## EXOGENEUS FORCE THEORY, SEBUAH ANTITESIS TEORI NEGARA OTONOM DALAM FORMULASI KEBIJAKAN PUBLIK
(Studi Kasus Kebijakan Adaptasi Perubahan Iklim di Bandar Lampung)
Maulana Mukhlis

## Abstrak
Teori  negara  otonom  atau  sering  disebut  dengan teori intervensi  pemerintah  adalah  salah  satu  teori  yang  dapat menjelaskan  bagaimana  sebuah  kebijakan  publik  dibuat. Meskipun  sebuah  kebijakan  secara  rasional  tidak  dapat memenuhi  kelayakan  ekonomi  karena  tidak  terkait  dengan penyediaan barang publik -misalnya-, maka menurut teori ini, negara  tetap  berhak  untuk  mengambil  kebijakan.  Dalam perspektif  tujuan  sosial  guna  menghindari  adanya  kerugian ekonomi,  maka  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim  dan adaptasi  bencana  di  Indonesia  layak  dijadikan  sebagai  contoh kebijakan  yang  dapat  dibuat  menggunakan  pendekatan  ini. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  apakah  teori negara  otonom  tereplikasi  dalam  lahirnya  kebijakan  adaptasi perubahan  iklim  di  Bandar  Lampung  atau  justru  dorongan eksogen (dalam  hal  ini  ACCCRN  dan  RAN  API)  lebih dominan  dalam  mempengaruhi  lahirnya  kebijakan  adaptasi perubahan  iklim  di  kota  ini. Hasil  penelitian  menunjukkan bahwa  telah  terjadi  perbedaan  ‘ketaatan’  dan  keseriusan Pemerintah Kota Bandar Lampung terhadap adanya kebutuhan kebijakan (rasionalitas agenda  setting)  maupun  terhadap dorongan eksogen.
Kata Kunci: Dorongan Eksogen, Teori Negara Otonom,

## Kebijakan Publik

## Pendahuluan
Salah  satu  teori  yang  menjelaskan  bagaimana  sebuah kebijakan  publik  dibuat  adalah  teori  negara  otonom.  Dalam  teori  ini negara  tidak  diartikan  sebagai  aktor  kebijakan  yang  netral  atau  tidak
108
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
berpihak,  namun  sebaliknya  memiliki  kepentingan  dan  berlaku sebagai aktor  politik 1 .  Dalam  proses  pembuatan  kebijakan  publik, teori  ini  berpendapat  bahwa  negara  bukanlah  arena  pertemuan  aktor- aktor  sebagaimana  perspektif  pendekatan rational  choice,  namun negara  adalah  aktor  yang  otonom  dan  berhak  menentukan kebijakannya  sendiri  dengan  kepentingannya  sendiri.  Meskipun kemudian  sebuah  kebijakan  secara  rasional  tidak  dapat  memenuhi kelayakan  ekonomi  karena  tidak  terkait  dengan  penyediaan  barang publik  (public  goods) -misalnya-,  menurut  teori  ini  negara  tetap berhak  untuk  mengambil  kebijakan.  Dalam  perspektif  lain,  teori negara otonom dapat pula disebut dengan teori intervensi pemerintah.
Konsep development  state, merupakan konsep  yang  tepat untuk  menjelaskan  teori  ini.  Konsep  ini  dipopulerkan  oleh  Chalmer Johnson 2 yang  melihat peran  aktif  negara  dalam  pembangunan  dan kapitalisme di Asia khususnya Jepang. Menurut Johnson, dalam kasus Jepang  negaralah  aktor  utama  dalam  proses  pembuatan  kebijakan ekonomi.  Negara  mendesain  kebijakan  ekonomi  untuk  menuju industrialisasi demi kepentingan dan tujuan ekonomi.
Dalam  perkembangan  selanjutnya,  teori  negara  otonom  ini juga digunakan banyak ahli untuk melihat proses kebijakan publik dan ekonomi  politik  di  banyak  negara  Asia.  Yusiharo  Kunio  dalam Johnson 3 misalnya  melihat  Indonesia  dan  negara-negara  di  Asia Tenggara sebagai contoh Ersatz Capitalism di mana negara justu yang berperan  aktif  menciptakan  industrialisasi  bukan  sebaliknya  swasta sebagaimana sejarah kapitalisme di Eropa. Beberapa waktu  yang lalu
1 Rizal Malarangeng, Liberalizing New Order Indonesia: Ideas, Epistemic Community,  and  Economic  Policy  Change,  1986--1992. (Ohio:  Ohoi  Stae University, 2010) hlm. 6.
2 Chalmer.Johnson. The Develeopmental State: Odyssey of a Concept" dalam Meredith Woo-Cummings ed. the Developmental State. (Itacha : Cornell University Press,1999) hlm. 32.
3 Chalmer.Johnson. Ibid. hlm. 94.

