Jurnal Antikorupsi INTEGRITAS, 5 (2-2), 1-13 e-ISSN/p-ISSN: 2615-7977/2477-118X DOI: https://doi.org/10.32697/integritas.v5i2-2. 479 ©Komisi Pemberantasan Korupsi

## Harmonisasi Regulasi dan Perbaikan Tata Kelola Sumber Daya Alam di Indonesia
Mumu Muhajir, Maria S. W. Sumardjono, Timer Manurung, Julius Ferdinand Yayasan Auriga Nusantara Universitas Gadjah Mada Yayasan Auriga Nusantara Komisi Pemberantasan Korupsi
mumu@auriga.or.id, mariasumardjono@yahoo.com, timer@auriga.or.id, julius.ferdinand@kpk.go.id

## Abstract
The regulatory harmonization review was carried out on 26 laws related to the management of natural resources.  The examination is carried out in two levels: The first level is checking the suitability of the  material  in the legislation that  has been inventoried (17 direct sector laws related to natural resources and nine supporting acts) with the principles contained in TAP MPR IX / 2001.  The second level is to examine the overlap of norms, policies, and rules in the law related to natural resources.  This overlapping inspection process is only carried out on similar or horizontal statutory regulations. The principle of social justice is the least fulfilled principle in the Law Regarding Natural Resources examined. These findings indicate there needs to be a new direction in the change and preparation of regulations related to natural resources.
Keywords: Natural  Resources,  Overlap,  Regulatory  Harmonization  Review,  Social  Justice, Suitability of The Material

## Abstrak
Kajian  harmonisasi  regulasi  dilakukan  atas  26  Undang-undang  (UU)  terkait  dengan pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  (SDA).  Pemeriksaannya  dilakukan  dalam  dua  aras:  aras pertama, memeriksa kesesuaian materi di dalam peraturan perundang-undangan yang sudah diinventarisasi (17 UU sektor terkait langsung SDA dan 9 UU pendukung) dengan prinsip- prinsip yang ada di dalam TAP MPR IX/2001. Aras kedua, memeriksa tumpang-tindih norma, azas, dan aturan yang ada di dalam UU terkait SDA. Proses pemeriksaan tumpang-tindih ini hanya dilakukan pada peraturan perundang-undangan yang setara atau horizontal. Prinsip keadilan sosial  menjadi  prinsip  yang  paling  kurang  terpenuhi  dalam  UU  terkait  SDA  yang diperiksa.  Temuan  ini  mengindikasikan  perlu  ada  arah  baru  dalam  perubahan  dan penyusunan regulasi terkait dengan SDA.
Kata Kunci: Kajian Harmonisasi Regulasi, Keadilan Sosial, Kesesuaian Materi, Sumber Daya Alam, Tumpang-Tindih

## Pendahuluan
Mengapa  Harmonisasi  Regulasi  Harus Dilakukan?
Sumber  Daya  Alam  (SDA)  diatur  di dalam  UUD  1945  sebagai  sektor  ekonomi penting  dalam  menunjang  pembangunan kesejahteraan  rakyat  Indonesia.  UUD  1945 menyatakan  bahwa  “Bumi,  air  dan kekayaaan  alam  di  dalamnya  dikuasai  oleh negara  dan  dipergunakan  untuk  sebesar- besar kemakmuran rakyat”. Pengaturan soal SDA  tidak  lepas  dari  pengaturan  soal ekonomi  nasional  yang  diselenggarakan dengan  prinsip  kebersamaan,  efesiensi berkeadilan,  berkelanjutan,  berwawasan lingkungan,  kemandirian,  serta  menjaga keseimbangan  antara  kemajuan  dan kesatuan ekonomi nasional.
Dalam kenyataannya pun sumbangan SDA  pada  pembangunan  ekonomi  cukup signifikan.  Hampir  50%  dari  ekpor  yang dilakukan  Indonesia  didominasi  oleh komoditas  terutama  olahan  minyak  sawit mentah  atau Crude  Palm  Oil (CPO),  logam dasar,  karet  dan  makanan  (RPJMN  2020- 2024).  Kita  bisa  berkaca  pada  akselerasi pembangunan  ekonomi  Indonesia  pada masa  Orde  Baru  yang  bertumpu  pada kekayaan alam Indonesia, utamanya minyak dan  gas  serta  kehutanan.  Sebagai  contoh, Penerimaan  Negara  Bukan  Pajak  (PNBP) yang dipungut oleh pemerintah pada kurun waktu  tahun  2003  sampai  2014  adalah sebesar US$ 3,26 milyar atau sekitar Rp. 31 T (KPK, 2015). Berdasarkan data BPS tahun 2017 dan hanya mencakup 4 sektor SDA saja (kehutanan,  pertambangan,  perkebunan (sawit) dan perikanan tangkap), sumbangannya  pada  Pendapatan  Domestik Bruto  (PDB)  sudah  sebesar  10,89%  atau sebesar  1480  T.  Tidak  hanya  pajak  dan bukan  pajak,  sumbangan  perekonomian yang  bertumpu  pada  SDA  juga  berhasil menciptakan  penyerapan  tenaga  kerja  di sektor  tersebut  sekitar  37,31  juta  orang (Komisi Pemberantasan Korupsi, 2019).
Pengelolaan SDA memberikan manfaat  secara  ekonomi,  namun  juga menimbulkan dampak negatif dalam banyak hal,  yang  akan  mengurangi  kemanfaatan ekonominya.  Dampak  negatif  tersebut antara  lain:  kerusakan  dan  pencemaran lingkungan hidup, konflik agraria,
pemiskinan, dan pengabaian hak masyarakat. Kerugian akibat dampak negatif itu  sayangnya  belum  dihitung  sebagai penurunan nilai tambah ekonomi SDA.
