Tanjungpura Law Journal, Vol. 1, Issue 2, July 2017: 114 – 134 ISSN Print: 2541-0482 | ISSN Online: 2541-0490 Open Access at: http://jurnal.untan.ac.id/index.php/tlj
Article Info
Submitted: 13 Oktober 2016 |  Reviewed: 20 Juni 2017 |  Accepted: 28 Juli 2017

## EKSEKUSI PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI NOMOR 34/PUU-XI/2013 PASCA TERBITNYA SURAT EDARAN
MAHKAMAH AGUNG NOMOR 7 TAHUN 2014

## Arafat 1

## Abstract
Contitutional Court of Indonesia Through Decision Number 34/PUU-XI/2013 basically has opened the space for Request Civil (PK) in Criminal Case is not just once. After that desicion,The Supreme Court publish  the  policy  who  contradicted  with  that  decision  through    The  Circular  of  Supreme  Court  of Indonesia  (SEMA)  Number.  7  Year  2014  on  Reconsideration  Request  Civil  (PK)  In  Criminal Case.This contradiction make confusion for the law enforcer and justice seekers. The Purpose of this paper  is  for  knowing  how  legal  standing  of  Constitutional  Court  of  Indonesia  Decision  and  legal standing  SEMA  in  Indonesia  Legal  system  and  how  the  execution  Constitutional  Court  of  Indonesia decision number 34/PUU-XI/2013 after SEMA Number. 7 Year 2014 has published. The study in this paper begins with discussing about  legal standing of constitusional review on law  in indonesian legal system.Next this paper discussing about the circular as a policy rule (beleidsregel). The last ,as key of discussion is about execution of Constitutional Court of Indonesia Decision Number 34/PUU-XI/2013 after SEMA Number 7 Year 2014 has published.The conclusions of this paper are : 1) Legal standing of  the  Constitutional  Court  of  Indonesia  decision  in  indonesia  legal  syetem  can  be  said  to  have  a degree  equivalent  to  the  law.  2)  Legal  Standing  of  circular  letter  is  a  form  of  policy  rule  and  is  not included  in  the  scope  of  legislation  as  regulated  in  Law  no.  12  Year  2011  on  the  Establishment  of Laws and Regulations so that it's not Erga Omnes, but only  intended  for internal institutional self. 3) The  existence  of  SEMA  does  not  make  the  Constitutional  Court  of  Indonesia  decision  to  be  non- executable. Thus Constitutional Court of Indonesia Decision Number 34 / PUU-XI / 2013 which was followed by the justice seeker and executed by the law enforcer.

## Keywords: constitusional court decision; circulair of supreme court; execution; policy rule

## Abstrak
Mahkamah Konstitusi (MK) melalui Putusan  Nomor 34/PUU-XI/2013 pada  dasarnya telah membuka ruang  bagi  Peninauan  Kembali  (PK)  dalam  perkara  pidana  tidak  hanya  satu  kali.Pascaputusan tersebut, Mahkamah Agung (MA) menerbitkan kebijakan yang bertentangan dengan putusan tersebut melalui  Surat  Edaran  Mahkamah  Agung  (SEMA)  Nomor  7  Tahun  2014  tentang  Pengajuan Permohonan  Peninjauan  Kembali  dalam  Perkara  Pidana.  Pertentangan  ini  menimbulkan kebingungan  bagi  aparat  penegak  hukum  dan  masyarakat  pencari  keadilan.Tujuan  penulisan  artikel ilmiah ini adalah untuk mengetahui bagaimana kedudukan Putusan MK dan  kedudukan SEMA dalam sistem  hukum  di  Indonesia  serta  bagaimana  eksekusi  Putusan  MK  No.  34/  PUU-XI/  2013    pasca terbitnya  SEMA  No.  7  Tahun  2014.Pembahasan  dalam  tulisan  ini    diawali  dengan  membahas kedudukan putusan pengujian konstitusionalitas undang-undang dalamtata hukum indonesia.Selanjutnya  tulisan  ini  kemudian  membahas  tentang  kedudukan  surat  edaran  sebagai bentuk  peraturan  kebijakan  (beleidsregel).Terakhir  yang  menjadi  pembahasan  kunci  adalah  terkait dengan  eksekusi  putusan  MK  No.34/PUU-XI/2013  pasca  munculnya  SEMA  No.  7  Tahun  2014.Dari
1 Perkumpulan Bantuan Hukum Kalimantan, Jln. Tanjung Raya II, Komp Villa Jaya Lestari No. B2, Pontianak, Kalimantan Barat , Indonesia, e-mail : amarfatih99@gmail.com, Hp.081257368960.
pembahasan  tersebut  ditarik  kesimpulan:    1)  Kedudukan  Putusan  MK  dalam  tata  hukum  negara Indonesia dan menjelaskan dapat dikatakan memiliki derajat yang setara dengan undang-undang. 2) Kedudukan  surat  edaran  merupakan  suatu  bentuk  peraturan  kebijakan  dan  tidak  termasuk  dalam lingkup  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  sehingga  tidak  memiliki  sifat  Erga  Omnes,  namun hanya ditujukan untuk internal kelembagaan sendiri.3) Keberaadan SEMA tidaklah membuat Putusan MK  menjadi  tidak  dapat  dieksekusi  (non-executable).  Dengan  demikian  Putusan  Nomor  34/PUU- XI/2013 yang diikuti masyarakat pencari keadilan dan dieksekusi oleh aparat penegak hukum.
Kata Kunci:  eksekusi; putusan mahkamah konstitusi; peraturan kebijakan; SEMA

## I. Pendahuluan
Ubi Societes Ubi Ius , berarti dimana ada  masyarakat  di  situ  ada  hukum. Keberadaan hukum adalah sebuah keniscayaan bagi setiap masyarakat yang beradab. Artinya sekecil apapun peradaban  masyarakat  pastilah  memiliki hukum yang berfungsi untuk menciptakan ketertiban  dalam  hidup  bermasyarakat. Untuk  menciptakan  ketertiban  dalam hidup  bermasyarakat,  maka  keberadaan hukum ditengah-tengah masyarakat memiliki  tujuan  yang  hendak  dicapai. Menurut  Gustav  Radbruch  tujuan  hukum, yaitu keadilan, kepastian dan kemanfaatan, akan tetapi pada kenyataannya  dalam  rangka  mewujudkan tiga  tujuan  hukum  tersebut  seringkali terjadi benturan dimana ada tujuan hukum yang  harus  dikorbankan  apabila  salah satu dari tujuan hukum ingin diwujudkan.
Perwujudan tujuan hukum ini menjadi  suatu  hal  yang  dilematis  karena harus memilih.Terkadang apabila keadilan yang  diwujudkan,  maka  kepastian  dan kemanfaatan  hukum  mesti  dikorbankan, begitu  juga  sebaliknya.  Lantas  manakah dari  ketiga  tujuan  hukum  ini  manakah yang harus diutamakan ? Salah satu teori
yang  mengungkapkan  tentang  tujuan hukum  adalah  milik  Gustav  Radbruch yang  dalam  bukunya Rechtsphilosphie mengungkapkan  bahwa: Nicht  dargetan ist  der  unbedingte  Vorrang  der  durch  das positive  Recht  erfüllten  Forderung  der Rechtssicherheit vor den von ihm vielleicht unerfüllt  gelassenen  Forderungen  der Gerechtigkeit  und  der  Zweckmäbigkeit . Pandangan  Gustav  Radbruch  secara umum  diartikan  bahwa  kepastian  hukum tidak selalu harus diberi prioritas pemenuhannya  pada  tiap  sistem  hukum positif,  seolah-olah    kepastian  hukum  itu harus  ada  lebih  dulu,  baru  kemudian keadilan dan kemanfaatan. Gustav Radbruch  kemudian  meralat  teorinya bahwa ketiga tujuan hukum sederajat. 2
Perubahan pandangan itu dipengaruhi  kenyataan  bahwa  dengan teorinya  tersebut  Jerman  di  bawah kekuasaan  Nazi  melegalisasi  praktik- praktik  yang  tidak  berperikemanusiaan selama  masa  Perang  Dunia  II  dengan jalan membuat hukum yang mengesahkan praktik-praktik  kekejaman  perang  pada masa  itu.  Radbruch  pun  akhirnya  meralat
2 Gustav    Radbruch.  1975 .  Rechtsphilosophie . Stuttgart:  K.F. Koehler Verlag, hlm.177.
teorinya tersebut di atas dengan menempatkan  tujuan  keadilan  di  atas tujuan hukum yang lain. 3 Secara berurutan keadilan menempati posisi yang pertama,  dan  selanjutnya  aspek  jaminan kepastian  dan    kemanfaatan.  Meskipun demikian,  tujuan  hukum  milik  Gustav dianggap  sebagai  satu  kesatuan  yang saling menopang satu dengan yang lain.
