DINAMIKA IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENANGGULANGAN

## KEMISKINAN DI INDONESIA
Rakhmat 1 , Firdaus 2
1) Staf Dosen pada Program Magister Administrasi Publik Pascasarjana Universitas Sjakyakirti Palembang
2) Staf Dosen pada Program Magister Administrasi Publik Pascasarjana Universitas Sjakyakirti Palembang
Email : rakhmatyusuf@yahoo.co.id , firdausfakih62@gmail.com

## ABSTRAK
Kebijakan Penanggulangan Kemiskinan mempunyai peran strategis dalam upaya percepatan penurunan angka kemiskinan di Indonesia. Berbagai program telah dibuat dandigulirkan oleh pemerintah dalam berbagai bentuk dalam kurun waktu yang sudah cukup lama. Namun, dalam tahapan implementasi kebijakan ternyata masih banyak menemui berbagai hambatan dan kendala. Pendistribusian bantuan sosial yang belum tepat sasaran (bias distribusi) merupakan salah satu  masalah utama yang harus dapat segera dicarikan  solusi terbaiknya. Bias distribusi disebabkan karena adanya diskresi yang dilakukan oleh para petugas pelaksana program  di  lapangan  ( street  level  bureaucracy ).  Kondisi  ini  telah  berdampak  pada  pencapaian  target penurunanangka kemiskinan yang belumoptimal.
Kata Kunci : Implementasi, Kebijakan, Kemiskinan,Distribusi

## PENDAHULUAN
Isu kemiskinan merupakan salah satu isu global yang selalu menjadi perhatian bersama. Bahkan  dalam  kegiatan  pembangunan  global yang  lebih  dikenal  dengan  istilah Sustainable Development  Goals  (SDGs) atau  Tujuan Pembangunan  Berkelanjutan  (TPB)  telah menetapkan salah satu tujuan (goals) SDGs /TPB dari 17 goals yang ada yaitu mewujudkan “tanpa kemiskinan ( no poverty )” di Tahun 2030. Target “tanpa kemiskinan” ini tentu menjadi tantangan tersendiri bagi setiap negara di dunia untuk dapat mencapainya. Dalam konteks Negara Indonesia, hal ini sudah di atur di dalam Peraturan Presiden Nomor  59  tahun  2017  tentang  Pelaksanaan Pencapaian Tujuan Pembangunan Berkelanjutan. Selain  itu  kemiskinan  merupakan  salah  satu masalah sosial yang selalu menjadi fokus utama pemerintah  di  dalam  menyusun  kebijakan pembangunan.  Penanggulangan  kemiskinan merupakan  tanggung  jawab  bersama  antara pemerintah pusat dan daerah. Hal ini berarti perlu
ada intergrasi dan sinergisitas antara pemerintah pusat dan daerah. Di sisi lain  penanggulangan kemiskinan perlu dilakukan secara komprehensif danmelibatkan berbagai stake holder yang terkait.
Dalam hal kebijakan penanggulangan kemiskinan di Indonesia ,  pemerintah telah memiliki Peraturan Presiden RI No.  15 Tahun 2010. Pemerintah secara sistematis telah membagi program penanggulangan kemiskinan sesuai dengan sektor yang akan dilakukan intervensi.
Sementara itu secara berjenjang di tingkat pusat telah di bentuk Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan (TKPK) yang di pimpin oleh Wakil
Presiden sebagai Ketua dan  Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan Daerah (TKPKD) yang di pimpin oleh Wakil Walikota /  Wakil Bupati seluruh Indonesia. Harapan yang muncul adalah  dengan  adanya  berbagai  program penanggulangan   kemiskinan yang telah ditetapkan oleh pemerintah akan berdampak pada penurunan angka kemiskinan di Indonesia yang semakin cepat tercapai sesuai dengan target yang telah ditentukan.
