Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Brawijaya Jl. Ketawanggede, Kec. Lowokwaru, Kota Malang, Jawa Timur 65145 Email: jafarm689@gmail.com
Adaptive , Agile atau Robust Governance untuk Menjaga Ketahanan Daerah dalam Menghadapi Pandemi COVID-19: Studi Dokumen Rencana Kerja Pemerintah Daerah di Jawa Timur Tahun 2020-2022
Ja’far Muhammad* 1 , Wawan Sobari 2 , M. Lukman Hakim 3 123 Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Brawijaya

## JURNAL TRANSFORMATIVE
Vol. 8 No. 2 Tahun 2022
DOI: 10.21776/ub.transformative.2022.008.02.5
Abstract. The Regional Government Work Plan or the so-called RKPD is a regional planning document for a period of 1 (one) year. Ideally, the various methods used by local governments in dealing with COVID-19 can be found in the RKPD.  This  study  aims  to  find  out  this  method  by  exploring  the  local  government's  response  to  the  COVID-19 pandemic in development planning and then knowing what kind of governance model is used. This research method is a political archive with the source of the RKPD document in five districts/cities in East Java. To maintain the validity of the data, this research directly copied the data from the RKPD document and re-checked it after the data was loaded in the report after the data processing mechanism. The results of the study found that local governments applied the concept of adaptive governance to deal with COVID-19. The phenomenon of adaptive local governance considers  the  role  of the  central  government  in  the  governance of  handling  COVID-19.  This  study  finds  that  the centralization  of  the  central-local  government  relationship  actually  encourages  adaptive  governance.  The implication is that the handling of COVID-19 based on policy changes to legitimize the centralization of government relations such as regulations issued by the central government such as Presidential Instruction No. 4 of 2020 and Instruction of the Minister of Home Affairs No. 1 of 2020. The form of adaptive governance in handling pandemics is by adjusting the context of handling pandemics. namely health care, economic recovery and strengthening social networks. However, COVID-19 is the focus of local government attention in development planning, the findings of this study differ from the argument that COVID-19 is a game-changer because COVID-19 only exists as an additional element of development and does not really change the planning flow.
Keywords: Adaptive Governance; COVID-19; Development Planning Document
Abstrak. Rencana  Kerja  Pemerintah  Daerah  atau  yang  disebut  RKPD  merupakan  dokumen  perencanaan  Daerah untuk  periode  1  (satu)  tahun.  Idealnya  berbagai  macam  cara  yang  digunakan  oleh  pemerintah  daerah  dalam menangani  COVID-19  dapat  ditemukan  dalam  RKPD.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  cara  tersebut dengan  mengeksplorasi  respons  pemerintah  daerah  terhadap  pandemi  COVID-19  dalam  perencanaan pembangunan  kemudian  dapat  diketahui  model  tata  kelola  seperti  apa  yang  digunakan.  Metode  penelitian  ini adalah arsip politik dengan sumber dokumen RKPD lima kabupaten/ kota di Jawa Timur. Untuk menjaga keabsahan data penelitian ini menyalin langsung data dari dokumen RKPD dan melakukan cross check ulang setelah data dimuat dalam  laporan  setelah  mekanisme  pengolahan  data.  Hasil  penelitian  menemukan  pemerintah  daerah mengaplikasikan  konsep  tata  kelola  adaptif  untuk  menangani  COVID-19.  Fenomena adaptive  local  governance mempertimbangkan peran pemerintah pusat dalam tata kelola penanganan COVID-19. Penelitian ini menemukan bahwa sentralisasi dari hubungan pemerintah pusat-daerah justru lebih mendorong tata kelola adaptif. Implikasinya penanganan  COVID-19  berdasarkan  perubahan  kebijakan  menjadi  legitimasi  sentralisasi  hubungan  pemerintah seperti  peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  Pemerintah  pusat  seperti  Instruksi  Presiden  Nomor  4  Tahun  2020  dan Instruksi Menteri Dalam Negeri No 1 Tahun 2020. Bentuk dari tata kelola adaptif dalam penanganan pandemi dengan menyesuaikan  konteks  penanganan  pandemi  yaitu  penanganan  kesehatan,  pemulihan  ekonomi  dan  penguatan jejaring  sosial.  Bagaimanapun  COVID-19  menjadi  pusat  perhatian  pemerintah  daerah  dalam  perencanaan pembangunan, temuan penelitian ini berbeda dengan argumen yang menyatakan bahwa COVID-19 adalah game- changer karena COVID-19 hanya ada sebagai unsur tambahan pembangunan dan tidak benar-benar mengubah alur perencanaan.
Kata Kunci: Adaptive Governance ; COVID-19; RKPD
Received: 12/07/2022            Revised: 12/08/2022          Accepted: 26/09/2022

## PENDAHULUAN
OVID-19  berdampak  signifikan  pada  pertumbuhan  ekonomi  daerah.  Data yang tertera pada tabel di bawah ini menunjukkan terjadi penurunan yang signifikan  bagi  pertumbuhan  ekonomi  daerah  di  Jawa  Timur.  Di  samping beberapa indikator kinerja utama seperti Indeks  Pembangunan Manusia dan Persentase Kemiskinan,  Pertumbuhan  Ekonomi  menjadi  indikator  paling  terdampak.  Kondisi  ini mengharuskan pemerintah daerah mengatur ulang rencana pembangunan.

## Tabel 1 Perbandingan Angka Pertumbuhan Ekonomi Kab. / Kota di Provinsi Jawa Timur
No Kab/Kota Tahun Keterangan 2019* 2020** Selisih 2019-2020 1 Kota Batu 6,51 -6,46 -12,97 2 Kota Kediri 5,47 -6,25 -11,72 3 Kab. Tuban 5,14 -5,85 -10,99 4 Kota Surabaya 6,09 -4,85 -10,94 5 Kota Pasuruan 5,56 -4,33 -9,89 6 Kab. Sidoarjo 5,99 -3,69 -9,68 7 Kota Probolinggo 5,94 -3,64 -9,58 8 Kota Mojokerto 5,65 -3,69 -9,34 9 Kab. Banyuwangi 5,55 -3,58 -9,13 10 Kab. Gresik 5,42 -3,68 -9,1 11 Kota Madiun 5,69 -3,39 -9,08 12 Kab. Jember 5,51 -2,98 -8,49 13 Kab. Tulungagung 5,32 -3,09 -8,41 14 Kab. Malang 5,49 -2,68 -8,17 15 Kota Blitar 5,84 -2,28 -8,12 16 Kab. Lamongan 5,43 -2,65 -8,08 17 Kota Malang 5,73 -2,26 -7,99 18 Kab. Pasuruan 5,83 -2,03 -7,86 19 Kab. Situbondo 5,44 -2,33 -7,77 20 Kab. Kediri 5,06 -2,41 -7,47 21 Kab. Pamekasan 4,92 -2,54 -7,46 22 Kab. Blitar 5,12 -2,29 -7,41 23 Kab. Lumajang 4,61 -2,79 -7,4 24 Kab. Trenggalek 5,08 -2,17 -7,25 25 Kab. Madiun 5,42 -1,69 -7,11 26 Kab. Jombang 5,1 -1,98 -7,08 27 Kab. Nganjuk 5,36 -1,71 -7,07 28 Kab. Pacitan 5,08 -1,84 -6,92 29 Kab. Mojokerto 5,81 -1,11 -6,92 30 Kab. Ngawi 5,05 -1,69 -6,74 31 Kab. Bojonegoro 6,34 -0,4 -6,74 32 Kab. Probolinggo 4,56 -2,12 -6,68 33 Kab. Magetan 5,04 -1,64 -6,68 34 Kab. Bondowoso 5,3 -1,36 -6,66
35 Kab. Bangkalan 1,03 -5,59 -6,62 36 Kab. Ponorogo 5,01 -0,9 -5,91 37 Kab. Sampang 1,85 -0,29 -2,14 38 Kab. Sumenep 0,14 -1,13 -1,27
Sumber: BPS Jawa Timur, Diolah (2021)
Peneliti ingin mengetahui perubahan apa saja yang pemerintah daerah lakukan dalam merespons  pandemi.  Selanjutnya  peneliti  ingin  mencari  pola  tertentu  berdasarkan perubahan  kebijakan  untuk  mengetahui  model governance seperti  apa  yang  ada  dalam pemerintah daerah di Indonesia. Dengan membandingkan perubahan kebijakan yang ada di beberapa daerah penelitian ini mencari kebijakan apa saja yang diambil oleh  masing- masing kepala daerah. Beberapa penelitian terdahulu mengangkat tema kebijakan kepala daerah di Indonesia menyoroti karakteristik daerah.
