## PENGARUH DEMOKRASI TERHADAP PERUBAHAN MEKANISME PEMILIHAN KEPALA DAERAH OLEH DEWAN PERWAKILAN
RAKYAT DAERAH (DPRD)
Oleh:

## Nabella Puspa Rani
*Dosen Ilmu Pemerintahan Universitas Abdurrab, Pekanbaru.

## Abstract
The hallmark of a state of democracy is the implementation of the general election .The  system  was  based  on  the  implementation  of  the  elections  of  the  form  of democracy  there  ,  either  directly  or  indirectly  (representatives)  .The  state  of  the unity of the republic of indonesia as an archipelago is one of the state an adherent of the popular sovereignty, namely democracy pancasila .So that all the activities of  the  state  and  government  shall  not  contravene  with  the  values  of  philosophy pancasila and still consider the constitution state that is the Undang Undang Dasar 1945.
Keywords: Democracy, Local Election, Pancasila

## Abstrak
Ciri  khas  dari  sebuah  negara  Demokrasi  adalah  dilaksanakannya  Pemilihan Umum.  Sistem  pelaksanaan  pemilihan  umum  itu  berdasarkan  dari  bentuk Demokrasi  yang  ada,  yaitu  Langsung  maupun  tidak  Langsung  (perwakilan). Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai negara kepulauan merupakan  salah satu  negara  penganut  paham  Kedaulatan  Rakyat,  yakni  Demokrasi  Pancasila. Sehingga  segala  kegiatan  negara  dan  pemerintahan  tidak  boleh  bertentangan dengan  nilai-nilai  falsafah  Pancasila  dan  tetap  memperhatikan  konstitusi  negara yaitu Undang-Undang Dasar 1945.
Kata Kunci: Demokrasi, Pilkada, Pancasila

## A. LATAR BELAKANG
Sejak lahirnya Negara Kesatuan Republik Indonesia tahun 1945 Otonomi Daerah  telah  menjiwai  ketatanegaraan  Indonesia.  Bukti  realitasnya  beberapa Undang-Undang  tentang  Pemerintahan  Daerah  berotonomi  telah  diterbitkan, menyusul  dan  berorientasi  kepada  perkembangan  sosial  politik  yang  terjadi  di wilayah  dan  daerah-daerah  di  Indonesia  dalam  kurun  waktu  5  (lima)  dekade. Masyarakat  tentunya  menghendaki  agar  negara  dikelola  dan  diurus  oleh pemerintahan  yang  baik.  Alasannya  sederhana,  pemerintahan  yang  baik  ( good governance )  senantiasa  berbuat  yang  terbaik  bagi  rakyat  dan  bangsanya,  yaitu berupaya memikirkan bagaimana agar rakyat yang dipimpinnya dapat hidup lebih sejahtera dan bangsanya mempunyai martabat di tengah-tengah pergaulan bangsa yang lain.
Pemerintahan yang baik memiliki komitmen yang jelas, bahwa kebijakan- kebijakan  yang  dikeluarkannya  bersifat  responsif,  populis  dan  visioner  dengan selalu  berorientasi  kepada  kepentingan  rakyat  banyak,  dan  bukan  malah sebaliknya  sibuk  memikirkan  urusan  sendiri  atau  kelompoknya  agar  tampuk kekuasaannya dapat terus bertahan lebih lama. 1 Karena kalau hal itu yang terjadi, maka  segala  cara  akan  ditempuh  demi  kekuasaan,  termasuk  perilaku  KKN (Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme)  terutama  di  kalangan  para  pemimpin  dan  elit politik  menjadi  semakin  subur  dan  meluas.  Akibatnya  di  sisi  lain  kehidupan rakyat menjadi semakin terpuruk, apalagi ditengah-tengah terpaan krisis ekonomi yang berkepanjangan. Rakyat menjadi kecewa kepada sikap dan perilaku para elit politik  dan  pemimpinnya  yang  dianggap  tidak  peduli  lagi  terhadap  kepentingan rakyat.  Sehingga  rakyat  melakukan  penolakan  dan  perlawanan  terhadap kebijakan-kebijakan yang diambil oleh pemerintah. 2
Dalam  suatu  negara  demokrasi,  apabila  jalur  dialog  dan  diplomasi dianggap  kurang  berhasil,  maka  tuntutan  rakyat  kepada  penguasa  dalam  bentuk demonstrasi  merupakan  salah  satu  cara  yang  cukup  populer  dan  efektif  dalam
1 Bambang Sutiyoso, Reformasi Keadilan dan Penegakan Hukum di Indonesia , UII Press, Yogyakarta: 2010, Hlm. 49
2 Bambang  Sutiyoso, Aktualita  Hukum  Dalam  Era  Reformasi ,  Raja  Grafindo  Persada, Jakarta: 2004, Hlm. 35
upaya  menekan  dan  memperjuangkan  suatu  tujuan  tertentu.  Seperti  yang  terjadi beberapa  waktu  yang  lalu,  aksi  demonstrasi  begitu  merebak  di  berbagai  kota  di Indonesia  terutama  dari  kalangan  mahasiswa  dan  berbagai  elemen  masyarakat, yaitu menolak kebijakan pemerintah yang dianggap tidak berpihak kepada rakyat.
