TANGGUNG JAWAB PENGANGKUT UDARA ATAS KELAMBATAN

## Hasan Sidik
Departemen Hubungan Internasional Universitas Padjadjaran email: hasan.sidik@unpad.ac.id

## Abstract
Air  transportation  is  a  crucial  transportation  mode  in  Indonesia  due  to  its  archipelagic geographical form. The problems arose from the delay of air carriers. This article aimed to discuss the problems of Indonesian air carriers from the international law perspective based on  the  literature  studies  of  international  conventions  on  air  carrier  industry.  Some  of  the related conventions are: Chicago Convention 1944, Warsaw Convention 1929 that completed by  the  Den  Haag  Protocol  1955  and  the  Montreal  Agreement  1966.  Other  than  that  the convention  that  regulates  the  airport  safety  from  the  sabotage  and  the  regulations  of  Air Traffic Control. The analysis of these international laws therefore used to further analyze the responssse  of  Indonesia’s  government  on  the  delay  of  air  carriers  happened  in  2015  by making  the  Government  Regulation  No.  89,  2015  on  Air  Carrier’s  Delay.  With  the advancement of discussion and analysis on Indonesia’s government regulation for air carrier, therefore the responsssibility of air carriers’ delay is becoming clearer.
Keywords: Air Carrier’s Liability for Delay, Air Transportation, International Law

## Abstrak
Transportasi udara merupakan sarana transportasi  yang krusial mengingat bentuk  geografis Indonesia  yang  merupakan  negara  kepulauan.  Permasalahan  yang  muncul  berkisar  pada kelambatan  jadwal  keberangkatan  pesawat  udara.  Tulisan  ini  bertujuan  untuk  mengkaji permasalahan  penerbangan  Indonesia  melalaui  kajian  hukum  internasional.  Melalui  studi literatur dari berbagai konvensi internasional yang mengatur industri penerbangan, antara lain Konvensi Chicago 1944, Konvensi Warsawa 1929 yang dilengkapi oleh Protokol Den Haag 1955, juga Montreal Agreement 1966. Selain itu dilakukan juga telaah pada konvensi  yang mengatur keselamatan bandara dari sabotase dan aturan-aturan mengenai Air Traffic Control (ATC). Kajian hukum internasional ini kemudian digunakan sebagai landasan dalam analisis terhadap  responss  Pemerintah  RI  dengan  mengeluarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  89 tahun  2015  Tentang  Penanganan  Kelambatan  ( Delay  Management )  Pada  Badan  Usaha Angkutan Udara Niaga Berjadwal di Indonesia. Melalui kajian tentang Peraturan Pemerintah RI  terkait  regulasi  penerbangan  ini,  maka  aturan  tentang  tanggung  jawab  angkutan  udara tentang kelambatan menjadi semakin jelas.
Kata Kunci : Air Carrier’s Liability For Delay, Hukum Internasional, Transportasi Udara

## Pendahuluan
Transportasi  udara  domestik  di  Indonesia  pada  tahun  2015  dikejutkan  oleh  pemberitaan media   massa   tentang   banyaknya   keterlambatan   jadwal   keberangkatan   pesawat   udara. Banyak  calon  penumpang dan pengguna jasa penerbangan merasa kecewa. Kelambatan ini pernah terjadi pada tahun-tahun sebelumnya, tetapi tahun 2015 merekam kasus kelambatan terparah dan merupakan rekor kelambatan terburuk bagi  penerbangan  Indonesia 1 . Berbagai alasan mengapa terjadi kelambatan pun dilontarkan oleh maskapai penerbangan, akan tetapi ditinjau  dari  sudut  pandang  transportasi,  kondisi  ini  merupakan  potret  buram  industri penerbangan di Indonesia.
Industri penerbangan di Indonesia, bolehlah dikatakan, di satu sisi tampak mengalami perkembangan. Hal ini terbukti dengan  semakin  banyaknya perusahaan  penerbangan  yang berdiri  guna  melayani  rute-rute  domestik  di  Indonesia.  Dengan  kondisi  geografis  seperti Indonesia,  transportasi  udara  memang  merupakan  sarana  yang  dapat  diandalkan  untuk menghubungkan sejumlah kota di pelosok tanah air yang jaraknya cukup jauh. Jarak antara Jakata-Jayapura atau  Jakarta-Banda Aceh jika ditempuh dengan  kapal laut akan  memakan waktu dengan hitungan hari dan minggu, bahkan jika gelombang laut tinggi kecepatan kapal malah  harus  dikurangi,  sementara  jika  menggunakan  pesawat  udara  hanya  dalam  hitungan menit dan jam. Di sisi lain, pekembangan dalam industri penerbangan tidak dibarengi oleh manajemen profesional lazimnya sebuah industri penerbangan, yang didalamnya melibatkan berbagai macam komponen pendukung handal meliputi pesonil darat, mekanik, air crew dan ahli teknologi pesawat udara modern.
Awal kebangkitan industri penerbangan dimulai setelah Perang Dunia II di Eropa dan Amerika  Serikat  (AS).  Tidaklah  mengherankan  mengapa  perkembangan  tansportasi  udara sangat pesat tejadi di Eropa, hal ini disebabkan terjadi perubahan-perubahan geopolitik pada pasca  Perang  Dunia  II 2 .  Eropa  yang  mengalami  kehancuran  struktural  selama  perang berupaya  bangkit  dan  menata  kembali  berbagai  macam  infrastruktur  guna  mendorong pertumbuhan  ekonomi  mereka.  AS  melihat  pentingnya  pembangunan  kembali  Eropa danmerancang  suatu   program   pembangunan   kembali   yang  disebut   Marshall   Plan. Guna menunjang  rekonstruksi  Eropa,  dibangunlah  sarana  transportasi  udara.  Pesawat- pesawat yang  pada  waktu  Perang  Dunia  II digunakan  sebagai  pesawat  angkut  militer dan  pesawat pembom, diubah menjadi pesawat  angkut udara sipil ( civil air carrier ) untuk
1 Hampir semua media massa di Indonesia memuat berita tersebut sebagai tajuk beritanya
2 Terjadi  suatu  proses  integrasi  di  bidang  politik  dan  ekonomi,  antara  lain  pada  1  Mei  1949 ditandatangani  pembentukan The  Council  of  Europe ,  tahun  1952  ditandatangani  Perjanjian  Paris tentang komunitas perdagangan Baja dan Batu Bara Eropa, Komunitas Energi Atom Eropa, dan pada tahun  1957  ditandatangani  perjanjian  Roma  tentang  Komunitas  Ekonomi  Eropa.  Dua  perjanjian terakhir menjadi perjanjian penting mendasari pembentukan Masyarakat Ekonomi Eropa yang kini namanya menjadi Uni Eropa melaui Perjanjian Maastricht 1992.
