## SURAT KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA YANG BERSIFAT FIKTIF POSITIF
Kartika Widya Utama, SH.MH Fakultas Hukum Universitas Diponegoro
Kampus Undip, Jalan Profesor Haji Soedharto SH, Tembalang, Jawa Tengah 50271 kartikawidyautama@yahoo.co.id

## Abstrak
Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  telah  merubah  paradigma  umum  mengenai surat  keputusan  tata  usaha  negara,  yang  berisi  suatu  pengkabulan  atau  penolakan permohonan  administrasi  negara.  Pengkabulan  permohonan kini  dapat  bersifat  fiktif positif.  Artikel  ini  akan membahas  mengenai  apa  yang  dimaksud  dengan  Keputusan  Tata Usaha  Negara  yang  bersifat  fiktif  positif  dan  akibat  hukumnya  dengan  menggunakan metode  legal  research,  yaitu  dengan  mengkaji  aturan-aturan  hukum  yang  terkait.  Saran yang  diajukan  adalah  perlu  peningkatan  standar  pelayanan  dari  Pejabat  /  Badan  Tata Usaha  Negara  dalam  menyikapi  ketentuan  dalam  Undang-Undang  Administrasi Pemerintahan Tersebut.

## Kata kunci: Surat Keputusan, Administrasi Negara, Fiktif Positif

## A. Pendahuluan
Sebagai peraturan yang terhitung baru diundangkan, Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU-AP) belum banyak dikaji oleh akademisi di Indonesia, khususnya akademisi di bidang hukum. Kajian mengenai UU-AP lebih banyak dilakukan  oleh  praktisi,  dan  aparat  penegak  hukum  khususnya  Hakim  PTUN  sebagai pelaksana UUAP tersebut. Apabila dikaji dari sisi substansi, tujuan dari diterbitkannya UU- AP  sebagaimana  tercantum  dalam  konsideran, Tujuan  pertama  UU-AP  adalah untuk meningkatkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan, badan dan/atau pejabat pemerintahan  dalam  menggunakan  wewenang  harus  mengacu  pada  asas-asas  umum pemerintahan yang baik dan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Peningkatan kualitas penyelenggaran pemerintahan perlu didukung oleh tata aturan yang  baik,  pengertian  baik  disini  merujuk  kepada  kejelasan  aturan.  Indonesia,  sebagai negara  yang  berorientasi  pada  kesejahteraan  warganya  (welfare  state)  perlu  menerapkan tata  kelola  pemerintahan  yang  baik,  khususnya  dalam  mengatur  dan  mengelola  hubungan antara pemerintah sebagai pemegang mandat kekuasaan, dengan rakyat sebagai pemegang
kedaulatan  tertinggi dan  hukum  sebagai  pedomannya. Rousseau,  menyebut  negara  yang menjadikan hukum sebagai panglimanya sebagai Republik. 1 Kelsen, dengan teori hukum murninya,  berpendapat  bahwa  kepastian  hukum  diperlukan  untuk  melindungi  subyek hukum dari kesewenang-wenangan.
Fuller 2 ,  dengan  brilian  menjelaskan  kepastian  hukum  dengan  proposisi  8  rute kegagalan dalam sistem hukum:
