## MEMAKSIMALKAN PROLEGNAS DAN PROLEGDA DALAM POLITIK HUKUM NASIONAL
(Politik Hukum Penanggulangan Kejahatan Perdagangan Orang di Era Globalisasi)

## Heni Siswanto
Dosen Bagian Hukum Pidana Fakultas Hukum Universitas Lampung

## Abstrak
Politik  pembangunan  hukum  pemberantasan/pelarangan  kejahatan  perdagangan orang di era globalisasi melalui pembaharuan sistem hukum pidana ( penal system reform )  kejahatan  perdagangan  orang  meliputi  ruang  lingkup  yang  sangat  luas yang  mencakup  pembaharuan  “substansi  hukum  pidana”  meliputi  pembaharuan hukum  pidana  materiel,  hukum  pidana  formal,  dan  hukum  pelaksanaan  pidana kejahatan  perdagangan  orang.  Pembaharuan  “struktur  hukum  pidana”  meliputi antara  lain  pembaharuan  atau  penataan  institusi/lembaga,  sistem  manajemen/ tatalaksana  dan  mekanismenya  serta  sarana/prasarana  pendukung    sistem penegakan hukum pidana (sistem peradilan pidana) kejahatan perdagangan orang; dan  pembaharuan  “budaya  hukum  pidana”,  yang  meliputi  antara  lain  masalah kesadaran  hukum,  perilaku  hukum,  pendidikan  hukum  dan  ilmu  hukum  pidana berkaitan  dengan  kejahatan  atau  tindak  pidana  perdagangan  orang.  Usaha pembaharuan  sistem  hukum  pidana  melalui  kebijakan  kriminal  secara  integral penanggulangan  kejahatan  perdagangan  orang  dengan  memasukkan  revisi pemberantasan/pelarangan  kejahatan  perdagangan  dalam  agenda  Prolegnas  dan Prolegda  2010-2014,  meskipun  sekarang  ini  revisi  Undang-Undang  Nomor  21 Tahun  2007  tentang  Pemberantasan  Tindak  Pidana  Perdagangan  Orang    belum diagendakan  oleh  DPR  dan  Pemerintah.    Prolegnas  dapat  disisipi  dengan  materi RUU  Pemberatasan/Pelarangan  Kejahatan  Perdagangan  Orang,  jika  ada  alasan- alasan  yang  kuat,  yaitu  karena  adanya  putusan  Mahkamah  Konstitusi  yang menyebabkan terjadinya kekosongan hukum Pemberatasan/Pelarangan Kejahatan Perdagangan  Orang  yang  harus  segera  diisi.    Ada  perjanjian  internasional  yang harus  diratifikasi  dalam  waktu  singkat.  Alasan  keadaan  tertentu  lainnya  yang memastikan  adanya  urgensi  nasional  atas  suatu  RUU  yang  dapat  disetujui bersama Badan Legislasi DPR dan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia.
Kata kunci :  Globalisasi;  Pembaharuan sistem hukum pidana KPO;  Revisi UU PTPPO;  Prolegnas dan prolegda.

## I. PENDAHULUAN
Pada  era  globalisasi  sekarang ini,  perdagangan  orang  merupakan persoalan  yang  menjadi  perhatian luas di Asia bahkan di seluruh dunia. Perdagangan  orang  berubah  menjadi kejahatan  yang  sangat  serius  yang
menarik perhatian masyarakat internasional  sebagai  kejahatan  yang menjadi musuh umat manusia ( hostis humanis  generis ). 1 Perdagangan
1 Romli Atmasasmita.  2010. Hukum Pidana Internasional: Dalam Kerangka Perdamaian  dan  Keamanan  Internasional. Fikahati  Aneska.  Jakarta.    Hal.  1.    Dalam
orang terjadi tidak hanya menyangkut  di  dalam  negeri,  yaitu perdagangan orang antarpulau, tetapi juga  perdagangan  orang  antarnegara atau  disebut  kejahatan  lintas  batas negara/kejahatan  transnasional, 2 baik bersifat perseorangan maupun terorganisasi. Menurut  I  Wayan  Parthiana 3 bahwa kejahatan transnasional menurut sifatnya, dipandang bertentangan  dengan  hakekat  dan martabat  kemanusiaan.    Oleh  karena itu, kejahatan transnasional itu disebut  juga  sebagai  kejahatan  yang merupakan  musuh  umat  manusia atau yang lebih dikenal dalam istilah Latin sebagai hostis humanis generis .
Sebagai kejahatan transnasional, semua  atau  bagian  terbesar  dari negara-negara sangat  berkepentingan untuk  mencegah,  memberantas  dan menghukum pelakunya.  Oleh karena itu negara-negara di dunia cenderung untuk mencegah dan memberantasnya  melalui  kerjasama internasional dan mengaturnya melalui konvensi-konvensi internasional. bukunya  yang  lain,  Romli  Atmasasmita. 2003. Pengantar Hukum Pidana Internasional .    Refika  Aditama.    Bandung. Hal.  xviii  menyatakan  bahwa  salah  satu masalah  yang  memerlukan  perhatian,  baik dari masyarakat nasional maupun masyarakat  internasional  adalah  masalah kejahatan  lintas  batas  teritorial.    Masalah kejahatan  lintas  batas  teritorial  ini  terutama pada  abad  ke-20  sudah  dipandang  oleh masyarakat  internasional  sebagai  musuh umat  manusia  ( hostis  humanis  generis ).    I Wayan  Parthiana.    2004. Hukum  Pidana Internasional  dan  Ekstradisi .    Yrama Widya.    Bandung.    Hal.  41  menyebutnya dalam  istilah  Latin  sebagai hostis  humani generis . 2 Kejahatan  lintas  batas  negara  atau antarnegara  menjadi  yurisdiksi  Konvensi PBB Anti Kejahatan Transnasional
Terorganisasi (2000).
3 I Wayan Parthiana. Op.cit. Hal. 41.
Kejahatan  perdagangan  orang yang merupakan bagian dari kejahatan terorganisasi, pada dasarnya termasuk salah satu kejahatan  terhadap  pembangunan dan kejahatan terhadap kesejahteraan sosial  yang  menjadi  pusat  perhatian dan keprihatinan nasional dan internasional. Hal itu  sangat beralasan,  mengingat  ruang  lingkup dan dimensinya begitu luas, sehingga kegiatannya  mengandung  ciri-ciri sebagai organized  crime,  white collar  crime,  corporate  crime dan transnational crime .  Bahkan dengan menggunakan sarana teknologi dapat menjadi salah satu bentuk dari cyber crime . 4 Mengingat perbuatan perdagangan  orang  yang  demikian itu,  pada  hakikatnya  merupakan kejahatan transnasional dan merupakan  pelanggaran  terhadap harkat dan martabat manusia.
Bahkan  dalam  UNODC  dikemuka- kan bahwa perdagangan orang merupakan  suatu  kejahatan  terhadap kemanusiaan  ( human  trafficking  is  a crime against humanity ). 5 Usaha-usaha masyarakat internasional  dalam  mencegah  dan memberantas kejahatan-kejahatan transnasional dapat dilakukan dengan kerjasama secara fisik maupun dengan  menuangkan  pengaturannya dalam konvensi internasional. 6 Berbagai konvensi tentang penghapusan perbudakan seperti
Slavery  Convention Tahun  1926 yang ditambah dan diperbaharui pada tahun 1953 disempurnakan lagi pada
4 M.  Arief  Amrullah.    2009.    Politik  Hukum Pidana  Perlindungan  Korban  Tindak  Pidana Perdagangan  Orang.    Dalam Memahami Hukum : Dari Konstruksi sampai
Implementasi.    editor,  Satya  Arinanto  dan Ninuk  Triyanti.    Rajawali.    Jakarta.    Hal. 121.
