Menakar Model Pemakzulan Kepala Daerah di Era Orde Lama dan Kaitannya dengan Karakter Negara Kesatuan
La Ode Muhaimin Universitas Dayanu Ikhsanuddin
E-mail: laodemuhaimin4@gmail.com

## Abstrak
Desain pemakzulan Kepala Daerah di era Orde Lama memiliki kesamaan dari sisi  peletakan  kewenangan  pada  Pemerintah  Pusat  dan  bermodel  tunggal. Namun,  berbeda  dalam  segi  pemberian  peran  kepada  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah  (DPRD).  Perbedaan  dari  aspek  keterlibatan  DPRD,  linear dengan  prosedur  pengisian  jabatan  Kepala  Daerah.Penelitian  ini  bertujuan, mendeskripsikan pola pemakzulan Kepala Daerah di masa Orde Lama dalam perspektif  negara  kesatuan  serta  menemukan  keterkaitan  antara  pola pemakzulan Kepala Daerah dengan tujuan Pemerintah merekatkan hubungan pusat  dan  daerah.  Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum  normatif  dan kepustakaan  yang  dilakukan  dengan  cara  meneliti  bahan  pustaka  atau  data sekunder. Bahan penelitian ini adalah bahan hukum  primer yaitu peraturan perundang-undangan  yang  menyangkut  pemakzulan  Kepala  Daerah  yang dikeluarkan pada masa Orde Lama. Pola pemakzulan Kepala Daerah di era Orde  Lama  mengalami  pergeseran,  dari  pola  desentralisasi  ke  pola sentralisasi  setelah  memasuki  masa  Demokrasi  Terpimpin.  Desain pemakzulan  yang  berpola  sentralisasi  dan  terus  berlangsung  sampai berakhirnya  kekuasaan  Presiden  Soekarno.  Pola  pemakzulan  yang berkarakter  sentralisasi  di  masa  Orde  Lama  menjadi  salah  satu  faktor penyebab  lahirnya  corak  pemakzulan  Kepala  Daerah  bertumpu  di  tangan Pemerintah Pusat.
Kata Kunci : pemakzulan, desentralisasi, sentralisasi.

## Abstract
The  design  of  impeachment  for  a  regional  head  in  the  Old  Order  era  has similarities  in  terms  of  assigning  authority  to  the  central  government  and having  a  single  model.  However,  it  differs  in  terms  of  giving  roles  to  the
Regional  People's  Representative  Council  (DPRD).  The  difference  in  the aspect  of  DPRD  involvement  is  linear  with  the  procedure  for  filling  the position  of  Regional  Head.  This  study  aims  to  describe  the  impeachment pattern of Regional Heads in the Old Order era in the perspective of a unitary state  and  to  find  the  relationship  between  the  impeachment  patterns  of Regional  Heads  with  the  Government's  objective  of  cementing  central  and regional relations. This research is a normative and literary legal research conducted by examining library materials or secondary data. The material of this  research  is  primary  legal  materials,  namely  laws  and  regulations concerning the impeachment of regional heads issued during the Old Order period.  The  impeachment  pattern  of  regional  heads  in  the  Old  Order  era experienced a shift, from a decentralized pattern to a centralized pattern after entering  the  Guided  Democracy  era.  The  design  of  impeachment  with  a centralized pattern and continued until the end of President Soekarno's rule. The  pattern  of  impeachment  which  was  characterized  by  centralization during the Old Order  era was one of  the factors causing the impeachment pattern of Regional Heads to rest in the hands of the Central Government. Keywords: impeachment, decentralization, centralization

## PENDAHULUAN
UU  No.  1  Tahun  1945 merupakan  produk  hukum  pertama
Pemerintahan  Orde  Lama  yang mengatur lebih lanjut ketentuan Pasal 18 UUD 1945 mengenai pemerintahan daerah. UU ini terdiri 6 (enam)  pasal  saja,  dan  lebih  banyak mengatur kedudukan Komite
Nasional Indonesia Daerah (KNID). 1 KNID dipimpin oleh Kepala Daerah.
Namun  tidak  memuat  tata  cara pengisian keanggotaan KNID termasuk  prosedur  pengisian  dan pemberhentian  Kepala  Daerah  di tengah masa jabatannya. R. Joeniarto menyatakan,  Undang-Undang  No.  1
Tahun 1945
ternyata tidak menjelaskan  tentang  siapakah  yang dimaksud  dengan  Kepala  Daerah. Dalam  praktek,  Kepala  Daerah  ialah Kepala  Pemerintahan  Pamongpraja yang  ada  dari  tingkat  daerah  yang bersangkutan 2 .
Kekurangan-kekurangan yang terdapat dalam UU No. 1 Tahun 1945 tersebut memunculkan anggapan kuat
1 Lihat konsideran Menimbang dan Pemandangan  Umum  huruf  A  UU  No.  1
Tahun 1945 2 R. Joeniarto, 1992, Perkembangan Pemerintah  Lokal,  Jakarta,  Bumi  Aksara, hlm:66
berlangsungnya  praktik  sentralisasi. Sementara, kehendak founding parents yang dituangkan dalam Pasal 18 UUD 1945 terkait hubungan antara pusat dan daerah dilaksanakan dalam mekanisme  desentralisasi.  Upaya menuju  ke  arah  itu  terwujud  setelah Pemerintah mengeluarkan UU No. 22 Tahun  1948  yang  sedikit  lebih desentralisitik  dibandingkan  dengan UU  sebelumnya.  Prosedur  pengisian jabatan  Kepala  Daerah  mulai  diatur, dicantumkan dalam Pasal 18 ayat (1), (2),  dan  (3).  Kepala  Daerah  provinsi diangkat  oleh  Presiden  dari  usulan DPRD  provinsi.  Kepala  Daerah kabupaten  diangkat  oleh  Menteri Dalam  Negeri  atas  usul  DPRD kabupaten. Sedangkan, Kepala Daerah  Desa  diangkat  oleh  Kepala Daerah  provinsi  yang  diajukan  oleh DPRD  Desa. 3 Dalam  pandangan Mahfud  MD,  “meskipun  diangkat oleh  Pusat  atau  Pemda  yang  lebih tinggi,  tetapi  peranan  daerah  melalui pencalonan oleh DPRD menunjukkan karakter  demokratis  dan  responsif
3 Lihat Pasal 18 ayat (1) dan (2) UU No. 22 Tahun  1948.  Dalam  UU  ini  mendesain  tiga daerah, yakni provinsi, kabupten (kota besar), dan desa(kota kecil) masing-masing memiliki kepala daerah dan DPRD
dari  UU  ini,  sebab  DPRD  itu  dipilih juga oleh rakyat. (Pasal 3 ayat (2)”. 4
Terkait pemberhentian Kepala Daerah,  dalam  UU  tersebut  belum didesain secara baik. Namun demikian, ciri-ciri pelaksanaan pemerintahan  daerah  yang  bertumpu pada  sistem  desentralisasi  mulai dijalankan. Pasal 18 ayat (4)
menyebutkan,  “Kepala  Daerah  dapat diberhentikan oleh yang berwajib atas usul  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah yang bersangkutan”.  Adanya ketentuan  yang  mengatur  tentang prosedur pemberhentian Kepala Daerah demikian, relasi pusat-daerah
sudah mulai dibangun di atas pondasi sistem  negara  kesatuan.  Meskipun, Pemerintah Pusat masih diberi kewenangan  untuk  mem-veto  usul
DPRD,  tetapi  desain  pemakzulan demikian
setidaknya telah menggambarkan pola hubungan desentralisasi meski tidak penuh.
4 Moh. Mahfud MD, 2009, Politik Hukum di Indonesia , Jakarta, PT RajaGrafindo Persada, hlm: 110 5 Penetapan  Presiden  No.  6  Tahun  1959 dikeluarkan  sebagai  pengganti  UU  No.  1 Tahun  1957  setelah  Presiden  Soekarno mengumumkan Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959.  Dua  hal  penting  dalam  isi  dekrit  itu ialah pembubaran Konstituante dan pemberlakuan kembali UUD 1945
menggantikan  UUD  Sementara  1950.  Lihat
Fase  desentralisasi  di  masa Orla yang dimulai semenjak keluarnya UU No. 22 Tahun 1948 dan berlangsung hingga terbitnya UU No. 1  Tahun  1957.  Pilihan  kebijakan desentralisasi diambil oleh Pemerintahan  Orla  senafas  dengan ketentuan  Pasal  18  UUD  1945. Kualitas  desentralisasi  dan  otonomi meningkat  tatkala  UU  No.  1  Tahun 1957 diberlakukan menggantikan UU No.  22  Tahun  1948.  Namun  sangat disayangkan, Presiden Soekarno melalui Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 yang diterbitkan tanggal 7  September  1959  mengubah  haluan politiknya. 5
Dengan adanya Penetapan Presiden tersebut, gagasan cemerlang  dari pembentuk UU Nomor  1  Tahun  1957  akhirnya menjadi  pupus. 6 Padahal,  UU  No.  1 Tahun 1957 sudah mendesain pengisian  jabatan  Kepala  Daerah secara desentralistik melalui
Yusril  Ihza  Mahendra,  1996, Dinamika Tatanegara  Indonesia  Kompilasi  Aktual Masalah  Konstitusi  Dewan  Perwakilan  dan Sistem  kepartaian ,  Gema  Insani  Press, Jakarta, hlm: 82
6 UU  Nomor  1  Tahun  1957  telah merumuskan pengisian jabatan kepala daerah secara  langsung  oleh  rakyat  namun  tidak dapat  dilaksanakan  sehingga  pilihannya dilakukan oleh DPRD kala itu.
