## DINAMIKA REFORMASI BIROKRASI INDONESIA

## Nur Aslamaturrahmah Dwi Putri., M.SI
Dosen Program Studi Ilmu Pemerintahan
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Maritim Raja Ali Haji Tanjungpinang na_dwiputri@yahoo.com/085272006090

## ABSTRACT
Bureaucracy  is  an  the  important  element    to  created  a  Good  Governance.  A Good  or  bad  country  is  depend  on  the  bureaucracy.  To  create  a  good governance  is  not  an  easy  thing,  in  the  future  the  bureaucracy  will  be  faced some Challenge that come from in the country and from abroad. However, the condition  of  Indonesian  bureaucracy  previously  is  still  far  from  expectations, like  the  services  still  bad,  and  the  corruption  still  grow  up.  Therefore,  we needed  an  effort  to  changes  the  condition  that  we  call  bureaucratic  reform, but  until  now  the  bureaucratic  reform  running  slowly,  the  dynamics  of Bureaucracy reform keep walking from one step to the step and of course will be appeared some problem inside. Because to change indonesia bureaucracy which  is  still  used  the  patrimonial  bureaucracy  is  not  the  easy  thing, bureaucrcy  reform  must  be  running  with  involves  all  aspects  which  influence the bureaucracy reform such as economic,political and sosial culture and the stakeholders must be related bureaucracy reform to completed all the public problem.
Keywords: Bureaucracy, Bureaucracy Reform

## ABSTRAK
Birokrasi  merupakan  elemen  penting  untuk  menciptakan  Good  Governance. Sebuah  negara  yang  baik  atau  buruk  tergantung  pada  birokrasi.  Untuk membuat pemerintahan yang baik bukanlah hal yang mudah, di masa depan birokrasi  akan  menghadapi  beberapa  tantangan  yang  berasal  dari  dalam negeri  dan  dari  luar  negeri.  Namun,  kondisi  birokrasi  Indonesia  yang sebelumnya  masih  jauh  dari  harapan,  seperti  layanan  masih  buruk,  dan korupsi  masih  tumbuh.  Oleh  karena  itu,  kita  perlu  upaya  perubahan  kondisi yang kita sebut reformasi birokrasi, namun hingga saat ini reformasi birokrasi berjalan lambat, dinamika Birokrasi reformasi keep berjalan dari satu langkah ke  langkah  dan  tentu  saja  akan  muncul  beberapa  masalah  dalamnya.  Untuk mengubah  Indonesia,  birokrasi  yang  masih  digunakan  birokrasi  patrimonial bukanlah  hal  yang  mudah,  reformasi  Birokrasi  harus  berjalan  dengan
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
melibatkan  semua  aspek  yang  mempengaruhi  reformasi  birokrasi  seperti budaya ekonomi,  politik  dan  sosial  dan  pemangku  kepentingan  harus  terkait reformasi birokrasi untuk menyelesaikan semua masalah publik.
Kata Kunci: Birokrasi, Reformasi birokrasi

## PENDAHULUAN
Birokrasi  adalah  merupakan  unsur  yang  paling  penting  dalam  menciptakan pemerintahan  yang  baik,  hal  ini  disebabkan  karena  birokrasi  adalah merupakan  unsur  pelaksana  administrasi  sebuah  negara.Negara  tidak  akan bisa berjalan tanpa adanya pemerintah dan pemerintahan tidak akan berjalan jika  tidak  ada  birokrasi  didalamnya.  Oleh  karena  itu  birokrasi  harus  menjadi focus pemerintah, terlebih lagi banyak sekali tantangan-tantangan yang harus birokrasi  Indonesia  akan  hadapi  seperti  yang  dikatakan  oleh  Mas’ud  Said  ( 2009 : 220 ).
Adapaun  tantangan  yang  akan  dihadapi  birokrasi  Indonesia  terdiri  dari  dua jenis  tantangan  yaitu  tantangan  dari  dalam  negeri  dan  tantangan internasional.  Untuk  tantangan  dari  dalam  negeri  terdiri  dari  empat  jenis tantangan, yaitu:
Pertama , tantangan demografis dimana birokrasi dihadapkan pada jumlah penduduk yang terus meningkat sehingga menyebabkan ketidakseimbangan  rasio  antara  jumlah  birokrasi  dengan  penduduk  yang harus  dilayani,  dimana  nantinya  akan  menyebabkan  pelayanan  menjadi lamban,  tidak  efektif  dan  tidak  efisien.  Ditambah  lagi  dengan  adanya kebijakan  moratorium  yang  dilaksanakan  oleh  pemerintah  di  beberapa daerah yang sebenarnya masih membutuhkan aparatur sipil negara.
Kedua ,  tantangan  Ekonomi  dimana  birokrasi  dihadapkan  pada perdagangan  bebas  dan  birokrasi  dituntut  untuk  bisa  memenuhi  segala kebutuhan  pokok  masyarakat  yang  terus  bertambah  namun  tidak  ikuti dengan stok yang cukup atau meningkat, yang mau tidak mau pemerintah
harus melakukan impor guna memenuhi kebutuhan masyarakat yang terus meningkat seperti beras,kedelai bahkan garam.
Ketiga ,  tantangan  Sosial  Budaya,  dimana  birokrasi  dihadapkan  pada budaya  westernisasi  yang  tanpa  disaring  terus  masuk  ke  Indonesia  dan perlahan akan menghapus budaya Indonesia itu sendiri. Birokrasi dituntut untuk  bisa  menahan  arus  westernisasi  tersebut  dengan  terus  menerus menanamkan rasa cinta terhadap tanah air.
Keempat ,  tantangan  Politik,  dimana  birokrasi  harus  dihadapkan  dengan dinamika  politik  yang  rumit,pergantian  pemimpin  yang  tidak  kenal  waktu dimana  menyebabkan  birokrasi  harus  cepat  menyesuaikan  dengan kebijakan-kebijakan  dari  pemimpin  yang  berganti  bahkan  birokrasi  harus mematuhi  kebijakan  yang  dibuat  oleh  pemimpin  yang  mana  kebijakan tersebut  sebenarnya  bertentangan  dengan  yang  dibutuhkan  masyarakat. Selanjutnya  juga  ada  tantangan  internasional  yaitu  terdiri  dari  tantangan ekonomi dan tantangan sosial budaya.
Dengan  tantangan-tantangan  tersebut  tentunya  pemerintah  harus menyiapkan  birokrasi  yang  kompeten  dan  handal  dibidangnya.Namun  amat disayangakan  potret  birokrasi  Indonesia  dimata  masyarakat  Indonesia  masih negatif  hal  ini  ditandai  dengan  proses  birokrasi  yang  berbelit-belit  dan  tidak transparan,  pelayanan  yang  lamban,  cenderung  mengutamakan  formalitas dan  rutinitas  dari  pada  hasil  kerja  bahkan  cenderung  tidak  netral  pada  saat pemilihan  umum.  Dalam  survey  yang  dilakukan  Dwiyanto,dkk  (2013)  terlihat bahwa nilai capaian kinerja birokrasi dalam hal produktivitas, kualitas layanan, responsivitas,  responsibilitas  dan  akuntabilitas  birokrasi  kita  masih rendah.Oleh  karena  itu  usaha  untuk  mereformasi  birokrasi  tak  dapat dielakkan,  Reformasi  birokrasi  merupakan  satu-satunya  cara  untuk mengembalikan fungsi dari birokrasi itu sendiri.

## METODE PENELITIAN
Dalam  penelitian  ini  penulis  menggunakan  metode  penelitian  kepustakaan atau  library  research.Penulis  memanfaatkan  sumber-sumber  perpustakaan untuk  memperoleh  data  penelitian  dengan  rangkaian  kegiatan  mulai  dari membaca,  mencatat  sampai  dengan  mengolah  bahan  bacaan  sehingga menjadi bahan penelitian.