## Maulana Mukhlis: EXOGENEUS FORCE THEORY ,.....
Majalah  Economist 4 dengan  teori  ini mengangkat  konsep state capitalism untuk  menjelaskan  kemajuan  ekonomi  di  China  dan beberapa  negara.  China  adalah  contoh  menarik  bagaimana  sebuah kebijakan  didesain  dan  disusun  oleh  negara  dengan  menitikberatkan pada  perusahaan  negara  sebagai  aktor  penting  dalam  proses industrialisasi  sebagai  tujuan  kebijakan  mereka.  Meskipun  pada awalnya  tujuan  ekonomi  tetap  menjadi  prioritas  dalam  berperannya dominasi  negara,  namun  dalam  perspektif  tujuan  sosial  guna menghindari  adanya  kerugian  ekonomi  (misalnya  kerugian  yang disebabkan oleh bencana alam), maka teori negara otonom juga tetap relevan  sebagai  bagian  pilihan  pendekatan  lahirnya  sebuah  kebijakan publik.
Dalam  perspektif  tujuan  sosial  guna  menghindari  adanya kerugian  ekonomi  tersebut,  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim  dan adaptasi  bencana  layak dijadikan  contoh  kasus  kebijakan.  Meskipun dalam perspektif ekonomi kebijakan ini tidak memberikan keuntungan atau  bahkan  membebani  keuangan  negara/daerah,  maka  untuk kepentingan  menghindari  dari  kerugian  ekonomi,  kebijakan  ini  tetap layak  untuk  dijalankan.  Sejak  tahun  2009,  sebanyak  delapan  kota  di Indonesia  (diajak)  bergabung  dalam  Jejaring  Ketahanan  Kota-Kota
Asia terhadap Perubahan Iklim atau ACCCRN – Asian Cities Climate Change  Resilience  Network- (yang  didanai  oleh  yayasan  berbasis  di Amerika  Serikat, the  Rockefeller  Foundation)  yaitu  Kota  Bandar Lampung,  Semarang,  Pelembang,  Cirebon,  Blitar,  Pekalongan, Probolinggo,  dan  Tarakan.  ACCCRN  di  Indonesia  bertujuan  untuk mendukung  delapan  kota  tersebut  di  atas  dalam  membangun ketahanan  terhadap  perubahan  iklim,  terutama  pada  kelompok masyarakat yang miskin dan rentan sehingga kerugian ekonomi secara massal dapat dihindarkan.
Perubahan  iklim  sangat  disadari  membawa  tantangan  baru yang  belum  pernah  terjadi  sebelumnya  ditandai  dengan  tingkat kenaikan  air  laut, badai  yang  lebih  sering  dan  lebih  kuat,  perubahan pola  curah  hujan,  dan  perubahan  suhu.  Hal  tersebut menyebabkan
4 Terbitan tanggal 21 Januari 2012
110
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
berbagai  tantangan  yang  telah  dihadapi  oleh  kota-kota  menjadi semakin  parah,  seperti  erosi  pantai,  salinitas  akuifer,  peningkatan penyakit,  kekurangan  air,  kekurangan  ketahanan  pangan  dan  lain sebagainya. Berbagai kondisi kerentanan (hazard) tersebut merupakan salah satu indikator terpilihnya delapan kota sebagai kota percontohan ACCCRN  selain  faktor  adanya  kesadaran  pemerintah  daerah  tentang kerentanan  kotanya  serta  potensi  komitmen  pemerintah  untuk melakukan  upaya  mengurangi  dampak  perubahan  iklim  di  kotanya pada masa depan.
Studi  Nugraha 5 terhadap  pembelajaran  program  ACCCRN  di Kota Bandar Lampung menghasilkan temuan yang menarik. Pertama, telah  adanya  komunikasi  risiko  (risk  communication)  dalam perencanaan adaptasi ; komunikasi risiko merupakan ‘kendaraan’ bagi pembelajaran  bersama  dan  proses  deliberatif  dimana  para  pemangku kepentingan  dapat  membentuk  mekanisme  bagi  pertukaran  ide  dan bernegosiasi  bagi  perencanaan  adaptasi  perubahan  iklim.  Dorongan eksogen  oleh  ACCCRN  telah  menunjukkan  bahwa  eksperimentasi yang  dilakukan  telah  melibatkan  pihak  yang  beragam,  dilakukan secara partisipatif dan inklusif serta menfasilitasi pengetahuan ilmiah dan kearifan lokal.
Kedua, munculnya inovasi tata kelola risiko (risk governance) dan  pendekatan  mentalitas-tata-kelola  (governmentality); dorongan eksogen  oleh  ACCCRN  telah  secara  sukses  menjadi  katalis  bagi perencanaan  dan  implementasi  aksi  adaptasi  di  Bandar Lampung. Kota  ini  telah  membentuk  tim  koordinasi  ketahanan  perubahan  iklim di  tingkat  kota  yang  dilegalkan  oleh  walikota,  bereksperimentasi terhadap  mekanisme  koordinasi  dan  membentuk  regulasi  baru  serta mengalokasikan  anggaran  bagi  aksi  adaptasi.  Dan  ketiga,  adanya institusionalisasi dan keberlanjutan perencanaan adaptasi
5 Erwin  Nugraha. Mengevaluasi  Dorongan  Eksogen  Dalam  Adaptasi Perubahan Iklim: Studi Kasus Dari Bandar Lampung, Indonesia. (Inggris; Penerbit Durham University, 2014) hal. 2
eksperimental; proses  di  Bandar  Lampung  menekankan  bahwa perencanaan adaptasi sebagai intervensi sosial dan politik. Untuk itu, keberlanjutan  perencanaan  adaptasi  akan  bergantung  kepada kepemimpinan lokal, prosedur  yang jelas mengenai pengarusutamaan (mainstreaming)  adaptasi  dalam  kebijakan  di  tingkat  kota  dan pembelajaran  sosial  (social  learning) bagi seluruh  pemangku kepentingan.
Pada  tahun  2014,  Pemerintah  Indonesia  mengeluarkan Rencana  Aksi  Nasional  Adaptasi  Perubahan  Iklim  (RAN-API) 6
sebagai  instrumen  kebijakan  untuk  membangun  soliditas  peran pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  dalam  peningkatan  adaptasi masyarakat – di satu sisi-. serta pengendalian dampak/risiko  bencana – di sisi  lain-.  RAN-API  disusun  sebagai  bentuk  kesadaran,  bahwa sebagai  negara  kepulauan  dan  pertanian,  Indonesia  akan  akan  sangat terpengaruh  oleh  pemanasan  global  yang  berimplikasi  terhadap kenaikan  muka  air  laut  dan  perubahan  cuaca,  iklim,  suhu,  serta  pola dan  intensitas  hujan.  Dampaknya  berbagai  sektor  akan  mengalami kerugian,  misalnya  sektor  kesehatan,  pertanian,  ketahanan  pangan, infrastruktur,    termasuk  di  dalamnya  dampak  terhadap  bencana. Karena  itu,  seluruh  aktor  dan  sektor  maupun  tingkatan  pemerintahan (pusat  maupun  daerah)  harus  berkontribusi  secara  bersama  dalam upaya mewujudkannya.
Delapan  kota/kabupaten  di  Indonesia  juga  dipilih  oleh Pemerintah  Indonesia  sebagai  daerah  pilot  implementasi  RAN-API (yang  di  danai  oleh  pemerintah  pusat)  yaitu  Kota  Blitar,  Kabupaten Malang,  Kota  Batu,  Kota  Malang,  Kota  Bandar  Lampung,  Kota Semarang,  Kota  Pekalongan,  dan  Kota  Tarakan.  Secara  kebetulan, terdapat delapan kota yang sekaligus menjadi lokasi dari percontohan ACCCRN  dan  kota  percontohan  RAN-API,  sedangkan  tiga kota lainnya hanya menjadi kota percontohan RAN-API.
6 Merupakan  tindaklanjut  dari Peraturan  Presiden (Perpres)  Nomor  61 Tahun  2011,  tentang  Rencana  Aksi  Nasional    Penurunan  Gas  Rumah  Kaca  (RAN- GRK)  sebagai  komitmen  untuk  menurunkan  pemanasan  global  serta  sebagai instrumen untuk ekonomi hijau dan pembangunan berkelanjutan
112
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
Tabel. Kota Percontohan ACCCRN dan RAN-API di Indonesia
No Kota Percontohan
ACCCRN No Daerah Percontohan RAN- API 1 Kota Bandar Lampung 1 Bandar Lampung 2 Kota Semarang 2 Kota Semarang 3 Kota Palembang 3 - 4 Kota Cirebon 4 - 5 Kota Pekalongan 5 Kota Pekalongan 6 Kota Probolinggo 6 - 7 Kota Blitar 7 Kota Blitar 8 Kota Tarakan 8 Kota Tarakan 9 Kota Batu 10 Kota Malang 11 Kabupaten Malang
Dokumen  RAN  API  menegaskan  bahwa  tata  pemerintahan  di Indonesia  sangat  berpengaruh  terhadap  inisiatif  kebijakan  adaptasi perubahan  iklim.  Keberadaan  RAN-API  diharapkan  dapat  menjadi acuan  bagi  pemerintah  daerah  dalam  menyiapkan  dokumen perencanaan  pembangunan  daerah  yang  berketahanan  iklim.
Harapannya adalah keberadaan RAN-API akan mendorong pemerintah  provinsi/kabupaten/kota  untuk  menyusun  Rencana  Aksi Daerah Adaptasi Perubahan  Iklim (RAD-API)  yang mengacu kepada RAN-API  dengan  tetap  memperhatikan  kesesuaian  dengan  prioritas pembangunan daerah berdasarkan kemampuan APBD dan masyarakat. Baik  ACCCRN  maupun  RAN  API,  keduanya  memberikan kesempatan  kepada  daerah-daerah  percontohan  dengan  kewenangan yang  dimiliki  untuk  mendesain  kebijakan-kebijakan  dalam  rangka adaptasi  perubahan  iklim  baik  dalam  bentuk  dokumen  perencanaan
maupun  dalam  bentuk  aksi  adaptasi  secara  langsung.  Pertanyaan paling  strategis  dalam  konteks  ini  adalah  apabila  kota-kota  (daerah) tersebut di atas tidak menjadi kota/daerah percontohan  yang ditunjuk oleh  ACCCRN  maupun  RAN  API,  apakah  kebijakan  adaptasi perubahan  iklim  tidak  dijalankan.  Padahal,  dalam  perspektif  teori negara otonom yang menyatakan bahwa negara memiliki kewenangan mutlak  mendesain  kebijakan,  kota/daerah  percontohan  tersebut seharusnya  mampu  melahirkan  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim dengan  asumsi  bahwa  pemerintah  kota/daerah  itu  memiliki kekhawatiran  terhadap  resiko  bencana  (hazard) yang  akan  terjadi  di daerahnya  akibat  perubahan  iklim  yang  pada  akhirnya  akan memberikan  kerugian  sosial  secara  massal  dan  kerugian  ekonomi secara besar.
Berdasarkan  latar  belakang  masalah  di  atas,  maka  rumusan masalah  dalam  studi  ini  adalah  apakah  teori negara  otonom  di  mana negara/daerah  dapat  menentukan  kebijakannya  sendiri  dengan kepentingannya  sendiri  tereplikasi  dalam  lahirnya  kebijakan  adaptasi perubahan  iklim  di  Bandar  Lampung?  Atau  justru  dorongan eksogen/eksternal  (dalam  hal  ini  ACCCRN  dan  RAN  API)  lebih dominan  mempengaruhi  lahirnya  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim di Kota Bandar Lampung; dan oleh karenanya teori dorongan eksogen tersbut menjadi antitesis dari teori otonomi negara?.
Penelitian  ini  merupakan  tipe  penelitian  kualitatif. Prosedur pengumpulan  data  sebagai  usaha  membatasi  fokus  penelitian  dan mengumpulkan  informasi  dilakukan  melalui  wawancara  dan pengumpulan  dokumen.  Wawancara  mendalam  dilakukan  dengan Kabid  Fisik  dan  Prasarana  BAPPEDA  Kota  Bandar  Lampung  selaku sekretariat RAN  API,  serta  dua  anggota  Tim  Koordinasi  Ketahanan Perubahan  Iklim Kota  Bandar  Lampung  yang dibentuk melalui Surat Keputusan  Walikota  Bandar  Lampung,.  Sedangkan  dokumen- dokumen  kualitatif  yang  dikumpulkan  adalah  data-data  hasil perencanaan  serta  laporan  hasil  kegiatan  adaptasi  perubahan  iklim yang telah dan akan dilakukan di Kota Bandar Lampung.
114
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
Setelah  tahapan  pengumpulan  data  dilalui,  dilakukan  analisis  data secara  kualitatif  untuk  menghasilkan  data  deskriptif  analisis  tanpa menggunakan  angka-angka.  Segala  sesuatu  yang  dinyatakan  oleh informasi  secara  tertulis  atau  lisan  dipelajari  sebagai  sesuatu  yang utuh.  Dengan  kata  lain  penelitian  tidak  hanya  mengungkapkan kebenaran  belaka,  tetapi  memahami  kebenaran  tersebut.  Untuk memperoleh  tingkat  kepercayaan  hasil  penelitian,  merujuk  pada pendapat  Creswell 7 dilakukan  uji  validitas  dengan  mentriangulasi (triangulate)  dan  mengajak  seorang  auditor  (external  auditor)  untuk mereview keseluruhan hasil penelitian yang telah dilakukan.

