licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License http://publishing-widyagama.ac.id/ejournal-v2/index.php/yuridika/
Legalitas Pengaturan Kepesertaan BPJS Kesehatan Sebagai Syarat Pelayanan Publik The Significanity of Academic Manuscripts Dignity on Legal Products Moh. Hasyim 1 , Nurmalita Ayuningtyas Harahap 2 Muhammad Ramadhana Alfaris 1 , Sulthon Miladiyanto 2 1 Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Indonesia
2 Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Indonesia 1 Faculty of Law, Universitas Widya Gama, Malang, Indonesia, ramadhanaalfaris@yahoo.com 2 Faculty of Law, Universitas Widya Gama, Malang, Indonesia

## ABSTRACT
MANUSCRIPT INFO The purpose of this study is to find out and analyze how the legality of BPJS Health  membership  arrangements  is  a  condition  of  public  service.  The research method used covers, first, this type of research is normative juridical research which is based on primary and secondary legal materials. Second, the review is carried out using a conceptual approach (conceptual approach) and statutory  approach  (statute  approach).  Third,  this  research  is  a  library research. The results of this study state that administrative sanctions in the form of not providing public services because they are not registered as BPJS participants  have  fulfilled  the  legality  principle,  because  they  have  been regulated in Article 17 of the BPJS Law which is then regulated further in PP
86 Number 2013, while Presidential Instruction 1 of 2022 is a guideline that apply  internally  to  implement  the  two  regulations.  However,  in  accordance with the principle of legality, based on the attribution of authority granted by
Article 17 paragraph (5) of the BPJS Law, PP 86 Number 2013 only regulates the  procedure  for  imposing  administrative  sanctions,  does  not  regulate  the determination  of  membership  in  the  JKN  program  as  a  requirement  for obtaining public services as well as mentioning the types of The types of public services referred to, and both of these things should be regulated in law.
Manuscript History: Received: 2022-11-02
Accepted: 2023-03-19
Corresponding Author: Moh. Hasyim,
Keywords : Legality; Arrangement; BPJS Membership
Widya Yuridika: Jurnal Hukum is L icensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0
International License Layout Version: v.6.2023 Cite this paper Hasyim,  M.,  &  Harahap,  N.  A.  (2023).  Legalitas Pengaturan  Kepesertaan  BPJS  Kesehatan  Sebagai Syarat Pelayanan Publik. Widya Yuridika: Jurnal Hukum, 6 (2). doi:10.31328/wy.v6i2.4174

## PENDAHULUAN
Negara Indonesia Negara Hukum Kesejahteraan ( Welfare State ) sesungguhnya dapat dipandang sebagai upaya untuk meningkatkan  perlindungan  terhadap hak-hak individu. 3 Salah satunya adalah hak kesehatan bagi setiap warga negara. Kesehatan merupakan salah satu  kebutuhan  dasar  manusia,  karena  itu  kesehatan  merupakan  hak  bagi  setiap  warga masyarakat yang dilindungi oleh undang-undang. 4 Pada lingkup nasional, Pasal 28 H Ayat
1 Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia.
2 Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia.
3 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara , Rajawali Pers, Jakarta, 2016, hlm. 242.
4 Mikho Ardinata, Tanggung Jawab Negara terhadap Jaminan Kesehatan dalam Perspektif Hak Asasi Manusia ( State Responsibilities Of Health Guarantee In The Perspective Of Human Rights ), Jurnal HAM, Volume 11, Nomor 2, Agustus 2020,hlm.320.
(1)  UUD  1945  menyatakan  bahwa  setiap  orang  berhak  hidup  sejahtera  lahir  dan  batin, bertempat  tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh  pelayanan  kesehatan.  Pasal  9  UU  Nomor  39  Tahun  1999  tentang  Hak  Asasi Manusia menyatakan bahwa: Setiap orang berhak untuk hidup, mempertahankan hidup dan meningkatkan  taraf  kehidupannya.  Setiap  orang  berhak  hidup  tenteram,  aman,  damai, bahagia, sejahtera, lahir dan batin. Setiap orang berhak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat. 5 Bahkan terdapat standar norma dan pengaturan tentang hak Kesehatan bagi seluruh warga negara, yang diatur dalam Standar Norma dan Pengaturan Nomor 4 Tentang Hak Atas Kesehatan (SNP No.4 Tentang Hak Atas Kesehatan). Di No. 24 SNP No.4 Tentang Hak Atas Kesehatan,  di  bagian  Pendahuluan  disebutkan  bahwa,  Hak  atas  kesehatan  tidak  hanya dimaknai sebagai hak setiap orang untuk menjadi sehat atau untuk terbebas dari penyakit. Namun,  hak  atas  kesehatan  merupakan  hak  untuk  mendapatkan  dan  menikmati  standar kesehatan  tertinggi  yang  dapat  dicapai  bagi  setiap  orang  secara  kodrati  bahwa  setiap manusia  terlahir  bebas  dan  sama.  Kemudian,  di  No.  25  SNP  No.4  Tentang  Hak  Atas Kesehatan, bagian Pendahuluan disebutkan bahwa Frasa “st andar kesehatan tertinggi yang dapat dicapai” dimaknai bahwa tingkat kesehatan yang dapat dinikmati oleh setiap orang harus merupakan kondisi kesehatan yang tertinggi dan didukung dengan sumber daya yang maksimal, dan setiap orang berhak untuk mendapatkan dan menikmati pelayanan, fasilitas, dan kondisi yang diperlukan untuk mencegah, memulihkan, dan memitigasi kesehatan yang buruk. di No. 26  SNP No.4 Tentang Hak  Atas Kesehatan  dinyatakan, Hak  atas kesehatan merupakan hak yang inklusif, melingkupi seluruh layanan kesehatan dan sejumlah prasyarat dasar bagi kesehatan yang harus tersedia sampai aras terbawah, dan bahwa setiap orang berhak atas kesehatan. Oleh karena itu, seperti kita ketahui menurut SNP No.4 Tentang Hak Atas Kesehatan, hak kesehatan yang diperoleh warga negara salah satunya adalah terkait dengan pelayanan dan fasilitas Kesehatan.
Dalam  Negara  Hukum  Kesejahteraan  ( Welfare  State) ,  pemerintah  diberi  kewajiban untuk mewujudkan bestuurzorg (kesejahteraan umum), yang untuk itu kepada pemerintah diberikan campur tangan ( staatsbemoeienis ) dalam segala lapangan kehidupan masyarakat. Artinya  pemerintah  dituntut  untuk  bertindak  aktif  di  tengah  dinamika  kehidupan masyarakat. 6 Terutama terkait dengan bagaimana pemerintah dapat berperan aktif dalam mewujudkan  hak  pelayanan  publik  bagi  warga  negaranya.  Hal  ini  dikarenakan,konsep negara  kesejahteraan  tidak  hanya  mencakup  deskripsi  mengenai  sebuah  cara pengorganisasian kesejahteraan ( welfare ) atau pelayanan sosial ( social services ). Melainkan juga sebuah konsep normatif atau sistem pendekatan ideal yang menekankan bahwa setiap orang harus memperoleh pelayanan publik sebagai haknya. 7 Di samping itu berdasarkan apa yang terdapat di bagian konsideran menimbang dalam  Undang-Undang No. 25 Tahun 2009, bahwa negara atau dalam hal ini pemerintah berkewajiban melayani setiap warga negara dan penduduk untuk memenuhi hak dan kebutuhan dasarnya dalam kerangka pelayanan publik yang merupakan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Bahkan,  kewajiban pemerintah  untuk memberikan pelayanan publik dalam rangka mewujudkan kesejahteraan umum itu  melahirkan prinsip bahwa pemerintah tidak boleh menolak  untuk  memberikan  pelayanan  kepada  warga  negara  dengan  alasan  tidak  ada
5 Ibid, hlm.321.
6 Ibid, hlm.229.
7 Nuriyanto, Penyelenggaraan Pelayanan Publik Di Indonesia, Sudahkah Berlandaskan Konsep “Welfare State”?, Jurnal Konstitusi, Volume 11, Nomor 3, September 2014.
undang-undang yang mengaturnya (iura officialibus consilia) dan terikat dengan adagium salus populi suprema lex (kesejahteraan rakyat adalah hukum yang tertinggi). 8
Lahirnya Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022 tentang Optimalisasi Pelaksanaan Program  Jaminan  Kesehatan  Nasional  yang  seolah  menegasikan  adanya  kewajiban pemerintah dalam memenuhi hak dan kebutuhan dasar dalam pelayanan publik bagi warga negara,  karena  membebankan  kewajiban  pada  masyarakat  untuk  memperoleh  hak pelayanan  publik  dengan  mempersyaratkan  bahwa  setiap  orang  kewajiban  kepesertaan program  Jaminan  Sosial  yang  diselenggarakan  oleh  Badan  Penyelenggara  Jaminan  Sosial (BPJS)  Kesehatan,  yang  kemudian  jika  tidak  terdaftar  sebagai  peserta  program  Jaminan Sosial  tersebut,  maka  akan  diberikan  sanksi  administratif  berupa  tidak  mendapatkan pelayanan  publik  tertentu.  Adanya  ketentuan  tersebut  antara  lain  terdapat  pada  Diktum kedua  angka  3  huruf  n  Inpres  1  Tahun  2022  yang  menyatakan  bahwa,  Mendagri  untuk meningkatkan pembinaan dan pengawasan kepada Gubernur dan Bupati/Wali Kota dalam pelaksanaan program Jaminan Kesehatan Nasional, termasuk dalam hal penerapan sanksi tidak mendapatkan pelayanan publik tertentu terkait kepatuhan dalam program JKN. Selain itu pada Diktum kedua angka 28 huruf m yang menyatakan bahwa, Para Gubernur untuk melaksanakan  pengenaan  sanksi  administratif  tidak  mendapatkan  pelayanan  publik tertentu  kepada  Pemberi  Kerja  selain  Penyelenggara  Negara  dan  setiap  orang  selain Pemberi  Kerja,  Pekerja  dan  Penerima  Bantuan  Iuran  Jaminan  Kesehatan  yang  tidak memenuhi  kewajibannya  dalam  program  JKN  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundangundangan.  Adapun beberapa hak atas pelayanan publik yang terdampak pasca dikeluarkannya  Inpres  Nomor  1  Tahun  2022  antara  lain,  pelayanan  publik  dalam  hal pelayanan  administrasi  hukum  umum,  pelayanan  kekayaan  intelektual,  dan  pelayanan keimigrasian merupakan Peserta aktif  dalam  program JKN yang merupakan  kewenangan Kementerian  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia,  pelayanan  publik  dalam  bidang penyelenggaraan  ibadah  haji/umrah  yang  merupakan  kewenangan  Kementerian  Agama, bidang  Pendidikan  yang  merupakan  kewenangan  Kementerian  Pendidikan,  Kebudayaan, Riset  dan  Teknolgi  dan  Kementerian  Agama,  di  bidang  administrasi  kependudukan  yang merupakan  kewenangan  dari  Dinas  Kependukan  dan  Pencatatam  Sipil,  pelayanan  publik dalam pembuatan SIM, STNK, dan SKCK yang merupakan kewenangan POLRI, dan dalam pendaftaran  peralihan  hak  atas  tanah  karena  jual-beli  yang  merupakanKementerian ATR/BPN. Oleh karena itu, muncul persoalan bagaimana legalitas atas Inpres No. 1 Tahun 2022  yang  kemudian  memberikan  beban  atau  kewajiban  bagi  Warga  Negara  untuk mendaftarkan diri sebagai prasyarat dalam memperoleh pelayanan publik.
