## KETERSEDIAAN TANAH BAGI MASYARAKAT RAWAN BENCANA Westi Utami*
Abstract: Abstract: Abstract: Abstract: Abstract: The high threat of disaster / multi-disaster in Indonesia leads to a number of communities in a state of  being exposed and vulnerable to disasters. The high number of people living around the source of disaster / KRB III also causes the high degree of potential risk and loss if the disaster occurs. The National Land Agency has pivotal role in regulating land for development, in this case, through the provision and arrangement of land for settlement (relocation) and for infrastructural  development for the people living in the disaster-risk areas. This study employed review of literature and legal products on land availability as its method and approach. The allocation of land, particularly for the people living in disaster-risk areas, may be provided through land acquisition, land utilization of reserved   State land  from previously abandoned land, or may also be provided through land consolidation based on   spatial planning.This is intended  to achieve the quality of  environment, safe  and prosperous society.
KKKKKeywor eywor eywor eywor eywords ds ds ds ds: land availability, land consolidation, disaster
Intisari: Intisari: Intisari: Intisari: Intisari: Tingginya ancaman bencana/multibencana yang ada di Indonesia menyebabkan sejumlah masyarakat berada pada kondisi terpapar/rentan terhadap bencana. Banyaknya penduduk yang tinggal sangat dekat dengan sumber bencana/KRB III juga menyebabkan tingkat risiko serta kerugian yang diakibatkan apabila terjadi bencana sangat tinggi. Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional memiliki peranan penting dalam penataan pertanahan salah satunya melalui penyediaan tanah untuk pemukiman (relokasi) serta tanah untuk pembangunan infrastruktur bagi masyarakat yang tinggal pada kawasan rawan bencana. Kajian ini mencoba menggunakan metode dan pendekatan review literature dan produk-produk hukum yang berbicara tentang ketersediaan tanah. Alokasi ketersediaan tanah khususnya untuk masyarakat rawan bencana dapat dilakukan melalui pengadaan tanah, pendayagunaan tanah cadangan untuk Negara bekas tanah terlantar atau dapat pula dilakukan melalui konsolidasi tanah dengan mendasarkan pada rencana tata ruang wilayah sehingga terwujud lingkungan berkualitas serta masyarakat yang aman dan sejahtera.
Kata Kunci Kata Kunci Kata Kunci Kata Kunci Kata Kunci : Ketersediaan tanah, konsolidasi tanah,bencana

## A. Pengantar
Tanah sebagai kebutuhan dasar setiap manusia merupakan hal pelik untuk ditata dan diatur, mengingat kebutuhan tanah semakin hari sema- kin meningkat dan harganya dari waktu ke waktu semakin mahal, sementara ketersediaannya bersifat tetap dan terbatas. Penguasaan tanah dengan cakupan sangat luas oleh beberapa gelintir orang ditambah dengan praktik spekulasi harga tanah oleh beberapa pihak semakin menyulitkan negara dalam mengelola tanah dalam hal penye- diaan tanah khususnya untuk kepentingan
masyarakat rawan bencana dan ketersediaan tanah untuk kepentingan pembangunan.
Di beberapa Negara, seperti Afrika Selatan, tepatnya di Provinsi Gauteng, pertumbuhan pen- duduk dan kemajuan perekonomian yang pesat namun tidak disertai dengan tingkat inequality dan inequity yang tinggi, menyebabkan beberapa warga terpinggirkan, berada pada kondisi pere- konomian yang lemah dan kualitas lingkungan hidup di bawah standar 1 . Kondisi serupa juga dialami Indonesia, dimana pertumbuhan pendu- duk cukup pesat yaitu 1,49% per tahun (BPS, 2014)
* ** **Staf Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional. Email: westiutami@yahoo.com
1 Kirsten Horrison, 2007, “International Land Banking Practices: Considerations for Gauteng Provinces”, Ur- ban Land Mark, South Africa.
namun pertumbuhan ekonomi serta pem- bangunan tidak merata menyebabkan semakin meningkatnya masyarakat marginal dengan kehidupan tidak layak. Masyarakat tersebut tidak mempunyai pilihan hidup lebih baik yang menga- kibatkan mereka tinggal pada kawasan yang sebe- narnya dilarang peruntukannya sebagai pemu- kiman. Sebagian dari mereka bermukim pada kawasan lindung 2 diantaranya tinggal pada daerah sempadan sungai, daerah pesisir, daerah dengan tingkat kerawanan bencana tinggi, tinggal pada daerah dengan kemiringan lereng terjal/ rawan longsor serta tinggal pada area yang perun- tukannya bukan sebagai pemukiman seperti di pinggiran jalur kereta api, kolong jembatan yang akhirnya menimbulkan slum area . Selain perma- salahan pemukiman kumuh dan kehidupan tidak layak, sebagian penduduk tersebut secara tidak langsung berada dalam ancaman bencana (bencana banjir, longsor, erupsi gunung api, tsu- nami, gelombang pasang, kebakaran, dsb).
Tak dapat dipungkiri kondisi geografis Indo- nesia terletak pada pertemuan empat lempeng benua aktif 3 yang sangat potensial terjadi tum- bukan dan menimbulkan gempa bumi yang da- pat berpotensi terhadap bencana tsunami; struktur geologi berupa patahan aktif yang tersebar di
beberapa pulau (Sumatera, Jawa, Sulawesi, Papua, dsb) menyebabkan beberapa daerah rawan gempa bumi; kondisi Indonesia yang terletak pada ring of f ire dengan jumlah gunung api aktif tersebar dari ujung pulau Sumatera hingga ujung Papua dengan jumlah 129 Gunung api menyebabkan jutaan masyarakat terancam bencana vulkanik; kondisi hidrometeorologis dengan curah hujan tinggi menyebabkan beberapa wilayah rawan terhadap bencana banjir; struktur geologis, kondisi tanah yang lapuk dan tebal pada area perbukitan dengan kemiringan lereng terjal menyebabkan beberapa wilayah rawan terhadap bencana long- sor. Kondisi alam inilah yang menyebabkan ting- ginya tingkat kejadian bencana dan beberapa masyarakat Indonesia berada pada wilayah zona merah. Berikut ini disajikan gambar peta sebaran kerawanan bencana alam setiap Kabupaten yang ada di Indonesia.
Gambar 1. Peta Kerawanan Bencana di Indonesia. (Sumber : www.bnpb.go.id , diakses tanggal 20 Maret 2014)
Dari gambar peta kerawanan bencana (banjir, tanah longsor, gempa bumi, tsunami, kekeringan, kebakaran, angin puting beliung, aktivitas vulka- nik) terlihat beberapa pulau di Indonesia yaitu Jawa, Bali, NTT, NTB, Sumatera, Sulawesi, Maluku merupakan wilayah dengan tingkat kerawanan tinggi terhadap bencana. Dari Gambar 1 dapat dideskripsikan tingkat kerawanan bencana Kabu- paten-kabupaten di Indonesia sebagai berikut.
2 Pasal 1 Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 1990, Kawasan Lindung merupakan kawasan yang ditetapkan dengan fungsi utama melindungi kelestarian lingkungan hidup yang mencakup sumber alam, sumber daya buatan dan nilai sejarah serta budaya bangsa guna kepentingan pembangunan berkelanjutan. Kawasan lindung meliputi: Kawasan yang memberikan perlindungan kawasan bawahnya, kawasan perlindungan setempat, kawasan suaka alam dan cagar budaya dan kawasan rawan bencana.
3 Pertemuan lempeng benua India-australia, Lempeng Pasifik, Lempeng Eurasia dan Lempeng Philipina. Dampak dari tumbukan lempeng benua dapat menimbulkan gempa dengan kekuatan besar majorearthquake (7-8 SR)/ great earth- quake (lebih dari 8 SR) dan dapat menimbulkan tsunami seperti yang terjadi pada tumbukan lempeng India-australia dengan lempeng Eurasia di Aceh.

