TINJAUAN FILOSOFIS KEPASTIAN HUKUM BAGI PEMERINTAH DAERAH DALAM IMPLEMENTASI UNDANG-UNDANG PENANAMAN MODAL

## RAMLAN
Jalan  Subur  I  No.  14  Sari  Reji  Kec.  Medan  Polonia-Medan

## Abstrak
Tugas  negara  untuk  memajukan  kesejahteraan umum  rakyatnya.  Untuk  itu,  salah  satu  kebijakan yang  ditempuh  Pemerintah  adalah  memberikan kewenangan  kepada  Pemerintah  Daerah  untuk melaksanakan  kegiatan  dan  menjalankan  pem- bangunan  serta  kewenangan  yang  lebih  luas  dalam mendapatkan  sumber-sumber  pembiayaan,  dengan cara  melimpahkan  kewenangan  penanaman  modal pada  Pemerintah  Daerah.  Karena  urusan  wajib Pemerintah  Daerah  dalam  bidang  penanaman modal  hanya  pada  kriteria  eksternalitas,  akun- tabilitas,  dan  efisiensi,  apa  yang  dimaksud  dengan kriteria  tersebut  tidak  jelas  dalam  penjabarannya.
Kata  kunci :  Kepastian  hukum,  UUPM.

## Abstract
State duty to promote the general welfare of its people. For  that,  one  of  the  policies  pursued  by  the  Govern- ment is giving authority to local governments to imple- ment  and  execute  development  activities  as  well  as greater  authority  in  obtaining  sources  of  financing, by  way  of  delegated  authority  on  local  government investments. Due to matters concerning local govern- ment in  the  field  of investment  only on  the criteria  of externality,  accountability,  and  efficiency,  what  is meant by these criteria are not clear in its elaboration.

## A. Pendahuluan
Peran  negara  yang  utama  dalam  suatu  negara  adalah  mewujudkan  cita-cita  dari bangsa itu sendiri yang tercantum disetiap konstitusi atau Undang-undang Dasar negara yang bersangkutan. Cita-cita bangsa Indonesia tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebagai dasar Konstitusi Negara Republik Indonesia, baik sebelum maupun sesudah diamandemen,  mempunyai  semangat  yang  kuat  akan  kesejahteraan  warga  negara Indonesia dan membentuk negara kesejahteraan. 1
Bagi Indonesia, salah satu tujuan pembentukan pemerintahan negara adalah untuk memajukan kesejahteraan warga negara Indonesia dan membentuk negara kesejahteraan, sebagaimana termaktub dalam alinea ke II dan ke IV Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yang menentukan; Alinea II “Dan perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia telah sampai kepada saat yang berbahagia... yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur”.  Alinea  IV  “…membentuk  suatu  pemerintahan  Negara  Indonesia  yang melindungi  segenap  bangsa  Indonesia…  untuk  memajukan  kesejahteraan  umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa, dan  ikut  melaksanakan  ketertiban dunia  yang  ber- dasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial…”.
Penjabaran lebih lanjut dari Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 dalam membentuk negara kesejahteraan diatur dalam Pasal 33 yang menentukan:
(1) Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan.
1 An  An  Chandrawulan, Hukum  Perusahaan  Multinasional,  Liberalisasi  Hukum  Perdagangan  Internasional dan  Hukum  Penanaman  Modal ,  Alumni,  Bandung,  2011,  hlm.  15.
(2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
(3) Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
(4) Perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian,  serta  menjaga  keseimbangan  kemajuan  serta  kesatuan  ekonomi nasional.
(5) Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang-undang.
Pasal 33 tersebut menempatkan peranan negara dalam posisi sangat strategis untuk menyusun perekonomian dan menguasai cabang-cabang produksi yang penting, serta menjamin  kekayaan  alam  untuk  digunakan  bagi  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat dengan berlandaskan demokrasi ekonomi. Oleh sebab itu, penguatan ekonomi nasional merupakan salah satu faktor yang harus diperhatikan untuk meningkatkan kemakmuran rakyat.
