## Perubahan Konstitusi : Dinamika Politik Dan Hukum Dalam Negara Yang Demokratis
Firmansyah
Fakulstas Syari’ah, Isntitut Agama Islam Negeri Metro, Indonesia E-mail : firmansyah@gmail.com

## Abstract
The constitution is essentially the legal basis of a country, and has a function as  a  tool  of  social  control,  meaning  that  the  law  determines  the  charac- teristics  of  society.  However,  the  law  must  be  able  to  respond  to  changing conditions of the people. This paper uses a normative legal research method, with  a  conceptual  approach.  The  data  source  is  secondary  legal  materials, which  are  analyzed  qualitatively.  Talking  about  changing  the  constitution, there  are  several  aspects  that  need  to  be  studied  carefully.  First,  the relationship between the constitution and the dynamic condition of society. Second,  the  aspect  of  domination  between  politics  and  law.  When correlated,  the  constitution  and  society  have  a  dynamic  relationship, meaning  that  the  constitution  can  follow  changes  and  the  dynamics  of development  in  society.  As  for  carrying  out  the  formation  and  amendment of  the  constitution,  politics  and  law  are  two  aspects  that  complement  each other  and  act  as  a  counterweight  to  each  other.  Therefore,  community involvement  in  the  formation  and  amendment  of  the  constitution  is  some- thing that must be considered.
Keywords : Consitution, Chang e/ Amendment, Democtarize State .

## Abstrak
Konstitusi  secara  hakikat  merupakan  dasar  hukum  sebuah  negara,  dan memiliki  fungsi  sebagai a  tool  of  social  control (sarana  kontrol  sosial) artinya  hukum  yang  menentukan  karakteristik  dalam  masyarakat.  Akan tetapi hukum itu harus mampu merespon perubahan kondisi masyarakatnya. Tulisan  ini  menggunakan  metode  peneltian  hukum  normatif,  dengan pendedkatan konseptual. Adapun sumber datanyanya adalah Bahan Hukum sekunder,  yang  dianalisis  secara  kualitatif.  Bicara  tentang  perubahan konstitusi  maka  ada  beberapa  aspek  yang  perlu  dikaji  secara  seksama Pertama,  relasi  antara  konstitusi  dan  kondisi  masyarakat  yang  dinamis. Kedua, aspek dominasi antara politik dan hukum. Bila dikorelasikan, maka konstitusi  dan  masyarakat  memiliki  hubungan  yang  dinamis,  artinya konstitusi dapat mengikuti perubahan dan dinamika perkembangan yang ada
Volume 18  Nomor 2, Halaman 303-325 Istinbath : Jurnal Hukum ISSN : Print 1829-8117 – Online 2527-3973
J u r n a l   H u k u m

## ISTINBATH
masyarakat.  Adapun  dalam  melakuan  pembentukan  dan  perubahan konstitusi,  politik  dan  hukum  merupakan  dua  aspek  yang  saling  mengisi, dan  bersifat  sebagai  penyeimbang  bagi  satu  sama  lain .  Oleh  karena  itu keterlibatan  masyarakat  dalam  pembentukan  dan  perubahan  konstitusi  merupakan suatu hal yang harus diperhatikan.
Kata kunci : Kontitusi, Perubahan/Amandemen, Negara Demokrasi .

## Pendahuluan
Dinamika  perubahan  masyarakat  juga  berkonsekuensi  pada  adanya  dinamika perubahan  konstitusi.  Menurut  Mahfud  MD,  Perubahan  konstitusi  perlu  dilakukan karena  munculnya  kebutuhan  baru,  dan  karena  ada  masalah-masalah  dulu  yang terlewatkan. 1 Pernyataan  ini  memberi  gambaran  bahwa  konstitusi  bisa  saja  berubah apabila  ada  kebutuhan  baru,  dan  kebutuhan  baru  itu  muncul  apabila  terjadi  perubahan dalam masyarakat baik secara sosial maupun politik.
Perubahan dalam masyarakat yang dimaksud adalah perubahan yang berdampak signifikan  bagi  seluruh  aspek  kehidupan  masyarakat,  misalnya  perubahan  rezim,  dari rezim pemerintahan yang otoritarian menjadi pemerintahan yang demokratis. Perubahan yang seperti tentu merupakan bentuk perubahan politik dalam masyarakat, dan  kondisi ini,  tentu  memerlukan  aturan  normatif  yang  mengatur  tentang  demokrasi.  Demikian pula  halnya  dengan  perubahan-perubaha  pada  aspek  lainnya  dari  masyarakat,  seperti, budaya,  ekonomi  dan  lain  sebagainya,  perubahan  tersebut  membutuhkan  landasan konstitusional normatif.
Bila memperhatikan korelasi antara konstitusi dengan masyarakat modern, maka akan  memunculkan  suatu  bahasan  tentang  pergeseran  paradigma  konstitusi.  Pada
1 1 Moh. Mahfud MD, Konstitusi dan Hukum Dalam Kontroversi (Jakarta: Rajawali Pers,
2009), hlm 192.
Istinbath: Jurnal Hukum
Website : http://e-journal.metrouniv.ac.id/index.php/istinbath/index
Received : 2021-07-18| Published : 2021-12-30.
This is an open access article distributed under the terms of the Creative Commons  Attribution  4.0  International  License ,  which  permits  unrestricted  use, distribution,  and  reproduction  in  any  medium,  provided  the  original  work  is properly cited.
masyarakat yang baru mengkaji dan memahami konstitusi, maka konstitusi itu berfungsi sebagai  alat  pembatas  kekuasaan  penguasa.  Berbeda  dengan  masyarakat  yang  sudah modern  dan  sudah  terbiasa  dengan  kajian  tentang  konstitusi,  pada  masyarakat  ini konstitusi memilki fungsi  yang tidak hanya sebagai pembatas kekuasaan penguasa saja, melainkan juga sebagai dasar untuk mewujudkan kesejahterakan rakyat.
Secara  historis,  fungsi  awal  dari  konstitusi  adalah  sebagai  pembatasan  dari kekuasaan  yang  sewenang-wenang,  semisal  Konsitusi  Madinah  untuk  menciptakan keharmonisan hidup bersama antar kelompok-kelompok yang ada di yatsrib (Madinah) saat  itu, sehingga dengan adanya konstitusi  madinah tersebut  dimaksudkan agar setiap kelompok  yang  ada  di  madinah  saat  itu  tidak  melakukan  tindakan  yang  sewenang- wenang,  Juga,  misalkan Bill  of  Right dikatakan  sebagai  salah  satu  konstitusi  Inggris yang  merupakan  wujud  perlindungan  terhadap  hak  asasi  manusia.  Dengan  adanya konstitusi  atau  Undang-Undang  Dasar  adalah  dimaksudkan  agar  adanya  kepastian  di dalam  cara  penyelenggaraan  pemerintahan  daripada  negaranya  dalam  suatu  sistem ketatanegaraan  yang  tertentu  sehingga  dapat  dibatasi  tindakan  para  penguasanya  dan dengan demikian hak-hak dari para anggota masyarakatnya dapat dijamin dari tindakan yang sewenang-wenang dan dapat dijamin pula kepentingannya. 2
Ada  beberapa  pendapat  ahli    yang  membahas  tentang  perubahan  konstitusi. Menurut  Novendri  M.  Nggilu,  konstitusi  harus  memiliki  kemampuan  untuk  merespon kondisi  masyarakat  yang  dinamis.  Hal  ini  senada  dengan  pendapat  Venter  yang mengatakan  bahwa  konsep  dasar  dari  konstitusi  itu  sendiri  adalah  sifatn  dinamisnya. Kedua asumsi ahli konstitusi tersebut diperkuat oleh Jhnon P.Wheeler, Jr., yang secara terang-terangan  berpendapat  bahwa  perubahan  suatu  konstitusi  adalah  sebuah keniscayaan.
Pendapat lain tentang perubahan konstitusi adalah pendapat dari Romano Prodi yang  mengatakan,  bahwa  konstitusi  yang  tidak  bisa  diubah  adalah  konstitusi  yang lemah,  karena  ia  tidak  bisa  beradaptasi  dengan  realitas  yang  terus  berubah-ubah. Pendapat  lain mengatakan bahwa Konstitusi  yang final  itu tidak ada, karena konstitusi nasional  itu  sama  hidupnya  dengan  negara,  terdiri  dari  begitu  banyak  manusia  yang berfikir,  yang  untuknya  konstitusi  itu  ada.  Ide  tentang  sebuah  konstitusi  yang
2 Juniarto, Selayang Pandang Tentang Sumber-Sumber Hukum Tata Negara di Indonesia, Cetakan Kedua, (Yogyakarta: Liberty, 1987), hlm 36-37
(keberadaannya)  tidak  bisa  diganggu  gugat  tidak  mungkin  konsisten  dengan  dalil-dalil negara  konstitusional  modern.  Thomas  Jefferson  juga  menitik  beratkan,  bahwa  suatu perubahan akan terjadi disebabkan oleh pemikiran manusia yang berkembang, termasuk pula perubahan hukum konstitusi.