Perbenturan antara tujuan hukum ini kemudian terjadi ketika Mahkamah Konstitusi mengeluarkan Putusan MK No. 34/PUU-XI/2013  tentang  pengujian  Pasal 268  ayat  (3)  KUHAP  yang  memutuskan, “pembatasan  peninjauan  kembali  yang hanya dapat diajukan satu kali bertentangan  dengan  Undang  Undang Dasar (UUD) 1945  Amandemen IV Pasal 1  ayat  (3),  Pasal  24  ayat  (1),  Pasal  28C ayat (1), dan Pasal 28D ayat (1)”.
Mahkamah  Konstitusi  dalam  amar putusan  tersebut  kemudian  menyatakan bahwa  pasal  268  ayat  (3)  KUHAP bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat. Menurut  Mahkamah  Konstitusi  dalam pertimbangannya  bahwa  keadilan    tidak dapat    dibatasi    oleh    waktu    atau ketentuan  formalitas  yang  membatasi bahwa upaya hukum luar biasa Peninjauan  Kembali  (PK)  hanya  dapat diajukan  satu  kali,  karena  mungkin  saja setelah  diajukannya  PK  dan  diputus,  ada keadaan  baru  ( novum )  yang  substansial
3 Nur Agus Susanto. 2014. ”Dimensi Aksiologis Dari Putusan  Kasus  “St”  Kajian  Putusan  Peninjauan Kembali  Nomor  97  PK/Pid.Sus/2012 ”. Jurnal Yudisial . 7 (3), hlm. 217.
baru  ditemukan  yang  pada  saat  PK sebelumnya belum ditemukan.
Beberapa  bulan  setelah  putusan tersebut  dibacakan,  Mahkamah  Agung kemudian  mengeluarkan  Surat  Edaran Mahkamah  Agung  (SEMA)  No.  7  tahun 2014  tentang  Pengajuan  Permohonan Peninjauan Kembali dalam Perkara Pidana.  Pada  intinya  SEMA  ini  menolak Pelaksanaan Putusan Mahkamah Konstitusi  (selanjutnya  disebut  Putusan MK) No. 34/PUU-XI/2013 sehingga pelaksanaan  PK  untuk  perkara  pidana tetap  hanya  dapat  diajukan  satu  kali. Adapun  SEMA  tersbut  dikeluarkan  dalam rangka  memberikan  kepastian  hukum permohonan peninjauan kembali.
Munculnya  SEMA  ini  menjadi  suatu hal  yang  menarik  dalam  persoalan ketatanegaraan, sebab keberadaan SEMA sebagai  sebuah  legislasi  semu  ( pseudo wetgeving ) kemudian dapat
mengesampingkan  Putusan  MK  yang setara dengan Undang-Undang. Keberadaan  SEMA  ini  pula  kemudian membuat  Putusan  MK  No.  34/PUU- XI/2013 menjadi putusan yang tidak dapat dieksekusi  ( non-executable ),  akan  tetapi benarkah  Putusan  MK  tersebut  secara yuridis  menjadi  tidak  dapat  dieksekusi? Hal  ini  kemudian  menjadi  menarik  untuk dibahas.
Persoalan  ketatanegaraan  di  atas pada  dasarnya  menggambarkan  adanya benturan  dalam  upaya  melaksanakan tujuan hukum. Mahkamah Konstitusi yang
lebih mengutamakan tercapainya keadilan dengan  beranjak  dari  pemahaman  bahwa setiap orang berhak atas kepastian hukum yang  adil.  Sementara  Mahkamah  Agung lebih mengutamakan keadilan yang berdasarkan  pada  tercapainya  kepastian hukum dengan beranjak dari pemahaman bahwa  setiap  perkara  harus  ada  akhirnya ( litis finiri oportet ).Tulisan ini akan berusaha  untuk    menjelaskan  bagaimana kedudukan Putusan MK dalam tata hukum negara Indonesia dan menjelaskan kedudukan surat edaran sebagai peraturan kebijakan sehingga akan didapat kesimpulan tentang apakah keberadaan  Putusan  MK  No.34/PUU- XI/2013  pasca  munculnya  SEMA  No.7 Tahun  2014  dapat  dieksekusi  atau sebaliknya.  tidak  dapat  dieksekusi (non- executable)
II. Analisis dan Pembahasan
A.  Kedudukan Putusan Pengujian Konstitusionalitas  Undang-Undang dalam Tata Hukum Indonesia Pada  dasarnya  norma  hukum  terdiri atas  berbagai  macam  bentuk  norma hukum  yang  dapat  diuji  atau  yang  biasa disebut sebagai norm control mechanism .
Ketiganya sama-sama merupakan  bentuk norma  hukum  sebagai  hasil  dari proses pengambilan  keputusan  hukum,  yaitu:  (i) keputusan  normatif  yang  berisi  dan bersifat pengaturan ( regeling ), (ii) keputusan  normatif  yang  berisi  dan bersifat penetapan administratif ( beschikking ),    dan    (iii)    keputusan
normatif    yang    berisi    dan    bersifat penghakiman  ( judgement )    yang    biasa disebut    vonis    (Belanda: vonnis ).  Ketiga bentuk  norma  hukum  ini  masing-masing dapat  diuji  kebenarannya  baik  melalui mekanisme yustisial maupun non yustisial. 4
Mekanisme pengujian norma hukum melalui  mekanisme  yustisial  (peradilan) disebut dengan judicial review . Mekanisme judicial review terhadap keputusan  normatif  yang  berisi  dan bersifat  pengaturan  ( regeling )  dalam sistem  hukum  indonesia  ada  2,  yaitu  :  (i). Judicial  review yang  dilakukan  oleh Mahkamah Agung yang menguji peraturan perundang-undangan  dibawah  undang- undang  terhadap  undang,  mekanisme  ini disebut dengan pengujian legalitas peraturan (the  legality  of  regulation) ,  (ii). Judicial  review yang  dilakukan  oleh Mahkamah Konstitusi yang menguji undang-undang terhadap konstitusi, mekanisme  ini  disebut  dengan  pengujian konstitusionalitas undang-undang (the constitutionality  of  legislative  law  or legislation) . 5
Putusan  pengujian  undang-undang oleh  Mahkamah  Konsitusi  pada  dasarnya merupakan  pengujian  konstitusionalitas suatu undang-undang terhadap konstitusi. Pengujian  ini  menilai  konstitusionalitas suatu  undang-undang    baik  dari  segi materiil maupun dari segi formil. Cakupan
4 Jimly    Asshiddiqie. 2006. Hukum  Acara  Pengujian Undang-Undang. Jakarta:Konpress, hlm.1.
5 Ibid. hlm. 5-6.
pengujian  konstitusionalitas  sendiri  tidak hanya  terpaku  pada  UUD  sebagai  alat pengukur (batu uji) untuk menguji konstitusionalitas  suatu  undang-undang baik  secara  materiil  maupun  formil. Konstitusi  pada  dasarnya  tidak  hanya terpaku pada apa yang tertulis pada UUD (konstitusi  tertulis),  akan  tetapi  juga termasuk  nilai-nilai  yang  hidup  dalam praktik ketatanegaraan. 6
Oleh  karena  itu,  untuk  menilai  atau menguji  konstitusionalitas  suatu  undang- undang, kita dapat menggunakan beberapa alat pengukur atau penilai, yaitu: (i).  naskah    UUD    yang    resmi    tertulis; beserta;  (ii)  dokumen-dokumen  tertulis yang  terkait  erat  dengan    naskah    UUD itu,    seperti    risalah-risalah,  Keputusan dan  Ketetapan  MPR,  undang-undang tertentu,  peraturan  tata  tertib,  dan  lain- lain;  (iii).  nilai-nilai  konstitusi  yang  hidup dalam  praktek    ketatanegaraan    yang yang    telah    dianggap    sebagai  bagian yang    tidak    terpisahkan    dari    keharusan dan  kebiasaan  dalam  penyelenggaraan kegiatan  bernegara;  dan  (iv)  nilai-nilai yang  hidup  dalam  kesadaran  kognitif rakyat    serta    kenyataan    perilaku    politik dan    hukum  warga    negara    yang dianggap    sebagai    kebiasaan    dan keharusan-keharusan  yang  ideal  dalam perikehidupan  berbangsa  dan  bernegara. Keempat  hal  tersebut  dapat  dijadikan
6 Ibid. hlm. 7.
sebagai  alat  pengukur  konstitusionalitas suatu undang-undang. 7
Dalam  pengujian  undang-undang, Mahkamah  Konstitusi  berperan  sebagai “negative  legislator”,  a rtinya  Mahkamah Konstitusi  memiliki  kewenangan  untuk menyatakan  batal  suatu  undang-undang sehingga  tidak  lagi  memiliki  kekuatan hukum  yang  mengikat  ( null  dan  void ).
