## PERBUATAN MELAWAN HUKUM YANG DILAKUKAN OLEH PENGUASA
( ONRECHTMATIGE OVERHEIDSDAAD ) DALAM PUTUSAN

## PENGADILAN: SEBUAH STUDI KASUS
H. Chandera*, Arfian Indrianto** Fakultas Hukum Universitas Atma Jaya Yogyakarta Jalan Mrican Baru 28 Yogyakarta 55281

## Abstract
The government often do not escape the existence of legal actions in which violations occur (unlawful acts by the government). This case was the dispute between the Congregation of the Sisters of the Virgin Mary against the President of Republic Indonesia cq the Minister of Home  Affairs  of  Republic  Indonesia  cq  the  Governor  of  Central  Java  cq  the  Regent  of Pekalongan,  and  the  Director  of  RSUD  Kraton  in  Pekalongan,  Central  Java  regarding unlawful acts committed by the government. When this dispute occurs, the Regulation of the Supreme  Court  of  Republic  Indonesia  Number  2  of  2019  has  not  been  issued  concerning Guidelines  for  the  Settlement  of  Government  Actions  and  the  Authority  to  Adjudicate Unlawful  Acts  by  Government  Agencies  and/or  Officials  (Onrechtmatige  Overheidsdaad). The research question is: can the government as an instrument of state administration in carrying  out  its  duties  and  functions  commit  acts  against  the  law?  This  writing  uses  the Normative-Empirical  legal  writing  method,  a  combination  of  normative  legal  approaches with the addition of various empirical elements. This method implements normative legal provisions in every particular legal event occuring in society. It can be concluded that acts against the law can be committed by the government. The lawsuit against unlawful acts by the  government  is  the  authority  of  the  general  court,  not  the  state  administrative  court. However,  with  the  issuance  of  Regulation  of  the  Supreme  Court  of  Republic  Indonesia Number 2 of 2019, then it becomes the authority of the state administrative court.
Keywords : Onrechtmatige Overheidsdaad; Case Study; The Government.

## Intisari
Penguasa  (pemerintah)  dalam  melaksanakan  tugas  dan  kewenangannya  seringkali  tidak luput dari adanya perbuatan hukum yang didalamnya terjadi pelanggaran, yang disebut perbuatan  melawan  hukum  yang  dilakukan  oleh  penguasa.  Perkara  yang  menjadi pembahasan dari studi kasus yakni sengketa antara Kongregasi Suster-Suster Bunda Maria
*Alamat korespondensi: chandera_sh@yahoo.com **Alamat korespondensi: drak_angelo@yahoo.com
melawan  Presiden  Republik  Indonesia  cq  Menteri  Dalam  Negeri  Republik  Indonesia  cq Gubernur Jawa Tengah cq Bupati Pekalongan dan Direktur RSUD Kraton di Pekalongan, Jawa Tengah tentang perbuatan melawan hukum yang dilakukan penguasa (pemerintah). Saat  terjadi  sengketa,  belum  terbit  Peraturan  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor 2 Tahun 2019 Tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintah dan Kewenangan  Mengadili  Perbuatan  Melawan  hukum  oleh  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintah ( Onrechtmatige Overheidsdaad ).  Adapun permasalahan dalam penulisan ini adalah  bahwa  pemerintah  selaku  instrumen  penyelenggara  negara  dalam  menjalankan tugas  dan  fungsinya  dapat  melakukan  perbuatan  melawan  hukum.  Penulisan  ini menggunakan  metode  penulisan  hukum  Normatif-Empiris,  yang  merupakan penggabungan antara pendekatan hukum normatif dengan adanya penambahan berbagai unsur  empiris.  Metode  penelitian  normatif-empiris  merupakan  implementasi  ketentuan hukum  normatif  (undang-undang)  pada  setiap  peristiwa  hukum  tertentu  yang    terjadi dalam  suatu  masyarakat.  Kesimpulan  dari  penulisan  ini  bahwa perbuatan melawan hukum  (pemerintah)  merupakan  kewenangan  peradilan  umum,  bukan  peradilan  tata usaha  negara.  Akan  tetapi,  dengan  telah  diterbitkannya  Peraturan  Mahkamah  Agung Republik  Indonesia  Nomor  2  Tahun  2019  tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa Tindakan Pemerintah dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melawan hukum oleh Badan dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  ( Onrechtmatige  Overheidsdaad ),  selanjutnya  menjadi kewenangan peradilan tata usaha negara.
Kata kunci : Onrechtmatige Overheidsdaad ; Studi Kasus; Pemerintah.

## A. Latar Belakang Masalah
Pemikiran  negara  hukum  pada hakikatnya  berakar  dari  konsep  teori kedaulatan hukum yang pada prinsipnya menyatakan  bahwa  kekuasaan  tertinggi dalam suatu negara adalah hukum. Oleh karenanya, seluruh warga negara dan alat
1 Rieke  Dyah  Pitaloka,  2004, Kekerasan  Negara Menular ke Masyarakat , Edisi Pertama, Galang Press, Yogyakarta, hlm . 14.
perlengkapan  negara  wajib  tunduk  dan patuh  serta  menjunjung  tinggi  hukum tanpa  kecuali.  Berdasarkan  konsep teoritis  inilah 1 berkembang  konsep negara hukum yang menghendaki adanya unsur-unsur tertentu dalam
penyelenggaraan  sistem  ketatanegaraan yaitu:
1. Adanya  jaminan  terhadap  hak asasi manusia (warga negara).
2. Adanya pemisahan/pembagian kekuasaan. 3. Adanya asas legalitas pemerintahan.
4. Adanya  prinsip  peradilan  yang bebas dan tidak memihak.
Berdasarkan  unsur-unsur  terkait konsep negara hukum yang diuraikan di atas  menjadikan  negara  sangat  berperan penting  dalam  menciptakan  hukum maupun dalam penegakan hukum dalam rangka menciptakan suatu keadaan yang aman dan tertib. Kewajiban negara dalam berusaha  menciptakan  suatu  keadaan yang  aman  dan  tertib  dilakukan  oleh lembaga eksekutif, lembaga legislatif dan lembaga  yudikatif.  Dengan  demikian, fungsi  negara  seperti  yang  diungkapkan Arendt  adalah  menetapkan  aturan-
2 Ibid .
aturan  yang  mengikat  dan    menjamin kehidupan  bersama.  Selain  itu,  negara juga berfungsi untuk menciptakan ruang dan memelihara ketahanan. Oleh karena itu,  dapat  dipahami  bahwa  negara memiliki  kekuasaan  untuk  mengatur masyarakat  yang  ada  dalam  wilayahnya. Hal ini berarti kekuasaan dalam konteks politik  berkaitan  dengan  kekuasaan untuk mengatur masyarakat. Kesimpulan yang  dapat  kita  ambil  adalah  bahwa kekuasaan yang diajalankan oleh penguasa, dapat diartikan sebagai sebuah tindakan negara. 2
Pemerintahan dalam arti luas yakni segala  bentuk  kegiatan  atau  aktivitas penyelenggaraan  negara  yang  dilakukan oleh organ-organ negara yang mempunyai  otoritas  atau  kewenangan untuk menjalankan kekuasaan. Pengertian pemerintah seperti ini mencakup kegiatan atau aktivitas penyelenggaraan  negara  yang  dilakukan
oleh eksekutif, legislatif maupun judikatif.
Sedangkan pengertian
pemerintahan  dalam  arti  sempit  tidak lain  adalah  aktivitas  atau  kegiatan  yang diselenggarakan  oleh  fungsi  eksekutif yang  dalam  hal  ini  dilaksanakan  oleh Presidan  ataupun  Perdana  Menteri sampai dengan level birokrasi yang paling rendah tingkatannya.
Penyelenggaraan fungsi-fungsi administratuur  atau  bestuur  inilah  yang disebut sebagai pemerintahan dalam arti sempit. 3 Han, et  al. menyebutkan  salah satu  instrumen  pemerintahan  adalah “ wet-en  regelgeving ”.  Dikatakan  oleh  de Haan, et  al. bahwa: Voor  de  bestuurlijke fungctie maakt het in wezen geen veschil of men nu probeert met behulp van algemeen verbindende  (abstracte)  voorschriften  – wetgeving in material zin dus-dan wel met behulp van concrete voorshriften
3 B. Hestu Cipto Handoyo, 2003, Hukum Tata Negara, Kewarganegaraan & Hak Asasi Manusia , Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta , hlm . 84-85.
(beschikkingen en overeenkomsten) bepaalde berstuursdoeleinden te realiseren . Peraturan perundang-
undangan  menjadi  instrument  yuridis untuk  merealisasikan  konsep welfare state dalam realistas sosial. Penjabarannya dalam situasi dan sasaran kongkrit dapat dicapai melalui keputusan dan perjanjian-perjanjian dengan mengacu  pada  peraturan  perundang- undangan.
Berbeda dalam suatu negara hukum klasik,  peraturan  perundang-undangan dalam  negara  kesejahteraan  partisipatif tidak  disusun  untuk  membatasi  secara ketat  fungsi  pemerintah,  tetapi  disusun untuk  meregulasi  implemetasi  peran sosial  pemerintah  secara  partisipatif. Peraturan
Perundang-undangan dijadikan  sebagai  instrument  peran pemerintahan dalam merealisasikan
tujuan  negara  hukum  sosial. 4 Peraturan
4 W.  Riawan  Tjandra,  2004, Dinamika  Peran Pemerintah  dalam  Perspektif  Hukum  Administrasi , Edisi  Pertama,  Universitas  Atma  Jaya  Yogyakarta, Yogyakarta, hlm . 12-13.
perundang-undangan merupakan tumpuan  dan  landasan  dari  pemerintah dalam  mengatur  kehidupan  berbangsa dan bernegara, oleh karenanya kebijakan yang  diambil  dan  langkah-langkah  yang dilakukan  haruslah  bertumpu  pada peraturan  perundang-undangan  yang berlaku.  Muncul  sebuah  pemikiran, bahwa  pemerintahan  dijalankan  oleh orang-orang  yang  mendapat  amanat untuk  menjalankan  roda  pemerintahan, yang  mana  orang-orang  tersebut  karena jabatannya  telah  mengambil  kebijakan dan  tindakan  yang  memungkin  langkah yang diambil dalam menjalankan pemerintah  justru  adalah  tindakan perbuatan melawan hukum.
Penulisan  ini  didasarkan  adanya perkara perbuatan melawan hukum yang dilakukan  oleh  penguasa  (pemerintah daerah) Kabupaten Pekalongan. Gugatan ini  diajukan  oleh  Kongregasi  Suster- Suster  Bunda  Maria  yang  ditujukan kepada  Presiden  Republik  Indonesia cq
Menteri Dalam Negeri Republik
Indonesia cq Gubernur  Jawa  Tengah cq Bupati Pekalongan  selaku Tergugat I dan Direktur  RSUD  Kraton  di  Pekalongan Jawa Tengah selaku Tergugat II,  gugatan ini  terdaftar  pada  Pengadilan  Negeri Pekalongan  dengan  Nomor  Register: 10/Pdt.G/2014/PN.Pkl.
Selanjutnya, Penggugat mempunyai lahan  sebesar  30800  M 2 sebagaimana disebutkan  dalam  SHM  No.200  sejak tahun 1978 dan sebagian dari
keseluruhan lahan tersebut dikuasai oleh Para  Penggugat  seluas  kurang  lebih 10.000 M 2 . Selama ini, penguasaan lahan tersebut  dilakukan  oleh  Para  Tergugat tanpa  ada  perbuatan  hukum  (tanpa  jual beli,  tanpa  sewa  menyewa,  tanpa kompensasi) apapun, dan atas
penguasaan  tersebut  bertahun–tahun telah  berusaha  diminta  oleh  Penggugat akan  tetapi  selalu  hanya  diberikan  janji manis selalu sehingga tidak ada kata lain
Penggugat dalam memperjuangkan haknya menempuh jalur pengadilan.
Berdasarkan  uraian  di  atas,  maka permasalahan yang diangkat oleh penulis adalah  bahwa  apakah  pemerintah  selaku instrumen  penyelenggara  negara  dalam menjalankan  tugas  dan  fungsinya  dapat melakukan  perbuatan  melawan    hukum. Tujuan dari penulisan ini adalah pertama, untuk  mengkaji  dan  menganalisis  lebih dalam lagi mengenai perbuatan melawan hukum  yang  dilakukan  oleh  penguasa (pemerintah)  terkait  dengan  kasus  yang ada  di  Peradilan  Umum.  Kedua,  untuk menguraikan  apa  saja  unsur-unsur  yang terkandung  dalam  perbuatan  melawan hukum  oleh  penguasa  (pemerintah) dalam perkara perdata.

