## KEBIJAKAN DISKRIMINATIF DAN KEKERASAN AGAMA

## Oleh: Binsar A. Hutabarat
Sekolah Tinggi Teologi Reformed Injili Internasional

## Abstrak
Artikel  yang  berjudul  “Kebijakan  Diskriminatif  dan  Kekerasan  Agama”  ini  fokus memaparkan  bagaimana  kekerasan  agama  yang  terjadi  dalam  relasi  dengan  pemerintah,  dan bangkitnya  agama-agama  yang  secara  bersamaan  diikuti  bangkitnya  radikalisme  agama. Kemudian  memaparkan  mengenai  rumusan  kebijakan  publik  terkait  agama  di  Indonesia  serta relasinya dengan kekerasan yang dilakukan negara terhadap agama. Setelah itu mengukur kualitas kebijakan publik terkait  agama di  Indonesia berdasarkan kriteria kebebesan beragama. Temuan penelitian ini adalah bahwa kebijakan diskriminatif agama di Indonesia masih tetap dilestarikan, dan secara langsung dapat dikatakan, pemerintah terbukti melakukan kekerasan agama.
Kata kunci: kekerasan agama, kebijakan diskriminatif, kebangkitan agama-agama.

## Pendahuluan
Indonesia adalah masyarakat dengan beragam agama, hampir semua agama besar di dunia, ada di Indonesia, belum lagi jika dikaitkan dengan keberadaan agama-agama budaya yang ada di Indonesia, serta  percampuran agama dan kepercayaan. Pantaslah jika Indonesia dijuluki negara persemaian agama-agama. Uniknya, semua agama-agama itu masuk Indonesia dengan cara damai.
Kondisi  Indonesia  yang  amat  beragam  itu  memerlukan  proteksi  terhadap  kebebasan beragama.  Indonesia  membutuhkan  kebijakan  unggul  agar  kehidupan  publik  agama-agama berlangsung  dengan  damai.  Kebijakan  terkait  agama  yang  unggul  dan  non-diskriminatif memungkinkan  hubungan  antara  pemerintah  dan  agama,  antaragama,  dan  internal  agama  dapat tertata  dengan  baik,  hidup  dalam  kerukunan.  Sebaliknya,  hadirnya  kebijakan-kebijakan  yang buruk  dan  diskriminatif  akan  menyebabkan  timbulnya  ketidakadilan,  yang  akhirnya  bermuara pada  konflik  antaragama  dan  pemerintah,  antaragama,  dan  internal  agama.  Apabila  pemerintah Indonesia  gagal  membuat  kebijakan  yang  unggul  dalam  bidang  kehidupan  antaragama  di Indonesia,  maka  taruhannya  adalah  disintegrasi  bangsa  yang  mengancam  keutuhan  bangsa Indonesia.
Kebijakan yang diskriminatif akan berdampak panjang, yakni  kian menipisnya toleransi antarumat  beragama  di  Indonesia.  Indonesia  hanya  bisa  menjadi  bangsa  yang  toleran  dan  terus memelihara  toleransi  antaragama  jika  kebijakan  yang  dihasilkan  terkait  dengan  kehidupan bersama agama-agama adalah kebijakan-kebijakan yang unggul, dan pastilah kebijakan tersebut
dapat  diimplementasikan. 1 Hadirnya  kekerasan  agama  sesungguhnya  menjadi  alarm  bagi pemerintah bahwa kebijakan terkait agama perlu ditinjau kembali.

## Wajah Ganda Agama
Tesis kematian pelan-pelan dan bertahap dari agama dalam dunia modern dikumandangkan jauh sejak Zaman Pencerahan. Mereka yang mendeklarasikan kematian agama itu bukan hanya tokoh-tokoh  filsafat  yang  antiagama,  tapi  juga  tokoh-tokoh  antropologi,  dan  psikologi,  “bahwa khayalan-khayalan teologis, ritual liturgis simbolis, dan praktik-praktik sakral adalah produk masa lalu  yang akan memudar dalam masa modern”. 2 Ippa Norris dan Ronald Inglehart menjelaskan: Matinya agama merupakan keyakinan yang luas diterima dalam ilmu-ilmu sosial selama sebagian besar  abad  ke-20;  tak  diragukan,  hal  itu  telah  dianggap  sebagai  model  utama  dari  penelitian sosiologis,  di  mana  sekularisasi  disejajarkan  dengan  birokratisasi,  rasionalisasi,  dan  urbanisasi sebagai  revolusi-revolusi  historis  utama  yang  mengubah  masyarakat  agraris  lama  menjadi masyarakat industri modern. 3
Senada dengan hal itu, C. Wright Mills menjelaskan mengenai proses kematian agama ini seperti berikut: “Dunia pernah dipenuhi dengan yang-sakral-dalam pemikiran praktik, dan bentuk kelembagaan. Setelah Reformasi dan Renaisans kekuatan-kekuatan modernisasi menyapu dunia, dan  sekularisasi,  sebagai  proses  historis  yang  mengikutinya,  memperlemah  dominasi  dari  yang sakral.  Pada  waktunya,  yang  sakral  sepenuhnya  menghilang,  kecuali  mungkin  dalam  wilayah pribadi”. 4
Berpijak  pada  tesis  kematian  agama  itulah  ketika  Perang  Dingin  berakhir,  Francis Fukuyama  mendeklarasikan,  bahwa  demokrasi  liberal  sekuler  merupakan  sistem  politik  terbaik yang bisa dicapai manusia. 5 Tesis kematian pelan-pelan dan bertahap dari agama tersebut ternyata tidak didukung bukti yang kuat. Munculnya spiritualitas New Age yang melanda dunia hingga ke Indonesia. Kebangkitan gerakan fundamentalisme agama, hingga munculnya kembali partai-partai keagamaan demikian juga di  Indonesia membuktikan bahwa agama tidak pernah mati. Peter L. Berger,  salah  seorang  pendukung  teori  sekularisasi  selama  19660-an,  secara  dramatis  menarik kembali klaim-klaim awalnya: “Dunia sekarang ini dengan beberapa pengecualian, … amat sangat religius  sebagaimana  sebelumnya,  dan  di  beberapa  wilayah  bahkan  lebih  religius  ketimbang