Dalam  Pasal  57  UU  No.  24  tahun  2003 tentang  Mahkamah  Konstitusi  dinyatakan pula bahwa :
1)   Putusan  Mahkamah Konstitusi yang amar
putusannya menyatakan bahwa materi muatan  ayat,  pasal,  dan/atau bagian undang-undang bertentangan  dengan  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945,  materi muatan  ayat,  pasal,  dan/atau bagian  undang-undang  tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
2)   Putusan  Mahkamah  Konstitusi yang amar putusannya
menyatakan  bahwa  pembentukan undang-undang  dimaksud  tidak memenuhi ketentuan
pembentukan undang-undang berdasarkan Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945, undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
7 Ibid. hlm. 8.
3)   Putusan  Mahkamah  Konstitusi yang  mengabulkan  permohonan wajib dimuat dalam Berita Negara dalam jangka waktu paling lambat 30  (tiga  puluh)  hari  kerja  sejak putusan diucapkan.
Putusan Mahkamah Konstitusi dalam  perkara  pengujian  undang-undang yang  menyatakan  suatu  undang-undang bertentangan  dengan  UUD  dan  tidak memiliki  kekuatan  hukum  yang  mengikat pada  dasarnya  telah  membuat  suatu norma  hukum  yang  awalnya  berlaku menjadi  tidak  berlaku.  Artinya  putusan tersebut  telah  mengubah  suatu  norma hukum  yang  pada  mulanya  berlaku menjadi tidak lagi berlaku.
Sesuai dengan prinsip norma hukum bahwa sebuah norma hukum hanya dapat dibatalkan  apabila  digantikan  oleh  norma hukum  yang  sederajat  atau  oleh  norma hukum  yang  lebih  tinggi.  Oleh  karena  itu pada dasarnya tepat jika dikatakan bahwa Putusan  Mahkamah  Konstitusi  dalam perkara  pengujian  undang-undang  yang menyatakan  suatu  undang-undang  batal dan  tidak  memiliki  kekuatan  hukum  yang mengikat  adalah  lebih  tinggi  atau  setidak- tidaknya  dikatakan  sederajat  dengan undang-undang.
Dikatakan  lebih  tinggi  daripada undang-undang karena Putusan Mahkamah  Konstitusi  dapat  dikatakan sebagai bentuk penafsiran dari UUD yang digunakan untuk menilai konstitusionalitas suatu  undang-undang.  Hal  ini  tak  lepas
dari peranan Mahkamah Konstitusi sebagai penafsir konstitusi. Oleh karenanya  putusan  Mahkamah  Konstitusi pada dasarnya melengkapi maksud daripada  isi  UUD  itu  sendiri  sehingga memiliki derajat yang sama dengan UUD.
Dikatakan sederajat dengan undang-undang karena Putusan Mahkamah Konstitusi dalam
perkembanganya  dapat  memuat  norma baru yang sifatnya operasional teknis dan digunakan sebagai pengganti dari pasal/ayat/bagian  dari  undang-undang yang  dibatalkan  dalam  rangka  mengisi kekosongan hukum. Hal ini dapat kita lihat pada model putusan Mahkamah Konstitusi yang  bersifat konstitusional bersyarat dan inkonstitusional bersyarat .
Penulis  sendiri  lebih  cenderung pada  pilihan  yang  kedua,  hal  ini  di dasarkan  pada:  Pertama,  amar  Putusan Mahkamah Konstisusi yang sifatnya operasional  teknis  bukan  bersifat  sangat mendasar  seperti  halnya  UUD.  Kedua ,dalam Pertimbangan Putusan No. 108/PUU-XI/2013  Mahkamah  Konstitusi secara tegas menyatakan tidak berwenang  untuk  menafsirkan  konstitusi secara  langsung.  Maksudnya  adalah penafsiran  konstitusi  yang  dilakukan  oleh Mahkamah adalah untuk menguji konstitusionalitas  undang-undang  dalam rangka  penegakan  hukum  dan  keadilan terhadap kasus-kasus konsititusional yang terjadi  sesuai  dengan  kewenangannya buka n  dalam  rangka  meminta  “fatwa”
untuk  menjelaskan  maksud  dari  isi konstitusi. 8
Jelas  kiranya  bahwa  berdasarkan penjelasan  di  atas  derajat  putusan Mahkamah  Konstitusi  dalam  pengujian undang-undang  adalah  putusan  yang tidak mengubah arti/makna rumusan pasal di dalam UUD 1945. Penafsiran Mahkamah Kosntitusi di dalam
putusannya  adalah    penafsiran    dalam rangka  penegakan  hukum  dan  keadilan untuk
menyelesaikan kasus konstitusional, yaitu penafsiran konstitusionalitas    pasal    atau    norma undang-undang    terhadap    UUD    1945 yang    menjadi    kewenangan    Mahkamah sebagaimana    dimaksud    dalam    Pasal 24C  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  UUD  1945, bukan  untuk  meminta  fatwa  yang  dapat merubah  arti/makna  rumusan  pasal  di dalam  UUD  1945  oleh  karenanya  tidak dapat disederajatkan dengan UUD (konstitusi). Putusan Mahkamah Konstitusi dalam  perkara  pengujian  undang-undang lebih  tepat  dikatakan  sederajat  dengan undang-undang dalam tata hukum Indonesia.
B.  Surat Edaran
Sebagai Bentuk

## Peraturan Kebijakan
Keberadaan  Peraturan  Kebijakan tidak
dapat dilepaskan dengan kewenangan bebas ( vrije bevoegheid ) dari pemerintah  yang  sering  disebut  dengan istilah freies  ermessen .  Secara  bahasa
8 Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi  No. 108/PUU- XI/2013, hlm. 21.
freies  ermessen berasal  dari  kata “ frei ” artinya  bebas,  lepas,  tidak  terikat  dan merdeka. “ Frieies ” artinya  orang  yang bebas, tidak terikat dan merdeka. “ Ermessen ”  Berarti  mempertimbangkan,
menilai,  menduga  dan  memperkirakan. Freies  ermessen berarti  orang  yang memiliki  kebebasan  untuk  menduga  dan mempertimbangkan sesuatu. 9
Istilah freies  ermessen (diskresi)  ini kemudian  secara  khas  digunakan  dalam bidang  pemerintahan,  sehingga  istilah  ini diartikan  sebagai  salah  satu  sarana  yang memberikan  ruang  bergerak  bagi  pejabat atau  badan-badan  administrasi  negara untuk  melakukan  tanpa  harus  terikat sepenuhnya  pada  undang-undang.  Nana Saputra  mengartikan  diskresi  sebagai suatu  kebebasan  yang  diberikan  kepada alat  administrasi,  yaitu  kebebasan  yang pada  asasnya  memperkenankan  alat adminitrasi negara mengutamakan keefektifan  tercapainya  suatru  tujuan ( doelmatigheid ) daripada berpegang teguh pada ketentuan hukum, atau kewenangan yang  sah  untuk  turut  campur  dalam kegiatan sosial guna melaksanakan tugas- tugas menyelenggarakan kepentingan umum. 10
Bachsan Mustafa menyebutkan bahwa diskresi diberikan kepada pemerintah atau administrasi negara, yaitu menyelenggarakan  kesejahteraan  umum yang  berbeda    dengan  fungsi  kehakiman
9 Ridwan  HR.  2010. Hukum  Administrasi  Negara. Jakarta:  PT  RadjaGrafindo  Persada, hlm.169.
10 Ibid. hlm . 169-170.
untuk  menyelesaikan  sengketa  antar penduduk.  Keputusan  pemerintah  lebih mengutamakan  pencapaian  tujuan  atau sasarannya ( doelmatigheid ) daripada sesuai  dengan  hukum  yang  berlaku (rechtmatigheid) . 11 Kewenangan  diskresi muncul pada dasarnya disebabkan, kebutuhan  dan  kepentingan  manusia modern berkembang sangat pesat/dinamis. Hal  ini membuat peraturan perundang-undangan seringkali tertinggal/ ketinggalan  jaman.  Pembuatan  peraturan perundang-undangan  memerlukan  proses dan  prosedur  yang  bisa  saja memerlukan waktu  yang  lama,  sementara  kebutuhan dan kepentingan manusia modern berkembang secara dinamis/cepat, karena pada  umumnya  manusia  adalah  makhluk yang  tak  pernah  merasa  puas.  Jadi  tidak mungkin  peraturan  perundang-undangan mampu mengatur segala aspek kepentingan  manusia.  Kejadian  tersebut menunjukan bahwa sewaktu-waktu hukum memang  dihadapkan  pada  situasi  yang “luar biasa”. Apapun juga yang terjadi dan dihadapi,  hukum  tidak  dapat  berhenti  dan menolak  untuk  bekerja,  semata-mata berdasarkan  alasan,  bahwa  ia  tidak dipersiapkan untuk itu. 12
Kewajiban pemerintah dalam kerangka welfare  state adalah  untuk memberikan  pelayanan  kepada    bagi
