## Legalitas

## Urgensi Pembatasan Pemilikan dan Penguasaan Tanah Untuk Rumah Tinggal

## Febri Jaya
Fakultas Hukum, Universitas Internasional Batam Jl. Gajah Mada, Baloi, Sei Ladi, Kota Batam Correspondence email: febri.jaya@uib.edu
Abstrak. Tulisan ini dibuat untuk memberikan kajian urgensi pembatasan pemilikan dan penguasaan tanah untuk rumah tinggal di  Indonesia.  Meskipun  secara  umum  pembahasan  tersebut  telah  diatur  dalam  berbagai  peraturan  perundang-undangan,  namun secara realitas pengaturan tersebut tetap membutuhkan pengaturan yang lebih tegas agar memberikan rasa adil bagi seluruh rakyat Indonesia.  Jenis  penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  jenis  penelitian  hukum  normatif.  Dengan  pendekatan yuridis normatif, Peneliti bermaksud untuk menguraikan aspek-aspek kebijakan pemerintah yang telah ada mengenai pembatasan pemilikan  dan  penguasaan  hak  atas  tanah  yang  belum  memiliki  ketegasan  sampai  dengan  memberikan  solusi  atas  kekosongan hukum yang terjadi. Oleh karena itu, pada akhir penelitian ini dimaksudkan agar  mendorong pembentukan peraturan perundang- undangan  yang  dimaksud  dengan  tetap  memperhatikan  bentuk  landasan  filosofis,  landasan  yuridis  dan  landasan  sosiologis pembentukan peraturan perundang-undangan terkait dengan pembatasan yang menjadi suatu urgensi.
Kata Kunci: Urgensi, Pembatasan, Hak Atas Tanah, dan Rumah Tinggal
Abstract. This paper is written to provide a study on the urgency of limiting ownership and control of land for houses in Indonesia. Although  in  general  these  discussions  have  been  regulated  in  various  laws  and  regulations,  in  reality  these  regulations  still require  firmer  regulations  in  order  to  provide  a  sense  of  justice  to  all  Indonesian  people.  This  type  of  research  used  in  this research  is  a  type  of  normative  legal  research.  With  a  normative  juridical  approach,  the  researcher  intends  to  describe  the aspects  of  existing  government  policies  regarding  restrictions  on  ownership  and  control  of  land  rights  that  do  not  yet  have firmness to provide a solution to the legal vacuum that occurs. Therefore, at the end of this research it is intended to encourage the formation of the intended legislation by still paying attention to the form of a philosophical foundation, a juridical basis and a sociological basis for the formation of laws and regulations related to restrictions which become an urgency.

## Keywords: Urgency, Restriction, Land Rights, and Residence

## PENDAHULUAN
Keadilan merupakan tema pokok dalam filsafat hukum, mengingat tujuan hukum adalah  keadilan. Memahami pengertian keadilan secara garis besar memang tidak sulit karena terdapat beberapa perumusan sederhana yang dapat menjawan  tentang  hal  itu.  Namun  untuk  memahami  makna  keadilan  secara  filosofis,  tidak  mudah  karena membutuhkan perenungam serius sampai pada hakikat yang paling dalam. 1
Keadilan  hanya  bia  dipahami  jika  diposisikan  sebagai  keadaan  yang  hendak  diwujudkan  oleh  hukum.  Upaya untuk  mewujudkan  keadilan  dalam  hukum  tersebut  merupakan  proses  yang  dinamis  yang  memakan  banyak  waktu. Upaya ini seingkali juga didominasikan oleh kekuatan-kekuatan yang bertarung dalam kerangka umum tatanan politik untuk mengaktualisasikannya. 2
Keadilan  dalam  cita  hukum  yang  merupakan  pergulatan  kemanusiaan  berevolusi  mengikuti  ritme  zaman  dan ruang, dari dahulu  sampai  sekarang  tanpa henti dan  akan  terus berlanjut sampai  sekarang  tanpa  henti dan  akan  terus berlanjut makhluk ciptaan Tuhan yang terdiri atas roh dan jasad memiliki daya rasa dan daya pikir yang dua-duanya merupakan daya rohani, dimana rasa dapat berfungsi untuk mengendalikan keputusan-keputusan akal agar berjalan di atas nilai-nilai moral seperti kebaikan dan keburukan, karena yang dapat menentukan baik dan buruk adalah rasa. 3 Karakteristik keadilan berdasarkan Pancasila sebagai falsafah dan ideologi bangsa maka kesimpulan yang dapat diambil  adalah  Karakteristik  keadilan  berdasarkan  Pancasila  merupakan  nilai-nilai  keadilan  yang  berupa  prinsip- prinsip  keadilan,  memenuhi  beberapa  asas-asas  atau  prinsip-prinsip  yang  meliputi  prinsip  keadilan  berdasar  atas Ketuhanan  Yang  Maha  Esa.  Menjunjung  tinggi  keadilan  dengan  berlandaskan  keadilan  dari  Tuhan,  prinsip  keadilan
1 Bahder  Johan  Nasution,  “Kajian  Filosofis  Tentang  Keadilan  Dan  Hukum  (Dari  Pemikiran  Klasik  Hingga  Modern),  Al- Ilkam Vol. 11 No. 2, 2016, hl m. 248 sebagaimana di kutip dari Angkasa, Filsafat Hukum, Purwokerto: Universitas Jenderal Soedirman, (2010) : 105.
2 Muhammad  Helmi,  Konsep  Keadilan  Dalam  Filsafat  Hukum  Dan  Filsafat  Hukum  Islam,  Mazahib  Jurnal  Pemikiran Hukum  Islam  Vol.  14  No.  2,  2015  sebagaimana  di  kutip  dari  Carl  Joachim  Friedrich,  Filsafat  Hukum  :  Perspektif  Historis, (Bandung: Nuansa dan Busamedia, 2004), hlm. 239.
3 Ibid , hlm. 262 sebagaimana Ahmad Mahmud Subhi, Filsafat Etika, (Jakarta: PT. Serambi Ilmu Semesta, 2001), hlm. 262

