Penataan Struktur Hukum Hak Atas Tanah dalam Rangka Keadilan dan Investasi
Rosmidah; M.Hosen; Sasmiar
rose_andy64@yahoo.co.id; M.Hosen@unja.ac.id; dan Sasmiar@unja.ac.id

## Abstract
Land issues in Indonesia are increasingly complex, throughout the 63 years of the UUPA as the  main  land  regulation  it  has not  been  able  to  realize  justice  for  land.  The  investment climate  and  development  complexity  caused  by  the  plurality  of  social  structures  and overlapping land  policies,  especially  since  the  issuance  of  the  Job  Creation  Law,  has now become  Law  no.  6  of  2023  concerning  the  stipulation  of  PERPU  Law  NO.  2  of  2022 concerning Job Creation becoming a law has a great influence on land law. The problem is how the political development of land law in Indonesia is developed and how to create a legal  structure  for  control,  ownership,  use  and  exploitation  of  land  that  can  fulfill  the principles of justice and investment. This research is normative research with a statutory regulatory approach, a historical approach and a conceptual approach. The results of the research  are  that  1.  the  current  development  of  land  law  politics  tends  to  ignore  the principles  contained  in  the  UUPA  and  deny  agrarian  reform.  This  is  reflected  in  various land law regulations which give rise to ambiguity and multiple interpretations because the issuance of sectoral laws is driven by economic growth and investment and the emergence of various land conflicts at the empirical level 2. The legal structure of control, ownership, use  and  utilization  of  land  can  realize  justice  if  it  continues  to  pay  attention  to  the principles enshrined by the UUPA, including the maximum use of land for the prosperity of the  people.  Suggestions,  there  is  a  need  to  review  land  law  policies  in  the  context  of balancing control, ownership, use and utilization of land between providing justice for the community and facilitating investment.

## Keywords: Legal structure, land and principles of justice

## Intisari
Persoalan  tanah  di  Indonesia  semakin  kompleks,  sepanjang  63  tahun  perjalanan  UUPA sebagai peraturan induk pertanahan belum juga dapat mewujudkan keadilan atas tanah. Iklim  investasi  serta  kompleksitas  pembangunan  yang  disebabkan  oleh  kemajemukan struktur  sosial  serta  kebijakan  pertanahan  yang  saling  tumpah  tindih  terutama  sejak keluarnya  UU  Cipta  kerja  sekarang  menjadi  UU  No.  6  Tahun  2023  tentang  penetapan PERPU  UU  NO.  2  Tahun  2022  Tentang  Cipta  Kerja  menjadi  Undang-Undang  sangat berpengaruh terhadap hukum pertanahan. Permasalahannya bagaimana  perkembangan politik  hukum  pertanahan  di  Indonesia  dan  bagaimana  mewujudkan  struktur  hukum penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  yang  dapat  memenuhi prinsip  keadilan  dan  investas.  Penelitian  ini  merupakan3penelitian  normatif  dengan pendekatan  peraturan  perundang-undangan,  pendekatan  historis,  dan  pendekatan konseps.  Hasil  penelitian,  bahwa  1.  perkembangan  politik  hukum  pertanahan  saat  ini cenderung  mengabaikan  prinsip-prinsip  yang  terkandung  dalam  UUPA  dan  menafikan
reformasi  agraria  hal  ini  tergambar  dari  berbagai  regulasi  hukum  pertanahan  yang menimbulkan  kekaburan,  multi  tafsir  karena  penerbitan  undang-undang  sektoral didorong  untuk  pertumbuhan  ekonomi  dan  investasi  serta  munculnya  berbagai  konflik pertanahan pada tataran empiris 2. Struktur hukum penguasaan, pemilikan, penggunaan dan  pemanfaatan  tanah  dapat  mewujudkan  keadilan  apabila  tetap  memperhatikan prinsip-prinsip  yang  diemban  oleh  UUPA  diantaranya  penggunaan  tanah  sebesar- besarnya  untuk  kemakmuran  rakyat.  Saran,  perlunya  peninjauan  kembali  terhadap kebijakan  hukum  pertanahan  dalam  rangka  keseimbangan  penguasaan,  pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah antara memberikan keadilan bagi masyarakat dan kemudahan investasi.
Kata kunci: Struktur Hukum, pertanahan dan prinsip keadilan

## PENDAHULUAN
Undang-Undang  No.  5  Tahun  1960  tentang  Pokok-Pokok  Agraria  (selanjutnya disingkat  UUPA)  merupakan  awal  lahirnya  hukum  pertanahan  di  Indonesia.  UUPA mengatur  diantaranya  bidang  pertanahan,  disatu  sisi  merupakan ” kulminasi  dari pertentangan  nilai-nilai  sosial  dan  kepentingan-kepentingan  dalam  perkembangan hukum  yang  mengatur  tentang  tanah  dan  dari  sisi  lain  sebagai  awal  perjalanan  dari pelaksanaan pilihan nilai-nilai sosial dan kepentingan-kepentingan yang telah tertuang dalam  substansi  ketentuannya  di  tengah-tengah  rezim  pemerintahan  yang  bergantian membangun dan melaksanakan kebijakan pembangunan ekonominya.” 1
UUPA dalam konsepsi hukum tanah nasional dijadikan dasar dan acuan, namun demikian  setelah  UUPA  berlaku  sepanjang  enam  dasawarsa  menunjukkan kecenderungan  yang  menarik. ” Telaah  berdasarkan  strategi  penyusunannya  (proaktif- reflektif  atau  reaktif-  pragmatis)  dan  berdasarkan  penerapan  prinsip-prinsip  UUPA menunjukkan3bahwa  peraturan  perundang-undangan  yang  disusun  secara  proaktif- reflektif  itu  cenderung  berkarakter  positif,  yakni  taat  pada  tujuan  dan  prinsip-prinsip UUPA.  Sebaliknya,  ketika  peraturan  perundang-undangan  itu  disusun  secara  reaktif dengan  tujuan  yang  bersifat  pragmatis,  kecenderungannya  berkarakter  negatif,  yakni
1 Nurhasan Ismail , Perkembangan Hukum Pertanahan Indonesia , Disertasi, Program Doktor Ilmu Hukum, UGM, Yogyakarta. p. 117
abai terhadap tujuan dan prinsip-prinsip UUPA.”
2
Menurut Nurhasan Ismail bahwa “ jika dicermati bagian-bagian dari UUPA yang terkait  dengan  pilihan  kepentingan  sebagai  tujuan  yang  hendak  diwujudkan  yakni kepentingan  antara  dan  kepentingan  akhir.  Kepentingan  antara  merupakan  kondisi sosial  ekonomi  tertentu  sebagai  jembatan  untuk  terciptanya  kepentingan  akhir. ” 3
Apabila  diperhatikan,  kondisi  sosial  ekonomi  sebenarnya  yang  dimaksud  di  atas tergambar  dalam  ketentuan  UUPA  yang  dirumuskan  dengan  berbagai  konsep  yaitu  : Pada  ketentuan “Berpendapat” dimana  pada  bagian  d  menyatakan “ semua  tanah diseluruh  wilayah  kedaulatan  Bangsa  dipergunakan  untuk  sebesar-besar  kemakmuran rakyat baik secara perorangan maupun secara gotong royong atau bersama ” ; Kemudian diatur  lebih  lanjut  dalam  ketentuan  Pasal  2  ayat  (3)  dirumuskan  bahwa “ wewenang yang  bersumber  pada  Hak  Menguasai  dari  Negara  dipergunakan  untuk  mencapai sebesar-besar  kemakmuran  rakyat  dalam  arti  kebangsaan,  kesejahteraan  dan kemerdekaan ” ;  Kemudian  ditegaskan  lebih  lanjut  dalam  penjelasan  Umumnya  angka  I alenea  terakhir  yang  menyatakan  setidaknya  konsentrasi  yang  ingin  dicapai  UUPA adalah “ meletakkan  dasar-dasar  bagi  penyusunan  hukum  agraria  nasional  yang  akan merupakan  alat  untuk  membawa  kemakmuran,  kebahagiaan dan  keadilan bagi  negara dan rakyat ” . Sementara kepentingan akhir dinyatakan dalam, bagian “Menimbang” huru f a, Pasal 2 ayat (3) dan dalam penjelasan umumnya angka I kalimat pertama dari alinia pertama UUPA.
Penetapan  UUPA  sebagai  peraturan  sektoral  di  bidang  hukum  pertanahan, dimaksudkan  untuk  mengakhiri  pertentangn  nilai-nilai  dan  kepentingan-kepentingan akibat  dualisme  hukum  pertanahan,  yang  bersumber  pada  KUHPer  dan  Hukum  adat. “ Dampak dari pertentangan nilai dan kepentingan antara kedua sistem hukum terutama
2 Maria SW Sumardjono, 60 Tahun UUPA, masih Relevankah , Kompas, 24 September 2020.
3 Nurhasan Ismail , Ibid . p. 118.
terhadap  pola  penguasaan  dan  pengusahaan  tanah.  UUPA  hanya  menunjuk  pada  dua kepentingan  kesejahteraan  dan  keadilan. ” 4 “ Kesejahteraan  mencakup  kemakmuran sebagai  aspek  materil  dan  kebahagiaan  sebagai  aspek  immateril.  Kemakmuran  akan dapat  tercipta  jika  setiap  pemilikan  dan  pemanfaatan  tanah  dapat  memberikan  hasil yang  dapat  memenuhi  kebutuhan  materil  atau  kebutuhan  dasar  dari  seluruh masyarakat. ” 5
Kenyataan lainnya, berbagai persoalan muncul kepermukaan yang diakibatkan oleh  pemahaman  makna  yang  berbeda  terhadap  arah  tujuan  dari  politik  pemerintah mengenai hukum pertanahan sebagaimana yang terdapat dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945  yaitu “ mewujudkan  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat, ” selain  itu  penuangan Pasal  tersebut  dalam  UUPA,  pada  awalnya  dipengaruhi  oleh  ideologi  pembangunan ekonomi  yang  dicanangkan  oleh  pemerintah  yang  diorientasikan  pada  pembentukan masyarakarat sosialis Indonesia dan UUPA ditempatkan sebagai bagian dari instrumen untuk mewujudkan masyarakat sosial Indonesia.
Oleh  karenanya,  untuk  mencapai  tujuan  dari  pendiri  negara  ini  sebagaimana dijelaskan  dalam  UUPA  yakni  mewujukan  setinggi-tingginya  kemakmuran  rakyat  yang pada  akhirnya  akan  membetuk  dan  menjadikan  masyarakat  adil  dan  makmur,  maka pemerintah  perlu  melakukan  perombakan “ perubahan  struktur  hukum  penguasaan tanah  dan  perubahan  jaminan  kepastian  penguasaan  tanah  bagi  rakyat  yang memanfaatkan  tanah  dan  kekayaan  alam  yang  menyertainya. ” 6 Perbaikan  terhadap struktur hukum mengenai penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah tentunya mengarah pada suatu kondisi yang lebih memberikan keadilan, kepastian dan lebih demokratis.
4 Boedi  Harsono, Hukum  Agraria  Nasional,  Sejarah  Pembentukan  Undang-Undang  Pokok  Agraria,  Isi  dan Pelaksanaannya , Jilid I, PT Djambatan, Jakarta, 1994, p. 144.
