## PEMBAGIAN KEWENANGAN PEMERINTAH PUSAT - PEMERINTAH DAERAH DALAM OTONOMI SELUAS-
LUASNYA MENURUT UUD 1945
Division of the Central Government and the Regional Government Authority in the Autonomy Based on the Constitution 1945
Abdul Rauf Alauddin Said Jl. Sunaryo No. 4 Kota Baru, Yogyakarta email: raufalauddin@gmail.com

## abstarct
The  concept  of  the  relationship  of  authority  between  central  and  local governments  within  the  unitary  state  of  Indonesia  in  the  context  of  the widest  possible  autonomy  based  on  the  Constitution  of  1945.  Whereas,  the Republic of Indonesia as a state of law is based on constitutional system so that  in  every  action  of  law  concerning  the  concept  of  the  relationship between  central  and  local  authorities  should  be  established  through legislation,  whereas  in  juridical  manner  of  authority  is  a  right  and  legal authority of government. So, in the concept of the legal state (rechtstaat) all of  government  action  that  came  from  their  authority  should  be  based  on legality  principle.  Therefore,  the  authority  which  is  one  form  of  power  has legitimacy (validity) ,  which  will  be  the  relationship  that  authority  has  a legitimate  power.  In  the  legislation  related  of  the  division  of  authority between  central  government  and  local  government  that  regulated  in  Law Number  23  of  2014  on  local  government  is  clearly  not  reflect  autonomy broad.
Keywords: Authority, Local Government, Autonomy

## abstrak
Konsep  hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dan  daerah  dalam negara  kesatuan  republik  Indonesia  dalam  rangka  otonomi  yang  seluas- luasnya  berdasarkan  UUD  1945  adalah  bahwa  Negara  Republik  Indonesia sebagai  negara  hukum  yang  berdasar  sistem  konstitusi  maka  dalam  setiap tindakan  hukum  mengenai  konsep  hubungan  kewenangan  antara  pusat  dan daerah  harus  dibangun  melalui  peraturan  perundang-undangan,  di  mana secara  yuridis  kewenangan  adalah  hak  dan  kekuasaan  pemerintah  yang  sah secara  hukum,  maka  dalam  konsep  negara  hukum  ( rechstaat) segala tindakan  pemerintah  yang  bersumber  dari  kewenangannya  haruslah bersandarkan  pada  asas  legalitas.  Oleh  karenanya,  kewenangan  yang merupakan  salah  satu  bentuk  kekuasaan  memiliki  legitimasi  (keabsahan),
yang nantinya terhadap hubungan kewenangan tersebut memiliki legitimate power . Dalam peraturan perundang-undangan terkait pembagian kewenangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  sebagaimana  yang  diatur dalam  UU  No.  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintah  Daerah  jelas  tidak mencerminkan otonomi luas.
Kata Kunci: Kewenangan, Pemerintah Daerah, Otonomi

## A. Pendahuluan
Sebagai  suatu  bangsa,  Indonesia  merupakan  negara  yang  terdiri  atas pulau-pulau yang kurang lebih dipersatukan oleh ikatan penjajahan Belanda, yang dihuni oleh berbagai suku bangsa yang  berbeda-beda dengan berbagai kepercayaan dan agama serta hukum adat. 1 Konsep-konsep seperti kehendak untuk  bersatu  atau  sebuah  negara  Indonesia  sama  sekali  tidak  dikenal  di kepulauan ini  pada  abad-abad  yang  lalu.  Penjajahan oleh  Belanda  lah  yang menimbulkan  perasaan  nasionalisme  yang  semakin  tumbuh  dengan pergerakan  nasional  untuk  membebaskan  diri  dari  penjajahan  hingga terbentuklah  negara  Indonesia.  Negara  sebagai  wadah  bangsa  untuk mencapai  cita-cita  atau  tujuan  bangsanya,  dalam  prosesnya  dikenal  dengan istilah  pemerintah.  Adapun  peran  pemerintah  adalah  sebagai  ujung  tombak dari  pada  jalannya  sebuah  roda  organisasi  kedaulatan  yang  disebut  negara. Guna  mencapai  tujuannya  pemerintahan  yang  baik  menjadi  faktor  yang sangat  menentukan  untuk  mencapai  tujuan  tersebut.  Istilah  “Pemerintah” bisa  diberi  arti  secara  sempit  (meliputi  bidang  eksekutif)  dan  dapat  diberi secara luas (meliputi semua kekuasaan di dalam negara).
Sondang  P.  Siagian  mengemukakan  adanya  tiga  bentuk  negara  yang memberikan peranan dan fungsi yang berbeda bagi pemerintah yaitu: 1. bentuk political state, yaitu semua kekuasaan dipegang oleh raja sebagai pemerintah;
2. bentuk legal state, yaitu pemerintahanya sebagai pelaksana peraturan;
3. bentuk welfare  state, yaitu  tugas  pemerintah  diperluas  untuk  menjamin kesejahteraan umum dengan discretionary power dan freiesermessen. 2
Di  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  kita  mengenal  sistem pemerintahan, yang mana sistem pemerintahannya terdiri atas pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah yang diatur dalam Pasal 18 UUDNRI Tahun 1945  mengenai  Pemerintah  Daerah. 3 Pada  dasarnya,  negara  dengan  bentuk
1 Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional Di Indonesia, (Jakarta: PT
Intermasa, 1995), hlm. 267.
2 Sondang P. Siagian, “ Administrasi Pembangunan” , (Jakarta: PT. GunungAgung), hlm. 101- 104.
3 UUD NRI tahun 1945.
kesatuan  hanya  mengenal  satu  sistem  pemerintah,  yaitu  pemerintah  pusat. Menurut  C.F.  Strong, 4 hakikat  negara  kesatuan  adalah  negara  yang kedaulatannya  tidak  terbagi  atau  dengan  kata  lain  negara  yang  kekuasaan pemerintah  pusatnya  tak  terbatas  karena  konstitusi  negara  kesatuan  tidak mengakui  adanya  badan  pembuat  undang-undang  selain  badan  pembuat undang-undang  pusat.  Hal  tersebut  dapat  diartikan  bahwa  seluruh  urusan negara hanya dilaksanakan oleh satu pemerintahan saja atau dengan kata lain ketidakberadaan  pemerintahan  daerah.  Selain  itu  menurut  C.F.  Strong terdapat  dua  sifat  penting  negara  kesatuan,  yaitu:  (1)  supremasi  parlemen pusat,  dan  (2)  tidak  adanya  badan  berdaulat  tambahan. 5 Lahirnya  bentuk pemerintahan  pusat-daerah  di  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  secara filosofis  dikarenakan  beberapa  hal  diantaranya: Pertama, wilayah  negara yang terlalu luas sehingga sangat tidak memungkinkan adanya kontrol yang baik,  pelayanan  publik,  dan  lain-lain  secara  merata  keseluruh  wilayah negara. Kedua, cita-cita  kesejahteraan  terhadap  seluruh  rakyat  secara demokratis sangat susah untuk dicapai. 6
Dalam  pasal  18A  UUDNRI  Tahun  1945  disebutkan  secara  jelas tentang  hubungan  wewenang  dan  keuangan  antara  pusat  dan  daerah  adalah sebagai berikut:
1. hubungan  wewenang  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah provinsi,  kabupaten  dan  kota  atau  antara  provinsi  dan  kabupaten  dan kota,  diatur  dengan  undang-undang  dengan  memperhatikan  kekhususan dan keberagaman daerah; dan
2. hubungan  keuangan,  pelayanan  umum,  pemanfaatan  sumber  daya  alam lainnya  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  diatur  dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Berdasarkan  hal  tersebut  dapat  dipahami  dan  diketahui  dengan  cara dan proses bagaimanakah hubungan antara pemerintah pusat dan daerah itu dilaksanakan  meskipun  tidak  dijelaskan  lebih  detail  mengenai  kedua hubungan  tersebut.  Namun,  berdasarkan  ketentuan  tersebut  di  atas,  maka dapat dikatakan bahwa secara garis besar hubungan antara pusat dan daerah, baik  yang  menyangkut  hubungan  kewenangan  maupun  keuangan  harus dilaksanakan  secara  adil,  selaras  dan  memperhatikan  kekhususan  dan keberagaman  daerah  serta  harus  diatur  dengan  undang-undang. 7 Selain  itu, kita  dapat  mengetahui  secara  pasti  bahwa  wilayah  negara  Republik Indonesia  akan  dibagi  dalam  bentuk  wilayah  besar  dan  wilayah  kecil  yang dalam  implementasinya  yang  dimaksud  dengan  wilayah  besar  adalah
4 C.F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern, (Bandung: Nusa Media, 2014), hlm. 111.
5 Ibid.
6 Disampaikan  oleh  Enny  Nurbaningsih  dalam  perkuliahan  Hubungan  Pusat  dan  Daerah Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta pada tanggal 8 Mei 2015.
7 Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah, (Yogyakarta: UII Press, 2006), hlm. 4.
provinsi dan wilayah kecil adalah kabupaten/kota dan satuan wilayah lainnya yang bersifat khusus dan istimewa.
Negara  kesatuan  merupakan  landasan  batas  terhadap  pengertian otonom.  Berdasarkan  landasan  batas  tersebut  dikembangkanlah  berbagai peraturan (rules) yang  mengatur  mekanisme  yang  akan  menjelmakan keseimbangan antara tuntutan kesatuan dan tuntutan otonomi. Di sini pulalah letak kemungkinan tarik ulur kepentingan ( spanning of interest) yang timbul dari kondisi tarik menarik antara kedua kecenderungan tersebut. 8
Berdasarkan  pemaparan  latar  belakang  di  atas,  menarik  untuk  dikaji lebih  mendalam  tentang  bagaimanakah  konsep  pembagian  kewenangan pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  berdasarkan  otonomi  yang  seluas- luasnya menurut UUD NRI 1945?

