## FUNGSI LEGISLATIF DESA PASCA REFORMASI
(Telaah Kritis atas UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 6/2014 tentang Desa)
Riza Multazam Luthfy 1
Balenharjo RT. 15 RW. 02, Balen, Bojonegoro, Jawa Timur E-mail: rizamultazamluthfy@gmail.com

## Abstrak
Tulisan  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  fungsi  legislatif  desa  pasca  reformasi. Berdasarkan  data  sejarah  serta  telaah  kritis  atas  UU  No.  22/1999  tentang Pemerintahan  Daerah,  UU  No.  32/2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  dan  UU No.  6/2014  tentang  Desa,  dapat  disimpulkan  bahwa  fungsi  legislatif  desa  pasca reformasi  mengalami  pasang  surut.  BPD  1999  memiliki  fungsi  yang  demikian dominan,  sehingga  pemerintahan  desa  berjalan  timpang.  Fungsi  BPD  2004 dipreteli sedemikian rupa, sehingga eksekutif desa bisa menjalankan kehendaknya tanpa  adanya  pengawasan.  Adapun  BPD  2014  dibekali  dengan  fungsi  kontrol, sehingga  diharapkan  mekanisme  checks  and  balances  di  pemerintahan  desa  bisa diwujudkan.  Dengan  demikian,  dapat  dikatakan  bahwa  fungsi  BPD  1999  sangat dominan,  fungsi  BPD  2004  mengalami  penurunan,  sedangkan  fungsi  BPD  2014 diletakkan secara berimbang.
Kata kunci: fungsi, BPD.

## Abstract
This  paper  aims  to  determine  the  function  of  village  legislative  at  post-reform. Based on historical data as well as critical analyzes of  UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah,  UU No. 32/2004  tentang Pemerintahan Daerah,  and UU No.  6/2014  tentang  Desa,  it  can  be  concluded  that  the  function  of  village legislative  at  post-reform  is  ups  and  downs.  BPD  1999  has  such  a  dominant function, so that the village government is unbalanced. The function of BPD 2004 is  stripped  down,  so  that  the  village  executive  can  run  his  will  without  any supervision. The BPD 2014 is equipped with control function, so that the expected mechanism of checks and balances in village governance can be realized. Thus, it can be said that the function of BPD 1999 is dominant, the function of BPD 2004 decreased, while the function of BPD 2014 is placed in a matched.
Keywords: function, BPD.
1 Peminat  kajian  demokrasi  lokal.  Alumnus  Magister  Ilmu  Hukum  Universitas  Islam Indonesia (UII) Yogyakarta.

## A. PENDAHULUAN
Desa  merupakan  kawasan  di  mana  di  dalamnya  tersimpan  bergelimang kekayaan  alam  yang  luar  biasa,  seperti  air,  tanaman,  hutan,  tambang,  dan  lain- lain. 2 Dahulu  kala,  sumber  daya  alam  yang  tersedia  di  desa  digunakan  oleh penduduk  setempat  untuk  mencukupi  kebutuhan  sehari-hari,  tanpa  harus melakukan eksploitasi yang membawa dampak buruk.
Sayangnya, Pemerintahan Orde Lama dan Orde Baru bercorak sentralistis, sehingga kurang memberikan perhatian dan tempat yang layak bagi desa. Bahkan, hak-hak  desa  yang  semestinya  disalurkan  justru  dikebiri  oleh  beberapa kepentingan.
Pelemahan  terhadap  demokrasi  desa  dilakukan  oleh  pemerintah  dengan menerbitkan  UU  5/1979  tentang  Pemerintahan  Desa 3 ,  di  mana  masyarakat  desa bukan diberdayakan ( empowerment ), melainkan lebih dibudidayakan/diperlemah. Gejala  pelemahan  yang  bisa  dilihat  di  antaranya  yaitu  fungsi  mengatur (legislatif)  pada  desa  semakin  berkurang.  Lembaga  Musyawarah  Desa  (LMD) yang  tercantum  dalam  undang-undang  tersebut  tidak  menunjukkan  adanya substitusi atau peningkatan keberadaan Rembug Desa. 4
Runtuhnya  rezim  Orde  Baru  tahun  1998  menjadi  momen  penting  atas perombakan  pemerintahan  lokal.  Pada  era  reformasi  ini,  desentralisasi, demokratisasi,  dan  pembentukan good  governance diangkat  menjadi  isu  utama perubahan politik negara. Bukan saatnya lagi  daerah diatur-atur sedemikian rupa
2 Heri  Kusmanto,  et.  al., Desa  Tertekan  Kekuasaan ,  Cetakan  Pertama,  Medan:  Bitra Indonesia,  2007,  hlm.  iv.  Peneliti  sengaja  mengutip  pengertian  desa  secara  umum  dengan pertimbangan  bahwa  dalam  konteks  ini,  pengertian-pengertian  lain  tentang  desa  kurang  mampu menggambarkan  realitas  sosial  sesungguhnya.  Definisi  desa  berdasarkan  undang-undang, misalnya, ternyata lebih merefleksikan kondisi politik yang terjadi. Tarik ulur kepentingan dalam proses  legislasi  memiliki  implikasi  serius  terhadap  produk  undang-undang.  Dengan  demikian, boleh  jadi,  definisi  desa,  dalam  satu  undang-undang  lebih  berpihak  pada  penguasa,  sedangkan dalam  undang-undang  lain  merepresentasikan  kepentingan  rakyat.  Sebagai  contoh,  definisi  desa, dalam UU/6 2014 tentang  Desa menjadikan desa berfungsi ganda: self-governing community dan local self government , karena lahir dari desakan dan tuntutan masyarakat desa yang semakin kritis. Sedangkan  dalam  UU/1979  tentang  Pemerintahan  Desa,  desa  diposisikan  sebagai local  state government .  Hal  ini  disebabkan  undang-undang  UU/1979  diterbitkan  pada  masa  pemerintahan otoriter yang cenderung mengatur desa dengan skema top-down . Bandingkan pengertian desa yang dikutip  peneliti  dengan  beberapa  literatur  lain,  seperti:  “…..kelompok  solider  yang  mempunyai kepekaan tinggi terhadap identitas kolektif”. Prasenjit Duara, Culture, Power, and the State: Rural North China, 1900-1942, Cetakan Pertama, California: Stanford University Press, 1988, hlm. 208. “gabungan  dari  relasi-relasi  interpersonal  dan  praktek-praktek  kebudayaan….”  Erna  Melanie DuPuis, Peter Andergeest (ed), Creating the Countryside : The Politics of Rural and Enviromental Discourse ,  Cetakan  Pertama,  Philadelphia:  Temple  University  Press,  1996,  hlm.  289.  atau “kelompok utama  yang memerankan diri sebagai kontrol sosial….” Adrian C. Mayer, Caste  and Kinship  in  Central  India:  A  Village  and  Its  Region ,  Cetakan  Kelima,  California:  University  of California  Press,  1973,  hlm.  269.  Meskipun  sebagian  literatur  di  atas  bersifat “case  study” (di beberapa  negara),  peneliti  menganggap  pengertian-pengertian  desa  di  dalamnya  perlu  dijadikan bahan perbandingan dengan literatur-literatur di Indonesia yang berbicara tentang desa.
3 LN 1979 No.56, TLN No. 3153
4 Taliziduhu  Ndraha, Pembangunan  Masyarakat:  Mempersiapkan  Masyarakat  Tinggal Landas, Cetakan Kedua, Jakarta: Rineka Cipta, 1990, hlm. 158
oleh  pemerintah  pusat.  Daerah  berhak  memperoleh  kesempatan  seluas-luasnya untuk mengembangkan dirinya sendiri, tanpa menunggu instruksi dari pemerintah pusat.
Euforia  pembebasan  yang  bergaung  rupanya  menjangkiti  desa  yang menuntut agar demokrasi lokal bisa dirasakan. 5 Tuntutan masyarakat desa dijawab pemerintah  pusat  dengan  menerbitkan  UU  22/1999  tentang  Pemerintahan Daerah, 6 yang  di  dalamnya  mengatur  Badan  Perwakilan  Desa  (BPD). 7 Dalam Pasal 104 disebutkan, Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain mempunyai  beberapa  fungsi,  yaitu  mengayomi  adat  istiadat,  membuat  Peraturan Desa,  menampung  dan  menyalurkan  aspriasi  masyarakat,  serta  melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa.
Selanjutnya Pasal 105 menuturkan: “(1) Anggota Badan Perwakilan Desa dipilih  dari  dan  oleh  penduduk  desa  yang  memenuhi  persyaratan.  (2)  Pimpinan Badan Perwakilan Desa dipilih dari dan oleh anggota. (3) Badan Perwakilan Desa bersama  dengan  Kepala  Desa  menetapkan  Peraturan  Desa.  (4)  Pelaksanaan Peraturan Desa ditetapkan dengan Keputusan Kepala Desa.”