## Gambar 2. Diagram Tingkat Kerawanan Bencana Kabupaten di Indonsia
Gambar 2 menunjukkan bahwa sebanyak 80 persen dari seluruh kabupaten di Indonesia memiliki kerawanan bencana tinggi. Untuk level provinsi/daerah istimewa, dari 33 provinsi/daerah istimewa, 27 provinsi/daerah istimewa berisiko tinggi dan 6 lainnya berisiko sedang (Indeks Rawan Bencana Indonesia BNPB, 2010). Sebaran tingkat kejadian bencana di Indonesia dapat dijelaskan melalui Gambar 3.
Gambar 3. Peta Kejadian Bencana Per Kabupaten/ Kota 1815 – 2014. (Sumber www.bnpb.go.id ,
diakses Tanggal 20 Maret 2014)
Gambar 3 menunjukkan hampir seluruh kabu- paten/kota yang terletak di Jawa  memiliki inten- sitas kejadian bencana tertinggi sementara jum- lah penduduk yang tinggal di daerah tersebut paling banyak dan paling padat 4 . Kepadatan pen- duduk sangat tinggi khususnya di Jawa tersebut tentunya mengakibatkan daya dukung wilayah dan daya tampung lingkungan sangat berat yang berdampak pada kerusakan lingkungan. Hal inilah yang mengakibatkan hampir 200 kejadian bencana terjadi di Pulau Jawa sementara 50 lain- nya terjadi di luar Pulau Jawa (BNPB, 2014).
Jumlah masyarakat yang menjadi korban, baik meninggal atau luka-luka, akibat bencana di In- donesia sangat tinggi; hal tersebut dikarenakan sebagian masyarakat tinggal pada daerah dekat dengan pusat sumber bencana, diantaranya seba- gai berikut:
1. Masyarakat menempati daerah yang terdapat di sekitar tubuh gunung api. Di beberapa wila- yah Indonesia pertumbuhan penduduk dan aktivitas perekonomian banyak dijumpai cu- kup dekat dengan gunung api dikarenakan kondisi tanahnya subur untuk bercocok ta- nam, mata air dan kebutuhan air mudah di- peroleh. Berdasarkan data dari PVMBG se- banyak 5 juta orang tinggal di wilayah sekitar tubuh gunung api.
2. Masyarakat di Indonesia rentan terhadap tsu- nami karena mereka yang tinggal di pesisir pantai yang berada di dekat daerah penun- jaman lempeng bumi. Di Indonesia terdapat 4 (empat) kawasan megathrust yang berpoten- si tsunami, berdampak pada 2.796.138 jiwa penduduk di seluruh Indonesia (BNPB, 2013).
3. Masyarakat yang rentan terhadap gempabumi adalah yang tinggal di dekat patahan-patahan/ sesar aktif.
4. Penduduk yang rentan terhadap gerakan ta- nah (longsor) adalah mereka yang tinggal di lereng-lereng yang labil dan lereng yang terjal;
5. Masyarakat yang rawan banjir adalah mereka yang tinggal di bantaran-bantaran sungai atau di daerah-daerah yang dahulunya memang merupakan dataran banjir.
Dari beberapa studi yang ada, ada hal menarik yang menjadi pertanyaan, apakah sebenarnya masyarakat telah memahami dan menyadari bahwa mereka berada pada daerah yang terpapar/ rentan terhadap bencana. Beberapa jawaban yang dilontarkan masyarakat mengindikasikan seba- gian penduduk ada yang sadar serta paham na- mun ada pula yang mengacuhkan kondisi ini. Beberapa penduduk yang mengetahui dan
4 Jumlah Penduduk di Pulau Jawa sebanyak 130 Juta jiwa hampir 59% dari total penduduk di Indonesia.

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
menyadari berada pada daerah rawan bencana masih tetap bermukim karena mereka hanya mempunyai tanah di daerah tersebut. Tanah yang ada di daerah rawan bencana selain dijadikan tempat tinggal/pemukiman juga dijadikan sebagai sumber kehidupan (penduduk bekerja pada sek- tor pertanian/perkebunan). Seandainya mereka memiliki tanah dan modal di luar tempat tinggal mereka, yaitu tanah dan penghidupan di tempat lebih aman dan lebih baik, kemungkinan masya- rakat akan bersedia untuk pindah atau dipindah- kan. Berkaca dari hal ini, poin pentingnya adalah masyarakat yang tinggal pada wilayah zona merah tidak memiliki alternatif sumber penghidupan lain selain hanya bisa hidup di lokasi yang sewak- tu-waktu bencana mengancam jiwa dan harta benda mereka. Keterbatasan akan tanah dan tidak adanya pilihan hidup menjadikan mereka ter- belenggu untuk mendapat kehidupan yang lebih layak, tentram, makmur dan bahkan jauh dari kata aman serta sejahtera. Persoalan ketidakber- dayaan masyarakat marginal dan masyarakat pada daerah rawan bencana untuk mengakses ta- nah yang lebih aman untuk bermukim ini mem- butuhkan kebijakan dan solusi yang tepat. Kondisi krusial inilah yang harus dibenahi dan ditata di Indonesia bagaimana masyarakat rawan bencana KRB III yang seharusnya direlokasi dapat dipin- dahkan dan masyarakat rawan bencana yang tidak harus pindah dapat ditata sehingga kawasan tesebut terpenuhi kebutuhan akan infrastruktur, sarana prasarana dan fasilitas untuk evakuasi. Ketersediaan tanah yang luas dan sesuai tentunya dibutuhkan untuk menjawab berbagai persoalan tersebut di atas.

## B. Persoalan Tanah Di Negara Rawan Bencana
Dari berbagai bencana besar yang terjadi di Indonesia, mulai bencana tsunami di Aceh tahun 2004, gempa bumi di Yogyakarta dan Jawa tengah tahun 2006, Erupsi Gunung Merapi tahun 2010,
dan bencana lainnya, menunjukkan bahwa jum- lah korban serta kerugian mencapai angka sangat tinggi. Hal tersebut disebabkan: Pertama, masya- rakat tinggal sangat dekat dengan sumber ben- cana, dimana semakin dekat dengan sumber ben- cana maka dampak kerusakan/kerugian yang dirasakan juga semakin besar. Masyarakat yang tinggal sangat dekat dengan sumber bencana memiliki peluang lebih kecil untuk menghindar dan menyelamatkan diri dari bencana. Kedua, keterbatasan sarana dan prasana serta keterba- tasan jalur serta lokasi evakuasi yang aman pada daerah rawan bencana. Perencanaan, pemanfa- atan tata ruang serta pembangunan yang dilaku- kan tanpa memperhatikan struktur ruang dan tidak tersedianya infrastruktur memadai pada daerah rawan bencana semakin mempersulit masyarakat memperoleh tempat berlindung yang aman. Ketiga, kurangnya pemahaman/kesadaran masyarakat tentang bencana serta kurangnya upaya mitigasi bencana secara holistik. Dari uraian tersebut di atas menunjukkan bahwa beberapa problematika yang berkaitan dengan penataan pertanahan dan pemanfaatan ruang kaitannya dengan bencana adalah ketidaktepatan peng- gunaan dan pemanfaatan tanah pada kawasan rawan bencana III sebagai pemukiman, keterba- tasan dan ketidaktersediaan tanah untuk relokasi penduduk, belum dilaksanakan penataan, peman- faatan dan penggunaan tanah dalam kondisi pra bencana dan atau pasca bencana secara tepat.
Kawasan rawan bencana III dalam rencana tata ruang wilayah secara tegas disebutkan tidak dipe- runtukkan sebagai pemukiman. Namun bagi sebagian besar penduduk yang sudah lama tinggal secara turun temurun, tanah memiliki keterkaitan erat dengan kehidupan manusia, begitu pula manusia memiliki keterkaitan erat dengan ling- kungan, budaya, kekerabatan dan kekeluargaan serta keterkaitan erat dengan sumber ekonomi yang menyebabkan penduduk sangat sulit dire- lokasi. Sebagai contoh adalah sebagian penduduk
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
di lereng Merapi di Dusun Kalitengah Lor, Kali- tengah Kidul dan Srunen, pada saat erupsi tahun 2010 mengakibatkan sebagian besar rumah, lahan pertanian serta semua harta benda yang ada rata dengan tanah tanpa tersisa. Meskipun pemerin- tah secara tegas melarang penduduk bermukim kembali dan pemerintah menyediakan pemu- kiman untuk relokasi, sebagian masyarakat tetap menolak dan tetap tinggal di daerah KRB III dengan radius hanya ± 3 Km dari puncak Merapi. Penduduk di lereng Gunung Merapi tersebut hanyalah contoh kecil dari sebagian besar pendu- duk Indonesia yang masih tinggal pada kawasan KRB III. Permasalahan relokasi tentunya bukan hanya memindahkan penduduk dari tempat yang tidak aman ke tempat aman, namun juga harus memperhatikan aspek-aspek sosial, budaya dan perekonomian serta pemanfaatan tanah seoptimal mungkin demi terwujudnya lingkungan dan sumberdaya alam yang berkualitas demi terwu- judnya masyarakat yang sejahtera. Bercermin dari problematika tersebut maka penataan dan pem- bangunan di Indonesia, khusunya pada daerah bencana tidak hanya dipandang sebagai pem- bangunan fisik semata, namun juga harus mem- perhatikan aspek sosial, budaya, ekonomi, dan aspek-aspek penting lainnya.
Kejadian bencana gempabumi dan  tsunami di Aceh tahun 2004, bencana gempabumi di Yogyakarta dan Jawa Tengah tahun 2006, erupsi Gunung api Merapi di Yogyakarta dan Jawa Tengah tahun 2010, bencana banjir tahunan yang sering melanda Jakarta dan masih banyak ben- cana lainnya menyisakan permasalahan dan ter- kait  tanah dan pemanfaatan pola ruang yaitu:
1. Bagaimana seharusnya penataan, pengaturan dan pemanfaatan tanah pada kawasan ben- cana dilakukan, baik pada masa pra bencana dan/atau pasca bencana;
2. Bagaimana apabila terjadi degradasi kualitas/ kemampuan tanah sehingga tidak bisa dija- dikan sebagai lahan pertanian/perkebunan;
3. Bagaimana dengan status dan pengelolaan tanah pada Kawasan Rawan Bencana (KRB) III 5 ;
4. Bagaimana upaya penyediaan tanah untuk lokasi evakuasi dan tanah untuk relokasi pen- duduk;
5. Bagaimana seharusnya pembangunan dilak- sanakan khususnya di daerah rawan bencana sehingga pembangunan tersebut dapat mengurangi dan menekan risiko bencana.

