## JURNAL MANAJEMEN KEUANGAN PUBLIK MKP

## ANALISIS PENGHITUNGAN ANGKA DASAR (BASELINE) DALAM PENYUSUNAN PAGU INDIKATIF
Irwan Suliantoro Politeknik Keuangan Negara  STAN Alamat Korespondensi: imeleirwan@gmail.com
INFORMASI ARTIKEL ABSTRAK Diterima Pertama [04-07-2017] Dinyatakan Diterima [06-07-2017] Angka Dasar ( baseline ) merupakan indikasi pagu prakiraan maju dari kegiatan/output  yang  berulang  dan/atau  kegiatan/output  tahun jamak ( multi years ) berdasarkan kebijakan yang telah ditetapkan dan menjadi dasar penyusunan Pagu Indikatif . Reviu baseline merupakan kegiatan menganalisis angka prakiraan maju yang telah disusun oleh Kementerian/Lembaga  (KL)  untuk  menghasilkan  indikasi  awal kebutuhan  anggaran  beserta  target  kinerja  yang  telah  ditetapkan. Hasil  akhir  dari  reviu baseline adalah  proyeksi baseline yang  dirinci menuru t  program,  sumber    dana,  belanja  operasional,  dan  belanja non-operasional.  Beberapa  permasalahan  yang  menjadi  focus penelitian terkait proses reviu baseline yaitu, data gap antara realisasi yang  diinput  oleh  KL  dengan  data  realisasi  pada  Kementerian Keuangan,  penyesuaian  Angka  Dasar  berdasarkan  realisasi  anggaran dan  tidak  berdasar  realisasi  pencapaian  output,  penyesuaian  Angka Dasar  tidak  dilakukan  terhadap  output  yang  bersifat  multi  years, parameter kurs pada penyesuaikan baseline dan Prakiraan Maju tidajk jelas,  parameter  inflasi  tidak  dibedakan  untuk  jenis  output infrastruktur,  output  non-infrastruktur,  output  jasa  regulasi,  dan output jasa layanan, dan penyesuaian (penurunan) baseline terhadap ketersediaan resource  envelope dilakukan  terhadap  seluruh  output tanpa memperhatikan skala prioritas dari output yang bersangkutan. Dari hasil analisis, reviu baseline akan jauh lebih efektif dan informatif apabila  dilakukan  secara  top  down,  tidak  dilakukan  per-satker,  dan mengacu  pada  informasi  kinerja  yang berupa target/volume output. Penyusunan baseline menjadi  lebih  transparan  apabila  proses pencapaian  hasil  Angka  Dasar  dibuat  berdasarkan  perhitungan matematis  dan  difasilitasi  dengan  sebuah  sistem  aplikasi.  Namun demikian,  masih  terdapat  beberapa  permasalahan  yang  sebagian disebabkan  karena  ketidaktersediaan  sumber  data.  Terhadap  solusi yang ditawarkan, komitmen, kerjasama, dan sinergi yang baik antara Ditjen Anggaran, Ditjen Perbendaharaan, dan Kementerian/Lembaga.
KATA KUNCI: Reviu Angka Dasar, Baseline, Pagu Indikatif
KLASIFIKASI JEL: [H610, H680, H720]

## 1. PENDAHULUAN

## 1.1. Latar Belakang
Salah satu tugas dan fungsi Direktorat Jenderal Anggaran (DJA) adalah menyusun Pagu Indikatif. Pagu Indikatif merupakan ancar-ancar pagu anggaran yang diberikan kepada Kementerian/Lembaga (KL) sebagai pedoman  dalam  penyusunan  Rencana  Kerja Kementerian/Lembaga  (Renja-KL).  Pagu  Indikatif disusun  berdasarkan  Angka  Dasar  ( baseline ).  Angka Dasar  merupakan  indikasi  pagu  prakiraan  maju ( forward  estimate )  dari  kegiatan/output  yang berulang  dan/atau  kegiatan/output  tahun  jamak berdasarkan  kebijakan  yang  telah  ditetapkan  dan menjadi  acuan  (dasar)  penyusunan  Pagu  Indikatif (Direktorat Jenderal Anggaran, 2014) .
