## A. PENDAHULUAN
Minyak  bumi   merupakan  komoditas strategis  yang  menjadi  sumber  energi  bagi perputaran  roda  perekonomian  semua negara. Jika  mengacu  kepada  teori ekonomi  pasar  bebas, security  of  supply kebutuhan  minyak  bumi,  seharusnya  bisa terpenuhi  lewat  mekanisme  pasar.  Namun, teori ini ternyata tidak sepenuhnya berlaku. Minyak  bumi  terbukti  bukan  sekedar komoditas  ekonomi  biasa.  Sejarah  pun mencatat bahwa pasar minyak tidak pernah bekerja  sepenuhnya  atas  dasar  mekanisme kompetisi pasar karena selalu saja ada pihak yang mendistorsinya  .
Sampai  saat  ini,  pasokan  energi Indonesia  masih  didominasi  minyak  bumi. Dari  total  kebutuhan  energi  nasional Indonesia  tahun  2005  yang  berjumlah sekitar 764 juta setara barel minyak (sbm), sekitar 50% lebih dipenuhi dari minyak dan sekitar 20% persen  dipenuhi dari gas bumi. Jadi  80  persen  kebutuhan  energi  nasional dipasok  dari  sektor  migas  (Awaludin  dan Sukur, 2005). Selebihnya, kebutuhan energi
dipenuhi  dengan  air,  batubara,  dan  panas bumi.
Kementerian  Energi  dan  Sumber Daya  Mineral  mencatat  bahwa  kebutuhan energi  di  Indonesia  sepanjang  tahun  2012 sudah  mencapai  1,189  juta  SBM,  46%  di antaranya  berasal  dari  minyak  bumi. Kementerian  Energi  dan  Sumber  Daya Mineral  memperkirakan,  kebutuhan  energi pada  2010  sebesar  712  juta  setara  barel minyak (SBM), pada 2019 akan meningkat 7,1% menjadi 1,316 juta SBM. Pertumbuhan  kebutuhan  energi  tersebut, sambungnya,  seiring  dengan  pertumbuhan penduduk  dari  231  juta  orang  pada  2009 menjadi 256 juta orang pada 2019 (Pikiran Rakyat, 24/3/2014).
Problem  penyediaan  kebutuhan minyak bumi (BBM) kini ditandai oleh dua ciri  utama,  yaitu  tingkat  kebutuhan masyarakat   akan  konsumsi  bahan  bakar minyak telah melampaui angka 1 juta barel per  hari,  namun  produksi  minyak  bumi dalam  negeri  justru  merosot  di  bawah angka  1  juta  barel  per  hari.  Informasi  dari Satuan  Kerja  Khusus  Pelaksana  Kegiatan

## KEBIJAKAN PERMINYAKAN NASIONAL: DARI KENDALI NEGARA MENUJU KAPITALISME PASAR
Oleh :

## Syamsul Ma’arif Universitas Lampung

## ABSTRACT
This study aims to explain scarcity of domestic oil supply in Indonesia after more than one  decade  the  Government  implement  liberalization  over  oil  and  gas  sector  under supervision  of  IMF.  By  using  comparison  to  three  periods  of  oil  national  policy,  this  study shows  that  significant  change  has  happened  in  connection  to  role  of  the  Government  in economic.  National  economics,  especially  market  of  strategic  commodity  like  petroleum sector, recently become more and more opened for foreign corporation to operate since the Government   launched  liberalization.  Theoretically,  the  involvement  of  private  sector especially  foreign  private  in  managing  oil  and  gas  sector  expectedly  can  make  security  of domestic  oil  supply  become  more  and  more  guaranted.   However,  the  reality  shows  that Indonesia  for  last  more  one  decade  always  experienced  scarcity  of  domestic  oil  supply.  In additional,  domestic  oil  price  tends  to  uncertain  and  instable  as  the  result  of  fluctuation  of global  oil  price.   Thus,  liberalization  in  contrary  has  made  domestic  energy  surveilence become vulnerable to external shock. Scarcity of supply, uncertainty of price and instability, at the last rise as the result of policy failure.
Key Word: Liberalization, Oil Supply, Policy Failure
Sejak  kelahiran  industri  minyak  dan  gas  bumi  pada  tahun  1865  di  Pensylvania Amerika  Serikat,  distorsi  ini justru  dilakukan  pihak  Amerika  Serikat  sendiri  melalui  monopoli  perusahaan  minyak  Amerika  Serikat, Standard Oil Company (SOC)
1
Usaha  Hulu  Minyak  dan  Gas  Bumi  (SKK Migas)  menyebutkan  bahwa  Pemerintah dalam  Anggaran  dan  Pendapatan  Belanja Negara  (APBN)  2014  telah  menetapkan target lifting minyak sebesar 870 ribu barel minyak per hari. Namun, lifting minyak di tahun  2014  diperkirakan  hanya  dapat tercapai  sekitar  804  ribu  barel  minyak  per hari.  Menurut  SKK  Migas,  23  miliar  barel cadangan  minyak  Indonesia  sudah  dikuras selama  kurun  50  tahun  terakhir  sehingga menyisakan cadangan terbukti sebesar tidak lebih dari 4 miliar barel (www.investor.co.id/energy/potensi- cadangan-minyak-indonesia-44-miliar- barel/78350).  Yang  membuat  makin prihatin,  menurut  Yustika  (2009:207), adalah fakta bahwa sebagian besar produksi
minyak  nasional  selama  ini  berasal  dari kontrak  bagi  hasil  antara  Pemerintah dengan korporasi asing, sedangkan produksi  minyak  Pertamina  sendiri  hanya mencakup  13  persen  dari  total  produksi nasional.