## Febri Jaya, Urgensi Pembatasan Pemilikan dan Penguasaan Tanah Untuk Rumah Tinggal
Pancasila  mengedepankan  hak  asasi  manusia  serta  memanusiakan  manusia  sebagai  mahkluk  sosial  yang  wajib dilindungi keadilannya, prinsip keadilan Pancasila menjunjung tinggi nilai persatuan dan keasatuan demi terciptanya suasana  kondusif  bangsa  yang  memberikan  keadilan  bagi  warga  negara  Indonesia,  prinsip  keadilan  Pancasila menganut  asas  musyawarah  untuk  mufakat  dengan  cara  perwakilan  demi  terciptanya  keadilan  bagi  warga  Negara dalam  menyatakan  pendapatnya  masingmasing,  dan  prinsip  keadilan  Pancasila  memberikan  keadilan  bagi  seluruh warga negaranya tanpa kecuali sesuai dengan hak-hak nya. 4 Paradigma negara hukum ( legal state ) telah beralih dari paradigma negara “penjaga malam” ( nachtwakerstaat ) menjadi paradigma negara kesejahteraan ( welfare state ). Negara dalam paradigma negara kesejahteraan menempatkan warga negara atau orang perorangan menjadi subyek hukum yang harus dilindungi serta disejahterakan dalam segala aspek  kehidupan.  Oleh  karena  itu,  negara  memiliki  kewajiban  untuk  melayani  dan  mengupayakan  kesejahteraan seluruh warga negara ( bestuurszorg ). 5
Berdasarkan  konsep  negara  kesejahteraan  tersebut  diatas,  Negara  Indonesia  dapat  disebut  sebagai  negara kesejahteraan,  hal  ini  tersirat  dan  tersurat  dalam  Alinea  4  Pembukaan  Undang-Undang  Dasar  1945.  Konsep  negara kesejahteraan  ( welfare  state )  juga  tampak  pada  BAB  XIV  Undang-Undang  Dasar  1945  yang  mengatur  tentang perekonomian  nasional  dan  kesejateraan  sosial,  kesemuanya  mencerminkan  Negara  Indonesia  sebagai  Negara Kesejahteraan ( welfare state ) yang bertugas dan bertanggung jawab menciptakan kesejahteraan bagi rakyat. Pemerintah  memiliki  tanggung  jawab  untuk  memberikan  rumah  tinggal  yang  layak  bagi  seluruh  rakyat Indonesia. 6 Hal  tersebut  mengingat  rumah  merupakan  kebutuhan  dasar  manusia,  yang  sangat  berpengaruh  dalam pembentukan  kepribadian  bangsa.  Pemenuhan  hak  atas  rumah  merupakan  masalah  nasional  yang  dampaknya dirasakan oleh seluruh wilayah tanah air. 7
Dengan memperhatikan bahwa rumah tinggal merupakan kebutuhan dasar dalam kehidupan masyarakat, maka pemenuhan terhadap kebutuhan rumah tinggal adalah tanggung jawab pemerintah. Hal ini sesuai dengan amanat Pasal 27 ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945 yang salah satunya memberikan jaminan penghidupan layak bagi kemanusiaan.
Selanjutnya  dalam    Pasal  33  ayat  3  Undang-Undang  Dasar  1945  juga  mengamatkan  hal  yang  sama  dengan memanfaatan  bumi,  air,  dan  kekayaan  alam  yang  sebesar-besarnya  bagi  kemakmuran  rakyat.  Pasal  ini  sekaligus menjadi  landasan  konstitusional  pembentukan  peraturan  perundang-undang  yang  berkaitan  dengan  eksistensi pengaturan rumah tinggal (rumah) secara umum, yakni Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (untuk selanjutnya disebut UUPA).
Kehadiran  UUPA  memberikan  pengaturan  terkait  hukum  tanah  yang  lebih  nasionalis  dan  melindungi masyarakat  Indonesia.  Sesuai  dengan  amanat  Pasal  33  ayat  3  Undang-Undang  Dasar  Republik  1945, Pasal  2  ayat  3 UUPA  menegaskan  penguasaan  tanah  oleh  negara  digunakan  untuk  mencapai  sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat dalam arti kebangsaan, kesejahteraan, dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur.
Namun  pengaturan  pembatasan  luas  tanah  maksimum  dan/atau  minimum  dalam  peraturan  pelaksana  UUPA hanya  terbatas  pada  lahan  pertanian.  Sedangkan  untuk  batasan  maksimum  luas  tanah  untuk  rumah  tinggal diperintahkan  untuk  disusun  Peraturan  Pemerintah  tersendiri.  Hal  ini  sesuai  dengan  bunyi  Pasal  12  Undang-Undang Nomor 56 PRP Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.
Amanat  Pasal  12  Undang-Undang  Nomor  56  Prp  Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian  telah diatur  dalam  Instruksi  Menteri  Negara  Agraria/Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  5  Tahun  1998  Tentang Pemberian  Izin  Lokasi Dalam Rangka Penataan Penguasaan  Tanah Skala Besar yang dilanjutkan dengan diterbitkan Instruksi Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 1999 Tentang Izin Lokasi.
Kedua  produk  hukum  tersebut  diatas  hanya  memberikan  pengaturan  batasan  maksimum  penguasaan  lahan untuk pembangunan rumah tinggal bagi suatu badan hukum. Sehingga Peneliti tidak menemukan ketentuan mengenai batasan  maksimum  satu  keluarga  dapat  mempunyai  tanah  sebagaiamana  terdapat  dalam  aturan  pembatasan penguasaan lahan pertanian.
Keberadaan  kedua  instruksi  Menteri  tersebut  tidak  dapat  mengakomodir  perintah  Pasal  12  Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Sehingga hingga hari ini Peraturan Pemerintah mengenai pembatasan maksimum atas tanah yang digunakan untuk rumah tinggal bagi individu masih belum jelas.
Adapun  pengaturan  mengenai  perumahan  yang  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1964  tersebut diatas  telah  dicabut  oleh  Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  1992  Tentang  Perumahan  dan  Pemukiman.  Pengaturan
4 Ferry Irawan Febriansyah, “Keadilan Berdasarkan Pancasila Sebagai Dasar Filosofis Dan Ideologis Bangsa”, DJH: Jurnal Ilmu Hukum Vol. 13 No. 25 : 25
5 Ibid.
6 Gouwgioksiong, Komentar Atas Undang-Undang Perumahan dan Peraturan Sewa Menjewa , (Jakarta : Kinta , 1965), hlm. 5.
7 Eman Ramelan, Problematika Hukum Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun dalam Pembebanan dan Peralihan Hak Atas Tanah, Cetakan Kedua, (Yogyakarta : Aswaja Pressindo, 2015), hlm. 1.

## Febri Jaya, Urgensi Pembatasan Pemilikan dan Penguasaan Tanah Untuk Rumah Tinggal
mengenai perumahan dan pemukiman tersebut mengalami perubahan terakhir dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2011  Tentang  Perumahan  dan  Pemukiman.  Dalam  perubahan  terakhit  tersebut  juga  tidak  ditemukan  pengaturan konkrit dan tegas mengenai pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu.
Kekosongan  peraturan  hukum  demikian  menimbulkan  potensi-potensi  penguasaan  tanah  untuk  rumah  tinggal secara besar-besaran oleh pihak-pihak yang memiliki kemampuan keuangan yang memadai atau mapan. Keadaan ini tentu tidak memberikan perlindungan bagi seluruh rakyat Indonesia sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33  ayat 3 Undang-Undang  Dasar  1945,  terutama  masyarakat  berpenghasilan  rendah.  Hal  tersebut  tercermin  dari  data  Badan Pertanahan  Nasional  Republik  Indonesia  yang  menyebutkan  bahwa  hampir  80%  (delapan  puluh  persen)  tanah  di Indonesia dikuasai tidak lebih dari 2% (dua persen) penduduk Indonesia. 8
Oleh  karena  itu,  fenomena  atas  kekosongan  peraturan  hukum  tersebut  adalah  pembangunan  rumah  tinggal secara illegal oleh  masyarakat  yang  tidak  mampu  memiliki  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal.  Tentu ketidakmampuan  ini  merupakan  salah  satu  tanggung  jawab  pemerintah  yang  harus  dipenuhi  sesuai  dengan  amanat UUD 1945.
Berdasarkan  uraian  diatas,  peneliti  bermaksud  untuk  memberikan  kajian  tentang  kebijakan  pemerintah  terkait dengan pengaturan pembatasan pemilikan dan/atau penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal yang telah berlaku dan    solusi  atas  kekosongan  hukum  akan  pembatasan  kepemilikan  dan/atau  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah tinggal di Indonesia?

