Volume 5 Issue 1, March 2021: pp. 97-108. Copyright © 2021 Halu Oleo Law Review. Faculty of Law, Halu Oleo University, Kendari, Southeast Sulawesi, Indonesia. P-ISSN: 2548-1762 | E-ISSN: 2548-1754. Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/
Halu Oleo Law Review is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Analisis Hukum Pembatalan Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota dengan Keputusan Gubernur
The Legal Analysis to the Cancellation of Regional Head Regulation the Regency/City with the Governor’s Decision
Usman Sulaeman 1 , Muhammad Jufri Dewa 2 , Muhammad Sabaruddin Sinapoy 3
1. Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Sulawesi Tenggara, Indonesia. E-mail: mhans_sulaeman@yahoo.co.id;
2. Universitas Halu Oleo, Indonesia. E-mail: muh.jufridewa@yahoo.com;
3. Universitas Halu Oleo, Indonesia. E-mail: sabaruddinsinapoy@yahoo.com.

## ARTICLE INFO ABSTRACT
Keywords: Cancellation; Regional Head
Regulation;
Governor’s Decision Regional  head  regulation  as  part  of  the  national  legal  system,  must  be harmonious and synchronous with the provision of higher laws, and national policy. Related to this, the governor’s as representative of central government in the region is gave the authority to supervise the implementation of regional government the regency/city, including conducting a review of regional head regulation (executive review) which can lead to the cancellation of regional head  regulation  with  the  governor’s  decision.  The  res ults  showed  that:  1) Cancellation  of  regional  head  regulation  the  regency/city  with  a  valid governor’s  decision,  but  it  contains  deficiency  when  it  is  reviewed  from material requirements, namely contrary to the provisions of Law Number 12 of 2011 about Formation of Law Legislation as already amended by Number 15 of 2019. 2) Regional head regulation which is canceled by the governor’s is not immediately canceled, there is a mechanism that must be implemented, namely revocation. This is because Law Number 23 of 2014 and Ministry of Home  Affairs  Regulation  Number  120  of  2018  adhere  the  principle  of contrarius actus and do not regulate the legal legality of enactment regional head regulation if the regency/city government does not revoke the canceled regional  head  regulation.  Therefore,  as  long  as  there  is  no  revocation,  the regulation referred still exists but cannot be implemented.

## INFO ARTIKEL ABSTRAK
Kata kunci: Pembatalan; Peraturan Kepala
Daerah; Keputusan Gubernur
Peraturan kepala daerah sebagai bagian dari sistem hukum nasional, harus harmonis  dan  sinkron  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan yang lebih tinggi dan juga kebijakan nasional. Terkait hal tersebut, Gubernur sebagai  perwakilan  pemerintah  pusat  di  daerah  diberikan  wewenang pengawasan  terhadap  pelaksanaan pemerintahan daerah kabupaten/kota, termasuk di dalamnya melakukan kajian terhadap peraturan kepala daerah ( executive review ) yang dapat berujung pada pembatalan peraturan kepala daerah dengan keputusan gubernur. Hasil penelitian menunjukkan bahwa: 1) Pembatalan  peraturan  kepala  daerah  kabupaten/kota  dengan  keputusan gubernur  sah,  akan  tetapi  mengandung  kekurangan  apabila  ditinjau  dari
syarat  materiil,  yakni  bertentangan  dengan  ketentuan  Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  15 Tahun  2019.  2)  Peraturan  kepala  daerah  yang  dibatalkan  oleh  gubernur tidak  langsung  batal,  ada  mekanisme  yang  harus  dilakukan,  yakni pencabutan.  Hal  ini  karena  Undang Nomor  23  Tahun  2014  dan  Peraturan Menteri  dalam  Negeri  Nomor  120  Tahun  2018  menganut  asas contrarius actus dan tidak diaturnya mengenai legalitas hukum keberlakuan peraturan kepala  daerah  jika  pemerintah  kabupaten/kota  tidak  mencabut  peraturan kepala  daerah  yang  dibatalkan.  Oleh  karena  itu  selama  belum  ada pencabutan,  maka  peraturan  dimaksud  tetap  ada  tetapi  tidak  dapat dilaksanakan.