## Gambaran  Kebijakan  Adaptasi  Perubahan  Iklim  di  Bandar Lampung
Menjadikan  upaya  adaptasi  perubahan  iklim  sebagai  prioritas utama kebijakan pembangunan nasional setidaknya didukung oleh dua alasan. Pertama, dampak perubahan iklim dapat menyampingkan hak- hak  atas  kebutuhan  hidup  manusia  yang  paling  mendasar,  yakni pangan,  papan,  dan  sandang. Kedua,  pengabaian  terhadap  proses adaptasi perubahan iklim akan memperlambat proses penanggulangan kemiskinan  dan  pencapaian  pembangunan  berkelanjutan 8 .  Dengan memperhatikan  kedua  alasan  tersebut,  maka  sudah  sewajibnya Indonesia  menjadikan  adaptasi  perubahan  iklim  sebagai  agenda kebijakan pembangunan nasionalnya. Oleh karena itu,
mengintegrasikan  unsur  adaptasi  perubahan iklim  kepada  pola kebijakan  pembangunan  harus  dipandang  sebagai  strategi  yang
7 John  W  Creswell. Research  Design:  Pendekatan  Kualitatif,  Kuantiotatif dan Mixed. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Yogyakarta. 2010)  hal. 286.
8 Fika  Fauzia. Konsep  dan  Strategi  Adaptasi  Perubahan  Iklim  di Indonesia” . (Jakarta. Penerbit Yayasan Pelangi Nusantara: 2008)  hal. 2.

