TheJournalish: Social and Government http://thejournalish.com/ojs/index.php/thejournalish/index Vol. 4 No. 4 (2023): Social and Government DOI: https://doi.org/10.55314/tsg.v4i4.581 Hal. 362-379

## Standing Above the Leviathan: Implikasi Difusi Norma Perdagangan Wto Ke Dalam Kebijakan Impor Pangan Indonesia Pada Tahun 2018-2022
Reskyana Lukman 1 , Indra Kusumawardhana 2
1 Universitas Pertamina, Indonesia
2 Universitas Pertamina, Indonesia Email Correspondence: said.amirulkamar@ar-raniry.ac.id
Abstrak: Kekuatan organisasi internasional atas kebijakan negara-negara berkembang telah menjadi wacana yang signifikan di era globalisasi. Studi ini menjelaskan kebijakan impor pangan Indonesia antara 2018 dan 2022, yang menerapkan kebijakan impor terlepas dari surplus atau panen raya, karena pengaruh norma perdagangan pertanian yang diperkenalkan oleh Organisasi Perdagangan Dunia (WTO). Penelitian ini bertujuan untuk menggambarkan proses WTO sebagai organisasi internasional yang mampu mengendalikan kebijakan impor pangan Indonesia dari tahun 2018 hingga 2022 melalui analisis proses difusi norma-norma perdagangan pertanian WTO yang tertanam dalam Agreement on Agriculture (AoA). Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian kualitatif, melibatkan  pengumpulan  data  melalui  tinjauan  pustaka  dan  menerapkan  teori  difusi  norma  untuk  memahami proses  inferensi  dari  norma  global  ke  kebijakan  nasional  negara  berkembang.  Hasil  penelitian  menunjukkan bahwa WTO dapat mengendalikan kebijakan impor pangan Indonesia melalui keterlibatannya dalam tahap difusi norma sebagai norm diffuser, memantapkan dirinya sebagai platform organisasi dalam tahap kemunculan norma dan memberikan legitimasi terhadap norma dalam tahap penerimaan. Oleh karena itu, selama internalisasi norma oleh Indonesia, WTO mampu memantau dan mengendalikan kebijakan pertanian negara, menghasilkan kebijakan impor pangan yang konsisten meskipun panen raya atau surplus.
Kata Kunci : Organisasi Internasional, WTO, Indonesia, Kebijakan Pangan, Difusi Norma
Abstract:  The  power  of  international  organizations  over  the  policies  of  developing  countries  has  become  a significant  discourse  in  the  era  of  globalization.  This  study  elucidates  Indonesia's  food  import  policy  between 2018 and 2022, which implements import policies regardless of surplus or bumper harvests, due to the influence of agricultural trade norms introduced by the World Trade Organization (WTO). The research aims to depict the process of the WTO as an international organization capable of controlling Indonesia's food import policy from 2018 to 2022 through the analysis of the diffusion process of WTO agricultural trade norms embedded within the Agreement  on  Agriculture  (AoA).  The  method  utilized  in  this  study  is  qualitative  research,  involving  data collection through literature review and applying the theory of norm diffusion to understand the inference process from global norms to the national policies of developing countries. The results demonstrate that the WTO can control Indonesia's food import policy through its engagement in the norm diffusion stage as a norm diffuser, establishing itself as an organizational platform in the norm emergence stage and providing legitimacy to norms in the acceptance stage. Therefore, during the internalization of norms by Indonesia, the WTO is able to monitor and  control  the  country's  agricultural  policies,  resulting  in  consistent  food  import  policies  despite  bumper harvests or surpluses.
Keywords: International Organization, WTO, Indonesia, Food Policy, Norms Diffusion.
Article History: Received; 10-07-2023; Revised; 02-08-2023; Accepted; 08-10-2023

## PENDAHULUAN
WTO  adalah  organisasi  yang  muncul  sebagai  fundamen Bretton  Wood  Systems dan  menjadi organisasi  internasional  yang  sangat  penting  terutama  setelah  dibentuk  karena  volume  ekspor perdagangan  dunia  menjadi  meningkat  dengan  rata-rata  6%  pertahun  (Winarno,  2011).  Salah  satu agenda yang dibawa oleh WTO adalah liberalisasi pertanian. WTO mengesahkan liberalisasi pertanian
sebagai norma perdagangan pertanian yang wajib diimplementasikan oleh negara anggotanya, melalui seperangkat  aturan  yang  dimuat  dalam  perjanjian  pertanian Agreement  on  Agriculture (AoA)  dan diberlakukan sejak tanggal 1 Januari 1995. AoA memuat 3 pilar utama, yaitu perluasan dalam akses pasar ( market access ), pengurangan dukungan domestik ( domestic support ) yang menghambat pasar, dan pengurangan dalam subsidi ekspor ( export subsidy ) (Parapat, 2015). Indonesia merupakan salah satu negara berkembang yang tergabung dalam keanggotaan WTO, sehingga AoA juga terikat langsung dengan  kebijakan  domestik  pertanian  Indonesia,  sejak  1995  Indonesia  telah  mengimplementasikan pengurangan subsidi input pertanian.
Meskipun  Indonesia  telah  mengimplementasikan  AoA  dalam  kebijakan  domestiknya,    AoA belum  bisa  dimanfaatkan  Indonesia  untuk  mendorong  ekspor  produk  pertaniannya  ke  pasar  dunia, sebaliknya  sejak  1998  kehadiran  AoA  dalam  kebijakan  Indonesia  menyebabkan  peningkatan  impor (Khudori,  2008).  Berbagai  temuan  memperlihatkan  bahwa  dampak  implementasi  AoA  di  Indonesia menyebabkan  kenaikan  impor  pangan  di  Indonesia.  Studi  Partai  Amanat  Nasional  (PAN)  Indonesia yang bekerjasama dengan ASEAN Public Relations Network (APRN) dan International NGO Forum on Indonesia Development (INFID) yang memperlihatkan bahwa terjadi kenaikan impor pangan setelah tiga tahun implementasi AoA, buku Globalisasi Pertanian yang ditulis oleh Setiawan pada tahun 2003 yang  memberikan  pembaruan  bahwa  enam  tahun  setelah  implementasi  AoA  terjadi  kenaikan  impor pangan, serta temuan dari Dini Yuniarti yang mengambil sampel beras dengan batas waktu 1979 hingga 2007 dan menemukan bahwa AoA mempengaruhi permintaan beras impor dan liberalisasi perdagangan meningkatkan ketergantungan impor  beras.
Meskipun telah banyak penelitian yang membuktikan dampak implementasi AoA di Indonesia terkait  peningkatan  impor  pangan,  Indonesia  tetap  bertahan  di  WTO  dan  tetap  konsisten  untuk membuka akses pasar pertaniannya, meskipun belum ada pembaruan AoA hingga saat ini sejak Putaran Doha. Konsistensi Indonesia terkait pembukaan pasar pertaniannya dapat dilihat hingga saat ini, pada rentang 2013 hingga 2017 Indonesia menghadapi tuntutan dari Brasil, Amerika Serikat, dan Selandia Baru  terkait  aturan  impor  pertaniannya.  Badan  Penyelesaian  Sengketa  WTO  meminta  Indonesia menyesuaikan kebijakan kembali sesuai rekomendasi mereka, salah satunya adalah perubahan beberapa aturan yang mencakup peraturan ketahanan pangan Indonesia. Indonesia sebagai negara anggota WTO mematuhi  rekomendasi  tersebut  dengan  melakukan  revisi  beberapa  peraturan  yang  dianggap  tidak sesuai dengan aturan yang ada dalam WTO, termasuk AoA, hingga membuat Indonesia ditahun 2018 menjadikan impor pangan sebagai sumber pangan Indonesia secara tertulis didalam aturan perundang- undangan, bahkan menormalisasi impor pangan ketika panen raya maupun surplus dalam negeri.
Hal itu dibuktikan dari konsistensi Indonesia mendatangkan pangan-pangan dari luar, meskipun sedang panen raya maupun surplus. Komoditas pangan tersebut dapat ditemukan dengan jelas dalam empat komoditas unggulannya. Komoditas unggulan tersebut diantaranya adalah beras, jagung, telur ayam, serta ayam. Merujuk dari situs databoks, Indonesia merupakan negara produsen beras terbesar keempat di dunia sebanyak 35,4 juta ton pada tahun 2022, juga produsen jagung terbesar kedelapan sepanjang  tahun  2014-2018  sebesar  24,27  ton  (Rizaty,  2022).  Menurut Food  and  Agriculture Organization (FAO),  Indonesia  juga  menjadi  penghasil  telur  ayam  terbesar  ke  4  didunia  sebesar 4,688,121 ton, serta menempati peringkat ke 6 sebagai negara produsen ayam terbesar di dunia dengan angka  produksi  3,4  juta  ton  di  tahun  2018.  Meskipun  komoditas-komoditas  tersebut  merupakan komoditas unggulan yang pada dasarnya potensial untuk dipasarkan, sebaliknya Indonesia melakukan impor pangan terhadap komoditas tersebut.

## Tabel 1. Data Volume Surplus, Impor, Ekspor Komoditas Pangan Indonesia
No Komoditas Tahun Surplus (Ton) Impor (Ton) Ekspor(Ton) 1. Beras 2021 1.310.000 407.740 3.260 2020 2.130.000 356.286 366. 16 2019 2.380.000 444.508 286.400 2018 4.370.000 2.253.824 3.212.720 2. Jagung 2021 2.800.000 995.990 2.538 2020 6.200.000 865.653 64.272 2019 2.200.000 1.020.000 1.701 2018 6.700.000 1.150.225 341.523
No Komoditas Tahun Surplus (Ton) Impor (Ton) Ekspor(Ton) 3. Telur Ayam 2021 156.923 1.988 48,13 2020 97.173 2.009 78 2019 37.758 1.902 171 2018 15.101 1.888 46 4. Daging Ayam Ras 2021 883.000 22.651 49.474 2020 500.000 16.537 41.552 2019 236.960 20.224 34.371 2018 310.360 19.623 16.514
Sumber:  Data  dari  Kementerian  Pertanian  (2020),  Kementerian  Pertanian  (2022),  Kementerian Pertanian (2021), Badan Pusat Statistik (2022).
Berdasarkan dari data di atas, terbukti Indonesia masih konsisten menerapkan kebijakan impor pangan  meskipun  komoditas  tersebut  mengalami surplus .  Sementara  diketahui  bahwa  suatu  negara menerapkan  impor  ketika  negara  tersebut  mengalami  defisiensi  (kekurangan/kegagalan)  dalam melakukan  penyelenggaraan  produksi,  baik  barang  maupun  jasa  untuk  kebutuhan  konsumsi domestiknya (Jiuhardi, 2023). Alasan pemerintah tetap melakukan impor komoditas pangan meskipun surplus didasari  oleh  upaya  pemerintah  untuk  stabilisasi  harga  komoditas  pangan  dan  menjaga  stok tetap aman.  Hal tersebut dijelaskan dalam pernyataan Amran Menteri Pertanian Indonesia 2014-2019 yang  menyatakan  bahwa  impor  pangan  dilakukan  sebagai  cadangan  untuk  tetap  menjaga  stok,  serta sekaligus menstabilkan kembali harga di pasaran (Desrianto, 2019).  Meskipun berbagai upaya telah dilakukan  oleh  pemerintah  untuk  mengurangi  ketergantungan  impor  pangan,  pada  faktanya  impor masih tetap terjadi di tahun 2022, bahkan pada keseluruhan sampel komoditas pangan yang diambil.
