JURNAL LEGALITAS VOLUME 2 NO.I, FEB 2OA9

## KONSEP PEMBAHARUAN  HUKUM AGRARIA SESUAIAMANAT IJUD 1945
Oleh: Nirwan Yunus Abstract
The demand o/ land reform implementation  increases recently. The imbalance  of land athority  and the demand of land acceqs as well qs other productive  resources of the poor are getting stronger in most of the lhird world counttll
Builds  the low is not work which  is easy and or simple  like the  one is imagined,  because a good low ond regulation must up to standard of justrce,  rale of law  and utility in bqlance. qnd so in effort for agrarian  law forming  process  which  more  accommodating all importances  of all sides. Must be realized  ond confessed act No 5 the year 1960 stiil leaving  vqrious problems  which must  be  broken.
Kata Kunci: Konsep, Pembaharuon, Hukum Agraria,  Pembentukan, \IUD
1945

## II\IDAHULUAN
Prinsip  dasar dalam setiap @ntutan peraturan  perundang- rrlrngen adalah pemahaman *lnedap keterkaitan antara xrttrm-peraturan  dalam satu .{trn yang merupakan kesafuan 5lng t$rh dan bahwa operasi-
disasinya suafu perafuran  harus &'mlulikan pada konsepnya, lei asas  hukum yang n4eqainya. Cara  pandang yang
M{ diperlukan untuk
:hind^rkan diri dari kecurigaan
yang berlebihan  terhadap per- kembangan baru ataupun sikap yang terlalu mudah  menerima  hal- hal baru  dalam usaha pembentukan hukum. Dalam usaha pembangunan hukum tanah nasional atau pembangunan hukum agraria, khususnya dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, diperlukan pendekatan yang mencerminkan pola pikir yang proaktif  dilandasi sikap kritis dan obyektif. Pendekatan kritis diperlukan untuk menunjang pemba-ngunan hukum agtafia,
JURNAL  LEGALITAS  VOLUME 2 NO.I, FEB 2OO9 dengan upaya pemahaman hukum
dan aspirasi yang melekat pada
pada asas hukum  yang bertujuan untuk  untuk mencapai keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan bagi  masyarakat.
Pengalaman menunjukan
bahrn'a  pendekatan yang hanya melihat dari aspek legalistik atau hukum  semata membawa ketidaksesuaian  dengan  kenyataan empiris, yang mungkin  saja dari segl kepastian hukum daPat diterima,  namun dari segi keadilan dan kemanfaatannya belum dapat dijamin.  Maklum membangun hukum itu bukanlah  pekerjaan  yang mudah ataup,rn sederhana  seperti yang dibayangkan, karena suatu peraturan perundang-undangan yang baik harus memenuhi syarat keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan secara seimbang.
Demikian juga dalam usaha proses pembentukan hukum agraia yang lebih mengakomodasi semua kepentingan  semua pihak. Harus disadari dan diakui Undang-
Undang Pokok  Agraria  yakni UU No  5 tahun 1960 masih
meninggalakan  berbagai masalah yang harus  dipecahkan. Masalah hukum agrana setiap tahun bukannya  berkurang, malah semakin bertarnbah dalam kompleksitasnya.
Dalam pembentukan pera- turan perundang-undangan yang merupakan peratwan pelaksana UTIPA  ataupun peraturan-perahtran lain yang relevan, pada  umumnya tidak dilengkapi dengan  pemikiran yang tuntas terhadap peraturar pelaksananya. Kesenjangan ini
kalau dibiarkan  terus menerus tidak menutup kemungkinan menciptakan dan menambah keridakpastian  hukum.
UUPA  yang diundangkan pada  tanggal 24 September 1960
merupakan  perombakan secara fundamental  terhadap hukum
agraia  yang berlaku di Indonesia pada  rvaktu itu. Perombakan tersebut mempunyai pengaruh  yang sangat  besar,  sebab sebelum diberlakukannya UUP.\ hukum adat merupakan hukum yang berlaku bagi mayoritas penduduk Indonesia. Dengan demikian setelah  berlakunya IruPA, hukum yang  berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa adalah hukum agraflanasional.