## C. Tanah, Pembangunan, dan Bencana
Pembangunan merupakan proses yang dila- kukan secara terus menerus dalam rangka mem- perbaiki indikator sosial maupun ekonomi pada suatu wilayah dari waktu ke waktu (Sumodi- ningrat, 2009). Di dalam pembangunan terdapat proses yang multi dimensional yang menyangkut perubahan-perubahan penting dalam suatu struk- tur, sistem sosial, ekonomi, sikap masyarakat dan lembaga-lembaga nasional, akselerasi pertum- buhanekonomi, pengurangan jumlah pengang- guran dan pemberantasan kemiskinan (Muta’ali, 2014).
Dari sudut sosiologis-antropologis pem- bangunan dipandang dapat membawa berbagai dampak bagi kehidupan manusia; pembangunan ibarat dua sisi mata uang dimana pada satu sisi dapat mensejahterakan kehidupan masyarakat, namun di sisi lain pembangunan justru semakin menyengsarakan masyarakat. Lalu, pem- bangunan seperti apa yang menyengsarakan
5 Kawasan rawan bencana merupakan kawasan lindung yang perlu dijaga untuk melindungi manusia dan berbagai kegiatannya dari bencana yang disebabkan oleh alam maupun secara tidak langsung oleh perbuatan manusia. Kriteria kawasan rawan bencana alam adalah kawasan yang diidentifi- kasi sering dan berpotensi tinggi mengalami bencana alam. Perlindungan kawasan lindung/rawan bencana dapat dilaku- kan dengan pengaturan pemanfaatan tanah yaitu tidak disa- rankan untuk kegiatan budidaya kecuali yang tidak menganggu kawasan lindung (Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun 1990).

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
masyarakat? yakni pembangunan yang tidak merata 6 dan tidak melibatkan partisipasi masya- rakat di dalamnya, baik dalam sektor ekonomi, penyediaan lapangan kerja, sektor kelestarian/ keberlanjutan alam dan lingkungan. Dalam kaitan dengan pertanahan, pembangunan tersebut hanya mengambilalih hak rakyat atas tanah dengan ganti rugi yang tidak berimbang dimana di dalam tanah beserta segala yang ada diatasnya terdapat sumber penghidupan dan sumber pere- konomian serta jaminan lingkungan hidup untuk rakyat. Pembangunan model ini hanyalah mengambil keuntungan sebesar-besarnya untuk kepentingan pribadi/golongan/perusahaan dan meninggalkan masyarakat/penduduk asli dalam kondisi kesengsaraan dan kemiskinan. Pem- bangunan ini dapat memicu terjadinya kemis- kinan yang terbagi karena satu-satunya akses mereka yaitu tanah sudah terampas dan tentunya pembangunan tersebut memicu terjadinya ben- cana.
Dalam tinjauan bencana, pembangunan dapat berdampak positif namun juga dapat berdampak negatif 7 . Pembangunan dapat mengakibatkan penduduk semakin rentan apabila pembangunan tersebut tidak memperhatikan aspek lingkungan, sosial ekonomi terhadap masyarakat yang ada di sekitarnya ( maldevelopment ) 8 . Pembangunan
bersifat eksploitasi secara besar-besaran yang dilakukan tanpa memperhatikan aspek ekologis dan keberlanjutan alam tentunya akan mengu- rangi daya dukung lingkungan dan mengaki- batkan bencana. Pembangunan yang sifatnya hanya fisik berupa jalan, gedung, pembangunan mall/pusat perbelanjaan, industri-industri dengan menggusur penghidupan masyarakat dan melumpuhkan perekonomian masyarakat kecil tentunya menyebabkan masyarakat semakin miskin dan semakin rentan. Pembangunan skala besar yang membutuhkan tanah jutaan hektar tanpa melibatkan peran aktif masyarakat lokal dalam pelaksanaannya maupun dalam menikmati hasil pembangunan, tentunya akan meningkat- kan kesenjangan sosial, memperburuk kehidupan rakyat, membawa dampak buruk terhadap ling- kungan serta mempersempit ketersediaan tanah di masa mendatang.
Tanah, dimana segala aktivitas manusia bergan- tung dan berada di atasnya dimasa mendatang dikhawatirkan akan semakin langka dan harganya semakin mahal. Desakan berbagai kepentingan yang mengatasnamakan pembangunan dikhawa- tirkan akan semakin memperburuk ketersediaan dan pengaturan tanah di kemudian hari ditengah ancaman bencana dari tahun ke tahun yang semakin meningkat dan dampak dari bencana terhadap kehidupan semakin tinggi. Hal yang dikhawatirkan di masa mendatang adalah dengan pembangunan yang terus menerus akan mem- persulit akses untuk memperoleh tanah guna memenuhi kebutuhan masyarakat rawan bencana dan masyarakat dalam artian luas.