1. The lack of rules or law, which leads to ad hoc and inconsistent adjudication.
2. Failure to publicize or make known the rules of law.
3. Unclear or obscure legislation that is impossible to understand.
4. Retrospective legislation.
5. Contradictions in the law.
6. Demands that are beyond the power of the subjects and the ruled.
7. Unstable legislation (ex. daily revisions of laws).

## 8. Divergence between adjudication/administration and legislation
Berdasarkan  proposisi  yang  diajukan  oleh  Fuller  tersebut,  dapat  kita  sintesis  bahwa Peraturan Hukum    yang  baik adalah  peraturan  yang  konsisten,  dipublikasikan,  dapat dipahami  dan  tidak  menggunakan  kata-kata  bersayap.  Selain  itu,  peraturan  hukum  yang baik  tidak  bersifat  retroaktif,  tidak  kontradiktif  dengan  aturan  yang  lain  (law harmonization) serta dapat dilaksanakan baik oleh pelaksana maupun obyek dari peraturan itu  sendiri.  Menarik  untuk  dikaji  apakah  UU-AP  telah  memenuhi  preposisi  yang  telah diajukan  diatas.  Selain  itu,  sebagai  peraturan  yang  mengatur  pelaksanaan  administrasi pemerintahan,  UU-AP  juga  mengacu  pada  Lima  Aspek  Asas-Asas  Umum  Pemerintahan yang  Baik 3 sebagai  salah  satu  acuan  dalam  menentukan  kinerja  pemerintahan  secara  luas serta pejabat administrasi negara dalam lingkup yang lebih sempit.
Tujuan  yang  kedua  adalah  untuk  menyelesaikan  permasalahan  dalam penyelenggaraan pemerintahan pengaturan mengenai administrasi pemerintahan diharapkan
1 Rousseau.JJ. 1762. The Social Contract or Principles of Political Right. Book II. Translated by G. D. H. Cole, public domain, diunduh melalui http://www.ucc.ie/archive/hdsp/Rousseau_contrat-social.pdf  Pk 08.00 wib, 12 Februari 2016
2 Fuller, L. Lon. 1969. The Morality of Law (Revised ed, Yale University Press, New Haven) hlm. 33 – 38.
3 Lihat Graham, John et al.2003. “ Principles for Good Governance in the 21st Century ,” Institute On Governance, hlm.3.
dapat menjadi solusi dalam memberikan pelindungan hukum, baik bagi warga masyarakat maupun  pejabat  pemerintahan.  Penggunaan  kata  penyelesaian  permasalahan  pada konsideran  menunjukkan  bahwa  UU-AP  juga  mengatur  mengenai  penyelesaian permasalahan  atau  sengketa  di  bidang  administrasi  masyarakat.  Seperti  kita  ketahui bersama proses  penyelesaian  sengketa  administrasi  negara  di  Indonesia  diatur  dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang kemudian dirubah  sesuai  dengan  perkembangan  zaman.  Perubahan  terakhir  peraturan  penyelesaian sengketa administrasi negara diatur dalam Undang-Undang No. 51 Tahun 2009.
Perubahan  peraturan  yang  mengatur  mengenai  hal  yang  sama  tentunya  akan menmbulkan akibat hukum yang berbeda, hal ini sesuai dengan sifat hukum modern yang bersifat konvergen. Penulis tertarik untuk mengkaji akibat hukum yang timbul setelah UU- AP  diundangkan,  khususnya  mengenai  perubahan  akibat  hukum  terhadap  permohonan administrasi  negara  yang  tidak  ditindaklanjuti  oleh  Pejabat  /  Badan  Tata  Usaha  Negara, yang dahulu menggunakan prinsip fiktif negatif menjadi fiktif positif. Tentu perubahan ini akan membawa konsekuensi, baik secara materiil maupun secara formil dalam pelaksanaan penyelesaian sengketa administrasi negara. Perubahan ini apabila tidak diantisipasi dengan baik,  dalam  tataran  pelaksanaan  dapat  menimbulkan  kebingungan  dan  ketidakpastian hukum.

## B. Pembahasan
Artikel  ini  akan  membahas  beberapa  aspek  yang  diakibatkan  perubahan  peraturan penyelesaian sengketa administrasi negara, dengan mengajukan dua proposisi mengenai keabsahan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  bersifat  fiktif  positif  dalam  perspektif hukum acara, dan upaya Mahkamah Agung dalam menjembatani perubahan tersebut.

