## EFEK TIV ITAS D AN K O N SIST E N SI B AN TUAN K E U A N G AN  D AR I PU SA T  K E  D AERAH
Studi Kasus INPRES Bantuan U mu m di Jawa Timur Selama Pelita V *'

## Munawar Ismail
Fakultas Ekonomi Universitas Brawijaya

## Abstraksi
Tulisan  ini  bertujuan  untuk  mengevaluasi pelaksanaan  Inpres Bantuan Umum untuk Dati II di Jawa Timur selama Pelita V.  Dalam implementasinya, ditemukan bahwa bantuan tersebut tidak konsisten, dalam artipenyaluran dana antardaerah tidak sejalan dengan tujuan untuk menciptakan harmonisasi regional. Di samping itu, penentuan besamya dana untuk setiap daerah tidak didasarkan pada peraturan sebagaimana  mestinya,  tetapi  ditentukan  semata-mata  oleh pendapatan.  Sedangkan dilihat dari efektivitasnya, Inpres Bantuan Umum  cukup  efektif,  yaitu  mampu  menaikkan pendapatan  dan kesempatan kerja di daerah,  meskipun tidak harus diartikan bahwa yang sangat diuntungkan oleh Inpres adalah kelompok yang kurang beruntung.
Kata kunci:  dana bantuan, antar-pemerintahan, kesempatan kerja, pendapatan, Inpres, ketimpangan regional.

## 1.  Pendahuluan
Model  pembangunan  yang  diadopsi  oleh  negara-negara  berkembang semenjak Perang Dunia II telah memberikan hasil yang sangat bervariasi. Beberapa negara mengalami kemajuan yang luar biasa, tetapi tidak sedikit diantara mereka yang  tidak  mengalami  perbaikan  secara  berarti  bila  diukur  dari  tingat kesejahteraan  masyarakatnya.  Umumnya negara yang  dikategorikan  berhasil adalah negara-negara di Asia Timur. Sebaliknya negara-negara di Afrika, kecuali Afrika Utara  dan  Selatan,  dinilai gagal  dalam  mewujudkan  pembangunanya. Sedangkan di Amerika Latin kasusnya beragam, walaupun sebagaian besar banyak dinilai gagal.
">  Tulisan  ini  merupakan  sebagian  dari  hasil  penelitian  yang  berjudul  “Penyusunan  Evaluasi Perencanaan dan Pelaksanaan Program  Proyek  Bantuan Umum  Pembangunan Daerah Tingkat II  se Jawa Timur Selama Pelita V” yang merupakan hasil keija satna antara Fakultas Ekonomi UNIBRAW dan  BAPPEDA  Propinsi  Jawa  Timur  tahun  1997/98.  Terima  kasih  kepada  teman  sejawat  Susilo, Sudjatno dan Gozali Maski a tas  saran-sarannya terhadap perbaikan tulisan ini.  Meskipun demikian mereka tidak ikut bertanggung jawab terhadap isi dari tulisan ini.
Meskipun  keberhasilan  pembangunan  di  negara berkembang  sangat beragam, ada satu persoalan yang tidak bisa sepenuhnya dipecahkan, baik oleh negara yang  berhasil  maupun  yang  gagal,  yaitu  masai ah  kemiskinan  dan ketimpangan. Dalam setiap proses pembangunan yang menerapkan model apapun, dibuktikan  bahwa kemakmuran  tidak pernah  bisa dinikmati  secara bersama- sama oleh seluruh lapisan masyarakat yang ada. Secara relatif ada saj a sekelompok orang yang kurang beruntung sehingga ketimpangan tetap  menjadi persoalan bagi  semua  negara,  termasuk  di  dalamnya  adalah  negara  m aju1.  Karena kemiskinan seperti ini adalah spesifik dan tidak bisa dihilangkan melalui proses pembangunan, maka rekomendasi yang diajukan adalah perlunya kebijakan yang secara khusus diarahkan untuk memperbaiki posisi sekelompok masyarakat yang kurang  beruntung.  Jadi  untuk  mengurangi  kemiskinan  dan  ketimpangan,  di samping  diperlukan  kebijakan  pembangunan  yang  bersifat  umum  dan menyuluruh, diperlukan pula kebijakan yang bersifat khusus untuk orang miskin. Kebijakan yang terakhir ini dalam prakteknya dapat mengambil berbagai bentuk. Namun dalam banyak kasus, implementasi dari kebijakan tersebut selalu disertai dengan kucuran dana dari pusat ke daerah.
Di Indonesia sendiri kebijakan khusus yang diarahkan untuk mengurangi ketimpangan individu dan regional mendapat perhatian yang sangat besar dari pemerintah. Inpres Bantuan Umum merupakan sal ah satu contohnya. Pada masa Orde  Baru,  setiap  tahun  pemerintah menganggarkan  dana yang  cukup  besar kepada  daerah,  terutam a  daerah-daerah  terbelakang,  agar  pencapaian pembangunan  antardaerah  menjadi  seimbang.  Beberapa  studi  membenarkan sinyalemen tersebut,  di mana dana Inpres yang disalurkan ke  daerah terbukti mempunyai sumbangan yang sangat besar terhadap penurunan kemiskinan di Indonesia semasa Orde Baru (Banque Mondiale,  1988). Dari pengalaman Indone­ sia  ini  semakin  memperkuat  perlunya kebijakan  khusus  untuk  memerangi kemiskinan dan ketimpangan.
Tetapi benarkah bantuan Inpres tersebut efektif ? Inilah yang ingin dibahas dalam tulisan ini. Dengan mengambil kasus Dana Inpres Bantuan Umum di Jawa Timur selama Pelita V, tulisan ini ingin menunjukkan bahwa bantuan dana dari pusat  ke  daerah  tidak  semuanya  efektif.  Dalam  banyak  hal,  dinilai  bahwa implementasi  dari  kebijakan  tersebut justru  memperparah  ketimpangan antardaerah.  Di  samping  implementasi yang  antipemerataan  regional,  dasar penentuan dari besamya dana bantuan yang disalurkan sering tidak konsisten dengan ketentuan yang berlaku.  Ditengarai bahwa daerah yang kuat menerima bantuan yang jauh lebih banyak daripada daerah yang lemah.  Fenomena yang terakhir ini sangat kontradiktif dengan tujuan dari bantuan itu sendiri.

