/politik-sains-dan- kebijakan/teknokrasi-jelas-masih-perlu-tapi-bukan-versi-orde-baru/.
Hayati,  Neni  Nur.  (2022,  May  31). Sengkarut  Pengangkatan  Penjabat  Kepala  Daerah .
Sindonews.com; Sindonews.com.
https://nasional.sindonews.com/read/784203/18/sengkarut-pengangkatan-penjabat- kepala-daerah-1653959113?showpage=all.
Prasojo,  E.  (2022,  May  9). Legitimasi  Penjabat  Kepala  Daerah .  Kompas.id;  Harian  Kompas. https://www.kompas.id/baca/artikel-opini/2022/05/09/legitimasi-penjabat-kepala-daerah.

## IV. Peraturan Perundang-Undangan
Indonesia. Peraturan Kementerian Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 2018 Tentang Perubahan Atas Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  74  Tahun  2016  Tentang  Cuti  Di  Luar Tanggungan Negara Bagi Gubernur Dan Wakil Gubernur, Bupati Dan Wakil Bupati, Serta Wali Kota Dan Wakil Wali Kota. Berita Negara Tahun 2018 Nomor 120. Peraturan.go.id 8 halaman . Kementerian Dalam Negeri. Jakarta
Indonesia. Undang-Undang Dasar Tahun 1945 .
Indonesia. Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang Nomor  1  Tahun  2015  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang. Lembaran Negara RI Tahun 2015 Nomor 57. Tambahan Lembaran RI Nomor 5678. Sekretariat Negara. Jakarta.
Indonesia. Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016  tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang- Undang  Nomor  1  Tahun  2015  Tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2014  Tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  Dan Walikota  Menjadi  Undang-Undang .  Lembaran  Negara  RI  Tahun  2016  Nomor  130.
Tambahan Lembaran RI Nomor 5898. Sekretariat Negara. Jakarta.
Indonesia. Undang-Undang  Nomor  6  tahun  2020  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga atas Undang- Undang  Nomor  1  Tahun  2015  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi  Undang-Undang  menjadi  Undang-Undang. Lembaran  Negara  RI  Tahun  2020 Nomor 193. Tambahan Lembaran RI Nomor 6547. Sekretariat Negara. Jakarta.

## V. Skripsi, Tesis, dan Disertasi
Feti, F. (2022). Efektivitas Pengangkatan Penjabat Kepala Desa di Desa Sumbarang Jatinegara Kabupaten  Tegal  bagi  Kesejahteraan  Masyarakat  ( Doctoral  dissertation ,  UIN  Prof.  KH Saifuddin Zuhri).