## B.1 Pembagian Lingkup Peradilan berdasarkan Obyek Sengketa
Indonesia,  sebagai  salah  satu  negara  dengan  sistem civil  law,  memiliki  kesamaan dengan Perancis dalam membagi lingkup peradilan berdasarkan kompetensi atau obyek sengketa yang diajukan. Landasan pembagian kewenangan peradilan di Indonesia diatur dalam  Undang-Undang  No.  48  Tahun  2009  tentang  Kekuasaan  Kehakiman  Pasal  25
ayat  1,  yang  meliputi  Peradilan  Umum,  Peradilan  Agama,  Peradilan  Militer  dan Peradilan Tata Usaha Negara.
Pembagian  lingkup  peradilan  ini  memiliki  kelebihan  dan  kekurangan,  dimana perkara yang masuk tidak terkonsentrasi pada satu badan peradilan, serta pengaturan di masing-masing  badan  peradilan  dapat  lebih  spesifik  mengatur  mengenai  lingkup  dan syarat-syarat  formil  obyek  sengketa,  serta  kualifikasi  Hakim  di  masing-masing  badan peradilan  lebih  bersifat  spesialisasi sesuai  dengan  obyek  sengketa  yang  ditangani. Meskipun demikian, pembagian lingkup peradilan ini, dapat berpotensi menghilangkan unsur  keadilan,  bilamana  batas  antara  kompetensi  antar  badan  peradilan  kabur,  yang menyebabkan  perkara-perkara  yang  diajukan  oleh  pencari  keadilan  tidak  dapat terakomodir  karena  terbentur  syarat  formil.  Walaupun  penyelesaian  sengketa kewenangan  badan  peradilan  beradapa  pada  lingkup  kewenangan  Mahkamah Agung, namun  terdapat  ketentuan-ketentuan  yang  dapat  menggugurkan  hak  mengajukan tuntuan pencari keadilan, khususnya ketentuan mengenai daluarsa.
Penulis  memberikan  ilustrasi  ketika  seorang  pencari  keadilan  mengajukan  gugatan perdata  kepada  pejabat  tata  usaha  negara  akibat  tindakan  administrasi  yang  dilakukan pejabat  tersebut  ditolak  oleh  Pengadilan  Negeri  karena  ketidaktahuannya,  kemudian mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara, yang kemudian ditolak kembali dengan  alasan  daluarsa  90  hari,  atau  dianggap  telah  memenuhi  teori  pengetahuan (veernemingst  theorie)  dengan  diajukannya  gugatan  ke  Pengadilan  Negeri. Sehingga perlu  aturan yang  jelas dan  tegas mengenai  obyek  sengketa  yang  menentukan  Badan Peradilan mana yang berwenang terhadapnya.

## B.2 Obyek Sengketa Administrasi Negara
Negara sebagai organisasi 4 yang memiliki berbagai macam fungsi dan tugas dalam tujuannya  mensejahterakan  masyarakat.  Sebagai  sebuah  organisasi, Negara  memiliki
4 Logemann, J.H.A.1995. Over theTheorie van en Stelling Staatsrecht. (Mahabarata, Amsterdam), hlm. 88.
pemerintah  sebagai  pelaksana,  yang  kemudian  menjalankan  perbuatan-perbuatan  / tindakan pemerintah. Muchsan 5 , mengidentifikasikan perbuatan pemerintah manakala:
a.  Perbuatan  itu  dilakukan  oleh  aparat  pemerintah  dalam  ke  dudukannya  sebagai penguasa  maupun  sebagai  alat  per  lengkapan  pemerintahan  (bestuurorganen) dengan prakarsa dan tanggungjawab sendiri.
b. Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan.
c. Perbuatan  tersebut  dimaksudkan  sebagai  sarana  untuk  menimbulkan  akibat hukum di bidang hukum administrasi.
d. Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat
Perbuatan  /  Tindakan  Pemerintahan  dalam  kajian  Hukum  Administrasi  Negara  di Indonesia, digolongkan menjadi 3 (Tiga) jenis yang terdiri dari:
a. Melakukan Perbuatan Materiil (Materiele Daad)
b. Mengeluarkan Peraturan (regeling)
c. Mengeluarkan Keputusan / Ketetapan (beschikking)
Ciri-ciri perbuatan pemerintah diatas kemudian diadopsi keadalam bentuk peraturan normatif,  dalam  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1986  tentang  PTUN  (UU  PTUN),  obyek sengketa  administrasi  /  tata  usaha  negara,  terbatas  pada  keputusan  tata  usaha  negara  yang bersifat  konkrit,  individual  dan  final. Sehingga  ditinjau  dari  pengertian  tersebut,  tindakan pemerintah  dalam  mengeluarkan  peraturan  (regeling)  dan  melakukan  perbuatan  materiil (materiele  daad)  bukan  menjadi  kompetensi  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (vide  Pasal  1 angka  4  UU  PTUN). Ini  adalah salah  satu  syarat  formil  suatu  perkara  dapat  diajukan  ke PTUN.
Meskipun  demikian,  apabila  kita  melihat  dalam  UU-AP,  terdapat  upaya memperluas  kewenangan  PTUN, yang tidak  hanya  terbatas  dalam  ranah  pembuatan, penerbitan dan keabsahan  Keputusan / Surat Keputusan Tata Usaha Negara melainkan juga telah  memasukkan  tindakan  faktual  (materiil)  dalam  rangka  pelaksanaan  keputusan  tata usaha negara  dalam menjalankan fungsi pemerintahan (vide Pasal 1 angka 1 jo. Pasal 87
5 Muchsan, 1981. Beberapa Catatan tentang Hukum Adminsitrasi negara dan Peradilan Administrasi di Indonesia, Liberty, Jogyakarta, hlm. 18-19.
huruf  a  UU-AP). Perluasan  kewenangan  ini  sesuai  dengan  tujuan  dibentuknya  PTUN sebagai sarana kontrol hukum yang utuh di bidang administrasi pemerintahan. 6 Pandangan Utrecht 7 bahwa  kewenangan  adalah  bentuk  kekuasaan  dan  kekuatan,  tentu  memerlukan suatu  kontrol  (dalam  hal  ini  hukum)  agar  kekuasaan  dan  kekuatan  tersebut  tidak disalahgunakan  oleh  pemilik  kewenangan,  hal  ini  dikarenakan  kekuasaan  cenderung disalahgunakan dan kekuasaan yang bersifat absolut, pasti diikuti dengan penyalahgunaan. 8 Pembuat  UU-AP  dengan  demikian  telah  mengajukan  suatu  proposisi  yang  sangat menarik  menurut  penulis,  apakah  tindakan  administrasi  merupakan  satu  kesatuan  dengan surat keputusan  tata  usaha negara  (KTUN)  dan  menjadi  bagian  yang  tidak  dapat dipisahkan.  Sehingga  tidak  hanya  keputusan  tata  usaha  negara  saja  yang  dapat diajukan gugatan  (challenge), namun  juga setiap  tindakan  yang  dilakukan  dalam  rangka  persiapan, pembuatan  serta  pemenuhan    Keputusan  Tata  Usaha  Negara. Sedangkan  De  Haan,  di  sisi lain  memandang  tindaknya  nyata  /  faktual  tidak  memiliki  akibat  hukum. 9 Inilah  yang kemudian  menarik  untuk  dikaji,  apakah  tindakan  pejabat  tata  usaha  negara  yang mengabaikan  permohonan  tata  usaha  negara  dapat  menjadi  landasan  hukum  terbitnya Keputusan  Tata  Usaha  Negara,  dan  /  atau  menjadi  landasan  hukum  Pemohon  Keputusan Tata  Usaha  Negara  untuk  mengajukan  gugatan  ke  pengadilan  tata  usaha  negara  sebagai fundamentum petendi.