## B. Pembahasan
1. Konsep Hubungan Kewenangan dan Pembagian Kewenangan.
Dengan  adanya  Undang-Undang  Dasar (constitution) ,  maka  negara Indonesia  merupakan  negara  yang  berdasar  atas  hukum (rechtstaat) tidak berdasar atas kekuasaan semata (machtstaat). Pemerintah yang berdasar atas sistem  konstitusi,  tidak  bersifat  absolut.  Berdasarkan  hal  tersebut  maka kebijaksanaan  pemerintah  pusat  untuk  menyerahkan  sebagian  urusan- urusannya  untuk  menjadi  kewenangan  daerah  diserahkan  melalui  peraturan perundang-undangan. 9
Sebelum berangkat lebih jauh untuk membicarakan tentang hubungan kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah,  kiranya  perlu dijabarkan  beberapa  pengertian  tentang  kewenangan  khususnya  yang berkenaan  dengan  penyelenggaraan  pemerintahan  secara  keseluruhan  guna menjadi  batasan  dalam  menganalisis  kewenangan  pemerintahan  serta pembagiannya. Asas legalitas merupakan dasar dalam setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan atau dengan kata lain, setiap penyelenggaraan  kenegaraan  dan  pemerintahan  harus  memiliki  legitimasi yaitu  kewenangan  yang  diberikan  oleh  undang-undang.  Dengan  demikian, substansi  asas  legalitas  adalah  wewenang,  yaitu  kemampuan  untuk melakukan  tindakan-tindakan  hukum  tertentu.  Menurut  H.D.  Stout wewenang  adalah  pengertian  yang  berasal  dari  hukum  organisasi pemerintahan yang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang berkenaan  dengan  perolehan  dan  penggunaan  wewenang-wewenang pemerintahan oleh subjek hukum publik di dalam hubungan hukum publik.
8 Ni’matul Huda, Pengawasan  Pusat  Terhadap  Daerah”, (Yogyakarta:  FH  UII Press,  2007), hlm. 1-2.
9 Riwu  Kaho, Analisis  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  di  Indonesia, (Yogyakarta: Pol Gov Fisipol UGM, 2012), hlm. 29.
Menurut  F.P.C.L.  Tonnaer,  kewenangan  pemerintah  dalam  kaitan  ini dianggap  sebagai  kemampuan  untuk  melaksanakan  hukum  positif  dan dengan begitu dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara. 10
Salah  satu  bentuk  dari  kekuasaan  adalah  kewenangan.  Namun, keduanya  memiliki  perbedaan  pada  dimensi  keabsahan  (legitimasi).  Jika kekuasaan  tidak  selalu  harus  diikuti  oleh  legitimasi  atau  keabsahan,  maka kewenangan  adalah  kekuasaan  yang  harus  memiliki  keabsahan (legitimate power). 11 Artinya, kewenangan merupakan kekuasaan, akan tetapi kekuasaan tidak  selalu  berupa  kewenangan.  Apabila  kekuasaan  politik  dirumuskan sebagai  kemampuan  menggunakan  sumber-sumber  untuk  mempengaruhi proses  pembuatan  dan  pelaksanaan  keputusan  politik  maka  kewenangan merupakan  hak  moral  untuk  membuat  dan  melaksanakan  keputusan  politik sedangkan yang dimaksud dengan urusan adalah segala aktivitas yang dapat dilaksanakan  sebagai  hasil  dari  kewenangan  yang  ada.  Manifestasi  dari kewenangan  adalah  adanya  hak  untuk  menjalankan  aktivitas-aktivitas. Berdasarkan  pada  kewenangan  tersebut,  urusan  baru  bisa  diberikan  ketika seseorang  atau  sekelompok  orang  atau  sebuah  institusi  telah  diberikan kewenangan sebelumnya. 12
Dalam  perspektif  hukum,  wewenang  sekaligus  hak  dan  kewajiban (rechten  en  plichten) .  Dalam  kaitannya  dengan  otonomi  daerah,  hak mengandung  pengertian  kekuasaan  yang  mengatur  sendiri (selfregelen) dan mengelola  sendiri (selfbesturen) . 13 Sedangkan  kewajiban  memunyai  dua pengertian yakni horizontal dan vertikal. Secara horizontal berarti kekuasaan untuk  menyelenggarakan  pemerintahan  sebagaimana  mestinya  sedangkan wewenang  dalam  pengertian  vertikal  berarti  kekuasaan  untuk  menjalankan pemerintahan  dalam  suatu  tertib  ikatan  pemerintah  negara  secara keseluruhan. 14
Hubungan  kewenangan  antara  lain  bertalian  dengan  cara  pembagian urusan  penyelenggaraan  pemerintahan  atau  cara  menentukan  urusan  rumah tangga  daerah.  Cara  penentuan  ini  menurut  Bagir  Manan  akan mencerminkan  suatu  bentuk  otonomi  terbatas  apabila; Pertama; urusan- urusan  rumah  tangga  ditentukan  secara  kategoris  dan  pengembangannya diatur  denga  cara-cara  tertentu  pula. Kedua; apabila  sistem  supervisi  dan pengawasan dilakukan sedemikian rupa, sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian  untuk  menentukan  secara  bebas  cara-cara  mengatur  dan mengurus  rumah  tangga  daerahnya. Ketiga; sistem  hubungan  keuangan
10 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2003), hlm. 70-71.
11 Ramlan Subakti, Memahami Ilmu Politik, (Jakarta: PT Gramedia, 2001), hlm. 57.
12 Ibid.
13 Muhammad Fauzan, Op.Cit ., hlm. 79.
14 Ibid.
antara  pusat  dan  daerah  yang  menimbulkan  hal-hal  seperti  keterbatasan kemampuan  keuangan  asli  daerah  yang  akan  membatasi  ruang  gerak otonomi daerah. 15
Teori  bentuk  negara  otonomi  adalah  sub-sistem  dari  negara  kesatuan (unitary) . Otonomi adalah fenomena negara kesatuan, segala pengertian dan isi otonomi tersebut adalah pengertian atas otonomi itu sendiri. Selanjutnya, berdasarkan  tandas  batas  tersebut  maka  dikembangkanlah  berbagai  aturan (rules) yang  mengatur  mekanisme  yang  akan  menjelmakan  keseimbangan antara tuntutan kesatuan dan tuntutan otonomi.
Berdasarkan  doktrin,  pada  suatu  negara  kesatuan  kekuasaan pemerintahan  adalah  wewenang  pemerintah  pusat  yang  kemudian diselenggarakan  dengan  berdasarkan  asas  sentralisasi  dan  desentralisasi. Namun demikian, Muhsan mengakui bahwa kedua sistem tersebut hanyalah terbatas  sebagai  model,  sebab  secara  empiris  tidak  satupun  negara  yang secara  ekstrim  pemerintahannya  bersifat  sentralistis,  ataupun  sepenuhnya bersifat desentralisasi. 16
Dianutnya  desentralisasi  dalam  organisasi  negara  tidak  berarti ditinggalkannya  asas  sentralisasi  karena  kedua  asas  tersebut  tidak  bersifat dikotomis melainkan kontinum. Pada prinsipnya tidak mungkin menyelenggarakan  prinsip  desentralisasi  tanpa  adanya  sentralisasi  terlebih dahulu.  Sebab  desentralisasi  tanpa  sentralisasi  akan  menghadirkan disintegrasi.  Oleh  karena  itu,  otonomi  daerah  yang  pada  hakikatnya mengandung kebebasan dan keleluasaan berprakarsa memerlukan bimbingan dan  pengawasan  pemerintah  sehingga  tidak  menjelma  menjadi  kedaulatan. Otonomi  daerah  dan  daerah  otonom  adalah  ciptaan  pemerintah.  Walaupun demikian, hubungan antara daerah otonom dan pemerintah adalah hubungan antara organisasi yang bersifat saling berbalasan (resiprokal). 17
Pembagian  kewenangan  dalam  hubungan  pusat  dan  daerah  adalah menyangkut  pembagian  urusan  rumah  tangga  atau  dalam  bahasa  peraturan perundangan disebut dengan urusan pemerintahan. Menurut Ni’matul Huda, pada  hakikatnya  urusan  pemerintahan  terbagi  dalam  dua  kelompok. Pertama ,  urusan  pemerintahan  yang  sepenuhnya  diselenggarakan  oleh pemerintah tanpa asas desentralisasi. Berbagai urusan pemerintahan tersebut secara  eksklusif  menjadi  wewenang  pemerintah,  baik  pemerintah  negara kesatuan maupun pemerintah negara federal. Sejumlah urusan pemerintahan
15 Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, (Yogyakarta:  Penerbit  Pusat  Studi Hukum FH UII, 2001), hlm. 37.
16 Muhsan, Perspektif Yurudis dalam Wacana , Jurnal Ilmu Sosial Transformatif, Ed. 5 tahun II 2000, hlm. 108.
17 Ni’matul Huda, Op. Cit., hlm.16-17.
tersebut  diselenggarakan  dengan  asas  sentralisasi,  dekonsentrasi  dan  tugas pembantuan. Rondinelli pernah mengingatkan bahwa; 18 “…that not all function of the state can or should be decentralized. Those  functions  are  essential  to  survival  of  a  nation,  services  the benefit from economies of scale and standardization in production, that depend on large networks of facilities or hierarchy of services, that  can  only  be  distributed  equitable  by  a  government  large  and powerful  enough  to  redistribute  wealth  in  the  face  of  opposition, that  create  territorial  spillover  effects,  or  that  depend  on  massive capital  investments,  may  be  better  administered  by  central government than by decentralized units.” 19
Kedua , meski sejumlah urusan pemerintahan lain dapat diselenggarakan  dengan  asas  desentralisasi,  berbagai  urusan  pemerintahan tersebut  tidak  pernah  secara  eksklusif  (sepenuhnya)  menjadi  wewenang daerah otonom. Di luar dari sejumlah urusan pemerintahan yang tidak dapat diselenggarakan oleh pemerintah sub nasional, Maddick menjelaskan bagian dari  urusan  pemerintahan  tersebut  juga  menjadi  wewenang  pemerintah. Sementara bagian-bagian lainnya didesentralisasikan. 20
Otonomi  luas  biasanya  bertolak  dari  prinsip  bahwa  semua  urusan pemerintahan  pada  dasarnya  menjadi  urusan  rumah  tangga  daerah  kecuali yang ditentukan sebagai urusan pusat. Untuk menjalankan hal tersebut maka sistem  rumah  tangga  daerah  adalah  tatanan  yang  dijadikan  dasar  dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dilakukan dengan cara membagi wewenang,  tugas,  dan  tanggung  jawab  mengatur  serta  mengurus  urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Menyangkut pembagian kewenangan dalam  urusan  pemerintahan  tersebut  secara  konseptual  dikenal  tiga  ajaran utama  yakni  ajaran  rumah  tangga  formal,  material  dan  nyata  (riil).  Di kalangan  para  sarjana,  istilah  yang  diberikan  terhadap  pembagian  urusan antara  pusat  dan  daerah  dalam  konteks  otonomi  ternyata  tidak  sama.  R. Tresna  menyebut  dengan  istilah  “kewenangan  mengatur  rumah  tangga”. Bagir  Manan  menyebut  dengan  istilah  “sistem  rumah  tangga  daerah,  yang
18 Dennis  A.  Rondinelli, Decentralization,  Territorial  Power  and  The  State:  A  Criical Response, dalam  Ni’matulHuda, Otonomi  Daerah:  Filosofi,  Sejarah  Perkembangan  dan Problematika, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005), hlm. 14.
19 Terjemahan  bebas  :  “…  bahwa  tidak  semua  fungsi  Negara  dapat  atau  harus didesentralisasikan.  Yaitu  fungsi-fungsi  yang  penting  dan  menyangkut  ketahanan  suatu Negara.  Seperti  Fungsi  Pelayanan  untuk  kepentingan  ekonomi  dan  stardarisasi  di  dalam produksi yang bergantung pada fasilitas dan tingkatan pelayanan dengan jaringan yang luas yang  hanya  dapat  didistribusikan  oleh  pemerintah  yang  cukup  kuat  dan  luas,  untuk kemudian  mendistrubusikan  kembali  kekayaan  Negara,  atau  menyangkut  investasi  modal yang besar, lebih baik diatur oleh pemerintah pusat daripada unit pemerintah daerah.”
20 Henry  Maddick, Democracy,  Decentralization,  and  Development ,  dalam  Ni’matul  Huda, Loc.cit.
didefinisikan sebagai tatanan yang bersangkutan dengan cara-cara membagi wewenang,  tugas  dan  tanggung  jawab  mengatur  dan  mengurus  urusan pemerintahan  antara  pusat  dan  daerah. 21 Tetapi  meskipun  istilah  yang dipergunakan  berbeda,  tetap  berpijak  pada  pengertian  yang  sama  bahwa ajaran (formal, material, dan riil) menyangkut tatanan yang berkaitan dengan cara  pembagian  wewenang  tugas,  dan  tanggung  jawab  untuk  mengatur  dan mengurus  urusan  pemerintahan  antara  pusat  dan  daerah. 22 Ajaran-ajaran rumah tangga tersebut adalah sebagai berikut;