11 Bachsan  Mustafa.1990. Pokok-Pokok  Hukum Administrasi  Negara, Bandung :  Citra  Aditya  Bakt, hlm. 55.
12 Satjipto  Rahardjo.  2010. Penegakan  Hukum Progresif ,  Jakarta:  PT  Kompas  Media  Nusantara, hlm. 23.
warga  negara.  Khususnya  bagi  negara indonesia  kewajiban  pemerintah  adalah untuk merealisasikan tujuan negara sebagaimana  termaktub  dalam  alinea keempat  UUD  1945,  sehingga  muncul a sas  “pemerintah  tidak  boleh  menolak untuk  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat  dengan  alasan  tidak  ada peraturan perundang-undangan yang mengaturnya  atau  belum  atau  tidak  ada peraturan perundang-undangan yang dijadikan dasar kewenangan untuk melakukan perbuatan hukum.
Sejalan dengan  konsep negara hukum  yang  dianut  oleh  Indonesia,  yaitu welfare  state (negara  kesejahteraan), maka  implikasinya  tugas  pemerintah  di Indonesia  begitu  luas.  Pemerintah  wajib secara aktif mensejahterakan warga negaranya.  Untuk  menjalankan  tugasnya menyelenggarakan  kesejahteraan  umum itu, pemerintah diberi kewenangan diskresi,  yaitu  kewenangan  yang  sah untuk  turut  campur  dalam  kegiatan  sosial guna melaksanakan tugas-tugas menyelengarakan  kepentingan  umum  itu. Tercakup  dalam  arti  diskresi    ini  ialah membuat  peraturan  tentang  hal-hal  yang belum ada pengaturannya, atau mengimplementasikan peraturan yang sesuai  dengan  kenyataan.  Konsekuensi dari  adanya  diskresi  ini  dalam  bidang perundang-undangan, adalah adanya penyerahan  kekuasaan  legislatif  kepada pemerintah,  sehingga  dalam  keadaan tertentu  pemerintah  dapat  mengeluarkan
peraturan (produk legislasi) tanpa persetujuan  lebih  dulu  dari  parlemen. Selain  itu,  pemerintah  mempunyai droit function, yaitu kekuasaan untuk
menafsirkan  (baik  memperluas  maupun mempersempit) sendiri mengenai
ketentuan-ketentuan yang bersifat
enusiatif. 13 Meskipun
kepada pemerintah diberikan    kewenangan  bebas,  dalam penggunaan  diskresi  oleh  setiap  aparatur pemerintah  dilakukan  dengan  syarat- syarat,  yaitu  tidak  bertentangan  dengan suatu  aturan  hukum,  selaras  dengan kewajiban  hukum  yang  mengharuskan tindakan  tersebut  dilakukan,  harus  patut, masuk akal dan termasuk dalam lingkungan jabatannya, pertimbangan yang  layak  berdasar  keadaan  yang memaksa  dan,  tetap  menghormati  hak asasi manusia. 14 Menurut Muchsan dalam pengunaan diskresi oleh pemerintah  terdapat  pembatasan,  yaitu pengunaan diskresi tidak boleh bertentangan  dengan  sistem  hukum  yang berlaku (kaidah hukum positif), pengunaan diskresi hanya ditujukan demi kepentingan umum. 15 Sjachran  Basah  mengemukakan unsur-unsur diskresi adalah: 16
13 SF  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD.  2006. Pokok- Pokok  Hukum  Administrasi  Negara. Yogyakarta: Liberty, hlm. 46-47.
14 Sadjijono. 2008. Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum  Administrasi,  Cet  Pertama ,  Yogyakarta  :
LaksBang PRESSindo, hlm. 70.
15 Muchsan.1981. Beberapa Catatan tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi di Indonesia , Yogyakarta : Liberty, hlm. 27-28.
16 Ridwan HR. 2010. Op.cit , hlm. 169.
1.  ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik.
2.  merupakan  sikap  tindak  yang aktif dari administrasi negara.
3.  sikap  tindak  itu  dimungkinkan oleh hukum.
4.  sikap  tindak  itu  diambil  atas inistiatif sendiri.
5.  sikap  tindak  itu  dimaksudkan untuk  menyelesaikan  persoalan- persoalan  penting  yang  timbul secara tiba-tiba.
6.  sikap tindak itu dapat dipertanggungjawabkan baik secara moral kepada Tuhan yang Maha Esa maupun secara hukum.
Dalam  penyelengaraan  tugas-tugas administrasi negara, secara praktis kewenangan  diskresi  dituangkan  dalam bentuk  peraturan  kebijakan.  menurut Philipus  M.  Hadjon,  peraturan  kebijakan pada  hakikatnya  merupakan  produk  dari perbuatan  tata  usaha  negara  yang bertujuan “naar buiten schricftelijk beleid”,
yaitu menampakkan keluar suatu peraturan  kebijakan  tertulis.  Peraturan kebijakan hanya berfungsi sebagai bagian dari  operasional  penyelengaraan  tugas- tugas  pemerintahan,  karenanya  tidak dapat  mengubah  ataupun  menyimpangi peraturan perundang-undangan .Peraturan  ini  adalah  semacam  hukum bayangan dari undang-undang atau hukum.  Oleh  karena  itu  peraturan  ini disebut  pula  dengan  istilah pseudo-
wetgeving (perundang-undangan  semu)
atau spigelrecht (hukum bayangan /cermin). 17
P.J.P. tak menjelaskan bahwa peraturan  kebijakan  adalah  peraturan umum  yang  dikeluarkan  oleh  instansi pemerintahan berkenaan dengan pelaksanaan  wewenang  pemerintahan berkenaan dengan pelaksanan wewenang pemerintahan  terhadap  warga  negara atau  terhadap  instansi  pemerintahan lainnya dan pembuatan peraturan tersebut tidak  memiliki  dasar  yang  tegas  dalam UUD  dan  undang-undang  formal  baik langsung  maupun  tidak  langsung.  Artinya peraturan kebijakan tidak didasarkan pada kewenangan  pembuatan  undang-undang, dan  oleh  karena  itu  tidak  termasuk peraturan perundang-undnagan yang mengikat  umum  tetapi  dilekatkan  pada wewenang  pemerintahan  suatu  organ adminstrasi  negara  dan  terkait  dengan pelaksanaan kewenangannya. 18 Bagir
Manan  menyebutkan  ciri-ciri  peraturan kebijakan sebagai berikut:
1.  peraturan Kebijakan bukan merupakan peraturan perundang- undangan
2.  asas-asas pembatasan dan
pengujian terhadap peraturan
perundang-undangan  tidak  dapat
diberlakukan pada peraturan kebijakan.
17 Philipus  M.Hadjon,    et.al.1993. Pengantar  Hukum Administrasi  Indonesia. Yogyakarta  :  Gadjah Mada University Press, hlm.152.
18 Ridwan HR. 2010. Op.cit, hlm. 179.
3.  peraturan  kebijakan  tidak  dapat diuji secara wetmatigheid , karena memang tidak ada dasar peraturan  perundang-undangan untuk membuat keputusan peraturan kebijakan tersebut. 4.  peraturan kebijakan dibuat berdasarkan freies ermessen dan ketiadaan wewenang administrasi bersangkutan
membuat peraturan perundang-undangan. 5.  pengujian terhadap peraturan kebijakan    lebih  diserahkan  pada doelmatigheid dan  karena  itu batu  ujinya  adalah  asas-asas umum pemerintahan yang baik.