Zahrotunnimah (2020) menyoroti hubungan Pemerintah daerah dan pusat. Langkah taktis  pemerintah  daerah  dalam  pencegahan  penyebaran  virus  corona  COVID-19  di Indonesia.  Menurutnya  pemerintah  daerah  telah  banyak  melakukan  stategi  komunikasi kepada  masyarakat  wilayahnya  masing-masing  melalui  teknik  koersif,  informatif, canalizing,  edukatif,  persuasif  dan  redudancy  dalam  mengemas  pesan  berupa  instruksi, himbauan kepada masyarakat untuk mencegah penularan COVID-19 di wilayahnya masing- masing.  Akan  tetapi  masih  belum  melakukan  teknik  koersif  sampai  pada  tahap memberikan  sanksi  untuk  efek  jera  bagi  pelanggarnya.  Pemerintah  pusat  juga  belum memaksimalkan perannya dalam menggunakan strategi komunikasi secara komprehensif bagi  seluruh  pemerintah  daerah.  Hal  ini  karena  tidak  adanya  komando  nasional  dari pemerintah pusat yang dikenal lambat dalam mencegah penularan COVID-19 yang sudah menjadi bencana global.
Seputra  (2020)  menulis  pengaruh  implementasi  kebijakan  terhadap  efektivitas penanggulangan  COVID-19  oleh  pemerintah  Kabupaten  Kerinci.  Berhasilnya  kebijakan yang diterakan oleh pemerintah Kabupaten Kerinci akan sangat dipengaruhi oleh faktor- faktor  implementasi  kebijakan  yaitu  komunikasi,  disposisi,  sumber  daya  dan  struktur birokrasi.  Empat  faktor  ini  harus  benar-benar  diperhatikan  dan  dioptimalkan  oleh Kabupaten  Kerinci  agar  tujuan  dan  sasaran  yang  telah  ditetapkan  dalam  rangka penanganan COVID- 2019 khususnya wilayah Kabupaten Kerinci dapat tercapai dan efektif.
Dzakwan  (2020)  menulis  tentang  pemetaan  kesiapan  daerah  dalam  menangani COVID-19. Menurutnya terjadi kenaikan kebutuhan akan peran daerah dalam penanganan
COVID-19 di Indonesia beberapa waktu ke depan, yang jauh lebih penting untuk dipastikan adalah  kapasitas  tiap  daerah  seiring  dengan  meningkatnya  penyebaran  ini.  Mengingat bahwa  COVID-19  belum  ditemukan  obat  penawarnya,  maka  elemen  utama  yang  perlu dijamin  adalah  ketersediaan  fasilitas  pelayanan  kesehatan  rujukan  setidak-tidaknya  di tingkat  provinsi,  serta  ketersediaan  anggaran  di  tingkat  provinsi  dalam  penanganan COVID-19 baik itu untuk memberikan insentif bagi tenaga medis, melakukan pengadaan alat kesehatan yang dibutuhkan, ataupun membangun sarana prasarana darurat.
Penelitian  tentang  pemulihan  juga  sudah  dilakukan  oleh  Islami  et  al.,  (2021).  Hasil penelitian  menunjukkan  bahwa  permasalahan  yang  dihadapi  UMKM  seperti  penurunan penjualan,  masalah  permodalan,  distribusi  yang  terhambat,  kesulitan  bahan  baku  dan masalah  produksi.  Pemerintah  telah  mengeluarkan  sejumlah  kebijakan  dalam  rangka memperdayakan UMKM dalam situasi pandemi COVID-19.
Dari  semua  penelitian  terkait  COVID-19  dan  Pemerintah  Daerah  diatas  belum  ada penelitian yang menggunakan dokumen perencanaan daerah padahal seluruh kebijakan yang  dilakukan  oleh  pemerintah  daerah  bermuara  pada  dokumen  tersebut.  Peneliti melihat dokumen Perubahan RKPD masing-masing kota dan kabupaten yang terjadi secara sengaja sebagai respons pemerintah daerah atas wabah yang menjangkiti.
Penelitian menarik untuk mengisi celah penelitian dalam kajian pemerintahan daerah yaitu  respon governance terhadap  pandemi.  Literatur  yang  dirujuk  yang  berfokus  pada respon governance terhadap  pandemi.  Studi  ini  berupaya  mengeksplorasi  respon governance dalam  lingkup  terhadap  pandemi  berdasarkan  kebijakan  pembangunan sehingga bisa diketahui apakah respon tersebut bagian dari model governance seperti apa atau ada kemungkinan menunjukkan model baru.

## Model Agile, Adaptive, dan agile dalam Tatakelola Pandemi
Agile  governance atau tata kelola pemerintahan yang tangkas adalah konsep yang diciptakan di bidang rekayasa perangkat lunak, dan kemudian diperluas ke studi organisasi (Overby  dkk.,  2006).  Tata  kelola  ini  memerlukan  praktik  kerja  dan  metode  yang memberikan  ruang  untuk  tanggapan  cepat.  Awalnya  konsep  ini  diterapkan  pada pengembangan perangkat lunak. Ide utama  dari  konsep ini adalah jika perangkat lunak yang berfungsi dirilis dengan cepat, efeknya dapat dievaluasi lebih awal dan digunakan untuk perbaikan lebih lanjut (Boehm, 2002)
Dalam penanganan pandemi tata kelola jenis ini diperlukan (Jae Moon & Wu, 2022) mengidentifikasi  kelincahan  atau  respons  tangkas  sebagai  faktor  penting  dalam penahanan dan mitigasi infeksi COVID-19 yang efektif di negara itu karena COVID-19 lebih menular  daripada  virus  serupa.  Pemerintah  Korea  Selatan  pada  tahun  2015  segera mengambil  langkah  proaktif  untuk  mengembangkan  dan  menyiapkan  alat  uji, memperkenalkan  penyelidikan  epidemiologis  menyeluruh,  dan  meminimalkan  infeksi  di rumah  sakit.  Pengalaman  Korea  Selatan  dengan  MERS  dan  ingatan  institusionalnya merupakan fondasi penting bagi respons kebijakannya yang cepat dan efektif terhadap pandemi COVID-19 (Jae Moon & Wu, 2022)
Țiclău  ( 2020)  menjelaskan  kemampuan  pemerintah  untuk  mengaplikasikan tata kelola adaptif sebagai jawaban atas penanganan pandemi. Kemampuan tersebut bertitik pada  seni  keseimbangan.  Pemerintah  perlu  menawarkan  nilai  publik  di  semua  sektor pemerintahan  sambil  berjuang  melawan  tingkat  ketidakpastian  dan  perubahan  yang semakin meningkat.
Untuk  menambah  argumen  yang  sejalan  dengan  Ticlau,  Hizbaron  menulis pengurangan risiko bencana ke dalam perencanaan pembangunan yang menjadi agenda utama  di  seluruh  dunia  selain  mengamankan  tata  kelola  adaptif  di  setiap  negara  untuk memenuhi komitmen global terhadap pengurangan risiko bencana (Hizbaron et al., 2021).
Tata kelola adaptif adalah cerminan dari sistem pemerintahan yang lebih luas yang memungkinkannya beradaptasi dengan keinginan publik dan peristiwa lain – dalam kasus kami  pandemi  COVID-19  (Janssen  &  van  der  Voort,  2020).  Strategi  tata  kelola  adaptif memanfaatkan  kemampuan  internal  dan  eksternal,  mendesentralisasikan  kekuasaan pengambilan keputusan, dan berusaha menginformasikan keputusan tingkat yang lebih tinggi dari bawah ke atas (Janssen & van der Voort, 2016). Literatur tentang pemerintahan adaptif  menawarkan  banyak  diskusi  tentang  masalah  sentralisasi.  Desentralisasi memfasilitasi adaptasi dengan keadaan lokal. Namun, sentralisasi membantu koordinasi, yang dapat memfasilitasi adaptasi juga (Weng et al., 2020).
Istilah Robust  Governance dikembangkan  oleh  Ansel  et  al  (2020)  saat  memberikan potret governance yang berhadapan dengan COVID-19. Ansel (2020) menyamakan COVID- 19  dengan  istilah  turbulensi.  Sementara  penelitian  yang  membahas  masalah  yang berkaitan dengan tata kelola turbulensi yang kuat masih dalam tahap awal, dan strategi tata kelola untuk memastikan  ketangguhan membutuhkan eksplorasi lebih lanjut.
