## KEBIJAKAN FORMULASI PENYIDIKAN TINDAK PIDANA TERORISME
Oleh :
Ahmad Yunus, S.H.MH.
E-mail: ahmadyunus37x@gmail.com

## Abstract
Terrorism  is  a  crime  against  humanity  and  civilization  and  is  one  serious  threat  to  the sovereignty of every country. As a manifestation of the handling and handling of terrorist acts of  terrorism  the  Indonesian  government  established  national  legislation.  Referring  to international  conventions  and  legislation  relating  to  terrorism,  the  government  issued Government Regulation in Lieu of Law No. 1 of 2002, which was then approved by the House of Representatives into Law No. 15 of 2003 on Combating Terrorism Crimes. Along with the enactment of the Act on Criminal Acts of Terrorism, it appears that some of the weaknesses of the Act is one of them that is related to the process of investigation in Article 26 Paragraph 2 of  the  Law  on  Combating  Terrorism  Criminal  which  is  considered  too  long  process  to  the exclusion that  the  criminal  act  of  terrorism  is  Extra  Ordinary  Crime  (extraordinary  crime). Based on the above description of the issues discussed there are 2 (two), namely: First, Is the formulation  of  the  investigation  policy  in  Law  Number  15  Year  2003  on  the  Eradication  of Criminal Acts of Terrorism can prevent the occurrence of criminal acts of terrorism. Second, how is the formulation policy of investigation in the Anti-Terrorism Penal Code in the future.
Keyword: Criminal of Terrorism, Policy Formulation,Infringement

## PENDAHULUAN

## 1.1 Latar Belakang
Cita-cita bangsa Indonesia sebagaimana  tercantum  dalam  Pembukaan
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik
Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut  UUD  NRI  1945)  adalah  mel- indungi  segenap  bangsa  Indonesia  dan seluruh    tumpah  darah  Indonesia  dan memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa  dan  ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. 1 Salah  satu  hal yang    membuat    terganggunya    stabilitas nasional adalah  kejahatan  terorisme.
Peraturan  yang  berlaku  saat  ini yaitu Kitab Undang-Undang Hukum Pidana  (KUHP)  beserta  hukum  formilnya yaitu Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana  (KUHAP)  belum  mengatur  secara khusus  serta  tidak  cukup  memadai  untuk memberantas  tindak  pidana  terorisme. Aturan  hukum  formil  dalam  KUHAP sendiri  masih  terbatas  mengingat  KUHAP belum mampu di gunakan untuk memproses  tindak  pidana  khusus  semisal tindak pidana terorisme. Masa penangkapan dan penahanan dalam KUHAP  singkat.  Hal  ini  tidak  sebanding jika  dibandingkan  dengan  pelaku  tindak
pidana terorisme yang memiliki pergerakan  terncana,  masif  dan  memiliki jaringan bukan hanya dalam skala nasional tapi internasional.
Alat bukti yang ada dalam KUHAP masih  terbatas  sekali  (saksi,  keterangan ahli, surat, petunjuk, keterangan terdakwa) 2 ,  hal  ini  juga  tidak  sebanding mengingat  para  pelaku  tindak  pidana terorisme  menggunakan  alat-alat  canggih seperti  media  elektronik  beserta  segala sesuatu  yang  ada  didalamnya  (ber- komunikasi  mengenai  telegram,  game online  yang  berskala  internasional).  Bebe- rapa  hal  tersebut  tidak  dapat  dijangkau oleh KUHAP. mengingat prosedur- prosedur  dalam  KUHAP  hanya  men- jangkau  proses  tindak  pidana  umum (tindak  pidana  yang  diatur  dalam  KUHP). Pemerintah  Indonesia  merasa  perlu  untuk membentuk Undang-Undang Pem- berantasan Tindak Pidana Terorisme, yaitu dengan  menyusun  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  (Perpu)  nomor 1  tahun  2002,  yang  pada  tanggal  4  April 2003  disahkan  menjadi  Undang-undang dengan  nomor  15  tahun  2003  tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme.
Seiring  berjalannya  waktu  dan berlakunya  Undang-Undang  Pemberan- tasan Tindak Pidana Terorisme ini ternyata nampak  beberapa  kelemahan-kelemahan
2 Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP)
dari  undang-undang  tersebut  salah  satu  di antaranya  yaitu  berkaitan  dengan  proses penyidikan  dalam  Pasal  26  Ayat  2 Undang-Undang  Pemberantasan  Tindak Pidana  Terorisme  yang  dinilai  prosesnya terlalu  panjang  sehingga  mengenyamping- kan  bahwa  tindak  pidana  terorisme merupakan Extra Ordinary Crime (kejahatan luar biasa). 3 Isi  Pasal 26 Ayat 2 Undang-Undang  Pemberantasan  Tindak Pidana  Terorisme  yaitu: “ penetapan  bahwa sudah dapat atau diperoleh bukti permulaan yang cukup sebagaimana dimaksud  dalam  ayat  (1)  harus  dilakukan proses pemeriksaan oleh Ketua atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri. “
Putusan Mahkamah Konstitusi
(MK)  bernomor  21/PUU-XII/2014  me- nambah panjang rangkaian proses penyidikan  khusunya  dalam  tindak  pidana terorisme  dan  mengenyampingkan  tindak pidana terorisme yang akibatnya luar biasa (terutama dalam jumlah korban yang tidak sedikit).  Dengan  demikian  perlindungan terhadap  masyarakat  atau  calon  korban tindak pidana terorisme kurang maksimal
Menemukan  sekurang-kurangnya  2 alat  bukti  dalam  tindak  pidana  terorisme bukanlah  hal  yang  mudah,  mengingat tindak  pidana  terorisme  memiliki  karakter berbeda  daripada  tindak  pidana  lainnya yaitu pergerakan pelakunya sangat
3 Ibid . Hal. 5
cepat.Teroris  dalam  menyiapkan  aksinya sering  melakukan  pergerakan  intelijen antara  lain  dalam  perekrutan,  peng- galangan, perencanaan dan baru aksi yang begitu cepat. 4 Aksi tindak pidana terorisme yang begitu cepat tersebut tidak diimbangi dengan proses penyidikan yang diatur dalam UU Terorisme yang menurut penulis  prosesnya  lambat  karena  masih mensyaratkan  adanya  penetapan  dari Ketua atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri setempat  untuk  menentukan  bahwa  sudah dapat atau diperoleh bukti permulaan yang cukup.
Berdasarkan  peristiwa  terorisme yang  telah  terjadi,  terbukti  jika  terorisme bukan kejahatan biasa akan tetapi terorisme  merupakan  yang  luar  biasa . Kebijakan  penyidikan  dalam  Undang- undang  Pemberantasan  Tindak  Pidana Terorisme yang dituangkan dalam Pasal 26 ayat  (2)    merupakan  suatu  kelemahan Undang-undang  tersebut  karena  polisi harus  memenuhi  syarat-syarat  formalitas untuk  mengungkap  kejahatan  terorisme, seperti  harus  ada  dua  alat  bukti  sebagai bukti  permulaan  yang  cukup, penetapan bahwa  sudah  dapat  atau  diperoleh  bukti permulaan  yang  cukup  sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) harus dilakukan proses  pemeriksaan  oleh  Ketua  atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri dan polisi
4Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42
harus  mendapat  perintah  Pengadilan Negeri untuk melakukan penyidikan. 5
Jika  diamati  serangkaian  proses yang  tercantum  dalam  Pasal  26  Ayat  (2) Undang-undang  Pemberantasan  Tindak Pidana  Terorisme  itu  tidak  efisien  waktu mengingat tindak pidana terorisme memiliki gerakan yang sangat cepat serta akibat  yang  sangat  luas,  kemudian  sifat dan  karakternya  juga  berbeda  dari  tindak pidana lainnya. Teroris dalam menyiapkan  aksinya  sering  melakukan pergerakan  intelijen  antara  lain  dalam perekrutan,  penggalangan,  perencanaan dan baru aksi. 6
Penegakan  hukum  tindak  pidana terorisme ini juga tidak jarang ditemukan pelanggaran  HAM  yang  dilakukan  oleh aparat  penegak  hukum  dalam  hal  ini Datasemen  Khusus  88  Anti  Teror  yang lebih  dikenal  dengan  Densus  88  Anti Teror  yang  tugas  pokok  dan  fungsinya memberantas Terorisme. Pelanggaran tersebut  antara  lain  penyiksaan  dalam proses  pemeriksaaan  tersangka  terorisme dan  dalam  proses  penangkapan  tidak jarang  dari  beberapa  terduga  teroris ditembak  mati  ditempat  oleh  aparat penegak hukum dalam hal ini Densus88. 7
5 UU Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme 6Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42 7 Amir Syamsudin, Menegakkan Hukum Tanpa Rasa Keadilan , Kompas Cyber Media

## 1.2 Rumusan Masalah
Dari  latar  belakang  yang  telah diuraikan sebelumnya, dapat diambil suatu permasalahan sebagai berikut:
1. Apakah kebijakan formulasi penyidikan dalam Undang-undang Nomor 15
Tahun  2003  tentang  Pemberantasan
Tindak Pidana Terorisme dapat mencegah  terjadinya  tindak  pidana terorisme ?
