Vol. 7 No. 2 Maret 2023 e-ISSN: 2656-6753, p-ISSN: 2598-9944 DOI: 10.58258/jisip.v7i2.5032/http://ejournal.mandalanursa.org/index.php/JISIP/index

## Legalitas Penerbitan Sertifikat Hak Atas Tanah Di Atas Kawasan Lindung Sempadan Danau Toba

## Jeremy Aidianto Naibaho
Mahasiswa Program Pascasarja Fakultas Hukum Universitas Indonesia
Article Info Abstract Article history: Accepted : 29 Maret 2023 Publish: 31 Maret 2023 Tourism is one of the national strategic projects that is expected to improve the community's economy, one of the tourism area is the Lake Toba. This causes the community try to cultivate and posses the land around Lake Toba, including at the lake border area. The Lake Toba border area which is a protected but it is densely  populated  with  community  activities,  including  plantation  activities, aquaculture,  residential  areas  and  hotel  buildings.  The  large  number  of activities in the Lake Toba border area is caused by the absence of definite rules regarding  the  Lake  Toba  border.  The  purpose  of  this  study  was  to  assess  the validity of issuing certificates of land rights belonging to the people on the shores of Lake Toba. Furthermore, this research is a normative legal research (library research) with a statutory approach.

## Keywords:
Certificate;  Protected  area;  Lake
Border
Article Info
Abstrak Article history: Diterima: 29 Maret 2023 Terbit: 31 Maret 2023 Parawisata  merupakan  salah  satu  proyek  strategis  nasional  yang  diharapkan mampu meningkatkan perekonomian masyarakat, salah satunya adalah Kawasan parawisata  Danau  Toba.  Hal  tersebut  menyebabkan  masyarakat  berupaya mengusahai dan menguasai tanah di sekitar Danau Toba termasuk di Kawasan sempadan  danau.  Kawasan  sempadan  Danau  Toba  yang  merupakan  kawasan lindung  adalah  salah  satu  area  yang  padat  aktivitas  masyarakat,  diantaranya kegiatan  perkebunan,  budidaya  perikanan,  kawasan  permukiman  warga  dan bangunan  perhotelan.  Banyaknya  aktivitas  di  Kawasan  sempadan  danau  Toba disebabkan karena belum adanya aturan yang pasti mengenai sempadan Danau Toba. Tujuan penelitian ini adalah untuk menilai keabsahan penerbitan sertipikat hak atas tanah milik masyarakat di pinggir Danau Toba. Lebih lanjut, penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif (library research) dengan pendekatan Undang Undang (statue approach).
This is an open access article under the Lisensi Creative Commons
Atribusi-Berbagi Serupa 4.0 Internasional
Corresponding Author: Jeremy Aidianto Naibaho Universitas Indonesia Email : jeremyaidianto@gmail.com

## 1. PENDAHULUAN
Dalam  setiap  negara  memerlukan  adanya  eksistensi  hukum  untuk  memperkuat  kedudukan pemerintah  dan  rakyat  agar  bisa  menjunjung  nilai  keadilan.  Selain  itu,  hukum  juga  diperlukan untuk  menjaga  pembangunan  nasional  seperti  dalam  mengatur  ketertiban  negara.  Karena Indonesia bukanlah negara yang kecil melainkan negara yang cukup luas dengan jumlah penduduk yang besar. Menurut Syamsi Yuswar Zainul Basri & Mulyadi Subri  pembangunan sebagai sebuah sistematika yang terencana dengan tujuan yang lebih baik secara sosial maupun ekonomi. Konsep pembangunan menjadi salah satu isu penting dalam suatu pemerintahan hal ini dikarenakan sebuah gerakan  pembangunan  yang  dikatakan  sukses  adalah  saat  aktifitas  penegakkan  hukum  dan perlindungan HAM (Hak Asasi Manusia)-nya juga baik. Pada dasarnya, Tanah yang merupakan faktor terpenting dalam kehidupan dan jumlahnya tidak bertambah dalam pertumbuhan penduduk yang  semakin  laju,  seringkali  menimbulkan  permasalahan.  Untuk mengurangi  permasalahan
tersebut, permerintah mewajibkan bagi pemilik tanah untuk mendaftarkan tanahnya. Hal tersebut diamanatkan  dalam  Pasal  19  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  1960  tentang  Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang selanjutnya disebut UUPA “Untuk menjamin kepastian hukum oleh Pemerintah diadakan pendaftaran di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan- ketentuan  yang  diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah.”  Kemudian  dilaksanakan dengan  Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
Tujuan pendaftaran tanah yaitu untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada  pemegang  hak,  untuk  menyediakan informasi  kepada  yang  berkepentingan,  dan  untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan. Obyek pendaftaran tanah dalam Pasal 9 ayat (1) PP  No.  24  Tahun  1997,  yaitu;  bidang-bidang  tanah  yang  dipunyai  dengan  hak milik,  hak  guna bangunan,  hak  guna  usaha  dan  hak  pakai,  tanah  hak  pengelolaan,  tanah  wakaf,  hak  milik  atas satuan rumah susun, hak tanggungan, dan tanah Negara.  Tentu    ada    tujuan    tertentu di    balik kategorisasi hak-hak atas tanah tersebut. Kaitannya tidak   jauh   seputar   subjek   hukum   yang dapat  mengajukan  atau  memiliki  masing-masing  hak  atas  tanah  tersebut,  maupun  terkait penggunaan tanah. Harus ada perencanaan tata ruang yang jelas dari setiap wilayah. Permukiman penduduk sudah sepatutnya   tidak   berada   dalam   suatu   kawasan pabrik atau industri. Hal-hal terkait  penataan  ruang  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2007  tentang  Penataan Ruang  (selanjutnya  disebut UU  Penataan  Ruang).