## Maulana Mukhlis: EXOGENEUS FORCE THEORY ,.....
diperlukan untuk mencapai pembangunan berkelanjutan dalam jangka panjang.
Tujuan  ACCCRN  adalah  untuk  meningkatkan  kesadaran,  pendanaan dan  kegiatan  dalam  membangun  ketahanan  atas  dampak  perubahan iklim  baik  masa  kini  maupun  masa  mendatang  bagi  masyarakat miskin  dan  rawan  bencana. Sebagai  kota  ACCCRN,  Kota  Bandar Lampung  diwajibkan  untuk  menyusun  dokumen Vulnerability Assesment (VA),  strategi  ketahanan  kota/City  Resilience Strategy
(CRS), serta aksi-aksi adaptasi secara nyata sebagai tindak lanjut dari CRS tersebut dan tersedianya indikator ketahanan kota/City Resilience Indicato (CRI)  sebagai  alat  ukur  untuk  menilai  keberhasilan  aksi adaptasi. Program-program  lingkungan  hidup,  penanaman  pohon, pengelolaan  sampah,  dan  sejenisnya  sebenarnya  adalah  upaya-upaya yang terkait juga dengan perubahan iklim baik upaya adaptasi maupun mitigasi.  Namun  karena  upaya-upaya  itu  belum  merujuk  pada  satu tujuan  utama  yaitu  tujuan  pada  antisipasi  dampak  perubahan  iklim. Hal  iniberrarti  bahwa  upaya  tersebut  hanya  merupakan  bagian  wajib dari program pembangunan.
Gambar  1  :  Tahapan  Kegiatan  Adaptasi  Perubahan  Iklim  Bandar Lampung melalui ACCRN
116
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
Bandar Lampung dengan topografi bukit dan pantai, merupakan salah satu  daerah  (kota)  yang  rawan  bencana,  dan  kerawanan  bencana tersebut  akan  semakin  besar  peluangnya  akibat  perubahan  iklim. Kesadaran  akan  intensitas  bencana  yang  semakin  besar  akibat perubahan  iklim  itu  mulai  muncul  secara  masif  sejak  tahun  2009 ketika  dokumen VA diselesaikan  dan  menggambarkan  tingkat kerentanan  bencana  pada  setiap  kelurahan  di  Kota  Bandar  Lampung. Sejak  adanya  ACCCRN  tahun  2009,  kesadaran  pemerintah  daerah berubah.  Seluruh program  yang  berkaitan  dengan  lingkungan, kebencanaan dan sejenisnya terkelompokkan ke  dalam satu dokumen CRS  yang  kemudian  menjadi  bagian  tak  terpisahkan  dari  RPJMD Kota  Bandar  Lampung  2010-2015 9 .  Program  ACCCRN  memberikan kesadaran  baru  bahwa  upaya  tersebut  harus  terpetakan  secara  jelas sehingga  tujuan  pada  tercapainya  indikator  ketahanan  kota  pada akhirnya dapat dinilai secara tegas.
Dalam  kaitan  dengan  implementasi  CRS,  telah  dilakukan kegiatan  aksi  adaptasi  sebagai pilot  project misalnya  kegiatan  Model Partisipatif  Adaptasi  Ketahanan  Masyarakat  di  Kangkung  dan Kecamatan  Kota  Karang  untuk  Perubahan  Iklim,  kegiatan Peningkatan Kapasitas Masyarakat Kecamatan Panjang Selatan untuk
Mengatasi Perubahan Iklim, kegiatan penyulingan air, kampung hijau, Penyusunan Rencana Induk Pengelolaan Sampah Terpadu, Pencanangan  Lingkungan  Hijau  Sebagai  Konsep  Kehidupan  Kota Bandar  Lampung  yang  Ramah  Lingkungan  dan  Berkelanjutan,  serta
Bank Sampah. Lokasi pilot project didasarkan pada dua alasan utama yakni  (1)  lokasi  tersebut  masuk  dalam  kategori  daerah  rentan  atau kuadran  5    dalam  aspek  kewilayahan  <pesisir,  lereng  bukit,  bantaran sungai>  (2)  lokasi  tersebut  merupakan  kelurahan  dengan  komposisi
9 Dilegalkan melalui Peraturan Daerah No. 10 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Tahun 2010-2015.