1 Riant Nugroho, Public Policy (Jakarta: PT Gramedia, 2009), 39.
2 Ippa Norris dan Ronald Inglehart. Sekularisasi (Jakarta: Yayasan Abad Demokrasi, 2011), 3.
3 Ibid.
4 Ibid.
5 Francis Fukuyama, The End of  History and the Last Man (New York: Avon Books, 1992), 338.
sebelumnya.  Hal  ini  berarti  bahwa  keseluruhan  kepustakaan  oleh  para  sejarawan  dan  ilmuwan sosial yang secara longgar disebut teori sekularisasi pada dasarnya salah.” 6
Selaras dengan Berger, Rodney Stark dan Roger Finke berujar, “Setelah hampir tiga abad melakukan ramalan yang sama sekali salah, dan salah menafsirkan baik masa kini dan masa lalu, sekaranglah saatnya untuk menguburkan doktrin sekularisasi dalam makam teori-teori yang salah, dan mendoakannya agar doktrin itu “beristirahat dengan tenang.” 7
Kekerasan  agama  adalah  realitas  pada  banyak  negara.  Negara  sekuler  yang  mendasari pandangannya  pada  keyakinan  bahwa  pelan-pelan  agama  akan  kehilangan  perngaruhnya sesungguhnya  tidak  didukung  bukti  yang  kuat  itu  terbukti  telah  mendiskriminasikan  agama. Padahal, hingga saat ini agama terus memiliki pengaruh dalam kehidupan pribadi dan masyarakat. Munculnya spiritualitas New Age yang melanda dunia hingga ke Indonesia. Kebangkitan gerakan fundamentalisme  agama,  hingga  munculnya  kembali  partai-partai  keagamaan  demikian  juga  di Indonesia membuktikan bahwa agama tidak pernah mati.
Setelah Perang Dingin, yang terjadi adalah sebaliknya, agama menjadi salah satu kekuatan paling  penting  dalam  politik  internasional,  entah  untuk  menjadi  lebih  baik  atau  lebih  buruk. Manifestasi  agama  dalam  ruang  publik  saat  ini  bisa  menimbulkan  konflik-konflik  dan memperdalam perpecahan sosial. Casanova menjelaskan bahwa selama dekade 1980-an, hampir mustahil  menemukan  konflik  politik  serius  di  seluruh  dunia  yang  di  belakangnya  tidak mengandung “tangan agama”. Di Timur Tengah, semua agama dan fundamentalisme wilayah – Yahudi, Kristen, dan Muslim – yang dipenuhi oleh pertarungan kekuatan lama, saling bertemu di dalam perang-perang sipil dan bukan sipil. Permusuhan lama antara berbagai agama-agama dunia dan  antara  cabang-cabang  dari  agama  yang  sama  berkobar  lagi  dari  Irlandia  Utara  sampai Yugoslavia, dari India sampai Uni Soviet. 8
Gilles  Kepel  tidak  berbeda  dengan  Casanova  menyimpulkan  bahwa  sejarah  gerakan- gerakan  kebangkitan  modern  Yudaisme,  kekristenan,  dan  Islam  sebagai The  Revenge  of  God . 9 Kepel  menganalisis revolusi Islam gaya Ayatollah Khomeini di Iran, Zionisme militan Israel dari Gush Emunim, gerakan orang awam Katolik yang sangat dipolitisir di Italia, dan Moral Majority yang didukung oleh fundamentalisme Protestan di Amerika Serikat. Bagi Kepel,  semua gerakan ini  memanggil  orang-orang  untuk  kembali  kepada  Tuhan  dan  menolak  sekularisasi  dan modernisme.
6 “Publik dari hampir semua masyarakat industri maju telah bergerakn ke  arah orientasi yang lebih sekuler selama 50 tahun terakhir. Meskipun demikian, secara keseluruhan, di dunia sekarang ini, terdapat lebih banyak orang dengan pandangan keagamaan tradisional dibanding sebelumnya, dan mereka merupakan bagian dari populasi dunia yang terus bertambah.”Ippa Norris dan Ronald Inglehart. Sekularisasi (Jakarta: Yayasan Abad Demokrasi, 2011), 6.
7 Ibid ., 4.
8 Benyamin F. Intan, Public Religion (New York: Peter Lang, 2006), 13. Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon & Schuster, 1996), 24.
9 Ibid.
Dalam dunia akademis, Samuel Huntington mengajukan hipotesis bahwa konflik-konflik di  dalam  dunia  politik  pasca-Perang  Dingin  tidak  lagi  digerakkan  oleh  ideologi  atau  ekonomi, seperti selama Perang Dingin, tetapi oleh sebuah benturan antar-peradaban. 10 Yang dia maksudkan dengan peradaban-peradaban adalah komunitas-komunitas “yang dibedakan satu sama lain oleh sejarah,  bahasa,  kebudayaan,  tradisi,  dan  yang  paling  penting  oleh  agama.”  Huntington meramalkan,  benturan  peradaban  “akan  mendominasi  politik  global”  dan  membuat  ide-ide mengenai  demokrasi  dan  hak-hak  asasi  manusia  di  luar  pantai-pantai  Barat  tidak  bisa berkembang. 11 Jika  itu  benar,  agama  di  dalam  kehidupan  publik  pastilah  sesuatu  yang  sangat berbahaya. Tidak mengherankan, hipotesis Huntington banyak diperdebatkan, khususnya di dalam Konfusianisme dan Islam, dua agama yang dianggap bermusuhan dengan Barat. 12
Penggambaran-penggambaran  tentang  agama  yang  penuh  kekerasan  dan  tidak  toleran sesungguhnya bukanlah gambaran yang lengkap mengenai agama. Casanova berpendapat, selama tahun 1980-an, para aktivis religius juga merupakan para pemain utama dalam gerakan-gerakan yang berjuang untuk pembebasan, keadilan, dan demokrasi di seluruh dunia.