Posisi  penting  SDA  ini  mendorong sekaligus menciptakan kondisi yang disebut sebagai  korupsi  peraturan (regulatory capture) .  Kondisi  ini  terjadi  “ketika  suatu badan  regulator  yang  didirikan  untuk melayani  kepentingan  umum  memajukan kepentingan  kelompok-kelompok  yang mendominasi  industri  atau  sektor  yang seharusnya  diatur  oleh  badan  tersebut”. Korupsi dapat dilakukan untuk mempengaruhi  materi  isi  peraturan    atau penegakan  peraturan  tersebut  sehingga mereka  diuntungkan  dengan  peraturan tersebut  (Bersihkan  Indonesia,  2018). Regulatory  capture dilakukan  dengan membajak, mengintervensi proses penyusunan,  dan  pelaksanaan  peraturan melalui suap, tekanan, dan dagang pengaruh. Dampak  negatif  dari  pembajakan regulasi  itu  adalah  ketimpangan  dalam pemanfaatan SDA dan konflik agraria. Data yang  berhasil  dikumpulkan  oleh  GNP  SDA layak  untuk  dikutip  di  sini:  untuk  usaha kehutanan,  penguasaan  usaha  besar  seluas 40.463.103  Ha  sedangkan  oleh  masyarakat seluas 1.748.931 Ha atau 97,76:4,14. Untuk usaha  perkebunan  sawit  2.535.495  Ha dikuasai  oleh  10  perusahaan  besar, sedangkan  seluas  4.756.272  Ha  dikuasai oleh  2,1  juta  pekebun  rakyat.  Penguasaan tambang  minerba  juga  demikian.  Izin Pertambangan Rakyat sebanyak 171 dengan luas  rata-rata  3,2  Ha/izin,  Izin  Usaha Pertambangan (IUP) sebanyak 5.589  usaha dengan luas rata-rata 3.245 Ha/IUP, Kontrak Karya sebanyak 32 usaha dengan luas rata-
rata  40.753  Ha/KK,  serta  Perjanjian  Karya
Pengusahaan Pertambangan Batubara
(PKP2B)  sebanyak  26  usaha  dengan  luas rata-rata  28.575  Ha/usaha.  Usaha  skala besar terus menyebabkan tekanan konversi lahan-lahan produksi bagi masyarakat desa. Tercatat  setidaknya  353  hektar/hari  lahan pertanian  hilang.  (Komisi  Pemberantasan Korupsi, 2019).
Terkait  konflik  agraria,  Konsorsium Pembaharuan Agraria mencatat untuk tahun 2018  saja  sedikitnya  telah  terjadi  410 kejadian  konflik  agraria  dengan  luasan wilayah  konflik  mencapai  807.177,613 hektar  dan  melibatkan  87.568  KK  di berbagai  provinsi  di  Indonesia;  sementara sektor yang mendominasi adalah konflik di perkebunan dan properti (KPA, 2018).
Pembajakan regulasi akhirnya menciptakan  aturan  perundangan  terkait SDA  yang  kepentingan  sektoralnya  kuat, tidak  berpihak  pada  kelestarian  dan masyarakat, serta pada akhirnya menimbulkan  tumpang  tindih  pengaturan. Kondisi  regulasi  terkait  SDA  di  atas mendorong  lahirnya  konflik,  penurunan kualitas  SDA  dan  ketimpangan  penguasaan serta  pemanfaatan  SDA  yang  kemudian melahirkan  regulasi  yang  secara  substansi tidak pro-kelestarian, tidak pro-masyarakat, dan  saling  menciptakan  dinding  sektoral yang kuat. Sebuah lingkaran setan.
Kondisi  tumpang  tindih  peraturan juga dapat menciptakan kerawanan korupsi pada  sektor  SDA.  Korupsi  tentu  bukanlah satu-satunya  faktor  yang  menyebabkan terjadinya tumpang tindih peraturan. Faktor lain  yang  juga  menyumbang  terjadinya tumpang  tindih  peraturan  adalah hiper- regulasi atau  banyaknya  peraturan  yang dikeluarkan  oleh  berbagai  institusi  negara. Tidak  kurang  12.471  regulasi  yang dikeluarkan  oleh  institusi  negara  dalam kurun  waktu  2000-2015  (PSHK  dan Kementerian PPN/Bappenas, 2019).
Salah  satu  cara  untuk  menyelesaikan tumpang tindih peraturan ini adalah dengan
melakukan harmonisasi peraturan. Harmonisasi peraturan perundang- undangan merupakan upaya untuk menyelaraskan materi dari suatu peraturan perundang-undangan  dengan  peraturan perundang-undangan  lainnya  yang  berada dalam  satu  kategori  tertentu.  Harmonisasi dilakukan  pada  peraturan  perundang- undangan yang setingkat, misalnya harmonisasi
peraturan perundang- undangan berbentuk undang-undang dalam sektor  lingkungan  hidup  dan  sumber  daya alam, maupun harmonisasi regulasi vertikal (dengan  peraturan  perundangan  lebih rendah atau lebih tinggi).
Harmonisasi  peraturan  perundang- undangan banyak dipahami sebagai aktivitas  membandingkan  antara  pasal- pasal di dalam satu peraturan dengan pasal- pasal  di  dalam  peraturan  lainnya. Perbandingan ini dilakukan dengan peraturan yang lebih tinggi atau yang setara, baik dalam satu rumpun peraturan maupun tidak, namun berkaitan erat.
Hanya  saja,  proses  ini  menimbulkan pertanyaan soal kriteria ketidakharmonisan: apakah tidak harmonis karena memang isinya berbeda atau karena ada norma lain (biasanya lebih fundamental, seperti penghormatan HAM dan antikorupsi)  yang  diatur  secara  berbeda  di dalam  dua  atau  lebih  peraturan  yang diperbandingkan.  Apa  yang  dilakukan  oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) dan  Komisi  Pemberantasan  Korupsi  (KPK) dengan kajian harmonisasi regulasi bergerak  pada  kriteria  ketidakharmonisan kedua,  yakni  tidak  hanya  memeriksa perbedaan isi pasal, tetapi juga membandingkan  perbedaan  norma,  azas, dan  aturan  yang  ada  di  dalam  masing- masing UU. Aktivitas yang dilakukan adalah pertama, menentukan kriteria ketidakharmonisannya,  dan  kedua,  kriteria itu dipakai untuk membandingkan berbagai macam  undang-undang  (atau  peraturan  di bawahnya).

