## FUNGSI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN  DALAM PENYELENGGARAAN BIROKRASI PEMERINTAHAN

## Freddy Poernomo
Universitas Kartini Surabaya, Indonesia Email: freddypoernomo6@gmail.com
Diterima : 1 January 2022, Revisi : 20 February 2022  Disetujui : 25 February 2022

## ABSTRACT
Governance is impossible without legislation and bureaucracy. Legislation is a source of government  authority,  both  binding  authority  and  discretionary  authority,  while  the bureaucracy  moves  the  wheels  of  government. The  implementation of  the  wheels  of government by the bureaucracy must be based on the authority according to the laws and regulations and the irregularities have legal implications in the form of legal responsibility by  the bureaucracy. Deviations in  the  implementation of  government authority by  the bureaucracy can be in the form of abuse of authority, arbitrary actions, or arbitrary actions. The act of abuse of authority by the bureaucracy occurs when the three bureaucracies use their  authority  differently  from  the  purpose  for  which  the  authority  is  granted  by legislation. Arbitrary action when the bureaucracy does not give adequate consideration in making  decisions  or  taking  other  actions.  Actions  without  authority  are  bureaucratic actions  that  violate  the  limits  of  authority  in  the  form  of  substance, time,  or  place. Bureaucratic responsibility due to irregularities in the implementation of authority can be in the form  of  administrative responsibilities such as canceling decisions that have been issued or criminal liability if the deviation has implications for state financial losses. Keywords: legislation, government bureaucracy, discretion

## ABSTRAK
Penyelenggaraan pemerintahan tidak mungkin tanpa peraturan perundang -undangan dan birokrasi.  Peraturan perundang-undangan menjadi sumber kewenangan pemerintahan, baik  itu  kewenangan  terikat  maupun  kewenangan  diskresi,  sedangkan  birokrasi menggerakkan roda pemerintahan. Pelaksanaan roda pemerintahan oleh birokrasi harus berdasarkan  kewenangan  menurut  peraturan  perundang -undangan  dan  tindakan penyimpangannya  berimplikasi  akibat  hukum  berupa  tanggung  j awab  hukum  oleh birokrasi.  Penyimpangan pelaksanaan kewenangan pemerintahan oleh birokrasi  dapat berupa penyalahgunaan wewenang, tindakan sewenang-wenang, atau tindakan sewenang- wenang.  Tindakan  penyalahgunaan  wewenang oleh  birokrasi  terjadi  ketiga  birokra si menggunakan  kewenangannya  secara  berbeda  dari  tujuan  diberikannya  kewenangan tersebut  oleh  peraturan  perundang-undangan.  Tindakan  sewenang-wenang  ketika birokrasi tidak memberikan pertimbangan yang memadai dalam membuat keputusan atau melakukan tindakan lainnya. Tindakan tanpa wewenang adalah tindakan birokrasi yang melanggar  batas-batas kewenangan  berupa  substansi, waktu,  atau  tempat.  Tanggung jawab birokrasi  akibat penyimpangan pelaksanaan kewenangan  dapat berupa tanggung jawab administratif seperti membatalkan keputusan yang telah diterbitkan atau tanggung jawab pidana jika dari penyimpangan tersebut berimplikasi kerugian keuangan negara. Kata kunci: peraturan perundang-undangan, birokrasi pemerintahan, diskresi