5 Ibid .  Hal.  123.
6 Loc. Cit .  I Wayan Parthiana. Hal. 42.
tahun  1956  atas  inisiatif  ECOSOC. Berdasarkan  konvensi  ini  para  pihak sepakat  akan  menyusun  perundang- undangan  nasional  yang  efektif  serta akan  melakukan  tindakan-tindakan demi  menghapus  praktek-praktek perbudakan  atau  yang  berhubungan dengan itu seperti utang perbudakan,
jual-beli manusia (perdagangan orang,  pen.)  eksploitasi  tenaga  anak- anak  dan  penjualan  budak-budak antarnegara.  Para  pelakunya  harus diadili dan dihukum dengan hukuman  berat. 7 Pada  tahun  1984 Pemerintah RI juga telah meratifikasi Konvensi  mengenai  Penghapusan
Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Wanita  (disingkat  Konvensi  Wanita) melalui  Undang-Undang  Nomor  7 Tahun 1984. Sepuluh tahun kemudian  pada  tahun  1994,  pada umumnya  masyarakat  belum  juga mengetahui akan keberadaan Konvensi Wanita. 8 Perdagangan orang ( trafficking ) merupakan bentuk modern dari perbudakan manusia dan merupakan  bentuk  terburuk  dari pelanggaran  hak  asasi  manusia  yang telah  meluas,  baik  di  dalam  negeri maupun  antarnegara. Tindak  pidana atau  kejahatan  perdagangan  orang (TPPO)  sebagai  salah  satu  bentuk kekerasan dan merupakan pelanggaran berat hak asasi manusia, sangat  bertentangan  dengan  harkat dan martabat manusia serta berdampak  psikologis  pada  korban maupun keluarganya  yang umumnya cukup  berat dan  membutuhkan penanganan  dari  para  profesional,
7 Ibid. Hal. 44.
8 L.M.  Gandhi  Lapian.  2010.  Convention
Watch UI: Kiprah Penanggulangan Trafiking  di  Sulawesi  Utara.    Dalam Trafiking Perempuan dan Anak :
Penanggulangan Komprehensif Studi Kasus: Sulawesi  Utara.    Yayasan  Obor  Indonesia. Hal. 1.
baik  di  bidang  kesehatan,  psikologi, maupun hukum. 9
Bentuk-bentuk  terburuk  dari trafficking atau  diistilahkan  lain dengan human  trafficking/trafficking in  woman  and  child/trafficking  in persons /trafiking/ perdagangan
orang,  baik  terjadi  di  luar  negeri maupun  di    Indonesia  sendiri,  antara lain: kerja paksa seks dan eksploitasi seksual,  pembantu  rumah  tangga (PRT), buruh migran, penari, penghibur  dan  pertukaran  budaya, pengantin pesanan ( mail order bride ),  buruh/pekerja  anak,  serta penjualan  bayi.    Sebagai  bentuk kasus  yang  kompleks  dan  rumit, modus operandi tindak pidana trafficking berkembang seiring semakin  canggihnya  akses  ilegal yang tersembunyi dengan rapi, sehingga  membentuk  jaringan  luas, baik  secara  lokal,  regional  maupun global.   Tak  dipungkiri  pula  bahwa masih  terpeliharanya  faktor-faktor lain  penyebab  terjadinya trafficking , terutama  di  daerah-daerah  terpencil seperti kurangnya kesadaran, kemiskinan, faktor budaya, lemahnya peran perempuan dan anak perempuan dalam keluarga, perkawinan  dini,  jeratan  hutang, kurangnya kesadaran tentang pencatatan kelahiran, rendahnya tingkat  pendidikan,  serta  masih banyaknya  korupsi  dan  lemahnya penegakan hukum makin menguatkan akar-akar penyebab
terjadinya trafficking . 10
9 http://www.menegpp.go.id/index.php?optio n=com_content&view=article&id=282:rakor nas-evaluasi-gugus-tugas-pencegahan-dan- penanganan-tppo-2010&catid=36: press- release&Itemid=  87  diunduh  pada  tanggal 17 Mei 2011 pukul 20.31 wib.
10 http://www.menegpp.go.id/index.php?opti on=com_content&view=article&id=147:jam eela-a-sang-presiden&catid=38:artikel-
Menurut  Nur  Iman  Subono, 11 perdagangan orang ( human trafficking )  juga  menjadi issue yang sangat  krusial  di  dunia  politik  tahun 1990-an.    Pihak-pihak  yang  sangat concern dengan issue ini,  khususnya di  kalangan  feminis  dan  organisasi hak  asasi  manusia,  mengungkapkan bahwa perdagangan orang, khususnya sex  trafficking ,  yakni perempuan  dan  gadis  yang  dipaksa untuk bermigrasi dan bekerja sebagai
PSK  (pekerja  seks  komersial)  di dunia  pelacuran,  meningkat  sebagai masalah internasional yang merupakan  bentuk  dari  “perbudakan modern”  ( modern  day  slavery )  yang sangat  memerlukan  perhatian  dan tindakan internasional.
Farhana 12 mengungkapkan
Laporan  Survei  Dunia  IV  tentang Perempuan dan Pembangunan (1999) menyebutkan  bahwa  banyak  negara berkembang di Asia seperti Vietnam, Srilangka,  Thailand,  dan  Filipina mengalami  persoalan    yang  sama (dengan  Indonesia,  pen.)  mengenai perdagangan  orang,  sebagai  akibat dari  ketidakpastian  dan  ketidak- mampuan  menghadapi  persaingan bebas dari konsep liberalisme ekonomi  di  era  globalisasi  yang mempunyai dampak kompleks terutama terhadap peran dan
kedudukan  perempuan  dalam  bidang ekonomi,  baik  di  tingkat  nasional maupun  internasional.    Oleh  karena itu,  perdagangan  orang  juga  terkait
perempuan&Itemid=114 diunduh pada tanggal 17 Mei 2011 pukul 20.33 wib.
11 Nur  Iman  Subono.  2010.  “ Trafficking  in Human Beings dalam Angka dan Perdebatan ”  dalam  Jurnal  Perempuan: Untuk  pencerahan  dan  kesetaraan  68. Trafficking  dan  Kebijakan .    Yayasan  Jurnal Perempuan. Hal. 21.
12 Farhana. 2010. Aspek Hukum Perdagangan  Orang  di  Indonesia .    Sinar Grafika. Jakarta.  Hal. 5.
erat  dengan  kejahatan  transnasional yang  merendahkan  martabat  bangsa dan  negara  dengan  memperlakukan korban  semata  sebagai  komoditi yang  bisa  dibeli,  dijual,  dikirim,  dan dijual kembali.
Perkembangan  kejahatan  ini semakin mengkhawatirkan yang ditunjukkan  dengan  meningkatnya kuantitas dan kualitas kejahatan yang mayoritas korbannya perempuan dan anak.    Undang-Undang  Nomor  21 Tahun  2007  tentang  Pemberantasan Tindak  Pidana  Perdagangan  Orang (UU  PTPPO)  telah  berlaku  selama  4 (empat) tahun, akan tetapi penegakan hukum  dengan  menggunakan  sarana penal  belum  menunjukkan  tanda- tanda keberhasilan.  Penyusunan UU PTPPO  itu  juga  merupakan  per- wujudan  komitmen  Indonesia  untuk melaksanakan  Protokol  PBB  Tahun
2000 tentang Mencegah, Memberantas dan Menghukum Tindak  Pidana  Perdagangan  Orang, khususnya  Perempuan  dan  Anak (Protokol Palermo) yang telah ditandatangani Indonesia. Kebijakan kriminal yang ditempuh  Pemerintah  dalam  usaha penanggulangan kejahatan
perdagangan orang dilakukan dengan menggunakan  sarana  secara  penal dan nonpenal.  Upaya pemberantasan kejahatan  ini  dengan  menggunakan alat/sarana  secara  penal  melalui penegakan hukum kejahatan perdagangan  orang  secara  represif 13
13 Barda  Nawawi  Arief  mengatakan  upaya penanggulangan kejahatan secara garis besar dapat  dibagi  dua,  yaitu  lewat  jalur  “penal” (hukum  pidana)  dan  lewat  jalur  “nonpenal” (bukan/diluar hukum pidana). Dalam pembagian  G.P.  Hoefnagels  di  atas,  upaya- upaya  yang  disebut  dalam  butir  (b)  dan  (c) dapat  dimasukkan  dalam  kelompok  upaya “nonpenal”.    Secara  kasar  dapatlah dibedakan,  bahwa  upaya  penanggulangan kejahatan  lewat  jalur  “penal”  lebih
dengan  menerapkan  Pasal  2  sampai dengan  Pasal  18  UU  PTPPO, sebagian  di  antaranya  mengancam pelaku  perdagangan  orang  dengan pidana penjara paling singkat 3 (tiga) tahun  dan  paling  lama  15  (lima belas) tahun dan pidana denda paling sedikit  Rp.120.000.000,00  (seratus dua  puluh  juta  rupiah)  dan  paling banyak  Rp.  600.000.000,00  (enam ratus juta rupiah). Sementara kebijakan kriminal terhadap kejahatan  perdagangan  orang  yang ditempuh  oleh  pembentuk  undang- undang  dengan  menggunakan  sarana nonpenal  diatur  dalam  Bab  VI perihal  Pencegahan  dan  Penanganan UU  TPPO  dalam  Pasal  56  sampai dengan Pasal 58 UU PTPPO.
Kebijakan  penegakan  hukum pidana  setelah  berakhirnya  tahap kebijakan legislatif/formulatif, memasuki tahap kebijakan  yudikatif/ aplikatif dan tahap kebijakan eksekutif/administratif. 14 Ketiga tahap  kebijakan  penegakan  hukum pidana  itu  terkandung  di  dalamnya tiga  kekuasaan/kewenangan,  oleh karena  itu  kekuasaan  legislatif/ formulatif  terkait  dengan  menetap- kan  atau  merumuskan  perbuatan  apa yang  dapat  dipidana  dan  saksi  apa
menitikberatkan  pada  sifat  “repressive” (penindasan/pemberantasan/penumpasan) sesudah  kejahatan  terjadi,  sedangkan  jalur “nonpenal” lebih  menitikberatkan pada sifat “preventive” (pencegahan/penangkalan/ pengendalian)  sebelum  kejahatan  terjadi. Dikatakan  sebagai  pembedaan  secara  kasar, karena  tindakan  represif  pada  hakikatnya juga dapat dilihat sebagai tindakan preventif dalam  arti  luas.    Dalam,  Barda  Nawawi Arief. Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum Pidana  Perkembangan  Penyusunan  Konsep KUHP Baru .  Kencana.  Jakarta.  2010.  Hal. 42.