B.3 Akibat Hukum Pengabaian Permohonan Keputusan Tata Usaha Negara
Sesuai  dengan  namanya,  setiap  permohonan  yang  diajukan  oleh  pemohon,  pasti akan  menimbulkan dua kemungkinan. Pertama,  permohonan  tersebut  dikabulkan  oleh termohon,  yang  kedua  permohonan  tersebut  ditolak.  Pengabulan  dan  penolakan permohonan administrasi negara, menjadi kewenangan Pejabat / Badan Tata Usaha Negara sepenuhnya.  Syarat  pengabulan  permohonan  administrasi  negara  diatur  dalam  peraturan-
6 Imam  Soebechi  dalam  Soebekhi  dkk,2014. “ Bunga  Rampai  Peradilan  Administrasi  Kontemporer ”.  Genta Press Yogyakarta.hlm.5.
7 Utrecht, E.1960, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Bandung: Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat, Universitas Padjajaran.Hlm.9
8 Lord Acton Letter to Bishop Mandell Creighton, April 5, 1887 published in Historical Essays and Studies, edited by J. N. Figgis and R. V. Laurence (London: Macmillan, 1907) lihat https://en.wikipedia.org/wiki/John_Dalberg-Acton,_1st_Baron_Acton Pk 10.46, 12 Februari 2016
9 De Haan dalam Hadjon, Philiphus M, et all. 1993. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law), Gajah Mada University Press, Cetakan Pertama. Hlm 78.
peraturan pelaksanaan yang mengatur spesifik mengenai permohonan tersebut, dan apabila pemohon  telah  melengkapi  syarat-syarat  dan  memenuhi  prosedur  maka  pengajuan permohonan tersebut dapat dikabulkan.
Tindakan  Pengabulan  dan  Penolakan  permohonan  administrasi  negara,  berada dalam ranah  kebijakan  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  yang  kemudian  diformalkan  melalui penerbitan  Keputusan  Tata  Usaha  negara,  surat  pemberitahuan  penolakan  permohonan, atau tidak ditanggapi sama sekali oleh Pejabat / Badan Tata Usaha Negara. Baik keputusan pengabulan  maupun  penolakan  yang  dilakukan  oleh  Pejabat  /  Badan  Tata  Usaha  Negara harus  sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  dan  memenuhi  Asas-Asas  Umum Pemerintahan yang baik.
Pengertian  sesuai  pertaturan  perundang-undangan,  membawa  implikasi  apabila peraturan perundang-undangannya berganti atau diterbitkan peraturan yang baru maka asas lex  posteriori  derogate  legi  priori berlaku,  yakni  peraturan  yang  baru  mengesampingkan peraturan yang lama apabila mengatur hal yang sama. Dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN) Pasal 1 angka 3 menyatakan bahwa Keputusan  Tata  Usaha  Negara  adalah  penetapan  tertulis,  yang  sesuai  dengan  ajaran positivisme, bahwa hukum harus tertulis guna menjamin kepastian hukum.
Bagaimana  apabila  permohonan    Keputusan  Tata  Usaha  Negara  tidak  ditanggapi  / diabaikan  oleh  Pejabat  /  Badan  Tata  Usaha  Negara? Keadaan  yang  timbul  dari  tindakan diamnya  /  abainya  Pejabat  /Badan  Tata  Usaha  Negara  ini  berdasarkan  UU  PTUN (vide Pasal  3  ayat  1  dan  2) dianggap  seolah-olah  telah  mengeluarkan  putusan  yang  bersifat negatif. Tjakranegara 10 memberikan pengertian bahwa keputusan negatif dapat merupakan keputusan  penolakan  akan  suatu  hal  yang  dimohon  maupun  keputusan  yang  merupakan penolakan untuk memproses suatu permohonan.
Frasa  disamakan  dan  dianggap  menolak  dalam  Pasal  3  UU  PTUN  tersebut kemudian memunculkan istilah fiktif negatif. Pengertaian fiktif dalam KBBI adalah bersifat fiksi  atau  hanya  ada  dalam  khayalan,  sehingga  sesungguhnya  akibat  hukum  yang  timbul bukan karena dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara, melainkan karena perbuatan / tindakan  pengabaian  yang  dilakukan  oleh  Pejabat  /  Badan  Tata  Usaha  Negara  itu  sendiri
10 Tjakranegara, Soegiatno.1994, Hukum Acara PTUN , Jakarta. Sinar Grafika Hlm. 45
yang kemudian dianggap seolah-oleh sebagai suatu penolakan. Dengan demikian Tindakan Faktual pun sesungguhnya dapat berakibat hukum, dan dapat menjadi landasan pengajuan gugatan ke PTUN.