Indonesia surplus sebesar 1,74 juta ton beras pada tahun 2022, meskipun begitu pada waktu yang sama pemerintah tetap impor  501 ribu ton beras (Safutra, 2023). Jagung juga tetap mengalami impor ditengah pernyataan Badan Pangan Nasional tentang proyeksi surplus produksi jagung periode Januari-September 2022 sekitar 2,3 juta hingga 2,5 juta ton (Zuraya, 2022). Total realisasi impor jagung pada tahun yang sama, periode Januari-Agustus sebesar 753, 413 ton (Badan Kebijakan Perdagangan Kementerian  Perdagangan,  2022).  Komoditas  telur  ayam surplus sebesar  63.066  ton,  akan  tetapi pemerintah tetap melakukan impor tepung telur (Rizky, 2023a). Pada periode Januari hingga November 2022, impor tepung telur ayam dilakukan sebanyak 1.711,84 ton (Rizky, 2023b). Begitu juga daging ayam ras yang masih impor, sekalipun telah ada proyeksi terjadi surplus. Indonesia melakukan impor daging  ayam  sebesar  2,8  ton  pada  Februari  2022  (Putri,  2022).  Sementara  sebelumnya,  telah dikemukakan terjadi surplus yang diinformasikan langsung oleh Kementerian Pertanian pada saat siaran pers 11 Februari 2022 (Timorria, 2022). Sepanjang tahun 2022, Indonesia diproyeksikan akan surplus 500.000 ton daging ayam (Komalasari, 2023).
Berdasarkan  dari  masalah  tersebut,  tulisan  ini  akan  mencoba  menjawab  pertanyaan  tentang “ How ” dalam menemukan kuasa organisasi internasional terhadap negara berkembang pada studi kasus difusi norma perdagangan pertanian WTO dan Kebijakan Impor Pangan Indonesia 2018-2022. Oleh karenanya, pertanyaan sentral yang akan difokuskan dalam artikel ini adalah Bagaimana proses difusi norma  perdagangan  pertanian  yang  didorong  oleh  WTO  untuk  mengontrol  kebijakan  impor  pangan Indonesia tahun 2018-2022. Artikel ini mengklaim bahwa proses difusi norma perdagangan pertanian yang didorong oleh WTO terdiri dari beberapa tahap yaitu norm emergence , norm cascade , dan norm internalization, pada keseluruhan tahap tersebut WTO melibatkan diri sebagai norm diffuser (pemancar norma).  WTO pada tahap norm emergence berperan sebagai organizational platform , sementara tahap selanjutnya melibatkan diri sebagai pemberi legitimasi terhadap norma, sehingga memiliki wewenang untuk mengontrol kebijakan impor pangan Indonesia hingga tahap internalisasi norma.

## Difusi Norma dan Organisasi Internasional: Pendekatan Konstruktivis
Pada logika konstruktivisme, aktor dalam hubungan internasional diberi atribut sebagaimana manusia.  Atribut  tersebut diantaranya rasionalitas,  identitas,  keyakinan,  kepentingan  dan sebagainya (Wendt,  2004).  Aktor  hubungan  internasional  sama  seperti  manusia  yang  hidup  di  tengah-tengah masyarakat, mereka juga memperhatikan norma serta aturan yang berlaku. Konstruktvisme memandang negara adalah aktor yang menghormati aturan yang disepakati dengan landasan bahwa penghormatan aturan tersebut dilakukan untuk dilihat baik oleh negara lain. Berdasarkan hal tersebut, tindakan negara
lebih  didasarkan  dengan  pertimbangan  baik  buruk,  pantas  tidak  pantas  ( logic  of  appropriateness ) dibanding  pertimbangan  untung  rugi (logic  of  consequences )  (March  &  Olsen,  2004).Kepentingan nasional melalui hal tersebut dimaknai dalam konteks norma yang diakui oleh komunitas internasional dan pemahaman tentang apa yang pantas serta tidak pantas (Finnemore, 1996).
Logika  kepantasan  tersebut  merupakan  dasar  bagi  negara  untuk  melakukan  dan  tidak melakukan  suatu  hal.  Konstruktivis menganggap  kerugian  yang  akan  ditanggung  oleh  negara  ketika melakukan  tindakan  bukan  terkait  kehilangan  sumber  daya  material,  tetapi  lebih  kepada  kehilangan kepercayaan  akibat  tindakan  yang  dilakukan  dipandang  tidak  pantas  atau  melanggar  kaidah-kaidah sebelumnya  yang  telah  mereka  sepakati.Pada  pandangan  konstruktivis,  norma  dalam  hubungan internasional  dianggap  sebagai  harapan-harapan  bersama  yang  dipercayai  oleh  sekumpulan  aktor tentang perilaku yang pantas (Finnemore, 1996).  Norma merupakan sebuah standar perilaku yang berisi anjuran-anjuran atau larangan (Rosyidin, 2015). Aktor-aktor dalam hubungan internasional melakukan tindakan  karena  diarahkan  oleh  norma-norma,  aturan-aturan,  prinsip-prinsip  yang  telah  disepakati bersama, serta adanya kepercayaan bahwa dari semua itu menyediakan pengertian tentang hal-hal yang baik, berharga, penting, serta cara-cara yang efektif atau legitimate untuk merengkuhnya (Finnemore, 1996).
Negara patuh terhadap aturan (norma) karena ada struktur sosial yang memberikan tekanan ke negara untuk mengikuti aturan yang disepakati bersama. Norma memiliki kekuatan dalam menentukan suatu  tindakan  negara  ketika  norma  tersebut  termanifestasi  kedalam  suatu  lembaga.  Norma  serta gagasan  yang  terinstitusionalisasi  memberikan  pertimbangan  serta  pilihan  strategi  yang  paling memungkinkan bagi aktor, baik pada hal praktik maupun etis. Norma yang melembaga bukan hanya membantu  menentukan  tujuan  tindakan,  tetapi  juga  memberikan  cara  mengorganisir  tindakan  untuk mencapai  suatu  tujuan  (Katzenstein,  2008).  Pelembagaan  norma  bisa  dilakukan  dalam  tingkat internasional (norma struktural) dan tingkat nasional (norma domestik). Menurut Finnemore, norma- norma  tersebar  diseluruh  sistem  internasional  dan  diajarkan  ke  negara-negara  melalui  organisasi internasional,  serta  organisasi  internasional  non-pemerintah.  Finnemore  memandang  norma internasional yang diperkenalkan oleh organisasi internasional mampu untuk mempengaruhi kebijakan nasional  melalui  upaya  agar  negara-negara  anggota  mengadopsi  norma  tersebut  dalam  kebijakan nasionalnya.
Para  konstruktivis  mengakui  organisasi  internasional  sebagai norm  diffuser atau  penyebar norma dalam ranah internasional. Organisasi internasional memiliki berbagai sumber otoritas seperti delegated authority , moral authority , dan expert authority yang memungkinkan organisasi internasional menggunakan  sumber  daya  diskursif  dan  institusionalnya  untuk  membujuk  aktor-aktor internasional agar tunduk terhadap penilaian organisasi internasional (Barnett & Finnemore, 2004). Finnemore dan Sikkink pada 1998 dalam karyanya International Norm Dynamics and Political Change memberikan gambaran  tentang  proses  penyebaran  norma  yang  disebut  teori  difusi  norma. Teori  difusi  norma dipandang layaknya siklus kehidupan yang terbagi atas tiga tahap yaitu norm emergence (kemunculan norma); norm acceptance (penerimaan norma); serta norm institusionalization (institusionalisasi norna) (Finnemore & Sikkink, 1998). Pada tahap kemunculan dan penerimaan norma, Finnemore dan Sikkink menempatkan Tipping point sebagai penengah dari tahap tersebut.
Gambar 1. Tahap Difusi Norma (Finnemore & Sikkink, 1998)
Tahap pertama adalah Norm Emergence . Tahap ini merupakan tahap kemunculan norma untuk pertama kalinya. Norm Emergence dibagi menjadi dua elemen yang membantu kesuksesan norma baru yaitu norm  enterpreneurs dan organizational  platforms . Norm  enterpreneurs bekerja  pada  tahap  ini dengan  menarik  perhatian  terhadap  suatu  masalah  atau  bahkan  membuat  isu    melalui  interpretasi, penafsiran, serta dramatisasi dari isu tersebut  (Finnemore & Sikkink, 1998). Pada tahap kemunculan norma, norm enterpreneurs melakukan  berusaha  untuk  meyakinkan norm  leaders untuk  melakukan
adopsi norma baru. Norm leaders merupakan negara-negara yang telah lebih dahulu mengadopsi norma, sedangkan norm enterpreneurs yaitu aktor yang mempunyai pemahaman kuat tentang perilaku yang diinginkan  atau  sesuai  dengan  komunitas  mereka.  Elemen  kedua  yaitu Organizational  Platforms , elemen ini adalah wadah bagi norm enterpreneurs untuk melakukan promosi terhadap norma-norma mereka (Finnemore & Sikkink, 1998).
Selanjutnya, Finnemore dan Sikkink menempatkan Tipping atau Threshold Points . Tahap ini adalah  tahap  setelah entrepreneurs membujuk  negara  untuk  menjadi norm  leaders dan  mengadopsi norma  baru.  Kriteria  bahwa  kondisi  tersebut  sudah  masuk  kedalam  tahap  ini  dibagi  menjadi  dua. Pertama, munculnya banyak aktor negara yang memberikan pernyataan ketertarikan dalam mengadopsi norma yang dipromosikan tersebut, hal itu umumnya mencakup sepertiga dari seluruh negara didalam sistem  internasional.  Kedua  yaitu  diadopsinya  norma  oleh  negara  yang  berkompromi  terkait  adopsi norma  ( critical  state ),  meskipun  negara  tersebut  memiliki  kondisi  yang  membuatnya  tidak memungkinkan  mereka  untuk  menerapkan  norma  baru  tersebut,  baik  karena  adanya  hambatan  dari aspek budaya, sosial, masyarakat, maupun infrastruktur politik yang dimilikinya (Finnemore & Sikkink, 1998).
Pada  tahap  kedua  ada  yang  disebut  dengan Norm  Cascade  (Acceptance). Tahap  ini  telah banyak negara-negara yang mulai melakukan adopsi lebih cepat terhadap norma baru tersebut, bahkan adopsi dilakukan tanpa ada tekanan domestik (Finnemore & Sikkink, 1998). Finnemore dan Sikkink membagi  tiga  motif  yang  membuat  negara  mau  melakukan  adopsi  norma  baru.  Pertama  adalah legitimasi.  Legitimasi  membuat  negara  patuh  terhadap  aturan,  salah  satunya  yang  berperan  dalam legitimasi  adalah  kehadiran  organisasi  internasonal.  Finnemore  dan  Sikkink  menganggap  organisasi internasional dapat memberi label kepada negara-negara yang menolak atau menerima suatu norma. Negara yang melakukan penolakan bisa mendapat konsekuensi norma seperti kehilangan kredibilitas, reputasi,  maupun  kepercayaan  dalam  konteks  hubungan  internasional.  Kedua  adalah  kesesuaian. Kesesuaian  menurut  Robert  Axelrod  melibatkan  bukti  sosial.  Negara  patuh  terhadap  norma  karena negara tersebut berupaya untuk memperlihatkan kepada dunia bahwa mereka telah beradaptasi pada lingkungan sosialnya. Ketiga adalah penghargaan. Hal ini berkaitan dengan kondisi suatu negara yang mengikuti  norma  untuk  mendapatkan  respon,  penghormatan,  atau  relasi  yang  baik  dengan  negara- negara lain.
Tahap terakhir dalam proses difusi norma adalah Norm Internalization. Norm internalization adalah  puncak  tahapan  terbentuknya  norma,  hal  itu  ditandai  dengan  negara  tidak  mempertanyakan kembali  legitimasi  norma  tersebut  (Finnemore  &  Sikkink,  1998).  Pada  tahap  internalisasi  norma, negara-negara akan melakukan tindakan konformis, serta menjadikan norma tersebut sebagai kebiasaan mereka ketika berinteraksi (Rosyidin, 2015). Ketika norma telah terinstitusionalisasi, norma tidak hanya hanya menyediakan paradigma yang mempengaruhi perilaku secara langsung seperti menjadi penentu standar  perilaku  yang  pantas,  tetapi  juga  secara  tidak  langsung.Pada  konteks  secara  tidak  langsung, norma yang terinstitusionalisasi bisa menjembatani nilai-nilai yang dipercayai dan dianut oleh individu maupun  kelompok  dalam  konteks  menghadapi  persoalan  tertentu  (Rosyidin,  2015).  Norma  yang mengalami pelembagaan memiliki dampak yang besar terhadap perilaku-perilaku negara.