14 Barda  Nawawi  Arief. Beberapa  Aspek Kebijakan  Penegakan  dan  Pengembangan Hukum  Pidana .    Edisi  Revisi.    Citra  Aditya Bakti.  Bandung.  2005.  Hal. 30.
yang  dapat  dikenakan;    kekuasaan yudikatif/aplikatif terkait dengan penerapan hukum pidana; dan kekuasaan eksekutif/administratif terkait  dengan  melaksanakan  hukum pidana. Di  antara  dua  pilihan  sarana penanggulangan kejahatan itu, pilihan  penegakan  hukum  yang ditempuh  oleh  pemegang  kekuasaan di  tahap  kebijakan  yudikatif  dan kebijakan eksekutif lebih mengutamakan  penggunaan  sarana penal  yang  lebih  menitikberatkan pada  sifat repressive (penindasan/ pemberantasan/penumpasan) sesudah kejahatan  terjadi  dalam  penegakan hukum  pemberantasan  tindak  pidana perdagangan orang daripada
menggunakan  sarana  nonpenal  yang lebih  menitikberatkan  pada  sifat preventive (pencegahan/penangkalan /pengendalian)  sebelum  kejahatan terjadi, 15 yang ditujukan pada penghapusan sebab-sebab dan kondisi-kondisi  yang  menimbulkan kejahatan ( based upon the
elimination  of  causes  and  conditions giving  rise  to  crime )  dan  penyebab utama  dari  kejahatan  di  banyak negara  ialah  ketimpangan  sosial, diskriminasi  rasial  dan  diskriminasi nasional,  standar  hidup  yang  rendah, pengangguran  dan  kebutahurufan (kebodohan)  di  antara  golongan besar  penduduk  ( the  main  causes  of crime  in  many  countries  are  social inequality, racial and national discrimination,  low  standard  of living,  unemployment  and  illiteracy among broad sections of the population ). 16
15 Barda  Nawawi  Arief. Bunga  Rampai Kebijakan  Hukum  Pidana  Perkembangan Penyusunan Konsep KUHP Baru .  Kencana. Jakarta.  2010.  Hal. 42.
16 Sixth  United  Nations  Congress.    Report . 1981.    Hal.  5  dalam  Barda  Nawawi  Arief.
Upaya penanggulangan kejahatan perdagangan orang dengan menggunakan  sarana  tunggal,  yaitu penal  yang  ditempuh  dan  menjadi kebijakan  pemerintah  selama  ini belum memperlihatkan keberhasilan- nya  selama  4  (empat)  tahun  terakhir ini.  Data  atau  angka-angka  statistik kejahatan perdagangan orang menunjukkan trend bukannya semakin bisa diberantas/ditekan/ ditanggulangi/  dikurangi,  sebaliknya memperlihatkan  angka-angka  yang semakin meningkat jumlahnya. Keadaan ini dapat  dinyatakan bahwa upaya  penanggulangan  kejahatan perdagangan orang dengan menggunakan  sarana  penal  memiliki keterbatasan dalam penegakan hukum  secara  represif.    Penggunaan pidana/penal  belum  bisa  dinyatakan efektif  untuk  mencegah,  menekan, memberantas  atau  menanggulangi kejahatan perdagangan orang.
Kasus  kejahatan  TPPO  dari tahun  ke  tahun  semakin  meningkat. Pengiriman tenaga kerja Indonesia ke luar  negeri  sering  dijadikan  modus kejahatan  TPPO.  Para  korban  TPPO ini biasanya masuk lewat jalur ilegal melalui  para  calo.  Setiap  tahun sedikitnya  450.000  warga  Indonesia, 70%  di  antaranya  adalah  perempuan yang  diberangkatkan  sebagai  tenaga kerja  ke  luar  negeri.  Dari  jumlah tersebut, sekitar 46% terindikasi kuat menjadi  korban  TPPO  (Migrant Care, 2009). 17
Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum  Pidana Perkembangan  Penyusunan  Konsep  KUHP Baru .  Kencana.  Jakarta.  2010.  Hal. 43. 17 Ibid . http://www.menegpp.go.id/index.php?option =com_content&view=article&id=326:mene g-pp-a-pa-berbincang-santai-dengan-menko- kesra-menkes-dan-mendiknas-seusai-rakor- bidang-kesra&catid=36:press- release&Itemid=87 diunduh pada tanggal 17 Mei 2011 pukul 20.29 wib.
Data  yang  dikeluarkan  oleh Pusat  Informasi  dan  Komunikasi Departemen  Hukum  dan  HAM  RI, juga menunjukkan angka yang sangat memprihatinkan terhadap tindak pidana trafficking .  Berdasarkan  jenis kelamin, korban trafficking
didominasi  kaum  perempuan,  yaitu sebanyak  89,7%.  Sedangkan  data berdasarkan umur, korban trafficking dewasa  sebanyak:  74,77%;  anak- anak  25,08%  dan  balita  sebanyak 0,15%. 18 Demikian pula data
Bareskrim  Mabes  Polri  Tahun  2009 yang  telah  dimuat  dalam  Jurnal Perempuan  68,  2010  (dikutip  Emmy LS) dalam tabel di bawah ini. 19
Berdasarkan  paparan  di  atas menunjukkan bahwa upaya penanggulangan  kejahatan  dengan menggunakan  sarana penal melalui penegakan  hukum  yang  bersifat represif dengan menerapkan
Undang-Undang  Nomor  21  Tahun 2007  tentang  Pemberantasan  Tindak Pidana  Perdagangan  Orang  (UU PTPPO)  dan  peraturan  pelaksanaan lainnya  dipandang  belum  efektif mencapai keberhasilan dengan menekan angka kejahatan perdagangan orang. Upaya  untuk  mencegah  dan menanggulangi kejahatan perdagangan  orang  yang  semakin mengglobal  dan  meningkat  kualitas dan kuantitasnya itu sangat mendesak untuk dilakukan 18 Op.Cit. http://www.menegpp.go.id/index.p hp?option=com_content&view=article&id= 147:jameela-a-sang- presiden&catid=38:artikel-
perempuan&Itemid=114 diunduh pada tanggal 17 Mei 2011 pukul 20.33 wib.
19 Emmy L.S. 2010. Makalah “ Implementasi  UU  PTPPO  bagi  Anak Korban  Perdagangan,” dalam Jurnal Perempuan: Untuk pencerahan dan kesetaraan  68. Trafficking  dan  Kebijakan . Yayasan Jurnal Perempuan.  Jakarta.
pembaharuan  pembentukan  hukum nasional  dalam  kerangka  kebijakan kriminal  secara  integral  sebagai upaya  penanggulangan  kejahatan perdagangan orang yang lebih efektif untuk mencegah, menangani, menekan, memberantas dan menanggulangi kejahatan perdagang- an  orang  melalui  politik  hukum penanggulangan kejahatan perdagangan orang dengan kebijakan integral  yang  menggunakan  dua sarana  penanggulangan  kejahatan perdagangan  orang  secara  sekaligus,
yaitu  penggunaan  sarana  penal  dan
nonpenal  dalam  memerangi  laju kejahatan perdagangan orang melalui prolegnas  dan  prolegda  di  seluruh wilayah Republik Indonesia.
Dengan demikian, maka Bagaimanakah politik hukum pemberantasan kejahatan perdagangan orang di era globalisasi? Dan Bagaimanakah memasukkan pembaharuan perundang-undangan  pemberantasan kejahatan  perdagangan  orang  yang tidak  diagendakan  dalam  Prolegnas dan Prolegda 2010-2014?
Tabel 1
Rekapitulasi Data Penanganan TPPO Tahun 2004-2009
NO TAHUN JUMLAH KORBAN DEWASA JUMLAH KORBAN ANAK % KORBAN ANAK JUMLAH KASUS PROSES 1 2004 103 10 9% 76 45 : P21 2 2005 125 18 13% 71 40 : P21 3 2006 486 129 21% 84 57 : P21 4 2007 334 240 42% 177 88 : P21 5 2008 519 88 15% 199 107 : P21 6 2009 145 53 27% 102 41 : P21
Sumber:  Data Bareskrim Mabes Polri Tahun 2009, dimuat dalam Jurnal
Perempuan 68 tahun 2010.

## II. PEMBAHASAN
2.1 Politik Hukum Pembangunan Hukum Pemberantasan Kejahatan Perdagangan Orang Di Era Globalisasi Secara etimologi, politik hukum  merupakan  terjemahan  dari istilah  hukum  Belanda rechtspolitiek yang  merupakan  bentukan  dari  dua kata recht dan politiek . 20 Moh.