5 Mubyarto, Ekonomi Rakyat, Program IDT dan Demokrasi Ekonomi Indonesia , Aditya Media, Yogyakarta, p. 19 .
6 Ida Nurlinda, Prinsip-prinsip Pembaruan Agraria: Perspektif Hukum , Penerbit Rajawali Pers, Jakarta, 2009, p. 77
Mencermati  dinamika  dalam  pembangunan, ”subyek  tanah menempati  posisi yang khusus sebagai faktor produksi dan merupakan modal yang tidak dapat digantikan, tidak dapat dipindahkan dan tidak dapat diproduksi. Tanah juga merupakan alas tempat tinggal,  bahkan  bagi  masyarakat  Indonesia  yang  heterogen,  tanah  memiliki  arti perjuangan  kebangsaan  sebagaimana  tercermin  dalam  ungkapan  tanah  air.    Arti  yang beragam  dan  begitu  penting  mengenai  tanah  mengarah  pada  satu  esensi  utama  yakni tanah untuk kemakmuran rakyat.” 7
Kebijakan  pembangunan  ekonomi  di  Indonesia,  sebagaimana  yang  telah dicanangkan maupun diterapkan oleh pemerintahan era tahun 1960, masa tahun 1980 dan masa tahun 1998 atau sering disebut masa reformasi, pada dasarnya terlihat begitu menekankan  pada  kondisi  sosial  ekonomi  dimana  pilihan  orientasi  pembangunan ditekankan  pada  kondisi  pemerataan  atau  pertumbuhan  ekonomi.  Kondisi  demikian ternyata  menimbulkan  dampak  terhadap  upaya  keras  pemerintah  bagaimana meningkatkan  kemakmuran  rakyat  sebagai  suatu  strategi  utama  dari  kepentingan pelaku kebijakan guna pencapaian tujuan hukum pertanahan dan juga sebagai pedoman yang akan digunakan dalam merancang peraturan pelaksanaan UUPA. Berbagai kendala dalam  mewujudkan  pembangunan  berbasis  ekonomi  dan  sosial  selama  ini  sangat dipengaruhi sebagai akibat kelemahan struktur agraria.
Terjadinya  kelemahan  struktur  agraria  di  Indonesia  dikarenakan  ekses  yang ditimbulkan  sebagai  akibat  adanya  ketidakseimbangan  dalam  sistem  penguasaan, pemilikan tanah, penggunaan dan pemanfaatan tanah. ” Di mana korporasi atau pemilik modal  memiliki  akses  yang  besar  dibandingkan  masyarakat  yang  tinggal  di  sekitar sumber daya alam. Hal demikian memicu timbulnya kemiskinan dan ketidakadilan, yang
7 Fauzi, Penghancuran  Populisme  dan  Pembangunan  Kapitalisme,  Dinamika  Politik  Agraria  Indonesia  Pasca Kolonial (Dalam Reformasi Agraria) Penerbit Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jakarta, 1997, p.
7.
diyakini  menjadi  penyumbang  utama  keterbelakangan  suatu  negara. ” 8 Memperbaiki keadaan  demikian  dapat  dilakukan  dengan  cara  mencegah  terjadinya  penumpukan penguasaan,  pemilikan  tanah  pada  orang-orang  tertentu,  maka  perlu  penataan  hukum yakni reformasi struktur hukum pertanahan.
Pasca  UU  Cipta  kerja  terlihat  dalam  mengisi  pembangunan  ini  negara  di  satu pihak berperan sebagai penyedia sarana, kemudahan proses untuk menciptakan kondisi yang  mendukung  bagi  akumulasi  modal  secara  cepat,  dalam  bentuk  menyingkirkan hambatan-hambatan  yang  merintangi proses maupun  negara  berperan  sebagai  kapital pinansial.  Termasuk  hambatan  dari  masyarakat  yang  merintangi  proses  pengadaan tanah untuk pembangunan.
Pembangunan  adalah  suatu  kegiatan  yang  dimulai  dari  perencanaan  dan perencaan  pembangunan  akan  terwujud  apabila  ada  bantuan  dari  investor  dalam menjalankannya,  akan  tetapi ” perlindungan  dan  pemenuhan  kebutuhan  rakyat  kecil seperti  petani,  buruh  atau  nelayan  harus  menjadi  prioritas  sebagaimana  sudah ditegaskan dalam Pasal 28A UUD 1945. Pasal ini memberi perlindungan HAM pada hak- hak individu untuk menjaga kelestarian hidupnya dan sumber mata pencahariannya. ” 9
Kegiatan  pembangunan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  dengan  cara mengambil  tanah-tanah  masyarakat  akan  berdampak  luas  terhadap  keadaan penguasaan hak atas tanah dan pemilikan tanah oleh masyarakat, terutama tanah yang dikuasai  masyarakat  dan  dipergunakan  untuk  pertanian.  Terjadinya  perubahan  fungsi tanah  pertanian  produktif  menjadi  tanah  yang  tidak  lagi  dipergunakan  sebagai pertanian  seperti  untuk  pengembangan  jalan  tol,  pembangunan  bandara  udara internasional, merupakan contoh nyata perbuatan pemerintah dan ini menggambarkan bahwa pemerintah tidak serius terhadap lahan pertanian. Meskipun Pemerintah harus
8 Usep Setiawan, Kembali Ke Agraria , Penerbit STPN, KPA, Sayogyo Institute, 2010, p. 61
9 Ahmad Sodiki, Politik Hukum Agraria , Penerbit Konstitusi Press (Konpress), Jakarta, 2013, p. 6
melaksanakan pembangunan disegala bidang, karena pembangunan merupakan bentuk nyata dari gerak dan program pemerintah untuk menyelenggarakan segenap kebutuhan bangsa dan negara. Bahkan dalam perkembangannya konsep pembangunan tidak hanya melakukan  pembaharuan  dan  perubahan,  tetapi  juga  harus  dilaksanakan  atas  prinsip- prinsip demokrasi, kebersamaan, keadilan dan berkelanjutan.
Kebijakan  pemerintah  mengkonversi  tanah  pertanian  menjadi  non  pertanian, menunjukkan  bahwa  pembangunan  yang  dilakukan  dengan  titik  berat  pemberdayaan pertanian  bukanlah  tujuan  utama  dari  pemerintah.  Keadaan  ini  tergambar  pada berbagai  peraturan  yang  ada  sehingga  ketentuan  perundang-undangan  menimbulkan ketidaksinkronan,  seperti  Undang-Undang  No.  41  Tahun  2009  tentang  Perlindungan Lahan  Pertanian  Pangan  Berkelanjutan,  Pasal  44  ayat  (1)  menegaskan  bahwa ” lahan yang  sudah  ditetapkan  sebagai  lahan  pangan  berkelanjutan3dilindungi  dan  dilarang dialih-fungsikan. ” akan  tetapi  pada  ayat  (2)  Pasal  tersebut  justru  sebaliknya ” jika kepentingan umum membutuhkan, asal sesuai dengan peraturan perundang-undangan. ” Sementara  Undang-Undang  No.  2  Tahun  2012  Tentang  Pengadaan  tanah  bagi Pembangunan  Untuk  Kepentingan  Umum, menyatakan  ” bahwa  kepentingan  umum dititik  beratkan  pada  penyediaan  tanah  untuk  memenuhi  kebutuhan  pembangunan infrastruktur. ”
Ketimpangan  struktur  pertanahan  selama  ini, pada  tataran  kebijakan  ternyata didominasi oleh tidak adanya pemahaman yang sama atas tafsiran resmi mengenai asas hak  menguasai  negara  terhadap  bumi,  air  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung didalamnya  sebagaimana  ditegaskan  Pasal  33  ayat  (3)  UUD  1945.  Penjabaran  Hak Menguasai  Negara  tidak  pernah  diperintahkan  oleh  UUD  1945  untuk  diatur  dalam undang-undang,  sehingga  tidak  dipahami  secara  utuh  bagaimana  mengartikan kedudukan,  sifat,  isi  serta  tempatnya  dalam  tata  hukum  Indonesia.  Padahal  hak  ini
sangat luas melampaui batas-batas hak perorangan, sangat rawan untuk disalahgunakan yang  dapat  berakibat  pada  hilang/berkurangnya  akses  rakyat  terhadap  tanah  dan sumber daya alam yang ada diwilayahnya. Kebijakan pertanahan sangat mudah berubah arah  atas  dasar  kepentingan  umum.  Menurut  Achmad  Sodiki, ” jika  di  Eropa  Barat diperlukan pembatasan asas fungsi sosial atas mutlaknya hak milik seseorang, maka di Indonesia  seharusnya  mutlaknya  hak  menguasai  negara  harus  dibatasi  juga  demi menjaga kepentingan individu. ” 10
Di  samping  itu,  berbagai  kasus  pertanahan  selalu  muncul  kepermukaan. Munculnya  konflik  pertanahan  baik  antara  pelakunya  individu  dengan  individu, masyarakat dengan pihak swasta, pihak swasta dengan swasta serta masyarakat dengan pemerintah,  termasuk  sengketa  tanah  ulayat  yang  dimanfaatkan  untuk  kepentingan pertanian  maupun  untuk  perkebunan,  semua  ini  disebabkan  oleh  kelemahan  struktur hukum  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  di  Indonesia. ” Di samping  itu  kuatnya  Haknya  Menguasai  Negara  dan  terikatnya  masyarakat  dengan prinsip fungsi sosial hak atas tanah”. 11
Pada  dasarnya  hukum  itu  menghendaki  keteraturan  dan  ketertiban  dalam rangka mewujudkan keadilan, kepastian dan kemanpaatan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat  dalam  berbagai  aspek  kehidupan.  Oleh  karena  itu  perubahan  terhadap struktur  hukum  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  harus memahami  secara  taat  tujuan,  prinsip/asas  hukumnya.  Prinsip  UUPA  tidak  dapat dihapus,  namun  dapat  dikembangkan  atau  dipertajam  orientasinya  mengikuti perkembangan  masyarakat  dan  globalisasi  dunia.  Menjadi  pertanyaan  besar,  apakah perubahan  pengaturan  hukum  pertanahan  sudah  memang  waktunya,  jika  demikian
10 Achmad Sodiki, Ibid , p. 5
11 M.  Hosen,  Rosmidah, Asas-asas  Hukum  Perjanjian  Pada  pengadaan  Tanah  bagi  Pembangunan  Untuk Kepentingan Umum , Jurnal Hukum Progresif, Volume XIII/No. 2/ Desember 2019.
berarti ketentuan yang ada tidak sesuai lagi asas-asas hukumnya dengan perkembangan masyarakat  atau  apakah  berlakunya  UU  Cipta  Kerja  mengubah  tujuan,  prinsip/asas struktur  hukum  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  hak  atas tanah?. Oleh karena itu, dalam rangka terbitnya UU Pertanahan sebagai dasar kebijakan pemerintah  di  bidang  pertanahan  serta  kebijakan  pertanahan  dalam  UU  Cipta  kerja, maka  perlu pengkajian  mengenai  politik  hukum pertanahan  pasca  UU  Cipta  Kerja  dan bagaimana  mewujudkan  struktur  hukum  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan pemanfaatan tanah untuk memenuhi keadilan dan iklim investasi di Indonesia.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  merupakan  tipe  penelitian  normatif  yaitu  penelitian  yang mengkaji  norma  hukum  berkenaan  dengan  struktur  hukum  penguasaan,  pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dalam rangka mewujudkan pemilikan tanah yang lebih  berkeadilan  dengan  menggunakan  pendekatan  peraturan  perundang-undangan, pendekatan sejarah, pendekatan konsep, pendekatan kasus.

