## PENATAAN ULANG KEWENANGAN PENYIDIKAN DAN PENUNTUTAN DALAM PENEGAKAN HUKUM PELANGGARAN HAM BERAT
Febriansyah Ramadhan Fakultas Hukum Universitas Brawijaya email : mrfebri18@gmail.com
Xavier Nugraha Fakultas Hukum Univeristas Airlangga email : nugrahaxavier72@gmail.com
Patricia Inge Felany Fakultas Hukum Universitas Airlangga email : ingefell123@gmail.com
disampaikan 3/11/19 – di -review 13/2/20 – diterima 4/6/2020
DOI: 10.25123/vej.3514

## Abstract
This article discusses the problems encountered in the preliminary court proceeding of gross human right violation cases in Indonesia.  Identified are two state institutions, i.e. the National Human Right Commission  and  the  Attorney  General,  who  possess  the  authority  to  initiate  investigation  and subsequent  successful  prosecution  of  gross  human  right  violation  cases.  Good  cooperation  and relation  between  these  two  agencies  is  therefore  a  must.    This  article  looks  into  the  problems encountered  by  these  two  institutions  in  doing  the  preliminary  process  and  discusses  possible redistribution of these two state agency authorities. To do this a doctrinal approach will be used.
Keywords:
National Human Right Commission, Attorney General, gross human right violation, investigation- prosecution

## Abstrak
Tulisan  ini  menelaah  proses  awal  pemeriksaan  dan  pengadilan  tindak  pidana  pelanggaran  hak asasi  manusia  berat  di  Indonesia.  Ditenggarai  bahwa  untuk  itu  ada  dua  lembaga  Negara  yang punya  peran  sentral,  yaitu  Jaksa  Agung  dan  KomNas  HAM.    Kedua  lembaga  ini  yang bertanggungjawab  untuk  menginisiasi  kegiatan  penyelidikan,  penyidikan  dan  selanjutnya penuntutan  pelanggaran  hak  asasi  manusia  berat  dan  artinya  penuntasan  kasus-kasus  ini. Hubungan  yang  baik  dan  kerjasama  antara  kedua  lembaga  Negara  ini  adalah  keniscayaan.    Satu persoalan yang ditelaah di sini ialah, mengingat acap terjadinya kemacetan proses di atas, adalah bagaimana  menata  ulang  kewenangan  kedua  lembaga  tersebut  dalam  rangka  menjamin penuntasan  perkara  pelanggaran  hak  asasi  manusia  berat  di  masa  depan.    Untuk  itu  digunakan pendekatan doctrinal.
Kata Kunci:
Komnas-HAM; pelanggaran HAM berat; penuntutan; penyidikan

## Pendahuluan
Pelanggaran Hak Asasi Manusia Berat (Pelanggaran HAM berat) masa lalu, masih  belum  terselesaikan,  alhasil  Pemerintah  masih  menangung  beban kewajiban  pada  setiap  korban/keluarga  pelanggaran  HAM  berat.  Ragam instrumen hukum sudah dibentuk оleh Pembentuk Undang-Undang, namun masih sulit  untuk  diterapkan.  Ragam  instrumen  hukum  mengenai  penyelesaian pelanggaran HAM Berat, sebagai berikut:
1. Undang-Undang Nоmоr 26 tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia (UU Pengadilan HAM);
2. Undang-Undang  Nоmоr  27  tahun  2004  tentang  Kоmisi  Kebenaran  dan Rekоnsiliasi (UU KKR).
Keberadaan  instrumen  hukum  tersebut,  belum  mampu  menuntaskan pelanggaran  HAM  berat  dan  memulihkan  hak  korban.  Belum  adanya  pengadilan HAM  yang  diselenggarakan,  alhasil  pihak-pihak  yang  berkepentingan  dengan pengusutuan  pelanggaran  HAM  berat  melakukan јudiсial  review UU  Pengadilan HAM ke Mahkamah Kоnstitusi. Hingga detik ini, terdapat lima Putusan Mahkamah Kоnstitusi (Putusan MK):