Disahkannya  Rancangan  Undang-Undang  Kepala  Daerah  (RUU  Pilkada) menjadi  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  2014  tentang  Pemilihan  Gubernur, Bupati,  dan  Walikota  (UU  Pilkada)  mendapat  tanggapan  yang  beragam  dari masyarakat  yang  pada  akhirnya  mengerucut  pada  pro  dan  kontra.  Banyak  pihak yang merasakan adanya kemunduran demokrasi jika Pemilihan Kepala Daerah di kembalikan ke Lembaga Perwakilan Rakyat. Hanya saja, seperti yang kita ketahui bahwa  bentuk  dari  Demokrasi  itu  ada  dua,  yakni  demokrasi  langsung  dan demokrasi tidak langsung (Perwakilan).
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  tidak mengharuskan mekanisme pemilihan Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh rakyat  atau  melalui  Lembaga  Perwakilan  Rakyat  (tidak  langsung).  Rumusan Kepala Daerah dipilih langsung oleh rakyat merupakan tafsiran Pemerintah yang meniru sistem Pemilihan Presiden.

## B. RUMUSAN MASALAH
1. Bagaimanakah pengaruh demokrasi terhadap perubahan mekanisme pemilihan Kepala Daerah oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)?
2. Manakah  sistem  pemilihan  Kepala  Daerah  yang  sesuai  dengan  demokrasi  di Indonesia?

## PEMBAHASAN

## A. PENGARUH DEMOKRASI TERHADAP PERUBAHAN MEKANISME PEMILIHAN KEPALA DAERAH OLEH DPRD
Sejak  berakhirnya  orde  baru,  Indonesia  memasuki  dunia  reformasi  yang telah melakukan amandemen terhadap konstitusi sebanyak 4 (empat) kali. Hal ini tidak  dapat  dikatakan  bahwa  Indonesia  telah  sukses  menjadi  negara  Demokrasi atau  tidak  berhasil  sama  sekali.  Karena,  pada  kenyataannya  demokrasi  selalu
digaungkan  tapi  tidak  pernah  benar-benar  terlaksana  secara  baik  dalam  sistem ketatanegaraan Indonesia.
Beragam istilah demokrasi yang kita kenal, diantaranya adalah demokrasi konstitusional, demokrasi parlementer, demokrasi terpimpin, demokrasi pancasila, demokrasi  rakyat,  demokrasi  soviet,  demokrasi  nasional,  dan  lain  sebagainya. Semua  konsep  ini  memakai  istilah  demokrasi  yang  menurut  asal  kata  berarti rakyat  berkuasa  atau government  by  the  people .  Demokrasi  yang  dianut  di Indonesia,  yaitu  demokrasi  berdasarkan  Pancasila,  masih  dalam  taraf perkembangan dan mengenai sifat-sifat dan ciri-cirinya terdapat pelbagai tafsiran serta pandangan. 3
Ciri-ciri suatu pemerintahan demokrasi adalah sebagai berikut:
- Adanya keterlibatan warga negara (rakyat) dalam pengambilan keputusan politik, baik langsung maupun tidak langsung (perwakilan);
- Adanya persamaan hak bagi seluruh warga negara dalam segala bidang;
- Adanya kebebasan dan kemerdekaan bagi seluruh warga negara;
- Adanya  pemilihan  umum  untuk  memilih  wakil  rakyat  yang  duduk  di lembaga perwakilan rakyat
Sejalan  dengan  perkembangan  dari  suatu  negara  maka  dalam  sistem  tatanan pemerintahan tersebut demokrasi selalu berhimpitan dengan liberalisme politik.