Kini di era otonomi  yang  luas dengan semangat reformasi tentunya perkembangan hukum Agraria mengalami juga peru- bahan-perubahan yang signtfikan sesuai  dengan harapan  pembentuk undang-undang. Hukum agraia diharapkan dapat mengakomodasi
JURNAL  LEGALITAS  VOL{A4E 2 NO.], FEB 2OO9
segala tuntutan permasalahan saat ri di bidang pertanahan.
Berbagai peraturan dan ,,ebijakan yang berkaitan dengan
: ertanahan lebih diarahkan pada ::oaimana sebanyak mungkin .-:ngundang investor unhrk
-::nanamkan mcdalnya dengan
::manfaatkan  kekayaan sumber
-..a agraria  Indonesia, dengan -''rh sebagai  pelaksanaan dari . -:.sep hak menguasai negara.
r.:ri-1alcan  penguasaan, pemilikan,
:,: : J _qunazm dan pemanfaatan  tanah
-:J tidak proporsional dengan
' :.:rD agraria telah menyebabkan
: -.l penguasaan, pemilikan,
:'.-.:{unaan dan pemanfaataannya
- ., - adi timpang,  karena tidak : i -:- dengan  rencana tata ruang - rt,ah  dan lebih pro kepada
-,::,---< modal dari pada rakyat. - :::rtatrE?n mana pada akhirnya -- :r:,:-'tullian sengketa  aglaia,
-. seringkali  disebut juga
,:* -..ir.a atas sebidang tanah
f ,: r;r13 apa vang tumbuh di atasnya ..* .; l )'ang terkandung di l:-am kenyataan di :::  ..:. sengketa atau konflik
*" - r:rs3ltan dengan pertanahan *"-r- :::asam dan semakin  hari : - ;*-r l:enrnekat intensitas dan :rr',:- terbukti dengan - ; "- : rrrnfld( yang disertai : - -i r.-.;::asan Konflik tersebut
tidak saja  menimbulkan ketidak- adilan dan ketidak-harmonisan dalam hal penguasaan, pemilikan penggunaan dan pemanfaatan tanah dan sumber daya agraria, melainkan juga menimbulkan kerusakan lingkungan yang berdampak juga pada  tata  ruang.
Berdasarkan uraian di atas maka kiranya perlu dipikirkan kembali usaha untuk melalarkan perubahan-perubahan terhadap konsep hukum  agraia. Kenyataan inilah yang menyebabkan  penulis tertarik  ingin memberikan sumbangsih  pemikiran  dalam usaha unhrk melalarkan pembaharuan terhadap hukum agraria. Dalam konteks  hukum positif yang  berlaku di Indonesia, pemahaman tentang pembaharuan hukum agrana  masih terdapat  kerancuan baik meyangkut mengenai  pemahaman tentang aspek etimologis pemahaman historis maupun teoritisnya. Hal in berawal  dari  kerancuan pemahaman mengenai lingkup agraria itu sendiri.
Sekilas Pemahaman Hukum Agraria Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Ketentuan- Ketentuan Pokok  Hukum Agraria atau biasa yang disingkat  UUPA' sampai saat ini karena berbagai kendala baru dapat  mengatur  hal-
J(IRNAL  IEGALITAS  I/OLUME 2 NO.I, FEB 2OO9 hal yang berhubungan dengan
pertanahan saja (Soetikno, 1983:
25). Hal ini dipandang sebagai
kekurangan UUPA! karena ruang linkup pengaturan UUPA belum mengatur secara  keseluruhan apa yang  menjadi objek UUPA itu
sendiri. Istilah agraria seharusnya
menunjuk  pada objek pengaturan yang luas yakni mencakup segala sesuatu yang meliputi  bumi, air,
ruang angkasa  dan  kekayaan  alam yang ada di dalamnya. Dalam perkembangannya kemudian  kekurangan lengkapan
UTIPA itu tidak segera diisi dan dilengkapi. Sehingga hal ini menjadi  lubang yang setiap saat menjadi  tuntutan oleh pihak
manapun.