## PENDAHULUAN
Kata- kata  seperti  ‘birokrasi’  atau  ‘birokratis’  sangat  dikenal  di masyarakat  dan  umumnya  muncul  pada  saat  bersentuhan  dengan pelayanan publik.  Dua kata tersebut dicitrakan negatif biasanya merujuk pada  pelayanan  publik  yang  tidak  sederhana atau  berbelit-belit. Namun demikian, apakah sebenarnya makna dari dua kata tersebut?
Cara paling mudah untuk menemukan definisi dari suatu kata adalah dengan  melihat  kamus.  Berdasarkan  Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia (KBBI)  online  yang  dimaksud  dengan  birokrasi  adalah  sistem pemerintahan  yang  dijalankan  oleh  pegawai  pemerintah  karena  telah berpegang  pada  hierarki  dan  jenjang  jabatan.  Sementara itu  birokratis bermakna bersifat  birokrasi yang  berarti  pemerintahan yang  cenderung lamban dan statis. Dari KBBI online ini kita cukup dapat memahami apa itu birokrasi  dan  birokratis  tetapi  belum  memberikan  gambaran  secara komprehensif. Untuk itu perlu dilacak dari literatur mengenai birokrasi itu sendiri (Satria, 2020)
Menurut  Ali  Farazmand,  birokrasi  memiliki  tiga  pengertian (Farzmand,  2009)  Pertama,  pandangan  tradisional  tentang  birokrasi dikemukakan  Weber  dan  memiliki  karakteristik  model  Weberian  yang merujuk pada  setiap  organisasi pada  masyarakat modern yang  memiliki beberapa karakteristik ideal seperti kesatuan perintah, garis hierarki yang jelas, divisi pekerjaan dan spesialisasi, pencatatan  dan sistem merit untuk rekrutmen dan  peningkatan,  dan  akhirnya  aturan dan  regulasi-regulasi untuk mengatur hubungan dan kinerja organisasi. Kedua, birokrasi adalah organisasi atau lembaga lebih besar yang terstruktur dengan misi, fungsi, dan proses serta dengan dampak yang signifikan pada lingkungan internal dan ekternal. Ketiga, arti birokrasi meskipun tidak banyak disebut dalam kalangan  akademik,  sosiolog  dan  ilmuan  politik  menyebutnya  sebagai ‘dinamis;  dan  meluas  pada  birokrasi  institusi  militer  dan  keamanan pemerintah dan pemerintahan pada sektor publik dan privat.
Pengetian  lainnya  mengenai  birokrasi  dikemukan  Daniel  Oran
sebagai berikut:
Birokrasi adalah  suatu organisasi  seperti  badan  pemerintah atau militer  dengan  ciri-ciri  umum  yang  meliputi:  adanya  rantai  komando dengan  sedikit  orang  pada  posisi  di  atas  dibandingkan dengan  yang  di bawah, adanya posisi dan tanggung jawab yang jelas, aturan dan prosedur yang kaku, 'pita merah’ (banyak formulir yang harus diisi dan prosedur yang sulit untuk dilalui), dan adanya  delegasi kewenangan dari atas ke bawah untuk tiap tingkatan.(Oran, 2000)
Dari  definisi birokrasi di  atas,  dapat  dipetik  pengertian  birokrasi yang meliputi unsur-unsur sebagai berikut:
1. Birokrasi adalah suatu organisasi;
2. Organisasi  yang  terstruktur dengan  menetapkan misi,  fungsi,  dan proses;
3. Dalam  organisasi  itu  ada  rantai  komando  dari  orang-orang  yang berkedudukan  lebih atas  kepada  orang-orang yang  kedudukannya lebih rendah;
4. Pada  birokrasi terdapat  pembagian  yang  jelas  posisi  dan  tanggung jawab masing-masing personil;
5. Pada  birokrasi pada  umumnya terdapat  aturan dan  prosedur  yang tidak luwes; dan
6. Ada delegasi kewenangan dari atas ke bawah untuk tiap tingkatan. Selain birokrasi dan birokratis masih ada satu lagi yang berhubungan yaitu biro. Biro disebut juga departemen pemerintahan.(Goodsell, 2005) Charles  T.  Goodsell  mengartikan  biro  sebagai  semua  kementerian, departmen,  atau sub  unit sektor publik  yang  dibebani  dengan tanggung jawab  pemerintahan  dan bekerja denga menggunakan dana negara. Biro dapat  berada  pada  kantor  pusat  atau  lainnya  dan  dapat  berada  pada lembaga eksekutif, legislatif, maupun judisial.
Dengan  demikian, biro  merujuk pada  lembaga  atau  institusinya, sementara birokrasi adalah organiasi dalam lembaga atau institusi tersebut. Birokratis menunjuk pada sifat dari birokrasi yang tidak sederhana, rumit
atau berbelit-belit.
Penyelanggaraan  birokrasi  pemerintahan  tidak  dapat  dilepaskan dari peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar kewenangan dari setiap  tindakan  dalam  birokrasi. Tanpa  peraturan perundang-undangan tidak  melahirkan kewenangan  penyelenggaraan  birokrasi  pemerintahan (Labolo, 2013).