## METODE
Metode penelitian memuat jenis penelitian, pendekatan penelitian, sumber bahan hukum maupun sumber data, Teknik  pengumpulan  bahan  hukum,  teknik  pengumpulan  data,  serta  metode  analisis  bahan  hukum  maupun  analisis data.  Tulisan  yang  menggunakan  metode  penelitian  hukum  normatif  berangkat  dari  adanya  Problem  Norma,  yaitu adanya  kekaburan  norma,  norma  konflik,  maupun  norma  kosong.  Menggunakan  pendekatan :  statute  approach, conceptual  approach ,  serta analytical  approach .  Tehnik  penelusuran  bahan  hukum  menggunakan  tehnik  studi dokumen, serta analisis kajian menggunakan analisis kualitatif.
Penelitian  merupakan  suatu  sarana  pokok  dalam  pengembangan  ilmu  pengetahuan  maupun  teknologi.  Hal tersebut  dapat  disimpulkan  karena  penelitian  bertujuan  untuk  mengungkapkan  kebenaran  secara  sistematis, metodologis, dan konsisten. Sehingga melalui proses penelitian tersebut diadakan analisa dan kontruksi terhadap data yang telah dikumpulkan dan diolah. 9
Fungsi  penelitian  adalah  mendapatkan  kebenaran.  Kebenaran  dalam  hal  ini  bukan  kebenaran  secara  religious dan metafisis, melainkan dari segi epistemologis, artinya kebenaran harus dilihat dari epistemologi. 10 Jenis penelitian yang digunakan oleh penulis dalam melaksanakan penelitian ini adalah penelitian hukum secara normatif. Penelitian hukum  secara  normatif  atau  penelitian  hukum  secara  kepustakaan 11 merupakan  penelitian  yang  dilakukan  dengan mengkaji  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  dan  bahan-bahan  pustaka  lainnya  yang  lazimnya  dinamakan data sekunder, untuk diterapkan terhadap suatu permasalahan hukum tertentu. 12 Ilmu  hukum  memiliki  karakter  khas  yang  direfleksikan  dalam  sifat  normatifnya. 13 Fokus  perhatian  ilmu  hukum normatif  sebagai  ilmu  praktis  adalah  mengubah  keadaan  serta  menawarkan  penyelesaian  terhadap  permasalahan kemasyarakatan  yang  konkret  maupun  potensial. 14 Menurut  Sudikno  Mertokusumo, 15 dalam  pembentukan  hukum adalah merupakan proses konkretisasi dan individualisasi peraturan hukum yang bersifat umum dihubungkan dengan peristiwa konkret. 16 Usia suatu peraturan perundang-undangan seringkali menyebabkan kekosongan dalam pengaturan subtansi  hukum.  Dalam  aspek  penegakan  hukum  terhadap  peraturan  perundang-undangan  tersebut  tentu  tetap  harus memperhatikan kaedah-kaedah hukum yang telah ada. 17
8 Laporan Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia dalam Rapat Dengar Pendapat (RDP) dengan Komisi II DPR RI, 2010 sebagaimana dikutip dari Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Pertanahan.
9 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji. Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat , (Jakarta, RajaGrafindo Persada, 2003), hlm. 1.
10 Peter Mahmud Marzuki. Penelitian Hukum , (Jakarta, Kencana, 2014), hlm. 20.
11 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji. Op. Cit., hlm. 23-24.
12 Ibid. hlm. 14.
13 Johnny Ibrahim. Teori dan Metode Penelitian Hukum Normatif, (Malang, Bayumedia Publishing, 2003), hlm. 12.
14 Ibid. hlm. 293.
15 Sudikono Mertokusumo. Mengenal Hukum (Suatu Pengatar) , (Yogyakarta, Liberty, 1991), hlm. 136.
16 Ibid.
17 Ibid . hlm. 158-159.

## HASIL DAN PEMBAHASAN Kebijakan Pemerintah Atas Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan Hak Atas Tanah Untuk Rumah Tinggal
Pada  dasarnya  pengaturan  pembatasan  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  telah  tersirat  pada beberapa peraturan perundang-undangan bidang agraria di Indonesia. Aturan-aturan yang dimaksud antara lain adalah : a. Pasal 7 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria;
b. Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian;
c. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor : SK/59/DDA/Tahun 1970 Tentang Penyederhanaan Peraturan Perizinan Pemindahan Hak Atas Tanah;
d. Keputusan Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 1998 Tentang Pemberian Hak MIlik Atas Tanah Untuk Rumah Tinggal;
e. Peraturan Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah Negara;
Dari  kelima  peraturan  perundang-undangan  tersebut  diatas,  memberikan  gambaran  bahwa  pengaturan pembatasan  pengusaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu.  Hanya  saja,  kelima  peraturan  perndang- undangan  tersebut  tidak  ada  yang  memberikan  pengaturan  secara  tegas  pembatasan  tersebut  dan  akibat  dari penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu yang melebihi batas.
Kelima  peraturan  perundang-undangan  tersebut  hanya  menyiratkan  pejabat  kantor  pertanahan  untuk  dapat membatasi masing-masing individu untuk menguasai hak atas tanah. Penulis tidak menemukan pengatuan pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu.
Hal  tersebut  tentu  berbeda  dengan  ketentuan  pembatasan  hak  atas  tanah  untuk  lahan  pertanian  yang  dengan tegas  memberikan  kesempatan  kepada  pihak-pihak  yang  memegang  tanah  yang  melebihi  batas  untuk  mengalihkan tanah-tanah yang melebihi tersebut agar tidak melebihi batas maksimum yang dilarang.
Selanjutnya,  amanat  Pasal  12  Undang-Undang  Nomor  56  Prp  Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah Pertanian  merupakan  salah  satu  dasar  dibentuk  peraturan  pelaksana  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk rumah  tinggal  bagi  individu.  Kekosongan  hukum  demikian  tentu  menyebabkan  ketiadaan  pengaturan  pembatasan tersebut sehingga orang dalam satu keluarga dapat menguasai hak atas tanah untuk rumah tinggal dengan jumlah yang tidak jelas.
Selanjutnya,  ketidakjelasan  demikian  adalah  mengenai  akibat  hukum  dan/atau  kewajiban  pihak-pihak  yang memegang hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu yang melebihi batas. Sebagai bahan perbandingan adalah pengaturan tersebut dapat dilihat pada Pasal  6 Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan  Luas Tanah  Pertanian  yang  memberikan  batasan  toleransi  selama  1  (satu)  tahun  bagi  pihak-pihak  yang  menguasai  tanah lebih dari luas maksimum untuk mengalihkan hak atas tanah tersebut.
Guna  mengisi  kekosongan  hukum  dalam  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi individu,  Penulis  akan  melakukan  kajian  hukum  melalui  teori-teori  yang  relevan  untuk  merumuskan  suatu rekomendasi  pengaturan  peraturan  perundang-undangan  mengenai  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk rumah tinggal bagi individu.
Hal  tersebut  dikarenakan  peraturan  perundang-undangan  terkait  pembatas  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal bagi  individu  di  Indonesia  merupakan  satu  keharusan  dikarena  Indonesia  merupakan  negara  kesejahteraan. Kekosongan  hukum  demikian  menimbulkan  potensi-potensi  penguasaan  tanah  untuk  rumah  tinggal  secara  besar- besaran  oleh  pihak-pihak  yang  memiliki  kemampuan  keuangan  yang  memadai  atau  mapan.  Selain  itu,  pergeseran kebutuhan  pembelian  rumah  tinggal  menjadi  komoditas  investasi  menyebabkan  urgensi  pengaturan  pembatasan penguasaan hak atas tanah di Indonesia.
Keadaan  ini  tentu  tidak  memberikan  perlindungan  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia  sebagaimana  diamanatkan dalam  Undang-Undang  Dasar  1945,  terutama  masyarakat  berpenghasilan  rendah.  Hal  ini  sesuai  dengan  data  Badan Pertanahan  Nasional  Republik  Indonesia  yang  menyebutkan  bahwa  hampir  80%  (delapan  puluh  persen)  tanah  di Indonesia dikuasai tidak lebih dari 2% (dua persen) penduduk Indonesia. 18 Dalam perkembangan penyusunan landreform hukum agraria mengenai pembatasan pemilikan dan penguasaan hak atas tanah, pemerintah baru mengantisipasi kepemilikan dan penguasaan hak atas tanah untuk lahan pertanian. Hal tersebut tersirat dan tersurat pada Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 56  Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian huruf 1 yang berbunyi sebagai berikut :
“  ........ Keadaan  masyarakat  tani  Indonesia  sekarang  ini  ialah,  bahwa  kurang  lebih  60  % dari  para  petani  adalah petani-tidak bertanah.….” 19
18 Laporan Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia dalam Rapat Dengar Pendapat (RDP) dengan Komisi II DPR RI, 2010 sebagaimana dikutip dari Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Pertanahan.
19 Boedi Harsono, Hukum Agraria  Indonesia  Himpunan Peraturan-Peraturan Hukum Tanah, (Jakarta:  Djambatan, 2008), hlm. 494.