Di  samping  itu,  adanya  pengaturan  tentang  program  Jaminan  Kesehatan  yang diselenggarakan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) terkait pula dengan berbagai peraturan selain Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022 tentang Optimalisasi Pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Nasional, yaitu  Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS) dan Peraturan Pemerintah Nomor 86 Tahun 2013  tentang  Tata  Cara  Pengenaan  Sanksi  Administratif  kepada  Pemberi  Kerja  Selain Penyelenggara  Negara  dan  Setiap  Orang.  Selain  Pemberi  Kerja,  Pekerja,  dan  Penerima Bantuan Iuran dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial. Dalam UU BPJS misalnya, dalam Pasal 17 menyatakan bahwa:
(1) Pemberi  Kerja  selain  penyelenggara  negara  yang  tidak  melaksanakan  ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2), dan setiap orang yang tidak
melaksanakan  ketentuan  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  16  dikenai  sanksi administratif.
(2) Sanksi  administratif  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dapat  berupa:  a.  teguran tertulis; b. denda; dan/atau c. tidak mendapat pelayanan publik tertentu.
(3) Pengenaan sanksi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf a dan huruf b dilakukan oleh BPJS.
(4) Pengenaan  sanksi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  huruf  c  dilakukan  oleh Pemerintah atau pemerintah daerah atas permintaan BPJS.
(5) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pengenaan sanksi administratif diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Jika  dilihat,  dalam  undang-undang  tersebut  secara  atribusi  dinyatakan  bahwa ketentuan  mengenai  tata  cara  pengenaan  sanksi  administratuf  diatur  dengan  peraturan pemerintah.  Dalam  hal  ini  peraturan  pemerintah  yang  dimaksud  adalah    Peraturan Pemerintah  Nomor  86  Tahun  2013  tentang  Tata  Cara  Pengenaan  Sanksi  Administratif kepada Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara dan Setiap Orang, Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial. ( PP Nomor 86 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif kepada Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara dan Setiap Orang, Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial).
Namun apabila ditinjau peraturan pemerintah tidak hanya mengatur tentang tata cara pengenaan  sanksi  administratif,  namun  terdapat  ketentuan  terkait  kepesertaan  program Jaminan  Kesehatan  Nasional  sebagai  persyaratan  untuk  memperoleh  pelayanan  publik sekaligus penyebutan macam-macam pelyanan publik.  Misalnya pada Pasal 8 ayat (3) huruf a, yang mengatur antara lain a. Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf a dan setiap orang, selain pemberi  kerja,  Pekerja,  dan  penerima  bantuan  iuran  yang  melanggar  ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) huruf a dilakukan dengan mempersyaratkan kepada  mereka  untuk  melengkapi  identitas  kepesertaan  jaminan  sosial  dalam  mendapat pelayanan publik tertentu. Oleh karena itu, dalam penelitian ini penulis ingin mengetahui bagaimana  legalitas  pengaturan  tentang  kepesertaan  bpjs  kesehatan  sebagai  syarat pelayanan publik. Berangkat dari permasalahan tersebut, maka terdapat rumusan masalah, yaitu Bagaimana legalitas pengaturan kepesertaan BPJS Kesehatan sebagai syarat pelayanan publik  ?  Adapun,  terdapat  beberapa  perbandingan  dengan  penelitian  lain  yang  juga membahas tentang peraturan BPJS, diantaranya penelitian yang ditulis oleh Ni Wayan Nunik Apriliani, dkk dalam penelitian yang berjudul
Mplementasi Peraturan BPJS Terhadap Pelayanan Kesehatan Pasien Bpjs Kesehatan Di RSUD Kabupaten Buleleng, yang dipublikasikan di Jurnal Ilmiah Akuntansi dan Humanika. Namun, dalam penelitian tersebut terdapat perbedaan analisis dengan penelitian ini yang lebih pada implementasi peraturan BPJS dan tidak membahas mengenai Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022. Kemudian penelitian yang dilakukan oleh Andi Lala dan Tulus Rahayu dengan judul Rekonstruksi Undang-Undang BPJS dalam Prespektif Hukum Positif pada Pasal 27  dan  34  Undang-Undang  Dasaer  1945  yang  dipublikasi  di  jurnal  Jurnal  Pengkajian Penelitian Ekonomi dan Hukum Islam. Tujuan dalam penelitian ini adalah untuk mengetahui dan  menganalisis  bagaimana  legalitas  pengaturan  kepesertaan  BPJS  Kesehatan  sebagai syarat pelayanan publik, yang mana dapat menjadi pengayaan keilmuan di bidang hukum administrasi negara dan rekomendasi untuk pemerintah dalam membuat instrumen hukum kedepannya.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Membahas legalitas pengaturan BPJS ini, maka perlu diketahui dahulu mengenai asas legalitas  dan  kewenangan,  sebab  permasalahan  yang  akan  dibahas  dalam  penelitian  ini adalah legalitas pengaturan kepesertaan BPJS Kesehatan sebagai syarat pelayanan publik. Asas legalitas tidak hanya dikenal dalam hukum pidana, tetapi juga dalam bidang Hukum Administrasi Negara. Indonesia dalam konteks sebagai negara hukum, kewenangan untuk melakukan suatu tindakan administrasi yang dilakukan oleh organ pemerintah atau pejabat negara  dalam  penyelenggaraan  pemerintah,  harus  didasarkan  pada  sumber  kewenangan yang  secara  jelas  diberikan  oleh  peraturan  perundangundangan. 9 Secara  khusus,  asas legalitas  yang  termasuk  dalam  ruang  lingkup  hukum  administrasi  negara  dapat dikemukakan  sebagai  suatu  sistem  pembatasan  kekuasaan  pemerintah  atau  pejabat administrasi negara. Dalam asas legalitas berlaku prinsip bahwa setiap tindakan pemerintah atau  pejabat  administrasi  negara  harus  berdasarkan  hukum  atau  undang-undang  yang sudah  lebih  dahulu  ada  sebelum  tindakan  tersebt  dilakukan.  Asas  legalitas  memberikan dasar kewenangan bertindak bagi pemerintah atau pejabat administrasi negara. 10
Menurut  Philipus  M.Hadjon  dalam  Hukum-Tata  Negara-wewenang  ( bevoegheid ) dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum ( rechtsmacht ). Jadi dalam konsep hukum publik, wewenang berkaitan dengan kekuasaan. Asas  legalitas ini digunakan dalam bidang Hukum Administrasi  Negara  yang  memiliki  makna,  “ Dat  het  bestuur  aan  de  wet  is  onderworpen ” (bahwa pemerintah tunduk pada undang-undang) atau asas legalitas menentukan bahwa semua ketentuan yang mengikat warga negara harus didasarkan pada undang-undang. Asas legalitas ini merupakan prinsip negara hukum yang sering dirumuskan dengan ungkapan “ Het beginsel van wetmatigheid van bestuur ” yakni prinsip keabsahan pemerintahan. 11
Kata  kewenangan  berasal  dari  kata  dasar  wewenang  yang  diartikan  sebagai  hal berwenang,  hak  dan  kekuasaan  yang  dipunyai  untuk  melakukan  sesuatu.  Kewenangan adalah  apa  yang  disebut  kekuasaan  formal,  kekuasaan  berasal  dari  kekuasaan  legislatif (diberi oleh undangundang) atau dari kekuasaan eksekutif administrative. Ateng Syafrudin berpendapat  ada  perbedaan  antara  pengertian  kewenangan  dan  wewenang.  Kita  harus membedakan  antara  kewenangan  ( authority,  gezag )  dengan  wewenang  ( competence, bevoegheid ).  Kewenangan  adalah  apa  yang  diberikan  oleh  undang-undang,  sedangkan wewenang hanya mengenai suatu “ onderdeel ” (bagian) tertentu saja dari kewenangan. Di dalam  kewenangan  terdapat  wewenang-wewenang  (rechtshe  voegdheden).  Wewenang merupakan lingkup tindakan hukum publik, lingkup wewenang pemerintahan, tidak hanya meliputi wewenang membuat keputusan pemerintah (bestuur), tetapi meliputi wewenang dalam  rangka  pelaksanaan  tugas,  dan  memberikan  wewenang  serta  disertai  wewenang utamanya  ditetapkan  dalam  peraturan  perundang-undangan. 12 Kewenangan  bertindak pemerintah  dalam  hukum  administrasi  negara  merupakan  kewenangan  yang  diberikan berdasarkan suatu ketentuan hukum positif. 13
Kewenangan  merupakan  implikasi  dari  hubungan  hukum.  Dalam  HAN,  hubungan hukum yang terjadi adalah antara penguasa sebagai subjek yang memerintah, dan warga masyarakat  sebagai  subjek  yang  diperintah.  Penguasa  dalam  hal  ini  Pemerintah melaksanakan bestuurzorg ,  yaitu  menyelenggarakan  kepentingan  umum  yang  dijalankan oleh  penguasa  administrasi  negara,  di  mana  penguasa  tersebut  harus  mempunyai
9 Rio  Admiral  Parikesit, Penerapan  Asas  Legalitas  (Legaliteit  Beginsel/Wetmatigheid  Van  Bestuur)  dalam Kebijakan Sentralisasi Pengharmonisasian Peraturan Perundang-Undangan , Jurnal Legislasi Indonesia, Vol 18 No. 4 - Desember 2021,hlm.454.