Perubahan  politik  menuju  demokrasi  juga  terjadi  di  Indonesia.  Joseph Schumpeter  memandang  demokrasi  secara  sederhana,  yakni  merupakan  sebuah metode  politik,  sebuah  mekanisme  untuk  memilih  pemimpin  politik. 4 Warga negara  diberikan  kesempatan  untuk  memilih  salah  satu  di  antara  pemimpin- pemimpin  politik  yang  bersaing  meraih  suara.  Kehendak  masyarakat  di  dalam negara  demokrasi,  selalu  dibuat  melalui  suatu  pembahasan  berturut-turut  antara mayoritas  dan  minoritas.  Suatu  negara  demokrasi  tanpa  pendapat  umum merupakan  suatu  pertentangan  istilah. 5 Negara  demokrasi  lebih  membuka  secara
3 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik , Gramedia Pustaka Utama, Jakarta: 2009, Hlm. 105-106
4 Georg  Sorensen, Democracy  and  Democratization  :  Processes  and  Prospects  in  a Changing World , westview Press,  1993, Center for Critical Sosial Studies: 1993, Hlm. 14
5 Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara , Nusa Media, Bandung: 2009, Hal. 407
luas  mengenai  hak-hak  politik,  yakni  manakala  pendapat  umum  hanya  dapat muncul  jika  kebebasan  intelektual,  kebebasan  berbicara,  kebebasan  pers,  dan kebebasan  beragama  dijamin.  Istilah  Demokrasi  sendiri  diperkenalkan  pertama kali oleh Aristoteles sebagai suatu bentuk pemerintahan, yaitu suatu pemerintahan yang  menggariskan  bahwa  kekuasaan  berada  di  tangan  banyak  orang  (rakyat). Sementara  itu  istilah  sederhana  dari  demokrasi  adalah  pemerintahan  dari  rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat.
Di kebanyakan negara demokrasi di dunia barat, pemilu dianggap sebagai lambang,  sekaligus  tolok  ukur,  dari  demokrasi.  Hasil  pemilu  yang diselenggarakan  dalam  suasana  keterbukaan  dengan  kebebasan  berpendapat  dan kebebasan  berserikat,  di  anggap  dengan  agak  akurat  mencerminkan  partisipasi serta  aspirasi  masyarakat.  Sekalipun  demikian  disadari  bahwa  pemilu  tidak merupakan  satu-satunya  tolok  ukur  dan  perlu  dilengkapi  dengan  pengukuran beberapa  kegiatan  lain  yang  lebih  bersifat  berkesinambungan,  seperti  partisipasi dalam kegiatan partai, lobbying , dan sebagainya. 6
Dengan  adanya  wacana  mengenai  pemilihan  Kepala  Daerah  yang dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat  Daerah, membutuhkan perhatian  yang sangat mendasar terhadap unsur politik dan hukum di Indonesia. Hal ini yang juga menimbulkan  pro-kontra  pada  kalangan  masyarakat.  Pandangan  yang  pro terhadap  proses  Pemilihan  Kepala  Daerah  oleh  DPRD  didasarkan  atas  beberapa pemikiran antara lain:
1. Pemilihan  Kepala  Daerah  langsung  oleh  masyarakat  seperti  yang  selama ini  dilakukan  dianggap  terlalu  banyak  mengeluarkan  biaya,  terlebih  jika terjadi dua putaran;
2. Pemilihan  Kepala  Daerah  yang  dilakukan  oleh  DPRD  dianggap  lebih dapat mengefesienkan waktu ketimbang Pemilihan langsung;
3. Kepala  Daerah  terpilih  akan  lebih  berkualitas,  Karena  terlebih  dahulu disaring secara ketat oleh anggota DPRD sebelum di pilih.