pemilihan  secara  langsung  oleh rakyat.  Tidak  hanya  mekanisme pengisian jabatan kepala daerah tetapi termasuk juga tata cara
pemakzulannya. 7
UU  No.  1  Tahun  1957 merumuskan prosedur pemberhentian kepala  daerah  di  tengah  masa jabatannya  berada  penuh  di  tangan DPRD.  Desain  demikian  kompatibel dengan  makna  desentralisasi  yang melahirkan  otonomi  bagi  daerah. Desentralisasi  menurut  Dennis  A. Rondinelli, as  the  transfer  of authority and responsibility for public functions from the central
government  to  subordinate  or  quasi- independent
government
7 Pasal 24 ayat (5) dan (6) UU No. 1 Tahun 1957 berbunyi:
1. Ayat  (5)  “Kepala  Daerah  berhenti dari jabatannya, karena:
a. Meninggal dunia;
b. Masa pemilihan seperti
dimaksud dalam ayat (3)
berakhir;
c. Permintaan sendiri;
d. Keputusan  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah yang memperhentikannya sebagai anggota  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah. 2. Ayat (6) “Dengan tidak mengurangi ketentuan-ketentuan seperti dimaksud  dalam  ayat  (5)  di  atas, Kepala  Daerah  juga  berhenti  dari jabatannya karena Keputusan Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah yang:
organizations  or  the  private  sector . 8
Sementara  B.C.  Smith  mengatakan, decentralization involves the delegation of power to lower levels in a  territorial  hierarchy,  whether  the hierarchy  is  one  of  governments within  a  state  or  offices  within  a large-scale  organization . 9 Dengan demikian, desentralisasi akan
menyuntikkan  energi  positif  bagi perbaikan kehidupan demokrasi dalam  tubuh  pemerintahan  daerah. Berlainan dengan dekonsentrasi ataaupun delegasi kewenangan, sebab dekonsentrasi  dan  delegasi  menurut Khairul Muluk, pada dasarnya merupakan pranata dari sentralisasi. 10
a. Memperhentikannya sebagai
Kepala Daerah; b. Memperhentikan Dewan Pemerintah Daerah. 8 Alper  Ozmen,  “Notes  of  the  Concepts  of Decentralization”, European Scientific Journal ,  volume.10,  Nomor10,  april  2014,
hlm: 415
9 B.C. Smith, Decentralization the Territorial Dimension  of  the  State ,  1th  ed.,    London: George  Allen  &  Unwin  (Publisher)  Ltd, 1985, hlm: 1
10 Meskipun  demikian,  antara  desentralisasi dan  sentralisasi  di  Indonesia  tidak  dapat didikotomikan  melainkan  berjalan  secara kontinum. Lihat Khairul Muluk, Peta Konsep Desentralisasi & Otonomi Daerah, (Surabaya: ITS Press, 2009), hlm: 195. Selain itu,  Khairul  Muluk  mengatakan,  Asas sentralisasi tetap diialankan dengan perwujudan  adanya  asas  dekonsentrasi dengan  membentuk  instansi  vertikal  dan
Dalam  Penetapan  Presiden Nomor  6  Tahun  1959  menyebutkan, Presiden mengangkat  Kepala Daerah Tingkat I, dan Menteri Dalam Negeri dan  Otonomi  Daerah  mengangkat Kepala  Daerah  Tingkat  II  dari  calon yang  diajukan  oleh  DPRD  masing- masing.  Bahkan  Presiden  maupun Menteri  Dalam  Negeri  dan  Otonomi Daerah  dapat  mengangkat  Kepala Daerah  di  luar  usulan  DPRD. 11 Mahfud  MD  menilai,  “ciri  umum desentralisasi,  yakni  kewenangan daerah untuk memilih sendiri penanggung jawab pemerintahannya, tidak  ada  lagi”. 12 Implikasinya,
DPRD tidak lagi memiliki kewenangan apapun dalam hal pengisian dan pemberhentian Kepala Daerah.
Desain pemberhentian Kepala Daerah  yang  bercorak  sentralisasi kemudian  berlanjut  lagi  seiring keluarnya  UU  No.  18  Tahun  1965.
adanya  wakil  pemerintah  pusat  di  daerah. Pada saat yang bersamaan, asas desentralisasi diterapkan dengan
membentuk daerah otonom dan pemerintahan  daerah.  Selain  iru,  prinsip delegasi  juga  masih  diterapkan  dengan adanya Badan Otoritas. Delegasi sebenarnya merupakan bentuk dari desentralisasi fungsional yang dijalankan oleh pemerintah. Baik  dekonsentrasi,  desentralisasi,  maupun
Model  sentralisasi  yang  diplih  ini, paralel  dengan  kebijakan  Presiden Soekarno  menjalankan  Demokrasi Terpimpin. Imbasnya terhadap demokrasi  di  daerah  sangat  terasa karena memangkas total kewenangan DPRD  dalam  pemberhentian  kepala daerah.  Pemerintah  Pusat  pun  dapat memberhentikan seorang Kepala
Daerah kapan saja apabila dikehendaki.  Tidak  ada  tolok  ukur yang  jelas  secara  legal  sebagai  dasar memecat  kepala  daerah  di  tengah masa  jabatannya.  Dengan  begitu, terjadi  arus  balik  tipologi  hubungan pemerintah pusat-daerah, dari desentralisasi ke sentralisasi.
Adapun alasan pemberhentian dalam  UU  No.  18  Tahun  1965  yang sangat  bergantung  pada  kehendak Pemerintah Pusat sebagaimana dicantumkan dalam Pasal 17 ayat (3) berbunyi:  Kepala  Daerah  berhenti karena meninggal dunia atau
delegasi  merupakan  bentuk  pemencaran kekuasaan  pemerintahan  yang  berasal  dari kekuasaan  eksekutif  (Presiden)  dan  bukan berasal  dari  cabang  kekuasaan  yang  lain sepeni kekuasaan legislatif maupun yudikatif.
11 Lihat  Pasal  4  ayat  (1),  (2),  dan  (3) Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959
12 Moh.  Mahfud  MD,  2009, Politi  Hukum Indonesia , Jakarta, PT RajaGrafindo Persada, hlm: 165
diperhentikan  oleh  Penguasa  yang berhak mengangkat:
a. Atas permintaan sendiri;
b. Karena berakhir masa jabatannya dan telah diangkat
Kepala Daerah yang baru;
c. Karena  tidak  memenuhi  lagi sesuatu syarat dimaksud dalam Pasal 15;
d. Karena  tidak  memenuhi  lagi ketentuan  larangan-larangan bagi Kepala Daerah dimaksud dalam Pasal 16;
e. Karena sebab-sebab lain.
Gambaran pemakzulan
Kepala  Daerah  di  masa  Orde  Lama memperlihatkan  dua  model,  yaitu model  desentralisasi  dan  model sentralisasi. Model desentralisasi tampak diwujudkan dalam UU No. 22 Tahun  1948  dan  UU  No.  1  Tahun 1957.  Sedangkan  model  sentralisasi muncul pada masa Demokrasi Terpimpin  dalam  Penpres  No.  6 Tahun  1959  dan  UU  No.  18  Tahun 1965.  Pergeseran  desain  pemakzulan kepala  daerah  di  masa  Orde  Lama yang  memperlihatkan  dua  moddel demikian  menimbulkan  pertanyaan penelitian.
1. Apakah  model  pemakzulan kepala  daerah  di  era  Orde Lama berimplikasi pada kedudukan  dan  pengawasan DPRD serta pertanggungjawaban  kepala daerah? 2. Apakah  pergeseran  model pemakzulan dari
desentralisasi  ke  sentralisasi memperkuat  karakter  negara kesatuan  atau  memperlemah karakter negara kesatuan?

## A. Metode Penelitian
Adapun  metode  penelitian yang  digunakan  adalah  penelitian hukum  normatif.  Karena  penelitian ini  khusus  dilakukan  pada  prosedur pemakzulan kepala daerah di era Orde Lama,  maka  bahan  hukum  yang digunakan hanyalah peraturan perundang-undangan yang berlaku di masa  Orde  Lama  sebagai  bahan hukum  primer.  Sedangkan  bahan hukum sekunder yang dipakai adalah buku  dan  jurnal.  Pendekatan  yang dipakai  ialah  pendekatan  undang- undang.  Seluruh  data yang diperoleh dianalisis  secara  kualitatif  dengan menggunakan  pendekatan  undang- undang serta menggunakan teori yang
relevan  sehingga  dapat  menjawab permasalahan  yang  diangkat  secara tepat PEMBAHASAN 1. Negara Kesatuan, Desentralisasi, dan Otonomi

## Daerah
Bagi  negara  yang  berbentuk kesatuan  atau  mengadopsi  sistem kesatuan  seperti  halnya  Indonesia, tentu  berbeda  dengan  negara  yang berbentuk  federal  dalam  meracik hubungan  antara  Pemerintah  Pusat dan  Pemerintah  Daerah.  Namun demikian,  bukan  berarti  sama  sekali berbeda antara karakterisitik keduanya  (kesatuan  dan  federal) karena ada pula persamaannya.  Titik utama  membedakan  antara  sistem kesatuan  dan  sistem  federal  terletak pada  kedaulatannya  berada  dimana. Dalam  negara  kesatuan  menurut Kenneth  Newton  dan  Jan  W.  van Deth, the  central  government  is  the only sovereign body. It does not share constitutional  authority  with  any
13 Kenneth  Newton  dan  Jan  W.  van  Deth, 2010, Foundation  of  Comparative  Politics Democracies  of  the  Modern  World ,  New York, Cambridge University Press, hlm: 82 14 Rod  Hague  and  Martin  Harrop,  2004, Comparative  Government  and  Politics  An
subcentral  units  of  government . 13 senada  dengan  pendapat  dari  Rod Hague  dan  Martin  Harrop  yang mengatakan, most states are unitary, meaning that sovereignty lies exclusively with the central government . 14 Dengan demikian, kedaulatan  dalam  negara  kesatuan berada  di  tangan  pemerintah  pusat. Berbeda  dengan  negara  federal dimana kedaulatan tidak diletakkan di tangan pemerintah pusat. 15
Kedudukan pemerintah daerah dalam sistem negara kesatuan menurut Hanif Nurcholis, langsung di bawah  Pemerintah  Pusat  sedangkan dalam  negara  serikat  pemerintah daerah  di  bawah  negara  bagian. Dalam  negara  kesatuan dependent dan subordinate terhadap Pemerintah Pusat…Pemerintah  daerah  hanya bagian  atau  subsistem  dari  sistem pemerintahan nasional. Karena pemerintah daerah merupakan bagian dari  sistem  pemerintahan  nasional maka  antara  Pemerintah  Pusat  dan
Introduction , New York, Palgrave Macmillan, hlm: 236
15 Negara  federal  menurut  Kenneth  Newton dan Jan W. van Deth, Federal states combine a  central  authority  with  a  degree  of constitutionally  defined  autonomy  for  sub- central, territorial units of government.