## Difusi Norma Perdagangan Pertanian WTO dalam Kebijakan Indonesia
Difusi  norma  perdagangan  pertanian  WTO  dibagi  menjadi  tiga  tahap.  Tahap  tersebut diantaranya  adalah norm  emergence,  norm  cascade ,  serta norm  internalization .  Pada  tahap Norm Emergence dalam  hal  perdagangan  pertanian  WTO  dapat  ditemukan  melalui  identifikasi  aktor  yang mendorong  kemunculan  isu  pertanian  untuk  didalam  agenda  negosiasi  WTO.  Tahap  ini mengidentifikasi dua elemen yang berperan dalam kemunculan norma baru yaitu norm enterpreneurs sebagai  aktor  yang  memunculkan  norma,  serta organizational  platforms sebagai  wadah norm enterpreneurs untuk mempromosikan norma baru (Finnemore & Sikkink, 1998). Berdasarkan data-data yang ditemukan pada studi kasus ini, pihak yang menjadi norm enterpreneurs adalah Amerika Serikat dan Cairns Group, sementara organizational platform yang menjadi wadah tempat norm enterpreneurs untuk  mempromosikan  norma  baru  adalah  GATT/WTO.  Hal  itu  dapat  dibuktikan  dari  sejarah kemunculan isu pertanian sebagai salah satu agenda negosiasi GATT/WTO.
Perdagangan pertanian telah menjadi isu penting dalam putaran berturut-turut negosiasi GATT, tepatnya  pada  tahun  1960-an.  Isu  pertanian  yang  kemudian  menghasilkan  AoA  dibentuk  oleh
persaingan antara Amerika Serikat dengan Uni Eropa dalam pasar pertanian dunia (Gonzalez, 2002). Isu  pertanian  mulai  dibahas  oleh  Amerika  Serikat  pada  Putaran  Dillion  di  tahun  1960  hingga  1961, meskipun  hanya terbatas pada  beberapa  komoditas. Amerika  Serikat menawarkan  pengurangan  tarif hambatan sebesar 20% berdasarkan item per item. Peningkatan gratis atau tanpa tarif untuk komoditas kedelai, biji rami, bungkil, dan kapas yang dinegosiasikan bersama dengan Common Market Eropa yang disebut European  Economic  Community (EEC)(Porter  &  Bowers,  1989).  EEC  terdiri  dari  Belgia, Prancis, Jerman Barat, Luksemburg, Italia, dan Belanda. Upaya negosasi pertanian dalam GATT pra- Putaran  Uruguay  sangat  penting  bagi  Amerika  Serikat.  Hal  tersebut  karena  langkah  integrasi  Eropa dengan  tarif  eksternal  umum  yang  besar  di  pasar  Eropa,  telah  menghambat  ekspor  terutama  pada komoditas pertanian Amerika Serikat .
Kehadiran Common  Market Eropa  digunakan  oleh  Amerika  Serikat  untuk  mendapatkan dukungan dari negara-negara berkembang bahwa EEC pada dasarnya telah melanggar salah satu elemen utama dalam GATT yaitu prinsip non-diskriminasi atau Most Favoured Nation (MFN), sehingga dari dukungan  tersebut  Amerika  Serikat  bisa  memasukkan  agenda  pertanian  dalam  pembahasan  GATT (Bhagwati,  2013).    Amerika  Serikat  melakukan  persuasi  didalam  negosiasi  pre-Putaran  Uruguay dengan  dukungan  dari  negara-negara Cairn  Groups yang  juga  berada  pada  posisi  mendukung liberalisasi pasar pertanian. Meskipun begitu dari berbagai putaran negosiasi pra-Putaran Uruguay, EEC dan negara-negara seperti Jepang, serta Korea Selatan yang menerapkan proteksionisme tinggi terhadap produk  pertaniannya  melakukan  penolakan  berkali-kali  terhadap  usulan-usulan  yang  masuk  untuk pengaturan khusus pada produk pertanian (Sharma, n.d.).
Inisiasi yang dilakukan oleh Amerika Serikat sejak Putaran Dillion terkait pengaturan untuk produk pertanian, hingga Putaran Uruguay yang menghasilkan perjanjian pertanian yang disebut AoA, membuat Amerika Serikat dapat diidentifikasikan sebagai salah satu norm enterpreneurs. Hal itu sesuai dengan pernyataan Finnemore dan Sikkink bahwa norm enterpreneurs bertugas untuk memunculkan norma dengan menarik perhatian terhadap suatu masalah atau bahkan membuat isu dengan melakukan interpretasi,  penafsiran,  serta  dramatisasi  dari  isu.  Amerika  Serikat  tidak  berhenti  untuk  mendesak negosiasi isu pertanian hingga Putaran Uruguay. Putaran Uruguay diselenggarakan sejak 1986 di Punta del  Este,  tepatnya  di  Uruguay  yang  menghasilkan  persetujuan  bahwa  putaran  tersebut  tidak  hanya berkonsentrasi pada isu batas perlindungan dan ekspor subsidi, tetapi juga pada isu kebijakan pertanian domestik (Sharma, n.d.).
Pada  Putaran  Uruguay,  Amerika  Serikat  berperan  untuk  meyakinkan  EEC  yang  selalu melakukan  penolakan  terhadap  teks-teks  tentang  pertanian,    hingga  akhirnya  mampu  menghasilkan kesepakatan Blair House Accord yang akhirnya amandemen tersebut juga dimasukkan kedalam Final Act GATT (Sharma,  n.d.).  Selain  Amerika  Serikat, Cairn  Groups juga  menjadi  salah  satu norm enterpreneurs . Cairn  Groups yang  terdiri  dari  berbagai  negara  pengeskpor  produk  pertanian  juga memainkan peran penting untuk melakukan agenda setting terhadap negosiasi pasar pertanian didalam Putaran  Uruguay  yang  dilakukan  dibawah  GATT  (Gallagher,  1988). Cairn  Groups menggunakan kesempatan  Putaran  Uruguay  yang  akan  datang  untuk  memasukkan  isu  pertanian  didalam  negosiasi GATT  dan  menyebarkan  isu  tersebut  melalui  media  pers  dengan  memberikan  rangkuman  hasil pertemuan-pertemuan yang diadakan oleh Cairn Groups .
Cairn  Groups mulai  muncul  ketika  pemerintah  Uruguay  mengundang  Amerika  Latin, Australia, dan Selandia Baru pada bulan April 1986 (Gallagher, 1988). Mereka bertemu di Montevideo dalam  pertemuan Southern  Hemisphere  Temperate  Zone  Agricultural  Producers dengan  membahas pendekatan  bersama  untuk  persiapan  negosiasi  pertanian.  Kesempatan  Uruguay  untuk  menjadi  tuan rumah dalam pertemuan GATT Ministerial menjadi kesempatan juga bagi negara-negara Cairn Groups untuk  mendorong  isu  pertanian  pada  Putaran  Uruguay  yang  akan  datang.  Pertemuan  Montevideo menyatukan  suara  negara-negara  pengeskpor  pertanian  yang  lebih  kecil  untuk  menentang  kebijakan proteksionisme  dari  negara-negara  maju,  termasuk  Amerika  Serikat  dan  Komisi  Eropa.  Masalah pertanian  yang  disampaikan  oleh  ketua  rapat  Cairn  Groups  kepada  media  pers  adalah  krisis  yang ditimbulkan  oleh  praktik-praktik  proteksionis  yang  sedemikian  rupa,  sehingga  harus  didiskusikan, mereka  akan  bekerjasama  untuk  mencapai  mandat  negosiasi  GATT  yang  akan  mengarah  pada peningkatan substansial dalam akses kepasar negara-negara industri, serta penghapusan secara progresif secepat mungkin dalam subsidi ekspor (Gallagher, 1988).
Pada bulan Juni 1986, Cairn Groups kembali bertemu di Pattaya tepatnya di Thailand Selatan. Atas  saran  Australia,  anggota  grup  tersebut  diperluas  menjadi  negara-negara  ASEAN,  Kanada, Hungaria dan Chile. Perluasan dilakukan untuk membentuk kelompok yang semakin besar, sehingga besar potensi pengaruhnya, termasuk pada forum GATT yang dilakukan dengan konsensus. Perluasan yang melibatkan negara-negara berkembang juga penting untuk memperlihatkan bahwa Cairn Groups mencerminkan aspirasi dari negara-negara berkembang, diluar dari Amerika Latin (Gallagher, 1988). Kanada dimasukkan oleh Cairn Groups dengan salah satu alasan bahwa Kanada merupakan pengekspor biji-bijian  terbesar  ketiga,  sehingga Cairn  Groups juga  dilengkapi  oleh  anggota  dari  negara  ketujuh industri besar.
Cairn  Groups mengumumkan  rangkuman  pertemuannya  kepada  media  dengan menekankan hubungan antara kebijakan perusahaan-perusahaan besar industri dan kemerosotan pasar dunia, sisi lain mereka juga menekankan pentingnya reformasi dalam konteks negosiasi GATT yang mencantumkan elemen-elemen yang ingin dibahas oleh negara-negara dalam agenda negosiasi dengan cara yang lebih sistematis. Cairn Groups juga telah berani untuk membuat ancaman tentang konsekuensi dari kegagalan GATT  memenuhi  tuntutan  mereka  (Gallagher,  1988).  Negara-negara  pengekspor  yang  tergabung didalam Cairn  Groups akan  digunakan  sebagai  pihak  yang  mempertanyakan  nilai  partisipasi  dalam putaran-putaran  negosiasi  GATT,  jika  tidak  ada  komitmen  serius  untuk  mereformasi  kebijakan perdagangan pertanian.
Berdasarkan dari hal tersebut, dapat dipahami bahwa Cairn Groups berupaya meningkatkan kedaruratan  isu  pertanian  di  GATT  dengan  mengumpulkan  aspirasi  dari  negara-negara  pengeskpor produk pertanian yang tergabung antara negara maju dan negara berkembang yang pada akhirnya akan merepresentasikan kebutuhan bersama dari negara tersebut, hal itu juga didukung oleh kehadiran dari media pers yang menyoroti hasil pertemuan Cairn Groups , sehingga terjadi penyebaran pemahaman bukan  hanya  pada  level  negara,  tetapi  masyarakat  dunia.  Hal  itu  sejalan  dengan  pandangan  bahwa pembingkaian isu meningkatkan kedaruratan dan cara kerja norm enterpreneurs persis seperti cara kerja dari media yaitu membingkai serta mengemas sebuah isu hingga menjadi perhatian publik (Rosyidin, 2015).  Amerika  Serikat  dan Cairn  Groups pada  kasus  tersebut  melakukan  promosi  norma  melalui perundingan  GATT/WTO  dengan  mengangkat  isu  tentang  kebijakan  pertanian  yang  memberikan ketidakseimbangan pendapatan antara pertanian negara maju dan negara berkembang.
Berdasarkan dari hal tersebut kehadiran forum perundingan yang diwadahi oleh GATT/WTO dapat  dikatakan  sebagai Organizational  Platforms dalam  kemunculan  isu  pertanian.  Perundingan GATT telah sangat jelas menjadi wadah bagi norm enterpreneurs untuk mempromosikan isu pertanian yang  mencangkup  terjadinya  perbedaan  kebijakan  antara  negara  maju  dengan  negara  berkembang dalam bidang pertanian. Hal tersebut dibuktikan dari berbagai rangkaian perundingan yang membahas masalah perdagangan internasional dengan diisi langsung oleh negara-negara anggota, termasuk aktor- aktor  yang  teridentifikasi  sebagai norms  enterpreneurs pertanian  yaitu  Amerika  Serikat  dan Cairn Groups .  GATT  telah  melakukan  perundingan  sebanyak  tujuh  kali  sebelum  kehadiran  AoA  didalam Putaran Uruguay. Putaran perundingan tersebut diantaranya adalah Putaran Jenewa tahun 1947, Putaran Annecy tahun 1949, Putaran Torquay 1951, Putaran Jenewa 1956, Putaran Dillion 1960 hingga 1961, Putaran Kennedy 1964 hingga 1967, Putaran Tokyo 1973 hingga 1979, Putaran Uruguay 186 hingga 1994.
