Volume 4 Issue 2, September 2020: pp. 177-189. Copyright © 2020 Halu Oleo Law Review. Faculty of Law, Halu Oleo University, Kendari, Southeast Sulawesi, Indonesia. P-ISSN: 2548-1762 | E-ISSN: 2548-1754. Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/
Halu Oleo Law Review is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Analisis Hukum Peraturan Daerah Tanpa Melalui Tahapan Perencanaan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

## Legal Analysis of Regional Regulations Without Through the Stage of Planning Forming Regulations
Erwinsyah Agus 1 , Muhammad Jufri Dewa 2 , Muhammad Sabaruddin Sinapoy 3
1. Perancang Peraturan Perundang-undangan Ahli Muda Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Sulawesi Tenggara. E-mail: erwin_syah83@ymail.com
2. Universitas Halu Oleo, Indonesia. E-mail: muh.jufridewa@yahoo.com
3. Universitas Halu Oleo, Indonesia. E-mail: sabaruddinsinapoy@yahoo.com

## ARTICLE INFO ABSTRACT
Keywords: Legality; Planning Stages; Regional Regulations The  formation  of  regional  regulations  must  meet  formal  and  material requirements.  Formal  requirements,  related  to  the  stages  of  forming  a regional regulation. The stages of forming a regional regulation include the stages  of  planning,  drafting,  discussing,  ratification  or  enactment  and enactment. In this thesis the author focuses on the planning stages of forming a regional regulation that has been regulated in legislation. The drafting goal in this thesis is how the legality of regional regulations without going through the  stages  of  planning  the  formation  regulations  and  the  procedure  for canceling regional regulations that do not go through the planning stages of forming regulations.

## INFO ARTIKEL ABSTRAK
Kata kunci: Legalitas; Tahapan Perencanaan; Peraturan Daerah Pembentukan peraturan daerah harus memenuhi syarat formal dan materiil. Syarat  formal,  berkaitan  dengan  tahapan  pembentukan  suatu  peraturan daerah. Tahapan pembentukan suatu peraturan daerah mencakup tahapan perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  pengesahan  atau  penetapan  dan pengundangan.  Dalam  tesis  ini  penyusun  memfokuskan  pada  tahapan perencanaan pembentukan suatu peraturan daerah yang telah diatur dalam peraturan  perundang-undangan.  Sasaran  penyusun  dalam  tesis  ini  adalah bagaimana  legalitas  hukum  peraturan  daerah  tanpa  melalui  tahapan perencanaan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  dan  tata  cara pembatalan  peraturan  daerah  yang  tidak  melalui  tahapan  perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan.

## 1. Pendahuluan
Peraturan  daerah  merupakan  peraturan  terendah  dalam  sistem  hierarki  peraturan perundang-undangan  yang  memiliki  arti  strategis  dalam  rangka  mewujudkan  otonomi
daerah sesuai dengan kebutuhan daerah. Pada prinsipnya ketentuan pengaturan dalam peraturan daerah yang akan mengejawantahkan urusan pemerintahan di daerah.
Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahwa pemerintahan  daerah  berhak  menetapkan  peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  dijelaskan  bahwa  pemerintahan  daerah  adalah  penyelenggaraan urusan  pemerintahan  oleh  pemerintah  daerah  dan  dewan  perwakilan  rakyat  daerah menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan  dengan  prinsip  otonomi  seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 1
Sebagaimana  diketahui  bahwa  otonomi  daerah  adalah  hak,  wewenang,  dan  kewajiban daerah  otonom  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  dan kepentingan  masyarakat  setempat  dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia; Sedangkan, tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat atau dari pemerintah daerah provinsi kepada daerah kabupaten/kota untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah provinsi. 2
Pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat serta pembentukan peraturan daerah. Di samping itu melalui otonomi  luas,  dalam  lingkungan  strategis  globalisasi,  daerah  diharapkan  mampu meningkatkan  daya  saing  dengan  memperhatikan  prinsip  demokrasi,  pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 3 Pemerintah juga memberikan kesempatan yang  luas  pada  setiap  warga  negaranya  untuk  memperjuangkan  hak-haknya  secara kolektif, serta untuk mencapai cita-cita perjuangan bangsa, mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur. 4
1 Lihat Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
2 Lihat Pasal 1 angka 6 dan angka 11 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
3 Lihat Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
4 Muh.  Sabaruddin  Sinapoy  dan  Safril  Sofwan  Sanib, “Pencabutan  dan  Pembatasan  Hak  Politik  Warga Negara  dalam  Pemilu:  Suatu  Bentuk  Pelanggaran  Hak  Asasi  Manusia,” Halu  Oleo  Law  Review 3,  no.  2 (2019): 283 – 298.