2. Bagaimana kebijakan formulasi
penyidikan dalam Undang-undang Pemberantasan Tindak Pidana
Terorisme dimasa yang akan datang?

## PEMBAHASAN
2.1 Kebijakan  formulasi  penyidikan dalam  Undang-undang  Nomor  15 Tahun 2003 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme
Terorisme  merupakan  kejahatan terhadap kemanusiaan dan peradaban serta merupakan  salah  satu  ancaman  serius terhadap  kedaulatan  setiap  negara  karena terorisme  termasuk  kejahatan  bersifat internasional  yang  menimbulkan  bahaya terhadap  keamanan,  perdamaian  dunia serta merugikan kesejahteraan masyarakat. Aksi    teroris    telah    menjadi    fenomena dunia    secara    luas    yang  memiliki    mata rantai    internasional,    baik    secara organisatoris    maupun    dalam  tingkatan
kelompok  kecil  di  suatu  negara  apapun tujuannya.
Pemerintah  Indonesia  merasa  perlu untuk  membentuk  Undang-Undang  Pem- berantasan Tindak Pidana Terorisme, yaitu dengan  menyusun  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  (Perpu)  nomor 1  tahun  2002,  yang  pada  tanggal  4  April 2003  disahkan  menjadi  Undang-undang dengan  nomor  15  tahun  2003  tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme.
Seiring  berjalannya  waktu  dan berlakunya  UU  Tindak  Pidana  Terorisme ini  ternyata  nampak  beberapa  kelemahan- kelemahan  dari  UU  tersebut  salah  satu diantaranya  yaitu  berkaitan  dengan  proses penyidikan  dalam  Pasal  26  Ayat  2  UU Pemberantasan  Tindak  Pidana  Terorisme yang  dinilai  prosesnya  terlalu  panjang sehingga mengenyampingkan bahwa tindak  pidana  terorisme  merupakan Extra Ordinary  Crime (kejahatan  luar  biasa). 8 Isi Pasal 26 Ayat 2 UU Pemberantasan Tindak Pidana  Terorisme  yaitu: “ penetapan  bahwa sudah dapat atau diperoleh bukti permulaan yang cukup sebagaimana dimaksud  dalam  ayat  (1)  harus  dilakukan proses pemeriksaan oleh Ketua atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri. “
Berkaitan  dengan  frasa  “bukti permulaan  yang  cukup”  yang  terdapat dalam  Pasal  26  ayat  (1)  dan  (2)  dan  pasal
8 Ibid . Hal. 5
tersebut  ada  kaitannya  dengan  Pasal  1 angka  14,  Pasal  17  dan  Pasal  21  Ayat  (1) KUHAP  yang  dalam  putusan  Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU- XII/2014  pasal-pasal  tersebut  oleh  MK dinyatakan inkonstitusional bersyarat sepanjang  dimaknai  termasuk  penetapan tersangka,  penggeledahan,  dan  penyitaan. MK  beralasan  KUHAP  tidak  memberi penjelasan  mengenai  batasan  jumlah  (alat bukti) dari frasa “bukti permulaan”, “bukti permulaan  yang  cukup”,  dan  “bukti  yang cukup”. 9
Frasa  „bukti  permulaan‟,  „bukti permulaan  yang  cukup‟,  dan  „bukti  yang cukup‟  dalam  Pasal  1 angka  14,  Pasal  17, dan  Pasal  21  ayat  (1)  KUHAP  harus ditafsirkan  sekurang-kurangnya  dua  alat bukti  sesuai  Pasal  184  KUHAP  disertai pemeriksaan  calon  tersangkanya,  kecuali tindak pidana yang penetapan tersangkanya dimungkinkan dilakukan tanpa kehadirannya (in absentia) . 10
Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014 tersebut menambah  panjang  rangkaian  proses penyidikan  khusunya  dalam  tindak  pidana terorisme  dan  mengenyampingkan  tindak pidana terorisme yang akibatnya luar biasa (terutama dalam jumlah korban yang tidak sedikit).  Dengan  demikian  perlindungan
9Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014
10Hakim  Konstitusi  Wahiduddin  Adam  dalam  putusan  Mahkamah  Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014
terhadap  masyarakat  atau  calon  korban tindak pidana terorisme kurang maksimal
Menemukan  sekurang-kurangnya  2 alat  bukti  dalam  tindak  pidana  terorisme bukanlah  hal  yang  mudah,  mengingat tindak  pidana  terorisme  memiliki  karakter berbeda  daripada  tindak  pidana  lainnya yaitu pergerakan pelakunya sangat cepat.Teroris  dalam  menyiapkan  aksinya sering  melakukan  pergerakan  intelijen antara  lain  dalam  perekrutan,  peng- galangan, perencanaan dan baru aksi yang begitu cepat. 11
Berdasarkan  data  diatas,  terbukti jika  terorisme  bukan  kejahatan  biasa  akan tetapi  terorisme  merupakan extra  ordinary cryme. Menurut  penulis  kebijakan  pe- nyidikan dalam UU Pemberantasan Tindak Pidana  Terorisme  yang  dituangkan  dalam Pasal  26  Ayat  (2)  ini  merupakan  suatu kelemahan  UU  Terorisme  tersebut  karena polisi  harus  memenuhi  syarat-syarat formalitas  untuk  mengungkap  kejahatan terorisme, seperti harus ada dua alat bukti sebagai  bukti  permulaan  yang  cukup, Penetapan  bahwa  sudah  dapat  atau diperoleh  bukti  permulaan  yang  cukup sebagaimana  dimaksud  dalam  ayat  (1) harus dilakukan proses pemeriksaan oleh Ketua  atau  Wakil  Ketua  Pengadilan Negeri dan polisi harus mendapat perintah
11Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42
Pengadilan  Negeri  untuk  melakukan penyidikan.
Dalam  penelitian  ini  beberapa konsep  digunakan  sebagai  pijakan  dalam menganalisis  serta  memecahkan  per- masalahan  terkait  formulasi  penyidikan sebagai  upaya  pencegahan  tindak  pidana terorisme, diantaranya adalah:
1. Tujuan sistem peradilan pidana;
Sistem  peradilan  pidana  sebagai suatu  sistem  pada  dasarnya  merupakan suatu open  system ,  dalam  pengertian sistem  peradilan  pidana  dalam  geraknya akan selalu mengalami interface (interaksi, interkoneksi  dan  interdependensi)  dengan lingkungannya  dalam  peringkat-peringkat, masyarakat:  ekonomi,  politik,  pendidikan dan  teknologi,  serta  subsistem-subsistem dari  sistem  peradilan  pidana  itu  sendiri ( subsystem  of  criminal  justice  system ). 12
Sistem peradilan pidana didalamnya terkandung  gerak  sistemik  dari  subsistem- subsistem pendukungnya, yakni ke- polisian,  kejaksaan,  pengadilan,  lembaga pemasyarakatan,  dan  advokat  yang  secara keseluruhan  dan  merupakan  satu  kesatuan (totalitas) berusaha mentrasformasikan masukan  menjadi  keluaran  yang  menjadi tujuan sistem peradilan pidana.
Tujuan  sistem  peradilan  pidana dalam  UU  Terorisme  khususnya  Pasal  26 Ayat  (2)  belum  terlaksana.  Hal  ini  karena
12Sunaryo ,  Kapita  Selekta  Sistem  PeradilanPidana ,  UMM  Press,  Malang, 2005, hal 255.
rangkaian  proses  penyidikan  dalam    Pasal 26 Ayat (2) UU Terorisme tersebut terlalu panjang dan tidak efisien waktu mengingat pelaku tindak pidana terorisme ini  memiliki  pergerakan  yang  sangat cepat sehingga perlindungan yang diberikan  oleh  negara  kepada masyarakat atau calon korban tindak pidana terorisme belum  maksimal.  Selain  itu  formulasi penyidikan  dalam  UU  Terorisme  juga bertentangan  dengan  beberapa  teori, yaitu:
2. Teori keadilan;
Keadilan  telah  menjadi  pokok pembicaraan  serius  sejak  awal  munculnya filsafat  Yunani.  Pembicaraan  keadilan memiliki  cakupan  yang  luas,  mulai  dari yang bersifat etik, filosofis, hukum, sampai pada  keadilan  sosial.  Banyak  orang  yang berpikir  bahwa  bertindak  adil  dan  tidak adil  tergantung  pada  kekuatan  yang dimiliki, untuk menjadi adil cukup terlihat mudah,  namun  tentu  saja  tidak  begitu halnya  penerapannya  dalam  kehidupan manusia.