Sebelum masuk pada Norms Acceptance , Finnemore dan Sikkink menempatkan Tipping atau Threshold Points diantara Norms Emergence dan Norms Acceptance . Tipping atau Threshold Points adalah  tahap  setelah entrepreneurs membujuk  negara  untuk  menjadi norm  leaders dan  mengadopsi norma  baru,  sehingga  Finnemore  dan  Sikkink  menyebutnya  sebagai threshold atau tipping  point. Kriteria bahwa kondisi tersebut sudah masuk kedalam tahap tersebut dibagi menjadi dua. Hal tersebut diantaranya  adalah  pernyataan  ketertarikan  untuk  adopsi  norma  dan  diadopsinya  norma  oleh  negara yang  berkompromi.  Pertama  adalah  pernyataan  ketertarikan  untuk  adopsi  norma.  Pada  kriteria  ini, muncul banyak aktor negara yang memberikan pernyataan ketertarikan dalam mengadopsi norma yang dipromosikan  tersebut,  hal  itu  umumnya  mencakup  sepertiga  dari  seluruh  negara  didalam  sistem internasional (Finnemore & Sikkink, 1998). Pada mulanya diketahui bahwa isu pertanian muncul dalam agenda pembahasan di Putaran Dillion pada 1960 hingga 1961, meskipun pada dasarnya isu tersebut bersifat komoditas individual atau hanya beberapa komoditas pertanian (Sharma, n.d.).
Pada  proses  negosiasi  dalam  Putaran  Uruguay,  tepatnya  Februari  1991  semua  pihak  yang berkontrak setuju untuk memperbarui negosiasi khusus pertanian atas dasar komitmen mengikat khusus sebagai upaya untuk mengurangi dukungan pertanian dalam tiga bidang yaitu bantuan internal, batas perlindungan, dan bantuan ekspor (Ingersent et al., 1994). Pihak kontraktor yang terlibat dalam Putaran tersebut sebanyak 103 negara (Ingersent et al., 1994). Berdasarkan jumlah tersebut, bisa disimpulkan memenuhi  kriteria  tahap  pertama  dari Tipping  point bahwa  setidaknya  sepertiga  negara  dari  total seluruh  negara  memperlihatkan  ketertarikan  untuk  adopsi.  Kriteria  tahap  kedua  yaitu  diadopsinya norma oleh negara yang berkompromi, meskipun negara tersebut memiliki kondisi yang sangat tidak memungkinkan  untuk  menerapkan  norma  baru  tersebut,  baik  akibat  hambatan  dalam  aspek  budaya, sosial, masyarakat, maupun infrastruktur politik yang dimilikinya (Finnemore & Sikkink, 1998).
Salah satu pihak yang mencolok, melakukan penolakan berkali-kali adalahUni Eropa yang saat itu tergabung dalam EEC. Mereka melakukan penolakan terhadap proposal reformasi yang diajukan oleh Amerika Serikat dan negara-negara pengeskpor pertanian yang tergabung dalam Cairn Groups . Sikap tersebut dilakukan untuk melindungi CAP ( Common Agricultural Policy) dari tekanan reformasi eksternal.  CAP  didirikan  pada  1962  dan menjadi  kebijakan  pertanian  bersama  dari  Uni  Eropa.  CAP merupakan  kemitraan  antara  pertanian  dan  masyarakat,  dan  antara  Eropa  dan  petani.  CAP  memiliki beberapa  tujuan  seperti  mendukung  petani  serta  meningkatkan  produktivitas  pertanian,  memastikan pasokan  makanan  terjangkau  yang  stabil;  melindungi  petani  Uni  Eropa  untuk  mencari  nafkah  yang layak (European Commission, n.d.). CAP menekankan pada dukungan untuk pertanian di Uni Eropa, sementara liberalisasi pertanian AoA menekankan pada pengurangan dukungan pertanian untuk tujuan liberalisasi.
Kondisi  tersebut  sama-sama  saling  bertentangan.  Meskipun  bertentangan  dengan  kehadiran CAP, EEC mulai menerima adopsi norma khusus untuk pertanian. Hal itu dibuktikan pada pelunakan EEC untuk isu pertanian. Pada Februari 1991, EEC mulai melemahkan penolakannya terhadap aturan khusus  untuk  sektor  pertanian,  bahkan  EEC  mempertimbangkan  untuk  membuat  komitmen  spesifik dalam mengurangi batas perlindungan dan bantuan ekspor dengan tidak keberatan pada penggunaan bentuk  kata-kata  yang  diajukan  oleh GATT  Secretary-General untuk  memulai  kembali  negosiasi pertanian (Ingersent et al., 1994). Melalui perjanjian bilateral antara Amerika Serikat dan EEC pada November 1992, EEC pada akhirnya menerima secara resmi pengaturan khusus untuk pertanian dalam GATT (Ingersent et al., 1994). Hingga akhirnya bisa menghasilkan Agreement on Agriculture (AoA) yang secara menyeluruh mengikat komitmen dari pihak yang melakukan kontrak dan yang bergabung didalam keanggotaan WTO.
Tahap  kedua  setelah norm  emergence adalah norm  cascade  (acceptance) ,  tahap  ini  telah banyak negara-negara yang mulai melakukan adopsi lebih cepat terhadap norma baru tersebut, bahkan adopsi  dilakukan  tanpa  ada  tekanan  domestik  (Finnemore  &  Sikkink,  1998).  Secara  menyeluruh, mengambil kembali dari penjelasan pada tahap kemunculan norma, negara-negara melakukan adopsi terhadap norma baru tentang pertanian yaitu liberalisasi pertanian melalui Agreement on Agriculture (AoA) secara cepat tanpa adanya tekanan dalam domestik yang menuntut perlawanan terhadap norma tersebut.  Penandatanganan pihak  yang  melakukan  kontrak  dalam  Perjanjian  dan Nota  Kesepahaman Perdagangan  WTO  pada  1994  secara  otomatis  mengakui  dan  memberikan  komitmen  untuk  terikat terhadap norma baru liberalisasi pertanian di bawah AoA.
Penandatanganan  tersebut  mengikat  negara-negara  secara  hukum  untuk  menerima  norma liberalisasi  pertanian  dalam  AoA  dan  mengimplementasikan  aturan  yang  terkandung  didalam  AoA tersebut, sehingga penerimaan norma oleh negara-negara anggota WTO, pada dasarnya dilandasi oleh motif legitimasi. Finnemore dan Sikkink menyatakan bahwa legitimasi merupakan salah satu bentuk motif  yang  membuat  negara-negara  mau  melakukan  adopsi  norma  baru.  Finnemore  dan  Sikkink meyakini organisasi internasional memberi label kepada negara-negara yang melakukan penolakan atau menerima suatu norma. Negara yang melakukan penolakan bisa mendapat konsekuensi norma seperti kehilangan kredibilitas, reputasi, maupun kepercayaan dalam konteks hubungan internasional.
GATT/WTO  pada  tahap  penerimaan  norma  berperan  untuk  melegitimasi  norma  yang berimplikasi pada penerimaan norma oleh aktor negara. Barnett dan Finnemore menyatakan bahwa ada tiga  sumber  otoritas  organisasi  internasional,  tiga  sumber  tersebut  memungkinkan  organisasi internasional  dihormati  oleh  aktor-aktor  lainnya,  termasuk  aktor  negara,  bahkan  mempengaruhi tindakan  negara.  Sumber  kekuatan  tersebut  diantaranya  otoritas  terdelegasi  ( delegated  authority ),
otoritas moral ( moral authority ), dan otoritas ahli ( expert authority ). Berdasarkan dari sumber kekuatan organisasi  internasional  yang  diungkapkan  oleh  Barnett  dan  Finnemore,  jelas  terlihat  bahwa  WTO mampu mengesahkan norma liberalisasi pertanian melalui sumber-sumber otoritas terdelegasi, moral, dan ahlinya.
Otoritas terdelegasi adalah otoritas (kewenangan) yang dimiliki oleh organisasi internasional karena  negara-negara  menempatkan  organisasi  internasional  tersebut  untuk  bertanggung  jawab  atas tugas-tugas  tertentu  (Barnett  &  Finnemore, 2004).  Pada  otoritas  tersebut,  jelas  bahwa  GATT/WTO telah diberikan mandat oleh negara-negara sebagai forum ataupun organisasi perdagangan internasional yang  sah.  Hal  itu  dibuktikan  dari  latar  belakang  dibentuknya  GATT  yang  berdasar  pada  kebutuhan masyarakat  dunia  terkait  perlunya  organisasi  perdagangan  dunia  setelah  terjadinya  Perang  Dunia  II. Negara-negara  yang  mengambil  inisiatif  sendiri  untuk  memberlakukan  GATT  sebagai  forum  yang mengatur  masalah  perdagangan  internasional,  hingga  kemudian  negara-negara  tersebut menyempurnakannya melalui WTO (Yulianti, 2023).
Otoritas  moral  adalah  otoritas  yang  dimiliki  oleh  organisasi  internasional  karena  organisasi internasional tersebut mewujudkan, melayani, atau melindungi beberapa prinsip bersama, menegaskan kehadirannya untuk mewakili kepentingan bersama (Barnett & Finnemore, 2004). Pada sumber otoritas ini,  WTO  memanfaatkan  dirinya  sebagai  salah  satu  organisasi  internasional  yang  bertujuan  untuk menciptakan  persaingan  pasar  yang  adil  untuk  menarik  negara-negara  berkembang.  Salah  satu implementasinya  dapat  dilihat  dari  tujuan  utama  kehadiran  AoA  yang  memperlihatkan  bahwa  pada preambule AoA, tertulis dengan jelas tujuan yang ingin dicapai oleh WTO yakni “… to establish a fair and market-oriented agricultural trading system …” (Khudori, 2004).
Beberapa  penelitian  menemukan  bahwa  liberalisasi  pertanian  AoA  cenderung  merugikan negara-negara  berkembang.  Sejak  liberalisasi  perdagangan  WTO,  telah  terjadi  perubahan  yang signifikan terhadap sumber suplai pangan dunia. Hal itu ditandai pergeseran penguasaan sumber pangan dari Less Developing Countries (LDC) menjadi diambil ahli Developing Countries (DC), laju impor negara-negara berkembang meningkat, sedangkan laju eskpor pangan negara maju naik tajam, kondisi tersebut dibuktikan dari penguasaan produksi pangan di wilayah perdagangan Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) oleh 4 negara maju yaitu Amerika Serikat, Australia, Selandia Baru dan Kanada, sedangkan  13  negara  diantaranya  Korea  Selatan,  Taiwan,  Jepang,  Indonesia,  Filipina,  Singapura, Hongkong,  Chili,  Malaysia,  Cina,  Brunei,  Mexico,  dan  Papua  Nugini  menjadi  negara  net  importir pangan  pada saat itu (Khudori, 2004).
Pada laporan FAO dalam FAO Agriculture, Trade and Food, menganalisis pengalaman dari 14 negara  berkembang  yaitu  India,  Bangladesh,  Srilanka,  Pakistan,  Thailand,  Mesir,  Bostwana,  Kenya, Senegal, Maroko, Brasil, Guyana, Jamaika dan Peru dalam implementasi AoA dinegaranya masing- masing  untuk  periode  1995  hingga  1998,  hasil  dari  penelitian  tersebut  tidak  menunjukkan  hal  yang menggembirakan. Pada laporan FAO itu, ditemukan bahwa terjadi kenaikan impor produk pangan yang cepat, terutama produk ternak dan daging, sebaliknya untuk ekspor pertanian dinegara-negara tersebut tidak  terjadi  kenaikan  secara  menyeluruh  (Khudori,  2004).  Meskipun  begitu,  negara-negara berkembang tetap menerima adopsi AoA dan bertahan dalam putaran negosiasi pertanian AoA tersebut.
