KEPAILITAN TERHADAP BANK BERDASARKAN ASAS KESEIMBANGAN SEBAGAI PERWUJUDAN PERLINDUNGAN KEPENTINGAN NASABAH PENYIMPAN

## Rachmadi Usman
Fakultas Hukum Universitas Lambung Mangkurat, Jl. Brigjend H. Hasan Basry, Banjarmasin E-mail : usmanrachmadiu@yahoo.com

## Abstrak :
Dalam rangka penyelesaian bank bermasalah dibutuhkan suatu mekanisme yang mampu mewadahi dan menjamin perlindungan kepentingan nasabah penyimpan (kreditor bank). Terdapat dua mekanisme yang dapat  digunakan  dalam  penyelesaian  bank  bermasalah  dengan  mendayagunakan  pranata  dan kelembagaan  likuidasi  bank  dan  kepailitan  bank.  Likuidasi  bank  merupakan  mekanisme  yang  lazim digunakan  dalam  rangka  pencabutan  izin  usaha,  pembubaran  badan  hukum  dan  pelaksanaan  likuidasi bank.  Ketentuan  likuidasi  bank  ini  telah  mereduksi  ketentuan  kepailitan  bank  sebagai  kewenangan tunggal Bank Indonesia. Adanya pembatasan kewenangan dan hak dalam kepailitan bank tersebut, pada hakikatnya bentuk perlakuan diskriminasi dan tidak sesuai dengan asas keseimbangan serta mengingkari kebebasan  berkontrak  dari  para  pihak  yang  mengikatkan  diri  pada  perjanjian  simpanan.  Kepailitan merupakan  instrumen  yang  efisien,  efektif,  dan  proporsional  untuk  penyelesaian  utang  piutang  antara bank dan nasabah penyimpan. Oleh karena itu pembatasan kewenangan dan hak dalam kepailitan bank hanya  pada  Bank  Indonesia  tidak  meniadakan  hak  dan  perlindungan  kepentingan  nasabah  penyimpan (kreditor  bank)  untuk  mempailitkan  bank  sepanjang  terdapat  piutang  bank.  Sesuai  dengan    asas keseimbangan,  sudah  seyogianya  nasabah  penyimpan  (kreditor  bank)  mempunyai  hak  istimewa dibandingkan dengan lebih mengutamakan perlindungan kepentingan publik dalam kepailitan bank.
Kata Kunci: Kepailitan Bank, Keseimbangan, dan Perlindungan Kepentingan Nasabah
Penyimpan

## PENDAHULUAN
Lembaga perbankan mempunyai karakteristik  usaha  yang  berbeda  dengan lembaga non bank pada umumnya. Diantara perbedaannya, eksistensi lembaga perbankan sangat bergantung pada unsur kepercayaan. 1
Ketidakpercayaan  pada  lembaga  perbankan
1 Sentosa  Sembiring,  "Sinopsis  Hukum Perbankan",  dalam Percikan  Gagasan  tentang Hukum  II:  Kumpulan  Tulisan  Ilmiah  Hukum  Alumni dan Dosen Fakultas Hukum Universitas Parayangan , A.F  Erawaty,  dkk,  Citra  Aditya  Bakti,  Bandung, 1993, h. 104.
dapat  menjadikan  lembaga  perbankan  am- bruk  dalam  waktu  sekejap. 2 Untuk  itulah, menjaga  kepercayaan  masyarakat  menjadi hal  krusial  yang  mesti  dikelola  oleh  peng- urus bank. 3
Karakteristik  lain  dari  bisnis  bank adalah  sebagian  besar  usaha  bank  dibiayai dengan  utang  (simpanan  masyarakat  dan
2 Hikmahanto  Juwana, Bunga  Rampai Hukum  Ekonomi  dan  Hukum  Internasional ,  Lentera Hati, Jakarta, 2002, h. 4.
3 Bank  Indonesia, Menyingkap  Tabir  Seluk Beluk  Pengawasan  Bank ,  Bank  Indonesia,  Jakarta, 2010, h. 20.
utang lainnya). Sementara modal bank lebih kecil  akan  gampang  habis  bahkan  menjadi negatif  tatkala  bank  mengalami  kerugian cukup  besar,  akibatnya  bank  pun  akan mengalami masalah solvabilitas . 4
Munculnya  bank  bermasalah  sangat- lah tidak diinginkan oleh semua pihak, baik masyarakat dan seluruh lembaga pengemban Jaring Pengaman Sektor Keuangan. Namun, jika  terlanjur  ada  bank  bermasalah,  maka harus  ditangani  sesuai  mekanisme  dan ketentuan  peraturan  yang  ada  agar  dampak- nya  tidak  merugikan  nasabah  bank,  para pemangku  kepentingan  ( stakeholders )  serta tidak  sampai  mengguncang  industri  per- bankan. 5 Pencabutan  izin  usaha  bank  meru- pakan  keputusan  yang  tidak  diinginkan semua pihak. 6
Bank bermasalah pada awalnya dise- lesaikan  dengan  hukum  kepailitan  umum. Sementara itu di negara-negara yang hukum kepailitannya tidak memberikan perlindung- an  yang  cukup  bagi  nasabah  dan  kreditor lainnya atau tidak memberikan perlindungan bagi  sistem  perbankan,  prosedur  likuidasi khusus  diberlakukan  bagi  bank.  Alasannya penerapan  hukum  kepailitan  umum  kepada bank  bermasalah  menimbulkan  kesulitan. Pengadilan  akan  kewalahan  menyelesaikan banyaknya bank bermasalah pada saat krisis
4 Ibid, h. 20-21.
5 Rudjito,  dkk, 5  Tahun  LPS  Menjamin Simpanan  Nasabah  dan  Menjaga  Stabilitas  Sistem Perbankan ,  Lembaga  Penjamin  Simpinan,  Jakarta, 2011, h. 49.
6 Ibid , h. 58.
perbankan. Kondisi ini menjadi pembenaran pengecualian  bank  dari  prosedur  kepailitan melalui  pengadilan.  Oleh  karena  itu  bank- bank bermasalah diselesaikan melalui proses extra  judicial . 7 Dipilihnya  likuidasi  sebagai proses  keperdataan  untuk  membubarkan badan  hukum  dan  menyelesaikan  hak  dan kewajiban  bank,  termasuk  menjual  aset, menagih  piutang  dan  membayar  utang, dengan tujuan agar nasabah penyimpan pada bank terlindungi haknya. 8
Penyelesaian  bank  bermasalah  mela- lui  mekanisme  likuidasi  diatur  dalam  Pasal 37 ayat (2) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992  tentang  Perbankan  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1992  Nomor  31, Tambahan Lembaran Negara Republik Indo- nesia  Nomor  3472,  untuk  selanjutnya  di- sebut UU 7/1992) sebagaimana telah diubah dengan  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun 1998  tentang  Perubahan  atas  Undang- Undang  Nomor  7  Tahun  1992  tentang Perbankan  (Lembaran  Negara  Republik Indonesia Tahun 1998 Nomor 182,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indo- nesia  Nomor  3790,  untuk  selanjutnya disebut UU 10/1998). Pasal ini memerintah- kan likuidasi bank seiring dengan pencabut- an izin usaha dan pembubaran badan hukum
7 Zulkarnain Sitompul, "Likudidasi BDB dan Efektifitas  Pengawasan  Bank", Pilars  Nomor  28,
Tahun VII, 12-18 Juli 2004 , dalam sippm.unas.ac.id/page/download.php%3Fpath%3D../ files/lp... diunduh tanggal 12 September 2013., h. 1.
8 Adrian  Sutedi, Hukum  Perbankan:  Suatu Tinjauan  Pencucian  Uang,  Merger,  Likuidasi,  dan Kepailitan , Sinar Grafika, Jakarta, 2007, h.139.
bank.  Kelanjutannya,  segera  diikuti  dengan proses  pemberesan  berupa  penyelesaian  se- luruh hak dan kewajiban (piutang dan utang) oleh tim likuidasi bank.
Dalam  praktiknya,  penanganan  bank bermasalah  melalui  mekanisme  likuidasi memerlukan  waktu  yang  lama  dan  bahkan tidak jelas kapan selesainya. 9 Demikian pula kebijakan  restrukturisasi  perbankan  yang dilakukan  Indonesia  pada  masa  krisis  dulu membuahkan  beban  keuangan  yang  ter- mahal  dan  terboros  sepanjang  sejarah  per- bankan  dunia. 10 Mencabut  izin  usaha  dan melikuidasi  bank  sudah  barang  tentu  justru akan  makin  menghilangkan  keperca-yaan masyarakar  kepada  perbankan. 11 Penyela- matan  bank  bermasalah  di  Amerika  Serikat melalui  likuidasi  hanya  menempati  porsi tidak  berarti,  hanya  5,2%,  sedangkan  di
9 Lihat  Alex  Kurniawan,  "Kajian  Hukum Terhadap Penyelesaian Likuidasi Bank Yang Dicabut Izin Usahanya Sebelum  Berlakunya Undang-Undang Nomor  24  Tahun  2004  tentang  Lembaga  Penjamin Simpanan", Buletin  Hukum    Perbankan  dan Kebankansentralan,  Volume  11,  Nomor  1,  Januari- April  2013 ,  Direktorat  Hukum  Bank  Indonesia, Jakarta, 2013, h. 39-66.