Pasal   5   ayat (2)   UU   Penataan   Ruang menentukan    bahwa berdasarkan    fungsi    utama kawasan, penataan   ruang   terdiri   dari   kawasan lindung dan kawasan budi daya. Penjelasan Pasal  5  ayat  (2)  UU  Penataan  Ruang  menjelaskan  secara  eksplisit  kawasan  apa  saja  yang dikualifikasikan sebagai Kawasan lindung. Kawasan perlindungan setempat   termasuk   sebagai salah      satu      kawasan  lindung.    Kawasan  perlindungan  setempat  sendiri  terdiri  atas  sempadan pantai, sempadan   sungai, kawasan sekitar danau/waduk, dan kawasan sekitar mata air.
Danau Toba merupakan salah satu danau yang termasuk dalam danau kritis yang dilindungi pemerintah.  Disamping  itu  juga  Kawasan  Danau  Toba  ditetapkan  oleh  pemerintah  menjadi Kawasan super prioritas dalam hal parawisata. Danau Toba sendiri telah diatur dalam Peraturan Presiden  Nomor  60  tahun  2021  tentang Penyelamatan  Danau  Prioritas  Nasional  dimana  Danau Toba  menjadi  danau  dengan  nilai  ekonomi  yang  perlu  dikembalikan  fungsinya.  Disisi  lain, Kawasan Danau Toba juga masih mengakui hak ulayat atas masyarakat sebagaimana diatur dalam Peraturan  Daerah  No  1  Tahun  2020  tentang  Hak  Ulayat  Masyarakat  Hukum  Adat  Batak  Toba Samosir. Hak ulayat merupakan serangkaian wewenang dan kewajiban suatu Hukum Adat, yang berhubungan  dengan  tanah  yang  terletak  dalam  lingkungan  wilayahnya,  yang  merupakan pendukung  utama  penghidupan.  Hubungan  tersebut  memberikan  hak  asli  dan  utama  kepada masyarakat  adat  sebagai  kelompok  hukum  dimana  menyebabkan  masyarakat  memperoleh  hak untuk  menguasai  tanah  tersebut,  memanfaatkan  tanah  itu,  memungut  hasil  dari  tumbuhan- tumbuhan  yang  hidup  diatas  tanah  serta  berburu  terhadap  binatang  yang  hidup  disitu.  Hak masyarakat  ini  disebut  dengan  hak  ulayat  dan  dalam  literatur  Van  Vollenhoven  disebut beschikkingrecht
Permasalahan  muncul  ketika  masyarkat  hendak  mendaftarkan  tanah  ulayat  yang  ada  di sempadan  danau  yang  telah  dikuasai  sejak  dahulu  sementara  dalam  Peraturan  Menteri  dalam nomor  28/PRT/M/2015  yang  membahas  bahwa  penetapan  garis  sempadan  sungai  dan  garis sempadan danau tidak dapat dimanfaatkan terkecuali hal-hal yang ditentukan sehingga hal ini tidak dapat  diterbitkannya  hak  atas  tanah  tersebut.  Akan  tetapi,  ini  berbeda  dari  ketentuan  Peraturan Pemerintah  Nomor  18  Tahun  2021  tentang  Hak  Pengelolaan,  Hak  Atas  Tanah,  Satuan  Rumah Susun,  dan  Pendaftaran  Tanah  dimana  diatas  sempadan  dapat  diberikan  hak  atas  tanah.  Hal tersebut  didukung  lebih  luas  dengan  adanya  Surat  Edaran  Nomor  4/SE-100.PG.01.01/II/2022 Tentang Kebijakan Penatagunaan Tanah Di Kawasan Lindung yang memungkinkan terbit hak atas tanah  termasuk  hak  milik  di  atas  Kawasan  lindung  termasuk  sempadan.  Hal  ini  menimbulkan problema  bagi  badan  pertanahan  negara  untuk  menerbitkan  hak  atas  tanah  di  Kawasan  Danau Toba.
Dari latar belakang tersebut maka dapat dirumuskan rumusan masalah yaitu
1. Bagaimana ketentuan sempadan danau berdasarkan peraturan perundang-undangan?.
2. Bagaimana legalitas penerbitan sertifikat hak atas tanah di atas Kawasan Lindung Sempadan Danau Toba?

## 2. METODE PENELITIAN
Tulisan  ini  merupakan  penelitian  hukum  mormatif  yang  jenisnya  yuridis  normatif  yaitu pendekatan  yang  dilakukan  dengan  cara  meneliti  bahan  pustaka  atau  data  sekunder.  Penelitian hukum normatif atau kepustakaan berarti penelitian didasarkan pada asas-asas hukum serta norma- norma  hukum.  Penelitian  normatif  ini  dilakukan  dengan  mengkaji  dan  menaganalisa  peraturan perundang-undangan ataupun bahan hukum lain yang berkaitan dengan politik hukum agraria dan masyarakat hukum adat di Indonesia
Bahan hukum yang digunakan adalah bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang menjadi pendukung  fundamental  penulisan  (undang-undang  dasar,  hasil  penelitian  jurist,  buku  ilmu hukum.  Bahan  hukum  sekunder,  yaitu  bahan  hukum  yang  memberikan  petunjuk  maupun penjelasan  terhadap  bahan  hukum  primer  (website,  ensiklopedia,  kamus).  Sifat  penelitian  ini adalah  deskriptif  analitis  yaitu  dengan  menggambarkan,  menelaah  dan  menganalisa  ketentuan- ketentuan  dan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  dan  berkaitan  dengan  teori-teori hukum  dalam  praktek  pelaksanaannya  yang  menyangkut  permasalahan  yang  diteliti,  dimana metode ini memiliki tujuan untuk memberikan gambaran yang sistematis, faktual serta akurat dari objek penelitian itu sendiri. Teknik deksripsi digunakan untuk mengeksposisi apakah masyarakat hukum adat sebagai subjek hukum yang memiliki hak komunal maupun perseorangan atas tanah yang pada dasarnya sudah diakomodir hak dan kewajibannya dalam konstitusi negara, dan juga bagaimana negara memandang hak masyarakat atas tanah tersebut.