## B. Metode Penelitian
Penulis  dalam  menyajikan  studi kasus ini menggunakan metode
5 Ronny Hanitijo Soemitro, 2010, Dualisme Penelitian Hukum  (Normatif  dan  Empiris) ,  Pustaka  Pelajar, Yogyakarta, hlm. 154.
penulisan  hukum  Normatif-Empiris. 5
Metode  penulisan  hukum  normatif  ini pada dasarnya merupakan penggabungan antara  pendekatan  hukum  normatif dengan  adanya  penambahan  berbagai unsur empiris. Metode penulisan normatif-empiris merupakan
implementasi ketentuan hukum normatif (undang-undang)  pada  setiap  peristiwa hukum tertentu yang terjadi dalam suatu masyarakat.  Dalam  penulisan  jenis  ini terdapat tiga kategori yakni:
1. Non Judicial Case Study, merupakan pendekatan studi kasus  hukum  yang  tanpa  konflik sehingga tidak ada campur tangan pengadilan.
2. Judicial  Case  Study, merupakan pendekatan  studi  kasus  hukum karena  konflik  sehingga  akan melibatkan  campur  tangan  dari pengadilan  untuk  memberikan
keputusan

## penyelesaian
(yurisprudensi)
3. Live  Case  Study ,  merupakan pendekatan  pada  suatu  peristiwa hukum  yang  prosesnya  masih
berlangsung atau belum berakhir. 6
Selain menggunakan metode
penulisan  dalam  rangka  menyajikan penulisan  ini,  penulis  melakukan  telaah terhadap bahan-bahan kepustakaan,
Putusan Pengadilan dan referensi jurnal- jurnal  baik  secara online maupun  non online . Data kualitatif itu akan dianalisa.
Analisa  dilakukan  dengan  cara  telaah kritis  terhadap  hukum  materiil  dan hukum  formil  yang  dikaitkan  dengan studi  kasus  perkara  perbuatan  melawan hukum yang ditangani oleh penulis.
6 IdTesis,  “Metode  Penelitan  Hukum  Empiris  dan Normatif”, https://idtesis.com/metode-penelitian- hukum-empiris-dan-normatif/, diakses  tanggal  2 Agustus 2022.
7 Tim Redaksi Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia, 2016,  Edisi