Kata  “keadilan”  dalam  bahasa Inggris  adalah  “ justice ”  yang  berasal  dari bahasa  latin  “ iustitia ”.  Kata  “ justice ”
memiliki tiga macam makna yang berbeda yaitu;  (1)  secara  atributif  berarti  suatu kualitas  yang  adil  atau  fair  (sinonimnya justness ),  (2)  sebagai  tindakan  berarti tindakan menjalankan hukum atau tindakan  yang  menentukan  hak  dan
ganjaran atau hukuman (sinonimnya judicature ),  dan  (3)  orang,  yaitu  pejabat publik yang berhak menentukan persyaratan sebelum suatu perkara di bawa ke  pengadilan  (sinonimnya judge,  jurist, magistrate ). 13
Konsep keadilan menurut Aristoteles  adalah  memberikan  kepada setiap orang apa yang menjadi haknya, fiat justitia  bereat  mundus . 14 Selanjutnya  dia membagi  keadilan  menjadi  2  (dua)  bentuk yaitu:
1. Keadilan  distributif,  adalah  keadilan yang ditentukan oleh pembuat undang- undang,  distribusinya  memuat  jasa, hak,  dan  kebaikan  bagi  anggota- anggota  masyarakat  menurut  prinsip kesamaan proporsional;
2. Keadilan  korektif,  yaitu  keadilan  yang menjamin, mengawasi dan memelihara distribusi ini melawan serangan- serangan illegal. Fungsi keadilan korektif  pada  prinsipnya  diatur  oleh hakim dan menstabilkan kembali status quo dengan cara mengembalikan milik korban yang bersangkutan atau dengan cara mengganti rugi atas miliknya yang hilang. 15
Dengan  demikian  keadilan  bisa disamakan  dengan  nilai-nilai  dasar  sosial.
13  Muchamad  Ali  Safa‟at. Pemikiran  Keadilan  (Plato,  Aristolteles,  dan  John Rawls) . Tanpa tahun.Hlm 1. 14Dominikus  rato.  2010. Filsafat  Hukum,  Mencari,  Menemukan,  Dan Memahami Hukum . (laksbang yustisia:Surabaya) hlm 64.
15Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung. Hlm 83
Keadilan  yang  lengkap  bukan  hanya mencapai  kebahagiaan  untuk  diri  sendiri, tetapi juga kebahagian orang lain. Keadilan yang  dimaknai  sebagai  tindakan  pe- menuhan  kebahagiaan  diri  sendiri  dan orang lain, adalah keadilan sebagai sebuah nilai-nilai.  Keadilan  dan  tata  nilai  dalam hal  ini  adalah  sama  tetapi  memiliki  esensi yang  berbeda.  Sebagai  hubungan  sese- orang  dengan  orang  lain  adalah  keadilan, namun  sebagai  suatu  sikap  khusus  tanpa kualifikasi adalah nilai.
Perlindungan  hak  asasi  manusia dalam  sistem  peradilan  pidana  haruslah adil  dalam  memberikan  perlindungan  hak kepada  korban  dan  pelaku  tindak  pidana terorisme (keadilan distributif).
Perlindungan  hak  asasi  manusia dalam  Pasal  26  Ayat  (2)  Undang-undang Pem-berantasan Terorisme belum berimbang antara perlindungan hak korban dan  pelaku,  karena  dalam  undang-undang terorisme  Pasal  26  Ayat  (2)  mensyaratkan bahwa: “ penetapan  bahwa  sudah  dapat atau diperoleh bukti permulaan yang cukup sebagaimana  dimaksud  dalam  ayat  (1) harus  dilakukan  proses  pemeriksaan  oleh Ketua  atau  Wakil  Ketua  Pengadilan Negeri.“
Hal  ini  menandakan  bahwa  UU Terorisme  yang  berlaku  saat  ini  sangat berhati-hati  menetapkan  alat  bukti  agar tidak  terjadi  kesalahan  dalam  menentukan siapa  tersangka  teror  atau  terorisnya,
namun  UU  Terorisme  ini  secara  tidak langsung  mengesampingkan  hak  masyara- kat  umum  atau  calon  korban  yang  juga harus  dilindungi,  hal  ini  mengingat  tindak pidana terorisme memiliki karakter berbeda  jika  dibandingkan  dengan  tindak pidana pada umumnya (pencurian, perampokan, dan lain-lain).
Tindak  pidana  terorisme  memiliki pergerakan  yang  sangat  cepat,  akibatnya sangat  luas  dan  jumlah  korban  yang banyak, sehingga UU Terorisme juga harus mengatur  hal  ini  agar  terjadi  keadilan  dan keseimbangan  antara  perlindungan  hak korban dan pelaku tindak pidana terorisme. 3.  Teori  Utilitarisme  Hukum  oleh  Jeremy Bentham
Terkait  dengan  substansi  hukum, yaitu  pembentukan  peraturan  perundang- undangan  yang  mengatur  tentang  se- rangkaian proses penyidikan yang tercantum  dalam  Pasal  26Ayat  (2)  UU Pemberantasan  Tindak  Pidana  Terorisme, maka  teori Utilitarisme dari  Jeremy Bentham  relevan  untuk  dijadikan  dasar rujukan.  Salah  satu  substansi  teori  Jeremy Bentham  yaitu:  teori  perundang-undangan atau prinsip legislasi, dimana yang menjadi tujuan  pembentukan  hukum  oleh  pem- bentuk  undang-undang  (legislator)  adalah manfaat umum (kebaikan publik).
Jeremy  Bentham  dikenal  sebagai penggagas  aliran  “ Utilitarisme  Hukum ”.
Bentham  mampu  menenun  dari  “benang”
kemanfaatan  menjadi  permadani  doktrin etika  dan  ilmu-ilmu  hukum  yang  luas  dan dikenal sebagai utilitarisme .Menurut Jeremy  Bentham  pembentuk  undang- undang  hendaknya  dapat  melahirkan undang-undang  yang  dapat  mencerminkan keadilan  bagi  semua  individu. 16 Dengan berpegang  pada  prinsip  ini  Jeremy Bentham  mengemukakan  bahwa  suatu perundang-undangan  itu  hendaknya  dapat memberikan  kebahagiaan  yang  sebesar- besarnya bagi sebagian terbesar masyarakat. 17
Dalam  teori  ini  diajarkan  hanya dalam  ketertibanlah  setiap  orang  akan mendapatkan kesempatan untuk me- wujudkan  kebahagiaan  yang  terbanyak, setiap  orang  bernilai  penuh  ( volwaardig ), tidak seorangpun bernilai lebih ( everybody to  count  for  one,  no  body  for  more  than one ).  Teori  ini  bertujuan  untuk  mewujud- kan  apa  yang  berfaedah  atau  yang  sesuai dengan daya guna (efektif). 18
Berdasarkan Teori Utilitarisme Hukum  yang  dikemukakan  oleh  Jeremy Bentham  ini  jika  dikaitkan  dengan  Pasal 26  Ayat  (2)  UU  Pemberantasan  Tindak Pidana Terorisme maka  Pasal 26 Ayat (2)
UU Pemberantasan Tindak Pidana
Terorisme  ini  masih  belum  memberikan
16Gerald  Postema,  1986, Bentham  and  The  Common  Law  Tradition , Clafendom Press, Oxford, hal. 403 17Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, 65
18 Ibid , hal 18.
kemanfaatan  secara  maksimal  khusunya kepada  korban  dan  calon  korban  tindak pidana  terorisme  tersebut,  karena  pasal tersebut sangatlah tidak efisien waktu atau dengan  kata  lain  unsur  pasal  tersebut belum mampu mencegah terjadinya tindak pidana terorisme, mengingat tindak pidana terorisme  memiliki  akibat  sangat  luas kemudian  sifat  dan  karakternya  juga berbeda  dari  tindak  pidana  lainnya. teroris  juga  dalam  menyiapkan  aksinya sering  melakukan  pergerakan  intelijen antara lain dalam perekrutan, penggalangan, perencanaan dan baru aksi. Semuanya berada di bawah layar sehingga  kepolisian  sulit  membuktikan- nya.
Dengan  demikian  sangat  jelas penanganan tindak pidana terorisme tidak hanya penegakan hukum oleh polisi yang dibutuhkan,  namun   justru  lebih  kental pencegahannya  yaitu  bentuk  deteksi  dini dan  cegah  dini.  Oleh  karena  itu  menurut penulis  pemerintah  harus  segera  merevisi UU  tersebut  agar  UU  Terorisme  tersebut membawa  kemanfaatan  kepada  masya- rakat  umum  yang  dalam  hal  ini  juga sebaga  calon  korban  tindak  pidana terorisme.
