Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018

## Birokrat Melawan:

## Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)

## Mutia Rizal dan Ilham Nurhidayat
Pergerakan Birokrat Menulis (birokratmenulis.org)
mutiarizal@gmail.com ilhamnurhidayat@gmail.com

## A B S T R A K
Tidak dapat dimungkiri, keberanian seseorang untuk memprak- tikkan integritas secara nyata di tengah budaya paternalistik yang telah mengakar kuat di birokrasi, masih cukup sulit. Budaya pater- nalistik semakin tumbuh subur di tengah masyarakat Indonesia yang cenderung memiliki sikap kolektivis dibanding individualis. Budaya ini juga menciptakan kesenjangan kekuasaan yang cukup lebar an- tara patron dengan client . Client tidak dapat leluasa mengingatkan atau melawan patron yang diketahui melakukan tindakan menyim-
p-ISSN: 2477-118X e-ISSN: 2615-7977
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
pang. Perilaku birokrat ( client ) yang ingin mempraktikkan integri- tasnya, seringkali tidak didukung secara kultural oleh lingkungan. Operasi Tangkap Tangan (OTT) yang dilakukan Komsi Pemberan- tasan Korupsi (KPK) terhadap Wali Kota Tegal, SMS yang direspons dengan beragam ekspresi dan dirayakan secara terbuka, merupakan kejadian yang menarik untuk dicermati. Kondisi itu menggam- barkan adanya titik klimaks sebuah perjuangan melawan berbagai penyimpangan yang dilakukan wali kota. Sebuah perjuangan yang tidak mudah di tengah budaya paternalistik. Gerakan perlawanan untuk mempertahankan kelangsungan hidup birokrasi dan nilai bu- daya setempat, menjadi bukti bahwa birokrat juga mampu melawan. Meskipun tidak disadari oleh para birokrat, perlawanan ini pada dasarnya juga sekaligus merupakan perlawanan terhadap budaya paternalistik. Perlawanan dilakukan dengan cara mengungkap ber- bagai penyimpangan informasi yang dilakukan wali kota. Melalui pendekatan kajian budaya, penulis mempelajari dari dekat, proses perlawanan dilakukan para birokrat di Kota Tegal. Data diperoleh melalui wawancara mendalam kepada berbagai tokoh pergerakan dan para birokrat di Pemkot Tegal. Tindakan pengungkapan terse- but berbeda dengan pengungkapan pada umumnya yang dilakukan secara sporadis oleh seorang individu. Pengungkapan tersebut di- lakukan secara kolektif dalam sebuah pergerakan yang terorganisasi melalui lembaga yang legitimate . Perlawanan kolektif menjadi se- buah strategi efektif, mengingat kentalnya budaya paternalistik juga menginginkan kepatuhan kolektif.
Kata  kunci: budaya, integritas, paternalistik, perlawanan, whistleblowing .

## A B S T R A C T
Undeniably, the courage to manifest integrity for the individual was actually still quite difficult to implement in the midst of pater- nalistic culture that had been entrenched in the bureaucracy.Pater- nalistic culture maturated in Indonesian society who tended to have
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
collectivist rather than individualistic attitudes.This culture also creates a fairly wide power distance between patron and client. A client could not be free to warn or against patrons who perform wrongdoings. Bureaucratic resistance (clients) who had been will- ing to act to practice their integrity, but were not culturally support- ed. KPK Arrest Operation (OTT) to Tegal Mayor-SMS responded by various expressions and openly celebrated was an interesting phenomenon to be observed.It illustrated the climactic point of a struggle against various irregularities committed by the mayor. A struggle that was not easy in the midst of paternalistic culture. The resistance movement to maintain the bureaucracy’s survival and lo- cal cultural values, proved that bureaucrats were also able to resist. Although not realized by the bureaucrats, basically resistance will also be the resistance against the paternalistic culture. Resistance was conducted by revealing various information deviations made by the mayor. Through a cultural studies approach, author studied closely how the process of resistance was done by the bureaucrats in the bureaucratic environment. The data were obtained through in-depth interviews with various movement figures and bureaucrats in Tegal City. The whistleblowing action undertaken by the bureau- crats of Tegal City differed from the general whistleblowing actions performed sporadically by an individual. The whistleblowing was conducted collectively in an organized movement through legitimate institution. This collective whistleblowing became an effective strat- egy, given the strong paternalistic culture that also wanted collec- tive obedience.
Keywords: culture, integrity, paternalistic, resistance, whistle- blowing.
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018

## A .   P E N D A H U L U A N
Peristiwa setelah terjadinya Operasi Tangkap Tangan (OTT) yang dilakukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) di Kota Te- gal pada akhir Agustus 2017, menjadi sebuah peristiwa menarik un- tuk dicermati. Berdasarkan informasi valid, KPK berhasil menang- kap Wali Kota Tegal, Siti Mashita Soeparno (SMS), yang sedang menerima suap dari rekanan. Setelah peristiwa OTT, seperti yang diberitakan beberapa media (Nugroho, 2017), beberapa birokrat melakukan sujud syukur dan bereaksi secara terbuka sebagai luapan rasa suka cita. Beberapa birokrat yang merayakan peristiwa tersebut adalah mereka yang berani melawan berbagai tindakan wali kota yang dinilai tidak sesuai dengan ketentuan dalam birokrasi maupun nilai-nilai budaya masyarakat Kota Tegal.
Perlawanan yang dilakukan oleh para birokrat Pemerintah Kota (Pemkot) Tegal terhadap pimpinannya, merupakan kejadian unik dan belum pernah terjadi sebelumnya di instansi pemerintah, baik pusat maupun daerah di Indonesia. Beberapa peristiwa perlawanan terhadap kepala daerah melalui berbagai aktivitas demonstrasi dan perlawanan lainnya memang juga terjadi di beberapa tempat, tetapi perlawanan tersebut bukan atas inisiatif para birokrat dari dalam tu- buh birokrasi, melainkan atas inisiatif aktivis dari elemen masyara- kat nonbirokrasi.
Dalam birokrasi, khususnya di Indonesia, birokrat tidak ber- sedia melaksanakan kebijakan pimpinannya adalah hal yang tabu karena dianggap sebagai pembangkangan, terlebih jika dilakukan secara terbuka. Alih-alih perlawanannya berhasil, seringkali per- lawanan justru berujung pada penurunan jabatan, hambatan karir ataupun pemecatan karena dianggap tidak loyal terhadap pimpi- nan. Kondisi tersebut dikarenakan budaya dominan yang meliputi birokrasi adalah budaya paternalistik. Menurut Dwiyanto (2012), budaya tersebut berasal dari zaman feodal (kerajaan) dan semakin subur di era kolonial (penjajahan). Sampai saat ini, budaya tersebut masih lekat dan sulit dihilangkan dari tubuh birokrasi. Budaya pater-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
nalistik dalam birokrasi, khususnya pemerintahan, menunjuk pada hubungan antara pimpinan sebagai patron , dengan bawahan sebagai client . Relasi keduanya cenderung menggambarkan hubungan supe- rior-inferior ( powerfull - powerless ).
Budaya paternalistik, menurut Jackson (2016) tumbuh subur pada lingkungan, yang oleh Hofstede (1980) disebut sebagai kolek- tivisme ( collectivism ). Adapun Indonesia, menurut riset yang dilaku- kan oleh Hofstede Insight (2017), diidentifikasikan sebagai negara yang memiliki budaya kolektivis daripada individualistik. Dalam ri- set tersebut, Indonesia memiliki tingkat individualistik yang rendah (14 dari skala 100), dengan kata lain, kolektivis menjadi cara ma- syarakat Indonesia bersosialisasi. Pada sisi lain, di riset yang sama, Indonesia memiliki jarak kekuasaan (power distance) yang cukup tinggi (78 dari skala 100). Temuan tersebut menggambarkan bahwa jarak kekuasaan antara pihak powerfull dan powerless masih cukup lebar. Oleh sebab itu, Indonesia yang kolektivis menjadi lahan subur budaya paternalistik yang hierarkis.
Dalam kondisi demikian, tidak mudah bagi birokrat untuk dapat mempertahankan integritas pribadinya tatkala berbenturan dengan kepentingan atasan yang melakukan tindakan tidak benar ( wrong- doing ). Perilaku birokrat untuk mencoba mempertahankan integri- tasnya di hadapan pimpinan, dapat berujung pada anggapan pem- bangkangan ataupun perlawanan. Salah satu jalan yang ditempuh adalah mengungkapkan tindakan pimpinan kepada pihak yang inde- penden. Namun demikian, seorang birokrat memerlukan keberanian yang cukup untuk memberikan informasi kepada pihak independen, sekalipun pihak independen tersebut adalah institusi terpercaya. Ha- nya saja, mereka sering dihampiri ketakutan di saat lingkungan se- kitar tidak mendukungnya.
Pergerakan perlawanan para birokrat di Pemkot Tegal yang dilakukan secara kolektif menarik untuk dikaji agar dapat menjadi sebuah pembelajaran ( transformative learning ) bagi birokrat pada instansi atau daerah lain dalam upaya mempertahankan integritas- nya. Upaya tersebut juga dapat menjadi sebuah pembuktian bahwa
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
posisi birokrat bukan lagi sebuah kelas yang inferior, tetapi mampu menjadi sebuah kekuatan yang diperhitungkan oleh pihak yang se- lama ini merasa superior, yaitu para politisi dan pejabat tinggi.

