## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia (Pemetaan Permasalahan)¹
Endra Wijaya,* Ricca Anggraeni,** Luh Rina Apriani***

## Abstrak
Bendera merupakan objek yang dapat dilekatkan beragam pesan dan makna terhadapnya. Keberadaan  bendera  bisa  juga  terkait  dengan  aspek  simbol  kedaulatan,  sehingga  wajar apabila kemudian sebagian pihak menganggap adanya bendera Aceh yang sama dengan bendera  Gerakan  Aceh  Merdeka  sebenarnya  sudah  membiarkan  separa sme  hidup  di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Saat ini, di Aceh telah disahkan Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013 tentang Bendera dan Lambang Aceh yang memberlakukan bendera berwarna  merah  dengan  garis  pu h  serta  hitam  dan  gambar  bulan  sabit  serta  bintang sebagai bendera Aceh yang memiliki kesamaan dengan bendera GAM. Sejak masa konﬂik masih  berlangsung  hingga  ke  masa  setelah  ditandatanganinya Memorandum  of Understanding antara Pemerintah Indonesia dan GAM, keberadaan bendera Aceh selalu menuai kontroversi dan menjadi isu hangat dalam prak k ketatanegaraan di NKRI. Keadaan ini mendorong pencarian penjelasan dan solusi khususnya dari sisi hukum.
Kata kunci: bendera, interpretasi, keadilan, Qanun Aceh, separa sm.

## Aceh's Flag Problem in the Republic of Indonesia: Problem Mapping

## Abstract
Flag is an object in which many massages and meanings could be a ached to. The existence of ﬂag could also relate with sovereignty aspect and for that reason, some par es consider that the existence of Aceh's ﬂag, which is same with Free Aceh Movement's (Gerakan Aceh Merdeka or GAM) ﬂag,  is  conveying  separa sm  in  Republic  of  Indonesia.  At  present,  in Nanggroë Aceh Darussalam , Aceh's Qanun Number 3 Year 2013 on Aceh's Flag and Symbol has  been  passed  and  its  existence  has  always  rises  controversies  and  has  become  a problema c issue even a er the signing of Memorandum of Understanding between the Government of Indonesia and GAM. It is thus an importance to discuss and try to ﬁnd a solu on for Aceh's ﬂag problem especially from the law perspec ve.
Keywords: ﬂag, interpreta on, jus ce, Aceh's Qanun, separa sm.
¹ Merupakan  ringkasan  hasil  laporan  Peneli an  Hibah  Bersaing,  Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan Republik  Indonesia,  Direktorat  Jenderal  Pendidikan  Tinggi,  Direktorat  Peneli an  dan  Pengabdian  kepada Masyarakat, tahun 2013/2014.
* Dosen  Fakultas  Hukum  Universitas  Pancasila,  Jl.  Raya  Lenteng  Agung ,  Jakarta  Selatan, endra.wijaya333@yahoo.co.id , S.H. (Universitas Pancasila), M.H. (Universitas Indonesia)
**  Dosen Fakultas Hukum Universitas Pancasila, Jl. Raya Lenteng Agung, Jakarta Selatan, , cha2_khan@yahoo.com S.H., M.H. (Universitas Pancasila)
*** Dosen  Fakultas  Hukum  Universitas  Pancasila,  Jl.  Raya  Lenteng  Agung  RT01/RW03,  Jakarta  Selatan, apriani.rina@yahoo.co.id , S.H., M.H. (Universitas Pancasila)
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## A.  Pendahuluan
Konﬂik yang pernah terjadi di Aceh antara Pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh  Merdeka  (GAM)  merupakan  salah  satu  konﬂik  yang  masa  berlangsungnya paling lama sejak Indonesia merdeka. Salah satu momen terpen ng dalam upaya menyelesaikan konﬂik tersebut terjadi pada saat ditandatanganinya Memorandum of  Understanding (MoU)  antara  Pemerintah  Indonesia  dan  GAM  di  Helsinki, Finlandia,  tanggal  15  Agustus  2005  (MoU  Helsinki  2005).  Pembentukan  MoU Helsinki  2005  tersebut  dilaksanakan  melalui  5  (lima)  babak  pertemuan  antara Pemerintah Indonesia dengan GAM yang diprakarsai oleh Ketua Crisis Management Ini a ve Finlandia, Mar  Ah sari, di Helsinki, Finlandia, sejak Januari 2005 sampai dengan tanggal 17 Juli 2005.
Setelah  kesepahaman  untuk  berdamai  antara  antara  Pemerintah  Indonesia dengan  GAM  ditandatangani,  banyak  dinamika  menarik  yang  terjadi  di  Aceh, terutama apabila dilihat dari perspek f hukum tata negara dan poli k. Dinamika yang telah banyak menarik perha an publik tersebut antara lain adalah mengenai keberadaan  partai  poli k  lokal  di  Aceh,  eksistensi qanun , wali  nanggroe ,  dan bendera Aceh.
Mengenai par sipasi poli k di dalam MoU antara Pemerintah Indonesia dan GAM dijelaskan bahwa:
“Sesegera  mungkin,  tetapi  dak  lebih  dari  satu  tahun  sejak penandatanganan Nota Kesepahaman ini, Pemerintah RI menyepaka dan  akan  memfasilitasi  pembentukan  partai-partai  poli k  yang berbasis  di  Aceh  yang  memenuhi  persyaratan  nasional.  Memahami aspirasi rakyat Aceh untuk partai-partai poli k lokal, Pemerintah RI, dalam  tempo  satu  tahun,  atau  paling  lambat  18  bulan  sejak penandatanganan Nota Kesepahaman ini, akan menciptakan kondisi poli k dan hukum untuk pendirian partai poli k lokal di Aceh dengan berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat.”
Isi  MoU  yang  memuat  materi  par sipasi  poli k  tersebut  pada  in nya merupakan  peluang  yang  diberikan  kepada  rakyat  Aceh  untuk  terlibat  atau berpar sipasi dalam perpoli kan di Aceh. Peluang yang tentu saja dampaknya bisa meluas ke bidang kehidupan yang lain, seper  bidang hukum dan ekonomi.
Ketentuan  MoU  tersebut  juga  menjadi  landasan  awal  warga  Aceh diperbolehkan  untuk  membentuk  partai  poli k  lokal  sebagai  kendaraan  mereka dalam berpar sipasi secara poli k di Aceh. Sebagai  ndak lanjut dari MoU antara Pemerintah Indonesia dan GAM, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan  Aceh  (UU  Pemerintahan  Aceh  2006)  dibentuk  dan  diundangkan, serta  kemudian  diiku   dengan  dikeluarkannya  Peraturan  Pemerintah  Nomor  20 Tahun 2007 tentang Partai Poli k Lokal di Aceh (PP Parpol Lokal Aceh 2007).
Sejak gagasan pembentukan partai poli k lokal di Aceh ini diajukan, pendapat