20 Sri  Soemantri.    2001.    “Undang-Undang Dasar  1945,  Kedudukan  dan  Artinya  dalam Kehidupan  Bernegara”.    Jurnal  Demokrasi
Mahfud MD merumuskannya sebagai  arahan atau garis resmi yang dijadikan  dasar  berpijak  dan  cara untuk  membuat  dan  melaksanakan hukum  dalam  rangka  mencapai tujuan  bangsa  dan  negara. 21 Imam Syaukani  dan  A.  Ahsin  Thohari menyebutkan  politik  hukum  sebagai kebijakan dasar penyelenggara
dan  HAM:  Vol  1  No.  4  September- November  2001.    Dikutip  Imam  Syaukani dan  A.  Ahsin  Thohari.    2010. Dasar-dasar
Politik  Hukum .    Rajawali  Pers.    Jakarta. Hal. 19.
21 Moh.  Mahfud  MD.    2010. Membangun Politik  Hukum,  Menegakkan  Konstitusi . Rajawali Pers.  Jakarta.  Hal. 15.
negara  dalam  bidang  hukum  yang akan, sedang dan telah berlaku, yang bersumber  dari  nilai-nilai yang berlaku di masyarakat untuk mencapai  tujuan  negara  yang  dicita- citakan. 22 Moh. Mahfud MD 23 menjelaskan  bahwa  politik  hukum adalah legal  policy 24 atau  garis (kebijakan)  resmi  tentang  hukum yang akan diberlakukan, baik dengan pembuatan  hukum  baru  maupun dengan  penggantian  hukum  lama, dalam rangka mencapai tujuan negara. Dengan  demikian  politik hukum  merupakan  pilihan  tentang hukum-hukum  yang  akan  diberlaku- kan sekaligus pilihan tentang hukum- hukum  yang  akan  dicabut  atau  tidak diberlakukan yang kesemuanya dimaksudkan  untuk  mencapai  tujuan negara  seperti  yang  tercantum  di dalam  Pembukaan  UUD  1945.  Di sini  hukum  diposisikan  sebagai  alat untuk mencapai tujuan negara. Terkait dengan ini Sunaryati Hartono pernah mengemukakan bahwa “hukum  sebagai  alat”,  sehingga secara  praktis  politik  hukum  juga merupakan  alat  atau  sarana  dan langkah  yang  dapat  digunakan  oleh pemerintah untuk menciptakan sistem hukum nasional guna mencapai cita-cita bangsa dan tujuan
22 Ibid .    Imam  Syaukani  dan  A.  Ahsin Thohari.  Hal. 32. 23 Moh.  Mahfud  MD.    2010. Politik  Hukum di  Indonesia .    Rajawali  Pers.    Jakarta.    Hal.
1.
24 Muladi.  2002. Demokratisasi,  Hak  Asasi Manusia, dan Reformasi Hukum di
Indonesia .  The  Habibie  Center.  Jakarta.
Hal.  259  menegaskan  bahwa  “hukum”  dan “politik hukum” ( legal policy ) pada dasrnya merupakan  produk  dari  sistem  politik. Dengan demikian nampak bahwa warna dan kualitas hukum yang berlaku dalam masyarakat akan tergantung pada warna dan kualitas sistem politik yang berlaku.
negara. 25 Dengan  demikian,  politik hukum  ( legal  policy) 26 pemberantas- an  kejahatan  perdagangan  orang yang telah diberlakukan, baik dengan pembuatan  hukum  baru  maupun dengan  penggantian  hukum  lama, tentunya dalam rangka untuk mencapai  tujuan  negara. Hukum pemberantasan kejahatan perdagangan orang dipandang
sebagai  alat,  sehingga  secara  praktis politik  hukum  ini  juga  merupakan alat  atau  sarana  dan  langkah  yang dapat  digunakan  oleh  pemerintah untuk  menciptakan  sistem  hukum nasional  guna  mencapai  cita-cita bangsa  dan  tujuan  negara,  karena politik  hukum  merupakan  pilihan tentang  hukum-hukum  yang  akan diberlakukan sekaligus pilihan
tentang  hukum-hukum  yang  akan dicabut  atau  tidak  diberlakukan berkaitan dengan pemberantasan kejahatan  perdagangan  orang  yang kesemuanya dimaksudkan untuk mencapai  tujuan  negara  seperti  yang tercantum di dalam Pembukaan UUD 1945. Pembuatan hukum
baru maupun  penggantian  hukum  lama, dalam rangka untuk mencapai tujuan negara  identik  dengan  pembaharuan hukum  nasional  dalam  kerangka kebijakan  kriminal  secara  integral sebagai upaya penanggulangan 25 C.F.G.  Sunaryati  Hartono.    1991. Politik
Hukum Manuju Satu Sistem Hukum Nasional. Alumni. Bandung.  Hlm. 1.
26 Loc.cit .    Muladi.    Hal.  269  menyatakan bahwa  politik  hukum  ( legal  policy )  dalam arti  kebijakan  negara  ( public  policy )  di bidang  hukum  harus  dipahami  sebagai bagian  kebijakan  sosial,  yaitu  usaha  setiap masyarakat/pemerintah  untuk  meningkatkan kesejahteraan  warganya  di  segala  aspek kehidupan.    Hal  ini  bisa  mengandung  dua dimensi  yang  terkait  satu  sama  lain,  yaitu kebijakan kesejahteraan sosial ( social welfare  state )  dan  kebijakan  perlindungan sosial ( social defence policy ).
kejahatan  perdagangan  orang  yang lebih efektif untuk mencegah, menangani,  menekan,  memberantas dan menanggulangi kejahatan perdagangan  orang  melalui  politik hukum  penanggulangan  kejahatan perdagangan orang dengan kebijakan integral  yang  menggunakan  dua sarana  penanggulangan  kejahatan TPPO secara sekaligus, yaitu penggunaan  sarana  penal  dan  sarana nonpenal  dalam  memerangi  laju kejahatan TPPO. Penanggulangan kejahatan dengan  menggunakan  hukum  pidana tercermin  di  dalam  Undang-Undang Nomor  21  Tahun  2007  tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan  Orang  (UU  PTPPO). Kebijakan penanggulangan kejahatan perdagangan orang dalam UU PTPPO  dapat  dilihat  mulai  dari konsiderannya  (menimbang)  bahwa perdagangan orang, khususnya perempuan  dan  anak,  merupakan tindakan  yang  bertentangan  dengan harkat  dan  martabat  manusia  dan melanggar hak asasi manusia, sehingga harus diberantas. Sementara perdagangan  orang  telah  meluas dalam  bentuk  jaringan  kejahatan yang terorganisasi dan tidak terorganisasi, baik bersifat antarnegara  maupun  dalam  negeri, sehingga  menjadi  ancaman  terhadap masyarakat,  bangsa,  dan  negara, serta terhadap norma-norma kehidupan yang dilandasi penghormatan  terhadap  hak  asasi manusia. Dengan kondisi kejahatan perdagangan  orang  demikian  itu, maka  wajarlah  ada  keinginan  untuk mencegah dan menanggulangi tindak pidana  perdagangan  orang  yang didasarkan  pada  nilai-nilai  luhur, komitmen nasional, dan internasional untuk  melakukan  upaya  pencegahan
sejak  dini,  penindakan  terhadap pelaku,  perlindungan  korban,  dan peningkatan kerja sama, yang didasarkan atas peraturan perundang- undangan  yang  berkaitan  dengan perdagangan orang yang memberikan  landasan  hukum  yang menyeluruh  dan  terpadu  bagi  upaya pemberantasan tindak pidana perdagangan orang. 27
Dalam  kebijakan  legislasi  UU PTPPO sejumlah pasal telah mengatur mengenai semua “perencanaan” ( planning ) penanggulangan kejahatan perdagangan  orang  dengan  sistem hukum pidana yang meliputi pembangunan-pembangunan
substansi hukum, struktur hukum dan budaya  hukum  dalam  kerangka pemberantasan, penanganan, dan penanggulangan kejahatan per-
dagangan orang. Dan, penang- gulangan kejahatan perdagangan orang  dengan  sistem  non-hukum pidana  yang  meliputi  pembangunan substansi  hukum,  struktur  hukum, budaya  hukum  dan  pembangunan sarana serta prasarana dalam kerangka  pencegahan  dilakukannya kejahatan perdagangan orang.
Keseluruhan  sistem hukum pidana  yang  dirancang  itu,  pada intinya  mencakup  tiga  masalah pokok  dalam  hukum  pidana,  yaitu masalah  perumusan  tindak  pidana (kriminalisasi),  pertanggungjawaban pidana,  dan  aturan  pidana  dan pemidanaan 28 kejahatan perdagangan orang  yang diatur di dalam sejumlah pasal,  di  antaranya  terkait  dengan kebijakan  kriminal  yang  meng- gunakan  sarana  penal,  khususnya terkait  dengan  perumusan  tindak
27 Konsideran  Undang-Undang  Nomor  21 Tahun  2007  tentang  Pemberantasan  Tindak Pidana Perdagangan Orang (UU PTPPO).
28 Loc.cit. Hal. 215.
pidana  dan  aturan  pidana  dan pemidanaan dalam UU No. 21 Tahun 2007,  yaitu  Pasal  12  sampai  dengan
Pasal 18.