## Tabel  1:  Daftar  Putusan  MK  tentang  Penguјian  Undang-Undang  Pengadilan HAM dan UU KKR
Nо Putusan Legal Standing Pоkоk Permоhоnan Batu Uјi Amar Putusan 1 65/PUU- II/2004 Abiliо Ј. О. S Pasal 43 (1) mengenai  nоrma keberlakuan surut Pasal 28 I ayat (1) Permоhоnan Ditоlak 2 006/PUU- IV/2006 NGО: Elsam, Kоntras, SNB, Imparsial, dkk. Warga Negara: Raharјa Waluya Ј, Tјasman Setyо P. Pasal 1 (9) UU KKR, mengenai pengampunan/amnesti terhadap pelaku keјahatan HAM Pasal 27 UU KKR, mengenai, adanya penegasian terhadap јaminan anti diskriminasi, persamaan di hadapan hukum dan penghоrmatan terhadap martabat manusia (menсabut hak kоrban atas pemulihan, tidak seimbang dengan pelaku) Pasal 44 UU KKR, mengenai, menutup adanya kоrban mendapatkan keadilan melalui prоses pengadilan. Pasal 28D ayat (1) dan ayat (4), ayat (5) Permоhоnan dikabulkan, Undang-Undang KKR dibatalkan seluruhnya.
3 20/PUU- IV/2006 Arukat Dјaswadi, K. H. Ibrahim, K.H.M Yusuf Hasyim, dkk. Permоhоnan tidak dapat diterima, Karena sudah ada Putusan 006/PUU- IV/2006 yang membatalkan UU KKR
4 18/PUU- V/2007 Euriсо Guterres Pasal 43 ayat (2) dan Penјelasan Pasal 43 ayat (2) mengenai peran DPR dalam pembentukan pengadilan HAM ad-hос Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G ayat (1) јu. Pasal 24A ayat (5), Pasal 28 I ayat (2) Permоhоnan dikabulkan sebagian Menyatakan Penјelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM bertentangan dengan UUD 1945, batal, dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat 5 75/PUU- XIII/2015 Paian Siahaan dan Yati Ruyati Pasal 20 ayat (3) mengenai pengembalian berkas (bоlak-balik perkara) dari Јaksa Agung kepada Kоmnas-HAM, yang tidak memiliki kepastian hukum. Pasal 28D ayat (1), 28H ayat (2), Pasal 28I ayat (2) Ditоlak Seluruhnya.
Sumber: Diolah penulis dari berbagai sumber perundang-undangan.
Dari  putusan  yang  ada,  putusan  006/PUU-IV/2006  adalah  salah  satu putusan  yang  fenomenal,  dimana  MK  memberikan  putusan ultra  petita dalam petitum pemohon, dengan membatalkan keseluruhan UU KKR. 1 MK berpendapat tidak  adanya  nuansa  keadilan  dalam  UU  KKR  sebagai  instrumen  hukum penyelesaian  pelanggaran  HAM  berat,  UU  KKR  dinilai  tidak  memiliki  orientasi keadilan  kepada  korban,  dan  tidak  memiliki  kepastian  terhadap  pelaku  karena terdapat  alternatif  pilihan  penyelesaian  pelanggaran  HAM  berat,  yakni  KKR  dan Pengadilan HAM. 2 Kerugian yang diajukan oleh para pemohon dalam putusan ini adalah kerugian yang bersifat potensial (belum terjadi), namun MK mengabulkan, karena  argumentasi  yang  diajukan  rasional  dalam  penalaran  hukum  yang  wajar dan sesuai dengan asas-asas hukum HAM.
Berbeda  hal-nya  dengan  tahun  2015,  melalui  putusan  75/PUU-XIII/2015, pengujian terhadap UU Pengadilan HAM, didasarkan pada kerugian yang bersifat langsung  dan  spesifik,  dalam  arti  para  pemohon  ‘sudah’  merasakan  secara langsung  kerugian  dari  keberlakukan  norma  dalam UU  Pengadilan  HAM.  Bentuk kerugian  tersebut,  dialami  karena  adanya  masalah  antar  kelembagaan  yang
1 “Menyatakan  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  27  Tahun  2004  Tentang  Komisi Kebenaran Dan Rekonsiliasi bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945”. Lihat dalam hlm., 131, Putusan 006/PUU-IV/2006.
2 Lihat hlm., 128 Putusan 006/PUU-IV/2006.
‘diduga’  tidak  satu  visi  dalam  penyelesaian  pelanggaran  HAM  berat.  Pemohon menguji pasal 20 UU Pengadilan HAM, yang berbunyi:
1. Dalam  hal  Komisi  Nasional  Hak  Asasi  Manusia  berpendapat  bahwa  terdapat bukti  permulaan  yang  cukup  telah  terjadi  peristiwa  pelanggaran  hak  asasi manusia yang berat, maka kesimpulan hasil penyelidikan disampaikan kepada penyidik.
2. Paling  lambat  7  (tujuh)  hari  kerja  setelah  kesimpulan  hasil  penyelidikan disampaikan, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia menyerahkan seluruh hasil penyelidikan kepada penyidik.
3. Dalam  hal  penyidik  berpendapat  bahwa  hasil  penyelidikan  sebagaimana dimaksud  dalam  ayat  (2)  masih  kurang  lengkap,  penyidik  segera mengembalikan  hasil  penyelidikan  tersebut  kepada  penyelidik  disertai petunjuk untuk dilengkapi dan dalam waktu 30 (tiga puluh) hari sejak tanggal diterimanya  hasil  penyelidikan,  penyelidik  wajib  melengkapi  kekurangan tersebut.
Membaca keberadaan pasal tersebut, tidak bisa terlepas dari pasal lainya, yakni  Pasal  18  UU  Pengadilan  HAM  yang  mengatur  kewenangan  Komnas  HAM melakukan  penyelidikan,  Pasal  21  UU  Pengadilan  HAM  yang  mengatur kewenangan  Jaksa  Agung  melakukan  penyelidikan.  Rangkaian  kewenangan tersebut,  adalah  konsekuensi  dari  Pasal  10  UU  Pengadilan  HAM,  yang  mengatur hukum  acara  atas  perkara  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat  dilakukan berdasarkan  ketentuan  hukum  acara  pidana,  dimana  hukum  acara  pidana merujuk  kepada  Undang-Undang  Nomor  18  tahun  1881  tentang  Kitab  Undang- Undang  Hukum  Acara  Pidana  sebagai lex  generali. Artinya,  dalam  melaksanakan hukum acara pelanggaran HAM Berat, terdapat 3 (tiga)  tiga kekuasaan yang saling berseberangan,  yakni  lembaga  independen  (Komnas-HAM)  yang  melaksanakan penyelidikan, kekuasaan eksekutif (Jaksa Agung) yang melaksanakan penyidikan, dan penuntutan, dan kekuasaan yudikatif (Pengadilan HAM – Mahkamah Agung), yang melaksanakan Pengadilan.
Adanya  lintas  kekuasaan  dalam  hukum  acara  pelanggaran  HAM  berat, menjadikan  kesatuan  visi  penegakan  hukum  menjadi  hal  yang  perlu
dikhawatirkan.  Kekhawatiran  tersebut,  yang  menjadikan  Paian  Siahaan  dan  Yati Ruyati  menguji  Pasal  20  UU  Pengadilan  HAM  di  MK.  Pemohon  mendapatkan ketidakpastian  hukum,  karena  Jaksa  Agung  sering  membolak-balik  berkas pelanggaran  HAM  berat  ke  Komnas-HAM.  Pemohon  meminta  MK  untuk menambahkan  Pasal  20  ayat  (3)  UU  Pengadilan  HAM  menjadi,  “Dalam  hal penyidik  berpendapat  bahwa  hasil  penyelidikan  sebagaimana  dimaksud  dalam ayat  (2)  masih  kurang  lengkap,  penyidik  segera  mengembalikan  hasil penyelidikan tersebut kepada penyidik disertai petunjuk yang jelas sebagaimana Pasal 8 dan Pasal 9 untuk 3 dilengkapi dan dalam waktu 30 (tiga puluh) hari sejak tanggal diterimanya hasil penyelidikan, penyelidik wajib melengkapi kekurangan tersebut” . Adapun  Pasal  8,  adalah  penjabaran  lebih  rinci  dari  jenis  kejahatan genosida, dan Pasal 9 adalah penjabaran lebih rinci dari kejahatan kemanusiaan.
Melalui  Putusan  Nomor  75/PUU-XIII/2015,  Permohonan  tersebut  ditolak oleh  MK.  Terhadap  putusan  tersebut,  penulis  memberikan  catatan  penting  yang harus dicermati: Pertama, dalam pertimbanganya, Mahkamah menyatakan bahwa fenomena  bolak-balik  berkas  itu  adalah  masalah  penerapan  hukum,  bukan masalah pertentangan norma/konstitusionalitas. 3 Kedua, tetapi di sisi lain dalam pertimbangan  berikutnya,  Mahkamah  tidak  menafikkan  dan  mengakui  bahwa pemohon  sudah  mengalami  ketidakpastian  hukum  dalam  penanganan pelanggaran  HAM  Berat.  Selain  itu,  MK  juga  memberikan  rekomendasi  kepada pembentuk  undang-undang  di  masa  mendatang  untuk  melengkapi  ketentuan dalam Pasal 20 UU Pelanggaran HAM Berat, guna memberi jalan keluar terhadap tiga persoalan penting, yaitu: 4
1. Penyelesaian  atau  jalan  keluar  dalam  hal  terjadi  perbedaan  pendapat  yang berlarut-larut  antara  Penyelidik  (Komnas  HAM)  dan  Penyidik  (Jaksa  Agung) mengenai  dugaan  adanya  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat, khususnya kelengkapan hasil penyelidikan;
2. Penyelesaian  atau  jalan  keluar  apabila  tenggang  waktu  30  (tiga  puluh)  hari sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  20  ayat  (3)  UU  26/2000  terlampaui  dan
3 Pertimbangan Hakim Putusan Nomor 75/PUU-XIII/2015, hlm., 82.
4 Pertimbangan Hakim Putusan Nomor 75/PUU-XIII/2015, hlm., 85.
Penyelidik  (Komnas  HAM)  tidak  mampu  melengkapi  kekurangan  hasil penyelidikannya;
3. Langkah-langkah hukum yang dapat ditempuh oleh warga negara yang merasa dirugikan oleh pengaturan pada angka (1) dan angka (2) di atas.
Ketiga,  jika  dipahami  secara  utuh  pertimbangan  MK,  rupanya  pendekatan yang  dilakukan  oleh  Mahkamah  sangat  tekstual,  membatasi  diri,  dengan menggunakan  penafsiran originalism .  MK  menegaskan  bahwa  persoalan perbedaan  pendapat  antara  Jaksa  Agung  dan  Komnas  HAM,  serta ketidaklengkapan norma Pasal 20 UU Pengadilan HAM mengenai konsekuensi jika Komnas-HAM dalam waktu 30 hari tidak mampu melengkapi pemberkasan yang dikembalikan  dari  Jaksa  Agung,  bukanlah  kewenangan  MK,  dan  merupakan domain dari legislative  review .  Dalam  batas  penalaran  yang  wajar,  MK  tidak mungkin  memberikan  rekomendasi  terhadap  DPR  dan  Presiden,  jika  memang tidak ada permasalahan norma. Tentu ada permasalahan norma, yang kemudian berpengaruh kepada penerapan hukum.
Keempat, harus disadari bahwa empat kewenangan MK dan 1 kewajiban, 5 merupakan  perpaduan  antara  dimensi  hukum  dan  politik.  Tetapi  dalam pertimbangan tersebut, argumentasi yang menyangkut politik penegakan hukum dan  politik  kelembagaan,  sama  sekali  tidak  terbahas.  Padahal  pelanggaran  HAM berat  selalu  berkaitan  dengan  rezim  kekuasaan,  dan  penegakannya  tentu  harus dilakukan secara independent-mandiri. Eddy O.S Hiariej mengatakan: 6
“tidak bisa dipungkiri, bahwa penindakan pelanggaran HAM berat dengan menggunakan  instrumen  hukum  pidana  tidaklah  mudah,  karena  lebih
5 Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 yang ditegaskan kembali dalam Pasal 10 ayat (1) huruf  a  sampai  dengan  d  Undang-Undang  Nomor  24  tahun  2003  tentang  Mahkamah Konstitusi,  kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  adalah:  1.  Menguji  undang-undang  terhadap UUD 1945, 2. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. 3. Memutus pembubaran partai politik; dan 4. Memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. Selain itu, berdasarkan Pasal 7 ayat (1) sampai dengan (5) dan Pasal 24C  ayat  (2)  UUD  1945  yang  ditegaskan  lagi  oleh  Pasal  10  ayat  (2)  UU  24/2003, kewajiban Mahkamah  Konstitusi  adalah  memberikan  keputusan  atas  pendapat  DPR  bahwa  Presiden dan/atau  Wakil  Presiden  telah  melakukan  pelanggaran  hukum,  atau  perbuatan  tercela,  atau tidak  memenuhi  syarat  sebagai  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  sebagaimana  dimaksud dalam UUD 1945.
6 Eddy  OS  Hiariej,  Pengadilan  atas  Beberapa  Kejahatan  Serius  Terhadap  HAM,  Penerbit Erlangga, Jakarta, 2010, hlm., 02.
bernuansa  politik  daripada  masalah  hukum.  Disatu  sisi,  dalam  konteks hukum pidana nasional, situasi politik suatu negara sangat mempengaruhi penindakan  terhadap  pelakunya,  karena  biasanya  berkaitan  erat  dengan otoritarian  suatu  rezim.  Sedangkan  di  sisi  lain,  dalam  konteks  hukum pidana  internasional,  terdapat  tarik  menarik  antara  kedaulatan  suatu negara yang dihadapkan dengan tuntutan masyarakat internasional dalam penegakan hak asasi manusia. Kompleksitas masalah ini diperumit dengan adanya sikap politik yang selalu mendua dari negara-negara barat terhadap pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat  yang  dilakukan  secara sistematis dibelahan bumi lainnya”.
Keempat  otokritik  terhadap  putusan  tersebut,  menandakan  bahwa masalah  penegakan  pelanggaran  HAM  berat  masih  harus  dilakukan  secara multidimensi.  Tulisan  ini,  adalah  bagian  dari  upaya  untuk  memecahkan  silang- sengkarut penegakan pelanggaran HAM berat, dengan pendekatan kelembagaan- institusional.  Perlu  ada  evaluasi  struktur  kelembagaan  penanganan  pelanggaran HAM berat, dengan peningkatan independensi Komnas-HAM, terlebih penanganan tersebut menggunakan instrumen hukum pidana, 7 yang selalu berkelindan dengan sektor politik-kekuasaan.
Secara penerapan hukum, ternyata setiap penyelidikan terkait pelanggaran HAM  berat  yang  dilakukan  oleh  Komnas  HAM  selalu  dikembalikan  oleh  jaksa agung.  Misal,  kasus  Wasior  dan  Wamena  yang  terjadi  pada  tahun  2002-2003 8 , kasus pelanggaran berat HAM di Aceh seperti  kasus Jambu Kepok, kasus Simpang KKA  dan  dan  kasus  Rumah  Geudong  yang  diserahkan  pada  2017-2018. 9 Hal  ini merupakan  suatu  problematika  sejatinya,  karena  jika  melihat  pengaturan  secara normatif,  seharusnya  dalam  90  hari  penyidik  wajib  diselesaikan  dan  dikatakan lengkap oleh penyidik. Dalam hal waktu tersebut, jika tidak cukup, memang dapat diperpanjang  90  hari,  kemudian  jika  tidak  cukup  lagi  dapat  ditambah  60  hari. Dalam  jangka  waktu  tersebut,  jika  penyidikan  tidak  diperoleh  bukti  yang  cukup,
7 Lihat  dalam  Pasal  10  UU  Pelanggaran  HAM  Berat:  Dalam  hal  tidak  ditentukan  lain  dalam Undang-undang  ini,  hukum  acara  atas  perkara  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat dilakukan berdasarkan ketentuan hukum acara pidana.
8 Komnas  HAM,  Jurnal  HAM:  Komisi  Hak  Asasi  Manusia,  Jurnal  HAM,  Volume  13,  No.  8,  2016, hlm., 12. Hal ini juga dapat dilihat dalam Putusan Putusan Nomor 75/PUU-XIII/2015.
9 Ayomi  Amindoni,  “Kejaksaan  Agung  kembalikan  berkas  kasus  pelanggaran  HAM  berat, bagaimana  komitmen  Presiden  Jokowi?”,  https://www.bbc.com/indonesia/indonesia- 46822119, diakses 6 Juni 2019.
maka wajib dikeluarkan surat penghentian penyidikan oleh Jaksa Agung. Namun ternyata, Jaksa Agung selalu mengembalikan berkas penyelidikan yang diberikan oleh  Komnas  HAM  dengan  alasan  berkas  tersebut  tidak  memenuhi  persyaratan formil  dan  materiil.  Padahal  tenggang  waktu  penyidikan  tersebut  jauh melampauhi waktu yang ditentukan, mengingat hingga penelitian ini dibuat yaitu 2019,  sudah  lebih  dari  waktu  yang  ditentukan  untuk  kasus  Wasior  pada  tahun 2001, kasus Wamena yang terjadi pada tahun 2003, dan untuk kasus berat HAM di Aceh  seperti    kasus  Jambu  Kepok,  kasus  Simpang  KKA  dan  dan  kasus  Rumah Geudong yang diserahkan pada 2017-2018.
Hal  ini  menimbulkan  problematika  dari  segi  hukum,  terkait  alasan  Jaksa agung  yang  selalu  melimpahkan  kembali  berkas  penyelidikan  ke  Komnas  HAM hingga  2019,  padahal  telah  lewat  tenggang  waktu  penyidikan  yang  diatur  dalam UU  Pengadilan  HAM.  Permasalahan  penegakan  pelanggaran  HAM  berat,  tidak hanya sebatas masalah normatif, namun juga berkaitan dengan penerapan. Alasan yang  mengemuka  adanya  pengembalian,  selalu  berputar  pada  kurangnya  alat bukti  yang  mendukung.  Hal  tersebut,  menunjukan  tersendatnya  korban  untuk memperoleh  keadilan  dalam  pelanggaran  HAM  berat.  Berdasarkan  hal  tersebut, perlu memikirkan kembali aspek kewenangan yang diberikan pada dua lembaga yang  berbeda  kekuasaan  dalam  melakukan  penyelidikan,  penyidikan  dan penuntutan.
Upaya  pembenahan  terhadap  kelembagaan  beserta  kewenangan,  harus terus  dilakukan.  Sampai  hari  ini,  buntunya  akses  keadilan  kepada  korban  sudah digagas melalui beberapa upaya, mulai dari dibentuknya komisi rekonsiliasi, dan pemindahan  kewenangan  penyidikan,  dan  penuntutan  dari  Jaksa  Agung  kepada Komnas HAM, seperti yang dilakukan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi, dalam penegakan  hukum  tindak  pidana  korupsi.  Komnas  HAM  dan  Jaksa  Agung  dalam prespektif  kelembagaan  dan  konstitusi,  disebut  memiliki  fungsi  sebagai constitusional  importance ,  yang  fungsinya  berkaitan  dengan  penegakan  hukum dan kekuasaan kehakiman. Jimly Ashiddiqie menjelaskan, bahwa Jaksa Agung dan Komnas-HAM  merupakan  Organ  Lapis  Kedua,  yang  mendapatkan  kewenangan
dari  UUD,  dan  kewenangannya  dari  UU. 10 Sebagai  organ  lapis  kedua,  maka keberadaannya  merupakan  penunjang  terhadap  organ  lapis  pertama, 11 yang dalam  hal  ini  adalah  Kekuasaan  Kehakiman,  yang  berkaitan  dengan  penegakan hukum. Tulisan ini akan fokus pada upaya pembenahan yang kedua, yakni menata ulang  kewenangan  penyidikan  dan  penuntutan  dalam  bentuk  memindahkannya kepada Komnas HAM.
Dalam  bahasa  Satjipto  Rahardjo,  pembenahan  kelembagaan  dan kewenangan,  adalah  upaya  membenahi  struktur  dalam  negara  hukum,  yang merupakan  proyek  raksana  yang  harus  terus  dibangun, 12 guna  mencapai peradaban  baru  yang  suci,  dari  bayang  kelam  masa  lalu.  Sebagai  negara  hukum, sesuai dengan Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945  (UUD  NRI  1945)    wajib  memberikan  perlindungan  terhadap  hak  asasi manusia. Kewajiban tersebut, merupakan tanggung jawab negara, yang ditegaskan kembali  dalam  Pasal  28I  ayat  (4)  UUD  NRI  1945:  Perlindungan,  pemajuan, penegakan,  dan  pemenuhan  hak  asasi  manusia  adalah  tanggung  jawab  negara, terutama  pemerintah.  Sebagai  dasar  yang  bersifat  abstrak,  tentu  UUD  NRI  1945 tidak  memberikan  penjelasan  cakupan-cakupan  secara  deskriptif  mengenai kewajiban  dan  tanggung  jawab  negara.  Perlu  kiranya  merujuk  kepada  pendapat Ida  Elisabeth  Koch,  kewajiban  negara  terhadap  hak  asasi  manusia,  adalah to respect , to protect dan to fulfill . Selanjutnya ia menjelaskan: 13
“The obligation to respect requires the state to abstain from doing anything that violates the integrity of the individual or infringes on her or his freedom, including  the  freedom  to  use  the  material  resources  available  to  that individual in the way she or he findsbest to satisfy basic needs . The obligation to protect requires from the state the measures neccesary to prevent other individuals or groups from violating the integrity, freedom of
10 Jimly  Ashiddiqie,  Konstitusi  Bernegara  Praksis  Kenegaraan  Bermartabat  dan  Demokratis, Setara Press, Malang, 2015, hlm., 169.
11 Organ  Lapis  pertama,  adalah  organ  yang  kewenangannya  diberikan  oleh  konstitusi  secara tegas, serta disebut sebagai lembaga tinggi negara.
12 Satjipto  Rahardjo,  Negara  Hukum  yang  Membahagiakan  Rakyatnya,  Genta  Publishing, Yogyakarta, 2009, hlm., 14.
13 Ida  Elisabeth  Koch,  Human  Rights  as  Indivisible  Rights-The  Protection  of  Socio  Economic Demands  Under  Ther  European  Convention  on  Human  Rights,  Martinus  Nijhoff  Publishers, Leiden, Boston , 2009, hlm., 74-75
action,  or  other  human  rights  of  the  individual  including  the  prevention  of infringements of his or her material resources .
The obligation to fulfill requires the state to take the measures neccesary to ensure  for  each  person  within  its  jurisdiction  opportunities  to  abstain satisfaction  of  those  needs,  recognised  in  the  human  rights  instruments, which cannot be secured by personal efforts.”
Atas  beberapa  penjabaran  tersebut,  negara  memiliki  kewajiban  dan  tanggung jawab  penuh  untuk  memuntaskan  pelanggaran  HAM  berat  lalu.  Penuntasan tersebut tentu harus ditunjang dengan kelembagaan dan sistem yang kokoh, tanpa itu, angan-angan untuk menghapus bayangan kelam masa lalu.
Berdasarkan uraian latar belakang tersebut, maka rumusan masalah dalam penelitian  ini  adalah  bagaimana  penegakan  pelanggaran  HAM  berat  yang dilakukan oleh komnas HAM dan Jaksa Agung? Bagaimana desain penataan ulang kewenangan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan pelanggaran HAM berat di masa mendatang?
Tulisan  ini  merupakan  penelitian  argumentasi  hukum  dengan memfokuskan  ciri  utama  mengkaji  pemberlakuan  suatu  kasus  dengan  disertai argumentasi/pertimbangan  hukum  yang  dibuat  penegak  hukum,  serta interpretasi  di  balik  pemberlakuan  tersebut. 14 Penelitian  ini  dilakukan  dengan penelitian  doktrinal/normatif.  Penelitian  doktrinal/normatif  adalah  penelitian yang meletakkan hukum sebagai sebuah bangunan sistem norma, yang terdiri dari asas-asas,  norma,  kaidah  dari  peraturan  perundangan,  putusan  pengadilan, perjanjian  serta    doktrin  (ajaran). 15 Penelitian  normatif  ini  dilakukan  dengan mengkaji  dan  menaganalisa  peraturan  perundang-undangan  ataupun  bahan hukum lain yang berkaitan dengan sistem peradilan HAM di Indonesia.