10 Ridwan, op,cit ,hlm.141.
11 Ridwan HR, op,cit,, hlm.91.
12 Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1995, hlm. 78
13 Herman  dan  Henry  Julian  Noor, Doktrin  Tindakan  Hukum  Administrasi  Negara  Membuat  Keputusan (Beschikking), Jurnal Komunikasi Hukum, Volume 3, Nomor 1, Pebruari 2017, hlm.83.
wewenang. 14 Keabsahan tindakan pemerintahan diukur berdasarkan wewenang yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Hal ini pun dinyatakan oleh H.W.R. Wade bahwa 15 : “The primary purpose of administrative law, therefore, is to keep the power of  government within their legal bounds, so as to protect the citizen agains their abuse” . “(Tujuan dari Hukum Administrasi adalah untuk menjaga agar kekuasaan Pemerintahan berada dalam batas-batas hukum  yang  melandasinya,  sehingga  dapat  melindungi  masyarakat  dari  perbuatan penyalahgunaan atau pelampauan wewenang dari Pemerintah).”
Meskipun  asas  legalitas  mengandung  kelemahan,  namun  ia  tetap  menjadi  prinsip utama dalam setiap negara hukum. Telah disebutkan bahwa asas legalitas merupakan dasar dalam  setiap  penyelenggaraan  kenegaraan  dan  pemerintahan.  Dengan  kata  lain,  setiap penyelenggaraan  kenegaraan  dan  pemerintahan  harus  memiliki  legitimasi,  yaitu kewenangan  yang  diberikan  oleh  undang-undang. 16 Dengan  demikian,  substansi  asas legalitas adalah wewenang. Jika diterjemahkan   H.D.  Stout,  dengan  menyitir  pendapat Goorden mengatakan bahwa wewenang adalah keseluruhan hak dan kewajiban yang secara eksplisit  diberikan  oleh  pembuat  undang-undang  kepada  subjek  hukum  publik. 17 Secara teoritik,  kewenangan  yang  bersumber  dari  peraturan  perundang-undangan  tersebut diperoleh  melalui  tiga  cara  yaitu  atribusi,  delegasi,  dan  mandat. 18 Mengenai  atribusi, delegasi,  dan  mandat  ini  H.D.  van  Wijk/  Willem  Konijnenbelt  mendefinisikan  sebagai berikut 19 :
a. Attributie : atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang- undang kepada organ pemerintah;
b. Delegatie ;  delegasi  adalah  pelimpahan  wewenang  pemerintahan  dari  satu  organ pemerintahan lainya;
c. Mandaa t:  mandat  terjadi  ketika  organ  pemerintahan  mengizinkan  kewenanganna dijalankan oleh organ lain atas namanya.
Atribusi  biasa  disebut  sebagai  Original  Legislator.  Jabatan  yang  dibentuk  oleh undang-undang  (UU)  memperoleh  wewenang  atribusi  yang  ditetapkan  oleh  UU  misalnya wewenang Gubernur dan Bupati/ Walikota ditetapkan oleh UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Delegasi dengan demikian merupakan pelimpahan wewenang untuk membuat  besluit  oleh  Pejabat  Pemerintahan  kepada  pihak  lain  dan  wewenang  yang dilimpahkan  itu  menjadi  tanggungjawab  pihak  lain  tersebut,  konsep  ini  telah  digunakan dalam  Pasal  1  butir  6  jo.  Pasal  1  butir  12  UU  PTUN.  Konsep  mandat  dengan  demikian mengandung  makna  penugasan,  bukan  pelim-pahan  wewenang.  Delegasi  harus  diartikan pelimpahan wewenang, sedangkan mandat diartikan penugasan. 20
Selain itu terdapat pula kaitannya dengan kewenangan dalam membentuk peraturan perundang-undangan. pelimpahan kewenangan pembentukan perangkat hukum peraturan perundang-undangan  adalah  pemberian  kewenangan  dari  suatu  Peraturan  Perundang-
14 Ibid.
15 Prajudi Atmosudirjo, op,cit, hlm. 52-53.
16 Ibid ,hlm.97-98.
17 Ibid ,hlm.98.
18 A’an Efendi dan Freddy Poernomo, Efendi, A’an  dan Freddy Purnomo, Hukum Administrasi , Sinar Grafika, Jakarta, 2017, hlm 101.
19 Ibid , hlm.102.
20 Sri Nur Hari Susanto, Metode Perolehan dan Batas-Batas Wewenang Pemerintahan , Administrative Law & Governance Journal. Volume 3 Issue 3, September 2020, hlm.434-436.
undangan untuk membentuk perangkat hukum yang lebih rendah sesuai dengan jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan. Peraturan Perundang-undangan pada umumnya tidak memuat substansi pengaturan secara mendetail. Oleh karena itu, untuk melaksanakan ketentuan tersebut diperlukan pengaturan lebih lanjut dalam bentuk instrumen hukum yang lebih rendah daripada  peraturan perundang-undangan  yang bersangkutan.  Pembentukan instrumen  hukum  oleh  suatu  lembaga  atau  badan  harus  terlebih  dahulu  mendapat Pelimpahan kewenangan atau mandat. 21
Peraturan  Perundang-undangan  pada  umumnya  tidak  memuat  ketentuan pengaturannya  secara  rinci  atau  mendetail,  sehingga  untuk  melaksanakan  ketentuan tersebut  perlu  dibuat  pengaturan  lebih  lanjut  dalam  suatu  perangkat  hukum  Peraturan Perundang-undangan sejenis atau yang lebih rendah. Perintah suatu peraturan perundang- undangan untuk membuat  pengaturan lebih  lanjut kepada  lembaga/badan dalam bentuk perangkat  hukum  sejenis  atau  perangkat  hukum  yang  lebih  rendah  dari  peraturan perundang-undangan  yang  bersangkutan,  Perintah  untuk  membentuk  ketentuan  lebih lanjut  dalam  ilmu  perundang-undangan  disebut  Pelimpahan  kewenangan.  Pelimpahan kewenangan ini pada umumnya diberikan kepada pemrakarsa untuk membuat pengaturan hukum lebih lanjut agar ketentuan yang diatur dalam undang-undang bersangkutan dapat dilaksanakan sebagaimana mestinya. Perintah pembentukan pengaturan lebih lanjut kepada Lembaga  Negara/pemerintahan  merupakan  pelimpahan  kewenangan.  Pendelegasian berarti  penyerahan,  berupa  pelimpahan  tanggung  jawab  kepada  orang  lain,  sedang wewenang  adalah  hak  dan  kekuasaan  untuk  bertindak,  kekuasaan  untuk  membuat keputusan, kekuasaan untuk memerintah atau melaksanakan fungsi hukum yang boleh tidak dilaksanakan. Delegasi adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang- undangan  yang  dilakukan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  kepada peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah,  baik  pelimpahan  dinyatakan  dengan tegas  maupun  tidak.  Pelimpahan  kewenangan  pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan adalah penyerahan atau pelimpahan tanggung jawab kepada orang lain terhadap hak dan kekuasaan untuk bertindak. 22
Pelimpahan  kewenangan  pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  adalah penyerahan  atau  pelimpahan  tanggung  jawab  kepada  orang  lain  terhadap  hak  dan kekuasaan untuk bertindakdan pemberian kewenangan kepada pihak lain untuk melakukan pembentukan perangkat peraturan perundang-undangan, dengan kata lain Pendelegasian kewenangan  pembentukan  Peraturan  Perundangundangan,  adalah  pelimpahan  atau pemberian  sebahagian  kewenangan  kepada  lembaga/instansi,  Pemerintah  Kementerian/ nonkementerian, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/ kota dalam rangka pembentukan suatu perangkat hukum untuk melaksanakan suatu peraturan perundang-undangan Pelimpahan kewenangan dalam pembentukan Peraturan Perundang- undangan, dapat dibagi dalam dua bentuk, yaitu 23 :
1. Pelimpahan Kewenangan Atribusi;
2. Pelimpahan Kewenangan Delegasi;
Pelimpahan  Kewenangan  Atribusi  adalah  pemberian  kewenangan  membentuk Peraturan Perundang-undangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar atau Undang- Undang  kepada suatu Lembaga Negara/pemerintahan. Pelimpahan Kewenangan Delegasi adalah pelimpahan  kewenangan untuk membentuk  peraturan  perundang-undangan yang diberikan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  kepada  peraturan
21 Zaelani,  Pelimpahan  Kewenangan  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan (Delegation  Of Authority The Establishment Of Legislation Regulation), Jurnal Legislasi Indonesia,  Vol. 9 No.  1  - April 2012, hlm.121.
22 Ibid, hlm.122-123.
23 Ibid, hlm.123-124.
perundang-undangan  yang  sejenis  atau  yang  lebih  rendah,  baik  pelimpahan  dinyatakan dengan tegas maupun tidak. 24
Dari  konsep  dan  teori  yang  telah  dikemukakan  di  atas  maka  asas  legalitas  sangat penting  bagi  pejabat  administrasi  dalam  melaksanakan  tindakannya,  karena  apa  yang terkandung dalam asas legalitas adalah seluruh tindakan pejebat administrasi didasarkan pada  wewenang  yang  ada  dalam  suatu  peraturan  perundang-undangan.  Jika  dikaitkan dengan peneitian ini, maka dasar wewenang adminstrasi atau secara atribusi administrasi dalam  melakukan  tindakan  pelayanan  publik  dalam  lingkup  pelaksanaan  program  BPJS memiliki wewenang yang ada di beberapa instrumen hukum untuk pengaturan kepesertaan BPJS kesehatan, antara lain UU BPJS, PP Nomor 86 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif kepada Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara dan Setiap Orang, Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial. Selain itu terdapat Inpres Nomor 1 Tahun 2022  tentang Optimalisasi Pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Nasional. Oleh karena itu, perlu dibahas bagaimana legalitas pada  instrumen  hukum  tersebut  dalam  kaitannya  untuk  pelaksanaan  kepesertaan  BPJS. Sebelum  menganalisis  mengenai  dua  instrumen  hukum  tersebut,  maka  perlu  didahului penjelasan  tentang  konsep  dan  teori  peraturan  perundang-undangan.  Penulis  melakukan analisis  pengaturan  BPJS  pada  peraturan  perundang-undangan,  antara  lain    UU  BPJS,  PP Nomor 86 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif kepada Pemberi Kerja  Selain  Penyelenggara  Negara  dan  Setiap  Orang,  Selain  Pemberi  Kerja,  Pekerja,  dan Penerima  Bantuan  Iuran  dalam  Penyelenggaraan  Jaminan  Sosial.  Berbeda  dengan  Inpres Nomor  1  Tahun  2022  tentang  Optimalisasi  Pelaksanaan  Program  Jaminan  Kesehatan Nasional yang akan masuk dalam instrumen hukum berbentuk peraturan kebijakan.