## KERANGKA TEORITIS

## 1. Birokrasi Dan Reformasi Dalam Perspektif Filosofi Pemerintahan
Dalam persepektif filosofi pemerintahan, tidak ada suatu manusia pun didunia ini  yang  dapat  hidup  sendirian.  Siapa  pun  pasti  membutuhkan  orang  lain untuk  mencapai  keinginan/kebutuhannya.  Karena  kesadaran  inilah,  maka manusia  hidup  dalam  suatu  komunitas  social  yang  terdiri  dari  sejumlah manusia yang hidup dan saling bekerjasama satu sama lain. Komunitas social inilah  yang  kemudian  menjelma  menjadi  apa  yang  kini  kita  sebut  negara setelah para anggota komunitas itu sepakat mengadakan kontrak social untuk hidup  bersama.  Akan  tetapi,  karena  masing-masing  individu  memiliki keinginan  yang  berbeda-beda,  maka  masyarakat  dalam  komunitas  seringkali menemui  berbagai  macam  problem  dan  konflik  antarindividu  dan  kelompok yang ada dalam komunitas itu.
Untuk  mengatur  permasalahan  yang  muncul,  ditetapkan  berbabagi  macam peraturan  diantara  mereka  sendiri.Kemudian  untuk  menjamin  berlakunya peraturan  diantara  mereka  sendiri.Kemudian  untuk  menjamin  berlakunya peraturan  itu,  diperlukan  pemimpin  dan  juga  aparatur  yang  membantunya. Sang  pemimpin  dan  aparturnya  memiliki  mandate  dan  kewajiban  untuk mengatur dan menyelesaikan segala macam permasalahan yang dialami oleh rakyat, menegakkan peraturan, serta berusaha untuk mencapai tujuan-tujuan
tertentu  yang  dikehendaki  rakyatnya.Dari  sinilah  muncur  konsep pemerintahan.
Menurut Ryass Rasyid dalam Budi Setiyono ( 2012 : 34) institusi pemerintahan memiliki  tujuh  fungsi  atau  tugas  pokok,  yakni  menjamin  keamanan, memelihara  ketertiban,  menjamin  keadilan,  melakukan  pekerjaan  umum, meningkatkan  kesejahteraan  dan  pemeliharaan  sumber  daya  alam  dan lingkungan  hidup.  Dalam  rangka  melaksanakan  fungsi-fungsi  tersebut, pemerintah  negara  memerlukan  organ  pelaksana  yang  mengoperasionalkan tugas-tugas pemerintahan secara riil dalam kehidupan masyarakat sehari-hari. Organ pelaksana pemerintahan inilah yang kita kenal dengan nama birokrasi. Oleh karena itu, dalam khasanah ilmu politik, birokrasi dikenal sebagai mesin negara  yang  bertugas  untuk  mewujudkan  kehendak  rakyat  akan  kehidupan yang ideal.
Dengan  demikian,  keberadaan  birokrasi  dalam  suatu  masyarakat  tidak terlepas  dari  kerangka  system  pemerintahan  yang  muncul  akibat  adanya kontrak social. Birokrasi ada karena eksistensi negara, dan tanpa negara maka birokrasi tidak akan pernah ada. Sebaliknya fenomena eksistensi negara juga tidak akan lepas dari eksistensi birokrasi atau dengan kata lain, tidak mungkin ada  suatu  negara  tanpa  ditopang  adanya  birokrasi.  Untuk  dapat  melihat bagaimana  posisi,  kedudukan  dan  fungsi  birokrasi  dalam  hubungan  antara masyarakat,  norma  dan  tradisi,  kontrak  social,  negara  dan  pemerintahan dapat kita lihat diagram berikut :
Sumber : Budi setiyono (2012,hlm.35)
Diagram tersebut dapat kita uraikan dalam penjelasan berikut :
Pertama,  pada  dasarnya  suatu  masyarakat  eksis  dan  hidup  dengan memiliki  norma  dan  tradisi  tersendiri  yang  secara  spesifik  berbeda dengan  norma  dan  tradisi  masyarakat  lain.  Norma  dan  tradisi  ini mengatur  tata  kehidupan  masyarakat  sehari-hari  tanpa  tertulis,  tetap dihormati, dilaksanakan dan dipatuhi oleh segenap anggota masyarakat, misalnya  mengatur  hubungan  antara  orang  tua-muda,  tata  upacara ritual, dan perlakuan terhadap alam.Norma dan tradisi ini lahir dari hasil kesepakatan  anggota  komunitas  atas  dasar  pengalaman  mereka  hidup bersama-sama.
Kemudian, norma dan tradisi yang telah melembaga akhirnya disepakati bersama menjadi tata aturan main dari masyarakat yang bersangkutan. Tata  aturan  main  tersebut  mendasari  pranata  social  yang  menjadi panduan  dalam  mengatasi  permasalahan-permasalahan  yang  muncul ditengah  masyarakat,  misalnya  mengatur  pola  pemilihan  pimpinan,
NEGARA Pejabat Politik Birokrasi Penyelenggara administrasi pemerintahan Masyarakat/rakyat Norma dan tradisi rule of the game kontrak sosial

## Diagram I. KEDUDUKAN DAN POSISI BIROKRASI
mengatur  sengketa  antarwarga,  dan  mengatur  perkawinan.Tata  atura main  ini  ada  dalam  bentuk  hukum  tertulis  da  nada  yang  belum/tidak tertulis.
Akhirnya  atas  dasar  tata  aturan  main  tersebut  lahirlah  kontrak  social yang  berisi  kesepakatan  bersama  anggota  masyarakat  untuk  hidup bersama dalam suatu negara. Kontrak social ini pada intinya merupakan pernyataan  rakyat  untuk  mengikatkan  diri  pada  suatu  system,  tata organisasi,hukum,  dan  tujuan  yang  biasanya  tercetus  dalam  bentuk konstitusi. Atas dasar konstitusi inilah suatu negara lahir, beserta segala perangkat  dan  kelengkapan  negara  yang  disesuaikan  dengan  amanat konstitusi itu.
Dalam  negara  yang  masih  primitif,  negara  diatur  langsung  oleh pemimpinnya.Sedangkan  dalam  negara  besar  dan  kompleks,  pemimpin mengatur  negara  melalui  pejabat  politik  yang  dipilih  rakyat  melalui pemilu.Para  pejabat  politik  inilah  yang  membuat  keputusan-keputusan  dan kebijakan  pokok  dalam  mengatur  kehidupan  negara.Selanjutnya  untuk melaksanakan ketetapan dan kebijakan yang dibuat oleh pejabat politik, maka birokrasi  dibentuk  sebagai  organ  negara  yang  mengorganisasi  pelaksana penyelenggaraan  negara,  bertugas  mewujudkan  cita-cita  luhur  masyarakat negara  itu,  serta  menjaga  kestabilan  dan  kelangsungan  negara.Lembaran birokrasi  terdiri  dari  para  pejabat  yang  menjalankan  tugas.Oleh  karenanya birokrasi,  oleh  Weber  disebut  sebagai  konsep  yang  berkaitan  dengan kepejabatan  yakni  badan/tempat  dimana  para  pejabat  menjalankan  tugas untuk mengimplementasikan fungsi-fungsi negara/pemerintahan.
Atas  dasar  uraian  di  atas,  jelas  bahwa  eksistensi  birokrasi  merupakan  organ utama  dalam  system  dan  kegiatan  pemerintahan  yang  karenanya  birokrasi dapat  menjalankan  peran-peran  tertentu  atas  nama  otoritas  negara  dimana
hal ini tidak dapat dilakukan oleh badan/institusi lain mana pun. Namun lain halnya  apabila  yang  terjadi  apabila  birokrasi  tersebut  tidak  menjalankan perannya  dengan  baik  hingga  masuk  kategori  birokrasi  yang  buruk  atau patology birokrasi seperti yang dialami oleh Indonesia, oleh karena itu untuk mengembalikan kepercayaan masyarakat terhadap institusi birokrasi tersebut maka perlu adanya reformasi atau perubahan.
Menurut  Agus  Dwiyanto  Ada  beberapa  hal  yang  perlu  diperhatikan  dalam mengenalkan perubahan di birokrasi pemerintah ( 2014 : 420-423) yaitu:

## a. Perubahan selalu menghasilkan resistensi
Setiap  perubahan  selalu  menciptakan  ketidakpastian.Pada  umumnya orang  tidak  suka  apabila  dihadapkan  dengan  ketidakpastian,  sehingga wajar jika mereka cenderung menolak perubahan.Mereka ragu, apakah hak  istimewa  dan  keuntungan  yang  diperoleh  selama  ini  tetap  dapat dinikmati  setelah  terjadi  perubahan  di  masa  mendatang.Keraguan  ini kemudian membuat mereka cenderung menolak ide-ide pembaharuan. Untuk  mengatasi  resistensi  semacam  ini,  agen pembaharu harus  dapat meyakinkan stakeholders mengenai perlunya melakukan perubahan dan perubahan  yang  dimaksud  menjadi  sebuah  keniscayaan.  Agen pembaharu juga dapat meyakinkan stakeholders bahwa langkah inisiatif melakukan  perubahan  lebih  menguntungkan  daripada  bertahan menolak  atau  menunggu  inisiatif  perubahan  dilakukan  oleh  orang  lain. Dengan  mengambil  inisiatif  untuk  melakukan  perubahan  maka stakeholders dapat berperan aktif mengarahkan proses perubahan agar sesuai  dengan  aspirasi  mereka.  Selain  itu  agen  perubahan  juga  dapat menyusun  program-program  sosialisasi  yang  efektif  dan  membangun aliansi untuk melakukan perubahan dengan kelompok yang tepat pula.