## C. Hasil Penelitian dan Pembahasan
1. Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Layak dan Tata Pemerintahan Yang Baik Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia,  asas  adalah  dasar  (sesuatu yang  menjadi  tumpuan  berpikir  atau berpendapat); atau dasar cita-cita (perkumpulan  atau  organisasi);  atau hukum  dasar. 7 Sementara,  pengertian asas  hukum  adalah  merupakan  pikiran dasar yang bersifat umum dan mendasari atau  yang  terdapat  di  dalam  atau  di belakang peraturan hukum konkret. 8
Konsep good  governance dan  asas- asas  umum  pemerintahan  yang  layak menjadi  bagian  dari  para  penyelenggara negara dalam melaksanakan wewenangnya. Bagimanakah hukum dan perencanaanya mengatur langkah- langkah  yang  akan  digunakan  oleh  para
Kelima,  Departemen  Pendidikan  Nasional,  Jakarta, hlm . 94.
8 Sudikno  Mertokusumo,  2012, Teori  Hukum ,  Edisi Revisi, Cahaya Atma Pusaka, Jakarta, hlm. 46.
penyelenggra negara dalam melaksanakan tugasnya dalam
mengaktualisasikan kewenangan tersebut guna  menjalankan  roda  pemerintahan. Elemen-elemen  hukum  terdiri  dari legal substance , legal structure dan legal culture yang  dimulai  dengan  perencanaan hukum  ( legistation  planning ),  proses pembuatannya  ( law  making  process ), penegakan hukum ( law enforcement ) dan kesadaran hukum ( law awareness ).
Untuk mewujudkan
good
governance , maka sudah seharusnya para pengabdi  negara  terutama  para  pejabat negara  wajib  memperhatikan  Asas-Asas Umum  Pemerintahan  Yang  Layak  dan Tata  Pemerintahan  Yang  baik.  Asas umum pemerintahan yang layak, sesungguhnya adalah rambu-rambu bagi para penyelenggara negara dalam menjalankan  tugasnya.  Rambu-rambu tersebut  diperlukan  agar  tindakan-
9 H. A. Muin Fahmal, 2008, Peran Asas-Asas Umum Pemerintahan  yang  Layak  Dalam  Mewujudkan
tindakannya  tetap  sesuai  dengan  tujuan hukum yang sesungguhnya.
Attamimi mengingatkan pentingnya  pengunaan  asas-asas  umum pemerintahan yang layak, karena dewasa ini makin banyak ketentuan perundang- undangan  yang  dibuat  oleh  pemerintah cenderung  keluar  dari  aturan  dasarnya. 9
Pada  Negara  hukum  yang  tindakan pemerintahannya  sedemikian  menonjol pertimbangan Doelmatigeheids ,  maka
kesewenang-wenangan
cenderung menonjol.  Di  lain  pihak,  apabila  dalam tindakan-tindakan administrasi berpegang  secara  kaku  pada  persoalan Rechamtiegheids tanpa mempertimbangan prinsip Doelmatiegheids makin  cenderung  lalai mewujudkan fungsi negara kesejahteraan. Pada tataran ini, diperlukam kecerdasan  para  penyelengara  negara menerapkan asas-asas umum
Pemerintahan  Yang    Bersih ,  Edisi  Kedua,  PT.  Buku Kita, Jakarta Selatan, hlm. 60-61.
pemerintahan  yang  layak. 10 Adapun prinsip-prinsip Asas-Asas
Umum Pemerintahan  Yang  layak  sebagaimana disebutkan  dalam  lembaga  peneilitian pengembangan hukum administrasi negara terdiri dari:
a. Prinsip Kepastian hukum
(rechtszekerheids-beginsel,
principle of legal security ).
b. Prinsip
Keseimbangan
( evenredigheidsbeginsel,  principle
of propotionality ).
c. Prinsip Kesamaan dalam mengambil keputusan ( gelijkheidsbeginsel,  principle  of equality ).
d. Prinsip  bertindak  cermat  atau saksama  ( zorfvuldigheidsbeginsel, principle of carefulness ).
e. Prinsip  Motivasi  untuk  setiap keputusan ( motiveringsbeginsel,
principle of motivation ).
10 Ibid.
f. Prinsip  jangan  menyalahgunakan kewenangan ( verbod van detournement de pouvoir, principle of non-misuse of competence ).
g. Prinsip  permain  yang  jujur  ( fair play beginsel ).
h. Prinsip  Keadilan  atau  larangan bertindak
sewenang-wenang ( redelijkheids-beginsel  of  verbod van willekeur, principle of reasaonableness  of  prohobition  of arbitrariness ).
i. Prinsip  pemenuhan  pengharapan yang  ditimbulkan  ( principle  van opgewekte verwachtingen, principle of meeting raised expectation ).
j. Prinsip  meniadakan  akibat  dari keputusan yang dibatalkan
( herstelbeginsel,  the  principle  of undoing  the  consequences  of annuled decision ).
k. Prinsip  perlindungan  cara  hidup pribadi ( principan van besckerning
van de persoonlijke levenssfeer, the principle of protecting the personal way of life ).
Pemberlakuan  asas-asas  umum pemerintahan  yang  layak  ( Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestur ) sebagai norma,  akan  lebih  mewujudkan  fungsi dan  tujuan  hukumyang  sesungguhnya dan sebagai instrumen bagi hakim dalam mempertimbangkan  fungsi  administrasi dalam  menilai  pekerjaan  administrasi. Oleh  karena  itu,  Penerapan Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestur
berfungsi sebagai:
a. Sebagai  pengikat  antara  berbagai kaidah hukum yang akan menjamin  keterpaduan  kaidah hukum dalam suatu ikatan sistem; b. Menjamin kaidah hukum dibentuk  dan  dilaksanakan  sesuai dengan  tujuan  hukum,  misal  asas kecermatan adalah untuk
kepastian hukum;
11 Ibid, hlm. 85-86.
c. Menjamin keluwesan (fleksibilitas)  penerapan  kaidah hukum pada suatu situasi kongktet; dan d. Sebagai instrumen untuk mengerahkan  penerapan  kaidah hukum. Hakim tidak boleh menerapkan  suatu  kaidah  hukum yang  akan  bertentangan  dengan asas  hukum  umum  yang  berlaku. Hal  dimaksud,  menurut  Penulis adalah Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang layak. 11 Sedangkan pemerintahan yang bersih  ( clean  government )  merupakan bagian  dari  pemerintahan  yang  baik ( good  governence ). Good  Governance sebagai  norma  pemerintahan  adalah suatu  sasaran  yang  akan  dituju  dan diwujudkan dalam pelaksanaan pemerintahan  yang  baik.  Asas-asas umum  pemerintahan  yang  layak  sebagai norma mengikat yang menuntun
pemerintah  dalam  mewujudkan good governance .  Sinergitas  antara  good governance  dengan  asas-asas  umum pemerintahan  yang  layak  menciptakan pemerintahan yang bersih ( clean government )  dan  pemerintahan  yang berwibawa. Konsep good governance telah menjadi kemauan politik dalam berbagai ketentuan  perundang-undangan  dalam Negera Kesatuan Republik Indonesia. 12
2. Asas Peraturan Perundang- Undangan Dalam praktik penyusunan peraturan  perundang-undangan,  sangat penting memperhatikan asas-asas
hukum,  termasuk  untuk  menyelesaikan permasalahan  jika  ada  pertentangan antara  satu  peraturan  dengan  peraturan
yang lain. Untuk itulah, maka permasalahan tersebut harus diselesaikan
12 Ibid, hlm 88.
berdasarkan asas-asas tentang berlakunya peraturan perundang-undangan.
Asas-asas yang hendaknya diperhatikan  menurut  Sundari  dan Sumiarni 13 , yakni:
a. Asas  lex  superiori  derogat  legi inferiori
Asas  hukum  ini  menyatakan  jika ada  dua  peraturan  hukum  yang satu  kedudukannya  lebih  tinggi dari yang lain, mengatur hal yang sama  akan  tetapi  isinya  saling bertentangan,  maka  yang  berlaku adalah  peraturan  hukum  yang lebih tinggi tingkatannya. Asas ini mengenal hierarki tingkatan peraturan perundang-undangan
b. Asas  lex  specialis  derogat  legi generalis
Asas  hukum  ini  menyatakan, peraturan  perundang-undangan yang khusus menyisihkan 13 Sundari  &  Sumiarni,  2015, Politik  Hukum  &  Tata Hukum Indonesia , Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta, hlm . 47-48.
peraturan  perundang-undangan yang umum. Dalam menggunakan asas  ini  tingkatan  kedua  produk peraturan  perundang-undangan harus  sama.  Berdasarkan  asas  ini, apabila  ada  dua  peraturan  yang sama  tingkatannya,  mengatur  hal yang  sama  tetapi  yang  satu  lebih khusus dari yang lain, isinya saling bertentangan, maka
yang
diberlakukan  adalah  peraturan
yang lebih khusus sifatnya.
c. Asas  lex  posteriori  derogat  legi
priori
Asas  hukum  ini  menyatakan, dalam  hal  ini  apabila  ada  dua peraturan  perundang-undangan dengan  tingkatan  yang  sama mengatur  mengenai  hal  yang sama,  maka  yang  berlaku  adalah peraturan  perundang-undangan yang terbaru.
Selain  ketiga  asas  tersebut  di  atas, masih  terdapat  asas-asas  hukum  tentang
dengan berlakunya peraturan perundang-undangan, antara lain:
a. Setiap orang dianggap mengetahui undang-undang.
Asas  ini  mengandung  arti  bahwa setiap  orang  harus  dianggap mengetahui setiap peraturan perundang-undangan. Tujuan asas ini agar ada kepastian hukum tentang berlakunya undang- undang.
b. Undang-undang  tidak  berlaku
surut. Asas  ini  terdapat  dalam  Pasal  87 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan, yang  substansinya  menyatakan bahwa peraturan perundang- undangan  mulai  berlaku  dan mempunyai  kekuatan  mengikat pada tanggal diundangkan, kecuali ditentukan lain di dalam peraturan
perundang-undangan
yang
bersangkutan.
a. Asas Perbuatan Melawan Hukum Perbuatan hukum adalah setiap  perbuatan  yang  akibatnya diatur  oleh  hukum,  karena  akibat tersebut  dapat  dianggap  menjadi kehendak  dari  yang  melakukan perbuatan  itu. 14 Hukum  yang senantiasa  berproses  berdasarkan ukuran keadilan, kesejahteraan, dan keberpihakan  pada  rakyat,  sudah pasti  sangat  dipengaruhi  oleh manusia yang menjalankan hukum. Hukum  tidak  bisa  melepaskan  diri dari  dirinya  yang  normatif  sebagai rules ,  tetapi  hukum  juga  sebagai
perilaku. Peraturan akan
membentuk  suatu  hukum  positif, sedangkan  perilaku  atau  manusia
14 M.  S.A. Nasution,  2015, Filsafat H ukum ,  Rajawali Pers, Jakarta, hlm . 59.
akan  menggerakkan  peraturan  dan sistem yang sudah dibangun. 15
Berdasarkan KUHPerdata Indonesia  (BW)  tentang  perbuatan melawan hukum, sebagaimana juga dengan  KUHPerdata  di  negara- negara  lain  dalam  sistem  hukum Eropa  Kontinental,  maka  model tanggung jawab hukum sebagaimana diatur dalam KUHPerdata, yaitu: 1) Pasal 1365 KUHPerdata terkait tanggung jawab dengan unsur kesalahan (kesengajaan dan kelalaian). 2) Pasal 1366 KUHPerdata terkait tanggung jawab dengan unsur kesalahan khususnya unsur kelalaian. 3) Pasal 1367 KUHPerdata terkait tanggung jawab 15 M.  A.  Tanjung  &  R.  Saraswati,  “Calon  Tunggal Pilkada  Kurangi  Kualitas  Demokrasi”, Jurnal Yudisial , Vol. 12, No. 3, 2019, hlm. 278.
(tanpa kesalahan) dalam arti yang sangat terbatas.
Konsepsi tentang negara
hukum  terkait  dengan  sistem hukum  yang  dianut  berorientasi pada  dua  tradisi  hukum  yang berbeda,  yaitu common  law  system dan civil  law  system .  Kedua  sistem
hukum tersebut menggunakan istilah yang berbeda, yaitu
rechtsstaat dan the rule of law . 16
b. Hubungan  Kausalitas  antar