## 1.  Rumusan Masalah
Penguatan integritas di birokrasi menemui kesulitan tatkala ber- benturan dengan dominasi budaya paternalistik yang sudah mapan di birokrasi. Budaya ini memiliki kekuatan utama, yaitu mampu me- mosisikan birokrat sebagai pihak inferior yang pasif dalam berpikir dan berperilaku. Keinginan bahkan keberanian untuk berintegritas, termasuk dalam mengungkapkan tindakan koruptif yang dilakukan atasan atau kelas superior. Hal ini selalu dibayangi dengan anggapan ketidakpatuhan maupun ketidaksetiaan, yang dapat mengakibatkan penyingkiran tubuh seorang pengungkap dari lingkungan kultural- nya.
Di tengah budaya paternalistik yang menyelimuti birokrasi, kemungkinan terdapat sebuah tindakan perlawanan yang bertujuan mempertahankan nilai-nilai budaya yang diyakini telah menjadi ni- lai keutamaan di dalam suatu komunitas masyarakat. Perlawanan itu telah dicontohkan oleh birokrat Kota Tegal yang tentu saja men- arik untuk diteliti dengan menggunakan tinjauan kultural. Hal mana memberikan pemahaman bagaimana perilaku sekumpulan individu pada sebuah komunitas merespons lingkungannya dan bertindak sesuai dengan nilai-nilai yang dianutnya.
Berdasar latar belakang dan rumusan masalah di atas, penelitian dilakukan untuk menjawab beberapa pertanyaan berikut:
a. Mengapa birokrat Kota Tegal berani melawan kekuatan domi- nasi budaya paternalistik untuk mempertahankan integritas- nya?
b. Bagaimana mekanisme perlawanan yang dilakukan oleh para birokrat Kota Tegal?
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018

## 2.  Pendekatan Penelitian
Penelitian bertemakan penguatan integritas di lingkungan bi- rokrasi ini dilihat dari perspektif kajian budaya ( cultural studies ). Dengan perspektif ini, pokok persoalan dikaji dari sudut praktik ke- budayaan. Dengan demikian, fenomena yang ditemui dalam peneli- tian ini merupakan fenomena kompleks yang tidak linier dan tidak netral (Storey, 2008). Diperlukan penelusuran makna atas berbagai peristiwa yang sifatnya subjektif, dengan cara tidak menjaga jarak dengan objek penelitian.
Penelitian dilakukan secara kualitatif, oleh karena itu penulis memperlakukan data sebagai sesuatu yang bermakna intrinsik (Neu- man, 2013). Data yang ada dalam penelitian ini terdiri dari doku- mentasi ragam peristiwa, rekaman ucapan, kata dan gestur dari ob- jek kajian, tingkah laku yang spesifik, dokumen-dokumen tertulis, serta berbagai imaji visual yang ada dalam sebuah fenomena sosial.

## 3.  Tinjauan Teori
3. 1. Budaya dan Perlawanannya
Budaya (kultur) dalam kajian budaya ( culture studies ), lebih didefinisikan secara politis, bukan estetis (Barker, 2009). Objek ka- jiannya bukanlah budaya dalam pengertian sempit, yaitu objek adi- luhung, juga bukan dalam pengertian sebuah perkembangan estetik, intelektual, dan spiritual. Budaya dipahami sebagai teks dan praktik hidup  sehari-hari,  sebagai  ranah  konflik  dan  pergumulan.  Budaya dapat digambarkan sebagai sebuah arena konsensus dan resistensi, merupakan tempat dimana hegemoni muncul dan berlangsung (Sto- rey, 2008).
Dengan demikian, anggota komunitas secara kreatif mampu merespons relasi sosial menjadi eksistensi mereka melalui logika tindakan kultural. Logika tindakan kultural dirumuskan oleh Barker (2009) dalam konsep homologi, sebagai sebuah konsep yang men- gaitkan budaya yang hidup di suatu tempat sebagai serangkaian re- lasi konstitutif dengan objek, artefak, institusi dan praktik sistematis kebudayaan yang mengitarinya.
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Homologi terkait sejauh mana item-item dalam struktur, yang biasanya terkait dengan simbol, mencerminkan gaya, tipe, sikap, dan perasaan kelompok sosial tertentu. Permainan item-item ini dalam sebuah kelompok akan menghasilkan gaya, makna, kand- ungan,  dan  bentuk-bentuk  kesadaran  praktik  yang  spesifik.  Oleh karenanya, studi budaya seringkali memasukan studi tentang sim- bolisme (bahasa, pakaian, ataupun perilaku) sekaligus bagaimana simbol tersebut diinterpretasikan.
Menurut McGuigan (1992), di komunitas budaya, ada sejum- lah landasan untuk mengkritik suatu tatanan yang sudah mengakar dalam budaya, atau memberikan sebuah visi alternatif baginya. Ke- giatan mengkritik sebuah tatanan budaya yang mampu memberi- kan visi alternatif dapat dikategorikan sebagai sebuah perlawanan ( counter ) terhadap budaya.
Konsepsi menarik tentang perlawanan budaya datang dari Heb- dige (2003), yang mengatakan bahwa perlawanan bukan sebagai kualitas atau tindakan tetap namun sebagai sesuatu yang relasional dan konjungtural. Artinya, seperti diungkapkan oleh Hall (1996), perlawanan tidak dipahami sebagai sesuatu yang tunggal dan uni- versal untuk segala waktu, namun sebagai sesuatu yang memben- tuk makna khas untuk waktu, tempat, dan hubungan sosial tertentu. Dengan demikian untuk memahami sebuah perlawanan, perlu ki- ranya kita menjawab beberapa pertanyaan seputar apa atau siapa yang dilawan, di bawah kondisi/situasi macam apakah perlawanan termanifestasi, dan dimana perlawanan terjadi.
Bagi Bennet (dalam Storey, 2008), pemahaman perlawanan tersebut adalah pemahaman yang produktif karena secara jelas ber- bicara tentang persoalan apa, siapa, dimana, dan kapan perlawanan itu terjadi. Ini berbeda dengan rumusan perlawanan mainstream yang  tidak  spesifik,  yang  menganggap  setiap  respons  terhadap kekuasaan atau budaya dominan sebagai perlawanan. Bennet (1998) mendeskripsikan bahwa perlawanan pada dasarnya adalah sebuah pertahanan ( defensive ) terhadap kekuatan kultural yang diadaptasi oleh kekuatan sosial subordinat. Adapun secara normatif, menurut
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Barker (2009), perlawanan bukanlah soal kebenaran atau kepalsuan, melainkan soal manfaat atau nilai. Perlawanan adalah suatu konsep normatif yang keberhasilannya diukur secara strategis berdasarkan kriteria normatif. Perlawanan semestinya dikerangkakan dalam upa- ya mewujudkan nilai-nilai tertentu.