## b. Perubahan selalu menghasilkan pro dan kontra
Setiap  perubahan  selalu  menghasilkan  kelompok  stakeholders  yang merasa  diuntungkan dan  dirugikan  .in  merupakan  sebuah  keniscayaan. Apa  yang  menjadi  keuntungan  bagi  satu  kelompok  sering  merupakan kerugian bagi kelompok lain. Agen pembaharu harus dapat memetakan semua stakeholders baik yang pro dan kontra, kepentingan-kepentingan mereka  terhadap  perubahan  ,  serta  mengenali  potensi  ancaman  dan dukungan dari masing-masing kelompok stakeholders.

## c. Manajemen resiko
Proses  perubahan  dapat  menjadi  bola  liar  yang  tak  terkendali  dan merugikan banyak pihak. Karena itu agen pembaharu harus menguasai manajemen  resiko.  Untuk  memperkuat  manajemen  resiko  yang dimilikinya,  agen  pembaharu  harus  dapat  membangun  trust  dengan stakeholders  yang  penting.  Ia  harus  dapat  meyakinkan  pimpinannya bahwa  perubahan  yang  dikenalkan  akan  tidak  menurunkan legitimasinya tetapi justru memperkuat legitimasi dan dukungan politik terhadapnya.

## d. Tahan banting dan bernapas panjang.
Proses  perubahan  jarang  sekali  berjalan  mulus  seperti  ketika mengendarai  kendaraan  di  jalan  tol  yang  bebas  hambatan,  tetapi sebaliknya, akan menghadapi banyak tikungan takam, jalan yang terjal, dan  jurang  yang  dalam.  Proses  perubahan  dapat  menjadi  proses perjalanan  yang  panjang  dan  penuh  rintangan.  Agen  pembaharu  harus tahan banting dan tidak mudah menyerah dalam menghadapi berbagai cobaan  dan  rintangan.  Mereka  harus  menyadari  sepenuhnya  bahwa bukanlah  hal  yang  sederhana  untuk  mendorong  proses  perubahan
dalam  birokrasi  public  yang  memiliki  tradisi  sangat  kuat  dan  tingkat kemapanan tinggi dalam banyak aspek kehidupan.

## e. Memulai perubahan dari yang paling mungkin dilakukan
Agen  pembaharu  sebaiknya  memulai  perubahan  dengan  program- program  yang  cukup  strategis  dan  memiliki  tingkat  keberhasilan  yang tinggi.  Program-program  yang  memiliki  skala  kecil  sehingga  dapat dikelola    dengan  sumber  daya  dan  tingkat  kepercayaan  yang  dimiliki agen pembaharu. Memulai perubahan dengan skala yang`dapat dikelola dan  memiliki  tingkat  keberhasilan  tinggi,  tentu  sangat  penting  dalam rangka  meningkatkan  kepercayaan  diri  serta  menumbuhkan  optimism dan trust dari stakeholders yang lebih luas. Karena selama ini program- program refromasi birokrasi pemerintahan selalu mengalami kegagalan dan tidak pernah menunjukkan hasil yang jelas, maka agen pembaharu perlu meyakinkan public dan stakeholders bahwa perubahan dibirokrasi pemerintahan dapat dilakukan apabila dikelola dengan baik.
f. Perubahan dapat dilakukan secara bertahap tapi konsisten.
Masalah  yang  dihadapi  birokrasi  public  di  Indonesia  sangat  kompleks dan  bersifat  multidimensional.Birokrasi  pemerintah  menghadapi masalah structural yang sangat berat, budaya paternalistic dan orientasi kekuasaan yang berlebihan, serta kualitas aparat yang buruk. Reformasi bias  efektif  kalau  menyentuh  semua  dimensi  masalah  tersebut. Perubahan  yang  bersifat  parsial  atau  tambal  sulam  tidak  akan  banyak artinya  karena  perbaikan  pada  satu  aspek  akan  terkooptasi  dengan masalah  pada  aspek  yang  lain.  Karena  itu  perubahan  harus  bersifat holistic  atau  menyeluruh.  Namun,  perubahan  yang  menyeluruh  tidak berarti harus radikal.Perubahan radikal memerlukan manajemen resiko yang  tinggi,  yang  biasanya  tidak  dimiliki  oleh  agen  pembaharu. Perubahan bias  saja dilakukan secara bertahap, tetapi harus konsisten.
Artinya, skala perubahan dapat bertahap dan bersifat evolusioner tetapi harus  dilakukan  secara  simultan  pada  semua  dimensi  masalah  yang ada.Tekanan perubahan harus diarahkan pada semua titik masalah yang staretegis  secara  simultan.  Dengan  cara  ini  perubahan  dapat menciptakan  dampak  yang  sinergis  pada  perilaku  birokrasi  dan  para pejabatnya.