Kemampuan  pemerintah  daerah  untuk  menangani  bencana  tersebut  sebenarnya dapat dilihat melalui kebijakan apa saja yang diambil secara komprehensif oleh pemerintah dan itu terdapat pada perencanaan pembangunan. Studi kali ini bertujuan untuk melihat untuk  melihat  perencanaan  pembangunan  dalam  menghadapi  COVID-19.  Maka  perlu pengkhususan untuk menggaris bawahi perencanaan pembangunan tersebut.
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengeksplorasi  bagaimana  pemerintah  merespons pandemi COVID-19 untuk lebih memahami tata kelola pemerintahan di daerah. Penelitian ini diharapkan mampu menjelaskan bahwa ada berbagai macam cara yang digunakan oleh pemerintah  daerah  dalam  menangani  COVID-19  dan  faktor  apa  yang  menyebabkan pemerintah mengambil model tersebut. Penelitian ini akan memberikan kontribusi pada kajian pemerintahan daerah tentang model tata kelola dari daerah.
Baik  model Robust,  Agile ,  maupun Adaptive  governance sudah  diperkenalkan  dan direkomendasikan untuk menangani pandemi. Alih-alih merekomendasikan suatu model, penelitian  ini  mencari  model  apa  yang  sebenarnya  digunakan  oleh  pemerintah  daerah untuk menangani pandemi. Argumen ini yang menjadi menarik untuk diteliti.

## METODE
Penelitian ini menggunakan penelitian kearsipan politik sebagai metode.  Metode ini mengklaim  bahwa  penelitian  arsip  meningkatkan  kemampuan  seseorang  untuk menghasilkan data yang sesuai untuk kebijakan publik. Penelitian ini memilih koleksi arsip karena melihat dokumen milik pemerintah yang  sudah diterbitkan sebagai rencana dan laporan (Scott A. Frisch, 2012). Alasan berikutnya penelitian ini memilih arsip politik adalah untuk menggambarkan bagaimana penelitian ini berpikiran empiris dan berpikiran historis berisi teks (kata-kata) dan gambar yang telah direkam tanpa campur tangan peneliti.
Review dilakukan  secara  bertahap  dengan  membaca  pendahuluan  terlebih  dahulu dan  membuat  pilihan  dan  kemudian  membaca  artikel  teks  lengkap  kemudian,  sebelum melakukan  seleksi  akhir.  Setelah  ini  dilakukan  dan  artikel  awal  (atau  literatur  lain  yang relevan)  telah  dikumpulkan,  teks  disaring  secara  penuh  untuk  memastikan  mereka memenuhi kriteria inklusi. Sebagai strategi tambahan, referensi dalam artikel yang dipilih dapat dipindai untuk mengidentifikasi artikel lain yang mungkin relevan (namun, ini tidak sesuai jika menggunakan metode tinjauan sistematis karena memerlukan protokol yang
lebih ketat). Selama waktu ini, proses memasukkan dan mengecualikan artikel tertentu didokumentasikan dengan hati-hati.
Penelitian ini meneliti Dokumen RKPD lima daerah di Jawa Timur Tahun 2020-2022. Pemilihan lima daerah didasarkan pada lima BAKORWIL yang ada pada provinsi tersebut. Alasan pemilihan dokumen tersebut adalah bahwa dokumen tersebut memiliki rencana kerja  dan  program  yang  sebagai  landasan  pemerintah  bekerja  selama  satu  tahun  dan sebagai  salah  satu  dasar  dari  penyusunan  Anggaran  Belanja  pemerintahan.  Artinya  jika penelitian  ini  melihat  kepada  rencana  kerja  maka  sama  dengan  melihat  bagaimana pemerintah bekerja. Objek dari penelitian ini adalah informasi yang terdapat dalam RKPD perubahan  2020-  2022.  Dengan  melihat  rincian  informasi  kebijakan  dalam  dokumen perencanaan, peneliti dapat mengambil kesimpulan arah dari kebijakan yang diambil oleh pemerintah daerah terkait.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Perubahan rencana pembangunan yang terjadi selama pandemi COVID-19
Respons  pandemi  dalam  rencana  pembangunan  telah  terjadi  sejak  tengah  tahun 2020 saat pandemi mulai  masuk  ke Indonesia. Hasil temuan penelitian ini  menunjukkan daerah mulai memperhatikan COVID-19 sejak dokumen perubahan 2020. Respons tersebut ada  pada  setiap  bab  dalam  RKPD.  Perubahan  yang  terjadi  adalah  perubahan  kebijakan anggaran  untuk  fokus  pandemi.  Pemerintah  daerah  merespons  pandemi  mengatasi masalah yang mungkin akan muncul. Berikut adalah gambaran masalah yang terjadi dari dokumen 2020 perubahan sampai dengan 2022.

## Tabel 2 Permasalahan Dampak Pandemi
Permasalahan
La m o nga n P am e k as an P as u ru an Sit u b o ndo Tr e ngga le k
Pertumbuhan ekonomi v v V v v Kesehatan (kekurangan alat dan tenaga kesehatan) v V v v Pengangguran. v v V v Pertanian v v v Pariwisata v v Naiknya penduduk miskin v V Pendapatan daerah V v Kesadaran masyarakat v v
Penurunan dana perimbangan v Tenaga kerja v Pangan v v Koperasi dan usaha kecil menengah v Pariwisata, dan v Perdagangan v Infrastuktur v Ingkungan hidup v Tenaga kerja v Koperasi dan usaha kecil menengah v Perdagangan v Penurunan PDRB v Gangguan ketertiban umum v Menurunkan jumlah posynadu v Pengunjung perpustakaan. v Mengganggu potensi pengembangan wilayah V Perikanan v Transportasi v Pergudangan v Pemerintahan. v Tempat isolasi v Akses disablitas dalam pekerjaan dan pendidikan v Pelayanan daring v Koordinasi antar perangkat daerah v Gangguan produksi dan distribusi v Penurunan produksi dan pemasaran produk pelaku usaha perikanan (nelayan, poklahsar, pokdakan) v Transmigrasi v Sumber: RKPD Lima Daerah 2020-2022
Pemerintah  daerah  mengambil  langkah-langkah  strategis  guna  meminimalisir dampak  covid-19  dengan  cara  merealokasi  dan refocussing Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Daerah. Hal tersebut dilakukan sesuai Keputusan Bersama Menteri Dalam Negeri dan Menteri Keuangan Nomor: 119/2813/SJ, Nomor: 117/KMK.07/2020 tentang Percepatan Penyesuaian  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  Tahun  2020  dalam  Rangka penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  (COVID-19),  serta  pengamanan  daya  beli masyarakat dan perekonomian nasional.

## Gambar 1. Perubahan Kebijakan Anggaran Kota Pasuruan
Sumber: RKPD Kota Pasuruan 2020-2022
Kota  Pasuruan  memberi  anggaran  lebih  pada  perubahan  2020  dalam  urusan kesehatan  dan  secara  berangsur  menurun  pada  tahun  setelah  nya.  Penurunan  paling signifikan antara 2020 dan 2020 perubahan ada pada dinas pekerjaan umum namun setelah peruhaban 2020 berangsur naik. Tidak ada kenaikan yang berarti pada dinas sosial yang menyandang dana bantuan sosial untuk pengamanan sosial. Kenaikan sangat signifikan terjadi pada dinas pariwisata tahun 2022 dimana hampir mencapai titik yang sama dengan anggaran fisik dalam dinas pekerjaan umum.
Gambar 2. Perubahan Kebijakan Anggaran Kabupaten Pamekasan
Sumber: RKPD Kabupaten Pamekasan  2020-2022
Pamekasan memiliki pola yang unik diantara daerah lain. Anggran dinas kesehatan berkurang pada perubahan 2020 dan berkurang signifikan pada 2021 kemudian mengalami penambahan pada tahun 2021 perubahan dan turun kembali pada tahun 2022. Hal yang sama juga dialami oleh dinas Pekerjaan Umum Bina Marga dan Perumahan Rakyat, namun
pada  tahun  2022  penurunan  tampak  lebih  signifikan  dibanding  dinas  kesehatan.  Dinas Sosial tidak mengalami perubahan yang tidak signifikan dalam kurun waktu 2020 hingga 2022.