## 3. 2. Budaya Paternalistik
Paternalistik, disebut juga oleh Northhouse (1997) sebagai be- nevolent dictatorship , yaitu mengatur orang dengan cara menindas dengan kebajikan (tanpa kekerasan). Oleh Colella et al. (2005) pa- ternalistik disebut sebagai a hidden and insidious discrimination , yang berarti diskriminasi berbahaya yang terselubung, karena dalam budaya paternalistik cenderung terjadi kategorisasi orang-orang yang dianggap baik dan buruk bagi elite organisasi. Anggapan baik dan buruk inilah yang membuat sebagian orang terdiskriminasi se- cara sepihak oleh elite organisasi. Budaya ini bersifat relasional, mi- rip sebagai hubungan antara ayah dengan anaknya yang memiliki sedikit kebebasan.
Budaya paternalistik dapat dibedakan dalam dua jenis, yaitu je- nis benevolent dan exploitative (Aycan, 2006). Dalam paternalistik berjenis benevolent , atasan (patron) memiliki kesadaran untuk mem- perhatikan dan menyejahterakan bawahannya ( client ). Sehingga, client akan mematuhi dan loyal kepada patronnya dalam relasi yang suka rela. Adapun paternalistik berjenis exploitative , patron memer- hatikan client -nya hanya jika client bersedia mengikuti apa yang dikehendaki oleh patron. Client pada akhirnya dapat terlihat patuh dan loyal, namun tidak secara sukarela melainkan terpaksa, dan loy- alitasnya sebatas pada sepanjang patron dapat memenuhi kebutuhan client . Sebaliknya, jika client gagal memperlihatkan kepatuhan dan loyalitas, maka patron dapat dengan mudahnya mengeluarkan client dari lingkungan yang melingkupinya. Namun demikian, kedua jenis paternalistik tersebut memiliki kesamaaan, yaitu menginginkan lo- yalitas dan kepatuhan.
Dalam hal model kepemimpinan, pemimpin di lingkup buda-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
ya paternalistik biasa menerapkan gaya di antara democratic dan authoritarian . Namun demikian, paternalistik lebih mengarah ke- pada authoritarian (Jackson, 2016). Para atasan dalam menggalang kepatuhan dan loyalitas kolektif, sebagai tujuan dari paternalistik, banyak menggunakan cara authoritarian . Para atasan, cenderung melakukan kontrol ketat dengan pengawasan melekat ataupun aturan legal, tidak banyak memberikan ruang privasi kepada bawa- han, termasuk dalam hal berpendapat ataupun berdiskresi. Bawahan melaksanakan perintah atasan karena ingin mendapatkan reward dan menghindari punishment . Budaya paternalistik cenderung men- ciptakan sebuah lingkungan keluarga dalam organisasi (Jackson, 2016), oleh karena itu seorang patron selalu memosisikan diri se- bagai orang tua yang selalu benar sedangkan client -nya dianggap sebagai anak-anak yang selalu harus dibina dan dibimbing.

## 3. 3. Whistleblowing sebagai Praktik Integritas
Integritas dalam hal ini adalah sebuah habitus moral (Hary- atmoko, 2011), yang pembentukannya tidak sekedar masalah niat baik, tetapi perlu ditopang oleh lingkungan dan pengalaman yang menyediakan infrastruktur etika. Senada dengan pendapat tersebut, Endro (2017) menyatakan bahwa integritas merupakan suatu keu- tamaan, suatu karakter baik manusia atau budaya baik organisasi, yang menimbulkan daya dorong bagi pemiliknya untuk mewujud- kan keputusan dan tindakan bagi kebaikan bersama.
Korupsi, kecurangan atau tindakan tidak benar ( wrongdoing ) lainnya, sebagai suatu hal yang biasa dianggap berlawanan dengan integritas (Endro, 2016), yang terjadi di internal organisasi sulit di- bongkar ketika para pihak yang terlibat bersepakat saling menutupi atau melakukan ‘konspirasi’ (De Maria, 2006). Menurut De Maria, konspirasi perilaku korupsi di dalam organisasi terjadi karena ada- nya sinergitas antara sifat kerahasiaan ( secret ) dan aksi tutup mulut ( silence ) yang dilakukan para pihak yang terlibat.
Untuk mereduksi adanya konspirasi dan sikap permisif atas perilaku wrongdoing , peran aktif dari setiap anggota organisasi un-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
tuk berani melawan kejahatan menjadi sebuah keniscayaan. Edmund Burke (1729-1797) menyatakan bahwa, “The only thing necessary for the triumph of evil is the good men to do nothing.” (satu-satunya yang diperlukan bagi kemenangan kejahatan adalah orang-orang baik yang berdiam diri). Sikap tidak peduli, masa bodoh dan pasif ( hibernation ) justru menjadi penghalang besar dalam upaya pence- gahan tindakan wrongdoing . Sikap permisif juga dapat menurunkan kepercayaan diri orang-orang yang berintegritas untuk berani men- gatakan bahwa tindakan korupsi, sebagai salah satu tindakan wrong- doing, adalah suatu kejahatan dan musuh bersama.
Isu dan kondisi di atas semakin memperkuat argumentasi bahwa orang dalam ( insider ) yang mengetahui adanya praktik tidak sehat di tempatnya bekerja dan kemudian memutuskan menjadi whistle- blower bukanlah sebuah perkara yang mudah. Beberapa studi ter- dahulu menunjukkan bahwa bahwa kondisi dilematis yang dialami whistleblower merupakan konsekuensi sekaligus risiko yang melekat ( inherent ) pada setiap tindakan whistleblowing. Bentuk respons or- ganisasional yang unpredictable menempatkan whistleblower pada kondisi yang dilematis (Keenan, 1990; Lindblom, 2007; Teo dan Caspersz, 2011). Kondisi yang dialami whistleblower menjadi se- makin dilematis apabila kasus yang diungkap atau dibongkar adalah kasus atau kejahatan yang terorganisasi secara sistemastis serta di- lakukan atau melibatkan orang-orang penting atau para petinggi di dalam organisasi tempat whistleblower bekerja.
Vandekerckhove dan Tsahuridu (2010) berargumentasi bahwa tindakan whistleblowing adalah tugas positif dan apabila tidak di- lakukan dapat menimbulkan pelanggaran moral. Namun demikian, keduanya mengemukakan bahwa tindakan whistleblowing tidak ter- masuk dalam kategori tanggung jawab hukum ( legal responsibility ). Argumentasi ini memosisikan tindakan whistleblowing pada dua perspektif yaitu sebagai hak atau sebagai kewajiban (Tsahuridu dan Vandekerckhove, 2008). Dalam konteks yang lebih luas, Dworkin dan Near (1997) menyatakan bahwa tindakan whistleblowing adalah manifestasi tindakan kewarganegaraan yang baik, seharusnya didu-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
kung dan selayaknya diberikan penghargaan. Dozier dan Miceli (1985) juga bependapat bahwa tindakan whistleblowing merupakan salah satu bentuk perilaku prososial ( prosocial behavior ) yang me- nitikberatkan pada upaya membantu pihak lain dan mendorong ke- majuan organisasi.
Endro (2017) menyatakan bahwa sosok individu yang ber- integritas tidak sekadar menyerahkan diri pada pengaruh luar atau mengubah dirinya menjadi sosok lain tergantung konteks hidupnya, melainkan tetap bertahan dengan perilaku yang menunjukkan satu identitas dirinya yang asli dalam berbagai konteks hidupnya. Dengan demikian, tindakan whistleblowing merupakan salah satu ekspresi identitas. Identitas yang dipilih oleh seseorang yang dinyatakan se- cara aktif melalui pilihan tindakan yang seharusnya dilakukan kare- na ada nilai lebih yang akan diperoleh dengan pilihan identitas dan tindakan itu. Di sini, integritas bukan menyatakan fakta apa yang terjadi, melainkan menyatakan apa yang seharusnya diupayakan.