Kebijakan yang ditempuh oleh pemerintah untuk meningkatkan kemakmuran rakyat di  daerah  adalah  melalui  pemberikan  kewenangan  kepada  Pemerintah  Daerah  untuk melaksanakan kegiatan dan menjalankan pembangunan serta kewenangan yang lebih luas dalam mendapatkan sumber-sumber pembiayaan, baik yang berasal dari daerah itu sendiri maupun dana yang berasal dari APBN. 2
Kewenangan Pemerintah Daerah tersebut, selanjutnya diatur dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah,  namun  undang-undang  tersebut  hanya  berlaku  lebih  kurang  5  (lima)  tahun, kemudian dipandang tidak relevan lagi dengan perkembangan otonomi daerah itu sendiri, sehingga  pada tanggal  15  Oktober 2004  secara  resmi  diganti dengan  Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. 3
Semakin besar keleluasaan daerah dalam menggali potensi yang ada di daerah, maka semakin  besar  pula  kesempatan daerah  mendapat-kan  pendapatan  untuk  membiayai pembangunan di daerahnya. NP. Hepworth dalam “Public Expenditure Controls and Local Goverment” memandang  bahwa  semakin  indenpenden  suatu  daerah,  akan  makin memungkinkan daerah tersebut untuk memperoleh pendapatan yang besar. Sehingga, posisinya akan semakin baik dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat ( public service ) yang berkualitas. 4
Keleluasaan Pemerintah Daerah dalam menjalankan aktivitasnya dapat dirumuskan
2 Bacrul  Elmi, Keuangan  Pemerintah  Daerah  Otonom  di  Indonesia , Universitas  Indonesia  Pres,  Jakarta, 2002,  hlm.  45.
3 UUPD  ini  juga  sudah  mengalami  dua  kali  perubahan,  perubahan  pertama  diatur  dalam  Undang-undang Republik  Indonesia  Nomor  8  Tahun  2005  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang  Nomor  3  Tahun  2005  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  yang disahkan  pada  tanggal  19  Oktober  2005,  dan  perubahan  kedua  diatur  dalam  Undang-undang  Republik Indonesia  Nomor  12  Tahun  2008  yang  disahkan  pada  tanggal  28  April  2008.
4 Edyanus  Herman  Halim, Menangkap  Momentum  Otonomi  Daerah  Menepis  Ego  Kedaerahan,  Memacu Kemandirian  Ekonomi  Rakyat, Unri  Press,  Pekanbaru,  2002,  hlm.  89.
dalam lima aspek, yaitu: 5
1. Self regulating power, yaitu kemampuan mengatur dan melaksanakan otonomi daerah.
2. Self modifying power, yaitu kemampuan untuk melakukan penyesuaian dari tatanan hukum normatif yang berlaku secara nasional sesuai dengan kondisi daerah.
3. Local  political  support, yaitu  menyelenggarakan  kegiatan  pemerintahan  yang mempunyai legitimasi luas, baik dari unsur eksekutif maupun legislatif.
4. Financial resources, yaitu mengembangkan kemampuan dalam mengelola sumber- sumber penerimaan daerah sebagai sumber pembiayaan kegiatan pemerintahan.
5. Developing brain power, yaitu membangun sumber daya manusia aparatur pemerintah yang bertumpu pada kapabilitas intelektual.
Kelima aspek tersebut di atas bersifat saling mendukung dan saling melengkapi, sehingga konsep  badan  keuangan  daerah  yang  didasarkan  atas  aspek  keempat,  yaitu financial resources harus didukung oleh keempat aspek yang lainnya.

## B. Instrumen Hukum Penanaman Modal
Setelah  memasuki Pemerintahan  Orde  Baru, pada  tahun  1966, Pemerintah  Indo- nesia mengadakan pendekatan baru dalam kebijaksanaan ekonomi, antara lain mengundang kembali  masuknya  modal  asing. 6 Pemerintah  Indonesia  berupaya  meyakinkan  para pemilik  modal.  Langkah  pertama  yang  dilakukan  adalah,  Pemerintah  Indonesia  akan mengembalikan semua perusahaan dan asset bukan Belanda kepada pemiliknya yang sah dan akan memberikan ganti rugi kepada pemilik yang menolak mengambil kembali perusahaan yang sudah rusak. Langkah ini diikuti dengan telah dipersiapkannya suatu undang-undang mengenai Penanaman Modal Asing dan Penanaman Modal Dalam Negeri, 7 yang  kemudian  diundangkan  menjadi  Undang-undang  Nomor  1  Tahun  1967  tentang Penanaman Modal Asing yang kemudian direvisi dengan Undang-undang Nomor 11 Tahun 1970 8 . Undang-undang Nomor 6 Tahun 1968 tentang Penanaman Modal Dalam Negeri yang telah direvisi dengan Undang-undang Nomor 12 Tahun 1970.