4. Lahirnya Peraturan Pemerintah
Pengganti  Undang-undang  RI  Nomor 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme
Terjadinya  peristiwa  peledakan  di Bali    pada    tanggal    12    Oktober    2002 yang  menewaskan    raturan    manusia    tak berdosa,    telah    mengingatkan    kembali pada  peristiwa    11    September    2001    di Amerika    Serikat    dengan    korban    jauh lebih    besar  daripada  yang  terjadi  di  Bali. Suatu  hal  yang  perlu  dicatat  dari  kedua peristiwa    itu    bahwa    beberapa    saat setelah    terjadinya    serangan    terhadap Amerika    Serikat,    maka    reaksi    ber- munculan ada yang mengutuk tindakan itu sebagai    tindakan  biadab  dan  tidak  ber- perikemanusiaan.    Langkah    berikutnya adalah  keluarnya Resolusi Dewan Keama- nan  PBB  No.  1373  tanggal  28  September 2001    yang    menyerukan    bahwa    untuk memerangi    kegiatan    terorisme  inter- nasional,  setiap  negara  anggota  diminta untuk  melaporkan  langkah-langkah  yang dilakukan    dalam    rangka    melaksanakan resolusi    tersebut,    termasuk    kepada Indonesia.
Dalam  hal  kejadian  terorisme  ini, ternyata  beberapa    pejabat    tinggi  ada berbeda    pendapat    menanggapinya.  Ada yang    mengatakan,    bahwa    apa    yang terjadi    di    Bali    membuktikan    di    Indo- nesia    ada  teorisme,    sedangkan    yang lainnya  menyangkal.  Terlepas  dari  per- bedaan    pendapat  atau    persepsi    itu,    tapi yang    jelas    Pemerintah    Megawati    ada keseriusan    dalam  menghadapi    masalah terorisme,    hal  ini    terbukti    di    mana
keesokan  harinya    setelah  pemboman, yaitu    pada    hari    Minggu    tanggal    13 Oktober  Presiden  Megawati mengadakan rapat    mendadak    dengan    beberapa menteri  terkait  dan  setelah  itu berangkat ke Bali.
Pemberantasan    tindak    pidana terorisme    di    Indonesia    tidak    semata- mata  merupakan    masalah    hukum    dan penegakan    hukum    melainkan    juga merupakan    masalah  sosial,  budaya, ekonomi  yang  berkaitan  erat  dengan masalah ketahanan bangsa sehingga kebijakan  dan  langkah  pencegahan  dan pemberantasannyapun ditujukan untuk memelihara keseimbangan dalam kewajiban  melindungi  kedaulatan    negara, hak asasi korban dan saksi, serta hak asasi tersangka/terdakwa.  Peraturan  Pemerintah Pengganti Undang-undang tentang Pemberantasan Tindak  Pidana  Terorisme merupakan    ketentuan    khusus    dan spesifik    karena  memuat  ketentuan- ketentuan  baru  yang  tidak  terdapat  dalam peraturan  perundang-undangan  yang  ada, dan    menyimpang  dari  ketentuan  umum sebagaimana dimuat dalam Kitab Undang-undang    Hukum    Pidana    dan Kitab    Undang-undang    Hukum  Acara Pidana.
Berdasarkan  uraian  diatas  dapat  di tarik kesimpulan bahwa lahirnya Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-undang  RI Nomor  1  Tahun  2002  Tentang  Pem-
berantasan  Tindak  Pidana  Terorisme dinilai  tergesa-gesa  sehingga  dalam  pelak- sanaannya  dilapangan  Perpu  tersebut ditemukan  kelemahan-kelemahan  yang salah  satunya  diabahas  oleh  penulis  dalam tesis  ini  yaitu  terkait  formulasi  kebijakan penyidikan  dalam  pasal  26  Ayat  (2) Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- undang  RI  Nomor  1  Tahun  2002  Tentang Pemberantasan  Tindak  Pidana  Terorisme sebagaimana  telah  ditetapkan  menjadi  UU No. 15 Tahun 2003.
Dalam  hal  ini  penulis  ingin  fokus pada  pasal  26  ayat  (2)  yang  mensyaratkan bahwa untuk dilakukannya proses penyidikan maka harus ada penetapan dari ketua  atau  wakil  ketua  pengadilan  negeri setempat.  Menurut  penulis  rangkaian proses  ini  terlalu  panjang  (tidak  efisien) mengingat tindak pidana terorisme memiliki gerakan yang sangat cepat serta akibat  yang  sangat  luas,  kemudian  sifat dan  karakternya  juga  berbeda  dari  tindak pidana  lainnya.  Teroris  dalam  me- nyiapkan  aksinya  sering  melakukan pergerakan  intelijen  antara  lain  dalam perekrutan,  penggalangan,  perencanaan dan baru aksi. 19
Penyidik dapat melakukan penangkapan  terhadap  setiap  orang  yang diduga  keras  melakukan  tindak  pidana terorisme  berdasarkan  bukti  permulaan
19Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42
yang  cukup  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal 26 ayat (2) untuk paling lama 7 x 24 (tujuh  kali  dua  puluh  empat)  jam  atau  7 hari. 20 Jika  selama  proses  penangkapan (sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  28) tersangka  terorisme  diperiksa  dan  selama proses  pemeriksaan  tersangka  terorisme hanya  diam  saja  atau  tidak  menjawab pertanyaaan-pertanyaan  yang  di  ajukan oleh  penyelidik  maka  penyelidik  atau petugas  yang  lain  dilarang  melakukan penyiksaan kepada tersangka yang dimaksudkan  penyiksaan  tersebut  agar tersangka bersedia memberikan keterangan terkait  tindak  pidana  terorisme  yang sedang  diperiksa,  hal  ini  sesuai  dengan Pasal  2  ayat  (2)  dan  (3).  Salah  satu masalah  (dalam  penyelidikan,  penang- kapan, pemeriksaan, penahanan, pe- nyidikan) ketika tersangka hanya diam saja (tidak  bersedia  memberikan  keterangan apapun  terkait  jaringan  terorismenya  dan petugas  dilarang  menyiksa  tersangka  agar supaya  tersangka  bersedia  memberikan keterangan  terkait  jaringan  terorismenya) lalu tiba-tiba bom diledakkan oleh jaringan terorisme  yang  belum  tertangkap  dan menewaskan banyak korban.Hal ini merupakan  masalah  besar  yang  harus ditangani  secara  serius  oleh  pemerintah khususnya  adalah  penegak  hukum  demi
terciptanya  perlindungan  hak  tersangka dan calon korban.
Dalam  hal  penahanan  penyidik diberi  kewenangan  menahan  selama  6 bulan (4 bulan untuk kepentingan penyidikan dan 2 bulan untuk penuntutan). Pengaturan masa penahanan ini lebih lama dibandingkan  dengan  masa  penahanan yang diatur dalam KUHAP. Masa penahanan  yang  lama  ini  tidak  akan  ada gunanya  ketika  tersangka  teroris  hanya diam  saja  atau  tidak  bersedia  memberikan keterangan  terkait  jaringan  terorismenya ketika  diperiksa  oleh  penyidik,  lalu  dalam waktu yang bersamaan terjadi ledakan bom oleh  teroris  lain  yang  menyebabkan tewasnya banyak korban.
Terkait  frasa  “bukti  permulaan yang  cukup”  yang  terdapat  pada  pasal  26 (1),  (2),  (4),  dan  Pasal  28  UU  Terorisme Mahkamah Konstitusi (MK) dalam putusan bernomor 21/PUU-XII/2014 menyatakan bahwa Frasa „bukti permulaan‟, „bukti permulaan yang cukup‟, dan  „bukti  yang  cukup‟  dalam  Pasal  1 angka  14,  Pasal  17,  dan  Pasal  21  ayat  (1) KUHAP harus ditafsirkan sekurang- kurangnya  dua  alat  bukti  sesuai  Pasal  184 KUHAP disertai pemeriksaan calon tersangkanya,  kecuali  tindak  pidana  yang penetapan  tersangkanya  dimungkinkan dilakukan tanpa kehadirannya (in absentia).
Mahkamah menganggap syarat minimum  dua  alat  bukti  dan  pemeriksaan calon  tersangka   untuk  transparansi  dan perlindungan  hak  asasi  seseorang  agar sebelum  seseorang  ditetapkan  sebagai tersangka  telah  dapat  memberi  keterangan secara  seimbang.  Hal  ini  menghindari adanya  tindakan  sewenang-wenang  oleh penyidik terutama dalam menentukan bukti permulaan  yang  cukup  itu.  Undung- undang terorisme harus mengikuti putusan MJ tersebut karena didalam UU Terorisme tidak  mengatur  secara  khusus  mnegenai pengertian  frasa  “bukti  permulaan  yang cukup”  yang  terdapat  pada  pasal  26  (1),
(2), (4), dan Pasal 28.
Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014 tersebut menambah  panjang  rangkaian  proses penyidikan  khusunya  dalam  tindak  pidana terorisme  dan  mengenyampingkan  tindak pidana terorisme yang akibatnya luar biasa (terutama dalam jumlah korban yang tidak sedikit).  Dengan  demikian  perlindungan terhadap  masyarakat  atau  calon  korban tindak pidana terorisme kurang maksimal Menemukan  sekurang-kurangnya  2 alat  bukti  dalam  tindak  pidana  terorisme bukanlah  hal  yang  mudah,  mengingat tindak  pidana  terorisme  memiliki  karakter berbeda  daripada  tindak  pidana  lainnya yaitu pergerakan pelakunya sangat cepat.Teroris  dalam  menyiapkan  aksinya sering  melakukan  pergerakan  intelijen
antara laindalam perekrutan, peng- galangan, perencanaan dan baru aksi yang begitu cepat. 21
Secara  aturan  Densus88  dalam melakukan  penangkapan  terduga  teroris maka  harus  tunduk  pada  undang-undang khusus  yaitu  UU  Terorisme,  karena  UU tersebut sifatnya khusus dan me- ngesampingkan  UU  yang  sifatnya  umum yaitu KUHAP. Dalam KUHAP, penagkapan  diatur  pada  Pasal  1  butir  20 yang  menyatakan  bahwa  penangkapan adalah  suatu  tindakan  penyidik  berupa pengekangan  sementara  waktu  kebebasan tersangka  atau  terdakwa  apabila  terdapat cukup  bukti  guna  kepentingan  penyidikan atau  penuntutan  dan  atau  peradilan  dalam hal  serta  menurut  cara  yang  di  atur  dalam Undang-undang  ini.  Sedangkan  dalam  UU Terorisme  ( lex  spesialis )  untuk  me- nentukan  bukti  permulaan  yang  cukup maka  harus  ditetapkan  oleh  ketua  PN  atau wakil ketua PN setempat.
Tahapan-tahapan seperti ini memang memberikan jaminan hak terhadap  pelaku  kejahatn  terorisme,  hanya saja  tidak  memberikan  hak  perlindungan terhadap calon korban (masyarakat umum) tindak pidana terorisme. Karena sebagaimana  kita  ketahui  bahwa  tindak pidana terorisme memiliki karakter berbeda  daripada  tindak  pidana  lainnya
21Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42
yaitu  pergerakan  pelakunya  sangat  cepat. Teroris dalam menyiapkan aksinya sering melakukan  pergerakan  intelijen  antara lain  dalam  perekrutan,  penggalangan, perencanaan  dan  baru  aksi  yang  begitu cepat. 22
Sebagaimana  penjelasan  diatas, maka  dapat  disimpulkan  betapa  bahanya ancaman terorisme tersebut, dengan keyakinan  para  anggota  teroris,  mereka rela  mati  dengan  meledakkan  bom  di tempat-tempat  umum  sehingga  banyak korban  jiwa  yang  berjatuhan,  fasilitas umum  menjadi  rusak,  masyarakat  yang tidak  menjadi  korban  merasa  resah  karena takut menjadi korban selanjutnya, akitifas- aktifitas  sosial  menjadi  terganggu  dan masih  banyak  lagi  akibat-akibat  yang timbul dari tindak pidana terorisme.
Berdasarkan  penjelasan  tersebut diatas,  maka  formulasi  yang  saat  ini sedang berlaku dalam UU Terorisme yang mensyaratkan  adanya  penetapan  bahwa sudah dapat atau diperoleh bukti permulaan yang cukup dari Ketua PN atau wakil  Ketua  PN  setempat  dan  mengacu pada putusan Mahkamah Konstitusi bernomor 21/PUU-XII/2014 yang mensyaratkan  dan  menafsirkan  minimal  2 alat  bukti  (dalam  menentukan  bukti permulaan  yang  cukup)  maka  rangkaian proses  penyidikan  tindak  pidana  terorisme
yang  cukup  panjang  tersebut  masih  belum mampu mencegah terjadinya atau mengungkapan  tindak  pidana  terorisme secara  maksimal  sehingga  oleh  karenanya masyarakat  yang  dalam  hal  ini  sebagai calon  korban  dari  tindak  pidana  terorisme belum  mendapat  perlindungan  secara maksimal.

## 2.2 Kebijakan  Formulasi  Penyidikan Dalam  Undang-Undang  Pemberan- Tasan  Tindak  Pidana  Terorisme Dimasa Yang Akan Datang
Masalah penanggulangan kejahatan di  masyarakat,  tentunya  tidak  dapat dipisahkan  dari    konteks    pembicaraan mengenai    politik    kriminal.    Arti    atau definisi  dari  politik kriminal  itu  sendiri menurut  Sudarto,  adalah  usaha  rasional dari  masyarakat  dalam  menanggulangi kejahatan. Usaha penanggulangan kejahatan    ini,    dapat    bersifat    penal  dan nonpenal.  Usaha  penanggulangan  ke- jahatan    secara  penal,    yang  dilakukan melalui langkah-langkah perumusan norma-norma    hukum  pidana,  yang didalamnya terkandung unsur-unsur substantif, struktural dan kultural masyarakat  tempat  sistem  hukum  pidana itu diberlakukan.
Istilah  “kebijakan  hukum    pidana” dapat    disebut  dengan    istilah    “politik hukum    pidana.”    Dalam    kepustakaan asing    istilah    “politik    hukum    pidana”
sering  dikenal    dengan    berbagai    istilah, “ Penal  Policy ”,  “ Criminal  Law  Policy ”, atau “ Strafrechtspolitiek .” Pengertian kebijakan    atau    politik    hukum    pidana dapat  dilihat  dari  politik hukum  maupun dari    politik    kriminal,    menurut    Prof. Soedarto,  “politik  hukum” adalah  usaha untuk    mewujudkan    peraturan-peraturan yang    baik    sesuai    dengan  keadaan    dan situasi    tertentu.    Kebijakan    dari    Negara melalui    Badan-badan    yang  berwenang untuk    menetapkan  peraturan-peraturan yang dapat digunakan untuk mengekspresikan  apa  yang  terkandung dalam    masyarakat  dan  untuk  mencapai apa yang dicita-citakan. 23
Politik    hukum    pidana    me- ngandung    arti    bagaimana  mengusahakan atau  membuat  dan  merumuskan  suatu perundang-undangan  pidana  yang    baik. Terlihat juga dalam definisi “ Penal Policy ” dari  Marc  Ancel  dinyatakan  sebagai  suatu ilmu  dan    seni    yang    bertujuan    untuk memungkinkan    peraturan   hukum   positif dirumuskan  secara  lebih  baik.  Peraturan Hukum   Positif ( the  positive rules ) dalam definisi  Marc  Ancel  adalah  Peraturan Perundang- undangan Hukum Pidana.
Usaha  penanggulangan  kejahatan dengan  hukum    pidana    pada    hakikatnya juga    merupakan    bagian    dari    usaha penegakan  hukum  (khususnya  penegakan
hukum  pidana).  Oleh  karena  itu,  sering juga    dikatakan,    bahwa    politik    atau kebijakan  hukum  pidana  juga  merupakan bagian  dari  kebijakan  penegakan  hukum ( Law    enforcement    policy ).  Sama  halnya dengan  kebijakan  politik  hukum  pidana tentang  formulasi  penyidikan  dalam  UU Terorisme  pada  hakikatnya  hakikatnya juga    merupakan    bagian    dari    usaha penegakan  hukum  (khususnya  penegakan hukum  pidana).
Pencegahan    dan    penanggulangan kejahatan    dengan    sarana    “penal”    me- rupakan  “ penal  policy ”  atau  “ penal  law enforcement policy ” yang fungsionalisasi/operasionalisasinya melalui beberapa tahap: 24
1.  Tahap formulasi (kebijakan legislatif);
2.  Tahap aplikasi (kebijakan yudikatif);
3.  Tahap eksekusi (kebijakan eksekutif).
Dengan  adanya  tahap  formulasi maka  upaya  pencegahan  dan    pe- nanggulangan  kejahatan    bukan    hanya tugas    aparat    penegak/penerap    hukum, tetapi  juga    aparat  pembuat    hukum; bahkan    kebijakan    legislatife    merupakan tahap  paling  strategis  dari penal  policy .
Karena itu, kesalahan/kelemahan kebijakan legislative  merupakan  kesalahan  strategis yang  dapat  menjadi  penghambat  upaya pencegahan dan penanggulangan kejahatan pada tahap aplikasi dan eksekusi.
Kebijakan  formulatif  merupakan tahap    paling    strategis    dari    keseluruhan proses operasional/fungsionalisasi dan konkretisasi  hukum  pidana.  Kebijakan formulasi  yang  diberikan  dalam  suatu rancangan undang-undang merupakan bagian  dari  kebijakan  hukum  pidana  atau politik  hukum  pidana.  Melaksakan  politik hukum  pidana  berarti  mengusahakan mewujudkan peraturan perundangan- perundangan  pidana  yang  sesuai  dengan keadaan  dan  situasi    pada    suatu    waktu dan    masa-masa    yang  akan  datang sekaligus  melakukan  pembaharuan  ter- hadap hukum pidana. Pembaharuan hukum pidana harus dilakukan dengan pendekatan kebijakan,    karena    pada  hakikatnya  pem- baharuan  itu  hanya  merupakan  bagiandari suatu langkah kebijakan.