## Gambar 3. Perubahan Kebijakan Anggaran Kabupaten Trenggalek
Sumber: RKPD Kabupaten Trenggalek  2020-2022
Trenggalek  menaikkan  anggaran  pada  tahun  2020  dan  menurunkan  kembali  pada tahun 2021. Setelah tutun kembali naik dan turun namun tetap dalam level atas di banding dinas  lain.  Terlihat  anggaran  fisik  tidak  berubah  pada  tahun  2020  perubahan  kemudian turun signifikan pada 2021 kemudian berangsur turun pada tahun 2022. Kenaikan signifikan ada  pada  anggaran  Badan  Keuangan  Daerah  yang  naik  pada  tahun  2021  dan  bertahan hingga tahun 2022. Sementara tidak terlihat perubahan yang berarti dari dinas sosial pada tahun 2020 hingga 2022.
Gambar 4. Perubahan Kebijakan Anggaran Kabupaten Situbondo
Sumber: RKPD Kabupaten Trenggalek  2020-2021 perubahan
Situbondo  dan  Pamekasan  memiliki  pola  yang  agak  berbeda  karena  anggaran kesehatan  cenderung  turun  di  saat  daerah  lain  menaikkan  dinas  kesehatan.  Pola  yang sama  dengan  semua  daerah  adalah  pembangunan  fisik  turun  sangat  signifikan  namun kemudian naik kembali pada tahun 2021 perubahan. Situbondo menaikkan anggaran dinas Pendidikan  secara  signifikan  di  saat  daerah  lain  menaikkan  dinas  kesehatan.  Selain  itu terdapat pola yang sama dengan trenggalek, pamekasan, dan lamongan yang menaikkan anggaran badan keuangan daerah.
Gambar 5. Perubahan Kebijakan Anggaran Kabupaten Lamongan
Sumber: RKPD Kabupaten Lamongan  2020-2022
Lamongan  menaikkan  anggaran  kesehatan  pada  dan  menurunkan  kembali  pada dokumen periode berikutnya. Pada saat yang sama penurunan dilakukan pada dinas fisik namun terlihat kembali naik pada tahun 2022 sedangkan yang mengalami peningkatan di tengah adalah Badan keuangan seperti Situbondo, Trenggalek dan pamekasan.

## Mencari  Kapasitas  Adaptif,  Ketangkasan,  dan  Kekokohan  dari  Perencanaan Pembangunan
Keseluruhan  penelitian  tentang  perencanaan  pembangunan  di  Indonesia  berkutat pada  administrasi  seperti  konsitensi  dan  kesesuaian  (Kumalasari  &  Halim,  2016;  Putri Hanida  dkk.,  2015).  Penelitian  ini  mengambil  langkah  lain  dengan  mencoba  melihat kapasitas  adaptif  dari  perencanaan.  Sejauh  ini  belum  ada  penelitian  yang  setidaknya mengevaluasi dokumen perencanaan menggunakan kerangka tata kelola adaptif.
Pandemi memberikan evaluasi untuk sistem kesehatan daerah. Anggaran dipusatkan pada penanganan pandemi. Pembangunan infrastruktur dialihkan pada kesehatan. Sambil berjalan pemulihan ekonomi menjadi pekerjaan utama dari setiap daerah.
Peneliti  membaca  dokumen  perencanaan  sebagai  serangkaian  strategi  untuk mewujudkan  tujuan  dari  daerah  terkait  (termasuk  di  dalam  nya  penanganan  pandemi). Adaptif dan ketangkasan dilihat berdasarkan kerangka jannsen dan Vort (2020) sedangkan kekokohan dilihat menggunakan Ostrom (2005).
Tabel 3 Konsep Agile , Adaptive , dan Robust Governance
Agile Governance Adaptive governance Robust Governance Asal Reaksi terhadap aliran perencanaan dalam rekayasa perangkat lunak. Kemudian konsep kelincahan diperluas ke studi organisasi dan pemerintahan Didirikan dalam teori evolusi, tetapi gagasan terintegrasi dari domain lain, seperti ekologi organisasi, ilmu politik, ekologi, teori sistem, dan teori kompleksitas Berawal dari ilmu statistik yang sangat sensitif terhadap penyimpangan yang tampaknya kecil dari asumsi, dan sejumlah besar prosedur alternatif yaitu robust telah dikembangkan  dan gagasan terintegrasi dari domain lain, seperti perilaku dan sistem sosial (Ostrom 2005, dan Anderies dan Janssen 2013), sistem ekonomi (Leeson dan Robert Subrick 2006), pengelolaan air dan bencana yang tangguh (Simonovic dan Arunkumar 2016) dan desain kebijakan (Capano dan Woo 2017). Cakupan  Biasanya diterapkan dalam proyek pengembangan dan inovasi Biasanya diterapkan dalam kebijakan publik dan pemerintahan Biasanya diterapkan dalam kebijakan publik dan pemerintahan Motif utama Untuk memuaskan klien Untuk bertahan Untuk memperkuat sistem Objek Merasakan peristiwa dan merespons dengan cepat Belajar dan menjaga peforma Pemanfaatan sumber daya kelompok
Masalah yang dirinci Yang melibatkan perubahan teknologi, perkembangan pasar, dan kepuasan pelanggan Masalah sosial yang kompleks memiliki banyak pemangku kepentingan dengan kepentingan yang berbeda dan ketidakpastian tentang tindakan yang akan diambil Aturan kompleks dalam upaya untuk meningkatkan hasil dalam domain kebijakan melalui seperangkat aturan potensial yang terbatas dan dampaknya terhadap tindakan dan hasil di lingkungan tertentu. Proses kunci Langkah demi langkah, inovasi inkremental, mendapatkan umpan balik cepat dan menggunakannya untuk meningkatkan, bekerja dalam tim multidisiplin Mempertahankan kesesuaian diri dengan lingkungan, dengan keduanya dapat berubah. Karena tata kelola adaptif sebagian besar bersifat deskriptif, tidak ada proses kunci preskriptif yang ditentukan Aturan operasional telah dirancang dan dimodifikasi dari waktu ke waktu sesuai dengan seperangkat aturan pilihan kolektif. Asumsi- asumsi Fokus pada organisasi sendiri dan respons internal Perubahan pasar atau teknologi membutuhkan respon yang cepat
Pengambilan keputusan didorong ke tingkat yang
lebih rendah untuk memungkinkan tanggapan cepat
Struktur pemerintahan tetap (misalnya, dalam
regu, suku, bab atau serikat) memungkinkan
tanggapan cepat Banyak perbaikan kecil dan evaluasi
berkelanjutan Penekanan pada kecepatan perubahan dan upaya cepat menuju solusi (harusnya ada di adaptif) Mempertimbangkan sistem yang lebih besar, termasuk berbagai pemain Pengambilan keputusan dan tanggung jawab
tersebar di berbagai tingkatan dan organisasi Tidak ada kolaborasi tetap; alih-alih, organisasi berubah untuk memungkinkan kecocokan dengan lingkungan Tidak ada pendekatan
tetap untuk adaptasi
Tidak ada solusi yang jelas,
yang membuatnya sulit untuk bereksperimen Batas-batas sistem sumber daya individu atau rumah tangga dengan hak untuk memanen unit sumber daya didefinisikan dengan jelas. Aturan jumlah produk sumber daya yang dialokasikan pengguna terkait dengan kondisi lokal dan aturan yang membutuhkan tenaga kerja, bahan, dan/atau input uang. Banyak individu yang terpengaruh oleh aturan perlindungan termasuk dalam kelompok yang dapat mengubah aturan ini.
Sumber: Janssen & Voort (2020); Ostrom (2005)
Berdasarkan pengamatan kami pandemi tidak melahirkan inovasi baru namun lebih kepada  evaluasi  sistem  untuk  menangani  kekurangan  dari  kinerja  pemerintah.  Tidak mudah untuk membuat inovasi kebijakan di masa krisis. Pemerintah daerah perlu untuk melakukan penyesuaian yang keras akibat sumber daya yang terbatas dan kebutuhan yang meningkat. Ketika inovasi menjadi cakupan yang mendasari perubahan maka tentu akan
banyak  muncul  kebijakan-kebijakan  yang  merubah  orientasi  pemerintahan.  Dari  semua bukti yang muncul pada penelitian ini tidak ada inovasi yang cukup untuk menjadi bukti.
Perubahan  kebijakan  yang  ada  digunakan  untuk  menyesuaikan  kondisi  daerah. Perangkat  daerah  (dalam  perubahan  anggaran  perangkat  daerah)  mengatur  ulang anggaran untuk diberikan kepada tiga fokus COVID-19. Perubahan kebijakan anggaran ini merupakan bukti yang cukup kuat untuk memberi cakupan penanganan COVID-19 untuk bertahan dalam menghadapi krisis.
