## Politisasi Birokrasi: Pola Hubungan Politik dan Birokrasi di Indonesia

## Wayu Eko Yudiatmaja
(wayuguci@gmail.com)
(Jurusan Ilmu Administrasi Negara FISIP UMRAH)

## Abstract:
This  paper  highlights  the  politization  of  bureaucracy  in  Indonesia.  The  purpose  of  this  study  is  to explain  the  practices  of  politization  in  Indonesian  bureaucracy.  The  qualitative  approach  is  used  to explore  it  purpose.  The  data  of  this  study  are  gained  from  the  secondary  sources.  Finding  of  this research conclude that the politization ensue throughout Indonesian voyage. Further, the politization will be discussed in three periods, included pre-colonial, colonial, Old Order, New Order, and post New Order.The  politization  of  bureaucracy  are  determined  by  liberal  democracy,  multi-party  system,  and high-cost politics.

## Keywords:  The politization of bureaucracy, liberal democracy, multi-party system, high-cost politics

## Pendahuluan
Hubungan politik-birokrasi di Indonesia  pada  saat  ini  menjadi  wacana menarik  untuk  dicermati.  Pola  hubungan politik-birokrasi  yang  diistilahkan  oleh beberapa ahli yakni relasi antara ‚cinta‛ dan ‚benci‛ menjadi topik yang hangat diperdebatkan.
Politik-birokrasi adalah
‚dua  sejoli‛  yang  dianalogikan  sedang ‚berpacaran‛. Layaknya ‚orang yang sedang  berpacaran‛  akan  selalu  ada  dua perasaan  yang  muncul  silih  berganti  yaitu perasaan  ‚cinta‛  dan  ‚benci‛.  Di  satu  sisi mereka  ingin  selalu  berdekatan  dan  bekerja sama, tetapi di sisi lain ingin saling menjauh dan  berdiri  sendiri.  Dengan  analogi  ini maka  hubungan  politik-birokrasi  ini  seperti ‚dua  sisi  mata  uang‛,  yang  tidak  bisa dipisahkan  ( unseparated )  tetapi  berdiri sendiri ( integrated ).
Dalam  literatur  Administrasi  Publik hubungan  politik-birokrasi  sudah  lama
dibahas  oleh  ilmuwan  Administrasi  Publik. Jika  melihat  konteks  sejarahnya,  Ilmu Administrasi  Publik  lahir  dan  mendapat pengakuan  dari  para scientist berkat  tulisan Woodrow Wilson yang berjudul The Study of Administration yang  dimuat  pertama  kali oleh The  Journal  Political  Science  Quarterly pada  tahun  1887.  Menurut  Wilson,  perlu suatu  ilmu  untuk  mengkaji  masalah administrasi
dan membantu menerjemahkan  kebijakan-kebijakan politik.
Kemudian,  Wilson  berpendapat  bahwa politik  dan  administrasi  harus  dipisah karena  keduanya  memiliki  tugas  yang berbeda. Pemisahan antara politik- administrasi  dimaksudkan  agar  birokrasi publik  dapat  bekerja  secara  profesional melayani kepentingan umum ( public interest ) tanpa dibebani isu-isu politik (Kumorotomo, 2005:157).
Pendapat  Wilson  diperkuat  oleh Frank  J.  Goodnow,  menurut  Goodnow  ada dua  fungsi  yang  berbeda  dari  pemerintah
( two  distinc  function  of  government )  yaitu politik  dan  administrasi.  Politik  menurut Goodnow,  berhubungan  dengan  kebijakan atau  berbagai  masalah  yang  berhubungan dengan kebijakan negara. Sedangkan administrasi, berkaitan dengan pelaksanaan (implementasi)  kebijakan  tersebut  (Henry, 1988:34).  Namun  pendapat  ini  ditentang oleh  Leonald  D.  White,  menurutnya  Ilmu Administrasi Publik hanya dapat dijalankan dengan efektif jika dikawinkan dengan teori pemerintahan  (Thoha,  2005:11).  Dari  dua pemahaman tersebut kemudian akan berimplikasi  terhadap  hubungan  politik- birokrasi pada tataran paraktiknya.
Perbedaan  pendapat  dari  para  ahli di  atas  pada  tataran  keilmuannya  juga memiliki  dua  pemahaman  yang  berbeda. Ada  kecenderungan  untuk  memisahkan Ilmu  Politik  dan  Administrasi  Publik. Orang-orang  yang  menganut  paham  ini berpendapat  bahwa  antara  politik  dan administrasi  harus  dipisahkan,  karena politik dan administrasi tidak bisa dicampuradukkan,  begitupun  sebaliknya. Di  lain  pihak,  ada  pemahaman  yang  ingin menyatukan politik dan administrasi dengan argumen bahwa jika ingin membahas  administrasi  (birokrasi)  mau tidak  mau  harus  mempelajari  politik,  dan sebaliknya. Tegasnya, jika ingin mempelajari  Teori  Administrasi  Publik maka  harus  paham  Teori  Politik,  maupun sebaliknya.  Dari  dua  pemahaman  ini  maka anekdot ‚dua sejoli yang sedang berpacaran‛ dan ‚dua sisi mata uang‛ dapat merepresentasikan  pola  hubungan  politik- birokrasi dewasa ini.
Pada  tataran  praktisnya,  hubungan politik-birokrasi yang ditandai oleh gabungan  perasaan  ‚cinta‛  dan  ‚benci‛ sudah berlangsung sejak lama di Indonesia. Jika dirunut berdasarkan konteks sejarahnya kita  bisa  memetakannya  ke  dalam  tiga periode. Pertama ,  periode  pra-kolonial (kerajaan),  pada  masa  ini,  jauh  sebelum Indonesia  merdeka  sudah  eksis  kerajaan- kerajaan  lokal  baik  yang  bercorak  Hindu,
Budha  dan  Islam  seperti  kerajaan  Kutai, Majapahit,  Sriwijaya,  Samudera  Pasai, Mataram,  Gowa-Tallo  dan  lain-lain.  Pada masa  ini  kegiatan  politik  lebih  diarahkan pada  usaha  penaklukan  wilayah-wilayah kerajaan lain untuk memperluas kekuasaan. Kerajaan  Majapahit  dan  Sriwijaya  misalnya melakukan  ekspedisi  hampir  ke  seluruh wilayah nusantara bahkan sampai ke Negeri Sembilan (Malaysia), Tahiland dan Vietnam sehingga kedua kerajaan ini disebut sebagai kerajaan  nasional.  Raja-raja  pada  setiap kerajaan  memiliki  pengaruh  yang  kuat terhadap  kerajaan-kerajaan  kecil  lain  yang menjadi  jajahannya.  Namun,  di  setiap wilayah  jajahan  tetap  diangkat  pemimpin lokal  ( local  leaders ),  yang  disebut  juga sebagai bupati, sebagai perpanjangan tangannya,
bupati-bupati tersebut
diwajibkan membayar upeti setiap tahunnya, datang ke kerajaan pada hari-hari dan  upacara-upacara  tertentu  seperti  acara Grebek
Maulud sebagai
wujud penghormatan  kepada  raja  (Dwiyanto,
2006:15).
Pola hubungan politik-birokrasi pada  masa  kerajaan  maujud  dengan kuatnya  kekuasaan  raja-raja  yang  berkuasa terhadap aparat dan rakyatnya. Dominannya kekuasaan raja sebagai pemegang  otoritas  tertinggi,  menjadikan raja sangat berkuasa sehinggga raja memiliki  hak  mutlak  untuk  menetapkan semua aturan yang menyangkut hajat hidup orang banyak seperi hukum, politik, agama, ekonomi, sosial dan budaya. Birokrasi  pada masa itu hanya mengabdi pada kepentingan raja  dan  keluarganya,  akibatnya  fungsi pelayanan  oleh  birokrasi  tidak  menjadi orientasi  tetapi  birokrasi  lebih  bersifat king oriented.
Kedua , Periode Kolonial
(penjajahan). Dalam literatur-litarartur sejarah  diketahui  bahwa  bangsa asing  yang pertama  kali  datang  ke  Indonesia  adalah Portugis  (1511),  kemudian  Belanda  (1818), disusul  oleh  Inggris  dan  terakhir  Jepang (1942).  Pada  masa  penjajahan,  pihak
penjajah merupakan penguasa yang mengendalikan semua sendi-sendi kehidupan  bangsa  Indonesia.  Kebijakan- kebijakan umum ditetapkan secara sentralistis  oleh  penjajah  dan  aparat birokrasi  bertanggung  jawab  menjalankan kebijakan itu. Aparat-aparat birokrasi, mulai dari  hierarki  yang  tertinggi  (Gubernur Jenderal)  hingga  jabatan  yang  terendah seperti  kepala  desa  hanya  perpanjangan tangan penjajah untuk menerapkan kebijakan-kebijakannya kepada rakyat.
Ketiga ,  periode  pasca-kolonial  yang dibagi  lagi  kedalam  tiga  era,  Orde  Lama, Orde  Baru  dan  Reformasi.  Pada  dasarnya pola hubungan politik-birokrasi pada ketiga era  ini  tidak  jauh  berbeda.  Relasi  perasaan ‚cinta‛  dan  ‚benci‛  mewarnai  hubungan politik-birokrasi setelah Indonesia merdeka. Pola  hubungan  seperti  ini  yang  kemudian menyebabkan  politik  dan  birokrasi  di Indonesia  tidak  bebas  nilai  ( unvalue  free ), sehingga  pola  ‚politisasi  birokrasi‛  lebih merefleksikan hubungan politik-birokrasi di Indonesia.  Para  pemimpin  yang  menjadi penguasa  ketiga  era  tersebut  mempunyai style dan  cara  tersendiri  menyangkut kebijakan politik-birokrasi tergantung kepada  pendekatan  ( approach )  yang  dipakai dalam menata hubungan
politik- birokrasinya. Masa Orde Lama memberikan pengalaman  bagaimana  birokrasi  dijadikan arena perebutan pengaruh politik antarberbagai  partai  politik  yang  sedang berkuasa.  Masa  Orde  Baru  mengajarkan pada  Orde  Baru  untuk  menjadi  ‘mesin politik’  yng  membuat  birokrasi  menjadi partisan  untuk  kepentingan  partai  Golkar (Partini  dan  Wicaksono,  2004).  Sedangkan pada  era  Reformasi,  politik  akomodasi dalam  kabinet  dan  penempatan  pejabat- pejabat  politik  pada  jabatan-jabatan  karier merupakan  dinamika  umum  hubungan politik-birokrasi di Indonesia. Namun, pada dasarnya politisasi birokrasi lebih mewarnai hubungan  politik-birokrasi  di  Indonesia sehingga  terjadi  hubungan  yang  saling mempengaruhi.
Tulisan  ini  menganalisis  tentang pola hubungan politik-birokrasi di Indonesia, terutama pada masa pemerintahan SBY-JK. Penulis ingin mengidentifikasi dan menganalisis
mengenai  politisasi  birokrasi  yang  terjadi pada pemerintahan SBY-JK. Tulisan ini akan diawali  dengan  membahas  konteks  historis politik-birokrasi  pada  masa  prakolonial, kolonial dan pascakolonial. Setelah itu, baru dilanjutkan  ke  politisasi  birokrasi  pada  era Reformasi,  yang  didahului  dengan  paparan mengenai  politisasi  pada  pemerintahan Habibie,  Gus  Dur  dan  Megawati,  baru dibahas mengenai politisasi pada pamerintahan SBY-JK.