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
yang  mendukung  ataupun  yang  menolaknya  segera  bermunculan.  Namun demikian,  terlepas  dari  adanya  perbedaan  pendapat  tersebut,  kini  partai  poli k lokal  di  Aceh  sudah  menjadi  fakta  ketatanegaraan  yang  harus  pula  diakui pencapaiannya.  Semenjak  pemilihan  Gubernur  Aceh  yang  pertama  setelah ditandatanganinya MoU antara Pemerintah Indonesia dan GAM, seluruh pejabat Gubernur Aceh yang terpilih ialah mereka yang berasal dari atau diusung oleh partai poli k lokal di Aceh. Termasuk sisi komposisi keanggotaan dalam Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA), baik untuk periode tahun 2009-2014 maupun periode tahun 2014-2019.  Keanggotaan  di  DPRA  mayoritas  dikuasai  oleh  para  wakil  dari  partai poli k lokal di Aceh, khususnya Partai Aceh.²
Pencapaian  dari  unsur-unsur  penggerak  infrastruktur  poli k³  di  Aceh  terus berlanjut hingga kini. Kini unsur-unsur penggerak infrastruktur poli k yang berhasil masuk  ke  dalam  suprastruktur  poli k  tersebut  dak  hanya  berhen   sampai menguasai jabatan kepala daerah di Aceh dan dominasi DPRA, namun telah berhasil pula mengesahkan keberadaan bendera Aceh melalui Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013  tentang  Bendera  dan  Lambang  Aceh  (Qanun  Bendera  dan  Lambang  Aceh 2013).
Tentunya  perihal  bendera  Aceh  ini  segera  menjadi  isu  hangat  dalam  prak k ketatanegaraan dan poli k di Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dengan alasan  antara  lain: pertama ,  gambar  dan  komposisi  bentuk  serta  warna  yang digunakan  sebagai  bendera  Aceh  faktanya  sama  dengan  bendera  GAM  yang dianggap  oleh  Pemerintah  Indonesia  sebagai  gerakan  separa s.  Bendera  Aceh, begitu  pun  bendera  GAM,  terdiri  dari  unsur-unsur  sebagai  berikut:  warna  dasar merah, garis horizontal pu h, garis horizontal hitam, bulan sabit, dan bintang.
Namun  demikian,  unsur-unsur  tersebut  tentu  dak  hanya  berhen   sebatas menyampaikan pesan visual dari gambar dan komposisi bentuk serta warna yang ada dalam bendera tadi. Lebih jauh daripada itu, unsur-unsur dalam bendera juga bisa membawa banyak pesan, termasuk pesan makna siapa kawan dan siapa lawan dalam suatu konteks hubungan tertentu. Hal seper  itulah yang disebut sebagai fungsi instrumental dari bendera sebagai pembawa pesan pembeda antara pihak yang satu dengan pihak yang lainnya.⁴
156
² M. Rizwan Haji Ali dan Nezar Patria, “Dari Senjata ke Kotak Suara: Peralihan Gerakan Aceh Merdeka ke Poli k Elektoral,” Prisma 1 , Vol. 28, Juni 2009: 99. Dapat dilihat juga Lintas Gayo, “Inilah 81 Calon Terpilih Anggota DPRA 2014-2019 dari 23 Kabupaten Kota,” h p://www.lintasgayo.com/48401/inilah-calon-terpilih-anggota- dpra-2014-dari-23-kabupaten-dan-kota.html, diakses 19 Mei 2015.
³ Infrastruktur poli k merupakan perwujudan kehidupan poli k yang ada di masyarakat yang dapat memberikan pengaruh kepada tugas-tugas dari lembaga-lembaga negara dalam suasana pemerintahan. Unsur-unsur dari infrastruktur poli k ini terdiri dari: partai poli k, golongan kepen ngan, golongan penekan, alat komunikasi poli k,  dan  tokoh  poli k.  Lihat  Sri  Soemantri, Tentang  Lembaga-Lembaga  Negara  Menurut  UUD  1945 , Bandung: PT. Citra Aditya Bak , 1993, hlm. 10.
⁴ Thomas Hylland Eriksen dan Richard Jenkins (eds.), Flag, Na on and Symbolism in Europe and America , London dan New York: Routledge, 2007, hlm. 3.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Kedua , oleh sebagian pihak, penggunaan bendera yang sama dengan bendera GAM  sebagai  bendera  Aceh  ini  dianggap  sebagai  ndakan  yang  bertentangan (melanggar) hukum, baik yang diatur dalam MoU maupun yang diatur dalam hukum posi f  seper   Peraturan  Pemerintah  Nomor  77  Tahun  2007  tentang  Lambang Daerah (PP Lambang Daerah 2007). Pasal 6 ayat (4) PP Lambang Daerah 2007 itu secara eksplisit mengatur bahwa:
“Desain logo dan bendera daerah  dak boleh mempunyai persamaan pada pokoknya atau keseluruhannya dengan desain logo dan bendera organisasi  terlarang  atau  organisasi/perkumpulan/lembaga/gerakan separa s dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.”
Namun oleh sebagian pihak yang lain, bendera Aceh yang ternyata sama dengan bendera  GAM  tetap  dianggap  sebagai  sesuatu  yang  wajar  serta  masih  dapat diterima oleh sistem hukum yang berlaku di Indonesia.
Ke ga ,  mengenai  bendera  daerah,  dalam  hukum  posi f  di  Indonesia  telah diatur di dalam beberapa peraturan perundang-undangan, yaitu: UU Pemerintahan Aceh 2006, PP Lambang Daerah 2007, dan Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013. Selain  itu,  MoU  antara  Pemerintah  Indonesia  dan  GAM  sebenarnya  sudah  pula menyinggung  masalah  keberadaan  bendera  ini, sebagaimana diatur  dalam bu r 1.1.5.  yang  berbunyi:  “Aceh  memiliki  hak  untuk  menggunakan  simbol-simbol wilayah termasuk bendera, lambang, dan himne.”
Khusus terkait dengan bendera Aceh, maka sebenarnya keberadaan bendera tersebut telah memiliki landasan yuridis. Walaupun landasannya telah ada, tetapi bukan lantas keberadaan bendera Aceh ini  dak menjadi permasalahan (problem) ketatanegaraan.  Keberadaan  bendera  bisa  terkait  dengan  aspek  simbol kedaulatan,⁵ sehingga wajar apabila kemudian sebagian pihak menganggap dengan adanya bendera Aceh yang sama dengan bendera GAM tersebut sebenarnya sudah membiarkan  mbulnya  'negara  di  dalam  negara',  atau  dengan  kata  lain  telah membiarkan separa sme hidup di dalam NKRI.
Terlebih  jika  diperha kan  bahwa  dari  sisi  sejarah,  ternyata  bendera  juga merupakan simbol iden tas sekaligus tujuan perjuangan yang diusung oleh gerakan poli k ('kelompok pemberontak') tertentu. Kemudian pada saat mereka berhasil memenangkan pertarungan poli k, maka bendera para pemberontak itulah yang kemudian menjadi bendera resmi negara. Pengalaman seper  itu dapat dilihat pada sejarah beberapa negara yang ada di benua Amerika.⁶
Keempat , bahkan pada level masyarakat Aceh sendiri, perdebatan mengenai bendera  Aceh  sudah  muncul  bahkan  sebelum  disahkannya  Qanun  Bendera  dan Lambang Aceh 2013. Bendera dengan warna dasar merah, garis horizontal pu h,
⁵ Chris an Fogd Pedersen, The Interna onal Flag Book in Colour , London: Blandford Press, 1971, hlm. 6.
⁶ Ibid.

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
garis horizontal hitam, bulan sabit dan bintang pernah menjadi 'rebutan' di antara para ak vis Partai GAM, sebelum berubah namanya menjadi Partai Aceh, dengan beberapa  pihak  di  Aceh  yang  berargumen  bahwa  bendera  tersebut  seharusnya dak  menjadi  monopoli  partai  poli k  tertentu  karena  bendera  itu  milik  rakyat Aceh.⁷ Isu-isu mengenai keberadaan bendera Aceh sebagaimana telah dipaparkan tentunya  menjadi  'sinyal'  yang  perlu  segera  ditanggapi.  Hal  tersebut  bermakna bahwa  masalah  keberadaan  bendera  Aceh  ini  perlu  dicarikan  penjelasan  dan solusinya, terutama dari sisi hukum.