Cakupan tersebut sebenarnya didasari oleh motif utama. Pada tahun 2020 perubahan seluruh daerah sibuk membagi ulang anggaran agar cukup untuk penanganan pandemi. Di sisi lain para perencana harus menyusun rencana tahun 2021 dalam waktu  yang hampir bersamaan. Hal ini menjadi alasan ketika kita melihat dokumen tahun 2020 perubahan dan 2021  murni  memiliki  ciri  yang  agak  mirip.  Memang  rencana  penanganan  COVID-19  pada tahun  2020  perubahan  belum  sempurna,  hanya  Situbondo  dan  Trenggalek  yang  mulai merencanakan penanganan pandemi.
Relokasi  pendanaan  menjadi  hal  yang  paling  substantif  dalam  pendanaan  untuk pandemi. Memang hanya itu satu-satu nya arahan dari pemerintah pusat untuk mengatur kembali anggaran yang tersedia agar cukup untuk beradaptasi dengan COVID-19. Relokasi semacam  ini  memberi  afirmasi  pada  pendapat  Coghlan  (2020)  bahwa  tantangan  dari penanganan pandemi menimbulkan biaya ekonomi, sosial, dan kesehatan non-COVID-19 yang signifikan,  yang membuatnya sulit untuk  dipertahankan dalam jangka waktu yang lama.
Kemampuan  daerah  dalam  manajemen  krisis  bertujuan  untuk  bertahan  dalam kondisi  yang  tidak  menguntungkan.  Alasan  mengapa  pemerintah  pusat  mengeluarkan kebijakan pengaman sosial yang harus diikuti oleh daerah berupa bantuan adalah untuk menekan  krisis  yang  mungkin  saja  bisa  terjadi.  Fakta  ini  cukup  untuk  melihat  tujuan program ini yaitu bertahan meski tanpa penambahan pendapatan. Hasil akhir dari program ini memang belum bisa langsung dirasakan namun tercatat tidak ada konflik sosial yang terjadi pada kurun 2020 semester II hingga 2022.
Objek yang mengalami perdebatan dalam perencanaan adalah akan  kemana fokus dan  prioritas  diarahkan?  Siapa  saja  yang  harus  menjadi  prioritas?  Mengapa  perlu pengaturan ulang dalam setiap perubahan? Pertanyaan ini dapat dijawab dengan melihat perjalanan  perubahan  yang  sedikit  demi  sedikit  menyesuaikan  setelah  mengalami
perubahan besar pada tahun 2020 perubahan dan 2021. Berjalan merangkak pemerintah mengatur ulang rencana dan menyesuaikan dengan berbagai dinamika yang terjadi.
Telah  dijelaskan  sebelumnya  bahwa  pendapatan  yang  turun  dan  kebutuhan  naik memaksa pemerintah memotong anggaran yang tidak perlu seperti perjalanan dinas dan mengurangi makan dan minum. Hal ini ditengarai oleh pemerintah pusat untuk dilakukan seluruh  daerah.  Asumsi  yang  digunakan  adalah  yang  menjadi  priotas  saat  itu  adalah kesehatan dan ketahanan baik ekonomi maupun sosial. Jika kita melihat kepada konsep maka ketiga model memiliki peran pada waktu masing-masing.
Perubahan  secara  drastis  dan  tiba-tiba  terjadi  pada  awal  pandemi.  Respons  cepat diperlukan untuk menutupi kebutuhan. Ini adalah ciri-ciri dari pemerintah yang tangkas. Sementara perubahan pelan-pelan sambal melihat kondisi daerah adalah ciri pembelajaran yang  diunggulkan  oleh  adaptif.  Sementara  pemerintah  yang  kokoh  tercermin  dari pemanfaatan sumber daya yang ada. Tidak dapat dipilih mana yang paling dominan namun setiap model memiliki waktu sendiri yang memang dilakukan oleh pemerintah.
Rupanya proses kunci adalah aspek yang menentukan akan berada dimana model yang  digunakan  oleh  pemerintah  daerah.  Pemerintahan  yang  adaptif  akan mempertahankan kesesuaian diri dengan lingkungan, bersifat deskriptif tanpa ada proses kunci yang ditentukan sementara pemerintahan yang kokoh akan menggunakan aturan operasional  telah  dirancang  dan  dimodifikasi  dari  waktu  ke  waktu  sesuai  dengan seperangkat aturan pilihan kolektif.
Berdasarkan  temuan  kami  perubahan  dimaksudkan  untuk  menyesuaikan  kondisi sepertil Lamongan “Diperolehnya suatu perubahan rencana pembangunan tahunan yang sesuai  dengan  kebutuhan  daerah  dan  perkembangan  yang  terjadi  di  daerah  termasuk dalam  hal  penanganan  pandemi  covid-19  (RKPD  2020  perubahan).  Trenggalek  dan Situbondo berulang kali menhelaskan penyesuaian anggaran untuk meninglatkan sistem ketahananan kesehatan keuangan dan ekonomi masyarakat.
Lingkungan yang mempengaruhi perubahan adalah kondisi daerah. Ketika COVID-19 mulai  menjangkiti  daerah  tersebut  maka  penyesuaian  harus  dilakukan.  Setelah  daerah melakukan penyesuaian akan muncul kebiasaan penyesuaian. TIdak ada proses kunci yang ditentukan sebagai konsekuensi logis dari perubahan yang tidak menentu.
Namun  bukan  pemerintah  jika  tidak  berjalan  sesuai  dengan  aturan.  Aturan operasional  dircancang  oleh  pemerintah  dan  dimodifikasi  sesuai  dengan  kondisi.
Perubahan  prioritas  dilakukan  pada  2020  perubahan  dan  2021  perubahan.  Kedua perubahan tersebut merupakan modifikasi aturan yang digunakan oleh pemeritah sebagai dasar perubahan. Sementara dasar dari dasar perubahan adalah kondisi penyesuaian.
Tampaknya proses yang terjadi lebih condong kepada tata kelola adaptif meskipun tidak dipungkiri masih banyak yang harus disesuaikan dari model tersebut jika melihat ke dalam kajian ini. Model tata kelola adaptif kami pandang tidak bisa berdiri sendiri sebagai model yang stabil dan harus berkompromi dengan model lain.
Analisis Hubungan Pusat-Daerah: Adaptive governance yang didasarkan pada Penguatan Sentralisasi Kebijakan
Pertanyaan  utama  dari  sub  bab  ini  adalah  mengapa  pemerintah  daerah  lebih mengaplikasikan adaptive  governance dan  apakah  perubahan  kebijakan  tersebut  telah adaptif?  Untuk  menjawab  pertanyaan  ini  peneliti  telah  membuat  sebuah  perbandingan konsep  antara  adaptif,  agile  dan  Robust  Governance.  Selanjutnya  sub  bab  ini  akan memberi penekanan pada perbedaan tersebut.
Konteks perencanaan tidak sesuai  dengan prinsip agile karena pemerintah daerah tidak memiliki waktu yang cukup untuk menggunakan model tersebut dalam menjalankan proses  yang  diamanatkan  agile  seperti  umpan  balik.  Perencanaan  harus  berubah  dan menyesuaikan berbagai macam peraturan yang diamanatkan oleh pemerintah pusat.
Pemerintah daerah juga tidak memilih kekokohan karena aturan yang mengikat oleh pemerintah  pusat,  mungkin  dapat  dikatakan  bahwa  pemerintah  pusat  yang  kokoh  dan daerah yang menyesuaikan. Pemerintah pusat mengeluarkan aturan yang harus dipatuhi oleh pemerintah daerah. Dalam sebuah pertemuan, Setjen Kemdagri pemerintah daerah memang  harus  melaporkan  anggaran  penanganan  COVID-19  yang  diprioritaskan  untuk penguatan kesehatan, pengaman sosial, dan pemulihan ekonomi.
Fokus belanja dalam rangka penanganan COVID-19 diatur dalam keputusan Bersama Mendagri dan Menkeu nomor 119/2813/SJ dan Nomor 177/KMK/.07/2020 berisi poin sebagai berikut:
• Melakukan  penyesuaian  target  pendapatan  daerah  dalam  APBD  melalui penyesuaian pendapatan transfer ke daerah dan dana desa, dan penyesuaian pendapatan asli daerah
• Melakukan penyesuaian belanja daerah melalui: rasionalisasi belanja pegawai, barang/jasa. Dan belanja modal
• Penyesuaian  pendapatan  dan  belanja  digunakan  untuk  mendanai:  bidang kesehatan,  penyediaan  jaring  pengaman  sosial,  dan  pengamanan  dampak ekonomi.