## b .   P E M B A H A S A N

## 1. Konteks Budaya Paternalistik Kota Tegal
Budaya paternalistik di Pemkot Tegal saat itu terlihat cenderung mengarah pada authoritarian . Beberapa pihak menuturkan dalam wawancara, bahwa Wali Kota Tegal, Siti Mashita Suparno (SMS), menginginkan para birokrat patuh terhadap segala kebijakan yang diinginkannya. Alat pengatur utama saat itu, bukanlah ketentuan formal yang telah ditetapkan sebelumnya, tetapi lebih banyak pada seruan dan perintah langsung wali kota. Wali Kota SMS mendapat dukungan penuh dari seorang pengusaha bernama Amir Mirza Huta- galung (AMH), yang pada akhirnya banyak melakukan intervensi di birokrasi dan memiliki peran lebih besar dari pada wakil wali kota. Wali Kota SMS saat itu mengajarkan kepada semua orang agar me- manggil dirinya dengan sebutan ‘bunda’. Sebuah upaya agar tercip- ta relasi patron dengan client -nya sebagaimana sebuah relasi orang tua dengan anak-anaknya (Jackson, 2016).
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Budaya paternalistik di Kota Tegal juga cenderung eksploitatif. Seperti yang dinyatakan oleh Aycan (2006), bahwa atasan ( patron ) akan memperhatikan client -nya hanya jika client bersedia mengikuti apa yang dikehendaki oleh patron . Dari hasil beberapa wawancara yang penulis lakukan, wali kota SMS terlihat menginginkan kepatu- han kolektif, terlihat dari beberapa usaha yang dilakukannya dengan cara memberikan fasilitas kesejahteraan dan jabatan kepada siapa saja yang loyal kepada dirinya. Hal itu dilakukan sekaligus untuk merotasi jabatan, terutama bagi pejabat yang menolak untuk patuh. Meskipun demikian, kesempatan menjadi pejabat bukanlah tanpa pengorbanan, mereka diharuskan membayar sejumlah uang tertentu untuk mendapatkannya. Beberapa pegawai menyambutnya dengan suka cita. Mereka berpendapat bahwa inilah saatnya mereka dapat menduduki jabatan dengan cepat, tanpa mengikuti tahapan uji ke- layakan ataupun prosedur promosi sesuai ketentuan. Mereka merasa mendapatkan penghargaan atas kepatuhannya, meskipun dengan cara menyetorkan sejumlah uang. Client pada akhirnya terlihat pa- tuh dan loyal, tetapi tidak secara suka rela melainkan terpaksa, ha- nya karena patron terlihat mampu memenuhi kebutuhan client .
Diskriminasi sebagai salah satu konsekuensi budaya paternal- istik (Colella et al., 2005), terlihat jelas di Kota Tegal. Dari hasil wawancara yang peneliti lakukan, diskriminasi tampak dari adanya kategorisasi pegawai, baik dan buruk, yang dinyatakan oleh wali kota di berbagai kesempatan. Beberapa nama pegawai yang ter- bukti patuh dan loyal serta pegawai yang selalu tidak melaksanakan kebijakannya, disebutkan sebagai role model baik dan buruk. Para pegawai diimbau untuk meneladani pegawai yang dianggap baik, sebaliknya bagi pegawai yang masuk dalam kategori pegawai bu- ruk akan terkena hukuman. Pegawai ‘buruk’ terdiskriminasi melalui mutasi besar-besaran yang menempatkan mereka pada Organisasi Perangkat Daerah (OPD) maupun posisi jabatan yang dianggap ti- dak strategis, seperti di Dinas Perpustakaaan dan Arsip, serta be- berapa kecamatan dan kelurahan.
Beberapa kondisi di atas, dianggap oleh sebagian birokrat se-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
bagai tindakan yang tidak sesuai dengan nilai-nilai budaya setem- pat dan merusak tatanan birokrasi. Sebagaimana dinyatakan salah seorang tokoh pergerakan perlawanan, bahwa nilai budaya Tegal telah dirusak oleh wali kota, sampai kemudian beredar pesan be- rantai di media sosial dan pesan elektronik kepada banyak birokrat dengan judul ‘rumah saya sudah rusak’ (wawancara dengan HGWP, 12 Februari 2018).
Nilai-nilai budaya lokal yang ingin dipertahankan oleh sebagian pegawai yang kemudian melawan tindakan wali kota adalah prinsip (sesanti) Ki Gede Sebayu tentang kepemimpinan. Ki Gede Sebayu adalah tokoh pendiri Tegal yang memiliki prinsip kepemimpinan yaitu “ngayomi, ngayahi, ngayemi” (melindungi, melayani, menye- jahterakan, hadir dan peduli). Oleh karena itu, maka arogansi, kese- wenangan, tidak taat aturan, dan segala bentuk penyimpangan yang akan menimbukan persoalan di masyarakat jelas tidak sesuai atau bertentangan dengan ajaran Ki Gede Sebayu yang dinilai sebagai kearifan lokal (Soetjiptoni, 2007).

