## KEBIJAKAN MARITIM DI HINDIA BELANDA: Langkah komersil pemerintah kolonial
Oleh: Lillyana Mulya, M.A.

## Abstract
This  article  presents  a  general  introduction  on  the  development  of maritime  transport  in  the  Indonesian  archipelago.  This  study  uses  two popular policy in the colonial period to analyze the adaptation process of the Dutch authorities in Indonesia, namely Batavia port liberalization and the  establishment  of  Koninklijke  Paketvaart  Maatschappij  (KPM).  Using the  long-term  terminology,  it  can  be  seen  that  the  two  colonial  policies above  qualify  as  politically  and  economically  sustainable  policy  in archipelago.  This  analysis  also  aims  to  explore  the  commercial  nature  of maritime policy published by colonial government which have an agrarian background.

## Abstrak
Artikel  ini  menghadirkan  pengantar  umum  mengenai  perkembangan sarana  transportasi  maritim  di  kepulauan  Indonesia.  Kajian  ini menggunakan  dua  kebijakan  populer  pada  masa  kolonial  untuk menganalisis  proses  adaptasi  penguasa  Belanda  di  Indonesia,  yaitu liberalisasi  pelabuhan  Batavia  dan  pendirian  Koninklijke  Paketvaart Maatschappij (KPM). Melalui terminologi long-term atau jangka panjang, dapat diketahui bahwa dua kebijakan kolonial di atas memenuhi syarat sebagai  kebijakan  yang  berkelanjutan  secara  politik  dan  ekonomi. Analisis  ini  juga  bertujuan  untuk  menelusuri  sifat  komersil  dari kebijakan  maritim  yang  diterbitkan  pemerintah  kolonial  yang  memiliki latar belakang agraris.
Kata kunci: Kebijakan, maritim, kolonial, shipping, KPM, pelabuhan.

## Pendahuluan
Dalam  kurun  waktu  hampir  dua  abad,  penguasaan  Belanda  melalui kongsi  dagang  VOC  telah  berhasil  mencengkeram  energi  di  kawasan yang kini disebut dengan Indonesia. Namun usaha itu tidak didapatkan dengan  mudah.  Pergulatan  VOC  untuk  mendirikan  monopoli  sebagai strategi  penguasaan  ekonomi  ditempuh  dalam  waktu  yang  tidak singkat. 1 Adaptasi  VOC  terhadap  sistem  perdagangan  Asia  Tenggara
1 Periode  VOC  di  Asia  sendiri  dibagi  menjadi  dua,  antara  tahun 1610-1630  sebagai  tahun  pendirian  stabilitas.  Pada  kurun  ini,
melahirkan  sistem  transportasi  maritim  yang  strategis.  Sistem  ini kental  dengan  metode  politis  yaitu  dengan  mengadakan  perjanjian dengan  berbagai  penguasa  lokal  untuk  mendapatkan  kesempatan dagang.  Sementara  metode  teknologis  paling  signifikan  adalah kebijakan  untuk  mendesain  kapal  yang  disesuaikan  dengan  tujuan sehingga VOC dapat aktif sepanjang tahun tanpa terbatasi oleh musim (muson). 2 Metode militer juga menjadi nafas bagi perdagangan maritim Asia  sebab  kepemilikan  kapal  perang  menjadi  pengukur  posisi kekuasaan.  Sebagai  contoh  penguasa  yang  paling  menonjol  di  Banda adalah kerajaan Ternate yang memiliki armada kora-kora, sementara di Malaka, kaum Moors memiliki jumlah lancharas yang lebih dari cukup untuk menghancurkan armada asing. Realitas di atas mengindikasikan bahwa perdagangan di Asia, yang pada  kemudian hari dikenal sebagai age  of  commerce 3 ,  tergolong  sebagai  perdagangan  bersenjata  (armed trading). 4 Hasil  dari  pergulatan  di  atas  adalah  peningkatan  shipping 5
pelayaran pulang-pergi dengan seluruh krunya menunjukkan ketidakefektifan sehingga VOC memutuskan untuk ‘tinggal’ (permanent presence)  agar  negoisasi  harga  lebih  leluasa  dilakukan.  Setelah  tahun 1630,  VOC  baru  melakukan  ekspansi  dan  konsolidasi  untuk mendirikan  jaringan  dengan  intensifikasi  shipping.  Robert  Parthesius, Dutch Ship in Tropical Waters: The Development of The Dutch East  India Company  (VOC)  Shipping  Network  in  Asia  1595-1660,  (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010), hlm. 31.
2 Untuk  melihat  penggunaan  angin  pada  pelayaran  kuno,  lihat A.B.  Lapian,  Pelayaran  dan  Perniagaan  Nusantara  Abad  ke-16  dan  17, (Jakarta: Komunitas Bambu, 2008), hlm. 2-18.
3 Lihat  dalam  dua  volume  karya  Anthony  Reid,  Asia  Tenggara dalam  Kurun  Niaga  1450-1680,  (Jakarta:  Yayasan  Obor  Indonesia, 2011).
4 James  D.  Tracey,  “Introduction”  dalam  id.  (ed.),  The  Political Economy of Merchant Empires: State Power and World Trade 1350-1750, (USA: Cambridge University Press, 1991), hlm. 1-21.