## Konsep Politik dan Birokrasi
Politik pada dasarnya erat kaitannya dengan
kekuasaan ( power ). Politik
merupakan  sarana  untuk  memaksakan kehendak  suatu  pihak  kepada  pihak  lain dengan cara-cara tertantu. Seseorang berpolitik  orientasinya  adalah  memperoleh kekuasaan,  logikanya  setelah  berkuasa dengan  kekuasaan  yang  dimiliki  maka  ia akan  menanamkan  pengaruhnya  kepada orang  lain.  Anggota  DPR  misalnya,  ia dicalonkan  oleh  partainya  sehingga  ia duduk di legislatif, maka setelah ia menjabat sebagai legislator maka ia akan memasukkan kepentingan-kepentingan partainya, kepentingan  pribadinya  dan  kepentingan constituent nya  dalam  setiap  kebijakan  yang dirumuskan oleh DPR.
Selain itu, menurut Budiardjo
(2005:8)  politik  selalu  menyangkut  tujuan- tujuan dari seluruh masyarakat ( public goals ) dan  bukan  tujuan  pribadi  ( private  goals ). Dengan  demikian  dapat  dipahami  bahwa politik  yang  dijalankan  oleh  sutu  negara harus dilaksanakan dengan tujuan menyejahterakan rakyat  bukan hanya menguntungkan
salah satu pihak. Singkatnya,  politik  adalah  instrumen  untuk mewujudkan tujuan-tujuan seluruh
masyarakat.
Konsep-konsep  pokok  yang  terkait dengan politik menurut Budihardjo, (2005:9) adalah:
1. Negara ( state )
2. Kekuasaan ( power )
3. Pengambilan kebijakan ( decesion making )
4. Kebijakan ( policy )
5. Pembagian  ( distribution )  atau  alokasi ( allocation ) kekuasan
Sedangkan birokrasi secara etimologi berasal dari kata Yunani yaitu biro yang  artinya  kantor  dan krasi yang  artinya pemerintah.  Jadi,  secara  etimologi  birokrasi dapat didefinisikan sebagai kantor pemerintah  atau  organisasi  pemerintah. Sementara  itu,  menurut  Wrong    birokrasi merupakan organisasi  yang  diangkat untuk mencapai satu tujuan tertentu dari berbagai tujuan,  diorganisir  secara  hierarki  dengan jalinan  komando  yang  tegas,  menciptakan pembagian  kerja  yang  jelas,  peraturan- peraturan umum, karyawan dipilih berdasarkan  kompetensi  ( merit  system ),  dan pekerjaan  sebagai  birokrat  merupakan pekerjaan seumur hidup (Mufiz, 2004: 53).

## Tipe Ideal Birokrasi
Ketika  membicarakan  karakteristik birokrasi  kita  tidak  bisa  berpaling  dari  Max Weber.  Sosiolog  asal  Jerman  ini  merupakn orang pertama yang meletakkan dasar-dasar dan  karakteristik  organisasi  modern  yang kemudian dikenal dengan birokrasi. Menurut  Weber  ada  beberapa  karakteristik ( ideal  type )  yang  harus  dimiliki  oleh birokrasi.  Karakteristik  tersebut  menurut Robbins (1994:338) sebagai berikut:
1. Pembagian kerja
 Adanya job  descriptions yang  jelas untuk  setiap  bawahan  agar  pekerjaan dapat  dilakukan  dengan  efektif  dan efisien.
2. Hierarki kewenangan
 Jenjang  kepangkatan  yang  disusun secara  tegas  yang  mendiskripsikan kewenangan atasan dan bawahan.
3. Formalisasi
 Aturan-aturan  formal  yang  mengatur tatahubungan anggota organisasi. Setiap orang dalam organisasi bekerja sesuai  dengan  tuntunan  yang  telah tersedia sehingga pekerjaan-pekerjaan dalam  organisasi  dapat  dilakukan dengan efektif dan efisien.
4. Impersonal
 Tidak  mengenal  adanya  hubungan saudara,  pertemanan  dan  perkoncoan karena  pola  hubungan  didasarkan atas rasionalitas.
5. Penempatan pegawai berdasarkan
kemampuan
 Seleksi  pegawai  dilakukan  dengan ketat  sesuai  dengan  kompetensinya. Bagi  pegawai  yang  lulus  seleksi, penggunaan standar kompetensi yang ketat,  keilmuwan  dan  keterampilan merupakam syarat yang harus dipenuhi.
6. Jenjang karier bagi pegawai
 Kenaikan  pangkat,  pendidikan  dan pelatihan bagi pegawai untuk meningkatkan kemampuannya
karena  intensitas  pekerjaan  yang semakin meningkat dan rumit.
7. Kehidupan  organisasi  dipisahkan  dari kehidupan pribadi
 Organisasi dijalankan tanpa
terkooptasi oleh kepentingan- kepentingan pribadi.
Pada prinsipnya, tipe ideal birokrasi Weber ditujukan untuk menunjang efisiensi dan  efektivitas  organisasi.  Di  samping  itu, tipe  ideal  Weber  sejalan  dengan  tuntutan demokrasi.  Birokrasi  adalah  konsekuensi logis dari kehidupan yang demokratis yang menghendaki  objektivitas  dan  konsistensi kebijakan. Oleh karena itu birokrasi bersifat impersonal  (Wibawa,  2005:  103).  Sifat-sifat impersonal  birokrasi  dibutuhkan  agar pelayanan  yang  diberikan  birokrasi  kepada masyarakat memenuhi asas keadilan ( equiy )
dan terhindar dari kultur partisan.
Namun,  pada  tataran  praktisnya  di Indonesia  tipe  ideal  birokrasi  Weber  hanya sebatas  sketsa  semata.  Tipe  ideal  birokrasi
Weber  tidak  ditemukan  aplikasinya  pada organisasi  pemerintah.  Bahkan  sebaliknya, birokrasi dianggap sebagai simbol kelambanan, kelalaian, korupsi, tidak efisien dan  partisan  (Tjokroamidjojo,  1995:71), sehingga kepercayaan ( trust ) publik semakin hilang.

## Pejabat Politik dan Pejabat Birokrasi
Hadirnya partai politik dalam suatu sistem  pemerintahan  akan  berpengaruh terhadap  tatanan  birokrasi  pemerintah (Thoha,  2004:151).  Jabatan-jbatan  dalam suatu  departemen  di  Indonesia  terdiri  dari
jabatan  politik  (non-karier)  dan  jabatan birokrasi  (karier).  Implikasinya  adalah, politisi-politisi yang memperoleh kekuasaan politik melalui pemilihan umum menempati jabatan politik sebagai pimpinan departemen, sedangkan jabatan di
bawahnya  seperi  jabatan Sekjen,  Dirjen  dan Irjen dijabat oleh pegawai-pegawai profesioanal  (birokrat  karier).  Oleh  karena itu, perlu dibedakan natar jabatan politikdan  jabatan  birokrasi.  Perbedaan jabatan  politik  dan  jabatan  birokrasi  dapat dilihat pada tabel 1.
Tabel 1.