10 Masyud  Ali  sebagaimana  mengutip  dari
Fakultas Hukum
Universitas
Brawijaya,
"Kewenangan  dan  Tanggung  Jawab  Bank  Indonesia dalam  Likuidasi  dan  Kepailitan  Bank", Buletin Hukum  Perbankan  dan  Kebanksentralan,  Volume  2 Nomor  2,  Agustus  2004 ,  Direktorat  Hukum  Bank Indonesia, Jakarta, 2004, h. 40.
11 Sutan Remy Sjahdeini, "Sudah Memadaikah  Perlindungan  Yang  Diberikan  oleh Hukum  Kepada  Nasabah  Penyimpan  Dana", Orasi Ilmiah  Dies  Natalis  XL/Lustrum  VIII  Universitas Airlangga ,  Universitas  Airlangga,  Surabaya,  10 Nopember 1994, h. 23 dan 25.
Jepang,  Norwegia,  Finlandia,  dan  Swedia, cara likuidasi bank bahkan tidak dikenal. 12
Pranata  dan  kelembagaan  hukum perbankan  secara  implisit  memberikan  ke- mungkinan  penyelesaian  bank  bermasalah melalui mekanisme kepailitan sebagai alasan likuidasi  bank.  Hal  ini  ditegaskan  dalam Pasal  9  ayat  (3)  UU  7/1992  sebagaimana telah  diubah  dengan  UU  10/1998  yang  me- nentukan bahwa  dalam hal bank mengalami kepailitan, semua harta yang dititipkan pada bank tersebut tidak dimasukkan dalam harta kepailitan  dan  wajib  dikembalikan  kepada penitip  yang  bersangkutan.  Pasal  ini  dapat dijadikan  dasar  hukum  bahwa  bank  dapat dipailitkan,  sehingga  harta  yang  dititipkan pada  bank  tersebut  tidak  termasuk  sebagai boedel kepailitan.
Ketentuan  likuidasi  bank  sebagai- mana  diatur  dalam  Pasal  37  ayat  (2)  UU 7/1992  sebagaimana  telah  diubah  dengan UU  10/1998  mereduksi  kemungkinan  ke- pailitan bank sebagaimana ditentukan dalam Pasal  9  ayat  (3)  UU  7/1992  sebagaimana telah  diubah  dengan  UU  10/1998.  Pasal  37 ayat  (2)  UU  7/1992  sebagaimana  telah  di- ubah  dengan  UU  10/1998  dengan  tegas menghalangi  kemungkinan  kepailitan  bank, yang  mengharuskan  penyelesaian  bank  ber- masalah  melalui  mekanisme  pencabutan
12 Ari  Purwadi,  "Penerapan  Ketentuan Kepailitan  Pada  Bank  Yang  Bermasalah", Perpektif, Volume XVI, Nomor 3, Tahun 2011, Edisi Mei , dalam ejournal.uwks.ac.id/myfiles/
201207081310382587/10.pdf  , diunduh  pada  tanggal 13 September 2013, h. 129.
izin,  pembubaran  badan  hukum,  dan  li- kuidasi bank.
Terkait  dengan  persyaratan  pro- sedural  kepailitan  bank,  ketentuan  Pasal  2 ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  37  Tahun 2004  tentang  Kepailitan  dan  Penundaan Kewajiban  Pembayaran  Utang  (Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2004 Nomor  131,  Tambahan  Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Nomor  3943,  untuk selanjutnya  disebut  UU  37/2004)  telah meredukasi  persyaratan  kepailitan  pada umumnya sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat  (1)  UU  37/2004,  yang  menyatakan bahwa  dalam  hal  debitor  adalah  bank, permohonan  pernyataan  pailit  hanya  dapat diajukan oleh Bank Indonesia. Ketentuan ini menghalangi  nasabah  penyimpan  (kreditor bank)  untuk  mengajukan  permohonan  pailit bank,  karena  terbentur  pada  aturan  pro- sedural yang mensyaratkan yang berwenang mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank  adalah  hanya  Bank  Indonesia.  Hal  ini mengandung makna, bahwa nasabah penyimpan (kreditor bank) tidak mempunyai legal  standing untuk  dapat  mengajukan permohonan  pernyataan  pailit  bank.  Ber- dasarkan  ketentuan  ini,  Mahkamah  Agung pun  menolak  permohonan  pailit  Bank Global  Internasional  (dalam  likuidasi)  yang diajukan  seorang  nasabah  penyimpannya berhubung yang bersangkutan tidak memiliki  kapasitas legitima  persona  standi in  judicio ,  permohonan  pailit  seperti  ini
hanya  dapat  diajukan  oleh  Bank  Indonesia sesuai dengan ketentuan Pasal 2 ayat (3) UU 37/2004. 13
Pilihan  kebijakan  seperti  ini  tentu memperlemah  perlindungan  hak  dari  kre- ditor  bank.  Padahal  dilahirkannya  lembaga kepailitan  bertujuan  untuk  memberi  akses kepada  kreditor  atas  harta  debitor  untuk mendapatkan  pelunasan  piutangnya. 14 Na- mun  karena  otoritas  penuh  berada  pada Bank  Indonesia,  hal  tersebut  tidak  sejalan dengan  tahapan  serta  proses  kepailitan  itu sendiri  yang  secara  umum  memberikan "kedaulatan"  kepada  kreditor  dengan  dasar hubungan  utang  piutang  yang  ada  dalam mempailitkan debitornya. 15
Tampak  dari  uraian  di  atas  terdapat ketidakharmonisan aturan penyelesaian bank  bermasalah,  di  mana  ketentuan  li- kuidasi  bank  telah  meredukasi  ketentuan kepailitan  bank,  yang  merupakan  bentuk ketidakpastian  hukum  dalam  memberikan perlindungan  hukum  terhadap  nasabah
13 Lihat  Putusan  Pengadilan  Niaga  pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat Nomor 30/PAILIT/2006/PN.NIAGA.JKT.PST  tanggal  14
Agustus 2006 dan Putusan Mahkamah Agung Nomor 029  K/N/2006  tanggal  26  Juli  2007  dalam  perkara Lina  Sugiharti  Otto melawan PT  Bank  Global InternasionL Tbk (dalam likuidasi) .
14 M.  Fauzi,  "Kedudukan  Bank  Indonesia dalam  Kepailitan  Bank  (The  Position  of  Bank Indonesia  in  the  Banking  Bankruptcy",  dalam risalah.fhunmul.ac.id/wp- content/uploads/2012/02/5.-Ked.. , diunduh pada tanggal 14 September 2013, h. 1.
15 M. Fauzi, "Menimbang Konstruksi Hukum Kepailitan  Bank;  Perspektif  Nilai-nilai  Dasar  dan Tujuan  Hukum  ( Law  Construction  of  Bankruptcy; Basic  Values  and  Orientation  of  Law  Perspective )", Risalah Hukum, Volume 6 Nomor 1 , Fakultas Hukum Universitas Mulawarman, Samarinda, Juni 2010, h. 2.
penyimpan  (kreditor  bank).  Di  samping  itu, UU  37/2004  juga  telah  meniadakan  hak nasabah  penyimpan  (kreditor  bank)  untuk mengajukan permohonan pailit bank. Hal ini juga  sekaligus  merupakan  bentuk  ketidak- pastian  keadilan  dalam  proses  penyelesaian utang  piutang  antara  bank  dan  nasabah penyimpan (kreditor bank).

## PEMBAHASAN
Kewenangan  Bank  Indonesia  dalam Kepailitan Terhadap Bank
Bila  terjadi  kepailitan,  kendati  bank berkedudukan sebagai debitor terkait dengan "perjanjian  simpanan"  atau  "perjanjian penyimpanan  dana",  ternyata  bank  tidak dapat  dipailitkan.  Kalaupun  dipailitkan, kepailitan  bank  hanya  dapat  dilakukan  oleh Bank  Indonesia  sebagai  otoritas  tunggal dalam kepailitan bank.
Berdasarkan  Pasal  2  ayat  (3)  UU 37/2004  ini,  pada  prinsipnya  pihak  lain diluar  Bank  Indonesia  tidak  dapat  menga- jukan  permohonan  pernyataan  pailit  bank. Pihak  lain  diluar  Bank  Indonesia  dapat mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank  sepanjang  hal  itu  dilakukan  dibawah koordinasi  Bank  Indonesia.  Namun  dalam proses  kepailitannya,  yang  berhak  menga- jukan  permohonan  pernyataan  pailit  bank adalah Bank Indonesia. Dibandingkan dengan  kepailitan  pada  umumnya,  pertim- bangan  untuk  mengajukan  atau  tidak mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit
bank  oleh  Bank  Indonesia  semata-mata didasarkan  kepada  penilaian  atas  kondisi keuangan bank  yang bersangkutan dan kon- disi perbankan secara keseluruhan.