Teologia-teologia pembebasan menyebar luas di luar Amerika Latin, dengan mendapatkan bentuk-bentuk dan nama-nama baru, Afrika dan Asia, Protestan dan Yahudi, orang kulit hitam dan feminis. Dengan runtuhnya sosialisme, teologia pembebasan tampaknya merupakan satu-satunya cap  “internasional”  yang  masih  tersisa. 13 R.  Scott  Appleby  juga  menekankan  banyak  gerakan religius  mutakhir  dengan  agenda  yang  sama  untuk  mendukung  keadilan,  toleransi,  dan perdamaian. 14

## Kebijakan Publik Agama
Makna  kata  "kebijakan"  harus  dipahami  dalam  konteks  historis,  makna  kebijakan  yang senantiasa  berubah  menunjukkan  perubahan-perubahan  dalam  praktik  kebijakan.  Pada  awalnya istilah “kebijakan” atau pokok-pokok platform menjadi rasionalitas politik. Mempunyai kebijakan berarti  memiliki  alasan  atau  argumen  yang  mengandung  klaim  bahwa  pemilik  kebijakan memahami persoalan beserta solusinya. Kebijakan dalam hal ini mengemukakan apa yang sedang terjadi dan apa yang seharusnya dilakukan. Artinya, sebuah kebijakan memberikan semacam teori yang mendasari klaim legitimasi. Selanjutnya, dengan berkembangnya sistem partai dan pemilu modern di masyarakat industri, diskursus kebijakan kemudian menjadi sarana utama bagi elektorat untuk  terlibat  dalam  kegiatan  “politik”  dan  persaingan  elite  politik.  Politisi  diharapkan  punya
10 Ibid.
11 Ibid.
12 Ibid.
13 Untuk reaksi yang rinci terhadap idea Huntington mengenai “benturan antar peradaban” di dalam konteks Asia dan Indonesia, lihat Salim Rashid, ed., The Clash of Civilizations? Asian Responses ( Karachi: Oxford University Press, 1997), M. Nasir Tamara dan Elza Peldi Taher, eds., Agama dan Dialog Antara Peradaban [ Religion and The Dialogue between Civilizations ] (Jakarta: Penerbit Paramadina, 1996).
14 Casanova, Public Religions ,  3.
“kebijakan”  sebagaimana  halnya  sebuah  toko  mesti  mempunyai  barang  dagangan.  Kebijakan merupakan “mata uang” penting dalam perdagangan demokratik. 15
Gagasan kebijakan sebagai “produk” atau “prinsip” kemudian berkembang menjadi istilah dalam konotasi netral seperti dinyatakan oleh Lasswell: “Kata 'kebijakan' ( policy ) umumya dipakai untuk  menunjukkan  pilihan  terpenting  yang  diambil  baik  dalam  kehidupan  organisasi  atau privat.” 16 Jadi Lasswell tidak membatasi penggunaan istilah kebijakan hanya dalam area politik saja, menurutnya, ”Kebijakan” bebas dari konotasi yang dicakup dalam kata politis ( political ) yang sering kali diyakini mengandung makna “keberpihakan” dan korupsi.” 17
Menurut Tilaar dan Nugroho istilah kebijakan publik mempunyai banyak pemahaman teoritis 18 , yang dirumuskannya demikian:
Kebijakan  publik  adalah  keputusan  yang  dibuat  oleh  negara,  khususnya  pemerintah,  sebagai strategi untuk merealisasikan tujuan dari negara yang bersangkutan.Kebijakan publik adalah strategi untuk mengantar masyarakat pada masa awal, memasuki masyarakat transisi, untuk menuju kepada masyarakat yang dicita-citakan. 19
Berdasarkan  definisi  di  atas  jelaslah  bawa  kebijakan  publik  merupakan  upaya  yang  dilakukan pemerintah untuk menyelesaikan permasalahan publik. Thomas R. Dye merangkum dari definisi- definisi mengenai kebijakan publik demikian: “ Public policyis whatever governments choose to do or not to do” 20 (kebijakan publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan) . 21 Bagi Dye, pusat perhatian kebijakan publik  tidak hanya pada apa yang dilakukan pemerintah, melainkan termasuk juga apa saja yang tidak dilakukan oleh pemerintah. Karena hal-hal yang tidak dilakukan pemerintah mempunyai dampak yang cukup besar terhadap masyarakat seperti halnya dengan tindakan-tindakan yang tidak dilakukan oleh pemerintah. 22
15 Ibid., 16.
16
Ibid., 17.
17
Ibid ., 17.
18 H.A.R. Tilaar dan Rian Nugroho, Kebijakan Pendidikan (Yogyakarta: Pustaka pelajar, 2009), 183-4.
19
Ibid., 184-5.
20 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (United States: Prentice Hall, 1978), 1. Thomas Dye menjelaskan , More elaborate definition of public policy are found in literature, of course, but on examination they seam to boil down to the same thing . David Easton defines public policy as “the othoritative allocation of values for the whole society” but it turns out that only the government can authoritatively act on the whole society, and everythingthe government choose to do or not to do results in the whole allocation of values. Laswell and Kaplan defines policy “as  a projected  program of goals, value, and pravtices.”and Carl Friedrich says, it is essencial.
