## PENERAPAN PRINSIP-PRINSIP ADMINISTRASI
DALAM BIROKRASI INDONESIA (Sebuah Telaah Kritis terhadap Reformasi Birokrasi di Indonesia Bedasarkan Perspektif Prinsip-Prinsip Administrasi)

## THE APPLICATION OF ADMINISTRATION PRINCIPLES IN INDONESIA BUREAUCRACY
(A Critical Analysis toward Bureaucratic Reform in Indonesia Based On the Administration Principles)
Kristian Widya Wicaksono Hubertus Hasan Ismail
Jurusan Administrasi Publik Universitas Katolik Parahyangan Jalan Ciumbuleuit No. 94, Bandung e-mail: widya_wicaksono@yahoo.com Diterima: 16 Juli 2013; direvisi: 23 Juli 2013; disetujui: 18 September 2013

## Abstrak
Reformasi birokrasi yang tengah berjalan di Indonesia masih menemui hambatan berupa praktek korupsi  yang  masih  marak  di  kalangan  aparatur  pemerintah.  Padahal  tujuan  utama  reformasi birokrasi  adalah  menekan  angka  praktek  korupsi  di  kalangan  para  birokrat  pemerintah  tersebut. Peletakan  dasar  keorganisasian  yang  masih  absurd  di  Indonesia  menyebabkan  agenda  reformasi menjadi  kehilangan  tajinya  sebab  keinginan  utama  untuk  menekan  angka  korupsi  masih  belum efektif  dilaksanakan.  Oleh  karenanya,  perlu  sebuah  upaya  nyata  untuk  merevitalisasi  prinsip- prinsip  administrasi  dalam  tubuh  birokrasi  pemerintah.  Kuncinya  adalah  konsistensi  untuk menjalankan prinsip-prinsip administrasi tersebut dalam birokrasi Indonesia sehingga kedepannya langkah-langkah perubahan organisasi pemerintah dapat didesain secara kongkret.
Kata  kunci: hirarki;  kesatuan  komando;  spesialisasi;  rentang  kendali;  organisasi  rasional; konsistensi.

## Abstract
The  implementation  of  bureaucratic  reform  program  in  Indonesia  still  have  several  problems especially corruption which is conduct by the government apparatus. Instead, the main purpose of bureaucratic  reform  is  to  repress  the  statistic  of  corruption.  The  absurd  fundament  of organization becomes the main cause of the obstacle of bureaucratic reform. Therefore we need a real effort to  revitalize  the administration principles in Indonesian Bureaucracy so in the future we can design the concrete government organizational change.
Keywords : hierarchy, unity of command, specialization, span of control, rational organization and consistency

## PENDAHULUAN
Reformasi  Birokrasi  di  Indonesia  saat  ini menemui  hambatan  karena  praktek  korupsi  masih saja  marak  dilakukan  oleh  aparatur  pemerintah. Padahal  salah  satu  esensi  reformasi  birokrasi  adalah menekan angka korupsi yang dilakukan oleh aparatur pemerintah. Kasus korupsi aparatur pemerintah yang cukup  menarik  perhatian  publik  diantaranya  adalah kasus  Gayus  Tambunan  dan  Dhana  Widyatmika. Kedua aparat pemerintah yang bekerja di lingkungan Direktorat Jendral Pajak pada Kementerian Keuangan Republik Indonesia ini selama melaksanakan dinasnya telah melakukan penyimpangan kewenangan yang berpotensi merugikan keuangan negara.
Selain  kasus  Gayus  dan  Dhana  masih  ada  lagi kasus lain yaitu kasus Ajib, namun belum ditemukan bukti  yang  kuat  untuk  melakukan  pemeriksaan terhadap  Ajib.  Meskipun  demikian,  sejumlah kalangan  menduga  bahwa  sesungguhnya  masih terdapat sejumlah kasus-kasus lainnya yang melibatkan  aparatur  pemerintah  pada  instansi pemerintahan  yang  berbeda  dan  sangat  mungkin kasus-kasus  yang  menguap tersebut telah  merugikan keuangan  negara  dalam  jumlah  yang  lebih  besar. Problemnya  apakah  kepedulian  untuk  melakukan penguatan  pelaksanaan  reformasi  birokrasi  menjadi prioritas  utama  atau  justru  sebaliknya  kita  malah semakin frustasi untuk membenahi birokrasi pemerintah?
Oleh karenanya, guna menghindari rasa frustasi atas  upaya-upaya  sudah  dilakukan  maka  program reformasi  birokrasi  di  Indonesia  saat  ini  perlu  untuk mendapatkan lebih banyak masukan-masukan konstruktif.  Masukan-masukan  ini  terutama  pada aspek  teknis  strategis  agar  dalam  pelaksanaannya dapat  efektif  untuk  mengembalikan  fungsionalitas organisasi pemerintah pada jalur yang sesuai dengan aturan perundang-undangan yang berlaku.
Berangkat  dari  pemahaman  tersebut,  maka tulisan  ini  disusun  untuk  memberikan  masukan terhadap  pengimplementasian  reformasi  birokrasi  di Indonesia  terutama  dalam  hal  mengurangi  hambatan reformasi  birokrasi  yang  diakibatkan  oleh  maraknya praktek  korupsi  yang  dilakukan  oleh  aparatur pemerintah.