Berdasarkan  data  BPS  RI  dapat diketahui bahwa dalam kurun waktu lima tahun terakhir  penurunan  angka  kemiskinan  telah menunjukkan  tren  yang  positif.  Tahun  2013 sebesar  11,  36%,  tahun  2014  sebesar 11,25%, tahun 2015 sebesar 11,22 %, tahun 2016 sebesar 10,86  %  dan  tahun  2017  sebesar  10,64  %. Namun  secara  persentase,  angka  penurunan kemiskinan  setiap  tahunnya  masih  relatif  kecil yaitu  di  bawah  1  persen.  Kondisi  ini menggambarkan  bahwa  implementasi  program penanggulanan kemiskinan belum berjalan secara optimal, kondisi yang sama juga terjadi di tingkat daerah. Berdasarkan data yang ada,  pemerintah daerah  pada  umumnya  masih  mengalami kesulitan untuk menurunkan angka kemiskinan di atas 1 (satu) persen di setiap tahunnya.
Kondisi  ini  di  perkuat  pula  dengan berbagai hasil penelitian yang menunjukan bahwa salah  satu  faktor  penyebab  belum  optimalnya program penanggulangan kemiskinan di Indonesia adalah terkait dengan ketepatan sasaran penerima manfaat. Hasil dari beberapa penelitian terkait dengan pelaksanaan program
penanggulangan kemiskinan di  berbagai negara misalnya Laksmono (1998), Yesudian (2007), dan Yunusa  (2012),  Rakhmat  (2015), menunjukkan  bahwa  kegagalan  disebabkan karena  bantuan  diberikan  tidak  tepat  sasaran. Berdasarkan  penelitian  tersebut  dikemukakan bahwa  ketidak  tepatan  sasaran  tersebut  lebih disebabkan  karena  terjadinya bias  implementasi program  di  tingkat  bawah  /  masyarakat  yang dilakukan oleh para petugas di lapangan.

## LANDASAN TEORI Kebijakan  dan  Program  Penanggulangan
Kemiskinan
Berbicara  terkait  definisi  kemiskinan, Lister (2004) mengemukakan bahwa “There is no single „correct‟ definition” . Kemiskinan dapat definisikan dalam arti luas ( broad ) dan arti sempit ( narrow ), berdasarkan pendapatan ( income ) atau strandar  hidup  ( living  standards ),  maupun
berdasarkan pendapatan ( income ) atau kemampuan ( capabilities ). Berbeda pula apabila definisi  kemiskinan  yang  digunakan  mengacu pada pengukuran yang dilakukan oleh BPS yaitu
berdasarkan  garis  kemiskinan  ( poverty  line ). Secara  umum,  kemiskinan  dapat  diartikan ketidakmampuan  seseorang  atau  rumah  tangga untukhidup secara layak dimasyarakat.
Berdasarkan Peraturan Presiden No. 15 Tahun 2010 tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.  Di  dalam  Perpres  tersebut Penanggulangan  Kemiskinan  diartikan  sebagai kebijakan  dan  program  pemerintah  dan pemerintah  daerah  yang  dilakukan  secara sistematis, terencana dan bersinergi dengan dunia usaha dan masyarakat untuk mengurangi jumlah penduduk  miskin  dalam  rangka  meningkatkan derajat  kesejahteraan  masyarakat.  Sedangkan Program  Penanggulangan  Kemiskinan  diartikan sebagai kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah, pemerintah daerah, dunia usaha serta masyarakat untuk  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat miskin  melalui  bantuan  sosial,  pemberdayaan masyarakat, pemberdayaan usaha ekonomi mikro dan  kecil,  serta  program  lain  dalam  rangka meningkatkan kegiatan ekonomi.