## D. Keberhasilan Penyediaan Tanah
( Land Banking ) di Berbagai Negara
Konsep ketersediaan tanah sudah banyak dite- rapkan dibeberapa negara. Salah satu negara yang
6 Bentuk ketimpangan pembangunan meliputi tiga hal yaitu: ketidakmerataan antar golongan penduduk dengan indikasi masih banyak penduduk miskin, ketidakmerataan antar sektor dan ketidakmerataan antar wilayah dengan indikasi bentuk dualisme antara sektor pertanian yang semakin menurun peran dan produktivitasnya namun menampung dan menyerap tenaga kerja cukup banyak dan sektor industry yang cenderung capital intensive dengan daya serap tenaga kerja yang rendah (Gunawan Sumodinigrat, 1999, Pemberdayaan Masyarakat dan Jaringan Pengaman Sosial , PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta).
7 Stephenson, RS, 1991, Pembangunan dan Bencana, Institut Studi Pembangunan, UNDP dan Intertect.
8 Malpraktek pembangunan/ maldevelompent merupakan tindakan pembangunan yang seringkali kontradiktif dalam pelaksanaanya. Maldevelompent merupakan salah satu
tindakan merancang bencana di masa mendatang. Njurumana, Gerson ND, 2006, “Pembangunan dan Bencana” , dalam Majalah Kehutanan Indonesia Edisi V Tahun 2006).
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
berhasil dalam menyediakan tanah melalui pro- gram land banking adalah di Afrika Selatan. Dimana negara mampu mengalokasikan tanah untuk kepentingan masyarakat yang kurang mampu mengakses tanah untuk kebutuhan pemukiman. Bank tanah di Geuteng Afrika Selatan tersebut mampu mengurangi permasa- lahan kebutuhan pemukiman untuk rakyat dan mampu mengontrol harga tanah. Kesuksesan tersebut direpresentasikan dengan wujud Peme- rintah Geuteng dalam menata kawasan pemu- kiman kumuh pada daerah perkotaan yang miskin dan daerah sub-urban. Di beberapa negara lain seperti Swedia, Belanda, atau Alberta, implemen- tasi program land banking pada kawasan sub-ur- ban cukup berhasil. Bank tanah yang sudah dite- rapkan mampu mengontrol pertumbuhan dan pembangunan pada masyarakat sub-urban; bank tanah juga dapat mengontrol setiap bidang tanah sehingga penggunaan tanah untuk masyarakat dapat berjalan secara harmonis dan efisien 9 . Bebe- rapa prinsip dan pedoman kesuksesan dalam menyediakan bank tanah di beberapa negara tersebut adalah bank tanah diharuskan:
1. Dapat meningkatkan akses masyarakat miskin dan kelompok yang menjadi target bank tanah;
2. Dapat mengurangi laju inflasi terhadap harga tanah dan para spekulan tanah;
3. Harus dapat meningkatkan struktur kepemi- likan tanah bagi landless (Harisson, 2007).
Kerja pemerintah tentunya sangat dibutuhkan untuk memenuhi beberapa persyaratan penye- lenggaraan bank tanah, ketika pemerintah meme- gang teguh tujuan tersebut dan dapat di realisa- sikan untuk masyarakat, maka tingkat keperca- yaan masyarakat terhadap program land banking akan meningkat. Ada tiga kegiatan mendasar
dalam pelaksanaan bank tanah:
1. Land acquisition /akuisasi tanah; proses akuisisi tanah oleh pemerintah untuk bank tanah da- pat dilakukan melalui proses ganti rugi, proses tukar menukar tanah dengan prosedur yang telah ditetapkan menurut peraturan perun- dang-undangan yang berlaku.
2. Land management /pengelolaan bank tanah; yaitu proses mengelola tanah yang sudah diakuisisi sebagai obyek bank tanah. Penge- lolaan dan pengamanan bank tanah merupakan proses penting. Bank tanah seharusnya memiliki kondisi geograf is yang spesif ik dan penggunaannya bertujuan lebih produktif 10 . Tanah yang sudah ditetapkan sebagai bank tanah hendaknya secara legal sudah dikelola dengan baik. Proses pendaf- taran terhadap tanah-tanah tersebut tentunya akan mempermudah proses pembangunan di atas tanah di kemudian hari dan tidak menim- bulkan konf lik terhadap penguasaan dan pemanfaatan tanah. Ketika tanah tersebut su- dah terdaftar dan obyek pemanfaatannya jelas maka tidak akan terjadi penyalahgunaan penggunaan tanah untuk kepentingan umum/kepentingan masyarakat.
3. Land development ; yaitu bagaimana pelak- sanaan pembangunan dan untuk kepentingan umum diatas bank tanah ditujukan.
Penataan tanah di beberapa negara seperti di United States dengan program land banking telah berhasil memenuhi kebutuhan masyarakat untuk tempat tinggal pada kawasan sub-urban sehingga mampu menata/meminimalisir kerugian apabila terjadi bencana dan kerusakan lingkungan/sum- berdaya alam. Kegiatan land banking yang dite- rapkan di US tersebut juga mampu menganti- sipasi lonjakan harga tanah serta mampu mencu-
9 Stoebuck B William, 1996, “Suburban Land bank- ing ” , HeinOnline (http:HeinOnline.org), University Illenois Law Review.
10 Alexsander Franks S, 2005, “Land Bank Authori- ties: A Guide for The Creation and Operation of Local Land Bank ”, Local Initiatives Suport Corporation, USA.
kupi kebutuhan akan tanah untuk berbagai kepentingan pembangunan 11 . Land banking yang diterapkan di Amerika Utara tidak hanya sebatas mencadangkan tanah di daerah urban, sehingga harga tanah/harga pasar terkontrol dan keterse- diaan tanah untuk berbagai kepentingan tercu- kupi. Land banking di Amerika Utara juga mampu mengontrol pemanfaatan dan penataan ruang disesuaikan dengan sistem perencanaan yang te- lah ditetapkan oleh pemerintah 12 .
Selain US, Jepang merupakan contoh negara yang berhasil menata pertanahan melalui program Land Readjustment 13 dimana negara memiliki kekuasaan penuh terhadap pengaturan dan penataan tanah 14 . Penataan pertanahan melalui program land readjustment di Jepang mulai me-
nunjukkan hasil setelah Perang Dunia II. Keber- hasilan program land readjustment secara berke- sinambungan dan perencanaan tata ruang yang tepat di Jepang mampu mengatur tanah sehingga terwujud pemanfaatan tanah secara optimal. Penataan tanah di Jepang tidak hanya memper- hatikan faktor ekonomi namun juga memper- hatikan faktor lain seperti bencana sehingga hasil dari program tersebut mampu mengalokasikan tanah sebagai tempat evakuasi/keselamatan war- ga, penataan tanah yang dialokasikan bagi pem- bangunan seperti shelter evakuasi tsunami, ba- ngunan berupa barier penahan tsunami dan bangunan lain yang peruntukannya sebagai pengurang risiko bencana, maupun tanah ham- paran yang dialokasikan untuk pemenuhan kebu- tuhan pasca bencana sudah disediakan dan diatur dengan baik 15 .
Teknik Land Readjustment atau Land Pooling yang diterapkan pada kawasan urban di Jepang, Taiwan, Korea Selatan mampu mengoptimalkan pemanfaatan tanah secara efektif/optimal dalam konteks memberikan peluang bagi pemerintah dan masyarakat untuk membangun berbagai sara- na-prasarana dan infrastruktur penting yang dibutuhkan. Selain mengontrol harga, infrastruk- tur dan tatanan pemanfaatan ruang tertata dengan baik, land readjustment juga mampu memberikan pencadangan tanah bagi pemerintah untuk kegiatan pembangunan lainnya 16 . Beberapa Negara tersebut pada tahun yang bersamaan men- dorong Indonesia khususnya di Jakarta (Devas, 1983) dan Medan (DHV, 1985) untuk melakukan program serupa. Bagaimana dengan Indonesia
11 Stoebuck B William, 1996, “Suburban Land bank- ing ” , HeinOnline (http:HeinOnline.org), University Illenois Law Review. Proffesor of Law, University of Washington, Seattle B.A. 1951, Wichita State University M.A. 1953, Indiana University; J.D. 1959, University of Washington; S.J.D. 1973, Harvard University, Sub Urban Land Bankin, HeinOnline.
12 Fadyen Mc Stuart, “The Economic Implications of Urban Public Land Banking ” . Versi awal dari artikel ini telah dipresentasikan pada “the 1976 Western Regional Science Association annual meetings” dan “the Urban Land Symposia” yang disponsori oleh Canadian Council on So- cial Development.
13 The Land readjustment projectis a project with pro- motes public welfare by developing sound urban areas by means of changing shapes and conditions of land parcels, and con- struction or realocation of public facilities in order to increase the utility of sites and improve the public facility. Namely, an area yet to be developed or planned to be develop into an urban- ized area is selected for a land readjustment project, and through its implementation public facilities such as roads and park are improved, and shapes and conditions of sites within the project are improved by combining, dividing, annexing and replot- ting them. Person who own land and have other interest and right in the area share equitably the responsibility or creating land necessary for the public facilities. (Haruo Nagamine, Land Readjusment in Japan ).
14 Nagamine Haruo, 1986, “The Land Readjustment Techniques of Japan ” , Kinki University, Higashi-Osaka, Japan. Pergamon Journals Ltd, Habitat INTL. Vol 10. No. 1/2  Pp. 51 – 58.
15 Hein Carola, Shaping Tokyo: “Land Development and Planning Practice in The Early Modern Japanese Me- tropolis”. Journal of Urban History 2010 36:447, Sage Pub- lications.
16 Ballabh P Acharya, 1989, “The Transferability of the Land Pooling /Readjusment Techniques” , Habitat INTL. Vol 12. No 4. Pp.103 – 117, Pergamon Press. Divi- sion of Human Settlements, AIT, G.P.O. Bangkok 2754, Bangkok 1051, Thailand.
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
sebagai negeri multibencana dengan jumlah intensitas, periode ulang, dan magnitude bencana tinggi, dengan jumlah kepadatan penduduk cukup tinggi dan pembangunan tidak merata dapat mengatur serta menata tanah untuk kese- lamatan warga dan mengatur ketersediaan tanah untuk sebesar-besar kemakmuran dan kesejah- teraan rakyat? Bagaimana dengan amanah perun- dang-undangan yang telah ditetapkan dan bagai- mana program/kebijakan yang dapat diterapkan untuk memenuhi ketersediaan tanah dan pena- taan tanah yang optimal di Indonesia?