## PEMBAHASAN

## Mengubah Paradigma Organisasi
Peletakan  dasar  pemahaman  organisasi  yang tepat  akan  membantu  kita  untuk  membedah bagaimana  menata  sebuah  organisasi  yang  efektif dan  efesien  dalam  menjalankan  aktivitasnya  guna pencapaian  tujuan.  Dalam  tataran  teoritik,  tuntutan organisasi publik saat ini  mengarah pada penciptaan organisasi  yang  berorientasi  pada  proses  (Schelder dan  Helmuth,  2009:182).  Hal  ini  didorongkan  atas kesadaran  bahwa  organisasi  publik  hendaknya  lebih berfokus  pada  pengguna  layanan  yakni  warganegara selaku pembayar pajak.
Oleh  karenanya,  penataan  aktivitas  organisasi dalam menghasilkan produk berupa pelayanan publik dan  barang  publik  menjadi  salah  satu  isu  sentral. Bahkan  dalam  konsep New  Publik  Management (NPM)  yang  mutakhir  bahwa  orientasi  organisasi bukan  hanya  pada  kinerja  hasil  ( outcome )  saja melainkan  juga  bagaimana  menciptakan  kinerja proses  dan  hasil  yang  berkesinambungan.  Sehingga perspektif  kinerja  diukur  pada  dua  dimensi  yakni (Dooren, Boukaert dan Halligan, 2010:3):
1. Kulitas tindakan dalam tata aktivitas organisasi; dan
2. Kualitas pencapaian hasil yang mampu dipenuhi organisasi.
Namun,  pada  prinsipnya  perubahan  paradigma organisasi cocok untuk dilaksanakan jika dasar-dasar konsepsional  organisasi  sudah  dijalankan  oleh birokrasi  di  Indonesia.  Jika  kita  merubah  organisasi tanpa  meletakan  prinsip  dasar  organisasi  yang  jelas maka perubahan  tersebut belum tentu dapat berjalan sesuai harapan.
Tawaran  utama  yang  menjadi  gagasan  dasar tulisan  ini  adalah  merevitalisasi  Birokrasi  Indonesia berdasarkan prinsip-prinsip administrasi yang dikembangkan  oleh  Gulick  &  Urwick  pada  tahun 1937 melalui tulisannya yang berjudul Papers on the Science  Administration .  Gulick  &  Urwick  (1937) menyatakan  bahwa  prinsip-prinsip  administrasi meliputi  antara  lain  (1)  Hirarki;  (2)  Kesatuan
komando;  (3)  Spesialisasi  secara  fungsional;  (4) Rentang kendali; dan (5) Desain organisasi rasional.
Bila ditelaah lebih jauh prinsip-prinsip administrasi  ini  sangat  sederhana  namun  dalam praktek  birokrasi  di  Indonesia,  prinsip-prinsip tersebut  masih  belum  berjalan  secara  efektif.  Dasar pertimbangan mendesain sebuah organisasi birokrasi di  Indonesia  lebih  banyak  mereproduksi  desain organisasi pada masa kolonial. Sehingga pertimbangan-pertimbangan  rasional  seperti  tujuan organisasi  atau  tujuan  pelayanan  masih  kurang mendapat perhatian yang cukup serius. Hal ini dapat dilihat pada skema hirarki pemerintahan yang sangat rigid  mulai  dari  Pemerintah  Pusat  hingga  ke  tingkat Kelurahan/Desa  bahkan  RT/RW.  