21 Ibid., 35.
22 Lihat, Irawan Suntoro dan Hasan Hariri, Kebijakan Publik (Yogyakarta: Graha Ilmu, 2015), 3.
Berdasarkan  definisi-definisi  di  atas,  jelaslah  bahwa  kebijakan  publik  mempunyai beberapa implikasi sebagaimana ditegaskan Anderson, kebijakan publik berorientasi pada maksud atau tujuan,  bukan perilaku serampangan. Kebijakan publik bukan sesuatu yang berlaku begitu saja, melainkan direncanakan oleh aktor-aktor politik yang terlibat dalam sistem politik. Kebijakan merupakan  arah  atau  pola  tindakan  yang  dilakukan  oleh  pejabat-pejabat  pemerintah,  bukan merupakan  keputusan-keputusan  tersendiri.  Suatu  kebijakan  mencakup  tidak  hanya  keputusan untuk menetapkan  undang-undang mengenai suatu hal, tetapi juga keputusan-keputusan beserta dengan pelaksanaannya. Dan kebijakan adalah apa yang sebenarnya dilakukan oleh pemerintah dalam  mengatur  persoalan-persoalan  publik  misalnya  terkait  dengan  kehidupan  beragama, demikian  juga  perihal  pendirian  rumah  ibadah.  Kebijakan  publik  mungkin  dalam  bentuknya bersifat  positif  dan  negatif.  Secara  positif,  kebijakan,  mungkin  mencakup  bentuk  tindakan pemerintah  yang  jelas  untuk  untuk  mempengaruhi  suatu  masalah  tertentu.  Secara  negatif, kebijakan mungkin mencakup suatu keputusan oleh pejabat-pejabat pemerintah, tetapi tidak untuk mengambil keputusan tindakan dan tidak untuk melakukan sesuatu mengenai suatu persoalan yang memerlukan keterlibatan pemerintah. Dengan kata lain, pemerintah dapat mengambil kebijakan untuk  tidak  melakukan  campur  tangan  dalam  bidang-bidang  umum  maupun  khusus.  Kebijakan tidak campur tangan mungkin  mempunyai  konsekuensi-konsekuensi  besar terhadap masyarakat atau  kelompok-kelompok  masyarakat.  Dalam  bentuknya  yang    positif,  kebijakan  publik didasarkan pada undang-undang dan bersifat otoritatif. 23
Kebijakan  publik  ini  adalah  jalan  bagi  pemerintah  Indonesia  untuk  mencapai  apa  yang dicita-citakan  seluruh  rakyat  Indonesia,  yaitu  terwujudnya  suatu  masyarakat  yang  adil  dan makmur. Sedang dalam bidang kehidupan beragama, kebijakan publik adalah pedoman bagaimana negara mencapai apa yang diperintahkan Pasal 29 UUD 1945 tentang Kebebasan Beragama. (1) Negara  berdasar  atas  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa.  (2)  Negara  menjamin  kemerdekaan  tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu. Pemerintah mendapatkan mandat rakyat untuk memberikan proteksi terhadap kebebasan beragama, kebebasan beribadat baik secara pribadi maupun secara berkelompok dalam sebuah rumah ibadat.
Kebijakan  perlindungan  terhadap  kebebasan  beragama  dan  berkeyakinan  secara  tegas ditetapkan dalam UUD RI. Kebijakan tersebut mesti menjadi pedoman bagi peraturan-peraturan di bawahnya. Kebijakan perlindungan kebebasan beragama secara langsung mensyaratkan adanya hak kebebasan mendirikan rumah ibadah sesuai dengan agama dan kepercayaan. Hak menjalankan ibadah dan mendirikan rumah ibadah ini tergolong kategori hak yang dapat dibatasi ( derogable right ). Pembatasan tersebut menurut Deklarasi Universal HAM pasal 18 ayat (2) berbunyi seperti berikut:
23 Budi Winarno, op. cit ., 23-4.
Kebebasan menjalankan dan menentukan agama atau kepercayaan  seseorang hanya dapat dibatasi oleh ketentuan berdasarkan hukum, dan yang diperlukan untuk melindungi keamanan, ketertiban, kesehatan,  atau  moral  masyarakat,  atau  hak-hak  kebebasan  mendasar    orang  lain.  Perserikatan Bangsa-Bangsa  secara  khusus  menjamin  adanya  perlindungan  atas  rumah-rumah  ibadah  yang digunakan  oleh  warga.  Hak  untuk  membangun  rumah  ibadah  merupakan  perwujudan  dari kebebasan  beragama  atau  berkeyakinan,  sebagaimana  hak  untuk  menggunakan  dan  memasang simbol agama/keyakinan, dan menjalankan hari libur keagamaan/keyakinan. 24
Selain dokumen DUHAM 1948, Kovenan Internasional Hak-Hak Sipil dan Politik, ada dua dokumen lain yang dideklarasikan PBB, dan dokumen-dokumen tersebut menyediakan standar- standar  internasional  yang  diakui  secara  luas,  serta  dapat  digunakan  sebagai  rujukan  untuk menyelesaikan masalah-masalah HAM terkait agama.
Pertama  adalah  dokumen  Deklarasi  untuk  Mengeliminasi  Segala  Bentuk  Praktik Intolernasi dan Diskriminasi Berdasarkan Agama dan Kepercayaan ( Declaration on Elimination of All Forms Intolerance and Discrimination Based on Religion or Belief ) . Pasal 2 Deklarasi ini mewajibkan negara untuk mengambil tindakan efektif dalam mencegah atau menghapus praktik diskriminasi  berbasis  agama  dan  keyakinan.  Bahkan  negara  juga  memiliki  kewajiban  untuk membatalkan setiap produk perundang-undangan yang berisi pesan diskriminasi.
Kedua, dokumen Deklarasi untuk Melindungi Hak-Hak Individu Minoritas untuk Bidang Nasionalitas/Etnis,  Agama,  dan  Bahasa  ( Declaration  on  the  Rights  of  Persons  Belonging  to National  or  Ethnic,  Religious  and  Linguistic  Minorities ) . Pasal  4  ayat  (2)  Deklarasi  tersebut menyatakan  negara  juga  berkewajiban  untuk  memberikan  perlindungan  bagi  individu-individu minoritas agar mereka bisa menjalankan ritual agamanya dengan bebas. Negara juga berkewajiban untuk  mengambil  tindakan  efektif  untuk  menciptakan  iklim  kondusif  agar  individu-individu minoritas dapat menjalankan ibadahnya dengan baik. 25

## Indikator Adanya Kekerasan Agama dalam Kebijakan Publik
Pengukuran terhadap tingkat kekerasan agama yang dilakukan pemerintah dalam kajian ini menggunakan  standar  atau  kriteria  yang  dimuat  dalam  Laporan  Departemen  Luar  Negeri kebebasan  beragama  yang  dikembangkan  berdasarkan  20  kriteria  yang  dimuat  dalam  laporan Departemen Luar Negeri Amerika Serikat tentang Kebebasan Keagamaan Internasional, 2002. 26