6 Miriam  Budiardjo, Demokrasi  di  Indonesia,  Demokrasi  Parlementer  dan  Demokrasi Pancasila , Gramedia Pustaka Utama, Jakarta : 2001, Hlm 243
Sementara  itu  di  pihak  yang  kontra  terhadap  Pemilihan  Kepala  Daerah  secara tidak langsung (perwakilan), mengatakan pendapatnya yakni :
1. Dengan  perubahan  mekanisme  pemilihan  Kepala  Daerah  tersebut,  maka akan  mengakibatkan  terjadinya  kemunduran  demokrasi  di  Indonesia. Dengan  alasan  pemilihan  Kepala  Daerah  oleh  rakyat  yang  selama  ini dilaksanakan  sejatinya  merupakan  upaya  untuk  memperbaiki  kualitas demokrasi di daerah, dan menjadi jawaban atas gagalnya proses Pemilihan Kepala  Daerah  yang  selama  ini  dilakukan  oleh  DPRD.  Sebab  terjadinya money  politics dalam  proses  Pemilihan  Kepala  Daerah  oleh  DPRD  sulit dihindari.  Dengan  adanya  membeli  suara  lebih  dari  setengah  anggota DPRD,  calon  yang  bersangkutan  akan  terpilih  menjadi  Kepala  Daerah. Jika  demikian,  maka  Pemilihan  Kepala  Daerah  tidak  berbeda  dengan proses  lelang,  siapa  yang  memberikan  penawaran  terbesar,  dialah  yang menang;
2. Begitu  juga  dari  sisi  akuntabilitas,  Kepala  Daerah  yang  dipilih  oleh beberapa  gelintir  anggota  DPRD  cenderung  mendahulukan  kepentingan pemilihnya ketimbang masyarakatnya.
Pesimisme  seperti  ini  dapat  dimaklumi  mengingat  selama  ini  banyak  anggota DPRD  yang  tidak  menyuarakan  kepentingan  rakyatnya  atau  menurut  Katjung Maridjan  telah  terjadi  pembajakan  kekuasaan  rakyat  oleh  sebagian  wakilnya  di DPRD. Lebih jauh pihak yang kontra juga menilai Pemilihan Kepala Daerah oleh DPRD tidak mencerminkan kedaulatan rakyat. Karena masyarakat luas tidak tahu siapa dan bagaimana visi misi para calon Kepala Daerah mereka.
Undang-Undang  Dasar  1945  pasal  18  ayat  (4)  menerangkan  bahwa  : “Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  masing-masing  sebagai  kepala  pemerintah daerah  Provinsi,  Kabupaten,  dan  Kota  dipilih  secara  demokratis.” norma  ini muncul  pada  saat  MPR  melakukan  amandemen  yang  kedua  tahun  2000. Sementara  itu,  pada  tahun  1999,  di  bidang  pemerintahan  daerah  telah  ada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang merubah Undang-Undang Nomor 5 Tahun  1974  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Keberadaan  Undang-Undang  Nomor 22  Tahun  1999  merupakan  tonggak  reformasi  di  bidang  penyelenggaraan
pemerintahan  di  daerah  dengan  asas  desentralisasi  yang  kuat,  termasuk  posisi DPRD  yang  juga  diperkuat.  Dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999 Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  dipilih  oleh  DPRD.  Tidak  ada  otoritas  Presiden untuk  mengintervensi  pemilihan  kepala  daerah,  karena  proses  pemilihan diserahkan  pada  DPRD  secara  demokratis. 7 Hanya  saja  saat  ini  peraturan mengenai  pemerintahan  daerah  telah  mengalami  regenerasi  menuju  tahap pembaharuan  yang  sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  ketatanegaraan di Indonesia
Konstitusi  negara  Indonesia  itu  sendiri  tidak  menegaskan  bahwa  Kepala Daerah  harus  dipilih  secara  langsung  ataupun  dipilih  oleh  anggota  DPRD  atau Presiden.  Tetapi  harus  dilaksanakan  secara  Demokratis.  Maka  dengan menggunakan  sistem  pemilihan  apa  pun  tidaklah  mengurangi  esensi  dari  nilai- nilai demokrasi. Karena salah satu ciri-ciri dari pemerintahan yang demokrasi itu adalah  adanya  keterlibatan  warga  negara  (rakyat)  dalam  pengambilan  keputusan politik, baik langsung maupun tidak langsung (perwakilan).