Hukum  dan konstitusi  pada hakikatnya disusun  dan disahkan oleh bagian kecil dari  masyarakat  yang  pada  suatu  ketika  mempunyai  kekuasaan  dan  wewenang. Walaupun  mereka  terdiri  dari  orang-orang  yang  dapat  dianggap  mewakili  masyarakat, namun  adalah  tak  mungkin  untuk  mengetahui,  memahami,  menyadari,  dan  merasakan kepentingan-kepentingan seluruh masyarakat atau bagian terbesar dari masyarakat. Oleh karena  itu  Hukum  akan  tertinggal  apabila  tidak  mampu  lagi  merespon  kebutuhan- kebutuhan  masyarakat.  Bila  kondisi  tersebut  terjadi  maka  hukum  justru  akan menimbulkan hambatan-hambatan dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat.
Oleh karena itu dalam tulisan ini akan dikaji bagaimana perubahan/amandemen hukum konstitusi dalam sebuah negara yang demokratis. Aspek mana, antara politik dan hukum,  yang  lebih  dominan  dalam  mempengaruhi  dan  mewujudkan  terjadinya perubahan  konstitusi  yang  jadi  dasar  bagi  pemerintah  dan/atau  penguasa  dalam membuat  kebijakan  bagi  rakyatnya.  Apalagi  bila  Mengingat  bahwa  Konstitusi merupakan kontrak sosial antara pemerintah dan masyarakat, dan kontrak sosial tersebut bertujuan  untuk  menetapkan  cara  dan  sarana  yang  digunakan  untuk  menjamin bagaimana  hak  tetap  bisa  dilindungi,  dan  bagaimana  kekuasaan  publik  bisa  dibentuk, demi melindungi hak-hak manusia sebagai warganegara. 3

## Pembahasan

## Konstitusi Sebagai Produk Resultante Politik
Konstitusi  merupakan  landasan  yang  digunakan  dalam  melaksanakan  urusan bernegara.  Berbicara  negara  tentu  erat  kaitannya  dengan  kekuasaan,  karena  dalam bernegara terbagi menjadi banyak kekuasaan-kekuasaan untuk menjalankan pemerintah secara  umum.  Dalam  teori  klasik  tentang  kekuasaan  menurut  pandangan  Montesqueiu paling tidak ada tiga kekuasaan dalam negara, yakni: legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
Pengaturan  tentang  wewenang  atau  kekuasaan  tersebut  diatur  dalam  konstitusi, sehingga setiap tidakan pemerintah dalam arti luas (legislatif, eksekutif,  dan  yudikatif)
3 Soetandyo Wignjosoebroto, Pergeseran Paradigma dalam Kajian-kajian Sosial dan Hukum (Malang: Setara Press, 2013), hlm 70.
harus  sesuai  dengan  amanat  konstitusi.  Dalam  hal  ini  kita  dapat  memahami  betapa dekatnya  konstitusi  tersebut  dengan  urusan  politik,  mengeingat  bahwa  lembaga- lembaga tersebut merupakan lembaga politik.
Menurut  Bagir  Manan,  baik  sebagai  kaidah  hukum  maupun  maupun  sebagai pernyataan  prinsip-prinsip  dan  cita-cita,  UUD  sebagaimana  juga  hukum  perundang- undangan  lainnya,  adalah  resultante  dari  berbagai  kekuatan  politik,  ekonomi,  sosial, yang  ada  pada  saat  UUD  tersebut  ditetapkan. 4 Menurut  Wheare,  konstitusi,  ketika disusun dan diterapkan, cenderung mencerminkan keyakinan dan kepentingan dominan, atau kompromi antara keyakinan dan kepentingan yang bertentangan, yang mencirikan masyarakat  pada  waktu  itu.  Lebih  dari  itu,  konstitusi  tidak  mesti  mencerminkan keyakinan dan kepentingan politik atau hukum saja. Ia bisa saja mencakup kesimpulan kesimpulan  atau  kompromi  kompromi  atas  masalah  ekonomi  dan  sosial  yang  ingin dijamin atau dinyatakan oleh para para penyusun konstitusi. Konstitusi adalah resultan dari  berbagai  kekuatan  politik,  ekonomi,  dan  sosial  yang  bekerja  pada  waktu pembentukannya.
Perubahan  sosial  akan  menimbulkan  problem  sosial,  yang  bisa  dirumuskan sebagai  suatu  ketidaksesuaian  antara  ukuran-ukuran  yang  diterima  dalam  pergaulan sosial  dengan  kenyataan  sosial  yang  dijumpai  di  situ.  Perubahan  sosial  berdasarkan iramanya,  adalah  sebagai  berikut:  1).  Perubahan  yang  beringsut;  2).  Perubahan  yang luas  atau  menyeluruh;  3).  Perubahan  yang  revolusioner.  Salah  satu  tugas  daripada hukum  ialah  merumuskan  hubungan-hubungan  di  antara  anggota  masyarakat.  Dan perumusan-perumusan  tersebut  dilakukan  dengan  cara  mengangkatnya  dari  bahan- bahan  yang terdapat dalam msyarakat. Oleh sebab itu apabila terjadi perubahan sosial, maka  perumusan  oleh  hokum  positif  yang  diangkat  dari  bahan  hubungan-hubungan dalam  masyarakat  tentunya  akan  berbeda  dari  perumusannya  yang  terdahulu.  Begitu juga  dengan  hokum  konstitusi.  Konstitusi  juga  dapat  berubah  karena  ada  perubahan kondisi masyarakat.
Mengenai  perubahan  konstitusi  yang  sarat  akan  kepentingan  politik  kiranya dapat  kita  lihat  pendapat  Soewoto  Mulyosudarmo,  dalam  hal  ini  ia  mengomentari tentang  perubahan  konstitusi  Indonesia,  yakni    amandemen  UUD1945.  Adapun
4 Bagir Manan, Pertumbuhan ... op. cit., hlm 7.
pendapatnya  sebagai  berikut: 5 “Perubahan  konstitusi  ditentukan  oleh  kelompok  elit politik  yang  memegang  suara  mayoritas  di  lembaga  yang  mempunyai  kewenangan melakukan  perubahan  konstitusi”  dari  rumusan  finalisasi  hasil  kesepakatan  PAH  I menggambarkan  adanya  pertarungan  kepentingan  sehingga  tidak  tercapai  rumusan tunggal. Perbedaan yang dapat dilihat dari alternative perubahan yang diusulkan betapa menggambarkan kurangnya berpegang pada paradigma perubahan.
Menurut  Jimly  Assiddiqie,  bahwa  konstitusi  memuat  tentang  kepentingan kepentingan  yang  dari  waktu  ke  waktu  kepentingan-kepentingan  tersebut  mengalami perubahan.  Disesuaikan  dengan  kerangka  pikir  dan  pengalaman.  Pendapat  lengkapnya sebagai  berikut: 6 “Setiap kurun waktu  dalam sejarah memberikan pula kondisi-kondisi kehidupan  yang  membentuk  dan  mempengaruhi  kerangka  pemikiran  ( frame  of reference )  dan  medan  pengalaman  ( field  of  experience )  dengan  muatan  kepentingan yang  berbeda,  sehingga  proses  pemahaman  terhadap  suatu  ketentuan  Undang-Undang Dasar pada masa lau, masa kini, dan pada masa yang akan datang”.
Menurut  Harun  Alrasid,  bahwa  langkah  awal  reformasi  adalah  reformasi konstitusi. 7 Ini  pendapat  yang  dikemukan  oleh  Harun  Alrasid  saat  reformasi  tengah berlangsung yang dimotori oleh mahasiswa dan masyarakat. Awalnya gambaran politik yang  ada  sebelum  reformasi  yakni  orde  baru  dianggap  otoriter,  maka  dari  itu ditumbangkanlah rezim orde baru tersebut dan digantikan dengan era reformasi. Dalam gambaran  ini  menunjukkan  bahwa  ada  perubahan  kondisi  negara,  dari  semula  otoriter diusahakan menuju demokrasi. Pada saat yang demikianlah Harun Alrasid berpendapat kiranya perlu diadakan reformasi konstitusi, artinya antara perubahan konstitusi dengan perubahan situasi yang ada sangat memiliki hubungan yang erat.