## Maulana Mukhlis: EXOGENEUS FORCE THEORY ,.....
penduduk  yang  rentan  cukup  tinggi  <nelayan,  anak-anak,  lanjut  usia, perempuan keluarga muda>.
Sedangkan dua aksi yang dilakukan secara menyeluruh adalah Pemberdayaan  dan  Peningkatan  Kapasitas  Para  Guru  dalam Ketahanan  Kota  terhadap  Perubahan  Iklim  di  Bandar  Lampung Melalui Pendidikan Bahan Ajar Perubahan Iklim di SD dan SMP serta kegiatan  Konservasi  Air  Tanah  Melalui  Pembuatan  Lubang  Resapan Biopori (LRB). Jika diakumulasikan, sekitar 500 ribu LRB sudah ada di  Bandar  Lampung  melalui  pendanaan  ACCCRN  sebesar  2,4  miliar sejak tahun 2012, maupun dana 1 milyar per tahun dari APBD untuk penyediaan  alat.  Namun  dalam  kegiatan  ini,  yang  ingin  ditekankan bukan  pada  jumlah  lubangnya,  namun  pada  adanya  kesadaran masyarakat untuk menabung air.
Dalam  konteks  kegiatan  Pendidikan Bahan  Ajar  Perubahan Iklim  di  SD  dan  SMP,  maka  penerapan  ahan  ajar  pendidikan ketahanan  perubahan  iklim  adalah  pertama  di  Indonesia  yang menggabungkan  bacaan  siswa  dan  panduan  guru  dengan  merujuk pada  kurikulum  tingkat  satuan  pendidikan  (KTSP)  2006  dan kurikulum  2013  (K-13).  Selain  itu,  bahan  ajar  pendidikan  ketahanan perubahan iklim dengan  kewajiban sekolah mengajarkan berdasarkan Peraturan  Walikota 10 adalah  pertama  di  Indonesia  sehingga  sekolah- sekolah  lokasi  percobaan  telah  berubah  dan  banyak  mendapatkan prestasi.  Dalam  jangka  panjang,  Para  guru  yang  terlibat  dalam kegiatan telah menggabungkan diri untuk berbagi sukses dengan pihak lain  dalam  bentuk Green  Teacher  Community sebagai  guru  kader lingkungan dengan SK Walikota 11 .
RAN-API  merupakan  bagian  dari  kerangka  pembangunan nasional  Indonesia.  Dari  sisi  perencanaan  pembangunan  nasional,
10 Peraturan  Walikota  Bandar  Lampung  No.  12  Tahun  2014  tentang Pembelajaran  Materi  Sisipan  Pendidikan  Ketahanan  Perubahan  Iklim  Kota  Bandar Lampung, ditandatangai pada tanggal 25 Juli 2014
11 Keputusan  Walikota  Bandar  Lampung  No. 567/IV.40/HK/2015 tentang Pembentukan  Komunitas  Guru  Peduli  Lingkungan  (Green  Teacher  Community) Kota Bandar Lampung, ditandatangai pada tanggal 4 Mei 2015
118
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
RAN-API  merupakan  rencana  tematik  lintas  bidang  yang  lebih spesifik  dalam  mempersiapkan  rencana  pembangunan  yang  memiliki daya  tahan  terhadap perubahan  iklim  (climate  proof/resilient development)  di  tingkat  nasional.  RAN-API  diharapkan  dapat memberikan arahan pada Rencana Kerja Pemerintah maupun Rencana Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional  (RPJMN)  di  masa  depan, agar lebih tanggap terhadap dampak perubahan iklim. RAN-API tidak menjadi  dokumen  terpisah  yang  memiliki  kekuatan  legal  formal tersendiri,  namun  menjadi  masukan  utama  dan  bagian  integral  dari dokumen  perencanaan  pembangunan  nasional  dan  perencanaan Kementerian/Lembaga  (K/L).  RAN-API  juga merupakan  acuan  bagi pemerintah  daerah  dalam  menyusun  Strategi/Rencana  Aksi  Daerah Adaptasi  Perubahan  Iklim  (RAD-API)  sebagai  arahan  dalam menyiapkan  dokumen  perencanaan  pembangunan  yang  tahan perubahan iklim.
Untuk  pelaksanaan  adaptasi  perubahan  iklim  di  daerah  perlu disusun  RAD-API  di  tingkat  Provinsi  dan  kabupaten/kota  yang penyusunannya  merupakan  tanggung  jawab  daerah  masing-masing dengan  koordinasi  dari  Kementerian  Dalam  Negeri  maupun pembentukan  kelompok  kerja.  RAD-API  disusun  dengan  melibatkan dinas  teknis  terkait  dan  sesuai  dengan  prioritas  pembangunan  daerah berdasarkan  kemampuan  APBD  dan  masyarakat. Untuk  itu,  sebagai kota  percontohan  RAN-API,  Kota  Bandar  Lampung  diharuskan menyusun RAD-API  tersebut  dengan  menekankan  strategi  dan rencana  aksi  RAD-API  pada  Bidang  Ketahanan  Ekonomi  (Rencana Aksi  Sub  Bidang  Ketahanan  Pangan  dan  Rencana  Aksi  Sub  Bidang Kemandirian Energi), Bidang Ketahanan Sistem Kehidupan (Rencana Aksi Sub Bidang Kesehatan, Rencana Aksi Sub Bidang Permukiman, dan  Rencana  Aksi  Sub  Bidang  Infrastruktur),  Bidang  Ketahanan Ekosistem,  Bidang  Ketahanan  Wilayah  Khusus  (Rencana  Aksi  Sub Bidang  Perkotaan  dan  Rencana  Aksi  Sub  Bidang  Pesisir  dan  Pulau- Pulau  Kecil,  serta  pada  Bidang  Sistem  Pendukung.  Namun  faktanya,
hasil penelitian menunjukkan bahwa belum terdapat satupun dokumen perencanaan  maupun  aksi  pada  bidang/subbidang  yang  Kota  Bandar Lampung  hasilkan  sebagai  kota  percontohan  RAN-API;  termasuk pembentukan kelompok kerja.