Sebaliknya karena kebutuhan pragmatis untuk mengakomodasi
pertumbuhan ekonomi pada awal
tahun 1970-an  permasalahan atau
pekerjaan rumah (take home)
terhadap hukum agraria yang tak kunjung selesai  tersebut diambil oleh berbagai sektor lain dan silna sekali  meninggalkan  prinsip-prinsip dasar yang telah diletakkan oleh ULIPA.
Pemisahan ranah berupa
peraturan perundang-undangan dalam bingkai sektoral ini sudah berjalan lebih  dari tiga dasawarsa sehingga akhirnya diam-diam diterima sebagai kenyataan.
Padahal pemisahan ranah tersebut mengakibatkan inkonsistensi bahkan tumpang tindih antar peraturan perundang-undangan sektoral, serta longgarnya koordinasi di tingkat pusat mauptrn antar  pusat dan daerah.  Serta tidak menutup  kemungkinan peming- giran dan pengingkaran terhadap hak-hak masyarakat. Hal inilah yang kemudian menimbulkan konflik yang makin bertambah.
Mengurai konflik hukum agraria  yang terjadi di lndonesia merupakan hal yang berkatan dengan dengan banyak aspek yakni: Pertama, aspek hukum.
Kedua,  ekonomi. Ketiga, politik.
Keempat,  sosial budaya.  Kelima, hankam.  Pembahasan  setiap aspek yang berdiri sendiri  terlepas dari aspek yang lain rasanya adalah sangat sulit. Bergulirnya era otonomi daerah menrurjukkan gejala  baru di mana beberapa daerah terlihat adanya permasalahan antara lain pemerintah daerah dengan pihalk pemilik tanah. Ketegangan  ini biasanya  berawal ketika  timbulnya keinginan  pemerintah daerah tertentu untuk memperoleh sebagian areal tanah untuk dikelola oleh pemerintah daerah baik sebagai kawasan konservasi, BUMD, ataupun  kawasan  wisata. Walaupun ketegangan ini
JURNAL  LEGAUTAS  VOLUME 2 NO.I, FEB 2OO9
:Jakalannya tidak ada yang sampai
,.e lembaga  pengadilan,  namun hal
.:r menunjukkan corak baru dalam
,:ologi  kelompok yang
::rsangkutan.
Falsafah  Indonesia dalam . :rsep hubungan antar manusia
:-f sar  tanah menempatkan
. :rvidu dan masyarakat sebagai
. : satuan yang tidak terpisahkan.
: -r*'a pemenuhan kebutuhan
:liorarlg terhadap tanah diletak- "i-- dalam  kerangka kebutuhan . -ruh masyarakat sehingga
"-rrngarmya tidak bersifat - - r idualistis  semata, tetapi : = s.:at kolektif dengan tetap * r:::enkan tempat dan penghor- *,:,: terhadap hak perseorangan.
Paradigma lama yang ;-::iistk telah bergeser ke arah ":,.::-:ialisasi, yang memberikan :r banyak keleluasaan bagr
: --...:asi masyarakat yang
- : -.- -it keputusan tentang daerah - -, .:-masrng. Hal-hal yang di : ,,,. sebelumnya tidak mendapat '-- . :erak untuk memperoleh
" : -- :.,:r- pemerintah  bukan tabu
-- ":i drbicarakan.
",,.,: :eanast Pembaharauan " ,1, f-*r-r {graria
- ::--:erlakuan Undang-
- -.i. P..kok Agraria (UUPA)
. -",.:-1:::r untuk mengakhiri " -:. hukum, yang di bidang
hukum  tanah  dikenal  dengan istilah dualisme  berlakunya hukum tanah. Dualisme  hukum tersebut yaitu berlakurya ahran-aturan hukum tanah yang didasarkan atas hukum barat  (koloniat) il satu pihak dan berlakrurya hukum adat sebagai hukum bagi masyarakat  pribumi dilain  pihak.