pemerintah daerah terdapat hubungan antar  pemerintahan  yang  saling terjalin berkelindan sehingga membentuk satu kesatuan
pemerintahan nasional. 16 Oleh karena itu  dalam  negara  kesatuan  dalam pandangan  Kenneth  Newton  dan  Jan W.  van  Deth  menyatakan  bahwa national government ultimately controls  all  layers  of  government below it, and can reform, reorganise, or  abolish  units  of  local  or  regional government  without  any  special constitutional restraint. 17
C.F  Strong  menyatakan  dua sifar  penting  dari  negara  kesatuan yaitu: (1) the supremacy of the central parliament,  and (2) the  absence  of subsidiary sovereign bodies . 18
Seberapa  luas  cakupan  dan  besarnya urusan  yang  akan  diserahkan  kepada daerah  otonom  dalam  sistem  negara kesatuan  ditentukan  oleh  Pemerintah Pusat.  Pembagian  kewenangan  atau
16 Hanif Nurcholis. (2007). Teori dan Praktik Pemeirntahan Dan Otonomi Daerah . Jakarta: PT.  Gramedia  Widiasarana  Indonesia,  hlm: 60 17 Kenneth  Newton  dan  Jan  W.  van  Deth, loc.cit, hlm: 82
18 CF.  Strong.  (1966). Modern  Political Constitution,  An  Introduction  To  The Comparative  Study  of  Their  History  And Existing  Form .  London:  The  English
urusan  pemerintahan  falam  negara kesatuan  tidak  ditetapkan  berdasar persetujuan  atau  kesepakatan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah.  Melainkan  ditentukan  secara sepihak  oleh  pemerintah  pusat  tanpa meminta  konfirmasi  dari  pemerintah daerah. Pengalihan sebagian kewenangan atau urusan
pemerintahan  dari  pemerintah  pusat ke  pemerintah  daerah  dinamakan dengan desentralisasi.
Desentralisasi  meliputi  tiga dimensi atau bidang, yakni desentralisasi  politik,  desentralisasi administratif, dan desentralisasi fiskal. 19 Political  decentralization increases the political  accountability of  local  government  officials  to citizens  of  local  constituencies  by allowing  local  election  of  local officials . 20 Desentralisasi politik melahirkan  hak  otonom  bagi  daerah.

## Sehingga daerah dapat mengatur dan
Language  Book  Society  And  Sigdwick  & Jackson Limited, hlm: 84 19 “ Decentralization  in  Unitary  States: Constitutional  Frameworks  for  the  Arab
States Region ”, 2014, Center for Constitutional Transitions, International IDEA  and  the  United  Nations  Development Programme, hlm: 12
20 Ibid
mengeloha  sendiri  urusan  rumah tangganya  secara  mandiri  dengan mengikutsertakan partisipasi
masyarakat secara luas. menurut B.N. Marbun,  otonomi  dalam  pengertian politik diartikan sebagai hak
mengatur  sendiri  kepentingan  intern daerah  atau  organisasinya  menurut
hukum sendiri. 21 Karena itu, seringkali dikatakan bahwa desentralisasi politik akan meningkatkan akuntabilitas pemerintahan daerah seperti dikemukakan  oleh  Daniel  Treisman bahwa desentralisasi politik meningkatkan akuntabilitas pemerintah. 22
Alexis  de  Tocqueville,  John Stuart  Mill  atau  Toulmin  Smith menilai  otonomi  sebagai a  highly valued feature of local government . 23
Menurut mereka, autonomy provided the  ground  for  genuine  democracy where  decisions  could  meet  the
21 Wasisto  Raharjo  Jati,  “Inkonsistensi Paradigma  Otonomi  Daerah  di  Indonesia: Dilema  Desentralisasi  atau  Sentralisasi”, Jurnal  Konstitusi ,  Volume  9,  Nomor  4, Desember 2012, hlm: 746
22 Daniel  Treisman, The  Architecture  of Government Rethinking Political Decentralization (Cambridge:  Cambridge University Press, 2007), hlm: 164
23 Andreas  Ladner,  Nicolas  Keuffer,  Harald Baldersheim, Nikos Hlepas, Pawel
demands  and  needs  of  the  citizens . 24
Otonomi  bertalian  kuat  dengan demokrasi karena demokrasi menghendaki  pemerintahan  berasal dari dan oleh untuk rakyat. Maka dari itu,  daerah  yang  memiliki  otonomi sama  dengan  memberikan  daerah kemandirian  memutuskan  kebijakan antara  pemerintah  daerah  dan  badan perwakilannya  tanpa  campur  tangan dari pihak pemerintah pusat. Walaupun  daerah  otonom  memiliki kemandirian dan kebebasan menentukan  arah  pemerintahannya, tidak otomatis mengabaikan eksistensi  pemerintah  pusat.  Sebab, dalam  sistem  kesatuan, the  central government remains supreme; it may abrogate  the  acts  of  devolved governments or curtail their powers . 25 Sekalipun  kewenangan telah  dilimpahkan  tidak  menutup ruang bagi Pusat untuk  menarik  atau mengurangi kewenangan Daerah
Swianiewicz,  Kristof  Steyvers,  Carmen Navarro, Patterns  of  Local  Autonomy  in Europe , 2019, Switzerland, Palgrave Macmillan, hlm: 4
24 ibid
25 “Distribution  of  Powers  between  Central
Governments and Sub-national Governments”, Committee  of  Experts  on Public  Administration ,  Eleventh  session,
New York, 16-20 April 2011, hlm: 5
Otonom.  Otonomi  mempunyai  arti kebebasan  atau  kemandirian,  tetapi bukan  kemerdekaan  sehingga  daerah otonomi  itu  diberi  kebebasan  atau kemandirian sebagai wujud pemberian  kesempatan  yang  harus dipertanggungjawabkan. 26
Dari segi konsepnya, otonomi daerah  menurut  Abdul  Gafar  Karim, sebagai  manifestasi  demokrasi  pada hakekatnya  merupakan  penerapan konsep teori “ areal division of power ” yang  membagi  kekuasaan  secara vertikal  suatu  negara,  sehingga menimbulkan  adanya  kewenangan penyelenggaraan  pemerintahan  di satu  sisi  oleh  Pemerintah  Pusat, sedangkan  di  sisi  lain  dilaksanakan
oleh Pemerintahan Daerah. 27 Pemencaran kewenangan kepada daerah  otonom  kerapkali  dikaitkan dengan kadar atau bobot desentralisasi.  Biasanya  dilihat  dari
derajat  pengawasan  atau  bentuk pengawasannya. Semakin kuat penagwasan  pemerintah  pusat  tentu
26 Andi  Azikin  ,  “Makna  Otonomi  Daerah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah  pada  Era  Reformasi”, Jurnal  MP
(Manajemen  Pemerintahan),  Volume  5, Nomor 1, Juni 2018, hlm: 39
kadar sentralisasinya menguat. Sebaliknya, berkurangnya kadar pengawasan  pemerintah  pusat  maka derajat  desentralisasnya  kuat.  Makin banyak  dan  intensif  pengawasan makin  sempit  kemandirian  daerah. Makin  sempit  kemandirian  makin terbatas  otonomi. 28 Jadi,  salah  satu ukurannya diletakkan pada instrumen pengawasan  pusat.  Karena  sistem pengawasan  menurut  Bagir  Manan menentukan kemandirian satuan otonomi. 29 Bentuik pengawasan pemerintah  pusat  terhadap  daerah menurut John Alder terdapat beragam bentuk, antara lain:
1. Stringent  financial  controls (below ).
2. Default powers exercisable by ministers.  The  circumstances in  which  default  powers  can be  exercised  depends  on  the particular statute.
3. The  power  to  veto  local government  decisions,  for example  bylaws,  compulsory
27 Abdul  Gafar  Karim,  Kompleksitas Persoalan  Otonomi  Daerah  Di  Indonesia, 2003, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, hlm: 76
28 Bagir  Manan,  2005,  Menyongsong  Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta, FH UII Press, hlm: 39
29 Ibid
purchase orders and planning appeals.
4. The  power  to  regulate  local
authority  activities  by  setting performance
standards
issuing  policy  advice  and regulating the use of money.
5. Inspections, audits and inquiries under many statutory provisions.
6. Jointly  funded  central/local enterprises  such  as  urban renewal schemes . 30
Pengawasan  pusat  terhadap daerah  dalam  setiap  negara  yang meenganut  sistem  kesatuan  sangat beragam. Tidak ada negara yang sama sekali menerapkan desentralisasi secara utuh tanpa elemen sentralisasi.
Sebab,  desentralisasi  dan  sentralisasi selalu terkombinasi dalam pelaksanaannya. Konsekuensinya selalu berpengaruh terhadap hubungan antara pusat-daerah,
apakah  lebih  condong  sentralisasi atau  desentralisasi.  Menurut  Bagir Manan,  untuk  menghindari  agar pengawasan tidak melemahkan
30 John  Alder,  2002, General  Principles  of Constitutional and Administrative Law , New York, Palgrave Macmillan, hlm: 169-170
otonomi,  maka  sistem  pengawasan ditentukan secara spesifik baik lingkup maupun tata cara pelaksanaannya. 31 Pemberhentian
kepala  daerah  oleh  pemeirntah  pusat merupakan perwujudan dari pengawasan  yang  dilakukan  atau dimiliki  oleh  pemerintah  pusat.