## B.  Permasalahan Ke daksinkronan Pengaturan Peraturan Daerah
Eksistensi  peraturan  daerah  di  Indonesia  merupakan  konsekuensi  logis  dari diterapkannya  prinsip  negara  kesatuan  bersifat  desentralis s  yang  akan menghasilkan daerah otonom. Materi muatan peraturan daerah diatur dalam Pasal 14  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan  (UU  P3  2011)  yang  menyatakan  bahwa  materi  muatan peraturan  daerah  provinsi  dan  peraturan  daerah  kabupaten/kota  berisi  materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta  menampung  kondisi  khusus  daerah  dan/atau  penjabaran  lebih  lanjut peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  nggi.  Unsur  menampung  kondisi khusus dalam Pasal 14 tersebut terkait dengan kekhususan daerah yang dimaksud. Dalam  khasanah  peraturan  perundang-undangan  di  ngkat  daerah  juga  dikenal adanya  peraturan  daerah  yang  hanya  dibentuk  dan  dikeluarkan  di  suatu  daerah tertentu saja, yaitu:⁸
1.  Peraturan Daerah Khusus (Perdasus);
2.  Qanun; dan
3.  Peraturan Daerah Is mewa (Perdais).
Qanun hanya ada di Provinsi Aceh. Menurut Pasal 1 bu r 21 UU Pemerintahan Aceh 2006, Qanun Aceh adalah peraturan perundang-undangan sejenis peraturan daerah  provinsi  yang  mengatur  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  kehidupan masyarakat Aceh. Dengan demikian, qanun pada dasarnya sama dengan peraturan daerah.  Persamaan  qanun  dengan  peraturan  daerah  juga  dapat  dilihat  dalam ketentuan Pasal 232 UU Pemerintahan Aceh 2006 yang menyatakan:
(1) Qanun  Aceh  disahkan  oleh  Gubenur  setelah  mendapat persetujuan bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh.
(2) Qanun  Kabupaten/Kota  disahkan  oleh  Bupa /Walikota  setelah mendapat  persetujuan  bersama  dengan  Dewan  Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota.
158
⁷ Tauﬁk Al Mubarak, Aceh Pungo , Banda Aceh: Bandar Publishing, 2009, hlm. 266-267.
⁸ Hestu Cipta Handoyo, Prinsip-Prinsip Legal Dra ing dan Desain Naskah Akademik , Yogyakarta: Cahaya Atma Pustaka, 2014, hlm. 136.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Walaupun qanun sama dan se ngkat dengan peraturan daerah, tetapi qanun memiliki materi muatan yang berbeda dengan materi muatan peraturan daerah pada  umumnya.  Namun  demikian,  perlu  diketahui  pula  bahwa  pembentukan peraturan perundang-undangan di  ngkat daerah juga harus tunduk pada asas-asas pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang  baik  sebagaimana  diatur dalam UU P3 2011. Salah satu asas yang dimaksud adalah asas kenusantaraan, yakni bahwa  se ap  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  senan asa  harus memperha kan  kepen ngan  seluruh  wilayah  Indonesia  dan  materi  muatan peraturan  perundang-undangan  yang  dibuat  di  daerah  merupakan  bagian  dari sistem  hukum  nasional  yang  berdasarkan  Pancasila  dan  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD  1945).  Oleh  sebab  itu,  peraturan perundang-undangan  di  daerah  dak  boleh  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan yang lebih  nggi (peraturan perundang-undangan di  ngkat pusat).
Apabila  Eksistensi  Qanun  Bendera  dan  Lambang  Aceh  2013  yang 'menggunakan'  bendera  GAM  sebagai  bendera  Aceh  dilihat  melalui  pendekatan Stufentheorie dari  Hans  Kelsen,  maka  dapat  dikatakan  bahwa  qanun  tersebut bertentangan  dengan  Pasal  6  ayat  (4)  PP  Lambang  Daerah  2007.  Pertentangan tersebut antara lain dapat dilihat pada bagian dasar per mbangan Qanun Bendera Aceh  2013  yang  menggunakan  MoU  Helsinki  2005  sebagai  dasar  hukum pembentukannya.  Hal  itu  jelas  dak  valid,  karena  seharusnya  qanun  dibentuk dengan  didasarkan  kepada  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  nggi kedudukannya.
Dalam mengatasi keadaan tersebut, maka pemerintah pusat harus melakukan penyelarasan,  harmonisasi,  dan  sinkronisasi  terhadap  Qanun  Bendera  dan Lambang  Aceh  2013  agar  dak  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan di  ngkat pusat. Apabila Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013 secara yuridis  dan  teore s  dak  memiliki  validitas,  maka  implikasi  hukum  yang  terjadi adalah  qanun  tersebut  dak  memiliki  kekuatan  hukum  mengikat  dan  dapat dibatalkan oleh pemerintah pusat.
Mengenai ke daksinkronan pengaturan terkait bendera Aceh ini, pada bulan April 2013 pemerintah pusat telah melakukan klariﬁkasi resmi yang menyatakan bahwa Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013 bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Surat klariﬁkasi dikeluarkan oleh Menteri Dalam Negeri dan ditujukan kepada Pemerintah Aceh dengan harapan bahwa Pemerintah Aceh dapat segera  merespons  dan  menindaklanju nya.  Namun  hingga  sekarang  belum  ada ndak  lanjut  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah  Aceh  terkait  dengan  klariﬁkasi tersebut.⁹

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
⁹ Wawancara  m  peneli   dengan  Pejabat  Kepala  Seksi  Pemerintahan  Aceh,  Direktorat  Jenderal  Otonomi Daerah, Kementerian Dalam Negeri. Wawancara dilakukan  di kantor Direktorat Jenderal Otonomi  Daerah,
Akibat  dak di ndaklanju  surat klariﬁkasi yang ditujukan kepada Pemerintah Aceh,  akhirnya  Kementerian  Dalam  Negeri  mengajukan  Rancangan  Peraturan Presiden tentang Pembatalan Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013 (Rancangan PP Pembatalan Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013) melalui Sekretariat Negara,¹⁰ namun hal itu belum mendapat respons yang baik pula dari Sekretariat Negara. Kemudian  muncul  pertanyaan  mengenai  apa  yang  seharusnya  dilakukan Pemerintah  Pusat  untuk  menindak  lanju   Qanun  Aceh  Nomor  3  Tahun  2013 tersebut.  Hal  ini  dikarenakan  Pemerintah  Pusat,  melalui  Kementerian  Dalam Negeri, tentu saja dapat membatalkan qanun itu dengan dasar hukum Pasal 251 jo Pasal  250  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2014).