## 3. PEMBAHASAN

## A. Ketentuan sempadan danau berdasarkan peraturan perundang-undangan
Berdasarkan definisinya sendiri kawasan tanah di atas kawasan lindung sempadan danau merupakan luasan lahan yang mengelilingi dan berjarak tertentu dari tepi badan sebuah danau yang secara dasar berfungsi sebagai kawasan pelindung dari danau tersebut. Maupun kawasan sempadan biasanya juga dikelilingi oleh sisi kanan dan kiri sungai termasuk sungai buatan atau  kanal  /  irigasi  primer  yang  mempunyai  tujuan  penting  dengan  dimanfaatkan  sebagai kelestarian  fungsi  sungai.  Sehingga,  jika  mengacu  pada  kekuatan  hukum  hal  ini  berarti merupakan  kawasan  wewenang  dari  pemerintah  daerah  kabupaten  sesuai  dengan  aturan hukum yang berkaitan dengan kawasan batas sempadan di Indonesia.
Berdasarkan Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 63 Tahun 1993 Tentang Garis Sempadan  Sungai,  Daerah  Manfaat  Sungai,  Daerah  Penguasaan  Sungai  Dan  Bekas  Sungai pada  Pasal  10  menyatakan  bahwa,  Penetapan  garis  sempadan  danau,  waduk,  mata  air  dan sungai yang terpengaruh pasang surut air laut mengikuti kriteria yang telah ditetapkan dalam keputusan  Presiden  R.I. Nomor : 32  Tahun  1990  tentang  Pengelolaan  Kawasan  Lindung, sebagai berikut :
1.  Untuk  danau  dan  waduk,  garis  sempadan  ditetapkan  sekurang-kurangnya  50  (lima puluh) meter dari titik pasang tertinggi kearah darat.
2.  Untuk mata air, garis sempadan ditetapkan sekurang-kurangnya  200  (dua ratus) meter disekitar mata air.
3.  Untuk  sungai  yang  terpengaruh  pasang  surut  air  laut,  garis  sempadan  ditetapkan sekurang-kurangnya  100  (seratus)  meter  dari  tepi  sungai  dan  berfungsi  sebagai  jalur hijau.
Sementara terkait Danau Toba sendiri terdapat beberapa aturan yang menentukan wilayah sempadan Danau Toba yakni Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara No 1 Tahun 1990 tentang  Penataan  Kawasan  Danau  Toba dan  Peraturan  presiden  No  81  tahun  2014  tentang Rencana Tata Ruang Kawasan Danau Toba dan sekitarnya. Keduanya memiliki pemahaman yang berbeda tentang letak dan titik koordinat sempadan Danau Toba.
Pada  Peraturan  Daerah  Provinsi  Sumatera  Utara  No  1  Tahun  1990  tentang  Penataan Kawasan Danau Toba, luasan Badan Danau tidak secara jelas dinyatakan namun dalam Pasal 5 ayat 1, Kawasan yang timbul akibat surut nya air danau yakni pada ketinggian 905  mdpl dikuasai  oleh  Negara.  Artinya  sempadan  Danau  dihitung  diatas  ketinggian  905  mdpl.  Di dalam aturan tersebut juga yakni Pasal 9 ayat 1 menyatakan bahwa diatas sempadan danau tidak dapat didirikan bangunan dengan jarak 50 meter dari tepi pantai. Jika demikian maka artinya masyarakat tidak dapat menguasai tanah yang ada di sempadan danau sebab termasuk dalam  Kawasan  yang  dilindungi  dan  termasuk  sebagai  tanah  negara.  Sehingga  dengan demikian, tanah tersebut tidak dapat diterbitkan hak milik kepada masyarakat dan hanya bisa diterbitkan hak kepada pemerintah.
Pada Peraturan presiden No 81 tahun 2014 tentang Rencana Tata Ruang Kawasan Danau Toba  dan  sekitarnya,  terdapat  aturan  yang  berbeda  yakni  Badan  air  adalah  ruang  yang berfungsi sebagai wadah air yang dihitung dari ketinggian muka air rata-rata yakni 904 meter dari  permukaan  laut  (mdpl),  yang  mencakup  wilayah  perairan  110.250  ha.  Sementara Sempadan Danau sebagai kawasan perlindungan setempat berdasarkan Pasal 32 ayat 2 adalah Daratan  dengan  jarak  50  (lima  puluh)  meter  sampai  dengan  100  (seratus)  meter  dari  titik pasang  air  tertinggi.  Titik  pasang  air  tertinggi  dimaknai  dimana  ketinggian  tertinggi permukaan air Danau Toba tercatat. Penetapan badan air danau toba di ketinggian 904 mdpl adalah berdasarkan data perekaman tinggi muka air yang dilakukan oleh PT Inalum dimana rata-rata tinggi muka air yaitu 904 mdpl. Artinya titik pasang tertinggi Danau Toba tercatat pada  ketinggian  904 mdpl.  Sementara  dalam  hal  pemanfaatan,  berdasarkan  pasal 77  diatur kegiatan apa saja yang diperbolehkan ataupun dilarang namun kepemilikan dalam hal ini tidak dinyatakan dilarang.