## Perbedaan antara Jabatan Politik dan Jabatan Birokrasi
No Variabel Pembeda Jabatan politik Jabatan Birokrasi 1 Cara pengangkatan Dipilih melalui pemilu Diangkat berdasarkan kualifikasi tertentu 2 Masa jabatan Ditentukan (biasanya 5 tahun) Seumur hidup 3 Sifat jabatan Sewaktu-waktu bisa diberhentikan Tidak bisa diberhentikan kecuali ybs meminta berhenti 4 Pertanggungjawaban  Bertanggung jawab kepada konstituent yang memilihnya Bertanggung jawab kepada negara Konteks  Historis  Politik-Birokrasi  di Indonesia Hubungan politik-birokrasi
di
Indonesia pada sat ini tidak bisa dipisahkan dari  konteks  sejarahnya.  Hubungan  itu tidak  lahir  dengan  sendirinya,  tetapi dibentuk oleh sejarah yang telah mendahuluinya.  Kajian  historis  politik- birokrasi di Indonesia dapat membantu kita memahami fenomena  birokrasi  yang  terjadi pada  saat  ini,  terutama  fenomena  politisasi birokrasi  yang  sedang  berlangsung  di Indonesia  pada  saat  ini.  Selain  itu,  melalui kajian  sejarah  kita  akan  mendapatkan pemahaman  mengenai  patologi  birokrasi ( bereaucrahcy  patology )  yang  kerap  melanda birokrasi  publik  di  Indonesia.  Sebagaimana yang  diungkapkan  oleh  Dwiyanto,  dkk
keterkaitan  sejarah  menjadi  bagian  penting untuk melihat kemunculan berbagai fenomena  dan  persoalan-persoalan  yang terjadi  dalam  tubuh  birokrasi  seperti masalah korupsi, kolusi dan nepotisme serta tidak  tumbuhnya  budaya  pelayanan  dalam birokrasi di Indonesia (Dwiyanto, 2005:10).
Oleh karena itu, sebelum membahas perkembangan  hubungan  politik-birokrasi pada  saat  ini,  maka  terlebih  dahulu  akan dibahas  mengenai  konteks  historis  politik- birokrasi di Indonesia.

## 1. Periode Prakolonial (Kerajaan)
Sebelum  Indonesia  memproklamir- kan  diri  sebagai  sebuah  bangsa  yang merdeka  pada  tahun  1945  dan  sebelum kedatangan  bangsa  asing,  jauh  sebelum  itu kira-kira  pada  abad  ke  16  sudah  ada
kerajaan-kerajaan  yang  menghuni  wilayah nusantara. Hampir seluruh wilayah nusantara pada masa itu memiliki kerajaan- kerajaan  lokal  yang  berdasarkan  agama tertentu, baik Hindu, Budha maupun Islam. Namun,  hanya  ada  dua  kerajaan  yang dianggap  sebagai  kerajaan  yang  bercorak nasional  yaitu  Kerajaan  Majapahit  dan Kerajaan  Sriwijaya.  Kedua  kerajaan  ini disebut  sebagai  kerajaan  nasional  karena wilayah kekuasaannya yang tersebar hampir di seluruh wilayah nusantara hingga ke  luar  tanah  air.  Bahkan,  sejarah  mencatat bahwa Majapahit memiliki
daerahkekuasaanhingga ke Negeri Sembilan (Malaysia), Thailand dan Vietnam.
Secara  umum  sistem  pemerintahan pada  masa kerajaan bersifat  feodal- sentralistik.  Raja  merupakan  penguasa tunggal  yang  harus  dipatuhi.  Segala keputusan  ada  di  tangan  raja  dan  rakyat harus melaksanankannya. Birokrasi diorganisir untuk mengkomunikasikan kebijakan-kebijakan  raja  kepada  rakyat. Birokrasi pada masa itu adalah perpanjangan tangan raja untuk memaksakan  kehendaknya  kepada  rakyat. Ada  beberapa  ciri  yang  dimiliki  oleh birokrasi  pada  masa  itu  (1)  Penguasa menganggap dan menggunakan administrasi  publik  untuk  urusan  pribadi, (2)  Administrasi  adalah  perluasan  rumah
tangga istana raja, (3) Tugas pelayanan yang ditujukan  kepada  pribadi  sang  raja,  (4)  Gaji dari  raja  kepada  pegawai  pegawai  kerajaan pada hakikatnya adalah anugerah yang juga dapat  ditarik  sewaktu-waktu  sekehendak raja  dan  (5)  Para  pejabat  kerajaan  dapat berbuat  sekehendak  hatinya  kepada  rakyat, seperti halnya yang dilakukan oleh raja.
Secara sosiologis, struktur masyarakat pada masa itu terbagi ke dalam dua  lapisan,  yaitu  golongan  priyayi  dan wong  cilik (rakyat  jelata).  Golongan  priyayi terdiri  atas  para  pejabat  tinggi  pusat  mulai dari  keluarga  raja  (pangeran),  panglima perang  (militer),  penasihat  raja  ( patih ), kemudian  pejabat-pejabat  di  bawahnya seperti juru tulis (pejabat administrasi), abdi dalem ,  para  punggawa  ( hulubalang  istana ) dan  para  bangsawan  yang  diberi  hak istimewa  dan  pejabat  daerah  mulai  dari adipati/bupati, kuwu (kepala daerah), demang (kepala desa), bekel (kepala kampung),  Sementara  itu, wong  cilik adalah rakyat jelata yang tidak memiliki kekuasaan apa-apa  seperti  petani,  pedagang,  buruh, tukang, orang biasa dan lain-lain (Sinambela,  2006:73).  Hubungan  kedua lapisan  tadi  lebih  bersifat patront  client di mana  wong  cilik  tidak  memiliki  kekuasaan yang  berarti.  Apabila  digambarkan  maka struktur  masyarakat  pada  masa  itu  akan terlihat seperti pada gambar 1.

## Gambar 1.

## Struktur Masyarakat pada Zaman Kerajaan
Sistem  politik  yang  dipakai  pada
masa itu lebih berorientasi kepada kekuasaan  dengan  cara  perluasan  wilayah. Kerajaan-kerajaan besar mencoba
melakukan ekspansi ke luar untuk memperluas  wilayahnya.  Setelah  berhasil, politik ekspansi ini mengharuskan sang raja menempatkan orang kepercayaannya untuk memimpin wilayah jajahan.
Maka
ditunjuklah pemimpin-pemimpin lokal ( local  leaders )  sebagai  perpanjangan  tangan raja.  Pemimpin  lokal,  yang  disebut  bupati, bertugas  mengimplementasikan  kebijakan- kebijakan  raja  kepada  rakyatnya.  Bupati diberikan  keleluasaan  oleh  raja  untuk menjalankan  tugasnya,  sehingga  tidak sedikit  dari  para  bupati  yang  bertindak sewenang-wenang  dan  bahkan  lebih  kejam dari  raja..  Akhirnya  dapatlah  diketahui bahwa  politisasi  pada  masa  kerajaan dimaknai  dengan  lemahnya  kedudukan birokrasi  di  hadapan  raja,  akibatnya birokrasi lebih loyal kepada raja dibandingkan  bertanggung  jawab  kepada rakyat.

## 2. Periode Kolonial
Bangsa  Indonesia  pernah  dijajah selama  beberapa  abad  oleh  bangsa  asing. Bangsa  asing  yang  pertama  kali  datang  ke Indonesia adalah Portugis (1511), kemudian Belanda  (1818),  disusul  oleh  Inggris  dan terakhir  Jepang  (1942).  Pada  awalnya mereka  datang  ke  Indonesia  hanya  untuk berdagang,  namun  lama  kelamaan  ingin menguasai. Dalam tulisan ini, yang dijadikan  pisau  analisis  untuk  mengetahui pola  politisasi  birokrasi  pada  periode  ini hanya  pada  masa  penjajahan  Belanda dengan  beberapa  pertimbangan. Pertama , Belanda  merupakan  bangsa  yang  paling lama  menjajah  Indonesia. Kedua ,  pola hubungan  politik-birokrasi  lebih  mudah diidentifikasi pada masa ini karena Belanda sudah menerapkan
administrasi pemerintahan  yang  cukup  baik  dan  rapi  di Indonesia.
Kolonialisme Belanda dimulai dengan munculnya VOC ( Verenigde Oostindische  Compagnie )  pada  tahun  1862, yang  merupakan  organisasi  dagang  Timur Jauh  yang  diberi  wewenang  besar  untuk mengeksploitasi  wilayah  dagang  atas  nama raja  Belanda.  Awalnya  tujuan  VOC  datang ke  Indonesia  hanya  untuk  berdagang, kemudian  lama-kelamaan  niat  busuk  VOC terungkap.  Dimulai  dengan  memonopoli rempah-rempah  penduduk,  meminta  tanah untuk  mendirikan  kantor  hingga  akhirnya ingin menguasai seluruhnya.
Melihat  perkembangan  VOC  yang begitu  pesat  dan  telah  menguasai  pusat perdagangan  rempah-rempah  di  Indonesia mendorong  kerajaan  Belanda  di  awal abad18  menempatkan  seorang  Gubernur Jenderal ( General Gouvenour ) untuk mengkoordinir  wilayah  jajahan.  Akibatnya, struktur  pemerintahan  di  wilayah  jajahan menempatkan  Gubernur  Jenderal  pada posisi  yang  sangat  berkuasa  atas  segala sesuatu urusan di negara jajahan (Dwiyanto,
2005:15). Gubernur Jenderal diberi kekuasaan untuk mengatur wilayah jajahan, namun  tetap  membayar  upeti  kepada kerajaan Belanda
sebagai bukti
kesetiaannya.
Pada  masa  itu,  Belanda  telah menerapkan  sistem  administrasi  modern dalam mengurus dan mengendalikan wilayah  jajahannya,  termasuk  di  Indonesia. Sebagaimana yang diungkapkan oleh Sinambela,  bahwa  cara-cara  yang  dipakai Belanda  melahirkan  pola  birokrasi  kolonial yang  cukup  maju,  tanpa  mengubah  total tatanan  yang  ada  (Sinambela,  2006:75). Selanjutnya  menurut  Dwiyanto,  pada  masa kolonial terdapat dualisme sistem administrasi pemerintahan. Di satu sisi telah mulai  diperkenalkan  dan  diberlakukan sistem  administrasi  kolonial  ( Binnenlandsche Bestuur ) yang mengenalkan sistem
administrasi dan birokrasi modern,
sedangkan pada sisi lain sistem administrasi tradisional  ( Inhemsche  Bestuur) masih  tetap dipertahankan (Dwiyanto, 2005:14) .
Artinya,  Belanda  tetap  memakai  jasa-jasa pegawai  pribumi  yang  berasal  dari  priyayi untuk kegiatan-kegiatan
birokratis- administratif. Sementara itu, untuk mengawasi mereka diangkat pejabat Belanda  dengan  mengambil  model  Barat
dengan  jabatan  residen,  asisten  residen  dan countreuler yang  hierarkinya  bertanggung jawab  kepada  Gubernur  Jenderal.  Apabila digambarkan  maka  struktur  hierarki  pada masa  kolonial  akan  terlihat  seperti  pada gambar 2 dan 3.
Gambar 2. Struktur Hierarki pada Masa Kolonial
Gambar 3.