## Metodologi Kajian Harmonisasi
Sebagai  salah  satu  rencana  aksi (renaksi)  di  dalam  Nota  Kesepahaman Bersama  (NKB)  12  K/L  tahun  2013, dilanjutkan  dengan Gerakan Penyelamatan Sumber Daya Alam (GNP SDA) tahun 2015, KPK  mendorong  BPHN  untuk  melakukan kajian  harmonisasi  peraturan  perundang- undangan  yang  dapat  dijadikan  pedoman bagi  pemerintah  dan/atau  institusi  negara lain  untuk  melakukan  pembenahan  aturan perundang-undangan di bidang SDA.
Harmonisasi yang dilakukan oleh KPK dan BPHN ini bertujuan untuk memperjelas tumpang  tindih  pengaturan  SDA  di Indonesia sekaligus memberikan arah dalam penyusunan
peraturan perundang-
undangan baru yang mengatur pengelolaan SDA (BPHN dan KPK, 2018).
Proses  harmonisasi  ini  tidak  hanya melakukan pembacaan pasal per pasal untuk menemukan  ketidakharmonisannya.  Tetapi bergerak  lebih  jauh  dengan  melihat perbedaan  dalam  norma,  asas,  dan  aturan dalam  pengelolaan  dan  pemanfaatan berbagai  sektor  SDA  yang  diatur  dalam peraturan perundang-undangan. Perbedaan ini dianggap sebagai bentuk ketidakharmonisan  yang  perlu  dicarikan jalan  keluarnya.  Sebelum  perbandingan dilakukan,  masing-masing  UU  diperiksa kesesuaiannya dengan prinsip-prinsip yang ada di dalam TAP MPR IX/2001.
Bagian  ini  ditujukan  sebagai  upaya pembenahan  dan  arah/pedoman  dalam penyusunan peraturan perundang- undangan  baru  dalam  bidang  SDA.  Untuk sampai pada aktivitas harmonisasi,
dilakukan  beberapa  tahapan.  Tahapan pertama,  melakukan  inventarisasi  dan pengelompokan  seluruh  undang-undang yang  mengatur  mengenai  SDA.  Tahapan kedua,  menyusun baseline berupa  prinsip dasar  dan  indikatornya  yang  dalam  hal  ini didasarkan pada prinsip-prinsip yang ada di dalam  Tap  MPR  IX/2001.  Tahapan  ketiga, melakukan kajian tumpang-tindih berdasarkan  pada  4    aspek  berupa kewenangan, pemenuhan hak dan
kewajiban, pemenuhan perlindungan lingkungan  hidup,  serta  pengawasan  dan penegakkan hukum (BPHN dan KPK, 2018).

## Inventarisasi  dan  Pengelompokan  UU Terkait SDA
Peraturan perundangan terkait dengan  SDA  memiliki  sejarahnya  dan wilayah bekerjanya masing-masing. Hampir semua  sektor  SDA  yang  ada  di  Indonesia memiliki peraturan perundangannya masing-masing.  Dalam  tahapan  pertama, kajian ini membatasi pada bentuk peraturan perundang-undangan berupa Undang- undang (UU). Pada saat kajian ini ditulis, ada 17  UU  terkait  SDA  yang  berhasil diinventarisasi  dan  kemudian  ditempatkan dalam  4  kelompok.  Pada  saat  yang  sama, kajian  ini  juga  menginventarisasi  satu kelompok perundang-undangan yang dianggap sebagai UU pendukung. Kelompok UU pendukung (9 UU) ini menjadi alat untuk mendeteksi kelebihan dan kekurangan dari suatu UU dilihat dari satu
perspektif/ landscape (antara  lain:  desa, pemda,  atau  keterbukaan  informasi)  (lihat Gambar 1 ).
Gambar 1. Kelompok Undang-Undang yang Dikaji
Penyusunan Baseline Baseline ini  penting  untuk  membaca suatu  UU  dengan  kriteria  pembacaan  yang sama. Baseline disusun dengan mengaitkannya pada
prinsip-prinsip pembaharuan agraria dan pengelolaan SDA yang diatur di dalam TAP MPR IX/2001. TAP MPR  IX/2001  lahir  sebagai  reaksi  negara atas  pengelolaan  agraria  dan  SDA  yang dipandang  melahirkan  banyak  konflik, merusak  lingkungan  hidup,  menyingkirkan hak-hak masyarakat, dan  tidak  berjalannya distribusi  manfaat  bagi  sebanyak  mungkin orang.  TAP  MPR  meminta  kepada pemerintah  menyelesaikan  tumpang-tindih peraturan perundang-undangan dan melakukan  harmonisasi  pada  peraturan perundang-undangan  dan  menawarkan
prinsip-prinsip penting yang harus diakomodasi  ketika  menyusun  suatu peraturan  perundang-undangan  terkait agraria dan SDA.
Baseline yang disusun dikelompokkan dalam  dua  bagian  besar:  prinsip  dan indikator.  Ada  12  Prinsip  dalam  TAP  MPR IX/2001 kemudian disederhanakan menjadi hanya lima prinsip dan dari masing-masing prinsip ini disusun indikatornya (lihat Tabel 1 ).  Indikator  ini  untuk  lebih  memperjelas sejauh  mana  UU  memenuhi  prinsip  yang ditawarkan. Indikator
disusun menyesuaikan  dengan  karakter  UU  terkait SDA yang dikaji yang bisa dibedakan sebagai UU  yang  mengatur  hal  mendasar  (agraria, pengelolaan  lingkungan  hidup,  dan  tata ruang) serta UU sektoral.

