## Kebijakan  Reklamasi  Teluk  Benoa  Pasca  Pemilihan  Gubernur  Bali Tahun 2018
Ni Made Hana Sutiawati 1 , Julian Aldrin Pasha 2
Universitas Indonesia, Jl. Margonda Raya, Kota Depok Corresponding Author: hanasutiawati@gmail.com
Keyword: Benoa Bay; Reclamation; Regional Regulation.
Kata Kunci: Peraturan Daerah; Reklamasi; Teluk Benoa.
Abstract: Benoa  Bay  reclamation  become  an  interesting  issue  in  local  political contestation, especially in the 2018 Bali Governor Election. The phenomenon of the movement against the Benoa Bay reclamation policy which has the support of most Balinese people, become an opportunity for candidates to gain votes in the election. This study aims to find out the efforts of Wayan Koster and Cok Ace as the winning Governor  and  Deputy  Governor  of  Bali,  in  fulfilling  their  political  promise  which stated that they also rejected the reclamation policy Benoa Bay. This study uses a qualitative approach, using the method of literature or literature study. The results of this study indicate that the efforts made by Wayan Koster and Cok Ace have not been  able  to  accommodate  the  cancellation  or  revision  of  the  Benoa  Bay reclamation policy in Presidential Decree No. 51 of 2014. Even though the Benoa Bay area was finally designated as a Maritime Conservation Area by the Minister of Marine  Affairs  and  Maritime  Affairs  and  set  forth  in  the  Regional  Regulation RZWP3K  Bali  Province  2020-2040,  but  the  power  of  regulation  is  still  held  by Presidential  Decree  51  of  2014  regarding  the  status  of  the  Benoa  Bay  area  as  a public use area.
Abstrak: Reklamasi  Teluk  Benoa  menjadi  isu  yang  menarik  dalam  kontestasi politik  lokal  terutama  dalam  Pilgub  Bali  2018.  Fenomena  gerakan  penolakan kebijakan reklamasi Teluk Benoa yang mendapat dukungan dari sebagain besar masyarakat  Bali,  menjadi  peluang  bagi  para  kandidat  dalam  mendulang  suara pada Pilgub Bali 2018. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui upaya pasangan Wayan Koster dan Cok Ace sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Bali pemenang, dalam  memenuhi  janji  politiknya  yang  menyatakan  turut  menolak  kebijakan reklamasi  Teluk  Benoa.  Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif, dengan menggunakan metode kepustakaan atau studi pustaka. Hasil penelitian ini menunjukkan upaya yang dilakukan oleh  Wayan Koster dan Cok Ace belum mampu  mengakomodir  dibatalkan  atau  direvisinya  kebijakan  reklamasi  Teluk Benoa pada Perpres Nomor 51 tahun 2014. Meski kawasan Teluk Benoa akhirnya ditetapkan  sebagai  Kawasan  Konservasi  Maritim  oleh  Menteri  Kelautan  dan Kemaritiman  dan  dituangkan  dalam  Perda  RZWP3K  Provinsi  Bali  2020-2040, namun  kekuatan  aturan  masih  dipegang  oleh  Perpres  51  Tahun  2014  terkait status kawasan Teluk Benoa sebagai kawasan pemanfaatan umum.

## PENDAHULUAN
Isu  lingkungan  terkait  reklamasi  Teluk  Benoa  pada  Pemilihan  Gubernur  (Pilgub)  Bali 2018 menjadi  salah  satu  wacana  dominan  yang  diangkat  oleh masing-masing  pasangan  calon gubernur (cagub) dan calon wakil gubernur (cawagub). Kedua pasangan calon, yaitu pasangan nomor urut satu, I Wayan Koster-Tjokorda Oka Artha Ardhana Sukawati (KBS-Ace), dan pasangan nomor urut dua, Ida Bagus Rai Dharmawijaya Mantra-I Ketut Sudikerta (Mantra-Kerta), secara aktif  mengangkat  isu  tolak  reklamasi  Teluk  Benoa  sebagai  janji  kampanye  (Sumerta,  2018). Reklamasi Teluk Benoa menjadi isu yang menarik dalam kontestasi politik lokal terutama dalam Pilgub  Bali  2018,  mengingat  Gubernur  Bali,  Mangku  Pastika  selama  periode  kedua kepemimpinannya, yaitu tahun 2013-2018, belum bisa menyelesaikan konflik yang ditimbulkan oleh munculnya rencana proyek reklamasi ini.
Rencana reklamasi Teluk Benoa mendapat penolakan dari aliansi masyarakat yang terdiri dari  mahasiswa,  LSM,  musisi,  warga  peduli  lingkungan,  dan  perwakilan  desa,  yang  tergabung dalam Forum Rakyat Bali (ForBALI). Perubahan status kawasan konservasi Teluk Benoa menjadi

## Journal of Governance and Local Politics (JGLP), Vol. 5, No. 2, November 2023
kawasan pemanfaatan umum yang tertuang dalam Perpres No 51 Tahun 2014. Dalam peraturan ini mengatur Rencana Tata Ruang Kawasan Perkotaan Denpasar, Badung, Gianyar, dan Tabanan (SARBAGITA) yang memungkinkan dilaksanakannya reklamasi di kawasan Teluk Benoa. ForBALI menilai  perubahan  status  pada  kawasan  ini  justru  akan  memberikan  dampak  negatif  pada kondisi lingkungan, ekonomi, sosial budaya di kawasan Teluk Benoa (Mahardika, 2014).
ForBALI berargumen, dari sisi sosial budaya, kawasan Teluk Benoa merupakan kawasan suci yang kerap digunakan untuk menyelenggarakan upacara adat umat Hindu di Bali, sehingga kegiatan lain, misalnya kepentingan bisnis pada kawasan ini seharusnya tidak diperbolehkan. Sedangkan  dari  sisi  lingkungan,  reklamasi  Teluk  Benoa  dikhawatirkan  akan  meningkatkan potensi banjir serta kehancuran ekosistem di wilayah sekitar. Selain itu, pemanfaatan kawasan Teluk Benoa sebagai kawasan industri pariwisata akan menimbulkan kerugian finansial akibat hilangnya mata pencaharian masyarakat setempat yang sebagian besar bekerja sebagai nelayan (Dewi, 2019).