Upaya  Pemerintah  meyakinkan  para  investor  asing  membawa  hasil  yang  meng- gembirakan, bahkan hanya dalam waktu satu dekade lebih, Indonesia dielu-elukan sebagai contoh sukses dari Asia. Di penghujung dekade 1980-an, Indonesia digolongkan ke dalam kelompok  negara  berkembang  terpilih  yang  diramalkan  akan  segera  menjadi  negara industri baru, mengikuti jejak negara-negara industri di Asia yang berorientasi ekspor ( outward-looking ). 9
Perkembangan  berikutnya  bahwa  pada tahun  1997-1998  Indonesia  dilanda  krisis moneter. Untuk memperbaiki keadaan akibat krisis tersebut, Indonesia harus mengadakan
5 Soekarwo, Berbagai  Permasalahan  Keuangan  Daerah, Airlangga  University  Press,  Surabaya,  2003,  hlm.  82.
6 Erman  Rajagukguk, Indonesianisasi  Saham ,  Rineka  Cipta,  Jakarta,  1994,  hlm.  1.
7 A.  Jeffery  Winters , Power  in  Motion;  Mobilitas  Investasi  dan  Politik  di  Indonesia ,  Pustaka  Sinar  Harapan, Jakarta,  1999,  hlm.  83.
8 Lihat  Soedjono  Dirdjosiswono, Hukum  Perusahaan  Mengenai  Penanaman  Modal  di  Indonesia, Mandar  Maju, Bandung,  1999,  hlm.  6.
9 Lihat  Sritua  Arief,  et.al., Modal  Asing,  Beban  Hutang  Luar  Negeri  dan  Ekonomi  Indonesia ,    Universitas Indonesia  Press,  Jakarta,  1987,  hlm.  8.
perubahan dalam bidang pembangunan. Sebagaimana dikatakan Mochtar Kusumaatmadja 10 bahwa hukum merupakan sarana pembaharuan masyarakat yang didasarkan atas kete- raturan atau ketertiban dalam usaha pembangunan, karena pembaharuan itu merupakan sesuatu yang diinginkan atau bahkan dipandang (mutlak) perlu. Selanjutnya Mochtar juga mengatakan bahwa hukum diperlukan sebagai proses perubahan termasuk proses perubahan yang  cepat yang  biasanya diharapkan  oleh masyarakat  yang sedang  mem- bangun, apabila perubahan itu hendak dilakukan dengan teratur dan tertib. 11 Sehubungan hal ini, maka pemerintah Indonesia telah melakukan upaya-upaya untuk meningkatkan pertumbuhan  ekonomi,  yang  salah  satu  di  antaranya  adalah  membenahi  peraturan- peraturan penanaman modal yang berkaitan langsung dengan kegiatan penanaman modal.
Upaya-upaya  tersebut  dilakukan  melalui  serangkaian  deregulasi  baik  di  sektor perdagangan maupun di sektor penanaman modal. Kebijakan yang ditempuh dalam rangka deregulasi meliputi pemberian kemudahan bagi para investor, yaitu dengan dikeluarkannya Undang-undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal (UUPM). UUPM ini didukung dengan Peraturan Presiden No. 76 Tahun 2007 tentang Kriteria dan Persyaratan Penyusunan Bidang Usaha Tertutup dan Bidang Usaha Terbuka dengan Persyaratan di Bidang Penanaman Modal dan Peraturan Presiden No. 77 Tahun 2007 tentang Daftar Bidang Usaha  yang  Tertutup  dan  Bidang  Usaha  yang  Terbuka  dengan  Persyaratan  di  Bidang Penanaman Modal, yang telah diubah dengan Peraturan Presiden No. 111 Tahun 2007 dan saat ini telah diganti dengan Peraturan Presiden No. 36 Tahun 2010.