5 Istilah shipping di sini digunakan untuk menyebut pengangkutan  dengan  kapal.  Dalam  beberapa  periode,  shipping  dapat diartikan  sebagai  pelayaran.  Namun  sejak  aktivitas  transportasi  laut
VOC  yang  ditandai  dengan  volume  kedatangan  kapal  di  berbagai pelabuhan  di  seluruh  dunia.  Tercatat  pada  tahun  1610-1630  terdapat total  864  kunjungan  di  Batavia  dengan  volume  133.417,  sementara periode  setelah  stabilisasi  yaitu  tahun  1630-1650  kunjungan meningkat sekitar 66% menjadi 1.442 dengan volume 242.353 last. 6
Dari  diskripsi  di  atas  dapat  ditarik  pendapat  bahwa  penguasaan terhadap  aspek  tertentu  membutuhkan  proses  yang  diisi  dengan berbagai  kebijakan  yang  saling  berkesinambungan.  Dalam  kasus  di atas,  apabila  VOC  tidak  memutuskan  untuk  mempersenjatai  dirinya, maka  perdagangan  VOC  di  perantauan  Asia  akan  segera  gulung  tikar. Oleh  sebab  itu,  VOC  menggabungkan  politik,  militer  dan  teknologi menjadi  kesatuan  yang  sinergis  untuk  memperoleh  tujuan  ekonomi yaitu monopoli rempah di Indonesia. Hal ini juga menunjukkan bahwa strategi  VOC  selama  dua  dekade  di  atas  terorganisir  dengan  efektif. Namun, apakah pola yang sama juga diadaptasi oleh penerus Belanda di Hindia Belanda? Untuk mengetahui hal itu, maka akan dijabarkan di sini  mengenai  kebijakan  maritim  oleh  pemerintah  kolonial  Hindia Belanda.
Kajian ini menggunakan konsep politik dan ekonomi berkelanjutan  (politic  and  economic  sustainability)  untuk  menengok kembali  narasi  kemaritiman  Indonesia.  Konsep  berkelanjutan  kerap digunakan  dalam  kajian  mengenai  sumber  daya  alam,  sehingga  dalam artian  dasar,  definisi  berkelanjutan  menurut  World  Commision  for Environment and Development  adalah
tidak  lagi  menggunakan  kapal  layar,  maka  perkapalan  menjadi  istilah general  untuk  menyebut  angkutan  dengan  kapal.  Istilah  ini  menjadi rancu  ketika  disandingkan  dengan  aktivitas  pembangunan  dan perbaikan  kapal  di  galangan  yang  juga  kerap  disebut  dengan perkapalan.  Maka  untuk  selanjutnya  istilah  shipping  akan  digunakan sebagai ganti pengapalan.
6 Last  adalah  ukuran  yang  digunakan  sebelum  tonnase.  (1  last: 2,7 m³ atau 2 ton). Data lihat Robert Parthesius, op.cit., hlm.131.
pemenuhan kebutuhan masa kini tanpa mengorbankan kemampuan  generasi  mendatang  untuk  memenuhi  kebutuhan mereka. 7
Sementara  dalam  pandangan  David  Henley,  keberlanjutan  berarti bahwa  suatu  sumber  daya  tidak  akan  mengalami  kemunduran  yang signifikan  dalam  waktu  singkat. 8 Definisi  di  atas  berarti  bahwa  suatu sumber  daya  haruslah  bermanfaat  untuk  waktu  yang  lama  (jangka panjang).
Model  keberlanjutan  di  atas  tentunya  masih  sangat  mentah untuk  digunakan  dalam  analisis  bidang  maritim  di  sini.  Apalagi shipping  bukan  sumber  daya  yang  diperdagangkan,  melainkan  suatu aktivitas  jasa.  Namun  begitu,  aktivitas  jasa  ini  diperebutkan  karena perannya yang efektif bagi distribusi sumber daya secara lokal, regional dan  internasional.  Oleh  sebab  itu  akan  diambil  garis  inti  dari  konsep sustainability, yaitu karakteristik long-term (jangka panjang) untuk efek berkelanjutan.
Dengan latar belakang di atas maka permasalahan dari kajian ini adalah  kebijakan  komersil  maritim  yang  diterbitkan  oleh  negara  yang memiliki  orientasi  daratan.  Secara  garis  besar,  orientasi  tujuan penguasa  Belanda  telah  berubah  sejak  pembubaran  VOC  pada  akhir abad  18.  Darurat  finansial  yang  ditinggalkan  VOC  menuntut  sejumlah improvisasi  agar  Belanda  bangkit  dari  kebangkrutan.  Dengan pergeseran  berbagai  komoditi  perdagangan,  maka  pemerintah  kolonial mulai  berorientasi  ke  dalam  dengan  mengembangkan  pertanian. Namun,  fakta  geografis  menunjukkan  bahwa  aspek  maritim  tetap mendominasi perdagangan yaitu sebagai sarana transportasi, baik bagi mobilisasi penduduk maupun persebaran komoditi.
7 Setijati  D.  Sastrapradja,  Memupuk  Kehidupan  di  Nusantara, Memanfaatkan  keanekaragaman  Indonesia,  (Jakarta:  Yayasan  Obor Indonesia, 2010), hlm. 5.
8 David  Henley,  “Natural  Resources  Management:  Historical Lesson from Indonesia” dalam Human Ecology (2008) 36, hlm. 273.
Maka  pertanyaan  dalam  kajian  ini  adalah  kebijakan  komersil maritim  apa  yang  diterbitkan  oleh  pemerintah  yang  berorientasi  ke darat? Serta sejauh mana kebijakan tersebut dapat mendukung tujuan utama  Hindia  Belanda?  Selanjutnya,  apakah  kebijakan  yang dikeluarkan  oleh  pemerintah  Hindia  Belanda  termasuk  dalam  kategori long-term?  Untuk  itu  perlu  ditelusuri  sejauh  mana  dampak  dari kebijakan tersebut.
Dalam  batasan  istilah  komersil,  suatu  kebijakan  harus berorientasi  pada  profit.  Maka,  kebijakan  komersil  yang  berkonsep sustainability  menjadi  suatu  kebijakan  yang  mengandalkan  efektifitas untuk  memperoleh  profit,  dan  dapat  menimbulkan  dampak  sistemik sehingga  dapat  berefek  jangka  panjang.  Mengingat  luasnya  aspek maritim,  maka  kajian  ini  akan  membatasi  hanya  pada  shipping  dan pelabuhan yang masuk dalam kategori komersil.