Paradigma  yang  berbeda  dalam  memandang  akibat  tindakan  pengabaian  oleh Pejabat / Badan Tata Usaha Negara diatur dalam UU-AP yang merupakan peraturan terbaru dalam  pokok  bahasan  mengenai  sifat keberlakukan  keputusan  tata  usaha  negara.  Dalam UU-AP, permohonan Keputusan Tata Usaha Negara yang tidak ditindaklanjuti / diabaikan oleh Pejabat / Badan Tata Usaha Negara dianggap dikabulkan secara hukum (vide Pasal 53 ayat  3  UU-AP).  Frasa  dianggap  dikabulkan  (fiktif  positif)  membawa  konsekuensi  bahwa akibat hukum yang timbul dari tindakan faktual pejabat/badan tata usaha negara yang tidak menindaklanjuti  /  mengabaikan  permohonan  administrasi  negara  adalah  merupakaan pengabulan atas  permohonan  tersebut  dan  wajib  untuk  mengeluarkan  Keputusan  Tata Usaha Negara yang diminta.
Pengabulan  ini  ditinjau  berdasarkan  frasa  dianggap  dikabulkan  secara  hukum, memiliki akibat yang bersifat otomatis (given), meskipun demikian diperlukan mekanisme pengajuan  permohonan    kepada  Pengadilan  untuk  memperoleh  putusan  penerimaan permohonan.  Disinilah,  penulis  berargumen  bahwa  pembuat  undang-undang  telah  keliru menyamakan  frasa  penerimaan  permohonan  dengan  pengabulan  permohonan.  Frasa penerimaan mengacu kepada keadaan dimana permohonan telah diterima karena memenuhi persyaratan/format yang diminta serta kemudian dipertimbangkan pengajuan hak pemohon untuk  dikabulkan.  Sedangkan  pengabulan  permohonan  ,  mengandung  makna  bahwa  hak pemohon  telah  dinyatakan  sah  menjadi  milik  pemohon, normalnya dimana  keadaan tersebut  muncul  setelah  adanya  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  diterbitkan,  namun  karena frasa dianggap dikabulkan dalam Pasal 53 ayat 3 UU-AP, maka ketika Pejabat /Badan tata Usaha  Negara  tidak  menindaklanjuti permohonan  administrasi  negara  pemohon,  akibat hukumnya dianggap sama dengan telah dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang bersifat  positif  /  pengabulan  akan  permohonan  administrasi  negara  tersebut. Jika permohonan  telah  dianggap  dikabulkan,  lalu untuk  apa  pemohon  harus  mengajukan permohonan  pengeluaran  Keputusan  Tata  Usaha  Negara?  Toh  secara  hukum,  apa  yang dimohon  telah  diberikan  /  diakui  oleh  undang-undang  dengan  frasa  dikabulkan  secara
hukum.  Hal  ini  karena  pembuat  UU-AP  sesungguhnya  menyadari bahwa,  meskipun dianggap  telah  dikabulkan,  hak  yang  timbul  dari  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang bersifat fiktif positif bersifat abstrak dan tidak dapat memberikan jaminan kepastian hukum, sebagai  alat  bukti  tertulis  ,  layaknya  perlindungan  yang  dapat  diberikan  oleh  sertifikat  / Keputusan Tata Usaha Negara yang bersifat tertulis.