## Pembahasan
Penegakan  Hukum  Pelanggaran  Ham  Berat  Yang  Dilakukan  Oleh  Komnas HAM dan Jaksa Agung
14 M.V.  Hoecke,  Legal  doctrine:  Which  method(s)  for  what  kind  of  discipline?,  Hart  Publishing, Oxford, 2011, hlm., 4.
15 Depri  Liber  Sonata,  Hukum  Normatif  dan  Empiris:  Karakteristik  Khas  Dari  Metode  Meneliti Hukum, Lex crimen, Volume 8, No. 1, 2017, hlm., 25.
Dalam  hal  terdapat peristiwa  yang  timbul  dalam  masyarakat  yang  diduga terdapat  pelanggaran  HAM  yang  berat  ataupun  terdapat  laporan  dari  masyrakat akan adanya  pelanggaran HAM yang berat, maka akan dilakukannya penyelidikan oleh  Komnas  HAM. 16 Mengacu  pada  penjelasan  Pasal  18  ayat  (1)  UU  Pengadilan HAM, alasan kewenangan penyelidikan hanya dilakukan oleh Komnas HAM adalah untuk  menjaga  objektivitas  hasil  penyelidikan  karena  lembaga  Komnas  HAM dianggap sebagai lembaga yang bersifat independen. Seperti telah diajabarkan di atas,  bahwa  terdapat  potensi  yang  besar,  bahwa  pelanggaran  HAM  berat dilakukan  oleh  aparatur  negara  itu  sendiri,  sehingga  diperlukan  suatu  lembaga yang  independen,  yang  tidak  diintervensi  oleh  negara  untuk  melakukan penyelidikan  terkait  pelanggaran  HAM  berat.  Bahkan,  bila  dirasa  perlu,  untuk meningkatkan  peran  masyrakat  dalam  penegakkan  hukum  yang  benar-benar bebas  dari  intervensi  dari  pemerintah,  sesuai  dengan  Pasal  18  ayat  (2)  UU  UU Pengadilan  HAM,  maka  Komnas  HAM  dalam  melakukan  penyelidikan  dapat membentuk  tim ad  hoc yang  terdiri  atas  Komnas  HAM  dan  unsur  masyarakat. Tentunya unsur masyarakat yang dimaksud adalah tokoh dan anggota masyarakat yang profesional, berdedikasi, berintegritas tinggi, dan menghayati di bidang hak asasi manusia. 17
Hal  ini  tentunya  untuk  menjamin  bahwa,  selain  partisipatif,  namun penegakkan  hukum  terkait  pelanggaran  HAM  berat,  juga  tetap  dapat  dijalankan secara professional. Dalam Pasal 19 UU Pengadilan HAM, dijelaskan kewenangan Komnas HAM, selaku penyelidik antara lain:
a) melakukan  penyelidikan  dan  pemeriksaan  terhadap  peristiwa  yang  timbul dalam  masyarakat  yang  berdasarkan  sifat  atau  lingkupnya  patut  diduga terdapat pelanggaran hak asasi manusia yang berat;
b) menerima  laporan  atau  pengaduan  dari  seseorang  atau  kelompok  orang tentang  terjadinya  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat,  serta  mencari keterangan dan barang bukti;
16 Pasal  18  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2000  Tentang  Pengadilan  Hak  Asasi Manusia.
17 Penjelasan Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2000 Tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia.
c) memanggil  pihak  pengadu,  korban,  atau  pihak  yang  diadukan  untuk  diminta dan didengar keterangannya;
d) memanggil saksi untuk diminta dan didengar kesaksiannya;
e) meninjau  dan  mengumpulkan  keterangan  di  tempat  kejadian  dan  tempat lainnya yang dianggap perlu;
f) memanggil  pihak  terkait  untuk  memberikan  keterangan  secara  tertulis  atau menyerahkan dokumen yang diperlukan sesuai dengan aslinya;
g) atas perintah penyidik dapat melakukan tindakan berupa:
1. pemeriksaan surat;
2. penggeledahan dan penyitaan;
3. pemeriksaan  setempat  terhadap  rumah,  pekarangan,  bangunan,  dan tempat-tempat lainnya yang diduduki atau dimiliki pihak tertentu;
4. mendatangkan ahli dalam hubungan dengan penyelidikan.
Meskipun  penyelidikan  dilakukan  oleh  Komnas  HAM,  untuk  tetap menjamin  adanya  koordinasi  antara  Komnas  HAM  dengan  Jaksa  Agung  yang merupakan penyidik, maka sesuai dengan Pasal 19 ayat (2) UU Pengadilan HAM, maka  penyelidik  wajib  memberitahukan  hal  tersebut  kepada  penyidik.  Dalam Pasal 20 ayat (1) UU Pengadilan HAM, jika terdapat bukti permulaan yang cukup 18 telah  terjadi  peristiwa  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat,  maka kesimpulan  hasil  penyelidikan  disampaikan  kepada  penyidik.  Dalam  7  (tujuh) hari,  pasca  adanya  kesimpulan  oleh  penyelidik,  maka  penyelidik  wajib menyerahkan  seluruh  berkas  kepada  penyidik.  Dalam  hal  penyidik,  ketika menerima  berkas  penyelidikan  berpendapat  bahwa  hasil  penyelidikan  masih kurang  lengkap,  maka  penyidik  wajib  segera  mengembalikan  hasil  penyelidikan tersebut  kepada  penyelidik  (Komnas  HAM)  disertai  petunjuk  untuk  dilengkapi
18 Dalam  Pasal  10  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2000  Tentang  Pengadilan  Hak  Asasi Manusia menjelaskan bahwa jika tidak ditentukan lain dalam Undang-undang ini, hukum acara atas  perkara  pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang  berat  dilakukan  berdasarkan  ketentuan hukum  acara  pidana,  dimana  dalam  hukum  acara  pidana  sesuai  dengan  putusan  Mahkamah Konstitusi  Nomor  21/PUU-XII/2014,  bahwa  bukti  permulaan  yang  cukup  harus  dimaknai yaitu  2  alat  bukti,  selebihnya  lihat  Haposan  Dwi  Pamungkas  Saragih,  Penerapan  Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21/ PUU-XII/2014 Tentang Penetapan Tersangka Sebagai Objek Praperadilan,” Lex Et Societas, Volume 4, No. 5, 2016, hlm., 52-53.
dan  dalam  waktu  30  (tiga  puluh)  hari  sejak  tanggal  diterimanya  hasil penyelidikan, penyelidik wajib melengkapi kekurangan tersebut.
Meskipun  penyelidikan  dilaksanakan  oleh  Komnas  HAM  yang  merupakan lembaga  independen,  namun  terkait  penyidikan  tetap  diserahkan  kepada  Jaksa Agung  sesuai  dengan  Pasal  21  ayat  (1)  UU  Pengadilan  HAM.  Ketika  melihat lembaga  penyelidik  yang  independen,  sementara  lembaga  penyidik  berasal  dari Jaksa  Agung,  mungkin  menimbulkan  kebingungan  terkait  konsistensi  untuk menjaga  proses  peradilan  HAM  berat  yang  independen.  Namun,  jika  ditelisik, sejatinya ratio  legis Pasal  21  ayat  (1)  UU  Pengadilan  HAM  adalah  karena penyelidikan  merupakan  proses  pintu  masuk  untuk  menentukan  ada  tidaknya pelanggaran  HAM  berat.  Sehingga,  ketika  penyelidikan  yang  dianggap  sebagai pintu  masuk  telah  menetapkan  seseorang  dan/sekelompok  orang,  bahkan lembaga pemerintah telah melakukan pelanggaran HAM berat, maka diharapkan, Jaksa Agung, sebagai penyidik dapat meneruskan proses peneyelidikan tersebut.
Dalam  Pasal  22  UU  Pengadilan  HAM,  dijelaskan  bahwa  penyidikan  wajib diselesaikan paling lambat 90 (sembilan puluh) hari terhitung sejak tanggal hasil penyelidikan  diterima  dan  dinyatakan  lengkap  oleh  penyidik.  Bila  tidak  cukup, maka  jangka  waktu  dapat  diperpanjang  untuk  waktu  paling  lama  90  (sembilan puluh)  hari  oleh  Ketua  Pengadilan  HAM  sesuai  dengan  daerah  hukumnya. 19 Jika perpanjangan  waktu  tersebut  tidak  cukup  lagi,  maka  dapat  penyidikan  dapat diperpanjang lagi, hingga paling lama 60 (enam puluh) hari oleh Ketua Pengadilan HAM sesuai dengan daerah hukumnya. 20 Apabila dalam jangka waktu yang telah diberikan, ternyata dari hasil penyidikan tidak diperoleh bukti yang cukup, maka wajib dikeluarkan surat perintah penghentian penyidikan oleh Jaksa Agung. 21
Setelah  penyidikan  selesai,  maka  akan  dilanjutkan  kepada  tahap penuntutan. Tentunya penuntutan ini dilaksanakan juga oleh Jaksa Agung sesuai dengan Pasal 23 ayat (1) UU UU Pengadilan HAM. Dalam Pasal 24 UU Pengadilan
19 Pasal  22  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2000  Tentang  Pengadilan  Hak  Asasi Manusia.
20 Pasal  22  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2000  Tentang  Pengadilan  Hak  Asasi Manusia.
21 Pasal  22  ayat  (4)  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2000  Tentang  Pengadilan  Hak  Asasi Manusia.
HAM  dijelaskan  bahwa  penuntutan  wajib  dilaksanakan  paling  lambat  70  (tujuh puluh) hari terhitung sejak tanggal hasil penyidikan diterima.
Meskipun  secara  normatif  terdapat  ketentuan  terkait  tenggang  waktu proses peradilan HAM berat, namun ternyata dalam pengimplementasiaan, pasal- pasal tersebut seolah tidak berarti. Hal ini terutama bisa dilihat dari kasus-kasus terkait pelanggaran HAM berat yang diselidiki oleh Komnas HAM, namun acapkali dikembalikan oleh Jaksa Agung dengan dasar bawah berkas-berkas penyelidikan tak memenuhi persyaratan formil dan materiil untuk kelengkapan berkas perkara. Berikut kasus-kasus pelanggaran HAM berat di era reformasi, yang diselidik oleh Komnas HAM, namun selalu dikembalikan oleh Jaksa Agung:

## a) Kasus Wasior
Kasus  Wasior  terjadi  pada  13  Juni  2001.  Saat  itu  aparat  Brimob  Polda Papua menyerbu Desa Wonoboi, Wasior, Manokwari, Papua. Penyerbuan dipicu terbunuhnya  5  anggota  Brimob  dan  seorang  sipil  di  PT  Vatika  Papuana Perkasa. 22 Dari  hasil  penyelidikan  Komnas  HAM  atas  peristiwa  ini  ditemukan bahwa  terdapat  dugaan  pelanggaran  HAM  berat  yang  mengakibatkan  empat warga  sipil  meninggal  dunia,  39  luka,  5  orang  jadi  korban  penghilangan  paksa dan  1  orang  jadi  korban  kekerasan  seksual. 23 Pada  tahun  2004  Tahun  2004, Kejaksaan  Agung  juga  sudah  melimpahkan  berkas  penyelidikan  kasus  itu  ke tahapan penyidikan dan penuntutan. Berkas itu hanya sempat dua kali bolak-balik dari  Komnas  HAM  ke  Kejaksaan  Agung. 24 Tahun  2008,  Komnas  HAM  sudah menyerahkan berkas penyelidikan tersebut kembali ke Kejaksaan Agung. Namun dikembalikan  lagi  oleh  Jaksa  Agung.  Mengenai  berkas  tersebut  kemudian dikembalikan  lagi,  hingga  akhirnya  2018,  berkas  tersebut  kembali  dikembalikan oleh  Jaksa  Agung  dengan  alasan  bahwa  berkas  tersebut  tidak  lengkap  secara formail dan materil.
22 Budiarti  Utami  Putri,  “Komnas  HAM  Sebut  Kasus  Wasior  Wamena  Paling  Bisa  Segera Diproses ”. https://nasional.tempo.co/read/1154059/komnas-ham-sebut-kasus-wasior- wamena- paling-bisa-segera-diproses/full&view=ok, diakses 6 Juni 2019.
23 Fabian  Januarius  Kuwado,  “17  Tahun  Tragedi  Wasior,  Kontras  Nilai  Pemerintahan  Jokowi Belum Lakukan Apa-apa”, https://https://nasional.kompas.com/read/2018/06/14/ 10463971/17-tahun-tragedi-wasior-kontras-nilai-pemerintahan-jokowi-belum-lakukan-apa. Diakses 6 Juni 2019.

## b) Kasus Wamena
Peristiwa Wamena terjadi pada 4 April 2003 saat masyarakat sipil Papua sedang  merayakan  Paskah.  Namun  saat  itu  aparat  melakukan  penyisiran  di  25 kampung. 25 Penyisiran  berawal  dari  sekelompok  masa  tak  dikenal  membobol gudang senjata Markas Kodim 1702/Wamena. Saat penyerangan itu dua anggota Kodim  tewas.  Adapun  setelah  penyisiran  25  kampung,  dilaporkan  9  tewas  dan 38 orang luka berat. Pada bulan Juli 2004, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia telah  mengeluarkan  laporan  penyelidikan  Projusticia  atas  dugaan  adanya kejahatan  terhadap  Kemanusiaan  untuk  kasus  Wamena,  4  April  2003.  Kasus tersebut  dilaporkan  setelah  terbunuhnya  9  orang,  serta  38  orang  luka beratdan  cacat,  selain  itu  terjadi  pula  pemindaan  secara  paksa  terhadap Penduduk  25  Kampung.  menyebabkan  42  orang  meninggal  dunia  karena kelaparan, serta 15 orang korban perampasan kemerdekaan secara sewenang- wenang.  Komnas  HAM  juga  menemukan  pemaksaan  penanda  tanganan  surat pernyataan,  serta  perusakan  fasilitas  umum,  (gereja,  Poliklinik,  Gedung Sekolah  mengakibatkan  pengungsian  penduduk  secara  paksa.  Namun,  sama seperti  kasus  Wasior,  hasil  penyelidikan  dari  Komnas  HAM  terus dikembalikan,  hingga  Desember  2018  dengan  alasan  berkas  tidak  lengkap secara formil dan materil.