## 2.  M etode  Pen elitian
Sebelum membahas lebih lanjut mengenai implementasi Inpres Bantuan Umum, perlu dikemukakan terlebih dahulu mengenai pengertian dan tujuan dari dana Inpres tersebut serta metodologi yang ditempuh dalam tulisan ini.
1  Untuk kasus negara maju lihat misalnya, Pablo Antolin, Thai-Thank Dang dan Howard Oxley,  1999, ‘Poverty  Dynamics  in Four OECD  Countries’,  Economics  Department  Working Papers,  No.  212,  April, OECD,  Paris.

## Ismail,  Efektivitas  dan Konsistensi Bantuan Keuangan
Inpres Bantuan Umum merupakan bantuan dari pemerintah pusat kepada Dati II (kota dan kabupaten) yang dimaksudkan untuk mendukung pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan sektor-sektor yang menjadi prioritas daerahnya masing-masing. Bedanya dengan Inpres Bantuan Khusus terletak pada penekanan sektor-sektornya, di mana untuk Inpres Khusus sasarannya adalah sektor tertentu yang  sudah  ditentukan  sebelumnya  secara  eksplisit.  Sedangkan  pada  Inpres Bantuan  Umum,  penekanan  sektornya  lebih  luas,  yaitu  sektor-sektor  yang dianggap  prioritas  oleh  masing-masing pemerintah  daerah.  Dengan  demikian pemerintah daerah memiliki otonomi yang lebih luas dalam mengimplementasikan Inpres Bantuan Umum dari pada Inpres Bantuan Khusus.
Meskipun  sasaran  sektoral  dari  kedua  Inpres  tersebut  berbeda,  tetapi keduanya memiliki  tujuan yang  sama,  antara lain yang terpenting  adalah:  (a) meningkatkan  keserasian  pertumbuhan  antardaerah  dan  kawasan  dalam pemerintahan kota dan kabupaten, dan (b) percepatan dan perluasan kesempatan keija  dalam  rangka meningkatkan  taraf hidup  masyarakat2.  Untuk  mencapai tujuan  tersebut  maka  penentuan  besarnya  dana  Inpres  Bantuan  Umum didasarkan pada beberapa indikator yang mencerminkan kebutuhan daerah.
Dengan pertimbangan bahwa Inpres Bantuan Umum memiliki tujuan yang spesifik dan penentuan besarnya dana didasarkan pada kriteria tertentu, maka penilaian efektivitas dan konsistensi dalam tulisan ini mengacu pada kedua hal tersebut.  Penilaian  konsistensi  didasarkan  pada  dua hal,  yaitu:  (a)  apakah distribusi  dana  antar  Dati  II  di  Jawa Timur  sudah  mencerminkan  kebijakan keserasian pembangunan antardaerah di Jawa Timur, dan (b) apakah penentuan besarnya dana yang diterima setiap Dati II sesuai dengan ketiga indikator seperti yang telah disebutkan di atas. Semakin jauh perbedaan antara yang seharusnya dan yang ditemui di lapangan, berati semakin tidak konsisten pelaksanaan Inpres Bantuan Umum tersebut,  dan begitu juga sebaliknya.  Sementara itu penilaian efektivitas  didasarkan  pada kemampuan  dana  Inpres  Bantuan  Umum  dalam meningkatkan pendapatan dan kesempatan keija. Apabila dana Inpres tersebut memang mampu meningkatkan pendapatan dan kesempatan keija, maka dana tersebut efektif, dan begitu juga sebaliknya.
Penelitian ini sepenuhnya menggunakan data sekunder. Mengingat data yang  dibutuhkan  tidak tersedia di  Bappeda  Provinsi,  maka jalan  keluar yang ditempuh adalah dengan mengumpulkan langsung dari Bappeda di seluruh Dati II  Jawa Timur.  Meskipun  semua  data yang  dibutuhkan  pada akhimya  bisa dikumpulkan, tetapi karena sistem administrasi pencatatan yang masih lemah, tidak menutup kemungkinan data-data yang diperoleh masih “under estimate” . Peneliti sering memperoleh jawaban klasik dari petugas di daerah bahwa data yang  dibutuhkan  sudah  terlalu  lama.  Perlu  diketahui  bahwa penelitian  ini
2  Sebenarnya tujuan dari  Inpres Dati  II meliputi delapan  butir yaitu  (a)  meningkatkan kemampuan aparat,  kelembagaan  dan  keuangan  Dati  II  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat,  (b) Meningkatkan  kesejahteraam  masyarakat  melalui  pemerataan,  tersedianya  fasilitas  dasar  dan perluasan kesempatan keija dan berusaha,  (c)  meningkatkan efisiensi dan efektivitas pembangunan Dati II,  (d)  meningkatkan keserasian pertumbuhan dan keterkaitan pembangunan antarkawasan,  (e) menumbuhkembangkan  partisipasi  masyarakat  dalam  pembangunan,  (f)  memperbaiki  kondisi lingkungan  dan  SDA,  (g)  memantapkan  penataan  ruang  daerah,  dan  (h)  memberikan  kewenangan kepada pemerintah Dati II untuk memadukan berbagai program pembangunan.  Namun dalam tulisan ini hanya mengacu pada dua tujuan yang sudah disebutkan di atas sebagai landasan untuk menilai implementasi dari Inpres Bantuan Umum,  dengan alasan sangat sulit untuk menemukan data guna mengevaluasi  seluruh tujuan dari  Inpres.
diselenggarakan pada tahun 1997, sedangkan datayang dibutuhkan adalah data selama Pelita V (1988/1989  -  1992/1993).  Oleh karena itu hasil penelitian ini harus diterima dan dipahami secara berhati-hati.

## 3.  H asil dan Pem bah asan

## 3.1  Distribusi Inpres Bantuan Umum Menurut SWP dan DATI II
Untuk menilai keberhasilan dana Inpres Batuan Umum ini, salah satunya bisa ditempuh dengan melihat pola pembagian dana tersebut diantara Satuan Wilayah Pembangunan (SWP) dan Dati II yang ada di JawaTimur. Pola penyebaran seharusnya menggambarkan  tujuan  dan  sasaran  yang  ingin  dicapai,  yaitu menciptakan  keserasian  pertumbuhan  antardaerah  dan  kawasan.  Gambaran mengenai hal ini dapat dilihat pada Tabel  1.