Mahkamah  Agung  sebagai  lembaga  yang  memiliki  kewenangan  mengatur pelaksanaan hukum acara di Badan-badan Peradilan, bertindak cepat dengan mengeluarkan Perma  No.  5  Tahun  2015  tentang Pedoman  Beracara  untuk  Memperoleh  Putusan  Atas Penerimaan  Permohonan  guna  Mendapatkan  Keputusan  dan  /  atau  Tindakan  Badan  atau Pejabat  Pemerintahan.  Perma  5/2015  ini  kemudian  menetapkan  syarat  permohonan mendapatkan  keputusan  dimana  salah  satu  syarat  pengajuannya  adalah  bukti  surat  atau tulisan  yang  berkaitan  dengan  permohonan  yang  sudah  diterima  lengkap  oleh  pemohon. Lagi-lagi,  ketidakjelasan  dalam  aturan  tampak  disini,  frasa  lengkap  tersebut  membawa konsekuensi  apabila  tidak  dilengkapi,  pemohon  diberikan  waktu  7  hari  untuk  melengkapi berkas,  kemudian  apabila  dalam  waktu  7  hari  tidak  dilengkapi  Panitera  akan mengembalikan  berkas  ke  pemohon,  yang  kemudian  permohonan  dapat  diajukan  kembali dengan  permohonan  baru  disertai  dengan  kelengkapan  permohonannya. (Pasal  3  ayat 3,4,5,6 Perma 5/2015)
Penulis  berargumen  bahwa,  frasa  “lengkap”  dalam  Perma  tersebut  berpotensi menimbulkan masalah baru, karena dapat saja terjadi karena kecerobohan Pejabat / Badan Tata Usaha Negara, berkas permohonan yang tidak lengkap yang diajukan pemohon tidak ditindaklanjuti dengan SK penolakan kepada pemohon, sehingga ketentuan Pasal 53 ayat 3 UU-AP  berlaku  terhadap  permohonan  tersebut,  yang  pada  akhirnya tidaklah  mungkin pemohon dapat melengkapi berkas. Kemudian, tidak diaturnya batas kesempatan pengajuan kembali,  menurut  menulis  menimbulkan  ketidakpastian  hukum  yang  nyata. Penulis  juga mempertanyakan  apa  yang  dimaksud  dengan  lengkap  adalah  lengkap  sesuai  dengan persyaratan  permohonan  SK  atau  lengkap  sesuai  dengan  berkas  yang  telah  diajukan  oleh pemohon,  meskipun  tidak  memenuhi  persyaratan?  MA  tidak  memperjelas  ketentuan mengenai arti lengkap dalam Perma tersebut.
Layaknya  proses  peradilan  pada  umumnya,  putusan  atas  penerimaan  permohonan guna  mendapatkan  keputusan  dan  /  atau    tindakan badan  atau  pejabat  pemerintahan  juga bermuara pada amar putusan oleh majelis hakim. Diatur dalam Pasal 15 Perma No. 5 /2015 terdapat  empat  jenis  putusan,  permohonan  tidak  diterima,  putusan  pengabulan  ,  putusan penolakan,  dan  putusan  gugur.  Dari  keempat  putusan  tersebut,  jika  merujuk  pada  frasa “dianggap dikabulkan secara hukum” dalam Pasal 53 ayat 3 UU -AP maka tidak seharusnya terdapat  putusan  yang  menyatakan  permohonan  ditolak,  karena dengan  demikian permohonan administrasi negara telah terbukti dilakukan oleh pemohon, yang mana ketika tidak direspon oleh Pejabat / Badan Tata Usaha Negara wajib telah dinyatakan dikabulkan secara  hukum. Kemudian  ketika  permohonan  tersebut  dinyatakan  tidak  diterima  atau dinyatakan  gugur,  apakah  dengan  demikian  menggugurkan  akibat  hukum  Pasal  53  ayat  3 UU-AP? sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undangan, tidak seharusnya ketentuan hukum  yang  lebih  rendah  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi.  Inilah  mengapa  MA  tidak  memasukkan  akibat  hukum  permohonan  dinyatakan gugur dalam Perma 5/2015.

