ISSN Print: 2541-0482 | ISSN Online: 2541-0490 Open Access at: http://jurnal.untan.ac.id/index.php/tlj

## Article Info
Submitted: 8 April 2018 | Reviewed: 27 April 2018 | Accepted: 16 July 2018

## DISKRESI DALAM UNDANG-UNDANG NOMOR 30 TAHUN 2014 TENTANG ADMINISTRASI PEMERINTAHAN
Firman Muin 1 , Herman 2

## Abstract
Discretion  raises  confusion  about  jurisdiction  in  sense  of  Act  No.30  of  2014.  Contradiction  of discretionary  conceptual  understanding  with  discretionary  stipulation  as  a  decision  and  act  in accordance  with  Law  admistrtive.  Discretion  is  a  concept  of  free  to  act,  it  is  not  a  norm  from  state administration officers in welfare law (welvaarsstaat). The reason of a great burden of government to obligate creating welfare (staatbemoienis) in  both rush and order ( rush en order) is given discretion. Manisfestation of this is general and abstract policy regulation ( beleid regels), and becomes basic for officials of state administration to create a decision in administrative (beschikking). Regulatory policy is as a policy in execution of duty, and a function of service to community examined on the principle of arbitrariness  (detournement  de  pouvoir),  magisterial  (willikeur),  and  the  general  principle  of  good governance  (algemene  beginzelen  van  behoorlijke  bestuur)  through  administrative  appeals  or objections. The authorized judiciary obligate to review legitimate or illegitimate policy regulation.

## Keyword: appeal; administrative objection; regulatory policy

## Abstrak
Diskresi dalam pengertian Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 menimbulkan kerancuaan yuridis. Ketentuan diskresi sebagai suatu keputusan, dan tindakan menurut undang-undang ini bertentangan dengan pengertian konseptual diskresi dalam hukum administrasi negara. Diskresi merupakan konsep kebebasan  bertindak,  bukan  norma,  dari  pejabatadministrasi  negara  dalam  negara  hukum kesejahteraan  (welvaarsstaat).  Diskresidiberikan  oleh  karena  beban  yang  semakin  besar  kepada pemerintah  kewajiban  menciptakan  kesejahteraan  (staatsbemoienis),  tidak  hanya  sekedar  menjaga keamanan, dan ketertiban (rush en order). Wujud diskresi adalah peraturan kebijakan (beleid regels) yang  sifatnya  umum,  dan  abstrak,  dan  menjadi  dasar  pejabat  administrasi  negara  membuat keputusan  administrasi  negara  (beschikking).  Peraturan  kebijakan  sebagai  kebijaksanaan  dalam pelaksanaan  tugas,  dan  fungsi  pelayanan  kepada  masyarakat  diuji  berdasarkan  asas  kesewenang- wenangan  (detournement  de  pouvoir),  sewenang-wenang  (willikeur),  dan  asas-asas  umum pemeritahan  yang  baik  (algemene  beginzelen  van  behoorlijke  bestuur)  melalui  banding  administrasi, atau keberatan. Peradilan berwenang menguji peraturan kebijakan atas dasar sah, atau tidak sah.
Kata Kunci: banding; keberatan administrasi; peraturan kebijakan
1 Dosen Program Studi PKn Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makassar, Jl. Raya Pendidikan Gunung Sari Baru, Kota Makassar, Sulawesi Selatan, Indonesia, Telp. 081342106248.
2 Dosen Program Studi PKn Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makassar, Jl. Raya Pendidikan Gunung Sari Baru,  Kota  Makassar,  Sulawesi  Selatan,  Indonesia,  email:  hermanhrm17@ymail.com,  Telp.  089608989733/ 0852424868878.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018

## I. Pendahuluan
Diskresi dimaknai berdasarkan norma  positif  sebagai  suatu  keputusan 3 , dan  tindakan 4 pejabat  pemerintahan. Diambil oleh karena pejabat pemerintahan dapat  memilih  untuk  mengambil  tindakan tertentu  berdasarkan  atau  diberikan  oleh peraturan perundang-undangan, peraturan perundang-undangannya  tidak  mengatur, tidak  lengkap  atau  jelas,  dan  untuk mengatasi stagnasi pemerintahan 5 .
Apabila  ditelaah  secara  mendalam, klausula  pasal  ini  membingungkan,  dan menimbulkan ketidakpastian hukum. Diskresi  adalah  konsep  yang  mendasari tindakan  bebas  pemerintah.  Pelaksanaan diskresi oleh pemerintah bentuknya adalah  norma  peraturan  kebijakan,  dan menjadi dasar pejabat administrasi negara mengambil keputusan administrasi negara. Tindakan  konkret  secara  hukum  dapat dimaknai  sebagai  tindakan  hukum,  dan tindakan  nyata  yang  tidak  mempunyai
3 Lihat  Pasal  1  Ayat  (7) jo. Pasal  87  Undang- Undang Nomor 30 Tahun
2014 tentang Administrasi  Pemerintahan  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2014  Nomor  292, Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor  5601),  menentukan  keputusan  sebagai penetapan  tertulis  yang  juga  mencakup  tindakan faktual badan dan/atau pejabat tata usaha negara dilingkungan  eksekutif,  legslatif,  yudikatif,  dan penyelengara negara lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan, asas-asas umum pemerintahan  yang  baik  bersifat  final  dalam  arti luas  yang  berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum, dan/atau  keputusan  yang  berlaku  bagi  warga negara.
4 Pasal 1 Ayat (8) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014,  menentukan  tindakan  sebagai  perbuatan pejabat pemerintahan, atau penyelenggara
negara  lainnya  untuk  melakukan,  dan/atau  tidak melakukan  perbuatan  konkret  dalam  rangka penyelenggaraan pemerintahan.
5 Lihat  Pasal  1  Ayat  (9)  Undang-Undang  Nomor  30 Tahun 2014.
relevansi  hukum,  atau  tidak  menimbulkan akibat  hukum  dalam  pelayanan  publik berupa hak, dan kewajiban.
Diskresi sebagai kewenangan bebas pemerintah  mengambil  suatu  tindakan tertentu  merupakan  konsep  dasar  dalam suatu negara kesejahteraan, bukan normayang dapat dimuat dalam ketentuan positif.  Negara  kesejahteraan  yang  lebih mementingkan  segi  manfaat  daripada  sisi legalitas.  Muncul  sebagai  jawaban  atas suatu  keadaan  yang  tidak  mempunyai instrument mengatasi permasalahan tersebut. Pemerintah diberikan kebebasan (kewenangan  bebas)  mengambil  suatu tindakan untuk mengatasi masalah tersebut. Kewenangan bebas (kewenangan diskresi, discretionary power )  dalam  hukum  administrasi  negara wujudnya  adalah  peraturan  kebijakan ( beleid  regels, atau pseudowetgeving ).
Norma  yang  sifatnya  adalah  umum,  dan abstrak,  artinya  mengikat  semua  orang dalam  lingkup  wilayah  berlakunya  norma itu,  dan  tidak  ditujukan  kepada  suatu peristiwa  tertentu.  Ketentuan  ini  menjadi dasar bagi suatu tindakan pejabat pemerintahan mengambil keputusan administrasi  negara  yang  sifatnya  adalah konkrit, individual, dan final.
Hal  lain  yang  muncul  oleh  karena klausula  diskresi  ini  adalah  pengujian terhadapnya. Sebelum berlakunya Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014, tindakan  membuat  peraturan  perundang- undangan  yang  kedudukannya  berada  di bawah undang-undang merupakan
kewenangan  mahkamah  agung  untuk mengujinya. Pasca diundangkannya
undang-undang ini menjadi berubah menjadi kewenangan dari peradilan administrasi negara 6 .