Berbagai  upaya  yang  dilakukan  oleh  ForBALI,  baik  melalui  demonstrasi  maupun kampanye di media sosial membuat gerakan ini mendapat simpati yang besar dari masyarakat Bali  hingga  mancanegara  (Brauchler,  2020).  Pada  Pilgub  Bali  2018,  isu  penolakan  reklamasi Teluk Benoa kemudian menjadi salah satu isu yang diangkat oleh cagub dan cawagub pada masa kampanye.  Calon  Gubernur  Bali  nomor  urut  1,  I  Wayan  Koster  pada  masa  kampanye mengeluarkan  statement  politik  yang  menyatakan  penolakannya  terhadap  reklamasi  Teluk Benoa. Dalam kampanyenya Wayan Koster berjanji jika terpilih dan apabila memang reklamasi tersebut tidak sesuai dengan keseimbangan alam, maka ia akan memastikan rencana reklamasi Teluk Benoa dibatalkan (Ayu, 2017).
ForBALI merespon fenomena ini dengan menyebut isu penolakan reklamasi Teluk Benoa selalu menjadi isu krusial dalam ajang politik elektoral sepanjang tahun 2013 - 2018. Ini terjadi baik  dalam pemilihan legislatif,  pemilihan  presiden,  maupun  pemilihan  kepala  daerah  di  Bali. ForBALI menyimpulkan penolakan reklamasi Teluk Benoa telah menjadi isu bersama ( common issue ) sebagian besar masyarakat Bali sehingga menjadi salah satu tolak ukur bagi masyarakat saat  memilih  pemimpinnya.  Dengan  demikian,  keberpihakan  para  kandidat  Pilgub  atas penolakan  reklamasi  Teluk  Benoa  menjadi  sangat  krusial  dalam  tingkat  elektabilitas  masing- masing kandidat (ForBALI, 2018).
Pasangan Wayan Koster – Cok Ace akhirnya unggul dalam Pilkada 2018 dengan perolehan 1.213.075  suara  atau  57,68  persen  dengan  rincian  Kabupaten  Buleleng  (220.923  suara), Kabupaten Tabanan (199.384 suara), Kabupaten Badung (210.175 suara), Kabupaten Gianyar (186.076  suara),  Kabupaten  Jembrana  (81.783  suara),  dan  Kabupaten  Bangli  (96.327  suara) (Gamar, 2018). Dari enam kabupaten tersebut, tiga kabupaten di antaranya merupakan daerah yang  masuk  ke  dalam  kebijakan  Rencana  Tata  Ruang  Kawasan  Perkotaan  Sarbagita,  yaitu Kabupaten Badung, Gianyar, dan,Tabanan.
Dalam  konteks  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pembangunan,  kepala  daerah berperan sebagai penentu kebijakan terkait pembangunan daerahnya. Gubernur berkedudukan sebagai  wakil  pemerintah  pusat  di  wilayah  provinsi  bersangkutan,  sehingga  dalam  hal  ini, gubernur bertanggung jawab kepada presiden, sebagaimana kewenangan gubernur diatur dalam UU No 23 tahun 2014. Kewenangan (otoritas) daerah dan aktor-aktor politik penguasa daerah memberikan pengaruh yang kuat dalam pengambilan keputusan kebijakan publik, mulai  pada tahap perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian pembangunan yang dijalankan, termasuk tata kelola  sumber  daya  alam  dan  lingkungan  hidup  di  dalamnya  (Akib,  2011).  Dalam  konteks kebijakan reklamasi Teluk Benoa maka perlu dilihat bagaimana upaya pasangan Wayan Koster dan Cok Ace sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Bali terpilih, dalam memenuhi janji politiknya yang menolak kebijakan reklamasi Teluk Benoa.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif, dengan jenis metode penelitian yang digunakan  dalam  penulisan  ini  adalah  metode  kepustakaan  atau  studi  pustaka.  Penelitian  ini
berfokus pada isu kebijakan reklamasi Teluk Benoa yang muncul sejak tahun 2013 hingga pasca Pilgub  2018.  Kepustakaan  atau  studi  pustaka  memungkinkan  peneliti  untuk  berhadapan langsung dengan teks atau data angka, bukan pengetahuan langsung dari lapangan sehingga tidak dibatasi  ruang  dan  waktu.  Berdasarkan  hal  tersebut,  maka  data  yang  dikumpulkan  pada penelitian  ini  dilakukan  dengan  menelaah,  menganalisis  dan  mempelajari  data  sekunder  dari berbagai  jurnal  cetak  dan  elektronik,  buku  dan  dokumen  serta  sumber  informasi  lain  yang berkaitan dengan penelitian atau kajian yang dilakukan (Cresswell, 2013). Studi ini dilakukan dengan mengikuti tahapan penelitian sebagai berikut;

## Gambar 1. Tahapan Penelitian Sumber: Olahan penulis
Data  yang  akan  dikumpulkan  adalah  informasi  yang  terkait  dengan  kebijakan,  yang meliputi dokumen resmi, risalah rapat, pernyataan dari badan terkait dan berita tentang topik penelitian. Teknik analisis data yang digunakan dalam penelitian ini meliputi analisis data dengan menggunakan  tiga  langkah  analisis  yang  terdiri  dari  pengkodean  data,  penyajian  data,  dan langkah penarikan kesimpulan dan verifikasi.

## HASIL DAN DISKUSI Isu Reklamasi Teluk Benoa Dalam Kontestasi Pilgub Bali 2018
Perjuangan  masyarakat  sipil  yang  tergabung  dalam  aliansi  ForBALI  dalam mempertahankan  status  kawasan  Teluk  Benoa  dapat  digambarkan  sebagai  contoh  dari argumentasi kritis publik. Gerakan ini menunjukkan pentingnya partisipasi masyarakat untuk menjaga alam Indonesia yang kerap terancam punah (Putri, 2016). Ada tiga argumen utama yang disuarakan yaitu pertama menyangkut keanekaragaman hayati kawasan hutan mangrove. Teluk Benoa  merupakan  habitat  berbagai satwa,  rumput  laut  dan  terumbu  karang.  Kedua,  dari  segi budaya dan agama, Teluk Benoa merupakan kawasan suci. Ketiga, dari segi ekonomi, Teluk Benoa merupakan situs penting yang mendukung perekonomian di pantai selatan Bali yang sebagian besar masyarakatnya bekerja sebagai nelayan dan wisata bahari.