Hal itu dapat dibuktikan dari hasil studi tahun 2002 dari lembaga Danish Research Institute for Food  Economics (DIFRE)  yang  membuat  sebuah cluster  analysis dengan  berdasarkan  pada  posisi perundingan setiap negara. Hasil studi dari lembaga tersebut menunjukkan bahwa keterbukaan negara- negara berkembang cenderung lebih besar, dibanding negara maju pada tahun 2001. Uni Eropa, Israel dan Norwegia adalah negara-negara yang kaya dengan ekonomi yang terbuka, meskipun begitu secara paradoks  mereka  mengambil  posisi  yang  paling  proteksionis  (Khudori,  2004).  Hal  itu  terlihat  dari indeks keterbukannya yang cenderung tertutup, sementara negara-negara miskin yang PDBnya sangat kecil dan mengisi cluster 1, 2, dan 7 justru lebih pro terhadap pasar bebas dengan indeks keterbukaan yang  besar.  Keterbukaan  yang  terjadi  salah  satunya  dilandasi  karena  WTO  mewakili  kepentingan negara berkembang dalam perdagangan internasional melalui perwujudan pasar yang adil, salah satunya melalui kehadiran Perlakuan Khusus dan Berbeda atau Special and Different Treatmen (S&D) untuk negara-negara berkembang dalam AoA.
Fungsi  S&D  adalah  sebagai  sebuah  mekanisme  penyeimbang  didalam  ketentuan-ketentuan, melalui  penetapan  keringan  bagi  negara-negara  berkembang  didalam  memenuhi  ketentuan  yang terkandung dalam AoA (Khudori, 2004).   Implementasi S&D untuk negara-negara berkembang dalam
ketentuan AoA dipraktikkan kedalam dua bentuk yaitu penurunan tingkat proteksi yang cenderung lebih rendah  dibanding  negara  maju,  serta  jangka  waktu  penerapan  yang  lebih  panjang  untuk  negara berkembang.
Tabel 1. Kesepakatan Pengurangan Subsidi dan Proteksi Putaran Uruguay
Ketentuan Negara Maju 6 tahun (1995-2000) Negara Berkembang 10 tahun (1995-2004)

## Tarif
• Potongan rata-rata untuk produk pertanian
• Potongan minimum tiap produk -36%
-15%
-24% -10% Dukungan Domestik
• Jumlah potongan Aggregat
Measure  Support untuk  sektor pertanian  dalam  perioder  1986- 1988 -20% -13% Ekspor • Nilai Subsidi • Jumlah Produk yang disubsidi -36% -21% -24% -14%
Sumber: Direktorat Jenderal Multilateral Kementerian Luar Negeri (2013)
Pada gambar diatas memperlihatkan implementasi S&D didalam ketentuan AoA. Perbandingan persentase  dan  batas  waktu  yang  diberikan  terhadap  negara  maju  cenderung  ringan  untuk diimplementasikan,  sehingga  S&D  ini  menjadi  pembuktian  dari  GATT/WTO  bahwa  forum  atau organisasi  internasional  tersebut  telah mewakili  kepentingan negara  berkembang  untuk menciptakan pasar yang adil, sehingga negara-negara berkembang bisa bersaing dalam perdagangan internasional dengan negara-negara maju.
Sementara Otoritas Moral membuat suatu organisasi internasional dipercayai oleh aktor-aktor karena mewakili kepentingan bersama, Otoritas Ahli dapat membuat organisasi internasional dipercaya untuk mengatasi  suatu  masalah yang bahkan  negara  tidak  bisa atasi.  Profesional atau ahli  dipercaya sebagai repositories pengetahuan  yang  bernilai  sosial,  mereka  dapat  dan  seharusnya  terpercaya. Profesional dan ahli dianggap sebagai guardians of knowledge, mereka menganggap dirinya bertindak atas nama public good . Otoritas ahli adalah otoritas yang dimiliki oleh organisasi internasional karena organisasi internasional tersebut memiliki keahlian khusus (Barnett & Finnemore, 2004). WTO telah dikenal sejak GATT sebagai sebuah forum perdagangan internasional yang membahas tentang masalah perdagangan dan menghasilkan aturan-aturan perdagangan antar negara anggotanya.
Beberapa bagian yang ada didalam WTO telah diisi oleh para ahli yang memiliki pengetahuan khusus.  Pengetahuan  khusus  tersebut  mampu  untuk  menarik  banyak  aktor,  termasuk  negara  karena sifatnya yang ilmiah, sehingga keluaran apapun yang berasal dari para ahli tersebut dianggap rasional. Salah satu badan WTO yang menggunakan para ahli adalah Badan Penyelesaian Sengketa atau biasa dikenal  dengan Dispute  Settlement  Body (DSB).  Pada  Badan  Penyelesaian  Sengketa,  mereka mendapatkan wewenang dari negara-negara anggota, spesifiknya negara pemohon untuk melaksanakan pemeriksaan terkait gugatan atau keberatan yang diajukan dari negara yang hak-haknya telah dilanggar oleh  negara  anggota  lainnya  dengan  berdasarkan  pada  ketentuan  WTO  (Suherman,  2012).  Ada  dua bagian yang kemudian diisi oleh para ahli didalam proses penyelesaian sengketa oleh WTO, bagian itu diantaranya adalah anggota panel dan anggota banding. Anggota panel bekerja ketika tahap konsultasi tidak berhasil menyelesaikan masalah, sementara anggota banding bekerja ketika rekomendasi anggota panel tidak diterima oleh negara-negara anggota secara konsensus atau terjadi pengajuan banding.
Anggota panel merupakan individu atau pakar-pakar yang telah memenuhi syarat, baik berasal dari pemerintahan maupun non pemerintah sesuai Pasal 8 angka 1. Syarat lain untuk menjadi panelis
WTO  adalah  individu  atau  pakar  yang  independen,  memiliki  latar  belakang  yang  berbeda  dan mempunyai berbagai pengalaman yang luas (Suherman, 2012).  Sementara itu, anggota banding WTO juga  terdiri  dari  beberapa  pakar  khusus  dibidang  hukum  perdagangan  internasional,  serta  tidak terafiliasi  dengan  pemerintah  tertentu,  memberikan  keterwakilan  dari  seluruh  anggota  WTO  secara geografis (Suherman, 2012). Laporan panel dan badan banding memiliki kekuatan hukum yang tetap atau legally  binding setelah  laporan  tersebut  disahkan  dalam  sidang  Badan  Penyelesaian  Sengketa. Apabila laporan yang legally binding tidak diimplementasikan, maka negara yang kalah atau tergugat akan  diminta  untuk  memberikan  ganti  rugi  atau  dikenai  retaliasi  (tindakan  pembalasan  dibidang perdagangan). Retaliasi menerapkan instrumen sanksi melalui pemberian hak kepada negara penggugat untuk melanggar konsesinya pada negara pelanggar didalam perjanjian WTO (Puspita, 2017).
Sejak tahun 1995, WTO telah menangani 617 sengketa dan 350 keputusan telah dikeluarkan (World  Trade  Organization,  n.d.).  Berdasarkan  dari  banyaknya  sengketa  yang  telah  ditangani  oleh WTO, secara otomatis kapabilitas WTO dalam menangani perdagangan internasional telah diakui oleh negara-negara dunia. Melalui kehadiran Badan Penyelesaian Sengketa, WTO bisa memberikan label negara pelanggar melalui bukti yang dikeluarkan resmi dari tim ahli mereka. Bukti tersebut memiliki kekuatan  yang  kuat  untuk  mempengaruhi  pandangan  negara-negara  anggota  lain  terhadap  negara pelanggar,  sehingga  sangat  potensial  negara  yang  terbukti  melanggar  mengalami  penurunan kepercayaan  dari  negara-negara  mitra  perdagangan  atau  negara  yang  ingin  memulai  kerjasama perdagangan dengan negara pelanggar tersebut.
Tahap  terakhir  adalah  norm  internalization.  Spesifik  di  Indonesia,  norma  perdagangan pertanian  WTO  mulai  diinternalisasikan  pada  2  November  1994,  Indonesia  akhirnya  mengesahkan Perjanjian  WTO  dalam  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  1994  tentang  pengesahan  “ Agreement Establishing  the  World  Trade  Organization ”  keanggotaan  Indonesia  dalam  GATT-WTO  menjadi mengikat secara hukum dalam kebijakan nasional dan legislasi (Sarna et al., 2020). Ratifikasi Indonesia terhadap pembentukan WTO didalam Undang-Undang merupakan tahap internalisasi norma liberalisasi pertanian  AoA.  Ratifikasi  tersebut  secara  otomatis  memberikan  kewajiban  kepada  Indonesia  untuk memenuhi seluruh perjanjian yang terkandung didalam WTO, termasuk (AoA).
Finnemore  dan  Sikkink  menyatakan  bahwa Norm  Internalization adalah  puncak  tahapan terbentuknya norma, hal itu ditandai dengan negara tidak mempertanyakan kembali legitimasi norma tersebut.  Ketika  norma  telah  terinstitusionalisasi,  norma  tidak  hanya  hanya  menyediakan  paradigma yang mempengaruhi perilaku secara langsung seperti menjadi penentu standar perilaku yang pantas, tetapi juga secara tidak langsung  (Rosyidin, 2015). Pada konteks secara tidak langsung, norma yang terinstitusionalisasi  bisa  menjembatani  nilai-nilai  yang  dipercayai  dan  dianut  oleh  individu  maupun kelompok  dalam  konteks  menghadapi  persoalan  tertentu.  Norma  perdagangan  pertanian  yang terkandung  didalam  AoA  telah  mempengaruhi  tindakan  Indonesia  secara  langsung  dalam  sektor pertanian, memberikan panduan yang legal kepada Indonesia tentang perilaku yang pantas dilakukan dalam sektor pertaniannya.
Pada  implementasinya,  sejak  pemberlakuan  AoA  tahun  1995,  Indonesia  mulai  melakukan kebijakan  liberalisasi  pertanian  dengan  membentuk  berbagai  peraturan  tingkat  Keputusan  Presiden (Keppres), Instruksi Presiden (Inpres), dan Peraturan Menteri yang meliberalisasi perdagangan barang, khususnya  barang  kebutuhan  seperti  kedelai,  gula,  beras,  cengkeh,  terigu,  jagung,  dan  beragam komoditas pertanian lainnya yang bisa dipasarkan, baik dipasar dalam negeri maupun luar negeri secara bebas (Hasibuan, 2015). Secara drastis, hambatan-hambatan impor misalnya bea masuk serta bentuk perlindungan lainnya telah dihapus atau diturunkan. Indonesia telah mengikat ( bound ) segenap mata tarif  untuk  komoditas  pertanian  sesuai  ketentuan Final  Act dan Modalities  for  the  Establishment  of Spesific Binding Commitments under the Reform Programme.
Jumlah  mata  tarif  komoditas  pertanian  yang  terikat  dalam  GATT  (General  Agreement  on Tarrifs and Trade) adalah 1.341 komoditas dengan setiap mata tarif diturunkan pada angka minimal 10 persen, sehingga rata-rata penurunan secara keseluruhan mencapai 37 persen, angka tersebut lebih besar dari ketentuan yang disyaratkan WTO yaitu 24 persen (Khudori, 2004). Pada akses pasar, mengambil data  dari schedule  of  commitment  Indonesia ,  komitmen  untuk  akses  pasar  telah  diberikan  pada  dua komoditas yaitu produk susu dan beras dengan masing-masing 414.700 ton produk susu, serta 700.000 ton  beras.  Indonesia  juga  telah  memberikan  komitmennya  untuk  pengurangan  subsidi  ekspor, khususnya  pada  komoditi  beras  baik  dalam  hal  jumlah  maupun  nilainya  (Khudori,  2004).  Khusus
domestic  support, dukungan  Indonesia  terhadap  pertaniannya  relatif  kecil  dan  berada  dibawah  batas dukungan yang masih diperbolehkan WTO, sehingga Indonesia tidak perlu menurunkannya.