## E. Amanah Perundang-undangan
Indonesia memiliki hamparan tanah yang sangat luas dan subur dengan potensi kekayaan alam yang berlimpah dan beraneka ragam, na- mun konsentrasi kepadatan penduduk hanya terpusat di Jawa yaitu 59% dari total penduduk Indonesia tinggal di Jawa. Kondisi Jawa sebagai kawasan multibencana (ancaman bencana banjir, longsor, erupsi gunung api, gempabumi, tsunami, kekeringan, dsb) dengan tingkat kepadatan pen- duduk tinggi tentunya berdampak pada degra- dasi lahan dan lingkungan. Berbagai tekanan yang diakibatkan oleh aktivitas serta pertumbuhan penduduk di Jawa untuk memenuhi kebutuhan pemukiman, pemenuhan kebutuhan pangan dan ekonomi inilah yang mengakibatkan desakan kebutuhan tanah semakin tinggi sehingga sering- kali penggunaan serta pemanfaatan tanah tidak sesuai dengan tataruang yang akibatnya berujung pada bencana.
Di dalam konsep negara dan tanah sebagai- mana tertuang dalam amanah UUD Pasal 33 ayat 3: Negara diberikan kewenangan berupa hak menguasai bumi, air dan kekayaan alam yang ter- kandung di dalamnya untuk sebesar-besar ke- makmuran rakyat. Hak Menguasai Negara terse- but kemudian dijabarkan dalam Undang-undang Nomor 5 tahun 1960 tentang peraturan dasar pokok-pokok agraria pada pasal 2 ayat 2 bahwa
Negara diberikan kewenangan untuk: a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntu- kan, penggunaan, persediaan dan pemeliha- raan bumi, air ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.
b. Menentukan dan mengatur hubungan hu- kum antara orang-orang dengan bumi, air, ruang udara dan kekayaan alam yang terkan- dung di dalamnya;
c. Menentukan dan mengatur hubungan hu- kum antara orang-orang dan perbuatan hu- kum yang berkaitan dengan bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.
Berdasarkan UUD 1945 dan UUPA pasal 2 ayat 2 tersebut sangatlah jelas bahwa Negara/Peme- rintah diberikan kewenangan untuk mengatur dan menyelenggarakan hal-hal yang berkaitan dengan bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan yang ada di dalamnya. Dalam konteks ini terma- suk kewenangan Negara/pemerintah untuk turun tangan dalam kehidupan sosial dan ekonomi rakyatnya untuk mencapai kesejahteraan dan kemakmuran rakyat. Selain pengaturan dan pengelolaan terhadap tanah, pemerintah/negara juga mempunyai kewajiban dalam hal melindungi warga masyarakat dari berbagai ancaman (ben- cana alam atau bencana non alam) sebagaimana tertuang dalam UU Nomor 24 Tahun 2007 ten- tang Penanggulangan Bencana.
Di dalam Peraturan perundangan tentang Penataan ruang, Negara mempunyai kewe- nangan penuh terhadap pengaturan penataan ruang dan tanah dengan salah satunya memper- hatikan aspek bencana dengan tetap menghor- mati hak seseorang. Permasalahan yang ada adalah bahwa aspek bencana belum sepenuhnya diterapkan dalam penyusunan penataan ruang dan belum sepenuhnya diimplementasikan dalam pengaturan struktur ruang. Hal ini dapat dilihat dari, sebagaimana telah diulas pada awal tulisan ini, pemanfaatan ruang di beberapa wilayah

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
masih banyak yang belum tepat, contohnya pemanfaatan kawasan rawan bencana III sebagai area pemukiman, pemanfaatan daerah resapan air sebagai kawasan industri, dan berbagai pelang- garan yang banyak terjadi mengakibatkan keru- sakan ekosistem dan lingkungan.
Di dalam UU Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang dan PP Nomor 26 Tahun 2008 tentang RTRW Nasional telah ditetapkan bebe- rapa tipe kawasan lindung yaitu: (1) kawasan yang memberikan perlindungan terhadap kawasan bawahnya, (2) kawasan perlindungan setempat, (3) kawasan suaka alam, pelestarian alam dan cagar budaya, (4) kawasan rawan bencana alam 17 , (5) kawasan lindung geologi dan (6) kawasan lindung lainnya.
Dengan perkembangan teknologi pengin- deraan jauhdan GIS maka zonasi daerah rawan bencana dapat disusun dengan lebih mudah. Zonasi tersebut hendaknya dapat dijadikan dasar bagi pemerintah dalam pengaturan penggunaan dan pemanfaatan tanah, sehingga ke depan da- erah-daerah yang berada pada zonasi rawan dapat ditertibkan penggunaannya sesuai dengan arah struktur ruang KRB 18 . Di dalam perencanaan pe- nataan ruang pada kawasan tersebut harus mem- perhatikan beberapa hal yaitu:
a. Harus dijaga kesesuaiannya dengan fungsi kawasan yang ditetapkan dalam rencana tata ruangnya;
b. Melarang kegiatan pemanfaatan ruang yang berdampak tinggi pada fungsi lindung dan merelokasi kegiatan-kegiatan budidaya yang tidak memenuhi persyaratan;
c. Memperhatikan kriteria tingkat kerawanan/ tingkat risiko serta mengupayakan rekayasa
untuk mengeliminir faktor-faktor penyebab tingginya tingkat kerawanan/risiko;
d. Mengacu pada beberapa peraturan dan pera- turan terkait;
e. Menghormati hak yang dimiliki seseorang sesuai peraturan;
f. Memperhatikan aspek aktifitas manusia yang telah ada sebelumnya dan dampak yang ditim- bulkan.
Dalam memanfaatkan ruang pada wilayah KRB ada hal yang disyaratkan untuk dipenuhi salah satunya adalah standar pelayanan minimal dalam penyediaan sarana dan prasarana.
Menanggapi amanah perundang-undangan tersebut, maka diperlukan refleksi atau flash back sudah sejauh manakah upaya Negara/pemerintah untuk rakyat dalam konteks memberikan kehi- dupan dan penghidupan yang lebih layak. Apa- kah Negara akan tetap membiarkan masyarakat secara turun temurun tinggal pada zona merah? Inti dari permasalahan ini adalah masyarakat tersebut tidak mempunyai pilihan lain terhadap akses “tanah” dan penghidupan yang lebih layak. Dalam hal ini sebenarnya Negara mempunyai andil besar untuk mengaturnya terlebih lagi untuk kepentingan keselamatan.

## F. Ketersediaan Tanah di Indonesia
Kondisi ancaman berbagai jenis bencana, tingginya jumlah korban yang dapat diakibatkan bencana, serta bagaimana masyarakat mempe- roleh tanah untuk lokasi evakuasi/memperoleh tanah untuk hidup lebih aman merupakan tang- gungjawabpemerintah. Di tengah tuntutan pem- bangunan yang sangat pesat tentunya kebutuhan akan tanah juga semakin tinggi. Bagaimana Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN dalam hal ini menjawab berbagai kebutuhan akan tanah di kemudian hari merupakan pekerjaan besar yang harus segera diselesaikan. Bank tanah 19
17 Kawasan rawan gerakan tanah/longsor; kawasan rawan banjir; dan kawasan rawan gelombang pasang.
18 Struktur ruang adalah susunan pusat-pusat pemukiman dan sistem jaringan prasarana dan sarana yang berfungsi sebagai pendukung kegiatan sosial ekonomi masyarakat di KRB memiliki hubungan fungsional.
19 Konsep land banking mengimplikasikan bahwa pemerintah menyiapkan tanah sebelum adanya kebutuhan.
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
ataupun ketersediaan tanah merupakan alternatif jawaban dalam menyediakan tanah untuk pemukiman/relokasi bagi penduduk yang berada sangat dekat dengan sumber bencana, keterse- diaan tanah untuk pembangunan fasilitas dan sarana prasarana serta ketersediaan tanah terbuka untuk evakuasi. Ketersediaan tanah tersebut diharapkan mampu memberikan jawaban bagi kebutuhan akan tanah untuk pemenuhan pem- bangunan bagi kepentingan keselamatan umum dan persediaan tanah untuk relokasi pemukiman bagi masyarakat rawan bencana. Upaya penye- diaan tanah dapat dilakukan melalui tiga kebi- jakan yaitu melalui pendayagunaan tanah Negara bekas tanah terlantar, konsolidasi tanah dan melalui pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.