Konstitusi  bisa  berubah  karena  ada  perubahan  kondisi  politik  dan  sosial masyarakat.  Perubahan  kondisi  menyebabkan  adanya  perubahan  kepentingan,  itulah sebab pada saat yang demikian perlu melakukan perubahan terhadap UUD, agar kiranya UUD  tersebut  tidak  ketinggalan  zaman.  Tapi  perlu  dicatat  poin  perubahan  itu  terjadi karena  ada  perubahan  keadaan  yang  pada  akhirnya  menyebabkan  adanya  perubahan kepentingan.  Dalam  mengomentari  perubahan  UUD  1945  dalam  konteks  amandemen
5 Soewoto Mulyosudarmo, Pembaharuan … op. cit., hlm 84.
6 Jimly Assihiddiqie, Konstitusi … op. cit., hlm 30.
7 Slamet Efendi Yusuf dan Umar basalim, Reformasi Konstitusi Indonesia Perubahan Pertama UUD 1945 (Jakarta: Pustaka Indonesia Satu, 2000), hlm 49.
pertama  UUD  1945,  Untuk  kepentingan  itu  (perubahan  UUD  1945:  versi  penulis) berbagai  pihak  yang concern terhadap  pentingnya  perubahan  UUD  1945  membentuk semacam tim atau sejenisnya yang khusus bertugas untuk itu. Namun demikian, sesuai mekanisme  konstitusional  di  Indonesia,  maka  proses  perubahan  UUD  1945  harus melalui lembaga tertinggi negara  yaitu MPR. Alur pemikiran demikian membawa kita kepada  pembahasan  mengenai  konfigurasi  politik  dari  aneka  ragam  kekuatan  politik yang mengisi kursi-kursi anggota MPR tersebut. Hal ini penting dicermati karena proses perubahan  UUD  1945  dalam  lembaga  MPR  merupakan  proses  politik,  keputusannya merupakan  keputusan  politik,  walaupun  materinya  masuk  kategori  hukum.  Untuk menggambarkan lebih jelas kalau konstitusi merupakan resultante politik. Masih dalam konteks  konstitusi  Indonesia,  lebih  tepatnya  mengenai  ihwal  amandemen  UUD  1945. Bahwa  empat  dari  lima  besar  partai  politik  hasil  pemilu1999  yaitu  Partai  golkar,  PPP, PKB, dan PAN mendukung  gagasan perubahan  UUD 1945. Tetapi partai  yang meraih suara terbesar pada Pemilu 1999 yaitu PDIP sampai bulan Agustus 1999 masih menolak gagasan perubahan UUD 1945.
Menegaskan  penolakan  PDI-P  terhadap  upaya  perubahan  UUD  1945  dapat dilihat  dari  Pidato  Ketua  Umum  DPP  PDI-P  Megawati  Sukarno  Putri  pada  tanggal  27 Juli  pada  penetapan  hasil  pemilu  1999.  Ia  menyatakan,  bahwa  “terhadap  tuntutan amandemen,  kata  setuju  atau  tidaknya  baru  dapat  saya  berikan  ketika  secara  khusus pasal-pasal apa saja, mengapa, dan dengan tujuan apa amandemen perlu dilakukan telah berada  dalam  kejelasannya”.  Pidato  tersebut  dikomentari  oleh  Slamet  Yusuf    Effendi dan  Umar  Besalim,  bahwa  dari  pernyataan  politiknya  itu  nampak  tidak  secara  tegas PDI-P mendukung gagasan perubahan UUD 1945, atau hanya akan mendukung gagasan itu  apabila  sesuai  dengan  keinginan  PDIP.  Perubahan  konstitusi  tidak  cukup  dijamin dengan  besaran  pelaku  perubahan  memahami  tuntutan  perubahan.  Namun  faktor kemauan  ( good  will )  menjadi  sangat  penting  karena  terkait  berbagai  kepentingan. Perubahan  konstitusi  tidak  hanya  bergantung  dari  norma  amandemen  yang  membuka peluang  perubahan,  tetapi  lebih  ditentukan  oleh  kelompok  elit  politik  yang  memegang suara mayoritas di lembaga yang mempunyai kewenangan melakukan perubahan. 8 Jadi faktor keinginan dalam perubahan konstitusi menjadi penting.
8 Soewoto Mulyosudarmio, Pembaharuan … op. cit., hlm 84.
Tanpa  ada  keinginan  sekalipun  konstitusi  itu  memberikan  peluang  yang  sangat besar untuk dilakukan perubahan maka tidak akan ada perubahan konstitusi karena tidak ada  keinginan  dari  lembaga  yang  berwenang.  Keinginan  itu  dekat  sekali  dengan kepentingan,  dan  kepentingan  itu  merupakan  ciri  utama  dari  politik,  itulah  sebab konstitusi  itu  disebut  resultante  politik  atau  kesepakatan  politik.  Mahfud  MD,  juga menyatakan  hal  yang  sama  dalam  konteks  amandemen  UUD  1945,  bahwa  konstitusi merupakan  hasil  kompromi  politik.  Adapun  pendapat  lengkapnya  sebagi  berikut: 9 ”Tetapi melakukan amandemen atau UUD 1945 bukanlah masalah  yang mudah sebab masalah  ini  akan  sangat  tergantung  kepada  parpol-parpol  dan  kekuatan  politik  yang akan tergabung di MPR.
Reformasi  politik  dan  ekonomi  yang  bersifat  menyeluruh  tidak  mungkin dilakukan  tanpa  diiringi  oleh  reformasi  hukum.  Namun  reformasi  hukum  yang menyeluruh  juga  tidak  mungkin  dilakukan  tanpa  didasari  oleh  agenda  reformasi ketatanegaraan  yang mendasar, dan itu berarti diperlukan adanya constitutional reform yang  tidak  setengah  hati.  Konstitusi  di  Jerman  menggunakan  istilah Verfassung .  Kata verfassung di  Jerman  merujuk  pada  kondisi  nyata  sosial  politik. 10 Kondisi  sosial  pada waktu  pembentukan  memiliki  pengaruh  besar  terhadap  konstitusi  yang  dibentuk. Kekuatan  sosial  memiliki  peranan  penting  dalam  penyusunan  ,pembentukan  ataupun perubahan  konstitusi  karena  konstitusi  tersebut  sangat  erat  kaitannya  dengan masyarakat.  Menurut  Dennis  C.  Muller  dalam  bukunya Constitutional  Demokracy menyatakan bahwa a constitution as a form of socialcontract joining the citizens of the state  and  defining  the  state  itself . 11 Mengenai  kontrak  sosial  ada  beberapa  tokoh  lain yang  banyak  menjelasakan  tentang  Teori  Sosial,  diantaranya  J.J.  Rousseau,  Thomas Hobbes,  Jhon  Lock.  Hakikat  dari  kontrak  sosial  itulah  kemudian  yang  membentuk relasi-relasi  antara  rakyat  dan  pemerintah,  posisi  rakyat  dan  posisi  pemerintah, singkatnya  bahasan  mengenai  kontrak  sosial  erat  kaitannya  dengan  kekuasaan  atau politik dalam bahasa lainnya.
9 Mahfud MD, Amandemen … op. cit., hlm
10 Muhammad Fajrul Falakh, Pertumbuhan dan Model Konstitusi Serta Perubahan UUD 1945 Oleh Presiden, DPR dan Mahkamah Konstitusi, Cetakan Ke 2, (Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 2014), hlm 41.
11 Taufiqurrahman Syahuri, Hukum Konstitusi Proses dan Prosedur Perubahan UUD di Indonesia 1945-2002 Serta Perbandingan Konstitusi Negara Lain di Dunia (Bogor: Ghalia Indonesia, 2004), hlm 28.
Sekalipun  konstitusi  erat  kaitannya  dengan  politik  tetapi  tidak  kemudian konstitusi  itu  disebut  politik.  Barangkali  tidak  salah  juga  kalau  andaikan  konstitusi disebut  sebagai  hukum  politik  atau  hukumnya  orang-orang  yang  berpolitik.  Artinya setiap kegiatan perpolitikan harus berdasar atas hokum konstitusi dan tidak boleh keluar darinya. Sehingga bagaimanapun kentalnya pembentukan konstitusi dari elemen-elemen politik yang nyata dalam masyaraka ttetapi hasilnya adalah tetap hukum. Dalam konteks Indonesia,  konstitusi  dipersamakan  dengan  UUD,  diantara  yang  berpendapat  demikian salah  satu  ahli  hukum  tata  negara  Sri  Soemantri.  Dan  ada  juga  yang  berpendapat demikian,  semisal  I  Gde  Pantja  Aswata.  Mengenai  konstitusi  Indonesia,  ada  beberapa konstitusi  yang  pernah  ada  sebelum  akhirnya  (sekarang)  berlakunya  UUD  1945  hasil amandemen  ke-4  (empat).  Posisi  UUD1945  merupakan  sebagai  salah  satu  jenis peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia.  Dan  ia  menempati  kedudukan  yang tertinggi dalam semua hirarki peraturan perundang-undangan. 12
Di  sisi  lain,  norma-norma  yang  terkandung  dalam  UUD  1945menunjukkan karakter  norma  yang  bersifat rechtsnormen,  naar  buieten  werken,algemeenenheid  in ruine  zin  dan  danerhaftig ,  sehingga  dari  perspektif  ilmu  perundang-undangan menunjukkan  bahwa  UUD  1945  sebagai  bagian  dari  peraturan  perundang-undangan. 13
Hal  demikian  dipertegas  oleh  Ruiter,  menurutnya  ada  tiga  unsur  yang  terkadung  di dalam  pembentukan  peraturan  perundang-undangan,  yaitu:  1). Rechtsnormen (norma hukum), 2). Nae buitenwerken (berlaku keluar), 3). Algemeenheid in rume zin (bersifat umum  dalam  arti  luas).  Pada  intinya,  bahwa  konstitusi  merupakan  produk  resultante politik,  atau  hasil  kesepakatan  politik  antar  golongan-golongan  yang  memiliki kepentingan, terutama bagi  golongan-golongan kepentingan  yang ada di lembaga  yang memiliki  kewenangan  untuk  melakukan  perubahan  konstitusi.  Namun,  sekalipun konstitusi merupakan produk hasil kesepakatan politik tetapi konstitusi tersebu ttetaplah ia merupakan hukum.