24 Ibid. 19.
25 Ibid. 20
26 Pippa Noris dan Ronald Inglehart, Sekularisme, 299-300
Skala  tersebut  mewakili  versi  yang  diperluas  dari  skala  Chaves  dan  Cann1992  yang digunakan untuk mengukur peraturan negara dalam 18 masyarakat pasca-industri. 1. Konstitusi membatasi kebebasan beragama. 2. Konstitusi tidak mengakui kebebasan beragama. (Atau hukum tidak mengakui kebebasan beragama, dalam sebuah negara yang tidak memiliki konstitusi tertulis). 3.  Terdapat  sebuah  gereja  resmi  negara.  4.  Negara  mendukung  satu  agama.  5.  Organisasi- organisasi  keagamaan  harus  mendaftar  pada  negara  atau  disahkan  oleh  negara  untuk  bisa beroperasi  secara  legal,  atau  pemerintah  memberlakukan  berbagai  kekangan  pada  organisasi- organisasi yang tidak terdaftar atau diakui. 6. Negara mengeluarkan izin hukum bagi bangunan- bangunan  keagamaan.  7.  Negara  mengangkat  atau  menyetujui  para  pemimpin  gereja,  para pemimpin gereja mengangkat atau menyetujui para pejabat pemerintah, dan/atau para pemimpin gereja  memiliki  posisi  khusus  dalam  pemerintahan.  8.  Negara  memberikan  gaji  gereja  secara langsung. 9. Negara mensubsidi beberapa/semua gereja. 10. Negara memberikan potongan pajak bagi beberapa/semua gereja. 11. Negara melarang pendeta/pemimpin agama dari semua/beberapa agama  tertentu  untuk  memegang  jabatan  publik.  12.  Negara  memiliki  sebagian  properti  dan bangunan-bangunan gereja. 13. Negara memerintahkan pendidikan keagamaan di sekolahsekolah negara,  meskipun  pelajar  dapat  dibebaskan  dari  kewajiban  ini  dengan  permintaan  orangtua.14. Ada laporan-laporan tentang konversi keagamaan yang dipaksakan. 15. Negara melarang beberapa kelompok keagamaan, perkumpulan keagamaan, atau sekte. 16. Negara mengekang/melarang para misionaris  memasuki  negara  tersebut  untuk  tujuan-tujuan  menarik  pemeluk  baru.  17.  Negara mengekang/menyensor  beberapa  kepustakaan  keagamaan  yang  masuk  atau  beredar  di  negara tersebut. 18. Negara memenjarakan atau menahan beberapa kelompok keagamaan atau individu- individu. 19. Negara gagal mencegah konflik-konflik dan kekerasan etnoreligius yang serius yang dilakukan  terhadap  beberapa  ke  lompok  minoritas.  20.  Negara  tersebut  disebut  sebuah  negara khusus dalam hal kebebasan beragama oleh Departemen Luar Negeri Amerika Serikat. 27

## Kebijakan diskriminatif terkait agama di Indonesia
a. Kebijakan tentang Penodaan Agama
Pembatasan jumlah agama di  Indonesia tidak memiliki pijakan dalam perundang-undangan. Namun,  pendefinisan  agama  menurut  Departemen  Agama  yang  memiliki  syarat-syarat  berikut: memiliki  kitab  suci,  memiliki  Nabi,  percaya  akan  satu  Tuhan  (Ketuhanan  yang  Maha  Esa), memiliki  tata  ibadah  bagi  pengikutnya,  telah  diartikan  sebagai  pembatasan  jumlah  agama. Keberadaan agama-agama lain seperti Yahudi, Shinto, Zaratustarian, Taoisme tidak dilarang di Indonesia. Anehnya, agama-agama suku yang adalah agama pertama penduduk Indonesia tidak diakui keberadaannya dan mereka wajib bergabung pada salah satu agama resmi negara, jika tidak akan  kehilangan  hak-hak  sipilnya.  Daerah  di  mana  penganut  agama-agama  suku  itu  tinggal
27 Ibid.,
menjadi ladang misi agama-agama resmi, sedang daerah di mana penganut agama resmi menjadi tempat terlarang bagi misi agama-agama lain.
Pemberlakuan  agama  resmi  sebagaimana  dilakukan  pada  masa  Soekarno  juga  terjadi  pada masa  Orde  Baru.  Bahkan  yang  lebih  tragis,  agama  Konghucu  pada  masa  Soeharto  tidak  diakui keberadaannya  sebagai  agama  resmi  melalui  Penetapan  Presiden  No.  1/Pn.ps/1965,  dan  dalam Undang-Undang  No.  5  Tahun  1969  tentang  Jenis-jenis  Agama  di  Indonesia  yang  terdiri  atas, Islam, Katolik, Kristen Protestan, Hindu, Buddha, Konghucu, tidak lagi diakui pada masa Soeharto melalui  Surat  Edaran  (SE)  Menteri  Dalam  Negeri  No.  477/74054/BA.01.2/4683/95,  tanggal  18 November 1978 yang menyatakan agama yang diakui pemerintah adalah, Islam, Kristen, Katolik, Hindu dan Buddha. 28 Umat Konghucu Indonesia baru kembali diakui keberadaannya pada masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid. Namun, aliran kepercayaan dan agama-agama suku sampai  saat  ini  tetap  mengalami  pemasungan  karena  tidak  pernah  diakui  eksistensinya  sebagai agama.
Surat  Keputusan  (SK)  Menteri  Agama  dan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor:  01/BER/MDN- MAG/1969 tentang Pelaksanaan Tugas Aparatur Pemerintahan dalam Menjamin Ketertiban dan Kelancaran  Pelaksanaan  Pengembangan  dan  Ibadat  Agama  oleh  Pemeluk-pemeluknya.  Dalam pasal  4  ayat  1  perundang-undangan  tersebut  dijelaskan  bahwa  pendirian  rumah  ibadah  perlu mendapat ijin dari kepala daerah atau pejabat pemerintah di bawahnya yang dikuasakan untuk itu. Pada  praktiknya  SK-SK  bersama  mengenai  peraturan  untuk  mendirikan  rumah  ibadah  hanya mengatur  pendirian  rumah  ibadah  untuk  orang  Kristen. 29 Karena  memang  latar  belakang dikeluarkannya SK tersebut karena ada gejala- gejala bahwa dalam beberapa daerah, umat Kristen bertambah  dengan  pesat,  dan  di  beberapa  daerah  terdapat  perusakan  terhadap  gedung  gereja. 30 Ketetapan  bahwa  negara  menjamin  kebebasan  warga  negara  untuk  beribadah  menurut kepercayaannya masing-masing telah disangkal dengan keluarnya SKB tahun 1969 itu. SKB ini menjadi  alasan  bagi  penutupan,  bahkan  perusakan  disertai  pembakaran  terhadap  rumah-rumah ibadah agama minoritas.