## 1. Pendahuluan
Pemberian  otonomi  yang  seluas-seluasnya  kepada  daerah  dilaksanakan  berdasarkan prinsip  negara  kesatuan.  Dalam  negara  kesatuan  kedaulatan  hanya  ada  pada pemerintahan negara atau pemerintahan nasional dan tidak ada kedaulatan pada daerah. Oleh karena itu, seluas apa pun otonomi yang diberikan kepada daerah, tanggung jawab akhir penyelenggaraan Pemerintahan Daerah akan tetap ada ditangan Pemerintah Pusat. Untuk itu Pemerintahan Daerah pada negara kesatuan merupakan satu kesatuan dengan Pemerintahan Nasional. Sejalan dengan itu, kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh daerah merupakan bagian integral dari kebijakan nasional. Pembedanya adalah terletak pada  bagaimana  memanfaatkan  kearifan,  potensi,  inovasi,  daya  saing,  dan  kreativitas Daerah  untuk  mencapai  tujuan  nasional  tersebut  di  tingkat  lokal  yang  pada  gilirannya akan mendukung pencapaian tujuan nasional secara keseluruhan. 1
Melalui otonomi pemerintah daerah dapat memperhatikan kearifan lokal masyarakatnya. Kearifan lokal merupakan sendi utama dari suatu bangunan sosial kemasyarakatan yang dibangun dari nilai-nilai maupun struktur sosial yang memiliki fungsi sebagai pegangan, tumpuan,  pedoman,  pengontrol  dan  norma-norma  untuk  berperilaku  dalam  berbagai dimensi kehidupan baik saat berhubungan dengan sesama maupun dengan alam. 2
Peraturan daerah pada hakikatnya adalah bagian yang tidak terpisah dari kesatuan hukum nasional, 3 demikian  halnya  juga  dengan  peraturan  kepala  daerah. Peraturan  Kepala Daerah  dalam miniatur  pemerintahan  di  tingkat  daerah, merupakan Peraturan Pemerintahnya  Kabupaten/Kota, ia  adalah  turunan  dari  peraturan  daerah.  Maka, sebenarnya  peraturan kepala daerah merupakan sendi dalam tatanan regulasi daerah.
Perlindungan konstitusional terhadap rakyat, dalam suatu negara hukum tentu pula wajib memperhatikan  korelasi  atau  sinkronisasi  dari  berbagai produk  peraturan  perundang-
1 Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
2 Muh.  Sabaruddin  Sinapoy,  “Kearifan  Lokal  Masyarakat  Adat  Suku  Moronene  dalam  Perlindungan  dan Pengelolaan Lingkungan Hidup,” Halu Oleo Law Review 2, no. 2 (2018): 513 – 542.
3 Didik  Sukirno,  “Membela  Desa  dengan  Desentralisasi  dan  Melawan  Desa  dengan  Demokrasi,” Jurnal Yustika 12, no. 2 (2011): 60.
undangan  yang  berlaku. 4 Peraturan  kepala  daerah  sebagai  bagian  dari  sistem  hukum nasional, harus harmonis dan sinkron dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang  lebih  tinggi  dan  juga  kebijakan  nasional.  Terkait  hal  tersebut,  Gubernur  sebagai perwakilan  pemerintah  pusat  di  daerah  diberikan  wewenang  pengawasan  terhadap pelaksanaan  pemerintahan  daerah  kabupaten/kota,  termasuk  di  dalamnya  melakukan kajian  terhadap  peraturan  kepala  daerah  ( executive  review )  yang  dapat  berujung  pada pembatalan peraturan kepala daerah tersebut.
Ketentuan mengenai pembatalan peraturan kepala daerah diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian dijabarkan ke dalam Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2018 tentang Pelaksanaan Tugas dan Wewenang Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat, dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Nomor 120 Tahun 2018.
Pembatalan  peraturan  kepala  daerah  oleh  gubernur  ditetapkan  melalui  keputusan gubernur. 5 Pembatalan peraturan kepala daerah sebagai produk hukum yang berbentuk peraturan ( regeling ) dengan keputusan gubernur sebagai produk hukum yang berbentuk keputusan  ( beschikking )  masih  diragukan  keabsahannya,  maka  tentu  hal  ini  dapat menimbulkan  ketidakpastian  hukum  mengenai  keberlakuan  peraturan  kepala  daerah yang dibatalkan tersebut.

## 2. Metode
Dalam  penelitian  tentang  Analisis  Hukum  Pembatalan  Peraturan  Kepala  Daerah Kabupaten/Kota Oleh Gubernur ini digunakan jenis penelitian hukum normatif. Penelitian hukum  normatif,  yaitu  penelitian  yang  meletakkan  hukum  sebagai  sebuah  bangunan sistem norma. Sistem norma yang dimaksud adalah mengenai asas-asas, norma, kaidah dari  peraturan  perundang-undangan,  peraturan  daerah,  peraturan  gubernur  serta doktrin. Menurut Peter Mahmud Marzuki penelitian hukum normatif adalah suatu proses untuk menemukan suatu aturan hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukum untuk menjawab permasalahan hukum yang dihadapi. 6 Penelitian hukum normatif dilakukan  untuk  menghasilkan  argumentasi,  teori  atau  konsep  baru  sebagai  gambaran dalam menyelesaikan masalah yang dihadapi. 7
4 Nasrullah Muhammadong, “Implementasi Pr insip Negara Hukum dan Demokrasi Dalam Pembentukan Peraturan Daerah,” Halu Oleo Law Review (2018): 167 – 179.
