“ IMPLIKASI HUKUM PENGANGKATAN TENAGA HONORER MENJADI CALON PEGAWAI NEGERI SIPIL ”
Satriya Nugraha e-mail: nugraha.str@gmail.com Fakultas Hukum, Universitas PGRI Palangka Raya

## ABSTRACT
In the Employment Law is not found that the Government may appoint civil servants Candidate (employess) derived  from Honorary  Workers but  then  with  Government  Regulation  No.  48  Year 2005 About  Appointment  of  Honorary  Workers  Being  employess  has  set  a  policy  that  the Government may appoint honorary be employess and then amended by Government Regulation No. 43 of 2007 On Amendment of Government Regulation No. 48 Year 2005 concerning the appointment of Honorary Workers Being employess. This study aims to assess the presence of Honorary Workers in  the  perspective  of  Employment  Law  and  Legal  Implications  Power  Honorary  appointment  into employess. This type of research is normative and descriptive analytical study the rules or norms of positive law, relating to the Government's policy to raise the Honorary Workers be employess. The results  of  this  study  found  that  the  appointment  of Honorary  Workers become  employess  more viscous aspects of public policy rather than juridical aspects. But public policy is then given a legal basis in the form of Government Regulation. Legal implications of the appointment of Honorary be employess conflict between Employment Law with Government Regulations governing, so that under the principles of law should be a higher Regulations beat / disregard the underlying Regulation and this may mean that the implications of the appointment of Honorary Workers into the civil servant is not valid in terms of Legal Aspects
Keywords: Honorary Worker, Government employees, administrative law

## PENDAHULUAN

## A. Latar Belakang
Berdasarkan  Pasal  27  ayat (2)  UUD
NKRI  1945  dapat  dimaknai  bahwa  setiap warga  Negara  dijamin  oleh  konstitusi  yang merupakan hak asasi manusia akan pekerjaan  dan  penghidupan  yang  layak termasuk  untuk  bekerja  sebagai Pegawai Negeri  Sipil  pada  Pemerintahan. Dalam rangka  mendapatkan  pekerjaan  sebagai Pegawai  Negeri  Sipil, tentunya  sesuai dengan  prosedur  yang  berlaku  melalui pengadaan Pegawai Negeri Sipil.
Pengadaan  Pegawai  Negeri  Sipil  adalah proses kegiatan untuk mengisi formasi yang lowong.  Lowongan  formasi  dalam  suatu satuan  Organisasi  Negara pada  umumnya disebabkan  adanya  Pegawai  Negeri  Sipil yang  berhenti, meninggal  dunia,  mutasi jabatan dan adanya pengembangan
Organisasi. Oleh karena pengadaan Pegawai  Negeri  Sipil  adalah  untuk mengisi  formasi  yang lowong,  maka pengadaan dilaksanakan atas dasar kebutuhan, baik dalam arti jumlah dan mutu Pegawai,  maupun  kompetensi jabatan  yang diperlukan.
Sehubungan  dengan  hal  tersebut,  maka setiap  Warga  Negara  Indonesia yang memenuhi  syarat  yang  ditentukan  dalam Peraturan  perundang-undangan  mempunyai kesempatan  yang  sama  untuk  melamar  dan diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil. Hal ini  berarti  bahwa  pengadaan  Pegawai Negeri Sipil harus didasarkan atas kebutuhan  dan  dilakukan  secara  obyektif sesuai dengan syarat yang ditentukan. Untuk menjamin kualitas dan obyektivitas serta untuk mewujudkan Pegawai  Negeri  Sipil  yang  profesional, telah  diatur    mengenai  syarat  dan  tata  cara pengadaan Pegawai Negeri Sipil yang telah dituangkan dalam  Undang-Undang Nomor 8  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok
Kepegawaian  sebagaimana  diubah dalam Undang-Undang  Nomor  43  Tahun  1999 yang  kemudian  ditindak  lanjuti dengan Peraturan  Pemerintah  Nomor  98  Tahun 2000  jo.  Peraturan  Pemerintah Nomor  11 Tahun  2002  dan  Keputusan  Kepala  Badan Kepegawaian  Negara  Nomor  11  Tahun 2002  yang berkenaan  dengan  pengadaan Calon Pegawai Negeri Sipil.
Dalam perkembangannya
untuk pengadaan  Pegawai  Negeri  Sipil  tersebut telah  diambil  Kebijakan  oleh  Pemerintah dengan  mengangkat  dari  Pegawai Honorer. Hal  ini  sebagaimana  dituangkan  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  48 Tahun 2005  tentang    Pengangkatan  Tenaga Honorer  Menjadi  Calon  Pegawai Negeri Sipil.
Alasan  Kebijakan  ini    adalah  untuk kelancaran  pelaksanaan  sebagian tugas-
tugas  Pemerintahan  dan  pembangunan, terdapat Pejabat Instansi Pemerintah mengangkat Tenaga tertentu sebagai Tenaga  Honorer  dimana    Tenaga  Honorer tersebut    telah  lama  bekerja  dan  atau Tenaganya sangat dibutuhkan oleh Pemerintah    dan  memenuhi  syarat  yang ditentukan  dalam  Peraturan  Pemerintah Nomor  48  Tahun  2005,  sehingga  dapat diangkat  menjadi  Calon  Pegawai  Negeri Sipil.
Sebetulnya  Kebijakan  pengangkatan
Tenaga  Honorer  menjadi  Calon Pegawai Negeri  Sipil  juga  terbatas  pada  Tenaga Honorer  tertentu  sebagaimana disebutkan dalam Peraturan Kepala Badan Kepegawaian  Negara  Nomor  30 Tahun 2007 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengadaan  Calon  Pegawai  Negeri Sipil, dalam bagian menimbang disebutkan bahwa  Pengadaan  Calon  Pegawai Negeri Sipil  mulai  tahun  2006  Pemerintah  telah menetapkan Kebijakan pengangkatan Tenaga  Honorer  dengan  memprioritaskan Tenaga Pelayanan  Dasar, Penyuluh,  dan Tenaga Teknis lainnya yang telah mengabdi kepada Pemerintah. Tenaga Honorer adalah seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina
Kepegawaian  atau  Pejabat  lain  dalam Pemerintahan  untuk  melaksanakan  tugas tertentu pada Instansi Pemerintah atau yang penghasilannya  menjadi  beban Anggaran
Pendapatan  dan  Belanja  Negara  atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Dalam  Undang-undang  memang  tidak dikenal  istilah  Tenaga  Honorer yang  ada hanya  Pegawai  Tidak  Tetap,  akan  tetapi pada  kenyataannya  ditemukan beberapa macam  jenis  Pegawai  ini  seperti  dalam profesi Guru   yaitu :
1. Guru  PNS  adalah  Guru  yang  sudah berstatus  Pegawai  Negeri  yang  digaji oleh Pemerintah RI dan Pemda.
2. Guru  PTT  adalah  Guru  yang  berstatus "setengah" Pegawai Negeri yang digaji oleh Pemda.
3. Guru Bantu adalah Guru yang berstatus  honor  yang  digaji  oleh Pemerintah RI. 4. Guru  Honor  Murni  (GHM)  adalah Guru yang tidak digaji oleh
Pemerintah  RI, akan  tetapi  digaji berdasarkan  swadaya  dari  sekolah dimana GHM mendidik.
Terhadap  Kebijakan  Pemerintah  untuk mengangkat  Tenaga  Honorer  menjadi Calon  Pegawai  Negeri  Sipil  ada  yang  pro dan  ada  yang  kontra.  Pendapat yang  setuju terhadap  pengangkatan  Tenaga  Honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil adalah karena  terjadi  efesiensi.  Juga  Tenaga yang bersangkutan  telah berpengalaman  dan sudah  siap  pakai  sehingga  tidak  terlalu banyak mengeluarkan biaya dalam pengadaan  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil tersebut,  tetapi  yang  kontrak menganggap pengangkatan  Tenaga  Honorer  menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil selain menutup kesempatan  pihak  masyarakat  luas  juga pengangkatan  Tenaga Honorer  itu  sendiri penuh  dengan  Korupsi,    Kolusi  dan
Nepotisme (KKN)
sehingga sulit diharapkan  pengangkatan  Tenaga  Honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil sesuai dengan kehendak Undang-Undang.