## Tabel  1.
Distribusi Dana Inpres Bantuan Umum Menurut Satuan Wilayah Pembangunan (SWP) dan Dati II di Jawa Timur Selama Pelita V
SWP DATI II 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 Rata-rata SWP 27.4 26.78 26.91 27.99 31.46 28.36 I Kab. Sidoarjo 4.03 4.04 3.82 3.77 3.94 3.90 Kab.  Mojokerto 1.88 1.73 1.54 1.40 1.45 1.57 Kab.  Lamongan 2.63 2.95 4.49 6.07 7.79 5.U Kab. Gresik 4.25 4.10 3.86 3.62 3.88 3.91 Kab. Bangkalan 1.56 1.02 1.22 1.75 2.10 1.58 Kodia Mojokerto 0.47 0.17 0.35 0.37 0.56 0.39 Kodia Surabaya 12.93 12.77 11.62 11.00 11.75 11.90 SWP  11 4.43 4.19 3.76 3.44 3.58 3.82 Kab.  Sampang 1.35 1.31 1.16 1.05 i . 10 1.17 Kab.  Pamengkasan 1.00 0.91 0.84 0.77 0.79 0,85 Kab.  Sumenep 2.08 1.96 1.77 1.62 1.69 1.79 s w p xn 4.02 3.79 6.18 5.37 6.59 5.36 Kab. Banyuwangi 4.02 3.79 6.18 5.37 6.59 5.36 SWP XV 7.82 16.23 14.48 13.97 6.27 11.68 Kab. Jember 4.74 11.54 9.32 1 1.04 4.30 8.20 Kab. Bondowoso 1.35 3.06 3.70 1.60 0.58 1.99 Kab. Situbondo 1.74 1.63 1.46 1.33 1.39 1.48 SWP v 6.70 5.59 6.12 7.44 4.87 6.13 Kab.  Lumajang 3.38 2.49 2.89 3.57 2.32 2.92 Kab.  Probolinggo 2.48 2.27 2.49 3.15 1.79 2 44 Kodia Probolinggo 0.84 0.83 0.75 0.72 0.77 0.77 SWP VI 14.61 14.27 13.03 11.86 12.56 13.09 Kab.  Malang 6.02 5.83 5.25 4.74 5.06 5.30 Kab.  Pasuruan 4.40 4.29 3.85 3.49 3.67 3.88 Kodia Malang 3.57 3.57 3.39 3.14 3.32 3.37 Kodia Pasuruan 0.16 0.59 0.54 0.49 0.51 0.54 SWP  VII 22.77 19.37 20.83 21.31 24.76 21.93 Kab. Trenggalek 1.01 2.33 2.54 2.63 3.19 2.45 Kab. Tulungagung 7.89 4.18 5.19 5.68 7.04 5.99 Kab.  Blitar 1.87 0.17 0.34 0.38 0.52 0.59 Kab.Kediri 2.99 2.82 2.46 2.27 2.38 2.54 Kab. Jombang 2.13 2.01 1.74 1.58 1.68 1.79 Kab. Nganjuk 1.79 2.89 4.06 4.61 5,57 4.01 Kodia Kediri 4.76 4.67 4.22 3.91 4.11 4.28 Kodia Blitar 0.32 0.31 0.28 0.26 0.27 0.29 SWP 8.27 6.40 5.74 5.91 7.08 6.60 VIII Kab, Pacitan 0.87 1.18 1.36 1.81 2.38 1.60 Kab. Ponorogo 1.85 1.75 1.50 1.39 1.45 1.56 Kab.  Madiun 1.54 0.22 0.34 0.41 0.44 0.54 Kab. Magetan 1.54 0.91 0.49 0.44 0.83 0.79 Kab. Ngawi 1.81 1.72 1.50 1.35 1.44 1.53 Kodia Madiun 0.66 0.62 0.55 0.51 0,55 0.57 SWP IX 3.64 3.38 2.95 2.70 2.81 3.04 Kab. Bojonegoro 1.92 1.77 1.55 1.43 1.49 1.60 Kab. Tuban 1.72 1.61 1,42 1.27 1.32 1,44 100 100 100 100 100 100
Sumber : Anonim,  1997/98,  Penyusunan Evaluasi Perencanaan dan  Pelaksanaan Program  Proyek Bantuan Umum Pembangunan  Daerah Tingkat II se Jawa Timur Selama Pelita V, Laporan Penelitian,  Kerjasama  FE UNIBRAW dan BAPBDA Jatim, hal,  HI-3.
Dengan  menggunakan  angka rata-rata selama  Pelita V,  terlihat  bahwa pembagian danaantar SWP sangat tidak merata Sebagian besar dari dana tersebut disalurkan  pada  SWP  I,  atau  sering  disebut  dengan  wilayah  pengembangan “Gerbang Kertosusilo”. Dana yang disalurkan pada wilayah ini mencapai hampir 30%  dari total  dana yang disalurkan ke  Jawa Timur.  Sedangkan  daerah yang menerima kucuran  paling  rendah  adalah  SWP  IX,  di  mana  angkanya  hanya mencapai 3%.
Di samping pembagian yang timpang, ada in dik asi bahwa pembagian dana tersebut  tidak  menggambarkan  kebutuhan  daerah.  SWP  I  adalah  SWP yang memiliki kemampuan ekonomi terkuat diantara SWP-SWPyang lain di Jawa Timur, tetapi wilayah ini menerima dana bantuan yang tertinggi.  Sedangkan  SWP  IX (yang meliputi Kabupaten Tuban dan Bojonegoro)  dan SWP II  (yang meliputi 3 Dati  II  di  Madura),  di  mana keduanya termasuk  wilayah  terbelakang  di Jawa Timur, justru  menerima  dana bantuan yang  sangat rendah.  Jadi  sekilas  ada indikasi bahwa wilayah yang kuat menerima lebih banyak bantuan,  sementara itu wilayah yang lemah menerima bagian yang lebih kecil.  Ini  suatu fenomena yang menggambarkan adanya ketidakkonsistenan antara tujuan yang ingin dicapai dengan praktik kebijakan di lapangan.  Pola pembagian semacam ini jelas tidak akan  membawa  dampak  positip  terhadap  keserasian  pola  pengembangan antarwilayah tetapi justru semakin memperparah ketimpangan regional.
Meskipun begitu ketimpangan pembagian dana antar SWP tersebut perlu ditafsirkan  secara  berhati-hati,  karena banyaknya  kabupaten  atau  kota yang masuk ke dalam setiap SWP tidak sama. Bisajadi dana yang diterima salah satu SWP tinggi tetapi jumlah kabupaten yang termasuk ke dalam SWP tersebut lebih banyak, sehingga dana yang diterima oleh per kabupaten atau kota sebenarnya kecil. Oleh karena itu distribusi dana bantuan antar SWP perlu dilengkapi dengan pola distribusi antarkabupaten dan kota. Yang terkhir ini sangat penting karena dalam praktiknya penekanan  dari  dana bantuan tersebut terletak pada setiap kabupaten atau kota dan tidak terkait sama sekali dengan SWP.
Meskipun demikian, berdasarkan padaTabel 1, terlihat bahwa pembagian dana antarkabupaten dan kota tetap menunjukan fenomena yang timpang. Secara rata-rata, Surabaya merupakan kotayang paling banyak menerima bantuan, yaitu sekitar 12%. Kabupaten Jember dan Tulungagung juga dapat dikategorikan pada kelompok ini, di mana masing-masing menerima 8,2% dan 5,99%. Sementara itu sebagian besar dari kabupaten dan kota di Jawa Timur justru menerima kurang dari  3%.  Diantara  37  Dati  II  yang  ada,  yang menerima dana  kurang  dari  1% sebanyak 9 daerah. Jadi jelas bahwa jarak antaradaerahyang menerima bantuan tertinggi dan terendah angkanya terpaut sangat jauh. Ini menggambarkan bahwa pembagian dana bantuan antarwilayah tidak menggambarkan kebijakan untuk menciptakan keseimbangan antarwilayah.
Untuk  memudahkan  dalam  mengambil  kesimpulan  mengenai  pola penyebaran dan Inpres Bantuan Umum di Jawa Timur,  perlu kiranya daerah- daerah penerima bantuan tersebut dikelompokkan berdasarkan besamya dana yang diterima, yaitu kelompok penerima bantuan tinggi, sedang dan rendah. Hasil pengelompokanya dapat dilihat padaTabel 2.