• Penulis mengumpulkan data dengan melakukan content analysis dan literature review. Pengumpulan Data • Penulis mereduksi, meringkas, mengklasifikasi item yang dibutuhkan untuk menjawab pertanyaan penelitian.
Reduksi Data
• Penulis mempresentasikan temuan dengan menggunakan matrik, tabel, dan narasi Presentasi Data • Penulis memverifikasi hasil penelitian dengan membuat kesimpulan berdasarkan data temuan dan pembahasan. Verifikasi Data
Gambar 2. Peta Wilayah Teluk Benoa Sumber: Wardana (2018)
Pemerintah menjadi sasaran demonstrasi yang dilakukan oleh ForBALI, baik pemerintah di  tingkat  nasional  maupun  daerah.  Desakan  terhadap  perubahan  kebijakan  menjadi  agenda utama masyarakat yang terus didorong melalui aksi protes terhadap kebijakan tersebut. Hal ini mengindikasi  adanya  keterkaitan  antara  kebijakan  pemerintah  dengan  permasalahan  yang dihadapi  masyarakat,  khususnya  permasalahan  lingkungan.  Kebijakan  pada  akhirnya melegitimasi  korporasi  untuk  melakukan  kejahatan  di  bawah  “stempel”  pemerintah  mel alui undang-undang, peraturan dan perizinan.
Pengembangan  tata  pemerintahan  yang  baik  dan  partisipasi  politik  (sering  disebut 'pembangunan masyarakat sipil'), termasuk pluralisme dan ekspresi publik dari sudut pandang yang  berbeda  tentang  kebijakan  publik,  dipahami  sebagai  kebutuhan  untuk  pembentukan masyarakat yang stabil dan sejahtera (Annas & Rusnaedy, 2019; Francis, 2022). Perbedaan sudut pandang  ini  tak  jarang  menimbulkan  permasalahan  atau  konflik  di  tengah  kehidupan bermasyarakat. Webster mendefinisikan konflik sebagai konfrontasi antara beberapa pihak yang berkembang  karena  adanya  ketidaksepakatan  yang  tajam  atau  adanya  pertentangan  atas berbagai kepentingan, ide, dan lain-lain.
Konflik  selalu  memiliki  dua  sisi  yang  secara  inheren  membawa  potensi  risiko  dan peluang.  Jika  dianalogikan  konflik  menciptakan  energi,  yang  dapat  bersifat  destruktif  atau konstruktif,  atau  gabungan  keduanya  (Hae  et  al,  2000).  Konflik  dapat  memberikan  klasifikasi pilihan-pilihan  dalam  menghadapi  suatu  persoalan  serta  kekuatan  untuk  mencari penyelesaiannya.  Meski  perubahan  tidak  selalu  berasal  dari  konflik,  namun  pada  tingkatan tertentu masyarakat membutuhkan konflik untuk menciptakan perubahan-perubahan.
Lewis A. Coser memandang fenomena ini sebagai fungsi sosial konflik, yaitu konflik tidak hanya berkonotasi negatif dan bersifat merusak, melainkan juga dapat mempunyai fungsi positif untuk  suatu  kelompok  atau  masyarakat,  khususnya  isu-isu  konflik  yang  diakui  dan  dihadapi secara terbuka. Selain itu, konflik memiliki tujuan tertentu, yaitu untuk mempertahankan yang dimiliki,  serta  untuk  mendapatkan  sumber-sumber  lain.  Manusia  memiliki  naluri  untuk memelihara sumber-sumber yang menjadi miliknya. Manusia juga  berupaya mempertahankan yang  dimilikinya  tersebut  dari  usaha  pihak  lain  yang  berupaya  untuk  merebut  maupun mengurangi  sumber-sumber  tersebut.  Sumber-sumber  yang  dimaksud  tidak  hanya  berkaitan dengan  harga  diri,  keselamatan  hidup,  dan  keluarganya,  tetapi  juga  wilayah/daerah  tempat
tinggal,  kekayaan,  serta  kekuasaan  yang  dimiliki  (Surbakti,  1992).  Seiring  berkembangnya permasalahan  reklamasi  Teluk  Benoa,  masalah  ini  melampaui  masalah  lingkungan  dan memasuki  ranah  politik  lokal.  Saat  Pilgub  Bali,  Pilwakot  Denpasar  dan  Pilbup  Badung  isu  ini menggiring semua kandidat untuk menandatangani perjanjian integritas untuk turut menentang proyek reklamasi Teluk Benoa. Isu reklamasi Teluk Benoa ini pada akhirnya menjadi preferensi elektabilitas bagi pejabat publik di Bali, bahkan dalam kontestasi pemilihan Bandesa (pejabat desa adat) (Subekti, 2019).
Fenomena  gerakan  penolakan  kebijakan  reklamasi  Teluk  Benoa  menjadi  peluang  bagi para kandidat dalam mendulang suara pada Pilgub Bali 2018. ForBALI memandang sikap para kandidat ini sebagai sikap pragmatis para politisi. Para kandidat tersebut dikatakan mengikuti nalar  publik  hanya  untuk  menaikkan  elektabilitas  mereka  jelang  pemilihan  gubernur.  Oleh karena  itu  ForBALI  secara  terbuka  menantang  para  kandidat  untuk  menggunakan kewenangannya apabila terpilih, untuk membantu rakyat menolak reklamasi Teluk Benoa. Salah satunya dengan membuat surat pernyataan resmi yang ditujukan kepada Presiden Jokowi untuk mencabut Perpres Nomor 51 Tahun 2014 (ForBALI, 2017).