Berdasarkan  kedua  aturan  tersebut,  terdapat  perbedaan  pada  titik  dimana  daerah  yang termasuk  sempadan.  Hal  tersebut  menimbulkan  disharmoni  regulasi  yang  disebabkan  oleh terlalu banyaknya peraturan yang dibentuk atau yang dikenal dengan istilah hyper regulations yang kemudian populer disebut sebagai obesitas hukum. Masyarakat sebagai pemilik tanah ulayat  akan  kehilangan  hak  nya  apabila  titik  koordinat  dihitung  mulai  dari  titik  905  mdpl sementara kegiatan usaha, tempat tinggal, dan kegiatan sehari hari masyarakat sejak dahulu sudah  dilakukan  di  pinggir  danau  Toba.  Perbedaan  mengenai  daerah  sempadan  kemudian diatur kembali melalui Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Republik Indonesia  Nomor  28/PRT/M/2015  tentang  Penetapan  Garis  Sempadan  Sungai  dan  Garis Sempadan Danau.
Pada  Peraturan  tersebut,  berdasarkan  Pasal  18,  diperlukan  kajian  khusus  atas  Danau termasuk  Danau  Toba  tentang  penetapan  Kawasan  sempadan.  Kajian  tersebut  berdasarkan Pasal 18 ayat 2 harus memperhatikan kondisi sosial budaya masyarakat. Artinya seharusnya penetapan Kawasan sempadan danau Toba juga memperhatikan hak ulayat masyarakat yang sudah ada sejak dahulu. Namun pada Keputusan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1695/KPTS/M/2022 tentang Penetapan Garis Sempadan Danau  Toba  Pada  Wilayah  Sungai  Toba-Asahan  sebagai  tindak  lanjut  Permen  PUPR  No. 28/PRT/M/2015, menetapkan Kawasan sempadan adalah 50 meter dari titik elevasi 905 mdpl. Sehingga  pada  dasarnya  penguasaan  atas  bidang  tanah  yang  sudah  dikuasai  sejak  dulu menjadi  dilarang.  Hal  ini  tampak  pada  pemanfaatan  yang  pada  perpes  No.  81  Tahun  2014 masih diperbolehkan terhadap kegiatan pertanian sepanjang tidak merusak sempadan danau berubah menjadi kegiatan yang umumnya diusahakan oleh negara seperti ketenagalistrikan, sanitasi,  jalur  gas  dsb  berdasarkan  Permen  PUPR  No.  28/PRT/M/2015  dan  Keputusan Menteri  PUPR  Nomor  1695/KPTS/M/2022.  Jika  ditinjau  berdasarkan  hierarki  perundang- undangan di Indonesia maupun asas asas hukum yang dianut pada sistem hukum di Indonesia, terdapat  ketidaksesuaian  antara  peraturan  yang  terbit  tentang  sempadan  Danau Toba.  Pada Pasal  7  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan telah diatur secara yuridis baik tingkatan, jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan.  Merujuk  pada  pasal  tersebut,  jenis  Peraturan  Perundang-undangan
yang termasuk dalam hierarki yang mana telah diurutkan sesuai dengan kedudukannya mulai dari yang paling tinggi hingga yang paling rendah. Hal ini nampak pada Pasal 8 ayat (1) yang mana  pada  pasal  tersebut  hanya  mengategorikan  Peraturan  Menteri  sebagai  Peraturan Perundang-undangan selain yang disebutkan dalam Pasal 7 ayat (1) saja tanpa menjelaskan bagaimana kedudukan Peraturan Menteri itu sendiri.
Dalam  ilmu  perundang-undangan,  dikenal  dengan  adanya    teori    hierarki.    Teori  ini menyatakan bahwa sistem hukum disusun secara berjenjang dan bertingkat. Suatu norma yang menentukan perbuatan norma lain disebut sebagai norma superior.  Sedangkan, norma yang melakukan perbuatan  itu  disebut  sebagai  norma  inferior.  Berdasarkan teori tersebut, maka apabila  suatu  peraturan  perundang-undangan   yang   lebih   rendah   bertentangan   dengan peraturan   perundang-undangan  di  atasnya,  maka  peraturan  tersebut  dapat  dituntut  untuk dibatalkan  atau  batal  demi  hukum  ( van rechtswegenietig).
Dalam  hal  Kawasan  sempadan  Danau,  Permen  PUPR  No.  28/PRT/M/2015  merupakan tindak  lanjut  dari  Peraturan  Pemerintah  Nomor  35  Tahun  1991  tentang  Sungai  sementara Peraturan  presiden  No  81  tahun  2014  merupakan  tindak  lanjut  dari  Peraturan  Pemerintah Nomor  26  Tahun  2008  tentang  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah  Nasional.  Sehingga  pada pokoknya ada 2 aturan yang terbit yakni peraturan Menteri dan Peraturan Presiden. Peraturan Presiden  diletakkan  dibawah  peraturan  pemerintah  dan  diatas  peraturan  daerah.  Secara hierarki, memang peraturan Menteri tidak ada dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, Namun melihat pada TAP MPRS Nomor XX/MPRS/1966, kedudukan peraturan/keputusan presiden lebih tinggi daripada peraturan Menteri sebab seyogyanya Menteri adalah pembantu tugas  presiden.  Sehingga  pada  dasarnya Peraturan  presiden  No  81  tahun  2014  lebih  tinggi daripada Permen PUPR No. 28/PRT/M/2015.