## Tabel 2.

## Tiga Kelompok Dati II Menurut Besamya Proporsi Dana Inpres Bantuan Umum Selama Pelita V
Kelom pok R en dah Kelom pok  S ed an g K elo m pok Tin ggi (K urang dari 2.89% )_________________ (2.89  -  5,49% ) (Lebih   dari 5,49% } 1. Kodia Blitar 2. Kodia  M ojokerto 3. Kodia  Pasuruan 4. Kab.  Madiun 5. Kodia  Madiun 6. Kab.  Blitar 7. Kodia  Probolinggo 8. Kab.  Magetan 9. Kab.  Pam engkasan 10.  Kab.  Sam pang 1 1.  Kab.  Tuban 1 2.  Kab.  Situbondo 13.  Kab.  Ngawi 14.  Kab,  Ponorogo 15.  Kab.  M ojokerto 16.  Kab.  Bangkalan 17.  Kab.  Bojonegoro 18.  Kab.  Pacitan 19.  Kab.  Jom bang 20.  Kab.  Sum enep 21.  Kab.  Bondowoso 22.  Kab.  Probolinggo 23.  Kab.  Trenggalek
24.  Kab.  Kediri_____________________________________________________
Sumber  :  Anonim,  1997/98,  Penyusunan  Evaluasi  Perencanaan  dan  Pelaksanaan  Program  Proyek Bantuan Umum  Pembangunan  Daerah Tingkat II  se Jawa Timur  Selama  Pelita  V,  Laporan  Penelitian,  Kerjasama  FE UNIBRAW dan BAPEDA Jatim, hal. 111*7.
Dari Tabel 2 tersebut dapat diambil dua karakteristik penting mengenai pola penyebaran  dana  Inpres  Bantuan  Umum.  Pertama,  daerah-daerah  yang termasuk  dalam  kelompok  penerima bantuan  rendah  adalah  daerah-daerah pinggiran yang umumnya memiliki tingkat kemajuan ekonomiyang sangat rendah seperti Madura, Jawa Timur bagian barat (Ngawi,  Magetan,  Pacitan,  Ponorogo, Tuban dan Bojonegoro), dan Jawa Timur bagian timur (Situbondo dan Bondowoso). Kedua, yang menerima bantuan menengah dan tinggi adalah daerah-daerah yang secara tradisional sudah merupakan pusat-pusat kegiatan ekonorrri di Jawa Timur (seperti Banyuwangi dan J ember untuk kawasan timur, Kediri kota untuk kawasan barat, dan Surabaya sendiri sebagai pusat kegiatan ekonomi di Jawa Timur) serta daerah-daerah yang memiliki akses mudah ke Surabaya karena letak geografisnya yang relatif dekat dan mudah terjangkau.
Dengan  temuan  yang  terakhir  ini  semakin  m emperkuat  temuan sebelumnya bahwa pola penyebaran dana bantuan Inpres sangat tidak kondusif terhadap terciptanyakeharmonisan regional di JawaTimur. Sangat disayangkan bahwa daerah-daerah yang relatif sudah maju  dan  memiliki  akses  mudah  ke Surabaya justru menerima dana bantuan yangjauh lebih besar dari pada daerah- daerah  pinggiran  yang  tingkat  perekonomiannya terbelakang.  Mestinya  dana bantuan diarahkan pada daerah-daerah yang kurang maju sehingga mereka bisa segera menyejajarkan diri dengan daerah-daerah lain yang sudah maju.