Dengan Pasal di atas, terbuka arena baru bagi  demokrasi desa. Kehadiran BPD    merupakan  bentuk  kritik  terhadap  keberadaan  LMD,  yang  dinilai  telah menutup  secara  perlahan-lahan  pintu  demokrasi  di  desa.  Masyarakat,  meskipun terbatas, ikut terlibat  dalam pembentukan BPD.  Berlainan dengan  LMD  di  mana anggotanya  ditunjuk  langsung  oleh  lurah.  Jika  LMD  merupakan  lembaga korporatis  yang  dipimpin  secara ex  officio oleh  kepala  desa,  sehingga dominasinya  tampak  begitu  kentara.  Adapun  setelah  lahirnya  BPD,  kepala  desa diposisikan  sebagai  eksekutif  yang  terpisah  dengan  lembaga  legislatif,  yakni BPD. 8 Jika LMD selalu di  bawah kendali Kepala  Desa, karena  antara kekuasaan eksekutif  dengan  kekuasaan  legislatif  tidak  terpisah,  maka  BPD  merupakan
5 Meski demokratisasi membawa angin segar, akan tetapi ia juga mempunyai imbas buruk, di antaranya yaitu sejumlah gerakan sosial berlomba-lomba untuk berubah menjadi gerakan politik praktis, yang lebih berorientasi pada kekuasaan. Sebagai misal, kelompok petani tembakau lokal di wilayah Klaten dan bekas Keresidenan Surakarta, di mana  sebelumnya sudah terorganisir dengan rapi,  justru  buyar  paska  reformasi  politik  nasional  memperkenankan  kembali  kebebasan berpendapat  dan  berserikat  yang  cenderung  sangat  liberal,  antara  lain,  diperbolehkannya membentuk  partai-partai  lokal  untuk  diikutsertakan  dalam  pemilihan  umum  baik  tingkat  lokal maupun  nasional.  Banyak  di  antara  aktivis  serikat  petani  tembakau  tersebut  mencalonkan  diri menjadi  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD),  bahkan  sebagian  dari  mereka  maju sebagai calon kepala pemerintahan daerah, terutama pada tingkat kabupaten,  sehingga  waktu dan potensi  mereka  pun  akhirnya  dikuras  habis  demi  bersaing  di  kancah  perpolitikan  dan mengorbankan  kepentingan  kelompok.  Lihat  Nurhadi  Sirimorok, Merdesa:  Jatuh  Bangun Membangun Desa , Cetakan Pertama, Yogyakarta: Insist Press, 2010, hlm. 29-30
6 LN 1999 No.60, TLN No. 3839
7 Madekhan  Ali, Orang  Desa  Anak  Tiri  Perubahan ,  Cetakan  Pertama,  Malang:  Averroes Press, 2007, hlm. 99
8 Ade  Chandra,  et.  al., Manifesto  Pembaharuan  Desa:  Persembahan  40  Tahun  STPMD “APMD” , Cetakan Pertama, Yogyakarta: APMD Press, 2005, hlm. 230
institusi  yang  berhak  mengontrol  dan  meminta  pertanggungjawaban  Kepala Desa. 9
Beberapa domain kekuasaan  yang berpindah dari tangan lurah ke BPD di antaranya  yaitu: (1) pembuatan keputusan dalam bentuk Peraturan Desa (Perdes) oleh  lurah  dan  BPD  secara  bersama-sama;  (2)  pengelolaan  keuangan  yang melibatkan BPD, seperti penyusunan APBDes dan pelelangan tanah kas desa; (3) rekrutmen  perangkat  desa  yang  mulanya  dikendalikan  oleh  lurah  dan  pegawai kecamatan maupun kabupaten dialihkan ke BPD. 10
Dengan  UU  22/1999,  penguatan  demokrasi  desa  betul-betul  kelihatan, sementara  pelemahan  terhadap  kekuasaan  dan  patronase  Kepala  Desa  juga dilakukan.  Dulu,  terdapat  pengendalian  desa  di  bawah  kendali  pejabat  lebih tinggi.  Sebagai  imbalan  atas  pengabdian  pada  atasannya,  Kepala  Desa  diberikan keleluasaan  menjalankan  desa.  Lahirnya  BPD  memberikan  corak  lain,  karena dapat mengambil keputusan secara mandiri atas prioritas kebutuhan desa. 11
Di  satu  sisi,  BPD  memberikan  sumbangan  atas  terwujudnya  demokrasi desa.  Ruang  kontrol  dan  keseimbangan  kekuasaan  di  desa  jadi  lebih  terbuka dengan hadirnya BPD. Mengingat, bahwa sebelumnya lurah leluasa memonopoli keputusan desa, sekarang bisa berbagi dengan BPD yang memungkinkan tekanan- tekanan dari publik kepada lurah semakin melemah. Kehadiran  BPD di beberapa desa membuat lurah bekerja lebih transparan dan bertanggungjawab. 12
Di sisi lain, ternyata BPD kurang memberikan sumbangan berarti terhadap pelembagaan  demokrasi  desa.  Desa  memiliki  masalah  baru  sebab  lembaga perwakilan  tersebut  menjalankan  kewenangannya  secara  kebablasan.  Tidak sedikit  kepala  desa  yang  melaporkan  bahwa  mereka  telah  “didzalimi”.
Ketegangan  seperti  ini  juga  kerap  disulut  oleh  Kepala  Desa  yang  khawatir kehilangan  kekuasaan  dan  enggan  berbagi  kekuasaan  dengan  BPD. 13 Hal  ini dikarenakan begitu besarnya porsi kekuasaan BPD, dimana masyarakat desa tidak tahu bagaimana mengelolanya.
Kinerja BPD juga masih dilingkupi dengan problem-problem kontradiktif, seperti:  persoalan  legal  formal,  basis  sosial  anggota  BPD,  dinamika  internal, interaksinya  dengan  pihak-pihak  luar,  dan  peran  BPD  yang  belum  begitu kelihatan.  Hal  ini  diperparah  dengan  problem  elitisme  yang  belum  berakhir. Sebagaimana DPRD, ternyata BPD hadir sebagai bentuk oligarki elit yang kurang peka  terhadap  kehidupan  masyarakat.  Dengan  kata  lain,  UU  22/1999  hanya
9 AAGN  Ari  Dwipayana,  et.  al., Membangun  Good  Goovernance  di  Desa, Cetakan Pertama, Yogyakarta: IRE Press, 2003, hlm. ix
10 Ade Chandra, et. al., Manifesto… op.cit , hlm. 230-231
11 R.  Yando  Zakaria, Merebut  Negara:  Beberapa  Catatan  Reflektif  tentang  Upaya-upaya Pengakuan, Pengembalian dan Pemulihan Otonomi Desa , Cetakan Pertama, Yogyakarta: Lapera bekerjasama dengan Karsa, 2004, hlm. xvii
12 Ade Chandra, et. al., Manifesto… op.cit , hlm. 231
13 Abdul  Gaffar  Karim  (ed.), Kompleksitas  Persoalan  Otonomi  Daerah  di  Indonesia , Cetakan Ketiga, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2011, hlm. 267
menggeser posisi otoritarianisme dari pusat (Jakarta) ke daerah-daerah di seluruh Indonesia. 14
Setelah pemerintah mengganti  UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dengan  UU  32/2004  tentang  Pemerintahan  Daerah, 15 demokrasi  desa  belum menunjukkan  perubahan  berarti.  Undang-undang  ini  menetapkan  Badan Permusyawaratan  Desa  (BPD)  sebagai  pengganti  dari  BPD  1999. 16 Alih-alih mengatasi  problem  lama,  undang-undang  ini  justru  membawa  problem  baru. Rupanya peralihan nama dari “Perwakilan” menjadi “Permusyawaratan” memiliki implikasi  yang  serius.  Berbagai  kewenangan  BPD  1999  dipreteli,  sehingga kedudukan  BPD  2004  tidak  jauh  berbeda  dengan  LMD,  meskipun pembentukkannya dilakukan dengan melibatkan warga desa secara langsung. 17
Dalam  Pasal  209  UU  32/2004  disebutkan  bahwa  BPD  2004  hanya mempunyai  fungsi  menetapkan  peraturan  desa,  menampung  dan  menyalurkan aspirasi  masyarakat.  Dengan  demikian,  dua  fungsi  sebelumnya  dalam  Pasal  104 UU 22/1999 yaitu mengayomi adat istiadat dan melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa dihapuskan.
Sebenarnya  secara  substansi,  UU  32/2004  adalah  reinkarnasi  dari  UU 5/1979  yang  menempatkan  desa  selaku  kepanjangan  tangan  negara,  dengan menetapkan  beberapa  ketentuan  yang  mengantarkan  negara  bisa  secara  semena- mena memaksa hadir dengan porsi yang berlebihan. Bagaimana tidak? Desa yang sebelumnya  merupakan  pemerintahan  otonom  berubah  menjadi  unit  administrasi semata. 18
Problematika  yang  dihadapi  BPD  2004  mengakibatkan  masyarakat  desa maupun  pemerhati  demokrasi  lokal  mendesak  pemerintah  untuk  segera  merevisi UU  32/2004.  Lebih  jauh,  agar  desa  mendapatkan  perhatian  lebih  intens,  maka seyogyanya  undang-undang  tentang  desa  diatur  tersendiri.  Pemerintah  pun mengabulkan desakan tersebut dengan menerbitkan UU 6/2014 tentang Desa. 19
Dalam  undang-undang  baru  tersebut  ditetapkan  Badan  Permusyawaratan Desa  (BPD).  Bila  dibandingkan  dengan  legislatif  desa  tahun  2004,  nomenklatur legislatif  desa  baru  tetap  sama.  Namun  demikian,  posisinya  berubah.  Jika  BPD 2004 merupakan unsur penyelenggara pemerintahan, maka BPD 2014 dikukuhkan menjadi lembaga desa. Dari fungsi hukum berubah menjadi fungsi politis. Selain itu,  daya  tawarnya  juga  meningkat,  karena  dibekali  fungsi  pengawasan  terhadap
14 Sebenarnya  masih  ada  enam  lagi  hasil  pengamatan  umum  atas  pelaksanaan  Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999. Akan tetapi, penulis hanya mengutip satu di antara ke tujuh poin. Untuk lebih jelasnya lihat Syamsuddin Haris, et. al., Membangun Format Baru Otonomi Daerah , Cetakan Pertama, Jakarta: LIPI Press, 2006, hlm. 59-60
15 LN 2004 No.125, TLN No.4437 16 Selanjutnya,  untuk  memudahkan penyebutan,  UU 22/1999 disebut BPD 1999  BPD  UU 32/2004 disebut BPD 2004, sedangkan UU 6/2014 disebut BPD 2004
17 Tarli Nugroho, Pembangunan De sa: dari Modernisasi ke Liberalisasi , Cetakan Pertama, Yogyakarta: Satunama, 2007, hlm. 104
18 Ibid. , hlm. 104
19 LN 2014 No.7, TLN No.5495
pemerintah  desa.  Sebuah  fungsi  yang  tidak  ditemukan  pada  BPD  2004.  Dengan fungsi  ini,  diharapkan  BPD  2014  lebih  kritis  dalam  menyikapi  kebijakan pemerintah desa.