## A. KEGAGALAN KEBIJAKAN
Besarnya  porsi  produksi  minyak yang  dihasilkan  korporasi  asing  jelas menunjukkan adanya dominasi asing dalam eksplorasi  sumber  daya  alam  khususnya minyak  bumi.  Kajian  yang  dilakukan Yustika  (2009:217-219)  atas  kepemilikan asing  dalam  kegiatan  eksplorasi  dan eksploitasi  sumber  daya  alam  tidak terbarukan, seperti minyak bumi, sekurang-
kurangnya menimbulkan tiga persoalan: 1. Cenderung  menempatkan  Indonesia pada  posisi  lemah,  sehingga  bagi  hasil atas  sumber  daya  alam  tersebut sebagian besar lari ke Negara/korporasi asing.  Implikasinya  Indonesia  hanya mendapatkan  limbah  dari  proses eksploitasi  sumber  daya  alam  tersebut, yakni berupa kerusakan lingkungan.
2. Selalu  terdapat  ruang  bagi  pelaku operasi  eksplorasi  sumber  daya  alam untuk  melakukan  manipulasi  atas  hasil operasi yang dilakukan akibat ketiadaan akses bagi Pemerintah untuk melakukan pengawasan  secara  regular.  Hal  ini merupakan  keniscayaan  yang  inheren dalam  kerja  sama  kegiatan  ekonomi antara pihak principal dan agent .
3. Menyangkut  aspek  etis  dan  konstitusi bahwa  sumber  daya  alam  yang menguasai  hajad  hidup  rakyat  banyak (apalagi tidak terbarukan) harus dimiliki dan  dikuasai  oleh  pemerintah.  Saat  ini aspek  tersebut  semakin  relevan  untuk dikerjakan  mengingat  secara  finansial, teknologi,  dan  kualitas  manusia  telah dimiliki  oleh  Indonesia  sehingga  tidak ada  celah  lagi  sumber  daya  alam diberikan kepada pihak asing.
Masalah  penyediaan  kebutuhan minyak  bumi  pada  kenyataannya  memang menjadi  masalah  krusial  terutama  bagi negara-negara yang tercatat sebagai pengimpor  ( net  importer ).  Di  Indonesia, masalah  penyediaan  kebutuhan  minyak bumi hingga kini masih menjadi isu utama yang mewarnai setiap pergantian kepemimpinan nasional. Kebijakan pencabutan  subsidi  yang  berakibat  pada kenaikan  harga  BBM,  misalnya,   telah berlangsung pada masa beberapa pemerintahan  sebelumnya  dan  selalu  saja membawa  efek  “bola  salju”  berupa kenaikan  harga  bahan-bahan  kebutuhan pokok, kemarahan massa, hingga menurunnya  popularitas  Pemerintah  di mata para pemilihnya.
Akhirnya  tak  dapat  dipungkiri bahwa penyediaan kebutuhan minyak bumi sesungguhnya  bukan  hanya  merupakan masalah  ekonomi,  tetapi  juga  merupakan
masalah  politik.   Hal  ini  dapat  dipahami karena  komoditas  ini  di  satu  sisi  berperan penting sebagai komoditas komersial dan di sisi  lain  ia  merupakan  komoditas  politik. Peran  yang  kedua  ini  amat  sentral mengingat  kelangkaan  komoditas  ini berpotensi menyebabkan timbulnya keresahan  publik  yang  dapat  memicu dicabutnya “kontrak politik”.
Studi ini berargumen bahwa masalah  yang  dihadapi  pemerintah  saat  ini terkait dengan penyediaan kebutuhan BBM merupakan akibat dari kegagalan kebijakan ( policy  failure ).  Kegagalan  kebijakan menurut  Syahbana  (2006),  dimaknai bahwa  kebijakan-kebijakan  yang  diambil pemerintah justru menimbulkan distorsi dan memberikan  sinyal  yang  salah  kepada pelaku ekonomi akan nilai yang sesungguhnya  dari  sumber  daya  alam  dan lingkungan.  Dalam  konteks  pengelolaan sumber daya minyak bumi, kebijakan yang diambil Pemerintah Pasca Orde Baru dapat dikatakan memuat unsur kegagalan manakala dikaji menggunakan konsep yang dikemukakan  Yustika  (2009:217-219)  di atas.  Oleh  karena  penting  untuk  melihat perbandingan  atas  kebijakan  yang  diambil pemerintah  di  bidang  perminyakan  dari masa  ke  masa.  Berikut  ini  disajikan perkembangan kebijakan di bidang perminyakan  khususnya  dimulai  sejak  dari era  awal  kemerdekaan,  era  Orde  Baru, hingga era pasca Orde Baru.