mengangkut penumpang  dan  kargo.  Jenis  pesawat  buatan  McDonnell  Douglas  seri  3 yang  terkenal dengan sebutan pesawat DC-3, menjadi pesawat angkut populer waktu itu.
Tidak ketinggalan perkembangan transportasi udara terjadi juga di Indonesia. Pesawat DC-3  pertama  kali  digunakan  oleh  Bung  Karno  sebagai  pesawat  kepresiden  RI.  Presiden Soekarno  tidak  membelinya  dengan  menggunakan  uang  negara,  namun  pesawat  ini  adalah pemberian  atau  hadiah  dari  rakyat  Aceh.  Oleh  Bung  Karno,  pesawat  ini  kemudian diberi  nama  RI-001  Seulawah 3 (Saefullah,  1989,  hal.  72),  dan  perkembangan  selanjutnya Pesawat  RI-001  Seulawah  kemudian  menjadi  cikal  bakal  perusahaan  penerbangan  Garuda Indonesia  (dulu  bernama  Garuda  Indonesian  Airways,  disingkat  GIA)  sebagai  perusahaan penebangan nasional  yang  membawa  bendera  negara.  Pada  era  tahun  1960-an,  hampir semua  negara  yang baru merdeka mendirikan perusahaan penerbangan sipil nasional yang membawa  nama  dan  bendera  Negara.  Di  Eropa  lahir  Air  France,  Swiss  Air  Lines,  juga Scandinavian Airlines System. Di Asia  terdapat  Korean Air  Lines, Japan Airlines, Singapore Airlines dan masih banyak lagi negara yang mendirikan perusahaan penerbangan serupa.
Bagi  penumpang  dan  pemilik  kargo  ada  alasan  utama  yang  mendorong  mereka menggunakan pesawat udara sebagai sarana transportasi. Pesawat udara memiliki kecepatan jauh  melebihi  kecepatan  moda  transportasi  darat  atapun  moda  transportasi  laut.  Seorang penulis dan pengacara dari Perancis, Miller, mengatakan bahwa kecepatan merupakan dasar kontraktual  adanya  perjanjian  pengangkutan  antara  perusahaan  penerbangan  ( air  carrier ) dan  penumpang  –  “ that the  rais on  d’etre  of air transport is its rapidity ” (Miller, 1997, hal.155).

## Circle of Liability dalam Kegiatan Transportasi Udara
Aktor-aktor  yang  berkiprah  dalam  industri  penerbangan  harus  sadar  betul  bahwa  dibalik kegiatan   yang  mereka   tekuni   terdapat   sebuah   tanggung  jawab   yang   besar.   Beberapa konvensi  internasional  yang  mengatur  industri  penerbangan  antara  lain  Konvensi  Chicago 1944 4 beserta  18  Annex  serta  aturan  organisasi  yang  dikeluarkan  oleh Internasional Civil Aviation  Organization (ICAO),  Konvensi  Warsawa  1929 5 yang  dilengkapi  oleh Protokol Den  Haag  1955,  dan  dilengkapi  oleh Montreal  Agreement 1966.  Terdapat  pula konvensi yang mengatur  keselamatan  bandara dari  sabotase  dan  aturan-aturan  mengenai Air  Traffic Control (ATC) (Escalada, 1985, hal. 198).
3 Rakyat Aceh bergotong royong membeli pesawat Dakota atau DC-3 untuk menembus blokade Belanda, menghubungkan Jawa dan Sumatra di tengah-tengah revolusi pasca kemerdekaan 1945.
4 Chicago Convention on International Civil Aviation 1944 merupakan instrumen konstituen organisasi internasional yang mengatur penerbangan sipil internasional yaitu International Civil Aviation Organization (ICAO). Lihat Escalada, Aeronautical Law, lihat juga Diederiks-Verschoor, An Introduction to Air law.
5 Warsaw Convention for the Unification of Certain Rules Relating To International Carriage By Air, 1929
Konvensi    Chicago    beserta    18    Annex-nya    merupakan    hukum    publik    yang berkaitan  dengan  kewenangan  negara  dalam  membuat  regulasi  penerbangan  di  masing- masing  negara  anggota    konvensi,    antara    lain    mengatur    kelaikan    pesawat    udara,    ijin terbang,  keselamatan penerbangan, kebangsaan pesawat dan standar penyelidikan jika terjadi kecelakaan. Muatan konvensi Chicago 1944 telah diadopsi oleh Indonesia kedalam Undang- undang  No.  1  Tahun  2009  Tentang  Penerbangan.  Sedangkan  Konvensi  Warsawa  1929, protokol  Den  Haag  1955  dan Montreal  Agreement 1966,  merupakan  hukum  privat  tentang ketentuan yang mengatur hubungan kontraktual antara pengangkut udara dan penumpang. Di dalamnya  terdapat  pula  aturan  tentang  tanggung  jawab  pengangkut  udara  terhadap penumpang  jika  terjadi  kerugian  yang    dialami    penumpang.    Kerugian    yang    dialami penumpang  dapat  terjadi  akibat  adanya kecelakaan  ( accident )  dan  kelambatan  ( delay ). Kerugian  yang  diderita  penumpang  akibat kecelakaan atau akibat kelambatan dapat pula disebabkan oleh kesalahan pengelola bandara ( airport ) atau Air Traffic Control (ATC), ketika memberikan  tanda  boleh  tidaknya  sebuah  pesawat  mendarat.  Melalui  hukum  privat  ini, terdapat sebuah panduan jelas atas  tanggung jawab  yang  saling  berkaitan  dalam  kegiatan transportasi  udara,  yaitu  antara  perusahaan penerbangan, pengelola bandara dan pihak yang paling sering dirugikan yaitu penumpang.