## Febri Jaya, Urgensi Pembatasan Pemilikan dan Penguasaan Tanah Untuk Rumah Tinggal
Berdasarkan  keadaan  tersebut,  dapat  diketehui  bahwa  pemerintah  telah  melakukan  pembatasan  pemilikan  dan penguasaan  hak  atas  tanah  pada  lahan  pertanian,  namun  belum  memiliki  pengaturan  pembatasan  pemilikan  dan pengusaaan hak atas tanah untuk lahan non-pertanian, termasuk lahan untuk rumah tinggal bagi individu.
Menurut  hemat  Penulis,  adapun  alasan  kekosongan  hukum  (Peraturan  Pemeritnah)  yang  mengatur  khusus mengenai ketentuan pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu sebagai berikut:

## Indonesia adalah Negara Agraris
Pada  masa  dibentuk  peraturan  perundang-undangan  mengenai  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  pada umumnya,  Indonesia  merupakan  negara  agraris.  Mayoritas  penduduk  Indonesia  pada  masa  itu  memiliki  mata pencaharian  sebagai  petani.  Oleh  karena  itu,  kebijakan  pemerintah  dibentuk  untuk  melindungi  penduduk-penduduk mayoritas pada masa itu yaitu petani.
Hal  ini  dapat  dilihat  dari  huruf  a  konsiderans  pembentukan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang menyebutkan bahwa susunan kehidupan masyarakat Indonesia, termasuk perekonomiannya masih bercorak agraris.
Keadaan masyarakat pada masa itu mengharuskan pemerintah menyusun peraturan perundang-undangan untuk melindungi segenap masyarakat Indonesia yang memiliki mata pencaharian sebagai petani. Hal ini dapat disimpulkan oleh Penulis berdasarkan huruf 1 Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 56  Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian tersebut diatas.
Pergeseran  mata  pencaharian  masyarakat  Indonesia  dari  petani  menjadi  bidang  lain  menyebabkan  pengaturan pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  harus  dibuat  lebih  luas,  sehingga  tidak  hanya  mengatur  mengenai  hak  atas tanah untuk lahan pertanian. Salah satu kebutuhan yang seharusnya dibentuk adalah pembatasan penguasaan hak atas tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu.  Hal  ini  tentu  mengingat  pergeserah  kebutuhan  rumah  tinggal  sebagai kebutuhan primer (sandang) menjadi komoditas investasi dewasa ini.
Perbedaan  keadaan  masyarakat  pada  masa  pembentukan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria  dan  Undang-Undang  Nomor  56  Prp  Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas Tanah  Pertanian  harus  mendorong  pemerintah  untuk  segera  merumuskan  peraturan  pemerintah  selanjutnya  yang mengatur pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu.
Dalam  hal  ini,  pembangunan  hukum  nasional  yang  mensinkronisasi  keadaan  masyarakat  teraktual  dengan peraturan  perundang-undangan  mutlak  harus  dilakukan.  Adapun  arahan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia dalam Ketetapan nomor:  IX/MPR/2001 Tentang Pembaruan  Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya  Alam (untuk  selanjutnya  disebut  Ketetapan  MPR  Nomor  :  IX.MPR/2001)  telah  memberikan  arahan  kepada  pemerintah untuk memperhatikan hal-hal yang menjadi obyek penelitian Penulis.
Dalam  Pasal  5  Ketetapan  MPR  Nomor  :  IX/MPR/2001  memberikan  arahan  kebijakan  pembaharuan  agraria secara  khusus  dan  spesifik.  Terkait  dengan  itu,  poin  yang  berkaitan  dengan  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah yang menjadi obyek penelitian Penulis dapat dilihat pada butir a hingga c pasal tersebut.
Selain  itu,  perkembangan  masyarakat  yang  menjadikan  rumah  sebagai  komoditas  investasi  tentu  merupakan suatu urgensi bagi pemerintah untuk segera membentuk Peraturan Pemerintah terkait dengan pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu.

## Kelalaian Pemerintah
Dengan memperhatikan amanat Pasal 12 Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luasa Tanah  Pertanian  yang  menyebutkan  bahwa  maksimum  luas  dan  jumlah  tanah  untuk  peruamahan  serta  peraturan pelaksanaannya  akan  diatur  dalam  suatu  Peraturan  Pemerintah.  Megingat  hingga  hari  ini  Peraturan  Pemerintah  yang dimaksud  hingga  hari  ini  belum  diatur,  maka  tidak  salah  bila  Penulis  menyebutkan  bahwa  kekosongan  hukum  atas pembatasan penguasaan hak atas tanah merupakan kelalaian pemerintah.
Tentu  dalam  hal  ini,  pemerintah  telah  lalai  dalam  melaksanakan  amanat  Pasal  12  Undang-Undang  Nomor  56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Selain itu, pemerintah juga telah lalai dalam menjalankan peraturan  perudang-undangan  lainnya  yang  menjadi  landasan  pembentukan  peraturan  pembatasan  penetapan  luas tanah  pertanian,  yakni  Undang-Undang  Pokok-Pokok  Agraria  yang  mengharuskan  pembatasan  penguasaan  hak  atas tanah secara menyeluruh.
Pemerintah  seharusnya  memperhatikan  berbagai  peraturan  pelaksana  Undang-Undang  Pokok-Pokok  Agraria yang  hingga  saat  ini  belum  ada.  Selanjutnya,  pemerintah  juga  harus  memperhatikan  berbagai  peraturan  pelaksana Undang-Undang Pokok-Pokok Agraria yang telah tidak relevan dengan keadaan hukum saat ini. 20
Pemerintah  yang  tidak  memberikan  kontribusi  konkret  dalam  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk rumah tinggal bagi individu diperparah dengan kenyataan aparatur pelaksana Undang-Undang Pokok-Pokok Agraria.
20 A. A. Oka Mahendra, Menguak Masalah Hukum, Demokrasi, dan Pertanahan, (Jakarta : Pustaka Sinar Harapan, 1996), hlm. 246.
Tipisnya idealisme aparatur pelaksana menyebabkan Undang-Undang Pokok-Pokok Agraria tidak dapat dilaksanakan secara efektif. 21
Adapun  analisa  Penulis  terhadap  kelima  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  tentang  pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi Individu sebagai berikut:
Kebijakan Pemerintah  Atas  Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan  Hak Atas Tanah  Untuk  Rumah Tinggal  Bagi Individu  Ditinjau  dari  Pasal  7    Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok Agraria
Dalam pelaksanaan pembatasan penguasaan  hak  atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu di  Indosia  yang diamanatkan  dalam  Pasal  7  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria harus  dimaknai  bersama  dengan  Pasal  17  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok- Pokok Agraria.
Keterbatasan  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  di  Indonesia  dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria  menurut  hemat  Penulis merupakan hal yang sangat wajar.
Pendapat  Penulis  atas  kewajaran  tersebut  didasarkan  pada  pengaturan  pasal  per  pasal  dalam  undang-undang tersebut  merupakan  pengaturan  mengenai  payung  hukum  atas  pengaturan  reformasi  agraria  pasca  pemberlakuan hukum tanah negara Belanda saat masa penjajahan.
Payung  hukum  yang  dimaksud  dalam  undang-undang  tersebut  hanya  memberikan  amanat-amanat  yang  harus diatur  lebih  lanjut  dalam  peraturan  pelaksana  yang  lebih  tegas  dan  konkret.  Selanjutnya,  menurut  Penulis,  keadaan tersebut  berdampak  pada  peraturan  perundang-undangan  mengenai  reformasi  agraria  menjadi  tersebar  di  berbagai peraturan perundang-undangan yang saling berkaitan.
Permasalahan  yang  seringkali  timbul  dalam  pengaturan  reformasi  agraria  yang  tersebar  tersebut  berpotensi mengandung jiwa-jiwa kontradiksi antar masing-masing pengaturan hukum tersebut.
Kebijakan Pemerintah  Atas  Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan  Hak Atas Tanah  Untuk  Rumah Tinggal  Bagi Individu Ditinjau dari Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian
Pengaturan pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu di Indonesia diamanatkan dalam Pasal 12 Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Secara harfiah, judul  dari  undang-undang  ini  telah  menegaskan  bahwa  hanya  akan  memberikan  pengaturan  terhadap  penetapan  luas tanah pertanian.
Dengan  keadaan  tersebut,  tentu  undang-undang  ini  tidak  dapat  keluar  dari  pengaturan  hukum  sesuai  dengan judul  undang-undang  ini  sendiri.  Oleh  karena  itu,  pengaturan  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah tinggal bagi individu dalam undang-undang tersebut hanya diamanatkan dalam 1 (satu) pasal, yakni Pasal 12.
Kebijakan Pemerintah  Atas  Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan  Hak Atas Tanah  Untuk  Rumah Tinggal  Bagi Individu  Ditinjau  dari  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor:  SK/59/DDA/Tahun  1970  Tentang Penyederhanaan Peraturan Perizinan Pemindahan Hak Atas Tanah
Peraturan  ini  hanya  mengatur  terkait  dengan  mekanisme  penyederhanaan  peraturan  teknis  mengenai  perizina pemindahan hak atas tanah. Pengaturan mengenai pembatasan pengalihan hak atas tanah tersebut tersirat pada Pasal 2 ayat  2  Peraturan  Menteri  merupakan  salah  satu  bentuk  pembatasan  pemilikan  dan  penguasaan  ha  katas  tanah  pasca reformasi agraria di Indonesia.
Namun  pengaturan  pembatasan  penguasaan  ha  katas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  sesuai  dengan peraturan  ini  tidak  tegas  karena  memberikan  celah  kepada  individu  untuk  menguasai  tanah  yang  melebihi  batas  atas persetujuan / izin dari Kantor Agraria melalui Kepala Kantor Pendaftaran Tanah.
Mekanisme  untuk  dapat  menguasai  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  atas  persetujuan  Kantor Agraria melalui Kepala Kantor Pendaftaran Tanah menjadikan pengaturan dalam peraturan pelaksana ini terasa sangat bias dan tidak tegas.
Ketidak  tegasan pengaturan ini dapat  semakin bias dan tidak jelas dengan  ketidakpahaman aparatur pelaksana peraturan tersebut terkait pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu di Indonesia.
Kebijakan Pemerintah  Atas  Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan  Hak Atas Tanah  Untuk  Rumah Tinggal  Bagi Individu Ditinjau dari  Keputusan Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 1998 Tentang Pemberian Hak MIlik Atas Tanah Untuk Rumah Tinggal
21 Ibid.