## 2. Mengapa Birokrasi Perlu Reformasi
Menurut  Faisal  (2004:  74)  Reformasi  birokrasi  adalah  adanya  pembaharuan dan  penyesuaian  untuk  membentuk  kembali  pada  maksud  semula diadakannya  birokrasi  pemerintah,  didefinisikan  berbagai  kalangan  melalui macam-macam angle, berkonotasi mencapai kebaikan birokrasi pemerintah di negara  demokratis  yang  betul-betul  bekerja  sesempurna-sesempurnanya, berorientasi  kepada  kepentingan  public  dengan  menerapkan  manajemen yang  semakin  modern.Dalam  konteks  global,  ada  beberapa  variable  yang menjadi  alasan  perlunya  reformasi  birokrasi  seperti  yang  pendapat  budi  ( 2012: 122) yaitu:
Pertama , Ketidakpuasan  kepada  pemerintah,Ketidakpuasan  ini  pada  intinya berkisar pada tigal hal yaitu :
1. organisasi  pemerintahan  dipandang  terlalu  besar  dan  cenderung mengonsumsi  semua  sumberdaya.Karena  itu  public  menuntut  agar pemerintah dirampingkan, dan anggarannya dipangkas.
2. Pemerintah  dipandang  terlalu  melakukan  campur  tangan  dan melakukan  kegiatan  di  sektor-sektor  yang  sebenarnya  bisa  dilakukan oleh swasta dan masyarakat itu sendiri.
3. pemerintah  dipandang  memiliki  metodologi  yang  using,  dimana birokrasi dituduh memiliki pola kinerja yang tidak sesuai dengan prinsip-
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
prinsip  manajemen,tidak  mengindahkan  tuntutan  pasar,dan  tidak memiliki pola konsultasi yang baik terhadap warga negara.
Kedua , Munculnya teori-teori ekonomi baru, Adapaun teori-teori ekonomi baru tersebut yaitu :
1. Public Choice Theory ,teori ini pada intinya berpendapat bahwa manusia secara  individual  memiliki  motivasi  dan  pilihan-pilihan  sendiri,  dan manusia  itu  bisa  mencapai  kemajuan  karena  motivasi  dan kepentingannnya sendiri itu. Motivasi orang untuk maju itu tidak perlu di  dorong-dorong  oleh  aparatur  pemerintah,  melainkan  cukup  melalui insentif.  Dorongan  yang  dilakukan  melalui  birokrasi  justru  tidak  akan mungkin  berhasil,  karena  para  birokrat  itu  sendiri  berkecendrungan untuk memanfaatkan utility dalam organisasinya.
2. Principal/Agent  Teory ,  teori  yang  mengadopsi  konsepsi  yang  terdapat dalam  sektor  swasta  yang  dicoba  untuk  diterapkan  disektor  public, dimana  rakyat  harus  bisa  melakukan  control  yang  intensif  terhadap pemerintah.
3. Transaction  Cost  Teory ,  teori  ini  memandang  bahwa  semua  hal  yang berkaitan  dengan  pekerjaan  dan  uang  adalah  sesuatu  yang  bisa dipandang  sebagai  sebuah  transaksi,termasuk  apa  yang  terjadi  dalam pemerintahan.  Transaksi  yang  ideal  menurut  teori  ini  adalah  transaksi yang  melalui  proses  kompetisi  yang  sifatnya  terbuka,  tidak  boleh  ada proses in-house trading karena akan menyebabkan KKN.
Ketiga, Globalisasi  dan  pedagangan  bebas .  Dengan  terjadinya  globalisasi, dinamika  suatu negara akan  ditentukan  oleh  seberapa  baik  negara  itu dapat memenuhi  keinginan  dan  melayani  kebutuhan  pasar.  Apabila  suatu  negara memiliki kinerja dan sistem birokrasi yang baik, maka akan menjadi salah satu pendorong  masuknya  investasi,  namun  apabila  kinerja  birokrasinya  buruk maka modal investasi akan lari kenegara lain.
Keempat ,  Perkembangan  teknologi ,  Pada  masa  yang  serba  digital  seperti sekarang,  keterlibatan  street  level  bureaucracy  untuk  melayani  public  telah amat  sangat  jauh  berkurang  relevansinya.  Dengan  berbagai  teknologi  yang ada ,pelayanan public tidak harus dilakukan oleh tenaga manusia, melainkan cukup dengan mesin digital yang online.
kelima ,  Gerakan  reformasi ,  Terjadinya  gerakan  reformasi  menghendaki birokrasi memiliki netralitas politik, transparan, responsible, berakuntabilitas, bersih  dan  berwibawa.  Dengan  tuntutan  ini,  otomatis  birokrasi  harus membangun frame dan karakteristik baru dalam menjalankan tugasnya sesuai dengan  amanat  yang  dikehendaki  rakyat.ketujuh,Dilaksanakannya  otonomi daerah,Dalam pelaksanaan otonomi daerah, sesuai dengan UU No.22 dan 25 tahun  1999  ataupun  juga  UU  penggantinya  kelak,  struktur  birokrasi  sudah tidak  lagi  tersentralisasi  pada  pemerintah  pusat  melainkan  ada  pada  daerah kabupaten/kota. Kondisi ini menuntut setiap penyelenggara pemerintahan di daerah  untuk  mengembangkan  sistem  birokrasi  yang  sesuai  dengan  warna dan aspirasi local.
Selain itu ada juga faktor lain yang mendorong perlunya birokrasi di reformasi seperti yang dikatakan muhodam labolo:
Pertama ,  Meningkatnya  belanja  aparatur  disebabkan  oleh  bertambahnya rekrutmen  pegawai  tanpa  pengendalian  yang  jelas,  disamping  membesarnya struktur birokrasi pemerintahan.
Kedua ,  Membengkaknya  ongkos  demokrasi  (pemilukada)  mengakibatkan beban  kas  pemerintah  daerah  khususnya  mengalami  Peningkatan  signifikan. Lebih  dari  itu  birokrasi  mengalami  dilemma  loyalitas  akibat  terpecahnya konsentrasi pada setiap pesta pemilukada.
Ketiga ,  Tingginya  gairah  penggemukan  organisasi  birokrasi  pemerintahan tanpa  perencanaan  dan  analisis  yang  jelas  memicu  pembiayaan  dan rekrutmen pegawai dalam jumlah tak sedikit.
Keempat ,  Meluasnya  perilaku  koruptif  mendorong  birokrasi  kehilangan kepercayaan  sebagai  pelayan  masyarakat.kelima,Lemahnya  pengawasan mengakibatkan  pemerintah  cenderung  bertindak  konsumtif,  boros, sewenanang-wenang dan tak transparan.

## PEMBAHASAN

## 1. Pelaksanaan Reformasi Birokrasi di indonesia
Pelaksanaan  reformasi  birokrasi  dilaksanakan  berdasarkan  beberapa kebijakan yaitu :
1. Undang-undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang RPJM 2005-2025,
2. Perpres No.5 tahun 2010 tentang RPJMN 2010-2014,
3. presiden  nomor  81  Tahun  2010  tentang  Grand  design    reformasi birokrasi 2010-2025,
4. Peraturan  menteri  PAN  dan  RB  Nomor  20  Tahun  2010  tentang  Road Map Reformasi Birokrasi 2010-2014.
5. Dan  Beberapa  Peraturan  Menteri  PAN  dan  RB  Tentang  Pedoman Pelaksanaan RB seperti :
a. peraturan menteri PAN dan RB Nomor 7-Nomor 15 Tahun 2010,
b. Peraturan  Menteri  PAN  dan  RB  Nomor  1  Tahun  2012  tentang Pedoman penilaian  mandiri pelaksanaan reformasi birokrasi,
c. Peraturan  menteri  PAN  dan  RB  Nomor  30  tahun  2012  tentang pedoman  pengusulan,  penetapan,  dan  pembinaan  reformasi birokrasi pada pemerintah daerah,
d. Peraturan  Menteri  PAN  dan  RB  Nomor  31  Tahun  2012  tentang petunjuk  teknis  penilaian  Pelaksanaan  reformasi  birokrasi  secara online.
Adapaun Visi dari reformasi birokrasi adalah terwujudnya pemerintahan kelas dunia.  Visi  tersebut  menjadi  acuan  dalam    mewujudkan  pemerintahan  kelas dunia,  yaitu  pemerintahan  yang  profesional  dan  berintegritas  tinggi  yang mampu  menyelenggarakan  pelayanan  prima  kepada  masyarakat  dan manajemen  pemerintahan  yang  demokratis  agar  mampu  menghadapi tantangan  pada  abad  21  melalui  tata  pemerintahan  yang  baik  pada  tahun 2025.
Sedangkan misi dari reformasi birokrasi adalah membentuk / menyempurnakan peraturan perundang-undangan dalam rangka mewujudkan  tata  kelola  pemerintahan  yang  baik,melakukan  penataan  dan pengaturan  organisasi,  tatalaksana,manajemen  sumber  daya  manusia aparatur,  pengawasan,akuntabilitas,kualitas  pelayanan  public,mindset  dan culture set, mengembangkan mekanisme control yang efektif, dan mengelola sengketa administrative secara efektif dan efisien.
Reformasi  birokrasi  dalam  skala  besar  (nasional)  dimulai  pada  tahun 1998.Fokus  reformasi  ada  pada  tiga  bidang,  yaitu  bidang  ekonomi,  bidang politik  dan  bidang  hukum.  Sedangkan  secara  khusus  reformasi  birokrasi dimulai  pada  tahun  2004  yaitu  pada  masa  pemerintahan  presiden    Susilo Bambang  Yudhoyono,  beliau  mencanangkan  dua  fase    reformasi  birokrasi yaitu reformasi gelombang I, dimana reformasi birokrasi gelombang pertama ini  lebih  bersifat  instansional  dengan  sasaran  mewujudkan  tata  kelola pemerintahan  yang  baik,  adapun  pilot  project  untuk  gelombang  reformasi birokrasi yang pertama ini adalah kementerian /lembaga seperti  MA,BPK dan Kementerian  Keuangan.  Pada  gelombang  pertama  birokrasi  ini  lebih  focus
pada upaya penyiapan pedoman umum reformasi birokrasi. Sedangkan untuk gelombang kedua reformasi birokrasi yang dilaksanakan dari tahun 2010-2014 lebih  menekankan    pada  pelaksanaan  reformasi  birokrasi  itu  sendiri  dan cakupannya  tidak  hanya  kementerian  dan  lembaga  tetapi  juga  sampai  ke instansi di daerah.
Terdapat  4  isu  pokok  dalam  road  map  reformasi  birokrasi  tahun  2010-2014 yaituseperti yang tertera pada table dibawah ini :