## PEMBAHASAN
Pada  dasarnya,  kebijakan  umum  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan pemanfaatan tanah di Indonesia mengacu pada Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Atas dasar itu  Pemerintah mengeluarkan  peraturan  UU  No.  5  Tahun  1960  tentang  UUPA,  dimana Pasal  2  ayat  (1)  mengatur  kewenangan  negara  sebagai  pemegang  Hak  Menguasai Negara  (HMN).  Prinsip  HMN  ini,  memberikan  kekuasaan  kepada  negara  atas pengelolaan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk sebesar- besar kemakmuran  rakyat. Dalam konteks ini, negara mempunyai wewenang tertinggi “untuk:
1. Mengatur  dan  menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan,  persediaan  dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa;
2. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang- orang dengan bumi, air dan ruang angkasa;
3. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang- orang dan  perbuatan-perbuatan  hukum  yang  mengenai  bumi,  air  dan  ruang angkasa.” 12
Pelaksanaan  kebijakan  itu  adalah  dalam  bentuk  penetapan  peraturan perundang-undangan  pertanahan  dan  pemberian  program  dan  pelayanan  di  bidang pertanahan. Dalam rangka pelaksanaan kebijakan pertanahan, dikembangkan beberapa prinsip yaitu prinsip keadilan, kepastian dan kemanpaatan hukum.
Dengan  demikian  untuk  mewujudkan  masyarakat  yang  makmur,  pemerintah perlu  memenuhi  kebutuhan  pembangunan  yang  beraneka  ragam,  maka  diperlukan pengembangan  struktur  hukum  hak  atas  tanah  yang  berisikan  pengaturan  dan penyelenggaraan  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  serta peralihan hak atas tanah di Indonesia dalam rangka tertib hukum pertanahan, tertib administrasi, tertib penggunaan tanah dan tertib pemeliharaan tanah.
Artikulasi  kewenangan  ini  kemudian  melahirkan  berbagai  kebijakan  dan perangkat  ketentuan  hukum  yang  ditetapkan  negara  dalam  rangka  mewujudkannya. Oleh  sebab  itu  penyelenggaraan  pengelolaan  pertanahan  haruslah  memenuhi komponen-komponen  yang  terkandung  di  dalam  hukum  yaitu  struktur,  substansi  dan kultural  hukum.  Struktur  adalah  kelembagaan  yang  diciptakan  oleh  sistem  hukum, komponen  ini  “memungkinkan  pemberian  pelayanan  dan  penggarapan  hukum  secara
12 Pasal 2 UUPA
teratur. Substansi terdiri dari norma hukum, baik peraturan, keputusan dan sebagainya yang digunakan.” 13
Akan  tetapi  “pada  masa  sekarang ini  tidak  banyak  terjadi  perubahan  yang signifikan. Harapan akan keadilan melalui pengaturan hukum agraria yang progresif dan responsif atas harapan masyarakat masih belum terlaksana. Pemerintah masih berfokus pada  kemajuan  investasi  dan  korporasi  serta  kurang  memperhatikan  kebutuhan masyarakat.  Kesadaran  akan  pentingnya  keadilan  di  bidang  hukum  khususnya  agraria dan  ekonomi  mulai  dibangun  pasca  reformasi  melalui  reforma  agraria.  Namun Konsorsium Pembaharuan  Agraria  (KPA)  mencatat  indikasi  kemiskinan  dan  hilangnya kedaulatan atas sumber daya agraria dan potensi kerawanan sosial di masa depan yang lebih besar.” 14
Pangkal tolak dari keadaan itu semua adalah penataan penggunaan tanah atau dikenal  perencanaan  tata  guna  tanah  yang  tidak  adil  dan  demokratis.  Penataan penguasaan  dan  penggunaan  tanah  secara  simultan  telah  terbukti  dapat diselenggarakan dengan baik melalui redistribusi, konsolidasi yang disertai pemberian kepastian  hukum.  Akhir-akhir  ini  tanah  menjadi  diperebutkan  oleh  masyarakat, pemerintah  daerah  maupun  pemerintah  pusat,  karena  tanah  merupakan  asset  atau sumber pendapatan daerah.
Berdasar  itu  “Badan  Pertanahan  Nasional  (BPN)  sebagai  perumus  kebijakan nasional  dan  instansi  pemerintah  yang  tugas  dan  kewenangannya  terkait  dengan pelaksanaan  kebijakan  pertanahan,  berperan  penting  untuk  merumuskan  dan
13 Widhiana H Putri, Pluralisme Hukum Sebagai Strategi Pembangunan Hukum Progresip di Bidang Agraria di Indonesia , Jurnal Bhumi Vol 3 No. 1 Mei 2017, p. 75
14 Ibid, p.  77
melaksanakan  kebijakan  pertanahan  yang  adil  dan  sesuai  dengan  kaidah-kaidah  dan prinsip- prinsip pembangunan berkelanjutan.” 15
Kenyataannya,  kebijakan  pada  tataran  normatif tidaklah  selalu  sejalan  dengan kebijakan  pada  tataran  empirisnya,  karena  kebijakan  pertanahan  lebih  berorientasi pada  pembangunan  ekonomi  yang  berorientasi  pada  aspek  pertumbuhan  dan  tidak disertai  dengan  pembangunan  sosial  dan  upaya  pelestarian  lingkungan  hidup  yang sesuai  dengan  kaidah  dan  prinsip-prinsip  pembangunan  berkelanjutan,  akibatnya kebijakan pertanahan selama ini sesungguhnya kehilangan orientasi.
Pada  dasarnya  idea  pembaruan  agrarian  atau  disebut  juga  sebagai  reformasi agraria adalah berbagai usaha dari semua pihak yang terikat dan terlibat pada hubungan langsung  maupun  tidak  langsung  terhadap  subyek  agraria  baik  berupa  akses penguasaan  dan  pemanfaatan  terhadap  obyek  agrarian.  Kenyataannya  pembaruan agrarian dilakukan untuk memberikan perubahan terhadap pola penguasaan tanah dan perubahan jaminan kepastian hukum penguasaan tanah bagi rakyat yang memanfaatkan tanah dan kekayaan alam yang menyertainya.
Gambaran  yang  terjadi  banyak  persyaratan-persyaratan  pemberian  hak  yang bertentangan dengan peraturan dan ini menjadi pintu terjadinya penyelundupan hukum akibat  praktik  birokrasi  pemerintahan  di  Indonesia,  sementara  pemerintah  sangat perhatian  terkait  pertumbuhan  ekonomi  dan  investasi  dengan  meluncurkan  Undang- Undang  No.  11  Tahun  2020  tentang  Cipta  kerja.  Pembangunan  ekonomi  yang  tidak disertai  dengan  pembangunan  social  dan  upaya  pelestarian  lingkungan  hidup  yang sesuai  dengan  kaidah-kaidah  dan  prinsip-prinsip  pembangunan  berkelanjutan,  telah menjadikan kebijakan pertanahan kehilangan orientasi yang sesungguhnya.
15 Ida Nurlinda, penerapan prinsip-prinsip pembaruan agraria menurut ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 Tentang Pembaruan  Agraria  dan  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  Dalam  Kebijakan  Pertanahan ,  Disertasi,  Program  Pascasarjana UGM Yogyakarta, p. 235.
Untuk  itu  pemerintah  perlu  melakukan  penataan  kembali  struktur  hukum penguasaa,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanpaatan  tanah  yang  lebih  berkeadilan. Kegiatan demikian disebut sebagai Reformasi agraria. Tujuan reformasi agraria adalah untuk  mengurangi  ketimpangan  penguasaan  dan  pemilikan  tanah  sebagai  bentuk perlindungan hukum bagi masyarakat.
Perlindungan  hukum  menurut  Satjipto  Raharjo  adalah  “memberikan pengayoman  terhadap  hak  asasi  manusia  (HAM)  yang  dirugikan  orang  lain  dan perlindungan  itu  diberikan  kepada  masyarakat  agar  dapat  menikmati  semua  hak-hak yang diberikan oleh hukum. Hukum dapat difungsikan untuk mewujudkan perlindungan yang  sifatnya  tidak  sekedar  adaptif  dan  fleksibel,  melainkan  juga  prediktif  dan antisipatif. Hukum dibutuhkan untuk mereka yang lemah dan belum kuat secara sosial, ekonomi dan politik untuk memperoleh keadilan sosial.” 16
Sebagai  Negara  yang  mengatur  semua  tindakan  berdasarkan  hukum,  maka Negara berkewajiban memberikan perlindungan bagi warganya atas tanah baik dalam penguasaan  maupun  pemilikan.  Menurut  Philipus  M.Hadjon,  bahwa  “perlindungan hukum  bagi  rakyat  adalah  sebagai  tindakan  pemerintah  yang  bersifat  preventif  dan represif.  Perlindungan  hukum  yang  preventif  bertujuan  untuk  mencegah  terjadinya sengketa,  yang  mengarahkan  tindakan  pemerintah  bersikap  hati-hati  dalam pengambilan keputusan berdasarkan diskresi, dan perlindungan yang represif bertujuan untuk  menyelesaikan  terjadinya  sengketa,  termasuk  penanganannya  dilembaga peradilan.” 17
Dengan  demikian  perlindungan  hukum  erat  kaitannya  dengan  tujuan  hukum. Tujuan  hukum  “menurut  teori  etis  semata -mata  untuk  mencapai  keadilan  dan
16 Satjipto Raharjo, Ilmu Hukum , PT Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000, p. 54.
17 Philipus M. Hardjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia , PT Bina Ilmu, Surabaya, 1987, p. 29.
memberikannya  kepada  setiap  orang  yang  menjadi  haknya.  Sementara  menurut  teori utilitis,  tujuan  hukum  adalah  memberikan  faedah  atau  manfaat  bagi  sebanyak- banyaknya  orang  dalam  masyarakat.  Tujuan  hukum  menurut  aliran  yuridis  normatif adalah terwujudnya kepastian hukum.” 18
Persepsi  keadilan,  menurut  Satjipto  Raharjo  tidak  cukup  dengan  mengkajinya pada  aspek  hukum  dan  system  social  saja,  yang  menjadi  persoalan  apa  yang  menjadi dasar bagi hukum untuk melarang suatu perbuatan serta mengharuskan perbuatan yang lain.  Apakah  yang  menjadi  ukurannya,  apabila  analisisnya  itu  hanya  berkisar  sekitar ketertiban, maka hal itu tidak akan bisa dijawab. 19
Menurut  Maria  SW  Sumardjono,  “untuk  mencapai  keadilan  sosial,  perlu reorientasi  kebijakan  pertanahan  yang  adil,  demokratis  dan  bekelanjutan.  Pertama, keadilan mana yang harus diterjemahkan dalam kebijakan pertanahan. Kedua, kebijakan pertanahan harus mencerminkan sipat demokratis, baim dalam proses penyusunannya maupun dalam memberikan kesempatan bagi public berpartisipasi dalam pengawasan terhadap  pelaksanaan  suatu  kebijakan.  Ketiga,  aspek  keadilan  dan  demokratis  dalam kebijakan perlu dilengkapi aspek keberlanjutan demi terwujudnya keadilan atas akses ke SDA antar generasi.” 20

## Politik Hukum Pertanahan Pasca Terbitnya UU Cipta Kerja
Politik  hukum  berhubungan  erat  dengan  kebijaksanaan  pemerintah  untuk menentukan  kaidah-kaidah  hukum  yang  sesuai  ideology  Pancasila .  “Substansi  dari politik hukum itu adalah kebijaksanaan hukum terkait pembangunan dan perombakan
18 Yanto  Sufriadi, Rekonstruksi  Penyelesaian  Sengketa  Pengadaan  Tanah  Untuk  Kepentingan  Umum  Dalam Perspektif Hukum Progresif , Disertasi, Program Doktor Ilmu Hukum Univ. Diponegoro, 2011, p. 91.