## B. KEBIJAKAN PERMINYAKAN 1945- 1966
Pertambangan  minyak  bumi  telah memainkan  peran  penting  sejak  masa pemerintahan  kolonial  Hindia  Belanda  di Indonesia.  Kegiatan  pertambangan  minyak bumi  pada  saat  itu  diatur  berdasarkan Undang-Undang  Pertambangan  pemerintah Hindia  Belanda (Indische  Mijnwet ) tahun 1899.  regulasi  tersebut  menganut  model kontrak  kerjasama  yang  menganut  sistem konsesi.  Konsesi  adalah  suatu  perjanjian antara negara pemilik atau pemegang kuasa pertambangan  dengan  kontraktor  untuk melakukan  eksplorasi.  Jika  berhasil, produksi dan pemasaran hasilnya dilakukan
1
oleh  kontraktor  tanpa  melibatkan  negara pemberi konsesi dalam manajemen operasi. Hak-hak  kontraktor  tersebut  diperoleh sebagai imbalan atas pemenuhan kewajiban semua  pembayaran  royalti,  bonus,  dan pajak.  Konsekuensinya,  pemerintah  tidak punya  kapasitas  dalam  menentukan  harga jual dan ketersediaan tambang dalam negeri dari  jumlah  yang  dihasilkan  setiap kontraktor.
Kebijakan tersebut telah mendorong kegiatan  investasi  asing  di  bidang pertambangan  minyak  bumi.  Hingga  tahun 1941, sejumlah perusahaan asing telah lama melakukan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi.  Dari  keseluruhan  perusahaan pertambangan minyak bumi , The big Three yaitu Shell, Stanvac, dan Caltex menguasai pertambangan  migas  di  wilayah  Hindia Belanda.  Situasi  tersebut  berubah  ketika Perang Dunia kedua meluluhlantakkan Asia Tenggara. Banyak instalasi minyak mengalami kehancuran. Begitu pula banyak lapangan minyak yang ditutup dan terpaksa berhenti beroperasi.
Jatuhnya kekuasaan kolonial Belanda  ke  tangan  balatentara  Jepang, mendorong  tentara  pendudukan  Jepang membangun  kembali  instalasi-instalasi tersebut.  Upaya  ini  pada  tahun  1944 berhasil  mengaktifkan  kembali  kegiatan lapangan-lapangan  minyak.  Namun  tak lama  kemudian,  pendudukan  Jepang berakhir  setelah  kekalahan  Jepang  dalam Perang  Dunia  Kedua  memaksa  Jepang menyerah kepada pihak Sekutu. Kevakuman kekuasaan menjelang kedatangan tentara Sekutu mendorong para pejuang  republik  mengambil  alih  sejumlah lapangan  dan  instalasi  migas  untuk dijadikan hak rakyat.
Euphoria kemerdekaan  memang  telah  menyebabkan rakyat  berbuat  sekehendak  hati,  karena negara memang dalam kondisi serba kacau.
Pemerintah  pun  merespon euphoria rakyat  dengan  berkehendak  membentuk suatu  industri  migas  nasional.  Titik  awal pembentukannya  dimulai  saat,  Pemerintah melalui Menteri Perindustrian dan Perdagangan  mengambil  alih  Tambang Minyak  Sumatera  Utara  (TMSU)  dan
menjadikan  Tambang  Minyak  Sumatera Utara  sebagai  PT  Eksplorasi  Tambang Minyak Sumatera Utara (PT ETMSU) yang dipimpin Kolonel Ibnu Sutowo. Perusahaan itu pada tanggal 10 Desember 1957 diubah lagi  menjadi PT  Perusahaan  Minyak Nasional (PT PERMINA) melalui pengesahan  Menteri  Kehakiman  pada tanggal  5 April  1958.  Perusahaan  ini  pada tanggal  24  Mei  1958  berhasil  melakukan pemuatan  minyak  mentah  hasil  produksi pertama  ke  kapal  Shozui  Maru  (3000  dwt) sebanyak 13.400 barel atau 1.700 ton yang bernilai  US$  30.000  sebagai  tanda dimulainya  sejarah  ekspor  minyak  yang pertama  dari  Sumatera  Utara  setelah kemerdekaan (Basundoro, 2004:13).
Selanjutnya langkah tersebut diikuti upaya  untuk  mengganti  aturan  hukum kolonial  dengan  suatu  aturan  baru  yang dijiwai  semangat  nasionalisme  ekonomi. Oleh  karena  itu,  dikeluarkanlah  Undang- Undang Prp Nomor 44 Tahun 1960 Tentang Pertambangan  Minyak  dan  Gas  yang menetapkan  bahwa  perusahaan-perusahaan minyak  asing  hanya  boleh  bertindak sebagai  kontraktor  dan  tidak  lagi  diberikan hak  konsesi,  serta  mengatur  bahwa  semua hak penambangan minyak diberikan kepada perusahaan  negara.  Pada  saat  yang  sama, Pemerintah  mengeluarkan  Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1960 Tentang Perusahaan Negara  yang  kemudian  melahirkan  3 perusahaan  negara,  yaitu  PN  permina,  PN Permigan,  dan  PN  Pertamin,  yang  di kemudian hari menjadi cikal bakal lahirnya PN  Pertamina  selaku  perusahaan  negara  di sektor migas.