Diskresi  dari  pejabat  administrasi negara  merupakan  suatu  kebijakan  yang diambil berdasarkan keadaan yang memerlukan  penanganan yang tidak mempunyai  legalitasnya  dalam  peraturan perundang-undangan, namun memberikan suatu  segi  manfaat.  Kebijakan  secara doktrinal dalam hukum administrasi negara tidak membolehkan hakim administrasi  negara  untuk  mengujinya. Hakim administrasi negara hanya terbatas pada  pengujian  sah,  atau  tidak  sah  suatu tindakan  pejabat  administrasi  negara berdasarkan  pada  kewenangan  yang dimiliki,  prosedur  atau  tata  cara  keluarnya suatu  keputusan,  dan  terkait  dengan  isi (materi) tindakan tesebut. Untuk membahas  persoalan  sebagaimana  yang diuraikan  oleh  penulis  di  atas,  maka  akan diuraikan  dibawah  ini  kualifikasi  tentang diskresi  di  satu  sisi,  dan  peraturan kebijakan  di  lain  sisi  sebagai  bentuk  dari diskresi. Selain itu, akan dianalisis tentang kewenangan menguji atas tindakan
6 Lihat  Pasal  62  Ayat  (1)  huruf  a  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata Usaha  Negara,  menetukan  kewenangan  absolut peradilan  administrasi  negara  adalah  menguji suatu  keputusan  administrasi  negara  yang dikeluarkan  oleh  pejabat  administrasi  negara. Keluarnya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 ini  juga  memperluas  kewenangan  peradilan administrasi  negara  tidak  hanya  terbatas  pada kewenangan absolut menguji keputusan
administrasi negara, namun sampai pada kewenangan menguji semua tindakan pemerintah, baik tindakan nyata, maupun tindakan hukum.
pejabat  admnistrasi  negara  membuat peraturan kebijakan.

## II. Analisis dan Pembahasan A. Peraturan Kebijakan
Trend  negara  hukum  ( rechtsstaat) 7 awal abad ke-19 merupakan anti tesis dari kegagalan negara hukum klasik ( klassicke rechtsstaat ), menjadikan negara  semakin  aktif  dalam  lapangan sosial  kemasyarakatan  sampai  saat  ini. Negara  semakin  diberikan  ruang  yang lebih  besar  dalam  kerangka  kewajiban menciptakan  kesejahteraan  masyarakat ( staatsbemoienis ), ketimbang hanya sebagai penjaga keamanan, dan ketertiban  dimasyarakat  ( rush  en  order ). Negara hukum klasik hanya dimaksudkan  sebagai  upaya  menjaga kemerdekaan individu dengaan semboyan laissez  faire  laissez  passer (biarkanlah  berbuat  biarkanlah  lewat).
Pekerjaan administrasi negara terbatas pada membuat, dan mempertahankan hukum semata 8 .
Perjalanan  dari  waktu  ke  waktu terdapat kemauan semakin menambah keterikatan  pemerintah  pada  undang - undang,  namun  di  lain  sisi  undang -
7 Sistem  hukum common  law menggunakan  istilah rule  of  law (supremasi  hukum/ supremacy  of  law ), dan  di  negara-negara  yang  menggunakan  sistem civil  law menggunakan  istilah rechtsstaat (negara hukum).Pasal  1  Ayat  (3)  UUD  NRI  1945 menegaskan  Indonesia  adalah  negara  hukum. Penjelasan undang-undang dasar pasca amandemen  adalah  Indonesia  berdasarkan  atas hukum  ( rechtsstaat ),  tidak  berdasarkan  atas kekuasaan belaka ( machtsstaat ).
8 Muchsan.  1982. Seri  Hukum  Administrasi  Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia.
Yogyakarta: Liberty, hlm. 56.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
undang  tidak  mungkin  secara  lengkap mengatur  segalanya,  sehingga  ruang kosong ketiadaan norma undang- undang diisi melalui kebebasan bertindak  pemerintah 9 .  Konsekuensi logis atas kewajiban negara menciptakan kesejahteraan masyarakat dalam negara
kesejahteraan adalah kewenangan yang  semakin  besar  diberikan  kepada pemerintah.  Pemerintah  tidak  hanya memiliki kewenangan menjalan peraturan organik dari konstitusi, namun mempunyai kewenangan bertindak  layaknya  seperti  lembaga legislatif  menciptakan  norma  yang berlaku  secara  umum,  dan  abstrak . Selain  itu,  kewenangan  legislasi  yang dimiliki  pemerintah  tidak  terbatas pada menjalankan  undang-undang,  namun diberikan  kewenangan  bebas  dapat mengisi  secara  mandiri  kekosongan hukum dalam pelaksanaan pemerintahan (baca;
peraturan kebijakan).
Paramater  nilai  terhadap  tindakan 10
9 Lihat  pandangan  I.C.  van  der  Vlies.  2005. Buku Pegangan  Perancang  Peraturan  Perundang- Undangan, terj.  Jakarta:  Direktorat  Jenderal Peraturan Perundang-Undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, hlm. 1.
10 Tindakan  ada  yang  merupakan  tindakan  hukum ( rechtshandeling ),  dan  yang  berupa  tindakan nyata ( feitelijkehandeling ). Tindakan hukum ( rechtshandeling )
berdasarkan
sifatnya merupakan  tindakan  yang  dapat  menimbulkan akibat  hukum  (menciptakan  hak,  dan  kewajiban). Tindakan  hukum  digolongkan  atas  tindakan berdasarkan  hukum  privat,  dan  berdasarkan hukum  publik.  Sedangkan  menurut  hukum  publik, maka  tindakan  ini  terdiri  atas  tindakan  hukum publik bersegi satu ( eenzijdiege publiek rechtelijke handeling ),  dan  tindakan  hukum  publik  bersegi dua  ( tweezijdiege  publiek  rechtelijke  handeling ).
pemerintah  membuat  peraturan  kebijakan adalah  konsep  negara  hukum.  Negara hukum  memiliki  nilai  abstrak  yang  dapat digunakan untuk mengukur suatu tindakan pemerintah  sesuai  dengan  hukum,  hak asasi manusia, berdasarkan kewenangannya,  dan  dapat  diuji  melalui peradilan.  Negara 11 hukum  sebagai
Darda Syahrial. 2012. Hukum Administrasi Negara dan  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara. Yogyakarta: Pustaka  Yustisia,  hlm.  71.  Tindakan  berdasarkan hukum publik ( publiekrechttelijkehandeling )
merupakan tindakan pemerintahan yang didasarkan  pada  hukum  publik  (bersifat  hukum administratif dan memiliki akibat hukum administratif).  Tindakan  hukum  publik  ada  yang bersifat sepihak
( eenzijdigpubliekrechtelijkehandeling )  dan  yang bersifat dua pihak atau lebih ( meerzijdik publiekrechtelijke handeling ). Stroink berpendapat, bahwa  kewenangan  melakukan  tindakan  hukum menurut  hukum  publik  dapat  disamakan  dengan pemberian suatu kekuasaan umum. F.A.M. Stroink. 2006 Pemahaman tentang Dokonsentrasi ,
Bandung:  PT.  Refika  Aditama,  hlm.  15.  Terkait dengan  tindakan  hukum  publik  yang  bersifat sepihak  (bersegi  satu)  yang  dilakukan  oleh  alat- alat perlengkapan pemerintah ini disebut beschikking, yang  dalam  Bahasa  Indonesia disebut dengan istilah ketetapan atau keputusan.