SKB Dua Menteri ini pada masa reformasi mengalami perubahan menjadi Peraturan  Bersama Menteri (PBM) dalam Peraturam Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2006, dan Nomor 8 Tahun 2006. Namun, inti dari PBM tersebut tidak berbeda dari SKB yang  terindikasi  memuat  pasal-pasal  yang  membatasi  kebebasan  beragama,  khususnya pembangunan tempat ibadah yang menuntut adanya sejumlah 60 tanda tangan orang dewasa dari aggota masyarakat di mana tempat ibadah itu akan didirikan. Untuk  pendirian gereja, sekurang- kurangnya diajukan oleh 90 orang anggota dewasa. 31 Setelah pemberlakuan PBM, pembakaran,
28 Setiawan, “Konghucu dalam kemajemukan agama-agama” dalam Struggling in Hope , diedit oleh Suleeman,Sutama, Rajendra, h. 463-4.
29 Simatupang ,  Membuktikan Ketidakbenaran Suatu Mitos ,  240.
30 Ibid.
31 Bahan Rapat konsultasi Pimpinan Lembaga Persekutuan Gerejawi Aras nasional Dengan pemerintah Pusat Tentang Implementasi Peraturan bersama No. 9 dan 8 Tahun 2006 (Jakarta, 2008)
perusakan  tempat  ibadah  terus  terjadi.  Forum  Komunikasi  Kristen  Jakarta  mencatat  selama  21 Maret 2006 hingga 17 Agustus 2007 terdapat 67 gereja yang mendapat tekanan dan gangguan. 32 Yang  mengherankan,  surat  keputusan  yang  kontroversial  dan  tidak  produktif  ini  tidak  juga dibatalkan.  Arti  penting  sebuah  rumah  ibadah  untuk  menjalankan  ibadah  secara  bersama-sama itulah  yang  membuat  pemerintah  Indonesia  pada  awalnya  tidak  mewajibkan  pengurusan  ijin pendirian  rumah  ibadah,  apalagi  pada  awalnya  daerah-daerah  di  Indonesia  umumnya  bersifat homogen. Namun, dengan berjalannya waktu, dan perpindahan penduduk yang makin tinggi, maka daerah-daerah  di  Indonesia  menjadi  lebih  heterogen,  dan  hadirlah    persoalan  terkait  dengan pendirian rumah ibadah.
Untuk mengatasi konflik tentang pendirian rumah ibadah pemerintah Indonesia mengeluarkan peraturan tentang pendirian rumah ibadah. Peraturan tentang pendirian rumah ibadah ini pertama kali dikeluarkan pada tahun 1969 dalam bentuk Surat Keputusan Bersama (SKB) Menteri Agama dan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  01/BER/MDN/1969  tentang  Pelaksanaan  Tugas  Aparatur Pemerintahan dalam Menjamin Ketertiban dan Kelancaran Pelaksanaan Pengembangan dan Ibadat oleh Pemeluk-pemeluknya.
Terbitnya  SKB  tersebut  ternyata  kemudian  dijadikan  instrumen  bagi  penutupan  gereja  di berbagai tempat. Dengan alasan itu kemudian pemerintah merevisi SKB tersebut menjadi PBM No. 9/2006 dan 8/2006 dan di dalamnya juga mengatur pendirian rumah ibadah. PBM memang memiliki  perbedaan  dengan  SKB,  namun  keduanya  memiliki  persamaan,  yakni  mensyaratkan keharusan pengurusan ijin rumah ibadah.

## b. Kebijakan Penyiaran Agama
Menteri  Agama  dan  Menteri  Dalam  Negeri  juga  membuat  keputusan  bersama  nomor  1 tahun  1979  tentang  tata  cara  pelaksanaan  penyiaran  agama  dan  bantuan  luar  negeri  kepada lembaga keagamaan di Indonesia. Pasal 4 dari keputusan tersebut menjelaskan bahwa penyiaran agama tidak dibenarkan bagi  orang atau kelompok orang yang telah memeluk/menganut agama lain. 33
Perundang-undangan yang diskriminatif juga menyasar aliran Ahmadiyah. Menteri Agama dan  Jaksa  Agung  dan  Menteri  Dalam  Negeri  mengeluarkan  SKB  yang  mengatur  jemaat Ahmadiyah  dan  aktivitasnya.  SKB  tersebut  memang  tidak  membubarkan  aliran  Ahmadiyah, namun melarang penyebaran Ahmadiyah, meski masyarakat banyak yang mengartikannya sebagai pembubaran Ahmadiyah, sehingga setelah keluarnya keputusan itu tanggal 9 Juni 2008, pemeluk Ahmadiyah mengalami ancaman.
32 Komnas HAM: Stop Penutupan Gereja (Sinar Harapan 15/1/2008).
33 Josephus A. Suatan, Tinjauan Terhadap Materi Peraturan tentang Kehidupan Beragama , (Litbang Jawa Barat, tidak diterbitkan untuk umum, tanpa tahun)
Direktur Jenderal Hak Asasi manusia (HAM) Harkristuti menduga SKB yang mengatur jemaat Ahmadiyah dan aktivitasnya diterbitkan setelah ada demonstrasi besar yang dilakukan sejumlah ormas di antaranya Hizbut Tahir (HTI), Gerakan Pemuda Kabah (GPK), Laskar Aswajah, Aliansi Damai  Antipenistaan  Islam,  dan  Forum  Betawi  Rempug  (FBR)  di  istana  kepresidenan  yang meminta  agar  Ahmadiyah  di  bubarkan. 34 Jadi  jelaslah,  lahirnya  produk  undang-undang  yang diskriminatif terkait ketidakkonsistenan pemerintah demi mencari posisi aman untuk tetap terus berkuasa.