5 Pasal  143  ayat  (4)  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  120  Tahun  2018  tentang  Perubahan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.
6 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum (Jakarta: Kencana Prenada Media, 2009), 35.
7 Yulianto Achmad dan Mukti Fajar, Dualisme Penelitian Hukum Normatif & Empiris (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2010), 48.

## 3. Pembatalan  Peraturan  Kepala  Daerah  Kabupaten/Kota  Melalui  Keputusan
Gubernur
Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah mengemban tugas pembinaan dan pengawasan  terhadap  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  daerah kabupaten/kota. 8 Kebebasan  dalam  berotonomi  tidak  berarti  tanpa  pengawasan,  tidak boleh ada sistem otonomi yang sama sekali meniadakan pengawasan. 9
Menurut  Vesterden,  pengawasan  ditujukan  sebagai  sarana  untuk  mengawasi  bahwa organ-organ  yang  lebih  rendah  menjalankan  tugasnya  dengan  baik  dan  dalam  batas tertentu  sesuai  dengan  kebijaksanaan  pemerintah  negara  kesatuan,  yang  dibutuhkan untuk menjamin keberadaan negara kesatuan yang didesentralisasi ( gedecentraliseerde eenheidsstaat ).  Di  samping  itu,  pengawasan  juga  digunakan  untuk  memberikan perlindungan  bagi  warga  negara.  Peraturan  perundang-undangan  yang  bertentangan dengan hukum biasanya berjalan paralel dengan pelanggaran hak dan kepentingan warga negara. 10 Pengawasan tersebut meliputi  juga kontrol atas hukum yang ditetapkan oleh pemerintah daerah, yang biasa disebut dengan mekanisme kontrol norma hukum ( legal norm  control mechanism ) .  Dalam  melaksanakan  tugas  pembinaan  dan  pengawasan, gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  mempunyai  wewenang  membatalkan peraturan kepala daerah kabupaten/kota dengan keputusan gubernur. 11
Pembuatan  dan  penerbitan  keputusan  harus  didasarkan  pada  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku  atau  harus  didasarkan  pada  wewenang  pemerintahan  yang diberikan  oleh  peraturan  perundang-undangan.  Tanpa  dasar  kewenangan,  pemerintah atau tata usaha negara tidak dapat membuat atau menerbitkan keputusan atau keputusan itu menjadi tidak sah. 12
Dalam negara hukum, setiap aspek tindakan pemerintah, baik dalam lapangan pengaturan maupun dalam lapangan pelayanan publik, harus didasarkan  pada peraturan perundang- undangan  atau  berdasarkan  pada  asas  legalitas.  Artinya,  pemerintah  tidak  dapat melakukan  tindakan  pemerintahan  tanpa  dasar  kewenangan. 13 Peraturan  perundang- undangan tertulis tersebut harus ada dan berlaku lebih dulu atau mendahului tindakan atau  perbuatan  administrasi  yang  dilakukan. 14 Dalam  hal  pembentukan  peraturan perundang-undangan,  produk  hukum  berupa  peraturan  perundang-undangan
8 Lihat Pasal 8 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
9 Enny Nurbaningsih, Problematika Pembentukan Peraturan Daerah (Aktualisasi Weweng Mengatur di Era Otonomi Luas) (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2019), 318.
10 Ridwan, Hukum Administrasi di Daerah (Yogyakarta: FH UII Press, 2009), 126.
11 Lihat ketentuan Pasal 1 ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2018 tentang Pelaksanaan Tugas dan Wewenang Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat.
12 Ridwan HR., Hukum Administrasi Negara (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2006), 152.
13 Muh. Jufri Dewa, Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Pelayanan Publik (Kendari: Unhalu Press, 2011), 13.
14 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia , 4 ed. (Jakarta: Sinar Grafika, 2017), 128.
merupakan  pedoman  hukum  yang  menjadi  instrumen  pelaksanaan  Indonesia  sebagai negara hukum. 15
Sebagaimana  yang  dimaksud  dalam  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  Tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  pengertian  penetapan  disamakan  dengan  pengertian Keputusan. Artinya Keputusan Gubernur dalam hal pembatalan peraturan kepala daerah merupakan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara.  Penegasan  demikian  dapat  dilihat  dari kualifikasi Keputusan Gubernur disesuaikan dengan pengertian Keputusan Administrasi Negara  sebagaimana  yang  terdapat  di  dalam  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Sifat  Keputusan  itu konkret artinya  objek  yang dibatalkan adalah Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota dalam Keputusan Gubernur, individual artinya  subjek  hukum  yang  dimaksudkan  adalah  Pemerintah  Daerah Kabupaten/Kota, final artinya Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota yang dibatalkan oleh Gubernur tidak lagi dapat dilaksanakan, meskipun dilakukan upaya keberatan tidak serta  merta  menggugurkan  Keputusan  Gubernur  yang  telah  membatalkan  Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota tersebut.