## KAJIAN LITERATUR
Permasalahan  yang  berhubungan dengan reformasi penyelenggaraan administrasi  pemerintahan  daerah  tidak dapat  dilepaskan  hubungannya  dengan paradigma  yang  lebih  luas  yaitu  pada dimensi  kebijakan  publik.  Dapat  dipahami bahwa  pada  hakekatnya  adalah  suatu
keputusan  yang  dilakukan  oleh  suatu instansi yang  berwenang  untuk  melakukan hal-hal yaitu :
1. mengatasi permasalahan tertentu;
2. melakukan  suatu  tindakan/kegiatan tertentu;
3. untuk mencapai tujuan tertentu. 1
Kebijakan  dalam  kaitan  dengan permasalahan  ini  dipandang  sebagai  salah satu  bagian  dari  administrasi  publik  atau administrasi pemerintahan. Dengan demikian pemerintah  sebagai  instansi  yang berwenang dalam memutuskan suatu kebijakan politik harus mempunyai
kepekaan  terhadap  permasalahan  publik serta  memahami posisi  dan  perannya sebagai abdi  masyarakat dan abdi negara. 2 Sebagaimana dikemukakan  oleh  Walter William  dalam  Wiliam  N.  Dunn  bahwa kajian  itu  pada dasarnya  adalah  suatu  cara mensintesiskan  informasi  termasuk  hasil penelitian, untuk menghasilkan suatu format  bagi  pengambil  keputusan  dan penetapan kebutuhan informasi yang berkaitan  dengan  kebijakan  masa  depan. 3 Sedangkan  dalam  konteks yang  sama, Asrori menyatakan bahwa kajian kebijakan adalah  suatu  disiplin  ilmu sosial  terapan yang menerapkan berbagai metode pengkajian  dalam konteks argumentasi dan debat publik untuk menciptakan cara kritis, menaksir dan
mengkomunikasikan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan. 4
Atas  dasar  kedua  pendapat  tersebut dapat  disimpulkan bahwa  kajian  kebijakan pada  dasarnya  merupakan  studi  antar disiplin  ilmu  untuk  menemukan  alternatif kebijakan  yang  terbaik  guna  mengatasi
1 M.  Sinaga.  1999,  Disiplin  Kelima, Seni  dan  Praktek  dari  Organisasi  Pembelajar, Jakarta: Bina Aksara, hal. 78
2 Mustopadidjaja, 1999, Studi
Kebijakan,  Perkembangan  dan  Penerapannya, Lembaga  Penerbit  Fakultas  Ekonomi.  Jakarta: Universitas Indonesia, Jakarta. Hal. 14
3 Wiliam  N.  Dunn,  1987.  Pengantar Analisis  Kebijakan  Publik,  Jogjakarta  :  Gajah Mada University Prees. Hal. 45
4 Asrori.  1998.  Pemerintah  Sebagai epresentasi  Kehendak  Negara.  Jakarta  :  Inti Karsa. Hal.
permasalahan  yang  dihadapi  atau  untuk mencapai sejumlah tujuan yang diinginkan.
Sementara  itu  untuk  langkah-langkah kajian kebijakan, sebagaimana dikemukakan oleh Asrori bahwa terdapat 7 (tujuh)  langkah  kajian  kebijakan  yang banyak  dijadikan  referensi  adalah  sebagai berikut : 1. Pengkajian Persoalan.
Pengkajian  Persoalan  bertujuan  untuk menemukan dan memahami hakekat persoalan  dari  suatu  permasalahan  dan kemudian  merumuskan  dalam  hubungan sebab akibat.
2. Penentuan Tujuan.
Tujuan  adalah  suatu  akibat  yang  secara sadar  ingin  dicapai  atau  ingin  dihindari. Penentuan  tujuan  adalah  merumuskan tujuan  secara  jelas,  realitas dan  terukur. Tujuan tersebut hendaknya mudah dipahami,  sesuai  dengan  nilai-nilai  filsafat bangsa  dan  dengan  kondisi  sosial  ekonomi negara dan masyarakat serta dapat diperhitungkan  secara  nyata  atau  dapat diuraikan  menurut  ketentuan  satuan-satuan tertentu.
3. Perumusan Alternatif.
Perumusan  Alternatif  adalah  sejumlah alat  atau  cara-cara  yang  dapat  digunakan untuk  mencapai,  langsung  ataupun  tidak langsung  sejumlah  tujuan  yang  telah ditentukan.  Bisa  juga  dikaitkan  sebagai pilihan-pilihan  diluar  alat  atau cara-cara yang telah digunakan atau yang telah ada. 4. Penyusunan Model.
Model  adalah  penyederhanaan  dari kenyataan persoalan yang dihadapi, diwujudkan dalam hubungan-hubungan kausal  atau  fungsional.  Model  dapat diwujudkan  dalam  berbagai  bentuk  yang dapat digolongkan sebagai model skematik,
model  fisis,  game  model,  model  simbolis dan sebagainya. Model dapat juga dipergunakan  sebagai  alat  bantu  yang  baik dalam perumusan dan penentuan solusi atau dalam  perumusan  tujuan,  pengembangan serta penentuan pilihan alternatif kebijaksanaan.
5. Penentuan Kriteria.
Analisis kebijakan memerlukan kriteria- kriteria  yang  jelas  dan  konsisten  untuk menilai alternatif-alternatif pemecahan masalah.  Pilihan  ini  menyangkut  bukan hanya  hal-hal  bersifat  pragmatis  seperti ekonomi, politik administratif dan sebagainya  tetapi  juga  hal-hal  yang menyangkut nilai-nilai abstrak yang fundamental seperti etika dan falsafah.
6. Penilaian Altenatif.
Alternatif-alternatif  yang  ada  perlu dinilai  berdasarkan  kriteria-kriteria tersebut diatas. Tujuan penilaian adalah mendapatkan gambaran lebih jauh
mengenai  tingkat  efektivitas  dan  fasilitas setiap  alternatif  dalam  pencapaian  tujuan, sehingga  diperoleh  kesimpulan  mengenai alternatif-alternatif fisibel mana yang paling efektif dan efisien.
7. Perumusan Rekomendasi
Langkah  terakhir  dari  kajian  kebijakan adalah merumuskan saran mengenai
alternatif yang diperhitungkan dapat
mencapai  tujuan  secara  optimum  pada kondisi berbagai faktor lingkungan, administrasi  dan  ekonomi  tertentu.  Dalam rekomendasi  ini  ada  baiknya  dikemukakan strategi pelaksanaan dari alternatif-alternatif kebijakan yang disarankan tersebut. 5
Sehubungan  dengan  evaluasi  analisis kebijakan,  William  N.  Dunn  kembali menyatakan bahwa secara mendasar evaluasi  mempunyai  arti  yang saling berhubungan    dimana  masing-masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala nilai terhadap  hasil  kebijakan  dan  program secara  umum.  Evaluasi  dapat  disamakan dengan  penaksiran  (appraisal)  pemberian angka  (rating)  dan  penilaian  (assessment). Dalam arti lebih spesifik, evaluasi berkenaan  dengan  produksi  informasi mengenai nilai  atau  hasil  kebijakan.
Evaluasi memainkan sejumlah fungsi utama dalam analisis kebijakan sebagai berikut:
1. Evaluasi memberi informasi yang sahih
(valid)  dan  dapat  dipercaya  (reliable) mengenai kinerja kebijakan yaitu seberapa  jauh  kebutuhan,  nilai  dan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik.
5 Asrori, Op cit. Hal. 45
2. Evaluasi  memberikan  sumbangan  pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang  mendasari  pemilihan  tujuan  dan target  tujuan  utama  evaluasi  kebijakan dimana  tujuan  pokoknya  adalah  untuk mengetahui tingkat
“approviasi” (perlu),  adekuasi  (memadai),  efisiensi (daya guna) suatu kebijakan dan sistem manajemen pelaksanaannya. 6
Di dalam penilaian tersebut dipertanyakan yaitu  dampak yang diharapkan  dan  dampak  yang  tidak diharapkan.  Setiap  sistem  administrasi perlu melakukan penilaian atas berbagai langkah kebijakan yang telah ditempuh. Penilaian memerlukan informasi mengenai  tingkat  hasil  dan  dampak pelaksanaan  sesuatu  kebijakan.  Hal ini akan  memberi  petunjuk  mengenai edekuasi substansi  peralatan kebijakan, efisiensi dan efektifitas sistem manajemen pelaksanaannya serta perilaku  para  pelaksana  dan  kelompok sasaran  beberapa  pendekatan,  metode dan  teknik  pengukuran  telah  pula dikembangkan untuk melakukan penilaian tersebut.