## Struktur Masyarakat pada Masa Kolonial
Pegawai pribumi berkewajiban melaksanakan  ( implementator )  kebijakan- kebijakan  Belanda  kepada  masyarakat. Dalam  realitanya,  pegawai-pegawai  ini lebih berorientasi pada kepentingan kolonial
(penjajah)  karena  diiming-imingi  dengan gaji  dan  kedudukan,  tanpa  mereka  sadari bahwa  gaji  dan  kedudukan  yang  diperoleh telah menyengsarakan rakryat. Seperti yang dikemukakan oleh Tjokroamidjojo, orientasi
Ratu Belanda Gubernur Jenderal Asisten residen Countreuler Residen Bupati Rakyat
dan  kondisi  kepegawaian  pada  zaman penjajahan
lebih ditujukan
untuk kepentingan penjajah dan demi kepentingan pemeliharaan  keamanan  dan  ketertiban belaka  (Tjokroamidjojo,  1995:122).  Jadi, dapat  dipahami  bahwa  pola  politisasi birokrasi  pada  masa  kolonial  ini  terlihat dalam pengangkatan pejabat-pejabat pribumi  (bupati)  dari  kalangan  priyayi (bangsawan)  tanpa  kriteria  yang  jelas  dan dominannya orientasi birokrasi pada kepentingan-kepentingan  politik  penjajah dibanding  melaksanakan  fungsi  pelayanan ( service functions ) terhadap publik

## 3. Periode Pascakolonial (Penjajahan)
Masa penjajahan Belanda berakhir di Indonesia dan Indonesia secara de facto telah merdeka  bersamaan  dengan  dibacakannya proklamasi    kemerdekaan  Indonesia  oleh Soekarno  dan  Hatta  pada  tanggal  17 Agustus  1945.  Selanjutnya,  dibentuklah pemerintahan yang berdaulat sebagai pelaksana  tujuan-tujuan  negara.  Sejak  saat
itu  Indonesia  dipimpin  oleh  rezim-rezim pemerintahan.  Adapun  rezim  yang  pernah berkuasa  di  Indonesia  adalah  rezim  Orde Lama,  Orde  Baru  dan  Reformasi.  Pada bagian ini akan dibahas mengenai politisasi birokrasi  pada  era  Orde  Lama  dan  Orde Baru,  sedangkan  politisasi  birokrasi  pada era  Reformasi  akan  dibahas  pada  bab selanjutnya.

## 3.1 Era Orde Lama
Setelah berakhirnya kekuasan Belanda di Indonesia, pemerintahan dijalankan  oleh  Soekarno  sebagi  presiden dan  Hatta  sebagai  wakil  presiden.  Seiring dengan perkembangan  bangsa  pada  sat  itu, sistem  pemerintahan  selalu  mengalami perubahan.
Beberapa kali Indonesia bongkar-pasang sistem pemerintahan.
Dimulai  dari  sistem  presidensial  (1945- 1949),  sistem  Parlementer  (1949-1950)  dan kembali ke sistem presidensial (1959) hingga sekarang.

## Tabel 2.

## Perkembangan Ketatanegaraan Indonesia
Periode Konstitusi Bentuk Negara Sistem Pemerintahan 18 Agustus 1945- 27 Desember 1949 A. 18 Agt 1945 – 14 Nov 1945 B. 14 Nov 1945 – 27 Des 1949
UUD 1945
UUD 1945 Kesatuan Kesatuan Kabinet Presidensial Kabinet Parlementer 27 Des 1949 – 17 Agustus 1950 UUD RIS 1949 Serikat/Federal Kabinet Parlementer 17 Agustus 1950 – 5 Juli 1959 UUD 1950 Serikat Kabinet Parlementer 5 Juli 1959 – Sekarang A. Orde Lama 5 Juli 1959 –  11 Maret 1966 B. Orde Baru 11 Maret 1966 – 21 Mei 1998 C. Reformasi 21 Mei 1998 –  sekarang UUD 1945 UUD 1945 UUD 1945 Kesatuan Kesatuan Kesatuan Kabinet Presidensial Kabinet Presidensial Kabinet Presidensial
Sumber: Dimodifikasi dari Budianto (1995: 123).
Politisasi  birokrasi  pada  era  Orde Lama  diawali  dengan  menjamurnya  partai politik setelah keluarnya Maklumat X wakil presiden  tanggal  3  November  1945  tentang pembentukan  partai  politik.  Menguatnya posisi tawar partai politik sedikit banyaknya
telah mempengaruhi birokrasi publik karena  hampir  semua  pegawai  berafiliasi dengan  partai  politik  tertantu  sehingga mereka  pun  terkotak-kotak  (Sinambela, 2006:79).  Birokrat-birokrat  lebih  senang berpolitik  praktis  dan  mengurusi  partai
politik,  daripada  melakukan  pelayanan kepada  publik,  sehingga  fungsi  pelayanan tidak  berjalan  sebagaimana  mestinya  pada masa itu.
Di  samping  itu,  diterapkannya bentuk  pemerintahan  parlementer  dan sistem  politik  yang  mengiringinya  pada tahun  1950-1959  membawa  konsekuensi seringnya  terjadi  pergantian  kabinet  hanya dalam  tempo  beberapa  bulan.  Akibatnya, birokrasi  sangat  terfragmentasi  secara politik  (Dwiyanto,  2005:32).  Pergantian
pejabat-pejabat  politik  (menteri)  secara  silih berganti berpengaruh pada birokrasi publik. Menteri-mentri  yang  berkuasa  dengan leluasa mengangkat pejabat-pejabat birokrasi  dan  pegawai-pegawai  pemerintah yang berasal dari partainya, sehingga warna politisasi birokrasi sangat kental terasa pada masa  itu.  Sebagaimana  yang  diungkapkan oleh  Thoha,  aparat-aparat  pemerintah  yang diharapkan  bersikap  netral  sudah  pandai bermain  mata  dengan  kekuatan-kekuatan politik yang ada Thoha 2004:137).

## Gambar 4.
Konsepsi Revolusi Soekarno
Selain  itu,  ideologi  revolusi  yang diusung  oleh  Soekarno  juga  berperan  besar dalam  mempolitisasi  birokrasi.  Keinginan Soekarno  untuk  mengerahkan  seluruh komponen  bangsa,  termasuk  birokrasi untuk mendukung revolusi yang digagasnya  membuat  birokrasi  terpolitisasi sedemikian  rupa.  Ideologi  ini  kemudian yang  ditentang  oleh  Bung  Hatta  yang menginginkan  birokrasi  profesional  dan berfungsi  secara  total  sebagi public  servant . Puncak  dari  perbedaan  pemahaman  ini adalah mundurnya Hatta dari jabatan wakil presiden  (Purwanto  dan  Kumorotomo, 2005:ix )