Pembuatan keputusan tata usaha negara harus memerhatikan beberapa persyaratan agar keputusan  tersebut  menjadi  sah  menurut  hukum  ( rechtsgeldic )  dan  memiliki  kekuatan hukum  ( rechtskracht )  untuk  dilaksanakan. 16 Hakikat  dan  kepastian  hukum  dalam menentukan  adanya  inisiatif  suatu  pemerintah  adalah  memastikan  dalam  tindakan tersebut adanya suatu prinsip legalitas hukum. Tentunya pelaksanaan tersebut terdapat suatu akibat yang secara makna mengarah pada suatu kepastian hukum. 17
Philipus  M.  Hadjon  menyatakan  bahwa  prinsip  legalitas  dalam  tindakan/keputusan pemerintahan  meliputi  i)  wewenang,  ii)  prosedur,  dan  iii)  substansi.  Wewenang  dan prosedur merupakan landasan bagi legalitas  formal yang melahirkan asas praesumptio iustae  causa/vermoden  van  rechtmatig/ keabsahan  tindakan  pemerintah.  Sedangkan substansi akan melahirkan legalitas materiil. Tidak terpenuhinya tiga komponen legalitas tersebut mengakibatkan cacat yuridis suatu tindakan/keputusan pemerintahan. 18
Syarat-syarat yang harus diperhatikan dalam pembuatan keputusan ini mencakup syarat materiil dan syarat formal. 19 Syarat-syarat materiil terdiri atas: (a) organ pemerintahan yang  membuat  keputusan  harus  berwenang;  (b)  karena  keputusan  suatu  pernyataan kehendak  ( wilsverklaring ),  maka  keputusan  tidak  boleh  mengandung  kekurangan- kekurangan  yuridis  ( geen  juridische  gebreken  in  de  wilsvorming ),  seperti  penipuan
15 Ahmad Redi, Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan , 1 ed. (Jakarta: Sinar Grafika, 2018),
40.
16 Syofyan Hadi dan Tomi Michael, “Prinsip Keabsahan (Rechtmatigheid) Dalam Penetapan Keputusan Tata Usaha Negara,” Jurnal Cita Hukum 5, no. 2 (2017): 383 – 400.
17 Oheo  K  Haris,  “Good  Governance  (Tata  Kelola  Pemerintahan  yang  Baik)  dalam  Pemberian  Izin  oleh Pemerintah Daerah di Bidang Pertambangan,” Yuridika 20, no. 1 (2015): 58 – 83. 18 Hadi  dan  Michael,  “Prinsi p  Keabsahan  (Rechtmatigheid)  Dalam  Penetapan  Keputusan  Tata  Usaha Negara,” 383– 400.
19 Syarat-syarat ini disarikan dari Kuntjoro Purbopranoto sebagaimana dikutip  HR., Hukum Administrasi Negara , 162.
( bedrog ),  paksaan  ( dwang )  atau  suap  ( omkoping ),  kesesatan  ( dwaling );  (c)  keputusan harus  berdasarkan  suatu  keadaan  (situasi)  tertentu;  (d)  keputusan  harus  dapat dilaksanakan  dan  tanpa  melanggar  peraturan-peraturan  lain,  serta  isi  dan  tujuan keputusan itu harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasarnya.
Sedangkan syarat-syarat formal terdiri atas: (a) syarat-syarat yang ditentukan berhubung dengan persiapan dibuatnya keputusan dan berhubung dengan cara dibuatnya keputusan harus dipenuhi; (b) keputusan harus diberi bentuk yang telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya keputusan itu; (c) syarat-syarat berhubung dengan pelaksanaan keputusan itu harus  dipenuhi; (d) jangka waktu harus ditentukan antara timbulnya hal-hal yang menyebabkan dibuatnya dan diumumkannya keputusan itu harus diperhatikan.
Apabila  syarat  materiil  dan  syarat  formal  ini  telah  terpenuhi,  maka  keputusan  itu  sah menurut hukum ( Rechtsgeldig ), artinya dapat diterima sebagai suatu bagian dari tertib hukum atau sejalan dengan ketentuan hukum yang ada, baik secara prosedural/formal maupun  materiil.  Sebaliknya,  bila  satu  atau  beberapa  persyaratan  itu  tidak  terpenuhi, maka keputusan itu mengandung kekurangan dan menjadi tidak sah. 20
Philipus M. Hadjon dalam Sukardi 21 menjelaskan:
Keputusan  yang  tidak  sah  dapat  berakibat  “ nietigheid  van  rechtswege ”  (batal karena hukum), “ nietig ” (batal) atau “ vernietigbaar ” (dapat dibatalkan).