Terkait  dengan  kepegawaian  dewasa ini  dalam  kajian  hukum  administrasi lebih  memandang  hubungan  hukum kepegawaian  sebagai  suatu openbare dienstbetrekking
(hubungan dinas publik)  terhadap  negara  (pemerintah).
Adapun openbare dienstbetrekking yang  melekat  pada  hubungan  hukum kepegawaian itu lebih merupakan hubungan  sub-ordinatie  antara  atasan dengan bawahan. 7
Di dalam pengetahuan hukum kepegawaian,  ada  beberapa  pendapat yang  perlu  dikemukakan  tentang  apa sebenarnya Pegawai Negeri. Kranenburg-Vegting berpendapat
bahwa  untuk  membedakan  Pegawai
6 William N. Dunn, Op Cit. Hal. 86.
7 Philipus  M.  Hadjon  et.al.,  2005, Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia, Gadjah Mada  University  Press,  Yogyakarta, hal.214
Negeri  dengan  pegawai  lainnya dilihat dari  sistem  pengangkatannnya  untuk menjabat  dalam  suatu  dinas  publik. Pegawai  Negeri  adalah  penjabat  yang ditunjuk,  jadi  tidak  termasuk  mereka yang memangku suatu jabatan mewakili (vertegen  woordigende  functie)  seperti seorang anggota  parlemen,  seorang menteri, seorang presiden dan sebagainya. 8 Sedangkan Logemann menggunakan  kriteria  yang  bersifat materiil,  yakni  hubungan  antara negara dengan Pegawai Negeri tersebut. Dikatakan  selanjutnya  bahwa  Pegawai Negeri  adalah  tiap  pejabat yang mempunyai  hubungan  dinas  dengan negara 9 Pegawai negeri adalah mereka
setelah  memenuhi  syarat-syarat  yang ditentukan dalam  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku,  diangkat  oleh pejabat yang  berwenang  dan  diserahi tugas  dalam  suatu  jabatan  Negeri  atau diserahi  tugas lainnya  yang  ditetapkan berdasarkan sesuatu peraturan perundang-undangan dan digaji menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Kedudukan  pegawai  negeri  sipil diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  8 Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok Kepegawaian sebagaimana diubah dalam UndangUndang Nomor 43 Tahun 1999.  Adapun  kedudukannya  diatur dalam  pasal  3  yang berbunyi  “Pegawai Negeri  berkedudukan  sebagai  unsur aparatur  Negara  yang bertugas  untuk memberikan
pelayanan kepada
masyarakat  secara  profesional,  jujur, adil, dan merata dalam penyelenggaraan tugas Negara, pemerintahan, dan pembangunan”.
8 Muchsan, 1982, Hukum Kepegawaian, Bina Aksara, Jakarta, hal.23
9 Utrecht  E.,  1967,  Pengantar  Hukum Administrasi  Indonesia,  Balai  Buku  Ichtiar, Jakarta, hal. 164
Pegawai Negeri Sipil menurut Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang- Undang  Nomor  8  Tahun  1974  tentang Pokok-Pokok Kepegawaian,
sebagaimana  tertuang  dalam  Pasal  1 ayat (1) adalah : “Pegawai Negeri adalah setiap warga
Negara  Republik  Indonesia  yang telah memenuhi syarat yang ditentukan,  diangkat  oleh  pejabat yang  berwenang  dan diserahi  tugas dalam  suatu  jabatan  negeri,  atau diserahi  tugas  Negara  lainnya,  dan digaji berdasarkan
peraturan perundang- undangan yang berlaku”.
Jenis  dan  kedudukannya  dijelaskan dalam Pasal 2, sebagai berikut : Ayat 1 : Pegawai Negeri terdiri dari:
a. Pegawai Negeri Sipil ; b. Anggota Tentara Nasional Indonesia ; dan c. Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia. Ayat 2 : Pegawai  Negeri  Sipil  sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) huruf a, terdiri dari : a. Pegawai Negeri Sipil Pusat, dan b. Pegawai Negeri Sipil Daerah.
Yang  dimaksud  dengan  PNS  Pusat adalah  PNS  yang  gajinya  dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara  (APBN)  dan  bekerja  pada Departemen, Lembaga  Pemerintah  Non Departemen,  Kesekretariatan  Lembaga Tertinggi/Tinggi
Negara, Instansi Vertikal di Daerah Propinsi / Kabupaten /  Kota,  Kepaniteraan Pengadilan,  atau dipekerjakan  untuk  menyelenggarakan tugas  Negara  lainnya. Sedangkan  yang dimaksud  dengan  PNS  Daerah  adalah PNS  Daerah  Propinsi  / Kabupaten  / Kota  yang  gajinya  dibebankan  pada Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Daerah  (APBD)  dan  bekerja  pada
Pemerintah  Daerah,  atau  dipekerjakan di luar instansi induknya.
Sebagaimana dinyatakan sebelumnya  bahwa  Pegawai  Negeri adalah mereka setelah memenuhi syarat-syarat  yang  ditentukan  dalam peraturan  perundang-undangan yang berlaku,  diangkat  oleh  pejabat  yang berwenang  dan  diserahi  tugas dalam suatu jabatan Negeri atau diserahi tugas lainnya  yang  ditetapkan  berdasarkan sesuatu  peraturan  perundang-undangan dan digaji menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selain itu juga adanya tuntutan bagi pegawai negeri sipil untuk melaksanakan tugasnya  dengan  baik maka  ia  harus  memiliki  kesetiaan  dan ketaatan  penuh  terhadap Pancasila,
UUD  1945,  Negara  dan  pemerintah, sehingga dengan demikian dapat memusatkan segala perhatian dan pikiran  serta  mengerahkan  segala  daya dan tenaganya untuk menyelenggarakan tugas  pemerintahan  dan  pembangunan secara berdaya guna dan berhasil guna.
Sebagaimana diketahui bahwa sesuai dengan Pasal 25 Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor  8  Tahun 1974  tentang  Pokok- Pokok Kepegawaian, wewenang
pengangkatan, pemindahan,
dan pemberhentian  Pegawai  Negeri  Sipil berada  di  tangan  Presiden  dan  dapat didelegasikan  sebagian  wewenangnya kepada  Pejabat  Pembina  Kepegawaian Pusat dan menyerahkan sebagian wewenangnya  kepada  Pejabat  Pembina Kepegawaian Daerah.  Pendelegasian kewenangan  dimaksud  telah  diatur dalam  Peraturan Pemerintah  Nomor  9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan dan Pemberhentian PNS.