## Tabel 1. ISU POKOK DAN ROAD MAP REFORMASI BIROKRASI 2010-2014
No Tahun Uraian 1. 2010 menyelesaikan kerangka hukum untuk pembangunan integritas aparatur  negara,  Peningkatan  akses  pelayanan  public,  dan reformasi manajemen  SDM Aparatur negara. Pendirian komisi aparatur  sipil  negara.Penetapan  PP  tentang  sistem  penggajian berbasis kinerja. Penetapan sistem pensiun dan sistem jaminan sosial PN. 2. 2011-2013 implementasi e-procurement dan e-payment  dalam pengadaan barang  dan  jasa  pemerintah,  dan  penyelenggaraan  pelayanan public.  Penerapan  SPM  pada  seluruh  pelayanan  administrasi dan  pelayanan  pendidikan  wajib,  pelayanan  kesehatan  dasar dan  rujukan  dan  pelayanan  air  bersih.  Penerapan  sistem pegawai  negeri  multi-kategori,  dan  sistem  manajemen  SDM berbasis  jabatan.  Penerapan  sistem  evaluasi  kinerja  PNS.
Penerapan  sistem  penggajian  berbasis  kinerja  dan  reformasi sistem  pensiun  PNS.  Penerapan  sistem  jaminan  kesehatan untuk  aparatur  negara  dan  aparatur  daerah.Monitoring pelaksanaan program 3 pilar. No Tahun Uraian 3. 2014 evaluasi  terhadap  Peningkatan  kinerja  aparatur  negara disampaikan  dalam  laporan  ketua  komisi  aparatur  negara kepada presiden dan DPR atau dalam laporan menteri aparatur negara kepada presiden.
Sumber :(Sofian, 2010 :76-79)
Mereformasi  birokrasi  tidak  lah  semudah  membalikkan  telapak  tangan, karena  ada  beberapa  tantangan  pokok  dalam  melaksanakan  reformasi birokrasi  seperti  yang  dikemukakan  anwar  sanusi  (2013)  yaitu  :pertama, masih  rendahnya  indeks  persepsi  korupsi  (IPK) Pada tahun 2011 mempunyai
skor 3,0, yang masih jauh dari target 2014 dengan IPK = 5.00.Kedua, semakin menurunnya  kepercayaan  public  terhadap  pemerintah  (survey  kompas  dan LSI,Januari  2012).Ketiga,  Tantangan  dan  hambatan  dalam  pencapaian  tujuan tersebut  masih  besar.Integritas  instansi  public  relatif  tertinggal  jauh  dari negara  tetangga.Keempat,  praktek  kkn  terjadi  pada  semua  cabang pemerintahan,  sehingga  pemberantasannya  bertambah  sukar.  Kelima, reformasi  kedepan  harus  bisa  memberikan  jaminan  adanya  Peningkatan kesejahteraan  masyarakat  dan  daya  saing.Keenam,  kepemimpinan  birokrasi masih  belum  menunjukkan  karakter  yang  kuat  dan  bebas  dari  kepentingan politik.
Tantangan-tantangan diatas bukanlah hal yang mudah untuk dihadapi, seperti sekarang yang dapat kita lihat bahwa birokrasi yang sudah berjalan lima tahun ini tidak berjalan sesuai dengan harapan.Hingga kini belum tercipta birokrasi yang  bersih,  perbaikan  integritas  pelayanan  public,  dan  efektivitas pemerintahan.  Kenapa  hal  tersebut  bisa  terjadi?.Ada  beberapa  hal  yang menyebabkan  reformasi  birokrasi  di  Indonesia  tidak  berjalan  mulus  seperti yang  disampaikan  dari  hasil  evaluasi  kebjakan  reformasi  birokrasi  yang dilakukan oleh kementerian PPN/BAPPENAS.
Adapun  permasalah tersebut adalah  pertama dilihat  dari segi penyelenggaraan pemerintahan yang terdiri dari 3 dimensi, yaitu:
Dimensi  pertama adalah  dimensi  kelembagaan,adapaun  permasalahan  yang terjadi dalam dimensi kelembagaan adalah:
1. Banyaknya  daerah  pemekaran  yang  mengalami  degradasi  dalam  hal pelayanan  public dan tidak  memberikan  dampak  Peningkatan  ekonomi yang signifikan bagi daerah tersebut.
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
2. Pemekaran  masih  menyisakan  berbagai  persoalan,  seperti  masalah perbatasan,pengalihan asset,personil,prasarana,dan dana
3. Lemahnya  koordinasi  kebijakan  antar  pemerintah  pusat,provinsi,dan kabupaten/kota
4. Belum  ada  pola  penataan  (Grand  design)  kelembagaan  pemerintah  di pusat dan daerah yang efektif dan efisien
5. Kecenderungan  membesarnya  organisasi  pemerintah  pusat  yang ditandai  dengan  keinginan  beberapa  K/L  untuk  menambah  struktur organisasi atau meningkatkan eseloneering pejabatnya
6. Menjamurnya  lembaga  non-struktural  (LNS)  sebagai  konsekuensi perubahan sistem politik-administratif pasca reformasi yang berimplikasi  pada  inefisensi  anggaran,tumpangtindih,  kecenderungan kontraproduktif  maupun  ketidakjelasan  posisi  LNS  dalam  struktur  dan mekanisme hubungan kelembagaan negara
7. Munculnya  “benturan”  antara  pemerintah  dengan  unsur  masyarakat dan  swasta  yang  bermitra  karena  adanya  perbedaan  cara  dan  budaya kerja pemerintah dengan budaya dan cara kerja swasta dan masyarakat.
Selanjutnya dimensi  kedua yaitu  berkaitan  dengan  SDM  Aparatur,  adapun permasalahn reformasi birokrasi yang terjadi dalam dimensi ini yaitu:
1. Belum  adanya  peraturan  pelaksanaan  kebijakan  kepegawaian  yang mewajibkan setiap instansi untuk menjalankan manajemen SDM sesuai dengan visi dan misi organisasi.
2. belum  adanya  pengaturan  yang  jelas  tentang  kebijakan  kepegawaian dalam konteks otonomi daerah.
3. Perencanaan  kebutuhan  pegawai  belum  didasarkan  pada  perencanaan SDM secara rasional
4. Belum  adanya  rencana  induk  perencanaan  PNS  (Pola  Karir)  secara nasional yang dalam jangka pangjang akan membawa konsekuensi tidak meratanya distribusi PNS Di Indonesia
5. Perpres tentang pola dasar karir PNS hingga kini belum diterbitkan
6. Sistem renumerasi dan kesejahteraan PNS belum memadai
7. Sistem  Diklat  tidak  didasarkan  pada  kebutuhan  pemenuhan  standar kompetensi dan pola karir
8. Klasifikasi  jabatan  hanya  dibuat  berdasarkan  golongan  dan  pangkat sehingga tidak mencerminkan nilai pekerjaan yang sesungguhnya
9. Instrument DP3 untuk penilaian kinerja sulit diterapkan secara objektif.
Dan  yang  terakhir  adalah dimensi  ketatalaksanaan .  Adapun  permasalahan yang terjadi dalam ketetalaksanaan yaitu:
1. Belum  ada  sinergi  antara  penganggaran  sebagaimana  dimaksud  pada UU No.17/2003 tentang keuangan negara dengan perencanaan strategis sebagaimana diamanatkan dalam UU No.25/2004 tentang SPPN.
2. Sistem  penganggaran  berbasis  kinerja  belum  didukung  oleh  sistem informasi kinerja.
3. Belum ada sistem pengukuran kinerja untuk mengukur efisiensi,efektfitas dan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah.
4. Sistem  akuntabilitas  tidak  didukung  dengan  mekanisme  reward  and punishment.
5. Konsep akuntabilitas masih terlalu rumit untuk diterapkan.
6. Sangat sedikit instansi pemerintah yang menggunakan data akurat hasil penelitian atau database dalam menetapkan nilai realisasi tersebut.
7. Ketiadaan sanksi administrative bagi instansi penyediaan layanan public yang meberikan layanan dibawah standar.
8. Instansi pemerintah penyedia layanan tidak mendapatkan insentif yang layak apabila mampu meningkatkan kualitas penyediaan layanannya.
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
9. Terkait  dengan  penyedia  layanan,  tidak  ada  peraturan  kepegawaian yang secara jelas memberikan reward and punishment.
10. Dukungan  anggaran  yang  tidak  memadai  bagi  Peningkatan  kualitas layanan.
11. Belum  adanya  payung  hukum  sebagai  dasar  mekanisme  kerja  antar instansi pemerintah.
12. Pendekatan ego sektoral yang masih dominan sehingga mengakibatkan ketidaksingkronan dalam pelaksanaan tugas.
13. Masih  sedikitnya  SOP  dilingkungan  instansi  pemerintah  yang  dapat menjadi  rujukan  untuk  memahami  teknis  pelaksanaan  tupoksi  instansi pemerintah.
Selain  permasalahan  diatas  ada  juga  permalahan  yang  menarik  terkait reformasi birokrasi di era otonomi daerah seperti yang dikemukakan sujianto (2011)  seperti  birokrasi  cenderung  tidak  netral  karena  ada  kepentingan politik.Partai-partai  politik  yang  menang  dalam  pilkada  ada  kecenderungan mempengaruhi  kinerja  birokrasi  dalam  memberikan  pelayanan  kepada publik.Dimana  kondisi  pelayanan  birokrasi  pemerintahan  mengalami penurunan  karena  terseret  dengan  arus  politik  yang  ada.  Hal  ini  senada dengan  yang  dikemukakan  oleh agus  (2009  : 104)  bahwa reformasi birokrasi adalah  bagian  yang  tak  terpisahkan  dengan  reformasi  dari  aspek  lainnya seperti politik,hukum,ekonomi,bahkan sosial budaya.
Selain  itu  menurut  Agus  Dwiyanto  (  2015  :  271)  ada  beberapa  kelemahan mendasar dalam pelaksanaan kebijakan reformasi birokrasi selama ini yaitu:
1. Kebijakan  reformasi  birokrasi  menerapkan  prinsip  one  fits  all  dengan mengharuskan  setiap  kementerian,  lembaga  dan  daerah  melakukan perbaikan  pada  8  area  perubahan  (penataan  regulasi,penataan kelembagaan,tata  laksana,  sumber  daya  manusia,  penguatan akuntabilitas,  peningkatan  kualitas  pelayanan  public,  penguatan
pengawasan  internal,perubahan  mindset)  sementara  masalah  dan tantangan  yang  dihadapinya  berbeda-beda.  Kebijakan  ini  menjadikan reformasi  birokrasi  kehilangan  konteksna.  Pimpinan  K/L/D  tidak  dapat secara  langsung  merancang  perubahan  untuk  menjawab  kebutuhan warga dan pemangku kepentingannya.
Dengan  konstruksi  program  seperti  ini,  maka  perubahan-perubahan yang  dilakukan  K/L/D  akhirnya  tidak  pernah  substansial.Apalagi berharap bahwa setiap K/L/D mampu melakukan perubahan mendasar seperti  perubahan  pola  pikir,  tradisi,  dan  budaya  yang  salah  yang seringkali menjadi penyebab dari berkembangnya patologi birokrasi.Dengan  sumber  daya,  waktu,  dan  ootoritas  terbatas,  tidak mungkin  seorang  pemimpin  K/L/D  untuk  melakukan  perubahan  secara substansial pada begitu banyak aspek kehidupan dari
birokrasinya.Akibatnya,  program-program  dan  kegiatan  reformasi birokrasi yang dilakukan oleh K/L/D cenderung sangat banyak tapi tidak memiliki  efek  yang  berarti  terhadap  perubahan  sosol,  pola  piker  dan perilaku birokrasi.
Kerugian  yang  besar  dari  program  reformasi  birokrasi  yang  seragam, massif,  dan  cenderung  superfisial  adalah  ketika  program  itu  menjadi kehilangan  konteks  dan  tujuannya.Kebijakan  reformasi  birokrasi sebenarnya sekedar instrumen untuk memastikan birokrasi pemerintahan  bekerja  untuk  melayani  warganya,membantu  warganya memenuhi kebutuhannya, termasuk tentunya mempercepat terwujudnya  kesejahteraan  rakyat.  Penerapan  program  reformasi birokrasi  yang  bersifat  one-fits-all  tersebut  membuat  K/L/D  kehilangan peluang  menjadikan  program  reformasi  birokrasi  sebagai  upaya mendekatkan birokrasi dengan warga dan pemangku
kepentingannya.Karena sifatnya yang seragam mengikuti template yang
dibuat  oleh  kementerian  PAN  dan  RB  maka  K/L/D  dapat  menyusun program  reformasi  birokrasi  tanpa  harus  melibatkan  warga  dan pemangku  kepentingannya.Bahkan,  pendekatan  tersebut  cenderung mendorong K/L/D untuk mengabaikan pentingnya pelibatan pemangku kepentingan dalam perumusan program reformasi birokrasi.Keterlibatan  public  yang  rendah  membuat  program  reformasi birokrasi  cenderung  dilihat  sebagai  proyek  K/L/D  dan  sulit ditransformasi menjadi gerakan sosial.
2. Kebijakan reformasi birokrasi menuntut K/L/D membuat dokumen yang begitu  banyak  dan  tidak  jelas  peruntukannya  sehingga  energy  mereka lebih  banyak  dan  tidak  jelas  peruntukannya  sehingga  energy  mereka lebih  banyak  habis  untuk  menyiapkan  dokumen  dari  pada  mengurus perubahan  di  instansi  masing-masing.  Perancang  program  reformasi birokrasi  terperangkap  pada  formalisasi  yang  berlebihan,  sehingga paper works menjadi keniscayaan. Pengambil keputusan di kementerian PAN  dan  RB,UPRBN  (Unit  Pengelola  Reformasi  Birokrasi  Nasional),  dan pimpinan  K/L/D  menjadikan  kelengkapan  dokumen  sebagai  hal  yang lebih penting daripada substansi dan kualitas perubahan itu sendiri.
Disorientasi program reformasi birokrasi sebagai akibat dari formalisasi berlebihan  ini  memiliki  implikasi  negative  yang  sangat  merugikan  bagi implementasi  program  reformasi  birokrasi  di  K/L/D.  Pimpinan  K/L/D beranggapan bahwa kualitas dari program reformasi di K/L/D. Pimpinan K/L/D  beranggapan  bahwa  kualitas  dari  program  reformasi  birokrasi  di K/L/D.  Pimpinan  K/L/D  beranggapan  bahwa  kualitas  dari  program reformasi  birokrasi  ditentukan  oleh  kualitas  dan  kelengkapan  dari dokumen  yang  disiapkannya.  Keputusan  go  or  no-go  dari  usulan  K/L/D dan besaran dari tunjungan yang akan diterima ditentukan oleh kualitas dan  kelengkapan  dokumen.  Persepsi  seperti  ini  mendorong  mereka
membutuhkan jasa konsultan atau bimbingan teknis dari berbagai pihak untuk  menyiapkan  dokumen.Bahkan,  banyak  dari  mereka  yang kemudian menyerahkan kepada konsultan untuk mengerjakannya.
Akibatnya,  keterlambatan  emosional  dan  intelektual  serta  rasa kepemilikan  dari  internal  K/L/D  dalam  perumusan  program  reformasi birokrasi  menjadi  terbatas,  karena  pengerjaan  dokumen  diserahkan kepada  konsultan.  Sedangkan  penentuan  area  perubahan  dan  stategi impelentasinya  mestinya  harus  menjadi  proses  keterlibatan  intelektual dan  emosional  dari  para  actor-aktor  yang  ada  di  dalam  birokrasi. Pendekatan  yang  salah  dalam  pelaksanaan  reformasi  birokrasi  ini cenderung  menggeser  problem  intelektual,  emosional,  dan  subtansial menjadi problem teknikal, yang dapat dialihkan kepada pihak luar.