Namun, apakah bentuk pengawasannya diletakkan
sepenuhnya  di  tangan  pemerintah pusat  ataukah  pemerintah  pusat memberikan sebagian kewenangannya kepada DPRD.
Dewan  perwakilam  rakyat  di tingkat  daerah  sebagai  salah  satu organ utama dalam tubuh pemerintahan daerah haruslah dipandang sebagai artikulator aspirasi masyarakat  setempat.  Tidak  boleh dianggap sebagai bagian dari supporting organ (organ pendukung) melainkan sebagai main organ (organ utama).  Maka  antara  kepala  daerah dan  DPRD  didudukan  dalam  posisi yang sederajat agar tercipta hubungan yang  saling  kontrol  dan  saling imbang. Sebab, keberadaan DPRD di
31 Bagir Manan, loc.cit, hlm: 39
level lokal tidak dapat dipisahkan dari doktrin Tris Politika dari Montesqieu. Artinya,  DPRD  juga  menjalankan fungsi  sebagaimana  halnya  fungsi yang  dimiliki  oleh  badan  legislatif atau  parlemen.  Karena  itu,  cara pemilihan  anggota  DPRD  disatukan dengan  pemilihan  anggota  DPR melalui Pemilu.
Namun  demikian,  kedudukan DPRD acapkali mengalami perubahan  tatkala  UU  pemerintahan daerah  diubah.  Dari  lima  UU  yang mengatur tentang pemerintahan daerah  yang  pernah  berlaku  di  era
Orde  Lama,  sebanyak  itu  pulalah kedudukan DPRD berubah.
Termasuk perubahan mengenai
hubungannya  dengan  Kepala  Daerah maupun  terkait  wewenangnya.  Pun halnya posisi DPRD, apakah merupakan  bagian  dari  rezim  badan legislatif ataukah menjadi bagian dari rezim pemerintahan daerah. Perdebatan  mengenai  aspek-aspek tersebut hingga kini belum menemukan titik temunya. Berlainan dengan  badan  legislatif  di  negara-
32 “Impeachment  of  the  Head  of  Reagen”, Available from: https://www.legalzoom.com.articles/how-
negara bagian atau provinsi di negara yang  berbentuk  federal  dimana pemberhentian gubernur negara bagian  menjadi  wewenang  negara bagian itu sendiri.
Pemakzulan  Kepala  Daerah dalam  negara  yang  menganut  sistem kesatuan berbeda dengan negara yang menjalankan sistem federasi.
Pemakzulan  dalam  sistem  federasi seperti  di  negara  bagian  Amerika Serikat,  ditentukan  oleh  konstitusi masing-masing negara bagian. Namun, ada juga negara bagian yang merumuskan  alasan  dan  prosedur pemakzulan serupa dengan alasan dan prosedur pemakzulan Presiden Amerika  Serikat,  seperti.  Negara bagian Illinois. “ The Illinois impeachment process is similar to the federal impeachment process, but not all states follow the same model. State impeachment  proceedings take place according to each state's constitution and can vary widely ”. 32
Lain  pula  dengan  sistem pemakzulan  Gubernur  negara  bagian di Nigeria. Konstitusi Nigeria
does-the-impeachment-process-work ,
acessed september 18, 2014
mencantumkan mekanisme
pemakzulan  Gubernur  dan  Wakil Gubernur negara bagian yang berbeda dengan pemakzulan Gubernur negara bagian  di  Amerika  Serikat.  Oarhe Osumah  mengemukakan, in  Nigeria,
as in most democracies, the descriptions  of  impeachable  officials and impeachable offenses are embodied in the Constitution. Section 188  of  the  1999  Constitution  states that  an  act  of  gross  misconduct constitutes  an  impeachable  offense for  a  Governor  or  Deputy  Governor of a State. An impeachable offense is defined  in  Section  188  (11)  as  “a grave  violation  or  breach  of  the provisions  of  this  Constitution  or  a misconduct of such nature as amounts in  the  opinion  of  the  House  of
Assembly
to misconduct .” 33
Nhyatanya,  tidak  ada  keseragaman prosedur pemakzulan Gubernur
negara  bagian  dalam  negara  yang berbentuk federal.
Ketidaksamaan
tersebut paralel  dengan  corak  pembagian kekuasaan  antara  pemerintah  federal
33 Oarhe  Osumah.  (2015).  “Democracy  and Disorder  Impeachment  of  Governors  and Political  devolopment  in  Nigeria’s  Fourth
dengan  negara  bagian  sebagaimana diklasifikasi  oleh  C.F.  Strong,  yaitu: first,  as  to  the  manner  in  which  the powers  are  distributed  between  the federal and state authorities; secondly,  as  to  the  nature  of  the authority for preserving the supremacy of the constitution over the federal  and  state  authorities  if  they should  come  into  conflict  with  one another;  thirdly,  as  to  the  means  of changing  the  constitution  if  such change should be desired” . 34
Karakteristik menunjukkan bahwa di antara  negara-negara  yang  menganut sistem federal, selalu tidak sama atau tidak  ada  dua  negara  federal  yang sama.  Kecenderungan  yang  sama termasuk desain pemakzulan Gubernur  negara  bagian  di  tengah masa jabatan.
Dalam sistem kesatuan, pemilik  kewenangan  ada  di  tangan
Pemerintah Pusat,
termasuk kewenangan memberhentikan Kepala Daerah  ditengah  masa  jabatannya maupun kepala daerah yang berakhir masa  jabatannya.  Argumentasinya
Republic”. Taiwan  Journal  of  Democracy . 11( 2): 166
34 C.F Stong. Op.cit , P. 105
didasarkan pada konsep yang menyatakan  bahwa essence  of  a unitary state is that the sovereignty is undevided, or, in other words, that the powers of the central government are unrestricted, for the constitution of a unitary  state  does  not  admit  of  any other  law-making  body  than  the central one. 35 Oleh karena itu, dalam sistem kesatuan, DPRD bukan merupakan  lembaga  yang  diderivasi dari  DPR  dan  memiliki  kedaulatan seperti  DPR  dalam  sistem  kesatuan.
Fungsi dan wewenangnya dirumuskan oleh dan melalui undang- undang yang dibentuk oleh Pemerintah Pusat dan DPR.
Termasuk kewenangan DPRD dalam hal memakzulkan Kepala Daerah.
2. Model  Pemakzulan  Kepala
Daerah di Masa Orde Lama
UU  produk  Orla,  baik  yang dilahirkan  di  masa  berlakunya  UUD 1945,  UUDS  1950,  maupun  setelah Dekrit  Presiden  5  Juli  1959  tidak ditemukan variasi desain pemberhentian Kepala Daerah.
Kecenderungan  yang  ada  ialah, pemusatan  kewenangan  di  tangan
35 C.F. Strong. Loc.cit , P. 84
Pemerintah  Pusat  dengan  dua  pola. Pertama pola  yang  mengalir  dari bawah  ke  atas. Kedua ,  Pola  yang tidak mengalir dari bawah.
Pola pertama dimaksud adalah,  mekanisme  pemberhentian Kepala  Daerah  di  tengah  masa jabatannya berasal dari usulan DPRD. Pola ini mencerminkan desain pemencaran  kewenangannya  bersifat desentralistik.  Meskipun  keputusan DPRD  masih  terbuka  peluang  untuk ditolak atau diterima oleh Pemerintah Pusat, tidak berarti tidak ada otonomi di daerah. Model yang merefleksikan pola ini ada dalam UU No. 22 Tahun 1948.
UU  No.  1  Tahun  1957  juga menganut model pemberhentian seperti  pada  pola  pertama.  Namun, UU ini tidak merumuskan kewenangan Pemerintah Pussat sekuat dalam UU No. 22 Tahun 1948 karena Pemerintah Pusat tidak mempunyai opsi menolak atau menerima usulan pemberhentian. Hal ini disebabkan oleh adanya ketentuan yang  menegaskan  bahwa  Kepala Daerah tidak mudah untuk
ditumbangkan  sebagaimana  tertuang dalam Penjelasan.
Corak  pemberhentian  Kepala Daerah  tidak  didesain  dalam  bentuk forum  privilegiatum sebagaimana UUDS 1950, 36 karena Kepala Daerah yang  berhenti  dari  jabatanya  bukan karena  alasan  yuridis.  Desain  sistem pemberhentian
Kepala Daerah
bertitik tumpu pada Pemerintah Pusat tanpa  terikat  oleh  norma  dalam Konstitusi  Sementara  Tahun  1950. Refeleksi  negara  kesatuan  yang desentralisitik  melalui  penyerahan kewenangan kepada DPRD dilakukan secara  penuh.  Dikatakan  penuh karena,  posisi  Pemerintah  Pusat berada  pada  tahap  pengesahan  dan tidak diberikan diskresi untuk menolak atau menerima.