Adapun  kedudukan  Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2011  tentang  Badan Penyelenggara Jaminan Sosial  dan Peraturan Pemerintah Nomor 86 Tahun 2013 tentang Tata  Cara  Pengenaan  Sanksi  Administratif  kepada  Pemberi  Kerja  Selain  Penyelenggara Negara dan Setiap Orang, Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran dalam Penyelenggaraan  Jaminan  Sosial  sebagai  instrumen  hukum  dalam  bentuk  peraturan perundang-undangan.  Bagir  Manan  menyebut  peraturan  perundang-undangan  sebagai hukum  positif  tertulis  yang  dibuat,  ditetapkan,  atau  dibentuk  pejabat  atau  lingkungan jabatan  yang  berwenang  atau  berdasarkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan tertentu dalam bentuk tertulis berisi yang aturan tingkah laku yang berlaku atau mengikat (secara) umum. 25
Peraturan  merupakan  hukum  yang in  abstracto atau  general  norm  yang  sifatnya mengikat  umum  (berlaku  umum)  dan  tugasnya  mengatur  hal-hal  yang  bersifat  umum (general) 26 . Secara teoritis, istilah perundang-undangan mempunyai dua pengertian, yaitu : a) Peraturan  perundang-undangan  yang  merupakan  proses  pembentukan  /  proses membentuk peraturan-peraturan negara baik di tingkat pusat maupun daerah.
b) Peraturan  perundang-undangan  yang  merupakan  segala  peraturan  negara,  yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.
Istilah perundang-undangan secara harfiah dapat diartikan peraturan yang berkaitan dengan undang-undang sendiri maupun peraturan lebih rendah yang merupakan atribusi ataupun delegasi undang-undang. Atas dasar atribusi dan delegasi kewenangan perundang- undangan maka yang tergolong peraturan perundang-undangan di Indonesia ialah undang- undang  dan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah,  seperti  Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden yang berisi peraturan, Keputusan Menteri, dan keputusan-
24 Ibid.
25 Ridwan, Hukum Administrasi Negara, op,cit ,hlm.61.
keputusan  lain  yang  berisi  peraturan. 27 Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011,  definisi  Peraturan  Perundang-undangan  adalah  peraturan    tertulis  yang  memuat norma hukum yang mengikat secara umum. Peraturan Perundang-undangan dibentuk dan ditetapkan  oleh  lembaga  negara  atau  pejabat  yang  berwenang  melalui  prosedur  yang ditetapkan  dalam    peraturan  perundang-undangan.  Sifat  Norma  Peraturan  Perundang- undanga  adalah  bersifat  umum  ini  ditujukan  untuk  seluruh  warga  negara  Indonesia  dan bersifat  abstrak  ini  tidak  mengatur  hal-hal  yang  tertentu.  adapun  ciri-ciri  peraturan perundang-undangan 28 :
a. Bersifat umum adalah ditunjukkan untuk seluruh warga Negara Indonesia.
b. Bersifat  Universal  adalah  diciptakan  untuk  menghadapi  peristiwa  yang  akan  datang yang belum jelas bentuk konkretnya.
c. Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri.
Ciri tersebut akan berbeda dengan KTUN, yang mana KTUN lebih  bersifat konkrit, Individual,  dan  Final.  Bentuk  KTUN  demikian  tidak  merupakan  bagian  dari  perbuatan keputusan  (dalam  arti beschikkingdaan  van  de  administratie ),  tetapi  termasuk  perbuatan TUN di bidang permbuatan peraturan perundang-undangan. 29
Berdasarkan penjelasan Pasal 1 angka 2 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata  Usaha  Negara  sebagaimana  yang  telah  diubah  menjadi  UU  No.  51  Tahun  2009 peraturan  perundang-undangan  adalah  semua  peraturan  yang  bersifat  mengikat  secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, serta semua Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di tingkat  pusat  maupun  di  tingkat  daerah,  yang  juga  mengikat  umum.  Ketentuan  pasal  i mengisyaratkan  bahwa  peraturan  perundang-undangan  terdiri  dar  dua  macam  yaitu undang-undang/peraturan daerah dan keputusan pemerintah/pemerintah daerah. Dari dua jenis peraturan ini, undang-undang merupakan sumber hukum yang paling penting dalam Hukum  Administrasi  Negara.  Menurut  C.J.N.  Versteden,  " De  wet  is  ongetwijfeld  de belangrijkste bron van het bestuursrecht. We gebruiken het woord wet hier in materiele zin, zodat  we  er  ook  de  lagere  regelingen  onder  begrijpen" (undang-undang  secara  pasti merupakan  sumber  hukum  paling  penting  dalam  Hukum  Administrasi  Negara.  Kita menggunakan  kata  undang-undang  di  sini  dalam  arti  materiil,  peraturan  tingkat  rendah {peraturan daerah, pen.} termasuk pula dalam pengertian undang-undang). Secara formal undang-undang  adalah  peraturan  hukum  yang  dibuat  oleh  lembaga  legislatif,  yang  di Indonesia dibuat bersama- sama dengan lembaga eksekutif. 30 Menurut P.J.P. Tak, undang- undang adalah produk dari pembuat undang-undang dan sebagai sumber hukum dalam arti formal  yang  berlaku  umum,  memuat  peraturan  hukum  yang  mengikat  warga  negara. demokratis  ( democratische  rechtsstaat ),  undang-undang  dianggar  sumber  hukum  paling penting,  karena  undang-undang  merupakan  pengejawantahan  aspirasi  rakyat  yang diformalkan,  juga  karena  berdasarkan  undang-undang  ini  pemerintah  memperoleh wewenang  utama  (wewenang  atributif)  untuk  melakukan  tindakan  hukun  Keputusan hukum . 31
Dalam  negara  Hukum  Administrasi  Negara  atau  wewenang  untuk  membuat peraturan  perundang-undangan  tertentu.  tanpa  dasar  undang-undang  pemerintah  tidak mermiliki kewenangan yang bersifat memaksa ( zonder een wettelijke grondslag het bestuur geen  dwingende  bevoegdheden ).  Dengan  wewenang  vang  diberikan  oleh  undang-
27 Ibid , hlm.130.
28 Saifudin, Partisipasi Publik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan , FH UII Press, Yogyakarta 2009, hlm.138-139.
29 Ibid ,hlm.139
30 Ibid, hlm.61-61.
31 Ibid, hlm.62-63.
undang/peraturan  daerah,  pemerintah/  pemerintah  dacrah  dapat  membentuk  peraturan pemerintah/kepala  daerah  ( besluit  van  algemeen  strekking) ,  yang  termasuk  sebagai peraturan  perundang-undangan  ( algemeen  verbindende  voorschriften )  dan  dapat  menjadi dasar  bagi  pemerintah/pemerintah  daerah  untuk  mengeluarkan  keputusan. 32 Dalam  ilmu perundang-undangan dikenal adanya teori hierarki. Teori Hierarki merupakan teori yang menyatakan bahwa sistem hukum disusun secara berjenjang dan bertingkat-tingkat seperti anak tangga. Hubungan antara norma yang yang mengatur perbuatan norma lain dan norma lain  tersebut  disebut  sebagai  hubungan  super  dan  subordinasi  dalam  konteks  spasial 33 . Norma  yang  menentukan  perbuatan  norma  lain  adalah  superior,  sedangkan  norma  yang melakukan perbuatan disebut norma inferior. Oleh sebab itu, perbuatan yang dilakukan oleh norma yang lebih tinggi (superior) menjadi alasan validitas keseluruhan tata hukum yang membentuk satu kesatuan. 34 Di Indonesia, rantai norma hukum ini diaktualisasikan ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana yang telah diubah menjadi Undang-Undang No.15 Tahun 2019. Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011  menyebutkan  mengenai  jenis  dan  hierarki  peraturan  perundang-undangan  di Indonesia, yaitu:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaran Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi;
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selanjutnya, Pasal 7 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 menentukan bahwa kekuatan hukum peraturan perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dalam Pasal 7 ayat (1). Ini berarti bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945) dijadikan sebagai norma dasar ( basic norm ) sebagaimana menurut Kelsen  atau  aturan  dasar  negara  ( Staatsgrundgesetz )  sebagaimana  pandangan  Nawiaky. Oleh sebab itu, konsekuensinya adalah: pertama , UUD NRI Tahun 1945 mengesampingkan semua peraturan  yang lebih rendah (berlaku  asas lex superiori derogat legi  inferiori ) dan kedua,  materi  muatan  dari  UUD  NRI  Tahun  1945  menjadi  sumber  dalam  pembentukan segala  perundang-undangan,  sehingga  Ketetapan  MPR  hingga  Peraturan  Daerah Kabupaten/ Kota tidak boleh bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945. Menurut Ni’matul Huda, apabila peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bertentangan dengan di atasnya, maka peraturan tersebut dapat dituntut untuk dibatalkan atau batal demi hukum ( van rechtswegenietig ). 35
Jika merujuk pada jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan pada Pasal 7 ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  sebagaimana  yang  telah  diubah  menjadi.  Undang-Undang  No.15
32 Ibid, hlm.63.
33 Jimly  Asshiddiqie  dan  M.  Ali  Safa’at, Theory  Hans  Kelsen  Tentang  Hukum ,  Cetakan  1,  Jakarta,  Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006, hlm. 110.
34 Maria Farida  Indrati, Ilmu PerundangUndangan: Dasar dan Cara Pembentukannya, Yogjakarta,  Kanisius, 1998, hlm. 25.
35 Ni’matul Huda, Kedudukan Peraturan Daerah dalam Hierarki Peraturan Perundang-Undangan, Jurnal Hukum Vol.  13  No.  1,  Januari  2006,  hlm.  29  dalam    Zaka  Firma  Aditya  dan  M.  Reza  Winata, Rekonstruksi  Hierarki Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia, Jurnal Negara Hukum,  Vol. 9, No. 1, Juni 2018.hlm.80.
Tahun 2019 (UU PUU), maka dalam kaitannya dengan penelitian ini pertama akan dibahas mengenai  undang-undang  terlebih  dahulu  yang  dikaitkan  dengan  keberadaan  Undang- Undang  Nomor  24  Tahun  2011  tentang  Badan  Penyelenggara  Jaminan  Sosial,  Undang- Undang  adalah  peraturan  perundang-undangan  yang  tertinggi  di  Negara  Republik Indonesia,  yang  di  dalam  pembentukannya  dilakukan  oleh  dua  lembaga,  yaitu  Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan Presiden seperti ditetapkan dalam Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 UUD 1945. 36 Undang-undang disebutkan dalam UUD 1945 antara lain di Pasal dalam Pasal 5 ayat (1) menyatakan bahwa Presiden berhak mengajukan rancangan undang- undang  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Kemudian  di    Pasal  20  UUD  1945  yang menyatakan:
(1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang
(2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
(3) Jika  rancangan  undang-undang  itu  tidak  mendapat  persetujuan  bersama,  rancangan undang-undang  itu  tidak  boleh  diajukan  lagi  dalam  persidangan  Dewan  Perwakilan Rakyat masa itu.