Dengan lahirnya paham kapitalisme,  maka hukum tidak lagi bersifat spontan  sebagai hasil proses-proses masyarakat, tetapi merupakan  ketentuan yang dibuat, dinyatakan dan diumumkan oleh negara.  Karenanya apablia kita menyinggung sistem hukum modern, maka konotasinya menunjuk pada  hukum negara (state /aw). Sistem hukum modern telah melepaskan hukum dari pengaruh hukum alam (natural law)  yang  begitu lama mendominasi dunia sampai munculnya era industrialisasi  di eropa. Karakter utarna dari hukum modern  adalah  sifatnya yang rasional dan prosedural. Prosedur menjadi sesuatu yang penting, bahkan lebih penting daripada berbicara  tentang keadilan (iustice). Keadilan yang ingin diwujudkan dalam sistem hukum modern adalah keadilan berdasarkan Undang-Undang (formal justice) yang belum tentu memenuhi rsa
JURNAL LEGALTTAS T/OLI]ME 2 NO.1, FEB 2OOg
keadilan masyarakat sesungguhnya.
terhadap interpretasai UUpA akan bersifat  determinan  secara nyata terhadap kebijakan pemerintah dibidang pertanahan.
Badan  pertanahan Nasional sebagai lembaga  pemerintah non departemen yang mempunyai bidang  tugas di bidang  pertanahan
$ liap-tiap provinsi dan tiap daerah kabupaten dan kota mempunyai tanggung jawab besar terhadap supremasi hukum  agraria.  Lembaga Badan Pertanahan Nasional bertugas mengelola  dan mengem- bangkan administasi pertanihan baik berdasarkan UUPA maupun peraturan perundang_undangan yang meliputi pengaturan penggu_ nzuul, penguasiun dan pemilikan tanah,. pengurusan hak-hak tanah, pengukuran dan pendaftaran tanah. Hal ini perlu disadari  bahwa lembaga Badan pertanahan Nasional tidak hanya bertangung_ jawabah atas urusan  tanah semat-a, tetapi juga bertang-gungiawab atas semuanya yang termasuk dalam ruang lin*up agraria. Sebab dengan memahami konsep permasalahan agraria ,""ari keseluruhan, maka kita tidak terjebak  hanya  pada permasalahan dan mencari  solusi terhadap tanah. Pemahaman tentang makna \9asep pembaharuan  agraria perlu dilakukan mengingat  kompleksitas pengertiannya. Sebagaimana
yang Realitas yang kemudian nampak adalah gqp dalam mewujudkan keadilan, antara
fLyrt dengan elite penegak hukum, Ada kecend".*gun baliwa supremasi hukum diidentikan seperti_ undang-undang.  Akibatuiya persoalan hukum terreduksikan menjadi sekedar  persoalan ketrarn_ pilan teknis.
Max Weber menyatakan
Pul*u prosedur penyelenggaraan hukum yang semakin berteknik rasional  dan menggunakan  metode deduksi yang semakin ketat, merupakan tahapan dalam perkembangan hukum sehingga hukum boleh disebut seUagai hukum modern. Lebih lanjut  Weber menyatakan perkembangan  hukum pada umumnya bergerak dari tingkat  perkembangan  yang satu ke tin gkat perkembangan  berikutnya.
Penjabaran rule of law seperti dalam prinsip  eguality befori the law ternyata tidak selalu dapat menjadi sarana bagr pemenuhan rasa- keadilan yang berada pada taraf s ub s tans i al just ice. Selebihnya hukum tidak berada dalam ruang
hampa tetapi mengakar  padi
sistem politik yang berl-aku. Dengan demikian  dalam konteks hukum agraria, kekuasaan macam apapun yang menjadi motor
JURNAL  LEGALITAS  VOLUME 2 NO.I, FEB 2OO9 dikatakan oleh Ketith Griffin
(2001: 150), bahwa konsep pembaharuan agraia memiliki
banyak pengertian bagi banyak orang.  Redefinisi konsep pembaharuan agraria memiliki epistimologl di dalam penerimaan paradigma baru pembagunan sebagai konsekwensi dari tuntutan perubahan-perubahan sangat mendasar  pada tingkat  global. idenyikapi hal di atas  maka \asikun (1994), dalam masalah pembaharuan agratia memberikan alternatif pemikiran dengan menjadikan  pembaharuan  agraia =bagai gerakan sosial. Tantangan paling besar yang dihadapi oleh 3erakan sosial adalah menuntut nobilisasi kekuatan yang sangat tesar bagi keberhasilannya. Juga :nenuntut pembentukan dan pngembangan j aringan organisasi- :rganisasi dan asosiasi-asosiasi scsial sukarela yang sangat berbeda *ripada yang diperlukan oleh flrtru stategi pembangunan  yang
s-*-lah mapan.