## 2. Perlawanan Terhadap Budaya Paternalistik
Tindakan wali kota yang tidak sesuai dengan nilai-nilai budaya lokal dan merusak tatanan birokrasi itulah yang kemudian menjadi alasan utama perlawanan beberapa birokrat di Kota Tegal. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa sekelompok birokrat Kota Tegal, melakukan adaptasi terhadap situasi budaya paternalistik untuk mempertahankan sebuah budaya yang tumbuh di lingkungan ekster- nal birokrasi. Situasi perlawanan demikian memenuhi syarat sebagai perlawanan budaya, yang disebut oleh Hebdige (2003) sebagai per- lawanan konjungtural dan relasional. Namun demikian, perlawanan terhadap budaya paternalistik tersebut tidak disadari oleh para bi- rokrat yang melakukan perlawanan. Para birokrat hanya menyadari bahwa perlawanan yang mereka lakukan adalah melawan tindakan tidak benar yang dilakukan wali kota dan jajarannya.
Dalam berbagai kasus perlawanan budaya, biasanya ditandai juga dengan beberapa pemaknaan ulang terhadap simbol-simbol se-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
buah budaya yang dilawannya (Barker, 2009). Menurut Thompson (2004), proses penerimaan pesan dari simbol bukanlah sebagai pro- ses yang bersifat pasif, melainkan merupakan proses intepretasi dan evaluasi yang reaktif.  Pertentangan nilai simbol itu disebut sebagai konflik valuasi simbol.
Budaya paternalistik, termasuk juga di Kota Tegal, memiliki banyak simbol yang dipelihara dan sebagian dijadikan penanda identitas. Istilah sebutan ‘bunda’, kategorisasi pegawai loyal dan pembangkang, role modelling pegawai baik dan buruk,  hingga nada dan bahasa perintah dengan ancaman, adalah serangkaian simbol yang mengukuhkan budaya paternalistik.
Sebutan ‘bunda’ yang disematkan sendiri oleh wali kota, bagi sebagian pegawai dimaknai sebagai orang tua yang harus dihormati. Namun bagi sebagian pegawai lainnya, sebutan tersebut dimaknai sebagai seseorang yang memiliki ambisi untuk berkuasa secara absolut. Beberapa pegawai yang memberi makna ulang tersebut beralasan bahwa sebutan itu hanya digunakan untuk mengokohkan posisinya dan menarik simpati orang agar mengikuti segala ke- mauannya. Adapun kemauan ‘bunda’ tidak sesuai dengan nilai-nilai luhur yang dianut oleh masyarakat Tegal.
Sekelompok pegawai ini justru kemudian memberi gelar ber- beda kepada wali kota, yaitu sintren . Sebutan sintren mengacu pada peran seseorang dalam sebuah seni pertunjukan masyarakat Banyu- mas. Sintren tersebut digambarkan sebagai seorang perempuan yang berubah wujud menjadi seseorang yang cantik dan berdandan menor, tetapi jiwanya terasuki oleh roh lain, atau yang biasa disebut dengan istilah kesurupan (Herususanto, 2008). Sintren, bagi beber- apa pegawai yang ingin mempertahankan nilai-nilai budaya Tegal, menjadikan sebutan tersebut sebagai sebutan sehari-hari mengganti- kan ‘bunda’.
Kategorisasi pegawai loyal dan pembangkang yang sering didengungkan oleh wali kota, tidak lagi dimaknai sebagaimana ke- inginan budaya paternalistik, yaitu loyal-pembangkang dalam arti setia mengikuti/menolak perintah atasan. Bagi sebagian pegawai, loyal justru dimaknai sebagai sifat yang tidak memiliki kepedulian
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
terhadap kondisi birokrasi. Lebih dari itu, loyalitas justru disamakan dengan ketidakberanian pegawai untuk melawan kesewang-wenan- gan.
Istilah loyal versus pembangkang kemudian diubah oleh seba- gian pegawai menjadi ‘jihaders versus penjilat’. Sebagian pegawai yang berani memperjuangkan nilai-nilai luhurnya dan kemudian bergerak bersama untuk melawan, menamakan dirinya sebagai ‘ji- haders’. Mereka juga menyebut pegawai yang loyal kepada wali kota sebagai ‘penjilat’.
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa upaya perlawanan yang dilakukan oleh sebagian birokrat Pemkot Tegal untuk melawan tindakan wali kota, sebenarnya juga sekaligus merupakan bentuk perlawanan terhadap budaya paternalistik, meskipun hal itu dilaku- kan di luar kesadaran para birokrat.