Untuk  memperjelas  hubungan  antara  Angka Dasar  dan  Pagu  Indikatif,  berikut  ini  gambaran  alur prosesnya.  Tahun  2017,  pada  dokumen  Rencana Kerja  dan  Anggaran  Kementerian/Lembaga  (RKAKL), unit  eselon  I  menyusun  target  kinerja  (output)  dan anggaran  untuk  tahun  anggaran  yang  direncanakan (2018).  Pengisian  target  kinerja  tersebut  disusun secara  prakiraan  maju  ( forward  estimate ),  tidak hanya  ditujukan  untuk  tahun  2018  saja,  tapi  juga target kinerja untuk tiga tahun kedepan (2019, 2020, dan  2021).  Prakiraan  maju  tersebut  disusun berdasarkan  konsep  Kerangka  Pengeluaran  Jangka Menengah  (KPJM).  Atas  dasar  target  kinerja  dan anggaran  yang  dialokasikan  di  2018,  target  kinerja untuk  2019,  2020,  dan  2021  tersebut  dikonversikan kedalam angka (alokasi) prakiraan maju 2019 (PM1), prakiraan maju 2020 (PM2), dan 2021 (PM3) melalui sebuah formula tertentu. Pada saat memasuki tahun anggaran  2018,  angka    prakiraan  maju  2019  yang telah disusun tahun sebelumnya  tersebut  digulirkan ( rolling  budget )  menjadi baseline untuk  tahun anggaran 2019. Angka Dasar 2019 tersebut kemudian direviu pada bulan Februari – Maret tahun anggaran berjalan  (2018).  Dari  angka  tersebut  kemudian ditambah  angka  inisiatif  baru  (berupa  program/ kegiatan/output baru) dan selanjutnya menjadi angka Pagu Indikatif.
Pada  awalnya,  proses  reviu  Angka  Dasar dilakukan  secara bottom  up dengan  mengaku- mulasikan  angka  prakiraan  maju  pada  RKAKL  pada setiap level satker. Setiap satker menyusun target dan angka prakiraan maju (KPJM) pada level output yang kemudian  secara bottom  up diakumulasikan  pada level  unit  eselon  1/KL.  Dengan  demikian,  dalam konteks  RKAKL,  penyusunan  KPJM  tidak  dilakukan sepenuhnya oleh unit eselon 1.
Salah  satu  karakteristik  penganggaran  yang efektif  adalah  adanya  keterlibatan  para  pemangku kepentingan  dalam  proses  perencanaan  dan penganggaran  (Kementerian  Keuangan  RI,  2014a). Mulai  2017,  proses  reviu  Angka  Dasar  untuk  tahun anggaran  2018  dilakukan  secara top  down dimana
proyeksi  angka  prakiraan  maju  dilakukan  oleh  unit perencanaan  KL  dengan  memperhitungkan  secara keseluruhan  target  output  tanpa  memperhatikan satker  pelaksananya  (data  output  pada  level  satker diakumulasikan  hingga  level  KL,  program,  kegiatan, dan output) (Kementerian Keuangan RI, 2016).
Reviu  Angka  Dasar  secara top  down tersebut dilakukan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada mekanisme bottom up , yaitu :
- Diperlukannya  waktu  yang  relatif  lama  dan energi yang cukup besar untuk melakukan reviu Angka Dasar terhadap lebih dari 20.000 satker.
- Adanya  kesalahan  input  oleh  satker  terhadap status output “berlanjut” dan output “berhenti”.
- Adanya  kesalahan  input  oleh  satker  terhadap status  komponen  “berlanjut”  dan  komponen “berhenti”.
- Adanya  kesalahan  input  oleh  satker  terhadap target/volume  output  pada  saat  penghitungan prakiraaan maju.
- Adanya  penghitungan  ganda  terhadap  angka inflasi.
- Tidak adanya histori yang menginformasikan nilai awal  Angka  Dasar  dengan  nilai  perubahan ( adjustment ) yang sudah dilakukan.
Kelemahan  di  atas  dapat  diatasi  melalui mekanisme top  down .  Namun  demikian  masih terdapat beberapa hal yang perlu menjadi perhatian pada  proses  reviu  Angka  Dasar  secara top  down , yaitu:
1. Adanya  potensi  perbedaan  data  antara  realisasi yang  diinput  oleh  KL  dengan  data  realisasi  yang ada di database Kementerian Keuangan.
2. Penyesuaian  Angka  Dasar  semata-mata  hanya dilakukan  berdasarkan  realisasi  anggaran,  tidak bersama dengan realisasi pencapaian output.
3. Penyesuaian  Angka  Dasar  dilakukan  terhadap output yang bersifat multi years .
4. Tidak  ada  parameter  kurs  pada  penyesuaikan Angka Dasar dan Prakiraan Maju.
5. Parameter  inflasi  pada  reviu  Angka  Dasar  tidak membedakan  inflasi  untuk  jenis  output  barang infrastruktur,  output  barang  non-infrastruktur, output jasa regulasi, dan output jasa layanan.
6. Penyesuaian  (penurunan)  Angka  Dasar  terhadap ketersediaan resource envelope dilakukan terhadap  seluruh  output  tanpa  memperhatikan skala prioritas dari output yang bersangkutan.

## 1.2. Rumusan Masalah
Berangkat  dari  hal  di  atas,  tulisan/artikel  ini mencoba untuk memberikan alternatif penghitungan Angka  Dasar  secara top  down dengan  beberapa penyesuaian, dengan metode penulisan yang bersifat deskriptif kualitatif .