Adapun  kebijakan  kriminal dengan menggunakan sarana nonpenal juga telah diatur dalam Bab VI  UU TPPO, yaitu 56-57.
Pasal  56  Pencegahan  tindak pidana  perdagangan  orang  bertujuan mencegah  sedini  mungkin  terjadinya tindak pidana perdagangan orang.
Pasal 57
(1) Pemerintah,  Pemerintah  Daerah, masyarakat,  dan  keluarga  wajib mencegah terjadinya tindak
pidana perdagangan orang. (2) Pemerintah dan Pemerintah Daerah wajib membuat kebijakan,  program,  kegiatan, dan  mengalokasikan  anggaran untuk melaksanakan pencegahan  dan  penanganan masalah  perdagangan  orang (ditebalkan, pen.). Pembangunan UU PTPPO merupakan ketentuan peraturan perundang-undangan baru yang dibentuk  untuk  menjawab  semakin meningkatnya  angka  kejahatan  dan sifat berbahayanya kejahatan perdagangan orang yang telah berkembang menjadi kejahatan lintas batas yang terorganisasi atau transnational organized crime (TOC) di era globalisasi ini. Kejahatan perdagangan orang sebagai bentuk modern dari perbudakan manusia juga merupakan salah satu  bentuk  perlakuan terburuk dari pelanggaran harkat dan martabat manusia  yang  harus  dilindungi  hak asasi manusianya.
Pembentukan UU PTPPO ditujukan  untuk  mengantisipasi  dan menjerat semua jenis tindakan dalam proses,  cara,  atau  semua  bentuk
eksploitasi  yang  mungkin  terjadi dalam  praktik  perdagangan  orang, baik  yang  dilakukan  antarwilayah dalam negeri maupun secara
antarnegara,  dan  baik  oleh  pelaku perorangan  maupun  korporasi.    UU PTPPO  juga  mengatur  perlindungan saksi  dan  korban  sebagai  aspek penting  dalam  penegakan  hukum, yang  dimaksudkan  untuk  mem- berikan  perlindungan  dasar  kepada korban  dan  saksi.  Selain  itu,  UU PTPPO  juga  memberikan  perhatian yang  besar  terhadap  penderitaan korban  sebagai  akibat  tindak  pidana perdagangan orang dalam bentuk hak restitusi  yang  harus  diberikan  oleh pelaku  tindak  pidana  perdagangan orang  sebagai  ganti  kerugian  bagi korban,  dan  mengatur  juga  hak korban  atas  rehabilitasi  medis  dan sosial,  pemulangan  serta  reintegrasi yang  harus  dilakukan  oleh  negara khususnya bagi mereka yang mengalami  penderitaan  fisik,  psikis,
dan  sosial  akibat  tindak  pidana perdagangan orang. 29 Berikut ini dikemukakan
penanggulangan kejahatan per- dagangan  orang  dengan  mengguna- kan  hukum  pidana  dengan  bentuk sanksinya  berupa  pidana  penjara ataupun  pidana  denda  dipandang memiliki  batas-batas  kemampuan dalam  penanggulangan  kejahatan perdagangan orang. Barda Nawawi Arief menyatakan bahwa upaya
penanggulangan  kejahatan  dengan menggunakan sanksi (hukum) pidana merupakan  cara  yang  paling  tua, setua  peradaban  manusia  itu  sendiri. Sampai  saat  ini  pun,  hukum  pidana masih  digunakan  dan  “diandalkan”
29 Op.cit. Penjelasan  Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2007 tentang Pemberantasan  Tindak  Pidana  Perdagangan Orang (UU PTPPO).
sebagai  salah  satu  sarana  politik kriminal.  Bahkan,  akhir-akhir  ini,
pada bagian akhir kebanyakan produk  perundang-undangan  hampir selalu  dicantumkan  subbab  tentang “ketentuan  pidana”.    Hal  ini  terlihat bahwa  hukum  pidana  hampir  selalu dipanggil  untuk  “menakut-nakuti atau  mengamankan”  bermacam- macam  kejahatan  yang  mungkin timbul di berbagai bidang. Fenomena atau kebijakan praktek legislatif yang demikian  memberi  kesan,  seolah- olah dirasakan kurang sempurna atau “hambar”  apabila  suatu  produk
perundang-undangan tidak ada ketentuan pidananya. Fenomena legislatif  yang  demikian  menarik untuk  dikaji  dari  sudut  kebijakan hukum pidana ( penal policy ), khususnya  dilihat  dari  batas-batas kemampuan  hukum  pidana  sebagai sarana penanggulangan kejahatan. 30
Kebijakan  Pemerintah  memilih kebijakan kriminal dengan menggunakan  sarana  penal  dalam upaya  penanggulangan  kejahatan perdagangan orang pada tahap kebijakan formulasi dan tahap kebijakan implementasi yang ditempuh  Pemerintah  RI  melalui pembentukan  dan  pelaksanaan  UU PTPPO  cenderung  mengutamakan arus pembentukan pada aspek substansi  hukum  pidana  dan  aspek struktur hukum pidana dengan mengabaikan  pembangunan  budaya hukum masyarakat Indonesia. Padahal  yang  sesungguhnya  sikap masyarakat  bisa  menjadi  pendukung utama  berlaku efektifnya  suatu
30 Barda Nawawi Arief, Batas-batas Kemampuan Hukum Pidana dalam Penanggulangan Kejahatan, dalam Beberapa Aspek Kebijakan Penegakan dan Pengembangan  Hukum  Pidana ,    Edisi
Revisi,    Citra  Aditya  Bakti,  Jakarta,    2005, hal. 67-68.
peraturan yang dibuat oleh Pemerintah  dan  DPR  RI.  Budaya hukum  masyarakat  dalam  bentuk kesadaran  hukum  dan  perilaku  yang patuh yang sangat mendukung berlakunya  hukum  pidana  yang melarang  dilakukannya  kejahatan perdagangan  orang  dan  partisipasi aktif  masyarakat  dalam  penegakan hukum yang efektif.
Kebijakan  pembaharuan  dan pelaksanaan UU PTPPO yang mengabaikan  pembangunan  budaya hukum  melalui  penggunaan  sarana nonpenal dapat
dikategorikan sebagai  kebijakan  inkremental  atau sering  dikatakan  sebagai  kebijakan kecil-kecilan  atau  tambal  sulam  atau lebih  bersifat  meneruskan  kebijakan formulasi dan kebijakan implementasi  sejumlah  perundang- undangan yang ada sebelumnya yang berkaitan dengan larangan dilakukannya  kejahatan  perdagangan orang. Melalui prolegnas dan prolegda di  seluruh  Indonesia,  terutama  di daerah sumber atau pengirim perdagangan  orang  lebih  ditekankan pada upaya penanggulangan kejahatan  perdagangan  orang  secara nonpenal  yang  nantinya  diharapkan mampu menghapuskan
dan menghilangkan  penyebab-penyebab dan  kondisi-kondisi  yang  menimbul- kan kejahatan perdagangan orang.
Menurut Barda Nawawi Arief 31 upaya  pembaharuan  hukum  secara umum di Indonesia sebenarnya sudah
31 Barda  Nawawi  Arief.  2005. Beberapa Aspek  Pengembangan  Ilmu  Hukum  Pidana (Menyongsong Generasi Baru Hukum Pidana Indonesia) Pidato Pengukuhan sebagai Guru Besar Ilmu Hukum di hadapan Rapat  Senat  Terbuka  Undip,  Semarang  25 Juni  1994  hal.  1,  juga  dimuat  di  Beberapa Aspek Kebijakan Penegakan dan Pengembangan Hukum Pidana.  Citra Aditya Bakti.  Bandung.  Hal. 121.
dimulai  sejak  lahirnya  UUD  1945, tentu tidak dapat dilepaskan pula dari landasan sekaligus tujuan yang ingin dicapai oleh bangsa Indonesia seperti telah  dirumuskan  dalam  Pembukaan UUD  1945  yaitu  “melindungi segenap  bangsa  Indonesia  dan  untuk mewujudkan  kesejahteraan  umum berdasarkan  Pancasila”.  Sementara menurut Satjipto Rahardjo 32 Pembangunan hukum pada era globalisasi  akan  mempunyai  arti khusus  untuk  pembangunan  bidang hukum,  karena  bermakna  bahwa hukum  Indonesia  akan  menuju  pada keterbukaan  yang  lebih  besar  pada nilai-nilai  dan  tatanan  norma  yang berlaku  pada  hukum  internasional (publik dan perdata).