## C.  Sensi vitas Persoalan Bendera dalam Konteks Negara Berdaulat
Bendera  merupakan  objek  yang  dapat  menimbulkan  kontroversi.  Sama  halnya terdapat beberapa bendera telah menjadi objek yang dilarang untuk dikibarkan di Indonesia  dan  apabila  tetap  dikibarkan,  maka  hal  itu  akan  menjadi  problem keamanan  yang  segera  direspons  oleh  pihak  yang  berwenang.  Sebagai  contoh, bendera-bendera  seper   bendera  palu  dan  arit  milik  Partai  Komunis  Indonesia (PKI), bendera benang raja yang digunakan oleh gerakan Republik Maluku Selatan (RMS), dan bendera bintang kejora yang digunakan oleh Organisasi Papua Merdeka (OPM)  merupakan  objek  yang  dilarang  untuk  dikibarkan.  Sensi vitas  problem bendera juga melekat pada bendera bulan sabit dan bintang yang saat ini telah disahkan sebagai bendera Aceh melalui Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013. Penyebab dari problem bendera Aceh tersebut adalah karena bendera Aceh oleh sebagian pihak masih dianggap memiliki keterkaitan dengan GAM.
Keberadaan semua bendera yang disebutkan di atas menjadi sensi f terutama dikarenakan bendera-bendera tersebut berhubungan erat dengan ak vitas yang dianggap membahayakan negara. Dalam is lah PP Lambang Daerah 2007, bendera- bendera  semacam  itu  disebut  sebagai  “bendera  organisasi  terlarang  atau organisasi/perkumpulan/lembaga/gerakan  separa s  dalam  Negara  Kesatuan Republik Indonesia.” Dengan demikian, dapat dipahami bahwa bendera ialah objek yang  juga  harus  diperhitungkan  saat  membicarakan  konsep  kedaulatan  suatu negara.
Menurut  Mochtar  Kusumaatmadja,  kedaulatan  dapat  dipahami  sebagai kekuasaan yang ter nggi,¹¹ sehingga suatu negara berdaulat  dak mengakui adanya
160
Kementerian Dalam Negeri, Jakarta, pada tanggal 3 November 2014.
¹⁰  Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah (UU Pemda 2014), pihak kementerian  dak memilki wewenang untuk membatalkan peraturan daerah, wewenang itu berada pada tangan Presiden.
¹¹ Mochtar Kusumaatmadja dan E y R. Agoes, Pengantar Hukum Internasional , Bandung: Alumni, 2003, hlm. 17. Penjelasan mengenai konsep kedaulatan dalam pemikiran Mochtar Kusumaatmadja ini dimuat juga dalam
PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
kekuasaan  yang  lebih  nggi  daripada  kekuasaannya  sendiri.¹²  Namun  demikian, menurut Mochtar, kekuasaan ter nggi yang dimiliki oleh suatu negara mengandung 2 (dua) pembatasan pen ng dalam dirinya, yaitu:¹³ pertama , kekuasaan itu terbatas pada batas wilayah negara yang memiliki kekuasaan itu; dan kedua , kekuasaan itu berakhir di mana kekuasaan suatu negara mulai.
Sebagai  akibat  dari  pemahaman  kedaulatan  yang  terbatas  tersebut,  maka terdapat aspek-aspek lain yang melekat di antara negara-negara berdaulat, yakni kemerdekaan ( independence ) dan persamaan derajat ( equality ). Oleh karena itu, sebagaimana  diungkapkan  oleh  Mochtar,  3  ( ga)  konsep  yaitu  kedaulatan, kemerdekaan, dan persamaan derajat merupakan konsep yang saling terkait dan dak bertentangan antara yang satu dengan yang lain.¹⁴
Selain  kedua  pembatasan  itu,  Mochtar  juga  menambahkan  lagi  pembatasan kedaulatan yang dilakukan oleh hukum internasional.¹⁵ Hukum internasional akan berfungsi  sebagai  pengatur  kehidupan  masyarakat  antarnegara  (masyarakat internasional).  Sehingga  dalam  kata  lain,  masyarakat  internasional  yang  teratur dak  mungkin  akan  dicapai  tanpa  adanya  sikap  menerima  pembatasan  yang dilakukan  melalui  instrumen  hukum  internasional  terhadap  kedaulatan  yang dimiliki negara-negara yang menjadi anggota dari masyarakat internasional.¹⁶
Mochtar  juga  telah  memberikan  penjelasan  mengenai  hukum  internasional dalam buku Pengantar Hukum Internasional, yakni sebagai berikut:
“Hukum  internasional  merupakan  suatu  ter b  hukum  koordinasi antara  anggota-anggota  masyarakat  internasional  yang  sederajat. Anggota masyarakat internasional tunduk pada hukum internasional sebagai  suatu  ter b  hukum  yang  mereka  terima  sebagai  perangkat kaedah dan asas yang mengikat dalam hubungan antarmereka.”¹⁷
Pemikiran  lainnya  dari  Mochtar  yang  berkaitan  erat  dengan  masalah kedaulatan, baik kedaulatan yang bersifat ﬁsik (wilayah) maupun nonﬁsik (poli k, ekonomi,  kebudayaan,  pertahanan  dan  keamanan),  ialah  pemikirannya  tentang konsep  wawasan  nusantara.  Menurut  Mochtar,  konsep  wawasan  nusantara merupakan  “konsepsi  kesatuan  wilayah,  bangsa  dan  negara  yang  memandang Indonesia sebagai suatu kesatuan yang melipu  tanah (darat) dan air (laut) secara dak  terpisahkan…”.¹⁸  Lebih  lanjut  Mochtar  menjelaskan  bahwa  wawasan
Deni Bram dan Endra Wijaya, “Pemaknaan Ulang Konsep Kedaulatan Mochtar Kusuma-Atmadja Dalam Ranah Hukum Lingkungan Internasional,” dimuat dalam Shidarta (eds.), Mochtar Kusuma-Atmadja dan Teori Hukum Pembangunan: Eksistensi dan Implikasi , Jakarta: Epistema Ins tute dan HuMa, 2012.
¹² Ibid.
¹³ Ibid. , hlm. 18. ¹⁴ Ibid. , hlm. 19. ¹⁵ Ibid.
¹⁶ Ibid.
¹⁷ Ibid. , hlm. 9. ¹⁸  Mochtar Kusumaatmadja, Bunga Rampai Hukum Laut , Bandung: Bina Cipta, 1978, hlm. 41.

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
nusantara, sebagai suatu wawasan kesatuan bangsa dan Negara Indonesia, melipu bidang-bidang  kehidupan  yang  terdiri  dari:  poli k,  ekonomi,  kebudayaan,  dan pertahanan serta keamanan.¹⁹
Sebelum konsep wawasan nusantara dilahirkan, telah ada konsep nusantara ( archipelago concept ). Menurut Mochtar, konsep nusantara merupakan konsepsi kewilayahan  nasional.²⁰  Konsep  nusantara  ini  dirumuskan  dengan memper mbangkan aspek pertahanan serta keamanan dan upaya untuk menjamin integritas teritorial dari wilayah Indonesia sebagai satu-kesatuan yang bulat yang melipu  unsur tanah (darat) dan air (laut).²¹
Secara  historis  dengan  memperha kan  hubungan  di  antara  kedua  konsep tersebut,  dapat  dipahami  bahwa  konsep  wawasan  nusantara  itu  merupakan 'kelanjutan'  dari  konsep  nusantara  yang  telah  dimulai  sejak  akhir  tahun  1957.²² Namun  dak  hanya  berhen   sampai  di  situ,  secara  implisit  Mochtar  juga  telah menjelaskan bahwa ada 3 ( ga) tahapan yang sebenarnya merupakan rangkaian dari  gerakan  pembangunan  nasional  yang  kokoh  serta  menghubungkan  konsep nusantara dan wawasan nusantara. Ke ga tahap yang dimaksud adalah:²³
1.  Ta h a p   m e n c e t u s ka n ,   m e m p e r ke n a l ka n ,   m e m p e r j u a n g ka n ,   d a n mempertahankan  konsep  nusantara  dengan  segala  cara  yang  sah,  di  segala forum  yang  tersedia,  baik  di  ngkat  nasional  maupun  internasional.  Dasar hukum dari konsep nusantara awalnya terdapat di dalam Deklarasi 13 Desember 1957  (Deklarasi  Djuanda)  dan  kemudian  ditetapkan  sebagai  Undang-Undang Nomor 4/Prp. Tahun 1960 tentang Perairan Indonesia (UU Perairan Indonesia 1960).²⁴ Capaian dari tahap ini ialah lahirnya wilayah negara nusantara (negara kepulauan) dengan tanah dan airnya merupakan satu-kesatuan yang utuh dan dak terpisahkan.²⁵
2.  Tahap  perkembangan  dari  konsep  nusantara  ke  arah  konsep  wawasan nusantara.  Tahap  ini  ditandai  dengan  dikeluarkannya  Ketetapan  Majelis Permusyawaratan  Rakyat  Nomor  IV/MPR/1973  tentang  Wawasan  Nusantara (Tap  MPR  tentang  Wawasan  Nusantara  1973).  Dalam  tahap  ini,  konsep nusantara (sebagai konsep kesatuan wilayah) dijadikan sebagai dasar konsep pembangunan  nasional  yang  lebih  luas  dengan  dak  hanya  melipu   aspek kewilayahan  semata-mata,  tetapi  juga  melipu   bidang-bidang  kehidupan lainnya.
¹⁹ Ibid. , hlm. 42.
²⁰ Ibid.
²¹ Ibid. , hlm. 27-28.
²² Ibid. , hlm. 45. ²³  Mochtar Kusumaatmadja, Op.cit. , hlm. 160. ²⁴ Ibid. , hlm. 31. ²⁵ Ibid. , hlm. 45.