## c) Kasus Jambu Kepok
Peristiwa  Jambu  Keupok  merupakan  tragedi  kemanusiaan  yang  terjadi pada 17 Mei 2003 setelah Daerah Operasi Militer (DOM), sebelum Darurat Militer di  Aceh.  Peristiwa  ini merupakan  bagian  dari  tindakan  aparat  TNI  yang  mencari anggota GAM di Jambu Keupok, Kecamatan Kota Bahagia, Aceh Selatan. Operasi itu menyebabkan  16  orang  tewas  karena  tertembak  dan  terbakar.  Ada  juga  terjadi penyiksaan terhadap 21 orang. Komnas HAM pun menurunkan Tim ad hoc untuk menyelidiki kasus tersebut. Hasilnya, terdapat bukti permulaan yang bisa menjadi
25 Kontras  Papua,  ”Pres  Release  12  Tahun  peristiwa  Wamena  4  April  2003”, http://www.tapol.org/id/news/pres-release-12-tahun-peristiwa-wamena-4-april-2003, diakses 6 Juni 2019.
dasar  penetapan  peristiwa  tersebut  sebagai  pelanggaran  HAM  berat. 26 Berkas tersebut  diserahkan  pada  Agustus  2018,  namun  kasus  tersebut  dikembalikan dengan alasan berkas tidak lengkap secara formil dan materil.
Berdasarkan sejumlah  kasus yang dijabarkan  tersebut, bisa dilihat bahwa Jaksa Agung selalu mengembalikan berkas tersebut, dengan alasan tidak lengkap secara  formil  dan  materil,  namun  tidak  adanya  keterangan  atau  petunjuk  baru terkait  kasus-kasus  pelanggaran  HAM  berat  yang  dikembalikan,  ini  seolah Kejagung  tidak  ingin  melakukan  penyidikan  terhadap  kasus-kasus  pelanggaran HAM  berat  dengan  mengatakan  kurang  lengkap  secara  formil  ataupun  materil, namun tidak menerangkan secara detail bagian mana yang kurang lengkap. 27

## Ragam Permasalahan: Telaah Terhadap Penelantaran
Sebelumnya  telah  dijabarkan  beberapa  pelanggaran  HAM  berat  yang terjadi,  dan  bagaimana  penegakannya.  Rupanya  masalah  utama,  adalah penelantaran  terhadap  perkara.  Hingga  detik  ini,  belum  satupun  terbentuk Pengadilan HAM yang mengadili pelanggaran HAM berat tersebut, tentu semua itu ada di tangan Kejaksaan RI yang berwenang melakukan penuntutan, karena tanpa Penuntutan tersebut, Pengadilan HAM tidak mungkin bergulir.
Terhadap  permasalahan  penelantaran  tersebut,  penulis  memetakan masalah  mengenai  sebab  adanya  penelantaran  tersebut,  yakni  masalah kelembagaan dan masalah sistem. Pertama, masalah kelembagaan. Terjadi “lintas kekuasaan”  dalam pra adjudication pelanggaran  HAM  berat,  yakni  antara  komisi independen  dengan  kekuasaan  eksekutif.  Komnas-HAM  merupakan  bagian  dari komisi  independen  negara,  yang  terlepas  dari  kekuasaan  manapun.  Ia  bersifat mandiri dan merdeka dalam melaksanakan tugas dan kewenangan. Namun dalam penegakan  pelanggaran  HAM  berat,  Komnas-HAM  dipaksa  untuk  berkolaborasi
26 Harian  Rakyat  Merdeka,  “Hasto  Atmojo  Suroyo:  Disiksa,  Korban  Tragedi  Jambu  Keupok Berharap  Ada  Kompensasi  Ganti  Rugi”,  https://www.rmol.co/amp/2016/08/25/ 258263/Hasto-Atmojo-Suroyo:-Disiksa,-Korban-Tragedi-Jambu-Keupok-Berharap-Ada- Kompensasi-Ganti-Rugi-, diakses 6 Juni 2019.
27 Devina  Halim,  “Komnas  HAM  Kirim  Balik  7  Berkas  Perkara  Pelanggaran  Berat  HAM  ke Kejagung”,  https://nasional.kompas.com/read/2019/02/20/07021381/komnas-ham-kirim- balik-7-berkas-perkara-pelanggaran-berat-ham-ke-kejagung, diakses 6 Juni 2019
dengan Kejaksaan RI yang bersifat lintas kekuasaan. Pada lintas kekuasaan inilah, sering  terjadi  beberapa  aspek  non-tekhnis  seperti,  tidak  adanya  kesatuan frame penegakan  pelanggaran  HAM  berat  antara  Komnas-HAM  dan  Kejaksaan.  Alhasil tidak sekali-dua kali berkas hasil penyelidikan yang diajukan oleh Komnas-HAM, dimentahkan  oleh  Kejaksaan.  Tidak  ada  kesatuan  integral  visi-misi  kelembagaan yang menaungi penegakan Pelanggaran HAM berat, sehingga hal ini menimbulkan ketegangan  antar  instansi.  Penegakan  pelanggaran  HAM  berat,  tidak  ada  dalam satu track kelembagaan. Keadaan ini seolah menjadikan penyematan independen terhadap  Komnas-HAM,  banyak  mengalami  problem  kegagalan  dalam  memberi makna luas bagi publik. 28
Lintas  kekuasaan,  berpotensi  memiliki  pemahaman  sendiri-sendiri, sehingga sering terjadi perbedaan antara lembaga yang satu dengan lembaga yang lain.  Dalam  proses  penanganan  pelanggaran  HAM  Berat  yang  menggunakan instrumen  hukum  acara  pidana,  perbedaan  pemahaman  berdampak  terhadap standar  kerja,  sehingga  proses  dari  suatu  tahapan  ke  tahapan  lain  menimbulkan gesekan, seperti yang terkait hubungan fungsional antara penyelidik ke penyidik- penuntut  umum.  Akibat  selanjutnya  adalah  munculnya  instansi  centris  yang bergeser dari tujuan koordinasi penanganan perkara. Hal ini dijelaskan oleh Alan Cofey, menurutnya: 29
“Criminal  justice  can  function  systematically  only  to  degrees  that  each segment of the system takes into account all other segment. In the absence of functional  relationship  betwens  segments,  the  criminal  justice  system  is vulnerable  to  fragmentation  and  ineffetiveness. (Peradilan  pidana  dapat berfungsi  secara  sistematis  hanya  apabila  masing-masing  bagian  dari sistem  tersebut  saling  memperhitungkan  satu  sama  lain.  tidak  adanya hubungan  yang  berfungsi  secara  baik  antara  masing-masing  bagian mengakibatkan  sistem  peradilan  pidana  rentan  terhadap  perpecahan  dan ketidak-efektifan).”
28 Zainal  Arifin  Mochtar,  Lembaga  Negara  Independen  –  Dinamika  Perkembangan  dan  Urgensi Penataannya Kembali Pasca Amandemen Konstitusi, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2016, hlm., 72
29 Dalam  Supriyanta,  dikutip  oleh  Marwan  Effendy,  Teori  Hukum  dari  Prespektif  Kebijakan, Perbandingan,  dan  Harmonisasi  Hukum  Pidana,  Gaung  Persada  Press  Group,  Jakarta,  2014, hlm., 394.
Terjadi contradictio  interminis dalam  UU  Pengadilan  HAM.  Mengacu  pada penjelasan  Pasal  18  ayat  (1)  UU  Pengadilan  HAM,  alasan  kewenangan penyelidikan  hanya  dilakukan  oleh  Komnas  HAM  adalah  untuk  menjaga objektivitas  hasil  penyelidikan  karena  lembaga  Komnas  HAM  dianggap  sebagai lembaga  yang  bersifat  independen.  Tetapi, spirit dari  penjelasan  pasal  tersebut, tidak didukung oleh pelembagaan penyidik dan penuntutan, yang dilakukan oleh Jaksa Agung. Artinya, independensi penanganan pelanggaran HAM berat dalam UU a quo , masih bersifat setengah hati.
Kedua, masalah sistem (hukum acara). Ketiadaan hukum acara sendiri yang lengkap,  menimbulkan  persepsi  di  kalangan  penyidikan  (Kejaksaan),  bahwa penyelidik  (Komnas-HAM)  menurut  UU  Pengadilan  HAM  merupakan  sub-sistem penyidikan  sebagaimana  diatur  KUHAP,  dan  bukan  fungsi  yang  independen  dari fungsi  penyidikan.  Dengan  persepsi  demikian,  maka  penyelidik  (Komnas-HAM) harus  menuruti  semua  kehendak  penyidik  apabila  penyelidik  tidak  ingin  hasil penyelidikannya tidak ditindaklanjuti oleh penyidik. Mantan Sekjen Komnas-HAM, Asmara  Nababan  mengatakan  bahwa  UU  Pengadilan  HAM  mengandung  banyak kelemahan,  dengan  mengutip  pendapat  dari  David  Cohen,  persoalan  pengadilan HAM tidak sebatas peraturan dan pengetahuan hakim atas peraturan itu. namun lebih kepada independensi dan imparsialitas aparat penegak hukumnya. 30
Dalam pasal 20 ayat (3) UU Pengadilan HAM dinyatakan bahwa “Dalam hal penyidik  (Kejaksaan)  berpendapat  bahwa  hasil  penyelidikan  sebagaimana dimaksud  dalam  ayat  (2)  masih  kurang  lengkap,  penyidik  segea  mengembalikan hasil  penyelidikan  tersebut  kepada  penylidik  disertai  dengan  petunjuk  untuk dilengkapi dan dalam waktu 30 hari sejak tanggal diterimanya hasil penyelidikan, penyelidik  wajib  melengkapi  kekurangan  tersebut”.  UU  Pengadilan  HAM  hanya menetapkan  batas  waktu  perlengkapan  dan  penyampaian  kembali  hasil penyelidikan  kepada  penyidik,  yaitu  30  hari.  Tetapi  UU  Pengadilan  HAM  tidak menetapkan  waktu  bagi  penyidik  untuk  mengembalikan  hasil  penyelidikan kepada penyelidik, apabila dalam hal penyidik menganggap bahwa pengembalian
30 Suparman Marzuki, Tragedi Politik Hukum dan HAM, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2011, hlm., 341
harus dilakukan segera. Dengan tidak adanya batas waktu, maka peluang perkara menjadi  terlantar  sangat  besar.  Seperti  contoh,  hasil  penyelidikan  13  September 1999 yang disampaikan Penyelidik (Komnas-HAM) kepada Penyidik pada 3 Maret 2004, dengan tanggapan sekitar 5,5 bulan, kemudian dikembalikan oleh Penyidik karena dianggap kurang lengkap. Kemudian, hasil penyelidikan peristiwa Wasior 2001-2002  dan  Wamena  2003,  disampaikan  oleh  penyelidik  kepada  penyidik pada 3 September 2004, baru dikembalikan dengan alasan kurang lengkap kepada penyelidik pada 30 Novembver 2004 (sekitar 3 bulan). 31