Pembaharuan  hukum  pidana
( law  reform )  kejahatan  perdagangan orang ini untuk memerangi, menanggulangi  dan  memberantas kejahatan transnasional tindak pidana perdagangan  orang  tentunya  dengan jalan  pembaharuan  hukum  melalui kebijakan  integral  penanggulangan kejahatan  perdagangan  orang  di  era globalisasi.    Rekonstruksi  kebijakan integral  ini  harus  dilakukan  dalam skema politik kriminal 33 yang diintegrasikan  dengan  keseluruhan kebijakan  sosial  dan  perencanaan pembangunan (nasional) sebagai upaya perlindungan masyarakat
( social defence ) dan upaya mencapai kesejahteraan masyarakat ( social welfare ), yaitu perlindungan masyarakat untuk mencapai 32 Satjipto Rahardjo.  2009. Membangun dan
Merombak  Hukum  Indonesia:    Sebuah Pendekatan Lintas Disiplin . Genta Publishing.  Yogyakarta.  Hal.  xiii.
33 Is.  Heru  Permana.  2007. Politik  Kriminal . Universitas  Atma  Jaya.    Yogyakarta.  Hal.  9 menyatakan  bahwa  kebijakan  kriminal adalah  usaha  rasional  dan  terorganisasi  dari suatu  masyarakat  untuk  menanggulangi kejahatan.
kesejahteraan masyarakat karena memberantas  dan  menanggulangi kejahatan perdagangan orang dengan mengandalkan  upaya  penal  saja dipandang  tidak  cukup.    Kebijakan kriminal  perlu  pula  menyentuh  ke akar masalah, yaitu penyebab munculnya  perdagangan  orang,  di antaranya  kemiskinan,  kurangnya pendidikan dan
keterampilan, kurangnya  akses  kesempatan  dan informasi,  serta  nilai-nilai  sosial budaya  yang  hanya  mengutamakan terpenuhinya aspek ekonomi. 34
Pembaharuan  hukum  pidana atau  digunakan  istilah  rekonstruksi hukum  pidana  terhadap  kejahatan perdagangan  orang  pada  hakikatnya merupakan suatu upaya pembaharuan  keseluruhan  sistem hukum  pidana  terhadap  pelarangan perdagangan  orang.    Barda  Nawawi Arief 35 menjelaskan  bahwa  istilah restrukturisasi mengandung arti “penataan kembali”. Dalam kaitannya  dengan  menata  ulang bangunan  sistem  hukum  pidana Indonesia, maka istilah
restrukturisasi  sangat  dekat  dengan “rekonstruksi”,  yaitu  “membangun kembali”  sistem  hukum  pidana nasional.    Jadi  kedua  istilah  itu sangat berkaitan erat dengan masalah law  reform dan law  development , khususnya berkaitan dengan
“pembaharuan sistem hukum pidana” ( penal  sistem  reform/development atau  sering  disebut  secara  singkat dengan istilah penal reform ).
Dilihat dari sudut sistem
hukum  ( legal  system )  yang  terdiri dari legal  substance,  legal  structure
34 Ibid. Hal.  6.
35 Barda  Nawawi  Arief.  2009. RUU  KUHP Baru  Sebuah  Restrukturisasi/  Rekonstruksi Sistem  Hukum  Pidana  Indonesia .    Badan Penerbit Universitas Diponegoro. Semarang.  Hal. 1.
dan legal culture , maka pembaharuan  sistem  hukum  pidana ( penal  system  reform )  tindak  pidana perdagangan  orang  dapat  meliputi ruang lingkup yang sangat luas, yaitu mencakup: 36 a. Pembaharuan  “substansi  hukum pidana”, yang meliputi pembaharuan hukum pidana materiel,  hukum  pidana  formal, dan  hukum  pelaksanaan  pidana atas kejahatan perdagangan orang.
b. Pembaharuan  “struktur  hukum pidana”,  yang  meliputi  antara
lain  pembaharuan  atau  penataan institusi/lembaga, sistem manajemen/tatalaksana dan mekanismenya serta sarana/ prasarana pendukung dari sistem penegakan hukum pidana (sistem peradilan pidana) terhadap  kejahatan  perdagangan orang; dan
c. Pembaharuan  “budaya  hukum pidana”,  yang  meliputi  antara lain  masalah  kesadaran  hukum, perilaku hukum, pendidikan hukum  dan  ilmu  hukum  pidana, khususnya berkaitan dengan kejahatan  atau  tindak  pidana perdagangan orang.
Pembaharuan  sistem  hukum pidana  ( penal  sistem  reform )  yang diintegrasikan dengan kebijakan integral terhadap rekonstruksi pemberantasan tindak pidana perdagangan  orang  ini  dipandang sesuai dengan Undang-Undang Nomor    17    Tahun    2007  tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang  Nasional    Tahun  2005– 2025,  kondisi  saat  ini,  yaitu  dalam era  reformasi  upaya  perwujudan
sistem hukum nasional terus dilanjutkan mencakup beberapa hal:
a. Pembangunan  substansi  hukum, baik  hukum  tertulis  maupun hukum tidak tertulis telah mempunyai  mekanisme  untuk membentuk hukum nasional yang  lebih  baik  sesuai  dengan kebutuhan  pembangunan  dan aspirasi masyarakat, yaitu berdasarkan Undang-Undang Nomor  10  Tahun  2004  tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. b. Penyempurnaan  struktur  hukum yang lebih efektif terus dilanjutkan.
c. Pelibatan seluruh komponen
masyarakat  yang  mempunyai kesadaran  hukum  tinggi  untuk mendukung pembentukan sistem hukum  nasional  yang  dicita- citakan.
Pola  umum  rencana  strategis pembangunan  hukum  itu  dapat dijadikan  landasan  bagi  penataan hukum  nasional  yang  meletakkan pola pikir yang
mendasari penyusunan  sistem  hukum  nasional yang  berintikan  komponen  materi hukum  ( legal  substance ),  aparatur hukum  ( legal  structure )  dan  budaya hukum ( legal culture ) serta didukung sarana dan prasarana  yang memadai. Selain  itu,  pembangunan  hukum haruslah juga memperbaharui sektor- sektor  lain  seperti  ilmu  hukum  dan ide-ide hukum melalui proses pendidikan dan pemikiran akademik.
Dalam  rangka  inilah  pembangunan hukum nasional harus didekati dengan mengubah sistem pendekatan yang  sempit  ( legalistis )  menjadi pendekatan  yang  lebih  sistemik, holistik dan terpadu. Sistem pendekatan ini juga akan mendukung proses demokratisasi dan
keterbukaan  dan  sekaligus  akan menghasilkan masyarakat taat hukum. Pembaharuan hukum dari masing-masing negara tidaklah sama, hal  tersebut  menyangkut  dari  latar belakang  pembaharuan  itu  sendiri dan perkembangan masyarakat,  yang tentunya  tidak  lepas  dari  nilai-nilai sosial  budaya masing-masing  bangsa yang sesuai dengan jelas jiwa bangsa ( volkgeist ) dari masing-masing Negara. Jadi membangun dan merombak hukum Indonesia merupakan perpaduan dari pendekatan  yang  berorientasi  pada nilai ( value oriented approach ), baik nilai-nilai kemanusiaan maupun nilai-nilai  indentitas  budaya  dan nilai-nilai  moral  keagamaan  yang hidup dalam masyarakat, pendekatan humanis,  pendekatan  kultural,  dan pendekatan religius  yang diintegrasi- kan  ke  dalam  pendekatan  rasional yang  berorientasi  pada  kebijakan ( policy oriented approach ). Pentingnya  produk  hukum  tertulis, yang  bernama  peraturan  perundang- undangan ( legislation ) yang mengusung spirit atau keinginan agar produk hukum tidak sekadar menjadi produk  politik  yang  anti  demokrasi. Undang-undang  harus  merekam  dan mengakomodasikan kepentingan masyarakat, sehingga proses produksi hukum itu haruslah sedemokratis mungkin. 2.2  Pembaharuan  Perundang- Undangan Pemberantasan Kejahatan Perdagangan Orang melalui Agenda Prolegnas dan Prolegda 2010- 2014 Mahfud MD 37 menyatakan bahwa  Prolegnas  adalah  instrumen perencanaan  pembentukan  undang- undang yang disusun secara berencana,  terpadu,  dan  sistematis yang  memuat  potret  rencana  hukum dalam periode tertentu disertai prosedur yang harus ditempuh dalam pembentukannya.  Adapun,   Prolegda mempunyai  arti  yang  sama  dengan Prolegnas  tersebut,  tetapi  lingkup berlakunya hanyalah untuk daerah.
Abdul  Latif  dan  Hasbi  Ali 38
menyatakan  bahwa  politik  legislasi nasional (prolegnas-prolegda) merupakan  upaya  untuk  meng- koordinasi berbagai program legislasi  departemen  dan  lembaga nonpemerintah, nondepartemen
dalam  rangka  mengarahkan  agar pembentukan  peraturan  perundang- undangan  termasuk  perda  tersusun dalam  satu  sistem  dan  strategis  yang sesuai dengan sasaran umum pembangunan nasional. Dari pengertian dan fungsi sistem
prolegnas dan prolegda belum merupakan sistem yang terpadu yang akan  menunjang  sasaran  umum pembangunan nasional karena:
a. Prolegnas  dan  prolegda  belum disusun berdasarkan suatu perencanaan yang terpadu,
sehingga  tidak  begitu  tampak keterkaitan  antara  program  yang satu dengan program yang lain.
b. Prolegnas  dan  prolegda  masing- masing  departemen  dan  lembaga nondepartemen  menyusun  daftar yang akan dikerjakan dan didasarkan pada tugas,
wewenang  dan  prioritas  masing- masing.