11 Bentuk  negara  mengenai  negara  sebagai keseluruhan,  kesatuan,  negara  dilihat  dari  luar, sedangkan bentuk pemerintahan mengenai struktur  negara,  negara  dilihat  dari  dalam, misalnya  hubungan  pemerintah  dengan  dewan perwakilan rakyat, Djokosutono. 1982. Kuliah Ilmu Negara. Jakarta:  Ghalia  Indonesia,  hlm.  50.  Lihat juga pandangan Bagir Manan tentang hal ini, yaitu ilmu  negara  ( algemene  staatsleer ),  dan  hukum tata  negara  dibedakan  antara  bentuk  negara,  dan bentuk  pemerintahan.  Bentuk  negara  terkait dengan bagian luar organisasi negara yang dapat dibedakan  antara  bentuk  negara  kesatuan,  dan federal.  Sedangkan  bentuk  pemerintahan  terkait dengan  bagian  dalam  berupa  pemerintahan negara yang dapat dibedakan antara pemerintahan  republik,  dan  kerajaan.  Lain  halnya dengan sistem pemerintahan yang dapat dibedakan antara sistem parlementer, dan presidential.  Sistem  parlementer  mempunyai  ciri, pertama,  terdapat  dua  kelembagaan  eksekutif, yaitu eksekutif yang menjalankan, dan bertanggungjawab atas penyelenggaraan
pemerintahan,  serta  eksekutif  yang  tidak  dapat dimintai
pertanggungjawaban atas penyelenggaraan  pemerintahan.  Eksekutif  yang pertama  ada  di  tangan  kabinet  atau  dewan menteri,  dan  eksekutif  ke  dua  merupakan  kepala negara, baik raja bagi kerajaan, dan presiden bagi
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
ukuran  nilai  atas  tindakan  pemerintah  ini oleh  Frederich  Julius  Stahl  dibangun  di atas 4 pilar penopangnya, yaitu pengakuan  atas  hak  asasi  manusia, pembagian  kekuasaan  ( scheiding  van macht ), segala tindakan pemerintah berdasarkan  atas  hukum  dan  peraturan perundang-undangan
( wet en rechtmatigheid  van  het  bestuur ),  dan peradilan administrasi negara 12 .
republik.  Pertanggungjawaban  eksekutif  ke  dua dilaksanakan  oleh  eksekutif  pertama.  C.F.  Strong menyebutnya real executive bagi yang menjalankan, dan bertanggungjawab untuk jalannya  pemerintahan,  dan nominal  executive bagi
yang tidak dapat
dimintai
pertanggungjawaban.  Kedua,  kabinet  atau  dewan kabinet bertanggungjawab pada badan perwakilan rakyat,  sedangkan  kepala  negara  tidak  dapat diganggu  gugat  ( can  do  no  wrong ).  Makna bertanggungjawab  di  sini  adalah,  eksekutif  dapat dijatuhkan melalui mosi tidak percaya oleh dewan perwakilan  rakyat.  Bagir  Manan.  2006. Lembaga Kepresidenan , Yogyakarta:  FH UII Press, hlm. 1.
12 Lihat juga pandangan R. Zippelius, bahwa prinsip negara  berdasarkan  hukum  merupakan  alat pembatasan perluasan dan penggunaan kekuasaan  negara  secara  totaliter,  dan  tidak terkontrol, berupa jaminan hak-hak asasi,
pembagian kekuasaan dalam
negara, penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan undang-undang, dan pengawasan
yustisial terhadap  penyelenggaraan  pemerintahan,  A. Hamid  Attamimi.  1990.  Peranan  Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara;  Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang
Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I- Pelita IV. Disertasi , Fakultas Pascasarjana
Universitas Indonesia, Jakarta, hlm. 213. Bandingkan pula dengan rule of law menurut A. V.
Dicey,  yaitu  supremasi  aturan  hukum,  kedudukan yang  sama  di  hadapan  hukum,  dan  jaminan terhadap hak-hak asasi manusia. Unsur peradilan administrasi  dalam rule  of  law ,  oleh  karena negara-negara Anglo  Saxon menekankan  pada prinsip  persamaan  di  depan  hukum  ( equality before the law ) lebih menonjol, sehingga dianggap tidak  diperlukan  lagi  peradilan  khusus.  Prinsip  ini menghendaki  persamaan  antara  rakyat  dengan pejabat  administrasi  negara  yang  tercermin  pada peradilan  pada  umumnya.  pejabat  administrasi negara  atau  pemerintah,  dan  rakyat  sama-sama tunduk kepada hukum dan bersamaan kedudukannya  di  hadapan  hukum...,  konsep rechtsstaat memasukkan unsur peradilan administrasi  negara  yang  dimaksudkan  untuk memberikan perlindungan hukum
bagi
Ruang besar atas tindakan pemerintah  membuat  peraturan  kebijakan dalam  lapangan  sosial  dalam  negara hukum bingkainya adalah hukum. Kedudukan  hukum  sebagaimana  yang dikatakan  oleh  Dicey  mempunyai  tempat yang tertinggi, raja termasuk pemerintahannya  (negara)  wajib  tunduk kepada  hukum.  Tanpa  hukum  maka  tidak ada  negara,  yang  ada  adalah  kekuasaan belaka  ( machstaat ).  Hal  ini  oleh  Dicey berdasarkan makna dari supremasi hukum dengan  mengutip  hukum  klasik  dari pengadilan-pengadilan di Inggris, mengatakan  hukum  menduduki  tempat tertinggi,  lebih  tinggi  dari  kedudukan  raja, terhadapnya  raja  dan  pemerintahannya harus  tunduk,  dan  tanpa  hukum  maka tidak  ada  raja  dan  tidak  ada  pula
masyarakat  terhadap  sikap  tindak  pemerintah yang  melanggar  hak  asasi  dalam  lapangan administrasi  negara,  selain  bahwa  peradilan administrasi negara juga memberikan perlindungan hukum yang sama kepada administrasi  negara  yang  bertindak  benar  dan sesuai  dengan  hukum,  sebagaimana  dalam negara  hukum  yang  memberikan  perlindungan hukum  baik  kepada  warga  negara  maupun pejabat administrasi negaranya. SF. Marbun. 1997. Peradilan Administratif Negara dan Upaya Administrasi di Indonesia , Yogyakarta: Liberty, hlm. 10-11.  Dengan  kata  lain,  peradilan  administrasi negara  ikut  membantu  mengembangkan  dan membangun  administrasi  negara  yang  bekerja secara rechtmatig,  wetmatig,  plichtmatig, dan doelmatig ,  Soetomo.  1983. Peradilan  Tata  Usaha Negara  di  Indonesia ,  Surabaya:  Usaha  Nasional, hlm. 19. Istilah rechtsstaat baru muncul pada abad 19,  menurut  Soedirman  Kartohadiprojo,  bahwa istilah  yang  pertama  kali  digunakan  oleh  Rudolf Von  Gneist  (1816-1895),  guru  besar  di  Berlin Jerman dalam bukunya das Engliche Verwaltungerchte (1857)  untuk  pemerintahan Inggris.  Namun  pada  dasarnya,  konsepsi  negara hukum  telah  dicetuskan  sejak  abad  17  di  Eropah Barat  yang  dipengaruhi  oleh  individualisme  dan mendapat  dorongan  kuat  dari renaissance, serta reformasi.  Abdul  Mukthie  Fadjar.  2016. Sejarah, Elemen, dan Tipe Negara Hukum , Malang: Setara Press, hlm. 8-9.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
kenyataan hukum) 13 . Hans Kelsen melihat negara sebagai ketertiban kaidah ( normen-ordening ), ketertiban negara ( staatsorde )  merupakan  personifikasi  dari
ketertiban hukum (tata tertib hukum/ rechtsorde ),  oleh  karena  itu  maka “negara”  dan  “hukum”  adalah  dua pengertian yang identik atau sama 14 .