Gubernur Bali terpilih, I Wayan Koster, pada masa kampanye mengeluarkan statement politik yang menyatakan penolakannya terhadap reklamasi Teluk Benoa. Dalam kampanyenya Wayan  Koster  berjanji  akan  memastikan  rencana  reklamasi  Teluk  Benoa  dibatalkan (Tribunnews, 2017). Pada wawancara yang dilakukan oleh media online fajarbali.com, Rabu, 10 Januari  2018,  Wayan  Koster  secara  eksplisit  mengeluarkan  pernyataan  bahwa  isu  reklamasi Teluk Benoa merupakan satu-satunya isu yang ia berikan antensi dalam Pilgub 2018.
Pada  pelantikan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  yang  dilaksanakan  di  Istana  Negara, Gubernur  Bali  I  Wayan  Koster  menyatakan  tidak  akan  melanjutkan  proyek  reklamasi  Teluk Benoa. Ia berargumen bahwa berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 51 Tahun 2014 tentang Rencana Tata Ruang Kawasan Perkotaan Denpasar, Badung, Gianyar, dan Tabanan tidak mutlak mengamanatkan reklamasi, melainkan hak perogratif gubernur untuk melaksanakan kebijakan reklamasi maupun tidak (Kompas, 2018).
Meski  demikian,  dalam  Peraturan  Presiden  Nomor  51  Tahun  2014  telah  ditetapkan bahwa pemanfaatan ruang di Kawasan Teluk Benoa merupakan kebijakan strategis nasional dan dinamika internal di Kawasan Perkotaan Denpasar, Badung, Gianyar dan Tabanan, sehingga perlu dilakukan  revitalisasi.  Pada  Perpres  Nomor  51  Tahun  2014  juga  menggaris  bawahi,  Kawasan Teluk Benoa dapat dikembangkan sebagai kawasan yang potensial guna pengembangan kegiatan ekonomi  serta  sosial  budaya  dan  agama,  dengan  tetap  mempertimbangkan  kelestarian  fungsi Taman Hutan Raya Ngurah Rai serta pelestarian ekosistem kawasan sekitarnya.

## Penyelesaian Konflik Reklamasi Teluk Benoa Oleh Pasangan Pemenang Dengan Kelompok
Penolak Kebijakan Reklamasi Teluk Benoa
Perubahan  status  kawasan  konservasi  di  Teluk  Benoa  menjadi  kawasan  pemanfaatan umum memicu perlawanan besar-besaran yang belum pernah terjadi sebelumnya oleh sebagian masyarakat Bali. Aksi kolektif tolak reklamasi Teluk Benoa pertama kali dilakukan oleh Komite Kerja  Advokasi  Lingkungan  Hidup  (KEKAL)  Bali  yang  terdiri  dari  gabungan  organisasi  dan mahasiswa  peduli  lingkungan  hidup  BEM  UNHI,  PPMI  DK  Bali,  Frontier  Bali,  Bali  Outbond Community,  WALHI  Bali  pada  tanggal  31  Juli  2013  yang  menuntut  Gubernur  Made  Mangku Pastika untuk mencabut surat keputusan (SK) nomor 2138/02-C/HK/2012 tentang pemberian izin  dan  hak  pemanfaatan,  pengembangan  dan  pengelolaan  wilayah  perairan  teluk  Benoa. Sebagian masyarakat Bali menganggap SK ini bermasalah karena tidak melibatkan masyarakat dalam  perumusan  SK  tersebut,  terutama  masyarakat  yang  tinggal  di  pesisir  Teluk  Benoa. Gubernur juga dinilai tidak transparan dalam memberikan izin kepada TWBI, karena rencana reklamasi  muncul  secara  tiba-tiba  di  akhir  tahun  2012  tanpa  melibatkan  masyarakat  pada kawasan tersebut dalam penyusunan SK.

## Gambar 3. Rencana Pembangunan Kawasan Teluk Benoa Sumber:  Mongabay (2018)
Ketidaksetujuan  ini  semakin  kuat  ketika  keputusan  gubernur  tersebut  bertentangan dengan Peraturan Presiden Nomor 45 Tahun 2011 yang menyatakan bahwa Teluk Benoa adalah kawasan  lindung,  sehingga  kawasan  tersebut  tidak  untuk  dimanfaatkan,  termasuk  reklamasi. Secara prosedur hukum keputusan gubernur ini telah melangkahi Perpres No. 45/2011 dengan memberikan  izin  kajian  terhadap  calon  pengembang  yaitu  PT.  TWBI.  Dalam  peristiwa selanjutnya,  pada  masa  pemerintahan  Susilo  Bambang  Yudhoyono,  pemerintah  pusat  justru mendukung rencana rehabilitasi Teluk Benoa dengan mengadopsi Perpres No. 45 Tahun 2011 dan menggantinya dengan Perpres No. 51 Tahun 2014 yang sekaligus mengubah status kawasan Teluk Benoa menjadi kawasan pemanfaatan umum. Tentu saja, perubahan Perpres ini memberi lampu  hijau  pada  rencana  reklamasi  tersebut.  ForBALI  menduga  adanya  konspirasi  dibalik kebijakan ini dan menuntut Perpres No. 51 Tahun 2014 dan kembali ke Perpres No. 45 Tahun 2011.  Penolakan  yang  dilakukan  ForBALI  juga  tidak  terlepas  terhadap  subyek  lain  seperti lingkungan, ekonomi dan sosial budaya.
Pada  perkembangannya,  ForBALI  menjadi  aktor  utama gerakan  tolak  reklamasi  Teluk Benoa  dengan  mewadahi  seluruh  unsur  masyarakat  baik  lembaga  maupun  individu  yang menolak proyek reklamasi Teluk Benoa  dengan melakukan aksi demonstrasi setiap tahunnya secara keberlanjutan. Aksi massa yang dilakukan oleh ForBALI pada tanggal 18 Oktober 2013 di depan  kantor  Gubernur  Bali  dan  DPRD  Bali,  dengan  mengadakan long  march dan  orasi, merupakan  salah  satu  gerakan  besar  yang  dilakukan  oleh  kelompok  penolak  reklamasi Teluk Benoa. Gerakan ini mendapat dukungan dari  masyarakat sipil lintas sektoral yang terdiri dari lembaga dan individu baik mahasiswa, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), seniman, pemuda dan individu-individu yang peduli lingkungan hidup.