Dari  segi  rekrutmen,  boleh  dibilang  BPD  2014  lebih  baik  daripada  BPD 2004.  Berdasarkan  UU  6/2014  Pasal  56  Ayat  1,  anggota  BPD  2014  merupakan wakil  dari  penduduk  desa    berdasarkan  keterwakilan  wilayah  yang  pengisiannya dilakukan  secara  demokratis.  Sedangkan  anggota-anggota  BPD  2004  ditetapkan dengan  cara  musyawarah  dan  mufakat.  Dengan  perubahan  tersebut,  diharapkan kongkalikong  antar  elit-elit  desa  tidak  terulang.  Selain  tentu  saja  legislatif  desa harus  diisi  oleh  orang-orang  berkompeten  yang  benar-benar  merupakan representasi masyarakat desa.
Dari  telaah  sejarah  dan  beberapa  undang-undang  yang  mengatur  tentang desa,  menunjukkan  bahwa  bobot  demokrasi  desa  selalu  mengalami  perubahan. Gejala  yang  bisa  dilihat  di  antaranya  yaitu  fungsi  mengatur  (legislatif)  yang melekat pada desa semakin berkurang.
Memperhatikan  latar  belakang  di  atas,  penulis  ingin  mengkaji  fungsi legislatif  desa  menurut  perundang-undangan.  Agar  lebih  fokus,  penulis mengkhususkan  pada  undang-undang  tentang  desa  yang  terbit  pasca  reformasi, yaitu  UU  No.  22/1999  tentang  Pemerintahan  Daerah,  UU  No.  32/2004  tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 6/2014 tentang Desa).

## B. PEMBAHASAN
1. Fungsi  Badan  Perwakilan  Desa  (BPD)  Berdasarkan  UU  No.  22/1999 tentang Pemerintahan Daerah
Pasal  104  UU  No.  22/1999  menyebutkan,  “Badan  Perwakilan  Desa  atau yang  disebut  dengan  nama  lain  berfungsi  mengayomi  adat  istiadat,  membuat peraturan  Desa,  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat,  serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa.”
Frase “Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain” dalam pasal  ini  secara  tersirat  memberikan  keleluasan,  kebebasan,  kelonggaran  bagi setiap desa untuk menyematkan nama apa saja bagi lembaga legislatifnya. Di sini ada  semacam  upaya  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  dalam  rangka  mewujudkan demokratisasi.  Apalagi  dalam  Pasal  35  ayat  1  Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri Nomor  64  Tahun  1999  tentang  Pedoman  Umum  Pengaturan  Mengenai  Desa (selanjutnya disebut Kepmendagri No. 64/1999) disebutkan, “BPD sebagai Badan Perwakilan  merupakan  wahana  untuk  melaksanakan  demokrasi  berdasarkan Pancasila.”
Betapapun  hanya  sekadar  penentuan  nama,  hal  tersebut  mempunyai dampak  yang  besar  dan  pengaruh  signifikan  dalam  kehidupan  berbangsa  dan bernegara.  Sudah  banyak  contoh  kasus  yang  menerangkan  bahwa  penyeragaman nama  lembaga  atau  kesatuan  masyarakat  oleh  pemerintah  dapat  dengan  mudah membuat rakyat menjadi berang, menimbulkan pergolakan dan protes di berbagai
tempat.  Seperti  halnya  terjadi  kecelakaan  sejarah,  ketika  pemerintah  dengan sengaja  mengadakan  penyeragaman  terhadap  desa  di  seluruh  Indonesia  dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Tentu  saja  perlakuan  pemerintah  yang  seenaknya  menghapus  keanekaragaman desa  di  berbagai  penjuru  daerah  menyulut  aksi  perlawanan  dari  berbagai  pihak, terutama  para stakeholders dan  kepala  adat  yang  merasa  dirugikan.  Mereka menganggap  bahwa  dengan  penyeragaman  tersebut,  pemerintah  seolah meletakkan diri sebagai pihak yang serba tahu-menahu dengan urusan rakyat dan menganggap bodoh rakyat, hingga untuk sekadar nama harus ditentukan. Bahkan, lebih  dari  itu,  dalam  kadar  tertentu,  mereka  merasa  harga  diri  mereka  telah diinjak-injak  sedemikian  rupa,  karena  apa  yang  sebenarnya  menjadi  hak  mereka ternyata direbut begitu saja oleh pemerintah.
Kehendak pemerintah untuk menyematkan nama desa tanpa memperhatikan esensi atau beragam nilai yang dikandung suatu perbedaan dalam perjalanannya  merusak  tatanan  sosial  dan  kebudayaan  yang  sudah  berakar bertahun-tahun.  Apa  yang  dibangga-banggakan  oleh  kesatuan  masyarakat nyatanya  harus  hilang,  demi  menuruti  kemauan  pemerintah.  Kekhasan  yang dimiliki  oleh  mereka  akhirnya  terpaksa  dikorbankan  dalam  rangka  menunjukkan bahwa kepatuhan terhadap perintah dari „atasan‟ adalah sesuatu yang mutlak dan tidak  boleh  dibantah.  Efisiensi  yang  menjadi  tujuan  awal  pemerintah mengeluarkan  kebijakan  ini  rupanya  tidak  berhasil  dicapai.  Akibatnya,  muncul kecaman keras yang menyatakan bahwa pemerintah-dalam hal ini Orde Baru-telah berlaku sewenang-wenang dan bertindak secara serampangan dan destruktif.
Contoh lainnya yaitu inisiatif Gus Dur mengembalikan nama Papua untuk Irian Jaya. Meskipun terlihat remeh, namun apa yang dilakukan Presiden keempat tersebut  benar-benar  telah  membesarkan  hati  warga  Papua.  Dengan  begitu, persoalan-persoalan politik dan sosial pada waktu itu mampu sedikit demi sedikit diredam  hanya  dengan  menuruti  apa  kemauan  mereka.  Pendekatan  budaya  yang dilakukan  Gus  Dur  telah  turut  serta  meredam  keinginan  masyarakat  Papua  yang ingin melepaskan diri dari Indonesia.
Dengan  kebebasan  ini,  ada  kepercayaan  yang  diberikan  oleh  pemerintah kepada  desa  untuk  turut  menentukan  masa  depan  mereka  sesuai  dengan kemampuan  dan  kreatifitas  yang  dimiliki.  Selain  bermanfaat  dalam  membentuk rasa  percaya  diri  bagi  masyarakat  desa,  sudah  barang  tentu  hal  tersebut  dalam perjalanannya akan menjadikan  mereka semakin  mandiri dan  tidak menggantungkan  diri  kepada  pemerintah.  Hal  ini  dalam  rangka  melaksanakan proses demokratisasi dengan sebaik-baiknya, di mana kebebasan merupakan salah satu prinsip demokrasi yang berlaku universal.
Fungsi  BPD  1999  sesuai  Pasal  104  UU  No.  22/1999  yaitu  ”mengayomi adat  istiadat,  membuat  peraturan  Desa,  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa.”
Fungsi pertama: mengayomi adat istiadat diperjelas dengan Pasal 36 ayat 1 Kepmendagri  No.  64/1999,  ”mengayomi  yaitu  menjaga  kelestarian  adat  istiadat yang  hidup  dan  berkembang  di  Desa  yang  bersangkutan  sepanjang  menunjang kelangsungan pembangunan.” (poin a).
Kenyataannya,  dengan  ketentuan  ini,  BPD  1999  tidak  lantas  bisa menjalankan  fungsinya  dengan  maksimal.  Nampaknya,  apa  yang  ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan tidak selalu mudah untuk dipahami, apalagi dioperasionalkan.  Bahasa  hukum  sering  kali  menimbulkan  beragam  tafsir, sehingga  dapat  menimbulkan  praktik  yang  berbeda.  Tak  ayal,  bisa  jadi  timbul praktik  yang  jauh  dari  semangat  undang-undang.  Sebagai  contoh,  para  anggota BPD  1999  mengalami  kebingungan  ketika  memahami  (sekaligus  menerapkan) fungsi  mengayomi  adat-istiadat  yang  dirumuskan  dalam  UU.  Di  daerah-daerah yang  masih  kental  dengan  adat  lokalnya,  fungsi  ini  tidak  terlalu  relevan  karena adat  bukanlah  urusan  parlemen  lokal  yang  dibentuk  oleh  negara.  Di  Sumatera Barat,  adat  bukan  menjadi  urusan  Badan  Perwakilan  Nagari,  melainkan  urusan Kerapatan Adat Nagari (KAN) dan Majelis Adat dan Syarak. Karena itulah, dalam rangka  memberdayakan  BPD  1999,  tidak  cukup  kiranya  berpedoman  pada kerangka regulasi. Harus ada beyond pada UU, dengan masuk pada teorisasi yang lebih luas dan membumi pada konteks empirik. Tak heran, jika terdapat peraturan yang kurang relevan dengan konteks lokal, maka bisa dengan mudah melahirkan masalah serius dalam implementasinya. 20
Fungsi  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat  dijelaskan dengan  ketentuan  Kepmendagri  No.  64/1999  poin  d,  “menampung  aspirasi masyarakat  yaitu  menangani  dan  menyalurkan  aspirasi  yang  diterima  dari masyarakat kepada pejabat atau instansi yang berwenang.”