37 Moh.  Mahfud  MD.    2010. Konstitusi  dan Hukum  dalam  Kontroversi  Isu .    Rajawali Pers.  Jakarta.  Hal. 296. 38 Abdul  Latif  dan  Hasbi  Ali.    2010. Politik Hukum .  Sinar Grafika.  Jakarta.  Hal.  171.
Prolegnas  memuat  daftar  dan skala  prioritas  Program  Legislasi Jangka Menengah dan Tahunan yang disusun  secara  berencana,  terpadu dan sistematis oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah sesuai dengan perkembangan  kebutuhan  hukum masyarakat  dalam  mencapai  tujuan negara  pada  tahap  dan  periode tertentu. 39
Secara  operasional  Prolegnas memuat  daftar  rancangan  undang- undang  yang  disusun  berdasarkan metode  dan  parameter  tertentu  serta dijiwai oleh visi dan misi pembangunan  hukum  nasional.    Visi yang  diemban  dalam  penyusunan Prolegnas adalah: 40
Terwujudnya  Negara  hukum yang  adil  dan  demokratis melalui  pembangunan  sistem hukum nasional dengan membentuk peraturan perundang-undangan yang aspiratif,  berintikan  keadilan dan  kebenaran  yang  mengabdi pada  kepentingan  rakyat  dan bangsa,  serta  tumpah  darah Indonesia, memajukan kesejah- teraan  umum,  mencerdaskan kehidupan  bangsa  dan  ikut melaksanakan  ketertiban  dunia yang  berdasarkan  kemerdeka- an,  perdamaian  abadi  dan keadilan  sosial  berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Untuk  mencapai  visi  tersebut, Prolegnas disusun dengan misi: 41
1. Mewujudkan  materi  hukum  di segala  bidang  dalam  rangka penggantian  terhadap  peraturan perundang-undangan warisan kolonial  dan  hukum  nasional yang  sudah  tidak  sesuai  dengan
39 Op.Cit .  Moh. Mahfud MD.  Hal. 296.
40 Ibid. Hal. 296.
41 Ibid. Hal. 296-297.
perkembangan  masyarakat  yang mengandung  kepastian,  keadilan dan kebenaran dengan memperhatikan nilai-nilai  hukum yang hidup dalam masyarakat 2. Mewujudkan budaya hukum dalam  masyarakat  yang  sadar hukum
3. Mewujudkan  aparatur  hukum yang  berkualitas,  profesional, bermoral  dan  berintegrasi  tinggi; serta
4. Mewujudkan  lembaga  hukum yang kuat, terintegrasi dan berwibawa. Dengan demikian, menjadi jelas  bahwa  Prolegnas  dan  Prolegda diadakan  agar  di  dalam  pembuatan undang-undang  dan  perda  terbangun konsistensi  isi  secara  berjenjang dengan  Pancasila  dan  UUD  Tahun 1945  melalui  penyusunan  rencana pembuatan undang-undang di tingkat nasional  dan  perda  di  tingkat  daerah untuk  periode  lima  tahun  disertai prosedur dan mekanisme pembuatan- nya  yang  ketat.  Prolegnas  dan Prolegda  yang  dibuat  untuk  masa lima  tahun  ini  dapat  dipenggal- penggal  ke  dalam  program  tahunan sebagai prioritas pelaksanaan berdasar anggaran yang disediakan.
Berdasarkan  kajian  terhadap Daftar  RUU  Tahun  2010–2014 Prolegnas, 42 revisi  pemberantasan kejahatan  perdagangan  orang  masih belum  menjadi  prioritas  perhatian Pemerintah dan
DPR untuk diagendakan  perumusan  dan  pem- bahasannya.  Sementara  ini  yang sudah  diagendakan  adalah  RUU tentang  Pemberantasan  Perdagangan Anak, sementara
RUU ini merupakan  sebagian  kecil  persoalan di antara persoalan-persoalan
42 Daftar Rancangan Undang-Undang (RUU) Tahun 2010–2014 Program Legislasi Nasional (Prolegnas).
“gunung  es”  kejahatan  perdagangan orang. Lagipula perumusan substansi
RUU ini belum menjangkau kebijakan  kriminal  secara  integral dalam  kerangka  upaya  penang- gulangan kejahatan perdagangan orang secara umum dan menyeluruh, terutama yang menekankan penanganan, pencegahan dan penanggulangan kejahatan per- dagangan orang dengan meng- gunakan upaya nonpenalnya. Namun usaha untuk memasukkan  revisi  pemberantasan kejahatan perdagangan belumlah pupus.  Memang benar pembentukan undang-undang  haruslah  didasarkan pada  Prolegnas,  namun  dengan alasan  tertentu  Prolegnas  dapat disisipi  dengan  materi  (RUU)  baru, dalam  hal  ini  RUU  Pemberatasan/ Pelarangan  Kejahatan  Perdagangan Orang  jika  ada  alasan-alasan  yang kuat, yaitu karena: 43 1. Ada putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang menyebabkan terjadinya ke- kosongan  hukum  yang  harus segera diisi.
2. Ada Perppu yang mau atau tidak mau harus dibahas pada persidangan DPR berikutnya.
3. Ada perjanjian internasional yang  harus  diratifikasi  dalam waktu singkat.
4. Keadaan  luar  biasa,  keadaan konflik atau bencana alam.
5. Alasan  keadaan  tertentu  lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU baru yang dapat disetujui bersama  oleh  Badan  Legislasi (Baleg) DPR dan Kemenhukham. Keharusan  adanya  Prolegnas
dan  Prolegda  dimaksudkan  agar
43 Ibid. Hal. 297.
semua  undang-undang  dan  Perda yang  akan  dibuat  dapat  dinilai  lebih dulu kesesuaiannya dengan Pancasila dan  UUD  1945  melalui  perencanaan dan  pembahasan  yang  matang.  Di dalam  Prolegnas  dan  Prolegda  ini diatur  pula  mekanisme  pembuatan undang-undang  yang  tidak  boleh dilanggar  dengan  konsekuensi  jika mekanisme itu dilanggar dapat dibatalkan  melalui  pengujian  oleh lembaga  yudisial  melalui  uji  formal. Sedangkan  jika  pelanggaran  terjadi dalam  isi  peraturan  perundang- undangan,  maka  pengujiannya  dapat dilakukan melalui uji materiil.
Dengan  demikian,  Prolegnas  dan Prolegda  menjadi  isi  (penuangan) Pancasila  dan  UUD  1945  di  dalam undang-undang  dan  perda  dengan dua fungsi, yaitu: 44
1. Sebagai potret rencana isi hukum untuk  mencapai  tujuan  negara yang  sesuai  dengan  Pancasila, UUD  1945,  dan  sistem  hukum nasional  selama  lima  tahun; disini  rencana  isi  hukum  dapat dibicarakan  lebih  dulu  agar sesuai  dengan  Pancasila  dan kaidah-kaidah  penuntun  hokum- nya.  Kesalahan  isi  peraturan perundang-undangan, yaitu dalam arti Prolegnas yang pertama  ini  dapat  dibatalkan dengan pengujian yudisial ( judicial  review) melalui  uji materiil.
2. Sebagai mekanisme atau prosedur  pembuatan  peraturan perundang-undangan  agar  apa yang  telah  ditetapkan  sebagai rencana dapat dilaksanakan dengan  prosedur  dan  mekanisme yang  benar.  Kesalahan  dalam prosedur  pembentukan  peraturan perundang-undangan  dalam  arti
44 Ibid. Hal. 297-298.
Prolegnas  yang  kedua  ini  dapat dibatalkan dengan pengujian yudisial  ( judicial review ) melalui uji formal.
Jika  Prolegnas  diletakkan  di dalam  alur  pikir  politik  pem- bangunan  hukum  nasional  dapat diurut secara singkat sebagai berikut: 45
1. Hukum  nasional  harus  dibuat sesuai  dengan  cita-cita  bangsa (yang ada di hati sanubari rakyat) yakni masyarakat adil dan makmur berdasar Pancasila.
2. Hukum  nasional  harus  dirancang untuk  mencapai  tahap  tertentu dari  tujuan  negara  sebagaimana tertuang  di  dalam  Pembukaan UUD 1945, yaitu: (1) melindungi segenap  bangsa  dan  seluruh tumpah  darah  Indonesia;  (2) mencerdaskan kehidupan bangsa; (3)  memajukan  kesejahteraan umum;  (4)  ikut  melaksanakan ketertiban dunia.