Rezim  hukum  perbankan  member- kan  implikasi  bahwa  suatu  bank  dapat mengalami  likuidasi,  karena  sebab  selain akibat kepailitan, yaitu karena bank tersebut dicabut  izin  usahanya  dan  memerintahkan pembubaran  badan  hukum  dan  membentuk tim  likuidasi.  Hal  ini  berarti  UU  7/1992 sebagaimana  diubah  dengan  UU  10/1998 memberikan  indikasi  tentang  dapat  dialami- nya  likuidasi  oleh  suatu  bank  karena  bank itu  dinyatakan  pailit  atau  karena  bank  itu dicabut  izin  usahanya. 16 namun  dalam praktiknya,  sampai  dengan  saat  ini,  Bank Indonesia  belum  pernah  mempergunakan mekanisme  kepailitan  bank,  namun  cende- rung  menggunakan  mekanisme  likuidasi bank. 17
Kewenangan  mencabut  izin  usaha bank  merupakan  kewenangan  yang  diatri- busikan  kepada  Bank  Indonesia,  yang merupakan  kewenangan diskresioner, kare- na  suatu  bank  telah  gagal  memenuhi ketentuan prudential  standards ,  sedangkan likuidasi adalah cara/proses yang diperintah- kan  UU  7/1992  sebagaimana  telah  diubah
16 Rahayu Hartini, Hukum Kepailitan , Bayu Media, Malang, 2003, h. 27.
17 Rosalia  Suci,  dkk,  "Aspek  Hukum Kepailitan  dan  Insolvesi  Bank  Di  Negara-negara ASEAN", Buletin Hukum Perbankan dan Kebanksentralan,  Volume  9,  Nomor  3,  September- Desember 2011 ,  Direktorat  Hukum Bank Indonesia, Jakarta, 2011, h. 11.
dengan  UU  10/1998  untuk  menyelesaikan hak  dan  kewajiban  bank.  Jadi,  pencabutan izin  usaha  bank  merupakan exercise atas kewenangan  hukum  publik  yang  diberikan undang-undang  kepada  Bank  Indonesia  se- laku otoritas perbankan. Sedangkan likuidasi dipilih  oleh  pembentuk  UU  7/1992  seba- gaimana  telah  diubah  dengan  UU  10/1998 sebagai  proses  keperdataan  untuk  meng- akhiri/membubarkan badan hukum bank dan menyelesaikan  hak  dan  kewajiban  bank, termasuk menjual aset, menagih piutang dan membayar  utang,  dengan  tujuan  agar nasabah  penyimpan  sebagai  kreditor  dari bank terlindungi haknya. 18
Bank Indonesia memiliki dua kewenangan sebagai pilihan dalam penyelesaian  bank  bermasalah,  yaitu:  (1) mencabut  izin  usaha  bank  dan  (2)  menga- jukan  permohonan  pernyataan  pailit  bank sesuai  kewenangan  eksklusif  yang  dimiliki Bank  Indonesia.  Karena  itu,  tidaklah mungkin  suatu  bank  yang  sedang  dalam proses  likuidasi,  kemudian  dalam  waktu bersamaan diajukan permohonan pernyataan pailit,  berhubung  kedua  kewenangan  itu hanya  terletak  di  tangan  Bank  Indonesia. Dalam  arti  tidak  mungkin  bagi  Bank Indonesia  melakukan  dua  tindakan  hukum
18 Agus  Santoso,  "Kewenangan  Bank Indonesia  dalam  Likuidasi  dan  Kepailitan  Bank Terkait  dengan  RUU  Lembaga  Penjamin  Simpanan (LPS)  serta  RUU  Kepailitan  dan  Penundaan Kewajiban  Pembayaran  Utang  (KPKPU)", Buletin Hukum  Perbankan  dan  Kebanksentralan,  Volume  2 Nomor  2,  Agustus  2004 ,  Direktorat  Hukum  Bank Indonesia, Jakarta, 2004, h. 60-61.
yang  berbeda  terhadap  subjek  hukum  yang sama (bank). 19
Pengaturan yang demikian ini menunjukkan  bahwa  pembentuk  undang- undang  memberikan  perhatian  tersendiri bagi  bank  sebagai  debitor  dalam  kepailitan. Perhatian  tersendiri  ini  diberikan  karena bank  memiliki  karakter  khusus,  yaitu  ber- transaksi kepercayaan yang berdampak pada perekonomian  nasional.  Kegiatan  usaha bank  yang  berkenaan  dengan  kepercayaan masyarakat  ini  sangat  penting  dijaga  dan dipertahankan  kesinambungannya,  sehingga sangat tepat pengaturan undang-undang bah- wa bank perlu diatur dan diawasi oleh Bank Indonesia. 20
Dari uraian di atas, jelas Pasal 2 ayat (3)  UU  37/2004  membatasi  hak  nasabah penyimpan  (kreditor  bank)  dalam  kepailitan terhadap  bank.  Bila  kreditor  bank  ber- kehendak  mengajukan  permohonan  pernya- taan  pailit  bank,  maka  nasabah  penyimpan (kreditor  bank)  tidak  dapat  serta  merta mengajukan  permohonannya  kepada  Peng- adilan  Niaga,  melainkan  hanya  dapat  diaju- kan  oleh  Bank  Indonesia.  Pembatasan  hak semacam  ini  terkait  dengan  karakteristik bisnis perbankan yang menyangkut berbagai kepentingan  yang  harus  tetap  diberikan perlindungan  dan  kepentingan  dunia  per-
19 Jono, Hukum Kepailitan , Sinar Grafika, Jakarta, 2008, h. 16
20 Ramlan  Ginting,  "Kewenangan  Tunggal Bank  Indonesia  dalam  Kepailitan  Bank", Buletin Hukum  Perbankan  dan  Kebanksentralan,  Volume  2, Nomor  2,  Agustus  2004 ,  Direktorat  Hukum  Bank Indonesia, Jakarta, 2004, h. 1.
bankan  dalam  mempertahankan  bisnis  usa- hanya.  Walaupun  kewenangan  tunggal mengajukan  kepailitan  bank  berada  di tangan  Bank  Indonesia,  pasal  tersebut ternyata  masih  memberikan  kemungkinan bank  dapat  dipailitkan  sebagai  dasar  me- lakukan likuidasi bank.
Perlindungan Kepentingan Nasabah
Penyimpan  dalam  Kepailitan  Terhadap Bank Berdasarkan Asas Keseimbangan
Bila  dicermati  nampaknya  upaya kepailitan  ini  sangat  sulit  untuk  diber- lakukan bagi bank sebagai debitor, mengingat  bank  mengemban  kepercayaan masyarakat  termasuk  masyarakat  negara lain.  Kepercayaan  masyarakat  ini  terutama berupa kepercayaan para kreditor bank yang jumlahnya relatif banyak.  Kepercayaan para kreditor  ini  sangat  perlu  dijaga  dan dipertahankan  agar  tidak  sampai  menurun apalagi hilang sama sekali. 21
Alasan  lain  kepailitan  bank  tidak digunakan  oleh  Bank  Indonesia,  mengingat pernyataan pailit terhadap suatu bank selaku debitor pailit akan beresiko adanya likuidasi bank berdasarkan putusan pengadilan dengan  terhentinya  kegiatan  usaha  bank sebelum  dilakukan  pencabutan  izin  usaha, serta  pemberesan  bank  menjadi  di  luar lingkup  kewenangan  Bank  Indonesia,  me- lainkan  diurus  oleh  kurator.  Hal  ini  tidak sejalan dengan tujuan dan fungsi bank yakni
21 Ibid , h. 7.
untuk  meningkatkan  taraf  hidup  orang banyak  melalui  dana  simpanan  masya- rakat. 22
Merujuk  Pasal  2  ayat  (3)  UU 37/2004,  diketahui  bahwa  Bank  Indonesia memiliki kapasitas persona standi in judicio untuk  mengajukan  permohonan  pernyataan pailit  bank.  Dalam  kapasitas  ini,  UU 37/2004  memberikan  kewenangan  mutlak kepada Bank Indonesia untuk dapat mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank di Pengadilan Niaga. Sudah seharusnya sebagai pemangku otoritas perbankan, Bank Indonesia  mempunyai legal  standing untuk mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank.  Kehadiran  Bank  Indonesia  dalam mekanisme  kepailitan  bank  tersebut  sebagai perwujudan  perwakilan  kepentingan  per- lindungan dana masyarakat.
Ternyata bila kapasitas Bank Indonesia  sebagai  kreditor,  maka  dalam mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank,  hanya  kepentingan  Bank  Indonesia saja  yang  akan  diwakilinya  dan  atas  hal yang  demikian  ini  rasanya  tidak  adil diberikan  kewenangan  khusus  kepada  Bank Indonesia. Bank Indonesia sudah sewajarnya melaksanakan  kewenangannya  dalam  ke- pailitan  untuk  menunjang  perekonomian nasional. 23
22 Fakultas  Hukum  Universitas  Surabaya, "Likuidasi  dan  Kepailitan  Lembaga  Perbankan", Buletin  Hukum  Perbankan  dan  Kebanksentralan, Volume 2 Nomor 2, Agustus 2004 , Direktorat Hukum Bank Indonesia, Jakarta, 2004, h. 29.