## 3.  Pengungkapan (Whistleblowing) Sebagai Strategi Per- lawanan
Suatu perlawanan terhadap budaya dapat muncul dari hubun- gan kekuasaan dominan dan subordinasi, dimana budaya yang men- dominasi berusaha memaksakan dirinya kepada pihak subordinat. Dalam hal ini, kekuasaan dominan dijalankan oleh patron (pimpi- nan) dan subordinat adalah client (para birokrat). De Certeau (1984) menjelaskan sebuah taktik perlawanan budaya, diantaranya melalui penggunaan sumber daya lain untuk berusaha menciptakan ruang yang dapat ditinggali. Sebagian birokrat Kota Tegal yang melawan, memilih perlawanan dengan menggunakan sumber daya berupa or- ganisasi Korps Pegawai Repulik Indonesia (Korpri). Penggunaan sumber daya tersebut menciptakan sebuah ruang yang dapat ‘dit- inggali’ dan digunakan para birokrat untuk mengungkap berbagai tindakan wali kota.
Tindakan pengungkapan tersebut menjadi sebuah strategi perla- wanan, bukannya tanpa alasan. Perlawanan dengan cara membang- kang untuk sekadar tidak melaksanakan kebijakan pimpinan, atau melakukan mogok kerja, dinilai tidak akan menyelesaikan perma- salahan, tetapi justru berakibat buruk pada diri individu, birokrasi,
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
maupun masyarakat luas sebagai pihak yang harus dilayani.
Brenkert (2010) mengatakan bahwa strategi melaporkan dan mengungkap kondisi yang terjadi kepada publik atau pihak-pihak yang dipandang memiliki kapasitas, dapat menghentikan atau mencegah terjadinya praktik tidak sehat yang terjadi, baik secara langsung maupun tidak langsung di sebuah organisasi. Tindakan perlawanan yang dimanifestasikan dalam bentuk pengungkapan tersebut secara teknis maupun substansi, pada hakikatnya memiliki makna yang sejalan dengan tindakan yang dikenal dengan istilah whistleblowing. Istilah whistleblowing oleh Miceli dan Near (1984) didefinisikan dengan narasi sebagai berikut:
Whistleblowing didefinisikan  sebagai  pengungkapan oleh anggota organisasi (mantan ataupun saat ini) atas tindakan ilegal atau praktik yang tidak semestinya yang dilakukan oleh seseorang, kepada person atau organisasi yang mampu memengaruhi tindakan. Miceli dan Near (1984: 689).
Lebih lanjut, para birokrat Kota Tegal tersebut juga mengang- gap bahwa perlawanan tidak dapat dilakukan oleh perorangan atau- pun sekumpulan kecil birokrat saja, karena melawan ‘raksasa’ harus dilakukan dengan cara bersama-sama. Dalam berbagai wawancara dengan beberapa tokoh pergerakan (KH dan AK, 10 Maret 2018), mereka mengatakan bahwa, kunci perlawanan dalam menegakkan integritas adalah solidaritas, tanpa itu birokrat tidak dapat berbuat banyak. Bahkan mereka meyakini bahwa, jika seluruh birokrat Kota Tegal saat itu bersatu, proses perlawanan tidak akan berlarut-larut dan mungkin KPK pun tidak perlu turun tangan melakukan OTT.
Gerakan moral birokrat ini diawali dengan adanya pertemuan para tokoh birokrat yang difasilitasi oleh lembaga Korpri Kota Te- gal. Forum tersebut membahas berbagai fakta atau kondisi birokrasi yang berkembang pada saat itu. Terdapat tujuh rumusan kondisi, yang dituangkan dalam sebuah Surat Pernyataan Sikap Moral Aparatur Sipil Negara Pemerintah Kota Tegal (Superkap), tertang- gal 8 April 2015.
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Tujuh rumusan kondisi tersebut adalah , pertama , terjadi dishar- monisasi antara Wali Kota dan Wakil Wali Kota Tegal yang beraki- bat pada tidak berjalannya penyelenggaraan tata kelola pemerintah- an dengan baik. Kedua, adanya arogansi dan kesewenang-wenangan kepemimpinan Wali Kota Tegal terhadap aparat birokrasi di ling- kungan Pemkot Tegal. Ketiga , adanya campur tangan atau inter- vensi yang dilakukan pihak yang secara legal formal tidak memiliki kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan, yaitu AMH.
Keempat , adanya tekanan ( pressure ) terhadap para pejabat maupun staf di lingkungan Pemkot Tegal yang dilakukan, baik oleh Wali Kota SMS maupun oleh AMH yang bertindak seolah-olah sebagai wali kota dan tindakannya telah melampaui batas kewenangan wali kota. Kelima , pemanfaatan birokrasi untuk memberikan pelayanan prima kepada individu wali kota bukan kepada masyarakat. Keenam , pelaksana tugas sekretaris daerah (sekda) telah mengabaikan tugas- tugasnya dan tidak memberikan pembelaan terhadap permasalahan yang dialami PNS di lingkungan Pemkot Tegal. Ketujuh , Wali Kota Tegal telah melanggar sumpah jabatan dengan lebih mengutamakan kepentingan pribadi dan kelompok dari pada kepentingan masyara- kat Kota Tegal.
Serangkaian pengungkapan kemudian dilakukan untuk meng- ungkap berbagai tindakan tidak benar wali kota. Pertama kali yang dilakukan adalah audiensi dengan para wakil rakyat (DPRD Kota Te- gal) pada tanggal 9 April 2015. Dalam forum tersebut, Korpri Kota Tegal menyampaikan Superkap. Melalui Superkap, Korpri Kota Te- gal mengajukan dua poin tuntutan yaitu, pertama , mendesak DPRD Kota Tegal melakukan evaluasi secara terbuka atas kepemimpinan Wali Kota SMS; dan kedua , menolak kepemimpinan SMS seba- gai wali kota dengan ancaman melakukan mogok kerja, jika SMS tetap dipaksakan menjadi Wali Kota Tegal. Namun demikian, pihak DPRD tidak memberikan respons atau arahan yang tegas atas per- nyataan sikap dan tuntutan yang diajukan oleh para birokrat Kota Tegal.
Kondisi tersebut tidak memadamkan semangat perjuangan. Langkah selanjutnya, perwakilan Korpri Kota Tegal melaporkan
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
situasi birokrasi Kota Tegal kepada Gubernur Jawa Tengah, Ganjar Pranowo. Menurut tokoh pergerakan, yaitu AK dan HGWP (wawa- ncara 13 Februari 2018), gubernur hanya menitipkan pesan kepada para birokrat bahwa, jika berani (melawan) jangan takut, begitu juga sebaliknya, jika takut jangan berani.
Respons gubernur tersebut disikapi Korpri Kota Tegal sebagai tantangan untuk melanjutkan gerakan perlawanan secara lebih ter- buka. Para jihaders , demikian para birokrat melawan menamakan dirinya, memutuskan menggelar demonstrasi (demo) untuk meng- ungkap ke publik sekaligus memperlihatkan kepada sesama birokrat Kota Tegal bahwa ada permasalahan yang sedang terjadi di kantor wali kota. Demo berlangsung selama kurang lebih dua bulan dan berhasil mendapat banyak dukungan dari kalangan birokrat Kota Tegal serta berbagai elemen masyarakat. Demo digelar dengan ha- rapan agar Wali Kota SMS mau memperbaiki sikap dan mencip- takan situasi birokrasi menjadi lebih kondusif. Selain demo, kampa- nye-kampanye tentang pergerakan dan perlawanan juga dilakukan di berbagai media sosial. Kampanye tersebut bertujuan untuk me- nyadarkan sesama birokrat agar ikut bersama-sama berjuang mela- wan arogansi kepemimpinan SMS.
Dampak adanya perlawanan yang dilakukan para birokrat Kota Tegal, Wali Kota SMS melakukan perlawanan balik ( retaliation ) berupa pencopotan jabatan terhadap 14 pejabat ( non-job ), penurunan pangkat terhadap dua orang pejabat dan pemindahtugasan (mutasi) beberapa staf pemkot yang terlibat aktif dalam gerakan perlawanan yang dicap oleh wali kota SMS sebagai “pembangkang”. Pada tang- gal 21 April 2015, wali kota menerbitkan Surat Keputusan (SK) Non Job terhadap 14 orang pejabat Pemkot Tegal.
Genderang perang semakin keras ditabuh. Menyikapi proses non-job yang tidak prosedural tersebut, maka 9 orang yang telah di non-job ( non-jober) , lima orang di antaranya mengundurkan diri dari proses gugatan, melakukan gugatan di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Gugatan ini dimenangkan oleh para non-jober .
Para non-jober sebenarnya hanya berharap agar wali kota SMS ber-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
besar hati untuk mengembalikan kembali jabatan mereka pada po- sisi semula karena putusan PTUN sudah berkekuatan hukum tetap ( inkracht van gewisden ). Namun demikian, SMS tetap bergeming dan tidak bersedia melaksanakan putusan pengadilan tersebut.
Perjuangan  para jihader , yang beberapa di antaranya adalah juga non-jober , tidak berhenti sampai titik ini. Upaya pelaporan atas kasus ini juga dilakukan kepada berbagai pihak yang dipandang memiliki kekuatan dan kewenangan untuk menyelesaikan perma- salahan birokrasi Kota Tegal. Korpri Kota Tegal melaporkan kasus ini kepada Mabes Polri, Korpri Provinsi Jawa Tengah, Korpri Pusat dan beberapa kementerian/lembaga pemangku kepentingan (di anta- ranya Kemendagri, Kemen PAN dan RB dan Komisi Aparatur Sipil Negara) yang dinilai dapat memberikan dukungan dan dapat mem- perbaiki situasi yang terjadi.
Setelah berbagai upaya dilakukan, sampai pada akhirnya per- juangan para ASN Pemkot Tegal menemukan jalan lain. Berbekal berbagai bukti kecurangan yang diperoleh dari berbagai pihak, Ko- rpri melaporkan dugaan kasus suap dan berbagai praktik jual-beli jabatan yang dilakukan SMS dan AMH kepada Komisi Pemberan- tasan Korupsi (KPK). Puncaknya, Wali Kota SMS tumbang akibat persekongkolan tindak kecurangan yang dilakukan bersama AMH. Sebelum masa jabatan SMS berakhir, SMS diciduk melalui Operasi Tangkap Tangan (OTT) KPK pada hari Selasa, 29 Agustus 2017.
Para birokrat Kota Tegal secara kolektif memilih untuk meng- ungkap dan melaporkan berbagai tindakan menyimpang yang ter- jadi dengan harapan fakta yang terjadi di internal birokrasi men- jadi ‘informasi publik’ yang diketahui baik oleh segenap internal birokrasi maupun pihak eksternal, dalam hal ini publik dan institusi yang berwenang. Strategi perlawanan ini dilakukan untuk mendapat dukungan, baik secara moril maupun dukungan dalam bentuk upaya perbaikan atas kondisi yang terjadi. Situasi paternalistik tumbuh subur dalam lingkungan kolektif (Jackson, 2016), untuk itu strategi perlawanan yang tepat adalah melakukannya dengan cara kolektif pula.
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Dapat dikatakan, tindakan whistleblowing tersebut dilakukan secara kolektif dan terorganisasi melalui gerakan moral dalam wa- dah Korpri Kota Tegal. Model pengungkapan ( whistleblowing ) sep- erti ini, -sebagai bentuk perlawanan dalam mempertahankan integri- tas birokrasi di tengah suasana budaya paternalistik yang dilakukan birokrat Kota Tegal- tergolong unik dan berbeda dengan kebanyakan kasus whistleblowing. Pada umumnya tindakan whistleblowing le- bih bersifat sporadis dan dilakukan secara individual oleh orang yang berasal dari internal organisasi ( insider ) (kasus whistleblowing yang diteliti oleh Awaludin, 2011, 2016 dan Nurhidayat, 2017).
Perjuangan yang dilakukan oleh sekelompok birokrat di Kota Tegal ini bukan bertujuan untuk mencari kemenangan dalam arti menggulingkan posisi wali kota, melainkan untuk mempertahankan nilai-nilai luhur budaya Tegal yang telah terusik oleh tindakan ke- sewenangan wali kota yang memanfaatkan budaya paternalistik di birokrasi. Salah satu tokoh pergerakan menuturkan dalam sebuah wawancara bahwa, para birokrat yang melakukkan perlawanan ti- dak memedulikan perjuangan yang dilakukan akan berhasil atau ti- dak, tapi mereka hanya ingin mengingatkan kepada wali kota dan jajarannya yang loyal agar sadar dan bersedia mengubah sikap dan kembali pada tatanan birokrasi (KH, wawancara 10 Maret 2018).
Hal ini sesuai dengan penjelasan Barker (2009) bahwa perla- wanan terhadap suatu budaya bukan masalah berhasil atau tidaknya perlawanan, tapi tentang bagaimana sekelompok orang melawan dan memperjuangkan nilai-nilai yang diyakininya, yang berbeda dengan budaya dominan yang melingkupinya.
c .   p E n u t u p

