## ANALISIS KEBIJAKAN SWASEMBADA BERAS DALAM UPAYA PENINGKATAN KETAHANAN PANGAN

## Ermawati Dewi
Ermawatidewi26@gmail.com
Abstract
Rice  is  a  strategic  commodity  economically  and  politically  in  Indonesia. Economically,  more  than  90  percent  of  Indonesia's  population  makes  rice  as  a staple  food.  Rice  industry  also  drives  the  economy  by  providing  jobs  for  more than  12.5  million  households  and  as  a  source  of  agricultural  GDP  acceptance. Politically, the availability of rice will affect the political and security stability in the country.This study  aims to  describe the  development of the  rice policy  that  has been done by the government and evaluate the results of existing policies. The results showed, national rice policy covers the policy production, imports, prices and  distribution.  Policies  implemented  through  intensification  of  production  by improving  productivity  and  cropping  index.  While  the  extension  is  done  by expanding  the  harvest  area,  especially  outside  Java  through  Program Peningkatan Produksi Beras (P4) starts with  Padi Sentra (1959), Bimas (1965), Insus (1979) and P2BN (2007). Import policy through specific tariffs, tariff quotas and the red line to reduce the amount of imported rice. Pricing policy is done by setting  the  HPP  for  manufacturers,  OPM,  Raskin  and  set  a  ceiling  price  for consumers. While the distribution policy is done by pointing Bulog as manager of Cadangan  Beras  Pemerintah  (CBP)  as  well  as  the  dealer  Raskin.  The  fourth policy experience a  variety of  obstacles in its implementation both from  internal and external that has not reached the expected goals.
Key word: rice self-sufficiency, food security

## Abstraks
Beras    merupakan    komoditas  strategis  secara  ekonomi  dan  politis  di Indonesia.  Secara  ekonomi,  lebih  dari  90  persen  penduduk  Indonesia menjadikanberas  sebagai  makanan  pokoknya.  Industri  beras  juga  menjadi
penggerak  perekonomian  dengan menyediakan  lapangan    pekerjaan  bagi lebih dari 12.5 juta rumah tangga petani dan sebagai salah satu sumber penerimaan GDP  pertanian.  Secara  politis,  ketersedian  beras  akan  mempengaruhi  kondisi politik  dan  kestabilan  keamanan  negara.Penelitian  ini  bertujuan  untuk mendeskripsikan  perkembangan  kebijakan  beras  yang  telah  dilakukan  oleh pemerintah  dan  mengevaluasi  hasil  kebijakan  yang    sudah  berjalan.  Hasil penelitian  menunjukkan,    kebijakan  perberasan  nasional  meliputi  kebijakan produksi,  impor,  harga  dan  distribusi.  Kebijakan  produksi  dilaksanakan  melalui intensifikasi  dengan  meningkatkan  produktivitas  dan  Indeks  Pertanaman. Sedangkan ekstensifikasi dilakukan dengan memperluas area panen terutama di luar Jawa melalui Program peningkatan produksi padi (P4) dimulai dengan Padi Sentra  (1959),  Bimas (1965),  Insus  (1979)  dan  P2BN  (2007).Kebijakan  impor dilakukan melalui penetapan tarif spesifik, kuota tarif dan red line untuk menekan jumlah impor beras. Kebijakan harga dilakukan dengan menetapkan HPP untuk produsen,  OPM,  Raskin  dan  menetapkan  pagu  harga  untuk  konsumen. Sedangkan  kebijakan  distribusi  dilakukan  dengan  menunjuk  Bulog  sebagai pengelola  Cadangan  Beras  Pemerintah  (CBP)  sekaligus  sebagai  penyalur Raskin. Keempat kebijakan tersebut dalam pelaksanaanya mengalami berbagai hambatan  baik  yang  berasal  dari  internal  maupun  eksternal  sehingga  belum mencapai sasaran yang diharapkan.
Kata Kunci : swasembada beras, ketahanan pangan