23 Adrian Sutedi, Op.Cit ., h. 227.
Sekali  lagi,  kewenangan  Bank  Indo- nesia  dalam  Pasal  2  ayat  (3)  UU  37/2004 yang  diberikan  oleh  pembentuk  undang- undang  terkait  dengan  kedudukan  hukum Bank Indonesia dalam kepailitan bank hanya karena fungsinya sebagai pemegang otoritas di  bidang  perbankan  belaka  dan  sekaligus bermaksud  untuk  melindungi  kepentingan yang  lebih  besar  untuk  tetap  menjamin kepercayaan  masyarakat  terhadap  dunia perbankan.  Oleh  karena  itu  dibutuhkan bisnis  perbankan  yang  terpercaya  dan  ber- tanggung  jawab  dalam  menjalankan  fungsi dan  kegiatannya.  Hal  ini  akan  dapat  lebih meningkatkan  tingkat  kepercayaan  masya- rakat  sebagai  pengguna  jasa  bank  untuk menitipkan dananya pada lembaga perbankan.
Konsep  kepailitan  dalam  kepailitan bank  tidak  lagi  merupakan  sita  umum  yang mencakup  seluruh  kekayaan  debitor  yang ditujukan  untuk  kepentingan  pelunasan piutang  semua  kreditor.  Tujuan  kepailitan dalam  kepailitan  bank  tidak  semata  pem- bagian kekayaan debitor oleh kurator kepada semua  kreditor  dengan  memperhatikan  hak- hak mereka masing-masing sebagai pelunas- an  piutang,  akan  tetapi  telah  memasukkan tujuan-tujuan  lain  yang  merupakan  kepen- tingan publik sebagai pelaksanaan tugas dan fungsi otoritas moneter dari Bank Indonesia sebagai  satu-satunya  pihak  yang  diberikan kewenangan  mengajukan  permohonan  per-
nyataan pailit atas bank. 24
Sesuai  dengan  ketentuan  yang  ter- cantum  dalam  Pasal  2  ayat  (3)  UU  37/2004 pada  prinsipnya  suatu  bank  dapat  di- pailitkan,  hanya  saja  pihak  yang  dapat bertindak  sebagai  pemohonnya  dibatasi, tidak  dapat  diajukan  pihak  lain  selain diajukan oleh Bank Indonesia. Ketentuan ini membatasi  pihak    ang  dapat  mengajukan permohonan  pernyataan  pailit  bank.  Mak- sudnya,  pembatasan  prosedural  pengajuan pailit  bank  dikenakan  kepada  nasabah penyimpan  (kreditor  bank),  namun  bukan meniadakan  hak  nasabah  penyimpan  (kre- ditor  bank)  untuk  mengajukan  permohonan pernyataan  pailit  bank  sepanjang  yang  ber- sangkutan  memiliki  hak  perdata  berupa piutang bank.
Ketentuan  Pasal  2  ayat  (3)  UU  37/ 2004  itu,  telah  memberlakukan  standar ganda  ( double  standard ).  Ketentuan  hanya Bank  Indonesia  yang  dapat  mengajukan permohonan  pernyataan  pailit  dalam  hal debitor  adalah  bank,  telah  merampas  hak kreditor  dari  bank.  Bank  sebagai  kreditor dalam  menghadapi  debitor  nonbank  dapat mandiri  menjalankan  haknya  untuk  meng- ajukan  permohonan  pernyataan  pailit,  tetapi apabila  bank  sebagai  kreditor  menghadapi debitor yang merupakan bank, haknya untuk mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit
24 M. Fauzi, Kedudukan Bank Indonesia dalam Kepailitan Bank , Op.Cit , h. 5.
itu hilang. 25
Sejalan  dengan  Pasal  2  ayat  (3)  UU 37/2004,  permohonan  pailit  Bank  Global Tbk  (dalam  likuidasi)  yang  diajukan  oleh Lina Sugiharti Otto akhirnya ditolak majelis hakim  Mahkamah  Agung  sebagaimana  da- lam  perkara  kepailitan  Putusan  Mahkamah Agung Nomor 029 K/N/2006 tanggal 26 Juli 2007.  Menurut  dua  Hakim  Agung,  " Bank Global  Tbk  walaupun  telah  dicabut  izin usahanya  (dalam  likuidasi)  masih  berstatus sebagai bank, karenanya permohanan pailit hanya  dapat  diajukan  oleh  Bank  Indone- sia ". 26 Hakim  Agung  lainnya  I.B.  Ngurah Adnyana  mempunyai  pendapat  berbeda, bahwa  " pada  waktu  itu  "Bank  Global  Tbk sudah  dicabut  izin  usahanya  oleh  Bank Indonesia, sehingga entitasnya bukan sebagai  bank  lagi  dan  karenanya  nasabah penyimpan  sebagai  kreditor  dari  bank berhak  untuk  mengajukan  permohonan pernyataan  pailit  terhadap  Bank  Global Tbk ". 27 Dengan demikian dapat disimpulkan, bahwa  bank  dalam  likuidasi  tetap  tidak dapat  dipailitkan  oleh  nasabah  penyimpan (kreditor bank).
Konstruksi  hukum  kepailitan  bank yang terkandung dalam Pasal 2 ayat (3) UU 37/2004  tersebut,  tidak  sejalan  dengan
25 Sutan Remy Sjahdeini, Hukum Kepailitan: Memahami  Undang-Undang  Nomor  37  Tahun  2004 tentang  Kepailitan ,  Pustaka  Utama  Grafiti,  Jakarta, 2009, h. 117.
26 Lihat  konsiderans  menimbang  Putusan Mahkamah  Agung  Nomor  029  K/N/2006  tanggal  26 Juli 2007, h. 29.
27 Ibid .
prinsip debt  collection dalam  lembaga  ke- pailitan.  Dengan  diserahkan  sepenuhnya kewenangan  mengajukan  permohonan  per- nyataan  pailit  bank  kepada  Bank  Indonesia, para  kreditor  bank  kehilangan  sebuah pranata  hukum  yang  pada  awalnya  dimun- culkan  menjamin  hak  kreditor  untuk  men- dapat  pelunasan  dari  debitor.  Para  kreditor bank  tidak  dapat  lagi  mendapat  pelunasan secara  maksimal  dari  hasil  likuidasi  atas seluruh harta kekayaan debitornya, sehingga mungkin  saja  piutang  kreditor  tidak  dapat dilunasi  sepenuhnya,  karena  aset  bank  telah dialihkan sebelumnya. 28
Selain itu, kewenangan Bank Indone- sia  dalam  mengajukan  kepailitan  bank  juga tidak  sejalan  dengan  prinsip-prinsip  hukum kepailitan  yang  berkaitan  dengan  kreditor, seperti prinsip paritas creditorium dan prin- sip pari  passu  prorata  parte .  Pembatasan pihak  yang  dapat  mengajukan  kepailitan bank  disertai  dengan  pembatasan  dasar pertimbangan  pengajuan  permohonan,  yang diserahkan  sepenuhnya  kepada  Bank  Indo- nesia  yang  tidak  memiliki  kepentingan hukum dalam kepailitan bank, telah mengenyampingkan  hak  dan  kepentingan kreditor dalam lembaga kepailitan. Seharus- nya  kewenangan  tersebut  diberikan  kepada pihak-pihak  yang  memiliki  kepentingan hukum. 29

## Kehadiran  Pasal  2  ayat  (3)  UU
28 M. Fauzi, Kedudukan Bank Indonesia dalam Kepailitan Bank , Loc.Cit .
29 Ibid, 6.
37/2004  pada  dasarnya  membatasi  pihak yang  dapat  mengajukan  permohonan  per- nyataan  pailit  bank,  yang  secara  tidak langsung  berarti  membatasi  hak  nasabah penyimpan  (kreditor  bank)  untuk  menyele- saikan  piutang  bank.  Konsekuensi  dari pembatasan  hak  ini  menyebabkan  nasabah penyimpan  (kreditor  bank)  kehilangan  hak untuk  mengajukan  permohonan  pernyataan pailit  bank  dan  hal  itu  merugikan  kepen- tingannya, bahkan nasabah penyimpan (kre- ditor  bank)  tadi  tidak  memiliki  hak  untuk mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank.  Padahal  bank  sebagai  debitor  masih mempunyai  utang  yang  belum  dibayar  ke- pada  nasabah  penyimpan  (kreditor  bank), yang  menimbulkan  hak  tagih  kepada  bank pailit.  Pembatasan  hak  subjektum  yang  da- pat  mengajukan  permohonan  pernyataan pailit  bank  seperti  ini  merupakan  salah  satu bentuk  ketidakadilan  hukum,  sehingga  hak nasabah  (kreditor  bank)  yang  diakui  tidak terjamin dan terlindungi oleh hukum lagi.
G.W.  Paton  berpendapat,  bahwa  hak berdasarkan hukum biasanya diartikan seba- gai  hak  yang  diakui  dan  dilindungi  oleh hukum. 30 Sarah  Worthington  menyatakan, bahwa  hak  berdasarkan  hukum  ditetapkan oleh  aturan  hukum.  Di  negara-negara dengan  sistem civil  law, hak  berdasarkan hukum  ditetapkan  dalam  kitab  undang-
30 G.W.  Paton, A  Text  of  Jurisprudence sebagaimana  mengutip  Peter  Mahmud  Marzuki, Pengantar  Ilmu  Hukum ,  Kencana  Prenada  Media Group, Jakarta, 2012, h. 141.
undang, sebaliknya di negara-negara dengan sistem common law , hak berdasarkan hukum dapat  diidentifikasi  dari  sanksi  yang dijatuhkan oleh pengadilan atas pelanggaran yang  dilakukan  terhadap  hak  itu.  Apabila pengadilan  menjatuhkan  sanksi,  hal  itu berarti  berkaitan  dengan  hak  dan  kewajiban secara hukum. 31
Sementara  itu  berdasarkan  teori  hak dari  Houwing  bahwa  perlindungan  merupa- kan  unsur  yang  penting  dalam  hak, menyebutkan  bahwa  esensi  hak  bukanlah kekuasaan  yang  dijamin  oleh  hukum,  me- lainkan kekuasaan yang dijamin oleh hukum untuk  merealisasi  suatu  kepentingan. 32 Ke- mudian  teori  kepentingan  yang  dikemuka- kan  oleh  Jeremy  Bentham  dan  Rudolf  von Jhering,  memandang  hak  adalah  kepenting- an-kepentingan yang dilindungi oleh hukum. Kepentingan-kepentingan  ini  bukan  dicipta- kan  oleh  negara,  karena  telah  ada  dalam kehidupan  bermasyarakat  dan  negara  hanya memilihnya  mana  yang  harus  dilindungi. 33
Selanjutnya, teori fungsi sosial dari Leon du Guit, menyatakan tidak ada seorang manusia pun  yang  mempunyai  hak,  sebaliknya  di dalam  masyarakat,  bagi  manusia  hanya  ada suatu  tugas  sosial.  Tata  tertib  hukum  tidak didasarkan  atas  kebebasan  manusia,  tetapi
31 Sarah  Worthington, Equity ,  sebagaimana mengutip Peter Mahmud Marzuki, Ibid ., h. 141-142. 32 Uswatun  Hasanah, Perlindungan  Hukum Nasabah:  Filosofi,  Teori,  dan  Konstruksi ,  Interpena, Yogyakarta, 2012, h 60-61.
33 G.W.  Paton, A  Text  of  Jurisprudence sebagaimana  mengutip  Uswatun  Hasanah. Ibid . ,  h. 61.
atas  tugas  sosial  yang  harus  dijalankan  oleh anggota  masyarakat". 34 Dalam  pengertian perlindungan  hukum  juga  berkaitan  dengan bagaimana  hukum  memberikan  keadilan, yaitu  memberikan  atau  mengatur  hak  dan kewajiban terhadap subyek hukum, selain iu juga  berkaitan  dengan  bagaimana  hukum memberikan  keadilan  terhadap  subyek hukum  yang  dilanggar  haknya  untuk mempertahankan haknya tersebut. 35
Keadilan  merupakan  salah  satu tujuan  hukum,  di  samping  kepastian  dan kemanfaatan. 36 Sehubungan  dengan  itu, maka  “hukum  harus  menjunjung  tinggi keadilan” 37 ,  dalam  artian  bahwa  “keadilan adalah  prinsip  hukum”  sebagai  “nilai tertinggi,  fundamental  dan  absolut  dalam hukum”. 38 Teori-teori  hukum  alam  sejak zaman Socrates hingga Francois Geny, tetap mempertahakan  keadilan  sebagai  mahkota hukum. 39 Teori  hukum  alam  mengutamakan
34 van  Apeldoorn, Pengantar  Ilmu  Hukum ,
Pradnya Paramita, Jakarta, 1985, h. 221
35 Sulistyandari, Hukum Perbankan: Perlindungan Hukum Terhadap Nasabah Penyimpan Melalui Pengawasan Perbankan di Indonesia , Laros, Sidoarjo, h. 283. 36 Dardji  Darmodiharjo  dan  Shidarta, Pokok- pokok  Filsafat  Hukum: Apa  dan Bagaimana  Filsafat Hukum  Indonesia ,  PT  Gramedia  Pustaka  Utama, Jakarta, 1995, h. 137.
37 Hyronimus  Rhiti, Filsafat  Hukum  (Dari Klasik  Sampai  Postmodernisme) ,  Universitas  Atma Jaya, Yogyakarta, 2011, h. 238.
38 Ibid . h. 239. 39 Ahmad  Zaenal  Fanani,  “Teori  Keadilan dalam  Perspektif  Filsafat  Hukum  dan  Islam”,  dalam www.badilag.net. , diunduh tanggal 10 Oktober 2012, h. 2.
“ the  search  for  justice ”. 40 Hal  ini  berarti “keadilan  hanya  bisa  dipahami  jika  ia diposisikan  sebagai  keadaan  yang  hendak diwujudkan  oleh  hukum,  yang  merupakan proses  yang dinamis yang memakan banyak waktu. Upaya ini seringkali juga didominasi oleh  kekuatan-kekuatan  yang  bertarung dalam kerangka umum tatanan politik untuk mengaktualisasikannya”. 41
Keadilan  berkaitan  erat  dengan pendistribusian hak dan kewajiban, hak yang bersifat  mendasar  sebagai  anugerah  Ilahi sesuai  dengan  hak  asasinya,  yaitu  hak  yang dimiliki  seseorang  sejak  lahir  dan  tidak dapat  diganggu  gugat.  Keadilan  adalah kehendak  yang  ajeg. 42 Menurut  Gustav Radbruch  dalam  teorinya  “hukum  itu normatif,  karena  nilai  keadilan”. 43 Sebagai pengemban  keadilan,  maka  hukum  menjadi ukuran  bagi  adil  tidak  adilnya  tata  hukum. Tidak hanya ini, nilai keadilan juga menjadi dasar  dari  hukum  sebagai  hukum.  Sehu- bungan  dengan  itu,  keadilan  memiliki  sifat normatif sekaligus konstitutif bagi hukum. 44
40 Theo  Huijbers, Filsafat  Hukum  dalam Lintasan  Sejarah ,  Kanisius,  Yogyakarta,  1995,  h.
196.
41 Carl Joachim  Friedrich, The Philosophy of Law  in  Historical  Perspective ,  terjemahan  Raisul Mutaaqien, Nusa Media, Bandung, h. 239.
42 R.  Arry  Mth.  Soekowathy,  “Fungsi  dan Relevansi Filsafat Hukum Bagi Rasa Keadilan dalam Hukum  Positif”,  dalam Jurnal  Filsafat  Jilid  35, Nomor 3 , Fakultas Filsafat Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, h. 292
43 Bernard  L.  Tanya,  Yoan  N.  Simanjuntak dan  Markus  Y.  Hage, Teori  Hukum:  Strategi  Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi , Kita, Surabaya, 2007, h. 149.
44 Keadilan bersifat normatif, karena berfungsi  sebagai  prasyarat  transendetal  yang
Ditekankan
Gustav Radbruch, gagasan  hukum  hendaknya  terarah  pada rechtsidee , yakni keadilan. Keadilan, menurut  Aristoles 45 ,  diartikan  ”yang  sama diperlakukan  sama,  dan  yang  tidak  sama diperlakukan tidak sama. Untuk mengisi cita keadilan  dengan  isi  yang  kongkrit,  harus menengok  segi  finalitas  dan  untuk  meleng- kapi  keadilan  dan  finalitas,  dibutuhkan kepastian. 46
Aristoteles  berpendapat  keadilan  itu sikap pikiran yang ingin bertindak adil, yang tidak  adil  adalah  orang  yang  melanggar
mendasari  tiap  hukum  positif  yang  bermartabat. Keadilan tersebut menjadi landasan moral hukum dan sekaligus  tolok  ukur  sistem  hukum  positif.  Kepada keadilan-lah,  hukum  positif  berpangkal.  Sedangkan konstitutif,  karena  keadilan  harus  menjadi  unsur mutlak  bagi  hukum  sebagai  hukum.  Tanpa  keadilan aturan tidak pantas menjadi hukum. Ibid , h. 151. 45 Dalam  hal  ini  Aristoteles  menerangkan keadilan  dengan  ungkapan  “ justice  consists  in treating equals equally and unequalls  unequally, in proportion  to  their  inequality .”  Untuk  hal-hal  yang sama diperlakukan secara sama, dan yang tidak sama juga  diperlakukan  tidak  sama,  secara  proporsional. Lihat    O.  Notohamidjojo, Masalah  Keadilan ,  Tirta Amerta, Semarang, 1971, h. 7. 46 Ibid ,  h.  151.  Menurut Gustav  Radbruch hukum  memiliki  tiga  aspek,  yakni: keadilan , finalitas  (kemanfaatan) dan kepastian .  Aspek keadilan  ini  berarti kesamaan  hak untuk  semua orang  di  depan  hukum.  Aspek  finalitas,  menunjuk pada  tujuan  keadilan,  yaitu memajukan  kebaikan dalam  hidup  manusia.  Aspek  ini  menentukan  isi hukum,  sebab  isi  hukum  memang  sesuai  dengan tujuan  yang  hendak  dicapai.  Oleh  karena  itu  dapat dikatakan,  bahwa  isi  hukum  selalu  adalah  sesuatu yang  menumbuhkan  nilai  kebaikan  di  antara  orang dan  kebaikan  ini  ditentukan  sebagai  suatu  nilai  etis. Sementara  itu,  aspek  kepastian  hukum  atau  legalitas menunjuk pada menjamin bahwa hukum (yang berisi keadilan dan norma-norma yang memajukan kebaikan),  dapat  berfungsi  sebagai  peraturan  yang harus  ditaati.  Dapat  dikatakan,  dua  aspek  yang disebut  pertama  merupakan  kerangka  ideal  hukum, sedangkan  aspek  ketiga  (kepastian)  merupakan kerangka  operasional  hukum.  Lihat  Theo  Huijbers, Filsafat  Hukum  dalam  Lintasan  Sejarah ,  Kanisius, Yogyakarta,  1982,  h.  163  dan  Bernard  Tanya,  Yian N. Simanjuntak dan Markus Y. Hage, Op.Cit ., h. 152.
undang-undang  dengan  tidak  sepantasnya menghendaki  lebih  banyak  keuntungan  dari orang  lain  dan  hakikatnya  tidak  mengingini asas  sama  rata,  sama  rasa.  Segala  sesuatu yang  ditetapkan  dengan  undang-undang adalah  adil,  sebab  adil  itu  apa  yang  dapat mendatangkan  kebahagiaan  dalam  masya- rakat.  Selama  keadilan  itu  ditujukan  kepada orang  lain,  maka  merupakan  kebijakan.  Di antara  dua  kepentingan  yang  tidak  sama, hukum  itu  harus  " berdiri  sama  tengah" (penyeimbang). 47
Aspek  keadilan  menunjuk  pada kesamaan  hak  di  depan  hukum.  Aspek manfaat,  menunjuk  pada  tujuan  keadilan tersebut  yaitu  memberikan  manfaat  dalam hidup  manusia.  Aspek  ini  yang  menentukan dan menjadi isi hukum. Kepastian menunjuk pada  jaminan  bahwa  hukum  yang  berisi keadilan  dan  norma-norma  yang  bertujua memajukan  kebaikan  dalam  hidup  manusia benar-benar  berfungsi  sebagai  peraturan yang ditaati. 48
Terkait  dengan  itu,  John  Rawls menyatakan,  bahwa  tidak  adil  mengor- bankan  hak  dari  satu  atau  beberapa  orang hanya  demi  keuntungan  ekonomis  yang lebih besar bagi masayarakat secara keseluruhan,  hal  itu  bertentangan  dengan keadilan  yang  menghendaki  prinsip  kebe- basan  yang  sama  bagi  semua  orang.
47 Muhammad  Erwin, Filsafat  Hukum: Refleksi  Kritis  Terhadap  Hukum ,  Rajawali  Pers, Jakarta, 2011, h. 224
48 M, Fauzi, Menimbang Konstruksi Hukum Kepailitan Bank ..... Op.Cit , h. 6.
Keputusan  sosial  yang  berkonsekuensi  bagi semua anggota masyarakat harus dibuat atas dasar hak daripada atas dasar manfaat. 49
Pranata  dan  lembaga  kepailitan diadakan  untuk  memberikan  keadilan  bagi para  pihak  yang  berkepentingan  dalam penyelesaian urusan hutang piutang. Sekecil apapun  jumlah  utang  debitor  harus  dibayar kembali  kepada  kreditor.    Setiap  debitor mempunyai  kewajiban  dan  tanggung  jawab untuk  melunasi  utangnya  kepada  kreditor. Keadilan  dalam  kepailitan  terletak  pada diakui,  dijamin,  dan  dilindungi  secara  pasti dan  adil  atas  hak  perdata  kreditor  berupa tagihan  kepada  debitor.  Kreditor  menjamin dan bertanggung jawab secara pasti dan adil dalam  pembayaran  atas  tagihan  masing- masing  debitornya.  Bila  debitor  tidak  sang- gup  lagi  untuk  membayar  utangnya  ( insol- vency  test )  kepada  kreditor,  maka  debitor dapat  dipailitkan  dan  selanjutnya  harta debitor pailit tersebut disita sebagai jaminan pembayaran atas utang-utangnya secara adil, merata  dan  berimbang  kepada  para  kre- ditor. 50 Dalam  mekanisme  kepailitan  ini,
49 Andre Ata Ujan, Keadilan dan Demokrasi (Telaah  Filsafat  Politik  John  Rawls) ,  Kanisius, Yogyakarta, 1999, h. 18. 50 Dengan  penyitaan  atau  eksekusi  bersama, hasil  penjualan  semua  kekayaan  (harta  pailit)  dapat dibagi  secara  adil  diantara  para  kreditor,  mengingat para  kreditor  yang  piutangnya  dijamin  dengan  hak tanggungan,  gadai  atau  hak  agunan  atas  kebendaan lainnya, ataupun mempunyai hak yang diistimewakan atas  suatu  barang  dalam  harta  pailit.  Bahkan  semua kreditor mempunyai hak yang sama tanpa memperhatikan  siapa  yang  lebih  dahulu  menjadi kreditor  bagi  debitor  yang  bersangkutan.  Lihat Bernadette Waluyo, Hukum Kepailitan dan
pembayaran  utang-utang  debitor  kepada para  kreditor  dilakukan  secara  berimbang dan adil.
Kepailitan  mempunyai  makna  ke- tidakmampuan  pengutang  (debitor)  untuk memenuhi  kewajibannya  kepada  pemberi utang  (kreditor)  tepat  pada  waktu  yang  su- dah ditentukan. Jika terjadi ketidakmampuan untuk  membayar  utang,  maka  salah  satu solusi hukum yang dapat ditempuh baik oleh debitor  maupun  kreditor  melalui  pranata hukum  kepailitan. 51 Artinya,  kepailitan  me- rupakan  salah  satu  cara  untuk  menyelesai- kan sengketa utang piutang. 52
Adanya  kepailitan  ini  juga  berguna untuk  mendisiplinkan  masyarakat  bahwa masyarakat yang menjadi debitor tetap harus bertanggung  jawab  kepada  kreditor  atas segala  utang-utangnya. 53 Melalui  sita  umum terhadap  harta  debitor  adalah  untuk  meng- amankan harta debitor tersebut dari perebut- an  atau  saling  mendahului  yang  dilakukan oleh para kreditornya, sehingga para kreditor harus  bertindak  secara  bersama-sama  ( con- cursus creditorium ). 54
Penundaan  Kewajiban  Pembayaran  Utang ,  CV Mandar Maju, Bandung, 1999, h. 3-4.
51 Sentosa Sembiring, Hukum Kepailitan dan Peraturan Perundang-undangan Yang Terkait dengan Kepailitan , Nuansa Aulia, Bandung, 2006, h.
13.
52 Gatot  Supramono, Perjanjian  Utang Piutang ,  Kencana  Prenada  Media  Group,  Jakarta, 2013, h. 181.
53 Mutiara  Hikmah, Aspek-aspek  Hukum Perdata Internasional dalam Perkara-perkara Kepailitan , Refika Aditama, Bandung, 2007, h. 10.
54 Isis Ikhwansyah, Sonny Dewi Judiasih dan Rani Suryani Pustikasari, Hukum Kepailitan: Analisis Hukum  Perselisihan  dan  Hukum  Keluarga  Serta
Lembaga  kepailitan  ini  diharapkan berfungsi  sebagai  lembaga  alternatif  untuk penyelesaian  kewajiban-kewajiban  debitor terhadap  kreditor  secara  lebih  efektif, efisien,  dan  proporsional. 55 Selain  itu,  ke- pailitan sebenarnya dibutuhkan dalam dunia bisnis  untuk  menseleksi  usaha  yang  tidak efisien. 56 Hal  ini  mengandung  arti,  bahwa kepailitan  memberikan  suatu  mekanisme  di mana kreditor dapat bersama-sama menentukan  nasib  perusahaan  atau  harta kekayaan  debitor  diteruskan  untuk  kelang- sungan usahanya atau tidak. 57
Menurut  Sutan  Remy  Sjahdeini, kepailitan  harus  memberi  manfaat  bukan saja  bagi  kreditor  tetapi  juga  bagi  debitor. Sejalan  dengan  itu,  Undang-undang  Ke- pailitan  juga  harus  memberikan  perlindung- an yang seimbang bagi kreditor dan debitor. Bagi  kreditor  diadakan  untuk  memberikan manfaat  dan  perlindungan  apabila  debitor tidak  membayar  utang-utangnya,  sebaliknya bagi  para  kreditor  dapat  memperoleh  akses terhadap  harta  kekayaan  dari  debitor  yang dinyatakan  pailit  karena  tidak  mampu  lagi
Harta  Benda  Perkawinan ,  Keni  Media,  Bandung, 2012, h. 21. 55 M.  Hadi  Shubhan,  "Kepailitan  Sebagai Jalan  Keluar  Perusahaan  Bangkrut",  dalam  L.  Budi Kagramanto dan Abd. Shomad, (Editor), Perkembangan  dan  Dinamika  Hukum  Perdata Indonesia:  Dalam  Rangka  Peringatan  Ulang  Tahun ke-80  Prof.  Dr.  Mr.  R.  Soetojo  Prawirohamidjojo , Lutfansah Mediatama, Surabaya, 2009, h. 259.
56 Ibid . 57 Emmy  Yuhassarie  dan  Tri  Harnowo, Pendahuluan: Pemikiran Kembali  Hukum Kepailitan Indonesia sebagaimana mengutip  dari  Daniel Suryana, Hukum  Kepailitan:  Kepailitan  Terhadap Badan  Usaha  Asing  oleh  Pengadilan  Niaga Indonesia ,  Pustaka Sutra, Bandung, h. 36-37.
membayar  utang-utangnya.  Namun  demi- kian,  manfaat  dan  perlindungan  yang diberikan  oleh  Undang-undang  Kepailitan tidak  boleh  sampai  merugikan  kepentingan debitor  dan  para stakeholder debitor  yang bersangkutan. 58
Dikatakan  pula  oleh  Sutan  Remy Sjahdeini,  bahwa  suatu  Undang-undang Kepailitan  yang  baik  haruslah  dilandaskan pada  asas  pemberian  manfaat  dan  perlin- dungan  yang  seimbang  bagi  semua  pihak yang  terkait  dan  berkepentingan  dengan kepailitan  seorang  atau  suatu  perusahaan. Sehubungan  dengan  itu,  Undang-undang Kepailitan yang baik seyogianya tidak hanya memberikan manfaat dan perlindungan bagi kreditor  tapi  juga  bagi  debitor  dan  para stakeholder -nya. 59
Pembentukan  UU  37/2004  didasar- kan  pada  beberapa  asas,  salah  satunya  di- antaranya  adalah  asas  keseimbangan.  Pen- jelasan  Umum  atas  UU  37/2004  terkait dengan asas keseimbangan menyatakan bah- wa  Undang-Undang  ini  mengatur  beberapa ketentuan  yang  merupakan  perwujudan  dari asas  keseimbangan,  yaitu  di  satu  pihak, terdapat  ketentuan  yang  dapat  mencegah terjadinya  penyalahgunaan  pranata  dan
58 Sutan Remy Sjahdeini, Hukum Kepailitan: ..... , Op.Cit , h. 33-34.
59 Ibid. Halnya yang sama dikemukakan Jerry Hoff,  bahwa  salah  satu  tujuan  Undang-undang Kepailitan ini antara lain memberikan perlakuan baik yang  seimbang  dan  yang  dapat  diperkirakan sebelumnya  kepada  para  kreditor.  Lihat  Jerry  Hoff, Undang-Undang Kepailitan di Indonesia (Indonesian Bankrupcty  Law) ,  diterjemahkan  Kartini  Muljadi, Tatanusa, Jakarta, 2000, h. 10.
lembaga  kepailitan  oleh  Debitor  yang  tidak jujur,  di lain  pihak,  terdapat  ketentuan  yang dapat  mencegah  terjadinya  penyalahgunaan pranata  dan  lembaga  kepailitan  oleh  Kre- ditor yang tidak beritikad baik.
Sesuai  dengan  asas  keseimbangan tersebut, nasabah penyimpan (kreditor bank) seharusnya mendapatkan jaminan dan perlindungan  hukum  mempunyai legal standing dan  hak  untuk  mengajukan  per- mohonan  pernyataan  pailit  bank  seperti halnya  Bank  Indonesia,  sehingga  nasabah penyimpan (kreditor bank) dapat mengambil pembayaran  piutang  dari  harta  pailit  bank. Pembatasan  hak  ini  tidak  memenuhi keseimbangan pemenuhan hak dan kewajib- an  dari  para  pihak  yang  mengikatkan  diri dalam  hubungan  utang  piutang  berdasarkan perjanjian  simpanan  yang  dianggap  berke- kuatan  undang-undang  bagi  bank  (debitor) dan  nasabah  penyimpan  (kreditor  ban). Adanya  pembatasan  hak  seperti  ini,  juga mengabaikan  atau  mengurangi  kewajiban dan  tanggung  jawab  bank  sebagai  debitor untuk  menempati  janjinya  kepada  nasabah penyimpan  (kreditor  bank).  Semua  kepen- tingan  yang  terkait  dengan  kegiatan  usaha bank, baik itu kepentingan nasabah penyim- pan  maupun  kepentingan  masyarakat,  se- yogianya  diakui,  dijamin,  dan  dilindungi secara adil dan seimbang.
Pengaturan  kepailitan  bank  seharus- nya  bisa  memberikan  kepastian  hukum perlindungan  atas  hak  kreditor  bank  untuk
mendapat  pelunasan  piutangnya.  Namun konstruksi  hukum  kepailitan  bank  yang "menyerahkan"  wewenang  kepada  Bank Indonesia  untuk  mengajukan  permohonan pailit  bank  membawa  kepailitan  bank  ke wilayah  kebijakan  publik.  Hal  ini  berkaitan dengan  kedudukan  Bank  Indonesia  sebagai otoritas  perbankan,  sehingga  hak  meng- ajukan  pailit  oleh  kreditor  yang  merupakan kepentingan  individu  dari  kreditor  untuk mendapat  pelunasan  piutangnya  akan  selalu diabaikan oleh Bank Indonesia. 60
Keadilan  dan  perlindungan  hak  kre- ditor  merupakan  batu  sendi  utama  bagi perwujudan  keadilan  dalam  hukum.  Bila kepentingan  publik  untuk  menjaga  kredi- bilitas  bank  dan  stabilitas  perbankan  yang dijadikan  sebagai  manfaat  hukum  yang hendak  dicapai,  maka  Bank  Indonesia sebagai  satu-satunya  pihak  yang  diberikan wewenang  untuk  mengajukan  permohonan pailit  bank  seharusnya  menggunakan  ke- wenangan  tersebut  untuk  mengajukan  pailit bank  yang  telah  memenuhi  kriteria  syarat pailit  sebagai  bentuk  perlindungan  dan jaminan  dipenuhinya  hak  kreditor  dari bank. 61
Sungguh  tidak  adil  jika  konstruksi hukum kepailitan bank ini dijalankan secara legalistik  formal  sepenuhnya,  dengan  tanpa memperhatikan  hak-hak  kreditor  dari  bank. Selain  "legal  standing"  para  kreditor  yang
60 M. Fauzi, Menimbang Konstuksi Hukum Kepailitan Bank ..... , Op.Cit , h. 6.
61 Ibid , h. 7.
beralih  kepada  Bank  Indonesia,  piutang- piutang  yang  mereka  miliki  terhadap  bank pun  tidak  dapat  dijadikan  sebagai  dasar pengajuan  permohonan  pailit  bank  oleh Bank  Indonesia.  Ini  merupakan  bentuk kesewenang-wenangan  terhadap  kreditor dari  bank  sebagai  individu  (pihak)  yang memiliki  hak  untuk  diutamakan  ( privelege ) dalam konsep dasar lembaga kepailitan. 62
Bank  Indonesia  cenderung  meng- gunakan  pranata  dan  kelembagaan  likuidasi bank  dibandingkan  kepailitan  bank.  Semen- tara  itu,  konstruksi  hukum  kepailitan  bank yang  terdapat  dalam  UU  37/2004  meng- adakan  persyaratan  prosedural  (hukum acara)  yang  ternyata  tidak  memberikan kemungkinan  nasabah  penyimpan  (kreditor bank)  secara  pribadi  atau class  action mengajukan  permohonan  pernyataan  pailit bank, yang semestinya secara hukum berhak dan  berkepentingan  dalam  mengajukan permohonan pernyataan pailit bank.
Persyaratan  prosedural  semacam  ini mengandung  perlakuan  diskriminasi  perlin- dungan  kepentingan  kreditor  dan  debitor dalam  konstruksi  hukum  kepailitan  bank. Masalahnya,  rezim  hukum  kepailitan  bank tersebut  lebih  mengutamakan  perlindungan kepentingan masyarakat dibandingkan mem- berikan  keseimbangan  perlindungan  kepen- tingan  kepada  nasabah  penyimpan  (kreditor bank).  Pasalnya,  sesuai  dengan  Pasal  2  ayat (3)  UU  37/2004,  para  kreditor  bank  tidak
memenuhi  persyaratan  secara  prosedural untuk  mengajukan  permohonan  pernyataan pailit  bank,  padahal  para  kreditor  bank  ini mempunyai  hak  dan  kepentingan  hukum yang  lahir  dari  hubungan  kontraktual  pada perjanjian  simpanan.  Konstruksi  hukum kepailitan  bank  yang  demikian  ini  pada hakikatnya mengingkari hak dan perlindung- an  hukum  kepentingan  kreditor  bank  dalam pendayagunaan  pranata  dan  kelembagaan kepailitan.
Diketahui pada hakikatnya kepailitan merupakan  salah  satu  sarana  penyelesaian utang  piutang  akibat  kebangkrutan  suatu usaha.  Hal  mana  juga  sebagai  bentuk tanggung  jawab  debitor  pailit  terhadap  para kreditor  yang  memiliki  hak  perdata  berupa piutang  kepada  debitor  pailit.  Selanjutnya melalui  kepailitan  tadi,  para  kreditor  ber- tindak  secara  bersama-sama  guna  menen- tukan  nasib  usaha  atau  harta  kekayaan debitor pailit.
Adanya  pembatasan  subyektum  kre- ditor  kepailitan  bank  mengakibatkan  para kreditor  bank  tidak  mempunyai  kesempatan yang sama dan adil dalam memperjuangkan hak dan perlindungan kepentingannya dalam mekanisme  kepailitan  bank,  yang  belum tentu haknya diperjuangkan Bank Indonesia. Sehubungan  dengan  itu,  dalam  rangka memberikan  perlindungan  hukum  yang seimbang  dan  adil  kepada  nasabah  penyim- pan (kreditor bank), maka perlu dimungkin- kan  pemberian  pilihan  upaya  hukum  lain,
yang  memungkinkan  nasabah  penyimpan (kreditor  bank)  dapat  memperjuangkan  hak dan  perlindungan  kepentingannya  dalam mekanisme kepailitan.
Sesungguhnya  pada  prinsipnya  pem- batasan  hak  subyektum  kreditor  kepailitan bank  hanya  pada  Bank  Indonesia  tidak dimaksudkan  untuk  meniadakan  hak  na- sabah  penyimpan  (kreditor  bank)  untuk dapat  mengajukan  permohonan  pernyataan pailit  bank,  yang  secara  hukum  diakui, dijamin  dan  dilindungi  dalam  hukum perdata  materiil.  Kalau  secara  hukum  dapat dibuktikan  bahwa  nasabah  penyimpan (kreditor  bank)  mempunyai  piutang  kepada bank, maka hal tersebut dapat menjadi dasar hukum  untuk  mengajukan  permohonan pernyataan  pailit  bank,  karena  hak  dan perlindungan  hukum  kepentingan  sebagai kreditor  bank  tadi  diakui,  dijamin  dan dilindungi oleh hukum.
Demikian  pula  terhadap  pembatasan subyektum  kreditor  kepailitan  bank  tidak serta  merta  meniadakan  hak  dan  per- lindungan  kepentingan  hukum  nasabah penyimpan  (kreditor  bank)  yang  merasa dirugikan untuk mengajukan gugatan secara perdata  di  muka  pengadilan.    Alasannya, akan dapat menimbulkan ketidakadilan baru bilamana hak dan perlindungan kepentingan nasabah  penyimpan  (kreditor  bank)  tidak diakui,  dijamin  dan  dilindungi  secara hukum,  sementara  kepentingan  yang  lebih
besar  (masyarakat)  juga  diakui,  dijamin dan dilindungi dalam mekanisme kepailitan.

## PENUTUP
Terdapat dua pranata dan kelembagaan  hukum  yang  dapat  diperguna- kan  Bank  Indonesia  dalam  penyelesaian bank  bermasalah,  yaitu:  melalui  kepailitan dan  likuidasi  bank.  Ketentuan  kepailitan bank  diatur  dalam  Pasal  9  ayat  (3)  UU 7/1992  sebagaimana  diubah  dengan  UU 10/1998 dan ketentuan likuidasi bank diatur dalam Pasal 37 ayat (2) UU 7/1992 sebagai- mana  telah  diubah  dengan  UU  10/1998. Ketentuan likuidasi bank mereduksi ketentuan  kepailitan  bank,  sehingga  dalam konteks  rezim  hukum  perbankan  tidak mengenal  adanya  mekanisme  kepailitan bank, melainkan mekanisme pencabutan izin usaha, pembubaran, dan likuidasi perbankan dalam penyelesaian bank bermasalah. Peng- aturan  norma  hukum  yang  semacam  ini menciptakan  ketidakpastian  hukum  dalam memberikan  perlindungan  hukum  terhadap nasabah  penyimpan  (kreditor  bank).  Dalam praktiknya,  Bank  Indonesia  cenderung menggunakan  pranata  dan  kelembagaan likuidasi bank dibandingkan kepailitan bank dalam  penyelesaian  bank  bermasalah,  yang penyelesaiannya  memakan  waktu  cukup lama dan tidak jelas berakhirnya.
Sebaliknya  rezim  hukum  kepailitan memberikan  kemungkinan  menggunakan pranata  dan  kelembagaan  kepailitan  bank
dalam  penyelesaian  bank  bermasalah,  na- mun  pendayagunaannya  diserahkan  sepe- nuhnya  (sebagai  kewenangan  atribusi)  ke- pada  Bank  Indonesia  berdasarkan  pertim- bangan  subjektifitas  Bank  Indonesia  terkait dengan  "penilaian  kondisi  keuangan"  dan "kondisi  perbankan  secara  keseluruhan". Pengaturan  norma  hukum  kepailitan  bank yang  demikian  ini  bertentangan  dengan prinsip  keadilan  dalam  masyarakat  yang menghendaki  penyelesaian  piutang  bank secara adil dan proporsionalitas.
Dalam  rezim  hukum  kepailitan bank  ini  yang  dibatasi  adalah  hak  nasabah penyimpan  (kreditor  bank)  terkait  dengan persyaratan  prosedural  pengajuan  permo- honan  pernyataan  pailit  bank,  sehingga permohonan  pernyataan  pailit  bank  tidak dapat  diajukan  oleh  nasabah  penyimpan (kreditor  bank),  melainkan  hanya  dapat diajukan  oleh  Bank  Indonesia.  Sehubungan dengan  itu  dalam  rangka  menciptakan keseimbangan  yang  berkeadilan,  maka seyogianya  dalam  penyelesaian  bank  ber- masalah  mendayagunakan    pranata  dan kelembagaan  kepailitan  bank  berdasarkan asas keseimbangan dengan memberikan hak yang  seimbang  kepada  nasabah  penyimpan (kreditor bank).

## DAFTAR PUSTAKA
Abdullah,  Burhanuddin, Jalan  Menuju Stabilitas Mencapai Pembangunan
Ekonomi Berkelanjutan , Pustaka
LP3ES Indonesia, Jakarta, 2006.
Anisah,  Siti, Perlindungan  Kepentingan Kreditor  dan  Debitor  dalam  Hukum Kepailiatan  di  Indonesia ,  Total  Media, Yogyakarta, 2008.
Apeldoorn,  van, Pengantar  Ilmu  Hukum , Pradnya Paramita, Jakarta, 1985. Asikin,  Zainal, Hukum  Kepailitan  dan Penundaan  Kewajiban  Pembayaran Utang  Di  Indonesia, Pustaka  Reka Cipta, Bandung, 2013.
Atmadjaja,  Dojok  Imbawani,  "Kedudukan Menteri  Keuangan  dalam  Kepailitan Perusahaan  Asuransi", Jurnal  Media Hukum, Volume 19, Nomor 1 ,  Fakultas Hukum Universitas Widyagama,
Malang, Juni 2012. Bank  Indonesia, Menyingkap  Tabir  Seluk
Beluk Pengawasan Bank , Bank Indonesia, Jakarta, 2010.
Bentham,  Jeremy, An  Introduction  To  The Principles  of  Moral  and  Legislation ,
Hafner Publishing, New York, 1948.
Darmodiharjo,  Dardji,  dan  Shidarta, Pokok- pokok  Filsafat  Hukum:  Apa  dan Bagaimana  Filsafat  Hukum  Indonesia ,
PT  Gramedia  Pustaka  Utama,  Jakarta,
1995.
Djumhana,  Muhamad, Asas-asas  Hukum Perbankan  Indonesia ,  Citra  Aditya Bakti, Bandung, 2008.
Dworkin,  Ronald, Justice  for  Hedgehogs ,
Harvard  Universty  Press,  Cambridge, Massachusetts, London, 2011.
Dworkin,  Ronald, Taking  Rights  Seriously , Harvard  Universty  Press,  Cambridge,
Massaschussetts, London, 1978.
Erwin, Muhammad, Filsafat Hukum: Refleksi  Kritis  Terhadap  Hukum ,  Rajawali Pers, Jakarta, 2011.