Pembaharuan agraria sendiri l,urat dimaknai tpaya perubahan s"u.l.-tur yaflg mendasarkan  diri
:a,ia hubungan-hubungan infra dan mrar subyek-subyek  agraria dalam {man akses (penguasaan dan :rcrnanfaatan) terhadap obyek- :[--"ek agraria. Secara kongket n:nb,aharuan agraria diarahkan
trntuk melakukan perubahan stnrktur penguasaan tanah dan perubahan jaminan kepastian penguasium tanah bagi rakyat  yang memanfaatkan tanah dan  kekayaan alam yang menyertainya.
Ditinjau dari aspek hukum,
Pasal  2 Tap MPR No.DUMPR/2001 tentang
Pembaharuan Agraria Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam menyatakan bahwa:  "pembaharuan agraria  mencakup suatu proses yang berkesinambungan  berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, penggunaan dan pemilikan, pemanfaatan sumber daya  agraria,  dilaksanakan dalam rangka mencapai  kepastian hukum dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran rakyat bagr seluruh rakyat Indonesia.
Dimensi dan ruang lingkup yang sedemikian luas, menjadikan pembaharuan agraia bersifat kompleks dan multi dimensi, sehingga  pendefinisiannya  tidak sederhana. Oleh karenanya Maria Sumardjono (2001: 2) menyatakan pembaharuan agraia merupakan sebagai berikut: Pertoma, suatu proses yang berkesinambungan.
Kedua, berkenaan dengan restruhurisosi pemilikan/ penguasaan dan pemanfaatan sumber daya agraria oleh
JURNAL  LEGALITAS  VOLUME 2 NO.I, FEB 2OOg
masyarakat,  khususnya masyarakat pedesaan. Ketiga, dilaksanakan dalam  rangka  tercapainya  kepastian hukum dan perlindungan hukum
atas pemilikan tanah dan pemanfaatan sumber  daya agraia, serta  terwujudnya  keadilan sosial bagi seluruh rakyat.
Berdasarkan GBHN dapat disimpulkan  sasaran yang dapat dicapai oleh kebijaksanaan  hukum
agraria di lndonesia,  antara lain adalah penataan kembali pengua- saan dan pemilikan tanah yang dalam hal ini meliputi antara  lain: Pertama, pengakuan atas hak milik. Kedua,  larangan absentee, fragmen- tasi, penenfuan luas minimum pemilikan tanah. Ketiga, men- yediakan  fasilitas untuk kawasan pemukiman dan kawasan  industri. Kelima, meningkatkan industri pertanian den gan memper-tahankan
usaha-usaha pertanian. Keenam, melindungi  kawasan lindung,  hutan lindung,  suaka  alam, dan lain sebagainya.
Komitmen politik yang kuat dari negara bagr keberhasilan pembaharuan agraia sungguh sangat penting. Tanpa komitmen yang  kuat  dari negara,
pembaharuan agraria tidak mungkin  dilalorkan.
Syarat  Yang Dilakukan Dalam Usaha  Pembaharuan Agraria
Jhon Harris (2001: 154), mengemukakan idenya tentang syarat-syarat bagr keberhasilan kebij  aksanaan pembaharuan  agraria di _ negara-negara yang ,.d*g berkembang, paling sedikii meliputi  dua hal yaitu: komitmen politik yang kuat dari  negara di satu sisi, dan tersedianya modal sosial (social capital) dan atau berkembangnya  masyarakat sipil (civil society)  pada sisi yang  lain. Lebih lanjut Sein Lin (t974:
-52), menyatakan syarat-syarat  bagi keberhasilan kebijakan pemba- haruan agraria di negara-negara sedang berkembang, maka isu utama yang harus dilengkapi oleh penyelenggara negara adalah: Pertama, mandat konstitusional. Kedua,  hukum  agraria dan penegakannya. Ketiga, organisasi pelaksana. Keempat, sistem administrasi negara. Kelima, pengadilan. Keenam, desain rencana dan evaluasi. Ketujuh, pendidikan  dan  latihan.  Kedelapan, pembiyaan. Kesembilan, pemerintahan lokal. Kesepuluh, partisispasi  organisasi petani.