## 1. Simpulan
Perlawanan secara terbuka yang dilakukan oleh birokrat ter- hadap elite birokrasi belum pernah ditemukan sebelumnya di Indo- nesia, baik di pemerintahan tingkat pusat maupun tingkat daerah. Perlawanan yang dilakukan oleh sekelompok birokrat di Pemerintah
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Kota Tegal, pada dasarnya sekaligus sebagai bentuk perlawanan ter- hadap budaya paternalistik, meskipun hal itu tidak disadari oleh para birokrat.
Budaya paternalistik yang menyelimuti birokrasi mengingin- kan kepatuhan kolektif, maka perlawanan yang dilakukan pada bu- daya tersebut hanya dapat efektif jika dilakukan dengan cara kolek- tif pula. Kolektivitas inilah yang membangkitkan solidaritas dan soliditas di antara para birokrat. Kolektivitas ini pula yang membuat para birokrat memiliki keberanian untuk melawan. Tindakan meng- ungkap dengan cara kolektif terbukti efektif bukan hanya untuk menggalang kekuatan, tetapi juga untuk menyadarkan birokrat lain- nya bahwa solidaritas birokrat memiliki kekuatan untuk melawan elite yang melakukan tindakan wrongdoing .
Pengungkapan  ( whistleblowing ) terpilih menjadi strategi yang digunakan dalam dalam melawan. Hal itu dilakukan untuk meng- hindari tindakan ‘konyol’ perlawanan, sekaligus agar tugas sebagai birokrat dalam melayani masyarakat tetap dapat berjalan. Perlawa- nan di tengah budaya paternalistik tidak dapat dilakukan dengan ‘se- rangan’ frontal kepada pihak patron , karena itu hanya akan menim- bulkan kekalahan di awal perlawanan. Demikian juga perlawanan dengan cara diam (mogok kerja) hanya akan merugikan masyarakat sebagai pengguna layanan birokrasi.
Informasi diungkapkan tidak hanya kepada lingkup internal, dalam hal ini sesama birokrat, tetapi juga kepada pihak eksternal birokrasi, yaitu masyarakat luas. Dengan demikian kekuatan mo- dalitas sosial internal terdukung oleh kekuatan modalitas sosial se- cara eksternal. Dukungan eksternal tersebut diperlukan justru untuk menjaga kolektivitas internal agar semakin kuat.
Perlawanan juga terbukti efektif dengan memanfaatkan orga- nisasi pegawai, yaitu Korpri. Dengan menggunakan organisasi yang sah, perlawanan memiliki kekuatan terlegitimasi dalam mengatasi berbagai tudingan pembangkangan terhadap birokrasi.
Setelah tertangkapnya Wali Kota SMS oleh KPK, pergerakan ti- dak kemudian berakhir dan membubarkan diri. Sampai dengan saat
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
dilakukannya penelitian, secara informal, wadah pergerakan tetap ada dan solid. Personel yang tergabung dalam pergerakan perlawa- nan, masih berada di berbagai grup di media sosial. Wadah informal tersebut masih seringkali digunakan sebagai media pengawasan in- formal dengan mendiskusikan beberapa tindakan yang berpotensi mengarah pada wrongdoing yang dilakukan oleh elite maupun bi- rokrat di Pemkot Tegal.
Namun demikian, kajian ini belum banyak mendapatkan data mengenai relasi patron-client dalam kehidupan birokrasi di Kota Tegal, di saat rezim Wali Kota SMS berganti. Data tersebut penting diperoleh pada penelitian berikutnya agar dapat membandingkan relasi patron-client antar rezim kepemimpinan untuk menilai lebih jauh potensi kekuatan birokrat dalam mempertahankan integritas- nya, pascapergerakan perlawanan di masa rezim wali kota SMS.