• Melakukan  pengutamaan  penggunaan  anggaran  dan  metode  pelaksanaan kegiatan anggaran
• Batas  waktu  penyampaian  laporan  hasil  penyesuaian  APBD  paling  lama  2 minggu setelah ditetapkannya keputusan Bersama.
Respons tersebut menunjukkan fenomena perubahan tata kelola menerapkan model adaptive governance . Tidak ada pilihan bagi pemerintah daerah selain mengikuti aturan jika ingin pengesahan rencana kerja pemerintah daerah. Jika sebelumnya yang dikunci adalah prioritas  pembangunan  yang  mengikuti  aturan  pusat,  dengan  hadirnya  keputusan Bersama tidak hanya prioritas pembangunan namun aturan sampai kepada pengelolaan anggaran.
Namun ada jalan yang masih bisa dilalui oleh pemerintah daerah. Keputusan untuk memberi  prioritas  pada  urusan  setelah  ditentukan  oleh  pusat  adalah  adalah  bentuk alternatif yang muncul secara lokal.
Ada faktor di luar pemerintah daerah yang harus diikuti oleh daerah. Ini membuat respons  pemerintah  daerah  tidak  lincah  dan  tidak  kokoh  dan  hanya  sekedar  adaptif. Kapasitas daerah jelas menjadi terbatas karena adanya peraturan tersebut.
Faktor  pembangun  adaptif  dari  pemerintah  daerah  adalah  kondisi  pemerintah daerah. Praktik tata kelola perencanaan pembangunan di Indonesia sangatlah terpusat. Isu pemerintah daerah harus sesuai dengan isu daerah. Hubungan antara pusat dan daerah dapat  terlihat  dengan  jelas  dalam  hubungan  tema  pembangunan.  Daerah  serentak menyesuaikan. Anggaran diatur sedemikian rupa  hingga dapat mengikuti arahan pusat. Bentuk  penyesuaian  adaptif  seperti  ini  adalah  adaptif  yang  terpaksa  karena  perubahan ditentukan oleh pusat. Lantas apa yang menyebabkan adaptive bekerja?
Untuk menjawab pertanyaan tersebut peneliti mengajak diskusi antara menjalankan amanat  RPJMD  dan  penanganan  COVID-19;  bagaimana  proses  kedua  amanat  tersebut
menjadi prioritas daerah? Adaptive governance berjalan sebagai jalan tercepat yang diambil oleh pemerintah dalam keadaan yang mendesak. Hampir seluruh temuan dalam kajian ini berbicara mengenai operasionalisasi pemerintah daerah dalam menghadapi pandemi. Hal ini wajar jika dilihat dari konteks kelembagaan kelembagaan lebih mudah untuk melakukan manajemen  adaptif  di  tingkat  operasional  dan  lebih  sulit  untuk  membuat  struktur  tata kelola adaptif di tingkat kolektif dan konstitutif (Steelman,  2022)
Gambar 6. Konsep Adaptive governance
Sumber: Steelman, 2022
Pada  poin  tersebut  tampak  jelas  bagaimana adaptif  governance bekerja  dengan peraturan  yang  dipatuhi  ditambah  harus  memikirkan  ulang  bagaimana  operasionalisasi dengan  konsep  terbaru  yang  dibuat  oleh  pemerintah  daerah  dalam  menerjemahkan kebutuhan daerah.
Dalam konsep adaptive governance (Steelman,  2022) aturan operasional  berada di bawah aturan-aturan dan kolektifitas dari pembuat keputusan. Jika adaptive governance merupakan hasil dari aturan-aturan yang diambil secara kolektif, dalam hal ini pemerintah daerah berada pada sisi operasional yang diaplikasikan dalam manajemen adaptif.
Bahkan  tantangan  berkelanjutan  kepada  lembaga-lembaga  lokal  untuk  mengelola sumber  daya  lingkungan  dan  alam  secara  efektif  termasuk  harmonisasi  tren  privatisasi yang  terkait  dengan  akses  sumber  daya  kolam  bersama,  meningkatnya  pengaruh pemerintah terpusat di lembaga properti bersama yang dikelola secara lokal, dan kekuatan globalisasi  pada  lembaga-lembaga  lokal  (Steelman,    2022).  Sementara  penelitian  ini membuktikan bahwa sentralisasi memperkuat adaptive governance .
Operasional  dalam  penelitian  ini  tampaknya  tidak  selalu  berada  di  bawah  aturan konstitusional dan kolektif. Daerah masih bisa menerjemahkan keinginan mereka setelah
aturan  pusat  dipenuhi.  Aturan  tersebut  adalah  syarat  administrasi  agar  daerah  dapat bantuan dari pusat. Setelah itu daerah membuat sinkronisasi antara keinginan pusat dan daerah.
Tampak  ada  hubungan  antara  aturan  kolektif  dan  operasional.  Jika  dalam  konsep Steelman ( 2022) aturan operasional berada di bawah kedua nya maka aturan operasional dalam penelitian ini berada di bawah keduanya. Jika operasional berada benar-benar di bawah aturan dan kolektifitas maka krisis yang berasal COVID-19 mendorong pemerintah daerah  untuk  bekerja  secara  operasional  dan  di  sisi  lain  patuh  terhadap  aturan  dan kebutuhan kolektif dari pemerintah pusat.
Pemerintah daerah menjadi manajer bagi daerah masing-masing sekaligus pelaksana bagi pemerintah pusat. Peran ganda ini menjadi  diskusi menarik untuk lebih merincikan konsep adaptive  governance .  Pemerintah  daerah  sebagai  manajer  di  tingkat  lokal  ini menekankan berusaha menyeimbangkan atau mengintegrasikan kepentingan mereka ke dalam  kebijakan  yang  memajukan  kepentingan  bersama  mereka  Tingkat  lokal  ini menekankan  "membuka  peluang  baru  bagi  peserta  untuk  menyeimbangkan  atau mengintegrasikan kepentingan mereka ke dalam kebijakan yang memajukan kepentingan bersama mereka" (Brunner et al. 2002).
Apa yang kami temui di lapangan sebenarnya berbanding terbalik dengan argumen janssen dan voort (2016) bahwa strategi yang melibatkan tata kelola adaptif biasanya tidak sentralistik.  Justru  kami  menemukan  bahwa adaptive  governance dalam  penanganan pandemi hadir karena sentralisasi kebijakan dari pemerintah pusat.
Langkah  yang  diambil  oleh  pemerintah  pusat  mengeluarkan  berbagai  macam peraturan  (lihat  tabel  4.2)  untuk  mencegah  penyebaran  COVID-19  sangat  bernuansa sentralistik. Ini terjadi karena COVID-19 membuat suatu kedaruratan yang membutuhkan respons  tanggap  dari  pemerintah.  Bentuk adaptive  governance seperti  ini  sangat dipengaruhi oleh konteks kedaruratan.
Maka  yang  terjadi  adalah adaptive yang  mengalami  proses  percepatan  struktural sesuai dengan konteks kedaruratan. Hubungan pusat dan daerah dimana daerah memiliki ketergantungan  dengan  pusat  merupakan  faktor  pendukung  terjadi  nya adaptive governance. Kebijakan refocussing anggaran  oleh  pemerintah  daerah  untuk menganggarkan penanganan COVID-19 merupakan kebijakan yang telah adaptif sebagai respons pandemi.
Konsekuensi  teoretis  dari  fenomena  ini  adalah adaptive  governance bukan  seperti konsep ideal milik Steelman (2022) yang mengisyaratkan aturan kolektif dan konstitusional sebagai  bentuk  dari adaptive  governance .  Upaya  kesamaan  yang  disampaikan  dalam penelitian  ini  terletak  pada  bagaimana  pemeritnah  daerah  menjadi  manajer  bagi pemerintah pusat untuk melaksanakan aturan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat.
Konsekuensi  selanjutnya  adalah  adaptasi  menhadi  tidak  utuh  atau  parsial.  Peran pemerintah daerah melaksanakan aturan pusat dan pemerintah provinsi berada pada layer di  bawah  aturan  kolektif  dan  konstitusional  dalam adaptive  governance milik  Steelman (2022). Adaptasi dilakukan pada level tertentu dan namun secara simultan. Keseragaman pola  perubahan  kebijakan  yang  terjadi  merupakan  adaptasi  pemerintah  daerah  untuk merespons COVID-19 berdasarkan aturan pemerintah diatas nya.