## Perbuatan dan Kerugian
Pemahaman tentang perbuatan  melawan  hukum  dalam KUHPerdata  mengalami  beberapa perubahan  dan  perluasan.  Sebelum tanggal  31  Januari  1919,  mengikuti ajaran  legisme, onrechtmatige  daad (perbuatan melawan hukum) ditafsirkan dalam arti  sempit, yaitu hanya  diartikan  sebagai  perbuatan melanggar undang-undang.
16 J. Simamora, “Tafsir Makna Negara Hukum dalam Perspektif  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik
Melawan  hukum  merupakan  suatu perbuatan  yang  melanggar  hak subjektif orang lain atau bertentangan  dengan  kewajiban hukum  pelaku.  Dalam waterleiding arrest (Arrest  H.R.  10  Juni  1910),
H.R.  menganut  paham  legisme  ini. Artinya, perbuatan melawan hukum  adalah  melanggar  undang- undang.  Tetapi  kemudian  dengan adanya kasus Cohen v. Lindenbaum (H.R.  31  Januari  1919),  pengertian onrechtmatige daad diberi penafsiran yang lebih luas. Dimulai dengan adanya permasalahan dua orang percetakan buku  di  Kota  Amsterdam  bernama Samuel Cohen dan Max
Lindenbaum.  Pada  suatu  waktu, Cohen  membujuk  (dengan  cara memberikan  sesuatu/hadiah)  salah seorang  pegawai  Lindenbaum  agar membocorkan  rahasia  perusahaan
Indonesia ”, Jurnal Dinamika Hukum , Vol. 14, No. 3, 2014, hlm. 549.
Lindenbaum  kepadanya.  Akhirnya, perusahaan Lindenbaum mengalami kerugian. Ketika Lindenbaum mengetahui hal tersebut,  Lindenbaum  menggugat
Cohen berdasarkan Pasal 1401 BW (di  KUHPerdata  Pasal  1365). Pengadilan  negeri  berpendapat bahwa  Cohen  telah  melakukan perbuatan  melawan  hukum.  Tetapi pada  tingkat  pengadilan  tinggi, perbuatan melawan hukum tersebut tidak  dapat  diterapkan  kepada pihak ketiga (Cohen) karena ia tidak melanggar undang-undang. Perbuatan melawan hukum tersebut  hanya  dapat  diterapkan terhadap pekerja/pegawai
Lindenbaum.  Akan  tetapi  pada tingkat  kasasi,  H.R.  ( Hoge  Raad ) memenangkan Lindenbaum dengan pertimbangan bahwa penafsiran pengadilan tinggi
17 D.  S. Meliala,  2014, Hukum P erdata D alam P erspektif , Nuansa Aulia, Bandung, hlm . 189.
mengenai perbuatan melawan hukum sangat sempit, karena hanya mengenai  perbuatan  yang  dilarang oleh undang-undang. 17
Dalam kaitannya dengan putusan  antara  Samuel  Cohen  dan Max  Lindenbaum  tersebut,  Gustav Radbruch  mengemukakan  bahwa idealnya dalam suatu putusan harus memuat idee  des  recht ,  yang meliputi  tiga  unsur,  yaitu  keadilan ( Gerechtigkeit ),  kepastian  hukum ( Rechtsicherheit ),  dan  kemanfaatan ( Zwechtmassigkeit ).  Ketiga  unsur tersebut seharusnya
dipertimbangkan  dan  diputuskan secara  proporsional  oleh  hakim, sehingga  dapat  dihasilkan  putusan yang  memenuhi  rasa  keadilan. 18
Namun  demikian,  para  hakim umumnya  hanya  tunduk  kepada hukum  dan  tidak  tunduk  kepada perintah  atau  instruksi  dari  organ
18 Y.  A. Mangesti  & B.  L. Tanya,  2014, Moralitas Hukum , Genta Publishing, Yogyakarta, hlm . 74.
yudikatif  atau  administrasi  yang lebih tinggi. 19
Sementara  itu  di  Indonesia, keadilan yang dianut adalah keadilan  sosial,  yaitu  keadilan  bagi seluruh  rakyat,  sesuai  dengan konteks kesosialan masyarakat Indonesia. Keadilan adalah merupakan  tujuan  hukum  yang utama karena hanya denga keadilan tatanan kehidupan masyarakat
dapat terpelihara. 20