“ Nietig ” berarti bahwa bagi hukum perbuatan yang dilakukan dianggap tidak ada. Konsekuensinya, bagi hukum akibat perbuatan itu dianggap tidak pernah ada.
“ Vernietigbaar ”  berarti  bagi  hukum  perbuatan  yang  dilakukan dan  akibatnya dianggap ada sampai waktu pembatalan oleh hakim atau badan pemerintah lain yang kompeten.
“ Nietigheid van rechtswege ” artinya bagi hukum akibat suatu perbuatan dianggap tidak  ada  tanpa  perlu  adanya  suatu  keputusan  yang  membatalkan  perbuatan tersebut.
Lebih  lanjut  Philipus  M.  Hadjon  menjelaskan  “Tindakan  pemerintahan  dapat  berakibat batal  karena  hukum,  batal  atau  dapat  dibatalkan  tergantung  pada essentiel tidaknya kekurangan yang terdapat di dalam keputusan itu”. 22
Terkait dengan prinsip keabsahan, Pasal 8 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menentukan:
(1) Setiap  Keputusan  dan/atau  Tindakan  harus  ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang berwenang.
(2) Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  dalam  menggunakan  Wewenang  wajib berdasarkan:
20 Ibid., 163.
21 Sukardi, Pengawasan dan Pembatalan Peraturan Daerah (Yogyakarta: Genta Publishing, 2016), 121.
22 Ibid.
a. peraturan perundang-undangan; dan
b. AUPB.
(3) Pejabat Administrasi Pemerintahan dilarang menyalahgunakan Kewenangan dalam menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan.
Berdasarkan ketentuan tersebut, keputusan tata usaha negara  dikatakan absah apabila dilakukan  oleh  Badan/Pejabat  yang  berwenang.  Badan/Pejabat  yang  berwenang merupakan  badan/pejabat  yang  diberikan  kekuasaan  untuk  bertindak,  baik  secara atribusi, maupun dilimpahkan secara  delegasi atau mandat. Secara a contrario, apabila keputusan tata usaha negara ditetapkan oleh Badan/Pejabat yang tidak berwenang, maka keputusan  tata  usaha  negara  tersebut  tidak  absah  bahkan  apabila  nyata-nyata  tidak berwenang akan menyebabkan keputusan tata usaha negara tersebut batal demi hukum ( nietig van rechtwege ). Dalam menetapkan keputusan tata usaha negara, badan/pejabat diwajibkan  berdasarkan  kepada  peraturan  perundang-undangan  dan  asas-asas  umum pemerintahan yang baik (AUPB)/ algemene beginselen van behoorlijke bestuur . 23
Semakna dengan ketentuan tersebut di atas, Pasal 53 ayat (2) Undang-Undang Nomor 9 Tahun  2004  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara  telah  menentukan  parameter  keabsahan  penetapan keputusan  tata  usaha  negara.  Pasal  tersebut  menentukan  alasan-alasan  yang  dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi:
a. Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  digugat  itu  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan yang berlaku;
b. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Berdasarkan ketentuan di atas, maka terdapat  2 (dua) parameter yang dapat dijadikan ukuran atas keabsahan penetapan Keputusan Tata Usaha Negara, yakni 1) Keputusan Tata Usaha  Negara  tidak  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  dan  2) Keputusan  Tata  Usaha  Negara  tidak  bertentang  dengan  AUPB.  Parameter  pertama melahirkan  legalitas  formal  berupa  kewenangan  dan  prosedur,  sedangkan  parameter kedua melahirkan legalitas materiil berupa substansi. 24
Mahkamah  Konstitusi  dalam  pertimbangan  hukumnya  pada  putusan  Nomor 137/PUU- XIII/2015  menyatakan  bahwa  peraturan  kepala  daerah  merupakan  salah  satu  jenis peraturan perundang-undangan berdasarkan Pasal 8 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Oleh karena itu pertimbangan mahkamah terkait dengan instrumen hukum pembatalan  peraturan  daerah  dengan  keputusan  gubernur  seharusnya  sama,  bahwa pembatalan  peraturan  kepala  daerah  melalui  keputusan  gubernur sebagai  wakil Pemerintah  Pusat  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  251  ayat  (4)  Undang-Undang
23 Hadi  dan  Michael,  “Prinsip  Keabsahan  (Rechtmatigheid)  Dalam  Penetapan  Keputusan  Tata  Usaha Negara,” 389– 390.
24 Ibid.
Nomor 23 Tahun 2014, tidak sesuai dengan teori hierarki perundang-undangan dan rezim peraturan perundang-undangan yang dianut Indonesia.