## A. PENDAHULUAN
Indonesia  merupakan  negara  yang  memiliki    tingkat  pertumbuhan  jumlah penduduk  dengan  yang  tinggi.  Menurut  data  dari  BPS  menyebutkan  jumlah penduduk  Indonesia  pada  tahun  2012  mencapai  247  juta  jiwa.  Sedangkan tingkat  konsumsi  beras  mencapai  139kg/kapita  lebih  tinggi  dibanding  dengan Malaysia  dan  Thailand  yang  hanya  berkisar  65kg  - 70kg  perkapita  pertahun. Beras  sebagai  makanan  pokok  utama  masyarakat  Indonesia  sejak  tahun  1950 semakin tidak tergantikan meski roda energi  diversifikasi konsumsi sudah lama digulirkan,  hal  ini  terlihat  bahwa  pada  tahun  1950  konsumsi  beras  nasional sebagai sumber karbohidrat baru sekitar 53%  sedangkan  tahun 2011 yang telah mencapai  sekitar  95%.    Dengan  demikian  dapat  dikatakan  beras  merupakan komoditi  strategis  dan  penting  bagi  perkonomian    nasional.    Sawit  (2005) menyatakan  bahwa  sumbangan  industri  beras  terhadap  GDP  pertanian mencapai  28,8  persen  pada  tahun  2005,  penyerapan  tenaga  kerja  mencapai 28,79 persen dari total penyerapan tenaga kerja di sector pertanian ( agriculture employment )  atau  setara  dengan  12,05  juta  orang.  Jumlah  ini  adalah  jumlah terbesar dibandingkan industri lain di tanah air.
Selama  beberapa  dekade  terakhir,  pemerintah  Indonesia  telah mengeluarkan  berbagai  kebijakan  perberasan  agar  ketahanan  pangan  dapat tercapai sesuai yang diamanatkan dalam UU No.7 tahun 1996 tentang Pangan. Konsep  ketahanan  pangan    tidak  hanya  meliputi  ketersediaan  pangan  dalam jumlah cukup, tetapi juga mutu dan gizi yang seimbang, aman dikonsumsi serta dapat dijangkau oleh individu.  Ketahanan pangan merupakan salah satu faktor penentu  dalam  stabilitas  nasional  suatu  negara,  baik  di  bidang  ekonomi, keamanan,  politik  dan  sosial.  Oleh  sebab  itu,  ketahanan  pangan  merupakan program utama dalam pembangunan pertanian saat ini dan masa mendatang.
Kebijakan  perberasan  di  Indonesia  meliputi  kebijakan  produksi,  distribusi, impor  dan  pengendalian  harga  domestik  dalam  rangka  menjaga  ketahanan pangan nasional.  Dalam kurun waktu sepuluh tahun terakhir, berdasar data dari BPS    telah  terjadi  peningkatan  produksi  padi,  meskipun  cenderung  fluktuatif. Tingkat pertumbuhan produksi beras rata-rata sekitar 2,08 persen per tahun atau setara dengan satu juta ton beras. Walaupun sempat terjadi  penurunan produksi pada  tahun  1999  sebesar  3,20  persen  disebabkan  oleh  bencana  El-Nino  juga disebabkan  oleh penurunan luas  panen akibat  konversi,  pengunaan input  yang kurang  berkualitas,  degradasi  kualitas  lahan,  penurunan  rendemen  beras  dan teknologi  pascapanen  yang  kurang  tepat.    Pertumbuhan  produksi  juga  dipicu oleh  adanya  kebijakan  harga,  baik  Harga  Dasar  ataupun  Harga  Pengadaan Pemerintah  ( procurement  price )  yang  bertujuan  untuk  mengurangi  kerugian produsen padi akibat tingginya biaya produksi. Tingginya tingkat konsumsi beras masyarakat    membuat  ketergantungan  Indonesia  akan  beras  impor  semakin meningkat  karena  ketidakmampuan  pemenuhan  kebutuhan  domestic  Besarnya kebutuhan beras juga didorong oleh meningkatnya industri pangan dan ditambah dengan gagalnya program diversifikasi pangan pokok.
Berbagai  kebijakan  perberasan  yang  telah  dikeluarkan  pemerintah sebenarnya  bertujuan  akhir  untuk  mensejahterakan  rakyat.  Akan  tetapi kebijakan-kebijakan  tersebut  juga  sangat  dipengaruhi  mekanisme  perdagangan internasional  dan  berbagai  perubahan  pada  lingkungan  internal  maupun eksternal  Indonesia.  Oleh  karena  itu  perlu  disusun  kebijakan  baik  kebijakan produksi,  impor,  distribusi  dan  pengendalian  harga  yang  mampu  memberi  rasa keadilan bagi seluruh pelaku ekonomi melalui sebuah mekanisme perdagangan.