Pada  sisi  lain,  formalisasi  program  birokrasi  ini  memberi  berkah terselubung  pada  aktor-aktor  pelaksana  program  di  Kementerian  PAN dan  RB  karena  permintaan  akan  bimbingan  teknis  menjadi  semakin besar.  Waktu  mereka  yang  mestinya  lebih  banyak  dipergunakan  untuk mengkritisi dan menilai kualitas dari program-program perubahan yang diusulkan,  akhirnya  lebih  banyak  habis  untuk  melaksanakan  kegiatan bimbingan teknis. Formalisme program reformasi birokasi menimbulkan disorientasi  ganda,  yaitu  :  disorientasi  dari  para  pelaksana  program  di Kementerian  PAN  dan  RB  yang  lebih  banyak  menghabiskan  waktunya untuk  Bintek  daripada  mengkaji  dan  mengkritisi  substansi  dari perubahan yang diusulkan oleh masing-masing K/L/D.
3. Kebijakan untuk memberi remunerasi sebagai insentif untuk memasuki program  reformasi birokrasi  cenderung  mendistorsi  persepsi,  orientasi, dan nilai dari kebijakan reformasi birokrasi.
Para  pegawai  ASN  di  K/L/D  memahami  program  reformasi  birokrasi lebih  sebagai  perbaikan  penghasilan  daripada  perubahan  sikap  dan
perilakunya.Tidak  mengherankan  kalau  K/L/D  berlomba-lomba  untuk masuk  ke  dalam  program  reformasi  birokrasi.Fenomena  ini bertentangan  dengan  yang  terjadi  di  banyak  negara  yang  pernah melakukan  reformasi  birokrasi.Pengalaman  internasional  menunjukkan bahwa pelaksanaan program reformasi birokrasi selalu didahapkan pada resistensi  internal  dari  actor-aktor  yang  ada  di  dalam  birokrasi.Hal  ini terjadi  karena  reformasi  birokrasi  menuntut  mereka  untuk  melakukan banyak perubahan, yang pada tingkat tertentu merugikan kepentingannya  dan  mengganggu  kemapanan  yang  sudah  mengakar dalam birokrasi pemerintah.
Mispersepsi  tentang  hakekat  program  reformasi  birokrasi  ini menimbulkan  potensi  resensi  yang  besar  ketika  pada  akhriny pelaksanaan  program  reformasi  birokrasi  menuntut  perubahan  yang signifikan  terhadap  pola  piker,  tradisi,  dan  perilaku  mereka.Ketika perbaikan penghasilan tidak dikaitkan dengan perubahan, tetapi dengan keterlibatan K/L/D dalam program maka perbaikan penghasilan tersebut tidak  dapat  menjadi  insentif  untuk  perubahan.Yang  terjadi  justru sebaliknya,  resistensi  untuk  perubahan  dapat  menjadi  semakin  besar terutama  ketika  perubahan  tersebut  memberi  resiko  kepada  mereka untuk kehilangan perbaikan penghasilan yang selama ini dapat mereka peroleh  dari  berbagai  sumber.  Resistensi  juga  akan  menjadi  semakin besar  ketika  program  reformasi  birokrasi  kemudian  mengganggu kemapanan yang selama ini mereka nikmati.
4. Kebijakan  reformasi  birokrasi  cenderung  memperlakukan  pimpinan K/L/D  sebagai  pro-reformasi.  Dalam  kenyataannya,  banyak  pimpinan K/L/D  tidak  mendukung  atau  tidak  peduli  dengan  reformasi  birokrasi yang  substantive.  Rendahnya  komitmen  pimpinan  merupakan  factor penting  penghambat  kebijakan  reformasi  birokrasi.  Seperti  adagium
manajemen  perubahan  bahwa  “change  always  comes  from  the  top” pimpinan  seharusnya  bertanggungjawab  dalam  membangun  sense  of urgency, menciptakan visi perubahan dan menggerakan bawahan untuk mencapai visi tersebut. Disamping itu pimpinan juga harus berada pada lini  terdepan  untuk  memecahkan  berbagai  kendala  dalam  proses perubahan.  Banyak  pimpinan  justru  melihat  bahwa  reformasi  birokrasi merupakan  ancaman  terhadap  kepentingan  untuk  mendapatkan sumber  pendapatan  tambahan,  entah  itu  legal  ataupun  illegal.  Ketika mereka menyadari bahwa reformasi birokrasi mengganggu kepentingannya maka mereka cenderung tidak menghendaki reformasi birokrasi  di  instansinya  dilaksanakan  dengan  sungguh-sungguh.  Karena itu,  banyak  pimpinan  K/L/D  yang  menempatkan  program  RB  sekedar sebagai aksesoris agar instansi dilihat oleh publik sebagai reformis. Tidak adanya dukungan dari pimpinan K/L/D terhadap perubahan yang substantif  cenderung  membuat  mereka  membiarkan  program  RB diinstansinya  terperangkap  pada  formalism.  Bagi  mereka  yang  penting instansinya  masuk  dalam  program  RB,  agar  mereka  dinilai  menjadi bagian  yang  reformis.  Tidak  mengherankan  kalau  banyak  K/L/D  yang terlibat dalam program RB nasional gagal menghasilkan perubahan yang otentik  dan  substansial.Yang  mereka  lakukan  tidak  lebih  dari  sekedar memenuhi ketentuan yang dibuat oleh kementerian PAN dan RB.
Untuk  mengoreksi  kesalahan  dalam  pelaksanaan  reformasi  birokrasi maka pemerintah perlu menata ulang kebijakan reformasi birokrasi.Ada beberapa tindakan yang perlu dilakukan oleh pemerintah.Pertama, pada tingkat K/L/D reformasi birokrasi harus kontekstual.Artinya, K/L/D sesuai dengan  mandat  dan  misinya  harus  mengaitkan  reformasi  birokrasi dengan  penyelesaian  masalah-masalah  public  yang  dihadapi  oleh pemangku  kepentingannya,  seperti  perbaikan  pelayanan  public,
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
pemberdayaan  penduduk  miskin,  dan  pemberantasan  korupsi. Pendekatan reformasi birokrasi saat ini yang berorientasi kepada input berupa kepatuhan terhadap perubahan delapan area atau kelengkapan dokumen  harus  diubah  menjadi  lebih  berorientasi  kepada  outcome. Setiap K/L/D diberikan keleluasaan dalam menentukan area perubahan dan strateginya sesuai dengan karakteristik tugas dan fungsi organisasi. Perubahan  internal  birokrasi  seharusnya  ditentukan  oleh  kebutuhan untuk  membantu  warga  menyelesaikan  masalah-masalah  publik  yang dihadapinya.Jika pendekatan ini dilakukan, maka pelaksanaan reformasi birokrasi  memiliki  dampak  langsung  terhadap  perbaikan  kesejahteraan masyarakatnya.Reformasi  birokrasi  tidak  dapat  dilakukan  dengan pendekatan  masif,  seragam  yang  dilakukan  sekadar  menaati  peraturan atau pedoman yang dibuat oleh Menpan dan RB.Reformasi juga bukan untuk  kepentingan  dan  memenuhi  kebutuhan  actor-aktor  yang  ada  di dalam  birokrasi,  tetapi  untuk  membuat  birokrasi  mampu  memberi kontribusi pada percepatan terwujudnya kesejahteraan rakyat.Reformasi  birokrasi  seharusnya  didasarkan  kepada  kebutuhan stakeholder  karena  itu  kebutuhan  dan  kepentingan  warga  dan pemangku  kepentingan  juga  berbeda-beda,  menjadi  mustahil  program reformasi  birokrasi  dan  area  perubahannya  diseragamkan  secara nasional.Reformasi birokrasi kontekstual menjadi keniscayaan.
Jika  reformasi  birokrasi  bersifat  kontekstual  dan  mampu  menjawab kebutuhan  dan  kepentingan  warganya,  maka  kepedulian  warga terhadap  reformasi  birokrasi  menjadi  semakin  tinggi.Mereka  merasa memiliki  kepentingan  dengan  reformasi  birokrasi.Keterlibatan  dan kepedulian  mereka  terhadap  birokrasi  dan  program-programnya menjadi  semakin  intens.  Jika  hal  ini  dapat  dilakukan  maka  keinginan
untuk  mentransformasi  program  reformasi  birokrasi  dari  proyek pemerintah menjadi gerakan social akan terjadi dengan sendirinya. Program  reformasi  birokrasi  kontekstual  juga  akan  mendorong  K/L/D menjadi  lebih  focus  dan  dapat  mengelola  perubahan  yang  substansial dan  kultural.  K/L/D  perlu  focus  pada  perbaikan  kondisi  birokrasi  yang memiliki  daya  ungkit  yang  tinggi  dan  diperlukan  untuk  menjadikan birokrasi  fungsional  bagi  masyarakatnya.  Kedua,  untuk  mewujudkan program  reformasi  birokrasi  yang  kontekstual  maka  perencanaan  dan penilaian keberhasilan reformasi birokrasi harus melibatkan representasi  warga  dan  pemangku  kepentingan.  Ketiga,  program reformasi birokrasi harus diinternalisasikan dalam struktur kelembagaan yang  ada,  utamanya  di  sekretariat  jenderal  atau  sekretariat  utama. Keharusan  untuk  membentuk  berbagai  tim  dalam  rangka  pelaksanaan reformasi  birokrasi  di  K/L/D  harus  dihentikan.  Internalisasi  program reformasi birokrasi dalam struktur kelembagaan yang ada memiliki efek ganda.
Pertama, internalisasi  tersebut  akan meningkatkan  efektivitas  program reformasi birokrasi karena dalam praktiknya berbagai tim tersebut tidak memiliki  otoritas  dan  alokasi  anggaran  yang  jelas. Kedua, internalisasi tersebut  juga  dapat  mendorong  setiap  K/L/D  terbiasa  mengelola perubahan dan perbaikan sistemik dalam institusinya dan menjadikannya sebagai learning organization.
Ketiga, kementeran  PAN  dan  RB  sebagai  motor  penggerak  reformasi birokrasi  harus  melakukan  mindsetting  dan  pengarus-utamaan reformasi  di  K/L/D  yang  terlibat  dalam  program  RB  nasional. Mindsetting  reform  perlu  dilakukan  dikalangan  pimpinan  K/L/D  untuk memastikan  bahwa  mereka  menyadari  penting  reformasi  birokrasi
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
dilakukan  di  instansinya,  dan  resiko  yang  dihadapi  jika  reformasi birokrasi gagal dilakukan.
Keempat, untuk  merespons  agenda  reformasi  birokrasi  yang  bersifat makro dan lintas K/L seperti pembaharuan peraturan perundangan yang bertentangan  dan  tidak  sesuai  dengan  semangat  reformasi  birokrasi, Kementerian  PAN  dan  reformasi  birokrasi  perlu  segera  memetakan kekosongan  dan  ketidakpastian  hukum  dalam  percepatan  reformasi birokrasi. Salah satu yang penting segera diatur adalah penyelenggaraan pemerintah  pusat  di  daerah.  Tidak  adanya  pengaturan  tersebut  sering menimbulkan benturan yang tidak perlu dan/atau duplikasi pengaturan yang  membingungkan  antara  peraturan  yang  dibuat  oleh  Kementerian PAN  dan  RB  dengan  peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  Kementerian Dalam  Negeri.  Dalam  konstruksi  hukum  yang  berlaku,  tidak  jelas  siapa yang  bertanggungjawab  tentang  pelaksanaan  reformasi  birokrasi  yang dilakukan  oleh  pemerintah  daerah.Dalam  perspektif  yang  lebih  luas kekosongan  hukum  tersebut  membuat  konsolidasi  dan  sinergi  antara birokrasi di pusat dan daerah sulit dilakukan. Disamping itu,pemerintah perlu  segera  mendorong  terbentuknya  UU  tentang  “  Etika Penyelenggara  Negara”  dan  UU  tentang  “  Penggunaan  TIK  dalam Pemerintahan”.  Kedua  UU  tersebut  bersama-sama  dengan  UU no.5/2014  tentang  ASN  dapat  menjadi  basis  legal  yang  solid  dalam percepatan pelaksanaan reformasi birokrasi.
Kelima ,  reformasi  birokrasi  kontekstual  harus  menempatkan  peran Pimpinan  K/L/D  sebagai  motor  penggerak  perubahan.  Keberhasilan reformasi birokrasi sangat ditentukan oleh kebijakan pemerintah dalam memastikan  para  pimpinan  birokrasi  menggerakkan  proses  perubahan sesuai  dengan  kewenangan  yang  mereka  miliki.  Pendeketan  reformasi birokrasi  yang  saat  ini  menekankan  kepada  aspek  procedural  harus
diubah  menjadi  lebih  bersifat  kontraktual  yang  berorientasi  kepada target  capaian.  Target tersebut dituangkan  dalam  bentuk  kontrak yang dibuat  secara  berjenjang.  Kontrak  tersebut  kemudian  akan  dijadikan dasar penyusunan sasaran kinerja pimpinan birokrasi secara berjenjang.
Sesuai dengan UU ASN, para pemimpin akan dievaluasi kinerjanya termasuk di dalamnya  kesanggupan  dalam  menciptakan  perubahan  yang  dijanjikan.  Jika terbukti  mereka  tidak  mampu  memenuhi  target  perubahan  dalam  kontrak kinerja  mereka  akan  diganti.  Target  perubahan  tersebut  juga  bias  dijadikan dasar penyusunan kontrak kinerja dalam rekrutmen terbuka pejabat pimpinan tinggi.
Terkait  dengan  peran  kepemimpinan  tersebut,  RB  harus  didukung  dengan program  pengembangan  kompetensi  kepemimpinan  dalam  mengelola perubahan. Selama ini pengembangan kepemimpinan dilakukan terpisah dari program  RB.  Sehingga  tidak  heran  jika  banyak  keluhan  bahwa  perubahan tidak  bias  jalan  karena  ketidaktahuan  atau  lemahnya  komitmen  pimpinan. Untuk  itu  kaderisasi  kepemimpinan  perubahan  harus  ditangani  secara nasional.  Beberapa  program  yang  sudah  dirintis  oleh  LAN,  seperti  reform leader  academy,  atau  diklat  kepemimpinan  model  baru  (  LAN  telah mengenalkan  diklat  kepemimpinan  pola  baru  yang  bertujuan  untuk membentuk pemimpin transformatif.
Dalam  diklat  ini  pola  pembelajaran  berbasis  pengalaman.Karena  itu  setiap peserta  diklat  harus  memiliki  proyek  perubahan  (Inovasi)  pada  jurisdiksinya masing-masing.  Pimpinan  K/L/D  bertindak  sebagai  mentor  dan  widyaiswara berperan  sebagai  coach.  Dalam  melaksanakan  inovasi,  para  peserta  juga melibatkan  kolega  dan  anak  buahnya,  sehingga  proses  pembelajaran  pada diklat kepemimpinan transformative ini sangat inklusif) adalah langkah positif untuk  membentuk  pemimpinan  perubahan.  Program  pendidikan  dan
Kemudi: Jurnal Ilmu Pemerintahan, Vol. 1 No. 1 Agustus 2016
pelatihan kepemimpinan ini hanya akan berhasil jika didukung oleh pimpinan K/L/D karena tanpa dukungan dari pimpinannya amat sulit bagi peserta diklat untuk melakukan inovasi di instansinya.