## a. Sistem Rumah Tangga Formal (formele huishoudingsleer)
Pada  sistem  rumah  tangga  formal,  pembagian  wewenang,  tugas  dan tanggung  jawab  antara  pusat  dan  daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus urusan  pemerintahan  tertentu  tidak  ditetapkan  secara  rinci.  Sistem  rumah tangga formal berpangkal tolak dari prinsip bahwa tidak ada perbedaan sifat antara urusan yang diselenggarakan pusat dan yang diselenggarakan daerah. Apa  saja  yang  dapat  diselenggarakan  oleh  pusat  pada  dasarnya  dapat  pula diselenggarakan  oleh  daerah.  Pembagian  wewenang,  tugas  dan  tanggung jawab  untuk  mengatur  dan  mengurus  suatu  urusan  pemerintahan  semata- mata  didasarkan  pada  keyakinan  bahwa  suatu  urusan  pemerintahan  akan lebih  baik  dan  berhasil  kalau  diurus  dan  diatur  oleh  suatu  pemerintahan tertentu,  dan  begitu  pula  sebaliknya. 23 Satu-satunya  pembatasan  terhadap daerah adalah bahwa daerah tidak boleh mengatur apa yang telah diatur oleh undang-undang  dan  atau  peraturan  daerah  yang  lebih  tinggi  tingkatannya. Apabila pihak yang lebih tinggi kemudian mengatur apa yang tadinya telah diatur oleh daerah, maka peraturan daerah yang bersangkutan sejak itu tidak berlaku lagi. 24

## b. Sistem Rumah Tangga Material (materiele huishoudingsleer)
Dalam sistem rumah tangga material ada pembagian wewenang tugas dan  tanggung  jawab  yang  rinci  antara  pusat  dan  daerah.  Urusan pemerintahan  yang  termasuk  ke  dalam  urusan  rumah  tangga  daerah ditetapkan dengan pasti. Sistem rumah tangga material berpangkal tolak ada pemikiran  bahwa  memang  ada  perbedaan  mendasar  antara  urusan pemerintahan  pusat  dan  daerah.  Daerah  dianggap  memang  memiliki  ruang lingkup urusan pemerintahan tersendiri yang secara material berbeda dengan urusan pemerintahan yang diatur dan diurus oleh pusat. Lebih lanjut sistem
21 Bagir Manan, Hubungan antara Pusatdan Daerah Menurut UUD 1945, (Jakarta: Pusataka
Sinar Harapan, 1994), hlm. 26.
22 Ni’matul Huda, Pengawasan Pusat, Op.cit., hlm. 85.
23 Bagir Manan, Op. Cit., hlm. 30.
24 Ibid.
ini  berangkat  dari  pemikiran  bahwa  urusan-urusan  pemerintahan  itu  dapat dipilah-pilah dalam berbagai lingkungan satuan pemerintahan. 25

## c. Sistem Rumah Tangga Nyata (Riil)
Dalam  sistem  ini,  penyerahan  urusan  atau  tugas  dan  kewenangan kepada  daerah  didasarkan  pada  faktor  yang  nyata  atau  riil,  sesuai  dengan kebutuhan  dan  kemampuan  yang  riil  dari  daerah  maupun  pemerintah  pusat serta  pertumbuhan  kehidupan  masyarakat  yang  terjadi. 26 Sistem  rumah tangga  ini  lazim  pula  disebut  (sistem)  otonomi  nyata  atau  otonomi  riil. Disebut “nyata”, karena isi rumah tangga daerah didasarkan kepada keadaan dan  faktor-faktor  yang  nyata.  Tresna  menyebut  sistem  ini  mengambil  jalan tengah. 27
Menurut  Bagir  Manan,  memperhatikan  apa  yang  diutarakan  Tresna, terkesan  bahwa  cara-cara  yang  terkandung  dalam  sistem  rumah  tangga formal  merupakan  prinsip  yang  lebih  diutamakan  dari  pada  cara-cara menurut  sistem  rumah  tangga  material.  Kalau  kesimpulan  tersebut  benar, lalu mengapa demikian dan apa tujuannya? seperti yang diutarakan di muka, wewenang yang dirumuskan secara umum pada sistem rumah tangga formal memberikan  landasan  untuk  mewujudkan  prinsip  kebebasan  dan kemandirian  di  dalam  rumah  tangga.  Sementara  sistem  rumah  tangga material  menurut  Bagir  Manan  lebih  merangsang  timbulnya  ketidakpuasan daerah dan spanning hubungan antara pusat dan daerah. Jadi, sistem rumah tangga  formal  mengandung  dasar-dasar  yang  lebih  kokoh  untuk mewujudkan  prinsip  dan  tujuan  rumah  tangga  daripada  sistem  material. Dalam konteks pemikiran seperti ini dapatlah dipahami apabila sistem rumah tangga  nyata  meletakkan  asasnya  dalam  sistem  rumah  tangga  formal. 28 Melalui sistem rumah tangga formal yang disertai dengan unsur-unsur sistem rumah  tangga  material  maka  otonomi  dianggap  dapat  diwujudkan  secara wajar.
Dari  ciri-ciri  di  atas  maka  tidaklah  berlebih-lebihan  kalau  dikatakan bahwa sistem rumah tangga nyata memang mencerminkan sistem tersendiri yang  berbeda  dari  sistem  rumah  tangga  formal  dan  sistem  rumah  tangga material. Sebagai jalan tengah, sistem rumah tangga nyata diharapkan dapat mengatasi  kesulitan  atau  kelemahan  yang  terkandung  dalam  sistem  rumah tangga formal dan sistem rumah tangga material.
25 Op.Cit., Ni’matul Huda, hlm. 87.
26 Op.Cit., Ni’matul Huda, hlm. 17.
27 Op.Cit., Bagir Manan, Hubungan Pusat Daerah…, hlm. 30.
28 Ibid.