## 2. KERANGKA TEORI
Reviu  Angka  Dasar  merupakan  kegiatan menganalisis angka prakiraan maju (KPJM) yang telah disusun  oleh  KL  untuk  menghasilkan  indikasi  awal (ancar-ancar)  kebutuhan  anggaran  tahun  anggaran yang  direncanakan  yang  harus  disediakan  untuk melaksanakan program KL sesuai kebijakan Pemerintah,  disertai  target  kinerja  tertentu  yang telah  ditetapkan.  Reviu  Angka  Dasar  dilakukan  oleh Direktorat  Anggaran  Bidang  Perekonomian  dan Kemaritiman  (eks  Direktorat  Anggaran  I),  Direktorat Anggaran  Bidang  Pembangunan  Manusia  dan Kebudayaan  (eks  Direktorat  Anggaran  II),  dan Direktorat  Anggaran  Bidang  Politik,  Hukum, Pertahanan  dan  Keamanan,  dan  Bagian  Anggaran Bendahara  Umum  Negara  (eks  Direktorat  Anggaran III), yang selanjutnya disebut “Direktorat Anggaran”. Hasil  akhir  dari  reviu  Angka  Dasar  adalah  proyeksi Angka  Dasar  belanja  KL  yang  dirinci  menurut program,  sumber  dana,  dan  komponen  (belanja operasional dan belanja non-operasional).
Istilah  komponen  mengacu  pada  struktur  data RKAKL    yang  meliputi  entitas  satker,  data  program, kegiatan, output, sub-output, komponen, subkomponen,  akun,  dan  detil  akun.  Komponen merupakan  merupakan  tahapan  dalam  pencapaian suatu  output/suboutput  yang  menggambarkan pelaksanaan fungsi
manajemen seperti persiapan/perencanaan,  pelaksanaan,  monitoring/ evaluasi.  Komponen  ada  yang  bersifat  standar  dan ada  yang  tidak  standar.  Komponen  yang  bersifat standar,  kode  dan  uraian/nomenklaturnya  tetap sama  pada  berbagai  tahun  anggaran.  Komponen standar digunakan oleh berbagai satker dengan range kode  001  –  050.    Contohnya  komponen  001  untuk pembayaran  gaji  dan  tunjangan,  komponen  002 untuk  operasional  dan  pemeliharaan  kantor, komponen  003  untuk  dukungan  operasional pertahanan  dan  keamanan,  komponen  004  untuk dukungan  operasional  penyelenggaraan  pendidikan, komponen  005  untuk  dukungan  penyelenggaraan tugas  dan  fungsi  unit,  komponen  006  untuk  hal-hal yang  terkait  dengan  pengadaan  tanah,  komponen 007  untuk  hal-hal  yang  terkait  dengan  pengadaan peralatan  dan  mesin,  dan  seterusnya.  Komponen yang tidak terstandar, kodenya melekat pada satker dan  output  tertentu,  tidak  ada  keseragaman  kode. Kode  yang  sama  dapat  berbeda  nomenklaturnya untuk  berbagai  tahun  anggaran.  Kode  051  pada output  tertentu  dapat  berbeda  uraiannya  dengan kode  051  pada  tahun  berikutnya  walaupun  dalam satu satker dan output yang sama.
Informasi  pagu  pada  Angka  Dasar  dibedakan atas belanja operasional dan belanja non operasional. Belanja  operasional  merupakan  belanja  yang digunakan  untuk  keperluan  layanan  perkantoran yang terdiri atas komponen 001 dan komponen 002.
Diluar  komponen  001  dan  002  merupakan  belanja non-operasional.
Reviu  Angka  Dasar  dapat  dilakukan  setelah  KL menyusun  Prakiraan  Maju  3  tahun.  Dalam  masa transisi,  pada  tahun  2016,  Prakiraan  Maju  untuk 2018,  2019,  dan  2020  dibantu  penyusunannya  oleh DJA  berdasarkan  data  RKAKL  tahun  anggaran  2017 melalui  aplikasi  KPJM.  Proses  tersebut  hanya dilakukan  satu  kali,  yaitu  pada  bulan  Oktober  s.d November 2016. Selanjutnya pada awal tahun (2017), dilakukan  pengguliran  ( roll-over )  dimana  informasi volume  output  dan  alokasi  anggaran  pada  PM1 (2018)  digulirkan  menjadi  Angka  Dasar  2018,  PM2 menjadi  PM1,  PM3  menjadi  PM2,  dan  PM3  baru ditambahkan  dengan  tetap  menggunakan  informasi output dan  volume  output yang  sama  (PM3  yang disusun pada tahun sebelumnya). Proses pengguliran tersebut dapat digambarkan sebagai berikut :
Gambar 1. Proses Rolling Budget
Setelah  proses rolling  budget ,  selanjutnya dilakukan reviu Angka Dasar. Berikut  ini  mekanisme reviu Angka Dasar berdasarkan PMK No. 163/PMK.02/2016.  Dalam  implementasinya,  proses reviu  tersebut  dilakukan  dengan  bantuan  aplikasi KPJM.    Adapun  tahapan  reviu  Angka  Dasar  yaitu (Kementerian Keuangan RI, 2016) :
a. Penyesuaian/pemutakhirkan Angka Dasar (Anggaran  Tahun  Rencana)  dan  Prakiraan  Maju dengan  kinerja  (persentase)  realisasi  anggaran tahun sebelumnya (t-2) per-program.