(4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
(5) Dalam  hal  rancangan  undang-undang  yang  telah  disetujui  bersama  tersebut  tidak disahkan  oleh  Presiden  dalam  waktu  tiga  puluh  hari  semenjak  rancangan  undang- undang  tersebut  disetujui,  rancangan  undang-undang  tersebut  sah  menjadi  undang- undang dan wajib diundangkan.
Adapun  Bagir  Manan  mengemukakan  bahwa  dalam  ilmu  hukum  dibedakan undang-undang  dalam  arti  material  dengan  undang-undang  dalam  arti  formal.  Undang- undang dalam arti materiil adalah setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat dan dikeluarkan pejabat yang berisi aturan tingkah laku  yang  bersifat  atau  mengikat  secara  umum  yang  dinamakan  peraturan  perundang- undangan.  Sedangkan  undang-undang  dalam  arti  formal  adalah  peraturan  perundang- undangan  yang  dibentuk  presiden  dengan  persetujuan  DPR.  Atas  dasar  pemahaman terhadap  undang-undang  tersebut,  maka  jelas  bahwa  undang-undang  dalam  arti  formal adalah  bagian  dari  undang-undang  dalam  arti  material,  yaitu  bagian  dari  peraturan perundang-undangan. 37
Selain undang-undang, maka instrumen hukum pemerintahan berbentuk berupa pertauran  perundang-undangan  yang  akan  dibahas  selanjutnya  adalah  peraturan pemerintah.  Pengertian  secara  normative  mengemukakan  bahwa,  Peraturan  Pemerintah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Presiden untuk melaksanakan Undang-Undang, 38 berdasarkan ketentuan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan)  dikanyatakan  bahwa,  Presiden  menetapkan  Peraturan  Pemerintah  untuk menjalankan  Undang-Undang  sebagaimana  mestinya.  Dalam  Pasal  1  angka  5  UU  No.12 Tahun  2011 dikatakan bahwa Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Perundangundangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya.
Peraturan Pemerintah ini berisi peraturan-peraturan untuk menjalankan Undang- Undang, atau dengan perkataan lain Peraturan Pemerintah merupakan peraturan-peraturan yang  membuat  ketentuan-ketentuan  dalam  suatu  Undang-Undang  bisa  berjalan/ diperlakukan. Suatu Peraturan Pemerintah baru dapat dibentuk apabila sudah ada Undang- Undangnya,  tetapi  walaupun  demikian  suatu  Peraturan  Pemerintah  dapat  dibentuk meskipun  dalam  Undang-Undangnya  tidak  ditentukan  secara  tegas  supaya  diatur  lebih
36 Maria Farida Indrati Soeprapto, op,cit, hlm. 189.
37 Saifudin, op,cit , hlm.23-24.
38 Ahmad Yani ,  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Responsif ,  Konstitusi Press, Jakarta, 2013, hlm.194-195
lanjur  dalam  Peraturan  Pemerintah.  Dalam  hubungannya  dengan  ketentuan  mengenai sanksi pidana dan sanksi pemaksa, pada dasarnya suatu Peraturan Pemerintah hanya boleh mencantumkan sanksi pidana ataupun sanksi pemkasa apabila ditentukan dalam Undang- Undang  yang  dilaksanakannya.  Apabila  Undang-Undangnya  tidak  mencantumkan  sanksi pidana  atau  sanksi  pemaksa  dalam  ketentua  pasal-pasalnya,  maka  dalam  ketentuan- ketentuan  Peraturan  Pemerintahnya  tidak  boleh  mencantumkan  sanksi  pidana  maupun sanksi pemaksa. 39
A.  Hamid  S  Attamimi,  mengemukakan  beberapa  karakteristika  Peraturan Pemerintah sebagai berikut 40 :
a. Peraturan  Pemerintah  tidak  dapat  dibentuk  tanpa  terlebih  dulu  ada  Undang-Undang yang menjadi induknya;
b. Peraturan  Pemerintah  tidak  dapat  mencantumkan  sanksi  pidana  apabila  Undang- Undang yang bersangkutan tidak mencantumkan sanksi pidana;
c. Kententuan Peraturan Pemerintah tidak dapat menambah atau mengurangi ketentuan Undang-Undnag yang bersangkutan;
d. Untuk menjalankan, menjabarkan, atau merinci ketentuan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah  dapat  dibentuk  meski  ketentuan  Undang-undang  tersebut  tidak memintanya secara tegas-tegas;
e. Ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah berisi peraturan atau gabungan peraturan dan penetapan: Peraturan Pemerintah tidak berisi penetapan semata-mata.
Mengacu  pada  Undang-Undang  Nomor  12  tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15  Tahun  2020,  utamanya  Pasal  12  dan  13  yang  masing- masing  menentukan,  “Materi muatan  Peraturan  Pemerintah  berisi  materi  untuk  menjalankan  Undang-Undang sebagaimana  mestinya”;  “Materi  muatan  Peraturan  Pemerintah  berisi  materi  yang diperintahkan  oleh  Undang-Undang,  atau  materi  untuk  melaksanakan  penyelenggaraan kekuasaan  pemerintahan”.  Dengan  demikian,  dapat  dikatakan,  eksistensi  PP  selain menjamin pelaksanaan undang-undang, juga dalam rangka mempermudah Presiden dalam menjalankan kekuasaan eksekutifnya. 41
Terkait dengan legalitas dari UU BPJS dalam pelaksanaan program kepesertaan, yaitu tentang tidak diberikannya layanan publik sebagai sanksi adminstratif maka dapat kita lihat di Pasal 17 ayat (1) yang menyatakan  bahwa, Pemberi Kerja selain penyelenggara negara yang tidak melaksanakan ketentuan sebagaimana  dimaksud dalam Pasal  15  ayat (1) dan ayat (2), dan setiap orang yang tidak melaksanakan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16 dikenai sanksi administratif. Maka UU BPJS dapat dikatakan telah memenuhi asas legalitas. Selain itu terdapat ketentuan dalam Pasal ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 86 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif kepada Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara dan Setiap Orang, Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial, sebagai pertauran pelaksana UU BPJS yang  juga  mengatur  tentang  subjek  yang  dikenai  sanksi  administratif  jika  tidak  terdaftar dalam  kepesertaan  BPJS  Kesehatan.Oleh  karena  itu,  PP  tersebut  juga  memenuhi  asas legalitas.
Namun, setelah melihat secara teoretik maupun normatif tinjauan tentang peraturan perundang-undangan tersebut, maka pertama didapatkan bahwa secara normatif dalam UU
39 Ibid ,hlm.194-195.
40 Ibid ,hlm.195.
41 Miftah  Faried Hadinatha,  Penataan  Materi  Muatan  Peraturan  Pemerintah  dan  Peraturan  Presiden  dalam Sistem Hukum Indonesia ,Jurnal Legislasi Indonesia , Vol 19 No. 2 - Juni 2022: 133-147, hlm.134.
PUU, secara hierarkis PP Nomor 86 Tahun 2013 merupakan peraturan perundang-undangan di bahwa UU BPJS. Kedua, sesuai dengan muatan materi, maka PP merupakan peraturan untuk  melaksankan  secara  teknis  UU,  yang  mana  PP  diadakan  untuk  menjamin terlakasananya  UU.  Oleh  karena  itu,  seharusnya  materi  muatan  yang  diatur  didalam  PP Nomor  86  Tahun  2013  terdapat  pula  di  dalam  UU  BPJS.  Namun,  berbicara  tentang pengaturan  sanksi  administratif  kepesertaan  BPJS,  maka  terdapat  ketidaksesuaian  yang berkaitan dengan muatan materi antara PP Nomor 86 Tahun 2013 dengan UU BPJS. Muatan materi  yang  dimaksud  tersebut  mengenai  sanksi  administratif,  yang  mana  sanksi administratif ini berkaitan dengan kewajiban mendaftar untuk setiap orang selain pemberi kerja, pekerja, dan penerima bantuan iuran sebagai peserta BPJS. Jika merujuk pada Pasal 16 ayat (1) bahwa, setiap orang, selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan penerima Bantuan Iuran, yang  memenuhi  persyaratan  kepesertaan  dalam  program  Jaminan  Sosial  wajib mendaftarkan dirinya dan anggota keluarganya sebagai Peserta kepada BPJS, sesuai dengan program Jaminan Sosial yang  diikuti.  Kemudian, jika tidak memenuhi ketentuan tersebut maka akan dikenakan sanksi sesuai dengan dasar yang ada dalam Pasal 17 UU BPJS ayat (2). Pada Pasal 17 ayat (2) disebutkan, sanksi administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat berupa:
a. teguran tertulis;
b. denda; dan/atau;
c. tidak mendapat pelayanan publik tertentu.
Kemudian  Pasal  17  ayat  (3)  menyebutkan,  Pengenaan  sanksi  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (2)  huruf  a  dan  huruf  b  dilakukan  oleh  BPJS.  Pasal  17  ayat  (4) menyebutkan, Pengenaan sanksi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf  c dilakukan oleh  Pemerintah  atau  pemerintah  daerah  atas  permintaan  BPJS.  Kemudian  di  Pasal  (5) disebutkan  bahwa,  ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  tata  cara  pengenaan  sanksi administratif diatur dengan Peraturan Pemerintah. Dalam hal ini, berarti terlihat bahwa tata cara bagi pengenaan sanksi diatur tersendiri dalam PP, dan PP yang dimaksud merujuk pada PP Nomor 86 Tahun 2013.Tetapi , jika melihat muatan materi yang terletak pada PP Nomor 86  Tahun  2013  tersebut  terdapat  pasal  yang  tidak  hanya  mengatur  tata  cara  pengenaan sanksi  administratif  untuk  melaksanakan  secara  teknis  UU  BPJS,  namun  terlihat  pula pengaturan  mengenai  penentuan  kepesertaan  program  JKN  sebagai  persyaratan  untuk memperoleh  pelayanan  publik  dan  penyebutan  macam-macam  pelayanan  publik  yang dimaksud.  Muatan  materi  mengenai  penentuan  kepesertaan  program  JKN  sebagai persyaratan untuk memperoleh pelayanan publik tersebut ada dalam Pasal 8 ayat (3) PP Nomor 86 Tahun 2013, yang berbunyi bahwa, Pemerintah, pemerintah daerah provinsi, atau pemerintah daerah kabupaten/kota dalam melaksanakan pengenaan sanksi tidak mendapat pelayanan publik tertentu kepada:
a. Pemberi  Kerja  Selain  Penyelenggara  Negara  yang  melanggar  ketentuan  sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf a dan setiap orang, selain pemberi kerja, Pekerja, dan penerima bantuan iuran yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal  4  ayat  (1)  huruf  a  dilakukan  dengan  mempersyaratkan  kepada  mereka  untuk melengkapi  identitas  kepesertaan  jaminan  sosial  dalam  mendapat  pelayanan  publik tertentu; dan
b. Pemberi  Kerja  Selain  Penyelenggara  Negara  yang  melanggar  ketentuan  sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf b dan setiap orang, selain pemberi kerja, Pekerja, dan penerima bantuan iuran yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal  4  ayat  (1)  huruf  b  dilakukan  setelah  mendapat  surat  permohonan  pengenaan sanksi dari BPJS.