Peraturan kebijakan 15 sebagai pelaksanaan tugas, dan fungsi pemerintahan  mempunyai  dimensi  yang luas oleh karena tidak hanya dilaksanakan
13 Oleh Munir Fuadi, sistem kenegaraan yang diatur berdasarkan  hukum  yang  berlaku,  berkeadilan, dan  tersusun  dalam  suatu  konstitusi.  Pemerintah, dan  yang  diperintah  tunduk  pada  hukum  yang sama.  Setiap  orang  yang  sama  diperlakukan sama,  dan  setiap  orang  berbeda  diperlakukan berbeda  dengan  dasar  pembedaan  yang  rasionl. Persamaan  tanpa  memandang  perbedaan  warna kulit, ras, gender, agama, daerah dan kepercayaan.  Kewenangan  pemerintah  dibatasi atas  prinsip  distribusi  kekuasaan,  sehingga pemerintah  tidak  bertindak  sewenang-wenang, dan  tidak  melanggar  hak-hak  rakyat.  Masyarakat diberikan peran sesuai kemampuan, dan peranannya  secara  demokratis.  Ungkapan  Cicero adalah  “ omnes  legume  servi  sumus  ut  liberi  esse possimus (kita  semua  harus  tunduk  kepada hukum  jika  kita  tetap  ingin  hidup).  Munir  Fuadi. 2009. Teori  Negara  Hukum  Modern  (Rechtstaat) ,
Bandung:  Refika  Aditama,  hlm.  1-2.  Bandingkan dengan  pendapat  Krabbe,  bahwa  tidak  hanya manusia yang tunduk kepada hukum, negara juga tunduk  di  bawah  perintah  hukum  hukum. Hukumlah  yang  berdaulat,  yaitu  hukum  di  atas segala  sesuatu,  termasuk  negara.  Konsepsi negara hukum ( rechtsstaat ) oleh Krabbe berdasarkan  pada  dua  asas  pokok,  yaitu  Asas legalitas,  dan  asas  perlindungan  kebebasan serta hak  pokok  manusia.  Kebebasan  hak  itu  sesuai dengan kesejahteraan umum, E. Utrecht dan Moh. Saleh  Djindang.  1989. Pengantar  Dalam    Hukum Indonesia , Jakarta: Ichtiar Baru, hlm. 334.
14 E.  Utrecht  dan  Moh.  Saleh  Djindang, Ibid ,  Hlm. 328.
15 Pelaksanaan  tugas,  dan  fungsi  pemerintah  dalam keseharian  pemerintahan  jumlah,  dan  jenisnya sangat beragam, baik dari segi kuantitas, maupun dari segi kualifikasinya. Keseluruhan jenis tindakan pemerintah yang beragam, dan jumlahnya  yang  sangat  banyak  setiap  harinya  ini dapat  dikualifikasi  atas  empat  jenis  tindakan hukum  pemerintah,  yaitu  membuat  perencanaan, peraturan perundang-undangan, peraturan kebijakan, dan keputusan administrasi negara.
berdasarkan peraturan perundang- undangan 16 ,namun seringkali diambil tidak berdasarkan  atas  peraturan  perundang- undangan  positif.  Kewenangan  membuat norma  positif  dalam  menjalankan  tugas, dan fungsi publik ini merupakan perwujudan  kebebasan  bertindak  yang diberikan kepada pemerintah dalam negara hukum kesejahteraan ( welvaarsstaat). Tujuannya adalah mengejar  segi  manfaat  ( doelmatigheid ) pelayanan  publik  sebagai  antinomi  dari sifat legalitas tindakan pemerintah. Peraturan kebijakan sifat normanya adalah  umum,  dan  abstrak,  serta  dapat dijadikan  dasar  atas  keluarnya  suatu keputusan  administrasi  negara 17 yang sifatnya  individual,  konkrit,  dan  final. Konsepsi mendasar untuk menguji peraturan kebijakan dapat dilakukan dengan  mengukurnya  dengan  pengertian
16 Peraturan  perundang-undangan  memberikan pilihan bertindak, atau karena normanya mengandung makna kabur ( blanket norm ).
17 Pasal  70  Ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  30 Tahun 2014, menentukan sahnya suatu keputusan administrasi negara, apabila memiliki kewenangan untuk  itu,  tidak  melampaui  kewenangannya,  dan tidak dilakukan secara sewenang-wenang, bandingkan  dengan  Pasal  53  Ayat  (2)  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986,  menentukan sahnya  keputusan  administrasi  negara,  apabila tidak  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku,  tidak  menggunakan wewenangnya  untuk  tujuan  lain  dari  maksud diberikannya  wewenang  itu,  dan  keluarnya keputusan  setelah  mempertimbangkan  semua kepentingan  yang  terkait.  Sedangkan  Pasal  53 Ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2004 tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor 5  Tahun  1986  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun  2009  Nomor  160,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5079), menentukan sahnya keputusan administrasi negara,  apabila  tidak  bertentangan  dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018 penyalahgunaan
wewenang ( detournement de puvoir ), kesewenangan- wenangan  ( willekeur, atau abus  de  droit ), dan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang baik ( algemene beginzelen van behoorlijke bestuur ) 18 .  Dengan  demikian  menjadi dasar  atas  pengujian  peraturan  kebijakan yang  diambil  oleh  pemerintah  dalam rangka  menjalankan  tugas,  dan  fungsi pelayanan kepada masyarakat 19 .
Tugas,  dan  fungsi  penyelenggaraan kesejahteraan masyarakat oleh pemerintah dalam negara hukum merupakan  penyelenggaraan  tugas,  dan fungsi  kewenangan 20 dan  wewenang
18 Van der Vlies melihat, putusan hakim administrasi negara  atas  suatu  keputusan  administrasi  negara tidak  dapat  langsung  didasarkan  pada  peraturan kebijakan. Dasar pengujiannya hanya menyatakan pelanggaran  pada  peraturan  yang  mengikat umum,  bukan  pada  peraturan  kebijakan.  Apabila hakim  mengkonstatir  adanya  pelanggaran  pada peraturan kebijakan, hakim merumuskannya pada pengujian berdasarkan asas-asas umum pemerintahan  yang  baik.  Keputusan  administrasi negara  yang  bertentangan  dengan  peraturan kebijakan secara umum dibatalkan karena bertentangan  dengan  asas  pemberian  alasan ( motivering ), kepastian hukum, dan, asas kesaksamaan,  I.C.  van  der  Vlies, Op.  Cit .,  hlm. 198-199.
19 Pasca  berlakunya  Undang-Undang  No.  30 Tahun 2014, pengujian atas peraturan kebijakan bergeser menjadi kewenangan peradilan administrasi negara, lihat, dan bandingkan dengan Pasal 62 Ayat (1) huruf a Undang-Undang Nomor 5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun  1986  Nomor  77,  Tambahan  Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Nomor  3344)  yang berkenaan dengan kewenangan peradilan administrasi  negara,  lihat  juga  perubahan  ke  tiga Pasal 24A Ayat (1) UUD NRI 1945 yang disahkan 10 November 2001, Mahkamah Agung berwenang mengadili  pada  tingkat  kasasi,  menguji  peraturan perundang-undangan  di  bawah  undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang  lainnya  yang  diberikan  oleh  undang- undang.