## G. Tanah Cadangan Negara Untuk Korban Bencana
Di dalam amanah Peraturan Presiden RI No- mor 11 tahun 2010 tentang Penertiban Tanah Terlantar dan Peraturan Kepala BPN nomor 5 Tahun 2011 tentang Pendayagunaan Tanah Ter- lantar menyebutkan bahwa pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar dapat dilakukan melalui peruntukan dan pengaturan peruntukan penguasaan, pemilikan, penggunaan dan peman- faatan tanah untuk kepentingan masyarakat melalui reforma agraria, program strategis negara dan untuk cadangan negara lainnya. Di dalam peraturan perundang-undangan tersebut juga mengatur bahwa tanah cadangan negara lainnya adalah tanah negara bekas tanah terlantar yang dicadangkan antara lain untuk memenuhi kebu- tuhan tanah bagi kepentingan pemerintah, pertahanan dan keamanan, kebutuhan tanah
akibat adanya bencana alam, relokasi dan pemukiman kembali masyarakat yang terkena pembangunan untuk kepentingan umum. Ber- dasarkan peraturan ini maka Pemerintah dapat mengalokasikan tanah untuk relokasi penduduk yang berada pada daerah rawan bencana tingkat IIIbaik sebelum bencana terjadi atau merelokasi penduduk korban bencana (relokasi pasca bencana). Peraturan ini memberikan ruang bagi Negara dalam penyediaan tanah/cadangan tanah khususnya untuk masyarakat korban bencana. Namun sudah sampai sejauh mana Negara menyiapkan dan mengalokasikan tanah tersebut, dan bagaimana idealnya proses relokasi tersebut dilakukan belum dijelaskan/dijabarkan lebih lanjut.
Proses relokasi terhadap penduduk yang tinggal pada daerah rawan bencana dipindahkan ke area baru yang lebih aman salah satunya melalui program transmigrasi telah dilakukan beberapa tahun lalu. Dari program yang telah dilaksanakan sebagian penduduk ada yang berhasil meningkatkan kesejahteraan hidupnya di daerah relokasi baru namun ada pula yang gagal. Permasalahan relokasi tentunya bukanlah hal yang mudah dan dapat diterima secara legowo oleh masyarakat. Beberapa hal yang disarankan dalam mengelola cadangan tanah tersebut antara lain:  Pertama; perencanaan, perlindungan, pe- netapan terhadap tanah-tanah yang diperuntuk- kan sebagai lokasi relokasi/masyarakat korban bencana perlu dilakukan secara matang. Tinggi- nya tingkat ancaman bencana di beberapa wilayah di Indonesia tentunya menjadi dasar perhi- tungan/perkiraan kebutuhan tanah untuk korban bencana dan relokasi. Dengan kesiapan tersebut maka ketika terjadi bencana, proses relokasi dan ketersediaan tanah sebagai pemukiman dan sum- ber penghidupan bagi masyarakat dapat terlak- sana secara cepat. Kedua, tanah yang dialokasikan untuk relokasi korban bencana alam hendaknya dilakukan penilaian terhadap kemampuan serta
Keuntungannya adalah memungkinkan pembelian tanah untuk kebutuhan publik dengan harga yang relative murah dan merupakan suatu alat untuk mempengaruhi kerangka pembangunan selaras dengan tujuan-tujuan perencanaan pembangunan (UNESCAP, 1993).

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
kesesuaiannya, sehingga arahan penggunaan dan pemanfaatan tanah dapat dilaksanakan secara optimal dan tepat sasaran sesuai dengan rencana tata ruang wilayah yang telah ditetapkan.Ketiga, pengamanan terhadap tanah tersebut perlu dila- kukan sehingga tujuan alokasi tanah cadangan Negara untuk korban bencana tepat sasaran.
Dalam proses relokasi hendaknya masyarakat tidak dipandang sebagai obyek yang dapat dengan mudah dipindahkan, mereka hendaknya diperla- kukan sebagai subyek dan manusia secara utuh, dimana mereka memiliki kehidupan sosial, kehidupan budaya, kehidupan ekonomi yang saling terintegrasi. Dalam hal ini pemindahan pen- duduk harus diselaraskan dengan kehidupan sebelumnya apakah masyarakat yang dipindahkan adalah masyarakat gunung ataukah masyarakat pesisir atau masyarakat yang tinggal pada dataran rendah, sehingga area baru yang disediakan seti- daknya hampir sama dengan pola kehidupan sebelumnya. Kondisi geomorfologis suatu wilayah sangat berpengaruh terhadap pola mata penca- harian penduduk (bertani, berkebun, nelayan) sehingga masyarakat dapat hidup layak di tempat baru. Pemenuhan sarana dan prasarana serta fasi- litas umum yang memadai bagi penduduk korban bencana perlu dipenuhi sehingga mereka dapat memperoleh kehidupan yang berkesinambungan serta mendapat kehidupan yang lebih layak.
Beberapa kegagalan dan penolakan masyarakat untuk direlokasi selama ini dikarenakan masya- rakat dipandang sebagai obyek semata. Masya- rakat hanya dipindahkan di tempat lebih aman tanpa mempertimbangkan kesinambungan ekonomi dan kesejahteraan, yang mengakibatkan kehidupan di tempat baru berada di bawah stan- dar dan jauh di bawah penghidupan sebelumnya. Selain itu, proses relokasi yang diterapkan oleh pemerintah selama ini kurang melibatkan par- tisipasi aktif masyarakat sehingga berbagai peno- lakan dan kegagalanpun terjadi.

## H. Ketersediaan Tanah Melalui Konsolidasi Tanah
Program Konsolidasi tanah telah berhasil dilaksanakan di beberapa negara seperti Taiwan, Jepang, Korea Selatan, Canada, Australia, US, Afrika, Negara-negara Eropa dan masih banyak negara lainnya; sementara di Indonesia program ini baru dilaksanakan di berberapa daerah. Kon- solidasi tanah hendaknya tidak dipandang sebagai penataan tanah secara sempit, namun harus dipandang secara luas, holistik, dan dalam pelak- sanaanya harus terintegrasi, komprehensif dan terkoordinir. Sesuai dengan amanah perundang- undangan, konsolidasi tanah merupakan kebi- jakan yang mampu menata kembali penguasaan dan pemanfaatan tanah dengan melibatkan partisipasi aktif dari masyarakat sehingga dapat meningkatkan kualitas lingkungan serta sumber daya alam yang ada dan mampu mewujudkan kesejahteraan masyarakat secara luas. Program Konsolidasi tanah yang dapat dilaksanakan sedini mungkin dengan cakupan area luas mendasar- kan pada rencana tata ruang wilayah serta mene- rapkan aspek-aspek kebencanaan tentunya men- jadi solusi tepat bagi penataan optimalisasi fungsi tanah. Konsolidasi tanah yang terintegrasi dan komprehensif tentunya mampu menata perta- nahan dalam menyediakan sarana-prasarana serta fasilitas yang dibutuhkan khususnya pada daerah rawan bencana.
Program konsolidasi di Indonesia masih menemui banyak kendala dibandingkan dengan negara lain, hal tersebut dikarenakan kurangnya kesadaran masyarakat dan pemerintah akan pentingnya konsolidasi tanah di kemudian hari demi terwujudnya tatanan kehidupan yang lebih baik. Selain itu kurangnya koordinasi dan belum terintegrasinya berbagai elemen terkait konsoli- dasi tanah menjadikan program ini masih ter- sendat-sendat dalam perjalanannya. Dalam kon- teks bencana konsolidasi tanah dapat membe- rikan manfaat besar, konsolidasi tanah dapat
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
diterapkan baik dalam kondisi pra bencana maupun kondisi pasca bencana. Amanah yang tertuang dalam peraturan kepala Badan Perta- nahan Nasional Nomor 4 Tahun 1991 menye- butkan bahwa salah satu pelaksanakan Konso- lidasi tanah diprioritaskan pada daerah pasca bencana (dapat pula diterapkan pada daerah tingkat kerawanan bencana tinggi). Namun kem- bali lagi program ini baru sebagian kecil terlak- sana.
Konsolidasi tanah pada daerah pasca bencana dengan mendasarkan tata ruang tentunya dapat mengatur penataan tanah seoptimal mungkin dan mampu menyediakan alokasi tanah untuk pem- bangunan sarana prasarana yang dibutuhkan seperti pembangunan jalur evakuasi yang aman, penyediaan shelter tempat evakuasi, penyediaan ruang terbuka untuk keselamatan dari gempa bumi dan ketersediaan tanah untuk ditanami mangrove atau cemara sebagai kawasan lindung dari bencana tsunami. Konsolidasi tanah dan pro- gram kebijakan pengadaan tanah dapat memini- malisir ketidaktepatan pemanfaatan ruang sebagai contoh mengosongkan kawasan sempa- dan pantai sebagai zero pemukiman, mengo- songkan daerah KRB III bencana longsor, benca- na erupsi vulkanik sehingga apabila terjadi bencana jumlah korban dan risiko dapat ditekan. Pengarusutamaan pengurangan risiko bencana melalui konsolidasi tanah pada daerah rawan ben- cana merupakan solusi bagi Pemerintah dimana pelaksanaannya dibutuhkan dukungan dan koor- dinasi dari berbagai pihak Kementerian/Kelem- bagaan serta partisipasi aktif dari masyarakat.