b. Penyesuaian/pemutakhirkan  Angka  Dasar  dan Prakiraan  Maju  dengan  parameter  ekonomi  dan non-ekonomi.
c. Perbaikan  Angka  Dasar  dan  Prakiraan  Maju (output/komponen).
d. Penyesuaian atas ketersediaan resource envelope .
Tahap pertama, penyesuaian terhadap realisasi anggaran.  Secara  sistem,  proses  penyesuaian  Angka Dasar terhadap realisasi anggaran dilakukan dengan men- input secara  manual  data  persentase  realisasi anggaran  untuk  setiap  program  pada  KL.  Data realisasi yang di-input adalah realisasi tahun anggaran sebelumnya  (t-2).  Bila  Angka  Dasar  yang  direviu adalah tahun 2018, maka data realisasi yang di-input adalah  persentase  realisasi  tahun  2016  terhadap
pagu  per-program.  Angka  persentase  tersebut kemudian  digunakan  untuk  memperbaharui  Angka Dasar  dan  Prakiraan  Maju  dengan  cara  mengalikan angka  persentase  dengan  angka  alokasi  pada program  yang  bersangkutan.  DJA  selanjutnya meminta konfirmasi kepada KL atas Angka Dasar dan Prakiraan  Maju  baru  hasil  penyesuaian  kinerja realisasi, sebelum melanjutkan ke proses berikutnya.
Tahap  kedua,  penyesuaian  Angka  Dasar  dan Prakiraan  Maju  dengan  parameter  ekonomi  dan parameter non-ekonomi. Parameter ekonomi berupa inflasi sedang parameter non-ekonomi berupa acress 3,1%.  Parameter acress ditujukan  untuk  komponen 001  -  pembayaran  gaji  dan  tunjangan.  Parameter inflasi  ditujukan  untuk  selain  komponen  001. Penyesuaian terhadap parameter tersebut dilakukan m engingat  Angka  Dasar  tersebut  diturunkan  dari prakiraan  maju  yang  telah  disusun  pada  tahun sebelumnya.
Tahap  ketiga, Perbaikan  Angka  Dasar  dan Prakiraan  Maju  (output  dan  komponen).  Perbaikan yang dilakukan mencakup :
- Perubahan  atas  parameter  non-ekonomi  lainnya, seperti perubahan jumlah penerima manfaat atau jumlah pegawai;
- Realokasi/perpindahan  alokasi  yang  diakibatkan oleh pergeseran dalam pelaksanaan atau perubahan prioritas KL;
- Perubahan  belanja  modal  dan  implikasi  biaya operasionalnya  (misalnya  peningkatan  biaya perawatan gedung dan bangunan akibat penambahan  luas),  atau  perubahan  yang  terjadi akibat perubahan belanja modal.
- Perbaikan target/volume output kegiatan, perbaikan status  output dan komponen "berhenti" atau  "berlanjut",  perbaikan  status    komponen "utama" atau "pendukung".
Tahap keempat, penyesuaian atas ketersediaan resource  envelope .  Simultan  dengan  penyusunan reviu  Angka  Dasar,  pada  saat  yang  sama  Direktorat Penyusunan APBN menyusun kapasitas
fiskal/ resource envelope. Direktorat Anggaran mengkonsolidasi  Angka  Dasar  dan  Prakiraan  Maju tersebut  pada  tingkat  pemerintah  pusat  dan dibandingkan  dengan  proyeksi  belanja  KL  pada resource envelope . Apabila  angka dasar lebih rendah dari resource  envelope ,  selisih  lebihnya  merupakan sumber  pendanaan  untuk  kebijakan  baru  ( new initiative ).
Apabila  Angka  Dasar  lebih  tinggi  dari resource envelope , dan bila disetujui pada rapat pimpinan DJA, maka  Angka  Dasar  disesuaikan  ke  bawah  dengan memasukkan faktor penyeimbang secara proporsional,  dengan  membagi  angka resource envelope terhadap  Angka  Dasar  tingkat  pusat. Contoh:  Jika  Angka  Dasar  hasil  konsolidasi  sebesar Rp2.000  triliun  dan resource  envelope yang
ditetapkan  sebesar  Rp1.600  triliun,  maka  faktor penyeimbang  adalah  sebesar  80%.  Selanjutnya Direktorat  Anggaran  akan  memasukkan  faktor penyeimbang tersebut ke dalam aplikasi KPJM untuk memutakhirkan Angka Dasar pada setiap KL. Aplikasi akan  memproses  penyesuaian  dengan  mengalikan Angka Dasar terhadap faktor penyeimbang tersebut. Dengan  demikian,  Angka  Dasar  seluruh  KL  setelah dilakukan  konsolidasi  kembali,  akan  sama  dengan resource  envelope yang  tersedia.  Selanjutnya Direktorat Anggaran mengguna-kan Angka Dasar dan Prakiraan  Maju  KL  yang  telah  disesuaikan  dengan resource envelope sebagai usulan Pagu Indikatif.