## 3.2 Era Orde Baru
Pada  tanggal  20  Februari  1967, Presiden Soekarno menyerahkan kekuasaan pemerintah  kepada  Soeharto.  Penyerahan kekuasan  ini  dikukuhkan  di  dalam  Sidang Istimewa  MPR.  MPRS  dalam  ketetapannya
No.  XXXIII/MPRS/1967  mencabut  kekuasan Soekarno dan mengangkat Soeharto sebagai pejabat  Presiden RI (Badrika,  2000).
Bersamaan  dengan  itu,  maka  berakhirlah pemerintahan  Orde  Lama  di  bawah kepemimpinan  Soekarno  dan  digantikan oleh  rezim  yang  baru  yang  kemudian dikenal  dengan  Orde  Baru  di  bawah komando Soeharto.
Pada dasarnya pola politisasi birokrasi  masih  tetap  berlangsung,  tetapi dengan model yang berbeda. Pada era Orde Baru,  Soeharto  menggunakan  jargon-jargon stabilitas,
ketahanan nasional, pembangunan,  monoloyalitas  dan  lain sebagainya untuk memperkokoh
kekuasaannya.  Pendekatan developmentalism yang  dipakai  oleh  Soeharto  inilah  yang kemudian menuntunnya untuk memobilisasi  seluruh  kekuatan  yang  ada pada saat itu (Golkar, militer  dan birokrasi)
Revolusi Birokrasi Rakyat Militer
untuk mendukung program-program pembangunan yang dicita-citakannya. Dampaknya
adalah birokrasi terseret  ke  dalam  pergulatan  politik pemerintah,  karena  birokrasi  dijadikan  alat yang  ampuh  oleh  pemerintah  untuk mengontrol  kehidupan  politik  rakyat.  Hal ini  senada  dengan  apa  yang  diungkapkan oleh  Kurniawan,  bahwa  obsesi  Orde  Baru menciptakan stabilitas ekonomi telah
melahirkan  kontrol  terhadap  kehidupan politik  dan  merusak  netralitas  birokrasi. Birokrasi  terseret  ke  dalam  permainan politik  dan  bahkan  menjadi  satu  pilar kekuatan  politik  tertentu  (Kurniawan, 2005:57).  Dengan  demikian  dapat  diketahui bahwa  selama  rezim  Orde  baru  berkuasa telah  terjadi  semacam  konspirasi  antara pemerintah
dan
birokrasi untuk memperkokoh kekuasaan pemerintah. Gambar 5.
Pola Politisasi Birokrasi pada Era Orde Baru
Di samping
itu, kebijakan
monoloyalitas  yang  diterapkan  oleh  Orde Baru  berpengaruh  besar  terhadap  tumbuh- suburnya  politisasi  birokrasi  di  Indonesia. Birokrasi dan militer dimobilisasi sedemikian  rupa  untuk  mendukung  salah satu partai politik (Golkar), yang tidak mau disebut  sebagai  partai  politik  tetapi  pada kenyataannya  bepolitik.  Pegawai-pegawai pemerintah  (PNS)  hanya  diperbolehkan meyalurkan  aspirasi  politiknya  kepada Golkar,  begitu  pula  halnya  dengan  militer. Sehingga  di  Golkar  ada  tiga  pintu  yang mencirikan  asal  simpatisannya  yaitu,  dari fungsionaris  Golkar  sendiri,  militer  dan birokrasi  (Gaffar,  T  tahun:52).    Hal  ini menjadi  dilematis  karena  birokrasi  publik diperlukan  sebagi public  service  actor yang netral  dan  adil,  namun  pada  masa  Orde Baru  telah  terkontaminasi  oleh  manufer- manufer  politik  pemerintah,  sehingga birokrasi dijadikan instrumen untuk mendukung  pemenangan  partai  politik pemerintah(Soebhan. 2005).

## Politisasi  Birokrasi:  Sebuah  Fenomena Mutakhir

## 1. Era Transisi, Gusdur dan Megawati
Setelah  tumbangnya  rezim  Orde Baru  pada  tahun  1998  karena  tuntutan  dari berbagai  kalangan,  yang  menginginkan tatanan pemerintahan yang lebih bersih dan adil,  maka  muncullah  suatu  era  baru,  yang kemudian  disebut  dengan  era  Reformasi. Dimulainya  era  Reformasi  ditandai  dengan peralihan kekuasaan dari presiden Soeharto kepada  wakil  presiden  Habibie  pada tanggal  21  Mei  1998  (Kompas  1  Mei  2006: hal  4)  dengan  landasan  pasal  8  UUD  1945. Maka tampillah Habibie sebagai Presiden RI ketiga.  Angin  reformasi  yang  berhembus pada  saat  itu,  memberikan  amanah  yang begitu besar kepada Presiden Habibie untuk memperbaiki  tatanan  kehidupan  berbangsa dan  bernegara  dalam  tempo  yang  cepat. Namun,  hal  ini  tidak  bisa  dipenuhi  oleh Habibie  sehingga  memaksa  MPR  segera melakukan Sidang Istimewa.
Golkar Militer Birokrasi Rakyat
Di  samping  itu,  rasa  tidak  percaya dari  masyarakat  bahwa  Habibie  bisa menjalankan  roda  pemerintahan  dengan baik  juga  ikut  andil  dalam  mengakhiri pemerintahannya.  Menurut  penulis  rasa tidak  percaya  tersebut  disebabkan  oleh beberapa  faktor. Pertama ,  Habibie  masih dianggap  sebagai  ‘antek-antek’  Golkar, karena  ia  merupakan  kaki  tangan  Soeharto ketika  Orde  Baru  masih  berkuasa. Kedua , Lambannya  penegakan  HAM,  supremasi hukum, pemulihan ekonomi dan pengusutan  kasus-kasus  korupsi  mantan presiden  Soeharto  dan  kroni-kroninya. Ketiga ,  kebijakan  pemerintahan  Habibie yang  memberikan  opsi  merdeka  kepada Timor-timur,  sehingga  provinsi  termuda Indonesia  itu  akhirnya  lepas  dari  NKRI. Keempat, minimnya  ‘jam  terbang’  Habibie berpolitik  karena  ia  lebih  dikenal  sebagai teknokrat.
Dari  hasil  SI  MPR  tersebut,  maka disepakati  bahwa  pelaksanaan  pemilu dipercepat  dan  akan  dilaksanakan  pada tahun 1999. Berkaitan dengan itu, disusunlah  UU  No.  2  tahun  1999  yang kemudian direvisi dengan UU No. 31 Tahun 2002  tentang  Partai  Politik,  maka  secara otomatis  kebijakan  penyederhanaan  partai politik  pada  masa  Orde  Baru  tidak  berlaku lagi.  Sejak  saat  itu,  Indonesia  kemudian kembali  ke  sistem  multipartai  sebagaimana yang  pernah  dianut  sebelumnya  (Purwanto dan  Kumorotomo,  2005:x.Sejak  saat  itu, muncullah  partai-partai  baru  dalam  jumlah yang  banyak  seperti  cendawan  di  musim hujan. Namun, hanya 48 partai politik yang bersaing pada pemilihan umum tahun 1999.
Melalui  pergulatan  politik  yang cukup panjang, akhirnya Gus Dur (Abdurrahman  Wahid)  terpilih  sebagai Presiden RI yang keempat, setelah mengalahkan Megawati
Soekarnoputri
dengan  perolehan  373  suara,  sedangkan Megawati  hanya  mendapatkan  313  suara melalui mekanisme pemilihan oleh parlemen (Kompas 1 Mei 2006).
Kembalinya Indonesia kepada sistem  multipartai  berpengaruh  terhadap hubungan  politik-birokrasi  di  Indonesia karena  partai  politik  mempunyai  posisi tawar  yang  yang  cukup  kuat.  Posisi  partai politik  yang  menguat  tercermin  dalam susunan kabinet yang disusun oleh Presiden Abdurrahman  Wahid  (Gus  Dur)  yang dipilih oleh parlemen hasil multipartai pada tahun  1999  (Purwanto  dan  Kumorotomo, 2005).  Kabinet  Gus  Dur  yang  disebutnya dengan  Kabinet  Persatuan  Pembangunan lebih  banyak  mengakomodir  kepentingan- kepentingan partai-partai  politik  yang  telah memilihnya, untuk  menjaga stabilitas pemerintahannya.  Berbagai  upaya  telah dilakukan Gus Dur untuk menjaga eksistensi pemerintahnnya
dengan melakukan  beberapa  kali reshuffle kabinet. Namun,  usaha  ini  tidak  berhasil  hingga akhirnya  kabinet  kemudian  tidak  lagi mengakomodasi  kepentingan  partai  politik yang  telah mendukungnya.  Akibatnya,  Gus Dur  di impeachment oleh  MPR  dan  pada tanggal  23  Juli  2001  SI  MPR  mencabut mandat Gus Dur sebagai presiden (Kompas 1 Mei 2006).
Pada  tanggal  23  Juli  2001  Megawati Soekarnoputri dikukuhkan sebagai presiden dan sehari sesudahnya Hamzah Haz terpilih sebagai  wakil  presiden  (Kumorotomo, 2005:13). Namun, jika dibandingkan dengan Gus  Dur  Megawati  sedikit  lebih  beruntung karena dapat menjalankan pemerintahannya hingga akhir masa jabatannya
Satu  hal  yang  perlu  dicatat  bahwa pola  politisasi  birokrasi  tetap  mewarnai pemerintahan Megawati. Belajar dari pengalaman  pendahulunya  (Gus  Dur), Megawati lebih berhati-hati dalam menyusun  kabinetnya.  Politik  akomodatif masih tetap
dipertahankan guna menghindari  instabilitas  kepemimpinannya dengan mengkooptasi kepentingan- kepentingan  partai  politik  yang  ada.
Dampaknya adalah sistem politik Indonesia telah
mengkolaborasikan
sistem
presidensial  dan  sistem  parlementer  karena
parlemen  (politik)  telah  mengintervensi presiden dalam menetapkan susunan kabinetnya (birokrasi).