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  adalah  penelitian  doktrinal  yaitu  penelitian  yang tujuannya untuk sistematisasi, memperbaiki, dan mengklarifikasi hukum pada topik tertentu dengan melakukan analisis sumber primer dan sumber sekunder (Bradley,  2007).  Penelitian ini  bertujuan untuk sistematisasi, memperbaiki,  dan  mengklarifikasi  hukum  tentang  fungsi  peraturan perundang-undangan  dalam  penyelenggaraan  birokrasi  pemerintahan. Bahan hukum yang menjadi sumber analisis penelitian ini hanya berupa hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang tidak memiliki authority tetapi mendiskusikan atau menganalisis doktrin-doktrin hukum(Cohen, Morris L. and Olson, 1992) atau dengan kata lain bahan yang mengulas bahan hukum primer  yang  dalam  penelitian ini  meliputi buku teks,  artikel jurnal dan makalah yang relevan dengan topik penelitian.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## FUNGSI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN   DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN
Menurut  Alex  Caroll,  yang  dimaksud  peraturan  perundang- undangan meliputi peraturan hukum yang dibuat oleh parlemen baik itu secara  langsung  dalam  bentuk  undang-undang  (statute  atau  primary legislation) atau secara tidak langsung berupa aturan hukum yang dibuat oleh otoritas lain  yang  mendapat  pelimpahan  kekuasaan (delegasi)  dari parlemen untuk membuat aturan perundang-undangan yang
dikenal sebagai subordinate  atau   secondary
legislation (Caroll, 2007).
Beranjak  dari  pandangan  Alex  Carrol  ini,  maka  yang  dimaksud peraturan  perundang-undangan  tidak  hanya  undang-undang  (legislasi) tetapi  termasuk juga  peraturan-peraturan yang  dibuat  oleh  badan  atau pejabat pemerintahan (regulasi). Di Indonesia, undang-undang dibuat DPR dan  Presiden  sedangkan  regulasi  jumlahnya  sangat  banyak  mulai  dari regulasi pemerintah pusat dan  pemerintah daerah. Regulasi itu misalnya peraruran pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri. Peraturan lembaga-lembaga  non kementerian,  peraturan gubernur atau bupati/wakilota, dan masih banyak lagi lainnya.

## 1. Asas Legalitas
Dalam  hukum  administrasi/pemerintahan  yang  dimaksud  asas legalitas  adalah  bahwa  organ-organ  pemerintahan  bekerja  hanya berdasarkan  peraturan  perundang-undangan.(Bradley,  2007)  Menurut asas  legalitas,  pelaksanaan  pemerintahan harus  berdasarkan  peraturan hukum umum yang dibuat dan diumumkan oleh badan pembuat undang- undang (badan legisltif).(Alder, n.d.)
Inti  dari  asas  legalitas  adalah  bahwa  setiap  kewenangan  publik mensyaratkan  dasar  hukumnya.(Stroink,  2005)  Mengapa  dalam penyelenggaraan birokrasi pemerintahan harus berdasarkan asas legalitas dijelaskan Carlo Romano sebagai berikut:
Pelaksanaan kewenangan pemerintahan dapat memiliki konsekuensi yang menentukan bagi warga negara dan asumsi dasar dalam negara  hukum  yang  demokratis  adalah  bahwa  pemerintah  tidak  ikut campur dalam kebebasan warga  negaranya kecuali memiliki kewennagan yang  jelas  untuk  melakukannya.  Asas  legalitas  mengharuskan  setiap tindakan  pemerintah  yang  dapat  mempengaruhi  hak  dan  kekebasan individu memiliki dasar hukum.(Romano, 2002)
Jadi,  asas legalitas dapat  dilihat dari dua sudut pandang.  Pertama, bagi  organ  pemerintah asas  legalitas menjadi dasar  adanya  kewenangan
mereka.  Tanpa  peraturan  perundang-undangan tidak  ada  kewenangan. Kedua, bagi warga  negara maka ada  jaminan perlindungan dari tindakan sewenang-wewenang dari  organ  pemerintah. Mereka  dapat  melihat dan membaca  tindakan  apa  saja  yang  dapat  dilakukan  oleh  organ-organ pemerintah.