## Analisis  Teori  Negara  Otonom  dalam  Kebijakan  API  di  Bandar Lampung
Berdasarkan  gambaran  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim yang  dilakukan  oleh  Kota  Bandar  Lampung,  baik  sebagai  kota percontohan  ACCCRN  maupun  percontohan  RAN-API  tersebut  di atas, dalam kasus di Kota Bandar Lampung terdapat beberapa temuan yang menarik untuk dikaji. Pertama , telah terjadi perbedaan ‘ketaatan’ dan  keseriusan  pemerintah  kota  terhadap  adanya  dorongan  eksogen. Dorongan  yang  muncul  dari  lembaga  internasional  (melalui  program ACCCRN) dengan sangat cepat direspon oleh pemerintah kota dengan melaksanakan  kegiatan-kegiatan  yang  merupakan  bagian  tak terpisahkan  dari  arahan/ketentuan  program.  Penyusunan  kajian kerentanan,  penyusunan  strategi  ketahanan  kota  terhadap  perubahan iklim,  pelaksanaan  proyek  percontohan,  dan  dukungan  aksi  adaptasi baik  sebagai pilot  project maupun  dalam  skala  kota  seluruhnya  telah dijalankan dengan baik. Sedangkan sebagai daerah percontohan RAN- API,  sampai  saat  ini  dokumen  wajib  dalam  bentuk  RAD-API  belum dihasilkan.
Kedua,  dalam  perspektif  institusionalisasi,  meskipun  kedua  dorongan eksogen  tersebut  sebenarnya  sama-sama  mengharuskan  adanya pembentukan  tim  di  tingkat  kota,  namun  ketaatan  pemerintah  kota terhadap  program  ACCCRN  (yang  didorong  oleh  lembaga internasional)  ternyata  lebih  besar  dibanding  ketaatan  terhadap ketentuan  dalam  RAN-API  (yang  didorong  oleh  pemerintah  pusat). Melalui  program  ACCCRN,  sejak  tahun  2009  telah  terbentuk  Tim Koordinasi  Ketahanan  Perubahan  Iklim  yang  dilegalkan  melalui Keputusan  Walikota  Bandar  Lampung  dibawah  koordinasi  langsung sekretaris daerah dengan beranggotakan beragam multistakeholders di Kota  Bandar  Lampung.  Sedangkan  sebagai  kota  percontohan  RAN-
120
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
API,  di  Bandar  Lampung  sampai  saat  belum  terbentuk  kelompok kerja.
Ketiga,  melihat  berbagai  aksi  adaptasi  yang  dilakukan  oleh  Bandar Lampung  sebagai  kota  ACCCRN,  sesungguhnya  kebijakan  dan  aksi adaptasi  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  kota  tidak  seluruhnya merupakan kebijakan yang luar biasa yang merupakan wujud inovasi. Artinya banyak kebijakan/kegiatan yang merupakan kebijakan/kegiatan yang normal dan memang harus dilaksanakan oleh pemerintah dalam keadaan normal dengan ada atau tidaknya dorongan pihak  luar.  Kegiatan-kegiatan  misalnya  penghijauan,  penanaman bakau,  pembuatan  lubang  resapan  biopori,  dan  pemanenan  air  hujan seharusnya  memang  merupakan  kewajiban  pemerintah.  Persoalan mengemuka,  karena  ternyata  kegiatan-kegiatan  tersebut  baru dilaksanakan setelah adanya dorongan eksogen. Apakah.