Penyerahan kewenangan yang penuh  kepada  DPRD  tersebut  setara dengan  kewenangan  yang  diperoleh
DPRD dalam memilih Kepala
36 Pasal  106  ayat  (1)  UUDS  1950  berbunyi: Presiden,  Wakil  Presiden,  Menteri-Mneteri, Ketua,  Wakil  Ketua,  dan  Anggota  DPR, Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota MA, Jaksa Agung  pada  MA,  Ketua,  Wakil  Ketua,  dan Anggota Dewan Pengawas Keuangan, Presiden  Bank  Sirkulasi  dan  juga  pegawai- pegawai,  anggota-anggota  majelis-majelis tinggi dan pejabat-pejabat lain yang ditunjuk dengan undang-undang diadili dalam tingkat
Daerah.  Posisi  dan  peran  yang dijalankan  Pemerintah  Pusat  dalam mengesahkan  hasil  Pilkada  sama persis dengan posisinya mengesahkan usulan DPRD di bidang pemberhentian.  Penyerahan  penuh artinya, baik tentang asas- asasnya/prinsip-prinsipnya,  maupun tentang cara
menjalankan kewajiban/pekerjaan yang diserahkan itu,  semuanya  diberikan  kepada daerah  (hak  otonomi)  seperti  yang pernah  dikemukakan  oleh  Bagir Manan dan Kuntana Magnar. 37
Pola  pemberhentian  Kepala Daerah  dalam  Penpres  No.  6  Tahun 1959  menganut  pola  yang  kedua. Proses pemberhentian dilakukan secara terpusat tanpa melalui DPRD. Pemerintah Pusat tidak melimpahkan sebagian  kewenangannya  kepada DPRD,  sehingga  urusan  mengenai pemberhentian Kepala Daerah dilakukan sepenuhnya oleh
pertama  dan  tertinggi  juga  oleh  MA,  pun sesudah mereka berhenti, berhubung dengan kejahatan  dan  pelanggaran  jabatan  serta kejahatan  dan  pelanggaran  lain  yang ditentukan  dengan  undang-undang  dan diakuinya dalam masa pekerjaannya, kecuali jika ditetapkan lain dengan undang-undang.
37 Lihat pendapat Bagir Manan dan Kuntana Magnar,  1997,  Beberapa  Masalah  Hukum Tata Negara, Alumni, Bandung.
Pemerintah  Pusat.  Pasal  4  ayat  (7) menegaskan  bahwa  Kepala  Daerah tidak dapat diberhentikan oleh DPRD. Adanya  klausul  ini,  seorang  Kepala Daerah  hanya  dapat  diberhentikan oleh  Pemerintah  Pusat.  Dengan demikian, pemberhentian hanya dapat terjadi  apabila  Pemerintah  Pusat menghendakinya. Penpres tidak menciptakan  batasan  penggunaan kewenangan Pemerintah Pusat, seperti  sebab-sebab  seorang  Kepala Daerah diberhentikan dari
jabatannya. Pola pemberhentian dalam  Penpres  tersebut  diadopsi dalam UU No. 18 Tahun 1965, tetapi kekuasaan  Pemerintah  Pusat  tidak seluas  dalam  Penpres,  karena  sudah mulai  diadakan pembatasan terhadap kewenangan Pemerintah Pusat.
Perwujudan  prinsip  negara kesatuan  dalam  UU  produk  Orla, khusus  menyangkut  pemberhentian
Kepala Daerah memperlihatkan dinamika arus balik dari desentralisasi  ke  sentralisasi.  Corak desentralisasi terjelma dalam UU No. 22 Tahun 1948 dan UU No. 1 Tahun 1957  dimana  sistem  pemerintahan Indonesia  saat  itu  ialah  parlementer. Sedangkan, corak sentralisasi
menguat di masa Demokrasi Terpimpin setelah Soekarno megeluarkan  Dekrit  tanggal  5  Juli 1959 untuk
mengembalikan keberlakuan UUD 1945.
Desain  pemakzulan  Kepala
Daerah  dalam  Penpres  No.  6  Tahun 1959  dan  UU  No.  18  Tahun  1965 yang memusatkan kewenangan kepada  Pemerintah  sejalan  dengan susunan  dan  kedudukan  DPRD  yang berada di dalam ranah eksekutif. Oleh karena  DPRD  sudah  disorong  ke kotak  Pemerintah  Daerah,  sehingga menjadi relevan apabila tidak memberikan  kewenangan  kepada DPRD  mengusulkan  pemberhentian Kepala Daerah.
Hubungan  Pusat  dan  Daerah di  bidang  kewenangan  dalam  UU  di masa Orla juga memperlihatkan corak yang tidak sepenuhnya menjelmakan sendi  sentralisasi.  Sekalipun  Penpres No.  6  Tahun  1959  dan  UU  No.  18 Tahun  1965  merupakan  “anak kandung”  Demokrasi  Terpimpin-nya Presiden  Soekarno,  namun  kadar desentralisasi pun masih diletakkan di dalamnya.
Presiden tidak menggunakan kewenangannya menunjuk  secara  langsung  Kepala
Daerah.  Padahal,  Presiden  Soekarno dapat  saja  menunjuk  Kepala  Daerah dengan  pertimbangan  bahwa  Kepala Daerah adalah alat Pusat. Berkedudukan  sebagai  alat  pusat 38 yang  dikuatkan  secara  yuridis  dalam
Penpres, jalan legal Presiden Soekarno cukup terbuka untuk melakukannya. Tetapi, cara penunjukan  tidak  menjadi  pilihan, sehingga proses pengangkatan Kepala
Daerah oleh Pemerintah Pusat berdasarkan  usul  dari  DPRD.  Secara hukum, pengangkatan Kepala Daerah memenuhi  syarat  legitimasi  politik dan hukum. Legitimasi politik diperoleh  melalui  DPRD  sebagai lembaga  perwakilan  rakyat  daerah, sedangkan  legitimasi  hukum  berasal dari  Pemerintah  Pusat  sebagai  pihak yang  berwenang  mengangkat  dan mengesahkannya.
Adapun  hubungan  Pusat  dan Daerah  di  bidang  pengawasan  lebih mencerminkan  model  pengawasan vertikal yang menempatkan
kewenangan  Pemerintah  di  atas
38 Lihat Pasal 14 ayat (1) huruf b Penpres No. 6 Tahun 1959
39 “Henk  Ngantung,  Seniman  dan  Gubernur Jakarta Yang Terlupakan”, diunduh melalui: http://www.berdikarionline.com/riawayat- henk-ngantung/ ,  diakses  pada  tanggal  2
segalanya. Atribut pengawasan DPRD terpangkas melalui pengambilalihan  fungsi  pengawasan itu oleh Pemerintah sendiri. Selanjutnya  Pemerintah  memberikan fungsi  pengawasan  tersebut  kepada Kepala  Daerah  dalam  kedudukannya sebagai  alat  Pemerintah  Pusat  di Daerah.  Cara  semacam  ini  tidak kompatibel dengan keberadaan DPRD  sebagai  lembaga  perwakilan rakyat.
Salah  satu  contoh  praktik pemberhentian  Kepala  Daerah  di masa  Orde  Lama  yang  terjadi  pada tahun 1965 terjadi di Jakarta. Saat itu Presiden  Soekarno  memberhentikan Gubernur DKI Jakarta Henk Ngantung. Sebelum menjadi Gubenur,  Henk  Ngatung  diangkat sebagai Wakil Gubernur oleh Presiden  Soekarno  dilakukan  tahun 1960 (masa berlakunya Penpres No. 6 Tahun 1959) mendampingi Gubernur Soemarno. 39 Pada  tahun  1964  Henk Ngantung  diangkat  sebagai  Gubenur
DKI Jakarta menggantikan Februari 2018. Dikisahkan bahwa
penunjukan  Henk  Ngantung  sebagai  Wakil Gubernur diprotes oleh para anggota Dewan
Kota.  Mereka  menganggap  Henk  Ngantung tidak layak menduduki jabatan itu. Naumun, Bung Karno tetap pada keputusannya ...i bid
Soemarno. Masa jabatannya hanya 1 tahun  karena  meletusnya  peristiwa  1 Oktober (Gestok) 1965. 40
Sumber  lain  menyebutkan, Gubenur  lama  Soemarno  diangkat kembali sebagai Gubenur DKI
Jakarta menggantikan Henk
Ngantung  yang  dilakukan  pada tanggal  16  Juli  1965.  Artinya, pengangkatan  kembali  Soemarno sebagai Gubernur dan pemberhentian Henk  Ngatung  masih  dalam  waktu berlakunya  Penpres  No.  6  Tahun 1959. Keputusan pengangkatan Soemarno dituangkan dalam
Keputusan  Presiden  Nomor  208  dan 209  Tahun  1965  yang  dikeluarkan tangal  14  Juli  1965.  Pada  saat  itu, Henk Ngantung sementara berobat di Wina  (Austria). 41 Pengangkatan  dan pemberhentian di tengah masa jabatan  Gubernur  Henk  Ngantung  di bawah payung hukum Penpres No. 6 Tahun  1959.  Karena,  UU  No.  18
40 Ibid 41 Obed  Bima  Wicandra,  2017, Henk
Ngantung;  Saya  Bukan  Gubernurnya  PKI , Deepublish,  Yogyakarta,  hlm:  120.  Isi
Kepres No. 208 dan 209 Tahun 1965: dengan perkembangan bahwa tenaga Henk
Ngantung,  Gubernur  Kepala  Daerah  khusus ibukota Jakarta diperlukan di bidang lain, dan

## Tahun  1965  ditetapkan  tangggal  1
September 1965.
3. Implikasi Pergeseran Model

## Pemakzulan
Pemberhentian Kepala
Daerah  yang  bermodel  sentralisasi didesain  dengan  beberapa  pola. Pertama ,  cara  pengisian  jabatan Kepala  Daerah  yang  cenderung memusat di tangan Pemerintah Pusat. Kedua , peletakkan kedudukan Kepala Daerah  dan  DPRD  yang  tidak sejajar/sederajat.