## 2. Diskresi
Asas legitas yang pondasinya  adalah hukum tertulis dapat  bersifat kaku dan tidak dapat mengimbangi pergerakan kebutuhan masyarakat yang sangat dinamis.
Untuk mencegah kelemahan dari asas legalitas itu ada yang namanya diskresi.  Asas legalitas dalam pelaksanaannya dapat mengalami hambatan karena  beberapa  sebab.  Pertama,  tidak  ada  aturan  tertulis  untuk menyelesaikan kasus tertentu yang ada dalam masyarakat. Kedua, aturan tertulisnya  ada  tetapi  tidak  jelas  rumusannya  sehingga  menimbulkan keraguan  apakah  aturan  tersebut  dapat  diterapkan  atas  suatu  kasus tertentu. Di sini diskresi memainkan peran pentingnya.
Diskresi dalam penyelenggaran birokrasi pemerintahan meliputi tiga bentuk. Pertama, diskresi berarti tindakan dari organ pemerintahan untuk menyelesaikan suatu persoalan  tertentu tanpa  ada  dasar  hukum tertulis sama  sekali.  Kedua,  diskresi berarti  tindakan organ  pemerintahan yang menetapkan pilihan atas suatu aturan yang memberikan pilihan. Contoh dari diskresi ini adalah ketika ada aturan misalnya ‘pejabat yang berwenang dapat  menempatkan uang  kas  pada  bank  pemerintah’.  Ruang  lingkup diskresi di sini berarti memilih bank pemerintah mana yang akan menjadi tempat menyimpan uang kas. Ketiga, diskresi berarti organ pemerintahan harus menafsirkan sendiri suatu konsep  tertentu  dalam aturan tertulis.
Misalnya, ada aturan yang menetapkan ‘demi kepentingan umum...kepala daerah  dapat  ...’  Di  sini  organ  pemerintahan  diberi  diskresi  untuk menetapkan sendiri makna kepentingan umum.

## TINDAKAN  TANPA WEWENANG, PENYALAHGUNAN WEWENANG, DAN  SEWENANG-WEWENANG

## 1. Tindakan Tanpa Wewenang
Tindakan  tanpa  wewang  adalah  tindakan  badan  atau  pejabat pemerintahan  yang  melanggar  batas-batas  wewenang  yaitu  substansi, tempat,  dan  waktu.  Tindakan  tanpa  wewenang  adalah  tindakan  di  luar wewenang yang dimiliki oleh badan atau pejabat  pemerintahan (Engkus, 2019).
Tindakan  tanpa  wewenang  yang  pertama  adalah  tindakan menggunakan  wewenang yang melanggar batas  substansi. Misal seorang Walikota menerbitkan surat pemberhentian dosen Perguruan Tinggi Negeri yang berada di wilayahnya. Tindakan Walikota tersebut tersebut dikatakan melanggar  substansi  karena  pengangkatan  dan  pemberhentian  dosen Perguruan Tinggi Negeri merupakan kewenangan Menteri Riset, Teknologi dan Pendidikan Tinggi bukan wewenang walikota (Fakultas et al., 2014).
Kedua,  tindakan  tanpa  wewenang  karena  melanggar  tempat. Tindakan tanpa wewenang yang semacam ini misalnya Walikota Surabaya mengangkat Camat  pada  Kecamatan yang  berada  di  wilayah Kabupaten Gresik.
Tindakan  tanpa  wewenang  yang  ketiga  adalah  tindakan menggunakan wewenang yang melanggar batas waktu. Misalnya A adalah seorang kepala  Dinas Perhubungan dan pada  tanggal 15  September 2018 telah dpindah tugaskan menjadi kepala Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil. Pada tanggal 16 September 2018 A menerbitkan surat keputusan yang mengangkat B menjadi salah satu kepala  seksi pada  Dinas Perhubungan. Tindakan A  yang  seperti  ini adalah  tindakan tanpa  wewenang karena A bukan  lagi  kepala  Dinas  Perhubungan.  A  telah  melanggar  batas  waktu dalam  menggunakan wewenangnya sebagai  kepala  Dinas  Perhubungan. Akibat hukum dari tindakan tanpa  wewenang adalah batal demi hukum. Batal  demi  hukum  berarti  sejak  semula  tindakan  beserta  akibatnya dianggap tidak pernah ada.