## Tabel 1. Perbandingan 12 Prinsip dalam TAP MPR dan 5 Prinsip Penyederhanaan
12 Prinsip dalam TAP MPR IX/2001 5 Prinsip penyederhanaan
1. Memelihara  dan  mempertahankan  keutuhan  Negara Kesatuan Republik Indonesia;
2. Menghormati dan menjunjung tinggi hak asasi manusia;
3. Menghormati  supremasi  hukum  dengan  mengakomodasi keanekaragaman dalam unikasi hukum;
4. Mensejahterakan  rakyat,  terutama  melalui  peningkatan kualitas sumberdaya manusia Indonesia;
5. Mengembangkan demokrasi, kepatuhan hukum, transparansi dan optimalisasi partisipasi rakyat;
1. Prinsip Keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia
2. Prinsip Keberlanjutan
3. Prinsip Keadilan Sosial
4. Prinsip Demokrasi
5. Prinsip Kepastian Hukum
6. Mewujudkan  keadilan  dalam  penguasaan,  pemilikan, penggunaan,  pemanfaatan,  dan  pemeliharaan  sumberdaya agraria dan sumberdaya alam;
7. Memelihara keberlanjutan yang dapat memberi manfaat yang optimal,  baik  untuk  generasi  sekarang  maupun  generasi mendatang, dengan tetap memperhatikan daya tampung dan dukung lingkungan;
8. Melaksanakan  fungsi  sosial,  kelestarian,  dan  fungsi  ekologis sesuai dengan kondisi sosial budaya setempat;
9. Meningkatkan  keterpaduan  dan  koordinasi  antarsektor pembangunan  dalam  pelaksanaan  pembaruan  agraria  dan pengelolaan sumberdaya alam;
10. Mengakui dan menghormati hak masyarakat hukum adat dan keragaman  budaya  bangsa  atas  sumberdaya  agraria  dan sumberdaya alam;
11. Mengupayakan  keseimbangan  hak  dan  kewajiban  negara, pemerintah  (pusat,  daerah  provinsi,  kabupaten/kota,  dan desa atau yang setingkat), masyarakat dan individu;
12. Melaksanakan desentralisasi berupa pembagian kewenangan di  tingkat  nasional,  daerah  provinsi, kabupaten/kota, dan desa  atau  yang  setingkat,  berkaitan  dengan  alokasi  dan manajemen sumberdaya agraria dan sumber daya alam.
Penjelasan  dari  kelima  prinsip  yang merupakan  penyederhaan  dari  12  prinsip yang ada di dalam TAP MPR IX/2001 adalah sebagai berikut:
1. Prinsip  Keutuhan  Negara  Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Pengelolaan  SDA  menjamin  keutuhan wilayah NKRI dan pengendalian negara untuk melindungi kepentingan nasional pada  sumber  daya  alam  yang  penting dan  menguasai  hajat  hidup  orang banyak.  Dalam  banyak  hal,  prinsip  ini mengakomodasi prinsip Hak Menguasai Negara  juga  sebagai  pengejawantahan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.
2. Prinsip Keberlanjutan. Pengelolaan  SDA  memperhatikan  daya dukung dan daya tampung lingkungan, mengutamakan pre-cautionery principle
(prinsip kehati-hatian), keadilan antar-
generasi, pelestarian, dan perlindungan lingkungan.
3. Prinsip Keadilan Sosial. Pengelolaan SDA memberikan
distribusi  manfaat  kepada  seluruh rakyat,  mengakui,  dan  menghormati hak-hak  masyarakat  terpinggirkan, melindungi,  dan  memulihkan  hak-hak serta akses rakyat yang berkurang atau hilang akibat penguasaan dan pemanfatan SDA.
4. Prinsip Demokrasi. Kebijakan  pengelolaan  SDA  dijalankan secara  transparan,  akuntabel,  dan menjamin  partisipasi  sejati  dari masyarakat.
5. Prinsip Kepastian Hukum. Pengelolaan  SDA  dijalankan  melalui kejelasan pembagian dan pendelegasian kewenangan serta menghindari kekosongan hukum.
Gambar 2. Prinsip Hasil Penyederhaan dari 12 Prinsip yang Terdapat dalam TAP MPR IX/2001
Kajian  ini  melahirkan  99  indikator yang  terdiri  dari  43  indikator  untuk kelompok  UU  mendasar  serta  56  indikator untuk  kelompok  UU  sektoral.  Ke-99 indikator ini kemudian ditempatkan dalam 3 kompartemen:  tahap  perencanaan,  tahap pemanfaatan  dan  tahap  pengawasan,  serta penegakkan hukum.
Hasil  analisis  pemenuhan  indikator dituangkan  ke  dalam  empat  kategori penilaian  yakni  memenuhi,  sebagian memenuhi,  kurang  memenuhi,  dan  tidak memenuhi  prinsip-prinsip  TAP  MPR IX/2001.  Kriteria  penilaiannya  adalah sebagai berikut.
Tabel 2. Empat Kategori Penilaian Kesesuaian Prinsip Regulasi yang Dinilai Terhadap Prinsip yang Terdapat dalam TAP MPR IX/2001 Hasil Penilaian Nilai Kriteria Memenuhi 3 Azas-azas dalam undang-undang dijabarkan dalam substansi norma dan prosedur pelaksanaannya. Sebagian memenuhi 2 Azas-azas  dalam  undang-undang  dijabarkan  ke  dalam  substansi norma namun tidak disertai dengan pengaturan mengenai prosedur pelaksanaannya. Kurang memenuhi 1 Materi muatan hanya mengatur norma sesuai indikator. Tidak memenuhi 0 Tidak terdapat pengaturan.

## Pembahasan
Kajian Tumpang-Tindih 26 UU Terkait SDA
Tahapan ini  masuk ke dalam analisis tumpang-tindih  dan  perbedaan  pengaturan di  dalam  17  UU  terkait  SDA  dan  9  UU pendukung. Pada tahap ini ada 4 aspek yang dilihat  yang  merupakan  kelanjutan  dari
prinsip  dan  indikator  yang  ada  di  dalam tahap sebelumnya.  Keempat aspek tersebut, yaitu:
1. Hak dan Kewajiban.
Aspek ini melihat sejauh mana UU yang diperiksa  mengatur  mengenai  hak  dan kewajiban  dari  masing-masing  pihak yang  diatur  di  dalamnya.  Pemeriksaan
dilakukan untuk melihat keseimbangan pengaturan hak dan kewajiban, bagaimana hak dan kewajiban itu diatur pelaksanaannya, serta perbedaan pengaturan isi dari hak dan kewajiban.