## Perubahan Konstitusi: Permasalahan Politik atau Hukum
Perubahan  konstitusi  seiring  waktu  akan  terjadi  pada  tiap-tiap  konstitusi  yang ada.  Pertama,  tiap-tiap  zaman  memiliki  keunikannya  dan  permasalahannya  masing- masing,  sehingga  apa  yang  dirasa  perlu  untuk  diatur  dalam  konstitusi  pada  waktu
12 I Gde Pantja Aswata dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu PerundangUndangan di Indonesia (Bandung: PT. Alumni, 2008), hlm 57-58
13 Ibid., hlm 4.
tertentu  bisa  jadi  pada  waktu  kemudian  sudah  tidak  relevan  lagi.  Kedua,  ada  hal-hal yang  dari  awal  semestinya  memang  penting  untuk  diatur  dalam  konstitusi  akan  tetapi hal tersebut luput dari perhatian, sehingga hal demikian menuntut perubahan konstitusi.
Perubahan-perubahan konstitusi yang ada menarik untuk dipertanyakan; apakah perubahan konstitusi merupakan permasalahan politik atau hukum?. Mengenai jawaban atas hal demikian kiranya perlu juga kita untuk menggali ciri utama dari keduanya. Ciri utama  dari  politik  adalah  kepentingan.  Bahwa  dalam  ungkapan  politis  yang  terkenal “tidak  ada  kawan  dan  lawan  yang  abadi  yang  ada  hanyalah  kepentingan  yang  abadi”. Hal demikian tentu merupakan ciri utama daripolitik yaitu kepentingan abadi. Dan perlu diingat  bahwa  yang  namanya  kepentingan  sifatnya  sangat  dinamis  sekali,  artinya  bisa berubaha-ubah.  Sedangkan  hukum  sebaliknya,  bahwa  dalam  hukum  ada  ketentuan- ketentuan ataunorma-norma dasar yang harus diikuti yang bersifat keharusan, selain itu hokum  ini  sifatnya  lebih  dominan  statis.  Mengenai  perubahan  konstitusi  merupakan permasalahan  hukum  atau  politik  kiranya  kita  dapat  melihat  pendapat  Sri  Soemantri sebagai  salah  satu  ahli  hukum  tata  negara  Indonesia.  Menurut  Sri  Soemantri  bahwa perubahan  konstitusi  merupakan  permasalahan  hukum  yang  mengandung  aspek politik. 14
Dari pendapat  sarjana-sarjana di  atas, bahwa wewenang MPR untuk  mengubah Undang-Undang Dasar termasuk ruang lingkup Hukum Tata Negara Indonesia dan atau Hukum Konstitusi Indonesia. Dengan demikian, kita dapat menarik kesimpulan bahwa perubahan Undang-Undang Dasar adalah masalah hukum. Walaupun dari uraian-uraian tersebut  sudah  dapat  disimpulkan  mengenai  tempat  “perubahan  Undang-Undang Dasar”,  masih  perlu  ditinjau  kaitannya  dengan  ilmu  politik,  dari  uraian  sarjana  ilmu politik tersebut, dapat dikemukakan bahwa kekuasaan yang dilakukan oleh Pemerintah dalam arti luas merupakan tindakan yang nyata dari kekuasaan Negara bahwa masalah pelaksanaan  kekuasaan  MPR  merupakan  objek  penyelidikan  ilmu  politik.  Dengan demikian  kekuasaan  MPR  untuk  mengubah  Undang-Undang  Dasar  merupakan  bidang studi ilmu politik. Walaupun demikian tinjauan yang dilakukan bukan bersumber pada peraturan-peraturan melainkan dari perbuatan-perbuatannya/tindakan-tindakannya.
14 HRT. Sri Soemantri Martosoewignjo, Konstitusi Indonesia Prosedur dan Sistem Perubahannya Sebelum dan Sesudah UUD 1945, (Bandung: PT Remaja Rosdakarya, 2016), hlm 133-134.
Dari  uraian  itu  semua  dapat  ditarik  kesimpulan,  bahwa  wewenang  mengubah Undang-Undang Dasar adalah masalah hukum  yang mengandung aspek politik. Dalam konteks  Indonesia,  perubahan  konstitusi  sudah  terjadi  beberapakali,  dan  untuk perubahan  yang  terakhir  dengan  cara  amandemen  sebanyak  empat  kali.  Akan  tetapi perubahan-perubahan  yang  terjadi  masih  saja  tampaknya  belum  dapat  diterima  oleh berbagai golongan. Untuk menjelaskan hal demikian, kiranya dapat kita lihat dalam teks pidato pengukuhan jabatan Guru Besar atas nama Subardjo: 15
Permasalahan yang muncul kemudian adalah adanya tiga arus gerakan atas UUD 1945.  Pertama,  arus  gerakan  yang  kencang  didengar  walaupun  dukungan  publik  tidak cukup  kuat  yaitu  wacana  agar  bangsa  Indonesia  kembali  ke  UUD  1945  yang  asli, dengan  alasan  sudah  diamandemen  empat  kali  keadaan  Indonesia  bukan  semakin  baik melainkan  semakin  memburuk  dan  memancing  kekhawatiran  akan  terjadi  disintegrasi bangsa.  Kedua,  arus  yang  menghendaki  adanya  amandemen  kelima  UUD  1945  untuk memperbaiki hasil amandemen pertama, kedua, ketiga, dan keempat sehingga lembaga negara  mempunyai  fungsi  konstitusional  dan  politik  yang  berarti.  Ketiga,  arus  yang bertumpu  di  gedung  DPR  Senayan  (anggota  DPR  2004-2009)  yang  bersikap  tidak setuju kembali  ke UUD 1945  yang asli dan tidak setuju dilakukan amandemen kelima dalam waktu dekat. Dengan alasan UUD 1945 yang berlaku sekarang merupakan hasil kerja keras dan luar biasa untuk sementara diberlakukan dulu nanti biarlah difikirkan lag ioleh anggota legislatif hasil pemilu 2009.
Bahwa dalam penjelasan Subardjo tersebut memberikan gambaran bahwa dalam perubahan konstitusi itu sangat dipengaruhi oleh konstalasi politik pada saat itu. Karena sebagaimana  dijelaskan  tadi  bahwa  setidaknya  ada  tiga  golongan  yang  masing-masing memiliki  kepentingan  terhadap  perubahan  konstitusi.  Sehingga  proses  menuju perubahan  konstitusi  tidak  bisa  dilepaskan  dari  apa  yang  namanya  politik,  akan  tetapi pada perubahan konstitusi sesungguhnya bisa jadi lebih tepat apa yang disebut Oleh Sri Soemantri  bahwa  Perubahan  Konstitusi  adalah  hukum  yang  ada  dimensi  politiknya. Perubahan konstitusi yang terjadi kadang kala tidak sesuai dengan pengaturan prosedur hukum yang telah ditentukan. akan tetapi perubahan konstitusi itu ditentukan pula oleh keinginan pihak yang berwenang dalam hal itu.
15 Subardjo, Amandemen Kelima Undang-Undang Dasar 1945 Untuk Memperkuat Sistem Presidensil dan Sistem Bikameral (Auditorium Kampus UAD 1, 26 januari 2010), hlm 2-3.
Mengenai  hal  demikian,  lebih  rinci  ada  baiknya  kita  menyimak  pendapat Soewoto Mulyosudarmo: 16 ;Perubahan konstitusi dipengaruhi oleh seberapa besar badan yang  diberikan  otoritas  melakukan  perubahan  memahami  tuntutan  perubahan  dan seberapa jauh kemauan anggota badan itu melakukan perubahan”. Perubahan konstitusi tidak  hanya  bergantung  pada  norma  perubahan,  tetapi  lebih  ditentukan  oleh  kelompok elit politik yang memegang suara mayoritas di lembaga  yang mempunyai kewenangan melakukan  perubahan  konstitusi.  Lembaga  yang  mempunyai  kewenangan  melakukan perubahan  harus  berhasil  membaca  arah  perubahan  yang  dikehendaki  oleh  masyarakat yang  diatur  secara  kenegaraan.  Dalam  setiap  perubahan  konstitusi  terdapat  paradigma perubahan  yang  harus  dipatuhi  oleh  pembuat  perubahan.  Paradigma  perubahan  itu menjadi  politik  hukum  perubahan  konstitusi.  Kesulitannya  perubahan  yang  diinginkan oleh  masyarakat  politik  tidak  senantiasa  sama  dengan  substansi  perubahan  yang diinginkan oleh anggota lembaga  yang mempunyai kewenangan melakukan perubahan konstitusi.