## 3. Perbuatan melawan Hukum oleh Penguasa (Pemerintah)
Pada  hakikatnya,  ajaran  mengenai perbuatan melawan hukum oleh
penguasa  (pemerintah)  itu  tidak  ada bedanya dengan ajaran mengenai perbuatan melawan hukum pada umumnya:  kedua-duanya  adalah  ajaran tentang keseimbangan masyarakat, kalau
19 Hans Kelsen, 2015, Teori Umum tentang Hukum & Negara ,  Muttaqien,  R.  (Ed.),  Edisi  ke-10,  Penerbit Nusa Media, Bandung, hlm. 387.
dalam ajaran tentang perbuatan melawan hukum dilihat dari sudut pandang pihak yang dirugikan,sedangkan untuk perbuatan melawan hukum oleh
Penguasa  (pemerintah)  ditinjau  dari kedudukan  si  pembuat  pelanggaran ( laederende ) yakni penguasa (pemerintah).  Terkait  adanya  perbuatan melawan hukum oleh penguasa
(pemerintah),  maka  hal  yang  patut dipertimbangkan adalah timbulnya kerugian  yang  terjadi  akibat  perbuatan melawan hukum oleh penguasa
(pemerintah)  serta  tidak  menyetujui tindakan  perbuatan  melawan  hukum tersebut.
Persoalan  yang  diangkat  adalah “perbuatan  pemerintahan”,  sedangkan “melawan  hukum”  itu  menerangkan “perbuatan pemerintah”, sehingga terjemahan yang tepat menurut susunan katanya  ialah  “perbuatan  pemerintah
20 J.  M.  Gaffar,  2012, Demokrasi  Konstitusional Praktik Ketatanegaraan Indonesia setelah Perubahan UUD 1945 , Konstitusi Press, Jakarta, hlm. 135.
yang  melawan  hukum”.  Tetapi  pada
ajaran mengenai “ onrechtmatige overheidsdaad ” ini, titik berat diletakkan pada sifat melawan hukumnya ( onrechtmatigheidnya )  itu.  Kalau  kita mengingat  putusan  HR  1919,  yang disebut  “ onrechtmatig ”  ialah  “berbuat dan tidak berbuat… dsb.” Jadi, titik berat diletakkan  pada  “perbuatan  melawan hukum”. Seperti yang telah dikemukan di atas,  kita  mengenal  dua  ajaran  tentang perbuatan  melawan  hukum.  Yaitu
perbuatan melawan hukum tang dilakukan  pemerintah,  sehingga  sebagai terjemahan dari
pengertian
“ onrechtmatige  overheidsdaad ”  adalah istilah  “perbuatan  melawan  hukum  oleh pemerintah” 21
a. Cara  memperjuangkan  hak  atas
Perbuatan melawan Hukum oleh Penguasa (Pemerintah)
21 Sudikno Mertokusumo, 2014, Perbuatan Melawan Hukum  oleh  Pemerintah ,  Cahaya  Atma  Pustaka, Yogyakarta, hlm . 39.
1) Perjuangan hak menggunakan instrumen hukum pidana.
Hukum  pidana  adalah bagian dari keseluruhan hukum  yang  berlaku  disuatu negara,  yang  mengadakan dasar-dasar dan aturan untuk:
a) Menentukan  perbuatan- perbuatan  mana  yang tidak  boleh  dilakukan, yang  dilarang,  dengan disertai  ancaman  atau sangsi yang berupa pidana  tertentu  bagi barangsiapa  melanggar larangan tersebut. b) Menentukan  kapan  dan dalam hal-hal apa kepada  mereka  yang telah melanggar larangan-larangan itu dapat  dikenakan  atau
dijatuhi pidana sebagaimana  yang  telah diancamkan. c) Menentukan dengan cara bagaimana pengenaan  pidana  itu dapat dilaksanakan apabila  ada  orang  yang disangka telah melanggar larangan tersebut. 22 Dalam  ruang  lingkup hukum pidana yang luas, baik hukum pidana subjektif (materiil)  maupun  hukum acara  pidana  (hukum  pidana formil) disebut hukum pidana.  Hukum  acara  pidana berfungsi  untuk  menjalankan hukum pidana substantif (materiil),  sehingga  disebut hukum  pidana  formil  atau hukum acara pidana. 23
22 Moeljatno,  2002, Asas-Asas  Hukum  Pidana ,  Edisi Ketujuh, PT Rineka Cipta, Jakarta, hlm. 1.
Dengan mencermati sekilas  pengertian  hukum pidana  (hukum  materiil)  dan hukum  acara  pidana  (hukum formil),  maka  dapat  ditarik suatu  benang  merah  bahwa sebagai  aparatur  negara/para penyelenggara  negara,  dalam hal melakukan perbuatan hukum  juga  tidak  lepas  dari jerat  hukum  pidana,  apabila melakukan  perbuatan  hukum yang nyata-nyata telah memenuhi  unsur  perbuatan melawan  hukum.  Contoh tindakan  perbuatan  melawan hukum yang dilakukan penguasa  (pemerintah)  yang dalam  hal  ini  dilakukan penyelenggara negara,
misalnya  terjadi  pemalsuan keterangan  yang  dituangkan dalam  suatu  surat  sehingga
23 Andi  Hamzah,  1996, Hukum  Acara  Pidana Indonesia , CV Sapta Artha Jaya, Jakarta, hlm. 4.
keterangan  palsu  tersebut telah merugikan warga negara
tertentu. 2) Perjuangan hak menggunakan instrumen  hukum  tata  usaha negara. Faktor  terpenting  untuk mendukung efektivitas peranan  pemerintah  adalah faktor  kontrol  yudisial  yang efektif untuk mencegah terjadi mal  administrasi  maupun
berbagai bentuk penyalahgunaan  wewenang. Hal tersebut, mendasari konsepsi keberadaaan Peradilan  Tata  Usaha  Negara yang merupakan pelembagaan kontrol yudisial terhadap tindakan pemerintah ( government act ).
Peradilan  Tata  Usaha
Negara diciptakan untuk menyelesaikan sengketa
antara  pemerintah  dan  warga negaranya,  yakni  sengketa yang timbul sebagai akibat dan adanya tindakan-tindakan pemerintah  yang  dianggap melanggar  hak-hak  warga negara.  Tujuan  pembentukan Peradilan  Tata  Usaha  Negara adalah:
a) Memberikan perlindungan  terhadap hak-hak  rakyat  yang bersumber  dari  hak-hak individu.
b) Memberikan perlindungan  terhadap hak-hak masyarakat yang  didasarkan  kepada kepentingan bersama dari individu yang hidup
dalam masyarakat tersebut. 24 Mengacu rumusan pengertian  istilah  sengketa tata usaha negara dalam pasal 1  angka  4  UU  PTUN,  dapat
disimpulkan  bahwa  unsur- unsur  sengketa  tata  usaha negara terdiri dari:
a) Subyek yang bersengketa adalah orang atau badan hukum  privat  di  satu pihak  dan  Badan  atau Pejabat Tata Usaha Negara di lain pihak. b) Obyek  sengketa  adalah keputusan yang dikeluarkan  oleh  Badan atau  Pejabat  Tata  Usaha Negara. 25 Terkadang, dalam membuat kebijakan yang
24 W. Riawan Tjandra, 2005, Hukum Acara Peradilan Tata  Usaha  Negara ,  Edisi  Ketiga,  Universitas  Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, hlm. 1
dituangkan  dalam  Keputusan Tata  Usaha  Negara  tersebut, baik  disengaja  ataupun  tidak, bisa  jadi  terdapat  unsur perbuatan  penyalah  gunaan kewenangan ( abuse of authority ) dan penyalah
gunaan  jabatan  ( abuse  of power )  sehingga  hal  ini  dapat
dikategorikan  sebagai  suatu perbuatan  melawan  hukum dalam artian secara administrasi, sehingga apabila terdapat pihak yang dirugikan karena Keputusan penyelenggar  negara  tersebut (beschiking), maka dapat memperjuangkan  hak  nya melalui  Peradilan  Tata  Usaha Negara. Contoh
memperjuangkan hak  melalui instrumen Tata Usaha Negara
25 Ibid, hlm. 37.
adalah gugatan terhadap perijinan  yang  diberikan  oleh Pejabat Tata Usaha Negara/Penyelenggara Negara kepada suatu perusahaan yang senyatanya kegiatan operasional  dari  perusahaan tersebut  dapat  berdampak pada  kerusakan  lingkungan serta tidak memenuhi prosedur ijin usaha sebagaimana seharusnya. 3) Perjuangan hak menggunakan instrumen hukum keperdataan. Perkataan “ Hukum Perdata”  dalam  arti  yang  luas meliputi semua hukum “Privat  materiil”,  yaitu  segala hukum pokok yang mengatur kepentingan-kepentingan
perseorangan.
Perkataan
26 Subekti, 1995, Pokok-Pokok Hukum Perdata , Edisi Kedua Puluh Tujuh, Intermasa, Jakarta, hlm. 9.
“perdata”  juga  lazim  dipakai sebagai lawan dari “Pidana”. 26
Pelaksanaan  daripada  hukum materiil,  khususnya  hukum materiil  perdata,  dapatlah berlangsung secara diam- diam di antara para pihak yang bersangkutan  tanpa  melalui pejabat  atau  instansi  resmi. Akan  tetapi  sering  terjadi, bahwa hukum materiil perdata itu dilanggar, sehingga ada pihak yang dirugikan dan terjadikah gangguan keseimbangan kepentingan
dalam  masyarakat.  Dalam  hal ini  maka  hukum  materiil perdata  yang  telah  dilanggar itu  haruslah  dipertahankan atau ditegakkan. 27
Pelaksanaan hukum perdata  materiil,  terutama
27 Sudikno  Mertokusumo,  2002, Hukum  Acara Perdata Indonesia , Edisi Keenam, Liberty, Yogyakarta, hlm. 1.
dalam  hal  ada  pelanggaran atau  untuk  mempertahankan berlangsungnya hukum perdata materiil dalam hal ada tuntutan hak, diperlukan rangkaian peraturan- peraturan hukum lain disamping  hukum  materiil perdata  itu  sendiri.  Peraturan
hukum  inilah  yang  disebut hukum  formil  atau  hukum
acara perdata. 28 Dalam praktik, siapapun yang merasa dirugikan  oleh  subjek  hukum yang lain maka dapat mengajukan tuntutan keperdataan  melalui  lembaga peradilan  guna  mendapatkan haknya kembali, gugatan semacam  ini  disebut  dengan gugatan contetiosa . Bertitik tolak dari penjelasan diatas, yang
28 Ibid, hlm.. 2.
dimaksud  dengan  gugatan perdata adalah gugatan contentiosa yang mengandung sengketa  diantara  pihak  yang berperkara  yang  pemeriksaan penyelesaiannya diberikan dan diajukan kepada pengadilan dengan posisi para pihak: a) Mengajukan penyelesaian sengketa disebut  dan  bertindak sebagai penggugat
( plaintiff  =  planctus,  the party  who  institutes  a legal action or claim ),
b) Sedangkan  yang  ditarik sebagai pihak lawan dalam penyelesaian,disebut dan berkedudukan seabgai tergugat  ( defendant,  the
party  against  whom  a civil action ).
Dengan  demikian,  ciri
yang  melekat  pada  gugatan perdata: a) Permasalahan hukum yang diajukan ke pengadilan mengandung sengketa ( dispute, differences ), b) Sengketa terjadi di antara para pihak, paling kurang  di  antara  dua pihak. c) Bermakna gugatan perdata  bersifat  partai (party) dengan komposisi,  pihak  yang satu bertindak dan berkedudukan sebagai penggugat  dan  pihak yang lain , berkedudukan sebagai tergugat. 29
29 M.  Yahya  Harahap,  2005, Hukum  Acara  Perdata Tentang Gugatan, Persidangan, Penyitaan,
Contoh kasus perjuangan hak melalui instrumen keperdataan adalah adanya  penguasaan  tanah milik perorangan/badan hukum  yang  dikuasai  secara melawan  hukum  oleh  para penyelenggara negara sehingga hal ini menimbulkan kerugian  bagi  orang/badan hukum yang tanahnya
dikuasai  oleh  penyelenggara negara secara melawan hukum
tersebut.