## 2. Politisasi pada Pemerintahan SBY-JK
Pada  tanggal  4  oktober  2006 Pasangan  SBY-JK  ditetapkan  oleh  KPU sebagai presiden dan wakil presiden terpilih untuk  periode  2004-2009  setelah  unggul dengan perolehan 69.266.350 suara (60,62%) atas  pasangan  Megawati-Hasyim  Muzadi yang  hanya  memperoleh  44.990.704  suara (39,38%)  (Kompas  1  Mei  2006).  Setelah  dua tahun  kepemimpinan  SBY-JK  (2004-2006), pola politisasi birokrasi warisan pendahulunya tetap dilestarikannya.
Untuk  mengidentifikasi  politisasi birokrasi  pada  pemerintahan  SBY-JK,  maka menurut penulis ada beberapa pisau analisis ( knife of analisis ) yang dapat digunakan.

## 2.1  Analisis  Komposisi  dan  Koalisi  di Parlemen serta Isu-isu Kontemporer
Implikasi  dari  sistem  multipartai yang  kembali  dipakai  Indonesia  adalah kompleksnya  komposisi  partai  politik  yang mengisi  parlemen  (DPR).  Hal  ini  berbeda jika  dibandingkan  pada  masa  Orde  Baru berkuasa, di mana parlemen pada umumnya  diisi  oleh  Golkar  yang  selalu meraih suara mayoritas dalam setiap pemilu yang  digelar.  Sedangkan  pada  saat  ini, ketika  partai  politik  kontestan  pemilu semakin  banyak,  sehingga  tidak  ada  suara mayoritas  di  DPR  karena  perolehan  suara yang  menyebar  hampir  ke  setiap  partai. Pada  bagian  ini  akan  dianalisis  komposisi anggota  parlemen  hasil  pemilu  2004  dan hubungannnya dengan politisasi birokrasi.

## Tabel 4.

## Perolehan Kursi Partai Politik DPR Hasil Pemilu 2004
No. Nama Partai Jumlah Suara % Kursi 1 PNI Marhaenisme 906,739 0.80 1 2 Partai Buruh Sosial Demokrat 634,515 0.56 0 3 Partai Bulan Bintang 2,965,040 2.62 11 4 Partai Merdeka 839,705 0.74 0 5 Partai Persatuan Pembangunan 9,226,444 8.16 58 6 Partai Pers. Demok. Kebangsaan 1,310,207 1.16 4 7 Partai Perhimpunan Ind. Baru 669,835 0.59 0 8 Partai Nas. Banteng Kemerdekaan 1,228,497 1.09 0 9 Partai Demokrat 8,437,868 7.46 55 10 Partai Keadilan dan Pers. Ind. 1,420,085 1.26 1 11 Partai Penegak Demokrasi Ind. 844,480 0.75 1 12 Partai Persatuan Nahdatul Ulama 890,980 0.79 0 13 Partai Amanat Nasional 7,255,331 6.41 53 14 Partai Karya Peduli Bangsa 2,394,651 2.12 2 15 Partai Kebangkitan Bangsa 12,002,885 10.61 52 16 Partai Keadilan Sejahtera 8,149,457 7.20 45 17 Partai Bintang Reformasi 2,944,529 2.60 14 18 PDI Perjuangan 20,710,006 18.31 109 19 Partai Damai Sejahtera 2,424,319 2.14 13 20 Partai Golongan Karya 24,461,104 21.62 128 21 Partai Patriot Pancasila 1,178,738 1.04 0 22 Partai Sarikat Indonesia 677,259 0.60 0 23 Partai Persatuan Daerah 656,473 0.58 0 24 Partai Pelopor 896,603 0.79 3 Total 113,125,750 100.00 550
Sumber: KPU, 2004; CETRO, 2004 (Kumorotomo, 2005B: 16)
Pemilu  legislatif  yang  digelar  pada tanggal 5 Juli 2004 diikuti oleh 24 kontestan paserta  pemilu.  Namun,  dari  hasil  akhir pemilihan  anggota  DPR  tersebut  diketahui tidak  ada  partai  yang  memperoleh  suara mayoritas  (lihat  tabel  4).  Akibatnya  adalah tidak  adanya  kesatuan  suara  di  DPR sehingga  pembentukan  koalisi-koalisi  di DPR  merupakan  sesuatu  yang  tidak  bisa dihindari ( rasion de etre ). Maka atas prakarsa Akbar Tadjung dibentuklah koalisi kebangsaan  yang  terdiri  dari  gabungan politisi  PDI-P,  Golkar  dan  beberapa  partai lainnya yang beroposisi dengan pemerintah dan  koalisi  kerakyatan  yang  didukung  oleh gabungan  Partai  Demokrat,  partai-partai Islam dan gabungan anggota DPD (Kumorotomo, 2005:17).
Terpolarisasinya parlemen ke dalam dua koalisi ini ikut mempengaruhi pemerintahan  dan  kebijakan  yang  akan diambil  oleh  presiden  (SBY).  Dalam menetapkan  calon  panglima  ABRI  saja misalnya keinginan
SBY untuk
mempertahankan
Jenderal
Endriartono Soetarto  sebagai  panglima  ABRI  tidak terealisasi  karena  tidak  ‘direstui’  oleh  DPR sehingga  SBY  berpaling  kepada  Marsekal Djoko  Suyanto.  Artinya,  politisi  di  DPR telah melakukan intervensi terhadap pemerintah  dalam  menetapkan  kebijakan, padahal  kebijakan  tersebut  merupakan  hak prerogatif presiden sebagai kepala negara.
Di  samping  itu,  polarisasi  anggota DPR  ke  dalam  koalisi  kebangsaan  dan koalisi kerakyatan berdampak juga terhadap tarik-ulur  kebijakan  yang  dirumuskan  oleh DPR. UU tentang Dewan Penasihat Presiden (DPP) contohnya, telah disyahkan oleh DPR baru-baru  ini.  Dengan  disayahkannya  UU tersebut maka secara otomatis UKP3R (Unit Kerja  Presiden  untuk  Pengelolaan  Program dan  Reformasi)  yang  telah  dibentuk  oleh presiden  dengan  Keppres  No.  17  Tahun 2006 dibubarkan dan dilebur ke dalam DPP. Adapun partai yang paling vokal membahas masalah ini adalah fraksi PDI-P, Fraksi PKB, Fraksi  Partai  Golkar  dan  Fraksi  Partai
Amanat  Nasional  yang notabene adalah anggota  koalisi  kebangsaan  (Haluan,  6 Desember  2006:  Hal  16).  Menurut  analisis penulis,  koalisi  kebangsaan  di  DPR  telah berhasil  menggagalkan  kebijakan  presiden membentuk UKP3R.

## 2.2  Analisis Komposisi Kabinet Indonesia Bersatu
Setelah  resmi  menjadi  menjadi Presiden  RI  keenam  pemerintahan  SBY-JK segera menyusun  kabinetnya.  Kabinet  yang telah  disusun  tersebut  kemudian  dinamai dengan  Kabinet  Indonesia  Bersatu  dan diumumkan kepada publik pada tanggal 20 Oktober 2004. Akan tetapi, politik akomodatif warisan Gus Dur dan Megawati ketika  memerintah  tidak  bisa  dilepaskan oleh  pemerintahan  yang  baru.  Seperti  yang diungkapkan  oleh  Kumorotomo,  melalui pergulatan  politik  internal  diantara  aktor- aktor  lingkaran  dalam  pemerintah  SBY mengumumkan susunan kabinetnya. Politik akomodasi  SBY  tampak  sekali  dalam  daftar nama kabinet tersebut (Kumorotomo, 2005:19). Meskipun pemilihan dan pengangkatan para menteri-menterinya merupakan  hak  prerogatif  presiden  yang dijamin  oleh  konstitusi,  akan  tetapi  SBY tidak  bisa  objektif  dalam  menetapkan susunan  kabinetnya.  Politik  ‘balas  budi’ harus dilakukan dengan mengangkat orang- orang  dari  partai  politik  yang  telah berkoalisi  dengan  partainya  ketika  pemilu putaran  kedua  diselenggarakan.  Eksesnya adalah ‚kabinet pelangi‛merefleksikan wajah Kabinet Indonesia
Bersatu. Selajutnya,  dampak  yang  ditimbulkan sebagai  konsekuensi  dari  terbentuknya kabinet  kompromi  tersebut  yaitu  politisasi dalam banyak aspek pemerintahan.
Dari komposisi kabinet, tampak jelas politik akomodasi yang dilakukan oleh SBY- JK  baik  sebelum  di reshuffle maupun  setelah di reshuffle .  Partai  Demokrat  yang  berhasil memenangkan  pasangan  SBY-JK  dalam pemilu  presiden  dua  tahun  silam  hanya mendapat  jatah  dua  buah  kursi  di  kabinet
Indonesia Bersatu. Hal ini dapat dimaklumi karena  jatah  kursi  di  kabinet  harus  dibagi- bagi  lagi  kepada  partai-partai  politik  lain yang  telah  berjasa  memenangkan  pasangan SBY-JK melalui koalisi yang telah dilakukan dengan  Partai  Demokrat  pada  pemilu presiden.  Di  samping  itu,  Pengaruh  partai- partai  politik  pendukung  SBY-JK  cukup kentara  dalam  formasi  kabinet.  Tercatat bahwa ada enam orang menteri yang masuk karena  jasanya  sebagi  tim  sukses  atau pendukukung Partai Demokrat
(Kumorotomo, 2005:263).
Selain  itu,  politik safety  search juga berlangsung,  jika  kita  melihat  hasil reshuffle pertama  kabinet  Indonesia  Beratu.  Dengan dalih ingin mengoptimalkan kinerja kabinet, SBY  mereshuffle  kabinetnya.  Namun,  ada keganjilan  yang  kita  temukan  dari  hasil reshuffle tersebut.  Abu  rizal  Bakrie  (menteri perekonomian), Siti Fadilah Supari (menteri kesehatan)  dan  yusuf  Anwar  (menteri keuangan) yang sebelumnya santer
diberitakan  oleh  media  massa  sebagai menteri  yang  akan  dipecat  karena  kinerja mereka  yang  kurang  memuaskan.  Aburizal Bakrie  dan  Yusuf  Anwar  dinilai  gagal  oleh banyak ekonom telah gagal mengangkat laju pertumbuhan ekonomi
Indonesia,
sedangkan  Siti  Fadilah  Supari  dinilai lamban  dalam  menangani  masalah  flu burung  di  Indonesia.  Namun,  Abu  Rizal Bakrie  dan  Siti  Fadilah  Supari  tetap dipertahankan oleh SBY.
Selanjutnya dari hasil reshuffle perrtama  Kabinet  Indonesia  Bersatu  hanya tiga  orang  menteri  yang  benar-benar diberhentikan  dari  jabatannya. Pertama , Alwi  Shihab  (menko  kesra), kedua Andung Nitimihardja  (menteri  perindutrian)  dan ketiga Yusuf  Anwar  (menteri  keuangan). Namun,  khusus  untuk  Alwi  Shihab  ia diminta  oleh  SBY  untuk  menjadi  utusan khusus  presiden  untuk  Timur  Tengah. Sedangkan  tiga  orang  menteri  yang  benar- benar diberhentikan dari jabatannya.