Dalam perkembangan pelaksanaan otonomi daerah, keberadaan peraturan daerah belum dapat  diaktualisasikan  dengan  baik.  Hal  ini  ditunjukkan  dengan  banyaknya  peraturan daerah  yang  menimbulkan  permasalahan  hukum.  Salah  satu  contoh  peraturan  daerah yang  dimaksud  adalah  Peraturan  Daerah  Kabupaten  Konawe  Nomor  7  Tahun  2011 tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2011 tentang Pembentukan dan  Pendefinisian Desa-Desa  Dalam  Wilayah  Kabupaten  Konawe.  Peraturan  daerah  ini dibentuk hanya untuk memenuhi hasrat dan kepentingan segelintir orang atau kelompok orang,  yang  secara  teknis  yuridis  pembentukannya  bertentangan  dengan  prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana ditegaskan dalam Undang- Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Pemerintah  daerah  ketika  membentuk  kebijakan  daerah  baik  dalam  bentuk  peraturan daerah maupun kebijakan lainnya hendaknya juga memperhatikan kepentingan nasional. Dengan demikian, akan tercipta keseimbangan antara kepentingan nasional yang sinergis dan tetap memperhatikan kondisi, kekhasan, dan kearifan lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan  secara  keseluruhan.  Pemerintah  pusat  tidak  mungkin  berfungsi  dengan baik  tanpa  ada  pemerintah  daerah,  begitu  juga  sebaliknya  karena  kedua  tingkat pemerintahan tersebut saling melengkapi untuk menyelenggarakan urusan dalam upaya mewujudkan tujuan negara. 5
Pembentukan peraturan daerah merupakan wujud kewenangan yang diberikan kepada pemerintahan  daerah  dalam  rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah  dan  tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Dengan  demikian,  kewenangan pembentukan  peraturan  daerah  berada  di  tangan  pemerintahan  daerah.  Pemerintahan daerah  meliputi  pemerintah  daerah  dan  dewan  perwakilan  rakyat  daerah.  Peraturan daerah dibentuk oleh pemerintah daerah dengan persetujuan bersama dewan perwakilan rakyat daerah.
Dalam  pembentukan  peraturan  daerah  harus  memenuhi  syarat  formal  dan  materiil. Syarat  formal,  berkaitan  dengan  tahapan  atau  prosedur  pembentukan  suatu  peraturan perundang-undangan  (peraturan  daerah).  Pembentukan  suatu  peraturan  perundang- undangan mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan  dan  pengundangan.  Sedangkan,  syarat  materiil,  berkaitan  dengan  materi muatan  dalam  suatu  peraturan  perundang-undangan.  Materi  muatan  dalam  suatu peraturan perundang-undangan adalah materi yang dimuat dalam peraturan perundang- undangan sesuai jenis, fungsi, dan hierarki peraturan perundang-undangan.
Tahapan atau prosedur pembentukan suatu peraturan perundang-undangan (peraturan daerah)  telah  diatur  dalam  ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Pengaturan mengenai  tahapan  atau  prosedur  pembentukan  suatu  peraturan  daerah  diatur  dalam
5 Lili Romli, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2007), 159.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan lebih lanjut dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
Fungsi  peraturan  daerah  yaitu  pertama,  menyelenggarakan  otonomi  daerah  dan  tugas pembantuan,  dan  kedua  menampung  kondisi  khusus  daerah  serta  ketiga  instrumen penjabaran peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. 6
Menurut  Lutfil  Ansori,  peranan  peraturan  daerah  dalam  otonomi  daerah  dapat  dilihat dalam beberapa hal sebagai berikut: 7
1. Peraturan daerah sebagai instrumen kebijakan dalam melaksanakan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab.