3. Hukum nasional harus bersumber dari,  dan  menuju,  Pancasila  cita- cita  bangsa  dan  tujuan  Negara. Dari  sini  kemudian  lahir  kaidah- kaidah  penuntun  hukum,  yaitu:
(1) hukum nasional harus menjamin  integrasi  bangsa  dan Negara,  baik  teritori  maupun ideologi;  (2)  hukum  nasional harus  mengintegrasikan  prinsip demokrasi  dan  nomokrasi;  (3) hukum nasional harus berorientasi  pada  pembangunan keadilan sosial; (4) hukum nasional harus menjamin hidupnya toleransi beragama yang berkeadaban.
4. Hukum nasional harus menuangkan asas-asas atau norma  dasar  yang  tertuang  di dalam UUD
45 Ibid. Hal. 300.
5. Hukum  nasional  harus  dibuat berdasar  Prolegnas  yang  memuat potret  atau  rencana  isi  hukum dalam  periode  tertentu  serta prosedur-prosedurnya.  Prolegnas merupakan gambar rencana pencapaian  tujuan  Negara  dalam tahap  tertentu  yang  harus  dibuat untuk  menderivasi  UUD  ke dalam peraturan perundang-
undangan.
6. Judicial  review dapat  dilakukan
oleh MK untuk menjamin konsistensi  isi  undang-undang terhadap  UUD  serta  menjamin ketepatan prosedur sesuai dengan Prolegnas.
7. Judicial  review dapat  dilakukan MA  untuk  menjamin  konsistensi isi peraturan perundang- undangan dibawah undang- undang terhadap peraturan perundang-undangan  yang  lebih tinggi, sekaligus menguji ketepatan prosedur pem-
bentukannya.
8. Prolegda  yang  memuat  potret  isi dan  prosedur  perda  untuk  waktu tertentu  guna  menjamin  konsis- tensi isi dengan peraturan perundang-undangan  yang  lebih tinggi  serta  untuk  menjamin ketepatan prosedur.
Alur pikir tersebut dapat disingkat  dengan  pernyataan  bahwa untuk memaksimalkan peran Prolegnas dan Prolegda dalam politik hukum  nasional  harus  dibuat  dengan jaminan  akan  ketepatan  isi  dan ketepatan prosedur yang harus didasarkan pada kaidah-kaidah
penuntun  hukum  dan  UUD  1945 untuk  mencapai  tujuan negara dalam tahap atau periode tertentu. Jika salah dalam  pemuatan  isi  dan  prosedur pembuatannya dapat diuji oleh lembaga  yudisial  melalui judicial review .  Perlu  ditekankan  disini
menurut  Pasal  17  ayat  (1)  Undang- Undang  Nomor  10  Tahun  2004, bahwa  setiap  rancangan  undang- undang,  baik  yang  berasal  dari  DPR maupun yang berasal dari Pemerintah  harus  disusun  di  dalam Prolegnas. 46

## III. SIMPULAN
1. Politik  hukum  pembangunan hukum  pemberantasan  kejahatan perdagangan orang di era globalisasi melalui pembaharuan sistem  hukum  pidana  ( penal system reform ) kejahatan perdagangan orang meliputi ruang  lingkup  yang  sangat  luas,
yaitu  mencakup  pembaharuan “substansi  hukum  pidana”,  yang
meliputi  pembaharuan  hukum pidana  materiel,  hukum  pidana formal,  dan  hukum  pelaksanaan pidana atas kejahatan perdagangan  orang.  Pembaharu- an  “struktur  hukum  pidana”, yang meliputi antara lain pembaharuan atau penataan lembaga,  sistem  manajemen  dan mekanismenya serta sarana/ prasarana pendukung dari sistem penegakan hukum pidana (sistem peradilan pidana) terhadap  kejahatan  perdagangan orang; dan pembaharuan “budaya  hukum  pidana”,  yang meliputi  antara  lain  masalah kesadaran hukum, perilaku hukum,  pendidikan  hukum  dan ilmu  hukum  pidana,  khususnya berkaitan  dengan  kejahatan  atau tindak pidana perdagangan orang. 2. Usaha untuk  memasukkan revisi pemberantasan kejahatan perdagangan  dengan  pendekatan
46 Ibid. Hal. 302.
kebijakan kriminal secara integral  dalam agenda Prolegnas dan Prolegda 2010-2014 belumlah pupus, meskipun sekarang  ini  belum  diagendakan oleh DPR RI dan Pemerintah RI. Prolegnas  dapat  disisipi  dengan materi RUU Pemberantasan Kejahatan  Perdagangan  Orang jika ada alasan-alasan yang kuat, yaitu  karena  adanya  putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang  menyebabkan  terjadinya kekosongan  hukum  Pemberan- tasan  Kejahatan  Perdagangan
Orang  yang  harus  segera  diisi. Ada perjanjian internasional yang  harus  diratifikasi  dalam waktu  singkat.    Alasan  keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi
nasional  atas  suatu  RUU  baru yang  dapat  disetujui  bersama oleh  Badan  Legislasi  (Baleg) DPR dan Kemenhukham RI.

## DAFTAR PUSTAKA
Satya  Arinanto  dan  Ninuk  Triyanti (editor),  2009. Memahami
Hukum :    Dari  Konstruksi sampai Implementasi. Rajawali.  Jakarta. Arief,  Barda  Nawawi.    1994. Beberapa Aspek Pengembangan Ilmu Hukum Pidana (Menyongsong Generasi Baru Hukum Pidana  Indonesia)  Pidato Pengukuhan  sebagai  Guru Besar Ilmu Hukum di hadapan Rapat Senat Terbuka  Undip,  Semarang 25 Juni 1994. -----------.2005. Beberapa  Aspek Kebijakan  Penegakan  dan Pengembangan Hukum
Pidana .  Citra Aditya Bakti. Bandung. ------------.  2009.    RUU  KUHP  Baru Sebuah Restrukturisasi/ Rekonstruksi Sistem Hukum Pidana  Indonesia.  Badan Penerbit Universitas Diponegoro.  Semarang. Atmasasmita, Romli. 2003. Pengantar  Hukum  Pidana Internasional. Refika Aditama.  Bandung. -------------------2010.  Hukum  Pidana Internasional: Dalam Kerangka  Perdamaian  dan Keamanan Internasional. Fikahati Aneska. Jakarta. Emmy  L.S.    2010.    Makalah “Implementasi  UU  PTPPO bagi Anak Korban Perdagangan,” dalam Jurnal Perempuan : Untuk pencerahan  dan  kesetaraan 68. Trafficking dan Kebijakan .    Yayasan  Jurnal Perempuan.  Jakarta. Farhana.    2010.    Aspek  Hukum Perdagangan Orang di
Indonesia.    Sinar  Grafika.
Jakarta. Hartono,  C.F.G.  Sunaryati.    1991. Politik Hukum Manuju Satu Sistem  Hukum Nasional. Alumni. Bandung. Lapian, L.M. Gandhi. 2010. Convention Watch UI: Kiprah Penanggulangan Trafiking di Sulawesi Utara. Dalam Trafiking Perempuan dan  Anak :    Penanggulangan
Komprehensif  Studi  Kasus: Sulawesi  Utara.    Yayasan Obor Indonesia.
Mahfud MD, Moh.  2010. Konstitusi dan Hukum dalam Kontroversi  Isu .    Rajawali Pers.  Jakarta. Abdul  Latif  dan  Hasbi  Ali.    2010. Politik Hukum . Sinar Grafika.  Jakarta. -----------. 2010. Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi .    Rajawali  Pers.
Jakarta.
-----------.    2010.    Politik  Hukum  di Indonesia.    Rajawali  Pers. Jakarta.
Muladi.  2002.  Demokratisasi,  Hak Asasi Manusia, dan Reformasi Hukum di Indonesia . The Habibie Center. Jakarta. Parthiana,  I  Wayan.    2004. Hukum
Pidana  Internasional  dan Ekstradisi .    Yrama  Widya. Bandung. Permana,  Is.    Heru.    2007. Politik
Kriminal .  Universitas Atma Jaya.  Yogyakarta. Rahardjo, Satjipto. 2009. Membangun dan Merombak Hukum  Indonesia: Sebuah Pendekatan  Lintas  Disiplin. Genta Publishing. Yogyakarta. Subono, Nur Iman. 2010. “ Trafficking in Human Beings  dalam  Angka  dan Perdebatan ”  dalam  Jurnal Perempuan: Untuk pencerahan  dan  kesetaraan 68. Trafficking dan Kebijakan .    Yayasan  Jurnal Perempuan. Konvensi PBB Anti Kejahatan Transnasional  Terorganisasi (2000). Undang-Undang Republik  Indonesia Nomor    17    Tahun    2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang  Nasional  Tahun 2005 – 2025. http://www.menegpp.go.id/index.php ?option=com_content&view
=article&id=282:rakornas- evaluasi-gugus-tugas- pencegahan-dan- penanganan-tppo- 2010&catid=36:press- release&Itemid=87  diunduh pada  tanggal  17  Mei  2011 pukul 20.31 WIB. http://www.menegpp.go.id/index.php ?option=com_content&view =article&id=147:jameela-a- sang-presiden&catid=38 :
artikel-perempuan&Itemid
= 114 diunduh pada tanggal 17  Mei  2011  pukul  20.33 WIB.