## 3.2 Distribusi Sektoral Inpres Bantuan Umum
Di samping melihat distribusi bantuan Inpres menurut SWP dan Dati II seperti yang sudah  dilakukan di atas,  bisa juga dilihat  distribusi  dana Inpres
1. Kab.  Lum ajang 2. Kodia  M alang
3. Kab.  Pasuruan 4. Kab.  Sidoarjo 5. Kab.  Gresik 6. Kab.  Nganjuk 7. Kodia  Kediri 8. Kab.  Lamongan 9. Kab.  M alang 10.  Kab.  B anyu w angi 1. Kab.  Tu lu ngagu ng 2. Kab.  Jem b er
3. Kodia  Surabaya
menurut  sektor pembangunan.  Pertanyaan yang bisa diajukan adalah apakah distribusi  dana secara  sektoral  sudah  menggambarkan prioritas  dari  sasaran pembangunan  yang  ingin  dicapai.  Bila  sasaran  pembangunan  adalah meningkatkan prasarana dasar bagi kebutuhan masyarakat misalnya, maka dana yang  disalurkan pada sektor ini  harus lebih  besar  dari  pada  sektor  lain.  Bila tidak, jelas bahwa alokasi dana secara sektoral tidak konsisten dengan sasaran yang ingin dicapai.
Gambaran mengenai penyaluran secara sektoral dapat dilihat padaTabel 3.  Nampak secara jelas bahwa distribusi sektoralnya selalu berfluktuasi setiap tahunnya. Selama Pelita V ada sektor-sektor yang hanya menerima kucuran dana pada tahun-tahun awai, dan ada pula yang hanya menerima pada tahun-tahun akhir saja, tetapi ada pula yang menerima kucuruan dana setiap tahun.  Sektor Keamanan dan Tibum (Ketertiban Umum) tidak pernah menerima kucuran dana selama Pelita V.  Namun  secara umum dapat dikatakan bahwa sebagian besar dari sektor-sektor pembangunan menerima bantuan dari Inpres Bantuan Umum.
Tabel 3.

## Distribusi Dana Inpres Bantuan Umum Menurut Sektor Pembangunan di Jawa Timur Selama Pelita V
Sektoral 1988 1989 1990 1991 1992 Rata-rata 1. Usaha kecil 1.52 0.26 2.34 0.35 0.44 0.80 2. Pertanian &  Kehutanan 1.50 0.34 1.09 1.23 0.86 0.92 3. Sum ber  Daya Air & Irigasi 0.94 0.34 0.81 0.52 0.27 0.51 4. Tenaga  Kerja 13.44 4.68 1  1.27 1  1.59 0.85 7.44 5. Perdagangan &  Koperasi 0.06 0.66 1.96 1.14 1.54 1.14 6. Transportasi 39.09 73.76 45.99 38.8 31.7 47.28 7. Pertambangan  &  Energi 3.66 1.29 3.33 3.83 1 1.06 4.27 8. Pariwisata & Telekom unikasi  Daerah - - - - 0.44 0.10 9. Pembangunan  Daerah &  Pem ukiman 13.25 6.49 1 1.64 15.33 23.56 14.06 10. Lingkungan  Hidup  8s Tata  Ruang 3.56 1.01 1.89 3.98 2.38 2.43 1  1. Pendidikan,  kebud.  nas  8r.  OR 7.21 5.53 6.77 1  1.03 10.16 8.28 12. Kepcndudukan &  Keluarga  Sejahtera 1.30 0.23 - - - 0.19 13. Kesehatan,  Kesejahteraan,  Wanita 6.59 1.91 3.34 1.38 3.1 1 2.77 14. Perurn.  Rakyat &  Pemukiman 0.27 0.10 0.69 2.26 2.80 1.35 15. Agama 0.19 0.04 0.38 0.53 1.28 0.52 16. IPTEK 2.16 0.66 2.67 2.43 2.88 208 17. Hukum - - . 0.04 0.05 0.02 18. Aparatur  Pem erintah 8s  Pengawasan 5.28 2.71 5.82 6.27 7.21 5.38 19. Politik,  Penerangan, Kom unikasi - - - - 0.04 0.01 20. Keamanan & Tibum - - -
- - - 100 100 100 100 100 100
Su m ber :  Anonim ,  1997/98,  Penyusunan  Evaluasi  Perencanaan dan  Pelaksanaan  Program   Proyek Bantuan Umum  Pembangunan  Daerah  Tin gkat 11  se Jawa Tim u r Selama Pelita V,  Laporan  Penelitian, Kerjasam a FE UNIBRAW   dan BAPEDA Jatim ,  hal.  III- 12.
Selanjutnya dari tabel yang sama dapat dilihat bahwa hampir  separuh (47,28%)  dari  dana  Inpres  Bantuan  Umum  selama  Pelita V  di  Jawa Timur digunakan  untuk  membiayai  sektor  trasportasi.  Ini  menunjukan  bahwa pembangunan fisik berupa prasarana perhubungan menjadi prioritas utama. Di samping sektor transportasi, sektor-sektor lain yang banyak mendapat perhatian adalah sektor Tenaga Keija (7,44%), sektor Pembangunan Daerah dan Pemukiman (14,06%), sektor Pendidikan, Kebudayaan Nasional dan Oleh Raga (8,28%), dan sektor Aparatur Pemerintah dan  Pengawasan (5,38%).
Dana  yang  disalurkan  pada  sektor  Tenaga  Keija  dan  sektor  Aparatur Pemerintah dan Pengawasan utamanya digunakan untuk meningkatkan kualitas
tenaga keija dan aparatur pemerintah melalui pelatihan3. Secara kasar kelihatanya sasaran dari kedua sektor tersebut mempunyai kesamaan dengan sasaran dari sektor pendidikan, yaitu untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia. Bila digabung menjadi satu, ketiga sektor tersebut menerima dana 21,1% dari total dana Inpres Bantuan Umum di Jawa Timur.
Yang tidak kalah penting adalah mencermati sektor Pembangunan Daerah dan  Pemukiman yang juga menerima kucuran  dana cukup besar.  Dilihat  dari namanya,  sektor  ini  mempunyai  kaitan  erat  dengan  peningkatan  taraf hidup masyarakat melalui perbaikan dan penyediaan sarana pemukiman.
Berdasarkan pola dan besaran alokasi dana untuk setiap  sektor,  dapat dikatakan bahwa Inpres Bantuan Umum di JawaTimur selama PelitaV digunakan untuk  mewujudkan  tiga  sasaran  utama,  yaitu  peningkatan  prasarana perhubungan,  perbaikan  kualitas  sumber  daya  manusia  dan  peningkatan kesejahteraan masyarakat.  Ketiga  sasaran ini  tampaknya sejalan  dengan  Pola Dasar  dan Repelita V Jawa Timur,  di mana sasaran utama dari pembangunan daerah adalah peningkatan kualitas sumber daya manusia, memerangi kemiskinan dan ketimpangan.
Alokasi untuk sektor Tenaga Keija, Aparatur Pemerintah dan Pendidikan dapat dianalogkan dengan sasaran untuk memperbaiki kualitas sumber daya manusia. Sedangkan  alokasi  dana  untuk  sektor  Transportasi  dan  Pemukiman  dapat dipandang sebagai usaha untuk memerangi kemiskinan,  baik secara langsung maupun  tidak  langsung,  melalui  penyediaan  prasarana  dan  sarana  dasar kebutuhan masyarakat. Apabila alasan ini benar maka dapat disimpulkan bahwa alokasi secara sektoral dari dana Inpres Bantuan Umum selama Pelita V sudah sejalan dengan prioritas pembangunan daerah di JawaTimur.