Dari  pemaparan  tersebut  di  atas  kiranya  dapat  kita  pahami  bahwa  dalam perubahan  konstitusi  ada  tiga  hal  yang  kadang-kadang  terjadi.  Pertama,  kadangkala perubahan konstitusi itu sesuai dengan pengaturan prosedur yang sudah ditentukan oleh hukum. kedua, perubahan konstitusi kadang kala ditentukan oleh kekuatan politik yang ada  sehingga  perubahan  yang  terjadi  tidak  sesuai  dengan  pengaturan  prosedur  hukum yang  telah  ditentukan.  ketiga,  kadang  kala  perubahan  konstitusi  itu  terjadi  ditentukan oleh  kekuatan  politik  yang  berwenang  untuk  mengubahnya  telah  pula  sesuai  dengan pengaturan  prosedur  hukum  yang  telahd  itentukan  akan  tetapi  tidak  susuai  dengan keinginan masyarakat.
Konstitusi  atau  UUD  yang  baik  selalu  menentukan  sendiri  prosedur  perubahan atas  dirinya  sendiri.  perubahan  yang  dilakukan  di  luar  prosedur  yang  ditentukan  itu bukanlah perubahan yang dapat dibenarkan secara hokum ( verfassung anderung ), inilah prinsipnya  negara  hukum  yang  demokratis  ( democratische  rechtsstaat )  dan  prinsip negara  demokrasi  yang  berdasarkan  atas  hukum  ( constitutional  democracy ).Hal  ini menjelaskan  bahwa  sesungguhnya  prosedur  perubahan  yang  didasarkan  atas  prosedur yang telah diatur dalam konstitusi tersebut merupakan hal yang baik dan sesuai dengan
16 Soewoto Mulyosudarmo, Pembaharuan Ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi (Malang: In Trans, 2004), hlm 39.
hukum.  Kemudian,  memang  secara  praktis  ada  perubahan-perubahan  yang  di  luar prosedur  hukum  itu  yang  dalam  pendapat  di  atas  disebutkan  bahwa  perubahan  di  luar prosedur  yang  ditentukan  adalah  bertentangan  dengan  negara  hukum  yang  demokratis dan tidak dibenarkan. Akan tetapi penulis dalam bahasan ini tidak dalam maksud untuk menilai suatu perubahan konstitusi  yang ada benar atau salah, melainkan hanya  dalam batas  untuk  mengidentifikasi  apakah  perubahan  konstitusi  merupakan  permasalahan hukum atau politik.
Pendapat  bahwa  ada  perubahan  konstitusi  di  luar  prosedur  hukum  yang  telah diatur, dalam hal itu, Wheare berpendapat: “perubahan UUD akibat dorongan kekuatan ( forces )  yang  terjadi  dapat  berbentuk:  pertama,  kekuatan  kekuatan  yang  melahirkan perubahan keadaan ( circumtances ) tanpa mengakibatkan perubahan bunyi yang tertulis dalam UUD, melainkan  terjadi perubahan makna.  Suatu  ketentuan UUD  diberi  makna baru  tanpa  mengubah  bunyinya.  Kedua,  kekuatan-kekuatan  yang  melahirkan  keadaan baru  itu  mendorong  perubahan  atas  ketentuan  UUD,  baik  perubahan  formal  (formal amandemen),  putusan  hakim,  hukum  adat  maupun  konvensi. 17 Ada  yang  menarik  dari pendapat  Wheare  tersebut,  bahwa:  pertama,  perubahan  yang  dilakukan  oleh  kekuatan politik  itu  ternyata  tidak  hanya  mengubah  substansi  pasal  tertulisnya  melainkan perubahan bunyi atau pemaknaan. Sehingga tiap rezim yang berkuasa bisa saja memiliki gaya  yang  berbeda  meskipun  menjalankan  kekuasaan  atas  konstitusi  yang  sama.  hal tersebut bisa terjadi atas perbedaan bunyi yang diberikan atau perubahan makna dalam memahani  konstitusi  tersebut,  padahal  secara  tertulis  tidak  ada  perubahan  apapun. Kedua, perubahan yang didorong oleh kekuatan politik tersebut terkadang ada juga yang menyebabkan perubahan secara formal, atau sesuai dengan prosedur formal  yang telah ditentukan hukum.
Menurut  Bagir  Manan,  amandemen  terhadap  UUD  tidak  saja  ditentukan  oleh ketentuan  hukum  yang  mengatur  tata  cara  perubahan,  tetapi  lebih  ditentukan  oleh berbagai  kekuatan  politik  dan  sosial  yang  dominan  pada  saat-saat  tertentu.  Sepanjang kekuatan politik atau sosial yang dominan merasa puas atau berdiam diri terhadap UUD yang ada, maka tidak ada perubahan atau amandemen. 18 Jadi ,sebenarnya dalam upaya perubahan  konstitusi  ada  dua  dimensi:  pertama,  dimensi  hukum,  yang  mana  cara  ini
17 Ibid., hlm 203
18 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi (Yogyakarta: UII Press, 2003), hlm 3.
susuai dengan prosedur  perubahan  yang telah ditentukan. kedua, dimensi  politik,  yang mana  politik  ini  menjadi  penyebab  dalam  terjadinya  perubahan  konstitusi.  Dalam dimensi  politik  ini,  kadangkala  perubahan  yang  terjadi  bisa  sesuai  dengan  pengaturan prosedur  yang ada. Semisal ia hanya menjadi faktor pendorong perubahan, akan tetapi perubahan  yang  diadakan  sesuai  dengan  pengaturan  prosedur  yang  ada.  Namun  di  sisi lain,  perubahan  yang  didasari  oleh  kekuatan  politk  kadangkala  keluar  jauh  dari pengaturan  prosedur  yang  telah  ditentukan  atau  dalam  kata  lain  tidak  sesuai  dengan pengaturan prosedur yang ada.
Pembahasan-pembahasan  mengenai  perubahan  konstitusi  yang  telah  penulis paparkan  di  atas  dapatlah  kiranya  diambil  kesimpulan  bahwa  perubahan  konstitusi: pertama,  selama  perubahan  konstitusi  yang  ada  sesuai  dengan  pengaturan  prosedur hukum  yang  telah  ditentukan  adalah  merupakan  permasalahan  hukum.  kedua, perubahan  konstitusi  yang  tidak  sesuai  dengan  prosedur  hukum  adalah  merupakan permasalahan  politik.  Mengenai  suatu  kesimpulan  bahwa  perubahan  konstitusi  yang dilakukan di luar pengaturan prosedur hukum yang ada merupakan permasalahan politik kiranya dapat  dipertanyakan kembali.  Semisal  apakah hal  demikian benar-benar  murni permasalahan politik?. Sebenarnya kalau kita amati dengan seksama sulit rasanya untuk mengatakan hal demikian benar-benar murni permasalahan politik karena konstitusi itu sendiri sebagai objek yang diubah merupakan produk hukum. Mengingat konstitusi itu merupakan  hukum  tertinggi  dari  segala  hukum  yang  ada  dalam  suatu  negara  tersebut. Jadi  aneh  rasanya  apabila  perubahan  konstitusi  yang  dilakukan  di  luar  pengaturan prosedur  merupakan  permasalahan  politik.  Barangkali  yang  lebih  tepatnya,  perubahan konstitusi yang dilakukan di luar pengaturan prosedur merupakan permasalahan politik yang  memiliki  unsur  hukumatau  sebaliknya  merupakan  permasalahan  hukum  yang memiliki unsur politik.

## Perubahan Konstitusi Dalam Negara Hukum Yang Demokratis
Konsep  negara  hukum  yang  demokratis  saat  ini  memamng  merupakan  konsep yang sangat ideal. Hukum dan demokrasi merupakan dua hal yang saling berhubungan erat satu sama lain dan saling membutuhkan, hukum tanpa demokrasi akan menciptakan kesewenang-wenangan,  sedangkan  demokrasi  tanpa  hukum  akan  menciptakan  anarki. Perpaduan  antara  konsep  hukum  dan  demokrasi  bila  dipadukan  dengan  kata  negara maka akan menghasilkan konsep negara hukum yang demokratis atau negara demokrasi
berdasarkan  hukum.  Demokrasi  tidak  boleh  hanya  dijadikan  hiasan  bibir  dan  bahan retorika belaka.
Demokrasi  juga bukan hanya menyangkut  pelembagaan  gagasan-gagasan  luhur tentang  kehidupan  bernegara  yang  ideal,  melainkan  juga  merupakan  persoalan  tradisi dan  budaya  politik  yang  egaliter  dalam  realitas  pergaulan  hidup  yang  berkeragaman atau  plural,  dengan  saling  menghargai  perbedaan  satu  sama  lain.  Oleh  karena  itu, perwujudan  demokrasi  haruslah  diatur  berdasar  atas  hukum.  Jadi  negara  hukum  yang demokratis itu tetaplah diatur oleh hukum, namun di sisi lain juga memberikan peluang yang besar bagi partisipasi publik.
Dianut  dan  dipraktekkannya  prinsip  demokrasi  atau  kedaulatan  rakyat  yang menjamin  peran  serta  masyarakat  dalam  proses  pengambilan  keputusan  kenegaraan, sehingga  setiap  peraturan  perundang-undangan  yang  ditetapkan  dan  ditegakkan mencerminkan  perasaan  keadilan  yang  hidup  ditengah  masyarakat.  Hukum  dan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  tidak  boleh  ditetapkan  dan  diterapkan secara sepihak oleh dan/atau hanya untuk  kepentingan  pemerintah  secara bertentangan dengan  dengan  prinsip-prinsip  demokrasi.  Karena  hokum  memang  tidak  dimaksudkan hanya  menjamin  kepentingan  segilintir  orang  yang  berkuasa,  melainkan  menjamin kepentingan  akan  rasa  adil  bagi  semua  orang  tanpa  kecuali.  Dengan  demikian,  negara hukum  ( rechtsstaat )  yang  dikembangkan  bukanlah absolute  rechtsstaat ,  melainkan democratische rechtsstaat atau negara hukum yang demokratis. 19
Pada prinsipnya negara hukum merupakan negara yang berdasarkan atas hukum, artinya segala bentuk keputusan harus didasarkan dengan hukum. Sedangkan demokrasi merupakan  upaya  membuka  partisipasi  dari  rakyat,  sehingga  setiap  keputusan  yang diambil tidak hanya menguntungkan penguasa melainkan juga menguntungkan rakyat. jadi  tetap  semuanya  diatur  dengan  hokum  tapi  hukum  yang  dibuat  membuka  ruang- ruang partisipasi rakyat, baik saat hokum itu dibuat maupun saat hukum itu diterapkan.
Mengeani  perubahan  konstitusi,  menurut  C.  F.  Strong  dalam  bukunya Konstitusi-Konstitusi  Politik  Modern  Kajian  Tentang  Sejarah  dan  Bentuk-Bentuk Konstitusi  Dunia,  menyatakan: 20 “Majelis  konstitusi,  yang  memahami  bahwa  urusan
19 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Cetakan Ketiga (Jakarta: Sinar Grafika, 2014), hlm 160.
20 C. F. Strong, Konstiusi-Konstitusi Politik Modern kajian Tentang Sejarah dan BentukBentuk Konstitusi Dunia, Penerjemah SPA Teamwork (Bandung: Nusamedia, 2004), hlm 212.
perundangan-undangan yang sebenarnya akan dibagi dan diserahkan kepada badan lain, berupaya  konstitusi  yang  diresmikannya  itu  sebagai  sekumpulan  pedoman  untuk bertindak  di  masa  mendatang.  Jika  dikendaki,  sebagaimana  bisanya  terjadi,  majelis konstitusi  dapat  mengambil  alih  kekuasan  untuk  merubah  konstitusi  dari  luar  tangan legislatif biasa dengan keputusannya sendiri. Segala kemungkinan yang akan terjadi tak mungkin  diramalkan  sehingga  mejelis  konstitusi  harus  menetapkan  suatu  cara amandemen”.
Metode  atau  cara  amandemen  merupakan  hal  yang  penting  dalam  perubahan konstitusi.  Hal  demikian  menjadi  penting,  selaras  dengan  pendapat  Whear,  bahwa banyak perubahan penting dalam jalannya konstitusi terjadi tanpa perubahan ketentuan yang  mengatur  pemerintah,  baik  aturan  hukum  atau  adat  kebiasaan  dan  perubahan semacam ini sulit untuk digambarkan atau dinilai, terutama karena ia tidak statis. 21
Mengenai  perubahan  konstitusi,  Wheare  berpendapat  bahwa  ada  beberapa macam  cara  dalam  perubahan  konstitusi,  yakni:  pertama,  amandemen  formal  ;kedua, penafsiran  hukum;  ketiga,  kebiasaan  dan  tradisi.  Inilah  cara-cara  atau  metode-metode dalam  melakukan  perubahan  konstitusi  menurut  Wheare.  Perubahan  suatu  Undang- Undang  Dasar  atau  konstitusi  pada  dasarnya  dapat  diamati  dari  dua  sisi,  pertama, perubahan  secara  material,  dan  kedua,  perubahan  secara  formal.  Perubahan  secara material  dapat  berlangsung  menurut  berbagai  bentuk,  antara  lain:  penafsiran, perkembangan  tingkat  fluktuasi  kekuasaan  lembaga-lembaga  negara,  konvensi ketatanegaraan.  Sedangkan  perubahan  secara  formal  ditentukan  oleh  konstitusi  itu sendiri. 22
Menurut  C.  F.  Strong  ada  empat  cara  perubahan,  yakni  perubahan  perubahan konstitusi yang dimaksud adalah sebagai berikut: 23
1. Melalui lembaga legislatif biasa, tetapi di bawah batasan-batasan tertentu. Perubahan semacam ini dapat dilakukan dengan beberapa cara sebagai berikut:
a. Batasan yang paling sederhana adalah diwajibkan adanya kuorum tetap anggota untuk mempertimbangkan usulan amandemen dan dalam pengesahan juga harus ditentukan batasan kuorum.
21 K. C. Where, Konstitusi-Konstitusi ... op. cit., hlm 126.
22 Chaidir Ellydar dan Fahmi Sudi, Hukum Perbandingan Konstitusi (Yogyakarta: Totalmedia, 2010), hlm 46
23 C. F. Strong, Modern ... op. cit., hlm 209-211.
b. Jika  ada  keinginan  untuk  melakukan  perubahan  UUD  maka  lembaga  legislatif dibubarkan.  Kemudian  setelah  itu  diadakan  pemilihan  umum  untuk  memilih anggota  legislatif  baru.  Maka  setelah  anggota  legislatif  baru  terpilih  telah  ada, kemudian  barulah  diadakan  perubahan  UUD  oleh  anggota  legislatif  yang  baru tersebut.
c. Apabila dalam suatu negara tersebut terdapat dua lembaga legislatif, maka kedua lembaga  legislatif  tersebut  harus  mengadakan  siding  gabungan,  dan  keputusan sidang gabungan dalam melakukan perubahan konstitusi tersebut harus diambil dari suara mayoritas atau suara terbanyak.
2. Pengambilan suara rakyat melaui referendum atau pelbisit.
Cara yang kedua ini dengan mengikut sertakan langsung rakyat dalam mengabil keputusan dalam perubahan UUD. Bila rakyat  setuju terhadap perubahan maka dihasilkan UUD baru, namun apabila rakyat menolak maka tidak ada perubahan. 3. Persetujuan suara mayoritas atau seluruh unit federasi.
Perubahan semacam ini hanya ada di negara federal, dan tidak ditemukan dalam negara  kesatuan  karena  ini  memang  menjadi  khasnya  perubahan  di  negara federal. Dalam hal persetujuan suara mayoritas atau seluruh unit federasi ini bisa langsung dengan persetujuan rakyat unit federasi dan bisa juga melalui lembaga legislative negara federal.
4. Dilakukan oleh suatu lemabaga khusus.
Perubahan semacam ini diadakan dengan membentuk lembaga baru, dan tujuan dari  dibentuknya  lembaga  baru  ini  hanya  terbatas  untuk  melakukan  perubahan UUD saja. Kemudian setelah perubahan itu dilakukan maka kehadiran lembaga ini sudah tidak dibutuhkan lagi. Pendapat mengenai perubahan UUD yang lebih sederhana disampaikan oleh Jellinek yang membedakan antara Vervassunganderung (prubahan  UUD  yang  dilakukan  dengan  sengaja  dengan cara yang disebut dalam UUD itu sendiri) dan Vervassungwandlung (perubahan dengan  cara  yang  tidak  disebut  dalam  UUD  tetapi  melalui  cara-cara  istimewa seperti revolusi, Coup d’etat, convention , dan sebagainya).
Menurut  Ismail  Sunny  mengenai  perubahan  UUD,  bahwa  roses  UUD  dapat terjadi  dengan  berbagai  cara,  yaitu:  1).  Perubahan  resmi,  2).  Penafsiran  hakim,  3).
Kebiasaan  ketatanegaraan/kenvensi.  Sedangkan  Menurut  Padmo  Wahjono  mengenai perubahan UUD ada dua aspek, yakni:
1. Mengenai  tata  caranya  dalam  hal  ini  dapat  dengan  lembaga  khusus(misalnya konstituante) atau dengan cara prosedur khusus.
2. Mengenai yang dapat diubah dalam hal ini dapat terbatas atau tidak terbatas.
Pendapat  Mirian  Budiadjo  mengenai  perubahan  konstitusi,  bahwa  ada  bermacam- macam prosedur untuk mengubah UUD antara lain adalah sebagai berikut: 24
1. Sidang  badan  legislatif  dengan  ditambah  beberapa  syarat,  misalnya  dapat ditetapkan quorum untuk sidang  yang membicarakan usul perubahan UUD dan jumlah minimum anggota legislatif untuk menerimanya (Belgia, RIS1949).
2. Referendum atau pelbisit (Swiss, Australia)
3. Negara-negara bagian dalam negara federal (Amerika Serikat: ¾ dari lima puluh negara bagian harus menyetujui; India).
4. Musyawarah  khusus  ( special  convention )  (ada  di  beberapa  nergaraAmerika Latin).
Prosedur  perubahan  konstitusi  atau  UUD  memiliki  pengaruh  terhadap  substasi hasil perubahan. Itulah sebab prosedur perubahan konstitusi atau UUD menjadi penting. Saat ini konsep negara yang diidealkan adalah perpaduan antara konsep negara hukum dan  demokrasi  atau  sering  disebut  dengan  negara  hukum  yang  demokratis ( constitusional democratis ).
Di  negara  demokrasi  proses  pembuatan  dan  perubahan  UUD  harus  dilakukan secara  demokratis,  diterima  dan  didukung  oleh  seluruh  komponen  maysrakat  dari berbagai  paham,  aspirasi  dan  kepentingan.  Jadi  konsekuensi  negara  yang  memiliki sistem  politik  yang  demokratis  harus  pula  menggunakan  sistem  tersebut  dalam perubahan UUD.
Menurut Haysom, ada empat cara proses pembuatan konstitusi yang demokratis, yakni:
1. By a democratically constituted assembly;
2. By democratically elected parliament;
3. By populer eferendum;
4. By popularly supported constitutional commission.
24 Miriam Budiardjo, Dasar-Dsar Ilmu Politik, hlm 105
Menurut  Ni’matul  Huda  mengenai  perubahan  konstitusi  atau  UUD  yang demokratis, bahwa UUD yang baik selalau menentukan sendiri prosedur perubahan atas dirinya sendiri. perubahan yang dilakukan di luar prosedur yang ditentukan itu bukanlah perubahan  yang  dapat  dibenarkan  secara  hukum  ( vervessunganderung ).  Itulah  prinsip negara hukum  yang demokratis  ( democratische rechtsstaat ) dan prinsip-prinsip  negara demokrasi yang berdasarkan atas hukum ( constitutional demcracy ). 25
Menurut Sri Soemantri, dalam mengubah UUD harus ditetapkan dulu alasan dan tujuannya.  Jika  hal  itu  sudah  disepakati,  baru  dapat  difikirkan  langkah  selanjutnya berdasarkan  alasan  dan  tujuan  perubahan  tersebut.  Untuk  melakukan  perubahan terhadap  Konstitusi  ada  beberapa  hal  yang  harus  diperhatikan,  Denny  Indrayana berpendapat  bahwa  ada  empat  aspek  utama  dalam  proses  pembuatan  konstitusi:  1). Waktu  pembuatan  konstitusi,  2).  Cara  pembuatan  konstitusi,  3).  Lembaga  pembuat konstitusi,  dan  4).  Partisipasi  masyarakat.  Dalam  mengatur  waktu  untuk  membuat konstitusi,  orang  harus  ingat  bahwa  waktunya  tidak  boleh  terlalu  lama  atau  terlalu singkat.  Rentang  waktu  yang  terlalu  panjang  untuk  membuat  konstitusi  hanya  akan semakin  menambah  ketidakpastian  dalam  transisi  kekuasaan  yang  otoriter,  di  samping memperbesar  kemungkinan  hilangnya  momentum  konstitusional  negara  yang bersangkutan  untuk  membuat  konstitusi  masa  transisi.  Tetapi,  kalau  waktunya  terlalu pendek  tentunya  juga  tidak  bijaksana.  Sebaiknya  memang  ada  alokasi  waktu  tertentu untuk  membuat  konstitusi.  Ini  sangat  penting  demi  memberikan  mandat  yangjelas kepada  lembaga  pembuat  konstitusi.  Alokasi  waktu  yang  spesifik  membantu  lembaga itu  untuk  menata  rencana  kerjanya.  Selain  itu,  alokasi  waktu  semacam  itu  dapat menekan lembaga yang bersangkutan untuk menyelesaikan pekerjaannya tepat waktu.
Mengenai  pembuatan  konstitusi,  menurut  Boni  Blanime-Blanc  menggolongkan menjadi tiga proses: proses konsensual ( consencual ), disensual ( dissencual ), dan gagal ( stillborn ). Adapun dari ketiga proses ini yang terbaik adalah konsensual. Karena proses konsensual  ini  melibatkan  semua  kelompok  masyarakat  atau  setidak-tidaknya melibatkan  sebagian  besar  kelompok  masyarakat.  sedangkan  proses  disensual  tidak melibatkan  semua  kelompok  politik.  Oleh  sebab  itu  hal  demikian  dapat  memicu ancaman bagi sistem politik yang baru akan meningkat, terutama dari barisan sakit hati.
25 Ni’matul Huda, Politik Ketatanegaraan Indonesia Kajian Terhadap Dnamika Perubahan UUD 1945, Cetakan Kedua, (Yogyakarta: FH UII Press, 2004), hlm 10-11.
Dan yang paling buruk adalah proses yang gagal ( stillborn ), artinya konstitusi tersebut tidak  dapat  diberlakan  karena  gugur  terlebih  dahulu  sebelum  disahkan.  Kegagalan  ini terjadi karena perbedaan-perbedaan kelompok-kelompok politik yang ada terlalu dalam, sehingga orang tak mungkin membentuk sebuah koalisi yang dominan.
Dikarenakan  kesepakatan  gagal,  maka  konstitusi  baru  juga  gagal  untuk diberlakukan. Itulah yang dinamakan proses yang gugur ( stillborn ). Bahasan mengenai lembaga  dalam  pembuatan  konstitusi  memiliki  arti  penting.  Memilih  lembaga  yang tepat  untuk  membuat  konstitusi  adalah  hal  yang  krusial  dalam  menciptakan  sebuah konstitusi  yang  demokratis.  Pilihannya  akan  ikut  menentukan  diterima/tidaknya  atau dianggap sah/tidaknya hasil-hasil yang ditelurkan oleh proses pembuatan konstitusi itu nantinya.  Dalam  kutipan  Renato  Crist,  dan  dikutip  juga  oleh  Deny  Indarayana,  Carl Schmitt mengatakan bahwa sebuah konstitusi sah “apabila kekuasaan dan kewenangan lembaga konstituen yang mengeluarkan keputusan itu diakui oleh rakyat”. 26

## Kesimpulan
Dari  pembahasan  yang  telah  dilakukan  maka  dapat  disimpulkan  bahwa bahwa aspek  politik  dan  hukum  merupakan  dua  komponen  yang  berimbang  dalam mempengaruhi  perubahan  konstitusi.  Karena  dengan  adanya  politik  hukum  dapat terbentuk,  dan  dengan  adanya  hukum  politik  dapat  dipantau.  Selain  itu  dapat disimpulkan pula, bahwa dalam mengamandemen konstitusi keterlibatan dan partisipasi masyarakat  sangatlah  penting.  Karena  selain  sebagai  aturan  main  bagi  pemerintah dalam  menjalankan  tugasnya,  konstitusi  juga  mengikat  dan  mengatur  masyarakat. Sehingga  tidak  fair  bila  dalam  pembuatan  atau  perubahan  konstitusi  masyarakat  tidak diikutsertakan.  Menurut  Deny  Indrayana,  partisipasi  publik  sanganlah  penting  dalam pembuatan  sebuah  konstitusi  yang  demokratis,  karena  mampu  memperkuat  rasa memiliki  di  pihak  rakyat.  Dari  berbagai  pendapat  yang  telah  dikaji  pada  pembahasan, maka  perubahan  konstitusi  dalam  negara  hukum  yang  demokratis  tersebut  adalah sebagai berikut: pertama, perubahan konstitusi harus sesuai dengan prosedur yang telah ditentukannya  sendiri,  karena  hal  demikianlah  sesuai  dengan  perubahan  konstitusi menurut  hukum  (vervassunganderung).  Kedua,  lembaga  yang  melakukan  perubahan harus  mendapat  legitimasi  dari  rakyat.  Ketiga,  pembuatan  atau  perubahan  konstitusi
26 Ibid., hlm 96
haruslah  mengikut  sertakan  masyarakat.  Dengan  partisipasi  masyarakat  itulah  maka masyarakat akan merasa memiliki konstitusi baru tersebut.

## Daftar Pustaka
Anwar, Chairil. Konstitusi dan Kelembagaan Negara.Jakarta: Novindo Pustaka Mandiri, 1999.
Asmoto,  Putera.  Hukum  Tata  Negara  Teori  Dan  Praktek.  Yogyakarta:  Thafa  Media, 2014.
Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Cetakan Ketiga.
Jakarta: Sinar Grafika, 2014.
------------------------.  Pengantar  Hukum  Tata  Negara.  Jakarta:  RajaGrafindo  Persada, 2011.
------------------------. Konstitusi-Konstitusi Indonesia. Jakarta: Sinar Grafika, 2014.