Mengacu  pada  Perpres  tersebut, pemerintah  secara  garis  besar  telah  membagi
Program Percepatan Penanggulangan Kemiskinan menjadi beberapa kelompok yaitu :
1. Kelompok program bantuan sosial terpadu berbasis keluarga, bertujuan untuk melakukan pemenuhan hak dasar, pengurangan  beban  hidup,  dan  perbaikan kualitas hidupmasyarakat miskin;
2. Kelompok program penanggulangan
kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat, bertujuan untuk mengembangkan potensi dan memperkuat kapasitas kelompok masyarakat miskin agar terlibat dalam pembangunan yang didasarkan pada prinsip-prinsip pemberdayaan masyarakat;
3. Kelompok program penanggulangan kemiskinan  berbasis  pemberdayaan  usaha ekonomi mikro dan kecil, bertujuan untuk memberikan akses dan penguatan ekonomi bagi pelakuusahaberskala mikrodan kecil; Program-program  lainnya  yang  baik  secara langsung maupun tidak langsung dapat
meningkatkan  kegiatan  ekonomi  dan kesejahteraan masyarakat miskin.
Sejauh  ini,  pemerintah  telah  banyak membuat program bantuan sosial terpadu berbasis keluarga diantaranya Program Keluarga Harapan (PKH), Program Beras Sejahtera (Rastra) atau saat ini dikenal dengan Program Bantuan Pangan Non Tunai(BPNT).
Salah  satu  program  penanggulangan kemiskinan yang telah cukup lama dilaksanakan oleh  pemerintah  adalah  Program  Rastra  yang dahulunya lebih dikenal dengan sebutan Program Raskin (Program Beras untuk Keluarga Miskin). Pelaksanaan program raskin telah di dukung oleh aturan  dan  pedoman  umum  yang  jelas  dari pemerintah  pusat.  Namun  dalam  tataran implementasinya di tingkat daerah, masih banyak ditemukan berbagai penyimpangan dari ketentuan yang telah ditetapkan.
Salah satu fenomena yang menarik di dalam  proses  implementasi  kebijakan  yaitu adanya diskresi yang dilakukan oleh para petugas (implementator)  di  tingkatan  terendah.  Secara konseptual, dalam mengimplementasikan kebijakan sudah seharusnya petugas berpedoman pada aturan atau ketentuan yang telah diatur oleh pemerintah.
Namun para tataran implementasinya, kebijakan  tidak  sepenuhnya  sesuai  dengan aturan/ketentuan  yang  berlaku.  Salah  satunya dalam hal pendistribusian bantuan kepada rumah tangga miskin.
Berdasarkan hasil temuan yang terjadi di  lapangan  sebagaimana  dikemukakan  oleh SMERU  (2008),  Hutagaol  dan  Alla  Asmara (2007), Rakhmat (2015) menruraikan bahwa di dalam  penditribusian  bantuan  sosial  yang ditujukan bagi masyarakat miskin, para petugas mendistribusikan bantuan tidak sepenuhnya sesuai dengan  daftar  penerima  manfaat  yang  telah ditentukan tetapi lebih disesuaikan dengan kondisi dan situasi yang terjadi di lapangan. Hal ini yang ternyata turutmempengaruhi pencapaian hasil dari
sebuah program penanggulangan kemiskinan di masyarakat.

## PEMBAHASAN Proses dan Implementasi Kebijakan
Menurut  Thomas  R.  Dye  (2005) mengemukakan  bahwa  kebijakan  adalah “ whatever governments choose to do or not to do ”. Hal ini dapat dipahami bahwa secara umum kebijakan  memiliki  makna  yang  cukup  luas. Segala bentuk tindakan atau keputusan yang di pilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan  oleh  pemerintah  merupakan  sebuah kebijakan. Pada saat pemerintah memilih untuk melakukan  upaya  penanggulangan  kemiskinan, artinya  pemerintah  telah  mengambil  sebuah kebijakan.