Proses reviu Angka Dasar di atas dilakukan oleh DJA. Namun terdapat beberapa peran yang dilakukan oleh Biro Perencanaan/Unit Perencana KL, yaitu :
- Melakukan penjaminan mutu atas Prakiraan Maju yang digulirkan Direktorat Anggaran.
- Menyampaikan usulan output/kebijakan baru yang sudah  disetujui  dalam  proses  pengusulan output/kebijakan baru yang berlaku, kepada Direk- torat Anggaran, agar dapat dilakukan penyesuaian terhadap Angka Dasar dan Prakiraan Maju.
- Memutakhirkan  Angka  Dasar  dan  Prakiraan  Maju atas kebijakan baru menggunakan Aplikasi KPJM.
- Menyusun  dokumen  perencanaan  program  dan anggaran  KL  sesuai  dengan  Angka  Dasar  dan Prakiraan Maju yang
ditetapkan dan mencerminkan keputusan pemerintah yang paling mutakhir.
Hasil dari beberapa tahapan reviu Angka Dasar di atas kemudian dituangkan dalam hasil reviu Angka Dasar  yang selanjutnya  digunakan  sebagai  dasar menetapkan Pagu Indikatif K/L.

## 3. METODE PENELITIAN
Metode  yang  digunakan  pada  penelitian  ini adalah  deskriptif  kualitatif,  yaitu  analisis  kualitatif terhadap  proses  bisnis  penghitungan indikasi  awal kebutuhan  anggaran  pada  Kementerian/Lembaga. Identifikasi  permasalahan  yang  dihadapi  dan alternatif  solusinya  dideskripsikan  secara rinci . Sumber  data  diperoleh  secara  langsung  dari  pihak yang  terlibat  dan  hasil  observasi  terhadap  proses bisnis yang ada.

## 4. PEMBAHASAN

## 4.1. Permasalahan
Reviu  Angka  Dasar  merupakan  implementasi dari  proses  penganggaran  kinerja  ( performance budgeting ).  Proses  penganggaran  kinerja  mencakup perencanaan  kinerja,  pengukuran  kinerja,  dan monitoring/evaluasi  kinerja  (Kelly  &  Rivenbark, 2015). Permasalahan dalam proses reviu Angka Dasar
lebih  mengacu  pada  pengukuran  kinerja,  dimana membutuhkan data yang berupa :
- Realisasi  anggaran  pada  level  output  dan komponen.  Pada database yang  ada  saat  ini, realisasi  anggaran  hanya  ada  pada  level  output. Data  realisasi  anggaran  tidak  tersedia  pada  level komponen.
- Realisasi/capaian  output  (realisasi  volume  output atas target yang sudah ditentukan). Pada database yang  ada  saat  ini,  realisasi/capaian  output  hanya tersedia untuk sebagian output.
- Standardisasi  output  dan  komponen.  Saat  ini secara sistem tidak bisa disandingkan data output dan  komponen  secara  serial  untuk  tahun  2017 dengan  tahun  sebelumnya.    Implikasi  dari  tidak sinkronnya kode output untuk tahun 2017 dengan tahun  sebelumnya  mengakibatkan  angka  realisasi anggaran pada level output tidak bisa disandingkan, walaupun secara nyata data realisasi per-output tersebut telah tersedia.
Terhadap  permasalahan  di  atas,  DJA  telah meminta  bantuan  Ditjen  Perbendaharaan  untuk dapat memfasilitasi ketersediaan data capaian output dan realisasi anggaran dilevel komponen. Selain itu, DJA  juga  sudah  melakukan  standardisasi/kodifikasi output  dan  komponen  untuk  tahun  anggaran  2017. Kode  output/komponen  yang  sama  akan  sama  pula nomenklaturnya untuk berbagai tahun anggaran.
Namun terlepas dari kekurangan di atas, masih terdapat beberapa permasalahan lainnya yang harus diperhatikan pada proses reviu Angka Dasar, yaitu :
1. Penyesuaian  Angka  Dasar  dengan  kinerja (persentase) realisasi anggaran tahun sebelumnya.
Tahap  awal  reviu  Angka  Dasar  dilakukan  dengan menyesuaikan  Angka  Dasar  dengan  kinerja  (berupa persentase) realisasi anggaran tahun sebelumnya (t- 2)  per-program.  Pada  aplikasi  KPJM,  data  realisasi anggaran  per-program  tersebut  diinput  secara manual  oleh  KL.  Hal  ini  akan  menimbulkan  potensi perbedaan data antara realisasi yang diinput oleh KL dengan  data  realisasi  yang  ada  di database Kementerian Keuangan.