Fungsi  ini  sangat  tergantung  dengan  seberapa  besar  tingkat  kekritisan masyarakat. Apabila masyarakat bersedia seintens mungkin untuk menyampaikan keinginan mereka, maka tentu akan mempermudah BPD 1999 dalam menjalankan perannya.  Karena  pada  dasarnya,  posisi  BPD  1999  memungkinkan  rakyat  untuk ikut  serta  terlibat  dalam  proses  pengambilan  beberapa  kebijakan  desa. 21 Karena, otonomi daerah dan demokratisasi telah membuka ruang politik bagi warga untuk aktif  dalam  proses  pemerintahan. 22 Juga  sebaliknya.  Apabila  BPD  1999  mampu menyerap  dengan  tangkas  sejumlah  aspirasi  masyarakat,  maka  timbul  harapan besar  kehidupan  di  desa  akan  berjalan  dengan  lancar  dan  tertib.  Dengan penyampaian  aspirasi  masyarakat  oleh  BPD  1999  itulah,  pemerintah  desa  akan menindaklanjuti  apa  yang  ingin  diwujudkan  dalam  kehidupan  desa.  Jadi,
20 Sutoro  Eko, Reformasi  Politik  dan  Pemberdayaan  Masyarakat ,  Cetakan  Pertama, Yogyakarta: APMD Press, 2004, hlm. 313-314
21 Christina, et. al, Jaman Daulat Rakyat: dari Otonomi Daerah ke Demokratisasi , Cetakan Pertama, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2001, hlm. 224
22 Hans Antlov, Exemplary Centre, Administrative Periphery Rural Ledership and the New Orde  in  Java, Terjemah,  Pujo  Semedi, Negara  dalam  Desa:  Patronase  Kepemimpinan  Lokal , Cetakan Kedua, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, 2003, hlm. 365
hubungan BPD 1999 dengan masyarakat tidak bisa dipisahkan antara satu dengan lainnya.  Pembaruan  eksistensi  lembaga  legislatif  desa  pasca  reformasi  perlu disambut  dengan  cara  memaksimalkan  perannya.  Mengutip  pendapat  Hans Antlov: 23
“BPD  diciptakan  pemerintah  untuk  memperdalam  dan  meragamkan pendapat-pendapat masyarakat desa. Suara warga akan menyeimbangkan kekuasaan  kepala  desa  yang  di  masa  lalu  sangat  kuat.  Akan  tetapi, melibatkan  rakyat  belum  merupakan  langkah  yang  memadai.  Kita  juga perlu  melihat  dari  dekat  siapa  saja  yang  terlibat  dan  bagaimana keterlibatan  mereka  dijalankan:  siapa  yang  mengatur  dan  menguasai agenda BPD? Bagaimana keputusan-keputusan BPD dicapai? Apabila elit desa  saja  yang berpartisipasi di  dalam forum baru ini dan apabila kaum miskin dan kaum terpinggir yang hadir dalam pertemuan bersikap pasif di deretan belakang mengikuti pimpinan para patron, maka tidak banyak hal yang bisa diperoleh.”
Lemahnya  partisipasi  masyarakat  dan  kekurangpedulian  mereka  terhadap jalannya  pemerintahan  desa  menjadi  latar  belakang  mengapa  LKMD  masih dipertahankan. 24 Di  sejumlah  kabupaten  di  Propinsi  Sumatera  Utara,  LKMD sengaja  dipertahankan,  sebab  didaulat  sebagai  wadah  aspirasi  desa.  LKMD  juga dianggap  fungsionil  dalam  membentuk  atau  menentukan  kebijakan-kebijakan desa, walaupun terbukti bias elit desa. 25 Selain itu, timbul dugaan bahwa dengan mempertahankan  lembaga  tersebut,  Kepala  Desa  tetap  mempunyai  dukungan kekuatan dalam mengimbangi BPD 1999. 26
Adapun formalisme pada BPD 1999 cenderung menambah daftar panjang bias  elit  desa  dalam  demokrasi  delegatif  (demokrasi  perwakilan).  Kemampuan BPD  1999  dalam  menggalang  perbincangan  dengan  masyarakat  desa  menjadi persoalan  tertentu.  Inilah  yang  mengakibatkan  apresiasi  BPD  1999  belum  tentu dapat  diterima  dan  menjadi  keinginan  rakyat,  sehingga  terlebih  dahulu  harus dibicarakan dalam forum bersama. 27
Boleh  disimpulkan,  apabila  yang  terjadi  dalam  suatu  desa  yaitu penganaktirian  terhadap  warga  desa,  maka  proses  pemberdayaan  masyarakat dinyatakan  gagal.  Mengingat  unsur  utama  dari  proses  pemberdayaan  masyarakat yaitu  pemberian  kewenangan  dan  pengembangan  kapasitas  masyarakat. 28 Jadi, apabila  ada  kelas  sosial  dalam  suatu  desa  kurang  memiliki  dua  unsur tadi,  maka bisa dikatakan mereka berada pada posisi marginal.
23 Ibid. , hlm. 374
24 Heri Kusmanto, et. al., Desa… op.cit. , hlm. 47 25 Ibid ., hlm. 46-47
26 Ibid. , hlm. 47
27 Ibid., hlm. 46
28 Soetomo, Pemberdayaan  Masyarakat:  Mungkinkah  Muncul  Antitesisnya?, Cetakan Pertama Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2011, hlm. 88
Fungsi  membuat  peraturan  Desa  diperjelas  dengan  Kepmendagri  No. 64/1999  poin  b,  “legislasi  yaitu  merumuskan  dan  menetapkan  Peraturan  Desa bersama-sama Pemerintah Desa.”
Lahirnya  UU  No.  22/1999  membawa  perubahan  yang  signifikan.  Oleh pemerintah pusat desa diberi kewenangan devolutif, yaitu kewenangan yang harus melekat  pada  desa  dalam  posisinya  sebagai  pemerintahan  lokal  ( local-self government ). Kewenangan devolutif tersebut di antaranya berbentuk kewenangan pembuatan Perdes. Hal yang tidak ditemui ketika Orde Baru berkuasa. 29
Sayangnya,  kewenangan  ini  kurang  dapat  dimaksimalkan.  Dalam membuat  Perdes,  kinerja  BPD  1999  diwujudkan hanya  sebagai  respons  terhadap Perda  yang  disusun  oleh  kabupaten.  Fenomena  ini  tidak  terlepas  dari  kenyataan bahwa  lahirnya  BPD  1999  selalu  berhubungan  dengan  Perda.  Oleh  karena  itu, Perda beserta juklak dan juknisnya menjadi referensi utama bagi BPD 1999 dalam mencetuskan  keputusan.  Tampaknya  belum  ada  keinginan  untuk  mengajak  serta masyarakat  dalam  proses  pembuatan  keputusan.  Yang  sering  dilaksanakan hanyalah  sebatas  sosialisasi  Rancangan  Peraturan  Desa  (Raperdes),  dengan memberitahukan  isi  Raperdes  yang  sebelumnya  dirancang  bersama  kepala  desa tersebut  kepada  masyarakat,  khususnya  ketua  RT  dan  tokoh  masyarakat  lainnya. Sayangnya, yang terjadi justru sosialisasi tersebut cenderung bias elit, sebab tidak membuka masukan dan perdebatan secara luas. Boleh dikatakan, Eksistensi  BPD 1999  tiada  lain  sebagai  oligarki  elit,  yang  lebih  berkiblat  dan  mementingkan urusan  negara  ketimbang  kepentingan  masyarakat.  Hal  ini  diperparah  dengan kekurangtanggapan dan kekurangkritisan masyarakat terhadap problematika yang dihadapi,  baik  terkait  dengan  penyelenggaraan  pemerintahan  desa  maupun masalah-masalah sosial-ekonomi kemasyarakatan sehari-hari. 30
Adapun  fungsi  melakukan  pengawasan  terhadap  penyelenggaraan Pemerintahan Desa dirinci dalam Kepmendagri No. 64/1999 poin c, “pengawasan yaitu  meliputi  pengawasan  terhadap  pelaksanaan  Peraturan  Desa,  Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa serta Keputusan Kepala Desa.”
Dengan  adanya  ketentuan  Pasal  104  UU  No.  22/1999,  yang  diperkuat dengan Kepmendagri No. 64/1999 poin c, maka selain ditunjuk sebagai pembuat undang-undang  (legislatif)  pada  level  desa,  BPD  1999  juga  ditempatkan  selaku penyambung lidah masyarakat, karena mendapat kepercayaan untuk menyampaikan  pendapat  dan  keinginan  mereka  dalam  rangka  mengupayakan kesejahteraan.  Lebih  dari  itu,  pengawasan  terhadap  Pemerintahan  Desa,  agar kinerja  Kepala  Desa  beserta  perangkatnya  bisa  maksimal  dan  terarah,  juga tercakup  dalam  wewenang  BPD  1999.  Bila  dibandingkan  dengan  LMD,  maka lembaga  produk  Orde  Baru  tersebut  berada  dalam  posisi  yang  pasif  serta  tidak
29 Gregorius  Sahdan  (ed.), Transformasi  Ekonomi-Politik  Desa ,  Cetakan  Pertama, Yogyakarta: APMD Press, 2005, hlm. 122
30 R.  Widodo  Triputro  (ed.), Pembaharuan  Otonomi  Daerah ,  Cetakan  Pertama, Yogyakarta: APMD Press, 2005, hlm. 292
bisa  leluasa  dan  mandiri  dalam  menjalankan  fungsi  legislatifnya.  Karena kekuasaannya digabung   dengan lembaga  eksekutif (kepala desa), maka  apa saja yang  menjadi  pertimbangan  dan  keputusannya  selalu  di  bawah  kendali  Kepala Desa.  Adapun  BPD  1999  merupakan  institusi  yang  dibekali  dengan  hak  untuk mengontrol  dan  meminta  pertanggungjawaban  Kepala  Desa. Sehingga  dapat dikatakan,  di  samping  mendapat  kesempatan  untuk  turut  serta  dalam  membuat kebijakan,  BPD  1999  juga  memperoleh  kehormatan  untuk  mengawasi  apakah kebijakan yang dibuat dan dirancang benar-benar dilaksanakan atau tidak. Dengan demikian, peran BPD 1999 bisa menyentuh hingga tataran evaluasi.