Laksmono  dan  Rakhmat  (2018) menguraikan  bahwa  kebijakan  publik  secara normatif  adalah  implementasi  dari  serangkaian tahapan  dan  tingkatan  proses  pencapaian  hasil ( output )  program-program  kebijakan  negara. Selanjutnya dikemukakan bahwa keadilan sosial dan kebijakan publik merupakan dua hal pokok yang saling berkaitan. Hadirnya kebijakan publik dapat berimplikasi pada terwujudnya keadilan di masyarakat.
Selanjutnya,  Parson  (2008)  menggambarkan proses  kebijakan  sebagai  sebuah  siklus  yang dinamakan siklus hidup kebijakan. (lihat gambar 1). Berdasarkan gambar 1 dapat diketahui bahwa sesungguhnya proses kebijakan merupakan suatu siklus  yang  bersifat  dinamis  dan  terus  berjalan seiring  dengan  perkembangan  kondisi  dan lingkungan  yang terjadi di  sekitarnya. Di  awali dari adanya permasalahan (problem), kemudian di pilih  alternatif  langkah  yang  akan  di  ambil, kemudian  pilihan  tersebut  di  implementasikan. Setelah di implementasikan, langkah selanjutnya yaitu  kebijakan  akan  di  evaluasi.  Dari  hasil evaluasi, akan  diperoleh informasi sejauh mana program  atau  kebijakan  berimplikasi  di masyarakat
Gambar 1.

## Siklus Hidup Kebijakan
Sumber : Parson, 2008, p.80
Sementara  itu  Jamrozik  (2001) menggambarkan sebuah proses kebijakan dalam sebuah arus kebijakan ( direction of  policy flow ) yang terdiri dari 3 (tiga) tingkatan ( level ). Adapun tingkatan  pertama  yaitu  ruang  politik  ( political sphere) , tingkatan kedua yaitu ruang adiminstrastif ( administrative sphere) dan tingkatan ketiga yaitu ruangoperasional ( operational sphere) .
Secara lebih rinci, berikut digambarkan oleh  Jamrozik tingkatan  yang  dimaksud dalam sebuah operasi ( policy in operation ) terkait dengan ruang kegiatan ( spheres of activity ) dan aktor yang terlibat ( actors involved )
Gambar 2.

## Kebijakan dalam Operasi : Ruang Kegiatan dan
Sumber : Jamrozik (2001, p.53)
Berdasarkan Gambar 2  di  atas, dapat diketahui bahwa  tingkatan  pertama  yaitu  ruang  politik sebagai  tempat  kebijakan  diformulasikan  yang melibatkan  berbagai  aktor  diantaranya  jajaran pemerintah pusat (pihak eksekutif), para politikus (pihak  legislatif)  dan  kelompok  kepentingan ( interest  group ).  Pada  tingkatan  pertama  ini sebuah kebijakan akan lahir untuk diimplementasikan.  Sebagai  instrumen  atau kelengkapan di dalam pengambilan kebijakan ini adalah terkait undang-undang/peraturan pendaaan ( legislation funds ).
Sedangkan pada tingkatan kedua  yaitu ruang  administratif  yang  merupakan  tempat sebuah  kebijakan  di  intrepretasikan  yang melibatkan aktor diantaranya birokrasi pemerintah daerah  dan  lembaga  non  pemerintah  (NGO). Sebagai instrumen/kelengkapan pada tahapan ini adalah adanya regulasi atau intruksi. Selanjutnya pada  tingkatan  ke  tiga  yaitu  ruang  operasional merupakan tahapan kebijakan diimplementasikan langsung oleh para pegawai atau pelaksana. Aktor yang  terlibat pada  tahapan ini  diantaranya para akdemisi,  guru,  dokter,  pekerja  sosial,  birokrasi tingkat bawah ( lower level bureaucracy ). Setelah melalui tingkatan yang ke tiga maka masyarakat akan menerima layanan yang diberikan oleh para pelaksana kebijakan (implementator).