Norma  konstitusi  menyebut  dipilih  secara  demokratis,  tetapi  tidak menyebut mekanisme dan kaidah-kaidah dasar demokratis itu sendiri seperti apa. Akibatnya  dalam  praktek,  dapat  ditemui  pemilihan  kepala  daerah  yang sesungguhnya  bertentangan  dengan  esensi  demokrasi,  seperti  politik  uang  dalam menggalang dukungan di internal DPRD sehingga terpilihlah kepala daerah yang tidak  kapabel  menjadi  seorang  pemimpin.  Pemilihan  kepala  daerah  secara konstitusional  berarti  memilih  kepala  daerah  secara  konstitusi,  tidak  saja  secara gramatika  dimaknai  berdasar  apa  yang  tertulis  dalam  konstitusi  akan  tetapi  juga sesuai  dengan  hakekat  konstitusi,  yaitu  bahwa  konstitusi  pada  hakekatnya membatasi kekuasaan agar rakyat tidak dirugikan. 8
Terdapat  korelasi  yang  jelas  antara  Negara  Hukum,  yang  bertumpu  pada konstitusi, dengan kedaulatan rakyat,  yang dijalankan melalui sistem demokrasi. 9 Korelasi  ini  tampak  dari  kemunculan  istilah  demokrasi  konstitusional.  Dalam
7 Sri  Hastuti  Puspita  Sari.  Dkk, Pemilukada  yang  Konstitusional,  Demokratis,  dan Akuntabel , Pusat Studi Hukum Konstitusi FH UII, Yogyakarta : 2011, Hlm. 02-03
8 Ibid, Hlm. 03-04
9 Ridwan HR, Hukum Administrasi , UII Pres, Yogyakarta: 2002, Hlm. 7
sistem  demokrasi,  partisipasi  rakyat  merupakan  esensi  dari  sistem.  Demokrasi tanpa  pengaturan  hukum  akan  kehilangan  bentuk  dan  arah,  sedang  hukum  tanpa demokrasi akan kehilangan makna.
Sesuatu  yang  demokratis  itu  tidak  harus  selalu  dibuktikan  dengan Pemilihan  Kepala  Daerah  yang  dilakukan  secara  langsung  atau  tidak  langsung, tetapi  sepanjang  ia  diterima  oleh  masyarakat,  maka  bisa  dikatakan  demokratis. Sepanjang  perjalanan  sistem  pemilihan  Kepala  Daerah  secara  langsung  kita  juga dapat  menyimpulkan  bahwa  partisipasi  masyarakat  terhadap  Pemilihan  Kepala Daerah  terebut  masih  rendah,  dengan  masih  banyaknya  masyarakat  yang  lebih memilih  Golput  ketimbang  memilih  salah  satu  calon.  Padahal  untuk  melakukan suatu pemilihan kepala daerah tidaklah membutuhkan biaya  yang murah, apalagi ketika dilakukan Pemilihan Kepala Daerah Ulang.
Demokrasi  langsung,  dalam  praktik  menyisakan  beberapa  kendala  antara lain: 10
1. Demokrasi langsung tidak dapat dipraktekan pada negara dengan wilayah yang luas dan populasi yang besar;
2. Demokrasi langsung membutuhkan adanya tingkat pratisipasi publik yang tinggi;
3. Demokrasi  langsung  pada  awal  perkembangannya  hanya  dibatasi  untuk golongan tertentu saja yang disebut sebagai warga negara;
4. Demokrasi  langsung  dapat  mendorong  terciptanya  sistem  pemerintahan tirani mayoritas.
Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  dipilih  melalui  pemilihan umum  yang  dipilih  oleh  rakyat,  dan  DPRD  merupakan  perwakilan  dari  rakyat, maka sudah seharusnya suara yang dipilih oleh DPRD harus sesuai dengan suara rakyat.  Jadi  dalam  pemilihan  kepala  daerah  yang  dilakukan  oleh  DPRD  juga merupakan  keterwakilan  suara  dari  rakyat.  Sehingga  apabila  pemilihan  kepala daerah dilakukan oleh DPRD ataupun Presiden dapat menghemat waktu dan uang.
10 Patrialis Akbar, Hubungan Lembaga Kepresidenan dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan Veto Presiden , Total Media, Yogyakarta: 2013, Hlm. 28-29.
Tentunya  hal  ini  tidak  menimbulkan  kemunduran  demokrasi  dalam  sistem pemilihan kepala daerah ataupun sistem ketatanegaraan di Indonesia.

## B. SISTEM  PEMILIHAN  KEPALA  DAERAH  YANG  SESUAI  DENGAN DEMOKRASI DI INDONESIA
Akhir-akhir  ini  istilah  “demokrasi”  dan  “demokratisasi”  sering  menjadi topik diskusi umum. Demokrasi dapat dilihat sebagai suatu weltanschauung atau ideologi.  Dia  dapat  juga  dilihat  sebagai  suatu  sistem  yang  mengoperasionalkan ide-ide.  Merumuskan  suatu  ideologi,  dalam  garis-garis  besar  tidak  terlalu  sukar, akan  tetapi  mengoperasionalkannya,  itulah  yang  paling  sulit.  Di  Indonesia  kita sedang berada dalam tahap operasionalisasi, dan hal itu terpaksa dilakukan dalam suasana  keterbatasan,  baik  moril  maupun  materiil. 11 Demokrasi  itu  merupakan sistem  yang  lebih  baik  dari  pada  sistem  yang  ada  tetapi  bukan  berarti  tidak  ada kelemahannya.  Jika  dikaitkan  dengan  kondisi  Indonesia  pasca  reformasi,  maka definisi  dari  demokrasi  itu  sendiri  belum  jelas  sehingga  sering  terjadinya demokrasi yang kebablasan.