## Febri Jaya, Urgensi Pembatasan Pemilikan dan Penguasaan Tanah Untuk Rumah Tinggal
Ketentuan  mengenai  pembatasan  pemilikan  dan  penguasaan  hak  atas  tanah  diatur  dalam  Pasal  4  ayat  2 Keputusan  Menteri  Negara  Agraria/  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  6  Tahun  1998  Tentang  Pemberian Hak Milik Atas Tanah Untuk Rumah Tinggal.
Selanjutnya pada Pasal 4 ayat 3 Keputusan Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6  Tahun  1998  Tentang  Pemberian  Hak  Milik  Atas  Tanah  Untuk  Rumah  Tinggal  memberikan  pengaturan  mengenai teknis  pengurusan  permohonan  hak  milik,  yakni  surat  pernyataan  dari  pemohon  hak  milik  yang  menyatakan  bahwa dengan memperoleh hak milik yang dimohonkan itu, total luas tanah yang akan dipunyai oleh pemohon adalah tidak melebihi 5 (lima) bidang yang seluruh luasnya tidak lebh dari 5.000 (lima ribu) m 2 .
Pada  dasarnya,  Keputusan  Menteri  Negara  Agraria/  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  6  Tahun  1998 Tentang Pemberian Hak Milik Atas Tanah Untuk Rumah Tinggal dibentuk untuk mengisi kekosongan hukum dalam mekanisme  pemberian  hak  milik  bagi  masyarakat.  Namun  hal  yang  harus  diperhatikan  adalah  Pasal  50  UUPA menegaskan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai hak milik diatur dalam bentuk undang-undang. Oleh karena itu, keputusan  ini  secara  substansi  tidak  tepat  digunakan  untuk  melakukan  pengaturan  lebih  lanjut  mengenai  pemberian hak milik.
Kebijakan Pemerintah  Atas  Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan  Hak Atas Tanah  Untuk  Rumah Tinggal  Bagi Individu  Ditinjau  dari  Peraturan  Menteri  Negara  Agraria/  Kepala  Badan Pertanahan Nasional  Nomor  3  Tahun 1999  Tentang  Pelimpahan  Kewenangan  Pemberian  dan  Pembatalan  Keputusan  Pemberian  Hak  Atas  Tanah Negara
Peraturan  Menteri  ini  pada  dasarnya  tidak  memberikan  pengaturan  khusus  mengenai  pembatasan  terhadap penguasaan  hakatas  tanah  di  Indonesia.  Peraturan  ini  hanya  memberikan  batas  kewenangan  masing-masing  Kepala Kantor Pertanahan Tingkat Kotamadya/Kabupaten hingga Kepala Kantor Pertanahan Tingkat Provinsi.
Kebijakan Pemerintah  Atas  Pelaksanaan Pembatasan Penguasaan  Hak Atas Tanah  Untuk  Rumah Tinggal  Bagi Individu Ditinjau dari Peraturan Sektor Perbankan
Pergeseran  kebutuhan  pembelian  rumah  tinggal  menjadi  komoditas  investasi 22 menyebabkan  urgensi pengaturan  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  di  Indonesia.  Pertumbuhan  pasar  demikian  menyebabkan masyarakat berpenghasilan rendah kesulitan untuk bersaing untuk membeli rumah yang layak. 23
Kehadiran  pemerintah,  melalui  Bank  Indonesia,  yang  membatasi  pemberian  Kredit  Pemilikan  Rumah  (KPR) bagi  masyarakat  yang  telah  menikmati  fasilitas  serupa  tidak  dapat  berdampak  signifikan  bagi  masyarakat berpenghasilan rendah untuk memiliki rumah.
Hal  ini  dikarenakan  pemerintah,  melalui  Bank  Indonesia  pula,  yang  sebelumnya  menetapkan  aturan  larangan pembelian  rumah indent 24 pada  akhirnya  memberikan  kelonggaran  aturan  tersebut  untuk  mendorong  pertumbuhan penyaluran kredit perbankan. 25
Bank  Indonesia  yang  sebelumnya  diharapkan  dapat  memberikan  pembatasan-pembatasan  agar  masyarakat berpenghasilan  rendah  dapat  membeli  rumah  tinggal  tampaknya  juga  tidak  efektif  memberikan  peran  Pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
22 Berdasarkan  hasil  survey  Bank  Indonesia  pada  bulan  Mei  2013,  sebanyak  42,5%  dari  5000  responden  memilih  rumah sebagai investasi dibandingkan dengan emas, reksadana atau deposito, diakses dari http://finance.detik.com/properti/d-2426330/bi- boleh-beli-banyak-rumah-asal-tak-pakai-kpr pada tanggal 15 Januari 2017.
23 Asisten Deputi Gubernur Bank Indonesia (pada masa  itu), Mulya Siregar, dalam Seminar Prospek Pembiayaan Properti di  Hotel  Royal  Kuningan,  Jakarta,  pada  tanggal  28  November  2013  memaparkan  bahwa  masih  banyak  rakyat  Indonesia  yang belum  bisa  mendapatkan  rumah  sebagai  hunian  pertama.  Oleh  karena  itu,  pemerintah  (pada  masa  itu)  memberikan  pembatasan kepada masyarakat yang telah menikmati fasilitas Kredit Pemilikan Rumah (KPR) agar tidak dapat mendapatkan fasilitas serupa sebanyak lebih dari satu kali. diakses dari http://finance.detik.com/properti/d-2426330/bi-boleh-beli-banyak-rumah-asal-tak-pakai- kpr pada tanggal 15 Januari 2017.
24 Pada tahun 2013, Bank Indonesia memberikan larangan pemberian fasilitas Kredit Pemilikan Rumah indent (dengan cara pemesanan  terlebih  dahulu)  melalui  Surat  Edaran  Bank  Indonesia  Nomor  :  15/40/DKMP  tanggal  24  September  2013  tentang Penerapan  Manajemen  Resiko  pada  yang  Melakukan  Pemberian  Kredit  atau  Pemiayaan  Kepemilikan  Properti,  Kredit  atau Pembiayaan Konsumsi Beragun Properti, Kredit atau Pembiayaan Kendaraan Bermotor, dikases dari http://www.beritasatu.com/bank-dan-pembiayaan/140547-untuk-rumah-kedua-bank-hanya-kucuri-kpr-jika-ready-stock.html pada tanggal 15 Januari 2017.
25 Pada  akhir  tahun  2016,  Bank  Indonesia  memastikan  akan  melakukan  pelonggaran  aturan  mengenai  Kredit  Pemilikan Rumah  (KPR)  yang  nantinya  akan  diterapkan  di  masing-masing  perbankan.  Kebijakan  tersebut  dibuat  karena  terjadi  penurunan pertumbuhan  kredit  perbankan.  Pemberian  kelonggaran  demikian  mencabut  pelarangan  pemberian  fasilitas  Kredit  Pemilikan Rumah (KPR) kedua dengan cara indent (dengan cara pemesanan terlebih dahulu) yang sebelumnya dilarang oleh Bank Indonesia, diakses dari http://bisnis.liputan6.com/read/2515367/bi-longgarkan-aturan-kpr-untuk-rumah-kedua pada tanggal 15 Januari 2017.
Keadaan Bank Indonesia yang tidak dapat konsisten untuk memberikan pembatasan pemberian fasilitas Kredit Pemilikan Rumah (KPR) tersebut merupakan hal  yang  wajar. Hal tersebut dikarenakan  kewenangan Bank  Indonesia yang wajib menjaga stabilitas keuangan nasional dan sewaktu-waktu harus memberikan kebijakan yang sesuai dengan perkembangan perekenomian nasional.
Oleh  karena  itu,  kebijakan  pemerintah  melalui  sektor  perbankan  tidak  dapat  dijadikan  acuan  mutlak  untuk melakukan pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu di Indonesia.