Suatu   kecelakaan   yang   dialami   pesawat   udara   sering   kali   tidak   terjadi dengan  sendirinya.    Demikian    pula    kerugian    yang    ditimbulkan    oleh    kelambatan pemberangkatan  pesawat  dapat  disebabkan  oleh  masalah  teknis  yang  terjadi  di  bandara. Dalam hal ini, maka pengelola  bandara  mempunyai  tanggung  jawab   apabila  permasalahan tersebut  terjadi. Perihal  tanggung  jawab  ATC  sendiri,  menjadi  isu  yang  mengemuka setelah  terjadinya insiden  penembakan  Boeing  747  Korean  Airlines  nomor  penerbangan KAL-007  oleh pesawat-pesawat  tempur  Soviet  di  atas  laut  Jepang  pada  tahun  1983. KAL-007    berangkat  dari    New    York    menuju    Seoul,    namun    arah    penerbangannya menyimpang    terlalu    dekat  sehingga  tertangkap  oleh  beberapa  radar  yang  dimiliki  Soviet, diantaranya radar pangkalan angkatan laut bernama Petropavlovsk di Kamchatka-Peninsula, radar  angkatan  laut  bernama  Korsakov,  juga  tertangkap  radar  angkatan  udara  bernama Dolinsk-Sokol di Sakhalin (Cheng, 1985,  hal.  49).  Soviet  meresponss  sinyal  radar  tersebut dengan    mengerahkan    beberapa  pesawat  tempur  dan  menembaknya,  sehingga  KAL-007 hancur dan serpihannya jatuh ke laut Jepang.
Atas  insiden  tersebut,  pemerintah  AS  digugat  di  pengadilan  oleh  keluarga  para penumpang yang menjadi korban. Terdapat 16 gugatan yang diajukan dari 40 perkara yang diadili.  Satu  dari  sekian  gugatan  itu  berbunyi  bahwa  AS  tidak  memberikan  peringatan melalui  ATC  bahwa  pesawat  Korea  itu  telah  menyimpang  dari  jalur  yang  seharusnya ditempuh (Suherman, 1983, hal. 130). Terlepas dari apakah gugatan itu rasional atau tidak, masalah   tanggung   jawab   ATC   pada   akhirnya   menjadi   persoalan   yang   terus-menerus dibicarakan dan diatur dalam konvensi internasional. Suatu tulisan yang dapat mengarahkan pada  persoalan  ini  adalah  tulisan  Peruchi  pada  pertemuan  nasional   tentang  Air  and Space  Law  di   Argentina  tahun  1969,   yang  antara  lain  menyatakan   bahwa  operator
bandara berperan dalam operasi pesawat udara dan mengurai fakta bahwa bandara mendapat bayaran  dari    perusahaan    penerbangan    dalam   operasi    ini   (Escalada,    1985,    hal.    201). Berdasarkan konstruksi  yang  dikemukakan  oleh  Peruchi  tersebut,  maka  ATC  memiliki tanggung  atas kerugian  yang  dialami  perusahaan  penerbangan  apabila  ATC  melakukan kesalahan  atau salah dalam melakukan tugasnya.

## Penerbangan Sipil di Era Perdagangan Bebas
Perdagangan bebas antar negara yang dianut oleh General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)  mulai  mengemuka  dan  menjadi  pembicaraan  luas  di  tingkat  akademisi  sejak dimulainya  Putaran  Uruguay  pada  tahun  1986,  yaitu  suatu  pembicaraan  dan  pembahasan atas   ketentuan   perdagangan   internasional   yang   tertuang   dalam   GATT   1947.   Putaran Uruguay  yang  berakhir  pada  tahun  1994  di  Maroko  merupakan  negosiasi  terpenting dari delapan     putaran     negosiasi      perdagangan    internasional     dan    menghasilkan sejumlah  kesepakatan  penting,  antara  lain  kesepakatan  tentang  pendirian    World  Trade Organization (WTO),      penggantian   GATT   1947   menjadi   GATT   1994,   penetapan agreement  on agriculture dan agreement  on investment , serta materi  yang  dianggap paling penting  adalah  kesepakatan  tentang  perdagangan  barang  dan  kesepakatan  tentang perdagangan jasa (WTO,1994).