## c. Perda-perda agama
Produk undang-undang diskriminatif tidak hanya hadir melalui pusat pemerintahan, tetapi juga  melalui  pemerintahan  lokal.  Peraturan  daerah  (Perda)  yang  berbasis  agama  muncul  di berbagai daerah, awalnya pada daerah-daerah di mana Islam menjadi mayoritas, itulah sebabnya perda-perda agama itu populer dengan sebutan Perda Syariat.
Maraknya penerapan Perda-perda Syariat di berbagai daerah di Indonesia terutama sejak Provinsi  Aceh    memberlakukan  ketentuan  syariat  Islam  di  wilayahnya,  setelah  mendapatkan otonomi  khusus  melalui  perundang-undangan  nasional.  Sulawesi  Selatan  dan  Jawa  Barat mengikuti  jejak  Aceh  memberlakukan  ketentuan  Syariat  di  wilayahnya. 35 Perda  agama  ini setidaknya telah diberlakukan di tingkat provinsi (6), Kabupaten (38), Kota (12). 36
Diskriminasi  yang  lahir  karena  penerapan  perda  agama  itu  kemudian  menimbulkan perlawanan  pada  daerah-daerah  di  mana  pemeluk  agama  non  Islam  yang  menjadi  mayoritas. Provinsi Bali dengan mayoritas agama Hindu Bali menuntut otonomi khusus sebagaimana yang diberikan pada Provinsi Aceh. Reaksi kontroversial atas perda agama (perda syariat) datang dari wilayah  Manokwari,  Papua.  Munculnya  usulan  Perda  berbasis  Injil  sebagai  proteksi  terhadap islamisasi  di  Papua  dari  tokoh-tokoh  agama  Kristen  di  Papua,  yang  juga  mendapat  dukungan masyarakat,  serta  pemerintah  lokal  Manokwari  mengakibatkan  kebebasan  beragama  menjadi problem  serius bukan hanya  pada daerah-daerah  mayoritas  Islam, tapi juga pada daerah-daerah mayoritas  Kristen  dan  juga  mayoritas    Hindu. 37 Hal  lain  yang  tidak  kalah  pentingnya  dalam memberikan  andil  bagi  tingginya  kekerasan  agama  di  Indonesia  juga  berkait  dengan ketidakkonsistenan pemerintah dalam berpegang pada konstitusi. Lahirnya Surat Keputusan (SK) Menteri  Agama  dan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor:  01/BER/MDN-MAG/1969  tentang Pelaksanaan  Tugas  Aparatur  Pemerintahan  dalam  Menjamin  Ketertiban  dan  Kelancaran Pelaksanaan  Pengembangan  dan  Ibadat  Agama  oleh  Pemeluk-pemeluknya,  merupakan  contoh ketidakkonsisitenan  pemerintah  yang  menghadirkan  aturan  yang  dikriminatif  dan  bertentangan dengan konstitusi. Menariknya lagi,  SK-SK bersama mengenai peraturan untuk mendirikan rumah ibadah hanya mengatur pendirian rumah ibadah untuk orang Kristen. Hal itu semakin jelas ketika
34 Dirjen HAM Sesalkan SKB tentang Ahmadiyah . Sinar Harapan (10/6/2009)
35 Arskal Salim, Perda berbasis Agama dan perlindungan Konstitusional Penegakan HAM(Jurnal Perempuan, I/60)
36 Reform Review, Proyek Syariahisasi daerah (Vol I, No. 1).
37 Binsar A. Hutabarat, Perda Agama (Injil) dalam Perspektif Kristiani, (Jurnal Perempuan I/60)
melihat latar belakang dikeluarkannya SK tersebut, yakni karena ada gejala- gejala bahwa dalam beberapa daerah umat Kristen bertambah dengan pesat, dan di beberapa tempat terdapat perusakan terhadap gedung gereja.
Lahirnya UU No. 1/1974 di mana Konghucu tidak tercantum sebagai agama resmi, jelas bertentangan dengan konstitusi Indonesia yang mengakui kebebasan beragama. Apalagi undang- undang  perkawinan  tersebut  juga  terbukti  telah  mengekang  kebebasan  beragama  yakni  adanya larangan menikah beda agama. Selanjutnya, dalam Instruksi Menteri Agama No. 4/1978 di mana Departemen Agama tidak mengakui aliran kepercayaan, jelas membuktikan bahwa transformasi Pancasila  ke  dalam  aturan-aturan  di  bawahnya  tidak  berjalan  dengan  mulus,  banyak  aturan  di negeri ini yang sesungguhnya bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945. Tidak konsistennya pemerintah  dalam  berpegang  pada  konstitusi  khususnya  terhadap  hak  kebebasan  beragama semakin  terlihat  jelas  dengan  kehadiran  perda-perda  bernuansa  agama  di  berbagai  daerah  di Indonesia,  khususnya  pada  daerah-daerah    di  mana  agama-agama  tertentu  menjadi  mayoritas. Kehadiran  perda-perda  diskriminatif  tersebut  kemudian  membuat  interdepedensi  antaragama makin  tergerus,  dan  intoleransi  agama  makin  menguat  di  negeri  yang  terkenal  dengan kerukunannya.
Berdasarkan  uraian  mengenai  kebijakan  diskriminatif  di  Indonesiadi  atas,  maka  dapat diukur tingkat kebijakan publik Indonesia terkait agama sebagai berikut:

## Skala Kebijakan Terkait Agama di Indonesia
Indikator Ya (1) Tidak (0) 1.Konstitusi membatasi kebebasan beragama. 0 2. Konstitusi tidak mengakui kebebasan beragama. 0 3. Terdapat agama resmi negara. 1 4. Negara mendukung satu agama (agama tertentu) 1 5.  Organisasi-organisasi  keagamaan  harus  mendaftar  pada  negara atau  disahkan  oleh  negara  untuk  bisa  beroperasi  secara  legal,  atau pemerintah  memberlakukan  berbagai  kekangan  pada  organisasi- organisasi yang tidak terdaftar atau diakui. 1 6.  Negara  mengeluarkan  izin  hukum  bagi  bangunan-bangunan keagamaan. 1 7. Negara mengangkat atau menyetujui para pemimpin agama, para pemimpin  agama  mengangkat  atau  menyetujui  para  pejabat
0
pemerintah,  dan/atau  para  pemimpin  gereja  memiliki  posisi  khusus dalam pemerintahan.