Sejalan dengan hierarki peraturan perundang-undangan, asas asas hukum yang menengahi konflik norma yang juga dikenal dengan sebutan the conflict rules , the rules of collision, atau the principle of derogation . Dalam konteks disharmoni aturan terkait sempadan Danau Toba, maka asas lex superior derogat legi inferiori yang bermakna undang-undang (norma/aturan hukum) yang lebih tinggi meniadakan keberlakuan undang- undang (norma/aturan  hukum) yang lebih rendah. Dengan asas ini diharapkan aturan yang terbit tetap memperhatikan aturan yang  lebih  tinggi  sehingga  tidak  saling  bertentangan.  Berdasarkan  asas  tersebut,  Permen PUPR  No.  28/PRT/M/2015  juga  harus  dikesampingkan  dengan  tetap  mengutamakan peraturan yang lebih pokok yakni Peraturan presiden No 81 tahun 2014.
Berdasarkan kedua hal tersebut, maka seharusnya Perpres No 81 Tahun 2014 sepatutnya menjadi acuan dari Permen PUPR No. No. 28/PRT/M/2015 dan Keputusan Menteri PUPR No.  1695/KPTS/M/2022  yang  artinya  sepanjang  Perpres  tersebut  tidak  diubah  atau dinyatakan  tidak  berlaku  maka  Ketentuan  dibawahnya  harus  menyesuaikan  dengan  aturan yang  lebih  tinggi.  Hal  ini  berarti  terhadap  penentuan  garis  batas  Kawasan  sempadan  yang berlaku adalah sepatutnya adalah pada titik elevasi 904 mdpl sebagaimana yang dianut oleh Perpres No 18 Tahun 2014.

## B. Legalitas Penerbitan Sertifikat Hak atas Tanah di atas Kawasan Lindung Sempadan Danau Toba
Dalam  lampiran  Peraturan  Menteri  Pekerjaan  Umum  Dan  Perumahan  Rakyat  Nomor 28/PRT/M/2015,  Danau  merupakan  salah  satu  sumber  daya  air,  yang  berfungsi  untuk memenuhi  kebutuhan  air  bagi  kebutuhan  pokok  sehari-hari  (rumah  tangga),  sanitasi lingkungan, pertanian, industri, pariwisata, olah raga, pertahanan, perikanan, dan pembangkit tenaga  listrik.  Oleh  sebab  itu,  danau  perlu  dikelola,  dilindungi,  serta  dilestarikan  secara menyeluruh dan terpadu serta berwawasan lingkungan, sehingga tetap terjaga fungsinya untuk kesejahteraan  masyarakat.  Dalam  peraturan  tersebut  sendiri  tidak  ada  dinyatakan  larangan tentang kepemilikan namun lebih pada penggunaan yang dibatasi.
Danau Toba sendiri dapat dikatakan sebagai sumber air bagi masyarakat sekitar Danau Toba. Sebagai sumber air, maka ketentuan yang berlaku adalah Undang Undang Nomor I7 Tahun 2019 Tentang Sumber Daya Air.   Dalam RPJMN 2015-2019 dan RPJMN 2020-2024,
arah  kebijakan  pemeliharaan  sumber  daya  air  termasuk  dalam  bagian  pengelolaan  sumber daya ekonomi. Sebelum undang-undang tersebut di atas, terdapat ketentuan perlindungan air permukaan yaitu Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun 1990 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung. Situ, danau, embung dan waduk (SDEW) merupakan kawasan yang harus dilindungi yaitu  sebagai  bagian  dari  Kawasan  Perlindungan  Setempat.  Perlindungan  yang  dimaksud adalah  pencegahan  gangguan  kelestarian  fungsi  danau/  waduk  yang  berasal  dari  beragam aktivitas.  Areal  yang  harus  dilindungi  disamping  wilayah  permukaan  air  ditambah  dengan daerah penyangga atau sempadan. Fungsi dari sempadan penyangga adalah untuk melindungi wilayah perairan dari aktivitas penduduk.
Dalam  Undang-Undang  Sumber  Daya  Air  dinyatakan  sumber  air  adalah  tempat  atau wadah Air alami dan/ atau buatan yang terdapat pada, di atas, atau di bawah permukaan tanah. Hal ini berarti danau termasuk sebagai sumber air. Hal ini ditegaskan dalam penjelasan Pasal 10  huruf  e  dimana  sempadan  danau  masuk  sebagai  Kawasan  lindung  sumber  air.  Dengan demikian,  berdasarkan  pasal  7  UU  Sumber  Daya  Air,  Kawasan  danau tidak  dapat  dimiliki oleh perseorangan, masyarakat ataupun badan hukum. Sehingga berdasarkan pasal 7 dan 10 huruf  e,  Kawasan  sempadan  tidak  dapat  diberikan  hak  apapun  kepada  siapapun  kecuali pemerintah.  Namun  Pasal  9  UU  tersebut  memberikan  pengecualian  dimana  hak  ulayat masyarakat  tetap  dapat  diakui.  Pengecualian  tersebut  justru  menimbulkan  masalah  bagi Kawasan Danau Toba dimana di Kawasan Danau Toba telah terbit  Peraturan Daerah No 1 Tahun 2020 tentang Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat Batak Toba Samosir. Hal  berbeda  dinyatakan  dalam  Peraturan  Pemerintah  No  16  tahun  2004  tentang Penatagunaan Tanah, Pasal 11 ayat 1 menyatakan terhadap tanah dalam kawasan lindung yang belum ada hak atas tanah tertentu dapat diberikan hak atas tanah, kecuali pada kawasan hutan. Pada Ayat 2 terhadap tanah dalam kawasan cagar budaya yang belum ada hak atas tanahnya dapat diberikan hak atas tanah tertentu sesuai dengan peraturan perundang- undangan yang berlaku kecuali pada lokasi situs. Sehingga pada dasarnya, perlindungan oleh pemerintah atas Kawasan  sempadan  danau  ditekankan  pada  pemanfaatan/pengusahaannya  bukan  pada penguasaan/  kepemilikan.  