Jika kita melihat kepada pola perubahan dan berusaha mencari kesamaan dengan konsep maka kompleksitas menjadi sebuah kendala apakah perubahan tersebut mengikuti mekanisme adaptasi secara utuh. Sentralisasi tidak terjadi begitu saja. Ketika sentralisasi semakin kuat maka garis komando akan lebih jelas dan kebijakan dan belum akan sejalan dengan pelaksanaan.
Penelitian  ini  memberi  Refleksi  adaptasi  dari  dalam  negeri.  Penelitian  tentang adaptive  governance di  dunia  barat  bisa  dengan  mudah  dilaksanakan  karena  mungkin sudah  berjalan  terlebih  dahulu,  sedangkan  di  Indonesia  ada  beberapa  masalah  seperti relasi  pusat  daerah  dan  administrasi  yang  mempunyai  masalah  di  tempat  yang  sama (Hanida, 2015). Adaptasi yang dimaksud dalam penelitian ini mirip seperti adaptasi yang dikatakan oleh Steelman (2022).
Secara  umum  ada  beberapa  perubahan  kebijakan  dalam  RKPD  berada  pada Penambahan  program  terkait  penanganan  COVID-19,  perubahan  kebijakan  fiskal,  dan perubahan  target  kinerja.  Pada  penelitian  ini  terlihat  anggaran  difokuskan  pada peningkatan  kapasitas  kesehatan,  ketahanan  ekonomi  dan  ketahanan  sosial.  Untuk membentuk  suatu  masyarakat  yang  tahan  terhadap  serangan  COVID-19  pemerintah melakukan  berbagai  stimulus.  Pada  awal  pandemi  hingga  2021  perubahan  pemerintah masih  terlihat  fokus  dalam  menangani  COVID-19  yang  dibuktikan  dengan  banyaknya penjelasan  pada  awal  hingga  menjelang  akhir  pandemi  (2020  perubahan  hingga  2021 perubahan).
Setelah pandemi dianggap sebagai penyakit yang berdampingan dengan kehiduapan daerah  mulai  menganggap  hal  tersebut  sebagai  keberhasilan  atas  pandemi.  Program pembangunan  mulai  kembali  dilaksanakan  setelah  mengalami  pendundaan  dibuktikan dengan kembali nya anggaran yang hampir mirip dengan sebelum pandemi.
Hal  ini  memberi  isyarat  bahwa  pemerintah  daera  perlu  fokus  dalam  satu  hal  yang dihadapi  bersama  dengan  peraturan  dari  pusat.  Penulisan  Keputusan  Bersama  Menteri Dalam  Negeri  dan  Menteri  Keuangan  Nomor:  119/2813/SJ,  Nomor:  117/KMK.07/2020 tentang Percepatan Penyesuaian Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2020 dalam Rangka penanganan Corona Virus Disease 2019 (COVID-19), serta pengamanan daya beli  masyarakat  dan  perekonomian  nasional  pada  setiap  dokumen  perencanaan merupakan  instruksi  dari  pusat  yang  difokuskan  untuk  menangani  COVID-19  hingga  ke tingkat daerah.
Jika  kita  melihat  kepada  perubahan  kebijakan  yang  dijalankan  oleh  pemerintah daerah maka kita akan melihat sebuah pola yang cukup teratur. Misalkan pada perubahan yang menyesuaikan dengan keadaan pada awal pandemi (2020p, 2021, 2021p), namun pada periode  berikutnya  (2022)  daerah  mulai  kembali  menyesuaikan  dengan  tujuan pembangunan  awal  karena  tidak  ada  arahan  dari  pemerintah  untuk  memfokuskan anggaran.  Disini  lah  titik  untuk  memahami  sebenarnya  perubahan  yang  terjadi  apakah murni karena COVID-19 atau didasari oleh arahan pemerintah pusat. Jika pandemi sudah berlalu maka aturan dikembalikan.
Daerah akan merepresentasikan apa yang menjadi potensi daerah tersebut, kondisi daerah yang memiliki potensi untuk digali akan terus dioptimalkan. Kondisi COVID-19 beda dengan  kondisi  biasa  di  mana  pembatasan  dilakukan  dan  mengakibatkan  penyesuaian- penyesuaian  yang  harus  dilakukan.  Kondisi  COVID-19  di  akhir  periode  RPJMD  membuat target  harus  kembali  diulang  dengan  melihat  kondisi.  Namun  setelah  berakhir  Periode RPJMD target dibuat dengan menyesuaikan kondisi titik awal pembuatan perencanaan.
Perhatian  diarahkan  pada  infrastruktur  kesehatan,  pemulihan  ekonomi  dan penguatan sosial sehingga urusan yang lain harus menyesuaikan; berjalan sesuai dengan kondisi mengakibatkan indeks  infrastruktur turun. Program dinas terkait diarahkan juga untuk  ketiga  hal  tersebut  maka  yang  terjadi  adalah  Terjadi  konfigurasi  ulang  yang mengakibatkan  daerah  menjadi  buyar  target,  karena  kelelahan  dengan  pengkondisian maka program dan target disesuaikan dan dibuat seadanya.
Daerah banyak menaruh fokus pada COVID-19 selama tahun 2020 perubahan hingga 2021.  Pertanyaan  nya  ketika  sudah  bisa  menghadapi  Pandemi  yang  tiba-tiba  seperti  ini apakah bisa juga tantangan untuk kondisi selanjutnya? Misalkan pemfokusan suatu daerah untuk tujuan tertentu, menganggap COVID-19 adalah tujuan yang memang mendesak dan harus segera dilakukan. Ketika sudah berhasil untuk terus beradaptasi maka bukan tidak mungkin daerah bisa terus memaksimalkan potensi yang ada untuk pembangunan daerah tersebut. Bagaimana jika pemerintah pusat tidak memberikan arahan yang jelas
Untuk menjawab pertanyaan ini diperlukan untuk melihat aturan yang diatur apakah mengatur uang daerah.  Berdasarkan permendagri 20/2020 langkah antisipasi penanganan COVID-19  pemda  dapat  mengeluarkan  anggaran  yang  belum  tersedia  anggaran  nya dibebankan  pada  Belanja  Tidak  Terduga  (BTT)  yang  selanjutnya  diusulkan  dalam rancangan perubahan APBD.
Apabila  BTT  tidak  mencukupi  maka  daerah  dapat  menggunakan  dana  hasil penjadwalan  ulang  capaian  program  dan  kegiatan  lain  serta  pengeluaran  pembiayaan dalam tahun anggaran berjalan dan memanfaatkan uang kas yang tersedia. Penjadwalan ulang capaian program dan kegiatan diformulasikan dahulu dalam dokumen pelaksanaan anggaran perangkat daerah. Mekanisme pergeseran/ perubahan DPA melalui perubahan penjabaran APBD yang ditetapkan dalam perkada dan selanjutnya dimasukkan kedalam Perda perubahan APBD.
Kenaikan ribuan persen dari belanja tidak terduga dapat ditemukan pada dokumen perencanaan. Tidak ada satu pun daerah yang memberi penjelasan secara sistematis pada dokumen perencanaan tahun tersebut. Jaring pengaman sosial yang menjadi amanat dari peraturan  pusat  dicantumkan  hanya  sebatas  dasar  hukum  penyusunan  dokumen perencanaan.
Yang membedakan antara satu daerah dengan daerah yang lain adalah serinci apa daerah  tersebut  menjelaskan  perubahan  kebijakan  dalam  penanganan  COVID-19.  Jika dokumen  sebelumnya  merincikan  dengan  jelas  rencana  pembangunan  maka  akan merincikan COVID-19 sesuai dengan arahan pemerintah pusat dan sebaliknya.
Untuk  mengakomidir  seluruh  arahan  dari  pusat  maka  daerah  perlu  menyesuaikan pembangunan  yang  ada  pada  daerah  masing-masing.  Terlihat  hampir  seluruh  daerah menurunkan  target  dan  mengulang  kembali  penargetan  pembangunan.  Alasan  dari
penyesuaian ini adalah refocusing atau realokasi anggaran yang mengambil sebagian dari anggaran pembangunan.
Penyesuaian target tersebut juga mempertimbangkan kondisi riil dari daerah masing- masing. Misalkan penetapan target IKU yang memperhatikan capaian tahun terkini atau sebelumnya. Penyesuaian ini merupakan langkah yang bisa dimaksimalkan oleh perencana dalam menyusun target. Terbilang wajar jika target pembangunan mengalami penurunan. Sejauh  mana  daerah  menyadari  penurunan  maka  mereka  akan  melakukan  konfigurasi ulang.