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
3.  Tahap  mewujudkan  konsep  wawasan  nusantara  ke  dalam  bidang-bidang kehidupan berbangsa dan bernegara yang disebutkan dalam Garis-Garis Besar Haluan  Negara  (GBHN),  yaitu  bidang  poli k,  ekonomi,  kebudayaan,  serta pertahanan  dan  keamanan,  sehingga  konsep  berkembang  menjadi  suatu doktrin nasional yang dapat dijadikan pedoman kebijakan ( policy ) nasional yang kuat.
Dari penjelasan tersebut, maka dapat dipahami pula terdapat perbedaan antara konsep  nusantara  dan  konsep  wawasan  nusantara.  Konsep  nusantara  hanya merupakan konsep kewilayahan nasional, sedangkan konsep wawasan nusantara merupakan konsep kesatuan poli k dari bangsa dan negara yang didasarkan atas konsep kewilayahan nasional tersebut. Dengan kata lain, kesatuan tanah dan air (aspek  teritorial)  yang  terkandung  dalam  konsep  nusantara  merupakan  'wadah ﬁsik' bagi pengembangan wawasan nusantara.²⁶
Dalam  prak knya,  beberapa  aspek  yang  terkandung  di  dalam  konsep kedaulatan  tersebut  tentunya  memerlukan  simbol,  yang  dapat  berupa  bendera, untuk memudahkan warga negara yang berada dalam lingkup negara memahami secara simbolis bahwa mereka ialah bagian yang  dak terpisahkan dari kedaulatan negara  mereka.  Selain  itu,  warga  negara  yang  anggotanya  berjumlah  banyak kemudian  secara  simbolis  juga  akan  diikat  atau  dipersatukan  melalui  bendera, sehingga  apabila  ada  gangguan  dari  pihak  tertentu  yang  juga  memiliki  bendera sendiri  terhadap  satu-kesatuan  ikatan  poli k,  ekonomi,  kebudayaan,  dan pertahanan  serta  keamanan;  lantas  bendera  dari  pihak  itu  otoma s  tentu  akan dianggap  pula  sebagai  objek  yang  mengganggu  kedaulatan  dan  rasa  persatuan warga negara tadi. Jika keadaan seper  itu terjadi, maka negara 'yang sah' akan menjadikan bendera dari pihak yang ' dak sah' tersebut sebagai objek yang dilarang keberadaannya, apalagi untuk dikibarkan.
Secara yuridis, hal-hal yang baru saja dijelaskan di atas sebenarnya memiliki landasan  hukum  dalam  UUD  1945  dan  Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2009 tentang  Bendera,  Bahasa,  dan  Lambang  Negara,  serta  Lagu  Kebangsaan  (UU Kebangsaan 2009). Selain itu, pernah berlaku pula Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun  1958  tentang  Bendera  Kebangsaan  Republik  Indonesia  (PP  Bendera Indonesia 1958).
Bagian  Menimbang  huruf  a  dan  b  dalam  UU  Kebangsaan  2009  menjelaskan bahwa:
“a.  bahwa bendera ,  bahasa,  dan  lambang  negara,  serta  lagu kebangsaan Indonesia merupakan sarana pemersatu, iden tas, dan wujud  eksistensi  bangsa  yang  menjadi  simbol  kedaulatan  dan kehormatan  negara sebagaimana  diamanatkan  dalam  Undang-
²⁶ Ibid. , hlm. 42.

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945;  b.  bahwa bendera ,  bahasa,  dan  lambang  negara,  serta  lagu  kebangsaan Indonesia merupakan  manifestasi  kebudayaan  yang  berakar  pada sejarah perjuangan bangsa, kesatuan dalam keragaman budaya, dan kesamaan dalam mewujudkan cita-cita bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia ;…” (huruf miring oleh penulis)
Lebih lanjut, Penjelasan Umum UU Kebangsaan 2009 juga menjelaskan bahwa:
“ Bendera  Negara  Sang  Merah  Pu h ,  Bahasa  Indonesia,  Lambang Negara  Garuda  Pancasila,  dan  Lagu  Kebangsaan  Indonesia  Raya merupakan ja  diri bangsa dan iden tas Negara Kesatuan Republik Indonesia.  Keempat  simbol  tersebut  menjadi  cerminan  kedaulatan negara  di  dalam  tata  pergaulan  dengan  negara-negara  lain  dan menjadi cerminan kemandirian dan eksistensi negara Indonesia yang merdeka,  bersatu,  berdaulat,  adil  dan  makmur. Dengan  demikian, bendera,  bahasa,  dan  lambang  negara,  serta  lagu  kebangsaan Indonesia bukan hanya sekadar merupakan pengakuan atas Indonesia sebagai bangsa dan negara, melainkan menjadi simbol atau lambang negara  yang  dihorma   dan  dibanggakan  warga  negara  Indonesia. Bendera,  bahasa,  dan  lambang  negara,  serta  lagu  kebangsaan Indonesia  menjadi  kekuatan  yang  sanggup  menghimpun  serpihan sejarah  Nusantara  yang  beragam  sebagai  bangsa  besar  dan  Negara Kesatuan Republik Indonesia…” (huruf miring oleh penulis)
Ku pan-ku pan  di  atas  memperlihatkan  bahwa  antara  bendera,  iden tas,  dan kedaulatan bangsa serta negara merupakan unsur-unsur yang saling berkaitan. Dan hal seper  itu tentu saja  dak hanya berlaku bagi Indonesia, tetapi juga bagi negara- negara lain.
Melekatnya ke ga unsur, yaitu bendera; iden tas; dan kedaulatan bangsa serta negara dapat dijelaskan secara semio k. Secara sederhana, dalam kajian semio k dapat  dijelaskan  bahwa  proses  pemaknaan  suatu  objek  tanda,  seper   halnya bendera,  paling  sedikit  melibatkan  unsur  penanda  dan  unsur  petanda.  Penanda merupakan citra yang terbentuk dalam kognisi pemakai tanda yang berupa bunyi, warna,  bangun,  atau  hal  lain  yang  ada  dalam  kehidupan.  Sedangkan  petanda merupakan makna atau isi yang dipahami manusia pemakai tanda.²⁷
Tanda  sebagai  suatu  proses  adalah  proses  saling  berkaitannya  penanda  dan petanda   yang disebut sebagai proses pemaknaan. Alur pemikiran seper  itulah yang  tampaknya  digunakan  juga  oleh  beberapa  peraturan  perundang-undangan yang mengatur mengenai bendera di Indonesia. Bendera sebagai penanda dapat dimaknai sebagai sesuatu yang posi f maupun nega f. Bendera menjadi sesuatu

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
²⁷  Benny H. Hoed, Semio k dan Dinamika Sosial Budaya , Depok: Fakultas Ilmu Pengetahuan Budaya Universitas Indonesia, 2008, hlm. 1-2 dan 8.
yang dimaknai posi f ke ka dia dimua  pesan “sarana pemersatu, iden tas, dan wujud eksistensi bangsa yang menjadi simbol kedaulatan dan kehormatan negara” seper  yang dicantumkan antara lain dalam UU Kebangsaan 2009. Namun ke ka bendera  'dicurigai'  dimua   oleh  ide  'separa s',  maka  lantas  bendera  diletakkan pada posisi makna yang nega f.