Sedangkan,  muatan  materi  mengenai  penyebutan  macam-macam  pelayan  publik terletak pada Pasal 9 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) PP Nomor 86 Tahun 2013. Pasal 9 ayat (1)  menyebutkan  bahwa,  Sanksi  tidak  mendapat  pelayanan  publik  tertentu  yang  dikenai kepada Pemberi Kerja Selain Penyelenggara Negara meliputi:
a. perizinan terkait usaha;
b. izin yang diperlukan dalam mengikuti tender proyek;
c. izin memperkerjakan tenaga kerja asing;
d. izin perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh; atau
e. Izin Mendirikan Bangunan (IMB).
Kemudian dalam Pasal 9 ayat (2) disebutkan bahwa, Sanksi tidak mendapat pelayanan publik  tertentu  yang  dikenai  kepada  setiap  orang,  selain  pemberi  kerja,  Pekerja,  dan penerima bantuan iuran yang memenuhi persyaratan kepesertaan dalam program jaminan sosial meliputi:
a. Izin Mendirikan Bangunan (IMB);
b. Surat Izin Mengemudi (SIM);
c. sertifikat tanah;
d. paspor; atau
e. Surat Tanda Nomor Kendaraan (STNK).
Selanjutnya Pasal 9 ayat (3) mengatur, pengenaan sanksi tidak mendapat pelayanan publik tertentu dilakukan oleh unit pelayanan publik pada instansi Pemerintah, pemerintah daerah provinsi, atau pemerintah daerah kabupaten/kota.
Dengan demikian, telah diketahui  materi muatan  PP Nomor 86 Tahun 2013  tidak hanya tata cara pengenaan sanksi administratif sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (5) UU BPJS. Tata cara yang dimaksudkan misalnya adalah berupa prosedur teknis pengenaan sanksi  administratif  yang  terdapat  pada  UU  BPJS.  Namun,  juga  materi  muatan  yang melingkupi penentuan kepesertaan program  JKN sebagai persyaratan untuk memperoleh pelayanan  publik  sekaligus  penyebutan  macam-macam  pelyanan  publik    tersebut.  Oleh karena itu, seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa semestinya muatan materi PP Nomor 86  Tahun  2013  seharusnya  untuk  secara  teknis  melaksanakan  UU  BPJS,  tidak  untuk membentuk  atau  menambahkan  norma  yang  baru.  Adapun  jika  ingin  diatur  mengenai penentuan  kepesertaan  program  JKN  sebagai  persyaratan  untuk  memperoleh  pelayanan publik sekaligus penyebutan macam-macam pelyanan publik, maka hendaknya ketentuan tersebut diatur di tingkat Undang-Undang.
Setelah berbicara terkait UU BPJS  dan PP Nomor 86 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pengenaan  Sanksi  Administratif  kepada  Pemberi  Kerja  Selain  Penyelenggara  Negara  dan Setiap  Orang,  Selain  Pemberi  Kerja,  Pekerja,  dan  Penerima  Bantuan  Iuran  dalam Penyelenggaraan  Jaminan  Sosial,  yang  termasuk  dalam  bentuk  instrumen  hukum pemerintahan yang berupa peraturan perundang-undangan, maka dalam penelitian ini juga terdapat  Instruksi  Presiden  Nomor  1  Tahun  2022  tentang  Optimalisasi  Pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Nasional. Selain Pemberi Kerja, Pekerja, dan Penerima Bantuan Iuran  dalam  Penyelenggaraan  Jaminan  Sosial  yang  merupakan  peraturan  kebijakan  yang berbeda  dengan  instrumen  hukum  pemerintahan  dengan  bentuk  peraturan  perundang- undangan. Sebelum membicarakan bagaimana legalitas Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022  tentang  Optimalisasi  Pelaksanaan  Program  Jaminan  Kesehatan  Nasional  sebagai peraturan kebijakan , maka  perlu dibicarakan dahulu terkait dengan diskresi.
Dari segi bahasa, diskresi ( discretion ) adalah kebijaksanaan, keleluasaan, penilaian, kebebasan  untuk  menentukan. Discretionary berarti  kebbeasan  untuk  menentukan  atau memilih,  terarah  pada  kebijakan  seseorang, Discretionary  power  to  act :  kebebasan  untuk bertindak. Istilah diskresi ini sering disebut dengan Ermessen yakni mempertimbangkan, menilai,  menduga  atau  penilaian,  pertimbangan  dan  keputusan.  Dalam  bahasa  Belanda diskresi  ini  memiliki  arti  seperti  disebutkan  R.K.Kupers  dalam  Ridwan,  yang  mana terjemahannya yaitu, suatu kekuasaan yang digunakan dengan proporsional dan sederhana. Wewenang untuk melakukan tindakan dari sudut pandang tertentu berdasarkan kehendak sendiri, atau dapat pula  diskresi diartikan sebagai sifat hati-hati, kewaspadaan, sikap hati- hati  dalam  pembicaraan  dan  tindakan.  Berkelakuan  sederhana;  pertimbangan  sendiri, kehendak pilihan bebas, berbudi luhur atau tanpa pamrih, ampunan dan tanpa belas kasih. 42
Dalam konsepsi negara hukum modern, diskresi, discretion (Inggris), discretionair (Perancis), freies  ermessen (Jerman)  mutlak  dibutuhkan  oleh  pemerintah  dan  kepadanya melekat wewenang itu ( inherent aan het bestuur ), sejalan dengan meningkatnya tuntutan pelayanan publik yang harus diberikan pemerintah terhadap kehidupan sosial ekonomi para warga yang kian komplek. 43 Berdasarkan pengertian dari segi bahasa, dapat dikemukakan bahwa  yang  dimaksud  dengan  diskresi  yang  relevan  adalah  pertimbangan  sendiri, wewenang  untuk  melakukan  tindakan  berdasarkan  kebijakan  sendiri,  pertimbangan seorang  pejabat  publik  dalam  melaksanakan  tugasnya,  dan  kekuasaan  seseorang  untuk mengambil pilihan melakukan atau tidak melakukan tindakan. 44 Diskresi sendiri diartikan sebagai salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi  negara  untuk  melakukan  tindankan  tanpa  harus  terikat  sepenuhnya  pada undang-undang, atau tindakan yang dilakukan  dengan mengutamakan pencapaian tujuan ( doelmatigheid ) daripada sesuai dengan hukum yang berlaku ( rechtmatigheid ). 45
Ada  beberapa  pakar  hukum  yang  lainnya  yang  memberikan  definisi  diskresi, diantaranya  S.  Prajudi  Atmosudirjo  yang  mendefinisikan  diskresi  sebagai  kebebasan bertindak  atau  mengambil  keputusan  dari  para  pejabat  administrasi  negara  yang berwenang menurut pendapat sendiri. 46 Menurut Martina Kunnecke, terdapat dua sumber kekuasaan diskresi. Pertama, kekuasaan diskresi dapat ditemukan di rumusan dalam pasal- pasal undang-undang. Misalnya undang-undang mengenai Pendidikan, kesehteraan sosial, perencanaan,  dan  hukum  keimigrasian  memberikan  kekuasaan  diskresi  kepada  pejabat yang  berwenang.  Kedua,  kekuasaan  diskresi  sifatnya  tersirat.  Konsep  tersebut mensyaratkan  pemerintah  untuk  membuat  pilihan  apa  pengertian  dari  konsep  itu. Penafsiran  makna  konsep public  interest oleh  pemerintah  adalah  kekuasaan  diskresi pemerintah. 47
Pendelegasian kekuasan kepada organ pemerintah untuk membuat dan menerapkan instrumen  hukum,  yang  dikenal  dengan  istilah delegated  legislation (delegatie  van  de wetgeving), instrument legislation, langkah mundur pembuat undang-undang ( trugted van de  wetgever ), secondary  legislation, peraturan  delegasian,  dan subordinate  legislation , sesuangguhnya  menyiratkan  adanya  diskresi  yang  dapat  digunakan  oleh  pemerintah terutama dalam memberikan pelayanan kepada warga negara atau dalam kondisi darurat. Dalam  hal  ini,  pejabat  yang  berwenang  memiliki  keleluasaan  untuk  mempertimbangkan berbagai kepentingan terkait, keleluasaan menafsirkan norma undang-undang yang samar,
42 Ridwan, Diskresi dan Tanggungjawab Pemerintah, FH UII Press, Yogyakarta, 2014, hlm. 123
43 Ridwan,  Ridwan, Tiga  Dimensi  Hukum  Administrasi  dan  Peradilan  Administrasi ,  Yogyakarta,  FH  UII  Press, 2009, hlm.80-81.
44 Ridwan, Diskresi dan Tanggungjawab Pemerintah, op,cit , hlm.125.
45 Ridwan, Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi , loc.cit.
46 S. Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara , Ghalia Indonesia, Jakarta, 1994, hlm. 82.
47 A’an effendi dan Freddy Poernomo, op,cit, hlm. 121.
mengambil  pilihan  di  antara  yang  mungkin,  untuk  kemudian  pejabat  tersebut menuangkannya  dalam  peraturan  tertulis. 48 Dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  di Indonesia, pemberian diskresi kepada pemerintah itu dapat diketahui dengan menganalisis UUDNRI  1945  dan  beberapa  peraturan  perundang-undangan  lainnya,  antara  lain berdasarkan  Pasal  4  ayat  (1)  UUDNRI  1945;  “Presiden  Republik  Indonesia  memegang kekuasan  pemerintah  menurut  Undang- Undang  Dasar”.  Dalam  hal  ini  tidak  disebutkan secara eksplisit pemberian diskresi kepada Presiden, namun tersirat pada makna kekuasaan pemerintahan. Di atas telah disebutkan tentang tugas dan wewenang pemerintah Indonesia, yang dalam rangka melaksanakan tugas dan kewenangan itu pemerintah  Indonesia tidak hanya bersandar pada asas legalitas, tetapi juga dapat menggunakan diskresi. 49
Selanutnya  D.J.  Galigan  dalam  Ridwan  menyajikan  tiga  syarat  yang  terkait  dengan raisonalitas efisiensi, dan moralitas dalam penerapan kekuasaan, yang menurutnya dengan mendasar  pada  syarat-syarat  ini  dapat  diciptakan  prinsip-prinsip  yang  lebih  detail  dan spesifik. Ketiga syarat itu sebagaiman diterjemahkan, adalah sebagai berikut 50 :
a) Setiap  pelaksanaan  kekuasaan    didasarkan  pada  alasan-alasan,  dan  alasan  itu diterapkan secara konsisten, adil, dan tidak memihak.
b) Alasan-alasan itu dipahami dalam kaitannya dengan kerangka kesamaan aturan, prinsip, kebijakan, dan tujuan yang dapat dipahami-secara umum, standar, yang dapat dilihat secara nyata sebagai bagaian dan menjadi dasar wewenang yang didelegasikan.
c) Persoalan-persoalan prosedur dan substansi harus sesuai dengan kepentingan umum, yakni sejalan dengan pertimbangan moralitas.