6.  Dalam praktik diberi format dalam berbagai bentuk dan jenis aturan, yakni  keputusan,  instruksi,  surat edaran,  pengumuman  dan  lain- lain, bahkan dapat dijumpai dalam bentuk peraturan. 19
Menurut  Jimly  Asshiddiqie,  dalam praktiknya di Indonesia, peraturan kebijakan  dapat  dibuat  dalam  bentuk- bentuk seperti: 20
a)  Surat edaran
b)  Surat  perintah  atau  instruksi,
contoh: instruksi presiden;
c)  Pedoman kerja atau manual;
d)  Petunjuk pelaksanaan (Juklak);
e)  Petunjuk Teknis (Juknis);
19 Ridwan HR. 2010. Op.cit , hlm. 169.
20 Jimly    Asshiddiqie.  2010. Perihal  Undang-
Undang. Cetakan Pertama. Jakarta : RajaGrafindo Persada, hlm. 393.
f) Buku  panduan  atau  ‘ guide ’ ( guidance );
g)  Kerangka  acuan  atau Term  Of
Reference (TOR);
h)  Desain  kerja  atau  desain  proyek ( Project Design );
Salah  satu  cara  pemerintah  dalam mengunakan  kewenangan  diskresioner yang dimiliknya adalah dengan mengeluarkan  Permendagri  Nomor  55 Tahun 2010 tentang Tata Naskah Dinas di Lingkungan  Kementerian  Dalam  Negeri, menyebutkan  bahwa  “Surat  Edaran adalah naskah dinas yang berisi pemberitahuan, penjelasan dan/atau petunjuk  cara  melaksanakan  hal  tertentu yang  dianggap  penting  dan  mendesak”. Pada  umumya  Surat  Edaran  digunakan pemerintah  untuk  melaksanakan  suatu kebijakan. Surat Edaran yang di keluarkan oleh  pemerintah,  pada  dasarnya  ialah salah satu bentuk dari peraturan kebijakan. Surat Edaran bukanlah termasuk dalam lingkup peraturan perundang-undangan.  Alasannya  karena sifat  dari  Surat  Edaran  itu  biasanya  tidak ditujukan  untuk  umum,  namun  ditujukan kepada internal pemerintah sendiri.
Meskipun  umumnya  hanya  ditujukan untuk  internal  pemerintah  bukan  berarti Surat Edaran tidak memiliki pengaruh bagi rakyat.  Hal  ini  karena  Surat  Edaran kadangkala  digunakan  oleh  pemerintah sebagai dasar guna melaksanakan kebijakan  yang  berhubungan  langsung dengan rakyat.
Sebenarnya  selama  suatu  Surat Edaran tidak bertentangan dengan peraturan perundangan dan hukum tidaklah  menjadi  soal.  Namun  bagaimana jika Surat Edaran tersebut diduga bertentangan dengan itu semua? Bagaimana seharusnya sikap dari penerima  Surat  Edaran  tersebut?  Dalam perspektif teori hukum administrasi negara, pemerintah adalah sebagai subyek  hukum  atau  sebagai  pendukung hak-hak dan kewajiban-kewajiban.
Sebagai subyek hukum, pemerintah melakukan berbagai tindakan baik tindakan  nyata  maupun  tindakan  hukum. Tindakan  nyata  adalah  tindakan-tindakan yang  tidak  ada  relevansinya  dengan hukum dan oleh karenanya tidak menimbulkan akibat-akibat hukum, sedangkan  tindakan hukum pemerintahan itu  merupakan  pernyataan  kehendak sepihak  dari  organ  pemerintahan  dan membawa  akibat  pada  hubungan  hukum atau  keadaan  hukum  yang  ada,  maka kehendak  organ  tersebut  tidak  boleh mengandung  cacat  seperti  kekhilafan/ dwalling , penipuan/ bedrog , paksaan/ dwang , dan lain-lain yang menyebabkan  akibat-akibat  hukum  yang tidak  sah.  Disamping  itu,  karena  setiap tindakan hukum itu harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka dengan sendirinya tindakan tersebut  tidak  boleh  menyimpang  atau bertentangan  dengan  peraturan  yang bersangkutan,  yang  dapat  menyebabkan
akibat-akibat  hukum  yang  muncul  itu batal/ nietig atau dapat dibatalkan/ nietigbaar . 21
Menurut  penulis,  Surat  Edaran bukanlah  suatu  tindakan  hukum  oleh pemerintah,  namun  merupakan  tindakan nyata. Alasannya Surat Edaran umumnya hanya  berisi  pemberitahuan,  penjelasan dan/atau  petunjuk  cara  melaksanakan suatu kebijakan kepada internal pemerintah  tersebut.  Jadi  Surat  Edaran tidak  menimbulkan  akibat-akibat  hukum jika  tidak  patuhi  atau  tidak  ditaati.  Dalam hal  ini  penulis  berpendapat,  bahwa kekuatan  berlakunya  Surat  Edaran  dalam sistem  hukum  Indonesia  sangat  lemah. Surat  Edaran  hanyalah  salah  satu  bentuk dari  aturan  kebijakan/ discretion  power pejabat Tata Usaha Negara. Para  pejabat  pemerintah  memang diberikan diskresi, yaitu membuat peraturan tentang hal-hal yang belum ada pengaturannya, atau mengimplementasikan peraturan yang sesuai  dengan  kenyataan.  Selain  itu Pemerintah  mempunyai droit  function , yaitu  kekuasaan  untuk  menafsirkan  (baik memperluas maupun mempersempit) sendiri mengenai ketentuan-ketentuan yang bersifat enusiatif.
Namun
penggunanaan
“keistimewaan-keistimewaan” tersebut juga  ada  pembatasannya,  yaitu  tidak bertentangan dengan suatu aturan hukum, selaras  dengan  kewajiban  hukum  yang
21 Ridwan HR. 2010. Op.cit , hlm. 109-111.
mengharuskan tindakan tersebut dilakukan,  harus  patut,  masuk  akal  dan termasuk  dalam  lingkungan  jabatannya, pertimbangan yang layak berdasar keadaan  yang  memaksa  dan  tetap menghormati hak asasi manusia.
Sumber  utama  hukum  positif  di Indonesia  adalah  peraturan  Perundang- undangan,  maka  kedudukan  peraturan perundangan  di  Indonesia  sangat  kuat. Sedangkan  sudah  dibahas  sebelumnya jika  Surat  Edaran  bukanlah  bagian  dalam peraturan  perundangan  di  Indonesia berdasarkan  Undang-Undang  No.  12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan,  namun masuk  ke  dalam  lingkup  aturan  kebijakan pejabat  pemerintah.  Walaupun  begitu bukan  berati  Surat  Edaran  tidaklah penting.  Dewasa  ini  kebutuhan  dan kepentingan manusia berkembang secara dinamis  dan  cepat,  sehingga  peraturan perundangan seringkali tidak bisa mengakomodasinya secara tuntas.
Surat Edaran di Indonesia dikonsepkan sekedar mempenjelasan dan/atau memberi petunjuk cara melaksanakan hal tertentu yang dianggap penting  dan  mendesak  yang  belum  ada atau  belum  jelas  aturannya  di  peraturan perundangan  sebagai  sumber  utama hukum  positif  di  Indonesia,  bukan  untuk menentang hukum atau peraturan perundangan. Peraturan perundangan umumnya  memuat  pasal-pasal  sanksi hukum bagi pelanggar ketentuan
persyaratan  yang  sudah  ditetapkan  oleh peraturan perundangan tersebut, sedangkan Surat Edaran hanyalah aturan kebijakan dari pejabat yang tidak memiliki akibat hukum apapun. Jadi apabila terjadi pertentangan antara peraturan perundangan  dan  Surat  Edaran  maka peraturan perundangan memiliki kedudukan  yang  lebih  kuat  (seharusnya) lebih  didahulukan  daripada  Surat  Edaran tersebut.
C. Eksekusi  Putusan  MK  No.  34/PUU- XI/2013  Pasca  Munculnya  SEMA  No.
7 TAHUN 2014
Keberadaan Putusan MK No.
34/PUU-XI/2013
yang menganulir keberlakuan  Pasal  268  ayat  (3)  KUHAP tidak serta merta diakomodir oleh Mahkamah  Agung.  Keberadaan  putusan tersebut  dianggap  sebagai  putusan  yang non-exeutable (tidak  dapat  dieksekusi) mengingat keberlakukan mengenai pembatasan pengajuan peninjauan kembali  tidak  hanya  diatur  di  dalam KUHAP  namun  juga  UU  No.  48  Tahun 2009 (UU Kekuasaan Kehakiman). Mahkamah  Agung  kemudian  membuat sebuah beleidregel berupa  SEMA  No.7 Tahun 2014 sebagai jalan untuk membatasi  pengajuan  permohonan  PK dalam perkara pidana hanya satu kali.