## D.  Bendera Bulan Sabit dan Bintang

## 1.  Kaitan Bendera Bulan Sabit dan Bintang dengan Persoalan Ke dakadilan
Munculnya bendera bulan sabit dan bintang dalam konteks poli k kekinian di Aceh sebenarnya sejalan dengan munculnya fenomena partai poli k lokal di Aceh. Dan jika ditelusuri lebih jauh ke belakang, maka kedua fenomena tersebut berkaitan dengan munculnya gerakan perlawanan (separa sme) terhadap pemerintah pusat yang diperankan salah satunya oleh GAM.
Beberapa pendapat telah diungkapkan oleh para ahli mengenai faktor-faktor yang  menyebabkan  mbulnya  separa sme,  khususnya  dalam  wilayah  NKRI. Menurut  pendapat  J.  Kris adi,  separa sme  akan  mbul  karena  adanya ke dakadilan, kesewenang-wenangan, tersumbatnya aspirasi di suatu daerah, dan segala  bentuk  penyalahgunaan  kekuasaan  lainnya.²⁸  Beberapa  provinsi  seper Aceh dan Papua pernah menuntut kemerdekaan dan alasan utama dari tuntutan kemerdekaan  itu  adalah  bahwa  meski  kedua  wilayah  itu  sudah  puluhan  tahun menjadi bagian dari NKRI, mereka bukan saja merasa nasibnya terabaikan, tetapi juga mengalami penindasan oleh pemegang kekuasaan di pusat.²⁹
Eko Prasojo menjelaskan hal yang sejalan dengan apa yang telah diungkapkan oleh Kris adi, yakni sebagai berikut:³⁰
“Poli k  sentralisme  dan  prak k  ke dakadilan  yang  terjadi  selama masa Soeharto telah menyebabkan gerakan separa sme di beberapa daerah.  Ke dakseimbangan  pembagian  keuangan  antara  pusat  dan daerah  telah  menyebabkan  kecemburuan  di  beberapa  daerah. Kekayaan alam di Aceh yang diekspor menghasilkan keuntungan US$ 2 milyar  pada  tahun  1997  hanya  memberikan  manfaat  kepada masyarakat  Aceh  sebesar  0,05%  melalui  APBN...  Sedangkan  PT. Freeport yang mengeruk keuntungan tahun 1997 US$ 1,1 milyar, tetapi masyarakat Papua tetap hidup seper  pada zaman batu.”
Alasan  tersebut  juga  telah  diakui  secara  dak  langsung  oleh  Pemerintah Indonesia  ke ka  mengesahkan  Undang-Undang  Nomor  21  Tahun  2001  tentang
²⁸  J. Kris adi, “Takut dengan Partai Lokal?,” Kompas , 19 Juli 2005.
²⁹ Ibid.
³⁰  Eko  Prasojo,  “Konstruksi  Ulang  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  di  Indonesia:  Antara Sentripetalisme dan Sentrifugalisme,” pidato pada Upacara Pengukuhan sebagai Guru Besar Tetap Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Poli k Universitas Indonesia , Depok, 13 September 2006, hlm. 9-10. Masih mengenai

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua (UU Otonomi Khusus Papua 2001) dan UU Pemerintahan  Aceh  2006.³¹  Bagian  Menimbang  bu r  f  dan  g  dari  UU  Otonomi Khusus Papua 2001 menyebutkan bahwa:
”f.  bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pelaksanaan pembangunan  di  Provinsi  Papua  selama  ini belum  sepenuhnya memenuhi  rasa  keadilan,  belum  sepenuhnya  memungkinkan tercapainya  kesejahteraan  rakyat,  belum  sepenuhnya  mendukung terwujudnya  penegakan  hukum,  dan  belum  sepenuhnya menampakkan penghormatan terhadap hak asasi manusia di Provinsi Papua,  khususnya  masyarakat  Papua ; g.  bahwa  pengelolaan  dan pemanfaatan  hasil  kekayaan  alam  Provinsi  Papua belum  digunakan secara  op mal  untuk  meningkatkan  taraf  hidup  masyarakat  asli, sehingga telah mengakibatkan terjadinya kesenjangan antara Provinsi Papua dan daerah lain, serta merupakan pengabaian hak-hak dasar penduduk asli Papua ;…” (huruf miring oleh penulis)
Kemudian bagian Menimbang bu r d dari UU Pemerintahan Aceh 2006 turut menyebutkan:
“bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pelaksanaan pembangunan  di  Aceh belum  dapat  sepenuhnya  mewujudkan kesejahteraan  rakyat,  keadilan  serta  pemajuan,  pemenuhan,  dan perlindungan hak asasi manusia sehingga Pemerintahan Aceh perlu dikembangkan  dan  dijalankan  berdasarkan  prinsip-prinsip kepemerintahan yang baik” (huruf miring oleh penulis).
Lebih lanjut lagi dalam bagian Penjelasan Umum UU Pemerintahan Aceh 2006 disebutkan bahwa:
“…Dalam perjalanan penyelenggaraan keis mewaan Provinsi Daerah Is mewa  Aceh  dipandang kurang  memberikan  kehidupan  di  dalam keadilan atau keadilan di dalam kehidupan. Kondisi demikian belum dapat mengakhiri pergolakan masyarakat di Provinsi Daerah Is mewa Aceh  yang  dimanifestasikan  dalam  berbagai  bentuk  reaksi .  Respon pemerintah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  melahirkan  salah  satu solusi  poli k  bagi  penyelesaian  persoalan  Aceh  berupa  Undang- Undang  Nomor  18  Tahun  2001  yang  mengatur  penyelenggaraan otonomi khusus bagi Provinsi Daerah Is mewa Aceh sebagai Provinsi
ke mpangan ekonomi yang dialami oleh rakyat Aceh dan Papua yang mendorong  mbulnya gerakan separa s di kedua provinsi itu, dapat dilihat juga pada Syamsul Hadi (et. al.), Disintegrasi Pasca Orde Baru: Negara, Konﬂik Lokal dan Dinamika Internasional , Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2007, hlm. 49-51 dan 112-115, serta Jacobus Perviddya Solossa, Otonomi Khusus Papua: Mengangkat Martabat Rakyat Papua di dalam NKRI , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2005, hlm. 16.
³¹  Endra Wijaya, Partai Poli k Lokal di Indonesia , Bekasi: F-Media, 2010, hlm. 52.
Nanggroe Aceh Darussalam. Dalam pelaksanaannya, undang-undang tersebut juga belum cukup memadai dalam menampung aspirasi dan kepen ngan  pembangunan  ekonomi  dan  keadilan  poli k .  Hal demikian mendorong lahirnya Undang-Undang tentang Pemerintahan Aceh  dengan  prinsip  otonomi  seluas-luasnya.  Pemberian  otonomi seluas-luasnya  di  bidang  poli k  kepada  masyarakat  Aceh… dimaksudkan  untuk  sebesar-besarnya  kemakmuran  masyarakat  di Aceh…” (huruf miring oleh penulis)
Persoalan-persoalan ke dakadilan itulah yang kemudian mendorong sebagian rakyat  Aceh  untuk  memperjuangkan  nasib  mereka  melalui  wadah  berupa organisasi perlawanan seper  GAM. Tentu saja perlawanan yang dilakukan oleh GAM  dak hanya berada di level ﬁsik, poli k, dan diplomasi, tetapi juga di level budaya melalui simbol-simbol yang mereka ciptakan untuk mengomunikasikan ide- ide, cita-cita, dan iden tas mereka sebagai suatu kelompok kepen ngan. Salah satu bentuk dari simbol yang digunakan oleh GAM adalah berupa bendera bulan sabit dan bintang.