## 2. Sepintas Mengenai Otonomi
Persoalan otonomi bukanlah persoalan hukum dan pemerintahan saja, akan tetapi ia menyangkut  juga aspek sosial, politik,  budaya, ekonomi, dan lain  sebagainya  sehingga  persoalan  tersebut  tidak  mungkin  dikaji  secara monodisipliner akan tetapi harus secara multi atau interdisipliner. 29 Selain itu pengertian  terhadap  otonomi  adalah  merupakan  suatu  konsep  yang  dinamis yang  senantiasa  mengikuti  dan  mengalami  perkembangan  sejalan  dengan perkembangan pemikiran yang tumbuh dan berkembang dalam  masyarakat. Titik  berat  otonomi  daerah  pada  dasarnya  terletak  pada  percepatan pembangunan  dan  pelayanan-pelayanan  langsung  terhadap  masyarakat sehingga  tercipta  masyarakat  adil  dan  makmur  sesuai  dengan  alinea  ke  IV UUDNRI Tahun 1945.
Dalam kepustakaan dikenal dua bentuk otonom yaitu otonomi terbatas dan otonomi luas 30 . Menurut Bagir Manan suatu otonomi dapat digolongkan sebagai  otonomi  terbatas  apabila, Pertama, urusan-urusan  rumah  tangga daerah  ditentutan  secara  kategoris  dan  pengembangannya  diatur  dengan cara-cara  tertentu  pula, Kedua, apabila  sistem  supervisi  dan  pengawasan dilakukan sedemikian rupa sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian untuk  menentukan  secara  bebas  cara-cara  untuk  mengatur  dan  mengurus rumah tangga daerahnya, dan Ketiga, sistem hubungan keuangan antara pusat dan  daerah  yang  menimbulkan  hal-hal  seperti  keterbatasan  kemampuan keuangan  asli  daerah  yang  akan  membatasi  ruang  gerak  otonomi  daerah. Berlainan  dengan  konsep  otonomi  luas  yang  biasa  bertolak  dari  prinsip semua  urusan  pemerintahan  pada  dasarnya  menjadi  urusan  rumah  tangga daerah, kecuali yang ditentukan sebagi urusan pemerintah pusat. 31
Sebelum  dikeluarkannya  Undang-Undang  No.22  Tahun  1999, daerah otonom  di  daerah  Kabupaten  dengan  sebutan  Tingkat  II  (Dati  II),  dan wilayah  Administratif  Provinsi  dengan  sebutan  Daerah  Tingkat  I  (Dati  I). Namun dengan dikeluarkannya undang-undang tersebut, maka istilah daerah tingkat II diganti menjadi Kabupaten/Kota, sedangkan istilah daerah Tingkat I  diganti  menjadi  Daerah  Provinsi. 32 Akan  tetapi,  walaupun  adanya penggunaan  istilah  tingkatan  yang  pada  dasarnya  sebagai  pengaruh  dari konsep  pembagian  bentuk  daerah  tersebut,  dalam  implementasinya  tetap dikatakan  sebagai  daerah  otonom  dan  pemerintahannya  disebut  sebagai pemerintahan daerah otonom.
29 Abdurrahman, Beberapa  Pemikiran  tentang  Otonomi  Daerah, (Jakarta:  PT.  Melton  Putra,
1987), hlm. 6.
30 Op. Cit. , Bagir Manan, Menyongsong Fajar... , hlm. 87.
31 Ibid., hlm. 37.
32 Pasal 2, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.
Selanjutnya,  guna  memperlancar  pelaksanaan  pemerintahan  daerah tersebut  maka  asas-asas  yang  digunakan,  yaitu  asas  desentralisasi, dekonsentrasi,  dan  tugas  pembatuan (medebewind). Desentralisasi merupakan  suatu  penyerahan  urusan-urusan  pemerintahan  menjadi wewenang dan tanggung jawab daerah sepenuhnya. 33 Dalam hal ini, daerah memunyai prakarsa sepenuhnya untuk  menentukan kebijakan, perencanaan, pelaksanaan maupun menyangkut segi-segi pembiayaannya. Asas desentralisasi itupun sendiri memiliki tiga bentuk yaitu: 34 a. desentralisasi  teritorial,  yaitu  kewenangan  yang  diberikan  pemerintah pada  badan  umum (oppenbaar  lichaam) seperti  persekutuan  yang berpemerintahan  sendiri (zelf  regende  gemmenchappen) ,  yakni persekutuan  untuk  membina  keseluruhan  kepentingan  yang  saling berkaitan dari berbagai golongan penduduk, biasanya terbatas dalam satu wilayah yang mereka tinggali;
b. desentralisasi fungsional (termasuk juga
yang menurut
dinas/kepentingan),  yaitu  desentralisasi  kewenangan  untuk  menjalankan fungsi  pemerintahan  daerah  tertentu  oleh  suatu  organ  atau  badan  ahli khusus yang dibentuk untuk itu; dan
c. desentralisasi  administratif  (dikatakan  juga  sebagai  dekonsentrasi  atau ambtelyk ),  yaitu  desentralisasi  kewenangan  untuk  menjalankan  tugas pemerintah  pusat  dalam  menyelenggarakan  pemerintahan  di  daerah  oleh pejabat-pejabat daerah itu sendiri.
Desentralisasi  sebenarnya  merupakan  pemberian  wewenang  untuk mengatur  dan  mengurus  pemerintahan  kepada  satuan-satuan  pemerintahan yang  lebih  rendah.  Namun,  menurut  Bagir  Manan,  karena  desentralisasi selalu  dihubungkan  dengan  statusnya  yang  mandiri  atau  otonom,  maka pembicaraan  mengenai  desentralisasi  berarti  sekaligus  juga  merupakan pembicaraan  mengenai  otonomi. 35 Jadi,  penekanan  utama  dari  asas desentralisasi atau otonomi adalah penyerahan tanggung jawab secara penuh oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam beberapa wewenang tertentu. Meskipun pemerintahan daerah memiliki tanggung jawab penuh di daerah,  namun  tidak  semua  wewenang  menjadi  kekuasaan  pemerintah daerah,  dengan  kata  lain  ada  sebagian  wewenang  masih  berada  di  bawah kekuasaan pemerintah pusat.
Adapun  definisi  asas-asas  yaitu  Desentralisasi,  Dekonsentrasi,  dan Tugas  Pembantuan.  Sebagai  pondasi  dari  pada  jalannya  pemerintahan
33 BN. Marbun, DPR Daerah, Pertumbuhan, Masalah, dan Masa Depannya, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), Hlm. 25.
34 Irawan  Soejito, Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah, (Jakarta:  Rineka Cipta, 1990), hlm. 30-34.
35 Op. Cit., Bagir Manan, Menyongsong Fajar, hlm. 174.
otonomi  daerah  tersebut.  Menurut  Undang-Undang  No.  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah adalah sebagai berikut : 36 a. desentralisasi  adalah  penyerahan  urusan  pemerintahan  oleh  pemerintah pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas otonomi.
b. dekonsentrasi  adalah  pelimpahan  pembagian  urusan  pemerintahan  yang menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat  kepada  gubernur  sebagai  wakil pemerintah  pusat,  kepada  instansi  vertikal  di  wilayah  tertentu,  dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.
c. tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan  pemerintah  pusat  atau  dari  pemerintah  daerah  provinsi kepada  daerah  kabupaten/kota  untuk  melaksanakan  sebagian  urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah provinsi.
Akan  tetapi  dengan  terbentuknya  daerah  otonom  dengan  terjadinya penyerahan  wewenang  dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  otonom, tidak  berarti  bahwa  daerah  otonom  sudah  terlepas  dari  pengawasan pemerintahan pusat. Pemerintah pusat tetap memiliki akses untuk melakukan pengawasan dalam pelaksanaan pemerintah daerah. Pengawasan merupakan “pengikat” kesatuan,  agar  bandul  kebebasan  berotonomi  tidak  bergerak begitu jauh sehingga mengurangi bahkan mengancam kesatuan.
Pada  desentralisasi  pembagian  kewenangan  antara  pusat  dan  daerah tidak ditentukan dari sifat urusan, tapi lebih ditujukan pada manfaat. Apakah suatu urusan lebih bermanfaat jika diurus oleh pusat atau diserahkan kepada daerah. 37 Terkait  dengan  itu  pula,  selain  dengan  urusan-urusan  yang dikecualikan  yaitu  urusan-urusan  yang  tidak  boleh  diserahkan  kepada daerah, Bagir Manan mengemukakan:
“Tidak  ada  jenis  urusan  pemerintahan  yang  secara  lengkap  dan alami adalah urusan pusat dan daerah. Suatu urusan pemerintahan setiap saat dapat bergeser dari urusan daerah menjadi urusan pusat dan sebaliknya”. 38
Dalam  keadaan  demikian,  harus  dikembangkan  berbagai  aturan  yang mengatur mekanisme yang akan menjelmakan keseimbangan antara tuntutan kesatuan dan tuntutan berotonomi.
36 Undang-Undang No. 23 tahun 2014, tentang Pemerintahan Daerah.
37 Op. Cit., Bagir Manan, Menyongsong Fajar., hlm. 59.
38 Ibid. hlm. 55.