Makna  dan    hakikat    pembaharuan hukum    dilihat    dari    sudut    pendekatan kebijakan    menurut  Barda  Nawawi  Arief adalah 25 :
1. Sebagai  bagian  dari  kebijakan  sosial, pembaharuan  hukum  pidana    pada hakikatnya  merupakan    bagian  dari upaya    untuk    menguasai    masalah- masalah    sosial    dalam    rangka mencapai/menunjang tujuan nasional. 2. Sebagai bagian dari kebijakan kriminal,  pembaharuan  hukum  pidana
pada    hakikatnya  merupakan  bagian dari upaya perlindungan masyarakat.
3. Sebagai    bagian    dari    kebijakan penegakan    hukum,    pembaharuan hukum    pidana    pada  hakikatnya merupakan bagian dari upaya memperbaharui substansi hukum dalam  rangka  lebih  mengefektifkan hukum.
Berkaitan  dengan  frasa  “bukti permulaan  yang  cukup”  yang  terdapat dalam  Pasal  26  ayat  (1)  dan  (2)  dan  pasal tersebut  ada  kaitannya  dengan  Pasal  1 angka  14,  Pasal  17  dan  Pasal  21  Ayat  (1) KUHAP  yang  dalam  putusan  Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU- XII/2014  pasal-pasal  tersebut  oleh  MK dinyatakan inkonstitusional bersyarat sepanjang  dimaknai  termasuk  penetapan tersangka,  penggeledahan,  dan  penyitaan. Mahkamah  Konstitusi  beralasan  KUHAP tidak memberi penjelasan mengenai batasan  jumlah  (alat  bukti)  dari  frasa “bukti permulaan”, “bukti permulaan yang cukup”, dan “bukti yang cukup”. 26
Frasa  „bukti  permulaan‟,  „bukti permulaan  yang  cukup‟,  dan  „bukti  yang cukup‟  dalam  Pasal  1 angka  14,  Pasal  17, dan  Pasal  21  ayat  (1)  KUHAP  harus ditafsirkan  sekurang-kurangnya  dua  alat bukti  sesuai  Pasal  184  KUHAP  disertai pemeriksaan  calon  tersangkanya,  kecuali
26putusan Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014
tindak pidana yang penetapan ter- sangkanya  dimungkinkan  dilakukan  tanpa kehadirannya (in absentia) . 27
Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014 tersebut menambah  panjang  rangkaian  proses penyidikan  khusunya  dalam  tindak  pidana terorisme  dan  mengenyampingkan  tindak pidana terorisme yang akibatnya luar biasa (terutama dalam jumlah korban yang tidak sedikit).  Dengan  demikian  perlindungan terhadap  masyarakat  atau  calon  korban tindak pidana terorisme kurang maksimal.
Menemukan  sekurang-kurangnya  2 alat  bukti  dalam  tindak  pidana  terorisme bukanlah  hal  yang  mudah,  mengingat tindak  pidana  terorisme  memiliki  karakter berbeda  daripada  tindak  pidana  lainnya yaitu pergerakan pelakunya sangat cepat.Teroris  dalam  menyiapkan  aksinya sering  melakukan  pergerakan  intelijen antara lain dalam perekrutan, penggalangan, perencanaan dan baru aksi yang begitu cepat. 28
Sebagaimana diketahui bahwa terorisme  bukan  merupakan  kejahatan biasa  melainkan  kejahatan  luar  biasa  yang memiliki  dampak  luar  biasa  utamanya terkait jumlah korban sebagaimana beberapa peristiwa tindak pidana terorisme yang telah terjadi di Indonesia
27Hakim  Konstitusi  Wahiduddin  Adam  dalam  putusan  Mahkamah  Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014
28Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42
sebagaimana  beberapa  peristiwa  tindak pidana terorisme yang telah terjadi.
Ada  beberapa  perbedaan  pengatu- ran  hukum  terkait  dengan  proses  hukum terhadap pelaku terorisme di ketiga negara ( Indonesia, Malaysia dan Australia), untuk pembahasannya  hanya  kami  batasi  pada isu-isu  sentral  yang  terkait  dengannya yaitu;    Penangkapan  dan  penyidikan  dan Peranan intelijen.
Di Indonesia seseorang yang diduga  terlibat  dalam  kejahatan  terorisme dapat  dilakukan  penangkapan  jika  ada bukti  permulaan  yang  cukup  dengan periode  paling  lama  adalah  1  hari 29 , khusus untuk bukti permulaan berdasarkan laporan  Intelijen  maka  dapat  dilakukan penangkapan selama 7 x 24 Jam ( 7 hari) 30 , sebelumnya  harus  ada  penetapan  dari pengadilan mengenai bukti intelijen tersebut 31 dimana  pemeriksaannya  dilaku- kan  secara  tertutup 32 oleh  Ketua  atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri.
Terkait  frasa  “bukti  permulaan yang  cukup”  yang  terdapat  pada  pasal  26 (1),  (2),  (4),  dan  Pasal  28  UU  Terorisme
Mahkamah Konstitusi (MK) dalam
putusan bernomor 21/PUU-XII/2014
29Undang-Undang  Nomor.8  Tahun  1981  Tentang  Hukum  Acara  Pidana Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1981  Nomor.  76  ,  Pasal 19 Ayat (1)
30Undang-Undang  Nomor  1  Prp  Tahun  2002  Tentang  Pemberantasan
Tindak Pidana Terorisme Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 102, P asal 28
31 Ibid , Pasal 26 Ayat (2)
32 I bid , Pasal 26 Ayat (3)
menyatakan bahwa Frasa „bukti permulaan‟, „bukti permulaan yang cukup‟, dan  „bukti  yang  cukup‟  dalam  Pasal  1 angka  14,  Pasal  17,  dan  Pasal  21  ayat  (1) KUHAP harus ditafsirkan sekurang- kurangnya  dua  alat  bukti  sesuai  Pasal  184 KUHAP disertai pemeriksaan calon tersangkanya,  kecuali  tindak  pidana  yang penetapan  tersangkanya  dimungkinkan dilakukan tanpa kehadirannya (in absentia).
Mahkamah menganggap syarat minimum  dua  alat  bukti  dan  pemeriksaan calon  tersangka   untuk  transparansi  dan perlindungan  hak  asasi  seseorang  agar sebelum  seseorang  ditetapkan  sebagai tersangka  telah  dapat  memberi  keterangan secara  seimbang.  Hal  ini  menghindari adanya  tindakan  sewenang-wenang  oleh penyidik terutama dalam menentukan bukti permulaan  yang  cukup  itu.  Undung- undang terorisme harus mengikuti putusan MK tersebut karena didalam UU Terorisme  tidak  mengatur  secara  khusus mnegenai pengertian frasa “bukti permulaan yang cukup” yang terdapat pada pasal 26 (1), (2), (4), dan Pasal 28.
Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014 tersebut menambah  panjang  rangkaian  proses penyidikan  khusunya  dalam  tindak  pidana terorisme  dan  mengenyampingkan  tindak pidana terorisme yang akibatnya luar biasa (terutama dalam jumlah korban yang tidak
sedikit).  Dengan  demikian  perlindungan terhadap  masyarakat  atau  calon  korban tindak pidana terorisme kurang maksimal Menemukan  sekurang-kurangnya  2 alat  bukti  dalam  tindak  pidana  terorisme bukanlah  hal  yang  mudah,  mengingat tindak  pidana  terorisme  memiliki  karakter berbeda  daripada  tindak  pidana  lainnya yaitu pergerakan pelakunya sangat cepat.Teroris  dalam  menyiapkan  aksinya sering  melakukan  pergerakan  intelijen antara  lain  dalam  perekrutan,  peng- galangan, perencanaan dan baru aksi yang begitu cepat. 33
Mengenai  kewenangan  penyidikan yang  terkait  dengan  proses  penangkapan orang yang diduga terlibat dalam terorisme tidak  diatur  secara  khusus  siapa  yang berwenang  sehingga  tetap  merujuk  pada peraturan  dalam  KUHAP  Indonesia  yaitu penyidik  adalah  pejabat  polisi  negara Republik  Indonesia  atau  pejabat  pegawai negeri sipil tertentu yang diberi wewenang khusus oleh undang-undang untuk melakukan penyidikan. 34
Di  Australia  penanganan  terhadap seseorang  yang  diduga  terlibat  dalam kejahatan  terorisme  hanya  bisa  dilakukan oleh  AFP  ( Australia  Federal  Police )  dan
ASIO  ( Australia  Security  Intelligence
33Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi  Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju, Bandung, hlm 42
34Undang-Undang  Nomor.8  Tahun  1981  Tentang  Hukum  Acara  Pidana Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1981 Nomor. 76 , Pasal 1 butir 1
Organisation ),  penangkapan  oleh  AFP jangka  waktu  maksimalnya  adalah  48 Jam 35 dan  dapat  dilanjutkan  menurut hukum  negara  bagian  selama  14  hari, mereka  harus  meminta  ijin  pada ‘issuing authority’ (yang  berwenang  yang  me- nerbitkannya). ‘Issuing  authority’ bukan pengadilan  tetapi  seorang  hakim  senior yang  masih  bertugas  atau  sudah  pensiun, federal magistrate, atau anggota senior dari sebuah  tribunal  yang  telah  diangkat  oleh pemerintah selanjutnya. 36
Selain  penangkapan  oleh  AFP  di Australia  lembaga  intelijen  juga  berhak melakukan penangkapan berdasarkan Australia
Security Intelligence
Organisation Act  1979  mengatur  bahwa dibawah  wewenang  khusus  ASIO  tidak boleh  dilakukan  penangkapan  lebih  dari 168 jam. 37 Setelah dilakukan penangkapan terhadap  seseorang  yang  diduga  terlibat dalam  kejahatan  terorisme  maka  orang tersebut  harus  segera  dihadapkan  kepada “ prescribed  authority ”  untuk  dijelaskan mengenai  penangkapan  tersebut. 38 Yang dimaksud  dengan  “ prescribed  authority ” adalah  orang  yang  mengabdi  sebagai hakim  pada  satu  atau  lebih  superior  court
35Criminal Code Act 1995 Pasal 105.9 Ayat (2) 36 Ibid , Pasal 105.14 Ayat (1)
37Australia Security Intelligence Organisation Act 1979, Bagian III Pasal 34s  (dalam    Nur  Rois.  Jurnal  Hukum. Perbandingan  Pengaturan Mengenai  Terorisme  di  Indonesia,  Inggris  dan  Australia  Terkait Dengan  Due  Process  Of  Law  Bagi  Pelaku .  Dosen  di  Universitas Baturaja)
38 Ibid , Pasal 34H
untuk jangka waktu minimal 5 tahun tetapi tidak  sedang  menjabat  sebagai  komisi dalam  superior  court 39 ,  atau  jika  tidak cukup  orang  dengan  kualifikasi  tersebut maka  Minister  dapat  menunjuk  seseorang yang  telah  mengabdi  sebagai  hakim  pada Suprame  Courts atau District  Court ( atau yang setara) dengan masa kerja minimal 5 tahun untuk menjadi “ prescribed authority ” 40 ,  jika  masih  kurang  cukup orang  dengan  kualifikasi  yang  disebutkan sebelumnya maka Minister dapat menunjuk  orang  yang  menduduki  posisi sebagai  Presiden  atau  Wakil  Presiden dalam administratif  tribunal  yang  terdaftar minimal 5 tahun pada Suprame Court dari negara bagian atau teritorial yang bersangkutan. 41
Di Malaysia Ketentuan yang
terdapat  dalam Internal  Security  Act
Malaysia
mengalami
perubahan/amandemen  pada  tahun  1988. Amandemen  tersebut  justru  menunjukkan karakter  otoriter  ISA  dan  menutup  ruang bagi peninjauan kembali atas putusan yang telah  dibuat  oleh  Menteri  Dalam  Negeri atau Yang Dipertuan  Agung  dengan  hak diskresi    menurut    ISA.    ISA    Malaysia sebagaimana  tercantum  dalam  Pasal  73 ayat    (1)    adalah    peraturan    yang  me- mungkinkan    polisi    (tanpa    bukti    atau
39 Ibid , Pasal 34B Ayat (1)
40 Ibid , Pasal 34B Ayat (2)
41 Ibid , Pasal 34B Ayat (3)
surat  perintah)  menangkap  individu yang diyakini    telah    atau    akan    atau    ke- mungkinan    akan    bertindak    yang mengancam keamanan, hal-hal yang menguasai  hajat  hidup  orang  banyak  atau kehidupan ekonomi Malaysia.
Berdasarkan  penjelasan  tersebut diatas,  maka  pemerintah  harus  segera mengambil  langkah  dengan  merevisi undang-undang  terorisme  yang  saat  ini sedang berlaku agar UU tersebut memberikan  perlindungan  yang  seimbang antara  hak  pelaku  tindak  pidana  terorisme dan  masyarakat  sebagai  calon  korban tindak pidana terorisme.Secara umum agar rakyat Indonesia merasa terjamin keamanannya  dalam  kehidupan  berbangsa dan bernegara.

## PENUTUP

## 3.1   Kesimpulan
Berdasarkan    uraian    pada bab-bab  sebelumnya,  dapat  dikemukakan beberapa kesimpulan sebagai berikut 1. Kebijakan formulasi penyidikan Tindak Pidana Terorisme pada
Undang-Undang  Republik  Indonesia
Nomor  15  Tahun  2003  Tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Terorisme  belum  mampu  mencegah terjadinya  tindak  pidana  terorisme karena prosesnya terlalu panjang dengan mensyaratkan harus ada
penetapan dari Ketua atau Wakil Ketua Pengadilan  Negeri  bahwa  sudah  dapat atau  diperoleh  bukti  permulaan  yang cukup,    sehingga  mengenyampingkan bahwa tindak pidana terorisme merupakan Extra  Ordinary  Crime
(kejahatan luar biasa). 42 Mengacu pada
putusan
Mahkamah
Konstitusi bernomor 21/PUU-XII/2014 yang mensyaratkan  bukti  permulaan  yang cukup dengan tafsir sekurang- kurangnya  dua  alat  bukti  menambah panjang  rangkaian  proses  penyidikan khusunya dalam tindak pidana terorisme dan mengenyampingkan tindak pidana terorisme yang akibatnya luar  biasa  (terutama  dalam  jumlah korban  yang  tidak  sedikit).  Dengan demikian perlindungan terhadap masyarakat  atau  calon  korban  tindak pidana terorisme tidak maksimal.
2. Kebijakan    formulasi    merupakan tahap    paling    strategis    dari
keseluruhan proses operasional/
fungsionalisasi dan konkretisasi hukum pidana.  Kebijakan    formulasi  yang diberikan  dalam  suatu  rancangan undang-undang merupakan bagian dari kebijakan  hukum  pidana  atau  politik hukum  pidana.  Melaksanakan  politik hukum  pidana  berarti  mengusahakan mewujudkan  peraturan  perundangan-
42 Ibid . Hal. 5
perundangan pidana yang sesuai dengan  keadaan  dan  situasi    pada suatu    waktu    dan    masa-masa    yang akan  datang  sekaligus  melakukan pembaharuan  terhadap  hukum  pidana. Pembaharuan  hukum  pidana  harus dilakukan dengan pendekatan kebijakan,    karena    pada  hakikatnya pembaharuan  itu  hanya  merupakan bagiandari  suatu  langkah  kebijakan, termasuk  dalam  hal  ini  melakukan pembaharuan  terhadap  UU  Tentang Pemberantasan Tindak
Pidana
Terorisme  khususnya  pada  bagian penyidikan dengan menghapus prosedur  harus  mendapat  izin  Ketua atau  Wakil  Ketua  Pengadilan  Negeri dalam  menetapkan  bahwa  sudah  dapat atau  diperoleh  bukti  permulaan  yang cukup,  karena  hal  ini  menghambat kinerja  aparat  penegak  hukum  dalam memberantas tindak pidana terorisme.

## 3.2    Saran
Bertitik    tolak    kepada    per- masalahan    yang    ada    dan    dikaitkan dengan  kesimpulan  diatas,  dapat  diberikan saran sebagai berikut :
1.  Aparat  penegak  hukum  khususnya Densus  88  Anti  Teror  harus  bekerja lebih keras lagi dalam mengungkap dan memberantas  tindak  pidana  terorisme meski  payung  hukum  yang  saat  ini berlaku masih belum memayungi secara
maksimal,  mengingat  tindak  pidana terorisme sangat membahayakan masyarakat  sebagai  calon  korban  dan membahayakan  keutuhan  bangsa  serta negara karena akibatnya yang luar biasa terutama dalam jumlah korban jiwa. 2. Seharusnya  perlu  segera  dibahas  dan direvisi  terkait  dengan  Undang-Undang Republik  Indonesia  Nomor  15  Tahun 2003  Tentang  Penetapan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-undang RI  Nomor  1  Tahun  2002  Tentang
Pemberantasan Tindak
Pidana Terorisme  Menjadi  Undang-Undang khususnya pada bagian penyidikan agar aparat  penegak  hukum  dalam  hal  ini Densus  88  Anti  Teror  bisa  lebih  cepat dan  maksimal  dalam  mengungkap  dan memberantas  pelaku  tindak  pidana terorisme  yang  selama  ini  sangat meresahkan  masyarakat  sebagai  calon korban tindak pidana terorisme, sehingga  nantinya  masyarakat  merasa terjamin keamanannya.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Andi Hamzah, 2010, Hukum Acara Pidana Indonesia , Sinar Grafika. Jakarta.
Adami  Chazawi,  April  2005, Hukum Pidana  Materiil  dan  Formil  Korupsi  di
Indonesia , (Malang:Bayumedia Publishing,).