20 S.  Prajudi  Atmosudirjo  berpendapat,  bahwa  ada perbedaan  yang  mendasar  antara  kewenangan ( authority, gezag ) dengan wewenang ( competence, bevoegdheid) . Kewenangan
negara  yang  termuat  dalam  konstitusi. Sifatnya adalah pelaksanaan, dan penyelenggaraan atas kandungan konstitusi  melalui  peraturan  yang  lebih bersifat  teknis  melalui  instrument  hukum administrasi negara. 21
Diskresi atau kewenangan bertindak, discretion (Inggris), discretion (Perancis), freies ermessen (Jerman) adalah kebebasan  bertindak  atau  mengambil keputusan  dari  para  pejabat  administrasi negara  yang  berwenang,  dan  berwajib menurut  pendapat  sendiri.  Penormaan kewenangan bebas dalam bertindak dilakukan melalui suatu  instrument  hukum yang  berisi  norma  yang  disebut  dengan peraturan  kebijakan.  Peraturan  kebijakan
merupakan  kekuasaan  formal,  yaitu  kekuasaan yang  berasal  dari  kekuasaan  legislatif  (diberikan oleh  undang-undang)  atau  dari  kekuasaan eksekutif administrastif. Wewenang adalah kekuasaan  untuk  melakukan  sesuatu  tindak hukum  publik.  Kewenangan  (biasanya  terdiri  atas beberapa wewenang), adalah kekuasaan terhadap  segolongan  orang-orang  tertentu  atau kekuasaan terhadap sesuatu bidang pemerintahan  (atau  bidang  urusan)  tertentu  yang bulat.  Wewenang  hanya  mengenai  sesuatu onderdil  tertentu  saja,  misalnya  wewenang menandatangani/menerbitkan  surat-surat  izin  dari seorang  pejabat  atas  nama  menteri,  sedangkan kewenangan  tetap  berada  di  tangan  menteri (delegasi  wewenang),  S.  Prajudi  Atmosudirjo. 1994. Hukum  Administrasi  Negara ;  Seri  Pustaka Ilmu  Administrasi  VII,  Jakarta:    Ghalia  Indonesia, hlm. 78.
21 Hukum administrasi negara oleh J.B.M. ten Berge merupakan  hukum  sekunder  yang  berkenaan dengan  keanekaragaman  lebih  mendalam  dari tatanan hukum publik sebagai akibat pelaksanaan tugas  oleh  penguasa.  Hukum  administrasi  negara merupakan konsekuensi dari adanya penyelenggaraan  dalam  kekuasaan  negara,  dan juga  pemerintahan  dari  negara  hukum.  Ukuran, dan  indikasi  negara  hukum  oleh  Philipus  M. Hadjon  adalah  berfungsinya  hukum  administrasi negara, sebaliknya suatu negara bukanlah negara hukum  in  realita,  apabila  hukum  administrasinya tidak  berfungsi.  Lihat  Ridwan  HR.  2011. Hukum Administrasi  Negara. Edisi  Revisi,  Jakarta: Rajawali Pers, hlm. 23-24.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
merupakan suatu
kebijaksanaan.
Kebijaksanaan ( beleid, administrative policy )  merupakan  dasar  atau  garis  sikap atau  pedoman  untuk  melaksanakan  dan mengambil  keputusan.  Pada  dasarnya tindakan  atau  perbuatan  administrasi negara  melalui  diskresi  dimaksudkan sebagai  pelengkap  dari  undang-undang buatan  lembaga  legislatif  (asas  legalitas), karena  tidak  mungkin  tindakan  atau perbuatan  administrasi  negara  semuanya telah lengkap dalam undang-undang yang dibuat oleh lembaga legislatif 22 . Berdasarkan  peraturan  kebijakan  ini, pejabat  administrasi  negara  membuat norma  yang  sifatnya  konkrit  untuk  suatu peristiwa hukum tertentu, final yang berarti telah  menimbulkan  suatu  akibat  hukum (hak, dan kewajiban), dan individual, yaitu ditujukan  kepada  subyek  hukum  tertentu (seseorang, atau badan hukum).
Kebebasan  bertindak  merupakan wilayah pemerintahan dalam rangka menyelenggarakan  tugas,  dan  fungsi publik  demi  kepentingan  masyarakat. Laica  Marzuki  berpendapat,  bahwa freies ermessen adalah  suatu  kebebasan  yang diberikan  kepada  badan  atau  pejabat administrasi dalam rangka penyelenggaraan  pemerintahan,  diemban dalam  kaitannya  dengan  menjalankan bestuurzorg .  Thomas  J.  Aaron  dalam karyanya “ The control of Police ” berpendapat,  bahwa discretion  is  power authority conferred by law to action on the
22 S. Prajudi Atmosudirjo, Op. Cit ., hlm. 82.
basic  of  judgment  or  conscience,  and  its use  is  more  on  idea  of  morals  then  law (suatu  kekuasaan  atau  wewenang  yang dilakukan berdasarkan hukum, atau pertimbangan,  dan  keyakinannya  yang lebih  menekankan  pertimbangan  serta keyakinannya,  dan  lebih  menekankan pertimbangan moral daripada pertimbangan hukum) 23 .
Freies  ermessen yang  merupakan kebebesan yang diberikan kepada administrasi negara, menurut Laica
Marzuki adalah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan yang sejalan  dengan  meningkatnya  tuntutan pelayanan  publik  kepada  masyarakat,  di mana  kehidupan  sosial  ekonomi  para warga yang semakin kompleks. H. Sadjijono  berpendapat, freies  ermessen adalah  suatu  wewenang  untuk  bertindak atau tidak bertindak atas dasar penilaiannya  sendiri  dalam  menjalankan kewajiban hukum.Tindakan yang dilakukan  atas  dasar  penilaian  dan pertimbangannya  sendiri,  maka  tepat  dan tidaknya penilaian sangat dipengaruhi oleh moralitas pengambil tindakan 24 .
Peraturan kebijaksanaan ( beleid regels ) tidak dapat dilepaskan dari pengertian freies  ermessen .  Pelayanan pemerintahan  yang  semakin  kompleks, dan  dinamis  yang  merupakan  salah  satu dasar administrasi negara semakin membutuhkan  suatu  dasar  hukum  dalam
23 H.  Sadjijono.  2011. Bab-Bab    Pokok    Hukum Administrasi ,  Yogyakarta:  LaksBang  PRESSindo, hlm. 70.
24 H. Sadjijono, Ibid ., hlm. 72.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
pelayanan  publiknya.  Di  samping  itu  pula, bahwa  peraturan  kebijaksanaan  yang ditempuh oleh adminsitrasi negara berguna untuk mengisi ketiadaan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang sesuatu hal di masyarakat  yang  memerlukan  pelayanan dari  pemerintah.Peraturan  kebijaksanaan sebagai wujud konkrit kebebasan bertindak  menurut  Philipus  M.  Hadjon pada  hakekatnya  merupakan  produk  dari perbuatan tata  usaha negara yang bertujuan naar  buiten  gebracht  schriftelijk beleid (menampakkan keluar suatu kebijakan  tertulis).  Pada  dasarnya  tidak disertai kewenangan pembuatan peraturan dari badan atau pejabat tata usaha negara, badan  yang  mengeluarkan  peraturan kebijaksanaan  adalah in  casu tidak memiliki kewenangan pembuatan peraturan ( wetgevende bevoegdheid ) 25 .