8. Negara memberikan gaji pemimpin agama secara langsung. 0 9. Negara mensubsidi beberapa/semua agama. 1 10. Negara memberikan potongan pajak bagi beberapa/semua agama. 1 11. Negara melarang pendeta/pemimpin agama dari semua/beberapa agama tertentu untuk memegang jabatan publik. 0 12.  Negara  memiliki  sebagian  properti  dan  bangunan-bangunan gereja. 0 13. Negara memerintahkan pendidikan keagamaan di sekolahsekolah negara, meskipun pelajar dapat dibebaskan dari kewajiban ini dengan permintaan orangtua. 1 14.  Ada  laporan-laporan  tentang  konversi  keagamaan  yang dipaksakan. 1 15.  Negara  melarang  beberapa  kelompok  keagamaan,  perkumpulan keagamaan, atau sekte. 1 16.  Negara  mengekang/melarang  para  misionaris  memasuki  negara tersebut untuk tujuan-tujuan menarik pemeluk baru. 1 17. Negara mengekang/menyensor beberapa kepustakaan keagamaan yang masuk atau beredar di negara tersebut. 1 18.  Negara  memenjarakan  atau  menahan  beberapa  kelompok keagamaan atau individu-individu. 1 19.  Negara  gagal  mencegah  konflik-konflik  dan  kekerasan etnoreligius yang serius yang dilakukan terhadap beberapa ke lompok minoritas. 1 20.  Negara  tersebut  disebut  sebuah  negara  khusus  dalam  hal kebebasan beragama oleh Departemen Luar Negeri Amerika Serikat. 0 13 7
Berdasarkan tabel di atas dapat diketahui bahwa dari 20 kriteria yang ditetapkan sebagai alat ukur pengakuan terhadap kebebasan beragama, kebijakan di Indonesia mendapatkan skor (13) dari  skor  maksimal  (20),  artinya  lebih  dari  50%  kriteria  sebuah  negara  ditetapkan  melakukan kekerasan  agama  teridentifikasi  termuat  dalam  kebijakan  negara.  Dengan  demikian  dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik di Indonesia masih berisi kebijakan diskriminatif yang secara langsung mengancam kerukunan hidup antar umat beragama di Indonesia.

## Penutup
Kekerasan  agama  bisa  terjadi  karena  tindakan  pemerintah,  yang  kemudian  berdampak hadirnya  kekerasan  antaragama  dan  kekerasan  internal  agama.  Kebijakan  terkait  agama seharusnya bebas dari diskriminasi agar tercipta toleransi antaragama, internal agama, pemerintah dan  agama-agama.  Berdasarkan  penelitian  yang  telah  dilakukan  ditemukan  bahwa  kebijakan  di
Indonesia  masih  berisi  kebijakan-kebijakan  diskriminatif,  kebijakan  diskriminatif  bukan  hanya menunjukkan  adanya  kekerasan  yang  dilakukan  pemerintah  terhadap  agama,  namun  secara bersamaan  dapat  dipegunakan  sebagai  instrumen  oleh  agama  tertentu  untuk  menunjukkan hegemoninya  yang  kemudian  bermuara  pada  kekerasan  agama.  Berdasarkan  penelitian  yang dilakukan terlihat bahwa pemerintah Indonesia sepatutnya memperbaiki kualitas kebijakan terkait agama agar dapat menghadirikan kebijakan unggul terkait agama, yakni sebuah kebijakan publik yang  non-diskriminatif.  Perbaikan  kualitas  kebijakan  memungkinkan  kehidupan  publik  agama- agama  akan  lebih  baik,  karena  kebijakan  publik  terkait  agama  yang  unggul  akan  dapat diimplementasikan untuk menghadirkan kehidupan publik agama-agama yang rukun dan damai.

## DAFTAR PUSTAKA
Arskal Salim, Perda berbasis Agama dan perlindungan Konstitusional Penegakan HAM(Jurnal Perempuan, I/60)
Bahan Rapat konsultasi Pimpinan Lembaga Persekutuan Gerejawi Aras nasional Dengan pemerintah Pusat Tentang Implementasi Peraturan bersama No. 9 dan 8 Tahun 2006 (Jakarta, 2008) Benyamin F. Intan, Public Religion (New York: Peter Lang, 2006), 13. Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon & Schuster, 1996) Binsar A. Hutabarat, Perda Agama (Injil) dalam Perspektif Kristiani, (Jurnal Perempuan I/60)
Dirjen HAM Sesalkan SKB tentang Ahmadiyah . Sinar Harapan (10/6/2009) Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man (New York: Avon Books, 1992) H.A.R. Tilaar dan Rian Nugroho, Kebijakan Pendidikan (Yogyakarta: Pustaka pelajar, 2009),
Irawan Suntoro dan Hasan Hariri, Kebijakan Publik (Yogyakarta: Graha Ilmu, 2015) Josephus A. Suatan, Tinjauan Terhadap Materi Peraturan tentang Kehidupan Beragama , (Litbang Jawa Barat, tidak diterbitkan untuk umum, tanpa tahun) Komnas HAM: Stop Penutupan Gereja (Sinar Harapan 15/1/2008).
M. Nasir Tamara dan Elza Peldi Taher, eds., Agama dan Dialog Antara Peradaban
[ Religion and The Dialogue between Civilizations ] (Jakarta: Penerbit Paramadina, 1996).
Reform Review, Proyek Syariahisasi daerah (Vol I, No. 1). Riant Nugroho, Public Policy (Jakarta: PT Gramedia, 2009), 39.Ippa Norris dan Ronald Inglehart. Sekularisasi (Jakarta: Yayasan Abad Demokrasi, 2011) Setiawan, “Konghucu dalam kemajemukan agama-agama” dalam Struggling in Hope , diedit oleh Suleeman,Sutama, Rajendra Simatupang , Membuktikan Ketidakbenaran Suatu Mitos , 240.