2. Kewenangan Pemerintah. Aspek ini paling sering muncul di dalam peraturan  perundang-undangan  yang memang  berasumsi  pelaksana  dari  UU tersebut  adalah  pemerintah  semata. Pemeriksaan  dilakukan  pada  materi dan  keseimbangan  kewenangan  antar- institusi di pemerintahan pusat, antara insitusi  di  pemerintahan  pusat  dengan daerah.
3. Perlindungan dan Kelestarian Lingkungan Hidup. Aspek  ini  digunakan  untuk  memeriksa pengaturan  mengenai  pengalokasian, pemanfaatan, perlindungan, dan pelestarian lingkungan hidup.
4. Penegakan Hukum. Aspek ini memeriksa soal ketaatan atas hak  dan  kewajiban,  pembinaan, pengawasan,  serta  penegakan  hukum atas  terjadinya  pelanggaran  aturan  di dalam suatu UU.

## Temuan Penting Kajian Pemenuhan atas Prinsip dan Indikator TAP MPR IX/2001
Dalam tulisan ini tidak semua temuan dari  kajian  harmonisasi  atas  26  UU  terkait SDA dijabarkan didalamnya. Hanya beberapa  temuan  yang  bisa  mewakili  yang dijabarkan ke dalam tulisan ini. Satu temuan penting  dalam  hal  pemenuhan  atas  prinsip
dan  indikator  turunan  dari  TAP  MPR IX/2001  adalah  dominannya  pengaturan soal  keutuhan  NKRI  dan  kepastian  hukum dibandingkan  dengan  pengaturan  soal keberlanjutan,  demokrasi,  dan  keadilan sosial (lihat Gambar 3 ). Dengan kata lain, 17 UU terkait SDA lebih banyak mengatur soal kedaulatan,  nasionalitas  dan  kemandirian, serta  norma  terkait  pembagian/delegasi kewenangan  dan  transisi  pengaturan dibandingkan
misalnya dengan
perlindungan  lingkungan  dan  masyarakat terpinggirkan atau dengan transparansi dan partisipasi  publik.  Temuan  atas  materi  di dalam  UU  ini  sebenarnya  mengonfirmasi kabar  buruk  pengelolaan  SDA  yang  di  satu sisi memang memberikan sumbangsih pada penerimaan negara (yang juga menunjukkan kuatnya  negara  dalam  mengelola  SDA), namun  menimbulkan  banyak  konflik, kerusakan  lingkungan,  dan  ketimpangan penguasaan/pengelolaan lahan antara masyarakat dan negara (plus korporasi).
Karakter regulasi terkait SDA memang memperkuat  Hak  Menguasai  Negara (dengan  hampir  semuanya  merujuk  pada Pasal  33  ayat  (3)  UUD  1945)  namun semangat  yang  melandasinya  adalah pertumbuhan  dan  abai  pada  pemerataan (Sumardjono  dkk,  2011).  Rujukannya  pada Pasal 33 (3) UUD 1945 berhenti di kalimat “Bumi  dan  air  dan  kekayaan  alam  yang terkandung  di  dalamnya  dikuasai  oleh negara..”  dan  melupakan  lanjutan  ayatnya: “…dan  dipergunakan  untuk  sebesar-besar kemakmuran rakyat…”
Gambar 3. Pemenuhan Rata-Rata Prinsip dalam Harmonisasi Regulasi
Dilihat  dari  terpenuhi  atau  tidaknya prinsip  keadilan  sosial,  maka  Undang- Undang  Pokok  Agraria  (UUPA),  UU  Lahan
Pertanian Berkelanjutan dan UU
Pengelolaan  Wilayah  Pesisir  dan  Pulau- pulau Kecil merupakan tiga UU yang prinsip dan  indikator  keadilan  sosialnya  terpenuhi dengan kuat. Sebaliknya, semua UU yang ada pada  kelompok  pertambangan  dan  energi tidak  ada  satupun  UU  yang  memenuhi prinsip dan indikator keadilan sosial (semua UU  dalam  kelompok  ini  juga  lemah  dalam pemenuhan prinsip dan indikator keberlanjutan,  demokrasi,  dan  kepastian hukum).  Kondisi  yang  sama  ada  dalam  UU Konservasi  Sumber  Daya  Alam  Hayati  dan Ekosistemnya (KSDH) 1990, UU Konservasi Tanah dan Air 2014, UU Kelautan 2014, UU Perikanan  2009,  UU  Kehutanan  1999,  UU Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan 2013, dan UU Perkebunan 2014.
Berbanding terbalik dengan pemenuhan  prinsip  keadilan  sosial,  semua
UU  yang  berada  di  dalam  kelompok Pertambangan dan energi rata-rata memenuhi  prinsip  dan  indikator  NKRI dengan  kuat,  misalnya  saja  pada  UU  Migas 2001. UU lain yang  memenuhi prinsip dan indikator NKRI secara kuat adalah UUPA, UU
Penataan Ruang 2007, UU Kehutanan  1999, UU  Perkebunan  2014,  UU  Lahan  Pertanian Berkelanjutan 2009, UU Kelautan 2014, dan UU  Perikanan  2009.  Sementara  UU  yang pemenuhan prinsip dan indikator NKRI-nya lemah adalah UU KSDH 1990, UU Konservasi Tanah  dan  Air  2014,  UU  Pencegahan  dan Pemberantasan Perusakan Hutan 2013, dan UU Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau- pulau Kecil.