## 4. Kronologi Perkara
Pada awalnya, Penggugat
merupakan  kumpulan  misionaris  dari Belanda  yang  datang  di  Indonesia sebelum kemerdekaan, yang mempunyai gagasan mulia yakni hendak mendirikan rumah  sakit,  sehingga  membeli  tanah berdasarkan hukum yang berlaku saat itu.
Pembuktian,  dan  Putusan  Pengadilan ,  Edisi  Ketiga, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 47-48.
Kemudian, dilakukan perjanjian jual beli sebagaimana  disebutkan  dalam  Soerat Perdjanjian  yang  dibuat  tanggal  27 September  1938  dengan  luas  30.800M 2 .
Selanjutnya,  kumpulan  yang  dahulu dikenal  dengan  nama  asli  Soeurs  De Morte  Dame  dan  kemudian  menjadi Kongregasi  Suster-Suster  Santa  Bunda
Maria menuangkan dalam Akta
pendirian yang berlaku dan terhadap akta tersebut selalu diperbaiki seturut dengan perkembangan  yang  ada.  Mendasarkan pada  Soerat  Perdjanjian  yang  dibuat tanggal  27  September  1938,  kemudian tanah  tersebut  dimohonkan  kepada Menteri  Dalam  Negeri  untuk  menjadi hak  milik  atas  nama  Penggugat  dan terhadap  permohonan  tersebut  telah diberikan  salinan  Surat  Keputusan
Menteri Dalam Negeri Nomor: Sk.1/HM/DA/78  yang  pada  pokoknya memperkenankan Penggugat untuk memiliki tanah tersebut sehingga
diterbitkan  SHM  No.200  seluas  30.810 M 2 .
Seiring  berjalannya  waktu,  setelah jaman  kemerdekaan,  terjadi  peristiwa pengambilan  secara  melawan  hukum oleh  pihak  pemerintah  daerah  tingkat  II Pekalongan  (sebelum  terjadi  pemisahan antara  Kotamadya  dengan  Kabupaten) sehingga sebagian dari keseluruhan tanah seluas  30.810  M 2 milik  Penggugat dikuasai  oleh  pemerintah  tingkat  II Pekalongan  saat  itu  hingga  saat  ini  yang kemudian dijadikan Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Kraton.
Terkait pengambilan secara melawan  hukum  tersebut,  Penggugat berusaha  memintanya  kembali  secara jalur  non  litigasi  yakni  pendekatan  dan musyarawarah  secara  berulang-ulang, bahkan  pada  tahun  1954  terdapat  surat Keputusan  Resolusi  DPRD  sementara Kota  Besar  Pekalongan  dan  Surat Keputusan Menteri Kesehatan RI tanggal 23 September 1954 yang pada pokoknya
meminta  agar  pemerintah  daerah  kota Pekalongan untuk membeli sebagian dari keseluruhan tanah milik Penggugat yang dikuasai oleh Para Tergugat ( Presiden RI cq.Menteri  dalam  Negeri  cq  Gubernur Jawa  Tengah  cq  Bupati  Pekalongan selaku  Tergugat  I  dan  Direktur  RSUD Kraton  selaku  Tergugat  II),  akan  tetapi usaha  Penggugat  menempuh  jalur  non litigasi hanya diberikan janji manis tanpa direalisasikan. Terhadap perbuatan melawan hukum yang dilakukan penguasa  (pemerintah),  yang  menguasai sebagian  dari  keseluruhan  tanah  milik Penggugat  yang  telah  berulang  kali diminta  secara  non  litigasi  tidak  pernah direalisasikan  oleh  Para  Tergugat,  maka selanjutnya  Penggugat  menempuh  jalur Litigasi  dengan  mengajukan  gugatan pada  Pengadilan  Negeri  Pekalongan dengan Nomor Register: 10/Pdt.G/2014/PN.Pkl. Awalnya,  gugatan  dari  Penggugat dengan Nomor Register Perkara: 10/Pdt.G/2014/PN.Pkl telah dijatuhi putusan  sela.  Dalam  pertimbangannya Majelis Hakim Pemeriksa Perkara A quo menyatakan  bahwa  Peradilan  Umum tidak berwenang memeriksa dan memutus perkara tersebut dan menyatakan bahwa perkara yang diajukan  termasuk  ranah  Peradilan  Tata Usaha Negara sedangkan dalam Amarnya menyatakan Menerima Eksepsi Para  Tergugat,  Menyatakan  Pengadilan Negeri  Pekalongan  tidak  berwenang mengadili perkara Nomor 10/Pdt.G/2014/PN.Pkl, dan menghukum
Penggugat  untuk  membayar  biaya perkara  sebesar  Rp.561.000,-. Terhadap Putusan  Tingkat  Pertama,  Penggugat melakukan  upaya  hukum  banding  dan terdaftar dengan Nomor register 167/PDT/2015/PT.SMG.  Pada  Tingkat Banding  ini  pula,  lagi-lagi  Pengadilan Tinggi dalam amarnya justru
menguatkan  Putusan  Pengadilan  Negeri Pekalongan.
Berkenaan dengan Putusan Perkara
Nomor:  167/PDT/2015/PT.SMG  yang diputus oleh Pengadilan Tinggi Semarang, selanjutnya Penggugat
mengajukan  upaya  hukum  kasasi  pada Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia (MA-RI)  guna  memperjuangkan  haknya dan  mencari  keadilan  terhadap  haknya. Pada Tingkat Kasasi , Perkara Penggugat terdaftar dengan Nomor register: 2103K/PDT/2016. Dalam Putusan
Tingkat  Kasasi  ini  telah  diperiksa  secara cermat  dan  teliti  oleh  Majelis  Hakim Pemeriksa  Perkara A  quo pada  Tingkat Kasasi  yang  kemudian  membatalkan Putusan  Tingkat  Pertama  dan  Tingkat Banding  serta  mengadili  sendiri  dengan amarnya  menyatakan  bahwa  Pengadilan
Negeri Pekalongan berwenang memeriksa dan mengadili perkara ini dan Memerintahkan Pengadilan Negeri
pekalongan  untuk  memeriksa  dan memutrus  mengenai  pokok  perkara perdata  Nomor:  10/Pdt.G/2014/PN.Pkl
tersebut  sedangkan  untuk  biaya  perkara dibebankan kepada Pemohon Kasasi.
Dengan  mengacu  pada  Putusan Kasasi  tersebut,  kemudian  Pengadilan Negeri  Pekalongan  membuka  kembali persidangan  untuk  memeriksa  pokok perkara a  quo .  Guna  menguatkan dalilnya,  Penggugat  mengajukan  alat bukti surat/tulis sebanyak 36 bukti dan 4 orang  saksi  dengan  1  orang  saksi  ahli, sedangkan  Para  Tergugat  mengajukan alat  bukti  tulis/surat  sebanyak  44  bukti dan  5  orang  saksi,  bahwa  selain  bukti tulis/surat serta saksi-saksi, dalam pemeriksaan  perkara  ini  juga  telah dilakukan pemeriksaan setempat ( decente ).  Dengan  merujuk  dari  bukti- bukti  dan  fakta  yang  terungkap  dimuka persidangan,  Majelis  Hakim  Pemeriksa Perkara A  quo telah  memberikan pertimbangan  dengan  mengacu  pada Pasal  32  ayat  (1)  Peraturan  pemerintah No.24 Tahun 1997 sehingga dalam amar nya pada pokoknya mengabulkan
gugatan  dari  Penggugat  sebagian  serta menyatakan secara hukum bahwa Penggugat adalah pemilik sah dari objek sengketa  dan  menyatakan  secara  hukum bahwa  Tergugat  I  dan  Tergugat  II  telah melakukan  perbuatan  melawan  hukum yang dilakukan oleh penguasa. Terhadap Putusan  ini,  saat  ini  sedang  dilakukan pengujian  pada  Tingkat  Mahkamah Agung dengan upaya hukum Peninjauan
Kembali  yang  dilakukan  Tergugat  I  dan Tergugat  II  (sekarang  disebut  Para Pemohon  Peninjauan  Kembali).  Bahwa pengajuan  gugatan  yang  dilakukan  oleh Penggugat  telah  terjadi  beberapa  kali pemerikasaan  ditiap  tingkatan  dengan mendasarkan  pada  upaya  hukum  yang dilakukan  oleh  pihak  yang  tidak  puas terhadap  putusan  perkara a  quo pada tingkatan  lembaga  peradilan.  Putusan terhadap  perkara a  quo pada  lembaga tingkatan  peradilan  telah  dijatuhkan sebelum  adanya  adanya  Peraturan
30 Retnowulan
Sutantio dan Iskandar
Oeripkartawinata, 1997, Hukum Acara Perdata dalam
Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor 2 Tahun 2019 Tentang Pedoman
Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintah  dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan  Melawan  hukum  oleh  Badan Dan/Atau Pejabat Pemerintah ( Onrechtmatige Overheidsdaad ), sehingga  sangat  beralasan  menjadi kewenangan peradilan umum.
5. Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa (Pemerintah) Sebelum Peraturan  Mahkamah  Agung Republik  Indonesia  Nomor  2