## 3. Hubungan  Kewenangan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  dalam Rangka Otonomi Seluas-Luasnya
Hubungan  Pusat  dan  Daerah  merupakan  sesuatu  yang  banyak diperbincangkan,  karena  masalah  tersebut  dalam  praktiknya  sering menimbulkan upaya tarik menarik kepentingan (spanning of interest) antara kedua  satuan  pemerintahan. 39 Hubungan  pusat  dan  daerah  terjadi  sebagai akibat  adanya  pemencaran  penyelenggaraan  negara  dan  pemerintahan  atau pemencaran  kekuasaan  ke  dalam  satuan-satuan  pemerintahan  yang  lebih kecil  yang  dalam  praktiknya  dapat  diwujudkan  dalam  berbagai  macam bentuk.  Masalah  hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dengan pemerintah  daerah  dalam  rangka  otonomi  yang  seluas-luasnya  sebenarnya adalah  pembicaraan  mengenai  isi  rumah  tangga  daerah  yang  dalam perspektif  hukum  pemerintahan  daerah  lazim  dinamakan urusan  rumah tangga daerah (huishounding). 40
Model pemerintahan pusat dan pemerintah daerah mengutip pendapat Clarke  dan  Stewart  dalam  buku  yang  berjudul  Pengawaan  Pusat  terhadap Daerah oleh Ni’matul Huda, dapat dibedakan menjadi tiga, yaitu: 41 a. pertama,  The  Relative  Authonomy  Model, memberikan  kebebasan  yang relatif  besar  kepada  pemerintah  daerah  dengan  tetap  menghormati eksistensi  pemerintah  pusat.  Penekanannya  adalah  pada  pemberian kebebasan  bertindak  bagi  pemerintah  daerah  dalam  kerangka kekuasaan/tugas  dan  tanggung  jawab  yang  telah  dirumuskan  oleh peraturan perundang-undangan;
b. kedua,  The  Agency  Model, model  di  mana  pemerintah  daerah  tidak memunyai kekuasaan yang cukup berarti sehingga keberadaannya terlihat lebih  sebagai  agen  pemerintah  pusat  yang  bertugas  untuk  menjalankan kebijaksanaan  pemerintah  pusatnya.  Karena  pada  model  ini  berbagai mekanisme  kontrol  sangat  menonjol.  Pada  model  ini  pendapatan  asli daerah  bukanlah  hal  yang  penting  dalam  sistem  keuangan  daerahnya didominasi oleh bantuan dari pemerintah pusat; dan c. Ketiga,  The  Interaction  Model, merupakan  suatu  bentuk  model  di  mana keberadaan dan peran pemerintah daerah ditentukan oleh interaksi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Berdasarkan pendapat tersebut di atas, model yang pertama memunyai konsekuensi  yang  lebih  baik  untuk  menciptakan  suatu  pola  hubungan kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dengan  pemerintah  daerah,  karena disatu  sisi  pemerintah  pusat  masih  dalam  posisi  untuk  melakukan pengawasan  sekalipun  terbatas  atas  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,
39 Op. Cit., Muhammad Fauzan, hlm. 76.
40 Ibid., hlm. 85.
41 Op. Cit., Ni’matul Huda, hlm. 7.
sementara  di  pihak  lain  pemerintahan  daerah  diberikan  keleluasaan  atau kemandirian  menjalankan  fungsinya  sebagaimana  telah  ditetapkan  dalam undang-undang. 42
Berbeda dengan model yang kedua, karena dalam The Agency Model kewenangan pemerintah daerah hanya terbatas sebagai agen atau perwakilan dari  pemerintah  pusat  atas  semua  kebijakan-kebijakan  yang  telah dirumuskan  oleh  pemerintah  pusat,  dan  secara  otomatis  kontrol  oleh pemerintah  pusat  terhadap  pelaksanaan  kebijakan-kebijakan  tersebut sangatlah  ketat,  dan  pemerintah  daerah  selalu  dalam  posisi  yang  hanya sebagai  pelaksana  kebijakan  di  lapangan. 43 Berdasarkan  hal  tersebut  pula membuat  pemerintah  daerah  tidak  memunyai  peluang  untuk  melakukan kreativitas dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Sedangkan  model  yang  terakhir  yaitu The  Interaction  Model dalam pelaksanaannya  dapat  menimbulkan  tarik-menarik (spanning) antara  kedua satuan  pemerintahan  tersebut  sehingga  dalam  model  ini  tidak  menutup kemungkinan  melahirkan  potensi  terjadinya  perebutan  kewenangan  atas suatu  urusan  pemerintahan  dikarenakan  kedudukan  keduanya  dalam  posisi dapat saling mempengaruhi. 44
Dalam  organisasi  yang  besar  dan  dianut  paham  demokrasi, sentralisasi,  dan  dekonsentrasi,  diselenggarakan  pula  asas  desentralisasi. Melalui desentralisasi terjadi pembentukan dan implementasi kebijakan yang tersebar di berbagai jenjang pemerintahan substansional. Asas ini berfungsi untuk  menciptakan  keanekaragaman  dalam  penyelenggaran  pemerintahan, sesuai  dengan  kondisi  dan  potensi  masyarakat.  Dengan  perkataan  lain, bahwa  hadirnya  desentralisasi  tidak  lebih  untuk  mengakomodasi keanekaragaman  masyarakat,  sehingga  terwujud  variasi  struktur  dan  politik untuk menyalurkan aspirasi masyarakat setempat. 45
Sejalan  dengan  hal  tersebut,  Bagir  Manan  menyatakan  bahwa hubungan  kewenangan  antara  lain  bertalian  dengan  cara  pembagian  urusan penyelenggaraan  pemerintahan  atau  cara  menentukan  urusan  rumah  tangga daerah. 46 Penggunaan terminologi “rumah tangga daerah” merupakan suatu hal yang sangat penting, hal ini untuk menunjukkan adanya kemandirian dan keleluasaan daerah mengatur dan mengurus sendiri kepentingan daerahnya. 47
Otonomi yang luas biasanya bertolak dari prinsip bahwasanya semua urusan pemerintahan menjadi urusan rumah tangga daerah, kecuali yang ditentukan oleh  pemerintah  pusat.  Dalam  negara  modern,  lebih-lebih  ketika  dikaitkan
42 Op. Cit., Muhammad Fauzan, hlm. 84.
43 Ibid.
44 Ibid.
45 Op. Cit., Ni’matul Huda , hlm. 16.
46 Loc. Cit., Bagir Manan.
47 Op. Cit., Muhammad Fauzan, hlm. 87.
dengan paham negara kesejahteraan, urusan pemerintah tidak dapat dikenali jumlahnya. 48
Sistem rumah tangga daerah adalah tatanan yang bersangkutan dengan cara-cara  membagi  wewenang,  tugas,  dan  tanggung  jawab  mengatur  dan mengurus  urusan  pemerintahan  antara  pusat  dan  daerah.  Salah  satu penjelmaan  pembagian  tersebut,  yaitu  daerah-daerah  akan  memiliki sejumlah  urusan  pemerintahan  baik  atas  dasar  penyerahan  atau  pengakuan ataupun yang diberikan sebagai urusan rumah tangga daerah. 49
Berdasarkan  pengertian  di  atas,  menurut  Bagir  Manan  terdapat beberapa  sistem  rumah  tangga  daerah,  yaitu  sistem  rumah  tangga  formal, sistem  rumah  tangga  material,  dan  sistem  rumah  tangga  nyata  atau  riil. 50 Selain tiga sistem rumah tangga daerah sebagaimana disebutkan oleh Bagir Manan,  menurut  Josef  Riwu  Kaho  ada  juga  sistem  rumah  tangga  sisa (residu) dan sistem rumah tangga nyata, dinamis, dan bertanggung jawab. 51
Sebagai  suatu  fungsi  pemerintahan, “urusan  rumah  tangga  daerah” tidak  hanya  mengenai  kepentingan  masyarakat (public  belang) melainkan juga kepentingan individu (individueel belang) dan kepentingan pemerintah itu sendiri, seperti susunan organisasi, pembagian tugas di antara lingkungan jabatan atau jabatan pemerintahan dan lain sebagainya. 52
Berdasarkan  hal  tersebut  diatas,  maka  dapat  disimpulkan  bahwa urusan  rumah  tangga  meliputi  kepentingan  individu,  penguasa,  dan masyarakat  yang  salah  satu  tugasnya  adalah  memadukan  antara  ketiga kepentingan  tersebut  dalam  implementasinya  atau  dalam  pemenuhannya supaya  tidak  terdapat  kesenjangan  antara  kepentingan  yang  satu  dengan kepentingan yang lainnya. Artinya antara kepentingan individu, masyarakat, dan  kepentingan  penguasa  atau  pemerintah  harus  senantiasa  selaras, seimbang, dan saling melengkapi.