Dalam perkembangannya,
Mahkamah  Agung  menerbitkan  SEMA Nomor 7 Tahun 2014  tentang Pengajuan Permohonan  Peninjauan  Kembali  Dalam Perkara  Pidana    pada  akhir  Desember
2014.  Dalam  SEMA  tersebut  Mahkamah Agung  berpendapat  bahwa    pengaturan upaya  hukum  PK,  selain  diatur  dalam ketentuan  Undang-Undang  Nomor  8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana yang  normanya  telah  dinyatakan  tidak mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat oleh  Mahkamah  Konstitusi,  juga  diatur dalam  beberapa  undang-undang,  yaitu: (1)  Undang-Undang    Nomor  48  Tahun 2009  tentang  Kekuasaan  Kehakiman Pasal  24  ayat  (2),  yang  berbunyi: “Terhadap  putusan  peninjauan  kembali tidak dapat dilakukan peninjauan kembali”; serta  (2)  Undang-Undang  Nomor  14 Tahun  1985  tentang  Mahkamah  Agung sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2004 dan  perubahan  kedua  dengan  Undang- Undang  Nomor  3  Tahun  2009  Pasal  66 ayat  (1),  yang  berbunyi:  “Permohonan peninjauan  kembali  dapat  diajukan  hanya 1 (satu) kali.”
Dengan demikian  Putusan MK yang menyatakan    Pasal  268  ayat  (3)  Undang- Undang  Nomor  8  Tahun  1981  tentang Hukum  Acara  Pidana  tidak  mempunyai kekuatan  hukum  mengikat,  tidak  serta merta  menghapus  norma  hukum  yang mengatur  permohonan  PK  yang  diatur dalam  Pasal  24  ayat  (2)    UU  Kekuasaan Kehakiman  dan  Pasal  66  ayat  (1)  UU Mahkamah  Agung.  Hal  ini  berarti  bahwa Mahkamah  Agung  berpendapat  bahwa permohonan  PK  dalam  perkara  pidana tetap dibatasi hanya 1 (satu) kali. Putusan
MK  yang menyatakan  pasal 268 ayat (3) Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  1981 tentang  Hukum  Acara  Pidana  tidak mempunyai  kekuatan  hukum  mengikat, tidak  serta  merta  menghapus  norma hukum  yang  mengatur  permohonan  PK yang  diatur  dalam  Pasal  24  ayat  (2)    UU Kekuasaan Kehakiman dan  Pasal 66 ayat (1)  UU Mahkamah Agung.
Hal  ini  berarti  bahwa  Mahkamah Agung  berpendapat  bahwa  permohonan PK  dalam  perkara  pidana  tetap  dibatasi hanya 1 (satu) kali. Permohonan PK yang diajukan  lebih  dari  1  (satu)  kali  terbatas pada  alasan  yang  diatur  dalam  SEMA Nomor 10 Tahun 2009 tentang Pengajuan Peninjauan  Kembali,  yaitu  apabila  ada suatu objek perkara terdapat 2 (dua) atau lebih  putusan  PK  yang  bertentangan  satu dengan  yang  lain  baik  dalam    perkara perdata  maupun  perkara  pidana.  Oleh karena  itu,  permohonan  PK  yang  tidak sesuai  dengan  SEMA    Nomor  10  Tahun 2009    tidak  dapat  diterima  dan  berkas perkaranya,  bahkan  tidak  perlu  dikirim  ke Mahkamah Agung.
Keberadaan SEMA tersbut dianggap telah menganulir Putusan MK, akan tetapi benarkah  demikian?  Untuk  menjawab  hal tersebut perlu untuk mengetahui bagaimana sesungguhnya kedudukan Putusan  MK  dan  SEMA  dan  mana  yang lebih  tinggi  derajatnya  serta    kekuatan mengikatnya  berdasarkan  asas  dan  teori hukum.  Keberadaan  Putusan  MK  dalam perkara  pengujian  undang-undang  pada
hakikatnya memiliki kedudukannya sejajar dengan  undang-undang.  Ada  setidak- tidaknya 3 Alasan yang membenarkan hal tersebut:
Pertama,  karena  Putusan  MK  yang menyatakan suatu undang-undang bertentangan  dengan  UUD  dan  tidak memiliki  kekuatan  hukum  yang  mengikat pada  dasarnya  telah  membuat  suatu norma  hukum  yang  awalnya  berlaku menjadi  tidak  berlaku.  Sesuai  dengan prinsip  norma  hukum  bahwa  sebuah norma  hukum  hanya  dapat  dibatalkan apabila  digantikan  oleh  norma  hukum yang sederajat.
Kedua, Putusan MK dalam perkembangannya  dapat  memuat  norma baru yang sifatnya operasional teknis dan digunakan sebagai pengganti dari pasal/ayat/bagian  dari  undang-undang yang  dibatalkan  dalam  rangka  mengisi kekosongan  hukum.  Hal  ini  dapat  dilihat pada model Putusan Mahkamah Konstitusi  yang  bersifat  konstitusional bersyarat dan inkonstitusional bersyarat.
Ketiga,  adanya  persamaan  antara undang-undang  dan  Putusan  MK  yang sama-sama  memiliki  sifat erga  omnes yang  artinya  ketentuan  tersebut  mengikat seluruh warga negara. Putusan MK dalam perkara  pengujian  undang-undang  di mana  undang-undang  sendiri  adalah mengikat  secara  umum  kepada  semua warga  negara,  maka  dengan  dinyatakan tidak  mengikat,  maka  undang-undang tersebut  tidak  hanya  memiliki  kekuatan
hukum  mengikat  terhadap  pihak  yang memohonkan  di  MK,  akan  tetapi  juga semua  warga  negara. 22 Setiap  Putusan MK  bersifat erga  omnes ,  yaitu  berlaku tidak hanya bagi pemohon yang memohonkan  pengujian  undang-undang tersebut, tetapi mengikat secara obligatoir bagi  seluruh  organ  negara,  baik  tingkat pusat  dan  daerah  serta  semua  otoritas lainnya. 23
Sementara  itu  kedudukan  SEMA lebih  merupakan  perintah  atau  petunjuk berisi pemberitahuan, penjelasan dan/atau petunjuk cara melaksanakan suatu kebijakan  oleh  pimpinan  MA  kepada jajaran  di  bawahnya.  Keberadaan  SEMA merupakan  Surat  Edaran  dan  tergolong peraturan kebijakan dalam rangka menjalankan  kewenangan  diskresioner dan tidak termasuk dalam lingkup peraturan perundang-undangan sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  12
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  sehingga tidak  memiliki  sifat erga  omnes .  SEMA tidak  ditujukan  untuk  umum,  namun ditujukan kepada internal  MA sendiri.
Keberadaan  SEMA  pada  dasarnya merupakan kewenangan diskresioner yang    dikonsepkan  sekedar  memberi penjelasan  dan/atau  memberi  petunjuk lebih  lanjut  mengenai  cara  melaksanakan
22 Bambang  Sutiyoso.  2006. Hukum  Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.
Bandung: PT. Citra Adytia Bakti, hlm. 43-44.
23 Abdul Rasyid Thalib. 2006. Wewenang Mahkamah  Konstitusi  dan  Implikasinya  dalam
Sistem Ketatanegaraan Republik  Indonesia.
Bandung: Citra Aditya Bhakti, hlm. 55.
hal  tertentu  yang  dianggap  penting  dan mendesak  yang  belum  ada  atau  belum jelas  aturannya  di  peraturan  perundang- undangan  dalam  rangka  penyelengaraan teknis peradilan bukan untuk mengesampingkan  Putusan  MK  ataupun membentuk norma hukum baru selayaknya peraturan perundang- undangan  yang  menjadi  sumber  utama dalam  penyelengaraan  peradilan.  Jika keberaadan SEMA kemudian dapat membuat Putusan MK menjadi tidak dapat dieksekusi ( non-executable ) maka
menurut penulis adalah suatu pemahaman  yang  keliru.  Putusan  MK sendiri  bersifat  final  dan  mengikat  ( final and  binding )  serta    memiliki  derajat  yang setara dengan undang-undang.
Sementara  SEMA  yang  pada  dasarnya bukan  sebuah  ketentuan  hukum  namun hanya  sebagai  tindakan  nyata  dalam rangka penjabaran kewenangan diskresioner  yang  sama  sekali  tidak memiliki  kekuatan  yang  mengikat  ke  luar secara  langsung,  sehingga  SEMA  tentu tidak  dapat  mengesampingkan  Putusan MK.
Walaupun  SEMA  tersebut  sendiri dibentuk  atas  dasar  ketentuan  Pasal  24 ayat  (2)    UU    Kekuasaan  Kehakiman  dan Pasal  66  ayat  (1)  UU  Mahkamah  Agung. Hal tersebut tidak secara  otomatis memberikan kekuatan hukum yang mengikat  pada  SEMA.  Ketentuan  hukum pada kedua pasal tersebut sendiri sebenarnya  merupakan  ketentuan  yang
bersifat  umum  ( lex  generalis )  yang mengatur tentang PK pada setiap perkara pada badan peradilan di bawah Mahkamah  Agung.  Putusan  MK  pada hakikatnya  merupakan  ketentuan  hukum yang bersifat khusus ( lex specialis ) dalam perkara  pidana.  Hal  ini  berarti  khusus untuk  permohonan  PKi  dalam  perkara pidana Putusan MK didahulukan keberlakuannya daripada ketentuan dalam peraturan  perundang-undangan  lain  yang berifat  umum  sesuai  dengan  asas  hukum lex specialis derogat lex generalis .