## Penataan  Ulang  Kewenangan  Penyelidikan,  Penyidikan,  Dan  Penuntutan Pelanggaran Ham Berat Di Masa Mendatang
Pelanggaran  HAM  berat  adalah  suatu  bentuk  perbuatan  jahat  yang bertentangan dari jus cogens . Istilah jus cogens dapat ditemukan dalam literatur hukum menyangkut kejahatan internasional. Eddy OS. Hiariej yang mengutip M. Cherif Bassiouni, membagi tingkatan kejahatan internasional menjadi: 32
1. Kejahatan  internasional  yang  disebut  dengan  “ international  crimes ”  adalah bagian  dari jus  cogens. Tipikal  dan  karakter  “ international  crimes ”  berkaitan dengan perdamaian dan keamanan manusia serta nilai-nilai kemanusiaan yang fundamental.  Termasuk  dalam  “ international  crimes ”  antara  lain  genosida, kejahatan terhadap kemanusiaan dan kejahatan perang;
2. Kejahatan internasional yang disebut dengan “ international delict ”. Tipikal dan karakter  “ international  delict ”  berkaitan  dengan  kepentingan  internasional yang dilindungi meliputi lebih dari satu negara. Termasuk dalam “ international delict ”  adalah  pembajakan  pesawat  udara,  pembiayaan  terorisme, perdagangan  obat-obatan  terlarang  secara  melawan  hukum,  dan  kejahatan terhadap petugas PBB;
3. Kejahatan internasional yang disebut dengan “ international infraction ”. Dalam hukum  pidana  internasional  secara  normatif  “ international  infraction ”  tidak termasuk  “ international  crimes ”  dan  “ international  delict ”.  Kejahatan  yang
31 Id, hlm., 342
32 Eddy OS Hiariej, supra no 6, hlm., 3-4.
tercakup dalam “ international infraction ” antara lain pemalsuan dan peredaran uang palsu serta penyuapan terhadap pejabat publik asing.
Menggunakan pendapat M. Cherif Bassiouni, maka Pelanggaran HAM berat yang  termaktub  dalam  hukum  positif  Indonesia,  tergolong  menjadi international crimes . Sebagai suatu kejahatan, maka penegakan hukum terhadapnya tidak bisa dilepaskan  dari  prinsip-prinsip  dalam  hukum  pidana  dan  hukum  acara  pidana. Dalam  aspek  hukum  pidana,  pelanggaran  HAM  berat  tergolong  menjadi  suatu kejahatan. Van Hamel menjelaskan: 33
“…… het  samenstel  van  de  beginselen  en  regelen,  welke  de  staat  volgt, inzoover  hij,  als  handhaver  der  openbare  rechtsorde,  onrecht  verbieedt  e naan  de  overtreding  zijner  rechtsvoorschriften  voor  den  ovetreder  een bijsonder  leeds  als  straf  verbindt” (suatu  keseluruhan  dari  asas-asas  dan aturan-aturan yang ditaati negara (atau masyarakat hukum umum lainnya) yang  mana  mereka  adalah  pemelihara  ketertiban  hukum  telah  melarang perbuatan-perbuatan  yang  bersifat  melanggar  hukum  dan  telah mengaitkan  pelanggaran  terhadap  aturan-aturan  dengan  suatu penderitaan yang bersifat khusus berupa pidana)
Sebagai  suatu  kejahatan  yang  terjadi  dalam  yurisdiksi  negara  Indonesia,  maka penegakannya  menggunakan  Hukum  acara  pidana.  Sebagaimana  ditegaskan dalam Pasal 10 Undang-Undang Pengadilan HAM: “Dalam hal tidak ditentukan lain dalam  Undang-undang  ini,  hukum  acara  atas  perkara  pelanggaran  hak  asasi manusia yang berat dilakukan berdasarkan ketentuan hukum acara pidana”. Lebih lanjut,  maka  dalam  penanganan  pelanggaran  HAM  Berat,  dimulai  sejak  tahap penyelidikan,  penyidikan,  penuntutan,  dan  pengadilan,  yang  dilakukan  oleh masing-masing instansi penegak hukum yang memiliki kewenangan. 34
Kewenangan  Penyelidikan, dalam  hal  ini  diatur  dalam  Pasal  20  UU Pengadilan HAM, yakni: 35
33 G. A Van Hamel (1913), dalam Eddy Os. Hiariej. Prinsip-Prinsip Hukum Pidana. Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta, 2016,  hlm., 15.
34 Kewenangan merupakan bagian dari kekuasaan, karena pada hakikatnya kewenangan adalah kekuasaan  yang  dilembagakan,  ( institutionalized  power )  atau  kekuasasan  yang  diabsahkan atau  kekuatan  formal  ( formal  power ).  Kewenangan  merupakan  kekuasaan  yang  diperoleh secara  konstitusional.  Bambang  Waluyo,  Penegakan  Hukum  di  Indonesia,  Sinar  Grafika, Jakarta, 2016, hlm., 211.
35 Keberadaan pasal ini pernah diuji di Mahkamah Konstitusi, melalui  Putusan Nomor 75/PUU- XIII/2015 menolak permohonan pemohon, dan MK menyatakan pasal tersebut konstitusional.
1. Dalam  hal  Komisi  Nasional  Hak  Asasi  Manusia  berpendapat  bahwa  terdapat bukti  permulaan  yang  cukup  telah  terjadi  peristiwa  pelanggaran  hak  asasi manusia yang berat, maka kesimpulan hasil penyelidikan disampaikan kepada penyidik.
2. Paling  lambat  7  (tujuh)  hari  kerja  setelah  kesimpulan  hasil  penyelidikan disampaikan, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia menyerahkan seluruh hasil penyelidikan kepada penyidik.
3. Dalam  hal  penyidik  berpendapat  bahwa  hasil  penyelidikan  sebagaimana dimaksud  dalam  ayat  (2)  masih  kurang  lengkap,  penyidik  segera mengembalikan  hasil  penyelidikan  tersebut  kepada  penyelidik  disertai petunjuk untuk dilengkapi dan dalam waktu 30 (tiga puluh) hari sejak tanggal diterimanya  hasil  penyelidikan,  penyelidik  wajib  melengkapi  kekurangan tersebut.
Kewenangan Penyidikan terhadap pelanggaran HAM berat dilakukan oleh instansi yang berbeda, yakni oleh Jaksa Agung, sebagaimana diamanatkan dalam pasal 21 ayat (1) UU Pengadilan HAM: “Penyidikan perkara pelanggaran hak asasi manusia  yang  berat  dilakukan  oleh  Jaksa  Agung”.  Begitu  pula  terkait  dengan Kewenangan  Penuntutan,  juga  dilakukan  oleh  Jaksa  Agung,  sebagaimana diamanatkan  dalam  pasal  pasal  23  ayat  (1)  UU  Pengadilan  HAM:  “Penuntutan perkara pelanggaran hak asasi manusia yang berat dilakukan oleh Jaksa Agung”.
Atas penjabaran secara normatif dari masing-masing kewenangan tersebut, dapat  dipahami:  Pertama,  dalam  penegakan  pelanggaran  HAM  berat,  dilakukan oleh  tiga  instansi  yang  berbeda-beda,  yakni  Komnas-HAM,  Jaksa  Agung,  dan Pengadilan  HAM.  Kedua,  dalam  tahap pra-adjudication (penyelidikan  dan penyidikan-penuntutan) rupanya ditangani oleh dua instansi yang berbeda, yakni Komnas-HAM  dan  Kejaksaan  RI  (Penyidikan).  Ketiga,  tanpa  adanya  Penuntutan dari Kejaksaan, maka pengadilan HAM tidak akan digelar. Keempat, dua instansi ini tidak hanya berbeda kewenangan dalam penanganan pelanggaran HAM berat, tetapi  juga  berbeda  rumpun  kekuasaan.  Komnas-HAM  merupakan  komisi
independen 36 dan  Kejaksaan  RI  merupakan  bagian  dari  Kekuasaan  Eksekutif (Presiden  dan  Pemerintah).  Pertanyaan  paling  mendasar,  apakah  penegakan pelanngaran HAM berat akan berjalan optimal, ketika ditangani oleh dua instansi yang berbeda kewenangan dan lintas kekuasaan? Itulah yang menjadi inti masalah dalam penelitian ini.
Namun sebelum menjawab itu, perlu kiranya untuk membaca ulang peran kejaksaan  (penyelidikan  dan  penyidikan)  yang  dihadapkan  dengan  penanganan pelanggaran  HAM  berat.  Hal  paling  utama  yang  harus  dipahami  adalah,  dimensi pelanggaran  HAM  berat  selalu  dilakukan  oleh  aktor  negara,  yakni  pemerintah yang  memiliki  kuasa  dan  mengendalikan  alat-alat  negara.    Dalam  penelitian disertasi  Eddy  OS.  Hiariej  mengenai  pengadilan  HAM  berat  di  beberapa  negara, menyatakan  bahwa  penindakan  pelanggaran  HAM  berat  dengan  menggunakan instrumen  hukum  pidana  tidaklah  mudah,  karena  lebih  bernuansa  politik daripada  masalah  hukum.  Disatu  sisi,  dalam  konteks  hukum  pidana  nasional, situasi  politik  suatu  negara  sangat  mempengaruhi  penindakan  terhadap pelakunya, karena biasanya berkaitan erat dengan otoritarian suatu rezim. Muladi menjelaskan,  pelanggaran  HAM  mempunyai  nuansa  khusus,  yaitu  adanya penyalahgunaan kekuasaan ( abuse of power ), artinya para pelaku bertindak dalam konteks pemerintah dan difasilitasi oleh kekuasaan pemerintah ( commited within a  governmental  context  and  faciliated  by  government  power ). Perbuatan  tersebut dilakukan  di  dalam  atau  berkaitan  dengan  kedudukannya  ( within  or  is  a association  with  governemntal  status). 37 Artinya  penegakan  pelanggaran  HAM berat selalu dihadapkan vis a vis dengan rezim yang berkuasa.
Kejaksaan  (sebagai  bagian  dari  pemerintah)  adalah  lembaga pemerintahan 38 dan  memang  ditafsirkan  sebagai  badan  pemerintah  yang melaksanakan  kekuasaan  eksekutif.  Bagir  Manan  menjelaskan,  dengan  demikian pimpinannya  juga  adalah  pimpinan  dari  suatu  badan  pemerintahan,  yang
36 Yang dalam perkembangan tata negara, disebut sebagai state auxiliary bodie , seperti KPK, KPU, Bawaslu, dan komisi independen lainnya.
37 Muladi,  dalam  Andrey  Sujatmiko , Hukum  HAM  dan  Hukum  Humaniter,  PT  Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2015, hlm., 33.
38 Pasal 2 ayat 1 Undang-Undang Nomor 16 tahun 2004.
merupakan  kekuasaan  eksekutif.  Senada  dengan  hal  itu,  Marwan  Effendi mengatakan,  bila  kedudukan  Kejaksaan  sebagai  suatu  lembaga  pemerintahan dikaitkan dengan kewenangan Kejaksaan melakukan kekuasaan negara di bidang penuntutan  secara  merdeka,  maka  terdapat  kontradiksi  dalam  pengaturannya ( dual  obligation ).  Dikatakan  demikian,  adalah  mustahil  Kejaksaan  melaksanakan fungsi,  tugas  dan  wewenangnya  terlepas  dari  pengaruh  kekuasaan  pemerintah dan  mungkin  juga  pengaruh  kekuasaan  lainnya,  karena  kedudukan  Kejaksaan berada dibawah eksekutif. 39
Selama ini Kejaksaan dalam melaksanakan tugasnya kerap disinyalir lebih berorientasi kepada kepentingan kekuasaan ketimbangan kepentingan umum. Hal ini  terjadi  karena  banyaknya  intervensi  pihak  luar  terhadap  Kejaksaan,  tidak hanya  saat  ini,  sejak  awal  didirikannya  Kejaksaan  hal  itu  sudah  terjadi.  Tahun 1955, sewaktu Jaksa Agung dijabat oleh R. Soeprapto  yang dikenal sebagai bapak Korps  Kejaksaan,  telah  ada  upaya-upaya  sistematis  untuk  mempengaruhi Kejaksaan.  Berbagai  langkah  dan  kebijakan  yang  dilakukan  Soeprapto  untuk menegakkan  wibawa  Kejaksaan,  justru  dinilai  oleh  penguasa  sebagai  tindakan yang tidak sejalan dengan semangat revolusi. Pada saat yang bersamaan, justru ia dituduh  oleh  PKI  sebagai  antek  Belanda  lantaran  membebasan  seorang narapidana  subversif  berkewarganegaraan  Belanda.  Kemudian  ia  dicopot,  dan diganti  oleh  Gatot  Tanumihadja  dari  Partai  Murba  yang  sangat  mendukung konsep-konsep Suekarno seperti Manipol-Usdek.
Tidak hanya intervensi dari luar, dalam catatan Adnan Buyung Nasution 40 terjadi gesekan antara Kejaksaan dengan Kepolisian RI, yang padahal sama-sama
39 Kejaksaan adalah satu-satunya lembaga dalam sistem peradilan pidana pada umumnya, yang tidak disebut dalam Konstitusi. Hal ini didasarkan pada tafsir argumentum a contrario Pasal 30 ayat  (4)  UUD  1945  yang  menegaskan  bahwa  Kepolisian  Negara  Republik  Indonesia  sebagai alat  negara  yang  menjaga  keamanan  dan  ketertiban  masyarakat  bertugas  melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hukum. Kepolisian RI ditafsirkan sebagai alat negara, artinya diluar dari Kepolisian RI, merupakan bagian dari alat pemerintah. Hal ini semakin  menegaskan  bahwa,  kedudukan  Kejaksanaan  secara  konstitusional  adalah  bagian dari  pemerintah.  lebih  lanjut,  lihat  dalam  Marwan  Effendy,  Kejaksaan  Republik  Indonesia, Posisi, dan Fungsinya dari Prespektif Hukum, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2005, hlm., 125.
40 Adnan  Buyung  Nasution,  Demokrasi  konstitusional:  Pikiran  &  Gagasan,  Penerbit  Buku Kompas, Jakarta, 2010, hlm., 78.
berada  dalam  rumpun  kekuasaan  eksekutif.  Gesekan  itu  berbentuk  tabrakan kepentingan  kerap  (yang  mengatasnamakan  kewenangan).  Contohnya,  yang terjadi  di  masa  Jaksa  Agung  Singgih  dan  Polri  di  bawah  kepemimpinan  Jenderal Dibyo Widodo, yang berakibat dimungkinkannya Kepolisian turut mengusut kasus korupsi. Dahulu disfungsionalisasi Kejaksaan mencapai puncaknya ketika pada 22 Juli 1991 terbit Undang-Undang Nomor 5 tahun 1991 tentang Kejaksaan. Di dalam Pasal  2  ayat  (1)  UU A  quo dinyatakan  bahwa  Kejaksaan  adalah  lembaga Pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan negara bidang penuntutan.
Dalam  perkembangannya,  meskipun  terdapat  beberapa  problem  yang berhujung  pada  revisi  Undang-Undang  Kejaksaan,  rupanya  pembentuk  undang- undang  masih  memposisikan  Kejakksaan  dalam  koridor  lembaga  pemerintahan. Penulis menyandingkan antara undang-undang terbaru dengan sebelumnya:

## Tabel 2: Perbandingan undang-undang terbaru dengan sebelumnya
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Pasal 2 Ayat (1):
Kejaksaan Republik Indonesia, selanjutnya dalam Undang-undang ini disebut kejaksaan, adalah lembaga pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan
Pasal 2 Ayat (1): Kejaksaan  Republik  Indonesia  yang  selanjutnya dalam  Undang-Undang  ini  disebut  kejaksaan adalah lembaga pemerintahan yang melaksanakan  kekuasaan  negara  di  bidang penuntutan  serta  kewenangan  lain  berdasarkan undang-undang. Pasal 2 Ayat (2): Kejaksaan adalah satu dan tidak terpisah- pisahkan dalammelakukan penuntutan.
Pasal 2 ayat (2):
Kekuasaan  negara  sebagaimana  dimaksud  pada ayat (1) dilaksanakan secara merdeka. Pasal 2 ayat 3:
Kejaksaan  adalah  satu  dan  tidak  terpisah- pisahkan dalammelakukan penuntutan.
Sumber: Diolah penulis dari berbagai sumber.

## Tidak ada perbedaan signifikan antara kedua undang-undang tersebut, mengenai kedudukan Kejaksaan.
Membaca  ulang  peran  (penyidikan-penuntutan)  dan  kedudukan Kejaksaan,  lalu  dihadapkan  dengan  penegakan  pelanggaran  HAM  berat,  rasanya begitu  sulit  mencapai  hasil  optimal.  Lantaran  dalam  sistem  penegakan pelanggaran  HAM  berat  yang  bernuansa  politis,  masih  membuka  celah  adanya
intervensi  kekuasaan.  Seperti  di  belahan  dunia  lain,  banyak  usaha  untuk melakukan  penuntutan  dan  menghukum  mereka  yang  bertanggung  jawab terhadap pelanggaran HAM berat, namun upaya itu selalu mengalami kegagalan. Dalam catatan Priscilla B. Hayner mengenai pengalaman penegakan pelanggaran HAM  berat  di  El-Salvador,  Afrika  Selatan  dan  Chili,  transisi  politik  pergantian rezim selalu terdapat kompromi politis yang mencakup imunitas dari penuntutan kepada para penindas masa lalu. Bahkan ada upaya mempertahankan kekuasaan mereka,  atau  melibatkan  mereka  (penindas/pelaku  pelanggaran  HAM  berat) dalam  pemerintahan  yang  baru.  Ketika  ada  upaya  untuk  membuka  kembali penegakan  terhadap  pelanggaran  HAM  berat  di  masa  lalu,  selalu  terjadi pembatasan-pembatasan oleh rezim berkuasa, hingga sampai pada suatu keadaan frustasi para pencari keadilan. 41
Tentunya pelembagaan penegakan pelanggaran HAM berat harus dibangun melalui  pendekatan  institusional  dan  sistem  yang  kuat,  kokoh  dan  tertutup  dari intervensi  kekuasaan.  Pelanggaran  HAM  berat  dikualifikiasikan  sebagai delicta jure  gentium ,  (kejahatan  terhadap  hukum  bangsa-bangsa) 42 dan  merupakan pengingkaran  terhadap jus  cogens (prinsip  umum  dalam  hukum  internasional berkaitan dengan moral). 43 Pelanggaran HAM berat adalah masalah kemanusiaan yang secara prinsip merupakan masalah universal, bukan melulu menjadi masalah kajian  suatu bidang  ilmu  tertentu.  Itulah  mengapa,  kendatipun  semua  uraiannya menukik  pada  satu  tema  yang  sama,  namun  pendekatan  yang  ditawarkan  selalu multidimensi dengan karakter komprehensif, karena kekerasan yang terjadi pada masa  lalu  memiliki  tingkat  kerumitan  tinggi,  baik  pada  tataran  teoritis  maupun praktis.
Apapun  kerumitannya,  tentu  dibutuhkan  pertanggungjawaban  setelah terjadinya kekejaman. Berjalannya waktu dan bergantinya rezim kekuasaan, tidak serta  merta  menguburkan  apa  yang  sudah  terjadi  di  masa  lalu.  Jika  pelanggaran HAM  berat  dibiarkan,  maka  hal  itu  akan  menjadi  bom  waktu  yang  bisa  meledak
41 Priscilla B. Hayner, Unspeakable Truth-Facing The  Challenge of Truth  Commissions, Routledge, New York, London, 2002, hlm., 29-30
42 Eddy O.S Hiariej, Pengantar Hukum Pidana Internasional, Erlangga, Jakarta, 2009, hlm., 11.
setiap saat. Satjipto Rahardjo mengatakan, “Pembiaran terhadap masalah hukum, semakin  menjauhkan  penegakan  hukum,  dengan  identitas  utama  hukum,  yakni dimensi kemanusiaan hukum”. 44 Selain itu, pembiaran terhadap pelanggaran HAM berat  akan  menjadikan  negara  secara  tanpa  sadar  menuju  otoriterianisme,  yang dalam  catatan  Steven  Levitsky  dan  Daniel  Ziblat,  salah  satu  indikator  perilaku otoriter adalah membiarkan tindakan kekerasan di masa lalu. 45