Sebelumnya  pada  asal  4  ayat  (4)  Peraturan  Pementeri  Agraria  / Kepala  Kantor  Pertanahan  Nomor  9  Tahun  1999  tentang  Tata  Cara  Pemberian  dan Pembatalan  Hak  Atas  Tanah  Negara  dan  Hak  Pengelolaan  “Tanah-tanah  tertentu  yang diperlukan untuk konservasi yang ditetapkan oleh menteri tidak dapat dimohonkan dengan sesuatu hak atas tanah”. Mengacu pda aturan tersebut, sempadan pada pokoknya tidak dapat dimohonkan hak apapun karena merupakan tanah negara. Namun dengan terbitnya Peraturan Menteri Agraria No 18 Tahun 2021 tentang Tata Cara Penetapan Hak Pengelolaan dan Hak Atas Tanah, Permen ATR 9 Tahun 1999 sudah tidak lagi berlaku. Dalam Permen ATR No 18 Tahun  2021,  tanah  konservasi  termasuk  dalam  hal  ini  Kawasan  sempadan,  dapat  diajukan permohonan hak atas tanah sepanjang tidak merusak fungsi konservasi tanah tersebut. Surat  Edaran  Sekjen  Kementerian  Agraria  dan  Tata  Ruang/Badan  Pertanahan  Nasional No 4/SE- 100.PG.01.01/II/2022 tentang Kebijakan Penatagunaan Tanah di Kawasan Lindung pada Huruf c. menyatakan
“Kawasan lindung meliputi kawasan yang memberikan perlindungan kawasan bawahannya yang mencakup:
1) kawasan bergambut, kawasan resapan air;
2) kawasan  perlindungan  setempat  yang  mencakup  sempadan  pantai,  sempadan  sungai, kawasan sekitar danau/waduk, kawasan sekitar mata air, kawasan terbuka hijau termasuk didalamnya hutan kota;
3) kawasan suaka alam yang mencakup kawasan cagar alam, suaka margasatwa;
4) kawasan pelestarian alam yang mencakup taman nasional, taman hutan raya, taman wisata alam;
5) kawasan atau bidang tanah cagar budaya;
6) kawasan rawan bencana alam yang mencakup antara lain kawasan rawan letusan gunung berapi, gempa bumi, tanah longsor, serta gelombang pasang dan banjir; dan
7) kawasan  lindung  lainnya  mencakup  taman  buru,  cagar  biosfir,  kawasan  perlindungan plasma nutfah, kawasan pengungsian satwa dan kawasan pantai berhutan bakau.” Tanah di kawasan lindung yang disinggung SE ATR/BPN No. 4/2022 merupakan obyek perlindungan  dari  banyak  undang-undang,  salah  satu  yang  terbaru  datang  dari  UUCK, disebutkan  bahwa  kawasan  lindung  merupakan  wilayah  yang  harus  difungsikan kelestariannya demi lingkungan hidup, baik yang alamiah maupun buatan. Tanah di kawasan lindung—dalam  kesepakatan  dunia  di  Glasgow—adalah  protected  areas  yang  penguasaan dan/atau hak kepemilikannya ada pada publik, kecuali sejak awal tanahnya dimiliki privat. Kalaupun tanah sejak awal dimiliki privat, tetapi penggunaan dan pemanfaatanya diawasi dan diatur  pemerintah  karena  masuk private protected  areas yang  harus  dijaga,  dilindungi  dan dilestarikan.
Salah  satu  upaya  pengawasan  oleh  pemerintah  adalah  Pendaftaran  tanah  di  kawasan lindung  diberikan  dengan  batasan  dan  kewajiban  berupa  RRR  ( Right,  Restriction,  and Responsibility ) yang dicatat pada buku tanah dan sertipikat, meliputi:
1) Pemegang  hak  dilarang  mendirikan  bangunan  yang  mengurangi  fungsi  konservasi tanggul, fungsi konservasi sempadan, atau fungsi konservasi lainnya;
2) Penggunaan dan pemanfaatan tanah di kawasan lindung tidak boleh mengganggu fungsi alam, tidak mengubah bentang alam dan ekosistem alami;
3) Pemegang  hak  dilarang  merusak  sumber  daya  alam  dan  kelestarian  kemampuan lingkungan hidup;
4) Pemegang  hak  diwajibkan  memelihara  tanah,  termasuk  menambah  kesuburannya  dan mencegah kerusakannya serta menjaga kelestarian lingkungan hidup;
5) Pemegang  hak  diwajibkan  menjaga  fungsi  konservasi  sempadan  badan  air  atau  fungsi konservasi lainnya;
6) Penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  di  kawasan  lindung  harus  sesuai  dengan  fungsi kawasan dalam rencana tata ruang wilayah;
7) Ketentuan lain sesuai dengan peraturan perundangundangan. Merujuk Pasal 2 ayat 2 Permen ATR/KBPN No. 30 Tahun 2019, sertipikat hak atas tanah untuk  embung,  situ,  danau,  dan  waduk  hanya  untuk  diberikan  kepada  pemerintah  atau pemerintah  daerah,  baik  tanah  yang  ada  perolehan  tanah  maupun  tidak  ada  perolehan tanahnya. Subyek hak hanya untuk pemerintah atau pemerintah daerah, karena situ, embung, danau  dan  waduk  adalah  kepentingan  umum  yang  menjadi  akses  publik  atau public  use- public utility . Subyek hak dibatasi hanya instansi Pemerintah yang berkepentingan yang dapat diberikan  hak  atas  tanah  di  kawasan/sempadan  danau.  Dengan  demikian,  orang  pribadi maupun badan swasta tidak dapat memiliki hak atas tanah danau.