Model pemakzulan yang memusat di tangan Pemerintah Pusat berkorelasi  dengan  cara  pengisian jabatan  Kepala  Daerah.  Akan  tetapi, bukan  saja  dari  sisi  Pilkadanya  yang jadikan ukuran, melainkan peletakkan susunan  kedudukan  Kepala  Daerah dan DPRD dapat menjadi faktor yang ikut  mempengaruhinya.  Manakala porsi  kewenangan  yang  diberikan kepada DPRD menyumbat terlaksananya  fungsi  DPRD  sebagai
berhubungan dengan itu ia perlu diberhentikan dengan hormat dari jabatannya dari  Gubernur  Kepala  Daerah  Khusus Ibukota  Jakarta,  maka  Presiden  menetapkan diberhentikannya  Henk  Ngantung,  dengan ucapan  terima  kasih  atas  jasa-jasanya  yang telah  diberikan  selama  memangku  jabatan tersebut. Ibid, hlm: 121
lembaga  perwakilan  rakyat,  maka DPRD  kesulitan  melakukan  kerja pengawasannya.
a. Peletakan
Kedudukan

## Kepala Daerah dan DPRD
Alat perlengkapan Pemerintah Daerah  di  dalam  UU  No.  1  Tahun 1945  terdiri  dari  Kepala  Daerah, badan  eksekutif,  dan  KNID  yang disusun  menjadi  satu  kesatuan  yang bertugas  menjalankan  pemerintahan daerah. Susunan pemerintahan tersebut,  tidak  memisahkan  KNID sebagai  lembaga  tersendiri  di  luar Kepala  Daerah  dan  badan  eksekutif. Akibat  yang  ditimbulkan  menyasar pada  fungsi  pengawasan  dari  KNID sebagai  badan  perwakilan  rakyat  di Daerah tidak terlaksana sebagaimana mestinya.  Bentuk  komposisi  yang meletakkan  Kepala  Daerah  sebagai ketua  KNID,  menjadikan  kekuasaan Kepala Daerah sangat kuat, sehingga dapat mengendalikan KNID.
Adapun struktur pemerintahan  daerah  dalam  UU  No. 22  Tahun  1948  disusun  dalam  satu format  yang  terdiri  dari  Dewan
Pemerintah Daerah (DPD) dan
42 Lihat Pasal 2 ayat (1)
DPRD. 42 Kepala  Daerah  termasuk anggota dari DPD sekaligus menjabat sebagai  ketua 43 yang  bertanggung jawab atas tugas-tugas pemerintahan. Susunan yang menggabungkan Kepala  Daerah  dalam  DPD  tersebut, dimaksudkan agar pemerintahan daerah  dijalankan  dengan  sistem kolegial. Karena dalam hal pertanggungjawaban, dapat
dilakukan secara kolegial atau terpisah  antara  Kepala  Daerah  dan DPD kepada DPRD.
Kendati pemerintahan dijalankan  secara  kolegial,  Kepala Daerah tidak lagi ditempatkan sebagai  pemimpin  badan  legislatif seperti dalam UU No. 1 Tahun 1945. Kedudukan  DPRD  dipisahkan  dari organ eksekutif, sehingga pelaksanaan  fungsi  DPRD  tidak bercita  rasa  eksekutif.  Dengan  kata lain,  telah  diadakan  pembagian kekuasaan di dalam sistem pemerintahan  daerah.  Dipertegasnya kedudukan  DPRD,  selaras  dengan kewenangan  yang  disematkan  pada DPRD,  yaitu  mengajukan  calon Kepala  Daerah  dan  mengusulkan
43 Lihat Pasal 2 ayat (3)
pemberhentian Kepala Daerah kepada Pemerintah Pusat.
Susunan  pemerintahan  yang bersifat  kolegial  ternyata  diadopsi juga oleh UU No. 1 Tahun 1957. UU ini  pun  memisahkan  DPRD  dengan Kepala  Daerah,  sehingga  kedudukan antara legislatif dan  eksekutif daerah berada pada posisi yang sederajat dan tidak  berbeda  dengan  kedudukan DPRD dan Kepala Daerah dalam UU No.  22  Tahun  1948.  Dengan  desain kedudukan  demikian,  tidak  ada kerancuan manakala DPRD diberikan kewenangan  untuk  memilih  dan memberhentikan  Kepala  Daerah  di tengah masa jabatannya. Susunan dan kedudukan Kepala Daerah dan DPRD di  dalam  dua  UU  yang  berbeda pijakan hukum dasar tersebut,
memiliki  pandangan  dan  persepsi yang sama terhadap kedudukan organ pemerintahan daerah. Sekalipun Kepala  Daerah  ditempatkan  dan mengepalai  DPD,  tetapi  antara  DPD dan  DPRD  tidak  diletakkan  di  satu kotak pemerintah daerah.
Berlainan  dengan  Penetapan Presiden  No.  6  Tahun  1959  maupun UU  No.  18  Tahun  1965  yang ditampilkan  dalam  bentuk  susunan
pemerintahan  yang  berbeda.  Kepala Daerah  dan  DPRD  disusun  dalam format  Pemerintah  Daerah.  Susunan semacam  ini  kemudian  melahirkan konsekuensi  yang  sejalan  antara kewenangan  yang  diberikan  dengan kedudukan  yang  disandang.  Kepala Daerah didudukkan dalam dua fungsi beserta kewenangannya yang
merambah sampai DPRD.
Melebarnya kewenangan Kepala  Daerah  tersebut  mendistorsi fungsi  DPRD.  Akibatnya,  posisi DPRD  berada  di  bawah  sub  ordinasi Kepala  Daerah.  DPRD  mengalami degradasi fungsi pengawasan terhadap  Pemerintah  Daerah.  Hal  itu terbaca  dalam  Penjelasan  Umum angka 6 huruf f Penpres No. 6 Tahun 1959,  yang  berbunyi  “Dewan Perwakilan
Rakyat
Daerah berwenang dalam bidang-bidang legislatif,  anggaran  pendapatan  dan belanja, serta pembangunan di daerah”.  Penpres  No.  5  Tahun  1960 menetapkan  Kepala  Daerah  sebagai ketua  DPRD.  Karena  itu,  baik  di dalam batang tubuh maupun penjelasan  tidak  tercantum  adanya fungsi yang berkenaan dengan pengawasan  DPRD.    Ketentuan
serupa  berlanjut  dalam  UU  No.  18
Tahun 1965, dimana Pimpinan DPRD dalam menjalankan
tugas bertanggung  jawab  kepada  Kepala Daerah. 44
Penpres  No.  6  Tahun  1959 maupun  UU  No.  18  Tahun  1965 meletakkan  DPRD  berada  di  dalam lingkup  Pemerintah 45 ,  dan  bukan didesain  sebagai  salah  satu  organ pemerintahan  daerah  yang  terpisah. DPRD menjadi perangkat Pemerintah Daerah  di  bawah  pimpinan  Kepala Daerah. Sehingga, relasi yang
terbangun  antara  Kepala  Daerah  dan DPRD tidak menggambarkan mekanisme checks  and  balances .
Sebab, Kepala Daerah dalam Penpres No.  6  Tahun  1959  diberi  “hak  veto” untuk menangguhkan keputusan
DPRD. 46 Veto Kepala Daerah dikeluarkan apabila keputusan DPRD bertentangan  dengan  kepentingan umum  dan  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi.
Konstruksi  hubungan  antara Kepala  Daerah  dan  DPRD  dalam Penpres  No.  6  Tahun  1959  maupun
44 Lihat Pasal 8
45 Lihat  Pasal  1  Penetapan  Presiden  No.  6 Tahun 1959. Lihat pula Pasal 5 ayat (1) UU No. 18 Tahun 1965
UU  No.  18  Tahun  1965,  bukanlah bentuk cerminan dari susunan pemerintahan  yang  berpijak  pada konsep  saling  kontrol  dan  saling imbang di antara kelembagaan pemerintahan daerah. Tiadanya kewenangan  DPRD  yang  memadai, ditambah fungsi pengawasan
terpangkas total, kekuasaan menumpuk di tangan Kepala Daerah. Kepala  Daerah  menjadi  pemimpin tunggal  tanpa  kontrol  dari  parlemen daerah.  Desain  relasi  antara  Kepala Daerah dan DPRD demikian, sebangun dengan sistem yang dijalankan  Presiden  Soekarno  di tingkat  pemerintahan pusat  di  bawah panji Demokrasi Terpimpin.
Model  relasi  antara  Kepala Daerah dan DPRD dalam Penpres No. 6 Tahun 1959 dan UU No. 18 Tahun 1965 berciri heavy executive .
Konsepsi  demikian  paralel  dengan ciri  negara  kesatuan  yang  berpola sentralisasi. Wujudnya, tampak terlihat  dari  cakupan  wewenang Kepala  Daerah  yang  tidak  meliputi urusan  pemerintahan  semata,  namun
46 Lihat Pasal Pasal 15
sebagian dari fungsi DPRD
dipindahkan  ke  ranah  kekuasaan eksekutif.
Dengan  demikian,  terdapat relevansi  apabila  kedua  produk legislasi di masa Demokrasi Terpimpin ini, Pemerintah Pusat tidak menyerahkan  kewenangan  kepada DPRD untuk
memberhentikan
Kepala Daerah. Penempatan DPRD di satu  tempat  dengan  Kepala  Daerah akan menimbulkan kerancuan. Kerancuan dimaksud adalah
pemberian kewenangan kepada DPRD memberhentikan Kepala Daerah  di  tengah  masa  jabatannya.