## I. Ketersediaan Tanah Melalui Pengadaan Tanah
Untuk mengantisipasi dan melindungi kepen- tingan pemilik hak atas tanah dalam pem- bangunan, BPN dalam hal ini sebagai Lembaga yang memegang kewenangan dalam pengaturan tanah telah merumuskan Undang-undang
Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum yang bertujuan untuk mewujudkan tanah bagi pelaksanaan pem- bangunan guna meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran bangsa, negara dan masyarakat dengan tetap menjamin kepentingan pihak yang berhak. Beberapa hal yang diamanahkan UU tersebut diantaranya bahwa Pengadaaan tanah untuk kepentingan umum salah satunya digu- nakan untuk Fasilitas Keselamatan Umum. Dalam UU ini juga mengamanahkan tentang proses ganti rugi yang adil untuk para pemegang hak yang dilepaskan haknya atas tanah yang mereka miliki.
Di dalam huruf j dan huruf n UU Nomor 71 Tahun 2012 menyebutkan bahwa penyediaan tanah untuk keselamatan umum dan tanah untuk penataan pemukiman kumuh merupakan bagian dari tujuan adanya pengadaan tanah. Dalam hal ini tentunya dibutuhkan penjabaran dan kebi- jakan yang lebih jelas bagaimana hal tersebut diterapkan. Selama ini penyediaan tanah bagi kepentingan umum banyak dimanfaatkan sebatas pada tanah untuk pembangunan jalan, pem- bangunan fasilitas sosial, fasilitas umum, rumah sakit, kawasan pemerintahan, prasarana pendi- dikan. Kemudian bagaimana dengan tanah untuk kepentingan keselamatan umum di tengah kon- disi Indonesia dengan tingkat ancaman bencana yang sangat tinggi dan bagaimana dengan tanah untuk masyarakat marginal dengan kehidupan di bawah standar?
Prinsip pengadaan tanah tentunya harus selalu mengedepankan prinsip kemanusiaan, keadilan, kemanfaatan, kepastian, keterbukaan, kesepa- katan, keikutsertaan, keberlanjutan  dan kesela- rasan sesuai dengan nilai-nilai berbangsa dan bernegara. Sesuai dengan UU, bahwa pengadaan tanah untuk kepentingan penyelenggaraanya harus sesuai dengan: (a) Rencana Tata Ruang Wilayah, (b) Rencana pembangunan nasional; (c)
Rencana strategis; dan (d) Rencana kerja setiap instansi yang memerlukan tanah. Undang- undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan ruang, pada pasal 6 ayat 1 huruf a mengama- nahkan bahwa  penyelenggaraan penataan ruang harus memperhatikan:  kondisi f isik wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang rentan terhadap bencana. Dalam Undang-undang ter- sebut disebutkan pula bahwa penyelenggaraan penataan ruang bertujuan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, dimana negara memberikan kewenangan tersebut kepada pemerintah dan pemerintah daerah dilakukan dengan menghor- mati hak yang dimiliki orang sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Berbagai arah kebijakan pemanfaatan pola ruang yang ada pada kawasan rawan bencana maka luas tanah yang dapat dimanfaatakan untuk kawasan budidaya tentunya berkurang.Arah pola ruang KRB yang mensyaratkan adanya peme- nuhan kebutuhan sarana dan prasarana terutama untuk lokasi evakuasi/keselamatan tentu mem- butuhkan tanah dengan berbagai kriteria dan tanah yang peruntukannya sesuai dengan pera- turan perundangan.
Untuk menentukan tanah sebagai lokasi kese- lamatan/evakuasi tentunya harus disesuaikan dengan: (1) Karakteristik bencana, (2) Karakte- ristik sosial ekonomi kehidupan masyarakat yang ada di wilayah KRB, dan (3) Karakteristik geogra- fis kawasan rawan bencana.
Setiap bencana mempunyai karakteristik berbeda-beda dan membawa dampak yang berbeda-beda pula, bencana memiliki:
1. Tingkat kekuatan yang berbeda-beda: bencana dengan kekuatan besar maka dapat menim- bulkan kerusakan yang sangat parah. Beberapa bencana yang memiliki daya kerusakan tinggi dan banyak memakan korban adalah bencana gempa bumi, tsunami, erupsi gunung api, ta- nah longsor, dan banjir.
2. Periode ulang bencana, setiap bencana memi-
liki periode ulang berbeda-beda dan bepenga- ruh terhadap kekuatan bencana. Bencana dengan periode ulang lebih besar misal banjir 20 tahunan maka intensitas bencana lebih besar dari periode ulang 5 tahunan.
3. Bencana mempunyai pola/pattern yang di- pengaruhi oleh kondisi geomorfologi dan geologi.
Untuk menentukan kebutuhan tanah sebagai lokasi evakuasi maka diperlukan analisis tentang tingkat kerawanan, tingkat kapasitas masyarakat dan kondisi geomorfologi wilayah. Upaya mitigasi bencana dapat diwujudkan dalam berbagai hal melalui peningkatan kapasitas masyarakat, mitigasi struktural dan dapat pula berupa mitigasi non struktural. Konsep/metode yang menyatakan bahwa tingkat risiko bencana dapat dikurangi dengan peningkatan kapasitas penduduk me- mang lebih mudah diimplementasikan. Namun upaya mitigasi bencana secara f isik/struktural melalui penggunaan dan pemanfaatan ruang yang mendasarkan pada analisis bencana sebaik- nya juga diterapkan. Bencana memiliki karakte- ristik berbeda-beda, bencana dengan magnitude tinggi, periode ulang yang sering, frekuensi dan daya rusak yang ditimbulkan sangat berbahaya maka larangan untuk tidak menempati zona me- rah/wilayah dengan kerawanan tingkat III harus ditertibkan. Pemerintah selain memberikan larangan dan penertiban kepada masyarakat, hendaknya juga harus memberikan solusi; dalam hal ini selain sebagai penanggungjawab penga- turan tanah, pemerintah juga diharuskan menye- diakan tanah untuk mencukupi kebutuhan pemu- kiman/tempat tinggal.
Relokasi dilakukan pada daerah yang berada pada zona sangat rawan bencana: dari aspek jarak sangat dekat dengan sumber bencana, kekuatan/ magnitude bencana yang akan terjadi sangat tinggi, daerah yang sering terkena bencana/ periode ulang kejadian bencana sangat sering, kemungkinan untuk menyelamatkan diri dari
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
bencana sangat susah dan perkiraan jumlah kor- ban akibat bencana sangat tinggi.
Langkah-langkah dalam melaksanakan peren- canaan bank tanah untuk keselamatan umum dapat dilakukan sebagai berikut:
1) Identif ikasi terhadap daerah-daerah dengan kerawanan bencana tingkat tinggi bekerjasa- ma dengan BNPB/BPBD terkait;
2) Pemetaan daerah yang akan direlokasi sehing- ga dapat menentukan daerah mana yang dapat dijadikan sebagai bank tanah dengan kriteria (daerah aman dari ancaman bencana);
3) Bank tanah yang direncanakan cukup untuk menampung masyarakat dan memenuhi ke- butuhan dasar pemukiman baru;
4) Tersedianya bank tanah untuk proses relokasi atau lokasi untuk keselamatan bagi masyarakat korban bencana.;
5) Pembebasan hak atas tanah menjadi hak milik Negara untuk kepentingan umum.
Kelima langkah di atas menuntut adanya kerja lintas sektoral dan lintas instansi, disertai dengan pertimbangan yang tepat dalam pengaturan tanah. Adapun beberapa pertimbangan atau kriteria tanah untuk penyediaan bank tanah bagi kepentingan relokasi warga adalah sebagai berikut:
1) Tidak berada pada zone rawan bencana.
2) Harus mempertimbangkan aspek penghi- dupan masyarakat sebelumnya, baik aspek penghidupan ekonomi, sosial maupun buda- ya. Pada proses ini harus memperhatikan pengihupan dan pekerjaan penduduk. Akan sangat sulit ketika harus terjadi alih profesi,
misalnya penduduk yang terbiasa hidup dengan berocok tanam dipindahkan untuk bekerja sebagai nelayan.
3) Bagi penduduk yang sumber kehidupan dan penghidupan berbasis pada tanah maka lokasi relokasi diharapkan tidak terlalu jauh dari lokasi sebelumnya, sehingga mereka masih dapat mengolah tanah garapan yang ada.
4) Pemanfaatan tanah yang ditinggalkan dapt dimanfaatkan untuk kawasan lindung dan kawasan resapan air.
5) Secara hokum tanah tersebut sudah clear baik dari aspek f isik maupun dari aspek legal hu- kum tanah, sehingga ke depan proses penser- tifikatan tanah atas nama warga penerima ta- nah lebih jelas, mudah dan tidak menimbul- kan permasalahan dikemudian hari.
Manfaat ketersediaan tanah untuk kepen- tingan keselamatan umum dan cadangan pemu- kiman bagi masyarakat di daerah rawan bencana: 1) Tersedianya cadangan tanah untuk kepen- tingan bencana yang sifatnya harus cepat dan segera, sehingga proses mitigasi, proses relo- kasi, penanganan pasca bencana untuk kebu- tuhan akan tanah sudah tersedia;
2) Terciptanya kesiapsiagaan pemerintah dalam menyediakan tanah untuk menaghadapi ben- cana;
3) Terwujudnya pemukiman masyarakat yang aman dari ancaman bencana
4) Mengurangi jumlah korban dan masyarakat yang terpapar dari bencana;
5) Berperan aktif dalam upaya pengurangan risiko bencana, sehingga dapat meminimalisir dam- pak buruk akibat bencana.
6) Meningkatkan taraf hidup masyarakat untuk memperoleh kondisi lingkungan yang lebih aman, dengan jaminan keamanan tersebut diharapkan dapat meningkatkan kesejahte- raan dan kemakmuran masyarakat.