Pasal  7  ayat  (1)  dan  Pasal  8  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tidak  mengenal keputusan  gubernur  sebagai  salah  satu  jenis  dan  hierarki  peraturan  perundang- undangan. Dengan demikian kedudukan keputusan gubernur bukanlah bagian dari rezim peraturan  perundang-undangan,  sehingga  tidak  dapat  dijadikan  produk  hukum  untuk membatalkan  Peraturan  Kepala  Daerah.  Dengan  kata  lain  terjadi  kekeliruan  dimana Peraturan Kepala Daerah sebagai produk hukum yang  berbentuk peraturan ( regeling ) dapat  dibatalkan  dengan  keputusan  gubernur  sebagai  produk  hukum  yang  berbentuk keputusan ( beschikking ).
Dalam hukum administrasi negara dikenal asas praesumptio iustae causa . Dengan dasar asas  tersebut,  menurut  Philipus  M  Hadjon 25 maka  setiap  keputusan  tata  usaha  negara dianggap  sah  sampai  ada  keputusan  sebaliknya.  Karenanya  tidak  ada  keputusan  tata usaha negara yang dianggap batal demi hukum ( van rechtswege nietig ), kecuali apabila keputusan tata usaha negara tersebut ditetapkan dengan nyata-nyata tanpa wewenang. Selain hal tersebut, maka semua keputusan tata usaha negara bersifat “dapat dibatalkan” ( vernietigbaar ). 26
Berdasarkan amar putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015, ditetapkan bahwa  gubernur  berwenang  membatalkan  peraturan  kepala  daerah,  karena  dibentuk hanya  oleh  kepala  daerah  sebagai  satuan bestuur dalam  rangka  mengimplementasikan Peraturan  Daerah  dan  urusan  pemerintahan  wajib  sebagaimana  ditentukan  dalam Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014,  sehingga  dalam  kerangka  negara  kesatuan pemerintah pusat sebagai satuan bestuur yang lebih tinggi memiliki kewenangan untuk membatalkan peraturan kepala daerah.
Keputusan  gubernur  mengenai  pembatalan  peraturan  kepala  daerah  mengandung kekurangan apabila ditinjau dari syarat materiil karena bertentangan dengan peraturan perundang-undangan,  yakni  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan.  Akan  tetapi  kekurangan  tersebut  tidak menjadikan  keputusan  tersebut  batal  demi  hukum  karena  ditetapkan  berdasarkan kewenangan.  Berdasarkan  asas praesumptio  iustae  causa ,  maka  keputusan  gubernur mengenai  pembatalan  Peraturan  Kepala  Daerah  Kabupaten/Kota  dianggap  sah  sampai ada keputusan sebaliknya.
4. Legalitas Hukum Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota y ang Dibatalkan d engan Keputusan Gubernur
Peraturan  kepala  daerah  yang  baik  hendaknya  mencerminkan  aspek  filosofis  yang berkaitan  dengan  prinsip  bahwa  peraturan-peraturan  yang  dibentuk  akan  menjamin
25 Philipus M. Hadjon dalam Ibid., 399.
26 Ibid.
keadilan,  sosiologis  berkaitan  dengan  harapan  bahwa  peraturan  yang  dibentuk merupakan keinginan masyarakat daerah, dan yuridis berkaitan dengan harapan bahwa peraturan yang dibentuk memenuhi dan menjamin kepastian hukum. 27
Merujuk pada Pasal 251 ayat (6) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan Pasal 151 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018, bahwa peraturan kepala daerah yang  dibatalkan  tidak  langsung  batal.  Ada  mekanisme  yang  harus  dilakukan,  yakni pencabutan  (dalam  hal  yang  dibatalkan  keseluruhan  materi  muatan  peraturan  bupati/ wali kota)  atau perubahan (dalam hal yang dibatalkan sebagian materi muatan peraturan bupati/wali kota).
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 251 ayat (6) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan  Pasal  151  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  120  Tahun  2018,  konsep pembatalan peraturan kepala daerah sesungguhnya menganut asas contrarius actus . Di dalam  lapangan  hukum  administrasi  negara, contrarius  actus adalah  asas  yang menyatakan  badan  atau  pejabat  tata  usaha  negara  yang  menerbitkan  keputusan  tata usaha negara dengan sendirinya juga berwenang untuk membatalkannya. 28
Asas contrarius  actus ini  berlaku  tidak  hanya  untuk  keputusan  administrasi  negara, namun  juga  asas  peraturan  perundang-undangan.  Menurut  asas  ini,  yang  berhak mencabut suatu peraturan adalah pembentuknya itu sendiri dan tidak dapat dilakukan oleh peraturan atau lembaga yang lebih rendah. 29
Mekanisme pencabutan ini merujuk pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  dalam  lampirannya  perihal  pencabutan menentukan bahwa:
Peraturan  perundang-undangan  pada  dasarnya  hanya  dapat  dicabut  melalui peraturan  perundang-undangan  yang  setingkat.  Pencabutan  melalui  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  dilakukan  jika  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  tersebut  dimaksudkan  untuk  menampung  kembali seluruh atau sebagian dari materi muatan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah yang dicabut itu. 30
Pencabutan  peraturan  kepala  daerah  kabupaten/kota  hanya  dapat  dilakukan  oleh peraturan setingkat (Peraturan bupati/wali kota) atau peraturan yang lebih tinggi. Maka pasca  pembatalan,  kepala  daerah  harus  segera  menyiapkan  peraturan  kepala  daerah tentang  pencabutan  peraturan  yang  sudah  dibatalkan.  Selama  belum  ada  pencabutan, maka aturan dimaksud tetap ada tetapi tidak bisa dilaksanakan.