Untuk memenuhi janji politiknya pasca Pemilihan Gubernur Bali 2018, Gubernur Koster menulis surat resmi kepada Presiden Joko Widodo terkait usulan perubahan Perpres 51 Tahun 2014  dengan  nomor  surat  523/1863/Sekret/Dislatin  pada  21  Desember  2018.  Dalam  surat tersebut, gubernur mengusulkan perubahan Perpres . 51 Tahun 2014, khususnya terkait status kawasan perairan Teluk Benoa, yang sebaiknya ditetapkan sebagai Kawasan Konservasi Maritim untuk  melindungi  adat  Bali  dan  budaya  maritim  berdasarkan  Tri  Hita  Karana.  Selain  usulan perubahan Perpres Nomor 51 Tahun 2014, dalam surat tersebut Gubernur Koster juga meminta Presiden untuk menginstruksikan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan Siti Nurbaya untuk
tidak menerbitkan Izin Lingkungan (Amdal) kepada siapapun yang mengajukan Amdal terhadap pelaksanaan reklamasi di Perairan Teluk Benoa (Antara,2018).
Wahana  Lingkungan  Hidup  (Walhi)  Bali  selaku civil  society yang  tergabung  aliansi ForBALI  meminta  salinan  surat  gubernur  kepada  presiden  terkait  usulan  perubahan  Perpres Nomor  51  Tahun  2014 tersebut  melalui surat  dengan  Nomor  16/ED/WALHI-BALI/XII/2018 perihal  permohonan  Informasi  Publik.  Surat  permohonan  informasi  publik  tersebut  telah diterima oleh gubernur pada tanggal 31 Desember 2018, dan mendapat balasan pada tanggal 15 Januari 2019. Pada surat balasan, Gubernur Koster menolak memberikan salinan surat terkait usulan  revisi  Peraturan  Presiden  Nomor  51  Tahun  2014  kepada  Presiden  Joko  Widodo  yang diminta  Walhi  Bali.  Gubernur  menilai surat  yang ditujukan  kepada  presiden  tersebut  bersifat ketat  dan  terbatas  sehingga  tidak  untuk  disebar  ke  masyarakat  luas.  Selain  itu,  gubernur menyatakan  kekhawatiran  terhadap  terhambatnya  proses  negosiasi  apabila  surat  tersebut disebarluaskan ke hadapan publik (Bisnis.com, 2019).
Atas penolakan Gubernur Bali I Wayan Koster, Walhi Bali pada tanggal 31 Januari 2019 mengajukan surat keberatan Nomor 02/ED/WALHI-BALI/I/2019 kepada Gubernur Bali. Walhi Bali  meni  dan  mendapat  surat  balasan,  melalui  surat  Nomor:  183.1/1408/Bag III/B.KUMHAM. Dalam surat tersebut, Gubernur Bali I Wayan Koster kembali menolak untuk memberikan  informasi  berupa  salinan  surat  usulan  perubahan  Perpres  Nomor  51  Tahun 2014 kepada Presiden Joko Widodo (Walhi, 2019).
Penolakan Gubernur Bali untuk menyerahkan salinan surat tersebut, berujung pada disengketakannya  Gubernur  Bali  I  Wayan  Koster  oleh  Walhi  Bali  dengan  mengajukan permohonan sengketa informasi publik kepada Komisi Informasi Provinsi Bali pada 2 April 2019  (Balipost,  2019).  Hingga  pada  sidang  putusan  yang  berlangsung  5  November  2019, diputuskan bahwa informasi publik yang dimohonkan Walhi terkali salinan surat gubernur kepada presiden merupakan informasi yang bersifat terbuka (Kumparan, 2019).
Alasan Walhi Bali meminta transparansi terkait salinan usulan perubahan Perpres Nomor 51  Tahun  2014  dinilai  cukup  beralasan  mengingat  Walhi  Bali  bersama  ForBali  dan  sebagian masyarakat  Bali  lainnya  konsisten  menentang  rencana  reklamasi  Teluk  Benoa.  Jika  surat Gubernur Bali tertanggal 28 Desember 2018 kepada Presiden Jokowi sejalan dengan komitmen perjuangan Walhi Bali, maka tentunya Walhi Bali, ForBali dan sebagian masyarakat Bali akan mendukungnya.  Namun,  keengganan  Gubernur  Bali  untuk  membuka  surat  tersebut menimbulkan  kecurigaan  akan  adanya  agenda  lain.  Kejadian  ini  juga  menjadi  tanda ketidakpercayaan  terhadap  komitmen  Gubernur  Bali  yang  telah  berulang  kali  menyatakan penolakannya terhadap reklamasi Teluk Benoa.
Hugh Miall (2011) mengemukakan lima pendekatan dalam menghadapi konflik antara lain; kompetisi, akomodasi, menghindar, kompromi, dan kolaborasi. Dalam konflik yang terjadi antara Gubernur Bali, Wayan Koster dengan aliansi ForBALI, mengindikasi adanya penghindaran yang  dilakukan  oleh  Gubernur  Koster  dalam  menyelesaikan  konflik.  Penghindaran,  yaitu menunda atau menghindari respons. Pihak yang berkonflik cenderung menarik diri, mengalihkan perhatian, bersembunyi, dan mengabaikan konflik daripada menyelesaikannya, tidak kooperatif, dan menampilkan tingkah laku pasif, sehingga tercipta situasi kalah-kalah ( lose-lose ).
Kondisi yang stagnan membuat ForBALI kembali melakukan aksi tolak reklamasi Teluk Benoa  lewat  parade  budaya  yang  dilaksanakan  pada  26  Januari  2020.  Dalam  aksi  tersebut ForBALI memasang baliho dengan tulisan “Kapan Selesai Itu Barang” yang berisi gambar hew an keledai  (nasbedag)  di  atas  tulisan  tersebut.  Pemasangan  poster  tersebut  sebagai  pengingat Gubernur Bali Wayan Koster terhadap janjinya selama kampanye. Koordinator ForBALI I Wayan ‘Gendo’  Suardana  juga  menyinggung  Gubernur  Koster  yang  sempat  menyebut  “nasbedag” (Kedelai)  yang  ditujukan  kepada  pejuang  Bali  Tolak  Reklamasi.  Koster  dinilai  terlalu  jemawa dengan pernyataannya yang bisa menyelesaikan persoalan reklamasi Teluk Benoa oleh dirinya sendiri saja. Namun, pada kenyataannya hingga kini polemik reklamasi Teluk Benoa tak kunjung selesai (Balebengong, 2020).