## 2.  Saran
Terhadap berbagai fenomena yang penulis temui dalam proses penelitian, tentunya terdapat beberapa hal yang dapat dijadikan se- bagai pembelajaran ( transformative learning ) untuk dapat diterap- kan dan dikembangkan di institusi pemerintahan lainnya. Beberapa hal tersebut di antaranya mengenai keberdayaan birokrat dalam ber- integritas serta lembaga Korpri yang sebaiknya mengubah citra dan jati dirinya.
Untuk itu, penulis menyarankan sekaligus menyerukan kepada para birokrat di seluruh negeri agar lebih percaya diri dengan ke- mampuan kolektifnya dalam mempertahankan integritas di tengah budaya paternalistik yang menyelimuti birokrasi. Peristiwa per- lawanan birokrat di Kota Tegal telah membuktikan bahwa birokrat bukan lagi pihak yang selalu merasa inferior, melainkan justru seba- liknya, memiliki kekuatan besar untuk mengimbangi dominasi elite birokrasi yang saat ini masih lebih banyak diisi oleh para politisi.
Terhadap kekuatan tersebut, penulis menyarankan agar lemba- ga Korpri mampu memberikan ruang yang cukup bagi para birokrat untuk lebih berdaya. Korpri hendaknya mengubah dirinya menjadi
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
kekuatan baru di birokrasi, yaitu sebagai pembina sekaligus pelin- dung birokrat di wilayah masing-masing. Pengurus Korpri sebai- knya diisi oleh tokoh-tokoh panutan di birokrasi yang telah teruji dedikasi dan integritasnya.
Dengan demikian, Korpri di manapun berada mampu menjadi tempat berkeluh-kesah, berlindung, dan menggalang kekuatan bagi para birokrat dari tindakan kesewenang-wenangan maupun tindakan menyimpang pimpinan atau elite birokrasi. Korpri hendaknya tidak lagi sebagai lembaga normatif yang dibentuk untuk ikut ‘menji- nakkan’ para birokrat, melainkan menjadi lembaga kritis yang mam- pu menggerakan birokratnya menjadi penyeimbang elite birokrasi
d .   R E F E R E N S I
Aycan Z (2006). Paternalism: Towards Conceptual Refinement and Operationalization. In: Yang KS, Hwang KK and Kim U (Eds), Scientific  Advances  in  Indigenous  Psychologies:  Empirical, Philosophical and Cultural Contributions . Cambridge: Cam- bridge University Press (pp. 445–466).
Awaludin, Arif. (2011). Rekonstruksi Perlindungan Hukum Ter- hadap Penyingkap Korupsi. Disertasi (tidak dipublikasikan),
Program Doktor Ilmu Hukum UNDIP, Semarang
____________. (2016). Ideologi Etis Penyingkap Korupsi Birokra- si. Pandecta , Vol 11, Nomor 2, Desember: (pp.189-201). Barker, Chris. (2009). Cultural Studies: Teori dan praktik , Pener- jemah: Tim Kunci Cultural Studies Centre, Yogyakarta: PT. Bentang Pustaka.
Brenkert, G. G., (2010). Whistle Blowing, Moral Integrity, and Organizational Ethics. In: G. G. Brenkert, (Eds), The Oxford Handbook of Business Ethics . New York: Oxford University
Press, (pp. 563).
Brennan, Niamh & Kelly, John. (2007). A Study of Whistleblowing Among Trainee Auditors, British Accounting Review , 39 (1)
(pp. 61-87)
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Colella A, Garcia F, Reidel L, et al. (2005). Paternalism: “Hidden” Discrimination. Paper tersebut dipresentasikan pada Meeting of the Academy of Management , Honolulu, Hawai De Maria, William. (2006). Brother Secret, Sister Silence: Sibling Conspiracies against Managerial Integrity. Journal of Business Ethics (2006) 65 (pp. 219–234)
DeZoort, F. T., dan A. T. Lord. (2001). The Impact of Commitment and Moral Reasoning on Auditors’ Responses to Social Influ- ence Pressure. Journal of Accounting, Organizations and Soci- ety 26 (3): (pp.215–235).
Dozier, Janelle Brinker & Miceli, Marcia P. (1985). Potential Pre- dictors of Whistle-Blowing: A Prosocial Behavior Perspective.
The Academy of Management Review, Vol. 10, No. 4 (pp. 823-
836)
Dwiyanto, Agus, dkk. (2012), Reformasi Birokrasi Publik di Indo- nesia , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Dworkin, Terry Morehead & Melissa S. Baucus. (1998). Internal vs.
External Whistleblowers: A Comparison of Whistleblowering
Processes. Journal of Business Ethics. Vol.17 (pp.1281-1298). Endro, Gunardi (2017). Menyelisik Makna Integritas dan Pertentan- gannya dengan Korupsi. Jurnal Antikorupsi Integritas , Vol 03
Tahun 2017 (pp.131-151). Hall, Stuart (1996). For Allon White: Metaphors of Transgformation dalam D. Morley dan D- K. Chen. London: Routledge. Hebdige, Dick (2003). Resistance Through Rituals: Youth Subcul- ture in Post War Britain , edited by Stuart Hal & Tony Jeffer- son, Taylor & Francis.
Hofstede G (1980), Cultures Consequences . Thousand Oaks: Sage
Hofstede Insight (2017). Hofstede Insight dikutip dari https://www. hofstede-insights.com/country-comparison/indonesia/, diakses pada tanggal 11 Februari 2018.
Jackson, Terence (2016). Paternalistic Leadership: The Missing Link in Cross-Cultural Leadership Studies? International Journal of
Cross Cultural Management, Vol. 16 (1) (pp.3–7).
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
Johnson, Roberta Ann dan Kraft, Michael F. (1990). Bureaucratic Whistleblowing and Policy Change. The Western Political Quartely Vol.43 No. 4 (Dec) (pp. 849-874)
Keenan, John P. (1990). Upper-Level Managers and Whistleblow- ing: Determinants of Perceptions of Company Encouragement and Information about Where to Blow The Whistle. Journal of
Business and Psychology, Vol. 5, No. 2 (pp.223-235) Kumorotomo, Wahyudi. (2001). Etika Administrasi Negara : Jakar- ta: PT Raja Grafindo Persada.
Lindblom, Lars. (2007). Dissolving The Moral Dilemma of Whistle- blowing. Journal of Business Ethics . 76 (pp.413-426)
Miceli, Marcia Parmerlee dan Janet P. Near. (1984). “The Relation- ship among Beliefs, Organizational Position, and Whistle- Blowing Status: A Discriminant Analysis” dalam The Academy of Management Journal, Vol. 27(Dec), No. 4 (pp. 687-705). Miceli, Marcia Parmerlee, Janet P. Near & Charles R. Schwenk. (1991). Who Blows the Whistle and Why? Industrial and La- bor Relations Review, Vol. 45, No. 1 (pp.113-130) Neuman, W Lawrence. (2013). Metodologi Penelitian Sosial: Pendekatan Kualitatif dan Kuantitatif, Edisi ke tu juh. Jakarta; Indeks
Northouse PG (1997), Leadership: Theory and Practice. Thousand
Oaks: Sage.
Nugroho, Fajar Eko (2017, 30 Agustus). PNS Senang Wali Kota Tegal Terjaring OTT KPK. Diperoleh 20 Oktober 2017, dari http://news.liputan6.com/read/3076492/pns-senang-wali-ko- ta-tegal-terjaring-ott-kpk Nurhidayat, Ilham. (2017). Tindakan Whistleblowing: Dilematika dan Tantangan Etika dalam Organisasi. Disertasi (tidak dipub- likasikan), Program Doktor Ilmu Administrasi Publik UGM, Yogyakarta Price Waterhouse Coopers. (2011). Global Economic Crime Survey 2011 (40 page PDF document) , dikutip pada tanggal 2 De- cember 2011 dari http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-
Birokrat Melawan: Mempertahankan Integritas di Tengah Budaya Paternalistik (Studi Kasus di Pemerintah Kota Tegal)
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018
crimesurvey/assets/GECS_GLOBAL_REPORT.pdf Setianto, Vania Yunita, Utami, Intiyas, & Novianti, Suzy. (2016). Whistleblowing Dalam Tekanan Ketaatan dan Kepercayaan pada Pimpinan, Jurnal Ekonomi dan Bisnis, Volume XIX No. 3 (pp.485-510).
Soetjiptoni, (2007). Ki Gede Sebayu, Pendiri Pemerintahan Tegal, Tahun 1585-1625, Citra Bahari Animasi, Tegal. Storey, John. (2008). Cultural Studies dan Kajian Budaya Pop, Pen- erjemah: Laily Rahmawati, Yogyakarta & Bandung: Jalasutra. Tavakoli, A., J.P. Keenan & B. Crnjak-Karanovic. (2003). Culture and Whistleblowing an Empirical Study of Croatian and Unit- ed States Managers Utilizing Hofstede’s Cultural Dimensions, Journal of Business Ethics , 43:1/2, (pp.49) Teo, H. & Caspersz, D. (2011) Dissenting Discourse: Exploring Al- ternatives to The Whistleblowing Silence Dichotomy. Journal of Business Ethics, 104, 2 (pp.237–49).
Thompson, John B. (2004). Kritik Ideologi Global, Penerjemah: Haqqul Yaqin, Yogyakarta: IRCiSoD. Tsahuridu, Eva E & Vandekerckhove, Wim. (2008). Organisational Whistleblowing Policies: Making Employees Responsible or Liable? Journal of Business Ethics, Vol. 82, No. 1 (pp.107- 118).
Vandekerckhove, Wim & Tsahuridu, Eva E. (2010). Risky Rescues and the Duty to Blow the Whistle. Journal of Business Ethics 97 (pp.365–380).
Volume 4 Nomor 1 - Juni 2018