Pada 2 Desember 1998, Indonesia melakukan kebijakan pencabutan subsidi pupuk. Pencabutan pupuk Indonesia menyebabkan biaya untuk produksi mengalami lonjakan dan membuat harga dasar gabah  mengalami  kenaikan  dari  yang  awalnya  hanya  Rp.1.000  per  kilogramnya  menjadi  Rp.1.400 hingga Rp.1.500 per kilogram, tergantung dari wilayahnya masing-masing (Hasibuan, 2015) Komitmen Indonesia yang meskipun tidak masuk dalam perjanjian pertanian WTO, tetapi masih berkaitan dengan sektor pertanian adalah pemangkasan wewenang dalam Bulog (Badan Urusan Logistik). Impor yang pada  mulanya  diatur  oleh  Bulog,  dicabut  sejak  akhir  1999.  Impor  saat  ini  terbuka  untuk  siapa  saja, sehingga tidak terkontrol.
Perubahan  peran  tersebut  dilegitimasi  melalui  Pembentukan  Keppres  No.29/2000  Tentang Bulog pada tanggal 26 Februari 2000. Sisi lain, pemangkasan wewenang Bulog juga dilakukan melalui perubahan Bulog menjadi Perusahaan Umum Bulog (Perum Bulog) yang dengan status Perum, Bulog tidak memiliki hak dalam mempengaruhi arah serta besaran impor maupun ekspor. Perubahan tersebut tercantum dalam Pembentukan Keppres No. 166/2000 tentang Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND)  (Hasibuan,  2015).  Kebijakan  penyesuaian  yang  telah  dilakukan  oleh  Indonesia  merupakan bukti  bahwa  norma  liberalisasi  pertanian  yang  dibawa  oleh  WTO  melalui  AoA,  telah  menentukan tindakan  Indonesia  sebagai  sebuah  negara  yang  berdaulat  tentang  apa  yang  pantas  dilakukan  untuk sektor pertanian.
Pada proses internalisasi AoA, ketika kebijakan Indonesia melenceng dari AoA, maka Badan Penyelesaian Sengketa WTO akan bertindak untuk memberikan label pelanggar. Pada rentang tahun 2013 hingga 2017, Indonesia harus menghadapi tiga tuntutan negara sekaligus untuk kasus pertanian dan pada akhirnya berakhir kekalahan oleh Indonesia. Kekalahan tersebut memaksa Indonesia untuk memperbarui kebijakannya sesuai rekomendasi Badan Penyelesaian Sengketa WTO. Merujuk dari situs resmi WTO, Indonesia terlibat dalam 13 kasus sebagai pengadu ( complainant ), 15 kasus sebagai pihak yang dituntut ( respondent ), serta 49 kasus sebagai pihak ketiga ( third party ). Ada dua kasus pertanian yang digugat oleh beberapa negara anggota WTO terhadap Indonesia dan menghasilkan kekalahan bagi Indonesia, hal itu diantaranya sebagai berikut.

## Tabel 3. Sampel Daftar Gugatan Negara Anggota WTO Kepada Indonesia dalam Sektor Pertanian
Penggugat Kode Kasus Topik Kasus Brasil DS484 Tindakan  Impor  Daging  Ayam  dan  Produk Ayam Amerika Serikat DS478 DS465 DS455 Impor Produk Holtikultura, Hewan dan Produk Hewan Selandia Baru DS477 Impor Produk Holtikultura, Hewan dan Produk Hewan DS466
Sumber: WTO (n.d.)
Berdasarkan dari tabel tersebut, dapat disimpulkan bahwa setidaknya Indonesia telah mendapat beberapa kali gugatan oleh Amerika Serikat dan Selandia Baru terkait tindakan Indonesia mengenai impor produk hortikultura, hewan, dan produk hewan. Sementara satu kasus lainnya adalah dari Brasil yang menggugat Indonesia pada tahun 2014 terkait tindakan Indonesia dalam impor daging ayam dan produk  ayam.  Gugatan  tersebut  menghasilkan  kekalahan  oleh  Indonesia,  bahkan  Amerika  Serikat meminta pemberian sanksi kepada Indonesia sebesar 350 juta USD atau sekitaran Rp 5 triliun karena kerugian yang telah dialami Amerika Serikat akibat aturan Indonesia. Indonesia menerapkan kebijakan- kebijakan tersebut dengan alasan bahwa penetapan aturan tersebut bertujuan untuk melindungi petani, serta peternak lokal (Akbar, 2018)
Pada kasus impor produk hortikultura, hewan, dan produk hewan Indonesia yang diajukan oleh Amerika Serikat dan Selandia Baru pada Mei 2014, ada 18 ketentuan impor Indonesia yang dianggap sebagai  bentuk  pembatasan  non-tarif  Indonesia.  Hal  itu  diantaranya  adalah  Peraturan  Menteri Perdagangan  Nomor  16  Tahun  2013  terkait  Ketentuan  Impor  Produk  Hortikultura,  serta  Peraturan
Menteri  Perdagangan  Nomor  46  Tahun  2013  terkait  Ketentuan  Impor  dan  Ekspor  Produk  Hewan. Beberapa kebijakan yang digugat oleh dua negara tersebut pada konteks hortikultura adalah kuota impor khusus untuk produk-produk hortikultura, kewajiban untuk realisasi izin impor serta masa panen produk yang  dieskpor  ke  Indonesia,  dan  pembatasan  untuk  masa  berlaku  Rekomendasi  Impor  Produk Hortikultura (RIPH) (Pratomo, 2017).
Ketentuan impor hewan serta produk hewan yang dikeluhkan Amerika Serikat dan Selandia Baru adalah kewajiban untuk serap lokal, waktu penerbitan untuk izin impor, dan pembatasan untuk jenis daging yang diizinkan masuk ke Indonesia (Pratomo, 2017). Pasca dikeluarkannya putusan Panel dan Hakim Badan Banding Indonesia mengimplementasikan rekomendasi sesuai hasil putusan tersebut dengan mengeluarkan peraturan baru, serta perubahan terkait produk hortikultura, hewan, serta produk hewan.  Rekomendasi  tersebut  mau  tidak  mau  harus  diimplementasikan  oleh  Indonesia  untuk menghindari sanksi yang lebih berat dari Badan Penyelesaian Sengketa WTO.
Pada kasus yang dituntut Brasil dalam kasus DS477 yaitu kententuan yang diterapkan Indonesia dalam impor daging ayam serta produk ayam, telah dimulai sejak 2014 yang ditandai dengan tindakan Brasil mendaftarkan kasus ke WTO. Pada gugatannya Brasil memberikan keluhan terkait penerapan aturan tidak tertulis dari Indonesia yang telah  memberikan hambatan ekspor komoditas ayam Brasil dimulai sejak 2009 lalu (Yanwardhana, 2021).  Tiga tahun kemudian, Indonesia diputuskan bersalah oleh WTO. Brasil memberikan gugatan secara keseluruhan terkait ketentuan importasi Indonesia seperti diskriminasi dalam persyaratan label, daftar positif ( positive list ), persyaratan penggunaan, penundaan persetujuan dalam persyaratan sanitasi, serta pembatasan transportasi impor (Handoyo, 2016).
Merujuk  dari  situs Indonesia  for  Global  Justice ,  Indonesia  telah  melakukan  revisi  pasca putusan-putusan  tersebut.  Revisi  aturan  domestik  diantaranya  adalah  Peraturan  Menteri  Pertanian Nomor 24 Tahun 2018, Permentan Nomor 23 Tahun 2018, Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 64 Tahun 2018 terkait Rekomendasi Impor Produk Hortikultura, serta Permendag Nomor 65 terkait hewan dan produk hewan. Revisi domestik bukan hanya sebatas pada peraturan tersebut, tetapi juga melalui kehadiran Undang-Undang Cipta Kerja (UU Ciptaker) yang dimuat dalam Omnibus Law. UU Ciptaker yang  dimuat  dalam  Omnibus  Law  merupakan  jawaban  atas  kekalahan  Indonesia  terhadap  gugatan impor pangan Amerika Serikat, Brasil, dan Selandia Baru di WTO (Indonesia for Global Justice, 2020).
Pada  tanggal  2  November  2020,  UU  Ciptaker  disahkan  dan  ditandatangani  langsung  oleh Presiden Indonesia Joko Widodo dan menjadi UU No. 11 Tahun 2020.  Omnibus Law melucuti empat undang-undang penting yang mengatur sektor pangan, hal tersebut diantaranya adalah UU Nomor 18 Tahun  2012  tentang  Pangan,  UU  Nomor  19  Tahun  2013  Tentang  Perlindungan  dan  Pemberdayaan Petani, UU No. 13 Tahun 2010 terkait Hortikultura, serta UU NO.18 Tahun 2009 terkait Peternakan dan  Kesehatan  Hewan  (Indonesia  for  Global  Justice,  2020).    Empat  UU  tersebut  adalah  UU  yang dituntut Amerika Serikat, Selandia Baru, dan Brasil ketika menggugat Indonesia di Badan Penyelesaian Sengketa WTO.
Kehadiran UU Cipta Kerja memberikan akses yang lebih besar untuk kemudahan dalam impor pangan. Revisi pemerintah yang berhubungan langsung dengan kebijakan impor pangan adalah revisi Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan serta Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2013 tentang  Perlindungan  dan  Pemberdayaan  Petani.  Pada  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2012 disebutkan bahwa impor bisa dilakukan jika produksi yang ada didalam negeri dan cadangan pangan nasional  tidak  mencukupi,  sementara  syarat  tersebut  tidak  terdapat  didalam  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) cipta Kerja Nomor 2 tahun 2022 (Karina, 2023).
Pada Pasal 30 Ayat 1 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2013 menyatakan bahwa setiap orang dilarang  untuk  melakukan  impor  komoditas  pertanian  ketika  ketersediaan  dalam  negeri  mencukupi kebutuhan konsumsi dan/atau cadangan pangan dari pemerintah, pernyataan tersebut kemudian diubah melalui kehadiran Pasal 32 Ayat 1 Perppu Nomor 2 Tahun 2022 yang menyatakan bahwa kecukupan dalam hal kebutuhan konsumsi dan/atau cadangan pangan pemerintah bersumber dari produksi yang ada didalam negeri dan impor dengan tetap menekankan pada perlindungan kepentingan petani (Karina, 2023).
Bertolak dari revisi yang telah dilakukan Indonesia, termasuk dari perubahan kebijakan dalam impor  pangan  akibat  dari  tuntutan  WTO  melalui  rekomendasi  Badan  Penyelesaian  Sengketa, memperlihatkan dengan  jelas  bahwa  Indonesia telah melakukan  internalisasi  norma  secara  langsung karena dipengaruhi dengan norma yang dibawa oleh WTO. Norma tersebut diinstitusionalisasikan oleh
WTO  dan  diinternalisasikan  oleh  Indonesia  yang  pada  akhirnya  memberikan  kekuasaan  bagi  WTO untuk  menentukan  apa  yang  pantas  dan  tidak  pantas  dilakukan  dalam  perdagangan  pangan internasional. Meskipun Indonesia memiliki kepentingan dalam hal undang-undang yang dituntut oleh negara-negara penggugat tersebut, Indonesia harus melakukan revisi dan patuh terhadap aturan (norma) yang telah disepakati bersama didalam WTO karena ada struktur didalam WTO yang mampu menekan negara untuk mengikuti aturan.
Pada dampak tidak langsung, norma yang dibawa oleh WTO mempengaruhi Indonesia untuk menggunakan impor pangan sebagai solusi jangka pendek dalam mengatasi ketidakstabilan harga dan menjaga stok pangan. Hal itu sejalan dengan pernyataan bahwa norma yang diinstitusionalisasi, bisa menjembatani nilai-nilai yang dipercayai dan dianut oleh individu maupun kelompok dalam konteks menghadapi persoalan tertentu (Rosyidin, 2015). Indonesia mempercayai dan menganut tindakan impor pangan  sebagai  sebuah  solusi,  hal  itu  dilihat  dari  konsistensi  Indonesia  melakukan  impor  meskipun dalam keadaan surplus. Pernyataan-pernyataan dari pemerintah secara langsung mengarahkan bahwa impor pangan ditengah surplus adalah strategi Indonesia untuk mengatasi harga yang tidak stabil dan menjaga cadangan pangan.