## 2.  Kaitan Bendera Bulan Sabit dan Bintang dengan Persoalan Separa sme
Sebelum penandatanganan MoU atau pada masa konﬂik masih berlangsung antara Pemerintah Indonesia dan GAM, GAM sebenarnya memiliki 3 ( ga) simbol pen ng, termasuk yang berbentuk bendera, yaitu: simbol bouraq dan singa yang mengapit bulan  sabit  dan  bintang;  simbol  berupa  bendera  berwarna  hijau  dengan  tulisan kalimat  Tauhid  berbahasa  Arab  (mengacu  kepada  bendera  Negara  Arab  Saudi); serta  simbol  bendera  bulan  sabit  dan  bintang  dengan  latar  belakang  berwarna merah.³² Simbol bendera bulan sabit dan bintang dengan latar belakang berwarna merah  (bendera  bulan  sabit  dan  bintang)  inilah  yang  pada  masa  konﬂik  lebih populer  dikenal  sebagai  bendera  GAM.  Bendera  itu  jugalah  yang  saat  ini  telah disahkan sebagai bendera Aceh melalui Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013.
Bendera  bulan  sabit  dan  bintang  pada  masa  konﬂik  hingga  sekarang  telah diiden kkan  dengan  bendera  kelompok  separa s  di  Aceh  (GAM),  dan  hal  itu disebabkan antara lain oleh alasan-alasan sebagai berikut: Pertama , bendera bulan sabit dan bintang pada masa konﬂik menjadi bendera yang dipilih oleh GAM sebagai simbol  dari  kombatan  mereka  dalam  bergerilya  di  lapangan.³³  Dalam  hal  ini, bendera bulan sabit dan bintang itu telah difungsikan sebagai pembeda antara yang mana kawan dan yang mana lawan dalam sebuah medan pertempuran (konﬂik).³⁴ Kedua , bendera bulan sabit dan bintang pada masa konﬂik sering dikibarkan pada tempat-tempat tertentu, yang mana hal ini kemudian direspons oleh Pemerintah
167

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
³²  Indra Jaya Piliang, Bouraq-Singa Kontra Garuda: Pengaruh Sistem Lambang dalam Separa sme GAM terhadap RI , Yogyakarta: Ombak, 2010, hlm. 83 dan 86.
³³ Ibid. , hlm. 88-89.
³⁴  Thomas Hylland Eriksen dan Richard Jenkins (eds.), Loc.cit.
Indonesia  karena  dianggap  sebagai  bentuk  gangguan  keamanan  terhadap kedaulatan  NKRI.³⁵ Ke ga ,  sebagai  akumulasi  kedua  alasan  di  atas,  maka  secara yuridis melalui PP Lambang Daerah 2007 telah ditetapkan bahwa bendera bulan sabit seper  yang digunakan oleh gerakan separa s di Aceh, yaitu GAM,  dak boleh digunakan sebagai lambang daerah (logo dan bendera daerah).
Namun demikian, fakta yang terjadi di Aceh sekarang terkait dengan bendera Aceh ternyata menjadi permasalahan yang belum terselesaikan. Pada tanggal 25 Maret 2013, telah diundangkan Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013. Salah satu yang menjadi permasalahan utama dari diberlakukannya Qanun Bendera dan Lambang  Aceh  2013  itu  adalah  ditetapkannya  bendera  bulan  sabit  dan  bintang menjadi bendera Aceh.
Beberapa  pihak  yang  ber wenang  bereaksi  dengan  menyatakan ke daksetujuannya terhadap pengesahan bendera bulan sabit dan bintang sebagai bendera Aceh. Pihak pemerintah pusat, melalui Kementerian Dalam Negeri, telah mengirimkan Surat Klariﬁkasi atas Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013 dari Menteri Dalam Negeri, tetapi  ndak lanjut dari surat tersebut masih belum jelas sampai sekarang.
Dengan  terdapatnya  beberapa  ketentuan  di  dalam  Qanun  Bendera  dan Lambang Aceh 2013 yang bertentangan dengan kepen ngan umum dan peraturan perundang-undangan  yang  lebih  nggi  serta  aturan  dalam  pembuatan legal dra ing , maka pada bagian akhir surat klariﬁkasi tersebut Menteri Dalam Negeri meminta agar Pemerintah Aceh segera menyesuaikan substansi Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013 dengan ketentuan peraturan perundang-undangan terkait yang hierarkinya lebih  nggi, paling lama 15 (lima belas) hari sejak diterimanya surat klariﬁkasi.
Salah  satu  kendala  dalam  menyelesaikan  problem  bendera  Aceh  ini  juga disebabkan karena masih kuatnya dukungan Partai Aceh bagi bendera Aceh yang telah  dibentuk  dan  disahkan  melalui  Qanun  Bendera  dan  Lambang  Aceh  2013. Sebagaimana diketahui bahwa memang secara historis dan emosional, Partai Aceh jelas memiliki hubungan yang erat dengan eksistensi bendera Aceh yang bergambar bulan sabit dan bintang.
Mengenai adanya dukungan Partai Aceh bagi bendera Aceh yang bergambar bulan sabit dan bintang tersebut diungkapkan oleh narasumber yang  m peneli wawancarai.  Saat  m  peneli   wawancarai,  Pejabat  Kepala  Seksi  Pemerintahan Aceh,  Direktorat  Jenderal  Otonomi  Daerah,  Kementerian  Dalam  Negeri, menjelaskan bahwa:
“Dikaitkan dengan klariﬁkasi resmi terhadap Qanun Nomor 2 Tahun 2013  dan  Nomor  3  Tahun  2013,  Kementerian  Dalam  Negeri  sudah

## PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
berupaya  melakukan  perundingan  untuk  menyelesaikan  sengketa, akan tetapi tampaknya Gubernur Aceh  dak berdiri sendiri, tetapi dia juga disokong oleh Partai Aceh [yang] membantu mereka. Jadi indikasi apakah ada kemauan Gubernur Aceh untuk merespons klariﬁkasi dari Kementerian  Dalam  Negeri  sedikit  banyak  akan  terpengaruh  oleh pendapatnya  Partai  Aceh.  Kecuali  Gubernur  menentang  pemikiran dari  Partai  Aceh.  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Aceh  [juga]  mayoritas berasal dari Partai Aceh.”³⁶ (tanda kurung siku oleh penulis)
Lebih lanjut, sebagaimana hasil wawancara  m peneli  dengan Pejabat Kepala Seksi Pemerintahan Aceh, Direktorat Jenderal Otonomi Daerah, serta Kementerian Dalam  Negeri;  pihak  Kementerian  Dalam  Negeri  juga  'khawa r'  bahwa  upaya pengesahan bendera bulan sabit dan bintang sebagai bendera Aceh akan menjadi salah satu langkah yang ditempuh oleh pihak-pihak tertentu di Aceh untuk secara perlahan-lahan melepaskan diri dari NKRI.

## E.  Penutup
Berdasarkan pembahasan-pembahasan di atas, maka keberadaan bendera bulan sabit  dan  bintang,  sebagaimana  disahkan  melalui  Qanun  Bendera  dan  Lambang Aceh 2013, dapat dilihat sebagai simbol yang iden k dengan perlawanan terhadap dominasi pemerintah pusat terhadap daerah, dalam hal ini Aceh. Bahkan dari sisi historis,  pada  saat  konﬂik  di  Aceh  masih  berlangsung,  bendera  bulan  sabit  dan bintang ini telah menjadi simbol dari cita-cita untuk memerdekakan diri dari NKRI.
Namun  selain  hal  tersebut,  bendera  bulan  sabit  dan  bintang  juga  dak  bisa dilepaskan dari persoalan ke dakadilan yang dahulu menimpa rakyat Aceh yang kemudian diperjuangkan oleh GAM. Oleh karena itu, keberadaan bendera bulan sabit dan bintang sebagai bendera Aceh dapat dilihat juga sebagai simbol 'koreksi' atas ke dakadilan yang pernah dialami oleh rakyat Aceh. Atau dengan kata lain, bendera Aceh ini dapat pula dipahami sebagai salah satu sarana untuk memberikan rasa keadilan bagi rakyat Aceh yang pernah diperlakukan  dak adil oleh penguasa.
Penjelasan di atas sebenarnya menyiratkan adanya 'ketegangan' di antara isu separa sme dan akses keadilan bagi rakyat Aceh. Di satu sisi, jika bendera bulan sabit  dan  bintang  tetap  dibiarkan  menjadi  bendera  Aceh,  maka  seolah-olah membiarkan simbol separa sme hadir di dalam NKRI. Hal ini sekaligus menciptakan keadaan  saling berbenturan  antara kedua  jenis peraturan  perundang-undangan, yaitu PP Lambang Daerah 2007 yang lebih  nggi hierarkinya dan Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013 yang lebih rendah kedudukannya.
Di  sisi  lain,  jika  Qanun  Bendera  dan  Lambang  Aceh  2013  dibatalkan keberlakuannya, maka akses keadilan bagi rakyat Aceh, se daknya keadilan dari
³⁶  Wawancara  m peneli , Loc.cit.