Birokrasi Tingkat Bawah (Street Level

## Buereucracy)
Di dalam kajian implementasi kebijakan publik,  kita  mengenal  istilah  birokrasi  tingkat bawah street level bureaucracy yang dikemukakan  oleh  Lipsky  (1980).  Sementara
Jamrozik (2001) menggunakan istilah lower level bureaucracy . Keberadaan street level bureaucracy ataupun lower  level  bureaucracy menggambarkan birokrasi  yang  dijalankan oleh para implementator kebijakan yang berada pada tingkatan  di  bawah.  Hal  yang  menarik  terkait mengimplementasikan  sebuah  kebijakan  yaitu menggunakan diskresi ( discreation ). Langkah ini mereka nilai sebagai sebagai sebuah solusi dalam mengatasi kesulitan yang mereka hadapi di dalam mengimplementasikan  sebuah  kebijakan  sesuai dengan  petunjuk  pelaksana  (juklak)  ataupun petunjuk teknis (juknis) yang telah ditentukan.
Secara konseptual, Lipsky(1980,p.15)mengemukakanbahwa “Discretion is a relative concept. It follows that the greater the degree  of  discretion the more  salient  this  analysis  in  un- derstanding the character of workers‟ behavior.” Kondisi ini dapat dipahami bahwa diskresi adalah sebuah konsep yang  relatif.  Semakin  besar  tingkat  diskresi maka semakin  penting  analisisnya  dalam  memahami karakter perilaku pekerja. Lebih lanjut diuraikan terkait  dengan  keberadaan  diskresi  ini  adalah bahwa  diskresi  adalah  ciri  khas  dari  birokrat tingkat  bawah  dan  sepertinya  ini  sulit  untuk dihilangkan dari mereka. Hal ini karena mereka melibatkan pekerjaan yang kompleks yang mana mengelaborasi  aturan,  pedoman,  atau  instruksi tidak  dapat  membatasi  pilihan  (alternatif)  yang ada.
Ada  beberapa  alasan  mengapa  diskresi  ini tidak  dapat  dihilangkan  dari  para  pekerja/birokrat  di tingkat  bawah.  Hal  ini  didasari  alasan    antara    lain pertama, birokrat tingkat jalanan sering bekerja dalam situasi terlalu rumit untuk mengurangi pola yang telah terprogram.  Kedua,  birokrat  tingkat  jalanan  bekerja dalam  situasi  yang  sering  membutuhkan  respon terhadap  dimensi  situasi  kemanusiaan.  Ketiga,  lebih pada  fungsi  pekerja  tingkat bawah  yang  berinteraksi dengan  warga  daripada  dengan  tugas  yang sesungguhnya.  Kebijaksanaan  tingkat  jalanan  ( street level) mendukung  harga  diri  pekerja  itu  sendiri  dan mendorong klien untuk percaya bahwa para  pekerja memegang kunci untuk kesejahteraan para klien ( the keyto their well being ).
Jika  dipahami  lebih  jauh,  di  satu  sisi munculnya diskresi yang dilakukan oleh para petugas di tingkat bawah pada dasarnya dapat dijadikan sebagai sebuah solusi dalam mengatasi situasi sulit yang mereka hadapi  di  tengah    masyarakat  yang  membutuhkan bantuan  pemerintah.  Namun  di  sisi  yang  lain, munculnya  diskresi  di  kalangan  petugas  di  tingkat bawah yang dilakukan tidak secara arif dan bijaksana justru  menimbulkan  persoalan  baru  di  masyarakat. Bahkan  justru  program  yang  di  jalankan  oleh pemerintah tidak berjalan optimal dan tidak sedikit yang mengalami kegagalan
Kondisi  ini  yang  sesungguhnya  harus mendapat  perhatian  dari  pemerintah,  terutama oleh pemerintah  pusat.  Jangan  sampai penggunaan diskresi yang tidak tepat berlangsung dalam  jangka  waktu  yang  cukup  lama  dan dijumpai di setiap pelaksanaan distribusi bantuan pada  program  penanggulangan  kemiskinan  di Indonesia.