Skema  hirarki dengan  tingkat  rigiditas  yang  tinggi  tersebut  lebih bernuansa  feodal  dengan  tujuan  pengawasan  dan pengendalian perilaku masyarakat bukan membangun nuansa birokrasi dalam negara demorkasi  yang  condong  pada  melayani  kebutuhan masyarakat.  Kemudian  juga  fenomena  protokoler pejabat  publik  yang  terlalu  berbelit-belit  sehingga pejabat pemerintah seolah lebih nampak sebagai raja dibandingkan  sebagai  pelayan  publik  ( public servant ).
Selain  itu,  demokratisasi  yang  berlangsung  di Indonesia  semenjak  tahun  2004  melalui  pemilihan pemimpin  pemerintahan  secara  langsung  baik  di tingka  Pemerintah  Pusat  maupun  pada  level Pemerintah Daerah ternyata belum berhasil mendorong  penciptaan  desain  organisasi  yang rasional.  Bahkan  pasca  seorang  calon  kepala pemerintahan memenangkan sebuah kompetisi pemilihan langsung malah muncul sinyalemen buruk yakni  pengisian  dan  pengadaan  jabatan  dalam organisasi birokrasi lebih  merupakan bagi-bagi jatah kekuasaan politik pada lingkungan internal organisasi  pemerintah  tanpa  mempertimbangkan aspek efesiensi dan efektivitas jabatan tersebut dalam menunjang pengadaan barang publik dan penyelenggaraan pelayanan publik. Misalnya jabatan menteri  yang  berasal  dari  kalangan  politisi  yang kemudian  harus  didampingi  oleh  wakil  menteri  dari kalangan  profesional.  Jabatan  wakil  menteri  ini semakin  membuat  organisasi  pemerintah  pusat nampak  gemuk.  Padahal  kebijakan  desentralisasi yang  dijalankan  semenjak  tahun  2001  justru mengharapkan penguatan birokrasi berada pada level Kabupaten/Kota bukan pada pemerintah pusat.
Prinsip-prinsip  administrasi  bertujuan  untuk menciptakan  efisiensi  dalam  produksi  organisasi, sebab efisiensi organisasi akan membantu organisasi untuk  menghemat  sumber  daya  yang  dimilikinya. Salah  satu  sumber  daya  krusial  yang  memberikan tekanan  pada  organisasi  agar  lebih  efisien  adalah sumber  daya  finansial.  Artinya,  penerapan  prinsip- prinsip  administrasi  dapat  membantu  Pemerintah baik Pusat maupun Daerah untuk menghemat sumber daya  yang  mereka  miliki,  khususnya  terkiat  dengan sumber  daya  keuangan.  Apalagi  kecenderungan
untuk  menghemat  keuangan  pemerintah  masih  sulit dilakukan. Hal ini dapat ditinjau dari Gambar 1 yang memperlihatkan  bahwa  belanja  Negara  Indonesia cenderung  mengalami  peningkatan  dari  tahun  ke tahun.