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
keter ndasan di masa lalu serta keadilan budaya (kenangan terhadap masa lalu), akan  menjadi  terhambat  pula  pemenuhannya.  Bagi  Pemerintah  Pusat,  bendera Aceh  ini  bertentangan  dengan  kepen ngan  umum  dan  peraturan  perundang- undangan yang lebih  nggi, misalnya saja apabila dilihat dari sudut ketentuan Pasal 6  ayat  (4)  PP  Lambang  Daerah  2007  beserta  penjelasannya.  Sedangkan  bagi Pemerintah Aceh, mereka tetap menganggap bahwa bendera Aceh itu sah serta memiliki  landasan  keberlakuan  yang  kuat.  Maka  dari  itu,  untuk  permasalahan bendera Aceh ini, baik bagi pihak Pemerintah Pusat maupun pihak Pemerintah Aceh memang dituntut untuk sama-sama bersedia 'mundur selangkah' demi kemajuan serta kebaikan bersama.
Tafsir (interpretasi) yang baru sebaiknya dilakukan dalam memaknai bendera bulan  sabit  dan  bintang  yang  dipilih  menjadi  bendera  Aceh,  sehingga  bendera tersebut dapat lebih memiliki makna yang cocok bagi keberlangsungan hubungan antara Aceh dengan Pemerintah Pusat dalam bingkai NKRI pada masa sekarang dan mendatang. Selain itu, harus ada kesediaan pula dari Pemerintah Pusat untuk  dak lagi  memaknai  bendera  bulan  sabit  dan  bintang  sebagai  bendera  kelompok separa s yang dahulu pernah berkonﬂik dengan Pemerintah Pusat. Hal yang harus dibangun adalah pemahaman bahwa bendera bulan sabit dan bintang itu adalah salah satu simbol dari keragaman budaya yang berasal dari Aceh yang bisa semakin memperkaya dan menguatkan bangunan NKRI yang didirikan di atas pluralisme.
Tafsir (interpretasi) yang baru tersebut selanjutnya perlu juga diiku  dengan upaya  untuk  merevisi  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  atau berhubungan  dengan  bendera  daerah.  Khususnya  terkait  dengan  permasalahan bendera Aceh, Pemerintah Pusat mungkin perlu melakukan revisi se daknya untuk frasa “pada pokoknya atau,” sehingga ketentuan Pasal 6 ayat (4) tersebut menjadi berbunyi:
“Desain logo dan bendera daerah dak boleh mempunyai persamaan keseluruhannya dengan desain logo dan bendera organisasi terlarang atau  organisasi/perkumpulan/lembaga/gerakan  separa s  dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.” (huruf miring oleh penulis).
Dengan kalimat seper  itu, diharapkan tetap dapat memberi ruang bagi kehendak rakyat Aceh untuk tetap dapat 'bernostalgia dengan masa silam'.
Begitu  pun  dengan  pihak  Pemerintah  Aceh  yang  se daknya  bisa  melakukan revisi  terhadap  Qanun  Bendera  dan  Lambang  Aceh  2013  agar  gambar  dan komposisi bentuk serta warna yang digunakan untuk bendera Aceh agar  dak lagi sama persis dengan bendera GAM. Selain itu, Pemerintah Aceh dapat juga merevisi makna-makna yang terkandung di dalam bendera Aceh, sebagaimana tercantum dalam Lampiran I Qanun Bendera dan Lambang Aceh 2013. Mungkin saja di dalam makna-makna dari se ap gambar dan komposisi bentuk serta warna bendera Aceh tersebut bisa disisipkan kalimat yang menjelaskan jaminan dukungan Pemerintah

## Aceh terhadap eksistensi NKRI.³⁷
Da ar Pustaka Buku Benny H. Hoed, Semio k dan Dinamika Sosial Budaya , Fakultas Ilmu Pengetahuan Budaya Universitas Indonesia, Depok, 2008.
Endra Wijaya, Partai Poli k Lokal di Indonesia , F-Media, Bekasi, 2010.
Eriksen, Thomas Hylland dan Richard Jenkins (eds.), Flag, Na on and Symbolism in Europe and America , Routledge, London dan New York, 2007.
Hestu Cipta Handoyo, Prinsip-Prinsip Legal Dra ing dan Desain Naskah Akademik ,
Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta, 2014.
Indra Jaya Piliang, Bouraq-Singa Kontra Garuda: Pengaruh Sistem Lambang dalam Separa sme GAM terhadap RI , Ombak, Yogyakarta, 2010.
Jacobus Perviddya Solossa, Otonomi Khusus Papua: Mengangkat Martabat Rakyat Papua di dalam NKRI , Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2005.
Mochtar Kusumaatmadja, Bunga Rampai Hukum Laut , Bina Cipta, Bandung, 1978.
____________________  dan  E y  R.  Agoes, Pengantar  Hukum  Internasional , Alumni, Bandung, 2003.
Pedersen, Chris an Fogd, The Interna onal Flag Book in Colour , Blandford Press, London, 1971.
Shidarta  (eds.), Mochtar  Kusuma-Atmadja  dan  Teori  Hukum  Pembangunan: Eksistensi dan Implikasi , Epistema Ins tute dan HuMa, Jakarta, 2012.
Sri Soemantri, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945 , PT. Citra Aditya Bak , Bandung, 1993.
Syamsul  Hadi  (et  al.), Disintegrasi  Pasca  Orde  Baru:  Negara,  Konﬂik  Lokal  dan Dinamika Internasional , Yayasan Obor Indonesia,  Jakarta, 2007.
Tauﬁk Al Mubarak, Aceh Pungo , Bandar Publishing, Banda Aceh, 2009.

## Dokumen Lain
Eko  Prasojo,  “Konstruksi  Ulang  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah di Indonesia: Antara Sentripetalisme dan Sentrifugalisme,” pidato pada Upacara Pengukuhan sebagai Guru Besar Tetap Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Poli k Universitas Indonesia , Depok, 13 September 2006. Hamid Awaludin, “Bendera Aceh,” h p://regional.kompas.com/read/2013/04/09/
02242125/Bendera.Aceh, diakses 15 April 2013.
J. Kris adi, “Takut dengan Partai Lokal?,” Kompas , 19 Juli 2005.
Lintas Gayo, “Inilah 81 Calon Terpilih Anggota DPRA 2014-2019 dari 23 Kabupaten Kota,”  h p://www.lintasgayo.com/48401/inilah-calon-terpilih-anggota-

## Problem Pengesahan Bendera Aceh dalam NKRI
dpra-2014-dari-23-kabupaten-dan-kota.html, diakses 19 Mei 2015. M. Rizwan Haji Ali dan Nezar Patria, “Dari Senjata ke Kotak Suara: Peralihan Gerakan Aceh Merdeka ke Poli k Elektoral,” Prisma 1 , Vol. 28, Juni 2009.
S a r ,   “ B e n d e r a   A c e h ,   B i n t a n g   B u l a n   H a r u s   D i u b a h ” , h p://aceh.tribunnews.com/2013/09/14/bintang-bulan-harus-diubah/, diakses 5 November 2014.
172 PJIH Volume 3 Nomor 1 Tahun 2016 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]