Transportasi udara adalah bagian dari perdagangan jasa 6 . Dan walaupun tidak secara langsung  menyinggung  tentang  ruang  udara  yang  diatur  oleh  Konvensi  Chicago  1944 tentang  Penerbangan  Sipil  Internasional,  dampak  dari  kesepakatan  ini  mewajibkan  semua negara   anggota   WTO   membuka   ruang   udaranya   untuk   lalu   lintas   perdagangan jasa  tranportasi  udara.  Ada  beberapa  hal  penting  yang  harus  disorot  secara  teliti  sebagai dampak dari Kesepakatan Perdagangan Jasa, yaitu:
1.  Kesepakatan tentang Perdagangan Jasa telah mereduksi prinsip Kedaulatan Negara di  ruang  udara  yang  dianut  oleh  Konvensi  Chicago  1944  yang  menyatakan  bahwa  semua negara anggota konvensi memiliki kedaulatan penuh dan eksklusif di ruang udara   di   atas wilayahnya.      Namun,      setelah      dicapainya      kesepakatan      tentang  perdagangan  jasa, kedaulatan negara yang tersisa di ruang udara hanya pada bidang keamanan   saja.   Hal-hal
6 Kesepakatan tentang Perdagangan Jasa sering disebut General Agreement on Trade in Services (GATS) mengharuskan negara-negara anggota WTO membuka akses pasar untuk masuknya jasa dan penyedia jasa sesama anggota WTO, yaitu:
a. Dari wilayah satu negara anggota ke wilayah negara anggota lain, misalnya jasa transportasi;
b. yang berlangsung di dalam wilayah satu negara anggota kepada konsumen dari negara anggota lainnya, misalnya pariwisata;
c. melalui penyedia jasa suatu negara anggota yang hadir dalam bentuk perusahaan di wilayah negara anggota lainnya seperti perbankan dan asuransi; dan d. melalui penyedia jasa suatu negara anggota yang hadir secara personal di wilayah negara anggota lainnya seperti dokter, tenaga guru, tenaga medis, notaris, pengacara.
yang      bersifat      komersial      harus      menjadi      bagian      dari  perdagangan    bebas.    Prinsip cabotage 7 yang  membolehkan  sebuah  negara  untuk melarang  penerbangan  domestik dijalankan  oleh  perusahaan  penerbangan  asing, semakin terjepit;
2.  Perusahaan  penerbangan  milik  negara  yang  sangat  berperan  di  era  tahun  1960 hingga 1970-an, mulai didesak oleh kehadiran perusahaan-perusahaan penerbangan swasta. Status  kepemilikan  saham  negara  dalam  perusahaan-perusahaan  milik negara termasuk perusahaan penerbangan, harus secara bertahap dilepas ke publik dalam program privatisasi;
Alhasil,   kondisi   di   Indonesia   pun   berubah   seperti   yang   diinginkan   oleh rejim perdagangan  bebas  dunia  tersebut.  Satu-demi  satu  perusahaan  penerbangan  swasta mulai  bermunculan.    Perusahaan  penerbangan  asing  pun  mulai  memasuki  wilayah  udara Indonesia.
Secara kuantitaif terjadi lonjakan jumlah perusahaan penerbangan swasta di Indonesia. Kehadiran maskapai penerbangan swasta dan maskapai penerbangan asing ini memunculkan persaingan  usaha  untuk  merebut  simpati  calon  penumpang.  Bahkan  terjadi  perang  tarif murah. Kondisi ini menghawatirkan karena akan berimbas pada penurunan kualitas layanan dan  perawatan  pesawat  yang  memerlukan  biaya  tinggi.  Pada  dasarnya,  usaha  di  bidang transportasi  udara sangat  memerlukan  daya  dukung manajemen  handal  yang secara teknis sangat  berbeda dengan  moda transporasi  darat  atau laut. Daya dukung tersebut  antara lain, penunjang  teknologi  tinggi  dan  perawatan  berkala  untuk  menunjang  kerja  pesawat  udara mulai dari pemberangkatan sampai tujuan. Tentu tidak dikenal pemberhentian ( rest area ) di udara, dan sekali mesin mogok, maka pesawat udara akan jatuh.
Hal   ini   pula   yang   menjadi   perhatian   International   ICAO   dengan   menetapkan persyaratan  yang  rumit  terhadap  elemen-elemen  penunjang  kegiatan  transportasi  udara internasional.  Persyaratan  yang  rumit  dan  syarat  teknologi  itu  dimuat  dalam  18  Annex Konvensi   Chicago   1944.   Untuk   kegiatan   penerbangan   domestik,   ketentuan-ketentuan Konvensi Chicago harus dijalankan dengan ketat oleh Negara c.q. Departemen Perhubungan seksi  Perhubungan  Udara.  Campur  tangan  negara  dalam  administrasi  penerbangan  sipil harus dilakukan sesuai konvensi guna menjamin keselamatan penumpang.
7 Konvensi Chicago 1944 memuat prinsip Cabotage . Cabotage sendiri diartikan sebagai penerbangan domestik tetapi dijalankan oleh perusahaan penerbangan asing. Misalnya penerbangan Jakarta-Denpasar yang dilakukan oleh Maskapai Singapore Airline . Prinsip yang dianut oleh Konvensi Chicago 1944 memperbolehkan negara anggota konvensi menolak cabotage .

## Tanggung  Jawab  Pengangkut  Udara  atas  Kerugian  Penumpang  Akibat  Kecelakaan dan Kelambatan
Konvensi  Internasional  yang  mendasari  adanya  tanggung  jawab  pengangkut  udara  (air carrier)  terhadap  penumpang  adalah  Konvensi  Warsawa  1929.  Konvensi  ini  mengalami beberapa kali perubahan dan dimuat dalam protokol Den Haag 1955. Kemudian dimuat pula dalam  Protokol  Guatemala  City  1971  dan  Protokol  Montreal  1975.  AS  tidak  meratifikasi Protokol   Den   Haag   1955,   malah   AS   merancang   suatu   kesepakatan   sendiri   dengan perusahaan-perusahaan  penerbangan  yang  tergabung  dalam International  Air  Transport Association (IATA)  di  Montreal  tahun  1966. Montreal  Agreement ini  menyatakan  bahwa pesawat yang pergi menuju daratan AS, atau dari dan melalui AS, wajib tunduk pada sistem tanggung  jawab   yang  berbeda  dengan  sistem  tanggung  jawab   yang  dianut  Konvensi Warsawa 1929. Aturan tentang tanggung jawab ini merupakan jantung Konvensi  Warsawa 1929, dianggap sebagai aturan yang paling penting dari seluruh isi konvensi.