Mengacu Pada Peraturan Pemerintah No 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah, terhadap ketentuan yang mengatur tentang Hak Guna Bangunan, Hak Guna Usaha maupun Hak Pakai, juga diatur tentang tanah sempadan. Pemohon hak atas tanah di Kawasan sempadan dapat memperoleh hak atas tanah sepanjang  memenuhi  fungsi  konservasi  sempadan  danau  dan  tidak  mendirikan  bangunan permanen diatas sempadan danau.
Berdasarkan Pasal 19, 34 maupun 49 PP No 18 Tahun 2021, tentang Subjek Hak baik Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan maupun Hak Pakai, tidak dibatasi pemohon hak atas tanah harus merupakan instansi atau pemerintah. Warga Negara Indonesia juga dapat mengajukan hak atas tanah selain hak milik di Kawasan sempadan Danau yang berarti orang perorangan dapat mengajukan hak atas tanah tersebut.
Berbeda dengan hak milik yang merupakan hak terkuat dan terpenuh, Hak Hak Lainnya dapat  dibatalkan  apabila  pemegang  hak  tidak  memenuhi  kewajibannya  sebagaimana dinyatakan dalam PP No 18 Tahun 2021 termasuk juga dalam  Surat Edaran ATR/BPN No. 4/2022.
Dengan demikian dapat dikatakan, pada Kawasan sempadan Danau Toba pada dasarnya dapat diterbitkan hak atas tanah dengan pengecualian hak milik sebab berdasarkan PP No. 18
tahun 2021, hak yang dapat dimohonkan diatas Kawasan sempadan hanya Hak Guna Usaha, Hak  guna  Bangunan  dan  Hak  Pakai  yang  penggunaannya  dibatasi  sesuai  dengan  fungsi konservasi sempadan danau sebagaimana ketentuan perundang-undangan.

## 4. PENUTUP

## Kesimpulan
Pada Kawasan Danau Toba, terdapat dua aturan yang berbeda mengenai letak sempadan yakni Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara No 1 Tahun 1990 tentang Penataan Kawasan Danau Toba  dan  Peraturan  presiden  No  81 tahun  2014  tentang  Rencana  Tata  Ruang  Kawasan  Danau Toba  dan  sekitarnya.  Perbedaan  tersebut  dicoba  diselesaikan  melalui  Permen  PUPR  No.  No. 28/PRT/M/2015 dan Keputusan Menteri PUPR No. 1695/KPTS/M/2022 dengan menetapkan titik 905 mdpl sebagai titik awal sempadan. Berdasarkan hierarki perundang undangan di Indonesia maupun  asas  hukum  yang  dianut  seharusnya  Perpres  No  81  Tahun  2014  menjadi  acuan  dari Permen PUPR No. No. 28/PRT/M/2015 dan Keputusan Menteri PUPR No. 1695/KPTS/M/2022 yang  artinya  sepanjang  Perpres  tersebut  tidak  diubah  atau  dinyatakan  tidak  berlaku  maka penentuan  garis  batas  Kawasan  sempadan  yang  berlaku  adalah  titik  elevasi  904  mdpl sebagaimana yang dianut oleh Perpres No 18 Tahun 2014.
Undang-Undang  Sumber  Daya  Air  dinyatakan  sumber  air  adalah  tempat  atau  wadah  Air alami dan/ atau buatan yang terdapat pada, di atas, atau di bawah permukaan tanah. Termasuk sempadan  danau  sebgaimana  diatur  dalam  Pasal  10  huruf  e  masuk  sebagai  Kawasan  lindung sumber  air.  Berdasarkan  Pasal  7  UU  Sumber  Daya  Air,  tidak  dapat  diberikan  hak  atas  tanah dikawasan  sumber  air.  Namun  terdapat  pengecualian  bagi  tanah  ulayat.  Hal  tersebut  didukung juga pada Peraturan Pemerintah No 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah. Pada PP 18 tahun 2021, sempadan dapat diajukan permohonan hak atas tanah sepanjang tidak merusak fungsi konservasi tanah tersebut. Hak-hak yang dapat dimohonkan diatas Kawasan sempadan hanya Hak Guna Usaha, Hak guna Bangunan dan  Hak  Pakai  yang  penggunaannya  dibatasi  sesuai  dengan  tidak  melanggar/merusak  fungsi konservasi sempadan danau sebagaimana diatur dalam ketentuan perundang-undangan.

## 5. DAFTAR PUSTAKA
Abdulkadir, Muhammad. 2004.  Hukum dan Penulisan jurnal Hukum Cetakan I. Bandung: PT. Citra Aditya Bakti. Hal. 50. Diakses pada 8 Februari, 2023.
Admin Fakultas Hukum Universitas Medan Area. 2021. What is Land Law /
Admin  Fakultas  Hukum  Universitas  Muhammadiyah  Sumatera  Utara.  2022.    Hak-  Hak  Atas Tanah  Menurut  Hukum  Agraria.  Diakses  pada  10  Februari,  2023  dari https://fahum.umsu.ac.id/hak-hak-atas-tanah-menurut-hukum-agraria/
Agrarian Law / Land Law. Diakses pada 9 Februari, 2023 dari https://hukum.uma.ac.id/2021/01/15/apa-itu-hukum-pertanahan-land- law/#:~:text=(1)%20Hukum%20pertanahan%20merupakan%20norma,universal%20pad a%20semua%20anggota%20masyarakat.