## Prinsip Hirarki
Prinsip  hirarki  melukiskan  mengenai  penataan yang tepat terhadap keterampilan pegawai, pemberian  penghargaan  terhadap  pegawai  dan penempatan  kewenangan  dalam  organisasi.  Pegawai Negeri  Sipil,  Tenaga  Kontrak,  dan  Tenaga  Honorer dalam  lingkungan  organisasi  pemerintah  memiliki keterampilan  yang  beragam.  Dalam  pendekatan klasik  dikemukakan  bahwa  penempatan  personil organisasi hendaknya memperhatikan aspek keterampilan pegawai tersebut.
Oleh karenanya, pihak yang bertanggung jawab terhadap  penilaian  kinerja  pegawai  seperti  Badan Kepegawaian  Negara  atau  Badan  Kepegawaian Daerah  hendaknya  melakukan  penelaahan  terhadap tingkat  keterampilan  pegawai  yang  dimilikinya. Proses  ini  dimulai  dari  pemilihan  pegawai  (seleksi) kemudian pelatihan dan penempatan pegawai.
Penataan rangkaian proses kepegawaian tersebut dapat dilakukan dengan memberikan standar kriteria  kepegawaian  yang  jelas.  Hal  terpenting  dari proses  standarisasi  ini  adalah  ditetapkan  dalam bentuk  aturan  formal  yang  pelaksanaanya  dipatuhi dan  dikontrol  secara  intensif  oleh  atasan  organisasi guna menghindari penyelewengan.
Guna memperkuat kontrol agar aturan standarisasi  dapat  dipatuhi  maka  hirarki  organisasi disusun dalam penataan struktur atasan dan bawahan yang  jelas  disertai  dengan  rantai  komando  yang tegas.  Pendekatan  klasik  mensyaratkan  agar  rentang kendali  organisasi  juga  diperkecil  sehingga  kontrol terhadap  aturan  berjalan  secara  efektif  (Vasu, Stewart dan Garson, 1998).

## Prinsip Kesatuan Komando
Prinsip kesatuan komando merupakan penekanan  terhadap  pentingnya  mengefektifkan
komunikasi  dan  mereduksi  distorsi  instruksi  yang disampaikan  atasan  kepada  bawahannya.  Sehingga sebaiknya pada setiap level organisasi hanya ada satu pejabat  yang  menyampaikan  perintah  kepada bawahan. Sebab jika seorang pegawai melayani lebih dari  satu  atasan  maka  pegawai  tersebut  akan kebingungan sehingga tidak efesien dalam melaksanakan tugas-tugas yang diembannya.
Salah  satu penyebab sulitnya  pemerintah  untuk mencapai  kinerja  yang  optimal  adalah  lemahnya konsistensi  implementasi  kebijakan.  Dalam  tulisan Ripley  dan  Franklin  (1982)  dijelaskan  kegagalan implementasi  kebijakan  salah  satunya  terletak  pada proses  komunikasi  yang  tidak  efektif  dalam organisasi  pemerintah.  Oleh  karenanya,  prinsip kesatuan  komando  akan  meningkatkan  efektivitas proses komunikasi dalam organisasi.

## Prinsip Spesialisasi Fungsional
Pekerjaan utama pemerintah adalah menyediakan  pelayanan  publik  dan  barang  publik yang  berkualitas  bagi  masyarakat.  Pekerjaan  besar ini  tentunya  memiliki  tingkat  kompleksitas  yang cukup  besar.  Oleh  karenanya,  perlu  dilakukan pembagian  kerja  dalam  organisasi  pemerintah berdasarkan jenis kerja yang spesifik. Dalam konteks organisasi  pemerintah  yang  melakukan  pembagian kerja  tersebut  adalah  Badan  Perencanaan  Nasional atau  Badan  Perencanaan  Daerah.  Kedua  lembaga pada  level  pemerintahan  yang  berbeda  tersebut diharapkan dapat menelaah dan menderivasi pekerjaan utama pemerintah menjadi jenis-jenis kerja yang spesifik.
Dalam  konteks  desentralisasi  yang  tengah berjalan di Indonesia saat ini maka volume pekerjaan pemerintah  pusat  pada  dasarnya  tidaklah  terlalu besar.  Sebab  sebagian  besar  kewenangan  telah dilimpahkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Sehingga tata lembaga pemerintah  pusat  seharusnya  jauh  lebih  sederhana dan lebih ramping dibandingkan pemerintah daerah.
Gambar 1. Grafik Belanja Negara Indonesia Tahun 1998-2008.
Pada level pemerintah daerah khususnya tingkat Kabupaten/Kota maka dapat ditinjau secara mendalam  oleh  Badan  Perencana  Daerah  setempat terkait dengan jumlah penduduk yang harus dilayani, kemudian  kebutuhan  barang  publik  dan  jenis pelayanan  publik  yang  perlu  disediakan  sesuai dengan kebutuhan masyarakat daerah tersebut. Guna memperkuat pelaksanaan desentralisasi secara kongkret, maka kewenangan pajak daerah khususnya pada tingkat Kabupaten/Kota hendaknya disesuaikan dengan  potensi  pajak  yang  dimiliki  daerah  setempat agar  pelaksanaan  otonomi  daerah  dapat  berlangsung dengan baik.