Menarik  juga  untuk  melihat  bahwa pada  kelompok  kehutanan,  pertanian,  dan perkebunan,  pemenuhan  pada  prinsip  dan indikator  keberlanjutan  memang  sangat kuat.  Namun  sebaliknya,  semua  UU  pada kelompok  ini  sangat  lemah  pemenuhannya pada  prinsip  dan  indikator  kepastian hukum.  UU  Kehutanan  1999  bisa  dijadikan contoh.  UU  ini  mengatur  soal  inventarisasi hutan  untuk  dapat  mengetahui  informasi tentang  potensi  kekayaan  alam  hutan  dan lingkungannya,  yang  nantinya  dijadikan dasar  dalam  proses  pengukuhan  kawasan hutan.  UU  ini  juga  mengatur  soal pemanfaatan hutan yang harus memperhatikan kondisi lingkungan sekitarnya. Pemanfaatan
hutannya disesuaikan  dengan  fungsi  kawasan  hutan. Pada kawasan hutan konservasi dan lindung,
53% 44% 39% 46% 57% N K R I K E B E R L A N J U T A N K E A D I L A N   S O S I A L
D E M O K R A S I
K E P A S T I A N   H U K U M
aktivitas pemotongan
kayu tidak diperbolehkan  dan  hanya  boleh  ada  di kawasan  hutan  produksi.  UU  ini  mengatur soal  internalisasi  biaya  lingkungan  dalam pemanfaatan hutan dan isinya dalam bentuk iuran izin usaha, provisi, dana reboisasi, dan dana jaminan kinerja.
Namun  terkait  dengan  pemenuhan atas prinsip dan indikator kepastian hukum, UU Kehutanan memenuhinya dengan lemah. Fungsi  pengawasan  diatur,  hanya  saja  tata cara pengawasannya tidak dijelaskan secara detail.  Kepastian  hukum  yang  lemah  ini tampak  pada  pengaturan  soal  pembagian kewenangan  dengan  pemerintah  daerah yang  terlihat  tidak  berimbang  dengan menetapkan hampir semua izin pemanfaatan  hutan  kayu  dan  lahan  berada di  tangan  pemerintah  pusat.  Kewenangan pemerintah  daerah  atas  kawasan  hutan terus menerus melemah dan pada saat ada delegasi kewenangan dari pemerintah pusat, tidak  disertai  dengan  dukungan  finansial dan  sumber  daya  manusia  kepada pemerintah daerah.
Temuan  Penting  dari  Kajian  Tumpang- Tindih 26 UU Terkait SDA
Pada  aspek  kewenangan , potensi tumpang  tindih  pengaturan  perencanaan alokasi  ruang  atau  wilayah  terjadi  antara aturan UU Kehutanan dengan UU Penataan ruang.  Menurut  UU  Penataan  Ruang, penetapan kawasan hutan di dalam Rencana Tata  Ruang  Wilayah  (RTRW)  dilaksanakan berdasarkan penetapan kawasan hutan oleh Menteri.  Hanya  saja  tumpang-tindih  ruang terjadi  ketika  penetapan  kawasan  hutan  di dalam  RTRW  sebelum  UU  Penataan  Ruang diberlakukan berbenturan dengan penetapan  kawasan  hutan  berdasarkan  UU Kehutanan  1999.  Tumpang-tindih  ruang tersebut  justru  membuat  kawasan  hutan tersebut  tidak  memiliki  kepastian  hukum yang  bisa  berakibat  pada  tidak  jelasnya status  PNBP  dari  kawasan  hutan  tersebut. Benturan  yang  paling  terlihat  adalah  pada
penetapan  kawasan  mangrove  yang  diatur oleh  3  UU  berbeda  (UU  KSDH  1990,  UU Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan  2013,  serta  UU  Kelautan  2014). Sehingga ada dua institusi yaitu Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan Kehutanan  (KLHK)  dan  Kementerian Kelautan  dan  Perikanan  (KKP),  yang mempunyai  kewenangan  yang  sama  pada wilayah mangrove.
Potensi konflik ruang juga terjadi pada tahap  pemanfaatan  ruang/wilayah.  Hal  ini bisa  dicontohkan  dalam  soal  penetapan Wilayah  Izin  Usaha  Pertambangan  (WIUP) yang tidak menyaratkan harus memperhatikan perizinan di kehutanan atau perkebunan.  Potensi  konflik  lain  terjadi antara  aturan  kehutanan  dengan  panas bumi.  Menurut  UU  Panas  Bumi,  izin  jasa lingkungan  pemanfaatan  panas  bumi  bisa diberlakukan  pada  semua  fungsi  kawasan hutan.  Namun,  UU  kehutanan  membatasi aktivitas  pertambangan  hanya  berada  di kawasan  hutan  berfungsi  lindung  dan produksi.
Pada  aspek  hak  dan  kewajiban , terdapat perbedaan dalam memperlakukan informasi publik terkait dengan perencanaan  atau  pemanfaatan  ruang.  UU Perlindungan  dan  Pengelolaan  Lingkungan Hidup (PPLH) 2009 secara detail mengatur mengenai  hak  masyarakat  atas  informasi terkait dengan pemanfaatan ruang di sekitar lingkungannya.  Hanya  saja,  keterbukaan informasi  dan  partisipasi  publik  itu diperlakukan berbeda di dalam UU Minerba dan  UU  Perkebunan.  Kedua  UU  ini  tidak secara detail mengatur mengenai keterbukaan  informasi  terkait  aktivitas tambang dan kebunnya yang berakibat pada perbedaan  bentuk  dan  isi  informasi  yang bisa disampaikan kepada masyarakat.
Terkait  dengan  masyarakat  adat, sampai sekarang masih terdapat perbedaan istilah  untuk  menyebut  masyarakat  adat. UUPA  1960  menyebutnya  dengan  istilah “Masyarakat-masyarakat  hukum  adat”.
Sementara  “masyarakat  hukum  adat” dipergunakan  dalam  UU  Sumber  Daya  Air,
UU  Kelistrikan,  UU  Pesisir,  UU  PPLH,  UU Kehutanan, UU
Perkebunan.