Busroh, Abu Daud. Ilmu Negara. Cetakan Kesepuluh. Jakarta: Bumi Aksara, 2014.
C, Anwar. Teori dan Hukum Konstitusi Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (pasca Perubahan), Implikasi dan Implementasi pada Lembaga Negara. Malang: Intrans Publishing, 2011.
Chaidir, Ellydar. Hukum dan Teori Konstitusi. Yogyakarta: Kreasi Total Media, 2007.
Dewa  Gede  Atmadja,  I.  Teori  Konstitusi  dan  Negara  Hukum.  Malang:  Setara  Press,
2015.
Dewa  Yusa,  I.  Hukum  Tata  Negara  Pasca  Perubahan  UUD  NRI  1945.  Malang:  Setara Press, 2016.
C.  F  .  Strong.  Konstiusi-Konstitusi  Politik  Modern  kajian  Tentang  Sejarah  dan  Bentuk- Bentuk  Konstitusi  Dunia.  Diterjemahkan  oleh  SPA  Teamwork.  Bandung: Nusamedia, 2004.
Fajrul Falakh, Muhammad. Pertumbuhan dan Model Konstitusi Serta Perubahan UUD 1945  Oleh  Presiden,  DPR  dan  Mahkamah  Konstitusi,  Cetakan  Kedua. Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 2014.
Gaffar, Afan. Politik Indonesia Transisi Menuju Demokrasi. Cetakan Keempat.Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2004.
Gde  Pantja  Aswata,  I.  dan  Na’a,  Suprin.  Dinamika  Hukum  dan  Ilmu  Perundang- Undangan di Indonesia. Bandung: PT. Alumni, 2008.
Hady,  Nuruddin.  Teori  Konstitusi  dan  Negara  Demokrasi  Paham  Konstitusionalisme Pasca Amandemen UUD 1945. Malang: Setara Press, 2010.
Hardjono,  Legitimasi  Perubahan  Konstitsusi  Kajian  Terhadap  Perubahan  UUD  1945. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2009.
Hariono,  dkk.  Membangun  Negara  Hukum  yang  Bermartabat.  Malang:  Setara  Press, 2013.
Huda,  Ni’matul.  UUD  1945  dan  Gagasan  Amandemen  Ulang.  Jakarta:  RajaGrafindo Persada, 2008.
----------------------.  Hukum  Tata  Negara  Kajian  Teoritis  dan  Yuridis  Terhadap  Konstitusi Indonesia. Yogyakarta: Gama Media, 1999.
----------------------. Negara Hukum,
Demokrasi, dan Judicial Review. Yogyakarta:UII Press, 2005.
---------------------.  Dinamika  Ketatanegaraan  Indonesia  dalam  Putusan  Mahkamah konstitusi. Yogyakarta: UII Press, 2011.
Indrayana,  Denny.  Amandemen  UUD  1945  Anatara  Mitos  dan  Pembongkaran. Bandung: Mizan, 2007.
Juniarto. Selayang Pandang Tentang Sumber-Sumber Hukum Tata Negara di Indonesia,
Cetakan Kedua. Yogyakarta: Liberty, 1987.
Jurdi, Fajlurrahman. Teori Negara Hukum. Malang: Setara Press, 2016.
K. Harman, Benny. Konfigurasi Politik dan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia. Jakarta: Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), 1997.
Kelsen,  Hans  Teori  Umum  Tentang  Hukum  dan  Negara.  Diterjemahkan  oleh  Raisul Muttaqien. Cetakan Keenam. Bandung: Nusa Media, 2011.
Kusnadi,  Moh.  dan  Ibrahim,  Harmaily.  Pengantar  Hukum  Tata  Negara  Indonesia. Cetakan  kelima.  Jakarta:  Pusat  Studi  Hukum  Tata  Negara  Fakultas  Hukum Universitas Indonesia dan CV Sinar Bakti, 1983.
Mahmud Marzuki, Peter. Penelitian Hukum. Jakarta: Kencana Prenada Mulia, 2009.
Manan, Bagir. Membedah UUD 1945. Editor Moh. Fadli. Malang: Universitas Brawijaya Press, 2012.
Manan, Bagir. Pertumbuhan dan perkembangan Konstitusi Suatu Negara. Bandung: CV Mandar Maju, 1995.
Manan, Bagir. Teori dan Politik Konstitusi. Yogyakarta: UII Press, 2003.
Mardjono,  Hartono.  Negara  Hukum  Yang  Demokratis  Sebagai  Landasan  Membangun Indonesia Baru. Jakarta: Yayasan Koridor Pengabdian, 2001.
Mahfud  MD,  Moh.  Konstitusi  dan  Hukum  Dalam  Kontroversi.  Jakarta:  Rajawali  Pers,
2009.
------------------------.  Pergulatan  Politik  dan  Hukum  di  Indonesia.  Yogyakarta:  Gama Media, 1999.
Mulyosudarmo,  Soewoto.  Pembaharuan  Ketatanegaraan  Melalui  Perubahan Konstitusi. Malang: In Trans, 2004.
Muntoha. Negara Hukum Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945. Yogyakarta: Kaukaba Dipantara, 2013.
Rahardjo,  Satjipto.  Hukum  Progresif  Sebuah  Sintesa.  Yogyakarta:  Genta  Publishing,
2009.
Ranadireksa,  Hendarmin.  Dinamika  Konstitusi  Indonesia,  Edisi  Ketiga  Bandung: Fakusmedia, 2016.
Ranawijaya,  Usep.  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  Dasar-Dasarnya.  Jakarta:  Ghalia Indonesia, 1983.
Riyanto, Astim .Teori Konstitusi. Bandung: Yapemdo, 2000.
Slamet Kurnia, Titon. Konstitusi HAM Undang-Undang Dasar negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014.
Sirojudin  dan  Winardi.  Dasar-Dasar  Hukum  Tata  Negara  Indonesia.  Malang:  Setara Press, 2015.
Soekanto,  Soerjono.  Pokok-Pokok  Sosiologi  Hukum,  Cetaka  Ketiga.  Jakarta:  Rajawali, 1986.
Sri  Soemantri  Martosoewignjo,  HRT.  Konstitusi  Indonesia  Prosedur  dan  Sistem Perubahannya  Sebelum  dan  Sesudah  UUD  1945.  Bandung:  PT  Remaja Rosdakarya, 2016.
Soemantri Martosoewignjo, Sri. Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi. Bandung: PT Alumni, 1987.
Sukardja,  Ahmad.  Piagam  Madinah  dan  Undang-Undang  Dasar  NRI  1945    Kajian Perbandingan Tentang Dasar Hidup Bersama Dalam Masyarakat Yang Majemuk. Jakarta: Sinar Grafika, 2012.
Syahuri,  Taufiqurrahman.  Hukum  Konstitusi  Proses  dan  Prosedur  Perubahan  UUD  di Indonesia  1945-2002  Serta  Perbandingan  Konstitusi  Negara  Lain  di  Dunia. Bogor: Ghalia Indonesia, 2004.
Thaib,  Dahlan.  et.  al.  Teori  dan  Hukum  Konstitusi,  Cetakan  Ketigabelas.  Jakarta:  Raja Grafindo Persada, 2013.
Umam,  Khairul.  Teori  dan  Metode  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945  Melaui Tafsir Konstitusi Perspektif Budaya Konstitusi. Yogyakarta: Thafa Media, 2016.
V.  Dicey,  A.  Pengantar  Studi  Hukum  Konstitusi,  Cetakan  ke-IV,  penerjemah  Nurhadi. Bandung: Nusa Media, 2014.
Wignjosoebroto, Soetandya. Hukum: Paragidma, Metode dan Dinamika Masalahanya. Jakarta: ELSAM, 2002.
Yamin,  Muhammad.  Naskah  Persiapan  Undang-Undang  Dasar  1945.  Cetekan  Kedua 1971.
Yuswalina  dan  Budianto,  Kun.  Hukum  Tata  Negara  di  Indonesia.  Malang:  Intrans Publishing, 2016.
Subardjo, Amandemen Kelima Undang-Undang Dasar 1945 Untuk Memperkuat Sistem Presidensil  dan  Sistem  Bikameral.  Pidato  pengukuhan  jabatan  Guru  Besar, Fakultas Hukum UAD, Yogyakarta, 26 Januari 2010.
Indonesia. Undang-Undang Dasar 1945.
Indonesia. Konstitusi Republik Indonesia Serikat.
Indonesia. Undang-Undang Dasar Sementara 1950.
Indonesia, Undang-Undang Dasar  1945  (Amandemen 199-2002).
Jakarta: Kepaniteraan dan Sekretariat Jendral Mahkamah Konstitusi RI, 2014.
Indonesia.  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Nomor  IV/MPR/1983  tentang Referendum.
Indonesia. Undang-Undang Federal Nomor 7 Tahun 1950,  Lembaran Negara Republik Indonesia  Serikat  Tahun  1950  Nomor  56  tentang  Perubahan  Konstitusi Sementara  Republik  Indonesia  Serikat  Menjadi  Undang-  Undang  Dasar Sementara Republik Indonesia..