Dalam  rangka  usaha  mencapai tujuan  nasional  yaitu  mewujudkan masyarakat adil  dan  makmur  yang
merata  dan  berkeseimbangan  material dan spirituil, diperlukan adanya Pegawai Negeri sebagai Warga Negara, unsur  Aparatur  Negara,  Abdi  Negara, dan  Abdi  Masyarakat  yang  penuh kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila,  UndangUndang Dasar  1945, Negara,  dan  Pemerintah  serta  yang bersatu padu, bermental baik, berwibawa, berdaya guna, bersih, bermutu tinggi, dan sadar akan tanggung jawabnya untuk menyelenggarakan tugas  pemerintahan dan  pembangunan.  Untuk mewujudkan Pegawai  Negeri  yang  demikian  itu diperlukan adanya suatu Undang- undang yang  mengatur  kedudukan, kewajiban, hak, dan pembinaan
Pegawai  Negeri yang  dilaksanakan berdasarkan  sistim  karier  dan  sistim prestasi kerja. Kelancaran  penyelenggaraan  tugas pemerintahan dan pembangunan nasional sangat tergantung pada kesempurnaan aparatur negara khususnya  Pegawai  Negeri. Karena  itu, dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional yakni
mewujudkan masyarakat madani  yang taat  hukum,  berperadaban  modern, demokratis, makmur, adil, dan bermoral tinggi, diperlukan Pegawai Negeri  yang merupakan  unsur  aparatur negara  yang bertugas  sebagai  abdi  masyarakat  yang harus menyelenggarakan pelayanan secara adil dan merata kepada masyarakat  dengan  dilandasi  kesetiaan, dan ketaatan  kepada  Pancasila  dan Undang-Undang Dasar 1945. Aparatur Negara mempunyai peranan yang sangat menentukan dalam penyelenggaraan Negara untuk mencapai  cita-cita  perjuangan  bangsa dalam mewujudkan  masyarakat  yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila dan UndangUndang Dasar 1945. Perwujudan  Pemerintah  yang  mampu menjalankan fungsi dan tugasnya
dengan  sungguh-sungguh  dan  penuh tanggung  jawab,  perlu  diletakkan  asa- sasas penyelenggaraan  Negara.  Asas- asas  penyelenggaraan  Negara  selalu dipadukan dengan  pelaksanaan  asas legalitas.
Penyelenggaraan Negara pada hakikatnya  ialah  para  pejabat  Negara sebagai aktor penyelenggaraan
pemerintahan  Negara.  Pemerintahan yang  dimaksud  adalah keseluruhan sistem  pelaksanaan  kekuasaan  dan wewenang, baik mekanisme dan prosedurnya di dalam organisasi kenegaraan  tersebut,  dan  itu  bukan hanya pemerintah  saja  namun  juga kedudukan legislatif dan yudikatif.
Pelaksanaan  Pemerintahan  sehari- hari,  menunjukkan  betapa  besarnya peranan pejabat pemerintahan  dalam engambil
langkah-langkah kebijaksanaan  tertentu  yang dianggap penting. Namun berbagai permasalahan yang  terjadi  saat  ini  adalah,  bagaimana pelaksanaan  wewenang  tersebut  tidak akan  menimbulkan  sesuatu  hal  yang sewenangwenang. Indikasi yang ada adalah bahwa hukum merupakan sarana kekuasaan politik, yang menempati posisi lebih dominan, atau disinonimkan dengan  dialektika kekuasaan  yang diberikan kepadanya seringkali diartikan  bahwa  hukum  memberikan legitimasi bagi pemerintah untuk berbuat berdasarkan keinginan kekuasaan. Terkait dengan
pengangkatan pegawai  negeri  sipil    yang  menjadi pencermatan berbagai  kalangan  baik praktisi  hukum  maupun  akademisi  saat ini tidak lebih pada kompetisi seseorang untuk  mendapatkan  pekerjaan.  Pada dasarnya setiap warga Negara Republik Indonesia mempunyai kesempatan yang sama    untuk  melamar sebagai  Pegawai Negeri Sipil sepanjang memenuhi syarat yang  ditentukan. Pengangkatan  sebagai
Pegawai  Negeri  Sipil  dilakukan  secara obyektif  hanya  untuk mengisi  formasi yang  lowong  sebagaimana  telah  diatur dalam PP Nomor 98 Tahun 2000 jo. PP Nomor  11  Tahun  2002  dan  Keputusan Kepala  BKN  Nomor  11  Tahun 2002 berkenaan dengan pengadaan CPNS.
Dengan  Peraturan  Pemerintah  No. 48  Tahun  2005,  bagi  tenaga  honorer yang berusia  paling  tinggi  46  (empat puluh enam) tahun dan telah bekerja 20 (dua  puluh) tahun  atau  lebih,  dapat diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, setelah melalui seleksi administratif, disiplin, integritas,
kesehatan, dan kompetensi.
Dalam proses  pengangkatan tenaga honorer  menjadi  CPNS  dilaksanakan dengan beberapa tahapan  yaitu :
1. Perencanaan dan Persiapan ; 2. Seleksi Administrasi ;
3. Pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS ; 4. Pengawasan dan Pengendalian ;
5. Evaluasi ;
6. Ketentuan Peralihan.
Tahapan  yang  disebutkan  di atas terkait  dengan  pengangkatan  tenaga honorer  menjadi  CPNS  pada  dasarnya berbeda  dengan  tahapan  pengangkatan CPNS  dari  jalur umum,  karena  tidak ada Seleksi Akademis.

## METODE PENELITIAN
Penulisan ini menggunakan tipe penelitian yuridis normatif. Sifat Penelitiannya  adalah  deskriptif  analitis yang  bertujuan  menggambarkan secara
tepat  tentang  masalah  hukum  yang  akan diteliti dan solusi hukum terhadap permasalahan yang berkaitan dengan kebijakan  Pemerintah  untuk  mengangkat tenaga honorer menjadi CPNS.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## A. Implikasi  Hukum  Pengangkatan
Tenaga  Honorer  Menjadi  Calon Pegawai Negeri Sipil Formasi

## Kepegawaian  Untuk    Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS
Dalam rangka peningkatan daya guna dan  hasil  guna  dari  PNS  yang  disesuaikan dengan  perkembangan  tuntutan  zaman, maka Pemerintah Negara Republik Indonesia melakukan perubahan dan penyempurnaan  Undang-undang No.  8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian  menjadi  Undang-undang No.
43  Tahun  1999  tentang  Perubahan  atas Undang-undang  No.  8 Tahun  1974  tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Penjelasan Pasal 15 ayat (1) Undang- undang Nomor 43 Tahun 1999, menyebutkan bahwa formasi adalah
penentuan  jumlah  dan  susunan  pangkat PNS  yang  diperlukan  untuk  mampu melaksanakan tugas pokok yang ditetapkan oleh Pejabat  yang  berwenang.  Adapun beban  dan  pertimbangan ditetapkannya formasi diatur dalam Pasal 15 ayat (2) yaitu “Formasi  ditetapkan berdasarkan  perkiraan beban  kerja  dalam  jangka  waktu  tertentu dengan mempertimbangkan  macam-macam pekerjaan,  rutinitas  pekerjaan,  keahlian yang  diperlukan  untuk  melaksanakan  tugas dan hal-hal lain yang mempengaruhi jumlah dan sumber daya manusia yang diperlukan”.
Pada Pasal 15 Undang-undang Nomor  43  Tahun  1999,  tentang  Pokok- Pokok Kepegawaian disebutkan bahwa jumlah dan susunan pangkat PNS yang diperlukan ditetapkan dalam formasi  untuk jangka  waktu  tertentu  berdasarkan jenis, sifat, dan beban kerja yang harus dilaksanakan.  Dengan  demikian  maka formasi  merupakan  penentuan  jumlah maupun  susunan  pangkat  dari  PNS  yang diperlukan  untuk  mampu  melaksanakan tugas  pokok  yang  ditetapkan  oleh Pejabat yang  berwenang  sesuai  jumlah  yang diperlukan  berdasarkan  beban kerja  suatu Organisasi.
Dalam  penjelasan  Pasal  16  ayat  (1)
Undang-undang  Nomor  8  Tahun  1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian
ditetapkan  bahwa  pengadaan  Pegawai Negeri  Sipil  untuk  mengisi  formasi. Lowongan  formasi  dalam  suatu  Organisasi pada  umumnya  disebabkan  oleh  dua  hal,
yaitu  adanya  Pegawai  Negeri  Sipil yang keluar karena berhenti atau adanya perluasan  Organisasi.  Karena pengadaan Pegawai Negeri Sipil adalah untuk mengisi formasi  yang  lowong, maka  penerimaan Pegawai  Negeri  Sipil  harus  berdasarkan kebutuhan.
Sedangkan  Pasal  1  angka  (1), Peraturan  Pemerintah  Nomor  54  Tahun 2003,  tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Pemerintah  Nomor  97  Tahun  2000 tentang Formasi Pegawai Negeri Sipil menyebutkan  bahwa  formasi  PNS adalah jumlah  dan  susunan  pangkat  PNS  yang diperlukan  dalam  suatu  Satuan Organisasi Negara  untuk  mampu  melaksanakan  tugas pokok dalam jangka waktu tertentu.
Pada  ketentuan  Pasal  3 ayat  (1) formasi  PNS  Pusat  untuk  masing-masing Satuan  Organisasi  Pemerintah  Pusat  setiap Tahun  Anggaran  ditetapkan  oleh Menteri yang bertanggung jawab di bidang Pendayagunaan  Aparatur  Negara, setelah mendapat pertimbangan dari Kepala Badan
Kepegawaian Negara berdasarkan  usul Pejabat  Pembina  Kepegawaian  Pusat,  pada ayat  (2) disebutkan  formasi  PNS  Daerah Propinsi  /  Kabupaten  /  Kota  setiap  Tahun Anggaran  ditetapkan  oleh  Kepala  Daerah masing-masing setelah mendapat persetujuan  tertulis  dari  Menteri  yang bertanggung jawab di bidang Pendayagunaan Aparatur Negara, berdasarkan  pertimbangan  dari  Kepala
Badan Kepegawaian Negara.
Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor  54  Tahun  2003  juga mengatur bahwa Formasi Pegawai Negeri Sipil secara Nasional setiap Tahun Anggaran ditetapkan oleh  Menteri  yang  bertanggung  jawab dibidang Pendayagunaan  Aparatur  Negara, setelah  memperhatikan  pendapat  Menteri Keuangan dan pertimbangan Kepala BKN.
Penetapan  dan  persetujuan  formasi PNS  Pusat  dan  formasi  PNS  Daerah dilakukan atas usul :
1. Pejabat  Pembina  Kepegawaian  Pusat, dan
2. Pejabat  Pembina  Kepegawaian  Daerah yang dikoordinasikan oleh Gubernur.
Dari  pengertian  tersebut  di  atas dapatlah dirinci unsur-unsur yang terkandung dalam formasi sebagai berikut:
1. Formasi  PNS  meliputi  jumlah  dan susunan Pangkat PNS.
2. Formasi  PNS  diperlukan  dalam  suatu susunan Organisasi Negara.
3. Formasi  PNS  dimaksudkan  untuk mampu  melaksanakan  tugas  pokok dalam  jangka  waktu  tertentu  (setiap tahun).
4. Formasi  PNS  Pusat  ditetapkan  oleh
Menteri  yang  bertanggung  jawab di bidang Pendayagunaan Aparatur Negara setelah mendapatkan pertimbangan Kepala Badan Kepegawaian  Negara  berdasarkan  usul dari  Pejabat  Pembina  Kepegawaian Pusat. 5. Formasi  PNS  Daerah  untuk  masing- masing  Satuan  Organisasi  Pemerintah Daerah setiap tahun anggaran ditetapkan  oleh Kepala  Daerah (namun berdasarkan Undang-undang Pemerintahan Daerah yang baru Nomor
32 Tahun 2004 Pasal 132 menyebutkan Penetapan  formasi  Pegawai  Negeri
Sipil Daerah Provinsi /Kabupaten /Kota setiap  Tahun  Anggaran dilaksanakan oleh  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur Negara atas usul Gubernur).
6. Formasi  PNS  ditetapkan  berdasarkan jenis, sifat, dan beban kerja yang harus dilaksanakan. Adapun Pejabat Pembina Kepegawaian  Pusat  adalah  Menteri,  Jaksa Agung, Sekretaris Negara, Sekretaris Kabinet, Sekretaris  Militer,  Sekretaris Presiden, Sekretaris Wakil Presiden, Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen,  Kepala  Kepolisian  Negara, dan  Pimpinan  Kesekretariatan Lembaga Tertinggi / Tinggi Negara.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  97
Tahun  2000  tentang  Formasi  Pegawai Negeri  Sipil  pada  Pasal  4  ayat  (1),
menyebutkan formasi masing-masing Satuan Organisasi Negara disusun berdasarkan analisis kebutuhan dan
penyediaan  Pegawai  sesuai  dengan  jabatan yang  tersedia,  dengan memperhatikan Norma,  Standar,  dan  Prosedur yang ditetapkan  oleh Pemerintah.  Selanjutnya sesuai  ayat  (2)  Pasal  tersebut,  analisis kebutuhan dimaksud  di  atas  dilakukan berdasarkan hal-hal berikut :
1. Jenis Pekerjaan;
2. Sifat Pekerjaan;
3. Analisis  Beban  Kerja  dan  Perkiraan Kapasitas Seorang Pegawai NegeriSipil dalam jangka waktu tertentu;
4. Prinsip Pelaksanaan pekerjaan;
5. Peralatan Yang Tersedia;
Selanjutnya rangkaian analisa kebutuhan  PNS  dilakukan,  antara  lain berpedoman  kepada  Keputusan  MENPAN No.KEP/75/M.PAN/7/2004 Tgl.23 Juli 2004 tentang Pedoman Perhitungan Kebutuhan  Pegawai  Berdasarkan Beban Kerja  Dalam  Rangka  Penyusunan  Formasi
PNS.
Sebelum  dikeluarkannya  Undang- undang  Nomor  8  Tahun  1974,  jumlah dan susunan  Pegawai  Negeri  Sipil  bagi  suatu Instansi  ditetapkan  atas  dasar anggaran yang tersedia bagi Instansi yang bersangkutan,  karenanya  terkenal sebagai yang disebut Formasi Anggaran.
Sebagai  bahan  untuk  menetapkan formasi,  diperlukan  lebih  dahulu susunan analisa  kebutuhan  Pegawai  Negeri  Sipil oleh Instansi yang bersangkutan, dan untuk dapat melakukan analisa kebutuhan dimaksud, terlebih dahulu perlu ada analisa jenis,  sifat,  dan  beban  kerja  yang  harus dilaksanakan oleh suatu Instansi.
Analisis  kebutuhan  Pegawai  Negeri Sipil  adalah  suatu  proses  analisa secara logis  dan  teratur  dari  segala  dasar-dasar / faktor-faktor  yang  ditentukan untuk  dapat menentukan  jumlah  dan  susunan  pangkat serta  kualitas  Pegawai Negeri  Sipil  yang diperlukan  oleh  sesuatu  satuan  Organisasi Negara untuk mampu melaksanakan tugasnya secara berdayaguna, berhasil guna dan berkelanjutan.  Analisa  kebutuhan
Pegawai Negeri Sipil adalah sebagai upaya agar  setiap  Pegawai  Negeri  Sipil  yang  ada pada  setiap  Satuan  Organisasi Negara mempunyai pekerjaan tertentu.
Formasi  ditetapkan  oleh  MENPAN (Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara), setelah mendapat  pertimbangan  dari  BKN, dan  Kementerian  yang bersangkutan  serta Kementerian Keuangan.
Penetapan  formasi  yang  melibatkan beberapa  lembaga  tersebut  memiliki tujuan tertentu  terutama  yang  berkaitan  dengan kualitas  dan  kuantitas  Pegawai yang  harus
dimiliki  Pemerintah.  Apabila  ketentuan kualitas  dan  kuantitas tersebut  dapat dipenuhi,  maka  besar  sekali  kemungkinan beban kerja yang dimiliki satuan Organisasi.  Oleh  karenanya  Organisasi harus selalu disesuaikan dengan
perkembangan  tugas  pokok  yang  harus dilaksanakan  dalam  mencapai tugas  itu. Karena tugas pokok dapat berkembang dari waktu  ke  waktu,  maka jumlah  dan  mutu Pegawai Negeri Sipil yang diperlukan harus selalu disesuaikan  dengan  perkembangan tugas pokok.
Perkembangan  tugas  pokok  dapat mengakibatkan  makin  besarnya  jumlah Pegawai  Negeri  Sipil  yang  diperlukan,  dan sebaliknya  dapat  pula mengakibatkan
makin  sekiditnya  Pegawai  Negeri  Sipil yang diperlukan, karena kemajuan teknologi  di  bidang  peralatan.  Sehubungan dengan  itu  maka  Pasal  15 Undang-undang Nomor 8  Tahun  1974  menetapkan  bahwa jumlah  dan  susunan pangkat  Pegawai Negeri  Sipil  yang  diperlukan  ditetapkan dalam  formasi  untuk jangka  waktu  tertentu berdasarkan  jenis,  sifat  dan  beban  kerja yang harus dilaksanakan.
Pelaksanaan penetapan formasi berdasar  Undang-undang  Nomor  8  Tahun 1974,  diatur  lebih  lanjut  dalam  Peraturan Pemerintah  Nomor  5  Tahun  1976, tentang
Formasi  Pegawai  Negeri  Sipil,  dan  Surat
Edaran Kepala Badan Administrasi Kepegawaian  Negara  Nomor  04/SE/1976 tanggal 4 Maret 1976. Pengangkatan Kepegawaian berdasarkan formasi diperlukan karena agar pengangkatan Pegawai Negeri Sipil memenuhi tujuan Organisasi sehingga tidak terdapat kelebihan Pegawai atau kekurangan Pegawai untuk mencapai efesiensi dan efektivitas Organisasi. Menurut  Muchsan  tujuan  penetapan formasi adalah agar Satuan-satuan Organisasi Negara tertsebut dapat mempunyai jumlah dan mutu Pegawai yang cukup  sesuai  dengan  beban  kerja  yang dipikulkan  pada  Satuan-satuan Organisasi tersebut.  Organisasi  merupakan  sarana untuk mencapai tujuan.
Pengadaan  Pegawai  Negeri  Sipil
pada hakekatnya merupakan suatu mekanisme  dan  aktivitas  untuk  mengisi
formasi  yang  terluang.  Kegiatan  dan mekanisme  tersebut  meliputi  perencanaan secara  menyeluruh,  pengumuman tentang proses  pelamaran,  pelaksanaan  saringan baik  tertulis  maupun  lisan. Sebagai  upaya untuk mengisi kekurangan Pegawai
(formasi  yang  lowong), maka  perlu pengangkatan Pegawai Baru.
Formasi  yang  lowong  disebabkan dua hal, yaitu Perluasan Organisasi (tambahan  formasi/PB.I)  maupun  karena adanya Pegawai yang pensiun/ meninggal / berhenti  (PB.  II).  Oleh  karena  itu pengangkatan  Pegawai  Baru melalui  2 (dua)  cara  yaitu  dengan  cara  melalui mengisi formasi (PB.I) dan melalui mengisi pengganti  pensiun  /  meninggal  dunia  / berhenti (PB.II).
Agar  supaya  setiap  warga Negara dapat mengetahui adanya lowongan formasi yang  akan  diisi,  dan  agar  Instansi memperoleh  kesempatan  yang  cukup luas dalam  melakukan  pemilihan  calon  yang terbaik,  maka  penerimaan Pegawai  Baru dimaksud  harus  diumumkan  seluas-luasnya melalui  media  yang ada  (Pasal  4  Peraturan Pemerintah  Nomor  6  Tahun  1976  tentang Pengadaan Pegawai  Negeri  Sipil,  jo  Surat
Edaran Kepala Badan Administrasi Kepegawaian Negara tanggal 8 Maret 1976 Nomor 05/SE/1976).
Kiranya dapat dicatat, bahwa di masa lalu,  pengisian  lowongan formasi dalam suatu  Instansi  tidak  selalu  diumumkan melalui  mass  media  yang  ada, baik  dalam jumlah  yang  besar  apalagi  bila  hanya diperlukan    satu atau dua orang saja, maka calonnya  dicari  di  antara  orang-orang  yang secara  kebetulan telah  melamar  pekerjaan pada  Kantor  yang  memerlukan  Tenaga, atau  di  antara orang-orang  yang  telah dikenal  oleh  salah  seorang  Pegawai  dari Kantor itu.
B. Kewenangan Kebijakan Untuk Pengangkatan Tenaga Honorer
Pengadaan  CPNS  harus  dilaksanakan secara  obyektif,  didasarkan  atas syarat- syarat  yang  telah  ditentukan,  serta  tidak membedakan Jenis Kelamin, Suku, Agama, Ras, Golongan, atau Daerah. Sebagai tindak lanjut  Peraturan Pemerintah  Nomor  48
Tahun  2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga Honorer Menjadi  Calon  Pegawai  Negeri
Sipil dan Keputusan Kepala Badan Kepegawaian  Negara  Nomor  11  Tahun 2002 tentang Ketentuan Palaksanaan
Peraturan  Pemerintah  Nomor  98  Tahun 2000  tentang  Pengadaan  Pegawai Negeri
Sipil.
Peraturan  di  atas  kemudian  diubah dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor 11 Tahun  2002,  ditetapkan  Peraturan  Kepala Badan  Kepegawaian  Negara Nomor  21 Tahun  2005  tentang  Pedoman  Pendataan Dan  Pengolahan  Tenaga Honorer  Tahun
2005 dan Peraturan Kepala Badan Kepegawaian  Negara Nomor  22  Tahun 2005 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengadaan  Calon Pegawai  Negeri  Sipil Tahun  2005,  mulai  dari  Perencanaan, Pengumuman, Pelamaran,  Penyaringan, Penetapan  Kelulusan,  Permintaan  Nomor Identitas Pegawai, sampai dengan pengangkatan CPNS. Kewenangan  atau  Wewenang  adalah suatu  istilah  yang  biasa  digunakan dalam lapangan Hukum Publik. Namun
sesungguhnya  terdapat  perbedaan diantara keduanya.  Kewenangan  adalah  apa  yang disebut  “Kekuasaan  Formal”, kekuasaan yang berasal dari kekuasaan yang diberikan oleh  Undang-undang atau  Legislatif  dari Kekuasaan Eksekutif atau Administratif. 10
Berdasarkan  hal  di  atas,  bahwa merupakan  kekuasaan  dari  segolongan orang  tertentu  atau  kekuasaan  terhadap suatu  bidang  Pemerintahan  atau  urusan Pemerintahan tertentu yang bulat.
Sedangkan  “Wewenang”  hanya  mengenai suatu  “ onderdeel ”  (bagia n)  tertentu  saja dari  kewenangan.  Kewenangan diperoleh oleh  seseorang  melalui  2(dua)  cara  yaitu dengan  atribusi  atau  dengan Pelimpahan Wewenang.
Dengan  Atribusi  adalah  Wewenang yang  melekat  pada  suatu  jabatan. Dalam tinjauan  Hukum  Tata  Negara,  atribusi  ini ditunjukan dalam Wewenang yang dimiliki oleh Organ Pemerintah dalam  menjalankan Pemerintahannya berdasarkan  kewenangan
10 Ridwan HR, 2002,Hukum Administrasi Negara,UII Press,Yogyakarta, hal. 72
yang  dibentuk  oleh  pembuat  Undang- undang.
Atribusi ini menunjuk pada Kewenangan  Asli  atas  dasar  Konstitusi (UUD) atau Peraturan Perundang- Undangan. Selain  secara  Atribusi,  Wewenang juga  dapat  diperoleh  melalui  proses Pelimpahan yang disebut : 1. Delegasi 2. Mandat. Diantara jenis-jenis Pelimpahan
Wewenang  ini,  perbedaan  antara keduanya adalah sebagai berikut :
Pendelegasian  diberikan  biasanya antara  Organ  Pemerintah  satu  dengan Organ  Pemerintah lain,  dan  biasanya  pihak pemberi  Wewenang  memiliki kedudukan lebih  tinggi  dari  pihak  yang  diberikan Wewenang,  sedangkan mandat  diberikan dalam hubungan kerja internal antara atasan dan bawahan.
Terjadi pengakuan  kewenangan  atau pengalihtanganan kewenangan. Tidak terjadi pengakuan kewenangan atau
pengalihtanganan  kewenangan  dalam  arti yang  diberi  Mandat  hanya  bertindak  untuk dan  Atas  Nama  yang  memberikan Mandat. Pemberi delegasi tidak dapat lagi menggunakan  Wewenang  yang dimilikinya karena  telah  terjadi  pengalihan  Wewenang kepada yang diserahi Wewenang.
Pemberi mandat masih dapat menggunakan Wewenang bilamana mandat telah berakhir. Pemberi delegasi tidak wajib memberikan  instruksi  (penjelasan) kepada yang diserahi Wewenang mengenai penggunaan  Wewenang  tersebut namun berhak untuk meminta penjelasan mengenai pelaksanaan Wewenang tersebut. Pemberi mandat wajib untuk memberikan  instruksi  (penjelasan)  kepada yang diserahi Wewenang dan berhak untuk meminta penjelasan  mengenai pelaksanaan
Wewenang  tersebut.  Tanggungjawab  atas pelaksanaan  Wewenang berada  pada  pihak yang menerima Wewenang tersebut. Tanggungjawab atas pelaksanaan Wewenang  tidak  beralih  dan  tetap  berada pada pihak yang memberi mandat.
Baik  Wewenang  yang  diperoleh berdasarkan  atribusi  maupun  berdasarkan Pelimpahan  sama-sama  harus  terlebih
dahulu dipastikan bahwa yang melimpahkan,  benar  memiliki  Wewenang tersebut  dan  Wewenang  itu  benar ada berdasarkan Konstitusi (UUD) atau Peraturan Perundang-undangan. Demikian  pula  Wewenang  dalam pembentukan Peraturan Perundang-
undangan dapat  dibedakan  antara  Atribusi dan  Delegasi.  Atribusi  terdapat apabila adanya  Wewenang  yang  dberikan  oleh UUD atau UU kepada suatu Badan   dengan kekuasaan  dan  tanggung  jawab  sendiri (mandiri) untuk membuat/membentuk
Peraturan Perundang-undangan. Untuk  hal  yang  berkenaan  dengan
Delegasi  terdapat  apabila  suatu  Badan
(Organ)  yang  mempunyai  Wewenang secara mandiri membuat Peraturan Perundang-undangan  (Wewenang  Atribusi) menyerahkan  (overdragen)  kepada suatu Badan  atas  kekuasaan  dan  tanggung  jawab sendiri Wewenang untuk membuat/membentuk Peraturan Perundang- undangan. Wewenang  Atribusi  dan  Delegasi
dalam membuat/membentuk Peraturan perundang-undangan timbul karena :
1. Tidak dapat bekerja cepat dan mengatur segala  sesuatu  sampai  pada  tingkat yang rinci.
2. Adanya  tuntutan  dari  para  pelaksana untuk  melayani  kebutuhan  dengan cepat berdasarkan aturan-aturan Hukum tertentu.
Dalam  suatu  Struktur  Organisasi Lembaga  Negara,  umumnya  yang  terjadi adalah  Pelimpahan  Wewenang.  Lembaga Negara  dibentuk  berdasarkan Konstitusi (UUD)  yang  kemudian  diatur  lebih  lanjut dalam Undang-Undang. Berdasarkan
Atribusi,  Pimpinan  suatu  Lembaga  Negara memiliki Wewenang.
Kewenangan  di  atas  tidak  dapat dilaksanakan  oleh Pimpinan  Lembaga Negara tersebut karenanya kemudian untuk pelaksanaannya  secara  teknis  di lapangan, Pimpinan  Lembaga  Negara  tersebut  dapat melimpahkan Wewenangnya.  Pelimpahan Wewenang  adalah  penyerahan  sebagian dari Wewenang  Pejabat  Atasan  kepada Bawahan tersebut memBantu dalam melaksanakan  tugas-tugas  kewajibannya untuk bertindak sendiri. Pelimpahan
Wewenang ini dimaksudkan untuk menunjang kelancaran tugas dan ketertiban alur  komunikasi  yang  bertanggung  jawab, dan  sepanjang  tidak  ditentukan secara khusus oleh Peraturan Perundang-undangan yang berlaku, Pelimpahan Wewenang yang dapat dilimpahkan kepada Pejabat bawahannya. Sehubungan dengan Kebijakan pengangkatan  Tenaga  Honorer  menjadi CPNS dalam UU tidak ditemukan dasarnya tetapi  Pemerintah  mengambil Kebijakan tersebut  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah. Mengenai    kewenangan Pemerintah  yang mendasarkan  dengan  PP  menimbulkan masalah Hukum.
Reformasi  manajemen  Sumber  Daya Manusia (SDM) dilakukan berdasarkan UU Nomor  43  tahun  1999  yang  merupakan penyempurnaan  UU Nomor  8  tahun  1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Dalam UU ini, prinsip pengisian jabatan dilakukan secara  tertutup,  artinya  Jabatan  Negeri  di dalam  birokrasi  Pemerintahan  hanya  diisi dari  kalangan  birokrasi  sendiri.  Pada satu sisi,  prinsip  ini  memberikan jaminan  karier bagi Aparatur Pemerintah, tetapi di sisi lain secara  bertahap  akan  terjadi  penurunan Kualitas  Sumber  Daya Aparatur,  sebab sebuah Organisasi yang tidak memanfaatkan  energi  dari  luar, pada dasarnya akan mengalami stagnasi kinerja.
Di  era  sekarang  ini,  dalam  rangka membangun  Organisasi  Pemerintah  yang kompetitif,  maka  pengisian  jabatan  perlu menggunakan  “Prinsip  Terbuka Secara Terbatas”.  Prinsip  ini  dimaksudkan  untuk jabatan-jabatan  Negeri tertentu-terutama yang  berkaitan  dengan  keahlian  tinggi, dapat diisi oleh orang yang bukan Pegawai Negeri  Sipil  (PNS)  asalkan  memenuhi persyaratan  yang ditentukan  serta  lulus seleksi (fit and propert test).
Namun  satu  yang  harus  dipahami bahwa  untuk  seleksi  pengisian  Pegawai baru  ataupun  pengisian  Jabatan  Negeri hendaknya  dilakukan  oleh  suatu  Badan yang  bebas  dan  Profesional,  sebab  sistem seleksi  ini  sangat  menentukan  kinerja birokrasi  secara  keseluruhan.  Apalagi birokrasi  dituntut  untuk  bekerja  secara netral  dan  profesional.  Dalam  hal  ini  tentu saja pertimbangan politis hendaknya
dikesampingkan  dalam  mengisi  jabatan yang dimaksud. Justru sebaliknya,
pengisian  Pegawai  Baru  maupun  pengisian Jabatan  Negeri  sebaiknya didasarkan  pada prestasi kerja.
Seperti  halnya  juga  di  Daerah, adanya  kenyataan  bahwa  Daerah diberikan kewenangan Kepegawaian yang luas kepada  Daerah  Otonom  perlu  diikuti dengan penataan manajemen
dan
kelembagaan yang dapat mengelola Sumber
Daya Aparatur yang dilakukan oleh sebuah Lembaga  Teknis  Daerah    yang  bisa berbentuk  Badan  atau  Kantor.  Alasannya yaitu:
1. Lembaga  Teknis  Daerah  adalah  Unsur Staf Auxiliary yang menjalankan
kewenangan  tertentu  yang  bersifat spesifik;
2. Unsur staf auxiliary menjalankan fungsi koordinasi antar unit;
3. Unsur  Staf  Auxiliary mempunyai
hubungan  langsung  dengan  pucuk pimpinan (top maneger).
Dewasa  ini,  berdasarkan  Undang- Undang 11 dan Keputusan Presiden 12 , dibentuk  Badan  Kepegawaian  Daerah. Tujuan  utama  dari  dibentuknya  Badan ini adalah  sebagai  tempat  pengelolaan  Sumber Daya  Manusia  yang  dilakukan oleh  sebuah Lembaga yangIindependen dan Profesional.
Lebih  jauh  bahwa  setelah  hak  dan kewenangan  Kepegawaian dikembalikan kepada  Daerah,  maka  diperlukan  langkah- langkah  strategis  untuk menata  dan membangun  Sumber  Daya  Aparatur  yang lebih  Produktif  dan Kompetitif,  yang meliputi:
1. Menginventarisasi kembali Sumber Daya Aparatur yang ada berdasarkan:
a. Golongan Pangkat;
b. Pengalaman Kerja;
c. Masa Kerja;
d. Kompetensi Utama yang dimilikinya berdasarkan pendidikan utama
dan wilayah pengalaman kerjanya.
11 Pasal 34 A UU Nomor 43 tahun 1999
12 Keppres  Nomor  159  tahun  2000 tentang  Pembentukan  Badan  Kepegawaian Daerah.
2. Menata  kembali  distribusi  Pegawai berdasarkan lokasi dan bidang keahlian, yang  dilakukan  atas  dasar  kerja  sama antar Gubernur dengan Bupati/Walikota; 3. Menyusun  pengukuran  kinerja  PNS secara spesifik berdasarkan dua penggolongan yaitu mereka yang bekerja pada jenjang karier umum serta jenjang karier khusus; 4. Mengisi jabatan melalui seleksi kelayakan  (fit  and  profer  test)  yang dilaksanakan oleh lembaga independen; 5. Menghitung  kembali  secara  cermat perkiraan  kebutuhan  Pegawai  untuk masa lima tahun mendatang, dilihat dari bidang keahlian dan distribusi
lokasinya. 13

## PENUTUP

## A. Kesimpulan
Berdasarkan  uraian  pembahasan  di atas  maka  akhirnya  dapat  disimpulkan Bahwasanya  pengangkatan  tenaga  honorer menjadi  Calon  Pegawai  Negeri Sipil  lebih kental  aspek  kebijakan  publik  daripada aspek  yuridisnya. Namun  kebijakan publik kemudian diberi dasar hukum dalam bentuk Peraturan Pemerintah. Pengangkatan tenaga honorer  menjadi  Calon Pegawai  Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Pemerintah ini, dimaksudkan untuk  memenuhi  kebutuhan tenaga  tertentu  pada  instansi  pemerintah. tetapi  seringkali  masuknya  menjadi  tenaga honorer berdasarkan KKN. mplikasi Hukum  pengangkatan  Honorer  menjadi CPNS    adalah  terjadi  pertentangan  antara UU Kepegawaian dengan Peraturan Pemerintah yang  mengatur,  sehingga apabila dilihat dari asas Hukum seyogyanya Peraturan yang lebih tinggi mengalahkan/mengenyampingkan Peraturan  di bawahnya  dan  hal  ini  dapat berarti  implikasi  pengangkatan  Tenaga Honorer  menjadi  CPNS  tersebut  adalah tidak  sah  dari  segi  Aspek  Hukum. Selanjutnya, formasi  Kepegawaian  dalam hal  pengangkatan  Tenaga  Honorer menjadi
CPNS menjadi terganggu, sebab perekrutan CPNS  melalui Tenaga  Honorer  lebih berorientasi  atas  dasar  jumlah  Tenaga Honorer  jadi tanpa  melalui  prosedur formasi.  Hal  demikian  merupakan sebuah kenyataan  yang  harus  diperbaiki  untuk memperoleh  Pegawai  yang benar-benar sesuai  degan  kebutuhan  dan  jenjang kariernya di masa mendatang.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdullah, Rozali, 2000, Pelaksanaan Otonomi  Luas  dan  Isu  Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Raja Grafindo Persada. Jakarta. Ahmad Ghufron  dan  Sudarsono,  1991, Hukum  Kepegawaian  di  Indonesia,
Rineka Cipta, Jakarta.
Asrori. 1998. Pemerintah Sebagai Representasi  Kehendak  Negara.  Inti Karsa. Jakarta. Eugene  Mc  Kenna,  1995,  Manajemen Sumber Daya Manusia, Andi, Yogyakarta.
J.E.Hosio, 2006,  Kebijakan  Publik  &
Desentralisasi, LaksBang, Yogyakarta. Juanda, 2004, Hukum Pemerintahan Daerah,  Pasang  Surut  Hubungan Kewenangan  antara DPRD  dan Kepala Daerah, Alumni, Bandung. Kansil  C.S.T,  1995,  Sistem  Pemerintahan Indonesia, Bumi Aksara, Jakarta. Kristian Widya Wicaksono, 2006, Administrasi dan Birokrasi Pemerintah, Graha Ilmu, Yogyakarta.
Lin  Grensing,  1997,  Seleksi  Karyawan, Arcan, Jakarta.
Malayu  S.P.Hasibuan,  2009,  Manajemen
Sumber  Daya  Manusia,  PT.Bumi
Aksara. Jakarta.
Miftah Thoha, 2008, Manajemen Kepegawaian  Sipil  Di  Indonesia, Kencana Prenada  Media  Group, Jakarta.
Muchsan,  1982,  Hukum  Kepegawaian,
Bina Aksara, Jakarta. Mustopadidjaja,  1999,  Studi  Kebijakan, Perkembangan  dan  Penerapannya, Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi. Jakarta: Universitas Indonesia, Jakarta.
M. Sinaga. 1999, Disiplin Kelima, Seni dan
Praktek  dari  Organisasi  Pembelajar,
Bina Aksara, Jakarta.
Ridwan  HR,  2002,  Hukum  Administrasi
Negara, UII Press, Yogyakarta. Sri Hartini dkk, 2008, Hukum Kepegawaian Di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta. Sondang  P  Siagian,  2001,  Manajemen Sumber Daya Manusia, Bumi Aksara, Jakarta. Syaukani,  Afan Gaffar,  M.Ryaas  Rasyid, 2002, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan,  Kerjasama  Pustaka  Pelajar  dan Pusat  Kajian  Etika  Politik  dan Pemerintahan, Yogyakarta. Tim Nusamedia, 2010, Peraturan Perundang-Undangan Tentang PNS,NusaMedia, Bandung.
Utrecht, 1967, Pengantar Hukum Administrasi  Indonesia,  Balai  Buku Ichtiar, Jakarta. Walter William, 1998. Performance
Management.  International  Thomson Business Press. New Jersey. Wiliam  N.  Dunn, 1987.  Pengantar  Analisis Kebijakan Publik, Gajah Mada University Prees, Jogjakarta. W.Riawan Tjandra, 2008, Hukum Administrasi  Negara,  Universitas Atma Jaya, Yogyakarta.

## B. Peraturan Perundang-undangan
Undang-undang  Dasar  Republik  Indonesia tahun 1945;
Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  1974 tentang  Pokok-Pokok  Kepegawaian sebagaimana  diubah  dalam  Undang- Undang Nomor 43 Tahun 1999 ;
Peraturan  Pemerintah  Nomor  97  Tahun
2000 tentang Formasi Pegawai Negeri Sipil  sebagaimana  diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2003 ; Peraturan  Pemerintah  Nomor  98  Tahun 2000  tentang  Pengadaan  Pegawai
Negeri Sipil,  sebagaimana  telah diubah  dengan  Peraturan  Pemerintah Nomor  11 Tahun  2002  tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 98 tahun 2000 ; Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  Tahun 2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga Honorer  Menjadi  Calon  Pegawai Negeri Sipil ; Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun 2007 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah  Nomor  48 Tahun  2005  tentang  Pengangkatan Tenaga  Honorer Menjadi  Calon Pegawai Negeri Sipil ; Keputusan Presiden Nomor 159 tahun 2000 tentang Pembentukan Badan Kepegawaian Daerah. Keputusan  Kepala  Badan  Kepegawaian Negara  Nomor  11  Tahun  2002 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan  Pemerintah  Nomor  98 Tahun  2000 tentang  Pengadaan Pegawai  Negeri  Sipil,  sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2002 ; Keputusan.Kepala Badan Kepegawaian Negara  Nomor  26  Tahun  2004 Tanggal 8 Mei 2004 tentang Ketentuan  Pelaksanaan  Peraturan Pemerintah  Nomor  97 Tahun  2000 tentang  Formasi  Pegawai  Negeri Sipil  sebagaimana  diubah dengan Peraturan  Pemerintah  Nomor  54 Tahun 2003 ; Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No.Kep/75/M.Pan/7/2004 Tgl.23 Juli 2004 ttg Pedoman Perhitungan Kebutuhan Pegawai Berdasarkan Beban Kerja Dalam Rangka Penyusunan Formasi PNS ; Peraturan  Kepala  Badan  Kepegawaian Negara  Nomor  21  Tahun  2005
tentang Pedoman  Pendataan  dan
Pengolahan  Tenaga  Honorer  Tahun 2005 ;
Peraturan  Kepala  Badan  Kepegawaian
Negara  Nomor  21  Tahun  2005 tentang Pedoman  Pendataan  dan Pengolahan  Tenaga  Honorer  Tahun 2005 ; Peraturan  Kepala  Badan  Kepegawaian Negara  Nomor  30  Tahun  2007 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan  Calon  Pegawai  Negeri Sipil ;