Maka,  ruang  lingkup  diskresi  pemerintah  itu  berkenan  dengan  implementasi  atau penjelasan  secara  detail  dan  lebih  spesifik  norma  umum  dan  abstrak  undang-undang, menafsirkan norma samar, dan terbuka yang terdapat dalam undang-undang, mengambil pilihan dari beberapa alternatif yang ada, mempertimbangkan berbagai kepentingan terkait, dan  bahkan  membuat  norma  untuk  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  ketika berhadapan  dengan  masalah-masalah  yang  belum  ada  aturannya  dan  tidak  ada  undang- undang  yang  mengaturnya.  Penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  dalam  suatu  negara hukum  itu  tetap  didasarkan  pada  asas  legalitas,  namun  kepada  organ  pemerintah  juga dilekati wewenang diskresi sehubungan dengan kenyataan bahwa undang-undang di bidang publik  itu  umumnya  bersifat  umum  dan  abstrak,  seringkali  memuat  norma  samar  dan terbuka serta memuat beberapa pilihan,  di samping kemungkinan munculnya persoalan- persoalan yang harus dihadapi oleh organ pemerintah dan belum ada undang-undangnya. Pemberian  diskresi  kepada  organ  pemerintah  itu  bukan  berarti  menggeser  apalagi meniadakan asas legalitas. Diskresi pemerintah berfungsi untuk mendinamisir keberlakuan undang-undang terhadap persoalan factual yang semakin kompleks. 51
Dalam perkembangannya terkait diskresi,  Pasal 175 Undang-Undang No. 11 Tahun 2020  tentang  Cipta  Kerja  mengandung  ketentuan  mengenai  administrasi  Pemerintahan, dimana undang-undang ini sebagai undang-undang perubahan atas Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang antara lain diatur didalamnya pada ketentuan  umum  Pasal  1  angka  9  dijelaskan  bahwa  Diskresi  adalah  Keputusan  dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan  konkret  yang  dihadapi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal peraturan perundang-undangan yang  memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap
48 Ridwan, Diskresi dan Tanggungjawab Pemerintah, op,cit, hlm. 131.
49 Ibid, hlm.137.
50 Ibid, hlm.141.
atau tidak jelas, dan atau adanya stagnasi pemerintahan. Sedangkan di Pasal 24 dinyatakan bahwa, Pejabat Pemerintahan yang menggunakan Diskresi harus memenuhi syarat:
1. sesuai dengan tujuan Diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2);
2. sesuai dengan AUPB;
3. berdasarkan alasan-alasan yang objektif;
4. tidak menimbulkan Konflik Kepentingan; dan
5. dilakukan dengan iktikad baik.
Dalam Pasal 22  ayat (2), terdapat perbedaan sebelum adanya perubahan  kedalam undang-undang  cipta  kerja.  Sebelumnya  terdapat  ketentuan  tidak  bertentangan  dengan ketentuan  peraturan  perundang-  undangan  pada  salah  satu  poin  sebagai  syarat  diskresi tersebut. Adapun diskresi harus dapat memenuhi tujuannya, yaitu seperti pada Pasal 22 ayat (2) Undang-Undang No. 30 Tahun 2014: Setiap penggunaan Diskresi Pejabat Pemerintahan bertujuan untuk:
1. melancarkan penyelenggaraan pemerintahan;
2. mengisi kekosongan hukum;
3. memberikan kepastian hukum; dan
4. mengatasi  stagnasi  pemerintahan  dalam  keadaan  tertentu  guna  kemanfaatan  dan kepentingan umum.
Kemudian pada Pasal 23 disebutkan bahwa, Diskresi Pejabat Pemerintahan meliputi:
1. pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  berdasarkan  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang memberikan suatu pilihan Keputusan dan/atau Tindakan;
2. pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  karena  peraturan  perundang-undangan tidak mengatur;
3. pengambilan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  karena  peraturan  perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas; dan
4. pengambilan Keputusan dan/atau Tindakan karena adanya stagnasi pemerintahan guna kepentingan yang lebih luas.
Peraturan  kebijakan  dibuat  oleh  pemerintah  atas  dasar  diskrsi  atau  kebebasan bertindak  ( freies  Ermessen ).  Menurut  Philipus  M.  Hadjon,  kebebasan  bertindak  ( freies Ermessen ) pada dasarnya berarti: kebebasan untuk menterapkan peraturan dalam situasi konkrit,  kebebasan  untuk  mengukur  situasi  konkrit  tersebyut  dan  kebebasan  untuk bertindak meskipun tidak ada atau belum ada pengaturannya secara tegas (sifat aktifnya pemeirntah).  Pada  tulisan,  Philipus  M.  Hadjon  menyebutkan  bahwa  istilah discretionary power (Inggris), Ermessen (Jerman), Vrij  bevoegheid (Belanda)  hakikatnya  sebagai  lawan dari wewenang terikat ( gebonden bevoegdheid ). Dengan demikian yang dimaksud dengan kewenangan bebas dalam hal ini bukanlah dalam arti kemerdekaan yang lepas dari bingkai hukum,  dan  seperti  disebutkan  H.D.  van  Wijk/  Willemkoninjbelt  dalam  Ridwan  bahwa dalam  menggunakan  kewenangan  bebas  ini,  yang  artinya  organ  pemerintah  dalam menggunakan  kewenangan-kewenangannya selalu tetap  terikat pada norma  hukum yang berasal dari undang-undang hukum administrasi umum dan norma hukum tidak tertulis, asas-asas pemerintahan yang baik yang tidak tertulis. 52 Diana Halim Koentjoro mengartikan freies  Ermessen sebagai  kemerdekaan  bertindak  administrasi  negara  atau  pemerintah (eksekutif)  untuk  menyelesaikan  masalah  yang  timbul  dalam  keadaan  kegentingan  yang
52 Ridwan, op,cit, hlm. 128.
memaksa, dimana peraturan penyelesaian untuk masalah itu belum ada. 53
Di Indonesia, dimana kepada badan/ pejabat tata usaha negara diberikan wewenang untuk  mempergunakan  lembaga freies  Ermessen atau discretionaire dalam  bertindak melaksankan tugas-tugasnya, kemudian dalam bertindak melaksankan tugas-tugasnya itu, peluang kemungkinan timbulnya konflik atau benturan kepentingan antara badan/ pejabat tata  usaha  negara  dengan  warga  akan  semakin  besar  dan  semakin  sulit  dihindarkan. Karenanya  untuk  menjaga  dan  menyelesaikan  kemungkinan  terjadinya  konflik  atau benturan  kepentingan  tersebut  dan  untuk  menjaga  keseimbangan  antara  kepentingan masyarakat  dengan  kepentingan  peseorangan  serta  untuk  memelihara  kerukunan hubungan  yang  harmonis  antara  pemerintah  dengan  warga,  maka  pada  tahun  1986 dikeluarkan  Undang-undnag  No.  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara. Dengan  terbentuknya  peradilan  tata  usaha  negara  tersebut,  adanya  suatu  rumusan mengenai  asas-asas  umum  pemerintahan  Indonesia  yang  layak  dan  adil  semakin  terasa urgensinya, terutama untuk digunakan sebagai pedoman atau standar bagi hakim peradilan tata usaha negara dalam mengukur tindakan-tindakan badan/ pejabat tata usaha negara, khususnya dalam mempergunakan lembaga freies Ermessen yang dalam praktiknya  tidak jarang dan bahkan sering menimbulkan kerugian bagi warga dan bagi badan/ pejabat tata usaha  negara  sendiri. 54 Adapun  ketika  kebebasan  pemerintah  atau  freies  ermessen  ini dituangkan dalam bentuk tertulis, ia akan menjadi peraturan kebijakan. 55
Menurut Philipus  M.  Hadjon ,  peraturan  kebijakan  pada  hakikatnya  merupakan produk dan perbuatan tata usaha negara yang bertujuan “ naar buiten gebracht schricftelijk beleid ”, yaitu menampakkan keluar suatu kebijakan tertulis. 56 Kebijakan adalah rangkaian konsep  dan  asas  yang  menjadi  pedoman  dan  dasar  rencana  dalam  pelaksanaan  suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan cara bertindak. Pada umumnya tahap-tahap pembentukan kebijakan mencakup isu-isu atau masalah yang memerlukan perhatian untuk dipecahkan, dengan menyediakan  alternatif-alternatif yang dianggap tepat untuk  pemecahan masalah dimaksud,  maka  kebijakan  yang  dirumuskan.  Kebijakan  dirumuskan  secara  tertulis  dan dalam  bentuk  peraturan  perundang-undangan  karena  kebijakan  mengikat  rakyat. Kebijakan dapat dikatakan sebagai usaha yang sedikit banyak memerlukan pertimbangan secara  matang  untuk  mencapai  suatu  tujuan  tertentu  dengan  sarana  tertentu  dan  dalam jangka  waktu  tertentu.  kebijakan  pada  dasarnya  merupakan  ketentuan-ketentuan  yang harus dijadikan pedoman, pegangan, atau petunjuk bagi setiap usaha dari aparat pemerintah sehingga tercapai kelancaran dalam mencapai tujuan tertentu. 57
Peraturan  kebijakan  sesuai  dengan  kemunculannya  yakni  bukan  berasal  dari kewenangan  pembuatan  perundang-undnagan  ( wetgevende  bevoegheid ),  karena  itu  tidak dapat  diuji  mendasarkan  aspek rechmatigheid. Berdasarkan  hukum  Administrasi  Negara, pengujian  peraturan  kebijakan  umum  pemerintahan  yang  baik  (AAUPB),  khususnya  asas larangan  sewenang-wenang  ( willkeur ).  Dengan  kata  lain,  kebijakan  pemerintah  akan dikategorikan  sebagai  kebijakan  yang  menyimpang  jika  di  dalamnya  ada  unsur penyalahgunaan wewenang dan unsur sewenang-wenang. 58
Adanya  unsur  penyalahgunaan  wewenang  diuji  dengan  asas  spesialitas ( specialiteitbeginsel ). Asas spesialitas ini mengandung arti bahwa wewenang itu diberikan
53 Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Bogor, Ghalia Indonesia, 2004, hlm. 41.