2. Penyesuaian  Angka  Dasar  terhadap  realisasi anggaran  untuk  belanja  operasional  dan  non- operasional tidak mencerminkan kondisi riil.
Target output untuk belanja operasional adalah tetap  volumenya,  yaitu  12  bulan.  Dengan  demikian cukup  rasional  jika  realisasi  anggaran  dijadikan sebagai  angka  penyesuaian.  Namun  demikian berbeda  halnya  untuk  output  yang  terkait  belanja non-operasional.  Target  volume  dan  satuannya
sangat  bervariasi  antara  satu  output  dengan output lainnya.  Realisasi  anggaran  sama  sekali  tidak mencerminkan  capaian output.
3. Penyesuaian  Angka  Dasar  terhadap  realisasi anggaran untuk belanja non-operasional dilakukan  pada  semua  output  termasuk  yang bersifat multi years .
Output multi  years merupakan  yang  sudah direncanakan  target  dan  pembiayaannya  untuk jangka waktu lebih dari 1 tahun  serta sudah disetujui oleh pihak terkait. Penyesuaian (kebawah) terhadap alokasi  output multi  years tidak  sejalan  dengan mekanisme  perencanaan    yang  sudah  dilakukan sebelumnya.
4. Reviu  Angka  Dasar  dilakukan  dengan  menye- suaikan Angka Dasar dan Prakiraan Maju dengan parameter ekonomi dan non-ekonomi.
Terkait  dengan  parameter  ekonomi,  sistem aplikasi  belum  memperhitungkan  perubahan  nilai tukar  (kurs  dolar  terhadap  rupiah).  Data  RKAKL Kementerian Luar Negeri dengan lokasi kegiatannya berada di luar negeri, biaya satuannya diinput dengan nilai  dolar  yang  selanjutnya  dikonversi  kedalam rupiah.  Data  RKAKL  2017  yang  dijadikan  dasar penghitungan  alokasi  KPJM  (PM1,  PM2,  PM3),  nilai kursnya  mengacu  pada  asumsi  kurs  untuk  tahun 2017.  Dengan  demikian  terdapat  angka  bias  untuk Angka Dasar 2018 pada Kementerian Luar Negeri.
Terkait  dengan  parameter  inflasi,  angka  inflasi dikalkulasikan  untuk  seluruh  jenis  output  yang  ada tanpa memperhatikan klasifikasi output sebagaimana diatur  pada  PMK  No.  71/PMK.02/2014  tentang Pedoman Standar Biaya, Standar Struktur Biaya, dan Indeksasi  dalam  Penyusunan  RKAKL.  Dalam  PMK tersebut  dinyatakan  klasifikasikan  output,  yaitu (Kementerian Keuangan RI, 2014b) :
- Output  barang  infrastruktur,  yaitu  output  yang merupakan  barang  berwujud  dan  atau  berupa jaringan.  Contoh:  jalan,  kereta  api,  air  bersih, bandara, kanal, waduk, dan sebagainya.
- Output barang non-infrastruktur, yaitu output yang merupakan  barang  baik  berwujud  maupun  tidak berwujud  yang  tidak  berupa  jaringan  yang  bukan termasuk barang infrastruktur. Contoh: kendaraan, software aplikasi.
- Output  jasa  regulasi/birokrasi,  yaitu  output  yang dihasilkan  dari  suatu  kegiatan  dalam  rangka pembuatan peraturan atau pendukung administrasi  birokrasi.  Bentuknya  dapat  berupa norma,  standar,  pedoman,  ketentuan.  Contoh  : undang-undang, peraturan menteri, dan sebagainya.
Jurnal Manajemen Keuangan Publik Vol.1, No.1, (2017), Hal.22-28
- Output  jasa  layanan,  yaitu  output  dari  suatu kegiatan  yang  merupakan  layanan  dari  suatu instansi  pemerintah.  Contoh:  SP2D,  layanan  BOS, dan sebagainya.
PMK tersebut mengamanatkan adanya indeksasi,  yaitu  parameter  penyesuaian  (berupa inflasi atau kurs) yang digunakan untuk  menghitung kebutuhan  alokasi  biaya  tahun  yang  direncanakan dan  prakiraan  maju  tahun  anggaran  berikutnya. Angka  indeksasi  tersebut  disusun  sesuai  klasifikasi output dan jenis biaya atas sebuah komponen (utama dan pendukung), yaitu :
- Indeks  untuk  layanan  perkantoran  belanja pegawai.
- Indeks untuk layanan perkantoran belanja barang.
- Indeks  untuk  komponen  utama  output  barang infrastruktur.