Terdapat  dua  alasan  penting  yang  mendasari  mengapa  AS  enggan  tunduk  pada Protokol Den Haag 1955, yaitu:
a.   Konvensi   Warsawa   1929   dan   Protokol   Den   Haag   1955   menganut   prinsip “presumption of liability” 8 . Menurut prinsip tanggung jawab ini pengangkut udara dianggap bertanggung jawab jika terjadi kerugian yang dialami penumpang, tetapi pengangkut   dapat   menghindari   tanggung   jawab   itu   jika   pengangkut   sudah melakukan    segala    upaya    untuk    menghindari    kerugian,    atau    kerugian    itu terjadi karena  ada  unsur  kelalaian  penumpang  sendiri.  Bagi  Amerika  Serikat tanggung jawab seperti ini tidaklah cukup untuk menjamin hak-hak penumpang. Pengangkut dapat  leluasa  menghindari  tanggung  jawabnya  dengan  alasan  ia telah  berupaya sekuat tenaga guna menghindari kerugian; dan
b.   Jumlah tanggung jawab yang ditentukan oleh Konvensi Warsawa 1929, walaupun sudah diperbesar jumlahnya oleh Protokol Den Haag 1955 masih dianggap terlalu kecil  bagi  Amerika  Serikat.  Konvensi  Warsawa  1929  menetapkan  jumlah 8.300 USD setelah diubah oleh Protokol Den Haag 1955 menjadi 16.600 USD.
Berdasarkan      dua      alasan      tersebut,      AS      kemudian      menyelenggarakan Montreal Agreement dengan   sejumlah   perusahaan   Penerbangan   pada   tahun   1966.   Isi Montreal Agreement ini  mengubah  tanggung  jawab  dari  presumption  of  liability  menjadi absolute liability .   Dengan   absolute   liability,   hak-hak   penumpang   terjamin   dan   keselamatan penumpang  merupakan  prioritas  utama.  Skema  absolute  liability  mewajibkan  pengangkut
8 Prinsip “ presumption of Liability ” merupakan penafsiran dari Pasal 17, 20, 21 Konvensi Warsawa 1929: Pasal 17 yang menyatakan bahwa pengangkut bertangung jawab atas kerugian yang diderita karena tewas, luka atau penderitaan badani lainnya yang dialami penumpang karena kecelakaan ketika penumpang dalam pesawat atau ketika embarkasi dan disembarkasi.
udara  mengganti  kerugian  yang  diderita  penumpang  ketika  kerugian  terjadi  dan  tidak ada  alasan  bagi  pengangkut  untuk  menghindari  kerugian.  Alasan  AS  mengubah  sistem tanggung  jawab  itu  karena  posisi  penumpang  dalam  kontrak  angkutan  udara  berada  pada posisi lemah, berbanding  terbalik  dengan  posisi  pengangkut  udara  dengan  posisi  yang kuat.    Penerapan  sistem    tanggung    jawab    absolut    yang    mewajibkan    pengangkut bertanggung  memberikan ganti  kerugian  pada  penumpang  dan  tidak  ada  celah  untuk menghindari  tanggung  jawab, memaksa  perusahaan-perusahaan  penerbangan  yang  mau menuju  AS  untuk  berhati-hati dalam  menjaga  keselamatan  penumpang.  Inilah  pokok pikiran  sebenarnya  dari  sistem tanggung jawab absolut tersebut.
Perubahan  lain  yang  dimuat  dalam Montreal  Agreement adalah  jumlah  tanggung jawab  yang harus  diberikan  kepada  penumpang  yang menderita  kerugian.  Batas  tanggung jawab  pengangkut  menjadi  75.000  USD  termasuk  biaya  pengacara,  atau  sejumlah  58.000 USD tanpa biaya pengacara (Miller, 1977, hal. 186).

## Tanggung Jawab Pengangkut atas Kerugian Akibat Kecelakaan
Indonesia  merupakan  anggota  Konvensi  Warsawa  1929  dan  telah  mengadopsi  ketentuan- ketentuan  Warsawa  kedalam  Undang-Undang  Nomor  1  tahun  2009  tentang  Penerbangan. Hal  ini  memiliki  arti  bahwa  prinsip  tanggung  jawab  yang  dianut  oleh  Indonesia  adalah “ Presumption  of  Liability ”.  Prinsip  ini  merupakan  penafsiran  dari  Pasal  17,  20,  dan  21 Konvensi   Warsawa   1929.   Ketentuan   tersebut   menyatakan   bahwa   pengangkut   udara bertanggung jawab atas kerugian akibat tewas, luka, dan penderitaan badani lainnya,  yang diderita penumpang karena kecelakaan ketika penumpang berada dalam pesawat atau ketika operasi  embarkasi  dan  disembarkasi.  Namun,  pengangkut  tidak  bertanggung  jawab  jika dapat  membuktikan  bahwa  perusahaan  dan  agennya  telah  melakukan  segala  upaya  guna menghindari   kerugian,   atau   tidak   mungkin   baginya   melakukan   suatu   upaya   guna menghindari kerugian tersebut.
Tafsiran  kata  “kecelakaan”  menjadi  semakin  meluas  di  pengadilan-pengadilan AS.  Tidak  hanya  berkaitan  denga  luka  yang  terlihat,  akan  tetapi  meliputi  luka  yang  tidak terlihat. Kata penderitaan badani lainnya dapat ditafsirkan termasuk mental anguish (tekanan mental atau shock ).  Perkara  yang  memenangkan  ( the  leading  case )  tafsiran  luas  dari istilah  kecelakaan  yang  meliputi  juga  mental  anguish  adalah  kasus  Husserl  v.  Swiss  Air Transport.  Husserl  adalah  penumpang  Swiss  Air  Trasport    yang  dibajak  oleh  sekelompok teroris  yang membelokkan  arah  penerbangan  ke  Yordania,  padahal  seharusnya  menuju New  York. Akibat  pembajakan  ini,  Husserl  yang  mengalami  mental  anguish,  kemudian menggugat tanggung  jawab  Swiss  Air  Transport  atas  kecelakaan  ini.  Swiss  Air  Transport menolak  bertanggung  jawab  dengan  mengatakan  bahwa  pembajakan  bukan  kecelakaan sebagaimana diatur  oleh  Konvensi  Warsawa.  Dalam  kasus  ini,  pengadilan  New  York memperkuat gugatan Husserl dengan mengatakan bahwa jika pengangkut menyatakan tidak
bertanggung  jawab,  hal  itu  sangat  bertentangan  dengan  aturan  Konvensi  Warsawa  (Miller, 1977, hal. 110 dan Mankiewicz, 1981, hal. 180).