Perumusan  kebijakan  melibatkan  banyak  aktor,  terdapat  interaksi  antara  dua  aktor besar, yaitu inside government actors dan outside government actors dalam sistem pemerintahan
yang demokratis. Secara umum, dalam proses perumusan kebijakan publik, terdapat tiga aktor yang terlibat, yaitu aktor publik, aktor privat, dan aktor masyarakat ( civil society ). Aktor-aktor ini memiliki  peran  yang  sangat  penting  dalam  sebuah  proses  penyusunan  kebijakan  publik (Lidblom,  2006).  Hubungan  yang  kurang  harmonis  antara  Gubernur  Koster  dan  kelompok penolak  reklamasi  Teluk  Benoa  dikhawatirkan  justru  akan  membuat  penyelesaian  terhadap permasalahan  ini  semakin  alot.  Meski  keberlanjutan  kebijakan  reklamasi  Teluk  Benoa bergantung pada Perpres Nomor 51 Tahun 2014, yang keputusannya terletak di tangan Presiden, ada baiknya Gubernur Koster berkonsolidasi secara terbuka dengan pihak penolak yaitu ForBALI, sehingga apa yang menjadi tujuan bersama untuk menggagalkan proyek reklamasi Teluk Benoa dan membatalkan Perpres Nomor 51 Tahun 2014 dapat tercapai.
Penetapan Kawasan Konservasi Maritim Teluk Benoa di Perairan Provinsi Bali
Pasca Pilgub Bali 2018, kebijakan reklamasi Teluk Benoa memasuki babak baru. Menteri Kelautan  dan  Perikanan  Susi  Pudjiastuti  akhirnya  menetapkan  status  Perairan  Teluk  Benoa, sebagai Kawasan Konservasi Maritim. Penetapan status kawasan Teluk Benoa inii tertuang dalam Keputusan Menteri Kelautan dan Perikanan RI Nomor 46/KEPMEN-KP/2019 tentang KKM Teluk Benoa di Perairan Provinsi Bali pada tanggal 4 Oktober 2019. Ini merupakan tindak lanjut dari usulan  Gubernur  Bali  Wayan  Koster  perihal  Penetapan  Kawasan  Konservasi  Maritim  Teluk Benoa,  yang  tertuang  dalam  surat  Gubernur  Bali  kepada  Menteri  Kelautan  dan  Perikanan Republik Indonesia Nomor 523.32/1687/KL/Dislautkan pada 11 September 2019. Dalam surat tersebut, Gubernur Bali mengusulkan agar Teluk Benoa ditetapkan sebagai Kawasan Konservasi Maritim setelah melakukan konsultasi publik pada 6 September 2019 bersama kelompok ahli, LSM, asosiasi, pemangku kepentingan, para sulinggih (pendeta Hindu) serta bendesa adat yang menggunakan perairan Teluk Benoa sebagai tempat upacara (CNNIndonesia, 2019).
Keputusan  Menteri  Kelautan  dan  Kemaritiman  tentang  Kawasan  Konservasi  Maritim Teluk Benoa ini memuat sejumlah poin. Poin pertama, penetapan Perairan Teluk Benoa sebagai Kawasan Konservasi Maritim di Perairan Provinsi Bali. Kedua, pengelolaan Kawasan Konservasi Maritim  Teluk  Benoa  di Perairan  Provinsi  Bali  sebagai  Daerah  Perlindungan  Budaya Maritim. Poin  ketiga,  yaitu  pengaturan  luas  Daerah  Perlindungan  Budaya  Maritim  yang  secara keseluruhan mencapai 1.243,41 hektare. Luasan tersebut terdiri dari zona inti dengan total 15 titik koordinat yang masing-masing berjarak dengan radius kurang lebih 50 sentimeter (Sikut Bali/telung tampak ngandang) dan zona pemanfaatan terbatas. Pada poin keempat, pengaturan batas koordinat Daerah Perlindungan Budaya Maritim yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari  Keputusan  Menteri,  yang  tercantum  pada  lampiran  I  dan  lampiran  II.  Poin  kelima, Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan  menunjuk  Pemprov  Bali  untuk  mengelola  Daerah Perlindungan  Budaya  Maritim  Teluk  Benoa,  mulai  dari  penunjukan  organisasi  pengelola, penyusunan dan penetapan rencana pengelolaan, hingga peraturan zonasi Kawasan Konservasi Maritim.
Kawasan konservasi maritim Teluk Benoa ini diatur dalam Peraturan Daerah Rencana Zonasi Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil (RZWP3K) Provinsi Bali 2020-2040 yang disahkan pada  31  Agustus  2020.  Pasal  28  pada  Perda  RZWP3K  memuat  tiga  ayat  yang  berpeluang menggagalkan proyek reklamasi Teluk Benoa yaitu;
1. Ayat 1 berbunyi, Kawasan Konservasi Maritim (KKM) sebagaimana dimaksud Pasal 24 huruf d yaitu KKM Teluk Benoa meliputi perairan Teluk Benoa dengan kode zona KKM-01, KKM-02, KKM-03, KKM-04, dan KKM-05.
2. Ayat 2 berbunyi, KKM sebagaimana dimaksud pada ayat 1 dikelola sebagai daerah perlindungan budaya maritim yang di dalamnya terdapat titik-titik suci atau situs suci kemaritiman  yang  mempunyai  nilai  penting  bagi  agama,  adat,  dan  budaya  serta tempat ritual keagamaan dan atau adat.