## Liberalisasi Pelabuhan Batavia
Port  dalam  bahasa  Indonesia  dapat  diartikan  sebagai  pelabuhan, namun  istilah  port,  bila  disandingkan  dengan  harbour,  maka  lebih mengacu  pada  aktivitas  ekonomi  dari  suatu  pelabuhan.  Untuk  itu kebijakan  yang  diterapkan  di  dalam  juga  harus  berorientasi  ekonomi. Sementara harbour lebih bermakna fisik pelabuhan. 9
Apa  yang  telah  diwariskan  VOC  terhadap  pemerintah  kolonial? Warisan  besar  VOC  dalam  bidang  maritim  adalah  rute  perdagangan yang berisi titik pelabuhan sebagai jaringnya.  Titik pelabuhan tersebut menjadi  pangkal  perkembangan  suatu  kota  pantai,  bahkan  mencapai hinterland. Dapat dikatakan kota besar yang ada sekarang merupakan pengembangan  dari  kota  pantai,  seperti  contohnya  Jakarta,  Surabaya,
9 Rhoads  Murphey,  “On  Evolution”  dalam  Frank  Broeze  (ed.), Brides  of  the  Sea:  Port  Cities  of  Asia  from  the  16th-20th  Centuries, (Kinsington:  New  South  Wales  University  Press,  1989),  sebagaimana dikutip  oleh  Indriyanto,  Dari  pelabuhan  muara  ke  pelabuhan  samodra: dinamika  pelabuhan  Surabaya  1900-1970,  rancangan  proposal disertasi.
Makassar  dan  lainnya.  Selain  itu  keberhasilan  suatu  tempat  sebagai kota  pantai  berdasar  pada  kemampuan  pelabuhan  untuk  menarik aktivitas  pelayaran,  baik  dengan  penyediaan  muatan  dari  hinterland maupun regulasi dalam pelabuhan untuk menarik kapal bersandar.
Pelabuhan Batavia merupakan titik inti dari jaringan perdagangan  maritim  bagian  barat  kepulauan  Nusantara,  sementara bagian  timur  diwakili  oleh  pelabuhan  besar  Makassar  dan  Surabaya. Ketika  pemerintah  kolonial,  yang  juga  berkedudukan  di  Batavia mengubah  fokus  maritim  menjadi  agraris,  geografis  kepulauan  mulai dibagi  dua,  yaitu  Jawa  dan  Madura  di  satu  bagian,  dan  Outer  Islands yang  mencakup  pulau-pulau  luar  pada  bagian  lainnya.  Pembagian  ini berakibat  pada  terlantarnya  pulau-pulau  luar  dan  menjadi  sebab munculnya  jaringan  perdagangan  baru  yaitu  Outer  Islands-Singapura- Eropa, tanpa melewati Batavia.
Singapura, yang disebutkan di atas, merupakan pelabuhan baru kreasi  Thomas  Stamford  Raffles  yang  menguasai  koloni  Inggris  di semenanjung  Malaya.  Pendirian  pelabuhan  ini  berawal  dengan persaingan  Inggris  dan  Belanda  di  Asia  Tenggara.  Berbeda  dengan Belanda,  Inggris  lebih  dahulu  menerapkan  liberalisasi  untuk mewujudkan  free  trade  yang  berdampak  pada  perkembangan  pesat dalam  bidang  shipping.  Persaingan  yang  dimenangkan  Inggris  ini membuat  Belanda  bersedia  meliberalisasi  sistem  maritim  di  Hindia Belanda. Namun, pada akhirnya kebijakan Belanda ini disebut sebagai “liberalisasi  setengah  hati”  sebab  free  trade  ala  Belanda  tidak sepenuhnya  bebas.  Belanda  hanya  membebaskan  pelabuhan  Batavia sebagai  pelabuhan  internasional.  Selain  itu,  Belanda  masih  menarik tarif  bea  cukai  berbeda  berdasarkan  pelabuhan  dan  jenis  shipping (asing  dan  lokal). 10 Realitas  setengah  hati  tersebut  yang  mendorong Raffles  mendirikan  Singapura  sebagai  tandingan  Batavia.  Hingga  pada
10 Singgih  Tri  Sulistiyono,  “The  Java  Sea  Network”,  Disertasi, (Leiden: Universitas Leiden, 2003), hlm.76-78.
akhirnya,  Singapura  sukses  menarik  aktivitas  kapal  di  kepulauan Hindia Belanda. 11
Bagi  Batavia,  keberadaan  Singapura  yang  memiliki  sistem  free trade  dan  free  port  berarti  intrusi  terhadap  stabilitas  ekonomi  dan politik di Hindia Belanda. Hal ini dipertajam dengan berbeloknya junk- junk 12 Cina dari Batavia ke Singapura. Keadaan maritim yang semakin rawan  menyebabkan  pemerintah  kolonial  mengeluarkan  kebijakan yang  lebih  longgar,  yaitu  penyeragaman  tarif  bea  cukai  di  semua pelabuhan (meskipun tarif masih berbeda berdasar jenis shipping) pada tahun  1865  dan  mulai  1925,  junk  Cina  diperbolehkan  menjangkarkan kapalnya  di  pelabuhan  Semarang  dan  Surabaya  tanpa  harus  meminta ijin  dari  pusat.  Kebijakan  di  atas  juga  dibarengi  internasionalisasi pelabuhan  di  Outer  Islands  agar  kapal  asing  dapat  berlabuh,  namun masih dalam kendali Batavia.
Kebijakan  lain  yang  merupakan  satu  rangkaian  kebijakan maritim  adalah  penetapan  paspor  kapal  (ship’s  passport).  Dasar penetapan paspor kapal adalah tempat di mana kapal dibangun. Dalam hal  ini,  kapal  lokal  (dapat  dibangun  di  Hindia  Belanda  maupun Belanda)  mendapatkan  ijin  berlayar  tahunan,  sementara  kapal  buatan
11 Kesuksesan  magnet  Singapura  juga  dapat  dilihat  dari masyarakatnya.  Heterogenitas  penduduk  Singapura  bukan  semata- mata  karena  perniagaan,  namun  karena  tempat  ini  merupakan persinggahan  paling  bebas  sedunia,  di  mana  pemilik  kapal  dapat menurunkan kargo yang tidak jelas asal usulnya dan langsung berlayar sebelum  ditanyai  macam-macam.  Bahkan,  perompak  pun  dapat memperbaiki  kapalnya  di  sini.  Wilkes,  C.,  “Narrative  of  the  United States  Exploring  Expedition,  during  the  Years  1838-1842”  dalam  John Bastin,  Singapura  Tempoe  Doeloe,  (Jakarta:  Komunitas  Bambu), hlm.66.
12 Junk,  secara  umum  adalah  sebutan  untuk  kapal  tradisional khas  dari  Cina.  Namun  pada  masa  age  of  commerce,  kapal-kapal  Asia Tenggara juga disebut dengan jung oleh orang Eropa. Pada abad ke-16, berat  rata-rata  jung  Asia  Tenggara  adalah  400-500  ton.  Anthony  Reid, Asia Tenggara dalam Kurun Niaga Jilid 2: Jaringan Perdagangan Global, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2011), hlm. 45-52.
asing,  di  luar  dua  daerah  tersebut,  harus  senantiasa  memperbaharui paspor  kapalnya.  Hal  ini  bertujuan  untuk  meningkatkan  volume armada dagang buatan Belanda maupun Hindia Belanda. Dalam artian untuk  melindungi  industri  pembangunan  kapal  kolonial  Belanda. 13 Dapat  disimpulkan  bahwa  liberalisasi  setengah  hati  di  atas  justru memberikan proteksi terhadap kepentingan domestik.

## Pendirian KPM (Koninklijke Paketvaart Maatschappij)
Shipping  diartikan  sebagai  aktivitas  transportasi  barang  maupun penumpang melalui laut dengan menggunakan kapal. 14 Adapun pihak- pihak  yang  berhubungan  dengan  shipping  antara  lain  adalah  pihak yang mengapalkan, barang ataupun penumpang yang dikapalkan, dan pemerintah  atau  otoritas  yang  memegang  regulasi  lalu  lintas  shipping. Dalam  perannya,  masing-masing  memiliki  ‘otoritas’  tersembunyi  yang menentukan  nasib  aktivitas  ini.  Komposisi  subjek  di  atas  pada akhirnya membentuk suatu pasar yang berjalan secara sistemik.
Pada masa pra kolonial, VOC merupakan kongsi dagang pertama di  kepulauan  Nusantara  yang  merupakan  representasi  dari  kekuatan komersil Belanda. Pada awal kedatangannya, kawasan Asia Tenggara 15 bukan kawasan tanpa dinamika. Penguasa-penguasa lokal mendominasi  perdagangan  rempah  pada  abad  ke-18,  sehingga kekuatan  di  luar  ”sistem”  tersebut  tidak  memiliki  pilihan  selain bertarung  untuk  mendapat  kesempatan  dagang.  Shipping  komersil
13 Singgih Tri Sulistiyono, op.cit., hlm. 94.
14 Tim  penyusun,  The  Oxford  English  Dictionary  Vol.IX,  (Oxford: The Clarendon Press, 1933), hlm.709.
15 Perlu dijelaskan bahwa yang dimaksud kawasan Asia Tenggara ini  adalah  kepulauan  Nusantara,  Malaka  dan  beberapa  titik  penting lainnya  yang  merupakan  kesatuan  jaringan  dagang.  Jadi,  bukanlah seluruh kawasan Asia Tenggara saat ini yang mencakup 10 negara.
menjadi kalah penting dengan ekspedisi militer dan saling menguasai. 16 Hal  ini  merupakan  sebuah  jalan  panjang  sebelum  VOC 17 dikatakan sebagai pelaku monopoli perdagangan di kepulauan Nusantara.
Pencapaian  stabilitas  organisasi  membuat  VOC  menentukan fitur-fitur  pelayaran,  seperti  kapasitas  kargo,  rute  dan  tujuan  yang ditentukan  bersamaan  dengan  kapasitas  militer. 18 Kapasitas  kargo kemudian  dipakai  sebagai  ukuran.  Last  juga  digunakan  sebagai representasi  keuntungan  ekonomi,  maka  VOC  kemudian  membuat kapal-kapal  yang  lebih  berorientasi  kepada  muatan  daripada kecepatan. Hal ini disebabkan karena keuntungan ekonomi baru dapat dihitung ketika kapal kembali lagi ke Eropa (vice versa). 19
16 Penguasa  lokal  yang  memiliki  posisi  dominan  pada  waktu  itu adalah  kerajaan  Sriwijaya  dan  kaum  ‘Moors’  atau  muslim  di  Malaka. James D. Tracey (ed.), op.cit., hlm. 14.
17 Periode  VOC  di  Asia  sendiri  dibagi  menjadi  dua,  antara  tahun 1610-1630  adalah  tahun  pendirian  stabilitas.  Pada  kurun  ini, pelayaran pulang-pergi dengan seluruh krunya menunjukkan ketidakefektifan sehingga VOC memutuskan untuk ‘tinggal’ (permanent presence)  agar  negoisasi  harga  lebih  leluasa  dilakukan.  Setelah  tahun 1630,  VOC  baru  melakukan  ekspansi  dan  konsolidasi  untuk mendirikan  jaringan  dengan  intensifikasi  shipping.  Robert  Parthesius, op.cit.,hlm. 31.
18 Sektor yang mewakili keamanan perdagangan ini didasari oleh pernyataan Jan Pieterszoon Coen (1587-1629) yang menyatakan bahwa ‘tak  ada  perdagangan  yang  dapat  dipertahankan  tanpa  perang,  juga sebaliknya  tak  ada  perang  tanpa  perdagangan’.  Hal  ini  harus  dilihat dengan latar belakang pengalaman perdagangan di India dan Banda, di mana jika Belanda tetap berdagang dengan damai maka perdagangannya  akan  segera  gulung  tikar.  Di  dunia  Eropa  sendiri, Belanda dikenal akan kenetralannya, yang terwujud dalam penghindarannya  akan  aliansi  antar  negara-negara  Eropa  untuk meluaskan  wilayah.  Identitas  nasional  ini  kemudian  mempengaruhi politik  luar  negerinya  dan  mentalitas  komersil  menjadi  ciri  dominan dari  Belanda.  J.W.Smit,  “The  Netherlands  and  Europe  in  the Seventeenth  and  Eighteenth  Centuries”  dalam  J.S.Broomley  and E.H.Koosmann (eds.), Britain and Netherlands in Europe and Asia, (New York: St.Martin Press, 1968), hlm. 13-35.
Berakhirnya VOC 20 pada tahun 1799 merupakan tantangan berat bagi  finansial  negara  induk.  Aktivitas  awal  VOC  yang  hanya  membeli komoditi untuk dikirim ke pasar Eropa dinilai tidak efektif. Pemerintah kolonial  yang  menggantikannya  kemudian  beralih  pada  kegiatan produksi,  dan  kegiatan  shipping  dipegang  oleh  perusahaan  partikelir. Pemerintah  menggunakan  sistem  tender  untuk  melelang  kegiatan shipping.  Firma  pertama  yang  direkrut  pemerintah  adalah  Cores  de Vries  milik  seorang  Belanda  yang  beroperasi  pada  periode  1861-1865. Perkembangan  yang  lambat  dan  tidak  menguntungkan  dari  shipping yang  dijalankan  Cores  de  Vries  membuat  pemerintah  membuka  lelang lagi tahun 1863 untuk periode 1866-1875. Dampak dari sistem tender adalah  meningkatnya  jumlah  perusahaan  shipping  swasta 21 seperti Stoomvaart  Maatschappij  Nederlands  (SMN)  yang  berdiri  tahun  1870 dan  Rotterdamsche  Lloyd  (RL)  yang  berdiri  tahun  1873,  kedua perusahaan ini dimiliki oleh pengusaha Belanda. Perubahan kebijakan ini  mengarah  kepada  sebuah  pengertian  baru  bahwa  shipping
20 VOC  sering  diplesetkan  sebagai  Vergaan  Onder  Corruptie (lenyap  karena  korupsi)  berkaitan  dengan  ditemukannya  banyak korupsi  dalam  organisasi.  Hal  ini  tidak  sepenuhnya  benar  ketika terdapat  kebijakan  ketat  yang  diberlakukan,  seperti  pelaku  private trade  yang  dimasukkan  dalam  kategori  penggelapan  (smuggling)  dan ditindak  tegas,  bahkan  kargonya  diturunkan  di  pelabuhan  terdekat. Sebab  VOC  berakhir  lebih  karena  pergantian  kebutuhan  pasar  Eropa, perubahan  kondisi  di  Asia  dan  bertambahnya  perusahaan  asing  yang berkompetisi.  C.R.Boxer,  The  Dutch  Seaborne  Empire  1600-1800, (London: Hutchinson and Co.Ltd., 1965), hlm. 205.
21 Pada  masa  ini,  sebetulnya  semua  perusahaan  penggerak perekonomian  adalah  milik  swasta.  Pemerintah  kolonial  mengadopsi liberalisme  yang  dibawa  oleh  Raffles  pada  masa  pendudukan  Inggris, dan  mendirikan  Nederlandse  Handels  Maatschappij  (NHM)  pada  tahun 1825  yang  berfungsi  sebagai  sebuah  agensi  negara  untuk  eksport  dan import.  Pemilik  modal  utamanya  adalah  Raja  Belanda.  Tiga  tahun kemudian, Java Bank didirikan untuk memenuhi kebutuhan finansial. G.C.Allen  dan  A.G.Donnithorne,  Western  Enterprise  in  Indonesia  and Malaya,  a  Study  in  Economic  Development,  (New  York:  The  Macmillian Company, 1957), hlm. 23.
merupakan  sebuah  hubungan  antara  ekonomi  dan  politik,  antara bisnis dan pemerintah, antara perusahaan laut dan imperium laut. 22
Keadaan finansial yang buruk menyebabkan pemerintah kolonial memberikan kelonggaran dalam mengatur masalah shipping dan tender jatuh  kepada  perusahaan  asing  milik  pengusaha  Inggris  yaitu Nederlandsch  Indisch  Stoomvaart  Maatschappij  (NISM). 23 Mulai  tahun 1866 hingga 1875, mayoritas kegiatan shipping, internasional maupun lokal,  dijalankan  oleh  perusahaan  ini.  NISM  adalah  perusahaan  milik William Mackinnon, seorang pengusaha pemilik imperium shipping dari Inggris  yang  beroperasi  di  India.  Firma  ini  sebelumnya  bernama Netherlands  Indies  Steamship  Navigation  Company  yang  dimenangkan tendernya  oleh  H.O.Robinson,  seorang  ahli  mesin  dari  London.  Nama perusahaan  berubah  menjadi  NISM  karena  harus  menyesuaikan dengan aturan pemerintah dan mengharuskan berbendera Belanda.
Kebijakan negara-negara Eropa 24 menyebabkan depresi ekonomi tahun  1880-an  hingga  1890-an,  sehingga  Hindia  Belanda  kemudian berusaha  meningkatkan  level  perlindungan  terhadap  pasar  kolonial. 25 Hal ini diterapkan pula pada shipping, di mana penguasaan satu aspek strategis  oleh  pihak  asing  akan  dapat  mengancam  stabilitas  nasional. Tahun  1890,  diadakan  pembaharuan  kontrak  yang  menyebutkan
22 J.Forbes  Munro,  Maritim  Enterprise  and  Empire:  Sir  William Mackinnon  and  His  Business  Network  1823-1893,  (UK:  The  Boydell Press, 2003), hlm. 19.
23 NISM  adalah  sebuah  perluasan  sistem  shipping  India. Rencananya Hindia Belanda digunakan sebagai batu loncatan shipping ke Australia. Ibid, hlm. 72-77.
24 Hal  ini  berkaitan  dengan  ekspansi  produksi  gula  bit  yang dilakukan  oleh  Belanda,  Perancis,  Jerman  dan  beberapa  negara  Eropa lainnya,  sehingga  ekspor  gula  tebu  ke  Eropa  menurun  drastis. Hiroyoshi  Kano,  Indonesian  Export,  Peasant  Agriculture  and  The  World Economy  1850-2000,  Economic  Structure  in  a  Southeast  Asian  State, (Singapore: NUS Press, 2008), hlm. 57.
25 J.Forbes Munro, op.cit, hlm. 327.
nahkoda,  ahli  mesin,  navigator  hingga  awak  kapal  harus  orang Belanda.  Dampak  langsung  kemudian  dirasakan  oleh  NISM,  yang masih  dianggap  sebagai  firma  asing  sekalipun  telah  menyesuaikan dengan  peraturan  pemerintah.  Tampaknya  hal  ini  disebabkan  karena pemerintah  ingin  menerapkan  Belandanisasi  sebagai  bentuk  konkrit nasionalismenya.
Sentimen  terhadap  asing  ini  membuat  ‘ketidaksepakatan’ 26 dengan  NISM  menjadi  pemicu  pengusiran  firma  Inggris  itu  dari  Hindia Belanda.  Ketidakstabilan  harga  komoditi  utama  Hindia  Belanda  yaitu gula  dan  kopi  di  masa  depresi,  membuat  NISM  lebih  memprioritaskan pengangkutan  tembakau  di  Sumatera  Utara  dan  merubah  pelabuhan sentral  dari  Batavia  ke  Singapura  dengan  alasan  efisiensi  rute.  Hal  ini juga  menyebabkan  jadwal  shipping  antar  pulau  menjadi  tidak terpenuhi.  Pemicu  lain  adalah  karena  NISM  dinilai  tidak  mampu menghalau peningkatan penetrasi kapal-kapal Cina berbendera Inggris yang merebut jadwal shipping antar pulau. Sebab-sebab itu tampaknya menyinggung  Batavia  sehingga  pemerintah  memutuskan  kontrak shipping secara sepihak.
Berakhirnya monopoli NISM, dan dalam semangat nasionalisme, pemerintah  kolonial  bekerja  sama  dengan  pemilik  kapal  (pengusaha)
26 Ketidaksepakatan  di  sini  dapat  menjadi  multiinterpretatif  jika tidak disertai dengan penjelasan. Dalam batasan kasus shipping Hindia Belanda,  firma  pemegang  tender diharapkan  dapat  melayani kebutuhan  pemerintah,  sebab  pemerintah  juga  memberikan  subsidi padanya.  Untuk  itu  rute  yang  harus  diutamakan  adalah  rute  dagang Hindia  Belanda.  Sementara  NISM  dianggap  terlalu  mencari  profit dengan  banyak  bersandar  ke  Singapura.  Bahkan,  pemerintah  Hindia Belanda  mendapatkan  protes  keras  dari  industri  kapal  Belanda  sebab NISM tidak pernah menggunakan jasa galangan kapal Belanda/Hindia Belanda.  Lihat  J.À.  Campo,  “Steam  navigation  and  state  formation” dalam  Robert  Cribb  (ed.),  The  Late  Colonial  State  in  Indonesia,  Political and economic foundations of the Netherlands Indies 1880-1942, (Leiden: KITLV  Press,  1994),  hlm.15.  Sementara  dari  perspektif  Inggris,  NISM sudah  merasa  memenuhi  semua  kewajiban  dan  Hindia  Belanda dianggap tidak berlaku adil. Lihat J.Forbes Munro, op.cit.
Belanda  untuk  mendirikan  Koninklijk  Paketvaart  Maatschappij  (KPM) pada  tahun  1888.  Pendirian  ini  dibarengi  dengan  meningkatnya Angkatan Laut yang kemungkinan disebabkan karena ancaman seperti aliansi  antara  Inggris  dan  Jerman  di  New  Guinea  serta  beroperasinya British  North  Borneo  Company.  Saat  itu,  pemerintah  kolonial  dinilai mulai  aktif  dan  agresif  dalam  kebijakannya  untuk  memperhitungkan keamanan bagi imperialismenya. 27
Prinsip  dari  kerjasama  KPM  dan  pemerintah  mencakup  tiga  hal yaitu  KPM  harus  mengutamakan  shipping  reguler  antar  pulau,  lebih mengembangkan  lalu  lintas  shipping  di  bagian  timur  kepulauan  dan KPM  harus  beroperasi  untuk  keuntungan  politik  dan  ekonomi. 28 Prinsip  tersebut  menyimpulkan  bahwa  KPM  diarahkan  sebagai  alat integrasi politik dan ekonomi Hindia Belanda. Sebuah konsep ‘shipping follow the trade’ (pengapalan mengikuti perniagaan) kemudian berubah setelah  KPM  beroperasi.  Rute  yang  dijalankan  KPM  mencakup  hampir ke  seluruh  pulau,  sehingga  mampu  menjadi  penghubung  yang meningkatkan ikatan antara pedagang lokal dengan pedagang Belanda. Dampaknya  adalah  perkembangan  perniagaan  di  tingkat  lokal  dan merubah  konsep  menjadi  ‘trade  follow  the  shipping’.  Kesuksesan  ini juga  membuat  KPM  menjadi  sebuah  simbol  dari  usaha  dan keberhasilan pemerintah dalam memperluas jangkauan politisnya.
Salah  satu  kebijakan  komersil  yang  diberlakukan  KPM  sendiri adalah  ekspansi  shipping  menuju  pelabuhan  yang  memiliki  potensi ekonomi  namun  tidak  terdaftar  dalam  rute  yang  reguler.  Dalam  tahap ini,  KPM  bekerja  sama  dengan  pedagang  lokal  untuk  menyediakan kargo.  Untuk  kepentingan  penyediaan  kargo  ini,  KPM  bahkan menawarkan  kredit  kepada  pedagang  lokal.  Sementara  keuntungan yang  diberikan  kepada  pedagang  lokal  adalah  tiket  perjalanan  kelas
27 Robert Parthesius, op.cit, hlm. 347.
28 Singgih Tri Sulistiyono, op.cit., hlm. 122-123.
satu  atau  dua  menuju  tempat-tempat  komersil  lainnya  seperti Makassar, Jawa dan Singapura guna menjalin kerjasama dagang. 29
Bagaimana  pula  dengan  keadaan  berbagai  firma  shipping  yang saling  berkompetisi?  Dalam  hukum  perniagaan,  terdapat  istilah membeli  dengan  harga  murah  dan  menjual  dengan  harga  mahal  yang bermuara  pada  maksimalisasi  keuntungan.  Shipping  kemudian menjadi  aspek  yang  diperhitungkan  oleh  konsumen  sebab  termasuk dalam  pengeluaran  modal.  Oleh  sebab  itu,  rendahnya  harga transportasi  menentukan  mengapa  konsumen  memakai  jasa  shipping firma  tertentu.  Kompetisi  ini  menjadi  faktor  agar  perusahaan  shipping menaikkan standar mutu namun tetap menjaga tarif.
Strategi  di  atas  merupakan  strategi  utama  yang  dijalankan  oleh KPM  dalam  berkompetisi  dengan  firma  asing.  Persaingan  tarif  rendah ini hanya kalah dengan shipping Cina (sering disebut dengan  mosquito fleet,  kerap  beroperasi  di  kepulauan  bagian  barat)  yang  mampu memberikan  tarif  lebih  rendah  lagi.  Pada  akhirnya  KPM  mengadakan perjanjian  dengan  kongsi  Cina  untuk  mendapatkan  hak  dominasi shipping  di  kepulauan.  Sementara  itu,  KPM  tidak  mendeklarasikan persaingan  dengan  firma  lokal  yang  menggunakan  kapal  layar. Ancaman  shipping  kapal  layar  ditindaklanjuti  dengan  menerapkan sistem  sub-kontrak.  Sebagai  contoh,  dalam  tender  pengangkutan garam  yang  dimenangkan  KPM,  kapal  layar  lokal  digunakan  untuk mendistribusikan  garam  tersebut  ke  daerah-daerah  terisolir  yang  sulit dijangkau.  Menurut  Campo,  strategi  ini  terlihat  sebagai  integrasi horizontal cabang-cabang industri melalui kartelisasi. 30
Berbeda  dengan  hubungan  shipping  dengan  pasar,  simbiose shipping  dengan  pemerintah  terlihat  jelas  di  masa  perang.  Dari  masa Perang Dunia I (1914-1918), Belanda maupun koloninya berada dalam
29 H.W.Dick,  The  Indonesian  Interisland  Shipping  Industry,  An Analysis  of  Competition  and  Regulation,  (Singapore:  Institut  of Southeast Asian Studies, 1987), hlm.11.
30 J.À. Campo, op.cit., hlm. 19-22.
posisi netral dan berhak untuk tetap berlayar dan negara yang sedang bertikai  tidak  boleh  menyerangnya.  Keadaan  di  lapangan  justru sebaliknya, sejak pelayaran di masa perang membutuhkan perlindungan,  sedangkan  Hindia  Belanda  diketahui  tidak  cukup memiliki  armada  pelindung,  maka  pihak-pihak  yang  berperang melarang pelayaran dari dan ke Eropa. 31
Pihak  perusahaan  shipping  lantas  merasa  dirugikan,  sekalipun memprediksi  bahwa  pasca  perang  harga-harga  komoditi  akan melambung  tinggi  dan  Hindia  Belanda  akan  menjadi  eksportir  utama. Kerugian ini juga dirasakan secara nasional, sebab angka pengangguran  semakin  meningkat.  Perusahaan  shipping  kemudian mulai melibatkan pemerintah Belanda dengan klaim bahwa pemerintah tidak  memperhatikan  keadaan  Hindia  Belanda.  Tuduhan  ini  terus bergulir  hingga  menimbulkan  polemik  antara  Indische  Financier  dan perusahaan shipping. 32 Pada akhirnya pemerintah Belanda bernegosiasi  dengan  negara-negara  yang  sedang  berperang  untuk mempertimbangkan kembali pelarangan shipping berdasarkan undang- undang  netralitas  internasional. 33 Dapat  dilihat  di  sini  bahwa  state
31 “Scheepspraat”  dalam  Vrijzinnig  Weekblad  1917-1918,  hlm. 202.
32 “In  Het  Credit  der  Scheepsvaartmaatschappijen”  dalam  Ibid., hlm. 564-565.
33 Contoh  lain  penggunaan  hukum  internasional  oleh  Belanda adalah  penyelesaian  untuk  menuntut  ganti  rugi  dari  Inggris  pada kasus  penangkapan  kapal  Elve  dan  Bernisse.  Dalam  ketentuan netralitas  internasional,  pada  masa  perang  kapal  niaga  tetap diperbolehkan  berlayar  asal  tidak  memuat  barang  selundupan  untuk kepentingan  perang.  Kedua  kapal  yang  berlayar  dari  Senegal  ke Rotterdam  dengan  muatan  kacang  tanah  tersebut  dicegat  di  perairan Inggris. Pasca investigasi, sekalipun tidak ditemukan muatan terlarang, kedua  kapal  dikirim  ke  Kirkwall  untuk  investigasi  lebih  lanjut  dengan melewati  perairan  Jerman.  Pada  akhirnya  kedua  kapal  itu  diserang dengan sebuah torpedo, kapal Elve tenggelam dan kapal Bernisse rusak berat. W.J.M. van Eysinga, “The Netherlands and The Law of Neutrality during  Great  War”  dalam  Transactions  of  The  Grotius  Society,  Vol.18,
berperan  dalam  perkembangan  shipping  di  Hindia  Belanda,  terutama dengan  perlindungan  semasa  perang  yang  membutuhkan  campur tangan politik melalui diplomasi.

## Kesimpulan
Dari  narasi  di  atas  dapat  disimpulkan  bahwa  kepulauan Indonesia  adalah  fakta  yang  membuat  transportasi  maritim  menjadi mutlak  adanya.  Hal  ini  jelas  karena  jarak  antar  pulau  belum  dapat diatasi  dengan  model  transportasi  yang  lain.  Sekalipun,  pesawat terbang  dapat  mengungguli  dalam  pengangkutan  penumpang,  namun efektivitas  pergerakan  sumber  daya  alam  masih  didominasi  oleh angkutan maritim.
Dua  kebijakan  maritim  Hindia  Belanda di  atas  adalah  kebijakan maritim  yang  populer  pada  periode  kolonial  yang  sedemikian  agraris. Namun,  tidak  juga  dipungkiri  bahwa  kebijakan  ini  erat  kaitannya dengan  kebijakan  agraris  yang  beragendakan  ekspansi  pertanian. Komoditi pertanian merupakan sumber finansial utama Hindia Belanda untuk  pasar  internasional.  Untuk  meningkatkan  efektivitas,  maka masalah pengangkutan tidak dapat dilimpahkan kepada pihak lain.
Apabila  pengukuran  sifat  jangka  panjang  sebuah  kebijakan adalah  melalui  dampaknya,  maka  dua  kebijakan  di  atas  dapat dikatakan  berhasil  mencapai  sifat  long-term.  Pertama,  liberalisasi setengah  hati  Batavia  merupakan  wujud  dari  kesadaran  bahwa terdapat beberapa kepentingan negara yang harus dilindungi, terutama perdagangan  domestik.  Dalam  pandangan  kolonial,  perdagangan internasional tersusun dari perdagangan domestik. Pemerintah kolonial tidak  ingin  kehilangan  potensi  profit  domestik,  oleh  sebab  itu pemerintah  menjadi  satu-satunya  pihak  yang  berhak  memonopoli shipping  domestik  dengan  tidak  membuka  semua  pelabuhan  di
1932:  Problems  of  Peace  and  War,  (Inggris:  British  Institute  of International and Comparative Law, 1932), hlm. 71.

## kepulauan. Monopoli itu kini dikenal sebagai azas cabotage.
Kedua,  pendirian  KPM  adalah  turning  point  bagi  peran  shipping dalam  kepulauan.  Dengan  tidak  menjadikan  komersialisme  sebagai agenda  utama,  KPM  justru  mendirikan  sistem  yang  berdampak  long- term  dengan  menumbuhkan  shipping  sebagai  aspek  strategis  milik negara.  Istilah  ‘trade  follow  the  shipping’  dapat  menjadi  rujukan mengapa beberapa daerah menjadi terikat secara ekonomi. Usaha KPM untuk  mereduksi  peran  Singapura  dan  kerjasama  dengan  shipping lokal menunjukkan bahwa KPM menghadirkan Hindia Belanda sebagai realitas  geopolitik.  Salah  satu  fakta  keberhasilan  KPM  adalah pengembangan  daerah  timur  kepulauan,  hal  yang  hingga  kini  masih menjadi tantangan bagi pemerintah Indonesia.

## Daftar Pustaka
A.B.  Lapian.  Pelayaran  dan  Perniagaan  Nusantara  Abad  ke-16  dan  17. Jakarta: Komunitas Bambu, 2008.
Allen,  G.C  dan  A.G.Donnithorne.  Western  Enterprise  in  Indonesia  and Malaya,  a  Study  in  Economic  Development.  New  York:  The Macmillian Company, 1957.
Bastin, John. Singapura Tempoe Doeloe. Jakarta: Komunitas Bambu,
Boxer,  C.R.  The  Dutch  Seaborne  Empire  1600-1800,  London:
Hutchinson and Co.Ltd., 1965.
Broomley,  J.S.  and  E.H.Koosmann  (eds.).  Britain  and  Netherlands  in Europe and Asia. New York: St.Martin Press, 1968.
Cribb,  Robert  (ed.).  The  Late  Colonial  State  in  Indonesia,  political  and economic  foundations  of  the  Netherlands  Indies  1880-1942.
Leiden: KITLV Press, 1994.

## Dick, H.W. The Indonesian Interisland Shipping Industry, An Analysis of
Competition  and  Regulation.  Singapore:  Institut  of  Southeast Asian Studies, 1987.
Eysinga,  W.J.M.  van.  “The  Netherlands  and  The  Law  of  Neutrality during Great War” in Transactions of the Grotius Society, Vol. 18 tahun 1932, Problems of Peace and War. UK: British Institute of International and Comparative Law, 1932.
Henley, David. “Natural Resources Management: Historical Lesson from Indonesia” in Human Ecology (2008).
Indriyanto,  Dari  pelabuhan  muara  ke  pelabuhan  samodra:  dinamika pelabuhan Surabaya 1900-1970, rancangan proposal disertasi.

## Kano,  Hiroyoshi.  Indonesian  Export,  Peasant  Agriculture  and  The  World
Economy  1850-2000,  Economic  Structure  in  a  Southeast  Asian State. Singapore: NUS Press, 2008.
Munro, J.Forbes. Maritim Enterprise and Empire: Sir William Mackinnon and  His  Business  Network  1823-1893.  UK:  The  Boydell  Press, 2003.
Parthesius,  Robert.  Dutch  Ship  in  Tropical  Waters:  The  Development  of The  Dutch  East  India  Company  (VOC)  Shipping  Network  in  Asia 1595-1660. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010.
Reid,  Anthony.  Asia  Tenggara  dalam  Kurun  Niaga  1450-1680.  Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2011.
Setijati D. Sastrapradja. Memupuk Kehidupan di Nusantara, Memanfaatkan  Keanekaragaman  Indonesia.  Jakarta:  Yayasan Obor Indonesia, 2010.
Singgih  Tri  Sulistiyono.  “The  Java  Sea  Network”.  Disertasi.  Leiden: Universitas Leiden, 2003.
Tim  penyusun.  The  Oxford  English  Dictionary  Vol.IX.  Oxford:  The Clarendon Press, 1933.
Tracey,  James  D.  (ed.).  “Introduction”  in  The  Political  Economy  of Merchant  Empires:  State  Power  and  World  Trade  1350-1750. (USA: Cambridge University Press, 1991.
“Scheepspraat” dalam Vrijzinnig Weekblad 1917-1918.
“In  Het  Credit  der  Scheepsvaartmaatschappijen”  dalam  Vrijzinnig Weekblad 1917-1918.