54 S.F.Marbun , Peradilan Administrasi dan Upaya Administratif di Indonesia , UII Press, Yogyakarta, 2003,hlm. 272.
55 Ridwan, Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi, op,cit, hlm. 81-82.
56 Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia . Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1993, hlm. 152.
57 Bagir Manan, Peraturan Kebijaksanaan, (Makalah), Jakarta, 1994, hlm. 16-17.
kepada orang pemerintahan dengan tujuan tertentu. Menyimpang dari tujuan diberikannya wewenang  akan  dianggap  sebagai  penyalahgunaan  wewenang.  Adapun  unsur  sewenang- wenang diuji dengan asas rasionalitas atau kepantasan ( redelijk ). Suatu peraturan kebijakan dikategorikan mengandung unsur willekeur jika peraturan itu nyata-nyata tidak masuk akal atau tidak beralasan ( kennelijk onredelijk ). 59
Van der Vlies menyatakan bahwa peraturan kebijakan bukan peraturan perundang- undang tidak karena peraturan kebijakan tidak berlaku ke luar. Peraturan kebijakan bukan peraturan  perundang-undangan  disebabkan  organ  vang  membuatnya  tidak  mempunyai kewenangan  dari  undang-undang  untuk  membuat  peraturan  yang  mengikat  umum. Peraturan  kebijakan  itu  dapat  dibuat  ika  suatu  organ  memiliki  kewenangan  bebas  atau kuasa suatu undang-undang tertentu, atau untuk mengisi lebih lanjut ruang gerak di bidang keuangan yang diberikan kepadanya oleh anggaran pendapatan dan belanja negara. 60
Setelah dibahas mengenai konsep dan teori tentang peraturan kebijakan, maka dapat diindentifikasi  bahwa  Instruksi  Presiden  Nomor  1  Tahun  2022  tentang  Optimalisasi Pelaksanaan  Program  Jaminan  Kesehatan  Nasional  yang  merupakan  peraturan  kebijakan yang  berbeda  dengan  instrumen  hukum  pemerintahan  dengan  bentuk  peraturan perundang-undangan.  Jika  melihat  pada  peraturan  perundang-undangan  terkait  dengan BPJS,  maka  tidak  ada  ketentuan  yang  secara  pelimpahan  kewenangan  delegasi,  yaitu pelimpahan  kewenangan  untuk  membentuk  peraturan  perundang-undangan  yang diberikan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  kepada  peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Tidak ada ketentuan di UU BPJS yang memberikan kewenangan  untuk  membentuk  peraturan  perundang-undangan  di  bawah  UU  terkait dengan  pelaksanaan  program  jaminan  kesehatan  nasional,  yang  didalamnya  mengatur tentang sanksi tidak mendapatkan pelayanan publik tertentu kepada pemberi kerja selain penyelenggara negara dan setiap orang selain pemberi kerja, pekerja dan Penerima Bantuan Iuran yang tidak memenuhi kewajibannya dalam program JKN. Sebagai peraturan kebijakan pembentukan Instruksi  Presiden  Nomor  1  Tahun  2022  ini  dibentuk  berdasarkan kewenangan  bebas  atau  diskresi  dan  merupakan  pedoman  yang  berlaku  secara  internal untuk  mengimplementasikan  UU  BPJS  maupun  PP  Nomor  86  Tahun  2013.  Berlakunya secara  internal  tersebut  antara  lain  diberlakukan  untuk  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah Provinsi, Pemerintah Daerah Kabupaten Kota dalam memberikan sanksi tidak mendapatkan pelayanan  publik  kepada  Pemberi  Kerja  Selain  Penyelenggara  Negara  sesuai  dengan peraturan yang ada di Pasal 8 ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 86 Tahun 2013. Maka, Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022 telah sesuai dengan asas legalitas.

## PENUTUP
Dari uraian di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa tidak diberikannya layanan publik sebagai sanksi administratif atas pelanggaran UU BPJS telah memenuhi asas legalitas karena diatur  dalam  Pasal  17  UU  BPJS  yang  kemudian  diatur  lebih  lanjut  dalam  PP  86/2013, sedangkan Inpres 1 Tahun 2022 merupakan pedoman yang berlaku secara internal untuk mengimplementasikan  kedua  regulasi  tersebut.  Namun  demikian,  sesuai  dengan  asas legalitas, berdasarkan atribusi wewenang yang diberikan oleh Pasal 17 ayat (5) UU BPJS mestinya PP 86 Tahun 2013 hanya mengatur tata cara pengenaan sanksi administratif, tidak mengatur  penentuan  kepesertaan  porgam  JKN  sebagai  persyaratan  untuk  memperoleh pelayanan  publik  sekaligus  penyebutan  macam-macam  pelayanan  publik  dimaksud,  dan mestinya kedua hal tersebut diatur dalam undang-undang.
Dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  mengenai  BPJS,  seharusnya dilakukan  harmonisasi  antara  UU  BPJS  dan  PP  No.  PP  86  Tahun  2013  terkait  ketentuan mengenak tata cara pengenaan sanksi administratif dan penentuan kepesertaan porgam JKN
59 Ibid.
60 A’an effendi dan Freddy Poernomo, op,cit ,.hlm. 241.
sebagai  persyaratan  untuk  memperoleh  pelayanan  publik  sekaligus  penyebutan  macam- macam pelayanan publik, yang mestinya ketentuan tersebut dimasukkan ke dalam UU BPJS.

## DAFTAR PUSTAKA
Alfaris, M. R. (2023). The Significanity of Academic Manuscripts Dignity on Legal Products. Widya Yuridika: Jurnal Hukum, 6 (1).
Adi, Rianto .(2004). Metodologi Penelitian Sosial Dan Hukum , Jakarta: Graniat.
Ardinata,  Mikho.  (2020). Tanggung  Jawab  Negara  terhadap  Jaminan  Kesehatan  dalam Perspektif  Hak  Asasi  Manusia ( State  Responsibilities  Of  Health  Guarantee  In  The Perspective Of Human Rights ), Jurnal HAM ,Volume 11, Nomor 2, Agustus.
Asshiddiqie, Jimly dan M. Ali Safa’at. (2006). Theory Hans Kelsen Tentang Hukum , Cetakan 1, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI.
Atmosudirjo, S. Prajudi.(1995). Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Ghalia Indonesia.
Dewa,  Muh.  Jufri.(2011). Hukum  Administrasi  Negara  Dalam  Prespektif  Pelayan  Publik , Kendari:Unhalu Press.
Efendi, A’an dan Freddy Poernomo . (2017). Hukum Administrasi . Jakarta: Sinar Grafika.
Hadinatha,  Miftah  Faried.(2022). Penataan  Materi  Muatan  Peraturan  Pemerintah  dan Peraturan Presiden dalam Sistem Hukum Indonesia ,Jurnal Legislasi Indonesia , Vol 19 No. 2 - Juni
Hadjon,  Philipus  M.(1993). Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia .  Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press.
Hartono, Sunaryati .(2006). Penelitian Hukum Di Indonesia Pada Akhir Abad Ke-20, Bandung: Alumni.
Herman  dan  Henry  Julian  Noor, Doktrin  Tindakan  Hukum  Administrasi  Negara  Membuat Keputusan (Beschikking), Jurnal Komunikasi Hukum, Volume 3, Nomor 1, Pebruari 2017
Huda,  Ni’matul, Kedudukan  Peraturan  Daerah  dalam  Hierarki  Peraturan  Perundang- Undangan, Jurnal Hukum Vol. 13 No. 1, Januari 2006, hlm. 29 dalam  Zaka Firma Aditya dan M. Reza Winata, Rekonstruksi Hierarki Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia, Jurnal Negara Hukum,  Vol. 9, No. 1, Juni 2018.
Indrati, Maria Farida (1998). Ilmu PerundangUndangan: Dasar dan Cara Pembentukannya. Yogyakarta: Kanisius.
Koentjoro, Diana Halim.(2004).Hukum Administrasi Negara. Bogor: Ghalia Indonesia.
Manan, Bagir.(1994).Peraturan Kebijaksanaan, (Makalah), Jakarta.
Marzuki, Peter Mahmud .(2005). Penelitian Hukum . Jakarta: Kencana.
Nuriyanto.  2014. Penyelenggaraan  Pelayanan  Publik  Di  Indonesia,  Sudahkah  Berlandaskan Konsep “Welfare State”?, Jurnal Konstitusi, Volume 11, Nomor 3, September.
Parikesit. Rio Admiral (2021). Penerapan Asas Legalitas (Legaliteit Beginsel/Wetmatigheid Van  Bestuur)  dalam  Kebijakan  Sentralisasi  Pengharmonisasian  Peraturan Perundang-Undangan , Jurnal Legislasi Indonesia, Vol 18 No. 4 – Desember.
Ridwan. (2014). Diskresi dan Tanggungjawab Pemerintah. Yogyakarta: FH UII Press.
_______. (2009). Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi, Yogyakarta: FH UII Press.
_______.(2016). Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Rajawali Pers.
S.F.Marbun , (2003). Peradilan  Administrasi  dan  Upaya  Administratif  di  Indonesia . Yogyakarta: UII Press.
Saifudin.  (2009). Partisipasi  Publik  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan , Yogyakarta: FH UII Press.
Sudarajat, Tedi. (2017). Hukum Birokrasi Pemerintah (Kewenangan  dan Jabatan ), Jakarta: Sinar Grafika.
Sugiyono.(2005). Metode  Penelitian  Kualitatif  Dan  R&D, Jakarta:  Kencana  Prenada  Media Group.
Susanto, Sri Nur Hari, (2020). Metode Perolehan dan Batas-Batas Wewenang Pemerintahan , Administrative Law & Governance Journal. Volume 3 Issue 3, September.
Yani, Ahmad . (2013). Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Responsif ,  Jakarta: Konstitusi Press.
Zaelani,  Pelimpahan  Kewenangan  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan (Delegation  Of  Authority  The  Establishment  Of  Legislation  Regulation), Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 9 No. 1 - April 2012.