## Solusi Terhadap Kekosongan Hukum Dalam Pembatasan Penguasaan Hak Atas Tanah Untuk Rumah Tinggal Bagi Individu di Indonesia
Adapun  solusi  konkret  atas  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  di Indonesia  adalah  penerbitan  Peraturan  Pemerintah  sesuai  dengan  amanat  Pasal  12  Undang-Undang  Nomor  56  Prp 1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian.  Penerbitan  peraturan  pemerintah  tersebut  sesuai  denganprogram prioritas  (nawacita)  presiden  Joko  Widodo  terdapat  1  (satu)  program  yang  berkaitan  dengan  obyek  penelitian  yang dilakukan oleh Penulis, yakni pembatasan penguasaan hak atas tanah bagi individu untuk rumah tinggal di Indonesia.
Adapun  penerbitan  Peraturan  Pemerintah  tersebut  tetap  harus  memperhatikan  landasan  penyusunan  peraturan perundang-undangan yang baik. Adapun yang dimaksud oleh Penulis adalah sebagai berikut:

## Landasan Filosofis
Kewajiban  untuk  menyelenggarakan  kesejahteraan  umum  merupakan  konskekuensi  logis  dari  diterimanya konsep  negara  kesejahteraan  ( welfare  state ),  atau  konsep  tentang  negara  hukum  yang  dinamis  sejak  awal  abad  XX. Konsep  negara  kesejehteraan  lahir  sebagai  reaksi  terhadap  konsep  negara  hukum  yang  statis  dan  hidup  serta berkembang sejak akhir abad XVIII. 26
Negara Indonesia dapat digolongkan menjadi negara kesejahteraan. Hal ini kemudian tersirat dan tersurat dalam Pembukaan  Undang-Undang  Dasar  1945,  yang  antara  lain  berbunyi  :  “Kemudian  daripada  itu,  untuk  membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan untuk memajukan kesejateraan umum …”.
Sebagai  konsekuensi  Negara  Indonesia  sebagai  negara  kesejahteraan,  maka  segala  peraturan  yang  dirumuskan oleh  pemerintah  harus  senantiasa  memperhatikan  kepentingan  seluruh  masyarakat  dari  segala  lapisan  guna mewujudkan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Dalam  kaitan  dengan  penelitian  ini  yang  bertema  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  dalam  rangka reformasi agraria ini, peran Negara Indonesia dalam melaksanakan negara kesejahteraan diamanatkan dalam Pasal 33 ayat  3  Undang-Undang  Dasar  1945  yang  pemanfaatan  bumi,  air,  dan  kekayaan  alam  yang  sebesar-besarnya  bagi kemakmuran rakyat.
Adapun  amanat  Pasal  33  ayat  3  Undang-Undang  Dasar  1945  memiliki  jiwa  yang  sama  dengan  landasan filosofis  Negara  Indonesia,  yakni  Pancasila,  terutama  sila  ke-5  yang  berbunyi  :  “Keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat Indonesia”.  Bermula  dari  pemahaman  negara  Indonesia  sebagai  negara  kesejahteraan  ( welfare  state )  tersebut  diatas, maka pemerataan keadilan sosial bagi seluruh rakyat merupakan hal mutlak. Oleh karena itu, pembatasan penguasaan hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  merupakan  salah  satu  urgensi  yang  harus  diatur  dalam  suatu peraturan perundang-undangan (dalam hal ini Peraturan Pemerintah).

## Landasan Yuridis
Adapun  landasan  yuridis  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  (Peraturan  Pemerintah)  mengenai pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu di Indonesia sebagai berikut :

## Jaminan Landasan Konstitusi
Jaminan  konstitusi  untuk  melakukan  pembatasan  terhadap  penguasaan  hak  atas  tanah  di  Indonesia  bertujuan untuk  kesejahteraan  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia.  Adapun  jaminan  tersebut  tersirat  pada  Alinea  4  Pembukaan Undang-Undang  Dasar  1945  yang  berbunyi  :  “  … Kemudian  daripada  itu,  untuk  membentuk  suatu  Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum …”. Selanjutnya  dalam  Pasal  27  ayat  2  Undang-Undang  Dasar  1945  juga  memberikan  jaminan  kepada  seluruh rakyat  Indonesia  untuk  mendapatkan  rumah.  Berdasarkan  penjelasan,  maksud  dari  Pasal  27  ayat  2  Undang-Undang Dasar  1945  adalah  setiap  warga  negara  Indonesia  berhak  mendapatkan  pekerjaan  yang  layak.  Pekerjaan  yang  sesuai dengan  keahlian  serta  minatnya  dan  bukan  pekerjaan  yang  di  paksakan  kepadanya.  Jadi  tidak  boleh  seseorang melakukan pekerjaan karena terpaksa.
26 Moh. Mahfud MD, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi, Yogyakarta : Gama Media, 1999, hlm. 128.
Setelah mendapat pekerjaan seorang warga negara indonesia juga berhak memperoleh penghidupan yang layak. Layak  di  sini  adalah  penghidupan  yang  pantas  bagi  manusia.  Dari  mulai  tempat  tinggal,  pakaian, rumah maupun sarana  penunjang  lainnya.  Oleh  karena  itu,  negara  tidak  boleh  membiarkan  rakyat  terlantar  dan  hidup  di  kolong jembatan maupun hidup di tempat pembuangan sampah.
Kemudian Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang  Dasar 1945 juga memberikan penegasan pemberian jaminan yang serupa,  yakni  pemanfaatan  bumi,  air  dan  kekayaan  alam  yang  ada  di  Republik  Indonesia    untuk  sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia.
Dasar-dasar  konstitusional  tersebut  diatas  menjadi  dasar  penyusunan  pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah untuk rumah tinggal bagi individu di Indonesia.