Langkah  ini  membuat  produksi migas  nasional  meningkat  serta  mampu mendongkrak  pendapatan  ekspor  migas Indonesia  dari  23%  pada  tahun  1955 menjadi  26%  pada  tahun  1960  (Nubowo, 2011:143).  Namun   keuntungan  tersebut justru digunakan Pemerintah untuk membiayai  proyek-proyek  politik  dan revolusioner  ketimbang  untuk  perbaikan ekonomi.  Hal  ini  terlihat  dari  anggaran pemerintah  untuk  membiayai  kegiatan operasi-operasi  militer  sejak  1958-1965 meningkat  mencapai  kisaran  31%  hingga
2
Hal ini dilakukan karena filosofi yang terkandung dalam kontrak dengan pihak asing tersebut adalah dalam rangka alih teknologi dan penumpukan modal bagi perusahaan nasional (Pertamina).
2
40%.  Jumlah  ini  tak  sebanding  dengan anggaran  pelayanan  ekonomi  sebesar  8% kecuali  tahun  1963  yang  mencapai  16%, maupun  untuk  pelayanan  sosial  yang  tak pernah lebih dari 10% (Nubowo, 2011:143). Akibatnya,  Indonesia  mengalami  defisit anggaran yang amat berat dari 52% di tahun 1958 menjadi 174% di tahun 1965.

## C. KEBIJAKAN PERMINYAKAN 1966- 1998
Berakhirnya  kekuasaan  Presiden Soekarno  di  tahun  1966  memberi  peluang bagi  tampilnya  Angkatan  Darat  sebagai kekuatan  politik  dominan.  Peralihan kekuasaan  ini  menyebabkan  seluruh perusahaan  migas  milik  negara  jatuh  ke tangan  Angkatan  Darat.  Namun  hal  ini belum  dapat  mengubah  masalah  pokok, yaitu ketiadaan risk capital yang memadai, yang  masih  dibarengi  dengan  keterbatasan kemampuan  di  bidang  teknologi  modern dan  sumber  daya  manusia,  untuk  dapat mengusahakan  sendiri  eksplorasi  kekayaan sumber daya minyak secara berarti. Situasi ini  memaksa  pemerintah  untuk  kembali berpaling  kepada  perusahaan  migas  asing. Meski  demikian,  perusahaan  negara  tetap memainkan  peran  dominan  seperti  di  era sebelumnya.
Untuk  menunjang  pesatnya  perkembangan Pertamina, pemerintah mengeluarkan
Undang-Undang  khusus  untuk  perusahaan perminyakan ini yakni Undang-Undang No 8  Tahun  1971  yang  kemudian  dikenal sebagai
Undang-Undang Pertamina. Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  8 tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan  Minyak  dan  Gas  Bumi Negara, perusahaan-perusahaan asing menyediakan modal dan teknologi; sedangkan  perusahaan  migas  negara menyediakan  ladang-ladang  konsesi  untuk dieksplorasi  dan  dieksploitasi.  Undang- Undang ini pada dasarnya tetap menginginkan  pengelolaan  migas  nasional secara  mandiri.  Pihak  asing  diberi  peluang untuk  bergerak  di  sektor  hulu,  namun kegiatan  di  sektor  hilir  tetap  dikuasai Pemerintah  .
Pemberlakuan
Undang-Undang
Nomor  8  Tahun  1971  menempatkan Pertamina pada posisi yang kuat. Pertamina dalam kapasitasnya sebagaiu wakil pemerintah berwenang melaksanakan pengawasan  atas  pelaksanaan  kontrak pertambangan  migas  oleh  perusahaan- perusahaan swasta (asing maupun domestik).  Aktivitas  ini  mendatangkan  fee retensi senilai rata-rata Rp 5 trilyun – Rp 6 trilyun per tahun yang digunakan Pertamina untuk  menalangi  kebutuhan  pembiayaan mendadak  untuk  impor  BBM  bagi kebutuhan  dalam  negeri.  Selain  itu, Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  1971 memberi  wewenang  Pertamina  untuk mengendalikan produksi migas perusahaan- perusahaan  swasta  yang  terikat  Kontrak Bagi  Hasil.  Kendali  tersebut  diwujudkan dalam bentuk kewenangan Pertamina untuk memerintahkan perusahaan-perusahaan swasta  tersebut  agar  mengalirkan  suplai minyak  mentahnya  ke  kilang-kilang Pertamina pada saat dibutuhkan. Semuanya ini dilakukan untuk menjamin agar pasokan BBM  dalam  negeri  tetap  berada  di  jalur aman.
Periode penting dalam pembangunan ekonomi Orde Baru ditandai dengan  kenaikan  harga  minyak  di  pasar dunia berkat desakan negara-negara pengekspor  minyak  bumi.  Kenaikan  harga berlangsung  dalam  dua  tahap.  Mulanya negara-negara  Arab  menaikkan  harga minyak  mentah  dari  US$3  menjadi  US$  5 per  barel  di  pertengahan  Oktober  1973 sebagai reaksi terhadap konflik Israel-Mesir (ditambah Suriah). Hanya dalam tiga bulan Organisasi  Negara-Negara  Pengekspor Minyak  (OPEC)  berhasil  melipatgandakan harga  hingga  mencapai  angka  sekitar  US$ 12  per  barel  (Hiearij,   2005:65).  Dengan adanya  ledakan  minyak,  pajak  dari  sektor ini  naik  dari  15  persen  PDB  pada  tahun 1967  menjadi  lebih  dari  50  persen  PDB setelah  naiknya  harga  minyak  pada  tahun 1973  (Muhaimin,  1990:142).  Pemerintah memanfaatkan sumber dana yang melimpah dengan  berekspansi  mendirikan  banyak BUMN disertai suntikan dana secara besar- besaran  ke  BUMN-BUMN  tersebut.  Hall Hill  (1996:151)  mencatat,  pemerintah
melakukan  industrialisasi  dengan  investasi pada  bidang-bidang  strategis  seperti:  baja (termasuk  bangkitnya  kembali  Krakatau Steel,  pupuk,  aluminium,  pengilangan minyak,  dan  semen).  Konsekuensinya, investasi  pemerintah  pada  perusahaan negara  mulai  meningkat  tajam,  setelah sebelumnya  “tertinggal”  hampir  10  kali nilai  nominal  selama  kurun  waktu  1972- 1976  (Hill, 1996:151).