## Politik  Hukum  dan  Kelembagaan  Penegakan  Pelanggaran  HAM  berat  di Masa Mendatang
Bagir  Manan  menjelaskan,  bahwa  politik  hukum  tidak  lain  adalah kebijaksanaan  yang  akan  dan  sedang  ditempuh  mengenai  penentuan  isi  hukum, pembentukan  hukum,  penegakan  hukum,  beserta  segala  urusan  yang  akan menopang  pembentukan  dan  penegakan  hukum  tersebut. 46 Secara  internal, menurut Bagir Manan, ada tiga lingkup utama politik hukum,yaitu :
1. Politik pembentukan hukum;
2. Politik mengenai isi (asas dan kaidah) hukum; dan
3. Politik penegakan hukum.
Politik  pembentukan  hukum  adalah  kebijaksanaan  yang  bersangkutan dengan penciptaan, pembaruan dan pengembangan hukum. Politik pembentukan hukum seperti itu mencakup:
1. Kebijaksanaan (pembentukan) perundang-undangan;
2. Kebijaksanaan (pembentukan) hukum yurisprudensi atau putusan hakim dan
3. Kebijaksanaan terhadap peraturan tidak tertulis lainnya.
Politik  mengenai  isi  hukum  adalah  kebijaksanaan  agar  asas  dan  kaidah hukum:
1. Memenuhi unsur filosofis, yuridis dan sosiologis;
44 Satjipto  Rahardjo,  Pendidikan  Hukum  sebagai  Pendidikan  Kemanusiaan:  Kaitannya  dengan Profesi Hukum dan Pembangunan Hukum Nasional, Genta Publishing, Yogyakarta, 2009, hlm., 23.
45 Steven Levitsky dan Daniel Ziblat, Bagaimana Demokrasi Mati-Apa yang Diungkapkan Sejarah tentang Masa Depan Kita, PT. Gramedia Pustaka Utama, 2019, hlm., 12.
46 Bagir  Manan,  Politik  Perundang-Undangan  Dalam  Rangka  Mengantisipasi  Liberalisasi Ekonomi,  Makalah  Seminar  Nasional  tentang  Perseroan  Terbatas,  Bandar  Lampung,  1996, hlm., 2.
2. Mencerminkan  kebijaksanaan  di  bidang  ekonomi,  sosial,  budaya,politik  dan pertahanan-keamanan;
3. Mencerminkan tujuan dan fungsi hukum tertentu yang hendak dicapai;
4. Mencerminkan  kehendak  mencapai  cita-cita  berbangsa  dan  bernegara  di bidang politik, ekonomi, sosial, budaya dan lain-lain.
Satjipto  Rahardjo  mejelaskan,  bahwa  hukum  harus  senantiasa  melakukan penyesuaian  terhadap  tujuan-tujuan  yang  ingin  dicapai  oleh  masyarakatnya. Dengan demikian, hukum mempunyai dinamika. Politik hukum merupakan salah satu faktor yang menyebabkan terjadinya dinamika yang demikian itu, karena ia diarahkan pada ius constitutum /hukum yang seharusnya berlaku. 47 M. Solly Lubis menjelaskan  pendekatan  yang  digunakan  untuk  menghadapi  masalah-masalah dalam hukum, salah satunya yakni pendekatan sistem. 48 Pendekatan sistem yakni pembinaan/pembangunan  hukum  nasional  harus  dilihat  secara  holistik,  yang kontekstual dan konseptual bertalian erat dengan dimensi geo-politik, eko-politik, demo-politik,  sosio-politik  dan  krato-politik.  Artinya  politik  hukum  dalam menghadap  berbagai  permsalahan  tidak  berdiri  lepas,  melainkan  bertalian  erat dengan dimensi lainnya. Pandangan yang mengatakan bahwa dimensi hukum itu berdiri  sendiri,  dan  lepas  dari  dimensi  lainnya,  adalah  pandangan  yang  sangat sempit  dan  menganggap  hukum  begitu  ekslusif.  Pandangan  ini  akhirnya menjadikan hukum tidak memiliki daya guna, dan daya manfaat tinggi. 49
Resiprokalitas politik dan hukum telah dibahas oleh beberapa ahli. Semisal oleh  Philip  Nonet  dan  Philip  Selznick  yang  melihat  adanya  implikasi  pada keterlibatan aktor-aktor negara dalam merumuskan hukum, termasuk kemudian hasil yang di dapatkan apakah merupakan produk hukum otonom, responsif dan fakultatif,  atau  sebaliknya,  malah  menjadi  produk  hukum  yang  menindas, imperatif,  dan  ortodoks.  Tidak  berbeda  jauh  dengan  pandangan  tersebut, pemikiran David Trubbeck yang hadir sebelumnya, menyebutkan bahwa tindakan
47 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Kedelapan, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2014, hlm., 397.
48 M.  Solly  Lubis,  Politik  dan  Hukum  di  Era  Reformasi,  Penerbit  Mandar  Maju,  Bandung,  2000, hlm., 23.
49 Pada  konteks  ini,  politik  hukum  dimaknai  sebagai  strategi  yang  dirumuskan  untuk menyelesaikan  suatu  permasalahan/tantangan  yang  dihadapi,  dan  strategi  itu  kemudian dituangkan dalam Peraturan Perundang-undangan.
tersebut (keterlibatan aktor negara) disebut sebagai purposive human action , yang menenkan  kan  pembuatan  dan  penegakan  hukum  adalan  instrumentasi  dari putusan dan keinginan politik. 50
Atas  beberapa  penjelasan  mengenai  politik  hukum  tersebut,  penulis berpendapat  bahwa  politik  hukum  adalah  strategi  yang  dirumuskan  untuk menuntaskan masalah-masalah hukum dan mencapai tujuan tertentu. stategi yang digunakan  adalah  strategi  hukum.  Perumusan  dan  pemilihan  terhadap  strategi tersebut tidak bisa dilakukan secara ekslusif, melainkan inklusif ke dalam disiplin dan  dimensi  non-hukum.  Untuk  merumuskan  strategi  tersebut,  tentu  harus dilakukan pembacaan secara utuh terhadap seluruh permasalahan yang ada.
Hal  utama  yang  harus  dibaca  kembali  dalam  politik  hukum,  adalah mengenai  patologi  peradilan.  Dalam  cara  kerjanya,  cenderung  tidak  netral  dan selalu menghalalkan segala cara. Pemeriksaan menunjuk kepada pelayanan status, biasanya  memihak  status  lebih  tinggi  dan  berkepentingan,  dibandingkan  status rendah  dan  kering  bobot  materinya.  Perilaku  diskriminatif  dan  tercela  tumbuh subur  dalam  sistem  peradilan,  dan  akhirnya  melahirkan  perlakuan  berbeda terhadap segmen masyarakat tertentu. 51 Marc Glanter mensinyalir, bahwa pihak- pihak yang memiliki kemampuan lebih akan mendominasi praktik hukum, dimana yang  mendominasi  akan  mendapatkan  pelayanan  yang  lebih  baik,  lalu  aparatur hukum  (Polisi,  Jaksa,  dan  sebagainya)  harus  bekerja  dalam  keadaan  dominasi tersebut.  Keadaan  dominasi  oleh  orang  memiliki  status  lebih  tinggi,  menjadikan badan  aparatur  hukum  akan  menjadi  badan  penegak  hukum  yang  condong melindungi kepentingan atau kedudukan golongan tertentu, sekalipun cara umum segala  sesuatunya  dapat  dikatakan  sah/legal.  Urusan  legalitas  hal  yang  mudah, namun  apakah  memiliki  legitimasi  keadilan,  itulah  yang  masih  terus  harus dipermasalahkan.  Pada  proses  dominasi  tersebut,  maka  kepentingan,  kelas,  dan sumber otoritas menjadi satu. Keadaan ini serupa dengan apa yang dikatakan oleh
50 Zainal  Arifin  Mochtar,  Lembaga  Negara  Independen  –  Dinamika  Perkembangan  dan  Urgensi Penataannya Kembali Pasca Amandemen Konstitusi, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2016, hlm., 61.
51 Anthon F. Susanto, Menuju Kejahatan Sempurna (Makna Simbolik Kekerasanan dalam Proses Peradilan Pidana). Dalam Muladi,eds., Hak Asasi Manusia- Hakikat, Konsep, dan Implikasinya Prespektif Hukum dan Masyarakat, Reflika Aditama, Bandung, 2009, hlm., 72.
Daniel  S.  Lev,  yakni  “suatu  sistem  hukum  terdiri  atas  proses  formal,  yang merupakan  lembaga  formal,  berjalan  bersama-sama  dengan  proses-proses informal. 52
Dunia  ini  tidak  berhenti  dan  terus  membuat  sejarahnya  sendiri.  Sesudah menjalan era modern selama beberapa abad, sekarang kita tiba pada suatu pasa yang disebut sebagai era post- modernism (PM), karena sesudah sekian lama kita hidup  dalam  era  modern,  kemudian  dirasakan  ada  sesuatu  masa  yang  berbeda, yang tidak dapat, untuk disebut modern begitu saja. Pada intinya ada kemerosotan idealisme modern. Oleh karena itu PM ingin melihat kembali kesalahan-kesalahan dan cacat pemikiran serta praksis zaman modern itu. 53 Salah satunya selalu yang menjangkit  ke  dalam  sektor  kekuasaan.  Hukum  dan  peraturan  perundang- undangan yang berlaku tidak boleh ditetapkan dan diterapkan secara sepihak oleh dan  atau  hanya  untuk  kepentingan  penguasa.  Hal  tersebut  bertentangan  dengan prinsip  demokrasi.  hukum  tidak  dimaksudkan  untuk  hanya  menjamin kepentingan  beberapa  orang  yang  berkuasa,  melainkan  menjamin  kepentingan keadilan bagi semua orang. Dengan demikian negara hukum yang dikembangkan bukan absolute rechstaat , melainkan democratische rechstaat . 54
Kemerosotan idealisme itulah yang mengundang pemikiran baru terhadap adanya jenis kekuasaan baru, yakni kekuasaan independent yang didirikan dalam rangka menuntaskan apa yang tidak mampu diselesaikan oleh Kekuasaan induk. Secara sederhana dapat dikatakan lembaga negara merupakan konsekuensi logis dari  pemisahan  kekuasaan.  Cabang  kekuasaan  yang  terpisah  tersebut, membutuhkan  lembaga  negara  sebagai  pelaksana  dari  cabang  kekuasaan eksekutif,  legislatif  dan  yudikatif.  Oleh  sebab  itu  kemudian,  lahirlah  lembaga- lembaga  negara  yang  bekerja  di  bawah  atau  menunjang  sistem  masing-masing cabang kekuasaan. Artinya, lembaga-lembaga ini menjadi organ pelaksana/penunjang  dari  organisasi  kekuasaan  negara,  yang  dalam  bahasa  G.
52 Id, hlm., 73.
53 Satjipto  Rahardjo,  Hak  Asasi  Manusi  a  dalam  Masyarakatnya.  Dalam  Muladi,  eds.,  Hak  Asasi Manusia,  Hakikat,  Konsep,  dan  Implikasinya  Prespektif  Hukum  dan  Masyarakat,  Reflika Aditama, Bandung, 2009, hlm., 162.
54 Jimly Ashiddiqie dalam Suparman Marzuki, Tragedi Politik Hukum dan HAM, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2011, hlm., 51.
Jellineck merupakan contradiction in objecto. 55 Jika negara tidak memiliki organ- organ  atau  perlengkapan  negara,  maka  ia  menjadi  tidak  sesuai  dengan  sifat  dan hakikat negara. singkatnya keberadaan lembaga-lembaga negara menjadi niscaya untuk mengisi dan menjalankan negara. 56
Dari  hal  itulah  Jellineck  kemudian  membagi  lembaga  negara  menjadi  dua golongan  besar,  yakni unmittelbareorgan (alat  perlengkapan  negara  yang langsung) dan mittelbareorgan (alat perlengkapan negara yang tidak langsung). 57
Unmittelbareorgan adalah organ yang diatur oleh konstitusi, yang memiliki peran sebagai  penentu mittelbareorgan . Mittelbareorgan adalah  organ  yang keberadaannya  bergantung  pada Unmittelbareorgan, jika Unmittelbareorgan mampu menjalankan fungsi dan tugasnya, maka Mittelbareorgan tidak akan ada. Namun  jika Unmittelbareorgan tidak  mampi  menjalankan  fungsi  dan  tugasnya, maka Mittelbareorgan dibutuhkan  dan  akan  dibentuk.  Seperti  contoh  tindak pidana  korupsi,  semula  tindak  pidana  korupsi  dilaksanakan  oleh  Kepolisian  RI ( unmittelbareorgan ),  karena  dirasa  tidak  berjalan  secara  efektif,  maka pemberantasan  tindak  pidana  korupsi  diambil  alih  oleh  Komisi  Pemberantasan Korupsi  (komisi  independent- Mittelbareorgan ).  Keberadaan  KPK  bergantung 58 kepada  Kepolisian,  jika  dahulu  Kepolisian  dinilai  efektif  memberantas  korupsi, maka  KPK  tidak  mungkin  ada.  Karena  dirasa  Kepolisian  tidak  optimal,  maka pemberantasan korupsi dialihkan kepada KPK. 59
Jenis  lembaga  negara  mengalami  modifikasi  kuat  dan  semakin  beragam seiring  dengan  kehidupan  bernegara  yang  semakin  kompleks.  Kompleksitas bernegara  dipengaruhi  oleh  begitu  banyak  interaksi  dengan  masyarakat,  serta kebutuhan  yang  semakin  berkembang  berakibat  pada  pergeseran  peran  negara yang  membawa  ke  variasi  lembaga  negara  yang  kian  membuncah.  Rancang bangun kelembagaan negara mengalami perkembangan seiring dengan kebutuhan
55 Dalam Lukman Hakim, dikutip Oleh Zainal Arifin, supra no 50, hlm., 55.
56 Id, hlm, 52.
57 Id, hlm, 54.
58 Bergantung disini bukan dimaknai sebagai sub-ordinasi.
59 Konsideran  Menimbang  huruf  B,  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2002:  bahwa  lembaga pemerintah yang menangani perkara tindak pidana korupsi belum berfungsi secara efektif dan efisien dalam memberantas tindak pidana korupsi.
masyarakat  di  suatu  negara.  Misalnya,  guna  menangani  kasus  tertentu,  situasi transisi demorasi ataupun juga akibat ketidakpercayaan atas lembaga yang sudah ada.  Oleh  karenanya  dibeberapa  negara,  menciptakan  beberapa  lembaga  atau komisi  negara  sebagai  penunjang  utama  ( state  auxiliary  agencies ),  atau  dalam bahasa Jellineck disebut Mittelbareorgan . 60
Cornelis  Lay 61 mengatakan  terdapat  beberapa  hal  yang  mempengaruhi kelahiran  komisi  negara:  Pertama,  keresehan  negara  terhadap  ketidakpastian perlindungan individu dan marginal dari pejabat publik, maupun negara yang lain. Kedua,  mencerminkan sentralitas  negara  sebagai  otoritas  publik,  maupun  warga negara  yang  lain.  Ketiga,  merupakan  sebuah  produk  evolusi  yang  sifatnya incremental dan  komplementer  terhadap  organ-organ  kekuasaan  yang  hadir terdahulu, sebagai hasil pemilihan gagasan trias politica. Mengingat latar belakang tersebut,  Philips  J.  Cooper 62 telah  mengingatkan  besarnya  tantangan  yang  akan dihadapi  negara,  kaitannya  dengan  pemerintahan.  Tantangan  itu  berkaitan dengan permasalahan-permasalahan diversity, decentralization, privatization, civil society,  democracy,  accountability,  reeingenring,  hi-tech. Tantangan  yang  rupanya serupa dengan kondisi penegakan pelanggaran HAM berat, adalah diversity.
Tantangan diversity menjadi  alasan  besar  untuk  membangun  lembaga- lembaga  yang  lebih  menekankan  pada  penghargaan  hak  asasi  manusia,  kaum minoritas, dan prinsip kesetaraan. Latar belakang dari komisi independen, tentu menjadi  faktor  utama  adanya  penanganan  pelanggaran  HAM  berat,  yang  juga diselesaikan oleh komisi independen. Faktor sosio-politik kekuasaan yang berada dalam  rezim  eksekutif,  sangat  memiliki  pengaruh  dalam  penegakan  pelanggaran HAM  berat.  Dalam  uraian  sebelumnya,  independensi  Komnas-HAM  mengalami evolusi yang berjalan secara perlahan. Mulai dari pembentukan melalui Keppres, kemudian  bermigrasi  dasar  hukum  ke  Undang-Undang,  meskipun  tidak  diatur secara mandiri. 20 (dua puluh) tahun setelah UU HAM diundangkan, dan Komnas-
60 Zainal Arifin Mochtar, supra no 50, hlm., 61.
61 Zainal Arifin Mochtar, supra no 50, hlm., 63.
62 Zainal Arifin Mochtar, supra no 50, hlm., 64.
HAM belum berhasil menunjukan taringnya, perubahan revolusioner sangat perlu dilakukan terhadap Komnas-HAM.
Setelah  aspek  kelembagaan,  selanjutnya  yang  harus  ditekankan  dalam penegakan pelanggaran HAM berat, adalah pendekatan sistem, yang dalam hal ini adalah  sistem  peradilan  pidana.  Pelanggaran  HAM  berat  yang  menggunakan instrumen  hukum  pidana,  tidak  bisa  dilepaskan  dari  aspek-aspek  teoritis  dari sistem  peradilan  pidana.  Sistem  Peradilan  Pidana  pertama-tama  ditandai  oleh adanya penerapan pendekatan administrasi di sepanjang proses peradilan pidana. Sistem  Peradilan  Pidana  selanjutnya  dilihat  sebagai  suatu  hasil  interaksi  antara peraturan perundang-undangan, praktek administrasi dan sikap atau tingkah laku sosial.  Pengertian  sistem  ini  mengandung  implikasi  suatu  proses  interaksi,  yang dipersiapkan  secara  rasional  dan  dengan  cara  efisien,  untuk  memberikan  hasil tertentu  dengan  segala  keterbatasannya.  Sistem  Peradilan  Pidana  juga  dipahami sebagai  mekanisme  kerja  dalam  penanggulangan  kejahatan  dengan  penggunaan dasar  sistem.  Mekanisme  ini  pada  dasarnya  merupakan  hasil  interaksi  antara peraturan  perundang-undangan,  praktek  administrasi  peradilan  pidana,  sikap tingkah  laku  sosial,  dan  suatu  sistem  yang  rasional,  yang  kesemuanya memberikan hasil tertentu dengan segala keterbatasannya. 63
Sistem  peradilan  pidana  menurut  Andi  Hamzah,  memiliki  dua  peranan yang  sangat  penting  yakni  sebagai  sebuah  sistem  dan  sebagai  sebuah  proses. Sebagai sebuah sistem, sistem peradilan pidana dilihat dari terjalinya terjalinnya hubungan  fungsional  dan  institusional  yang  bersifat  kordinatif  antara  lembaga dan  institusi  yang  masing-masing  memiliki  fungsi  penegakan  hukum.  Dengan demikian,  sistem  peradilan  pidana  sebagai  sebuah  sistem  meliputi  penyidikan, penuntutan,  persidangan  dan  pelaksanaan  putusan  hakim  sebagai  satu kesatuan sistem  yang  terintegrasi.  Sedangkan  dalam  perannya  sebagai  sebuah  proses, sistem  peradilan  pidana  sebagai  satu  kesatuan  proses  penegakan  hukum  yang mengintegrasikan  setiap  proses-proses  hukum  yang  ada  dalam setiap  tingkatan-
63 Anthon  F.  Susanto,  dalam  Armunanto  Hutahaean,  Erlyn  Indarti,  Lembaga  Penyidik  Dalam Sistem Peradilan Pidana Terpadu Di Indonesia, Jurnal Legislasi Indonesia Vol 16 No.1 - Maret 2019, hlm., 30.
tingkatan.  Sehingga  dalam  fungsi  untuk  melakukan  penyidikan,  penuntutan  dan peradilan,  maka  integrasi  yang  dilakukan  melalui  integrasi  sistem  peradilan pidana  melibatkan  sub-sistem  terkait  yakni  penyidik,  jaksa  penuntut  umum, badan  dan  atau  lembaga  peradilan  umum,  penasehat  hukum,  bahkan    lembaga pemasyarakatan. 64
Hasil  dari  penanggulangan  kejahatan,  merupakan  orientasi  dari  sistem peradilan pidana, yang salah satunya ditopang dengan kehadiran  dari integrated criminal  justice  system. Menurut  Barda  Nawawi  Arief,  Sistem  Peradilan  Pidana pada  hakekatnya  identik  dengan  sistem  penegakan  hukum  pidana  dan  juga diidentikkan  dengan  sistem  kekuasaan  kehakiman  dibidang  hukum  pidana  yang diwujudkan dalam empat sub sistem, yaitu: 65
1. Kekuasaan penyelidik dan penyidikan oleh lembaga penyidik;
2. Kekuasaan penuntutan oleh lembaga penuntut;
3. Kekuasaan mengadili/menjatuhkan putusan oleh badan peradilan, dan;
4. Kekuasaan pelaksanaan hukum pidana oleh aparat pelaksana eksekusi.
Keempat  tahap/sub  sistem  itu  merupakan  satu  kesatuan  sistem  penegak hukum  pidana  yang  integral,  dan  sering  disebut  dengan  istilah  Sistem  Peradilan Pidana Terpadu ( integrated criminal justice system ). Pemahaman terhadap sistem peradilan pidana terpadu atau SPPT yang sesungguhnya, bukan saja pemahaman dalam konsep “integrasi” itu sendiri, tetapi sistem peradilan pidana yang terpadu juga  mencakup  makna  substansial  dari  urgensitas  simbolis  prosedur  yang terintegrasi tetapi juga menyentuh aspek filosofis mengenai makna keadilan dan kemanfaatan  secara  terintegrasi.  Sehingga  dengan  demikian  penegakan  hukum yang  dikawal  dan  dibingkai  oleh  norma  peraturan  perundangan  yang  menjadi wilayah  hukum  prosedural,  dapat  lebih  didekatkan  pada  prinsip  dan  substansi penegakan  hukum  yang  sekaligus  menegakkan  keadilan  dan  penegakan  hukum yang bermartabat. 66
64 Andi Hamzah, Hukum Acara Pidana Indonesia , Sinar Grafika, Jakarta, 2013, hlm., 7.
65 Id, hlm., 31.
Penegakan  hukum  terhadap  pelanggatan  HAM  berat  yang  dilakukan melalui  lintas  kekuasaan,  semakin  menjauhkan  penegakan  pelanggaran  HAM berat  dari integrated  criminal  justice  system . Integrated  criminal  justice  system adalah  upaya  integrasi  antara  penegak  hukum  secara  fungsional  dalam  proses penyelesaian perkara. Integrated criminal justice system adalah sinkronisasi atau keserempakan  dan  keselarasan,  yang  dapat  dibedakan  dalam:  Pertama, sinkronisasi  struktural  ( structural  sincronization )  yaitu  keserempakan  dan keselarasan  dalam  rangka  hubungan  antar  lembaga  penegak  hukum.  Kedua, sinkronisasi  substansial  ( substansial  sincronization ),  yaitu  keserempakan  dan keselarasan yang bersifat vertikal dan horizontal, dalam kaitannya dengan hukum positif. Ketiga, sinkronisasi kultural ( cultural sincronization ) yaitu keserampakan dan  keselarasan  dalam  menghayati  pandangan-pandangan,  sikap-sikap  dan falsafat  yang  secara  menyeluruh  mendasari  jalannya  sistem  peradilan  pidana. 67
Sasaran  yang  ingin  dicapai  dalam  sistem  ini,  agar  tahap-tahap  proses  dari  suatu sistem  hukum  acara  pidana  menjadi  lancar,  karena  hakikat  integrasi  tidak  lain adalah  untuk  mengenyampingkan  ego  sektoral  yang  selama  ini  menjadi  faktor tersendatnya  perkara,  khususnya  di  berkas  perkara  hasil  penyelidikan/ penyidikan ke Penuntutan. 68
Dalam  catatan  Marwan  Effendy,  seorang  praktisi  hukum  (Jaksa),  harapan terlaksananya sistem peradilan pidana, dengan menggunakan pendekatan sistem melalui administrasi peradilan pidana, sering ternodai oleh berbagai faktor antara lain,  faktor  ego  sektoral,  penyalahgunaan  wewenangan,  difrensiasi  SDM  yang berkaitan  dengan  pengetahuan  tekhnis  yuridis  dan  manajemen  perkara, demoralisasi  dari  para  penegak  hukum  yang  berorientasi  pada  kebutuhan finansial  sehingga  menghalalkan  segala  cara,  adanya  ketidakpercayaan  timbali balik  di  antara  penegak  hukum  itu  sendiri  atau  saling  mencurigai, overlaping kewenangan.  Kondisi  tersebut  mengakibakan  sering  terjadinya  miskomunikasi, misinformasi,  diskoordinasi,  dan  disharmonisasi  yang  menimbulkan  kontra-
67 Marwan  Effendy,  Teori  Hukum  dari  Prespektif  Kebijakan,  Perbandingan,  dan  Harmonisasi Hukum Pidana, Gaung Persada Press Group, Jakarta, 2014, hlm., 394.
68 Id, hlm., 395.
produktif  terhadap  proses  hukum  yang  sedang  berjalan. 69 Aspek  teoritis  dari integrated  criminal  justice  system inilah  yang  menjadi  dasar,  diperlukannya penegakan  pelanggaran  HAM  berat  yang  dilaksanakan  secara  integral  dan terpadu. Sehingga, diperlukannya penataan ulang kelembagaan dan kewenangan di  bidang  penegakan  pelanggaran  HAM  berat  yang  berada  adalah  satu  koridor kekuasaan  dalam  aspek  penyelidikan,  penyidikan  dan  penuntutan,  sehingga  visi dari  penegakan  pelanggaran  HAM  berat  tercapai.  Atas  beberapa  hal  tersebut, penulis merekomendasikan beberapa hal.
Pertama, independensi Komnas-HAM harus ditegaskan secara utuh. Tidak hanya  dalam  urusan  lembaga,  dalam  sistem  penegakan  hukum  dan kewenangannya-pun  harus  memiliki  independensi  yang  utuh.  Dalam  koridor peneguhan  independensi  Komnas-HAM.  Sebagai  komisi  independen  yang mengemban tugas dan fungsi besar dan memakan waktu yang lama, perlu untuk diterapkan  model  pemilihan  komisioner/anggota  Komnas-HAM  dengan  pola staggred  terms. 70 Staggred  terms adalah  model  pergantian  pimpinan  komisi independen yang dilakukan secara bergilir, semisal jika dalam satu dipimpin oleh 5  orang  pimpinan,  maka  pergantian  tidak  dilakukan  secara  bersama-sama, melainkan  secara  periodik.  Pada  periode  pertama  pergantian  dilakukan  hanya untuk 2 pimpinan, dan sisanya dilakukan dalam periode selanjutnya. Tujuan dari model  ini,  agar  program  kerja  yang  dilaksanakan  oleh  satu  komisi  tetap terkonsolidasi,  satu frame ,  dan  tidak  memulai  kembali  dari  “nol”  lantaran pimpinan-nya  berganti  secara  bersama-sama.  Masih  ada  pimpinan  lama  yang mengetahui  dan  menjadi  komando  arah  gerak  program  kerja  yang  sedang dilaksanakan.  Dalam  penelitian  disertasinya,  tidak  ada  satupun  komisi independen di Indonesia yang menggunakan model staggred terms . Jika Komnas- HAM menggunakan model ini, maka akan menjadi pionir sekaligus rujukan dalam model pemilihan pimpinan di komisi-komisi independent lainnya.
Kedua,  dalam  rangka  meneguhkan  independensi  Komnas-Ham  dan optimalisasi  penegakan  pelanggaran  HAM  berat,  perlu  untuk  memindahkan
69 Id, hlm., 397.
70 Zainal Arifin Mochtar, supra. 50, hlm., 61
kewenangan penyidikan dan penuntutan dari Jaksa Agung, kepada Komnas-HAM. Dengan  hal  ini,  maka  akan  terselenggara  penegakan  pelanggaran  HAM  berat dalam satu lingkup kekuasaan, yakni Komnas HAM (sebagai komisi independent). Hal ini perlu dilakukan, juga dalam rangka mewujudkan integrated criminal justice system . Sehingga tidak akan ada lagi silang pendapat/perbedaan visi antara kedua instansi  dalam  satu  perkara  tertentu.  Jika  dilihat  dari  latar  historis  dari  setiap komisi  independen,  sejatinya  komisi  independent  selalu  mencari  “ superman  and superwoman ”  untuk  menuntaskan  permasalahan  yang  tidak  bisa  diselesaikan. Dengan peralihan kewenangan penyidikan dan penuntutan kepada Komnas-HAM, maka komisi ini dikomando oleh hukum secara mandiri, dan tidak lagi terkooptasi serta tersubordinasi secara politik dari kekuasaan negara manapun.
Ketiga, selain mengambil alih kewenangan, perlu dilakukan juga berkaitan dengan rekruitmen Jaksa Penuntut Umum Mandiri. Jaksa yang kemudian bertugas di Komnas-HAM, diambil dari Kejaksaan-RI, dan ketika bertugas di Komnas-HAM, maka Jaksa tersebut diberhentikan sementara dari Kejaksaan-RI. Hal ini kurang- lebih  replika  dari  penegakan  tindak  pidana  korupsi  yang  dilakukan  oleh  KPK. 71 Muncul  pertanyaan  besar,  bagaimana  pengawasan  terhadap  penegakan pelanggaran HAM berat jika pra-adjudication dilakukan seutuhnya oleh Komnas- HAM? Pengawasan itu tentunya dilakukan oleh Pengadilan HAM, sebagai otoritas tunggal yang memutus apakah benar terbukti ada/tidak pelaku dan pelanggaran HAM  berat.  Hasil  kerja  terhadap  apa  yang  dilakukan  Komnas-HAM  tentu  akan dinilai di pengadilan, di lain sisi, bagi terdakwa juga memiliki hak untuk membela diri sebagaimana yang dijamin dalam KUHAP.
Strategi  seperti  inilah  yang  perlu  untuk  diterapkan  dalam  rangka menyelesaikan  persoalan  pelanggaran  HAM  berat.  Terdapat  dua  cara  yang  bisa dilakukan untuk mengeksekusi masalah normatif mengenai Komnas-HAM saat ini, pertama,  melalui  jalur  revisi  undang-undang (legislative  review). Kedua,  melalui
71 Pasal  39  ayat  (3)  UU  KPK:  Penyelidik,  penyidik,  dan  penuntut  umum  yang  menjadi  pegawai pada  Komisi  Pemberantasan  Korupsi,  diberhentikan  sementara  dari  instansi  kepolisian  dan kejaksaan  selama  menjadi  pegawai  pada  Komisi  Pemberantasan  Korupsi.  Meskipun  terjadi perubahan  terhadap  UU  KPK,  melalui  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  2019  tentang Perubahan  Kedua  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2002  tentang  Komisi  Pemberantasan Korupsi, keberadaan pasal ini tidak dilakukan perubahan/revisi.
penetapan  Peraturan  Pemerintah  Mengganti  Undang-Undang  (Perppu).  Kedua cara ini tentu dapat dilaksanakan dengan satu kunci, yakni political will .
Penataan  ulang  tersebut,  baik  secara  kelembagaan  dan  sistem  juga merupakan usaha dalam mencapai tujuan dibentuknya lembaga negara atau alat kelengkapan  negara.  Marwan  Mas  menegaskan,  bahwa  tujuan  dibentuknya lembaga negara atau alat kelengkapan negara, adalah menjalankan fungsi negara dan  fungsi  pemerintahan  secara  faktual.  Secara  praktis,  fungsi  lembaga  negara dimaksudkan  untuk  melaksanakan  dasar  atau  ideoligi  negara  dalam  mencapai tujuan  negara.  Dalam  negara  hukum  yang  demokratis,  hubungan  antara infrastruktur  politik  ( socio  political  sphere ),  dimana  rakyat  selaku  pemilik kedaulatan  ( political  sovereignty )  dengan  suprastruktur  politik  ( governmental political  sphere )  sebagai  pemegan  pelaksana  kedaulatan  rakyat  menurut  hukum ( legal  sovereignty ),  terdapat  hubungan  yang  saling  menetukan  dan  saling mempengaruhi. 72
Jika  pembentuk  undang-undang  dapat  segera  menyadari,  bahwa pelanggaran HAM berat sebenarnya sederajat dengan tindak pidana korupsi, dan berbagai extra  ordinary  crime lainnya,  dalam  batas  penalaran  yang  wajar,  maka penyumbatan  terhadap  penegakan  pelanggaran  HAM  berat  akan  mendapatkan perhatian  penuh,  dan  intensitas  kepedulian  yang  tinggi.  Terlebih,  pelanggaran HAM  berat  adalah  jenis  perbuatan  yang  kerugiannya  langsung  dirasakan  oleh rakyat (korban), sehingga jalan apapun harus dapat dilakukan sesegera mungkin: Justice delayed justice denied.