## Amanat Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
Dasar-dasar membatasi penguasaan hak atas tanah diatur dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria.  Selanjutnya  Penjelasan  umum  II  angka  7  memberikan  pendalaman makna Pasal 7 UUPA. Adapun pendalaman yang dimaksud ialah sebagai berikut :
“  …  Dalam  hubungan  ini  Pasal  7  memuat  suatu  asas  yang  penting,  yaitu bahwa  pemilikan  dan  penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan , karena hal yang demikian itu adalah merugikan kepentingan umum …”.
Pengaturan  demikian  diatur  lebih  lanjut  dalam  dalam  Pasal  17  Undang-Undang  Pokok-Pokok  Agraria  yang mengamanatkan pembentukan Peraturan Pemerintah untuk membatasi batasan minimum dan maksimum penguasaan hak atas tanah. Guna melaksanakan Pasal 17 Undang-Undang Pokok-Pokok Agraria tersebut diatas, Pemerintah telah menerbitkan  Undang-Undang  Nomor 56  Prp Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian  pada  tanggal  29 Desember  1960  untuk  mengatur  pembatasan  pemilikan  dan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  lahan  pertanian. Sedangkan pembatasan pemilikan dan penguasaan hak atas tanah untuk lahan non-pertanian belum diatur. 27

## Amanat Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian
Undang-Undang  Nomor  56  Prp  Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian  pada  dasarnya memberikan  pengaturan  mengenai  pembatasan  pemilikan  dan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  lahan  pertanian. Namun  pada  Pasal  12  dibunyikan  bahwa  mengenai  pembatasan  pemilikan  dan  penguasaan  tanah  untuk  perumahan akan diatur dalam suatu Peraturan Pemerintah.
Ketentuan  tersebut  memberikan  amanat  kepada  pemerintah  untuk  menyusun  suatu  Peraturan  Pemerintah  yang mengatur khusus pembatasan pemilikan dan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal.

## Landasan Sosiologis
Penerapan  teori  hukum  pembangunan  yang  dikemukan  oleh  Mochtar  Kusumaatmadja  untuk  mencoba memberikan kontribusi pemikiran atas kekosongan tersebut. Kajian tersebut selanjutnya akan memberikan kontribusi pembangunan hukum nasional yang dapat memberikan kesejahteraan dan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia.
Elaborasi  yang  digunakan  oleh  Penulis  melalui  pendekatan  prinsip  keadilan,  kepastian,  dan  ketertiban  sebagai aspek social  engeneering untuk  membangun  hukum  nasional  yang  dapat  mengatur  tentang  pembatasan  penguasaan hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  di  Indonesia.  Adapun  elaborasi  tersebut  Penulis  uraikan  sebagai berikut :

## Kepastian Hukum
Mengacu pada Teori Hukum Pembangunan tersebut menjadikan hukum sebagai sarana pambaruan masyarakat bukan  sebagai  alat  pembaharuan  masyarakat  atau  sebagai law  as  a  tool  of  social  engeenering. 28 Kepastian  hukum dalam  pergaulan  manusia  di  masyarakat  sungguh  dibutuhkan  mengingat  bahwa  masing-masing  manusia  memiliki kepentingan. Oleh karena itu, kehadiran hukum harus dapat memberikan kepastian hukum bagi pergaulan masyarakat.
Kepastian  hukum  dalam  hal  ini  tentu  dapat  diwujudkan  dengan  penerbitan  Peraturan  Pemerintah  mengenai pembatasan  penguasaan  hak  atas  tanah  untuk  rumah  tinggal  bagi  individu  di  Indonesia.  Hal  ini  mengingat  amanat
27 Boedi  Harsono, Hukum  Agraria  Indonesia,  Sejarah  Pembentukan  Undang-Undang  Pokok  Agraria,  Isi  dan Pelaksanaannya, Jilid 1, (Jakarta : Djambatan, 2008), hlm. 370. 28 Lilik Mulyadi, “Teori Hukum Pembangunan Prof. Dr. Mochtar Kusumaatmadja, S.H., LL.M : Sebuah Kajian Deskriptis Analitis”,
hlm 5, sebagaimana dikutip dari
http://badilum.info/upload_file/img/article/doc/kajian_deskriptif_analitis_teori_hukum_pembangunan.pdf diunduh  pada  tanggal 12 Oktober 2016.
Pasal  12  Undang-Undang  Nomor  56  Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian  yang  memerintahkan untuk dibentuk suatu Peraturan Pemerintah.
Dalam penerbitan Peraturan Pemerintah dimaksud untuk dapat memberikan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia dan pemerataan distribusi tanah guna mencapai kesejateraan sosial sebagaimana diamanatkan oleh landasan konstitusi Republik Indonesia.

## Keadilan
Teori  Keadilan  mengartikulasi  sederet  prinsip-prinsip  umum  keadilan  yang  mendasari  dan  menerangkan berbagai  keputusan  moral  yang  sungguh-sungguh  dipertimbangkan  dalam  keadaan  khusus.  Yang  dimaksud  dengan “keputusan moral” adalah sederet evaluasi moral yang elah kita buat dan sekiranya menyebabkan tindakan sosial kita. Keputusan moral yang sungguh dipertimbangankan menunjuk pada evaluasi moral yang kita buat seara refleksif. 29 Teori  keadilan  ini  kemudian  dikolaborasi  dengan  prinsip-prinsip  keadilan  sosial  yang  menjadi  dasar  filosofis dalam penyusunan peraturan perundang-undangan. Tentang keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia harus diakui bahwa keadilan adalah sebagai daya hidup manusia yang subtansial bagi kehidupan manusia, sehingga di dalam Dasar dan  Ideologi Negara Pancasila, yang dituangkan dalam dua buah sila,  yaitu:  Sila kedua,  Kemanusiaan  yang  adil dan beradab  dan  sila  kelima  (mewakili  mengungkap  ciri  khas  keadilan  yang  bersifat  integralistik  secara  moral),  dan keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia  (mewakili  ciri  khas  keadilan  sosial.  Khususnya  sila  kelima  yang merupakan “salah satu tujuan atau cita-cita” yang perlu dicari realisasinya. 30
Prinsip-prinsip  keadilan  tentu  harus  diperhatikan  mengingat  pemberlakukan  suatu  peraturan  perundang- undangan  akan  berdampak  bagi  masyarakat.  Aspek  keadilan  tersebut  dapat  diterapkan  pada  pemberian  kesempatan kepada pemegang hak atas tanah yang dianggap melebihi batas.
Hal ini dapat mengacu pada ketentuan pasal 6 Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian yang memberikan kesempatan bagi pemegang hak yang melebihi batas untuk dapat melepaskan hak selambat-lambatnya 1 (satu) tahun setelah menerima hak atas tanah. Hal ini tentu lebih adil mengingat seseorang dapat saja tidak dengan sengaja memperoleh hak atas tanah dalam jumlah yang melebihi batas, misalnya mendapatkan warisan dan hadiah.
Kesempatan demikian dimaksud untuk memberikan kelonggaran bagi orang-orang sebagai pemegang hak atas tanah yang melebihi batas dengan itikad baik untuk dapat mengantisipasi pelanggaran yang telah ada.
Selain  kelonggaran  untuk  mengantisipasi  kelebihan  penguasaan  hak  atas  tanah,  aspek  keadilan  juga  harus diberikan  berupa  penggantian  hak  yang  wajar  dan  pantas  kepada  pemegang  hak  atas  tanah  yang  melebihi  batas. Apabila  diperhatikan  lebih  lanjut,  ketentuan  pemberian  ganti  rugi  kepada  pemegang  hak  atas  tanah  yang  melebihi batas  dalam  Undang-Undang  Nomor  56  Tahun  1960  Tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian  juga  tidak  diatur dengan tegas.
Jumlah  ganti  rugi  yang  harus  ditentukan  tersebut  harus  dapat  memenuhi  prisip-prinsip  keadilan  bagi  seluruh rakyat Indonesia. Hal ini tentu mengingat bahwa beban biaya dan nominal harga beli yang dikeluarkan oleh pemegang hak atas tanah yang melebihi batas untuk memperoleh hak atas tanah yang dimaksud tersebut.
Pemberian  ganti  rugi  yang  ditawarkan  Penulis  dalam  penelitian  ini  sesuai  dengan  pendapat  Arie  Sukanti Hutagulung  dalam  meberikan  pendapat  ahli  pada  permohonan judicial  review di  Mahkamah  Konstitusi  nomor 11/PUU-V/2007  yang  menyatakan  bahwa  ketiadaan  pemberian  ganti  rugi  adalah  bertentangan  dengan  asas-asas hukum tanah nasional dan asas-asas perolehan tanah yang menjadi dasar pembangunan hukum tanah nasional. 31
29 John Rawls. Theory of Justice. London : Oxford University Press, 1973, hlm. 50-57 sebagaimana dikutip dari Damanhuri Fattah, “Teori Keadilan Menurut John Rawls”, Jurnal TAPIs, Vol. 9, No. 2 Juli-Desember 2013, hlm. 32-33,  sebagaimana dikutip dari
http://download.portalgaruda.org/ article.php?article=161102&val=5897&title=TEORI%20KEADI%20LAN%20MENURUT%20JOHN%20RAWLS diunduh pada tanggal 11 Oktober 2016.
30 Anil Dawan.  “Keadilan Sosial :  Teori  Keadilan  Menurut John  Rawls dan Implementasinya  Bagi  Perwujudan  Keadilan Sosial  di  Indonesia”,  hlm.  5,    sebagaimana  dikutip  dari http://www.seabs.ac.id/journal/april2004/Keadilan%20Sosial- Teori%20Keadilan%20Menurut%
20John%20Rawls%20Dan%20Implementasinya%20Bagi%20Perwujudan%20Keadilan%20Sosial%20Di%20Indonesia.pdf diunduh pada tanggal 11 Oktober 2016.
31 Mahkamah Konsitusi, Putusan Nomor : 11/PUU-V/2007, hlm. 53.