## 2. Tindakan Penyalahgunaan Wewenang
Tindakan penyalahgunaan wewenang adalah tindakan menyimpang dalam  menggunakan  wewenang.  Wewenang  digunakan  untuk  tujuan berbeda  dari  maksud  diberikannya  kewenangan  tersebut.  Misal, kewenangan untuk membeli komputer digunakan untuk membeli sepeda motor.
Menurut  Bernard  Schwartz,  tindakan  organ  pemerintahan dikategorikan sebagai tindakan penyalahgunaan wewenang jika:
1. Organ  pemerintahan  melakukan  tindakan  dalam  ruang  lingkup wewenangnya,  mengikuti  prosedur  dengan  tepat,  dan  mematuhi ketentuan undang-undang serta regulasi yang mengatur tindakannya, tetapi  ia  menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari tujuan diberikannya wewenang itu (Maylawati et al., 2022).
2. Penyalahgunaan  wewenang  adalah  ketika  badan  atau  pejabat pemerintahan  menggunakan  wewenangnya  untuk  tujuan  yang dilarang,  yaitu tujuan lain dari  yang  dimaksudkan oleh pembentuk undangundang.
3. Badan atau pejabat  pemerintahan melakukan tindakan bukan untuk tujuan kepentingan umum, tetapi untuk tujuan personal atau pribadi (Schwartz, 2006).
Tindakan penyalahgunaan wewenang yang menimbulkan kerugian kepentingan  pihak  lain  dapat  mengajukan  gugatan  pembatalan  di pengadilan  (Pengadilan Tata  Usaha Negara)  dan  sekaligus tuntutn ganti kerugian  jika  ada  kerugian.  Tindakan  penyalahgunaan  wewenang  yang berimplikasi kerugian keuangan negara pelakunya dapat  dibebani sanksi pengembalian kerugian keuangan negara.

## 3. Tindakan Sewenang-wenang
Indroharto menyebut sebagai tindakan yang menyimpang dari nalar yang  sehat  untuk  menyebut  tindakan  sewenang-wenang.  Tindakan sewenang-wenang terjadi ketika tidak menggunakan semua pertimbangan- pertimbangan  yang  menjadi  pedoman  dalam  penggunaan  wewenang
(Endicott, 2011).
Indroharto  mengemukakan  bahwa  tindakan  sewenang-wenang meliputi dua aspek sebagai berikut.
1.  Tidak dilakukannya perbuatan menimbang-nimbang terhadap semua kepentingan yang terkait dengan keputusan yang dikeluarkan; atau
2.  Telah  dilakukan  perbuatan  menimbang-nimbang  tersebut  yang sedemikian tidak masuk akal, sehingga mengakibatkan dikeluarkannya keputusan  yang  sama  sekali  tidak  bisa  diterima/dibenarkan (Indroharto, 1994).
Pihak yang  dirugikan oleh tindakan sewenang-wenang dari  organ pemerintahan dapat  mengajukan gugatan  pembatalannya  di  pengadilan (Pengadilan Tata Usaha Negara) sekaligus tuntutan ganti kerugian jika ada kerugian (Hak et al., 2015).