## Tanggung Jawab Pengangkut Atas Kerugian Penumpang Akibat Kelambatan
Pemberian    ijin    bagi    perusahaan    penerbangan    domestik    dan    perusahaan    penerbangan asing  yang    menjalankan    pengangkutan    domestik    di    Indonesia    versi    Kementrian Perhubungan  divisi  perhubungan  udara,  pernah  dinyatakan  dalam  bentuk  On  Time Performace (OTP) di tahun  2012  dan  dirilis  pada  laman  Kementrian  Perhubungan  tahun 2013.    OTP    adalah  penilaian    berdasarkan    ketapatan    waktu    ketika    pemberangkatan ( departure )  dan  sampai  di tujuan ( destination ). Data OTP perusahaan penerbangan tersebut menunjukkan:
1.   Garuda Indonesia 84,96%;
2.   Wings Air 80,77%;
3.   Sriwijaya Air 79,77%;
4.   Lion Air 73,95%;
5.   Batavia Air 71,98%; dan
6.   Merpati 69,76%.
Data    OTP    di    atas    dikeluarkan    Kementrian    Perhubungan    berdasarkan    analisis dalam kurun waktu satu tahun pada tahun 2012, sedangkan laporan OTP tahun 2013, 2014 bahkan 2015  belum  tersedia,  padahal  perusahaan  penerbangan  saat  ini  terus  bertambah. Sampai tahun 2015 tercatat ada 12 perusahaan penerbangan berjadwal, yaitu:
1.   Aviastar;
2.   Batik Air;
3.   Citilink;
4.   Garuda Indonesia;
5.   Air Asia;
6.   Kalstar Aviation;
7.   Lion Air;
8.   NAM Air;
9.   SUSI Air;
10. TransNusa;
11. Wings Air; dan
12. Xpress Air.
Sedangkan beberapa perusahaan penerbangan yang tercatat sudah tidak beropasi lagi di tahun 2015 adalah:
1.  Batavia Air;
2.  Mandala;
3.  Merpati; dan
4.  Sky Aviation.
Data  yang  ditampilkan  Kementrian  Perhubungan  dalam  bentuk  OTP  masih  sangat sederhana  untuk  menunjukkan  profil  perusahaan  penerbangan.  Dilihat  dari  persentase ketepatan  dan  kelambatan,  maka  hampir  semua  perusahaan  penerbangan  nasional  pernah mengalami  kelambatan.  Garuda  Indonesia  yang  memiliki  performa  tertinggi  84,96%, jika  ditafsirkan    terbalik,    maka    ia    pernah    mengalami    kelambatan    sebesar    15,04%. Kelambatan tertinggi  dilakukan  oleh  Batavia  Air  yang  sekarang  sudah  tidak  beroperasi, yaitu    sebesar  28,02  %  sementara  kelambatan  paling  tinggi  kedua  adalah  Lion  Air  sebesar 26,05%.
Di  sisi  lain,  tidak  ada  data  yang  menunjukkan  kerugian  akibat  kelambatan.  Ada kemungkinan  bahwa  Kementrian  Perhubungan  belum  memiliki  parameter  tertentu  guna menghitung  kerugian  materiil  dan  immateriil  yang  dialami  penumpang,  bahkan  untuk mengukur kerugian yang dialami perusahaan itu sendiri sebagai akibat kelambatan. Adapun kegaduhan  di  bandara  akibat  kelambatan  pemberangkatan  pesawat  pernah  terjadi  tahun 2015.    Komentar    dan    kecaman    dilontarkan    oleh    pihak-pihak    yang    merasa    dirugikan akibat peristiwa  itu.  Hal  inilah  yang  kemudian  mendorong  pemerintah  mengeluarkan Peraturan Menteri  Perhubungan  No.  89  tahun  2015  tentang  Kelambatan.  Jika  Peraturan Menteri  tentang    kelambatan    baru    dikeluarkan    tahun    2015,    maka    pada    tahun-tahun sebelumnya  persoalan  kelambatan  ini  dianggap  sebagai  kejadian  yang  dilepaskan  dari tanggung jawab.
Kerugian  yang  diderita  penumpang  akibat  kelambatan  sangatlah  besar.  Kerugian itu dapat  terjadi  karena  hilangnya  keuntungan  yang  seharusnya  diperoleh  dalam  suatu bisnis akibat  terlambat  atau  batal  berangkat.  Juga  bagi  pemilik  barang  dan  kargo  yang dalam perjanjian  pengiriman  barangnya  mensyaratkan  tepat  waktu,  akan  batal  begitu saja    karena  kelambatan    pemberangkatan    pesawat.    Jika    merujuk    pada    Ordonansi Pengangkutan  Udara 1939 9 , memang dimungkinkan pengangkut udara melepaskan diri dari tanggung jawab atas kerugian  akibat  kelambatan,  yang  harus  disebutkan  dalam  keterangan pada  tiket  pesawat suatu klausul yang menyatakan pengangkut tidak bertanggung jawab atas kelambatan.