Tujuan UUPM adalah untuk meningkatkan daya saing Indonesia di pasar global yang merosot  sejak  terjadinya  krisis  moneter.  Secara  normatif  diharapkan  dapat  menarik masuknya investor ke Indonesia. Disebut demikian, karena dalam undang-undang ini tidak dibedakan lagi perlakuan antara penanam modal asing maupun penanam modal dalam negeri. Hal ini sejalan dengan adanya perjanjian multilateral Agreement on Trade Related  Investment  Measures (TRIMs)  yang  melarang  adanya  diskriminasi  terhadap investor asing dan lokal. 12
Sasaran  utama  UUPM  menciptakan  iklim  investasi  yang  kondusif,  dengan  mem- berikan kepastian hukum bagi para investor dan adanya kejelasan dari Pemerintah untuk melimpahkan  kewenangan  penyelenggaraan  penanaman  modal  kepada  Pemerintah Daerah, khususnya wewenang pemberian persetujuan dan perizinan penanaman modal.

## C. Sinkronisasi  Undang-undang  Pemerintahan  Daerah  dengan  Undang- undang Penanaman Modal
Peranan Pemerintah untuk mendorong penanaman  modal, salah satunya dengan melimpahkan kewenangan pemberian persetujuan dan perizinan penanaman modal pada Pemerintah Daerah. Hal ini dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 13 ayat (1) huruf n, dan Pasal 14 ayat (1) huruf n, Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UUPD), yang menentukan urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemerintahan
10 H.R.  Otje  Salman  S.,  dan  Eddy  Damian  (ed), Konsep-konsep  Hukum  Dalam  Pembangunan;  Kumpulan Karya  Tulis  Prof.  Dr.  Mochtar  Kusumaatmadja, Alumni,  Bandung,  2006,  hlm.  88.
11 Ibid .
12 Sentosa  Sembiring, Hukum  Investasi ,    Nusa  Aulia,  Bandung,  2007,  hlm.  105.
Daerah  Propinsi  dan  Kabupaten/Kota  merupakan  urusan  dalam  skala  Propinsi  dan Kabupaten/Kota yang meliputi di antaranya pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas Kabupaten/Kota.
Sebagai tindak lanjut dari pembagian kewenangan tersebut Pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah Antara  Pemerintah,  Pemerintah  Daerah  Propinsi,  dan  Pemerintah  Kabupaten/Kota. Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) dan (2) huruf i bahwa urusan wajib yang diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah Propinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, meliputi di antaranya adalah penanaman modal.
UUPD telah memberikan peluang besar bagi setiap daerah untuk menarik investor dalam mempercepat pembangunan di daerah. Namun dalam faktanya, Pemerintah Pusat masih setengah hati dalam memberikan kewenangan di bidang penanaman modal. Hal ini dapat dilihat dari Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004, yang menentukan bahwa setiap pelayanan persetujuan, perizinan dan fasilitas penanaman modal dalam rangka PMA dan PMDN dilaksanakan oleh BKPM, berdasarkan pelimpahan kewenangan dari Menteri/Kepala Lembaga Pemerintah Non Departemen yang membina bidang-bidang usaha penanaman modal yang bersangkutan melalui sistem pelayanan satu atap. Begitu juga  bagi  Gubernur,  Bupati  atau  Walikota  yang  sesuai  dengan  kewenangannya  dapat melimpahkan kewenangan pelayanan persetujuan, perizinan dan fasilitas penanaman modal kepada Badan Koordinasi Penanaman Modal melalui sistem pelayanan satu atap 13 .
Kewenangan Pemerintah Daerah dalam pemberian izin penanaman modal kembali menjadi  tidak  pasti  dengan  keluarnya Undang-undang Nomor  25  Tahun  2007 tentang Penanaman  Modal  (UUPM).  Dalam  Pasal  30  ayat  (3)  dinyatakan  bahwa  urusan pemerintahan bidang penanaman modal yang merupakan urusan wajib Pemerintah Daerah didasarkan pada kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi pelaksanaan penanaman modal. Apa yang dimaksud dengan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi tidak ada penjabaran yang jelas  untuk itu. Selanjutnya Pasal 30 ayat (7) UUPM menentukan bahwa urusan penanaman modal yang menjadi kewenangan Pemerintah adalah:
1. Penanaman  modal  terkait  dengan sumber  daya alam  yang tidak terbarukan  dengan tingkat resiko kerusakan lingkungan yang tinggi.
2. Penanaman modal pada bidang industri yang merupakan prioritas tinggi pada skala nasional.
3. Penanaman modal yang terkait pada fungsi pemersatu dan penghubung antar wilayah atau ruang lingkupnya lintas propinsi.
4. Penanaman modal yang terkait pada pelaksanaan strategi pertahanan dan keamanan nasional.
5. Penanaman modal asing dan penanaman modal yang menggunakan modal asing, yang berasal  dari  pemerintah  negara  lain,  yang  didasarkan  perjanjian  yang  dibuat  oleh pemerintah dan pemerintah negara lain.
13 Pasal  1  angka  5  Keputusan  Presiden  Nomor  29  Tahun  2004  tentang  Penyelenggaraan  Penanaman  Modal dalam  Rangka  PMA  dan  PMDN  Melalui  Sistem  Pelayanan  Satu  Atap  menentukan  sistem  pelayanan  satu atap  adalah  suatu  sistem  pelayanan  pemberian  penanaman  modal  dan  perizinan  pelaksana-annya  pada satu  instansi  pemerintah  yang  bertanggung  jawab  di  bidang  penanaman  modal.
Pasal 30 ayat (7) tersebut semakin memperjelas pembatasan penanaman modal yang diberikan Pemerintah kepada Pemerintah Daerah. Adanya ketentuan ini, menunjukkan ketidakrelaan Pemerintah dalam memberikan kewenangan penanaman modal kepada Pemerintah Daerah. Padahal berdasarkan Pasal 7 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 24 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu, disebutkan  bahwa  tugas  penyelenggaraan  pelayanan  terpadu  satu  pintu  meliputi pemberian pelayanan atas semua bentuk pelayanan perizinan dan non-perizinan yang menjadi kewenangan Kabupaten/Kota.
Bila dilihat uraian di atas, berdasarkan amanat UUPD dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 24 Tahun 2006, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan dalam bidang penanaman modal, tetapi kewenangan ini tidak dapat dilaksanakan bila dikaitkan dengan Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004 tersebut. Padahal suatu peraturan perundang- undangan sudah menjadi salah satu kebutuhan dasar manusia ( basic needs ) dalam upaya menggapai keadilan ( justice ), kedamaian ( peacefull ) dan kepastian hukum ( legal certainty ). 14 Besarnya peranan peraturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis, menurut Bagir Manan disebabkan oleh beberapa hal, antara lain: 15
1. Peraturan  perundang-undangan  merupakan  kaidah  hukum  yang  mudah  dikenali (diidentifikasi), mudah diketemukan kembali, dan mudah ditelusuri. Sebagai kaidah hukum tertulis, bentuk, jenis, dan tempatnya jelas.
2. Peraturan  perundang-undangan  memberikan  kepastian  hukum  yang  lebih  nyata karena kaidah-kaidahnya mudah diidentifikasi dan mudah diketemukan kembali.
3. Struktur  dan  sistematika  peraturan  perundang-undangan  lebih  jelas  sehingga memungkinkan untuk diperiksa kembali dan diuji, baik dari segi formal maupun materi muatannya.
4. Pembentukan  dan  pengembangan  peraturan  perundang-undangan  dapat direncanakan. Faktor ini sangat penting bagi Negara-negara yang sedang membangun, termasuk  membangun  sistem  hukum  baru  yang  sesuai  dengan  kebutuhan  dan perkembangan  masyarakat.
Ketidak pastian Pemerintah dalam memberikan kewenangan pengurusan penanam modal kepada Pemerintah Daerah jelas ber-tentangan dengan tujuan hukum itu sendiri. Roscoe Pound mengatakan tujuan hukum meliputi ketertiban guna mencapai keadilan, kepastian hukum, kedamaian, kebahagian. Jeremy Bentham mengatakan tujuan hukum harus berguna bagi masyarakat untuk mencapai kebahagian sebesar-besarnya. 16 Dalam konstalasi negara modern, hukum dapat difungsikan sebagai sarana rekayasa sosial (law as a tool of social engineering). 17 Roscoe Pound menekankan arti pentingnya hukum sebagai sarana rekayasa sosial ini, terutama melalui mekanisme penyelesaian kasus oleh
RAMLAN
14 I  Gde  Pantja  Astawa  dan  Suprin  Na’a, Dinamika  Hukum  dan  Ilmu  Perundang-undangan  di  Indonesia, Alumni,  Bandung,  2008,  hlm.  1.
15 Bagir  Manan, Dasar-dasar  Perundang-undangan  Indonesia, Ind-Hill.Co,  Jakarta,  1992,  hlm.  7-8.
16 H.R.  Otje  Salman, Filsafat  Hukum  (Perkembangan  dan  Dinamika  Masalah), Refika  Aditama,  Bandung, 2010,  hlm.  8,  10.
17 Roscoe  Pound, Filsafat  Hukum, Bhratara,  Jakarta,  1978,  hlm.  7.  Lihat  juga  Lili  Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat  Hukum, Alumni,  Bandung,  1992,  hlm.  43.
badan-badan peradilan yang akan menghasilkan jurisprudensi. Konteks sosial teori ini adalah masyarakat dan badan peradilan di Amerika Serikat.
Dalam konteks Indonesia, fungsi hukum demikian itu, oleh Mochtar Kusumaatmadja diartikan sebagai sarana pendorong pembaharuan masyarakat. Sebagai sarana mendorong pembaharuan  masyarakat,  penekanannya  terletak  pada  pembentukan  peraturan perundang-undangan  oleh  lembaga  legislatif,  yang  dimaksudkan  untuk  menggagas konstruksi masyarakat baru yang ingin diwujudkan di masa depan melalui pemberlakuan peraturan perundang-undangan itu.
Bila beranjak dari pendapat Roscoe Pound, Jeremy Bentham dan Mochtar Kusumaat- madja  di  atas,  seharusnya  dengan  lahirnya  UUPM,  terjadi  perubahan  di  masyarakat. Artinya ketika kewenangan penanaman modal  itu benar-benar sepenuhnya diberikan kepada Pemerintah Daerah, maka masyarakat di daerah akan merasakan manfaatnya, bahkan dapat dikatakan makmur, karena investor (pemodal) langsung berinvestasi ke daerah, tidak lagi harus melalui Pemerintah yang notebene akan banyak mengeluarkan cost . Seharusnya Pemerintah cukup sebagai pengontrol atau pemantau kepada Peme- rintah Daerah.
Menurut  aliran  normatif-dogmatik  yang  dianut  oleh  John  Austin  dan  van  Kan, menganggap  bahwa  pada  asasnya  hukum  adalah  semata-mata  untuk  menciptakan kepastian hukum. Bahwa hukum sebagai sesuatu yang otonom atau hukum dalam bentuk peraturan tertulis. Artinya, karena hukum itu otonom sehingga tujuan hukum semata- mata untuk kepastian hukum dalam melegalkan kepastian hak dan kewajian seseorang. 18 Dalam hal ini, maka jelas kepastian hukum bagi Pemerintah Daerah untuk menjalankan hak dan kewajibannya dalam pemberian persetujuan dan perijinan penanaman modal di daerah tidak terwujud seperti yang diamanatkan dalam UUPD.
Lebih lanjut Lawrence M. Friedman melihat bahwa keberhasilan penegakan hukum selalu mensyaratkan berfungsinya semua komponen sistem hukum. Sistem hukum dalam pandangan Friedman terdiri dari tiga komponen, yakni komponen struktur hukum (legal structure), komponen substansi hukum (legal substance) dan komponen budaya hukum (legal culture). Struktur hukum (legal structure) merupakan batang tubuh, kerangka, bentuk abadi dari suatu sistem. Substansi hukum (legal substance) aturan-aturan dan norma-norma  aktual  yang  dipergunakan  oleh  lembaga-lembaga,  kenyataan,  bentuk perilaku dari para pelaku yang diamati di dalam sistem. Adapun kultur atau budaya hukum (legal culture) merupakan gagasan-gagasan, sikap-sikap, keyakinan-keyakinan, harapan- harapan dan pendapat tentang hukum. 19 Dalam perkembangan selanjutnya, Friedman bahkan menambahkan pula komponen yang keempat, yang disebutnya komponen dampak hukum (legal impact). 20
Beranjak dari pendapat Friedman di atas, bahwa substansi hukum yang merupakan aturan, norma, dan pola perilaku nyata manusia yang berada dalam sistem itu. Termasuk ke dalam pengertian substansi ini juga “produk” yang dihasilkan oleh orang yang berada
18 Lihat  Marwan  Mas, Pengantar  Ilmu  Hukum, Ghalia  Indonesia,  Jakarta,  2004,  hlm.  74.
19 Lawrence  M,  Friedman, Law  and  Society  An  Introduction, Prentice  Hall  Inc,  New  Jersey,  1977,  hlm.  6-7.
20 Lawrence  M. Friedman, American Law:  An invalueable guide to  the many faces of  the law, and how  it affects our  daily  lives, W.W.  Norton  &  Company,  New  York,  1984,  hlm.  16.
di dalam sistem hukum itu, keputusan yang mereka keluarkan, aturan baru yang mereka susun. 21 Bila dikaitkan dengan Pasal 13 ayat (1) huruf n, dan Pasal 14 ayat (1) huruf n, UUPD dan Pasal 7 ayat (1) dan (2) huruf i Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Propinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota telah memberikan peluang penuh bagi setiap Daerah untuk menarik penanam modal ke daerahnya. Ironisnya kewenangan ini menjadi tidak berarti bila dikaitkan dengan Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004, karena setiap pelayanan persetujuan, perizinan dan fasilitas penanaman modal dalam rangka PMA dan PMDN  dilaksanakan  oleh  BKPM,  begitu  juga  Gubernur,  Bupati  atau  Walikota  dapat melimpahkan kewenangan pelayanan persetujuan, perizinan dan fasilitas penanaman modal kepada BKPM melalui sistem pelayanan satu atap.
Hukum seharusnya bertujuan untuk menciptakan hukum yang lebih adil, bermanfaat dan memberikan kepastian hukum dan bila dikaitkan kembali kepada pendapat Mochtar bahwa hukum berfungsi sebagai sarana untuk membantu perubahan masyarakat, 22 sekaligus berfungsi  untuk  membangun  masyarakat  dalam  segala  aspek,  termasuk  percepatan pembangunan daerah melalui pemberian otonomi yang luas kepada daerah, antara lain dengan memberikan  kewenangan kepada Pemerintah Daerah  untuk  menarik  penanam modal, yang secara luas telah diatur dalam UUPD, namun kewenangan ini dibatasi kembali oleh Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004 dengan sistem pelayanan satu atap.
Keberadaan Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004 tersebut, telah menyebabkan terjadinya ketidakpastian hukum dalam pemberian persetujuan perizinan penanaman modal  oleh  Pemerintah  Daerah,  sedangkan  hukum  seharusnya  memberikan  jaminan kepastian hukum. Oleh sebab itu, aturan-aturan hukum yang berkaitan dengan pena- naman modal, khususnya bagi daerah belum dapat memberikan jaminan kepastian hukum terhadap upaya percepatan pembangunan di daerah.

## D. Penutup
Sistem penegakan hukum yang baik terkait kepada tiga pilar utama yakni substansi hukum, struktur hukum dan kultur hukum, yang membawa pengaruh kepada tercapainya kepastian  hukum.  Terciptanya  kepastian  hukum  diharapkan  dapat  meningkatkan pertumbuhan penanaman modal di Indonesia, khususnya di daerah.
Kehadiran penanam modal di suatu daerah diharapkan dapat membuka lapangan pekerjaan di daerah tersebut, sehingga masyarakatnya tidak harus berbondong-bondong mencari pekerjaan ke kota lain. Dapat menciptakan demand bagi produk dalam negeri khususnya  di  daerah  sebagai  bahan  baku.  Bila  hasil  produksinya  diekspor  akan memberikan  jalan  atau  jalur  pemasaran  yang  dapat  dirunut  oleh  pengusaha  lokal,  di samping  seketika  memberikan  tambahan  devisa  dan  pajak  bagi  negara  khususnya Pemerintah Daerah dalam mempercepat pembangunan di daerah.
21 Eman  Suparman,  “Persepsi  Tentang  Keadilan  Dan  Budaya  Hukum  Dalam  Penyelesaian  Sengketa”  http:/ /resources.unpad.ac.id/unpad-content/uploads/publikasi_dosen/1I%20Persepsi%20ttg%20Keadilan.pdf, diakses  pada  tanggal  30  Oktober  2010.
22 Roscoe  Pound, Pengantar  Filsafat  Hukum, Bhratara,  Jakarta,  1989, hlm.  51.  Lihat  juga  H.R.  Otje  Salman S.,  dan  Eddy  Damian  (ed), Konsep-konsep  Hukum  Dalam  Pembangunan;  Kumpulan  Karya  Tulis  Prof.  Dr. Mochtar  Kusumaatmadja, Alumni,  Bandung,  2006,  hlm.11.
Kehadiran  penanam  modal  di  suatu  daerah  untuk  menanamkan  modalnya  akan terwujud  bila  kepastian  hukum  terjamin.  Sehingga  antara  kepastian  hukum  dengan pertumbuhan penanaman modal merupakan satu kesatuan yang tidak dapat dipisahkan dalam mewujudkan pembangunan di daerah.

## E. Daftar Pustaka
A. Jeffery Winters , Power in Motion; Mobilitas Investasi dan Politik di Indonesia , Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1999.
An  An  Chandrawulan, Hukum  Perusahaan  Multinasional,  Liberalisasi  Hukum Perdagangan Internasional dan Hukum Penanaman Modal ,  Alumni, Bandung, 2011. Bacrul Elmi, Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia ,  Universitas Indonesia Perss, Jakarta, 2002.
Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind-Hill.Co, Jakarta, 1992. Edyanus  Herman  Halim, Menangkap  Momentum  Otonomi  Daerah  Menepis  Ego Kedaerahan, Memacu Kemandirian Ekonomi Rakyat, Unri Press, Pekanbaru, 2002. Erman Rajagukguk, Indonesianisasi Saham , Rineka Cipta, Jakarta, 1994.
Eman Suparman, “Persepsi Tentang Keadilan Dan Budaya Hukum Dalam Penyelesaian Sengketa” http://resources.unpad.ac.id/unpad-content/uploads/publikasi_dosen/ 1I%20Persepsi%20ttg%20Keadilan.pdf, diakses pada tanggal 30 Oktober 2010.
H.R. Otje Salman, Filsafat Hukum (Perkembangan dan Dinamika Masalah), Refika Aditama, Bandung, 2010.
H.R. Otje Salman S., dan Eddy Damian (ed), Konsep-konsep Hukum Dalam Pembangunan; Kumpulan Karya Tulis Prof. Dr. Mochtar Kusumaatmadja, Alumni, Alumni, 2006.
I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Alumni, Bandung, 2008.
Lili Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat Hukum, Alumni, Bandung, 1992.
Lawrence M. Friedman, American Law: An invalueable guide to the many faces of the law, and how it affects our daily lives, W.W. Norton & Company, New York, 1984.
————————, Law and Society An Introduction, Prentice Hall Inc, New Jersey, 1977. Marwan Mas, Pengantar Ilmu Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2004.
Roscoe Pound, Pengantar Filsafat Hukum, Bhratara, Jakarta, 1989.
————————, Filsafat Hukum, Bhratara, Jakarta, 1978.
Soekarwo, Berbagai  Permasalahan  Keuangan  Daerah, Airlangga  University  Press, Surabaya, 2003.
Soedjono Dirdjosiswono, Hukum Perusahaan Mengenai Penanaman Modal di Indonesia, Mandar Maju, Bandung, 1999.
Sritua Arief, (et.al.), Modal Asing, Beban Hutang Luar Negeri dan Ekonomi Indonesia , Universitas Indonesia Press, Jakarta, 1987.
Sentosa Sembiring, Hukum Investasi ,  Nusa Aulia, Bandung, 2007.