Sejak  orde  baru,  Indonesia  memiliki  paradigma  pendekatan  penyediaan  pangan  atau Food Availability Approach (FAA). Paradigma tersebut memandang bahwa daya tahan pangan suatu negara ditentukan dari kapasitas negara itu sendiri untuk memasok makanan pokok yang cukup bagi segenap warga  negaranya,  sementara  aspek  distribusi  maupun  akses  pangan  kurang  diperhatikan  dalam paradigma  tersebut.  Pendekatan  tersebut  pada  akhirnya  menyebabkan  perumusan  kebijakan  pangan Indonesia berfokus hanya pada keterjangkauan harga dan swasembada pangan, kondisi itu berimplikasi pada fokus pemerintah yang hanya melihat pada strategi jangka pendek dan menengah, terutama pada pangan  beras  (Simatupang,  2007).  Pada  konteks  tersebut,  liberalisasi  pangan  bekerja  dengan menawarkan secara tidak langsung solusi jangka pendek untuk menjaga keterjangkauan harga pangan, serta stok pangan melalui impor pangan.

## WTO sebagai Norm Diffuser dan Implikasinya Terhadap Kebijakan Impor Pangan Indonesia
Pada  studi  kasus  ini,  WTO  sebagai  organisasi  internasional  memiliki  kuasa  untuk mempengaruhi  kebijakan  impor  pangan  Indonesia.  Pada  dasarnya  diketahui  bahwa  negara  memiliki kedaulatannya masing-masing atau memiliki kekuasaan yang penuh untuk mengatur segala hal yang berada didalam wilayah negaranya, tanpa ada campur tangan dari luar, meskipun begitu dalam konteks studi kasus ini, Indonesia terlihat jelas melakukan tindakan kepatuhan yang dituntun oleh norma-norma perdagangan  pertanian  hasil  Putaran  Uruguay  WTO  yang  dimuat  dalam  paket-paket  aturan  khusus untuk pertanian berbentuk perjanjian pertanian yang disebut Agreeement on Agriculture (AoA).
Berdasarkan dari hasil analisis yang ditemukan, WTO dalam proses difusi norma perdagangan pertanian terlibat sebagai norm diffuser atau penyebar norma. Hal tersebut sejalan dengan pernyataan Finnemore bahwa, norma-norma tersebar diseluruh sistem internasional dan diajarkan ke negara-negara melalui organisasi internasional, serta organisasi internasional non-pemerintah. Finnemore memandang norma  internasional  yang  dipromosikan  oleh  organisasi  internasional  mampu  untuk  mempengaruhi kebijakan nasional melalui upaya agar negara-negara anggota melakukan adopsi norma tersebut dalam kebijakan  nasionalnya.  WTO  memiliki  kekuatan  yang  mengikat  secara  hukum  terhadap  anggota- anggotanya, sehingga dapat memberikan tuntutan kepada negara anggota untuk melakukan harmonisasi kebijakan sesuai dengan aturan WTO.
WTO  sebagai norm  diffuser telah  mengajarkan  negara-negara  anggotanya  terhadap  norma perdagangan pertanian melalui kontribusinya dalam proses difusi norma yaitu sebagai organizational platform dalam  tahap  kemunculan  norma  dan  sebagai  organisasi  internasional  yang  memberikan legitimasi  terhadap  norma  dalam  bentuk Agreement  on  Agriculture (AoA)  pada  tahap  penerimaan norma.  AoA  yang  mendapatkan  pengesahan  langsung  dari  WTO,  secara  langsung  wajib diimplementasikan  oleh  negara-negara  anggotanya,  termasuk  Indonesia.  Kekuatan  WTO  dalam memberikan pengesahan terhadap aturan perdagangan pertanian dalam AoA telah berimplikasi secara langsung dan tidak langsung terhadap kebijakan impor pangan Indonesia.
Pada  perannya  sebagai norm  diffuser untuk  tahap  kemunculan  norma,  WTO  telah  menjadi organizational platform untuk norma perdagangan pertanian. Pada saat itu, WTO yang dikenal sebagai GATT telah memiliki Round System sebagai wadah bagi negara-negara anggota untuk menegosiasikan
masalah perdagangan yang pada akhirnya menghasilkan kesepakatan bersama . Round System tersebut secara langsung mewadahi Putaran Dillion yang mulai menjadi awal disinggungnya masalah pertanian. Pada  kondisi  itu,  GATT/WTO  memfasilitasi  proses  masuknya  isu  pertanian  dalam  perdagangan internasional,  sehingga  negara-negara  yang  merasa  berkepentingan  menyerahkan  aturan  untuk kebutuhan norma perdagangan pertanian kepada GATT/WTO.
Pada  tahap  penerimaan  norma,  GATT/WTO  telah  berperan  sebagai  penyebar  norma  dalam konteks legitimasi norma perdagangan pertanian. Penyempurnaan GATT melalui kehadiran WTO dan ratifikasi  negara-negara  anggota  terhadap  kehadiran  WTO  dan  aturan-aturan  didalamnya,  secara langsung  memberikan  ikatan  secara  hukum  kepada  negara-negara  anggota  untuk  melakukan harmonisasi  kebijakan  sesuai  dengan  aturan  yang  tercantum  dalam  AoA  WTO.  Berdasarkan  ikatan hukum tersebut, AoA yang dikeluarkan oleh WTO, memiliki kekuatan untuk mengarahkan tindakan negara terkait apa yang pantas dan tidak pantas dilakukan sebagai anggota WTO.
Konstruktivis memandang bahwa negara mau untuk mengadopsi norma karena salah satunya disebabkan  oleh  motif  legitimasi.  WTO  memiliki  kekuatan  untuk  menegakkan  norma  tersebut  dan bahkan  memberikan  label  kepada  negara-negara  anggota,  apabila  norma  yang  seharusnya  diterima, ditolak atau dilanggar oleh negara-negara anggota. Hal itu sejalan dengan pernyataan Finnemore dan Sikkink bahwa organisasi internasional merupakan pemberi label bagi negara yang menolak dan negara yang menerima suatu norma, implikasi dari label tersebut memungkinkan adanya konsekuensi norma seperti kehilangan kredibilitas, reputasi, maupun kepercayaan dalam konteks hubungan internasional.
Kekuatan WTO untuk memberikan label pada dasarnya bukan hanya berdiri atas dasar prosedur atau  aturan  yang  dimunculkan  didalam  WTO  tetapi  juga  dipengaruhi  oleh  sumber  otoritas (kewenangan)  dari  otoritas  terdelegasi  ( delegated  authority) ,  otoritas  moral  ( moral  authority) ,  dan otoritas ahli ( expert authority). Masing-masing dari sumber otoritas itu saling melengkapi dan membuat WTO  memiliki  kewenangan  untuk  menegakkan  aturan  yang  telah  disepakati.  Sumber  kuasa  dan keterlibatan WTO dalam difusi norma perdagangan pertanian, pada akhirnya membuat Indonesia wajib untuk melakukan internalisasi AoA dalam kebijakan domestik.
Indonesia  telah  meratifikasi  perjanjian  WTO  dalam  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  1994 tentang “ Agreement Establishing the World Trade Organization ” yang menyebabkan Indonesia telah terikat secara hukum dengan WTO, termasuk perjanjian pertanian AoA dalam kebijakan nasional dan legislasi (Sarna et al., 2020).  Kekuatan WTO termasuk yang bersumber dari otoritas ahli seperti Badan Penyelesaian Sengketa telah menjadi salah satu struktur didalam WTO yang menekan Indonesia untuk bertindak konsisten terhadap pembukaan pasar pertanian melalui tetap dilakukannya kebijakan impor pangan Indonesia pada tahun 2018 hingga 2022 meskipun panen raya atau surplus pangan.
Gugatan terkait kebijakan pertanian Indonesia yang membatasi ekspor pangan Amerika Serikat, Brasil, dan Selandia Baru, telah membuat Indonesia mendapatkan label sebagai negara pelanggar yang menerapkan  kebijakan  proteksionisme  terhadap  pasar  pangannya.  Proteksionisme  terhadap  pasar pangan tidak sesuai dengan aturan AoA yang menuntut untuk semakin diperlebarnya pasar pertanian. Melalui  hal  itu,  WTO  bergerak  sebagai  hakim  dengan  menuntut  Indonesia  melakukan  penyesuaian kembali sesuai rekomendasi yang telah dikeluarkan oleh Badan Penyelesaian Sengketa.
Indonesia  kemudian  telah  melakukan  revisi  sesuai  tuntutan  WTO  dan  bahkan  membuktikan komitmennya terhadap WTO melalui kehadiran Undang-Undang Cipta Kerja yang semakin membuka kebijakan impor  pangan  Indonesia.  Hal  itu dibuktikan  dari  revisi  Undang-Undang  Nomor 18  Tahun 2012  tentang  Pangan,  serta  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  2013  tentang  Perlindungan  dan Pemberdayaan Petani yang membuat impor pangan berada pada kedudukan sejajar dengan produksi yang ada didalam negeri serta cadangan pangan nasional. Revisi tersebut telah membawa Impor pangan sebagai salah satu  sumber bagi Indonesia dalam memenuhi kebutuhan pangan masyarakatnya.
Pada dasarnya revisi undang-undang yang telah dilakukan oleh pemerintah akibat dari arahan langsung Badan Penyelesaian Sengketa merupakan salah satu bentuk dari pengaruh norma yang telah terinstitusionalisasi di WTO secara langsung, sehingga menentukan bahwa ada standar perilaku yang pantas dan wajib dipenuhi oleh Indonesia. Sementara itu, pengaruh secara tidak langsung adalah norma mampu menjembatani nilai-nilai yang dipercayai serta dianut oleh individu maupun kelompok dalam konteks  persoalan  tertentu.  Berdasarkan  analisis  sebelumnya,  kebijakan  Indonesia  untuk  tetap melakukan impor pangan pada rentang tahun 2018 hingga 2022, meskipun Indonesia mengalami panen
raya atau surplus pangan merupakan bentuk pengaruh tidak langsung dari norma perdagangan pertanian yang dibawa WTO melalui AoA.
Impor pangan telah dianggap sebagai solusi jangka pendek untuk mengatasi masalah pangan, khususnya  stabilisasi  harga  dan  stok  pangan  untuk  kebutuhan  dalam  negeri.  Paradigma  pendekatan penyediaan pangan atau Food Availability Approach (FAA) yang telah dianut oleh Indonesia sejak orde baru, menjadi  ruang  bagi  norma  perdagangan  pertanian  WTO  untuk menjembatani  Indonesia  dalam mengatasi  masalah  pangan  melalui  solusi  impor  pangan  sebagai  solusi  jangka  pendek.  Hal  itu disebabkan  karena  pendekatan  tersebut  memberikan  perumusan  kebijakan  pangan  Indonesia  yang cenderung  hanya  berfokus  pada  harga  yang  terjangkau  dan  swasembada  pangan,  sehingga  hanya mengarahkan pemerintah untuk menyusun strategi jangka pendek serta menengah (Simatupang, 2007).
Melalui  hal  itu,  jelas  bahwa  kebijakan  impor  pangan  Indonesia  yang  secara  terus  menerus dilakukan  meskipun  ketika  panen  atau  surplus  pangan  merupakan  dampak  secara  tidak  langsung maupun  langsung  dari  norma  yang  telah  disebar  oleh  GATT/WTO  dan  diinternalisasikan  oleh Indonesia. Hal itu sejalan dengan pandangan konstruktivis bahwa negara tidak selalu menekankan pada kepentingan sendiri ketika mengambil kebijakan. Negara adalah aktor yang menghormati aturan yang telah disepakati dengan landasan bahwa penghormatan aturan tersebut dilakukan untuk dilihat baik oleh negara lain. Berdasarkan hal tersebut, tindakan negara cenderung berasal dari pertimbangan baik buruk, pantas  tidak  pantas  ( logic  of  appropriateness )  dibanding  pertimbangan  untung  rugi (logic  of consequences ) (March & Olsen, 2004).