Reaksi  pemerintah  dengan  menerbitkan  Peraturan  Menteri  No.  89  tahun  2015 dapat diapresiasi sebagai bentuk kepedulian atas penderitaan penumpang dan pemilik kargo akibat kelambatan. Akan tetapi jika ditelaah, isi dari Peraturan Menteri itu sangat jauh dari harapan  masyarakat    pengguna    transpotasi    udara.    Bentuk    tanggung    jawab    perusahaan penerbangan  terhadap  kelambatan  tercermin  dari  seberapa  besar  kompensasi  yang  akan dibayarkan  oleh  perusahaan      penerbangan      terhadap      penumpang      yang      dirugikan. Pemerintah   berupaya mengurai  jenis-jenis  kerugian  akibat  akibat  kelambatan  dengan menggunakan  parameter sederhana, yaitu lamanya kelambatan. Hal ini dijelaskan pada Pasal 3 Peraturan Menteri No.89 tahun 2015 menyebutkan 6 (enam) jenis kelambatan, yaitu:
1.    Terlambat 30 sampai dengan 60 menit;
2.    61 sampai dengan 120 menit;
3.    121 sampai 180 menit;
4.    181 sampai dengan 240 menit;
5.    Lebih dari 240 menit; dan
6.    Pembatalan pemberangkatan.
Berdasarkan    6    (enam)    jenis    kelambatan    itu,    pemerintah    menetapkan jenis kompensasinya, yaitu (Peraturan Menteri No. 89, 2015, Pasal 9):
a. Untuk kelambatan kategori 1 (satu)  diberi minuman ringan;
b. Untuk kelambatan kategori 2 (dua) diberi minuman ringan dan makanan ringan;
c. Untuk kelambatan kategori 3 (tiga) diberi minum dan makan berat;
9 Lihat, Ordonansi Pengangkutan Udara 1939 Pasal 28. Pasal ini merupakan pasal yang digemari oleh perusahaan penerbangan namun bertentangan dengan konvensi internasional yang mewajibkan perusahaan bertanggung jawab atas kelambatan, apapun alasannya.
d. Untuk kelambatan kategori 4 (empat) diberi minum, makan ringan dan makanan berat;
e. Untuk   kelambatan   kategori   5   (lima)   diberi   kompensasi   uang   sebesar Rp 300.000,00 (tiga ratus ribu rupiah) saja; dan
f. Untuk  pembatalan  pemberangkatan,  dialihkan  ke  penerbangan  berikutnya  atau mengembalikan biaya tiket.
Melihat  isi  Peraturan  Menteri  No.  89  tahun  2015  Tentang  Kelambatan,  khususnya aturan tentang  kompensasi,  perlu  dipertanyakan  aturan  kelambatan  kategori  6  (enam). Penulis bertanya-tanya   apakah   pembatalan   pemberangkatan   tidak   mengalami   masa menunggu, artinya  penumpang  menunggu  sekian  lama  seperti  urutan  kelambatan  dalam Pasal  3  di atas,    kemudian    dibatalkan    pemberangkatannya.    Atau    pikiran    dari    pembuat  Peraturan Menteri  itu  memang  sengaja:  yang  dimaksud  dengan  pembatalan  pemberangkatan  adalah dibatalkan  dengan  tidak  ada  masa  menunggu  antara  30  menit  sampai  dengan  240 menit. Jika  demikian  adanya,  maka  Peraturan  Menteri  ini  masih  menyisakan  celah-celah yang akan menjadi bahan perdebatan dan kekecewaan dari semua pengguna jasa transportasi udara. Dalam  tulisan  ini  penulis  mencoba  membuat  suatu  asumsi:  setelah  penumpang menunggu selama  181  menit  (kelambatan  jenis  ke-4  dengan  kompensasi  minum,  makan ringan, makan  berat),  dan  baru  ada  pengumuman  pembatalan  pemberangkatan  dan  dialihkan  pada penerbangan berikutnya, berarti ia menunggu dengan tanpa makan dan minum. Atau pembuat peraturan  menyuruh  kita  semua  membuat  tafsiran  sendiri  jika  setelah  menunggu sekian lama  baru  ada  pengumuman  pembatalan  pemberangkatan,  maka  kompensasinya bersifat kumulatif.
Tidak ada klasifikasi mengenai bentuk kerugian yang lain, artinya peraturan menteri tersebut  menyamaratakan  semua  penumpang  padahal  tiap  penumpang  dapat  dipastikan mengalami  kerugian  yang  berbeda-beda.  Bagi  penumpang  yang  akan  menandatangani kontrak bisnis besar atau penumpang yang terikat kontrak pengiriman barang dengan klausul ketat  tentang  ketepatan  waktu,  mereka  akan  mengalami  kerugian  besar.  Penilaian  tentang besar  kecilnya  kerugian  yang  dialami  penumpang  seharusnya  ditetapkan  oleh  pengadilan melaui  suatu  proses  yang  tepat  berdasarkan  bukti  dan  krologi  kejadian,  bukan  ditetapkan oleh pemerintah. Montreal Agreement 1966 menetapkan jumlah kompensasi tertentu dengan tambahan biaya pengacara atau tanpa biaya pengacara.   Ini  berarti penilaian tentang besar- kecilnya  kerugian  selalu  melalui  pemeriksaan  mendalam  di  pengadilan,  yang  merupakan kebiasaan  di  negara-negara  yang  dipengaruhi  sistem  Anglo  saxson,  dan  bukan  ditentukan oleh pemerintah. Namun  demikian pula di Perancis, negara  yang menganut sistem hukum sipil, perkara kelambatan selalu ditarsirkan oleh pengadilan (Miller, 1977, hal. 112).