25 Philipus  M.  Hadjon,  et.  all,  2002. Pengantar Hukum  administrasi  Negara ; Introduction  to  the Indonesian Administrative Law. Yogyakarta: Gadjah  Mada  University  Press,  hlm.  152-153, bandingkan  dengan  pendapat J.B.J.M. ten  Berge. Menurutnya,  peraturan  kebijakan  diartikan  suatu keputusan,  dengan  isi  aturan  tertulis  yang mengikat  umum,  yang  memberikan  aturan  umum berkenaan  dengan  pertimbangan  kepentingan, penetapan fakta-fakta atau penjelasan
peraturantertulis dalam penggunaan suatu wewenang organ pemerintahan. Peraturan kebijakan  juga  mengenal  ketentuan  umum sebagai  elemen  penentuan  konsep.  Perbedaan utama  peraturan  kebijakan  dengan  peraturan perundang-undangan  adalah  bahwa  pembuatan aturan  umum-peraturan  kebijakan  ini  tanpa kewenangan  pembuatan  peraturan  perundang- undangan. J.B.J.M. Ten Berge. 1995. Bescherming  Tegen  Overheid, W.E.J.  Theenk Willink,  Zwolle,  hlm.  94,  dalam  Ridwan  HR, Op. Cit .  hlm.  176,  Lihat  juga  P.  J.P.  Tak,  menjelaskan peraturan  kebijakan  sebagai  peraturan  umum yang  dikeluarkan  oleh  instansi  pemerintahan berkenaan dengan pelaksanaan wewenang pemerintahan  terhadap  warga  negara  atau terhadap  instansi  pemerintahan  lainnya  dan
Perbedaan antara peraturan perundang-undangan  dengan  peraturan kebijakan  adalah  peraturan  kebijakan mengandung  suatu  syarat  pengetahuan yang tidak tertulis ( angeschreven hardheidsclausule ). Artinya adalah apabila terdapat  keadaan-keadaan  khusus  yang mendesak, maka badan tata usaha negara (di  dalam  hal  yang  sifatnya  individual) harus  menyimpang  dari  peraturan  guna kemaslahatan  warga.  Kondisi  dewasa  ini menuntut semakin diperlukannya berbagai perangkat peraturan kebijaksanaan.
Artinya,  semakin  banyaknya  digunakan freies  ermessen dari  badan,  atau  pejabat tata  usaha  negara  di  dalam  hal  upaya pemberian pelayanan publik kepada masyarakat di Indonesia 26 .
pembuatan  peraturan  tersebut  tidak  memiliki dasar yang tegas dalam UUD dan undang-undang formal  baik  langsung  maupun  tidak  langsung. Artinya peraturan kebijakan tidak didasarkan pada kewenangan pembuatan undang-undang-dan oleh karena  itu  tidak  termasuk  peraturan  perundang- undangan  yang  mengikat  umum-tetapi  dilekatkan pada  wewenang  pemerintahan  suatu  organ administrasi negara dan terkait dengan pelaksanaan  kewenangannya.  P.J.P.  Tak.  1991. Rechtsvorming in Nederland, Samson H.D. Tjeenk Willink,  hlm.  129,  dalam  Ridwan  HR, Ibid .,  hlm. 176.
26 Philipus  M.  Hadjon,  dkk, Op.  Cit .,  hlm.  153-156. Menurut  Van  der  Vlies,  perbedaan  antara peraturan perundang-undangan dengan peraturan kebijakan  adalah  keputusan  administrasi  negara berdasarkan peraturan kebijakan  yang diuji hakim peradilan  administrasi  negara  tidak  langsung didasarkan  pada  peraturan  kebijakan,  peraturan kebijakan  diuji  berdasarkan  asas-asas  umum pemerintahan  yang  baik,  atau  asas-asas  hukum tak  tertulis,  pemerintah  yang  mengeluarkan keputusan  administrasi  negara  yang  berdasarkan peraturan  kebijakan  wajib  menyelidiki  peraturan kebijakan  dalam  suatu  perkara  dijalankan  secara utuh,  atau  tidak,  peraturan  perundang-undangan yang  mengikat  umum  dapat  diterapkan  setelah diumumkan keluar, sedangkan peraturan kebijakan  cukup  apabila  aturan  itu  diketahui  oleh umum, dan peraturan kebijakan dalam penegakannya  hanya  dapat  memuat  sanksi administrasi,  tidak  dapat  memuat  sanksi  pidana,
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
Peluang  terjadinya  penyalahgunaan kewenangan  oleh  administrasi  negara dapat terjadi dalam menggunakan kewenangan diskresi-nya melalui peraturan  kebijakan.  Peraturan  kebijakan oleh administrasi negara dapat menimbulkan  perbuatan  melawan  hukum ( onrechtmatig overheidsdaad ), atau penyalahgunaan  kewenangan  yang  tidak sesuai dengan kewenangannya ( detournement  d  pouvoir ),  dan  dapat  pula terjadi kesewenang-wenangan oleh administrasi negara ( willekeur ).
Kewenangan  mengambil  peraturan kebijakan  tidak  dapat  dilepaskan  dari suatu  pertanggungjawaban  hukum  atas tindakan tersebut. Sjachran Basah menyatakan  bahwa  pemerintah  dalam menjalankan  aktivitasnya  terutama  dalam mewujudkan tujuan-tujuan negara, demikian juga dengan berstuurszorg melalui  pembangunan  pemerintah  tidak dapat  bertindak  semena-mena,  namun harus dapat dipertanggungjawabkan.
Salah  satu  tolok  ukur  dalam  menilai tindakan pemerintah sejalan dengan negara  hukum  atau  tidak  adalah  dengan menggunakan asas-asas umum pemerintahan  yang  baik 27 .Lord  Acton
I.C.  Van  der  Vlies, Loc.  Cit .,  hlm.  198-199. Sedangkan  kesamaannya  menurut  van  der  Vlies adalah  ke  dua  peraturan  itu  sama-sama  harus ditegakkan,  setiap  orang  dianggap  mengetahui peraturan  kebijakan  yang  telah  diumumkan, peraturan  kebijakan  harus  memenuhi  kriteria tertentu  sama  dengan  peraturan  perundang- undangan,  dan  hak  asasi  manusia  berdasarkan konvensi  internasional  dapat  dibatasi  baik  oleh peraturan kebijakan, maupun peraturan perundang-undangan, Ibid., hlm.  200-201.
27 Ridwan HR, Op. Cit ., hlm. 230.
berpendapat  bahwa  Setiap  kekuasaan sekecil apapun cenderung untuk disalahgunakan.    Keleluasaan  bertindak dari  administrasi  negara  yang  memasuki semua  sektor  kehidupan  masyarakat, kadang-kadang dapat menimbulkan kerugian  bagi  masyarakat  itu  sendiri. Pengawasan terhadap jalannya pemerintahan  yang  merupakan  jaminan agar  jangan  sampai  keadaan  negara menjurus  ke  arah  diktator  tanpa  batas, yang  berarti  bertentangan  dengan  ciri negara  hukum.  Sistem  perlindungan  bagi yang diperintah oleh karena adanya tindak diskresi ( freies ermessen ) melalui peraturan kebijakan, dan juga perlindungan terhadap administrasi negara  itu  sendiri  agar  sikap  tindaknya baik dan benar menurut hukum, baik yang tertulis  maupun  tidak  tertulis.    Hal  ini berarti  memberikan  perlindungan  kepada administrasi negara dari perbuatan melanggar hukum ( onrechtmatige overheidsdaad ) 28 .
B. Instrumen Uji Peraturan Kebijakan
Pasal 24A UUD NRI 1945
menentukan  secara  konstitusional,  bahwa kewenangan  menguji atas peraturan perundang-undangan  yang  berada  di bawah undang-undang 29 merupakan kewenangan  Mahkamah  Agung.  Hal  ini bermakna  secara  yuridis,  bahwa  semua ketentuan  norma  yang  dibuat  untuk menjalankan undang-undang
28 Diana Halim Koentjoro. 2004. Hukum Administrasi  Negara, Bogor    Selatan:  Ghalia Indonesia, hlm. 70.
29 Lihat Pasal 20 Ayat (1) UUD NRI 1945.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
sebagaimana yang ditentukan oleh undang-undang dasar pengujian sah, atau tidaknya  diberikan  kepada  Mahkamah Agung.