Peningkatan  pendapatan  negara tentu saja memperkuat peran pemerintah di berbagai  bidang.  Pemerintah  dengan kapasitas  fiskal  yang  amat  besar  mampu membiayai  pembangunan  proyek-proyek raksasa,  sekaligus  mensubsidi  berbagai kebutuhan  rakyat,  seperti  diantaranya kebutuhan BBM. Keamanan pasokan BBM dalam  negeri  semasa  Orde  Baru  relatif terjamin  pada  tingkat  harga  stabil  karena pemerintah  diuntungkan  oleh  dua  keadaan: pertama,  tingkat  konsumsi  masyarakat  (1 juta bph) berada di bawah tingkat produksi dalam  negeri  (1,5  juta  bph);  dan  kedua, tersedia  surplus  pendapatan  dari  hasil kenaikan harga migas di pasar internasional.

## A. KEBIJAKAN PERMINYAKAN 1998-
2000-an
Keamanan  suplai  kebutuhan  BBM dalam negeri bergerak ke titik rawan ketika perekonomian  Indonesia  dihantam  krisis moneter  di  tahun  1998.  pemerintah  yang sedang  menghadapi  kesulitan  finansial kemudian meminta bantuan
IMF.
Memenuhi  permintaan  Pemerintah,  IMF mensyaratkan perubahan fundamental dalam  hubungan  antara  negara  dan  pasar. Persyaratan  ini  dikenal  dengan  IMF conditionality .  Dalam  kasus  Indonesia, conditionality ini  diungkapkan  dalam bentuk Letter of Intent .
Perundingan antara pemerintah Indonesia dan IMF antara lain menghasilkan  penandatanganan Letter  of Intent tanggal  20  Januari  2000.  Salah  satu point  penting  dari  kesepakatan  itu  adalah menyangkut  perubahan  kebijakan  di  sektor migas.  Hal  ini  secara  eksplisit  disebutkan pada butir 80 dan 81 kesepakatan itu. Pada
butir  80  disebutkan  bahwa  pemerintah Indonesia  menegaskan  komitmennya  untuk mengganti undang-undang yang ada dengan suatu  aturan  hukum yang  modern; menyesuaikan  harga  produk  domestik dengan harga pasar internasional. Sedangkan  dalam  butir  81  disebutkan bahwa  harga  bahan  bakar  dalam  negeri akan  dinaikkan  secara  progresif  supaya pemanfaatan  energi  menjadi  lebih  efisien dan mengurangi beban subsidi.
Dalam rangka memenuhi
kesepakatannya  dengan  IMF,  pemerintah mengeluarkan  Undang-Undang  Nomor  22 tahun  2001 Tentang  Pertambangan  Minyak dan  Gas  Bumi  yang  mencabut  Undang- Undang Nomor 44 tahun 1960 dan Undang- Undang  Nomor  8  Tahun  1971.  Perubahan kebijakan  pemerintah  di  sektor  migas memuat  hal-hal  sebagai  berikut. Pertama , pengusahaan  kegiatan  migas  yang  selama ini  dimonopoli  oleh  BUMN  (Pertamina) dihapuskan,  selanjutnya  Pertamina  menjadi perusahaan  biasa. Kedua ,  ada  dua  badan yang  harus  dibentuk  untuk  menggantikan peran yang sebelumnya dimainkan Pertamina  yaitu:  Badan  Pelaksana  sebagai suatu  Badan  yang  dibentuk  untuk melakukan  pengendalian  Kegiatan  Usaha Hulu  di  bidang  Minyak  dan  Gas  Bumi (Pasal  1  Ayat  23);  dan  Badan  Pengatur sebagai  suatu  Badan  yang  dibentuk  untuk melakukan  pengaturan  dan  pengawasan terhadap  penyediaan  dan  pendistribusian Bahan  Bakar  Minyak  dan  Gas  Bumi  pada Kegiatan  Usaha  Hilir  (Pasal  1  Ayat  24). Ketiga ,  Sektor  Hulu  dan  Hilir  yang sebelumnya bersifat monopoli kini menjadi terbuka bagi semua pihak (Pasal 9 Ayat 1). Keempat ,  Pemegang  Kuasa  Pertambangan Migas  di  seluruh  wilayah  Indonesia  bukan lagi  Pertamina  melainkan  Pemerintah Indonesia  (Pasal  4  Ayat  2). Kelima , pengusahaan  usaha  hulu  disebut  Kontrak Kerja  Sama  (Pasal  1  Ayat  19).  Dengan demikian,  langkah-langkah  itu  mengarah pada  liberalisasi  dan  privatisasi  industri migas nasional.
Namun, proses pengambilan kebijakan  itu  mengabaikan  aspek  teoritis dan  paradigmatis  dari  sebuah  proses
perubahan  kebijakan.  Dilihat  dari  aspek teoritis,  perubahan  undang-undang  migas berlangsung tanpa didahului oleh keluarnya Undang-Undang
Energi
Nasional.
Berkaitan dengan kelemahan ini, penerapan doktrin  neoliberal  berupa  pembentukan lembaga regulator meniru FERC (The U.S. Federal  Energy  Regulatory  Commision ) dilakukan  secara  parsial,  seperti  ditandai dengan pembentukan Badan Pengatur Hilir Migas  (Batur  Migas)  yang  secara  khusus hanya diposisikan sebagai lembaga regulator  terpisah  di  sektor  migas.  Padahal di  Amerika  Serikat  selaku  pendukung utama doktrin neoliberal, FERC diposisikan sebagai
lembaga regulator yang kewenangannya  mencakup  pengawasan atas pengelolaan semua cabang energi. Sisi lain dari kelemahan teoritik dapat dijumpai dari  kenyataan  bahwa  ketentuan  Pasal  33 Ayat  (4)  UUD  1945  yang  seharusnya menjadi  dasar  bagi  terbentuknya  undang- undang  ini  justru  baru  keluar  belakangan setelah  disahkan  MPR  melalui  Sidang Tahunan pada bulan Agustus 2002.
Dari  sisi  paradigmatik,  perubahan kebijakan  yang  didesakkan  oleh  IMF/Bank Dunia  berada  dalam mainstream neoliberal yang  tak  lain  merupakan  kebangkitan kembali  ideologi  liberal-klasik  dengan kapitalisme  sebagai  tangan  ekonominya. Sistem  ini  menghendaki  adanya  kebebasan individu yang mutlak dan tidak dibenarkan pengaturan  ekonomi  oleh  negara  kecuali dalam hal-hal yang tidak diatur sendiri oleh individu.  Namun  seperti  ditegaskan  pada hal  ikhwal  mengingat  butir  (1),  Pasal  33 Ayat  (2)  dan  Ayat  (3)  UUD  1945  masih ditempatkan  sebagai  dasar  terbentuknya undang-undang  padahal  kedua  ayat  dalam Pasal  33  UUD  1945  tersebut  menurut Mohammad  Hatta  (Choirie,  2004:17) memuat  kehendak  untuk  mewujudkan sosialisme  Indonesia.  Seperti  diketahui, sosialisme  merupakan  lawan  ideologis  atas kapitalisme.  Sebagai  sistem  ekonomi, sosialisme menurut Austin Ranney (Choirie,  2004:26)  dapat  dipahami  sebagai suatu  sistem  ekonomi  di  mana  cara produksi, distribusi, dan pertukaran barang- jasa  dimiliki  dan  dioperasikan  oleh  publik.
Karena  kaum  sosialis  menganggap  negara sebagai organisasi yang paling representatif mewakili publik, maka makna dimiliki dan dioperasikan  oleh  publik  berarti  kuasa kepemilikan  dan  operasionalisasi  berada  di tangan  negara.  Sebagai  ideologi  politik, dalam hubungannya dengan kontrol ekonomi, sosialisme percaya bahwa negara perlu mengembangkan perencanaan ekonomi dan pengendalian pasar. Dalam konteks ini, pilihan kebijakan  yang  diambil  penyelenggara negara  memuat  dua  realita  yang  saling berlawanan.  Di  satu  pihak,  pencantuman Pasal  33  UUD  1945 Ayat  (2)  dan Ayat  (3) yang  menekankan  politik  pembangunan ekonomi  kerakyatan  menunjukkan  adanya keinginan  untuk  menghormati  warisan historis para pendiri negara. Namun di lain pihak,  pilihan  kebijakan  yang  diambil  para penyelenggara  negara  justru  mengarah sebaliknya  yaitu  menerapkan  ekonomi kapitalisme.  Hal  ini  menunjukkan  bahwa ekonomi kerakyatan yang menuntut pemberian  peran  kepada  koperasi  dan pelaku usaha kecil menengah dinilai lambat untuk  melakukan  percepatan  kemajuan pembangunan ekonomi.
Sebaliknya, ekonomi  kapitalis  merupakan  tuntutan dunia  praktis  yang  dapat  memberi  harapan akan adanya percepatan kemajuan pembangunan  ekonomi  dan  diyakini menjadi  pilihan  yang  paling  tepat  untuk dapat mengentaskan diri dari keterbelakangan sekaligus sebagai mengejar  ketertinggalan  Indonesia  dari negara-negara lain.