Masalah lain yang harus disoroti dari Peraturan Menteri No. 89 tahun 2015 Tentang Kelambatan,  adalah  bahwa  peraturan  ini  hanya  mencantumkan  kategori  kelambatan  pada tiga kategori yakni kelambatan penerbangan ( flight delayed ); tidak terangkutnya penumpang karena kapasitas; dan pembatalan penerbangan ( cancelation of flight ) (Peraturan Pemerintah No. 89, 2015, Pasal 2). Jika ketentuan ini dihubungkan dengan ketentuan Pasal 3 Peraturan Menteri mengenai jenis-jenis kelambatan, maka pemahaman kelambatan yang diakui hanya kelambatan  pemberangkatan  dan  pembatalan.  Artinya,  tidak  diperkirakan  bahwa  walaupun keberangkatan  tepat  waktu  tetapi  dapat  pula  terlambat  untuk  sampai  di  tujuan.  Bukankah selama penerbangan ( in flight ) penumpang diberi minum dan snack, lalu ketika terlambat 30 (tiga   puluh)   menit   sampai   di   tujuan,   penumpang   diberi   minuman   ringan   tambahan sebagaimana diatur dalam Pasal 3 Peraturan Menteri ini.
Suatu  kasus  yang  hampir  sama  dengan  analisis  di  atas  adalah  kasus  Souillac  v. Air France   tahun   1964,   seorang   penumpang   menggugat   Air   France   karena   mengalami kelambatan tiba, dengan pemberhentian di suatu tempat tanpa penjelasan apapun dari pihak Air  France.  Penolakan  Air  France  atas  gugatan  penumpang  itu  dijawab  oleh  pengadilan dengan  mengatakan  bahwa  dapat  dipahami  pengangkut  menghindari  tanggung  jawabnya atas   sedikit   kelambatan   ( minor   delay ),   tetapi   jika   terjadi   kelambatan   yang   serius menimbulkan kerugian bagi penumpang ( important delay ), validitas klausul yang ada dalam kontrak pengangkutan itu tidak dapat diakui (Miller, 1977, hal. 155).
Kasus-kasus kelambatan dalam transportasi udara internasional sering terjadi di awal perkembangan industri penerbangan antara tahun 1960-an sampai 1970an. Kasus-kasus yang terjadi di Eropa dan AS tercatat dengan baik karena mereka memiliki sistem pelaporan yang baik 10 .  Seiring  dengan  peningkatan  teknologi  pesawat  udara  dan   regulasi  ketat   yang dikeluarkan oleh ICAO, persoalan teknis tentang informasi cuaca, komunikasi pesawat dan ATC,  dan  aturan  teknis  lainnya  yang  diatur  oleh  Annex  Konvensi  Chicago  1944,  telah banyak  mengurangi  kecelakaan  dan  kelambatan  dalam  moda  transportasi  ini.  Di  negara- negara  berkembang,  administrasi  pelaporan  juga  ada  seperti  halnya  di  Indonesia,  namun tingkat  ketelitiannya  belum  maksimal.  Seringkali  terjadi  masalah  kelambatan  dianggap bukan  masalah  seius,  bahkan  sebelum  peristiwa  kelambatan  tahun  2015  yang  terjadi  di Indonesia, persoalan ini belum diatur.
10 Misalnya ada United States Aviation Reports (US Av. R.), ada pula United States and Canadian Aviation Reports (US & Cav. R.)

## Simpulan
Respon  pemerintah  atas  kelambatan  pemberangkatan  pesawat  udara  yang  terjadi  tahun 2015  ditunjukkan  dengan  mengeluarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  89  tahun  2015 Tentang  Kelambatan.  Adanya  Peraturan  Pemerintah  memperjelas  aturan  tentang  tanggung jawab  pengangkut  udara  atas  kelambatan.  Tetapi,  batas  tanggung  jawab  pengangkut  atas kelambatan masih terlalu rendah jika dibandingkan kerugian yang dialami penumpang atau pemilik kargo. Batas minimal kompensasi akibat kelambatan adalah minuman ringan, batas tertingginya dialihkan pada penerbangan berikutnya atau penggantian biaya tiket. Kerugian- kerugian karena hilangnya suatu keuntungan, batal kontrak bisnis akibat kelambatan belum diatur dalam Peraturan Menteri itu.

## Daftar Pustaka
Cheng,  Bin.  (1985).  „The  Destruction  Of  KAL  Flight  KE007,  and  Article  3bis  of  the Chicago  Convention‟. Air  Worthy .  J.W.E.  Storm  van‟s  Gravesande  (ed.).  London:
Kluwer.
Convention  on  the  Unification  of  Certain  Rules  Relating  to  Internal  Carriage  by  Air,
Warsaw, 1929.
Convention On International Civil Aviation, Chicago, 1944. Diederiks-Veschoo.I.H.Ph.(1988). An Introduction To Air Law . London: Kluwer. Escalada, Federico Videla. (1979). Aeronautical Law. Netherland: Sijthoff. ________________. (1985). „ The International Regulation Of Liability In The Field Of Air Traffic  Control  Services ‟.  Air  Worthy.  J.W.E.  Storm  van‟s  Gravesande  (ed.). London: Kluwer.
Mankiewicz,  Rene  H.  (1981). The  Liability  Regime  Of  The  International  Air  Carrier , Kluwer, Netherlands.
Miller, Georgette.   (1977). Liability in International  Air  Transport,  The Warsaw System in Municipal Court. Netherlands : Kluwer-Deventer. Peraturan Menteri Nomor 9 tahun 2015 tentang Kelambatan
Saefullah,   Wiradipradja,   E.   (1989).   T anggung   Jawab   Pengangkut   Dalam   Hukum Pengangkutan Udara Nasional Dan Internasional , Yogyakarta: Liberty. Suherman, E. (1983). Hukum Udara Indonesia dan Internasional . Bandung: Alumni.
. (1984). Wilayah Udara dan Wilayah Dirgantara . Bandung: Alumni. The  Hague  Protocol. Protocol  to  Amend  Convention  on  the  Unification  of  certain  Rules Relating to International Carriage By Air. 1995.
Undang-Undang Nomor 1 tahun 2009 tentang Penerbangan Wiradipradja.  (1989). Tanggung  Jawab  Pengangkut  Dalam  Hukum  Pengangkutan  Udara Internasional Dan Nasional . Yogjakarta: Liberty.