Dianutnya  asas contrarius  actus dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  dan Peraturan  Menteri  dalam  Negeri  Nomor  120  Tahun  2018  justru  menimbulkan
27 Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan di Indonesia (Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 1991), 14.
28 Lutfil Ansori, Pengujian Peraturan Perundang-Undangan (Malang: Setara Press, 2018), 13.
29 Ibid., 13 – 14.
30 Lihat  Butir  223  dan  224  Lampiran  II  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
ketidakpastian  hukum  mengenai  legalitas  keberlakuan  peraturan  kepala  daerah  yang dibatalkan dengan keputusan. Dalam ketentuan peraturan perundang-undangan tersebut tidak  diatur  mengenai  legalitas  hukum  keberlakuan  peraturan  kepala  daerah  jika pemerintah  kabupaten/kota  tidak  mengubah  atau  mencabut  peraturan  kepala  daerah yang dibatalkan.
Berbeda dengan pengaturan judicial review pada Mahkamah Agung sebagaimana diatur dalam Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil, diatur mengenai legalitas hukum keberlakuan peraturan perundang-undangan jika pejabat yang bersangkutan  tidak  mencabut  peraturan  yang  dibatalkan,  ketentuan  tersebut  diatur dalam ketentuan Pasal 8 ayat (2) sebagai berikut:
Dalam hal 90 (sembilan puluh) hari setelah putusan Mahkamah  Agung tersebut dikirim  kepada  Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  yang  mengeluarkan peraturan  perundang-undangan  tersebut,  ternyata  pejabat  yang  bersangkutan tidak melaksanakan kewajibannya, demi hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan tidak mempunyai kekuatan hukum.
Sistem  hukum  Indonesia  tidak  mengenal  adanya  putusan  terhadap  peraturan perundangan yang bersifat batal demi hukum ( null and void atau van rechtswege nietig ). Konsep  yang  berlaku  adalah  sifat  dapat  dibatalkan  ( vernietigbaar ).  Adapun  asas  yang mendasarinya  adalah  asas  praduga    keabsahan  dimana  di  dalam  kepustakaan  dikenal dengan  asas praesumptio  iustae  causa yang  maknanya  adalah  bahwa  setiap  tindakan pemerintah adalah sah sepanjang belum dibuktikan sebaliknya. Dengan penggunaan asas praesumptio  iustae  causa ,  maka  akibat  hukum  yang  terjadi  adalah ex  nunc atau  sejak adanya pembatalan. 31
Dapat  dibatalkan  berarti  bagi  hukum  perbuatan  yang  dilakukan  dan  akibat  hukumnya dianggap ada sampai waktu pembatalan oleh hakim atau badan Pemerintahan lain yang kompeten.  Ketika  Peraturan  Kepala  Daerah  Kabupaten/Kota  sudah  dibatalkan  oleh Gubernur,  Keputusan  Gubernur  itu  tidak  langsung  mencabut  Peraturan  Kepala  Daerah tersebut.  Dengan  kata  lain  Peraturan  Kepala  Daerah  tersebut  tetap  ada.  Soehino menyatakan  bahwa  berlakunya  Undang-Undang  (termasuk  semua  jenis  peraturan) adalah:
a. Untuk jangka waktu tertentu,
b. Sampai jangka waktu tertentu meskipun tidak dinyatakan,
c. Sampai peraturan itu dinyatakan tidak berlaku,
d. Sampai peraturan itu dicabut. 32
Oleh  karena  itu  diperlukan  suatu  mekanisme  untuk  melakukan  pencabutan  terhadap Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota yang telah dibatalkan itu. Menurut Pasal 151 Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  120  Tahun  2018,  Dalam  hal  yang  dibatalkan keseluruhan materi muatan peraturan bupati/walikota, paling lama 7 (tujuh) hari setelah