Arinanto, Satya. 2018. Politik Hukum 2 dalam Chapter III : The Rechtsstaat and Human Rights, Pages. 168-169. Diakses pada 9 Februari, 2023.
Arnowo, Hadi, 2020, Pengamanan Situ, Danau, Embung Dan Waduk Sebagai Kekayaan Negara Melalui Pendaftaran Tanah, MONAS: Jurnal Inovasi Aparatur Vol. 2 No. 2.
Budiono, Agus. 2016. Slide Kuliah Metode Penulisan jurnal Hukum di Magister   Kenotariatan Universitas Pelita Harapan. Jakarta: Universitas Pelita Harapan. Diakses pada 8 Februari, 2023.
Burns, Peter J. 1999. The Leiden Legacy: Concepts of Law in Indonesia. Publikasi: Jakarta, PT. Pradnya Paramita. Diakses pada 9 Februari, 2023.
Djibran,  Risha  Oktavyana,  2020,  Tinjauan  Yuridis  Penerbitan  Sertipikat  Hak  Atas  Tanah  Di Sempadan  Sungai  Serinjing  Desa  Jambu  Kabupaten  Kediri,  Novum  :  Jurnal  Hukum, Volume 7 Nomor 4, Oktober 2020,
Draft  Menteri  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  Republik  Indonesia  Nomor  8  Tahun  2021 Tentang  Tata  Hutan  dan  Penyusunan  Rencana  Pengelolaan  Hutan,  Serta  Pemanfaatan Hutan  di  Hutan  Lindung  dan  Hutan  Produksi.  Diakses  pada  7  Februari,  2023  dari https://silk.menlhk.go.id/app/Upload/hukum/20210617/42007beb6c60cfffa45605794733 cbc4.pdf
Firdaus, Maulana Gilang, 2021. Sertipikasi Tanah Danau, Bentuk Pengamanan Ekosistem Danau.
Diakses di https://www.djkn.kemenkeu.go.id/kanwil-suluttenggomalut/baca- artikel/13971/Sertipikasi-Tanah- Danau-Bentuk-Pengamanan-Ekosistem-Danau.html diakses pada 4 Februari 2023 18.37 wib
Harsono,  Boedi,  1999,  Hukum  Agraria  Indonesia  Sejarah  Pembentukan  UUPA  Isi  dan pelaksanaanya, Jilid 1 Hukum Tanah  Nasional, Jakarta: Djambatan.
https://www.djkn.kemenkeu.go.id/kanwil-suluttenggomalut/baca-artikel/13971/Sertipikasi- Tanah- Danau-Bentuk-Pengamanan-Ekosistem-Danau.html diakses pada 4 Februari 2023 18.37 wib
Ismail, Nurhasan. 2012. Arah Politik Hukum Pertanahan dan Perlindungan Kepemilikan Tanah Masyarakat. Publikasi: Jurnal Rechts Vinding: Media Pembinaan Hukum Nasional. Vol. 1, No. 2. Diakses pada 10 Februari, 2023 dari
https://rechtsvinding.bphn.go.id/ejournal/index.php/jrv/article/view/105
Kelsen,  Hans  (Raisul  Muttaqien).  2006.  Teori  Hukum  Murni,  Dasar-Dasar  Ilmu  Hukum Normatif.  Bandung:  Nusamedia  dan  Nuansa.  hlm.  132-133.  Diakses  pada  8  Februari, 2023.
Kumara, Salvian, dkk, 2020, Kepastian hukum Atas Penerbitan Sertipikat Hak Pakai bagi Pemilik sebidang  Tanah  Yang  Diperuntukkan  Sebagai  Sempadan  Pantai,  Jurnal  Education  and development Institut Pendidikan Tapanuli Selatan, Vol.8 No.2 Edisi Mei 2020.
Malec, Andrzej. 2001. Legal Reasoning & Logic. Studies In Logic Grammar & Rhetoric Volume 4 Nomor 17.
Marzuki,  Peter  Mahmud.  2014.  Penulisan  jurnal  Hukum:  Edisi  Revisi.  Jakarta:  Prenadamedia Group. Diakses pada 8 Februari, 2023.
Mertokusumo,  Sudikno.  2005.  Mengenal  Hukum:  Suatu  Pengantar.  Yogyakarta: Liberty.  hlm. 41-43. Diakses pada 8 Februari, 2023.
Ramadhan.  2021.  Tesis.  Analisis  Penerbitan  Sertifikat  Hak  Guna  Bangunan  Atas  Tanah  di Sempadan  Sungai  (Suatu  Penelitian  di  Gampong  Lam  Ujong,  Kabupaten  Aceh  Besar). Diakses  pada  7  Februari,  2023  dari  https://docplayer.info/227618979-Analisis- penerbitan-sertifikat-hak-guna-bangunan-atas-tanah-di-sempadan-sungai-suatu- penelitian-di-gampong-lam-ujong-kabupaten-aceh-besar.html
Sari, Indah, 2017. Hak-Hak Atas Tanah Dalam Sistem Hukum Pertanahan di Indonesia Menurut Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Publikasi: Jurnal Mitra Manajemen. Vol. 9, No.
2. Diakses pada 10 Februari, 2023 dari
https://journal.universitassuryadarma.ac.id/index.php/jmm/article/view/492
Soekanto, Soerjono & Mamudji, Sri. 1985. Penulisan jurnal Hukum Normative Suatu Tinjauan Singkat. Jakarta: Raja Grafindo Persada. Hlm. 1. Diakses pada 8 Februari, 2023. Urip, Harsono. 2010. Pendaftaran dan Peralihan Hak Atas Tanah. Cetakan ke-2. Diakses pada 10 Februari, 2023.