19 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum , Penerbit PT Citra Aditya Bakti Bandung, 2014, p. 159
20 Maria. SW Sumardjono, 60 tahun UUPA, Masih Relevankah , Harian Kompas, 24 September 2020.
hukum  dalam  rangka  mewujudkan  apa  yang  menjadi  tujuan  Negara”. 21 Artinya kebijakan  hukum  yang  dikeluarkan  pemerintah  adalah  politik  hukum.  Politik  hukum adalah  langkah  dan  kebijakan  yang  diambil  oleh  penyelenggara  Negara  (pemerintah yang  berkuasa)  dalam  rangka  menciptakan  sistem  hukum  nasional  guna  mewujudkan cita-cita  bangsa  dan  tujuan  Negara. 22 Dengan  demikian  politik  hukum  pertanahan diartikan  sebagai  kebijakan  yang  dilakukan  pemerintah  untuk  mewujudkan kemakmuran dibidang pertanahan.
Pelaksanaan  kebijakan  itu  adalah  dalam  bentuk  penetapan  peraturan perundang-undangan  pertanahan,  pemberian  program  dan  pelayanan  di  bidang pertanahan. Dalam rangka pelaksanaan kebijakan pertanahan, dikembangkan beberapa prinsip yaitu prinsip keadilan, kepastian dan kemanfaatan hukum.
Politik  hukum  pertanahan  pada  tataran  implementasi  antara  lain  sedikitnya mengakomodasi  tiga  hal  yakni satu, pembangunan  hukum  pertanahan  haruslah berintikan  pembuatan  materi  hukum  yang  sesuai  dengan  kebutuhan  pembangunan; kedua , pelaksanaan ketentuan hukumnya haruslah dalam rangka penegakan supremasi hukum  sesuai  fungsi-fungsi  hukum,  penegakan  fungsi  lembaga  dan  pembinaan  para penegak  hukum  serta ketiga, proses  pembangunan  hukum  dan  pelaksanaannya  harus menunnjukkan peranan, sifat, dan orientasi hukum yang dibangun dan ditegakkan.
Di  samping  itu  materi  mutan  peraturan  peundang-undangan  yang  dibentuk haruslah merupakan penjabaran UUPA, UUPA berkedudukan sebagai penjabaran tujuan dan  prinsip hukum dari Pasal 33 ayat (3) UUD  Negara  RI 1945 namun di sisi lain UUPA beserta prinsip-prinsip hukumnya berkedudukan sebagai sumber bagi pengembangan kebijakan dan  peraturan  perundang-undangan  pertanahan  nasional.  Arahnya  adalah  untuk menjamin terwujudnya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Untuk mewujudkan
21 Bernhard Limbong, Politik Pertanahan , Penerbit Margareta Pusta, Jakarta, p. 182
22 Ibid.
tujuan tersebut, UUPA mengandung prinsip-prinsip penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk mendorong  kemajuan  bidang  ekonomi,  industri,  dan  bidang  lain  yang  pelaksanaannya tergantung pada ketersediaan tanah. Namun demikian UUPA juga memberikan perhatian khusus  terhadap  kelompok  masyarakat  yang  lemah  dan  termarjinalkan  oleh  kebijakan pertanahan pada masa sebelumnya.
Pembangunan  hukum  pertanahan  diantaranya  penetapan  peraturan perundangan-undangan  pertanahan  dimana  materi  hukumnya  haruslah  sesuai  dengan kebutuhan  masyarakat  dan  pembangunan.  Sejak  terbitnya  UUPA  hingga  tahun  2021 muncul  berbagai  peraturan  perundang-undangan  yang  telah  ditetapkan  oleh pemerintah  sebagai  peraturan  khusus  dan  peraturan  pelaksana  UUPA.  Berbagai peraturan  tersebut  ternyata  menimbulkan  konflik  dan  kekaburan  norma  karena peraturan  perundangan  yang  dibentuk  tidak  mengacu  pada  UUPA  sebagai  UU  sentral yang mengatur masalah agraria.
Politik  pertanahan  diantaranya  penetapan  materi  perundang-undangan haruslah  dilandasi  pada  kewenangan  Negara  untuk  melaksanakan  ketentuan  Pasal  2 Ayat  (1)  UUPA3yakni  a.  mengatur  persediaan,  penggunaan,  peruntukan,  dan pemeliharaan  bumi,  air  dan  ruang  angkasa;  b.  menentukan  dan  mengatur  hubungan hukum antara orang-orang mengenai bumi, air dan ruang angkasa; dan c. menentukan dan  mengatur  hubungan  hukum  antara  orang-orang  dan  perbuatan  hukum  mengenai bumi, air, dan ruang angkasa.
Setelah  kemerdekaan  Indonesia,  muncul  berbagai  desakan  untuk  membentuk hukum  agraria  nasional  yang  bertujuan  mengakhiri  dualism  hukum  pertanahan  di Indonesia  (BW  dan  hukum  adat).  Tanggal  24  September  1960  diberlakukan  UUPA sampai dengan saat ini. Keberadaan UUPA yang memiliki asas-asas yang penting antara lain  asas  sosial,  asas  penguasaan  negara,  asas  kepastian  hukum  sampai  saat  ini  masih
relevan  mengikuti  perkembangan  zaman.  Adapun  yang  menjadi  Grundnorm  UUPA tersebut  berpedoman  pada  Pasal  33  ayat  (3)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI Tahun 1945). Sejak kemerdekaan sampai  dengan  saat  ini,  Pemerintah  Indonesia  telah  melewati  rezim  pemerintahan, mulai  dari  Orde  Lama  hingga  orde  reformasi  sampai  dengan  saat  ini  yang  berdampak pula  terhadap  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  termasuk  di  dalamnya kebijakan  pertanahan  yang  terus  berganti  mengikuti  keinginan  pemerintah  yang berkuasa.  Pergantian  peraturan  perundang-undangan  termasuk  kebijakan  pertanahan ini  pula  yang  menyebabkan  terjadinya  tumpang  tindih  berbagai  peraturan  sehingga menjadi  pemicu  konflik  pertanahan.  Guna  mengatasi  persoalan  tumpang  tindihnya regulasi pertanahan tersebut, lahirlah sebuah terobosan baru melalui konsep Omnibus Law dari pemerintah sebagai strategi dan solusi penataan regulasi pertanahan yakni UU No 11 Tahun 2020 Tentang Cipta kerja selanjutnya disingkat UU Cipta Kerja.
Konsiderans  C  UU  Cipta  kerja  menyatakan  bahwa  diperlukan  penyesuaian berbagai  aspek  pengaturan  yang  berkaitan  dengan  kemudahan,  perlindungan,  dan pemberdayaan koperasi dan usaha mikro, kecil, dan menengah, peningkatan ekosistem investasi,  dan  percepatan  proyek  strategis  nasional,  termasuk  peningkatan perlindungan  dan  kesejahteraan  pekerja;  e.  upaya  perubahan  pengaturan  yang berkaitan  kemudahan,  perlindungan,  dan  pemberdayaan  koperasi  dan  usaha  mikro, kecil, dan menengah, peningkatan ekosistem investasi, dan percepatan proyek strategis nasional,  termasuk  peningkatan  perlindungan  &  kesejahteraan  pekerja  dilakukan melalui  perubahan  Undang-Undang  sektor  yang  belum  mendukung  terwujudnya sinkronisasi  dalam  menjamin  percepatan  cipta  kerja,  sehingga  diperlukan  terobosan hukum  yang  dapat  menyelesaikan  berbagai  permasalahan  dalam  beberapa  Undang- Undang ke dalam satu Undang-Undang secara komprehensif.
Kehadiran  UU  Cipta  Kerja  ternyata  membawa  perubahan  politik  hukum pertanahan, orientasi pengaturan pertanahan tidak lagi semata-mata untuk masyarakat akan tetapi pada kepentingan investasi dan industri, sangat terbuka pada modal asing hal  ini  tergambar  dari  peraturan  yang  dikeluarkan  setelah  UU  Cipta  kerja  dimana pemerintah  memberikan  kemudahan  akses  bagi  para  investor  untuk  melakukan penanaman  modal  di  Indonesia.  Dengan  demikian  jelas  bahwa  diundangkannya  UU Cipta  kerja  memberikan  perubahan  terhadap  orientasi  UUPA  yang  sebelumnya  tanah untuk pertanian menjadi tanah untuk pembangunan dan investasi.
Namun “ Mahkamah Konstitusi (MK) RI berdasarkan uji materil UU Cipta Kerja menyatakan  bahwa  pembentukan  UU  No.  11  Tahun  2021  tentang  Cipta  kerja  tidak mempunyai  ketentuan  hukum  yang  mengikat  secara  bersyarat  sepanjangn  tidak dimaknai  tidak  dilakukan  perbaikan  dalam  waktu  2  tahun  sejak  putusan  ini diucapkan ”. 23 Hal  ini  berarti  ketentuan  pelaksanaan  UU  Cipta  kerja  yang  ada  masih berlaku.
Salah  satu  peraturan  pelaksanaan  UU  Cipta  Kerja  adalah  PP  18  Tahun  2021 tentang  hak  pengelolaan,  hak  atas  tanah,  satuan  rumah  susun  dan  pendaftaran  tanah. Peraturan  dimaksudkan  untuk  menyatukan,  mengharmonisasikan,  mensikronisasikan, memperbarui  dan  mencabut  ketentuan  yang  sudah  tidak  relevan  menurut  UU  Cipta Kerja yakni PP No. 40 Tahun 1996 tentang HGU, HGB dan Hak Pakai atas tanah. PP No. 24  Tahun  1997  tentang  pendaftaran  Tanah  dan  PP  No.  103  Tahun  2015  tentang pemilikan Rumah Tempat Tinggal atau hunian oleh orang asing yang berkedudukan di Indonesians.  PP  ini  dikeluarkan  dalam  rangka  mengatasi  masalah  keterbatasan, ketersediaan lahan bagi pembangunan perkotaan, efisiensi penggunaan yang lahan yang ada.  Serta  pengembangan  bangunan  secara  vertical  termasuk  pengembangan
23 https://news.detik.com/berita/d-5826600/mk-perintahkan-pemerintah dan dpr.
infrastruktur di atas/di bawah.
Satu-satunya  UU yang  mengatur  mengenai  agraria  adalah  UUPA,  yang  seharusnya  menjadi  peraturan perundang-undangan induk. Akan tetapi dari beberapa peraturan perundang-undangan yang terkait dengan agraria tidak menjadikan UUPA sebagai dasar yuridis dari sejumlah peraturan  perundang-undangan  tersebut.  Akibatnya  timbul  disharmoni  antara  UUPA dengan sejumlah peraturan perundang-undangan sektoral.