Dalam  negara  demokrasi,  parlemen  sebagai  pengejawantahan  dari kedaulatan rakyat merupakan lembaga yang sangat krusial, karena melalui badan itu masalah accountability dari mereka yang memerintah kepada wakil dari massa rakyat  dapat  terwujud.  Dalam  penyelenggaraan  negara,  seharusnya  kaidah demokrasi  tersebut  harus  dapat  diwujudkan  secara  empirik  kompetisi  yang fair. Karena dengan begitu akan melahirkan pemimpin yang sesuai dengan kualifikasi dan  keinginan  rakyat.  Partisipasi  yang  sungguh-sungguh  diperuntukan  bagi lahirnya  pemimpin  dan/atau  kebijakan  yang  pro  rakyat,  akan  menjadi  dinamika yang  positif  bagi  kemajuan  pemerintahan.  Bagitu  pula  jaminan  kebebasan  sipil dan  politik,  akan  turut  membantu  terwujudnya  pemerintahan  yang  benar-benar demokratis.
Pancasila  yang  merupakan  dasar/landasan  atau  ideologi  negara  Indonesia memiliki lima sila yang tertulis di dalam Konstitusi negara yakni UUD 1945. Sila
11 Miriam Budiardjo, Supra (lihat catatan kaki no. 9) Hlm. 291
ke-4  berbunyi “Kerakyatan  yang  di  pimpin  oleh  Hikmah  kebijaksanaan  dalam permusyawaratan  perwakilan”, dari  sila  tersebut  memberikan  penegasan  bahwa pada dasarnya negara Indonesia menganut asas permusyawaratan perwakilan.
Perubahan  kedua  UUD  1945  Pasal  18  ayat  (4)  menyatakan  bahwa Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  masing-masing  sebagai  kepala  pemerintahan Provinsi,  Kabupaten,  dan  Kota  dipilih  secara  demokratis.  Pemakaian  kata demokratis tersebut memiliki dua makna, yaitu baik pemilihan langsung maupun tidak langsung melalui  DPRD kedua-duanya  dianggap  demokratis.  Setelah  UUD 1945  diamandemen  (2001),  terjadi  perubahan  dalam  sistem  pemilihan  Presiden dan  Wakil  Presiden,  yakni  secara  langsung  oleh  rakyat.  Sementara  itu,  model pemilihan kepala daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dipilih tidak  langsung  oleh  rakyat  tetapi  melalui  lembaga  perwakilan  yaitu  DPRD. 12 Menurut Mahfud MD, permasalahan ini  hanyalah persoalan pilihan.  Baik dipilih secara  langsung  ataupun  tidak  langsung  sama-sama  tidak  melanggar  konstitusi. Hanya  saja  menurutnya  apabila  pemilihan  dikembalikan  DPRD  dipandang  lebih praktis  dan  relevan  dengan  asas  kemanfaatan.  Berdasarkan  pengalaman Mahkamah  Konstitusi  dalam  menangani  sengketa  Pilkada,  pemilihan  langsung oleh  rakyat  hanya  merusak  rakyatnya.  Itu  lantaran  praktik  politik  uang  selalu terjadi dalam pilkada dan melibatkan rakyat. Jika pilkada dilaksanakan DPRD tapi dalam  perjalanannya  muncul  praktik  illegal,  maka  yang  rusak  hanya  oknum anggota DPRD yang terlibat. 13
Pemilukada  dikatakan  demokratis  jika  memenuhi  beberapa  syarat, diantaranya syarat sebagaimana juga diberlakukan untuk Pemilu Legislatif secara umum, yaitu: 14