## SIMPULAN
Fungsi  peraturan  perundang-undangan  dalam  penyelenggaraan birokrasi pemerintahan sangat penting karena berdasarkan asas  legalitas tidak  ada  wewenang  tanpa  peraturan  perundang-undangan.  Peraturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis memiliki kelemahan karena sifatnya  yang  statis  sehingga  tidak  akan  mampu  mengimbangi  gerak masyarakat yang sangat cepat. Di sini diperlukan diskresi untuk mengatasi kekakuan dari asas legalitas.
Penggunaan wewenang oleh penyelenggara birokrasi dapat  terjadi penyimpangan yang meliputi tindakan tanpa wewenang, penyalahgunaan wewenang,  dan  tindakan  sewenang-wenang. Tindakan tanpa  wewenang beserta  akibatnya  adalah  batal  demi  hukum yang  berarti  sejak  semula tindakan  dan  akibat  hukumnya  tersebut  dianggap  tidak  pernah  ada. Tindakan  penyalahgunaan  wewenang  dan  sewenang  dapat  digugat  di pengadilan  oleh pihak  yang  dirugikan sekaligus tuntutan  ganti kerugian. Tindakan  penyalahgunaan  wewenang  oleh  organ  pemerintahan  yang menimbulkan  kerugian  keuangan  negara  dapat  dibebani  sanksi
pengembalian kerugian keruangan negara.

## DAFTAR PUSTAKA
Alder,  J.  (n.d.).  General Principles  of  Constitutional and  Administrative Law, Fourth Edition.
Bradley, A.  W.  &  K.  D. E.  (2007). Constitutional and Administrative Law (14th ed.). Pearson Education.
Caroll, A. (2007). Constitutional and Administrative Law (4th ed.). Pearson Education.
Cohen, Morris L. and Olson, K. C. (1992). Legal Research. West Publishing Co.
Endicott, T. (2011). Administrative Law (2nd ed.). Oxford University Press.
Farzmand,  A.  (2009).  Bureaucracy,  Administration,  and  Politics:  An Introduction. CRC Press.
Goodsell,  C.  T.  (2005).  The  Bureau  as  Unit  of  Governance.  Oxford University Press.
Indroharto.  (1994).  Asas-Asas  Umum  Pemerintahan yang  Baik.  Dalam Paulus  Effendie  Lotulung,  Himpunan  Makalah  Asas-Asas  Umum Pemerintahan yang Baik (A.A.U.P.B). Citra Aditya Bakti.
Oran, D. (2000). Oran’s Dictionary of the Law. West Legal Studies.
Romano, C. (2002). Advance Tax Rulings and Principles of Law Towards a European Tax Rulings Systems? University of Groningen.
Schwartz, B.  (2006).  French Administrative Law and  The  Common-Law World. The Lawbook Exchange, Ltd.
Stroink,  F.  (2005).  Judicial  Lawmaking  and  administrative  Law. Intersentia.
Engkus, R. N. (2019). Implementasi Kebijakan Layanan Pembebasan Biaya Perkara Hukum Bagi Masyarakat Tidak Mampu Di Pengadilan Agama Purwakarta Tahun 2017. Politicon: Jurnal Ilmu Politik , 1 (2), 176 – 193. Fakultas, D., Sosial, I., & Negeri, U. (2014). Manajemen_Keluhan_Pelanggan_Pendidikan .  1 – 64.
Hak,  P.,  Pendidikan, A.,  Dari,  M.,  &  Miskin, K.  (2015). Diajukan  Untuk Memenuhi Sebagian Syarat-Syarat Memperoleh Gelar Kesajarnaan Dalam Ilmu Hukum . 1 .
Labolo, M.  (2013).  Memahami Ilmu Pemerintahan: Suatu Kajian,  Teori, Konsep, dan Pengembangannya. Ilmu Pemerintahan , 248.
Maylawati, D. S.,  Khosyi ’ ah, S., & Kholiq, A. (2022). Society ’ s Perspectives on  Contemporary  Islamic  Law  in  Indonesia  through Social  Media
Analysis Technology: A  Preliminary Study. International  Journal  of Islamic Khazanah , 12 (1), 14 – 31.
Satria,  H.  (2020).  Kebijakan  Kriminal  Pencegahan  Korupsi  Pelayanan Publik. INTEGRITAS: Jurnal Antikorupsi , 6 (2),  169 – 186. https://doi.org/10.32697/integritas.v6i2.660