Abdul  Wahid,  dkk,  2004, Kejahatan Terorisme Perspektif Agama, HAM, dan Hukum ,  Penerbit  PT.  Rafika  Aditama, Bandung.
Ardison  Muhammad,  2010, Terorisme,
Ideologi Penebar Ketakutan,: Liris. Surabaya.
Barda    Nawawi  Arief.  2002. Bunga Rampai    Kebijakan    Hukum    Pidana . Citra  Aditya Bakti. Bandung.
Barda  Nawawi  Arief,  Tindak  Pidana Mayantara Perkembangan Kajian Cyber Crime  Di  Indonesia,  (RajaGrafindo Persada, 2006),  Jakarta.
Barda    Nawawi    Arief,    Kebijakan Legislatif    Dalam    Penanggulangan Kejahatan    Dengan    Pidana  Penjara. Jakarta.
Barda    Nawawi    Arief,    Kebijakan Formulasi    Ketentuan    Pidana    Dalam Peraturan Perundang-Undangan.
Jakarta.
Bambang  Abimanyu.  2005. Teror  Bom  di Indone sia, Grafindo, Jakarta.
Darwan  Prinst,  1989, Hukum  Acara Pidana  Suatu  Pengantar ,  (Jakarta: Djambatan,).
Dominikus  rato.  2010. Filsafat  Hukum, Mencari,  Menemukan,  Dan  Memahami Hukum . (laksbang yustisia:Surabaya).
Gerald  Postema,  1986, Bentham  and  The Common  Law  Tradition ,  Clafendom Press, Oxford.
Hamdan,  M.  1997. Poltik  Hukum  Pidana . Raja Grafindo Persada. Jakarta.
Indriyanto    Seno    Adji,    2001, Terorisme dan  HAM  dalam  Terorisme:  Tragedi
Umat Manusia . O.C. Kaligis & Associates. Jakarta.
International Crisis Group berjudul “Terorisme di Indonesia:Jaringan
Noordin  M  Top,  Asia  Report” diterbitkan 5 Mei 2006.
Luhut  M.P.  Pangaribuan, Hukum  Acara Pidana,  Satu  Kompilasi  Ketentuan ketentuan KUHAP dan Hukum
Internasional ,    Cet-III  ,(Jakarta:  Djamb atan).
Lukman  Hakim.  Terorisme  di  Indonesia.  :
Forum  Studi  IslamSurakarta  (FSIS)
2004. Surakarta.
Moch.  Faisal  Salam,  2005, Motivasi Tindakan  Terorisme ,  Mandar  Maju,
Bandung.
Moeljatno, 2008 Asas-asas Hukum Pidana , Rineka Cipta. Jakarta.
Muchamad Ali Safa‟at. Pemikiran
Keadilan  (Plato,  Aristolteles,  dan  John Rawls) .
Mudzakkir,  2008,  P engkajian  Hukum tentang  Perlindungan  Hukum  bagi korban  Terorisme, Badan  Pembinaan Hukum  Nasional  Departemen  Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, ,Jakarta.
Muladi, 2005, Hak Asasi Manusia
(Hakekat,  Konsep  Dan  Implikasinya Dalam Perspektif Hukum Dan
Masyarakat, Refika Aditama, Bandung.
M.Yahya Harahap,. Pembahasan Permasalahan Dan Penerapan KUHAP,  Penyidikan  dan  Penuntutan , cet VII (Jakarta: Sinar Grafika.
Nico  Ngani,  I  Nyoman  Budi  Jaya;  Hasan Madani, Mengenal Hukum Acara Pidana, Bagian Umum Dan Penyidikan . (Yogyakarta: Liberty).
Nyoman Serikat Putra Jaya, 2008, Beberapa Pemikiran Ke Arah Pengembangan  Hukum  Pidana ,  Citra
Aditya Bakti, Bandung.
Peter  Mahmud  Marzuki.,  2005 Penelitian
Hukum (Edisi Revisi) , (Jakarta:
Kencana Prenadamedia Group.
Romli  Atmasasmita, Pengantar  Hukum Pidana  Internasional ,    PT  Rafika
Aditama,  Bandung,. 2000.
Roeslan  Saleh, Stelsel  Pidana  Indonesia (Aksara Baru, 1978. Jakarta) .
Satjipto  Rahardjo, Masalah  Penegakan Hukum , Sinar Baru .2001.
Sunaryo,  2005, kapita  selekta  system peradilan pidana , UMM Press, Malang.
Sunardi,  Dkk.  2017. Terorisme  Dalam
Perspektif Politik Hukum Pidana Internasioanal. Nirmana Media.
Malang.
Supasti  Dharmawan  Ni  Ketut,  2011, Hak
Kekayaan  Intelektual  dan  Harmonisasi
Hukum  Global  Rekonstruksi  Pemikiran Terhadap Perlindungan Program Komputer , Disertasi,
Universitas Diponegoro Semarang.
Zulf  Mubarak, Desember  2012 Fenomena Terorisme  di  Indonesia:Kajian  Aspek Teologi,  Ideologi  dan Gerakan ,  Jurnal Studi    Masyarakat    Islam    Volume    15 Nomor  2 .

## Jurnal:
Harris Y. P. Sibuea. Keberadaan Datasemen  Khusus  (DENSUS)  88 Dalam  Pemberantasan  Tindak  Pidana
Terorisme .Info  Singkat  Hukum.Vol.  V,
No. 10/II/P3DI/Mei/2013. Pusat
Pengkajian, Pengolahan Data dan
Informasi  (P3DI)  Sekretariat  Jenderal DPR RI.
Kuat  Puji  Prayitno, restorative  justice untuk peradilan di Indonesia (perspektif yuridis  filosofis  dalam  penegakan hukum In  concreto ),  Jurnal  Dinamika Hukum  vol.  12  No.  3,  2012,  Fakultas
Hukum Universitas Jenderal Soedirman. M.  Arief  Amrullah. Kebijakan  Hukum Pidana Dalam Pemberantasan Terorisme . Repositori jurnal univ.Jember. 2002. Univ. Jember.
Mohamad    Mova    Al    Afghani,  Jurnal Penelitian  Hukum,  kehadiran  Perpu Nomor  1  dan  Nomor,  Vol.    1    No.    9- November  2002,  Fakultas  Hukum Universitas Jenderal Soedirman.
Novian  Takasili. Fungsi  Dan  Kedudukan Densus  88  Dalam  Penanggulangan Tindak  Pidana  Terorisme  Menurut Hukum  Positif  Indonesia .Lex  Crimen Vol. IV/No. 8/Okt/2015..Fakultas
Hukum    Universitas    Sam    ratulangi, Manado.
Nur  Rois.  Jurnal  Hukum.  Perbandingan Pengaturan  Mengenai  Terorisme  di Indonesia, Inggris dan Australia Terkait
Dengan  Due  Process  Of  Law  Bagi Pelaku. Dosen di Universitas Baturaja.
Zulf  Mubarak, Fenomena  Terorisme   di
Indonesia:Kajian    Aspek    Teologi, Ideologi    dan  Gerakan ,    Jurnal    Studi Masyarakat  Islam  Volume  15  Nomor
2    Desember    2012  ,    Pascasarjana
UMM.

## Undang-Undang :
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia
Tahun 1945; Undang-Undang
Republik
Indonesia Nomor  8  Tahun  1981  tentang  Hukum
Acara Pidana;
Undang-Undang
Republik Indonesia
Nomor  15  Tahun  2003  Tentang Penetapan Peraturan
Pemerintah Pengganti  Undang-undang  RI  Nomor 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak  Pidana  Terorisme  Menjadi Undang-Undang.
Resolusi Dewan Keamanan PBB No. 1373 tanggal 28 September  2001.
Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2002 Tentang  Kepolisian  Negara  Republik Indonesia.
Undang-Undang  Nomor  39  Tahun  1999 Tentang Hak Asasi Manusia.
Undang-undang  RI  Nomor  5  Tahun  1998
Tentang Pengesahan Convention Against  Torture  And  Other  Cruel, Inhumanor  Degrading  Treatment  Or Punishment  (Konvensi  Menentang Penyiksaan  Dan  Perlakuan  Atau Penghukuman  Lain  Yang  Kejam, Tidak  Manusiawi,  Atau  Merendahkan Martabat Manusia).
The  Terorism  Act  2006  (peraturan terorisme negara Inggris).
the Anti- Terrorism Act 2005 (No.2) (Cth)
(peraturan terorisme
negara
Australia).
Internal Security Act Malaysia Tahun 1960

## Putusan
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  (MK) bernomor 21/PUU-XII/2014 .

## BIODATA SINGKAT PENULIS
Ahmad Yunus, S.H., MH. menyelesaikan pendidikan  Sajana  Hukum  pada  Fakultas Hukum  Universitas  Jember  tahun  2015. Menyelesaikan pendidikan magister dengan  konsentrasi  hukum  pidana  pada program  Magister  Ilmu  Hukum  Fakultas Hukum Universitas Jember tahun 2018.