Di  sinilah  peran  BPD  1999  menjadi  lebih  kuat  dan  signifikan  dalam rangka  membela  dan  memperjuangkan  kepentingan  rakyat.  Pemerintah  Desa, dalam  hal  ini  Kepala  Desa  beserta  perangkatnya,  tidak  bisa  berlaku  sewenang- wenang  dalam  menjalankan  tugas  dan  kewajibannya.  Baik  Peraturan  Desa (Perdes), Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes), maupun Keputusan Kepala Desa mendapat kawalan ketat dari BPD 1999. Apabila sedikit saja terjadi penyelewengan,  maka  akan  mendapat  „peringatan‟  ataupun  „teguran‟  dari  BPD 1999.  Jadi,  dengan  adanya  BPD  1999,  diharapkan  Pemerintah  Desa  dapat menjalankan Pemerintahan Desa dengan sebaik-baiknya.
Jikalau  ternyata  setelah  mendapatkan  peringatan,  Kepala  Desa  masih bersikap acuh tak acuh, bahkan bersikap tidak adil, diskriminatif dan mempersulit dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, BPD 1999 dapat mengusulkan pemberhentian Kepala Desa (Pasal 17 Kepmendagri No. 64/1999 ayat 2) kepada Bupati,  karena  dianggap  telah  melanggar  ketentuan  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku  (Pasal  103  UU  No.  22/1999  ayat  1  dan  2).  Dengan demikian, BPD 1999 berhak mengusulkan atas ketidakloyalan Kepala Desa dalam menjalankan pemerintahan desa serta melengserkan jabatannya apabila jelas-jelas terbukti menyalahi garis yang telah ditentukan.
Dalam  hal  pengawasan  terhadap  jalannya  Perdes,  maka  terdapat kemudahan  bagi  BPD  1999  untuk  mengetahui  sejauh  mana  Kepala  Desa menggunakan kapasitasnya sebagai lembaga eksekutif desa. BPD 1999 juga akan mengevaluasi  implementasi  Perdes,  apakah  sudah  berhasil  dalam  praktek sebagaimana  yang  diharapkan  sebelumnya  atau  baru  sekadar  formalitas  belaka. Posisi strategis BPD 1999 dalam mengawal Perdes tidak terlepas dari kedudukan BPD  1999  selaku  lembaga  legislatif  desa  yang  berfungsi  menetapkan  Perdes bersama dengan Kepala Desa (Pasal 105 UU No. 22/1999 ayat 3).
Demikian  juga  dalam  hal  pengawasan  terhadap  APBDes.  Bukan merupakan hal  yang sulit bagi BPD 1999 untuk menilai apakah dalam penetapan APBDes  terdapat  kebocoran,  penyalahgunaan,  penggelapan,  korupsi,  atau  sudah dialokasikan  sesuai  perencanaan.  Mengingat,  setiap  tahunnya  BPD  1999  selalu terlibat dalam penetapan APBDes (Pasal 107 UU No. 22/1999 ayat 3) juga dalam penentuan  tata  cara  dan  pungutan  objek  pendapatan  dan  belanja  desa  (Pasal  107 UU No. 22/1999 ayat 5).
Adanya fungsi kontrol BPD 1999 terhadap pemerintah desa mengharuskan kepala desa memberikan laporan pertanggungjawaban kepada rakyat melalui BPD 1999  (Pasal  102  poin  a).  Pertanggungjawaban  Kepala  Desa  yang  ditolak  oleh BPD 1999 harus disempurnakan dan dalam jangka waktu paling lama tiga puluh hari disampaikan kembali kepada BPD 1999 (Pasal 19 Kepmendagri No. 64/1999 ayat 1). Lebih lanjut, pertanggungjawaban Kepala Desa yang telah disempurnakan ternyata  ditolak  untuk  kedua  kalinya,  maka  BPD  1999  dapat  mengusulkan pemberhentian Kepala Desa kepada Bupati. (Kepmendagri No. 64/1999 ayat 2).
Dengan  demikian,  BPD  1999  dipercaya  sebagai  representasi  rakyat  yang berhak  menilai  sejauh  mana  tingkat  keberhasilan  yang  dicapai  oleh  pemerintah desa. Dengan mata  BPD 1999-lah rakyat bisa mengerti apakah kepala desa  yang dipilih  benar-benar  telah  berupaya  sekuat  tenaga  untuk  menyejahterakan masyarakat,  menjalankan  amanah  dengan  jujur  dan  adil,  mengutamakan kepentingan  umum,  ataukah  justru  bersikap  egois  dengan  membela  kepentingan orang-orang berkelas sosial tinggi serta mengkhianati kepercayaan yang dititipkan kepadanya.
2. Fungsi  Badan  Permusyawaratan  Desa  (BPD)  Berdasarkan  UU  No.
32/2004 tentang Pemerintahan Daerah
Pasal 209 UU No. 32/2004 menyebutkan, “Badan Permusyawaratan Desa berfungsi  menetapkan  peraturan  desa  bersama  kepala  desa,  menampung  dan menyalurkan aspirasi masyarakat.”
Sesuai  ketentuan  di  atas,  maka  fungsi  BPD  2004  yaitu  menetapkan peraturan  desa  bersama  kepala  desa,  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi masyarakat.  Dalam  menjalankan  fungsi  penetapan  peraturan  desa  (Perdes) bersama kepala desa,  BPD 2004 cenderung elitis, karena rancangan Perdes tidak berangkat  dari  proses  artikulasi  dan  agregasi  kepentingan  masyarakat.  Bahkan, kerap  kali  ditemukan  pembuatan  Perdes  dilakukan  dengan  tergesa-gesa  dan menjiplak Perdes dari desa lain. Dengan demikian, alih-alih menghasilkan Perdes yang partisipatif, kinerja BPD 2004 hanya mampu melahirkan Perdes yang kurang responsif  terhadap  kebutuhan  masyarakat.  Itulah  mengapa  kebijakan  desa  yang dihasilkan lebih bersifat elitis, ketimbang partisipatif.
Forum  yang  lebih  egaliter  dan  partisipatif  terkadang  justru  ditemukan dalam  kelompok-kelompok  sosial  sektoral  semisal  kelompok  tani  dan  pengrajin. Hal  ini  disebabkan  homogenitas  dalam  komponen  dan  kepentingan  mereka  serta tidak  adanya  jenjang  vertikal.  Pada  awalnya,  kelompok  ini  bergerak  ke  dalam dengan mengimplementasikan demokrasi internal. Namun sebab adanya dorongan dari pihak tertentu, maka mereka pun akhirnya mau menyampaikan problem dan asiprasi  kepada  pihak  pemerintah  desa,  meski  tidak  semuanya  direspons  secara serius. 31
31 Ibid. , hlm. 299
Dalam  fungsinya  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat, seharusnya BPD 2004 menjadi corong bagi apa yang menjadi impian dan harapan masyarakat.  Setiap  anggota  BPD  2004  dituntut  mampu  membuka  lebar-lebar telinga  demi  mendengarkan  keluhan  yang  dirasakan  oleh  masyarakat,  untuk selanjutnya  disampaikan  ke  rapat  atau  forum  bersama  kepala  desa.  Bagaimana pun  juga,  posisi  BPD  2004  dalam  pemerintahan  desa  mengharuskannya  untuk peka  dan  bertindak  cepat  dalam  merespons  kehendak  penduduk  desa.  Jangan sampai  ada  anggapan  bahwa  BPD  2004  cenderung  acuh  tak  acuh  dan  kurang tanggap apabila ada masukan untuk pemerintahan desa. Apabila ditemukan suara- suara  miring  dari  sebagian  warga  mengenai  jalannya  pemerintahan  desa,  harus disikapi dengan bijak. Hal ini merupakan bentuk kekritisan yang ditunjukkan oleh masyarakat,  sehingga  tidak  layak  jika  seumpama  anggota  BPD  2004  menilai mereka  kurang  menaruh  hormat  pada  aparatur  pemerintahan  desa.  Sebab,  apa yang  mereka  teriakkan  kebanyakan  berasal  dari  hati  nurani  terdalam.  Dengan berani mengatakan kelemahan dalam pelaksanaan pemerintahan desa, berarti ada itikad baik untuk memberitahukan agar kelemahan tersebut segera diatasi.
Pemahaman  BPD  2004  terhadap  kepentingan  masyarakat  sekaligus penyalurannya  kepada  pemerintah  desa  menggambarkan  adanya  kepastian mengenai  skema  desentralisasi  berbasis  pada  paham  kerakyatan,  atau  dikenal dengan  istilah  desentralisasi  kerakyatan.  Menurut  Dadang  Juliantara, 32 konsepsi ini “menyadari sepenuhnya bahwa mengatur rumah tangga sendiri, sesuai dengan lokalitas dan partisipasi komunitas, adalah hak bawaaan…….”
Penggantian  nomenklatur  Badan  Perwakilan  Desa  (BPD)  menjadi  Badan Permusyawaratan  Desa  (BPD)  berimplikasi  serius,  karena  derajat  wewenang lembaga  legislatif  desa  tersebut  semakin  menurun.  Berbagai  kewenangan  yang dimiliki  BPD  1999  dipreteli  sedemikian  rupa,  sehingga  kedudukan  BPD  2004 tidak  jauh  berbeda  dengan  LMD,  meskipun  pembentukannya  dilakukan  dengan cara musyawarah dan mufakat. Akhirnya, keterwakilan masyarakat dalam proses pengambilan  keputusan  di  desa  mengalami  penurunan  drastis.  Hilanglah  sebutan parlemen  desa  yang  sebelumnya  tersemat  pada  BPD  1999,  karena  BPD  2004 cenderung dikelompokkan sebagai badan desa, sebagai akibat dari digugurkannya beberapa wewenangnya.