## 3.3  Dampak Inpres Terhadap Pendapatan dan Kesempatan Kerja
Seperti  telah  disebutkan  pada  bagian  terdahulu  bahwa  dana  Inpres memiliki tujuan yang sangat luas.  Di samping itu,  seperti terlihat padaTabel 3, semua sektor pembangunan, kecuali sektor Keamanan dan Tibum, memperoleh bantuan Inpres. Ini berarti bahwa Inpres sebenarnya memiliki dampak yang sangat luas terhadap  seluruh  sektor atau  aspek pembangunan,  baik  sektor  ekonomi maupun non-ekonomi seperti  Sosbud, Agama,  Iptek,  Polkam,  dan  sebagainya. Oleh karena itu evaluasi dampak Inpres seharusnya mencakup seluruh sektor pembangunan tersebut. Tetapi karena berbagai persoalan, terutama yang berkaitan dengan  masai ah  pengukuran  dan  ketersediaan  data,  tulisan  ini  hanya  akan mengukur dampak Inpres terhadap pendapatan dan kesempatan keija.
Untuk  mengukur  dampaknya  terhadap  pendapatan,  semula  penulis merencanakan untuk mengukur dampak Inpres secara sektoral maupun secara regional per Dati II. Namun maksud ini tidak bisa diwujudkan karena kemiskinan data. Setelah dilakukan berbagai interpolasi, akhimya hanya bisa dikumpulkan untuk seluruh  Dati  II  data mengenai  PDRB  dan  dana Inpres Bantuan Umum secara total (dan bukan secara sektoral). Dengan ketersediaan data yang terbatas
3  Argumen ini didasarkan pada hasil wawancara di lapangan dengan beberapa responden.  Argumen tersebut  barangkali  berlebihan  karena  tidak  ada jaminan  bahwa dana yang  dialokasikan di  kedua sektor tersebut benar-benar digunakan untuk meningkatkan kualitas  sumber daya manusia.  Dalam banyak  kasus  pernyataan  dari  aparat  pemerintah  sering tidak  betul.  Tetapi  karena  kesulitan  data dan  sekaligus kesulitan untuk memberikan jawaban terhadap fenomena yang ditemui,  penulis tetap menggunakan  pernyataan tersebut sebagai  landasan untuk  memberikan  intepretasi.
ini, penulis melakukan estimasi regresi antara PDRB sebagai variabel terikat dan besarnya  Inpres  Bantuan  Umum  per  Dati  II  sebagai  variabel  bebas.  Dengan memperhatikan  berbagai  kekurangan yang  ada,  hasil  estimasi  tersebut  perlu disikapi secara proporsional4. Hasil regresinya adalah seperti berikut:
Y = 41766,101  + 0,000104 X (0,840) (10,99)*
R2 (terkoreksi) = 0,77 Fstat =  120,91* n = 37 (Dati II di JawaTimur)
Di mana Y  =  PDRB  Dati  II  (rata-rata per tahun  selama Pelita V,  dalam jutaan rupiah), X = rata-rata per tahun dana Inpres Bantuan Umum Dati II selama Pelita V (dalam rupiah), tanda dalam kurung menunjukan t hitung, dan tanda * menunjukan  signifikan  pada  1%.  Dengan  menggunakan  kaidah  statistik, meskipun dengan berbagai keterbatasan yang ada, diperoleh hasil estimasi yang cukup baik.  Koefisien determinasinya cukup tinggi (0,77)  dan uji secara parsial (uji t) maupun secara total (uji F) semuanya signifikan pada tingkat  1%.  Seperti yang diharapakan,  koefisien regresi bertanda positip.  Dengan bukti seperti ini dapat dikatakan bahwa dan Inpres Bantuan Umum yang disalurkan pada setiap Dati II memang memiliki pengaruh positip terhadap pendapatan regionalnya.
Seperti  pengukuran  dampak  dana  Inpres  terhadap  pendapatan, pengukuran  dampak  terhadap  penyerapan  tenaga  kerja  tidak  bisa  dilakukan secara lebih  terinci  dengan menampakkan  pengaruhnya pada masing-masing sektor  pembangunan  ekonomi  maupun  pada  masing-masing  Dati  II.  Hal  ini disebabkan oleh karena penyerapan tenaga keija di masing-masing Dati II tidak bisa diperinci menurut sektor-sektor seperti yang ada pada pengelompokan dana Inpres padaTabel 3 (sebanyak 20 sektor). Oleh karena itu, dengan keterbatasan data seperti ini, hanya bisa dilakukan pengukuran dampak secara global terhadap penyerapan tenaga keija.  Dengan menggunakan data rata-rata per  tahun dari Dati II selama Pelita V, akhimya diperoleh hasil estimasi regresi sederhana seperti berikut:
Y = 266,534 + 0,814 X (0,257) (8,306)*
R2 (terkoreksi) = 0,65 Fstat = 69,028* n = 37  (Dati II di Jawa Timur)
4  Sebenarnya model yang tepat untuk mengukur dampak Inpres terhadap pendapatan adalah dengan menerapkan model pertumbuhan,  yaitu meregresi variabel pertumbuhan  (yang diukur berdasarkan pertumbuhan PDRB)  terhadap variabel kontrol dan variabel spesifik yang ingin dilihat pengaruhnya. Variabel  kontrol  dalam  model  pertumbuhan  biasanya  meliputi  beberapa variabel  seperti  investasi, tenaga kerja,  penyusutan,  pendidikan,  dan pendapatan per kapita awai periode.  Sedangkan variabel spesifik yang relevan dalam  studi  ini adalah besarnya dana Inpres.  Tetapi karena ketidaktersediaan data  untuk  seluruh  Dati  II,  model  pertumbuhan  ini  tidak  bisa  diaplikasikan  dalam  penelitian  ini. Untuk  uraian  lebih  lanjut  mengenai  model  pertumbuhan  ini  bisa  dilihat,  misalnya,  dalam  artikel terkenal yang ditulis oleh Mankiw,  Gregory N., David Romer and David N. Weil,  1992,  ‘A Contribution to the Empirics of Economics Growth”,  Quarterly Journal of Economics,  107,  ■107-437,  May.
Di mana Y = tenaga keija yang terserap (orang), X = dana Inpres Bantuan Umum  (dalam  rupiah),  nilai  dalam  kurung  adalah  nilai  t hitung,  dan  t anda * menunjukan signifikan padatingkat 1%. Secara statistik hasil estimasinya cukup memuaskan, di mana koefisien determinasi yang sudah disesuaikan mencapai 0,69  dan  semua ujinya  signifikan  pada tingkat  1%.  Seperti yang  diharapkan, koefisien regresi bertanda positip. Secara statistik dapat diartikan bahwa Inpres Bantuan Umum memiliki pengaruh nyata terhadap penyerapan tenaga keija di daerah.  Setiap kenaikan dana Inpres akan diikuti oleh tersedianya kesempatan keija yang lebih luas.  Dalam pengertian yang sederhana, temuan ini tidak sulit untuk  dipahami.  Adanya proyek  Inpres,  terutama proyek-proyek yang bersifat padat kaiya, secara langsung akan menyediakan lapangan keija baru. Selanjutnya, apabila pelaksanaan proyek sudah selesai, proyek-proyek yang sudah dibangun tersebut  akan  memperlancar  kegiatan  ekonomi  daerah  sekitar  sehingga pendapatan dan kesempatan keija akan meningkat.
Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa secara umum dana Inpres yang  disalurkan pada  Dati II  di Jawa Timur selama Pelita V memiliki  dampak positip  terhadap  pendapatan  regional  maupun  perluasan  kesempatan  kerja. Temuan ini sejalan dengan tujuan dari Inpres itu sendiri, di mana salah satunya adalah meningkatkan taraf hidup masyarakat melalui kenaikan pendapatan dan kesempatan keija.