## 4. Konsep Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah dalam UU N0.23
Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Telah  disinggung  sebelumnya  bahwa  secara  yuridis  kewenangan adalah hak dan kekuasaan pemerintah yang sah secara hukum,  maka dalam konsep  Negara  hukum  ( rechstaat) segala  tindakan  pemerintah  yang bersumber dari kewenangannya haruslah bersandarkan pada asas legalitas.
48 Loc.Cit., Bagir Manan, Menyongsong.
49 Op. Cit., Ni’matul Huda, hlm. 20.
50 Loc.Cit., Bagir Manan, 1994, Hubungan.
51 Op. Cit., Riwu Kaho, hlm. 19-27.
52 Op. Cit., Bagir Manan , Hubungan Antara., hlm. 86.
Pasal  18A  UUD  NRI  1945  memberikan  dasar  konstitusional  bagi pengaturan  hubungan  wewenang  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah sebagai berikut:
(1) Hubungan  wewenang  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah  provinsi,  kabupaten,  dan  kota,  atau  antara  provinsi  dan kabupaten  dan  kota,  diatur  dengan  undang-undang  dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
(2) Hubungan  keuangan,  pelayanan  umum,  pemanfaatan  sumber daya  alam  dan  sumber  daya  lainnya  antara  pemerintah  pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Berdasarkan ketentuan tersebut, untuk mengatur hubungan kewenangan  pusat  dan  daerah  yang  diamanatkan  UUD  NRI  1945  dapat dilakukan melalui berbagai peraturan perundang-undangan, baik yang secara khusus  mengatur  otonomi  daerah,  atau  tersebar  di  berbagai  peraturan perundang-undangan. Hal ini didasarkan pada kenyataan empiris dan yuridis yang  menggambarkan  bahwa  materi  dan  cakupan  pengaturan  tentang hubungan pusat dan daerah tidak dapat diatur oleh satu undang-undang.
Hubungan  keuangan,  pelayanan  umum,  serta  pemanfaatan  sumber daya  terkait  dengan  berbagai  sektor  lain  yang  tidak  dapat  diperlakukan secara  sama.  Oleh  karena  itu,  diperlukan  adanya  undang-undang  yang khusus mengatur hubungan kewenangan pusat dan daerah secara umum serta dibutuhkan  pula  berbagai  undang-undang  lainnya  yang  berkaitan  dengan otonomi daerah.
Sebagaimana yang telah dikemukakan dalam pembahasan sebelumnya,  membicarakan  hubungan  kewenangan  antara  pusat  dan  daerah bertalian  dengan  pembagian  urusan  pemerintahan.  Secara  khusus, pembagian  kewenangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah saat  ini  mengacu  pada  ketentuan  di  dalam  UU  No.  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  sebagai  revisi  dari  undang-undang  sebelumnya  yakni UU No. 32 Tahun 2004. Dalam naskah akademik RUU Pemda tahun 2011, revisi UU No. 32 Tahun 2004 dilakukan dengan tujuan untuk memperbaiki berbagai  kelemahan  dari  UU  No.  32  Tahun  2004  terkait  dengan  konsep kebijakan  desentralisasi  dalam  negara  kesatuan,  ketidakjelasan  pengaturan dalam berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan hubungan antara  pemerintah  dengan  warga  dan  kelompok  madani.  Praktik penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  di  Indonesia  menurut  UU  No.  32 Tahun  2004  belum  sepenuhnya  menjamin  terwujudnya  NKRI  yang
desentralistis  dan  mampu  menjamin  adanya  hubungan  yang  harmonis  dan sinergik antar tingkatan dan susunan pemerintahan. 53
Salah  satu  unsur  penting  di  dalam  hubungan  pusat-daerah  adalah pembagian  kewenangan.  Secara  yuridis  pembagian  kewenangan  ini  oleh undang-undang  diatur  sebagai  urusan  pemerintahan.  Klasifikasi  urusan pemerintahan  secara  khusus  diatur  dalam  Pasal  9  yang  meliputi  urusan pemerintahan  absolut,  urusan  pemerintahan  konkuren  dan  urusan pemerintahan umum. Ketentuan tersebut secara rinci diatur sebagai berikut;

## a. Urusan Pemerintahan Absolut
Urusan pemerintahan absolut dimaksudkan sebagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pusat 54 dan oleh karena itu  tidak  berhubungan  dengan  asas  desentralisasi  atau  otonomi.  Urusan Pemerintahan  absolut  yang  sepenuhnya  menjadi  kewenangan  Pemerintah Pusat dalam Pasal 10 ayat (1) antara lain:
1) politik luar negeri;
2) keamanan;
3) yustisi;
4) moneter dan fiskal nasional; dan
5) agama.
Dalam  ketentuan  selanjutnya,  diatur  bahwa  Pemerintah  Pusat  dalam melaksanakan  kewenangan  absolut  ini  dapat  melaksanakan  sendiri  atau melimpahkannya kepada Pemerintah daerah berdasarkan asas dekonsentrasi. 55

## b. Urusan Pemerintahan Konkuren
Sebagaimana  bunyi  Pasal  9  ayat  (3)  UU  No.  23  Tahun  2014,  urusan pemerintahan  konkuren  dimaksudkan  sebagai  urusan  pemerintahan  yang dibagi  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  yaitu  provinsi  dan kabupaten/kota. Selanjutnya di ayat (4), menyatakan bahwa urusan konkuren yang  diserahkan  kepada  daerah  menjadi  dasar  bagi  pelaksanaan  Otonomi Daerah.  Urusan  konkuren  tersebut  kemudian  dibagi  menjadi  urusan  wajib dan  urusan  pilihan.  Urusan  pemerintahan  wajib  tersebut  kemudian  dibagi lagi  menjadi  urusan  wajib  yang  berkaitan  dengan  pelayanan  dasar  dan urusan yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar sebagaimana kemudian diperinci berdasarkan Pasal 12 ayat (1), (2) dan (3) UU No. 23 Tahun 2014, yaitu:
53 Naskah Akademik RUU tentang Pemerintahan Daerah, Kementrian Dalam Negeri Republik Indonesia, 2011, dikutip dari www.rumahpemilu.com, diakses tanggal 30 Januari 2016
54 Lihat Pasal 9 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
55 Lihat Pasal 10 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
1) urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar, antara lain:
a) pendidikan;
b) kesehatan;
c) pekerjaan umum dan penataan ruang;
d) perumahan rakyat dan kawasan pemukiman;
e) ketentraman, ketertiban umum, dan perlindungan masyarakat; dan
f) sosial.
2) urusan pemerintahan wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar, antara lain:
a) tenaga kerja;
b) pemberdayaan perempuan dan pelindungan anak;
c) pangan;
d) pertanahan;
e) lingkungan hidup;
f) administrasi kependudukan dan pencatatan sipil;
g) pemberdayaan masyarakat dan desa;
h) pengendalian penduduk dan keluarga berencana;
i) perhubungan;
j) komunikasi dan informatika;
k) koperasi, usaha kecil, dan menengah;
l) penanaman modal;
m) kepemudaan dan olah raga;
n) statistik;
o) persandian;
p) kebudayaan;
q) perpustakaan; dan
r) kearsipan.
3) urusan Pemerintahan Pilihan antara lain:
a. kelautan dan perikanan;
b. pariwisata;
c. pertanian;
d. kehutanan;
e. energi dan sumber daya mineral;
f. perdagangan;
g. perindustrian; dan
h. transmigrasi.
Pembagian  urusan  pemerintahan  konkuren  antara  pemerintah  pusat dan  daerah  provinsi  serta  daerah  kabupaten/kota  sebagaimana  dimaksud  di dasarkan  pada  prinsip  akuntabilitas,  efisiensi,  dan  eksternalitas,  serta kepentingan strategis nasional.
Kemudian, berdasarkan Pasal 14 ayat (1) mengatakan penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  bidang  kehutanan,  kelautan,  serta
energi dan sumber daya mineral dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi,  tetapi  untuk  minyak  dan  gas  bumi,  Berdasarkan  pasal  14  ayat  (3) kewenangannya  berada  di  Pemerintah  Pusat.  Hal  ini  sudah  sesuai sebagaimana  yang  diamanatkan  oleh  UUD  NRI  1945  bahwasannya penguasaannya  haruslah  oleh  negara  untuk  sebesar-besarnya  kemakmuran rakyat.  Di  sisi  lain,  hal  tersebut  menurut  penulis  merupakan  upaya  negara untuk meminimalisasi ketimpangan pendapatan antara daerah yang kaya dan yang miskin dalam hal Sumber Daya Alam (SDA).

