## HIPOKRISI PARLEMEN DALAM FORMULASI TINDAK PIDANA POLITIK UANG PADA PEMILIHAN KEPALA
DAERAH *
Ferry Fathurokhman Fakultas Hukum Universitas Sultan Ageng Tirtayasa email: feryfaturohman@untirta.ac.id disampaikan 6/12/2020 – di -review 18/7/2021 – diterima 21/5/2022 DOI: 10.25123/vej.v8i1.4408

## Abstract
This  research  reveals  a  hypothesis  that  there  is  vested  interest  on  regulating  law  in  the  house  of representative regarding Law No. 1/2015 article 73 in term of money politics which is conducted by regional head candidate and analyze legal efforts that can be done to cope such issue. Although the law has  been  revised  for  three  times,  lastly  by  Law  No.6/2020,  yet  regulation  record  that  the  house  of represe ntative persists ‘to protect’ its interest on regional head election  is traceable.  This research shows an understanding to society and stakeholders especially in the field of general election regarding lawmaking which deviates from penal policy theory. This research focuses on how legislation design on formulating Article 73 of Law No.1/2015 so it becomes non-exectubale norm? Theory of Postmodern Criminology is utilized to divulge political agenda of Article 73 of Law No.1/2015. This research is a research regarding a norm which relies heavily on secondary data. The result of the research proves that there is a consistent effort from the parliament  ‘to secure’ legisl ation process so article 73 cannot be implemented. Parliament intentionally and systematically has made article 73, particularly that related to money politic which may lead to disqualification, hard to be enforced.
Keywords:
money politic; Regional Head Election Law; parliament hypocrisy.

## Abstrak
Penelitian  ini  membuktikan  hipotesis  bahwa  terdapat  kepentingan  terselubung  ( vested  interest ) dalam perumusan undang-undang di parlemen (DPR) terkait pengaturan Pasal 73 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang dalam hal tindak pidana politik uang yang dilakukan calon kepala daerah dan menganalisa upaya hukum yang dapat dilakukan untuk menyelesaikan persoalan tersebut. Walaupun undang-undang tersebut telah mengalami tiga kali perubahan, terakhir melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020, namun jejak  regulasi  bahwa  lembaga  legislatif  bersikukuh  ‘mengamankan’  kepentingan  pada  kontestasi pemilihan  kepala  daerah  tetap  dapat  dilacak.  Penelitian  ini  memberikan  pemahaman  pada masyarakat dan pemangku kepentingan khususnya di bidang pemilihan umum tentang formulasi peraturan  perundang-undangan  yang  menyimpang  dari  teori  kebijakan  hukum  pidana  ( penal policy ).  Penelitian  ini  berfokus  pada  permasalahan  utama  yakni  bagaimana  desain  legislatif perumusan  Pasal  73  Undang-Undang  2015  sehingga  tidak  dapat  dioperasionalisasikan  ( non- executable norm )? Teori kriminologi posmodern dipakai  untuk dapat menyibak agenda politik di balik  perumusan  Pasal  73  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015.  Penelitian  ini  merupakan penelitian normatif dengan pendekatan analisa kualitatif yang mengkaji cermat dan komprehensif data  sekunder.  Hasil  penelitian  ini  mengungkapkan  ada  upaya  konsisten  dari  parlemen ‘mengamankan’  tidak  dapat  diterapkannya  Pa sal  73  secara  berlapis  dalam  setiap  perubahan undang-undang  terkait.  Parlemen  telah  sengaja  secara  sistematis  membuat  Pasal  73  khususnya berkaitan dengan politik uang yang berakibat pada pembatalan pasangan calon sulit untuk dapat ditegakkan.
Kata Kunci:
politik uang; Undang-Undang Pilkada, hipokrisi parlemen.

## Pendahuluan
Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  sebagai  lembaga  tinggi  negara  memiliki tiga fungsi yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. 1 Dalam fungsinya  terkait  legislasi,  DPR  diberikan  kekuasaan  untuk  membentuk  undang- undang. 2 Salah  satu  undang-undang  yang  dibentuk  DPR  adalah  Undang-Undang Nomor  1  Tahun  2015  Tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota  Menjadi  Undang-Undang  sebagaimana  telah  diubah  beberapa  kali terakhir melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 tentang Penetapan Perppu Nomor 2 Tahun 2020 Tentang Perubahan Ketiga Undang-Undang Nomor 1 tahun 2015  Tentang  Penetapan  Perppu  1  Tahun  2014  tentang  Pemilihan  Gubernur, Bupati  dan  Walikota  menjadi  Undang-Undang.  Berdasarkan  undang-undang tersebut  Pemilihan  Umum  Kepada  Daerah  (Pemilukada)  serentak  di  Indonesia diselenggarakan.  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  pada  dasarnya  telah mengalami tiga kali perubahan, pertama melalui Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015,  kedua  melalui  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016  dan  ketiga  melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020.
Dalam  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  ini  diatur  banyak  hal  yang tentang  perbuatan  yang  dilarang  dan  dikategorikan  sebagai  perbuatan pidana/tindak pidana, salah satunya berkaitan dengan politik uang ( money politic ). Ketentuan  politik  uang  diatur  dalam  Pasal  73  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun 2015 yang berbunyi sebagai berikut:
1) Calon  dan/atau  tim  Kampanye  dilarang  menjanjikan  dan/atau memberikan uang atau materi lainnya untuk mempengaruhi Pemilih.
2) Calon  yang  terbukti  melakukan  pelanggaran  sebagaimana  dimaksud pada ayat (1) berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan  hukum  tetap  dikenai  sanksi  pembatalan  sebagai  calon  oleh KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota dan dikenai sanksi pidana sesuai
*      Artikel ini terselenggara melalui support pendanaan penelitian LPPM Universitas Sultan Ageng Tirtayasa  tahun  2020,  peneliti  juga  menghaturkan  terima  kasih  atas  bantuan  banyak  pihak khususnya  Hizkia  Raymond  Sinaga,  Mahasiswa  semester  V  FH  Untirta  yang  telah ‘menyisir’ ulang  membaca  700  halaman  lebih  risalah  rapat/notulensi  pembahasan  DPR  terkait  rapat perubahan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015.
1 Undang-Undang Dasar R.I., Tahun 1945, Pasal 20A ayat (1)
2 Undang-Undang Dasar R.I., Tahun 1945, Pasal 20 ayat (1)
dengan peraturan perundang-undangan.
3) Tim  Kampanye  yang  terbukti  melakukan  pelanggaran  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah mempunyai kekuatan hukum tetap dikenai sanksi pidana sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan
Menariknya, dalam pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan pidana dalam Bab XXIV (Pasal 177-198), tidak ditemukan satu pun ketentuan mengenai sanksi pidana yang  berkaitan  dengan  Pasal  73  (politik  uang). 3 Dalam  konteks  hukum  pidana, pengaturan sebuah tindak pidana semacam ini sangatlah janggal dan tidak dapat dikategorikan  tindak  pidana  dalam  pengertian  luas.  Sebuah  pengaturan  tindak pidana haruslah memuat tiga hal: subjek hukum (adrressat); perbuatan pidana; dan sanksi pidana. Ketiganya adalah paket mutlak yang tidak dapat dipisahlepaskan, tidak ada salah satunya akan berakibat pada tidak dapatnya dilakukan penegakan hukum atas norma tersebut ( non-executable norm ) dan tidak berarti sama sekali. Sulit  membayangkan  bahwa  legislator  di  parlemen  (DPR)  tidak  memahami persoalan ini.