## 3.4  Penentuan Besarnya Dana Inpres
Di samping dengan melihat alokasi dana Inpres menurut Satuan Wilayah Pembangunan  dan  Dati  II,  penilaian  konsistensi  bantuan  Inpres  dapat juga dilakukan dengan melihat apakah penentuan besarnya dana untuk setiap Dati II sudah sesuai dengan kriteriayang sudah disepakati. Ada beberapa versi mengenai indikator-indikator yang digunakan dalam menentukan besarnya dana bantuan umum, tetapi yang ingin dilihat dalam tulisan ini hanya tiga indikator, yaitu j unilah penduduk, pendapatan dan luas wilayah5. Pertanyaan selanjutnya adalah apakah ketiga indikator tersebut memang dipertimbangkan sebagai penentuan besarnya dana bantuan umum yang diterima oleh setiap Dati II.
Untuk bisa menjawab pertanyaan di atas, di sini akan dilakukan estimasi regresi dengan menghubungkan besarnya dana inpres sebagai variabel terikat, dan  PDRB, jumlah  penduduk,  luas  wilayah  sebagai  variabel  bebas.  Dengan menggunakan  data rata-rata per  tahun  selama  Pelita V  untuk  setiap  Dati  II, diperoleh hasil sebagai berikut:
5  Menurut “Petunjuk Pelaksanaan Inpres Bantuan Pembangunan Daerah Tingkat II Tahun Anggaran 1995/96” dari Depdagri (hal.  2),  ada tiga indikator yaitu jumlah penduduk,  luas wilayah dan jumlah pulau  yang  ada  pada  setiap  Dati  II.  Tetapi  menurut  “Proyek  Bantuan  Teknis  Pengendalian Pendayagunaan  Program  Inpres  Dati  II”  ,  Depdagri dan  PT.  Kogas  Driyap,  1998,  ada lima indikator yang  digunakan,  yaitu jumlah  penduduk,  luas  wilayah,  potensi  ekonomi  (pendapatan  per  kapita), kesulitan  medan  dan  Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD).  Mengingat  adanya  perbedaan  indikator  yang dipakai,  dan dengan pertimbangan  bahwa tujuan utama tulisan ini hanya ingin melihat konsistensi antara  ketentuan dan  implementasinya,  yang  dipertimbangkan  di  sini  hanya  tiga  indikator  seperti yang sudah disebutkan.  Apabila salah satu dari tiga indikator tersebut ternyata tidak dipakai sebagai landasan penentuan besarnya Inpres, maka sudah cukup untuk dikatakan bahwa implementasi Inpres tidak konsisten.
Y = - 0,00036 + 0,7798 X I  + 0,1281 X2 + 0,1395 X3 (0,006) (6,289)* (0,928) (1,502)
R2 (terkoreksi) = 0,80 Fstat = 49,17* n = 37
Di mana Y = dana Inpres, X I  = PDRB, X2 = jumlah penduduk, X3 = luas wilayah,  dalam kurung menunjukkan  t hitung,  dan * menunjukkan signifikan pada tingkat  1%. Yang perlu dicatat adalah bahwa secara statistik, regresi yang diperoleh sangat baik dan semua koefisien bertanda positip, yang bermakna bahwa semakin besar nilai indikator yang dimiliki oleh Dati II, semakin besar dana Inpres yang diterima.  Namun demikian untuk menilai apakah ketiga indikator tesebut memang benar-benar dipakai sebagai landasan penilaian, secara statistik masih harus diuji terlebih dahulu.  Dari ketiga koefisien yang dipertimbangkan, hanya PDRB yang signifikan (pada tingkat  1%). Sedangkan jumlah penduduk dan luas wilayah tidak signifikan. Ini bermakna bahwa jumlah penduduk dan luas wilayah dari Dati II dalam kenyataannya tidak dipertimbangkan dalam penentuan jumlah dana Inpres yang disalurkan pada daerah tersebut. Penentuan dana Inpres lebih ditentukan oleh pendapatan, yang berarti implementasi Inpres Bantuan Umum tidak konsisten.
Selanjutnya  yang  menarik  untuk  dicermati  adalah  koefisien  dari pendapatan,  di  mana  tandanya  positip,  yang  berarti  bahwa  semakin  tinggi pendapatan suatu daerah, semakin besar dana Inpres yang diterima. Temuan ini sangat mengagetkan karena bertentangan dengan makna dari bantuan itu sendiri, di  mana  bantuan  seharusnya  disalurkan  kepada  daerah-daerah  yang pendapatanya rendah dan bukan pada daerah-daerah yang sudah maju. Fenomena ini sebenarnya tidak mengherankan bila dikaitkan dengan temuan sebelumnya, yaitu adanya kecenderungan penyaluran bantuan yang lebih besar bagi daerah- daerah  yang  sudah  maju  dan  berdekatan  dengan  Surabaya.  Jadi  ada kecenderungan umum bahwa bantuan Inpres tidak memperkecil  tetapi justru memperparah  ketimpangan  antardaerah,  karena justru  daerah-daerah  yang berpendapatan tinggi menerima bantuan lebih banyak.