Dengan  ketentuan  Pasal  209  UU  No.  32/2004  akhirnya  fungsi  kontrol yang dimiliki lembaga legislatif desa sebagaimana diatur dalam Pasal 104 UU No. 22/1999  menjadi  hilang.  Wewenangnya  berubah  secara  mendasar  dan  menjadi sangat terbatas. Peran BPD 2004 hanya terbatas pada pembuatan kebijakan, tanpa mempunyai  hak  untuk  mengadakan  pengawasan  apakah  kebijakan  tersebut dilaksanakan  oleh  Pemerintah  Desa  atau  tidak.  Implikasinya,  daya bargaining BPD 2004 dalam pemerintahan desa kembali melemah seperti halnya LMD pada
32 Dadang  Juliantara, Desentralisasi  Kerakyatan ,  dalam  Dadang  Juliantara,  Pembaruan Kabupaten:  Arah  Realisasi  Otonomi  Daerah ,  Cetakan  Pertama,  Yogyakarta:  Pembaruan,  2004, hlm. 103
masa  Orde  Baru.  Meskipun  kedudukannya  sebagai  lembaga  legislatif  dipisahkan dengan pemerintah desa yang berperan selaku lembaga eksekutif, akan tetapi BPD 2004  tidak  lagi  memiliki  hak  untuk  mengontrol  jalannya  pemerintahan  desa. Sebagai  konsekuensinya,  BPD  2004  tidak  berhak  meminta  pertanggungjawaban Kepala Desa. Laporan pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Desa wajib disampaikan kepada Bupati/Walikota. Adapun BPD 2004 hanya menerima laporan keterangan LPJ tersebut (PP No. 72/2005 Pasal 15 ayat 2). Sesuai Penjelasan Pasal 15 ayat 4 PP  No.  72/2005,  kapasitas  BPD  2004  membolehkannya  untuk  sekadar mengajukan pertanyaan-pertanyaan kritis atas laporan keterangan pertanggungjawaban  Kepala  Desa,  tetapi  tidak  dalam  kapasitas  menolak  atau menerima.  Berbeda  halnya  dengan  ketentuan UU  No.  22/1999,  di  mana  kepala desa  diharuskan  untuk  memberikan  laporan  pertanggungjawaban  kepada  rakyat melalui  BPD  1999  (Pasal  102).  Ini  menunjukkan  bahwa  lemahnya  posisi  BPD 2004 selaku unsur pemerintahan desa semakin nampak. Karena fungsi kontrolnya sudah hilang, maka BPD 2004 hanya berhak mengusulkan pemberhentian kepala desa  apabila  terbukti  melanggar  ketentuan  undang-undang,  yang  disampaikan oleh  Pimpinan  BPD  2004  kepada  Bupati/Walikota  melalui  Camat,  berdasarkan keputusan  musyawarah  BPD  2004  (Pasal  17  PP  No.  72/2005  ayat  3).  Itu  pun harus  memenuhi  persayaratan  dan  mekanisme  yang  berlaku.  Di  antaranya, musyawarah BPD 2004 yang dimaksud harus dihadiri oleh 2/3 (dua pertiga) dari jumlah anggota BPD 2004 (Pasal 17 PP No. 72/2005 ayat 4).
Secara substansial, UU No. 32/2004 tiada lain merupakan reinkarnasi dari UUPD  No.  5/1979 yang  menempatkan  desa  selaku  kepanjangan  tangan  negara, dengan  menetapkan  beberapa  ketentuan  yang  mengantarkan  negara  bisa  secara semena-mena  memaksa  hadir  dengan  porsi  berlebihan.  Akhirnya  desa  yang sebelumnya  merupakan  pemerintahan  otonom  berubah  menjadi  unit  administrasi semata. 33 Hal  ini  membuat  desa  semakin  bergantung  kepada  pemerintah supradesa. Langkah apa yang akan ditempuh, harus melalui petunjuk dan intruksi dari  atasan.  Akibatnya,  kemandirian  desa  dalam  mengatur  pemerintahannya sendiri  otomatis  berkurang. Keperluan  apa  yang  dibutuhkan desa terlebih dahulu dikomunikasikan.
Perubahan status  otonom  desa  menjadi  unit  administrasi  memudahkan pemerintah  pusat  dalam  menyelundupkan  kepentingannya  melalui  Kepala  Desa. Ditambah  lagi  dengan  dicabutnya  fungsi  kontrol  BPD  2004,  maka  apa  yang diinginkan pemerintah pusat terhadap desa bisa terwujud.
Perubahan  status  desa  dan  hilangnya  fungsi  kontrol  BPD  2004 menimbulkan  simbiosis  mutualisme  bagi  pemerintah  pusat  dan  kepala  desa. Keduanya  sama-sama  merasa  diuntungkan.  Bagi  pemerintah  pusat,  keadaan  ini sangat  membantu  dalam  mengondisikan  desa.  Adapun  bagi  kepala  desa,  dengan menuruti  apa  yang  menjadi  kehendak  pemerintah  pusat,  maka  ia  dengan
33 Tarli Nugroho, Pembangunan De sa… op.cit , hlm. 104
sendirinya  akan  diangkat  sebagai  „anak  emas‟,  sehingga  dalam  perjalanannya  ia dapat  menjalankan  kekuasaan  sesuai  yang  diinginkan.  Apalagi,  jabatan  Kepala Desa  bukan  sekadar  jabatan  sosial  atau  prestise  belaka,  tetapi  juga  tergantung pada  maksud  terselubung  perebutan  kekuasaan  akses  sumber-sumber  ekonomi yang ada di desa. Buktinya, jika pemilihan kepala desa (pilkades) akan diadakan dalam  suatu  desa  berkategori  miskin,  maka  calon  yang  mendaftarkan  diri sangatlah  sedikit,  bahkan  bisa  jadi  pilkades  ditunda  karena  tidak  ada  calonnya. Namun  jika  yang  akan  menyelenggarakan  pilkades  adalah  desa  dengan  kategori subur  atau  kaya,  maka  berbondong-bondonglah  para  calonnya. 34 Dalam  kondisi seperti  ini,  semestinya  ada  lembaga  atau  badan  yang  secara  legal  berfungsi menjadi  „pengingat‟  atau  „penegur,‟  apabila  suatu  waktu  kepala  desa menyalahgunakan kewenangannya secara membabibuta. Akan tetapi, yang terjadi malah  sebaliknya.  Dengan  diterbitkannya  UU  No.  32/2004,  lembaga  yang dimaksud  (BPD  2004)  dipreteli  kewenangannya,  sehingga  tidak  memiliki  fungsi kontrol terhadap jalannya pemerintahan desa.
Masa euforia demokratisasi dan otonomi pasca jatuhnya rezim Orde Baru tidak  bergulir  lama,  sesaat  setelah  lahirnya  UU  No.  32/2004.  Pasalnya,  undang- undang  tersebut  telah  mengadakan  pembalikan  secara  besar-besaran.  Celakanya lagi,  spirit  otonomi  dan  demokratisasi  merupakan  di  antara  hal-hal  yang  diganti, karena negara atau pemerintah pusat didudukkan kembali sebagai super-body . 35
Sebenarnya pengurangan wewenang  BPD 2004 dalam undang-undang ini mempunyai  latar  belakang  dan  alasan.  Di  antaranya  yaitu  untuk  medudukkan BPD  2004  pada  tempat  yang  tidak  begitu  dominan,  sebagaimana  pengaturan dalam    UU  No.  22/1999.  Dengan  dikeluarkannya  undang-undang  pada  masa pemerintahan  Presiden  BJ.  Habibi  tersebut,  sepak  terjang  BPD  1999  dalam pemerintahan desa cenderung kebablasan. Bahkan, kepala desa menganggap BPD 1999  telah  melebihi  apa  yang  telah  digariskan  kepadanya.  BPD  1999  dituduh melanggar  ketentuan  legislasi.  Oleh  karena  itu,  dapat  dimengerti,  pengurangan wewenang  terhadap  BPD  2004  bertujuan  agar  mekanisme checks  and  balances bisa terwujud dan hubungan antara pemerintah desa dengan BPD 2004 bisa lebih harmonis,  tanpa  perlu  direcoki  dengan  berbagai  problem  yang  menyebabkan pertikaian  antara  keduanya.  Sayangnya,  jalan  ini  malah  membikin  lemahnya posisi BPD 2004 di hadapan pemerintah desa. Begitu pula sebaliknya. Pemerintah desa,  khususnya  kepala  desa,  dapat  berlenggang  bebas,  karena  tidak  ada  lagi lembaga yang mengawasinya dalam menjalankan peran eksekutif di pemerintahan desa.
Jika dihubungkan antara UU No. 32/2004 dengan peraturan pelaksananya, maka  akan  ditemui  keganjilan.  Dalam  UU  No.  32/2004  jelas-jelas  disebut  dua fungsi BPD 2004 yaitu menetapkan peraturan desa, menampung dan menyalurkan aspirasi  masyarakat.  Anehnya,  dalam  Penjelasan  PP  No.  72/2005  disebutkan
34 R. Widodo Triputro (ed.), Pembaharuan… op.cit , hlm. 295
35 Tarli Nugroho, Pembangunan De sa… op.cit , hlm. 104
bahwa  BPD  2004  mempunyai  fungsi  “mengawasi  pelaksanaan  peraturan  desa dalam rangka pemantapan pelaksanaan kinerja pemerintah desa.” Kejanggalan ini dimantapkan  dengan  Pasal  35  PP  No.  72/2005  dengan  menyebutkan  bahwa pengawasan  terhadap  pelaksanaan  peraturan  desa  dan  peraturan  kepala  desa merupakan  salah  satu  wewenang  BPD  2004.  Kontradiksi  semacam  ini menyebabkan terjadinya kebingungan baik bagi penafsir maupun pelaksana kedua undang-undang tersebut. Akan tetapi, karena  yang menjadi pijakan utama adalah UU  No.  32/2004,  maka  tersebar  keyakinan  bahwa  fungsi  BPD  2004  hanya terbatas pada penetapan peraturan desa dan penyaluran aspirasi masyarakat.