Sementara  DPRD  berada  dalam kedudukan sebagai Pemerintah Daerah bersama Kepala Daerah.
b. Implemetansi Fungsi Pengawasan DPRD dan Pertanggungjawaban
Kepala Daerah Format  pengawasan  dalam UU  No.  1  Tahun  1945  terhadap Kepala  Daerah  tidak  disebutkan bentuknya.  Akan  tetapi,  dari  cara pengangkatan  Kepala  Daerah  dan kedudukan  Kepala  Daerah  sebagai organ  Pemerintah  Daerah  maupun sebagai  ahli  Pemerintah  Pusat,  maka
pengawasan  sepenuhnya  dilakukan oleh  Pemerintah  Pusat.  Sedangkan pengawasan  dari  KNID  sebagai badan  perwakilan  rakyat  daerah, dapat  dipastikan  nihil  karena  KNID dinakhodai  oleh  Kepala  Daerah. Berposisi  rangkap  jabatan,  Kepala Daerah  tidak  mungkin  diawasi  oleh KNID dan bertanggung jawab kepada KNID  melainkan  pengawasan  penuh dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan sekaligus
meminta pertanggungjawabannya. Karena KNID mustahil melakukan fungsi pengawasan dalam kapasitasnya sebagai lembaga perwakilan rakyat, termasuk meminta pertanggungjawaban, maka
konstruksi  hubungan  Pusat  dan Daerah di bidang pengawasan dipegang sepenuhnya oleh
Pemerintah Pusat. Pengawasan dalam organisasi pemerintahan daerah yang dijalankan oleh KNID dalam pandangan Suriansyah Murhani merupakan pengawasan secara internal  dilaksanakan  oleh  lembaga itu  sendiri  yang  secara  teknis mempergunakan  struktur  internal sebagai  bagian  dari  mekanisme
pemerintahan daerah. 47
Bahwa kedudukan Kepala Daerah itu sebagai ketua  KNID  bagi  Murhani  bukan sesuatu  yang  bersifat  anomali  dalam sistem pembagian kekuasaan.
Sementara UU No. 22  Tahun 1948  mencantumkan  dua  bentuk pengawasan, yakni pengawasan represif 48 dan  pengawasan  umum. 49 Perwujudannya berbentuk permintaan keterangan dari Pemerintah Daerah (DPRD dan DPD)
oleh  Pemerintah  Pusat.  Permintaan keterangan  mengandung  pengertian, bahwa Pemerintah Daerah
memberikan pertanggungjawaban kepada  Pemerintah  Pusat.  Adanya pertanggungjawaban  DPRD  kepada Pemerintah  Pusat  disebabkan  oleh susunan  Pemerintah  Daerah  yang menempatkan  DPRD  sebagai  salah satu  organ  di  dalamnya  bersama dengan  DPD  yang  diketuai  oleh Kepala  Daerah.  Tetapi,  DPRD  dapat meminta pertanggungjawaban Kepala Daerah maupun DPD.
47 Suriasnyah  Murhani,  2014, Manajemen Pengawasan Pemerintahan Daerah , Yogyakarta, Pustaka Pelajar, hlm: 26
48 Lihat Pasal 42 49 Lihat Pasal 45 ayat (1)
Masa  jabatan  antara  Kepala Daerah tidak ditetapkan sama dengan masa  jabatan  DPRD.  Masa  jabatan DPRD adalah lima tahun, sedangkan masa  jabatan  Kepala  Daerah  tidak ditentukan  jangka  waktunya.  Kepala Daerah  dapat  dipindahtugaskan  ke Daerah lain, sementara Kepala Daerah  merupakan  hasil  pemilihan DPRD  yang  diangkat  dan  disahkan oleh  Pemerintah  Pusat.  Oleh  karena itu, ketiadaan jangka waktu seseorang menjabat  Kepela  Daerah  bertalian dengan  pemindahtugasan  ke  Daerah lain.  Persis  serupa  dengan  Pegawai Negeri  Sipil  (PNS)  yang  dapat dipindahtugaskan  dimana  saja  dalam wilayah Republik Indonesia.
Pengawasan Pemerintah Pusat terhadap Daerah dalam Penpres No. 6 Tahun  1959  dan  UU  No.  18  Tahun 1965 dibentuk dengan cara memisahkan  fungsi  Kepala  Daerah beserta  wewenangnya,  yakni  sebagai alat Pemerintah Pusat dan sebagai alat
Pemerintah Daerah. 50 Dengan pembagian demikian, kendali
50 Lihat  Pasal  14  ayat  (1)  dan  ayat  (2) Peenetapan Presiden No. 6 Tahun 1959. Dan lihat pula Pasal 44 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 18 Tahun 1965
pengawasan  ada  di  tangan  Kepala
Daerah. Karena Kepala Daerah dalam
Penpres  No.  5  Tahun  1960  adalah ketua DPRD, meskipun bukan anggota  DPRD.  Sedangkan  UU  No. 18  Tahun  1965,  pimpinan  DPRD
dalam menjalankan tugasnya bertanggungjawab  kepada  Kepala Daerah. 51
Dalam kedudukan sebagai alat Pemerintah  Pusat,  bidang  pekerjaan pemerintahan  umum  dijalankan  oleh pamong  praja  di  bawah  pengawasan Kepala Daerah. Pamong praja dimaksud merupakan perangkat pusat yang dipekerjakan di  daerah.  Karena itu,  terdapat  aparatur  pamong  praja dan  fungsi  kepamong  prajaan  dalam Penpres  No.  6  Tahun  1959.  Bagi Bagir Manan:
Perlunya  membedakan  antara aparatur  pamong  praja  dan fungsi pamong praja (kepamongprajaan).  Karena menurut Bagir, bukanlah maksud  desentralisasi  untuk meniadakan atau menghapuskan fungsi 51 Lihat Pasal 8
52 Bagir  Manan,  1994,  Hubungan  Antara Pusat  dan  Daerah  Menurut  UUD  1945,
Pustaka Sinar Harapan Jakarta, hlm: 145
kepamong-prajaan dari daerah. Ditinjau dari penyederhanaan, sangat
memungkinkan  meniadakan susunan  aparatur  kepamong- prajaan  yang  terpisah  dari pemerintah daerah, sedangkan fungsinya  tetap  ada  dan berjalan  dan  dijalankan  oleh aparatur pemerintahan daerah. Sebab,  penghapusan  sama sekali fungsi kepamong- prajaan  dari  daerah  berarti dihilangkannya
fungsi pengikat  antara  pusat  dan daerah  dalam  sebuah  negara kesatuan. 52
Sementara UU No. 18  Tahun
1965, pelaksanaan urusan
pemerintahan umum dilakukan dengan  mengadakan  satuan-satuan khusus untuk dipekerjakan di Daerah di bawah pengawasan Kepala Daerah. Adanya satuan-satuan khusus tersebut  merupakan  wujud  dari pelaksanaan fungsi pengawasan umum dari Pemerintah Pusat. 53
53 Tiga bentuk pengawasan dalam UU No. 18 Tahun  1965,  yaitu  pengawasan  umum, pengawasan  prefentif,  dan  pengawasan represif. Pengawasan umum diterapkan untuk
Adapun  urusan  desentralisasi dan  tugas  pembantuan  menurut Penpres No. 6 Tahun 1959 diserahkan penuh  kepada  Kepala  Daerah,  baik pelaksanaan maupun pengawasannya. DPRD tidak
diperkenankan  menjalankan  fungsi pengawasan  sebab  fungsi  tersebut tidak  diberikan  oleh  Pemerintah Pusat.  Jabatan  ketua  DPRD  pun, disematkan  kepada  Kepala  Daerah, sehingga  setiap  keputusan  DPRD dapat  ditangguhkan  berlakunya  oleh Kepala Daerah.
Ketiadaan  pengawasan  dari DPRD,  secara  serta-merta  membawa konsekuensi pada pertanggungjawaban.  Kepala  Daerah tidak memberikan keterangan
pertanggungjawaban  kepada  DPRD melainkan  kepada  Pemerintah  Pusat.
Itulah sebabnya, DPRD tidak
diberikan wewenang memberhentikan Kepala Daerah karena  DPRD  itu  sendiri  menjadi bagian  dari  Pemerintah.  Di  samping itu,  Kepala  Daerah  dimandatkan
menopang fungsi kepala daerah sebagai alat pemerintah  pusat  sebagaimana  tercantum dalam Pasal 44 ayat (2) huruf c dengan tujuan pada  departemen  dalam  negeri  diadakan satuan-satuan  organisasi  dan  pada  kepala-
Pusat sebagai ketua DPRD, sehingga peran  DPRD  sama  sekali  berada  di bawah  kendali dan  subordinasi Kepala Daerah.
Setelah  merefungsionalisasi DPRD,  maka  terbuka  ruang  bagi Pemerintah  Pusat  untuk  menyusun ketentuan  mengenai  cara  pengisian jabatan  dan  pemberhentian  Kepala Daerah. Prosedur yang dipilih dilakukan  dengan  cara  mengangkat namun melalui usul dari DPRD, tetapi usulan  DPRD  tidak  mengikat.  Sama halnya dengan memberhentikan Kepala  Daerah  di  tengah  masa jabatannya, tidak memerlukan keterlibatan  DPRD.  Dari  prosedur demikian,  posisi  Pemerintah  Pusat sebagai pelaku tunggal dalam memberhentikan Kepala Daerah. Sebagai eksekutor satu-satunya, terdapat keleluasaan Pemerintah
Pusat memformulasi kedudukan Kepala  Daerah  untuk  disesuaikan dengan  tujuan  Pemerintah  Pusat memilih  sistem  sentralisasi  dalam pengisian jabatan Kepala Daerah dan
kepala  daerah  dipekerjakan  pegawai  negeri khusus  untuk  melaksanakan  tugas  tersebut yang  melakukan  pekerjaannya  langsung dibawah  pimpinan  kepala  daerah.  Lihat Penjelasan Umum tentang Pengawasan
pemberhentiannya. Dua label kedudukan  yang  diberikan  kepada Kepala Daerah, sebagai alat Pemerintah Pusat dan alat Pemerintah
Daerah  sangat  menonjol  indikator sentralisasi  dalam  Penpres  No.  6 Tahun 1959.