## KESIMPULAN
Birokrasi  Indonesia  yang  dilaksanakan  dengan  menerapkan  konsep  birokrasi weber,  dalam  kenyataannya  telah  melahirkan  penyakit-penyakit  birokrasi atau  pathology  birokrasi  yang  ditandai  dengan  organisasi  yang  gemuk,  tidak transaparan,  berbelit-belit,  lamban  dan  korup.Oleh  karena  itu  perlu dilakukannya reformasi birokrasi, namun dari pelaksanaannya sampai saat ini masih  terkesan  lamban. Hal  ini  disebabkan oleh banyak  factor  salah  satunya adalah  tidak  adanya  persamaan  pemahaman  akan  makna  dari  reformasi birokrasi  sehingga  reformasi  birokrasi  hanya  di  maknai  sebagai  perbaikan penghasilan  ASN  yaitu  dengan  adanya  renumerasi,  reformasi  birokrasi dilaksanakan  langsung  dalam  skala  yang  luas  namun  tidak  diimbangi  oleh kemampuan  dari  pada  para  pembaharu,sampai  dengan  kebijakan  reformasi birokrasi yang selalu menganggap bahwa pimpinan pasti pro dengan agenda reformasi  birokrasi  padahal  tidak.    Dengan  masih  banyaknya  permasalahan yang  masih  menghambat  berjalannya  reformasi  birokrasi  maka  pemerintah dalam  hal  ini  K/L/D  harus  mengaitkan  reformasi  birokrasi  dengan penyelesaian permasalahan-permasalah public yang dihadapi oleh pemangku kepentingan  di  masing-masing  K/L/D  sehingga  pemerintah  bersih  dan masyarakat sejahtera.