## C. Simpulan
Berdasarkan  pembahasan  yang  telah  disajikan  diatas  maka  penulis  memberikan kesimpulan  bahwa  terkait  perluasan  tindakan  faktual  sebagai  obyek  sengketa  PTUN  telah sesuai  dengan  tujuan  melaksanakan  kontrol  penuh  hukum  dalam  penyelenggaraan administrasi  negara,  baik  dalam  bentuk  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  maupun  tindakan faktual  yang  terkait  langsung  dengan  pelaksanaan  administrasi  pemerintahan  oleh  Pejabat Administrasi  Negara. Saran  penulis  adalah,  implikasi  dimasukkannya  tindakan  faktual perlu  dibarengi  dengan  harmonisasi  peraturan  perundang-undangan,  terutama  terkait dengan citizen law suit dan onrechmatige overheidsdaad.
Kesimpulan  kedua  yang  dapat  kita  ambil  bersama  adalah,  bahwa  jenis  keputusan fiktif  positif berpotensi  menimbulkan  ketidakpastian  hukum  dalam  fungsinya  sebagai  alat bukti  hak  yang  diberikan  oleh  Pejabat  /  Badan  Tata  Usaha  Negara.  Serta  pengaturan mengenai  keabsahan  Keputusan  Fiktif  Positif  tersebut  perlu  untuk  ditinjau  kembali  sifat otomatis  dikabulkannya.  Saran  Penulis  dalam  permasalahan  tersebut,  ketentuan  yang dimaksud  harus  direvisi  dan  diganti  dengan  penggunaan  kata  “dianggap  telah  diterima”
sehingga, hak yang timbul dari diabaikannya permohonan administrasi negara, hanya dapat dijadikan sebagai landasan untuk mengajukan gugatan ke PTUN. Namun apabila, maksud pembuat  undang-undang  memang  demikian,  Perma  No.  5/2015  tidak  seharusnya menghasilkan  putusan  penolakan  atau  gugur  karena  permohonan  administrasi  yang diabaikan  telah  dianggap  dikabulkan  secara  hukum. Penulis  juga  menyarankan  kepada Pejabat  /  Badan  Tata  Usaha  Negara  agar  lebih  berhati-hati  dan  teliti  dalam pengadministrasian setiap permohonan yang diajukan oleh masyarakat.

## D. Daftar Pustaka
Acton, John Dalberg. 1907. Letter to Bishop Mandell Creighton, April 5,
1887 published in Historical Essays and Studies, edited by J. N. Figgis and R. V. Laurence (London: Macmillan)
Fuller, L. Lon. 1969. The Morality of Law (Revised ed, Yale University Press, New Haven).
Graham, John et al.2003. “ Principles for Good Governance in the 21st Century ,”
Institute On Governance
Hadjon, Philiphus M, et all. 1993. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law), Gajah Mada University Press, Cetakan Pertama
Imam Soebechi dalam Soebekhi dkk,2014. “ Bunga Rampai Peradilan Administrasi Kontemporer ”. Genta Press Yogyakarta
Logemann, J.H.A.1995. Over theTheorie van en Stelling Staatsrecht. (Mahabarata, Amsterdam)
Muchsan, 1981. Beberapa Catatan tentang Hukum Adminsitrasi negara dan Peradilan Administrasi di Indonesia, Liberty, Jogyakarta
Rousseau.JJ. 1762. The Social Contract or Principles of Political Right. Book II. Translated by G. D. H. Cole.
Tjakranegara, Soegiatno.1994, Hukum Acara PTUN , Jakarta. Sinar Grafika Utrecht, E.1960, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Bandung:
Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat, Universitas Padjajaran
Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara Undang-Undang  No.  9  Tahun  2004  tentang  Perubahan atas  Undang-Undang  No.  5
Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara
Undang-Undang  No.  51  Tahun  2009  tentang  Perubahan  Kedua  atas  Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara
Undang-Undang No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan Peraturan  Mahkamah  Agung  No.  5  Tahun  2015  tentang tentang  Pedoman  Beracara untuk  Memperoleh  Putusan  Atas  Penerimaan  Permohonan  guna  Mendapatkan Keputusan dan / atau Tindakan Badan atau Pejabat Pemerintahan