PENUTUP Dalam upaya percepatan penanggulangan kemiskinan di Indonesia, maka perlu dilakukan perbaikan di dalam implementasi kebijakan  penanggulangan  kemiskinan.  Hal  ini utamanya  terkait  distribusi  bantuan  di  tingkat masyarakat  desa/kelurahan.  Ketepatan  sasaran merupakan kunci utama agar program yang telah dilakanakan  dapat  memberikan  dampak  yang optimal.  Kondisi  yang  sering  terjadi  di  tingkat bawah  /  masyarakat  yaitu  adanya  bias pelaksanaan  di  dalam  distribusi  bantuan  yang disebabkan adanya diskresi di kalangan petugas. Penggunaan  diskresi  yang  dilakukan  oleh  para implementator  di  tingkat  bawah  ( street  level bureuacracy ) perlu dilakukan pengawasan secara terpadu antara pemerintah dan masyarakat. Hal ini diperlukan  agar  ke  depan,  pemerintah  dapat menjamin  bahwa  distribusi  bantuan  telah dilaksanakan  sesuai  dengan  sasaran  yang mengacu  pada  petunjuk  teknis  dan  petunjuk pelaksana di lapangan. Keberhasilan pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan di masyarakat  perlu  di  dukung  oleh  koordinasi implementator di lapangan dan komitmen yang kuat  untuk  mengimplementasikan  kebijakan sesuai  dengan  ketentuan  yang  telah  ditetapkan olehpemerintah.

## DAFTAR PUSTAKA
Dye,  Thomas  R.  2005. Understanding  Public Policy .  Pearson  Educations,  Inc.  New Jersey.
Hutagaol,  Parulian  dan  Alla  Asmara.  2007, Analisis  Efektivitas  Kebijakan  Publik
Memihak  Masyarakat  Miskin  :  Studi
Kasus  Pelaksanaan  Program  Raskin  di Propinsi Jawa Barat pada Tahun 2007 ,
Jurnal Agro Ekonomi, Volume 26 Nomor
2, Oktober 2008 :145 –165
Jamrozik, Adam, 2001. Social Policy In The Post Welfare State Longman. Australia. Laksmono, Bambang Shergi. 1999. Permasalahan Akses Dalam Program
Penanggulangan Kemiskinan, Disertasi, Universitas Indonesia. Jakarta. Laksmono, Bambang Shergi dan Rakhmat, 2018. Manajemen  Keadilan  –  Bias  Birokrasi Dalam Implementasi Program Penanggulangan Kemiskinan, UI Publishing, Jakarta.
Lipsky, Michael. 1980. Street Level Bureaucracy- Dilemmas  of  the  Individual  in  Public Services. Russell Sage  Foundation, New York.
Lister, Ruth. 2004. Poverty . Polity Press. United Kingdom.
Midgley, James. 1995. Social Development : The Developmental  Perspective  in  Social Welfare . Sage Publication Inc. London
Parsons, Wayne. 2008. Public Policy – Pengantar
Teori  dan  Praktik  Analisis  Kebijakan .
Kencana Prenada Media Group. Jakarta.
Rakhmat, 2015. Permasalahan Distribusi Dalam Program  Penanggulangan  Kemiskinan  - Studi Pada Pelaksanaan Program Raskin Di Kota Palembang, Disertasi, Universitas Indonesia. Jakarta.
SMERU, 2008, Efektivitas Pelaksanaan Raskin , Lembaga Penelitian SMERU, Jakarta
Yesudian,  C.A.K,  2007, Poverty  alleviation programmes  in  India:  A  social  audit, Indian Journal of Medical Research, 126 (4), 364-73. India

## Peraturan Perundang-undangan
Peraturan Presiden No. 15 Tahun 2010 tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan
Peraturan  Presiden  Nomor  59  Tahun  2017 tentang  Pelaksanaan  Pencapaian  Tujuan
Pembangunan Berkelanjutan