## Prinsip Rentang Kendali
Hampir  senada  dengan  prinsip  kesatuan komando,  prinsip  rentang  kendali  menekankan bahwa  sebaiknya  seorang  atasan  memiliki  jumlah bawahan  yang tidak terlalu banyak  sehingga  kontrol terhadap bawahan dapat berjalan efektif.
Prinsip-prinsip  manajemen  yang  ditawarkan Gulick  &  Urwick  pada  prinsipnya  menawarkan organisasi  yang  jenjang  hirarkisnya  tidak  terlalu panjang,  sehingga  rentang  kendali  menjadi  sempit dan  lebih  mudah  untuk  mengendalikan  berjalannya aktivitas  organisasi.  Struktur  organisasi  pemerintah di Indonesia cenderung gemuk. Hal ini dapat ditinjau pada Gambar 2 yang hanya mengilustrasikan struktur salah  satu  lembaga  dari  sekian  banyak  lembaga  di lingkungan Pemerintah Daerah.
Bila  ditinjau  secara  cermat,  maka  Sekretaris Daerah  dalam  struktur  lembaga  tersebut  memiliki
rentang kendali yang cukup luas sehingga pengendalian sulit untuk dilaksanakan secara efektif. Struktur  yang  seperti  ini  tentunya  perlu  untuk ditelaah  dan  disederhanakan.  Pembentukan  jabatan dalam  sebuah  lembaga  pemerintah  seharusnya didasarkan  pada  kebutuhan  untuk  mengefisienkan proses produksi pelayanan publik dan barang publik bukan  untuk  membagi-bagikan  kekuasaan  kepada sejumlah pihak atas pertimbangan politis.
Salah  satu  yang  dikhawatirkan  dari  Pemilihan Kepala  Pemerintahan  secara  langsung  adalah  bagi- bagi  kue  kekuasaan  diantara  suksesor  Kepala Pemerintahan yang telah terpilih. Guna memuluskan hal tersebut, maka sejumlah jabatan diciptakan dalam organisasi  pemerintah  padahal  jabatan  tersebut  tidak memiliki  konstribusi  signifikan  terhadap  proses produksi pelayanan publik dan barang publik. Dalam konteks  berbeda  juga  bisa  dilakukan  kebalikannya yaitu  menempatkan  sejumlah  wakil  dari  pos-pos pemimpin lembaga seperti menteri untuk mendampingi  pimpinan  lembaga  tersebut.  Hal  ini adalah  cerminan  bahwa  menteri  yang  dipilih  adalah didasarkan  pertimbangan  politis  sehingga  tidak memiliki  kapasitas  untuk  mengelola  lembaga  yang dipimpinnya.  Alhasil  struktur  yang  gemuk  menjadi konsekuensi,  padahal  saat  ini  urusan-urusan  pokok pemerintahan  lebih  banyak  berada  pada  level Pemerintah Daerah.
Maka  dari  itu,  pelaksanaan  prinsip  rentang kendali  organisasi  yang  konsisten  dapat  menekan gejolak-gejolak  yang  muncul  dari  sisi  pertimbangan politis terutama keinginan-keinginan untuk
Gambar 2. Struktur Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Bangka.
membangun  struktur  baru  yang  menambah  lamban gerak organisasi.