## Ketertiban
Salah  satu  aksentuasi  tolak  ukur  konteks  teori  hukum  pembangunan  menurut  Mochtar  Kusumaatmadja  adalah ketertiban dan  keteraturan dalam rangka pembaharuan atau pembangunan merupakan suatu yang diinginkan, bahkan dipandang mutlak. 32
Selanjutnya  untuk  mencapai  ketertiban  diusahakan  adanya  kepastian  hukum  dalam  pergaulan  manusia  di masyarakat,  karena  tidak  mungkin  manusia  dapat  mengembangkan  bakat  dan  kemampuan  yang  diberikan  Tuhan kepadanya secara optimal tanpa adanya kepastian hukum dan ketertiban. 33
Dalam kaitan dengan pembangunan hukum terkait pembatasan penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu, Penulis mencoba mengelaborasi teori hukum pembangungan melalui perbaikan birokrasi pertanahan di Indonesia.
Perbaikan birokrasi dimaksud untuk mewujudkan ketertiban administratif dalam pendaftaran hak atas tanah di Kantor  Pertanahan  Nasional  Republik  Indonesia  cq.  Kantor  Badan  Pertanahan  Nasional  Kabupaten/Kotamadya masing-masing  daerah  untuk  dapat  mendata  secara  sistemik  dan  terperinci  daftar  pemegang  hak  atas  tanah  melalui suatu sistem yang terintegrasi.
Sistem  yang  dimaksud  oleh  Penulis  yaitu  sistem  informatika  terpadu  yang  dapat  menyediakan  data-data  yang diperlukan untuk memantau penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal bagi individu di Indonesia.

## SIMPULAN
Sebagai kesimpulan daripada artikel tersebut diatas, dapat Peneliti uraikan sebagai berikut :
1. Bahwa  pemerintah  Republik  Indonesia  telah  berupaya  memberikan  pembatasan  pemilikan  dan/atau  penguasaan hak atas tanah untuk rumah tinggal namun masih belum optimal dan tegas dalam satu aturan perundang-undangan.
2. Bahwa  solusi  agar  pembatasan  tersebut  lebih  baik  adalah  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  sesuai dengan amanat hukum dengan memperhatikan landasan filosofis, landasan yuridis dan landasan sosiologis.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Angkasa, Filsafat Hukum, Purwokerto: Universitas Jenderal Soedirman, 2010. Friedrich, Carl Joachim. Filsafat Hukum : Perspektif Historis , Bandung: Nuansa dan Busamedia, 2004. Gouwgioksiong, Komentar Atas Undang-Undang Perumahan dan Peraturan Sewa Menjewa , Jakarta : Kinta , 1965. Harsono, Boedi. Hukum Agraria Indonesia Himpunan Peraturan-Peraturan Hukum Tanah, Jakarta: Djambatan, 2008. Harsono,  Boedi. Hukum  Agraria  Indonesia,  Sejarah  Pembentukan  Undang-Undang  Pokok  Agraria,  Isi  dan Pelaksanaannya, Jilid 1, Jakarta : Djambatan, 2008. Ibrahim, Johnny. Teori dan Metode Penelitian Hukum Normatif, Malang, Bayumedia Publishing, 2003. Mahendra, A. A. Oka. Menguak Masalah Hukum, Demokrasi, dan Pertanahan, Jakarta : Pustaka Sinar Harapan, 1996. MD,  Moh.  Mahfud. Hukum  dan  Pilar-Pilar  Demokrasi, Yogyakarta  :  Gama  Media,  1999.Subhi,  Ahmad  Mahmud. Filsafat Etika , Jakarta: PT. Serambi Ilmu Semesta, 2001. Mertokusumo, Sudikno. Mengenal Hukum (Suatu Pengatar) , Yogyakarta, Liberty, 1991. Ramelan, Eman. Problematika Hukum Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun dalam Pembebanan dan Peralihan Hak Atas Tanah , Cetakan Kedua, Yogyakarta : Aswaja Pressindo, 2015.

## Jurnal
Febriansyah,  Ferry  Irawan.  “Keadilan  Berdasarkan  Pancasila  Sebagai  Dasar  Filosofis  Dan  Ideologis  Bangsa”,  DJH: Jurnal Ilmu Hukum Vol. 13 No. 25.
Helmi, Muhammad. Konsep Keadilan Dalam Filsafat Hukum Dan  Filsafat Hukum  Islam,  Mazahib Jurnal Pemikiran Hukum Islam Vol. 14 No. 2, 2015.
Nasution,  Bahder  Johan.  “Kajian  Filosofis  Tentang  Keadilan  Dan  Hukum  (Dari  Pemikiran  Klasik  Hingga  Modern),
Al-Ilkam Vol. 11 No. 2, 2016
32 Lilik Mulyadi, “Teori Hukum Pembangunan Prof. Dr. Mochtar Kusumaatmadja, S.H., LL.M : Sebuah Kajian Deskriptis Analitis”,
hlm 5, sebagaimana dikutip dari
http://badilum.info/upload_ file/img/article/doc/kajian_deskriptif_analitis_teori_hukum_pembangunan.pdf diunduh pada tanggal 12 Oktober 2016.
33 Mochtar Kusumaatmadja, Fungsi dan Perkembangan Hukum dalam Pembangunan Nasional. Bandung : Binacipta, tanpa tahun,  hlm.  13  sebagaimana  dikutip  dari  Lilik  Mulyadi,  “Teori  Hukum  Pembangunan  Prof.  Dr.  Mochtar  Kusumaatmadja,  S.H., LL.M : Sebuah Kajian Deskriptis Analitis”, hlm 4, sebagaimana dikutip dari
http://badilum.info/upload_file/img/article/doc/kajian_deskriptif_analitis_teori_hukum_pembangunan.pdf diunduh  pada  tanggal 12 Oktober 2016.

## Putusan Pengadilan
Putusan Mahkamah Konsitusi Nomor : 11/PUU-V/2007.