## Tabel 5.

## Komposisi Kabinet Indonesia Bersatu
No. Jabatan Nama Latar belakang 1 Menko Pol. Huk. dan Kea. Widodo A.S Militer (Angkatan Laut) 2 Menko Perekonomian Budiono Akdemisi 3 Menko Kesra Aburizal Bakrie Pengusaha, Golkar 4 Menteri Sekretaris Negara Yusril Ihza Mahendra PBB 5 Menteri Dalam Negeri M. Ma’ruf Militer (AD), Ketua Tim Sukess SBY-JK 6 Menteri Luar Negeri Hasan Wirayuda Diplomat Karir 7 Menteri Pertahanan Juwono Sudarsono Akademisi 8 Menteri Hukum dan HAM Hamid Awaludin Mantan anggota KPU, pendukung Golkar dari Makassar 9 Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati Akademisi 10 Menteri Pertamb. dan Energi Purnomo Yusgiantoro Profesional 11 Menteri Perindustrian Fahmi Idris Golkar 12 Menteri Perdagangan Marie Elka Pangestu Peneliti CSIS 13 Menteri Pertanian Anton Apriantono PKS 14 Menteri Kehutanan M.S Kaban PBB 15 Menteri Perhubungan Hatta Radjasa PAN 16 Menteri Kelautan dan Perika. Freddy Numberi Militer dari Papua
17 Menteri Ten. Kerja dan Trans.
Erman Suparno 18 Menteri Pekerjaan Umum
Joko Kirmanto Profesional 20 Menteri Pendidikan Nasional Bambang Sudibyo PAN 20 Menteri Pendidikan Nasional Bambang Sudibyo PAN 21 Menteri Sosial Bachtiar Chamysah PPP
No. Jabatan Nama Latar belakang 22 Menteri Agama M. Maftuh Basyuni Pendukung dari NU 23 Menteri Kebud. dan Pariwisata Jero Wacik Partai Demokrat 24 Menteri Riset dan Teknologi Kusmayanto Kadiman Akademisi, ITB 25 Menteri Koperasi dan UKM Suryadarma Ali PPP 26 Menteri Lingkungan Hidup Rachmat Witoelar Pengusaha, Golkar 27 Menteri Pemberd. Perempuan Meutia Farida Hatta Akademisi, Partai Keadilan dan Persatuan 28 Menteri Pendy. Aparatur Neg. Taufiq Effendi Parati Demokrat 29 Menteri Negara Pembangunan Daerah Tertinggal Syaifullah yusuf PKB 30 Menteri Perenc. Pemb Nasio. Paskah Suzetta Profesional 31 Menteri BUMN Sugiharto PPP 32 Menteri Kom. dan Inform. Sofyan Djalil Tim Sukses SBY-JK 33 Menteri Pemuda dan Olahraga Adhyaksa Dault PKS, mantan ketua KNPI 34 Menteri Perumahan Rakyat M. Yusuf Ashari PKS 35 Sekretaris Kabinet Sudi Silalahi 36 Jaksa Agung Abdurrahman Saleh Profesional
Sumber: Kumorotomo (2005B: 20-21) dengan penyesuaian hasil reshuffle pertama
Tabel 6.
Pergeseran Jabatan pada Reshuffle Pertama Kabinet Indonesia Bersatu
No. Jabatan Pejabat Sebelumnya Pejabat Sekarang 1 Menko Perekonomian Abu Rizal Bakrie Budiono 2 Menko Kesra Alwi Shihab Abu Rizal Bakrie 3 Menteri Keuangan Yusuf Anwar Sri Mulyani Indrawati 4 Menteri Perindustrian Andung Nitimihardja Fahmi Idris 5 Menakertrans Fahmi Idris Erman Suparno 6 Meneg PPN Sri Mulyani Indarawati Paskah Suzetta Pertama , Alwi Shihab (menko kesra), kedua Andung Nitimihardja (menteri perindutrian)  dan ketiga Yusuf  Anwar (menteri  keuangan).  Namun,  khusus  untuk Alwi  Shihab  ia  diminta  oleh  SBY  untuk menjadi  utusan  khusus  presiden  untuk Timur  Tengah.  Sedangkan  tiga  orang menteri  lainnya  hanya  berpindah  jabatan. Pertama , Abu Rizal Bakrie yang sebelumnya menjabat  sebagai  menteri  perekonomian dipindahkan  ke  menteri  kesejahteraan rakyat. Kedua ,  Sri  Mulyani  Indrawati  dari jabatan menteri negara perencanaan pembangunan  nasional  ke  jabatan  menteri keuangan. ketiga ,  Fahmi  Idris  dari  jabatan menteri  tenaga  kerja  dan  transmigrasi menjadi  menteri  perindustrian.  Sementara itu,  muka-muka  baru  yang  dipasang  SBY hanya  tiga  orang  yaitu  Budiono  (menteri
perekonomian), Erman suparno (menakertrans) dan Paskah Suzetta (menteri perencanaan pembangunan nasional).
Dari hasil reshuffle kabinet Indonesia beratu  dapat  diketahui  bahwa:  (1)  SBY sangat  berhati-hati  sekali  dalam  meyusun kembali  kabinetnya,  agar  tetap  dapat mengakomodir kepentingan-kepentingan partai  politik  pendukungnya  sehingga pemerintahan  tetap  berjalan  dengan  stabil, (2)  Ia  tidak  mau  terlalu  radikal  dalam me reshuffle kabinetnya,  (3)  SBY  sangat menjaga  eksitensi  pemerintahannya  dengan hanya mengganti tiga orang menteri saja, (4) SBY  tidak  mau  hubungan  baiknya  dengan partai  politik  pendukungnya menjadi  rusak hanya  karena reshuffle kabinet  karena  dapat membahayakan posisinya.