Melihat perkembangan peraturan setelah terbitnya UUPA, menurut Maria, SW. Sumardjono  bahwa  pencermatan  terhadap  tipologi  peraturan  perundang-  undangan pertanahan  tahun  2010  dan  setelahnya,  menunjukkan  kecenderungan  bersifat  negatif, karena  meninggalkan  konsepsi  dan  prinsip-prinsip  UUPA  yang  fundamental  demi memenuhi  kebutuhan  sesaat  (menampung  anspirasi  siapa?).  Kecenderungan  sifat negatif yang menjurus ke arah destruktif dapat dicermati dari subtansi RUU Pertanahan yang  ditunda  pembahasannya  pada  23  September  2019.  Kecenderungan  sifat  negatif- destruktif  semakin  nampak  dalam  pengaturan  bidang  pertanahan  dalam  RUU  Cipta Kerja  yg  ditengarai ”merusak”  konsepsi  dan  prinsip -prinsip  UUPA,  bahkan bertentangan  dengan  konstitusi  dan  Putusan  MK  yg  relevan  serta  prinsip  -  prinsip dalam TAP MPR No IX/2001 tentang PA dan PSDA 24
Di samping itu, sebagian kalangan menilai kehadiran UU Cipta Kerja beserta peraturan  pelaksanannya  tidak  mendukung  reformasi  agraria  sebagaimana  diatur dalam Perpres No. 86 Tahun 2018 sementara reformasi agraria adalah tujuan utama dari pemerintahan Presiden Jokowi, selain itu kehadiran UU Cipta Kerja memperluas terjadinya  konflik  kepemilikan,  penguasaan,  penggunaan  dan  kemanfaatan  tanah serta ketidakadilan kepemilikan, penguasaan tanah.
Namun demikian “a da beberapa kelebihan penerapan konsep Omnibus Law
24 Maria SW Sumardjono, Op. Cit.
dalam  menyelesaikan  konflik  akibat  tumpang  tindihnya  regulasi  di  Indonesia termasuk  regulasi  pertanahan  antara  lain  :  1.  Mengatasi  konflik  peraturan perundang-undangan  baik  vertikal  maupun  horizontal  secara  cepat,  efektif  dan efisien;  2.  Menyeragamkan  kebijakan  pemerintah  baik  di  tingkat  pusat  maupun  di daerah  untuk  meningkatkan  iklim  investasi;  3.  Memangkas  pengurusan  perizinan lebih terpadu, efisien dan efektif; 4. Mampu memutus rantai birokrasi yang berbelit- belit;  5.  Meningkatnya  hubungan  koordinasi  antar  instansi  terkait  karena  telah diatur  dalam  kebijakan  Omnibus  Regulation  yang  terpadu;  6.  Adanya  jaminan kepastian hukum dan perlindungan hukum bagi para pengambil kebijakan” 25
Tabel 1
Perbedaan Orientasi Hukum Pertanahan pada Lima masa
MASA ORIENTASI KATEGORI Hindia Belanda  Berorientasi  pada  pemenuhan  pasar  global, dengan intensifikasi paksa Kolonialisme Orde Lama Berorientasi  mengakhiri  penguasaan  asing  atas tanah  yang  merupakan  bentuk  kolonialisme paling  konkret.  Meletakkan  dasar  nasionalisme terhadap  agrarian  dan  pembangunan  pertanian bangsa Nasionalisme Orde Baru Berorientasi  memberi  kesempatan  modal  asing masuk  walaupun  terbatas.  Sektor  yang  dibuka terbatas  pada  pertambangan  dan  kehutanan. Jumlah  investasi  asing  dibatasi  agar  tidak melebihi penguasaan domestic. Membuka modernisasi  pertanian,  salah  satunya  soal rekayasa genetika (UU No. 12 Tahun 1992 tentang Sistem Budidaya Tanaman. Kapitalistik, liberal terbatas Pasca 1998/era reformasi Berorientasi  sangat  terbuka  pada  modal  asing disemua  sector.  Sejak  reformasi  1998,  terdapat sekitar  80-an  UU  yang  merupakan  titipan  asing. Beberapa sektor yang telah dibuka secara khusus untuk  asing  al.  UU  perkebunan,  sumber  daya  air, Kawasan pesisir, pertambangan, ketenagalistrikan, migas, peternakan, dan
penanaman modal.
Neoliberal
25 Natanel Lainsamputty, Ronny Soplantila, Yosia Hetharie, Omnibus Law Sebagai Strategi Penataan Regulasi Pertanahan , Jurnal Saniri vol. 1 No. 1 November 2020, hlm. 37.
Pasca  UU  No.
11 Tahun 2020 tentang  Cipta kerja/omnibus Law Mendorong  investasi  yang  lebih  luas  dan berkualitas,  komoditi  tanah  semata-mata  untuk meningkatkan  pertumbuhan  ekonomi  dengan memberlakukan  Lembaga  bank  tanah  serta memperluas  makna  kepentingan  umum  dalam pengadaan tanah. Neoliberal Global
Dengan  demikian  tergambar  bahwa  orientasi  hukum  pertanahan  sejak  zaman Hindia Belanda hingga kini selalu berubah sebagaimana table di atas.
Pasca  orde  baru  terlihat  bahwa  kebijakan  pembangunan  ekonomi  yang ditempuh telah menuju liberalisasi  ekonomi. Pertumbuhan ekonomi menjadi prioritas, investasi asing mendapat kemudahan fasilitas dan sumber daya agraria berubah fungsi menjadi  komoditas.  Hal  tersebut  telah  membantu  menyuburkan  kapitalisme  agraria, yang ditandai oleh beberapa hal:
Pertama,  beralihnya  penguasaan  asset  produksi.  Pemerintah  mendorong pembangunan  pertanian  yang  dianggap  mampu  mencapai  pertumbuhan  yang cepat,  misalnya  program  revolusi  hijau.  Kedua,  munculnya  monopoli  di  sektor agraria,  misalnya  program  TIR  (Tebu  Intensifikasi  Rakyat)  dan  PIR  (Perkebunan Inti Rakyat) kepada petani secara paksa, sehingga hilang kebebasan dan hak petani untuk menanam komoditas sesuai dengan keinginannya. Ketiga, hilangnya hak-hak tradisional  dimana  pola  penguasaan  tanah  masih  menggunakan  “hu kum  adat ”. Hak-hak  tradisional  itu  digilas  dengan  adanya  legalitas  formal  misalnya  untuk perusahaan HPH (Hak Penguasaan Hutan), HTI (Hutan Tanaman Industri) dan hak pertambangan.  Keempat,  konsentrasi  penguasaan  asset  produksi  oleh  pemodal swasta, misalnya, pengembangan usaha perkebunan. 26
Hal  tersebut  mengakibatkan  terjadinya  ketimpangan  struktur  agraria. 27 Selain ketimpangan struktur agraria, Gunawan Wiradi menjelaskan bahwa ada 3 (tiga) bentuk ketimpangan (incompabilities) lainnya, ya itu: “ 1. Ketidakserasian dalam hal peruntukan sumber-sumber  agraria,  khususnya  tanah;  2.  Ketidakserasian  antara  persepsi  dan
26 Endang suhendar dan BY. Winarni, Petani dan konflik Agraria , Penerbit Yayasan AKATIGA, 1998, Bandung. p. 21.
27 Struktur agraria bukanlah bentukan alami, melainkan bentukan social. Struktur agraria merupakan hubungan social yang ditata dalam rangka distribusi akses terhadap sumber-sumber agraria khususnya tanah. Sebagai suatu hubungan  sosial,  struktur  agraria  mengambil  slah  satu  dari  lima  kemungkinan  formasi  ideal,  yaitu  naturalism, feodalisme, kapitalisme, sosialisme, serta populisme. LIhat M.T. Felix Sitorus, Tanah Etnisitas dan kekuasaan. Dinamika agrarian Pada komunitas Tepian Hutan di Sulawesi Tengah , Jurnal pembaruan dan agrarian, vol. 01/ tahun 2004, p. 59.
konsepsi mengenai agraria; 3. Ketidakserasian antara berbagai produk hukum sebagai akibat dari pragmatism dan kebijakan sektoral. 28
Ketiga  macam  incompatibilitas  tersebut  merupakan  masalah-masalah  agrarian yang  dominan  di  tanah  air.  Ketiga  hal  tersebut  juga  pada  dasarnya  sekaligus menjadi sumber utama dari berbagai masalah turunannya seperti konflik agrarian, kemiskinan  dan  pengangguran.  Selain  itu,  dapat  ditambahkan  pula  tandatangan yang  kian  menambah  kerumitan  permasalahan  agrarian  yaitu  arus  dominan globalisasi. 29
Dengan  demikian,  pembangunan  ekonomi  yang  kemudian  dilakukan  di  atas struktur  agraria  yang  timpang  tersebut  telah  mengakibatkan  terjadinya  tiga  krisis sosial-ekologi yaitu:
1. Krisis  keadilan,  yaitu  ketidakadilan  dan  ketimpangan  penguasaan  atas  tanah dan kekayaan alam;
2. Krisis alam menyangkut hancurnya lingkungan ekosistem; dan
3. Krisis  produktivitas  berupa  mandeknya  kemampuan  usaha  rakyat  untuk mendapatkan kemakmuran melalui usaha memanfaatkan tanah dan kekayaan alamnya. 30
Mengamati  regulasi  pertanahan  Pasca  UU  Cipta  kerja  tentu  semakin  memicu terjadinya konflik pertanahan, baik yang bersifat horizontal maupun vertikal. Terdapat beberapa karakter konflik agraria di Indonesia. Pertama, ia bersifat kronis, massif dan meluas,  berdimensi  hukum,  social,  politik  dan  ekonomi. 31 Konflik  agraria  merupakan konflik yang berakar dari persoalan lama yang tidak terselesaikan yakni dokumen tanah, penggarapan  tanah  oleh  pihak  lain,  mafia  tanah,  penguasaan  tanah  secara  illegal, penelantaran  tanah  serta  penggusuran  tanah  karena  pengadaan  tanah.  Kedua,  konflik pertanahan  juga  terjadi  karena  kebijakan  pemerintah  mengenai  penguasaan  dan penggunaan  tanah  serta  pengelolaan  sumber  daya  alam. 32 Penguasaan  tanah  lebih
28 Gunawan  Wiradi,  Seluk  Beluk  Masalah  Agraria,  Reforma  Agraria  dan  penelitian  Agraria,  2009, Yogyakarta, STPN Press, p. 3.
29 Ibid, p. 5.
30 Joyo  Winoto, Tanah  Untuk  Rakyat,  Risalah  Tentang  Reformasi  Agraria  Sebagai  Agenda  Bangsa , tanpa penerbit, 2008, p 42-43
31 Syahyuti,  Kendala  pelaksanaan  Landreform  di  Indonesia:  Analisis  terhadap  kondisi  dan perkembangan Berbagai factor Prasyarat Pelaksanaan reformasi agrarian, forum penelitian Agro Ekonomi Vol. 22 No. 2, Desember 2004, p. 92.
32 http://www.walhi.or.id/penyelesaian konflik agraria wajib jadi prioritas Jokowi-jk
banyak  diberikan  kepada  perusahaan  yang  bergerak  dibidang  kehutanan.  Berarti  ada ketimpangan dalam pemilikan dan penguasaan tanah.