## B. BAHAN DAN METODE

## Kerangka Teoritis
1. Produksi dan Konsumsi
Produksi  adalah  suatu  proses  mengubah  input  menjadi  output  melalui mekanisme  sistem  produksi  baik  berupa  barang  maupun  jasa.  Produksi  beras berarti  proses  perubahan  input  produksi  hingga  menjadi  beras  yang  siap dimanfaatkan  oleh  konsumen.  Jumlah  produksi  beras  di  Indonesia  sangat dipengaruhi  oleh  jumlah  luasan  panen  dan  tingkat  produktivitas.  Meskipun terdapat kecenderungan peningkatan produksi dan produktivitas, tetapi Indonesia belum  mampu  menyediakan  kebutuhan  pangan  domestiknya  sendiri (swasembada). Hal ini disebabkan karena pertumbuhan konsumsi beras nasional belum mampu diimbangi oleh pertumbuhan produksinya
Konsumsi  adalah  proses  menghabiskan  barang  atau  jasa  untuk memuaskan  keinginan  (Lipsey,  1996).  Konsumsi  beras  di  Indonesia  termasuk tertinggi  di  dunia  yang  mencapai  32  juta  ton  beras  pada  tahun  2006  dengan konsumsi  per  kapita  sekitar  139,15  kg/tahun  (BPS,  2007).  Indonesia  juga menjadi net  importer beras  dunia  meskipun  menjadi  produsen  beras  terbesar ketiga dunia setelah China dan India dengan produksi sebesar 8 persen dari total produksi dunia pada tahun 2007.
2. Konsep Ketahanan pangan
Undang-Undang Pangan No.7 Tahun 1996 memberikan definisi ketahanan pangan  sebagai  kondisi  terpenuhinya  kebutuhan  pangan  bagi  rumah  tangga yang tercermin dari tersedianya pangan secara cukup, baik dari jumlah maupun mutunya,  aman, merata  dan terjangkau. FAO (1997) mendefinisikan  ketahanan pangan  sebagai  situasi  di  mana  semua  rumah  tangga  mempunyai  akses  baik fisik  maupun  ekonomi  untuk  memperoleh  pangan  bagi  seluruh  anggota keluarganya,  dan  di  mana  rumah  tangga  tidak  beresiko  mengalami  kehilangan kedua  akses  tersebut  Hal  ini  berarti  konsep  ketahanan  pangan  mencakup ketersediaan  yang  memadai,  stabilitas  dan  akses  terhadap  pangan-pangan utama.  Determinan  dari  ketahanan  pangan  dengan  demikian  adalah  daya  beli atau pendapatan yang memadai untuk memenuhi biaya hidup (FAO, 1996).
3. Teori Permintaan dan Penawaran
Permintaan  adalah  jumlah  barang  atau  jasa  yang  rela  dan  mampu  dibeli oleh  konsumen  selama  periode  tertentu  (Pappas  dan  Hirschey,  1995). Sedangkan  menurut  Lipsey et  al. (1995),  permintaan  adalah  hubungan
menyeluruh antara kuantitas komoditas tertentu yang akan dibeli oleh konsumen selama  periode  waktu  tertentu  dengan  harga  tertentu.  Faktor–faktor  yang mempengaruhi  jumlah  permintaan  suatu komoditas  adalah  harga  komoditas  itu sendiri, harga komoditas lain, tingkat pendapatan, selera dan jumlah penduduk
Sedangkan  penawaran  adalah  jumlah  suatu  komoditas  yang  rela  dan mampu dijual oleh produsen dalam jangka waktu tertentu (Pappas dan Hirschey, 1995).  Faktor-faktor  yang  mempengaruhi  jumlah  penawaran  adalah  harga komoditas  itu  sendiri,  harga  komoditas  lain,  harga  input,  tingkat  penggunaan teknologi,  pajak  dan  subsidi  serta  tujuan  perusahaan.  Asumsi  yang  digunakan dalam teori ini adalah ceteris paribus atau jika faktor lain dianggap tetap.
Teori  ini  diharapkan  mampu  menjelaskan  keterkaitan  faktor-faktor  yang mempengaruhi  jumlah  permintaan  dan  penawaran  terhadap  produksi  dan konsumsi beras dalam negeri 4. Teori Perdagangan Internasional
Digunakan untuk menganalisa dasar terjadinya perdagangan internasional dan  keuntungannya.  Terdapat  dua  kelompok  teori  mengenai  perdagangan internasional  yaitu  teori  klasik  terdiri  dari  Teori  Keunggulan  Absolut  dari  Adam Smith  dan  Teori  Keunggulan  Komparatif  dari  David  Ricardo.  Sedangkan  teori modern salah satunya adalah Teori Faktor Proporsi dari Hecksher-Ohlin (Hady, 2001).
5. Kebijakan Perdagangan Internasional
Kesepakatan  perdagangan  bebas  ( free  trade )  dalam  kerangka  kerjasama internasional  seharusnya  dapat  meningkatkan  keuntungan  setiap  negara  yang terlibat  didalamnya.    Adanya  distorsi  pasar  terjadi  akibat  masih  banyaknya negara  yang  menerapkan  berbagai  jenis  hambatan  terutama  negara-negara maju  dengan  dalih  pengenaan  kebijakan  perdagangan  ( trade  policy )  atau kebijakan  komersil  ( commercialpolicy ).  Hambatan  ini  berlaku  terutama  pada perdagangan  produk-produk  pertanian.  Hambatan  perdagangan  terdiri  dari hambatan tarif dan hambatan nontariff
6. Perjanjian Perdagangan Internasional
Perjanjian  Pertanian  ( Agreement  on  Agriculture/ AoA)  yang  dtuangkan dalam UU No 7 Tahun1994 yang merupakan ratifikasi oleh WTO  bertujuan untuk melancarakan liberalisasiperdagangan dunia termasuk produk  pertanian.  Dalam perjanjian ini terdapat tigapilar utama yaitu: 1) Akses Pasar ( Market Access ); 2) Subsidi Domestik ( Domestic Support ); 3) Subsidi Ekspor ( Export Subsidies ).

## 7. Kerangkan Pikir

## Gambar. Kerangka Pikir

## Sumber Data
Data  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  data  sekunder  yang diperoleh  dari  BPS  berbagai  tahun  meliputi  data  produksi,  konsumsi,  jumlah impor,  harga  dasar  gabah/beras  dan  data  nilai  tukar  petani  sebagai  indikator keberhasilan  kebijakan  beras  dan  berbagai  data  pendukung  lainnya.  Selain  itu juga digunakan data mengenai perdagangan beras Indonesia dan negara-negara Asia  lain  di  pasar  internasional.  Data-data  ini  diinterpretasikan  melalui  analisis deskriptif.

## Teknik Pengumpulan Data
Mentabulasi  data-data  yang  dibutuhkan  dalam  penelitian  yang  telah dipublikasikan  oleh  lembaga  yang  berwenang  sehingga  dapat  diinterpretasikan melalui analisis deskriptif.

## Analisis data
Metode  analisis  yang  digunakan  adalah  metode  kualitatif  deskriptif  yang digunakan untuk menganalisis perkembangan  perubahan  kebijakan  perberasan yang  terjadi  di  Indonesia  dan  dampaknya  terhadap  ekonomi  beras  nasional
Konsumsi  beras per kapita Indonesia

## Pemerintah mengeluarkan kebijakan perberasan
- Kebijakan Produksi
- Kebijakan Harga
- Kebijakan Distribusi - Kebijakan Impor
Adanya berbagai hambatan pelaksanaan kebijakan
Analisis Deskriptif Evaluasi kebijakan
Peningkatan produksi padi dan pendapatan petani
selama  beberapa  tahun  terakhir.  Metode  ini  juga  untuk  menganalisis  pengaruh perubahan  kebijakan  perdagangan  internasional  terhadap  kondisi  perberasan Indonesia dalam kerangka WTO.

## C. HASIL DAN PEMBAHASAN

## Perkembangan Kebijakan Beras di Indonesia
Kebijakan  berguna  sebagai  alat  pemerintah  untuk  campur  tangan  dalam mempengaruhi  perubahan  secara  sektoral  dalam  masyarakat  termasuk didalamnya kebijakan pada sektor pertanian. Ada dua tipe kebijakan pemerintah di bidang pertanian yaitu D evelopment Policy dan C ompensating Policy (Hardono et.al , 2004). Development policy bertujuan mendorong produksi dan peningkatan pendapatan  petani. Compensating  policy bertujuan  untuk  meningkatkan pendapatan  petani  tetapi  dengan  kecenderungan menekan  produksi.  Kebijakan pertanian Indonesia sendiri terdiri  atas kebijakan produksi, impor, pengendalian harga  dan  distribusi.  Lebih  khusus  yang  dituangkan  dalam  Inpres  No  7  Tahun 2009tentang kebijakan perberasan.
Kebijakan  produksi  sesuai  dengan  amanat  UU  No.7  Th.1996  tentang Pangan  dilakukan  melalui  dua  cara  yaitu  intensifikasi  dan  ekstensifikasi. Intensifikasi  dilakukan  dengan  cara  meningkatkan  produktivitas  tanaman  dan Indeks Pertanaman (IP).Indeks Pertanaman adalah jumlah intensitas penanaman padi  dalam  satu  tahun  pada  luasan  lahan  tertentu.  Sedangkan  ekstensifikasi lebih  ditekankan  pada  peningkatan  luas  areal  panen  terutama  pada  wilayah Sumatra,  Kalimantan  dan  Sulawesi.  Melalui  Departemen  Pertanian,  pemerintah terus  menginisiasi  berbagai  program  peningkatan  produksi  beras  antara  lain Program  peningkatan  produksi  padi  (P4)  dimulai  dengan  Padi  Sentra  (1959), Bimas  (1965),  Insus  (1979)  dan    Program  Peningkatan  Beras  Nasional  P2BN (2007).
Melalui  berbagai  kebijakan  tersebut,  produksi  padi  nasional  terus mengalami peningkatan akibat peningkatan produktivitas dan luas areal. Menurut BPS, selama 30 tahun terakhir rata-rata produtivitas padi mencapai 4,13 ton/ha dengan  produksi  padi  rata-rata  sekitar  44  juta  ton..  Selain  melalui  berbagai progam di atas, pemerintah juga mendorong peningkatan produksi dengan cara memberi  kepastian  harga  jual  gabah  melalui  penetapan  HPP  sebagai  insentif yang  memadai  bagi  petani  untuk  berproduksi.  Beberapa  kendala  yang menghambat  peningkatan  produksi  padi  nasional  antara  lain  seperti  rendahnya penerapan  teknologi  produksi  dan  pascapanen.  Teknologi  produksi  belum
sepenuhnya  dikuasai  seperti  sarana  irigasi  yang  memadai,  input  yang berkualitas,  pengaturan  pola  tanam,  pemupukan  dan  penggunaan  pestisida secara  berimbang, terjadi serangan hama  penyakit yang  menurunkan  produksi. Teknologi  pascapanen  juga  masih  rendah  seperti  banyak  gabah  yang  hilang pada saat perontokkan di sawah serta kurangnya permodalan.
Tujuan  kebijakan  Impor  adalah  mengurangi  ketergantungan  impor  beras Indonesia.  Liberalisasi perdagangan beras yang dilakukan dengan pembebasan bea  masuk  impor  (0%),  pencabutan  Bulog  sebagai State  Trading  Enterprice (STE), pencabutan subsidi input dan liberalisasi tataniaga pupuk  menyebabkan ekonomi  perberasan  semakin  terpuruk  karena  membanjirnya  produk  impor. Tahun 2000, pemerintah melakukan kebijakan protektif dengan menetapkan tarif impor  spesifik  30% ad  valorem .  Nilai  tariff  ini  ( applied  tariff )  ternyata  jauh  lebih kecil daripada tariff line yang telah dicatatkan di WTO yaitu sebesar 40 persen, kecuali untuk beras ( bound rate 160%) dan gula (95%) untuk periode 1995-2004. Kenyataannya  pengenaan  tarif  spesifik  tidak  efektif  mengangkat  harga  dalam negeri dan justru mendorong terjadinya penyelundupan ( under invoice ) beras ke Indonesia.
Tahun  2004  pemerintah  mengeluarkan  Ketentuan  Impor  Beras  dalam  SK Menperindag  No.  9/MPP/Kep/1/2004.  SK  ini  menyatakan  bahwa  impor  beras hanya  dapat  dilakukan  oleh  importir  yang  telah  mendapat  pengakuan  sebagai Importir Produsen Beras (IP), impor juga dilarang selama 1 bulan sebelum panen raya, selama panen  raya dan 2 bulan setelah panen raya (sekitar bulan Januari- Juni)  dan  beras  hanya  boleh  dibongkar  di  pelabuhan  yang  telah  disetujui pemerintah.    Impor  dapat  menjadi  solusi  yang  tepat  untuk  menjaga  ketahanan pangan  jika  dilakukan  pada  waktu  yang  tepat  dan  dengan  jumlah  yang  tepat. sehingga tidak berakibat menekan harga domestik. Selama ini yang terjadi justru harga  beras  impor  mendikte  harga  beras  dalam  negri.  Karena  itu  pemerintah akhirnya mengembalikan kedudukan Bulog sebagai STE pada pertengahan 2003 dan menugaskan lembaga ini sebagai satu-satunya pengendali impor dan harga beras  dalam  negri  dengan  harapan  sentralisasi  akan  memudahkan  pengaturan dan pengawasan impor dan stabilisasi harga.
Melalui  SK  Mendag  No.1111  Tahun  2007  Pemerintah  menunjuk  Perum Bulog  untuk  menjaga  stabilisasi  harga  beras  dalam  negeri  melalui  penerapan HPP dan ceilling price . Hal ini juga sesuai dengan Inpres No.2 Tahun 2005 yang kemudian  diperbaharui  melalui  Inpres  No.3  Tahun  2007  tentang  Kebijakan
Perberasan.  Keluarnya  SK  Mendag  No.1109  Tahun  2007  yang  berlaku  efektif sejak  bulan  Agustus  menyatakan  bahwa  Bulog  memonopoli  kembali pengendalian harga dan impor beras telah membuka  wewenang Bulog  menjadi pengendali kebijakan impor. Karena itu, agar kebijakan impor efektif, Bulog telah menetapkan  berbagai  kebijakan  penunjang  seperti  operasi buffer  stock , pengaturan  impor,  kredit  lunak  untuk  mitra  Bulog,  subsidi  input  produksi  dan mekanisme khusus. Bentuk price policy yang lain pada beras yang masih berlaku hingga  saat  ini  adalah Operasi  Pasar  Murni  (OPM)  dan  Operasi  Pasar  Khusus (OPK). OPM merupakan bagian dari general price subsidy yang digunakan pada saat harga beras terlalu tinggi akibat excess demand di pasar. Tujuan awal OPK adalah penyaluran bantuan pangan pada masyarakat miskin yang rawan pangan saat krisis  tahun  1998  akibat  tidak  efektifnya  OPM.  Tahun  2002,  OPK  dirubah namanya menjadi Raskin (Beras untuk Keluarga Miskin).
Tujuan  kebijakan  distribusi  adalah  untuk  menjamin  ketersediaan  pangan sepanjang  tahun  secara  merata  dan  terjangkau  seluruh  lapisan  masyarakat. Dengan  mengembalikan  peran  Bulog  untuk  mengatur  penyediaan  beras  dalam negri dan menstabilkan harga. Untuk menjaga kualitas dan kuantitas Cadangan Beras Pemerintah (CBP), pemerintah menugaskan Bulog untuk mendistribusika- nya  kepada  keluarga  miskin  melalui  Raskin.  Apabila  dalam  penyaluran  beras terjadi  kekurangan  stok  yang  tidak  dapat  dipenuhi  dari  produksi  dalam  negri, maka  Perum  Bulog  dapat  melakukan  impor  agar  cadangan  pangan  nasional tercukupi. Proses distribusi beras di Indonesia sendiri dilakukan dengan dua cara yaitu  melalui  Bulog  dan  mekanisme  pasar.  Bulog  hanya  menguasai  sekitar  10 persen market share beras, sedangkan sisanya melalui mekanisme pasar. Bulog juga  hanya  berperan  sebagai  stabilitator  harga  untuk  pengadaan  beras  dalam negeri, bukan sebagai penentu harga pasar beras secara keseluruhan.

## Efektivitas kebijakan Beras di Indonesia
Inpres  No.7  Tahun  2009  tentang  kebijakan  perberasan  di  Indonesia membagi  menjadi  kebijakan  produksi,  harga,  distribusi  dan  impor  yang  saling terkait .  Untuk mengukur keberhasilan efektivitas kebijakan yang pada akhirnya dapat  meningkatkan  produksi  beras  dan  pendapatan  petani  harus  didasarkan pada indicator-indikator tersebut.
Kebijakan produksi erat kaitannya dengan luas produksi pertanian.  Adanya PP  No.1  Tahun  2011  tentang  penetapan  dan  alih  fungsi  lahan  pertanian diharapkan  mampu    menekan  alih  fungsi  lahan  tersebut,  sehingga  produksi
beras  domestic  dapat  mengimbangi  laju  pertumbuhan  penduduk  Indonesia. Konversi  lahan  pertanian  ini  harus  mendapat  perhatian  yang  serius  dari pemerintah  karena  berhubungan  dengan  ketahanan  pangan  suatu  Negara. Dampak  konversi  lahan  bias  bersifat  permanen  atau  temporer.    Apabila  terjadi konversi lahan maka dampak yang ditimbulkan tidak berhenti saat itu saja tetapi terus  terjadi  sesudahnya  dan  memerlukan  waktu  serta  biaya  yang  tinggi  untuk mengembalikannya  seperti  semula.   Disamping itu juga menyebabkan  masalah pangan  selama  periode  tertentu  karena  berkurangnya  luas  areal  penanaman padi. Lebih jauh lagi dampak yang ditimbulkan adalah bersifat menular, jika suatu daerah  di konversi  lahannya maka  akan berpengaruh terhadap daerah  lainnya. Oleh  karena  adanya  kebijakan  yang  mengurangi  laju  konversi  lahan  pertanian khususnya sawah menjadi non pertanian (pemukiman, industry) harus mendapat dukungan  dari  seluruh  masyarakat.nUpaya  pencetakan  lahan  pertanian  di  luar jawa  menjadi  salah  satu  alternative  bagi  pemerintah  untuk  memperluas  areal penanaman padi.
Tingkat produktivitas padi juga menjadi penentu keberhasilan implementasi kebijakan  produksi. Hal ini disebabkan peningkatan luas areal dan produktivitas akan  menentukan  produksi  total  padi  di  Indonesia.  Peningkatan  produktivitas dipengaruhi oleh input produksi, teknik budidaya, kondisi lahan dan iklim. Kondisi lahan  dan  iklim  wilayah  Indonesia  sangat  mendukung  untuk  budidaya,  hanya saja  faktor  input  produksi dan  teknik  budidaya  masih  perlu  terus  diperbaiki, mengingat  sebagian  besar  petani  Indonesia  adalah  petani  kecil  dan  miskin dengan kemampuan permodalan dan pendidikan yang masih tergolong rendah. Input  yang  sangat  mempengaruhi  produksi  terutama  adalah  bibit  unggul  dan faktor pemupukan.
Pada dasarnya, pemenuhan kebutuhan energi tidak hanya dapat dipenuhi melalui  konsumsi  beras  saja.  Berbagai  bahan  pangan  lain  juga  memiliki kandungan  energi  yang  cukup  seperti  jagung,  ubi  jalar,  ubi  kayu,  kentang  dan gandum.  Tetapi  hingga  saat  ini,  beras  masih  menjadi  makanan  pokok  ( staple food ) bagi lebih dari 95 persen penduduk Indonesia dengan konsumsi per kapita sekitar  133,15  kg/kapita/tahun.  Tingkat  konsumsi  ini  menjadikan  Indonesia sebagai salah satu negara konsumen beras terbesar di dunia.  Upaya kebijakan diversifikasi pangan mengurangi ketergantungan masyarakat Indonesia terhadap beras.
Kebijakan tarif impor juga dikombinasikan dengan berbagai retriksi nontarif agar  lebih  efektif  seperti  pengenaan  quota  impor,  lisensi importir,  pengaturan waktu  impor  sesuai  SK.  Mendag  No.  9  Tahun  2004,  pengenaan  pajak perbatasan, subdidi ekspor dan impor dan persyaratan kesehatan. Selain itu juga dilakukan  pengawasan  ketat  selama  pelayaran  dan  pemeriksaan  barang  dan karantina  pada  saat  memasuki  wilayah  Indonesia  ( red  line ).  Berbagai  hal tersebut bertujuan untuk menjamin keamanan beras impor saat dikonsumsi dan mengurangi terjadinya penyelundupan beras selama masa impor.
Instrumen  kebijakan  harga  yang  digunakan  untuk  melindungi  petani domestik adalah melalui Harga Pembelian Pemerintah (HPP). HPP adalah harga gabah/beras  yang  ditentukan  pemerintah  untuk  menjamin  penerimaan  petani produsen  gabah/beras  sebagaimana  diatur  dalam  Inpres  No.  7  tahun  2011. Besarnya HPP dihitung dari komponen biaya produksi, biaya input seperti pupuk, obat,  benih,  tenaga  kerja,  biaya  pascapanen  seperti  penjemuran  dan penggilingan,  nilai  tukar  dan  inflasi menggunakan  rumus  R/C  rasio. Karena  itu, untuk  mendorong  peningkatan  pendapatan  petani  padi,  besarnya  HPP  terus mengalami rasionalisasi. Idealnya, besarnya HPP harus mampu menutupi biaya produksi yang dikeluarkan petani sehingga petani mendapatkan keuntungan dari usahataninya.
Perlindungan terhadap konsumen beras dilakukan melalui kebijakan Harga Eceran Tertinggi (HET). Pemerintah akan menetapkan pagu harga ( ceilling price ) terutama  komoditas  pangan  utama  seperti  beras.  Hal  ini  dilakukan  untuk menjaga  agar  komoditas  pangan  pokok  masih  dalam  jangkauan  daya  beli konsumen,  terlebih  golongan  ekonomi  bawah.  Idealnya, harga  beras  di  tingkat konsumen  harus  mampu  di  akses  oleh  seluruh  golongan  masyarakat  dengan harga  yang  sesuai  untuk  setiap  jenis  dan  kualitas  beras.  Selain  itu,  harga  di pasar  seharusnya  memberikan  keuntungan  bagi  petani  produsen  maupun konsumen yang membeli.
Bulog  merupakan  lembaga  yang  mengatur  distribusi  beras  ke  seluruh wilayah  Indonesia.  Pengadaan  beras  dalam  negri  yang  dibeli  dari  petani disimpan  dan  didistribusikan  pada  gudang-gudang  Bulog  ( divre/subdivre ).  Saat ini  terdapat  lebih dari  1500  gudang Bulog  di seluruh  provinsi  dengan kapasitas total  ±  3,9  juta  ton  beras12.  Selain  berfungsi  sebagai  Cadangan  Beras Pemerintah  (CBP),  beras  yang  disimpan  di  gudang  Bulog  juga  digunakan sebagai beras Raskin, bantuan sosial, operasi pasar dan untuk keadaan darurat.
CBP terdiri atas stok operasi, stok penyangga ( buffer stock ) dan pipe line stock . Pemerintah mewajibkan Bulog untuk menjaga stok penyangga aman sepanjang tahun  sebesar  1-1,5  juta  ton  beras.Jika  jumlah  ini  berkurang,  maka  kewajiban Bulog  untuk  segera  mengisinya  kembali  baik  melalui  pengadaan  beras  dalam negeri maupun melalui impor

## D. KESIMPULAN
1. Kebijakan  peningkatan  produksi  dintervensi  pemerintah  melalui  berbagai program peningkatan produksi padi (P4) seperti program Bimas (1965), Insus (1798)  dan  Program  P2BN  (2007).  Pelaksanaan  program  dilakukan  melalui dua  paket  teknologi  yaitu  bantuan  alat  dan  bahan  serta  pendekatan  sosial. Kebijakan impor dilakukan melalui penetapan tarif spesifik, kuota tarif dan red line untuk  menekan  jumlah  impor  beras.  Kebijakan harga  dilakukan  dengan menetapkan HPP untuk produsen, OPM, Raskin dan menetapkan pagu harga untuk konsumen. Sedangkan kebijakan distribusi dilakukan dengan menunjuk Bulog  sebagai  pengelola  Cadangan  Beras  Pemerintah  (CBP)  sekaligus sebagai  penyalur  Raskin. Keempat  kebijakan tersebut  dalam  pelaksanaanya mengalami  berbagai  hambatan  baik  yang  berasal  dari  internal  maupun eksternal sehingga belum mencapai sasaran yang diharapkan.
2. Dari  empat  kebijakan,  kebijakan  distribusi  adalah  kebijakan  yang  paling efektif dibandingkan kebijakan lainnya. Baiknya distribusi beras didukung oleh spesifiknya  intervensi  Bulog  terhadap  distribusi  beras  nasional.  Bulog  hanya menguasai kurang dari 10 persen pangsa pasar beras dan hanya digunakan sebagai  CBP  melalui  pengadaan  dalam  negri.  Selain  itu  juga  didukung dengan  gudang  yang  tersebar  di  seluruh  Indonesia,  koordinasi  yang  baik antarwilayah  dan  hak  istimewa  yang  dimiliki  Bulog  sebagai State  Trading Enterprise (STE)  dan  stabilitator  harga.  Kebijakan  harga  dinilai  tidak  efektif karena  kecenderungan  pemerintah  melindungi  konsumen  melalui ceiling price ,  OPM  dan  Raskin  justru  medistorsi  harga  pasar  beras  karena  sarat subsidi.  Kebijakan  impor  juga  dinilai  tidak  efektif  karena  tarif  impor  justru memicu  tingginya  penyelundupan  yang  akibatnya  merusak  harga  beras domestik.  Selain  itu  juga  tercermin  dari  perbedaan  data  jumlah  impor  antar instansi.  Kebijakan produksi adalah kebijakan yang dinilai paling tidak  efektif karena kegagalan pemerintah mengurangi konversi, mendiversifikasi  pangan dan produktivitas yang stagnan.

## DAFTAR PUSTAKA
Amertaningtyas,  Dedes. Pengolahan  Kerupuk  Rambak  Kulit  Di  Indonesia .  Mini Review .  Jurnal  Ilmu  – Ilmu    Peternakan 21  (3)  :  18  – 29.  Fakultas  Peternakan Universitas Brawijaya. http://jiip.ub.ac.id .
Dustin. 1981. Agroindustri. http://id.wikipedia.org/wiki/agroindustri
Gasperz, V. 1999. Ekonomi Manajerial Pembuat Keputusan Bisnis . Jakarta : PT Gramedia.
Hasan. 2002. Kamus Besar Bahasa Indonesia . . Jakarta : Balai Pustaka.
Lipsey, G.R., Peter O.S. dan Douglas D.P. 1990. Pengantar Mikro Ekonomi Jilid I . Jakarta : Erlangga.
Masyhuri.  1994.  Pembangunan  Agroindustri  Melalui  Peneliti  Pengembangan Produk Yang  Insentif dan Berkesinambungan Dalam Jurnal AgroindustriEkonomi Vol  VII  /  No.  1  Juni  /  2000.  Yogyakarta:  Jurusan  Sosial  Ekonomi  Pertanian Fakultas Pertanian UGM.
Muryono. 2008. Arahan Fungsi Pemanfaatan Lahan Daerah Aliran Karanganyar Dan  Kabupaten  Sukoharjo  Tahun  2007. Surakarta:  Skripsi  Universitas  Sebelas Maret.
Natsir. 1999. Metode Penelitian . Jakarta: Ghalia Indonesia.
Natsir. 1983. Metode Penelitian. Jakarta: Ghalia Indonesia.
Nicholson,  W.  1992. Mikroekonomi  Intermediate  dan  Penerapannya. Jakarta: Erlangga.
Sandi,  I  Made.  1985. Republik  Indonesia  Geografi  Regional. Jakarta  :  Puri Margasari. Saptianuri,  Rinda.  2011. Analisa  Usaha  Agroindustri  Keripik  Ketela  Ungu  Di Kecamatan  Tawangmangu  Kabupaten  Karanganyar .  Surakarta:  Skripsi Universitas Sebelas Maret.
Sirangimbun, M dan S. Effendi. 1995. Metode Penelitian Survei. Jakarta : LP3ES. Soedjarwanto  dan  Riswan.  1994. Penyerapan  Tenaga  Kerjapada  Industri  Batu Bata di Kabupaten Dati II  Banyumas. Purwokerto: Skripsi S1 Fakultas Ekonomi UNSOED.
Soekartawi. 1991. Prinsip Dasar Ekonomi Pertanian. Jakarta: Raja Grafindo.
Soekartawi. 1995. Analisis Usaha Tani. Jakarta: UI-Press.
Supardi, S. 2000. Pengantar Ilmu Ekonomi . Surakarta: UNS.
Surakhmad,  W.  1995. Metode  Ilmiah  Penelitian. Metode  Teknik  Penelitian. Bandung: Tarsito.
http://id.wikipedia.org/wiki/agribisnis http://id.wikipedia.org/wiki/harga http://id.wikipedia.org/wiki/kerbau http://id.wikipedia.org/wiki/kerupuk_kulit http://id.wikipedia.org/wiki/sapi http://www.liputan6.com