2. Peraturan daerah merupakan pelaksana peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
3. Peraturan merupakan penangkap dan penyalur aspirasi masyarakat daerah.
4. Peraturan daerah sebagai alat transformasi perubahan daerah.
Mengingat  fungsi  dan  peranan  peraturan  daerah  yang  demikian  penting,  maka pembentukannya  perlu  direncanakan.  Perencanaan  pembentukan  peraturan  daerah dilakukan dalam program pembentukan peraturan daerah (propemperda). Propemperda adalah  instrumen  perencanaan  program  pembentukan  peraturan  daerah  provinsi  dan peraturan  daerah  kabupaten/kota  yang  disusun  secara  terencana,  terpadu,  dan sistematis.  Melalui  Propemperda  diharapkan  pembentukan  peraturan  daerah  dapat terlaksana secara tertib, teratur, tersistematis, tidak tumpang tindih dan memperhatikan skala prioritas dalam pembentukan peraturan daerah.
Penyusunan propemperda provinsi dilakukan oleh DPRD Provinsi dan Pemerintah Daerah Provinsi; Sedangkan propemperda kabupaten/kota dilakukan oleh DPRD kabupaten/kota dan pemerintah daerah kabupaten/kota. Propemperda ditetapkan untuk jangka waktu 1 (satu)  tahun  berdasarkan  skala  prioritas  pembentukan  rancangan  peraturan  daerah. Penyusunan  dan  penetapan  propemperda  dilakukan  setiap  tahun  sebelum  penetapan rancangan peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan Belanja Daerah. 8
Fakta  menunjukkan  bahwa  sebagian  besar  daerah  belum  mengetahui  prosedur  dan mekanisme penetapan propemperda.  Propemperda cenderung diabaikan dalam proses
6 Ahmad Redi, Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Jakarta: Sinar Grafika, 2018), 104.
7 Lutfil  Ansori, Legal  Drafting  Teori  dan  Praktik  Penyusunan  Peraturan  Perundang-undangan (Depok: Rajawali Pers, 2019), 75.
8 Lihat  Pasal  34  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan.
pembentukan peraturan daerah. Akibatnya, propemperda ditetapkan setelah pengesahan atau penetapan rancangan peraturan daerah. Bahkan, masih banyak daerah yang sama sekali tidak menyusun propemperda.
Propemperda yang ditetapkan setelah penyusunan atau pengesahan rancangan peraturan daerah  melanggar  ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Seyogyanya  penyusunan dan  penetapan  propemperda  dilakukan  setiap  tahun  sebelum  penetapan  rancangan peraturan daerah.
Peraturan  daerah  yang  berlaku  tanpa  melalui  tahapan  perencanaan  dikhawatirkan menjadi  cacat  formal.  Formal  dalam  hal  tata  cara  pembentukan  peraturan  perundang- undangan.  Masalah  formal  pembentukan  ini  terkait  dengan  penyimpangan  atas  proses baku yang seharusnya ditaati secara tertib.
Berdasarkan  penjelasan  di  at as,  penulis  perlu  mengkaji  mengenai  “Analisis  Hukum Peraturan  Daerah  Tanpa  Melalui  Tahapan  Perencanaan  Pembentukan  Peraturan Perundang- undangan”. Adapun yang menjadi permasalahan adalah bagaimana legalitas hukum  peraturan  daerah  tanpa  melalui  tahapan  perencanaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan dan bagaimana tata cara pembatalan peraturan daerah yang tidak melalui tahapan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan.

## 2. Metode
Penelitian ini adalah penelitian hukum normatif, yaitu penelitian yang dilakukan dengan menganalisis permasalahan dengan menggunakan asas-asas hukum dan prinsip-prinsip hukum. Peneliti menganalisis ketentuan-ketentuan yang menjadi dasar dan landasan bagi permasalahan yang dibahas dengan melakukan studi kepustakaan. Pendekatan penelitian hukum  normatif  yang  digunakan  adalah  pendekatan  perundang-undangan  ( statute approach ),  pendekatan  konseptual  ( conceptual  approach ),  dan  pendekatan  kasus  ( case approach ).
Teknik  pengumpulan  bahan  hukum  yang  berkaitan  dengan  penelitian  ini  adalah  studi kepustakaan ( library research ). Studi kepustakaan adalah suatu alat pengumpulan bahan hukum  yang  dilakukan  melalui  bahan  hukum  tertulis  dengan  mempergunakan content analysis . 9 Analisis  bahan  hukum  yang  digunakan  adalah  deskriptif  analitis  yaitu  suatu penelitian yang bertujuan untuk mendeskripsikan tentang fakta dan kondisi atau gejala yang  menjadi  objek  penelitian,  setelah  itu  dilakukan  telaah  secara  kritis,  dalam  arti memberikan penjelasan-penjelasan atas fakta atau gejala tersebut, baik dalam kerangka sistemisasi atau sinkronisasi, dengan berdasarkan pada aspek yuridis.
9 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum (Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2011), 21.

## 3. Legalitas  Hukum  Peraturan  Daerah  Tanpa  Melalui  Tahapan  Perencanaan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Perencanaan merupakan tahapan awal dalam suatu kegiatan atau tindakan pembentukan peraturan  perundang-undangan.  Perencanaan  memegang  peranan  penting  dalam menentukan keberhasilan pencapaian tujuan yang dicita-citakan (termasuk pembentukan peraturan  daerah).  Keberhasilan  suatu  kegiatan  atau  tindakan  akan  tergantung  pada perencanaan yang telah dilakukan.
Dalam pembentukan peraturan perundang-undangan telah ditetapkan tahapan-tahapan yang  harus  dilalui  organ  pembentuk  peraturan  perundang-undangan.  Tahapan perencanaan merupakan tahapan awal dari proses pembentukan peraturan perundang- undangan.
Ketentuan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan disebutkan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pembuatan peraturan perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.
Dalam  konteks  pembentukan  peraturan  daerah,  ketentuan  Pasal  239  ayat  (1)  Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  disebutkan bahwa  perencanaan  penyusunan  peraturan  daerah  dilakukan  dalam  program pembentukan peraturan daerah. 10
Program pembentukan peraturan daerah atau program legislasi daerah adalah instrumen perencanaan yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. 11
Tahapan  perencanaan  pembentukan  peraturan  daerah  diatur  dalam  peraturan perundang-undangan sebagai berikut:
10 Lihat juga ketentuan Pasal 32 dan Pasal 39 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  yang  juga  menyebutkan  bahwa  perencanaan  penyusunan  peraturan  daerah provinsi dan kabupaten/kota dilakukan dalam program legislasi daerah.
11 Lihat  ketentuan  Pasal  1  Angka  10  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan lihat juga ketentuan Pasal 1 angka 12 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80  Tahun  2015  tentang  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah  sebagaimana  telah  diubah  dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Republik  Indonesia  Nomor  80  Tahun  2015  tentang  Pembentukan Produk Hukum Daerah.
1. Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 12
2. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah  diubah  beberapa  kali  terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2015 tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah. 13
Secara rinci mengenai tahapan perencanaan pembentukan peraturan daerah dapat dilihat dalam ketentuan Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015  tentang  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah  sebagaimana  telah  diubah  dengan Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Republik  Indonesia  Nomor  120  Tahun  2018  tentang Perubahan  atas  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Republik  Indonesia  Nomor  80  Tahun 2015  tentang  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah,  yang  menyatakan  bahwa perencanaan pembentukan peraturan daerah meliputi kegiatan: 14
1. Penyusunan program pembentukan peraturan daerah (Propemperda):
a. Tahapan penyusunan daftar rancangan peraturan daerah;
b. Tahapan penyusunan daftar urutan berdasarkan skala prioritas;
c. Tahapan penyepakatan hasil penyusunan;
d. Tahapan penetapan Propemperda.
2. Perencanaan penyusunan rancangan perda kumulatif terbuka. Rancangan  peraturan  daerah  kumulatif  terbuka  merupakan  rancangan  peraturan daerah di luar daftar prioritas pada Propemperda yang dalam keadaan tertentu dapat diajukan penyusunannya. Penyusunan rancangan peraturan daerah daftar kumulatif terbuka terdiri atas: 15
a. akibat putusan Mahkamah Agung;
b. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).
12 Lihat  ketentuan  Pasal  39-Pasal  41  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  yang  mengatur  perencanaan  peraturan  daerah  provinsi  dan  perencanaan peraturan daerah kabupaten/kota.
13 Lihat  ketentuan  Pasal  239  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang mengatur perencanaan dalam program pembentukan peraturan daerah.
14 Lihat Pasal 10 jo. Pasal 17 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk  Hukum  Daerah  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
15 Lihat  Pasal  16  ayat  (4)  jo.  Pasal  17  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
Selain daftar kumulatif terbuka itu, khusus untuk kabupaten/kota juga dapat memuat daftar kumulatif terbuka dalam Propemperda mengenai: 16
a. penataan kecamatan; dan
b. penataan desa.
3. Perencanaan penyusunan rancangan peraturan daerah di luar program pembentukan peraturan daerah (Propemperda).
Dalam  keadaan  tertentu,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  atau  kepala daerah dapat mengajukan rancangan peraturan daerah di luar Propemperda karena alasan: 17
a. mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam;
b. menindaklanjuti kerja sama dengan pihak lain;
c. mengatasi keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi atas suatu rancangan peraturan daerah yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPRD yang khusus menangani bidang pembentukan peraturan daerah dan unit yang menangani bidang hukum pada pemerintahan daerah; dan
d. perintah dari ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi setelah Propemperda ditetapkan.
Wewenang dan prosedur merupakan landasan bagi legalitas formal. Atas dasar legalitas formal lahirlah asas presumption iustae causa . Atas dasar itulah ketentuan Pasal 67 ayat (1) UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, (telah dua kali diubah), disebutkan “Gugatan tidak menunda atau menghalangi dilaksanakannya keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara serta tindakan keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang digugat”. 18 Hakikat dan kepastian hukum dalam menentukan adanya inisiatif suatu pemerintah adalah memastikan dalam tindakan tersebut adanya prinsip legalitas hukum. 19
Menurut Ahmad Redi, permasalahan pertama dalam pembentukan peraturan perundang- undangan  yaitu  masalah  formal  dalam  tata  cara  pembentukan  peraturan  perundang- undangan.  Masalah  formal  pembentukan  ini  terkait  dengan  penyimpangan  atas  proses baku yang seharusnya ditaati secara tertib dan absolut. 20
Para  pakar  hukum,  pada  umumnya  menyatakan  bahwa  salah  satu  ukuran  dalam menentukan  suatu  peraturan  perundang-undangan  yang  berkualitas  dapat  dilihat  dari
16 Lihat Pasal 18 jo. Pasal 17 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk  Hukum  Daerah  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
17 Lihat  Pasal  16  ayat  (5)  jo.  Pasal  17  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
18 Muh. Jufri Dewa, Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Pelayanan Publik (Kendari: Unhalu Press, 2011), 81.
19 Oheo  K  Haris,  “Good  Governance  (Tata  Kelola  Pemerintahan  Yang  Baik)  Dalam  Pemberian  Izin  Oleh Pemerintah Daerah di Bidang Pert ambangan,” Yuridika (2017): 60.
20 Redi, Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-undangan , 197.
tahapan  pembentukan  suatu  peraturan  perundang-undangan  (aspek  formal). Pembentukan  suatu  peraturan  perundang-undangan  termasuk  peraturan  daerah  harus memenuhi  aspek  formal  pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Pembentukan peraturan daerah yang dilakukan tanpa melalui tahapan perencanaan akan berimplikasi pada ketidakjelasan tujuan dibentuknya suatu peraturan daerah.
Pembentukan  peraturan  daerah  yang  tidak  melalui  tahapan  perencanaan  merupakan suatu bentuk penyimpangan atas prosedur yang telah diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.  Pembentukan  suatu  peraturan  daerah  mencakup  tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan. Pembentukan  suatu  peraturan  daerah  seyogyanya  memenuhi  tahapan  pembentukan peraturan daerah. Pembentukan peraturan daerah yang dilakukan tanpa melalui tahapan perencanaan  berarti  bahwa  dalam  prosedur  pembentukan  peraturan  daerah  tersebut terdapat tahapan pembentukan yang tidak ditaati.
Dengan  kata  lain,  pembentukan  peraturan  daerah  yang  tidak  melalui  tahapan perencanaan  memiliki  kesalahan  prosedur  (cacat  prosedur).  Cacat  prosedur  akan berdampak pada keabsahan suatu peraturan daerah. Peraturan daerah tersebut tetap sah dan berlaku tetapi tidak legitimate karena tidak mematuhi prosedur yang telah ditetapkan dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.
Suatu  peraturan  daerah  dapat  dibatalkan  karena  peraturan  daerah  tersebut  dinilai memiliki  sesuatu  kekurangan,  baik  formal  maupun  materiil.  Peraturan  daerah  yang dilakukan tanpa melalui tahapan perencanaan dapat dibatalkan karena tidak memenuhi aspek  formal  pembentukan  peraturan  daerah.  Peraturan  daerah  yang  dilakukan  tanpa melalui  tahapan  perencanaan  tersebut  dan  akibat  hukumnya  dianggap  ada  sampai diadakan pembatalan oleh hakim. Segala akibat hukum yang ditimbulkan antara waktu mengadakannya sampai waktu pembatalannya menjadi sah. Setelah adanya pembatalan, maka  peraturan  daerah  itu  dan  akibat  hukumnya,  dianggap  tidak  ada.  Hal  ini  sesuai dengan asas praesumptio iustae causa yang menyatakan bahwa demi kepastian hukum, setiap  keputusan  tata  usaha  negara  yang  dikeluarkan  harus  dianggap  benar  menurut hukum, karenanya dapat dilaksanakan lebih dahulu selama belum dibuktikan sebaliknya dan  dinyatakan  oleh  hakim  administrasi  sebagai  keputusan  yang  bersifat  melawan hukum 21 .
Peraturan daerah yang dinyatakan batal oleh hakim harus segera dilakukan pencabutan. Jika hakim menilai peraturan daerah tersebut bertentangan dengan peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi, maka hakim dapat mengeluarkan putusan bahwa peraturan daerah tersebut tidak sah dan tidak berlaku untuk umum, serta memerintahkan kepada instansi yang bersangkutan segera melakukan pencabutan. Hal ini diatur dalam Pasal 31 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14
21 S.F.  Marbun, Peradilan  Administrasi  Negara  dan  Upaya  Administratif  di  Indonesia (Yogyakarta:  FH  UII Press, 2015), 222; dalam Vincent Suriadinata, “Asas Presumptio Iustae Causa Dalam Ktun: Penundaan Pelaksnaan Ktun Oleh Hakim Peradilan Umum,” Refleksi Hukum: Jurnal Ilmu Hukum 2, no. 2 (2018): 140.
Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung dan Pasal 6 ayat (2) Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil.
Pejabat  yang  berhak  membatalkan  suatu  peraturan  daerah  adalah  lembaga  Mahkamah Agung  sesuai  dengan  kewenangan  yang  diberikan  peraturan  perundang-undangan. Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan menyebutkan bahwa dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang  diduga  bertentangan  dengan  undang-undang,  pengujiannya  dilakukan oleh Mahkamah Agung. Hal ini dikuatkan dengan adanya Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015 dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 56/PUU-XIV/2016 yang menghilangkan kewenangan yang dimiliki oleh menteri dalam negeri dan gubernur dalam membatalkan suatu peraturan daerah.
Selama  ini,  pengujian  peraturan  perundang-undangan  berupa  peraturan  daerah  dapat dilakukan  secara judicial  review melalui  Mahkamah  Agung  dan  dapat  dilakukan  secara executive review melalui menteri dalam negeri dan gubernur. Peraturan daerah provinsi yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan  umum,  dan/atau  kesusilaan  dibatalkan  oleh  menteri  dalam  negeri. Sedangkan,  peraturan  daerah  kabupaten/kota  yang  bertentangan  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  kepentingan  umum,  dan/atau kesusilaan dibatalkan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Dalam hal gubernur sebagai  wakil  pemerintah  pusat  tidak  membatalkan  peraturan  daerah  kabupaten/kota yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan, menteri dalam negeri membatalkan peraturan daerah kabupaten/kota.

## 4. Tata  Cara  Pembatalan  Peraturan  Daerah  yang  Tidak  Melalui  Tahapan Perencanaan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Di Indonesia, wewenang Mahkamah Agung sebagai lembaga yang melakukan kekuasaan kehakiman  diberi  kewenangan  oleh  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun  1945  untuk  melakukan  pengujian  peraturan  perundang-undangan  di  bawah undang-undang terhadap undang-undang. Kewenangan demikian ini kemudian dikenal dengan  istilah judicial  review atau  pengujian  peraturan  perundang-undangan  oleh lembaga kehakiman.
Sejalan dengan hal itu, untuk menguji proses pembentukan suatu peraturan perundang- undangan termasuk peraturan daerah diperlukan adanya suatu pengujian dalam bentuk judicial review . Judicial review tersebut berupa pembatalan peraturan daerah.
Tata  cara  pembatalan  suatu  peraturan  daerah  oleh  Mahkamah  Agung  dimuat  dalam beberapa peraturan di antaranya:
1. Pasal  20  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  48  Tahun  2009  tentang  Kekuasaan Kehakiman;
2. Pasal  31  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2004  tentang  Perubahan  Atas  Undang- Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung;
3. Pasal 31A Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004  tentang Perubahan Atas Undang- Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung;
4. Pasal  31A  Undang-Undang  Nomor  3  Tahun  2009  Tentang  Perubahan  Kedua  Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung; dan
5. Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil.
Saldi  Isra,  menggolongkan judicial  review menjadi  2  (dua),  yaitu  pertama,  objek  yang berupa isi (bunyi pasal-pasal) dari sebuah peraturan perundang-undangan ( material law ), dan kedua, objek yang berupa prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan ( formal law ). 22
Dalam  kaitannya  dengan  fungsi  Mahkamah  Agung  yang  bersifat  peradilan  ( justitiele functie ) 23 ,  Mahkamah  Agung  juga  harus  menguji  apakah  suatu  peraturan  perundang- undangan termasuk peraturan daerah memperhatikan atau menuruti prosedur yang telah ditentukan  oleh  hukum.  Sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan, Mahkamah  Agung  memiliki  wewenang  untuk  menguji  tahapan  pembentukan  suatu peraturan  perundang-undangan  (formal)  dan  menguji  materi  muatan  suatu  peraturan perundang-undangan (materiil).
Dalam keadaan demikian, maka Mahkamah Agung adalah lembaga kehakiman juga diberi tugas  menyelesaikan  konflik  yang  timbul  dari  proses  lahirnya  suatu  produk  peraturan perundang-undangan,  termasuk  peraturan  daerah.  Oleh  karena  itu,  perlu  ada penyempurnaan pada Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil  sebagai  hukum  acara  pengujian  peraturan  perundang-undangan,  yang  tidak hanya memeriksa atau menguji aspek materi muatan tetapi juga memeriksa atau menguji aspek  tahapan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan,  termasuk  peraturan daerah.
Pengawasan terhadap pembentukan peraturan daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  menggunakan  2  (dua)  model  pengawasan yaitu  pengawasan  preventif  dalam  bentuk  evaluasi  rancangan  peraturan  daerah  oleh
22 Saldi Isra et al., Perkembangan Pengujian Perundang-undangan di Mahkamah Konstitusi (Dari Berpikir Hukum  Tekstual  ke  Hukum  Progresif) (Jakarta  dan  Padang:  Hasil  Penelitian  Kerjasama  Mahkamah Konstitusi  Republik  Indonesia  dengan  Pusat  Studi  Konstitusi  Fakultas  Hukum  Universitas  Andalas, 2010), 5.
23 Mahkamah  Agung  mempunyai  beberapa  fungsi,  yakni:  Fungsi  peradilan  ( justitiele  functie );  Fungsi pengawasan ( Toeziende functie ); Fungsi mengatur ( Regelende functie ); Fungsi penasihat ( Advieserende functie );  dan  Fungsi  administratif  ( Administratieve  functie ).  Budiman  B.  Sagala, Praktek  Sistem Ketatanegaraan Menurut UUD 1945 (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), 157 – 158; dalam Kevin Angkouw, “Fungsi  Mahkamah  Agung  Sebagai  Pengawas  Internal  Tugas  Hakim  dalam  Proses  Peradilan,” Lex Administratum II, no. 3 (2014): 138.
pemerintah  secara  berjenjang, 24 dan  pengawasan  represif  dalam  bentuk  pembatalan peraturan daerah oleh pemerintah secara berjenjang. 25
Keberadaan  putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan  Nomor 56/PUU-XIV/2016 yang membatalkan Pasal 251 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  membawa  perkembangan  baru  dalam  pemerintahan daerah.  Dengan  putusan  Mahkamah  Konstitusi  tersebut  menteri  dalam  negeri  dan gubernur telah kehilangan kewenangan dalam pembatalan suatu peraturan daerah. Hal ini  membawa  dampak  yang  signifikan  terhadap  hubungan  antara  pusat  dan  daerah, terutama terkait dengan pengawasan.
Oleh  karena  itu,  sebagai  tindak  lanjut  dari  putusan  mahkamah  konstitusi,  pemerintah pusat  melalui  menteri  dalam  negeri  menerbitkan  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri Republik Indonesia Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah yang mulai berlaku pada tanggal pada tanggal 20 Februari 2019. Dalam peraturan  tersebut  diatur  mengenai  instrumen  pengawasan represif  dilakukan  melalui klarifikasi terhadap peraturan daerah.
Pengawasan  terhadap  pembentukan  peraturan  daerah  dapat  dilaksanakan  melalui pengawasan  preventif  dalam  bentuk  evaluasi  rancangan  peraturan  daerah  dan  dalam bentuk fasilitasi terhadap rancangan peraturan daerah. Fasilitasi dilakukan oleh Menteri melalui  Direktur  Jenderal  Otonomi  Daerah  bagi  provinsi  dan  gubernur  bagi kabupaten/kota.
Sedangkan,  pengawasan  represif  terhadap  peraturan  daerah  dilakukan  dalam  bentuk pembatalan oleh Mahkamah Agung dan dalam bentuk klarifikasi oleh pemerintah secara berjenjang.  Klarifikasi  dilakukan  oleh  Direktorat  Jenderal  Otonomi  Daerah  melalui Direktorat  Produk  Hukum  Daerah  untuk  peraturan  daerah  provinsi  dan  biro  hukum provinsi untuk peraturan daerah kabupaten/kota.

## 5. Kesimpulan
Peraturan  daerah  yang  tidak  melalui  tahapan  perencanaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  merupakan  cacat  prosedur  atau  kesalahan  prosedur.  Dengan dinyatakannya  suatu  peraturan  daerah  cacat  prosedur,  maka  berarti  peraturan  daerah tersebut,  sudah  mempunyai  kelemahan  dalam  kedayagunaan  dan  kehasilgunaan. Peraturan  daerah  yang  tidak  melalui  tahapan  perencanaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  dapat  dibatalkan  karena  pembentukannya  tidak  sesuai  dengan
24 Lihat Pasal 245 ayat (1)-ayat (5) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
25 Lihat  Pasal  251  ayat  (1),  ayat  (2),  dan  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Terkait  dengan  tata  cara  pembatalan  suatu peraturan  daerah  yang  tidak  melalui  tahapan  perencanaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  dilakukan  oleh  Mahkamah  Agung  dalam  bentuk judicial  review . Pengawasan  pemerintah  terhadap  pembentukan  peraturan  daerah  dapat  dilaksanakan melalui pengawasan preventif dalam bentuk evaluasi dan fasilitasi rancangan peraturan daerah  secara  berjenjang  dan  pengawasan  represif  dalam  bentuk  klarifikasi  secara berjenjang.

## Daftar Pustaka
Angkouw,  Kevin.  “Fungsi  Mahkamah  Agung  Sebagai  Pengawas  Internal  Tugas  Hakim dalam Proses Peradilan.” Lex Administratum II, no. 3 (2014): 125 – 134.
Ansori,  Lutfil. Legal  Drafting  Teori  dan  Praktik  Penyusunan  Peraturan  Perundang- undangan . Depok: Rajawali Pers, 2019.
Dewa, Muh. Jufri. Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Pelayanan Publik . Kendari: Unhalu Press, 2011.
Haris, Oheo K. “Good Governance (Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik) Dalam Pemberian Izin Oleh Pemerintah Daerah di Bidang Pertambangan.” Yuridika (2017).
Isra,  Saldi,  Yuliandri,  Feri  Amsari,  Charles  Simabura,  Dayu  Medina,  dan  Edita  Elda. Perkembangan  Pengujian  Perundang-undangan  di  Mahkamah  Konstitusi  (Dari Berpikir Hukum Tekstual ke Hukum Progresif) . Jakarta dan Padang: Hasil Penelitian Kerjasama Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia dengan Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas, 2010.
Marbun,  S.F. Peradilan  Administrasi  Negara  dan  Upaya  Administratif  di  Indonesia . Yogyakarta: FH UII Press, 2015.
Marzuki, Peter Mahmud. Penelitian Hukum . Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2011.
Redi, Ahmad. Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-undangan . Jakarta: Sinar Grafika, 2018.
Romli, Lili. Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal . Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2007.
Sagala,  Budiman  B. Praktek  Sistem  Ketatanegaraan  Menurut  UUD  1945 .  Jakarta:  Ghalia Indonesia, 1982.
Sinapoy,  Muh.  Sabaruddin,  dan  Safril  Sofwan  Sanib.  “Pencabutan  dan  Pembatasan  Hak Politik Warga Negara dalam Pemilu: Suatu Bentuk Pelanggaran Hak Asasi Manu sia.” Halu Oleo Law Review 3, no. 2 (2019).
Suriadinata, Vincent. “Asas Presumptio Iustae Causa Dalam Ktun: Penundaan Pelaksnaan Ktun  Oleh  Hakim  Peradilan  Umum.” Refleksi  Hukum:  Jurnal  Ilmu  Hukum 2,  no.  2 (2018): 139 – 152.