Ketentuan  Pasal  73  ayat  (1)  jelas  merupakan  formulasi  tindak  pidana terutama kalau dilihat dari Pasal 73 ayat (2) yang memerlukan putusan pengadilan yang  berkekuatan  hukum  tetap  untuk  dapat  dijatuhkan  sanksi  administratif pembatalan  sebagai  calon.  Persoalan  ini  tidak  akan  mudah  diungkap  jika  tidak dilakukan  penelitian  secara  cermat.  Dalam  perkembangan  ilmu  kriminologi , postmodern  criminology melihat  kemungkinan  tersebut,  mengungkap  kejahatan yang  sudah  didesain  berkaitan  dengan  agenda  politik . Postmodern kriminologi tidak  menerima  kebenaran  ( truth )  begitu  saja  apa  adanya,  termasuk  undang- undang. Posmodern kriminologi  memandang  kebenaran  (termasuk  undang- undang)  sebagai  dominasi  pihak  yang  sedang  berkuasa  sehingga  dapat mengkontruksi  kebenaran  secara  sepihak. 4 Penelitian  Hipokrisi  Parlemen  dalam Formulasi Tindak Pidana Politik Uang Pada Pemilihan Kepala Daerah ini penting
3 Sekalipun UU Nomor 1 Tahun 2015 telah diubah tiga kali, terakhir dengan UU Nomor 6 Tahun 2020, namun perubahan yang dilakukan tidak sesuai dengan tujuan perumusan  Pasal 73 UU Nomor 1 Tahun 2015.
4 Walter S. Dekkeserdy, Contemporary Critical Criminology, Routledge, New York, 2011 , hlm., 48
untuk  dilakukan  agar  dapat  mengungkap  juga  membuktikan  bahwa  konsep legislasi di lembaga legislatif memiliki kelemahan, terlebih penelitian ini juga akan mengkaji  modus  dan  motif  lembaga  legi slatif  ‘menyembunyikan’  hukum  dalam formulasi  peraturan  perundang-undangan  dalam  hal  ini  Pasal  73  UU  Nomor  1 Tahun 2015. Hal ini dikarenakan sangat mungkin undang-undang memiliki faktor kriminogen yang secara sengaja dirancang untuk memberi kesempatan melakukan kejahatan tanpa konsekwensi hukum sebagaimana pernah ditulis Russell Morgan dan Ronald V. Clarke “i t has long been understood that some laws can be criminogenic, that is  to  say they can have the unintended consequence of  creating opportunities for crime .” 5 Berdasarkan uraian tersebut, permasalahan utama yang harus diungkap dalam tulisan ini adalah bagaimana desain legislatif perumusan Pasal 73 Undang- Undang  Nomor  1  Tahun  2015  sehingga  tidak  dapat  dioperasionalisasikan  ( non- executable norm )?
Penelitian  ini  merupakan  penelitian normwissenschaf ,  penelitian  tentang kaidah  hukum,  khususnya  berkaitan  dengan  pembentukan  hukum ( rechtsvorming ). 6 Pembentukan  hukum  pidana  pada  intinya  dilakukan  untuk menciptakan ketertiban masyarakat ( social order ). Oleh karenanya pembentukan hukum yang menggunakan sarana pidana merupakan bagian dari kebijakan hukum pidana  ( penal  policy ).  Marc  Ancel  mengartikan penal  policy sebagai  suatu  ilmu sekaligus  seni  yang  pada  akhirnya  mempunyai  tujuan  praktis  untuk memungkinkan peraturan hukum positif dirumuskan secara lebih baik dan untuk memberikan  pedoman  tidak  hanya  kepada  pembuat  undang-undang  dan  juga kepada  para  penyelenggara  atau  pelaksana  putusan  pengadilan. 7 Tujuan  praktis dari penal  policy adalah  untuk  memungkinkan  peraturan  hukum  positif dirumuskan  secara  lebih  baik.  Peraturan  hukum  positif  ( the  positive  rules )  yang
5 Russell Morgan & Ronald V. Clarke, Legislation and Unintended Consequences for Crime, 12 Eur J Crim Policy Res , 189, 189, 2006.
6 Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, Rajawali Press, Jakarta, 2014, hlm., 3
7 Barda  Nawawi  Arief,  Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum  Pidana,  Perkembangan  Penyusunan Konsep KUHP Baru, Kencana Prenada Media, Jakarta, 2008, hlm.,19
dimaksud  tersebut  tak  lain  merupakan  peraturan  perundang-undangan  hukum pidana. 8
Bertolak  dari  pandangan  tersebut,  seharusnya  perumusan  tindak  pidana dalam undang-undang disusun dalam rangka menghasilkan hukum yang lebih baik. Dalam  merumuskan  tindak  pidana  dalam  perundangan-undangan  perlu diperhatikan tiga masalah pokok hukum pidana yakni: kepada siapa aturan hukum pidana tersebut akan diberlakukan (subjek hukum/adressat);  perbuatan apa yang akan dirumuskan sebagai perbuatan yang dikategorikan perbuatan pidana/tindak pidana (lukisan perbuatan); serta apa dan berapa ancaman sanksi pidananya.
Permasalahan  pokok  yang  akan  diungkap  dalam  penelitian  ini  adalah ketentuan  Pasal  73  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  yang  memiliki kejanggalan dimana pasal a quo menyalahi ketentuan perumusan hukum pidana. Pasal  tersebut  memuat  adressat  dan  lukisan  perbuatan  pidana,  tetapi  tidak merumuskan  ancaman  sanksi  pidananya.  Memang  dalam  perumusan  norma hukum  pidana,  penempatan  norma  dan  sanksi  bisa  dilakukan  dengan  tiga  cara, salah  satunya  dirumuskan  secara  terpisah  antara  norma  dan  sanksi  pidanannya atau  dalam  bahasa  Soedarto  disebut  sebagai  penempatan  terpisah. 9 Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2015 menganut penempatan terpisah antara norma dan sanksi  pidananya.  Namun  demikian,  dalam  Bab  XXIV  (Pasal  177-198)  yang mengatur  ketentuan  pidana,  tidak  dijumpai  ketentuan  pidana  yang  berkaitan dengan  norma  Pasal  73.  Hipotesis  peneliti,  ketiadaan  sanksi  pidana  pada  pasal tersebut  dilakukan  oleh  parlemen  dengan  sengaja  untuk  kepentingan  pemilihan kepala daerah terutama yang diajukan oleh partai politik. 10
Untuk  mengungkap  niat  legislator  dalam  mengaburkan  Pasal  73  tersebut maka dibutuhkan referensi dan teori yang mumpuni sebagai pisau analisis dalam menyibak legislative crime 11 tersebut. Teori kriminologi postmodern dipilih karena
8 Id., hlm. 23.
9 Sudarto, Hukum Pidana I, Yayasan Sudarto, Semarang, 1990, hlm., 54
10 Sistem Pencalonan Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia diajukan melalui dua jalur: diajukan parpol atau calon perseorangan/independen (non-parpol)
11 Crime disini  harus  dimaknai  sebagai  kejahatan  dalam  perspektif  kriminologi  yang  memiliki makna kejahatan yang lebih luas dari perspektif hukum pidana.
dianggap  mampu  menganalisa  secara  kritis  dan  menginvestigasi  kejahatan  yang berkelindan  dalam  norma  hukum.  Kriminologi postmodern mampu  menganalisa kejahatan yang didesain bahkan oleh negara dengan melihat fenomena hukum yang dirumuskan dengan melihat pola ketidakteraturan/ketidaktertiban ( disorder ) yang terjadi. 12
Menurut  kriminologi postmodern, kejahatan  adalah  kontruksi  linguistik yang  dibuat  oleh  institusi  resmi. 13 Postmodern  Criminology merupakan pengembangan  dari  kriminologi  kritis  yang  melihat  kejahatan  diantaranya didasarkan  dari  perbedaan  kelas  sosial. 14 Menurut  Bruce  A.  Arrigo,  kriminologi postmodern dapat  menjadi  alternatif  metode  pendekatan  yang  menjelaskan  dan memetakan  permasalahan  undang-undang,  kriminologi  dan  keadilan  sosial. 15 Dengan  menggunakan  teori  kriminologi postmodern, penulis  akan  membuktikan terdapat  kepentingan  politik  yang  diperjuangkan  legislator  yang  dikemas  dalam produk  hukum  dalam  perumusan  tindak  pidana  politik  uang  kandidat  kepala daerah.  Chusnul  Qotimah  Nita  Permata  dan  Nur  Barokah  Uswatun  Khasanah sebelumnya  telah  meneliti  bahwa  politik  uang  telah  menjadi  budaya  di  setiap perhelatan  pemilu. 16 Namun  belum  ada  yang  meneliti  bahwa  nampaknya  ada kesengajaan dari parlemen agar praktik politik uang tersebut langgeng sehingga penegakan hukumnya tidak dapat diterapkan, untuk itulah tulisan ini dibuat.