- Indeks untuk komponen pendukung output barang infrastruktur.
- Indeks untuk komponen utama output barang non- infrastruktur.
- Indeks untuk komponen pendukung output barang non-infrastruktur.
- Indeks  untuk  komponen  utama  output  jasa regulasi.
- Indeks komponen pendukung output jasa regulasi.
- Indeks untuk komponen utama output iasa layanan non-regulasi.
- Indeks  untuk  komponen  pendukung  output  jasa layanan non-regulasi.
Komponen  utama  merupakan  komponen  yang secara  lansung  mendukung  proses  pencapaian output. Komponen pendukung merupakan komponen  yang  tidak  secara  langsung  mendukung proses  pencapaian  output,  misalnya  komponen terkait dengan evaluasi kegiatan. Dari indeks di atas, indeks  layanan  perkantoran  belanja  pegawai (komponen  001  -  pembayaran  gaji  dan  tunjangan) sudah  diimplementasikan  pada  proses  reviu  Angka Dasar  (sebesar  3,1%).  Untuk  indeks  biaya  pada komponen  pendukung  untuk  output  jasa  layanan non-regulasi  sudah  ditetapkan  sebesar  (maksimal) 45%,  namun  indeks  ini  belum  diimplementasikan pada  aplikasi.  Sedang indeks  lainnya  dianggap sama sesuai besaran inflasi. Penyamarataan  tingkat inflasi terhadap  keempat  jenis  output  di  atas  akan meningkatkan bias terhadap nilai reviu Angka Dasar yang dihasilkan.
5. Penyesuaian Angka Dasar terhadap ketersediaan resource envelope .
Apabila  Angka  Dasar  lebih  tinggi  dari resource envelope , dan bila disetujui pada rapat pimpinan DJA, maka  Angka  Dasar  disesuaikan  ke  bawah  dengan memasukkan faktor penyeimbang secara
proporsional, yaitu dengan membagi angka resource envelope terhadap  Angka  Dasar  tingkat  pusat. Apabila  faktor  penyeimbang  adalah  sebesar  80%, maka  persentase  tersebut  akan  dikalikan  dengan seluruh  program,  kegiatan,  dan  output  yang  ada tanpa  memperhatikan  skala  prioritas  dari  suatu output. Tujuan dari klasifikasi skala prioritas (prioritas nasional,  prioritas  bidang,  non-prioritas)  adalah antara  lain  untuk  memberikan  pilihan  terhadap kegiatan/ output yang hendak disesuaikan alokasinya bila  terjadi  kontraksi  anggaran.  Penyamarataan faktor  penyeimbang  terhadap  seluruh  output  yang ada  akan  mengurangi  makna  terhadap  eksistensi output ber-skala prioritas nasional.

## 4.2. Analisis Permasalahan
Terkait permasalahan data realisasi pencapaian output dan realisasi anggaran dilevel komponen, DJA perlu secara aktif menjalin komunikasi dengan Ditjen Perbendaharaan guna memastikan data yang diminta dapat difasilitasi secara tepat waktu dan tepat guna. Sedang  terhadap  enam  permasalahan  dalam  reviu Angka Dasar, berikut solusi yang dapat dipertimbangkan.
1. Untuk meniadakan potensi perbedaan data antara realisasi yang diinput oleh KL dengan data realisasi yang  ada  di database Kementerian  Keuangan, maka  pada  aplikasi  KPJM  perlu  disediakan referensi  data  realisasi  anggaran  yang  sudah ditampilkan secara otomatis per-program. Dengan  demikian  tidak  ada  proses  input  data realisasi secara manual.
2. Untuk  output  yang  terkait  belanja  non- operasional,  kedepan  (sepanjang  telah  ada ketersediaan  data  capaian  output),  penyesuaian Angka  Dasar  terhadap  data  realisasi  mengacu pada  realisasi/  capaian  output,  bukan  realisasi anggaran.  Atas  dasar  capaian  output  tersebut, selanjutnya  dilakukan  komparasi  antara  volume capaian  output  dengan  target  output.  Hasil komparasi  kemudian  dijadikan  dasar  untuk penyesuaian anggarannya.
3. Penyesuaian  Angka  Dasar  terhadap  realisasi anggaran  untuk  belanja  non-operasional  tidak perlu dilakukan pada  semua output. Khusus untuk output yang bersifat multi years , tidak diperlukan penyesuaian  anggaran  karena  target  dan pembiayaannya  sudah  ditentukan  jauh  hari sebelumnya. Namun sebelumnya, perlu dilakukan tagging pada referensi output untuk membedakan  suatu  output  bersifat multi  years atau tidak.
4. Penyesuain  Angka  Dasar  dan  Prakiraan  Maju terhadap parameter ekonomi
perlu mempertimbangkan  nilai  tukar  (kurs  dolar
terhadap  rupiah).  Nilai  kurs  tersebut  hanya ditujukan untuk Kementerian Luar Negeri dengan lokasi kegiatannya berada di luar negeri. Dengan demikian, angka bias karena perubahan kurs pada Angka Dasar dapat direduksi.