Pemerintah melalui pejabat administrasi negaranya menjalankan tugas,  dan  fungsi  publik  melaksanakan amanat undang-undang dasar sebagaimana  yang  digariskan  dalam Alinea  Ke  Empat  Pembukaan  UUD  NRI 1945,  yaitu  melindungi  seluruh  rakyat, memajukan  kesejahteraan  umum,  dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Menjalankan tugas, dan fungsi pemerintahan  ditentukan  melalui  undang- undang  yang  dibuat  terlebih  dahulu  oleh lembaga legislatif sebagai peraturan organik dari undang-undang dasar.
Undang-undang yang dibuat oleh lembaga legislatif  ini  menjadi  dasar  kewenangan dari pemerintah dalam menjalankan tugas, dan fungsi publiknya, diberikan kewenangan atribusi 30 .Sifat norma suatuperaturan kebijakan yang dibuat oleh pemerintah adalah umum, dan abstrak 31 .Selain  itu,  tindakan  hukum  yang dibuat  oleh  pemerintah  melalui  peraturan
30 Lihat Pasal 4 Ayat (1), dan Pasal 5 Ayat (2) UUD NRI 1945. Presiden Indonesia
memegang kekuasaan  pemerintahan  berdasarkan  undang-
undang dasar, dan untuk menjalankan pemerintahannya, presiden diberikan kewenangan menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang.
31 Van  der  Vlies  melihat,  bahwa  suatu  peraturan adalah  umum  bila  terkait  dengan  peristiwa  yang dapat  diulang,  dan  tidak  ditujukan  kepada seseorang  tertentu,  serta  memuat  norma.  Selain itu, menurutnya, sifat umum ini harus dihubungkan dengan terdapatnya dasar hukum undang-undang, dan  peraturan  itu  berlaku  keluar  tidak  berlaku  ke dalam intern pemerintahan, I.C. van der Vlies. Op.
Cit ., hlm. 171-187
kebijakan merupakan kebijaksanaan 32 dari pemerintah atas suatu keadaan tertentu di dalam masyarakat yang dinamis. Peraturan kebijakan lahir dari kewenangan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih  tinggi  untuk  memilih  suatu  tindakan hukum tertentu ( optional ), norma peraturan perundang-undangan tidak mengaturnya, atau normanya mengandung norma kabur ( blanketnorm ) 33 . Pasal  24  Ayat  (2)  UUD  NRI 1945 34 menentukan  kekuasaan  kehakiman di Indonesia dilaksanakan oleh mahkamah agung, dan mahkamah konstitusi. Mahkamah  agung  sendiri  memiliki  empat lingkungan peradilan di bawahnya. Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  5
32 Policy merupakan kebijakan, sedangkan kebijaksanaan,  atau  kearifan  disebut  sebagai wisdom yang merupakan pemikiran, atau pertimbangan  yang  mendalam  untuk  menjadi dasar  perumusan  kebijakan.  Sehingga  menurut Solly Lubis, kebijakan ( policy ) adalah seperangkat keputusan  yang  dilakukan  pelaku  politik  dengan memilih tujuan, serta cara untuk mencapainya, M. Solly  Lubis.  2007. Kebijakan  Publik ,  Bandung: Mandar  Maju,  hlm.  5.  Ciri-ciri  kebijakan  negara ( state  policy) menurut  James  Andreson  adalah mempunyai tujuan, berisi tindakan, tindakan nyata, mungkin positif atau negatif, dan selalu dituangkan  dalam  peraturan  yang  otoritatif. Sedangkan  David  Easton  menganggap  kebijakan pemerintah  adalah  kewenangan  mengalokasi nilai-nilai  bagi  masyarakat  secara  menyeluruh, sehingga yang mempunyai kewenangan mengatur seluruh kepentingan masyarakat adalah pemerintah,  bukan  lembaga  lainnya,  M.  Solly Lubis, Ibid ., hlm. 8.
33 Bandingkan  dengan  Pasal  23  Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014, meliputi memberikan suatu pilihan,  peraturan  perundang-undangan  tidak mengatur,  tidak  lengkap  atau  jelas,  dan  stagnasi pemerintahan.
34 Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar tanggal 10 November 2001, secara konstitusional menentukan, bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan  oleh  Mahkamah  Agung,  dan  badan peradilan  yang  berada  di  bawahnya  dalam lingkungan  Peradilan  Umum,  Peradilan  Agama, Peradilan  Militer,  dan  Peradilan  Tata  Usaha Negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.

## Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
Tahun 1986, peradilan administrasi negara seperti  yang  disebutkan  dalam  Pasal  24 Ayat  (2)  UUD  NRI  1945  berisi  hukum materiil,  dan  hukum  formil  atas  tindakan pemerintah membuat keputusan administrasi  negara.  Ketentuan  hukum acara  di  dalamnya  tidak  memberikan kewenangan  bagi  hakim  administrasi negara menguji tindakan hukum pemerintah  selain  dari  tindakan  hukum membuat keputusan administrasi negara 35 . Kewenangan absolut peradilan administrasi  negara  adalah  menguji  sah, atau tidak sah suatu keputusan administrasi negara.
Berbeda  dengan  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1986,  Undang-Undang Nomor  30  Tahun  2014  memberikan kewenangan absolut untuk menguji semua tindakan pemerintah, baik tindakan hukum, maupun tindakan nyata ( fetelijke
handeling ).
Tindakan administrasi pemerintahan  dalam  undang-undang  ini adalah  perbuatan,  atau  tindakan  pejabat pemerintahan, atau penyelenggara negara lainnya  untuk  melakukan  dan/atau  tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka  penyelenggaraan  pemerintahan 36 .
Tindakan  pemerintah  ini  dapat  dimaknai sebagai  semua  tindakan,  baik  tindakan hukum,  maupun  tindakan  nyata.  Hal  ini berarti, hakim administrasi negara memiliki kewenangan absolut menguji, baik berkenaan  dengan  sah,  atau  tidaknya suatu  tindakan  dari  pemerintah,  termasuk
35 Lihat Pasal 62 Ayat (1) huruf a undang-undang ini.
36 Lihat Pasal 1 Ayat (8) undang-undang ini.
menguji  kebijakan  yang  diambil  oleh pemerintah 37 . Padahal, peradilan administrasi  negara  hanya  semata-mata dalam hal kontrol legalitas saja ( rechtsmatigheid  controle ),  tidak  meliputi doelmatigheids controles . Selain itu, freies ermessen, atau pouvoirdiscretionelle yang sepenuhnya menjadi wewenang administrasi  negara  sendiri,  tidak  dapat dinilai oleh hakim 38 .