31 Sukardi, Pengawasan dan Pembatalan Peraturan Daerah , 145.
32 Soehino, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-undangan (Jakarta: Liberty, 1981), 106.
keputusan gubernur tentang pembatalan diterima, bupati/walikota harus menghentikan pelaksanaan  peraturan  bupati/wali  kota  yang  dibatalkan  dan  selanjutnya  mencabut peraturan bupati/wali kota dimaksud. Dalam hal yang dibatalkan sebagian materi muatan peraturan  bupati/wali  kota,  paling  lama  7  (tujuh)  hari  setelah  keputusan  gubernur tentang  pembatalan  diterima,  bupati/wali  kota  harus  menghentikan  pelaksanaan peraturan bupati/wali kota yang dibatalkan dan selanjutnya bupati/wali kota mengubah peraturan  bupati/wali  kota  dimaksud.  Ketentuan  tersebut  menunjukkan  bagaimana mekanisme pencabutan atau perubahan Peraturan Kepala Daerah Kabupaten/Kota yang telah dibatalkan oleh Gubernur.

## 5. Kesimpulan
Berdasarkan  pada  uraian  pembahasan  yang  telah  dikemukakan  di  atas,  penulis  dapat simpulkan  bahwa  pembatalan  peraturan  kepala  daerah  kabupaten/kota  dengan keputusan gubernur sah, akan tetapi mengandung kekurangan apabila ditinjau dari syarat materiil, yakni bertentangan dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2019.  Sehingga  keputusan  gubernur  tersebut  dapat diajukan pembatalan  melalui Peradilan Tata Usaha Negara. Selain itu, peraturan kepala daerah yang dibatalkan oleh gubernur tidak langsung batal. Ada mekanisme yang harus dilakukan,  yakni  pencabutan  (dalam  hal  yang  dibatalkan  keseluruhan  materi  muatan peraturan bupati/wali kota)  atau perubahan (dalam hal yang dibatalkan sebagian materi muatan peraturan bupati/wali kota). Hal ini karena Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan Peraturan Menteri dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 menganut asas contrarius actus dan tidak diaturnya mengenai legalitas hukum keberlakuan peraturan kepala daerah jika pemerintah  kabupaten/kota  tidak  mengubah  atau  mencabut  peraturan  kepala  daerah yang  dibatalkan.  Oleh  karena  Selama  belum  ada  pencabutan  atau  perubahan,  maka peraturan dimaksud tetap ada tetapi tidak dapat dilaksanakan.

## Daftar Pustaka
Achmad,  Yulianto,  dan  Mukti  Fajar. Dualisme  Penelitian  Hukum  Normatif  &  Empiris . Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2010.
Ansori, Lutfil. Pengujian Peraturan Perundang-Undangan . Malang: Setara Press, 2018.
Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia . 4 ed. Jakarta: Sinar Grafika, 2017.
Dewa, Muh. Jufri. Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Pelayanan Publik . Kendari: Unhalu Press, 2011.
Hadi, Syofyan, dan Tomi Michael. “Prinsip Keabsahan (Rechtmatigheid) Dalam Penetapan Keputusan Tata Usaha Negara.” Jurnal Cita Hukum 5, no. 2 (2017).
Haris, Oheo K. “Good Governance (Tata Kelola Pemerintahan yang Baik) dalam Pemberian Izin oleh Pemerintah Daerah di Bidang Pertambangan.” Yuridika 20, no. 1 (2015).
HR., Ridwan. Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2006.
Manan,  Bagir. Dasar-dasar  Perundang-undangan  di  Indonesia .  Yogyakarta:  Gajah  Mada University Press, 1991.
Marzuki, Peter Mahmud. Penelitian Hukum . Jakarta: Kencana Prenada Media, 2009.
Muhammadong, Nasrullah. “Implementasi Prinsip Negara Hukum dan Demokrasi Dalam Pembentukan Peraturan Daerah.” Halu Oleo Law Review (2018).
Nurbaningsih, Enny. Problematika Pembentukan Peraturan Daerah (Aktualisasi Weweng Mengatur di Era Otonomi Luas) . Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2019.
Redi, Ahmad. Hukum Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan . 1 ed. Jakarta: Sinar Grafika, 2018.
Ridwan. Hukum Administrasi di Daerah . Yogyakarta: FH UII Press, 2009.
Sinapoy,  Muh.  Sabaruddin.  “Kearifan  Lokal  Masyarakat  Adat  Suku  Moronene  dalam Perlindungan  dan  Pengelolaan  Lingkungan  Hidup.” Halu  Oleo  Law  Review 2,  no.  2 (2018).
Soehino. Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-undangan . Jakarta: Liberty, 1981.
Sukardi. Pengawasan  dan  Pembatalan Peraturan  Daerah .  Yogyakarta:  Genta  Publishing, 2016.
Sukirno,  Didik.  “Membela  Desa  dengan  Desentralisasi  dan  Melawan  Desa  dengan Demokrasi.” Jurnal Yustika 12, no. 2 (2011).