5. Angka faktor penyeimbang sebagai nilai persentase  penyesuaian  Angka  Dasar  terhadap resource envelope tidak perlu diimplementasikan pada  output  yang  mempunyai  skala  prioritas nasional  untuk  menjamin  tercapainya  kebijakan strategis yang bersifat nasional.

## 5. KESIMPULAN
Proses reviu Angka Dasar akan jauh lebih efektif, informatif,  transparan,  dan applicable apabila dilakukan secara top down .  Lebih efektif karena tidak dilakukan  per-satker.  Lebih  informatif  karena mengacu  pada  informasi  kinerja  yang  berupa target/volume  output.  Lebih  transparan  karena proses  pencapaian  hasil  Angka  Dasar  dibuat berdasarkan  perhitungan  matematis.  Dan  lebih applicable karena proses reviunya secara teknis dapat difasilitasi  dengan  sebuah  sistem  aplikasi.  Namun demikian,  masih  terdapat  beberapa  permasalahan yang  sebagian  disebabkan  karena  ketidaktersediaan sumber  data.    Selanjutnya  terhadap  enam  solusi  di atas,  perlu  komitmen,  kerjasama,  dan  sinergi  yang baik  antara  DJA,    Ditjen  Perbendaharaan,  dan Kementerian/Lembaga  guna  menuju  proses  reviu Angka Dasar yang lebih baik

## 6. IMPLIKASI DAN KETERBATASAN
Terhadap  permasalahan  realisasi  anggaran pada  level  komponen,  implikasinya  akan  berkaitan dengan  perubahan/penyesuaian  aplikasi  pencairan dana pada level satker. Penelitian ini tidak mengukur sejauh  mana  perubahan  aplikasi  yang  perlu dilakukan,  dengan  demikian  perlu  dilakukan  kajian lebih lanjut.
Selanjutnya,  implikasi  perubahan/penyesuaian yang perlu dilakukan pada aplikasi KPJM adalah :
- Penambahan fitur untuk  mengakses data  realisasi anggaran  yang  ada  pada  database  Kementerian Keuangan,  dengan  tetap  memperhatikan  aspek keamanan data.
- Penyesuaian  aplikasi  KPJM  dalam  menghitung penyesuaian  Angka  Dasar  untuk  output  belanja non-operasional.  Penghitungan  yang  semula didasarkan pada realisasi anggaran, diubah dengan mengacu pada capaian output.
- Penambahan  fitur  untuk  memberikan tagging terhadap output yang bersifat multi years . Tagging tersebut  berfungsi  untuk  mengecualikan  output tersebut dari penghitungan penyesuaian anggaran, karena target dan pembiayaannya sudah ditentukan jauh hari sebelumnya.
- Penambahan  fitur  untuk  menampung  perubahan nilai tukar rupiah terhadap dolar.
- Peniadaan angka faktor penyeimbang pada output yang  mempunyai  skala  prioritas  nasional  untuk menjamin  tercapainya  kebijakan  strategis  yang bersifat nasional.
Implikasi  terhadap  kebijakan  yang  perlu ditindaklanjuti  yaitu  DJA  perlu  untuk  menetapkan indeksasi  untuk  komponen  utama  dan  komponen pendukung  pada  output  infrastruktur,  output  non- infrastruktur,  output  regulasi,  dan  output  layanan. Indeks  biaya  untuk  komponen  pendukung  pada output  jasa  layanan  non-regulasi  sudah  ditetapkan sebesar maksimal 45%, namun indeks tersebut belum diimplementasikan  pada  aplikasi  KPJM.  Dengan demikian  perlu  dilakukan  penelitian  lebih  lanjut terhadap  besaran  indeks  untuk  output  selain  jasa layanan non-regulasi.

## DAFTAR PUSTAKA ( REFERENCES )
Direktorat  Jenderal  Anggaran.  (2014). Pokok-pokok siklus APBN di Indonesia . Jakarta.
Kelly, J. M., & Rivenbark, W. C. (2015). Performance Budgeting for State and Local Government (2nd ed.). New York: Routledge.
Kementerian  Keuangan  RI.  (2014a). Better  Practice Guide Penganggaran Berbasis Kinerja. Jakarta.
Kementerian  Keuangan  RI.  Peraturan  Menteri Keuangan  Nomor  71/PMK.02/2014  tentang Pedoman  Standar  Biaya,  Standar  Struktur Biaya, dan Indeksasi dalam Penyusunan RKAKL (2014). Jakarta.
Kementerian  Keuangan  RI.  Peraturan  Menteri Keuangan  Nomor  163/PMK.02/2016  tentang Petunjuk  Penyusunan  dan  Penelaahan  RKAKL dan Pengesahan DIPA (2016). Jakarta.