Bentuk  hubungan  Pusat  dan Daerah di  bidang pengawasan dalam Penpres  No.  6  Tahun  1959  telah menghilangkan  esensi  dari  makna daerah  berotonomi.  Karena  kuatnya pengawasan  Pemerintah  terhadap daerah  seolah  berubah  menjadi pengendalian.  Pemerintah  Daerah bukan  lagi  berada  dalam  struktur pemerintahan  negara  yang  diawasi oleh  Pemerintah  Pusat,  melainkan  di bawah  kendali  Pemerintah  Pusat. Akibatnya,  terjadi  erosi  kebebasan dan kemandirian daerah yang pernah diberikan  melalui  UU  No.  1  Tahun 1957. Relasi antara Pusat dan Daerah yang  dikonstruksi  dalam  Penpres  ini merupakan  cerminan  dari  penerapan Demokrasi  Terpimpin  sebagaimana diterangkan dalam Penjelasan Umum angka 2 yang berbunyi:
54 Sunyoto Usman, 2005, “Otonomi Daerah, Desentralisasi,  dan  Demokratisasi”, dalam buku:  Memperkokoh  Otonomi  Daerah,
Oleh  karena  itu,  badan-badan pemerintah sebagai alat untuk menyelamatkan revolusi
harus disesuaikan dengan ketentuan-ketentuan dalam Undang-Undang  Dasar  1945 dalam  rangka  pelaksanaan Demokrasi Terpimpin. Penyesuaian ini harus dilaksanakan dengan
Penetapan  Presiden  sebagai pelaksanaan  Dekrit  Presiden tanggal  5  Juli  1959  dan sebagai  satu-satunya  jalan untuk meluaskan arus revolusi ketatanegaraan  sampai  dapat dinikmati oleh rakyat diseluruh  wilayah  Republik Indonesia.
Sunyoto  Usman  mengatakan, desentralisasi menjadi semakin kabur ketika Presiden Soekarno melontarkan  Demokrasi  Terpimpin yang dimaknai sebagai upaya
membatasi
kemungkinan
berkembangnya  liberalisasi  ideologi politik  di  daerah-daerah. 54 Cara mengendalikan Daerah yang
Kebijakan,  Evaluasi,  dan  Saran,  kata pengantar Mardiasmo, UII Press, Yogyakarta, hlm: 113
dilakukan Pemerintah melalui Penpres No. 6 Tahun 1959 melahirkan konsekuensi-konsekuensi pengawasan yang super ketat terhadap pemerintahan daerah.
Kiatnya  diterapkan  dengan  pola mengangkat  dan  memberhentikan Kepala  Daerah  pada  satu  jalur  di tangan Presiden.
Kedudukan  Kepala  Daerah sebagai  alat  Pemerintah  Daerah  di dalam  UU  No.  18  Tahun  1965 memberikan pertanggungjawaban kepada DPRD mengenai pelaksanaan urusan  desentralisasi  maupun  tugas pembantuan.  Namun,  bergantung pada permintaan DPRD atau berdasar ininsiatif  Kepala  Daerah. 55 Dengan
demikian,
pertanggungjawaban
Kepala Daerah hanya menjadi
dokumen administratif
yang
disampaikan  kepada  DPRD.  Sangat aneh  bilamana  Kepala  Daerah  yang
berininsiatif
menyampaikan
pertanggungjawaban  kepada  DPRD,
sementara DPRD sendiri tidak memintanya  atau  di  luar  ketentuan waktu yang diharuskan untuk menyampaikan pertanggungjawaban.
55 Lihat penjelasan Pasal 44 UU No. 18 Tahun 1965
Oleh  karena  itu,  pemberian pertanggungjawaban  kepada  DPRD pada hakikatnya sekadar pemberitahuan semata. Sebab, Pimpinan DPRD dalam
melaksanakan  tugasnya  bertanggung jawab kepada Kepala Daerah. Dengan demkian,  bentuk  hubungan  antara Pusat dan Daerah di bidang pengawasan, diselenggarakan dengan cara sentralisasi. Corak semacam ini, persis serupa praktiknya dengan yang ada pada Penpres No. 6 Tahun 1959.
Pengawasan  yang  dilakukan Pusat  secara  sentralistik  terhadap Daerah linear dengan sistem pertanggungjawaban  Kepala  Daerah. Pertanggungjawaban  Kepala  Daerah bukanlah  faktor  penilaian  yang mengandung  konsekuensi,  karena hubungan yang dibentuk antara Pusat dan  Daerah  di  bidang  pengawasan tidak  disertakan  sanksi  admnistratif. Instrumen sanksi yang tersedia hanya pemecatan, apabila Pemerintah Pusat menghendakinya,  sekalipun  tanpa sebab.

## KESIMPULAN
Model  pemakzulan  kepala daerah di era Orde Lama memperlihatkan kecenderungan yang mengarah  pada  pelemahan  karakter negara kesatuan. Indikator pelemahan dimulai dari pengurangan kewenangan  DPRD  saat  Presiden Soekarno mengeluarkan Penpres No.
6  Tahun  1969.  Terjadilah  arus  balik kewenangan  yang  menumpuk  di
tangan pemerintah
pusat.
Implikasinya  merambah  pada  sendi desentralisasi  dan  otonomi  daerah tergerus  dan  bahkan  terkikis  karena menguatnya kewenangan pemerintah pusat. Kewenangan pemerintah pusat yang  menguat  tidak  saja  di  bidang pengawasan  tetapi  sampai  pada kewenangan  menentukan  berhenti tidaknya seorang kepala daerah.

## DAFTAR PUSTAKA
Azikin,  Andi,  “Makna  Otonomi Daerah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah pada  Era  Reformasi”, Jurnal MP (Manajemen Pemerintahan), Volume  5,  Nomor  1, Juni 2018 Alder, John, 2002, General Principles of  Constitutional  and Administrative Law ,
New  York,  Palgrave
Macmillan
Decentralization  in  Unitary  States:
Constitutional Frameworks  for  the Arab  States  Region ”, 2014, Center for Constitutional Transitions, International IDEA and the United Nations Development Programme “Distribution  of  Powers  between Central  Governments and Sub-national Governments ”, Committee  of  Experts on Public Administration, Eleventh session, New York, 16-20 April 2011 Jati,  Wasisto  Raharjo,  “Inkonsistensi Paradigma Otonomi Daerah  di  Indonesia: Dilema  Desentralisasi atau Sentralisasi”, Jurnal Konstitusi , Volume  9,  Nomor  4, Desember 2012 “ Impeachment  of  the  Head  of
Reagen ”, diunduh melalui: https://www.legalzoo m.com.articles/how- does-the- impeachment-process- work ,  diakses  tanggal
18 September 2014 Ladner,  Andreas;  Keuffer,  Nocolas; Baldersheim,  Harald; Hlepas, Nikoa; Swianiewicz,  Pawel; Steyvers, Kristof;
Navarro, Carmen, Patterns of Local Autonomy  in  Europe , 2019, Switzerland, Palgrave Macmillan Hague,  Rod  and  Harrop,  Martin, 2004, Comparative Government and Politics An Introduction , New York, Palgrave Macmillan Karim,  Abdul  Gafar, Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah  Di  Indonesia , 2003,  Yogyakarta  : Pustaka Pelajar, Manan,  Bagir,  1994, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 194 5,  Pustaka  Sinar Harapan, Jakarta, ___________,  2005, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah ,  Yogyakarta, FH UII Press Manan, Bagir dan Magnar,  Kuntana, 1997, Beberapa Masalah  Hukum  Tata Ne gara, Alumni, Bandung Murhani, Suriansyah, 2014, Manajemen Pengawasan Pemerintahan Daerah , Pustaka Pelajar, Yigyakarta, Newton,  Kenneth  dan  van  Deth,  Jan W  2010, Foundation of Comparative Politics  Democracies of  the  Modern  World , New York, Cambridge University Press Ngantung, Henk, Seniman dan Gubernur Jakarta Yang Terlupakan”, diunduh melalui: http://www.berdikario nline.com/riawayat- henk-ngantung /,
diakses pada tanggal 2
Februari 2018 Mahfud  MD,  Moh,  2009, Politik Hukum  di  Indonesia , PT RajaGrafindo Persada, Jakarta Nurcholis,  Hanif,  2007, Teori  dan Praktik  Pemerintahan Dan Otonomi Daerah , PT. Gramedia Widiasarana Indonesia, Jakarta Wicandra,  Obed  Bima,  2017, Henk Ngantung; Saya Bukan Gubernurnya PKI , Deepublish, Yogyakarta Osumah, Oarhe, (2015). “Democracy and Disorder Impeachment of Governors and Political  devolopment in  Nigeria’s  Fourth Republic”. Taiwan Journal of Democracy . 11( 2): 166
Joeniarto,  R,  1992, Perkembangan
Pemerintah  Lokal ,  Bumi  Aksara,
Jakarta
Usman, Sunyoto, 2005, “Otonomi
Daerah,
Desentralisasi, dan Demokratisasi”, dalam buku: Memperkokoh Otonomi Daerah, Kebijakan, Evaluasi, dan Saran , kata
pengantar Mardiasmo, UII Press, Yogyakarta Strong,  C.F,  1966, Modern  Political Constituions , The English Language Book Society and Sidgwick  &  Jackson Limited, London Treisman, Daniel, 2007, The Architecture of Government Rethinking Political Decentralization , Cambridge, Cambridge  University Press Undang-Undang  Nomor  1  Tahun 1945 Tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah. (Diumumkan Pada Tanggal 23 November 1945). Undang-Undang  Nomor  22  Tahun 1948 Tentang Penetapan Aturan- Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan  Sendiri Di Daerah-Daerah Yang Berhak Mengatur Dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri. (Diumumkan Pada Tanggal 10 Juli 1948). Undang-Undang  Nomor  1  Tahun 1957  Tentang  Pokok- Pokok  Pemerintahan Sendiri. (Lembaran Negara Republik Indonesia  Tahun  1957 Nomor  6;  Tambahan Lembaran Negara Nomor 1143) Penetapan  Presiden  Nomor  6  Tahun 1959 Tentang Penetapan Presiden Tentang  Pemerintahan Daerah. (Lembaran Negara  Tahun  1959 Nomor  94;  Tambahan Lembaran Negara Nomor 1843) Undang-Undang  Nomor  18  Tahun 1965  Tentang  Pokok- Pokok  Pemerintahan Daerah. (Lembaran Negara Republik Indonesia  Tahun  1965 Nomor  80;  Tambahan Lembaran Negara Nomor 2777).