## DAFTAR PUSTAKA
Dwiyanto,  Agus.2015.Reformasi  birokrasi  kontekstual.  LAN  dan  UGM  Press. Yogyakarta.
Dwiyanto,  Agus.2014.  Mewujudkan  good  governance  melalui  pelayanan publik. UGM Press. Yogyakarta.
Effendi,Sofian.2010.  Reformasi  Tata  kepemerintahan  (menyiapkan  aparatur negara  untuk  mendukung  demokratisasi  politik  dan  ekonomi terbuka).Gadjah Mada University Press.Yogyakarta
Setiyono,  Budi.  2012.  Birokrasi  dalam  perspektif  politik  dan  administrasi.
Nuansa.Bandung.
Said,Mas’ud.2010.  Birokrasi  di  negara  birokratis  (makna,masalah  dan dekonsentrasi birokrasi Indonesia).UMM Press.Malang
Tamin,  Faisal.2004.  Reformasi  Birokrasi  (Analisis  pendayagunaan  Aparatur negara).Belantika.Jakarta.
Kajian  tentang  pelaksanaan  otonomi  daerah  di  Indonesia.2009.Reformasi birokrasi,kepemimpinan  dan  pelayanan  public.Gava  media,JIAN UGM,MAP UGM. Yogyakarta.
Jurnal  dialog  kebijakan  publik  “  birokrasi  dalam  era  keterbukaan  informasi public”.Edisi 3/September/2011.
Evaluasi  kebijakan  reformasi  birokrasi.2013.  Direktorat  evaluasi  kinerja pembangunan sektoral BAPPENAS.