Terdapat  berbagai  faktor  yang  mendukung  terjadinya  perubahan  orientasi pertanahan Pasca UU Cipta kerja yakni 1. Lemahnya kemauan politik pemerintah untuk menghadirkan  negara  dalam  melindungi  segenap  bangsa  dan  memberikan  rasa  aman kepada  seluruh  warga  atas  kepemilikan  dan  penguasaan  tanah;  2.  Materi  peraturan pertanahan  hanya  berorientasi  pada  kepentingan  investasi;  3.  Menguatnya  orientasi ekonomi  hal  ini  terlihat  dengan  diperluasnya  makna  kepentingan  umum  dalam pengadaan  tanah;  4.  Adanya  Tarik-menarik  kewenangan  antara  Pemerintah  pusat dengan pemerintah daerah.
Pemerintah  seharusnya  membuat  kebijakan  yang  berpihak  kepada  rakyat melalui diantaranya mengurangi pemberian izin bagi investor dalam penggunaan tanah dan pengelolaan SDA, tetapi pemerintah hendaknya membuat kebijakan yang menarik dan  aman  bagi  investor  yang  bergerak  di  bidang  perkebunan,  kehutanan  dan pertambangan tanpa harus mengabaikan kepentingan rakyat.
Di  samping  itu  kehadiran  UU  Cipta  kerja  membuat  perubahan  program reformasi  agraria,  yakni  terhadap  tanah-tanah  eks  Hak  Guna  Usaha  (HGU),  Hak  Guna Bangunan  (HGB),  tanah  terlantar,  dan  tanah  negara  menurut  Perprer  No.  86  tahun 2018.akan  menjadi  obyek  reformasi  agraria  sebagai  bentuk  penataan  penguasaan  dan penggunaan tanah dan akan diredistribusikan kepada masyarakat yang tidak memiliki hak atas tanah, akan tetapi dengan UU Cipta Kerja tanah-tanah tersebut akan berada di bawah kewenangan kelembagaan Bank Tanah.
Bank  Tanah  dalam  PP  64  tahun  2021  tentang  Badan  Bank  Tanah  memiliki fungsi  reforma  agraria.  “ Reforma  Agraria ”  adalah  penataan  kembali  struktur penguasaan,  pemilikan,  penggunaan,  dan  pemanfaatan  tanah  yang  lebih  berkeadilan
melalui  penataan  aset dan disertai3dengan  penataan akses  untuk  kemakmuran  rakyat Indonesia.  Reforma  agrarian  yang  dilakukan  oleh  Bank  Tanah  dilaksanakan  di  luar kawasan hutan.
Tanah  dan  sumber  daya  alam  merupakan  sumber  penghidupan  bagi  rakyat Indonesia.  Karena  itu,  proses  eksploitasi  tanah  dan  sumber  daya  alam  harus menempatkan  kepentingan  dan  keberlangsungan  hidup  masyarakat  setempat  secara sosial dan budaya sebagai rujukan utamanya, bukan sekedar perhitungan keuntungan dan pertumbuhan ekonomi semata.
Tanah  yang  dimiliki  oleh  seseorang  tidak  hanya  berfungsi  bagi  pemilik  hak  saja tetapi  juga  bagi  bangsa  Indonesia  secara  keseluruhan.  Penggunaan  tanah  tidak  hanya berpedoman pada kepentingan pemegang hak, tetapi juga memperhatikan kepentingan masyarakat. Untuk itu perlu adanya perencanaan, peruntukan dan penggunaan hak-hak atas  tanah  sebagaimana  dalam  Pasal  14  UUPA.  Artinya  dengan  menggunakan  tanah sesuai rencana yang telah ditetapkan oleh pemerintah berarti fungsi sosial atas sesuatu hak atas tanah telah terpenuhi.
Berbagai  usaha  dilakukan  negara  untuk  menarik  investor  pasca  UU  Cipta  kerja diantaranya  perkebunan  skala  besar  hal  ini  sebagai  strategi  pembangunan  berbasis tanaman  ekspor  supaya  tercipta  perdagangan  lintas  negara.  Faktanya  di  Indonesia, pembangunan  perkebunan  skala  besar  ini  justru  menyebabkan    terjadinya  akumulasi kemiskinan  di  pedesaan.  Di  desa  telah  terjadi  perubahan  nyata  dan  bertransformasi menjadi pusat-pusat tanaman pangan dunia dan bahan baku ekspor.
UUPA memang tidak secara eksplisit mengatur adanya larangan penguasaan tanah secara  spekulatif  atau  kegiatan  pengkomoditian  tanah.  Pemahaman  secara  tekstual terhadap  ketentuan  UUPA  tidak  akan  menjumpai  ketentuan  yang  dapat  dijadikan landasan  untuk  melarang  penguasaan  spekulatif  yang  mengarah  pada  komoditisasi
tanah.  Namun,  secara  implisit  terdapat  ketentuan-ketentuan  yang  diantaranya ketentuan Pasal 6 UUPA yang mengandung semangat untuk mempersoalkan dan bahkan kemungkinan untuk melarangnya.
Pemahaman  secara  kontekstual  akan  dapat  mengidentifikasi  bahwa pengkomoditian  tanah  menciptakan  ketidakseimbangan  antara  kepentingan  individu pemilik  dengan  kepentingan  masyarakat.  Pengkomoditian  tanah  hanya  mendatangkan keuntungan  bagi  individu  pemilik  berupa  optimalisasi  nilai  lebih  antara  harga  beli dengan harga penjualan Kembali, tetapi sebaliknya menyebabkan adanya kerugian bagi masyarakat  berupa  kurang  tersedianya  tanah  yang  dapat  dipunyai  oleh  kelompok masyarakat yang secara social ekonomi lemah atau kurang diuntungkan.
Menurut  lodhi,  sejak  itu  pula  telah  dibentuk  oleh  dunia  korporasi  menuju pembangunan  tanaman  ekspor.  Data  BPS  2020  mengkonfirmasi,  pusat-pusat pembangunan perkebunan (sawit) dan perkebunan kayu (Hutan tanaman Industri/HTI) dipedesaan  Sumatera  dan  Kalimantan  menjadi  kantong-kantong  kemiskinan  secara massif. 33 Secara  jeli  Lodhi  mengingatkan  bahwa  peningkatan  secara  dramatis pembangunan  perkebunan  skala  luas  harus  diperiksa  secara  cermat  akan  dampak ketimpangannya,  yakni  kemiskinan  yang  akut.  Sebab  globalisasi  sebagai  ciri  khas neoliberal  atau  liberalismi  perdagangan  tanaman  dan  kebutuhan  pangan  memiliki dampak ketimpangan antara negara-negara maju dengan dunia ketiga atau berkembang yang menjadi obyek pusat-pusat konsentrasi tanaman ekspor. 34
Dengan  demikian,  pasca  UU  Cipta  Kerja  liberalisasi  kebijakan  negara  untuk pembangunan ekonomi perkebunan sebagai suplai pasar global telah menjadi salah satu pintu  masuk  meningkatnya  perampasan  tanah secara  signifikan.  Pengalaman  berbagai
33 https://www:bps.go.id/website/brs_ind/brsInd-2020 ,
34 H.  Akram,  Lodhi  dan  C.  kay,  Neoliberal  Globalisation,  the  Trais  of  Rur  Accumulation  and  Rural Politisc; The Agrarian Question in the Twentieth century, 2008, p. 35-38.
negara  besar  telah  terjadi  perburuan  lahan-lahan  masyarakat  untuk  pembangunan pusat-pusat kebutuhan pangan dengan pola modern dan sistem yang terstruktur.
Fenomena  ini  harus  dikoreksi  sebagai  wujud  tanggung  jawab  negara  terhadap masyarakat  kebanyakan  yang  hidup  pada  posisi  yang  terancam  akan  kehilangan tanahnya.  Masyarakat  pedesaan  tidak  memiliki  keahlian  selain  sebagai  petani  dengan mengandalkan  kekuatan  fisik.  Pasal  10  dan  17  UUPA  mengatakan  petani  harus mengerjakan  tanahnya  sendiri  untuk  kepentingan  pangan  dan  orang  tidak  boleh memiliki tanah melebihi batas maksimum.

## Struktur  hukum  hak  atas  tanah  pasca  UU  Cipta  Kerja  yang  dapat  memenuhi prinsip keadilan dan investasi
Pembangunan  sebagai  suatu  kegiatan  yang  berlangsung  terus  menerus, berkesinambungan  dan  dilaksanakan  oleh  seluruh  komponen  bangsa  dimaksudkan untuk mencapai cita-cita hidup berkebangsaan yang bebas, Bersatu, berdaulat, adil dan Makmur sebagaimana ditegaskan dalam Pembukaan UUD 1945.
Kegiatan  pembangunan  yang  selama  ini  menggunakan  konsep  pendekatan pertumbuhan ternyata telah membawa dampak yang buruk pada kuantitas dan kualitas tanah  dan  sumber  daya  agraria  lainnya.  Kebijakan  pembangunan  yang  telah dilaksanakan beberapa dekade ini rupanya memperburuk masalah keagraria, untuk itu diperlukan upaya untuk mereformasi kebijakan dibidang keagrariaan (reforma agraria) dengan mendasarkan diri pada upaya pembaruan agraria sebagai konsep pembangunan.
Paradigma modernisasi yang selama ini berkembang adalah bahwa negara maju adalah negara industry, sehingga apabila Indonesia ingin menjadi negara yang modern, maka harus mengubah diri  dari negara agraris menjadi negara industry dan untuk itu
pertumbuhan ekonomi menjadi paradigma pembangunannya. Namun dampak dari pola pembangunan yang demikian adalah petani menjadi tergusur dan kehilangan tanahnya, spekulasi  tanah  merajalela,  penguasaan  tanah  terpusat  pada  satu  atau  sekelompok orang  tertentu  saja,  dan  berbagai  pola  penguasaan  tanah  lainnya  yang  jauh  dari  nilai- nilai demokratis dan keadilan.
Apabila dipahami bahwa pembangunan sebenarnya merupakan proses transisi masyarakat  kearah  yang  lebih  adil,  sejahtera  dan  demokratis,  maka  struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dan sumber daya agrarian lainnya harus ditata Kembali agar lebih berkeadilan. Untuk itu konsep-konsep reforma agrarian yang terdesentralisasi dan partisi pasif harus menjadi konsep yang mendasari kegiatan pembangunan.
Reforma agraria bukan hanya sebatas kebijakan redistribusi asset dan legalisasi asset kepada rakyat. Reforma agraria adalah untuk mewujudkan keadilan, mengurangi ketimpangan ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Reformasi agraria adalah  janji  pemerintah  untuk  menata  kepemilikan,  penguasaan,  penggunaan  dan pemanfaatan tanah.
Struktur  hukum  hak  atas  tanah  dimaksudkan  sebagai  kondisi  kepemilikan, penguasaan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  saat  ini.  Ketimpangan  kepemilikan, penguasaan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  akan  berimbas  terhadap  seluruh aspek  kehidupan  masyarakat.  Tidak  hanya  terhadap  permasalahan  ekonomi  yaitu rendahnya  tingkat  kesejahteraan  masyarakat  tapi  juga  berdampat  terhadap permasalahan  social,  ketimpakangan  structural,  timbulnya  konflik,  ketidak  adilan, kerusakan sumber daya alam serta menurunnya tingkat ketahanan pangan.