## Dorongan Eksogen dalam Kebijakan API di Bandar Lampung
Diskursus  tentang  faktor endogen dan eksogen dalam  sebuah kebijakan publik sangat relevan, karena menurut Bardach 12 , beberapa indikator  yang  dapat  digunakan  dalam  mengukur  keberhasilan pembangunan  antara  lain  yaitu  faktor  yang  bersifat  di  luar  kendali pemerintah (eksogen). Selain itu, kegagalan sistem lebih sering terjadi juga karena dipengaruhi oleh faktor eksogen. Dalam konteks adaptasi perubahan  iklim,  istilah exogenous  force dipergunakan  untuk membedakannya  dengan  dorongan endogen,  yang  didefinisikan sebagai sebuah inisiatif dimana motivasi dan aksi-aksi untuk adaptasi perubahan iklim pada mulanya berasal dari dalam kota sendiri, seperti biasa dijalankan di Kota di New York, London dan Durban. 13
12 Dalam Erwin Nugraha, ibid. hal. 355
13 Isabelle  Anguelovski  and  Carmin,  JoAnn.  2011. Something  Borrowed, Everything  New:  Innovation  and  Institutionalization  in  Urban  Climate Governance” . United States. Massachusetts Institute of Technology. Hal, 2.
Meskipun  kota-kota  seperti  New  York,  London,  dan  Durban  di  atas telah  melakukan  pendekatan  inovasi  terhadap  isu-isu  seperti pengurangan  limbah,  angkutan  umum,  pembaruan  energi,  dan penghijauan  kota  untuk  mengurangi  emisi  GRK  (Gas  Rumah  Kaca) dengan tanpa adanya tekanan eksternal, namun dalam konteks kota di Indonesia  seringkali  pemerintah  daerah  masih  dipandang  sebagai tempat dimana dorongan eksogen merupakan sumber  motivasi  untuk perencanaan  tindakan  kebijakan  dan  penerapannya.  Pengaruh dorongan eksogen adalah  penting  untuk  mengetahui  cara  di  mana pemerintah  kota  dapat  dipengaruhi  oleh  lembaga  internasional, pemerintah  nasional  (pusat),  dan  daerah  mereka  sendiri  (kekuatan internal  pemda  dan  masyarakat)  dalam  formulasi  sebuah  kebijakan publik. Dalam  logika  pembangunan  ekonomi,  tiga  permasalahan  di Bandar Lampung tersebut di atas semakin menjadi pembenar terhadap teori ketergantungan (dependensi) yakni tentang lambatnya pembangunan  pada  negara  dunia  ketiga  (negara  berkembang) walaupun  telah  diberikan  modal  investasi  dari  negara  kaya. Permodalan  (atau  dorongan)  dari  negara  kaya  ternyata  tidak  mampu memberikan keuntungan bagi negara dunia ketiga, terutama dalam hal pertumbuhan  ekonomi,  namun  justru  menambah  kemiskinan  di wilayah  tersebut  karena  semakin  adanya  ketergantungan  kepada pemberi  modal. Meskipun  ketergantungan  ide/inovasi  tidak  termasuk dalam  tiga  bentuk  ketergantungan  negara  berkembang  yaitu ketergantungan kolonial, ketergantungan finansial-industrial, ketergantungan  tekhnologi-industrial,  namun  kasus  di  atas  cukup relevan  dijadikan  sebagai  logika  pembanding.  Juga  selaras  dengan pendapat  Everett  Hagen  dalam  Boediman 14 yang  mengemukakan bahwa pada  umumnya  orang-orang  dan  pemerintahan  di  negara- negara  berkembang  kurang  kreatif,  dan  kurang berkemauan  untuk mengambil inisiatif.
14 Boediman, Arief. 1989. Sistem Perekonomian Pancasila dan Ideologi Ilmu Sosial. Jakarta. Penerbit PT Gramedia. Hal. 44-48

## 122
Jurnal TAPIs Vol.11 No.1 Januari-Juni 2015
Perbedaan  ‘ketaatan’  yang  terjadi  di  Bandar  Lampung  sangat signifikan dipengaruhi oleh peran pendanaan; karena seluruh kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah kota dalam program ACCCRN akan sekaligus  diberikan  pendanaan  sesuai  kebutuhan.  Sedangkan  inisiatif kegiatan  yang  dilakukan  pemerintah  sebagai  kota  percontohan  RAN- API  harus  didukung  oleh  pendanaan  secara  mandiri  melalui  APBD sebagaimana diamanatkan dalam kerangka pendanaan RAN-API yang ada.