## Tahun 2019
Hukum  acara  perdata  juga  disebut hukum perdata formil. Yaitu kesemuanya kaidah  hukum  yang  menentukan  dan mengatur  cara  bagaiman  melaksanakan hak-hak dan kewajiban-kewajiban perdata  sebagaimana  yang  diatur  dalam hukum perdata materiil. 30 Dasar gugatan dari Penguggat adalah adanya perbuatan
Teori  dan  Praktek ,  Edisi  Kedelapan,  CV.  Mandar Maju, Bandung, hlm. 1
melawan  hukum  yakni  penguasaan sebagian  dari  keseluruhan  tanah  milik dari  Penggugat  oleh  Para  Tergugat,  dan bukan soal Surat Keputusan Pejabat Tata Usaha Negara/Penyelenggara Negara.
Perbuatan  melawan  hukum  dalam hukum  perdata  diatur  dalam  Pasal  1365 BW/KUH  perdata  yang  berbunyi  “Tiap perbuatan  melanggar  hukum,  yang membawa kerugian kepada seoarang lain, mewajibkan  orang  karena  salahnya menerbitkan  kerugian  itu,  mengganti kerugian  tersebut“.  Dengan  mencermati bunyi  tersebut,  maka  dapat  di  lihat  ada unsur yang harus dipenuhi dalam menilai suatu  perbuatan  hukum  itu  telah melakukan  perbuatan  melawan  hukum. Unsur  perbuatan  yang  dikategorikan perbuatan melawan hukum adalah:
a. Adanya Perbuatan melawan hukum. Perbuatan yang diperbuat
bertentangan  dengan  undang- undang  (norma  hukum),  norma
kesusilaan,  norma  kesopanan, norma agama. Apabila seseorang/ badan  hukum  dalam  melakukan perbuatan  hukum  hendakanya wajib memperhatikan kaedah yang  ada  pada  norma-norma tersebut dan pelanggaran terhadap norma-norma tersebut dapat menyebabkan  tuntutan  hukum bagi sipelanggar. b. Adanya Unsur Kesalahan. Adanya perbuatan-perbuatan hukum yang mampu dipertanggung jawabkan oleh pelaku/pihak yang melawan hukum tersebut. c. Adanya Unsur Menimbulkan
kerugian.
Akibat  perbuatan  hukum  yang dibuat  oleh  si  pelanggar  tersebut senyatanya  telah  menimbulkan kerugian kepada pihak lain.
d. Adanya  hubungan  sebab  akibat (kausalitas).
Adanya  unsur  sebab  akibat  yang artinya  bahwa  ada  hubungan kausal  antara  perbuatan  melawan hukum dna kerugian yang ditimbulkan  sehingga  si  pelaku dapat dimintai pertanggung jawabannya. Ajaran “perbuatan melawan
hukum”  pada  umumnya  merupakan ajaran hukum perdata. Mengapa kiranya ajaran  “ onrechatmatige  overheidsdaad ” ini  tak  dapat  juga  dimasukan  sebagai hukum  perdata?  Hanyalah  karena  salah satu pihaknya adalah penguasa.
Pandangan  yang  menitikberatkan pada  penguasa  itu  tidak  menghilangkan sifat  melawan  hukumnya  tindakan penguasa  yang  telah  menimbulkan kerugian,meskipun tindakannya itu adalah  sebagai  pengusa  ” alz  zodaning ”.
Oleh karena gugatan dalam hal perbuatan melawan  hukum  oleh  pemerintah  itu datangnya  dari  perseorangan  yang
31 Sudikno Mertokusumo, Op.Cit., hlm. 6-7 .
merasa hak serta kepentingannya dilanggar;  atau  merasa  kekayaannya menjadi  berkurang  atau  lenyap  oleh tindakan  dari  pihak  pengusa,  bisa disimpulkan bahwa sifat melawan hukumnya itu dilihat dari sudut pandang perorangan.  Jadi  tindakan  penguasa selaku “ laederede ” itu merupakan pelanggaran  hak  atau  kepentingan perseorangan,  yang  juga  merupakan pelanggaran  hukum  harta  kekayaan ( vermogensrecht ).  Dan  siapa  yang  minta perlindungan  kepada  hakim  untuk  hak- hak serta kepentingan-kepentingan ( subjektief privaatrecht ) itu berarti bahwa ia  minta  diperlakukan  (peraturan) hukum perdata. 31
Menelaah putusan-putusan Mahkamah  Agung  yang  menyangkut kriteria  perbuatan  melanggar  hukum oleh  penguasa,  ditemukan  dua  putusan yang pertama putusan Mahkamah Agung dalam  perkara  Kasum  (Putusan  No.66
K/Sip/1952)  dan  yang  kedua  dalam perkara  Josopandojo  (Putusan  No. 838K/Sip/.1972). Di samping itu, terdapat dua  langkah  usaha  Mahkamah  Agung untuk  menegaskan  rumusan  kriteria perbuatan melanggar hukum oleh pengusa,  yang  pertama  melalui  Surat Edaran Mahkamah Agung No.MA/Pem/0159/1977 tanggal 25 Februari  Tahun  1977  dan  yang  kedua melalui  kegiatan  lokakarya  tentang Pembangunan Hukum melalui Peradilan yang diselenggarakan di Lembang (Bandung) tanggal 30 Mei-1 Juni 1977. 32 Seiring berkembangnya waktu,
Mahkamah  Agung  memandang  bahwa perbuatan  melawan  hukum  oleh  badan dan/atau pejabat ( onrechmatige overheidsdaad )  merupakan  tindakan pemerintah
sehingga menjadi kewenangan  Peradilan  Tata  Usaha Negara  berdasarkan  Undang-Undang
32 Philipus M. Hadjon, et al. , 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Edisi Ketujuh, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, hlm. 309-310.
Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Oleh karenanya,  Mahkamah  Agung  telah menerbitkan Peraturan Mahkamah Agung  Republik  Indonesia  Nomor  2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintah  dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan  Melawan  hukum  oleh  Badan dan/atau Pejabat Pemerintah
( Onrechtmatige Overheidsdaad ) sehingga untuk  selanjutnya  terkait  tindakan perbuatan  melawan  hukum  oleh  badan dan/atau pejabat ( onrechmatige overheidsdaad )
menjadi sengketa
keperdataan  yang  menjadi  kompetensi dari Peradilan Tata Usaha Negara.
6. Penerapan Unsur Melawan
Hukum  Dalam  Perkara  No:
10/Pdt.G/2014/Pn. Pkl.
Sebagaimana  telah  disampaikan dalam  ilustrasi  perkara  perkara  No:
10/Pdt.G/2014/PN. Pkl telah mendapatkan  putusan  sela  dan  telah dilakukan upaya hukum banding maupun upaya hukum kasasi, yang mana dalam  pertimbangan  dan  amar  putusan kasasi telah menyatakan bahwa Pengadilan Negeri Pekalongan berwenang  memeriksa  ,  mengadili  dan diminta untuk memeriksa pokok perkara
sehingga  perkara  ini  diperiksa  pokok
perkaranya oleh Majelis Hakim
Pengadilan Negeri Pekalongan.
Gugatan  dari  Penggugat  didukung dengan  bukti-bukti  yang  kuat  yakni bahwa sebagaimana dalam pertimbangan Majelis  Hakim  Pemeriksa  Perkara a  quo yang  menimbang  bahwa  tidak  ada  satu bukti  apapun  yang  menyatakan  bahwa Yayasan Santa Maria di Pekalongan yang kemudian  berubah  menjadi  Kongregasi Suster-Suster  Santa  Bunda  Maria  adalah merupakan  badan  hukum  keagaamaan
yang  seluruh  pengurus  dan  anggotanya adalah warga negara asing atau mempunyai dua kewarganegaraan, sehingga penerapan Pasal 21 UU Nomor 5  Tahun  1960  dalam  menelaah/meneliti dari  permasalahan  pemilikan/pengusaan tanah rumah sakit umum Kabupaten Dati II  Pekalongan  yang  pada  akhirnya diterbitkan  bukti  surat  bertanda  T.9 tertanggal  27  Februari  1988  tersebut sangatlah  tidak  relevan  dan  tidak  cukup beralasan menurut hukum.
Majelis Hakim Pemeriksa Perkara a quo telah pula mempertimbangkan bukti Penggugat  yakni  bukti  surat  perjanjian pelepasan dan penyerahan hak atas tanah bengkok  dan  playangan  tanggal  27 September  1938  (bukti  P.2),  Surat
Keputusan Menteri Dalam Negeri No.SK.1/HM/DA/78 tertanggal 10
Januari  1978  (bukti  P.3),  Sertipikat  Hak Milik  No.200,  Desa  Dukuh  (bukti  P.4). Selanjutnya  Majelis  Hakim  Pemeriksa Perkara a quo telah pula menyitir Pasal 32
ayat  (2)  Peraturan  pemerintah  No.  24 Tahun  1997  tentang  Pendaftaran  Tanah sebagai berikut
Dalam  hal  atas  suatu  bidang  tanah sudah diterbitkan secara sah atas nama orang  atau  badan  hukum  yang memperoleh  tanah  tersebut  dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya,  maka  pihak  lain  yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat lagi menuntut pelaksanaan hak  tersebut  apabila  dalam  waktu  5 (lima)  tahun  sejak  diterbitkannya sertifikat  itu  telah  tidak  mengajukan keberatan  secara  tertulis  kepada pemegang sertifikat dan Kepala Kantor pertanahan yang bersangkutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke Pengadilan mengenai pengusaan tanah atau penerbitan sertifikat tersebut. Mencermati bukti yang
disampaikan  oleh  Para  Pihak  dan Pertimbangan  dari  Majelis  Hakim Pemeriksa  Perkara a  quo ,  maka  tampak jelas  bahwa  Para  Tergugat  menguasai sebagian  dari  keseluruhan  tanah  milik dari Penggugat merupakan suatu
perbuatan melawan hukum karena tidak
ada satu bukti apapun dasar penguasaan
Para  Tergugat  atas  objek  sengketa, sehingga sangat beralasan Majelis Hakim Pemeriksa  Perkara a  quo menyatakan dalam  amar  putusannya  yang  berbunyi “menyatakan  secara  hukum  bahwa Penggugat adalah pemilik sah dari objek sengketa dan “menyatakan secara hukum bahwa  Tergugat  I  dan  Tergugat  II  telah melakukan  perbuatan  melawan  hukum yang dilakukan oleh penguasa.
Penerapan unsur perbuatan melawan hukum yang dilakukan penguasa  (pemerintah)  dalam  perkara a quo dilakukan sebelum adanya Peraturan Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia
Nomor  2  Tahun  2019  tentang  Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintah  dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan  Melawan  hukum  oleh  Badan Dan/Atau Pejabat Pemerintah ( Onrechtmatige Overheidsdaad ), sehingga  sangat  tepat  apabila  menjadi kewenangan  dari  peradilan  umum,  oleh karenanya  penerapan  unsur  perbuatan
melawan hukum yang dilakukan penguasa  (pemerintah)  telah  sesuai dengan  hukumnya  yang  berlaku  pada saat itu.