Ketika  kemudian  timbul  persoalan yang  dihadapi  hakim  terkait  dengan polemik  pertentangan  antara  SEMA  dan Putusan  MK  ini  dalam  permohonan  PK dalam  perkara  pidana,  sudah  seharusnya hakim mendahulukan Putusan MK sebagai ketentuan hukum yang lebih kuat dan mengikat. Secara hukum sebenarnya polemik  tersebut  telah  dianggap  selesai dan  dengan  demikian  Putusan  MK  yang menyatakan  bahwa  permohonan  PK dapat diajukan lebih dari 1 (satu) kali yang diikuti  oleh  masyarakat  dan  dieksekusi oleh aparat penegak hukum.
Terkait dengan munculnya ketidakpastian hukum akibat tidak adanya
pembatasan terhadap pengajuan permohonan  PK  dalam  perkara  pidana maka  sebenarnya  sudah  dijawab  dengan ketentuan  Pasal  66  ayat  (2)  UU  tentang Mahkamah  Agung,  ditentukan  bahwa permohonan  PK  tidak  menangguhkan atau  menghentikan  pelaksanaan  putusan
Pengadilan.  Jadi  upaya  PK  tidak  akan menunda pelaksanaan putusan yang telah berkekuatan  hukum  tetap  ( in  kracht ).
Dengan  demikian,  pengajuan  PK  tidak akan  mengganggu  keseimbangan  antara kepastian  hukum  dan  keadilan  karena kepastian  hukum  pada  prinsipnya  sudah tercipta sejak ada putusan yang berkekuatan  hukum  tetap (in  kracht  van gewijsde).
Hadirnya  upaya  hukum  PK  pada dasarnya  pada  prinsipnya  merupakan upaya  hukum  luar  biasa)  terhadap putusan pengadilan yang telah berkekuatan  hukum  tetap  ( inkracht  van gewisjde ) yang bertujuan untuk memberikan keadilan hukum. Para pencari keadilan yang merasakan ketidakadilan  pada  putusan  yang  telah memiliki  kekuatan  hukum  yang  tetap ( inkracht )  masih  memiliki  hak  untuk mempersoalkan  kembali  perkara  tersebut dalam rangka mencari keadilan.
Dalam salah satu pokok pertimbangan  MK  dalam  Putusan  No. 34/PUU-XI/2013,  termaktub  tujuan  dari adanya peninjauan kembali dalam perkara pidana secara filosofis-historis :
“ Bahwa upaya hukum luar biasa PK secara  historis-filosofis  merupakan upaya  hukum  yang  lahir  demi melindungi  kepentingan  terpidana. Menurut  Mahkamah,  upaya  hukum PK  berbeda  dengan  banding  atau kasasi  sebagai  upaya  hukum  biasa. Upaya  hukum  biasa  harus  dikaitkan dengan  prinsip  kepastian  hukum karena  tanpa  kepastian  hukum, yaitu  dengan  menentukan  limitasi waktu  dalam  pengajuan  upaya
hukum biasa, justru akan menimbulkan  ketidakpastian  hukum yang tentu akan melahirkan ketidakadilan  dan  proses  hukum yang tidak selesai. Dengan demikian,  ketentuan  yang  menjadi syarat  dapat  ditempuhnya  upaya hukum  biasa  di  samping  terkait dengan  kebenaran  materiil  yang hendak  dicapai,  juga  terkait  pada persyaratan  formal  yaitu  terkait dengan  tenggang  waktu  tertentu setelah  diketahuinya  suatu  putusan hakim oleh para pihak secara formal pula.  Adapun  upaya  hukum  luar biasa  bertujuan  untuk  menemukan keadilan  dan  kebenaran  materiil.
Keadilan  tidak  dapat  dibatasi  oleh waktu  atau  ketentuan  formalitas yang  membatasi  bahwa  upaya hukum  luar  biasa  PK  hanya  dapat diajukan  satu  kali,  karena  mungkin saja  setelah  diajukannya  PK  dan diputus,  ada  keadaan  baru  ( novum ) yang  substansial  baru  ditemukan yang  pada  saat  PK  sebelumnya belum  ditemukan.  Adapun  penilaian mengenai  sesuatu  itu, novum atau bukan
novum , merupakan kewenangan Mahkamah Agung
yang memiliki kewenangan
menga dili pada tingkat PK.”
Pertimbangan  ini  jelas  memberikan perbedaan  antara  upaya  hukum  biasa (tingkat  pertama,  banding  dan  kasasi) dengan  PK  sebagai  upaya  hukum  luar biasa.  Pada  prinsipnya  tujuan  upaya hukum biasa  harus dikaitkan  upaya  untuk memberi  kepastian  penyelesaian  atas sengketa  (perkara)  yang  terjadi.  Upaya hukum  luar  biasa  PK  harus  dikaitkan dengan  upaya  untuk  melakukan  koreksi atas  suatu  putusan  yang  telah  memiliki kekuatan  hukum  yang  tetap  dimana putusan tersebut diduga tidak memberikan keadilan, dengan alasan-alasan tertentu.
Adapun alasan-alasan tertentu tersebut  menurut  M.  Yahya  Harahap, peninjauan kembali dapat dianggap sungguh-sungguh  dan  mendasar  apabila alasan yang diajukan: 24
1.  benar-benar sesuai dengan alasan  Pasal  67  Undang-Undang Mahkamah Agung, yaitu:
a. putusan  didasarkan  pada suatu  kebohongan  atau tipu  muslihat  pihak  lawan yang  diketahui  setelah perkaranya  diputus  atau didasarkan  pada  bukti- bukti  yang  kemudian  oleh hakim  pidana  dinyatakan palsu;
b. setelah  perkara  diputus,
ditemukan bukti-bukti baru yang bersifat menentukan  yang  pada waktu  perkara  diperiksa tidak dapat ditemukan ( novum );
c. telah  dikabulkan  suatu  hal yang  tidak  dituntut  atau lebih  dari  pada  yang dituntut;
d. apabila  mengenai  sesuatu bagian dari tuntutan
belum diputus tanpa dipertimbangkan sebab- sebabnya;
24 M.  Yahya  Harahap.  2007.  Ruang  Lingkup Permasalahan Eksekusi Bidang Perdata. Jakarta: Sinar Grafika, hlm. 323.
e. apabila  antara  pihak-pihak
yang sama mengenai suatu  soal  yang  sama,
atas  dasar  yang  sama oleh pengadilan yang sama atau sama tingkatnya  telah  diberikan putusan yang bertentangan satu dengan yang lain; f.  apabila dalam suatu putusan  terdapat  suatu kekhilafan hakim atau suatu kekeliruan yang
nyata.
2.  alasan yang dikemukakan
didukung  oleh  fakta  atau  bukti yang jelas dan sempurna.
3.  dapat  diduga  majelis  hakim  yang akan memeriksa PK besar kemungkinan akan mengabulkannya Bahwa dalam salah satu Pertimbangan Putusan MK dalam Putusan No.  34/PUU-XI/2013  termaktub  sebagai berikut:
“Bahwa benar dalam ilmu hukum terdapat  asas litis  finiri  oportet yakni  setiap  perkara  harus  ada akhirnya, namun menurut Mahkamah, hal itu berkait dengan kepastian hukum, sedangkan  untuk  keadilan  dalam perkara  pidana  asas  tersebut tidak secara rigid dapat diterapkan  karena  dengan  hanya membolehkan peninjauan kembali  satu  kali,  terlebih  lagi manakala ditemukan adanya keadaan  baru  ( novum ).  Hal  itu justru  bertentangan  dengan  asas
keadilan  yang  begitu  dijunjung tinggi oleh kekuasaan kehakiman
Indonesia untuk menegakkan hukum dan keadilan serta sebagai  konsekuensi  dari  asas negara hukum ”.