3. Ayat 3 berbunyi, pengelolaan dan zonasi KKM sebagaimana dimaksud ayat 1 sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Status  Kawasan  Konservasi  Maritim  Teluk  Benoa  pada  Perda  RZWP3K  untuk  saat  ini, dapat dikatakan mampu untuk menghalangi kegiatan proyek reklamasi Teluk Benoa. Ini terlihat
dari perbandingan kondisi exsisting kawasan Teluk Benoa pada tahun 2013 - 2022, yaitu tahun di saat munculnya wacana reklamasi Teluk Benoa (2013), dengan tahun setelah Perda RZWP3K Provinsi Bali disahkan (2022). Jika dilihat dari citra satelit kawasan Teluk Benoa antara tahun 2013 dan 2022, terjadi perubahan kondisi exsisting pada kawasan Pelabuhan Benoa (Pelindo III) dan Bandar Udara I Gusti Ngurah Rai, yaitu penambahan lahan yang dilakukan melalui upaya reklamasi.  Sedangkan  untuk  kawasan  rencana  pembangunan  kawasan  Teluk  Benoa  yang direncanakan pada Perpres 51 Tahun 2014 tidak mengalami perubahan.
Gambar 3. Citra satelit kawasan Teluk Benoa tahun 2013 (kiri) dan citra satelit kawasan Teluk Benoa tahun 2022 (kanan) Sumber: Olahan penulis
Namun, terbitnya surat keputusan tentang penetapan Kawasan Konservasi Maritim Teluk Benoa  belum  cukup  kuat  untuk  membatalkan  proyek  reklamasi  Teluk  Benoa.  Menteri Koordinator  Bidang  Kemaritiman  Luhut  Binsar  Pandjaitan  menanggapi  terbitnya  Keputusan Menteri  Kelautan  dan  Perikanan  atau  KKP  tentang  wilayah  konservasi  maritim  di  kawasan reklamasi  Teluk  Benoa  tersebut  tidak  bisa  serta-merta  membatalkan  proyek  reklamasi. Reklamasi Teluk Benoa diatur dalam Perpres Nomor 51 Tahun 2014 dan reklamasi masih bisa berjalan lantaran Perpres belum dibatalkan atau direvisi. Adapun penghentian reklamasi dapat dilakukan oleh presiden sendiri, yaitu dengan membatalkan Perpres 51 Tahun 2014, dalam hal ini Presiden Joko Widodo yang saat ini menjabat memiliki kewenangan untuk membatalkan atau tidak Perpres tersebut (Tempo, 2019).
Jika  dilihat  dari  Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang- Undangan Pasal 1 angka 6 yang menjelaskan : “Peraturan Presiden adalah Peraturan Perundang  undangan  yang  ditetapkan  oleh  Presiden  untuk  menjalankan  perintah  Peraturan Perundang- undangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan”. Kemudian  mengenai  keberlakuannya  dijelaskan  dalam  Pasal  7  undang-undang  tersebut, termasuk ke dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, maka sumber kewenangan pemerintah daerah mengenai reklamasi Teluk Benoa tersebut terletak pada Peraturan Presiden.

## KESIMPULAN
Pasangan  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur  terpilih  Wayan  Koster – Cok  Ace  yang menjadikan penolakan reklamasi Teluk Benoa sebagai janji politik, melakukan beberapa upaya untuk  menyelesaikan  permasalahan  yang  muncul  terkait  kebijakan  tersebut.  Upaya  pertama, yaitu  mengusulkan  direvisinya  Perpres  51  Tahun  2014  melalui  surat  resmi  yang  ditujukan kepada Presiden. Upaya kedua yaitu pengajuan Penetapan Kawasan Konservasi Maritim Teluk Benoa,  yang  tertuang  dalam  surat  Gubernur  Bali  kepada  Menteri  Kelautan  dan  Perikanan

## Journal of Governance and Local Politics (JGLP), Vol. 5, No. 2, November 2023
Republik Indonesia. Namun sayangnya upaya yang dilakukan gubernur terkait surat usulan revisi Perpres,  pada  akhirnya  tidak  mampu  mengakomodir  dibatalkan  atau  direvisinya  Perpres  51 Tahun  2014.  Selain  itu,  meski  kawasan  Teluk  Benoa  akhirnya  ditetapkan  sebagai  Kawasan Konservasi  Maritim  dalam  Perda  RZWP3K  Provinsi  Bali  2020-2040,  namun  kekuatan  aturan masih dipegang oleh Perpres 51 Tahun 2014.
Dalam  hal  ini,  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  seharusnya  dapat  bersinergi dalam pengambilan keputusan kebijakan. Selain itu, berkaitan dengan pengambilan keputusan kebijakan reklamasi Teluk Benoa, peran serta masyarakat sekitar Bali khususnya yang berada di kawasan  tersebut  sangat  dibutuhkan.  Seperti  yang  tercantum  dalam  Pasal  7  Peraturan Pemerintah  Nomor  68  Tahun  2010  tentang  Bentuk  dan  Tata  Cara  Peran  Masyarakat  Dalam Penataan Ruang disebutkan bahwa Pemerintah dan/atau pemerintah daerah dalam perencanaan tata ruang dapat secara aktif melibatkan masyarakat terutama masyarakat yang terkena dampak langsung dari kegiatan penataan ruang. Hal ini dikarenakan masyarakat tersebutlah yang akan menjaga stabilitas ekosistem serta berfungsi memberikan jasa perlindungan, ekonomi, hingga sosial budaya setempat.

## REFERENSI
Annas, A., & Rusnaedy, Z. (2019). Evaluasi Kebijakan Tata Ruang dan Bangunan Reklamasi Pantai Metro Tanjung Bunga Kota Makassar. Journal of Government and Civil Society, 3(2), 117- 128.
Antara.  (10  Oktober  2019). Menteri  Susi  Batalkan  Reklamasi  Teluk  Benoa . https://www.cnnindonesia.com/nasional/20191010195346-20-438543/menteri-susi- batalkan-reklamasi-teluk-benoa
Agustino, L. (2006). Dasar-Dasar Kebijakan Publik: Bandung : AIPI Bandung-Puslit KP2W Lemlit Unpad 2006b. Politik dan Kebijakan Publik . Akib, M. (2011). Politik Hukum Pengelolaan Lingkungan Hidup Dalam Perspektif Otonomi Daerah Menuju Pengaturan Hukum Yang Berorientasi Keberlanjutan Ekologi (Doctoral dissertation, Program Pascasarjana Undip).