## Penutup
Berdasarkan  temuan  dan  pembahasan  di  atas,  dalam  kasus kebijakan adaptasi perubahan iklim yang dijalankan Pemerintah Kota Bandar Lampung, teori dorongan eksogen (exogeneous force) menjadi antitesis  dari  teori  negara  otonom.  Telah  terjadi  perbedaan  ‘ketaatan’ dan  keseriusan  Pemerintah  Kota  Bandar  Lampung  terhadap berjalannya  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim  antara  dorongan eksogen dari pihak luar/internasional dibandingkan dorongan endogen dari  pemerintah  pusat.  Dorongan  yang  muncul  dari  lembaga internasional  (melalui  program  ACCCRN)  dengan  sangat  cepat direspon  oleh  pemerintah  kota  dengan  melahirkan  kebijakan  dan melaksanakan  kegiatan-kegiatan  yang  merupakan  bagian  tak terpisahkan  dari  arahan/ketentuan  program  ACCCRN  tersebut dibanding ketaatan pemerintah kota Bandar Lampung terhadap arahan pemerintah  pusat  melalui  RAN-API  untuk  ditindaklanjuti  dalam bentuk  kebijakan  kelembagaan,  perencanaan,  dan  aksi  adaptasi  per bidang kewenangan.
Ini  artinya,  daya  dukung  pihak  luar  (exogenerous  force) dengan membawa iming-iming pendanaan terhadap inisiatif kebijakan yang  dilahirkan  sebuah  daerah  ternyata  lebih  berpengaruh dibandingkan  peran  negara  yang  sebenarnya  memiliki  kewenangan mutlak untuk  menjalankan  kebijakan.  Kesadaran  pemerintah  kota tentang  perlu  lahirnya  sebuah  kebijakan  yang  memiliki  rasionalitas tujuan  yang  tinggi  (rasionalitas  agenda  setting)  masih  tidak

## Maulana Mukhlis: EXOGENEUS FORCE THEORY ,.....
ditindaklanjuti  menjadi  sebuah  kebijakan  karena  diasumsikan  akan menambah beban keuangan daerah..
Dari  sisi  praktikal,  pemerintah  kota -di  manapun- selayaknya hanya  menjadikan  dorongan eksogen sebagai  penguat  inisiatif  yang sudah  ada  bukan  sebaliknya  justru  menjadi  pengatur.  Kewenangan mengambil  kebijakan  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  (termasuk kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim)  harus  dioptimalkan  dengan  baik karena  latar  belakang  perlunya  kebijakan  adaptasi  perubahan  iklim sebagai agenda  setting sudah  terang  benderang  dapat  dinyatakan sebagai  alasan  yang  sangat  rasional.  Oleh  karena  itu,  teori  negara otonom  harus  dimanfaatkan  dengan  optimal  dengan  cara  mendesain atau mengintervensi kebijakan sebagus mungkin; meskipun intervensi tersebut  tidak  layak  secara  ekonomi,  namun  memberikan  dampak terhadap  terhindarnya  kota  dan  masyarakat  (publik)  dari  kerugian ekonomi.  Dalam  perspektif  ini,  dorongan eksogen hanyalah  sebagai penguat inovasi kebijakan yang telah ada.
Sedangkan  dari  sisi  akademik,  pertanyaan  tentang  apakah inisiatif  pemerintah  kota  terhadap  kebutuhan  kebijakan  adaptasi perubahan  iklim  sebelumnya  memang  tidak  ada;  ataukah  sudah  ada inisiatif  sebelumnya  dari  pemerintah  kota  namun  belum  terlaksana karena  alasan  tidak  ada  dana;  sehingga  kebijakan  itu  baru  dijalankan karena  adanya  intervensi  dari  pemberi  dana,  adalah  beberapa pertanyaan  dalam  perspektif  inisiatif  lahirnya  kebijakan  pemerintah yang  menarik  untuk  dikaji  sebagai  penelitian  lanjutan  dan  lebih mendalam tentang faktor penyebab besarnya dorongan eksogen dalam mempengaruhi proses perumusan kebijakan publik sebagai kewenangan daerah.

## Daftar Pustaka
Anguelovski,  Isabelle  and  Carmin,  JoAnn, Something  Borrowed, Everything New: Innovation and Institutionalization in Urban Climate  Governance.  Massachusetts  Institute  of  Technology. United States, 2011.
124
Bappenas, Rencana  Aksi Nasional  Adaptasi  Perubahan  Iklim: Synthesis  Report.  edited  by  Bappenas  Republik  Indonesia. Jakarta, 2013.
Bappenas, Rencana  Aksi  Nasional  Adaptasi  Perubahan  Iklim.
Bappenas Republik Indonesia. Jakarta, 2014.
Boediman,  Arief, Sistem  Perekonomian Pancasila  dan  Ideologi  Ilmu Sosial. Penerbit PT Gramedia. Jakarta, 1989.
Creswell,  John  W, Research  Design:  Pendekatan  Kualitatif,
Kuantiotatif dan Mixed. Pustaka Pelajar. Yogyakarta, 2010.

## Fauzia,  Fika,. Konsep  dan  Strategi  Adaptasi  Perubahan  Iklim  di
Indonesia. Penerbit Yayasan Pelangi Nusantara. Jakarta, 2008.
Johnson,  Chalmer, The  Develeopmental  State:  Odyssey  of  a  Concept dalam Meredith  Woo-Cummings ed. the Developmental State. Cornell University Press. Itacha, 1999.
Mallarangeng,  Rizal, Liberalizing  New  Order  Indonesia:  Ideas, epistemic  community,  and  economic  policy  change,  1986-- 1992. Ohio State University Ph.D Thesis. Columbus, 2000.

## Nugraha,  Erwin, Mengevaluasi  Dorongan  Eksogen  Dalam  Adaptasi
Perubahan  Iklim:  Studi  Kasus  Dari  Bandar Lampung, Indonesia. Penerbit Durham University. Inggris, 2014.