_ Pada akhirnya paling  tiga ada konsep yang  dapat dijadikan-dasar urgensi pelaksanaan pembaharuan agraria di satu sisi dengan pentingnya  inturesepsi atau integrasi kebijakan pembaharuan agraia dengan kebijakan-kebijakan
JURNAL LEGALITAS I/OL(IME 2 NO.I, FEB 2OO9
lain yang berkaitan  dengan isu-isu gender, diskriminasi dan perlin- drurgan hak-hak asasi manusia, demokratisasi dan pelestarian
hngkungan  di pihak  lain.
Konsep Pertama,  bahwa di nadapan tekanan perdagangan ntemasional  yang  semakin  terbuka sebagai akibat ekspansi global iapitalisme,  tuntutan  akan perlunya <ebrjakan pembaharuan agraria di -rdonesia dan dibanyak negara
=edang berkembang di belahan :'.uria ketiga di masa mendatang
.':stru akan semakin  imperatif. Konsep  Kedua, berkaitan r3ngan  semakin  kuatnya tekanan .:.r gender  diskriminasi dan ::rlindungan hak asasi manusia,
-;mokratisasi dan pelestarian
.:ukungan maka redefinisi :.laksanaan kebrjakan
-.nbaharuan agraria di lndonesia
t::, banyak negara sedang
:.:kembang di masa mendatang
: =:1u diintegrasikan dengan
" " :ijalian-kebijakan  lain tersebut.
Konsep Ketiga, sejumlah
: : ::i aratan eSenSiAl bagt :,:.i<sanaan kebijakan agfaia - -,-.lonesia dan negara-negara
sedang  berkembang yang pada umumnya belum memiliki tradisi demokrasi.

## KESIMPULAN
Pada dasarnya sejak peraturan perundang-undangan Hukum  Agraria disahkan,  banyak kritik yang  lahir dari  berbagai pihak yang menyang-singkan peraturan hukum tersebut. Memang dalam perkem-bangannya, kenyataan seperti itu. Hukum  agraia hanya dilihat  dari satu aspek sempit  saja yakni  tanah, padahal konsep agraia yang sebenarnya meliputi: tanah, bumi,  air dan lain sebagainya. Perubahan perkembangan hukum yang lebih modern yang banyak dipengaruhi oleh paham kapitalisme, pada  gilirannya ber- pengaruh terhadap  upaya  pembah- aruan  agraria di Indonesia. Kondisi tersebut  menempatkan  upaya pem- baharuan agraria pada dinamika politik kemasyarakatan  Indonesia. Upaya merealisasikan pembaha- ruan agraria  dengan begitu besar peranan dari paham kapitalisme menjadikan upaya pembaharuan agrana  sebagai suatu gerakan sosial.
JURNAL  LEGALITAS  VOLUME 2 NO.T, FEB 2OOg
Daftar Pustaka
Harris, Jhon, 2001 , social Capitar construction And The consolidation of Civil society In Rurar Areas. project Development Insitute  And
The University Of The phillipines press
Lin, Sein,  1974, Lond  Reform  Imprementation, A comparative prespective. Hatford, Jhon Lincon  Institute.
Nasikun, 1994, pengentasan  Kemiskinan Dalam presfektif Gerakan sosial: Suatu Kerangka Kons eptuaL  yogyakaria.
Griffin, Keith, 20a1,  poverty  And Lond Distribution:  case of Land  Reform In Asia. project  Development Insitute And The university oi rne
Phillipines press.
Soetikno, Imam, 1983, potitik  Agraria Nasionar, yogyakart4 Gama press. Yogyakarta
Sumardjono, Maria s.w, 2001, pokok-pokok pikiran pembaharuan Agraria, Makalah pendukung  pada Lokakarya pembahasan Materi Pembaharuan Agraria, Sekretariat MpR, Jakarta.
Tap MPR No.IX/MpR/200r  tentang pembaharuan Agraria Don Pengelolaan Sumber Daya