Istilah
“masyarakat  adat”  digunakan  dalam  UU Penataan  Ruang.  Sedangkan  UU  Migas menggunakan  dua  istilah  tersebut  di dalamnya.  Selain  itu,  ada  UU  yang seharusnya mengatur mengenai masyarakat adat,  namun  ternyata  tidak  mengaturnya seperti  UU  KSDH,  UU  Minerba,  UU  Panas Bumi,  dan  UU  Perikanan.  Perbedaan istilah ini berkonsekuensi pada perbedaan perlindungan dan wilayah masyarakat adat. Berdasarkan UU Migas, UU Panas Bumi dan UU  Kelistrikan,  perlindungan  diberikan terkait  dengan  hak  ulayat  dan  tanah  milik masyarakat  hukum  adat.  Sedangkan  UU Kelautan  hanya  mengatur  partisipasi masyarakat  untuk  menghidupkan  hukum laut  tanpa  menyebut  istilah  masyarakat hukum adat maupun masyarakat adat.
Pada aspek perlindungan dan kelestarian  lingkungan  hidup,  potensi tumpang-tindih  aturan  terdapat  dalam menentukan  posisi  Kajian  Lingkungan Hidup Strategis (KLHS) di dalam perubahan kawasan hutan. Di dalam aturan kehutanan (UU  dan  PP  sebagai  pelaksananya),  KLHS diperlakukan  sebagai  pilihan  yaitu  jika perubahan  kawasan  hutan  itu  memiliki dampak penting. Padahal di dalam UU PPLH 2009,  KLHS  wajib  ada  sebelum  ada perubahan  kawasan  hutan.  Contoh  lain adalah  dalam  hal  perlindungan  lahan gambut.  Di  dalam  UU  PPLH  2009, perlindungannya didasarkan pada kondisi di lapangan sehingga jika memang wilayah itu berlahan gambut maka tidak diperbolehkan ada  aktivitas  yang  mengubah  fungsinya. Namun  di  aturan  lain,  perlindungan  lahan gambut dilakukan setelah ada penetapannya sebagai kawasan lindung di dalam RTRW.
Pada aspek pengawasan dan penegakan hukum, kelahiran UU
Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan  (P3H)  2013  mengesampingkan
masyarakat  hukum  adat  yang  memungut hasil  hutan  dari  penegakan  hukum. Masalahnya  adalah  pengesampingan  itu terjadi  jika  masyarakat  hukum  adat  itu mendapatkan  izin  dari  pejabat.  Di  sisi  lain, menurut  UU  Kehutanan,  jika  masyarakat adat tersebut sudah diakui oleh Perda maka diperbolehkan untuk memungut hasil hutan atau  aktivitas  lainnya  karena  pengakuan oleh  Perda  itu  berkonsekuensi  juga  pada lahirnya hutan adat yang menjadi (sebagian) wilayah adat. Tidak diperlukan lagi izin dari pejabat untuk memungut hasil hutan.
Hal  yang  krusial  dalam  penegakan hukum ini adalah posisi PPNS atau Penyidik Pegawai  Negeri  Sipil.  UU  terkait  SDA  yang dikaji  umumnya  mengatur  mengenai  PPNS di  sektornya.  Konsekuensinya  adalah potensi  tumpang-tindih  kewenangan  PPNS dalam  melaksanakan  kewenangannya.  Bisa dilihat  dalam  hal  menangani  kebakaran  di lahan  perkebunan.  PPNS  yang  diatur  di dalam  UU  perkebunan  merasa  punya kewenangan untuk menyelidikinya dan pada saat  yang  sama,  PPNS  yang  dibentuk berdasarkan  UU  PPLH  2009  juga  merasa punya kewenangan atas kebakaran di lahan perkebunan karena mengakibatkan kerusakan lingkungan hidup. Potensi konflik lain tejadi antara PPNS KLHK dengan PPNS KKP  terkait  dengan  perlindungan  satwa yang  berada  di  laut.  PPNS  KLHK mendapatkan  mandat  dari  UU  KSDH  1990, sedangkan PPNS KKP mempunyai kewenangan seusai dengan UU Perikanan.

## Penutup
Salah  satu  arah  ke  depan  dalam pengelolaan  sumber  daya  alam  yang ditetapkan  di  dalam  TAP  MPR  No. IX/MPR/2001 adalah melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan  pengelolaan  sumber  daya  alam dalam  rangka  sinkronisasi  kebijakan antarsektor. Hampir dua dekade perintah ini ditetapkan,  pemerintah  masih  belum
terlihat  melakukan  kajian  itu  secara komprehensif.  Hingga  kemudian  ada  Nota Kesepakatan Bersama (NKB) 12 Kementerian/Lembaga (K/L) dan diteruskan  dengan  GNP  SDA  tahun  2015 yang mendorong perintah tersebut diwujudkan.
Kajian  harmonisasi  yang  dilakukan pada  dasarnya  bergerak  dalam  dua  aras. Aras pertama adalah memeriksa kesesuaian materi  di  dalam  peraturan  perundang- undangan yang sudah diinventarisir (17 UU sektor  terkait  langsung  SDA  dan  9  UU pendukung)  dengan  prinsip-prinsip  yang ada di dalam TAP MPR IX/2001. Tujuan dari pemeriksaan ini adalah melihat sejauh mana UU terkait SDA yang ada dapat mengemban tugas  mengelola  SDA  agar  sesuai  dengan amanah UUD 1945: memberikan kesejahteraan  sebanyak  mungkin  bagi rakyat Indonesia dan sekaligus memberikan pedoman  dalam  menyusun  aturan  baru dalam pengelolaan SDA.
Aras  kedua  adalah  memeriksa tumpang  tindih  norma,  azas,  dan  aturan yang  ada  di  dalam  UU  terkait  SDA. Tujuannya  adalah  untuk  memberikan kejelasan  pada  bagian  mana  dalam  suatu peraturan  perundang-undangan  yang  tidak sesuai  dengan  aturan  yang  ada  pada peraturan  perundang-undangan  lainnya. Proses  pemeriksaan  tumpang-tindih  ini hanya dilakukan pada peraturan perundang- undangan yang setara atau horizontal.