GATT/WTO  melanggengkan  norma  tersebut  melalui  sumber-sumber  kewenangannya, sehingga norma tersebut dapat diakui oleh negara-negara anggota. GATT/WTO sebagai norm diffuser mampu  untuk  menegakkan  aturan-aturan  pertanian  yang  termanifestasi  dalam  AoA  dengan memberikan  label  negara  pelanggar.  GATT/WTO  telah  dilengkapi  dengan  Badan  Penyelesaian Sengketa yang diakui kredibilitasnya, sehingga kehadiran badan tersebut menekan negara-negara untuk konsisten  dengan  perjanjian  AoA  WTO.  Konstruktivis  menganggap  kerugian  yang  akan  ditanggung oleh negara ketika melakukan tindakan tidak patuh bukan kehilangan sumber daya dalam hal material, melainkan  kepercayaan  akibat  tindakan  yang  dilakukan  dipandang  tidak  pantas  dan  tidak  mematuhi kaidah-kaidah sebelumnya yang disepakati bersama.

## KESIMPULAN
Kebijakan Impor pangan Indonesia ketika surplus ataupun panen raya pada tahun 2018 hingga 2022 dipengaruhi oleh proses panjang penyebaran (difusi) norma perdagangan pertanian yang didorong oleh  WTO.  WTO  sebagai  organisasi  perdagangan  internasional  dunia  mengesahkan  paket  aturan tentang pertanian yang dimuat didalam AoA, kemunculan AoA yang bersifat mengikat secara hukum membuat  WTO  mampu  untuk  mengontrol  kebijakan  pertanian  negara  anggota.  Proses  penyebaran norma perdagangan pertanian AoA WTO melalui beberapa tahap yaitu norm emergence , norm cascade , dan norm  internalization.  WTO  terlibat  secara  langsung  melalui  perannya  sebagai  norm  diffuser dengan  rincian  bahwa  WTO  melibatkan  diri  sebagai  organizational  platform dalam  tahap norm emergence melalui Round  System didalam  GATT  dan  memberikan  legitimasi  terhadap  norma  pada tahap norm  cascade ,  hingga  memberikan  kekuatan  bagi  WTO  untuk  mengontrol  kebijakan  negara anggotanya dalam tahap norm internalization .

## DAFTAR PUSTAKA
Akbar, C. (2018). Sengketa dengan Amerika Serikat, RI: Kebijakan Sudah Diubah Sesuai Putusan WTO . Tempo.Co. https://bisnis.tempo.co/amp/1114773/sengketa-dengan-as-ri-kebijakan-sudah- diubah-sesuai-putusan-wto
Badan Kebijakan Perdagangan Kementerian Perdagangan. (2022). Analisis Perkembangan Harga Bahan Pangan Pokok, Barang Penting, Ritel Modern, Dan E-Commerce di Pasar Domestik dan Internasional . Barnett, M., & Finnemore, M. (2004). Rules For The World . Cornell University Press. Bhagwati, J. (2013). Jumpstarting GATT. Foreign Policy , 83 (83), 105–112.
Desrianto, M. (2019). Meski Surplus, Mentan Jelaskan Mengapa Perlu Impor Komoditas Pertanian . Kompas.Com. https://ekonomi.kompas.com/read/2019/02/19/125311526/meski-surplus-mentan- jelaskan-mengapa-perlu-impor-komoditas-pertanian?page=all#page2
European Commission. (n.d.). The Common Agricultural Policy at a Glance . European Commission. Retrieved June 21, 2023, from https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap- overview/cap-glance_en Finnemore, M. (1996). National Interests in International Society . Cornell University Press. Finnemore, M., & Sikkink, K. (1998). International Norm Dynamics and Political Change.
International Organization , 52 (4), 887–917. https://doi.org/10.4324/9781315236339-14 Gallagher, P. W. (1988). Setting the Agenda for Trade Negotiations: Australia and the Cairns Group.
Australian Outlook , 42 (1), 3–8. https://doi.org/10.1080/10357718808444955 Gonzalez, C. G. (2002). Institutionalizing Inequality: The WTO Agreement on Agriculture, Food
Security, and Developing Countries. Columbia Journal of Environmental Law , 27 (2), 433–489. Handoyo. (2016). Brazil Gugat Indonesia Soal Kebijakan Impor Ayam . Kontan.Co.Id.
https://nasional.kontan.co.id/news/brazil-gugat-indonesia-soal-kebijakan-impor-ayam
Hasibuan, A. I. R. S. (2015). Kebijakan Pangan Pasca Ratifikasi Agreement on Agriculture (AoA)- WTO. Jurnal Kajian Politik Dan Masalah Pembangunan , 11 (01), 1633–1644. http://journal.unas.ac.id/politik/article/view/123/59
Indonesia for Global Justice. (2020). Tunduk Pada WTO Omnibus Law Ancam Kedaulatan Pangan . Indonesia for Global Justice. https://igj.or.id/tunduk-pada-wto-omnibus-law-ancam-kedaulatan- pangan/
Ingersent, K. A., Rayner, A. J., & Hine, R. C. (1994). Agriculture in the Uruguay Round . ST. Martin’s Press, INC.
Jiuhardi. (2023). Analisis kebijakan impor beras terhadap peningkatan kesejahteraan petani di Indonesia. Inovasi: Jurnal Ekonomi, Keuangan Dan Manajemen , 19 (1), 98–110.
Karina, D. (2023). Perppu Cipta Kerja Ternyata Hapus Syarat Penting Ini, Impor Pangan Jadi Lebih Mudah . Kompas.TV. https://www.kompas.tv/bisnis/373115/perppu-cipta-kerja-ternyata-hapus- syarat-penting-ini-impor-pangan-jadi-lebih-mudah?page=all
Katzenstein, P. J. (2008). Rethinking Japanese Security . Routledge. Khudori. (2004). Neoliberalisme Menumpas Petani: Menyingkap Kejahatan Industri Pangan (R. Hidayat (ed.)). Resist Book. Khudori. (2008). Ironi Negeri Beras (S. Komalasari (ed.); 1st ed.). INSISTPress. Komalasari, T. D. (2023). Produksi Daging Ayam Surplus 500 Ribu Ton, Peternak Rakyat . Katadata.Co.Id. https://katadata.co.id/tiakomalasari/berita/640ee0e72d734/produksi-daging- ayam-surplus-500-ribu-ton-peternak-rakyat-berguguran
March, J. G., & Olsen, J. P. (2004). The Logic of Appropriateness. ARENA Working Papers, WP 04/09 , January 2004 , 1–28. https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199548453.003.0034
Parapat, J. K. (2015). Pengaruh Kebijakan Agreement on Agriculture (AoA) oleh World Trade Organization (WTO) terhadap Kenaikan Impor Kopi Indonesia Tahun 2012. Jom Fisip , 2 (2), 1– 14.
Porter, J. M., & Bowers, D. E. (1989). A Short History of U.S. Agricultural Trade Negotiations . US Department of Agriculture.
Pratomo, M. N. (2017). Sengketa WTO: Kemendag Bahas Perubahan Aturan Impor Hortikultura dan Hewan . Bisnis.Com. https://ekonomi.bisnis.com/read/20171126/12/712721/sengketa-wto- kemendag-bahas-perubahan-aturan-impor-hortikultura-dan-hewan
Puspita, L. (2017). Upaya Penerapan Retaliasi dalam Penyelesaian Sengketa Perdagangan Internasional Melalui World Trade Organization (WTO). Jurnal Normative , 5 (2), 53–63. Putri, C. A. (2022). Lapor Pak Jokowi! RI Masih Impor pangan, Swasembadanya Kapan? CNBC Indonesia. https://www.cnbcindonesia.com/news/20220328111615-4-326514/lapor-pak-jokowi- ri-masih-impor-pangan-swasembadanya-kapan
Rizaty, M. A. (2022). 10 Produsen Beras Terbesar Dunia, Indonesia Nomor 4 . Databoks.
https://databoks.katadata.co.id/datapublish/2022/02/22/10-produsen-beras-terbesar-dunia- indonesia-nomor-4
Rizky, M. (2023a). Aneh! Produksi Surplus tapi RI Kecanduan Impor Tepung Telur . CNBC Indonesia. https://www.cnbcindonesia.com/news/20230201145632-4-410090/aneh-produksi- surplus-tapi-ri-kecanduan-impor-tepung-telur
Rizky, M. (2023b). RI Kecanduan Impor Tepung Telur, Datanya Ngeri! CNBC.
https://www.cnbcindonesia.com/news/20230201183031-4-410179/ri-kecanduan-impor-tepung- telur-datanya-ngeri Rosyidin, M. (2015). The Power of Ideas: Konstruktivisme dalam Studi Hubungan Internasional (M. Yahya (ed.)). Tiara Wacana. Safutra, I. (2023). Surplus Beras 1,7 Juta Ton, tapi Impor Setengah Juta Ton . Jawapos.Com. https://www.jawapos.com/ekonomi/amp/01430940/surplus-beras-17-juta-ton-tapi-impor- setengah-juta-ton
Sarna, K., Ismail, N., & Supriyono, H. (2020). After the Trade Dispute: Is Indonesian Food Sovereignty Threatened? Udayana Journal of Law and Culture , 4 (2), 171–192. https://doi.org/10.24843/ujlc.2020.v04.i02.p03 Sharma, R. (n.d.). Agriculture in the GATT: A Historical Account . Fao. Retrieved June 12, 2023, from https://www.fao.org/3/x7352e/X7352E04.htm
Simatupang, P. (2007). Analisis Kritis Terhadap Paradigma dan Kerangka Dasar Kebijakan Ketahanan Pangan Nasional. Pusat Analisis Sosial Ekonomi Dan Kebijakan Pertanian Departemen Pertanian , 25 (1), 1–18.
Suherman, A. M. (2012). Dispute Settlement Body - WTO dalam Penyelesaian Sengketa Perdagangan Internasional. Jurnal Hukum Dan Pembangunan , 42 (1), 1–28. https://doi.org/10.21143/jhp.vol42.no1.141 Timorria, L. F. (2022). Daging Ayam Bakal Membeludak, Kementan Minta Populasi Dikendalikan . Bisnis.Com. https://ekonomi.bisnis.com/read/20220212/99/1499622/daging-ayam-bakal- membeludak-kementan-minta-populasi-dikendalikan
Wendt, A. (2004). States as Person in International Theory. Review of International Studies , 30 (2),
289–316.
Winarno, B. (2011). Isu-Isu Global Kontemporer . CAPS. World Trade Organization. (n.d.). Dispute Settlement . World Trade Organization. Retrieved June 21,
2023, from https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm
Yanwardhana, E. (2021). Gara-Gara Daging Ayam Impor, RI dan Brasil Bertarung di WTO . CNBC Indonesia. https://www.cnbcindonesia.com/news/20210531141748-4-249567/gara-gara-daging- ayam-impor-ri-dan-brasil-bertarung-di-wto
Yulianti, C. (2023). Sejarah Pembentukan WTO atau Organisasi Perdagangan Dunia . Detikedu. https://www.detik.com/edu/detikpedia/d-6587393/sejarah-pembentukan-wto-atau-organisasi- perdagangan-dunia/amp
Zehfus, M. (2004). Constructivism in International Relations: The Politics of Reality . The Press Syndicate of The University of Cambridge. Zuraya, N. (2022). Badan Pangan: Produksi Jagung 2022 Diproyeksi Surplus 2,3 Juta Ton . Republika. https://ekonomi.republika.co.id/berita/rilq7s383/badan-pangan-produksi-jagung- 2022-diproyeksi-surplus-23-juta-ton