## c. Urusan Pemerintahan Umum
Pemerintah  pusat  juga  diberikan  kewenangan  dalam  urusan pemerintahan umum yang diatur dalam Pasal 25 ayat (1) yang antara lain: 1) pembinaan  wawasan  kebangsaan  dan  ketahanan  nasional  dalam  rangka memantapkan pengamalan Pancasila, pelaksanaan Undang-Undang Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  pelestarian  Bhinneka  Tunggal Ika  serta  pemertahanan  dan  pemeliharaan  keutuhan  Negara  Kesatuan Republik Indonesia;
2) pembinaan persatuan dan kesatuan bangsa;
3) pembinaan kerukunan antar suku dan intrasuku, umat beragama, ras, dan golongan  lainnya  guna  mewujudkan  stabilitas  kemanan  lokal,  regional, dan nasional;
4) penanganan  konflik  sosial  sesuai  ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
5) koordinasi  pelaksanaan  tugas  antar  instansi  pemerintahan  yang  ada  di wilayah daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota untuk menyelesaikan permasalahan yang timbul dengan memperhatikan prinsip demokrasi, hak asasi  manusia,  pemerataan,  keadilan,  keistimewaan  dan  kekhususan, potensi  serta  keanekaragaman  daerah  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan;
6) pengembangan kehidupan demokrasi berdasarkan Pancasila; dan
7) pelaksanaan  semua  urusan  pemerintahan  yang  bukan  merupakan kewenangan daerah dan tidak dilaksanakan oleh instansi vertikal.
Selanjutnya  marilah  kita  melihat  bagaimana  konsep  hubungan kewenangan  antara  pusat  dan  daerah  yang  tercermin  dalam  pembagian kewenangan  tersebut.  Sebelumnya  telah  dikemukakan  bahwa  Model hubungan antara pemerintah pusat dan daerah secara teoretis menurut Clarke dan Stewart dapat dibedakan menjadi tiga, yakni;
1) The  Relative  Autonomy  Model ,  yaitu  pola  hubungan  yang  memberikan kebebasan  yang  relatif  besar  kepada  pemerintah  daerah  dengan  tetap menghormati eksistensi pemerintah pusat.
2) The  Agency  Model, model  di  mana  pemerintah  daerah  tidak  memunyai kekuasaan  yang  cukup  berarti  sehingga  keberadaannya  terlihat  lebih
sebagai  agen  pemerintah  pusat  yang  bertugas  untuk  menjalankan kebijaksanaan  pemerintah pusatnya.  Karenanya  pada model  ini  berbagai petunjuk  rinci  dalam  peraturan  perundang-undangan  sebagai  mekanisme kontrol sangat menonjol.
3) The  Interaction  Model, merupakan  suatu  bentuk  model  di  mana keberadaan  dan  peran  pemerintah  daerah  ditentukan  oleh  interaksi  yang terjadi antara pemerintahan pusat dan pemerintah daerah.
Berdasarkan  deskripsi  ketiga  model  hubungan  tersebut,  jika dikorelasikan  dengan  model  pembagian  urusan  pemerintahan  di  dalam  UU No.  23  Tahun  2014,  maka  cenderung  relevan  dengan  teori The  Agency Model. Mengapa  demikian?  Sebagaimana  teori  hubungan  pusat  daerah menurut the agency model , pembagian urusan pemerintahan dalam UU No. 23  Tahun  2014  diatur  sedemikian  rupa  secara  definitif  dan  rinci.  Hal  ini tentu  berimplikasi  pada  kewenangan  pemerintah  daerah  yang  sifatnya  jelas dan terbatas hanya pada urusan-urusan yang secara eksplisit diatur di dalam undang-undang. Selain urusan pemerintahan absolut yang sepenuhnya sudah menjadi  kewenangan  pusat,  urusan  konkuren  yang  menjadi  kewenangan daerah  pun  pada  akhirnya  harus  mengalami  reduksi  dari  segi  kebebasan berotonomi.  Hal  ini  disebabkan  Pemerintah  Pusat  memunyai  kewenangan untuk  membuat  pengaturan  dalam  bentuk  Norma,  Standar,  Prosedur,  dan Kriteria  (NSPK)  yang  dijadikan  acuan  bagi  pemerintahan  daerah  provinsi, kabupaten/kota  untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  daerah  tersebut;  berwenang  melakukan  monitoring,  evaluasi dan  supervisi  terhadap  pemerintahan  daerah,  dan  berwenang  untuk melakukan urusan pemerintahan yang berskala nasional (lintas provinsi) atau internasional  (lintas negara). 56 Di  dalam  undang-undang  yang  bersangkutan hal ini termaktub dalam Pasal 16 UU No. 23 Tahun 2014 dalam ayat (1) dan (2) sebagai berikut;
(1) Pemerintah
Pusat dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan  konkuren  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  9 ayat (3) berwenang untuk:
a. menetapkan  norma,  standar,  prosedur,  dan  kriteria  dalam rangka penyelenggaraan Urusan Pemerintahan; dan
b. melaksanakan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi kewenangan Daerah.
(2) Norma,  standar,  prosedur,  dan  kriteria  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  huruf  a  berupa  ketentuan  peraturan  perundang- undangan  yang  ditetapkan  oleh  Pemerintah  Pusat  sebagai
56 Naskah Akademik RUU tentang Pemerintahan Daerah, Kementrian Dalam Negeri Republik Indonesia, 2011, dikutip dari www.rumahpemilu.com , diakses tanggal 30 Januari 2016.
pedoman dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan konkuren  yang  menjadi  kewenangan  Pemerintah  Pusat  dan yang menjadi kewenangan Daerah.
Dalam  pasal  selanjutnya  yakni  pasal  17  ayat  (3)  terdapat  ketentuan mengenai  konskuensi  jika  pemerintah  daerah  tidak  berpedoman  pada ketentuan NPSK yang ditetapkan oleh pemerintah pusat;
(3) Dalam  hal  kebijakan  daerah  yang  dibuat  dalam  rangka penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan  Daerah  tidak  mempedomani  norma,  standar,
prosedur,  dan  kriteria  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2), Pemerintah  Pusat  membatalkan  kebijakan  Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
Kewenangan  pemerintah  dalam  hal  Norma,  Standar,  Prosedur  Dan Kriteria  (NPSK)  tentu  akan  membuat  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  daerah  semakin  rigid  dan  terbatas,  bukan  hanya  dari  segi lingkup  kewenangannya  tapi  juga  dalam  hal  tata  cara  pelaksanaannya. Seluruh  NPSK  yang  sifatnya  sangat  detail  dan  teknis  tersebut  juga  disusun dan  ditentukan  oleh  pemerintah  pusat  secara  sepihak  tanpa  melibatkan pemerintah daerah akan tetapi wajib hukumnya untuk ditaati dan dipedomani oleh  pemerintah  daerah.  Ketentuan  ini  jelas  akan  mengurangi  bahkan meniadakan  kebebasan  pemerintah  daerah  dalam  mengatur  urusan  rumah tangganya  secara  mandiri.  Hal  ini  sangat  relevan  dengan  ciri  pokok  dari konsep agency model sebagaimana yang dinyatakan oleh Dennis Kavanagh, bahwa  dalam  model agency (pelaksana)  ini,  tujuan  nasional  dari  sebuah kebijakan  ditetapkan  oleh  pemerintah  pusat.  Sedangkan  pemerintah  daerah hanya  melaksanakannya  dengan  lingkup  diskresi  dan  kemungkinan perubahan  yang  sangat  kecil.  Di  sisi  lain,  ketentuan  mengenai  pembatalan kebijakan  daerah  yang  tidak  sesuai  dengan  NPSK  oleh  pemerintah  pusat juga  berpotensi  mengebiri  esensi  dari  otonomi  daerah  yang  seluas-luasnya sebagaimana yang diamanatkan oleh konstitusi.
Dalam  hubungan  kewenangan  antara  pusat  dan  daerah  sebagaimana yang  diatur  dalam  UU  No.  23  Tahun  2014,  dapat  pula  tercermin  konsep otonomi seperti apa yang dianut. Sebagaimana yang telah dikemukakan oleh Bagir Manan, setidaknya ada dua konsep otonomi yang tercermin di dalam pola  hubungan  kewenangan  pusat  dan  daerah,  yakni  otonomi  luas  dan otonomi  sempit.  Otonomi  luas  lebih  di  dasarkan  pada  prinsip residual function atau  teori  sisa  yang  fokusnya  ada  di  pemerintah  daerah.  Artinya, otonomi luas berlaku bila segala urusan pemerintahan menjadi kewenangan daerah  selain  yang  ditentukan  oleh  pusat,  sedangkan  otonomi  dikatakan terbatas  bila  urusan-urusan  rumah  tangga  ditentukan  secara  kategoris  dan pengembangannya  diatur  dengan  cara-cara  tertentu  pula.  Sistem  supervisi
dan  pengawasan  dilakukan  sedemikian  rupa,  sehingga  daerah  otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara mengatur dan  mengurus  rumah  tangga  daerahnya.  Selain  itu,  sistem  hubungan keuangan  antara  pusat  dan  daerah  yang  menimbulkan  hal-hal  seperti keterbatasan kemampuan keuangan asli daerah yang akan  membatasi ruang gerak otonomi daerah.
Hubungan  kewenangan  antara  pemerintah  Pusat  dan  Daerah sebagaimana  yang  diatur  dalam  UU  No.  23  Tahun  2014  jelas  tidak mencerminkan otonomi luas. Hal ini disebabkan UU pemda yang baru tidak menerapkan residual  function atau  prinsip  sisa  yang  benar-benar memberikan  kewenangan  otonomi  yang  sangat  luas  ( general  competence ). Residual function adalah sistem pembagian kewenangan yang dianut dalam regulasi  terdahulu  yakni  UU  No.  22  Tahun  1999.  Sejak  UU  No.  32  Tahun 2004  sistem residual  function mulai  ditinggalkan  dan  berganti  menjadi concurrence  function ,  di  mana  selain  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  pusat,  juga  terdapat  urusan  konkuren  yang  di- share secara berimbang  antara  pemerintah  pusat,  pemerintah  provinsi,  dan  pemerintah kabupaten/kota. Sistem ini dianut kembali di dalam UU No. 23 Tahun 2014, bahkan  dari  rumusan  yang  ada,  pengaturannya  jauh  lebih  rinci  daripada undang-undang  sebelumnya.  Selain  itu,  terdapat  pula  ketentuan  agar  setiap kebijakan  konkuren  daerah  mesti  mengikuti  norma,  pedoman,  standar,  dan kriteria  yang  ditentukan  pusat.  Hal ini tentu  merupakan  bentuk  pembatasan otonomi. Maka dapatlah kita katakan bahwa  konsep hubungan kewenangan pusat  dan  daerah  di  dalam  UU  No.  23  Tahun  2014  menganut  prinsip otonomi terbatas.
Konsep  ketiga  yang  dapat  kita  lihat  dalam  format  pembagian  urusan pemerintahan  antara  pusat  dan  daerah  menurut  UU  No.  23  Tahun  2014 adalah mengenai ajaran atau sistem rumah tangga yang dianut. Sebelumnya telah  dikemukakan  bahwa  secara  umum  dikenal  tiga  sistem  rumah  tangga yakni sistem rumah tangga formal, sistem rumah tangga material, dan sistem rumah tangga nyata (riil). Berdasarkan pada klasifikasi urusan pemerintahan yang  diatur  secara  rinci  mengenai  apa-apa  yang  termasuk  dalam  urusan pemerintahan  absolut,  urusan  pemerintahan  konkuren  dan  urusan pemerintahan  umum,  maka  hal  ini  tentu  tidak  sesuai  dengan  ajaran  dalam sistem  rumah  tangga  formal  yang  pembagian  wewenang,  tugas,  dan tanggung  jawab  antara  pusat  dan  daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus urusan pemerintahan tertentu tidak ditetapkan secara rinci. Selain itu, prinsip concurrence  function yang  membagi  secara  tegas  urusan  pemerintah  pusat, daerah  provinsi,  dan  daerah  kabupaten  juga  tidak  sejalan  dengan  ajaran formal.  Sistem  rumah  tangga  formal  berpangkal  tolak  dari  prinsip  bahwa tidak ada perbedaan sifat antara urusan yang diselenggarakan pusat dan yang diselenggarakan  daerah.  Apa  saja  yang  dapat  diselenggarakan  oleh  pusat
pada dasarnya dapat pula diselenggarakan oleh daerah. Dalam sistem rumah tangga formal juga tidak secara apriori ditetapkan apa yang termasuk rumah tangga daerah itu. Tugas dari daerah-daerah tidak dirinci secara nominatif di dalam undang-undang pembentukannya.
Pembagian  urusan  pemerintahan  sebagaimana  yang  diatur  di  dalam UU No. 23 Tahun 2014 lebih cenderung kepada ajaran sistem rumah tangga material dan sistem rumah tangga riil. Di satu sisi terdapat pembagian urusan pemerintahan yang rinci antara urusan pemerintahan absolut, konkuren, dan umum,  dengan  pembedaaan  yang  tegas  antara  tiap  tingkatan  pemerintah yang  merupakan  ciri  dari  sistem  rumah  tangga  material.  Sistem  rumah tangga  material  juga  berpangkal  tolak  pada  pemikiran  bahwa  memang  ada perbedaan  mendasar  antara  urusan  pemerintahan  pusat  dan  daerah.  Daerah dianggap  memang  memiliki  ruang  lingkup  urusan  pemerintahan  tersendiri yang  secara  material  berbeda  dengan  urusan  pemerintahan  yang  diatur  dan diurus  oleh  pusat.  Lebih  lanjut  sistem  ini  berangkat  dari  pemikiran  bahwa urusan-urusan  pemerintahan  itu  dapat  dipilah-pilah  dalam  berbagai lingkungan satuan pemerintahan.
Sedangkan  konsep  sistem  rumah  tangga  nyata  mislanya  tercemin dalam  ketentuan  mengenai  urusan  pilihan.  Di  mana  urusan  pilihan  ini memberikan kewenangan kepada setiap pemerintah daerah untuk mengelola dan  mengembangkan  secara  mandiri  keunggulan  yang  dimiliki  oleh daerahnya masing-masing. Hal ini sejalan dengan ajaran rumah tangga nyata di  mana  isi  rumah  tangga  daerah  di  dasarkan  kepada  keadaan  dan  faktor- faktor  yang  nyata.  Dalam  sistem  ini,  penyerahan  urusan  atau  tugas  dan kewenangan  kepada  daerah  di  dasarkan  pada  faktor  yang  nyata  atau  riil, sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan yang sebenarnya.