Tabel 4 IKU Daerah 2029-2022 Daerah Indicator 2019 2020 2021 2022 Lamongan Pertumbuhan Ekonomi 5,58 - 6,58 5.59% -6.59% 5,60 - 6,60 4,5 Persentase penduduk miskin 13,60-11,96 13,17-10,98 12,74- 10,00 13,6 Pamekasan Persentase Pertumbuhan Ekonomi 4,92** 5,22 5,45 to 3,02 5,85 Tingkat pengangguran terbuka (TPT) 2,32 2,65 2,5 to 2,65 2,25 Trenggalek Pertumbuhan Ekonomi 5,15-5,20 -2,17 5,20- 5,25 to 4,3 - 5,0 5,5-5,7 Indeks Ketimpangan Pendapatan (Rasio Gini). 0,326 (2018) 0,3 0.29 to 0,3 0,27 PDRB  Per Kapita (Juta Rp.) 27,51-29,11 26,23 29,11- 31,51 to 26,00 - 27,00 27,77 Situbondo Pertumbuhan Ekonomi 5,98 6,18 6,38 to 2,00 - 2,89 2,90- 3,78 Tingkat Pengangguran Terbuka  (TPT) 3,25-3,35 4,11 3,15- 3,25 to 4,00 3,8 Persentase Kemiskinan 9,81 9,16 8,5 to 11,95 - 11,66 11,65-11,53 Indeks Gini Ratio 0,27 0,266 0,262 to 0,304 - 0,300 0,300- 0,296
Sumber : RKPD 2020-2022
Kesimpulan  sementara  dari  penelitian  ini  adalah  bahwa  daerah  tidak  bisa  dengan mudah mengubah anggaran yang sudah ditetapkan karena sangat sentralistik atau patuh terhadap  aturan,  maka  diskusi  yang  akan  dilakukan  akan  menghasilkan  fakta  bahwa perbandingan  dokumen  perencanaan  ini  untuk  mengevaluasi  sejauh  mana  daerah menuruti aturan dari pusat.
Ini menjelaskan fenomena adaptive local governance yang mempertimbangkan peran pemerintah  pusat  dalam  penanganan  COVID-19.  Hubungan  pemerintah  pusat-daerah justru  lebih  mendorong  adaptasi  perencanaan.  Implikasi  penanganan  COVID-19 berdasarkan perubahan kebijakan menjadi legitimasi sentralisasi hubungan pemerintah.
Perencanaan  memang  harus  berubah  sesuai  dengan  kondisi.  Masalah  utama  yang dihadapi oleh pemerintah adalah pendapatan menurun sementara kebutuhan meningkat. Penurunan  pendapatan  terjadi  akibat  penurunan  produksi  berbagai  sektor  karena pembatasan.  Kebutuhan  meningkat  terjadi  akibat  pembatasan  yang  menurunkan pendapatan dan juga masalah kesehatan yang krusial. Pada akhirnya pemerintah daerah beradaptasi sesuai dengan kemampuan daerah.

## KESIMPULAN
Berbagai  temuan  mengindikasi  tata  kelola  adaptif  meskipun  tidak  berada  pada keseluruhan dokumen. Meskipun COVID-19 menjadi pusat perhatian pemerintah daerah dalam  perencanaan  pembangunan,  temuan  studi  ini  tidak  mendukung  argumen  Ansel (2021)  yang  menyebutkan  COVID-19  sebagai game-changer karena  COVID-19  hanya  ada sebagai  unsur  tambahan  pembangunan  dan  tidak  benar-benar  mengubah  alur perencanaan.  Ini  terjadi  karena  COVID-19  berdampak  paling  besar  hanya  kepada perubahan penyesuaian anggaran yang dilakukan oleh seluruh daerah. Terlepas dari itu perencanaan tetap berjalan sebagaimana mestinya sesuai dengan kondisi daerah masing- masing.
Kontribusi akademis dari penelitian ini ada bahwa penyesuaian yang dilakukan oleh pemerintah daerah berada dalam konsep tata kelola adaptif dalam penanganan bencana non-alam. Konsep tersebut dapat diaplikasikan pada penanganan pandemi. Penelitian ini juga  mendukung  transformasi government menuju governance namun  lebih menitikberatkan  pada  faktor  kedua  yaitu  kepemimpinan  politik.  Sejalan  dengan penanggulangan bencana, tata kelola adaptif juga dapat digunakan sebagai cerminan bagi
ketidakberesan  proses  partisipatif  dari  perencanaan  dalam  dokumen  perencanaan pembangunan  daerah.  Selain  itu  penelitian  ini  memberi  legitimasi  bagi  sentralisasi penanganan pandemi.

## REFERENSI
Boehm, B. (2002). Get Ready for Agile Methods, with Care. Computer, 35(1), 64 – 69.
Dzakwan,  M.  H.  A.  (2020).  Memetakan  Kesiapan  Pemerintah  Daerah  dalam  Menangani COVID-19. CSIS Commentaries, 27(April), 1 – 11.
Hizbaron,  D.  R.,  Ruslanjari,  D.,  &  Mardiatno,  D.  (2021).  Amidst  covid-19  pandemic:  An adaptive disaster  governance  in  Yogyakarta,  Indonesia.  Social  Sciences,  10(3). https://doi.org/10.3390/socsci10030092
Jae  Moon,  M.,  &  Wu,  X.  (2022).  Sustaining  Asia’s  development  amidst  the  COVID -19 pandemic: capacity development and governance innovation. Dalam Journal of Asian Public Policy (Vol. 15, Issue 2, hlm. 165 – 174). Routledge. https://doi.org/10.1080/17516234.2021.2015850
Janssen, M., & van der Voort, H. (2020). Agile and adaptive governance in crisis response:
Lessons  from  the  COVID-19  pandemic.  International  Journal  of  Information Management, 55. https://doi.org/10.1016/j.ijinfomgt.2020.102180
Kumalasari, M., & Halim, A. (2016). Consistency Analisis Between Regional Development Work Plan Document, The Provisional Budget Ceiling, and Priority, As Well As Budget Revwnue and Spending Areas in Magelang City Government. Dalam The Indonesian Journal of Accounting Research-May (Vol. 19, Issue 2).
Ostrom, E. (2005). Understanding institutional diversity Princeton University press. Dalam New Jersey.
Overby, E., Bharadwaj, A., & Sambamurthy, V. (2006). Enterprise agility and the enabling role of information technology. European Journal of Information Systems, 120 – 131.
Putri  Hanida,  R.,  Irawan,  B.,  Solok  Selatan  Regency,  B.,  Aro,  P.,  srizaldi,  I.,  &  Author,  C.
(2015). THE ANALYSIS OF PLANNING AND BUDGETING POLICY FOR MAKING MORE SIGNIFICANT LOCAL GOVERNMENT PLANNING POLICY IN INDONESIA. Dalam IJASOS- International  E-Journal  of  Advances  in  Social  Sciences:  Vol.  I  (Issue  2). http://ijasos.ocerintjournals.org
Scott  A.  Frisch,  D.  B.  H.  S.  Q.  K.  D.  C.  W.  P.  (2012).  Doing  Archival  Research  in  Political Science. Cambria Press.
Seputra,  I.  I.  (2020).  Pengaruh  Implementasi  Kebijakan  Terhadap  Efektivitas Penanggulangan  Covid-19  Oleh  Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Kerinci.  Nusantara:
Jurnal Ilmu
Pengetahuan Sosial,
7(2), 408 – 420. http://jurnal.um- tapsel.ac.id/index.php/nusantara/index
Steelman, T. (2022). Adaptive governance . Dalam C. Ansell & J. Torfing (Ed.), Handbook on Theories of Governance (hlm. 580 – 591). Edward Elgar Publishing Limited.
Țiclău, T., Hințea, C., & Andrianu, B. (2020). Adaptive and turbulent governance. Ways of governing  that  foster  resilience.  the  case  of  the  covid-19  pandemic.  Transylvanian Review of Administrative Sciences, 2020(special issue), 167 – 182.

## https://doi.org/10.24193/tras.SI2020.10
Weng, S. H., Ni, A. Y., Ho, A. T. K., & Zhong, R. X. (2020). Responding to the Coronavirus Pandemic: A Tale of Two Cities. American Review of Public Administration, 50(6 – 7), 497 – 504. https://doi.org/10.1177/0275074020941687
Zahrotunnimah,  Z.  (2020).  Langkah  Taktis  Pemerintah  Daerah  Dalam  Pencegahan Penyebaran Virus Corona Covid-19 di Indonesia. SALAM: Jurnal Sosial Dan Budaya Syar- i, 7(3), 247 – 260. https://doi.org/10.15408/sjsbs.v7i3.15103