## J. Kesimpulan
Ancaman bencana/multibencana yang tinggi di Indonesia memerlukan ruang pemikiran tersendiri. Masyarakat yang tinggal di daerah sangat rawan sebaiknya dipindahkan/direlokasi ke tempat lebih aman. Relokasi penduduk ten- tunya memerlukan tanah, dalam hal ini Peme- rintah dapat menyediakan tanah untuk kepen- tingan tesebut melalui pendayagunaan tanah

## Bhumi No. 40 Tahun 13, Oktober 2014
cadangan Negara bekas tanah terlantar dan mela- lui pengadaan tanah. Poses relokasi yang dilaku- kan harus memperhatikan berbagai aspek selain melakukan penilaian terhadap kemampuan serta kesesuaian tanah, relokasi juga harus dilakukan dengan partisipasi aktif masyarakat serta mem- perhatikan aspek ekonomi, sosial dan budaya se- hingga dalam konteks ini masyarakat dipandang sebagai subyek bukan sebagai obyek yang dapat dengan mudah dipindahkan. Bagi masyarakat yang tinggal pada kawasan rawan bencana KRB II dan I penataan petanahan melalui konsolidasi tanah dapat dilakukan untuk membangun fasi- litas, sarana prasarana serta infrastruktur yang memudahkan masyarakat dalam proses evakuasi. Pengarusutamaan pengurangan risiko bencana melalui pertanahan tesebut diharapkan dapat menekan tingkat risiko yang diakibatkan oleh bencana.

## Daftar Pustaka
Abdurrahman. 1996. Masalah Pencabutan Hak- hak Atas Tanah, Pembebasan Tanah dan Pengadaan tanah Bagi Pelaksanaan Pem- bangunan Untuk Kepentingan Umum Di In- donesia . Bandung: PT Citra Aditya Bakti.
Acharya P. Ballabh. 1989. “The Transferability of the Land Pooling/Readjusment Techniques ”, Habitat INTL. Vol 12. No 4. Pp.103–117,
Pergamon Press.
Acher, R.W.. 1992. “An Outline Urban Land Policy for the Developing Countries of Asia”. Habi- tat INTL. Vol 16, No. 4, Pp 47-77, Pergamon Press.
Carl Jack, Smitt B Laurence. 2001. “Public Land Banking and The Price of Land” . University of Wiscosin Press.
Carola Hein. “Shaping Tokyo: Land Development and Planning Practice in The Early Modern Japanese Metropolis”. Journal of Urban His- tory 2010, 36: 447. Sage Publications.
Firman Tommy. 1999. “Rural to Urban Land Con- version in Indonesia during boom and bust
periods”, Land Use Policy 17 (2000) 13-20, Pergamon, Elsevier Science Ltd.
Firman Tommy. 2004. “Major Issues in Indonesia’a Urban Land Development”, Land Use Policy 17 (2004) 347-355, Pergamon, Elsevier Science Ltd.
Fishman P Richard, Gross D Robert. 1972 . “Public Land Banking: New Praxise for Urban Growth”, Heinonline.
Franks S Alexsander. 2005. Land Bank Authori- ties : “A Guide for The Creation and Opera- tion of Local Land Bank” . Local Initiatives Suport Corporation. USA.
Gunanegara. 2008. Rakyat dan Negara Dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan . Ja- karta: Tatanusa.
Haruo Nagamine. 1986. “The Land Readjustment Techniques of Japan ” , Kinki University,
Higashi-Osaka, Japan. Pergamon Journals Ltd, Habitat INTL. Vol 10. No. ½. Pp. 51 – 58. Harrison Kirsten. 2007. “International Land Bank- ing Practices: Considerations for Gauteng Provinces”. Urban Land Mark. South Africa.
Mardiyatno Djati. 2012. Modul Bahan Ajar Tsu- nami Risk Assessment.
Muta’ali Lutf i. 2014. Perencanaan Pengembangan Wilayah Berbasis Pengurangan Risiko Ben- cana , Yogyakarta: Badan Penerbit Fakultas Geograf i UGM.
Njurumana, Gerson ND. 2006. “Pembangunan dan Bencana”,dalam Majalah Kehutanan In- donesia Edisi V Tahun 2006.
Saf itri A Laksmi, dkk. 2013. Mimpi Yang Patah,
Marind Anim Tanpa Tanah? Sajogyo Insti- tute, www.sekolah-agraria.blogspot.com.
Stephenson, RS. 1991. Pembangunan dan Bencana .
Institut Studi Pembangunan, UNDP dan Intertect.
Stoebuck B William. 1996. “Suburban Land bank- ing ” . HeinOnline (http:HeinOnline.org),
University Illenois Law Review.
Stuart Mc Fadyen. 1976. “The Economic Implica- tions of Urban Public Land Banking”.Versi awal dari artikel ini telah dipresentasikan pada “the 1976 Western Regional Science Association annual meetings” dan “the Ur-
Westi Utami: Ketersediaan Tanah bagi Masyarakat Rawan Bencana : 663-679
ban Land Symposia” yang disponsori oleh Canadian Council on Social Development. Sumodiningrat, G. 1999. Pemberdayaan Masyara- kat dan Jaringan Pengaman Sosial . PT Gra- media Pustaka Utama, Jakarta.
Sutedi Adrian. 2008 . Implementasi Prinsip Kepen- tingan Umum Dalam Pengadaaan Tanah Untuk Pembangunan . Jakarta: Sinar Grafika.
Turk. S., Sevkiye. 2008. “An Examination for Eff i- cient Applicability of the Land Readjusment Method at the International Context ” . Jour- nal of Planning, Sage Publications.
White, Paul. 2007. Land Developmnet Studies:
Land Availability, Land Banking and The Price of Land for Housing; A Review of Recent Debates , Routledge, University of York, UK. Badan Pusat Statistik diakses melalui http://
www.bps.go.id, diakses tanggal 20 maret 2014. Badan Pertanahan Nasional RI diakses melalui http://www.bpn.go.id diakses tanggal 20 Maret 2014.
Badan Penanggulangan Bencana nasional, diakses melalui http://www.bnpb.go.id tanggal 20 Maret 2014.
http://www.jaringnew.com, Sebanyak 130 Jiwa Memadati Jawa, Diakses tanggal 26 Maret 2014.
http//www.tsunarisque.cnrs.fr. Peraturan Perundang-undangan: Undang- undang Dasar RI Tahun1945. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang
Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
Undang-undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang
Penanggulangan Bencana.
Undang-undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang
Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum. Undang-undang Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2010 Tentang Penertiban Dan Pen- dayagunaan Tanah Terlantar.
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRW).
Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana.
Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun 1990 ten- tang Pengelolaan Kawasan Lindung.
Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI Nomor 5 Tahun 2011 tentang Pendayagunaan Tanah Terlantar.