## C. Penutup
Berdasarkan pembahasan yang telah saya paparkan di atas, maka saya berkesimpulan  bahwasanya  konsep  pembagian  kewenangan  antara pemerintah  pusat  dan  daerah  dalam  negara  kesatuan  republik  Indonesia dalam  rangka  otonomi  yang  seluas-luasnya  berdasarkan  UUD  NRI  Tahun 1945  adalah  Negara  Republik  Indonesia  sebagai  negara  hukum  yang berdasar  sistem  konstitusi  maka  dalam  setiap  tindakan  hukum  mengenai konsep  hubungan  kewenangan  antara  pusat  dan  daerah  harus  dibangun melalui  peraturan  perundang-undangan,  sehingga  kewenangan  yang merupakan  salah  satu  bentuk  kekuasaan  memiliki  legitimasi  (keabsahan), yang nantinya terhadap hubungan kewenangan tersebut memiliki legitimate power .
Otonomi  itu  sendiri  merupakan  suatu  konsep  yang  dinamis,  yang senantisa  mengikuti  dan  mengalami  perkembangan  sejalan  dengan perkembangan pemikiran yang tumbuh dan berkembang dalam  masyarakat.
Terlepas dari pengaruh politik dengan mempertimbangkan keanekaragaman suku,  ras,  budaya,  dan  adat  istiadat  menjadi  hal  yang  mendasari dilaksanakannya  otonomi  yang  seluas-luasnya  yang  berdiri  pada  prinsip semua  urusan  pemerintahan  menjadi  urusan  rumah  tangga  daerah  kecuali yang  ditentukan  oleh  undang-undang.  Sejalan  dengan  hal  tersebut  asas desentralisasi  menjadi  pondasi  dari  banguan  hubungan  kewenangan  antara pemerintah  pusat  dan  daerah,  asas  ini  berfungsi  untuk  menciptakan keanekaragaman  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  sesuai  dengan kondisi  dan  potensi  masyarakat.  Selain  dari  konsep  desentralisasi  ada  pula konsep  dekonsentrasi  dan  tugas  pembantuan.  Dianutnya  asas  desentralisasi dalam  negara  tidak  berarti  ditinggalkannya  asas  sentralisasi,  karena  kedua asas tersebut tidak bersifat dikotomis, melainkan kontinum. Pada prinsipnya, tidaklah  mungkin  diselenggarakan  desentralisasi  tanpa  sentralisasi.  Sebab desentralisasi tanpa sentralisasi akan menghadirkan disintegrasi.
Terkait  pembagian  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dan  daerah sebagaimana  yang  diatur  dalam  UU  No.  23  Tahun  2014  jelas  tidak mencerminkan otonomi luas. Hal ini disebabkan; Pertama, Undang-Undang Pemda yang baru tidak menerapkan residual function atau prinsip sisa yang benar-benar  memberikan  kewenangan  otonomi  yang  sangat  luas  ( general competence ). Residual function adalah sistem pembagian kewenangan yang dianut  dalam  regulasi  terdahulu  yakni  UU  No.  22  Tahun  1999.  Sejak  UU No. 32 tahun 2004 sistem residual function mulai ditinggalkan dan berganti menjadi concurrence  function ,  di  mana  selain  urusan  pemerintahan  yang menjadi  kewenangan  pusat,  juga  terdapat  urusan  konkuren  yang  di- share secara  berimbang  antara  pemerintah  pusat,  pemerintah  provinsi,  dan pemerintah kabupaten/kota. Sistem ini dianut kembali di dalam UU Nomor 23  Tahun  2014,  bahkan  dari  rumusan  yang  ada,  pengaturannya  jauh  lebih rinci  daripada  undang-undang  sebelumnya.  Selain  itu,  terdapat  pula ketentuan  agar  setiap  kebijakan  konkuren  daerah  mesti  mengikuti  norma, pedoman,  standar,  dan  kriteria  yang  ditentukan  pusat.  Hal  ini  tentu merupakan bentuk pembatasan otonomi. Maka dapatlah kita katakan bahwa Konsep hubungan kewenangan pusat dan daerah di dalam UU No. 23 Tahun 2014 menganut prinsip otonomi terbatas.
Kedua, Pembagian  urusan  pemerintahan  sebagaimana  yang  diatur  di dalam UU No. 23 Tahun 2014 lebih cenderung kepada ajaran sistem rumah tangga material dan sistem rumah tangga riil. Di satu sisi terdapat pembagian urusan  pemerintahan  yang  rinci  antara  urusan  pemerintahan  absolut, konkuren,  dan  umum,  dengan  pembedaan  yang  tegas  antara  tiap  tingkatan pemerintah  yang  merupakan  ciri  dari  sistem  rumah  tangga  material.  Sistem rumah tangga material juga berpangkal tolak pada pemikian bahwa memang ada  perbedaan  mendasar  antara  urusan  pemerintahan  pusat  dan  daerah. Daerah  dianggap  memang  memiliki  ruang  lingkup  urusan  pemerintahan
tersendiri  yang  secara  material  berbeda  dengan  urusan  pemerintahan  yang diatur  dan  diurus  oleh  pusat.  Sehingga,  konsep  sistem  rumah  tangga  nyata misalanya  tercemin  dalam  ketentuan  mengenai  urusan  pilihan.  Di  mana urusan pilihan ini memberikan kewenangan kepada setiap pemerintah daerah untuk  mengelola  dan  mengembangkan  secara  mandiri  keunggulan  yang dimiliki oleh daerahnya masing-masing tidak dapat dilaksanakan.

## Daftar Pustaka

## A. Buku
Abdurrahman, 1987, Beberapa Pemikiran tentang Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Melton Putra. Buyung  Nasution,  Adnan,  1995, Aspirasi  Pemerintahan  Konstitusional  Di Indonesia, Jakarta: PT Intermasa. Fauzan, Muhammad, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah, Yogyakarta: UII Press. HR, Ridwan, 2003, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: UII Press. Huda,  Ni’matul,  2007, Pengawasan  Pusat  Terhadap  Daerah, Yogyakarta: FH UII Press. _____________,  2005, Otonomi  Daerah:  Filosofi,  Sejarah  Perkembangan dan Problematika, Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Kaho,  Riwu,  2012, Analisis  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  Di Indonesia, Yogyakarta: PolGov Fisipol UGM. Manan,  Bagir,  2001, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, Yogyakarta: Penerbit Pusat Studi Hukum FH UII.
___________,  1994, Hubungan  Antara  Pusat  Dan  Daerah  Menurut  UUD 1945, Jakarta: Sinar Harapan. Marbun,  BN.,  1982, DPR  Daerah,  Pertumbuhan,  Masalah,  dan  Masa Depannya, Jakarta: Ghalia Indonesia. Muhsan,  2000, Perspektif  Yurudis  Dalam  Wacana ,  Jurnal  Ilmu  Sosial
Transformatif, Ed. 5 tahun II 2000.
Siagian,  Sondang  P, Administrasi  Pembangunan ,  Jakarta:  PT.  Gunung Agung. Soejito Irawan, 1990, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Jakarta: Rineka Cipta. Strong,  C.F.,  2014, Konstitusi-Konstitusi  Politik  Modern, Bandung:  Nusa Media. Subakti, Ramlan, 2001, Memahami Ilmu Politik, Jakarta: PT. Gramedia.

## B. Perundang-Undangan
UUD NRI Tahun 1945.
UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.

## C. Internet
Naskah  Akademik  RUU  tentang  Pemerintahan  Daerah,  Kementrian  Dalam
Negeri Republik Indonesia, 2011, dikutip dari
www.rumahpemilu.com , diakses tanggal 30 Januari 2016.