## 3. Fungsi  Badan  Permusyawaratan  Desa  (BPD)  Berdasarkan  UU  No. 6/2014 tentang Desa
Pasal  55  UU  No.6/2014  menyebutkan  bahwa  fungsi  BPD  2014  adalah: “membahas  dan  menyepakati  Rancangan  Peraturan  Desa  bersama  Kepala  Desa; menampung  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat  Desa;  dan  melakukan pengawasan kinerja Kepala Desa”.
Undang-undang  baru  ini  memiliki  persamaan  bila  dibandingkan  dengan dua undang-undang tentang desa sebelumnya, yaitu UU 22/1999 dan UU 32/2004. Persamaan  yang  dimaksud  yaitu  pengukuhan  legislatif  desa  sebagai  legislator serta  aspirator.  Hal  ini  mengindikasikan  bahwa  keberadaan  legislatif  desa memang  dirancang  untuk  menyusun  peraturan  tingkat  desa  serta  menyalurkan aspirasi  masyarakat.  Meskipun  demikian,  dengan  dimilikinya  dua  fungsi  ini, elitisme BPD 1999 maupun BPD 2004 diharapkan tidak terulang.
Sebagaimana  diketahui,  dalam  beberapa  kasus,  kinerja  BPD  1999 hanyalah merupakan respon terhadap Perda kabupaten. Sebab lahirnya BPD 1999 selalu berkaitan dengan Perda, maka Perda beserta juklak dan juknisnya menjadi referensi  utama  bagi  BPD  1999  dalam  melahirkan  Perdes.  Dengan  demikian, eksistensi  BPD 1999  tiada lain  merupakan  oligarki elit,  yang lebih berkiblat dan mementingkan  urusan  negara  ketimbang  kepentingan  masyarakat.  Begitu  pula dengan  BPD  2004  yang  kurang  memaksimalkan  fungsinya  sebagai  lembaga legislator  di  tingkat  desa.  Hal  ini  bisa  dilihat  dari  rancangan  Perdes  tidak berangkat  dari  proses  artikulasi  dan  agregasi  kepentingan  masyarakat,  sehingga Perdes yang dihasilkan kurang responsif terhadap kebutuhan masyarakat.
Dalam  tataran  teoritis,  fungsi  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi masyarakat  sangatlah  bagus.  Akan  tetapi,  dalam  prakteknya,  selalu  saja  ada hambatan.  Misalnya,  tingkat  partisipasi  masyarakat  terhadap  jalannya pemerintahan  desa  masih  sangat  rendah.  Bahkan,  dalam  tataran  tertentu,  mereka sangat  apatis  terhadap  kebijakan  kepala  desa  beserta  perangkatnya,  sehingga kegiatan-kegiatan  desa  kurang  bisa  berjalan  maksimal.  Barangkali,  bisa dimaklumi.  Karena,  mereka  lebih  dipusingkan  dengan  urusan  kesejahteraan daripada program-program  yang digulirkan pemerintah desa. Akan tetapi, hal  ini juga  merupakan  indikator  bahwa  baik  pemerintah  desa  maupun  lembaga
legislatifnya  ternyata  kurang  mampu  menggalang  masyarakat  desa  untuk bersama-sama memajukan desa.
Lemahnya  partisipasi  masyarakat  dan  kekurangpedulian  mereka  terhadap jalannya pemerintahan desa dikhawatirkan dapat mengakibatkan nekatnya oknum kepala  desa  mempertahankan  keberadaan  BPD  2004.  Tanpa  dibekali  fungsi pengawasan,  BPD  2004  hanyalah  dianggap  sebagai  „macan  ompong‟  bagi pemerintah  desa.  Karena,  meskipun  ikut  serta  menentukan  kebijakan-kebijakan yang  berhubungan  dengan  desa,  tapi  lembaga  desa  ini  tidak  berhak  memberikan teguran, apabila pemerintah desa melakukan kesalahan ataupun menyalahgunakan wewenang.  Sebagaimana  LKMD  yang  dipertahankan  di  sejumlah  kabupaten  di Propinsi  Sumatera  Utara,  bisa  jadi  BPD  2004  juga  akan  dikukuhkan  sebagai „partner abadi‟ oleh pemerintah desa. Apalagi, jika sampai ada kecurigaan bahwa dengan  mempertahankan  BPD  2004,  Kepala  Desa  ingin  merongrong  keberadaan BPD 2014. Barang tentu hal ini menjadi problem tersendiri bagi BPD 2014 dalam menjalankan tugas dan kewajibannya.
Dari  pasal  di  atas,  diketahui  bahwa  fungsi  pengawasan  yang  dimiliki legislatif  desa  kembali  dipulihkan.  Dari  sini,  dapat  dimengerti  pula  bahwa kegelisahan  masyarakat  terhadap  mandulnya  BPD  2004  dijawab  para  legislator dengan mengembalikan sebuah fungsi yang sebelumnya telah dipereteli pada UU No. 32/2004. Mengingat, ketentuan dalam Pasal 209 UU No. 32/2004 menjadikan fungsi  kontrol  yang  dimiliki  lembaga  legislatif  desa  sebagaimana  diatur  dalam Pasal  104  UU  No.  22/1999  menjadi  hilang.  Wewenangnya  berubah  secara mendasar dan menjadi sangat terbatas.
Dengan  dikembalikannya  fungsi  kontrol  pada  legislatif  desa,  diharapkan BPD  2014  dapat  menjalankan  peran  strategisnya  dalam  mengevaluasi  kebijakan pemerintah  desa.  Apalagi,  hal  ini  diperkuat  dengan  Pasal  61,  yang  menyatakan bahwa  BPD  2014  memiliki  hak  untuk  mengawasi  dan  meminta  keterangan tentang  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa  kepada  Pemerintah  Desa.  Dengan demikian,  tidak  hanya  melihat  sejauh  mana  kinerja  kepala  desa  beserta perangkatnya,  BPD  2014  juga  bisa  meminta  keterangan  dari  mereka  apabila diperlukan. Hal ini penting, mengingat BPD 2014 sebagai lembaga penyeimbang kekuatan  politik  di  desa  yang  harus  menghindarkan  masyarakat  desa  dari kesewenang-wenangan pemerintah desa.
Selain  itu,  Pasal  61  juga  membekali  BPD  2014  dengan  hak  untuk menyatakan  pendapat  atas  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa,  pelaksanaan Pembangunan  Desa,  pembinaan  kemasyarakatan  Desa,  dan  pemberdayaan masyarakat  Desa.  Dengan  pasal  ini,  ada  upaya  dari  legislator  undang-undang untuk  menghapus  peluang  pemerintah  desa  bertindak  semaunya.  Pasal  ini merupakan wujud penilaian legislatif desa terhadap eksekutifnya. Hal ini penting, terutama agar pemerintah desa mempunyai itikad keras dalam mewujudkan desa yang  sejahtera.  Apabila  indikator-indikator  ketertiban  dan  kesejahteraan  masih sangat  jarang  ditemukan,  atau  bahkan  tidak  ditemukan  sama  sekali,  maka  BPD
2014 bisa saja berpendapat  bahwa pemerintah desa masih menjalankan tugasnya setengah hati. Kepala desa beserta perangkatnya belum menempatkan diri sebagai aparatur  yang  baik.  Juga  sebaliknya.  Apabila  terdapat  sejumlah  indikator ketertiban  dan  kesejahteraan  di  sebuah  desa,  maka  amanah  yang  dipegang pemerintah  desa  memang  benar-benar  dilaksanakan  dengan  baik.  Kepala  desa beserta  perangkatnya  telah  bekerja  keras  untuk  mempersembahkan  buah kinerjanya  sebagai  pertanggungjawaban  mereka  sebagai  pemimpin  masyarakat. Bahkan,  dalam  taraf  tertentu,  boleh  dianggap  mereka  bersedia  mewakafkan  diri sebagai pengabdi masyarakat.
Dengan  adanya  pasal  ini,  dapat  diketahui  adanya  hubungan  erat  antara penyelenggaraan Pemerintahan  Desa,  pelaksanaan  Pembangunan  Desa, pembinaan  kemasyarakatan  Desa,  dan  pemberdayaan  masyarakat  Desa.  Artinya, pemerintah  desa  dibebani  oleh  undang-undang  untuk  menyelenggarakan  secara maksimal  keempat  urusan  ini.  Jadi,  apabila  satu  urusan  berjalan  lancar,  belum tentu urusan lain  juga demikian. Maka bukan sebuah keanehan apabila misalnya BPD  2014  menilai  pemerintah  desa  telah  berhasil  menyelenggarakan pemerintahan  desa  dengan  maksimal.  Akan  tetapi,  dalam  melaksanakan pembangunan desa dianggap gagal, karena masih ditemukan kekurangan di sana- sini.  Atau  bisa  jadi  pembinaan  kemasyarakatan  desa  dianggap  telah  berjalan dengan  baik,  dengan  bukti  program  penyuluhan  diagendakan  sebulan  sekali. Namun, karena jumlah pengangguran masih banyak, SDA  yang ada di desa juga belum  dapat  diolah,  maka  boleh  dianggap  pemberdayaan  masyarakat  desa  oleh pemerintah desa belum membuahkan hasil.