## D. Kesimpulan
Perbuatan  melawan  hukum  tidak hanya  dapat  terjadi  karena  perbuatan seseorang atau badan hukum akan tetapi juga  dapat  dilakukan  oleh  penguasa (pemerintah). Pengajuan gugatan
terhadap  perbuatan  melawan  hukum oleh  penguasa  (pemerintah)  merupakan kewenangan  peradilan  umum  bukan peradilan  tata  usaha  negara,  akan  tetapi dengan  telah  diterbitkannya  Peraturan Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia Nomor  2  Tahun  2019  tentang  Pedoman
Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintah  dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan  Melawan  hukum  oleh  Badan dan/atau Pejabat Pemerintah ( Onrechtmatige Overheidsdaad ) selanjutnya menjadi
kewenangan
peradilan tata usaha negara.
Peraturan Mahkamah Agung No. 2 Tahun  2019  mulai  berlaku  pada  bulan Agustus  tahun  2019.  Pada  putusan Pengadilan  Negeri  yang  menjadi  objek penulisan adalah perkara yang masuk ke pengadilan sebelum tahun 2019, sehingga perkara  gugatan  perbuatan  melawan hukum  oleh  penguasa  (pemerintah) masih merupakan kewenangan Pengadilan Negeri.

## Daftar Pustaka
Buku
Fahmal,  H.  A.  Muin,  2008, Peran  Asas- Asas  Umum  Pemerintahan  yang Layak Dalam Mewujudkan Pemerintahan  Yang  Bersih ,  Edisi Kedua,  PT.  Buku  Kita,  Jakarta Selatan. Gaffar, J. M., 2012, Demokrasi Konstitusional Praktik Ketatanegaraan  Indonesia  setelah Perubahan  UUD  1945 ,  Konstitusi
Press, Jakarta.
Hadjon,  Philipus  M., et  al. ,  2001, Pengantar  Hukum  Administrasi Indonesia ,  Edisi  Ketujuh,  Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
Hamzah,  Andi,  1996, Hukum  Acara Pidana  Indonesia ,  CV  Sapta  Artha Jaya, Jakarta.
Handoyo,  B.  Hestu  Cipto,  2003, Hukum Tata  Negara,  Kewarganegaraan  &
Hak  Asasi  Manusia ,  Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta.
Harahap, M. Yahya, 2005, Hukum Acara Perdata Tentang Gugatan, Persidangan, Penyitaan, Pembuktian, dan Putusan Pengadilan ,  Edisi  Ketiga,  Sinar Grafika, Jakarta.
_________________,  2008, Kekuasaan Mahkamah  Agung  Pemeriksaan Kasasi  dan  Peninjauan  Kembali
Perkara  Perdata ,  Sinar  Grafika,
Jakarta.
Kelsen, Hans, 2015, Teori Umum tentang
Hukum  &  Negara ,  Muttaqien,  R.
(Ed.),  Edisi  ke-10,  Penerbit  Nusa Media, Bandung.
Mangesti,  Y.  A.,  &  Tanya,  B.  L.,  2014,
Moralitas Hukum , Genta Publishing, Yogyakarta.
Meliala,  D.  S.,  2014, Hukum  Perdata Dalam  Perspektif , Nuansa  Aulia,
Bandung.
Mertokusumo,  Sudikno,  2002, Hukum
Acara  Perdata  Indonesia ,  Edisi
Keenam, Liberty, Yogyakarta.
___________________,
2012, Teori Hukum ,  Edisi  Revisi, Cahaya  Atma
Pusaka, Jakarta.
___________________, 2014, Perbuatan Melawan  Hukum  oleh  Pemerintah , Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta. Moeljatno,  2002, Asas-Asas  Hukum Pidana ,  Edisi  Ketujuh,  PT  Rineka Cipta, Jakarta.
Nasution, M. S. A., 2015, Filsafat Hukum , Rajawali Pers, Jakarta.
Pitaloka,  Rieke  Dyah,  2004, Kekerasan Negara  Menular  ke  Masyarakat , Edisi Pertama, Galang Press, Yogyakarta. Sinaga,  V.  Harlen,  2015, Hukum  Acara Perdata dengan Pemahaman Hukum Materiil , Erlangga, Jakarta. Soemitro, Ronny Hanitijo, 2010, Dualisme Penelitian Hukum (Normatif  dan  Empiris) ,  Pustaka
Pelajar, Yogyakarta.
Subekti, R., 1982, Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (BW) , Edisi Kelima belas,  Pradnya  Paramita,  Jakarta Pusat.
_________,  1995, Pokok-Pokok  Hukum Perdata ,  Edisi  Kedua  Puluh  Tujuh,
Intermasa, Jakarta.
Sundari & Sumiarni, 2015, Politik Hukum &  Tata  Hukum  Indonesia. Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta.
Sutantio,  Retnowulan  dan  Iskandar Oeripkartawinata,  1997, Hukum Acara  Perdata  dalam  Teori  dan Praktek ,  Edisi  Kedelapan,  CV. Mandar Maju, Bandung.
Tim  Redaksi  Kamus  Besar  Bahasa Indonesia  Pusat  Bahasa, Kamus
Besar Bahasa Indonesia, 2016, Edisi Kelima,  Departemen  Pendidikan Nasional, Jakarta.
Tjandra,  W.  Riawan,  2004, Dinamika Peran  Pemerintah  dalam  Perspektif Hukum Administrasi , Edisi Pertama,  Universitas  Atma  Jaya
Yogyakarta, Yogyakarta.
________________, 2005, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara , Edisi
Ketiga,  Universitas  Atma  Jaya Yogyakarta, Yogyakarta.

## Jurnal
Kamagi,  Gita  Anggreina,  “Perbuatan Melawan  Hukum  ( Onrechtmatige Daad )  Menurut  Pasal  1365  Kitab Undang-Undang  Hukum  Perdata dan Perkembangannya”,
Lex
Privatum , Vol. VI, No. 5, Juli, 2018.
Sari, Indah, “Perbuatan Melawan Hukum
(PMH)  dalam  Hukum  Pidana  dan Hukum  Perdata”, Jurnal  Ilmiah Hukum Dirgantara–Fakultas Hukum Universitas Dirgantara Marsekal Suryadarma , Vol. 11, No.
1, 2020.
Simamora,  J.,  “Tafsir  Makna  Negara
Hukum  dalam  Perspektif  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia”, Jurnal Dinamika Hukum , Vol. 14, No. 3, 2014.
Tanjung,  M.  A.,  &  Saraswati,  R,  “Calon
Tunggal  Pilkada  Kurangi  Kualitas Demokrasi”, Jurnal  Yudisial ,  Vol.
12, No. 3, 2019.
Yokotani,  “Perbuatan  Melawan  Hukum yang  Dilakukan  Pemerintah  terkait
Penyalahgunaan Izin Pertambangan oleh Para Penerima Izin di Provinsi Bangka Belitung”, Jurnal Ius
Constituendum ,  Vol.  4,  No.  2,
Oktober, 2019.

## Internet
IdTesis,  “Metode  Penelitan  Hukum Empiris dan Normatif”, https://idtesis.com/metode- penelitian-hukum-empiris-dan-
normatif/ , diakses tanggal 2 Agustus 2022.
Putusan Putusan Perkara No. 10/PDT.G/2014/PN.PKL. jo. Perkara No. 167/PDT/2015/PT.SMG jo. Perkara No. 2103K/PDT/2016. (Perkara No. 10/PDT.G/ 2014/PN.PKL jo. Perkara No. 314/PDT/2018/PT.SMG jo. Perkara No. 2596K/PDT/2019) tentang Perbuatan  Melawan  Hukum  oleh Penguasa antara Kongregasi Suster- Suster  Bunda  Maria  melawan Presiden  Republik  Indonesia  cq
Menteri  Dalam  Negeri  Republik
Indonesia cq Gubernur Jawa Tengah  cq  Bupati  Pekalongan,  dan Direktur RSUD Kraton di Pekalongan, Jawa Tengah.