## Penutup
Berdasarkan  pembahasan  di  atas,  dapat  disimpulkan  sebagai  berikut, pertama, terhadap penegakan pelanggaran HAM berat, terjadi bolak-balik berkas antara dua institusi, yaitu Komnas-HAM dan Jaksa Agung. Bolak balik berkas itu, diakibatkan  oleh  penilaian  Jaksa  Agung  yang  menganggap  berkas  penyelidikan tidak memiliki  dukungan  alat  bukti  yang  kuat.  Hal  itu  mengakibatkan  terjadinya pengendapan perkara pelanggaran HAM berat bertahun-tahun dan tidak kunjung
72 Marwan Mas, Hukum dan Konstitusi Kelembagaan Negara, Rajawali Pres, Depok, hlm., 196.
diadili.  Lebih  lanjut,  terdapat  dugaan  tidak  adanya  kesatuan  visi  penegakan pelanggaran  HAM  berat  antara  kedua  institusi  yakni  Jaksa  Agung  dan  Komnas HAM,  yang  merupakan  institusi  yang  berasal  dari  dua  jenis  kekuasaan  yang berbeda (Jaksa Agung dari kekuasaan eksekutif, dan Komnas HAM dari Kekuasaan Independent/ state auxuliary body .
Kedua,  terdapat  dua  masalah,  terjadi  permasalahan  adanya  bolak-balik berkas, yakni masalah kelembagaan dan masalah sistem hukum acara. Salah satu latar  belakang  komisi  independen  adalah  adanya  upaya  yang  tidak  efektif dilakukan  oleh  salah  satu  organ  kekuasaan  (eksekutif).  Pelanggaran  HAM  berat sebagai  kejahatan  yang  memiliki  dimensi  politik-kekuasaan,  tentu  harus ditunjang  dengan  lembaga  dan  sistem  hukum  yang  memiliki  independensi  kuat. Atas hal tersebut, perlu kiranya meningkatkan independensi Komnas-HAM, yakni dengan mengambil alih kewenangan penyidikan dan penuntutan dari Jaksa Agung ke Komnas-HAM.
Berdasarkan  apa  yang  telah  diuraikan  penulis,  maka  penulis  juga menyampaikan  beberapa  saran,  meliputi,  menggunakan  model  pemilihan komisioner/anggota Komnas-Ham dengan pola staggred terms agar program kerja yang  dilaksanakan  oleh  satu  komisi  tetap  terkonsolidasi.  Menyerahkan kewenangan penyidikan dan penuntutan dari Jaksa Agung ke Komnas HAM secara langsung demi mewujudkan integrated criminal justice system, dan memberikan kewenangan bagi Komnas-HAM agar dapat melakukan rekruitmen Jaksa Penuntut Umum  Mandiri  yang  yang  diambil  dari  Kejaksaan-RI  dan  ketika  bertugas  di Komnas-HAM maka Jaksa tersebut diberhentikan sementara dari Kejaksaan-RI.