Dalam  proses  penilaian  terhadap  prestasi  pemerintah  desa  inilah,  BPD 2014  diharapkan  menjadi  lembaga  yang  kritis.  BPD  2014  harus  berani mengatakan  dengan  jujur  apakah  pemerintah  desa  telah  berhasil  menunaikan amanahnya,  gagal,  atau  berhasil  dengan  beberapa  catatan.  Karena  dengan penilaian tersebut, pemerintah desa bisa mempertahankan prestasi, mengintropeksi diri serta berusaha memperbaiki kinerja di kemudian hari.
Pemulihan fungsi kontrol pada BPD 2014 merupakan langkah yang tepat. Legislatif  desa  memang  sangat  membutuhkan  fungsi  ini  dalam  rangka menghindarkan  kesewenangan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  desa.  Adapun mengayomi adat-istiadat memang  sepantasnya tidak  dikembalikan pada legislatif desa.  Rasanya,  pengalaman  pada  BPD  1999  tidak  perlu  terulang.  Karena, berdasarkan pengalaman beberapa desa  yang masih kental dengan adat lokalnya, fungsi  ini tidak terlalu relevan karena adat  bukanlah urusan parlemen lokal  yang dibentuk oleh negara.
Fungsi  kontrol  yang dimiliki  BPD 2014  berpeluang membuka lebar-lebar pintu demokrasi kehidupan masyarakat desa. Dengan fungsi ini, BPD 2014 dapat menghapus elitisme di desa yang kian hari kian meresahkan.
Namun  demikian,  yang  perlu  diwaspadai  adalah  jangan  sampai  dengan fungsi  ini,  legislatif  desa  baru  tersebut  menjalankan  kewenangannya  secara
kebablasan,  sebagaimana  yang  terjadi  pada  BPD  1999.  Agar  kekhawatiran  ini tidak  terjadi,  maka  peraturan  pelaksana  (PP)  harus  disusun  dengan  serius.  Para anggota  dewan  beserta  pemerintah  harus  mampu  meletakkan  secara  seimbang mana  hak  dan  kewajiban  legislatif  desa,  mana  hak  dan  kewajiban  pemerintah desa.  Selain  itu,  kesejajaran  legislatif  desa  dengan  eksekutifnya  disebutkan  lebih implisit, serta sumber dana operasional BPD 2014 diperjelas.
Karena  masih  relatif  baru,  UU  No.6/2014  memerlukan  proses  panjang untuk dihakimi apakah ia merupakan produk gagal ataukah buah karya cemerlang hasil pemikiran para legislator di Senayan.

## C. SIMPULAN
Berdasarkan  data  sejarah  serta  telaah  kritis  atas  UU  No.  22/1999  tentang Pemerintahan  Daerah,  UU  No.  32/2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  dan  UU No.  6/2014  tentang  Desa,  dapat  disimpulkan  bahwa  fungsi  legislatif  desa  pasca reformasi mengalami pasang surut.
BPD  1999  dengan  fungsi  mengayomi  adat  istiadat,  membuat  peraturan Desa,  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat,  serta  melakukan pengawasan  terhadap  penyelenggaraan  Pemerintahan  Desa  sangatlah  dominan. Akibatnya,  pemerintahan  desa  berjalan  timpang,  karena  legislatif  desa  menjadi ancaman bagi pemerintah desa.
Fungsi  BPD  2004  dipreteli  sedemikian  rupa,  karena  hanya  bisa menetapkan  peraturan  desa  bersama  kepala  desa,  menampung  dan  menyalurkan aspirasi  masyarakat.  Dengan  digugurkan  dua  fungsi  sebelumnya,  eksekutif  desa bisa menjalankan kehendaknya tanpa adanya pengawasan.
Adapun  BPD  2014  dibekali  dengan  fungsi  membahas  dan  menyepakati Rancangan Peraturan Desa bersama Kepala Desa;  menampung dan menyalurkan aspirasi  masyarakat  Desa;  dan  melakukan  pengawasan  kinerja  Kepala  Desa. Dengan  dikembalikannya  fungsi  kontrol,  diharapkan  mekanisme checks  and balances di pemerintahan desa bisa diwujudkan.
Fungsi-fungsi  yang  melekat  pada  legislatif  desa  pasca  reformasi memberikan  gambaran  bahwa  fungsi  BPD  1999  sangat  dominan,  fungsi  BPD 2004  mengalami  penurunan,  sedangkan  fungsi  BPD  2014  diletakkan  secara berimbang.
Dari  penelusuran  yang  dilakukan  penulis,  didapati  juga  bahwa: pertama , jika  BPD  1999  dan  BPD  2014  bisa  digolongkan  sebagai  parlemen  desa,  maka BPD  2004  cenderung  dikelompokkan  sebagai  badan  desa,  karena  tidak  dibekali dengan  fungsi  kontrol. Kedua ,  pola  hubungan  antara  legislatif  desa  dengan pemerintah desa, baik  BPD 1999  maupun BPD 2014 bersifat  kontrol,  sedangkan pada BPD 2004 bersifat kemitraan.
Guna  memperjelas  pemaparan  di  atas,  di  bawah  ini  dicantumkan  grafik dan  tabel  perbandingan  antara  tiga  legislatif  desa  pasca  reformasi,  yaitu  BPD 1999, BPD 2004, dan BPD 2014.
BPD 1999
BPD 2004 BPD 2014 Jumlah Fungsi 1 2 3 4 Grafik Pasang Surut Fungsi Legislatif Desa Pasca Reformasi
Tabel Perbandingan antara BPD 1999, BPD 2004, dan BPD 2014
Legislatif Desa
Fungsi Kategori Pengayom Adat Legislator Wadah Aspirasi Kontrol Parlemen Badan BPD 1999 √ √ √ √ √ BPD 2004 √ √ √ BPD 2014 √ √ √ √

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku dan Jurnal
Ali,  Madekhan.  2007. Orang  Desa  Anak  Tiri  Perubahan ,  Cetakan  Pertama, Malang: Averroes Press
Antlov, Hans. 2003. Exemplary Centre, Administrative Periphery Rural Ledership and  the  New  Orde  in  Java, Diterjemahkan  oleh  Pujo  Semedi,  Cetakan Kedua, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama
Chandra,  Ade.  et.  al.  2005. Manifesto  Pembaharuan  Desa:  Persembahan  40 Tahun STPMD “APMD” , Cetakan Pertama, Yogyakarta: APMD Press
Christina,  et.  al.  2001. Jaman  Daulat  Rakyat:  dari  Otonomi  Daerah  ke
Demokratisasi . Cetakan Pertama, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama
Dwipayana,  AAGN  Ari  et.  al.  2003. Membangun  Good  Goovernance  di  Desa,
Cetakan Pertama, Yogyakarta: IRE Press
Duara, Prasenjit. 1988. Culture, Power, and the State: Rural North China, 1900- 1942 , Cetakan Pertama, California: Stanford University Press
DuPuis,  Erna  Melanie  dan  Andergeest,  Peter  (ed).  1996. Creating  the Countryside : The  Politics  of  Rural  and  Enviromental  Discourse ,  Cetakan Pertama, Philadelphia: Temple University Press
Eko,  Sutoro.  2004. Reformasi  Politik  dan  Pemberdayaan  Masyarakat ,  Cetakan Pertama, Yogyakarta: APMD Press
Haris,  Syamsuddin.  et.  al.  2006. Membangun  Format  Baru  Otonomi  Daerah , Cetakan Pertama, Jakarta: LIPI Press
Juliantara,  Dadang  (Penyunting).  2000. Arus  Bawah  Demokrasi:  Otonomi  dan Pemberdayaan Desa , Cetakan Pertama, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama
Karim,  Abdul  Gaffar  (ed.).  2011. Kompleksitas  Persoalan  Otonomi  Daerah  di Indonesia , Cetakan Ketiga, Yogyakarta: Pustaka Pelajar
Kusmanto,  Heri.  et.  al.  2007. Desa  Tertekan  Kekuasaan ,  Cetakan  Pertama, Medan: Bitra Indonesia
Mayer,  Adrian  C.  1973. Caste  and  Kinship  in  Central  India:  A  Village  and  Its Region , Cetakan Kelima, California: University of California Press
Ndraha,  Taliziduhu.  1990. Pembangunan  Masyarakat:  Mempersiapkan Masyarakat Tinggal Landas , Cetakan Kedua, Jakarta: Rineka Cipta
Nugroho,  Tarli.  2007. Pembangunan  Desa:  dari  Modernisasi  ke  Liberalisasi,
Cetakan Pertama, Yogyakarta: Satunama
Sahdan,  Gregorius  (ed.).  2005. Transformasi  Ekonomi-Politik  Desa ,  Cetakan Pertama, Yogyakarta: APMD Press
Sirimorok,  Nurhadi.  2010. Merdesa:  Jatuh  Bangun  Membangun  Desa ,  Cetakan Pertama, Yogyakarta: Insist Press
Soetomo.  2011. Pemberdayaan  Masyarakat:  Mungkinkah  Muncul  Antitesisnya? , Cetakan Pertama, Yogyakarta: Pustaka Pelajar
Syafii  Maarif,  Ahmad.  1996. Islam  dan  Politik:  Teori  Belah  Bambu  Masa Demokrasi Terpimpin (1959-1965) , Cetakan Pertama, Jakarta: Gema Insani Press
Triputro,  R.  Widodo  (ed.).  2005. Pembaharuan  Otonomi  Daerah ,  Cetakan Pertama, Yogyakarta: APMD Press
Zakaria,  R.  Yando.  2004. Merebut  Negara:  Beberapa  Catatan  Reflektif  tentang Upaya-upaya  Pengakuan,  Pengembalian  dan  Pemulihan  Otonomi  Desa ,
Cetakan Pertama, Yogyakarta: Lapera bekerjasama dengan Karsa

## Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa
Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  64  Tahun  1999  tentang  Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa.