## PARLEMEN DAN DEMOKRATISASI: PERAN DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DALAM TRANSISI DEMOKRASI DI INDONESIA

## Yuwanto

## Abstract
The end of the authoritarian Suharto’s Orde  Baru marked  a  crucial turning  point  not only  for  the  country,  but  for  the  parliament  as  well.  Indonesia’s  parliament  has  been  both subject as well as object of the transition process. A subject because it was actively involved in  the  regime  change  and  the  establishment  of  a  more  democratic  order,  and  an  object because the composition, status and fuctions of this institution were part of the deals in the debates  on  constitutional  and  legal  change.  Therefore,  this  article  argued,  against  the theoritical  mainstream,  that  the  institution  of  parliament  is  important  during  the  period  of democratic transition.
Keywords: democratization, transition of democracy, parliament

## A.  PENDAHULUAN
Sejak akhir 1960an, Indonesia adalah negara yang paling stabil di Asia Tenggara. Di  bawah  pemerintahan  Presiden  Suharto dan  rezim  Orde  Baru  yang  dibangunnya, Indonesia mengalami perkembangan ekonomi  dan  peningkatan  kemakmuran yang sangat mengesankan. Perkembangan positif  tersebut  patut  disayangkan  harus disertai  meluasnya  penindasan  politik  dan pelanggaran HAM yang efektif membungkam  perbedaan  pendapat  dan aspirasi demokrasi (Schwarz, 1994: 249).
Pada  1997,  krisis  ekonomi  yang melanda  Asia  mulai  mengguncang  fondasi rezim otoriter Suharto, sekaligus mendorong keberanian pihak-pihak prodemokrasi  untuk  mulai  secara  terbuka memertanyakan  legitimasi  rezim  tersebut. Meskipun  demikian,  pada  10  Maret  1998 Presiden  Suharto  secara  aklamasi  terpilih kembali  ke-7  kali  untuk  masa  jabatan  5 tahun  oleh  MPR  diiringi  puja-puji  sebagai “pemimpin  yang  dicintai  rakyat”  namun hanya bertahan dua bulan hingga pengunduran dirinya pada 21 Mei 1998 dan digantikan Presiden Habibie.
Satu  setengah  tahun  pemerintahan Presiden  Habibie  sangat  berkebalikan dengan masa Orde Baru. Tidak hanya kritik keras,  tetapi  cemoohan  dan  keraguan terhadap  kapabilitas  pemerintah  untuk mengawal dan mewujudkan agenda reformasi terus menjadi wacana sehari-hari. Bahkan laporan pertanggungjawaban Presiden Habibie ditolak oleh MPR sehingga  menutup  pintu  baginya  untuk
mencalonkan  diri  sebagai  presiden.  MPR juga  membuat  sejarah  ketika  pada  Juni 2001 memakzulkan Presiden Abdurrahman Wahid,  pengganti  Presiden  Habibie.  Ia digantikan  oleh  Megawati  Soekarnoputri, presiden yang menyadari terjadinya pergeseran dan penguatan lembaga perwakilan rakyat.
Indonesia  mengalami  perubahaan dan pergolakan besar dalam waktu singkat. Dua lembaga negara, MPR dan DPR, tidak hanya  aktif  terlibat  namun  juga  menjadi simbol  bagi  perubahan  politik  yang  terjadi antara 1998-2004. Julukan legislatif (parlemen)  sebagai  “setempel  pemerintah” pada  masa  Orde  Baru  (Djiwandono,  1995: 23)  tidak  lagi  dikenal;  berubah  menjadi legislatif yang kuat ( superbody ).
Perubahan peran parlemen Indonesia harus  dilihat  dalam  kerangka  perubahan rezim politik dan transisi demokrasi. Rezim Orde  Baru  Presiden  Suharto  telah  diganti oleh  sistem  politik  yang  lebih  demokratis. Keruntuhan  rezim  otoriter  dan  dimulainya demokratisasi kehidupan politik di Indonesia seharusnya  dipandang  sebagai  suatu “kombinasi  antara  mobilisasi  kekuatan rakyat  dan  retaknya  elit  penguasa” (Aspinall,  1999:  130).  Mobilisasi  merujuk pada  rangkaian  demonstrasi  mahasiswa dan rakyat yang secara masif turun ke jalan; sedangkan  keretakan  elit  penguasa  terjadi ketika  tuntutan  demokratisasi  menguat dalam  bentuk  negosiasi  dan  kesepakatan untuk mewujudkan agenda reformasi antara
elit yang memerintah dan kalangan reformis.
Berbagai  langkah  dan  tindakan  yang menentukan  dalam  proses  demokratisasi tersebut sesungguhnya tidak hanya dijalankan  oleh  para  aktor  dan  kelompok masyarakat,  tetapi  juga  oleh  institusi- institusi  politik  seperti  legislatif  (parlemen). Perubahan-perubahan dalam berbagai institusi yang mengarah pada tatakelola dan keterwakilan yang lebih demokratis sangatlah  penting  bagi  proses  transisi demokrasi di Indonesia. Salah satu institusi yang  sangat  penting  karena  mengemban amanat  rakyat  yang  baru  saja  memenangi kedaulatannya  kembali  adalah  parlemen. Selama proses transisi demokrasi, parlemen  bisa  menjadi  agen  perubahan yang kuat atau penghalang yang menentukan  cara  dan  hasil  reformasi (Djiwandono, 1995: 22).
Dalam  konteks  pentingnya  potensi peran parlemen tersebut, tulisan ini berusaha  memaparkan  bermacam  peran parlemen  dalam  berbagai  tahap  proses demokratisasi di Indonesia. Dapat ditunjukkan bahwa parlemen di akhir rezim Orde  Baru  tidak  melulu  sebagai  “setempel pemerintah” serta mengapa dan bagaimana parlemen  berkembang  menjadi  semacam superbody ,  meskipun  tentu  masih  memiliki berbagai kekurangan.
Dalam  sebagian  besar  teori  transisi demokrasi, sebenarnya fokus utama bukanlah  parlemen;  melainkan  fokus  pada aktor-aktor utama yang lain seperti kelompok kepentingan ( interest groups ) dan partai politik. Salah satu alasan terabaikannya  peran  parlemen  dalam proses demokratisasi ialah karena keberadaan banyaknya aktor utama lainnya; khususnya pada saat sebelum dan segera  setelah  perubahan  rezim.  Aktor- aktor  utama  yang  lain  tersebut  dipandang lebih  menentukan,  sementara  parlemen dianggap  hanya  penting  pada  tahap konsolidasi  demokrasi (Ruland et  al ,  2005: 41).  Pada  saat  sebelum  perubahan  rezim, fokus  utama  adalah  gerakan  massa, politisasi  masyarakat  sipil  dan  kelompok- kelompok  di  luar  parlemen  (O’Donnel  & Schmitter, 1986: 53).
Kecenderungan fokus tersebut juga terlihat pada kajian proses transisi demokrasi di Indonesia yang tidak
mengarah  pada  peran  parlemen  nasional; tetapi pada aspek-aspek lain seperti aspek krisis  ekonomi  dan  dampaknya  terhadap transisi demokrasi (Aspinall 1999; Bourchier 2000;  Suryadinata  2002;  King  2003). Barangkali  parlemen  terabaikan  karena para  peneliti  dan  masyarakat  umum menganggap  perannya  tidak  jelas  dan kurang  menarik  (King,  2003:  3).  Berbeda dari arus utama literatur tersebut, tulisan ini bermaksud  menunjukkan  bahwa  parlemen Indonesia  memiliki  peran  penting  dalam keseluruhan tahap demokratisasi, termasuk transisi demokrasi.

## B.  PEMBAHASAN

## B.1.  Peran  Parlemen  di  Penghujung
Rezim Orde Baru Parlemen hasil pemilu 1997
mengawali masa jabatan bersamaan mulai terjadinya krisis moneter di Asia. DPR masih meneruskan  “tradisi”  pendirian  dan  sikap sebagai  institusi  yang  tunduk  sepenuhnya pada presiden. Format politik yang dikembangkan  di  parlemen  masih  tetap mengarah  pada  penguatan  kekuasaan presiden.  Konservatisme  ini  berasal  dari keyakinan kuat para legislator bahwa sistem politik  Orde  Baru  yang  bertumpu  pada kekuasaan absolut presiden ternyata membawa keberhasilan (Fatwa, 2003: 56).
Seiring  merebak  dan  mendalamnya krisis  ekonomi,  perlahan  mulai  terjadi perubahan  sikap  di  kalangan  parlemen. Berbagai  kritik  terus  disuarakan  dan dialamatkan  kepada  Suharto,  khususnya perihal pembatasan masa jabatan presiden; meskipun ditentang oleh sebagian pendukung  Suharto,  termasuk  Golkar. Tokoh oposisi seperti Amien Rais bersikukuh  bahwa  MPR  tidak  boleh membuat kesalahan kolektif para pendahulu  sebelum  1965  ketika  menunjuk Soekarno  sebagai  presiden  seumur  hidup (van  Dijk,  2001:  60).  Meskipun  demikian, hingga  2  bulan  pertama  1998,  perbedaan pendapat  dengan  Suharto  belum  tampak jelas.  Ketua  DPR  Harmoko  pada  10 Februari  1998  bahkan  menyatakan  bahwa semua  500  legislator  mendukung  langkah- langkah  kebijakan  moneter  Suharto  untuk menstabilkan  nilai  tukar  rupiah.  Namun  di awal Maret 1998, bersamaan memburuknya krisis ekonomi dan menguatnya sikap anti- Suharto  yang  diwujudkan  dalam  berbagai
demonstrasi mahasiswa, kalangan
parlemen semakin kritis terhadap pemerintah dan kebijakannya yang otoriter.
Selama  sidang  umum  MPR  pada Maret  1998,  PPP  dan  PDI  menuntut pencabutan  sejumlah  pembatasan  yang mencirikan sistem politik waktu itu. Mereka meminta ijin untuk membentuk kepengurusan  partai  pada  tingkat  desa yang sebelumnya terhalang oleh kebijakan “massa mengambang”, selain tuntutan agar partai politik diikutsertakan dalam organisasi  penyelenggara  pemilu.  Baik Ketua  PDI  Soerjadi  dan  Ketua  PPP  Ismail Hasan Metareum juga mengkritik isi pidato Presiden  Suharto  yang  tidak  menyinggung pentingnya pembaruan politik serta berbagai  persoalan  korupsi  dan  monopoli bisnis (Eklof, 2003: 286).
Pada 29 April 1998, 5 pimpinan DPR mengunjungi Presiden Suharto untuk memberi  tahu  bahwa  pertama  kali  sejak berdiri,  parlemen  akan  menggunakan  hak inisiatif  untuk  mengajukan  3  RUU  yaitu tentang  monopoli,  perlindungan  konsumen dan urusan haji. Ketua DPR Harmoko juga merespon  usulan  PPP  dan  PDI  untuk merevisi 5 UU Politik dan UU Anti-Subversi. Para  pengamat  menilai  inisiatif  DPR  yang belum  pernah  terjadi  sebelumnya  sebagai “unjuk  kemandirian”  (van  Dijk,  2001:  186) atau “awal mula berakhirnya peran sebagai institusi  setempel  pemerintah”  (O’Rourke, 2002: 88).
Pada  17  Mei  1998,  ribuan  aktivis politik,  sebagian  besar  mahasiswa  dari berbagai  perguruan  tinggi  di  Jakarta  dan sekitarnya, secara damai menduduki gedung  DPR  di  Senayan  dan  mendesak pimpinan DPR untuk meminta pengunduran diri  Presiden  Suharto.  Pagi  hari  berikutnya tokoh utama oposisi Amien Rais dan aktivis reformasi  lainnya  diundang  berdiskusi dengan komisi DPR, dan akhirnya mendapat  dukungan  dari  para  anggota komisi  tersebut.  Amien  Rais  menyatakan bahwa  hari-hari  Orde  Baru  akan  segera berakhir dan Suharto harus mundur segera. Peta  politik  secara  keseluruhan  telah berubah total namun diperlukan perubahan rezim dan reformasi damai tanpa pertumpahan  daerah  (Fatwa,  2003:  63). Siang  hari  itu,  18  Mei  1998,  Ketua  DPR Harmoko dalam konferensi pers menyatakan  bahwa  demi  persatuan  dan
keutuhan  bangsa,  pimpinan  DPR  meminta presiden dengan bijaksana untuk mengundurkan  diri.  Keputusan  sangat penting  yang  disepakati  dalam  waktu singkat  tersebut  diyakini  sudah  melalui proses pembahasan yang mendalam (Irawan, 2002: 40).
Di  dalam  tubuh  Golkar  juga  terjadi dinamika  luar  biasa  dalam  merespon pernyataan  Ketua  DPR  sekaligus  Ketua Umum Golkar tersebut. Malam hari 18 Mei 1998  DPP  Golkar  mengadakan  rapat pimpinan yang diwarnai pro-kontra; dilanjutkan  hari  berikutnya  Rapat  Pleno Fraksi  yang  dipimpin  oleh  Slamet  Effendy Yusuf  yang  menggambarkan  perdebatan tidak  hanya antara  pihak  “garis keras”  dan “garis lunak” tetapi muncul kelompok ketiga yang  lebih  mengutamakan  sikap  “tunggu dan  lihat”  (Yusuf,  2000:  124).  Pada akhirnya,  pertama  dalam  sejarah  Golkar, tidak  tercapai  mufakat  sehingga  dilakukan pemungutan suara untuk menentukan siapa yang mendukung Harmoko (meminta Suharto  mundur)  dan  siapa  yang  tidak. Hasilnya 160 suara mendukung pernyataan Harmoko dan 125 suara menolaknya.
Banyak  pengamat  menggambarkan berbagai peristiwa dramatis pada Mei 1998 terjadi dalam rentetan tindakan yang sangat mengejutkan  yang  didasarkan  pada  reaksi jangka  pendek  para  elit  politik  (O’Rourke, 2002:  86);  meskipun  banyak  pula  yang memandang  runtuhnya  rezim  otoriter  Orde baru  terjadi  secara  evolusioner  karena demokratisasi dalam derajat tertentu sudah dimulai di awal 1990an.
B.2.  Peran
Parlemen di Masa Pemerintahan Habibie Periode transisi demokrasi di Indonesia  dimulai  sejak  pengunduran  diri Presiden  Suharto  pada  21  Mei  1998  (dan naiknya Wakil Presiden Habibie
menggantikannya) hingga terpilihnya
Abdurrahman Wahid sebagai presiden baru pada 22 Oktober 1999. Habibie memangku berbagai jabatan penting, termasuk menteri, selama lebih dari dua dasawarsa pemerintahan  Orde  Baru;  dan  dipilih sebagai  wakil  presiden  oleh  MPR  pada Maret 1998. Ketiadaan dukungan masyarakat  serta  terbatasnya  pengaruh  di dalam  elit  penguasa  dan  di  kalangan oposisi,  Presiden  Habibie  lebih  banyak
dipandang  sebagai  pemimpin  transisional yang tugas utamanya mengelola kelancaran  transisi  dari  rezim  otoriter  ke tertib politik yang lebih demokratis.
Penilaian  atas  kontribusi  Presiden Habibie bagi demokratisasi Indonesia pada umumnya  bersifat  mendua.  Ada  yang menilai  positif  karena  “berhasil  bertahan dan  memimpin  di  tengah  gejolak  ekonomi dan  politik,  serta  menempatkan  berbagai reformasi  politik  walaupun  di  bawah tekanan  politik  yang  besar”  (Bourchier, 2000:  31).  Ada  pula  pengamat  yang menyatakan  bahwa  pemerintahan  Habibie terus  memertahankan status  quo politik karena  tidak  ada  perubahan  terhadap berbagai institusi politik yang sudah ada dan berlindung di balik status quo tersebut agar tidak  tersingkir  dari  kekuasaan  (Budiman, 1999: 45).
Dari sisi parlemen, setelah pengunduran diri Presiden Suharto pada 21 Mei 1998, DPR yang dihasilkan dari pemilu 1997 masih hampir sama seperti pada masa Orde  Baru  sampai  pemilu  demokratis pertama  pada  Juni  1999.  Bagi  sebagian pengamat,  parlemen  di  masa  transisi “masih  mencerminkan  oligarkhi  lama  dari keluarga  besar  Suharto  dan  sekitar  50 keluarga yang lain” (Aditjondro, 1999: 212). Legislator Dimyati Hartono menggambarkan  bahwa  ketika  Habibie mulai  memerintah,  telah  terjadi  kekacauan di  dalam  parlemen.  Aturan-aturan  lama tidak  lagi  bisa  diterima  dan  aturan-aturan baru  belum  dibuat.  Para  politisi  tidak berkehendak mengembangkan bentuk demokrasi  yang  lebih  baik,  melainkan hanya terdorong untuk memenuhi berbagai kepentingan  pribadi.  Mereka  tidak  memiliki konsep  yang  jelas  untuk  melakukan reformasi politik (Ziegenhain, 2008: 84).
Secara  lebih  luas,  sistem  politik  di masa  transisi  ini  secara  keseluruhan digambarkan  menjadi  rapuh  dan  kurang koheren dibandingkan era Suharto. Bourchier  (2000:  16)  menjelaskan  bahwa penyebab utamanya ialah warisan kegagalan  Suharto  untuk  menciptakan berbagai
mekanisme tatakelola pemerintahan yang baik. Kekuasaan mengalami  personalisasi  dan  birokrasi dipolitisasi sedemikian rupa sehingga ketika Suharto  jatuh,  keluasan  jejaring  patronase yang  membantu  mengikat  kebersamaan
dalam  bernegara  mulai  pecah  terurai. Ketidakpastian  memang  merupakan  hal tipikal  dalam  tahap  transisi  demokrasi. Namun  dari  sisi  peran  parlemen,  penulis tetap  berpandangan  bahwa  parlemen memiliki  peran  penting  dalam  proses transisi demokrasi di Indonesia.
Pada  intinya,  parlemen  mengalami perubahan mendasar dari aspek pemenuhan  fungsi-fungsi  dan  kinerja  para legislator.  Dari  institusi  yang  tidak  terlalu penting  karena  hanya  berfungsi  sebagai pendukung pemerintahan Orde baru, parlemen  menjadi  pusat  perhatian  dalam perpolitikan  nasional  (Nainggolan,  2001: 322).  Hubungan  antara  parlemen  dan pemerintah  menjadi  semakin  kontroversial karena muncul perlawanan terhadap Presiden Habibie dan pemerintahannya dari fraksi-fraksi  di  DPR,  bahkan  dari  partainya sendiri  Golkar.  Akibatnya,  misalnya,  MPR menolak  pidato  pertanggungjawabannya sekaligus penolakan atas rencana pencalonannya sebagai presiden.
Hal menarik dalam kasus ini adalah posisi  Golkar  yang  sampai  pemilu  1999 memiliki  majoritas  anggota  di  DPR.  Konflik internal  Golkar  terbukti  berakibat  langsung dan ikut memengaruhi bekerjanya parlemen. Kontroversi berawal ketika Golkar mencalonkan Habibie dalam sidang umum MPR pada 1998. Ada unsur-unsur di dalam Golkar yang meyakini bahwa Habibie bukan  pilihan  yang  tepat  karena  beberapa alasan; salah satu alasan terpenting karena ia  masih  identik  dengan  “orangnya Suharto”.  Pencalonannya  dikuatirkan  akan menghalangi  berbagai  upaya  Golkar  untuk membangun  citra  baru  yang  ingin  menarik jarak dari Suharto dan Orde Baru.
Dewi  Fortuna  Anwar,  penasihat presiden pada waktu itu, melaporkan bahwa Habibie  sebenarnya  sudah  mengambil prakarsa  untuk  menjalin  hubungan  yang lebih  baik  dengan  parlemen.  Dalam  satu minggu setelah dilantik, Habibie melakukan kunjungan  kepada  para  pimpinan  DPR. Langkah  itu  merupakan  hal  baru  karena sebelumnya Presiden Suharto cukup memanggil  pimpinan  DPR  jika  ia  ingin memberi  mereka  “petunjuk”  berkaitan tugas-tugas legislatif (Anwar, 1999: 39).
Tekanan  berat  dari  parlemen  dan fraksi  partainya  sendiri  Golkar,  terus berlangsung  ketika  keterkaitannya  dengan
skandal  Bank  Bali  mencuat  pada  Juni-Juli 1999. Bank Bali memberi dana sekitar 550 milyar  rupiah  kepada  sejumlah  petinggi Golkar untuk mendukung kampanye pemilu mereka. DPR kemudian berencana memanggil
Presiden Habibie untuk memberi kesaksian terkait penanganannya atas  skandal  tersebut.  Di  Komisi  IX  DPR yang  mengurusi  APBN,  Keuangan  dan Perbankan,  sejumlah  legislator  Golkar bahkan  mengancam  akan  mengeluarkan berbagai  sanksi  lebih  lanjut  terhadap Habibie. Di sisi lain, para petinggi Bank Bali yang  terlibat  juga  mendapatkan  serangan keras,  termasuk  rapat-rapat  dengan  DPR yang  diliput  dan  disiarkan  oleh  televisi nasional; sesuatu yang tak terbayangkan di masa  Orde  Baru  dan  sekaligus  menjadi cerminan  kebebasan  baru  bagi  media  di Indonesia.  Melalui  Ketua  Umum  Golkar Akbar
Tanjung,
Presiden
Habibie memintanya mendisiplinkan legislator Golkar  yang  “vokal”.  Pada  akhirnya memang  DPR  memutuskan  untuk  tidak memanggil Habibie dan kasus tersebut juga hilang  dari  agenda.  Kasus  Bank  Bali memerlihatkan kecenderungan bahwa sementara  ada  kalangan  legislator  yang ingin  melaksanakan  fungsi  pengawasan terhadap  eksekutif  secara  lebih  sungguh- sungguh; namun di sisi lain ada majoritas di dalam DPR yang tetap mantap memberikan dukungan bagi presiden.
Fungsi  pengawasan  DPR  juga diberlakukan  untuk  mengkritisi  salah  satu keputusan  Presiden  Habibie  yang  paling kontroversial, yaitu rencana penyelenggaraan referendum rakyat Provinsi  Timor  Timur.  Legislator  dari kalangan  nasionalis  mengecam  keras keputusan  itu;  misalnya  Sembiring  Meliala (PDI-P)  yang  menyatakan  bahwa  Habibie telah  membuat  keputusan  fatal  ketika menawarkan referendum tersebut.
Keputusan  yang  dibuat  tanpa  konsultasi dengan DPR atau MPR dan memerlihatkan penggunaan  kekuasaan  presiden  sebelum amandemen  konstitusi  (Ziegenhain,  2008: 92).
Pada 21 September 1999, Presiden
Habibie
dipanggil untuk memberi
penjelasan di depan sidang pleno DPR atas hasil  referendum  yang  dimenangi  oleh suara rakyat
Timor Timur yang menghendaki kemerdekaan dari Indonesia.
Dalam  pidato  selama  1  jam  Habibie menjelaskan  berbagai  alasan,  termasuk alasan  agar  Indonesia  segera  bebas  dari tekanan  internasional,  sekaligus  meminta DPR menghormati hasil referendum tersebut.  Beberapa  legislator  seperti  Ade Komaruddin, Ferry Mursidan Baldan dan Ali Yahya  yang  semuanya  dari  Fraksi  Golkar, berusaha melakukan interupsi tetapi diabaikan oleh pimpinan sidang pleno Wakil Ketua DPR Abdul Gafur. Sementara banyak legislator  yang  kecewa  karena  tidak  diberi kesempatan  untuk    bertanya,  Abdul  Gafur menilai  positif  pertemuan  tersebut  dan menyatakan  bahwa  baru  pertama  kali seorang presiden menjelaskan kebijakannya  kepada  parlemen  terkait sebuah isu serius.
Fungsi legislasi juga dijalankan oleh parlemen  periode  transisi  ini.  Pada  bulan- bulan  setelah  pengunduran  diri  Suharto, DPR  sibuk  menyiapkan  kerangka  aturan hukum baru sebagai landasan juridis-formal proses demokratisasi sistem politik Indonesia.  Dalam  hitungan  hari  setelah Presiden Habibie berkuasa, sebuah panitia yang  diketuai  oleh  Ryaas  Rasyid  dibentuk untuk  menyiapkan  3  RUU  tentang  pemilu, partai politik serta susunan dan kedudukan DPR/MPR.  Ketiga  RUU  tersebut  diajukan ke DPR pada September 1998.
Dalam  konteks  ini  perlu  juga dipaparkan  peristiwa  10-13  November 1998, yaitu sidang istimewa MPR di Jakarta. Majoritas  anggotanya  masih  sama  dengan mereka  yang  mengikuti  sidang  istimewa Maret 1998, ketika secara aklamasi mereka memilih  Suharto  untuk  masa  jabatan  ke-7. Perlu  juga  ditekankan  bahwa  komposisi MPR pada November 1998 sebagian besar terdiri  dari  anggota  yang  dipilih  oleh Suharto; namun kemudian berputar haluan melalui berbagai pernyataan politik mereka. Para  pendukung  dan  pembela  sistem pemerintahan  otoriter  berubah  menjadi kaum  demokrat  yang  terinspirasi  oleh bergulirnya  era  reformasi.  MPR  juga menghasilkan  berbagai  ketetapan  yang menjadi  landasan  hukum  bagi  proses demokratisasi di Indonesia.
B.3.  Parlemen  Antara  1997  dan  2004:

## Perubahan dan Keberlanjutan
Berakhirnya rezim Orde Baru menandai  titik  balik  penting,  tidak  hanya
untuk bangsa dan negara Indonesia, tetapi juga  untuk  parlemen  sebagai  institusi perwakilan  politik.  Sesudah  setahun  lebih transisi  bersama  parlemen  Orde  Baru, pemilu  demokratis  pertama  diadakan  pada Juni  1999  sekaligus  secara  simbolik menandai awal babak baru parlementarisme di Indonesia.
Berbagai  kerumitan  dan  persoalan yang  terjadi  pada  masa  pemerintahan Presiden  Abdurrahman  Wahid  dan  proses amandemen konstitusi mengakibatkan terjadinya konfrontasi antara parlemen dan eksekutif  yang  berakhir  dengan  perluasan masif  kekuasaan  parlemen.  Pemakzulan
Presiden
Abdurrahman Wahid menghasilkan pemerintahan baru di bawah Presiden  Megawati  Soekarnoputri  sejak Juni 2001; sekaligus mendorong DPR untuk merumuskan  dan  menegaskan  kembali perannya  yang  baru  dalam  sistem  politik. Setelah  melewati  masa  nonkooperatif selama  pemerintahan  Gus  Dur,  parlemen berusaha menemukan bentuk baru kerjasama dengan pemerintah dan mengembangkan keseimbangan yang lebih baik  antara  legislatif  dan  eksekutif.  Untuk mencapai  keseimbangan  itu,  konstitusi perlu  lebih  lanjut  diamandemen  guna mengatur  kembali  hubungan  di  antara kedua  lembaga  negara  tersebut,  sehingga masing-masing dapat melaksanakan berbagai fungsi dengan lebih baik.
Berkait fungsi perwakilan ( representative
function ), parlemen Indonesia berubah sangat signifikan antara 1997 dan 2004. Gagasan perwakilan, dalam teori,  mengharuskan  parlemen  bertindak atas  nama  kepentingan  dan  pendapat sebagian besar konstituen mereka. Apabila fungsi ini bisa dipenuhi dengan baik, maka parlemen  akan  memeroleh  legitimasi  di mata rakyat. Satu pertanyaan terkait fungsi perwakilan  ialah  sampai  tingkat  apa berbagai kelompok sosial dan politik utama terwakili  di  dalam  DPR.  Parlemen  di sepanjang  Orde  Baru  tentu  sulit  dikatakan mewakili  kepentingan  rakyat  Indonesia, karena lebih berfungsi sebagai kepanjangan  tangan  pemerintahan  otoriter yang berusaha melegitimasi kekuasaannya. Beberapa  indikator  bisa  dikemukakan, seperti: hanya 3 partai yang diijinkan dalam pemilu,  semua  partai  dikontrol  ketat  oleh pemerintah, kandidat yang tidak diinginkan
pemerintah  bisa  dikeluarkan  dari  daftar calon,  pemilu  yang  dimanipulasi  untuk kemenangan  majoritas  Golkar  sebagai partai  pemerintah,  dan  anggota  parlemen yang bisa ditarik ( recalling ) jika dinilai tidak loyal (Ziegenhain, 2008: 178).
Setelah pemilu 1999, komposisi DPR berubah drastis dan parlemen bisa menjadi sebuah “cermin” yang realistik dari peta dan kontelasi  politik  Indonesia.  Para  pemimpin partai  besar  yang  reformis  -Abdurrahman Wahid, Amien Rais dan Megawati Soekarnoputri- muncul dan menjadi kekuatan utama di parlemen. Parlemen juga menyediakan  berbagai  forum  bagi  semua kelompok  sosial  utama  sehingga  mereka merasa  tidak  dikecualikan  dalam  proses reformasi  politik,  termasuk  dalam  proses pembuatan  kebijakan  publik.  Pandangan masyarakat  terhadap  DPR  berangsur meningkat positif; meskipun setelah beberapa  tahun  mulai  merosot  negatif karena  harapan  mereka  tidak  terpenuhi. Apalagi  ketika  mulai  merebak  kasus-kasus korupsi  yang  melibatkan  anggota  DPR, termasuk  kompetensi,  disiplin  dan  etos kerja mereka yang mengecewakan publik.
Dari sisi fungsi pengawasan ( oversight  function ),  parlemen  Orde  Baru tidak melaksanakan fungsi tersebut dengan baik,  sehingga  DPR  dijuluki  sebagai “setempel pemerintah.” Pada masa pemerintahan  Presiden  Habibie,  fungsi pengawasan  pada  umumnya  lebih  baik daripada  masa  Orde  Baru;  meskipun  tidak sebaik  di  masa-masa  sesudahnya.  Secara teoritis,  parlemen  harus  bertindak  sebagai pengawal kepentingan rakyat biasa berhadapan  dengan  pemerintah  sebagai pembuat  kebijakan  ( the  executive  policy- maker ).
DPR  hasil  pemilu  1999  memandang sangat  serius  fungsi  pengawasan  yang harus  mereka  jalankan;  bahkan  kemudian ada  yang  menilai  justru  “kebablasan” ( overstretched ). Pemakzulan Presiden Abdurrahman  Wahid  adalah  puncak  dari gambaran  proses  panjang  pelaksanaan fungsi  pengawasan  tersebut.  Oleh  karena itu, untuk meminimalisir kemungkinan yang sama, Presiden Megawati berupaya menghindari  konfrontasi  langsung  dengan DPR;  meskipun  para  legislator  terus  gigih menemukan kesalahan dan penyimpangan di  dalam  pemerintahannya.  Apa  yang
t erkenal dengan skandal “asramagate” dan “sukhoigate”  merupakan  contoh  upaya keras parlemen untuk melaksanakan fungsi pengawasan. Walaupun berkembang dugaan bahwa kasus-kasus tersebut dieksploitasi  untuk  tujuan-tujuan  politik, paling tidak mereka memerlihatkan pentingnya parlemen bersikap kritis terhadap pemerintah.
Dari  sisi  fungsi  legislasi  ( legislative function ),  selama  Orde  Baru  DPR  tidak berkesempatan memengaruhi proses legislasi;  tidak  ada  satupun  RUU  inisiatif DPR  dan  tidak  ada  perubahan  signifikan yang  diajukan  DPR  terhadap  semua  RUU dari pemerintah. Berbeda dengan parlemen hasil  pemilu  1999  yang  mulai  sungguh- sungguh  melaksanakan  fungsi  pembuatan undang-undang  tersebut.  Hal  ini  juga berkait langsung dengan perluasan kewenangan dan peran DPR dalam proses legislasi maupun dalam keseluruhan beroperasinya  sistem  politik  yang  lebih demokratis.
Dalam keseluruhan perspektif perubahan  dan  kesinambungan,  parlemen memiliki  potensi  dampak  yang  besar terhadap  proses  demokratisasi,  termasuk pada  tahap  awal  transisi  demokrasi. Parlemen mempunyai kemampuan menghasilkan  berbagai  kesepakatan  pada banyak hal penting dalam atmosfir toleransi dan  pluralisme;  dimana  semua  pendapat dapat disuarakan serta kebebasan berbicara dan berpikir diutamakan.

## C.  PENUTUP
Parlemen memainkan peran penting yang  terus  meningkat  selama  proses demokratisasi.  Di  tahap  awal,  perannya belum  tampak  tetapi  mendekati  senjakala pemerintahan  Presiden  Suharto,  parlemen semakin  kritis  dan  dalam  tingkat  tertentu memiliki andil terhadap pengunduran dirinya.  Jika  dalam  literatur  teori  transisi, parlemen biasanya dipandang hanya sebagai  aktor  di  pinggiran;  maka  pada kasus  Indonesia  parlemen  memiliki  peran penting bersama aktor-aktor lainnya. Pergantian  rezim  disebabkan  oleh  banyak faktor  yang  saling  berinteraksi  dan  tidak memberi  pilihan  kepada  Presiden  Suharto kecuali turun dari kekuasaan.
Di  bawah  pemerintahan  Presiden Habibie, parlemen mulai berusaha meningkatkan kewenangannya untuk mendapatkan  pengaruh  yang  lebih  besar dalam  sistem  politik.  Parlemen  mengalami perubahan mendasar dari aspek pemenuhan  fungsi-fungsi  dan  kinerja  para legislator.  Dari  institusi  yang  tidak  terlalu penting  karena  hanya  berfungsi  sebagai pendukung pemerintahan Orde baru, parlemen  menjadi  pusat  perhatian  dalam perpolitikan  nasional.  Bahkan  setelah pemilu  1999,  DPR  berangsur  menjadi institusi  sentral  yang  diandalkan  untuk menuntaskan  transisi  demokrasi  sekaligus meletakkan  dasar  bagi  proses  konsolidasi demokrasi.

## DAFTAR PUSTAKA
Aditjondro,  George.  1999. “A  New  Regime,  A  More  Consolidated  Oligarchy,  and  a  Deeply Divided  Anti- Suharto  Movement”.  Dalam The  Fall  of  Suharto ,  diedit  oleh  Geoff Forrester dan R.J. May, hlm. 211 –18. Singapore: Select Books.
Anwar,  Dewi  Fortuna.  1999. “The  Habibie  Presidency”.  Dalam Post-Soeharto  Indonesia: Renewal  or  Chaos? ,  diedit  oleh  Geoff  Forrester,  hlm.  33 –47.  Singapore:  Institute  of Southeast Asian Studies.
Aspinall, Edward. 1999. “Opposition and Elite Conflict in the Fall of Suharto”. Dalam The Fall of Suharto , diedited oleh Geoff Forrester dan R.J. May, hlm. 130 –53. Singapore: Select Books.
Bourchier,  David.  2000. “Habibie’s  Interregnum: Reformasi,  Elections,  Regionalism  and  the Struggle for Power”. Dalam Indonesia in Transition: Social Aspects of Reformasi and Crisis ,  diedit  oleh  Chris  Manning  dan  Peter  van  Diermen,  hlm.  15 –38.  Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.
Budiman,  Arief.  1999. “The  1998  Crisis:  Change  and  Continuity  in  Indonesia”.  Dalam Reformasi Crisis and Change in Indonesia , diedit oleh Arief Budiman, Barbara Hatley dan Damien Kingsbury, hlm. 41 –58. Clayton: Monash Asia Institute. Djiwandono, J. Soedjati. 1995. “Indonesia in 1994”. Asian Survey 35, no. 2 (February 1995), hlm, 226 –33.
Eklöf,  Stefan.  2003. Power  and  Political  Culture  in  Suharto’s  Indonesia:  The  Indonesian Democratic Party (PDI) and Decline of the New Order (1986 –98) . Copenhagen: NIAS (Nordic Institute of Asian Studies) Press.
Fatwa,  A.M.  2003. Dari  Cipinang  ke  Senayan:  Catatan  Gerakan  Reformasi  dan  Aktivitas Legislatif hingga ST MPR 2002 . Jakarta: Institute for Transformation Studies. Irawan, Dedi. 1998. “Dampak Gerakan Reformasi terhadap Konflik Politik Internal Golongan Karya (Periode 21 Mei 1998 20 Oktober 1999)”. Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik 3, no. 6 (April 2002), hlm. 29 –45.
King,  Dwight  Y.  2003. Half-hearted  Reform.  Electoral  Institutions  and  the  Struggle  for Democracy in Indonesia . Westport: Praeger Publishers. Nainggolan,  Poltak  Partogi.  2001. “Parlemen  dalam  konteks  sejarah  1959–1998”.  Dalam Panduan  Parlemen  Indonesia ,  diedit  oleh  Yayasan  API,  hlm.  299 –324.  Jakarta, Yayasan API.
O’Donnell,  Guillermo  dan  Philippe  C.  Schmitter.  1986. Transitions  from  Authoritarian  Rule: Tentative  Conclusions  about  Uncertain  Democracies .  Baltimore/London: Johns Hopkins University Pres.
O’Rourke, Kevin. 2002. Reformasi: The Struggle forPower in Post-Soeharto Indonesia . Crows Nest: Allen & Unwin.
Rüland,  Jürgen,  Clemens  Jürgenmeyer,  Michael  Nelson  dan  Patrick  Ziegenhain . 2005. Parliaments  and  Political  Change  in  Asia .  Singapore:  Institute  of  Southeast  Asian Studies.
Schwarz,  Adam.  1994. A  Nation  in  Waiting:  Indonesia  in  the  1990s .  St  Leonards:  Allen  & Unwin.
Suryadinata, Leo. 2002. Elections and Politics in Indonesia . Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.
Van Dijk, Kees. 2001. A Country in Despair: Indonesia between 1997 and 2000 . Jakarta: KITLV (Koningklijk Instituut voor Taal- Land- en Volkenkunde) Press.
Yusuf,  Slamet  Effendy.  2002. “Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Pengunduran  Diri  Presiden Suharto.” Tesis Magister Ilmu Politik, Universitas Indonesia.
Ziegenhain,  Patrick.  2008. The  Indonesian  Parliament  and  Democratization .  Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.