Satu  kesimpulan  penting  yang  bisa diketengahkan  adalah  UU  terkait  yang  ada lebih  banyak  berkonsentrasi  pada  prinsip NKRI  dan  kepastian  hukum  daripada  pada prinsip  demokrasi,  keberlanjutan,  dan keadilan sosial. Banyak hal bisa muncul dari pemeriksaan itu adalah bahwa pengelolaan SDA  lebih  banyak  berkutat  dalam  soal mengamankan  sumber  komoditas  atau wilayah  di  mana  SDA  berada,  berkutat  di masalah  siapa  yang  harus  berdaulat, menguasai, dan memiliki SDA yang ada. Hal yang  terlupakan  dari  proses  ini  adalah
dengan  cara  apa  dan  untuk  siapa pengelolaan  SDA  itu  dilakukan.  Keadilan sosial  menjadi  prinsip  yang  paling  banyak dilupakan  di  dalam  UU  terkait  SDA  itu. Dengan kata lain, pengaturan SDA yang ada lebih  banyak  memperkuat  institusi  negara (yang  nantinya  memberikan  konsesi  pada korporasi)  daripada  memperkuat  dan memberikan  akses  lebih  banyak  pada masyarakat.
Pada  sisi  kajian  tumpang-tindih nampak bahwa masalah sektoralisme masih terus mewarnai kebijakan pengelolaan SDA. Kerugian  sektoralisme  ini  tidak  hanya  soal kepastian  hukum  dan  penerimaan  negara, tetapi juga menciptakan ruang abu-abu yang menguntungkan mereka yang bisa memanfaatkan  situasi  itu.  Proses  ini  tentu akan  lebih  membuka  peluang  terjadinya korupsi.
Dari  simpulan  singkat  ini  dan pembacaan  atas  situasi  terkini,  maka beberapa  masalah  dapat  diterakan  agar proses  kajian  yang  menghasilkan  pedoman harmonisasi  dapat  memberikan  dampak lebih  besar.  Proses  harmonisasi  regulasi harus  terus  dilakukan  tidak  hanya  pada peraturan  berbentuk  UU,  tetapi  juga  pada peraturan  di  bawah  UU,  dengan  metode horisontal  (peraturan  yang  setara)  atau vertikal (memeriksa harmonisasinya dengan  peraturan  yang  lebih  tinggi/lebih rendah).  Pelaku  harmonisasi  ini  mau  tidak mau  harus  institusi  negara  baik  di  tingkat pusat  atau  daerah,  eksekutif  maupun legislatif. Harmonisasi akan lebih efektif jika pembuat  dan  pelaksana  melakukannya karena proses perubahan atau penambahan regulasi  baru  akan  lebih  mudah  dilakukan dan  akhirnya  akan  memiliki  arahan harmonisasi yang lebih ajek.
Terakhir,  hal  yang  paling  penting dalam  proses  harmonisasi  regulasi  ini adalah  justru  membuka  ruang  lebih  lebar bagi keterlibatan publik dalam penyusunan regulasi.  Regulasi  yang  ada  memang  lebih banyak  menguatkan  peran  negara,  tetapi
keterlibatan  publik  dalam  penyusunan regulasi  atau  memberikan  kritik  dan masukan pada suatu regulasi akan semakin memperkuat  juga  posisi  masyarakat. Sehingga regulasi yang disusun ke depannya tidak  melulu  memperkuat  institusi  negara, tetapi juga membuat aturan yang membuat masyarakat  berdaya  dalam  mengelola  SDA yang ada di sekitarnya.

## Referensi
Bersihkan  Indonesia.  (2018). Coalruption: Elite  Politik  dalam  Pusaran  Bisnis Batu  Bara .  Greenpeace,  JATAM,
ICW, Auriga Nusantara. Jakarta. BPHN  dan  Komisi  Pemberantasan  Korupsi. (2018). Kajian Harmonisasi Undang-undang  di  Bidang  Sumber
Daya Alam dan Lingkungan Hidup: Disusun dalam rangka Rencana Aksi Gerakan  Nasional  Penyelamatan Sumber  Daya  Alam  (GNP  SDA). Komisi  Pemberantasan  Korupsi. Jakarta.
Direktorat  Penelitian  dan  Pengembangan, Kedeputian  Bidang  Pencegahan, Komisi  Pemberantasan  Korupsi. (2015). Mencegah Kerugian Negara di Sektor Kehutanan: Sebuah Kajian tentang Sistem Penerimaan Negara Bukan  Pajak  dan  Penatausahaan Kayu. Komisi Pemberantasan Korupsi. Jakarta. Kementerian PPN/Bappenas. (2019).
Rancangan  Teknokratik:  Rencana Pembangunan  Jangka  Menengah Nasional  2020-2024. Bappenas. Jakarta.
Komisi  Pemberantasan  Korupsi.  (2019). Nota  Sintesis  GNP  SDA  2015-2019. Komisi  Pemberantasan  Korupsi. Jakarta.
Konsorsium  Pembaharuan  Agraria.  (2018). Masa  depan  Reforma  Agraria Melampaui  Tahun  Politik:  Catatan Akhir  Tahun  2018  Konsorsium Pembaharuan Agraria. Konsorsium Pembaharuan Agraria. Jakarta.
PSHK  dan  Kementerian  PPN/Bappenas. (2019). Kajian  Reformasi  Regulasi di  Indonesia:  Pokok  Permasalahan dan Strategi Penanganannya. YSHK. Jakarta.
Sumardjono,  M.S.W.,  Ismail,  N.,  Rustiadi,  E., dan Damai, A.A. (2011). Pengaturan Sumber  Daya  Alam  di  Indonesia: Antara yang Tersurat dan Tersirat. Fakultas Hukum UGM Bekerjasama dengan  Gajah  Mada  University Press. Yogyakarta.