Bali, K. (5 November 2019). Walhi Bali Menangi Sengketa Informasi Publik Melawan Gubernur . https://kumparan.com/kanalbali/walhi-bali-menangi-sengketa-informasi-publik- melawan-gubernur-1sC9s7OjZsL/full
Bräuchler,  B.  (2020). Bali  Tolak  Reklamasi:  The  Local  Adoption  of  Global Protest . Convergence , 26 (3), 620-638. Dewi,  G.  S.  (2019). Penolakan  Masyarakat  Terhadap  Reklamasi  Teluk  Benoa  Provinsi Bali . Diponegoro Private Law Review , 4 (1). Fajarbali.com.  (10  Januari  2018). Koster  Anggap  Program  Lawannya  Hanya  Tolak  Reklamasi ,
diakses dari https://www.fajarbali.co.id/id/politik/555-koster-anggap-program- lawannya-hanya-tolak-reklamasi
ForBALI. (26 Jui 2017). Mendadak Tolak Reklamasi Rakyat Bali Tantang Para Politisi Gunakan Kewenangannya  Menolak  Reklamasi  Teluk  Benoa .  https://www.walhi.or.id/mendadak- tolak-reklamasi-rakyat-bali-tantang-para-politisi-gunakan-kewenangannya-menolak- reklamasi-teluk-benoa
ForBALI. (27 Januari 2020). Menagih Janji Koster Batalkan Reklamasi . https://balebengong.id/menagih-janji-koster-batalkan-reklamasi/
Francis, D. (2002). People, peace and power: Conflict transformation in action . Pluto Press (UK). Gamar,  R.  (7  Agustus  2018). KPU  Bali  Tetapkan  Pasangan  Wayan  Koster-Cok  Ace  Pemenang Pilkada Bali . https://regional.kompas.com/read/2018/07/08/22353811/kpu-bali- tetapkan-pasangan-wayan-koster-cok-ace-pemenang-pilkada-bali?page=all
Hae, N. Z., Marpaung, R., Setiawan, H., & Suranto, H. (2000). Konflik multikultur: panduan meliput bagi jurnalis . Lembaga Studi Pers dan Pembangunan (LSPP).
Keputusan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 46/KEPMEN-KP/2019 Tahun 2019 tentang Kawasan  Konservasi  Maritim  Teluk  Benoa  di  Perairan  Provinsi  Bali,  4  Oktober  2019,
https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/159579/kepmen-kkp-no-46kepmen-kp2019- tahun-2019 Kuwado,  F.J.  (5  September  2018). Gubernur  Bali  Tegaskan  Tolak  Reklamasi  Tanjung  Benoa , diakses  dari  https://nasional.kompas.com/read/2018/09/05/23080061/gubernur-bali- tegaskan-tolak-reklamasi-tanjung-benoa
Mahardika, R. P. (2016). Rencana Reklamasi Teluk Benoa Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 51 Tahun 2014 Tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 45 Tahun 2011 Tentang Rencana  Tata  Ruang  Kawasan  Perkotaan  Denpasar,  Badung,  Gianyar,  dan Tabanan (Doctoral dissertation, Universitas Brawijaya). Miasa. (3 April 2019). Walhi Bali Sengketakan Gubernur Koster . https://www.balipost.com/news/2019/04/03/72179/Walhi-Bali-Sengketakan- Gubernur-Koster.html
Peraturan Presiden Nomor 51 Tahun 2014. https://jdih.kkp.go.id/peraturan/perpres-51-2014- ttg-perubahan-atas-perpres-nomor-45-tahun-2011....pdf
Rhismawati,  N.L.  (30  Desember  2018). Gubernur  Bali  menyurati  Presiden  Jokowi  Terkait Reklamasi  Teluk  Benoa .  https://www.antaranews.com/berita/782438/gubernur-bali- menyurati-presiden-jokowi-terkait-reklamasi-teluk-benoa Rosana, F.C. (11 Oktober 2019). Luhut: Reklamasi Teluk Benoa Masih Tetap Diatur dalam Perpres . https://bisnis.tempo.co/read/1258625/luhut-reklamasi-teluk-benoa-masih-tetap-diatur- dalam-perpres
Simanjuntak, B. A. (Ed.). (2013). Dampak otonomi daerah di Indonesia: merangkai sejarah politik dan pemerintahan Indonesia . Yayasan Pustaka Obor Indonesia. Subekti,  S.  (2019). Perjuangan  Masyarakat  Adat  untuk  Keadilan  Ekologis  di  Teluk  Benoa, Bali . Endogami: Jurnal Ilmiah Kajian Antropologi , 3 (1), 53-67. Sumerta, I. K. (2019). Pemilihan Gubernur Bali Tahun 2018 Dalam Bingkai Berita Media Online (Analisis  Framing  Pemberitaan  BaliPost.  com  Dan  NusaBali.  com  Tentang  Isu  Tolak Reklamasi Teluk Benoa pada Masa Kampanye) (Doctoral  dissertation, Universitas Mercu Buana Jakarta.
Surat Terbuka No.02/ForBALI/I/2018 Forum Rakyat Bali Tolak Reklamasi Teluk Benoa atas isu penolakan reklamasi Teluk Benoa dari kandidat Pilgub Bali 2018. https://www.facebook.com/forbali13/photos/pcb.1930297490332125/193029736366 5471/?type=3&theater, pada tanggal 19 Mei 2020.
Surbakti, R. (1992). Memahami ilmu politik . Grasindo. UU No 32 Tahun 2004 dan PP No 19 Tahun 2010. https://www.dpr.go.id/dokjdih/document/uu/33.pdf
Wiratmini, N.P.E. (16 Januari 2019) Koster Rahasiakan Surat ke Jokowi Untuk Reklamasi Teluk Benoa .  https://bali.bisnis.com/read/20190116/537/879314/koster-rahasiakan-surat- ke-jokowi-untuk-reklamasi-teluk-benoa