Para  kriminolog  sepakat  salah  satu  objek  penelitian  kriminologi  adalah perilaku menyimpang. 17 Berdasarkan uraian sebelumnya, nampak terlihat adanya upaya  sengaja  legislator  untuk  membuat  sebuah  norma  yang  tidak  dapat diberlakukan.  Oleh  karenanya  meski  pun  tulisan  ini  pada  dasarnya  adalah penelitian  normatif,  namun  untuk  dapat  menguak  motif  dan  latar  belakangnya diperlukan  ilmu  lain  dalam hal  ini  kriminologi postmodern .  Tulisan  ini  berupaya
12 Dragan Milovanovic, Postmodern Criminlogy, Garland Publishing, New York, 1997 , hlm., 8
13 J. Robert Lilly, Francis T Cullen dan Richard A Ball, Teori Kriminologi, Konteks dan Konsekuensi, (Terj. Tri Wibowo BS), Prenada Media Grup, Jakarta, 2015, hlm., 238
14 Walter S. Dekkeserdy, Supra No. 4, hlm., 7
15 Bruce A. Arrigo, Critical Criminology at the Edge: Postmodern Perspectives, Integration, and Applicationsby Dragan Milovanovic, 11 Critical Criminology , 261,262, 2003.
16 Chusnul Qotimah Nita Permata dan Nur Barokah Uswatun Khasanah, Budaya Money Politics
Dan Identity Politics Dalam Pemilihan Umum Di Indonesia, 4 Legislatif, 93, 100, 2020.
17 Muhammad Mustofa, Metode Penelitian Kriminologi, Prenada Media, Jakarta, 2015, hlm., 8
membuktikan  bahwa  ketidaksempurnaan  perumusan  undang-undang  terkait Pemilukada  khususnya  politik  uang  dilakukan  dengan  sengaja  sebagaimana hipotesis penulis. Tulisan ini mendasarkan kuat pada data sekunder sebagai bahan utama penelitian dan data primer sebagai data penunjang yang bersifat konfirmatif. Analisis  data  dalam  penelitian  ini  dilakukan  dengan  pendekatan  kualitatif  yang ditujukan  untuk  menganalisis  fenomena  kejanggalan  produk  hukum  yang dilakukan kelompok dalam hal ini lembaga legislatif. 18

## Pembahasan
Desain  Perumusan  Pasal  73  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015 sebagai non-executable norm
Undang-undang  Nomor  1  Tahun  2015  berawal  dari  sebuah  Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1 Tahun 2014. Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  adalah  Peraturan  Perundang-undangan yang  ditetapkan  oleh  Presiden  dalam  hal  ihwal  kegentingan  yang  memaksa. 19
Perppu  tersebut  menggantikan  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  2014  Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota yang pada dasarnya mengatur bahwa kepala  daerah  dipilih  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD).  Saat  itu terdapat  penolakan  yang  massif  dari  masyarakat  di  daerah  mengenai  pemilihan kepala daerah yang dilakukan oleh DPRD. Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono pada  saat  itu  akhirnya    mengeluarkan  Perppu  Nomor  1  Tahun  2014  yang  pada hakikatnya  mengembalikan  pemilihan  kepala  daerah  kepada  rakyat  secara langsung  tidak  lagi  kepada  DPRD  sesuai  dengan  tuntutan  reformasi  dan  hakikat demokrasi. 20
Berdasarkan Pasal 22 ayat (2) dan (3) UUD 1945, Perppu tersebut kemudian mendapatkan  persetujuan  dari  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  pada  masa persidangan  berikutnya,  sebab  jika  tidak  mendapat  persetujuan,  maka  Perppu
18 Lihat Suteki dan Galang Taufani, Metode Penelitian Hukum (Filsafat, Teori dan Praktik), Rajawali Pres, Jakarta, 2017, hlm., 132
19 Undang-Undang R.I., No. 12 Tahun 2011, Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, L.N.R.I. Tahun 2011 Nomor 82, Pasal 1 angka (4).
20 Lihat  https://nasional.kompas.com/read/2014/10/02/21435921/Batalkan.Pilkada.Tak. Langsung.Presiden.SBY.Terbitkan.2.Perppu, diakses 5 Juli 2021
harus dicabut. Hal ini juga harmonis dan sinkron dengan Pasal 52 ayat (3) Undang- Undang No 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang  menyatakan “DPR  hanya  memberikan  persetujuan  atau  tidak  memberikan persetujuan terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang.” Pada titik ini DPR hanya menyetujui atau menolak untuk seluruh substansi Perppu.
DPR  kemudian  menyetujui  Perppu  1  Tahun  2014  ditetapkan  menjadi Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015.  Pada  tahap  ini,  DPR  sebenarnya  tidak memiliki kesalahan atas ketidaksempurnaan norma, khususnya, Pasal 73 undang- undang a  quo mengingat  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  berawal  dari Perppu  yang  merupakan  produk  pemerintah  (presiden).  Biasanya  jika  ada  yang janggal  dalam  sebuah  undang-undang  kita  dapat  menelusuri  pada  naskah akademik  sehingga  dapat  diketahui  filosofi  penyusunan  undang-undang.  Namun mengingat ini berawal dari Perppu maka sesuai Pasal 1 angka 11 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tidak ada kewajiban perumusan naskah akademik dalam merancang  sebuah  Perppu.  Dengan  demikian  tidak  ada  dokumen  yang  dapat dilacak  mengenai  latar  belakang  kejanggalan  pada  Pasal  73  tersebut.  Setelah Perppu  tersebut  ditetapkan  menjadi  undang-undang,  permasalahan  di  lapangan dalam  tataran  praktik  mulai  terasa  dan  dikeluhkan  banyak  pihak,  karena  tidak dapat diterapkan ( non-executable norm ).
Untuk  mengkaji  Pasal  73  tersebut  maka  kita  akan  gunakan  kaidah  ilmu hukum tentang norma hukum ( normwissenschaf ). Karena Pasal 73 menggunakan sarana  hukum  pidana  maka  haruslah  dipandang  sebagai  bagian  dari  kebijakan hukum  pidana  ( penal  policy )  yang  oleh  Marc  Ancel  diartikan  sebagai  suatu  ilmu sekaligus  seni  yang  pada  akhirnya  mempunyai  tujuan  praktis  untuk memungkinkan peraturan hukum positif dirumuskan secara lebih baik dan untuk memberikan  pedoman  tidak  hanya  kepada  pembuat  undang-undang  dan  juga kepada para penyelenggara atau pelaksana putusan pengadilan. 21
21 Ferry  Fathurokhman,  Hukum  Pidana  Adat  Baduy  dan  Pembaharuan  Hukum  Pidana,  Inca Publishing, Depok, 2016, hlm.,73
Dalam  hukum  pidana,  untuk  dapat  ditegakkannya  suatu  norma  hukum pidana  perlu  adanya  tiga  elemen  dasar.  Pertama  subjek  hukum  yang  akan dikenakan  ketentuan  pidana,  kedua  perbuatan  yang  dilarang  atau  dalam bahasa Sudarto disebut sebagai lukisan perbuatan, dan ketiga sanksi pidananya. Ketiganya merupakan paket lengkap dalam hukum pidana yang tidak mungkin dipisahkan. Salah  satunya  tidak  ada  akan  berakibat  pada  tidak  dapat  ditegakkannya  hukum pidana.  Mari  kita  urai  Pasal  73  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015.  Pertama subjek hukum, Pasal 73 menargetkan addresatnya kepada dua pihak sebagai subjek hukumnya:  calon  dan/atau  tim  kampanye,  perumusannya  dilakukan  gabungan antara  kumulatif dan  alternatif,  artinya  dapat dilakukan  masing-masing ataupun bersama-sama. Kedua perbuatan yang dilarang, Pasal 73 telah merumuskan bahwa perbuatan  yang  dilarang  adalah  “ menjanjikan  dan/atau  memberikan  uang  atau materi  lainnya  untuk  mempengaruhi  Pemilih .”  Ketiga  kon sekwensi  pidananya, diatur terpisah antara calon dan tim kampanye. Untuk calon diatur dalam Pasal 73 ayat  (2),  sementara  untuk  tim  kampanye  diatur  dalam  Pasal  73  ayat  (3).  Untuk calon  terdapat  dua  sanksi,  yakni  sanksi  administratif  kepemiluan  berupa pembatalan (diskualifikasi)  dan sanksi pidana. Sebagai catatan sanksi pembatalan harus didasarkan pada putusan pengadilan. Itu artinya pembatalan sebagai calon dapat  dilakukan  setelah  adanya  putusan  pengadilan.  Untuk  tim  kampanye dikenakan  sanksi  pidana.  Bagi  calon  kepala  daerah  sanksi  pembatalan  adalah sanksi yang secara psikologis lebih berat dibanding sanksi pidana, karena untuk kekuasaanlah  para  calon  mengikuti  kontestasi  pilkada,  sanksi  pembatalan  calon akan menghentikan dan memorakporandakan cita-cita untuk meraih kekuasaan.
Sampai pada kajian di atas nampak norma tersebut ideal, namun kemudian kejanggalan  terasa  karena  dalam  pasal  tersebut  tidak  disebut  ancaman  sanksi pidananya.  Jelas  norma  di  atas  adalah  norma  hukum  pidana  yang  sebagiannya ‘dikawinkan’  dengan  norma  administrasi  pemilukada,  sebuah  terobosan  dalam norma, ‘sekali dayung dua pulau terlewati.’
Dalam  banyak  undang-undang    kontemporer  kekinian,  sanksi  pidana sebuah norma kerap dipisahkan dalam bab tersendiri khusus mengatur ketentuan pidana, ini berbeda dengan pola penormaan dalam KUHP yang biasa dalam satu
pasal mengatur tiga ketentuan sekaligus: subjek hukum, perbuatan yang dilarang, dan sanksi pidana. Maka pembahasan kita perlu beralih pada BAB XXIV Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2015  mengenai ketentuan pidana. BAB XXIV mengatur ketentuan pidana mulai dari Pasal 177 sampai dengan Pasal 198 (21 Pasal).  Namun uniknya  tidak  ada  satu  pasal  pun  dalan  BAB  XXIV  yang  merujuk  pada  Pasal  73, sementara  untuk  Pasal  lain  ada  ancaman  pidananya  (misal  Pasal  69  larangan kampanye,  Pasal  71  larangan  bagi  aparatur  sipil  negara,  Pasal  74  terkait  dana kampanye). Tidak ada satu pun ketentuan pidana yang mengatur ancaman sanksi pidana bagi calon atau tim kampanye yang menjanjikan dan atau memberikan uang atau  materi  lainnya  untuk  mempengaruhi  pemilih  (politik  uang).  Maka  dengan demikian Pasal 73 tidak akan dapat ditegakkan, calon tidak akan dapat dibatalkan karena tidak dapat dipidana. Melalui pola perumusan Pasal 73, DPR ‘melegalkan’ politik uang dengan merumuskan norma yang tidak dapat ditegakkan.
Persoalan  ini  tentu  menimbulkan  kegaduhan  tersendiri,  apa  boleh  buat, sebagai pelaksana undang-undang, KPU dan Bawaslu tidak dapat menindak politik uang yang dilakukan calon atau pun tim kampanye, diskualifikasi calon tidak akan pernah  terjadi.  Maka  harapannya  ada  pada  perubahan  undang-undang. Ketidaklengkapan  norma  Pasal  73  sebenarnya  tidak  dapat  disalahkan  pada  DPR dalam konteks Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 karena berawal dari Perppu, tetapi dalam perubahan Undang-undang tersebut peran DPR sangat besar untuk ‘menambal’ dan melengkapi celah hukum yang ada.
Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  akhirnya  mengalami  perubahan untuk  pertama  kalinya  melalui  Undang-Undang  Nomor  8  tahun  2015  Tentang Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  Tentang  Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  Dan  Walikota  Menjadi  Undang-Undang.  Dalam undang-undang Nomor 8 Tahun 2015 ini Pasal 73 tidak berubah, tidak ada sanksi pidana yang dapat menjerat perilaku politik uang yang dilakukan calon atau pun tim  kampanye.  Proses  perubahan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  ke Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015  inilah  yang  harus  dikaji  berkaitan  sikap parlemen dalam mengkritisi patologi norma Pasal 73.
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 diundangkan pada tanggal 18 Maret 2015 (Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 diundangkan pada 2 Februari 2015). Mengingat  penelitian  ini  menggunakan  teori  kriminologi postmodern, maka paradigma  yang  dibangun  adalah  bukan  menerima  norma  dalam  sebuah  pasal begitu  saja  apa  adanya.  Kriminologi Postmodern melihat  kebenaran  sebagai konstruksi sosial yang didesain dan merepresentasi pandangan mereka yang lebih berkuasa, “truth”  is  a  social  construction  and  a  form  of  domination  because  it represents a way of looking at things that is imposed by those with more power . 22 Maka benar tidaknya, berlaku tidaknya suatu peraturan bergantung pada kehendak yang  sedang  berkuasa.  Oleh  karenanya,  dengan  pemahaman  kriminologi postmodern kejanggalan  norma  Pasal  73  tidak  dapat  diterima  begitu  saja,  maka penulis  perlu  menelusuri  dan  mengkaji  risalah-risalah  rapat  sebelum diundangkannya Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015.
Sekitar  pertengahan  Juni  2020,  penulis  mendapatkan  informasi  dari  Rian Adhivira Prabowo, Tenaga Ahli Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) dan memberikan data risalah notulensi DPR terkait dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015. Setelah dokumen risalah rapat didapat maka perlu kiranya beberapa catatan  rapat  disampaikan  dalam  tulisan  ini  untuk  memahami  kenapa  Pasal  73 tetap tidak dilakukan perubahan pada perubahan pertama.
Dalam Rapat Paripurna DPR RI Senin, 9/2/2015 mengenai revisi UU No 1 Tahun  2015,  pandangan  Fraksi  Demokrat  yang  disampaikan  oleh  Fandi  Utomo tercatat sebagai berikut:
“Undang -undang  tidak  hanya  ditujukan  untuk  mengembalikan  Pilkada menjadi  langsung  dan  dipilih  oleh  rakyat,  namun  juga  sekaligus memperbaiki  dan  menyempurnakan  atas  seluruh  kekurangan  praktek Pilkada secara langsung selama ini. 10 perbaikan yang dimaksud meliputi: 23 1. Pentingnya pelaksanaan uji publik calon Kepala Daerah;
2. Pemotongan dan penghematan anggaran Pilkada secara signifikan;
3. Pegaturan kampanye dan pembatasan kampanye terbuka;
4. Akuntabilitas penggunaan dana kampanye;
5. Pelarangan politik uang;
6. Pelarangan fitnah dan kampanye hitam;
22 Walter S DeKeseredy, Supra No. 4, hlm., 48
23 http://www.dpr.go.id/arsip/indexlg/id/400 r diakses 23 September 2020
7. Pelarangan pelibatan aparat birokasi;
8. Pelarangan pencopotan aparat birokrasi sebelum dan sesudah Pilkada;
9. Penyelesaian sengketa Pilkada secara akuntabel;
10. Pencegahan  kekerasan  dan  menuntut  tanggung  jawab  calon  atas kep atuhan hukum pendukungnya.”
Perlu  digarisbawahi  bahwa  partai  Demokrat  yang  diwakili  Fandi  Utomo menyadari  bahwa  di  dalam  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  tersebut mengatur  pelarangan  politik  uang,  tetapi ada  kelemahan  dalam praktiknya  yang juga  diketahui  banyak  orang  bahwa  tidak  ada  sanksi  pidana  di  dalam  Pasal  73 berkaitan dengan point 5 yang disampaikan Fraksi Demokrat tersebut. Pada Kamis 12  Februari  2015  saat  rapat  panitia  kerja  komisi  II  dengan  Pemerintah, 24 Muhammad  selaku  Ketua  Bawaslu  Periode  2012-2017  menyampaikan  beberapa Daftar  Inventarisasi  Masalah  (DIM)  yang  ditemukan  Bawaslu  di  antara  lain mengenai sanksi pidana politik uang yang tidak terdapat dalam  undang-undang. Penulis mengutipkan notulensi rapat tersebut agar nuansa kebatinan dalam rapat tersebut  juga  dapat  dirasakan.  Dalam  rapat  terkait  rencana  perubahan  Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2015, Ketua Bawaslu Muhammad menyampaikan sebagai berikut: 25
“ di dalam undang-undang Nomor 1 tahun 2015 tidak disertai dengan sanksi pidana, rekomendasi Bawaslu perlu diatur mengenai ketentuan pidana jual beli  dukungan.  Kemudian  yang  kesebelas money  politic atau  politik  uang permasalahannya  tidak  ada  ketentuan  pasal  yang  mengatur  mengenai larangan dan sanksi terhadap politik uang, rekomendasi Bawaslu pertama perlu  diatur  mengenai  sanksi  pidana  politik  uang,  dalam  hal  ini  dapat mengadopsi  ketentuan  sanksi  pidana  dalam  pemilu  legislatif,  saya  kira sudah  ada  tinggal  diadopsi  saja.  Yang  kedua  perlu  diatur  mengenai penjatuhan sanksi administrasi tanpa harus menunggu proses hukum diluar proses  sanksi  administrasi.  Ini  Bawaslu  mendorong  supaya  penegakan sanksi administrasi lebih efektif supaya partai-partai politik atau pasangan calon  yang  melanggar  itu  memberikan  perhatian  yang  serius  terhadap penegakan hukum, kalau menunggu proses pidana ini apalagi kalau polisi dan  jaksa  tidak menyatu dalam Sentra  Gakumdu,  dan  bertanggung  jawab
24 Tepatnya dalam halaman 498 dalam materi pdf risalah yang dapat diunduh dari http://www.dpr.go.id/arsip/indexlg/id/400
25 Id.
kepada komisioner Bawaslu atau Panwaslu, maka penegakan hukum pidana ini,  akan  bernasib  sama  dengan  Pileg  Pilpres  pak.  Jadi  kami  mendorong supaya law  enforcement penegakan  sanksi  pemilu  lebih  ditegaskan  lagi. Kalau  dia  terbukti  secara  administrasi  melanggar,  Bawaslu  bisa merekomendasikan untuk diskualifikasi, ini kalau bapak-bapak setuju, kami siap  juga  dengan  amunisinya  pak,  jadi  tidak  harus  menunggu  pidana  Pak Menteri  yang  terhormat,  ini  kalau  pidana  yang  bisa  membatalkan  calon, administrasi tidak bisa membatalkan calon pak. Padahal kewenangan yang lebih besar itu ada di Bawaslu terkat administrasi, nah kalau tidak secara administrasi  terbukti  melanggar,  bisa  memberikan  efek  jera  kita  bisa mendiskualifikasi kalau bapak setuju. Sekali lagi kami menyerahkan kepada bapak ibu yang terhormat.”
Jelas dalam rapat tersebut Ketua Bawaslu menggarisbawahi dua hal dan membahas panjang terkait politik uang dalam hal calon mempengaruhi pemilih. Hal pertama adalah penekanan tidak adanya sanksi pidana sehingga tidak dapat dijalankan yang langsung  diberikan  solusi  agar  mengadopsi  ketentuan  pada  Pemilu  Legislatif. Kedua menyarankan agar sanksi administratif tidak perlu bergantung pada proses peradilan pidana yang prosesnya memakan waktu yang lama.
Pada Selasa 17 Februari 2015, Ketua Komisi II Rambe Kamarul Zaman dan Mendagri  menyampaikan  laporan  pengesahan  Rancangan  Undang-Undang Perubahan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015, namun menariknya kelemahan- kelemahan  pengaturan  politik  uang  yang  telah  disampaikan  Ketua  Bawaslu  dan disambut  positif  fraksi-fraksi  tidak  masuk  dalam  substansi  perubahan sebagaimana terlampir dalam notulensi rapat  di bawah ini:
“ (H.  Rambe  Kamarul  Zaman,  M.Sc.  M.M):  Terhadap  Rancangan  Undang- Undang  tentang  Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang, terdapat  beberapa  materi  menjadi  fokus  pembahasan  dalam  Rancangan UndangUndang ini yang dilakukan dalam bentuk pengelompokan substansi sebagai  bentuk  penyederhanaan  model  pembahasan.  Ada  pun  kelompok substansi tersebut adalah sebagai berikut :
1. Pemilihan secara pasangan atau tidak.
2. Uji Publik atau sosialisasi.
3. Penguatan  pendelegasian  tugas  KPU  dan  Bawaslu  sebagai penyelenggara pemilihan kepala daerah.
4. Persyaratan calon terkait dengan sarat pendidikan.
5. Persyaratan calon terkait dengan usia.
6. Syarat dukungan penduduk untuk calon perseorangan.
7. Penentuan pemenang dalam pemilihan Kepala Daerah.
8. Penentuan jumlah wakil Kepala Daerah.
9. Time Frame pelaksanaan Pilkada serentak.
10. Pejabat Kepala Daerah.
11. Tambahan syarat calon Kepala Daerah.
12. Penyelesaian perselisihan hasil pemilihan.
13. Pembiayaan Penyelenggaraan Pilkada itu sendiri. ”
Sementara Menteri Dalam Negeri dalam notulensi tercatat menyampaikan sebagai berikut    “kami  sampaikan  terimakasih  kepada  seluruh  para  pengamat  KPU, Bawaslu yang juga menyumbangkan pemikiran- pemikirannya.” 26
Sumbangan  pemikiran  Bawaslu  sebagaimana  disampaikan  di  atas  yang tercatat dalam rapat notulensi rencana perubahan undang-undang jelas membahas kendala penegakan hukum terkait politik uang. Namun dalam simpulan akhir ketua Komisi II DPR dan penyampaian menteri dalam negeri tidak muncul poin politik uang yang sebelumnya telah dibahas. Pada akhirnya tetap Pasal 73 tidak berubah dalam  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015.    Sanksi  pidana  sebagai  instrumen mutlak operasionalisasi Pasal 73 luput dari perubahan Undang-Undang Nomor 1 Tahun  2015.  Padahal  sebelumnya  saat  rapat  dengar  pendapat  dengan  Komisi  II DPR,  pendapat  dari  Ketua  Bawaslu  Periode  2012-2017  jelas  mengatakan  untuk meminta  sanksi  terhadap  kegiatan money  politics .  Secara  eksplisit  pendapat Muhammad selaku Ketua Bawaslu periode 2012-2017 jelas mengatakan ketentuan Pasal 73 dalam UU No 1 Tahun 2015 yang tidak ada sanksi pidananya. Namun pada akhirnya pada sidang paripurna penetapan revisi UU No 1 tahun 2015 Ketua Komisi II  pada  saat  menyampaikan  dihadapan  sidang  paripurna  DPR,  tidak  ada  dalam kalimatnya yang mengatakan pemberian sanksi terhadap money politics . Uniknya pemerintah dalam pendapat akhir di sidang paripurna mengucapkan terimakasih terhadap Bawaslu karena menyumbangkan pemikiran-pemikirannya yang sudah jelas-jelas sumbangan dari pemikiran Bawaslu mengenai sanksi tidak diakomodir oleh pemerintah dan DPR.
Anggota  DPR  dan  Pemerintah  seperti  menutup  mata  dengan  fenomena politik uang. Semangat pembahasan politik uang terkait Pasal 73 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tidak dibarengi dan dibuktikan dengan peraturan yang tegas terhadap sanksi pidana politik uang dalam Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 yang  merupakan  perubahan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015.  Sehingga dengan demikian Pasal 73 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 memang didesain sebagai non-executable norm . Sangat mungkin ini terjadi karena anggota parlemen di  Indonesia  telah  memiliki  pengalaman  ( experience-based )  dan  menyimpulkan pola  umum  kemenangan  dalam  setiap  pemilihan  adalah  dengan  politik  uang sebagaimana  berlaku  di  banyak  negara  dan  pernah  dikutip  Steven  Hill, “ money largely  determines  election  outcomes. 27 ” Pertanyaannya  apakah  terjadi  karena kesengajaan  ( intentionally )  ataukah  karena  kecerobohan  ( recklessness ).  Sampai pada titik ini, penelitian yang dilakukan telah dapat membuktikan yang terakhir.
Untuk  dapat  menjawab  pertanyaan  apakah  terjadi  kesengajaan ( intentional ),  pembahasan  penelitian  ini  tidak  dapat  menghindari  kelanjutan pembahasan  perubahan  undang-undang a  quo dalam  perjalanannya  menuju Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016  sebagai  bentuk  perubahan  kedua  dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 yang akan dipaparkan di bawah ini.

## Kejanggalan dalam Formulasi Pasal 73 Undang-Undang 10 Tahun 2016
Sebagaimana diuraikan sebelumnya, parlemen di Senayan nampak enggan mengubah materi muatan Pasal 73 yang sebenarnya sederhana tinggal dilengkapi dengan instrumen sanksi pidana agar Pasal 73 dapat ditegakkan, namun parlemen di Senayan lebih memilih Pasal 73 tidak diubah dan dibiarkan apa adanya padahal Muhammad  selaku  Ketua  Bawaslu  Periode  2012-2017  telah  mengingatkan permasalahan Pasal 73. Keluhan dan tawaran solusi Ketua Bawaslu tersebut  baru diakomodir  kemudian  dalam  Undang-Undang  10  Tahun  2016  sebagai  bentuk perubahan  kedua  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015.  Usulan  Ketua  Bawaslu saat  membahas  rencana  perubahan  pertama  terkait  tidak  adanya  sanksi  pidana
27 Steven Hill, How to Minimize Money’s Role in Politics, 95 National Civic Review, 17, 18, 2006 .
agar dilengkapi dan jika disetujui tidak perlu melibatkan sistem peradilan pidana dalam  sanksi  pembatalan  diskualifikasi  calon,  tetapi  diserahkan  pada  Bawaslu akhirnya  diakomodir  dalam  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016.  Perubahan ketentuan Pasal 73 dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tersebut menjadi sebagai berikut:
(1) Calon  dan/atau  tim  Kampanye  dilarang  menjanjikan  dan/atau memberikan  uang  atau  materi  lainnya  untuk  mempengaruhi penyelenggara Pemilihan dan/atau Pemilih.
(2) Calon  yang  terbukti  melakukan  pelanggaran  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  berdasarkan  putusan  Bawaslu  Provinsi  dapat  dikenai sanksi  administrasi  pembatalan  sebagai  pasangan  calon  oleh  KPU Provinsi atau KPU Kabupaten/Kota.
(3) Tim  Kampanye  yang  terbukti  melakukan  pelanggaran  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1) berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah mempunyai  kekuatan  hukum  tetap  dikenai  sanksi  pidana  sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(4) Selain  Calon  atau  Pasangan  Calon,  anggota  Partai  Politik,  tim kampanye, dan relawan, atau pihak lain juga dilarang dengan sengaja melakukan perbuatan melawan hukum menjanjikan atau memberikan uang  atau  materi  lainnya  sebagai  imbalan  kepada  warga  negara Indonesia  baik  secara  langsung  ataupun  tidak  langsung  untuk:  a. mempengaruhi  Pemilih  untuk  tidak  menggunakan  hak  pilih;  b. menggunakan . menggunakan hak pilih dengan cara tertentu sehingga mengakibatkan suara tidak sah; dan c. mempengaruhi untuk memilih calon tertentu atau tidak memilih calon tertentu.
(5) Pemberian  sanksi  administrasi  terhadap  pelanggaran  sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tidak menggugurkan sanksi pidana.
Pasal  73  pada  akhirnya  tidak  hanya  dilengkapi  dengan  instrumen  sanksi pidana, tetapi juga usulan agar sanksi administrasi pembatalan calon diakomodir diserahkan  ke  Bawaslu  tanpa  harus  menunggu  putusan  pengadilan  yang berkekuatan hukum tetap (diatur dalam Pasal 73 Ayat (2)). Struktur anatomi Pasal 73 dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 adalah sebagai berikut: Pasal 73 ayat  (1)  mengatur  subjek  hukum  calon  dan  tim  kampanye,  dan  perbuatan  yang dilarang; Pasal 73 ayat (2) mengatur sanksi administratif berupa pembatalan calon yang didasarkan pada putusan Bawaslu (pengaturan sebelumnya didasarkan pada putusan  pengadilan);  Pasal  73  ayat  (3)  mengatur  ketentuan  sanksi  pidana  bagi
subjek hukum tim kampanye; Pasal 73 ayat (4) perluasan subjek hukum dan objek hukum;  Pasal  73  ayat  (5)  penegasan  sanksi  administrasi  tidak  menggugurkan sanksi pidana.
Sanksi pidana untuk Pasal 73 ayat (4) kemudian diatur dalam Pasal 187A (1) sebagai berikut:
“ Setiap orang yang dengan sengaja melakukan perbuatan melawan hukum menjanjikan  atau  memberikan  uang  atau  materi  lainnya  sebagai  imbalan kepada  warga  negara  Indonesia  baik  secara  langsung  ataupun  tidak langsung untuk mempengaruhi Pemilih agar tidak menggunakan hak pilih, menggunakan hak pilih dengan cara tertentu sehingga suara menjadi tidak sah, memilih calon tertentu, atau tidak memilih calon tertentu sebagaimana dimaksud  pada  Pasal  73  ayat  (4)  dipidana  dengan  pidana  penjara  paling singkat 36 (tiga puluh enam) bulan dan paling lama 72 (tujuh puluh dua) bulan dan denda paling sedikit  Rp200.000.000,00 (dua  ratus juta rupiah) dan  paling  banyak  Rp1.000.000.000,00  (satu  milyar  rupiah).  (2)  Pidana yang  sama  diterapkan  kepada  pemilih  yang  dengan  sengaja  melakukan perbuatan  melawan  hukum  menerima  pemberian  atau  janji  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ”
Namun  jika  ditelisik  lebih  dalam,  parlemen  jelas  telah  mengantisipasi perubahan dalam Undang-Undang 10 Tahun  2016  dengan ‘memagari’ ketentuan politik uang sehingga dikategorikan sebagai pelanggaran yang bersifat terstruktur sistematis dan masif dan dituangkan dalam Pasal 135A sebagai berikut:
(1) Pelanggaran administrasi Pemilihan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 73
(2) merupakan pelanggaran yang terjadi secara terstruktur, sistematis, dan masif (TSM).
Penambahan pasal di atas sangat menarik untuk dikaji karena desain awal Pasal 73 sebelumnya bukanlah pelanggaran yang bersifat TSM. Dengan demikian, syarat  pembatalan  calon  yang  melakukan  politik  uang  memerlukan  persyaratan khusus  yang  tidak  mudah  untuk  diterapkan  sebagaimana  tertuang  dalam penjelasan Pasal 135A ayat  (1) sebagai berikut:
“Yang  dimaksud  dengan  “terstruktur”  adalah  kecurangan  yang  dilakukan oleh  aparat  struktural,  baik  aparat  pemerintah  maupun  penyelenggara Pemilihan  secara  kolektif  atau  secara  bersama-sama.  Yang  dimaksud dengan “sistematis” adalah pelanggaran yang direncanakan secara matang, tersusun,  bahkan  sangat  rapi.  Yang  dimaksud  dengan  “masif”  adalah
dampak  pelanggaran  yang  sangat  luas  pengaruhnya  terhadap  hasil Pemilihan bukan hanya sebagian-sebagian. ”
Penegakan hukum Pasal 73 ayat (2) terkait pembatalan calon semakin sulit jika  kita  lihat  pengaturan  teknisnya  dalam  Peraturan  Bawaslu  Nomor  13  Tahun 2016 Tentang Tata Cara Penanganan Pelanggaran Administrasi Terkait Larangan Memberikan  Dan/Atau  Menjanjikan  Uang  Atau  Materi  Lainnya  Yang  Dilakukan Secara Terstruktur, Sistematis, Dan Masif Dalam Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota. Dalam Pasal 27 Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2016 akan dapat dilihat betapa sulitnya menegakkan Pasal 73  ayat (2) untuk dapat  membatalkan calon sebagaimana dapat tergambar dalam pengaturan Pasal 27 sebagai berikut:
(2) Dalam  mencari  kebenaran  substantif  atas  Pelanggaran  TSM  yang dilaporkan,  Laporan  Dugaan  Pelanggaran  TSM  disampaikan  kepada Bawaslu  Provinsi  terhitung  sejak  ditetapkannya  pasangan  calon sampai  dengan  paling  lambat  60  (enam  puluh)  hari  sebelum  hari pemungutan suara.
(3) Dalam hal terdapat laporan Pelanggaran TSM setelah 60 (enam puluh) hari  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2),  Pengawas  Pemilu menindaklanjuti  dengan  mekanisme  penanganan  pelanggaran Pemilihan  sebagaimana  diatur  dalam  Peraturan  Bawaslu  tentang Pengawasan Pemilu.
Jika  dicermati  ketentuan  Pasal  27  Ayat  (3)  Peraturan  Bawaslu  di  atas, pelanggaran  TSM  yang  terjadi  60  hari  sebelum  pemungutan  suara  tidak  dapat ditangani  dengan  mekanisme  pelanggaran  TSM  dengan  demikian  sanksi pembatalan  tidak  dapat  dilakukan,  padahal  lazim  diketahui  politik  uang  umum dilakukan dan semakin gencar terjadi hingga menjelang pemungutan suara. Maka jika  terjadi  pelanggaran  TSM  yang  terjadi  selama  dalam  rentang  waktu  60  hari jelang pemungutan suara, jelas tidak dapat dikategorikan sebagai pelanggaran TSM dan  oleh  karenanya  tidak  dapat  dilakukan  pembatalan  calon  sebagai  sanksinya sekalipun  sebenarnya  pelanggaran  TSM  terjadi. 28 Sekalipun  Peraturan  Bawaslu
28 Peraturan  Bawaslu  Nomor  13  Tahun  2016  merupakan  bentuk  kompromi  atas  resistensi parlemen terkait sanksi administrasi pembatalan calon. Sementara di lain pihak Bawaslu terikat dengan  Pasal  120  ayat  (4)  Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2011  Tentang  Penyelenggara Pemilu yang menentukan Peraturan Bawaslu ditetapkan setelah berkonsultasi dengan DPR dan
adalah  peraturan  pelaksana  yang  dibentuk  Bawaslu,  namun  dalam  menetapkan Peraturan  Bawaslu,  berdasarkan  Pasal  120  Ayat  (4)  Undang-Undang  Nomor  15 Tahun  2011  Tentang  Penyelenggara  Pemilu,  dikonsultasikan  terlebih  dahulu kepada  DPR  dan  Pemerintah.  Hal  inilah  yang  kemudian  membuat  DPR  tetap memegang kendali dalam regulasi sekali pun di tingkat Peraturan Bawaslu.
Kesulitan  penerapan  sanksi  administrasi  pembatalan  calon  tidak  hanya terjadi  dalam  perumusan  definisi  TSM  yang  dibatasi  hingga  60  hari  sebelum pemungutan suara, tapi juga ‘dipagari’ lagi dalam syarat laporan pe langgaran TSM yang  dirumuskan  sebagai  berikut  dalam  Pasal  29  ayat  (2)  Peraturan  Bawaslu Nomor 13 Tahun 2016:
(1) “ .........................
(2) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan paling sedikit 2 (dua) alat bukti atas terjadinya Pelanggaran TSM:
a. untuk Pemilihan Gubernur: pelanggaran terjadi sedikitnya pada 50% (lima puluh persen) kabupaten/kota dalam 1 (satu) Provinsi atau sedikitnya pada 50% (lima puluh persen) kecamatan dalam 1 (satu) kabupaten/kota di Provinsi yang bersangkutan; b. untuk  Pemilihan  Bupati/Walikota:  pelanggaran  terjadi sedikitnya  pada  50%  (lima  puluh  persen)  kecamatan  dalam  1 (satu)  kabupaten/kota  atau  sedikitnya  pada  50%  (lima  puluh persen)  Desa/Kelurahan  dalam  1  (satu)  kecamatan  di kabupaten/kota yang bersangkutan; atau
c. .............................. ”
Ketentuan alat bukti yang harus disertakan dalam laporan pelanggaran TSM tersebut  di  atas  jelas  tidak  mudah  dilakukan.  Sulitnya  penanganan  pelanggaran TSM  karena  ‘dipagari’  ketentuan  60  hari  sebagaimana  dibahas  sebelumnya akhirnya dibenahi dalam Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2017 Tentang Tata Cara  Penanganan  Pelanggaran  Administrasi  Terkait  Larangan  Memberikan Dan/Atau  Menjanjikan  Uang  Atau  Materi  Lainnya  Yang  Dilakukan  Secara Terstruktur,  Sistematis,  Dan  Masif  Dalam  Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  Dan  Wali Kota.  Peraturan  Bawaslu  Nomor  13  Tahun  2017  ini  mencabut  dan  menyatakan
Pemerintah.  Wawancara  dengan  Ketua  Bawaslu  Periode  2012-2017  Muhammad  pada  19 Oktober 2020.
tidak  berlaku  Peraturan  Bawaslu  Nomor  13  Tahun  2016.    Perubahan  terkait ‘mencabut pagar’ ketentuan 60 hari tersebut diatur dalam Pasal 26 sebagai berikut:
(1) Bawaslu  Provinsi  menerima,  memeriksa,  mengadili  dan  memutus dugaan pelanggaran administrasi dalam jangka waktu paling lama 14 (empat belas) hari kerja terhitung sejak tanggal laporan pelanggaran administrasi diregistrasi.
(2) Laporan  dugaan  pelanggaran  administrasi  disampaikan  kepada Bawaslu  Provinsi  terhitung  sejak  ditetapkannya  pasangan  calon sampai hari pemungutan suara.
(3) Dalam  hal  terdapat  laporan  pelanggaran  administrasi  setelah  hari pemungutan  suara  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2),  Pengawas Pemilihan  menindaklanjuti  dengan  mekanisme  penanganan pelanggaran  Pemilihan  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan.
Satu kesulitan penegakkan pelanggaran TSM yang sebelumnya dibatasi 60 sebelum hari pemungutan suara kini sudah tidak ada lagi karena batas pelanggaran TSM  dihitung  hingga  hari  pemungutan  suara,  ini  artinya  termasuk  pelanggaran TSM yang terjadi di masa tenang dan umum dilakukan untuk kepentingan pasangan calon.  Namun  kendala  lain  terkait  penegakannya  masih  tetap  ada,  sebagaimana kategori TSM yang sebelumnya tidak terkategori TSM.
Berdasarkan paparan di atas  tahapan kesulitan untuk menegakkan Pasal 73 telah sengaja didesain parlemen, berawal dari tidak adanya perubahan pengaturan Pasal 73 dalam Undang-Undang No. 8 Tahun 2015, lalu mulai diatur dalam Undang- Undang No. 10 Tahun 2016 yang rintangan penegakkannya dibuat semakin sulit karena dikategorikan sebagai pelanggaran TSM dalam Pasal 135A. Tidak hanya itu, rintangan  teknisnya  pun  tampak  dialihkan  melalui  Peraturan  Bawaslu  No.  13 Tahun  2016,  dan  baru  dapat  ditegakkan  dengan  lebih  baik  dalam  Peraturan Bawaslu  No.  13  Tahun  2017,  ini  pun  masih  dengan  catatan  sulit  karena  masih dikategorikan sebagai pelanggaran politik uang yang bersifat TSM. 29
29 Syarat pelanggaran politik uang TSM diatur dalam Pasal 28 ayat (2) Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2017 masih sama dengan pengaturan sebelumnya sebagai berikut: Pasal 28 ayat (2), Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan paling sedikit 2 (dua) alat bukti atas terjadinya pelanggaran administrasi: a. untuk  Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, pelanggaran  terjadi  paling  sedikit  50%  (lima  puluh  persen)  kabupaten/kota  dalam  1  (satu) provinsi atau paling sedikit 50% (lima puluh persen) kecamatan dalam 1 (satu) kabupaten/kota
Berdasarkan  pembahasan  tersebut  resistensi  dan  keengganan  parlemen dalam menegakkan Pasal 73 khususnya terkait pembatalan calon terlihat didesain sengaja  ( intentionally )  dan  sistematis,  mulai  dari  mengabaikan  masukan  dari Bawaslu dalam membahas rencana perubahan menuju Undang-Undang Nomor 8 Tahun  2015,  ‘memagari’  Pasal  73  terkait  pembatalan  calon  dengan  cara mengualifisir  sebagai  pelanggaran  TSM  dalam  Pasal  135A  Undang-Undang  10 Tahun  2016  sebagai  bentuk  perubahan  kedua,  hingga  ‘memagari’  jangka  waktu penanganan pelanggaran TSM 60 hari sebelum pemungutan suara dalam Pasal 27 Ayat (2) Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2016. Kepentingan personal seperti inilah  yang  dikhawatirkan  Gustav  Radbruch  dapat  terjadi  dengan mengatasnamakan  nilai  hukum  berupa  kemanfaatan  yang  dapat  disalahgunakan oleh mereka yang sedang berkuasa “ This can mean that the private benefit of those in power is regarded as a public benefit . ” 30

## Penutup
Pola  perumusan  Pasal  73  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  terkait politik uang yang dilakukan calon dan/atau tim kampanye untuk mempengaruhi pemilih dengan cara menjanjikan dan/atau memberikan uang atau materi lainnya bertentangan  dengan  konsep  kebijakan  hukum  pidana  ( penal  policy )  karena mengarah  pada  adanya  kesengajaan  untuk  tidak  dapat  ditegakkan  dengan  cara tidak dilengkapi instrumen sanksi pidana. Pola kesengajaan ini tergambar dalam rapat  pembahasan  perubahan  undang-undang  dari  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun  2015  menuju  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  2015.  Meskipun  Ketua Bawaslu  periode  2012-2017    telah  mengingatkan  akan  kejanggalan  perumusan Pasal  73  dan  diakui  oleh  beberapa  fraksi  partai  politik  termasuk  menteri  dalam
di  provinsi  yang  bersangkutan;  b.  untuk  Pemilihan  Bupati  dan  Wakil  Bupati/Wali  Kota  dan Wakil Wali Kota, pelanggaran terjadi paling sedikit 50% (lima puluh persen) kecamatan dalam 1 (satu) kabupaten/kota atau paling sedikit 50% (lima puluh persen) desa/kelurahan dalam 1 (satu)  kecamatan  di  kabupaten/kota  yang  bersangkutan;  atau  c.  pelanggaran  terjadi  di  luar ketentuan sebagaimana diatur dalam huruf a dan huruf b yang secara langsung mempengaruhi hasil Pemilihan dan perolehan hasil suara terbanyak pasangan calon
30 Gustav Radbruch, Five Minutes of Legal Philosophy (1945), 26 Oxford Journal of Legal Studies , 13, 14, 2006.
negeri,  namun  pada  akhirnya  parlemen  bergeming,  tetap  meluputkan  ketentuan ancaman sanksi pidana. Semakin ditelusuri semakin nampak upaya pengamanan agar  Pasal  73  tidak  dapat  ditegakkan,  sebab  walaupun  pada  akhirnya  sanksi ancaman  pidana  dimuat  dalam  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2016,  namun Pasal 135A undang-undang a quo telah ‘memagari’ dengan mengategorikan Pasal 73  sebagai  pasal  pelanggaran  yang  bersifat  Terstruktur,  Sistematik,  dan  Masif (TSM)  sehingga  diperlukan  beberapa  syarat  untuk  dapat  ditegakkan.  Pola ‘pengamanan’  juga  dialihkan  ke  p eraturan  pelaksana  berupa  Peraturan  Bawaslu Nomor  13  Tahun  2016  yang  membatasi  pelanggaran  TSM  tersebut  hanya  dapat ditindak jika  dilakukan  sejak penetapan  pasangan  calon  hingga  60  hari  sebelum pemungutan suara. Ini artinya, jelang pemungutan suara pelanggaran TSM tidak dapat ditindak dalam bentuk sanksi administrasi pembatalan calon, padahal politik uang  justru  umumnya  semakin  gencar  dilakukan  mendekati  hari  pemungutan suara. Hingga akhirnya Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2017 memperbaharui dengan menghilangkan ketentuan batasan 60 hari, namun tetap saja tidak mudah penegakkanya karena politik uang tersebut telah dikualifisir sebagai pelanggaran TSM  yang  dan  pembuktiannya  harus ada  tersebar pada  mininal  50%  kabupaten (untuk  pemilihan  gubernur)  atau  50%  kecamatan  (untuk  pemilihan  bupati). Dengan  demikan  sanksi  pembatalan  calon  tidak  mudah  untuk  ditegakkan, parlemen telah sengaja secara sistematis membuat Pasal 73 khususnya berkaitan dengan politik uang yang berakibat pada pembatalan pasangan calon sulit untuk dapat ditegakkan.

## Daftar Pustaka
Buku: Barda  Nawawi  Arief,  Bunga  Rampai  Kebijakan  Hukum  Pidana,  Perkemb Penyusunan Konsep KUHP Baru, Kencana Prenada Media, Jakarta, 2008 Dragan Milovanovic, Postmodern Criminlogy, Garland Publishing, New York, 1997 Ferry Fathurokhman, Hukum Pidana Adat Baduy dan Pembaharuan Hukum Pidana, Inca Publishing, Depok, 2016
J. Robert Lilly, Francis T Cullen dan Richard A Ball, Teori Kriminologi, Konteks dan Konsekuensi  (Terjemahan  Tri  Wibowo  BS),  Prenada  Media  Grup,  Jakarta, 2016
Muhammad Mustofa, Metode Penelitian Kriminologi, Prenada Media, Jakarta, 2015 Soerjono  Soekanto  dan  Sri  Mamuji,  Penelitian  Hukum  Normatif,  Suatu  Tinjauan Singkat, Rajawali Press, Jakarta, 2015 Sudarto, Hukum Pidana I, Yayasan Sudarto, Semarang, 1990 Walter S. Dekkeserdy, Contemporary Critical Criminology, Routledge, New York, 2011 Suteki dan Galang Taufani, Metode Penelitian Hukum (Filsafat, Teori dan Praktik), Rajawali Press, Jakarta, 2017
Lembaga  Informasi  Nasional,  Persandingan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta, 2002
Jurnal:
Bruce  A.  Arrigo,  Critical  Criminology  at  the  Edge:  Postmodern  Perspectives, Integration, and Applicationsby Dragan Milovanovic, 11 Critical Criminology, 2003.
Chusnul  Qotimah  Nita  Permata  dan  Nur  Barokah  Uswatun  Khasanah,  Budaya Money Politics Dan Identity Politics Dalam Pemilihan Umum Di Indonesia, 4 Legislatif, 2020.
Gustav  Radbruch,  Five  Minutes  of  Legal  Philosophy  (1945)*,  26  Oxford  Journal  of Legal Studies, 2006.
Russell  Morgan  &  Ronald  V.  Clarke,  Legislation  and  Unintended  Consequences  for Crime, 12 Eur J Crim Policy Res, 2006.
Steven Hill, How to Minimize Money’s Role in Politics, 9 5 National Civic Review, 2006.
Wawancara:
Rian Adhivira Prabowo S.PSi., S.H., M.PSi., M.H., (Tenaga Ahli Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu) konsultasi terkait kesulitan mendapatkan sumber otentik perumusan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015, pada Tanggal 17 Juni 2020, Pukul 12.45 WIB
Muhammad,  (Ketua  Bawaslu  RI  Periode  2012-2017),  wawancara  terkait konfirmasi atas beberapa pernyataan dalam risalah persidangan DPR saat perumusan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015, pada Tanggal 19 Oktober 2020, Pukul 11.00 WIB
Situs Daring: http://www.dpr.go.id/arsip/indexlg/id/400  diakses  pada  tanggal  23  September 2020 Pukul 21.35 WIB.
https://nasional.kompas.com/read/2014/10/02/21435921/Batalkan.Pilkada.Ta k.Langsung.Presiden.SBY.Terbitkan.2.Perppu ,  diakses  pada  tanggal  5  Juli 2021 Pukul 02.05 WIB
Peraturan Perundang-Undangan: Undang-Undang Dasar 1945 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2020 Perppu Nomor 1 Tahun 2014 Perppu Nomor 2 Tahun 2020 Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2016 Peraturan Bawaslu Nomor 13 Tahun 2017