## Prinsip Desain Organisasi Rasional
Prinsip  desain  organisasi  rasional  merupakan cara  yang  ditempuh  dalam  menyusun  organisasi, yakni  berdasarkan  pada  pertimbangan  rasional seperti  tujuan,  klien  yang  dilayani,  tempat,  proses dan  tujuan  pelayanan.  Organisasi  yang  didesain berdasarkan  tujuan  misalnya  Pengadilan  untuk melaksanakan  sidang-sidang  terkait  dengan  perkara kriminal.  Sedangkan  organisasi  yang  didesain berdasarkan  klien  yang  dilayani  misalnya  Klinik Pemulihan  Ketergantungan  Narkoba  pada  rumah sakit milik pemerintah yang secara khusus ditujukan untuk melayani pasien ketergantungan narkoba.
Kemudian organisasi yang dibentuk berdasarkan  kedudukan  atau  tempat,  contohnya adalah Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Selanjutnya organisasi yang dibentuk  berdasarkan  proses,  seperti  misalnya  Pusat Pelaporan  dan  Analisis  Transaksi  (PPATK)  yang dapat  difungsikan  untuk  menelusuri  transaksi keuangan pada rekening pejabat publik. Dan terakhir adalah  organisasi  yang  didesain  berdasarkan  tujuan pelayanan misalnya Dinas Pendidikan yang bertujuan  untuk  penyelenggaraan  pendidikan  di tingkat daerah.
Selain  memperhatikan  aspek  desain  yang didasarkan  pada  aspek  rasionalitas,  desain  struktur organisasi  juga  perlu  untuk  mendapatkan  perhatian khusus. Terutama hal ini berhubungan dengan aspek maksimalisasi  prefektif  proses  komunikasi  yang efektif sehingga instruksi-instruksi yang disampaikan oleh  pemimpin  organisasi  dapat  dijalankan  oleh bawahan secara akurat. Hirarki organisasi hendaknya tidak  terlalu  panjang  sehingga  instruksi  organisasi dapat  disampaikan  tanpa  harus  melalui  proses komunkasi yang panjang. Guna menciptakan struktur yang  ramping  maka  pengayaan  pekerjaan  dapat dilakukan  khususnya  terkait  dengan  pekerjaan- pekerjaan  sejenis  yang  dapat  dikoordinasikan  secara simultan.  Artinya  spesialisasi  fungsional  yang menjadi  salah  satu  prinsip  administrasi  dijalankan dengan memperhatikan tingkat kesejenisan pekerjaan yang dapat dilakukan oleh seorang pegawai sehingga struktur  organisasi  tidak  perlu  terlalu  berjenjang panjang.

## PENUTUP
Prinsip-prinsip  administrasi  merupakan  sebuah pendekatan  lama  yang  nampaknya  perlu  untuk kembali  dipertimbangkan  secara  seksama  oleh Pemerintah  Indonesia  terutama  dalam  hal  ini Kementrian  Pembedayaan  Aparatur  Negara  dan Reformasi  Birokrasi.  Sebab  terkadang  desain reformasi  birokrasi  yang  disusun  ternyata  tidak menjawab  kebutuhan  perubahan  yang  diinginkan karena  dasar-dasar  keorganisasian  ternyata  tidak
pernah  dibentuk  secara  utuh  dan  menyeluruh  dalam Birokrasi Indonesia.
Oleh karenanya, revitalisasi dasar-dasar keorganisasian yang mengikuti prinsip-prinsip administrasi dapat dijalankan oleh kementerian PAN dan  Reformasi  Birokrasi  sehingga  perubahan- perubahan  yang  akan  dijalankan  kedepannya  dapat dipetakan  secara  jelas  dengan  memperhatikan kebutuhan perubahan yang nyata dan tidak mengada- ada.
Sebagai  penutup  dan  bahan  perenungan bersama  rasanya  perlu  untuk  disampaikan  bahwa terkadang  mekanisme  organisasi  yang  lama  ternyata bisa  berjalan  dengan  baik  manakala  pelaksanaannya benar-benar konsisten.

## DAFTAR PUSTAKA
Dooren,  V.W.,  G.  Bouckaert  dan  J.  Halligan.  2010. Performance  Management  In  The  Publik Sector . London and New York: Routledge. Gulick,  L.  dan  L.  Urwick,  eds.  1937. Papers  on  the Science  of  Administration .  New  York:  Institute of Publik Administration, Columbia University.
Ripley,  R.  dan  G.  Franklin.  1982. Policy Implementation  and  Bureaucracy .  New  York: The Dorsey Press.
Schelder dan Helmuth, eds. 2009 Publik Management  and  Governance .  London  and New York: Routledge.
Vasu,  M.  L.,  D.W.  Stewart  dan  G.D.  Garson.  1998
Organizational Behavior and Publik Management . New York: Marcel Dekker, Inc.