Berkaitan  dengan  kelemahan  tersebut, terjadilah  beberapa  inkonsistensi. Pertama , pada  Pasal  8  Ayat  1  Pemerintah memberikan  prioritas  pemanfaatan  Gas Bumi  untuk  kebutuhan  dalam  negeri  dan bertugas  menyediakan  cadangan  strategis Minyak Bumi guna mendukung penyediaan Bahan Bakar Minyak dalam negeri. Namun disisi  lain,  Pada  Pasal  22  Ayat  1  Badan Usaha  atau  Bentuk  Usaha  Tetap  terbuka kemungkinan  untuk  memberikan  sekecil mungkin  hasil  produksi  migasnya  untuk keperluan  dalam  negeri  karena  di  dalam undang-undang  ini  Badan  Usaha  atau
Bentuk  Usaha  Tetap  hanya  diwajibkan menyerahkan  maksimal  25  persen  hasil produksi  migasnya  untuk  memenuhi kebutuhan dalam negeri. Kedua , pada Pasal 8  Ayat  2  Pemerintah  wajib  menjamin ketersediaan dan kelancaran pendistribusian Bahan  Bakar  Minyak  dan  Gas  Bumi  yang merupakan  komoditas  vital  dan  menguasai hajat  hidup  orang  banyak  di  seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, namun di sisi lain pada pasal 28 Ayat  2  harga  Bahan  Bakar  Minyak  dan harga Gas Bumi diserahkan pada mekanisme pasar  .
Dalam  Pasal  6  Undang-Undang Nomor  22  tahun  2001,  Pemerintah menetapkan  Kontrak  Kerja  Sama  sebagai pilihan  cara  penyelenggaraan  kegiatan usaha  migas  dan  sekaligus  sebagai  cara mewujudkan  tujuan  yang  telah  ditetapkan. Dengan  pilihan  ini  berarti  negara  telah melepaskan cara lain seperti pemberian ijin pertambangan  secara  langsung  kepada Badan  Usaha  atau  Bentuk  Usaha  Tetap yang  lebih  menempatkan  negara  c.q pemerintah  dalam  posisi  dominan  dan mensubordinasi  terhadap  pelaku  usaha. Dengan  memilih  Kontrak  Kerja  Sama, negara  c.q  pemerintah  telah  menempatkan dirinya  dalam  posisi  yang  sejajar  dengan pelaku  usaha.  Masing-masing  melalui negosiasi  mempunyai  kesempatan  yang sama untuk memaksimalkan kepentingannya.  Antara  pemerintah  dan pelaku  usaha  bersaing  untuk  mendesakkan kepentingannya agar menjadi substansi dari kontrak  yang  dibuat.  Dalam  persaingan tersebut, masing-masing memerlukan kemampuan  daya  tawar  yang  kuat  untuk memenangkan persaingan. Pihak yang kuat daya  tawarnya  mempunyai  kecenderungan untuk  memenangkan  persaingan  dan mendominasi isi kontrak. Sebaliknya pihak yang daya tawarnya lemah akan tersubordinasi  dan  cenderung  kurang diuntungkan.
Dalam  kaitannya  dengan  Kontrak Kerja  Sama  Usaha  Migas  terutama Kegiatan  Usaha  Hulu,  posisi  pemerintah cenderung lemah dalam berhadapan dengan pelaku  usaha  terutama  asing.  Hal  ini
disebabkan  karena  Kegiatan  Usaha  Migas memerlukan  teknologi  yang  tinggi  yang hanya  dikuasai  oleh  pelau  usaha  asing sehingga  mereka  mempunyai  posisi  tawar yang lebih tinggi dibandingkan pemerintah. Dalam  posisi  yang  demikian,  wajar  jika kemudian muncul penilaian bahwa pemerintah  dan  terutama  rakyat  Indonesia telah  dirugikan  oleh  Kontrak  Kerja  Sama usaha  migas  karena  substansinya  dinilai lebih  memberikan  keuntungan  kepada pelaku usaha asing.
Perubahan  kebijakan  sejak  tahun 2001  itu  membuat  Indonesia  senantiasa dilanda  krisis  BBM  di  dalam  negeri  setiap kali terjadi kenaikan harga minyak di pasar internasional.  Kebutuhan  minyak  mentah dalam negeri kini melonjak menjadi 1,3 juta bph,  sedangkan  produksi  nasional  hanya mencapai  1  juta  bph.  Pemerintah  hanya mampu  mencukupi  70%  konsumsi  dalam negeri,  sementara  30%  harus  diimpor. Krisis  terjadi  karena  Pertamina  tidak mampu  mengimpor  minyak  dengan  cepat karena  berakhirnya  kewenangan  Pertamina di  sektor  hulu  telah  mengakibatkan Pertamina  kehilangan  fee  retensi  Rp  5 trilyun-Rp  6  trilyun  per  tahun  yang  dapat digunakan  untuk  menalangi  pembiayaan mendadak  untuk  kebutuhan  impor.  Hal  ini diperparah  oleh  berkurangnya  suplai minyak  mentah  ke  kilang-kilang  Pertamina karena  perubahan  Pertamina  menjadi perusahaan biasa mengakibatkan Pertamina tak  lagi  berwenang  memerintahkan  pihak swasta  untuk  mengalirkan  suplai  minyak mentahnya.  Di  saat  yang  sama  volume produksi  dalam  negeri  sulit  ditingkatkan karena:  pertama,  produksi  di  sumur-sumur tua  telah  berkurang  akibat  bertahun-tahun dieksploitasi;  kedua,  sulit  menemukan sumber-sumber minyak baru akibat kecilnya  jumlah  kegiatan  survey  dan eksplorasi.