## Daftar Pustaka
Buku:
Adnan  Buyung  Nasution,  Demokrasi  konstitusional:  Pikiran  &  Gagasan,  Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2010
A.V. Dicey, An Introduction to The Study of The Law of The Constitution, Mc Millan,
London, 1968.
Andrey Sujatmiko, Hukum HAM dan Hukum Humaniter, PT. Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2015.
Bagir  Manan  dan  Susi  Dwi  Harijanti,  Memahami  Konstitusi:  Makna  dan Aktualisasi, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2015.
Bambang Waluyo, Penegakan Hukum di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2016. Eddy O.S. Hiariej, Pengantar Hukum Pidana Internasional, Erlangga, Jakarta, 2009. ____________________,  Pengadilan  atas  Beberapa  Kejahatan  Serius  Terhadap  HAM. Penerbit Erlangga, Jakarta, 2010.
Ida  Elisabeth  Koch,  Human  Rights  as  Indivisible  Rights-The  Protection  of  Socio Economic  Demands  Under  Ther  European  Convention  on  Human  Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden dan Boston,  2009.
Jimly  Ashiddiqie,  Konstitusi  Bernegara  Praksis  Kenegaraan  Bermartabat  dan Demokratis, Setara Press, Malang, 2015.
Levitsky,  Steven  dan  Daniel  Ziblat,  Bagaimana  Demokrasi  Mati-Apa  yang Diungkapkan  Sejarah  tentang  Masa  Depan  Kita,  PT.  Gramedia  Pustaka Utama, Jakarta, 2019.
Luhut M.P. Pangaribuan, Hukum Acara Pidana, Surat Resmi Advokat di Pengadilan, Papas Sinar Sinanti, Jakarta, 2013.
M.  Solly  Lubis,  Politik  dan  Hukum  di  Era  Reformasi,  Penerbit  Mandar  Maju, Bandung, 2000.
M.V.    Hoecke,  Legal  doctrine:  Which  method(s)  for  what  kind  of  discipline?,  Hart Publishing, Oxford,  2011.
Marwan  Effendy,  Teori  Hukum  dari  Prespektif  Kebijakan,  Perbandinghan,  dan Harmonisasi Hukum Pidana, Gaung Persada Press Group, Jakarta, 2014. Marwan  Effendy,  Kejaksaan  Republik  Indonesia,  Posisi,  dan  Fungsinya  dari Prespektif Hukum, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2005.
Miriam  Budiarjo,  Dasar-Dasar  Ilmu  Politik,  Gramedia  Pustaka  Utama,  Jakarta, 1998.
Muladi,  eds,  Hak  Asasi  Manusia-Hakikat,  Konsep,  dan  Implikasinya  Prespektif Hukum dan Masyarakat, Reflika Aditama, Bandung, 2009.
Priscilla B. Hayner, Unspeakable Truth-Facing The Challenge of Truth Commissions,
Routledge, New York dan London, 2002.
Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2014.
_____________________,  Negara  Hukum  yang  Membahagiakan  Rakyatnya,  Genta Publishing, Yogyakarta, 2009.
_____________________,  Pendidikan  Hukum  sebagai  Pendidikan  Kemanusiaan: Kaitannya  dengan  Profesi  Hukum  dan  Pembangunan  Hukum  Nasional, Genta Publishing, Yogyakarta, 2009.
Suparman Marzuki, Tragedi Politik Hukum dan HAM, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2011.
Zainal Arifin Mochtar, Lembaga Negara Independen–Dinamika Perkembangan dan Urgensi  Penataannya  Kembali  Pasca  Amandemen  Konstitusi,  PT.  Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2016.

## Jurnal dan Artikel:
Armunanto Hutahaean, Erlyn  Indarti, Lembaga Penyidik Dalam Sistem Peradilan Pidana Terpadu Di Indonesia, Jurnal Legislasi Indonesia Vol 16 No.1 - Maret 2019.
Bagir  Manan,  Politik  Perundang-Undangan  Dalam  Rangka  Mengantisipasi Liberalisasi  Ekonomi,  Makalah  Seminar  Nasional  tentang  Perseroan Terbatas, Bandar Lampung, 1996.
Depri Liber Sonata, Hukum Normatif dan Empiris: Karakteristik Khas Dari Metode Meneliti Hukum,  Lex crimen, Volume 8, No. 1, 2017.
Eddy O.S. Hiariej, Asas Legalitas dalam Pelanggaran Hak Asasi Manusia yang Berat, Universitas Gadjah Mada, 2009.
Glendy  J.  Kaourow,  Praperadilan  Dalam  Perspektif  Hak  Asasi  Manusia  Menurut Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, Lex crimen Volume 4, No. 8 , 2015.
Haposan  Dwi  Pamungkas  Saragih,  Penerapan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi Nomor  21/  Puu-Xii/  2014  Tentang  Penetapan  Tersangka  Sebagai  Objek Praperadilan, Lex Et Societas,Volume 4, No. 5, 2016.
Komnas HAM, Jurnal HAM: Komisi Hak Asasi Manusia, Jurnal HAM, Volume 13, No.
8, 2016.
Saldi  Isra,  Peran  Mahkamah  Konstitusi  dalam  Penguatan  Hak  Asasi  Manusia  Di Indonesia 1, Jurnal Konstitusi, Volume 11, 2014.
Xavier Nugraha, Maulia Madina, dan Ulfa Septian Dika, Akibat Hukum Berlakunya Putusan  MK  Nomor  18/PUU/V/2007  Terhadap  Usulan  DPR  Dalam Pembentukan Pengadilan Ham Ad Hoc, Humani, Volume 9, No. 1, 2019.
Zayanti  Mandasari,  Politik  Hukum  Pengaturan  Masyarakat  Hukum  Adat  (Studi Putusan Mahkamah Konstitus), Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM, Volume 2, No. 1, 2014.
Zulfadli  Barus,  Analisis  Filosofis  Tentang  Peta  Konseptual  Penelitian  Hukum Normatif  Dan  Penelitian  Hukum  Sosiologi,    Jurnal  Dinamika  Hukum, Volume 13, No. 2, 2014.

## Internet:
Ayomi  Amindoni,  “Kejaksaan  Agung  kembalikan  berkas  kasus  pelanggaran  HAM berat, bagaimana komitmen Presiden Jokowi? ” , https://www.bbc.com/indonesia/indonesia-46822119, diakses pada 6 Juni 2019.
Budiarti  Utami  Putri,  “Komnas  HAM  Sebut  Kasus  Wasior  Wamena  Paling  Bisa Segera  Diproses. ”, https://nasional.tempo.co/read/1154059/komnas- ham-sebut-kasus-wasior-wamena-paling-bisa-segera- diproses/full&view=ok diakses 6 Juni 2019.
Devina  Halim,  “Komnas  HAM  Kirim  Balik  7  Berkas  Perkara  Pelanggaran  Berat HAM  ke  Kejagung”,  https://nasional.kompas.com/read/2019/02/20/ 07021381/komnas-ham-kirim-balik-7-berkas-perkara-pelanggaran-berat- ham-ke-kejagung.
Fabian Januarius Kuwado, “17 Tahun Tragedi Wasior, Kontras Nilai Pemerintahan Jokowi  Belum  LakukanApa-apa.”,https://https://nasional.kompas.com/ read/2018/06/14/10463971/17-tahun-tragedi-wasior-kontras-nilai- pemerintahan-jokowi-belum-lakukan-apa
Harian  Rakyat  Merdeka,  “Hasto  Atmojo  Suroyo:  Disiksa,  Korban  Tragedi  Jambu Keupok Berharap Ada Kompensasi Ganti Rugi.”,
https://www.rmol.co/amp/2016/08/25/258263/Hasto-Atmojo-Suroyo:- Disiksa,-Korban-Tragedi-Jambu-Keupok-Berharap-Ada-Kompensasi-Ganti- Rugi-, diakses pada 6 Juni 2019.
Kontras  Papua,”Pres  Release  12  Tahun  peristiwa  Wamena  4  April  2003.”, http://www.tapol.org/id/news/pres-release-12-tahun-peristiwa-wamena- 4-april-2003, diakses pada 6 Juni 2019.
Pamflet, “Apa Beda Pelanggaran Ham Dan Tindak Pidana? ”, https://pamflet.or.id/portfolio/pelanggaran-ham-vs-tindak-pidana-apa- bedanya/, diakses pada 6 Juni 2019.

## Peraturan Perundang-Undangan:
Undang-Undang  Nomor  16  Tahun  2004  Tentang  Kejaksaan  Republik  Indonesia,
LN RI Tahun 2004 Nomor 67.
Undang-Undang Nomor 26 tahun 2000 Tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia, LN RI Tahun 2000 Nomor 208.
Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2002  Tentang  Komisi  Pemberantasan  Tindak Pidana Korupsi, LN RI Tahun 2002 Nomor 137. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 65/PUU-II/2004 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 006/PUU-IV/2006 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 20/PUU-IV/2006 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 18/PUU-V/2007 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 75/PUU-XIII/2015