Pertimbangan  MK  dalam  Putusan No.  34/PUU-XI/2013  di  atas  setidaknya mencakup  2  (dua)  hal,  yaitu  penekanan aspek  keadilan  dan  perlindungan  hak asasi  manusia.  Karena  memang  dua  hal tersebut  merupakan  aspek  fundamental dalam  penegakan  hukum  khususnya terkait  dengan  upaya  hukum  PK,  jadi  PK lebih  dari  satu  kali  merupakan  hal  yang sangat  penting  dalam  melindungi  hak masyarakat  untuk  memperoleh  keadilan sesuai  amanat  24  ayat  (1)  UUD  1945.  Di dalam  pelaksanaan  peradilan  pidana terdapat istilah hukum yang dapat merangkum  cita  cita  peradilan  pidana, istilah  itu  adalah due  process  of  law atau proses hukum yang adil atau layak. Istilah ini  lebih  luas  dari  sekedar  penerapan hukum  atau  peraturan  perundangan- undangan  secara  formil.  Tentang  proses hukum  yang  adil  memang  tidak  boleh dibatasi  oleh  waktu,  para  pihak  yang merasa  dirugikan  dapat  mengajukan upaya  hukum,  mulai  dari  upaya  hukum biasa  hingga  luar  biasa.  Bahkan  jika upaya  hukum  luar  biasa,  yaitu  PK  telah dilalui, selanjutnya dikemudian hari terdakwa menemukan bukti baru ( novum ), maka  diperbolehkan  untuk  mengajukan PK  lebih  dari  satu  kali.  Memang  dapat mengingkari  asas litis  finiri  oportet yakni setiap  perkara  harus  ada  akhirnya,  akan
tetapi hal itu semata-mata bertujuan untuk mewujudkan  keadilan  dan  menemukan kebenaran materiil.
Kehadiran Putusan MK yang menghapus  batasan  dalam  pengajuan permohonan  PK  dalam  perkara  pidana, selain dilakukan dalam rangka mewujdukan  keadilan  dan  menemukan kebenaran  materiil  yang  memang  pada hakikatnya tidak dapat dibatasi oleh waktu sekalipun  eksekusi  terhadap  terdakwa telah  dilakukan.Terhadap  terpidana  yang sudah  menjalani  hukuman  pidana,  baik berupa pidana mati, pidana seumur hidup atau  telah  selesai  menjalani  pidana penjara  pada  dasarnya  terpidana/ahli warisnya  memiliki  hak  untuk  mengajukan PK jika ternyata memang ternyata ditemukan  alasan  yang  cukup  untuk membatalkan putusan yang telah berkekuatan  hukum  tetap.  Walaupun pidana  itu  pada  dasarnya  telah  dijalani, akan tetapi setidak-tidaknya jika kemudian hakim  mengabulkan  Permohonan  PK yang diajukan oleh terpidana/ahli warisnya yang  sudah  menjalani  hukuman  pidana dapat  mengajukan  rehabilitasi  dan  ganti rugi atas hukuman yang telah dijalani.

## III. Penutup
Kedudukan  Putusan  MK  dalam  tata hukum negara Indonesia dan menjelaskan dapat  dikatakan  memiliki  derajat  yang setara  dengan  undang-undang.  Hal  ini didasarkan  pada  tiga  alasan:  Pertama, Putusan  MK  yang  menyatakan  suatu undang-undang bertentangan dengan
Undang-Undang Dasar dan tidak memiliki kekuatan  hukum  yang  mengikat.  Sesuai dengan  prinsip  norma  hukum  bahwa sebuah  norma  hukum  hanya  dapat dibatalkan  apabila  digantikan  oleh  norma hukum  yang  sederajat.  Kedua,  Putusan MK dalam perkembangannya dapat memuat  norma  baru  yang  sifatnya operasional teknis dan digunakan sebagai pengganti  dari  pasal/ayat/bagian  dari undang-undang  yang  dibatalkan  dalam rangka mengisi kekosongan hukum. Ketiga adanya persamaan antara undang- undang  dan  Putusan  MK  yang  sama- sama  memiliki  sifat erga  omnes yang artinya  ketentuan  tersebut    mengikat seluruh warga negara.
Kedudukan Surat Edaran
merupakan suatu bentuk peraturan kebijakan  yang  merupakan  perintah  atau petunjuk berisi pemberitahuan, penjelasan dan/  atau  petunjuk  cara  melaksanakan suatu  kebijakan  oleh  Pejabat  Tata  Usaha Negara  kepada  jajaran  di  bawahnya dalam  rangka  menjalankan  kewenangan diskresioner  dan  tidak  termasuk  dalam lingkup  peraturan  perundang-undangan sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan  Perundang-undangan  sehingga tidak  memiliki  sifat erga  omnes .  Surat Edaran  tidak  ditujukan  untuk  umum, namun ditujukan kepada internal  lembaga pemerintahan sendiri.
Keberaadan SEMA tidaklah membuat Putusan MK menjadi tidak dapat
dieksekusi ( non-executable ). Hal ini karena  Putusan  MK  sendiri  bersifat  final dan  mengikat  ( final  and  binding )  serta memiliki  derajat  yang  setara  dengan undang-undang.  Sementara  SEMA  yang pada  dasarnya  bukan  sebuah  ketentuan hukum  namun  hanya  sebagai  tindakan nyata dalam rangka penjabaran kewenangan  diskresioner  yang  sama sekali  tidak  memiliki  kekuatan  yang mengikat  ke  luar  secara  langsung.  Oleh karena  itu,  SEMA  tentu  tidak  dapat mengesampingkan  Putusan  MK  sehingga secara hukum sebenarnya polemik pertentangan  antara  Putusan  MK  dengan SEMA tersebut telah dianggap selesai dan dengan  demikian  Putusan  MK  yang menyatakan  bahwa  permohonan  PK dapat  diajukan  lebih    dari  1  (satu)  kali yang diikuti oleh masyarakat dan dieksekusi oleh aparat penegak hukum.
Pemerintah  dalam  hal  ini  melalui Kementerian  Hukum  dan  HAM  mengajak Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konstitusi, Kejaksaan,  Organisasi  Advokat  serta aparat  penegak  hukum  lainnya  untuk melakukan rapat koordinasi dalam rangka membentuk kesepahaman mengenai permohonan  PK  dalam  perkara  pidana sesuai  dengan  Putusan  MK.  Kemudian Mahkamah  Agung  sebaiknya  segera mencabut  SEMA  No.  7  tahun  2014  dan melakukan sosialisasi kepada masyarakat terkait  permohonan  PK  dalam  perkara pidana berdasarkan hasil rapat koordinasi antar  lembaga  penegak  hukum  dalam
rangka membentuk kesepahaman mengenai  permohonan PK dalam  perkara pidana sesuai dengan Putusan MK.

## Bibliografi
Buku :
Bachsan  Mustafa.  1990. Pokok-Pokok Hukum
Administrasi
Negara. Bandung: Citra Aditya Bakti. Bambang  Sutiyoso.  2006. Hukum  Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Bandung: PT. Citra
Adytia Bakti.
Hadjon, Philipus M. et.al. 1993. Pengantar
Hukum Administrasi Indonesia.
Yogyakarta: Gadjah Mada University
Press.
Harahap,  M.  Yahya.  2007. Ruang  lingkup
Permasalahan Eksekusi Bidang
Perdata . Jakarta: Sinar Grafika.
Jimly    Asshiddiqie.  2006. Hukum  Acara Pengujian Undang-Undang. Jakarta:
Konpress.
. 2010. Perihal Undang- Undang. Cetakan  Pertama.  Jakarta: RajaGrafindo Persada.
Muchsan. 1981. Beberapa Catatan tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasidi Indonesia. Yogyakarta : Liberty. Radbruch, Gustav. 1975. Rechtsphilosophie. Stuttgart:    K.F.
Koehler Verlag.
Ridwan  HR.  2010. Hukum  Administrasi
Negara. Jakarta:  PT  RadjaGrafindo
Persada.
SF  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD.  2006.
Pokok-Pokok  Hukum  Administrasi Negara. Yogyakarta : Liberty.
Sadjijono.  2008. Memahami  Beberapa Bab  Pokok  Hukum  Administrasi.
Cet. Pertama.
Yogyakarta: LaksBang PRESSindo.
Satjipto Rahardjo. 2010. Penegakan
Hukum Progresif. Jakarta: PT
Kompas Media Nusantara.
Thalib,  Abdul  Rasyid.  2006. Wewenang Mahkamah Konstitusi dan Implikasinya dalam Sistem
Ketatanegaraan Republik Indonesia.
Bandung: Citra Aditya Bhakti.
Jurnal:
Susanto,  Nur  Agus.  2014. ”Dimensi Aksiologis  Dari  Putusan  Kasus  “ST”
Kajian  Putusan  Peninjauan  Kembali Nomor  97  PK/Pid.Sus/2012”. Jurnal
Yudisial, 7 (3) Desember 2014.

## Putusan Pengadilan:
Putusan  Mahkamah  Konstitusi    No. 108/PUU-XI/2013.
Pengujian
Undang-Undang  Nomor  42  Tahun
2008  tentang  Pemilihan  Umum Presiden dan Wakil Presiden
terhadap  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945.