Kepemilikan  tanah  yang  sangat  luas  pada  sebagian  orang  tidak  mampu mengubah  kemiskinan  pada  masyarakat  pedesaan.  Terbatasnya  lahan  pertanian
menjadi salah satu hal penyebab terjadinya perpindahan masyarakat desa ke kota untuk bekerja  sebagai  buruh  pabrik/bangunan,  maka  akan  terjadi  kepadatan  penduduk perkotaan.
Reformasi agrarian sebagai program besar sebagaimana diatur dalam TAP MPR No.  IX/MPR/2001  tentang  pembaruan  Agraria  dan  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam diharapkan  mampu  menjadi  solusi  terhadap  permasalahan  ketimpangan  kepemilikan, penguasaan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah.  Untuk  melaksanakan  reformasi agraria maka pemerintah mengeluarkan Perpres No. 86 Tahun 2018 tentang reformasi agraria.
Namun hingga saat ini program Reformasi Agraria melalui penataan asset dan penataan  akses  belum  menunjukkan  keberhasilan  yang  signifikan  memuaskan  karena, satu, penataan struktur kepemilikan, penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah belum  memenuhi  prinsip  keadilan,  masih  banyak  masyarakat  yang  belum  memiliki tanah  dan  Sebagian  besar  kepemilikan  tanah  belum  diikuti  penggunaan  dan pemanfaatan  sebagaimana  diharapkan. Kedua. Pemerintah  harus  mencegah ketimpangan  penguasaan  dan  kepemilikan  hak  atas  tanah  melalui  Pendaftaran  Tanah Sistematis lengkap (PTSL) dan redistribusi tanah yang tepat sasaran agar jangan terjadi penguasaan dan pemilikan tanah pada sekolompok tertentu.
Struktur  kepemilikan,  penguasaan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah memerlukan  tindakan  tegas  dari  pemerintah.  Sejak  era  demokratis  aktivitas pembangunan  pusat  perekonomian  mendorong  pengambilan  tanah-tanah  produktif, pengaturan  pertanahan  cenderung  mengarah  pada  keseimbangan  antara  kepentingan umum mekanisme pasar.
Pasca  terbitnya  UU  Cipta  kerja  telah  menggeser  orientasi  hukum  pertanahan dalam UUPA yang tadinya pembangunan ekonomi pertanian bergeser kepembangunan
ekonomi  industry.  Pembangunan  Kawasan  industry  di  wilayah  tertentu mengimplikasikan  perubahan  peruntukan  lahan.  Lahan  pertanian  produktif  telah berganti menjadi bangunan besar pabrik dengan cerobong asapnya. Keberadaan pabrik tersebut  mengubah  pola  kehidupan  rakyat  setempat.  Pekerjaan  Bertani  yang  tadinya sebagai aktivitas utama masyarakat berubah menjadi buruh pabrik.
Perkembangan  tersebut,  maka  pemilik  modal  besar  swasta  dengan  mudah melakukan  pengalihan  hak  atas  tanah.  Bagi  masyarakat  menjual  tanah  kepada  pihak swasta adalah pilihan yang cepat tanpa melihat resiko kehilangan tanah pertanian dan habisnya hasil penjualan karena tidak mampu mengelola menjadi modal produktif.
Tantangan  bagi  bangsa  Indonesia  yang  pluralistic  atas  tanah  terutama kepemilikan,  penguasaan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  adalah  mewujudkan keadilan. Pengaturan masyarakat pluralistic modern tidak boleh didasarkan atas suatu panutan nilai hidup tertentu, melainkan harus dikendalikan oleh prinsip yang menjamin dan  mengekspresikan  kepentingan  bersama. 35 Tanah  adalah  asset  penting  bagi masyarakat Indonesia dan ini dijamin dalam UUPA.
Sebenarnya  UUPA  menganut  idealisme  dalam  hal  penguasaan  tanah.  Pasal  10 UUPA  menyatakan  bahwa  setiap  orang  atau  badan  hukum  yang  mempunyai  hak  atas tanah  pertanian  pada  asasnya  diwajibkan  untuk  mengusahakannya  secara  aktif. Perubahan kepemilikan tanah pertanian misalnya pada tanah Subak Bali kepada suatu korporasi  atau  badan  hukum  jelas  tidak  mungkin  melestarikan  kebiasaan  pengolahan Subak selama ini. Kondisi ini jelas bertentangan dengan ketentuan Pasal 10 UUPA yang mewajibkan pihak yang menguasai tanah pertanian untuk mengusahakan sendiri tanah pertaniannya. Ketentuan ini dimaksudkan untuk menghindari pengalihan tanah kepada
35 Ni  Made  Irpiana  Prahandari,  Penguasaan  hak  Milik  atas  Tanah  Milik  WNI  oleh  WNA  dengan  Akta Notaris/PPAT,  Tesis  Magister  Program  Studi  Kenotariatan  Program  Pascasarjana,  Univ.  Udayana  Denpasar, 2014, p. ix.
sembarangan  pihak  yang  sangat  mungkin  mengubah  peruntukan  tanah  atau menelantarkan tanah dan tidak dimanfaatkan secara aktif.
Reformasi  agraria  berkenaan  dengan  penataan  Kembali  penguasaan  tanah. Setelah kemerdekaan reformasi agrarian berkenaan dengan pengembalian tanah-tanah rakyat yang dirampas oleh penjajah, redistribusi tanah yang berupa tanah jabatan atau tanah  yang  tidak  dipergunakan  sesuai  dengan  kebutuhan  hal  ini  banyak  terjadi  di pedesaan.  Masa  sekarang  pasca  UU  Cipta  kerja  reformasi  agrarian  berkenaan  dengan perombakan  pemilikan  dan  penguasaan  tanah  serta  hubungan-hubungan  hukum  yang bersangkutan dengan penguasaan tanah dalam mewujudkan pemerataan kemakmuran dan keadilan. 36
Keadilan  merupakan  konsep  yang  abstrak  yang  tidak  begitu  mudah  untuk mengkonkretkan  dalam  suatu  rumusan  yang  dapat  memberikan  gambaran  yang menjadi  intinya.  Satjipto  Raharjo  mengidentifikasi  9  definisi  keadilan,  yakni memberikan kepada setiap orang yang seharusnya diterima, memberikan kepada setiap orang yang menurut aturan hukum menjadi haknya, kebajikan untuk memberikan hasil yang telah menjadi bagiannya, memberikan sesuatu yang dapat memuaskan kebutuhan orang,  persamaan  pribadi,  pemberian  kemerdekaan  kepada  individu  untuk  mengejar kemakmurannya, kebebasan untuk melakukan sesuatu yang tidak melanggar kebebasan yang sama dari orang lain, pemberian peluang kepada setiap orang mencari kebenaran, dan  memberikan  sesuatu  secara  layak. 37 Penulis  lain  juga  mengemukakan  bahwa keadilan  sebagai  penilaian  terhadap  perlakuan  seseorang  terhadap  yang  lainnya dengan3menggunakan norma tertentu sebagai ukurannya. 38
36 Santoso, Hukum agrarian , Hukum Agraria Kajian Komprehensif, Penerbit kencana, 2012, p. 205- 206.
37 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum , Alumni Bandug, 1982, p. 49-50.
38 Sudikno Mertokusumo, M engenal Hukum , Suatu pengantar, Liberty Yogyakarta, 1999, p. 71-72.
Menyimak  perkembangan  pengaturan  hukum  pertanahan  serta  akibatnya sebelum dan Pasca terbitnya UU Cipta kerja timbul pertanyaan keadilan atas tanah yang bagaimana yang akan diwujudkan oleh pemerintah untuk masyarakat.
Keadilan  adalah  suatu  tuntutan  mengenai  sesuatu  yang  esensial  dari  setiap individu sebagai haknya yang tidak boleh dilanggar/dihalangi dan dijamin melalui formula  hukum  yang  berisi  hak  dan  kewajiban  dalam  pergaulan  sosial.  Keadilan dapat  ditransformasikan  melalui  berbagai  kepentingan  kehidupan;  fisik  dan lahiriah;  ekonomi,  sosial,  politik,  kebudayaan,  keagamaan,  dan  spiritualitas. Dengan  demikian  keberadaan  hukum  merupakan  sarana  untuk  mewujudkan kebahagiaan  dan  kesejahteraan  hidup  lahir  batin  dalam  kehidupan  sesama. Beberapa pendapat atau teori dapat diketengahkan berkenaan dengan tujuan dan fungsi  hukum  ini,  sekurangnya  terdapat  dua  teori  tergolong  klasik  yang  patut untuk disimak, yakni Teori Etis dan Teori Utilitas. Sedangkan teori lainnya hanya merupakan varian atau kombinasi dari kedua teori ini. Teori Etis, yang dipelopori oleh  Aristoteles,  berpendapat  bahwa  tujuan  hukum  adalah  untuk  mewujudkan keadilan  (rechtsvaardigheid  atau  justice)  baik  keadilan  distributif  maupun keadilan  komutatif.  Sedangkan  Teori  Utilitas  menekankan  bahwa  tujuan  hukum adalah  untuk  mewujudkan  apa  yang  berfaedah  atau  berguna  (doelmatig)  bagi orang,  yakni  mewujudkan  kebahagiaan  sebanyak-banyaknya  bagi  sebanyak mungkin orang. Pelopor teori ini adalah Jeremy Bentham. 39
Reformasi  agraria  adalah  bentuk  penataan  struktur  hak  atas  tanah  yang  lebih berkeadilan  melalui  penataan  asset  dan  disertai  penataan  akses  untuk  kemakmuran rakyat.  Hal  ini  dilakukan  pemerintah  untuk  mencegah  terjadinya  ketimpangan kepemilikan,  penguasaan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah,  sengketa  dan  konflik agraria, alih fungsi lahan yang massif, turunnya kualitas lingkungan hidup, kemiskinan dan pengangguran serta kesenjangan sosial.
Negara  Indonesia  bertanggung  penuh  untuk  memajukan  kesejahteraan  umum dan  untuk  hal  tersebut  negara  diberikan  wewenang  menguasai  tanah  (permukaan bumi)  untuk  dipergunakan  bagi  sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat  sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Oleh karena itu pembentuk UU melalui UUPA  mengatur  bahwa  semua  hak  atas  tanah  mempunyai  fungsi  sosial. 40 Artinya,  di
39 Asep  Warlan  Yusup, Akses  pada  keadilan  Dalam  Sengketa  Pertanahan  Pada  PTUN ,  peningkatan Kapasitas Hakim KY Indonesia, p. 5
40 Pasal 6 UUPA
negara  Indonesia  hak  atas  tanah  apapun  yang  ada  pada  seseorang  tidaklah  dapat dibenarkan  tanahnya  itu  dipergunakan  semata-mata  untuk  kepentingan  pribadinya, apalagi  kalau  menimbulkan  kerugian  bagi  masyarakat.  Penggunaan  tanah  harus disesuaikan  dengan  keadaannya  dan  sifat  dari  haknya,  sehingga  bermanfaat  bagi kesejahteraan  dan  kebahagiaan  yang  empunya  maupun  bagi  masyarakat  dan  negara. Penjelasan  di  atas  memastikan  bahwa  kepentingan  perseorangan  tidak  akan  terdesak oleh kepentingan umum.