## 2.3.  Analisis  Hubungan  Golkar,  Jusuf Kalla dan Pemerintah
Pada  pemilu  legislatif  tahun  2004 silam  tampilnya  Golkar  sebagai  pemenang dengan  perolehan  21%  suara  merupakan sebuah  kejutan  besar.  Partai  yang  ingin dibubarkan  oleh  kalangan  reformis  pada masa  transisi  ini,  ternyata  menemukan kembali  jati  dirinya  pada  pemilu  legislatif 2004.  Hal  ini  senada  dengan  apa  yang diungkapkan  oleh  Kumorotomo,  bahwa pemilu  legislatif  menunjukkan  kembalinya kekuatan partai Golkar yang pernah berjaya pada  Orde  Baru  dengan  perolehan  suara sebesar  (21,6%),  diikuti  oleh  PDI-P  dengan perolehan  (18,3%)  suara,  PKB  (10,6%),  PPP (8,2%),  Partai  Demokrat  (7,5%), PAN  (6,4%) dan  partai-partai  lainnya  (Kumorotomo, 2005:14). Selanjutnya,
menurut
Kumorotomo,  ada  dua  kemungkinan  yang meyebakan  kembalinya  Golkar  sebagai partai  yang  merupakan  mesin  politik  orde Baru. Pertama , banyak masyarakat di tingkat bawah yang merindukan kembalinya stabilitas  dan  taraf  hidup  yang  relatif  lebih baik  seperti  pada  masa  Orde  Baru. Kedua , Kemenangan  Golkar  menunjukkan  bahwa mesin  partai  politik  ini  di  daerah  masih sangat kuat dan menentukan (Kumorotomo. 2005C:47).
Kembalinya  Partai  Golkar  sebagi patai  pemenang  pemilu  mengharuskannya mencari  seorang  sosok  pemimpin  yang dekat  dengan  pemerintah  yang  bisa membimbing  partai  ini  kembali  ke  masa- masa  kejayannya  seperi  dulu.  Dalam Musyawarah Nasional (Munas) Golkar yang diselenggarakan pada pertengahan
Desember 2004, Memilih Jusuf Kalla sebagai ketua umum partai itu menggantikan Akbar Tandjung
(Kumorotomo,
2005B:17).
Terpilihnya Jusuf Kalla sebagai ketua umum Golkar  merupakan  sebuah  siasat  politik yang  dimainkan  oleh  Golkar  sebagai  batu loncatan,  karena  Jusuf  kalla  saat  ini menjabat  sebagai  wakil  presiden.  Golkar membutuhkan  seorang  pemimpin  yang dekat dengan pemerintah untuk
mendukung  konsistensi  partainya  dan terpilihnya  jusuf  Kalla  merupakan  pilihan yang  tepat.  Terpilihnya  Jusuf  Kalla  telah menyeret  haluan  politik  Golkar  sebagai partai politik pendukung pemerintah ( government  supporter ).  Tidak  ada  pilihan lain  kecuali  mendekat  kepada  orang-orang yang  sedang  berkuasa.  Namun,  setelah  dua tahun kepemimpinan SBY-JK mulai muncul riak-riak kecil memgiringi pemerintahannya.  Dalam  Rapat  Pimmpian Nasional (rapimnas) Golkar yang diselenggarakan pada tanggal 13-16 November 2006, daerah mengangkat wacana reshuffle kabinet  yang  kedua. Bahkan,  beberapa  Dewan  Pimpinan  Daerah (DPD) berniat menarik dukungannya
terhadap pemerintahan SBY karena kekecewaan  beberapa  DPD  di  daerah karena  SBY  tidak  mengikutsertakan  Jusuf Kalla dalam membentuk Unit kerja Presiden untuk  Pengelolaan  Program  dan  Reformasi (UKP3R)  (Media  Indonesia  13  November 2006:  Hal  1).  Akan  tetapi,  permasalahan  ini dapat  segera  diatasi  dengan  dikeluarnya hasil  rapimnas  pada  tanggal  16  November 2006 bahwa Partai Golkar tetap menyatakan diri  sebagai  partai  politik  pendukung pemerintah
Gerak  politik  Golkar  yang  selalu ingin  mendekat  dengan  para  penguasa  ini menarik  untuk  dicermati.  Ternyata,  Golkar masih  melestarikan  budaya  politik  ( politcal culture )  mereka  selama  Orde  Baru  dulu. Sikap selalu beriringan dan saling mendukung  dapat  dilihat  dari  pola  politik Golkar saat ini.

## Penutup
Secara  umum  dapat  disimpulkan bahwa politisasi birokrasi di Indonesia telah berlangsung  sejak  lama,  hingga  saat  ini. Dimulai dari periode prakolonial (kerajaan), kolonial  (penjajahan)  dan  pascakolonial. Politisasi  birokrasi  pada  masa  kerajaan mengambil  bentuk  dari  lemahnya  posisi tawar  birokrasi  terhadap  raja,  karena dominannya  kekuasaan  raja.  Akibatnya,
birokrasi lebih berorientasi
kepada kepentingan raja dan keluarga raja, dibandingkan melayani rakyat. Pada periode kolonial, kuatnya dominasi penjajah Belanda  telah  berimplikasi  menyebabkan terjadinya  politisasi  birokrasi.  Belanda memiliki  otoritas  penuh  untuk  memilih pejabat-pejabat  pribumi  (birokrat)  dari kalangan priyayi untuk menerapkan kebijakannya kepada rakyat. Rakyat semakin  menderita  karena  birokrasi  publik sebagai  aktor  pelayanan  publik  ( public service  actor )  lebih  mengabdi  kepada kepentingan-kepentingan
Belanda ketimbang melayani rakryat.
Sedangkan,  pada  masa  Orde  Lama gerakan  revolusi  yang  dirancang  oleh Soekarno  membuat  birokrasi  ikut  terseret dalam permainan politik pemerintah, sehingga birokrasi menjadi tidak bebas nilai ( unvalue  free ).  Selanjutnya,  Pada  masa  Orde Baru dominannya kekuasaan presiden yang ditopang oleh kekuatan  militer dan birokrasi  mengharuskan  birokrasi  bersikap loyal  terhadap  pemerintah  yang  sedang berkuasa. Monoloyalitas yang telah diterapkan,  memaksa birokrasi untuk memainkan  peranan  politiknya  secara intens . Pada era Reformasi, dengan diterapkannya sistem multipartai di Indonesia  berdampak  pada  kuatnya  posisi tawar  partai  politik  di  parlemen.  Sehingga Gus  Dur,  Megawati  dan  SBY  di  dalam kabinetnya harus mengakomodasi kepentingan-kepentingan partai-partai politik yang telah memilih
dan mendukungnya.
Penentuan
susunan kabinet  yang  merupakan  hak  prerogatif presiden  tidak  dapat  terwujud  secara  nyata karena  SBY  harus  mengakomodasi  pihak- pihak  yang  telah  mendukungnya    untuk menjamin stabilitas pemerintahannya.

## Referensi
Budianto.  1995. Tata  Negara  untuk  Kelas  3 SMA . Jakarta: Erlangga.
Budiardjo,  Miriam.  2005. Dasar-dasar  Ilmu Politik . Jakarta: Gramedia.
Dwiyanto,  Agus,  dkk..  2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Gaffar,  Afan.  1999. Politik  Indonesia:  Tansisi menuju Demokrasi . Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Henry,  Nicholas.  1988. Administrasi  Negara dan Masalah-masalah Kenegaraan . Jakarta: Rajawali Pers.
I  Wayan  Badrika.  2000. Sejarah  Nasional  dan Umum  untuk  kelas  3  SMA .  Jakarta:
Erlangga.
Kumorotomo, Wahyudi. 2005A. Akuntabilitas  Birokrasi  Publik:  Sketsa pada Masa Transisi .  Yogyakarta:
Kerjasama  antara  MAP-UGM  dan Pustaka Pelajar. Kumorotomo, Wahyudi. 2005B. ‚Perkembangan Demokrasi dan Pengaruhnya terhadap Birokrasi Publik‛. Birokrasi  Publik  dalam  Sistem
Politik Semi-Parlementer . Editor: Erwan Agus Purwanto dan Wahyudi Kumorotomo.   Yogyakarta: Gava Media.
Kumorotomo,  Wahyudi.  2005C.  ‚Format pembiayaan  Publik  dalam  Sistem Semi-Parlementer‛. Birokrasi  Publik dalam  Sistem  Politik  Semi-Parlementer .
Editor:  Erwan  Agus  Purwanto  dan Wahyudi  Kumorotomo.  Yogyakarta: Gava Media.
Kurniawan,  Agung.  2005. Transformasi Pelayanan Publik . Yogyakarta:
Pembaruan.
Mufiz, Ali. 2004. Materi Pokok Pengantar Ilmu
Administrasi  Negara .  Jakarta:  Pusat Penerbitan Universitas Terbuka Depdiknas Partini  dan  Bambang  Wicaksono.  2004. ‚Chitizens’ Caharters: Terobosan Baru  Penyelenggaraan  Pelayanan Publik  di  Indonesia‛. Makalah yang
disampaikan  pada  Diskusi  Bulanan PSKK UGM.
Purwanto,  Erwan  Agus  dan  Wahyudi Kumorotomo.  2005. Birokrasi  Publik dalam   Sistem Politik Semi- Parlementer . Yogyakarta: Gava Media. Robins,  Sthepen  P.  1994. Teori  Organisasi:
Struktur, Desain dan Aplikasi . Penerjemah:  Yusuf  Udaya.  Jakarta: Arcan. Samodra, Wibawa. 2005. Reformasi Administrasi:  Bunga  Rampai  Pemikiran Administrasi Negara/Publik . Yogyakarta: Gava Media. Sinambela, Lijan Poltak, dkk.. 2006.
Reformasi  Pelayanan  Publik:  Teori,
Kebijakan  dan  Implementasi .  Jakarta: Bumi Aksara.
Soebhan,  Syafuan  Rozi.  2006.  ‚Model
Reformasi Birokrasi Indonesia‛. Makalah dalam www.google.co.id yang  diakses  pada  tanggal  24 November 2006.
Subarsono,  A.G.  2005.  ‚Pelayanan  Publik yang  Efisien,  Responsif  dan  Non
Partisan‛. Mewujudkan Good Governance  Melalui  Pelayanan  Publik . Editor:  Agus  Dwiyanto.  Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press.
Thoha,  Miftah.  2004. Birokrasi  dan  Politik  di Indonesia . Jakarta: Rajawali Pers.
Thoha,  Miftah.  2005. Dimensi-dimensi  Prima Ilmu  Administrasi  Negara .  Jakarta:
Rajawali Pers.
Tjokroamidjojo,  Bintoro.  1995. Pengantar
Administrasi  Pembangunan .  Jakarta: LP3ES.
Haluan, edisi Jumat 8 Desember 2006.
Kompas, edisi Senin 1 Mei 2006.
Media  Indonesia,  edisi  Selasa  7  November 2006.
Media Indonesia, edisi 13 November 2006.