12 Didalam  UU  No.  21  Tahun  2001  tentang  Otonomi  Khusus  Bagi  Provinsi  Papua, pemilihan  kepala  daerah  dilakukan  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Papua  (DPRD)  dengan memperhatikan  pertimbangan  dan  persetujuan  terhadap  bakal  calon  dari  Majelis  Rakyat  Papua (MPR). Dalam Edy Suandi Hamid (ed), Memperkokoh Otonomi Daerah Kebijakan, Evaluasi dan Saran , UII Pres, Yogyakarta: 2004, Hlm. 224
13 http://www.seputar-indonesia.com/edisicetak/content/view/379308/
(terakhir dikunjungi Tgl. 27 September 2014, pukul  12:30 WIB)
14 Guy S Goodwin-Gill, Pemilu Jurdil : Pengalaman dan Standar Internasional (Free and Fair  Election  :  International  Standar  and  Practices) diterjemahkan  oleh  Nurhasan,  diterbitkan oleh PIRAC bekerjasama dengan The Asia Foundation, Jakarta, 1999, Hlm. Xxii-xxvii
1. Adanya  pengakuan  hak  pilih  universal.  Semua  warga  negara  yang berhak  memilih,  tidak  boleh  didiskriminasi  atas  dasar  ideologi  dan politik;
2. Adanya  wadah  bagi  pluralitas  aspirasi  masyarakat  pemilih  sehingga masyarakat memiliki alternatif pilihan saluran aspirasi politiknya;
3. Tersedia mekanisme rekuitmen politik yang demokratis;
4. Adanya kebebasan pemilih untuk menentukan pilihannya;
5. Adanya panitia pemilih yang independen;
6. Adanya keleluasaan kontestan untuk berkompetisi secara sehat;
7. Penghitungan suara yang jujur; dan
8. Netralitas birokrasi.
Mengenai  pemilihan  Kepala  Daerah  jika  dikaitkan  dengan  Sila  ke-4 Pancasila, maka pemilihan Kepala Daerah yang dilakukan oleh DPRD merupakan pilihan  yang  tepat.  Indonesia  merupakan  salah  satu  negara  yang  ingin mengembangkan  beberapa  ciri  khasnya  (gotong  royong  dan  musyawarah  untuk mencapai    mufakat)  dalam  kehidupan  bermasyarakat.  Keinginan  ini  tercermin dalam  pasang  surutnya  persepsi  kita  mengenai  wewenang  dan  peran  DPR  mulai dari  masa  Proklamasi  Kemerdekaan  sampai  sekarang, 15 begitu  juga  dengan DPRD. Dengan alasan, selama ini semenjak Kepala Daerah dipilih langsung oleh masyarakat,  antara  Legislatif  dengan  Eksekutif  sering  berjalan  masing-masing. Akan  tetapi,  seperti  yang  kita  ketahui  fungsi  legislatif  itu  selain  menjalankan fungsi legislator dan fungsi budgeter, juga menjalankan fungsi pengawasan yaitu mengawasi pelaksanaan yang dilakukan oleh Eksekutif.
Jalan  atau  tidaknya  program  yang  dilakukan  oleh  eksekutif  seharusnya dipertanggungjawabkan, namun apabila pertanggungjawaban itu tidak dipertanggungjawabkan  ke  DPRD  maka  DPRD  tidak  bisa  menegur  Eksekutif. Dengan  alasan,  jika  Gubernur  dipilih  langsung  oleh  masyarakat  maka pertanggungjawabannya kepada masyarakat.
Pemilihan Kepala Daerah secara langsung oleh rakyat  yang terus bergulir di  masyarakat  hendaknya  dilakukan  kajian  secara  mendalam,  sejauh  mana
kesiapan  masyarakat  dan  pemerintah  untuk  menyelenggarakannya.  Mengingat partisipasi masyarakat yang masih sangat minim terhadap pemilihan Presiden dan Wakil  Presiden  secara  langsung,  apalagi  hal  ini  merupakan  pemilihan  Kepala Daerah.