Dalam  UUPA  dijelaskan  bahwa  kepentingan  umum  dan  kepentingan perseorangan  haruslah  saling  mengimbangi,  hingga  pada  akhirnya  akan  tercapailah tujuan pokok kemakmuran, keadilan dan kebahagiaan bagi rakyat seluruhnya. Dengan demikian,  maka  semangat,  roh  atau  jiwa  UUPA  sesungguhnya  sangat  sejalan  dengan pemikiran  hukum  progresif,  sebagaimana  yang  dikemukakan  oleh  Satjipto  Rahardjo, bahwa hukum adalah untuk kebahagiaan manusia dan masyarakat. 41

## KESIMPULAN DAN SARAN
Bahwa perkembangan politik hukum pertanahan pasca UU Cipta kerja saat ini cenderung mengabaikan prinsip-prinsip yang terkandung dalam UUPA dan membatasi reformasi  agraria  hal  ini  tergambar  dari  berbagai  regulasi  hukum  pertanahan  yang menimbulkan kekaburan, multi tafsir karena penerbitan undang-undang setelah UUPA didorong untuk pertumbuhan ekonomi dan investasi serta munculnya berbagai konflik pertanahan pada tataran empiris.
Struktur  hukum  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah dapat  mewujudkan  keadilan  apabila  tetap  memperhatikan  prinsip-prinsip  yang
41 Satjipto  Raharjo, Konsep  dan  Karakteristik  Hukum  Progresif ,  Makalah  Seminar  Fakultas  Hukum UNDIP  Bekerjasama  dengan  Program  Doktor  Ilmu  Hukum  Undip  dan  FH  Uni.  Trisakti  Jakarta,  2007, Semarang, p. 6
diemban  oleh  UUPA  diantaranya  penggunaan  tanah  sebesar-besarnya  untuk kemakmuran rakyat.
Perlunya peninjauan kembali terhadap kebijakan hukum pertanahan dalam UU Cipta  Kerja  serta  Peraturan  Pelaksanannya  dalam  rangka  keseimbangan  penguasaan, pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  antara  memberikan  keadilan  bagi masyarakat dan memudahkan investasi .

## DAFTAR PUSTAKA Buku
Ahmad Sodiki, 2013, Politik Hukum Agraria , Penerbit Konstitusi Press, Jakarta.
Ari  Sukanti  Hutagalung,  2002, Penyelesaian  sengketa  Tanah  menurut  Hukum  Yang Berlaku , Jurnal Hukum Bisnis, Vol. 8 Maret 2002, Jakarta.
Agum Gumelar, 2002, Reformasi Pertanahan , Bandung, Penerbit Mandar Maju.
Bernhard Limbong, 2014, Politik Pertanahan , Penerbit Margareta Pustaka, Jakarta.
Boedi  Harsono,  2003, Undang-Undang  Pokok  Agraria,  Sejarah  Penyusunan,  Isi  dan Pelaksanaannya , Bagian Pertama, Jilid I. Djambatan, Jakarta.
Elita  Rahmi,  2007, Model  Pembaharuan  UUPA  Dalam  Rangka  Redistribusi  Tanah  dan Penguatan Hak Masyarakat Lokal Atas Tanah di Kab. Batanghari , Jambi, Laporan Penelitian, Jambi.
_________,  2011, Hukum  Pertanahan  dalam  sistema  hukum  Indonesia ,  UNPAD  Press, Bandung.
_________,  2008, Sistem  Peralihan  Tanah  Terlantar  MenjadiTanah  Negara  dan Problematikanya . Majalah Hukum, Fakultas Hukum Universitas Jambi.
Elza Syarif, 2012, Menuntaskan Sengketa Tanah Melalui Pengadilan Khusus pertanahan , Kepustakaan Populer Gramedia, Jakarta.
Eddy  Ruchiyat,  1996, Politik  Pertanahan  Sebelum  dan  sesudah  berlakunya  UUPA , Penerbit Alumni, Bandung.
Endang  Suhendar,  BY  Winarni,  1998, Petani  dan  Konflik  Agraria ,  Penerbit  Yayasan AKATIGA, Bandung.
Fauzi,  1997, Penghancuran  Populisme  dan  Pembangunan  Kapitalisme,  Dinamika  politik Agraria  Indonesia  Pasca  Kolonial  (Dalam  Reformasi  Agraria), penerbit  Fakultas Ekonomi UI Jakarta.
Gunawan Wiradi, 2009, Seluk Beluk Masalah Agraria: Reformasi Agraria dan Penelitian Agraria , STPN Press, Yogyakarta.
Hambali  Thalib,  2009, Sanksi  Pemidanaan  dalam  Konflik  pertanahan,  kebijakan Alternatif  Penyelesaian  konflik  Pertanahan  di  Luar  kodifikasi  Hukum  Pidana , Kencana Prenada media Group, Yakarta.
Heru  Nugroho,  2002, Reformasi  Politik  Agraria  Mewujudkan  Pemberdayaan  Hak-hak atas Tanah , Penerbit Mandar Maju, Bandung.
Ida  Nurlinda,  2009, Prinsip-prinsip  Pembaruan  Agraria:  Perspektif  Hukum ,  Penerbit Rajawali Pers, Jakarta.
Irwansyah, 2020, Penelitian Hukum: Pilihan Metode & Praktik Penulisan artikel , Penerbit Mitra Buana Media, Yogyakarta.
John  Griffith,  dalam  Nyoman  Nurjaya,  2007, Reorientasi  Paradigma  Pembangunan Hukum  Negara  Dalam  Masyarakat  Multi  kultural,  Perspektif  Hukum  Progresif , Makala  Seminar,  FH  Undip  bekerjasama  dengan  Program  Doktor  Ilmu  Hukum Undip dan FH Trisakti,15 September 2007, Bandung.
Mahfud MD. 2007. Politik Hukum Menuju Pembangunan Sistem Hukum Nasional, Majalah Hukum Nasional Nomor 2 Tahun 2007, BPHN, Jakarta.
Maria,  SW,  Sumardjono,  Juni  2001, Kebijakan  Pertanahan  antara  regulasi  dan implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.
_____________,  26  Maret  1996, Implikasi  pertanahan  dan  Penyelesaiannya  secara  hukum , Makalah,  Disampaikan  pada  seminar  penyelesaian  konflik  pertanahan, Yogyakarta.
______________,  2008. Tanah  dalam  Perspektif  Hak  Ekonomi,  Sosial  dan  Budaya, Kompas Gramedia, Jakarta,
________________-, 60 Tahun UUPA, masih Relevankah , Kompas, 24 September 2020.
Mubyarto, Ekonomi Rakyat, Program IDT dan Demokrasi Ekonomi Indonesia, Aditya Media, Yogyakarta
Muhammad  Ali,  1993, Menguak  Tabir  Hukum,  Suatu  Kajian  Filosofis  dan  Sosiologis , Chandra Pratama, Jakarta.
Muhammad Yusrizal, Perlindungan hukum pemegang hak atas tanah dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum , Jurnal De Lega Lata, Volume 2 Nomor 1, Januari- juni 2017.
Samun Ismaya, Hukum Administrasi Pertanahan , Yogyakarta, Graha Ilmu, 2013.
Santoso, 2012, Hukum agrarian , Hukum Agraria Kajian Komprehensif, Penerbit Kencana, Jakarta.
Satjipto Rahardjo, 2006, IlmuHukum , Bandung : Citra AdityaBakti. Usep Setiawan, 2010, Kembali ke Agraria, penerbit STPN KPA Sayogo Institute
Jurnal Erwiningsih,W.  1999, Aktualisasi  Hukum  Agraria  Guna  menunjang  Otonomi  Daerah , Jurnal Hukum Universitas Islam Indonesia, , Nomor 13, Yogyakarta.
Firman  Freddy  Busro, Konseptualisasi  Omnibuslaw  Dalam  Menyelesaikan  Regulasi Pertanahan , Jurnal ARENA HUKUM Volume 10, Nomor 2, Agustus 2017
Muhammad Yusrizal, Perlindungan hukum pemegang hak atas  tanah dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum , Jurnal De Lega Lata, Volume 2 Nomor 1, Januari- juni 2017.
M.  Hosen,  Rosmidah,  Asas-asas  Hukum  perjanjian  pada  pengadaan  Tanah  bagi pembangunan untuk Kepentingan Umum, Jurnal Hukum Progresif, vol XIII/No. 2/ Desember 2019.
Natanel Lainsamputty, Ronny Soplantika, Yosia Hetharie, Pmnibus law Sebagai Strategi Penataan Regulasi Pertanahan, Jurnal saniri, vol I November 2020.
Nunuk Febriananingsih, Keterbukaan Informasi Publik Dalam Pemerintahan Menuju Tata Pemerintahan Yang Baik, Jurnal Rechtsvinding, Vol I Nomor I, April 2012.
Syahyuti,  2006, Nilai-nilai  Kearifan  pada  Konsep  Penguasaan  Tanah  Menuruut  Hukum Adat di Indonesia, Jurnal Forum Penelitian Agro Ekonomi,Vol 24 No. 2 Juli 2006.
Oloan  Sitorus, Pengadaan  tanah  Untuk  Pembangunan  Bagi  Kepentingan  Umum (Permasalahan  dan  Alternatif solusi) ,  Prosiding seminar nasional,  Problematika Pertanahan  dan  strategi  penyelesaiannya,  Kerjasama  STPN  dengan  fak  Hukum Trisakti, Jakarta 7 Oktober 2017.
Widhiatama  H.Putri,  2017  Pluralisme  Hukum  sebagai  Strategi  Pembangunan  Hukum Progresif di Bidang Agraria di Indonesia, Jurnal Bhumi Vol 3 No. 1111 Mei 2017.
Sahman, at. El, Permasalahan Hukum Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Pembangunan di Kab. Lombok Utara , Makalah, Kerjasama Pusrema dengan Bappeda KLU, 2012.

## Disertasi
Elita Rahmi, 2011, Kedudukan Hak Pengelolaan Atas Tanah Sebagai Pendelegasian Hak Menguasai  Negara  Dalam  Upaya  Pengembangan  Sistem  Hukum  pertanahan
nasional pada Pembangunan Di Indonesia , Disertasi Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Program Pascasarjana UNPAD Bandung.
Ida Nurlinda, 2008, Penerapan Prinsip-Prinsip pembaruan Agraria  menurut Ketetapan MPR  No,  IX/MPR/2001  Tentang  Pembaruan  Agraria  dan  pengelolaan  Sumber Daya  Aalam  Dalam  Kebijakan  Pertanahan  nasional,  Disertasi  Program  Doktor Ilmu Hukum Program Pascasarjana UGM, Yogyakarta.
Nurhasan Ismail, 2006, Perkembangan Hukum Pertanahan Indonesia Suatu Pendekatan Ekonomi – Politik ”, Disertasi, Universitas Gadjah Mada, Yokyakarta .
Suteki, Rekonstruksi Politik Hukum Tentang Hak Menguasai Negara Atas Sumber Daya Air Berbasis  Nilai  Keadilan  Sosial. Disertasi,  Program  Doktor  Ilmu  Hukum  UNDIP, Semarang, 2008.
Yanto  Sufriadi,  2011, Rekonstruksi  Penyelesaian  Sengketa  Pengadaan  Tanah  Untuk Kepentingan Umum Dalam Perspektif Hukum Progresif (Studi Kasus Penyelesaian Sengketa  Pengadaan  Tanah  Untuk  Kepentingan  Umum  di  Bengkulu), Disertasi Program Pascasarjana UNDIP, Semarang.