Dsikresi  merupakan  kebijakan  yang lahir  dari  suatu  keadaan,  atau  fakta dimasyarakat yang memerlukan
penanganan penyelesaian oleh
pemerintah,  namun  tidak  memiliki  segi legalitas, sehingga pemerintah mengeluarkan  suatu  peraturan  kebijakan sebagai  wujud  dari  kewenangan  bebas dari  pemerintah.  Hal  ini  terkait  dengan phrasa  kebijakan,  sehingga  tidak  relevan apabila hakim administrasi negara diberikan  kewenangan  untuk  menguji
37 Lihat,  dan  bandingkan  dengan  ketentuan  Pasal 24A UUD NRI 1945.
38 Benjamin Mangkoedilaga. 1983. Lembaga Peradilan  Tata  Usaha  Negara;  Suatu  Orientasi Pengenalan ,  Jakarta:  Ghalia  Indonesia,  hlm.  14, bandingkan dengan pendapat Indroharto, pengujian  keputusan  administrasi  negara  dapat dibedakan,  antara  pengujian  yang  lengkap,  dan hanya  semata  dari  segi  hukum  yang  diterapkan pada keputusan. Pengujian yang lengkap menguji baik  mengenai  segi  kebijaksanaan,  maupun mengenai  hukum  yang  diterapkan.  Pengujian  ini dilakukan dalam prosedur keberatan atau banding administratif.  Pengujian  yang  hanya  semata  dari segi  hukum  yang  diterapkan  pada  keputusan dilakukan  oleh  pengadilan  yang  bebas.  Pengujian ini  pada  asasnya  melarang  hakim  duduk  di  kursi pemerintah.  Artinya,  walaupun  hakim  tidak sependapat  dengan  kebijaksanaan  itu,  hakim dilarang  menilai  baik  atau  buruknya.  Sekalipun hakim  menyetujui  kebijaksanaan  itu,  tetap  harus mengujinya  dari  segi  hukum,  Indroharto.  1993. Usaha Memahami Undang-undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara; Buku II Beracara di Pengadilan  Tata  Usaha  Negara ,  Jakarta:  Pustaka Sinar Harapan, hlm. 165-166.
tindakan  tersebut.  Namun,  hakim  dapat mengujinya  dari  sisi  kesesuaian  antara peraturan  kebijakan  tersebut  dengan peraturan  perundang-undangan  yang  ada di atasnya (sah, atau tidak sah).
Menurut  hemat  penulis,  peraturan kebijakan seharusnya merupakan kewenangan  internal  hierarkis  dalam pemerintahan  untuk  mengujinya,  baik melalui instrument keberatan administratif, maupun  banding  administratif.  Secara yuridikitas, peradilan memiliki kewenangan pengujian  terhadap  peraturan  kebijakan secara  konstitusional  dalam  undang- undang  dasar  terbatas  pada menguji  sah, atau  tidaknya  tindakan  pemerintah  dalam membuat peraturan kebijakan, tidak
dimaksudkan untuk menguji kebijaksanaan
pemerintah dalam membuat peraturan kebijakan.

## III. Penutup
Diskresi  merupakan  suatu  konsep yang  terdapat  dalam  hukum  administrasi yang  memiliki  basis  doktrinal  dalam negara  hukum.  Negara  hukum  yang memberikan  beban  kewajiban  yang  besar kepada  pemerintah  untuk  menciptakan kesejahteraan,  selain  keamanan,  dan ketertiban  di  masyarakat.  Kewenangan bebas dari pejabat administrasi negara ini merupakan  suatu tindakan hukum pejabat administrasi  negara  mengambil  suatu kebijakan untuk menjawab persoalan yang muncul  oleh  karena  ketiadaan  undang- undang,
pemerintah
diberikan kewenangan untuk memilih sendiri
tindakannya,  dan  oleh  karena  ketentuan undang-undangnya multitafsir. Pendekatan peraturan  kebijakan  merupakan  tindakan hukum  yang  mempunyai  aspek  manfaat ( doelmatigheid ), ketimbang
kesesuaiannya dengan peraturan
perundang-undangan ( wetmatigheid ). Kebijakan ini melahirkan peraturan kebijakan  sebagai  norma  yang  sifatnya adalah  umum,  dan  abstrak.  Ketentuan norma  ini  menjadi  dasar  bagi  pejabat administrasi  negara  mengambil  suatu tindakan hukum berupa keputusan administrasi  negara  yang  sifatnya  adalah konkrit,  individual,  dan  final.Yuridikitas pengujian  tindakan  pejabat  administrasi negara  membuat  norma  umum,  dan abstrak  berupa  peraturan  kebijakan  yang kedudukannya  berada  di  bawah  undang- undang merupakan kewenangan mahkamah agung untuk menguji segi sah, atau  tidaknya,  namun  tidak  dapat menguji sisi  kebijaksanaan  keluarnya  peraturan kebijakan tersebut.

## Bibliografi
Buku:
Atmosudirjo,  S.  Prajudi.,  1994. Hukum Administrasi  Negara,  Seri  Pustaka Ilmu Administrasi VII , Jakarta: Ghalia Indonesia.
Djokosutono,  1982, Kuliah  Ilmu  Negara. Jakarta: Ghalia Indonesia. Fadjar,  Abdul  Mukthie.  2016. Sejarah, Elemen,  dan  Tipe  Negara  Hukum , Malang: Setara Press.
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
Fuadi,  Munir.  2009. Teori  Negara  Hukum
Modern (Rechtstaat) , Bandung:
Refika Aditama.
H.R,  Ridwan.  2011. Hukum  Administrasi
Negara, Edisi Revisi.
Jakarta: Rajawali Pers.
Hadjon,  Philipus  M.,  et.  all,  2002.
Pengantar Hukum administrasi Negara, Introduction to the Indonesian Administrative Law. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Indroharto. 1993. Usaha Memahami Undang-undang  tentang  Peradilan Tata Usaha Negara, Buku II Beracara  di  Pengadilan  Tata  Usaha Negara. Jakarta:  Pustaka  Sinar Harapan.
Koentjoro,  Diana  Halim.  2004. Hukum Administrasi Negara. Bogor Selatan:
Ghalia Indonesia. Lubis,  M.  Solly.  2007, Kebijakan  Publik.
Bandung: Mandar Maju.
Manan,
Bagir. 2006. Lembaga Kepresidenan ,  Yogyakarta:  FH  UII Press. Mangkoedilaga,
Benjamin.
1983.
Lembaga  Peradilan  Tata  Usaha Negara, Suatu Orientasi Pengenalan. Jakarta: Ghalia Indonesia. Marbun, S.F., 1997. Peradilan Administratif Negara  dan  Upaya  Administrasi  di Indonesia , Yogyakarta: Liberty.
Muchsan.  1982, Seri  Hukum  Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia.
Yogyakarta:  Liberty.
Sadjijono, H. 2011. Bab-bab Pokok Hukum Administrasi. Yogyakarta:  LaksBang PRESSindo.
Soetomo.  1983. Peradilan  Tata  Usaha Negara  di  Indonesia. Surabaya: Usaha Nasional.
Stroink, F.A.M. 2006. Pemahaman tentang Dokonsentrasi ,  terj.,  Bandung:  PT.
Refika Aditama. Syahrial, Darda. 2012. Hukum
Administrasi Negara dan Pengadilan Tata  Usaha  Negara ,  Yogyakarta: Pustaka Yustisia.
Utrecht,  E.,  dan  Moh.  Saleh  Djindang. 1989. Pengantar  Dalam  Hukum Indonesia , Jakarta: Ichtiar Baru.
Vlies,  I.C.  van  der.  2005. Buku  Pegangan Perancang  Peraturan  Perundang- Undangan ,  terj.,  Jakarta:  Direktorat
Jenderal Peraturan Perundang-
Undangan  Departemen  Hukum  dan Hak Asasi Manusia, Jakarta.

## Peraturan Perundang-Undangan:
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia  Tahun  1986  Nomor  77, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 3344). Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2004 tentang  Perubahan  Atas  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha
Negara (Lembaran Negara Republik
Tanjungpura Law Journal Vol. 2, Issue 2, July 2018
Indonesia  Tahun  2004  Nomor  35, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4380). Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009 tentang  Perubahan  Ke  Dua  atas Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia  Tahun  2009  Nomor  160,
Tambahan
Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 5079). Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia  Tahun  2014  Nomor  292, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5601).

## Disertasi:
Attamimi,  A.  Hamid,  1990,  Peranan Keputusan
Presiden Republik Indonesia  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan  Negara;  Suatu  Studi Analisis
Mengenai
Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I-Pelita IV,
Disertasi, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta.