## SYARIAT DAN PERUNDANG-UNDANGAN: GENEAOLOGI DAN PROSES KEBIJAKAN PERDA KEAGAMAAN DI BULUKUMBA
Oleh:

## AMRIL MARYOLO. AR
Peneliti The Smeru Research Institute, Jakarta Email: amril600@gmail.com

## Abstrak
Pada bagian ini bertujuan mendeskripsikan konteks kebijakan daerah dalam bingkai Perda  bernuansa  syariah  di  Kabupaten  Bulukumba.  Perda  tersebut  menjelaskan dasar hukum, proses politik kebijakan publik, dan konten Perda keagamaan sebagai acuan  dalam  menganalisis  fenomena  dibalik  implementasi  Perda  keagamaan  di Bulukumba. Dengan mengaitkan hal tersebut, diharapkan dapat melihat peran aktor dan  institusi  yang  terlibat  dalam  pengimplemetasian  Perda  keagamaan,  apakah sesuai  yang  dicita-citakan  dalam  membentuk  masyarakat  religius  sesuai  visi pemerintah Bulukumba atau sebaliknya.
Kata Kunci: Perda Keagamaan, Proses Kebijakan, Konten Perda

## Abstract
In this section it aims to describe the context of regional policy in the frame of sharia- compliant  regional  regulations  in  Bulukumba  regency.  Explain  the  legal  basis,  the political  process  of  public  policy,  and  the  content  of  religious  regulations  as  a reference  in  analyzing  the  phenomena  behind  the  implementation  of  religious regulations in Bulukumba. By linking this matter, it is expected to be able to see the role of the actors and institutions involved in implementing the religious regulation, whether it is in line with what is aspired to form a religious community according to the vision of the Bulukumba government or vice versa.
Keywords : Religious Regulation, Policy Process, Local Regulation Content

## A. Pendahuluan
Gerakan formalisasi syariat Islam berlangsung secara relatif luas di Sulawesi Selatan,  Jawa  Barat,  Aceh,  dan  juga  beberapa  daerah  lain.  Fakta  yang  paling  jelas dalam memperjuangkan  syariat  Islam  tumbuh  dan  berkembang  terutama  di  wilayah Nanggroe Aceh Darussalam (NAD), Sulawesi Selatan, dan Jawa Barat. Ketiga daerah tersebut dikenal menjadi basis gerakan Darul Islam/Tentara Islam Indonesia (DI/TII) yang dikategorikan sebagai daerah dengan penduduk beragama Islam dan basis dari
kekuatan-kekuatan politik Islam pada masa lalu. 1 Dalam tulisan ini akan lebih fokus mengkaji  dinamika  proses  kebijakan  implementasi  syariat  Islam  dalam  kebijakan peraturan daerah (Perda) syariah di Kabupaten Bulukumba, Sulawesi Selatan.
Adapun  Perda  keagamaan  yang  terdapat  di  Bulukumba  yaitu,  Perda  No.  3 Tahun  2002  tentang  Larangan,  Pengawasan,  Penerbitan,  dan  Penjualan  Minuman Keras.  Perda  No.  2  Tahun  2003  tentang  Pengolaan  Zakat  Profesi,  Infaq,  dan Shadaqah  diganti  Perda  No.  7  tahun  2015  tentang  Pengolaan  Zakat.  Perda  No.  5 Tahun 2003 tentang Pakaian Muslim dan Muslimah. Serta, Perda No. 6 Tahun 2003 tentang Pandai Baca al-Qur’an Bagi Siswa dan Calon Pengantin.
Perda tersebut menjelaskan dasar hukum, proses politik kebijakan publik, dan konten  Perda  keagamaan  sebagai  acuan  dalam  menganalisis  fenomena  dibalik implementasi  Perda  keagamaan  di  Bulukumba.  Dengan  mengaitkan  hal  tersebut, diharapkan  dapat  melihat  peran  aktor  dan  institusi  yang  terlibat  dalam pengimplemetasian  Perda  keagamaan,  apakah  sesuai  yang  dicita-citakan  dalam membentuk masyarakat religius sesuai visi pemerintah Bulukumba atau sebaliknya.
Seiring dinamika masyarakat yang sedang mencari kehidupan yang ideal serta pemerintah  yang  merumuskan  agenda-agenda  pemerintahan  demi  terselenggaranya tata pemerintahan yang baik ( good government ) dan terciptanya tata kelola yang baik ( good  governance ).  Agama  (Islam)  dijadikan  sebagai  penyelesaian  segala  problem kehidupan  di  masyarakat.  Hubungan  agama,  instansi  pemerintah,  dan  masyarakat selalu muncul dari era orde baru hingga pasca reformasi. Dengan dibentuknya Perda bernuansa  Syariah  di  Bulukumba,  apakah  hal  ini  akan  memberikan  solusi  sosial- keagamaan  di  Bulukumba  ?  sehingga  kebijakan  tersebut  menghasilkan output yang sesuai maqashid syariah .
1 Haedar Nashir, Islam Syariat ,(Bandung: Mizan, 2013), hal, 293.

## B. Pembahasan

## 1. Kebijakan Otonomi Daerah : Awal Munculnya Perda Syariah
Salah  satu  tuntutan  reformasi  di  Indonesia  adalah  penegakan  keadilan  dalam kehidupan  bernegara.  Sistem  sentralisasi  pemerintah  dinilai  sangat  merugikan kepentingan  daerah  untuk  mengelola  wilayahnya  sendiri.  Solusi  mengatasi  hal  itu adalah  dengan  adanya  kebijakan  otonomi  daerah  secara  keseluruhan  yang  meliputi seluruh  kabupaten/kota  (tingkat  dua)  dan  otonomi  khusus  untuk  beberapa  wilayah Provinsi  (tingkat  satu).  Memanfaatkan  situasi  yang  ada,  maka  daerah-daerah menyampaikan  keinginannya  sesuai  potensi  dan  ciri  khasnya.  Hal  yang  menarik setelah adanya  kebijakan  otonomi  daerah  adalah adanya  keinginan  beberapa  daerah untuk menerapkan syariat Islam di daerahnya. 2
Keberlakuan Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, memungkinkan beberapa daerah membuat peraturan yang berbasis pada ciri khas dan keistimewaan  daerah  masing-masing. 3 Isu  pelaksanaan  syariat  Islam  semakin merebak  di  beberapa  wilayah  di  Indonesia  semenjak  diberlakukannya  hak  otonomi daerah  yang  memberi  peluang  bagi  setiap  daerah  mengatur  daerahnya  masing- masing.  Ada  beberapa  daerah  di  Indonesia  yang  melakukan  penetapan  peraturan daerah bernuansa syariat Islam, salah satunya di Sulawesi Selatan. 4
Perda  adalah  peraturan  tertinggi  yang  berada  didaerah  yang  perumusannya melibatkan eksekutif dan legislatif. Pembuatan Perda lebih rumit dan memakan waktu dari  pada jenis  peraturan  daerah  lainnya.  Menurut  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri
2 Rifyal  Ka’bah, Penegakan  Syariat  Islam  di  Indonesia (Jakarta:  Khairul  Bayan,  2004),  hal. 37.
3 Maria  Farida,  “Perda  Diskriminatif  Cermin  Rendahnya  Budaya  Hukum  Kita,” Jurnal Perempuan 60 (2008), hal. 110.
4 Nur  Rohim  Yunus,  “Penerapan  Syariat  Islam  Terhadap  Peraturan  Daerah  Dalam  Sistem Hukum Nasional Indonesia,” Hunafa: Jurnal  Studia Islamika , Vol.  12, No. 2 (Desember 2015), hal. 255-256.
No. 15 Tahun 2006 Tentang Jenis dan Bentuk Hukum Daerah, pada pasal 2 dituliskan ada lima jenis produk hukum daerah yaitu Peraturan daerah, peraturan kepala daerah, peraturan  bersama  kepala  daerah,  keputusan  kepala  daerah,  dan  instruksi  kepala daerah.  Draft  Perda  biasanya  inisiatif  eksekutif  atau  lembaga  legislatif.  Proses penyusunan perda melibatkan berbagai macam aktor dari kelompok kepentingan dan elite politik. 5
Alur  perumusan  Perda,  Bupati  (kepala  daerah)  menetapkan  Perda  atas persetujuan  DPRD  dalam  rangka  pelaksanaan  otonomi  daerah  dan  penjabarannya lebih lanjut  dari  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Penandatanganan Perda  hanya  dilakukan  oleh  kepala  daerah  dan  tidak  melibatkan  pimpinan  DPRD karena DPRD bukan bagian pemerintah daerah.
Perda mesti tidak bertentangan dengan kepentingan umum, tidak bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi, tidak bertentangan dengan Perda lainnya dan sesuai aspirasi  masyarakat  setempat  namun  tetap  dalam  kerangka  negara  kesatuan.  Dalam pembentukan Perda terdapat rambu-rambu yang harus ditaati, rambu-rambu tersebut yaitu  bisa  dilaksanakan,  materinya  tepat,  jenis  dan  fungsi  peraturannya  juga  tepat. Serta ditambahkan memuat asas kekeluargaan dan kebhinekaan. 6
Seiring  dengan  diterapkannya  otonomi  daerah,  secara  eksplisit  hukum  Islam telah  diberlakukan  sebagai  hukum  positif.  Situasi  yang  sangat  berbeda  dengan keadaan sebelumnya karena hukum Islam hanya sebagai hukum yang tak tertulis. Jika sebelumnya hukum  Islam  penerapan hukum Islam terbatas pada hukum privat yang
5 Dani  Muhtada,  “The  Mechanisms  of  Policy  Diffusion  :  A  Comparative  Study  of  Shari’a Regulations in Indonesia” ,Disertasi , (Illinoist: Northern Illinois University, 2014) , hal. 39-41.
6 Maria Farida, “Perda”, hal.112.
mengatur  antar individu.  Namun  pada  saat  ini,  hukum  Islam  telah  berlaku  di  ruang publik yang mengatur relasi antar negara dan individu. 7
Sejak  otonomi  daerah  digulirkan  sampai  saat  ini  diketahui  422  Perda bernuansa  syariah  dalam  berbagai  bentuk,  yaitu  peraturan  daerah,  keputusan  kepala daerah, surat edaran, dan qanun. Produk kebijakan ini berorientasi pada ajaran moral Islam.  Perda  tersebut  hasil  rumusan  yang  digodok  secara  bersama  antara  lembaga eksekutif dan legislatif (pejabat daerah) serta melibatkan ormas Islam. Meskipun ada kelompok  yang  menyatakan  Perda  ini  diskriminasi  dan  konstitusional  tetapi  sampai saat  ini  perda  tidak  cacat  hukum  karena  dalam  otonomi  daerah  disebutkan  setiap daerah bisa menentukan peraturan yang akan diberlakukan di daerahnya.
Hingga sampai saat ini Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) memastikan kalau tidak ada Perda bernuansa syariat Islam yang di cabut. Semua peraturan yang dibatalkan  hanya  terkait  investasi,  pelayanan  birokrasi,  retribusi,  dan  masalah perizinan.  Apabila  Perda-perda  bernuansa  syariah  cenderung  intoleran  atau diskriminasi serta menimbulkan keresahan masyarakat, pemerintah akan mengundang organisasi keagamaan yang bertujuan menyelaraskan aturan tersebut. 8

## 2. Tahapan Pembentukan Perda Keagamaan: Tinjauan Konsep Manajemen Kebijakan Publik
Peraturan daerah (Perda) termasuk kebijakan publik yang bersifat mikro, yaitu kebijakan  yang  mengatur  pelaksanaan  dari  kebijakan  diatasnya. 9 Dalam  penelitian yang  dilakukan  oleh  Lembaga  Kajian  Keislaman  dan  Kemasyarakatan  (LK3)
7 Yudi  Junadi, Relasi  Agama  &  Negara  :  Redefinisi  Diskursus  Konstitusionalisme  di Indonesia (Cianjur: IMR Press, 2012), hal. 14-15.
8 Khoiron,  “Pemerintah  Pastikan  Tidak  Ada  Perda  Bernuansa  Syariah  Dihapus”,  dalam https://kemenag.go.id/berita/read/377502, diakses pada tanggal 20 Juli 2017.
9 Ibid ., hal. 127.
menyebutkan, beberapa Pemda yang menerapkan Perda bernuansa syariah bertujuan untuk membangun citra instansi daerah dihadapan masyarakat lokal. 10
Perda keagamaan selama ini menjadi sorotan publik karena disebutkan tidak selaras dan menentang prinsip-prinsip  Hak Asasi Manusia (HAM), inkonstitusional, dan  lain-lain.  Dengan  mengkaji  proses  legislasi  melalui  tahapan-tahapan pembentukan Perda keagamaan, hal ini mampu menilai apa alternatif kebijakan Perda dan apakah berjalan efektif, tepat sasaran, dan tepat tujuan.
Berikut akan dijelaskan tahapan-tahapan pembuatan kebijakan :
a. Perda Keagamaan Sebuah Agenda Pemerintah
Agenda setting merupakan proses mengagendakan isu/permasalahan publik ke dalam  proses  kebijakan.  Hal  ini  bertujuan  agar  isu  publik  terselesaikan  melalui instrumen  kebijakan.  Isu  publik  yang  telah  masuk  ke agenda  setting akan  dipilah melalui skala prioritas dengan isu publik lainnya. Ketika isu publik dianggap penting dengan  cakupan  dampak  yang  cukup  luas  maka  isu  publik  tersebut  akan diprioritaskan menjadi sebuah kebijakan. 11
Pada dasarnya analisis agenda setting dilakukan untuk menetapkan “apa yang harus  dikerjakan”  oleh  pembuat  kebijakan.  Hogwood  dan  Gunn  membagi  dua tahapan proses agenda setting , yaitu issue search terkait dengan proses mencari isu untuk ditetapkan dalam agendadan issue filtration terkait proses memilah isu. 12
Terdabat  perdebatan  di  tengah  masyarakat  dan  perbedaan  pandangan  dalam melihat  hakikat  dari  suatu  masalah  maka  masalah  itu  dipandang  sebagai  isu.  Oleh karena  itu,  posisi  masing-masing stakeholder yang  terlibat  dalam  isu  perlu
10 Siti Zuhro, dkk, Kisruh Peraturan Daerah: Mengurai Masalah dan Solusinya (Yogyakarta: Ombak, 2010), hal. 6.
11 Erwan Agus Purwanto, dkk, Mengembangkan Profesi Analis Kebijakan (Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press, 2015), hal. 17.
12 Brian W. Hogwood dan Lewis E, Gunn, Policy Analysis for the Real World (USA: Oxford University Press, 1984), hal. 5-6.
diperhitungkan kepentingan, kekuatan, dan kecenderungannya. Masing-masing pihak mempunyai pengaruh terhadap kemampuannya mendukung atau menggagalkan suatu kebijakan.  Proses  masuknya  suatu  isu  dalam  tahap agenda  setting hingga  di formulasikan  menjadi  suatu  kebijakan  merupakan  tahapan  yang  cukup  kritis.  Pada tahapan  menganalisis  isu  publik  untuk  di  masukkan  dalam agenda  setting biasanya terjadi persaingan yang ketat antar kepentingan dan kekuatan dalam masyarakat. 13
Jika  perda  syariah  pada  mulanya  suatu  isu,  maka  bagaimana  di  tetapkan sebagai suatu agenda kebijakan ?. Agenda kebijakan dapat di sebutkan sebagai daftar permasalahan  yang  harus  di  tindaklanjuti  ( a  listing  of  items  for  action ) 14 .  Edward menjelaskan bahwa sebagai pertarungan antar kepentingan, hanya  beberapa isu saja yang di tindaklanjuti. Isu-isu tersebut masuk dalam agenda kebijakan, salah satunya dengan  cara  inisiatif  oleh  pengambil  kebijakan,  desakan  pihak  di  luar  pemerintah, lembaga peneliti milik pemerintah, perorangan di luar organisasi pemerintah, ataupun media massa. 15
Jika  melihat  cara  isu  Perda  syariah  menjadi  sebuah  agenda  di  Bulukumba karena  adanya  desakan  pihak  lain  di  luar  pemerintah  dan  perorangan  di  luar organisasi  pemerintah.  Desakan  tersebut  bersumber  dari  ormas  Islam  (NU  dan Muhammadiyah), KPPSI, Tjamiruddin dan Kamaluddin Jaya (selaku tokoh agama).
Pendekatan agama  selalu  digunakan  oleh  sekelompok  orang  yang  tergabung dalam organisasi keagamaan maupun perorangan. Jadi, apabila Perda-perda itu sudah
13 Said Zainal Abidin, Kebijakan Publik, edisi ke-2 (Jakarta: Salemba Humanika, 2012), hal.
85. 14 Charles O. Jones, An Introduction to  the Study of  Public Policy (North Scituate:  Duxbury Press, 1977), hal. 39.
15 George  C.  Edwards  dan  Ira  Sharkansky, The  Policy  Predicament:  Making  and Implementing Public Policy (San Francisco: WH Freeman and Company, 1978), hal. 100.
ada  di  daerah,  pada  akhirnya  Syariat  Islam  menjadi  bagian  yang  akan  sulit  di hilangkan dari tengah-tengah masyarakat. 16
Trend  penerapan  regulasi  Perda  syariah  tersebut  sarat  dengan  kepentingan politik  pemimpin  daerah.  Daerah  yang  berpenduduk  mayoritas  Muslim  menjadikan kepala daerah mengkampanyekan penegakan syariat Islam di daerahnya. Hal tersebut dilakukan dalam membuka peluang untuk saling mempengaruhi antara politisi yang ingin mendapatkan dukungan masyarakat dalam pemilihan langsung. 17
Meskipun  demikian,  menurut  Patabai  Pabokori,  Bupati  Bulukumba  saat  itu bahwa  pembuatan  Perda  ini  adalah  kebutuhan  masyarakat  Bulukumba.  Pembuatan empat perda keagamaan merupakan keinginan umat Islam. Proses pembuatan Perda- perda keagamaan di rumuskan oleh kalangan Pemda, namun mendapat dukungan dari kelompok Islam yang berkepentingan yaitu, KPPSI dan Jundullah.
b. Formulasi Kebijakan Terhadap Keputusan Perda Keagamaan
Formulasi kebijakan merupakan sebuah proses perumusan kebijakan. Tahapan formulasi ini  membahas  permasalahan  publik  yang  akan  diselesaikan  menggunakan beragam  alternatif  kebijakan. 18 Dalam  pengambilan  keputusan  beragam  model perumusan kebijakan yang dilakukan aktor untuk menentukan desain kebijakan yang sesuai permasalahan yang dihadapi.
Dalam khasanah teori perumusan kebijakan, H.A.R. Tilaar dan Riant Nugroho mengungkapkan  bahwa  setidaknya  ada  empat  belas  jenis  model  perumusan kebijakan, yaitu: (1) model kelembagaan (Institusional) , (2) model proses (Procces ),
(3)  model  kelompok (group) ,  (4)  model  elite (elite) ,  (5)  model  inkremental
16 Victor  Silaen,  “Otonomi  Daerah  dan  Perda-Perda  Bias  Agama,” Proceeding  Simposium Nasional Otonomi Daerah , LAB-ANE FISIP Untirta, hal. 21.
17 Dalmeri, “Prospek Demokrasi: Dilema Antara Penerapan Syariat Islam dan Penegakan Hak Asasi  Manusia  di  Indonesia,” SALAM:  Jurnal  Studi  Masyarakat  Islam, Vol.  15,  No.  2  (Desember 2012), hal. 230.
18 Erwan Agus Purwanto, dkk, Mengembangkan Profesi Analis , hal. 18.
(incremental) ,  (6)  model  rasional (rational) ,  (7)  model  teori  permainan (game theory) ,  (8)  model  pilihan  publik (public  choice) ,  (9)  model  sistem (system) ,  (10) model  pengamatan  terpadu (mixed  scanning) ,  (11)  model  strategis,  (12)  model deliberatif,  (13)  model  demokratis,  dan  (14)  model  tong  sampah (garbage  can). 19
Pada  dasarnya  tidak  semua  model  tersebut  akan  digunakan  dalam  menganalisis keputusan pada perumusan Perda syariah dalam tesis ini. Model yang di deskripsikan hanya  yang  sesuai  dengan  desain  kebijakan  pemerintah  Bulukumba  dalam merumuskan kebijakan Perda syariah.
Pembuat kebijakan ( policy making ) dalam pengambilan keputusan setidaknya memilih  pilihan  yang  terbaik  di  antara  sekian  model  dan  teknik  pengambilan keputusan  serta  mengetahui  pilihan  model  yang  terbaik.  Model  dan  teknik pengambilan  keputusan  tersebut  digunakan  untuk  menganalisa,  mencari  informasi, terkait  berbagai  alternatif  yang  ada  untuk  digunakan  sebagai  dasar  pengambilan keputusan. 20
Proses  perumusan  tidak  selalu  menghasilkan  tujuan  kebijakan  yang  sesuai tujuan  yang  semestinya.  Pembuat  kebijakan  memiliki  tujuan  politik  serta  tujuan pribadi  yang  memengaruhi  pilihan  dalam  menentukan  model  desain  kebijakan mereka. perumusan kebijakan sering di samakan dari kebijakan serupa di tempat lain. Terdapat difusi kebijakan dalam mengadopsi kebijakan yang serupa dari daerah yang dianggap paling inovatif dalam merumuskan kebijakan. 21
1) Model Kelembagaan ( Institutional )
19 Riant Nugroho, Public Policy, hal.556.
20 Purwo  Santoso, Modul  Pembelajaran  Analisis  Kebijakan  Publik (Yogyakarta:PolGov, 2010), hal. 84-85.
21 Anne  Schneider,  “Policy  Design  and  Transfer”,  Eduardo  Araral,  dkk  (ed.), Routledge Handbook of Public Policy (New York: Rouletdge, 2013), hal. 219.
Model  kelembagaan  bermakna  bahwa  tugas  pemerintah  adalah  membuat kebijakan  publik.  Apapun  yang  dilakukan  oleh  Institusi  pemerintahan  merupakan kebijakan  publik. 22 Lembaga  pemerintah  menjadi  sentral  pelaksanaan  kebijakan, terdapat tiga karakteristik pada pendekatan ini, yaitu pertama ,  pemerintah memberi legitimasi  kebijakan  yang  mewajibkan  sasaran  kebijakan  melaksanakan  suatu keputusan  yang  dikeluarkan. Kedua, keputusan  bersifat  universal  yang  mengikat semua  kalangan  masyarakat. Ketiga ,  pemerintah  memonopoli  pemaksaan  dalam kehidupan masyarakat. 23
Aktivitas  politik  berpusat  pada  lembaga  legislatif,  eksekutif  dan  yudikatif sebagai lembaga pembuat kebijakan. Ketiga lembaga tersebut menjadi aktor internal birokrasi  pembuat  kebijakan.  Sedangkan  aktor  eksternal  birokrasi  dalam  formulasi kebijakan hanya memberi masukan dalam batas wewenangnya. Aktor eksternal yang dimaksud yaitu Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), kelompok keagamaan, tokoh masyarakat, media massa, dan lain-lain. 24
Prosedur  kebijakan  publik  mulai  dari  pembahasan  isu,  perumusan,  hingga implementasi disahkan dan dilaksanakan oleh lembaga birokrasi. Pada perkembangan terakhir, muncul bentuk baru “institusionalisme baru ( new institutionalism )”. Dalam pendekatan New  institusionalism terdapat  pergeseran  tentang  konsepsi  institusi.
Dalam perubahan dari fokus pada organisasi menjadi fokus pada aturan. Menegaskan peran  yang  lebih  otonom  dalam  lembaga  untuk  membentuk  perilaku  politik.  Selain itu,  kajian  tidak  hanya  terfokus  pada  studi  tenntang  konstitusi  dan  pelaksanaan politik, namun mulai memasukkan jaringan organisasi informal.
22 Riant Nugroho, Public Policy, hal.558.
23 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (Amerika: Pearson, 2013) , hal. 17.
24 Ferninda Arlisa Widyasari, “Model Pembuatan Kebijakan Publik” Paper Matakuliah Kajian Birokrasi Publik Jurusan Ilmu Administrasi Publik Universitas Diponegoro Semarang, hal. 5.
Dinamika  kelembagaan  daerah  masih  sering  tidak  jelas  dan ambigu.  Namun melalui  pendekatan new  institusionalism sangat  tepat  menganalisis  pola  perubahan dan kelangsungan pemerintah daerah. 25
Model  kelembagaan  mengandaikan  bahwa  formulasikan  kebijakan  adalah tugas  lembaga  birokrasi  yang  dilakukan  tanpa  melakukan  interaksi  kepada lingkungannya.  Di  sisi  lain  terdapat  kontra  produktif    institusi  pembuat  kebijakan dengan  isi  dan  hasil  kebijakan,  akhirnya  tidak  ada  hubungan  yang  jelas  antara institusi dengan kebijakan yang diputuskan.
Jika  ditinjau  dari  keputusan  pembuatan  perda  keagamaan  di  Bulukumba. Pemda  Bulukumba  dan  DPRD  merupakan  dua  institusi  yang  memiliki  peran  utama pada pembuatan Perda keagamaan. Seperti yang telah dijelaskan di bab sebelumnya bahwa lahirnya Perda keagamaan karena tahun 1998 adanya Crash Program yang di programkan oleh Andi Patabai Pabokori yang pada saat itu menjabat sebagai Bupati Bulukumba.  Dari Crash  Program dibuatlah  Perda  keagamaan  sebagai  legitimasi hukum agar pelaksanaan keagamaan dilaksanakan secara tegas di Bulukumba.
Pemerintah  dan  DPRD  sepakat  untuk  menetapkan  Perda  keagamaan  di Bulukumba.  Rancangan  Perda  dibahas  oleh  Bagian  Hukum  dan  Satuan  Kerja Perangkat Daerah (SKPD) terkait dan membahas objek yang diatur. Bagian perangkat daerah  yang  berwenang  dalam  mengatur  tentang  keagamaan  adalah  bagian Kesejahteraan  Masyarakat  (Kesra).  Setelah  Perda  di  undangkan,  Kesra  yang mempunyai  tanggung  jawab  mengkoordinir  terlaksanannya  objek  yang  diatur  pada Perda keagamaan. Pemerintah mengalokasikan anggaran untuk pelaksanaan program-
25 Vivin  Lowndes  dan  David  Wilson,  “Balancing  Revisability  and  Robustness?  New Institutionalist Perspective on Local Government Modernization,” Public Administration , Vol. 81, No. 2 (2003), hal. 278-279.
program keagamaan. 26 Alokasi anggaran tersebut dalam hal mendukung pelaksanaan kebijakan  tersebut  pada  lembaga-lembaga  keagamaan.  Adapun  peran  DPRD Bulukumba  adalah  membahas  Rancangan  Peraturan  Daerah  (Ranperda)  hingga mencapai  persetujuan  DPRD  atas  Ranperda  untuk  ditetapkan  sebagai  Perda keagamaan.  Sejauh  ini  peran  DPRD  tetap  mengawasi  dan  mem back-up dari  segi penganggaran serta mendengarkan aspirasi masyarakat terkait keberadaan Perda. 27
Pembuatan  Perda  keagamaan  di  Bulukumba  berjalan  lancar.  Intitusi pemerintahan  daerah  mengklaim  bahwa  dalam  perumusan  Perda  melibatkan  semua lapisan  masyarakat  yang  diwakili  oleh  tokoh  agama  dari  kalangan  Ormas  Islam. Melibatkan  KPPSI  dan  Badan  Komunikasi  Pemuda  Remaja  Masjid  Indonesia (BKPRMI) Bulukumba. Tetapi apakah sudah mewakilkan seluruh lapisan masyarakat ?. 28
Syamsu  Rijal  dari  Lembaga  Advokasi  Anak  Rakyat  (LAPAR)  mengatakan, partisipasi masyarakat  dalam menggodok  Perda  keagamaan  sangat  minim,  terutama di kalangan perempuan. Hanya tokoh agama dan lembaga keagamaan seperti KPPSI, NU, Muhammadiyah, dan lainnya yang sangat berperan aktif membantu pemerintah melakukan  perumusan  Perda.  Masyarakat  adat  hanya  di  hadirkan  pada  saat sosialisasi.  Peran  masyarakat  adat  sangat  penting  untuk  mempengaruhi  adat  dan tradisi yang sudah ada selama ini. 29
Pemerintah  memutuskan  perumusan  Perda  keagamaan  untuk  di  legalkan setelah  proses  pembahasan  yang  matang  oleh  berbagai  kelompok  ormas  Islam.
26 Wawancara  dengan  Ibu  Hj.  Umrah  Aswani,  Kepala  Bagian  Kesejahteraan  Masyarakat Pemerintah Daerah Bulukumba pada 21 Februari 2017.
27 Wawancara dengan Bapak H. Muh. Daud Kahar, Sekretaris DPRD Kab. Bulukumba pada 24 Februari 2017.
28 Dewi Setyarini, “Perda Syariat Islam dan Kepentingan yang Terbengkalai,” Jurnal Perempuan 60 (2008), hal. 163.
29 Syamsu Rijal, “Menilik Ulang Perda-Perda
Syariat Islam”,dalam http://www.kompasiana.com , di akses pada tanggal 28 Agustus 2017.
Allison  dan  Zellikow  mengembangkan  model  analisis  kebijakan Organizational Bahavior  Model untuk  memahami  keputusan  kebijakan  yang  dibuat  institusi pemerintahan.  Jadi,  keputusan  tidak  hanya  didasarkan  oleh  pilihan  rasional pemerintah, melainkan proses pembahasan melalui organisasi kelembagaan.

## 2) Model Kelompok ( Group )
Model  kelompok  mengandaikan  kebijakan  sebagai  posisi  yang  seimbang ( equilibrium ).  Interaksi  di  dalam  kelompok  menghasilkan  keseimbangan,  titik keseimbangan  tersebut  adalah  yang  terbaik. 30 Individu  saling  berinteraksi  dalam kelompok  kepentingan  secara  formal  atau  informal  untuk  menyampaikan  tuntutan mereka  terhadap  pemerintah  terkait  kebijakan  yang  mereka  perlukan.  Kelompok  ini sebagai  jembatan  aspirasi  antara  individu  dan  pemerintah.  Pengaruh  dari  kelompok kepentingan  diharapkan  mempengaruhi  isi  dan  bentuk  kebijakan  publik.  Kebijakan akan  memihak  kepada  kelompok  yang  memiliki  pengaruh  yang  besar.  Pengaruh kelompok  di  tentukan  kuantitas,  kekuatan  organisasi,  kepemimpinan,  dan  akses terhadap pemerintah. 31
Model  teori  kelompok  merupakan  abstraksi  dari  proses  formulasi  kebijakan yang  di  dalamnya  terdapat  beberapa  kelompok  kepentingan  yang  ingin mempengaruhi kebijakan. Terdapat persaingan antar kelompok untuk saling merebut pengaruh dan kekuasaan. 32
Saya  berkesimpulan  bahwa  proses  formulasi  kebijakan  Perda  keagamaan terdapat  pengaruh  dari  beberapa  kelompok  kepentingan  terhadap  pemerintah  dalam penerapan  Perda.  Kelompok  kepentingan  bersumber  dari  Ormas  Islam  (NU  dan
30 Riant Nugroho, Public Policy, hal.561.
31 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (Amerika: Pearson, 2013), hal. 22-23..
32 James E. Anderson, Public Policy Making (Boston: Wadsworth, 2011), hal. 20.
Muhammadiyah)  dan  KPPSI.  Keberadaan  organisasi  keagamaan  tersebut mempengaruhi pemerintah dalam membuat kebijakan Perda di Bulukumba.
Sulawesi Selatan menjadi wilayah yang memunculkan kelompok dan gerakan yang mengusung ideologi Islam. Provinsi ini memiliki salah satu gerakan kuat yang mendukung  implementasi  Perda  bernuansa  syariah.  Gerakan  KPPSI  dianggap  kuat mendukung Perda di beberapa daerah di Sulawesi Selatan. Upaya KPPSI mendukung penerapan  syariat  Islam  di  buktikan  dengan  pelaksanaan  Kongres  Umat  Islam sebanyak tiga kali yaitu pada tahun 2001, 2005, dan 2010. 33
Masing-masing organisasi keagamaan mendukung penerapan Perda syariah di Bulukumba.  Namun,  perlu  di  ketahui  beberapa  tokoh  ormas  Islam  (NU  dan Muhammadiyah) tidak mendukung KPPSI waktu itu. Alasan yang tidak mendukung pergerakan  KPPSI  karena  menolak  penegakan  syariah  oleh  negara  dan  memilih pendekatan  kultural  tanpa  ada  paksaan  menjalankan  syariat  Islam  dari  negara. 34 Di sisi  lain,  pola  gerakan  KPPSI  sangat  memaksakan  masyarakat  untuk  mematuhi syariat Islam. Pak Tjamiruddin mengatakan bahwa :
“Pemuda  KPPSI  melampaui  etika,  mereka  tidak  membina.  Contohnya: mendapat  wanita  Muslim  yang  tak  memakai  jilbab  di  pasar  mereka  tegur dengan kasar yang semestinya mengajak orang dengan cara yang bijaksana.” 35
Pada  saat  itu  ketua  MUI  Bulukumba  bertemu  dengan  KPPSI  untuk menyarankan  tidak  melakukan  kekerasan  dengan  cara  paksaan  lagi.  Akhirnya  pola KPPSI dalam membina masyarakat untuk mematuhi syariat Islam telah berubah.
Upaya KPPSI dalam membumikan syariat Islam yaitu melakukan usaha yang sistematis  untuk  mencapai  otonomi  khusus  dalam  implementasi  hukum  Islam  di
33 Mujiburrahman,  “Politik  Syariah:  Perjuangan  KPPSI  di  Sulawesi  Selatan”,  Martin  van Bruinessen  (ed), Conservative  Turn:  Islam  Indonesia  dalam  Ancaman  Fundamentalism ,  terj. Agus Budiman (Bandung: Mizan, 2014), hal. 230.
34 Ibid., hal. 235.
35 Wawancara dengan Bapak Tjamiruddin, Ketua Majelis Ulama Indonesia (MUI) Bulukumba pada 3 April 2017.
Sulawesi  Selatan  dan  merekomendasikan  kepada  Bupati  untuk  membuat  Perda syariah  sambil  menunggu  keputusan  pemerintah  pusat  terkait  pengesahan  otonomi khusus.  Serambi  Madinah  menjadi  motto  dalam  mengajukan  draft  pembentukan otonomi  khusus  syariat  Islam  di  Sulawesi  Selatan.  “Serambi  Madinah”  sebagai akronim  yang  berarti  :  “Serangkaian  Amal  Menuju  Masyarakat  Agamis,  Dinamis, Aman, dan Harmonis.” 36
Kelompok  neofundamentalis  mencoba  mengislamkan  kembali  masyarakat. Menekankan  prakik  agama  individu  dalam  mengarahkan  masyarakat  yang  Islami. Ada tuntutan agar masyarakat di kehidupan sehari-hari memparktekkan syariat Islam. Hal ini dilakukan untuk penciptaan islam di ruang publik. 37
Sesuai  dengan  model  kelompok  ( group )  dalam  pengambilan  keputusan, keberadaan  organisasi  keagamaan  sangat  berpengaruh  terhadap  proses  politik kebijakan  Perda  keagamaan.  Adanya  dorongan  dari  organisasi  keagamaan  serta keinginan  yang  kuat  dari  pemerintah  sehingga  terjadi  kompromi  antar  lembaga keagamaan  dengan  pemerintahan  untuk  merumuskan  Perda  keagamaan  di Bulukumba.

## 3) Model Inkremental ( Incremental )
Model  inkremental  memandang  bahwa  kebijakan  publik  merupakan  bentuk ataupun  kelanjutan  dari  kebijakan  masa  lalu.  Kebijakan  masa  lalu  tersebut  adalah kegiatan pemerintah sebelumnya dilanjutkan oleh pemerintah setelahnya. 38 Model ini dikatakan  sangat  pragmatis  karena  pendekatan  ini  diambil  ketika  pengambil kebijakan  mempunyai  waktu  terbatas,  ketersediaan  informasi  yang  terbatas,  dan
36 Hamdan Juhannis, The Struggle for Formalist Islam in South Sulawesi: From Darul Islam (DI)  to  Komite  Persiapan  Penegakan  Syariat  Islam  (KPPSI) ( Thesis  for  degree  of  Doctor ) (Australia: Australia National University, 2006), hal. 193-195. 37 Olivier Roy, The Failure of Political Islam (USA: Harvard University Press, 1994), hal. 79- 81.
38 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy , hal. 21.
kecukupan dana untuk melakukan evaluasi kebijakan secara komprehensif. Pada saat itu  pengampu  kebijakan  dihadapkan  kepada  ketidakpastian  yang  muncul  di lingkungannya. Pilihannya hanya melanjutkan kebijakan masa lalu dengan beberapa perubahan sebelumnya. 39
Menurut Dye, inkremental sangat penting dalam mengurangi konflik, menjaga stabilitas,  serta  melestarikan  sistem  politik  itu  sendiri.  Namun,  model  inkremental mungkin  gagal  saat  pembuat  kebijakan  di  hadapkan  pada  kondisi  krisis. 40 Menjadi cara  satu-satunya  untuk  mengambil  keputusan  tanpa  meningkatkan  resiko  dengan melanjutkan kebijakan sesuai dengan arah tujuan kebijakan yang lama.
Menurut  model  ini,  kebijakan  selalu  bersifat serial,  fragmentary ,  dan remedial .  Suatu  masalah  dapat  saja  muncul  tetapi  dapat  terpecahkan  oleh  proses pengambilan  keputusan  inkremental.  Proses  berlalunya  waktu  bisa  menciptakan kondisi  yang  menguntungkan  bagi  perubahan-perubahan  dan  memberikan  peluang tambahan penyesuaian perbedaan di kalangan pembuat keputusan. 41
Keputusan kebijakan dengan menggunakan model inkremental erat kaitannya dengan  proses  perumusan  Perda  keagamaan  di  Bulukumba.  Menurut  pengamatan saya, Perda keagamaan yang mulai di implementasikan tahun 2002 hingga sekarang masih dilanjutkan oleh pemerintah selanjutnya.
Pasca  pemerintahan  A.  Patabai  Pabokori  pemerintah  berikutnya  tetap mempertahankan  substansi  Perda  keagamaan  bahkan  di  setiap  rezim  pemerintah program yang serupa tetap dipertahankan tanpa ada program baru. Jika ada perubahan hanya  pada  aspek  pengembangan  program  dengan  beberapa  modifikasi  seperlunya tanpa ada perubahan dari kebijakan pemerintah sebelumnya.
39 Riant Nugroho, Public Policy, hal.570.
40 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy , hal. 22.
41 Budi  Winarno, Kebijakan  Publik:  Teori  dan  Proses (Yogyakarta:  MedPress,  2007),    hal. 107.
H.  Muhammad Daud Kahar mengatakan, kebijakan terkait Perda keagamaan tetap  dipertahankan  meskipun  setiap  pemimpin  berbeda  tipikal  kepemimpinanya. Meskipun terdapat pergeseran dalam penguatan implementasi program. Namun, pada prinsipnya kebijakan ini tidak ada yang berubah, seperti dari segi penganggaran. 42
Visi  keagamaan  di  setiap  rezim  pemerintahan  tetap  ada.  Ini  membuktikan bahwa  Bulukumba  sebagai  daerah  islamisasi  Dato  ri  Tiro  menjadi  penguat  Pemda dalam hal melaksanakan syariat Islam di daerah Butta Panrita Lopi 43 tersebut. Semua Bupati mulai A. Patabai Pabokori hingga sekarang mendukung Crash Program dan implementasi Perda keagamaan. Visi-misi pemerintahan tetap sama dengan ciri khas mengembangkan nilai-nilai keagamaan. Hingga pemerintah sekarang (saat dilakukan penelitian) tetap memberikan ruang dalam pelaksanaan Perda keagamaan. 44
Keberadaan  Perda  keagamaan  menjadi  regulasi  yang  tetap  masih dipertahankan  di  bumi  Butta  Panri  Lopi.  Regulasi  ini  menjadi  legitimasi  hukum dalam  membentuk  masyarakat  Islami  di  Bulukumba.  Hal  ini  makin  menguatkan bahwa pemerintah Bulukumba tetap mendorong terciptanya kondisi keagamaan dan nilai-nilai Islam.

## 4) Model Sistem ( System )
Formulasi  kebijakan  dengan  menggunakan  model  pendekatan  sistem mengandaikan bahwa kebijakan merupakan hasil ( output ) dari sistem politik. Proses ini  mengandalkan  pada  masukan  (input)  yang  terdiri  dari  tuntutan  dan  dukungan.
42 Wawancara dengan Bapak H. Muh. Daud Kahar, Sekretaris DPRD Kab. Bulukumba pada 24 Februari 2017.
43 Ciri khas  masyarakat Bulukumba  “Butta Panrita Lopi”  berarti daerah  bermukimnya orang yang ahli dalam pembuatan perahu.
44 Wawancara dengan Bapak Muhammad Nurjalil, Kepala Bagian Hukum Pemerintah Daerah Bulukumba pada 21 Februari 2017.
Pada  prinsipnya  kebijakan  publik  yang  diputuskan  adalah  keputusan  politik  yang melembaga. 45
Sistem  mendapatkan  masukan  (input)  dari  masyarakat  dan  negara  (rakyat, politik,  bisnis,  lembaga  pemerintahan,  dan  lain-lain)  kemudian  berproses menghasilkan produk kebijakan publik dan pelayanan publik. Namun pada sistem ini disebutkan sistem politik tidak hanya menghasilkan produk, tetapi limbah kebijakan dalam  bentuk  kebijakan  yang  merugikan  kehidupan  bersama  (benturan  antar kebijakan,  memperlambat  usaha  dan  lain-lain)  serta  pelayanan  publik  yang  tidak efisien  (korupsi,  pemborosan  dan  lain-lain).  Pada  proses  ini  terdapat  pengaruh  dari luar yang sengaja untuk membuat sistem politik tidak berjalan dengan semestinya. 46
Jika mengamati model sistem pembuatan Perda keagamaan sebagai kebijakan publik di Bulukumba. Proses perumusan melalui tahap input, proses, dan ouput dari hasil kebijakan muncul keuntungan bagi pemberi masukan. Pemberi masukan Perda dari  organisasi  keagamaan  dan  beberapa  tokoh  agama  yang  memiliki  kepentingan atas  kebijakan  yang  di  rekomendasikan.  Rekomendasi  kebijakan  biasanya  akan menghasilkan output (hasil) yang berbentuk kebijakan yang akan diimplementasikan.
Keberadaan Perda keagamaan mendapat dorongan dari kelompok KPPSI dan Ormas Islam, karena perjuangan dalam menegakkan dan menjalankan syariat Islam melalui jalur politik.
Telah  diuraikan  di  atas,  bahwa  sistem  politik  tidak  hanya  menghasilkan produk  kebijakan  tetapi  juga  limbah  dalam  bentuk  kebijakan  yang  merugikan kehidupan bersama. Limbah kebijakan yang dimaksud adalah persoalan yang muncul akibat  kebijakan  tersebut.  Perda  Keagamaan  memunculkan  sejumlah  persoalan
45 Riant Nugroho, Public Policy, hal. 582-583.
46 Ibid ., 584.
diantaranya  Perda  ini  dinilai  diskriminatif  terhadap  perempuan,  Perda  syariah melampaui  batas  kewenangan  yang  telah  diatur  oleh  Undang-undang,  Perda melanggar HAM, dan masih banyak persoalan lainnya.

## 3. Memahami Konteks Perda Keagamaan di Bulukumba
Perda  syariah  di  Bulukumba  diberi  nama  Perda  keagamaan  karena  terdapat perbedaan yang substansial dari istilah tersebut. Pemberian Perda keagamaan karena hanya  memuat  nilai-nilai  ajaran  Islam  yang  bersifat  mengajak  dan  memotivasi masyarakat  Islam  untuk  melaksanakan  ajaran  Islam  dengan  baik.  Sedangkan  jika memakai  kata  syariah  lebih  kepada  pemberlakuan  hukum  Islam  yang  mengadopsi dari pelaksanaan jinayah. 47
Menurut Andi Patabai Pabokori, tujuan peraturan ini untuk pelaksanaan ajaran Islam  kepada  muslim  dan  tidak  menerapkan  syariah,  tidak  ada  pendirian  negara Islam,  atau  menciptakan  konstitusi  berbasis  syariah.  Di  awal  tahun  1990-an Bulukumba  dianggap  tidak  aman  karena  tindakan  kriminalitas  seperti  minuman beralkohol, perjudian, narkoba, dan pencurian. Perilaku menyimpang antar kelompok warga  seperti  tindakan  kekerasan  yang  sering  memakan  korban  sangat  sering terjadi. 48
Pengaruh  dibentuknya  Perda  keagamaan  di  Bulukumba  dipengaruhi  oleh berbagai  aspek. Pertama, aspek  sejarah,  seperti  yang  telah  dijelaskan  pada  bab sebelumnya  bahwa  hal  ini  dipengaruhi  oleh  munculnya  penyebaran  Islam  di Bulukumba. Islamisasi di Bulukumba  yang dilakukan oleh Dato ri Tiro menjadikan Bulukumba  sebagai  daerah  syiar  Islam  sehingga  filosofi  keagamaan  memberikan
47 Wawancara  dengan  Bapak  Tjamiruddin, Ketua  Majelis  Ulama  Indonesia  (MUI) Bulukumba pada 3 April 2017.
48 Kamil dan Bamualim, Shari’a and Human Rights: The Impacts of Local Regulations to the Civil Freedom, the Rights of Women, and Non-Muslim (Jakarta: CSRC, 2007), hal. 283.
nuansa moralitas pada sistem pemerintahan. Kedua , aspek politik lokal, hal ini terkait dengan  perebutan  kekuasaan.  Seorang  politisi  yang  ingin  mencalonkan  sebagai kepala  daerah  atau incumbent yang  ingin  dipilih  kembali  pada  periode  berikutnya.
Implementasi  Regulasi  Perda  keagamaan  menjadi  alat  penawaran  untuk  menarik simpati publik. 49 Ketiga , gerakan sosial-keagamaan, munculnya gerakan ini bertujuan menegakkan  syariat  Islam  di  Sulawesi  Selatan  khususnya  kabupaten  Bulukumba. Memahami  keberadaan  Perda  keagamaan  di  Bulukumba  dipengaruhi  aliansi  ormas dan  organisasi  politik  di  Sulawesi  Selatan.  Ormas  Islam  yang  memicu  Perda keagamaan yaitu inisiasi kelompok Nahdatul Ulama (NU) dan Muhammadiyah. Serta perjuangan politik Komite Perjuangan Penegak Syariat Islam (KPPSI). 50
Kekuatan  Islam  di  Bulukumba  mungkin  menjadi  alasan  dibalik  upaya penerapan  syariah.  Ada  relasi  yang  kuat  dalam  menerapkan  Perda  keagamaan  di Bulukumba antara tuntutan aktivis KPPSI, ormas Islam, tokoh agama dan keinginan yang  kuat  oleh  Pribadi  Andi  Patabai  Pabokori  waktu  itu. 51 Andi  Patabai  Pabokori sangat  kental  terhadap  karakter  religiusnya,  beliau  sangat  mudah  menerima  saran tentang  konsep  keagamaan.  Dukungannya  terhadap  kegiatan  keagamaan  yang menjadikan dirumuskannya Perda keagamaan di era pemerintahannya. 52
Bulukumba  merupakan  inisiator  Perda  keagamaan  di  Sulawesi  Selatan. Setelah  Bulukumba  berhasil  menetapkan  Perda  tersebut  sejumlah  kabupaten  lain  di Sulawesi Selatan  ikut merumuskan lalu mengimplementasikan kebijakan yang sama. Difusi  Perda  Syariah  kebeberapa  daerah  menunjukkan  bahwa  kabupaten
49 Rumadi, “Regulasi (Bernuansa) Keagamaan,” Jurnal Perempuan 60 (2008), hal. 101.
50 Dewi  Setyarini,  “Perda  Syariat  Islam  dan  Kepentingan  yang  Terbengkalai,” Jurnal Perempuan 60 (2008), hal. 163.
51 Mujiburrahman, “Politik Syariah”, hal. 248.
52 Wawancara  dengan  Bapak  Tjamiruddin, Ketua  Majelis  Ulama  Indonesia  (MUI) Bulukumba pada 3 April 2017.
menggunakan  kekuatan  baru  mereka  untuk  mengadopsi  Perda  bernuansa  syariah pada berbagai isu moral dan agama. Hal ini menjadi terobosan historis dalam islam politik di Indonesia setelah runtuhnya rezim orde baru pada saat munculnya kebijakan otonomi  daerah.  Hipotesa  terjadinya  difusi  kebijakan  yaitu  faktor  geografis, kelembagaan, hubungan antar aktor kebijakan, dan budaya lokal. 53
Dengan keluarnya Perda-perda bernuansa syariah tersebut, pemerintah daerah (Pemda)  menafsirkan  satu  penafsiran  atas  Islam  yang  mengatur  perilaku masyarakatnya.  Sehingga  Pemda  punya  kewenangan  untuk  mengawasi  masyarakat muslim apakah menjalankan agamanya dengan benar atau tidak. 54

## C. Penutup
Munculnya  Perda  keagamaan  di  Kabupaten  Bulukumba  selain  mayoritas penduduknya  adalah  Muslim  juga  karena  dilatar  belakangi  oleh  adanya  kebijakan desentralisasi.  Kebijakan  desentralisasi  memunculkan  daerah  otonomi  yang melegitimasi  pemerintah  daerah  untuk  mengatur  daerahnya  sesuai  ciri  khasnya masing-masing,  namun  tetap  dalam  batas-batas  tertentu  yaitu  menyesuaikan  dengan peraturan  di  atasnya.  Oleh  karena  itu  Pemda  Bulukumba  mengeluarkan  regulasi bernuansa syariat Islam yang di istilahkan “Perda Keagamaan”.
Tahapan  pembentukan  Perda  keagamaan  melibatkan  relasi  dan  proses  politik kebijakan  publik  antar  aktor,  institusi,  dan  organisasi  keagamaan.  Perda  keagamaan merupakan  agenda  Pemda  Bulukumba  sebagai  peraturan  yang  mewajibkan masyarakat  melaksanakan  agama  Islam  yang  berdasarkan  al-Qur’an  dan  hadis.  Hal tersebut  dilakukan  pemerintah  dalam  upaya  memberantas  tindakan  kriminal,  serta
53 Michael Buehler dan Dani Muhtada, “Democratization and the Diffussion of Shari’a Law: Comparative Insights from Indonesia,” SoutheastEast Asia Research Vol. 24, No. 2 (2016), hal. 263- 265. 54 Ihsan  Ali-Fauzi  dan  Saiful  Mujani, Gerakan  Kebebasan  Sipil:  Studi  dan  Advokasi  Kritis atas Perda Syari’ah (Jakarta: Nalar, 2009), hal. 3.
meningkatkan keimanan dan ketakwaan. Proses perumusan Perda keagamaan jika di amati  melalui  perspektif  kebijakan  publik  menggunakan  pendekatan  Institusional, kelompok, inkremental, dan sistem politik.
Relasi  politik  mulai  terbangun  antara  organisasi  keagamaan  (NU, Muhammadiyah, KPPSI, dan lain-lain) dengan kepala daerah di sejumlah kabupaten, salah  satu  kabupaten  Bulukumba.  Adanya  hubungan  ideologi  yang  serupa  antara organisasi  keagamaan  dan  kepentingan  pemimpin  di  Bulukumba  sehingga memutuskan  mengeluarkan  empat  Perda  Keagamaan.  Hal  ini  menjadi  terobosan historis dalam Islam politik di Indonesia setelah runtuhnya rezim orde baru pada saat munculnya kebijakan otonomi daerah.

## Daftar Pustaka
Abidin, Said Zainal. Kebijakan Publik, edisi ke-2. Jakarta: Salemba Humanika, 2012. Ali-Fauzi, Ihsan., dan Saiful Mujani. Gerakan Kebebasan Sipil: Studi dan Advokasi Kritis atas Perda Syari’ah . Jakarta: Nalar, 2009.
Anderson, James E. Public Policy Making. Boston: Wadsworth, 2011.
Bik,  Alwi.  “Peraturan  Daerah  Syariah  Dalam  Bingkai  Otonomi  Daerah.” AL- DAULAH:  Jurnal  Hukum  dan  Perundangan  Islam .  Vol.  3,  No.  2.  Oktober 2013.
Buehler, Michael dan Dani Muhtada. “Democratization and the Diffussion of Shari’a Law: Comparative Insights from Indonesia.” SoutheastEast Asia Research. Vol. 24, No. 2. 2016.
Dalmeri.  “Prospek  Demokrasi:  Dilema  Antara  Penerapan  Syariat  Islam  dan Penegakan  Hak  Asasi  Manusia  di  Indonesia.” SALAM:  Jurnal  Studi Masyarakat Islam . Vol. 15, No. 2. Desember 2012.
Dye, Thomas R. Understanding Public Policy . Amerika: Pearson, 2013. Edwards,  George  C.,  dan  Ira  Sharkansky. The  Policy  Predicament:  Making  and Implementing Public Policy . San Francisco: WH Freeman and Company, 1978.
Hogwood,  Brian W., dan  Lewis E.  Gunn. Policy Analysis for the Real World. USA: Oxford University Press, 1984.
Juhannis, Hamdan. “The Struggle for Formalist Islam in South Sulawesi: From Darul Islam  (DI)  to  Komite  Persiapan  Penegakan  Syariat  Islam  (KPPSI)” Disertasi . Australia: Australia National University, 2006.
Junadi, Yudi. Relasi Agama & Negara : Redefinisi Diskursus Konstitusionalisme di Indonesia . Cianjur: IMR Press, 2012. Jones,  Charles  O. An  Introduction  to  the  Study  of  Public  Policy. North  Scituate: Duxbury Press, 1977.
Ka’bah, Rifyal. Penegakan Syariat Islam di Indonesia . Jakarta: Khairul Bayan, 2004. Kamil dan Bamualim. Shari’a and Human Rights: The Impacts of Local Regulations to the Civil Freedom, the Rights of Women, and Non-Muslim . Jakarta: CSRC, 2007.
Khoiron,  “Pemerintah  Pastikan  Tidak  Ada  Perda  Bernuansa  Syariah  Dihapus,” https://kemenag.go.id/berita/read/377502.Diakses pada tanggal 20 Juli 2017.
Lowndes,  Vivin  dan  David  Wilson.  “Balancing  Revisability  and  Robustness?  New Institutionalist  Perspective  on  Local  Government  Modernization.” Public Administration , Vol. 81, No. 2. 2003.
Muhtada,  Dani.  “The  Mechanisms  of  Policy  Diffusion  :  A  Comparative  Study  of Shari’a  Regulations  in  Indonesia.” Disertasi .  Illinoist:  Northern  Illinois University, 2014.
Mujiburrahman,  “Politik  Syariah:  Perjuangan  KPPSI  di  Sulawesi  Selatan”,  Martin van  Bruinessen  (ed), Conservative  Turn:  Islam  Indonesia  dalam  Ancaman Fundamentalism , terj. Agus Budiman. Bandung: Mizan, 2014. Nashir, Haedar. Islam Syariat Reproduksi Salafiyah Ideologis di Indonesia . Bandung: Mizan, 2013.
Nugroho, Riant. Public Policy, edisi ke 6. Jakarta: Elex Media, 2017. ____________, Policy Making . Jakarta: Elex Media Komputindo, 2015.
Nur  Rif’ah,  Erwin.  “Women  Under  Sharia:  Case  Studies  in  The  Implementation  of Sharia-Influenced Regional Regulations (Perda Sharia) in Indonesia.” Disertasi . Australia: Victoria University, 2014.
Purwanto,  Erwan  Agus.,  dkk. Mengembangkan  Profesi  Analis  Kebijakan . Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2015. Rijal, Syamsu.“Menilik Ulang Perda-Perda Syariat Islam,” http://www.kompasiana.com. Di akses pada tanggal 28 Agustus 2017.
Roy, Olivier. The Failure of Political Islam. USA: Harvard University Press, 1994. Rumadi. “Regulasi (Bernuansa) Keagamaan.” Jurnal Perempuan . No. 60. September 2008.
Santoso, Purwo. Modul Pembelajaran Analisis Kebijakan Publik .
Yogyakarta:PolGov, 2010.
Schneider, Anne. “Policy Design and Transfer.” Eduardo Araral, dkk (ed.). Routledge Handbook of Public Policy . New York: Rouletdge, 2013. Setyarini,  Dewi.  “Perda  Syariat  Islam  dan  Kepentingan  yang  Terbengkalai.” Jurnal Perempuan. No. 60. September 2008.
Silaen,Victor.“Otonomi  Daerah  dan  Perda-Perda  Bias  Agama,” Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah . LAB-ANE FISIP Untirta. Widyasari, Ferninda Arlisa. “Model Pembuatan Kebijakan Publik.” Paper Matakuliah Kajian  Birokrasi  Publik  Jurusan  Ilmu  Administrasi  Publik  Universitas Diponegoro Semarang.
Winarno, Budi. Kebijakan Publik: Teori dan Proses . Yogyakarta: MedPress, 2007.
Yunus,  Nur  Rohim.  “Penerapan  Syariat  Islam  Terhadap  Peraturan  Daerah  Dalam Sistem Hukum Nasional Indonesia.” Hunafa: Jurnal Studia Islamika . Vol. 12, No. 2. Desember 2015.
Zuhro,  Siti.,  dkk. Kisruh  Peraturan  Daerah:  Mengurai  Masalah  dan  Solusinya . Yogyakarta: Ombak, 2010.