## A. KESIMPULAN
Setelah lebih dari satu dekade sejak Pemerintah menjalankan kebijakan liberalisasi  sektor  minyak  dan  gas  bumi sesuai arahan IMF, tanda-tanda peningkatan ketahanan  energi  khususnya  di  sektor
Pasal 22 Ayat (1) dan Pasal 8 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 22 tahun 2001 akhirnya dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi pada bulan Desember 2004
3
minyak  dan  gas  bumi  belum  juga  nampak. Bahkan stabilitas keamanan pasokan bahan bakar  minyak  di  dalam  negeri  menjadi cenderung  rentan  terkena  gejolak  harga minyak  di  pasar  global.  Komoditas  bahan bakar  minyak  pun  kini  menjadi  makin langka  seiring  dengan  merosotnya  volume produksi di dalam negeri. Akibatnya, harga komoditas  bahan  bakar  minyak  di  dalam negeri cenderung semakin
naik. Implikasinya,  beban  hidup  masyarakat menengah  ke  bawah  juga  makin  berat, mengingat kenaikan harga komoditas bahan bakar minyak telah menyebabkan kenaikan harga-harga kebutuhan pokok lainnya.
Masalah  penyediaan  kebutuhan energi  bahan  bakar  minyak  pada  akhirnya bukan semata-mata terletak pada menipisnya  cadangan  minyak  di  dalam negeri.  Lebih  dari  sekedar  masalah  teknis, terganggunya  stabilitas  keamanan  pasokan bahan  bakar  minyak  di  dalam  negeri sesungguhnya  berakar  pada  kegagalan kebijakan  pemerintah.  Kenyataan  ini memberikan  pelajaran  bahwa  kebijakan liberalisasi  yang  membuka  ruang  selebar- lebarnya  bagi  pihak  asing  untuk  memasuki sektor-sektor  ekonomi  strategis  –seperti  di antaranya pada sektor bahan bakar minyak- telah  membuat  pengelolaan  komoditas energi  tersebut  menjadi  tergantung  pada kendali  pihak  asing.  Pada  akhirnya ketergantungan  membuahkan  kerentanan, sebagaimana kini sering dialami. Kalau saja pasar  bahan  bakar  minyak  di  dalam  negeri termasuk aktivitas eksplorasi dan eksploitasinya  sepenuhnya  dipegang  oleh BUMN,  barangkali  kelangkaan  komoditas bahan  bakar  minyak  tak  terlalu  membuat bangsa  ini  menjadi  terpuruk.  Dalam konteks  inilah,  berbagai  kontrak  kerjasama dengan  pihak  asing  dalam  pengelolaan sumber  daya  alam  tak  terbarui  amat mendesak  untuk  ditinjau  kembali.  Sudah saatnya,  negara  lebih  mempercayakan pengelolaan sumber daya alam tak terbarui kepada putra-putri bangsa sendiri.

## B. DAFTAR PUSTAKA
Alisyahbana,  Armina  S.,  2006,  “Konsep dan Realitas Pembangunan Berkelanjutan di Indonesia: trend dan Implikasi Kebijakan”, Makalah,
disampaikan  dalam  Konggres  ISEI XVI di Menado 18-20 Juni 2006.
Awaludin,  Rohadi,  dan  Edi  Sukur,  2005, “Menyoal Pengelola Energi”, Artikel,
REPUBLIKA 14 Oktober. Basundoro, Purnawan, 2004, “Nasionalisasi Dengan Damai: Indonesianisasi Usaha  Pertambangan  Minyak  di Indonesia”,  makalah,  disampaikan dalam  workshop  “on  the  Economic Side  of  Decelonization”  18-19 Agustus,   Yogyakarta:  Pusat  Studi Sosial  Asia  Tenggara  Universitas Gadjah Mada
Choirie,  A.  Effendy,  2004, Privatisasi Versus  Neo-Sosialisme  Indonesia ,  Jakarta: LP3ES.
Hiearij,  Eric,  2005, Materialisme  Sejarah Kejatuhan  Soeharto,  Pertumbuhan dan  Kebangkrutan  Kapitalisme Orde Baru , Yogyakarta: IRE Press.
Hill,  Hall,  1996, Transformasi  Ekonomi
Indonesia  Sejak  1966 ,  Sebuah  Studi Kritis dan Komprehensif, Yogyakarta:  Pusat  Antar  Universitas (Studi  Ekonomi)  UGM  bekerjasama dengan PT Tiara Wacana Yogya.
Muhaimin,  Yahya  A.,  1990, Bisnis  dan Politik,  Kebijaksanaan  Ekonomi Indonesia 1950-1980 , Jakarta: LP3ES. Nubowo, Andar, 2011, “Menyuling Demokrasi: Rente Migas dan Rejim Politik di Indonesia”, Jurnal Maarif, Vol 6, No 1, Edisi April. Pikiran  Rakyat  24/04/2014,”  Pasokan Energi Nonfosil Hanya 5% dari
Kebutuhan”.
Jurnal Administrasi Negara, Volume 3, Nomor 1, Sept-Des 2014, halaman 46-55
Yustika,  Ahmad  Erani,  2009, Ekonomi Politik: Kajian Teoritis dan Analisis
Empiris , Yogyakarta: Pustaka
Pelajar.
www.investor.co.id/energy/potensi- cadangan-minyak-indonesia-44-miliar- barel/78350 ,  “Potensi  Cadangan  Minyak Indonesia 44 Miliar Barel”