Hukum yang dibuat di Indonesia haruslah di dasarkan pada demokrasi dan nomokrasi  sekaligus.  Demokrasi  yang  menjadi  dasar  politik  (kerakyatan) menghendaki pembuatan hukum berdasar kesepakatan rakyat atau wakil-wakilnya yang dipilih secara sah baik melalui kesepakatan aklamasi maupun berdasar suara terbanyak  jika  mufakat  bulat  tak  dapat  dicapai,  sedangkan  nomokrasi  sebagai prinsip  negara  hukum  menghendaki  agar  hukum-hukum  di  Indonesia  dibuat berdasar substansi hukum yang secara filosofis sesuai dengan rechtside Pancasila serta  dengan  prosedur  yang  benar.  Dengan  demikian,  hukum  di  Indonesia  tak dapat dibuat berdasar “menang-menangan” jumlah pendukung semata tetapi juga harus mengalir dari filosofi Pancasila dan prosedur yang benar. 16

## KESIMPULAN
Dengan adanya perubahan mekanisme terhadap pemilihan Kepala Daerah oleh  DPRD,  tidak  menghilangkan  atau  mengurangi  dari  esensi  nilai-nilai demokrasi  di  Indonesia.  Tidak  ada  terdapat  kemunduran  demokrasi  terhadap pelaksanaan  Pemilihan  Kepala  Daerah  secara  langsung  ataupun  tidak  langsung (sistem  perwakilan)  yang  dilakukan  oleh  DPRD.  Dalam  UUD  1945  hanya menegaskan  bahwa  pemilihan  Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  dilaksanakan secara demokratis, dalam artian tidak ada penegasan yang menyatakan Pemilihan tersebut harus dilakukan secara langsung atau tidak langsung.
Salah  satu  prinsip  pemerintahan  demokrasi  yaitu  adanya  keterlibatan warga  negara  (rakyat)  dalam  pengambilan  keputusan  politik,  baik  langsung maupun  tidak  langsung  (perwakilan).  Jadi,  nilai-nilai  dari  demokrasi  itu  tidak hanya  di  lihat  dari  sistem  pemilihan  secara  langsung  atau  tidak.  Selagi
16 Mahfud, Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi Isu , Rajawali Pers, Jakarta : 2009, Hlm. 53
pelaksanaan tersebut tidak bertentangan dengan konstitusi maka hal itu di anggap sebagai  suatu  hal  yang demokratis, karena lahirnya  konstitusi  di  latar belakangi oleh cita-cita atau keinginan membentuk negara hukum yang menjunjung tinggi demokrasi.
Untuk  sistem  pemilihan  kepala  daerah  yang  sesuai  dengan  Indonesia adalah  sistem  pemilihan  tidak  langsung  (perwakilan),  dengan  alasan  selain menghemat waktu dan biaya juga menjadi perwujudan dari nilai-nilai pancasila, terutama sila ke-4, yakni “kerakyatan yang di pimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam  permusyawaratan/perwakilan”. Karena  dapat  kita  ketahui  bahwa  DPRD merupakan  perwakilan  dari  rakyat,  tentunya  suara  yang  dipilih  oleh  DPRD merupakan suara yang mewakili suara rakyat.

## DAFTAR PUSTAKA

## BUKU
Akbar,  Patrialis, Hubungan  Lembaga  Kepresidenan  dengan  Dewan  Perwakilan Rakyat dan Veto Presiden , Total Media, Yogyakarta: 2013
Budiardjo,  Miriam Demokrasi  di  Indonesia,  Demokrasi  Parlementer  dan Demokrasi Pancasila , Gramedia Pustaka Utama, Jakarta : 2001
________, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik , Gramedia Pustaka Utama, Jakarta: 2009
Gill,  Guy  S  Goodwin-  Pemilu  Jurdil  : Pengalaman  dan  Standar  Internasional (Free  and  Fair  Election  :  International  Standar  and  Practices) diterjemahkan  oleh  Nurhasan,  diterbitkan  oleh  PIRAC  bekerjasama dengan The Asia Foundation, Jakarta, 1999
Hamid,  Edy  Suandi  (ed), Memperkokoh  Otonomi  Daerah  Kebijakan,  Evaluasi dan Saran , UII Pres, Yogyakarta: 2004
Kelsen, Hans, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara , Nusa Media, Bandung: 2009
Mahfud, Konstitusi  dan  Hukum  dalam  Kontroversi  Isu ,  Rajawali  Pers,  Jakarta  :
2009
Ridwan HR, Hukum Administrasi , UII Pres, Yogyakarta: 2002
Sari,  Sri  Hastuti  Puspit,  Dkk, Pemilukada  yang  Konstitusional,  Demokratis,  dan Akuntabel , Pusat Studi Hukum Konstitusi FH UII, Yogyakarta : 2011
Sorensen, Georg, Democracy and Democratization : Processes and Prospects in a Changing  World ,  westview  Press,    1993,  Center  for  Critical  Sosial Studies: 1993
Sutiyoso,  Bambang, Aktualita  Hukum  Dalam  Era  Reformasi ,  Raja  Grafindo Persada, Jakarta: 2004
_______, Bambang, Reformasi Keadilan dan Penegakan Hukum di Indonesia , UII Press, Yogyakarta: 2010