## 4.  K esim pulan
Dengan  mengambil  contoh  di  Jawa Timur  selama  Pelita V,  hasil yang ditemukan  dalam  studi  ini  tidak  memberikan  landasan  yang  kuat  untuk mendukung pendapat yang selama ini diyaMni mengenai peranan positip  dari Inpres rialam pambangunan daerah. Memang benar bahwa Inpres Bantuan Umum yang disalurkan pada Dati II mampu meningkatkan pendapatan dan memperluas kerja.  Tetapi  apakah  pendapatan  dan  perluasan  kesempatan kerja  tersebut dinikmati  oleh  kelompok  masyarakat  yang  kurang  beruntung,  atau  setidak- tidaknya  oleh  seluruh  masyarakat  secara merata,  hal  ini  masih  memerlukan pembuktian lebih lanjut.
Hal lain yang positip  berkenaan  dengan  Inpres  di Jawa Timur  adalah, bahwa dilihat  dari  distribusi  sektornya,  pelaksanaannya  secara umum  sudah
sejalan dengan prioritas pembangunan daerah selama Pelita V, yaitu peningkatan ku alitas sumber daya manusia dan memerangi kemiskinan-ketimpangan. Indikasi ini  dibuktikan oleh besamya dana Inpres yang disalurkan pada sektor-sektor yang terkait (seperti ku alitas sumberdaya manusia, penyediaan prasarana dasar kebutuhan dan kesejahteraan masyarakat), jumlahnya sangat besar. Alokasi untuk sektor ini mencapai kurang lebih 7 5%. Namun demikian, sekali lagi, apakah nama- nama sektor yang kelihatanya berkaitan erat dengan sasaran pembangunan daerah itu memang betul-betul teijadi di lapangan, penulis masih belum bisa memberikan jaminan.
Hal yang patut disayangkan dari implementasi Inpres Bantuan Umum di JawaTimur adalah mengenai dasar penentuan dan pembagiannya antardaerah. Daerah-daerah yang secara historis sudah lebih berkembang dan berdampingan dengan Surabaya yang m e m iliki kekuatan ekonomi jauh lebih maju menerima bantuan yang sangat besar dari pada daerah-daerah lain yang kurang beruntung secara ekonomi. Distribusi semacam ini disebabkan karena penentuan besarnya Inpres sangat ditentukan oleh besamya pendapatan. Dan ironisnya, daerah yang berpendapatan tinggi justru menerima bantuan yang lebih banyak daripada daerah yang berpendapatan rendah. Dilihat dari kacamata ini, ada kecenderungan bahwa trasfer  dana dari  pusat  ke  daerah  melalui  Inpres  berpotensi  memperparah ketimpangan antardaerah.

## D aftar  Pustaka
Antolin, Pablo, Thai-Thank Dang dan Howard Oxley.  1999. “Poverty Dynamics in Four OECD Countries”. Economics Département Working Papers. No. 212. April. OECD. Paris
Annn im , 1999/2000. “Pedoman Umum Pengelolaan Dana Pembangunan Kabupaten/ Kota Tahun Anggaran 1999/2000”. Tim Pembina Pusat Dana Pembanguan Kabupaten/Kota. Departemen Dalam Negeri Anonim,  1997/1998. “Penyusunan Evaluasi Perencanaan dan Pelaksanaan Pro­ gram Proyek Bantuan Umum Pembangunan  Daerah Tingkat  II  Se Jawa Timur  Selama  Pelita V” .  Laporan Penelitian.  Kerjasama antara  Fakultas Ekonomi Universitas Brawijaya dan  Badan Perencanaan  Pembangunan Daerah Jawa Timur
Anonim,  1995.  “Petunjuk  Pelaksanaan  Inpres  Bantuan  Pembangunan  Daerah Tingkat II Tahun Anggaran 1995/1996”. Direktorat Jenderal Pembanguan Daerah. Departemen Dalam Negeri Anonim,  1998.  “Proyek Bantuan Teknis Pengendalian Pendayagunaan Program Inpres Dati II” . Laporan Akhir (Buku II), PT. Kogas Griyap dan Departemen Dalam  Negeri.  Direktorat  Jenderal  Pembangunan  Daerah,  Direktorat Pembinaan Pembangunan Wil ayah
Banque Mondiale.  1988.  “Le rapport sur le développement dans le monde”. Oxford University Press. New York
Mankiw, N. Gregory, David Romer and David N. Weil,  1992. “AContribution to the Empirics of Economic Growth” .  Quarterly Journal o f Economics,  107. May